Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 554/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 91 ust. 1, 3 i 4, art. 98 ust. 3, art. 100
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 (pkt 6)
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 53(3)
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 171 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 roku sprawy ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Dnia [...] 2016r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016r., poz. 446) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) została podjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] elektrowni wiatrowych w gminie [...], którą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] 2016r., poz. [...].

Uchwała ta została doręczona Wojewodzie [...] maja 2016r.

[...] czerwca 2016r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446) Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze znak: [...] którym orzekł nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] elektrowni wiatrowych w [...] ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że naruszono zasadę sporządzania planu, określoną w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek braku określenia parametrów zabudowy dla terenów rolniczych – łąk i pastwisk, oznaczonych symbolem "RZ", co do których nie wprowadzono zakazu zabudowy, mogącego przesądzić o ewentualnym braku konieczności wyznaczenia tychże parametrów. Zdaniem Wojewody plan musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie na danym terenie nowej zabudowy bądź rozbudowy istniejących obiektów, czy też brak wyraźnego zakazu zabudowy na terenach o przeznaczeniu jednoznacznie związanym z różnymi formami zabudowy rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, za gospodarstwo rolne (a więc formę organizacyjną, nieodłącznie związaną z użytkowaniem rolniczym) uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W konsekwencji więc brak wyraźnie określonego w planie zakazu zabudowy na terenach rolniczych oznacza jej dopuszczenie, co umożliwiają przepisy odrębne.

Wojewoda wskazał również, że w odniesieniu do terenu, który został przedstawiony na załączniku nr [...] ustalenie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych na fragmencie terenu położonego w zachodniej części rysunku planu narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z [...] 2016r.). Naruszenie to organ nadzoru uznał jednak za nieistotne, gdyż wyjście poza obszar wyznaczony w studium dotyczy tylko przebiegu strefy ochronnej a nie terenu, na którym planuje się lokalizację elektrowni wiatrowych.

Wojewoda wskazał również na następujące uchybienia:

- jako "Rz" w legendzie oznaczeń planu zostały oznaczone tereny rolnicze – łąk i pastwisk, a w tekście planu i na rysunkach użyto oznaczenia "RZ",

- w § 10 pkt 1 uchwały ustalono, że dla terenów 1KDP – 6 KDP ustala się przeznaczenie na tereny dróg publicznych, a w oznaczeniach na rysunku planu ustalono, że symbolem KDP oznaczono tereny dróg publicznych – powiatowych,

- w § 10 pkt 2 uchwały ustalono, że dla terenów 1 KDG – 10 KDG ustala się przeznaczenie na tereny dróg publicznych, a w oznaczeniach na rysunku planu ustalono, że symbolem KDG oznaczono tereny dróg publicznych – gminnych,

- na załączniku nr [...] granice wsi zostały zaznaczone rodzajem linii, które w oznaczeniach legendy planu została opisana jako "granice gminy"

We wniesionej w terminie skardze na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto P., reprezentowana przez Burmistrza M. P., zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

Skarżąca podała, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza jej interesy prawne, w szczególności w zakresie władztwa planistycznego, wyrażonego poprzez art. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uniemożliwia osiągnięcie celu, jakim jest ustalenie przeznaczenia i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów w cytowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Skarżącej organ nadzorczy dokonał błędnej wykładni § 13 uchwały poprzez przyjęcie, iż nie zakazuje ona zabudowy na terenach oznaczonych symbolem "RZ" podczas gdy z jego treści wynika, iż organ dopuszcza realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, co jest równoznaczne z zakazaniem innych form zagospodarowania tego terenu. Skarżąca podniosła, że Wojewoda naruszył art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez nie dokonanie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadmieniła, że kontrola Wojewody w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz powinna ograniczyć się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W uzasadnieniu Skarżąca podała, że nie podziela stanowiska Wojewody, z którego wynika, że to co nie jest zakazane jest dozwolone. Wskazała, że tereny rolnicze – łąki i pastwiska (RZ) stanowią szczególną kategorię terenów rolniczych, na których z definicji nie przewiduje się realizacji zabudowy. Tereny te obejmują obszary podmokłe w dolinach cieków i rzek i są wykorzystywane do wypasu zwierząt. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zawarte w rozdziale 3 "Tereny wyłączone z zabudowy" również wskazują, że tereny łąk i pastwisk o złych warunkach geologiczno – inżynierskich są terenami wyłączonymi spod zabudowy kubaturowej, i w tym zakresie ustalenia planu są zgodne ze studium. W części tekstowej planu nie określono parametrów obligatoryjnie wymaganych na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ tereny łąk i pastwisk nie są terenami przeznaczonymi pod jakąkolwiek zabudowę, wobec czego nie przewiduje się na nich wydzielania działek budowlanych, o czym mówi wspomniany wyżej art. 15 u.p.z.p. Użyte w § 13 uchwały sformułowanie "dla terenów oznaczonych symbolem RZ dopuszcza się realizację urządzeń i sieci technicznej" oznacza, że Rada w sposób enumeratywny wskazała wszystkie możliwe formy zagospodarowania tego terenu i na podstawie tak użytego sformułowania, zdaniem Skarżącej, należy uznać, że na gruncie powyższej uchwały zgodnie z zasadą, co nie jest dopuszczalne jest zakazane, Rada Miejska P. w istocie zakazała zabudowy terenów oznaczonych symbolem RZ. Dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie, dla których została dopuszczona zabudowa, czyli:

- terenów infrastruktury technicznej – elektroenergetyka – elektrownie wiatrowe – EW,

- terenu infrastruktury technicznej – elektroenergetyka – E,

- terenów rolniczych – R,

- terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN,

- terenów dróg publicznych KD-S

wymagane na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. parametry zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozdziale 6 uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca na zakończenie wskazała, że Wojewoda naruszył zasadę władztwa planistycznego gminy z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wskazując jako istotne naruszenie prawa merytoryczną a nie prawną zawartość uchwały. Skarżąca podała, że pozostałe kwestie wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym jako nieistotne oraz uchybienia nie powodują sprzeczności w interpretacji ustaleń planu i nie wpływają na poprawność przyjętej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że władztwo planistyczne gminy nie pozwala na dowolność przy formułowaniu ustaleń planu miejscowego. W przypadku uchwalenia miejscowego planu swoboda gminy jest ograniczona przede wszystkim przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak w postanowieniach planu zakazu zabudowy kubaturowej na terenie oznaczonym symbolem RZ powoduje konieczność ustalenia określonych parametrów zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę treść definicji gospodarstwa rolnego zawartą w kodeksie cywilnym w powiązaniu z brakiem jasnego określenia zakazu zabudowy na danym terenie może powodować rozbieżności w stosowaniu planu miejscowego. Zapisy zawarte w § 13 uchwały mogą budzić uzasadnione wątpliwości, co utrudnia prawidłową interpretację planu. Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów.

Wraz z pismem z dnia 3 stycznia 2017r. pełnomocnik Skarżącego przedłożył uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2016r. w sprawie zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie dnia 2 marca 2017r. pełnomocnik Skarżącej podał, że na terenach łąk i pastwisk nie wyznaczono działek budowlanych, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie chcieli wprowadzić zakazu zabudowy, gdyż na tych terenach istnieje możliwość powstawania obiektów związanych z hodowlą zwierzęcą i roślinną wchodzących w skład gospodarstwa rolnego takich jak np. obora i nie chcieli wprowadzić w tym zakresie ograniczeń. (k. 50)

Pełnomocnik Wojewody podał, że skoro pełnomocnik gminy nie wyklucza zabudowy związanej z gospodarstwem rolnym a definicja gospodarstwa wskazuje również na budynki, to w takiej sytuacji powinna być zabudowa albo wyraźnie wykluczona albo winny być wskazane jej parametry. (k. 51)

\

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016, poz. 718 dalej ppsa.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 148 ppsa sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W przedmiotowej sprawie skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Została ona wniesiona w terminie 30 dni wskazanych w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2016.446, dalej jako u.s.g.) przez uprawniony organ bez uchwały Rady Miejskiej w P. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i powierzeniu wykonania tej uchwały Burmistrzowi M. P., zgodnie z wymogiem art. 98 ust. 3 w/w ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała wskazana w art. 98 ust. 3 u.s.g. została podjęta po wniesieniu przedmiotowej skargi – w dniu 10 listopada 2016r. i dołączona do pisma z dnia 3 stycznia 2017r., przed wydaniem wyroku w sprawie. Uchybienie to, wyeliminowane w toku postępowania sądowego nie może w ocenie Sądu stanowić podstawy do odrzucenia skargi.

Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, Lex 9538, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, Lex nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10) wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określanej w skrócie jako CBOSA.

Skarżąca mogła zatem podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi. Uchwała ta została przesłana Sądowi. Złożenie uchwały przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno zatem powodować skutek w postaci uznania przez sąd, że złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, a w konsekwencji jej merytorycznym rozpoznaniem.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie 30 – stu dni od doręczenia uchwały przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie to zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie zgodnie z wymogiem z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu wskazać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jak i decyzja administracyjna podlegają badaniu pod kątem legalności rozstrzygnięcia. Gdy rozstrzygnięcie odpowiada prawu nie ma podstaw do uwzględnieniu skargi nawet w sytuacji, gdy uzasadnienie nie wskazuje wszystkich istotnych naruszeń a miały one miejsce. W sytuacji zaś gdy rozstrzygnięcie prawu nie odpowiada podlega ono uchyleniu bez względu na to czy określone zarzuty podniesione zostały w skardze.

