Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2884/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1; art. 41 ust. 1; art. 41 ust. 2 pkt 7; art. 61 ust. 8 pkt 2; art. 68 ust. 8 pkt 1 lit a.
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 134 par. 1; art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Po 232/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w P. na orzeczenie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w P. na rzecz Zarządu Województwa [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji lub Sąd) wyrokiem z 5 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Po 232/16 oddalił skargę . A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: Skarżąca lub Spółka) na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd lub Organ) z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, w ramach działania 6.2 Aktywizacja zawodowa, Oś Priorytetowa 6. Rynek Pracy, WRPO 2014-2020. Pismem z 3 lutego 2016 r. Wojewódzki Urząd Pracy w P. poinformował Spółkę, że jej wniosek podczas oceny formalnej otrzymał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium dostępu nr 6 w ramach kryteriów wyboru projektów określonych w Regulaminie konkursu. Pismem z 10 lutego 2016 r. Skarżąca złożyła protest na powyższą ocenę. W ocenie wnioskodawcy w Regulaminie konkursu nie wskazano jednoznacznie, iż oczekiwanym efektem szkoleń jest wyłącznie uzyskanie kwalifikacji. Wymogiem konkursowym pozostawało zakończenie szkolenia egzaminem i uzyskanie certyfikatu/dyplomu potwierdzającego nabycie, podwyższenie lub dostosowanie kompetencji i kwalifikacji. Orzeczeniem z[...] marca 2016 r. Zarząd nie uwzględnił protestu. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu dopuszczono możliwość realizacji szkoleń lub kursów zawodowych umożliwiających nabycie, podwyższenie lub dostosowanie kwalifikacji, a także szkoleń lub kursów zawodowych umożliwiających nabycie, podwyższenie lub dostosowanie kompetencji poprzez weryfikację umiejętności, kwalifikacji lub kompetencji zawodowych nabytych podczas projektu przynajmniej w formie testu. W załączniku 8.20 do Regulaminu konkursu przedstawiono szczegółowe informacje umożliwiające uchwycenie różnicy między kompetencjami, a kwalifikacjami. Zaproponowane w ramach Projektu wsparcie w formie szkoleń podnoszących kwalifikacje i kompetencje jest dopuszczalne w ramach aktywizacji zawodowej. Wymagane jest aby realizacja szkoleń lub kursów zawodowych kończyła się egzaminem i uzyskaniem certyfikatu/dyplomu potwierdzającego nabycie, podwyższenie lub dostosowanie kompetencji i kwalifikacji, niezbędnych na rynku pracy. Wprowadzenie kryterium nr 6 miało na celu zwiększenie efektywności i jakości szkoleń lub kursów zawodowych, przez co w wyniku realizacji zadania 5 "Kurs pracownik biurowy" oraz zadania 6 "Kurs sekretarski" powinien nastąpić wzrost zarówno kompetencji, jak i kwalifikacji. Wniosek Spółki nie spełnił kryterium dostępu nr 6, ponieważ przedstawione w pkt. 3.4 etapy zakładały przeprowadzenie egzaminu wewnętrznego, przez zależną jednostkę i dotyczyły nabywania kompetencji, a nie kwalifikacji. W związku z tym wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej.

W skardze do Sądu Skarżąca zarzuciła Organowi:

1. naruszenie art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146; dalej: ustawa), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej interpretacji kryteriów wyboru projektów;

2. naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i orzeczenie o nieuwzględnieniu protestu.

