Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1766/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] maja 2016 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej; u.p.z.p.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia P. W. (dalej: skarżący, strona), reprezentowanego przez K. W., z 7 lutego 2016 r. na postanowienie nr [...] Kierownika Delegatury w [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] (dalej: organ I instancji) z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego lub przylegającego do budynku oraz budynku gospodarczego (ewentualnie garażu) w bryle oraz przebudowie istniejącego budynku gospodarczego "362g" wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, technologia i materiały - tradycyjne, na terenie działki nr [...], obręb [...].

W postanowieniu z [...] maja 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z [...] września 2015 r., znak: [...], Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...], działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu nr [...] z [...] września 2015 r., znak: [...], sprostowanym w zakresie oczywistych omyłek pisarskich postanowieniem nr [...] z [...] października 2015 r., uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego lub przylegającego do budynku oraz budynku gospodarczego (ewentualnie garażu) w bryle oraz przebudowie istniejącego budynku gospodarczego "362g" wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, technologia i materiały - tradycyjne, na terenie działki nr [...], obręb [...] wnosząc do projektu decyzji dwie zmiany w treści uzgadnianej decyzji.

W wyniku złożonego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ konserwatorski nie może ingerować w treść uzgadnianej decyzji a jedynie uzgodnić lub odmówić jej uzgodnienia, po uprzednim prawidłowym i wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z [...] września 2015 r. organ I instancji w postanowieniu nr [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że ustalenia zawarte w uzgadnianym projekcie decyzji, zarówno w odniesieniu do budynku mieszkalnego jak i budynku gospodarczego oraz w każdym z możliwych do realizacji wariancie, spełniają wymagania dla nowej zabudowy w historycznym układzie ruralistycznym wsi. Mimo to organ był zobowiązany odmówić uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, gdyż w projekcie tym nie wskazano faktu, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi [...] oraz na obszarze obserwacji archeologicznej obejmującego ww. miejscowość.

Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu wnioskodawca, złożył zażalenie z 7 lutego 2016 r. W zażaleniu P. W. reprezentowany przez K. W. postanowieniu organu I instancji zarzuca:

1. naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenia art. 9, 10 k.p.a. przez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków,

3. naruszenia art. 11 k.p.a. zasady przekonywania poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo materialne i opartej na błędnych ustaleniach faktycznych.

Zarzuty te skarżący powtórzył następnie w skardze na postanowienie organu odwoławczego.

W ocenie strony, jej nieruchomość nie została w żaden sposób zinwentaryzowana jako zabytkowa, nie ma też dokumentacji na to wskazującej, a sama strona do takiej dokumentacji nie dotarła. Podważa taż zabytkowość układu ruralistycznego wsi [...] wskazując na budynki o współczesnym, ahistorycznym pokryciu połaci dachowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił, że zadaniem organów konserwatorskich w toku przedmiotowego postępowania było ustalenie, czy przedłożony im do uzgodnienia projekt decyzji zawierał wszystkie ustalenia ochrony zabytków jakie powinny się w tym projekcie znaleźć, by zapewnić należytą ochronę wartościom zabytkowym danego obszaru, oraz czy ustalenia te są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym.

Organ odwoławczy wskazał, że w literze B ust. 3 uzgadnianego projektu decyzji zawierającym ustalenia dotyczące "ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" stwierdzono, że "Nie określa się nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów wynikających z potrzeb ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej". Według Ministra, nie wskazano tam, że działka [...] zlokalizowana jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...] oraz tożsamym z nią terenie obserwacji archeologicznej, który został ujęty w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 75. poz. 474) i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Zdaniem organu II instancji, informacja ta determinuje późniejsze działania inwestora oraz organów architektoniczno-budowlanych na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego dotyczącego działki [...].

Minister podkreślił także, że organy konserwatorskie nie sprzeciwiają się realizacji planowanej przez stronę inwestycji o zaprezentowanych w uzgadnianym projekcie decyzji parametrach.

W piśmie z 21 czerwca 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2016 r., zaskarżając to postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy,

4. naruszenia art. 9, 10 k.p.a. przez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków,

5. naruszenia art. 11 k.p.a. zasady przekonywania poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo materialne i opartej na błędnych ustaleniach faktycznych.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że argumentacja zastosowana w treści przedmiotowego postanowienia ponownie narusza interes skarżącego. Dodatkowo nie zawiera merytorycznego uzasadnienia podtrzymania zaskarżonego postanowienia oraz nie odpowiada na poruszone w zażaleniu kwestie, a w szczególności:

- wielokrotnego powoływania się [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na przepisy ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474), nie zważając na fakt, że powyższy akt prawny utracił moc,

- stosowanie przepisów prewencyjnie, co jest niezgodne z wykładnią ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2014,1446 ze zm.), gdzie ustawa określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków - nie ma w niej mowy o ochronie czegoś, co nie jest zabytkiem, inwestor wielokrotnie podnosił, że nieruchomość objęta inwestycją, działka numer [...] w [...], nie została nigdzie ujęta jako zabytek - w obecnym systemie prawnym, zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (między innymi poprzez wpis do rejestru zabytków) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