O nieważności uchwały rady gminy stanowi ustalenie, że narusza ona prawo w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Dlatego też rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.(tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 6.02.2013r. (I S.A./Op 46/13)

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy, iż bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji RP jest art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 86 tej ustawy organem nadzoru jest m.in. wojewoda. W świetle powyższego oczywistym jest, iż Wojewoda posiadał ustawową kompetencję do kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2016 r. Nr [...] i stwierdzenia jej nieważności .

W toku niniejszego postępowania rzeczą Sądu było ustalenie czy Wojewoda prawidłowo zakwestionował wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w P..

Wojewoda nie kwestionował uprawnień Rady Miejskiej w P. do podjęcia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] elektrowni wiatrowych w gminie P. ani trybu jej podejmowania, do czego i Sąd podstaw nie znalazł. Zachowana została procedura planistyczna wskazana w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2016.778, dalej powoływanej jako u.p.z.p.). Uchwała w sprawie przystąpienia do planu podjęta została w dniu 21 czerwca 2011r. W toku procedury planistycznej, zgodnie z przepisami u.p.z.p. sporządzony został projekt planu miejscowego, dokonano wymaganych uzgodnień i ogłoszeń, przeprowadzono dyskusję publiczną, odniesiono się do zgłoszonych uwag i podjęto zakwestionowaną uchwałę.

Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu uznał naruszenie zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1587) wskutek braku określenia parametrów zabudowy dla terenów rolniczych – łąk i pastwisk, oznaczonych symbolem "RZ", co do których nie wprowadzono zakazu zabudowy, mogącego przesądzić o ewentualnym braku konieczności wyznaczenia tychże parametrów. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z § 4 pkt 6 cytowanego wyżej rozporządzenia wymogiem dotyczącym stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest to, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Zarzut dotyczył więc jedynie określonej części planu – wyodrębnionej części terenu objętego planem ( § 13 uchwały, teren łąk i pastwisk), nie mającej wpływu na prawidłowość innych zapisów planu, bez którego samodzielne funkcjonowanie pozostałych zapisów planu nie zostałoby naruszone .

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (...). Natomiast w myśl ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się, jak wyżej już wskazano, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Wskazane więc w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty wskazane jako nieistotne bo w rzeczy samej dotyczące kwestii drobnych, błahych nie wymagały szerszego ustosunkowania się poza wskazaniem, że miały miejsce i nie były istotnymi naruszeniami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych silnie akcentowana jest niezasadność stwierdzania nieważności całej uchwały organu gminy w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem. Natomiast w przypadku, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich, a nie tylko niektórych postanowień zawartych w uchwale (por. np. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007 r. II SA/Ol 720/07, LEX 460521).

Zdaniem Sądu w omawianej sprawie na pewno niezasadne było stwierdzenie nieważności w odniesieniu do całej uchwały Rady Miejskiej, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jednoznacznie wynika, że organ nadzoru miał zastrzeżenia tylko do niewielkiej części uchwały, tj. do jej § 13, która nie miała wpływu na zasadność pozostałej części planu. Skoro bowiem art. 91 ust. 1 u.s.o. daje organowi nadzoru możliwość stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części, to znaczy, że organ ten powinien zastosować odpowiedni środek, adekwatny do treści kontrolowanego aktu, zgodnie z zasadą proporcjonalności.

Reasumując, w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w P. stanowiło naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Z tych względów na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Brak wskazania jak np. w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 możliwości uchylenia tego aktu "w całości lub w części" skutkuje koniecznością uchylenia aktu nadzoru w całości. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie sformułowane było jednoznacznie jako odnoszące się do całej uchwały bez wskazania zakwestionowanych zapisów co wskazuje na jego niepodzielność.

Odnosząc się do kwestionowanego zapisu § 13 uchwały Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody, zgodnie z którym zapis ten w zakresie dopuszczenia lub nie zabudowy budzi istotne wątpliwości co do jego odczytania. Rację miała Skarżąca twierdząc, że nie można stosować przy interpretacji planu zasady, że to co nie jest zakazane jest dopuszczalne. Zasada ta jednak wbrew twierdzeniu Skarżącej nie została przez Wojewodę zastosowana. W planie jak podała Skarżąca dla terenów dla których przewidziano zabudowę w rozdziale 6 części tekstowej planu wskazano parametry zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak dla terenu ZL – przeznaczonym na cele leśne w § 14 dopuszczono tak jak w § 13 ust. 1 realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, a w szczególności linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i telesterowniczych i jednocześnie w § 14 ust. 1 ustalono zakaz wznoszenia budynków. W § 13 dotyczącym łąk i pastwisk takiego zakazu nie zawarto. W ust. 2 § 13 ustalono zakaz likwidacji istniejących zadrzewień, poza wycinką sanitarną lub zapewniającą realizację infrastruktury technicznej, a w szczególności linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, telesterowaniczych oraz dojazdów. Z analizy zapisów co do tych dwóch terenów, również w kontekście stanowiska pełnomocnika Skarżącej wyrażonego na rozprawie 2 marca 2017r. wynika, że na terenie RZ brak zakazu wznoszenia budynków, jak to uczyniono w § 14 ust. 2 części tekstowej planu, czy zakazu zabudowy miał na celu dopuszczenie kubaturowej zabudowy związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, np. obory. Nie było więc tak jak wskazywała skarga, że na terenie RZ z uwagi na przeznaczenie na łąki i pastwiska plan nie przewiduje się jakiejkolwiek zabudowy oraz, że zapis § 13 ust. 1 wskazuje wszystkie możliwe formy zagospodarowania tego terenu. Twierdzenie, że tereny łąk i pastwisk obejmują obszary podmokłe w dolinach cieków i rzek i są wykorzystywane do wypasu zwierząt nie jest jednoznaczne z uznaniem, że z uwagi na warunki geologiczno – inżynierskie wszystkie tereny RZ objęte planem uniemożliwiają zabudowę kubaturową. Zawarty w rozdziale 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zapis o wyłączeniu z zabudowy terenów łąk i pastwisk o złych warunkach geologiczno – inżynierskich nie wskazuje, że wszystkie tereny łąk i pastwisk cechują złe warunki geologiczno – inżynierskie. Warto wskazać, że w zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.Dz.U. 2015.909) definicji gruntów rolnych łąki i pastwiska nie zostały wymienione osobno. W art. 12 ust. 7 tej ustawy określającej należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymieniono "Łąki i pastwiska trwałe, pod budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych oraz pod zadrzewieniami i zakrzywieniami śródpolnymi, w tym pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi", co wskazuje, że nie wszystkie łąki i pastwiska są niezabudowane i służą wyłącznie wypasaniu zwierząt. O ile faktycznie na terenach RZ objętych planem możliwe jest tylko wypasanie zwierząt, jak wskazano w skardze plan winien w § 13 wskazywać na zakaz zabudowy kubaturowej, by nie było wątpliwości co do np. możliwości budowy obory, na co wskazywał pełnomocnik Skarżącej na rozprawie, a co tym bardziej mogłoby by budzić wątpliwości potencjalnych inwestorów w terenie objętym planem. Obora z pewnością jest obiektem kubaturowym. I choć jej budowa może być związana z tzw. zabudową zagrodową nie można pominąć faktu, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (w tym produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W związku z tym, że pojęcie gospodarstwa rolnego nie zostało zawarte w u.p.z.p. należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 55 3 k.c., zgodnie z którym, jak zasadnie wskazał Wojewoda, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą(..). Możliwość wprowadzenia nowej zabudowy w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej przesądza, że działka na której istnieje taka możliwość jest działką budowlaną Zgodnie z definicją legalną działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego Tym samym zgodnie ze wskazanym przez Wojewodę § 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. plan miejscowy winien zawierać zapisy dotyczące parametrów zabudowy.

Brak wskazania tych parametrów bądź wyłączenia zabudowy stanowi istotne naruszenie zasad planu. I choć art. 15 ust. 2 u.p.z.p. pomimo jego brzmienia ("w planie miejscowym określa się obowiązkowo"), nie powinien być interpretowany jako nakaz bezwzględnego zawarcia w każdym planie obowiązkowo wszystkich elementów w nim wymienionych to jednak zbędność zapisów dotyczy jedynie ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane, albo tym bardziej, w ogóle nie są potrzebne. W niniejszej sprawie w zakresie zawarcia zakazu zabudowy bądź wskazania jej parametrów w odniesieniu do terenów oznaczonych jako RZ w świetle powyższych ustaleń nie można jednak mówić o zbędności czy braku potrzeby zawarcia takich zapisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa materialnego uznano również brak pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej, upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego poprzez pominięcie niektórych obligatoryjnych elementów planu (wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007r, II SA/Op 344/07, lex nr 419013) czy wprowadzenie do aktu prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do odczytania (wyrok WSA w Opolu z dnia 13.09.2007r., II SA/Op 350/07, lex 433951).

Ustalenia te nie mogą jednak przy naruszeniu przez Wojewodę art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdzeniu nieważności całej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] elektrowni wiatrowych w P. skutkować oddaleniem skargi.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W wyroku Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów, Skarżąca na mocy art. 100 u.s.g. była zwolniona od ponoszenia wpisu a w toku postępowania nie złożyła wniosków o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego.