Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 709/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9n, art. 9x ust. 1 pkt 4, art. 12a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 15 zzzzzn2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję B. M. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę 4287 (cztery tysiące dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 9n ust. 1 i 6 oraz 7, art. 9x ust. 1 pkt. 5, art. 9 zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., zwanej dalej: "u.c.p.g."), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, Burmistrz M. (zwany dalej: "organem I instancji"), nałożył na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy M. działającego pod nazwą: R. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą"), karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł za brak przekazania w terminie sprawozdania za 2019 rok, przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia

[...] grudnia 2021 r. wezwał stronę do udzielenia informacji, czy posiadała w okresie od stycznia 2019 r. do grudnia 2019 r. zawarte umowy z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, położnych na terenie Gminy M. na realizację usługi odbioru odpadów komunalnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak przekazania w terminie sprawozdania za 2019 r. przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na ww. wezwanie organu, strona zastępowana przez pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. udzieliła wyjaśnień. Organ uznał, zgodnie z przedstawionymi informacjami, że stronę w okresie od stycznia 2019 r. do grudnia 2019 r. nie łączyła żadna umowa z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, położnych na terenie Gminy M. , w rozumieniu przepisów u.c.p.g. W piśmie tym, strona wskazała, że sprawozdanie zerowe zostało utworzone w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (dalej jako: "BDO") w październiku 2020 r. Ze względu na problemy techniczne z serwisem internetowym BDO, sprawozdanie nie zostało ono wysłane przez pracownika odpowiedzialnego za przygotowywanie i wysyłanie sprawozdań w systemie BDO. Ostatecznie sprawozdanie zostało przesłane do organu I instancji za pośrednictwem BDO w dniu [...] grudnia 2021 r. Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka - pracownika odpowiedzialnego za przygotowywanie i wysyłanie sprawozdań w systemie BDO. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia ww. wniosku dowodowego strony.

Jak wskazał organ, nie ulega wątpliwości, że strona od [...] lutego 2012 r. posiada wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza M. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz, że na podstawie umowy z dnia [...] maja 2018 r. zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z Gminą M. , strona wykonywała w 2019 r. usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Gmina M. nie objęła systemem odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne - art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Z tego też względu właściciele tych nieruchomości winni posiadać indywidualne umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych zawarte z podmiotem wpisanym do rejestru, o którym mowa wyżej.

Wskazał dalej, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. strona złożyła za pośrednictwem BDO sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2019 r. Sprawozdanie zostało skorygowane przez stronę [...] października 2020 r. Z informacji zawartych w sprawozdaniu (ilości odpadów i ilości nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne) wynika, że sprawozdanie za 2019 r. złożone przez stronę dotyczy jedynie nieruchomości zamieszkałych obsługiwanych przez stronę na podstawie umowy zawartej z Gminą M. , o której mowa powyżej.

Organ stwierdził, że strona nie złożyła sprawozdania dotyczącego nieruchomości niezamieszkałych. Wyjaśnił, że obowiązek składania sprawozdań nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości art. 9n u.c.p.g. W dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), która wprowadziła przesunięcie terminów na złożenie sprawozdań w wersji elektronicznej dotyczących gospodarki odpadami za rok 2019, a składanych w 2020 roku. Podmioty odbierające odpady komunalne zostały zobowiązane do składania rocznych sprawozdań w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r.

Jak wskazał organ I instancji, podmiot, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (zamieszkałych lub niezamieszkałych) zobowiązany był do przekazania sprawozdania zerowego, o którym mowa w art. 9n ust.6 u.c.p.g., również za pośrednictwem BDO. Z analizy art. 9n ustawy wprost wynika, że strona odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w zakresie składanych sprawozdań w zależności od typu nieruchomości oraz sprawozdania zerowego. Ponadto, zdaniem organu, obowiązek składania dwóch sprawozdań jasno wynikał z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 roku w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1627) obowiązującego do dnia 13 sierpnia 2019 r.

Organ wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji przeanalizował również przepis

art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i wskazał, że złożone przez stronę w dniu [...] sierpnia 2020 r. sprawozdanie o ilościach odpadów odebranych w 2019 r. z nieruchomości zamieszkałych obsługiwanych na podstawie zawartej umowy z Gminą M. zostało zweryfikowane i nie wymagało jego uzupełnienia lub poprawienia.

W ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki

z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Końcowo organ wskazał, iż niniejsza decyzja dotyczy wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania po terminie za okres od dnia [...] stycznia

2021 r. do dnia [...] sierpnia 2021 r. ([...] dni) w łącznej wysokości: [...] zł.

Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. organ dokonał naliczenia kary pieniężnej za okres od dnia [...] września 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. ([...] dni)

w łącznej wysokości [...] zł, decyzja jest ostateczna (wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 721/21).

Strona, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2022 r.

