Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 506/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 11 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 12 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151, art. 119 pkt 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 kwietnia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zwane dalej Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Gminy S. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia 25 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych na części działek oznaczonych nr ewid. [...] obręb S. M., jednostka ewid. S., sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych /Tp/ stanowiące, przed zmianą w chwili prowadzenia prac budowlanych, grunty orne klasy I/RI/ o powierzchni 0,0416 ha oraz grunty orne klasy II/RII/ o powierzchni 0,0150 ha.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nieruchomość stanowiąca przedmiot sporu w niniejszej sprawie, jest objęta postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. - w obrębie S. i zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy osiedla "M." wraz z terenami przyległymi w S. przyjętym uchwałą Nr XXXI1/320/2005 Rady Miasta w S. z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Woj. Świętokrzyskiego Nr 80, poz.1070) zwanym dalej "mpzp" znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KD - droga dojazdowa, stanowiącą komunikację wewnętrzną osiedla. Zatem przedmiotowy teren przeznaczony jest na cele nierolnicze. W wyniku podziału działki nr 24 obręb S.., zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia 24 października 2011 r. znak: [...], zostały wydzielone m.in. działka nr [...] o pow. 0,2786 ha - z przeznaczeniem pod projektowaną drogę gminną, [...] o pow. 0,0328 ha - z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi gminnej - ul. D. nr [...] o powierzchni 0,0343 ha - z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi gminnej - ul. P. W związku z wydaniem tej decyzji działki m.in. nr ewid. [...] i nr [...]z mocy prawa przeszły na własność Gminy S.

Kolegium podało, że przedmiotowy teren obecnie, według zapisów ewidencji gruntów, w całości sklasyfikowany jest, jako grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych (Tp), a stan taki widnieje od dnia 2 listopada 2017 r. Grunty te przed wprowadzeniem zmiany, tj. m.in. w trakcie prowadzonych w okresie od 25 września 2017 r. do 30 października 2017 r. prac budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kruszywem stanowiły grunty orne o klasie RI, RII, RIIIa i RIVa.

Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", a w szczególności: art. 11 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 2 tej ustawy. Powołując treść powyższych przepisów organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, są części działek oznaczonych nr ewid. 24/1 i 24/2 obręb S., bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, zajętych pod utwardzenie nawierzchni gruntowej kruszywem o łącznej powierzchni 0,0566 ha. Kolegium wyjaśniło, że powierzchnia ta została ustalona przez uprawnionego geodetę, mgr inż. M.C. "[...]USŁUGI GEODEZYJNE mgr inż. M. C." w wyniku sporządzonego przez niego operatu technicznego z dnia 1 lipca 2019 r. z wykorzystaniem licencjonowanych materiałów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w formie opisowej oraz graficznej.

Na podstawie sporządzonego operatu ustalono, że faktyczna powierzchnia wbudowanego kruszywa w obrębie dz. nr ewid [...] i [...] wynosi 0,0566 ha w tym w granicach działki: [...]uż. Tp/przed podziałem RI - 0,0405 ha, 24/1 uż. Tp/przed podziałem RII - 0,0150 ha, 24/2 uż. Tp, przed podziałem RI - 0,0011 ha.

Kolegium przyjęło zatem, że wyłączony z produkcji rolnej został grunt o łącznej powierzchni 0,0566 ha, zgodnie z powołanymi wyżej parametrami i wyjaśniło, że podstawą do obliczenia stanowi ustawowa należność za wyłączenie 1 ha gruntu ornego klasy I w wysokości - 437.175,00 zł, oraz ustawowa należność za wyłączenie 1 ha gruntu ornego klasy II w wysokości - 378.885,00 zł. określona treścią art. 12 ust. 7 ustawy, tj. 0,0416 ha (zajęta powierzchnia) x 437.175,00 zł /ha (1 ha gruntu ornego klasy I) = 18.186,48 zł + 0,0150 ha(zajęta powierzchnia) x 378.885,00 zł /ha (1 ha gruntu ornego klasy II) = 5.683,275zł. Zatem należność wynosi 23.869,76 zł.

