Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 610/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 988/10 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn., akt II SA/Ol 988/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta Olsztyn decyzją Nr – [...] z dnia [...] lipca 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez inwestora Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" Sp. z o.o., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej na działkach o nr: [...] i [...] w Olsztynie przy ulicy [...] w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę budynków B1 i B2. Stroną w postępowaniu organ I instancji ustanowił Uniwersytet [...] jako współwłaściciela działki [...] - przeznaczonej w planie na ciąg pieszo-jezdny. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że umowa sprzedaży zawarta pomiędzy Uniwersytetem a "[...] sp. z o.o." o nabycie nieruchomości, nie jest umową ostateczną w postaci aktu notarialnego, a jedynie umową przedwstępną uzależnioną jeszcze od uzyskania zgody Ministerstwa Skarbu na dokonanie sprzedaży i z tego względu nie może być podstawą do uznania wspomnianego przedsiębiorstwa za stronę w toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Uniwersytet [...] w Olsztynie, który podniósł, że inwestor nabył działkę o nr ewid. [...]0 oraz udział do ½ w działce [...]8 obręb 118 m Olsztyn od Uniwersytetu [...] w Olsztynie. Wskazano, że właścicielem pozostałego udziału do ½ w działce [...]8 oraz działki [...]6 jest jeszcze Uniwersytet [...]. Jednakże w dniu 30 czerwca 2010 r. w trybie przetargu wyłoniony został nabywca działki [...]6, [...]2, [...]5 oraz udziału do ½ w działkach [...]6 i [...]8, tj. "[...] sp. z o.o. Odwołujący podkreślił, że pismem z dnia 29 lipca 2010 r. Uniwersytet poinformował Urząd Miasta o wyniku przetargu. W związku z tym, że procedura zbywania nieruchomości przez uczelnię publiczną jest obwarowana obowiązkiem uzyskania zgody Ministra Skarbu, Uniwersytet stwierdził, iż nie miał możliwości zawarcia umowy sprzedaży niezwłocznie po wyłonieniu nabywcy w drodze przetargu. W ocenie odwołującego, organ po otrzymaniu informacji od Uniwersytetu, powinien zawiadomić spółkę "[...]" sp. z o.o. o postępowaniu i powinna ona uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Tego jednak nie uczyniono. Ponadto Uniwersytet podniósł, że jako współwłaściciel działki [...]8 nie dokonał w dniu 27 maja 2010r. uzgodnienia planowanego zagospodarowania działki wspólnej. Uzgodnienia zawarte w dniu 27 maja 2010 r. dotyczyły bowiem ewentualnego podziału działki [...]8 pomiędzy dotychczasowych współwłaścicieli tj. Uniwersytet [...] i [...]. Podkreślono, że Uniwersytet nie znał planów inwestycyjnych inwestora i nie został uprzedzony o tym, że ten projekt będzie bez zgody Uczelni wykorzystywany wbrew jej interesom i zostanie złożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Takie zaś rozwiązanie podziału działki [...]8 jest nie tylko niekorzystne dla Uniwersytetu i spółki "[...]", ale też jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podobnie w ocenie odwołującego budowa drogi wewnętrznej z miejscami parkingowymi oraz tereny zielone na działce [...]8 są niezgodne z planem miejscowym Olsztyna dla terenu położonego w południowej części miasta w rejonie ulicy [...]. Zgodnie z zapisami planu działka [...]8 stanowi teren o funkcji 8MW – zabudowa o funkcjach mieszkaniowych wielorodzinnych. Ponadto teren ten oznaczony jest jako drogi wewnętrzne (ciągi pieszo-jezdne), szerokość jezdni 3,5 m. W związku z tym w ocenie odwołującego zagospodarowanie działki na tereny zielone przez spółkę jest niezgodne z planem. W następstwie natomiast takiego zagospodarowania niemożliwe będzie również planowane zniesienie współwłasności na działce o nr [...]8 w toku realizacji dalszych zamierzeń Spółki [...] na przedmiotowym terenie. Działka [...]8 to ciąg pieszo-jezdny i akceptacja na tym terenie terenów zielonych oznacza faktycznie zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna dla terenu położonego w południowej części miasta w rejonie ulicy [...]. Podniesiono również zastrzeżenia co do zapewnienia wymaganych 25% powierzchni pod tereny zielone, na planowanym do zagospodarowania przedmiotową inwestycją obszarze.

