Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3249/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 426/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2014 r. nr SKO-4160.315.2013 oraz w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2014 r. nr SKO-4160.319.2013 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2014 r. nr SKO-4160.315.2013 i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2014 r. nr SKO-4160.319.2013; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A. P. i E. P. solidarnie kwotę 2579 (dwa tysiące pięćset siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 426/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2014 r. nr SKO-4160.315.2013 oraz sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2014 r., nr SKO-4160.319.2013, w przedmiocie opłaty adiacenckiej, skargi zostały oddalone.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;

Decyzjami z dnia 30 stycznia 2014 r., nr SKO-4160.315.2013 oraz nr SKO- 4160.319.2013, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 grudnia 2013r., odpowiednio nr 97/2013 oraz nr 98/2013, orzekające o obowiązku zapłaty na rzecz gminy opłaty adiacenckiej przez A. P., w wysokości 22.500,00 zł., w 10 ratach rocznych (decyzja Nr 97/2013) oraz w takiej samej kwocie 22.500,00 zł., w 10 ratach rocznych przez B. P. (decyzja nr 98/2013). Każdy ze zobowiązanych był współwłaścicielem w 1/2 części, nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] ([...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [1], [2], [3] (przed podziałem), obręb [...], o powierzchni 9224 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - [...] w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Opłatę adiacencką wymierzono z tytułu wzrostu wartości opisanej nieruchomości po podziale, na działki nr: [31]-[38]. Jako podstawę rozstrzygnięć SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) - oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.)

W uzasadnieniach decyzji Kolegium podkreśliło, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 25 listopada 2011r. (ostateczną z dniem 12 grudnia 2011 r.), został zatwierdzony podział przedmiotowej nieruchomości, na działki o nr od [31] do [38]. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność A. P. oraz E. P. po ½ części. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007r., nr XXII/461/07 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007r., Nr 401, poz. 4195) ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej, na poziomie 30% różnicy wartości nieruchomości. Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 6 sierpnia 2013r. wspólnie przez rzeczoznawców majątkowych, tj. działającej na zlecenie gminy K. W. oraz działającej na zlecenie strony I. P., które w ramach wzajemnego uzgodnienia stanowisk, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej ustaliły, iż wartość nieruchomości przed podziałem (działki nr: [1], [2], [3]) wynosiła 833.000,00 zł, zaś po podziale (działki nr: [31]-[38]) wynosiła 983.000,00 zł, co oznaczało, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wyniósł 150.000,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej i udziale strony w nieruchomości wynoszącym 1/2 części, dało kwotę 22.500,00 zł (opłata adiacencka). W toku postępowania administracyjnego, Kolegium, po analizie operatu szacunkowego stwierdziło, że został on sporządzony prawidłowo, co potwierdziła również ocena tego dowodu, dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która uznała powyższy operat za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Organ II instancji powołując się na przepisy ustawy art. 149, art. 152 ust. 1-3, art. 156 ust. 1 u.g.n. dotyczące określenia wartości nieruchomości, podkreślił, że na podstawie ww. przepisów, ustalenia wartości wymienionych nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, a sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników, wpływających na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Kolegium wskazało, że biegłe określiły wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym i przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, autorki operatu uwzględniły w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, wspólny operat pod względem formalnym zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia elementy oraz odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a przedstawiona opinia biegłych jest przy tym spójna i logiczna.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, w szczególności dotyczących metody ustalenia wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek, Kolegium wyjaśniło, iż zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy ustawy i rozporządzenia (art.149, art. 150, art. 151 ust. 1 u.g.n.). Zdaniem organu określenie wartości nieruchomości według jej stanu po podziale, jako suma wartości nowo wydzielonych działek, jest efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie. Organ wskazał, iż biegłe w sprawie niniejszej uznały, po analizie rynku, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek, wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości, a suma wartości poszczególnych działek stanowić będzie jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż wybrany w operacie szacunkowym, nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 ustawy. Analiza rynku jaką przeprowadziły biegłe wykazała, że uczestnicy rynku dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualne działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą nieruchomości aby zbyć ją w całości. Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego. Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia zmiany w procesie wyceny i analizy rynku, na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę. Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle powyższego nie powinien budzić wątpliwości sposób dokonania wyceny, tym bardziej, iż można przywołać szereg orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie nie poddano krytycznej ocenie określenia wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości działek powstałych w wyniku podziału. Konsekwentnie zasadnym w ocenie organu było dokonanie wyceny nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, polegającej na przyjęciu do porównania z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości, a które następnie zostały poddane procedurze korekty ceny średniej poprzez zastosowanie współczynników korygujących, uwzględniających różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zarzut przyjęcia do porównania z nieruchomością wycenianą, działek nie spełniających warunków podobieństwa był zatem nieuzasadniony. Organ dodał, iż operat szacunkowy, na podstawie którego organ ustalił opłatę poddany został poddany ocenie ze strony komisji powołanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych, która błędów w jego sporządzeniu, zarówno w zakresie przyjętych założeń i sposobu wykonania, jak i doboru rynku nieruchomości do porównania, nie dopatrzyła się. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż nie budzi wątpliwości, że wynikające z ustawy przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione i brak jest podstaw do stwierdzenia, by organ I instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych.