Natomiast w związku z tym, że postępowanie prowadzone jest w trybie art. 28 ust. 2 ustawy, wysokość należności należało podwyższyć o 10%, tj. 23.869,76 zł (należność) x 10% = 2.386,98 zł, a zatem 23.869,76zł (należność) + 2.386,98 zł (10% należności) = 26.256,74. Podwyższona należność wynosi 26.256,74 zł

Dalej Kolegium stwierdziło, że powyższa należność została prawidłowo pomniejszona, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 6 ustawy, o aktualną wartość rynkową gruntu, ustaloną na podstawie operatu szacunkowego z dnia 23 stycznia 2020 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., wynoszącą 16.952,00 zł. Zatem 26.256,74 zł (należność) - 16.952,00 zł (wartość rynkowa gruntu) = 9.304,74 zł należność do uiszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie, iż sporna droga jest drogą dojazdową do gruntów rolnych, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 20 ustawy przez drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych rozumie się drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Kolegium podniosło, że z zapisów mpzp wynika, iż droga ma służyć obsłudze komunikacyjnej osiedla, położona jest wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i brak jest jakichkolwiek dowodów - na obecnym etapie postępowania, że droga ta ma również służyć obsłudze komunikacyjnej gospodarstw rolnych.

Zdaniem Kolegium, nie można również zaakceptować stanowiska skarżącej Gminy, że do wyłączenia spornych gruntów z produkcji rolnej doszło wskutek realizacji w 2008 r. i 2013 r. sieci kanalizacji sanitarnej między innymi na działkach ewid. 24/1 i 24/2. Wskazana przez stronę dokumentacja, tj. decyzja nr 277 Starosty S. z dnia 16 czerwca 2008 r. znak: [...] udzielająca pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno - ciśnieniowej w rejonie ulic [...] w S. wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych obejmująca m.in. działkę o nr ewid. [..] i [...] oraz decyzja Starosty S.o z dnia 4 lipca 2013 r. znak: [...] udzielająca pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami m.in. na działce [...], dotyczy inwestycji liniowych podziemnych, obejmujących budowę sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej w rejonie ulic [...] wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych. Z powołanych dokumentów nie wynika, że prace te wykonywane były jako początkowy etap budowy przedmiotowej drogi. Kolegium zaznaczyło, że inwestycje liniowe podziemne ze względu na swój charakter nie wpływają na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem możliwe będzie rolnicze wykorzystanie gruntów, skoro dotyczy zajęcia wąskiego pasa pod ziemią.

Dalej Kolegium wskazało, że skoro organ wydający decyzję z dnia 16 czerwca 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę przyjął, że realizacja ww. inwestycji liniowych nie wymaga uprzedniego wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej to w obecnie prowadzonym postępowaniu okoliczność ta nie może być kwestionowana.

Odnośnie do decyzji Starosty S. z dnia 4 lipca 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami m.in. na działce 24/1, Kolegium wskazało, że w czasie jej wydania obowiązywał art. 5b ustawy, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że realizacja tej inwestycji doprowadziła do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Kolegium podniosło również, że ze zbieżnych zeznań świadków wynika, iż utwardzenie terenu drogi, na skutek którego doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, miało miejsce w 2017 r.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w mpzp na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przyjmuje się, że postępowanie takie jest postępowaniem legalizacyjnym. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepis ten nie wyłącza w żadnym zakresie przepisów, które znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, o czym wprost stanowi ten przepis. Z kolei w przypadkach określonych w art. 28 ust. 1 ustawy ustawodawca nie przewidział możliwości wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Konsekwencją takiej regulacji jest fakt, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, gdy mpzp dopuszcza taką możliwość. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy mpzp nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli mpzp nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy, należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Ustawa nie formułuje szczegółowych zasad wyceny nieruchomości, zaś punktem wyjścia do prawidłowego ustalenia wymaganej należności jest pojęcie ceny rynkowej stosowanej w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji.

