Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 949/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
uchylono postanowienie SKO w Nowym Sączu
W pozostałym zakresie skargę oddalono

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Piotr Lechowski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 marca 2006 r Nr [...] w przedmiocie zwrotu odwołania l. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia , II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2006 r , Nr [...] III. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 20 marca 2006 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek D. M., utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] 2006 r. znak [...], którym orzeczono o zwrocie odwołania D. M.od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 [...] 2005 r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości D. M. stanowiącej działkę ewid. Nr [...] położoną w [...] obj. [...] z nieruchomościami stanowiącymi, działkę Nr [...] własności A. T. obj. [...] oraz działkę Nr [...] własności A. Ś. obj. [...]. W podstawie prawnej postanowienia z dnia 20 marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołało przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 i art. 66 § 3 oraz 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 z późn.zm.).

Uzasadniając postanowienie z dnia 20 marca 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.

W sprawie o rozgraniczenie wszczętej z wniosku D. M. działającej przez ustanowionego pełnomocnika – męża Z. M, decyzją z dnia [...] 2005 Nr [...] , Burmistrz Miasta i Gminy [...] z powołaniem m.in. na przepis art. 33 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne, orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości D. M. stanowiącej działkę [...] obj. [...] z nieruchomościami: działką [...] (powstałą z podziału działki [...]) obj. KW [...] własności A. T. oraz działką [...] (powstała z podziału działki [...]) obj. [...] własności A. Ś.

W uzasadnieniu tej decyzji, doręczonej pełnomocnikowi D.M. w dniu [...] 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawarł następujące pouczenie: "strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Od niniejszej decyzji stronom przysługuje prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy [...] w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie".

Zgodnie z otrzymanym pouczeniem D. M. za pośrednictwem Burmistrza wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia [...] 2005 r. odwołanie domagając się "uchylenia decyzji z [...].2005 r. i umorzenia postępowania rozgraniczeniowego". Odwołanie oparte było na zarzucie naruszenia przepisów kod. cywilnego, kpa, oraz art. 33 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, którego upatrywano w tym, że D. M. nie podpisała – a w istocie wycofała zgodę na podpisanie protokołu granicznego z dnia [...] 2005 r., poprzedzającego wydanie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]2006 r. SKO [...] z powołaniem na przepis art. 66 § 3 kpa orzekło w przedmiocie zwrotu odwołania D. M. Uzasadniając stanowisko wskazano, że wobec oparcia decyzji o rozgraniczeniu na przepisie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z przepisem ust. 3, stronie niezadowolonej z przebiegu służy prawo żądania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi.

Podkreślając, iż przy wydaniu decyzji o rozgraniczeniu tryb odwołania w administracyjnym toku instancji jest wyłączony przepisem art. 33 ust. 3 ustawy, Kolegium wskazało, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, co uzasadniało zwrot podania nazwanego "odwołaniem", na podstawie art. 66 § 3 kpa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. M. podtrzymała żądanie "uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania". Zdaniem wnoszącej o ponowne rozpatrzenie sprawy niezgodne z prawem pouczenie zawarte w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].2005, co do tego, iż służy od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, winno powodować uchylenie decyzji Burmistrza o rozgraniczeniu".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę i podejmując postanowienie z dnia [...] 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego Organu z dnia [...] 2006 r., podzieliło stanowisko prawne, że w przypadku ustalenia decyzją przebiegu granicy, stronie służy jedynie prawo żądania przekazania sprawy sądowi, a żądanie należy złożyć w terminie 14 dni od doręczenia decyzji w tej sprawie. Kolegium wskazało, że zawarcie w decyzji błędnego pouczenia nie wywołuje dla strony negatywnych skutków, gdyż 14 dniowy termin rozpoczyna bieg od dnia prawidłowego pouczenia strony o istniejącym środku prawnym.

Błędne zatem pouczenie o prawie odwołania od decyzji Burmistrza, zdaniem Kolegium Odwoławczego nie mogło uruchomić toku instancji przed Kolegium jako organem odwoławczym, a przepis art. 66 § 3 kpa nakładał tylko obowiązek zwrotu podania – pisma nazwanego odwołaniem skoro właściwym w sprawie jest sąd powszechny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, z wnioskiem o uchylenie go wraz z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 r. złożyła D. M. działającą przez pełnomocnika.

Zdaniem skarżącej skoro decyzja Burmistrza opatrzona została niewłaściwym pouczeniem, to jest niezgodna z prawem co winno skutkować jej uchylenie, "gdyż jest nieważna z przyczyn formalnych". Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżąca stoi na stanowisku, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 marca 2006 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, a zatem winno być uchylone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do uznania skargi za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż przytoczone na jej poparcie.

Przedmiotem sprawy nie jest rozgraniczenie nieruchomości, lecz postanowienie zwracające skarżącej odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Katalog rozstrzygnięć jakie może podjąć Sąd administracyjny uznając za uzasadnioną skargę na decyzję czy postanowienie określony jest przepisem art. 145 powołanej ustawy p.p.s.a. Z tych względów nie znajduje oparcia w przepisach prawa wyrażone w skardze oczekiwanie iż przedmiotem kognicji sądu będzie także decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 w przedmiocie rozgraniczenia. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że do sprawy [...] Sądu w [...] prowadzone jest postępowanie sądowe (obecnie zawieszone) w następstwie złożonego przez skarżącą w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) żądania przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 znak [...].

Zgodnie z powołanym przepisem art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy Sądowi. Taka regulacja oznacza, że kwestionowanie decyzji burmistrza (wójta, prezydenta miasta) opartej na przepisie art. 33 ust. 1 powołanej ustawy, a więc merytorycznie rozstrzygającej o rozgraniczeniu, może nastąpić tylko w trybie określonym tym przepisem. W świetle powyższej regulacji decyzja oparta na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ma w zw. z ust. 3 tego przepisu charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, tj. takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, do organu II instancji. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 2003.05.22 II SA 2678/01- niepubl. – Lex. 148847). Zarazem jak to wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 1999.09.29 II SA 1580/99 (Lex. 46210), przymiotu ostateczności nabiera decyzja rozgraniczająca nieruchomości, dopiero w przypadku nie objęcia jej zgłoszonym w terminie żądaniem przekazania sprawy sądowi. Inaczej mówiąc wydana przez Burmistrza – jak w sprawie - decyzja o rozgraniczeniu, traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, a w części ewentualnie nie objętej takim żądaniem staje się ostateczna. Następstwem zgłoszonego żądania przekazania sprawy sądowi jest, iż to sąd powszechny od początku rozpoznaje sprawę o rozgraniczenie i rozstrzyga merytorycznie o rozgraniczeniu, a nie o decyzji, która w następstwie przekazania sprawy sądowi straciła moc wiążącą i nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Powyższa sytuacja implikuje ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosownie do przepisu art. 17 pkt. 1 jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (a więc także wójtów, burmistrzów, prezydentów miast – art. 5 § 2 pkt. 6 kpa), chyba że ustawy stanowią inaczej. Właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, od decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 tej ustawy nie służy odwołanie. Przepis ten nie zmienia natomiast funkcjonalnie pozycji SKO jako organu wyższego stopnia względem wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.

Wniesienie zatem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako funkcjonalnie organu II instancji względem Burmistrza odwołania od decyzji o rozgraniczeniu, winno skutkować opartym na przepisie art. 134 kpa postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienia w tych sprawach są ostateczne, a zatem w myśl art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być przedmiotem skargi.

Zarazem przepis art. 134 kpa jako dotyczący odwołania, a więc środka służącego do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji (art.. 127 § 1 kpa) zawiera szczególną regulację względem przepisu art. 66 § 3 kpa. Ten ostatni przepis dotyczy podań a więc pism, których celem jest wszczęcie postępowania w określonej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podejmując zatem postanowienie z dnia 30 stycznia 2006 r., którym z powołaniem na przepis art. 66 § 3 kpa orzeczono o zwrocie odwołania, przydając mu charakter podania naruszyło przepis art. 134 kpa co miało istotny wpływ na wynik tego postępowania a w szczególności na rodzaj rozstrzygnięcia.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie II- gim sentencji wyroku względem postanowienia z dnia 30 stycznia 2006 r. Nr SKO I-01/1628/4N/2005. Złożone zatem przez skarżącą odwołanie datowane na 28.10.2005 (zdublowane w aktach sądowych pismem z 13.02.05-k. 145), winno być rozpoznane na płaszczyźnie przepisu art. 134 kpa.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 powołanej ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości albo w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Taka sytuacja zachodzi względem zaskarżonego postanowienia SKO z dnia 20 marca 2006 SKO [...], wydanego w trybie art. 127 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Przyjmując, wbrew tytułowi i intencji strony, że odwołanie skarżącej z dnia [...] .2005 r. od decyzji Burmistrza o rozgraniczeniu, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako funkcjonalnie organu wyższego stopnia, jest podaniem i podlega rozpoznaniu przez Kolegium jako organ I instancji, Kolegium rażąco naruszyło przepisy art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 134 kpa i w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa orzeczono jak w punkcie II - gim sentencji.

Wobec objęcia wnioskiem skargi żądania uchylenia także decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 r. o rozgraniczeniu, która w następstwie zgłoszonego żądania przekazania sprawy do sądu utraciła moc wiążącą i nie uzyskała przymiotu ostatecznej, skargę w tym zakresie oddalono w pkt. III sentencji w oparciu o art. 151 powołanej ustawy.