Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 200/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. B. i G. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania K. B. i G. T., oraz odwołania B. i J. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2021 r. Nr [...] (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] - odcinek od ul. [...] do [...] w K.,: orzekł, co następuje:

I. Uchylił w całości wers 5. na stronie 2. zaskarżonej decyzji.

II. Uchylił w całości punkt I. na stronie 2. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

I. Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii.

1. Inwestycję należy realizować tak, aby zapewnić powiązanie wszystkich istniejących dróg publicznych położonych na terenie objętym inwestycją, z zapewnieniem dostępu nieruchomości sąsiednich do dróg publicznych.

2. Należy zapewnić połączenie projektowanej drogi gminnej poprzez:

2.1 skrzyżowanie skanalizowane typu rondo - z drogą krajową nr [...] (ulica Ł.) i drogą gminną nr [...] (ulica [...]);

2.2 skrzyżowanie skanalizowane typu rondo - z drogą powiatową nr [...] (ulica [...]);

2.3 skrzyżowanie zwykłe typu T z drogą gminną nr [...] (ulica [...]);

2.4 skrzyżowanie skanalizowane typu rondo z drogą powiatową nr [...] (ulica [...]).

3. Należy zachować połączenie drogi powiatowej nr [...] (ulica [...]) z drogą gminną nr [...] (ulica [...] poprzez skrzyżowanie zwykłe typu T.

4. W celu zapewnienia dostępu do drogi nieruchomościom znajdującym się wzdłuż odcinka ul. [...], po śladzie którego przebiegać będzie projektowana droga gminna, należy zapewnić połączenie jej jezdni głównej z dodatkową jezdnią w km ok. 0+415 projektowanej drogi.

5. W ramach inwestycji, w miejscu przerwania ciągłości drogi gminnej nr [...] (ulica [...]), należy wybudować plac do zawracania na bezprzelotowym zakończeniu jej odcinka nieobjętego inwestycją.

III. Uchylił w całości punkt [...] na stronie 5. zaskarżonej decyzji.

IV. Uchylił w części załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji - rysunek nr [...] pt. "Granice terenu objętego wnioskiem ukazujący linie rozgraniczające teren" i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku nr [...] pt. "Granice terenu objętego wnioskiem", który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr [...].

V. Uchylił i orzekł poprzez korektę zapisu zawartego w ostatnim zdaniu punktu III. na stronie 7. zaskarżonej decyzji, tj. zastąpienie słów: "Na podstawie opinii Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. Nr [...] z [...].12.2017 r. stwierdzono, że projekt budowlany spełnia wymogi obowiązujących przepisów przywołanych w w/w opinii" słowami: "Ustalam obowiązek zachowania warunków i wymagań określonych w opinii Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z [...].12.2017 r. Nr [...]".

VI. Uchylił w punkcie V. zatwierdzenie podziału nieruchomości zawarty na stronach 7- 10 zaskarżonej decyzji, i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

V. Zatwierdzenie podziału nieruchomości

1. Zatwierdzam podział nieruchomości przedstawionych w poniższej tabeli, zgodnie z mapami z projektami podziału nieruchomości wykonanymi przez geodetę uprawnionego B. O. (operaty techniczne wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta K. ).

2. Mapy z projektami podziału nieruchomości stanowią załączniki nr [...] do decyzji.

3. Linie rozgraniczające teren inwestycji, ustalone niniejszą decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, stanowią linie podziału nieruchomości.

VII. Uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdzono następujące elementy projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji:

- Tom I Projekt zagospodarowania terenu - branża drogowa w całości,

- stronę tytułową Tomu Ila Projekt budowlany - branża sanitarna,

- str. 36 (12) w opisie technicznym Tomu Ila Projekt budowlany - branża sanitarna zawierająca punkt 6.4. Dobór separatora ścieków deszczowych i orzekł poprzez zatwierdzenie:

- Tomu I Projekt zagospodarowania terenu - branża drogowa, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr [...],

- strony tytułowej Tomu Ila Projekt budowlany - branża sanitarna, która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr [...],

- str. 36 Tomu Ila Projekt budowlany - branża sanitarna, która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr [...].