Dalej Kolegium podniosło, że według art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518), zwanej dalej "u.g.n." - mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - wartość rynkową nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Stosownie natomiast do brzmienia ust. 5 tego artykułu wyceny dokonują rzeczoznawcy majątkowi.

Jak oceniło Kolegium, prawidłowo organ pierwszej instancji powołał biegłego - rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność ustalenia wartości gruntu według cen rynkowych stosowanych w S. w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji i dopuścił dowód z wyników wyceny, po czym szczegółowo przedstawiło postanowienia zawarte w treści tej wyceny.

Odpowiadając natomiast na zarzuty skarżącej Kolegium wskazało, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest wyznaczony przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), ale ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Wybór metody i techniki wyceny wymaga wiedzy specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości, czego w niniejszej sprawie Kolegium nie stwierdziło i uznało, że dobór nieruchomości jest zgodny z przepisami prawa i metodologią wyceny.

Kolegium wskazało również, że biegła wyjaśniła, iż analiza aktów notarialnych wykazała, że transakcje nieruchomościami drogowymi nie stanowią głównego przedmiotu umowy zbycia. Kupujący nabywając nieruchomość gruntową, zabezpiecza sobie dostęp do drogi publicznej poprzez zakup udziału w nieruchomości drogowej. Często te transakcje nie mają w ogóle charakteru rynkowego. Oznacza to, że kupujący nie kierują się konkretnymi cechami danej nieruchomości, które można zbadać i określić ich wpływ procentowy na wartość danej nieruchomości. Na potwierdzenie powyższej tezy biegła przeprowadziła analizę regresji liniowej, której model pozwala określić wpływ zdefiniowanych cech na cenę transakcyjną. Przedstawiony diagram pokazuje wpływ cech: lokalizacja, dostęp do mediów oraz rodzaj drogi dojazdowej (gruntowa, utwardzona) na cenę jednostkową nieruchomości. Biegła wyjaśniła również, że szacowanie nieruchomości polega głównie na odwzorowaniu zachowań rynku, stanowi próbę wejścia w rolę uczestników i ustalenia, czym się kierują podczas transakcji, by ustalić najbardziej prawdopodobną wartość rynkową. Nie jest to jedynie proces polegający na sztywnym zastosowaniu wzorów i wytycznych z przepisów prawa - nawet wówczas, gdy nie odzwierciedlają one realnych sytuacji rynkowych. W tym przypadku zastosowanie podejścia porównawczego wraz z korygowaniem różnic względem cech nieruchomości byłoby błędem merytorycznym, a uzyskana wartość nie odpowiadałaby wartości rynkowej. Wyjaśniła także, że obecnie jest to jedna z najlepiej zagospodarowanych ulic miasta, cieszy się dużą popularnością i nie jest to teren typowo rolniczy. Działki te zaspokajają potrzeby mieszkańców, ale nie rolniczo, gdyż żadne ze znajdujących się tam domów mieszkalnych nie spełnia funkcji rolniczej.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Kolegium stwierdziło, że stanowi on wiarygodny dowód w sprawie. W ocenie Kolegium, przedstawiony operat szacunkowy wraz wyjaśnieniami jest zgodny z przepisami prawa i zawiera wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Ponadto jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Gminy dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy Kolegium wskazało, że jest on nieuzasadniony, gdyż przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłączenie z produkcji rolnej gruntów z naruszeniem przepisów ustawy, w szczególności z art. 11 ust. 4 ustawy. Brak jest zatem podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wywiodła Gmina S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia czy dojazd zlokalizowany na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] służy obsłudze komunikacyjnej gospodarstw rolnych - w świetle bezspornej okoliczności, że prowadzi do gruntów oznaczonych w ewidencji jako użytki rolne, które ze względu na powierzchnię mogą stanowić gospodarstwa rolne;

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy poprzez zaniechanie zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia, czy prace wykonywane w obrębie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr działek [...] wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia;