Na ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. P. (skarga zarejestrowana za sygn. akt II SA/Łd 426/14) i B. P. (skarga zarejestrowana za sygn. akt II SA/Łd 427/14), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a i art. 153 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnosili o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opierając swoją ocenę operatu, a w konsekwencji decyzję w sposób bezkrytyczny na jednym tylko źródle, organ nie zachował w przedmiotowej sprawie obiektywizmu, czym naruszył art. 77 k.p.a. W żadnej mierze w ocenie skarżących, organ nie odniósł się merytorycznie do treści operatu, nie dokonał dogłębnej analizy sprawy, a swoje rozstrzygnięcie w sposób dalece jednostronny, oparł jedynie o ocenę zespołu wyznaczonego przez organizację. Ponadto skarżący zarzucili, że organ odwoławczy bezzasadnie odrzucił ich argumentację, zgodnie z którą sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale nie powinien polegać na zsumowaniu wartości poszczególnych działek, ale na wycenie nieruchomości jako całości, składającej się z tych działek. O zasadności powyższego poglądu, świadczy według skarżących definicja "wartości rynkowej nieruchomości", zawarta w art. 153 u.g.n., która odnosi się do jednej ceny, a nie sumy szeregu prawdopodobnych cen, uzyskanych za składowe części nieruchomości, kierowane do obrotu sukcesywnie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 ust. 1 i 3 rozróżnia pojęcia "nieruchomość gruntowa" oraz "działka gruntu". W przywołanym przepisie zasadniczo wspomina się o wartości nieruchomości, zaś o wartości działek - w odrębnych przypadkach. W konsekwencji niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja art. 98a ustawy zmierzająca do wykazania, że jako wartość nieruchomości po podziale powinna być wskazywana suma wydzielonych działek gruntu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), postanowił połączyć sprawę ze skargi A. P. o sygn. akt II SA/Łd 426/14 ze sprawą B. P. o sygn. akt II SA/Łd 427/14 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadził obie sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 426/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że skarga nie jest zasadna i wskazał, na materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej przepisy - art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 .

Sądu meriti wskazał, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwał w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Wobec braku sporu w zakresie spełnienia dwóch, pierwszych przesłanek, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadził się do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale.

Sąd meriti uznał za pozbawiony jakichkolwiek uzasadnionych podstaw zarzut skarżących, dotyczący naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy prowadzące postępowanie, w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, dokonały ustaleń faktycznych i oceniły zebrany materiał dowodowy.

Sąd meriti wskazał, że operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zostać przez organ oceniony, z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości, decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że organy dopuściły dowód z dwóch operatów szacunkowych, a ich rozbieżne wnioski skłoniły prowadzących postępowanie do dalszego postępowania wyjaśniającego, które zaowocowało kolejnym operatem, sporządzonym wspólnie, przez autorki dwóch wcześniejszych opinii, z których jedna była sporządzona na zlecenie organu, druga zaś przedstawiona przez strony. Trzeci operat zawierał już wspólne ustalenia i zgodne wnioski obu, biegłych rzeczoznawców. Sąd meriti wskazał, że stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n., pozytywnej oceny tego operatu, dokonał na żądanie organu zespół oceniający, wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, uznając, iż jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, Sąd Wojewódzki zgodził się z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawierał wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłych rzeczoznawców była spójna i logiczna. Autorki, uzgadniając stanowisko, uwzględniły w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat w sposób niewątpliwy w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazał na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości.

Nie był zatem w ocenie Sądu meriti trafny zarzut, że organy oparły swe wnioski na jednym, bezkrytycznie przyjętym źródle. Organy przyjęły bowiem ustalenia trzeciego z kolei operatu, uzgodnionego przez dwójkę biegłych rzeczoznawców, którego wnioski zostały pozytywnie zweryfikowane w trybie art. 157 u.g.n.

WSA w Łodzi wskazując, że skarżący kwestionują ustalenie wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek, podkreślił, że wbrew zarzutom skarg, przyjęta przez biegłe metoda, odpowiada prawu.

W ocenie Sądu meriti wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), a w rozpoznawanej sprawie, określenie wartości nieruchomości po jej podziale, najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek, powstałych w wyniku podziału. Sąd Wojewódzki powołując się na doświadczenie zauważył, że po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji, działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym było dla Sądu meriti, że cena 1m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m2 dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży - jak w niniejszej sprawie - kilku nieruchomości, powstałych z trzech części nieruchomości dzielonej, właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną, o znacznie większej powierzchni.

Sąd Wojewódzki podniósł, że istotne w niniejszej sprawie było, że każda z działek powstałych w wyniku podziału, stanowiła już odrębną nieruchomość i posiadała założoną księgę wieczystą, a co więcej, że nieruchomości te stanowiły już własność osób trzecich. Zatem podział spornej nieruchomości nastąpił w celu zbycia poszczególnych działek gruntu, z których obecnie każda stanowi odrębną nieruchomość, posiadającą odrębną księgę wieczystą. Te okoliczności w ocenie Sądu meriti, również przemawiały za prawidłowością przyjęcia, iż wartością nieruchomości po podziale, jest suma wartości rynkowej poszczególnych działek, to biegły rzeczoznawca, w granicach przyznanych mu kompetencji, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 u.g.n.), a analiza operatu nie wykazała wadliwości w tym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji zwrócił uwagę na rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości, występującą nie tylko na kanwie niniejszej sprawy, ale również w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd Wojewódzki przywołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 1110/12, IV SA/Po151/13, IV SA/Po 559/13) i Gliwicach ( sygn. akt II SA/Gl 506/11), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale.

Sąd meriti jednocześnie zauważył, że z kolei przeciwne stanowisko zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012r., sygn. akt II SA/Ol 788/12, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 1123/12 (http://orzeczenia.nsa.qov.pl).

Sąd I instancji przytoczył również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013r. sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który zajmował się na gruncie w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 definicjami nieruchomości gruntowej i działki gruntu i stwierdził, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

Sąd Wojewódzki dodał, że za uznaniem, że organy w niniejszej sprawie dokonały prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej przemawiają dodatkowe, dwa argumenty:

- po pierwsze organy dokonały wyceny nieruchomości z poszanowaniem reguł postępowania i zachowaniem pełnej weryfikacji operatu stanowiącego podstawę wyceny, łącznie z poddaniem go kontroli komisji rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n., a ocena tego dowodu, wbrew zarzutom skargi nie była lakoniczna i nie naruszała zasady swobodnej oceny materiału dowodowego;

- po drugie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy każda z działek uzyskanych po podziale stanowi już odrębną nieruchomości, a podział - co jest oczywiste w świetle wypisu z rejestru gruntów - został dokonany w celu sprzedaży poszczególnych nieruchomości uzyskanych po podziale, zsumowanie wartości tych poszczególnych nowych nieruchomości (działek) jest z punktu widzenia logiki i ekonomii w pełni uzasadnione.

Błędem organów w ocenie Sądu I instancji było natomiast wydanie dwóch odrębnych decyzji w stosunku do jednej nieruchomości, dla każdego ze współwłaścicieli, co stanowiło naruszenie normy art. art. 98a ust.1 u.g.n. Jednakże Sąd meriti podkreślił, że sposób rozstrzygnięcia przez organy niniejszej sprawy, aczkolwiek wadliwy w tym zakresie, nie wpłynął na ocenę zasadności skarg. Każdy bowiem ze współwłaścicieli został zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej, w wysokości wynikającej z posiadanego udziału we własności nieruchomości, a decyzje określały sposób uiszczenia opłaty. Ponadto każdy z adresatów, zaskarżył skierowaną do niego decyzję w tym samym czasie, co umożliwiło sądowi łączne rozpoznanie skarg w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a.., zatem choć uchybienie powyższe, naruszyło przepis art. 98a ust.1 u.g.n., to w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie stanowiło podstawy do wyeliminowania z obrotu zaskarżonych decyzji.

W związku z powyższym WSA w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. P. i A. P., którzy na podstawie art. 171, art. 174 pkt 1, art. 177 § 1 p.p.s.a. zarzucili wyrokowi Sądu I instancji :

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 146 ust. 1 a, w zw. z art. 98a ust.1 u.g.n., oraz art. art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 157 u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że operaty szacunkowe wykonane w toku postępowania sporządzone zostały w sposób prawidłowy, a w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do ich odmiennej oceny, na podstawie zasady swobodnej oceny dowodów;

- przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nie uznanie, że decyzja będąca przedmiotem skargi, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa proceduralnego, a tym samym winna zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylona;

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasadzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano szczegółową argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, iż wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zarówno przez organy jak i przez Sąd I instancji, dokonane zostały z naruszeniem zasad wynikających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, całkowicie pominął, iż ocena operatu dokonana przez zespół oceniających, wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, również stanowił dowód, wymagający jego oceny w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów, czego organy nie dokonały. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznaje za prawidłowe oraz z jakich powodów odmawia zasadności stanowisku skarżących zgodnie, z którym sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale, nie powinien polegać na zsumowaniu wartości poszczególnych działek jako całości. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że przepis art. 98 a u.g.n. posługując się terminem "nieruchomości", nakazuje oszacować różnicę w wartości nieruchomości w stanie przed podziałem (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) i po podziale (dzień uostatecznienia się decyzji podziałowej). Zatem, dla porównań należało w niniejszym postępowaniu przyjąć transakcje prawem własności nieruchomości, podobnych pod względem złożoności podziałowej. Dla stanu nieruchomości po podziale, należało odszukać i przyjąć transakcje nieruchomościami składającymi się z określonej ilości działek, które dodatkowo mogły pełnić podobne funkcje, jak te, powstałe w wyniku podziału. Przy czym wskazano, że za słusznością takiego stanowiska przemawia definicja wartości rynkowej zawarta w art. 153 u.g.n. Skarżący kasacyjnie jednocześnie podkreślili, że dokonując podziału nieruchomości, nie pozbawili się możliwości jej sprzedaży jako kompleksu działek, a jedynie poszerzyli swoje możliwości o możliwość osobnej sprzedaży jej fragmentów. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dla określenia przedmiotu wyceny nie ma znaczenia w jaki sposób właściciel nieruchomości korzysta z przysługującego mu prawa, tzn. czy zbywa wydzielone działki w transakcji "hurtowej" czy też w szeregu odrębnych transakcji, których przedmiotem są poszczególne części nieruchomości (działki gruntu).Jednocześnie skarżący podkreślili, iż pomimo powszechnego dostępu do publikowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę, przy jednoczesnych wątpliwościach, na które sam zwrócił uwagę, pominął całkowicie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 roku, wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2342/2012, w którym to stwierdzono, iż "Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość - jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany, pod względem poszczególnych cech charakterystycznych ". Skarżący kasacyjnie konsekwentnie w toku całego postępowania, zajmowali stanowisko, zgodne z powyżej wyrażonym przez NSA.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia przesłanek zastosowania opłaty adiacenckiej, tj. czy Gmina Łódź, przeprowadziła jakiekolwiek inwestycje, które doprowadziłyby do wzrostu wartości nieruchomości, co na gruncie niniejszego postępowania było niezbędne.

| Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. |

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, kuzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jest usprawiedliwiony.

W sprawie zasadniczą kwestią sporną pozostaje sposób ustalenia i obliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Podstawę materialnoprawnej decyzji ustalającej opłatę adiacencką stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a).

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela nieruchomości;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a u.g.n.);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przyjętej przez ustawodawcę procedurze ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaistniałej w wyniku jej podziału, fundamentalne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości, tak przed, jak i po podziale, co z kolei przekłada się na ustalenie samej opłaty.

O ile określenie wartości nieruchomości przed podziałem nie budzi w praktyce, jak i orzecznictwie zasadniczych wątpliwości, to wątpliwości te powstają przy ustalaniu wartości tej nieruchomości po podziale. Istnieją bowiem dwie możliwości ustalenia wartości nieruchomości po podziale. Pierwsza z nich, prezentowana przez skarżących, sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacunek wartości winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Natomiast stosownie do drugiej możliwości przyjętej przez rzeczoznawców majątkowych w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, następnie w wydanych w sprawie decyzjach i ostatecznie przedstawionej przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, szacowaniu podlegają poszczególne działki powstałe w wyniku podziału, a następnie wartości tych działek są sumowane i suma ta przyjmowana jest jako wartość całej nieruchomości po podziale.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa.

Przeprowadzając proces interpretacji tego przepisu przypomnieć należy, czym w pierwotnym zamyśle ustawodawcy miały być opłaty adiacenckie z tytułu podziału – próbą odzyskania części wzrostu wartości wywołanego wydzieleniem części nieruchomości pod drogę publiczną i stworzenia przez to dużo lepszych warunków dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości (por. M. Gdesz, Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? /w:/ Opłaty Samorządowe w Polsce – problemy praktyczne, pod red. Grzegorza Liszewskiego, Wydawnictwo Temida 2, s. 111).

W literaturze przedmiotu zauważa się natomiast, że opłaty adiacenckie to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości, które w całości lub w części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa o gospodarce nieruchomościami (por. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11).

Sam podział nieruchomości jedynie może, ale nie musi powodować zwiększenia jej wartości. Skutek taki nastąpi, jeżeli w wyniku podziału powstaną działki, których cechy, np. takie jak wielkość, konfiguracja granic, sposób skomunikowania z drogą publiczną, spowodują podniesienie atrakcyjności rynkowej nieruchomości.

Nie można jednak przyjmować, jak czyni to Sąd Wojewódzki, że skoro poszczególne, wydzielone działki będą stanowiły przedmiot obrotu cywilnoprawnego, to należy uwzględniać wartość nowopowstałych działek, a suma ich wartości będzie odpowiadać wartości całej nieruchomości. Dla takiej interpretacji brak jest podstaw w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. mowa jest o nieruchomości przed podziałem i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomości zawarta została w art. 4 pkt 1 u.g.n. Przez nieruchomość gruntową, zgodnie z tym przepisem, należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W ujętym w art. 4 ustawy słowniczku pojęć w niej używanych znajduje się również definicja działki gruntu (art. 4 pkt 3 u.g.n.), przez którą należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką, na co zwraca się uwagę również w piśmiennictwie (por. A. Lorek, Opłata adiacencka i renta planistyczna, Persscom Sp. z o.o., Wrocław 2010, s. 27).

Pojęcia te różnicowane są również w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r. (sygn. akt III CZP 9/09), w sposób jednoznaczny wskazano, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość.

Legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 u.g.n.) każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a u.g.n.), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te, które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 u.g.n.). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 u.g.n.), czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów.

Także w piśmiennictwie podkreśla się, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a u.g.n.), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Również po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury itd. (por. M. Gdesz, op. cit.). Powyższy pogląd prezentowany jest i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 59/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12, dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: cbois).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawcy majątkowi określili wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym i przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze podlega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego, wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne jej działki. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Z treści powołanych przepisów wypływa jednoznaczny wniosek, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy majątkowemu możliwości szacowania wartości działek na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując zarówno w metodzie porównywania parami, jak i metodzie korygowania ceny średniej, operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawcy, dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonali oszacowania poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga przepis prawa.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że przyjęta przez biegłe sporządzające w sprawie operat szacunkowy metoda odpowiada prawu. Autorki uzgodnionego operatu oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określiły wartość poszczególnych działek geodezyjnych powstałych na skutek tego podziału, a następnie zsumowały ich wartości, co dało w ich ocenie najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Sąd I instancji podzielił stanowisko biegłych zajęte w opracowanym operacie szacunkowym. Podkreślił, że podstawową zasadą określania wartości nieruchomości jest jej wartość rynkowa, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, o czym stanowi art. 151 ust. 1 u.g.n. W ocenie tego Sądu, w rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Stanowisko to w świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać należy za błędne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zauważa istnienie wśród rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnych stanowisk w zakresie ustalania wartości nieruchomości po jej podziale dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd ten wskazał, że znane są mu orzeczenia sądów administracyjnych, w których akcentuje się, że przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych z tego względu, że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w tych wyrokach, nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że znane są mu także orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość" w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

W ocenie Sądu I instancji organy dokonały prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej, a za trafnością takiego stanowiska przemawia fakt, że organy dokonały wyceny nieruchomości z poszanowaniem reguł postępowania i zachowaniem pełnej weryfikacji operatu stanowiącego podstawę wyceny, łącznie z poddaniem go kontroli komisji rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n., a ocena tego dowodu nie jest lakoniczna i nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy każda z działek uzyskanych po podziale stanowi już odrębną nieruchomość, a podział został dokonany w celu sprzedaży poszczególnych nieruchomości uzyskanych po podziale, zsumowanie wartości poszczególnych nowych nieruchomości (działek) jest z punktu widzenia logiki i ekonomii w pełni uzasadnione.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji w świetle wyżej przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za błędne. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji interpretacja art. 98a ust. 1 u.g.n. nie zasługuje na aprobatę ze względów zaprezentowanych powyżej. W sprawie niniejszej rzeczoznawcy określili wartość nieruchomości po podziale dokonując oszacowania poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga art. 98a ust. 1 u.g.n. Nie było zatem dopuszczalne wyznaczenie opłaty na podstawie znajdującego się w aktach operatu szacunkowego. Oznacza to, że organ nie dysponował prawidłową opinią pozwalającą ustalić wartość nieruchomości.

W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12 (wyrok dostępny w cbois) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych." (...) "Szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dotyczy całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, na które została podzielona. Bez zmian zatem pozostaje zarówno powierzchnia nieruchomości, jak i jej lokalizacja czy dostęp do infrastruktury." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyżej zaprezentowane stanowisko.

W tych okolicznościach sprawy za usprawiedliwiony uznać należało nie tylko podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ale także zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd I instancji winien był bowiem, z wyżej podanych względów, uchylić wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzje z dnia 30 stycznia 2014 r., czego nie uczynił, naruszając tym samym art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.