Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 43/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a i 1b, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 par. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Alina Dominiak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez S. K. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej 1. stwierdza, że S. K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

K. M. ur. 2 lipca 2005 r., syn A. K.-M. i I. M., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w K. z dnia 8 czerwca 2014 r. wydanego w sprawie sygn. akt [...] został umieszczony od dnia 6 czerwca 2014 r. w placówce typu interwencyjnego - Pogotowiu Opiekuńczym "[...]" w O..

Natomiast od dnia 1 kwietnia 2016 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w K. z dnia 19.02.2016 r. wydanego w sprawie sygn. akt [...] został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w K..

Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. (w skrócie - "PCPR w K.") zawiadomiło I.a M. i A. K.-M. (dalej również jako: "strony" lub "strona") o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej opłaty za pobyt syna w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Jednocześnie zgodnie z art.10 k.p.a. wezwano strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu.

Pismami z tej samej daty, tj. z dnia 17 listopada 2017 r. PCPR w K. zwróciło się do właściwych Centrów Pracy Socjalnej nr [...] i nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w G. o zebranie dokumentacji dotyczącej sytuacji materialno-bytowej stron (rodzinnej, dochodowej, zdrowotnej) wraz ze stosowną dokumentacją, potwierdzającą tą sytuację.

W dniu 7 grudnia 2017 r. wpłynęło pismo z Centrum Pracy Socjalnej [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w G., datowane na dzień 1 grudnia 2017 r. W załączonych do tego pisma oświadczeniach z dnia 30 listopada 2017 r., I. M. odmówił stanowczo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, gdyż uznał, że PCPR w K. jest niewłaściwe miejscowo do rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Natomiast A. K.-M. nie podjęła zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, i jak wynika z dokumentacji przekazanej przez Centrum Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., nie można nawiązać z nią kontaktu, zaś pisemne wezwanie o ustalenie terminu spotkania zostało bez odpowiedzi.

Pismami z dnia 12 i 15 stycznia 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. zwróciło się ponownie o zgłoszenie się stron do tut. Centrum, celem złożenia oświadczeń i przedstawienia dokumentacji potwierdzającej ich sytuację materialno-bytowo-zdrowotną, w tym zaświadczeń o dochodach. Jednocześnie poinformowano strony, że w przypadku niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie tutejszy organ wystąpi do właściwych urzędów i zakładów pracy o wydanie stosownych zaświadczeń o dochodach.

Kolejnymi pismami PCPR w K. z dnia 8 lutego 2018 r. wystąpiło do właściwych Urzędów Skarbowych w G. o udostępnienie wysokości uzyskanego dochodu stron w miesiącu listopadzie 2017 r. W odpowiedzi, w dniu 23 lutego 2018 r. wpłynęły informacje od Naczelnika Drugiego i Trzeciego Urzędu Skarbowego w Gdańsku, że na dzień udzielenia odpowiedzi, strony nie złożyły zeznania podatkowego za 2017 r., zaś termin ustawowy upływa w dniu 30 kwietnia 2018 r.

Pismem z dnia 13 marca 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. powiadomiło strony o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 16 kwietnia 2018 r.).

W dniu 3 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) strony złożyły za pośrednictwem PCPR w K. wniosek z dnia 3 kwietnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o umorzenie przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. w całości postępowania administracyjnego w sprawie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego opłaty za pobyt syna w placówce, gdyż z uwagi na rażące naruszenie prawa nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie takiej decyzji (upoważnienie dla Dyrektor PCPR w K. nie obejmowało kierowania dzieci do placówek). Wobec nieprawidłowości w skierowaniu małoletniego syna do placówki, brak jest przesłanki do ustalenia takiej opłaty. Przedmiotowy wniosek został przekazany przez PCPR w K. przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G..

Pismami z dnia 11 kwietnia 2018 r. PCPR w K. wystąpiło ponownie do właściwych Urzędów Skarbowych w G., tj. Drugiego i Trzeciego o udostępnienie wysokości uzyskanego dochodu stron w 2017 r., a pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. wystąpiono do ZUS-u o wysokość dochodu stron za 2017 r., z wyodrębnieniem dochodu za listopad 2017 r.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. powiadomiło strony o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 31 maja 2018 r.).

W dniu 25 kwietnia 2018 r. wpłynęła do PCPR w K. odpowiedź ZUS-u, że nie jest organem podatkowym do udzielania informacji o dochodach osoby ubezpieczonej.

W dniu 27 kwietnia 2018 r. i w dniu 4 maja 2018 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wpłynęły informacje od Naczelnika Drugiego i Trzeciego Urzędu Skarbowego w G., że dochód A. K. M. ze stosunku pracy w 2017 r. wyniósł 33.925,11 zł, zaś I. M. wyniósł 87.902,99 zł.

Pismami z dnia 8 maja 2018 r. PCPR w K. zwróciło się do pracodawcy I. M. o udzielnie informacji o wysokości pobranego wynagrodzenia w listopadzie 2017 r. oraz do Drugiego i Trzeciego Urzędu Skarbowego w G. o informację o dochodzie stron uzyskiwanym z prowadzonej działalności gospodarczej za 2017 r.

I. M. w związku zaistniałą sytuacją składał ponaglenia w maju 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym datowane na dzień 31 maja 2018 r. oraz na dzień 7 lipca 2018 r. W dniu 30 maja 2018 r. i w dniu 31 maja 2018 ponaglenie skierował do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. (za pomocą platformy e-PUAP).

Pismem z dnia 29 maja 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. powiadomiło strony o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 29 czerwca 2018 r.).

Następnie w dniu 5 czerwcu 2018 r. do PCPR w K. wpłynęło od pracodawcy pismo z dnia 30 maja 2018 r. z informacją o wysokości dochodu I. M., z którego wynika, że w listopadzie 2017 r. wynagrodzenie wyniosło 4.681,48 zł oraz w dniu 11 czerwca 2018 r. z Urzędu Skarbowego, że dochód A. K.-M. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w 2017 r. wyniósł 133.689,85 zł.

Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w G., w piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r. poinformował, że I. M. nie figuruje w ewidencji jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r., sygn. akt [...] w sprawie z ponaglenia z dnia 9 lipca 2018 r. odmówiło stwierdzenia, że organ rozpatrujący sprawę pozostaje w bezczynności lub że prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie z wniosku I. M. oraz A. K.-M. z dnia 3 kwietnia 2018 r. o umorzenie w całości postępowania przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K..

W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek ten nie wszczyna postępowania w samodzielnej sprawie administracyjnej w znaczeniu przepisu art. 1 k.p.a. i pozostaje w stosunku zależności z głównym postępowaniem administracyjnym. Procedura administracyjna nie przewiduje zaś miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania Jeżeli zdaniem organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, obowiązany on jest do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Jednocześnie SKO stwierdziło, że wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, w której zdaniem strony istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, może stanowić podstawę do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie.

I. M. w dniu 4 czerwca 2018 r. (data sporządzenia skargi i wpływu do PCPR w K.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie opłaty za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając, że w dniu 3 kwietnia 2018 r. złożył wraz z żoną wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie decyzji dotyczącej opłaty za pobyt syna w placówce, gdyż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie takiego rozstrzygnięcia. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. dotychczas nie wydało stosownego aktu administracyjnego, mimo zwrócenia się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i kierowanych ponagleń. Wniosek pozostaje nie rozpoznany, organ zaś informuje o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 29 czerwca 2018 r. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Skarżący powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Pismami procesowymi z dnia 8 czerwca 2018 r. oraz z dnia 10 lipca 2018 r. skarżący uzupełnił treść wniesionej skargi.

W odpowiedzi na skargę i na jej uzupełnienia, Starosta wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Odnosząc się do żądania, przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jednocześnie wskazując, że w dniu 29 czerwca 2018 r. Starosta wydał decyzję nr [...], ustalającą odpłatność skarżącego i A. K.-M. za pobyt syna w placówce. Podkreślono, że trwające od listopada 2017 r. do dnia wydania przedmiotowej decyzji postępowanie administracyjne wynikało z braku współpracy stron postępowania, w tym skarżącego, polegające na odmowie udziału w postępowaniu, nie przedstawianiu przez niego dokumentów, z których wynikałaby jego sytuacja dochodowa. Takie zachowanie, spowodowało konieczność podejmowania przez organ szeregu działań, których celem było zebranie stosownych dokumentów od różnych organów i instytucji, takich jak ZUS, Urząd Skarbowy, zakład pracy, które pozwoliły na wydanie rozstrzygnięcia. Powyższe czynności powodowały konieczność przedłużania postępowania. Dopiero w dniu 11 czerwca 2018 r. uzyskanie ostatniego dokumentu, pozwoliło na podjęcie decyzji ustalającej odpłatność. Zaznaczono, że organ podejmował szereg czynności, zaś czas prowadzenia postępowania był spowodowany zachowaniem się strony. Decyzja została wydana w terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy w piśmie z dnia 29 maja 2018 r. Odnośnie braku odpowiedzi na wniosek złożony w dniu 3 kwietnia 2018 r., to został on przekazany przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. odmówiło stwierdzenia, że organ rozpatrujący sprawę pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. Wniosek ten nie wszczął postępowania w sprawie i pozostawał w stosunku zależności z głównym postępowaniem administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. Starosty. W uzasadnieniu tej decyzji organ odniósł się do zarzutów będących przedmiotem wniosku o umorzenie postępowania, uznając je za bezprzedmiotowe.

Od ww. decyzji z dnia 29 czerwca 2018 r. strony wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4) p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku m.in. skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

W niniejszej sprawie bezsporne było spełnienie przez I. M. przesłanki do wniesienia niniejszej skargi, a mianowicie poprzedzenie jej ponagleniem stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niemniej, przed przystąpieniem do dalszych rozważań trzeba wskazać, że pierwotnie skargę również wniosła A. K.-M., jednak została ona odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu wydanym w niniejszej sprawie w dniu 19 października 2018 r. (vide: - k. 77 i nast. akt sądowych).

Skarga I. M. zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania decydujące znaczenie ma - stan faktyczny i prawny - istniejący w chwili orzekania przez Sąd.

Postawienie zarzutu bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania organowi administracji, w okolicznościach niniejszej sprawy Staroście emu, oznacza w istocie postawienie organowi - zarzutu nie załatwienia sprawy - w terminie. Zasadnicze bowiem znaczenie przy ocenie zarzutu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ ma zachowanie terminu dla rozpoznania sprawy.

Terminy załatwienia sprawy zostały określone w przepisie art. 35 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Zatem ustawodawca w powyższych przepisach jednoznacznie określił terminy, w których sprawa powinna zostać załatwiona. Tym samym takie okoliczności jak podejmowanie w toku postępowania przez organ czynności czy informowania strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, nie mogą być rozstrzygające dla określenia zachowania terminu lecz mogą mieć wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa (o czym w dalszej części uzasadnienia).

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia - bezczynności - poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Natomiast przez pojęcie - przewlekłego prowadzenia postępowania - należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14).

Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Podobnie jak poglądy doktryny prawa, które zostaną przywołane poniżej w uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo winny sposób kończą postępowanie w danej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2017 r. Natomiast decyzja Starosty w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt syna – K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej zapadła w dniu 29 czerwca 2018 r. Bezsporne było, że w dacie składania skargi, sprawa była w toku, tj. była na etapie procedowana przez organ I instancji. Należy tu zaznaczyć, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z przedstawionych przez organ akt sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności organu administracji ustał w związku z wydaniem ww. decyzji. Jednak powyższe nie czyni (i nie może czynić) bezprzedmiotowym postępowania ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Dlatego w realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim ocenić czy organ prowadził przewlekle niniejsze postępowanie. Jest bowiem oczywiste, że w świetle przywołanych regulacji k.p.a. stany faktyczne poddawane ocenie mogą się kwalifikować zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, gdyż zasadniczo - nie wydanie decyzji w terminie - pozostaje następstwem przewlekłości. Trzeba podkreślić, że w doktrynie zwraca się uwagę, że "bezczynność organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (tak: J. Paweł Tarno [w:] Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus nr 69/2013). Z poglądem tym należy się zgodzić. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: statycznej (pasywnej), dynamicznej (aktywnej) albo mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego, który w toku postępowania podejmuje czynności procesowe zbędne, które nie skutkują przybliżeniem do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje dwie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem.

W konkluzji, odnosząc się do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż nie podejmował na tyle skutecznych czynności (dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy), które powinny powodować wydanie decyzji w terminie przewidzianym w ustawie. Zachowanie się organu I instancji (szczegółowo opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia) skutkowało tym, że postępowanie wszczęte z urzędu w dniu 17 listopada 2017 r. zostało zakończone w dopiero w dniu 29 czerwca 2018 r. Zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło po upływie siedmiu miesięcy od daty wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Tym samym podejmowane przez organ działania - nie można uznać za efektywne - dla właściwego toku postępowania. Uwzględniając sam li tylko czas trwania postępowania, brak tej efektywności, nie możne wynikać tylko z biernej postawy skarżącego. Niektóre też z czynności mogły być wykonywane przez organ w znacznie krótszym odstępie czasu. Przykładowo już dniu 7 grudnia 2017 r. wpłynęło do PCPR w K. pismo z Centrum Pracy Socjalnej [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w G. wraz z załączonymi do niego oświadczeniami z dnia 30 listopada 2017 r. I. M., z których wynikało jednoznacznie, że odmawia on uczestniczenia w postępowaniu. Jednak dopiero pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. zwróciło się o zgłoszenie się skarżącego do tut. Centrum, celem złożenia oświadczeń i przedstawienia dokumentacji potwierdzającej sytuację materialno-bytowo-zdrowotną, w tym zaświadczeń o dochodach (a więc po upływie miesiąca). Nie wszystkie podejmowane czynności były również skuteczne. W dniu 25 kwietnia 2018 r. wpłynęła do PCPR w K. odpowiedź z dnia 17 kwietnia 2018 r., ZUS-u, że nie jest organem podatkowym do udzielania informacji o dochodach osoby ubezpieczonej. Nie może ulegać wątpliwości, że nie była to sprawa szczególnie skomplikowana, choć niewątpliwie jej rozpoznanie wymagało podjęcia przez organ szeregu czynności. Nie należy ona również do spraw o wyjątkowo skomplikowanym stanie faktycznym czy prawnym. Przebieg postępowania uprawnia do stwierdzenia, że sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a organ nie stałby przed koniecznością kolejnego przedłużania terminu do jej załatwienia. Tym samym w realiach niniejszej sprawy organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd została już wydana ww. decyzja, zobowiązanie organu zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu stało się niemożliwie i żądanie skargi w tej części nie mogło zostać uwzględnione. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy może w wyroku orzec tylko w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 149 p.p.s.a.

Trzeba również zaznaczyć, że po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej, skarżący wraz z żoną, w ww. wniosku z dnia 3 kwietnia 2017 r. domagał się umorzenia tego postępowania, gdyż w jego ocenie nie powinno się ono toczyć. W konsekwencji też w skardze oraz w pismach procesowych, w braku rozpatrzenia tego wniosku, skarżący upatrywał bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławczego, jak już wcześniej podniesiono w niniejszym uzasadnieniu, postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. odmówiło stwierdzenia, że organ rozpatrujący sprawę pozostaje w bezczynności lub że prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie wniosku z dnia 3 kwietnia 2018 r. o umorzenie postępowania przez PCPR w K., który był w stosunku zależności do postępowania głównego. Jest oczywiste, że wniosek ten pozostawał w granicach sprawy, tj. postępowania o ustalenie opłaty (nie inicjował samodzielnego postępowania). Niewątpliwie w przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ocenie podlegać musi całokształt podejmowanych czynności w konkretnej sprawie administracyjnej (nie zaś poszczególne czynności lub ich brak). Taka też ocena została w niniejszej sprawie dokonana.

Przechodząc dalej, to na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw.

W ocenie Sądu, mając z jednej strony na uwadze charakter sprawy dotyczący ustalenia odpłatności za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a z drugiej strony postawę skarżącego, który odmówił jakiejkolwiek współdziałania z organem, nie można uznać, że organ dopuścił rażącego naruszenia prawa. Zachowanie się skarżącego przerzuciło bowiem cały ciężar prowadzenia postępowania wyjaśniającego na organ i tym samym generowało konieczność zwracania się o udzielenie informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Można tu przypomnieć, że skarżący odmawiając uczestnictwa w postępowaniu, podnosił, że PCPR w K. jest niewłaściwe miejscowo do rozpatrywania sprawy, zaś domagając się umorzenia postępowania twierdził, że z uwagi na rażące naruszenie prawa nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji. To, że w toku postępowania organ podejmował szczegółowo wyżej opisane czynności, prowadząc postępowanie dowodowe, stanowi dostateczny argument wpływający na ocenę stopnia naruszenia prawa. W realiach niniejszej sprawy, uwzględniając nawet czasokres prowadzenia postępowania (od momentu wszczęcia postępowania w listopadzie 2017 r. do wydania decyzji w czerwcu 2018 r.) nie można uznać, że organ prowadząc postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Natomiast zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/ obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a.

We wszystkich tych przypadkach ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku (w tym ostatnim przypadku przy uwzględnieniu dodatkowych przesłanek) - nie jest obligatoryjne.

W niniejszej sprawie Sąd nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ I instancji dopuści się przewlekłego prowadzenia postępowania, a nawet czas jego trwania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Także treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżący nie przedstawił, ani nie powołał okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. Brak również w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku.

W tej też części skarga nie podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie z art. 149 § 2 i art. 149 § 1b p.p.s.a. w punkcie trzecim wyroku.

W pozostałej części żądanie skargi, które dotyczyło zobowiązania Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika, zostało również oddalone albowiem sąd administracyjny, jak już wcześniej podniesiono, może w wyroku orzec w zakresie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Takie żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis, nie może zostać uwzględnione.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.