Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3271/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 797/16 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017r., sygn. akt VIII SA/Wa 797/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z dnia [...] maja 2014r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012r.

Przestawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013r. odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012r. do powierzchni gruntów 65,35 ha (ONW). W podstawie prawnej tej decyzji podał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r. nr 64, poz. 427), zwanej ustawą ONW, § 2 pkt 2 – 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40, poz. 329 ze zm.), zwanego rozporządzeniem ONW, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011), zwanego rozporządzeniem 65/2011, i art. 104 k.p.a.

Utrzymując w mocy tę decyzję, decyzją z dnia [...] maja 2014r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie podał, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW; grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane; P. M. w 2012r. występował jako wspólnik, prokurent pełnomocnik bądź prezes zarządu w 90 spółkach, w tym spółkach cywilnych i z o.o. Z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych i z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P. M., R. M. i ich syna D. M. Osoby te mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami, prokurentami, prezesami zarządu, bądź pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są te osoby. Działalność wszystkich spółek była niemal jednakowa - zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR), a spółki ubiegały się o płatności OB, ONW i PRŚ w ARiMR. Spółka, jak i inne podmioty ubiegające się o płatności w 2012r., w większości podawały – jak wskazał organ - jako adres siedziby: ul. [...] w B. względnie ul. [...] w B., będący adresem zamieszkania lub korespondencyjnym P. M. lub [...]. W sumie 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012r., w tym skarżąca spółka, podało jedno konto bankowe w [...] należące do P. M. i D. M. Organizacyjnie podmioty te nie wykazywały odrębności i samodzielności, zaś poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. Spółka, a także inne podmioty, które występowały o przyznanie płatności zlecały wykonanie usług rolniczych na gruntach firmie [B], której głównym i jedynym założycielem jest P. M. oraz spółce [C] sp. z o.o., w której P. M. jest prezesem zarządu, a wspólnikami są inne powiązane z nim spółki. Spółki tworzone przez P. M. nie dysponowały własnością gruntów, nie posiadały również wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej, zlecając wykonanie prac podmiotom zewnętrznym. Osobą podejmującą kluczowe dla spółek decyzje był P. M., który decydował o zatrudnianiu pracowników; zbiorach i czynnościach na gruncie; zlecaniu prac; udzielał wyjaśnień w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami ARiMR; reprezentował spółki; podpisywał protokoły zdawczo-odbiorcze.

W tych okolicznościach organ uznał, że jedynym celem funkcjonowania spółki było uzyskanie płatności w pełnej wysokości poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych, nie zaś prowadzenie odrębnej działalności rolniczej. Tą mógł na tej samej zasadzie wykonać np. [B], wynajmując sprzęt (tak jak czyniły to spółki) oraz zatrudniając pracowników obsługujących ten sprzęt. Występowanie z jedynym wnioskiem o przyznanie płatności skutkowałoby jednak znacznym zmniejszeniem kwoty płatności. Dlatego też powoływane były kolejne spółki.

Zdaniem organu odwoławczego w 2012r. spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była i jest nadal organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. Zgłoszone przez spółkę do płatności grunty pozostawały we władaniu P. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. Ten w celu uzyskania wyższych płatności dokonał sztucznego podziału tego gospodarstwa, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/14, uchylił podjęte w tej sprawie poprzednie decyzje z dnia [...] maja 2014r. i z dnia [...] listopada 2013r., gdyż uznał, że Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, choć jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, to organy nie mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego na okoliczność, czy skarżąca prowadziła w 2012r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika.

Uchylając ten wyrok i przekazując sprawę WSA do ponownego rozpoznania, wyrokiem z dnia 1 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 472/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie organ dokonał rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu posiadanego materiału dowodowego, mając podstawy do odmowy uwzględnienia wniosków dowodowych z zeznań świadków oraz wystąpienia do firm i usługobiorców o informacje dotyczące wykonywania usług i osób które je wykonywały. W świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wnioskowane dowody nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymaganych do otrzymania korzyści sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. Dane i informacje zawarte w ZSZiK mogą stanowić źródło ustaleń w sytuacji gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. Sąd I instancji nie miał więc podstaw by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy, a w konsekwencji uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nakazał uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu - celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia - sztucznych warunków, o jakich mowa w tym przepisie.

