Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 425/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1376
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 86
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 590/21 w sprawie ze skargi L. w O. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 14/p/2020/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. w O. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 590/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę stowarzyszenia L. (dalej: skarżący, beneficjent) z siedzibą w O. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 15 czerwca 2021 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Od wyroku WSA w Olsztynie skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył to orzeczenie w całości zarzucając mu:

I. obrazę prawa materialnego – tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, że działanie skarżącego stanowi nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej: u.f.p.) zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r., poz. 1057) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia zastosowanie tych przepisów i wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania do zwrotu, podczas gdy:

a) nie naruszono procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, w szczególności nie dopuszczono się naruszenia zasady konkurencyjności;

b) wszystkie wydatki zostały przez skarżącego poniesione w celu wykonania projektu i w związku z jego realizacją;

c) poniesione wydatki zostały zaakceptowane przez Instytucję Zarządzającą, a wskaźniki rezultatu zostały przez skarżącego osiągnięte;

d) w toku postępowania administracyjnego nie wykazano, a nawet nie uprawdopodobniono w żaden sposób faktu, że działanie skarżącego spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez pominięcie przez Sąd, że organ wydający w sprawie decyzje niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszące oraz dokonał niewszechstronnej oceny materiału dowodowego, co przejawiało się:

a) uznaniem, że przy przeprowadzaniu postępowania na udzielenie zamówienia skarżący dopuścił się naruszenia § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz przepisów Wytycznych tj. pkt 6.5.1), 6.5.2.8), i 10) podczas gdy dopełnił on wszelkich procedur wymaganych ww. dokumentami;

b) nieuzasadnionym uznaniem, że skarżący nie był uprawniony do wyłonienia wykonawcy w trybie postępowania z "wolnej ręki" podczas, gdy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające na zastosowanie tego trybu (tj. przesłanki, o których mowa w treści podrozdziału 6.5 pkt 8 ppkt a) Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków pozwalające na odstąpienie od stosowania zasad udzielania zamówień określonych w podrozdziale 6.5 Wytycznych);

c) nieustaleniem przez organ, jaki był rzeczywisty powód wykluczenia z udziału w postępowaniu jedynego oferenta (postępowanie konkurencyjne nr 1) przejawiający się przyjęciem przez organ, że powodem jego wykluczenia był fakt, że złożona przez niego oferta nie mieściła się w zasięgu finansowym beneficjenta, podczas gdy oferenta wykluczono z udziału w postępowaniu z uwagi na niespełnienie przez niego wymogu ustalonego przez skarżącego pn. "wiedza i doświadczenie";

d) przyjęciem, że skarżący określił warunki udziału w postępowaniu na udzielenie zamówienia, w sposób prowadzący do naruszenia zasad konkurencyjności i nierównego traktowania wykonawców, podczas gdy wszelkie ustalone przez niego warunki były adekwatne do charakteru postępowania i niezbędne do wyłonienia wykonawcy dającego rękojmię należytej realizacji projektu;

e) błędnym uznaniem przez organ, że pierwotne warunki zamówienia zostały przez skarżącego w istotny sposób zmienione, podczas gdy wprowadzone zmiany miały charakter zmian nieistotnych i były uzasadnione koniecznością realizacji zasady konkurencyjności;

f) bezpodstawnym przyjęciem, że brak zainteresowania zapytaniem ofertowym, zamieszczonym przez skarżącego w Bazie Konkurencyjności jest konsekwencją zbyt ogólnikowego i nieprecyzyjnego opisu zamówienia, podczas gdy brak zainteresowania tego typu ogłoszeniami ma charakter powszechny i jest związany z sytuacją panująca na rynku usług budowlanych;

g) zastąpieniem przez organ swobodnej oceny dowodów, oceną dowolną, w szczególności poprzez nieuzasadnioną i niepopartą argumentami mającymi źródło w przepisach prawa, odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej, twierdzeniom i dowodom mogącym świadczyć na korzyść strony;

