Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 108/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H.O. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów przejazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm., dalej: u.p.z.), po rozpoznaniu odwołania H.O. od decyzji Starosty z [...] listopada 2018 r., nr [...] orzekającej o przyznaniu jej zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 162,52 zł poniesionych za okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2012 r. skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy, H.O. wystąpiła o zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu, tj. Publicznej Szkoły Podstawowej z powrotem przez okres 3 miesięcy. Ponadto 4 maja 2012 r. przedłożyła rozliczenie faktycznie poniesionych kosztów przejazdu za kwiecień 2012 r. na kwotę 480,62 zł, dołączając faktury za paliwo:

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na kwotę 238,80 zł,

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na kwotę 140,67 zł,

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na kwotę 101,15 zł.

H.O., jako osobie bezrobotnej zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy, w związku z odbywaniem stażu w powyższej szkole - przyznano dofinansowanie w wysokości 90% kosztów (tj. 102,00 zł) poniesionych w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r. dojazdu do miejsca odbywania stażu i powrotu do miejsca zamieszkania. Informacja o przyznaniu dofinansowania została zawarta w piśmie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...].

Niezależnie od tego pisma Starosta wydał [...] listopada 2013 r. decyzję administracyjną znak: [...], w której orzekł o przyznaniu H.O. zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 102,00 zł poniesionych za okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak:[...] uchylił powyższą decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Od powyższej decyzji H.O. nie wniosła skargi, a więc uzyskała ona przymiot ostateczności. Wydając tą decyzję, Wojewoda przyjął założenie, że wspomniane pismo Powiatowego Urzędu Pracy z [...] maja 2012 r., przyznające stronie dofinansowanie w wysokości 102,00 zł, nosi znamiona decyzji administracyjnej. W związku z czym niezasadnym było wydanie przez Starostę kolejnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej tą samą kwestię.

1 czerwca 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek H.O. z [...] maja 2016 r. "o naliczenie zwrotu kosztów dojazdu na staż odbyty w dniach [...] marca - [...] czerwca 2012 r. w Publicznej Szkole Podstawowej w prawidłowej wysokości, czyli zgodnie ze złożonym i zaakceptowanym przez PUP wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r." Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy - działając z upoważnienia Starosty - [...] marca 2017 r. wydał postanowienie znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej naliczenia zwrotu kosztów dojazdu na staż odbyty przez stronę w Publicznej Szkole Podstawowej w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda znak: [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 553/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z [...] marca 2017r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ponownego naliczenia zwrotu kosztów przejazdu na staż narusza art. 61a K.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że pisma Powiatowego Urzędu Pracy, w tym pismo z [...] maja 2012 r., informujące H.O. o przyznaniu prawa do zwrotu kosztów dojazdu na staż są decyzjami administracyjnymi, gdyż nie zawierają jakichkolwiek ustaleń faktycznych i wywodów prawnych, lecz jedynie informują o przyznanym dofinansowaniu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że pisma te nie zawierają prawidłowego oznaczenia organu, gdyż w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających u.p.z., organem właściwym jest starosta, zaś pisma zostały podpisane przez Dyrektora lub Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Sąd uznał również, że pomimo iż przyznanie osobie bezrobotnej zwrotu kosztów dojazdu na staż nie jest czynnością obligatoryjną i leży w sferze uznania administracyjnego, to starosta obowiązany jest do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, jakimi kierował się odmawiając przyznania świadczenia w pełnej wnioskowanej wysokości. Zatem biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem H.O. z dnia [...] marca 2012 r. o zwrot kosztów dojazdu na staż nie została wydana decyzja ostateczna, w ocenie Sądu odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia [...] maja 2016 r. naruszyła art. 61a k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd nakazał zastosować się do dokonanej przez niego oceny i wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku.

Wykonując zalecenia zawarte w powyższym wyroku Starosta ponownie rozpoznał wniosek H.O. z [...] marca 2012 r. i [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o przyznaniu wyżej wymienionej zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 102,00 zł, poniesionych za okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r.

Na powyższą decyzję H.O. złożyła odwołanie do Wojewody. Organ ten decyzją z [...] marca 2018 r. [...] utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Na ww. decyzję H.O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Sąd wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 303/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] stycznia 2018 r., nr [...].

Uzasadniając decyzję Starosta wskazał, że przeprowadził postępowanie dowodowe, zgodnie z wytycznymi Sądu, w którym ustalił zarówno pojemność silnika pojazdu, który używała skarżąca i wielkość spalania oraz odniósł tę wartość do długości drogi, którą pokonywała strona na miejsce odbywanego stażu i z powrotem, w tym zwrócił się do O. sp. z o.o. w celu ustalenia spalania pojazdu używanego przez stronę. Zwrot kosztów przejazdu do miejsca odbywania stażu i z powrotem naliczony został mając na uwadze cenę benzyny w spornym okresie (5,83 zł/l), pojemność silnika pojazdu który używała H.O. (973,00 cm3), wielkości spalania (5,6 l/100 km w cyklu mieszanym) oraz odniesienie tej wartości do długości drogi pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem odbywania stażu (13,1 km w jedną stronę), jak również ilość dni w miesiącu kwietniu 2012 r., w których H.O. dojeżdżała do miejsca odbywania stażu (19 dni). Organ wyjaśnił, że strona dojeżdżała do miejsca odbywania stażu pojazdem marki [...], o pojemności 973,00 cm3. Średnie spalanie powyższego pojazdu w trybie mieszanym wynosi 5,6 l/km. Dojeżdżając do miejsca odbywania stażu H.O. pokonywała trasę o długości 13,1 km w jedną stronę, tj. 26,2 km dziennie. Koszt benzyny w spornym okresie wynosił 5,83 zł/l. Zgodnie z listą obecności, w kwietniu 2012 r. H.O. obecna była w miejscu odbywania stażu przez 19 dni. Zatem przeprowadzone przez organ wyliczenie matematyczne pozwoliło na ustalenie, że dojeżdżając na miejsce odbywania stażu i z powrotem w kwietniu 2012 r. strona poniosła koszt w wysokości 162,52 zł (do kwoty tej organ doszedł mnożąc wartość średniego spalania przez ilość przejechanym kilometrów, tak uzyskany wynik został podzielony przez 100, a następnie uzyskany wynik został pomnożony przez cenę za 1 litr benzyny i następnie pomnożony przez ilość dni odbywania stażu).

Z powyższą decyzją Starosty nie zgodziła się H.O. i złożyła od niego odwołanie do Wojewody. Odwołująca się nie zgodziła się z kwotą przyznanego zwrotu. Wskazała, że ustalone w decyzjach stawki za kilometr przebiegu zawierają wyłącznie koszt paliwa wykorzystanego do przejazdu samochodem prywatnym do miejsca odbywania stażu lecz nie uwzględniają kosztów użytkowania samochodu prywatnego. W ocenie odwołującej stawka za kilometr powinna być ustalona co najmniej w wysokości 75% stawki urzędowej i wynosić 0,6268 zł za kilometr przebiegu (natomiast organ ustalił stawkę na poziomie 0,32648 za kilometr).

Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ustalając zanegowaną przez stronę kwotę 162,52 zł, wziął pod uwagę wskazówki zawarte w wyroku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 303/18.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H.O. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zdaniem skarżącej w decyzji organu pierwszej instancji ustalono zwrot kosztów przejazdu na staż jedynie w oparciu o zużyte do przejazdu paliwo, pomijając całkowicie pozostałe koszty.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że można było ustalić zwrot kosztów w oparciu o istniejące połączenie [...]. Zdaniem skarżącej w sprawie wystarczyło podjąć nieskomplikowane czynności, zamiast przez pół roku ustalać zużycie paliwa, nadto organ nie naliczył odsetek.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia.

Sąd miał też przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego – wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 303/18, uchylający decyzje organów obu instancji. W związku z tym zarówno organy obu instancji rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku WSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3).

W świetle przywołanego art. 153 P.p.s.a. Sąd, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku WSA, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyroku sądowym do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

W tym miejscu należy powtórzyć, że w wyroku z 28 czerwca 2018 r. Sąd wskazał materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w sprawie, tj. przepisy u.p.z. Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.p.z., starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub przez okres odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego i dojeżdża do tych miejsc; 2) uzyskuje wynagrodzenie lub inny przychód w wysokości nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Sąd wskazał, że w piśmiennictwie podkreśla się, iż u.p.z. nie zawiera żadnych przepisów, które w sposób szczegółowy regulowałyby zagadnienie zwrotu kosztów osobie bezrobotnej. Brakuje w niej także przepisów, które zawierałyby upoważnienie do ustalania warunków zwrotu kosztów w drodze odpowiedniego aktu. Tym samym, brak jest podstawy prawnej do wydawania regulaminu zwrotu kosztów, który wobec powyższego faktu może mieć charakter jedynie wewnętrznoinstrukcyjny oraz nie powinien być stosowany w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. T. Wrocławska /w/ Z. Góral /red/, U.p.z. Komentarz, WK 2016, t. 2.3. do art. 45). Również w orzecznictwie podkreśla się, iż przepisy wykonawcze do u.p.z. nie zawierają takich norm, co jest konsekwencją braku w tej ustawie delegacji do ich wydania. Ustawodawca nie upoważnił także żadnego z wymienionych w ustawie organów do określenia dodatkowych warunków, tj. poza wymienionymi w art. 45 ust. 1 u.p.z., od spełnienia których uzależniony jest zwrot poniesionych kosztów. Stąd jedynymi kryteriami, którymi kierować powinien się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdów na szkolenie, są te, które wynikają wprost z treści art. 45 ust. 1 u.p.z. W związku z tym, iż żaden z przepisów u.p.z. nie daje organom kompetencji do wydawania regulaminu przyznawania zwrotu kosztów przejazdu, tym samym tego rodzaju regulamin jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym i jako taki nie może mieć zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Ustalenie zatem kosztów dojazdu powinno być konsekwencją przeprowadzonego przez organ postępowania, w toku którego powinien on kierować się zasadami postępowania dowodowego, mając na uwadze, że w myśl art. 75 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., III SA/Gd 414/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Po 709/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r., VIII SA/Wa 113/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2008 r., IV SA/Wr 8/08).

