Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1596/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 582/15 w sprawie ze skargi D. H., S. H., S. H. i K. H. S. na decyzję Wojewody P. z dnia 29 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 582/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. H., S. H., S. H. i K. S. na decyzję Wojewody P. z dnia 29 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Starosta S. decyzją z dnia 11 marca 2015 r. nr ... zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. z siedzibą w L. (zwanej dalej Spółką lub Inwestorem), pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: S. H. - S. S. na odcinku od stanowiska nr ... do stanowiska nr ... na działkach o nr geod.: (...) w obrębie ew. Z., gm. S.

Odwołania od tej decyzji złożyli: S. H., D. H. i S. H. oraz K. H. S.

Wojewoda P. decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r. nr ...utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargi od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli D. H., S. H. i S. H. oraz M. S., B. S. i K. S.. Postanowieniem z dnia 1 października 2015 r. odrzucono skargę B. S. i M. S.

Skarżący K. S. zarzucił naruszenie:

a) art. 28 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pominięcie własnego postanowienia w przedmiotowej sprawie);

b) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

c) art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1

K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (brak rozważenia

interesu prawnego skarżących, których prawo własności zostało ograniczone);

d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i akty pokrewne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (nieuzasadnione niszczenie środowiska, w tym chronionych gatunków roślin i zwierząt).

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. skargi oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne prawidłowo przyjęły, że Inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przedkładając wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie z dnia 9 czerwca 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu Inwestor jako dokumenty uprawniające go do dysponowania działkami o numerach (...) wskazał decyzje Starosty S. wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.) ograniczające sposób korzystania z nieruchomości, która zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy jej właściciel nie wyraża na to zgody, jak i zastępuje dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd wskazał, że organ dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi wskazując, że art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

W ocenie Sądu, skoro zostały spełnione wymagania o których mowa w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ zobowiązany był do udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpoznał sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sporządzonym odpowiednio do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Wojewoda dokonał tego w kontekście wszystkich zarzutów odwołania wyjaśniając szczegółowo podstawy faktyczne i prawne ich nieuwzględnienia. Sąd, po analizie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego stwierdził, że materiał ten jest wyczerpujący, został w zaskarżonej decyzji wszechstronnie oceniony, a poczynione przez organ ustalenia faktyczne stanowią logiczną konsekwencję bezbłędnej oceny dowodów. W rezultacie w zaskarżonej decyzji dokonano niewadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego. Dlatego na uwzględnienie nie zasługują zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd wywiódł, że decyzja środowiska z mocy art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) i decyzja lokalizacyjna z mocy art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w kwestionowanym postępowaniu zobowiązany był m.in. do sprawdzenia, czy trasa projektowanej inwestycji przedstawiona w projekcie budowlanym pokrywa się z przebiegiem określonym w decyzji lokalizacyjnej oraz czy projekt jest zgodny z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie był uprawniony do oceny kwestii dotyczących wyboru wariantu inwestycyjnego, lokalizacji inwestycji, wpływu inwestycji na środowisko czy też braku możliwości zabudowy własnej nieruchomości i utraty dotacji unijnych. Podobnie organ na obecnym etapie postępowania nie mógł odnieść się do zarzutów kierowanych pod adresem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a konkretnie zarzutów dotyczących całkowitego ograniczenia w sposób bezprawny ich prawa jako właścicieli gruntów uniemożliwiając trwałe dalsze wykorzystywanie gruntów w pobliżu i pod linią pod uprawę kukurydzy lub zboża, brak możliwości wykonania zbiorów, brak możliwości eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża Z. VI.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygając sprawę pozwolenia na budowę związany jest wnioskiem Inwestora. W świetle powyższego Sąd za bezzasadny uznał zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko dla odcinka linii elektroenergetycznej. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego trakcja elektroenergetyczna jest obiektem liniowym, czyli obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Projektowana linia elektroenergetyczna 110 kV relacji GPZ H. - GPZ Strefa w S. ma łączną długość 11,5 km. Zdaniem Sądu podzielenie tej inwestycji na mniejsze odcinki i uzyskanie na te odcinki oddzielnych pozwoleń na budowę jest uzasadnione bezpieczeństwem energetycznym regionu. Podzielenie inwestycji na krótsze odcinki zmniejsza ryzyko całkowitego wstrzymania budowy inwestycji z powodu nie dających się przewidzieć okoliczności. Przedłożony do zatwierdzenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany zawiera plan sytuacyjny całej inwestycji. Kwestionowana decyzja, zgodnie z wnioskiem Inwestora obejmuje zamierzenie budowlane wskazane na czterech arkuszach z trzynastu rysunków nazwanych "Plan zagospodarowania terenu" (nr 7, 8, 9 i 10). Związanie organu wnioskiem czyni bezpodstawnymi zarzuty dotyczące stronniczości organu w kwestii podwyższenia wysokości słupów nr 24-27 lub ewentualnej zmiany przebiegu trasy zaprojektowanej linii. Organ poczynił wszelkie kroki, aby wyjaśnić kwestie bezpieczeństwa pracy maszyn i ludzi pracujących pod linią i w pobliżu oraz dać możliwość Inwestorowi ewentualnego wniesienia zmian. Inwestor podkreślił jednak, że nie widzi możliwości modyfikacji przebiegu trasy projektowanej linii 110 kV, ponieważ została ona zaprojektowana zgodnie z przepisami dotyczącymi budowy i eksploatacji linii, w tym wymogami obowiązujących norm, umożliwiającymi bezpieczną pracę typowego sprzętu rolniczego o maksymalnej wysokości 5 m.

