Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 53/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 17 sierpnia 2012 r., Nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 21 czerwca 2012 r., Nr [..], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dokończeniu inwestycji w postaci budowy budynku usługowo – mieszkalnego w B. przy ul. S. oraz umarzającą postępowanie w zakresie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego a także w zakresie objętym decyzją z dnia 8 maja 2008 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń usługowych znajdujących się w poziomie parteru budynku usługowo – mieszkalnego.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 28 listopada 2003 r., nr [..], Starosta udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz na budowę budynku usługowo -mieszkalnego i wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem trzech kotłów gazowych co. w B. przy ul. S. na działce nr [..] obręb [..]. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r., nr [..], Starosta zmienił decyzję z dnia 28 listopada 2003 r. Zmiana dotyczyła rozdzielenia dwupoziomowego lokalu użytkowego na dwa oddzielne z likwidacją wewnętrznych schodów łączących dwa poziomy, doprojektowania na piętrze pomieszczeń socjalnych i dodatkowych schodów umożliwiających dostęp do lokalu na piętrze oraz zainstalowania dodatkowych drzwi w dotychczasowej witrynie elewacji frontowej.

Wojewoda decyzją z dnia 2 lutego 2011 r., nr [..], stwierdził nieważność obu tych decyzji ze względu na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego Starosta ponownie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i budowę budynku usługowo - mieszkalnego zaprojektowanego na działce nr [..] przy ul. S. w B. Postanowieniami z dnia 12 grudnia 2011 r. i 27 kwietnia 2012 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia projektu budowlanego o brakujące dokumenty. Inwestorzy we wskazanych terminach braki w dokumentacji uzupełnili.

Starosta decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r., Nr [..], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i M. F. B. pozwolenia na na dokończenie inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego oraz z uwagi na zrealizowanie częściowo inwestycji w zakresie pomieszczeń usługowych w parterze budynku, umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. Wskazał, że treść wykonanej ekspertyzy o możliwości zakończenia budowy nie jest zgodna w zakresie ustaleń graficznych (rysunków m.in. elewacji) ze stanem rzeczywistym. Występują ewidentne równice odnośnie posadowienia kominów oraz wymiarowania. Ekspertyza zawiera nieprawdziwe stwierdzenie, że wykonano przedłużenia kominów w trakcie wznoszenia budynku, ponieważ dokonano tego już po jego wzniesieniu w warunkach samowoli budowlanej. Odwołujący się stwierdził, że rozwiązanie poddasza jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., w szczególności w zakresie wysokości ścian poddasza oraz narusza przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane dotyczące odległości kominów od przegród i ścian. Ponadto odwołujący się zażądał dołączenia oryginału dziennika budowy dla budynku nr [..], dokumentu zezwalającego na prace remontowe na budynku nr [..] i [..] przy ul. S. oraz ekspertyzy technicznej dla potrzeb przedłużenia kominów.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dokonał sprawdzenia inwestycji, a znalazłszy uchybienia wezwał inwestorów do ich usunięcia poprzez przedłożenie odpowiedniej dokumentacji, co inwestorzy wykonali. To dało Staroście możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdzono, że dokumentacja związana z pozwoleniem na budowę jest prawidłowa. Z uzupełnionej analizy rysunkowej przedstawiającej inwentaryzację przewodów kominowych sąsiednich budynków w stosunku do planowanego budynku usługowo - mieszkalnego przy ul. S. wynika, iż ich odległość od budynku i wysokość są zgodne z polską normą PN EN 1443. Norma ta stanowi, że w przypadku, gdy komin zlokalizowany jest w odległości niniejszej niż 1,5 m od przeszkody, wówczas wylot kominowy powinien znajdować się minimum 30 cm powyżej jej górnej krawędzi. Warunek ten został przez inwestora spełniony.

Organ uznał także za niezasadny zarzut dotyczący niezgodności projektowanego poddasza z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że obecnie na terenie, na którym znajduje się ul. S. w B. obowiązuje plan uchwalony uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia B. Zgodnie z w/w planem ul. S. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 37 M,UC posiadającym funkcję mieszkaniowo - usługową. Wynika z niego również, że nadbudowa lub ze względu na zły stan techniczny - odtworzenie istniejącej zabudowy przy ul. S. jest możliwa do wysokości linii okapu nie przekraczającej linii okapu istniejącego budynku na działce nr [..]. Na działce nr [..] znajduje się budynek oznaczony numerem [..]. Z rysunków znajdujących się projekcie budowlanym wynika, iż linia okapu projektowanego budynku nie przekracza linii okapu budynku na działce nr [..], jest zatem zgodna z zapisami w/w planu.