3) art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, tj. brak odniesienia się w treści decyzji do zarzutów sformułowanych w pkt 1 odwołania.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj. w szczególności:

4) art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że drogi dojazdowe do gruntów rolnych to drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, które mogą być zlokalizowane tylko i wyłącznie na terenie wsi;

5) art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy poprzez przyjęcie, że nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej poprzez rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu, podczas gdy dojazd zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] i [...] w dalszym ciągu służy jako droga dojazdowa do gruntów rolnych;

6) art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy poprzez sprzeczne z logiką i wykładnią językową przyjęcie, że budowa w 2013 r. sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr działek [...] - położonych w S., nie stanowiła faktycznego wyłączenia ww. gruntów z produkcji rolnej, w sytuacji gdy urządzenia te nie stanowiły i nie mogły stanowić urządzeń zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji, przeznaczonych na potrzeby rolnictwa i mieszkańców wsi.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że w toku prowadzonego postępowania nie ustalono faktycznej funkcji, jaką pełni dojazd zlokalizowany na terenie działek [...], opierają się jedynie na ustaleniach mpzp, zgodnie z którym droga ma służyć obsłudze komunikacyjnej osiedla i położona jest wśród terenów przeznaczanych pod zabudowę mieszkaniową. Z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków czy też zeznania świadków ustalił, czy właściciele nieruchomości zlokalizowanych wokół spornego dojazdu - np. działek nr [...] o powierzchni 0,1576 ha - rola klasy I i II, nr 24/16 o powierzchni 2,1573 ha - rola klasy II, III a i IV a, nr 25 o powierzchni 2,40 ha - rola klasy II i III b, są właścicielami gospodarstw rolnych, wobec niekwestionowanego faktu wykorzystywania ww. nieruchomości do produkcji rolnej i posiadania przez nie, w ewidencji gruntów i budynków statusu użytków rolnych. Zdaniem skarżącej organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności, czy ww. działki mogą również służyć obsłudze komunikacyjnej gospodarstw rolnych. Podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem świadków do faktycznej zmiany sposobu użytkowania ww. gruntu doszło dopiero jesienią 2017 r., a grunt ten przed wykonaniem utwardzenia na zlecenie gminy nie był utwardzony, ani przez nich użytkowany.

Zdaniem skarżącej, organ nie sprecyzował, co rozumie przez pojęcie użytkowania np. czy jego zdaniem użytkowanie to również poruszanie się pasem gruntu w celu dojazdu do pól, dostarczania materiału na budowę domu, użytkowanie w sposób rolniczy poprzez uprawę roślin, czy też w jakikolwiek inny sposób, nie mający żadnego związku z działalnością rolniczą. Nie wyjaśnił również czy jego zdaniem utwardzeniem będzie np. wysypanie popiołu, kruszywa, żwiru, materiałów pochodzących z rozbiórki. W ocenie skarżącej, przyjęcie poglądu organu byłoby sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, bowiem jeżeli grunt nie był przed 2017 r. użytkowany w sposób inny niż rolniczy, pozostaje pytanie, w jaki sposób dojeżdżano do sąsiednich działek nr [...],[...],[...] i [...].

Skarżąca podniosła, że samo uchwalenie mpzp przewidującego zabudowę mieszkaniową jest niewystarczające do uznania, że przedmiotowy dojazd zlokalizowany na ww. działkach nie może służyć obsłudze komunikacyjnej gospodarstw rolnych, skoro do gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych stanowi jedyną możliwą drogę.

Nadto skarżąca zarzuciła, że w toku postępowania nie ustalono, czy posadowienie urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych nastąpiło poniżej warstwy wegetatywnej gleby i tym samym czy możliwa jest na "wąskim pasie ziemi" produkcja rolnicza, uznając że zachodzą wątpliwość czy Kolegium dysponuje specjalistyczną wiedzą aby taką okoliczność stwierdzić. Skarżąca wskazała, że Kolegium nie wyjaśniło, co rozumie przez pojęcie wąskiego pasa ziemi. Nie wiadomo zatem jak należy traktować ustalenia organów obu instancji, skoro nie można wykluczyć, że w skład faktycznej powierzchni wbudowanego kruszywa w obrębie działki nr ewid. 24/1 i 24/2 ustalonej na 0,0566 m wchodzi również "wąski pas ziemi" na którym nie można prowadzić działalności rolniczej z uwagi na posadowienie urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych w obrębie warstwy wegetatywnej gleby.

Dalej skarżąca podniosła, że przedmiotem niniejszego postępowania jest m.in. kwestia wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów. Natomiast zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 ustawy wydanie decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, z powyższego wynika jednoznacznie, że wydanie decyzji wyłączającej grunty z produkcji rolnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub wcześniejszego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Okoliczność ta w toku niniejszego postępowania nie została wyjaśniona. Koniecznym jest zatem zajęcie stanowiska przez właściwy organ architektoniczno-budowlany lub organ nadzoru budowlanego.

Nadto skarżąca wskazała, że w pkt 1 odwołania zarzuciła organowi pierwszej instancji brak ustaleń w toku postępowania czy dojazd zlokalizowany na działkach nr [...] i nr [...]prowadzi do gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych służąc ich obsłudze komunikacyjnej. Skarżąca podkreśliła, że jej wątpliwości nie dotyczyły przeznaczenia nieruchomości zgodnie z ustaleniami mpzp, a faktycznego wykorzystywania nieruchomości jako dojazdu do gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja o nielegalnym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest oparta na błędnym założeniu, że dokonane utwardzenie stanowi drogę, która nie służy dojazdowi do gruntów użytkowanych rolniczo. Podstawą do takiego stwierdzenia, nie jest analiza stanu faktycznego (organ pierwszej instancji nie wspomina gdzie faktycznie doprowadza użytkowników opisywany dojazd), a jedynie oparcie się na ustaleniach mpzp. Zdaniem skarżącej, sytuacja wygląda następująco: nie jest istotne, że faktycznie dojazd prowadzi do gruntów rolnych oraz, że Gmina S.utwardziła kruszywem jedynie konieczną część gruntów przeznaczonych w mpzp pod przyszłą budowę drogi, nie jest istotne, że Gmina nie przygotowała jeszcze projektu budowlanego dla docelowej drogi, nie jest w końcu istotne, że nie istnieje jeszcze żadna infrastruktura związana z drogą, która pozwoliłaby na jej faktyczne powstanie i pełnoprawne funkcjonowanie. Istotne jest zdaniem organów obu instancji jedynie to, że w mpzp inwestycja (dowody w oparciu, o które organ pierwszej instancji stwierdził, że utwardzenie przedmiotowej drogi było inwestycją nie zostały do dnia dzisiejszego ujawnione) położona w obrębie S. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KD - droga dojazdowa, stanowiąca komunikację wewnętrzną osiedla. Zatem przedmiotowy teren przeznaczony jest na cele nierolnicze.

Skarżąca podniosła, że ustalenia mpzp organ pierwszej instancji winien brać pod uwagę jedynie przy rozpatrywaniu kwestii czy w niniejszej sprawie powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 1 czy też art. 28 ust. 2 ustawy. Natomiast ustalenia w przedmiocie sposobu użytkowania gruntów sąsiadujących z działkami nr [...] winien oprzeć na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w świetle których są to użytki rolne. Ciąg komunikacyjny zlokalizowany na ww. działkach stanowi w dalszym ciągu wewnętrzną drogę służącą właścicielom nieruchomości sąsiednich jako dojazd do gruntów, które w dalszym ciągu mają rolniczy charakter.

Dalej skarżąca podniosła, że Kolegium powołało się na art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w mpzp, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z powyższego wywiodło, że teren ww. nieruchomości wydzielony został pod drogę gminną. Podczas gdy okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że Rada Miejska do chwili obecnej nie podjęła uchwały o zaliczeniu ww. drogi do kategorii dróg publicznych, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470), zwanej dalej "u.d.p.". W dalszym ciągu stanowi ona drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów u.d.p., która zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, prowadzi do gruntów rolnych. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i podniosła, że skoro zaznaczona w załączniku graficznym na rysunku planu droga stanowi drogę dojazdową między innymi do gruntów rolnych to stanowi grunt rolny, a przy takiej kwalifikacji nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

Skarżąca podkreśliła, że niekwestionowana jest przy tym okoliczność, iż droga ta służy także obsłudze terenu nierolniczego, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie może jednak ujść z pola widzenia fakt, że droga ta stanowi także jedyny dojazd do działek rolnych. To z kolei nie ujmuje tej drodze rolniczego jej wykorzystania. Norma art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy dla utrzymania statusu gruntu rolnego nie wymaga, by dany grunt stanowił drogę dojazdową wyłącznie do gruntów rolnych. Zatem w niniejszym przypadku przesłanka z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy została spełniona. Wystarczy bowiem, że planowana droga m.in. będzie służyć za ciąg komunikacyjny użytkownikom gruntów rolnych, aby uznać ją za drogę dojazdową do tychże gruntów z możliwością skorzystania z postanowień art. 2 ustawy. Zatem jeśli mamy do czynienia z gruntami rolnymi, to nie możemy mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tej drogi mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to pierwotnego przeznaczenia. Dla stwierdzenia, że planowane drogi nie są drogami dojazdowymi w myśl art. 2 ustawy konieczne jest wykazanie, że nie prowadzą one do gruntów rolnych i leśnych, czego nie uczyniono. Grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę, uznaje się, iż w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej.

Skarżąca zarzuciła również organom autorytatywne stwierdzenie, że budowa inwestycji liniowych podziemnych, obejmujących budowę sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej nie jest początkowym etapem budowy drogi oraz że inwestycje liniowe podziemne ze względu na charakter nie wpływają na zmianę przeznaczenia gruntów. Pogląd wyrażony przez organy, zdaniem skarżącej, stoi w sprzeczności z definicją gruntów rolnych zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy.

Skarżąca zaznaczyła, że budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w obrębie działek nr [...] i [...] miała miejsce w okresie obowiązywania art. 5b ustawy, w świetle którego przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, zaś w tym też okresie nastąpiło faktyczne wyłączenie części ww. gruntów z produkcji rolnej, które w owym czasie w związku z położeniem użytków rolnych w granicach administracyjnych Miasta S. nie wymagało uzyskania stosownej decyzji.

Zdaniem skarżącej, przyjmując nawet stanowisko, że budowa kanalizacji sama w sobie nie spowodowała wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, to sam fakt wbudowania urządzeń takich jak studnie i włazy typu ciężkiego (przejezdne) czy pierścienie odciążające dowodzi, że w ówczesnym czasie grunt ten wykorzystywano, jako dojazd do poszczególnych działek. Zatem przedmiotowy grunt już wtedy wykorzystywany był na cele komunikacyjne, a więc nie rolnicze - funkcjonował tam dojazd, o którego utwardzenie pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. wnioskowali sami właściciele działek nr [...].