- nieustosunkowania się do poruszanej kwestii wybudowania w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu biskupiego i kościoła, a zatem w centrum zabytkowego układu ruralistycznego w sąsiedztwie najbardziej reprezentacyjnych i wartościowych budynków współtworzący ten układ przestrzenny pierwszej szkoły pasywnej w Polsce, do budowy której zastosowano nowoczesne materiały oraz innowacyjne rozwiązania techniczne, a która kształtem nie nawiązuje do "ruralistycznego charakteru wsi [...];

- nieustosunkowania się do formy budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, nie świadczących o ich zabytkowym charakterze;

- nieprzekazania inwestorowi dokumentów potwierdzających wpisanie jego nieruchomości do ewidencji zabytków,

- braku wskazania granic obszaru obserwacji archeologicznej dla nieruchomości Inwestora,

- nieodniesienia się do zarzutu naruszenia zasady równości obywateli.

Zdaniem skarżącego, otrzymane uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się jedynie do opisu roli instytucji konserwatora w życiu publicznym, którą inwestor zna, w żaden sposób jej nie podważa, a nawet popiera. Uzasadnienie zawiera ogólniki, zaś nie zawiera żadnych logicznych argumentów podtrzymania decyzji konserwatora. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków swoim postępowaniem wymusza wprowadzenie nadal niczym nieuzasadnionych zapisów do decyzji o warunkach zabudowy, tym samym narażając inwestora na koszty. Skarżący wskazuje, że sprawa dotyczy budowy domu jednorodzinnego, na prywatnej działce po rodzicach, która niczym innym wcześniej nie była i nie jest niż "kawałkiem ziemi" - obecnie nie jest też zabytkiem nieruchomym.

W piśmie z 10 października 2016 r. skarżący przedstawił jako uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie kopię odpisu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, dokument ten nie został dołączony do sprawy w momencie składania skargi, gdyż skarżący nie był w stanie przewidzieć, że otrzyma taki dokument i że w swej treści będzie on stanowił znaczący materiał dowodowy dla skarżącego. Skarżący uważa, że dokument ten poświadcza nierówne traktowanie inwestorów, gdyż w zakresie działek sąsiadujących ze sobą wydawane są różne zalecenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., u.p.z.p. oraz ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny przepisów postępowania, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia przez organ I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego lub przylegającego do budynku oraz budynku gospodarczego (ewentualnie garażu) w bryle oraz przebudowie istniejącego budynku gospodarczego "362g" wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, technologią i materiały tradycyjne na terenie działki nr [...], obręb [...].

W przedmiotowej sprawie w postanowieniu z [...] maja 2016 r. Minister ustosunkował się do twierdzeń skarżącego wynikających z treści zażalenia z 7 lutego 2016 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając postanowienie nr [...] z [...] stycznia 2016 r.

Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu Ministra z [...] maja 2016 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji w postanowieniu z [...] stycznia 2016 r. Minister w postanowieniu z [...] maja 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zarzutów wynikających z zażalenia skarżącego.

Organ odwoławczy w postanowieniu z [...] maja 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. wydanym przez organ I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego lub przylegającego do budynku oraz budynku gospodarczego (ewentualnie garażu) w bryle oraz przebudowie istniejącego budynku gospodarczego "362g" wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, technologią i materiały tradycyjne na terenie działki nr [...], obręb [...].

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wskazać należy, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...], który został ujęty w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Po wezwaniu przez organ II instancji w piśmie z [...] marca 2016 r., znak[...] (k. 129 akt administracyjnych) Kierownik Delegatury w [...] uzupełnił akta przedmiotowego postępowania o przekazany wykaz zabytków, o którym mowa w art. 7 ww. ustawy wraz z mapami określającym granice zabytkowego układu ruralistycznego miejscowość [...] (k. 43-45 akt administracyjnych).

Działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w samym centrum miejscowości w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu biskupiego i kościoła, a zatem w centrum zabytkowego układu ruralistycznego w sąsiedztwie najbardziej reprezentacyjnych i wartościowych budynków współtworzących ten układ przestrzenny. Ponadto, cały układ ruralistyczny [...] w jego granicach stanowi jednocześnie obszar obserwacji archeologicznej, wskazany w ww. wykazie.

Według art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organ uzgadniający, jako właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, obowiązany jest zatem dokonać kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organy konserwatorskie przeprowadziły w tym celu kontrolę zgodności przedłożonego im projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustalenia dotyczące ochrony zabytków w decyzji o warunkach zabudowy stanowią formę prawną ochrony zabytków. Obowiązkiem organów konserwatorskich w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie czy przedłożony im do uzgodnienia projekt decyzji zawiera wszystkie ustalenia dotyczące ochrony zabytków jakie powinny się w przedmiotowym projekcie znaleźć w tym celu, aby zapewnić należytą ochronę wartościom zabytkowym danego obszaru oraz zweryfikowanie czy ustalenia te są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym. Takie działanie organu nie można nazwać wbrew zarzutom skargi stosowaniem przepisów prewencyjnie co w ocenie skarżącego nie jest zgodne z wykładnią ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przechodząc do oceny odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, że w literze B ust. 3 tego projektu decyzji zawierającym ustalenia dotyczące "ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" stwierdzono: "Nie określa się nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów wynikających z potrzeb ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej".

Brak jest tam jednak informacji, że działka [...] zlokalizowana jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...] oraz tożsamym z nią terenie obserwacji archeologicznej, który został ujęty w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Informacja ta ma bowiem istotne znaczenie dla dalszych działań inwestora, a także organów architektoniczno-budowalnych podejmowanych w kolejnych etapach realizacji procesu inwestycyjnego na działce [...].

W uzgadnianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy brakuje zatem podstawowej informacji, która wynika z aktualnego stanu prawnego i faktycznego odnoszącego się do prawnej ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Jak wynika z treści art. 4 pkt 2 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień dokonywanych przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. organ związany jest wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art. 4. W przepisie tym ustawodawca unormował ogólną definicję celów i działań, które stanowią ochronę zabytków. Przewiduje ona katalog otwarty i nie wyczerpuje wszystkich rodzajów działań, jakie mogą być podejmowane w ramach realizowania ochrony zabytków. W konsekwencji takiego sposobu regulacji organy administracji uprawnione są do podejmowania także innych działań mających na celu ochronę zabytków.

Przenosząc treść tego przepisu na realia przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że organy ochrony zabytków nie miały podstaw do wyrażenia zgody na uzgadniany projekt decyzji. W ocenie organów obu instancji, ustalenia dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełniają wymagania dla nowej zabudowy w historycznym układzie ruralistycznym wsi.

Należy jednak stwierdzić, że w przedstawionym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zawarto stosownych ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, ponieważ nie wprowadzono precyzyjnych ustaleń odnoszących się do prawnej formy ochrony zabytkowego terenu.

Sąd podziela ocenę organów konserwatorskich, że uwarunkowania te powinny zostać ustalone w sposób umożliwiający zapewnienie prawidłowej i jednoznacznej ochrony poprzez wskazanie, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi [...] oraz w obszarze obserwacji archeologicznej historycznego osadnictwa wsi [...], będących w wykazie obszarów zabytkowych wojewódzkiego konserwatora zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw, i które są przewidziane do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków.

W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł zostać uzgodniony, z uwagi na brak treści dotyczącej ochrony oraz warunków ochrony dziedzictwa kulturowego, a także sprzeczność z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie realizuje zatem koniecznego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie doszło do dyskryminowania skarżącego oraz nie naruszono zasady równego traktowania przez władze publiczne. Organy orzekające nie miały bowiem zastrzeżeń co do przedmiotu inwestycji, a jedynie warunków dotyczących jej realizacji.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że organ II instancji nie miał obowiązku ustosunkowywania się do poruszanej przez skarżącego kwestii wybudowania zdaniem skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu biskupiego i kościoła pierwszej szkoły pasywnej, gdyż organ odwoławczy oceniał postanowienie organu I instancji, w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego lub przylegającego do budynku oraz budynku gospodarczego (ewentualnie garażu) w bryle oraz przebudowie istniejącego budynku gospodarczego "362g" wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, technologią i materiały tradycyjne na terenie działki nr [...], obręb [...], a nie projekt decyzji o warunkach zabudowy innych inwestycji, na które wskazuje skarżący.

Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mogło także przynieść także uzupełnienie materiału dowodowego przedłożonego w piśmie z 10 października 2016 r. Powoływanie się przez organ I instancji na przepisy ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474 ) było uprawnione, gdyż właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w tej sprawie wynika z faktu, iż teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi [...] oraz w obszarze obserwacji archeologicznej dla średniowiecznej wsi w granicach nowożytnego siedliska, ujętego w wykazie obszarów zabytkowych wojewódzkiego konserwatora zabytków, o których mowa w przepisie art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy. Przedmiotowa ustawa zmieniła bowiem przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz u.p.z.p. Ustawa z 18 marca 2010 r. poszerzyła katalogu form ochrony zabytków. W 2010 r. zmienił się status gminnego wykazu. Wyjaśnić należy, że przed nowelizacją ustawą z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) prowadzony był on wyłącznie dla celów wewnętrznych i porządkowych danego samorządu. Wpis do ewidencji nie oddziaływał na prawa właścicieli obiektów w niej ujętych. Po zmianie gminna ewidencja zabytków stała się jedną z prawnych form ochrony tych obiektów. Na mocy noweli obiekty ujęte w gminnej ewidencji podlegają uzgodnieniom konserwatorskim zarówno na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak i przy wydawaniu pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Nowelizacja z 2010 r. zmodyfikowała bowiem przebieg postępowań w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nakładając nie na właściciela zabytku, lecz na organy prowadzące ww. postępowania obowiązek uzgadniania decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów włączonych do gminnej ewidencji zabytków.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.