Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 110/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13,  art. 1 ust. 1,  art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 czerwca 2016 roku M.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność z załatwieniu jego wniosku z dnia 20 maja 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego drogą elektroniczną na adres: [...].pl do Wójta Gminy O., w którym zwrócił się o udostępnienie mu kopii zapisu dźwięku rejestrującego obrady XVII sesji Rady Gminy O. w dniu 19 maja 2016 r. (§ 36.4 Statutu Gminy O.). Podkreślił w nim, że jego żądanie obejmuje zapis dźwięku rejestrujący przebieg sesji a nie protokół w formie papierowej. Jednocześnie wniósł, o przesłanie nagrania na adres poczty elektronicznej, z którego został przesłany wniosek, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 roku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej: ustawa lub udip ).

Autor skargi wskazał na naruszenie przez Wójta Gminy O. przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt i 2, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nie udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

Tym samym wniósł o:

1) zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia 20 maja 2016 roku,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto – alternatywnie – w przypadku zniszczenia nagrania przed rozpoznaniem sprawy wniósł o:

1) stwierdzenie, że Wójt Gminy O. dopuścił się bezczynności, z tym, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

2) umorzenie postępowanie w pozostałej części,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie wniósł o wydanie w sprawie postanowienia na podstawie art. 15 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa) o poddanie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniającego się na tle rozpoznawanej sprawy następującego zagadnienia prawnego budzącego – w jego ocenie – poważne wątpliwości, w tejże sprawie, ale także w orzecznictwie istotne rozbieżności: "Czy sporządzone nagranie z sesji rady gminy (powiatu, województwa), co do którego rada nie podjęła decyzji o zastąpieniu nim obowiązku sporządzenia protokołu lub stenogramu stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów?" (tej ustawy).

W uzasadnieniu autor skargi przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, w tych ramach odnotował, że za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpił o udostępnienie mu kopii zapisu dźwięku rejestrującego obrady XVII sesji Rady Gminy O. w dniu 19 maja 2016 r. (§ 36.4 Statutu Gminy O.).

W chwili wniesienia skargi – jego zdaniem – organ obowiązany do udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji pozostawał w bezczynności co do wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zaznaczył, że organ co prawda podjął działania pismem z dnia 16 czerwca 2016 roku (znak [...]), ale udzielona odpowiedź, na co zwrócił uwagę, nie wyczerpuje prawnych obowiązków organu, który kwestionuje publiczny charakter żądanych informacji. W jego opinii organ podejmuje celowe działania mające uniemożliwić mu zapoznanie się z przedmiotowym nagraniem. Wskazał, że w odrębnym od tego postępowaniu w dniu 17 lutego 2016 roku złożył do Gminy O. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie nagrania z przebiegu sesji Rady Gminy O. z dnia 16 lutego 2016 roku. W dniu 2 marca 2016 roku Wójt Gminy O. przesłał pismo mające stanowić odpowiedź na złożony wniosek, lecz odnoszącego się tylko do jego części.

W dalszych motywach podał, że ze względu na częściową odpowiedź w dniu 2 marca 2016 roku ponowił wniosek o udostępnienie nagrania audiowizualnego z sesji, a Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] roku (nr [...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania z przebiegu sesji Rady Gminy O. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją w dniu [...] roku (nr [...]) uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy Statut Gminy O. przewiduje prowadzenie nagrywania posiedzeń Rady Gminy, niezależnie od celu prowadzenia takiego nagrania, materiał taki jak: dotyczący organu władzy publicznej pochodzącej z powszechnego wyboru podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w reżimach ww. ustawy, decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji. Zdaniem organu odwoławczego – jak podał – "należy zgodzić się w poglądem reprezentowanym przez doktrynę prawa oraz judykaturę, że informacja publiczna obejmuje szerszy zakres pojęciowy niż tylko dokument urzędowy (jak chciałby tego organ pierwszej instancji), a tym samym nie można ograniczać dostępu do informacji publicznej tylko do protokołu z sesji Rady Gminy nawet gdy on jest jedynym oficjalnym dokumentem opisującym przebieg posiedzenia tego organu gminy. W sposób jednoznaczny wskazano, że żądane przeze mnie nagranie z sesji miało publiczny charakter".

