Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1466/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 46,art. 46a, art. 46b pkt 1  6, pkt 8  12
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę 2 217 zł /słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Ł.P. (dalej: "skarżący") jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PWIS" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] wymierzającą administracyjną karę pieniężną.

Jak wynika z akt sprawy wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., PPIS, działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 punkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.; zwana dalej: "ustawą") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792; dalej zwane: "rozporządzeniem"), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 325), art. 40 § 1, art. 104, art. 107 § 1, art. 189a i 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "K.p.a."), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju.

Organ wyjaśnił, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, z dniem 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, do odwołania zakazuje się innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Zdaniem organu zakaz ten dotyczył zatem również wszelkich prywatnych spotkań towarzyskich, które nie były niezbędne, a w czasie stanu epidemii mogły sprzyjać rozwojowi epidemii. Również obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 878, ze zm.) w § 13 ust. 1 pkt 2 ustanowiło powyższy zakaz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju do odwołania. Rozporządzenia te zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami ustawy.

PPIS wskazał, że zgodnie z informacją uzyskaną od Policji (notatka z dnia 9 maja 2020 r. oraz dodatkowe wyjaśnienia z dnia 18 maja 2020 r.), skarżący nie zastosował się do opisanego zakazu imprez, spotkań niezależnie od ich rodzaju. Jak ustalono, w dniu 8 maja 2020 r. skarżący spotkał się z czterema innymi osobami w rejonie [...] w [...] przy ul. [...], gdzie wspólnie zakłócali porządek publiczny. Osoby te pozostawały pod obserwacją Policji przez kilka minut, w trakcie których nie podjęły żadnych czynności świadczących o sportowym charakterze spotkania, nie posiadały żadnych przedmiotów służących do uprawiania sportu. Posiadały natomiast przy sobie kominiarki oraz ochraniacze na zęby, a zajmowały się rzucaniem kamieniami w drewniane elementy konstrukcyjne [....], zaczepianiem innych pojedynczych osób i wykrzykiwaniem pod ich adresem wulgarnych słów. Osoby te nie zachowywały wymaganych przepisami bezpiecznych odległości. W ocenie funkcjonariuszy zdarzenie to miało charakter spotkania, wspólnego spędzania wolnego czasu.

W toku postępowania przed organem I instancji wyjaśnienia złożył ojciec małoletniego wówczas skarżącego działający w charakterze jego przedstawiciela ustawowego. Jak podał, syn wraz z kolegami postanowił dla poprawy kondycji przebiec dystans paru kilometrów przez [....]. Po pewnym czasie zrobili przerwę na złapanie oddechu i zatrzymali się w [...], gdzie postanowili poćwiczyć między innymi piłeczkami treningowymi. Według oświadczenia strony, w czasie biegania zachowana była bezpieczna odległość co najmniej dwóch metrów. Każdy z uczestników posiadał nakrycie na usta i nos w formie maseczek lub kominów. Skarżący zaprzeczył, jakoby rzucał kamieniami, bądź używał wulgaryzmów wobec ludzi przechodzących obok.

Organ I instancji wskazał, że powyższe wyjaśnienia pozostają w sprzeczności z ustaleniami funkcjonariuszy Policji, z których jednoznacznie wynika, że opisane spotkanie nie miało sportowego charakteru. Stanowiło ono naruszenie obowiązującego wówczas zakazu imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, co uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący reprezentowany przez ojca zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, między innymi poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy, a także dokonanie błędnych ustaleń. Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46 b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt. 4 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł, pomimo że brak było możliwości do jej zastosowania i nałożenia, ponieważ w momencie wydawania decyzji nie obowiązywało rozporządzenie, na jakim organ oparł rozstrzygnięcie, a dodatkowo brak było możliwości zakwalifikowania zachowania skarżącego, jako zgromadzenie i odbywania spotkania pomimo istniejącego zakazu.

PWIS postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyniku rozpoznania wniesionych przez skarżącego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich skarg na powyższe orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1106/20 uchylił zaskarżone postanowienie, nakazując skuteczne rozpatrzenie wniesionego przez stronę odwołania.

W konsekwencji powyższego PWIS rozpoznał złożone odwołanie i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wyszło z obiegu prawnego a obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie było Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym ustawodawca zniósł zakaz imprez spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju do 150 osób. Jednakże zaznaczył, powołując się na wyrok NSA z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. II OSK 809/18, że ustąpienie zagrożeń i uchylenie nakazów nie oznacza ustania karalności za delikt popełniony w okresie, gdy zagrożenie występowało i było sankcjonowane.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PPIS, że omawiane spotkanie na terenie [....] w [...] nie miało charakteru sportowego a skarżący nie prowadził w tym czasie działalności sportowej ani rekreacyjnej. Również w ocenie PWIS brak było przesłanek do uznania, iż waga naruszenia prawa jest znikoma i odstąpienia na podstawie art. 189f § 1 K.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie PWIS postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo i wykazało, że dowody zebrane w sprawie były kompletne i wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji. Według PWIS organ I instancji prawidłowo udokumentował stwierdzony stan faktyczny, realizując przesłanki artykułów 7, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz dokonał właściwej wykładni obowiązujących przepisów i prawidłowej subsumcji, a wydana decyzja nie zawierała wad prawnych uzasadniających jej uchylenie.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, zastępowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie orzeczonej kary pieniężnej i umorzenie w tym zakresie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 28 w zw. z art. 30 K.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej w stosunku do skarżącego, pomimo braku posiadania przez niego zdolności do czynności prawnych w dniu zdarzenia, a także braku możliwości odpowiadania przez niego w postępowaniu administracyjnym, które prowadzi do nałożenia kary;

- art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ administracji publicznej nakazu stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania, a w konsekwencji zasady legalności prowadzonego postępowania;

- art. 10 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stronie w toczącym się postępowaniu, przy braku wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym także w zakresie nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności;

- art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza błędne ustalenie, że w dniu 8 maja 2020 r. skarżący spotkał się z czterema osobami w rejonie [....] w [...] i wspólnie zakłócali porządek publiczny, poprzez krzyki, rzucanie kamieniami w drewniane elementy [...], pomimo braku dowodów świadczących o możliwości poczynienia takich ustaleń, przy dodatkowo niezabezpieczeniu i przeglądnięciu zapisu monitoringu, który pozwoliłby ustalić przyczyny przebywania w dniu zdarzenia skarżącego w tym rejonie, a także przy braku ustalenia czy w ogóle doszło do jakiegokolwiek zagrożenia,

- art. 75 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków - funkcjonariuszy Policji i zastąpienie tych zeznań notatką, brak przesłuchania świadków przedstawicieli ustawowych skarżącego, którzy mogliby przyczynić się do wyjaśnienia przyczyn, dla których przybywał on w dniu 8 maja 2020 r. z innymi ustalonymi osobami;

- art. 81a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości jakie powstały w niniejszym postępowaniu w zakresie ustalenia przyczyn jego przebywania z innymi osobami w dniu 8 maja 2020 r., przy braku wyjaśnienia tych wątpliwości i rozstrzygnięcie ich na niekorzyść skarżącego;

- art. 86 K.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony, pomimo, że w toku prowadzonego postępowania pojawiły się niewyjaśnione okoliczności, które mają kluczowe znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia możliwości zasadności zastosowania kary pieniężnej;

- art. 108 § 1 w zw. z art. 107 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne i dowolne opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji gdy PPIS nie wskazał, do czego był zobowiązany, w jaki sposób nadanie decyzji tego rygoru jest niezbędne ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego, w sytuacji gdy interes służby nie może być utożsamiany z interesem społecznym,

- art. 189c K.p.a. poprzez pominięcie przez organ faktu braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów obowiązujących w momencie popełnienia czynu, gdyż nie obowiązywały one w dniu wydawania decyzji administracyjnej, a miało to znaczenie przy wydawaniu decyzji, bowiem wówczas brak było podstaw do jej wydania;

- art. 15 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nierozstrzygnięcie sprawy i sprowadzenie kontroli organu odwoławczego do powtórzenia argumentacji PPIS, pomimo ciążącego obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

- art. 8 § 1 i art. 189d pkt 7 K.p.a. poprzez ich pominięcie i niepoczynienie przez organ własnych ustaleń co do możliwości wymierzenia kary pieniężnej w stosunku do małoletniego, jej wymiaru, wysokości, statusu osoby co do której została wymierzona kara, jego sytuacji osobistej i rodzinnej;

- art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46 b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł, pomimo że brak było możliwości do jej zastosowania i nałożenia, ze względu na to, że w momencie wydawania decyzji nie obowiązywało rozporządzenie na jakim organ oparł swe rozstrzygnięcie, a dodatkowo brak było możliwości przyjęcia zakwalifikowania zachowania skarżącego jako zgromadzenie i odbywanie spotkania pomimo istniejącego zakazu;