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2010 r. spółka [...] wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zaznaczono, że uzgodnienie przez Uniwersytet z dnia 27 maja 2010r. dokonane zostało na rysunku projektu zagospodarowania całego zespołu zabudowy.

Uniwersytet podtrzymał swoje zarzuty w piśmie procesowym z dnia 17 września 2010r. Podkreślono w nim również, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedłożone przez spółkę [...] wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zawiera niezgodne z prawdą informacje dotyczące wyrażenia zgody przez Uniwersytet [...] na wykonywanie robót objętych wnioskiem. Podniesiono, że zapis o ciągu pieszo-jezdnym nie jest tożsamy z budową ulicy zgodnie z załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projektem. Takie rozwiązanie podziału działki [...]8 jest bowiem sprzeczne z planem miejscowym. Nie łączy się też w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów oznaczonych jako PK i KP.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1, B2, B3, B4, B5, B6 na terenie działki [...]0 i elementów zagospodarowania na działce nr [...]8 przy ul. ks. [...] Olsztyn-J., a także zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pierwszego etapu inwestycji – budowy budynków wielorodzinnych B1 i B2 na działce nr [...]0 przy ul. [...] Olsztyn-J. wraz z zagospodarowaniem oznaczonym na planie zagospodarowania zieloną ciągłą linią. Organ odwoławczy stwierdził, że holding "[...]" nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Za stronę słusznie uznano Uniwersytet [...] jako współwłaściciela działki [...] 8 przeznaczonej w planie na ciąg pieszo-jezdny. Wskazano, że działka [...] 8 znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyn na terenie oznaczonym symbolem 8MW. Stanowi ona wyodrębniony na rysunku ciąg pieszo-jezdny. Projekt zagospodarowania obejmuje realizację 2/3 całkowitej długości ciągu w części przylegającej do działki inwestora w zakresie niezbędnym do skomunikowania elementów zagospodarowania działki inwestora. Pozostawienie 1/3 długości pasa terenu przeznaczonego na przebieg ciągu pieszo-jezdnego jako niezagospodarowanego, według Wojewody nie ograniczy przyszłemu właścicielowi działki sąsiedniej [...] 6 zaprojektowanie, a następnie wykonanie do niego włączenia. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego brak jest uzasadnienia dla zgłaszanej przez odwołujących konieczności połączenia ciągu z terenem nie będącym własnością inwestora, a oznaczonym na rysunku planu symbolem 1PK. Podniesiono ponadto, że linia rozgraniczająca teren przeznaczony na ciąg pieszo-jezdny stanowi obligatoryjną linię zabudowy. Projekt zagospodarowania sytuuje budynki na styku z tą linią czyli zgodnie z planem. Plan nie wprowadza zaś zakazu sytuowania wejść do budynków w obligatoryjnej linii zabudowy. Zakwestionowanie natomiast przez stronę odwołującą uzgodnienia z dnia 27 maja 2010 r. dokonanego na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego całego zamierzenia inwestycyjnego nie jest zasadne. Odnośnie zaś wymogu pokrycia 25% terenów obszarem zielonym, stwierdzono, że dotyczy to całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie poszczególnych obiektów budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Uniwersytet [...], wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r., nr 156, poz. 1118, dalej jako "Prawo budowlane") poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i tym samym nieuprawnione przyjęcie przez organy obu instancji, że inwestor dysponował zgodą skarżącego na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę na działce nr [...]8, podczas, gdy inwestor taką zgodą współwłaściciela tej nieruchomości nie dysponuje. W dalszej części uzasadnienie skargi pokrywa się z zarzutami zawartymi w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym dysponował oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyjaśnieniami stron postępowania oraz