Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 449/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 10, 11, 75, 77, 84 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3 i 5, art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K.i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 419/19 w sprawie ze skargi B. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] z dnia [...]kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowli oraz nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 419/19, oddalił skargę B. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowli oraz nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019r. nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budowlą – kontenerem wykonanym na działce nr [...],[...], obręb [...] oraz nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie do 31 lipca 2019 r. określonych dokumentów.

Uzasadniając oddalenie skargi od powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stwierdził istotnych nieprawidłowości w ustaleniu przez organ stanu faktycznego. Sąd wskazał, że w sytuacji, w której organ bada legalność usytuowania na nieruchomości obiektów budowlanych ustalenie stanu faktycznego sprowadza się do pozyskania stosownej dokumentacji budowlanej oraz kontroli nieruchomości. Taki zakres czynności pozwala organowi na ustalenie stanu faktycznego zarówno od strony rzeczywistych cech obiektu, które stanowią podstawę jego prawnej kwalifikacji i oceny konieczności legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę oraz od strony uwarunkowań prawnych (wydane zgody budowlane, przeznaczenie w miejscowym planie, objęcie decyzją o warunkach zabudowy). Zdaniem Sądu organ objął ustaleniami oba te wymagające rozpoznania aspekty, a tym samym kompleksowo ustalił stan faktyczny sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz pozbawienia ich możliwości złożenia wniosków dowodowych Sąd podniósł, że skarżący mieli możliwość złożenia takiego wniosku wraz z zażaleniem, czego jednak zaniechali. Podkreślił przy tym, że postępowanie odwoławcze polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, bez ograniczenia się wyłącznie do rozpoznania zarzutów zażalenia, zaś organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać składane również na tym etapie wnioski dowodowe. W niniejszej sprawie organy wydając rozstrzygnięcie w sprawie oparły się na protokołach z kontroli, dokumentacji fotograficznej oraz wydanej na rzecz skarżących decyzji o warunkach zabudowy. Z każdym z tych dowodów skarżący byli zaznajomieni bądź też jak np. w przypadku dokumentacji fotograficznej, nie służyły one do wyjaśnienia okoliczności dla skarżących nieznanych. W ocenie Sądu, biorąc powyższe pod uwagę, wskazane uchybienie organu nie wpłynęło na wynik postępowania, a zatem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest również zdaniem Sądu trafny zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia bowiem standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi egzemplifikację wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Organ opisał przebieg kontroli nieruchomości, wskazał na wnioski z niej wypływające, uzasadnił przyjętą kwalifikację prawną obiektu, przytoczył zastosowane przepisy prawa oraz wskazał na brak podstaw zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.). Jakkolwiek organy nie odniosły się wprost do definicji "tymczasowego obiektu budowlanego", to jednak z treści uzasadnienia zarówno postanowienia PINB jak i postanowienia WINB wynika jednoznacznie, że organy wykluczają możliwość uznania analizowanego obiektu za użytkowany czasowo. Sąd podzielił stanowisko organu, że zebrany materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone i brak było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zaś uzasadnienie postanowienia wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Zebrane dowody pozwoliły również na ocenę przedmiotowego obiektu pod kątem zakwalifikowania go jako budowli. W konsekwencji organ odwoławczy oparł się na zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnych dowodach, co biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, a zwłaszcza kompleksowość zebrania dowodów przez PINB, nie nosi znamion naruszenia ujętej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd podzielił przy tym wyrażoną w postanowieniach organów obu instancji ocenę w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu. Stwierdził, że kontener, stanowiący integralną część zakładu, posadowiony na bloczkach betonowych, wyposażony w instalację elektryczną, posiadający okno i drzwi, stanowi obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał jednocześnie, że nie mają racji skarżący twierdząc, że wymienione w tym przepisie budowle tworzą katalog zamknięty. Nie sposób ponadto, zdaniem Sądu, podzielić argumentację wyrażoną w skardze, zgodnie z którą przedmiotowy kontener stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę podłączenie kontenera do sieci elektrycznej oraz pełnioną funkcję warsztatową, stanowi on obiekt budowlany stanowiący jednolitą całość techniczno-użytkową i będący tym samym budowlą. W takich okolicznościach nie ma istotnego znaczenia okres funkcjonowania tego obiektu na gruncie. Z treści oświadczenia B. K. ujętego w protokole z kontroli z 6 marca 2019 r. wynika, że kontener posadowiono na nieruchomości w 2018r. Sąd zaznaczył, że blaszane kontenery niekiedy pełnią funkcję obiektu tymczasowego, jednakże takie zakwalifikowanie obiektu wymaga w pierwszej kolejności uwzględnienia sposobu jego użytkowania (sugerującego tymczasowość), a dopiero w drugiej kolejności czasu jego istnienia. Aby bowiem wyeliminować możliwość kwalifikacji kontenera jako obiektu tymczasowego konieczne jest przeanalizowanie jego "tymczasowości" (według definicji legalnej "przeznaczony do czasowego użytkowania"). Ustalenie to istotne jest również z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasowe obiekty budowlane wymagają dokonania zgłoszenia przez inwestorów, co również powinno być brane przez uwagę przez organy orzekające w sprawie. Słusznie zatem w ocenie Sądu organy uznały, że wykonanie takiego obiektu wymagało pozwolenia budowlanego, a nie zgłoszenia. W okolicznościach sprawy zasadność takiego wniosku wynika ze sposobu użytkowania tego obiektu. Z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że skarżący prowadzą na działce nr [...] działalność gospodarczą polegającą na przeróbce drewna. W dniu [...] listopada 2017 r. uzyskali decyzję o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania istniejących na nieruchomości budynków na usługowe. Istotne jest to, że kontener wyposażony jest w system urządzeń służących do obsługi produkcji, w tym do naprawy maszyn wykorzystywanych w zakładzie. Wyposażenie kontenera w tego typu urządzenia wskazuje, że stanowi on stały i integralny element infrastruktury zakładu. Kontener nie jest więc przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, co byłoby niezbędne do zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego. W rezultacie za prawidłowe Sądu uznał podjęcie przez organ I instancji czynności w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Skargą kasacyjną B. K. i M. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę WSA we Wrocławiu co do prawidłowości prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...]postępowania w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budowlą - kontenerem wykonanym na działce nr [...],[...]obręb [...] oraz zobowiązania inwestorów B. i M. małżonków K. do dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie do 31.07.2019 r. określonych dokumentów, podczas gdy w ocenie skarżących postępowanie administracyjne, a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone przed WSA we Wrocławiu, naruszyło podstawowe zasady procedury, w szczególności te dotyczące pogłębiania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, czy kontener tymczasowy zlokalizowany na działce [...][...]w obrębie [...] może być uznany za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