Ponownie rozpoznając sprawę i oddalając skargę spółki - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wiążące wytyczne poprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że do dokonania oceny, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

W tym zakresie, jak wywodził Sąd, Dyrektor ARiMR dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w aspekcie obiektywnym i subiektywnym, wskazując, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji, dokonując analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie, w przekonaniu Sądu I instancji, doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2012r., spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej, o czym świadczą okoliczności utworzenia przez P. M., R. M., D. M. w 2012r. 90 spółek ubiegających się o płatności. Wspólnikiem spółki był P. M. i [D] sp. z o.o., w której P. M. jest prezesem zarządu. Te okoliczności należało uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

W ocenie Sądu organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2012r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji obu instancji dane, wskazujące na istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., siedziby spółek tożsame z miejscem zamieszkania skarżącego, wykonywanie usług rolniczych na rzecz podmiotów, w których był on wspólnikiem lub pełnił inną funkcję, poprzez firmę [B].

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było, jak wyjaśnił Sąd I instancji, przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikało to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy złożył kilkadziesiąt odrębnych wniosków.

Sąd – uznając za prawidłową ocenę elementu subiektywnego stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności – stwierdził, że celem utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Mechanizm działania spółek wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności.

Sąd zauważył, że spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym, budynkami gospodarczymi, nadto sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (firmie B). Deklarowane nieruchomości położone są w odległych województwach. Nie może więc być mowy o poprawie konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji na terenie, który spółka wskazała we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. Również firma, z której usług spółka korzystała, zgodnie z przedstawionymi przez nią fakturami, protokołami zleceń wykonania usługi i umową o świadczenie usług, ma swoją siedzibę w B., poza terenem upraw zgłoszonych do płatności.

Okoliczności sprawy, a w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają - zdaniem Sądu I instancji - uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Zatem stwierdził, że organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do danych ze ZSZiK spółka – jak organy zasadnie wywiodły - nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, to P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty i on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

Zdaniem Sądu, skarżąca spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Twierdzenia skarżącego co do prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), wykonywania usług na nieruchomościach (działkach) maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [B] w B.

Podane w decyzjach informacje pochodzące ze ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez skarżącą, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką beneficjentem, a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą nadto o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [A] Sp. z o.o., zaskarżając ten wyrok w całości.

Wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciom obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2012, przez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

d) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny według wyroku TSUE sprawie C-434/12) przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

e) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23.12.1995r.) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

f) art. 2 lit. 2a) i 2b) rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 30), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

g) art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009;

h) § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroków VIII SA/Wa 1062/16 i VIII SA/Wa 1064/16);

i) art. 190 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

j) art. 153 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 §1 i 2, art. 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęciem, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

g) art. 134 p.p.s.a., poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko, tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

h) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

i) art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy ONW poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności pomimo, iż to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

j) art.190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w tej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

k) art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem części zarzutów skargi i pism procesowych w tym załącznika do protokołu rozprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

l) art. 267 TFUE, poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE sprawie C-434/12.

Mając te zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych aktów organów obu instancji ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna spółki, rozpoznana w granicach zarzutów kasacyjnych wobec niestwierdzenia uwzględnianych z urzędu przyczyn nieważności postępowania przed Sądem I instancji, nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne – oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. – nie mają usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Najdalej idącymi w skutkach prawnych są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzuty pkt 2 lit. b i c) petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia ich rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Rozważając te zarzuty kasacyjnie – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze, tj. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym; uznanie za niesporne okoliczności faktycznych w zakresie utworzenia przez skarżącego i członków jego rodziny licznych powiązanych osobowo i kapitałowo podmiotów ubiegających się o płatność oraz przyjęcie, że w sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa a spółka nie przejęła w posiadanie zgłoszonych do płatności gruntów rolnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem – jak podnosi judykatura – skuteczną podstawą do czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Zarzut ten nie może też sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa (tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2013r., II GSK 260/12, Lex nr 1329705) a ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać stanowisko sądu nie są równoznaczne z brakiem elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481). Kwestionowaniu poprawności przyjętej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia służą bowiem odpowiednie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Ta już okoliczność czyni zarzuty naruszenia tego przepisu nieuzasadnionymi.

