Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 865/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A.Ć. i B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2022 r. nr SKO Gd/4977/21 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu należności z tytułu dotacji przyznanej na 2019 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr WRS.XVI.4431.3.2021.IL, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 17.425 (słownie: siedemnaście tysięcy czterysta dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako "SKO" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."), art. 251 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej jako "u.f.p.") oraz art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm., dalej jako "u.f.z.o."), po rozpatrzeniu odwołania B. C. oraz A. Ć. (dalej jako "Skarżące") od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 20 sierpnia 2021 r. w sprawie określenia przypadającej do zwrotu należności z tytułu dotacji przyznanej na 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. W dniach od 27 lutego 2020 r. do 31 lipca 2020 r. upoważnieni pracownicy Biura Audytu i Kontroli Urzędu Miejskiego w Gdańsku przeprowadzili kontrolę prawidłowości wydatkowania środków z dotacji oświatowej w roku 2019 w przedszkolach publicznych: "A.", "G." i "O.", dla których organem prowadzącym są osoby fizyczne – Skarżące, działające w formie spółki cywilnej "O. B. C., A. Ć.".

Zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2021 r. Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec Skarżących celem wydania decyzji o obowiązku zwrotu do budżetu Gminy Miasta Gdańska (dalej jako "Gmina Miasta") dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2019.

2.2. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta orzekł o solidarnej odpowiedzialności Skarżących za zobowiązania powstałe z tytułu wykorzystywania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem udzielonej w roku 2019 r. na prowadzenie przedszkoli publicznych, położonych na terenie Gminy Miasta: "A." w G., "G." w G. i "O." w G., określił wysokość dotacji wykorzystanej w roku 2019 niezgodnie z przeznaczeniem przez Skarżące – będące jako osoby fizyczne organem prowadzącym w formie spółki cywilnej pn. "O. C. C., A. Ć." dotowane przedszkola publiczne na terenie Gminy Miasta, tj.: "A.", "G." i "O." w łącznej kwocie 700.201,86 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta do dnia zapłaty, w tym w podziale na poszczególne przedszkola: "A." – 151.182,11 zł, "G." – 173.332,00 zł, "O." – 375.687,75 zł. Jednocześnie organ nakazał dokonania zwrotu ww. dotacji wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji przedstawił ustalenia dokonane w ramach prowadzonej kontroli, w tym m.in. wynikające ze zgromadzonych dokumentów zakresy obowiązków dyrektora ds. oświatowych ww. przedszkoli oraz dyrektorów administracyjno-gospodarczych oraz regulacje zawarte w statutach tych przedszkoli. Organ wskazał, że organ prowadzący przedszkola otrzymał w 2019 r. z budżetu Gminy Miasta dotacje przedmiotowe z przeznaczeniem na prowadzenie przedszkoli publicznych w wysokościach 371.994,82 zł (Publiczne Przedszkole "A."), 471.726,32 zł (Publiczne Przedszkole "G.") i 858.405,59 zł (Publiczne Przedszkole "O."). Kontrola przeprowadzona w przedszkolach prowadzonych przez stronę wykazała nieprawidłowości w wydatkowaniu środków z dotacji, w sposób niezgodny z przeznaczeniem określonym w art. 35 u.f.z.o. na łączną kwotę 717.127,61 zł. Organ zaznaczył także, że w toku prowadzonego postępowania w dniu 26 marca 2021 r. strona dokonała zwrotu części kwoty dotacji w wysokości 16.925,75 zł wraz z należnymi odsetkami z tytułu błędnie rozliczonej dotacji za 2019 r.

Prezydent Miasta szczegółowo przedstawił zakwestionowane wydatki, w odniesieniu do każdego z ww. przedszkoli.

W przypadku "A." na sporne kwoty składały się wydatki poniesione na wypłatę wynagrodzeń dyrektorów administracyjno-gospodarczych, tj. Skarżących (z uwagi na fakt nieudokumentowania wydatków zgodnie z art. 35 u.f.z.o.), na wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia dwóch pracowników (gdzie zwrócono uwagę na pokrywanie się zakresu zadań zleconych z etatowym zakresem obowiązków), faktury wystawione na innego nabywcę (dla których nie przedstawiono korekty) oraz organizację imprez dla dzieci (zakwestionowane ze względu na brak wpisu w dziennikach zajęć przedszkola, przy czym wydatki na warsztaty muzyczne i spektakle teatralne zakwestionowane z powodu ich sfinansowania ze środków rodziców zostały zwrócone w dniu 26 marca 2021 r.).

Odnośnie "G." zakwestionowano wydatki na wypłatę wynagrodzeń dyrektorów administracyjno-gospodarczych, tj. Skarżących (z uwagi na fakt nieudokumentowania wydatków zgodnie z art. 35 u.f.z.o.) oraz na organizację imprez dla dzieci (ze względu na brak wpisu w dziennikach zajęć przedszkola, przy czym wydatki zakwestionowane z powodu ich sfinansowania ze środków rodziców oraz transport dzieci – PKS zostały zwrócone w dniu 26 marca 2021 r.).

