Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 791/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 , art. 137 , art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a ib
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2013 r. sprawy ze skargi M.S. , J.S. i M.S. , na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] Starosta O. powołując się na przepisy art. 229, art. 229a w związku z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004, Nr 141, nr 141 poz. 1492) oraz art. 104, art. 105 § 2, art. 107 i 109 § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu wywłaszczonych parcel stanowiących obecnie część pgr. [...], część pgr. [...], część pgr. [...], część [...] część pgr. [...] część pgr. [...], część [...], część pgr. [...]część pgr.[...] , część pgr. [...] , część[...] , część pgr.[...], część pgr. [...] część pgr.[...], część pgr.[...] , część pgr.[...] , część pgr.[...] , część pgr. [...]położonych w O. oraz w pkt 2 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiących obecnie część pgr. [...] ,[...] , i pgr.[...] położonych w O.

Organ wyjaśnił, że M.S. i J.S. , spadkobiercy J.S. ustaleni na podstawie postanowień o nabyciu praw do spadku zwrócili się o zwrot wskazanych we wniosku parcel. Ze względu na długość postępowania oraz wielość pism i wniosków składanych przez wnioskodawców organ I instancji, po wydaniu decyzji Wojewody z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] uchylającej decyzję Starosty O. , kilkakrotnie wzywał wnioskodawców do ponownego sprecyzowania żądań. W dniu 21 listopada 2003 r. obecni w urzędzie M.S./ oraz A.S./ złożyli do protokołu oświadczenie obejmujące ich żądania. W piśmie z dnia 8 września 2003 M.S. zawarł jednak oświadczenie, iż "unieważnia się protokół z dnia 21 listopada 2003 r. spisany w Starostwie Powiatowym w O. ", oraz ponowił równocześnie wniosek o zwrot obejmujący: I etap wywłaszczenia w 1952 r. oraz II etap wywłaszczenia. Z kolei w piśmie z dnia 16 sierpnia 2004 r. wskazał, że roszczenie obejmuje teren wywłaszczony w rejonie Osiedla [...] oraz szpitala oraz teren w okolicy ul. [...] , natomiast sprawa wywłaszczeń etapu II (teren położony w okolicy ul. [...] obejmujący bloki mieszkalne) jest obecnie rozpatrywana w NSA i w związku z tym winna być pominięta. Ponadto podniósł, że wnioskodawcy ubiegają się o zwrot części parcel nr [...] ,[...] ,[...] Potwierdził jednocześnie, iż wnioskodawcy nie roszczą sobie żadnych praw do obiektów budowlanych znajdujących się na terenach, które dawniej były własnością J.S.

Organ I instancji rozważał sprawę z wniosku rodziny Ś. w oparciu o zebrany materiał dowodowy i zgromadzone w aktach wnioski i żądania. Ze względu na wielość pism w sprawie oraz alternatywne formułowanie wniosków Starosta O. , uznał, iż ich żądania zostały określone w protokole z dnia 21 listopada 2003 r., z pewnymi poprawkami wynikającym z późniejszych pism w sprawie. Ponieważ wnioskodawcy oświadczyli w kolejnych pismach, że ich wniosek nie dotyczy parcel które obecnie oznaczone są jako nr [...] ,[...] ,[...] , wobec czego organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie i nie zajmował się kwestią możliwości zwrotu wymienionych działek.

Organ I instancji wskazał, iż ustalenia poczynione w trakcie postępowania administracyjnego wskazują, że orzeczeniem z dnia 19 czerwca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. – Wydziału Społeczno-Administracyjnego znak: [...] wywłaszczone zostały od rodziny Ś. na rzecz Skarbu Państwa między innymi parcele nr [...] ,[..] ,[...] oraz część parcel nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] z przeznaczeniem na cel budownictwa przemysłowego. Parcele nr [...] ,[...] ,[...] zagospodarowane są przez Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w O. Znajdują się tam zabudowania szpitalne - budynek główny oraz poszczególne oddziały, budynki gospodarcze, drogi dojazdowe, parkingi, zieleńce itp. Teren przyznany został ówczesnemu Szpitalowi Powiatowemu na mocy decyzji z dnia 26 września 1966 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i do dnia dzisiejszego przeznaczenie terenu nie zostało zmienione.

Działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] zgodnie z wpisami w księgach wieczystych pozostają w użytkowaniu wieczystym osób trzecich - właścicieli poszczególnych mieszkań, Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. w O. , Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w O. oraz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". Użytkowanie wieczyste ujawniono na rzecz tych osób w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 229, art. 136 ust. 3 oraz art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca stworzył normę prawną, na podstawie której poprzedni właściciel nieruchomości może odzyskać nieruchomość wywłaszczoną, jeżeli nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a ponadto jeżeli na tej nieruchomości nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W stosunku natomiast do parcel oznaczonych jako nr [...] ,[...] ,[...] prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej po dniu 1 stycznia 1998 r., zwrot jednak tych nieruchomości stanowiłby naruszenie praw osób trzecich, co zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1998 r. nie może nastąpić (sygn. akt RN25/98 Prok IPr 1999/1/53).

Organ wskazał, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż "przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia".

Rozważając w tym kontekście roszczenie wnioskodawców organ stwierdził, że wywłaszczone grunty nie zostały wykorzystane zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej czyli na cel budownictwa przemysłowego, bowiem powstało tam osiedle mieszkaniowe wraz z odpowiednią infrastrukturą w postaci sklepów i innych punktów usługowych oraz ulice dojazdowe i trawniki wokół bloków. Dlatego też należy rozważyć, czy grunty te zostały wykorzystane na cel, który mógł w dniu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu stanowić podstawę do jego wydania. I tak organ I instancji wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości będących przedmiotem postępowania odbyło się w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdzie wskazano, że nabywanie nieruchomości może nastąpić, o ile są one niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W ramach narodowych planów gospodarczych przewidywano i planowano budowę i rozbudowę osiedli mieszkaniowych, co w dużej mierze uzasadnione było sytuacją społeczno-ekonomiczną kraju. Organ I instancji podkreślił, iż obecnie obowiązująca ustawa określa w zasadzie enumeratywnie, na jakie cele wywłaszczenie może nastąpić, zastrzegając, iż musi istnieć cel publiczny by było to możliwe. Starosta O. wziął pod uwagę również fakt, iż w zasobach aktowych prowadzonych postępowań znajdują się orzeczenia o wywłaszczeniu wydane na podstawie ww. dekretu 26 kwietnia 1949 r., na podstawie których odjęto osobom fizycznym nieruchomości z przeznaczeniem na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych - budowę osiedli mieszkaniowych. Uzasadnia to zdaniem organu orzekającego przyjęcie tezy, iż potrzeba i plan wybudowania bloków mieszkalnych oraz tworzenie wokół niewielkich terenów zielonych wraz z infrastrukturą w postaci ulic miejskich, mogło stanowić podstawę do dokonania wywłaszczenia parcel będących przedmiotem postępowania. Z uwagi na powyższe, w obecnym stanie prawnym istnieje podstawa do odmowy zwrotu nieruchomości bowiem na wywłaszczonych wówczas terenach powstało tzw. Osiedle [...] będące zapleczem mieszkaniowym dla pracowników ekspansywnie rozwijając Zakładów [...] w O. , wraz z infrastrukturą wokół niego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.S. . Odwołujący wskazał, iż wnioskodawcy nie zmienili swoich roszczeń podawanych we wniosku pod względem powierzchni gruntu. Zmieniły się jedynie ich żądania w zakresie rodzaju odszkodowania (zwrot lub ekwiwalent), które ostatecznie zostały sprecyzowane w piśmie z dnia 16 sierpnia 2004 r. W dalszej kolejności M.S. podał, iż zaskarżona decyzja Starosty O. zawiera nieścisłości odnośnie podania właściciela wywłaszczonych nieruchomości J.S. , chociaż jako właściciel nie został on wywłaszczony, ponadto niepotrzebnie została doliczona powierzchnia części parcel nr [...] ,[...] ,[...] które były wywłaszczone w 1958 r. do parcel będących przedmiotem decyzji. Nieścisłości dotyczą również opisu zagospodarowana terenu osiedla, ponieważ wszystkie budynki wyszczególnione w decyzji nazwano blokami, podczas gdy "w rzeczywistości wybudowano jeden blok przy ulicy [...] , natomiast pozostałe budynki to jedno lub dwupiętrowe budynki mieszkalne wybudowane w czasie wojny i zamieszkałe". W związku z takim zagospodarowaniem wywłaszczenie działek zlokalizowanych na osiedlu pozostało bez wpływu dla celów wywłaszczenia, którym było budownictwo przemysłowe. Zdaniem odwołującego teren szpitala przez który przebiegają działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] pozostaje również praktycznie bez zabudowy, co uzasadnia ich roszczenie na mocy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zauważył również, iż nabycie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego generalnie naruszało prawa osób trzecich tj. spadkobierców J.S. i "dlatego ww. przekształcenia własnościowe nie powinny mieć mocy prawnej". Miały one miejsce już po złożeniu wniosku o zwrot tj. po roku 1991-92, a zbycie własności działek potwierdza, że stały się one zbędne na cel wywłaszczenia.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2005 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. z 2000 r. ze zm.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 czerwca 1952 r. nr Sa.II.48/50/52 wywłaszczono m.in. parcele stanowiące własność W.S. i K.S. oznaczone jako: część l.kat. [...] ,[...] ,[...] itd... . Celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych w postaci budownictwa przemysłowego.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Konstrukcja art. 229 powołanej ustawy uniezależnia rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu nieruchomości od ustaleń w kwestii zbędności nieruchomości. Stwierdzenie, że stan faktyczny i prawny odpowiada hipotezie art. 229 ww. ustawy jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, bez względu na fakt, czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu podniesionego przez odwołującego, iż oddanie działek w użytkowanie wieczyste naruszało prawa wnioskodawców, ponieważ nastąpiło po złożeniu wniosku o zwrot przedmiotowych działek, organ wskazał, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] nastąpiło w 1966 r., a więc przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, trudno zatem mówić o naruszeniu praw wnioskodawców. Z kolei parcele nr [...] , nr [...] i nr [...] zgodnie z wpisem w Kw [...] stanowią własność Powiatu O. , w użytkowaniu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w O. i zagospodarowane są przez zabudowania szpitala stanowiące całość funkcjonalną. Użytkowanie na rzecz szpitala powiatowego powyższych parcel zostało ustanowione na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 26 września 1966 r. o przekazaniu Dyrekcji Szpitala Powiatowego w O. w użytkowanie terenu stanowiącego własność Państwa, obejmującego część parceli gruntowej 2007 o pow. 3 ha 91a 23 m2. Parcela nr [...] stanowi własność Powiatu O. i zgodnie z tym, co ustalił Starosta O. , stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jednakże wnioskodawcy nie byli zainteresowani zwrotem jedynie tej części wywłaszczonej parceli nr [...]

