Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 28/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 1, art. 142, art. 6, art. 19, art. 142, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych C. K. i W. K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 820/12 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. II SA/Ol 820/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt bądź organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku C. i W. K. z dnia [...] 2008 r. (dalej wnioskodawcy), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną (wynajem pokoi turystom) na terenie działek nr ew. [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja ta została wydana po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) dwu poprzednich decyzji organu I instancji wydanych w tej sprawie. Realizacja zamierzonej inwestycji na wskazanych działkach została w wyniku powtórnego postępowania pozytywnie uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] 2011 r., sprostowanym następnie postanowieniem RDOŚ z dnia [...] 2011 r.

Kolejne odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. w przedmiotowej sprawie wniósł R. A., zarzucając Wójtowi, że ustalając warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji nie dołożył należytej staranności w sporządzeniu analizy urbanistycznej, która stała się podstawą wydania wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] 2011 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy [z dnia 27 marca 2003 r.] o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647] (dalej upzp).

W skardze na decyzję z [...] 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – R. A. (dalej skarżący) zarzucił organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do wymagań przepisów ogólnych rozdziału 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest do wymagań ochrony środowiska (art. 1 [ust. 2] pkt 3), mimo że planowana inwestycja położona jest na terenie, na którym obowiązuje rozporządzenie nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego nr 201, poz. 3151, dalej rozporządzenie). Zwrócił uwagę na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, który uprawnia do ustalenia warunków zabudowy jeżeli decyzja w tym przedmiocie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Za odrębne przepisy, które winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, skarżący uznał przede wszystkim przepisy powołanego rozporządzenia, które w § 4 wprowadzają, poza niewielkimi wyjątkami, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zakaz ten nie dotyczy co prawda uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej, jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podał, że wszystkie budynki w obszarze analizowanym zostały zrealizowane w pasie drogi w kierunku wsi [...], stanowiącej granice Obszaru Chronionego Krajobrazu, a chroniony pas terenu wzdłuż brzegu jeziora pozostaje niezabudowany. Lokalizacja planowanej inwestycji szczególnie różnicuje zabudowę obszaru i burzy jego ład przestrzenny i krajobrazowy. Może także spowodować zakłócenie prawidłowego odwodnienia terenu, co stanowi naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenu, na którym położona jest nieruchomość objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Kolegium uznało, że skoro w sprawie wypowiedział się regionalny dyrektor ochrony środowiska, nie było ono uprawnione do oceny kwestii wynikających z ochrony przyrodniczej terenu, w tym również zgodności planowanej inwestycji z powołanym przez skarżącego rozporządzeniem. Ocena zachowania przy sytuowaniu budynków stosownych warunków technicznych należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, 152 i 200 ustawy [z dnia 30 sierpnia 2002 r.] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.], dalej ppsa, orzekł jak w sentencji.

Uznając skargę za zasadną, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania, w stopniu uzasadniającym uchylenie ich rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższej regulacji prawnej wynika, że niespełnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ocena wystąpienia w sprawie tych warunków musi być zatem poprzedzona wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem przez organy całego materiału dowodowego, a wyniki oceny tego materiału winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Takie obowiązki ciążą na organach administracji publicznej na podstawie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Tymczasem, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną (wynajem pokoi turystom) na terenie działek nr ew. [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...].

Skarżący słusznie zwrócił uwagę, że organy nie przeprowadziły analizy zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z nadal obowiązującymi na tym terenie przepisami rozporządzenia nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego nr 201, poz. 3151). W ocenie Sądu I instancji, takie działanie organów narusza art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie podaje się, że planowana inwestycja ma być usytuowana w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora znajdującego się w Obszarze Chronionego Krajobrazu, podczas gdy w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, ustalono zakaz lokowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Istota sporu sprowadza się między innymi do oceny, czy planowana inwestycja może być zakwalifikowana do wyjątków od tego zakazu, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W świetle tego przepisu zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Sąd I instancji za nieuprawnione uznał stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakoby uzasadnieniem dla odstąpienia od oceny, czy planowana inwestycja może być zakwalifikowana do wyjątków określonych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, było związanie w tym zakresie uzgodnieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, a jego stanowisko jest wyrażone w formie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, bowiem nie rozstrzyga o jego istocie. Przyjmuje się, że w swej naturze procesowej postępowanie przed organem współdziałającym nie będzie podobne do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 418–419). Zasadniczo nie ma ono mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza jeżeli organ współdziałający nie wskazuje, tak jak w niniejszej sprawie, żadnych wiążących zaleceń czy uwarunkowań, od których uzależnia możliwość przeprowadzenia pozytywnego postępowania uzgodnieniowego (wyrok NSA z 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dokonane na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, nie zwalniało organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy od oceny, czy lokalizacja planowanej inwestycji mieści się w katalogu wyjątków, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Taki obowiązek ciążył na tym organie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp, co oznacza, że organ odstępując od tej oceny naruszył te przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a upzp, nawet niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji, a więc nawet w przypadku braku postępowania przed tym organem. Jeżeli przepis przewiduje również taki sposób uzgadniania, to zasadnym jest stanowisko, że organ wydający decyzję w takich sprawach winien przeprowadzić postępowanie związane również z oceną, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 upzp.

Za konstatacją taką przemawia także fakt, że określony w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wymaga oceny lokalizacji istniejącej zabudowy. Wyjątek ten dotyczy, pod pewnymi warunkami, obszarów zwartej zabudowy miast i wsi oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Skoro organ ustalający warunki zabudowy jest uprawniony do oceny, czy planowana zabudowa stanowi kontynuację istniejącej (na mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), to tym bardziej jest uprawniony do oceny lokalizacji w stosunku do istniejącej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie organy nie podały nawet w jakiej faktycznie odległości od brzegu jeziora ma być sytuowany obiekt , dla którego ustala się warunki zabudowy i jak ma być umiejscowiony względem istniejących budynków ich wysokości, gabarytów oraz w jakich odległościach, jeżeli miałaby to być zabudowa zwarta.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić stosowną ocenę, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie odpowiada wymogom określonym w powołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z przepisami rozporządzenia, a wyniki tej oceny odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. W tym zakresie organ winien odnieść się do argumentów podnoszonych w skardze, że lokalizacja planowanej inwestycji nie może być objęta wyjątkiem, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, gdyż wszystkie budynki w obszarze analizowanym zostały zrealizowane w pasie drogi w kierunku wsi [...], stanowiącej granice Obszaru Chronionego Krajobrazu, a chroniony pas terenu wzdłuż brzegu jeziora pozostaje niezabudowany.

Kolegium słusznie zwróciło uwagę w odpowiedzi na skargę, że ocena zachowania przy sytuowaniu planowanego budynku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (na etapie udzielania pozwolenia na budowę), a nie organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedli: C. K. i W. K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

C. K. i W. K., reprezentowani przez adwokata M. K., zarzucili wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 2 Konstytucji RP i wyrażonych w tym przepisie zasad niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych, zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa i § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia należy stosować do postępowań wszczętych przed dniem jego wejścia życie;

2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp i art. 106 § 1 kpa przez przyjęcie przez WSA w Olsztynie podczas sprawowania kontroli działalności organów, że uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie są wiążące dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i wymagane jest odrębne rozpoznanie uzgodnionych treści – co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego zastosowania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

C. K. i W. K. wnieśli o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie od skarżącego na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego B. M., zaskarżyło ów wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego – art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp w zw. z art. 106 kpa przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie są związane uzgodnieniem organu współdziałającego;

2. art. 6 i 19 kpa przez naruszenie zasady praworządności i respektowania swej właściwości z urzędu polegające na przyjęciu, że organy właściwe w sprawie warunków zabudowy są obowiązane do badania kwestii rozpatrywanych przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego;

3. art. 142 "Kodeksu postępowania" [administracyjnego] w zw. z art. 53 ust. 5 upzp przez uznanie, że postanowienie na które służy zażalenie, może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na uwzględnieniu skargi, podczas gdy winna ona zostać oddalona jako bezzasadna i wydanie wyroku bez rozważenia, czy stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na owe podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Olsztynie; zwrot kosztów innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Obie skargi kasacyjne zawierają w istocie tożsame zarzuty co do naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp i art. 106 § 1 kpa jak i art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp w zw. z art. 106 kpa, podobnie uzasadnione, co czyniło zasadnym łączne odniesienie się od tych zarzutów obu skarg kasacyjnych.

Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp i art. 106 § 1 kpa, jak i art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp w zw. z art. 106 kpa, okazały się być niezasadne.

Autor skargi kasacyjnej C. K. i W. K. w zarzucie 2, jak i autor skargi kasacyjnej Kolegium w zarzucie 1, przeinaczyli stanowisko Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podniósł, "że uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie są wiążące dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy" (s. 2 skargi kasacyjnej C. i W. K.), ani że "Pogląd reprezentowany przez Sąd, jakoby organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie były związane postanowieniem organu współdziałającego" (s. 2 skargi kasacyjnej Kolegium). Takiego poglądu Wojewódzki Sąd nie zaprezentował, wskazując, że zasadniczo postanowienie organu współdziałającego nie ma ono mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza jeżeli organ współdziałający nie wskazuje, tak jak w niniejszej sprawie, żadnych wiążących zaleceń czy uwarunkowań, od których uzależnia możliwość przeprowadzenia pozytywnego postępowania uzgodnieniowego. Natomiast trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że pozytywne uzgodnienie RDOŚ, dokonane na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp nie zwalniało organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy od obowiązku dokonania ustaleń i oceny (art. 61 ust. 1 i 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp), czy lokalizacja planowanej inwestycji mieści się w katalogu wyjątków, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Właściwy organ (in casu – Wójt; art. 60 ust. 1 upzp), w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, obowiązany jest dokonać szczegółowych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie istotnym dla zbadania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Zbadanie zgodności z przepisami odrębnymi wymaga w szczególności zbadania przepisami odrębnymi, do których należą w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. z Dz. U. 2009, nr 151, poz. 1220, dalej uop), w tym wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 uop rozporządzenia nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego nr 201, poz. 3151). Organ w postępowaniu uzgodnieniowym (w kontrolowanej sprawie - RDOŚ), takich ustaleń nie poczynił, a jedynie stwierdził, "że istnieje możliwość zastosowania ww odstępstwa". Pogląd GDOŚ, że "działka objęta niniejszym wnioskiem zlokalizowana jest bowiem w obszarze zwartej zabudowy miejscowości [...]" (s. 3 postanowienia z [...] 2011 r.), nie wskazuje, której z 7 działek objętej wnioskiem ów pogląd dotyczy; nie przywołuje Studium ani innego równorzędnego dokumentu planistycznego, pozwalającego na dokonanie owej oceny. Pogląd organu uzgadniającego nie może zastąpić koniecznych ustaleń wójta w postępowaniu głównym. Przywołany dla uzasadnienia tego zarzutu wyrok WSA w Olsztynie z 20.9.2011 r., II SA/Ol 388/11, został uchylony prawomocnym wyrokiem z 9.5.2013 r., II OSK 2722/11, Lex nr 1343897, a sprawa został przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności wskazał, że nie do przyjęcia jest sposób kontroli legalności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, jaki zaprezentował Sąd I instancji, a który sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy wystąpił o dokonanie uzgodnienia do organu właściwego z zakresu ochrony przyrody i uwzględnił je przy wydawaniu decyzji. Nie może ulegać wątpliwości, że wobec istotnego ograniczenia - zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 upzp, nadanego art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych [(Dz. U. nr 106, poz. 675, dalej uwrust)] - możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 ppsa. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasada ta może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora (uzasadnienie wyroku II OSK 2722/11), który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni podziela.

W decyzji z [...] 2011 r. nie wyznaczono – ani w części tekstowej, ani w części graficznej – nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów jeziora, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, co jest konieczne dla ustalenia wyjątku o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 in fine rozporządzenia. Wady tej w projekcie decyzji załączonej do pisma Wójta o dokonanie uzgodnienia, RDOŚ nie dostrzegł. Nakaz zabezpieczenia wolnego, ogólnodostępnego pasa liczącego od linii brzegowej jeziora [...] o szerokości min. 35 m; w pasie przedmiotowym wprowadza się zakaz wykonywania jakichkolwiek inwestycji związanych z projektowanym obiektem (pkt 2.2. tiret 3 decyzji z [...] 2011 r.), choć uzasadniony, nie stanowi wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, o której mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 in fine rozporządzenia.

W aktach administracyjnych brak pełnego dokumentu bądź jego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy wyciągu (części tekstowej i graficznej), będącego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej Studium) ani dokumentu wskazującego na brak Studium i w to miejsce – innego równorzędnego dokumentu planistycznego, pozwalającego na ustalenie, że przedmiotowe działki znajdują się na obszarach zwartej zabudowy wsi [...] (§ 4 ust. 5 pkt 1 in princ. rozporządzenia).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, C. K. i W. K. nie nabyli słusznie żadnych praw w materii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Nie doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, bowiem rozporządzenie weszło w życie w okresie toczącego się postępowania a regulacja zawarta w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, ma charakter retrospektywny, nie zaś retroaktywny. Nie doszło do naruszenia zasad zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa. Skarżący kasacyjnie przywołują w uzasadnieniu zarzutu wybrane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mimo że szereg z nich nie jest nieadekwatnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. W szczególności wyroki TK: K 45/01 i P 6/07, wskazane w uzasadnieniu zarzutu, dotyczą jeszcze bardziej intensywnej ochrony, gdy jednostka rozpoczęła już określone przedsięwzięcie na gruncie dotychczasowych przepisów, gdy tymczasem wnioskodawcy w kontrolowanej sprawie nie rozpoczęli żadnego przedsięwzięcia. Złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest bowiem rozpoczęciem przedsięwzięcia.

Wobec powyższego skarga kasacyjna C. K. i W. K. podlegała oddaleniu (art. 184 ppsa), co uzasadniało przejście do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 6 i 19 kpa okazał się niezasadny. Zaskarżony wyrok nie wskazuje, że organy właściwe w sprawie warunków zabudowy są obowiązane do badania kwestii rozpatrywanych przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego. Przeciwnie - Sąd I instancji trafnie wskazuje, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp jest obowiązany od oceny, czy lokalizacja planowanej inwestycji mieści się w katalogu wyjątków, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 820/12).

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 142 kpa w zw. z art. 53 ust. 5 upzp. W istocie Sąd I instancji nie wyraził poglądu, że "postanowienie na które służy zażalenie może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji". W rzeczywistości Wojewódzki Sąd wskazał, że na organach orzekających w postępowaniu głównym, ciąży obowiązek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp, niezależny od obowiązku ciążącym na RDOŚ, w granicach określonych art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 upzp świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30.6.2011 r., II SA/Kr 675/11, Lex nr 1086170). W praktyce wyłączona jest możliwość kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 upzp przez organy współdziałające. Postanowienia takie mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych - wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (art. 126 kpa). W judykaturze stwierdzono, że "bezzasadne jest uznanie, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego" (wyrok NSA z 22.6.2009 r., II OSK 1016/08, Lex nr 563527). W wyroku NSA z 24 lutego 2009 r., II OSK 239/08, Lex nr 515197, stwierdzono, że "Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 kpa (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1284/1, Lex nr 1394986). Wobec istotnego ograniczenia - zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 upzp, nadanego art. 70 pkt 6 lit. b uwrust - możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 ppsa. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora (uzasadnienie wyroku II OSK 2722/11).

W kontrolowanej sprawie wydanie postanowienie RDOŚ z [...] 2011 r., sprostowane postanowieniem z [...] 2011 r. należy rozumieć w ten sposób, że RDOŚ co do zasady nie znajduje przeszkód dla wydania decyzji o uzgodnieni warunków zabudowy, jednak wydanie pozytywnej decyzji przez organ właściwy (art. 60 ust. 1 upzp) wymaga dokonania precyzyjnych ustaleń własnych w postępowaniu głównym co do wszystkich aspektów wymaganych przez prawo – w szczególności w zakresie przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp i w zakresie przewidzianym przepisami odrębnymi – w szczególności w § 4 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa okazał się nietrafny. Uzasadniając ów zarzut autor skargi kasacyjnej powiązał normę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa z innymi normami odniesienia, wywiedzionymi z art. 141 § 4 i art. 153 ppsa, nie zaś z normami dopełnienia, które obowiązany był wskazać w zarzucie (cz. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09). Ustawodawca nie stawia Sądowi I instancji obowiązku stwierdzenia, że "naruszenia przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy" (zarzut 4 in fine – s. 1 skargi kasacyjnej Kolegium), a jedynie obowiązku stwierdzenia, że miało miejsce "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (verba legis; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 388-378, nb 15-17). Wymogom owym zaskarżony wyrok sprostał. Uzasadnienie wyroku I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa).

Skoro żadna ze skarg nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa należało obie skargi kasacyjne oddalić.