Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2502/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2 w zw. z art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 3 pkt 3, art. 62 ust. 1, art. 78 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 311/16 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w sprawie połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody L. na rzecz Powiatu L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., II SA/Lu 311/16, oddalił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu w L. z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w sprawie połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako: "u.s.o."), organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Oczywistym jest przy tym, że system oświaty – zgodnie z treścią art. 2 pkt 9 u.s.o. – obejmuje w szczególności zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli. Z powyższego wynika zatem, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, w przypadku łączenia placówek różnych typów, w tym w odniesieniu do łączenia placówek doskonalenia nauczycieli w zespół ze szkołami oraz innymi placówkami, ma zastosowanie powołany art. 62 ust. 1 u.s.o. Niewątpliwie bowiem z art. 78 ust. 3 u.s.o. wyraźnie wynika, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ust. 1, to jest w przepisach § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2014 r. poz. 1041 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek.

Podkreślenia wymaga, że § 4 powołanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) – nie odnosi się wprost do połączenia placówek doskonalenia nauczycieli w zespół z innymi szkołami bądź placówkami nie będącymi placówkami doskonalenia nauczycielskiego, to w żadnym razie wskazany przepis rozporządzenia nie wyłącza stosowania art. 62 ust. 1 u.s.o. Taka interpretacja omawianego przepisu, oparta wyłącznie na regułach wykładni językowej, prowadzi nie tylko do rezultatu sprzecznego z wynikami wykładni celowościowo-funkcjonalnej tego unormowania, ale także wykładni systemowej, albowiem jej przyjęcie prowadziłoby do uznania, że przepis aktu niższej rangi (rozporządzenia) może derogować przepis aktu wyższej rangi (ustawy), co jest nie do przyjęcia.

Co więcej, uzupełnienie przez Ministra Edukacji Narodowej rozporządzenia z 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli o nowy § 4a, wyraźnie stanowiący, że publiczna placówka doskonalenia może zostać połączona w zespół ze szkołą lub inną placówką, jedynie służyło potwierdzeniu istnienia takiej możliwości, wynikającej z art. 62 ust. 1 u.s.o. i miało rozwiać pojawiające, między innymi w związku ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Olsztynie z 6 grudnia 2011 r., II SA/Ol 816/11, wątpliwości interpretacyjne.

Potwierdza to w sposób jednoznaczny treść uzasadnienia projektu zmiany wspomnianego rozporządzenia, gdzie konieczność uregulowania omawianej kwestii w przepisach powołanego rozporządzenia umotywowano wyłącznie "licznymi" zapytaniami, w tym wynikającymi z treści przywołanego w skardze Wojewody wyroku sądu administracyjnego (zob. s. 3-4 uzasadnienia projektu rozporządzenia, https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//501/12274200/12297679/dokument179401.pdf).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda L., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 62 ust. 1 u.s.o. i przyjęcie, że powołany przepis może stanowić podstawę do połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną Nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. w zespół placówek o nazwie: Powiatowe Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że warunki i tryb tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i sposób działania placówek doskonalenia, w tym zakres ich działalności obowiązkowej, określone zostały w wydanym przez Ministra Edukacji Narodowej rozporządzeniu z 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały – nie przewidują możliwości połączenia placówki doskonalenia nauczycieli z innymi szkołami bądź placówkami nie będącymi placówkami doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 77a ust. 1 u.s.o. Kwestie związane ze zmianą formy organizacyjno-prawnej placówki doskonalenia nauczycieli zostały wyczerpująco uregulowane w § 4 tego rozporządzenia. Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że przekształcenia publicznej placówki doskonalenia nauczycieli mogą polegać na: zmianie organizacji placówki doskonalenia lub zakresu wykonywanych przez nią zadań, włączeniu placówki doskonalenia do innej placówki doskonalenia, połączeniu kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia. W myśl art. 78 ust. 3 u.s.o., w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 (tj. w rozporządzeniu w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli) do placówek doskonalenia stosuje się przepisy ustawy o systemie oświaty dotyczące placówek. Zdaniem skarżącego kasacyjnie rozporządzenie w sposób wyczerpujący reguluje możliwe formy dokonywania przekształceń placówek doskonalenia nauczycieli, zezwalając na łączenie placówek doskonalenia ze sobą. Nie można uznać, że brak uregulowania w rozporządzeniu kwestii połączenia placówek doskonalenia z innymi placówkami stanowi podstawę do zastosowania we wskazanym zakresie art. 62 ust. 1 u.s.o. Jeżeli ustawodawca dopuszczałby możliwość łączenia placówek doskonalenia z innymi szkołami bądź placówkami nie będącymi placówkami doskonalenia nauczycieli odpowiednie regulacje zostałyby zawarte w przepisach rozporządzenia. Powyższe potwierdza fakt, że Minister Edukacji Narodowej rozporządzeniem z 21 sierpnia 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2015 r. poz. 1251) w rozporządzeniu z 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli dodał § 4a w brzmieniu: "§ 4a. Publiczna placówka doskonalenia może zostać połączona w zespół ze szkołą lub placówką, o której mowa w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty". Przepis § 4a wszedł w życie z dniem 1 września 2015 r. Przedmiotowa zmiana rozporządzenia jednoznacznie potwierdza stan prawny istniejący przed jej wprowadzeniem co do braku możliwości prawnych łączenia placówek doskonalenia nauczycieli ze szkołami i placówkami.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się również ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym w dacie podjęcia uchwały podstawą połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. był art. 62 ust. 1 u.s.o., albowiem wspomniany przepis ani przed 1 września.2015 r. ani w obecnym stanie prawnym nie stanowi podstawy utworzenia zespołu, w skład którego oprócz szkół i placówek, które zostały wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy o systemie oświaty mogła wejść także placówka doskonalenia nauczycieli.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. § 4 ust. 1 pkt 3 dopuszczał połączenie kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia i była to jedyna prawnie dopuszczona możliwość funkcjonowania placówki doskonalenia w formie organizacyjnej jaką jest zespół. Po 1 września 2015 r. wskutek nowelizacji rozporządzenia z 19 listopada 2009 r. i dodania § 4a powstała prawna możliwość połączenia w zespół publicznej placówki doskonalenia ze szkołą lub placówką, o której mowa w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a więc z jednostkami, z którymi we wcześniejszym stanie prawnym połączenie nie było dopuszczalne. Dodanie do rozporządzenia § 4a nie spowodowało zmiany treści art. 62 ust. 1 u.s.o., na podstawie którego w zespół można nadal połączyć wyłącznie szkoły i placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 u.s.o. Podkreślono również, że w procesie badania legalności uchwały jej treść jest oceniana wyłącznie w kontekście zgodności z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Powiatu Lubelskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie jest trafny.

Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 1 u.s.o., organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Podkreślić należy, że system oświaty, zgodnie z treścią art. 2 pkt 9 u.s.o. obejmuje między innymi zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli. Jednakże art. 3 pkt 3 u.s.o. stanowi, że "ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o: placówce – należy przez to rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3 – 5, 7 i 10", a więc:

- placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego;

- placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych;

- placówki artystyczne – ogniska artystyczne umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych;

- poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu;

- młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiedniego obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki;

- placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania;

- biblioteki pedagogiczne.

Tym samym art. 3 ust. 3 u.s.o. w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje, jakie podmioty rozumieć pod pojęciem placówki, do których należą jedynie jednostki sprecyzowane w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 u.s.o. Zatem placówki doskonalenia nauczycieli nie są placówkami w rozumieniu ustawy, jednakże zgodnie z art. 2 pkt 9 u.s.o. należą do systemu oświaty.

Art. 62 ust. 1 u.s.o. odnosi się bezpośrednio wyłącznie do dwóch typów podmiotów, umożliwiając ich łączenie w zespoły na tej podstawie, a mianowicie szkół (różnych typów) i placówek. Skoro zatem powołany przepis zezwala na połączenie w zespół tylko szkół lub placówek w rozumieniu nadanym tym pojęciom w ustawie, to brak podstaw do przyjęcia, że analizowane połączenie może dotyczyć także podmiotów nieodpowiadających normatywnym desygnatom pojęć "szkoła" i "placówka". Wynika to z faktu, że reguła "co nie jest zabronione przez ustawę, jest dozwolone" dotyczy podmiotów i stosunków prywatnoprawnych, którymi rządzi zasada autonomii woli stron. Zasada ta nie obowiązuje w sferze publicznoprawnej, którą rządzi zasada legalizmu. Zgodnie z nią, organ publiczny może dokonywać tylko takich aktów (czynności konwencjonalnych), które są przewidziane w prawie. Podkreślić również należy, że dla placówek doskonalenia nauczycieli u.s.o. przewiduje odrębne i specyficzne unormowania zawarte w rozdziale 6 (art. 77a-78 u.s.o.), a w zakresie m.in. możliwości dokonywania ich przekształceń wydano stosowny akt wykonawczy, jakim jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Przepisy tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, tj. [...] czerwca 2015 r., nie przewidywały możliwości połączenia placówki doskonalenia nauczycieli z innymi szkołami bądź placówkami niebędącymi placówkami doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 77a ust. 1 u.s.o. W § 4 tego rozporządzenia określone zostały zasady przekształcenia publicznej placówki doskonalenia nauczycieli, które wskazują że może ono polegać na zmianie organizacji placówki doskonalenia lub zakresu wykonywanych przez nią zadań, włączeniu placówki doskonalenia do innej placówki doskonalenia, połączeniu kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia. Dopiero w wyniku dodania przez Ministra Edukacji Narodowej § 4a, który wszedł w życie z dniem 1 września 2015 r., wprowadzono możliwość połączenia publicznej placówki doskonalenia w zespół ze szkołą lub inną placówką. W treści uzasadnienia projektu zmiany rozporządzenia wskazano, że jej celem jest "umożliwienie placówkom doskonalenia nauczycieli, poradniom psychologiczno-pedagogicznym oraz bibliotekom pedagogicznym prowadzenie wspomagania szkół w zakresie wynikającym ze zdiagnozowanych przez szkołę potrzeb. Wprowadzając zmiany w funkcjonowaniu ww. jednostek zakładano potrzebę ścisłej współpracy tych jednostek przy realizacji wspomagania szkół".

Niemniej jednak wskazać należy, że art. 78 ust. 3 u.s.o., stanowiący – obok wspomnianego powyżej art. 62 ust. 1 u.s.o. – podstawę wydania zaskarżonej uchwały, wyraźnie wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ust. 1, to jest w § 4 rozporządzenia MEN z 19 listopada 2009 r., do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek, czyli między innymi art. 62 ust. 1. Tym samym, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 62 ust. 1 u.s.o. jest bezzasadny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 209 p.p.s.a.