Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1683/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 268/09 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1683 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2009 r. uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. w całości i przekazująca sprawę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do ponownego rozpatrzenia temu organu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wójt Gminy B. na podstawie art. 50, art. 51, art. 53, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. w W. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], w tym wieży kratowej wraz z posadowieniem niezbędnych urządzeń technologicznych i przyłącza elektrycznego, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu swej decyzji Wójt wskazał, iż dla terenu, na którym projektowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycja należy do inwestycji celu publicznego, stąd wymagane jest przeprowadzenie postępowania ustalającego, zakończonego wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż będzie elementem zakłócającym wymagania ładu przestrzennego, jako że jest to obszar o niskiej zabudowie, nie ma na nim obiektów wysokiego napięcia ani innych elementów wertykalnych mogących komponować się z planowaną wieżą. W związku z powyższym organ odmówił ustalenia jej lokalizacji.

W odwołaniu od powyższej decyzji "[...]" Sp. z o. o. zarzuciła jej pominięcie art. 4 Prawa budowlanego, błędną interpretację art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienie dokumentacji zgodnej z § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie Kolegium nie można podzielić stanowiska organu I instancji o zakłócenia ładu przestrzennego, jeśli uwzględni się usytuowanie planowanej inwestycji. Jak podkreślił organ odwoławczy, przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako dyrektywę interpretacyjną przy stosowaniu przepisów tej ustawy oraz przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Odmowa ustalenia lokalizacji byłaby, zatem prawidłowa, gdyby organ wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i przepisami odrębnymi. Organ I instancji takiej sprzeczności jednak nie wykazał. Usytuowanie wieży stacji bazowej na terenie, na którym znajdują się zakłady usługowo - produkcyjne, mimo istniejącej niskiej zabudowy, nie można traktować jako przejawu naruszenia wymagań ładu przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. B. i M. B., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo i o zasądzenie kosztów postępowania. Jak podnieśli skarżący, planowana inwestycja będzie elementem zakłócającym wymagania ładu przestrzennego obszaru o niskiej zabudowie, a tym samym nie jest zgodna z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazali na naruszenie art. 56 i art. 58 ust. 2 tej ustawy.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał ją za niezasadną, podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż Wójt Gminy B. wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Cytując treść tego przepisu, Sąd podkreślił, że organ I instancji dokonał jego interpretacji przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligującego do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektoniczno- krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego, jak i art. 2 pkt 1 określającego pojęcie "ładu przestrzennego". Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organu odwoławczego, iż przyjęcie, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być niezgodność z normami niedookreślonymi, takimi jak powołane przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. W ocenie Sądu, przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych (odrębnych) niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktach prawnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż podzielenie stanowiska organu I instancji musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego, o jakim mowa w niniejszej sprawie celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ona zapaść wyłącznie wówczas, gdy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne, a wśród nich szczegółowe normy, zawarte w tej ustawie, a także w innych aktach prawnych. Tymczasem organ I instancji nie przeanalizował inwestycji pod kątem tak właśnie rozumianych przepisów odrębnych, nie badając na przykład jej zgodności z normami w zakresie ochrony środowiska.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza tego przepisu wraz z art. 36 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca dopuszcza wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która może wywierać negatywne skutki na otoczenie. Okoliczność ta nie może jednak stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji, a daje właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji gwarancję otrzymania od właściwej gminy stosownego odszkodowania, czy też wykupienia nieruchomości lub jej części.

Sąd podzielił wywód organu odwoławczego o zdecydowanym zmniejszeniu wartości ekonomicznej przestrzeni znajdującej się wokół planowanej inwestycji jako argumencie opartym na założeniach przyszłych i niepewnych, a przede wszystkim nieprzesądzającym o negatywnej dla inwestora treści decyzji. W tym stanie rzeczy, decyzja organu II instancji, którą wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania zgodnego z przepisami Rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym zakresie nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania składali kolejni właściciele nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja. Z akt sprawy wynika, iż osób sprzeciwiających się tej inwestycji, a zatem zainteresowanych rozstrzygnięciem Sądu byłoby, co najmniej kilkadziesiąt. Wobec treści zaskarżonej decyzji rzeczą organu, będzie właściwe ustalenie kręgu stron postępowania i zawiadamianie ich o czynnościach podjętych w toku ponownie prowadzonego postępowania.

Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a.- nieważność postępowania w związku z brakiem zawiadomienia uczestników postępowania R. O. i D. P. dopuszczonych do udziału w sprawie na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. oraz nie doręczeniem im odpisu skargi przez co pozbawieni zostali możności obrony swoich praw w niniejszym postępowaniu;

2. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym-

poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż powoływanie się na

naruszenie ładu przestrzennego w oparciu o ten przepis jest niewystarczające

do uznania, że planowana inwestycja jest niezgodna z prawem, a

umiejscowienie nadajnika w planowany sposób nie naruszałoby ładu przestrzennego w rozumieniu powołanego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania R. O. i D. P. Sąd nie powiadomił jednak ich o rozprawie i nie doręczył im odpisu skargi, obowiązek, czego wynikał z art. 91 § 2 powołanej ustawy. W ten sposób Sąd pozbawił osoby te możności obrony swych praw.

Skarżący wskazał także, iż planowana inwestycja nie spełnia zasad z zakresu kształtowania polityki przestrzennej i nie jest zgodna z art. 1 ust 2 ww. ustawy, gdyż będzie elementem zakłócającym wymagania ładu przestrzennego obszaru o niskiej zabudowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, iż postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono, bowiem poza nieważnością postępowania badaną z urzędu, do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego tylko w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej, wyznaczonych podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym naruszenia dyspozycji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Strona wnosząca kasację upatruje nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazując na to, iż w rozpoznawanej sprawie, pomimo dopuszczenia R. O. i D. P. do udziału w postępowaniu postanowieniem wydanym na rozprawie, na której zapadł również zaskarżony niniejszą kasacją wyrok, ww. uczestnicy postępowania nie zostali zawiadomieni o jej terminie, jak również nie doręczono im odpisu skargi.

Rozpoznając tak przedstawiony zarzut stwierdzić trzeba, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220). Podkreślić jednak również trzeba i tę okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony- poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych, tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. U.E. Seria C Nr 115 z dnia 9 maja 2008 r.). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Z tych też przyczyn, nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, jak czyni to w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, co czyniło rozpoznawany zarzut bezskutecznym.

Niezależnie od powyższego odnotować również trzeba i tę okoliczność, że wbrew wywodom strony wnoszącej kasację R. O. został zawiadomiony o rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Ponadto ani on, ani D. P., pomimo zawiadomienia ich o rozprawie kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wywiedli skargi kasacyjnej od analizowanego wyroku Sądu I instancji, ani też nie stawili się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Za bezzasadny uznać również należało drugi zarzut kasacyjny, tj. naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż takie przedstawienie zarzutu, jak w niniejszej skardze kasacyjnej, stwierdzające, że "powoływanie się na naruszenie ładu przestrzennego w oparciu o ten przepis jest niewystarczające do uznania, że planowania inwestycja jest niezgodna z prawem", stanowi nadmierne uproszczenie wypowiedzi Sądu, któremu to stanowisku w żaden sposób nie można przypisać wniosków zaprezentowanych we wniesionej kasacji. Zarówno, bowiem w dalszej części treści tego zarzutu, jak i w uzasadnieniu kasacji jej autor pominął to, że Sąd w swojej analizie nawiązywał zarówno do funkcji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i również do braku powołania się przez organ I instancji do przepisów szczególnych (innych ustaw), które byłyby na tyle szczegółowe, by z ich warstwy normatywnej w toku subsumcji można było wywieść sprzeczność projektowanego zamierzenia budowlanego z tymi przepisami. Jak podkreślano także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (por. wyroki z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1862/08, LEX nr 597414 oraz z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II OSK 423/07, LEX Nr 384353). Te właśnie aspekty trafnie podkreślano w skarżonym wyroku.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną wobec bezzasadności podniesionych w niej zarzutów.