Odnośnie zarzutu samowoli budowlanej dotyczącej posadowienia kominów, organ odwoławczy stwierdził, że postępowania dotyczące samowoli budowlanej należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a prace remontowe na budynkach nr [..] i [..] przy ul. S. w B. nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Nadto organ stwierdził, że dziennik budowy jest własnością inwestorów i nie pozostaje w dyspozycji organów.

W skardze na powyższą decyzję P. K. wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza jego prawo własności do lokalu położonego w budynku przy ul. S. Jest ona niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i narusza przepisy szczególne w zakresie lokalizacji kominów i otworów wentylacyjnych. P. K. wskazał, że zaskarżoną decyzją zaakceptowano częściowe nadbudowy kominów na budynku nr [..] przeprowadzone bez uzgodnień i ekspertyz. Podniósł on zarzuty niespełnienia wymagań polskiej normy PN EN 1443 i stwierdził, że opinię Wojewody o prawidłowości projektu oparto na rysunkach z inwentaryzacji, które nie odpowiadają rzeczywistości, bowiem pominięto na nich wlot kominowy i naniesiono błędny wymiar. Skarżący podkreślił, że istniejący stan zagrożenia winien zostać wyeliminowany przed rozpoczęciem okresu grzewczego, albowiem eksploatacja tak rozmieszczonych kominów stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców sąsiadujących z budynkiem objętym inwestycją.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lutego 2015r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 706/14, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty nr [..] z dnia 21 czerwca 2012 r. ze względu na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał bowiem, że prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z dnia 26 listopada 1999 r., Nr XIII/116/99, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia B., z którym zgodność projektu budowlanego badały orzekające w sprawie organy, miało taki skutek, że przedmiotowa decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1490/15, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. NSA uznało bowiem, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast – jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a.

W konsekwencji NSA stwierdził, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast ponowne rozpoznanie sprawy jest konieczne, gdyż Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, ale nie sformułował prawnych konsekwencji tego naruszenia. W tej sytuacji, w ocenie NSA, nie doszło do rozpoznania istoty sprawy.

Na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. skarżący oświadczył, że nie wyrażał zgody na podwyższenie kominów za pomocą rur stalowych, a tym samym doszło do samowoli i bezprawia. Złożył wniosek o ukaranie inwestorów, ich pełnomocnika oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego karami pieniężnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo – mieszkalnego i umarzającą postępowanie w zakresie rozbiórki budynku mieszkalnego oraz w zakresie objętym decyzją z dnia 8 maja 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczeń usługowych znajdujących się w poziomie parteru budynku usługowo – mieszkalnego. Inwestycję tą bowiem w części odnoszącej się do pomieszczeń użytkowych w parterze całkowicie zakończono.

W sprawie bezsporne pozostają następujące okoliczności:

1. W 2003 r. inwestorzy uzyskali decyzję zezwalającą na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę budynku usługowo – mieszkalnego wraz z instalacją gazową w B. przy ul. S. na działce nr [..], obr. [..]. Decyzja ta w dniu 6 sierpnia 2008 r. uległa zmianie poprzez rozdzielenie dwupoziomowego lokalu użytkowego na dwa oddzielne.

2. Decyzją z dnia 2 lutego 2011r. Wojewoda stwierdził nieważność wskazanych wyżej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.

3. Wskutek powyższego Starosta ponownie wszczął postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku usługowo – mieszkaniowego na działce nr [..] w B. w trybie art. 37 ust. 2 ustawy, które zakończył w dniu 21 czerwca 2012r. wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji.

4. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

5. W wyniku rozpoznania skargi na powyższe decyzje wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 706/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność obu decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa wskutek orzekania przez organy w oparciu o plan miejscowy, którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., II SA/Gd 12/12.

6. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, uchylił zaskarżony wyrok zajmując stanowisko, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie pociąga za sobą sankcji nieważności wydanych w oparciu o ten plan decyzji o pozwoleniu na budowę, ale sankcję wzruszalności w trybach przewidzianych w k.p.a. bądź przepisach szczególnych.

Rozstrzygając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze dyspozycję przepisu art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen.

W niniejszej sprawie skutkuje to koniecznością respektowania wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wywiedzionego przez ten sąd wniosku o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o postanowienia planu miejscowego, którego następnie pozbawiono mocy prawnej ze skutkiem ex tunc wskutek stwierdzenia jego nieważności. NSA uznało, że w takiej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale istnieje możliwość jej wzruszenia w innych trybach nadzwyczajnych, jak np. we wznowieniu postępowania.

Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynioną w niniejszej sprawie, można stwierdzić, że wyeliminowanie nielegalnego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego skutkuje nieobowiązywaniem aktu w przyszłości, jednak wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia indywidualne wiążą nadal. Ich wyeliminowanie z obrotu prawnego przewiduje art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, którego stwierdzono nieważność (przypis sądu), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Sankcja wzruszenia decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., posiada znaczenie wąskie, jako obejmująca tryb wznowienia postępowania oraz tryby uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną.