posiadał oryginał uzgodnienia Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego złożonego na projekcie zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie został złożony projekt budowlany wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu mieszkalnego wraz z etapowaniem inwestycji na działce nr [...]0 i [...]8 przy ulicy [...] w Olsztynie oraz wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę I etapu zagospodarowania terenu dla budynku B1 i B2 kompleksu mieszkalnego na działce nr [...]0, budynku wielorodzinnego – B1 na działce nr [...]0 i budynku wielorodzinnego – B2 na działce nr [...]0, przy ulicy [...] w Olsztynie. W ocenie Sądu I instancji głównym zadaniem była ocena, czy inwestor spełnił przesłanki określone w art. 35 ust. 1 Prawo budowlane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do tej regulacji prawnej sprawdzeniu musiała podlegać: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawo budowlane. W ocenie Sądu organ I instancji nie dokonał pełnej subsumcji przywołanych regulacji prawnych. Nie przedstawił bowiem własnej oceny spełnienia przez inwestora wspomnianych kryteriów ustawowych pozwalających na zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego. Podobnie nie uczynił tego organ II instancji, który odniósł się jedynie do zarzutów odwołania, pomijając całościową merytoryczną ocenę wniosku inwestora. Sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy nie jest organem kasacyjnym, którego zadaniem jest tylko ocena zasadności wniesionego odwołania. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy organ I instancji zaniechał analizy zgodności przedłożonego projektu z przepisami Prawa budowlanego, obowiązkiem Wojewody jako organu II instancji było merytoryczne zbadanie wniosku inwestora i jego analiza prawna w decyzji II – instancyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że organy nie wyznaczyły wokół projektowanych obiektów, obszaru ich oddziaływania, który pozwala na precyzyjne określenie stron postępowania. W szczególności organ zobowiązany był na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa – zwłaszcza techniczno-budowlanymi i dokonać analizy w swoim rozstrzygnięciu czy zostały one zachowane w przedłożonym przez inwestora projekcie oraz ocenić projekt pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że powyższe ustalenia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, w którym organ - stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. winien wykazać, że złożony projekt spełnia wymogi określone prawem uprawniające do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, że nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze, iż inwestor nie dysponował zgodą skarżącego Uniwersytetu jako współwłaściciela działki [...]8 na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę na działce nr [...]8. Na znajdującym się w aktach sprawy projekcie zagospodarowania terenu kompleksu mieszkalnego na działce [...]0 Olsztyn- J. widnieje adnotacja, z której wynika, że Kanclerz Uniwersytetu [...] wyraża zgodę na zagospodarowanie działki [...]8 wraz z sieciami zgodnie z przedstawioną koncepcją (akta adm. organu II instancji, k. – 31). Sąd I instancji nie podzielił argumentów skarżącego, że zgoda ta dotyczyła jedynie ewentualnego podziału przedmiotowej działki pomiędzy dotychczasowych współwłaścicieli. Sąd zaznaczył, że pełnomocnik Uniwersytetu podał na rozprawie przed Sądem, iż Kanclerz Uniwersytetu miał pełnomocnictwo do reprezentowania Uniwersytetu w zakresie zgody co do zagospodarowania przedmiotowej działki jaką wyraził dnia 27 maja 2010 r. Wynika to bowiem z ustawy o szkolnictwie wyższym. Ponadto stwierdzono, że Kanclerz dysponował pełnomocnictwem notarialnym do wszystkich spraw związanych z działalnością Uniwersytetu – miedzy innymi do spraw dotyczących obrotu nieruchomościami (protokół z rozprawy, akta sądowe, k. – 35). Sąd I instancji uznał, że po zakwestionowaniu w odwołaniu wspomnianego uzgodnienia, to rolą Wojewody w postępowaniu odwoławczym było dokonanie czynności sprawdzających w zakresie tego czy Kanclerz Uniwersytetu dysponował stosownym upoważnieniem do wyrażenia oświadczenia woli w imieniu Uniwersytetu co do zagospodarowania przedmiotowego terenu, czego organ nie uczynił. Sąd I instancji uznał za częściowo zasadne zarzuty skargi dotyczące niezgodności projektowanej inwestycji z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna dla terenu położonego w południowej części miasta, w rejonie ul. [...], przyjętego Uchwałą Rady Miasta Olsztyn z dnia [...] lutego 2004r. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści § 2 ust. 3 rysunek planu obowiązuje w zakresie ustaleń m.in. co do oznaczeń ciągów pieszo-jezdnych (dróg wewnętrznych) i lokalizacji podłączeń dojazdów do nieruchomości z układu komunikacyjnego dróg publicznych. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że z przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik graficzny do planu) wynika, iż na całej długości działki [...]8 – z wyłączeniem niewielkiego jej skrawka od strony placu 1 KP - przewidziano ciąg pieszo-jezdny. W części graficznej planu oznaczono go w ten sposób, że ciąg ten ma przebiegać przez działkę [...]8 oraz działkę [...]6 i łączyć się z placem komunikacji pieszej i kołowej oznaczonym w planie symbolem 1 PK. Zapisy planu wskazują, że rysunek planu obowiązuje również w zakresie placu komunikacji pieszej i kołowej PK, a w § 3 ust. 4 planu objaśniono co to pojęcie oznacza. W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika, że projektowany ciąg pieszo-jezdny ma być skomunikowany z placem o symbolu 1 PK, który to plac z kolei łączy się z drogą oznaczoną jako [...]. Dlatego też zgodnie z planem cała działka [...]8 (z opisanym wyżej częściowym wyłączeniem) winna być przeznaczona na tenże ciąg. Wskazując na art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd I instancji uznał, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Sąd wskazał, że z przepisu tego wynika obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (zresztą tak też inwestor uczynił), który niewątpliwie winien być zgodny z prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji uznał, że już na obecnym etapie inwestor winien to zamierzenie dopasować do planu, choć oczywiście ciąg pieszo-jezdny może zostać wybudowany ewentualnie później, niemniej jednak ciąg pieszo-jezdny winien być już zaprojektowany zgodnie z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji nie prawidłowe jest więc stanowisko prezentowane przez organ, że na obecnym etapie wystarczające jest przyjęcie w planie zagospodarowania terenu realizacji 2/3 całkowitej długości ciągu, gdyż plan miejscowy nie zakłada jego budowy od razu w całości. Tymczasem w projekcie zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji ciąg pieszo-jezdny jest naniesiony tylko na długości około 2/3 działki [...]8. W ocenie Sądu takie rozwiązanie jako niezgodne z planem jest nie do przyjęcia, nie może być bowiem tak, że w projekcie zagospodarowania działki przewiduje się tylko część rozwiązań zamieszczonych w planie, a pozostała część zostaje do późniejszego rozważenia. Tym bardziej, że w projekcie zagospodarowania terenu na pozostałej długości działki [...]8, gdzie winien znajdować się ciąg pieszo-jezdny, przewidziano tereny zielone. Sąd I instancji wskazał, iż z ustaleń planu wynika, że szerokość jezdni w ciągu pieszo-jezdnym przewidziano na 3,5 m, o czym stanowi § 6 planu – warunki obsługi w zakresie komunikacji. Z projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji wynika, iż szerokość ciągu pieszo-jezdnego została zaplanowana na około 5 m. Przy czym w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu oraz opisie technicznym dotyczącym projektu dojazdów, parkingów oraz dojść pieszych znajdują się zapisy, że szerokość jezdni przewidziano na pięć metrów. Sąd zaznaczył, że w istocie więc nie wiadomo, a organ tego nie wyjaśnił, co inwestor ma zamiar wybudować – chodnik/ciąg pieszo-jezdny, czy też jezdnię o tej szerokości. Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił znaczenia pojęć użytych w planie: ciąg pieszo-jezdny i jezdnia, a z wyrysu rysunku planu znajdującego się w projekcie budowlanym (do akt nie dołączono oryginału załącznika Nr 1 do uchwały będącego rysunkiem planu w skali 1 : 2 000) wynika, że działka [...]8 - której inwestor jest współwłaścicielem - przeznaczona jest na ciąg pieszo-jezdny, o szerokości pasa drogowego w liniach rozgraniczających – jak w rysunku planu (§ 6 planu). Plan wskazuje nadto, że szerokość jezdni w ciągu ma mieć 3,5 m. Zdaniem Sądu I instancji należało dokonać wykładni pojęcia jezdnia i ciąg pieszo-jezdny oraz wyjaśnić jak ów ciąg może być zaprojektowany, aby zamierzenie inwestycyjne było zgodne z planem. Ponadto organ winien rozważyć, czy zgodne z planem jest to, że projektowany ciąg pieszo-jezdny jest przewidziany przez inwestora na działce nr [...]8 od strony jego działki [...]0, czy takie rozwiązanie nie uniemożliwi w przyszłości korzystania z ciągu pieszo-jezdnego użytkownikom działki [...]6, czy ewentualne będą mogli oni wykonać kolejny ciąg pieszo-jezdny na działce [...]8 od strony działki [...]6. Sąd I instancji wskazał, iż organ nie rozważył także w zaskarżonej decyzji, dlaczego w projekcie planu przewidziano jeden dojazd do projektowanych budynków z drogi oznaczonej symbolem 1 L25, podczas gdy z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że powinny być dwa, a rysunek planu jest obowiązujący w zakresie lokalizacji podłączeń dojazdów do nieruchomości z układu komunikacyjnego dróg publicznych. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, co do naruszenia przez inwestora zapisów planu odnośnie przeznaczenia 25 % powierzchni terenu pod zieleń wraz z placykami zabaw dla dzieci najmłodszych i miejscami rekreacyjnymi dla osób starszych i niepełnosprawnych. Sąd I instancji wskazał, iż plan miejscowy w § 4 ust. 2 ppkt 6 lit. a stanowi, że w zagospodarowaniu działki budowlanej co najmniej 25% powierzchni przedmiotowego terenu objętego ustaleniami planu przeznacza się pod zieleń wraz z placykami zabaw dla dzieci najmłodszych i miejscami rekreacyjnymi dla osób starszych i niepełnosprawnych, a ta powierzchnia powinna stanowić wydzielony obszar geometryczny w granicach przedmiotowego terenu. Sąd wskazał, że bilans opisanej powierzchni wynosi dla całej inwestycji ponad wymagane 25 %, nadto projekt budowlany wskazuje, że powierzchnia ta została wydzielona w kilku obszarach na działce inwestora i warunek wynikający z § 4 ust. 2 ppkt 6 lit. a wspomnianego planu miejscowego został spełniony. Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi miejscowy plan nie zakazuje też lokalizowania wejść do projektowanych budynków od strony ciągu pieszo-jezdnego. W odniesieniu do zarzutu nie doręczenia pełnomocnikowi skarżącego Uniwersytetu decyzji organu odwoławczego Sąd I instancji wskazał, że powyższe uchybienie wraz z innymi naruszeniami prawa składają się na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, iż organ II instancji dokonał samodzielnej modyfikacji wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, uznając, że należy doprecyzować określenie inwestycji. Tymczasem zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 172/10 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W ocenie Sądu I instancji organ może jedynie zatwierdzić przedłożony projekt budowlany bądź odmówić jego zatwierdzenia. Nie może jednak wniosku inwestora dowolnie modyfikować. Sąd wskazał, iż możliwe byłoby ewentualnie zwrócenie się do inwestora przez organ o sprecyzowanie wniosku, a nie samodzielna jego modyfikacja, nawet jeśli w ocenie organu zakres takiego wniosku nie jest zmieniany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo "[...]" Sp. z o.o. reprezentowane przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