Podnieść nadto trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagało wykazania, jakich konkretnie elementów uzasadnienia brak, lub który z nich nie został w sposób należyty umotywowany oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy(por wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014r., II GSK 1643/12, Lex nr 1500188). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku. Są nimi zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Skarga kasacyjna nie wskazuje braku któregokolwiek ze wskazanych elementów, jak i też nie podnosi żadnych argumentów, z których wynikałoby, iż zdaniem skarżącej wadliwość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia poznanie motywów przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie dotyka zatem istoty art. 141 § 4 p.p.s.a., co również czyni ją w tym zakresie niezasadną.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 134 (mającego mniejsze jednostki redakcyjne, których wbrew ustawowym wymogom nie wskazano) i art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. zarzuty pkt 2 lit. g) i k) petitum skargi kasacyjnej, pozostające w funkcjonalnym związku, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, nie są usprawiedliwione.

Przepisy te, wyrażające zasadę niezwiązania granicami skargi, oznaczającą nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony, oraz zasadę rozpoznania sprawy w jej granicach (podmiotowych i przedmiotowych), nie mają pełnego zastosowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w konsekwencji uchylenia poprzedniego wyroku przez sąd kasacyjny. W takim przypadku "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z tym Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a., ma obowiązek uwzględnienia wyroku Sądu II instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017r., II GSK 2867/15, LEX nr 2240871, wyrok NSA z dnia 16 maja 2017r., II GSK 2303/15, LEX nr 2315125). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone zostały bowiem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu I instancji. W tej sprawie nie sposób zarzucić Sądowi I instancji rozpoznania sprawy z naruszeniem tych przepisów w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. W podjętym w tej sprawie wyroku z dnia 1 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 472/15, NSA uznał bowiem za prawidłowy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę został zobowiązany jedynie do oceny, czy materiał ten potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji między nimi, która świadczy o stworzeniu sztucznych warunków celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Wobec tego w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji obowiązany był rozpoznać skargę i dokonać oceny kontrolowanej decyzji wyłącznie we wskazanym zakresie, nie zaś – jak oczekuje skarżąca kasacyjnie - w pełnym zakresie, w tym wynikającym ze sformułowanych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutów wadliwego poczynienia ustaleń faktycznych. Ta już okoliczność nie pozwala uznać skargi kasacyjnej za zasadną. Niezależnie od tego podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie koresponduje z treścią tego przepisu. Ze sposobu sformułowania tego zarzutu wynika, że naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w istocie w wadliwej ocenie przesłanki "sztuczne warunki", jak i pominięciu wynikającego, jej zdaniem, z dowodów faktu, że spółka objęła w posiadanie sporne gruntów i prowadziła rzeczywistą działalność gospodarczą. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stanowi jednakże skutecznej podstawy kwestionowania oceny materiału dowodowego przez Sąd I instancji, co też czyni skargę kasacyjną nieskuteczną w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017r., I FSK 227/17, LEX nr 2312988).

Nie są też zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia art. 190 p.p.s.a. i pozostającego z nim w związku funkcjonalnym art. 153 p.p.s.a., tj. zarzuty pkt 1 lit. i), pkt 2 lit. j) oraz pkt 2 lit. j) petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając te zarzuty w pierwszej kolejności wskazać należy na wady konstrukcyjne skargi w zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie zarzut - wbrew ustawowemu wymogowi - w żaden sposób nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia jego merytoryczną oceną. Trudno bowiem domniemywać, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji, co jest tym trudniejsze jeśli uwzględni się fakt, iż przepis ten, choć ustanawia zasadę związania wyrokiem sądu, to jednak dotyczy on sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie organów administracji publicznej zostało uchylone przez sąd I instancji a sprawa przekazana do ponownego rozstrzygnięcia organowi i w ponownie toczącym się postępowaniu stanowisko zaprezentowane w prawomocnym orzeczeniu sądu I instancji wiąże organ i sąd. Tymczasem w niniejszej sprawie wobec podjęcia przez NSA wyroku z dnia 1 lipca 2016r. uchylającego poprzedni wyrok WSA z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/14, uwzględniający skargę spółki, zagadnienie związania wyrokiem sądowym należy oceniać przez pryzmat wyroku Sądu kasacyjnego i przepisu art. 190 p.p.s.a. To ten przepis zasadniczo normuje bowiem związanie wyrokiem sądu odwoławczego. W konsekwencji podjęcia przez NSA wskazanego wyroku wyeliminowany został z obrotu prawnego poddany kontroli instancyjnej wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego a dokonana tym wyrokiem ocena sprawy została zakwestionowana przez NSA. Z tego względu brak podstaw prawnych, by regulację art. 153 p.p.s.a. przenosić "wprost" na grunt sądowego postępowania odwoławczego. Przepis art. 193 p.p.s.a. zezwala bowiem stosować w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odpowiednio przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, pod warunkiem jednak, że brak jest samoistnej regulacji tego postępowania. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., przepis art. 153 p.p.s.a. musi być zatem stosowany z pewnymi modyfikacjami (tak wyrok NSA z dnia 3 marca 2010r., II FSK 1481/09, LEX nr 595798, por. też postanowienie NSA z dnia 18 września 2008r., I OSK 1022/08, LEX nr 565662). Skoro w tej sprawie NSA uchylił poprzedni wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, to wiążącą jest na podstawie art. 190 p.p.s.a. ocena dokonana przez NSA. W sprawie nie miała natomiast miejsca sytuacja, w której NSA – oddalając skargę kasacyjną wywiedzioną od wyroku sądu I instancji uchylającego orzeczenia administracji publicznej - wyraził w uzasadnieniu wyroku odwoławczego inną ocenę prawną niż sąd I instancji, co skutkowałoby tym, że to ocena NSA byłaby w toku ponownego rozpoznawania sprawy wiążąca tak dla organów administracyjnych, jak i dla rozpoznającego ewentualną ponowną skargę wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., II GSK 1092/12, LEX nr 1244482). W tym przypadku ocenę prawną formułuje bowiem nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz Naczelny Sąd Administracyjny, przez co staje się ona wiążąca dla każdego sądu wojewódzkiego oraz organów administracji (tak postanowienie NSA z dnia 18 września 2008r., I OSK 1022/08, LEX nr 565662, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014r., I FSK 511/13, LEX nr 1494614). Z tych względów zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest chybiony.

Rozpoznając natomiast merytorycznie zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia sądu niższej instancji w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Z przepisu tego wynika – jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 1435/17 – "niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdyprzez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt II GSK 830/13, publ. na stronieorzeczenia.nsa.gov.pl)". Podzielając ten pogląd w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 472/16, rozważył, czy w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia prawa polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a dokonana w zaskarżonym wyroku ocena tych okoliczności, kwestionowana skargą kasacyjną, jest prawidłowa. W wyniku tej oceny uznał, że organy słusznie odmówiły przyznania skarżącej spółce wnioskowanej płatności, skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania tej płatności poprzez podział gospodarstwa.