Wydanej decyzji strona zarzuciła:

I. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 9n u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika obowiązek sporządzania dwóch rocznych sprawozdań podczas, gdy z przepisu tego taki obowiązek nie wynika,

II. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewezwanie strony do uzupełnienia

lub poprawienia sprawozdania w przypadku stwierdzenia przez organ I instancji,

że nie zawiera ono wymaganych informacji,

III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą, podczas gdy w niniejszej sprawie należało zbadać charakter naruszenia, a wyniki tego badania powinny doprowadzić do wniosku,

że należało odstąpić od nałożenia kary na stronę, ponieważ sprawozdanie półroczne zostało złożone przez podwykonawcę,

IV. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na braku przesłuchania świadka - M. M., co doprowadziłoby do zbadania zachowania strony w celu zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9n ust. 1, 6 i 7, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zf, art. 12a ust. 1 u.c.p.g., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej: "organem II instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2022 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji powołał się na art. 9n ust. 1, ust. 6 u.c.p.g., art. 12a u.c.p.g., art. 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 poz. 875) i wskazał, że sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1 u.u.c.p.g. - przekazuje się w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r., za pośrednictwem BDO - art. 9n ust. 7 u.c.p.g., a ten ostatni przepis stosuje się po raz pierwszy do sprawozdań za rok 2019. Dodał, że unormowania prawne w przedmiocie BDO, znajdują się w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797). Wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie funkcjonowania Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (Dz. U. z 2019 r. poz. 2414) określono adres strony internetowej umożliwiającej dostęp do BDO.

Następnie organ przytoczył brzmienie art. 9b ust. 1 i 2 , art. 9c ust. 1, art. 9x

ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Posiłkując się stanowiskiem judykatury (wyrok WSA w Gliwicach

z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II Gl 19/20) organ podniósł, że art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. penalizuje przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n, a zatem każdego sprawozdania, w tym sprawozdania zerowego, o którym mowa w ust. 6. Jego redakcja jest zatem jasna. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie od odpowiedzialności w postaci kary pieniężnej w przypadku sprawozdania zerowego, wówczas mowa byłaby o sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1 .

Jak zwrócił uwagę organ II instancji, zgodnie art. 9zc u.c.p.g., przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2,

art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Zdaniem organu II instancji, niewątpliwie powyższy przepis nie dotyczy spornej kary administracyjnej (art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.). W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., przepisy tej ustawy odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm., dalej o.p.). Ustawa u.c.p.g. nie reguluje procedur postępowania, dział III o.p. nie reguluje tych reguł również. Zatem w tym zakresie zastosowanie znajduje k.p.a.

Ponadto organ II instancji wskazując na art. 189a § 2 k.p.a. wyjaśnił, że uregulowane w dziale IVa k.p.a., dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych, w tym przede wszystkim przedmiotowej kary. Nie ulega wątpliwości, że przepisy u.c.p.g. częściowo regulują kwestie wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. Wskazał w tym miejscu na przepis art. 9zc u.c.p.g.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt przedmiotowej sprawy, organ II instancji wskazał, że kwestią niesporną jest, iż strona była (i jest nadal) wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta M. od 2012 r. Istotą sporu jest, czy sprawozdanie roczne za 2019 r., o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. strona powinna złożyć zarówno w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy z gminą (nieruchomości zamieszkałe), a także na podstawie umów z właścicielami nieruchomości (niezamieszkałych, nie objętych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi) w tym sprawozdania zerowego.

Organ II instancji zaznaczył, że znany jest mu wyrok WSA w Szczecinie z dnia

4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 721/21 (rozpatrujący skargę strony na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za niezłożenie sprawozdania przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2019 r., w okresie od dnia [...] września 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r.).

Przechodząc do meritum, organ II instancji wskazał, iż analiza materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ I instancji prowadzi do wniosku, że strona w terminie za pośrednictwem BDO złożyła wyłącznie sprawozdanie roczne za 2019 r. obejmujące dane z nieruchomości zamieszkałych (umowa z urzędem gminy). Sprawozdanie roczne za 2019 r. "zerowe" dotyczące nieruchomości niezamieszkałych, nie objętych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi wpłynęło dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r. za pośrednictwem BDO. Zatem niewątpliwie z uchybieniem terminu określonego w u.c.p.g., tj. 31 sierpnia 2020 r. Strona do organu I instancji wniosła o przeprowadzenie dowodu ze świadka na okoliczność podjęcia próby złożenia spornego sprawozdania. Zaznaczono, iż było to niemożliwe z uwagi na "problemy techniczne z serwisem BDO". Organ I instancji w drodze postanowienia odmówił przeprowadzenia dowodu wskazując na jego nieistotność a także z uwagi, iż w postępowaniu [...] strona nie zgłaszała takich problemów, a wręcz twierdziła, że nie miała obowiązku złożenia takiego sprawozdania.