Nadmienił, że pomimo toczącego się postępowania administracyjnego organ postanowił zniszczyć żądane materiały i ostatecznie uniemożliwić realizacje prawa do informacji, co uznał za "wyraz złej woli piastuna funkcji Wójta Gminy O.".

W kolejnych motywach wskazał, że dążąc do wyjaśnienia stanu prawnego nagrań z sesji złożył skargę do Rady Gminy O., w której wyraził nadzieje, że organ ten podejmie działania celem zmiany praktyki Wójta w udostępnianiu nagrań z jej obrad i zapobiegnięciu tego rodzaju naruszeniom w przyszłości. Konstatując wyraził pogląd, że "w demokratycznym społeczeństwie nie godzi się tak postępować".

W dalszej kolejności odnotował, że w ramach przedmiotowego postępowania, z wykorzystaniem poczty elektronicznej bez opatrzenia wniosku podpisem elektronicznym, złożył w dniu 20 maja 2016 roku wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii zapisu dźwięku rejestrującego obrady XVII sesji Rady Gminy O. w dniu 19 maja 2016 r. (§ 36.4 Statutu Gminy O.). Prawidłowość przesłania zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet gdy do jej autoryzacji nie został użyty podpis elektroniczny poparł orzecznictwem sądowoadministracyjnym przytaczając wyrok NSA z dnia 14 września 2012 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1013/12, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1277/08, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1991/12, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W odpowiedzi – na co zwrócił uwagę – organ pismem z dnia 30 maja 2015 roku wezwał go do podpisania wniosku. Odwołał się przy tym do art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) uznając, że uzupełnienie wniosku powinno obejmować podanie danych, o których mowa w treści 107 Kpa, czyli podanie imienia (imion) i nazwiska, miejsca zamieszkania. Jednocześnie działając na podstawie art. 13 ust. 2 udip wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku, tj. 20 czerwca 2016 roku. Mając to na uwadze zaakcentował, że wystosowane wezwanie jest bezpodstawne. W jego ocenie wezwanie z dnia 30 maja 2015 roku zmierzało tylko do przedłużenia postępowania, aby "odwlec wykonanie wniosku na tak długi okres, aby móc nagranie zniszczyć".

Pismem z dnia 31 maja 2016 roku wykonał wezwanie wniosku, ponownie podając swoje dane osobowe. Z kolei pismem z dnia 16 czerwca 2016 roku organ (znak [...]) poinformował go, że żądane nagranie nie ma charakteru informacji publicznej. Ponownie odwołał się w tym zakresie do postanowień Statutu dotyczących zasad przechowywania nagrania z Sesji.

W związku z takim stanowiskiem organu – autor skargi – zaznaczył, że także jest ono sprzeczne ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie dotyczącej Wójta Gminy O..

Tym samym uznał, że zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia w sprawie wymaga odpowiedzi na pytanie, które to właśnie w jego ocenie powinno być przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec istotnych rozbieżności w orzecznictwie: "Czy sporządzone nagranie z sesji rada gminy (powiatu, województwa), co do którego rada nie podjęła decyzji o zastąpieniu nim obowiązku sporządzenia protokołu lub stenogramu stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej?" – tej ustawy.

Jednocześnie strona skarżąca dokonała analizy ustawy o dostępie do informacji publicznej w aspekcie charakteru prawa do informacji, wywodząc przy tym, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Na poparcie wyrażonego poglądu skarżący przytoczył uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku w sprawie sygn. akt. I OPS 8/13 i przywołane tam orzecznictwo.