W decyzji organu pierwszej instancji określono obszar oddziaływania obiektu wskazując nieruchomości inwestycyjne. Wzór decyzji o pozwoleniu na budowę ustalony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127, z późn. zm.) w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga, aby organ określał dokładny zasięg oddziaływania (w postaci np. szerokości i długości tego obszaru). Organ pierwszej instancji określając obszar oddziaływania obiektu wskazał działki przez które ma przebiegać projektowana linia 110 kV, a organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar ten został wyznaczony na podstawie zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd zasygnalizował również, że organ pierwszej instancji nie mógł, wbrew oczekiwaniom skarżących, orzec o konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, gdyż w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę nie była przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takiej ponownej oceny nie przeprowadzono, ponieważ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został nałożony taki obowiązek, nie wystąpił o to też podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a z akt sprawy nie wynika, aby we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił, że to decyzja wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami określiła obszar ograniczenia sposobu korzystania z danej nieruchomości (pas technologiczny po 7 metrów od osi linii w każdą stronę). Zgodnie z rysunkami "Plan zagospodarowania terenu" planowana inwestycja mieści się w tym obszarze.

Za niezasadne uznał Sąd stanowisko skarżących, że organy obu instancji zignorowały zasadę poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Organy obu instancji nie mogły wyznaczyć w decyzji o pozwoleniu na budowę obszaru, gdzie występuje ograniczenie władania nieruchomością przez ich właścicieli w związku z realizacją spornej inwestycji, ponieważ określenie szerokości pasa, w którym zakazana została lokalizacja obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, stanowi rozstrzygnięcie decyzji poprzedzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zapisy takie pojawiły się zarówno w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący narażenia zdrowia i życia ludzi z uwagi na występowanie pola elektrycznego i pominięcie tych kwestii w zaskarżonej decyzji. W decyzji środowiskowej nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w sąsiedztwie istniejącej zabudowy natężenie pola elektrycznego nie przekroczy wartości 0,2 kV/m i tym samym nie przekroczy wartości 1 kV/m, dopuszczalnej dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Istniejąca najbliższa linia zabudowy mieszkaniowej znajduje się w odległości większej niż 50 m od osi linii, w jej sąsiedztwie natężenie pola elektrycznego będzie mniejsze niż 0,1 kV/m, a natężenie pola magnetycznego będzie mniejsze niż 0,5 A/m, czyli praktycznie będzie pomijalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna stwarza poważne zagrożenie dla użytkowników i zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego do pozwolenia na jej budowę należy dołączyć specjalistyczną opinię. Zgodnie z tą regulacją do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenia dla użytkowników, takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra, a budowa planowanej linii elektroenergetycznej 110 kV nie zalicza się do takich obiektów. Za bezpodstawne uznano także zarzuty związane z brakiem określenia w decyzji szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Powyższy artykuł wskazuje zatem, że organ administracji architektoniczno - budowlanej może w razie potrzeby określić te warunki, ale nie ma takiego obowiązku. Pozwolenie na budowę zawiera punkt określający szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

W ocenie Sądu bezpodstawny był także zarzut dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji kiedy roboty zostały już wykonane. W celu potwierdzenia czy zgłoszone roboty zostały już wykonane, organ odwoławczy w piśmie z dnia 28 maja 2015 r., przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu S. do załatwienia według właściwości w części dotyczącej prowadzonych Inwestora robót budowlanych na działkach w obrębie Z., wniosek D. i S. H. z dnia 25 maja 2015 r. W odpowiedzi organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r. poinformował, że w dniach 8 maja 2015 r. i 1 czerwca 2015 r. dokonano czynności kontrolnych niniejszej budowy ustalając, że roboty budowlane przy realizacji przedmiotowej inwestycji były prowadzone jedynie w okresie od 7 kwietnia 2015 r. do dnia 23 kwietnia 2015 r., tj. w czasie gdy w obiegu prawnym pozostawało postanowienie Starosty S. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 20 marca 2015 r. Organ nadzoru budowlanego stwierdził brak jest podstaw do jego ingerencji. Po wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, wypowiedział się także P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który w piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. poinformował D. A. H. i S. H., że w dniu 2 lipca 2015 r. przeprowadzono kolejną (trzecią) kontrolę przedmiotowej inwestycji i stwierdzono, podobnie jak poprzednio, że roboty budowlane na odcinku od stanowiska ... do stanowiska ... nie są prowadzone i nie ma żadnych podstaw do podejmowania jakichkolwiek działań względem inwestora.

Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniu skarżących żadna z działek znajdujących się na obszarze cennym przyrodniczo w dolinie i pradolinie rzeki C. H., w tym w obszarze pradoliny rzeki zwanej "L." nie została objęta wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Z kolei działki skarżących znajdują się poza obszarem Natura 2000, w tym poza obszarem specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 "J." i obszarem specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P.", a także poza korytarzami ekologicznymi będącymi szlakami migracji zwierząt. Wbrew zarzutom skarżących inwestycja nie jest sprzeczna z rozporządzeniem Wojewody P. nr ... z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." (Dz. Urz. Woj. P. z 2005 r. Nr ..., poz. ..., z późn. zm.).

W skardze kasacyjnej K. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." zarzucił naruszenie prawa materialnego polegającego na przyjęciu błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania:

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Wojewoda P. w wydanej przez siebie decyzji nie ustalił żadnych przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w otoczeniu obiektu, będącego przedmiotem pozwolenia na budowę, nie oznaczył w sposób jednoznaczny obszaru oddziaływania tego obiektu, ani nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów uznał, że dowolna część nieruchomości (działki ... oraz ... w obrębie Z.) może pozostawać w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co powodować ma, że decyzja Wojewody P. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., zatem powinna zostać uchylona przez Sąd pierwszej instancji;

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Wojewoda P. pominął własne postanowienie z dnia 28 kwietnia 2015 r. o uchyleniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę i umorzeniu sprawy, nie oznaczył w sposób jednoznaczny obszaru oddziaływania tego obiektu, ani nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów uznał, że projekt budowlany ustalający przebieg linii 110 kV nad działkami skarżącego (numer geodezyjny ... oraz ... w obrębie Z.) jest zgodny z Prawem budowlanym, co powodować ma, że decyzja Wojewody P. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., zatem powinna zostać uchylona przez Sąd pierwszej instancji;

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że organ administracji publicznej architektoniczno-budowlanej nie jest władny oceniać merytorycznie projektu budowlanego, podczas gdy właściwa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że organ badając projekt musi wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak np. względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochronę środowiska, i nie może akceptować wadliwych rozwiązań.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

- art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym, odmowę przeprowadzenia należytej oceny dowolnych ustaleń organów administracji w zakresie interpretacji zapisów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wykładni i interpretacji zapisów miejscowego planu;

- art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym, poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu do zaskarżanego wyroku oceny braku ustaleń faktycznych organów administracji w przedmiotowej sprawie, poprzez pominięcie stanu faktycznego spowodowanego pracami budowlanymi niezgodnymi z projektem budowlanym i decyzją środowiskową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła zarzuty skargi na naruszeniu zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji braku ustalenia przez Wojewodę P. przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w otoczeniu obiektu i nie oznaczeniu w sposób jednoznaczny obszaru oddziaływania tego obiektu, ani nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów dowolna część nieruchomości (działki 75 oraz nr 94/8) może pozostawać w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z którą jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Taki obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: S. H. - S. S., na odcinku od stanowiska nr ... do stanowiska nr ..., na działkach o nr geod.: (...), w obrębie Z., gm. S. - został wyznaczony w pozwoleniu na budowę wydanym w tej sprawie. Wprost zostały wymienione działki ewidencyjne wchodzące w skład tego obszaru i wśród tych działek znajduje się działka nr ... i nr ...

Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że naruszenia tego przepisu upatruje także w tym, że organy w sposób dowolny i niezrozumiały wyznaczyły pasy ochronne terenu wokół inwestycji, przy czym w niejasny sposób określono, jaka one mają szerokość, tj. czy są to pasy o szerokości po 7 lub po 10 metrów po obu stronach linii elektroenergetycznej.

W tym zakresie podstawowe znaczenie ma pozwolenie na budowę i zatwierdzony tym pozwoleniem projekt budowlany. W zatwierdzonym projekcie budowlanym wprost wskazano na ustalenie warunków oddziaływania inwestycji na środowisko w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Projekt budowlany zawiera decyzję z 24 grudnia 2013 r. znak ... o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i z tej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że szerokość pasa zajętego pod inwestycję wynosi 14 metrów (po 7 metrów od osi linii elektroenergetycznej) i ta szerokość jest zgodna z decyzjami Starosty S. z dnia 30 maja 2015 r. znak .... i z dnia 2 czerwca 2014 r. znak ... określającymi funkcjonowanie linii elektroenergetycznej po jej wybudowaniu w pasie technologicznym o szerokości po 7 metrów od osi tej linii. W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy S. z dnia 24 grudnia 2013 r. znak ... o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego szczegółowo omówiono postępowanie związane ze zmianą pierwotnie proponowanego przez Inwestora zajęcia pasa terenu o szerokości łącznie 7 metrów (po 3,5 metra od osi linii elektroenergetycznej) wskazując, że Inwestor jeszcze na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zmodyfikował swój wniosek i wskazał na potrzebę zajęcia pasa terenu o szerokości po 7 metrów od osi linii elektroenergetycznej, o czym skarżący kasacyjnie był informowany wraz z udzieleniem w tym zakresie wyjaśnień. Również Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny wskazał, że obszar zajęcia pod przedmiotową inwestycję wynosi 14 metrów (po 7 metrów od osi linii elektroenergetycznej). Także na wniosek Inwestora (Spółki) dokonano wpisu w księdze wieczystej z którego wynika, że na w związku z budową sieci elektroenergetycznej objętej tą sprawą pas technologiczny związany z funkcjonowaniem tej linii i skutkujący ograniczeniem w prawie właściciela do korzystania z prawa własności obejmuje obszar o szerokości 14 metrów (wpis w księdze wieczystej ...).

Mimo możliwości wyznaczenia większego obszaru ograniczonego użytkowania co do korzystania z nieruchomości ponad szerokość 14 metrów od osi linii elektroenergetycznej, taki szerszy obszar nie został wyznaczony. Tym samym co najwyżej można wskazać, że organy administracyjne mogły w sposób bardziej precyzyjny wyjaśnić zakres zajęcia terenu pod planowaną inwestycję już w samym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nim projekcie budowlanym. Nie stanowiło to jednak naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy a z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, jaka szerokość terenu została zajęta pod projektowaną inwestycję.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutu błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Brak poszanowania swoich interesów skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że największe zbliżenie przewodów linii elektroenergetycznej od poziomu ziemi (terenu) może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia dla osób pracujących pod tymi liniami. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że projekt budowlany obejmuje szczegółowe zasady sytuowania słupów energetycznych oraz minimalnej odległości linii elektroenergetycznych (przy maksymalnej temperaturze pracy linii w temperaturze +80ºC) od powierzchni gruntu. Wprost na rysunku obejmującego profil podłużny linii od stanowiska nr ... do stanowiska nr ... narysowano maksymalny zwis linii elektroenergetycznych dla temperatury +80ºC. Z tego rysunku (będącego integralną częścią projektu budowlanego) z dużą dokładnością wynika, że pomiędzy słupami energetycznymi nr ... i ... maksymalny zwis ma wynosić pomiędzy 10,2 a 11 metrów (do poziomu gruntu), pomiędzy słupami nr ... i ... maksymalny zwis ma wynosić 8,6 metra (do poziomu gruntu), a pomiędzy słupami nr ... i ... maksymalny zwis ma wynosić 7,6 - 8 metrów (do poziomu gruntu). Odległości te zależą od konfiguracji terenu, co również zaznaczono na tym rysunku. Tak przyjęte odległości są większe niż minimalne odległości dopuszczalne normami technicznymi.

Tym samym nie jest zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie co do braku poszanowania interesów tej strony przez inwestora. Interesy te uwzględnił sam Inwestor, wnosząc chociażby o zmianę decyzji środowiskowej poprzez podwyższenie wysokości samych słupów energetycznych. co umożliwiało podwyższenie punktu mocowania linii energetycznych na tych słupach.

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadny także i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie wydanego przez Wojewodę P. postanowienia z dnia 28 kwietnia 2015 r. o uchyleniu rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę, mimo braku oznaczenia w sposób jednoznaczny obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji oraz braku wyjaśnienia, dlaczego projekt budowlany ustalający przebieg linii 110 kV nad działkami skarżącego kasacyjnie (numer ... i ...) jest zgodny z Prawem budowlanym.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji i utrzymany decyzją organu odwoławczego spełniał wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym Inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania teren inwestycji na cele budowlane, a sam projekt budowlany został oceniony z punktu widzenia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Organy oceniły także zgodność projektu budowlanego z wydanymi w tej sprawie decyzjami i nie stwierdziły naruszenia w tym zakresie prawa. Także zarzut pominięcia przez Wojewodę P. postanowienia z dnia 28 kwietnia 2015 r. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty S. nadające decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma istotniejszego znaczenia dla oceny legalności działania Sądu i organów w tej sprawie. Tym bowiem postanowieniem Wojewoda uchylił wcześniejsze postanowienie o nadaniu pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności co skutkowało tym, że Inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja organu odwoławczego jest zaś decyzją ostateczną i podlega wykonaniu bez potrzeby wydawania postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Niezasadny jest i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, jakoby organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały kompetencji do oceny merytorycznej projektu budowlanego. Zakres kontroli projektu budowlanego wyznacza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i przepis ten nie pozwala na kontrolę rozwiązań projektowych (czyli merytorycznych) zawartych w projekcie budowlanym.

W tej sprawie zarówno w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, jak i decyzjach organów precyzyjnie i trafnie wskazano na zakres kontroli projektu budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym, odmowę przeprowadzenia należytej oceny dowolnych ustaleń organów administracji w zakresie interpretacji zapisów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wykładni i interpretacji zapisów miejscowego planu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji ocenił prawidłowość ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy i trafnie uznał, że stan ten został prawidłowo ustalony wraz z wyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał także oceny wydanych w sprawie decyzji oraz zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Sąd uwzględnił także okoliczność obowiązywania planu miejscowego i zgodność projektowanej inwestycji za zapisami tego planu.

Niezasadny jest i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie stanu faktycznego spowodowanego pracami budowlanymi niezgodnymi z projektem budowlanym i decyzją środowiskową a tym samym nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kwestia ta była przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji który stwierdził (strona ... uzasadnienia wyroku), że dokonano w toku postępowania przed wydaniem pozwolenia na budowę oceny, czy Inwestor wykonał lub wykonywał roboty budowlane objęte tą inwestycją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kilkakrotnie kontrolował teren inwestycji ustalając, że roboty budowlane były prowadzone tylko w tym okresie, w którym pozwolenie na budowę wydane przez organ pierwszej instancji było objęte rygorem natychmiastowej wykonalności, a po uchyleniu tego rygoru żadnych robót budowlanych nie wykonywano. Organy administracji nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia jakiegokolwiek postępowania wobec Inwestora w zakresie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę z ograniczenia możliwości pełnego korzystania z terenu nieruchomości zajętej pod linię elektroenergetyczną. Jednakże jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w decyzjach administracyjnych wydawanych w tej sprawie, strona skarżąca kasacyjnie ma prawo domagania się z powodu ograniczenia (o ile ono rzeczywiście nastąpi ponad zakres już zajętego terenu na potrzeby tej inwestycji) odpowiedniego odszkodowania na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ta jednak sprawa nie obejmuje swoimi granicami orzekanie w zakresie tego odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze i nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i skargę kasacyjną oddalił.