Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 103/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 152 art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. B. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn zm), art. 98a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), Uchwały Nr XXXII/194/2006 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...]zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości powstałym na skutek podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...]oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...]ha. i opłatę tę rozłożył na [...]rat rocznych.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku właścicielki nieruchomości E. B. decyzją Nr [...]z dnia [...]r., (która stała się ostateczna w dniu [...]r.) zatwierdził projekt podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej - działki nr [...]o pow. [...]ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...]na działki o nr [...], które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XXXIV/189/97 z dnia 30 grudnia 1997 r. przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Działka nr [...]przeznaczona została pod drogę wewnętrzną.

Wójt wyjaśnił, że wszczął postępowanie zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej działając na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późno zm.) oraz zgodnie z Uchwałą Nr XXXII/194/2006 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 14 lutego 2006 roku w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej. Stawka procentowa na podstawie ww. uchwały została przyjęta w wysokości 35 %.

Wzrost wartości nieruchomości powstał w wyniku jej podziału i został określony przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J. S. w operacie szacunkowym, sporządzonym dnia [...]roku. Do określenia wartości nieruchomości przed i po podziale zastosowano w operacie podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę porównywania parami.

Organ odniósł się do pisma E. B. z dnia [...]r. w którym strona ustosunkowała się do materiału dowodowego i stwierdził, że co do zarzutu niezgodności art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 Konstytucją RP nie jest władny rozstrzygać, leży to bowiem w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Na chwilę wydania decyzji, wedle wiedzy posiadanej przez Wójta Gminy art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późno zm.) nie był przedmiotem badania zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny.

Odnośnie do zarzutu nie poinformowania strony o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, Wójt stanął na stanowisku, że podanie do publicznej wiadomości, poprzez zamieszczenie treści uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w Biuletynie Informacji Publicznej, jest wystarczające do spełnienia wymogu informacji strony o obowiązywaniu opłaty adiacenckiej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie zamieścił zapisów uzależniających naliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości od informacji o jej istnieniu. zawartej w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek strony.

Co do zastrzeżeń i uwag strony dotyczących wyceny nieruchomości zawartej

w operacie szacunkowym, a zwłaszcza zarzutu nieprawidłowego doboru do porównania nieruchomości o tzw. dużej powierzchni organ wskazał, że pismem z dnia [...]r. wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego celem ustosunkowania się do wniesionych uwag przez stronę dotyczących określenia wartości nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...]r. poinformował, iż podtrzymuje określony w operacie szacunkowym sposób i rodzaj nieruchomości przyjętych do określenia wartości nieruchomości będących przedmiotem wyceny. Organ przytoczył obszerne wyjaśnienie rzeczoznawcy uzasadniające zajęte stanowisko.

W konkluzji Wójt Gminy stwierdził, że po rozpatrzeniu akt sprawy i w oparciu o realia panujące na lokalnym rynku nieruchomości oraz biorąc pod uwagę fakt, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości działki gruntu nr [...] postanowił ustalić opłatę adiacencką w wysokości [...] % różnicy miedzy wartością jaką miała nieruchomość po podziale geodezyjnym, a wartością nieruchomości przed podziałem geodezyjnym ([...]zł).

Ustaloną w kwocie [...]zł opłatę adiacencką organ zgodnie z wnioskiem strony rozłożył na [...] rocznych rat.

E. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy domagając się jej uchylenia i zarzucając:

- naruszenie art. 153 ustawy o gospodarce gruntami poprzez przyjęcie przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości do porównania nieruchomości niespełniających cechy bycia podobnymi,

- naruszenie art. 8 i 9 kpa poprzez nie poinformowanie mnie w trakcie postępowania w sprawie podziału nieruchomości o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej i jej potencjalnej wysokości,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis jest niezgodny z ww przepisem Konstytucji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) i art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 1 a, 156 ust. 1, 154 ust. 1, 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy co do okoliczności poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji dokonał ustaleń faktycznych zbieżnych z ustaleniami organu I instancji.

Kolegium wskazało, że sporna opłata ustalona została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.,

Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek podziału działki nr [...]na [...]działek od nr [...]do nr [...]. Podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela działki i zatwierdzony został ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...]r. znak. [...]. Decyzja stała się ostateczna [...]r. z braku odwołania się strony.