Następnie skarżący odwołał się do ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej: usg), a także analogicznych unormowań zawartych w dwóch pozostałych ustawach, tj. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 814, dalej: usp) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 486, dalej: usw), stanowiących, że jawność działania organów (odpowiednio: gminy, powiatu i województwa) obejmuje m.in. prawo dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń tych organów i ich komisji. Możliwość uzyskania tych dokumentów jest uzależniona od tego, czy zostały one sporządzone przez zobowiązane do tego podmioty. Szczegółowe zasady dostępu do tych dokumentów i korzystania z nich, jak dalej argumentował autor skargi, będą każdorazowo określone w odpowiednich przepisach prawa miejscowego, tj.: statutach gmin, powiatów i województw.

Argumentując – w dalszej kolejności – wskazał, że prawo do informacji publicznej to prawo człowieka. Zaakcentował, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w sprawach: TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 r. i Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r., że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka.

Ponadto podał, że "(...)We wspólnej i zbieżnej opinii do wyroku w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06 sędziowie Sajó i Vućinić podkreślili: Jesteśmy w pełni zgodni co do wniosków i rozumowania niniejszego orzeczenia. Jest ono szczególnie ważne dla tych krajów, gdzie nawet w dzisiejszych czasach utrwalone zwyczaje utrudniają dostęp do danych, które w czasach totalitaryzmu były wykorzystywane dla celów opresyjnych przez tajne służby. Jednakże napisaliśmy tę zbieżną opinię, w szczególności aby podkreślić ogólną potrzebę interpretacji art. 10 w zgodności z rozwiązaniami w prawie międzynarodowym dotyczącymi swobody informacji, która obejmuje dostęp do informacji gromadzonych przez organy publiczne. Nawiązujemy tu w szczególności do Komentarza Ogólnego Nr 34 Komitetu Praw Człowieka (dokument CCPR/C/GC/34 z 12 września 2011, § 18)".

Jednocześnie podkreślił, że "Trybunał niedawno stwierdził ponownie (w orzeczeniu w sprawie Gillberg v. Sweden [GC] (nr 41723/06, § 74, 3 kwietnia 2012), że> nie odnosi się wyłącznie do kwestii formy prawnej, w jakiej prawodawca wdraża ograniczenia wymienione w art. 10 ust. 2 EKPCz, lecz zawiera w sobie wymóg przewidywalności rozwiązań prawnych wykluczających dowolność postępowania organów stosujących prawo>".

Równocześnie wskazał, że podejście prezentowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka do prawa do informacji publicznej podzielane jest przez Trybunał Konstytucyjny ale także znajduje poparcie w doktrynie. Na poparcie prezentowanego poglądu podał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 orzekł, że powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem, z jednej strony, warunkiem świadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych a z drugiej, umożliwia efektywną kontrolę obywatelską działań podejmowanych przez organy władzy publicznej – tak: P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83, W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 58; I. Lipowicz, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 114, a także J. E. Stiglitz, On Liberty, the Right to Know, and Public Discourse: The Role of Transparency in Public Life, (w:) Globalizing Right. The Oxford Amnesty Lectures, pod red. U. J. Gibneya, Oxford-New York 2003, s. 115 i n.

Na zakończenie – autor skargi – powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, powtarzane w judykaturze i piśmiennictwie fachowym, że ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

Podsumowując skonstatował, że w "interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także poprzez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Natomiast wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego".

Podał także, że w orzecznictwie powstały istotne rozbieżności odnośnie pozytywnego obowiązku władz do udostępnienia nagrania z sesji na wniosek w sytuacji, gdy takie nagranie zostało sporządzone, ale rada gminy (powiatu, województwa) nie przyjęła, że sporządzony materiał audiowizualny lub teleinformatyczny rejestrujący w pełni te obrady podlega udostępnieniu, zamiast sporządzenia i udostępnienia protokołów lub stenogramów swoich obrad.

Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa rozbieżne poglądy dotyczące oceny prawnego charakteru nagrań audiowizualnych, które zostały sporządzone w związku z obsługą rady.

Według pierwszego z prezentowanych w orzecznictwie wariantów wykładni, a uznawanych także przez Wójta Gminy O. żądanie udostępnienia nagrań z przebiegu rady gminy (powiatu, województwa) powinno zostać uwzględnione tylko w okolicznościach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 7 ust. 1 pkt 3 normuje, że udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenie kolegialnych organów władzy pochodzących z wyborów powszechnych i w drodze udostępniania materiałów,

w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Natomiast w art. 19 ustawy ustawodawca unormował, że organy te sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Z obowiązku sporządzenia i udostępnienia protokołów lub stenogramów organy są zwolnione tylko w sytuacji, gdy sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły i to właśnie poprzez udostępnienie protokołów zapewnia się dostęp do informacji publicznej. Protokoły stanowią dokument sporządzony przez określone osoby, które potwierdzają zapisaną w nim treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności.

Omawiany pogląd uzasadnia się także tym, że ustawa nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Takie stanowisko, na co zwrócił uwagę skarżący, zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 listopada 2009 roku w sprawie sygn. akt I OSK 852/09, z dnia 16 kwietnia 2010 roku w sprawie sygn. akt I OSK 14/10, z dnia 1 października 2010 roku w sprawie sygn. akt I OSK 1216/10, z dnia 17 maja 2012 roku w sprawie sygn. akt I OSK 356/12, oraz z dnia 2 grudnia 2014 roku w sprawie sygn. akt I OSK 2829/14, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 września 2009 roku w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 257/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 roku w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 76/14, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 maja 2016 roku w sprawie sygn. akt. IV SAB/Wr 5/16 oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2016 roku w sprawie sygn. akt. IV SAB/Po 151/15.

Zaakcentował, że "Irena Kamińska wyraża pogląd, że podstawowym źródłem informacji z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są protokoły lub stenogramy. Zastępczą formą udostępniania informacji jest zapis audiowizualny lub teleinformatyczny. Pełny zapis dźwiękowy przebiegu posiedzenia może obejmować treści objęte tajemnicą bądź też dotyczyć danych osobowych podlegających ochronie. Realizacja celu jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje jednak przez dostęp do protokołów" – tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 326-328.

Wariant wykładni drugi, z kolei koncentruje się wokół stanowiska, że obowiązek taki istnieje, gdyż obejmuje on udostępnienie wszelkich materiałów dokumentujących przebieg obrad organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a nagranie takim materiałem niewątpliwie jest i to dokumentującym przebieg obrad bardziej precyzyjnie niż sporządzony na jego podstawie protokół. Takie stanowisko – jak zauważył – zajmował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 września 2015 roku w sprawie sygn. akt I OSK 2313/14 oraz z dnia 17 czerwca 2015 roku w sprawie sygn. akt I OSK 1564/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 lipca 2011 roku w sprawie sygn. akt II SAB/Kr 146/14 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 333/09.

Nadto zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 roku w sprawie sygn. akt. K. 17/2005 stwierdził, że prawo do informacji publicznej wyrażone w art. 61 Konstytucji, jest konsekwencją i przesłanką zasady przejrzystości systemu sprawowania władzy, a w konsekwencji regulacja ta ma służyć zapobieganiu nadużyciom władzy, przeciwdziałaniu korupcji oraz przede wszystkim ma zmierzać do poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Porównanie treści nagrania dźwiękowego z protokołem odpowiada właśnie założeniom prawa do informacji publicznej. Wnioskodawca może porównać treść obu materiałów i stwierdzić, czy protokół faktycznie oddaje wiernie przebieg sesji rady.

Sporny materiał dźwiękowy, jak dalej argumentował, dotyczy przebiegu posiedzenia kolegialnego organu pochodzącego z powszechnych wyborów, którego jawność, nie tylko w zakresie protokołu, ale rozciągająca się na cały przebieg posiedzenia, zabezpieczona jest w art. 61 ust 2 Konstytucji RP. Należy go traktować jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji. Stanowią także informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dostęp do informacji publicznej warunkuje także korzystanie z innych praw i wolności konstytucyjnych m.in. wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP).

Wyeksponował, przy tym, że zakres informacji zawartych w protokole jest węższy niż na nagraniu dźwiękowym a zatem – jak uznał – "należałoby zastanowić się nad tym czy dopuszczalne jest przyjęcie pierwszego wariantu wykładni, który prowadzi do ograniczenia prawa do informacji publicznej i czy takie ograniczenie spełniałoby konstytucyjne standardy, ponieważ sposób wykładni przepisów prawa nie powinien prowadzić do wtórnej niekonstytucyjności przepisów".

Jednocześnie wskazał, że w wyroku z 15 października 2009 roku o sygn. K 26/08 Trybunał potwierdził, że art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa - prawo dostępu do informacji nie ma więc charakteru bezwzględnego. Ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. To znaczy, że prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i że ustawodawca - który ogranicza w wydawanych ustawach zwykłych dostępność informacji publicznej - musi respektować konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności – tak też TK w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 17/05). Natomiast w wyroku o sygn. akt. K 26/08 Trybunał Konstytucyjny scharakteryzował relację art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji, zaznaczając, że wzajemny stosunek obu wskazanych norm konstytucyjnych nie rysuje się jednoznacznie. Trybunał przychylił się do stanowiska, prezentowanego już wcześniej w orzecznictwie, że nawet jeśli norma szczegółowa Konstytucji wyznacza samodzielnie przesłanki ingerencji w sferę prawa, tak jak to czyni art. 61 ust. 3 w odniesieniu do prawa do informacji o działalności instytucji publicznych, nie może to oznaczać eliminacji pozostałych elementów mechanizmu proporcjonalności określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy te mają w stosunku do siebie charakter komplementarny. Art. 31 ust. 3 Konstytucji jest zatem modyfikowany przez art. 61 ust. 3 Konstytucji jedynie w zakresie, w jakim regulowane są bezpośrednio przesłanki ingerencji, natomiast w pełni pozostaje aktualne zastosowanie pozostałych elementów proporcjonalności niewyrażonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w szczególności konieczność uwarunkowana standardem demokratycznego państwa oraz zakaz ingerowania w istotę prawa.

W ocenie autora skargi z powyższego wynika, że organ, ale i Sąd, może zastosować w sprawie ten z wariantów wykładni, który prowadzi do ograniczenia wolności lub prawa jednostki jednak powinno to nastąpić zgodnie z zasadą proporcjonalności, tj. tylko w razie konieczności zapewnienia ochrony innej wartości konstytucyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia należy wówczas wskazać wartość konstytucyjną, której ochrona przemawia za niezbędnością przyjęcia wykładni ograniczającej daną wolność lub prawo oraz przesłanki, jakimi kierował się przyznając silniejszą ochronę jednej z wchodzących w grę wartości.

Ocena konstytucyjności pierwszego z wariantów wymaga zatem ustalenia, czy ograniczenie prawa do informacji uzasadniała konieczność ochrony jednej z wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji - wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Tym samym jego zdaniem wyłączenie dostępu do sporządzonych nagrań z sesji posiedzenia kolegialnego organu pochodzącego z powszechnych wyborów, co do którego ten organ nie podjął decyzji o zastąpieniu nim protokołu lub stenogramu nie uzasadnia żadna z wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji przesłanek pozwalających na ograniczenie prawa do informacji. Przyjmując, że intencją ustawodawcy było wyłączenie dostępu do tego rodzaju nagrań należy wskazać na brak jakiegokolwiek uzasadnienia w projekcie ustawy zmieniającej z 2011 r. decyzji o wyłączeniu dostępu do takich nagrań (brak jest także wzmianki o wyłączeniu dostępu do takich nagrań), więc trudno stwierdzić, jakimi motywami ewentualnie kierował się ustawodawca, wprowadzając tę regulację (zob. druk sejmowy nr 2094/III kadencja), zwłaszcza przy tak szeroko zapewnionej jawności posiedzeń (art. 19 ustawy) i dostępu do nich (art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy).

