Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1150/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 5, art. 40 ust. 8, art. 40 a ust. 1,
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M. O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: "[...]WINGiK" lub "organ odwoławczy"), którą to decyzją ww. organ powołując w podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t DZ U z 2013r. poz.267, dalej jako: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania M. O. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "G." M. O. od decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2014r. wydanej przez Starostę [...] ustalającej opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. mapy do celów projektowych, nr ewidencyjny zgłoszenia [...] w liczbie 4 egzemplarzy – utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając ww. decyzję [...]WINGiK podniósł, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014r. ustalił dla M. O. opłatę w wysokości 65 zł za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. mapy do celów projektowych w liczbie 4 egz.

Od powyższej decyzji M. O. wniosła odwołanie argumentując, że naliczenie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych jest nieuzasadnione oraz opatrzenie wyników tych prac odpowiednimi klauzulami powinno następować z urzędu i nie wiązać się z żadną dodatkową opłatą. Strona swoje stanowisko oparła na przepisie art.12b ust.5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ odwoławczy rozstrzygając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wskazał przede wszystkim, że przepisem art. 40b ust. 1 pkt 3 Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca zobowiązał organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny do pobierania opłat za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz ust. 1b lub z dokumentacją przekazana przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ponadto § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. w sprawie sposobu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej I Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, nakłada na organ z chwilą otrzymania wniosku o uwierzytelnienie dokumentów, obowiązek wystawienia "dokumentu obliczenia opłaty", a następnie przed wykonaniem czynności uwierzytelnienia, zobowiązuje do sprawdzenia czy opłata została uiszczona. Tym samym należałoby uznać, że organ zobligowany jest do poboru opłaty, a istniejące przepisy nie pozostawiają mu swobody wyboru.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. O.(dalej także jako: "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, pismem z dnia 27 lutego 2015r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji [...]WINGiK zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 12b ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych i podlegających przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlega opłacie, podczas gdy w przypadku przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest zobligowany do potwierdzenia wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także do nieodpłatnego opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub kartograficzne, odpowiednimi klauzulami z urzędu;

2) art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez rozpatrzenie odwołania skarżącej i wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie w której właściwym organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym naliczonych według podwójnej stawki minimalnej przewidzianej w stosownych przepisach.

W treści uzasadnienia skargi, powołując się na przepis art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz jego wykładnię, skarżąca przedstawiła wywód, że zgłaszając Staroście [...] zakończenie wykonywania prac geodezyjnych, nie była zobligowana do składania wraz z zawiadomieniem i operatem wniosku o uwierzytelnienie przygotowanych dokumentów klauzulami urzędowymi o których mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. Ponieważ opłata o której stanowi art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pobierana jest za uwierzytelnienie dokumentów, a nie za potwierdzenie ich przyjęcia do zasobu w celu uzyskania potwierdzenia przyjęcia wykonanej pracy do zasobu, skarżąca nie była zobowiązana ani do złożenia wniosku, ani do uiszczenia opłaty. Skarżąca wyeksponowała, że z treści art. 12b ust. 5 ustawy wynika wprost, że dokument przeznaczony dla zamawiającego daną pracę, organ opatruje stosownymi klauzulami z urzędu i wydaje wykonawcy.

W zakresie przedstawionej oceny prawnej art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, skarżąca powołała się na poglądy zaprezentowane w orzecznictwie sądowym, wskazując wyroki WSA w Lublinie z dn. 18.12.2014r. sygn. III SA/Lu 74/14 oraz WSA w Kielcach z dn. 04.03.2015r. sygn. II SA/Ke 8/15.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, skarżąca podniosła, że opłaty za czynności geodezyjne, jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 i 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, co uzasadnia twierdzenie, iż w sprawie w której taka opłata została naliczona, organem właściwym jako organ i instancji jest właściwy miejscowo starosta, zaś organem odwoławczym - samorządowe kolegium odwoławcze. Na uzasadnienie poglądu skarżąca przywołała argumentację zawartą w orzeczeniach NSA sygn. I OW 82/14 i sygn. I OW 192/14.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w skardze, organ stwierdził, że próba wywiedzenia na podstawie literalnego brzmienia art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, iż przepis ten ustanawia autonomiczny względem uwierzytelniania tryb opatrywania dokumentów klauzulami, jest nieuzasadniona. Przyjęcie, że organ ma działać w tym zakresie z urzędu, a w konsekwencji nie pobierać opłat zaprzecza racjonalności ustawodawcy, a przy tym godzi w spójność systemu, w tym systemu finansowania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Za niezasadny organ uznał także zarzut naruszenia przepisów o właściwości wskazując, że stosownie do przepisu art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej stopnia podstawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja [...]WINGiK utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] ustalającą opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Kwestię opłat związanych z prowadzeniem i udostępnianiem dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( DZ U z 1989r. nr 30 poz. 163 ze zm., dalej jako: "p.g.i.k").

Zgodnie ze znowelizowanym art. 12 ust. 1 pkt 3 p.g.i.k. wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom. Organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1 (art. 12 ust. 3 zd. 1 p.g.i.k.). Stosownie do art. 12a p.g.i.k., wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac przekazując stosowną dokumentację. Z kolei zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.i.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały przekazane zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Wynik weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3 p.g.i.k.), zaś pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 4 p.g.i.k.).

Skutki przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa art. 12b ust. 5 p.g.i.k. Zgodnie z tym unormowaniem przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8. Powyższy przepis art. 12 b ust. 5 p.g.i.k. stwarza po stronie organu administracji obowiązek opatrzenia dokumentów przyjętych do zasobu geodezyjnego, po pierwsze - wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a po drugie - opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje te prace, stosownymi klauzulami urzędowymi. Ponieważ ustawodawca w art. 12b ust. 5 p.g.i.k. nie określił terminu do opatrzenia dokumentacji klauzulami urzędowymi, należy przyjąć, że czynność taką należy wykonać niezwłocznie po pozytywnej weryfikacji materiałów geodezyjnych i po przyjęciu tych materiałów do zasobu.

W ocenie Sądu, norma prawna wynikająca z art. 12b ust. 5 ustawy jest jednoznaczna. Wynika z niej, że z chwilą przyjęcia materiałów do zasobu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (którym w tym przypadku jest Starosta), ma obowiązek, oprócz potwierdzenia przyjęcia wpisem do ewidencji, umieścić odpowiednie klauzule urzędowe na egzemplarzach przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego została sporządzona praca geodezyjna, bez osobnego wniosku, który podlegałby opłacie. W niniejszej sprawie, skoro mapa została przyjęta do zasobu w dniu 29 lipca 2014 r., tego samego dnia na egzemplarzach przeznaczonych dla podmiotu, na zlecenie którego została ona wykonana, powinny być umieszczone stosowne klauzule urzędowe.

Powyższej wykładni art. 12b ust. 5 ustawy nie może także podważać przepis art. 40b ust. 1 pkt ustawy. Skoro bowiem z tego pierwszego w sposób jednoznaczny wynika, że z chwilą przyjęcia materiałów do zasobu organ ma obowiązek nie tylko potwierdzić to wpisem ale także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace, odpowiednimi klauzulami, to nie można przepisu tego interpretować w ten sposób, że opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu zlecającego wykonanie prac może nastąpić tylko na osobno złożony, podlegający opłacie wniosek o uwierzytelnienie. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było uzależnienie nadania klauzuli wykonalności materiałom przeznaczonym dla podmiotu zlecającego prace od złożenia wniosku o ich uwierzytelnienie, wówczas w art. 12b ust. 5 ustawy poprzestałby na wskazaniu, że przyjęcie zbiorów danych lub materiałów do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego potwierdza się wpisem do ewidencji. Dalsza część art. 12b ust. 5 ustawy byłaby zbędna, skoro nadanie klauzuli miałoby nastąpić na podstawie art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że nałożenie dodatkowych obowiązków, w tym wypadku fiskalnych, możliwe jest tylko wówczas, gdy w sposób jednoznaczny przewiduje to ustawa. Jak zaś wyżej wskazano, ustawa co do zasady przewiduje jedynie pobieranie opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjno – kartograficznego.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy odnośnie braku obowiązku złożenia wniosku i uiszczenia opłaty jakie zostały wyrażone w przywołanych przez skarżącą wyrokach WSA w Lublinie z dn. 18.12.2014r. sygn. III SAB/Lu 74/14 oraz WSA w Kielcach z dn. 04.03.2015r. sygn. II SAB/Ke 8/15.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ i wynikającego z tego wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd nie podzielił zasadności skargi w tym zakresie.

Kwestia właściwości organów w zakresie rozstrzygnięć dotyczących opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne jest sporna w orzecznictwie, jak tego dowodzą wskazane przez skarżącą orzeczenia NSA, które dotyczą rozstrzygnięć sporów kompetencyjnych w zakresie wskazania organu właściwego w sprawie. Powyższe powoduje, że w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do przyjęcia istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a (pkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (DZ.U z 2013r. poz. 490) – pkt 3 wyroku.

W odniesieniu do wniosku złożonego przez pełnomocnika skarżącej odnośnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego – Sąd uznał, że charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika nie uzasadniają przyznania wynagrodzenia w kwocie wyższej niż minimalna określona ww. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości.