Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 387/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1753/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1753/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że A. H. w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku, skarżący wskazał, że wszystkie uchybienia stwierdzone podczas kontroli zostały naprawione i działalność prowadzona przez skarżącego w pełni odpowiada warunkom koncesji i przepisom prawa. Brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje natomiast trudne do odwrócenia skutki. Cofnięcie koncesji uniemożliwi skarżącemu dalsze prowadzenie przedsiębiorstwa i realizowanie zawartych umów. Będzie to też szczególnie dotkliwe dla zatrudnianych przez skarżącego pracowników (a tych jest ponad 250 osób) i ich rodzin.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji podkreślił, że wykonanie decyzji o cofnięciu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia może wywołać konsekwencje finansowe dla skarżącego, jednak nie musi to być równoznaczne z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, czy wyrządzeniem znacznej szkody.

Sąd I instancji stwierdził, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie przywołał żadnych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie powiązał skutków wykonania zaskarżonej decyzji z konkretnymi zmianami w jego sferze majątkowej. Nie podał żadnych danych obrazujących jego aktualną sytuację finansową przy jednoczesnym wskazaniu, jak zmieniłaby się ona po wykonaniu decyzji. Nie ma zatem możliwości stwierdzenia, czy w istocie zachodzi niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu koncesji. Tymczasem ewentualne uwzględnienie wniosku mogłoby nastąpić jedynie, gdyby wskazano w nim konkretne okoliczności odnoszące się do sytuacji finansowej skarżącego, które dawałyby podstawy do uznania, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do realizacji wskazanych przez stronę przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu I instancji, skoro pełnomocnik nie wskazał ani nie udokumentował żadnych danych dotyczących sytuacji majątkowej skarżącego, nie ma możliwości stwierdzenia, czy w istocie zachodzi niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r.

Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji, mimo że w przypadku wykonania tej decyzji skarżącemu grozi znaczna szkoda majątkowa i trudne do odwrócenia skutki w sytuacji następczego uwzględnienia złożonej do WSA skargi, ponieważ skarżący nie będzie miał już pracowników, aktywnych umów i odbudowa takiej skali działalności, jaką ma obecnie skarżący zajmie co najmniej kilkanaście lat, o ile w ogóle będzie możliwe;

2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przywołał żadnych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżący wskazywał, że:

a) brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki,

b) cofnięcie koncesji uniemożliwi skarżącemu dalsze prowadzenie przedsiębiorstwa i realizowanie zawartych umów,

c) będzie to też szczególnie dotkliwe dla zatrudnianych przez skarżącego pracowników (a tych jest ok. 250 osób) i ich rodzin, ponieważ cofnięcie koncesji niewątpliwie wiąże się z koniecznością zakończenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie - pozbawieniem źródła utrzymania setek osób,

d) skarżący mimo kryzysu spowodowanego pandemią koronawirusa zrobił wszystko co w jego mocy, by jak najmniej ograniczyć ilość zatrudnianych osób i nie pogłębiać bezrobocia w regionie,

e) skarżący koncesję uzyskał [...] marca 2005 r. i wykonuje na jej podstawie działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia już ponad 15 lat i zatrudnia ponad 250 osób, co świadczy o skali przedsięwzięcia, jak również o jakości i renomie wykonywanych usług;

3. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zarzucenie skarżącemu, że nie udokumentował żadnych danych dotyczących sytuacji majątkowej skarżącego, podczas gdy dla udzielenia ochrony tymczasowej wystarczy uprawdopodobnienie zaistnienia nieostrego kryterium w postaci "znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków";

4. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w całości opiera się na zasadzie skargowości, podczas gdy zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, na etapie zaś rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również i te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego, a są np. znane Sądowi z urzędu lub wynikają z doświadczenia życiowego, a nie może być wątpliwości, że cofnięcie koncesji = likwidacja przedsiębiorstwa = zwolnienie pracowników = brak dochodów = znaczna szkoda majątkowa i trudne do odwrócenia skutki w sytuacji następczego uwzględnienia złożonej do WSA skargi;

5. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niewezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku w sytuacji, gdy w ocenie Sądu przywołane przez skarżącego okoliczności uzasadniające wniosek były niewystarczające lub że istniała potrzeba przedstawienia dowodów;

6. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3-5 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie i wydanie skarżonego postanowienia bez przeanalizowania akt sprawy, podczas gdy informacje zawarte w skardze i aktach sprawy prowadzonej przez organ obrazują sytuację strony, która winna być wzięta pod uwagę także w postępowaniu o udzielenie ochrony tymczasowej; akta sprawy obrazują zaś skalę prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa i niewątpliwie potwierdzają, że konieczność choćby czasowego zamknięcia działalności gospodarczej spowoduje skutki trudne do odwrócenia i wyrządzi znaczną szkodę.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji skoncentrował się na okoliczności niewykazania przez skarżącego jego sytuacji majątkowej oraz wpływu, jaki będzie na nią miało wykonanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, jedynie wskazanie konkretnych okoliczności odnoszących się do sytuacji finansowej skarżącego mogłoby przemawiać za ewentualnym zastosowaniem ochrony tymczasowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena nie jest prawidłowa. Wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. może bowiem zależeć od sytuacji majątkowej strony, jednak nie można doszukiwać się tego rodzaju zależności w każdym przypadku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z samej istoty decyzji cofającej koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej wynika, że jej wykonanie może spowodować ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżący straci możliwość jej wykonywania i zaburzona zostanie jego płynność finansowa (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 414/12, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei oznaczać będzie konieczność zwolnienia licznych pracowników oraz utratę kontrahentów. Jak słusznie zauważył skarżący w zażaleniu, powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ odbudowanie rozmiarów prowadzonej działalności może trwać wiele lat. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania kontrahentów do firmy skarżącego, może mieć nawet charakter nieodwracalny. Wypada również zauważyć, że opisany skutek wystąpi niezależnie od sytuacji majątkowej strony, co uszło uwadze Sądu I instancji.

Skarżący, uzasadniając swój wniosek stwierdził, że cofnięcie koncesji uniemożliwi mu dalsze prowadzenie przedsiębiorstwa i realizowanie zawartych umów. Będzie to też szczególnie dotkliwe dla zatrudnianych przez skarżącego pracowników (ponad 250 osób) i ich rodzin.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienia skarżącego zawarte we wniosku wsparte znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy dokumentami na okoliczność rozmiarów prowadzonej przez skarżącego działalności pozwalały na dokonanie oceny, że w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w szczególności, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają bowiem podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące liczby zatrudnionych pracowników oraz zawartych umów w zakresie ochrony osób i mienia.

W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji, może spowodować trudne do odwrócenia skutki.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.