W ocenie Kolegium odwołanie jest niezasadne, gdyż opłata adiacencka ustalona przez Wójta Gminy w zaskarżonej decyzji nałożona została w sposób prawidłowy, w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy wartość nieruchomości ulega wzrostowi w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości. Stanowi o tym przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cytując ten przepis organ wskazał, że podział działki nr [...]nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości i zatwierdzony został ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...]r. znak. [...] (decyzja stała się ostateczna z dniem [...]r.). Ustalenie zaś opłaty adiacenckiej możliwe jest, jeśli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość tej opłaty. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się zaś stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Rada Gminy podjęła w dniu 14 lutego 2006 r. - Nr XXXII/194/2006 w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej, gdzie stawkę tę określono na 35%, zatem uchwała ta obowiązywała w dniu kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Ten warunek możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej został niewątpliwie spełniony.

W ocenie Kolegium, organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie ustalając stan faktyczny, właściwie dokonał jego subsumpcji do normy prawnej zawartej w art. 98 a ust. 1 a u.g.n. Zastosowana stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 35 % odpowiada stawce przewidzianej w obowiązującej w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej Uchwale Rady Gminy Kołobrzeg Nr XXXII/194/2006 z dnia 14 lutego 2006 r. Możliwość stosowania stawek w takiej wysokości jest zgodna ze stanowiskiem wyrażanym przez sądy administracyjne w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SAlWa 372/09, WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 263/09). Dokonując aktualnej oceny stanu prawnego w tym zakresie, Kolegium w pełni podzieliło pogląd wyrażony przez sądy administracyjne.

Z przepisów art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika ponadto, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie przyjęto, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 146/07). Wystarczy zatem wydać decyzję w pierwszej instancji w powyższym terminie i doręczyć ją stronie. Co też organ I instancji uczynił. Decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej doręczono bowiem w dniu [...]r. Pojęcie "wydania decyzji" oznacza nie tylko sporządzenie decyzji (jej napisanie, podpisanie i datowanie), ale również doręczenie stronie (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2002 r. Nr 12, poz. 154).

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że w skarżonej decyzji prawidłowo określono podmiot obciążany opłatą adiacencką po czym przystąpił do oceny ustaleń rzutujących na wysokość orzeczonej przez organ I instancji opłaty.

Wyjaśnił mianowicie, cytując art. 7, art. 154 ust.1, art. 151 ust. 1 u.g.n., że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Środkiem dowodowym w tym postępowaniu jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy ustalił w operacie szacunkowym z dnia [...]r., że różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wnosi [...]zł. Od tej wartości została naliczona opłata w wysokości [...]zł (w myśl uchwały Nr XXXII/194/2006 ). Stosownie do § 41 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa wart. 98 a ust. 1 u.g.n., określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny - na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, natomiast stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o cenę nieruchomości ustalonej w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a nie tylko ściśle na dzień wydania samej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. I OSK 1558/04).

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia opisane wyżej kryteria poprawnej wyceny. W operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z powyższym zarzut, iż organ I instancji naruszył zapis art. 153 u.g.n., jest chybiony.

Organ zauważył, że E. B. przedstawiła własną wycenę - własny operat w dniu [...]r. jednakże uznał, że operat przedłożony przez stronę, nie ma wpływu na ocenę operatu sporządzonego przez gminę i powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2009 r. sygn. SA/Sz 647/09, w którym stwierdzono: "W postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2). Operaty szacunkowe sporządzane przez rzeczoznawców majątkowych mogą się znacznie różnić w zależności od tego do jakich celów je sporządzono, w jakim czasie i w oparciu o jaką bazę danych transakcji i obowiązujących cen na rynku. Nawet gdyby istniały dwa. operaty szacunkowe sporządzone w krótkim odstępie czasu to i tak pomimo, stwierdzonej różnicy w wycenie pomiędzy poszczególnymi operatami, nie przesądzałoby to o nieprawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. To czy dany operat maże stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wpływu na ocenę tego operatu nie ma natomiast sporządzenie innego operatu szacunkowego".

W związku z tym Kolegium, podzielając poglądy wyrażone w wyrokach WSA stwierdziło, że nie ma podstaw by uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości został nienależycie udowodniony.

Według organu II Instancji, strona z tytułu podziału działki nr [...]dokonanego na jej wniosek uzyskała niewątpliwie dużą korzyść - wydzielone działki przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne.

Ponadto w ocenie Kolegium, strona skarżąca została prawidłowo pouczona

o możliwości odwołania się od decyzji podziałowej, z prawa tego nie skorzystała. Podział działki nr [...]niewątpliwie przyczynił się do uatrakcyjnienia nieruchomości i jej łatwiejszego zbycia, gdyż jak wiadomo działki o mniejszych powierzchniach są chętniej nabywane niż nieruchomości o dużych gabarytach. Sama wycena nieruchomości oparta została na solidnych zestawieniach cen transakcyjnych nieruchomości a przyjęta w operacie szacunkowym metoda szacowania nieruchomości wręcz wymusza w tym przypadku ustalenie opłaty adiacenckiej.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że nałożony na organ administracyjny przepisem art. 9 kpa obowiązek należytego wyczerpującego informowania stron

o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw

i obowiązków, nie zwalnia osób dokonujących poważnej transakcji nieruchomością

z obowiązku samodzielnego zaznajamiania się z przepisami prawa regulującymi ich uprawnienia i obowiązki związane z tą transakcją (por. wyrok Sądu Apelacyjnego

w Białymstoku z dnia 3 listopada 2005 r., III AUa 1133/05, OSAB 2005/4/66, OSA 2006/8/24, LEX 172347). Z kolei, co do twierdzenia strony, że organ naruszył art. 8 kpa, to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Organ, w tym zakresie nie naruszył zasady wynikającej z tego przepisu. Organ I instancji na żadnym etapie postępowania, w tym podziałowego, nie ma obowiązku o informowaniu o instytucji opłaty adiacenckiej, która wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Pozostałe zarzuty strony skarżącej Kolegium również uznało za nietrafne

i wywiodło, że odniesienie argumentacji zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/2006) do obecnego art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami może prowadzić do wniosku, że przepis ten jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji z tych samych względów, z których sprzeczny z ustawą zasadniczą był art. 98 ust. 4 tej samej ustawy. Jednakże niekonstytucyjność art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkowała przeniesieniem zmienionej treści tego przepisu do art. 98a. Zmiana polegała na tym, że na gruncie nowej regulacji organ gminy nie ma już dowolności w określeniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej, lecz związany jest w tym zakresie uchwałą rady gminy określającą wysokość stawki dokładnie, nie zaś przez wskazanie stawki maksymalnej. Oznacza to, że warunkiem naliczania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości jest podjęcie przez radę gminy w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwały określającej stawkę opłaty. Należy zaznaczyć, że nawet uchwały podjęte do 21 września 2004 r. w trybie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed dniem kiedy przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami również zachowują swoją aktualność. Obowiązek poniesienia opłaty wynika bowiem wprost z przepisu prawa, a uchwała określa tylko i wyłącznie stawkę tej opłaty (zob. Gdesz Mirosław, artykuł FK.2004.1 0.24, Opłata adiacencka - jako danina z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości. Teza nr 1 44821/1).

Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji a podnoszone w odwołaniu przez stronę zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami uznało za bezpodstawne i nieuzasadnione.

E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której opisanej wyżej decyzji ostatecznej zarzuciła:

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego

i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- naruszenie art. 153 ustawy o gospodarce gruntami poprzez przyjęcie przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości do porównania nieruchomości niespełniających cechy bycia podobnymi,

- naruszenie art. 8 i 9 kpa poprzez nie poinformowanie skarżącej w trakcie postępowania w sprawie podziału nieruchomości o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej i jej potencjalnej wysokości,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis jest niezgodny z ww przepisem Konstytucji,

Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania w uzasadnieniu skargi, poza powtórzeniem argumentacji podniesionej we wniesionym uprzednio odwołaniu ponadto stwierdziła, że zgłoszony zarzut błędnego dobrania nieruchomości porównywanych przy sporządzaniu wyceny pozostał właściwie nierozpoznany przez organy obu instancji, poza lakonicznym stwierdzeniem zawartym w decyzji, iż wszystkie porównywane nieruchomości znajdują się w strefie podmiejskiej [...], a ich odległość od morza nie ma znaczenia dla ich wartości. Poza oczywistym faktem, iż odległość od morza w pasie nadmorskim ma bardzo istotne znaczenie dla ceny nieruchomości, skarżąca podkreśla, iż w swych zarzutach akcentowała wpływ odległości miejscowości od [...]jako atrakcyjnego miasta na ceny położonych w nich nieruchomości. Trudno przyznać rację twierdzeniu jakoby taką samą wartość posiadają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową położone w miejscowościach bezpośrednio sąsiadujących z atrakcyjnym miastem oraz takie nieruchomości zlokalizowane w miejscowościach oddalonych o kilka lub kilkanaście kilometrów od takiego miasta leżących nadto z boku tras komunikacyjnych.

W powyższym zakresie z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. organy nie poczyniły żadnych ustaleń, a oparły decyzję jedynie na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., przy czym operat ten potraktowały bezkrytycznie, nie dokonały żadnej jego kontroli. Wbrew stanowisku organów sporządzona przez rzeczoznawcę wycena podlegała ocenie tych organów z punktu widzenia jej kompletności i spełnienia wymogów, określonych

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca winien w szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozdział 4 powołanego rozporządzenia.

