Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2376/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.24 ust 5 i 7
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: art.138 § 1 pkt 2 i art.139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/14 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. P. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1875/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. P. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) i orzekł o jej uchyleniu, stwierdził że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy: P. P. w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z wniosku wynikało, iż żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe w Dowództwie Sił Powietrznych w Warszawie na okres kadencji od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony w wykazie żołnierzy zawodowych uprawnionych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od września 2010 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ poinformował stronę, że w dniu [...] czerwca 2013 r. zakończono wypłaty świadczenia mieszkaniowego z powodu upływu kadencji na zajmowanym stanowisku służbowym i niedostarczenia do organu dokumentu potwierdzającego ponowne wyznaczenie na stanowisko służbowe w Garnizonie m. st. Warszawa. W dniu [...] września 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wpłynął kolejny wniosek P. P. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z wniosku wynikało, iż decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], został on wyznaczony na stanowisko służbowe w strukturach wojskowych poza granicami kraju w [...] (Niemcy) od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ poinformował stronę, że wypłata świadczenia mieszkaniowego będzie realizowana.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie odmówił wypłaty P. P. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. W jej uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa przysługują uprawnienia i świadczenia wymienione w tym przepisie. Dalej stwierdził, że P. P. jest uprawniony do świadczeń na tej podstawie, bowiem został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami kraju. Wskazał jednocześnie, że jak wynika z treści art. 48d ust. 2 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Z 2015 r., poz. 746) świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Przepisy te stanowią podstawę prawną wypłaty świadczenia mieszkaniowego określając podmiot obowiązany do takiej realizacji. Brak przepisu kompetencyjnego nakładającego na konkretnego dyrektora oddziału regionalnego powyższy obowiązek w stosunku do żołnierzy przebywających poza granicami państwa, z wyłączeniem kontyngentów, czyni niemożliwym wypłatę świadczenia mieszkaniowego ze środków publicznych. W wyniku rozpatrzenia odwołania P. P. do tej decyzji Prezes WAM zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił ją w części dotyczącej terminu, od jakiego stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie stwierdził, że P. P. świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje począwszy od dnia [...] sierpnia 2013 r., a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jednej z tych form. Cytowana ustawa zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych przede wszystkim na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji której leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Również z przepisów wykonawczych, jakie przytoczył wynika, iż świadczenie mieszkaniowe przysługuje tylko żołnierzom zawodowym zajmującym określone stanowisko służbowe w danym garnizonie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym ustawodawca nie pozbawia żołnierza wyznaczonego do pełnienia służby za granicą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, wszak realizowane są one przez inny organ i na innej podstawie prawnej (przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). W ocenie organu, zróżnicowanie uprawnień (w tym do zakwaterowania) żołnierzy podyktowane zostało zróżnicowaniem rodzaju i okresu pełnienia służby. Skoro ustawodawca przewidział możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza z rodziną za granicą (w miejscu pełnienia służby), to korzystanie dodatkowo z jednej z form zakwaterowania (świadczenia mieszkaniowego) na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w kraju nie znajduje uzasadnienia. Odwołujący się w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto nie kwestionuje tego, iż w czasie pełnienia tej służby korzysta z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. Zatem ma zapewnione warunki mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Z punktu widzenia zupełności systemu prawnego nie do zaakceptowania jest, w ocenie organu, przychylenie się do prezentowanej przez stronę koncepcji, aby korzystając z finansowanego przez budżet państwa zakwaterowania poza granicami kraju, dodatkowo Agencja wypłacała mu - jako realizację prawa do zakwaterowania - świadczenie mieszkaniowe pokrywane z dotacji budżetowej. Prezes WAM wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, organ I instancji błędnie ustalił termin, od którego stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, ustalając że prawo to nie przysługuje począwszy od [...] stycznia 2014 r. Prawo otrzymywania świadczenia mieszkaniowego przysługiwało bowiem jedynie do dnia [...] lipca 2013 r. Stąd w tym zakresie należało decyzję uchylić i orzec co do istoty, gdyż organ I instancji po dacie [...] lipca 2013 r. w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia [...] grudnia 2013 r. Takim działaniem rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu (...), bowiem w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i jednocześnie ze świadczenia mieszkaniowego. Tym samym powyższa okoliczność wyłącza, zdaniem organu, zakaz reformationis in peius określony w art. 139 K.p.a.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi P. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucając naruszenie szeregu przepisów materialnych i procesowych, domagał się on jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że ustawodawca w sposób jasny i czytelny posługuje się terminem "żołnierz zawodowy" w odniesieniu do wszystkich żołnierzy czynnej służby wojskowej bez względu na miejsce pełnienia przez nich służby wojskowej. Żaden z przepisów omawianej ustawy nie daje podstaw do zróżnicowania ich uprawnień w zależności od miejsca pełnienia służby, więcej tzw. reguła racjonalnego ustawodawcy, który co do zasady nie stanowi norm sprzecznych, norm zbędnych i dąży przy tym do społecznie aprobowanych celów, prowadzić musi do odwrotnych wniosków. Zdaniem skarżącego, gdyby ustawodawca chciał na potrzeby niniejszej ustawy wprowadzić rozróżnienie na żołnierzy zawodowych pełniących służbę na terenie RP i na żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami kraju i od kryterium miejsca pełnienia służby uzależnić prawo do świadczenia mieszkaniowego, to z całą pewnością by tego wyraźnie dokonał. Co do przedstawionej argumentacji organu w zakresie wykładni art. 48d ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazano, że skoro z przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe świadczenie mieszkaniowe przysługuje żołnierzowi pełniącemu służbę poza granicami kraju, to skutki braku uregulowania w zakresie płatnika tegoż świadczenia nie mogą zostać przerzucone na obywatela. Fakt nieodpłatnego zakwaterowania z tytułu pełnienia służby poza granicami kraju nie ma wpływu na uprawnienie zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego, które przecież w sposób bezsporny przysługuje ogółowi żołnierzy zawodowych. Tym samym organ naruszył funkcję spornego świadczenia, bo skarżący posiada w Polsce mieszkanie w domu wielorodzinnym, z którym związana jest konieczność ponoszenia opłat, mimo zamieszkiwania na kwaterze za granicą.

Prezes WAM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę wyjaśnił, że jest ona zasadna, jednakże z innych powodów niż w niej podniesiono. W jego ocenie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że najpierw pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ poinformował skarżącego, że wypłata świadczenia mieszkaniowego będzie realizowana, co w istocie nastąpiło, albowiem kontynuowano ją od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., zatem wniosek strony w tym zakresie rozstrzygnięto pozytywnie, dokonując materialno-technicznej czynności wypłaty. Następnie zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję, którą odmówił P. P. wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. W świetle treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji nie ulega dla Sądu I instancji wątpliwości, że przedmiotem sprawy była wyłącznie kwestia wypłaty świadczenia mieszkaniowego i to od dnia [...] stycznia 2014r. Tymczasem Prezes WAM, uchylając zaskarżoną decyzją decyzję organu I instancji w zakresie terminu, od którego nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego, orzekł jednocześnie, że P. P. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe już od dnia [...] sierpnia 2013 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie Sądu meriti Prezes WAM, wychodząc poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, orzekł zatem w innej sprawie niż była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ odwoławczy rozstrzygnął o odmowie przyznania P. P. świadczenia mieszkaniowego wstecz, co nie było materią rozstrzygnięcia organu I instancji. Była nią bowiem wyłącznie kwestia odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego od wskazanej w tej decyzji daty. Granice rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy wyznacza zawsze rozstrzygnięcie organu I instancji. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

W skardze kasacyjnej Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zaskarżył go w całości. Zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., poprzez uznanie, że organ Agencji II instancji wydając zaskarżoną decyzję wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji i naruszył zasadę dwuinstancyjności.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według przepisów obowiązujących.

Autorka skargi kasacyjnej wskazała, iż rolą organu odwoławczego jest nie tylko kontrola postępowania i orzeczenia organu I instancji, ale przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Zatem organ ten wydając decyzję merytoryczną może i powinien skorygować zaskarżoną decyzję, jeśli ta zawiera wadę rażąco istotną. Obowiązywanie zasady reformationis in peius nie może bowiem sanować naruszeń prawa, zwłaszcza jeśli chodzi o kwalifikowaną postać tych naruszeń. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a wynika zeń, iż strona nie miała uprawnienia do pobierania przedmiotowego świadczenia od dnia [...] sierpnia 2013 r., podczas gdy organ I instancji błędnie ustalił tę datę na [...] stycznia 2014 r. Świadczenie nienależne, wypłacane ze środków publicznych jest dotknięte istotnym naruszeniem prawa, tym bardziej, że inne świadczenie pokrywające potrzeby mieszkaniowe skarżącego w państwie pełnienia służby (którego pobierania skarżący nie kwestionuje) także pochodzi ze środków publicznych. Zatem otrzymuje on równolegle dwa takie sam świadczenia w takim samym czasie. Sąd meriti nie miał tych okoliczności na uwadze, dlatego wydał wadliwe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się nie do odparcia.

Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tej sprawie powołała się wyłącznie na podstawę naruszeń procesowych, eksponując w zasadzie trafne zarzuty. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, którego z tego powodu nie ma potrzeby szerzej uzasadniać, że rozpatrując sprawę w wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy nie dokonuje kontroli rozstrzygnięć zapadłych w pierwszej instancji, a ponownie czyni to w jej całokształcie. Organy obu instancji w polskiej procedurze administracyjnej są bowiem pod tym względem identycznie usytuowane. Zatem również organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie. U podstaw takiego modelu rozpatrywania spraw administracyjnych legła niewątpliwie m.in. zasada szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). Organ odwoławczy zarówno wówczas, gdy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jak i wówczas, gdy uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy, działa jako organ administracyjny merytorycznie rozpoznający całą sprawę. Wynik postępowania organu drugiej instancji nie sprowadza się jedynie do oddalenia odwołania (mimo użytego w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zwrotu "utrzymuje w mocy"), bądź uznania tego środka zaskarżenia za zasadny, bo jest on z reguły (poza materią uregulowaną w art. 138 § 2 K.p.a.) wyrazem merytorycznego stanowiska w sprawie. Zwykle opiera się o materiał zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz może on zostać uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. Rzeczywiście też jego obowiązkiem jest usunięcie ujawnionych uchybień, przy czym organ ten nie stwierdza nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., a w takim wypadku uchyla decyzję i orzeka w zależności od okoliczności sprawy i ustalonej wady. Zakres orzekania w postępowaniu odwoławczym obejmuje więc całą sprawę. Sprawa ta natomiast, jej granice, czy też przedmiot, są określane bądź przez stronę we wniosku, gdy ona ją wszczyna, a więc jest wyznaczana przez treść żądania, bądź gdy postępowanie zostaje wszczęte z urzędu, przez dany organ w akcie je inicjującym. Oczywistym jest, że w postępowaniu odwoławczym nie można zmienić już zakresu sprawy w stosunku do objętego postępowaniem pierwszoinstancyjnym, nie można modyfikować więc charakteru i rodzaju sprawy, a więc jej przedmiotu. Zatem sprawa na obu etapach musi być z zasady tożsama podmiotowo i przedmiotowo. Tak należy rozumieć przywołane przez Sąd I instancji stwierdzenie, iż granice sprawy zakreśla decyzja wydana w pierwszej instancji. Niepodobna wszak bronić poglądu, wedle którego przykładowo wadliwe zawężenie czy rozszerzanie zakresu sprawy przez organ I instancji w rozstrzygnięciu wiąże organ odwoławczy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest świadczenie mieszkaniowe dla P. P., a spór budzi okres jego pobierania, czy bardziej przysługiwania, a obecnie zakres orzekania w tej materii w obu instancjach. Ubocznie trzeba dodać, że nie wyjaśniono w sprawie dotąd, kiedy postępowanie to zostało wszczęte, co ma znaczenie, gdyż decyzja odmowna wywołuje tylko skutki na przyszłość, zatem nie może odnosić się do okresu, w którym świadczenia wypłacono wcześniej (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/01 (ONSA z 2003 r., nr 3, poz. 105), wyrok tego Sądu z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zatem nie ma racji Sąd meriti, twierdząc że zakres sprawy wynika z decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy granice te przekroczył. Organ odwoławczy mógł orzekać o całokształcie świadczenia za cały okres objęty postępowaniem, który wszak nie został ustalony. Podobnie jak to, czy orzeczenie tego organu odpowiadało prawu, bo jest to inne zagadnienie, również przezeń niezbadane. Tym bardziej, że zaskarżona decyzja składa się z dwóch części, uchylającej i orzekającej merytorycznie oraz utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Trzeba jednak stwierdzić, że merytorycznie stanowisko Prezesa WAM jest trafne. Oto bowiem świadczenie mieszkaniowe może pobierać wyłącznie żołnierz zawodowy pełniący służbę na terytorium Polski. Wynika to m.in. z brzmienia art. 21 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, który w swych jednostkach redakcyjnych posługuje się zwrotami "miejscowość", "kwatera", przemawiającymi za lokalizacją w kraju zapewnienia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (zakwaterowania), choć wybór formy (w tym i świadczenia) należy do żołnierza. Jak i z treści art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w którym przyznano szczególne uprawnienia żołnierzom wyznaczonym lub skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, które zatem wypierają uprawnienia służące żołnierzom pełniącym służbę w kraju. Zasadnie przy tym organ dowodzi, że niepodobna przyjąć, aby intencją ustawodawcy było dwukrotne niejako przyznanie tych uprawnień, mimo że zakwaterowanie za granicą nie musi skutkować rezygnacją z mieszkania zajmowanego w kraju, co wiąże się z koniecznością jego opłacania, bo tak daleko przedmiotowe uprawnienie nie sięga, a kwestia ta jest już tylko wewnętrzną sprawą żołnierza. W tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych wydaje się jednolite (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14, 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, publ. CBOSA). Obecny skład tego Sądu stanowisko to w pełni podziela.

Jednakowoż podzielający je również organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uchybił wyrażonej w art. 139 K.p.a. zasadzie reformationis in peius. Zakazuje ona orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazując na pierwszą z wymienionych przesłanek uchylających tę zasadę, organ nie miał na uwadze dorobku doktryny i judykatury w materii nieważności decyzji. Powszechnie uważa się, że uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy więc podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, p. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, CBOSA). Z tym poglądem należy oczywiście się zgodzić. Tymczasem organ odwoławczy przyjął, iż decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta taką wadą, nie bacząc na to, że regulacja obowiązująca w materii sprawy wywoływała wątpliwości interpretacyjne, zatem nie była jednoznacznie rozumiana. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu z dnia 14 czerwca 2016 r., przywołując na poparcie swej tezy wytyczne Prezesa WAM w tym zakresie. Przeto niepodobna uznać decyzji obierającej jeden z możliwych wariantów wykładni za rażąco naruszającą prawo. W konsekwencji czego modyfikując datę, od której nie przysługuje świadczenie, organ II instancji pogorszył sytuację odwołującego się poprzez ustalenie wcześniejszej daty niż w decyzji pierwszoinstancyjnej. Przy czym nie można oprzeć się wrażeniu, iż naruszenie prawa wynika raczej z czynności wypłat niż z decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Tej okoliczności nie dostrzegł i nie rozważył Sąd meriti, koncentrując się na błędnej ocenie sprawy, skutkiem czego nie zbadał istoty problemu występującego w sprawie, nie ocenił zarzutów skargi, a więc uchylił od oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. A skoro sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, uchyleniu tego wyroku towarzyszyć musiało przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym bardziej, że rozpoznanie skargi w postępowaniu kasacyjnym skutkowałoby pozbawieniem strony instancji. W jego toku Sąd Wojewódzki, uwzględniając powyższe wywody, dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji ją poprzedzającej. W tym miejscu wypada dodać, że zagadnienie fizycznego dokonywania wypłat nie ma znaczenia, gdyż sporny jest okres, za jaki świadczenie należy przyznać, chyba że łączyłoby się to z przesłanką rażącego naruszenia interesu społecznego, czego jednak organ nie rozważał, skupiając się na przesłance rażącego naruszenia prawa.

Przytoczone powody stały się podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało o przepis art. 203 pkt 2 tej ustawy.