Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1534/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 stycznia 1952 r. o ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta Krakowa i [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1798/06 w sprawie ze skargi S. S. i R. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1798/06, po rozpoznaniu skargi S. S. i R. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1955 r. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w gm. kat. Kraków Dz. XVII Krowodrza, zapisanej w księdze wieczystej Lwh. [...], obejmującej parcele oznaczone 1 kat. [...],[...] (wywłaszczono 2277 m2 z 2439,62 m2), [...],[...],[...],[...], o łącznej pow. 3207 m2, stanowiących hipoteczną własność M. i K. R.

Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 1955 r. wyżej wymienione orzeczenie utrzymała w mocy.

W dniu 4 września 2002 r. S. S., spadkobierczyni po K. R. i M. R., złożyła Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1955 r. W uzasadnieniu podniosła, że w chwili wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu M. R. - były współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości - nie żył. Poza tym wskazała, że organ wywłaszczeniowy nieprawidłowo ustalił, iż w sprawie doszło do skutecznego wezwania właściciela nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie, na podstawie art. 8 dekretu 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Wezwanie takie skierowane do osób nie legitymujących się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku nie mogło być skuteczne.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1955 r. utrzymanego w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1955 r.

Na skutek wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r.

Po rozpoznaniu skargi S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 1288/03 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując, iż organ nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Jednocześnie stwierdził, że w decyzjach nie odniesiono się do charakteru wywłaszczonej nieruchomości i wynikających z tego skutków związanych z różnicą w charakterze wezwania właścicieli takiej nieruchomości do jej odstąpienia.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1955 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1955 r. W uzasadnieniu wskazał, że wywłaszczenia dokonano w celu realizacji narodowego planu gospodarczego - rozbudowy Zakładów Przemysłu Cukierniczego w Krakowie na podstawie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lipca 1950 r., nr IN.I.E. [...]. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiły Państwowe Zjednoczone Fabryki Cukrów i Czekolady w Krakowie, ponieważ nie było możliwe nabycie przedmiotowej nieruchomości w formie umowy. Mimo braku w aktach wezwania właściciela do sprzedaży nieruchomości znajdujące się w dokumentacji sprawy potwierdzenie odbioru tego wezwania świadczy, o tym, iż organ wykonał obowiązek z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W czasie wezwania nie byli znani spadkobiercy drugiego właściciela M. R., znanym był jednak fakt jego śmierci. Brak wyraźnej zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jak również brak przeprowadzonego postępowania spadkowego uniemożliwiały nabycie przez wywłaszczającego przedmiotowej nieruchomości. Poza tym organ stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie zawierał wykaz właścicieli, szczegółowe uzasadnienie oraz elementy określone w art. 13 dekretu. W obwieszczeniu zawiadamiającym o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego spełniono wymogi z art. 18 dekretu, ponieważ wskazano przedmiot i cel wywłaszczenia oraz jedyną znaną właścicielkę nieruchomości. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu przeprowadzono dwie rozprawy z udziałem stron i biegłych. Orzeczenie o wywłaszczeniu było doręczone K. R., a w jego treści dokładnie ustalono przedmiot i cel wywłaszczenia, co nie narusza art. 21 ust. 2 dekretu. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie zostały uwzględnione przez Odwoławczą Komisję Wywłaszczeniową. Nie można więc uznać, że decyzja ta dotknięta jest jedna z wad określonych w art. 156 § 1 KPA. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość użytkowana była pod działalność ogrodniczą. Taki charakter nieruchomości uprawniał do jej odsprzedaży lub zamiany, jednakże brak w aktach sprawy wezwania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości uniemożliwił ocenę jego prawidłowości i zupełności. Organ wywłaszczeniowy jednak nie pominął obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej, gdyż orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1955 r. zobowiązał wywłaszczającego do jej zaofiarowania. W tej kwestii działań organu nie można więc uznać za rażąco naruszających prawo.

Od powyższej decyzji S. S. i R. S. – kurator nieznanych z miejsca pobytu H. L. i J. E., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa po rozpoznaniu w/w wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel użyteczności publicznej, pod rozbudowę Zakładów Przemysłu Cukierniczego "[...]". Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiły pismem z dnia 30 sierpnia 1950 r. Państwowe Zjednoczone Fabryki Cukrów i Czekolady w Krakowie, które zgodnie z art. 2 pkt 2 dekretu były uprawnione do nabycia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Jednocześnie - wbrew twierdzeniom skarżących - do wniosku o wywłaszczenie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w art. 17 ust. 2 dekretu, w szczególności zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 21 lipca 1950 r., dowody doręczenia wezwań do dobrowolnego zbycia nieruchomości, plan sytuacyjny terenu, wykaz właścicieli z podaniem adresów oraz zaświadczenie Wojewódzkiej Władzy Planowania Przestrzennego z dnia 2 stycznia 1950 r. A zatem przesłanki określone w art. 17. ust. 2 dekretu zostały spełnione.

Jednocześnie wnioskodawca wywłaszczenia uzyskał zezwolenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] na wykonanie zamierzonej inwestycji. Wnioskodawca spełnił zatem warunek określony w art. 6 powołanego dekretu.

