Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 74/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Powiatu w Kętrzynie z dnia 25 października 2017 r., Nr LVII/413/2017 w przedmiocie ustalenia na obszarze powiatu kętrzyńskiego opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązujących w 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w "[...]" w dniu ‘[...]" podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia na obszarze powiatu opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązujących w 2018 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), dalej jako: u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), dalej jako: P.r.d. w zw. z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772), zwanym dalej "obwieszczeniem". W § 1 podjętej uchwały określono wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi, natomiast w § 2 ustalono wysokość opłat za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi. Dokonano zróżnicowania opłat w zależności od rodzaju i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 130a ust. 6 P.r.d. oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia, a nadto ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu - bez poczynienia co do opłaty za usunięcie pojazdu przewożącego substancje niebezpieczne stosownych ustaleń w zakresie kosztów usuwania tego typu pojazdów

z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu, zaś co do pozostałych pojazdów – wbrew ustaleniu, iż na terenie powiatu do wykonywania usług stosowane są znacznie niższe stawki, a zatem wbrew kryteriom zawartym

w upoważnieniu ustawowym. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Rada Powiatu nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania z drogi pojazdów przewożących materiały niebezpieczne i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. W uzasadnieniu projektu uchwały, bardzo lakonicznym i zawierającym jedynie powtórzenie treści przepisów P.r.d. brak jest jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia, a jako jedno

z kryteriów aktualizacji wysokości opłaty wskazano konieczność dostosowania

opłat i kosztów do maksymalnych wysokości określanych obwieszczeniem,

a nie do obowiązujących stawek na rynku z uwzględnieniem

wysokości określonych w obwieszczeniu. Odstąpiono tym samym od

przyjętej w poprzednich latach praktyki stosowania stawek na poziomie

odpowiadającym stawkom obowiązującym na terenie powiatu. Nadto, z protokołu sesji Rady Powiatu z dnia "[...]" wynika, że nie przeprowadzono jakiejkolwiek dyskusji w tym zakresie, a radni przegłosowali jedynie uchwałę określającą stawki w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Analiza procedury uchwałodawczej (uzasadnienie projektu uchwały i treści protokołu ilustrującego przebieg sesji Rady Powiatu) nie daje zatem możliwości ustalenia, dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej. Zwrócić należy jednakże uwagę na wspominany wyżej zapis w uzasadnieniu projektu uchwały o konieczności dopasowania kosztów do stawek maksymalnych, określanych

obwieszczeniem, a nie o kontynuacji słusznej, przyjętej w poprzednich latach, praktyki

stosowania stawek urealnionych dla warunków rynkowych powiatu ‘[...]’.

Jednak sam fakt braku aktualizacji stawek na przestrzeni lat nie

oznacza konieczności stosowania ich w maksymalnych wysokościach, bez

uprzedniego badania rynku co do stawek faktycznie stosowanych przez podmioty

zajmujące się holowaniem lub przechowywaniem pojazdów. Prokurator nadmienił, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów, jak również koszty za dobę przechowywania, ustalone również w umowie z podmiotem zewnętrznym, kształtują się w stopniu znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek maksymalnej wysokości określonej obwieszczeniem Ministra Finansów. Podniósł, że ustalenia dotyczące stawek opłat należy uznać za arbitralne, a uchwałę za wydaną z istotnym naruszeniem prawa materialnego, mianowicie art. 130a ust. 6 P.r.d. oraz art. 94 Konstytucji RP. Ustalenie w drodze aktu prawa miejscowego wysokości powyższych opłat powinno być skorelowane z rzeczywistymi kosztami świadczonych usług na terenie danego powiatu. W sytuacji bowiem uchwalenia maksymalnych stawek bez poczynienia ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów, uzasadnionym jest stwierdzenie, że Rada Powiatu kierowała się jedynie celami fiskalnymi. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Podniesiono m.in., że zakwestionowana uchwała zabezpieczała finansowanie wykonania zadania powiatu przewidzianego w ustawie P.r.d. Z kolei zestawienie stawek wynikających z uchwały z tymi zawartymi w umowie z podmiotem zewnętrznym jest zabiegiem uproszczającym sprawę i nie uwzględnia całokształtu jej charakteru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl,

Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz.2096 z późn. zm.). . Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, ustanowione przez organy samorządu terytorialnego

i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) określa, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania.

Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Zgodnie z treścią powyższego przepisu - rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat zostały określone w art. 130a ust. 6a P.r.d.; obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c).

Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego, podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłankami tymi są: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym, rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Należy wyraźnie podkreślić, iż żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały, ale nie daje zupełnej dowolności. Zatem uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i rzeczywistymi kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Przy czym, uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę tak, aby na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria przewidziane w ustawie.

Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak natomiast umotywowania uchwalenia w/w stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Wydając zaskarżoną uchwałę, Rada Powiatu naruszyła art. 130a ust. 6 P.r.d., przez nieuwzględnienie wymienionych tam kryteriów. Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła w/w przepis albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, o tym, na jakim poziomie mogą kształtować się rzeczywiste koszty usuwania pojazdów z drogi, wskazuje umowa z dnia 31 marca 2017 r. (obowiązująca do 31 marca 2019 r.) o świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg na terenie powiatu ‘[..]" i prowadzenia parkingu strzeżonego, zawarta pomiędzy Powiatem a przedsiębiorcą "[...]". Podane w umowie ceny usług usuwania i przechowywania pojazdów są znacznie niższe niż te, które przyjęła Rada Powiatu w uchwale. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że w zaskarżonej uchwale Rada Powiatu zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie, w stosunku do przedmiotowej umowy. Zapisane we wskazanej umowie koszty, są niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, dlaczego te koszty w roku 2018 powinny wzrosnąć i dlaczego do wskazanej w uchwale wysokości. Co więcej, trafnie zauważa skarżący, że w uzasadnieniu projektu uchwały, brak jest jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia, zaś z protokołu sesji Rady Powiatu z dnia z dnia ‘[...]" wynika, że nie przeprowadzono jakiejkolwiek dyskusji w tym zakresie, a radni przegłosowali jedynie uchwałę określającą stawki w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Analiza procedury uchwałodawczej - uzasadnienia projektu uchwały i treści protokołu ilustrującego przebieg sesji Rady Powiatu z dnia "[...]" - nie daje zatem możliwości ustalenia, dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej.

Ponadto, słusznie zauważa Prokurator, że rzeczona umowa z dnia 31 marca 2017 r. nie obejmuje usług za wykonywanie usunięcia z dróg oraz przechowywanie na parkingu usuniętych pojazdów przewożących materiały niebezpieczne. Tym samym, nie jest wiadome, jakimi przesłankami kierowała się Rada uchwalając stawkę za usunięcie pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne oraz koszt jego przechowywania na parkingu. Jak już wskazano, ustalanie wysokości przedmiotowych opłat przez uprawniony organ powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usługi odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiaty. Rada Powiatu winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania

i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli wszystkimi kosztami ponoszonymi przez Powiat, związku z realizacją przedmiotowego zadania. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się wszelkie szacunkowe koszty obsługi tego zadania. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy zewnętrzne.

Podkreślić ponownie należy, że ustalanie wysokości opłat przez uprawniony organ powinno być zależne od rzeczywistych kosztów usługi odholowania pojazdów

i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiaty. Rada Powiatu winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu nie o koszty, które Powiat ponosi w związku z wykonywaniem przedmiotowego zadania, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez podmioty na terenie danego powiatu.

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat (kosztów) będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 P.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ (wyroki z 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 856/17 i III SA/Wr 862/17; CBOSA). Powyższe ma natomiast wynikać z treści uchwały, jej uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie, Rada nie powołała się na okoliczności związane

z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu. Podniesiono jedynie, że sprawna realizacja przedmiotowego zadania wymaga przyjęcia maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów.

Stwierdzić zatem należy, że organ nie uwzględnił kryteriów, którym powinien kierować się, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat, organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez Powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym, w ocenie Sądu stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie

z przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6a p.r.d.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.