a. Prawa budowlanego tj.:

- błędną wykładnię art. 28 ust. 2 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż na gruncie

niniejszej sprawy nie nastąpiło precyzyjne określenie stron postępowania, podczas gdy

strony te zostały określony precyzyjnie i zgodnie z treścią przedmiotowego przepisu,

- błędną wykładnię art. 32 ust. 1 pkt 2 skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, iż organy administracji zobowiązane były do sprawdzenia, czy Kanclerz Uniwersytetu posiadał upoważnienie do wyrażenia zgody na zagospodarowanie terenu, podczas gdy treść tego przepisu prawa w żadnym zakresie nie nakłada na organy administracji takiego obowiązku,

- niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 4 (omyłkowo określonego w zaskarżonym wyroku jako art. 32 ust. 4) skutkiem czego było uznanie przez Sąd, iż organ II instancji dopuścił się w swojej decyzji modyfikacji wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości organ ten zatwierdził projekt bez żadnej modyfikacji;

b. błędną wykładnię Uchwały nr [...] Rady Miasta Olsztyn z dnia [...] luty 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyn dla terenu położonego w południowej części miasta, w rejonie ul. [...] §6 Warunki obsługi w zakresie komunikacji, pkt 1 Układ komunikacyjny - tabela. Na obszarach o funkcji komunikacyjnej - droga wewnętrzna (ciąg pieszo-jezdny) podano klasę techniczną - szer. jezdni 3,5m oraz załącznika graficznego do planu. W powiązaniu z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego w § 14 ust. 2 minimalną szerokość ciągu pieszo – jezdnego, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Skutkiem błędnej wykładni zapisów powyższej uchwały, było nieuzasadnione uznanie, iż skarżący w projekcie zagospodarowania terenu zobowiązany jest do zaprojektowania ciągu pieszo – jezdnego na całej długości działki [...]8, a ponadto w myśl załącznika graficznego do planu miejscowego winny być dwa zjazdy na drogę 1 L25, a w projekcie niezgodnie z zapisami planu przewidziano tylko jeden zjazd.

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a") w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 40 k.p.a., art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 2, art.34 ust. 4 Prawo budowlane i § 6 Uchwały nr [...] Rady Miasta Olsztyn z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyn dla terenu położonego w południowej części miasta, w rejonie ul. [...] oraz § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skutkiem czego było uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy nie naruszono żadnego z przepisów prawa materialnego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik postępowania, albowiem z ustaleń sprawy wynika niezbicie, iż nie wystąpiło żadne naruszenie prawa materialnego, a ewentualne naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organy administracji nie miały najmniejszego choćby wpływu na wynik sprawy.