- co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, obligujące organ do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu przyznanego dofinansowania tj. przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. oraz oddaleniem skargi.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. przejawiające się pominięciem przez Sąd, że zaniechanie przesłuchania skarżącego przez organ mimo występowania po jego stronie wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzonych przez niego postępowań o udzielenie zamówienia publicznego stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, co w konsekwencji skutkowało niewszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i oddaleniem skargi.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 k.p.a w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez pominięcie przez Sąd, że, organ prowadził postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa przejawiający się:

a) we wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania, dopiero po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy na wcześniejszych etapach realizacji projektu organ weryfikował zasadność przyznania dofinansowania, zapewniając skarżącego, że nie występują po jego stronie nieprawidłowości, co stanowi przejaw "przerzucenia" odpowiedzialności za błędy i uchybienia organu w prowadzeniu kontroli na beneficjenta;

b) w prowadzeniu postępowania pod z góry założoną tezę i oparciu swojego stanowiska wyłącznie na twierdzeniach wyrażonych w protokole kontroli oraz twierdzeniach podnoszonych w toku postępowania przez pana M. S., z którym beneficjent pozostaje w sporze, z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów;

c) przyjęciem, że działanie skarżącego spowodowało wystąpienie szkody potencjalnej w budżecie ogólnym UE, bez merytorycznego uzasadniania swojego stanowiska w tym przedmiocie;

d) nałożeniem na postępowanie korekty finansowej w maksymalnej wysokości przewidzianej w Taryfikatorze bez należytego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których korekta ta nie została obniżona;

e) brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu prawa zamówień publicznych mimo powzięcia przez organ wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia, na co wskazuje chociażby skierowanie przez niego w dniu 22 marca 2021 r. pisma do Departamentu Audytu Środków publicznych w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie prawidłowości przeprowadzenia postępowania w oparciu o zasadę konkurencyjności, które to wątpliwości nie zostały wyjaśnione (por. kserokopia odpowiedzi Dyrektora Departamentu Audytu Środków Publicznych w Ministerstwie Finansów).

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a poprzez pominięcie przez Sąd, że organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co przejawiało się zaniechaniem przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i ograniczeniu się do powielenia wniosków przyjętych przez zespół pokontrolny, podczas gdy obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a więc m.in. ponowna analiza i wyjaśnienie podstaw prawnych, na których oparto nakaz zwrotu części środków wypłaconych w ramach projektu;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez pominięcie przez Sąd, że organ powinien uwzględnić wniosek skarżącego złożony w dniu 25.05.2021 r. w przedmiocie powołania biegłego z zakresu zamówień publicznych w celu oceny prawidłowości przeprowadzonego przez niego postępowania o zamówienie publiczne, ponieważ beneficjent przedłożył do akt postępowania dwie opinie prawne sporządzone przez specjalistów z zakresu prawa zamówień publicznych, z których treści wynikało, że w sprawie nie wystąpiły nieprawidłowości skutkujące koniecznością zwrotu dofinansowania, a brak przeprowadzenia postępowania dowodowego doprowadził do wydania w sprawie wadliwej decyzji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w zw. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez pominięcie przez Sąd, że organ nienależycie sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co przejawiało się:

a) brakiem wskazania w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji dowodów, na których organ oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez stronę;

b) brakiem szczegółowego omówienia kwestii dotyczących szkody, jaka rzekomo mogła potencjalnie wystąpić w budżecie ogólnym UE na skutek zachowania skarżącego, w tym brakiem omówienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji adekwatnego związku przyczynowo-skutkowego występującego między zachowaniem skarżącego, a szkodą;

c) brakiem wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego zastosowana przez organ korekta finansowa została określona w maksymalnej wysokości 100% i nie została pomniejszona;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy, uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia, przejawiające się brakiem odniesienia się przez Sąd do wielu podniesionych w skardze zarzutów dotyczących m.in oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy, wyjęcia z akt postępowania dokumentów, twierdzeń podnoszonych przez Dyrektora Departamentu na spotkaniu, w którym uczestniczył pełnomocnik beneficjenta oraz brakiem szczegółowego wyjaśnienia przyczyn, które legły u podstaw oddalenia skargi z jednoczesnym ograniczeniem się do powielania twierdzeń zawartych w uzasadnieniach wydanych decyzji administracyjnych

W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, rozpoznanie sprawy bez wyznaczania rozprawy oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej oraz w odpowiedzi organu na skargę kasacyjną.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Najdalej idącym zarzutem skargi, bo dotyczącym ustalenia możliwości dokonania kontroli instancyjnej zakażonego orzeczenia, jest sformułowany w cz. I pkt 7 jej petitum zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., stąd też został on rozpoznany w pierwszej kolejności. Wedle skarżącego kasacyjnie wyraża się w zbyt ogólnikowym sposobie sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przejawiającym się brakiem odniesienia do wielu podniesionych w skardze zarzutów.

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwienie stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16).

Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki uzasadniające zwrot środków finansowych otrzymanych przez skarżącego na realizację projektu budowy kempingu. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantne fakty – analizę przedstawionych w nim argumentów. Wskazać też należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W konsekwencji uzasadnienie to wolne jest od sugerowanych przez skarżącego kasacyjnie wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

O braku zasadności omawianego zarzutu należy również wnioskować na tej podstawie, że z punktu widzenia oceny odnoście do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma znaczenia stanowisko skarżącego, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd skupia się na konieczności przestrzegania przez beneficjentów szeregu przepisów i dobrowolności przy podpisywaniu umów o dofinansowanie, nie dokonując wnikliwej analizy sprawy oraz rozważenia postawionych zarzutów czy argumentów na ich poparcie. W opozycji do tej części zarzutów trzeba przeciwstawić ten argument, że nie zostały one ani rozwinięte, ani też uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co powoduje, że wobec tego rodzaju twierdzenia oraz wysokiego stopnia jego ogólności – nie odnosi się ono jednak do żadnych kwestii szczegółowych, w tym zwłaszcza do znaczenia oraz doniosłości zarzutów, których brak rozpatrzenia miałby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zupełnie inną kwestią jest przy tym – co wymaga podkreślenia – siła przekonywania zawartych w uzasadnieniu Sądu I instancji argumentów. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Ponadto, co istotne, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, jak również ich zupełności, bowiem nie ten przepis, a przepisy postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego decydują o prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. One bowiem decydują o poszczególnych elementach stanu faktycznego sprawy. W sprawie niniejszej strona skarżąca w zasadzie ograniczyła się do krytyki uzasadnienia w kontekście zarzutów skargi i przyjętych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji, nie wskazując, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazane przez nią wady uzasadnienia, np. brak odniesienia się do "...braku w aktach sprawy na dzień 19.07.2021 r. zarówno treści pisma skierowanego przez Instytucję Zarządzającą do Instytucji Audytowej, jak i otrzymanej odpowiedzi...".

Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tak aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie zostały naruszone przepisy wskazane w punkcie II.1 lit. a) – g) petitum skargi kasacyjnej. W sprawie został zebrany cały materiał niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, organy rozważyły przedstawione przez stronę argumenty, a także zbadały wszystkie dowody składające się na materiał stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Organy dokonały następnie analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przeprowadziły wykładnię przepisów oraz regulacji obowiązujących skarżącą i poddały zgromadzony materiał dowodowy wszechstronnej ocenie, zgodnej z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania.

Nietrafność zarzutów naruszenia przepisów postępowania wynika z tego, że stanowią one jedynie polemikę ze stanowiskiem organu zaakceptowanym następnie przez Sąd I instancji. Strona zarzuca, że Sąd niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny oraz dokonał niewszechstronnej oceny materiału dowodowego, co przejawiało się: uznaniem naruszenia § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz przepisów Wytycznych tj. pkt 6.5.1, 6.5.2.8, i 10 podczas gdy skarżący dopełnił wszelkich procedur wymaganych ww. dokumentami; nieuzasadnionym uznaniem, że skarżący nie był uprawniony do wyłonienia wykonawcy w trybie postępowania z "wolnej ręki"; nieustaleniem jaki był rzeczywisty powód wykluczenia z udziału w postępowaniu jedynego oferenta (postępowanie konkurencyjne nr 1); przyjęciem, że skarżący określił warunki udziału w postępowaniu na udzielenie zamówienia, w sposób prowadzący do naruszenia zasad konkurencyjności i nierównego traktowania wykonawców; błędnym uznaniem, że pierwotne warunki zamówienia zostały przez skarżącego w istotny sposób zmienione; bezpodstawnym przyjęciem, że brak zainteresowania zapytaniem ofertowym, zamieszczonym przez skarżącego w Bazie Konkurencyjności jest konsekwencją zbyt ogólnikowego i nieprecyzyjnego opisu zamówienia; zastąpieniem przez organ swobodnej oceny dowodów, oceną dowolną, w szczególności poprzez nieuzasadnioną i niepopartą argumentami mającymi źródło w przepisach prawa, odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej, twierdzeniom i dowodom mogącym świadczyć na korzyść strony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione zarzuty nie podważają przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego. Należy bowiem zauważyć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza naruszenie przez skarżącego § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz pkt 1 podrozdziału 6.5 oraz pkt 8 i 11 podrozdziału 6.5.2 Wytycznych poprzez niedopełnienie obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego zgodnie z warunkami wynikającymi z umowy o dofinansowanie projektu. W myśl zapisu podrozdziału 6.5 pkt 8 a Wytycznych skarżący mógł przeprowadzić postępowanie z tzw. "wolnej ręki", o ile uprzednie postępowanie konkurencyjne, w którym nie wyłoniono wykonawcy, przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy oraz gdy pierwotne warunki zamówienia nie zostały w sposób istotny zmienione. Tymczasem z ustaleń faktycznych wynika, że w postępowaniu poprzedzającym tryb z wolnej ręki, w którym dopuszczono składanie ofert częściowych nadal wymagano aby potencjalny wykonawca "należycie zrealizował co najmniej dwie roboty budowlane, z których każda polegała na budowie obiektu". Z treści ogłoszenia wynikało również, że skarżący wymagał od każdego potencjalnego wykonawcy, aby dysponował osobą, która będzie pełnić funkcje kierownika robót branży konstrukcyjnobudowlanej, posiadającej uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjnobudowlanej. Warunek ten nie został zmieniony, gdy dopuszczono składanie ofert częściowych. Od oferentów wymagano też zdolności do wystawienia gwarancji dobrego wykonania na kwotę równą 10% wartości oferty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniwszy dokonanie podziału na części zamówienia konkurencyjnego ogłoszonego w Bazie Konkurencyjności pod nr 1133836, organ trafnie przyjął, że powyższe warunki ustalone zostały w sposób nadmierny, gdyż nie były adekwatne do poszczególnych części zamówienia. Natomiast co do gwarancji należytego wykonania umowy to dotyczy ona etapu, gdy wykonawca został już wybrany i została z nim podpisana umowa. Wprowadzenie tego warunku na etapie wyboru wykonawców nie jest niezbędne do prawidłowej realizacji zamówienia i nie powinno dotyczyć wszystkich oferentów, lecz jedynie wybranego już wykonawcy.

Jednocześnie nieprzekonywująca jest argumentacja skarżącego kasacyjnie, odwołująca się do wykładni słowa "obiekt". Nie można bowiem pominąć, że przedmiotem zamówienia była realizacja robót budowlanych związanych z budową kempingu w formie stanowisk i miejsc postojowych dla kamperów, budynku higieniczno-sanitarnego oraz infrastruktury towarzyszącej, tym samym pojęcie to należy odnosić do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W konsekwencji stawianie tak opisanych wymogów czy to w zakresie doświadczenia czy kwalifikacji zawodowych jest nieadekwatne do wszystkich części zamówienia, które obejmowały m.in. prace przygotowawcze, instalację elektryczną, sanitarną i wodociągową. Analiza sformułowanych i przedstawionych powyżej warunków świadczy o nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania konkurencyjnego, co powoduje, że strona nie była uprawniona do zastosowania trybu z tzw. "wolnej ręki". W sprawie zasadnie też uznano, że w postępowaniu niekonkurencyjnym doszło do modyfikacji warunków udziału w stosunku do postępowania konkurencyjnego. Z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że wykonawcy poszczególnych części albo w ogóle nie przedstawili oświadczeń w zakresie spełnienia wymaganych warunków, albo przedstawione oświadczenia były nieadekwatne do przedmiotu umowy.

Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do rezygnacji z zastosowania zasady konkurencyjności (będącej standardem wyboru wykonawców). Tym bardziej, że zasada konkurencyjności ma zapewnić przejrzystość postępowania, zatem odstępstwa od niej powinny być stosowane wyjątkowo. Brak właściwej publikacji w Bazie Konkurencyjności (zgodnej z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności) mógł ograniczyć możliwość ubiegania się o dane zamówienie wykonawcom zdolnym do realizacji jego przedmiotu, a działania skarżącego należało uznać za ograniczające zasadę uczciwej konkurencji, co uzasadniało wymierzenie korekty finansowej. Nie można bowiem wykluczyć, jak podniósł też organ, że w przypadku prawidłowego upublicznienia zapytania ofertowego ww. Bazie, w postępowaniu mogłaby wziąć udział większa liczba wykonawców, którzy mogliby przestawić korzystniejsze oferty.

Bez znaczenia pozostaje twierdzenie skarżącego kasacyjnie o nieustaleniu rzeczywistego powodu wykluczenia z udziału w postępowaniu konkurencyjnym nr 1 jednego oferenta. Dla skuteczności tego zarzutu nieodzowne było wykazanie jego wpływu na wynik sprawy, czemu jednak autor skargi kasacyjnej nie sprostał.