Końcowo skarżąca wskazała, że zeznania świadków, na których oparł się organ, nie przesądzają o faktycznym wykorzystywaniu działki nr [...] gdyż odnoszą się tylko do wybranych nieruchomości, a nie wszystkich do których dojazd przez ww. działkę prowadził.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, gdyż w toku prowadzonego postępowania nie ustalono faktycznej funkcji, jaką pełni dojazd zlokalizowany na terenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr działek [...] i [...], a oparto się tylko i wyłącznie na ustaleniach mpzp, zgodnie z którymi "droga ma służyć obsłudze komunikacyjnej osiedla i położona jest wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W konsekwencji powyższego, sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie Sąd stwierdza, że zarzuty te są nieuzasadnione. Postępowanie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego, z zachowaniem wymogów wynikających z ustawy. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w k.p.a., m.in. z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 § 1 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak i umożliwiać sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji w toku postępowania wyjaśniającego zgromadziły obszerny, a zarazem kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i wszechstronnej ocenie. Ustalony na tej podstawie stan faktyczny, przedstawiony szczegółowo w motywach zaskarżonej decyzji sporządzonej z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a., nie budzi zastrzeżeń Sądu co do jego prawidłowości. Z tego też względu Sąd poczynione przez organ ustalenia faktyczne akceptuje i uznaje za własne, a zarzuty zawarte w punktach 1 i 3 petitum skargi ocenia jako nieuzasadnione. Odnośnie do zarzutu określonego w pkt 2 petitum skargi wskazać należy, że jest on również bezzasadny. Jak trafnie wskazało Kolegium, przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wyłączenie z produkcji rolnej gruntów z naruszeniem przepisów ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1 § 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:

1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W odniesieniu do powyższych elementów składających się na konstrukcję zagadnienia wstępnego zgodzić się należy z Kolegium, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wyłączenie z produkcji rolnej gruntów z naruszeniem przepisów ustawy, w szczególności z art. 11 ust. 4 tej ustawy (podkreślenie Sądu), co uzasadnia stwierdzenie, że nie zachodzi zależność, o której mowa w 97 ust. 1 § 4 k.p.a. Niewątpliwie przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie przywołanego przepisu muszą występować łącznie. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określanych przez ustawodawcę.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 4-6 petitum skargi.

Nieruchomość stanowiąca przedmiot sporu jest objęta postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. - w obrębie S.i zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy osiedla "M." wraz z terenami przyległymi w S. przyjętym uchwałą Nr XXXI1/320/2005 Rady Miasta w S. z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Woj. Świętokrzyskiego Nr 80, poz.1070) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KD - droga dojazdowa, stanowiąca komunikację wewnętrzną osiedla. Niewątpliwie zatem teren ten przeznaczony jest na cele nierolnicze. Z akt sprawy wynika również, co nie jest kwestionowane, że w wyniku podziału działki nr [...] obręb S., zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia 24 października 2011 r. znak: G.6831.2.2011, zostały wydzielone m.in. działka nr [...] o pow. 0,2786 ha - z przeznaczeniem pod projektowaną drogę gminną, działka nr [...] o pow. 0,0328 ha - z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi gminnej – [...] W związku z wydaniem tej decyzji, działki m.in. nr [...] mocy prawa przeszły na własność Gminy.

Z akt sprawy wynika, że aktualnie przedmiotowy teren, według zapisów ewidencji gruntów, w całości sklasyfikowany jest jako grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych (Tp), a stan taki widnieje od dnia 2 listopada 2017 r. Działki te przed wprowadzeniem tej zmiany tj. m.in. w trakcie prowadzonych w okresie od 25 września 2017 r. do 30 października 2017 r. prac budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kruszywem stanowiły grunty orne o klasie RI, RII, RIIIa i RIVa.

Nie jest kwestionowane, że przedmiotem wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, są części działek oznaczonych nr ewid. [...] obręb S., bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, zajętych pod utwardzenie nawierzchni gruntowej kruszywem o łącznej powierzchni 0,0566 ha. Powierzchnia ta została ustalona przez uprawnionego geodetę w wyniku sporządzonego przez niego operatu technicznego z dnia 1 lipca 2019 r. z wykorzystaniem materiałów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w formie opisowej oraz graficznej. Na podstawie sporządzonego operatu organy prawidłowo ustaliły, że faktyczna powierzchnia wbudowanego kruszywa w obrębie działki nr ewid [...] i [...] wynosi 0,0566 ha w tym w granicach działki: [...] uż. Tp/przed podziałem RI - 0,0405 ha, [...] uż. Tp/przed podziałem RII - 0,0150 ha, [...] uż. Tp, przed podziałem RI - 0,0011 ha.

