Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 10/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Oddalono skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 35, art. 36, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 150
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 149 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi G. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie obniżenia dodatku służbowego 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 4) oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, 5) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego G. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. W. pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, polegającą na braku uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 27 sierpnia 2001 r., nr [...], w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego funkcjonariusza Policji. Skarżący podał, że, powyższy rozkaz personalny wydany został z rażącym naruszeniem prawa oraz w wyniku popełnienia przestępstwa określonego w art. 231 K.k. Wskazał, że 2 stycznia 2015 r. Komendant Główny Policji w Warszawie wydał decyzję nr [...] uchylającą rozkaz personalny nr [...] z dnia 19 listopada 2014 r. "Opolskiej Wojewódzkiej Komendancicy Policji w Opolu" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego, w tym przypadku organem I instancji jest Komendant Powiatowy Policji w [...]. Stwierdził, że decyzję Komendanta Głównego Policji otrzymał 14 stycznia 2015 r., a "Komendancica Wojewódzka Policji w Opolu" co najmniej 9 stycznia 2015 r. Wobec tego organ II instancji naruszył zasadę niezwłocznego działania, gdyż od tego dnia biegnie czas naruszenia dyspozycji art. 61 § 1, 2, 3 oraz 4 K.p.a. Wojewódzki Komendant Policji w Opolu jest organem II stopnia i nie "ma nic do robienia obecnie w tej sprawie a akta winna przekazać Komendantowi Powiatowemu Policji w [...]". Powinien zatem otrzymać pismo o przekazaniu akt do [...], a nie zbędne pismo Wojewódzkiego Komendanta Policji w Opolu z 19 stycznia 2015 r., nr [...]. Poza tym, wskazał na rażące naruszenie terminów przewidzianych do prowadzenia postępowania administracyjnego i wniósł o nałożenie kary finansowej na organ, ponieważ - licząc od dnia 27 sierpnia 2001 r. do 27 stycznia 2015 r. - upłynęło 4903 dni, jest to bardzo długi okres bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Zauważył również, że ostatnio wymieniony organ w sposób przestępczy wprowadza go w błąd i fałszuje dokumenty, co oznacza że nie szanuje i nie stosuje przepisów prawa karnego i administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalanie. Szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że skarżący błędnie przyjął, że akta sprawy powinny zostać przekazane do Komendy Powiatowej Policji w [...], ponieważ organem I instancji w sprawie jest Opolski Komendant Wojewódzki Policji zgodnie z art. 150 §1 K.p.a. Wskazał również, że nie posiada wiedzy czy skarżący złożył na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie do Komendanta Głównego Policji na niezałatwienie sprawy w terminie. Na koniec podkreślił, że z uwagi na działania skarżącego, m.in. brak precyzyjnego określenia żądania, dodanie kolejnego żądania i wyznaczenie organowi kolejności jego rozpatrzenia, wniosek o wyłączenie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, składane przez niego zawiadomienia do organów ścigania, dodatkowo złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez obecnego Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji i Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w Opolu, które zakończyły się przekazaniem akt sprawy do Prokuratury Rejonowej w [...], złożeniem skargi do WSA w Opolu, nie miał możliwości szybkiego zakończenia sprawy. Odnośnie przebiegu postępowania organ wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 27 sierpnia 2001 r., nr [...], obniżył skarżącemu dodatek służbowy z uwagi na nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych. Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie do Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, który decyzją z dnia 24 października 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie pismem z dnia 14 listopada 2001 r. skarżący zwrócił się do Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 października 2001 r. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się ostateczną decyzją Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 lipca 2002 r., nr [...], odmawiającą skarżącemu uchylenia decyzji organu II instancji z dnia 24 października 2001 r.

Z kolei w dniu 15 kwietnia 2005 r. wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu wniosek skarżącego o unieważnienie decyzji Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 24 października 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia 29 lipca 2005 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1976/05, oddalił skargę w tym przedmiocie odmowy.

