Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 527/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. T., J. T., Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie prawa do ekwiwalentu na wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz P. T., J. T. i Z. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania (Dz.U. Nr 73, poz.764), orzekł o przeznaczeniu do zalesienia gruntu rolnego tj. działki nr 64 o pow. 2,70 ha położonej we wsi K., gmina S., będącej własnością J. i Z. T.

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania (Dz.U. z 2001r., Nr 73, poz.764 i z 2003r., Nr 46, poz. 392), Starosta [...] stwierdził prowadzenie przez J. i Z. T. uprawy leśnej na działce nr 64 o pow. 2,70 ha położonej we wsi K., gmina S. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 7 wyżej wymienionej ustawy właściciel, który otrzymał decyzję o prowadzeniu uprawy leśnej nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Ekwiwalent jest płatny miesięcznie do dnia 10 każdego miesiąca począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym właściciel otrzymał decyzję. Właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Zgodnie z art. 10 ust. 1 małżonkowie – współwłaściciele zalesionego gruntu otrzymują ekwiwalent w dwóch równych częściach.

W dniu 8 lutego 2005 r. P. T. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o dokonywanie wypłaty należnego ekwiwalentu na wskazane przez niego konto bankowe. Wniosek ten P. T. uzasadnił faktem przekazania mu przez rodziców /aktem notarialnym z dnia 8 września 2004 r./ gospodarstwa rolnego, w tym działki nr 64 o pow. 2, 70 ha, na której prowadzona jest uprawa leśna.

Starosta [....] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003r., Nr 229, poz.2273 i z 2004r., Nr 42, poz.386, Nr 48, poz.1551 i Nr 162, poz.1709) stwierdził wygaśnięcie z dniem 8 września 2004 r. praw do ekwiwalentu przyznanych J. i Z. T. oraz zobowiązał J. i Z. T. do zwrotu w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji ekwiwalentu w kwocie 2398, 93 zł na rachunek Starostwa Powiatowego w Z.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003r., Nr 229, poz.2273 i z 2004r., Nr 42, poz. 386, Nr 48, poz. 1551 i Nr 162, poz. 1709), Starosta [...] orzekł o nieprzekazaniu praw do ekwiwalentu P. T., nabywcy nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr 64, położona we wsi K., gmina S. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] podał, iż w dniu 8 lutego 2005 r. P. T. wystąpił z prośbą o przekazywanie ekwiwalentu na podany rachunek bankowy w związku z nabyciem gospodarstwa rolnego w miejscowości K., K. gmina S., w formie umowy darowizny, załączając akt notarialny nr [...] z dnia 7 września 2004 r. Na podstawie danych zawartych w wyżej wymienionym akcie notarialnym stwierdzono, że P. T. przyjął w formie darowizny nieruchomość położoną w obrębie K., K. gmina S., w skład której wchodzi m.in. działka nr 64 o powierzchni 2, 70 ha, na której zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] J. i Z. T. prowadzili uprawę leśną. W myśl art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ekwiwalent pieniężny przechodzi na nabywcę gruntu tylko w przypadku nabycia go w formie kupna – sprzedaży. Wobec powyższego Starosta [...] nie mógł przekazać praw do ekwiwalentu P. T.

Od powyższych decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnieśli J. T., Z. T. oraz P. T. Odwołujący się zarzucili naruszenie prawa. Zdaniem skarżących z regulacji art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania (Dz.U. Nr 73, poz.764 i z 2003r. ze zm.), na podstawie którego wydano powyższe decyzje, nie wynika, aby jedyną formą przeniesienia prawa własności zalesionej działki, skutkującą przejściem prawa do ekwiwalentu pieniężnego na nabywcę była umowa kupna-sprzedaży. Przepis ten reguluje jedynie kwestię skutków prawnych sprzedaży zalesionej działki gruntu, nie odnosząc się w ogóle do darowizny takiej działki. Ustawa ta nie zawiera normy prawnej, w myśl której przekazanie zalesionej działki w drodze darowizny skutkowałoby wygaśnięciem prawa do ekwiwalentu. Ponadto przedmiotem darowizny uczynionej przez J. i Z. T. na rzecz ich syna, P. T. było całe gospodarstwo rolne. W myśl art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i wydanie nowej decyzji przekazującej P. T. prawo do ekwiwalentu pieniężnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w ustawie o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia brak uregulowań na okoliczność, co się dzieje z prawem do ekwiwalentu przysługującym dotychczasowym właścicielom w sytuacji wyzbycia się przez nich własności gruntu, na którym prowadzona jest uprawa leśna w drodze czynności cywilnoprawnej, jaką jest umowa. W szczególności brak jest unormowania dla organu administracji do władczego orzekania w drodze decyzji o wygaśnięciu prawa do ekwiwalentu w takiej sytuacji.

Jedną z podstawowych zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności. Oznacza ona, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji wydaje decyzję administracyjną oraz że kompetencji organu administracji do działań władczych nie można domniemywać. Organ administracji władny jest orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, w przeciwnym razie postępowanie dotknięte będzie bezprzedmiotowością ( "kpa Komentarz" Wyd.2, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1998, s. 525)

Należy zatem zgodzić się z zarzutem, iż decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej. Powołany w decyzji przez organ I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia stanowi podstawę do przekazania przez Starostę w drodze decyzji praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu na nabywcę gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna. Dotyczy on więc zupełnie innej sytuacji faktycznej i prawnej i nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze. zm.) oraz na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 28 grudnia 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003r., Nr 229, poz.2273 i z 2004r., Nr 42, poz. 386, Nr 48, poz. 1551 i Nr 162, poz. 1709) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż ustawa z dnia 3 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, na podstawie której J. i Z. T. prowadzili na działce nr 64 uprawę leśną i pobierali ekwiwalent pieniężny, została uchylona przez art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy "do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15 stosuje się zasady dotychczasowe". Powołane powyżej przepisy art. 14 ust.2 i art. 15 weszły w życie w dniu 2 kwietnia 2004 r. Z powyższej regulacji wynika, iż do stanu faktycznego w tej sprawie zastosowane muszą zostać przepisy uchylonej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia stanowi, iż w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że to jedyny przepis w tej ustawie dający organowi administracji kompetencje do wydania decyzji administracyjnej o przekazaniu praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na nabywcę gruntu - ale tylko w sytuacji sprzedaży gruntu. Natomiast brak w ustawie podobnych regulacji w sytuacji, gdy przeniesienie własności gruntu, na którym prowadzona jest uprawa leśna następuje w drodze innej czynności cywilnoprawnej np. umowy zamiany, darowizny czy zrzeczenia się. Powyższe, zdaniem Kolegium, wskazuje na lukę w prawie, której nie może usunąć organ. Przyjęta w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności z ustalonym zamkniętym systemem źródeł prawa wyłącza dopuszczalność stosowania analogii w prawie administracyjnym. Jedynie w art. 11 ust. 1 wprowadzono regulację, iż uprawnienia do ekwiwalentu można nabyć drodze spadkobrania.