W odniesieniu do powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od strony na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 28 ust. 2 Prawo budowlane określa podmioty, którym przysługuje status strony. W obu decyzjach, które zostały wydane w sprawie, obszar oddziaływania obiektu został określony bardzo precyzyjnie. W Decyzji nr [...] I instancji pkt 7 obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane - działki [...]0 i [...]8. Oraz w decyzji nr [...] II instancji pkt 7 - Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane - działki [...]0 i [...]8.(...). Podniesiono, iż w stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji uznając, iż obszar oddziaływania obiektu nie został precyzyjnie określony nie dokonał prawidłowej wykładni cytowanego przepisu i faktycznie nie doszło do żadnego naruszenia prawa materialnego pozwalającego na uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że inwestor jest obowiązany złożyć, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie zostało złożone, jego prawdziwość została potwierdzona. Uniwersytet kwestionował jasną i oczywistą treść swojej zgody, nigdy zaś nie podnosił braku upoważnienia Kanclerza do złożenia takiego oświadczenia, więc trudno w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane domagać się od Wojewody dokonywania dalszych ustaleń. W ocenie organu w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wydał decyzję nie tożsamą z wnioskiem inwestora. Natomiast Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna i prawidłowo zastosował cytowany przepis zatwierdzając przedłożony projekt. Zatem decyzja organu II instancji, w tym zakresie jest zgodna z prawem. Kwestionowanie przez Sąd I instancji tej decyzji jako niezgodnej z treścią art. 34 ust. 2 Prawo budowlane jest niesłuszne i świadczy o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez Sąd I instancji. W odniesieniu do stanowiska Sądu o naruszeniu przepisów uchwały podniesiono, że z projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji wynika, iż zaplanowano wykonanie ciągu pieszo-jezdnego o szerokości około 5 metrów, a z treści § 6 planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż szerokość jezdni w takim ciągu winna mieć 3,5 m. Stanowisko Sądu świadczy o błędnej wykładni powołanych zapisów planu miejscowego. Organ zaznaczył, że § 6 miejscowego planu - Warunki obsługi w zakresie komunikacji, pkt 1 Układ komunikacyjny – tabela, na obszarach o funkcji komunikacyjnej - droga wewnętrzna (ciąg pieszo-jezdny) podano szerokość jezdni 3,5m. Zdaniem organu szerokość tą należy rozumieć jako minimalną i dotyczącą samej jezdni. Natomiast minimalną szerokość ciągu pieszo - jezdnego określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. § 14 ust. 2 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Organ zaznaczył, iż w projekcie szerokość ciągu pieszo -jezdnego o ruchu jednokierunkowym pojazdów ustalono na 5,0 m, a zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami i w tym zakresie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo nietrafna jest sugestia Sądu, iż organ powinien rozważyć, czy projektowany ciąg pieszo-jezdny na działce [...]8 od strony działki [...]0 nie uniemożliwi w przyszłości korzystania z ciągu pieszo-jezdnego użytkownikom działki [...]6. Nakazywanie takich ustaleń ingeruje w swobodę prawa własności. Organ podniósł, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strzałkami pokazano maksymalną ilość i lokalizację zjazdów na drogę 1 L25. Zdaniem organu pominięcie jednego zjazdu o ile można prawidłowo rozwiązać komunikację na działce [...]0 nie powoduje niezgodności projektu z planem miejscowym. Rozwiązanie takie powoduje wzrost bezpieczeństwa na drodze o charakterze lokalnym, gdzie zbyt częste zjazdy niosą za sobą ryzyko powstawania kolizji drogowych. Ponadto pominięty zjazd trafia w projektowaną w tym miejscu przez Miasto Olsztyn zatoczkę autobusową. Organ zaznaczył, że rezygnacja ze zjazdu nastąpiła na wyraźną prośbę Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta. Organ podniósł, iż w sytuacji, gdy adres pełnomocnika i strony są tożsame to jeżeli nawet uznać, iż doręczenie nastąpiło niezgodnie z przepisami kodeksu, to takie naruszenie prawa nie ma choćby najmniejszego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem organu nie sposób także przyznać, iż uzasadnienie nie spełnia wymogów nakazanych treścią art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia zarówno organu I i II instancji wskazuje, iż złożony projekt spełnia wymogi określone prawem uprawniające do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Uniwersytet [...] w Olsztynie reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Uniwersytet w dniu 20 stycznia 2011r. sprzedał swój udział w działce [...]8 na rzecz "[...]" Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego Holding sp. z o.o. z siedzibą w Olsztynie. W związku z powyższym, Uczelnia nie ma już interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie. Podniesiono, że stwierdzenie Sądu I instancji, z którego wynika, iż organy nie wyznaczyły wokół projektowanych obiektów obszaru ich oddziaływania nie oznacza, iż skarżący nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. W ocenie strony stwierdzenie to wskazuje jedynie na błędy proceduralne, których dopuściły się organy administracyjne I i II instancji. Tym samym zarzut skarżącego nie odnosi się do argumentów Sądu lecz je bezpodstawnie i niepotrzebnie przekształca. Wbrew stanowisku skarżącego, brzmienie przepisu art. 32 ust 1 pkt 2 prawo budowlane nie zwalnia w najmniejszym choćby stopniu organu administracji II instancji od obowiązku dokonania czynności sprawdzających w zakresie tego, czy Kanclerz dysponował stosownym upoważnieniem do składania oświadczeń woli w imieniu Uniwersytetu -zwłaszcza, że strona to kwestionowała. Podniesiono także, iż organ II instancji dokonał samodzielnej modyfikacji i jak słusznie uznał Sąd I instancji - samodzielnie doprecyzował wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, co. stanowiło niedopuszczalne działanie organu. Podniesiono, że Sąd I instancji słusznie uznał, że inwestor winien przedstawić projekt zagospodarowania całej działki, a nie jedynie jej fragmentu pozostawiając pozostałą część do późniejszego rozważenia i że organ winien się odnieść do tej kwestii. Podkreślono także, iż oczywistym jest, iż Wojewoda Warmińsko-Mazurski naruszył art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji z dnia [...] września 2010 r. pełnomocnikowi skarżącego, co potwierdził Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z tych też powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu, chociaż niektóre jej zarzuty są słuszne.

Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa kwestią, która była powodem oddalenia skargi kasacyjnej jest niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na części działki [...]8 obręb [...] (tak należy prawidłowo określać nieruchomość a nie jako działka nr [...] – [...]8, gdyż nie takie jest jej oznaczenie w księdze wieczystej), a mianowicie w tej części gdzie przewidziano w planie zagospodarowania część działki przeznaczonej pod tereny zielone. Plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w południowej części miasta Olsztyna w rejonie ulicy [...] uchwalony w dniu [...] lutego 2004 r. dla tej działki przewiduje teren o funkcji 8MW – zabudowa o funkcjach mieszkaniowych wielorodzinnych i przeznaczony jest na drogi wewnętrzne (ciągi pieszo – jezdne), szerokość jezdni 3,5 m. W związku z powyższym nieuprawnione było przeznaczenie części działki nr [...]8 w projekcie zagospodarowania jako tereny zielone na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie przedstawione na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż oznaczenie na rysunku projektu zagospodarowania części działki [...]8 jako obszaru zielonego (trawnika) nie powoduje niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest to element trwałego zagospodarowania działki i w każdej chwili może zostać zmieniony. Działka nr [...]8 w projekcie zagospodarowania działki na całej swojej powierzchni ma być przeznaczona do zagospodarowana w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Gdy więc działka nr [...]8 będzie w całości przewidziano tak jak dotychczas jako chodnik to odpadają wątpliwości jakie miał Sąd I instancji, co do realizacji ciągu pieszo – jezdnego w 2/3 całkowitej długości. Nie oznacza to oczywiście, iż prawidłowo przewidziany w planie zagospodarowania działki chodnik ma być zrealizowany od razu w całości, gdyż będzie to uzależnione od realizacji całego przedsięwzięcia inwestycyjnego, które jak wynika z decyzji organu odwoławczego będzie realizowane w częściach. Za niezasadne należy uznać wątpliwości Sądu I instancji co do szerokości ciągu pieszo – jezdnego na w/w działce oraz braku wyjaśnień znaczenia pojęć użytych w planie: ciąg pieszo – jezdny i jezdnia. Jak wspomniano wyżej w planie zagospodarowania terenu działka [...]8 w przeważającej części jest przeznaczona pod chodnik (ciąg pieszy) a na pozostałej części jako teren zielony. Oznaczenie części działki jako ciąg pieszy o szer. ok. 5 m jest zgodne z miejscowym planem i § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., który to przewiduje możliwość wykorzystania dojść (chodników) na dojazd do budynków pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m, a ten warunek jest w niniejszej sprawie spełniony.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Przede wszystkim kwestia umocowania kanclerza Uniwersytetu [...] do złożenia podpisu na planie zagospodarowania została wyjaśniona i nie budzi wątpliwości. Również nie zrozumiałe są wątpliwości Sądu I instancji co do wyznaczenia obszaru oddziaływania i precyzyjnego ustalenia stron postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w tej kwestii nie dostrzega nieprawidłowości. Także nieuprawniona jest teza, iż organ odwoławczy dokonał samodzielnej modyfikacji wniosku inwestora, uznając, iż należy doprecyzować określenie inwestycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego mieści się w treści wniosku inwestora, użycie innego sformułowania co do określenia nazwy inwestycji nie oznacza, iż decyzja nie odpowiada wnioskowi. Także wątpliwości Sądu I instancji co do przewidzianego w planie zagospodarowania jednego dojazdu do projektowanych budynków z drogi oznaczonej symbolem 1 L25 zamiast przewidzianych w planie dwóch zjazdów nie można uznać za niezgodność z planem, gdyż rozwiązanie takie zapewnia odpowiedni dostęp do drogi publicznej i odpowiada względom bezpieczeństwa, a faktycznie określenie ilości dojazdów w planie należy traktować jako maksymalną ilość, tym bardziej, iż zostało to uzgodnione z odpowiednimi służbami gminy Miasto Olsztyn.

Tak więc poza przeznaczeniem części działki nr [...]8 jako tereny zielone w planie zagospodarowania, co powoduje niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i konieczność uznania, iż wyrok Sadu I instancji odpowiada prawu. Pozostałe kwestie w decyzji organu odwoławczego nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu administracyjnego z uwagi na powyższe rozważania.

Należy także wskazać, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04).

Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.