Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1721/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20a ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 265
law: Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu preparatu I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz T. Sp. z o.o. w W. kwotę 1740 (tysiąc siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., Nr [...] działając na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 20 a ust. 1, art. 24, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. z 2005r., Nr 31 poz. 265 z późn. zm.,) oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002r., w prawie suplementów diety (Dz.U. z 2003r., Nr 27 poz. 236), Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2002r., w sprawie znakowania środków spożywczych i dozwolonych substancji dodatkowych (Dz.U. Nr 220, poz. 1856 z późn. zm.) - po sprawdzeniu naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w wyniku kontroli sanitarnej w dniu 6 grudnia 2005r. w siedzibie firmy "T." Sp. z o.o. przy ul. U. 68 w W. – wstrzymał wprowadzanie do obrotu preparatu p.n. "N". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na zagrożenie zdrowia konsumentów.

Organ I instancji wyjaśnił, iż w wyniku kontroli z dnia 6 grudnia 2005r. przeprowadzonej w siedzibie firmy "T." Sp. z o.o. stwierdzono, że preparat "N", którego producentem jest firma :"T." Sp. z o.o. produkowany i wprowadzany jest do obrotu jako suplement diety. Na podstawie dokumentacji stwierdzono, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o warunkach zdrowotnych żywienia i żywności przedsiębiorca powiadomił Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu do sprzedaży preparatu "N". Główny Inspektor Sanitarny po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 19 wym. ustawy w piśmie z dnia 9 lutego 2004r. wyraził opinię, iż preparat powinien być zakwalifikowany jako środek farmaceutyczny, uzasadniając swoje stanowisko wysoką zalecaną dawką żelaza wynoszącą 227mg/1000 g preparatu co stanowi 1621% zalecanego dziennego spożycia, która powinna być stosowana pod ścisłą kontrolą lekarską. Ponadto stwierdzono na opakowaniu jednostkowym preparatu "N.", opakowaniu zewnętrznym, ulotce informacyjnej załączonej do opakowania, materiałach reklamowych - informacje przypisujące właściwości wspomagające kurację antynowotworową. W ocenie organu preparat "N." nie spełniał wymagań środka spożywczego określonych w ustawie o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia z dnia 11 maja 2001r., Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie suplementów diety (Dz.U. z 2003r., Nr 27 poz. 236) oraz Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2002r., w sprawie znakowania środków spożywczych i dozwolonych substancji dodatkowych i jako środek spożywczy stanowił zagrożenie dla zdrowia człowieka.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia 26 stycznia 2006r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U., Nr 90 z 1998r., poz. 575 z późn. zm.) w zw. z art. 20 a ust. 1, art. 24 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. z 2005r., Nr 31, poz. 265 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. w W. - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2005r.

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu stopnia powiatowego dotyczącą zasadności wstrzymania wprowadzania do obrotu preparatu "N".

Organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia Główny Inspektor Sanitarny przeprowadza postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy wymieniony w powiadomieniu suplement diety spełnia warunki określone w przepisach ustawy. Dokonywanie oceny składu preparatu oraz jego oddziaływania na organizm nie należy do kompetencji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Ze względu na to, że firma "T." Sp. z o.o. nie przedstawiła żadnej dokumentacji ani opinii właściwych jednostek naukowo-badawczych dotyczących preparatu, zaś Główny Inspektor Sanitarny poinformował, iż ww. preparat powinien zostać zakwalifikowany jako produkt leczniczy, zasadnym było orzec na podstawie art. 20a ww. ustawy. Ponadto organ II instancji podkreślił, iż przytoczone przez stronę skarżącą opinie nie są opiniami naukowymi dotyczącymi preparatu "N." i nie są oceną jego oddziaływania na organizm człowieka.

Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. złożyła "T." Sp. z o.o. w W. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono rażące naruszenie:

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), polegające na rażącym naruszeniu konstytucyjnej zasady praworządności,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 14, art. 61 § 4, art. 73, art. 78, art. 107, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie przeprowadzania urzędowej kontroli żywności (Dz.U. Nr 104, poz.1098), polegające na rażącym przeprowadzeniu postępowań kontrolnych oraz postępowań administracyjnych, w których pozbawiono stronę jej uprawnień procesowych,

- art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., Nr 90, poz. 575 ze zm.),

- art. 3 ust. 1 pkt 4, art. 19, art. 20a, art. 24, art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. 2005r. Nr 31, poz. 265 ze zm.), oraz § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie suplementów diety (Dz.U. z 2003r. Nr 27, poz. 236), polegające na niezakwalifikowaniu preparatu "N." jako suplementu diety oraz wstrzymaniu wprowadzenia w/w preparatu do obrotu.

W skardze wyjaśniono, iż skarżąca Spółka pismem z dnia 25 sierpnia 2003r. powiadomiła Główny Inspektorat Sanitarny w W. o wprowadzeniu do sprzedaży, z dniem 1 października 2003r., dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego "N." wraz z projektem etykiety środka oraz ulotki informacyjnej.

Główny Inspektorat Sanitarny w W. pismem z dnia [...] października 2003r. Nr [...] poinformował stronę, iż "w świetle rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie suplementów diety (Dz.U. Nr 27, poz. 236 z 2003r.) właściwe wydaje się potraktowanie w/w preparatu jako suplementu diety". Strona skarżąca poinformowała Główny Inspektorat Sanitarny w W., iż zgodnie z jego stanowiskiem, postanowiła zmienić kwalifikację środka spożywczego "N." i traktować w/w preparat jako suplement diety oraz postanowiła zmienić projekt etykiety oraz ulotkę informacyjną. Strona poinformowała także, iż preparat "N." nie będzie dostępny w wolnej sprzedaży, lecz jedynie w koncesjonowanym gabinecie. Osoba chcąca nabyć preparat będzie musiała skonsultować się z lekarzem, przedstawić mu diagnozę lekarską, bądź rozpoznanie choroby oraz aktualne wyniki badania krwi celem ustalenia właściwego dawkowania preparatu i towarzyszącej przyjmowaniu preparatu diety. Strona poinformowała również, iż w 1978r. preparat był stosowany jako środek wspomagający na Oddziale Onkologicznym Szpitala w W.. Preparat uzyskał tam pozytywną opinię jako środek wspomagający terapię antynowotworową i dla osób po radioterapii.

Główny Inspektorat Sanitarny w W. pismem z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] poinformował stronę, iż "w świetle przedstawionych obecnie przez Firmę informacji Departament informuje, że preparat powinien być zakwalifikowany jako środek farmaceutyczny". Ponadto poinformowano stronę, iż wysoka dzienna dawka żelaza zawarta w preparacie powinna być stosowana pod ścisłą kontrolą lekarską.

Strona skarżąca zarzuciła, iż pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. przeprowadzający kontrolę sanitarną w dniu 6 grudnia 2005r. oraz kontrolę sprawdzającą w dniu 12 stycznia 2006r., nie okazali stronie upoważnień do czynności kontrolnych. W protokołach w/w kontroli istnieje jedynie zapis o numerach przedmiotowych upoważnień. Powyższy błąd osób przeprowadzających w/w kontrole stanowi rażące naruszenie obowiązującego prawa, w tym rażące naruszenie, m.in. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie przeprowadzania urzędowej kontroli żywności, zgodnie z którym, przed przystąpieniem do czynności kontrolnych przeprowadzający kontrolę okazują legitymację służbową oraz upoważnienie do wykonywania czynności kontrolnych. Z uwagi na to, iż kontrole zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa to obarczone są wadami prawnymi uniemożliwiającymi traktowanie ich jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też decyzje organu pierwszej jak i drugiej instancji, oparte na ustaleniach w/w kontroli, nie mogą skutecznie występować w obrocie prawnym.

Ponadto o prowadzeniu postępowania administracyjnego strona dowiedziała się dopiero w dniu otrzymania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2005r. Organ pozbawił zatem stronę jej uprawnień procesowych i naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności (art. 6 Kpa), zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), zasadę zaufania (art. 8 Kpa), zasadę udzielania pomocy prawnej (art. 9 Kpa), zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa), zasadę przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadę pisemności postępowania administracyjnego (art. 14 Kpa).

W skardze podniesiono także, iż do chwili obecnej Główny Inspektorat Sanitarny w W. nie wydał żadnego aktu administracyjnego, który by stwierdzał, iż preparat "N." nie jest suplementem diety. Natomiast wydanie pisma z dnia [...] lutego 2004r. przez Główny Inspektorat Sanitarny w W. nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem wyjaśniającym, a zostało oparte wyłącznie na informacji pochodzącej od strony skarżącej. Kontrola została podjęta jedynie na skutek bezpodstawnego ataku medialnego na stronę, a nie w wyniku merytorycznych zarzutów. Organy sanitarne nie przeprowadziły w przedmiotowej sprawie żadnego samodzielnego postępowania wyjaśniającego, nie przeprowadzono żadnych badań, których wyniki mogłyby podważyć wiarygodność stosowania preparatu "N." lub zmienić jego kwalifikację.

W ocenie skarżącej spółki pismo Głównego Inspektoratu Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2004r., poza wyrażeniem opinii organu, nie wywiera żadnych skutków prawnych dla strony. Nie jest ani decyzją ani postanowieniem, od których strona mogłaby się odwołać w administracyjnym toku instancji. Nie może zatem rodzić żadnych skutków prawnych dla strony, tj. nakładać na nią obowiązków lub czegokolwiek zakazywać.

W skardze podkreślono również, iż preparat "N." w istocie odpowiada definicji suplementu diety zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Jest on bowiem środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety żywieniowej, stanowi skoncentrowane źródło składników mineralnych, których przyjmowanie skutkuje odżywieniem organizmu w niezbędne minerały.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja zapadła w toku postępowania odwoławczego, wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą przed organem II instancji. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia decyzji I instancji stanowił art. 20 a § 1 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Dz 2005r. Nr 31, poz. 265 ze zm.) zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że środki spożywcze, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2, nie spełniają wymagań określonych dla tych środków, właściwy państwowy inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu lub ograniczeniu wprowadzania tych środków spożywczych do obrotu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., nr [...] orzekł o "wstrzymaniu wprowadzania do obrotu preparatu p.n. <>", nie podając okresu, w którym winien przedmiotowy zakaz obowiązywać. Tymczasem rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron. Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając jako organ odwoławczy do kwestii tej nie odniósł się wcale mimo, iż kontrolowane przez niego rozstrzygnięcie nie miało oparcia w powołanym przepisie art. 20 a ww. ustawy.

W ocenie Sądu organ administracji orzekający w niniejszej sprawie nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Przede wszystkim z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika w sposób jednoznaczny na jakich opiniach oparł się Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. orzekając o nakazie wstrzymania. Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia przedsiębiorca wprowadzający po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementy diety jest obowiązany powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzaniu do obrotu określonych środków spożywczych, przedkładając równocześnie wzór ich etykiety. Stosownie do treści art.19:

"ust. 1 na podstawie powiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 1, przeprowadza się postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy wymienione w powiadomieniu:

1) środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego wyraźnie różnią się od żywności przeznaczonej do powszechnego spożycia oraz czy odpowiadają one szczególnym potrzebom żywieniowym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 16;

2) suplementy diety oraz substancje wzbogacające dodawane do żywności spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 4 pkt 3.

1a. (28) Postępowania, o którym mowa w ust. 1, nie przeprowadza się w stosunku do środków spożywczych, o których mowa w art. 18 ust. 1, jeżeli środek spożywczy został już wprowadzony do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej.

2. Jeżeli okaże się to niezbędne, przedsiębiorca może zostać zobowiązany do udokumentowania, że zgłoszony środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w ust. 1.