G. W. został zwolniony ze służby w 2007 r.

Wnioskiem z 15 kwietnia 2014 r. G. W. (wcześniej W. - zmiana nazwiska w 2005 r.) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 27 sierpnia 2001 r., nr [...], z uwagi na jego wydanie w warunkach przestępstwa, tj. przekroczenia uprawnień wynikających z art. 231 § 1 K.k. W tym samym dniu powyższe pismo adresowane do Komendanta Powiatowego Policji w [...] zostało złożone przez skarżącego także w sekretariacie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Z uwagi na ogólność żądania organ II instancji zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie żądania poprzez wskazanie, czy wnosi o uchylenie decyzji z dnia 27 sierpnia 2001 r., nr [...], na podstawie art. 155 K.p.a., czy o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 §1 K.p.a., czy też o jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania. Wyjaśnił także, że wnioskodawca w odpowiedzi powinien podać informacje w zakresie przesłanek do wzruszenia decyzji oraz terminu i okoliczności powzięcia wiedzy co do podstaw wzruszenia kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na powyższe pismo, która wpłynęła do organu w dniu 21 maja 2014 r., skarżący wskazał na tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo zażądał przywrócenia do służby w Policji, a dopiero potem uchylenia decyzji z dnia 27 sierpnia 2001 r., nr [...].

W związku z powyższym, pismem, datowanym na dzień 30 maja 2014 r., zwrócono się do skarżącego o określenie podstaw do wzruszenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji oraz udzielenie informacji o okolicznościach i terminie powzięcia wiedzy o okolicznościach stanowiących podstawę ewentualnego wzruszenia decyzji o zwolnieniu strony ze służby w Policji. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 5 czerwca 2014 r.

Organ podał, że skarżący złożył także szereg zawiadomień do kilku Prokuratur, spośród których postępowanie w Prokuraturze Rejonowej w [...] nie zostało dotychczas zakończone.

Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r., które wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu 23 czerwca 2014 r., skarżący doprecyzował, że wnosi o przywrócenie go do służby i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu w trybie art. 145 § 1 K.p.a., a wiadomość o podstawach wzruszenia decyzji nr [...] powziął w dniu 30 sierpnia 2001 r.

Wobec wątpliwości, co do treści żądań skarżącego organ ponownie pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. zwrócił się do niego o uzupełnienie wniosków. Pismo zostało doręczone stronie 30 czerwca 2014 r.

W reakcji na powyższe pismo skarżący złożył wniosek z dnia 3 lipca 2014 r. do Komendanta Głównego Policji o wyłączenie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z prowadzenia postępowania administracyjnego i przejęcie sprawy do własnego prowadzenia. Pismem z 14 lipca 2014 r. Opolski Komendant Wojewódzki Policji został zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie o wyłączenie i przesłania akt sprawy, które wysłano 18 lipca 2014 r.

W dniu 21 lipca 2014 r. do Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu wpłynęło kolejne pismo skarżącego precyzujące, że wniosek z dnia 15 kwietnia 2014 r. dotyczy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji w wyniku przestępstwa.

Z uwagi na informację skarżącego zawartą w piśmie z dnia 16 maja 2014 r. o złożeniu zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej w [...] o popełnieniu przestępstwa uszczuplenia świadczeń finansowych strony oraz informację zawartą w piśmie do Prokuratora Generalnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. o złożeniu w [...] zawiadomienia w dniu 6 maja 2014 r. o przekroczeniu uprawnień przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] poprzez wydanie bezprawnie rozkazu, nr [...], obniżającego skarżącemu dodatek służbowy, organ zwrócił się pismami z dnia 5 sierpnia 2014 r. do Prokuratura Rejonowego w [...], Prokuratora Rejonowego w [...], Prokuratora Rejonowego w [...] oraz Prokuratora Okręgowego w [...] o udzielenie informacji czy toczą się aktualnie zainicjowane przez G. W. postępowania dotyczące popełnienia przestępstwa, a mogące mieć wpływ na żądania skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Pismem otrzymanym przez organ w dniu 18 sierpnia 2014 r. Zastępca Prokuratora Rejonowego w [...] poinformował, że także ta prokuratura prowadziła postępowanie sprawdzające z zawiadomienia G. W. w analogicznej sprawie, które zakończyło się wydaniem nieprawomocnego postanowienia z dnia 9 lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia śledztwa.

W dniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. Opolski Komendant Wojewódzki Policji przesłał na wniosek Prokuratury Rejonowej w [...] pełną dokumentację z prowadzonego postępowania dotyczącego uchylenia rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 27 sierpnia 2001 r., nr [...], w sprawie obniżenia G. W. dodatku służbowego.

Nadto w dniu 11 sierpnia 2014 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w związku z niezakończeniem postępowania w sprawie zawartej we wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2014 r. Skarga została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 55/14.

Kolejną czynnością Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji było wznowienie postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. postępowania w sprawie obniżenia wysokości dodatku służbowego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 października 2001 r.

Następnie Opolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 19 listopada 2014 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia 24 października 2001 r. wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Na skutek złożonego odwołania od tej decyzji Komendant Główny Policji, decyzją z dnia 2 stycznia 2015 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta postępowania sprawy wpłynęły do KWP w Opolu 16 stycznia 2015 r. i zostały od razu przesłane na żądanie Prokuratora Rejonowego do Prokuratury Rejonowej w [...].

Jednocześnie organ I instancji 19 stycznia 2015 r. zwrócił się do skarżącego o określenie daty i okoliczności powzięcia wiedzy, o tym, że rozkaz personalny, nr [...], z dnia 27 sierpnia 2001 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] został wydany w wyniku przestępstwa oraz przesłanie do organu dowodów potwierdzających, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Poinformowano także skarżącego, iż akta sprawy zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej w [...].

W reakcji na powyższe żądanie G. W. pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, zarzucając, że ten organ jest w sprawie niewłaściwy i powinien, zgodnie z wolą Komendanta Głównego Policji, przekazać sprawę Komendantowi Powiatowemu Policji w [...], jako organowi I instancji.

Na koniec organ wyjaśnił, że w dniu 6 lutego 2015 r. do KWP w Opolu wpłynęły odesłane przez prokuratora akta postępowania i obecnie wykonywane są czynności procesowe.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynikało, aby skarżący przed wniesieniem skargi składał zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia, zatem został wezwany do złożenia oświadczenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed jej wniesieniem składał zażalenie na w trybie art. 37 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia nad Opolskim Komendantem Wojewódzkim Policji w Opolu, a jeżeli tak do przedłożenia kopii zażalenia lub wezwania z dowodem nadania lub dowodem doręczenia organowi.

Odpowiadając na wezwanie Sądu skarżący pismem z dnia 10 marca 2015 r. podał, że wyczerpał środki odwoławcze i powołał się w tym zakresie na pismo z dnia 10 listopada 2014 r. skierowane do Komendanta Głównego Policji, w którym żalił się na niepodejmowanie przez Komendanta Wojewódzkiego przez 13 lat działań w jego sprawie, która - zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego - powinna zakończyć się wydaniem decyzji w nieprzekraczalnym 30-dniowym terminie.

Wobec stanowiska skarżącego, Sąd zażądał od organu dodatkowych akt administracyjnych, w zakresie podejmowanych czynności i wydanych aktów w niniejszej sprawie, dotyczących okresu po wniesieniu skargi, tj. od 29 stycznia 2015 r.

Z przesłanych akt wynika, że Opolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 4 marca 2015 r., nr [...], umorzył w całości wznowione postępowanie w sprawie obniżenia wysokości dodatku służbowego zakończone ostateczną decyzją z dnia 24 października 2001 r., a na skutek odwołania się G. W. od tej decyzji Komendant Główny Policji decyzją z 16 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony akt.

Na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. skarżący zaakcentował, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony 15 kwietnia 2014 r., natomiast postępowanie zostało podjete przez organ dopiero 29 września 2014 r. Nadto po raz pierwszy zawiadomił go o przedłużeniu terminu do załatwienia tylko 19 stycznia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować należy, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z póżn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie G. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, polegającą na braku uchylenia, w postępowaniu wznowieniowym, rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 27 sierpnia 2001 r., nr [...], w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego funkcjonariusza Policji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że - w ocenie Sądu - skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, albowiem skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 52 § 1 P.p.s.a., wnosząc po myśli art. 37 K.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia, którego, jak wynika z lektury akt, organ nie uwzględnił. Wprawdzie skarżący w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji nie powołał wyżej przytoczonego przepisu, jednakże z jego treści jednoznacznie wynika, że żali się na niezałatwienie przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji opisanej w nim sprawy w ustawowym terminie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.). Pojęcie przewlekłego postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Dorobek orzecznictwa w tym zakresie wskazuje na różnice występujące między stanem bezczynności a przewlekłości organu. Pod słowem "bezczynności" należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przez sformułowanie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, opubl. w LEX nr 1624342). Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, którą w przeciwieństwie do stanu bezczynności, nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu od upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 2 K.p.a., po bezskutecznym upływie terminu do załatwienia sprawy, określonym w art. 35 K.p.a., strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w ten sam sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Formą przewlekłego prowadzenia postępowania jest sytuacja, gdy przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest bardzo aktywny w podejmowanych czynnościach, po czym pogrąża się w stany bezczynności i na odwrót (por. B. Dobosz. Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 73-75). Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana bezzwłocznie (art. 35 § 2 K.p.a.), czy też niezałatwieniu w terminie jednego miesiąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, albo niezałatwieniu w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (naruszenie art. 35 § 3 K.p.a.).

Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Sytuacja taka miała miejsce w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji.

W tym miejscu od razu jednak trzeba wyjaśnić, że chybiony jest argument skarżącego, iż pismo z dnia 15 kwietnia 2014 r. zawierało wniosek o wznowienie postępowania. W tej kwestii zgodzić się należy z organem, że w sytuacji gdy skarżący wnioskuje jedynie o uchylenie "Rozkazu nr [...]" nie podając w jakim trybie to ma nastąpić, to zasadnie organ zwrócił się do niego o sprecyzowanie żądania wniosku, wskazując na różne możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Rację ma także organ, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. skarżący sprecyzował dopiero w piśmie datowanym na dzień 13 lipca 2014 r., które wpłynęło do organu 21 lipca 2014 r. Nie jest także trafny argument skargi, że sprawa powinna zostać przekazana do Komendy Powiatowej Policji w [...], albowiem zgodnie z art. 150 §1 K.p.a. organem I instancji w niniejszej sprawie jest Opolski Komendant Wojewódzki Policji.

Mając na uwadze przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, uznać trzeba za konieczne zbadanie stanu sprawy od ostatnio przywołanej daty, tj. po otrzymaniu przez organ wniosku precyzującego konkretną przesłankę wznowieniową. Nadto zauważyć przyjdzie, że w toku postępowania wznowieniowego organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego uprzednio w sprawie materiału dowodowego, jak tego domagał się skarżący. Granice postępowania wznowieniowego zakreśla strona i wskazuje, jakie - w jej ocenie - zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Organ zobowiązany jest więc do zbadania wyłącznie czy te przyczyny zaistniały, a jeżeli tak, to jaki wpływ miały na wynik sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Z lektury akt wynika, że Opolski Komendant Wojewódzki Policji w dniu 28 sierpnia 2014 r. powiadomił skarżącego o przekazaniu akt w dniu 13 sierpnia 2014 r. do Prokuratury Rejonowej w [...] i równocześnie wskazał, iż sprawa będzie kontynuowana po ich zwróceniu. Stąd twierdzenie skarżącego, że organ zawiadomił go o przedłużeniu terminu tylko raz jest niezasadne. Jednocześnie należy dostrzec, że skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 K.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, ponieważ nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym uzasadnione przyczyny. Nie można uznać, aby taki charakter miało powoływanie się przez organ na fakt przekazania akt do Prokuratury, skoro to jego rzeczą jest zapewnienie należytego funkcjonowania. Poza tym nawet, gdy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwieniu sprawy z powodu braku akt administracyjnych z uwagi na ich przekazanie do sądu bądź do innego organu, naraża się na zarzut przewlekłości, gdyż ma możliwość podjęcia takich działań, by dysponować wymaganą dokumentację przez np. sporządzenie kserokopii, odpisów lub wystąpić o nadesłanie akt (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14, opublikowany na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Nadto, jak wynika z pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej z 5 sierpnia 2014 r. prosił on jedynie o nadesłanie akt dotyczących obniżenia dodatku służbowego, w tym w zakresie przyczyn wydania rozkazu oraz udzielenia informacji w zakresie ewentualnego postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko G. W., jeśli takowe było prowadzone. Powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że omówione zawiadomienie organu o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy nie może być uznane za zasadne.

Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością, wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w CBOSA). Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania Sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania, a weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.

Odnosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że Opolski Komendant Wojewódzki Policji podjął pierwszą czynność w sprawie, tj. wznowił postępowanie w dniu 29 września 2014 r., czyli po dwóch miesiącach od dnia sprecyzowania wniosku przez skarżącego, zaś decyzję merytoryczną wydał również po upływie dwóch miesięcy, tj. w dniu 19 listopada 2014 r. Poza tym w tym czasie nie informował skarżącego stosownie do treści art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w terminie obliczonym z uwzględnieniem przepisu art. 35 § 5 K.p.a. Należy wziąć także pod uwagę, że po rozpatrzeniu przez Komendanta Głównego Policji odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie akta sprawy do organ I instancji zwrócono 16 stycznia 2015 r., lecz decyzja została wydana 4 marca 2015 r., czyli po upływie 45 dni od dnia ich przekazania. Wprawdzie 19 stycznia 2015 r. organ zwrócił się do skarżącego o złożenie wyjaśnień oraz poinformował go, że akta zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej w [...], jednakże akta te zostały zwrócone organowi 2 lutego 2015 r. Równocześnie dostrzec należy, że żądane wyjaśnienia zostały złożone przez skarżącego w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 30 maja 2014 r. w piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2014 r.

W ocenie organu, przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy były działania skarżącego, m.in. brak precyzyjnego określenia żądania, wniosek o wyłączenie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, składane przez niego zawiadomienia do organów ścigania, jak też złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez obecnego Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji i Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w Opolu, które zakończyły się przekazaniem akt sprawy do Prokuratury Rejonowej w [...], jednakże w świetle przedstawionych okoliczności nie można podzielić tego stanowiska. Zwłaszcza, że wszystkie podjęte czynności wyjaśniające nie miały wpływu na wynik sprawy zakończonej decyzją z dnia 4 marca 2015 r., bowiem Opolski Komendant Wojewódzki Policji umorzył w całości wszczęte postępowanie wznowieniowe, z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 105 K.p.a.

W sprawie wystąpiły przesłanki świadczące o przewlekłości postępowania. Do takiego wniosku prowadzi analiza wszystkich czynności podjętych w sprawie. Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania przez okres prawie sześciu miesięcy (Sąd wyłączył okres załatwiania sprawy przez organ II instancji) w sytuacji znacznych przerw pomiędzy podejmowaniem czynności w sprawie wskazuje na nieuzasadnioną opieszałość w działaniu organu. Organ, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie respektował zasady niezbędnej koncentracji działań w rozumieniu art. 12 K.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ trzeba stwierdzić, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, czy też zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Powtórzyć przyjdzie, że rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, należy brać pod uwagę termin, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a więc jeden miesiąc. Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sądu, takie okoliczności nie ujawniły się w rozpoznawanej sprawie. Sprawa wywołana żądaniem skarżącego nie miała charakteru szczególnie skomplikowanego, zaś gdyby nawet takie założenie poczynić, organ powinien był ją załatwić w terminie 2 miesięcy. Przypomnieć warto, że postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie wznowienia postępowania, a całość wymaganych dowodów została zgromadzona przez organ I instancji, jak też była w jego posiadaniu. Należało jedynie wnikliwie zapoznać się z uprzednio zgromadzonymi aktami i wydanymi rozstrzygnięciami. W ocenie Sądu, organ dopuścił się przewlekłości w swoim działaniu, bowiem zbyt późno zareagował na wniosek skarżącego (podjął pierwszą czynność z opóźnieniem), uchybił obowiązkowi zawiadamiania skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i poinformowania o nowym terminie jej zakończenia, jednak nie można mówić w tym przypadku o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, bo organ nie wykazał się lekceważeniem skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. Warto bowiem pamiętać, że samo stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu postępowania nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Okoliczności sprawy uzasadniają stanowisko o braku przewlekłości postępowania w postaci rażącej, zastrzeżonej dla zachowań kwalifikowanych, dotkniętych winą organu. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, pomyśli art. 151 P.p.s.a.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

Opolski Komendant Wojewódzki Policji w dniu 4 marca 2015 r., wydał decyzje w niniejszej sprawie, zatem Sąd nie miał już podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a., stąd postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.