Natomiast w zakresie dotyczącym "O." sporne pozostawały wydatki poniesione na wynagrodzenie dyrektora ds. oświatowych (z uwagi na wadliwie zawartą umowę o pracę przez wskazanie w jednej umowie trzech różnych pracodawców pod różnymi adresami, tj. trzy różne przedszkola, oraz łączne zatrudnienie w wymiarze ½ etatu z jedną kwotą wynagrodzenia), na wypłatę wynagrodzeń dyrektorów administracyjno-gospodarczych, tj. Skarżących (z uwagi na fakt nieudokumentowania wydatków zgodnie z art. 35 u.f.z.o.), na wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia zawarte z O. Ć. i Ł. G. (z uwagi na nieprawidłowe udokumentowanie wydatku, co stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 35 u.f.z.o., tj. brak stawki godzinowej i ilości godzin do przepracowania w ramach danej umowy, brak danych w zakresie częstotliwości i rodzaju uroczystości okazjonalnych do przygotowania, przedstawienie w trakcie kontroli wykonania różnej ilości przepracowanych godzin, podczas gdy umowy jednakowo regulowany zakres prac i wynagrodzenie oraz wskazanie w ramach składania wyjaśnień prac wykonywanych przez zleceniobiorców, które wykraczają poza zakres prac określonych w umowach), faktury wystawionej na innego nabywcę (dla której nie przedstawiono korekty), organizację imprez dla dzieci (zakwestionowane ze względu na brak wpisu w dziennikach zajęć przedszkola oraz innej dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania), a także wydatki poniesione na zakup artykułów remontowych (zakwestionowane z uwagi na brak potwierdzeń zapłaty wydatków) i brakujące wyposażenie. Organ zwrócił przy tym uwagę, że pozostałe wydatki, sfinansowane ze środków niepochodzących z dotacji oraz błędnie ujęte w rozliczeniu dotacji, zostały zwrócone dnia 26 marca 2021 r. wraz z odsetkami.

Następnie organ przedstawił twierdzenia i argumentację Skarżących, podnoszone co do ustaleń odnoszących się do ww. kwestii w złożonych przez stronę zastrzeżeniach do protokołu kontroli, oraz uzasadnienie prawne decyzji, powołując wybrane przepisy, w szczególności przepisy ustawy o finansach publicznych, ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie prowadzenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów (Dz.U. z 2017 r., poz. 728 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. poz. 1646 ze zm.).

Mając na uwadze ww. regulacje oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy organ pierwszej instancji uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydatki stanowiące wynagrodzenie Skarżących rozliczone z dotacji za 2019 r. w łącznej wysokości 616.229,80 zł. Prezydent Miasta wskazał m.in., że organ prowadzący powierzając sobie stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych nie ustalił wynagrodzenia miesięcznego za zadania określone w zakresie obowiązków, wypłata wynagrodzenia następowała na podstawie noty księgowej, a ponadto zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności dyrektora ds. oświatowych i dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych częściowo się na siebie nakładał. Organ wskazał także na zbędność finansowania dwóch stanowisk dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych w każdym z przedszkoli. Za inne wydatki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem organ uznał: wynagrodzenie B. P., zatrudnionej na podstawie umowy o pracę na stanowisku dyrektora ds. oświatowych w wymiarze ½ etatu w trzech przedszkolach, w wysokości 9.920,10 zł; wynagrodzenie dwóch pracowników zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia w "A.", zakwestionowane z uwagi m.in. na pokrywanie się przedmiotu zlecenia z zakresem obowiązków na etacie, w wysokości 2.000,00 zł; wydatki związane z wystawieniem faktury na innego nabywcę, rozliczone w poczet dotacji w "A.", w wysokości 164,11 zł; wydatek związany z nieprawidłową nazwą nabywcy na fakturze, rozliczony w poczet dotacji w "A.", w wysokości 246,44 zł; wydatki związane z wynagrodzeniem pracowników z tytułu umowy zlecenie, rozliczone w poczet dotacji w "O.", w wysokości 33.406,84 zł; wydatek związany z fakturą M. S. G. – za artykuły remontowe, na których wydatek brak dowodu zapłaty, rozliczony w poczet dotacji "O.", w wysokości 15.130,37 zł; wydatek związany z brakującym wyposażeniem, rozliczonym w poczet dotacji w "O.", w wysokości 1.005,20 zł; oraz wydatek poniesiony na organizację imprez dla dzieci, rozliczonych z dotacji w 2019 r., w łącznej wysokości 22.099,00 zł.

2.3. Decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżących od ww. decyzji, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji powołał ustalenia poczynione w sprawie i podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, odnosząc się kolejno do kwot dotacji, o zwrocie których orzekł organ pierwszej instancji z uwagi na ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem.

W zakresie wydatków stanowiących wynagrodzenie dyrektorów do spraw administracyjno-gospodarczych w przedszkolach prowadzonych przez Skarżące SKO zwróciło uwagę, że z dotacji może zostać sfinansowane "wynagrodzenie" osoby prowadzącej przedszkole, zatrudnionej w przedszkolu, pełniącej funkcję dyrektora przedszkola. Wynagrodzenie pokrywane z dotacji oświatowej stanowi wydatek publiczny, albowiem dotacja oświatowa stanowi środki publiczne, którymi dysponuje beneficjent dotacji. Wydatki ponoszone ze środków publicznych podlegają weryfikacji z punktu widzenia zasad wskazanych przez art. 44 ust. 3 u.f.p., którymi są celowość i oszczędność, efektywność, skuteczność oraz terminowość. Ponadto, jeżeli beneficjent dotacji zdecydował o tym, że zostanie ona wydatkowana na wynagrodzenie dyrektorów przedszkoli, to zobowiązany był do wskazania, jakie wynagrodzenie będzie przysługiwało dyrektorom, jaki będzie zakres ich obowiązków oraz wymiar czasu pracy. Spełnienie wskazanych paramentów, od których zależy wysokość wynagrodzenia, powinno poddawać się weryfikacji. Tymczasem w kontrolowanych jednostkach panowała w tym zakresie daleko idąca swoboda. Wynagrodzenie było kształtowane w sposób dowolny i uznaniowy, całkowicie oderwany od celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych. Wysokość kwot wypłaconych wynagrodzeń w poszczególnych miesiącach w trzech przedszkolach była różna, a dysproporcje te nie znajdowały żadnego uzasadnienia. Kolegium nie podzieliło przy tym przekonania Skarżących o charakterze prawnym górnych granic wynagrodzenia dyrektorskiego pokrywanych z dotacji. Nie można bowiem przyjąć, że wynagrodzenie dyrektora do poziomu maksymalnych granic ustawowych przysługuje niezależnie od zasadności i celowości wydatku.

