Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2147/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia WSA del. Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 832/18 w sprawie ze skargi V. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Burmistrza S. z dnia 11 maja 2018 r., nr OŚiR.604.2.65.2018 w przedmiocie opłaty rocznej za usługi wodne I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Bd 832/18 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi V. S.A. w W. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Burmistrza S. z 11 maja 2018 r., nr OŚiR.604.2.65.2018 w przedmiocie opłaty rocznej za usługi wodne oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w piśmie zatytułowanym "Informacja w sprawie wymiaru opłaty za usługi wodne" z 12 kwietnia 2018 r., nr OŚiR.604.2.65.2018 Burmistrz S., działając na podstawie art. 272 ust. 22 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej: p.w., Prawo wodne), a także mając na uwadze oświadczenie z 30 marca 2018 r., ustalił dla Spółki, wysokość opłaty rocznej za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako: działka nr [...], położonej w obrębie T., gm. S., w wysokości: 9 841,50 zł, przyjmując, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m² wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach - zgodnie z art. 272 ust. 8 p.w. oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Spółka w piśmie z 23 kwietnia 2018 r. złożyła reklamację dotyczącą wysokości ustalonej pismem z 12 kwietnia 2018 r. opłaty za usługi wodne, podnosząc, że przywołane przez Burmistrza przepisy art. 272 ust. 8 p.w. określają, że podstawą wyliczenia ma być wielkość utracona powierzchni biologicznie czynnej ponad 70%.

W związku z powyższym Spółka wniosła o ponowne ustalenie wysokości opłaty uwzględniające ww. wartość graniczną.

Decyzją z 11 maja 2018 r., nr OŚiR.604.2.65.2018 Burmistrz S., działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 273 ust. 6 p.w., orzekł o oddaleniu reklamacji V. S.A. w W. na wysokość opłaty za usługi wodne - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, na terenie działki nr [...] położonej w obrębie T., gm. S., ustanowionej w Informacji Burmistrza S. z 12 kwietnia 2018 r.; znak: OŚiR.604.2.65.2018.

W skardze do Sądu Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Burmistrza S. z dnia 11 maja 2018 r., nr OŚiR.604.2.65.2018 oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd I instancji oddalając skargę Spółki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 270 ust. 7 p.w., wysokość opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3 500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej zależy odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej. Jedną z przesłanek uzasadniających uiszczenie opłaty jest ustalenie przez organ, że ponad 70% powierzchni nieruchomości o pow. większej niż 3500 m² zostało wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej. Tego ustalenia w niniejszej sprawie organ dokonał na podstawie danych podanych przez stronę.

Według Sądu I instancji, organ słusznie nie widział podstaw do kwestionowania tego parametru, a skarżąca nie wskazywała na jakiekolwiek nieprawidłowości w zakresie udzielonej informacji. Tym samym zarzut, zgłoszony na rozprawie, a dotyczący braku samodzielnego wyliczenia powierzchni wyłączenia, czy braku weryfikacji danych o zajętej, uszczelnionej powierzchni, bez żadnych merytorycznych argumentów, w ocenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia.

Skarżąca kwestionowała również wielkość opłaty, uznając ewentualnie zasadność jej ponoszenia za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w zakresie przekraczającym 70% powierzchni nieruchomości zajętej, przez wyłączenie powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Jej zdaniem, nie ma podstaw do obciążania opłatą za obszar do 70% powierzchni uszczelnienia.

Takiego stanowiska Sąd I instancji nie podzielił. Z literalnego brzmienia art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. wynika, że opłatę pobiera się za zmniejszenie retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Istotą opłaty jest zwrot kosztów usług wodnych i korzystania z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem, mając na uwadze koszty środowiskowe. Negatywne oddziaływanie środowiskowe nie obejmuje tylko nadwyżki uszczelnienia gruntu ponad wskazaną w przepisie wielkość 70% powierzchni. To całkowita wielkość powierzchni uszczelnienia wpływa na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Im jest ona większa, tym oddziaływanie jest mniej korzystne. Zgodnie z wolą ustawodawcy, minimalną powierzchnią, za którą nie pobiera się opłat jest powierzchnia nie przekraczająca 70%. Oznacza to, że 70% powierzchni stanowi minimalny obszar, a po osiągnięciu tego parametru powierzchni, ustala się opłatę. W iloczynie danych do obliczania opłaty, uwzględnia się wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej. Stosownie do art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m² wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.