3. Główny Inspektor Sanitarny prowadzi rejestr środków spożywczych objętych postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w ust. 1, zawierający dane umożliwiające identyfikację tych środków w celu wykluczenia ponownego przeprowadzania tego postępowania".

Powołana ustawa z dnia 11 maja 2002r. stanowi również iż, w przypadku przeprowadzania postępowania, o którym mowa w art. 19 ust. 1, Główny Inspektor Sanitarny zasięga opinii właściwych jednostek badawczo-rozwojowych, chyba że przedsiębiorca dostarczy opinię wydaną przez ogólnie uznaną niezależną jednostkę naukowo-badawczą jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej. Opinie, o których mowa wydaje Instytut Żywności i Żywienia im. prof. dr. med. Aleksandra Szczygła w Warszawie. W aktach administracyjnych sprawy nadesłanych do Sądu znajduje się wyłącznie pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2004r., które stwierdza, iż skład ilościowy składników mineralnych wskazuje, że w zalecanej dawce dziennej na 1000 mg preparatu znajduje się 227 mg żelaza, co przy zalecanym dziennym spożyciu tego pierwiastka stanowi 1621% zalecanego dziennego spożycia, stąd też w ocenie organu preparat winien zostać zakwalifikowany jako środek farmaceutyczny. Organ I instancji powołuje w treści uzasadnienia wyłącznie przedmiotowe pismo z dnia 9 lutego 2004r., stwierdzając jednocześnie, iż preparat nie spełnia wymagań dla środka spożywczego i stanowi zagrożenie dla zdrowia człowieka. Pokreślić trzeba, iż postępowanie w odniesieniu do suplementów diety ma na celu określenie czy spełniają one warunki określone w przepisach dotyczących suplementów diety w szczególności w odniesieniu do składu i charakteru tych produktów. Z nadesłanych dokumentów nie wynika czy przeprowadzono jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające oraz czy zobowiązano producenta do przedstawienia określonej dokumentacji zawierającej opinie lub wyniki badań. Przede wszystkim nie wiadomo na jakiej podstawie Główny Inspektor Sanitarny zmienił swoją wcześniejszą opinię zawartą w piśmie z dnia [...] października 2003r. określającą preparat "N." jako suplement diety.

Stan akt administracyjnych dostarczonych Sądowi i ogólnikowe stwierdzenia o nie przedstawieniu przez skarżącą spółkę stosownej dokumentacji zawarte w kontrolowanym orzeczeniu, nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym. Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć.

Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99).

Wskazać ponadto należy, iż nie wszystkie zawarte w skardze zarzuty podlegają ocenie Sądu. Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie dokonuje merytorycznej oceny przedstawionych w danej sprawie opinii organów nadzoru sanitarnego oraz nie orzeka czy preparat "N." winien zostać zakwalifikowany jako suplement diety. Sąd administracyjny dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji.

Nie sposób jednakże nie zauważyć daleko idącej niekonsekwencji producenta, który m.in. w piśmie z dnia [...] grudnia 2003r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego sam wskazuje, iż preparat był stosowany jako środek wspomagający leczenie nowotworów, a w 1995r. rozpoczęto proces jego rejestracji w Instytucie Leków. Producent podaje również, iż preparat ten nie jest dostępny w wolnej sprzedaży lecz jedynie w koncesjonowanym Gabinecie, zaś osoba chcąca nabyć preparat będzie musiała skonsultować się z lekarzem przedstawić rozpoznanie choroby oraz dodatkowe badania. W świetle powyższego twierdzenie strony skarżącej, iż preparat "N." odpowiada definicji suplementu diety nie zostało poparte żadnymi dowodami, tym bardziej, że skład ilościowy składników mineralnych przedmiotowego preparatu nie uległ zmianie.

Na marginesie rozpatrywanej sprawy podnieść należy, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien rozważyć czy w niniejszym przypadku będą miały zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz. 125) oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Ustawa ta określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463). Powołany akt prawny w sposób bardziej precyzyjny i przede wszystkim bardziej rygorystyczny określa warunki wprowadzania do obrotu suplementów diety.

Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).