Organ nadzoru przyznał, że wprawdzie w aktach sprawy brak jest wezwania właściciela do sprzedaży nieruchomości, jednak takie wezwanie z całą pewnością było, gdyż w aktach znajduje się potwierdzenie odbioru takiego wezwania przez K. R., jedyną znaną właścicielkę nieruchomości. Należało zatem uznać, iż wykonano obowiązek wynikający z art. 8 ust. 1 dekretu. Przy czym Minister zauważył, że ubiegającemu się o wywłaszczenie nie byli znani spadkobiercy drugiego właściciela M. R., znanym był jednak fakt jego śmierci, co potwierdza zarówno wniosek wywłaszczeniowy jak i orzeczenie z dnia [...] stycznia 1955 r. Brak wyraźnej zgody na sprzedaż w drodze dobrowolnej umowy kupna względnie zamiany, jak również brak przeprowadzonego postępowania spadkowego uniemożliwiały odkupienie przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku o wywłaszczenie z dnia 30 sierpnia 1950 r. załączono wykaz właścicieli, w którym wymieniona została K. z B. R. oraz nieobjęta masa spadkowa po M. R.

Obwieszczeniem z dnia 13 września 1950 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości. W obwieszczeniu wskazano przedmiot wywłaszczenia, wnioskodawcę, cel wywłaszczenia oraz jedyną znaną właścicielkę nieruchomości, a zatem spełnione zostały wymogi określone w art. 17 ust. 1 dekretu. Obwieszczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej od dnia 15 września 1950 r. do dnia 28 września 1950 r.

Przed wydaniem orzeczenia, zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, zostały przeprowadzone rozprawy, w których brała udział właścicielka nieruchomości, biegli oraz syn zmarłego M. R. w imieniu jego spadkobierców.

W ocenie Ministra orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1955 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Jednocześnie w związku z odwołaniem K. R., od tego orzeczenia Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 1955 r. odwołania nie uwzględniła i zaskarżone orzeczenie utrzymała w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla wykonawcy narodowych planów gospodarczych, co zostało stwierdzone zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie z dnia 21 lipca 1950 r. Ponadto stwierdziła, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 dekretu wnioskodawca wezwał odwołującą się do zawarcia umowy kupna i sprzedaży wywłaszczonych nieruchomości, zaś odwołująca się nie zareagowała. Natomiast sprawa przyznania nieruchomości zamiennej została załatwiona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1955 r.

Z tych względów Minister uznał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1955 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1955 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 KPA, uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. S. i R. S. - kuratora nieznanych z miejsca pobytu H. L. i J. E. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wbrew postanowieniom art. 5 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w toku postępowania wywłaszczeniowego nie została wydana opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, a jej brak uniemożliwiał wydanie zezwolenia. A zatem zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 21 lipca 1950 r. zostało wydane z naruszeniem art. 5, jak również z naruszeniem art. 7 ust. 1 - 3 dekretu. Wbrew postanowieniom art. 7 ust. 1 dekretu do wniosku wywłaszczeniowego nie dołączono wszystkich wymaganych dokumentów i brak ten w toku postępowania wywłaszczeniowego nie został uzupełniony. Naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 2 polegało na błędnym określeniu powierzchni nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Ponadto nie określono, w jaki sposób przedmiotowe nieruchomości były zagospodarowane (infrastruktura). Wbrew art. 7 ust. 2 pkt 5 dekretu nie wskazano, na czym polegać miało nabycie nieruchomości, w szczególności, czy planowany był zakup czy też dostarczenie nieruchomości zamiennej. Naruszenie art. 7 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 dekretu nastąpiło poprzez niedołączenie opinii Prezydium WRN w Krakowie oraz zaświadczenia Prezydium WRN w Krakowie działającego jako organ ds. planowania zabudowy miast i osiedli w porozumieniu z Wojewódzką Komisją Planowania Gospodarczego w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Natomiast art. 7 ust. 3 pkt 4 dekretu został naruszony w ten sposób, że brak jest planu lub szkicu sytuacyjnego w odpowiedniej skali z wymienieniem powierzchni nieruchomości przeznaczonej do nabycia i oznaczenia jej granic. Naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu polegało na zaniechaniu wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił przedmiotową nieruchomość dobrowolnie. W aktach sprawy brak jest wezwania wykonawcy narodowych planów gospodarczych skierowanego do właścicieli przedmiotowych nieruchomości by odstąpili je za cenę określoną na podstawie art. 28. Brak jest również oświadczenia w przedmiocie wyrażenia gotowości zawarcia umowy przekazującej nieruchomość zamienną, przez co naruszony został art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu. Wobec braku w aktach wyżej wymienionych dokumentów wywody Ministra Budownictwa w przedmiocie samego dowodu doręczenia przesyłki poleconej są niewystarczające, albowiem nie sposób odnieść przedmiotowy dowód doręczenia do określonego pisma. Nadto Archiwum Państwowe w Krakowie w toku postępowania administracyjnego poinformowało Ministra Budownictwa, że w zasobach archiwalnych brak jest oferty skierowanej do byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Podkreślić należy, iż dowód doręczenia pisma (o nieznanej treści) wskazuje jako datę odbioru dzień 24 sierpnia 1950 r., natomiast wniosek Państwowych Zjednoczonych Fabryk Cukrów i Czekolady o wywłaszczenie został wniesiony do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w dniu 30 sierpnia 1955 r., a zatem w 6 dniu od doręczenia wezwania. Tymczasem art. 8 ust 4 dekretu przewidywał termin 15 - dniowy, a zatem jego uchybienie przez wnioskodawcę stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto, skarżący wskazali, że zatwierdzenie przez Prezydium WRN w Krakowie ceny nabycia przedmiotowych nieruchomości było wadliwe, a to wobec braku oferty i stanowiło rażące naruszenie prawa. Wobec powyższego brak było podstaw do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego dekretu polegało na nie wymienieniu we wniosku łącznej powierzchni nieruchomości, jak też ich części przeznaczonej do wywłaszczenia, z uwzględnieniem planu sytuacyjnego wraz z opisem infrastruktury. Zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu, do wniosku, stosownie do art. 8, wymagane było dołączenie wezwania właścicieli, czego zaniechano. Poza tym podkreślili, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego współwłaściciele zgłaszali wnioski w przedmiocie zamiany wywłaszczanej nieruchomości na nieruchomość zamienną, a to zawsze skutkowało natychmiastowym odroczeniem rozprawy. Nadto podkreślili, że organ wywłaszczeniowy nie podjął żadnych negocjacji celem zawarcia umowy zakupu lub zamiany przedmiotowych nieruchomości, przez co doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 dekretu. Także samo orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1955 r. oparte na dokumentach zawierających błędne dane obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa. W szczególności wbrew art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu organ wywłaszczeniowy nie odniósł się do wniosków współwłaścicieli naruszając tym samym art. 21 ust. 3 - orzeczenie zapadło bez rozprawy. Decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lutego 1955 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem została oparta na przesłankach i dowodach przyjętych przez organ pierwszej instancji. A zatem wywłaszczenie nieruchomości nie tylko było sprzeczne z ówcześnie obowiązującym prawem, lecz nastąpiło bez odszkodowania.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w K. również wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący zarzucając naruszenie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowych nie uwzględniają, że przepisy dekretu zostały zmienione ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. i zmiany dekretu obowiązywały dopiero od dnia 31 stycznia 1952 r., Jednocześnie zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 4 ustawy zmieniającej z 1951 r. postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie ustawy powinno być prowadzone nadal zgodnie z przepisami zmienionymi przez tę ustawę, co oznacza, że wszelkie czynności dokonane w postępowaniu przed wejściem w życie zmiany dekretu zachowały swoją moc, a jedynie dalsze czynności (a więc dokonane po 31 stycznia 1952 r.) powinny być prowadzone na podstawie zmienionych przepisów. Dlatego też wszelkie czynności podjęte w postępowaniu dokonane przed wprowadzeniem zmian pozostają skuteczne. Zdaniem [...] sp. z o. o. zarzut naruszenia art. 25 dekretu poprzez niepodjęcie przez organ wywłaszczeniowy negocjacji celem zawarcia umowy zakupu lub zamiany jest całkowicie chybiony, gdyż przepis ten nie nakładał na organ obowiązku prowadzenia takich negocjacji. Z kolei zarzucane uchybienie w zakresie rzekomego zaniechania wezwania do dobrowolnego przekazania nieruchomości jest wątpliwe i nie zostało wykazane. W ocenie uczestnika postępowania zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 8 ust. 4 dekretu jest niesłuszny. Przepis ten bowiem nie uzależniał dopuszczalności złożenia wniosku o wywłaszczenie od upływu terminu 15 - dniowego, lecz od upływu tego terminu uzależniał nabycie nieruchomości w trybie wywłaszczenia (a więc wydanie decyzji wywłaszczeniowej). Wobec zasady trwałości decyzji administracyjnej zaginiecie wezwania do sprzedaży lub zamiany nieruchomości, przy jednoczesnym śladzie w aktach administracyjnych, że wezwanie takie zostało dokonane nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Nawet w przypadku nieuznania powyższych twierdzeń, ewentualne uchybienia w toku postępowania wywłaszczeniowego były tego rodzaju, że nie wpłynęły na zgodność decyzji z ówcześnie obowiązującym prawem, a tym samym decyzji nie można uznać za naruszającą prawo w sposób rażący (kwalifikowany). Ponadto, uczestnik zaznaczył, iż w obecnej sytuacji prawnej nie może być mowy o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych, albowiem w związku ze sprzedażą przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budynków, budowli i urządzeń wybudowanych na tej nieruchomości, decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w dacie wydania kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25).

Przepis art. 8 powołanego dekretu (poprzednio art. 7 ust. 1) nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego zainteresowanego wywłaszczeniem obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 oraz zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przyjęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną (art. 8 ust. 2 dekretu - poprzednio art. 7 ust. 2). Jeżeli w terminie 15 - dniowym od doręczenia wezwania nie została zawarta umowa sprzedaży, zamiany albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomość, w drodze wywłaszczenia (art. 8 ust. 4 dekretu - poprzednio art. 7 ust. 4).

Przepis ten uzależniał dopuszczalność wywłaszczenia od uprzedniego wyczerpania trybu nabycia nieruchomości na podstawie cywilnoprawnej umowy. Dopiero niezawarci umowy sprzedaży nieruchomości, w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu uprawniało organ wywłaszczeniowy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek złożony przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych (art. 8 ust. 4 dekretu). Dokumenty potwierdzające dokonanie czynności o, których mowa w art. 8 ust. 1, 2 i 4 dekretu były elementem wniosku wywłaszczeniowego i zarazem stanowiły część materiału dowodowego podlegającego ocenie organu wywłaszczeniowego. W przypadku niezachowania przesłanek stanowiących podstawę wywłaszczenia organ wywłaszczeniowy obowiązany był odmówić wywłaszczenia nieruchomości (art. 21 ust. 1 dekretu).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie wywłaszczeniowej będącej przedmiotem postępowania nadzorczego ten tryb nie został dochowany.

W aktach sprawy brak jest bowiem wezwania o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, a dołączone do wniosku o wywłaszczenie dowody doręczenia potwierdzają odbiór pism, jednak nie ma podstaw do uznania, że którekolwiek z nich dotyczy wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu.

Ponadto, treść orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1955 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1955 r., nie wskazuje, aby organ wywłaszczeniowy ustalił charakter przedmiotowych nieruchomości, w kontekście art. 30 § 1 dekretu i jaka była w związku z tym treść wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez właściciela, a konkretnie, czy wykonawca narodowych planów gospodarczych wyraził gotowość jej przyjęcia w zamian za nieruchomość zamienną (wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo ogrodnicze).

Sąd stwierdził także, że w uzasadnieniach decyzji wywłaszczeniowych brak ustaleń odnośnie bezskutecznego upływu 15 - dniowego terminu, o jakim mowa w art. 8 ust. 4 dekretu. Przyjmując nawet, że datą doręczenia wezwania właściciela do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości była data 24 sierpnia 1950 r. zamieszczona na potwierdzeniu odbioru, to termin 15 - dniowy, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu nie został zachowany, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte już w dniu 31 sierpnia 1950 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko Ministra Budownictwa, że orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia zostały wydane z zachowaniem wymagań określonych w art. 8 ust. 1, 2 i 4 dekretu jest błędne. Przepisy art. 8 dekretu miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących (iuris cogentis). Przepisy te nie przewidywały żadnych wyjątków w zakresie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia rokowań. Nie mają zatem znaczenia argumenty organu nadzoru, że wobec śmierci jednego ze współwłaścicieli i braku przeprowadzonego postępowania spadkowego, zawarcie odpowiedniej umowy z właścicielem nieruchomości było niemożliwe.

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1184/99, LEX nr 75557; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, LEX nr 81999; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 960/04, LEGALIS), Sąd podzielił wyrażony w nich pogląd, że wywłaszczenie nieruchomości wbrew obowiązkom określonym w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., świadczy o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Minister Budownictwa nie odniósł się do podnoszonego przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego wobec osoby nieżyjącej - współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości M. R. Wyjaśnienie tej kwestii miało istotne znaczenie dla oceny orzeczenia wywłaszczeniowego w kontekście art. 156 1 pkt 2 KPA (rażącego naruszenia prawa). Z istoty wywłaszczenia uregulowanego przepisami dekretu wynikało bowiem, że jeżeli wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie, określonym w art. 3, wówczas uprawnieni byli do nabycia (w drodze wywłaszczenia) nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany m. In. od osób fizycznych (art. 4 ust. 1 dekretu). Postępowanie wywłaszczeniowe mogło zatem być prowadzone tylko w stosunku do osoby mającej podmiotowość prawną (zdolność prawną i procesową), a więc właściciela nieruchomości. Tymczasem z treści orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenia dokonano wobec współwłaścicieli: K. R. oraz nieżyjącego M. R.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił natomiast podnoszonych przez skarżących zarzutów naruszenia art. 5 ust. 2, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5, ust. 3 pkt 2 i 4, art. 14 - art. 16, art. 19, 21 ust. 2 pkt 3 i art. 25, ponieważ dotyczą one poszczególnych samodzielnych kwestii wpadkowych wyłaniających się w toku postępowania wywłaszczeniowego (warunków i trybu wydania: zezwolenia na nabycie nieruchomości, zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości, zezwolenia na dokonanie prac pomiarowych, a także uprawnień stron do zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany), które nie mają bezpośredniego wpływu na ocenę sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Określając wskazania co do dalszego postępowania Sad pierwszej instancji stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Budownictwa powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wyjaśnić, czy w sprawie nie wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 KPA (przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że część wywłaszczonej nieruchomości pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Budynki Rozproszone (działka nr [...]), część (działka nr [...] i [...]) w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. lub [...] sp. z o. o. (organ nadzoru nie wyjaśnił kwestii następstwa prawnego przed wydaniem zaskarżonej decyzji), część stanowi drogę (działka nr [...]), a część należy do osób fizycznych (działka nr [...]).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnymi wnieśli Prezydent Miasta Krakowa oraz [...] Sp. z o.o. w K.

Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 8 ust. 1, 2 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu ustalonym przez przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 25).

Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi S. S. i R. S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż z przepisu art. 8 dekretu wynika, że możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego uzależniona została od samego faktu nie zawarcia w określonym terminie umowy nabycia nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, a nie jak twierdzi sąd od negatywnego stanowiska właściciela nieruchomości (w domyśle sformułowanego na piśmie, skoro miałoby ono w interpretacji sądu stanowić jeden z dokumentów potwierdzających czynności, o których mowa w art. 8). Tymczasem przepis art. 17 ust. 3 dekretu wśród dokumentów jakie należało dołączyć do wniosku wywłaszczeniowego wskazuje "dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8", natomiast nie był wymagany żaden inny dokument wskazujący, że do właściciela skierowano ofertę odstąpienia nieruchomości, czy też dokument potwierdzający odmowę jej odstąpienia przez właściciela. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło wskazywane przez sąd naruszenie przepisów dekretu, skoro z akt wywłaszczeniowych wynika, że stosownie, do wymogów dekretu (art. 17 ust. 3) do wniosku wywłaszczeniowego dołączono potwierdzenia odbioru wezwań właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W zakresie udokumentowania, iż został wyczerpany tryb rokowań wymagany w przepisie art. 8 dekretu, wnioskodawca wywłaszczenia miał bowiem obowiązek dołączyć jedynie dowód wezwania właściciela by odstąpił nieruchomość.

Biorąc pod uwagę, że nałożony w przepisie art. 8 ust. 1 dekretu na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia, dotyczy w istocie czynności poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego - zarzucany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brak w aktach wywłaszczeniowych wezwań skierowanych do właścicieli nieruchomości, w sytuacji, gdy znajdują się w nich wymagane dekretem potwierdzenia odbioru tych wezwań, nie stanowi naruszenia przepisów dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

[...] Sp. z o.o. w K. zaskarżając wyrok w całości podniosła zarzut naruszenia:

przepisów postępowania - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe i niekompletne uzasadnienie wyroku uniemożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia

naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 4 Dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w brzemieniu obowiązującym do 15.10.1950 roku) oraz art. 7 ust. 4 ustęp cytowanego Dekretu - poprzez ich błędną interpretację,

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na sporządzeniu uzasadnienia w sposób niekompletny oraz uniemożliwiający kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia, gdyż Sąd pierwszej instancji przytoczył co prawda twierdzenia uczestnika zawarte w odpowiedzi na skargę, jednak do nich się nie ustosunkował. Dotyczyło to zwłaszcza charakteru uchybień, które nie miały wpływu na treść decyzji i nie powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności oraz kwestii wątpliwości uchybień.

Zarzucono, iż w treści uzasadnienia wyroku Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób doszedł do poczynionego na podstawie treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] 01.1955 roku ustalenia, iż organ wywłaszczeniowy I instancji "w sposób dowolny przyjął", że starania wnioskodawcy wywłaszczenia w drodze dobrowolnej nie dały rezultatu (s.10 uzasadnienia), co stanowi poważną wadę uzasadnienia, gdyż uniemożliwia kontrolę sposobu rozumowania Sądu. Ponadto, Sąd nie uzasadnił też jakie przesłanki przemawiają za dokonaną przez niego sprzeczną z literalnym brzemieniem przepisu wykładnią art. 7 ust. 4 Dekretu.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż w jego ocenie Sąd błędnie ustalił, że zaniechano wezwania, o którym mowa w art. 7 ust. 4 Dekretu (który zmienił oznaczenie na art. 8). Ustalenia te są sprzeczne z treścią uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] 01.1955 roku, które zawierają ślad dokonania wezwania oraz z treścią decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] 02.1955 roku, w której organ odwoławczy stwierdził, że "...jak wynika z akt sprawy wnioskodawca zgodnie z art. 8 ust 1 i 2 dekretu (...) wezwał odwołującą się do zawarcia umowy kupna i sprzedaży wywłaszczanych, a ponieważ odwołująca się nie zareagowała na wezwanie, wnioskodawca zgodnie z art. 8 ust 4 wyżej powołanego dekretu zgłosił wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości". Ponadto Sąd stwierdził, że treść decyzji wywłaszczeniowych "...nie potwierdza, aby organ wywłaszczeniowy poczynił ustalenia, czy wykonawca narodowych planów gospodarczych ustalił charakter przedmiotowych nieruchomości w kontekście art. 30 § 1 dekretu..."

Zdaniem skarżącego Sąd dokonał oceny decyzji i postępowań wywłaszczeniowych przy zastosowaniu obecnie obowiązujących zasad uzasadniania decyzji administracyjnych wynikających z art. 107 § 3 kpa , podczas gdy w okresie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego nie obowiązywały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pominął całkowicie treść obowiązujących wówczas art. 49, art. 50 oraz art. 75 ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 roku, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie wobec treści art. 9 Dekretu (art. 11 ust.l po zmianach). Rozporządzenie to nie określało konkretnych zasad sporządzania uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz ich obligatoryjnych elementów składowych, jak to ma obecnie miejsce w przypadku art, 107 kpa. Z powyższego wynika, że skoro wnioskodawcą postępowania wywłaszczeniowego były Państwowe Zjednoczone Fabryki Cukrów i Czekolady w Krakowie, a ich wniosek o wywłaszczenie został uznany za uzasadniony, to zgodnie z art. 75 ust 2 cytowanego Rozporządzenia, nie zachodziła w ogóle potrzeba uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast z treści decyzji organu II instancji, która zawiera elementy uzasadnienia faktycznego (aczkolwiek w innym zakresie niż wynika to z obecnie obowiązującego art. 107 § 3 kpa - bez wskazania na dowody, na których organ dokonał swych ustaleń faktycznych, co jednak nie było wówczas wymagane) wynika, że zarzutem odwołania od orzeczenia o wywłaszczeniu było m.in. to, iż wnioskodawca nie starał się przejąć nieruchomości ugodowo. Kwestia ta więc musiała być analizowana przez organ odwoławczy na podstawie dokumentów znajdujących się wówczas w aktach sprawy i w wyniku dokonanej analizy organ odwoławczy stwierdził (co znajduje potwierdzenie w treści decyzji organu II instancji), że wnioskodawca wywłaszczenia wezwał odwołującą się do zawarcia umowy sprzedaży, lecz ona nie zareagowała na wezwanie.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, iż w postępowaniu o unieważnienie decyzji administracyjnej nie trzeba wykazać rażącego naruszenie prawa, lecz - dla ustalenia, że takie rażące naruszenie prawa nastąpiło - wystarczy niemożliwość wykazania, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez organy administracyjne prawidłowo (m.in. wskutek aktualnego braku kompletnych dokumentów postępowania).

Jednocześnie podkreślono, że uznanie przez Sąd, iż treść decyzji wywłaszczeniowych nie potwierdza, aby organ wywłaszczeniowy poczynił ustalenia, czy wnioskodawca wywłaszczenia ustalił charakter przedmiotowych nieruchomości wobec treści art. 30 § 1 Dekretu jest sprzeczne z treścią decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] 02.1955 roku, z której wynika, że "Sprawa przyznania nieruchomości (zamienne) -przyp. pełń.) została załatwiona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] 01.1955roku...".

Powyższe ustalenia zawarte w decyzji II instancji oraz treść innego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] 01.1955 roku, z którego wynika, że wywłaszczana nieruchomość traktowana była jako nieruchomość pozostająca pod uprawą ogrodniczo-warzywniczą i które nałożyło na wnioskodawcę obowiązek dostarczenie nieruchomości zamiennej, wskazują, że w toku postępowań wywłaszczeniowych nieruchomość była traktowana jako nieruchomość stanowiąca gospodarstwo ogrodnicze w rozumieniu art. 30 ust. 1 Dekretu.

W ocenie skarżącego, Sąd pominął także okoliczność, że zawarcie przez wnioskodawcę w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, o której mowa w art. 30 ust. 1 Dekretu oświadczenia zawierającego wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, o którym mowa w art. 7 ust 2 Dekretu, w świetle jego przepisów nie było wymogiem bezwzględnie obowiązującym, lecz dotyczyło jedynie sytuacji, w których wnioskodawca wywłaszczenia dysponował odpowiednią nieruchomością zamienną. Wynika to z treści art. 30 ust. 4 Dekretu.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 4 Dekretu, gdyż w jego ocenie z przepisu tego wynika, iż upływ 15-dniowego terminu od doręczenia wezwania do dobrowolnego zbycia nieruchomości nie był przesłanką konieczną do złożenia wniosku, lecz przesłanką konieczną do wydania decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której wnioskodawca nabywał nieruchomość. Niezależnie od powyższego wskazał, że przesłanką nabycia jest niezawarcie umowy sprzedaży, zamiany lub odpowiedniej umowy przedwstępnej, a nie złożenie przez właścicieli oświadczenia zawierającego negatywne ustosunkowanie się do wezwania i wyraźna odmowa zawarcia odpowiedniej umowy.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej zauważono, że ustalone przez Sąd naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 Dekretu, jeżeli rzeczywiście miały miejsce,- to były takiego rodzaju, że w swej istocie nie doprowadziły do naruszenia praw wywłaszczonych, a przy tym nie mogły one mieć wpływu na wynik administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego, gdyż niezależnie od nich do zamiany by nie doszło (wobec nieobjęcia masy spadkowej po M. R.), czego konsekwencją byłby brak odpowiedzi na wezwanie do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, konieczność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i jego prowadzenie z identycznym wynikiem. Ponadto, uchybienia procedury wywłaszczeniowej stanowiły jedynie naruszenie procedury administracyjnej, a zatem nie można ich więc było uznać za kwalifikowane naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - nie były to naruszenia rażące i ewidentne mające szczególny ciężar gatunkowy, dyskwalifikujące decyzję wywłaszczeniową w tak znacznym stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja z obrotu prawnego.

R. S. i S. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie przypomnieć należało, iż zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 ustawy P.p.s.a.) i wnioskami (art. 176 P.p.s.a.). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania (art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a.), której przesłanki określone w powołanym przepisie w niniejszej sprawie nie występują.

Prezydent Miasta Krakowa zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1, 2 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego uzależniona została od negatywnego stanowiska właściciela nieruchomości wyrażonego na piśmie w terminie, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, podczas gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, termin ten odnosi się do czasu, w jakim powinna być zawarta umowa o nabyciu nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Potwierdza to treść art. 17 ust. 3 dekretu, zgodnie z którym wśród dokumentów, jakie należało dołączyć do wniosku wywłaszczeniowego wymieniono "dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8". Z tego powodu, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło wskazywane przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów dekretu, skoro z akt wynika, że stosownie do wymogów dekretu (art. 17 ust. 3) do wniosku wywłaszczeniowego dołączono potwierdzenia odbioru wezwań właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu oraz argumentacji przedstawionej na jego uzasadnienie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaprezentowane przez stronę skarżącą polemiczne stanowisko w kwestii wykładni art. 8 ust. 1, 2 i 4 dekretu odnosi się do fragmentu tekstu uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowolnie zmienionego przez autora skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku w części wywodu, do której nawiązuje autor skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził następujący pogląd: "Wskazany wyżej przepis uzależniał dopuszczalność wywłaszczenia od uprzedniego wyczerpania trybu nabycia nieruchomości na podstawie cywilnoprawnej umowy. Dopiero niezawarcie umowy sprzedaży nieruchomości (a nie – jak błędnie cytuje autor skargi kasacyjnej: "Dopiero uzyskanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych negatywnego stanowiska właściciela nieruchomości w tej kwestii") w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 4, uprawniało organ wywłaszczeniowy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego".

Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na dowolnie przekształconej przez autora skargi kasacyjnej treści stanowiska Sądu I instancji powoduje, że ocena tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest bezcelowa.

Natomiast [...] Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:

- przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe i niekompletne uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia;

- prawa materialnego art. 7 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 4 oraz art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez błędną ich wykładnię.

- art. 156 § 1 pkt. 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania, odnoszący się w tym przypadku do art. 141 § 4 P.p.s.a., należy przypomnieć, że zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył cytowany przepis. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niezbędne elementy wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a., a przedstawiona w jego treści ocena prawna sprawy jest prawidłowa. W tej sytuacji twierdzenie, że zarzucane wady uzasadnienia wyroku uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia jest niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa narusza art. 156 § 1 pkt. 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości w sytuacji, gdy nie pozostawia wątpliwości, że została ona oparta na niewłaściwej ocenie istniejących dowodów, bądź na pozbawionych uzasadnienia domniemaniach, a przede wszystkim bez oceny przez organ nadzoru zasadniczej dla sprawy okoliczności wydania orzeczenia o wywłaszczeniu wobec nieżyjącego współwłaściciela nieruchomości. Jest poza sporem, że o prawach podmiotowych można rozstrzygać tylko wobec osoby mającej zdolność do bycia podmiotem tych praw, czyli posiadającej zdolność prawną. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według prawa cywilnego. W ten sposób kwestię tę regulował przepis art. 10 obowiązującego w dniu wydania orzeczenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), a obecnie reguluje ją art. 30 kpa. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci (obecnie stanowi to art. 8 kc). Nieżyjący w dniu wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości M. R. nie mógł być stroną w sprawie, w której rozstrzygano o przysługującym mu prawie własności. Oznacza to, że postępowanie wywłaszczeniowe mogło się toczyć ale z udziałem spadkobierców ustalonych w przewidzianym prawem trybie.

Z obowiązku takiego ustalenia nie zwalniał organu żaden z przepisów prawa obowiązujących w chwili wydawania zakwestionowanych orzeczeń. Dla uznania zatem, że kontrola orzeczeń wywłaszczeniowych została przez Ministra Budownictwa przeprowadzona wadliwie wystarczy już sam fakt niepoddania ocenie dopuszczalności wydania orzeczenia o pozbawieniu prawa własności osoby już nieżyjącej.

Zgodzić się należy również z oceną Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do innych uchybień postępowania nadzorczego. W szczególności uznać należy, że Minister Budownictwa dowolnie przyjął, iż zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. dopełnione zostały wszystkie czynności warunkujące wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Nie ma wystarczających podstaw do uznania, że doszło do wyczerpania możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 dekretu (choć kwestia ta – wobec nieustalenia ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości jest w zasadzie bezprzedmiotowa). Poza granicami swobodnej oceny dowodów pozostaje stwierdzenie, że znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej świadczy, iż doszło do wezwania współwłaścicielki K. R. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Ocena ta nie bierze pod uwagę, że treść potwierdzenia odbioru nie identyfikuje pisma przesłanego odbiorcy, a ponadto nie jest dopuszczalna ze względu na treść art. 8 ust. 4 pozwalającego na nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia dopiero po upływie 15 dni od doręczenia wezwania. Fakt, że do wywłaszczeniowego trybu nabycia nieruchomości przystąpiono już po upływie 6 dni od daty widniejącej na potwierdzeniu przez K. R. odbioru wspomnianej przesyłki, podważa pogląd o legalności działania organu wywłaszczeniowego.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego uwarunkowane było wykazaniem, że ubiegający się o wywłaszczenie dopełnił obowiązku wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 8 ust. 1). Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości, bez wyczerpania trybu przewidzianego w art. 8 ust. 1 i 4 dekretu, skutkuje nieważnością tego orzeczenia. Stanowisko takie, prezentowane już wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 20.12.2000 r. sygn. akt I SA 1184/99 Lex nr 75557, wyrok NSA z dnia 13.11.2001r. sygn. akt I SA 925/00 Lex nr 81999), Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie całkowicie popiera. W niniejszej sprawie brak jest wiarygodnego dowodu na to, że właściciele nieruchomości zostali wezwani, w trybie przewidzianym w dekrecie, do odstąpienia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy. Jak bowiem wykazano, nie zostali w ogóle ustaleni współwłaściciele nieruchomości będący następcami prawnymi M. R., natomiast o wezwaniu K. R. do dobrowolnego zbycia nieruchomości nie może świadczyć omawiany wyżej dowód doręczenia bliżej niezidentyfikowanego pisma. Powyższe nie dawało Ministrowi Budownictwa podstawy do stwierdzenia, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami dekretu.

Taki stan sprawy oraz ocena prawna, a także motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy jej podjęciu, wyczerpująco zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek niekompletności uzasadnienia. Zarzut zaś "niewłaściwego" uzasadnienia wyroku sprowadza się do odmiennej oceny prawnej sprawy przez autora skargi kasacyjnej, niż zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ze względów wyżej przedstawionych tej oceny nie podziela. Należy przy tym zwrócić uwagę, że argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej nadano formę szczegółowej polemiki z wyjętymi z szerszego kontekstu fragmentami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co zasadniczo utrudnia ocenę zasadności podniesionego zarzutu.

Poza tym należy wskazać, że powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący musi nie tylko powołać przepis bądź przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym - jego zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji oraz uzasadnić ich naruszenie, ale także wykazać, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niespełnienia tego wymogu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także i z tego powodu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut naruszenia prawa materialnego według skargi kasacyjnej polega na naruszeniu art. 7 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 4 oraz art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez błędną ich wykładnię.

Należy podkreślić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej jego wykładni wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać, na czym polegał błąd Sądu pierwszej instancji przeprowadzającego wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego oraz podać, jak przepis ten powinien być prawidłowo rozumiany.

Oceniając w tym aspekcie zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 4 dekretu poprzez błędną ich wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on chybiony z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów dekretu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wprawdzie przytoczył treść art. 7 ust. 2 (po zmianie art. 8 ust. 2), ale nie dokonywał jego wykładni; nie rozważał też kwestii związanych z obowiązkiem zaproponowania właścicielowi nieruchomości zamiennej, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 i art. 30 ust. 4. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie powoływał art. 30 ust. 4 dekretu, ani nie oceniał też charakteru prawnego tego przepisu; nie odnosił się też do zagadnień związanych z obowiązkiem dostarczenia nieruchomości zamiennej. Nie ma nic wspólnego z wykładnią przepisów art. 7 ust. 2 i art. 30 ust. 4 dekretu wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd jej autora, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął okoliczność, iż zawarcie w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oświadczenia o gotowości nabycia nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną nie było wymogiem bezwzględnie obowiązującym w świetle przepisów dekretu. Skoro w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zajmował się zawartymi w powołanych przepisach uregulowaniami odnośnie nieruchomości zamiennej, to przedstawianie przez autora skargi kasacyjnej jakichkolwiek poglądów w tej kwestii oraz ich argumentacja nie mogły być przez Sąd drugiej instancji rozważone.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 4 dekretu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 8 ust. 4 (przed zmianą art. 7 ust. 4) uzależniał dopuszczalność wywłaszczenia od uprzedniego wyczerpania trybu nabycia nieruchomości na podstawie cywilnoprawnej umowy. Nie pozostaje zatem w sprzeczności z powyższym stwierdzeniem dalsza konstatacja, że dopiero niezawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu uprawniało organ wywłaszczeniowy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek złożony przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych.

Należy mieć na względzie, że omawiany przepis został zawarty w rozdziale 1 działu III dekretu zatytułowanego "Nabywanie nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych". Przepisy rozdziału 1 w całości adresowane są do wykonawców narodowych planów gospodarczych przystępujących do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania objętego narodowym planem gospodarczym. Użyty zatem w art. 8 ust. 4 (przed zmianą art. 7 ust. 4) zwrot "wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia" należy odnieść do czynności wykonawcy planu, które jest on uprawniony podjąć dopiero wówczas, jeżeli w terminie 15 dni od doręczenia właścicielowi wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży lub zamiany nieruchomości. Pierwszą z takich czynności będzie wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, do którego zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt. 2 dekretu musi zostać dołączony dowód wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia. Zarówno zatem literalna jak i systemowa, a także logiczna wykładnia art. 8 ust. 4 prowadzą do wniosku, że przed upływem 15 dni od dnia doręczenia właścicielowi nieruchomości wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 1, nie mogło nastąpić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Za nieuzasadniony zatem należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 4 (poprzednio art. 7 ust. 4) dekretu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 20. 09. 2002 r. sygn. akt I SA 428/01 OSP 20043/33, z dnia 13.08.2003 r. sygn. akt I SA 3291/01 niepublik.). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela . Już choćby z tej przyczyny należy uznać, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest nieuzasadniony. Niezależnie od tego za rażąco naruszające art. 17 ust. 1 i ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 4 dekretu należy uznać orzeczenie o wywłaszczeniu w sytuacji braku dowodu wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.