- art. 30, art. 52 i art. 53 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organ decyzji w oparciu o przepisy niezgodne z systemem prawa obowiązującym na terenie RP, z uwagi na to, iż bez ustawowej podstawy, władze ograniczyły wolności obywateli - wolność (art. 30), wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej (art. 52), wolność osobistą (art. 41 ust. 1), wolność zgromadzeń (art. 57);

- art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niedopuszczalne ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw poprzez wydanie rozporządzenia w sytuacji, gdy ograniczenia te mogły zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a także nie mogły naruszać istoty wolności i praw;

- art. 51 ust. 5 Konstytucji RP w zw. z art. ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) w z w. z art. 14 ust. 2 poprzez pozyskanie danych na temat skarżącego przez Państwową Inspekcję Sanitarną na potrzeby postępowania administracyjnego mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej z naruszeniem podstawowych praw, a zatem w sposób sprzeczny z prawem w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego,

- art. 45 Konstytucji RP poprzez działanie organu i prowadzenie postępowania celem uniemożliwienia sprawiedliwego, zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy i uniemożliwienie jej rozpatrzenia przez niezależny, niezawisły Sąd.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, po części z przyczyn, które w niej zostały podniesione. Na wstępie należało zaznaczyć, że analogiczna sprawa oparta na tych samych zdarzeniach z dnia 8 maja 2020 r., podstawach prawnych i dotycząca innego członka tej samej grupy młodzieży, była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd a wyrok, który zapadł w tamtej sprawie był skontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej organu. Chodzi o wyrok WSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/20 (wyrok NSA zapadł na skutek skargi kasacyjnej w ww sprawie) (orzeczenia dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę rozwiązań prawnych stanowiących podstawy nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej przedstawioną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 867/21. Zaprezentowany tam pogląd przyjmuje jako własny. Tak więc według Sądu podstawą do nałożenia kary nie mogło być naruszenie przez skarżącego ustanowionego w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. zakazu organizowania zgromadzeń oraz imprez, spotkań i zebrań, niezależnie od ich rodzaju. Jak podkreślił NSA w ww wyroku, Konstytucja RP w art. 41 ust. 1 zapewnia bowiem każdemu ogólną wolność osobistą, w tym w art. 52 ust. 1 – stanowiącą jej przejaw – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP, a w art. 57 wolność zgromadzeń. Jakkolwiek wolności te nie mają absolutnego charakteru, co wynika odpowiednio z art. 41 ust. 1 in fine, z ust. 3 art. 52 oraz z art. 57 in fine ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie. Znajduje to swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – warunki te muszą ziścić się łącznie. O ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97). W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma właśnie zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia wymienionych wolności.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że aktualnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie może pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, jednak nigdy nie może to prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście samej ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". W niektórych dziedzinach zarysowuje się zaś bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, gdyż konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do takich czynów (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, podobnie z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Taką dziedziną jest również ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez Konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyroki z 19 maja 1998 r., U 5/97; 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty kontrolowanej sprawy oraz jej przedmiotu, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych rozważań oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. To oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Także Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18, w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście należy zaznaczyć, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Jednak to nie powyższy przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś (później podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13) że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach oraz innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu, a ponadto, że wymienionych ograniczeń nie stosuje się do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzeniem działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym (§ 14 ust. 1 i ust. 2).

Istota kontrolowanej sprawy wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną ogólną wolność osobistą, stanowiącą jej przejaw osobistą wolność poruszania się po terytorium RP oraz w wolność zgromadzeń w sposób, skali, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była wyżej, w tym odnośnie dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP, zdaniem Sądu trzeba stwierdzić, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 41, art. 52 ust. 3, art. 57 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone zaś Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, jeśli chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w zakresie odnoszącym się do korzystania z konstytucyjnej ogólnej wolności osobistej, stanowiącej jej przejaw osobistej wolności poruszania się po terytorium RP oraz wolności zgromadzeń poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tych wolności. Wnioskować o tym należy nie tylko, że na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r., ale również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 14 rozporządzenia), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym zakazom, nakazom i obowiązkom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się ustanowionemu w rozporządzeniu zakazowi organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach oraz innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej ogólnej wolności osobistej, stanowiącej jej przejaw osobistej wolności poruszania się po terytorium RP oraz wolności zgromadzeń sprzeciwiał się art. 41, art. 52 ust. 3 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 14 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. oraz ustanowionego na jego gruncie zakazu organizowania zgromadzeń, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego zakazu przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłał – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w punktach od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, z pkt 4 ust. 4 art. 46 w związku z pkt 1 art. 46b przywołanej ustawy wynika, że mowa jest w nim o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionej na jego gruncie normy zakazu oraz zakresu jej zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 4 ust. 4 art. 46 w związku z pkt 1 art. 46b, która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z niego szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionemu w nim zakazowi) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

Tak więc zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nim zakazów i ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim zakazów – w tym zakazu zgromadzeń – których naruszenie podlegało penalizacji.

Tym samym, również z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – przepis § 14 przywołanego przez organ I instancji rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu.

W odniesieniu do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – w tym krytycznej oceny zabiegu wielostopniowego odesłania (zob. pkt 5.1. – 5.3.) – podnieść również, że jeżeli w pkt 4 ust. 4 art. 46 w związku z pkt 1 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. mowa jest o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", to powoduje to, że – abstrahując już nawet od materii, której dotyczy to upoważnienie – wbrew wymogom wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez swoją ogólność upoważnienie do wprowadzenia tego rodzaju zakazu nie jest określone w dostatecznie precyzyjnym stopniu i w istocie rzeczy przekazuje do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień, co do których w ustawie nie ma żadnych bezpośrednich unormowań, czy wskazówek (zob. np. wyroki TK z: 12 stycznia 2020 r., P 11/98; 22 września 1997 r., K 25/97). Nie jest to bez znaczenia, gdy w kontekście zakazu blankietowości upoważnień podnieść, że jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału, "parlament nie może w dolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej [...], albowiem "Nie jest dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej" (wyrok z 25 maja 1998 r., U 19/97) zwłaszcza – o czym mowa była powyżej – w materii zastrzeżonej dla formy ustawy.

Co więcej - w pkt 4 ust. 4 art. 46 w związku z pkt 1 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. mowa jest o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", nie zaś o "zakazie spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju", jak z kolei wynika to z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Podkreślenia więc wymaga, że w świetle wynikających z art. 92 ustawy zasadniczej warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z dnia: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywołany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty.

Podstawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie można też wywodzić z obowiązujących w chwili orzekania przez organ I instancji przepisów rozporządzeń Rady Ministrów. Które obowiązywały w chwili wszczęcia postępowania czy orzekania przez organy I czy II instancji, tj. np. rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. – w tym zakaz wynikający z § 13 ust. 1 pkt 2 tego aktu. Jeśli dany czyn czy zachowanie z przyczyn wyżej podanych nie było sankcjonowane z tego powodu, że nie było prawnie obowiązującego zakazu, za którego naruszenie można było skutecznie nałożyć karę pieniężną, to tym bardziej nie można twierdzić, że przepis, który wszedł w życie po dacie zdarzenia, tj. po 8 maja 2020 r. i nie obowiązywał w chwili zdarzenia mógłby stanowić podstawę nałożenia tej kary.

W obowiązującym w dniu 8 maja 2020 r. stanie prawnym z uwagi na przedstawione wyżej deficyty konstytucyjne metarialnoprawnej podstawy decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną, wobec podkreślanej w orzecznictwie zasady wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym, nie budzi wątpliwości, że brak było podstawy prawnej do jej nałożenia. Przepisy rozporządzenia w stanie faktycznym i prawnym stanowiły bowiem akt samoistny, co w demokratycznym państwie prawa jest sytuacją nie do zaakceptowania.

W świetle powyższego brak było legalnych podstaw do prowadzenia postępowania i wydania przez organ decyzji, co stało się podstawą do orzeczenia jak w pkt I i II wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 145 § 3 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy nie ma bowiem podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego, które byłoby bezprzedmiotowe.

Bez znaczenia w tej sytuacji są pozostałe zarzuty skargi i ocena skarżonych decyzji przez Sąd w ich aspekcie.

Sąd zauważa jedynie, że w chwili orzekania przez organ II instancji skarżący był już pełnoletni i to jemu należało doręczyć decyzję. Ojciec skarżącego nie został ustanowiony jego pełnomocnikiem a wcześniej działał jako przedstawiciel ustawowy małoletniej strony. Stwierdzone uchybienie w doręczeniu zaskarżonej decyzji nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Skarga została bowiem wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie kwestionował faktu, że decyzja dotarła do strony, która mogła ją skutecznie zakwestionować skargą. Mimo więc stwierdzonych wadliwości przy doręczeniu Sąd uznał, że nie mogły one wpłynąć na możliwość oceny jej legalności.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną w pkt III kwotę składają się: wpis od skargi w kwocie 400 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w wysokości wynikającej z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 215 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).