Według Sądu I instancji, nie ma logicznego i funkcjonalnego uzasadnienia do interpretacji cytowanego przepisu zgodnie z wolą skarżącej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że opłatę ustala się tylko za wykonywanie robót budowlanych lub obiektów, a nie za wykonane już roboty lub obiekty trwale związane z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Takie rozumowanie kłóci się z istotą i celem opłaty jako instrumentu ekonomicznego racjonalizacji użytkowania zasobów i kompensaty strat w środowisku, wyrażonych w wymienionej dyrektywie. Strata w środowisku powstaje nie tylko w momencie trwania robót budowlanych, lecz przede wszystkim po ich wykonaniu. Nieuzasadnione są twierdzenia, że skoro skarżąca nie wykonuje żadnych robót budowlanych oraz obiektów trwale związanych z gruntem, to tym samym nie powinna uiszczać opłaty. Jeżeli możliwe jest nałożenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji w czasie prowadzenia robót budowlanych, pod warunkiem ziszczenia się przesłanek ustawowych, to tym bardziej możliwe jest określenie takiej opłaty po wybudowaniu obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem i mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Zdaniem Sądu I instancji, strona skarżąca spełnia warunki podmiotu zobowiązanego do poniesienia przedmiotowej opłaty. Niewątpliwie skarżąca korzysta z usługi wodnej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. To oznacza, że skarżąca obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Nie może być zatem mowy o wskazywanych w skardze naruszeniach ustawy - Prawo wodne.

W skardze kasacyjnej V. S.A. w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez radcę prawnego, na podstawie przepisów art. 173 i nast. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2022 poz. 329; dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy ustawa nie zawiera przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania przepisów ustawy, a w konsekwencji jej przepisy, mając na względzie regułę lex retro non agit, nie powinny mieć zastosowania do zdarzeń prawnych mających miejsce w przeszłości, albowiem jest to sprzeczne z zakazem retroakcji, a tymczasem w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nie było wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem trwale związanym z gruntem przed wejściem w życie przepisów ustawy;

2) przepisu art. 298 ustawy - Prawo wodne przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że strona skarżąca spełnia warunki podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości, podczas gdy skarżąca nie jest ani podmiotem korzystającym z usług wodnych (zmniejszenie naturalnej retencji gruntu nie jest usługą wodną, co wynika wprost z przepisu art. 35 ust. 3 Prawa wodnego), ani na skutek wykonywania robot i obiektów nie doprowadziła do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej - nieruchomość, o której mowa w decyzji Burmistrza S. z 11 maja 2018 r., została bowiem przez skarżącą zakupiona jako nieruchomość już zabudowana, co organ administracji publicznej powinien był zweryfikować w świetle przepisu art. 298 Prawa wodnego;

3) przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust 3 ustawy Prawo wodne przez ich błędną wykładnię, skutkującą ustaleniem przez organ administracji wysokości "opłaty za usługi wodne" - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie T., gm. S. w wysokości: 9.841,50 zł, podczas gdy katalog usług wodnych zawarty przepisie art. 35 ust. 3 ww. ustawy nie wymienia usługi wodnej, będącej przedmiotem nałożonej na skarżącą opłaty, a także poprzez uznanie, że opłata przewidziana w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne odnosi się do inwestycji zakończonej, podczas gdy w przepisie tym ustawodawca wyraźnie posłużył się sformułowaniem "na skutek wykonywania", a zatem odnosi się do procesów trwających, nie zakończonych, a nadto, iż dotyczy nieruchomości znajdujących się na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej - bez wskazania, że należy to rozumieć jako zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych;

4) przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji obliczenie przez organ administracji wysokości opłaty, wziąwszy za podstawę tych obliczeń wartość procentową powierzchni zajętej przez cały budynek posadowiony na działce, mimo że z przepisu art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne nie wynika, że przyjmuje się całą powierzchnię zabudowaną do obliczenia stawki opłaty za zmniejszenie retencji gruntu, a jedynie mowa jest o "utraconej powierzchni biologicznie czynnej", która winna być rozumiana jako wartość przewyższająca 70% przedmiotowej nieruchomości;

II. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1) przepisów art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP formułujących zasadę praworządności, przez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu administracji publicznej na podstawie przepisu ustawy Prawo wodne, mimo braku podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, a to wobec braku przepisów intertemporalnych, które uprawniałyby organy administracji publicznej do nałożenia na skarżącą opłaty o charakterze daniny publicznej w konsekwencji zdarzenia zaistniałego (zastanego) przed dniem wejścia w życie nowego Prawa Wodnego, co jest sprzeczne z zasadą lex retro non agit;

2) przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 oraz przepisu art. 272 ust. 8 Prawa wodnego na korzyść skarżącej i w konsekwencji uznał za prawidłowe ustalenie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty za zmniejszenie retencji gruntu mimo nieprecyzyjnej i niejasnej regulacji podstawy prawnej powyższej opłaty w ustawie Prawo wodne, a w szczególności wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się na tle treści przepisów. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głownie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Skoro wątpliwości w zakresie wykładni przepisów regulujących opłatę za usługi wodne budzą tak daleko idące wątpliwości, które podnoszone były przez stronę skarżącą w toku postępowania, jak również w treści skargi oraz na rozprawie, Sąd winien te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść skarżącej, w szczególności wobec zarzutu błędnego stosowania przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawo wodne do budynku powstałego, tj. wykonanego przed wejściem w życie ww. przepisów, co jest sprzeczne z zasadą lex retro non agit.

W konsekwencji postawionych powyżej zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie i uchylenie decyzji Burmistrza S., a także o przyznanie skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach sądowych według norm przepisanych. Ewentualnie: wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Według autorki skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dostrzegł wątpliwości podnoszonych przez skarżącą w toku całego postępowania, jak również na rozprawie. WSA w Bydgoszczy nie wziął przede wszystkim pod uwagę, że zastosowanie przepisów ustawy Prawo wodne do obiektów powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy jest sprzeczne z podstawowymi zasadami stosowania prawa, a nade wszystko podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W niniejszej sprawie Sąd nie dokonał – mimo wyraźnego zarzutu skarżącej - oceny zgodności z prawem wydanej przez Burmistrza S. decyzji z 11 maja 2018 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisy ustawy Prawo wodne są pełne luk i sprzeczności, co zostało szczegółowo opisane w skardze od ww. decyzji, jak również w niniejszej skardze kasacyjnej. Skarżąca podtrzymuje wywody skargi od decyzji Burmistrza S. z 11 maja 2018 r., pragnąc jednocześnie zwrócić szczególną uwagę na naruszenie i przez organ administracji publicznej, i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawowej zasady polskiego porządku prawnego lex retro non agit. Zasada ta stoi, w ocenie skarżącej, na przeszkodzie nałożenia na skarżącą opłaty o charakterze daniny publicznej w związku ze zdarzeniem (wzniesieniem budynku), które zaistniało na długo przed datą wejścia w życie ustawy - Prawo wodne, za które na dodatek skarżąca nie ponosi żadnej odpowiedzialności, albowiem to nie ona wzniosła przedmiotowy budynek.

W ocenie autorki skargi kasacyjnej, w ramach dotychczasowego postępowania doszło również do naruszenia innych przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 7a § 1 k.p.a. formułującej zasadę in dubio pro libertate.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz S. wniósł o oddalenie skargi, jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że wywód dokonany przez Sąd I instancji jest czytelny, przejrzysty, zatem organ nie wnosi do niego żadnych zastrzeżeń. "Skarga" jest w istocie niedopuszczalną polemiką z prawidłowo wywiedzionymi wnioskami Sądu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów procesu za obie instancje w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z 18 stycznia 2023 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 23 stycznia 2023 r. Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika przedstawiła uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tego pisma skarżąca kasacyjnie wskazała, że należy zwrócić szczególną uwagę na podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., wyrażający się w uznaniu, że opłata przewidziana w tym przepisie odnosi się do inwestycji zakończonej, podczas gdy ustawodawca wyraźnie posłużył się w tym przepisie sformułowaniem "na skutek wykonywania", a zatem odnosi się do procesów trwających, nie zakończonych. Skarżąca kasacyjnie powołując się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie podniosła, że zwrot "wykonywanie robót budowlanych" należy intepretować ściśle i literalnie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, gdyby ustawodawca chciał objąć obowiązkiem uiszczenia opłaty retencyjnej także sytuacje, w której na nieruchomości wzniesiony został obiekt budowlany ograniczający w określony sposób naturalną retencję terenową, posłużyłby się sformułowaniem "wykonanie". Skoro takiego sformułowania ustawodawca nie użył, nie można - stosując ten przepis - ocenić, iż jego zakresem przedmiotowym objęta jest także sytuacja, gdy istniejący na nieruchomości obiekt budowlany ogranicza w określonym zakresie naturalną retencję terenu. Rozszerzenie zakresu opodatkowania o te sytuacje musiałoby wymagać ingerencji ustawodawcy.