Strona skarżąca podnosi również, że organ powinien ją przesłuchać z uwagi na występujące w sprawie wątpliwości. W świetle art. 86 k.p.a. wyjaśnienia strony nie są środkiem dowodowym, a strony mają prawo je składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Niemniej jednak oczywistość stanu faktycznego wynikająca z wyników kontroli przeprowadzonej 29 listopada 2019 r. czyniła zbędnym przesłuchanie strony, jak również przeprowadzenie dowodu z załączonych przez skarżącego opinii specjalistów z zakresu prawa zamówień publicznych. Powoływane dowody nie miały bowiem w ogóle na celu podważenie niespornych w istocie okoliczności faktycznych, lecz ich ocenę dokonaną przez organ i zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Ponadto, z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt. I GSK 1277/18, Lex nr 2707189), czego skarżący kasacyjnie nie wykazał.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób też uznać, że w sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej – art. 8 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli służy zagwarantowaniu praw strony postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W tym zakresie nie można organowi zarzucić naruszenia zasady zaufania. Także postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, o czym była mowa powyżej. To, że skarżący kwestionuje zastosowanie wobec niego sankcji w postaci obowiązku zwrotu dofinansowania, pomimo braku skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego dotyczących stwierdzonych naruszeń nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady zaufania. Sposób przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nie potwierdza zatem zasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Z treści zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika natomiast na czym miałoby polegać naruszenie art. 9 k.p.a.

Bezzasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej z punktu II.4. petitum tego środka prawnego, a dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. np. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 540/19, CBOSA). Z zasady tej nie wynika natomiast obowiązek ponownego przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodów, w oparciu o które ustaleń faktycznych dokonał organ pierwszej instancji. Obowiązek taki aktualizowałby się natomiast wówczas, gdyby w związku z przeprowadzeniem określonego dowodu przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy Zarząd Województwa rozpoznał ponownie sprawę w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu zgodnie z opisanym wyżej standardem dwuinstancyjności. W szczególności, z uzasadnienia decyzji II-instancyjnej wynika, że organ dokonał ponownej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponadto, IZ odniosła się do wszystkich zagadnień materialnoprawnych, istotnych z punktu widzenia sprawy dotyczącej przedmiotowego zwrotu środków.

Na uznanie nie zasługuje również zarzut braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, już choćby z uwagi na błędną konstrukcję zarzutu – nie wskazano bowiem jednostki redakcyjnej powołanego art. 84 k.p.a. Ponadto podkreślić należy, że zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ administracji publicznej, który jest właściwy w sprawie. Zwłaszcza, że organ administracji nie jest związany opinią biegłego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1445/06; 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 174/16).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów określonych w pkt II.5 petitum skargi kasacyjnej. Do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów – nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ponadto aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał, żeby uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało wszystkich elementów koniecznych. Natomiast powołując się na braki szczegółowego wskazania dowodów, szczegółowego omówienia kwestii szkody, czy zastosowanej korekty nie uzasadnił, jaki wpływ miało to na wynik rozstrzygnięcia.

Krytyka stanu faktycznego sprawy nie może odnieść skutku bez wykazania wpływu konkretnych naruszeń na rezultat rozstrzygnięcia. Wobec powyższego za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniesione w pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieuprawnione odstąpienie od zasady konkurencyjności stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, tj. stanowi naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego, dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17). W tym miejscu należy zauważyć, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza w każdym wypadku powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 683/20). Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia, w kontekście cytowanego artykułu rozporządzenia UE, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna). W rozpatrywanej sprawie szkoda ma taki charakter, gdyż prawidłowe upublicznienie zapytania ofertowego w Bazie Konkurencyjności mogłoby (hipotetycznie), skutkować większą liczbą złożonych ofert, wśród których mogłaby być także oferta korzystniejsza cenowo niż wybrana przez skarżącego kasacyjnie (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 108/20). Niewątpliwie gdyby prawidłowo sformułowano ofertę, nie stawiając przy tym warunków nieadekwatnych do poszczególnych części zamówienia, tak w zakresie doświadczenia wykonawców, czy zatrudnienia osoby o uprawnieniach kierownika budowy, wówczas możliwe, że na realizację Projektu zostało by wydatkowane z budżetu UE mniej środków na dofinansowanie. Dlatego brak prawidłowej publikacji zapytania ww. Bazie spowodował hipotetyczną szkodę w budżecie UE.

Brak uznania powyższych zarzutów z trafne powoduje w konsekwencji, że nie są usprawiedliwione zarzuty określone w punktach I.2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast według art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. Zarzuty podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., albowiem stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.