Sąd wyraźnie podkreślił, że posłużenie się przez organy zarządzeniem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w sprawie zwrotu kosztów za dojazdy osób bezrobotnych, jako wiążącym aktem prawnym nie ma żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawnych. Nie stanowią takiej podstawy przywołane przez organ I instancji przepisy, tj. art. 45 ust. 1 u.p.z. w zw. z art. 44 pkt 1 i art. 49, art. 53 ust. 2 u.p.z. Ten pierwszy przepis został powyżej przytoczony i jak łatwo zauważyć wskazuje on precyzyjnie komu przysługuje prawo domagania się zwrotu kosztów dojazdu. Nie zawiera on ponadto żadnego upoważnienia dla instytucji runku pracy, w tym również dla publicznych służb zatrudnienia, do doprecyzowania i uzupełniania tej regulacji. Do identycznych wniosków prowadzi również analiza pozostałych wyżej wskazanych przepisów. Art. 44 pkt 1 u.p.z. jedynie zalicza do instrumentów rynku pracy wspierających podstawowe usługi rynku pracy finansowanie kosztów przejazdu do pracodawcy zgłaszającego ofertę pracy lub do miejsca pracy, odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć w zakresie poradnictwa zawodowego w związku ze skierowaniem przez powiatowy urząd pracy. Natomiast art. 49 u.p.z. określa podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w skierowaniu do udziału w programach specjalnych, a art. 53 ust. 2 u.p.z. – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania wspomnianego zarządzenia i odbywania przez skarżącą stażu - upoważniał starostę do skierowania na staż bezrobotnego, w okresie 12 miesięcy od dnia określonego w dyplomie, świadectwie lub innym dokumencie poświadczającym ukończenie szkoły wyższej, który nie ukończył 27 roku życia. Zatem wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki odbywania przez skarżącą stażu na podstawie skierowania urzędu pracy, nieuzyskiwania przez nią wynagrodzenia lub innego przychodu w wysokości nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia oraz ustalenia, iż dojazdy na staż miały miejsce, organy powinny były rozważyć wysokości przyznania skarżącej zwrotu kosztów z uwzględnieniem okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, a w szczególności sygnalizowanej przez skarżącą konieczności korzystania z własnego środka lokomocji z uwagi na brak dogodnego bądź dostępnego środka komunikacji publicznej umożliwiającego jej przejazd na staż i powrót do miejsca zamieszkania.

Sąd uprzednio rozpoznając sprawy wskazał, że możliwe jest skontrolowanie, czy wysokość wydatków poniesionych na paliwo wynikająca z przedłożonych przez skarżącą faktur jest adekwatna do odległości, jaką skarżąca musiała pokonać w związku z koniecznością dojazdu do miejsca odbywania stażu. Wystarczy bowiem podjęcie nieskomplikowanych czynności polegających na ustaleniu pojemności silnika pojazdu, który używała skarżąca oraz wielkości spalania i odniesienie tej wartości do długości drogi. Przy czym niezasadne byłoby stosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r., Nr 27, poz. 271). Odnosi się ono bowiem do zwrotu kosztów używania pojazdów dla celów służbowych, a takiego charakteru nie mają dojazdy do siedziby podmiotu w którym odbywa się staż. Ponadto przepisy te mają zastosowanie w relacjach pracownik – pracodawca, co wynika wprost § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Natomiast staż to – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 34 u.p.z. - nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą.