VIII. Uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie [...] na stronie 13. zaskarżonej decyzji słów: "z [...].12.2019 r. znak [...]" słowami: "z [...].10.2020 r. znak: [...]".

IX. Uchylił w całości punkty [...], [...] i [...] na stronach 14. i 15 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

2. Określenie obowiązku i terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania:

2.1. Ustalam obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

2.2. Ustalam obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

2.3. Zezwalam na wykonanie rozbiórek w zakresie określonym w punkcie IX.l.

i [...] decyzji.

X. Orzekł poprzez dodanie w punkcie X. na stronie 15. zaskarżonej decyzji, po słowach: "o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 4" przecinka oraz zapisu: "14 lit. b".

XI. Uchylił w całości punkt XI. na stronach 16. i 17. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

XI. Obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu:

1. Ustalam obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach przedstawionych w poniższej tabeli, w zakresie oznaczonym linią przerywaną linia koloru pomarańczowego w załączniku nr [...] do decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją.

2. Ograniczam sposób korzystania z nieruchomości poprzez:

2.1. Udzielenie Prezydentowi Miasta K. zezwolenia na budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach, o których mowa w punkcie [...] decyzji, na czas realizacji budowy lub przebudowy sieci, jednak nie dłużej niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

2.2. Udzielenie każdoczesnemu gestorowi sieci, o których mowa w punkcie [...] decyzji, zezwolenia na wykonanie czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych sieci uzbrojenia terenu.

Jednocześnie wskazano, że:

- na Prezydencie Miasta K. ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu;

- jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje odszkodowanie, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), Rozdział 5: Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości;

- jeżeli dokonana budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby Prezydent Miasta K. nabył, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości; -właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu, a także czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii budowanych sieci uzbrojenia terenu. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej;

- ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej.

3. Zezwalam na wykonanie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w zakresie określonym w punkcie XI. 1. decyzji.

XII. Orzekł poprzez zastąpienie w tabeli zawartej w punkcie XIII. na stronie 18. zaskarżonej decyzji słowa: "bezterminowo" słowem: "czasowo", a także dodanie przed słowami: "Ograniczam sposób korzystania z nieruchomości (...)" słów: "Zezwalam na wykonanie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu w zakresie określonym w niniejszym punkcie".

XIII. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2021 r. zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] marca 2021 r. Prezydent Miasta K. (dalej też jako "PMK") udzielił zarządcy drogi - Prezydentowi Miasta K. - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] - odcinek od ul. [...] do [...] w K.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji PMK wnieśli K. B. i G. T., właściciele działki o nr. ewid,[...], obr. [...], wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z [...].04.2021 r. odwołanie od decyzji PMK złożyli także B. i J. K., właściciele nieruchomości zlokalizowanych w K. przy ul. [...], położonych w pobliżu planowanej drogi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał kolejno organ I instancji oraz Pełnomocnika zarządcy drogi do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia m.in. skorygowanej dokumentacji projektowej zagospodarowania terenu (rysunki 2.1. i 2.2. z projektu budowlanego), skorygowaną analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz analizę przejezdności zaprojektowanego placu do zawracania, brakujące i/lub skorygowane elementy projektu budowlanego, skorygowany projekt stałej organizacji ruchu.

Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę, wskazał, że decyzja PMK została wydana na podstawie ustawy mającej charakter wyjątkowy i epizodyczny, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy dróg publicznych, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Decyzja została wydana na rzecz właściwego zarządcy drogi, tj. na rzecz Prezydenta Miasta K. . Organ I instancji prawidłowo określił przedmiot inwestycji.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych; g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Wojewoda podniósł, że wszystkie wymagane w niniejszej sprawie elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy. Jednakże załączone do wniosku materiały zawierały nieścisłości i braki wskazywane w wezwaniach Wojewody, które zostały wyjaśnione i skorygowane dopiero w toku postępowania odwoławczego. Do wniosku zostały również załączone opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy, oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z: art. 11d ust. 1 pkt 7a, pkt 8 lit. a, b, c, e, g, ga specustawy.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia niniejszej decyzji w zakresie, w którym uchylono decyzję PMK i orzeczono w sprawie, nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji. Zarówno przedmiot inwestycji (budowa połączenia ul. [...] z ul. [...] na odcinku od ul. [...] do [...] w K.) jak również jej lokalizacja (wykaz nieruchomości objętych inwestycją, zakres terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych) pozostają takie same jak we wniosku rozpatrywanym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do tut. Sądu K. B. i G. T., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zarzucając decyzji Wojewody:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 KPA w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 11c Specustawy drogowej poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie zmienionego jakościowo wniosku inwestora, złożonego w toku postępowania przed organem II instancji, a w konsekwencji pozbawienie skarżących dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4) Specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 Specustawy drogowej w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie obiektywnie uzasadnionych interesów skarżących polegających na:

a) naruszeniu 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) Specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 4 pkt 8) ustawy o drogach publicznych w zw. z §1 ust. 3 pkt 1 lit. a)-b) oraz §1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez wyłączenie możliwości komunikacji przez ulicę [...], przy której leży nieruchomość skarżących, z pozostałą częścią sieci komunikacyjnej Miasta K. i przekierowanie ruchu z ulicy [...] w stronę wschodnią, gdzie dalszy bieg ulic odbywa się wyłącznie po drogach gruntowych o jednym pasie ruchu;

b) zaprojektowaniu na działce nr [...], ob. [...], stanowiącej własność skarżących, ronda zakończonego tzw. ulicą ślepą, pomimo że rozwiązanie to jest nieracjonalne, utrudnia komunikację w rejonie ul. [...], a także uniemożliwia właścicielom nieruchomości wzdłuż ul. [...] korzystanie z sieci dróg Miasta K.;

c) braku racjonalności rozwiązań przewidzianych dla nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...] w K., skutkujący faktycznym odcięciem komunikacyjnym od sieci drogowej tych nieruchomości;

d) negatywnym oddziaływaniu projektowanej inwestycji drogowej na projektowaną przez skarżących w obrębie działki nr [...] inwestycję mieszkaniową, co do której od 2020 roku toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 8) lit. g) i h) Specustawy drogowej poprzez pozbawienie działki skarżących (dz. [...], ob. [...] po podziale) zjazdu na drogę publiczną umożliwiającego korzystanie z sieci dróg publicznych Miasta K. i w konsekwencji wyłączenie komunikacyjne działki skarżących;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 § 1 KPA w zw. z art. 77 § i art. 80 KPA poprzez niewystarczające wyjaśnienie sprawy i brak należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy konsekwencji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań drogowych w zakresie w szczególności:

a) braku przeprowadzenia analizy, czy ulica [...] i ulica [...] w przebiegu w kierunku wschodnim umożliwiają faktyczną komunikację z pozostałą siecią drogową Miasta K. i czy spełniają warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne,

b) pominięcia, że brak połączenia ulicy [...] z projektowaną siecią drogową Miasta K. ze względu na zamknięcie przebiegu ul. [...] od strony zachodniej uniemożliwia faktyczną komunikację z pozostałą siecią drogową miasta,

c) okoliczności, że ulica [...] jest gruntową, nieprzejezdną przez większość roku drogą i nie może tym samym być wykorzystywana do komunikacji z siecią innych dróg,

d) przebiegu sieci gazowej przez działkę nr [...] (po podziale dz., [...] i [...]), ob. [...] oraz rozważenia, czy sieć ta wymaga przebudowy w związku z projektowaną inwestycją drogową;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 8) lit. e) Specustawy drogowej poprzez brak orzeczenia w zakresie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu co do gazociągu wysokiego ciśnienia DN150 odboczka K. III przebiegającego przez teren działki nr [...], ob. [...] i pokrywającego się z projektowaną infrastrukturą drogową na terenie wydzielanej decyzją Wojewody działki nr [...], ob. [...];

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 KPA poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji Wojewody do zarzutów stawianych przez skarżących w toku postępowania w zakresie odcięcia komunikacyjnego posesji przy ul. [...] w kontekście projektowanej zabudowy mieszkaniowej na [...] ob. [...] co do której przed organami administracji od 2020 roku toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.,) - dalej jako: ,,specustawa drogowa’’, która służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Ustawa ta przewiduje, uproszczony tryb postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg publicznych. Ma zastosowanie do wniosków inwestorów zmierzających do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie nią uregulowane obejmuje (m.in.) ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to przepisy szczególne względem innych aktów prawnych. Jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to organy nie dokonują oceny racjonalności przyjętych rozwiązań.

Decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia.

Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu.

Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18, CBOSA ).

Podkreślić należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Poza zakresem oceny organu II instancji i kontroli Sądu znajdują się wszystkie kwestie, które dotyczą zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, szczegółowych rozwiązań projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualne szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Te ostatnie kwestie załatwiane są w odrębnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Organy administracji publicznej – a należy dodać, że tym bardziej sądy administracyjne – nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi (por. m.in. wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 328/14, dostępny jw.). Stąd też Sąd zwolniony jest z obowiązku szczegółowego rozważania poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie tych elementów, które miałyby znajdować się na prywatnych nieruchomościach, należących od obydwu skarżących. Dość powiedzieć, że to nie odczucia strony, lecz zamierzenie zarządcy drogi powinno determinować kształt przyjętych rozwiązań.

Przechodząc do meritum Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora w aspekcie art. 11d ust. 1 specustawy i zasadnie uznał, że przedłożony projekt budowlany był zgodny z przepisami.

Wydana przez organ drugiej instancji decyzja posiada elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 ustawy. Zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., choć nie udało się organowi zachować zwięzłości sprawozdawczej, co jednak złożyć należało na karb specyfiki przedmiotowej sprawy i szeregu okoliczności, które skarżony organ, uznał za wymagające omówienia. Mimo tego, decyzja jest czytelna, a uważne zapoznanie się z uzasadnieniem decyzji organu II instancji wyjaśnia tok rozumowania organu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że stanowisko organu odwoławczego co do utrzymania w swym zasadniczym trzonie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w drugiej instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Warto podkreślić, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu analiza całości materiału procesowego (dokumentacji) sprawy administracyjnej, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specjalnej ustawy drogowej koniecznych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy.

W tych warunkach Wojewoda, nawet dostrzegając potrzebę korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, był uprawniony do samodzielnej merytorycznej oceny sprawy, w tym wniosku zarządcy drogi i rozstrzygnięcia sprawy – bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym bardziej w świetle aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., który rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ogranicza do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Skarżący nie zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu. Wszystkie pisma Wojewody, w tym wezwania, były wysyłane do wiadomości Skarżących, a ich pełnomocnik czynnie korzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wnoszenia uwag, co również zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji Wojewody.

Należy również zauważyć, że decyzja Wojewody nie wprowadzała żadnych zmian w zakresie podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarżących. Przebieg linii rozgraniczającej teren (granicy pasa drogowego), a więc również zakres zajęcia nieruchomości stanowiącej własność Skarżących (działki o nr. ewid.[...], obr. [...]), pozostał niezmieniony.

Niezmieniony pozostał przedmiot całej sprawy. Przedmiotem tym była i jest inwestycja drogowa polegająca na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] - odcinek od ul. [...] do [...] w K.. Zarządca drogi nie wyraził woli zmiany jej lokalizacji. Inwestycją objęte są dokładnie te same nieruchomości, które były wskazane w pierwotnym wniosku, zakres terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych nie uległ zmianie. Linie rozgraniczające teren, linie podziału nieruchomości oraz zakres wywłaszczenia pozostają takie same jak we wniosku rozpatrywanym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Zasadnicze rozstrzygnięcia pozostają więc zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji.

Nie zasługuje na aprobatę twierdzenie Pełnomocnika skarżących, że organ "w punkcie V. uchylił w całości zatwierdzenie podziału nieruchomości". Wojewoda nie ingerował bowiem w zatwierdzone decyzją PMK podziały i nie uchylił map z projektami podziału nieruchomości, stanowiących załączniki nr [...], a jedynie skorygował zapisy odpowiedniego punktu decyzji PMK, dla większej czytelności uchylając ten punkt w całości i zastępując go nowym zapisem.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 11 i ust. 1 specustawy w zw. z art, 140 KC w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie interesów Skarżących poprzez utrudnienie komunikacji w rejonie ul. [...] należy wskazać, że kwestie te są szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji.

Przyszłe i hipotetyczne sposoby zagospodarowania działki stanowiącej własność Skarżących oraz rozwiązania komunikacyjne dla nieruchomości położonych przy odcinku ul. [...] leżącym poza zakresem inwestycji nie były przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący nie wskazali, jaki wpływ na ich działkę i negatywne oddziaływanie ma mieć planowana inwestycja drogowa, skoro skarżący, jak wynika ze skargi, nie uzyskali jeszcze decyzji o warunkach zabudowy.

Co do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i h specustawy poprzez pozbawienie działki Skarżących zjazdu ma drogę publiczną, należy wskazać, że z materiałów zawartych w aktach sprawy wynika, iż działka o nr. ewid.[...], obr. [...] nie jest zagospodarowana i nie posiada urządzonego zjazdu.

Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) utrzymanie, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właścicieli lub użytkowników posesji przyległych do drogi publicznej, które są obsługiwane przez ten zjazd. Wyjątek stanowi przebudowa zjazdu wymuszona przy rozbudowie lub przebudowie drogi. Wtedy obowiązek dostosowania istniejącego zjazdu do nowych parametrów drogi spoczywa na zarządcy drogi. Jak wskazano wyżej, działka o [...], obr. [...], nie posiadała zjazdu, co oznacza, że w wyniku wydzielenia działki o nr. [...], obr. [...], w ramach budowy drogi gminnej, zarządca drogi nie miał obowiązku wykonania zjazdu na teren tej działki.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak przeanalizowania parametrów i cech użytkowych ul. [...] oraz możliwości komunikacyjnych dla przyległego terenu należy wskazać, że - jak to opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w toku postępowania organ kilkukrotnie występował o wyjaśnienia do właściwego zarządcy drogi odnośnie tej kwestii.

Ulica [...] jest publiczną drogą gminną nr [...] Działki położone przy odcinku ul. [...] leżącym poza zakresem inwestycji nie zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Stan dróg leżących poza zakresem objętym wnioskiem nie może być przedmiotem badania ani podstawą do orzekania w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowana jest linia wskazująca na niedopuszczalność badania na etapie udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kwestii pogorszenia warunków dostępu do drogi publicznej.

"Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie przywołana przez nią argumentacja nie świadczy, że w sprawie istniały prawne przeszkody do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które nie uwzględniało budowy bezpośredniego zjazdu z drogi ekspresowej ([...]) do istniejącej stacji paliw, która dotychczas posiadała taki zjazd z drogi krajowej nr [...]. W prawie budowlanym kwestia uciążliwości inwestycji dla sąsiednich nieruchomości związana jest z obszarem oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Kwestia jednak zmiany lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (krajowej) nie świadczy o wywołaniu zaskarżoną decyzją prawnych uciążliwości do jakich odwołuje się prawo budowlane. Tego rodzaju zagadnienie odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który odwołuje się do uzasadnionych interesów osób trzecich. W ramach takiego interesu decyzja powinna uwzględniać zapewnienie sąsiednim nieruchomościom prawo dostępu do drogi publicznej. Jednak w sprawie budowy dróg publicznych ustawodawca przewidział rozwiązania prawne, które z uwagi na istotę budowy dróg publicznych nierzadko ingerują w prawo własności właścicieli sąsiednich nieruchomości, a więc także w związany z nieruchomością zakres prawa własności, w tym pobierane pożytki z nieruchomości. Te jednak kwestie badania powstałych ograniczeń w prawie własności, poza dokładnym ustaleniem jaka konkretnie nieruchomość lub jej część weszła w skład inwestycji drogowej, nie obejmują etapu postępowania, w którym udzielane jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Następuje to w zupełnie innym postępowaniu o charakterze odszkodowawczym. W przypadkach przewidzianych w specustawie właściwym będzie administracyjny tryb odszkodowawczy przewidziany na specjalnych zasadach określonych w tej ustawie. Są to przypadki, które dotyczą ograniczenia istoty prawa własności, tj. bądź czasowego zajęcia nieruchomości bądź skutku wywłaszczeniowego jaki nierozerwalnie związany jest z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można do nich więc zaliczyć zmiany lokalizacji zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie wiąże się z naruszeniem istoty prawa własności. Krótko mówiąc, ze zmiany lokalizacji zjazdu nie wynika prawne ograniczenie wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży paliw. Cała argumentacja skarżącej Spółki w tym zakresie opiera się wyłącznie na interesie faktycznym, a nie prawnym. Natomiast brak wykazania naruszenia interesu prawnego czyni wręcz nieuprawnionym żądanie stwierdzenia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana z naruszeniem prawa. Co najistotniejsze w ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w tej sprawie inwestor zapewnił nieruchomości skarżącej Spółki dostęp do drogi publicznej w inny sposób niż miało to miejsce dotychczas." (wyrok NSA z dnia 19.07.2016 r. w sprawie II OSK 1373/16 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

"To, że zdaniem autora skargi kasacyjnej dojazd do zakładu skarżących jest obecnie "zbyt daleki i przez to nieopłacalny, nie może świadczyć, o tym, że został naruszony art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, gdyż o naruszeniu tego przepisu mogłoby jedynie świadczyć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. w sprawie II OSK 1102/16, CBOSA).

"Zgodnie z tym przepisem [art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej – uw. Sądu], decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Określenie tych wymagań znalazło się w pkt 4 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Jednym z nich był warunek, aby projektowana inwestycja nie ograniczała dostępu do drogi publicznej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, warunek ten został w stosunku do posesji skarżących spełniony. Co prawda, skutkiem przyjętego rozwiązania projektowego będzie to, że wyjazd z nieruchomości skarżących będzie utrudniony, jednak nie można zasadnie twierdzić, iż skarżący zostaną przez to pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Decyzja Starosty [...] nie narusza zatem powołanego wyżej przepisu art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r." (wyrok NSA z dnia 29.11.2013 r. w sprawie II OSK 2680/13, CBOSA).

"W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy. Decyzja zawiera zastrzeżenie, iż wymagana inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej. Zastrzeżenie to w istocie jest spełnione. Działka bowiem nadal ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten został jednak utrudniony, albowiem wymaga od osób korzystających z nieruchomości nr. ew. [...] konieczności zachowania szczególnej ostrożności przy wjeździe i wyjeździe z posesji Skarżących. Należy stwierdzić, że rację ma organ wydający decyzję, że nie ma możliwości nakazania zmiany projektowanej inwestycji, albowiem sposób zaprojektowania ronda i jego lokalizacja nie naruszają prawa, a wyboru rodzaju rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno – wykonawczych dokonuje inwestor. Stąd propozycje dokonania zmian w przedłożonym projekcie, nie mogą w postępowaniu przed organem wywrzeć zamierzonego skutku. Organ słusznie podkreśla, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest uprawniony do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego w oparciu o dokumentację przedłożoną przez wnioskodawcę." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.07.2013 r. w sprawie VII SA/Wa 913/13, CBOSA).

Odnośnie kwestii ustalenia przebiegu sieci gazowej przez działkę o nr [...] i rozważenia, czy sieć ta wymaga przebudowy należy wskazać, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu.

Ustalanie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach lub ich częściach nieobjętych linią rozgraniczającą teren (granicą pasa drogowego) następuje wskutek wskazania we wniosku nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone celem dokonania ww. budowy lub przebudowy. To zarządca drogi określa, jakie sieci infrastruktury technicznej wymagają przebudowy w związku z inwestycją drogową i w jakim zakresie jest to konieczne.

W aktach sprawy znajduje się m.in. mapa do celów projektowych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta K. [...].03.2019 r. pod nr [...] Przebieg sieci gazowej, podobnie jak każdej innej sieci, jest uwidoczniony na tej mapie. W obszarze objętym inwestycją przez działkę o nr [...] nie przebiega żadna sieć infrastruktury technicznej.

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, gazociąg wysokiego ciśnienia DN 150, o którym mowa w skardze, istotnie przecina działkę o nr. [...], obr. [...] (powstałą z podziału działki o nr [...]), jednak zlokalizowany jest poza zakresem opracowania, w odległości ok. 73 m od najdalej wysuniętego punktu granicy między działkami [...] i [...] (co widać np. na mapie z projektem podziału działki o nr. [...], obr. [...]).

Co do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy poprzez brak orzeczenia w zakresie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na terenie nowo wydzielonej działki [...], obr. [...]. Działka ta znajduje się w liniach rozgraniczających teren (w granicach nowoprojektowanego pasa drogowego), a przywołany przez Pełnomocnika skarżących przepis dotyczy nakładania obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach lub ich częściach nieobjętych liniami rozgraniczającymi - czyli takich, które pozostają własnością dotychczasowego właściciela i z których korzystanie będzie ograniczone celem dokonania budowy lub przebudowy sieci (z uwagi na konieczność umożliwienia wykonywania prac budowlanych na nieruchomościach stanowiących własność podmiotów innych niż inwestor).

Odnośnie zarzutu zmiany wniosku przez inwestora i niedoręczenia stronie pism z okresu wrzesień-listopad 2021 r. należy wskazać, że ustawodawca, wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej - wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia pism i decyzji.

W myśl art. 11d ust. 5 specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

6. Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, zawiera w szczególności:

1) oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości;

2) informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy organy doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie wnioskodawcy, pozostałe strony są zawiadamiane o jej wydaniu. Art. 11f ust. 6 specustawy stanowi natomiast, że przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji. Załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - z uwagi na specyfikę tych inwestycji - często stanowią obszerne, wielotomowe opracowania. Logiczną konsekwencją tego faktu jest uznanie, że narzucony przez ustawodawcę obowiązek umieszczenia w zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej informacji o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 4 specustawy) wychodzi naprzeciw ewentualnej potrzebie zapoznania się przez strony z tymi załącznikami.

Instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a. i uzupełnia tę formę doręczenia. Doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera tylko informację o podjęciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie łączy się z zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Informacji o treści wydanej decyzji i przyczynach uzasadniających jej podjęcie ta kategoria podmiotów musi poszukiwać dalej we własnym zakresie. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19, LEX nr 3065692).

Nieuniknione jest to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogową realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (patrz: wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 2334/15, CBOSA). Wszelkie jednak roszczenia związane z uciążliwościami wynikającymi z realizacji inwestycji drogowych można dochodzić w postępowaniu odszkodowawczym. Pozostają one bowiem poza zakresem przedmiotowym postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Nie ulega wątpliwości, że tego typu postępowania, wiążą się z ingerencją w prawo własności, która budzić może sprzeciw podmiotu, którego nieruchomość podlega wywłaszczeniu lub ogranicza się sposób jej korzystania. Mając jednak na względzie cele wprowadzenia przepisów wymienionej ustawy, podkreślić należało, że realizacja inwestycji drogowej każdorazowo wiązać się będzie z licznymi wywłaszczeniami, a inwestycja drogowa byłaby niemożliwa do zrealizowania, jeśliby organy orzekające w sprawie miały obowiązek uwzględniać uwagi właścicieli wywłaszczonych nieruchomości dotyczące nadmiernego obciążenia ich nieruchomości. Ewentualna korekta w zakresie obciążeń nieruchomości mogłaby budzić z kolei sprzeciw podmiotu, którego prawa w wyniku dokonania tej korekty podlegałyby zwiększonym ograniczeniom. Stąd też celowy zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w tym zakresie, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie.

Trzeba mieć na względzie, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy, Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki inwestycyjnej. Nieuwzględnienie ich nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Realizacja dróg publicznych jest niewątpliwie celem publicznym, któremu ustawodawca na gruncie specustawy drogowej dał prymat nad interesem indywidualnym, w tym wypadku interesem skarżących.

Reasumując, skoro w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do istotnych uchybień przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.