Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 86/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 2 pkt 3 i 4, 5, § 3 ust.1, § 8, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 września 2004 r. do Urzędu Miasta G. wpłynął wniosek A.W. działającego w imieniu T.A. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na [...] mieszkań z podziemnym parkingo-garażem, zlokalizowanego w G. [...]. Pismem z dnia [...] organ wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez dostarczenie wskazanych dokumentów, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Zadnie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pełnomocnik inwestora ponowił w piśmie z dnia [...], w którym określił, iż przedmiot inwestycji stanowi budynek wielorodzinny z wbudowanymi usługami w parterze oraz podziemnym parkingo-garażem (alternatywa - parter przeznaczony na mieszkania dla osób niepełnosprawnych) zlokalizowany w G. [...]. W charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż inwestycja stanowić ma budynek z czterema kondygnacjami naziemnymi, dach płaski kryty papą, długość ok. 54,0 m, szerokość ok. 24,0 m (od przylegających ulic), wysokość ok. 11,0 m, dojazd do poziomu piwnic i parteru od ul. G. plus możliwość usytuowania ostatniej kondygnacji w poddaszu użytkowym.

Kolejno decyzjami [...] organ l instancji - Prezydent Miasta G. ustalał warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzje te trybie odwoławczym były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchylane i sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania, odpowiednio decyzjami [...]. Przyczynę trzykrotnego uchylania decyzji organu pierwszej instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności prawa stron do czynnego udziału w całym toku postępowania i wypowiadania się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 10 § 1 Kpa).

Rozpoznając sprawę ponownie Naczelnik Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta G., z upoważnienia Prezydenta Miasta G., decyzją

l

[...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717 z późn.zm. -dalej jako "ustawa o pzp") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn.zm. - dalej jako "Kpa"), ustalił na rzecz T. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością sytuowania usług w parterze oraz podziemnym parkingo - garażem, z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewidencyjnych [...] położonych przy ul. C. i G. w G. W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił:

1) możliwość sytuowania usług w parterze do 50%,

2) nieprzekraczalna linia zabudowy 8,0 m od zachodniej granicy działki przy jednoczesnym uwzględnieniu odległości od istniejącego gazociągu (od granicy zachodniej i południowej) - w uzgodnieniu z właścicielem sieci (oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe), pozostałe zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

3) gabaryty budynku mieszkalnego: liczba kondygnacji - maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne + podziemny parkingo - garaż,

4) geometria dachu: dach piaski (spadek do 10°) lub możliwość sytuowania 3-ciej kondygnacji nadziemnej w poddaszu użytkowym (wówczas kąt nachylenia dachu 30°-45°),

5) szer. i wys. elewacji frontowej - organ odstąpił od ustalenia ze względu na istniejący gazociąg na wnioskowanym terenie, wielkości będą wynikały z określonych ustaleń oraz odległości od gazociągu ustalonej przez właściciela sieci,

6) parkingi co najmniej 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie (łącznie garaże, miejsca garażowe, postojowe); w sytuacji projektowania usług w parterze zapewnienie parkingów na ich potrzeby,

7) należy przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych,

8) wielkość powierzchni zabudowy budynkiem w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu nie może przekroczyć 30 %,

9) dopuszcza się: budowę obiektów małej architektury do granicy działki od strony ulicy, lokalizację osłon pergoli na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych w ogrodzeniu od strony ulicy,

W zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał, iż woda, kanalizacja oraz energia elektryczna podłączone mają zostać na warunkach określonych w dołączonych do wniosku promesach PWiK (promesa zawarcia umowy [...]) oraz Grupy Energetycznej ENEA S.A. Oddział w Gorzowie Wlkp.(nr [...]). W przypadku kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi podziemnymi i nadziemnymi elementami infrastruktury technicznej, należy je usunąć na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielami tych sieci, zobowiązano także inwestora do zachowania warunków technicznych w zakresie odległości od istniejących sieci uzbrojenia podziemnego określonych przez jednostki branżowe. Ponadto określono, iż skomunikowanie inwestycji nastąpić ma z działki nr ewid. [...] stanowiącej pas drogowy ul. G. lub z działki nr ewid. [...] stanowiącej pas drogowy ul. C.). Organ wskazał również, że linie rozgraniczające teren inwestycji, określone zostały kolorem czarnym linią przerywaną na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ opisując przebieg postępowania w sprawie wskazał, iż w związku z uchyleniem decyzji poszerzył pierwotnie ustalony krąg stron postępowania, którym zapewnił skuteczny w nim udział, a przy ustalaniu warunków zabudowy wziął pod uwagę wszystkie zarzuty i wnioski uczestników postępowania. W ocenie Prezydenta Miasta G. inwestycja, określona przez inwestora jako zabudowa wielorodzinna z usługami w parterze, odpowiada wymogom art. 61 ustawy o pzp w zakresie charakterystyki funkcji, uzbrojenia, dostępu do drogi publicznej. Organ stwierdził brak przesłanek do odmowy ustalenia warunków wnioskowanej zabudowy. Odnosząc się do wniosków właścicieli sąsiednich nieruchomości organ uznał, że szczególne położenie działek objętych wnioskiem (pomiędzy zabudową wielo- i jednorodzinną) powinno rzutować na współczynniki jej zagospodarowania w taki sposób, by ograniczyć intensywność projektowanej zabudowy wielorodzinnej w stosunku do występującej po sąsiedzku, w celu zbliżenia parametrów zabudowy projektowanej do parametrów odpowiadających zabudowie jednorodzinnej. Proponowana inwestycja, w ocenie organu, może stanowić architektoniczny pomost (łagodne przejście) między blokami wielorodzinnymi (budynki 5-cio kondygnacyjne), a domkami w zabudowie szeregowej (2 i 3 kondygnacje). W związku z tym organ

odmówił ustalenia warunków zabudowy dla 4 kondygnacji, dopuścił natomiast zabudowę budynkiem max. 3 kondygnacyjnym (kondygnacje naziemne) oraz podpiwniczenie (zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestora - pismo z 5 lutego 2007 r.). Przy zachowaniu warunków technicznych w zakresie odległości od granicy działek sąsiednich i warunków nasłonecznienia budynków sąsiednich w zakresie wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy 8,0 m od zachodniej granicy działki od strony drogi. Organ ustalił także możliwość powierzchni zabudowy działki budynkiem do 30% (uśredniona w analizowanym obszarze), podczas gdy maksymalna, powierzchnia zabudowy działek w obszarze analizowanym wynosi 36 %.

