Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1278/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 90 ust 2 pkt 1, akt. 35, akt. 72, art. 82-90
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister Rozwoju") decyzją

z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "Stowarzyszenie" lub "skarżący") w części uchylił i rozstrzygnął co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]

nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w sprawie wydania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 31 sierpnia 2018 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA" lub "inwestor") wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem zmienionym i uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-[...] , w ramach zadania "Projekt i budowa drogi ekspresowej

S-[...] [...]-[...]".

Inwestycja ma obejmować odcinek od węzła [...] (bez węzła) do obwodnicy [...]o długości ok. 18,002 km, wraz drogowymi obiektami inżynieryjnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie gmin: [...] , [...] w powiecie [...]oraz gminy [...]w powiecie [...].

Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność takiego rozstrzygnięcia ważnym interesem społecznym i gospodarczym.

Wraz z ww. wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej inwestor przedłożył raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: "raport środowiskowy"). Raport został złożony zgodnie z art. 88 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej "ustawa

o udostępnianiu informacji o środowisku"). Wymagała tego bowiem decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji wydana w 2014 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ").

3. W trakcie zainicjowanego wnioskiem inwestora postępowania prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany, Wojewoda [...] współdziałając

z RDOŚ, czyli organem upoważnionym do uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji inwestycji, wszczęli także tzw. procedurę uzgodnieniową przewidzianą

w art. 89 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W odniesieniu do kwestii środowiskowych należy odnotować, że pismem

z 24 czerwca 2019 r. Stowarzyszenie przedstawiło uwagi i wnioski, wraz

z uzasadnieniem, do przedłożonego przez inwestora raportu środowiskowego. Stowarzyszenie stwierdziło, że przedmiotowy raport środowiskowy zawiera liczne braki i błędy dotyczące kluczowych kwestii w zakresie poprawności oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz minimalizacji oddziaływania inwestycji na korytarze ekologiczne i siedliska gatunków. W szczególności sformułowano zarzut niezgodności projektu budowlanego z treścią decyzji środowiskowej wydanej przez RDOŚ w dniu [...] lutego 2014 r. W związku

z powyższym, Stowarzyszenie wniosło o odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i równocześnie o odmowę wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Stowarzyszenie zakwestionowało raport środowiskowy m.in. ze względu na rezygnację z budowy zbiornika zastępczego dla płazów oraz budowy estakady przez torfowisko (w km 7+800 PB, 84+000 DŚU), mimo że obowiązek budowy tych obiektów wynika z decyzji środowiskowej z 2014 r. Stowarzyszenie wskazało także inne rozwiązania projektowe, które znacznie obniżają skuteczność przejść dla zwierząt oraz są niezgodne z prawem.

Wojewoda [...] przesłał ww. uwagi Stowarzyszenia inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez skarżące Stowarzyszenie. Inwestor uznał uwagi Stowarzyszenia za niezasadne, ponieważ warunki realizacji przedsięwzięcia zostały określone w postanowieniu RDOŚ z [...] czerwca 2019 r., które pozostaje w obrocie prawnym i które jednocześnie nie dopuszcza rozwiązań uznawanych przez Stowarzyszenie za niezbędne.

Odnosząc się do ww. kwestii ochrony środowiska Wojewoda [...] podkreślił, że zawiadomieniem i obwieszczeniem z [...] maja 2019 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się w terminie od 10 maja 2019 r. do 10 czerwca 2019 r.

z raportem środowiskowym oraz dokumentacją sprawy, w związku z prowadzonym przez RDOŚ postępowaniem w sprawie uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia. Stowarzyszenie zawiadomione o raporcie środowiskowym

i o związanych z nim prawach w dniu 15 maja 2019 r. i na tej podstawie złożyło ww. pismo z 24 czerwca 2019 r. Pismo skarżącego zostało jednak przesłane przez platformę ePUAP już po wyznaczonym 30-dniowym terminie składania wniosków

i uwag w ramach ww. postępowania przeprowadzonego przez RDOŚ w [...].

Wojewoda [...] mając na uwadze pismo Stowarzyszenia zwrócił się także

z prośbą do RDOŚ w [...] o analizę zawartych w przedmiotowym piśmie uwag do ww. raportu środowiskowego.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. RDOŚ poinformował Wojewodę, że postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził jednocześnie, że minął już termin składania uwag

i wniosków będących wyrazem udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu w sprawach środowiskowych.

4. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Wojewoda [...] wydał

w dniu [...] sierpnia 2019 r. decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej (dalej: "decyzja o ZRID") oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17 ust. 1 i 3 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r.,

poz. 1474; dalej: "specustawa drogowa"), a także art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.

Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.

Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ wyjaśnił, że zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej zostało wydane po uwzględnieniu m.in.:

decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2010 r., zwanej dalej "decyzją RDOŚ z 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach", ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy miejscowości [...]

w ciągu drogi ekspresowej S-[...] [...]-[...]-[...]- granica państwa ([...]), wraz z postanowieniem RDOŚ z dnia [...] października 2015 r. zwanym dalej "postanowieniem RDOŚ z 2015 r.", stwierdzającym, że realizacja ww. przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi ekspresowej S-[...] [...]-[...]-[...]- granica państwa ([...]) przebiega etapowo i że aktualne są warunki określone w decyzji RDOŚ z 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach,

decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. zwanej dalej "decyzją RDOŚ z 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach" i ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ww. Odcinka drogi ekspresowej S-[...],

decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca

2014 r., zwanej dalej "decyzją GDOŚ", utrzymującej w mocy decyzję RDOŚ

z 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach,

postanowienia uzgadniającego RDOŚ z dnia [...] czerwca 2019 r., zwanego dalej: "postanowieniem uzgadniającym".

Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa decyzja

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja o ZRIB") jest zgodna z:

a) decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: z dnia [...] września 2018 r., z dnia [...]października 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r. udzielającymi pozwolenia wodnoprawnego w związku z przedmiotowym przedsięwzięciem,

b) postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r, poz. 124 ze zm.).

Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji o ZRID do zarzutu "niezgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji środowiskowej" Wojewoda [...] wyjaśnił, że decyzja z 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie kończyła procesu oceny oddziaływania na środowisko. Przedmiotową decyzją RDOŚ w [...] , nałożył obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek GDDKiA o wydanie decyzji o ZRID, organ pierwszej instancji stwierdził spełnienie wymagań prawnych i formalnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie niezbędnym do realizacji wnioskowanej inwestycji (str. 69 decyzji o ZRID). Wojewoda [...] podkreślił też przesłanki uznania budowy przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej S-[...] za konieczną, a także wskazał najważniejsze korzyści dla środowiska wynikające z budowy ww. drogi ekspresowej. Dodatkowo Wojewoda szczegółowo przytoczył obszerne odpowiedzi inwestora na zarzuty Stowarzyszenia dotyczące kwestii środowiskowych. Wskazano też, że nietrafność wielu uwag Stowarzyszenie ze względu na błędne rozumienie procedur wymaganych przy rozpatrywaniu wniosków o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowych, a także na formułowanie uwag, bez uwzględnienia rzeczywistych warunków w terenie.

5. Pismem z [...] września 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. Skarżący podniósł zarzuty dotyczące zarówno samej decyzji Wojewody [...] , jak i postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Dodatkowo Stowarzyszenie zaskarżyło w całości postanowienie uzgadniające RDOŚ z [...] czerwca 2019 r. odnoszące się do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zaskarżonej decyzji o ZRID Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 86 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 11a ust. 4 i w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej - poprzez brak uwzględnienia w wydanej decyzji istotnych rozstrzygnięć zawartych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2014 r. (zwłaszcza w zakresie ograniczenia liczby przejść dla płazów i zwierząt średnich, zmiana parametrów i typu przejść dla zwierząt dużych), a tym samym wydanie decyzji sprzecznej z decyzja środowiskową;

2) art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw.

z art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie (zwłaszcza w zakresie: typu i parametrów projektowanych przejść dla zwierząt, oddziaływania na korytarze ekologiczne, oddziaływania na spójność sieci Natura 2000, oddziaływania na populację i siedliska wilka) - a w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym sprawy, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem skarżonej decyzji;

3) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mimo że przebieg inwestycji narusza obowiązujące przepisy prawa.

Zarzucając powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ewentualnie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżając wskazaną decyzję o ZRID zaskarżano także rozstrzygnięcie

w przedmiocie nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

6. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Stowarzyszenia, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r. uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...]sierpnia 2019 r.

Organ drugiej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.).

