Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt I SA/Ka 631/02
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 2002-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
Teza: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wynika to z ustaw; o tym czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, w oparciu o które powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące odróżnienia zadań gminnych i powiatowych.

TEZY

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wynika to z ustaw; o tym czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, w oparciu o które powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące odróżnienia zadań gminnych i powiatowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Anny Podsiadło sprawy ze skargi Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Ś. na uchwałę Rady Powiatu w T.-G. z dnia 18 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie budżetu Powiatu T. na 2002 r. oraz na bezczynność Powiatu T. w zakresie wykonywania zadań z zakresu transportu zbiorowego o charakterze ponadgminnym - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 18 grudnia 2001 r. (...) Rada Powiatu w T.-G. uchwaliła budżet Powiatu T. na 2002 r.

Pismem z dnia 25 stycznia 2002 r. (...) Miedzy gminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w Ś., działając na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/, wezwał Radę Powiatu T. do usunięcia naruszenia interesu prawnego gmin reprezentowanych przez ten związek, dokonanego przywołaną wyżej uchwałą. Wspomniany interes wynikał, zdaniem Związku, z art. 4 pkt 6 wymienionej ustawy, naruszenie polegało zaś na pominięciu w budżecie środków na realizację zadań Powiatu w zakresie transportu zbiorowego na jego terenie. Niezależnie od tego Związek, działając na podstawie art. 88 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wezwał Powiat do podjęcia wykonywania przezeń zadania publicznego o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego na terenie Powiatu.

Uzasadniając swoje stanowisko Związek stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem gmin jest zapewnienie lokalnego transportu zbiorowego, natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, obowiązkiem powiatu jest zapewnienie powiatowego transportu zbiorowego. Przypomniał zarazem, że w chwili obecnej lokalny, jak i powiatowy transport zbiorowy jest organizowany i finansowany przez gminy, które w 1992 r. utworzyły w tym celu Między gminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w Ś. W ocenie Związku zmiana ustawy o samorządzie powiatowym dokonana w dniu 11 kwietnia 2001 r. /Dz.U. nr 45 poz. 497/ "w sposób jednoznaczny nakłada na samorząd powiatowy obowiązek organizacji i finansowania powiatowego transportu zbiorowego", a "dotychczasowa forma finansowania transportu zbiorowego ponadgminnego tylko przez gminy w świetle przedstawionych przepisów jest niedopuszczalna".

Uchwałą z dnia 1 lutego 2002 r. (...) Rada Powiatu w T.-G. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego gmin reprezentowanych przez Między gminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w Ś. za bezzasadne. W uzasadnieniu uchwały Rada podniosła w szczególności, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, obowiązek wykonywania ponadgminnych zadań publicznych w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych należy do powiatu w zakresie określonym w ustawach. Żadna z ustaw nie nakłada natomiast na powiat obowiązku finansowania transportu zbiorowego w rozumieniu przyjętym przez Związek. Rada podniosła zarazem, że brak istnienia takiego obowiązku potwierdzają również inne okoliczności dotyczące finansowania tego zadania. Powiat nie otrzymuje bowiem z budżetu państwa środków na organizację transportu zbiorowego, gdyż te kierowane są jedynie do samorządu wojewódzkiego. Żadne środki stamtąd nie trafiają zaś do powiatów. Jednocześnie struktura wpływów do budżetu powiatu nie pozwala na podjęcie finansowania takiego zadania z dochodów własnych.

W dalszej części uzasadnienia uchwały Rada Powiatu zwróciła uwagę na zróżnicowanie sytuacji powiatów i gmin. O ile bowiem powiat wykonuje zadania określone ustawami, o tyle do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W tym stanie rzeczy Rada za nietrafne uznała stanowisko związku przyjmujące, że finansowanie transportu przez gminy jest niedopuszczalne.

W końcowej części uzasadnienia uchwały Rada Powiatu podkreśliła również, że zaistniała sytuacja wynikła w dużej mierze z przyczyn niezależnych od gmin i powiatów. Stwierdziła zarazem, że bardzo poważną przeszkodą w jednoznacznym określeniu obowiązków poszczególnych organizatorów transportu publicznego jest niejednolite nazewnictwo stosowane w przepisach, które posługują się bardzo zróżnicowanymi terminami, żadnego z nich nie definiując.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego "w imieniu Między gminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej oraz mieszkańców powiatu tarnogórskiego." Przewodniczący Między gminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej zaskarżył w trybie art. 87 ustawy z dnia 27 października 2001 r. o samorządzie powiatowym uchwałę (...) Rady Powiatu w T.-G. z dnia 18 grudnia 2001 r. Budżet Powiatu T., jako naruszającą interes prawny skarżącego, gmin w nim zrzeszonych i interes prawny mieszkańców powiatu tarnogórskiego, nadto zaś wniósł skargę w oparciu o art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym na Radę Powiatu w związku z niewykonywaniem przez Radę Powiatu zadań z zakresu transportu zbiorowego na terenie powiatu tarnogórskiego o charakterze ponadgminnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do czasu utworzenia powiatów komunikacja ponadlokalna /ponadgminna/ była dotowana z budżetu Państwa za pośrednictwem Wojewody K., czego dowodem są załączone odpisy korespondencji pomiędzy Między gminny m Związkiem Komunikacji Pasażerskiej a Urzędem Wojewódzkim. Obecnie do zadań własnych powiatu należą zadania z zakresu transportu zbiorowego na terenie powiatu /art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym/ o charakterze ponadgminnym. Oznacza to dla mieszkańców powiatu prawną gwarancję, że mogą liczyć na zapewnienie transportu pomiędzy gminami na terenie powiatu. Ustawa o samorządzie gminnym nakłada bowiem na gminy jedynie obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Oznacza to obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkańców gminy w zakresie komunikacji zbiorowej w jej granicach administracyjnych.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że Powiat nie widzi podstaw prawnych do podjęcia realizacji na terenie powiatu zadań o charakterze ponadgminnym z zakresu transportu zbiorowego, mimo obowiązku zapisanego w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Spowodowało to, zdaniem strony skarżącej, pominięcie w budżecie powiatu jakichkolwiek kwot wydatków przewidywanych na realizację zadań z zakresu ponadlokalnego transportu zbiorowego, czego dowodem jest zaskarżona uchwała, która tym samym rażąco narusza prawo.

Strona skarżąca wyjaśniła, że gminy tworzące Między gminny Związek Komunikacji Pasażerskiej starają się zapewnić mieszkańcom komunikację pomiędzy gminami. Jednak wydatkowanie środków na organizację zbiorowego transportu lokalnego, wykraczającego poza obszar gminy wykracza poza zadania gminy, a tym samym jest niedopuszczalne. Wyjaśniła również, iż czyniła starania zmierzające do nawiązania współpracy z Powiatem T. proponując zawarcie porozumienia, czego dowodem są odpisy korespondencji pomiędzy Między gminny Związkiem Komunikacji Pasażerskiej a Powiatem T. oraz projekt porozumienia. Skarżąca podniosła także, że Regionalna Izba Obrachunkowa w K. potwierdziła możliwość finansowania przez powiat zadań dotyczących komunikacji zbiorowej, czego dowodzi treść pisma Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 5 grudnia 2001 r. oraz pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 7 stycznia 2002 r.

W końcowej części skargi podniesiono, że ponadlokalną komunikację o zasięgu ponad-powiatowym dotuje Samorząd Wojewódzki za pośrednictwem Komunikacyjnego Związku Komunalnego (...) Okręgu Przemysłowego, z którym Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej współpracuje w zakresie organizacji transportu zbiorowego. Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej poinformował także, że w dniu 25 stycznia 2002 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego gmin reprezentowanych przez Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w uchwale Rady Powiatu - Budżet Powiatu T. na 2002 r. Wezwanie to zostało przez Radę Powiatu uznane za bezzasadne, czego dowodem jest uchwała (...) Rady Powiatu z dnia 1 lutego 2002 r. Skarżący poinformował również, że ostatnio wspomniana uchwała została mu doręczona w dniu 15 lutego 2002 r. W konkluzji wniósł natomiast o uwzględnienie skargi.

Odpowiadając na skargę Starosta działając w imieniu Rady Powiatu w T.-G. wniósł o jej oddalenie, zarówno ze względów merytorycznych jak i formalnoprawnych.

Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że skarżący "używa w sposób niejednoznaczny i dowolny pojęcia transportu powiatowego podając podstawę prawną w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym". Podniósł przy tym, że zarówno w uzasadnieniu skargi jak i załączonym wykazie obejmującym 40 linii skarżący wskazał na komunikację o zasięgu "ponadpowiatowym", która jest dotowana przez samorząd wojewódzki. Załączony wykaz obejmuje bowiem 40 linii, z których 30 wykracza poza obszar powiatu T., a swym zasięgiem linie te obejmują obszar kilku powiatów. W tym kontekście Starosta wyraził pogląd, że dołączony wykaz linii komunikacji zbiorowej "nie przedstawia jasnych i konkretnych kryteriów transportu samochodowego", wskazując jako dowody wykaz dotyczący 40 linii oraz punkt I pisma z dnia 14 maja 2002 r. (...).

W dalszej części odpowiedzi na skargę Starosta stwierdził, że poważną przeszkodą w jednoznacznym określeniu obowiązków poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie transportu publicznego jest niejednolite nazewnictwo stosowane w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza brak definicji transportu powiatowego, co sprawia, że określenie zakresu poszczególnych pojęć m.in. lokalnego transportu zbiorowego, publicznego transportu zbiorowego jest trudne czy wręcz niemożliwe. Podniósł zarazem, że według informacji posiadanych przez Wydział Transportu i Dróg Publicznych Starostwa Powiatowego również pozostałe powiaty ziemskie województwa Ś. nie finansują tego rodzaju transportu jak sugeruje w swojej skardze MZKP, czego dowodem jest punkt 3 powołanego już wyżej pisma z 14 maja 2002 r. Wyjaśnił też, że z punktu widzenia finansowego Powiat nie ma możliwości "dotowania" takiego zadania, gdyż nie posiada rozdziału 60004-lokalny transport zbiorowy, jak również nie pobiera podatku od środków transportu. Przypomniał wreszcie, że przy konstruowaniu budżetu powiatu za lata 1999-2002 Regionalna Izba Obrachunkowa nie stwierdziła naruszenia prawa, zaznaczając zarazem, że Powiat nie posiada środków finansowych otrzymywanych w formie subwencji lub dotacji na to zadanie. W konkluzji Starosta wyraził pogląd, że wszystkie wskazane okoliczności, przede wszystkim zaś względy formalnoprawne sprawiają, że powiat nie ma obowiązku dotowania skarżącego Związku. Jako dowód przywołał pismo (...) z dnia 13 maja 2002 r.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że Powiat T. w ramach swoich dochodów własnych realizuje zadania ściśle określone ustawami dotyczące pomocy społecznej, kultury i oświaty, co znalazło potwierdzenie w uchwale budżetowej. Podniósł też, że "decyzje o wykonywaniu poszczególnych zadań powiatu i wielkości wydatkowanych na te zadania środków finansowych podejmuje Rada Powiatu". Podkreślił zarazem, że "w tym konkretnym przypadku Rada Powiatu nie podjęła uchwały, upoważniającej zarząd do wykonania tego zadania". Starosta stwierdził też, że zdaniem władz Powiatu, dotacje dla Między gminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej powinny być "udzielone z gminy" według stawek jednostkowych, podkreślając, że przepis art. 117 ustawy o finansach publicznych nakłada na gminę obowiązek ustalenia stawki dotacji przedmiotowej. Wyraził jednocześnie pogląd, że charakter prawny podmiotu, jakim jest wspomniany Związek sprawia, iż powiat nie może być jego członkiem i współuczestniczyć w dofinansowaniu transportu na zasadach i prawach członka.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2002 r. Przewodniczący skarżącego Związku w całości podtrzymał pisemną skargę i sformułowane w niej zarzuty. Wyraził zarazem pogląd, że istnieje potrzeba doprecyzowania obowiązków ciążących w zakresie transportu na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego, co stało się jedną z przyczyn wniesienia skargi. Nawiązując do argumentacji odpowiedzi na skargę w tej jej części, która dotyczyła nadzoru sprawowanego przez Regionalna Izbę Obrachunkową, Przewodniczący zwrócił uwagę, że niezwykle złożonym problemem jest w aktualnym stanie prawnym wydatkowanie przez poszczególne Gminy tworzące Związek środków na zadanie niewłasne, jakim jest transport ponadgminny. Uzasadnienie to wymaga bowiem sztucznego podziału poszczególnych linii ponadgminnych na odcinki zamknięte granicami poszczególnych Gmin. Przewodniczący podkreślił, że specyfika zintegrowanego systemu komunikacji w Województwie Ś. wymaga stosownych rozwiązań w zakresie jej finansowania. Wyraził zarazem pogląd, że nie do utrzymania jest sytuacja, w której jedynym podmiotem finansującym byłyby gminy.

Prokurator wniósł o uwzględnienie skargi i nakazanie Powiatowi T. wykonania obowiązku w zakresie transportu ponadlokalnego, podzielając pogląd strony skarżącej co do tego, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje podstawa uzasadniająca istnienie takiego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarówno z pisemnej skargi Między gminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Ś., jak i z wypowiedzi Przewodniczącego tego Związku na rozprawie w dniu 19 czerwca 2002 r. wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest zarówno uchwała Rady Powiatu w T.-G. z dnia 18 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie budżetu Powiatu T. na 2002 r., jak i bezczynność Powiatu T. w zakresie wykonywania przezeń zadań z zakresu transportu zbiorowego o charakterze ponadgminnym. W pierwszym z tych zakresów, jako podstawę prawną skargi Związek wskazał art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./, w drugim natomiast art. 88 tej ustawy. W tym stanie rzeczy poszukując odpowiedzi na pytanie, czy wniesiona skarga jest uzasadniona, należy w punkcie wyjścia przywołać treść obu wspomnianych przepisów.

I tak, stosownie do brzmienia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na taką uchwałę, można przy tym wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę /art. 87 ust. 3 ustawy/. W myśl z kolei art. 88 ust. 1, przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to więc, innymi słowy, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, bądź też czynnościami prawnymi lub faktycznymi, które naruszają prawa osób trzecich, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego stanu, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak przy tym wynika z art. 88 ust. 2 ustawy, w przypadku uznania skargi za zasadną, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu.

Brzmienie obu cytowanych przepisów sprawia, że pierwszą chronologicznie kwestią, która wymaga rozważenia jest odpowiedź na pytanie o to, czy strona skarżąca spełniła warunek w postaci "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" przez zaskarżoną uchwałę oraz "bezskutecznego wezwania do usunięcia stanu bezczynności". Na pytanie to należy, zdaniem Sądu, udzielić odpowiedzi twierdzącej. Z treści pisma Związku z dnia 25 stycznia 2002 r. (...) skierowanego do Rady Powiatu T. wynika bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, że Związek wezwał Radę do "usunięcia naruszenia prawa" zarówno w zakresie dotyczącym uchwały Rady z dnia 18 grudnia 2001 r. (...), jak i w zakresie nie podejmowania wykonywania zadania publicznego o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego na terenie Powiatu.

Przechodząc z kolei do meritum skargi, należy w punkcie wyjścia odnotować, że treść przywołanych wyżej art. 87 ust. 1 i 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wyraźnie wskazuje, że zarówno w przypadku skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak i skargi na bezczynność /inne zachowania, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym/, jednym z istotnych warunków uznania jej za zasadną jest wykazanie przez stronę skarżącą, iż doszło do naruszenia jej bądź to "interesu prawnego", bądź to "uprawnienia". Skoro więc tak, to w pierwszej kolejności ustalenia wymaga, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do takiego naruszenia, a tym samym strona skarżąca uprawniona jest do poszukiwania ochrony prawnej na podstawie wspomnianych wyżej przepisów.