Niezależnie od tego podnieść należy, iż poprzez zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 190 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje "kompletność" dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 472/16, wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/20011. Podnosi bowiem, że w tym wyroku NSA nie zawarł "ustaleń w zakresie sposobu odczytania celów systemu wsparcia w rozumieniu tej normy. Ewentualne ustalenie celów systemu wsparcia zakreślonego przez prawo unijne przez prawo krajowe jest niezgodne z wykładnią dokonaną przez TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 roku w sprawie C-434/12 wykładnią omawianego przepisu". Ponadto sugeruje niezgodność prawa krajowego z prawem unijnym. Jednakże zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. nie służy do kwestionowania wykładni prawa materialnego ani też do oceny zgodności prawa krajowego z unijnym. Celem tego przepisu jest wyłącznie przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie zostały już ostatecznie przesądzone. W konsekwencji kwestie te nie mogą stanowić przedmiotu skutecznego zarzutu kasacyjnego. Daje się też zauważyć wewnętrzną sprzeczność argumentacji skargi kasacyjnej, która zarzucając oparcie się przez Sąd I instancji na wiążącej w tej sprawie wykładni prawa materialnego dokonanej przez NSA jednocześnie podnosi brak uwzględnienia w tej wykładni – jak można domniemywać - sposobu rozumienia owych "celów systemu wsparcia", co bez wątpienia utrudnia ocenę trafności tak umotywowanego zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. Niemniej jednak na marginesie podnieść należy, że NSA - dokonując w wyroku z dnia 1 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 472/16, wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/20011 – odwołał się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 roku w sprawie C-434/12, po czym stwierdził, że choć kwestia spełnienia warunków przyznania pomocy wynika również z prawa krajowego, to jednakże zasadniczą materialnoprawną podstawą rozpoznania wniosku o przyznanie płatności jest regulacja unijna i w świetle tej regulacji nakazał ocenić zasadność odmowy przyznania tej pomocy. Nie można zatem twierdzić – jak to sugeruje skarga kasacyjna w uzasadnieniu zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/20011 - że NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 472/16, dokonał wykładni tego przepisu w sposób sprzeczny z powołanym wyrokiem TSUE, bowiem uznał, że w okolicznościach tej sprawy podział gospodarstwa skutkuje tym, że nie mogą zostać osiągnięte cele systemu wsparcia. Kwestia ta nie stanowi "elementu" wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/20011, lecz jego zastosowania w okolicznościach faktycznych danej sprawy. W wyroku z dnia 1 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 472/16, z uwagi na treść zarzutów kasacyjnych NSA nie oceniał jednakże prawidłowości poddanych kontroli sądowoadministracyjnej decyzji w tym aspekcie. Tym bardziej zatem nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 190 p.p.s.a. we wskazywany przez skarżącą kasacyjnie sposób.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 § pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., oraz art. 21 ustawy ONW, tj. zarzuty pkt 2 lit. a), d – f ) i h) oraz i) petitum skargi kasacyjnej.

Na gruncie tych przepisów sporna w sprawie kwestia kompletności materiału dowodowego, nie uwzględnienia wniosków dowodowych spółki, nie wyjaśnienia wszystkich istotnych prawnie okoliczności, jak i rozkładu ciężaru dowodowego została już w sposób wiążący oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w podjętym w tej sprawie wyroku z dnia 1 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 472/15. W wyroku tym NSA, wskazując na szczególną regulację art. 21 ustawy ONW, stwierdził, że organ ma wyłącznie obowiązek rozpoznania całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest prawidłowy, gdyż organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosków dowodowych spółki na okoliczność posiadania i samodzielnego prowadzenia gospodarstwa przez spółkę, nie były one bowiem konieczne do rozważenia obiektywnych okoliczności sprawy pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel systemu wsparcia, jak i obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Uznał nadto, że dane i informacje z ZSZiK mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji gdy nie są skutecznie podważone nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. W konsekwencji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mógł stanowić – jak słusznie przyjął Sąd I instancji - podstawę czynienia ustaleń faktycznych na relewantne prawnie okoliczności, a następnie ich oceny i zastosowania na gruncie mającej zastosowanie w sprawie normy materialnoprawnej, w szczególności wynikającej z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Wobec tego za niedopuszczalne uznać należało oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78, oraz art. 21 ustawy ONW w sposób wskazany w analizowanych zarzutach (tj. w zakresie prawidłowości postępowania dowodowego i wyjaśniającego), co czynią ją nieskuteczną.

Wobec tego zarzuty naruszenia objętych analizowanym zarzutem przepisów k.p.a. mogą być podnoszone wyłącznie w zakresie prawidłowości oceny okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego w sposób prawidłowy – co należy podkreślić - materiału dowodowego. W tych granicach Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę obligowany był dokonać kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. Wskazują na to wprost zawarte w wyroku z dnia 1 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 472/15, zalecenia dla Sądu I instancji. W wyroku tym NSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu – celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia – sztucznych warunków, przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd odwoławczy wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W tym zakresie poczynione w oparciu o akta administracyjne ustalenia faktyczne wskazywanych powiązań oraz ich ocena najpierw przez organy, a następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe. Z akt sprawy, w tym zeznań świadków, wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że skarżąca spółka, składając wniosek o przyznanie płatności ONW na 2012r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej na wskazanych w tym wniosku gruntach. Grunty te, jak i inne działki ewidencyjne, zostały wydzielone ze stanowiącego jedną zorganizowaną całość gospodarstwa P. M. i "przekazane" w sensie formalnym wyłącznie w sumie 90 różnym podmiotom (spółkom z o.o. i spółkom cywilnym), utworzonym przez niego, R. M. (byłą żonę) i D. M. (syna). Z przedstawionych a niekwestionowanych przez skarżącą spółkę, danych w formie tabel w decyzjach, wynika, że wszystkie te podmioty są powiązane ze sobą osobowo przez P. M., R. M. i D. M. Potwierdza to zarówno struktura organizacyjna spółek, w których osoby te miały bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami bądź pełniąc funkcje umożliwiające im prowadzenie spółki (prokurenta, prezesa zarządu), lub pośrednio, gdy jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Spółki te zostały założone – jak wynika z wpisów do KRS - głównie przez P. M. i członków jego rodziny. Kluczowe decyzje dla tych podmiotów, tj. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, dysponowanie zbiorami, wydawanie pracownikom poleceń, a nadto udzielane wyjaśnienia w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami agencji, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, podejmowane były przez P. M., na rachunek którego była prowadzona działalność tych spółek. Przedmiot działalności wszystkich spółek jest niemalże jednakowy – zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez ANR. Spółki te, w tym skarżąca spółka, nie zatrudniały własnych pracowników, jak i nie dysponowały środkami produkcji (maszynami i urządzeniami), umożliwiającymi samodzielne prowadzenie działalności rolniczej. Nie wykonywały we własnym zakresie prac polowych. Te wykonywała bowiem zasadniczo firma [B], której jedynym założycielem był P. M., a także spółka [C] sp. z o.o., której prezesem był P. M. a wspólnikami były spółki z nim powiązane. Wszystkie utworzone przez niego i inne rodzinnie powiązane osoby również wystąpiły w 2012r. o przyznanie płatności w ramach różnych systemów wsparcia, podając adresy, z których jeden był adresem zamieszkania P. M. Spośród tych spółek w 2012r. aż 87, w tym również skarżąca kasacyjnie spółka, wskazało konto bankowe należące do P. M. i jego syna, na które to konto były przelewane przyznane płatności. Poszczególne działki ewidencyjne deklarowane w danym roku do płatności przez określoną spółkę w kolejnych latach były deklarowane przez inne spółki na podstawie umów przeniesienia podpisywanych na ogół przez P. M. Akta sprawy nie dostarczają natomiast żadnych dowodów na prezentowaną przez skarżącą spółkę tezę, że samodzielnie zarządzała gospodarstwem, faktycznie posiadała formalnie przekazane grunty, które stanowiły samodzielne techniczne i ekonomiczne gospodarstwo. Ocena zaprezentowanych okoliczności dokonana przez organy, a następnie Sąd I instancji, jest prawidłowa, wyciągnięte wnioski w zakresie kluczowej w sprawie przesłanki sztucznego stworzenia warunków do uzyskania pomocy tak w aspekcie obiektywnym, jak i subiektywnych mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wywody decyzji i zaskarżonego wyroku są logiczne i spójne a skarżąca kasacyjnie - poza zarzuceniem organowi i Sądowi przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów - nie wykazała, że w sprawie doszło do zarzucanego naruszenia. W istocie bowiem argumentacja skargi kasacyjnej - obejmująca brak właściwej analizy przesłanek wynikających z wyroku TSUE w sprawie C-434/12, w szczególności zaś kwestii uzyskania korzyści sprzecznej z celami danego systemu wsparcia i kontynuowania realizacji wieloletnich zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW zaciągniętych przez poprzedniego użytkownika - sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji i organami. Skarżąca kasacyjnie pomija jednakże ten istotny dla prawidłowej oceny spornej przesłanki fakt, iż z uwagi na ominięcie przepisów modulacyjnych, nie można przyjąć, że zakładane przez prawodawcę unijnego cele zostały osiągnięte. Pomoc w przypadku płatności ONW miała bowiem na celu zwrot podwyższonych nakładów ponoszonych przez rolników gospodarujących na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zmierzała ona do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich i była skierowana do małych i średnich gospodarstw, nie będących w stanie samodzielnie ponosić tych kosztów. Uwzględniając ten aspekt nie ma wątpliwości, że "fikcyjny" podział gospodarstwa na mniejsze i ich "fikcyjne" przekazanie spełniającym formalne warunki podmiotom gospodarczym nie służy wyrównywaniu różnic w kosztach utrzymania małych/średnich gospodarstw z dużymi obszarowo gospodarstwami. W tym kontekście nie są zrozumiałe zgłaszane przez skarżącą kasacyjnie zastrzeżenia, że podział gospodarstwa bezzasadnie został uznany za sprzeczny z celami systemu wsparcia. Wobec tego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.

Zarzuty kasacyjne wadliwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2009r., tj. zarzuty pkt 1 lit. a - d) i h) petitum skargi kasacyjnej, także nie są zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, w szczególności sporna w sprawie przesłanka "sztucznego stworzenia warunków" do uzyskania wsparcia z sytemu wsparcia, prawidłowo zostały zastosowane w niepodważonych skargą kasacyjną i prawidłowo ocenionych okolicznościach faktycznych. Okoliczności te wskazują na uzyskanie korzyści sprzecznej z celem wsparcia (element obiektywny). Dzięki dokonanemu (we wskazanych już szczegółowo okolicznościach) "podziałowi" gospodarstwa o powierzchni 3.827,66 ha (przy określonym w § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2009r. maksymalnym normatywnym limicie kwotowym i powierzchniowym gospodarstwa) na mniejsze uzyskana pomoc z systemów wsparcia byłaby jak wyliczyły organy wyższa szacunkowo o 2,5 mln zł niż w przypadku złożenia jednego wniosku. Dokonane przez P. M. działania w sensie intencjonalnym miały wyłącznie na celu pobranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych. Trudno natomiast znaleźć inne racjonalne przyczyny tworzenia tak wielu (rodzinnie powiązanych) podmiotów gospodarczych, zarządzanych przez jedną osobę w istocie i prowadzących analogiczną przedmiotowo działalność. Utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Słusznie też Sąd I instancji stwierdził, że mechanizm działania spółek wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia (element subiektywny).

Chybione są również zarzuty błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, tj. zarzuty pkt 1 lit. a - d) petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając te zarzuty podnieść przede wszystkim trzeba, iż przepis ten był przedmiotem wykładni dokonanej przez TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym Trybunał orzekł, że: "1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku".

W tej sprawie Sąd I instancji, a poprzednio także NSA w wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 472/15, oprał się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Stwierdził bowiem, że dla stwierdzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego i subiektywnego, przy czym konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia podmiotów, a więc nie tylko działania samego beneficjenta – spółki, ale i podmiotów ją tworzących i celu ich działania. Tak rozumiany przepis Sąd I instancji poddał następnie ocenie w świetle okoliczności faktycznych tej sprawy.

Zarzut naruszenia art. 267 TFUE, tj. zarzut pkt 2 lit. l) petitum skargi kasacyjnej, nie jest zasady.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba wystąpienia przez sąd krajowy z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W tym zakresie podnieść trzeba, że sąd I instancji jest – w myśl art. 267 TFUE – jedynie uprawniony (nie zaś zobowiązany) do uruchomienia procedury pytania wstępnego, gdy w sprawie stwierdzi wątpliwości co do wykładni prawa unijnego a ich rozstrzygnięcie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem krajowym sprawy. Kluczową na gruncie tego przepisu - zważywszy na zgłaszane przez skarżącą kasacyjnie zastrzeżenia co do dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i zgodności z tym przepisem prawa krajowego - jest przesłanka wątpliwości sądu krajowego co do treści prawa unijnego. Wbrew stanowisku spółki przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wobec podjęcia przez TSUE wyroku w sprawie C-434/12 nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, w szczególności przesłanka "sztucznego stworzenia warunków" do uzyskania płatności z danego systemu wsparcia i uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Zważywszy na wyrok TSUE, rysujące się na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wątpliwości co do jego rozumienia, zostały już usunięte. Od tego momentu przepis unijny jest już jasny i nie wymaga podejmowania jakichkolwiek działań celem wyjaśnienia jego treści (doktryna acte éclaire). Co więcej z uwagi na rangę Trybunału dokonywana przez niego wykładnia prawa unijnego postrzegana jest w kategorii wykładni legalnej (zob. A. Kalisz, Mulicentryczność systemu prawa polskiego a działalność orzecznicza Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2007, z. 4, s. 40). Okoliczność ta ma przesądzające znaczenia dla oceny warunków wystąpienia przez wojewódzki sąd administracyjny z wnioskiem prejudycjalnym. Doktryna przedmiotu, opierając się na orzecznictwie trybunału europejskiego, podnosi, że sąd krajowy nie musi wystąpić z pytaniem prejudycjalnym m.in. wówczas gdy Trybunał już wypowiedział się w podobnej lub "materialnie identycznej" sprawie, gdyż w takiej sytuacji w praktyce wystarczy odwołanie się do odpowiedniego orzecznictwa Trybunału (por. A. Kalisz, Mulicentryczność systemu ..., s. 39/40). Wystąpienie przez sąd krajowy z pytaniem prejudycjalnym – pomimo istnienia rozstrzygającego wątpliwości interpretacyjne orzecznictwa Trybunału - naraża sąd krajowy na sytuację, w której Trybunał odeśle sąd krajowy do istniejącego już swojego wyroku. Co istotne Sąd krajowy, zobowiązany na mocy art. 4 ust. 3 TUE do respektowania orzecznictwa trybunału europejskiego, nie może dokonać – a do tego zdaje się zmierzać skarga kasacyjna - wykładni przepisu unijnego w sposób sprzeczny z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał. Niezależnie od tego podnieść trzeba, że zgłaszane przez skarżącą wątpliwości (co do wpływu krajowych ograniczeń modulacyjnych, intencji beneficjenta i skutków obejścia krajowych przepisów modulacyjnych dla realizacji celów wsparcia) w istocie dotyczą nie tyle treści prawa, co jego zastosowania w okolicznościach faktycznych tej sprawy i mogą być rozstrzygnięte w oparciu o treść prezentowanej przez TSUE w uzasadnieniu wyroku w sprawie C-434/12 argumentacji. Zwrócił na to uwagę Trybunał, kiedy stwierdził, że jeśli zarzuca się beneficjentowi "wolę obejścia ograniczeń dotyczących wielkości kwalifikujących się projektów oraz maksymalnej wysokości pomocy na beneficjenta, to do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy wola ta skutkuje tym, że nie mogą zostać osiągnięte cele, o których mowa w art. 52 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1698/2005" (pkt 37 wyroku). Wobec powyższych argumentów nie sposób postawić Sądowi I instancji zarzutu niezastosowania w sprawie art. 267 TFUE i nieuprawnione zaniechania wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty wadliwego zastosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95; oraz wadliwego zastosowania i wadliwej wykładni art. 2 lit. 2a) i 2b) rozporządzenia nr 73/2009 i art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008, tj. zarzuty pkt 1 lit. e – g) petitum skargi kasacyjnej.

Przepisy te – jak dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie zostały powołane w motywach rozstrzygnięcia i nie były przedmiotem wykładni. Nie mogły zatem zostać naruszone przez Sąd I instancji. W konsekwencji uznać należało, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie została skierowana przeciwko przyjętej w kontrolowanym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co czyni ją nieskuteczną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.). Zasądzone na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł obejmują wynagrodzenie radcy prawnego.