Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1467/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 196
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 2 § 1 pkt 1, art. 21 § 1 pkt 1 i 2, art. 68 § 1, art. 70
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) S.A. z siedzibą w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1465/17 w sprawie ze skargi (...) S.A. z siedzibą w (...) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie bezterminowego wykluczenia akcji z obrotu na rynku regulowanym oraz nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 2 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1465/17, oddalił skargę (...) S.A. z siedzibą w G. (dalej także: skarżący, Spółka, strona) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej także: KNF, Komisja, organ) z (...) nr (...) (dalej także: decyzja) w przedmiocie bezterminowego wykluczenia akcji z obrotu na rynku regulowanym oraz nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Od wyroku sądu I instancji skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji w celu rozpoznania sprawy w innym składzie; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) nr (...) (dalej także: decyzja z 2016 r.) w zakresie punktów I-III, a także wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Strona w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.; dalej: ustawa o nadzorze), poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż Komisja Nadzoru Finansowego w toku postępowania prawidłowo zebrała oraz rozpatrzyła wszechstronnie i wnikliwie materiał dowodowy, w zakresie ustalenia, że skarżąca dopuściła się wielokrotnych naruszeń przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 512 ze zm.; dalej: ustawa o ofercie) w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych dotyczących sprawozdawczości okresowej, a naruszenia przepisów przy sporządzaniu sprawozdań finansowych były istotne z punktu widzenia odbiorców tych sprawozdań finansowych oraz wpływały istotnie na zmniejszenie wartości informacyjnej raportów okresowych sporządzanych i publikowanych przez skarżącą,

- co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie objęte wyrokiem, albowiem doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, iż brak było podstaw do przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w toku postępowania, a Komisja nie miała obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu poczynienia ustaleń faktycznych i prawnych wykraczających poza zakres kompetencji Komisji, do których wymagane są wiadomości specjalne,

- co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie objęte wyrokiem, albowiem doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, że zaskarżona decyzja z (...) opatrzona numerem L.dz. (...), utrzymując w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) sygn. (...) w sprawie wykluczenia bezterminowo akcji Spółki z obrotu na rynku regulowanym prowadzonym przez (...) S.A. z siedzibą w W. oraz nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości (...) odpowiada prawu;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa lub o.p.) oraz w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP), polegające na przyjęciu, iż Komisja wydając zaskarżoną decyzję nie dopuściła się naruszenia tychże przepisów ustawy o ofercie, Ordynacji podatkowej i Konstytucji RP polegającego na wymierzeniu sankcji z tytułu zdarzeń, za które ewentualna odpowiedzialność administracyjnoprawna skarżącej uległa przedawnieniu;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezamieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kompletnego wskazania ani wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu przedawnienia odpowiedzialności administracyjnej, zgłoszonego w punkcie II lit. b skargi;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj.:

a) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 1h pkt 2 ustawy o ofercie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że odpowiedzialność za zarzucane naruszenia ustala się, a sankcje przewidziane w pierwszym ze wskazanych przepisów wymierza się, z pominięciem elementów subiektywnych, co spowodowało nieuwzględnienie na korzyść skarżącej przy ustaleniu tej odpowiedzialności, jak również przy doborze i wymiarze sankcji, szeregu okoliczności wskazujących na brak winy w ewentualnym nienależytym wykonaniu obowiązków;

b) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r., nr 33, poz. 259 ze zm.; dalej: rozporządzenie MF) poprzez zakwalifikowanie jako nienależyte wykonanie obowiązków informacyjnych przekazanie przez skarżącą Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości raportów okresowych wraz z odpowiednimi sprawozdaniami finansowymi i skonsolidowanymi sprawozdaniami finansowymi wskazanymi w pkt. 1-23 decyzji i pkt. II decyzji z 2016 r., sporządzonych przez skarżącą, wraz z opiniami i raportami biegłych rewidentów z badania i przeglądu przedmiotowych sprawozdań wraz z zastrzeżeniami, albo stanowiskami biegłych rewidentów zawierających odmowę wydania opinii z objaśnieniami;

c) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. z par. 43 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 39, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującego określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE L z 2008 r. nr 320, s. 1 ze zm.; Międzynarodowe Standardy Rachunkowości określone we wskazanym akcie prawnym dalej zwane "MSR") w zw. z par. 11 MSR 39 w zw. z par. OS35 lit. d) MSR 39 polegające na przyjęciu, że niedokonanie przez Spółkę w sprawozdaniu finansowym za rok 2008, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2008, sprawozdaniu finansowym za rok 2009, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2009, sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2009 i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2009 wyceny do wartości godziwej aneksowanych umów pożyczek otrzymanych od głównego akcjonariusza w związku z wprowadzeniem do nich nowych instrumentów finansowych, należało kwalifikować jako naruszenie obowiązków informacyjnych istotne z punktu widzenia odbiorców ww. sprawozdań finansowych, powodujące obniżenie wiarygodności pozycji bilansowych "zobowiązania długoterminowe";

d) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 i § 86 § 1 rozporządzenia MF w zw. z par. 40 MSR 39 i par. 43 MSR 39 polegające na przyjęciu, że niedokonanie przez Spółkę w sprawozdaniu finansowym za rok 2008, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2008, sprawozdaniu finansowym za rok 2009, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2009, sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2009, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2009, sprawozdaniu finansowym za rok 2010, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2010, sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2010, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2010, sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2011 i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2011 wyceny do wartości godziwej aneksowanych umów pożyczek otrzymanych od głównego akcjonariusza i instrumentów pochodnych (opcji call) w nich zawartych, należało zakwalifikować jako naruszenie obowiązków informacyjnych istotne z punktu widzenia odbiorców ww. sprawozdań finansowych, powodujące obniżenie wiarygodności pozycji bilansowych "zobowiązania długoterminowe";

e) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 i § 86 § 1 rozporządzenia MF w zw. z par. 28 MSR 34 w zw. z par. 43 MSR 39 w zw. z par. 11 MSR 39 w zw. z par. OS35 lit. d) MSR 39 polegające na przyjęciu, że niedokonanie przez Spółkę w sprawozdaniu finansowym za rok 2009, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2009, sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2009, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2009, sprawozdaniu finansowym za rok 2010, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2010, sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2010, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2010, sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2011 i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2011 wyceny wbudowanych instrumentów finansowych (opcji call) zawartych w umowach z dnia (...) pomiędzy Spółką a spółkami z grupy kapitałowej głównego akcjonariusza Spółki w przedmiocie określenia zasad udostępnienia przez te spółki aktywów do wykorzystania przez Spółkę jako zabezpieczenie spłaty kredytu udzielonego przez konsorcjum banków (...) SA i Bank (...) należało kwalifikować jako naruszenie obowiązków informacyjnych o charakterze istotnym z punktu widzenia odbiorców ww. sprawozdań finansowych, powodując obniżenie wiarygodności pozycji bilansowych "zobowiązania długoterminowe";

f) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 i § 86 § 1 rozporządzenia MF w zw. z par. 37 lit. c) Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej (dalej: MSSF) 3 "Połączenia jednostek gospodarczych" w wersji sprzed zmiany rozporządzenia Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującego określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady rozporządzeniem Komisji (WE) nr 495/2009 z dnia 3 czerwca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1126/2008 przyjmującego określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej MSSF 3 - Dz. U. UE L nr 149, s. 1) polegające na przyjęciu, że niewyodrębnienie przez Spółkę w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2008, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2009, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2009 i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2010 wartości nabytych licencji z wartości firmy w ramach rozliczenia transakcji nabyć jednostek zależnych i współkontrolowanych należało kwalifikować jako naruszenie obowiązków informacyjnych o charakterze istotnym, powodując obniżenie walorów informacyjnych ww. sprawozdań finansowych (w skonsolidowanym bilansie Spółki) w zakresie prezentowanych przez Spółkę wartości firmy z konsolidacji;

g) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 86 § 1 w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. par. 28 MSR 34 w zw. z par. 74 MSR 1 polegające na przyjęciu, że zakwalifikowanie w sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2011 roku i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2011 roku kredytu z naruszonym przez Spółkę warunkiem umownym dotyczącym zabezpieczenia (minimalnego poziomu łącznej wartości akcji spółek (...) S.A. i (...) S.A. posiadanych przez (...) S.A. i (...) Sp. z o.o., na których ustanowione były zastawy) jako zobowiązania długoterminowego zamiast krótkoterminowego należało kwalifikować jako naruszenie obowiązków informacyjnych i przepisów MSR powodujące obniżenie walorów informacyjnych ww. sprawozdań finansowych w odniesieniu do pozycji bilansowych dotyczących aktywów finansowych długo- i krótkoterminowych;

h) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 § 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. par. 28 MSR 34 w zw. z par. 66 lit. c) MSR 1 polegające na przyjęciu, że zakwalifikowanie w sprawozdaniu finansowym za rok 2012 i sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2013 r. pożyczek udzielonych spółce zależnej jako aktywów krótkoterminowych zamiast długoterminowych w sytuacji przedłużania terminu ich spłat należało kwalifikować jako nienależyte wykonanie obowiązków informacyjnych i istotne naruszenie przepisów MSR powodujące obniżenie walorów informacyjnych ww. sprawozdań finansowych w odniesieniu do pozycji bilansowych dotyczących aktywów finansowych długo- i krótkoterminowych;

i) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 1h lit. pkt 1 i 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 101 ust. 7 rozporządzenia MF polegające na przyjęciu, że opóźnienie w publikacji sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2014 r. i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2014 r. z czterodniowym opóźnieniem w sytuacji niezakończenia przez biegłego rewidenta (osobę trzecią wobec Spółki) przeglądu wspomnianych sprawozdań pozostaje bez wpływu na ocenę stopnia i charakteru nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych i wpływu na wymiar sankcji z tego tytułu;

j) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 1h lit. pkt 1 i 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 101 ust. 9 rozporządzenia MF polegające na przyjęciu, że opóźnienie w publikacji sprawozdania finansowego za rok 2014 i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok 2014 w związku z opóźnieniem w przekazaniu przez biegłego rewidenta (osobę trzecią wobec Spółki) opinii z badania wspomnianych sprawozdań pozostaje bez wpływu na ocenę stopnia i charakteru nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych i wpływu na wymiar sankcji z tego tytułu;

k) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 i § 86 § 1 rozporządzenia MF w zw. z par. 58 MSR 39 w zw. z par. 63 MSR 39 polegające na przyjęciu, że niedokonanie przez Spółkę w sprawozdaniu finansowym za rok 2014, skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2014, sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2015 roku i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2015 roku oceny, czy istnieją obiektywne dowody utraty wartości niespłaconej pożyczki udzielonej przez Spółkę podmiotowi zagranicznemu i niedokonanie odpowiedniego odpisu aktualizującego wartość tego aktywa zaburza przejrzystość ww. sprawozdań finansowych pozycji bilansowych i powoduje po stronie odbiorców powstanie niepełnego obrazu sytuacji finansowej Spółki;

l) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 i § 86 § 1 rozporządzenia MF w zw. z par. 47 MSR 39 w zw. z par. 9 MSR 39 polegające na przyjęciu, że nieujęcie przez Spółkę w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2014 i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2015 roku "odsetek karnych" od przeterminowanego kredytu zaciągniętego przez jednostkę zależną należało kwalifikować jako nienależyte wykonanie obowiązków informacyjnych poprzez nieujawnienie w pozycji bilansowej dotyczącej skonsolidowanych zobowiązań wszystkich zobowiązań grupy kapitałowej;

m) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 86 § 1 w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. z par. 4 MSR 1 w zw. z par. 15, 25 i 26 MSR 1 polegające na przyjęciu, że Spółka w sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2015 roku i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za pierwsze półrocze 2015 roku nienależycie wykonała obowiązki informacyjne poprzez zaprezentowanie ujawnień odnoszących się do występowania istotnych niepewności dotyczących zdarzeń lub okoliczności, które mogą nasuwać poważne wątpliwości co do zdolności jednostki do kontynuowania działalności, nierzetelnie i niekompletnie;

n) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 84 § 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia MF w zw. z par. 4 MSR 1 w zw. z par. 15 MSR 1 w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia MF polegające na przyjęciu, że Spółka nienależycie wykonała obowiązki informacyjne poprzez sporządzenie przez Spółkę sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2013 roku, skonsolidowanego sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2013 roku, sprawozdania finansowego za rok 2013, skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok 2013, sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2014 roku, skonsolidowanego sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2014 roku, sprawozdania finansowego za rok 2014, skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok 2014, sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze roku 2015 i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2015 roku w sposób uniemożliwiający inwestorom rzetelną ocenę sytuacji gospodarczej, majątkowej i finansowej Spółki, ponieważ poziom wątpliwości odnośnie wiarygodności pozycji ww. sprawozdań był na tyle istotny, że nie pozwalał na wiarygodną ocenę całych sprawozdań finansowych i uniemożliwiał wydanie opinii z badania raportu przez biegłego rewidenta;

6. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 i ust. 1h oraz art. 96 ust. 1h pkt 3 ustawy o ofercie poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na ustaleniu, że kary nałożone w decyzji, utrzymującej w mocy decyzję z 2016 r., zarówno z punktu widzenia ich doboru, jak i wymiaru, są proporcjonalne, konieczne dla porządku publicznego i znajdujące uzasadnienie w świetle uregulowanych w wyżej wymienionych przepisach kryteriów wymiaru kary.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Komisja w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Komisja uznała, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej), jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 5-6).

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej), tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kompletnego wskazania ani wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu przedawnienia odpowiedzialności administracyjnej, należy uznać, że jest on niezasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044; z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; ten i cytowane poniżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie, w tym również odnosi się do kwestii przedawnienia. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn nie uwzględnił podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia (por. przedostatni akapit uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA nie odniósł się w sposób i w stopniu oczekiwanym przez skarżącą Spółkę do tego zagadnienia, nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tego zarzutu wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny także podniesiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w zw. z art. 68 § 1 o.p. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie przez Sąd, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję nie dopuściła się naruszenia tych przepisów poprzez wymierzenie sankcji z tytułu zdarzeń, za które ewentualna odpowiedzialność administracyjnoprawna skarżącej uległa przedawnieniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza dotycząca tego zagadnienia i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela przyjmowany w niej pogląd, że art. 68 § 1 o.p. nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. m.in. wyroki NSA: z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1778/18; z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1244/18; z 7 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1050/18; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 927/20; z 17 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 3636/17; z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12). Przeciwne stanowisko, wynikające z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2593/14 i przytoczonych wyrokach WSA, nie zyskało poparcia w późniejszym orzecznictwie.