Organ II instancji podzielił ww. ocenę organu I instancji, a nadto dodał, iż

w odwołaniu strona twierdziła, że próba złożenia spornego sprawozdania miała miejsce w październiku 2020 r. Biorąc pod uwagę termin "próby" złożenia sprawozdania organ II instancji stwierdził, iż i tak odbyło to się po terminie (czyli po dniu 31 sierpnia 2020 r.), który zakreślił ustawodawca. Zatem okoliczność ta nie miałaby wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Jak podniosło Kolegium, nie umknęło jej uwadze, że strona cyklicznie (w różnych postępowaniach w zakresie kar administracyjnych) zmienia linie obrony, wskazując co rusz to nowe okoliczności, które w jej przekonaniu miałyby ją uchronić od pieniężnej sankcji administracyjnej. W sprawie nr [...] dowiedziono, iż strona w 2019 r. zbierała odpady z nieruchomości zamieszkałych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, tj. Skarbem Państwa Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. , Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa O/S. ). Okoliczność faktycznego odbioru odpadów przez podwykonawcę organ uznał za irrelewantną w świetle przepisów u.c.p.g. Zdaniem Kolegium, teraz strona twierdzi odmiennie, jednakże złożyła sprawozdanie "zerowe", lecz po terminie.

Za błędne, organ II instancji uznał zapatrywanie strony na interpretacje przepisów art. 9n u.c.p.g. wyrażone w treści odwołania. W ocenie organu II instancji, należy przychylić się do stanowiska prezentowanego przez organ I instancji, iż w systemie BDO sprawozdania składa się odrębnie - jedno dotyczy odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy z gminą, a drugie dotyczy odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Okoliczność kto faktycznie odbiera odpady w imieniu strony jest bez znaczenia prawnego.

Zdaniem organu II instancji, nie jest właściwe przeprowadzanie interpretacji ww. przepisu jedynie przy zastosowaniu reguł wykładni gramatycznej, która może prowadzić do niepoprawnych ustaleń. Ustawodawca kierując przedmiotowy obowiązek do podmiotów odbierających odpady miał na względzie te podmioty, których działalność jest prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. te, które uzyskały wpis do właściwego rejestru działalności regulowanej w danej gminie. W tej sytuacji, cytowany przepis należy analizować przy użyciu wykładni celowościowej, czy systemowej w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w ustawie o odpadach (art. 82 ust. 1) i treścią rozporządzenia Ministra Klimatu (przytoczonego w rozważaniach prawnych). Obowiązek sporządzenia sprawozdania nakierowany został na wszystkie podmioty, które na terenie danej gminy (tutaj: M.) posiadają stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w tym konkretnym zakresie. Skoro obowiązkiem objęto podmioty wpisane do rejestru, nie może być wątpliwości, że sprawozdanie roczne musi zostać sporządzone bez względu na fakt, czy odbiór odpadów, w danym okresie czasowym miał miejsce czy też nie (zarówno z nieruchomości zamieszkałych jak i niezamieszkałych). Nie budzi także wątpliwości organu, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy z gminą i jednocześnie na podstawie umów

z właścicielami nieruchomości, przekazuje dwa oddzielne sprawozdania w tym zakresie. W przypadku braku umów zawartych z właścicielami nieruchomości bezpośrednio ze spółką (nieruchomości niezamieszkałe), podmiot wpisany do rejestru składa sprawozdanie zerowe wynikające z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Jak wynika z przepisów (art. 9n ust. 6 u.c.p.g.) istnieje możliwość złożenia tzw. sprawozdania "zerowego", a zatem z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności prowadzonym przez gminę. Już z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy wynikać będzie obowiązek sprawozdawczy (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 88/18).

Organ II instancji wyjaśnił, iż każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Nie jest przy tym istotne czy działalność prowadzi we własnym imieniu czy też jako podwykonawca (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 336/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 251/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2775/19).

Według Kolegium, rezultat wykładni art. 9n u.c.p.g., zaprezentowany powyżej jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i historycznej uznać należy, że z art. 9n u.c.p.g. i rozwiązań zawartych w systemie teleinformatycznym jakim jest BDO (który funkcjonuje na podstawie rozporządzenia przytoczonego w rozważaniach prawnych) wynika, że przedsiębiorca ma składać dwa sprawozdania z podziałem na odpady odbierane z nieruchomości zamieszkałych (umowa z urzędem gminy)

i niezamieszkałych (umowa z właścicielami nieruchomości). Aby sporządzić sprawozdanie, należy z poziomu listy sprawozdań w systemie BDO wybrać opcję "sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne". Po dokonaniu wyboru sprawozdania w odpowiednie pola wpisuje się adresata (właściwy organ gminy), nazwę gminy, na terenie której odbierane były odpady komunalne (w wyszukiwarce należy wybrać ten podmiot, do którego sprawozdanie będzie składane). Jednakże przechodząc do meritum sprawy, istotnym jest aby w polu wyboru - rodzaju umowy - należy określić (dokonać jednostkowego wyboru), czy jest to umowa z urzędem gminy, czy z właścicielem nieruchomości lub zaznaczyć pole "nie dotyczy" oraz wskazać, czy składane sprawozdanie jest sprawozdaniem zerowym. System BDO wobec tego rozróżnia rodzaje sprawozdań ze względu na podmioty z którymi zawierało się umowy i każde z nich składa się odrębnie w systemie. Determinowane jest to z kim podmiot odbierający odpady komunalne ma zawartą umowę.

Nie umknęło uwadze organu II instancji, iż z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz.U. poz. 1627), jak i z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 934 ze zm.) wynikało także, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy z gminą i jednocześnie na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, przekazuje dwa oddzielne sprawozdania w tym zakresie.

Zaś z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 630) wynikało, że przedsiębiorca ma złożyć sprawozdanie bez podziału na odpady odbierane z nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych. Innymi słowy przedsiębiorca składał jedno sprawozdanie uwzględniające te nieruchomości. Jednakże w nowych rozporządzeniach z 2016 i 2018 (przywołanych wyżej), a w szczególności

w systemie BDO, wprowadzono to rozróżnienie i obowiązek składania dwóch odrębnych sprawozdań, tj. jedno dot. umowy z urzędem gminy, a drugie dot. umowy z właścicielami nieruchomości.

Organ II instancji przytoczył konstatację WSA w Szczecinie, zawartą

w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 721/21, który zauważył, iż sposób składania sprawozdań, wbrew podglądowi spółki, nie musi być określony ustawą. Ustawa określała obowiązek sprawozdawczy odnoszący się do określonych podmiotów i zakresu przedmiotowego sprawozdań, zaś rozporządzenie doprecyzowało rozwiązania o charakterze realizacyjnym - wykonawczym. Tym samym, wobec posiadania przez spółkę wiedzy o objaśnieniach do druku sprawozdania przed terminem złożenia sprawozdania w niniejszej sprawie, niezasadna okazała się również argumentacja zarzucająca organom zaniechanie i brak wezwania strony do uzupełnienia złożonego sprawozdania dotyczącego odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą. Obowiązkiem skarżącej spółki było bowiem złożenie dwóch odrębnych sprawozdań za 2019 r. Organ II instancji w pełni zaaprobował ww. argumentację i przyjął ją za własną.

Według organu II instancji, ustawodawca nie bez kozery, nakazał składanie odrębnych sprawozdań. Przekazanie sprawozdania, w tym też zerowego, ma kluczowe znaczenie dla dokonania analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi. Brak sprawozdania nie pozwalałby bowiem na dokonanie prawidłowej analizy, gdyż nie byłoby pewności czy przekazane dane są kompletne. Dopiero złożenie sprawozdania przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym złożenie sprawozdań zerowych pozwala na dokonanie właściwej analizy stanu gospodarowania odpadami. Ponadto obowiązek sprawozdawczy pozwala burmistrzowi na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi

(art. 9q u.c.p.g.). Realizacja tego obowiązku pozwala także na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji stosowania sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j u.c.p.g.).

Następnie organ II instancji zauważył, że strona złożyła "zerowe" sprawozdanie roczne za 2019 r. dotyczące właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (na podstawie umów z właścicielami nieruchomości) w dniu [...] grudnia 2021 r., czyli po terminie o czym mowa była wyżej. Organ II instancji nadto przypomniał, iż w postępowaniu pod sygn. [...](za II półrocze 2016r.) także spostrzegł (i pozostaje to nadal aktualne), iż strona za 2020 r. złożyła dwa odrębne sprawozdania za pośrednictwem systemu BDO - jedno dotyczyło umowy z urzędem gminy, a drugie dot. umów z właścicielami nieruchomości. To także wskazuje na to, iż wywody zawarte w odwołaniu w tej materii są chybione.

Organ II instancji uznał, że za fakt niezłożenia przedmiotowego sprawozdania

w terminie do [...] sierpnia 2020 r. została na stronę nałożona administracyjna kara pieniężna w prawidłowej wysokości, tj. za [...] dni (okres pomiędzy [...] stycznia 2021 r. a [...] sierpnia 2021 r.) x 100,00 zł = [...] zł (art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.). Organ I instancji wydając rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za 2019 r. nie przekroczył liczby dni za który wymierza się karę w myśl art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.

Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek

z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Stwierdził, że w sprawach kar za przekazanie sprawozdania po terminie, nie ma zastosowania art. 9zc u.c.p.g., jak zauważono w rozważaniach prawnych. W przypadku uchybienia terminowi do złożenia sprawozdania nie może być mowy o zaprzestaniu naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sankcji podlega bowiem każdy dzień opóźnienia. W sprawach tych nie ma w ogóle zastosowania Dział IVA k.p.a. (vide: wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1774/18 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 924/18, i z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 754/18). W ostatnim czasie WSA w Szczecinie wydał pięć orzeczeń (patrz sygn. akt II SA/Sz 715/21, II SA/Sz 716/21, II SA/Sz 717/21, II SA/Sz 721/21, II SA/Sz 801/21, II SA/Sz 802/21), w których to podzielił zapatrywanie Kolegium co do braku zastosowania przepisów rozdziału IVa k.p.a. dotyczącego kar administracyjnych wymierzanych w myśl u.c.p.g.

Organ II instancji podniósł, że znana jest mu odmienna linia orzecznicza, sprowadzająca się do przyjęcia, iż niektóre przepisy z działu IVA k.p.a. należy stosować przy wymierzaniu kar z u.c.p.g., ponieważ danych kwestii nie normuje o.p. Jednakże jest ona pozbawiona podstaw prawnych i jest de facto zastępowaniem przez judykaturę ustawodawcy. To że o.p. nie reguluje kwestii odstąpienia od wymierzenia kary nie uprawnia do wnioskowania, iż zastosowanie mają przepisy działu IVa k.p.a., ponieważ jest to działanie wbrew literalnemu brzmieniu art. 9zf u.c.p.g.

Według organu II instancji, nawet jeżeli dopuścić pogląd, że Dział IV A k.p.a., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to przepis ten nie może być stosowany w celu obejścia rozwiązań ustawowych. Przekroczenie terminu do złożenia sprawozdania

o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Strona co prawda złożyła sporne sprawozdanie, jednakże ta czynność nie sanuje deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu, przyjmując zapatrywanie strony, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to stwierdzić należy, że waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony, należy ocenić negatywnie. Brak złożenia rzetelnych sprawozdań przez stronę, implikował niemożność lub nierzetelność sporządzenia rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi przez Burmistrza M. .

Według Kolegium, nietrafne jest także stanowisko strony co do możliwości skorygowania spornego sprawozdania, ponieważ jak wyjaśniło wyżej, podmiot odbierający odpady składa dwa odrębne sprawozdania dot. nieruchomości zamieszkałych (umowa z gminą) jak i niezamieszkałych (umowa z właścicielami nieruchomości). Nie może też być mowy o znikomości naruszenia prawa. Organ podniósł, że strona dopuściła się naruszenia prawa (art. 9n u.c.p.g.) po raz kolejny na co zwrócił uwagę organ I instancji w ostatnich akapitach kwestionowanej odwołaniem decyzji. Odstąpienie od wymierzenia kary w takim przypadku byłoby niezasadne, ponieważ nie można aprobować wielokrotnego naruszenia prawa. Przesłuchanie świadka, także nie zmieniłoby powyższej oceny.

Organ II instancji wskazał, że pochylił się także nad kwestią przedawnienia do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary w kontekście przepisów działu III o.p., który miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ przedstawił brzmienie art. 68 § 1 art. 70 § 1 o.p. i zauważył, że strona przekazała sprawozdanie roczne za 2019 r. (w przedmiocie nieruchomości niezamieszkałych) do systemu BDO w dniu [...] grudnia 2021 r., czyli [...] dni po terminie. W ocenie organu, jeżeli sprawozdanie powinno było zostać złożone do końca sierpnia 2020 r., to przedawnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania, winno nastąpić z dniem [...] grudnia 2023 r. Decydujące znaczenie na gruncie art. 68 § 1 o.p. ma fakt wydania i doręczenia decyzji przez organ I instancji do dnia [...] grudnia 2023 r., co niewątpliwie nastąpiło.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w toku postępowania stosował zasady postępowania administracyjnego, zebrał materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania kwestionowanej decyzji. Przy czym organ I instancji w sposób właściwy i słuszny ocenił powyższy materiał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dokonał weryfikacji przesłanek warunkujących nałożenie kary administracyjnej za niezłożenie sprawozdania. Ustalona kwota kary pieniężnej została w prawidłowy sposób wyliczona przez organ I instancji. Zatem zarzuty strony w kontekście naruszeń procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, organ II instancji uznał za chybione.

R. Spółka z o.o. z siedzibą w P., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] czerwca 2022 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz jej rzecz (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 9n u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika obowiązek sporządzania dwóch rocznych sprawozdań podczas, gdy z przepisu tego taki obowiązek nie wynika,

II. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdania w przypadku stwierdzenia przez organ I instancji, że nie zawiera ono wymaganych informacji,

III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą podczas, gdy w niniejszej sprawie należało zbadać charakter naruszenia, a wyniki tego badania powinny doprowadzić do wniosku,

że należało odstąpić od nałożenia kary na skarżącą, ponieważ sprawozdanie półroczne zostało złożone przez podwykonawcę,

IV. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na braku przesłuchania świadka - M. M., co doprowadziłoby do zbadania zachowania strony w celu zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wnosząca ją podniosła, że nie można zgodzić się

z rozstrzygnięciem organów obu instancji. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że nie miała obowiązku złożenia dwóch sprawozdań za rok 2019. Powołując się na brzmienie art. 9n u.c.p.g, skarżąca argumentowała, że w ustawie nie ma mowy o dwóch sprawozdaniach. A obowiązek sporządzenia dwóch sprawozdań musi wyraźnie wynikać z ustawy.

Jak podniosła skarżąca, organ I instancji wskazał, że obowiązek składania dwóch sprawozdań należy wywieść z brzmienia przepisu art. 9n ust. 1 u.c.p.g. oraz z objaśnień do wzoru sprawozdania zawartych w nieobowiązującym od 14 sierpnia 2019 r. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Organ II instancji rozszerzył tę argumentację, przywołując brzmienie także już nieobowiązujących rozporządzeń określających wzory sprawozdań (z roku 2012i 2016) oraz o sam sposób funkcjonowania systemu BDO (konieczność wskazania rodzaju umowy). Zdaniem skarżącej, żaden z powyższych argumentów nie przemawia za tym, aby istniał obowiązek składania dwóch sprawozdań dotyczących tego samego roku.

