Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1086/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 98/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 98/21 oddalił sprzeciw [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 14 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W przedszkolu Publicznym "[...] należącym do [...] – dalej: skarżących - od 24 listopada 2017 r. do 28 lutego 2018 r. przeprowadzano kontrolę, z której sporządzono protokół.

Prezydent Miasta Leszna decyzją z 28 sierpnia 2020 r. orzekł o zwrocie przez skarżące dotacji w łącznej kwocie [...] zł.

W ocenie organu I instancji wskazane w rozstrzygnięciu wydatki w 2015, 2016 i 2017 r. zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Orzekając na skutek odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Lesznie decyzją z 14 grudnia 2020 r. – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) uchyliło decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w zakresie dotacji za 2015 rok – organ I instancji zakwestionował kwotę [...] zł z uwagi na brak dowodu potwierdzającego dokonanie wydatku na tę kwotę. SKO stwierdziło, że zakwestionowanie tego wydatku było prawidłowe, jednakże organ ten zwrócił uwagę na niekonsekwencję wskazując, że w sentencji decyzji organu I instancji wskazano na zwrot dotacji za 2016 (w wysokości [...] zł) i za 2017 rok (w wysokości [...] zł), a z uzasadnienia decyzji wynikało, że obowiązek zwrotu dotyczy również kwoty w wysokości [...] zł za 2015 rok. Okoliczność ta, także w zakresie wysokości kwoty do zwrotu powinna być wyjaśniona.

Organ II instancji zakwestionował też wydatki poniesione przez skarżącą w 2016 r. 1. kwotę w wysokości [...] zł – wskazując, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego wydatku. 2. kwotę pobraną przez organ prowadzący w wysokości [...] zł. Dotacja może być przeznaczona na wynagrodzenie dyrektora placówki, jednak należy odróżnić tę funkcję od funkcji organu prowadzącego. W 2016 r. z dotacji rozliczono kwotę [...]zł, na którą składały się comiesięczne wypłaty w wysokości [...]zł dla [...]z tytułu pełnienia funkcji dyrektora finansowego. W 2017 r. dokonano rozliczenia z tytułu wynagrodzenia dla [...]za pełnienie funkcji dyrektora finansowego. W badanym okresie w przedszkolu zatrudniony był dyrektor przedszkola, wicedyrektor i osoba zajmująca się sprawami administracyjnymi. Organ I instancji zbadał te okoliczności, jednak w ocenie organu odwoławczego należy odpowiednio uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie. Zakres uzupełniającego postępowania dotyczy m. in. o zbadania, czy skarżące faktycznie zajmowały się sprawami finansowymi przedszkola pełniąc funkcję dyrektorów do spraw finansowych. 3. kwotę zakupu wyposażenia książek i pomocy dydaktycznych – w wysokości [...]zł. Organ I instancji zakwestionował 3 faktury, ale organ odwoławczy wskazał, że kwota z tych faktur nie zgadza się z kwotą [...] zł.

W ocenie SKO prawidłowo zakwestionowano kwotę [...] zł, albowiem mebli wykonanych przez [...] , uwidocznionych na przedłożonej przez skarżącą na fakturze nie ma w przedszkolu. Organ II instancji nie podzielił natomiast poglądu o konieczności nieuwzględnienia jako prawidłowo rozliczonych z dotacji kwoty [...] zł wynikających z dwóch innych badanych faktur. Faktury dotyczyły m. in. zakupu 130 sztuk kamizelek odblaskowych i wyrobów ze szkła i ceramiki na potrzeby przedszkolaków. Ostatnią okoliczność potwierdziła również [...] , a pozostały materiał dowodowy nie podważa tych okoliczności. 4. wydatki eksploatacyjne z tytułu zakupu energii - w wysokości [...] . Odsetki uiszczone z tytułu nieterminowej zapłaty rachunków za energię elektryczną, wodę i gaz nie mogą zostać pokryte z dotacji. 5. remonty – w wysokości [...] , na tą kwotę składają się 2 faktury. Zdaniem organu I instancji, jako remontu nie można uznać postawienia ściany, która podzieliła salę na dwie mniejsze. W ocenie SKO można uznać za możliwe do rozliczenia z dotacji koszty dotyczące czynności wskazanych w fakturze nr [...] Nie było natomiast podstaw do rozliczenia z dotacji kosztów z faktury [...], albowiem została ona wystawiona na inny podmiot.

