Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 953/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art.8, art. 12, art. 15, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J. F. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku z przeznaczeniem na funkcję mieszkalno – usługową z garażami (parkingiem wielostanowiskowym) i urządzeniami budowlanymi oraz przebudową wjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18, na działce nr 130/1 i części działki drogowej 121/9, w obrębie [...]. Organ I instancji ustalił następujące zasady zabudowy:

- linia zabudowy – obowiązująca w linii zabudowy istniejącego budynku – zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 130/1 – w przedziale od 0,23 do 0,45;

- szerokość elewacji frontowej – w przedziale od 12m do 13m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 7m do 17m;

- geometria dachu – dach płaski o spadku 2-5°, wysokość kalenicy od 8m do 17m, kierunek kalenicy równoległy lub prostopadły do granicy frontowej działki.

Jednocześnie Prezydent Miasta Ł. wskazał, że zgodnie z mapą powierzchni ograniczających wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska Ł. – L., maksymalna wysokość projektowanej inwestycji liczona ze wszystkimi urządzeniami na dachu, poza urządzeniami trudno dostrzegalnymi z powietrza, nie może przekraczać rzędnej 300m nad poziomem morza. Zaś w przypadku lokalizacji obiektów trudno dostrzegalnych z powietrza (typu maszty, anteny, itp.) maksymalna wysokość inwestycji z tymi urządzeniami nie może przekraczać rzędnej 290m nad poziomem morza.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, że wnioskodawczyni J. F. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określiła następujące parametry planowanej zabudowy: powierzchnia istniejącej i nowej zabudowy około 280m2, w tym powierzchnia sprzedaży 55m2, szerokość elewacji frontowej około 13m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki około 17m, 5 kondygnacji naziemnych, wysokość kalenicy około 17m, dach płaski, kąt nachylenia połaci dachowych poniżej 10°. W ocenie Prezydenta Miasta Ł. wniosek po uzupełnieniu w dniu 12 listopada 2014r. spełnia wymogi art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa". Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczną, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony w oparciu o art. 87 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013r. poz. 1393 ze zm.) z Urzędem Lotnictwa Cywilnego. Ponadto dokonano analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ustalając, że właścicielem terenu planowanej inwestycji (nr dz. 130/1) jest osoba fizyczna, a teren inwestycji (nr dz. 130/1) jest zabudowany budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym i budynkiem gospodarczym.

Następnie organ wskazał, że spełnione zostały warunki art. 61 ust.1 ustawy o umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie podał, że w wyniku przeprowadzonej analizy, zgodnej z rozporządzeniem wykazano, że sąsiednie nieruchomości (przy ul. A 16 i 18, ul. B 51, 55 i 57) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez ul. A (drogę wewnętrzną) istniejącym wjazdem/wyjazdem planowanym do przebudowy. Poza tym organ wskazał, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i przedłożono umowy gestorów sieci w zakresie dostaw mediów z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, sieci energetycznej oraz ciepła systemowego. W zakresie warunku art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy organ wyjaśnił, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów na działce nr 130/1, obr. [...] występuje użytek B oznaczający tereny zabudowy mieszkaniowej, stąd warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Ponadto wskazano, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła M. G. – T. będąca współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez ustalenie warunków zabudowy bez zachowania zasady kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej sąsiednich budynków, tj. wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa;

2. § 7 rozporządzenia poprzez ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wbrew regułom tam przyjętym, tj. w wysokości do 17m;

3. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez ustalenie warunków zabudowy pozwalających na zaprojektowanie (i dalej wybudowanie) budynku w sposób zagrażający sąsiedniemu budynkowi przy ul. A 16, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, zapewnienia wentylacji i korzystania z dotychczasowego ogrzewania.

Z uwagi na powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania M. G. – T., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowalnych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. W zakresie gabarytów tych obiektów np. ich wysokości, liczby kondygnacji, linii architektonicznej, organ wskazał, że mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie, przeprowadzona analiza odpowiada wymaganiom rozporządzenia. Kolegium zauważyło jednak, że organ I instancji, dokonując analizy pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, nie uwzględnił faktu, iż planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku w zabudowie bliźniaczej – budynek ten przylega do ściany budynku na działce sąsiedniej przy ul. A 16 (działka nr 129/1). Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że wprawdzie bliźniacze budynki nie muszą być jednakowe, jednakże nie powinny stanowić dysproporcji, lecz tworzyć harmonijną całość. Organ przypomniał, że zaskarżoną decyzją ustalono dla planowanego budynku parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 7m do 17m, przy czym wielkość minimalna odpowiada wysokości budynku bliźniaczego na działce sąsiedniej nr 129/1, natomiast maksymalna, maksymalnej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, wyznaczanej przez istniejące w sąsiedztwie wielorodzinne bloki mieszkalne. Zdaniem Kolegium takie ustalenie co do zasady, pozostaje w zgodzie z treścią § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem ustalone wartości zawierają się w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego, jednakże w przekonaniu organu odwoławczego, w przypadku zastosowania ustalonej decyzją maksymalnej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o jaką w istocie wnioskuje inwestor, na działce nr 130/1 powstanie budynek wyższy od budynku, z którym pozostaje w zwartej zabudowie bliźniaczej aż o 10m. Podobna sytuacja wystąpi w przypadku ustalonego zaskarżoną decyzją parametru wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 130/1, którego maksymalna wielkość ponad dwukrotnie przekracza wielkość wskaźnika zabudowy na działce nr 129/1. Zatem w ocenie organu odwoławczego ustalone w decyzji organu I instancji parametry zabudowy nie nawiązują do skali i charakteru zabudowy bliźniaczej.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła J. F., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji tj.:

1. naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", polegające na jego zastosowaniu i w konsekwencji uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Ł., w sytuacji gdy w treści decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie wskazało, jakie przepisy postępowania zostały w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji naruszone, co wpłynęło na jej uchylenie,

2. naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewyznaczenie stronom tego postępowania żadnego terminu, w którym skarżąca mogłaby ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. strona wyjaśniła, że nie wyznaczono żadnego terminu, w którym ona lub jej pełnomocnik mogliby zająć stanowisko w sprawie i odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W chwili przeglądania akt zaskarżona decyzja została już wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Zadaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem występują w niej stwierdzenia odmienne, w świetle których uprawione jest konstatacja, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. została wydana z poszanowaniem prawa, a przeprowadzona analiza terenu podlegającego zagospodarowaniu odpowiada wymaganiom obowiązujących przepisów prawa. J. F. podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej decyzji nie podało również, z jakiego przepisu wynika obowiązek przeprowadzenia bardziej wnikliwej analizy w sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zabudowy bliźniaczej. Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nie ma żadnych informacji, w jakim zakresie analiza miałaby zostać pogłębiona, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli tej decyzji.

Z powyższych względów J. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. może mieć miejsce wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy, a ta ostania sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalonego dla planowanej inwestycji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które to ustalenie zadaniem Kolegium zapadło bez uwzględnienia okoliczności, że w wyniku realizacji budynku o maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalonej zaskarżona decyzją, planowany budynek nie nawiąże do skali budynku, z którym pozostaje w zabudowie bliźniaczej.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Kolegium podało, że pismem z dnia 5 czerwca 2015r. organ I instancji zawiadomił strony o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego, z którym miałby obowiązek zapoznać strony. Natomiast z treścią odwołania skarżąca mogła się zapoznać w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawiadomiona pismem z dnia 6 sierpnia 2015r. o wniesieniu tegoż środka zaskarżenia i przesłaniu go wraz z aktami do organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r. w sprawie II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie II GSK 1065/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. Z okoliczności sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż organ odwoławczy podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. upatrywał w tym, że na podstawie decyzji organu pierwszej instancji może powstać obiekt o 10m wyższy niż obiekt znajdujący się na sąsiedniej działce, z którym pozostaje w zwartej zabudowie bliźniaczej. Podobnie wskazywał, iż decyzja organu pierwszej instancji określa ponad dwukrotnie wyższy wskaźnik powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji niż istniejący wskaźnik na działce z zabudową bliźniaczą. Jednocześnie organ odwoławczy wyraźnie wskazywał, iż powyższe ustalenia znajdują swe odzwierciedlenie w wynikach analizy architektonicznej opracowanej w ramach niniejszego postępowania.

Z takim sposobem argumentowania dla usprawiedliwienia rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. nie można się zgodzić. Organ odwoławczy wyraźnie wskazuje bowiem, że nie istnieją w sprawie jakiekolwiek okoliczności faktyczne, które wymagałyby dalszego ustalenia. Tym samym organ odwoławczy nie wskazuje, że w okolicznościach faktycznych sprawy brakuje określonych, koniecznych ustaleń, a brak jakichkolwiek odniesień w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji deprecjonuje rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy wskazuje natomiast wyraźnie na to, że organ pierwszej instancji wadliwie określił parametry nowej inwestycji, wskutek pominięcia tego, że istniejące już elementy projektowanej inwestycji znajdują się w zabudowie zbliźniaczonej z obiektem na sąsiedniej działce. Jakkolwiek organ odwoławczy nie wskazał konkretnie, jakie to prawne argumenty nakazują mu formułować wniosek o szczególnym prymacie cech zabudowy zbliźniaczonej, to należy jednoznacznie wskazać, że sygnalizowane przez ten organ okoliczności, kwalifikowane jako wadliwość decyzji organu pierwszej instancji, nie mogą samodzielnie usprawiedliwiać konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyraźną kompetencją organu odwoławczego jest możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (art. 138 § 1 K.p.a.). Rozstrzygnięcie to jest aktualne zawsze wówczas gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, a brak jest wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a więc nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1995r. w sprawie SA/Wr 2569/95, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 1996r. w sprawie SA/Wr 1068/95, niepubl.; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001r. w sprawie II SA/Gd 814/99, niepubl.). W sposób oczywisty wynika z powyższego, że istota zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) nie polega na dwukrotnym tożsamym rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy. Tym samym jeśli organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za wadliwą, to wobec braku zastrzeżeń co do stanu faktycznego sprawy winien wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne oparte na przepisie art. 138 § 1 K.p.a., które byłoby merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. W niniejszej sprawie organ wydał natomiast z naruszeniem prawa decyzję kasacyjną, która stanowiąc rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe, nie kończy postępowania w sprawie, a dodatkowo skutkuje dalszym pogwałceniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 K.p.a.), bowiem odkłada w czasie załatwienie niniejszej sprawy.

Konkludując wypada wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Charakter zaskarżonej decyzji (rozstrzygnięcie procesowe) i stwierdzona w niniejszym postępowaniu jej wadliwość zwalnia Sąd od konieczności pogłębionego odniesienia się do stawianego w skardze zarzutów naruszenia art. 10 K.p.a. Jedynie na marginesie wypada dostrzec, że organ odwoławczy nie prowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, z którego wynikami strona skarżąca winna była się zapoznać, a nadto strona skarżąca wyraźnie podkreśla, że materiał dowodowy wynikający z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy architektonicznej został wystarczająco zgromadzony, a w szczególności nie formułuje wniosków o jego uzupełnienie, w czym naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 K.p.a. miałoby stanowić tamę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Lp/