Sąd zwrócił także uwagę, że użyty przez ustawodawcę w art. 45 ust. 1 u.p.z. wyraz "może" powoduje, że kwestia zwrotu kosztów dojazdu do miejsca wykonywania stażu leży w sferze uznania administracyjnego. Uznanie stanowiące uproszczenie działań administracji i ułatwienie administrowania, ma miejsce w ramach stosowania prawa i polega na ustaleniu konsekwencji prawnych stwierdzonych stanów faktycznych przez organ stosujący prawo, stanowiąc sferę wyboru zachowania organu administracyjnego związanego z podejmowanym aktem woli. Stąd istnieje ono wówczas, gdy administracja, dla urzeczywistnienia stanu prawnego, może wybierać między różnymi rozwiązaniami, a więc w sytuacji, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu (por. M. Mincer, Pojęcie uznania administracyjnego, PiP 1976, Nr 3). Zaznaczyć jednak należy, iż w sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki do przyznania jej zwrotu kosztów dojazdu, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ obowiązany jest w sposób szczególnie wnikliwy wyjaśnić przyczyny, które legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu strony, jak interesu publicznego . Organ zatem obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W przypadku decyzji uznaniowych szczególne znaczenie ma wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Rozważenie interesów, tj. słusznego interesu strony i interesu publicznego, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie sądową.

Na tle powyższych rozważań Sąd podkreśla, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 920/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że nie zaistniały ww. przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gorzowie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 303/18. W tej sytuacji rzeczą organów było zastosowanie się do tego wyroku, w szczególności zaś organu II instancji skontrolowanie tego zastosowania się, a rzeczą sądu jest kontrola, czy organy obu instancji zastosowały się do ceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Należy zatem stwierdzić, że z całą pewnością organ pierwszej instancji zobligowany był do podjęcia czynności polegających na ustaleniu pojemności silnika pojazdu, który używała skarżąca oraz wielkości spalania i odniesienie tej wartości do długości drogi. Zdaniem Sądu obowiązkowi temu organ uczynił zadość. Organ ustalając wysokość kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania skarżącej do miejsca odbywania stażu i powrotu zastosował się do wytycznych Sądu. I tak ustalił zarówno pojemność silnika pojazdu, który używała skarżąca i wielkość spalania oraz odniósł tę wartość do długości drogi, którą pokonywała strona na miejsce odbywanego stażu i z powrotem, w tym zwrócił się do O. sp. z o.o. w celu ustalenia spalania pojazdu używanego przez stronę. Zwrot kosztów przejazdu do miejsca odbywania stażu i z powrotem naliczony został mając na uwadze cenę benzyny w spornym okresie (5,83 zł/l), pojemność silnika pojazdu który używała H.O. (973,00 cm3), wielkości spalania (5,6 l/100 km w cyklu mieszanym) oraz odniesienie tej wartości do długości drogi pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem odbywania stażu (13,1 km w jedną stronę), jak również ilość dni w miesiącu kwietniu 2012 r., w których skarżąca dojeżdżała do miejsca odbywania stażu (19 dni). Organ wyjaśnił, że strona dojeżdżała do miejsca odbywania stażu pojazdem marki [...], o pojemności 973,00 cm3. Średnie spalanie powyższego pojazdu w trybie mieszanym wynosi 5,6 l/km. Dojeżdżając do miejsca odbywania stażu H.O. pokonywała trasę o długości 13,1 km w jedną stronę, tj. 26,2 km dziennie. Koszt benzyny w spornym okresie wynosił 5,83 zł/l. Zgodnie z listą obecności, w kwietniu 2012 r. H.O. obecna była w miejscu odbywania stażu przez 19 dni. Zatem dojeżdżając na miejsce odbywania stażu i z powrotem w kwietniu 2012 r. strona poniosła koszt w wysokości 162,52 zł. Do kwoty tej organ doszedł mnożąc wartość średniego spalania przez ilość przejechanym kilometrów, tak uzyskany wynik został podzielony przez 100, a następnie uzyskany wynik został pomnożony przez cenę za 1 litr benzyny i następnie pomnożony przez ilość dni odbywania stażu. Zatem organ pierwszej instancji w nowym postępowaniu wyeliminował wskazane przez Sąd uchybienia.

Odnośnie zarzutu skarżącej, iż można było ustalić zwrot kosztów o istniejące połączenie [...], stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezrozumiały, bowiem w toku prowadzonego postępowania skarżąca sama przedstawiła faktury za paliwo, a zatem sama podała, że do miejsca odbywania stażu dojeżdżała samochodem prywatnym, nie korzystała natomiast ze środków komunikacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przez 6 lat organ pierwszej instancji nie był w stanie podjąć prawidłowego rozstrzygnięcia oraz nie przyznał odsetek. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że przyznawanie odsetek reguluje art. 359 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Orzeczenie sądu jak również decyzja administracyjna rozstrzygająca w tej kwestii musi opierać się na normie prawa z której wyraźnie wynika upoważnianie do przyznania odsetek. W u.p.z. brak jest normy prawnej z której by wynikało umocowanie do przyznania odsetek. Skoro brak jest podstawy prawnej do ustalenia odsetek za wydanie decyzji o zwrocie kosztów przyjazdu do miejsca odbywania stażu z przekroczeniem ustawowych terminów, to uznać należało, że nie było podstaw do orzekania w tym zakresie.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.