Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1375/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po zapoznaniu się z odwołaniem Z. [...] Sp. z o.o. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], nakazującej Z. S.A. [...] rozbiórkę słupów niskiego napięcia, usytuowanych na działce nr ew. [...] położonej przy [...] w O., umorzył postępowanie odwoławcze.

Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż osoby odwołujące się w imieniu inwestora – M. T. oraz A. U., nie posiadały pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w postępowaniu odwoławczym przez organem nadzoru budowlanego II instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem z dnia 15 maja 2008 r. wezwał Z. S.A. [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia dokumentów potwierdzających, że osoby podpisujące odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r, Nr [...] są upoważnione do reprezentowania spółki na zewnątrz.

Inwestor przedstawił pełnomocnictwo podpisanych na odwołaniu M. T. oraz A. U. wystawione w dniu 14 lutego 2008 r. i potwierdzone za zgodność z oryginałem do "dwuosobowej reprezentacji łącznej w imieniu Z. [...] Sp. z o.o. w postępowaniach administracyjnych przed właściwymi organami o wydanie decyzji administracyjnych w sprawie zmiany ostatecznych decyzji wydanych na rzecz Z. S.A dotyczących inwestycji związanych z infrastrukturą energetyczną (...)".

Zdaniem organu, zakres przedstawionego przez inwestora pełnomocnictwa wskazywał, że nie obejmowało ono wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], sytuację tę zaś należało traktować w ten sposób, jakby odwołującym nie przysługiwał przymiot strony, gdyż pełnomocnictwo nie obejmowało dokonania czynności prawnej polegającej na wniesieniu odwołania.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie jej wykonania, skarżąca zarzuciła jej:

* naruszenie art. 32, art. 33 i art. 127 k.p.a., poprzez uznanie przez organ orzekający

w II instancji, że udzielone przez Z. Sp. z o. o. pełnomocnictwo nie

uprawniało pełnomocników do wniesienia odwołania od nieostatecznych decyzji

administracyjnych, co doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego, w

wyniku czego strona została pozbawiona prawa do ponownego rozpatrzenia i

rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy,

* naruszenie przepisu art. 9, art. 64 § 2 k.p.a., albowiem organ orzekający w II

instancji nie wezwał stronę do podpisania odwołania albo nie wezwał pełnomocnika

do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa, co stanowi istotne naruszenie

prawa strony do wyczerpującego informowania przez organ administracyjny o

okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i

obowiązków strony, będących przedmiotem postępowania, co doprowadziło do

umorzenia postępowania odwoławczego, w wyniku czego strona została

pozbawiona prawa do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ

odwoławczy,

* naruszenie przepisów z art. 7 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organ orzekający

wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz

do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes

obywateli.

Skarżąca Spółka wskazała, iż celem udzielonego pełnomocnictwa było, upoważnienie osób w nim wskazanych do reprezentowania Spółki w już zakończonych sprawach administracyjnych, w których poprzednio wydane decyzje kształtowały prawa i obowiązki Z. S.A., a obecnie, z uwagi na nabycie przez Skarżącą od Z. S. A. zorganizowanej części przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego, tj. zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług dystrybucji energii elektrycznej i wykonywaniem zadań operatora systemu, kształtują prawa i obowiązki Z. [...] Sp. z o.o.

Zdaniem Spółki, wprawdzie decyzja Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...], zezwalająca na budowę linii energetycznej nie była wydana na rzecz Z. S. A., jak i przedmiotowa linia nie była wybudowana przez Z. S. A, to jednak spółka ta następnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, stała się właścicielem tej linii i stroną stosunków prawnych wynikających z wydanej decyzji i wykonanej inwestycji. Po nabyciu zorganizowanej części przedsiębiorstwa, stroną tych stosunków stała się Z. [...] Sp. z o. o. Zatem należy uznać, że osoby wnoszące odwołanie w imieniu Skarżącej działali w słusznym przeświadczeniu, że są uprawnieni do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], gdyż decyzja ta dotyczyła przebiegu linii elektroenergetycznej, której poprzednim właścicielem była Z. S. A.

Skarżąca Spółka wskazała ponadto, iż w jej ocenie, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji spowoduje, że w obrocie prawnym będzie funkcjonowała decyzja organu pierwszej instancji, co do której istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem skarżącej, organ II instancji całkowicie zbagatelizował fakt, że decyzja organu I Instancji została skierowana do Z. S.A., a podmiotem występującym w sprawie i wnoszącym odwołanie jest Z. [...]. Sp. z o. o. Oznacza to, że organ II instancji skupił się na kontrowersyjnych kwestiach formalnych i nie dokonał analizy sprawy pod względem zaistnienia przesłanek nieważności decyzji organu I instancji, mimo oczywistości zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., do czego był uprawniony z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 k.p.a., wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność.

Stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.

Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Z powyższych wywodów wynika, iż pierwszorzędnym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 kpa.

W ocenie Sadu uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a w związku z art. 127 § 1 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z jednej strony zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła po zapoznaniu się z odwołaniem Z. [...] Sp. z o.o. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], z drugiej zaś strony ten sam organ w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazuje, iż odwołanie złożyli M. T. oraz A. U. legitymujący się pełnomocnictwem, które w ocenie organu nie uprawniało ich do złożenia odwołania w imieniu spółki, co czyni sytuację analogiczną do tej gdy odwołującemu nie przysługuje przymiot strony. Stwierdzenie powyższe nie zasługuje na aprobatę bowiem zawiera wewnętrzną sprzeczność czyniąca zaprezentowany pogląd chybionym.

Podstawą zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a byłoby ustalenie przez ten organ, iż odwołanie złożyły osoby fizyczne M. T. oraz A. U., które nie posiadają przymiotu strony ewentualne ustalenie, iż przymiot taki nie przysługuje samej spółce Z. [...] Sp. z o.o. [...]. Tymczasem takich ustaleń organ nie poczynił, zakładając, iż odwołanie złożyła Z. [...] Sp. z o.o., a jedynie osoby ją reprezentujące nie posiadają stosownego pełnomocnictwa.

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 63 normuje wymagania formalne co do formy i treści jakie musi spełniać podanie (także odwołanie wniesione pisemnie), aby jego wniesienie spowodowało zamierzony skutek prawny. Podanie (odwołanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast na podstawie § 3 wymienionej regulacji prawnej podanie (odwołanie) wniesione pisemnie (albo ustnie do protokołu) powinno być podpisane przez wnoszącego.

W literaturze przedmiotu określa się, iż Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie formy i treści podania (odwołania), przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych, tj. ustalenie przez organ administracji publicznej, czy przedmiotowa czynność procesowa wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Spełnienie tych wymagań w szczególności gwarantuje, iż określona czynność procesowa została dokonana przez stronę (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 360).

Konsekwentnie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki co do treści podania (odwołania) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 § 2 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada bowiem na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania (odwołania), w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, iż nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. Do takich braków, które rodzą obowiązek organu podjęcia czynności w celu ich uzupełnienia należy m.in. podpis strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu strony (tak jak i inne braki formalne podania - tj. odwołania), gdy nie zostanie usunięty w ustawowym terminie siedmiu dni, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania, niemożność jego rozpoznania.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy pismem z dnia 15 maja 2008r. wezwał Z. S.A. [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia dokumentów potwierdzających, że osoby podpisujące odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r, Nr [...] są upoważnione do reprezentowania spółki na zewnątrz w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, jednak z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a. i z art. 64 § 2 k.p.a w związku, w związku z art. 9 kpa nie zwrócił się bezpośrednio do spółki, zobowiązując osoby uprawnione do jej reprezentacji do podpisania odwołania. Należy także podkreślić, iż rygorem w wypadku niewykonania wezwania w trybie art.64 § 2 k.p.a jest zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu pozostawienie pisma ( odwołania) bez rozpoznania, a nie jak to uczynił organ umorzenie postępowania odwoławczego.

Mając powyższe rozważania na względzie organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustali kto jest podmiotem składającym odwołanie i czy posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zwłaszcza w tym kontekście, iż decyzja organu I instancji adresowana była do Z. [...] S.A. [...], zaś treść odwołania wskazuje, iż pochodzi ono od Z. [...] Sp. z o.o. [...].

Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutu skargi co do naruszenia art. 33, art. 33 i art. 127 kpa przez organ II instancji, bowiem organ prawidłowo ustalił, iż pełnomocnictwo udzielone przez Z. [...] Sp. z o.o. [...], dla M. T. oraz A. U. jest pełnomocnictwem szczególnym uprawniającym jedynie do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych przed właściwymi organami o wydanie decyzji administracyjnych w sprawie zmiany ostatecznych decyzji wydanych na rzecz Z. [...] S.A dotyczących inwestycji związanych z infrastrukturą energetyczną, a więc osoby w nim wymienione nie są umocowane do reprezentacji spółki w zwykłym postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem nie są postępowania wyszczególnione w pełnomocnictwie. Odmienna interpretacja zaprezentowana przez skarżącą niweczyłaby podział na pełnomocnictwa ogólne i szczególne.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).