W ocenie Skarżącej negatywna ocena wniosku został oparta na założeniu, że w projekcie uwzględniono kursy prowadzące do nabycia kompetencji oraz kursy prowadzące do nabycia kwalifikacji, a możliwe było uwzględnianie wyłącznie kursów prowadzących do nabycia kwalifikacji. Tymczasem ocena wniosku powinna sprowadzać się wyłącznie do rozstrzygnięcia czy ujęte w przedmiotowym projekcie szkolenia prowadzą do nabycia kwalifikacji lub do nabycia kompetencji lub nabycia umiejętności, a nie czy kończą się tylko wydaniem zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w kursie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd zauważył m.in., że zgodnie z kryterium nr 6 Regulaminu Konkursu "w przypadku realizacji szkoleń lub kursów zawodowych w ramach aktywizacji zawodowej, zakończą się one egzaminem i uzyskaniem certyfikatu/dyplomu potwierdzającego nabycie, podwyższenie lub dostosowanie kompetencji i kwalifikacji, niezbędnych na rynku pracy w kontekście zidentyfikowanych potrzeb osoby, której udzielane jest wsparcie". Każdy uczestnik projektu, który zakończy swoje uczestnictwo w szkoleniu/kursie, weźmie udział w egzaminie mającym na celu weryfikację umiejętności, kwalifikacji lub kompetencji zawodowych nabytych podczas projektu. Egzamin powinien być przeprowadzony przynajmniej w formie testu wiedzy lub kompetencji, przez podmiot/instytucję zewnętrzną lub projektodawcę. Kryterium to posługuje się pojęciami, które na potrzeby konkursu zostały doprecyzowane w załączniku nr 8.20 do Regulaminu. Zgodnie z nimi – "kwalifikacja" to określony zestaw efektów uczenia się (kompetencji), których osiągnięcie zostało formalnie potwierdzone przez upoważnioną do tego instytucję zgodnie z ustalonymi standardami. Nadanie kwalifikacji następuje w wyniku walidacji i certyfikacji (...) Walidacja to proces sprawdzania, czy - niezależnie od sposobu uczenia się - kompetencje wymagane dla danej kwalifikacji zostały osiągnięte. Walidacja obejmuje identyfikację i dokumentację posiadanych kompetencji oraz ich weryfikację w odniesieniu do wymagań określonych dla kwalifikacji. Walidacja powinna być prowadzona w sposób trafny (weryfikowane są te efekty uczenia się, które zostały określone dla danej kwalifikacji) i rzetelny (wynik weryfikacji jest niezależny od miejsca, czasu, metod oraz osób przeprowadzających walidację). Wynikiem walidacji jest decyzja potwierdzająca posiadanie efektów uczenia się (...) Certyfikacja to proces, w wyniku którego uczący się otrzymuje od upoważnionej instytucji formalny dokument, stwierdzający, że uzyskał określoną kwalifikację. Certyfikacja następuje po walidacji, w wyniku wydania pozytywnej decyzji stwierdzającej, że wszystkie efekty uczenia się wymagane dla danej kwalifikacji zostały osiągnięte. Kompetencja to wyodrębniony natomiast zestaw efektów uczenia się. Opis kompetencji zawiera jasno określone warunki, które powinien spełniać uczestnik projektu ubiegający się o nabycie kompetencji. W przypadku kompetencji (o ile nie wskazano, że powinny być one potwierdzone formalnym certyfikatem), nie jest konieczne spełnienie warunków dotyczących walidacji, certyfikowania oraz rozpoznawalności dokumentów potwierdzających ich nabycie.

Sąd stwierdził również, że treść kryterium nr 6 regulaminu oraz jego uzasadnienie definitywnie potwierdzają, iż w ramach przedmiotowego konkursu dopuszczona została możliwość uwzględnienia w projekcie zarówno szkoleń kończących się uzyskaniem kwalifikacji jak i kompetencji jak i umiejętności. W tych okolicznościach wniosek Spółki był zgodny z kryterium nr 6, gdyż planowane kursy: pracownika biurowego i sekretarski, mogły kończyć się nabyciem kompetencji, weryfikowanych końcowym egzaminem o charakterze wewnętrznym.

Zdaniem Sądu I instancji Komisja Oceny Projektów w granicach określonych regulaminem nie miała uprawnienia do narzucania wnioskodawcy obowiązku przeprowadzenia wyłącznie kursów kończących się podniesieniem kwalifikacji. Komisje nie powinny były kwalifikować wszystkich zgłoszonych w ramach wniosku konkursowego zadań jako prowadzących do uzyskania kwalifikacji, gdyż kryterium nr 6 posługiwało się zarówno pojęciem kompetencji jak i kwalifikacji. Nieuprawnione było przez to twierdzenie Organu, że planowane kursy powinny kończyć się uzyskaniem dokumentu potwierdzającego uzyskanie odpowiednich kwalifikacji.

Dalej Sąd wywiódł, że zastosowane przez Skarżącą odesłanie do portalu kwalifikacje.praca.gov.pl i wskazanie na uzyskane w ramach konkursu kwalifikacje musiało zostać potraktowane przez Zarząd jako nabycie kwalifikacji w ramach dofinansowanego projektu, a nie jako nabycie kompetencji. Dla osiągnięcia efektu zamierzonego przez Spółkę konieczne było rozgraniczenie, w którym przypadku mamy do czynienia z podniesieniem kompetencji, a w którym przypadku mamy do czynienia z podniesieniem kwalifikacji. Wobec braku takiego wyjaśnienia, zastosowane odesłanie do spełnienia standardów określonych na przywołanej stronie internetowej zasadnie potraktowano jako podniesienie kwalifikacji, a zatem w ramach projektu konieczna była walidacja umiejętności oraz ich certyfikacja o charakterze zewnętrznym. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że do wnioskodawcy należy obowiązek konsekwentnego posługiwania się pojęciami używanymi w opisie projektu, zgodnie z definicjami określonymi na potrzeby organizowanego projektu i skonstruowania takiego projektu konkursowego, w oparciu o aparaturę pojęciową zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była ona spójna i zachowała jednolite standardy, podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny. Dlatego w okolicznościach sprawy komisje oceniające wniosek dokonały trafnej kwalifikacji wniosku konkursowego z uwzględnieniem zawartych w nich sformułowań użytych przez Skarżącą, w rozumieniu przyjętym dla wszystkich wnioskodawców biorących udział w konkursie. W tych okolicznościach, nieuzasadnione było powołanie się przez Spółkę na odesłanie do "kwalifikacji" określonych na stronie www.kwalifikacje.praca.gov.pl, które w istocie stanowiły "kompetencje", w rozumieniu pojęć zdefiniowanych na potrzeby niniejszego konkursu.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie miały kluczowego znaczenia informacje zamieszczone przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej na portalu kwalifikacje.praca.gov.pl, z których wynika, iż standardy kwalifikacji zawodowych dla zawodów: sekretarka i pracownik biurowy zostały opracowane w 2007 r., tj. w okresie kiedy "kwalifikacje zawodowe" definiowane były jako "układ umiejętności, wiadomości i cech psychofizycznych niezbędnych do wykonywania zestawu zadań zawodowych", a nie jako "określony zestaw efektów uczenia się, zgodnych z ustalonymi standardami, których osiągnięcie zostało formalnie potwierdzone przez upoważnioną instytucję". Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z regulaminem konkursu od wnioskodawcy zależało czy przewidywane przez niego szkolenia/kursy będą dotyczyć nabycia kompetencji czy kwalifikacji potwierdzanych przez egzamin o charakterze wewnętrznym czy też zewnętrznym. W tym sensie to od wnioskodawcy projektu zależała konieczność zapewnienia walidacji i certyfikacji w przypadku kursów/szkoleń dotyczących wnioskowanych zawodów.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy Sąd I instancji wywiódł, że przepis ten nie został naruszony, bowiem Komisja Wyboru Projektu nie zweryfikowała swojego stanowiska na skutek wniesionego protestu w trybie zbliżonym do autokontroli. W granicach określonych prawem uznała ona, że brak jest podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia na podstawie ustalonego stanu faktycznego i przekazała sprawę wraz z wniesionym protestem do rozpoznania przez Komisję Odwoławczą Instytucji Zarządzającej.

W skardze kasacyjnej Skarżąca wniosła o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

II. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

III. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie pkt 4.3.1.6. Regulaminu konkursu nr [...] organizowanego w ramach WRPO na lata 2014-2020, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że Skarżąca nie spełniła kryterium dotyczącego efektów szkolenia, co skutkowało odrzuceniem wniosku o dofinansowanie;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie pkt 1), 2) i 5) rozdziału pt. "Podstawowe informacje dotyczące uzyskiwania kwalifikacji w ramach projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego"; Załącznika 8.20 pt. "Warunki realizacji wsparcia do Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] organizowanego w ramach WRPO na lata 2014-2020", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Skarżąca we wniosku o dofinansowanie wskazała, że w ramach zadania 5 - Kurs pracownik biurowy oraz zadania 6 - Kurs sekretarski uczestniczki nabędą kwalifikacje, a nie kompetencje;

III. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 65 § 1 kodeksu cywilnego, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie skutkujące niedokonaniem prawidłowej wykładni oświadczenia woli, złożonego przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie w ramach opisu działań planowanych do realizacji zadania 5 - Kurs pracownik biurowy oraz zadania 6 - Kurs sekretarski, a co za tym idzie stwierdzenie, że Skarżąca przewidziała nabycie przez uczestniczki ww. kursów kwalifikacji, a nie kompetencji;

IV. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania przeprowadziła go w sposób rzetelny;

V. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej interpretacji kryteriów wyboru projektów;

VI. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi Skarżącej na orzeczenie Zarządu z [...] marca 2016 r., nr [...] wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie i w konsekwencji uznanie, iż negatywna ocena wniosku o dofinansowanie projektu była prawidłowa, podczas gdy ocena tego wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a sprawa winna zostać przekazana właściwej instytucji do ponownego rozpatrzenia;

VII. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie zaskarżonego orzeczenia Zarządu w pełnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie od Skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania drugoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z postanowieniami art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez Skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa materialnego.

Przypomnienia wymaga, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródła prawa, o których mowa w Konstytucji (wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1110/10; podobnie: wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1110/10; podobnie: wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10).

W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. W szczególności regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji (art. 6 ust. 2). Treść regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Ze względu na specyfikę oraz wzajemne powiązanie zasadne jest wspólne odniesienie się do dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazane zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe jego zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie regulacji regulaminu oraz regulacji ujętych w załączniku do regulaminu.

Wadliwe zastosowanie wskazanych regulacji zdaniem autora skargi kasacyjnej wiązało się z tym, że na podstawie analizy wniosku o dofinansowanie w zakresie zadań 5 i 6, dotyczących szkoleń, zarówno Komisja Odwoławcza, jak również Sąd I instancji, doszły do wniosku, że w ramach tych szkoleń dochodzi do nabycia kwalifikacji, a nie kompetencji, a konsekwencją takiego stanu rzeczy, czyli w istocie tak ustalonego stanu faktycznego, było naruszenie wskazanych norm regulaminowych.

Odnosząc się do dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżący pomija treść pkt 4.3.4. Regulaminu, zgodnie z którym treść wniosku o dofinansowanie musi pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie czy dane kryterium dostępu, weryfikowane na etapie oceny formalnej, jest spełnione.

Podkreślenia wymaga daleko idące sformalizowanie postępowania konkursowego. Wiąże się to w szczególności z koniecznością posługiwania się gotowymi formularzami wniosków, ograniczającymi możliwość wypowiedzi wnioskodawcy, między innymi poprzez sygnalizowane w skardze kasacyjnej ograniczenie ilości znaków w poszczególnych polach formularzy. Wszystkie tego rodzaju ograniczenia, z jednej strony w znaczny sposób zwiększają formalizm postępowania konkursowego, z drugiej natomiast mają prowadzić do zdyscyplinowania wnioskodawców, a w konsekwencji do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy. Szybkie załatwienie sprawy wiąże się natomiast z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych.

Analiza wskazanych w dwóch pierwszych zarzutach skargi kasacyjnej regulacji regulaminu oraz załącznika do regulaminu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pojęciom "kwalifikacji" i "kompetencji" zostały nadane określone i - co należy szczególnie podkreślić – odmienne znaczenia. W dokumentacji systemu realizacji programu operacyjnego zdefiniowano zatem w sposób odmienny pojęcie "kwalifikacji" oraz pojęcie "kompetencji". Postanowienia regulaminu i załącznika w odniesieniu do każdego z tych pojęć przewidują całkowicie odrębne zasady ich nabywania (nadawania) oraz szeroko pojętej weryfikacji. W konsekwencji pierwszorzędne znaczenie ma dostosowanie się przez podmiot, biorący udział w konkursie, do nomenklatury systemu realizacji programu operacyjnego oraz poprawne posługiwanie się tymi pojęciami we wniosku o dofinansowanie.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko zajęte w doktrynie prezentujące odmienne postrzeganie charakteru prawnego regulaminów stanowiących elementy składowe dokumentacji systemu realizacji programu operacyjnego. Wskazuje się mianowicie na wątpliwość, czy system reguł, według których następuje wyłonienie podmiotów – beneficjentów pomocy finansowej z Unii Europejskiej, można w ogóle rozpatrywać z punktu widzenia właściwego wyłącznie organom administracji publicznej. Powinno się bowiem również brać pod uwagę to, że taki dokument (np. instrukcja, czy regulamin), na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający się o udzielenie wsparcia (czyli regulaminu, ogólnych warunków umów itp.). Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej. Podobne rozwiązania stosowane były i są w obszarach świadczenia usług publicznych, takich jak np. zaopatrzenie w wodę czy dostarczanie energii (zob. D.R. Kijowski, Programy, plany i strategie jako podstawa działań organów administracji publicznej, w: Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, red. J. Zimmermann, P.J. Suwaj, Warszawa 2013, s. 255).

Przyjmując zatem również wskazany powyżej punkt widzenia, który jednak nie akceptuje Sąd w tej sprawie, należy dojść do wniosku, że skoro wnioskodawca podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to nie możne posługiwać się nomenklaturą konkursową w sposób dowolny. Natomiast dostrzeżony przez Komisję Odwoławczą brak konsekwencji w posługiwaniu się przez wnioskodawcę pojęciami zdefiniowanymi w ramach dokumentacji systemu realizacji programu operacyjnego nie można skutecznie kwestionować wadliwym działaniem tej Komisji w związku z błędnym odczytaniem treści wniosku i kierowaniem się przez ten podmiot wyłącznie literalnym brzmieniem wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym do wnioskodawcy należy obowiązek konsekwentnego posługiwania się pojęciami używanymi w opisie projektu zgodnie z definicjami określonymi na potrzeby organizowanego projektu. Na wnioskodawcy spoczywał bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu konkursowego, w oparciu o aparaturę pojęciową zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była ona spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny.

Na koniec podkreślenia wymaga, że to wniosek zdeterminował stan faktyczny w tej sprawie. Natomiast dane zawarte we wniosku stanowią podstawę do dokonania oceny, czy zostały wypełnione warunki przewidziane w regulaminie i w załączniku do regulaminu. Analiza wniosku, który był przedmiotem oceny w tej sprawie daje podstawę do zajęcia stanowiska, że dowolne - oderwane od zasad regulaminowych - posługiwanie się pojęciem "kwalifikacji" nie nastąpiło tylko jednorazowo. Otóż podkreślić należy, że wnioskodawca odniósł się do tego pojęcia w kilku częściach wniosku, a mianowicie w punkcie 3.4, zadanie 5 i 6 oraz w punkcie 3.6, przy czym w tym ostatnim przypadku wprost wskazano na podnoszenie kwalifikacji.

W konsekwencji należy zająć stanowisko o niezasadności dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny również kolejny – trzeci zarzut skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie ma podstaw do tego ażeby do oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego stosować art. 65 k.c., dotyczący zasad tłumaczenia oświadczeń woli. Autor skargi kasacyjnej przyjął z góry założenie, że wniosek taki zawiera oświadczenie woli, jednakże stanowiska tego w ogóle nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ocena wniosku o dofinansowanie dokonywana jest w realiach związanych prawem publicznym, a nie prawem prywatnym. Ponadto, jak już wskazano wcześniej, treść wypełnionego przez wnioskodawcę wniosku o dofinansowanie oraz jej odczytanie, a tego w istocie dotyczy zaistniały w tej sprawie problem, jest zagadnieniem związanym ze sferą stanu faktycznego oraz jej oceną.

Nie jest zasadny również czwarty zarzut ujęty w skardze kasacyjnej. Zarzut ten w istocie wiąże się z dwoma pierwszymi zarzutami skargi kasacyjnej, a dotyczy naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, że przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania nastąpiło w sposób rzetelny. Jednakże w skardze kasacyjnej jej Autor nie wykazał braku rzetelności w działaniu instytucji dokonującej wyboru projektów do dofinansowania. Wykazał w istocie formalizm oraz kierowanie się literalnym brzmieniem słów, co jednak w realiach tej sprawy nie może być uznane za przejaw naruszenia rzetelności. Wprost przeciwnie, tego rodzaju postępowanie wymagane jest przez regulamin postępowania konkursowego. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie dowiedziono naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut piąty. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy, regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Skarżąca wskazała na naruszenie ww. przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej interpretacji kryteriów wyboru projektów. Wskazane zestawienie norm (przepisów), których zastosowanie Skarżąca zakwestionowała ze skutkiem w postaci błędnej interpretacji kryteriów wyboru projektu nie może wywołać zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Pokreślić bowiem należy, że w przypadku sądowej kontroli postępowania konkursowego, wskazane kryteria wyboru do których odnosi się Sąd wynikają z regulaminu konkursu. O naruszeniu art. 41 ust. 1 ustawy można byłoby rozważać natomiast w szczególności w przypadku, gdyby właściwa instytucja przeprowadziła konkurs na innej podstawie niż w oparciu o określony przez siebie regulamin. Z kolei z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy mielibyśmy do czynienia w szczególności w przypadku, gdyby regulamin konkursu nie określał w ogóle kryteriów wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Do takich sytuacji nie doszło jednak w tej sprawie.

Również zarzut szósty, dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny. Jest to konsekwencją niezasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro w skardze kasacyjnej nie zarzucono skutecznie Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego, w konsekwencji zgodnym z prawem rozstrzygnięciem tego Sądu było oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy i niezastosowanie art. 68 ust. 8 pkt 1 lit. a tego aktu prawnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie również ostatni – siódmy zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Na wstępie trzeba zaznaczyć, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12). Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie 134 § 1 p.p.s.a. wskazał natomiast, że Sąd I instancji potraktował pobieżnie zagadnienie odnoszące się do tego, czy wnioskodawca opisał kursy zawodowe jako mające zakończyć się podniesieniem kompetencji czy też kwalifikacji (zadanie 5 i 6). Zarzut ten w istocie wiąże się zatem z dwoma pierwszymi zarzutami skargi kasacyjnej, które okazały się niezasadne. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jednak w tej sprawie zarzucać Sądowi I instancji – jak to określił Autor skargi kasacyjnej - pobieżne potraktowanie tej kluczowej kwestii. Potwierdzeniem tego jest wywód Sądu I instancji zawarty przede wszystkim na stronach 9 – 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Ponadto w części uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia 134 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wprost zarzucił kierowanie się przez Sąd I instancji wyłącznie literalnym brzmieniem słów, wyrwanych – w opinii Skarżącej – z całości. Ponownie należy zatem podkreślić daleko idące sformalizowanie postępowania konkursowego oraz konieczność wypełniania wniosków zgodnie z postanowieniami regulaminu wraz z załącznikami, w tym z uwzględnieniem ograniczonej liczby znaków. Wszystko to ma prowadzić do swoistej dyscypliny wnioskodawcy, ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i sprawnego załatwienia sprawy.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).