W uzasadnienie organ stwierdził, że wydana w pierwszej instancji decyzja wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Organ odwoławczy, dokonując rozstrzygnięć zawartych w pkt I-IV decyzji uznał przy tym, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Badając prawidłowość pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do jej zakwestionowania, wobec czego w pkt V rozstrzygnięcia utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] .

Minister Rozwoju podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie odwołania od decyzji o ZRID kontynuował działania Wojewody [...] mające na celu zapewnienie udziału społeczeństwa przedmiotowym postępowaniu. Między innymi organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych przez Stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] i uzupełniającym je piśmie z [...] stycznia 2020 r. Inwestor odniósł się do zarzutów Stowarzyszenia wskazując, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po uzyskaniu stanowiska inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów skarżącego, Minister Rozwoju stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Stowarzyszenia skierowany wobec postanowienia RDOŚ uzgadniającego przedmiotową inwestycję.

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że nie sposób podzielić argumentacji Stowarzyszenia, jakoby organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 86 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez brak uwzględnienia w wydanej decyzji istotnych rozstrzygnięć zawartych w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (zwłaszcza w zakresie ograniczenia liczby przejść dla płazów i zwierząt średnich oraz zmiany parametrów i typu przejść dla zwierząt dużych), a tym samym poprzez wydanie decyzji sprzecznej z decyzją środowiskową.

Biorąc więc pod uwagę fakt, że ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będzie przeprowadzana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, ustawodawca w art. 88-95 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie określił autonomiczne zasady jej przeprowadzania. Ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma na celu dokonanie wyboru optymalnych rozwiązań chroniących środowisko przyrodnicze przed negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, w związku również

z szczegółowością projektu budowlanego, jak również nowymi danymi przyrodniczymi i środowiskowymi, jak i okolicznościami uwzględnionymi po szczegółowej kontroli miejsca inwestycji. Istotną okolicznością było również to, że RDOŚ postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. doprecyzował i zmodyfikował część warunków zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ architektoniczno-budowlany nie może zastępować merytorycznie organu ochrony środowiska i modyfikować postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe. Tym bardziej Minister Rozwoju nie może wydawać organowi właściwemu w sprawach środowiska zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania.

W przedmiotowej sprawie Minister Rozwoju nie dopatrzył się błędów

w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego.

W ocenie organu odwoławczego w postanowieniu uzgadniającym w sposób prawidłowy zostały zdefiniowane warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska. Zdaniem Ministra Rozwoju uzgodnienie takich właśnie warunków zapobiegnie występowaniu negatywnych oddziaływań na środowisko.

Minister Rozwoju podkreślił, że ustawowy 30-dniowy termin na składanie uwag lub wniosków w odniesieniu do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, upłynął w dniu 10 czerwca 2019 r. Dlatego należało uznać, że pismo Stowarzyszenia z 24 czerwca 2019 r., zawierające uwagi i wnioski do raportu środowiskowego, wniesione zostało po upływie 30-dniowego terminu wynikającego z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W świetle powyższego Minister Rozwoju uznał również, że RDOŚ

w [...] nie miał już podstaw do rozpatrzenia przedmiotowego pisma Stowarzyszenia. Tym samym, chybiony jest zarzut Stowarzyszenia, że uzasadnienie do postanowienia uzgadniającego nie zawiera odniesienia się do uwag i wniosków organizacji zwartych w ww. piśmie.

Z uwagi na dokonane powyżej ustalenia nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Wojewody [...] , mimo że przebieg ww. inwestycji narusza obowiązujące przepisy prawa.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób zarzucić Wojewodzie [...] naruszenia przepisów postępowania administracyjnego,

tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie podniesionym przez skarżącą organizację. Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy,

a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 2 czerwca 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Dodatkowo, skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

naruszenie art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3

w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania zarzutów odwołania wskazujących na wady zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego zażaleniem postanowienia, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, dwuinstancyjności, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz niewłaściwie sporządzenie uzasadnienia decyzji;

błędną wykładnię art. 11d ust. 1, art. 11e i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "pr.bud.") jako przepisów wyłączających merytoryczną kontrolę zgodności projektu inwestycyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, w szczególności wymogami ochrony środowiska i w konsekwencji nierozpatrzenie merytoryczne sprawy przez organ administracji wyższego stopnia pomimo wniesienia do niego odwołania, a przez to naruszenie art. 7 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 §1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.;

naruszenie art. 6 i 9 ust. 2 i 3 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 78,

poz. 706 - dalej: "Konwencja z Arhus") oraz art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 nr 26, dalej: "Dyrektywa OOŚ"), a w konsekwencji także art. 91 ust. 2 Konstytucji RP i art. 47 Karty praw podstawowych poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego członka zainteresowanej społeczności wobec decyzji co do planowanego przedsięwzięcia mogącego mieć znaczące oddziaływanie na środowisko;

naruszenie art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.