Organ podał, że w granicach analizowanego obszaru znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym :

- domy częściowo jedno-, częściowo dwukondygnacyjne z dachami płaskimi (dz. nr ewid. [...]),

- domy dwukondygnacyjne z poddaszami użytkowymi (dz. nr ewid. [...]),

- domy dwukondygnacyjne, dach płaski (dz. nr ewid. [...]) oraz bloki mieszkalne wielorodzinne (5 kondygnacji) (dz. nr ewid. [...]); w związku z powyższym istnieje możliwość sytuowania budynku z dachem płaskim, jak i sytuowanie 3-ciej kondygnacji w poddaszu użytkowym;

Odnosząc się do zagadnienia ustalenia powierzchnia zabudowy działek sąsiednich wskazano, iż jest ona zróżnicowana od 10 % - (dz. nr ewid. [...]), 13 % (dz. nr ewid. [...]), 17 % (dz. nr ewid. [...]), poprzez 20 % - 29 % (dz. nr ewid. [...]). Organ przyjął zatem możliwość maksymalnej zabudowy do 30 %.

Dodatkowo organ pierwszej instancji stwierdził, że powiększenie liczby stron (zgodnie z wcześniejszym rozstrzygnięciem SKO) oraz ich uwagi nie wpłynęły na zmianę uwarunkowań jakie znajdują się w obszarze analizowanym. Także ocena stanu faktycznego i prawnego potwierdziła wnioski i ustalenia przyjęte w decyzji wcześniejszej znak WU M/M [...] r., wobec powyższego projekt decyzji z dnia 16.01.2006 r. oraz wyniki analizy z dnia 29.12.2005 r. - zał. tekstowy i graficzny nie zmieniają swoich ustaleń i stanowią załączniki do niniejszej decyzji.

Niniejsza decyzja została uzgodniona w sprawach ochrony gruntów rolnych z Wydziałem Geodezji i Katastru (pismo [...]) zgodnie z art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z zarządcą dróg -Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego Urzędu (pismo [...]). Decyzja nie wymaga natomiast uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 1,3,4,5,7,8,11 ustawy o pzp z powodu niewystąpienia okoliczności tam zawartych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli mieszkańcy domów przy ul. C. i G. w G. tj. [...], reprezentowani przez radcę prawnego [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie na rzecz T.A. decyzji ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w sytuacji gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a ponadto jest sprzeczna z interesami właścicieli sąsiednich działek,

- naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp, poprzez dokonanie błędnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, którego dotyczy planowana inwestycja;

- naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ww. ustawy, poprzez zaniechanie przed wydaniem decyzji uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej;

- naruszenie § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezwarunkowe skomunikowanie planowanej inwestycji z ulicami G. lub C., mimo, iż nośność- i stan nawierzchni przedmiotowych ulic nie są dostosowane do wymiarów gabarytowych, ciężaru

całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki objętej inwestycją będzie niezbędny w związku z prowadzeniem prac budowlanych oraz przeznaczeniem planowanej inwestycji;

- naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588), poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

- naruszenie art. 7 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uwzględnienie słusznego interesu stron oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez brak wskazania w decyzji wszystkich przepisów prawa stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia, a także przeprowadzenia analizy stanu nawierzchni i parametrów ulic C. i G..

Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, stosownie do art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ l instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z analizy wynika, że działkami sąsiednimi, które pozwoliły organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są nieruchomości o funkcji mieszkaniowej oznaczone nr ewid. działek [...]. W ocenie organu drugiej instancji spełniony został więc wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, warunek kontynuacji sąsiedniej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. G. i ul. C. Uzbrojenie na wnioskowanym terenie oraz w pobliżu to wodociąg, kanalizacja i energia elektryczna, a więc jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Grunt objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne. W konsekwencji organ uznał, że skoro co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana jest w podobny sposób jak określony w zamierzeniu inwestycyjnym, a zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi, wówczas nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium oceniło zarzuty odwołania jako bezzasadne. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniu skarżących, decyzja nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, ale jest jego realizacją. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej. Okoliczność, że teren objęty planowaną inwestycją był przeznaczony na funkcję sportową i rekreacyjną w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwalonym [...] Rady Miejskiej w G. [...], nie może mieć żadnego wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Utrata mocy obowiązującej planu skutkuje tym, że nie można powoływać się na ustalenia tego planu przy rozstrzyganiu sprawy. Organ odwoławczy podniósł, że podobnie jak organ l instancji, nie kwestionuje dotychczasowej funkcji terenu objętego inwestycją, wskazuje jedynie na prawną możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia określonego wnioskiem inwestora. Zarzut, że teren inwestycji winien być wykorzystany wyłącznie na potrzeby sportu i rekreacji okolicznych mieszkańców jest bowiem wyłącznie życzeniem skarżących, gdyż nie ma podstaw prawnych do narzucenia takiego ograniczenia inwestorowi.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp, bowiem jego zdaniem organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej i rzetelnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, którego dotyczy planowana inwestycja. Jej wyniki, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią czytelny i wyczerpujący załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o pzp poprzez zaniechanie przed wydaniem decyzji uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej organ stwierdził, że samo istnienie

skarpy w pobliżu terenu objętego inwestycją nie oznacza, że jest to teren zagrożony osuwaniem się mas ziemnych.

Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji, zaskarżona decyzja nie narusza także § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zarzutu bezwarunkowego skomunikowania planowanej inwestycji z ulicami G. lub C., mimo, iż zdaniem skarżących nośność i stan nawierzchni przedmiotowych ulic nie są dostosowane do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki objętej inwestycją będzie niezbędny w związku z prowadzeniem prac budowlanych oraz ze względu na przeznaczenie planowanej inwestycji. Organ wskazał, iż przedmiotem inwestycji nie jest budowa czy też modernizacja drogi lub dojazdu do nieruchomości, zarzut o zniszczonej nawierzchni oraz nieodpowiedniej nośności drogi należy więc kierować do zarządcy drogi. Podnoszone wyżej okoliczności nie stanowią materii regulowanej decyzją o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy uznał także, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie natomiast do § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z analizy wynika przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości do 30%. Takie rozwiązanie jest w ocenie organu prawidłowe, tym bardziej, że maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej wynosi 36%, zaś w obszarze analizowanym znajduje się kilkanaście nieruchomości o powierzchni zabudowy większej niż ustalona w zaskarżonej decyzji.

Organ nie podzielił także zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 107 § 1 i 3 Kpa, bowiem uznał, że sprawa została dogłębnie wyjaśniona, podstawa prawna decyzji jest prawidłowa, a organ pierwszej instancji wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy jej wydawaniu.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionych wspólnym pismem, [...], reprezentowani przez radcę prawnego [...], domagali się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji z dnia 22 sierpnia 2007 r., a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący podnieśli wobec zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji zarzuty tożsame jak w odwołaniu. Podkreślili, iż planowana inwestycją jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu, funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a ponadto narusza ich interesy jako właścicieli sąsiednich działek zabudowanych domami jednorodzinnymi. W ich ocenie teren objęty planowaną inwestycją winien być wykorzystywany zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, wyłącznie na potrzeby sportu i rekreacji okolicznych mieszkańców, takie przeznaczenie określał bowiem miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwalony dnia 20 kwietnia 1994 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. Utrata przez tenże plan mocy obowiązującej nie może oznaczać jednocześnie utraty przez tereny nim objęte dotychczasowej funkcji i charakteru, a ów mimo, iż formalnie nieaktualny, może stanowić pewną wskazówkę co do dalszego zagospodarowania terenów nim objętych. Dodatkowo w skardze podkreślono, że koncepcja zabudowy ich osiedla, przeznaczonego na budowę domów jednorodzinnych, przyjęta jeszcze w latach 80-tych, nigdy nie została zmieniona. Granica osiedla jest wyraźnie zakreślona naturalnym ukształtowaniem terenu i od strony północno-wschodniej otoczona wysoką skarpą oddzielającą zabudowę wielorodzinną od domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych. Sąsiadująca działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym, pomijając już okoliczność, że usytuowana jest na wysokiej skarpie stanowiącej naturalną granicę osiedla domów jednorodzinnych, nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co narusza wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Zdaniem skarżących realizacja inwestycji na zasadach

ustalonych w zaskarżonej decyzji ewidentnie naruszy istniejącą obecnie w obrębie inwestycji linię i formę zabudowy, przez co w sposób istotny zwiększy uciążliwość warunków w jakich obecnie mieszkają skarżący, z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane.

Ponadto w skardze zarzucono, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu l instancji ustalającą, iż planowana inwestycja zostanie skomunikowana z ulicami G. lub C. w sytuacji gdy ustalenie to nie zostało poprzedzone wyczerpującym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie nośności i stanu nawierzchni tych ulic (§15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zdaniem skarżących, nośność i stan nawierzchni ulic C. i G. nie są dostosowane do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki objętej inwestycją będzie niezbędny w związku z prowadzeniem prac budowlanych oraz ze względu na przeznaczenie planowanej inwestycji, co organy orzekające całkowicie pominęły. Ulice C. i G. jako osiedlowe ciągi pieszo-jezdne mają znacznie obniżone parametry wytrzymałościowe (do 2,5 t). Zbudowane i przystosowane zostały do ruchu o niewielkim natężeniu pieszych i pojazdów osobowych.

Skarżący podnieśli ponadto, iż w sprawie organy nie ustaliły precyzyjnie rodzaju usług jakie mogą być prowadzone w budynku objętym planowaną inwestycją, co w ich ocenie ma bardzo istotne znaczenie przy ocenie stopnia możliwej intensyfikacji ruchu w pasach drogowych C. i G., a co za tym idzie zgodności inwestycji z możliwościami i warunkami lokalnej infrastruktury komunikacyjnej.

W skardze zarzucono także organom orzekającym w sprawie naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ l instancji, mimo iż posłużył się wskaźnikami intensywności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadujących działek od 10%, 13%, 17%, poprzez 20-29% do 31-36%, ograniczył powierzchnię zabudowy działki objętej decyzją jedynie do 30%. Tymczasem w myśl ww. przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

10

Zdaniem skarżących średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 19,6%, a zatem na takim poziomie winna być określona intensywność planowanej zabudowy.

Ponadto skarżący podnieśli, iż organ orzekający utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji mimo, iż organ ten, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 60 ust. 1 w zw. i art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaniechał dokonania uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej, całkowicie pomijając okoliczność, iż planowana inwestycja ma być zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy, a więc terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych (na skarpie stoi 4-piętrowy budynek mieszkalny) w związku z wykonywanymi w jej bezpośrednim sąsiedztwie pracami budowlanymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. Sąd odrzucił skargi: [...] oraz [...], bowiem nie zostały należycie opłacone.

W odpowiedzi na skargę z dnia 10 czerwca 2008 r. uczestnik postępowania -inwestor T.A., reprezentowany przez radcę prawnego [...] (k. 140 akt sądowych), wniósł o oddalenie skargi w całości. W jego ocenie zarzuty skargi nie są uzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie z kilku powodów, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, póz.1269 ze zm.). Sąd administracyjny,

11

kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "Ppsa"). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 Ppsa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z możliwością sytuowania usług w parterze oraz podziemnym parkingo-garażem z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewidencyjnych [...] położonych przy ul. C. i ul. G. w G. W ocenie Sądu zaskarżona skargą decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego obarczonego wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie

12

z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy o pzp, czyli w sytuacji

gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o pzp, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z.Niewiadowmski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005 str. 492). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie zatem ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostęp do drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

13

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sadów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższych pojęć. Sąsiedztwo, w omawianym aspekcie, należy zatem rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. W wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 (publ. ONSAiWSA 2007/6/143) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "Nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie ładu przestrzennego przyjmować bez wzięcia pod uwagę formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. (...) Te same reguły mają zastosowanie do ustalenia treści pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, o znaczy że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy."

Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można faktycznie dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga, ścieżka (vide wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06). Pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do zarzutów skargi i odwołania rozważenia wymaga czy działki o nr ewidencyjnych [...] mają dostęp do tej samej drogi publicznej, co uwzględniane przez organ w dokonanej analizie zastanych form architektonicznych działki, na których posadowione są budynki mieszkalne wielorodzinne. Organ nie poddał bowiem ocenie czy pojęcie "dostępu z tej samej drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o pzp oznacza dostęp zarówno dla ruchu kołowego jak i ruchu pieszych, czy też wystarczy zachowanie jednej z tych funkcji. Przy

14

ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze powyższe wywody winien dokonać dokładnej analizy aspektów faktycznych i prawnych w kwestii dostępu spornego terenu do drogi publicznej (dróg publicznych) odnośnie wszystkich działek sąsiednich, których parametry uznaje za wyznaczające ramy dla dokonanej analizy kontynuacji zabudowy, a interpretacja ta co do ustalania warunków i cech zabudowy i zagospodarowania terenu winna znaleźć odzwierciedlenie w części opisowej analizy oraz uzasadnieniu decyzji.

Jednym z warunków jakie muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Spełnienie tego warunku przy uwzględnieniu wskazanego wyżej szerokiego rozumienia pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza wymagania dotyczące nowej zabudowy na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach tej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma

15

podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężające np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Potwierdził to także Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 1 wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, stwierdzając, że: "Ratio /eg/s art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedające się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że nie może budzić wątpliwości fakt, że teren objęty zakresem planowanej inwestycji tj. działki o nr ewid. [...] położonych w G. przy ul. C. i ul. G. ma dostęp do drogi publicznej oraz, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o pzp. Bezsporna między stronami pozostaje bowiem okoliczność, iż teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych jakie stanowią ulice C. i G.. Ponadto skarżąca oraz uczestnicy postępowania nie kwestionują, iż szereg nieruchomości dostępnych z tych właśnie dróg publicznych jest zabudowanych w sposób umożliwiający ustalenie parametrów nowej zabudowy (domy jednorodzinne w zabudowie szeregowej), a nawet wskazują, iż nie mieliłyby zastrzeżeń do zabudowy terenu inwestycji w analogiczny sposób. W konsekwencji należy stwierdzić, iż w powyższym zakresie zaskarżona decyzja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp.

Kwestią odrębną pozostaje prawidłowość i rzetelność dokonanej przez organy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenia na jej podstawie poszczególnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Nie można uznać za słuszny także zarzutu dotyczącego sprzeczności planowanej inwestycji z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, funkcjami, cechami

16

i wskaźnikami kształtowania zabudowy w takim rozumieniu, jakie zaprezentowano w skardze. Po pierwsze bowiem całkowicie błędne jest twierdzenie, iż "teren objęty planowaną inwestycją winien być wykorzystywany zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, wyłącznie na potrzeby sportu i rekreacji okolicznych mieszkańców." Warunek taki nie wynika bowiem z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej nie można takiego ograniczenia zasady swobody zabudowy terenu wyprowadzać z ustaleń nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też nie mającej charakteru normatywnego "koncepcji zabudowy osiedla". W prawdzie Sąd nie podziela stanowiska, iż utrata mocy obowiązującej planu skutkuje tym, że nie można powoływać się na ustalenia tego planu przy rozstrzyganiu sprawy, bowiem nie można wykluczyć sytuacji, w której dla wszechstronnego ustalenia funkcji danego terenu posiłkowe należałoby "sięgnąć" do ustaleń tego, nieobowiązującego już co prawda, jednak aktu prawa miejscowego. Zasadnie jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium uznało, iż brak jest obecnie podstaw prawnych dla "wymuszania" na inwestorze kontynuacji uprzednio przewidzianej funkcji rekreacyjno-sportowej, skoro jednocześnie spełnione są ustawowe przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania spornego terenu inwestycją o funkcji mieszkaniowej (zgodnie z wnioskiem z dopuszczalną funkcją usługową), zbieżnej z funkcją nieruchomości sąsiednich.

Po wtóre rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemowa, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem tak jak w rozpoznawanej sprawie istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornych nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalnej, wielorodzinnym z dopuszczalną funkcją usługową tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej.

Nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy także zarzut naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

17

bowiem już z samej treści tego przepisu wynika, iż dyspozycja jego obejmuje dalszy etap procesu inwestycyjnego - etap udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o pzp, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy jedynie określić wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych w danym przypadku interesów osób trzecich (np. immisje, hałas, ograniczenie nasłonecznienia, dostępu do nieruchomości, zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych), a nie władczo przesądzać o sposobie spełnienia tych wymagań. Nietrafne jest również przywoływanie przez skarżącą w skardze § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem na obecnym etapie procesu inwestycyjnego przepis ten nie ma zastosowania. Skarżąca nie kwestionuje, że ulice C. oraz G. spełniają funkcje drogi publicznej, przez co mogą stanowić drogę dostępu do spornego, projektowanego budynku. Wyraża jedynie obawę, iż zwiększony ruch pojazdów związany z budową a następnie użytkowaniem obiektu budowlanego, o funkcji mieszkalno-usługowej, pogorszy stan nawierzchni tych dróg publicznych. Zasadnie Kolegium stwierdziło, iż zagadnienie ewentualnego pogorszenia stanu nawierzchni dróg publicznych należy do zarządcy tej drogi. Nadto należy wskazać, że wszelkie wymogi techniczne określone w powyższym rozporządzeniu, także dotyczące dojść i dojazdów do obiektów, winny zostać uwzględnione w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę

Ponadto należy podkreślić, czego nie dostrzega skarżąca, iż w rozumieniu powyższych przepisów nie stanowią przeszkody w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu względy słusznościowe, interesy faktyczne, zmniejszenie wartości nieruchomości, subiektywnie pojmowane "zwiększenie uciążliwości warunków w jakich obecnie mieszkają" mieszkańcy nieruchomości sąsiednich, czy też zwiększenie liczby pojazdów poruszających się po drodze publicznej, do której dostęp mają te nieruchomości.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora. Wymagania w zakresie treści wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy precyzuje przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp. Wniosek powinien zawierać :

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego

18

wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.

Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma w pierwszej kolejności obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o pzp. W przypadku gdy wniosek nie zawiera ustawowo wskazanych wymogów zachodzi konieczność jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kpa. Organ jest bowiem związany wnioskiem inwestora. Bezwzględne związanie wnioskiem dotyczy planowanego rodzaju inwestycji czyli przeznaczenia planowanych obiektów budowlanych i funkcji jaką mają pełnić. Natomiast wymagane do wskazania we wniosku parametry planowanej inwestycji (np. wysokość obiektu, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu) wiążą organ o tyle o ile wyniki przeprowadzonej w toku postępowania analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzą możliwość ustalenia ich zgodnie z zamiarem inwestora.

W rozpoznawanej sprawie pomimo pierwotnego wniosku z dnia 3 września 2004 r. w istocie postępowanie zainicjował wniosek inwestora T.A. z 8 lutego 2005 r. (k. 9 akt administracyjnych). Należy podkreślić, iż analiza akt sprawy nie umożliwia dokonania oceny, czy do wniosku dołączona została charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej, brak jest określenia charakterystycznych parametrów technicznych. W szczególności brak jest podstaw, aby za taki załącznik graficzny uznać mapę znajdującą się na k. 1 akt, brak jest bowiem na niej jakiegokolwiek oznaczenia, mapa nie wskazuje stanu aktualnego (uprzednie oznaczenie numerów przedmiotowych działek). Można jedynie przypuszczać, iż ów załącznik graficzny stanowił załącznik do pierwotnego wniosku inwestora, któremu jednak nie nadano dalszego biegu. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż wniosek w toku postępowania administracyjnego został zmieniony pismem z dnia 5 lutego 2007 r., w zakresie planowanej ilości kondygnacji budynku wielorodzinnego z 4 na 3 oraz doprecyzowania możliwości sytuowania usług w parterze - do 50 %. W

19

ocenie Sądu, dokonana zmiana wniosku miała charakter istotny. W zmienionym wniosku nie określono podstawowych parametrów technicznych planowanego obiektu (art. 52 ust. 2 pkt lit. c ustawy o pzp) ani jego pozostałych gabarytów co powinno nastąpić w formie opisowej i graficznej (projekt urbanistyczny). W szczególności nie jest możliwe ustalenie w jakim zakresie zmniejszenie liczby kondygnacji wpłynie na wysokość budynku, a także czy w związku z powyższym inwestor nie planował zmiany innych gabarytów. W zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu było więc wezwanie inwestora do uzupełnienia w pierwszej kolejności wniosku z 8 lutego 2005 r., a także zmodyfikowanego wniosku tak, by odpowiadał wymogom wynikającym ż ustawy. W szczególności koniecznym było przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy w formie opisowej i graficznej by zaistniała możliwość porównania. Mając na uwadze szczególne ukształtowanie działek ewidencyjnych, na których dokonana ma być planowana inwestycja (stroma, wysoka skarpa) wszystkie te elementy mają nader istotne znaczenia dla dokonania przez organ, a w dalszej kolejności Sąd oceny, czy ukształtowanie terenu umożliwia zlokalizowanie w tym miejscu planowanej inwestycji o konkretnych gabarytach i charakterystyce.

W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz

2) analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania

inwestycja objęta wnioskiem.

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o pzp, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po uzyskaniu uzgodnień o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Wśród organów uzgadniających ustawodawca wskazał także właściwy organ administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W rozpoznawanej sprawie nie sposób nie zauważyć istnienia spornych interesów pomiędzy inwestorem oraz stronami, które kwestionują zamiar realizacji na przedmiotowych działkach inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Skarżąca bowiem (oraz inni uczestnicy postępowania) konsekwentnie zarzuca organom całkowite pominięcie przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania dla spornej inwestycji okoliczności, że ma być ona zrealizowana w

20

bezpośrednim sąsiedztwie skarpy na której posadowiony jest 4-piętrowy budynek mieszkalny a więc, w jej ocenie, terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych. Należy podkreślić, iż w decyzji z dnia 22 sierpnia 2007 r. organ nie ustosunkował się do tych zarzutów w jakikolwiek sposób, nie wskazał także w uzasadnieniu decyzji ewentualnych przyczyn, dla których uznał, że specyficzne ukształtowanie terenu przedmiotowych nieruchomości nie powoduje konieczności dokonania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o pzp. Kwestia ta, co budzi uzasadnione wątpliwości co do zakresu ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, nie stała się również przedmiotem rozważań przy dokonywaniu analizy, przewidzianej w art. 53 ust. 3 ww. ustawy. Z kolei organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutu odwołania stanowczo i jednoznacznie, aczkolwiek nader lakonicznie stwierdził, że: "nie może być mowy o naruszeniu art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...). Samo istnienie skarpy w pobliżu terenu objętego inwestycją nie oznacza, że jest to teren zagrożony osuwaniem się mas ziemnych".

W ocenie Sądu, organy obu instancji kwestii tej nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i nie wskazały żadnych argumentów, dla których nie podzielają wątpliwości skarżących co do zagrożenia osuwania się mas ziemnych. Nie ustalono jaka wysoka i stroma jest skarpa, w jakim jest obecnie stanie, czy znajduje się na terenie nieruchomości czy jak wskazuje organ "w pobliżu", czy przystąpienie do realizacji spornej inwestycji będzie wymagało "naruszenia" skarpy i spowodować takie zagrożenie, czy też nie i dlaczego. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia Sądowi na obecnym etapie postępowania dokonanie jednoznacznej oceny, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, na etapie postępowania planistycznego niezbędne jest dokonanie uzgodnienia z organem administracji geologicznej, czy też specjalistyczna wiedza tego organu nie jest niezbędna. Jednakże należy zgodzić się ze skarżącą, iż z uwagi na ukształtowanie terenu i rozmiar planowanej inwestycji mogą zachodzić uzasadnione obawy co do zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych skarpy, zatem wątpliwości w tym zakresie organy administracji publicznej winny wyjaśnić w takim stopniu jaki jest niezbędny na tym etapie procesu inwestycyjnego. Motywy swoich ustaleń organy winny przekazać i szczegółowo uzasadnić stronom postępowania w decyzji o warunkach zabudowy.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań

21

dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), w tym wymagania dotyczące:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Podkreślenia wymaga, iż w § 2 pkt 3 i 4 ustawodawca zdefiniował, iż użyte w rozporządzeniu pojęcie "cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu" oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu natomiast pod pojęciem "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek wyznaczyć na właściwej mapie sporządzonej w skali 1: 500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy (o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o pzp) i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 ust. 1 art. 61 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do

22

ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka (teren) objęty zamiarem inwestycyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem wymagane jest by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Oznacza to w konsekwencji, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w ust. 2 § 3 rozporządzenia (podobnie vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku , IV SA/ Wa 252/05 - LEX nr 191978 ). Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o pzp, zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. (vide: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 roku WSA w Białymstoku, II SA/ Bk 677/04 - ONSAiWSA 2006/2/54 ). Tym samym prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego jest konieczne dla właściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pewien luz decyzyjny z jakiego korzysta organ w zakresie wyznaczania granic obszaru analizowanego w żaden sposób nie oznacza bowiem dowolności i wymaga przedstawienia rzetelnej argumentacji w tym zakresie.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy jednoznacznie wskazać, iż znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w szczególności załączniki nr 2a i 2b do decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 2008 r. nie spełniają powyższych wymogów. Dokument oznaczony jako "załącznik nr 2a" do decyzji (k.223) "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie odnosi się w jakimkolwiek zakresie do sposobu ustalenia obszaru analizowanego i spełnienia wymogów określonych cytowanymi wyżej przepisami. Z kolei dokument sporządzony w formie graficznej oznaczony jako "załącznik nr 2b analiza urbanistyczna skala 1:1000" nie umożliwia ustalenia granic, czy też wielkości obszaru przyjętego przez organ do analizy. Dokument ten stanowi kopię mapy, na której, zgodnie z umieszczoną tam legendą oznaczono jedynie linię rozgraniczającą teren inwestycji (linia czarna przerywana), istniejący gazociąg (linia żółta), powierzchnię zabudowy niektórych działek. Także z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w jaki sposób

23

i z uwzględnieniem jakich okoliczności wyznaczono granice obszaru analizowanego; w szczególności jak ustalono szerokość frontu działki (§ 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia) stanowiącą wielkość pozwalającą na ustalenie czy nie zostały naruszone, ustalone rozporządzeniem, minimalne wymogi dla wytyczenia obszaru analizowanego. Wadliwe lub wymykające się kontroli wyznaczenie granic obszaru analizowanego stanowi o wadliwości analizy urbanistycznej. Zaś dysponując wadliwą analizą organ nie ma możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wielkość obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (vide: wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/2006, LEX 322329 ).

Należy zatem wskazać, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe uchybienie przepisom postępowania uniemożliwia dokonanie rzeczywistej sądowej oceny zgodności przeprowadzonej przez organ analizy z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz poczynionych na tej podstawie ustaleń co do warunków zabudowy zawartych w decyzji, utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną. Zważyć należy, iż wobec tak znacznego sprzeciwu stron postępowania wobec ustalenia dla inwestora warunków zabudowy spornej nieruchomości zgodnie z jego wnioskiem oraz kwestionowania w szczególności zgodności planowanej inwestycji z funkcją i cechami istniejącej zabudowy sąsiednich nieruchomości, dokonanie przeprowadzenie szczegółowej, rzetelnej i zgodnej z wymogami ustalonymi przez ustawodawcę analizy, i takie tez jej uzasadnienie ma szczególne znaczenie wobec obowiązku zachowania przez organy administracji publicznej zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 6 (zasada legalności działania), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) i art. 11 ( zasada przekonywania) Kpa.

Podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie dostrzegł tej wadliwości pomimo wielokrotnego weryfikowania akt sprawy w toku postępowań odwoławczych. W prawdzie na rozprawie pełnomocnik Kolegium stwierdził, iż jako "obszar analizowany" w niniejszej sprawie należy uznać cały obszar objęty dokumentem "załącznik graf. nr 2b", który w jego ocenie jest określony w sposób umożliwiający dokonanie analizy funkcji i charakteru istniejącej zabudowy dla celów przedmiotowego postępowania, jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela, z podanych wyżej przyczyn. Ponadto należy stwierdzić, iż z treści

24

decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby poddał jakiejkolwiek ocenie sposób i zakres wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego w kontekście wymogów ww. przepisów powszechnie obowiązujących.

W ocenie Sądu, z powyższych powodów zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Niezależnie od powyższego w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż rozpoznając przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji naruszył także inne przepisy prawa materialnego oraz procesowego, w stopniu, który skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym z naruszeniem art. 138 Kpa, wadliwości decyzji organu pierwszej instancji nie dostrzegł organ drugiej instancji. Pomimo zatem uznania przez Sąd, iż na podstawie pobieżnie sporządzonej i zbyt lakonicznie uzasadnionej analizy (co do której nie jest nawet możliwe ustalenia granic obszaru analizowanego), przedwczesne było dokonywanie przez organ ustaleń co do możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, konieczne jest wskazanie stwierdzonych przez Sąd dalszych uchybień. Będzie to bowiem miało istotne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji.

Wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o wskazane wcześniej kryteria dokonuje się w celu przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o pzp. Analiza urbanistyczna składać się powinna z części tekstowej i graficznej, stanowiąc załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wskazana analiza powinna pozwalać na stwierdzenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa tj. czy można je dostosować do parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej już na danym obszarze. Powinna zatem dostarczyć informacji o sposobie użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym oraz cechach ich zabudowy w szczególności zaś gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy stanowić powinny również podstawę do ustalenia warunków dla nowej zabudowy w zakresie (§ 1 pkt 1-5 rozporządzenia) linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta

25

nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wskazania przy tym wymaga, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji, a w konsekwencji i w samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sposób niejednoznaczny bądź umożliwiający ich dowolną interpretację. Organ obowiązany jest bowiem określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Ma to istotne znacznie bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczne - budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 ustawy o pzp). Musi być zatem tak sformułowana by na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę organ ten miał możliwość oceny zgodności projektu budowlanego z zawartymi w niej ustaleniami.

W rozpoznawanej sprawie organ nie poddał jakiejkolwiek analizie planowanej funkcji usługowej. Natomiast jeszcze bardziej ogólnikowe są jego ustalenia co do gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się na analizowanych działkach, l tak brak wyczerpujących ustaleń organu w zakresie wielokrotnie i konsekwentnie podnoszonego przez strony postępowania zarzutu niezgodności formy projektowanego budynku z zastaną na sąsiednich działkach zabudową szeregową, przy jednoczesnym braku podstaw do opierania "kontynuacji "zabudowy na gabarytach bloków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych na skarpie. Należy wskazać, iż zawarte w uzasadnieniu decyzji sformułowanie, iż proponowana inwestycja może stanowić architektoniczny pomost (łagodne przejście) między blokami wielorodzinnymi (budynki 5-cio kondygnacyjne) a domkami w zabudowie szeregowej (2 i 3) kondygnacje, nie zostało uzasadnione w nawiązaniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia, dla planowanej zabudowy objętej wnioskiem obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ustęp 4 wskazanego przepisu dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której

26

mowa w § 3 ust. 1. Wskazana regulacja w powiązaniu z § 1 rozporządzenia oznacza, zdaniem Sądu, iż nie można odstąpić od ustalenia obowiązującej linii zabudowy, która nadto musi uwzględniać gabaryty planowanego obiektu budowlanego w kontekście ukształtowania terenu, na którym posadowiona ma być planowana inwestycja. Tymczasem organ l instancji wskazał w swej decyzji jedynie "nieprzekraczalna linia zabudowy 8,0 m od zachodniej granicy działki, przy jednoczesnym uwzględnieniu odległości od istniejącego gazociągu (od granicy zachodnie i południowej) -w uzgodnieniu z właścicielem sieci (oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe) pozostałe zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ocenie Sądu stwierdzenie to nie jest wystarczające i w jakimkolwiek zakresie uzasadnione w analizie ani też decyzji. Jednocześnie należy podkreślić, iż organ nie wskazał przesłanek jakimi kierował się ustalając nieprzekraczalna linię zabudowy 8,00 m, w szczególności nie dokonał analizy możliwości zagospodarowania przedmiotowych działek z uwzględnieniem gabarytów obiektu wskazanych we wniosku, rozmiarów działki i jej ukształtowania (skarpa) oraz przebiegającego gazociągu. Należy stwierdzić, iż w okolicznościach niniejszej sprawy na etapie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy należało już ocenić czy istnieje możliwość wybudowania obiektu mieszkalnego o wnioskowanych gabarytach i projektowanym posadowieniu na tej działce, w kontekście przepisów regulujących wymogi związane z istniejącym na nieruchomościach gazociągiem. Ponadto podkreślenia wymaga, iż w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, iż na wnioskowanym terenie znajduje się gazociąg gA200, i gA100, w związku z powyższym inwestycje należy uzgodnić z właścicielem sieci w zakresie odległości. Jednakże w aktach sprawy brak jest takiego uzgodnienia, na jego dokonanie nie wskazuje także treść decyzji organu pierwszej ani drugiej instancji.

Z naruszeniem cytowanych przepisów w załączniku nr 2a - analiza oraz decyzji brak jest także wskazania gabarytów planowanego obiektu budowlanego (szerokości, długości, wysokości), lecz również jakiejkolwiek analizy tej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia w tym zakresie organ ograniczył do liczby kondygnacji budynku.

Zgodnie z powoływanym rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ ma obowiązek ustalić w decyzji szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki. W myśl reguły wynikającej z § 6

27

rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (czyli części działki budowlanej przylegającej do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się przy tym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wielkości dotyczących szerokości i wysokości elewacji frontowych na działkach sąsiednich w postępowaniu nie ustalono. W decyzji natomiast organ, sprzecznie ze wskazanymi wymogami, stwierdził, iż odstępuje od ustalenia szerokości i wysokości elewacji frontowej ze względu na istniejący gazociąg na wnioskowanym terenie, wielkości będą wynikały z określonych ustaleń oraz odległości od gazociągu ustalonej przez właściciela sieci. Na odstępstwo takie nie zezwalają przepisy prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż wskazane wyżej naruszenia prawa doprowadzić mogą nawet do takiej sytuacji, iż pomimo ustalenia dla inwestora warunków zabudowy dla konkretnej planowanej przez niego inwestycji (zgodnie z wnioskiem długość 54,0 m, szerokość 24,0 m, wysokość 11,0 m), dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, w trakcie dokonywania przez inwestora konkretnych uzgodnień z właścicielem istniejącej sieci gazowej okaże się, że nie jest możliwe wybudowanie wnioskowanego wielorodzinnego budynku mieszkalnego z podziemnym parkingo-garażem na przedmiotowych nieruchomościach.

Wśród cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest również ustalenie intensywności wykorzystania terenu. Zarówno zatem w analizie, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o pzp, jak i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy prawidłowo określić i szczegółowo uzasadnić przyjętą jako właściwą wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 ustawy o pzp w związku z § 1 pkt 4, § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia). Przy tym stosunek wielkości należy ustalać dla całej planowanej nowej zabudowy działki lub działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, a nie dla poszczególnych

28

obiektów. Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powyższe oznacza, że dla prawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy wskaźników powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego, a nie jedynie wybiórczo wybranych działek i na tej podstawie ustalenie wskaźnika średniego. Dopiero dokonanie analizy i ustalenie takiego wskaźnika średniego umożliwia organowi w dalszej kolejności odstępstwo, o którym mowa w § 2 ust. 2, przy czym niezbędne szczegółowe uzasadnienie przyczyn tego odstępstwa jak również przyjętego ostatecznie wskaźnika jako optymalny dla zabudowy powierzchni danej działki lub terenu. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku każdego dopuszczonego przez przepisy odstępstwa od reguł ogólnych nie może ono nosić cech dowolności, ani tez być interpretowane rozszerzające.

W ocenie Sądu, wymogów w tym zakresie nie spełnia ani decyzja organu pierwszej instancji, ani tym bardziej załączona do niej analiza. W szczególności należy podkreślić, iż wbrew stanowczym aczkolwiek w żadnym zakresie nieuzasadnionym stwierdzeniom organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest uzasadnienia przyjęcia przez organ możliwości zabudowy objętych wnioskiem dziełek do 30 % ich powierzchni. Nie podano sposobu ustalania nieruchomości wybranych w celu ustalenia powierzchni zabudowy działek sąsiednich oraz przyczyn, dla których innych działek znajdujących się w "obszarze analizowanym" nie uwzględniono. Po wtóre, jak słusznie podnosi to skarżąca brak jest wskaźnika wyliczenia średniej powierzchni nawet ujętych w analizie działek, przyczyn oraz przesłanek ustalenia wskaźnika w wysokości 30 %, a tym bardziej wskazania na zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo Sąd stwierdził sprzeczność pomiędzy zapisem pkt 2 ppkt 3 analizy, w której "organ przyjął możliwość max. zabudowy do 30 %", z treścią ustalonego w pkt 1 ppkt 8 decyzji warunku zabudowy określonego: "wielkość powierzchni zabudowy budynkiem w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu nie może przekroczyć 30 %". W konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji dopuszcza w istocie na wnioskowanym terenie ogólną zabudowę powierzchni przekraczającą nawet podany w analizie wskaźnik 30 %, gdyż to ograniczenie odniesiono jedynie do powierzchni zabudowy "budynkiem". Jednocześnie natomiast

29

w pkt 9 dopuszczono budowę obiektów małej architektury do granicy działki od strony ulicy, lokalizacje osłon pergoli na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych w ogrodzeniu od strony ulicy. Sąd zważył, iż powyższe zapisy są niezgodne cytowanymi normami powszechnie obowiązującego prawa, z zapisy zawarte w pkt 1 ppkt 8 i 9 decyzji organu pierwszej instancji oraz ppkt 3 analizy, zmierzają wręcz do ich obejścia.

Ponadto Sąd w oparciu o analizę akt sprawy przedłożonych wraz ze skargą zważył, iż zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie został spełniony w dacie orzekania organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji warunek zagwarantowania w drodze umowy zawartej miedzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem uzbrojenie terenu w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Należy bowiem zważyć, iż przedłożona przez inwestora wraz z wnioskiem promesa zawarcia umowy nr [...] dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], była ważna w ciągu dwóch lat od daty tego pisma. Oznacza to, przy braku innej umowy, że w dacie orzekania przez organ o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji tj. w dniu 22 sierpnia 2007 r., zobowiązanie objęte tym dokumentem już wygasło.

Konieczną treść decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 54 ustawy o pzp oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., które także kształtuje sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kwestię formy decyzji o warunkach zabudowy i wymaganych do niej załączników precyzują dodatkowo przepisy § 9 rozporządzenia stanowiąc, iż decyzja taka składa się z części tekstowej i graficznej, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające również część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, rozporządzenia sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem dla oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma kwestia mapy. Zarówno bowiem część graficzna decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzna analizy urbanistycznej, stanowiącej jej załącznik, powinny być sporządzone na mapie o jakiej mowa w art. 52

30

ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp tj. na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1: 500 lub 1: 1000. W nawiązaniu do uwag dotyczących wymogów co do wniosku inwestora wskazania wymaga, iż kwestia prawidłowości mapy powinna być przedmiotem zainteresowania organu już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji ze względu na wymagania zawarte we wskazanym przepisie. Z wniosku inwestora nie wynika jakie mapy do niego dołączył. Z treści decyzji organu l instancji wynika natomiast, że "powiększenie liczby stron (zgodnie z wcześniejszym rozstrzygnięciem SKO) oraz ich uwagi nie wpłynęły na zmianę uwarunkowań jakie znajdują się w obszarze analizowanym a także ocena stanu faktycznego i prawnego potwierdziła wnioski i ustalenia przyjęte w decyzji nr [...], wobec czego projekt decyzji oraz Wyniki analizy z dnia 29.12.2005 r. - zał. tekstowy i graficzny nie zmieniają swoich ustaleń i stanowią załączniki do niniejszej decyzji." Nadto końcowe jej zapisy stanowią, że załącznik graficzny nr 1 sporządzony został w dwóch egzemplarzach z których jeden otrzymuje wnioskodawca, a drugi znajduje się w aktach sprawy "do wglądu w Wydziale", zaś załącznik nr 2a i 2b - analiza funkcji i zagospodarowania terenu, załącznik tekstowy i graficzny znajdują się w aktach sprawy "do wglądu w tut. Wydziale".

Analizując decyzję organu l instancji pod kątem wymaganej prawem formy, w tym dochowania wymogów w zakresie właściwej mapy stwierdzić należało, iż w istocie pod względem formalno-prawnym nie spełnia ona wymogu z § 8 ust. 2 rozporządzenia co do posiadania załącznika w postaci analizy urbanistycznej w formie tekstowej i graficznej. Część graficzna analizy urbanistycznej została wprawdzie sporządzona na kopii mapy zasadniczej to z treści tej mapy nie wynika w jakiej skali została sporządzona. Braku tego nie sanuje odręczna adnotacja stwierdzająca skalę mapy (1:1000). W ocenie Sądu natomiast nie można uznać także by decyzja organu pierwszej instancji posiadała wymaganą przez ust. 1 § 9 rozporządzenia część graficzną, za jaką organ zdaje się uważać załącznik graficzny nr 1. Podkreślenia bowiem wymaga, iż załączniki, które winny stanowić część decyzji organu pierwszej instancji w istocie stanowiły załączniki do pierwszej wydanej przez ten organ decyzji z dnia 16 stycznia 2006 r., która jednakże została uchylona przez Samorządowe Kolegium odwoławcze. Analiz treści decyzji uniemożliwia dokonanie jednoznacznej oceny do ilu decyzji załączniki mają one stanowić, zawierają one bowiem

31

niedopuszczalne treści tj. przekreślone adnotacje informujące, iż stanowiły załącznik do uchylonych uprzednio decyzji (trzykrotnie), z kolejnymi adnotacjami o uchyleniu tych decyzji. W ocenie Sądu już fakt sporządzenia załącznika na niewłaściwej mapie dyskwalifikuje go pod względem możliwości uznania, iż stanowi on część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, na której powinny być wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 ustawy o pzp). Nadto skoro uprzednie decyzje organu pierwszej instancji rozstrzygające przedmiotowa sprawę zostały uchylone w całości, to uchylenie (usuniecie z obrotu prawnego) obejmuje całą ich treść zarówno uregulowana w części opisowej decyzji o warunkach zabudowy, jak i sporządzonych do niej załącznikach, w szczególności załączniku graficznym. Nie może on więc być traktowany jako załącznik do kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ l instancji. Podobnie rzecz ma się z projektem decyzji o warunkach zabudowy, którego sporządzenie powinno poprzedzać jej wydanie. Uchylenie decyzji niweczy byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do pierwszej z wydanych decyzji nie może być uznany za projekt do decyzji z dnia 24 sierpnia 2007 r. Ponadto automatyczne powielanie treści decyzji pomimo trzykrotnego jej uchylania przez organ odwoławczy, toczącego się postępowania, wniosków i zarzutów podnoszonych przez strony postępowania rodzić może wątpliwości, czy rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji ograniczył się tylko wybiórczo do wskazywanych przez organ drugiej instancji kwestii, czy też sprawa była rozpoznawana w jej całokształcie wraz z dokonaniem przed wydaniem każdej z decyzji ponownej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o pzp, stosownie do ustalonego stanu faktycznego.

Wskazania też wymaga, że skoro decyzja o warunkach zabudowy składa się z części graficznej i załącznika w postaci analizy obejmującej część tekstową jak i graficzną, to elementy te stanowią jej nieodłączną część składową. Oznacza to, iż organ l instancji zobowiązany był do doręczenia każdej ze stron decyzji (w części tekstowej i graficznej) wraz z załącznikami w wymaganej dla nich formie. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż żadna ze stron decyzji kompletnej nie otrzymała. Wnioskodawcy doręczona została decyzja, co prawda z załącznikiem graficznym nr 1, ale już bez analizy. Pozostałe strony postępowania otrzymały jedynie część tekstową decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, omówione powyżej uchybienia pozwalają na stwierdzenie, iż w sprawie, poza już wymienionymi przepisami, naruszone zostały również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego

32

nakładające na organy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji.

Wyjaśnienie sprawy we wskazanych powyżej kierunkach i usunięcie wytkniętych istotnych wad, wymaga przeprowadzenia na nowo postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji

Mając zatem na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c). Stosownie zaś do przepisu art. 152 Ppśa stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zgodnie z jej wnioskiem zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego, w wysokości 757 zł, na które składa się kwota 500 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, zgodnie ze stawką określoną w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 162, póz. 1349 z późn.zm.) oraz kwota 17 zł, tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.