Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 446/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 58 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 60
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 141/21 w sprawie ze skargi A na negatywną ocenę Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 141/21, w ten sposób, że w wierszu 6 od dołu błędną datę: "2020" zastąpić prawidłową: "2021"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 3. zasądza od Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie na rzecz A 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 141/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A (dalej: spółka, strona, skarżąca) na negatywną ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014–2020, która została podjęta przez Śląskie Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie (dalej: ŚCP) [...] stycznia 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek spółka złożyła 26 maja 2020 r. i został on oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, gdyż nie spełnił następujących kryteriów punktowych zerojedynkowych:

a) Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny;

b) Realność wskazań.

Strona nie zgodziła się z powyższą oceną i wniosła protest (noszący datę 25 września 2020 r.), który został uwzględniony. Jak wynika to z pisma z dnia [...] listopada 2020 r. Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: IZ RPO WSL) na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) skierował sprawę w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu w zakresie kryteriów, co do których uznano zasadność wniesionego protestu; w szczególności na str. 9 pisma zwrócono uwagę, że Spółka posiada zdolność kredytową na kwotę co najmniej 1 170 000 zł, co wynika z zaświadczenia Banku Spółdzielczego w K. z dnia 26 maja 2020 r. Dalej zwrócono uwagę (str. 10), że "zakwestionowanie ww. dokumentu z uwagi na brak informacji o zweryfikowaniu przez bank zdolności finansowej jest niezasadne, gdyż wymóg ten nie dotyczy pkt b), a pkt c) instrukcji wypełniania wniosku. Pominięcie tego dokumentu (...) stanowi istotny błąd w ocenie, który może rzutować na jej wynik, wobec czego protest w tym zakresie uznaje się za zasadny".

Realizując powyższe zalecenia Dyrektor Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie pismem z [...] stycznia 2021 r. poinformował, że zgodnie z treścią art. 45 ust. 4 i 5, art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz podrozdziałem 5.4., punktem 7 Regulaminu konkursu nr RPSL.03.02.00.-IP.01.24-026/20 złożony wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie. Szczegółowe informacje na temat oceny wniosku zostały zawarte w kopiach kart oceny merytorycznej, stanowiących załączniki nr 1 i 2 do przedmiotowego pisma.

W efekcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która – jak wskazano na wstępie – nie została uwzględniona.

W motywach wyroku zwrócono uwagę, że zasady wyboru projektów do dofinansowania określa art. 37 ustawy wdrożeniowej. Nakazują one dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Rolą Sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Sąd zaznaczył, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, winna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z Regulaminu konkursu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13; wyrok WSA w Olsztynie z 13 września 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 380/17; CBOSA).

Sąd, dokonując kontroli prawidłowości oceny działania organu, może zatem stwierdzić, czy ocena wniosku dokonana w ramach przeprowadzonego konkursu, dokonana została w sposób zgodny z obowiązującą organ procedurą.

Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5.

Odnośnie kryterium: Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny wnioskodawcy, IZ RPO WSL wyjaśniła, że ocenie podlega czy wnioskodawca posiada potencjał organizacyjny i administracyjny niezbędny do realizacji projektu w tym m.in.:

– czy posiada odpowiednie zasoby ludzkie (organizacyjne oraz kadrowe),

– czy posiada odpowiednie zasoby techniczne (posiadana infrastruktura),

– czy zakres projektu, sposób wykonania, okres realizacji, posiadane pozwolenia, zezwolenia umożliwiają realizację projektu.

W kryterium bada się również czy wnioskodawca posiada potencjał finansowy zapewniający wykonalność projektu. Weryfikacji dokonuje na podstawie załączonych dokumentów finansowych (m.in. sprawozdań finansowych, dokumentów potwierdzających posiadanie środków na realizację projektu), dodatkowych załączników oraz opisu wniosku o dofinansowanie w tym prognoz finansowych. Sąd wskazał, że kryterium "Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny wnioskodawcy" weryfikowane jest w powyższym zakresie zgodnie z wymogami art. 125 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. (tzw. rozporządzenia ogólnego).

Odnośnie zakresu powtórnej oceny Sąd stwierdził, że została przeprowadzona prawidłowo, a wskazania zawarte w piśmie IZ uwzględniającym protest zostały zrealizowane, co wskazuje na niezasadność skargi w tym zakresie.

Odnośnie potencjału finansowego strony eksperci wzięli pod uwagę, że wnioskodawca jest podmiotem o niskim kapitale własnym rzędu 5 000,00 zł, osiągał niewielkie zyski odpowiednio: za rok 2018: 1496,28 zł, za rok 2017: 3302,25 zł, za rok 2016: 28 319,83 zł, które - co należy podkreślić - wykazywały tendencję malejącą. Również stan przychodów netto ze sprzedaży maleje. Stan środków pieniężnych w kasie i na rachunkach wynosił na dzień 31 grudnia 2018 r. 88 500,74 zł, na dzień 31 grudnia 2017 r. 45 069,27 zł, a na koniec 2016 r. – 8 462,36 zł. Na str. 32 wniosku wskazano, że "na koniec 2019 r. spółka posiadała środki pieniężne w kwocie 158 800 zł" jednak nie zostało to w żaden sposób udokumentowane, zatem eksperci nie mogli tego wziąć pod uwagę w ocenie. Środki w kasie wynosiły ok. 45 000 PLN. Odnośnie zaświadczenia z banku w K., eksperci wzięli je pod uwagę, skoro odpowiadało warunkom konkursu. Tym niemniej, nie mogli bezkrytycznie przyjąć wynikającej z niego informacji nie konfrontując jej z pozostałymi ujawnionymi danymi finansowymi. Projekt ma być finansowany w ten sposób, że najpierw skarżący finansuje go z własnych środków, a następnie otrzymuje refundację od organu, co oznacza, że musi dysponować własnymi środkami finansowymi. Odnośnie tego, skarżący nie wykazał, a jedynie zadeklarował posiadanie własnych środków w kwocie 158 800 zł. Podniósł, że posiada nieruchomość o wartości rynkowej przekraczającej 1 000 000 zł, która ma być przeznaczona na zabezpieczenie kredytu. Sąd zauważył, że Bank kredytu takiego nie udzielił, nie wydał też żadnego dokumentu, który by go do tego zobowiązywał. Wręcz przeciwnie – w treści zaświadczenia wskazał, że nie bierze odpowiedzialności za wnioski wyciągnięte z wystawionego zaświadczenia, co świadczy o pewnej asekuracji. Skarżący posiada już kredyt na kwotę 507 000 PLN. Wskaźnik jego ogólnego zadłużenia za ostatni rok obrotowy, tj. 2018 r. wynosi 95,38%, co wskazuje na znaczny poziom zadłużenia przedsiębiorstwa.

Wnioskodawca podniósł, że w ramach inwestycji długookresowej nie należy ujmować podatku VAT, który podlega zwrotowi. Odnośnie tego zauważyć należy, że – jak już wspomniano – inwestycja finansowana jest środkami wnioskodawcy, które podlegają refundacji w terminie późniejszym. Zatem - na wstępie - strona musi ponieść koszt w kwocie brutto, a podatek VAT zwracany jest w terminie późniejszym (co do zasady – 60 dni), a termin ten może być jeszcze przez organ podatkowy dodatkowo przedłużony, co może rodzić problemy w bieżącym finansowaniu inwestycji.

Odnośnie potencjału finansowego Sąd zauważył, że eksperci – jak już wskazano – nie mogą bezkrytycznie przyjąć opinii Banku, lecz winni poddać ja analizie. Po wtóre, nie mogą – i zasadnie nie uczynili tego – oprzeć swej oceny na jednym tylko dokumencie, który jest korzystny dla strony, lecz wziąć pod uwagę wszystkie przedłożone dokumenty i dane, jakie z nich wynikają i łącznie poddać je analizie. Ta ocena, uwzględniająca wszystkie, a nie tylko wybiórcze dane, przeprowadzona w sumie przez czterech ekspertów jest jednobrzmiąca i wynika z niej, że kryterium potencjału finansowego nie jest spełnione. Wreszcie należy podnieść i to, że wnioskodawca był wzywany do złożenia wyjaśnień, jednak ich nie złożył wchodząc w polemikę z ekspertami, co do celowości ich żądań.

Odnośnie powyższego Sąd stwierdził, że za prawidłowość sporządzenia dokumentacji aplikacyjnej odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Po wtóre, wezwanie go do uzupełnienia czy wyjaśnienia wniosku stanowi dla niego szansę uzyskania pozytywnej oceny czy wyższej punktacji. To od wnioskodawcy zależy, czy z tej możliwości skorzysta, niemniej jeśli tego nie uczyni, nie może stawiać zarzutu ekspertom z powodu niewłaściwej – jego zdaniem – oceny, gdyż sam się pozbawił możliwości jej poprawienia.

Oceny ekspertów powinny być rzetelne, spójne i przekonujące i w przedmiotowej sprawie warunek ten spełniają. Czterej eksperci w swoich ocenach zgodnie stwierdzili, że projekt nie wykazuje wykonalności finansowej, co automatycznie wpływa na niespełnienie kryterium Realność wskaźników.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie uznał ich zasadności. W szczególności nie stwierdził, aby IZ i ŚCP zastosowały odmienne kryteria oceny. Nie doszło do naruszenia zapisów Instrukcji wypełniania wniosków poprzez zignorowanie zaświadczenia z Banku, gdyż sytuacja taka nie miała miejsca – eksperci uwzględnili to zaświadczenie i poddali analizie łącznie z pozostałymi przedłożonymi dokumentami. Fakt, że wywiedzione wnioski nie były korzystne dla skarżącego nie jest wystarczający do uznania, że zaświadczenie nie zostało poddane ocenie.

Nieuzasadniony jest zarzut, jakoby organ żądał, aby zaświadczenie bankowe zawierało zobowiązanie Banku do udzielenia kredytu, gdyż nigdzie takiego żądania nie wyraził. Okoliczność ta została podniesiona nie w kontekście spełnienia wymogów formalnych, a jedynie w kontekście oceny zdolności finansowej strony, która – w sytuacji, gdy nie dysponuje ona kredytem – jest niewystarczająca.

Nie można także czynić Ekspertom zarzutu z zakresu żądania udzielenia przez stronę wyjaśnień. Skoro mieli dokonać ponownej oceny, to oczywistym jest, że winni dysponować takim materiałem, który im to umożliwi, a ocena zakresu niezbędnego do tego należy do tych Ekspertów.

Odwoływanie się przez organ w treści ponownej negatywnej oceny do stanowisk ekspertów nie stanowi wady rozstrzygnięcia, a wręcz jest konieczne i w pełni zrozumiałe. To oni mają niezbędną wiedzę do zbadania wniosku pod kątem obowiązujących kryteriów, zatem oczywistym jest, że organ odwołuje się do nich, skoro formułuje własną ocenę właśnie w oparciu o wyrażone tam stanowisko.

Odnośnie zarzutu wydania rozstrzygnięcia dwukrotnie przez tę samą osobę Sąd zauważył, że wyłączenie przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje takiej sytuacji, jak istniejąca w przedmiotowej sprawie, albowiem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Z powyższego wynika, że nie może uczestniczyć w jej rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym. Natomiast kwestionowana Zastępca Dyrektora Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości nie podpisała rozstrzygnięcia pierwszo – a następnie drugoinstancyjnego, lecz dwukrotnie działała jako organ I instancji: pierwszy raz podczas pierwotnej oceny wniosku i kolejny raz po uwzględnieniu protestu i przekazaniu sprawy ŚCP do ponownej oceny. Takie działanie nie jest zabronione art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik strony, który zaskarżył wyrok w całości, postulując:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że negatywna ponowna ocena projektu dokonana pismem dyrektora Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości z [...] stycznia 2021 r. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, które miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie tej Instytucji przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia; względnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania; oraz

3) zasądzenie od Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi – stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 58 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, iż ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie z naruszeniem powyższych regulacji nie uwzględnił uwag i zastrzeżeń Zarządu Województwa Śląskiego zawartych w uchwale z [...] listopada 2020 r. nr [...] uwzględniającej protest Spółki z 25 września 2020 r. i uznającej sformułowane przez Skarżącą zarzuty za słuszne, co skutkowało wadliwą, nierzetelną i naruszającą prawo ponowną negatywną oceną wniosku przez ŚCP w zakresie kryterium Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny Wnioskodawcy,

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, iż w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszającego powyższą regulację zastosowania niejednolitych (odmiennych) kryteriów oceny protestu Spółki przez IZ RPO WSL i ŚCP, a w konsekwencji zastosowanie nieprzejrzystych, nieprzewidywalnych dla Beneficjenta reguł przy rozpatrywaniu protestu Strony przez co dokonana ponowna ocena projektu nie może być uznana za ocenę rzetelną,

c) Instrukcji wypełniania wniosku (stanowiącej Zał. nr 2 do Regulaminu Konkursu nr RPSL.03.02.00-IP-24-026/20 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa III. Konkurencyjność MSP, Działanie 3.2 Innowacje w MSP, Typ Projektu w Inwestycje MSP) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, że ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie w sposób bezzasadny zignorowała przedłożone przez Spółkę zaświadczenie Banku Spółdzielczego w K. z 25 czerwca 2020 r., które stanowiło jeden z alternatywnie wymienionych na str. 39 Instrukcji wypełniania wniosku dokumentów potwierdzających finansowanie projektu, tj. wymienione w pkt b) zaświadczenie bankowe o posiadanej zdolności kredytowej, a sam fakt jego przedłożenia w świetle zapisów Instrukcji wypełniania wniosku w sposób dostateczny uwiarygadniał posiadanie przez skarżącą Spółkę środków finansowych na realizację projektu,

d) art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku (str. 39) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, że ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie z naruszeniem powyższych regulacji postawiła Stronie wymóg przedstawienia dokumentów potwierdzających zdolność finansową do realizacji projektu o treści szerszej aniżeli wynika to z Instrukcji wypełniania wniosku, a mianowicie, że zaświadczenie bankowe wymienione w pkt b) ma potwierdzać nie tylko wskazaną w Instrukcji zdolność kredytową lecz również zawierać niewymienione w Instrukcji zobowiązanie Banku do udzielenia kredytu w takiej wysokości,

e) art. 46 oraz art. 58 ust. 1 i ust. 4 pkt 2) ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, że ŚCP dopuściła się naruszającego powyższe regulacje zaniechania sporządzenia uzasadnienia zarówno pierwotnie przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie, jak i rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z [...] stycznia 2021 r. o ponownej negatywnej ocenie projektu, a zamiast tego "mechanicznie" odwołała się jedynie do kart ocen Ekspertów,

f) art. 60 i art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż dokonanie ponownej oceny projektu po uwzględnieniu protestu skarżącej (tj. ponowna ocena, o której mowa w art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej) przez Zastępcę Dyrektora Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości E. K., która to osoba dokonała pierwotnej negatywnej oceny merytorycznej projektu, nie naruszało powyższych regulacji,

g) art. 58 ust. 3 oraz art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez pominięcie - w ramach oceny przez Sąd I Instancji zaskarżonego aktu - naruszającego w/w regulacje procederu ŚCP przejawiającego się w skierowaniu do Strony pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. wezwania do udzielenia wyjaśnień w kwestiach wykraczających poza zakres ponownej oceny projektu po pozytywnym rozpoznaniu protestu, uznanie złożonych przez skarżącą w piśmie z 18 grudnia 2020 r. wyjaśnień za niesatysfakcjonujące Ekspertów, a w konsekwencji dokonanie z tego powodu ponownej negatywnej oceny projektu;

2. w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 58 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zapisów Instrukcji wypełniania wniosku (stanowiącej zał. nr 2 do Regulaminu Konkursu), poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie dopuściła się naruszenia powyższych przepisów,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niekonsekwentnego i sprzecznego ze stanem rzeczywistym wynikającym z dokumentów zalegających w aktach sprawy stanowiska jakoby Eksperci nie zakwestionowali przedłożonego przez Skarżącą zaświadczenia Banku z uwagi na fakt, iż nie wynikało z niego zobowiązanie Banku do udzielenia kredytu,

c) art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej i w zw. z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku (str. 39), poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie dopuściła się naruszenia powyższych przepisów,

d) .a. i w związku z art. 46 oraz art. 58 ust. 1 i ust. 4 ustawy wdrożeniowej i w zw. zapisami Instrukcji wypełniania wniosku (str. 39), poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie dopuściła się naruszenia powyższych przepisów,

e) art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 60 i 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie dopuściła się naruszenia powyższych przepisów,

f) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów a ściślej sformułowanego w pkt 3 zarzutów skargi zarzutu naruszenia przez ŚCP przepisu art. 58 ust. 3 oraz art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez skierowanie do spółki pismem z 16 grudnia 2020 r. wezwania do udzielenia wyjaśnień w kwestiach wykraczających poza zakres ponownej oceny projektu po pozytywnym rozpoznaniu protestu, uznanie złożonych przez skarżącą w piśmie z 18 grudnia 2020 r. wyjaśnień za niesatysfakcjonujące Ekspertów, a w konsekwencji dokonanie z tego powodu ponownej negatywnej oceny projektu,

g) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, a ściślej do sformułowanego w pkt 8 zarzutów skargi zarzutu naruszenia przez ŚCP przepisu art. 58 ust. 3 oraz art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez skierowanie do skarżącej pismem z 16 grudnia 2020 r. wezwania do udzielenia wyjaśnień w kwestiach wykraczających poza zakres ponownej oceny projektu po pozytywnym rozpoznaniu protestu, uznanie złożonych przez skarżącą w piśmie z 18 grudnia 2020 r. w konsekwencji wyjaśnień za niesatysfakcjonujące Ekspertów, a dokonanie z tego powodu ponownej negatywnej oceny projektu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląskie Centrum Przedsiębiorczości wniosło o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z tym stanowiskiem podjęła polemikę skarżąca pismem z 21 czerwca 2021 r. podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 2668/15; niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Oceniając zarzuty sformułowane w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wypada stwierdzić, że Sąd I instancji nie wywiązał się należycie z obowiązku prawidłowego sprawowania funkcji kontrolnych. Przykładem – patrz zarzut 2f i 2g petitum skargi kasacyjnej – może być brak oceny – przez Sąd – punktu 8 skargi wniesionej do WSA w Gliwicach, co oczywiście należy konwalidować w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to kwestia o tyle istotna, że do strony pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. skierowano wezwanie do złożenia wyjaśnień w kwestiach wykraczających poza zakres ponownej oceny projektu (w następstwie pozytywnego rozpatrzenia protestu), a następnie – po wyrażeniu przez Skarżącą stanowiska w piśmie z dnia 18 grudnia 2020 r. – uznano te wyjaśnienia za niesatysfakcjonujące Ekspertów i zbudowano na ich podstawie tezę o negatywnej ocenie projektu. Tak więc nie jest to zarzut drugorzędny (mowa o punkcie 8 skargi) i wymaga rzeczowej analizy w kontekście powyższych konstatacji.

Nie ulega – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wątpliwości, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej (patrz zarzut 2c, 2d i 2e petitum skargi kasacyjnej), gdyż faktycznie projekt ocenili Eksperci zaś Dyrektor Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości uchylił się w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. od jakiejkolwiek oceny nie tylko projektu, ale również twierdzeń prezentowanych przez oceniających odsyłając stronę do lektury załączników nr 1 i nr 2. Taka praktyka musi być uznana za niedopuszczalną, bowiem strona może odwoływać się nie tyle od ustaleń czynionych przez Dyrektora Przedsiębiorczości lecz opinii eksperckich, którzy – na dodatek – w ogóle nie respektowali treści pisma Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2020 r.

De facto zatem – w sytuacji braku oceny projektu ze strony Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości – trudno ustalić, czy rzeczywiście doszło do naruszenia treści instrukcji wypełniania wniosku w powiązaniu z wskazanymi w zarzutach skargi kasacyjnej przepisami ustawy wdrożeniowej.

Na marginesie wypada stwierdzić, że Sąd I instancji wyraźnie gubi się w swoich rozważaniach bowiem twierdzi, że "czterej eksperci w swoich ocenach zgodnie stwierdzili, że projekt nie wykazuje wykonalności finansowej...", gdy tymczasem w piśmie, które zostało zaskarżone do Sądu jest mowa o dwóch Ekspertach, a opinie dwóch pierwszych zostały zdyskwalifikowane w efekcie rozpoznania protestu.

Sąd – prezentując taki pogląd – winien dostrzec tę sprzeczność oraz ją wnikliwie rozważyć, także w pozostałych aspektach podnoszonych w skardze kasacyjnej, a nie akceptować sytuacji, kiedy organ rozstrzygający sprawę odsyła do opinii ekspertów, które – przy uważnej ich lekturze nie są jednolite i wymagają omówienia, zwłaszcza w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego (por. zarzut 2b petitum skargi kasacyjnej).

Próżno – biorąc pod uwagę zarzut 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej – znaleźć w stanowisku zawartym w piśmie, które następnie było podstawą wniesienia skargi do Sądu I instancji, jakiejkolwiek próby polemiki ze stanowiskiem i konstatacjami organu, który rozpatrywał protest i wyraził jednoznaczną opinię w kontekście zdolności kredytowej (patrz pismo z [...] listopada 2020 r. Zarządu Województwa Śląskiego). Nie jest też rolą – z racji sprawowania funkcji kontrolnych – ocena przez Sąd I instancji potencjału finansowego Spółki, bo jest to domena organu, czego wyraźnie zabrakło w stanowisku zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. autorstwa Dyrektora Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaświadczenie Banku Spółdzielczego w K. z 25 maja 2020 r. należy interpretować zgodnie z jego brzmieniem, a mianowicie, że spółka "posiada zdolność kredytową w wysokości co najmniej 1 170 000 zł.". Nie ma żadnych racjonalnych podstaw aby uznać, że jest inaczej – jak to czyni Sąd I instancji w swoich ustaleniach faktycznych (str. 17 uzasadnienia). Nie bez znaczenia dla tej konstatacji jest twierdzenie Sądu I instancji (także zawarte na str. 17 uzasadnienia), że "Projekt ma być finansowany w ten sposób, że najpierw skarżący finansuje go z własnych środków, a następnie otrzymuje refundację od organu", co sprawia, że nie ma żadnego zagrożenia dla utraty środków, które pozostają w dyspozycji organu.

Podczas ponownej oceny merytorycznej wniosku – w powyższym zakresie – należy zwrócić uwagę na zapewnienie zgodności oceny z definicją kryterium oraz zapisami dokumentacji konkursowej, w tym w szczególności z przedstawionym zapisem z Instrukcji wypełniania wniosku ze str. 39. Należy mieć na uwadze, że spółka jest zobowiązana do udokumentowania posiadania środków finansowych na realizacje projektu, co nie oznacza, że powinna przedstawić dokument potwierdzający finansowanie projektu na całkowitą kwotę realizacji projektu, ale analiza dokumentów finansowych firmy, dokumentów potwierdzających finansowanie projektu, dodatkowych załączników i zapisów wniosku o dofinansowanie łącznie, powinna pozwolić Ekspertom na stwierdzenie, czy Wnioskodawca będzie w stanie sfinansować realizację projektu.