w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.1992.206.7- dalej: "Dyrektywa Siedliskowa"), art. 33 ust. 1 pkt 1 - pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm., dalej: "u.o.p.") w zw. z art. 5 pkt ld u.o.p. poprzez utrzymanie

w mocy decyzji organu pierwszej instancji wyrażającej zgodę na realizację inwestycji drogowej, która dopuszcza realizację przedsięwzięcia bez dokonania oceny, czy nie będzie ono znacząco negatywnie oddziaływać na spójność obszarów Natura 2000: Ostoja [...] , Ostoja [...] , Dolina [...]a także [...] Parku Narodowego i Parku Krajobrazowego [...] poprzez oddziaływanie barierowe drogi;

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 142 k.p.a. w zw. z art. 86 pkt 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 95 ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji administracyjnej, która bez wystarczającego uzasadnienia znacząco odstępowała od postanowień decyzji środowiskowej ( zwłaszcza w zakresie ograniczenia ilości przejść dla płazów i zwierząt średnich, zmiana parametrów i typu przejść dla zwierząt dużych), nie uwzględniając w ten sposób istotnych rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji, oraz utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia RDOŚ, które zmieniało wymagania dotyczące ochrony środowiska zawarte w decyzji środowiskowej w sytuacji braku wykazania potrzeby tej zmiany w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i odpowiedniego wyjaśnienia tego

w uzasadnieniu decyzji oraz

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Wojewody [...]

z [...] sierpnia 2019 r. o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że wnioskodawca nie uzasadnił odpowiednio istnienia interesu gospodarczego i społecznego uzasadniającego nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności

w sytuacji istnienia konkretnego ogólnospołecznego interesu przemawiającego przeciwko realizowaniu inwestycji w sposób znacząco negatywnie oddziaływujący na środowisko.

8. Odpowiadając w dniu 25 czerwca 2021 r. na przedmiotową skargę, Minister Rozwoju stwierdził, że nie zawiera ona argumentów przemawiających za jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Organ drugiej instancji przeprowadził stosowną do sprawowanej funkcji kontrolę postanowienia uzgadniającego i w jej efekcie doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Według organu odwoławczego, z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie i w przekonujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Stowarzyszenia, jakoby organ odwoławczy instancji uchylił się od merytorycznego przeanalizowania skutków przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych w zakresie ochrony elementów środowiska oraz merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu Stowarzyszenia. Rozstrzyganie o warunkach środowiskowych inwestycji pozostawiono w zakresie kompetencji wyspecjalizowanego organu środowiskowego, a kwestia ta jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W związku

z powyższym, w ocenie organu odwoławczego ww. skarga jest nieuzasadniona

i jako taka podlega oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone akty nie naruszają prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r.,

poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

10. W pierwszej kolejności rozpatrzenia przez Sąd wymagała kwestia interesu prawnego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych można bowiem spotkać pogląd, że

w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, rozpatrywanie wniosków lub rozpoznanie odwołania określonego podmiotu innego niż inwestor bez uprzedniej analizy legitymacji procesowej takiego podmiotu stanowi uchybienie procesowe (patrz: np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3276/17, LEX nr 2768645 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 121/18, LEX nr 2571153).

W rozpatrywanej sprawie kwestia legitymacji procesowej Stowarzyszenia nie budziła istotnych wątpliwości. Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Między innymi w dniu 7 maja 2019 r. Stowarzyszenie otrzymało zawiadomienie o sporządzeniu raportu środowiskowego, w wyniku czego skierowało do organu pismo z 24 czerwca 2019 r., przedstawiając swoje uwagi wobec raportu środowiskowego przygotowanego przez inwestora.

Kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wymagała zastosowania przepisów trzech różnych ustaw. Przede wszystkim, zgodnie z art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej. Ponieważ wskazana ustawa nie reguluje szczegółowo zasad udziału organizacji społecznych w przedmiotowym postępowaniu, do rozstrzygnięcia kwestii udziału Stowarzyszania w kolejnych czynnościach należało stosować art. 31 § 1-5 k.p.a. Przepisy te przyjmują, że organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O uznaniu żądania organizacji społecznej za uzasadnione postanawia organ prowadzący postępowanie, przy czym zażalenie na rozstrzygnięcie organu w tym zakresie przysługuje wyłącznie na postanowienie

o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.). Wskazuje się przy tym, że z uwagi na brak w specustawie drogowej definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie decyzji o ZRID katalog stron innych niż inwestor organ właściwy ustala na podstawie art. 28 k.p.a., co nie wyklucza wszakże stosowania art. 31 k.p.a.

Należy jednak zwrócić uwagę, że istotnym składnikiem postępowania prowadzonego na podstawie wniosku o wydanie decyzji o ZRID są rozstrzygnięcia,

w tym uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody. W związku

z tym należy subsydiarnie stosować przepisy powołanej wyżej ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym w szczególności art. 44 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeśli prowadzą działalność statutową przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego Stowarzyszenie działa od 2002 r., a zatem spełnia wskazany warunek.

Wskazany art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje przy tym, że do przedmiotowych postępowań nie stosuje się art. 31

§ 4 k.p.a. Przepis ten nie miał wszak zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż pismo z uwagami do raportu środowiskowego zostało skierowane z inicjatywy Stowarzyszenia, a nie z inicjatywy organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi lex specialis względem art. 31 k.p.a. (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 165/21).

W świetle powołanych przepisów można przyjąć, że Wojewoda [...] zasadnie dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu wszczętym przez GDDKiA i dotyczącym budowy ww. odcinka drogi ekspresowej S-[...].

11. Udział Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na realizację inwestycji drogowej - części drogi S-[...], był wszakże ograniczony.

Uwagi Stowarzyszenia z dnia 24 czerwca 2019 r. zostały przez Wojewodę [...] przekazane inwestorowi z wnioskiem o merytoryczne odniesienie się do nich. Ujawniono przy tym, że uwagi Stowarzyszenia złożone zostały już po terminie przeznaczonym do tego celu, ale mimo tego inwestor szczegółowo odniósł się ww. dokumentu. Stanowisko inwestora zostało też przekazane Stowarzyszeniu wraz

z informacją o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

a także o możliwości przeglądania akt sprawy. Również organ pierwszej instancji

w uzasadnieniu decyzji o ZRID z [...] sierpnia 2019 r. szczegółowo przedstawił treść tych uwag, treść odpowiedzi inwestora i własne stanowisko (patrz: str. 74-97 decyzji o ZRID). Analogicznie postąpił Minister Rozwoju, Pracy i Technologii jako organ drugiej instancji przedstawiając uwagi Stowarzyszenia i szczegółowo się do nich odnosząc (patrz: str. 22-35 decyzji organu drugiej instancji).

Należy wskazać również, że Wojewoda [...] uwagi Stowarzyszenia przekazał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ). Organ ochrony środowiska wziął je pod uwagę i odniósł się do nich szczegółowo, mimo że nie był bezpośrednio zobowiązany odpowiadać Stowarzyszeniu na te uwagi. Uwagi Stowarzyszenia zostały bowiem złożone po upływie ustawowego terminu na składanie uwag i wniosków. W postanowieniu uzgadniającym z dnia

[...] czerwca 2019 r RDOŚ potwierdził swoją zgodę na planowane przez inwestora działania takie jak likwidacja zbiornika wodnego, zabezpieczenia torfowiska

i szczegółowe określenie 12 przejść (górnych i dolnych) oraz przepustów dla zwierząt o małych i średnich rozmiarach. Jednocześnie RDOŚ wskazał szczegółowe wymogi odławiania i przenoszenia płazów po uzyskaniu niezbędnych pozwoleń i pod nadzorem herpetologa, budowy płotków herpetologicznych zapobiegających zniszczeniu siedlisk płazów itp. (patrz punkty 14 - 17 oraz 22 - 27 postanowienia). Organ nałożył też na inwestora obowiązek corocznej oceny skuteczności przyjętych rozwiązań odnoszących się do zwierząt małych i średnich (pkt II.3 postanowienia). RDOŚ nie spełnił więc oczekiwań Stowarzyszenia, ale w uzasadnieniu postanowienia wskazał powody, dla których przyjął określone rozwiązania.