Rozważając to zagadnienie odnotować trzeba przede wszystkim, że zarówno pojęcie "interesu prawnego", jak i "uprawnienia" nie doczekało się wyraźnego zdefiniowania ani w przepisach obowiązującego prawa, ani też w orzecznictwie i doktrynie. Nie ulega wątpliwości, że za naruszającą interes prawny trzeba uznać uchwałę, która została podjęta z naruszeniem przepisów prawa lub bez wyraźnej podstawy prawnej /por. w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1993 r. III ARN 51/93, zachowujący także aktualność wobec uchwał podejmowanych przez organy innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego/. Zgodzić się jednak trzeba zarazem z poglądem, że sama zgodność uchwały z przepisami prawa nie oznacza niejako automatycznie, że nie został tym samym naruszony interes obywatela lub jego uprawnienie /por. glosę B. Zawadzkiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1994 r., SA/Po 1803/94 - Przegląd Sądowy 1995 nr 9 str. 136 i n./. Nie zmienia to jednak oceny, że wspomniany interes prawny, a także uprawnienie, o których mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, tylko bowiem wspomniane przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych /tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. I SA 1355/91, odnoszącym się do skargi na uchwałę wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym /Wspólnota 1992 nr 18 str. 17/. Innymi słowy zatem, chodzi o interes prawny rozumiany jako zobiektywizowana, zarazem zaś zindywidualizowana i skonkretyzowana potrzeba ochrony prawnej wynikająca z powszechnie obowiązującego przepisu prawa /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r. III ARN 13/91/. Podobną konkluzję poczynić trzeba także w odniesieniu do "uprawnienia", będącego elementem składowym szerszej kategorii pojęciowej, jaką jest prawo podmiotowe. Oznacza to, że uprawnienie, jako prawo do żądania od kogoś oznaczonego zachowania istnieje jedynie o tyle, o ile wynika z normy prawnej.

W świetle dotychczasowych spostrzeżeń nie budzi zatem wątpliwości, że strona skarżąca mogłaby skutecznie podnosić zarzut naruszenia jej "interesu prawnego" lub "uprawnienia", o ile w obrocie prawnym istniałaby norma prawna, bądź normy prawne o charakterze materialnym, które kreowałyby jej interes prawny, bądź uprawnienie. Zdaniem Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Ś. norma taka wynika z art. 4 ust. 1 pkt 6 powołanej już wyżej ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącego, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Poglądu takiego nie można jednak podzielić. Z treści ostatnio cytowanego przepisu wynika bowiem, że [powiat zobowiązany jest do wykonywania zadań publicznych w takim tylko zakresie, w jakim wynika to z "ustaw". Oznacza to, że o tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, w oparciu o które powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące odróżnienia zadań gminnych i powiatowych! wynikające z niejasnych często przepisów, /por. M. Ciepiela: Mienie związków komunalnych. Samorząd Terytorialny 2000 nr 7-8 str. 40/. Jak przy tym podkreśla się w literaturze, zakres zadań i funkcje powiatu mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do gminy /por. w szczególności B. Dolnicki: Samorząd terytorialny, Kraków 2001, str. 109-110/. Dzieje się zaś tak dlatego, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego /por. art. 164 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483/, co stwarza domniemanie jej właściwości /por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 maja 1998 r. K 38/97, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 1998 nr 3 poz. 31/.

Konsekwencją takiego statusu gminy jest m.in. wyraźna różnica, jaka zaznacza się w literalnym brzmieniu przepisów formułujących katalog zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli. O ile bowiem w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przesądzono, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, następnie zaś wyliczono te zadania jedynie przykładowo /o czym świadczy użyty tam zwrot "w szczególności"/, o tyle w przywołanym już wcześniej art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./ rozstrzygnięto, że na pozostałych jednostkach obowiązek wykonywania zadań, odpowiednio "o charakterze ponadgminnym" oraz o "charakterze wojewódzkim", ciąży jedynie w zakresie określonym ustawami.

Rozróżnienie pomiędzy pozycją prawną gminy, a pozycją powiatu jest też wyraźnie widoczne w świetle regulacji dotyczącej możliwości zwiększania katalogu zadań. O ile bowiem w przypadku powiatu, dopuszczono prawną możliwość zwiększenia katalogu jego zadań za pomocą ustaw /por. art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym/, o tyle w przypadku gminy, zabieg ten, ze względu na domniemanie właściwości gminy byłby zupełnie zbyteczny. Zamiast tego więc w art. 7 ust. 2, ustawy z dnia 9 marca 1990 r. stwierdzono jedynie, że ustawy określają, które zadania własne gminy maja charakter obowiązkowy.

Z dotychczasowych spostrzeżeń wynika zatem, że na powiecie ciążą oznaczone zadania jedynie o tyle, o ile obowiązek ich wykonywania wynika z ustaw. Chodzi przy tym o "ustawy" inne, aniżeli ustawa o samorządzie powiatowym, gdyby bowiem przyjąć przeciwny punkt widzenia, to brzmienie art. 4 tej ostatniej trudno byłoby uznać za racjonalne. Wniosek taki znajduje co najmniej pośrednie potwierdzenie w fakcie wprowadzenia do obrotu prawnego - z chwilą powołania do życia samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym - ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 z zm./. Jej mocą dokonano bowiem daleko idących zmian wielu ustaw tworzących tzw. "materialne prawo administracyjne" wprowadzając do ich treści przepisy expressis verbis adresujące oznaczone zadania m.in. do powiatów. Jest przy tym poza sporem, że ostatnio wspomniana regulacja dotyczy zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Regulacja ta nie wprowadziła natomiast do obrotu prawnego przepisu, z którego wynikałby ciążący na powiecie skonkretyzowany obowiązek w zakresie określonym przez stronę skarżącą jako "powiatowy transport zbiorowy". Taki stan rzeczy istnieje do chwili obecnej. W szczególności obowiązki takie nie wynikają z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./. Ustawa ta określa bowiem zasady podejmowania i wykonywania krajowego i międzynarodowego transportu i przewozu drogowego i upraszczając nieco, adresowana jest do podmiotów podejmujących i prowadzących działalność w zakresie określonym ustawą oraz do organów administracji publicznej, sprawujących nadzór nad tego rodzaju działalnością. Skoro więc tak, to niepodobna przyjąć, że zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 497/ sama przez się spowodowała nałożenia obowiązku wykonywania przez powiat zadań w zakresie "powiatowego transportu drogowego". Jeśli zaś brak w tym zakresie dostatecznej podstawy prawnej, to nie ma też uzasadnienia żądanie zamieszczenia w uchwale budżetowej po stronie wydatków dotyczących tego zakresu odniesienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach.

Wszystkie dotychczas podniesione okoliczności mają, zdaniem Sądu, decydujące znaczenie dla oceny zasadności skargi. Strona skarżąca nie wskazała bowiem konkretnego przepisu, czy też przepisów materialnoprawnych, z których wynikałoby, że zaskarżona uchwała budżetowa oraz bezczynność Powiatu w zakresie wykonywania zadań, do których jej zdaniem jest on zobowiązany, naruszają "interes prawny" bądź też "uprawnienie" skarżącego Związku. W obowiązującym stanie prawnym brak bowiem takiego przepisu. Powiat jest zaś, w przeciwieństwie do gminy, której przysługuje domniemanie właściwości w publicznych sprawach lokalnych, uprawniony i zarazem zobowiązany do wykonywania jedynie tych zadań, które zostały dokładnie określone przez ustawodawcę /por. M. Jastrzębska: Nowy model samorządu terytorialnego. Istota, zadania, autonomia, władze, jednostki organizacyjne, finanse, nadzór. Samorząd Terytorialny 1999 nr 1-2 str. 16/. Na marginesie należy przy tym odnotować, że w świetle regulacji zawartej w art. 87 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, wniesienie skargi w imieniu "mieszkańców powiatu T." wymagałoby uzyskania ich pisemnej zgody, której brak w rozpatrywanej sprawie. Przepis art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym nie daje zaś podstaw do skargi podmiotowi, który chciałby skarżyć uchwałę rady powiatu, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 872/99 dotyczący skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - "LEX" nr 48223/.

W tym stanie rzeczy skargę Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Ś. należało oddalić. Mając to na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.