W przepisie art. 298 pkt 2 p.w., określającym zasięg podmiotowy obowiązku uiszczenia opłaty retencyjnej, wskazano, że podmiotami obowiązanymi do uiszczenia opłaty retencyjnej są wymienione w tym przepisie osoby, które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji. Ponownie zatem ustawodawca posłużył się rzeczownikiem odczasownikowym w formie niedokonanej "wykonywanie", a nie dokonaną formą tego rzeczownika "wykonanie". Również zatem i w tym kontekście zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy należy ocenić jako błędny, albowiem skarżąca V. S.A. nie doprowadziła swoim działaniem do zmniejszenia retencji nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącej kasacyjnie - uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11 wyraźnie wskazał, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., II OSK 1966/12, LEX nr 1502241).

Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegały konwalidacji w niniejszej sprawie również przez argumentację, którą przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej (pismo z 18 stycznia 2023 r.) Biorąc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania strony skarżącej kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., I OSK 568/21, LEX nr 3348931). Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało bowiem powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, LEX 745778). W świetle zatem powołanej wyżej uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.

W realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz treść uzupełnienia jej uzasadnienia, stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. dotyczy także robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem wykonanych przed wejściem w życie zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów p.w. Niewłaściwe stosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. może bowiem prowadzić do nałożenia obowiązku uiszczania daniny publicznej na podmiot, który nie był zobowiązany do uiszczania takiej daniny w dacie zaistnienia tego zdarzenia, przy jednoczesnym braku stosownych i wyraźnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie.

Przypomnieć należy, że w skardze do WSA w Bydgoszczy Spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 p.w. przez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w ustaleniu przez organ administracji wysokości "opłaty za usługi wodne" - zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie T., gm. S. w wysokości: 9.841,50 zł, podczas gdy katalog usług wodnych zawarty przepisie art. 35 ust. 3 ww. Ustawy nie wymienia usługi, będącej przedmiotem nałożonej na skarżącą opłaty, a także poprzez uznanie, że opłata przewidziana w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. odnosi się do inwestycji zakończonej, podczas gdy w przepisie tym ustawodawca wyraźnie posłużył sformułowaniem "na skutek wykonywania", a zatem odnosi się do procesów trwających, nie zakończonych.

W uzasadnieniu skargi na decyzję Burmistrza S. z 11 maja 2018 r. OŚiR.604.2.65.2018 Spółka wskazała, że w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. użyto określenia "wykonywania robót lub obiektów budowlanych". Forma rzeczownika odczasownikowego słowa "wykonywać" wskazuje na trwający, niezakończony proces, jest to forma niedokonana, co nie powinno być przez organ stosujący przepis modyfikowane w procesie wykładni przepisów prawa, bowiem zabieg taki jest nieuprawniony.

Spółka w uzasadnieniu skargi wyjaśniła ponadto, że już w pierwszym zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazuje na istnienie obowiązku określania wysokości opłaty "na skutek wykonywania (wykonania) na nieruchomości". Spółka podkreśliła w uzasadnieniu skargi, że ustawodawca nie użył formy dokonanej "wykonanie", zatem w ocenie skarżącej jej użycie jest błędnym, faktycznie prawotwórczym, działaniem organu powołanego do stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Zdaniem skarżącej, organ dokonał w toku wykładni modyfikacji przepisu, do czego nie jest uprawniony.

Sąd I instancji dokonując kontroli zastosowania przez organ art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie wypowiedział się na temat kluczowego pojęcia art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. - "na skutek wykonywania", które jest istotnym elementem treści normy prawnej zawartej w tym przepisie i podstawę faktyczną nałożonego na Spółkę obowiązku opłaty rocznej za usługi wodne. Zakres zastosowania pojęcia "na skutek wykonywania" stanowiło jednocześnie oś sporu w niniejszej sprawie.

Skarżąca w skardze do Sądu I instancji kwestionuje wykładnię art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., dokonaną przez organ według której obowiązek opłaty za usługę wodną dotyczy także inwestycji zakończonej, podczas gdy w przepisie tym ustawodawca wyraźnie posłużył sformułowaniem "na skutek wykonywania", a zatem odnosi się do procesów trwających, nie zakończonych.

Przypomnieć należy, że Sąd I instancji na str. 12 uzasadnienia stwierdził, że "Nie ma więc logicznego i funkcjonalnego uzasadnienia do interpretacji cytowanego przepisu zgodnie z wolą skarżącej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż opłatę ustala się tylko za wykonywanie robót budowlanych lub obiektów, a nie za wykonane już roboty lub obiekty trwale związane z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Takie rozumowanie kłóci się z istotą i celem opłaty jako instrumentu ekonomicznego racjonalizacji użytkowania zasobów i kompensaty strat w środowisku, wyrażonych w wymienionej dyrektywie. Strata w środowisku powstaje nie tylko w momencie trwania robót budowlanych, lecz przede wszystkim po ich wykonaniu. Nieuzasadnione są twierdzenia, że skoro skarżąca nie wykonuje żadnych robót budowlanych oraz obiektów trwale związanych z gruntem, to tym samym nie powinna uiszczać opłaty. Jeżeli możliwe jest nałożenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji w czasie prowadzenia robót budowlanych, pod warunkiem ziszczenia się przesłanek ustawowych, to tym bardziej możliwe jest określenie takiej opłaty po wybudowaniu obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem i mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej".

Sąd I instancji kwestionując wykładnię art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. przedstawioną w skardze, nie ocenił jednocześnie braku dokonania ustaleń przez organ w zakresie tego czy roboty i obiekty budowlane trwale związanych z gruntem zostały wykonane przed wejściem w życie zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów p.w.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 czerwca 2020 r., II OSK 212/20 dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ dotyczący wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. NSA w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku podzielił pogląd WSA w Warszawie, że nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość. W przepisach p.w. brak jest regulacji zezwalającej na retroaktywne działanie normy art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Brzmienie tego przepisu w dacie wydania decyzji Burmistrza S. z 11 maja 2018 r., przy uwzględnieniu braku norm intertemporalnych, prowadzi do wniosku, że zakresem jego stosowania objęte zostały stany faktyczne (wykonywanie robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem) powstałe po wejściu w życie p.w., a więc po dniu 1 stycznia 2018 r. Wynika to przede wszystkim z charakteru prawnego przedmiotowej opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne są nowym rozwiązaniem, nieznanym dotychczas w prawie polskim. Nie jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP i wywodzonym z niej zakazem retroaktywności prawa, że ustawodawca bez szczególnego powodu i wyraźnej regulacji ustawowej, nakładał obowiązek uiszczania daniny publicznej w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce przed wprowadzeniem danej opłaty publicznej (zob. powołany wyżej wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., II OSK 212/20).

W skardze kasacyjnej Spółka zarzuca, że przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie powinien mieć zastosowania do zdarzeń prawnych mających miejsce w przeszłości, albowiem jest to sprzeczne z zakazem retroakcji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nie było wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem trwale związanym z gruntem przed wejściem w życie przepisów p.w.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, ponieważ skarżąca kasacyjnie podważyła w sposób skuteczny ustalenia stanu faktycznego w zakresie daty wykonania robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji na działce nr [...], położonej w obrębie T., gmina S. o powierzchni całkowitej 26 813 m² i powierzchni zabudowanych gruntów. Wobec tego należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Skarżąca kasacyjnie wykazała również dlaczego art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., ze względu stan faktyczny nie powinien być stosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie uważa, że dyspozycja normy z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. ma zastosowanie do stanów faktycznych obejmujących wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, po jej wejściu w życie. Tym samym podziela również pogląd wyrażony w tym zakresie przez NSA w powołanym wyżej wyroku z 19 czerwca 2020 r., II OSK 212/20.

W tej sprawie z treści informacji Burmistrza S. z 12 kwietnia 2018 r., znak OŚiR.604.2.65.2018 oraz z uzasadnienia decyzji tego organu z 11 maja 2018 r., znak OŚiR.604.2.65.2018 nie wynika w sposób jednoznaczny czy roboty i obiekty budowlane trwale związane z gruntem zostały wykonane przed wejściem w życie p.w., czy po wejściu w życie przepisów p.w., które miały zastosowanie w tej sprawie. Organ nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących tego kiedy (w jakim czasie) miało miejsce wykonywanie na przedmiotowej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Powyższego braku nie dostrzegł Sąd I instancji.

W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie (k. 3 akt adm.) podpisane przez wiceprezesa zarządu Spółki w sprawie wykonywania na przedmiotowej nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W oświadczeniu tym brak jest informacji na temat tego, czy roboty i obiekty budowlane trwale związane z gruntem wykonane zostały przed wejściem w życie p.w., czy po wejściu w życie przepisów p.w., które miały zastosowanie w tej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie dokonał oceny ustaleń organu w tym zakresie.

Z powyższych względów skarga kasacyjna została uwzględniona, a zaskarżony wyrok uchylony i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokona oceny legalności decyzji w zakresie: 1) jednoznacznego ustalenia w zakresie tego, kiedy miało miejsce wykonywanie na przedmiotowej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej - czy przed wejściem w życie p.w., czy po wejściu w życie przepisów p.w., które miały zastosowanie w tej sprawie; 2) rozstrzygnięcia organu dotyczącego wystąpienia przesłanki do ustalenia skarżącej opłaty rocznej za usługi wodne – zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na przedmiotowej nieruchomości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.