Pozostałe parcele odpowiadające zawnioskowanym do zwrotu stanowią własność Gminy Miasta O. (z wyjątkiem parceli nr [...] , która stanowi współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych) zagospodarowane są trwale na budynki wielorodzinne, drogi publiczne, chodniki, parkingi, zieleń osiedlową wraz z gęstą infrastrukturą techniczną. W stosunku do powyższych parcel organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, a mianowicie, że w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomości będące przedmiotem postępowania zostały wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., którego unormowania, a w szczególności art. 23, nie przewidywały szczegółowego określenia celu wywłaszczenia i najczęściej orzeczenia wydawane pod rządami tego dekretu ograniczały się do stwierdzenia, iż dana nieruchomość niezbędna jest dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Nigdzie w obowiązujących wówczas przepisach nie został skatalogowany rodzaj inwestycji obejmowanych narodowymi planami gospodarczymi i niejednokrotnie realizacja tych planów była równoznaczna z zamierzeniami ich wykonawców. Parcele będące przedmiotem postępowania zostały wywłaszczone J.S. na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 9 czerwca 1952 r. nr Sa.II.48/50/52 z uzasadnieniem, że są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie na cele budownictwa przemysłowego. Orzeczenie to było orzeczeniem zbiorczym, dotyczącym dużej liczby parcel położonych w gminie katastralnej O. i w gromadach [...] i częściowo miało na celu uregulowanie stanu prawnego parcel zajętych w czasie II wojny światowej przez okupanta niemieckiego na potrzeby zakładów chemicznych (potwierdza to M.S. w swoim odwołaniu). Na części wywłaszczonych wówczas J.S. parcel powstało tzw. Osiedle [...] (w postaci budynków wielorodzinnych, dróg, chodników oraz zieleni wokół bloków) stanowiące zaplecze mieszkaniowe dla pracowników Zakładów [...] w O. Na pozostałej części powstał kompleks budynków szpitala powiatowego wraz z niezbędną infrastrukturą (gospodarstwem pomocniczym), co wprawdzie nie jest bezpośrednio związane z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budownictwa przemysłowego, stanowi jednak z pewnością realizację inwestycji niezbędnej dla zaspokajania potrzeb ogółu społeczeństwa, która w dniu wydania decyzji orzekającej o wywłaszczeniu mogła stanowić podstawę wywłaszczenia.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli. MS. , J.S. oraz M.S. i. Skarżący podnieśli, że wszystkie budynki przy ul. [...] w dacie wywłaszczenia istniały i były zamieszkałe (budownictwo poniemieckie). Istniały również ulice [...] i [...] . Z nowego budownictwa wzniesiono jedynie blok przy ul. [...] , który w części stoi na wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. Celem wywłaszczenia było więc zabranie właścicielom atrakcyjnych gruntów w centrum miasta, a nie budownictwo przemysłowe. Skarżący podnieśli, że budownictwo mieszkaniowe nie jest celem publicznym i zasadniczo odbiega od narodowych obiektów gospodarczych. Teren osiedla jest obecnie własnością Gminy O. , która nie jest "osobą trzecią", została bowiem uwłaszczona bezgotówkowo. Z kolei prawo użytkowania wieczystego było ustanowione już po złożeniu wniosku spadkobierców w latach 91-92, a więc naruszało prawa osób trzecich tzn. spadkobierców i nie może mieć mocy prawnej. Teren Szpitala Miejskiego nazwany już po złożeniu wniosku roszczeniowego Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej został przekazany Szpitalowi dopiero w 1966 r., a więc 14 lat po wywłaszczeniu. Teren jest obecnie własnością Starostwa Powiatowego, które również nie stanowi "osoby trzeciej". Teren ten nie jest obciążony prawem użytkowania wieczystego. Parcele będące własnością J.S. przebiegają przez środek terenu Szpitala. Część północna porośnięta chaszczami i wysoką dziką trawą stanowiła kiedyś ogrodnictwo, obecnie leży odłogiem. Parcela [...] jest jedynym wyjątkiem, na której nastąpiło ustanowienie prawa wieczystego użytkowania w 1966 roku tj. przed złożeniem wniosku roszczeniowego spadkobierców. Powierzchnia części parceli [...] pokrywająca się z częściami parcel [...] i [...] nie przekracza 200 m2. Jest więc stosunkowo nieduża i fakt ten nie może przesądzać o odmowie zwrotu pozostałej części terenu.

Skarżący podnieśli, że wywłaszczać należało jedynie w przypadku wyższej konieczności. Tej wyższej konieczności nie można się doszukać ani w przypadku budynków w rejonie ul.[...] , ani w przypadku szpitala gdzie zagospodarowanie parcel cechuje się wielką rozrzutnością terenu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o orzeczenie zwrotu parcel gruntowych o łącznej po w. 18410 m2 położonej w O. , wywłaszczonych w czerwcu 1952 roku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonych parcel gruntowych.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie było dwukrotnie zawieszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tj. postanowieniem z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1036/05 oraz postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1419/12. W obu przypadkach przyczyną zawieszenia była śmierć części uczestników postępowania. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1419/12 - po ustaleniu następców prawnych zmarłych uczestników - postępowanie zostało podjęte.

Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy skarżący (jako następcy prawni poprzedniego właściciela) domagają się zwrotu 18 parcel odpowiadającym parcelom wywłaszczonym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Społeczno-Administracyjny z dnia 19 czerwca 1952 r. znak: SA.II.48/50/52 wydanym na mocy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz.172). Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (gdzie zamieszczone zostały omówione poniżej przepisy art. 136 i art. 137) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Zdaniem organów prowadzących postępowanie zwrot wywłaszczonych działek nie jest w przedmiotowej sprawie możliwy bowiem część z nich została trwale zagospodarowana, zaś części została oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do odmowy zwrotu części działek z uwagi na powstałe na tych działkach osiedle mieszkaniowe oraz szpital wskazać należy, co następuje.

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ww. ustawy stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W rozpoznawanej sprawie, w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 9 czerwca 1952 r. wskazano, iż wywłaszczane tym orzeczeniem nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych tj. budownictwa przemysłowego. Tymczasem, jak wskazano powyżej, na części wywłaszczonych parcel powstało osiedle mieszkaniowe (w postaci budynków, dróg, chodników, zieleni), a na pozostałej części kompleks budynków szpitala powiatowego (obecnie Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w O).

Jako materialnoprawną podstawę odmowy zwrotu tych działek organy prowadzące postępowanie wskazały obowiązujący w dniu wydania decyzji art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten miał brzmienie: "Przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia".

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, (OTK – A 2008 Nr 3, poz. 41) przepis art. 229a został uznany za niezgodny z Konstytucją. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis stracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku, instytucja wywłaszczenia ma ze swojej natury charakter wyjątkowy i szczególny, uzasadniony celami publicznymi, których celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych. W konsekwencji zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Dopuszczenie możliwości braku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku zrealizowania na niej innego, niż pierwotny, celu wywłaszczenia powodowałoby powstanie sytuacji, w której traciłby na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia – w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. Mieć bowiem na względzie, iż w wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczeniowe, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki.

Mając na uwadze wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, z uwagi na realizację innego celu publicznego.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy, nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu. Jednolite i utrwalone stanowisko doktryny i judykatury wskazuje, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. Wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał podkreślił, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.

Zgodnie z art. 145a k.p.a. stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu, który stanowił podstawę wydania decyzji administracyjnej jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei art. 145. § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd może uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu prawa wprawdzie nie stanowi naruszenia prawa, jednak daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 545/08 (LEX nr 477251), gdzie stwierdzono: "Należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji".

Odnosząc się do odmowy zwrotu parcel z uwagi na ustanowione na nich prawo użytkowania wieczystego wskazać należy, iż ustanowienie użytkowania wieczystego i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej dokonane przed 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości będącej przedmiotem wcześniejszego wywłaszczenia, na której to nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jest negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości jej byłemu właścicielowi, czy też jego spadkobiercom. Przesadza o tym treść przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami który stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (o zwrot nieruchomości), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z kolei wymieniony art. 136 ust. 3 stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. A zatem przepis art. 229 dopuszcza wyjątek od zasady ustanowionej w art. 136 ust. 3, powodujący, iż ustalenie istnienia okoliczności wskazanych tym przepisie zwalnia organ od konieczność badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, (wymienionych w art. 137 ustawy). Stanowisko to jest zgodne utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Lektura akt niniejszej sprawy wskazuje jednak, iż w przypadku części wnioskowanych do zwrotu działek prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej po dniu 1 stycznia 1998 r. W tej sytuacji nie zachodzi zatem sytuacja objęta hipotezą art. 229 ustawy.

W orzecznictwie wskazuje się, iż w takiej sytuacji (kiedy nieruchomość stała się przedmiotem dalszego obrotu) organ administracji powinien przed orzeczeniem o odmowie zwrotu takich nieruchomość podjąć działania mające na celu przywrócenie poprzedniego stanu prawnego nieruchomości. W szczególności wskazuje się, iż wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, jakim jest ewentualne stwierdzenie niezgodności z prawem umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na rzecz strony trzeciej, czy też, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Wskazuje się, że w tym celu organ powinien zakreślić wnioskodawcom termin na wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem w celu rozstrzygnięcia kwestii nieważności takiej umowy. Takie stanowisko zaprezentowane zostało m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 324/10, z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1243/08, z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 703/03. Zaznaczyć przy tym należy, że organ administracji publicznej jako organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie nie ma legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umów ustanawiających użytkowanie wieczyste ze względu na brak interesu prawnego. Legitymację taką mają natomiast byli współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie czynności takie nie zostały jednak podjęte.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą uwzględnić przedstawione powyżej uwagi. Obowiązkiem organu przed wydaniem rozstrzygnięcia będzie zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenie w całokształcie istotnych dla sprawy okoliczności.