Ponadto, w ocenie organu można zgłaszać zastrzeżenia co do tego, czy w każdym z przedszkoli zasadne jest funkcjonowanie aż dwóch dyrektorów ds. organizacyjnych, mających taki sam zakres obowiązków, których wynagrodzenie pokrywane jest z dotacji. Dyrektorzy ds. administracyjnych posiadali jeden wspólny zakres obowiązków, który nie określał odrębnie ich zadań, a także nie wskazywał zakresu odpowiedzialności za poszczególne zadania. Nie jest zatem jasny podział zadań w przedszkolach pomiędzy dwóch dyrektorów i Prezydent Miasta słusznie w ocenie Kolegium zwrócił uwagę na zbędność finansowania dwóch stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych w każdym z przedszkoli.

Odnosząc się do przedłożonych przez stronę wraz z odwołaniem "nowelizacji" statutów ww. przedszkoli, podjętych w formie uchwał z dnia 29 sierpnia 2017 r., organ odwoławczy zauważył, że w statutach, którymi dysponował Prezydent Miasta oraz zespół kontrolujący – w ich pierwotnym brzmieniu – brak było zapisów o dyrektorach administracyjno-gospodarczych. Nowelizacje statutów nie były wcześniej przez Skarżące prezentowane. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na wyjaśnienia samych dyrektorów, z których w jego ocenie wynika, że stanowiska dyrektorów pojawiły się dopiero w trakcie lub po kontroli przeprowadzonej w 2020 r.

Niezależnie od powyższego, w ocenie organu odwoławczego wydatki poniesione na "wynagrodzenia" dyrektorów administracyjno-gospodarczych w 2019 r. nie zostały udokumentowane prawidłowo, co oznacza, że dotacja pobrana w kwocie łącznej 616.229,80 zł w tym zakresie bezsprzecznie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 35 u.f.z.o.

W kwestii wydatków na wynagrodzenie dyrektora ds. oświatowych organ drugiej instancji stwierdził, że zasadny jest wniosek organu pierwszej instancji mówiący, że praca w wymiarze ½ etatu była świadczona na rzecz trzech przedszkoli, bez przyporządkowania czasu pracy do konkretnej placówki. Umowa o pracę odbywała się w trzech różnych przedszkolach, które stanowią odrębne jednostki, a nie są zakładem pracy jednego pracodawcy. Z B. P. zawarto jedną umowę o pracę, gdzie miejsce świadczenia pracy to trzy różne podmioty. Umowa określa jedno wynagrodzenie bez rozdzielenia go w jakikolwiek sposób na poszczególne placówki. Ustalone w umowie wynagrodzenie nie obejmowało także kwot wynagrodzenia proporcjonalnie do czasu pracy w każdym przedszkolu.

Kolegium uznało za uzasadnione stanowisko Prezydenta Miasta, który wobec braku przedłożenia szczegółowego rozliczenia dotacji na wynagrodzenia dyrektora ds. oświatowych w podziale na trzy przedszkola nie uznał twierdzenia strony, że zostało ono rozliczone proporcjonalnie do każdego z przedszkoli. Wobec braku właściwego udokumentowania ww. wydatków poniesionych z dotacji oświatowej w "O." w kwocie 9.920,10 zł SKO uznało, że została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 u.f.z.o.

Odnośnie wynagrodzenia za zlecenie osób zatrudnionych w "A." na umowę o pracę organ także przyznał rację Prezydentowi Miasta, wskazując, że zakwestionowanie wydatku w kwocie 2.000 zł na wynagrodzenie dwóch pracowników za miesiąc grudzień, kiedy pracownicy ci mieli w ramach umowy zlecenia świadczyć dodatkowe usługi na rzecz "A.", uznać należało za w pełni uzasadnione. Nie jest wiadomym, dlaczego dotacja miałaby zostać wydatkowana ww. osobom za te same zadania na podstawie umowy o pracę oraz zlecenia. W szczególności beneficjent nie zadbał o to, aby w sposób należyty wykazać zasadność poniesienia wydatków na wynagrodzenie za zawartą umowę zlecenia. Okoliczności sprawy oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia ze strony Skarżących dla wykazania celowości ww. wydatku w ocenie SKO powoduje, że brak było podstaw do wydatkowania z dotacji wydatków na wykonywanie tych samych zadań na podstawie dwóch różnych umów.

Co do faktur wystawionych na rzecz innego nabywcy oraz nieprawidłowej nazwy nabywcy, wydatki te zostały rozliczone ze środków dotacji przyznanych na inny podmiot i nie przedłożono do nich not korygujących w nazwie podmiotu będącego odbiorcą faktury. Wystawienie faktur na jedno z ww. przedszkoli wyklucza zdaniem organu odwoławczego możliwość i dopuszczalność rozliczenia wydatku z dotacji przyznanej innemu z nich jako zgodny z treścią art. 35 u.f.z.o. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której dotacje przyznane na funkcjonowanie jednej placówki przeznaczane są na pokrywanie wydatków innych placówek. Obowiązek wykazania zarówno wydatkowania kwot otrzymanych dotacji, jak i zgodności z prawem sfinansowania poszczególnych wydatków ze środków z dotacji spoczywa na podmiocie, który otrzymał dotację.

Odnośnie wynagrodzenia za umowę zlecenie, z przeprowadzonego postępowania w ocenie SKO jasno wynika, iż zleceniobiorcy O. Ć. i Ł. G. zajmowali się na przestrzeni roku 2019 przede wszystkim pomocą w czynnościach opiekuńczo-wychowawczych, higienicznych, udziałem w zabawach na dywanie, czytaniem bajek, wsparciem w czasie spacerów lub obserwacją nauczyciela podczas prowadzenia zajęć, tj. zadaniami wykraczającymi poza zakres prac określonych w umowach zlecenia, przypisanym nauczycielom i pomocy nauczyciela. W ocenie Kolegium słuszne jest stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji, które mówi, że zawarte umowy zlecenia nie odzwierciedlały faktycznego wykonywania zadań przez zleceniobiorców. W świetle materiału dowodowego nie można według organu odwoławczego w sposób rzetelny ocenić, jaka ilość godzin była poświęcona na przedmiot umowy, a jaka ilość godzin na czynności opiekuńczo-wychowawcze (poza zakresem umowy), a więc dokonać oceny zasadności wydatku na podstawie przedstawionej do kontroli umowy.

W zakresie wydatków na artykuły remontowe organ pierwszej instancji zasadnie zdaniem SKO zarzucił, że dotowany nie wykazał ich poniesienia. Prezydent Miasta zasadnie także uznał, że wydatkowanie środków z dotacji wymagało w tym przypadku dowodu KW. Brak prawidłowo udokumentowanego transferu środków z dotacji na poniesienie określonego wydatku czynił ów wydatek niekwalifikowalnym do jego prawidłowego rozliczenia ze środków publicznych

Natomiast w zakresie zakupu wyposażenia organ zauważył, że w dniu kontroli przeprowadzonej przez organ dotujący dane przedmioty nie znajdowały się w "O.". Przedmioty nabyte z tytułu dotacji przyznanej dla ww. przedszkola powinny znajdować się w siedzibie placówki i służyć jej. Jeżeli ich tam nie było w dniu kontroli, oznacza to w opinii SKO, że musiały być wykorzystywane przez inny podmiot do innych celów. Kolegium zaznaczyło, że nie wiadomo, czy przedmioty zostały użyczone lub wydzierżawione, komu, na jakich zasadach oraz kiedy zostaną zwrócone. Kolegium wskazało przy tym, że problemem nie jest istnienie lub nie ww. przedmiotów, ale to, że znajdowały się poza terenem placówki w dacie kontroli wydatkowania środków z dotacji. Wobec jego braku w ww. przedszkolu nie można uznać, że służył ono do realizacji zadań tego przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, na dofinansowanie których to zadań dotacja została przekazana.

Końcowo odnosząc się do wydatków na imprezy dla dzieci Kolegium wyjaśniło, że wszelkie wydatki, które są finansowane z dotacji, powinny być przez beneficjenta dotacji tak określone i dokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji kontrolnych. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji. Tymczasem, w ocenie SKO, zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że ww. wydatki nie zostały właściwie udokumentowane w dokumentacji pedagogicznej, którą organ miał prawo skontrolować celem potwierdzenia prawidłowości wydatku pokrytego dotacją.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżące, reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżyły ww. decyzję SKO w odniesieniu do punktu sentencji co do utrzymania w mocy decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji na kwotę powyżej 39.457,61 zł, a więc w części obejmującej utrzymanie w mocy obowiązku zwrotu przez Skarżące środków z dotacji na kwotę 660.744,25 zł, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię oraz w konsekwencji brak zastosowania tego przepisu do poszczególnych zaskarżonych kategorii wydatków pokrytych z dotacji – w szczególności wynagrodzeń za pracę lub dla zleceniobiorców – co skutkowało uznaniem ich za dotacje wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 7, 7a, 75, 77, 80, 81a k.p.a. jak również art. 8 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dochodowymi i braku uwzględniania innych dowodów oferowanych przez strony, zaś przepisy art. 75 k.p.a. przewidują otwarty katalog środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym;

3) naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji poprzez zakwestionowanie wydatków na ruchomości tylko z tego powodu, że w dniu kontroli nie było ich w kontrolowanej placówce, albowiem żaden przepis prawa nie wymaga takiego obowiązku;

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne zakwestionowanie dowodów dostarczonych przez Skarżące na etapie postępowania odwoławczego – przy braku prekluzji w procedurze KPA – i ich pominięcie poprzez odwoływanie się do braku ich przedstawienia na wcześniejszym etapie pomimo aktywnego udziału w postępowaniu i posiadania innego pełnomocnika, niż obecnie.

5) naruszenie art. 44 ust 3 pkt 1 u.f.p., poprzez jego niezasadne zastosowania i stawianie przez organy zarzutów naruszenia zasady oszczędności, podczas gdy wiele z kwestionowanych wydatków opierają się na tej zasadzie i obejmują nawet czynności pracowników wykonywane nieodpłatnie, zaś wynagrodzenie dyrektorów oparte na współdziałaniu i podziale czynności jest niższe, niż to gdyby było pobierano oddzielnie w ramach osobnych funkcji we wszystkich 3 prowadzonych przedszkolach.

6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 7a, 8, 9 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. oraz art. 10 ustawy Prawo oświatowe w wersji obowiązującej od w 2019 poprzez braku dokonania prawidłowej wykładni obu tych przepisów, w tym 35 ust. 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. dot. wynagrodzenia dyrektora, który lege non distinguente nie wprowadza wymogu dalszego dzielenia własnych czynności dyrektora na stricte pedagogiczne i czynności pozostałe, jak i na czynności dyrektora oświatowego i adm-gosp., brak analizy pojęć "każdy wydatek", "sfinansowanie wydatków" organu prowadzącego, "wychowanie", "opieka", brak poczynienia ustaleń które ewentualnie zadania organu prowadzącego mogą być finansowane z dotacji a które nie i jakie cechy owych obowiązków świadczą o kwalifikowalności wydatku i ewentualnego zastosowania efektów owej wykładni do oceny czynności dyrektora adm-gosp, a w miejsce tego aprioryczne uznanie, że kwestia pełnienia przez Skarżącego funkcji dyrektora adm-gosp wyklucza możliwość pokrycia jego wynagrodzenia z dotacji oświatowej.

7) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 35 ust 1 pkt 1 lit a u.f.z.o. w zw. z art. 17 ust 1 u.f.z.o. oraz art. 10 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 8 in extenso oraz 13 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, oraz art. 32 ust 1 Konstytucji (zasada równości) poprzez zaniechanie dokonania wykładni systemowej oraz celowościowo-funkcjonalnej ww. przepisów w kontekście różnic miedzy placówkami niepublicznymi a publicznymi oraz umiejscowienia i sposobu finansowania specyficznych placówek, jakimi są przedszkola publiczne, prowadzone przez osoby inne niż j.s.t. – jak placówka Skarżącego, której ustawa zabrania pobierania dodatkowych opłat a jednocześnie wymaga zapewnienia tożsamych warunków jak w przedszkolu publicznym gminnym i w konsekwencji naruszenia zasady równego traktowania.

8) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 8, 9 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego i niepodjęciu z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa, w tym w szczególności

a) braku poczynienia ustaleń z jakich powodów czynności podejmowane przez dyrektorów adm-gosp nie spełniające cech kwalifikowalności i dowolne uznanie przez organ pierwszej instancji, że czynności wykonywane przez strony nie są związane z kryteriami wskazanymi w ustawie,

b) odmowa uznania not księgowych za dowód księgowy, który wraz z potwierdzeniem przelewu dokumentuje zdarzenie gospodarcze, w momencie gdy przepisy oświatowe nie zawierają katalogu numerus clausus dowodów księgowych rozliczenia wydatku dotacyjnego, a wydatek rzeczywiście miał miejsce,

c) błędne ustalenie jakoby istniało 3 pracodawców, a dyrektor ds. oświatowych musiała podpisać 3 umowy o pracę, w sytuacji gdy pracodawcą był jeden organ prowadzący,

d) błędne ustalenie, iż wydatki dotacyjne muszą być pokrywane tylko z jednego konta;

9) naruszenie art. 7a k.p.a. i 81a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przypadku istnienia wątpliwości co do znacznie normy prawnej jak i stanu faktycznego, opisanych w niniejszym piśmie (tj. w skardze – przyp. Sądu);

10) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zakresie wysokości orzeczonej kwoty, poprzez brak weryfikacji, iż na kontach bankowych poszczególnych przedszkoli poza środkami z dotacji znajdowały się również wpłaty od rodziców z tzw. Opłat 1 zł za godziny przekroczenia bezpłatnej nauki w przedszkolu publicznym, które jako środki własne mogły być przedmiotem przelewów do organu prowadzącego.

W związku z powyższym, Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w zaskarżonej całości, a nadto uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta, jak również o zasądzenie na rzecz Skarżących, zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, 846, 996, 1579, 1948), zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu wydatków poniesionych na opłatę skarbową za pełnomocnictwo oraz o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

5. Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścić dowód z dokumentów dołączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga jest zasadna.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

6.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości decyzji w sprawie określenia wysokości wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, otrzymanej w 2019 r. przez Skarżące (działające w formie spółki cywilnej), na prowadzenie przedszkoli publicznych i obowiązku zwrotu części otrzymanej dotacji, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w szczególności kwestia sporna dotyczy wydatkowania części dotacji na wynagrodzenia Skarżących z tytułu pełnienia stanowisk dyrektorek administracyjno- gospodarczych w prowadzonych przedszkolach.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przytoczyć należy uregulowania prawne znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Podkreślenia wymaga, że brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm., dalej jako ,,u.p.o.") organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym: 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie: 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły (przedszkola), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako ,,CBOSA").

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Z powołanych powyżej przepisów jednoznacznie zatem wynika, iż dotacja oświatowa może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego, pełniącego równocześnie funkcję dyrektora szkoły lub wykonującego zadania z zakresu administrowania i obsługi placówki.

6.4. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy zakwestionowały wysokość wydatków poniesionych na wynagrodzenia dyrektorów do spraw administracyjno-gospodarczych w przedszkolach prowadzonych przez Skarżące. Funkcje te w badanym okresie w każdym z trzech przedszkoli sprawowały Skarżące, na podstawie decyzji osób prowadzących publiczne przedszkola w sprawie wynagrodzenia dyrektora administracyjno-gospodarczego przedszkola tj.; odpowiednio z dnia 29 września 2016 r. - dotyczącej A., z dnia 31 sierpnia 2017 r. – dotyczącej G. oraz z dnia 30 sierpnia 2016 r. – dotyczącej O.. Na mocy wydanych decyzji organ prowadzący, będący spółką cywilną powierzył Skarżącym powyższe stanowiska w każdym z trzech przedszkoli jednocześnie, bez określenia wymiaru czasu pracy oraz wynagrodzenia określonego kwotowo. Jak wynika z treści decyzji organu prowadzącego o wysokości i wypłacie wynagrodzenia decydowała każdorazowo osoba prowadząca, stosownie do możliwości finansowych jednostki.

Organy obu instancji uznały, że środki pobierane przez Skarżące tytułem wynagrodzenia, nie posiadały cech wynagrodzenia z uwagi na dowolność i brak obiektywnych kryteriów w ustalaniu ich wysokości.

Mając na uwadze zaistniałą kwestię sporną, w pierwszej kolejności należy wskazać na regulacje prawno – ustrojowe dotyczące stanowiska dyrektora przedszkola zawartych w u.p.o.. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.o. szkołą ( przedszkolem ) lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora.

W myśl art. 62 ust. 2 tej ustawy, szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Dalej w art. 68 u.p.o. wskazano kompetencje dyrektora szkoły lub placówki.

Ponadto zgodnie z art. 88 ust. 7 u.p.o. organ lub osoba, o których mowa w art. 8 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. W myśl art. 88 ust. 8 akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką.

W art. 102 cytowanej ustawy wymieniono, co winien zawierać statut przedszkola. W pkt 8 wskazano, że statut winien określać organy przedszkola oraz ich szczegółowe kompetencje, a także szczegółowe warunki współdziałania organów przedszkola oraz sposób rozwiazywania sporów miedzy tymi organami

Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.o. podstawową jednostką organizacyjną przedszkola jest oddział. Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 2 w przedszkolu; 1) liczącym co najmniej 6 oddziałów lub 2) posiadającym oddziały zlokalizowane w różnych miejscach lub 3) w którym co najmniej 2 oddziały pracują dłużej niż 10 godzin dziennie - może być utworzone stanowisko wicedyrektora przedszkola .

Zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.o. dyrektor przedszkola, za zgodą organu prowadzącego, może utworzyć stanowisko wicedyrektora w innych przypadkach, niż określone w ust. 1, a także, za zgodą organu prowadzącego, może tworzyć inne stanowiska kierownicze.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów wskazać należy, że z treści § 5 statutu każdego z przedszkoli wynika, że statutowe cele realizuje dyrektor przedszkola, nauczyciele oraz zatrudnieni pracownicy administracji i obsługi we współpracy z rodzicami, poradnią psychologiczo-pedagogiczną, w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole. W § 7 ust. 8 statutów wskazano, że dyrektor przedszkola jest odpowiedzialny za uwzględnienie w zestawie programów wychowania przedszkolnego całości podstawy programowej. Natomiast w § 24 określając kompetencje dyrektora przedszkola zapisano min. że dyrektor sprawuje nadzór pedagogiczny oraz nadzór nad działalnością administracyjną i gospodarczą przedszkola.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z zapisami statutów przedszkoli przedłożonych w takcie kontroli, w każdym z przedszkoli przewidziano jedno stanowisko dyrektora, a jak wynika z dokonanych ustaleń w kontrolowanym okresie, zatrudniona była na podstawie umowy o pracę jedna osoba na stanowisku dyrektora przedszkoli ds. oświatowych, jednocześnie na podstawie wskazanych decyzji organu prowadzącego w każdym z trzech przedszkoli Skarżące pełniły stanowiska dyrektorów admnistracyjno-gospodarczych. W związku z powyższym brak zapisów w statutach dotyczących stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych wraz z wyodrębnieniem ich ogólnego zakresu zadań, nie uprawnia do rozliczenia wydatków poniesionych na wynagrodzenia dyrektorów administracyjno – gospodarczych. W ocenie organu nieprawidłowe jest postępowanie strony w odniesieniu do zapisów statutów, gdzie wszystkie zadania zostały przypisane do stanowiska dyrektora, przy jednoczesnym funkcjonowaniu stanowisk dyrektora ds. oświatowych i dyrektorów administracyjno – gospodarczych.

Natomiast w trakcie postępowania przed organem odwoławczym, pełnomocnik strony w piśmie z dnia 30 listopada 2021 r. wniósł o dopuszczenie nowych dowodów z dokumentów w postaci; Porządku Obrad Rady Pedagogicznej nr [...], Protokołu Rady Pedagogicznej nr [...] wraz z podpisami i lista obecności oraz załączników nr [...] – wykaz zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą w sprawie zmiany statutu. Powyższe dokumenty dotyczyły każdego z przedszkoli i zawierały dokonane przez Radę Pedagogiczną z dniem 29 sierpnia 2017 r. zmiany regulacji statutowych wszystkich trzech przedszkoli publicznych w zakresie dotyczącym stworzenia stanowisk dyrektorów administracyjno – gospodarczych oraz określenia ich kompetencji i zadań.

SKO dokonując oceny przedłożonych dokumentów oraz wskazując na wyjaśnienia złożone przez stronę w dniu 1 czerwca 2021 r., dotyczące zmian statutów dokonanych po kontroli uznało, że brak spójności w stanowisku Skarżących nie ma decydującego znaczenia w sprawie z uwagi na okoliczności, które zadecydowały o tym, że środki wydatkowane na ich ,,wynagrodzenie’’ wydane zostały w sposób niezgodny z przeznaczeniem.

W ocenie Sądu stanowisko SKO w tym zakresie jest wadliwe, bowiem kwestią podstawową w niniejszej sprawie dla oceny prawidłowości wydatkowania kwot na wynagrodzenia dyrektorów administracyjno – gospodarczych jest stwierdzenie, czy pełnienie tych stanowisk przez Skarżące, było zgodne z powołanymi powyżej przepisami ustawy Prawo oświatowe, a przede wszystkim, czy zostały spełnione wymogi prawno – ustrojowe dla faktycznego istnienia stanowisk dyrektorów admnistracyjno – gospodarczych w prowadzonych przedszkolach, w świetle zapisów zawartych w statutach tych przedszkoli.

Zdaniem Sądu, organ powinien jednoznacznie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonych zmianach statutów, w prowadzonych przez Skarżące przedszkolach, w dacie wydatkowania dotacji na wynagrodzenia, przewidziane były stanowiska dyrektorów administracyjno – gospodarczych, czy też nie, co ma istotne znaczenie, ze względu na to, że ustawodawca określił pozycję prawo – ustrojową dyrektora przedszkola ( art. 62 u.p.o. ), jak również nadał odpowiednie znaczenia samemu statutowi przedszkola ( art. 88 u.p.o), jak i jego zapisom dotyczącym organów przedszkola i ich szczegółowych kompetencji ( art. 102 u.p.o. ).

Wskazane przez organ odwoławczy sprzeczności w związku ze złożonymi w postępowaniu odwoławczym zmianami statutów, w odniesieniu do wyjaśnień złożonych przez stronę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, powinny zostać wyjaśnione w trakcie postępowania, poprzez przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych, przede wszystkim w postaci zeznań Skarżących na tę okoliczność. W konsekwencji przeprowadzonych dodatkowo dowodów organ winien jednoznacznie stwierdzić, czy stanowiska dyrektorów administracyjno– gospodarczych oraz ich kompetencje i zakres obowiązków zostały określone zgodnie z przepisami u.p.o. odpowiednimi zapisami, zawartymi w statutach przedszkoli, w dacie wydatkowania dotacji.

Dokonując jednoznacznej oceny w tym zakresie organ powinien, wraz z pozostałymi ustaleniami dotyczącymi pełnienia stanowisk dyrektorów administracyjno – gospodarczych, dokonać oceny prawidłowości wydatkowania kwoty dotacji na wynagrodzenia dyrektorów administracyjno – gospodarczych.

Natomiast niezasadne jest stanowisko strony skarżącej wskazujące, że sam fakt braku przekroczenia limitu ustawowego wydatkowanej dotacji, jest wystarczający do przyjęcia prawidłowości wydatkowania otrzymanej dotacji. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. wynika jednoznacznie, że wskazany w tym przepisie limit ,,w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie’’, dotyczy okresu miesięcznego, a nie rocznego jak zdaje się sugerować strona skarżąca. Ponadto argument strony, iż zasadność wysokości wypłacanych wynagrodzeń dyrektorom administracyjno – gospodarczych potwierdza wykonywanie analogicznych zadań w innych przedszkolach publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego przez wielu pracowników zatrudnionych na różnych stanowiskach jak; sekretarka, intendentka, pomoc administracyjna, kadrowa stoi w sprzeczności z funkcją i zadaniami jakie przewidziano w ustawie dla stanowiska dyrektora przedszkola.

Natomiast jak już to zostało wskazane, stanowisko dyrektora jak i wicedyrektora w przedszkolu jest stanowiskiem kierowniczym ( art. 62, art. 64 u.p.o. ). Ponadto zakres ich kompetencji określają przepisy ustawy Prawo oświatowe, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w zapisach statutowych.

Jak wynika z dokonanych ustaleń Skarżące pełniły funkcję dyrektorów administracyjno- gospodarczych w trzech przedszkolach i z tego tytułu wypłacono im wynagrodzenia w 2019 r. w łącznej wysokości 616 229,80 zł. W tym miejscu należy zauważyć, iż osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora ds. oświatowych w tych samych przedszkolach, w wymiarze ½ etatu, uzyskała w 2019 r. wynagrodzenie w łącznej kwocie wynoszącej 9 920,10 zł.

W związku z powyższym, mając na uwadze brak określenia w decyzjach wydanych przez organ prowadzący stałych miesięcznych wynagrodzeń dla dyrektorów administracyjno– gospodarczych, a jedynie uzależnienie ich wysokości i wypłaty od decyzji osoby prowadzącej, przy jednocześnie znacznych różnicach w wysokości wypłacanych miesięcznych wynagrodzeń Skarżących, jak i w odniesieniu do wynagrodzenia dyrektora ds. oświatowych, zasadne było przeprowadzenie analizy porównawczej w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia stanowiska dyrektora w innych przedszkolach publicznych, celem oceny zasadności wydatkowania środków publicznych na wypłatę wynagrodzeń w wysokości jaka miała miejsce w kontrolowanej sprawie, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 44 u.f.p., czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Wobec powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 75 § 1 k.p.a., dowodami w postępowaniu administracyjnym może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Z kolei art. 80 k.p.a. wymaga, aby organ administracji publicznej ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podsumowując tę część rozważań, w ocenie Sądu organy nie uczyniły zadość wymogom wynikającym ze wskazanych przepisów postępowania.

SKO nie dokonało oceny, w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym treści statutów przedszkoli i przedłożonych zmian do tych statutów, czy stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych były pełnione przez Skarżących zgodnie z regulacjami u.p.o. i zapisami zawartymi w statutach. Ponadto organ odwoławczy nie dokonał żadnych czynności dowodowych w związku ze wskazanym sprzecznościami dotyczącymi nowelizacji statutów datowanych na dzień 29 sierpnia 2017 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji kwestionując zasadność finansowania dwóch stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych w każdej z placówek ze środków dotacji, nie dokonał analizy porównawczej w odniesieniu do innych przedszkoli publicznych w kwestii istnienia stanowisk dyrektorskich w tych przedszkolach i przeciętnego wynagrodzenia na tych stanowiskach, co w niniejszej sprawie w świetle dokonanych ustaleń faktycznych było uzasadnione.

Mając na uwadze powyższa należy uznać, za uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.5. Przechodząc do kolejnej kwestii spornej, zaznaczyć należy, że dotyczy ona zakwestionowanego wydatku finansowanego ze środków dotacji oświatowej na wynagrodzenia dyrektora ds. oświatowych, wypłaconego w 2019 r. w łącznej kwocie 9920,10 zł.

Organy obu instancji stwierdziły, że wobec nieprzedłożenia szczegółowego rozliczenia dotacji na przedmiotowe wynagrodzenie, w podziale na trzy przedszkola, brak jest właściwego udokumentowania wydatków poniesionych z dotacji oświatowej na wynagrodzenie dyrektora ds. oświatowych i w konsekwencji uznały, że wydatki poniesione z udzielonej dotacji dla O. wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 u.f.z.o.

Natomiast z akt sprawy wynika, że pełniąca tę funkcję B. P. w dniu 31 sierpnia 2018 r. zawarła umowę o pracę z O. s.c. Skarżących. W treści zawartej umowy o pracę wskazano, że praca w wymiarze ½ etatu świadczona będzie w trzech miejscach, będącymi adresami trzech przedszkoli prowadzonych przez Skarżące. Z aneksu do umowy z dnia 31 grudnia 2018 r. wynika, że wynagrodzenie zasadnicze pełniącej stanowisko dyrektora do spraw oświatowych wynosi wynagrodzenie minimalne, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za prace oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej.

Organy nie kwestionowały faktu pełnienia stanowiska dyrektora do spraw oświatowych przez wymienioną powyżej osobę, jak i wypłaty wynagrodzenia z tego tytułu. Jednak w ocenie organów brak przyporządkowania czasu pracy do konkretnej placówki oraz brak określenia wynagrodzenia proporcjonalnie do czasu pracy w każdym z przedszkoli nie spełnia wymogów umowy o pracę. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że zadania dyrektora ds. oświatowych nakładały się na zadania dyrektorów administracyjno– gospodarczych.

W ocenie Sądu uznając wadliwość udokumentowania świadczonej pracy na tym stanowisku ze względu na brak przyporządkowania czasu pracy do konkretnej placówki, brak jest jednak podstaw w świetle zebranego materiału dowodowego do kwestionowania zarówno samego świadczenia pracy na stanowisku dyrektora ds. oświatowych w O., jak i wypłat wynagrodzenia z rachunku tego przedszkola. Mając na uwadze, że B. P. świadczyła pracę także na rzecz O., to brak rozgraniczenia zarówno czasu pracy jak i wynagrodzenia na pozostałe przedszkola, w sytuacji określenia wynagrodzenia za świadczoną pracę na poziomie minimalnego wynagrodzenia, przewidzianego w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów nie pozwala na przyjęcie, że dotacja była wydatkowana niezgodnie z art. 35 u.f.z.o. Przyjąć należy za zasadne stanowisko skargi, że wynagrodzenie wypłacane B. P. ze względu na jego wysokość, było świadczeniem ekwiwalentnym i należnym pracownikowi, nawet w sytuacji uznania, że dotyczyło ono wyłącznie pracy, na która poświęciła 1/3 wymiaru czasu pracy.

W związku z powyższym zasadny jest zarzut naruszenia art. 35 u.f.z.o.

6.6. Kolejna kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy zakwestionowania wydatku w kwocie 33 406,84 zł. przeznaczonego na wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia wypłaconych O. Ć. i Ł. G., rozliczonego w poczet dotacji O.. Przedmiotem umów zlecenia było wykonanie prac plastycznych, dekoracji świątecznych i przygotowanie uroczystości okazjonalnych.

Organy uznały w oparciu o dokonanie ustalenia faktyczne, że zleceniobiorcy na przestrzeni 2019 r. zajmowali się również zadaniami wykraczającymi poza zakres prac określonych w umowach zlecenia, przede wszystkim pomocą w czynnościach opiekuńczo-wychowawczych. W ocenie organów skoro zawarte umowy zlecenia nie odzwierciedlały faktycznego wykonywania zadań przez zleceniobiorców, z podziałem na ilość godzin, przeznaczonych na czynności opiekuńczo-wychowawcze, nie można dokonać oceny zasadności wydatku na podstawie przedstawionej umowy.

W ocenie Sądu w sytuacji braku podstaw do kwestionowania wykonania usług przewidzianych w zawartych umowach zlecenia, uzasadnione było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w zakresie dotyczącym określenia przez stronę wysokości wypłaconego wynagrodzenia jedynie za niekwestionowane usługi przewidziane umowami i ocena wysokości tego wynagrodzenia pod kątem zasadności poniesionego wydatku.

Brak zbadania tych kwestii pomimo niekwestionowania przez organy wykonania usług opisanych w umowach zlecenia skutkuje zasadnością zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

6.7. Ostatnia kwestia sporna dotyczy zakwestionowania wydatku w kwocie 1005,20 zł na zakup elementów wyposażenia ( myjka ciśnieniowa, fotel, zestaw słuchawek ).

Organy zakwestionowały właściwe wykorzystanie tych przedmiotów, ze względu na fakt, iż w dniu kontroli przedmioty te nie znajdowały się w placówce O., zatem wobec braku wyposażenia nie można uznać, że służyło ono do realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Natomiast jak wynika z wyjaśnień strony skarżącej, złożonych w trakcie prowadzonego postępowania wymienione przedmioty zostały zakupione i jedynie chwilowo udostępniono je do innego przedszkola. Na potwierdzenie, iż przedmioty te ponownie znajdują się w przedszkolu przedstawiono dokumentację fotograficzną.

W ocenie Sądu stanowisko organów kwestionujące wydatkowanie dotacji na zakup przedmiotów, ze względu na brak wymienionych przedmiotów w placówce poddanej kontroli w dniu kontroli jest nieprawidłowe.

Należy podkreślić, że Skarżące prowadzą przedszkola w trzech placówkach, co potwierdza stanowisko o chwilowym wykorzystaniu zakupionych rzeczy w innych placówkach przedszkolnych. W związku z powyższym stanowisko organów, że brak przedmiotów jedynie w dniu kontroli w placówce przedszkola, przy jednoczesnym pominięciu wyjaśnień i dowodów ( dokumentacja fotograficzna ) przedłożonych przez stronę, skutkujące przyjęciem, że przedmioty te nie zostały właściwie wykorzystane na rzecz O. narusza przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Końcowo należy wskazać, że Prezydent Miasta w pkt 1 decyzji orzekł o solidarnej odpowiedzialności Skarżących z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Jednakże organ pierwszej instancji nie wskazał w wydanej decyzji podstawy prawnej i jej uzasadnienie, co do orzeczenia w tym zakresie, powołując jedynie art. 67 ustawy o finansach publicznych, odsyłający do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. i odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie jakim winna spełniać decyzja, co do powołania podstawy prawnej i jej uzasadnienia.

6.8. Mając na uwadze powyższe naruszenia Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu.

6.9. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 7 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).