Podkreślić należy, że w dacie popełnienia przez Spółkę wskazanych w zaskarżonej decyzji deliktów administracyjnych, ustawa o ofercie nie przewidywała przedawnienia dla tego typu czynów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że dotyczące stosunków publicznoprawnych w zakresie świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § o.p., odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową oraz ich funkcje - nie odpowiadają specyfice oraz funkcji sankcji administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym. Regulacja zawarta w art. 68 § 1 o.p. nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. "Odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością danego stanu obejmowanego dyspozycją stosowanego przepisu, albo na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (por. uchwałę SN z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00, Lex nr 44281). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Artykuł 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, stanowiący podstawę procesową wydanych w sprawie decyzji przewiduje, że "Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.". Stanowiąca materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji ustawa o ofercie nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej. Sporna w tej sprawie kara pieniężna stanowi zatem administracyjną karę pieniężną nakładaną na podstawie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mogły mieć do niej zastosowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. Komisja Nadzoru Finansowego nie jest takim organem, a w postępowaniu przed Komisją nie stosuje się przepisów o.p. Z art. 1 ust. 2 ustawy o nadzorze wynika bowiem, że Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ nadzoru nad rynkiem finansowym, w ramach swoich zadań sprawuje m.in. nadzór nad rynkiem kapitałowym zgodnie z ustawą o ofercie. Celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych sankcji administracyjnych o zróżnicowanym charakterze (sankcji niepieniężnych i pieniężnych), wykorzystywanych w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym oraz w celu prewencyjnego oddziaływania na zachowania podmiotów nadzorowanych, z czym łączy się jednocześnie funkcja represyjna, albowiem sankcje te mają stanowić również adekwatną dolegliwość za czyn polegający na naruszeniu norm prawa administracyjnego. Do specyfiki oraz funkcji administracyjnych sankcji pieniężnych, nakładanych w związku z deliktem administracyjnym, nie przystają zatem przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 o.p., odnoszące się do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Wprawdzie należności z tytułu nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, jednak nie mają one na celu zapewnienia wpływów do budżetu państwa. Celem nakładanych kar, będących środkami nadzoru, jest bowiem prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne oddziaływanie. Dlatego okoliczności, że wpływy z nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, nie można uznać za źródło rekonstrukcji normy prawnej odsyłającej do stosowania (wprost lub odpowiednio) przepisów działu trzeciego Ordynacji podatkowej, w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w tym w sprawach, w których podstawą ich nakładania są przepisy ustawy o ofercie.

Należy podzielić pogląd, że "z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia." (wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12; także B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., s. 21 i 52).

Ordynacja podatkowa reguluje kwestię przedawnienia w przepisach art. 68-71 o.p., przy czym o ile ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 o.p., to art. 68 wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w stosunku do którego dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 o.p.). Powyższe rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania ma związek z opisanym w art. 21 § 1 o.p. sposobem powstawania zobowiązań podatkowych - co może nastąpić z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym z mocy prawa ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 o.p), bądź na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (przypadek opisany w art. 21 § 1 pkt 2 o.p.).

W pierwszym przypadku zobowiązanie powstaje z mocy ustawy, gdy zajdzie zdarzenie, z którym ustawa ta łączy powstanie zobowiązania podatkowego, bez konieczności wykonania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez podatnika czy organ podatkowy. Zdarzeniem tym jest np. osiągnięcie dochodu, przychodu, czy też dokonanie obrotu. Jest to więc stan faktyczny, który musi wystąpić, aby mogło powstać zobowiązanie. Wydana w tym przypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa się w niej wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej, z mocy prawa (zob. L. Etel w: C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 186).

W przypadku zobowiązania, które powstaje w wyniku działania organu podatkowego, istnieje ono od dnia doręczenia decyzji ustalającej to zobowiązanie. Oczywiście i w tym przypadku musi zaistnieć ustawowy obowiązek podatkowy i określona prawem możliwość powstania zobowiązania, aby jednak zobowiązanie faktycznie powstało, musi nastąpić doręczenie decyzji ustalającej jego wysokość. Decyzja ustalająca (wymiarowa) ma charakter konstytutywny z uwagi na to, że tworzy nowy stosunek prawny. Jej doręczenie skutkuje powstaniem nowego zobowiązania podatkowego (zob. L. Etel, w: C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 243-244).

Artykuł 68 Ordynacji podatkowej odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe. Zgodnie z treścią art. 68 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten odnosi zatem początek biegu terminu do wydania takiej decyzji kształtującej od momentu powstania obowiązku podatkowego którym, zgodnie z art. 4 o.p., jest "wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach". Tak rozumiany obowiązek podatkowy ulega konkretyzacji, tj. przekształca się dopiero w zobowiązanie podatkowe w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 § 1 o.p., tj. z mocy prawa lub w drodze doręczenia decyzji właściwego organu.

Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że wydana na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie decyzja nakładająca karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale od podstaw kształtuje obowiązek, w sposób zindywidualizowany i skonkretyzowany. Art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie przewidujący, że na każdego, kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69, lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach, Komisja może w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 10.000.000 zł, oznacza dopiero możliwość wymierzenia danemu podmiotowi kary przez właściwy do tego organ. Na podstawie samej ustawy nie ciążył jednak na tym podmiocie obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem naruszenia przepisów ustawy, a jedynie obowiązek nienaruszania przepisów ustawy (przestrzegania przepisów prawa administracyjnego). Decyzja o nałożeniu kary jest więc decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający), całkowicie odmienną niż podatkowa decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie podmiotu naruszającego przepisy ustawy o ofercie, nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą o braku możliwości zastosowania regulacji zawartej w art. 68 §1 o.p. w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie.

Podsumowując należy zatem stwierdzić, że niezasadny jest zarzut nieuwzględnienia przez Sąd przedawnienia nałożonej na Spółkę kary pieniężnej. Kara administracyjna jest następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcję organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej taką karę regulacji zawartej w art. 68 § 1 o.p.

Pogląd, że przepis art. 68 § 1 o.p. nie znajdował i nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych, w tym również do kar za naruszenie obowiązków informacyjnych przewidzianych w ustawie o ofercie, potwierdza także to, że obecnie obowiązujące przepisy w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nie odsyłają do przepisów o.p., lecz przewidują szczególną regulację zawartą w k.p.a. tj. Dział IVa pt. "Administracyjne kary pieniężne", w tym do art. 189g § 1 i 2 k.p.a. wprowadzającego pięcioletni termin przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Przepis ten ma zastosowanie również do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów o.p., co jest konsekwencją zmiany wprowadzonej z dniem 1 czerwca 2017 r. do art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewidującej, że "Do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego". Przepis art. 189g § 1 i 2 k.p.a. nie znajduje natomiast zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) nie przewidziano stosowania tych regulacji do spraw wszczętych i zakończonych w administracyjnym toku instancji przed dniem 1 czerwca 2017 r., a w rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja KNF została wydana w dniu (...) r.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie Spółka twierdząc, że wprawdzie odnośnie do drugiej z nałożonych sankcji, tj. sankcji o charakterze niepieniężnym (wykluczenia akcji emitenta z obrotu) brak jest wyraźnych regulacji prawnych dotyczących przedawnienia, jednak to zaniechanie legislacyjne nie oznacza, że odpowiedniej normy prawnej nie można wyprowadzić wprost z art. 2 Konstytucji RP.

Instytucja przedawnienia nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki. Wprawdzie art. 43 i art. 44 Konstytucji dotyczą przedawnienia, jednak nie można przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa, co wyraźnie podkreśla w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt 44/04). Od woli ustawodawcy zależy, czy uzna za zasadne wprowadzenie przedawnienia określonych czynów. Taka zasada obowiązuje zarówno w prawie karnym (istnieje kategoria czynów które nie podlegają przedawnieniu), jak i w prawie administracyjnym. Ustawodawca wprowadzając określone powinne zachowania (zakazy, nakazy) jednocześnie określa sankcje za czyny sprzeczne z nimi. W przypadku deliktów administracyjnych z zakresu rynku kapitałowego, ustawodawca w zasadzie nie przewidział możliwości przedawnienia deliktów, z wyjątkiem art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, w którym ustawodawca wprowadził rodzaj przedawnienia polegający na tym, że kara pieniężna wskazana w art. 96 ust. 6 lub ust. 6a ustawy o ofercie nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, le lub If upłynęło więcej niż 12 miesięcy.

W rozpoznawanej sprawie zatem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, możliwość skutecznej reakcji KNF na naruszenie prawa przez Spółkę nie była ograniczona terminem w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, tj. na podstawie art. 68 § 1 o.p. i art. 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że do kar nałożonych w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż w zakresie należności budżetowych nie mieszczą się kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Nie jest też zasadny zarzut przedawnienia administracyjnej kary niepieniężnej na podstawie art. 2 Konstytucji RP. Zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej nie mógł więc zostać uwaględniony.

Nie są także zasadne podniesione w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu braku podstaw do przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego w celu weryfikacji ustaleń faktycznych przekraczających kompetencje Komisji Nadzoru Finansowego i przyjęcie, iż Komisja w toku postępowania prawidłowo zebrała oraz rozpatrzyła wszechstronnie i wnikliwie materiał dowodowy, w zakresie ustalenia, że skarżąca dopuściła się wielokrotnych naruszeń art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych dotyczących sprawozdawczości okresowej, a naruszenia te były istotne z punktu widzenia odbiorców tych sprawozdań finansowych oraz wpływały istotnie na zmniejszenie wartości informacyjnej raportów okresowych sporządzanych i publikowanych przez skarżącą.

Przed przystąpieniem do oceny tych zarzutów przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Dlatego skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a jej sporządzenie powierzono profesjonalistom. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienie (por. m.in. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, gdyż zarzuty procesowe zawarte w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprawidłowo. Sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (w tym art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a.) ani przepisów prawa materialnego (w tym art. 11 ust. 5 ustawy o ofercie), lecz jedynie kontrolują zgodność z prawem ich zastosowania przez organy administracyjne. A zatem orzekający w tej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć prawa poprzez wadliwe niezastosowanie tych przepisów. Pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał te zarzuty, gdyż możliwa była częściowa rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści tych zarzutów na podstawie skonfrontowania ich z uzasadnieniem skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Wskazane powyżej wady konstrukcyjne ograniczyły jednak zakres kontroli przeprowadzonej przez NSA w tej sprawie, zarzuty te zostały bowiem rozpoznane jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA nie ma racji skarżąca kasacyjnie Spółka, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie było przeprowadzone prawidłowo, gdyż nie zebrano prawidłowo pełnego materiału dowodowego i nie dokonano jego wszechstronnej oceny.

W rozpoznawanej sprawie organem administracyjnym ustawowo wyposażonym w kompetencję administracyjną do jej rozstrzygnięcia jest Komisja Nadzoru Finansowego. Jest to wyspecjalizowany organ administracyjny powołany do sprawowania nadzoru nad szeroko rozumianym rynkiem finansowym. Komisja ma między innymi za zadanie czuwać nad prawidłowym wykonywaniem przez emitentów obowiązków informacyjnych, w tym nad rzetelnym przekazywaniem przez nich informacji okresowych zawierających sprawozdania finansowe, stanowiących dla inwestorów źródło wiedzy o sytuacji finansowej emitenta, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Komisja jest uprawniona do zastosowania sankcji administracyjnej. W celu prawidłowego wykonywania swoich zadań, KNF musi posiadać specjalistyczną wiedzę z obszaru objętego jej nadzorem i zatrudniać osoby posiadające wiedzę merytoryczną w zakresie działalności KNF, a więc także w zakresie rachunkowości, MSR i MSSF.

Biorąc to pod uwagę, nie jest zatem uzasadnione czynione a priori przez skarżącą kasacyjnie Spółkę założenie o braku wystarczających kompetencji Komisji w zakresie prowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego i czynienia ustaleń faktycznych (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i w konsekwencji pogląd o konieczności powołania biegłego (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, istniała w tej sprawie podstawa do odmówienia przeprowadzenia wnioskowanego przez Spółkę dowodu z opinii biegłego. Nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie, że ustalane przez Komisję okoliczności faktyczne dotyczące niedopełnienia przez Spółkę obowiązków informacyjnych przekraczały zakres kompetencji Komisji i wymagały wiadomości specjalnych, których sama Komisja nie posiadała.

W procedurze administracyjnej nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 950/15). Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena wyników tego postępowania wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości lub wyjaśnić obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie. Rolą biegłego nie jest bowiem, wbrew temu co sugeruje skarżąca kasacyjnie Spółka, dokonywanie ustaleń faktycznych rozpoznawanej sprawy, lecz wypowiedzenie się co do tych okoliczności poprzez wyrażenie opinii na podstawie posiadanych przez siebie wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego (por. E. Iserzon, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178). Celem dowodu z opinii biegłego nie jest zatem ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok SN z dnia 17 lipca 1969 r., I CR 140/69, OSN 1970, nr 5, poz. 85). Opinia biegłego nie stanowi podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem jego oceny biegłego i nie jest źródłem materiału faktycznego sprawy, co zdaje się sugerować skarżąca kasacyjnie Spółka formułując i uzasadniając zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego z powodu niepowołania w tej sprawie biegłego. Ocena przez wyspecjalizowany organ jakim jest Komisja Nadzoru Finansowego wykonywania przez emitenta obowiązków w zakresie sprawozdań finansowych, także opinii i stanowisk biegłych rewidentów, co do zasady nie wymaga wiadomości specjalnych. Dlatego zarzuty Spółki w tym zakresie należy uznać za niezasadne.

Nie są także uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Także te zarzuty nie zostały sformułowane prawidłowo. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W skardze kasacyjnej, w kolejnych podpunktach punktu 5 zarzucono błędną wykładnię art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 1h pkt 1 i 2 i w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w zw. z § 84 ust. 1, § 86 ust. 1, § 101 ust. 7 i ust. 9 i § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia MF oraz w zw. ze wskazanymi przepisami MSE i MSSF, polegającą na zakwalifikowaniu jako nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych przekazania przez Spółkę poszczególnych raportów okresowych, a także pominięciu elementów subiektywnych, w tym m.in. braku winy (punkt 5 a-n petitum skargi kasacyjnej) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 i ust. 1h pkt 3 ustawy o ofercie w świetle kryteriów wymiaru kary i zasady proporcjonalności (punkt 6 petitum skargi kasacyjnej).

Konstrukcja postawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych prowadzi zatem do wniosku, że intencją skarżącej kasacyjnie jest w istocie kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy. Zidentyfikowanie stwierdzonych uchybień w przekazywaniu informacji finansowych przewidzianych w ustawie o ofercie, mieści się bowiem w sferze ustaleń faktycznych. Uzasadnienie tych zarzutów w istocie sprowadza się do polemiki z ustaleniami faktycznymi KNF poczynionymi w decyzjach, a nie do wykazania błędów w dokonanej przez Sąd wykładni przepisów.

Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej jest więc nieprawidłowa, niedopuszczalne jest bowiem podważanie przyjętych ustaleń faktycznych zarzutami naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu zarzuty te, jako niespełniające wymogów określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie mogą zostać uwzględnione.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie organ szczegółowo wyjaśnił dlaczego zastosował dwie kary łącznie, a nie jedynie karę pieniężną, wskazując przekonujące argumenty, które o tym przesądziły. Skarga kasacyjna nie podważa skutecznie zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu w tym zakresie, poprzestając jedynie na ogólnym powołaniu się na zasadę proporcjonalności i interes inwestorów. Nie może to być uznane za wystarczające do zakwestionowania zgodności z prawem stanowiska organu w zakresie zastosowanych przesłanek wymiaru kary, w tym w szczególności dotyczących charakteru, wagi i skali naruszeń, ich powtarzalności, współpracy w toku postępowania, sytuacji finansowej Spółki, a także potrzeby ochrony interesu społecznego, w tym uczestników rynku, dla których podstawowym źródłem informacji o spółce, gwarantującym transparentność rynku, jest należyte wykonywanie przez nią obowiązków informacyjnych. Trafnie wskazał organ, że w rozpoznawanej sprawie Spółka została ukarana nie za fakt otrzymania opinii biegłego rewidenta z zastrzeżeniami lub odmowy wyrażenia przez biegłego rewidenta opinii o badanym sprawozdaniu finansowym, co Spółka zdaje się sugerować w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz za sporządzenie sprawozdań finansowych niezgodnie z przepisami, czego efektem było przekazanie nierzetelnych informacji o sytuacji finansowej w raportach okresowych, przekazanych na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie zaakceptowanej przez Sąd oceny Komisji, że nałożone na Spółkę sankcje spełniały postulat niezbędności i skuteczności, stanowiąc karę adekwatną i współmierną. Podniesione zatem w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę charakter sprawy i sytuację finansową Spółki.