- 10 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i uznanie, że ww. uprawnienie dotyczy wyłącznie postępowań, które kończą się wydaniem decyzji, podczas gdy wskazana interpretacja przeczy zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej i godzi w założenie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;

- art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia i wyroku;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że morski kontener tymczasowy zlokalizowany na działce [...][...]w obrębie [...] może być uznany za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy przedmiotowy kontener nie stanowi całości techniczno-użytkowej z zakładem przetwórstwa drewna, nie został expressis verbis wymieniony w przepisach Prawa budowlanego jako budowla, a nadto stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane;

b) art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy kontener tymczasowy zlokalizowany na działce [...][...]w obrębie [...] nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi i akceptację stanowiska PINB i WINB.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a także art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy przez ich błędne zastosowanie w sprawie. Wskazać należy, że za ich pomocą skarżący starają się podważyć kwalifikację znajdującego się na działce nr [...] [...] w miejscowości [...] obiektu budowlanego - kontenera. Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, a nie - jak uznały organy i Sąd pierwszej instancji - budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 tej ustawy. Kwalifikacja ta ma o tyle znaczenie, że przekłada się na obowiązek uzyskania przez inwestorów stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej przed przystąpieniem do jej wykonania, tj. uzyskania pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do tak przedstawionego problemu podzielić należy, uznane przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe, stanowisko wyrażone w tej kwestii przez organy orzekające w sprawie. Pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy bowiem rozumieć, stosownie do brzmienia art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt to kontener o wymiarach 12,2 x 2,45m i wysokości 2,84m, posadowiony na bloczkach betonowych, wyposażony w instalację elektryczną, a także maszyny i urządzenia służące do obsługi zakładu przetwórstwa drewna i naprawy urządzeń będących na wyposażeniu tego zakładu. Zasadnie - mając na względzie wskazane powyżej cechy przedmiotowego obiektu - organy i Sąd pierwszej instancji uznali, że obiekt ten stanowi całość techniczno-użytkową i pełni funkcję warsztatu, jest bowiem wyposażony w urządzenia służące do obsługi produkcji, w tym do naprawy maszyn wykorzystywanych w zakładzie. To zaś w istocie wyklucza przypisanie mu cechy tymczasowości. Skoro nie można uznać tego obiektu za obiekt tymczasowy, gdyż nie jest on przeznaczony do czasowego użytkowania, a jego cechy i wyposażenie świadczą o tym, że tworzy całość techniczno-użytkową, to za prawidłowe uznać należy jego zakwalifikowanie jako budowli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, na której realizację inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę.

Konsekwencją tej kwalifikacji jest stwierdzenie, że dla realizacji takiej budowli - wymagane jest pozwolenie na budowę, którego z kolei brak skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, która umożliwia legalizację przedmiotowego obiektu. W tych okolicznościach sprawy organ I instancji zasadnie podjął kroki przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w tym nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia wymienionych w art. 48 ust. 3 dokumentów.

Z powyższych przyczyn zarzuty naruszenia zarówno art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, jak i art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, a także art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi powyżej przepisami, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Brak jest bowiem w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem tych przepisów. Wskazać należy, że z art. 7 k.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą przy tym postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) i będąc zobowiązanymi do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego dopuszczą wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonują natomiast na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Z treści powyższych przepisów wynika, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których istnieją wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Na materiał ten składały się przede wszystkim dwukrotnie dokonane przez organ I instancji oględziny, z których sporządzono protokoły poparte szczegółową i obszerną dokumentacją fotograficzną oraz graficzną. Dowody te pozwoliły organom na ustalenie cech przedmiotowego obiektu i w konsekwencji na jego kwalifikację w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane, co zostało znalazło swoje odzwierciedlenie w sporządzonym zgodnie z zasadą z art. 11 k.p.a. uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że organy orzekające w niniejszej sprawie to organy wyspecjalizowane, których pracownicy posiadają wiadomości specjalne niezbędne do dokonania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Ponadto ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonych w niniejszej sprawie oględzin skarżący w istocie w żaden sposób nie kwestionowali - zakwestionowali natomiast samą kwalifikację przedmiotowego obiektu jako budowli.

Odnośnie zarzutu niewłaściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych stanowisko, iż brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali natomiast powyższych okoliczności.

Jako nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w granicach wyznaczonych przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. – pod względem zgodności z prawem. Sąd zastosował też środki przewidziane w ustawie. Nieprawidłowa – w ocenie skarżących kasacyjnie – ocena legalności prowadzonego postępowania, nie może uzasadniać naruszenia powołanego przepisu. Podobnie przepisy art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi normującymi zakres (§ 1) i kryterium kontroli (§ 2) działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucili w rozpoznawanej sprawie autorzy skargi kasacyjnej. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, czy art. 3 § 1 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zatem skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.