Wobec powyższego, przy braku podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji, wniosek skarżącego P. T. o przekazanie ekwiwalentu na jego rzecz jako nowego właściciela działki nr 64 w oparciu o umowę darowizny nie może zaś zostać uwzględniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] J. T., Z. T. i P. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] jako wydanych z naruszeniem art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 3 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.). Nadto skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, iż powoływanie się przez organ na lukę w prawie narusza ich prawa oraz prowadzi do dyskryminacji osób, które przekazały własność gospodarstwa rolnego w drodze darowizny. W ocenie skarżących, jeżeli przyjąć, że taka luka istnieje, to należy ją uzupełnić przy pomocy wypracowanych przez doktrynę reguł interpretacyjnych czy też norm kolizyjnych. W szczególności powinna znaleźć zastosowanie interpretacja per analogiam i stosownie do przepisu art. 7 ust. 6a powyższej ustawy winien on stanowić podstawę rozstrzygnięcia o tym, że obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę, tj. P. T. Organ wydający zaskarżona decyzję winien mieć na uwadze regułę lex benignior, nakazującą zastosowanie przepisu, w tym przypadku istniejącego, korzystnego dla stron. Zdaniem skarżących, organy administracji naruszyły prawo, gdyż odniosły się jedynie do sprawy przekazania prawa do miesięcznego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu zalesienia gruntów a żadna z zaskarżonych decyzji nie rozstrzyga kwestii przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. To zaś pozostaje w sprzeczności z celem ustawy i zamysłem ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium nie podzieliło podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.). Kolegium podkreśliło, iż art.2 Konstytucji RP ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadza się dwie zasady o podstawowym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla kształtu i wykładni przepisów k.p.a. Te zasady to zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. Zdaniem Kolegium, powoływanie się przez skarżących na naruszenie tego przepisu świadczy o niezrozumieniu jego treści. Nietrafne jest też powoływanie się na art. 32 Konstytucji RP., który ustanawia zasadę równości wobec prawa na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. Objęta bowiem art. art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia sytuacja określa status prawny nabywcy gruntu w drodze sprzedaży, więc umowy dwustronnej, zobowiązującej i odpłatnej. Darowizna zaś jest czynnością jednostronnie zobowiązująca, nieodpłatną, gdzie tylko obdarowany osiąga korzyść z umowy. Sytuacja prawna i faktyczna obu umów jest więc różna. Kolegium podkreśliło, iż powołana ustawa z dnia 3 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie przewidywała możliwości przejścia na nabywcę gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz do ekwiwalentu, gdy własność gruntu przenoszona jest w drodze czynności cywilnoprawnej. Możliwe było tylko przejście uprawnień w drodze spadkobrania. Nowelizacja ustawy przeprowadzona w 2003 roku wprowadziła regulacje z art. 7 ust. 6a umożliwiającą przejście uprawnień do ekwiwalentu pieniężnego w drodze umowy kupna-sprzedaży. Rozwiązanie to, na tle dotychczasowych postanowień należy uznać za wyjątkowe, a jako takie – zgodnie z zasadami wykładni prawa administracyjnego - nie może podlegać rozszerzającej interpretacji. Jak wynika z art. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów (...) jej głównym zamierzeniem było uregulowanie zasad przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia, a nie stwarzania podstaw do ubiegania się o ekwiwalent, zwany "rentą leśną" nabywany jako swoiste wynagrodzenie za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej przez właściciela.

Założenia interpretacji prawa administracyjnego są bardziej podobne do interpretacji prawa karnego (z jego zasadą – nullum crimen sine lege) niż prawa cywilnego. Uznanie istnienia sfery praw i wolności obywatelskich oznacza odrzucenie koncepcji luk w prawie administracyjnym, a zatem i dopuszczalności stosowania w takim zakresie analogii do interpretacji materialnego prawa administracyjnego.

W teorii prawa administracyjnego można spotkać się z poglądami o dopuszczalności stosowania analogii w ograniczonym zakresie w tych sprawach, w których jej zastosowanie nie narusza praw strony lub osób trzecich. Zdaniem J.Starościaka, i przy tym jednak stanowisku potrzeba posługiwania się analogią nie ma szerszego zastosowania, tym bardziej, że większość sytuacji, w których mogłaby być stosowana analogia da się rozwiązać przez odwołanie się do innych konstrukcji właściwych prawu administracyjnemu, jak zasady ogólne funkcjonowania administracji ( J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, s. 167).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego /art. 7 i art. 77 k.p.a./. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) powołanej na wstępie ustawy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kwestia zalesiania gruntów rolnych jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, uregulowanym w rozporządzeniu Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Official Journal L 160 z 26 czerwca 1999 r.) jak również w rozporządzeniu Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26.lutego 2002r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 (Official Journal L074 z dnia 15 marca 2002 r.). Wspomniane akty prawa wspólnotowego powołane zostały w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2272 ze zm.).

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz.2272 ze zm.) weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej tj. z dniem 1 maja 2004 roku, z pewnymi wyjątkami. A mianowicie, m. in. artykuł 3 ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 2 i 3 ustawy weszły w życie w dniu 15 stycznia 2004 roku – art. 16 ustawy. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 – w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2004 roku - stanowi, iż Rada Ministrów po przyjęciu planu przez Komisję Europejską określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Rada Ministrów korzystając z tego upoważnienia wydała w dniu 11 sierpnia 2004 roku rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 187, poz.1929 ), postanawiając jednocześnie, iż przepisy wykonawcze wejdą w życie z dniem 1 września 2004 roku - § 15 rozporządzenia.

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz.2272 ze zm.) - na mocy art. 15 tejże ustawy - straciła moc ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.). Jednocześnie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. stanowi, iż do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe.

W niniejszej sprawie miesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej został przyznany J. i Z. małż. T. z mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej. To zaś oznacza, iż do niniejszej sprawy, dotyczącej wskazanego wyżej ekwiwalentu, ustawodawca nakazuje stosować przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.). Ta konstatacja nie oznacza jednak, iż organy mogą pomijać cele, jakie towarzyszą polityce Wspólnoty Europejskiej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich.

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) jest ustawą o charakterze kompetencyjnym, ustalającą zadania i właściwości jednostek organizacyjnych, odpowiedzialnych za wdrożenie działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 określa szerszy niż podany w tejże ustawie katalog działań, wskazując ponadto ogólne zasady wdrażania tych działań (uszczegółowione następnie wymienionym wyżej - rozporządzeniem Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002r.) oraz ogólne zasady administracyjne i finansowe, wśród których najistotniejszą kwestią i jednocześnie obowiązkiem państw członkowskich jest przygotowanie i przedstawienie Komisji Europejskiej planów rozwoju obszarów wiejskich.

W ramach wdrażania PROW Polska zostaje objęta instrumentami należącymi do II filaru Wspólnej Polityki Rolnej, tzw. środkami towarzyszącymi (m.in. wcześniejsze emerytury, zalesianie gruntów), co będzie miało duże znaczenie w rozwiązywaniu regionalnych problemów, związanych z rozdrobnioną strukturą agrarną, przeludnieniem na wsi, niekorzystną strukturą wiekową oraz brakiem kapitału. Podnoszenie konkurencyjności gospodarstw będzie odbywało się między innymi przez wdrażanie instrumentów zachęcających do przebudowy struktury agrarnej i przyspieszenie procesów wymiany pokoleń oraz podejmowanie działań prowadzących do stabilizacji ich źródeł dochodów.

Głównym celem programu zalesiania gruntów rolnych jest: powiększenie obszarów zalesionych, poprawa struktury przestrzennej obszarów wiejskich, wycofanie z produkcji gruntów rolnych niskiej jakości oraz przeciwdziałanie degradacji gleb / por. uzasadnienie projektu ustawy - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1849 /.

Art. 51 rozporządzenia 1257/99/WE wprowadza obowiązek wygaszenia krajowych programów wsparcia rozwoju wsi bądź ich skorelowania z wprowadzanymi formami wsparcia z UE. Uchwalenie powyższej ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku było wyrazem dostosowania prawa polskiego do standardów europejskich i zniwelowania różnic, jakie zachodziły między regulacjami unijnymi a rozwiązaniami przyjętymi w przepisach prawa krajowego. W związku z powyższym ustawodawca wyznaczył termin, z którym traci moc ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia - dostosowanie wynika z konieczności przejścia z krajowego systemu wsparcia na wsparcie w ramach PROW, przy zapewnieniu realizacji praw nabytych przez podmioty, których wnioski o zalesienie zostały zakończone decyzją o zalesieniu gruntu rolnego. / por. uzasadnienie projektu ustawy - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1849 /

W tym miejscu przypomnieć należy, iż postępowanie związane zalesianiem nie sprowadza się do jednej czynności właściciela gruntu rolnego czy też do jednej decyzji organu administracji publicznej i to zarówno pod rządem aktualnie obowiązujących przepisów tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz.2272 ze zm.) i przepisów wykonawczych, jak i przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.).

W szczególności, na gruncie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.) postępowanie to przebiegało etapami: w pierwszym etapie starosta wydawał decyzję o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia /art.3/, następnie starosta sprawdzał wykonanie zalesienia i wydawał decyzję administracyjną o stwierdzeniu prowadzenia przez właściciela gruntu uprawy leśnej /art. 6/, na podstawie której właściciel gruntu nabywał prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej /art. 7/, potem starosta lub w ramach zadania zleconego właściwy nadleśniczy dokonywał oceny udatności upraw /pierwszej – po upływie 2 lat i następnych – co 3 lata - art.8/ i w końcowym etapie starosta dokonywał przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny / po wydaniu pierwszej pozytywnej oceny udatności upraw /.

Także aktualnie obowiązujące przepisy prawa przewidują weryfikację wniosku producenta rolnego, zalesienie gruntu, ocenę udatności uprawy leśnej i przekwalifikowanie gruntu rolnego na grunt leśny / por. § 3 – 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r./. A zatem proces zalesiania gruntu rolnego jest długotrwały i wiążą się z nim określone prawa właściciela gruntu rolnego, a jest nim – w świetle ustawy z 2001 r. – ekwiwalent, o którym mowa w art. 7 ustawy i określone obowiązki / kontynuowanie zalesienia i pielęgnacja /.

W myśl art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Przepis art. 7 ust. 6a ustawy stanowił, iż w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Artykuł 11 tejże ustawy przewidywał nabycie uprawnienia do ekwiwalentu w drodze spadkobrania.

W brzmieniu powołanych wyżej przepisów ustawy z 2001 r. / art. 7 ust. 6a i art. 11 / organy administracji publicznej upatrują podstawę prawną do odmowy przekazania P. T. prawa do ekwiwalentu. Zdaniem organów obu instancji, umowa darowizny nie może stanowić przesłanki do nabycia przez P. T. prawa do ekwiwalentu, który przysługiwał rodzicom. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Prawo do ekwiwalentu J. i Z. T. nabyli w połowie 2003 r. i zgodnie z art. 7 ust. 6 powołanej wyżej ustawy mogliby otrzymywać ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. W dniu 6 września 2004 r. J. i Z. T. darowali gospodarstwo rolne wraz z zalesioną działką nr 64 synowi P. T.

Z powyższego wynika, iż J. i Z. T. pobierali ekwiwalent około 1 roku.

W tej sytuacji rodzi się pytanie nie tylko o przejście określonych uprawnień, ale i o realizację dalszych etapów procesu zalesiania, w tym o osoby /osobę/ zobowiązaną do kontynuowania planu zalesienia. Za sprzeczne z celami przepisów prawa regulujących zalesianie gruntów rolnych, tak prawa krajowego jak i unijnego należy uznać możliwość dopuszczenia do zaprzestania kontynuowania zalesienia i w konsekwencji zmarnotrawienia uprawy leśnej. A skoro art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz.U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) stanowi o przejściu praw i obowiązków, to nie można obciążać nabywcę gruntu, na którym prowadzona jest uprawa leśna, jedynie obowiązkami bez jednoczesnego przekazania praw związanych z wykonywaniem tychże obowiązków.

Argument podniesiony w odpowiedzi na skargę, dotyczący charakteru prawnego umowy sprzedaży /czynność odpłatna, wzajemna, dwustronnie zobowiązująca / nie może być uznany za decydujący o odmowie przekazania prawa do ekwiwalentu w przypadku umowy darowizny. Wszak – jak zauważa organ odwoławczy – ustawa z 2001 r. w art. 11 przewiduje nabycie uprawnienia do ekwiwalentu także w drodze spadkobrania. Ponadto ograny obu instancji zdają się nie zauważać przepisu art. 3a tejże ustawy, dodanego ustawa z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska / Dz. U. Nr 46, poz. 392 /, w brzmieniu: "Za gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, które jego właściciel lub spadkodawca lub darczyńca prowadził lub prowadzi osobiście co najmniej od 5 lat /.../".

Zdaniem Sądu, brzmienie tegoż przepisu jednoznacznie wskazuje, iż nie było zamiarem ustawodawcy wyłączenie z kręgu osób mogących przejąć prawa i obowiązki wynikające z prowadzenia uprawy leśnej osób, którym właściciel gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, przekazał ten grunt w drodze umowy darowizny. Tym samym nie można skutecznie twierdzić, iż przekazanie gruntu w drodze umowy darowizny stanowi samoistną przesłankę odmowy przekazania prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych prowadzenie uprawy leśnej.

Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe uzasadnienie w brzmieniu § 11 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2272 ze zm.). Przepis ten przewiduje, iż płatność przysługuje producentowi rolnemu w przypadku nabycia własności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie, w drodze umowy sprzedaży lub innej umowy, jeżeli zobowiąże się do kontynuowania realizacji planu zalesienia.

Inne rozumienie powyższych przepisów nie tylko podważałoby sens realizacji planu zalesienia – z natury swej procesu długotrwałego - ale i pozostawałoby w sprzeczności z celami polityki rozwoju obszarów wiejskich, a zatem i przepisami prawa unijnego. Jak wyżej wskazano, Rzeczypospolitą Polską jako państwo członkowskie obciąża obowiązek dostosowania prawa polskiego do standardów europejskich.

Celem Wspólnoty jest zmodernizowanie gospodarstw rolnych i poprawa ich zdolności produkcyjnych. Leśnictwo jest integralną częścią rozwoju wiejskiego. Wsparcie dla leśnictwa ma promować m.in. powiększenie obszarów zalesionych. Zalesianie terenów rolnych jest szczególnie istotne z punktu widzenia użytkowania ziemi oraz z punktu widzenia środowiska. /por. art. 1, art. 2, art. 29 rozporządzenia 1257/99/WE/.

W myśl art. 31 w rozporządzeniu Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Official Journal L 160 z 26 czerwca 1999 r.) wsparcie takie, oprócz kosztów sadzenia, może obejmować coroczną premię na każdy hektar zalesionej ziemi dla pokrycia utraty dochodu z powodu zalesienia, przez okres do 20 lat. Premię tę mogą otrzymać rolnicy, lub ich stowarzyszenia, którzy uprawiali tę ziemię przed jej zalesieniem lub każda inna osoba prywatna. Dla celów art. 31 ust. 1 rozporządzenia 1257/99/WE określenie rolnik oznacza osobę, która poświęca zasadniczą część swojego czasu pracy na działalność rolniczą i uzyskuje z niej znaczną część swoich dochodów /.../, / por. art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 (Official Journal L 074 z dnia 15 marca 2002 r.)/.

Stosowanie - z mocy art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz.2272 ze zm.) – dotychczasowych przepisów tj. ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz.764 ze zm.) nie może oznaczać stosowania i wykładni przepisów prawa krajowego w sprzeczności z przepisami unijnymi i prowadzić do powstawania skutków prawnych niemogących zyskać akceptacji w świetle standardów europejskich.

Z uwagi na fakt, że kwestia przekazania gruntu w drodze umowy darowizny była jedyną, w przedmiocie której organy wypowiedziały się w motywach decyzji, rozważanie innych przesłanek warunkujących przekazanie prawa do ekwiwalentu, uznano na tym etapie sprawy za przedwczesne. Pozostaje zatem do wyjaśnienia spełnienie przez skarżącego P. T. pozostałych warunków nabycia tego prawa - kontynuowanie uprawy leśnej – stosownie do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k. p. a. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. jak przy uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego /co miało miejsce w przypadku decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Nadto, aczkolwiek odwołanie wnieśli wspólnie P. T. oraz J. i Z. małż. T., organ winien wyjaśnić, czy wolą J. i Z. małż. T. było wniesienie odwołania także od decyzji Starosty [...] z dnia 14 lutego 2005 r., której adresatem jest P. T. i rozważyć tę okoliczność w świetle przepisów k.p.a. regulujących postępowanie odwoławcze.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p.s. a.