W związku z tym organy zasadnie przyjęły, że wyłączony z produkcji rolnej został grunt o łącznej powierzchni 0,0566 ha. Prawidłowo również, co nie jest kwestionowane w skardze, organy wskazały, że podstawę do obliczenia należności stanowi ustawowa należność za wyłączenie 1 ha gruntu ornego klasy I w wysokości - 437.175,00 zł, oraz ustawowa należność za wyłączenie 1 ha gruntu ornego klasy II w wysokości - 378.885,00 zł, określona treścią art. 12 ust. 7 ustawy, tj. 0,0416 ha (zajęta powierzchnia) x 437.175,00 zł /ha (1 ha gruntu ornego klasy I) = 18.186,48 zł + 0,0150 ha(zajęta powierzchnia) x 378.885,00 zł /ha (1 ha gruntu ornego klasy II) = 5.683,275zł. W konsekwencji organy zasadnie ustaliły, że należność wynosi 23.869,76 zł.

Sąd podziela również ustalenia i wyliczenia organu w zakresie podwyższonej należności – z uwagi to, że postępowanie prowadzone jest w trybie art. 28 ust. 2 ustawy. Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 6 ustawy, organ prawidłowo powyższą należność pomniejszył o aktualną wartość rynkową gruntu, ustaloną na podstawie operatu szacunkowego z dnia 23 stycznia 2020 r.

Na aprobatę Sądu zasługuje stanowisko Kolegium nie podzielającego twierdzeń skarżącej, że sporna droga jest drogą dojazdową do gruntów rolnych, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 20 ustawy przez drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych rozumie się drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Z zapisów mpzp wynika, iż droga ma służyć obsłudze komunikacyjnej osiedla, położona jest wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i brak jest jakichkolwiek dowodów na obecnym etapie postępowania, że droga ta ma również służyć obsłudze komunikacyjnej gospodarstw rolnych.

Zdaniem Sądu, nie można również zaakceptować stanowiska skarżącej Gminy, że do wyłączenia spornych gruntów z produkcji rolnej doszło wskutek realizacji w 2008 r. i 2013 r. sieci kanalizacji sanitarnej między innymi na działkach ewid. [...] i [...]. Wskazana przez stronę dokumentacja, tj. decyzja nr 277 Starosty S.o z dnia 16 czerwca 2008 r. znak: AB.XII S-rz.7351/1a/4157/173/08 udzielająca pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno - ciśnieniowej w rejonie ulic [...] wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych obejmująca m.in. działkę o nr ewid. 23 i 24 oraz decyzja Starosty S. z dnia 4 lipca 2013 r. znak: [...] udzielająca pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami m.in. na działce 24/1, dotyczy inwestycji liniowych podziemnych, obejmujących budowę sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej w rejonie ulic [...]wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych. Z powołanych dokumentów nie wynika, że prace te wykonywane były jako początkowy etap budowy przedmiotowej drogi. Inwestycje liniowe podziemne ze względu na charakter nie wpływają na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem możliwe będzie rolnicze wykorzystanie gruntów, skoro rzecz dotyczy zajęcia wąskiego pasa pod ziemią.

W zakresie natomiast decyzji Starosty S. z dnia 4 lipca 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami m.in. na działce 24/1, wskazać należy, że w czasie jej wydania obowiązywał art. 5b ustawy, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że realizacja tej inwestycji doprowadziła do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w mpzp na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przyjmuje się, że postępowanie takie jest postępowaniem legalizacyjnym. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepis ten nie wyłącza w żadnym zakresie przepisów, które znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, o czym wprost stanowi ww. przepis. Z kolei w przypadkach określonych w art. 28 ust. 1 ustawy ustawodawca nie przewidział możliwości wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Konsekwencją takiej regulacji jest fakt, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, gdy mpzp dopuszcza taką możliwość. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy mpzp nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli mpzp nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy, należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Ustawa nie formułuje szczegółowych zasad wyceny nieruchomości, zaś punktem wyjścia do prawidłowego ustalenia wymaganej należności jest pojęcie ceny rynkowej stosowanej w obrocie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.