W tak ukształtowanej sytuacji procesowej istotną będzie odpowiedź na pytanie o wpływ stwierdzonej nieważności planu na prawidłowość rozstrzygnięcia organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie ani sąd, ani też organy administracyjne orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w tym postępowaniu nie mogą kwestionować zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc obowiązującego prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2001r., IV SA 1061/99, LEX nr 78923).

Ponownie oceniając zaskarżone decyzje Sąd uwzględnił okoliczność, że organy orzekały w sytuacji, gdy plan miejscowy był jeszcze obowiązującym prawem i stanowił podstawę weryfikacji dokumentacji budowlanej zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Organ ponownie procedując w przedmiocie pozwolenia na budowę prawidłowo korzystał z instrumentów określonych w art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, które umożliwiają pełną weryfikację zgodności z obowiązującym prawem zgłoszonej inwestycji. Analiza zgromadzonej dokumentacji projektowej prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały ją za kompletną, a inwestycję za zgodną z obowiązującym prawem, w tym z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Inwestorzy rozpoczęli realizację inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego budynku usługowo – mieszkaniowego już na podstawie decyzji z dnia 28 listopada 2003 r., która została następnie w dniu 2 listopada 2011r. wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że część tych robót budowlanych odnoszących się do części usługowej zlokalizowanej w parterze budynku zakończono w całości i wydano w tym zakresie pozwolenie na użytkowanie. W ocenie Sądu uczyniło to postępowanie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w tym zakresie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co w pełni uzasadniało podjęte odnośnie tej części inwestycji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania.

Natomiast w odniesieniu do robót budowlanych rozpoczętych na podstawie pozwolenia na budowę z 2003 r. i niedokończonych przed stwierdzeniem nieważności tego pozwolenia organ orzekający w pierwszej instancji podjął i prowadził postępowanie w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który w dacie rozpoznawania sprawy przez oba organy administracji stanowił, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Na tle tej regulacji powstawały doktrynalne i orzecznicze spory związane z jego wykładnią, ponieważ w przepisie tym mowa była o decyzji o wznowieniu robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4, nie zaś o jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 następuje zaś w ściśle określonej w prawie budowlanym sytuacji, mianowicie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Sądy zgodnie przyjmowały, że wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę następuje jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, wznowienie zaś przerwanych robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Taka interpretacja art. 37 ust. 2 wynikała m.in. z podziału kompetencji między organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego. Kompetencje tych pierwszych realizowane są – co do zasady – na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, tych drugich zaś są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych.

Na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), zwanej dalej ustawą nowelizującą, z dniem 28 czerwca 2015 r. treść art. 37 Prawa budowlanego uległa zmianie i brzmi następująco: decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (ust. 1). Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku określonym w ust. 1 (pkt 1) albo w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2) - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. W przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 (art. 37 ust. 3).

Z treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego należy wywieźć regułę, że od dnia wejścia w życie wskazanej nowelizacji, niezależnie od tego, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte czy też nie, w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor może rozpocząć lub wznowić rozpoczęte roboty budowlane, po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo nie czyni już zatem rozróżnienia zależnie od tego, czy przed eliminacją z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę roboty zostały rozpoczęte, czy też nie, i nie przewiduje w tym zakresie dwóch odrębnych trybów postępowania, przed dwoma kompetencyjnie zróżnicowanymi organami. Aktualnie tryb jest jeden: uzyskanie pozwolenia na budowę przed organem architektoniczno-budowlanym.

Tym samym na aktualności straciła wykładnia i argumentacja towarzysząca brzmieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego sprzed zmiany w 2015 r. Obecne bowiem, zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy, brzmienie art. 37 ust. 2 jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości, że nienależnie od tego, czy budowa została rozpoczęta, czy też nie, jeżeli zajdzie jedna z przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

W konsekwencji, przy kontroli legalności zaskarżonych decyzji sąd orzekający nie był zobligowany do kierowania się oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 706/14, po pierwsze z tej przyczyny, że wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale również z powodu zmiany przepisów prawa.

Przywołać należy w tym miejscu dyspozycję przepisu intertemporalnego art. 6 ustawy nowelizującej stanowiącego, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazać należy, że zastosowana tu typowa formuła intertemporalna odnosi się wyłącznie do językowego brzmienia przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującego przed nowelizacją, a nie do jego wykładni wyprawowanej w doktrynie i judykaturze ze względu na liczne wątpliwości interpretacyjne. Zwrócić należy również uwagę, że nawet gdy ustawodawca ustanowił zasadę dalszego działania przepisów dotychczasowych to w procesie stosowania prawa konieczne jest odpowiednie wyważanie podstaw oceny aktualnych skutków danego zdarzenia, zwłaszcza jeśli są to skutki trwałe, tak jak w niniejszej sprawie (L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski [w:] System Prawa Administracyjnego. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 75).

Organy orzekające w niniejszej sprawie jeszcze pod rządami art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji zastosowały jedną z możliwych dróg jego wykładni, to znaczy dla robót budowlanych już rozpoczętych wydały nową decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie przekazały sprawy organom nadzoru budowlanego celem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia robót budowlanych. Działanie takie należy uznać za prawidłowe tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja określona w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego tj. konieczność wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących na poczynienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. W niniejszej sprawie miała zaś miejsce sytuacja, objęta hipotezą art. 37 ust. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji, i art. 37 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu po nowelizacji, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę inwestorzy chcieli kontynuować roboty budowlane.

Oceniając postępowanie i rozstrzygnięcie organów przez pryzmat zmian wprowadzonych w 2015r. porządkujących konsekwencje prawne wadliwości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno – budowlanym jako elementu ciągu działań prawnych, uznać należało je za zgodne z prawem nawet przy uwzględnieniu normy intertemporalnej art. 6 ustawy nowelizującej z 2015r., która nie odsyła do stosowania obowiązującej wcześniej wykładni, ale przepisu, który wówczas rodził rozbieżności w orzecznictwie. Z tego powodu podjęte przez organy architektoniczno - budowlane rozstrzygnięcie nie jest sprzeczne z treścią art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego i wpisuje się w zamierzony przez ustawodawcę cel nowelizacji.

Wobec zmiany treści art. 37 Prawa budowlanego i wprowadzenia nowego trybu wznawiania rozpoczętych robót budowlanych, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można zasadnie twierdzić, że organy architektoniczno – budowlane przy ewentualnym uchyleniu zaskarżonych decyzji związane byłyby wykładnią art. 37 ust. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji, i co za tym idzie, musiałyby wówczas wystąpić do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Taka interpretacja art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 6 ustawy nowelizującej, jest nieuprawniona, gdyż organy nadzoru budowlanego z dniem 28 czerwca 2015r. utraciły kompetencje w odniesieniu do robót budowlanych objętych hipotezą art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Obecnie również wznowienie już wcześniej rozpoczętej budowy następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego.

W tej sytuacji kontynuacja rozpoczętej budowy w oparciu o nową, ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie może naruszać prawa z tego powodu, że pod rządami uchylonego brzmienia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w rozumieniu przyjętym wówczas przez doktrynę i orzecznictwo należało wydać decyzję o wznowieniu robót budowlanych.

Wyjaśnić przy tym należy, że interpretacja przepisów może powodować trudności zarówno po stronie obywatela, jak i po stronie organów administracji. Decyzje władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji, do urzeczywistnienia której przyczynić się miała zmiana art. 37 Prawa budowlanego z 2015r. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, zdarza się, tak jak w przypadku art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2015 r., że trudności takie miały miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada przyjaznej interpretacji prawa ma za zadanie ograniczenie ryzyka obciążania strony skutkami niejasności przepisów. W tej sytuacji uznanie zaskarżonych decyzji organów budowlanych za niezgodne z prawem z tego powodu, że organ podjął jedno z możliwych, w świetle istniejących wówczas rozbieżności interpretacyjnych, rozstrzygnięć byłoby niedopuszczalne i mogłoby prowadzić do ograniczenia sfery wolności jednostki w zakresie swobodnego korzystania z prawa własności. Przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego sformułowanych w skardze powtórzyć należy kwestię poruszaną już uprzednio w tym uzasadnieniu, że ani sąd, ani też organy administracyjne orzekające w sprawie pozwolenia na budowę w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w tym postępowaniu nie mogły kwestionować zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w dacie rozstrzygania przez organy administracji architektoniczno – budowlanej był obowiązującym prawem miejscowym. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza zastrzeżeń skarżącego odnośnie braku uwzględnienia przy ocenie przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego usytuowania kominów na sąsiednim budynku przy ul. S., a skarżący swoich twierdzeń o błędach pomiarowych w inwentaryzacji nie poparł żadnymi dowodami. Z dokumentacji projektowej, uzupełnianej dodatkowo w toku postępowania wynika zaś, że warunek lokalizacji kominów w odpowiedniej odległości i wysokości względem określonej przeszkody został w niniejszym przypadku spełniony. Natomiast sama kwestia legalności posadowienia kominów na budynku przy ul. S. pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego w niniejszej sprawie oraz pozostawała poza kompetencjami organów architektoniczno – budowalnych, które w tym zakresie posiadają wyłącznie organy nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.