Nie sposób – jak uznał – "przyjąć argumentacji Ireny Kamińskiej uzasadniającego niepubliczny charakter nagrań tym, że zapis dźwiękowy przebiegu posiedzenia może obejmować treści objęte tajemnicą bądź też dotyczyć danych osobowych podlegających ochronie" z kilku przyczyn:

po pierwsze – pisemny protokół (stenogram) również może zawierać takie dane, więc trudno uznać, że może to stanowić przyczynę rozróżnienia między udostępnianiem protokołu i sporządzonego nagrania;

po drugie – potencjalna możliwość zawarcia w dokumencie treści prawnie chronionych nie powoduje, że zmieniają one swoją treść i publiczny charakter. Sytuacja taka stwarza natomiast możliwość ograniczenia prawa do informacji, które to będzie mogło zostać poddane kontroli na podstawie akt sprawy administracyjnej o odmowie udostępnieniu informacji publicznej;

po trzecie – nie spełnia konstytucyjnego wymogu proporcjonalności uznanie, że wszystkie nagrania tego rodzaju nie stanowią informacji publicznej niezależnie od ich rzeczywistej treści. Na ten aspekt proporcjonalności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. K 14/13: "Niedopuszczalne jest wprowadzanie w ustawie dotyczącej określonego rodzaju działalności władzy publicznej ogólnego wyłączenia całej grupy dokumentów z zakresu informacji publicznej";

po czwarte – wiele spośród sporządzonych nagrań nie będzie zawierało prawnie chronionych informacji, a jak będą zawierać to w nieznacznej części możliwej do anonimizacji bez wypaczenia treści całego nagrania. Doświadczenie życiowe wskazuje, że istnieje możliwości wykonania technicznej czynności anonimizacji także w przypadku dźwiękowej formy informacji, co niejednokrotnie ukazywały wystąpienia telewizyjne programów interwencyjnych;

po piąte – sam ustawodawca nie uznał, aby obecność takich danych stanowiła zupełną przeszkodę w udostępnianiu jakichkolwiek nagrań, bo przecież stworzył możliwość w art. 19 ustawy, ustalenia takiej formy podstawową i jedyną formą utrwalenia oraz udostępniania utrwalonej treści przebiegu posiedzenia. Czy w takim wypadku nagrania te nagle przestaną zawierać "treści objęte tajemnicą bądź też dotyczyć danych osobowych podlegających ochronie.

Mając to na względzie uznał, że w tejże sprawie należy przyjąć wariant, który uznaje, że każde sporządzone nagranie z sesji rady gminy (powiatu, województwa) przez pracownika, który pełni funkcje związane z utrwalaniem obrad na sprzęcie stanowiącym własność urzędu jest informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Tym samym – w jego opinii – stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy O. pozostaje w bezczynności w zakresie określonym wnioskiem, albowiem nie rozpatrzył wniosku na zasadach i w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie wskazanym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy przekazanym pismem za nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w pismach kierowanych do strony skarżącej, oraz potwierdzając przebieg zdarzeń przedstawiony w skardze, a przytoczony powyżej. Wskazał, że Statut Gminy O. przewiduje w § 36 ust. 4 nagrywanie sesji celem ułatwienia sporządzenia protokołu. Zapis taki – jak zaznaczył – przechowuje się przez okres 30 dni od dnia przyjęcia protokołu. Regulacje Statutu w tym zakresie korespondują wprost z treścią art. 11 lit. b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ustala że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji gminy.

W jego opinii istotne jest, że Statut gminy w § 34 ust. 2 zawiera szczegółowe informacje co powinien zawierać protokół, w tym między innymi: numer, datę i miejsce odbywania sesji, stwierdzenie prawomocności obrad, odnotowanie przyjęcia protokołu z poprzedniej sesji, ustalony porządek obrad, przebieg obrad, a w szczególności treść wystąpień albo i streszczenie, przebieg głosowania, podpisy przewodniczącego i sekretarza obrad oraz osoby sporządzającej. Podniósł, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego. Tymczasem – jak uznał – żądany przez wnioskodawcę nośnik informacji w postaci nagrania tych warunków nie spełnia wobec czego nie może być traktowany jako dokument urzędowy o którym mowa w art. 6 ust. 2 tejże ustawy. Stanowisko zbieżne, na co także zwrócił uwagę, wyraził także NSA w wyroku z dnia 1 października 2010 roku sygn. akt. I OSK 1216/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt W 14/94, (Dz.U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją tą jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ ustosunkował się do żądania strony czy też pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 20 maja 2016 r. – w którym domagała się udostępnienia drogą email kopii zapisu dźwiękowego rejestrującego obrady XII sesji Rady Gminy O. odbytej w dniu 19 maja 2016 roku.

Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, kieruje działalnością takiego podmiotu i reprezentuje go na zewnątrz a przy tym dysponuje środkami publicznymi określonymi w jego planie finansowym oraz organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą jego obsługę – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc do oceny, czy żądane informacje powinny zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ust.1 pkt 3 informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należą organy gminy, tak art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organem gminy jest rada gminy, zatem przebieg sesji rady, jak również posiedzenia jej komisji stanowią informację publiczną, a zatem każdy ma prawo dostępu do takiej informacji (art. 2). Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (wyrok NSA z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). W dodatku zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, działalność organów gminy jest jawna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 udip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 tej ustawy. Ustawodawca w art. 7 ust. 1 pkt 3 udip wskazując sposoby udostępniania takich informacji stanowi, iż następuje to w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził także WSA w Opolu w wyroku z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 216/09.

Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Przy czym – co istotne – zasadnicza kwestia odnosi się do tego jaki charakter mają te nagrania i czy są jedynym nośnikiem, na którym utrwalono obrady, co jakby pominął skarżący koncentrując się nie na finalnym dokumencie obrazującym przebieg a narzędziach niejako pomocniczych – jak dowodzi materiał z akt postępowania, czemu notabene strona skarżąca nie przeczy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip należy przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. Nagranie posiedzenia sesji rady lub jej komisji, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku w postaci np. płyty CD bądź DVD, dotyczy sfery faktów, stanowi zatem informację publiczną. Jeżeli posiedzenie rady zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w tym przepisie, albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępnić niezwłocznie – zob. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB 5/12, wyrok WSA w Opolu dnia z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 333/09.

Istotne jest, o czym także w dalszej części uzasadnienia, tylko to czy nagranie to:

po pierwsze – ma charakter pomocniczy a jego dokumentacyjnym wytworem o randze dokumentu urzędowego jest – bezspornie – sporządzony i udostępniony protokół z obrad sesji, jak w przedmiotowej sprawie czy też,

po drugie – zastępuje protokół stanowiąc wyłączny dowód zdarzeń w nim utrwalonych, co z kolei w sprawie nie występuje.

Ponieważ kwestia ta nie jest nawet sporna w sprawie a zaistniały spór w ocenie składu orzekającego nie budzi wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, toteż brak jest podstaw do wystąpienia o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu 7 sędziów NSA z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II FPS 9/13 stwierdzono, że w przypadku podjęcia uchwały chodzi nie tyle o różnicę poglądów prawnych, niejako zarysowaną na tle poszczególnych (jednostkowych), prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, ale przede wszystkim powstałą na tym tle tendencję do umacniania się składów orzekających w przyjmowanych przez nie ocenach prawnych. Stanowisko to wyrażono na gruncie art. 15 ust. 2 Ppsa, to jednak wskazuje na zakres działalności uchwałodawczej NSA.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sesje organu stanowiącego są rejestrowane w formie nagrań wyłącznie celem "ułatwienia sporządzenia protokołu", a ich trwałość prawodawca lokalny wyznaczył na 30 dni. Nagrania te stanowią zatem materiał pomocniczy. Tym samym dysponentem przedmiotowych nagrań jest organ który odpowiada za porządek obrad i ich protokolarne utrwalenie, stosownie do § 31 Statutu. Z kolei obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i związanym treścią złożonego wniosku co do sposobu i formy udostępnienia informacji jest podmiot, w którego dyspozycji żądane informacje pozostają. Zgodnie bowiem z art. 13 udip udostępniane informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do treści art. 19 udip organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Tym samym ustawodawca jednoznacznie określił – lex specialis –podmiotowo adresata wniosku, stanowiąc o organach kolegialnych, jak i powinność jego działania określając tak:

po pierwsze – sporządzenie protokołów lub stenogramów swoich obrad, jak i

po drugie – udostępnienie protokołów lub stenogramów swoich obrad.

Wyłączając zarazem tę powinność jeżeli organy te sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Zatem obowiązek udostępnienia materiałów audiowizualnych uzależniony został przez normodawcę od warunku pełnego utrwalania obrad, co może nie być stosowane w przypadku pomocniczego stosowania tej techniki. Tym samym pierwszeństwo przydając protokołom.

Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, których poglądy przytoczone poniżej skład orzekający w pełni akceptuje i przyjmuje za swoje. I tak, należy wskazać, że w wyroku z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1216/10, NSA wyjaśnił, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. NSA stwierdził, że "podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje ceł wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 14/10, stwierdzając, że z brzmienia art. 19 ustawy wynika, że organ kolegialny ma obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołu lub stenogramu swoich obrad, chyba że sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Z przepisu tego wynika więc, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów". Analogiczna sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z § 34 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 4 Statutu protokół z sesji musi odzwierciedlać jej przebieg. W protokole brak jest postanowień o nagrywaniu sesji rady lub komisji, tym samym nie wiadomo – bo nie ma takiego obowiązku – na jakim sprzęcie był nagrywany i czy nawet obejmuje całość porządków obrad. Nagrania mają wszak wyłącznie charakter pomocniczy, co nie zostało zakwestionowane, a Statut jest w brzemieniu przytoczonym jedynym obowiązującym w tym zakresie aktem prawnym.

Wobec tego podnieść należy, że z art. 19 udip wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy:

po pierwsze – protokół nie został sporządzony i

po drugie – o ile materiały te w pełni rejestrują obrady.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek w ogóle nie zawierał pytania o zakres i granice rejestracji obrad. Zatem organ udostępnił dokument urzędowy, na którym utrwalono objętą zapytaniem strony skarżącej treść, a tym samym uczynił zadość obowiązkom wynikającym ze złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 20 maja 2016 r. Czynność podjęta przez organ została dokonana w prawidłowym trybie oraz formie.

Ocena ta znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1883/14, według którego – także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, OTK – A 2013, nr 8, poz. 122).

Na zakończenie powtórzyć należy, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3162/14, stwierdzając, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły. Zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest – co wymaga podkreślenia – jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów, co w sprawie wystąpiło. Są to bezwątpienia dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym.

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zarzut dotyczący bezczynności organu w zakresie przedmiotowego wniosku, nie zasługiwał na uwzględnienie, a w konsekwencji bezpodstawny był również – zawarty w skardze - wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W związku ze stwierdzeniami zawartymi w skardze podkreślenia wymagało, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 20 maja 2016 r. Wobec tego – na podstawie art. 151 Ppsa – skargę należało oddalić.