Organ odwoławczy za 2017 rok organ zakwestionował następujące wydatki: 1. kwotę z tytułu remontu, a dotyczącą czynności wskazanych w fakturze nr [...] Organ odwoławczy wskazał, że fakturę tę rozliczono w roku 2017 po raz drugi. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 2. kwoty wypłacone na rzecz organu prowadzącego – w wysokości [...] zł. W tym zakresie SKO powołało się na argumentację zawartą w pkt 2 dotyczącym rozliczenia dotacji za 2016 rok. 3. umorzenie środków trwałych – w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 4. odsetki za zwłokę w zapłacie - w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 5. układanie jadłospisu - w wysokości [...] zł. 6. ćwiczenia gimnastyczne, rytmikę, taniec – w wysokości [...] zł. 7. zajęcia z języka angielskiego - w wysokości [...] zł. 8. blok animacji zimowych - w wysokości [...] zł. W zakresie powyższych wydatków i przeanalizowanych faktur stwierdzono, że organ I instancji przedwcześnie uznał, iż świadczenia uwidocznione na tych fakturach nie były rzeczywiście wykonywane. Zdaniem SKO należy uzupełnić postępowanie dowodowe m. in. o przesłuchanie rodziców dzieci. Organ I instancji przyjął wyjaśnienia od kilku wybranych rodziców, ale nie wyklucza to możliwości przesłuchania także innych rodziców. 9. prezenty na kwotę - w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 10. kampania reklamowa w radiu – w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 11. dopłata do dzierżawy –- w wysokości [...]zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 12. brak zapłaty – w wysokości [...] zł SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 13. kwota omyłkowo ujęta w rozliczeniu - w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 14. usługi remontowe - w wysokości [...] zł. Wydatki remontowe dotyczące naprawy dachu należy zaliczyć do wydatków, które mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej.

Ostatecznie SKO uznało zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, albowiem w sprawie należało uzupełnić materiał dowodowy. Organ I instancji oparł się jedynie na wynikach czynności kontrolnych, ale postępowanie kontrolne nie jest tożsame z postępowaniem administracyjnym. Ponadto decyzja organu I instancji nie spełniała w ocenie SKO wymogów z art. 107 § 3 kpa.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu skarżących od powyższej decyzji WSA w Poznaniu podkreślił, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W świetle powyższego, w niniejszym postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, przedmiotem oceny Sądu nie mogły być kwestie materialnoprawne.

Sąd I instancji podniósł, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zakwestionowanej decyzji, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania komentowanego przepisu jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec skazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Sąd uznał, że w sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (tj. w zakresie dowodowym - art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zakresie elementów składowych decyzji - art. 107 § 3 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wskazał, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego Zostały one szczegółowo opisane przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy jednoznacznie, w uzasadnieniu decyzji, stwierdził, że prowadzący przedszkole zobowiązany jest w toku postępowania administracyjnego wykazać zarówno (a) fakt poniesienia wydatku, jak i (b) uzasadnienie jego poniesienia, a to wszystko z perspektywy przepisów ustawy. Wskazane zostały przez organ odwoławczy okoliczności faktyczne, które powinny zostać ustalone przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dowodowym, którego wyniki będą szczegółowo przeanalizowane przez organ I instancji i ich analiza znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy - w płaszczyźnie proceduralnej - w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. wskazał jakie środki dowodowe powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego. Są to m.in. dowody na okoliczność, czy skarżące faktycznie zajmowały się sprawami finansowymi przedszkola pełniąc funkcję dyrektorów do spraw finansowych czy też dowody na okoliczność układania jadłospisu; ćwiczeń gimnastycznych; rytmiki, tańca; zajęć z języka angielskiego czy też bloku animacji zimowych. Powyższemu celowi będzie służyło ponowne postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji, a to w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. Należy zwrócić uwagę na charakter i przedmiot postępowania administracyjnego, którym jest zwrot dotacji. Okoliczności te będą miały istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji także dla ponownej oceny stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji, z perspektywy przepisów prawa materialnego.

Zdaniem WSA organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby art. 15 k.p.a. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

Sąd wskazał, że uchybienie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 §. 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a.

WSA zauważył, że zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Dopiero prawidłowe i pełne – z perspektywy procesowej - postępowanie dowodowe, ustalające w sposób prawidłowy stan faktyczny może stanowić podstawę do zastosowania aktu subsumcji, tj. zakwalifikowania danego stanu faktycznego do określonej, materialnej normy prawnej.

Sąd I instancji podniósł, że przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego może przyczynić się do kompleksowego - pod kątem dowodowym – postępowania organu i wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Temu celowi służy przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, m.in. w zakresie wyżej wymienionych wydatków.

[...] wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2020 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 64e p.p.s.a. na skutek oddalenia sprzeciwu przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie ustosunkował się w swojej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w efekcie, czego organ odwoławczy nie wskazał kompletnego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia i mającego istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, – co powoduje, że w zbyt wąskim zakresie wskazał, które okoliczności należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżące kasacyjnie przedstawiły w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązkowi temu uczynił zadość.

Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.

Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie zawęził oceny tylko do kwestii prawidłowości samego rozstrzygnięcia (sentencji), ale zweryfikował przedstawione w uzasadnieniu decyzji przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Również nietrafna jest ocena autora skargi kasacyjnej, że organ II instancji nie ustosunkował się w swojej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w efekcie czego nie wskazał kompletnego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia i mającego istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

WSA zaznaczył przy tym, że przesłankami podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest:

- po pierwsze, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania;

- po drugie, wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Uwzględniając zebrany w aktach materiał dowodowy, należało zaakceptować ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie trafnie WSA przyjął, że w sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (tj. w zakresie dowodowym - art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zakresie elementów składowych decyzji - art. 107 § 3 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wskazał, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego Zostały one szczegółowo opisane przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy jednoznacznie, w uzasadnieniu decyzji, stwierdził, że prowadzący przedszkole zobowiązany jest w toku postępowania administracyjnego wykazać zarówno (a) fakt poniesienia wydatku, jak i (b) uzasadnienie jego poniesienia, a to wszystko z perspektywy przepisów ustawy. Wskazane zostały przez organ odwoławczy okoliczności faktyczne, które powinny zostać ustalone przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dowodowym, którego wyniki będą szczegółowo przeanalizowane przez organ I instancji i ich analiza znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy - w płaszczyźnie proceduralnej - w uzasadnieniu decyzji z 14 grudnia 2020 r. wskazał, jakie środki dowodowe powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego. Chodzi tu o: dowody na okoliczność, czy skarżące faktycznie zajmowały się sprawami finansowymi przedszkola pełniąc funkcję dyrektorów do spraw finansowych czy też dowody na okoliczność układania jadłospisu; ćwiczeń gimnastycznych; rytmiki, tańca; zajęć z języka angielskiego czy też bloku animacji zimowych. Powyższemu celowi będzie służyło ponowne postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji, a to w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. Należy zwrócić uwagę na charakter i przedmiot postępowania administracyjnego, którym jest zwrot dotacji. Okoliczności te będą miały istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji także dla ponownej oceny stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji, z perspektywy przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowe uwagi, co do braków postępowania wyjaśniającego w zakresie kwalifikacji poszczególnych wydatków poczynionych przez przedszkole skarżących kasacyjnie z trafną konkluzją, że organ I instancji dopuścił się uchybienia proceduralnego w postaci naruszenia (w zakresie dowodowym) art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niewypełnieniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz w zakresie elementów składowych decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie WSA zaznaczył, że stwierdzone uchybienia w zakresie postępowania dowodowego były na tyle istotne, iż nie mogły być usunięte w trybie uzupełniającym przez organ odwoławczy, a tym samym niedopuszczalne było rozstrzyganie merytoryczne sprawy przez ten organ. Autor skargi kasacyjnej podnosi czasokres trwania postepowania względem przedszkola. Powyższa okoliczność nie może stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia zasady art. 15 k.p.a. gdyby przyjąć jak chcą skarżące, że decyzja kasatoryjna została wydana przedwcześnie albowiem organ odwoławczy w zbyt wąskim zakresie wskazał, które okoliczności należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przeciwnie lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że podjęta decyzja procesowa była słuszna. Podkreślić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji określił w sposób precyzyjny, w jaki sposób organ I instancji ma usunąć dostrzeżone uchybienia proceduralne. Dlatego całkowicie niezasadnie podniesiono zarzut kasacyjny wskazujący na brak właściwych wskazówek organu odwoławczego, co do dalszego postępowania w sprawie czy nie ustosunkowania się w decyzji organu II instancji do wszystkich zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazał wyczerpująco jak powinien być uzupełniony materiał dowodowy celem dokonania istotnych ustaleń identyfikujących zakres poszczególnych wydatków przedszkola oraz jakie elementy treściowe powinna zawierać decyzja rozstrzygająca o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta. W takim stanie sprawy uprawnione było przyjęcie, że organ Ij instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 § 2 k.p.a. Tym samym zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji umarzającej postępowanie celem ponownego rozpatrzenia sprawy.

WSA weryfikując stanowisko organu odwoławczego stwierdził prawidłowo, że zakres istotnych okoliczności podlegających ustaleniu wykracza poza granice dopuszczalnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Mając na względzie powyższe uwarunkowania należało uznać, że w sprawie wykluczone było uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, skoro wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogło skutkować potrzebą rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Jego ewentualne ustalenia oraz podjęta w rezultacie decyzja będzie mogła być weryfikowana przez skarżącą kasacyjnie w odwołaniu od wydanej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że nie ma racji strona skarżąca kwestionując potrzebę wyjaśnienia rozliczenia dotacji. Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że analiza i wytyczne organu odwoławczego były zbyt wąskie dla kompleksowego wyjaśnienia sprawy, gdy wszystkie okoliczności rozważane przez ten organ odnosiły się do poprawności przeprowadzenia i gromadzenia materiału dowodowego sprawy oraz jego właściwego zastosowania. Natomiast Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw nie miał podstaw prawnych do weryfikowania materialnoprawnych aspektów zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku WSA prawidłowo zastrzegł, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. W rezultacie nie była dopuszczalna na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego wydatku przedszkola oraz – tym bardziej, – co do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa. Taka, bowiem wypowiedź stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a kreowanie takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność stron, których interesu prawnego jego wynik dotyczy i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie da się pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. Gdyby zakres orzekania miał jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy zawarł – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - w uzasadnieniu decyzji wskazówki (wytyczne) adekwatne do stwierdzonych wadliwości proceduralnych, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Wytyczne te nie były zbyt wąskie. Wskazano, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z tych wszystkich względów niezasadnie okazały się zarzuty kasacyjne, co do naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.