Ze stanowiska IZ RPO WSL wynikało zatem w sposób jednoznaczny, że uznała za nieprawidłową i naruszającą regulacje konkursowe oceną Ekspertów przedstawionego przez Spółkę zaświadczenia Banku Spółdzielczego w K. z 26 maja 2020 r. jako rzekomo nie potwierdzającego finansowania projektu i to zarówno na płaszczyźnie formalnej jak i merytorycznej. Po pierwsze, przedłożone zaświadczenie Banku było jednym z dokumentów potwierdzających finansowanie projektu wymienionych w Instrukcji wypełniania wniosku, tj. zaświadczenie bankowe o posiadanej zdolności kredytowej, a sam fakt jego przedłożenia w świetle zapisów Instrukcji wypełniania wniosku w sposób dostateczny uwiarygadniał posiadanie przez spółkę środków finansowych na realizację projektu. Po drugie, IZ RPO WSL trafnie dostrzegło, że Eksperci nie byli uprawnieni do weryfikacji treści dołączonego zaświadczenia Banku ze sprawozdaniami finansowymi spółki, gdyż jest to niezgodne z definicją kryterium, która nie przewiduje takiej weryfikacji. Po trzecie, niezasadnym było zakwestionowanie zaświadczenia Banku z uwagi na brak informacji o zweryfikowaniu przez Bank zdolności kredytowej albowiem wymóg taki nie dotyczył dokumentów z pkt b) Instrukcji wypełniania wniosku (tj. zaświadczeń bankowych o posiadanej zdolności bankowej) lecz dokumentów z pkt c) Instrukcji wypełniania wniosku (tj. promesy kredytowej wystawionej na podstawie zweryfikowanej zdolności finansowej Wnioskodawcy). Po czwarte, IZ RPO WSL w sposób stanowczy stwierdziła, że przedmiotowe zaświadczenie Banku "potwierdza, że Wnioskodawca posiada zdolność kredytową", a tym samym potwierdza zdolność spółki do sfinansowania realizacji projektu do kwoty co najmniej 1 170 000 zł.

Nadto trafnie również uznała, że Eksperci w sposób nieprawidłowy nie uwzględnili w swojej ocenie wartości księgowej środków trwałych (tj. posiadanej przez spółkę nieruchomości), co mogło wpłynąć na ich opinię w kwestii przedłożonego zaświadczenia z Banku w zakresie zdolności kredytowej i w efekcie na wynik oceny kryterium, oraz że pominięta wartość środków trwałych przez obu Ekspertów może mieć wpływ na wynik oceny przedmiotowego kryterium, a zatem w tym zakresie należy stwierdzić, że ocena nie została przeprowadzona prawidłowo.

Tymczasem, jak wynika z załączonych do pisma ŚCP z [...] stycznia 2021 r. kart oceny merytorycznej, obaj Eksperci podczas ponownej merytorycznej oceny projektu nie uwzględnili powyższego stanowiska IZ RPO WSL, że przedstawione zaświadczenie Banku potwierdza zdolność kredytową Spółki do kwoty 1 170 000 zł gdyż ponownie zdeprecjonowali jego wiarygodność twierdząc tym razem, iż z przedmiotowego zaświadczenia Banku nie wynika zobowiązanie do udzielenia kredytu w takiej wysokości. Mianowicie Ekspert nr 1 wskazał, że dołączone do wniosku zaświadczenie nie jest zobowiązujące dla Banku. Bank nie przedstawił decyzji kredytowej w oparciu o badanie zdolności kredytowej Wnioskodawcy, a w treści samego zaświadczenia Bank wskazuje "Za wnioski wyciągnięte z niniejszej opinii Bank Spółdzielczy w K. nie ponosi odpowiedzialności". Oznacza to, że nie ma gwarancji udzielenia kredytu we wskazywanej kwocie. Natomiast Ekspert nr 2 wskazał, że wnioskodawca zamierza sfinansować projekt środkami pochodzącymi z kredytu bankowego. Dołączono kopie dokumentów potwierdzających zapewnienie finansowania stanowiące: – zaświadczenie z dnia 26 maja 2020 r. wystawione przez Bank Spółdzielczy w K., z którego wynika, że wnioskodawca posiada zdolność kredytową w wysokości co najmniej 1 170 000,00 zł. Jednak przedstawione zaświadczenie nie stanowi zobowiązania Banku do udzielenia kredytu. Bank nie podjął bowiem decyzji kredytowej w przedmiotowej sprawie w oparciu o badanie zdolności kredytowej Wnioskodawcy, zatem nie stanowi deklaracji Banku do udzielenia kredytu.

Przedstawione zaświadczenie – zdaniem NSA – wystawione przez Bank Spółdzielczy w K. nie potwierdza faktu przyznania kredytu w wysokości co najmniej 1 170 000,00 zł, gdyż ma charakter wyłącznie informacyjny.

Zaznaczyć należy, że oceniający Eksperci nie kwestionują przedstawionego zaświadczenia z formalnego punktu widzenia, gdyż zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku katalog dokumentów potwierdzających finansowanie projektu jest otwarty. Zatem z tego punktu widzenia dokument spełnia wymogi konkursowe, niemniej jednak nie jest to wystarczające, gdyż dopiero ocena merytoryczna złożonego dokumentu dokonywana przez eksperta wskaże, czy przedstawiony dokument potwierdza lub nie potwierdza zdolność do sfinansowania projektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt dalszego deprecjonowania przedłożonego przez Spółkę dokumentu zaświadczenia Banku Spółdzielczego z dnia 26 maja 2020 r., w sytuacji stanowczego i jednoznacznego wypowiedzenia się przez IZ RPO WSL, co do charakteru tego dokumentu i jego znaczenia dla oceny merytorycznej w zakresie kryterium Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny Wnioskodawcy, wskazuje na to, że ŚCP w ramach ponownej oceny projektu nie uwzględniła uwag i zastrzeżeń sformułowanych przez IZ RPO WSL w rozstrzygnięciu protestu. Prowadzi to do wniosku, że ponowna ocena merytoryczna wniosku po rozpatrzeniu protestu była de facto analogiczna jak pierwsza ocena wniosku uznana przez IZ RPO WSL za przeprowadzoną z naruszeniem obowiązujących procedur. Wobec tego również ponowną ocenę Ekspertów należy uznać za nieprawidłową skoro obarczona była takimi samymi uchybieniami i nieprawidłowościami jak pierwsza zasadnie zakwestionowana przez IZ RPO WSL. Zgodnie z art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej organ rozpatrujący protest może przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 (tj. instytucja organizująca i przeprowadzająca konkurs, w niniejszej sprawie ŚCP), w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Organ rozpatrujący protest wskazuje więc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy aby zostały wyeliminowane nieprawidłowości, które spowodowały uwzględnienie protestu i skierowanie projektu do ponownej oceny. Z kolei przepis art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej stanowi, że ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy. Bez wątpienia zatem po otrzymaniu sprawy ŚCP winna ponownie zweryfikować dokonaną wcześniej ocenę projektu z uwzględnieniem uwag i zastrzeżeń IZ RPO WSL w zakresie w jakim IZ RPO WSL uwzględniła zarzuty protestu, czyli przenosząc to na grunt niniejszej sprawy ŚCP winna uwzględnić stanowisko IZ RPO WSL, wedle którego przedstawione zaświadczenie Banku Spółdzielczego z dnia 26 maja 2020 r. w sposób dostateczny wykazywało zdolność kredytową Spółki do uzyskania środków finansowych dla realizacji projektu, a tym samym wykazywało zdolność finansową Spółki do realizacji projektu. Prostą konsekwencją nieuwzględnienia uwag i zastrzeżeń IZ RPO WSI jest to, że dokonana w ten sposób ponowna ocena projektu również została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i naruszający obowiązujące procedury. Zasadnym wobec powyższego jest postawienie ŚCP zarzutu naruszenia przepisu art. 58 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy wdrożeniowej.

Nadto zaprezentowanie w ramach oceny protestu Skarżącej przez IZ RPO WSL oraz ŚCP odmiennych stanowisk wskazuje, iż zostały zastosowane odmienne kryteria oceny protestu Spółki, a to z kolei oznacza, że protest nie został oceniony w sposób jednolity przez IZ RPO WSL i ŚCP. Stanowi to naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, albowiem zastosowane niejednolite kryteria oceny protestu nie mogą być uznane za kryteria przejrzyste, a przeprowadzona w ten sposób ocena nie może być uznana za ocenę rzetelną. ŚCP winno uwzględniać uwagi i zastrzeżenia IZ RPO WSL gdyż jedynie w takim przypadku można by mówić o stosowaniu przejrzystych i przewidywalnych dla beneficjentów reguł stosowanych przez instytucje rozpatrujące protest.

Sąd I Instancji podnosi nadto, że ponowna ocena nie ma opierać się na wybiórczych dokumentach lecz na całości przedłożonej przez Wnioskodawcę dokumentacji w tym dokumentach finansowych za lata 2016-2018, a Eksperci nie mogli w sposób bezkrytyczny oprzeć się jedynie na przedłożonym zaświadczeniu Banku. Niemniej jednak dokumenty finansowe pochodziły z lat 2016–2018, a zaświadczenie Banku z 26 maja 2020 r., co oznacza, iż Eksperci zakwestionowali dokument potwierdzający aktualną zdolność kredytową Wnioskodawcy na dzień 26 maja 2020 r. odwołując się do dokumentów dotyczących innego, wcześniejszego okresu, czyli materiałem całkowicie nieadekwatnym. Stanowisko Sądu I Instancji w powyższym zakresie jest zatem całkowicie niekonsekwentne.

Nadto sama okoliczność, iż ponowna ocena ekspertów została dokonana z takimi samymi błędami jak wcześniejsza niewątpliwie świadczy o tym, że: a) przeprowadzone postępowanie było wadliwe i naruszało regulacje prawne; b) nadzór instancyjny sprawowany przez Zarząd Województwa (IZ RPO WSL) jest- ignorowany przez ŚCP; c) istnieje nieudolność we wdrażaniu wskazówek wynikających ze stanowiska przedstawianego przez Zarząd Województwa; d) postępowanie zostało przeprowadzone w sposób dowolny naruszający prawo w tym w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i niebezstronny o czym w sposób bezpośredni świadczy dokonanie oceny niekorzystnie dla Skarżącej wbrew stanowisku Zarządu Województwa.

Nadto Eksperci ŚCP wbrew stanowisku IZ RPO WSL ponownie nie uwzględnili w ramach przeprowadzanej oceny wartości stanowiącego własność spółki środka trwałego w postaci zabudowanej nieruchomości. Mianowicie Ekspert nr 1 w ogóle nie poruszył tej kwestii w karcie ocen, a Ekspert nr 2 stwierdził jedynie lakonicznie i arbitralnie, że samo posiadanie przez Spółkę nieruchomości, która ma być przeznaczona na zabezpieczenie kredytu nie jest wystarczające do potwierdzenia, że kredyt zostanie udzielony. Stanowisko powyższe – zdaniem NSA - całkowicie ignoruje stanowisko IZ RPO WSL zawarte w rozstrzygnięciu protestu, wedle którego posiadanie przez Spółkę przedmiotowej nieruchomości stanowiącej potencjalne zabezpieczenie dla pozyskania kredytu inwestycyjnego winno mieć bezpośredni wpływ na ocenę zdolności kredytowej spółki, a tym samym stanowi dodatkowe uwiarygodnienie zaświadczenia Banku z 26 maja 2020 r. o posiadaniu przez Spółkę wiarygodności finansowej do kwoty 1 170 000,00 zł. Wobec tego również nieuwzględnienie powyżej istotnej okoliczności przez ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku (po uwzględnieniu protestu) stanowi o naruszeniu przepisów art. 58 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3, jak również art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej albowiem nie może być mowy o przejrzystości reguł oceny protestu w sytuacji gdy ŚCP przedstawia stanowisko co do powyższej okoliczności ewidentnie sprzeczne ze stanowiskiem IZ RPO WSL.

Powyższe wskazuje na to, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił się naruszenia przepisów art. 58 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zapisów Instrukcji wypełniania wniosku (stanowiącej zał. nr 2 do Regulaminu Konkursu), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ramach oceny zaskarżonego aktu i w konsekwencji nieuzasadnione i błędne przyjęcie, iż ww. regulacje nie zostały naruszone przez ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie, co skutkowało jednocześnie naruszeniem przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

W zakresie sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku (str. 39) poprzez bezpodstawne i bezzasadne stawianie wymogów przedstawienia przez Skarżącą dokumentów potwierdzających zdolność finansową do realizacji projektu o treści szerszej, aniżeli wynika to z Instrukcji wypełniania wniosku, a mianowicie, że zaświadczenie bankowe wymienione w pkt b) ma potwierdzać nie tylko wskazaną w Instrukcji zdolność kredytową lecz również zawierać niewymienione w Instrukcji zobowiązanie banku do udzielenia kredytu w takiej wysokości (pkt 4 zarzutów skargi). Sąd I Instancji wskazał, iż organ rzekomo nigdzie nie wyraził żądania aby zaświadczenie bankowe zawierało zobowiązanie Banku do udzielenia kredytu. Okoliczność ta, zdaniem Sądu I instancji, została podniesiona nie w kontekście spełnienia wymogów formalnych, a jedynie w kontekście oceny zdolności finansowej strony, która – w sytuacji, gdy nie dysponuje ona kredytem – jest niewystarczająca.

Stanowisko Sądu I instancji zostało sformułowane wbrew okolicznościom wynikającym z dokumentów załączonych do akt sprawy, a zwłaszcza wynikających z załączonych do pisma ŚCP z [...] stycznia 2021 r. kart oceny merytorycznej Ekspertów, z których wprost wynika, że Eksperci zakwestionowali przedłożone zaświadczenie Banku z uwagi na fakt, że nie wynikało z niego zobowiązanie Banku do udzielenia kredytu. Paradoksalnie analogiczne stanowisko wyraził Sąd I instancji (str. 17 uzasadnienia), wskazując odnośnie posiadania przez spółkę nieruchomości o wartości rynkowej przekraczającej 1 000 000 zł, która ma być przeznaczona na zabezpieczenie kredytu Sąd wskazał, że jednak Bank kredytu takiego nie udzielił, jak również nie wydał żadnego dokumentu, który by go do tego zobowiązał, a wręcz przeciwnie, w treści zaświadczenia wskazał, że nie bierze odpowiedzialności za wnioski wyciągnięte z wystawionego zaświadczenia, co świadczy o pewnej asekuracji Banku. Powyższe niekonsekwentne i oderwane od stanu sprawy wynikającego z akt sprawy stanowisko Sądu I Instancji stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, wynikającym z dokumentów zalegających w aktach sprawy.

Nadto Sąd I instancji podzielając stanowisko ŚCP deprecjonujące przedstawione przez Skarżącą zaświadczenia Banku z uwagi na fakt, iż nie wynikało z niego wprost zobowiązanie Banku do udzielenia kredytu w wysokości wskazanej w zaświadczeniu również dopuścił się naruszenia przepisów przepisu art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z zapisami instrukcji wypełniania wniosku (str. 39) poprzez bezpodstawne i bezzasadne stawianie wymogów przedstawienia przez Skarżącą dokumentów potwierdzających zdolność finansową do realizacji projektu o treści szerszej aniżeli wynika to z instrukcji wypełniania wniosku, a mianowicie, że zaświadczenie bankowe wymienione w pkt b) ma potwierdzać nie tylko wskazaną w Instrukcji zdolność kredytową, lecz również zawierać niewymienione w Instrukcji zobowiązanie banku do udzielenia kredytu w takiej wysokości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zapisów instrukcji wypełniania wniosku całkowicie bezzasadnym i nieuprawnionym było kwestionowanie zaświadczenia Banku tego powodu, że nie wynikało z niego zobowiązanie Banku do udzielenia kredytu w kwocie 1 170 000,00 zł. Podkreślić bowiem należy, iż wymóg taki nie dotyczył dokumentów z pkt b) Instrukcji wypełniania wniosku, tj. zaświadczeń bankowych o posiadanej zdolności kredytowej, lecz co najwyżej mógłby dotyczyć dokumentów z pkt c) Instrukcji wypełniania wniosku. Zgodnie z zapisami Instrukcji zaświadczenie bankowe ma potwierdzać jedynie poświadczenie przez Wnioskodawcę zdolności kredytowej i wbrew stanowisku Ekspertów SCP oraz Sądu I Instancji, dla uwiarygodnienia posiadania środków finansowych na realizację projektu, nie musi z niego wynikać zobowiązanie się banku do udzielenia kredytu w deklarowanej przez bank wysokości zdolności kredytowej Wnioskodawcy. Tymczasem Eksperci SCP oraz Sąd I Instancji de facto podważyli moc dowodową dokumentów opisanych w Instrukcji wypełniania wniosku i wbrew jej jasnym zapisom wymagają przestawienia dokumentów o treści szerszej, aniżeli wynika to z Instrukcji, tj. że zaświadczenie ma potwierdzać nie tylko wskazaną w Instrukcji zdolność kredytową lecz również zawierać niewymienione w Instrukcji zobowiązanie banku do udzielenia kredyt w takiej wysokości. Stanowi to naruszenie zapisów Instrukcji wypełniania wniosku oraz przepisu art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych, do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Skoro w Instrukcji wypełniania wniosku zostały określone dokumenty, które mają co do zasady potwierdzać posiadanie środków finansowych na realizację projektu, a tym samym mają służyć przeprowadzeniu oceny spełniania kryterium Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny Wnioskodawcy, to wbrew powyższej regulacji jest kontestowanie tychże dokumentów i żądanie dokumentów de facto nie przewidzianych w Instrukcji wypełniania wniosku, tj. zaświadczenia banku o posiadaniu zdolności kredytowej z równoczesnym zobowiązałem banku do udzielenia kredytu. Taka dowolność w kwestionowaniu dokumentów określonych w sposób jasny w Instrukcji wypełniania wniosku wskazuje na to, że ŚCP de facto zastosowała nieprzejrzyste reguły w zakresie dokumentów mających uwiarygodniać posiadanie przez wnioskodawców środków na realizację projektu. Znamiennym w powyższej kwestii była również progresja w stanowisku Ekspertów ŚCP w zakresie kwestionowania zaświadczenia Banku z dnia 26 maja 2020 r. Mianowicie w ramach pierwszej oceny projektu Eksperci kwestionowali przedmiotowe zaświadczenie Banku twierdząc, że nie wynika z niego, iż została przeprowadzona przez Bank analiza zdolności kredytowej spółki. Natomiast po zakwestionowaniu takiej oceny przez skarżącą we wniesionym proteście i uwzględnieniu tych zarzutów przez IZ RPO WSL Eksperci w ramach ponownej merytorycznej oceny projektu stawiają kolejny zarzut, a mianowicie że z przedmiotowego zaświadczenia nie wynika zobowiązanie Banku do udzielenia kredytu w takiej wysokości. Na podstawie powyższego widać, że Eksperci nie zachowują obowiązujących procedur (zapisy Instrukcji wypełniania wniosku) lecz w oderwaniu od tych procedur w sposób dowolny i arbitralny wyszukują dodatkowe argumenty, mające służyć kontestowaniu mocy dowodowej i wiarygodności przedłożonego zaświadczenia Banku.

Powyższe wskazuje na to, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił się naruszenia przepisu art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku (str. 39) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ramach oceny zaskarżonego aktu i w konsekwencji nieuzasadnione i błędne przyjęcie, iż ww. regulacje nie zostały naruszone przez ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie, co skutkowało jednocześnie naruszeniem przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

W zakresie sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 46 oraz art. 58 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez zaniechanie przez ŚCP sporządzenia uzasadnienia zarówno pierwotnie przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie, jak i rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. o ponownej negatywnej ocenie projektu, a zamiast tego "mechaniczne" odwołanie się jedynie do kart ocen wniosku Ekspertów (pkt 6 zarzutów skargi), Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie odwoływanie się przez organ w treści ponownej negatywnej oceny do stanowisk ekspertów nie stanowi wady rozstrzygnięcia, a wręcz jest konieczne i w pełni zrozumiałe, gdyż to eksperci mają niezbędną wiedzę do zbadania wniosku pod kątem obowiązujących kryteriów, zatem oczywistym jest, że organ odwołuje się do nich, skoro formułuje własną ocenę właśnie w oparciu o wyrażone tam stanowisko.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zastępowanie uzasadnienia wydawanych przez ŚCP rozstrzygnięć kartami ocen Ekspertów stanowi naruszenie przepisów art. 46 i art. 58 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Z przepisów tych jasno wynika, że stosownych rozstrzygnięć w konkursie oraz ponownej oceny projektu po uwzględnieniu protestu dokonuje instytucja organizująca konkurs, a nie Eksperci, z których pomocy organ ten jedynie korzysta. To, że Eksperci mają pomagać stosownym instytucjom w wydaniu rozstrzygnięć, nie upoważnia tych ostatnich do zastąpienia uzasadnień swoich aktów prostym odesłaniem do dołączonych kart oceny. Ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Wobec tego na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym i uwzględnionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie, co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą będącą analizą ocen ekspertów uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów, jak i wnioskodawcy. Informacja podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku pismo ŚCP z [...] stycznia 2021 r.) musi zawierać powody, które zdecydowały, pomimo uwzględnienia protestu przez IZ RPO WSL, o ponownej negatywnej ocenie projektu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas możliwą jest ocena czy przeprowadzona ocena projektu jest zgodna z prawem. Nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się jedynie do ocen ekspertów. Jest to tym bardziej znamienne w realiach niniejszej sprawy albowiem nie sposób ustalić, z jakich powodów zostały całkowicie zignorowane przez ŚCP uwagi i zastrzeżenia sformułowane przez IZ RPO WSL w rozstrzygnięciu protestu. Z art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wnika, że właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku ponownej oceny i w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu do informacji załącza dodatkowo pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Z powyższego nie można wyprowadzać wniosku, że w informacji o wynikach ponownej oceny nie ma obowiązku wskazywania powodów, które zadecydowały o takim jej wyniku. Taka interpretacja art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów byłaby sprzeczna z art. 2 Konstytucji, zważywszy na to, że w ww. ustawie wdrożeniowej przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania, oraz to, że informacja o ponownej negatywnej ocenie projektu w wyniku rozpatrzenia protestu jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (vide wyroki NSA: z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1113/13; z 16 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 603/16; z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1051/13). Wskazać również należy na stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim zawarte w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1089/16, że udział ekspertów w postępowaniu konkursowym ma charakter subsydiarny. Celem udziału ekspertów w postępowaniu konkursowym albo pozakonkursowym jest dostarczenie właściwej instytucji wiadomości specjalnych koniecznych do prawidłowego dokonania oceny merytorycznej projektu. Należy uznać, że udział eksperta w badaniu projektu jest konieczny, gdy jego oceny nie da się prawidłowo dokonać bez odwołania do wiadomości specjalnych. Ocena ekspertów nie może być jednak samoistnym źródłem materiału podlegającego kwalifikacji ani tym bardziej stanowić wyłącznego elementu oceny dokonanej przez właściwą instytucję. Niedopuszczalne jest więc dokonanie oceny projektu, polegające na odesłaniu w całości do kart oceny ekspertów. Wobec powyższego naruszającym przepisy art. 46 oraz art. 58 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej było zaniechanie przedstawienia przez ŚCP w piśmie [...] stycznia 2021 r., zawierającym informację o negatywnej ponownej ocenie projektu po uwzględnieniu protestu (tj. ponowna ocena, o której mowa w art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej) motywów dokonanego rozstrzygnięcia i ich uzasadnienia, a zamiast tego odwołanie się jedynie do ocen Ekspertów.

Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że również Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 46 oraz art. 58 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ramach oceny zaskarżonego aktu i w konsekwencji nieuzasadnione i błędne przyjęcie, iż ww. regulacje nie zostały naruszone przez ŚCP w ramach ponownej oceny wniosku o dofinansowanie, co skutkowało jednocześnie naruszeniem przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Tak więc – mając na względzie powyższe spostrzeżenia – istnieje potrzeba rzetelnej oceny kryteriów punktowych, a mianowicie zarówno potencjału finansowego, organizacyjnego i administracyjnego, jak również realności wskaźników, które to kryterium jest ściśle powiązane z potencjałem finansowym.

Mając na uwadze treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1804).