Skarżąca uważa, że zastosowanie liczby mnogiej słowa "sprawozdanie" w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. należy interpretować wyłącznie w ten sposób, że jest to obowiązek charakterze cyklicznym. Każdy kolejny okres aktualizuje obowiązek sporządzenia sprawozdania i w związku z tym obowiązek dotyczy sporządzania sprawozdań za każdy taki okres. Jednocześnie kolejne ustępy art. 9n u.c.p.g. posługują się już wyłącznie liczbą pojedynczą słowa "sprawozdanie" (art. 9n ust. 2 -6 u.c.p.g.). Interpretacja całego art. 9n u.c.p.g. traktuje więc wyłącznie o jednym, rocznym sprawozdaniu. Nigdzie w tym przepisie nie wskazano, aby obowiązek ten dotyczył sporządzenia dwóch sprawozdań za jeden i ten sam okres roczny.

Stąd za także chybiony, skarżąca uważa argument dotyczący treści objaśnienia zawartego w nieobowiązujących rozporządzeniach. Rozporządzenia te nie mają zastosowania do składania sprawozdań za rok 2019, gdyż ostatnie z nich utraciło moc 14 sierpnia 2019 r. Niezależnie wskazała, że objaśnienie nie należy do treści samego rozporządzenia i w tym zakresie nie może stanowić źródła prawa. Powtórzyła,

że obowiązek sporządzenia dwóch sprawozdań powinien wyraźnie wynikać z przepisów rangi ustawowej. Takiego przepisu brak jest jednak w ustawie.

Skarżąca podniosła, że organ I instancji w zakresie problematyki konieczności składania dwóch sprawozdań rocznych odnosił się także do wyników wykładni celowościowej i "logicznej". Według skarżącej, brak jest jednak wyjaśnienia w decyzji

na czym taka wykładania polegała. Organ I instancji przede wszystkim nie sformułował decyzji interpretacyjnej. Argumentowała, że decyzja taka powinna mieć następującą formę: Przepis P ma znaczenie Z ze względu na zastosowane dyrektywy D. Organ I instancji nie wskazał jakie dyrektywy interpretacyjne zastosował w odniesieniu do dyrektyw interpretacji funkcjonalnej. Nie jest też jasne, co organ I instancji miał na myśli posługując się pojęciem "wykładni logicznej". Nie odwołał się bowiem do wnioskowania prawniczego. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że wnioskowanie prawnicze powinno być stosowane jeżeli dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej nie usuwają luki w prawie. Jeżeli więc organ I instancji widzi konieczność stosowania "wykładni logicznej", to dostrzega też fakt istnienia luki w prawie. Zdaniem skarżącej, luka ta polega na braku przepisu, z którego wynika obowiązek składania sprawozdań.

Według skarżącej, jeżeli natomiast chodzi o rezultaty wykładni celowościowej, to należy dojść do wniosku, że na podstawie jednego sprawozdania można jednoznacznie ustalić masę odpadów komunalnych odebranych zarówno od właścicieli objętych systemem gminnym, jak i tych, którzy tym systemem nie są objęci. Złożenie dwóch sprawozdań, w tym jednego sprawozdania "zerowego", w żadnym zakresie nie rozszerza zakresu informacji posiadanych przez organ o ilości odpadów odebranych przez stronę.

Skarżąca uważa, że nie jest także jasne o czym ma świadczyć argument Kolegium opisujący działanie systemu BDO. Najwyraźniej umknęło Kolegium, że głównym argumentem skarżącej jest brzmienie ustawy i wykładania jej przepisów. Działanie samego systemu do składania sprawozdań ma więc znaczenie pochodne względem samego obowiązku prawnego. System to narzędzie, a nie źródło prawa. Sposób działania systemu BDO nie może być podstawą do interpretacji przepisów ustawy. Niezależnie jednak od tego, sam wywód Kolegium nie przesądza o obowiązku złożenia dwóch sprawozdań. Kolegium wskazało, że system wymusza wybór pola "umowa z urzędem gminy", "umowa z właścicielem nieruchomości" lub "nie dotyczy" oraz wskazanie, czy sprawozdanie jest "zerowe". Nadal jednak z tych faktów nie wynika obowiązek złożenia dwóch sprawozdań. Ponownie skarżąca podniosła, że złożenie dwóch sprawozdań dotyczących tego samego roku, w tym jednego sprawozdania "zerowego", w żadnym zakresie nie rozszerza zakresu informacji posiadanych przez organ o ilości odpadów odebranych przez stronę.

Zdaniem skarżącej, przywoływanie przez organ II instancji okoliczności, że skarżąca złożyła w Gminie M. dwa sprawozdania za rok 2020 (w tym jedno "zerowe"), nie jest do końca jasne, gdyż organ opisał to jako fakty i nie sformułował żadnej konkluzji. Można się jedynie domyślać, że organ II instancji chce zarzucić skarżącej niekonsekwencje. Trudno jednak jest skarżącej zgodzić się z takim zarzutem. Przecież racjonalnym jest działanie, które nie będzie narażać skarżącą na nałożenie kolejnych kar. Nie jest to w żadnym wypadku sprzeczne z tym, iż skarżąca uważa, że nakładanie takiej kary jest niezgodne z prawem. Po co bowiem skarżąca miałaby ryzykować kolejnekary? Przecież doświadczenie życiowe uczy, że nie zawsze ten kto ma racje odnosi sukces w bataliach z organami administracyjnymi. Skarżąca woli więc obecnie postępować zgodnie z tym, jak przepis rozumieją organy tego postępowania, aby nie narażać się na kolejne postępowania. Ponadto zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił co taka rzekoma niekonsekwencja strony wnosi do kwestii wykładni przepisów ustawy. Zachowanie strony nie ma przecież żadnego znaczenia dla tego jak organy administracyjne interpretują prawo. To samo należy odnieść do złożenia przez skarżącą sprawozdania "zerowego" za rok 2019.

Skarżąca podniosła, że podobnie jak organ II instancji, także zna stanowisko Sądu w innej, analogicznej sprawie. Skarżąca uważa jednak, że stanowisko to jest błędne i w tym celu złożyła skargę kasacyjną w tamtej sprawie. O jej losie zdecyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Według skarżącej, powoływanie się na autorytet Sądu, chociaż oczywiście ważny, nie ma waloru przesądzającego w niniejszej sprawie. Sąd rozpatruje bowiem każdą sprawę w sposób indywidualny, co jest gwarantowane przez konstytucyjne prawo do kontroli sądowej decyzji administracyjnych.

Niezależnie od ww. argumentacji, skarżąca wskazała, iż nawet jeżeli organ

I instancji uznał, że istnieje obowiązek przekazania informacji, których skarżąca

nie zawarła w sprawozdaniu, które przekazała, to wówczas organ powinien wezwać do uzupełnienia lub poprawienia takiego sprawozdania. Wynika to z wykładni art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Skarżąca zauważyła, że podniosła ten zarzut w odwołaniu, ale organ II instancji odnosząc się do jego treści wskazał tylko, że taka korekta nie byłaby możliwa. Nie jest jasne dla skarżącej, dlaczego organ II instancji przyjął taką konstatację, gdyż jest ona nieprawdziwa. System BDO umożliwia bowiem złożenie dowolnej korekty.

Na koniec skarżąca wskazała, że ewentualne naruszenie prawa, poprzez popełnienie deliktu administracyjnego zarzucanego przez organ I instancji, nie wywołało w żadnym stopniu negatywnych konsekwencji, względem których organ winien nałożyć administracyjną karę pieniężną. Argumentowała, iż w literaturze podkreśla się, że organ administracji publicznej ma obowiązek rozważenia wystąpienia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przesłanka wskazana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga ustalenia spełnienia dwóch warunków: wagi naruszenia prawa oraz sposobu zachowania strony.

Jak zauważyła skarżąca, organ obowiązany jest ustalić wagę naruszenia prawa. Stopień naruszenia prawa obejmuje: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma aż ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Naruszenie prawa nieistotne to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa nakazują organowi odstąpienie od nałożenia kary. Według skarżącej, w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa jest znikoma. Nawet jeżeli uznać, że istniał obowiązek złożenia drugiego, zerowego sprawozdania i skarżąca uchybił terminowi jego złożenia, to i tak sprawozdanie to ostatecznie zostało złożone. Jeżeli więc istniał stan niezgodny z prawem, to obecnie, dzięki działaniom skarżącej stan ten ustal.

Ponownie skarżąca wyjaśniła, że złożenie sprawozdania zerowego nie stanowi przyznania przez skarżącą, że obowiązek taki istniał. Skarżąca uczynił to jedynie z ostrożności, gdyż już wówczas wiedziała o stanowisku organu I instancji, że takie zerowe sprawozdanie trzeba złożyć.

Według skarżącej, organ I instancji nie zbadał także w sposób dostateczny sposobu zachowania strony. Organ I instancji nie przesłuchał świadka - M. M.. Zeznania tego świadka miały dowieść, że w momencie próby złożenia sprawozdania (w październiku 2020 r.) zaistniały problemy techniczne z systemem BDO. Problemy te spowodowały mylne przekonanie skarżącej, że sprawozdanie zostało wysłane.

Jak podniosła skarżąca, organ II instancji odnosząc się do stosowania działu IV A k.p.a. pomimo sygnalizowania pewnych zastrzeżeń dopuścił możliwość zastosowania tych przepisów do niniejszej sprawy. Zasugerował jednak, że ich stosowanie może w tych okolicznościach prowadzić do obejścia ustawy. Zostawiając na boku ten dość absurdalny -zdaniem skarżącej - wniosek, że stosowanie jednej ustawy miałoby prowadzić do obejścia innej, wskazała, że organ II instancji w zasadzie nie wskazał na czym polega szkodliwość postępowania. Według skarżącej, rzekome "wielokrotne naruszenie prawa" jest argumentem nieprawdziwym, gdyż skarżąca zmieniła sposób postępowania od momentu, kiedy wszczęto postępowanie administracyjne. Organ I instancji zrobiło to jednak w tym samym czasie, za wszystkie sprawozdania od początku ich składania przez skarżącą. Trudno więc mówić o jakiejś "recydywie" skoro nie doszło do żadnego naruszenia po tym, jak którakolwiek z decyzji nakładających karę starała się ostateczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Wobec tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji należało uchylić, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą w kwocie [...]złotych za niezłożenie w terminie, za rok 2019, sprawozdania dotyczącego odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Z ustaleń organów wynikało, iż skarżąca sprawozdanie to złożyła dopiero [...] grudnia 2021 r., tj. [...] dni po terminie ustawowym.

Skarżąca nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją podniosła, iż w świetle przepisu art. 9n ustawy z dnia 13 września 1993 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439), zwanej dalej "ucipg" nie jest zobowiązana do składania odrębnych sprawozdań dotyczących odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i nieruchomości niezamieszkałych. O ile w sprawozdaniu za rok 2019 nie zawarła wszystkich wymaganych informacji, to organ winien wezwać ją do poprawienia sprawozdania, na którą to okoliczność wskazuje przepis art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy.

Analiza przepisu art. 9n ucipg wskazuje – zdaniem Sądu- że wbrew twierdzeniom skarżącej podmiot odbierający odpady komunalne na terenie danej gminy od właścicieli nieruchomości obowiązany jest przekazać organowi, o którym mowa w ust. 2 odrębne sprawozdanie dotyczące odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, z którymi zawarł stosowne umowy jak i sprawozdanie zerowe o ile takich odpadów nie odbierał.

Przepis art. 9n nie rozróżnia wprost obowiązków sprawozdawczych odbierającego odpady w odniesieniu do umów zawartych z właścicielami nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych, jednakże o ile w odniesieniu do każdego rodzaju nieruchomości podmiot odbierający odpady tych odpadów w danym roku nie odbierał, to w myśl ust. 6 ma obowiązek przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta sprawozdanie zerowe. Przyjęcie innej interpretacji tego przepisu oznaczałoby, że złożenie sprawozdania zerowego stałoby się zbędne, albowiem podmiot dysponujący zezwoleniem na odbiór odpadów na terenie danej gminy może wykonywać w danym roku umowy w odniesieniu do właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych i wtedy składa jedno sprawozdanie. O ile z kolei wykonuje umowy w odniesieniu tylko do jednego rodzaju nieruchomości, to w odniesieniu do drugiego z nich jest obowiązany do złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 6.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych załączonych do skargi, skarżąca złożyła dwa sprawozdania, w tym zerowe po terminie określonym w art. 12a ust. 1 ustawy.

W dniu [...] grudnia 2021 r. organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień odnośnie do umów zawartych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych oraz powodów niezłożenia sprawozdania w tym zakresie za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami. Z wyjaśnień skarżącej z dnia [...] stycznia 2022 r. wynikało, że w roku 2019 na terenie gminy M. nie łączyła jej żadna umowa na odbiór odpadów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Nadto wskazała, że sprawozdanie zerowe za rok 2019 zostało sporządzone, lecz jego wysyłkę utrudniały problemy techniczne z systemem BDO, na które skarżąca nie miała wpływu. Ostatecznie sprawozdanie zerowe, zapisane w pliku dokumentów roboczych, zostało wysłane dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] złotych.

Powyższe rozważania należy jednak uzupełnić o regulację art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), która nie została uwzględniona przez organy administracji orzekające w sprawie, ani też nie stała się przedmiotem zarzutu skargi.

W myśl ust. 1 przywołanego przepisu w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).

Termin złożenia sprawozdania upływał w dniu 31 sierpnia 2020 r., zatem uchybienie przez Skarżącą terminu nastąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono dnia 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 291), natomiast został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r., poz. 1027).

Stąd też organ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia w trybie ust. 1 art. 15zzzzzn2 o stwierdzeniu uchybienia przez stronę terminu, w którym to zawiadomieniu powinien wyznaczyć termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, i w przypadku złożenia takiego wniosku przez skarżącą rozważyć spełnienie przesłanek przywrócenia terminu. Następnie w świetle wyników tych rozważań poczynić należy dalsze ustalenia w zakresie administracyjnej kary pieniężnej, w tym ilość dni opóźnienia.

Powyższego jednak zabrakło na etapie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji, a uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Takie działanie organu mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, ponieważ na obecnym etapie nie sposób wykluczyć, ani też ocenić, istnienia przesłanek do przywrócenia skarżącej terminu do złożenia przedmiotowego sprawozdania. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r. III SA/Łd 787/21, w którym słusznie podkreślono, iż tego rodzaju uchybienia organu w toku postępowania nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeśli nie złożyła sprawozdania w terminie (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2022 r. IV SA/Po 230/22).

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by organ przypominał skarżącej o obowiązku złożenia sprawozdania, a zmianie terminu do jego złożenia na podstawie art. 12a ust. 1 ucipg, jak również o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o ile sprawozdanie zostało złożone po terminie. Burmistrz M. pomijając powyższe wszczął w dniu [...] grudnia 2021 r. postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie zważając na postanowienia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Powyższe stało się podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji.

W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, na obowiązek oceny, na gruncie przedmiotowej sprawy, przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu wypada, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21 do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości [...] zł, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości [...] zł ustalone na postawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – pkt II sentencji wyroku.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl.