Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 557/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a;
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. P. z dnia [...] 2021 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. P. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty skarżącemu L. C. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] 2019 r., który wpłynął do organu w dniu 11 stycznia 2019 r., skarżący L. C. zwrócił się do Komendanta Policji o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wypłaconego w związku ze zwolnieniem z Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydany w sprawie K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

W odpowiedzi Komendant Policji pismem z dnia [...] 2019 r. poinformował, że aktualnie brak regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do realizacji wniosku skarżącego, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o wypłatę stosownego świadczenia po dokonaniu zmian legislacyjnych.

Następnie we wniosku z dnia [...] 2021 r., który wpłynął do organu w dniu [...] 2021 r., skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. P. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, z uwzględnieniem należnych ustawowych odsetek za opóźnienie.

Po rozpatrzeniu wniosku L. C., decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. Komendant Miejski Policji w B. P. odmówił skarżącemu przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze [...] dni w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wraz z ustawowymi odsetkami.

W ramach podstawy prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach").

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Komendant Policji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2014 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop został skarżącemu naliczony i wypłacony na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby, to jest w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K [...], opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. Jednakże nowe brzmienie przepisu art. 115a ustawy o Policji, wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, określające mnożnik w wysokości [...] części miesięcznego uposażenia do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego policjanta zwalnianego ze służby, obowiązuje dopiero od dnia 1 października 2020 r. Potwierdza to także art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z którego wynika, że przepis art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Oznacza to, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach poprzednio obowiązujących, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Odnosząc się do żądania zapłaty odsetek ustawowych organ podniósł, że sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji. Dochodzenie tych roszczeń jest możliwe na drodze cywilnoprawnej.

L. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Komendanta Policji, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zobowiązania organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie należnych świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2) działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oraz odsetek ustawowych od wskazanych należności.

Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie, której stan faktyczny nie jest sporny. Nie jest kwestionowane w sprawie, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2014 r. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wysokości 1/30 wynagrodzenia za 1 dzień urlopu, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Natomiast sporne w sprawie jest zagadnienie, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu, który zakończył służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, kiedy świadczenia te zostały spełnione w wysokości wynikającej z przepisu obowiązującego w momencie zakończenia służby, a który to przepis w późniejszym okresie został uznany za niekonstytucyjny w zakresie odnoszącym się do sposobu obliczenia wysokości świadczenia z tytułu ekwiwalentu.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1.

Natomiast art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby przewidywał, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten został dodany z dniem 19 października 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został w dniu 6 listopada 2018 r. opublikowany w Dzienniku Ustaw, pod pozycją 2102. Konsekwencją wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, jednakże tylko w zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21 oraz z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3206/21).

W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał zauważył, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Jednocześnie Trybunał nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu jako takiego, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał dotyczyła więc jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji. Zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, wskazany przepis utracił moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału, to jest 6 listopada 2018 r., zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 190 ust. 3 Konstytucji.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń, w których sentencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21). W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Każdy podmiot, w tym organy władzy publicznej, w sytuacji w której rozstrzygają jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny – są zobligowane uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich doktrynalny podział (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21).

W konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15 została uchwalona ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 października 2020 r (art. 48). Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że skarżący otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. Z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika zaś, że do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należałoby przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Trzeba jednak zauważyć, że są to te zasady, które zostały wprost zakwestionowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela dominujące obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności, która polega na powtórzeniu przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych uznanych już raz za niekonstytucyjne. Oznacza to, że ustawodawca za pomocą przepisów przejściowych próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 449/211, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 43/21, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 141/21 i z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 185/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 252/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 193/21). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nakazuje bowiem przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. stosować przepisy stare, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Prowadzi to do sytuacji, w której osoby zwolnione ze służby w tym samym lub podobnym okresie będą miały różnie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie wysokości należnych świadczeń.

W konsekwencji uznać należy, że norma prawna wyprowadzona z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zastosowana przez organy przy ustalaniu należnego policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazująca stosować do obliczenia ekwiwalentu zaniżony współczynnik 1/30 miesięcznego uposażenia, jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie można zatem uznać za uprawnione stanowiska organów, iż miały one obowiązek stosować art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Powołując się na literalne brzmienie art. 9 ust. 1 tej ustawy organy przyjęły, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, przewidujące współczynnik 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. Tym samym organy całkowicie pominęły wnioski płynące z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie w przedmiocie wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop była próba odkodowania normy prawnej zgodnej z Konstytucją. Podkreślić jeszcze raz należy, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zakwestionowany został jedynie współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawa ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. ułamek ten, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nie został zastąpiony nowym ułamkiem. Zmiany dotyczyły bowiem jedynie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wobec powyższego organy miały możliwość samodzielnego ustalenia wysokości ekwiwalentu przysługującego skarżącemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy ustalając współczynnik ułamkowy, który stanowiłby rzeczywisty ekwiwalent niewykorzystanych przez policjanta dni urlopu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, według brzmienia art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się w dalszym ciągu na zasadach wynikających z przepisu uznanego za niekonstytucyjny, co narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić przy tym należy, że na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy mogą odmówić zastosowania wynikającej z przepisu normy prawnej sprzecznej w sposób oczywisty z Konstytucją. Oczywista niekonstytucyjność w niniejszej sprawie wynika natomiast z faktu, że norma prawna, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, została ponownie powtórzona w procesie stanowienia prawa, stwarzając jedynie pozory restytucji konstytucyjności.

Zdaniem Sądu unormowanie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków Trybunału, lecz również zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Do istoty tej zasady należy bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania tych podmiotów. Natomiast omawiany przepis faktycznie różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy, poprzez wskazanie dwóch wymiarów ułamkowego współczynnika służącego do obliczenia należnego im ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w tym jednego nieodpowiadającego standardom konstytucyjnym.

Zatem norma prawna wynikająca z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która dla obliczenia należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować zaniżony współczynnik 1/30 uposażenia, jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Sądowi znane jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, w którym Sąd ten postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r., w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. – jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." Jak wskazano już jednak wyżej, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjny i jako taki nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19).

Nie można natomiast odmówić słuszności wyrażonemu w zaskarżonej decyzji stanowisku co do braku kompetencji organu Policji do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, w tym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje w sytuacji, gdy przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13 oraz z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Ponieważ przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek w związku z niewypłaceniem mu w terminie świadczeń pieniężnych ze stosunku służbowego, należy zatem uznać, że roszczenie o odsetki może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.

Jednakże z omówionych wyżej przyczyn należało stwierdzić, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wydały decyzje z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zastosować wyrażoną powyżej ocenę prawną oraz dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Zauważyć przy tym należy, że wnioskiem skarżącego inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu był wniosek z dnia [...] 2019 r., a nie wniosek z dnia [...] 2021 r., który należy traktować jako uzupełnienie stanowiska strony wyrażonego w pierwotnym wniosku. Wymaga zaznaczenia, że realizacja wynikającego z ustawy o Policji prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje w drodze czynności materialno-technicznej, to jest poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt IOSK 542/13). W konsekwencji nie można uznać, iż pismo Komendanta Policji z dnia [...] 2019 r., w którym organ poinformował skarżącego, że w dacie sporządzenia pisma brak jest podstaw prawnych do realizacji jego wniosku, stanowiło rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] 2019 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 173/20).

Brak było natomiast podstaw do uwzględnienia żądania skargi w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Natomiast uwzględnienie wniosku skarżącego nie realizuje się poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, lecz poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jedynie odmowa przyznania ekwiwalentu następuje w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sąd nie może zobowiązać organu do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym został zgłoszony przez organ w doręczonej skarżącemu odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.