Podsumowując przedstawiony przebieg postępowania, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii jako organ drugiej instancji uznał, że RDOŚ wydając postanowienie uzgadniające ocenił całokształt materiału dowodowego i ocena ta nie nosi znamion dowolności. Nie można przy tym twierdzić, że rozstrzygnięcie odmienne od oczekiwanego przez skarżące Stowarzyszenie jest przez to niezgodne z prawem.

12. Oceniając działania Wojewody [...] oraz RDOŚ organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody [...] co do udziału Stowarzyszenia

w postępowaniu środowiskowym prowadzonym w związku z wnioskiem GDDKiA

o wydanie decyzji o ZRID. Minister Rozwoju wskazał, że w jego przekonaniu podczas procedowania w kwestii ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko został prawidłowo zapewniony udział społeczeństwa w ochronie środowiska.

Minister Rozwoju podkreślił, że zawiadomienia i obwieszczenia Wojewody [...] zawierające informację o przystąpieniu do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wraz z informacją o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz możliwością składania uwag i wniosków zostały podane do publicznej wiadomości w dniu 7 maja 2019 r. W tym samym dniu odrębnym zawiadomieniem poinformowano również Stowarzyszenie. Zgodnie

z art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku termin składania uwag i wniosków wynosił 30 dni od dnia upublicznienia ww. obwieszczeń oraz doręczenia zawiadomień. W związku z tym termin ten upłynął w dniu 10 czerwca 2019 r. Pismo Stowarzyszenia z 24 czerwca 2019 r. zostało zatem wniesione już po upływie 30-dniowego terminu. Z tego powodu i zgodnie z art. 35 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uwagi lub wnioski złożone po terminie pozostawia się bez rozpatrzenia. Wojewoda [...]skierował jednak pismo Stowarzyszenia zawierające uwagi i zastrzeżenia pod adresem raportu środowiskowego i projektu inwestycji do inwestora oraz do RDOŚ. Wynikało to

z faktu, że Wojewoda [...] działający jako organ architektoniczno-budowlany uznał za niezbędne zgromadzenie wszelkich istotnych informacji, nawet jeśli nie ciążył na nim obowiązek szczegółowego uwzględnienia takich wniosków i uwag.

W uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju znalazły się również wyjaśnienia przyczyn uzasadniających uznanie za nietrafne zarzutów niezbadania

i nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, a także bezpodstawności zarzutów pominięcia aktów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego, takich jak Konwencja z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706

i poz. 707) oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia

13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jedn. Dz. U. UE. L.

z 2012 r. Nr 26, str. 1, z późn. zm).

Należy też podkreślić, że po dokonaniu przez Sąd rozpatrujący skargę Stowarzyszenia analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również treści uwag i zarzutów Stowarzyszenia, a także stanowisk inwestora oraz RDOŚ, Sąd w pełni podzielił stanowisko Ministra Rozwoju jako organu drugiej instancji

w sprawie. Sąd uznał, że nie ma podstawy do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] jako organu pierwszej instancji.

W szczególności Sąd stwierdził, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju w części uchylającą i rozstrzygającą sprawę co do istoty,

a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]

nr [...]z [...] sierpnia 2019 r., organy administracji w pełni prawidłowo uwzględniły wymogi postępowania odnoszące się do obowiązku ochrony środowiska. Kontrola założeń i projektu przedmiotowego przedsięwzięcia – realizacji odcinka drogi ekspresowej S-[...] przez organy właściwe rzeczowo i miejscowo w zakresie ochrony środowiska została przeprowadzona zgodnie z art. 72 oraz 82-90 ustawy

o udostępnieniu informacji o środowisku. Zwłaszcza zarzuty skarżącego Stowarzyszenia sugerującego sprzeczności między postanowieniem uzgadniającym RDOŚ z dnia [...] czerwca 2019 r. a decyzją RDOŚ z 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach należało uznać za bezpodstawne.

Należy wreszcie pamiętać, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko jest obligatoryjna wówczas, gdy organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, art. 88 ust. 1 ustawy

z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku posłużył się zwrotem "przeprowadza się", który wyłącza jakikolwiek luz decyzyjny organu administracji architektoniczno-budowlanej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1578/13 LEX nr 1665659). W tym kontekście Sąd nie stwierdził w kontrolowanej decyzji uchybień nakazujących uchylenie tego aktu.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.