Kontroli, czy operat spełnia te warunki, dokonuje organ orzekający, uwzględniając przy tym zarzuty i wnioski zobowiązanego. Za niedopuszczalne należy uznać pominięcie przez organ orzekający wyjaśnienia zgłoszonych przez skarżącego zarzutów do operatu z uwagi na brak wiedzy specjalistycznej, którą dysponował rzeczoznawca.

Zarzuty te dotyczyły kwestii niewątpliwie sprawdzalnych przez organ odwoławczy, jak np.: wyboru nieruchomości porównawczych, co stanowiło główny zarzut skarżącej wobec wyceny stanowiącej podstawę naliczenia spornej opłaty adiacenkiej. Zgodnie z wyrokiem WSA Poznaniu z dnia 2007.10.23 fi S.A./Po 351/07 LEX nr 394851 podobieństwo nieruchomości w świetle zapisów zawartych w operacie szacunkowym nie może budzić wątpliwości, a czynienie podstawą ustaleń wadliwego operatu stanowi także naruszenie reguł procedury zawartych wart. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a.

Skoro skarżąca sformułowała zarzuty do operatu, to organ orzekający powinien je wyjaśnić czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego.

Skarżąca nie zgodziła się także z nieuwzględnieniem jej zarzutu dotyczącego niedoinformowania jej przez organ I instancji o konsekwencjach w zakresie konieczności zapłaty opłaty adiacenckiej, na etapie procedury podziału nieruchomości. i to pomimo, że obowiązywała już wtedy uchwała Rady Gminy ustalająca wysokość stawki opłaty obowiązującej na terenie Gminy, a także zarzutu, że przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z Konstytucja RP art. 2 wyrażającym zasadę zaufania do państwa i stanowiącego przez nie prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...]r. E. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jej wydanie (jako decyzji ostatecznej) po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Według skarżącej, powołującej się na brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny

w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2010 (sygn. akt I OPS 5/09) upływ trzyletniego terminu. o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia o ustalenia opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna.

Z ustaleń organów orzekających w sprawie, znajdujących oparcie w aktach administracyjnych i nie kwestionowanych przez skarżącą, a zatem niespornych między stronami wynika, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...]r., na wniosek skarżącej E. B., zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...]ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...], na [...]działek o nr od [...]do [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...]r.

Z zaskarżonej decyzji wynika także, że ustalając opłatę adiacencką organy stosowały 35% stawkę wynikającą z uchwały Nr XXXII/194/2006 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 14 lutego 2006r. w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia

22 października 2007r. nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 173,

poz. 1218) – jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do art. 98 a ust. 1a – ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Na tle ustalonego przez organy orzekające w sprawie stanu faktycznego i w świetle obowiązującego w dacie decyzji ostatecznej stanu prawnego wskazać trzeba na dwie przyczyny, z powodu których wynikający ze skargi zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny.

Po pierwsze, z przytoczonego przepisu art. 98a ust. 1 i ust. 1a (w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007r.) wynika, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej jaką ustala rada gminy nie może być większa niż 30% wartości nieruchomości oraz, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jeżeli, w dniu którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała gminy o ustaleniu stawki procentowej, lecz nie większej niż 30%.

W związku z powyższym należy zauważyć, że Wójt Gminy wydając decyzję ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

w związku z jej podziałem nie mógł, zastosować nieobowiązującej już stawki 35%, gdyż uchwała Rady Gminy Kołobrzeg Nr XXXII/194/2006 z dnia 14 lutego 2006r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej na poziomie 35 % różnicy wartości nieruchomości, od dnia 22 października 2007r. pozostawała w sprzeczności z ustawowym uregulowaniem, bowiem dopuszczało ono ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30%.

Dlatego powyższa uchwała nie mogła stanowić podstawy do ustalenia należnej opłaty adiacenckiej, a Rada Gminy po wejściu w życie nowelizacji art. 98a ust. 1 u.g.n. winna wydać nową uchwałę uwzględniającą wprowadzone zmiany, bowiem uchwała z dnia 14 lutego 2008 r. utraciła byt prawny. Uchwała taka jednak nie została podjęta. Skoro zatem, zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest ustalenie stawki procentowej w uchwale rady gminy, to brak takiej uchwały wyłącza możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Powyższe stanowisko Sądu koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 września 2009r. w sprawie I OSK 1337/08 W szczególności podzielić trzeba zawarte w uzasadnieniu tego wyroku wyjaśnienie, że "Uchwały organów samorządu terytorialnego jako akty prawa miejscowego, stosownie do konstytucyjnej zasady hierarchicznej struktury źródeł prawa, muszą być bowiem zgodne ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi. Organy samorządu terytorialnego dysponują prawem ustanawiania aktów prawa miejscowego, jednakże muszą w tym zakresie działać na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie (por. art. 94 Konstytucji). Dlatego też uchwała jako akt niższej rangi w stosunku do ustawy nie może naruszać postanowień ustawy". Podobnie problem ten rozstrzygnęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wyrokach: z dnia 13.11.2009r. I SA/Wa 809/09, z dnia 18.11.2009 r., II SA/Go 707/09. Również w piśmiennictwie podniesiono, że: "Jeśli ustawodawca w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej nie utrzymał w mocy aktów wykonawczych wydanych na podstawie przepisu upoważniającego, z którego w ramach nowelizacji usunął normę upoważniająca do wydania tych aktów, należy przyjąć, że akty te utraciły moc obowiązującą, niezależnie od tego, że w tej samej nowelizacji ustawodawca wprowadził taką samą normę upoważniającą do innego przepisu tej samej ustawy" (Grzegorz Wierczyński, glosa do wyroku WSA z dnia 25 lutego 2009 r. II SA/Go 832/08, GSP-Prz.Orz. 2009,2,177). W artykule: Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym (NZS.2009.4.59) A. L. stwierdziła, że: "Akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie z dniem 22 października 2007 r. definitywnie utraciły moc, gdyż ustawodawca nie wprowadził żadnego przepisu przejściowego, który zachowywałby te przepisy w mocy."

Z tej przyczyny stanowisko Kolegium, wskazujące na obowiązywanie uchwały Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 14 lutego 2006r. jest niezgodne z prawem.

Po drugie, w rozpoznawanej sprawie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana z naruszeniem trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Bezsporne jest, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...]r. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...]r. Tak więc trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy upływał w tej sprawie [...]r. Ostateczna decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej tj. zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. została doręczona skarżącej w dniu [...]r., zatem ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po upływie 3 lat od zatwierdzenia (decyzją ostateczną) podziału geodezyjnego nieruchomości powodującego wzrost wartości nieruchomości, na co trafnie wskazała skarżąca w piśmie uzupełniającym skargę.

W kwestii sposobu rozstrzygania co do terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 98 a ust.1 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 5/09 – formułując tezę "Upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną".

Należy zauważyć, że pogląd ten nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 4/09, na którą powołał się organ odwoławczy, ponieważ uchwała ta dotyczy innego rodzaju opłaty adiacenckiej, mianowicie odnosi się do opłaty przewidzianej w art. 145 u.g.n., co znalazło szczegółowe wyjaśnienie w wyżej wskazanym wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2010r. i sprowadza się do konkluzji, że: "Artykuł 98a ust. 1 ustawy, który obowiązuje od 22 września 2004 r. zawiera taką samą regulację, jak art. 145 ust. 2 tej ustawy przed nowelizacją, który miał zastosowanie do opłat adiacenckich związanych z podziałem nieruchomości. Skoro art. 145 ust. 2 ustawy, który stanowił o ustaleniu opłaty był rozumiany tak, że przed upływem terminu w nim zakreślonego, powinno nastąpić naliczenie opłaty decyzją ostateczną, to nie ma żadnego uzasadnienia, aby identyczna regulacja przyjęta w art. 98a ust. 1 tej ustawy była rozumiana inaczej. Mając zatem na względzie brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy należy uznać, iż ustalenie opłaty adiacenckiej, o której w nim mowa powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie"

W tym stanie sprawy, zbędne, gdyż bezprzedmiotowe stało się ustosunkowanie do proceduralnych zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących operatu szacunkowego.

Z powyższych względów, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozważał, czy organy w sposób rażący naruszyły przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. co mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie można mówić o istotnym naruszeniu prawa materialnego, ale nie o naruszeniu kwalifikowanym, jakim jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dokonując materialnoprawnej oceny zaskarżonej decyzji nie wystarczy bowiem dokonanie prostego wyłożenia treści przepisu ustawy, ale niezbędne jest odwołanie się do wiedzy prawniczej z zakresu reguł wykładni i obowiązywania norm prawnych w czasie oraz do interpretacji płynącej z orzecznictwa i piśmiennictwa. To zaś daje podstawę do stwierdzenia, że dokonane zaskarżoną decyzją naruszenie prawa materialnego nie może być postrzegane jako rażące.

Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało o przepis art. 152, natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy.