Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1346/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 - 11 , art 28 , art 77 , art 107 , art 127 par 1 , art 138 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151 , art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. decyzją z 17 listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. i D. S. z 6 czerwca 2019 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na terenie dz. nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. M..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji nie był objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało konieczność prowadzenia sprawy w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej "u.p.z.p.". W związku z tym organ przystąpił do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, by w oparciu o jej ustalenia zbadać, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie odpowiadało istniejącemu na terenie objętym wnioskiem ładowi przestrzennemu.

W związku z tym, wokół terenu inwestycji został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 135 m od granic ww. terenu, obszar, który miał pozwolić organowi na dokonanie oceny, czy możliwe jest zrealizowanie we wskazanym miejscu planowanej inwestycji, tak by nie zaburzyć istniejącego ładu i porządku architektonicznego. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie dostępu do drogi publicznej, w art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy - w zakresie uzbrojenia terenu, w art. 61 ust. 1 pkt 4 - w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, w art. 61 pkt 5 – w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji ponadto został uzgodniony z organami właściwymi, tj. Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - poprzez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., co do melioracji wodnych, Starostą K. - w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - tj. Urzędem Gminy M.. Ponadto organ zaznaczył, iż strony były informowane o każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem decyzji poinformowano tak wnioskodawcę jak i pozostałe strony o zebraniu kompletu dokumentów umożliwiających wydanie decyzji.

Powyższą decyzję organ I instancji doręczył, z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia odwołania, m.in. A. K.-B. oraz radcy prawnemu – pełnomocnikowi M. B..

Od opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy M. z 17 listopada 2020 r. odwołanie wniósł M. B., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego interpretację i niezasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z przepisami, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób niezgodny z treścią tych przepisów, bez uwzględnienia wszystkich nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co narusza zasadę zaufania do organów administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 stycznia 2021r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji opisał kwestie dotyczące analizy, granic obszaru analizowanego, frontu działki, nieruchomości znajdujących się w obszarze, terenu inwestycji, elementów infrastruktury technicznej, budynków w sąsiedztwie terenu inwestycji oraz wskaźników i parametrów zabudowy.

Organ II instancji krytycznie ocenił zestawienie analizowanych budynków ze względu na fakt, że stosowna tabela zawiera w swoim spisie oprócz nieruchomości położnych w granicach obszaru, także i nieruchomości położone poza nim, a które mimo tego uczestniczyły w obliczeniach średnich z obszaru. Co za tym idzie, w takiej sytuacji wyniki analizy są wadliwe, bowiem nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy, co powoduje, że nie mogą stanowić podstawy do ustalenia funkcji, cech i gabarytów przyszłej zabudowy. Takie działanie jest niezgodne z wolą ustawodawcy, który nakazuje analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., objąć nieruchomości, które zawierają się w całości w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy poddał w wątpliwość prawidłowość uzasadnienia ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy, jak linia zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego.

Sporządzona w sprawie analiza praktycznie w ogóle nie zawiera opisu tego, co jest zrealizowane w obszarze analizowanym, nie dokonuje wskazania, jakie cechy, wskaźniki, parametry i gabaryty posiadają znajdujące się w obszarze nieruchomości. Nie dokonuje konkretnych porównań zabudowy, a w szczególności parametrów nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, ani też zabudowy położonej w obszarze. Co za tym idzie, tym bardziej analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia popartego zabudową sąsiednią, czy nawet dalszą, ale znajdującą się w obszarze analizowanym, która uzasadniałaby znajdujące się w decyzji odstępstwa od zasad podstawowych jeśli chodzi o ustalone wielkości poszczególnych parametrów przyszłej zabudowy. Takie działanie stanowi uchybienie sporządzonej analizy, co w konsekwencji rzutuje na sposób ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, które jako obarczone błędami powodują błędy w wydanej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przy ustalaniu warunków zabudowy kierował się głównie żądaniami inwestora zawartymi we wniosku, nie próbując nawet wskazać, że będą one nawiązywać do istniejącej zabudowy, nie powodując naruszenia istniejącego ładu przestrzennego. Wobec tak lakonicznie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, nawet szczegółowe badanie akt sprawy i materiału tam się znajdującego, nie jest wstanie potwierdzić słuszności ustaleń decyzji.

Organ II instancji wytknął także naruszenie § 9 rozporządzenia, bowiem w niniejszej sprawie jakkolwiek decyzja posiada prawidłową część tekstową dotyczącą wyników analizy, to sporządzone części graficzne decyzji o warunkach zabudowy i wyników analizy, wykazują uchybienia. W szczególności załącznik graficzny do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy nie odpowiada całkowicie zasadzie jego przygotowania. To co opatrzono nazwą załącznik nr 1, jest w zasadzie notatką graficzną odzwierciedlającą spełnienie w niniejszej sprawie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ odwoławczy wskazał również na kwestie związane z przeznaczeniem na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Od ww. decyzji Kolegium z 11 stycznia 2021 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A. S. i D. S. zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a.:

- poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji braku odwołania uprawnionego skarżącego, wobec utraty przez M. B. przymiotu strony postępowania wobec darowania nieruchomości sąsiedniej nr [...] A. K.-B., wobec której to czynności rozporządzającej nieruchomością M. B. utracił przymiot strony prowadzonego postępowania, a w jego miejsce wstąpiła na zasadzie art. 30 § 4 K.p.a. A. K.-B. - która brała udział w postępowaniu z uwagi na jej własny interes prawny wynikający ze współwłasności tej samej nieruchomości;

- nadużycie przez organ II instancji prawa do wydania decyzji kasacyjnej i przez to wydanie jej niesłusznie oraz bez zasadniczych podstaw, gdy nie zostało wykazane, aby organ l instancji naruszył jakiekolwiek przepisy postępowania lub nie wyjaśnił koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w sposób, który uniemożliwiałby ich wyjaśnienie przez organ II instancji;

- wydanie decyzji kasacyjnej bez jednoczesnego wyjaśnienia, jakie okoliczności powinny być jeszcze wyjaśnione przez organ l instancji i brak podjęcia przez organ II instancji działań w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy i przeprowadzenia materiału dowodowego;

- błędne przyjęcie przez organ II instancji, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., czyli, że decyzja l instancji "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia", w sytuacji, gdy organ l instancji przeprowadził bardzo szerokie postępowanie dowodowe, zaś zarzuty i wątpliwości organu II instancji odnośnie jego postępowania z całą pewnością mogłyby zostać obalone i rozwiane w razie podjęcia takiej aktywności przez organ II instancji, którego bezczynność w toku postępowania odwoławczego spowodowała sprzeczne z prawem wydanie decyzji na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a.;

2) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z:

a) art. 28 w zw. z art. 30 § 4 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 134 lub art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania i orzeczenia w przedmiocie decyzji l instancji w sytuacji zaskarżenia jej przez podmiot - M. B., który utracił przymiot strony w niniejszym postępowaniu z momentem darowania z dniem 14 lutego 2020 r. działki nr [...] A. K.-B., a tym samym organ II instancji nie mógł orzekać w sprawie zainicjowanej odwołaniem i nie dokonał zbadania dopuszczalności odwołania złożonego przez M. B., a także nie umorzył postępowania, które wszczął na skutek odwołania nieuprawnionego podmiotu;

b) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez niedostrzeżenie nieistnienia po stronie odwołującego się M. B. interesu prawnego, a tym samym niemożności uznana go za stronę postępowania i umorzenie postępowania;

c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez rozpatrzenie odwołania pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną, a to M. B., który darował w dniu 14 lutego 2020 roku działkę nr [...] A. K.-B., przez co odwołanie było niedopuszczalne jako złożone przez podmiot nielegitymowany, a decyzja II instancji jest dotknięta wadą;

d) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. przez błędne określenie podstawy prawnej wydanej decyzji i uchylenie decyzji l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, kiedy powołana podstawa prawna decyzji II instancji stanowi podstawę wydania decyzji merytorycznej;

e) art. 138 § 2 w związku z art. 11 K.p.a. przez zupełny brak wyjaśnienia w decyzji II instancji przesłanek zapadłego orzeczenia, w tym zwłaszcza motywów, jakie kierowały organem II instancji, a tym samym uczynienie decyzji II instancji niezrozumiałą dla strony oraz trudną do zaakceptowania, z uwagi na zaistniałe uchybienia, jak też niezrozumiałe dla inwestorów przydawanie znaczenia skutkującego wydaniem decyzji kasatoryjnej okolicznościom, które mogły być swobodnie uzupełnione i sprostowane przez organ II instancji w toku jego czynności w ramach postępowania w II instancji;

f) art. 15 K.p.a. przez brak wykonania nałożonego na organ II instancji działający jako organ odwoławczy rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do kontroli, bez rozstrzygania sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, która w postępowaniu administracyjnym polega na rozpatrzeniu sprawy w sposób merytoryczny i w całym jej całokształcie i tym samym zupełnie bezpodstawne skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 265/21, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 stycznia 2021 r. nr [...]

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził po pierwsze, że sprzeciw, w przeciwieństwie skargi, inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny.

Po drugie WSA wskazał, że postępowanie odwoławcze zostało oparte na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu. Wyłącznie czynność strony postępowania, którą jest wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego.

Organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że osoba ta nie legitymuje się przymiotem strony, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania było przedwczesne. Kolegium nie podjęło bowiem żadnych czynności mających na celu zbadanie, czy decyzja organu I instancji dotyczy interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł M. B. jako właściciel działki nr [...] w [...]. Tymczasem z treści księgi wieczystej nr [...] jednoznacznie wynika, że obecną właścicielką wyżej wskazanej nieruchomości jest A. A. K.–B. – na podstawie umowy darowizny oraz ustanowienia służebności osobistej z dnia 14 lutego 2020 r. nr Rep A [...].

Sąd nakazał, by ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zweryfikował istnienie interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 października 2021 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 i art. 28 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności uzasadnienie, treść i okoliczności doręczenia wezwania z 3 września 2021 r.

Kolejno organ II instancji przywołał i obszernie wyjaśnił treść art. 127 § 1, art. 28 K.p.a. oraz u.p.z.p. i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji do kręgu stron przeprowadzonego postępowania zaliczył m.in. skarżącego jako właściciela działki [...]. Tymczasem w wyroku z 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 265/21 WSA w Krakowie stwierdził na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości, że obecną właścicielką wyżej wskazanej nieruchomości jest A. A. K.-B. na podstawie umowy darowizny oraz ustanowienia służebności osobistej z dnia 14 lutego 2020 r. nr Rep [...]. Jednocześnie WSA zobowiązał organ odwoławczy do ustalenia interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie.

Organ przywołał i wyjaśnił treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.".

Wskazał, że zgodnie ze wskazaniami ujętymi w ww. wyroku, w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium podjęło czynności mające na celu zbadanie, czy decyzja organu I instancji dotyczy interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie.

Z odwołania skarżącego nie wynika, z czym wiąże swój interes prawny do bycia stroną w sprawie. Niewątpliwie jednak, jak ustalił w ww. wiążącym wyroku WSA, w treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla dz. nr [...] w [...] - bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji - jako właścicielka widnieje A. A. K.-B. na podstawie umowy darowizny oraz ustanowienia służebności osobistej z dnia 14 lutego 2020 r. nr Rep [...]. Osoba ta brała też udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Stan uwidoczniony w ww. księdze wieczystej nie uległ zmianie na dzień rozpoznawania sprawy przez Kolegium. Zatem zgodnie z zaleceniami WSA, Kolegium dokonało sprawdzenia, czy wnoszący odwołanie posiada interes prawny w sprawie.

Pismem z 3 września 2021 r., znak: [...] Kolegium wezwało pełnomocnika skarżącego do wyjaśnienia, z czym skarżący wiąże swoją legitymację do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze strony oraz z jakich okoliczności wynika jego interes prawny do udziału w sprawie. Na złożenie wyjaśnień i dowodów je potwierdzających Kolegium wyznaczyło termin 7 dni informując, że jego bezskuteczny upływ spowoduje uznanie, że odwołujący się nie ma interesu prawnego do bycia stroną w sprawie.

Powyższe wezwanie zostało doręczone 14 września 2021 r., a wyznaczony przez organ termin upłynął 21 września 2021 r. Niestety, ani w wyznaczonym terminie ani do dnia wydania "niniejszego postanowienia" pełnomocnik ani odwołujący nie złożyli do akt sprawy żadnych wyjaśnień, dowodów.

Wobec powyższego, zgodnie z rygorem, o którym organ poinformował w wezwaniu, organ II instancji przyjął, że odwołujący nie wykazał interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony, a tym samym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Utracił bowiem status strony z chwilą darowania działki nr [...] A. A. K.-B.. Kolegium nie mogło natomiast wywieść interesu prawnego odwołującego z innych okoliczności, np. ustanowionej służebności osobistej wobec braku znajomości jej treści. Odwołujący pomimo wezwania Kolegium nie złożył do akt sprawy żadnych wyjaśnień w ww. zakresie. Brak jest zatem wykazania przez odwołującego, na jaką ewentualnie nieruchomość, do której ma on tytuł prawny, może oddziaływać inwestycja i w jaki sposób.

Konkludując Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że zachodzą okoliczności uzasadniające posiadanie przez skarżącego statusu strony, jak to miało miejsce w toku postępowania pierwszej instancji. Wobec powyższego Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. z powodu wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 października 2021 r. znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. B., reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego tj.:

- art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 30 § 4 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na stwierdzenie, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, przy całkowitym pominięciu okoliczności, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 § 4 K.p.a., a zatem postępowanie odwoławcze powinno zostać prowadzone z udziałem nabywcy nieruchomości tj. małżonki skarżącego,

- art. 7-11 i art. 77 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadą informowania stron oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministarcyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów podniósł m.in., że skarżący od samego początku postępowania zakończonego w I instancji decyzją znak: [...] z 17 listopada 2020 r. posiadał status jego strony i otrzymał wyżej wskazaną decyzję wydaną przez organ I instancji. Co prawda, w oparciu o umowę darowizny oraz ustanowienia służebności osobistej z 14 lutego 2020 r., Rep nr [...] dokonał zbycia prawa własności nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] w L. na rzecz swojej małżonki A. K.-B., jednakże organ I instancji w dalszym ciągu konsekwentnie uznawał jego status strony w prowadzonym postępowaniu. Doręczana mu była wszelka korespondencja wydawana przez organ w tej sprawie. Skarżący wykonywał przy tym czynności takie jak złożenie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławcze na postanowienie Starosty [...] znak: [...] W tym zakresie w piśmie z 24 lutego 2020 r. Starosta [...] przekazując zażalenie do Kolegium potwierdził status skarżącego stwierdzając, że jest on stroną postępowania wyznaczoną przez Urząd Gminy M.. Skarżącemu została następnie doręczona decyzja Wójta Gminy M. z 17 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy, w której został on wymieniony jako strona w rozdzielniku do tej decyzji.

Organ I instancji nie zawiadomił zatem skarżącego, że ze względu na wyzbycie się przez niego prawa własności do nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej numer [...], utracił status strony postępowania. W związku z tym, mając na uwadze okoliczność, że na podstawie zawartej umową darowizny, na rzecz skarżącego została ustanowiona służebność osobista - dożywotnia służebność mieszkania w całym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], która od terenu objętego wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, oddzielona jest jedynie wyżej wskazaną działkę numer [...], działał w przeświadczeniu, że organ przyjął, iż dalej posiada on status strony postępowania. Z tego też powodu, po otrzymaniu decyzji skarżący wniósł odwołanie do Kolegium.

Gdyby organ I instancji poinformował skarżącego, że utracił on status strony postępowania, to odwołanie zostałoby wniesione przez jego małżonkę A. K.-B., która również od samego początku postępowania posiadała status strony postępowania i nie złożyła odwołania tylko z tego powodu, iż czynności tej dokonał jej małżonek.

W ocenie skarżącego działanie organu I instancji naruszyło w niniejszej sprawie w sposób istotny szereg zasad postępowania administracyjnej, w tym przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a., a także w art. 9 K.p.a.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy całkowicie pominął treść art. 30 § 4 K.p.a. Organ odwoławczy przed ewentualnym umorzeniem postępowania powinien uprzednio zwrócić się do małżonki skarżącego, czy podtrzymuje ona złożone przez skarżącego odwołanie.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych i tezy z literatury.

Podsumowując podniósł, że po pierwsze w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż doszło do przejścia praw i obowiązków na małżonkę skarżącego, po drugie ze względu na wprowadzenie skarżącego w błąd przez organ I instancji, co do dalszego przysługiwania mu statusu strony postępowania, w tym skutecznego doręczenia mu decyzji, brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności złożenia przez niego odwołania w sprawie. Pomimo utraty interesu prawnego w rozumieniu materialnoprawnym, stał się on na skutek działań konsekwentnie podejmowanych przez organ I instancji, stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym).

Skarżący zarzucił też braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie elementów wymaganych przez art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności co do kwestii związanej z następstwem prawnym oraz możliwością zastosowania przepisu art. 30 § 4 K.p.a.

Tym samym zdaniem skarżącego organ nie wypowiedział się co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a zatem naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 6-8 i art. 11 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i obszernie odpowiadając na zarzuty skargi.

W szczególności wskazało, że podane w skardze powody bierności strony nie mogą być uznane za uzasadnione, zwłaszcza że nic nie stało na przeszkodzie wniesienia odwołania przez każdego z małżonków osobno lub nawet we wspólnym odwołaniu. Nadto z wykładni przepisu art. 30 § 4 K.p.a. wyprowadzić trzeba wniosek, że organ administracji powinien wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Tym samym, skoro A. K.-B. uczestniczyła już w postępowaniu jako strona i w ramach przysługującego jej interesu prawnego nie skorzystała z prawa zaskarżenia decyzji, to brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ winien umożliwić jej niejako ponowne wstąpienie do postępowania w charakterze strony - następcy prawnego skarżącego i uznać tym samym, że odwołanie wniesione przez skarżącego zostało w drodze następstwa prawnego złożone przez A. K.-B..

Kolegium dodało, że powołane w skardze wyroki sądów administracyjnych zostały wydane w innym stanie faktycznym spraw, jako że dotyczyły sytuacji, w których następca prawny nie brał wcześniej udziału w postępowaniu administracyjnym. Wyroki te nie mają więc żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Zresztą w powołanym w skardze wyroku WSA w Lublinie II SA/Lu 756/20 sąd sam stwierdził, że "Ustalenie natomiast już w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 3 K.p.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 3 marca 2022 r. wyznaczył na 18 marca 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 19 stycznia 2022 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości, zatem zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie rozprawy nie mógł zostać uwzględniony.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących, uczestników i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest bezzasadna.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 października 2021 r. umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. B. od decyzji Wójta Gminy M. z 17 listopada 2020 r. ustalającej na wniosek A. i D. S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na terenie dz. nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. M..

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu przeprowadzonym bez wad procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Istotnym przepisem w niniejszej sprawie jest art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ważne dla wyniku sprawy kierunki badania sprawy zostały wcześniej rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie, a nie zaistniała taka zmiana przepisów prawa, która wyłączałaby ww. związanie.

Sąd w składzie orzekającym jest związany, na podstawie art. 153 P.p.s.a., ww. ustaleniami i podziela przedstawione w ww. wyroku stanowisko. Zatem należało uznać, że rozstrzygnięcie Kolegium poddane w niniejszej sprawie kontroli Sądu, wobec braku wykazania przez skarżącego interesu prawnego, było jedynym możliwym i dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania.

Jak już wyżej wskazano, WSA w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 265/21, uchylającego poprzednio wydaną decyzję kasatoryjną wydaną wskutek wniesienia odwołania przez skarżącego, który to wyrok wydany został wskutek wniesienia sprzeciwu przez inwestorów, zdecydowanie i jednoznacznie określił, że organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a w szczególności, czy pochodzi od strony postępowania.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona, a jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że osoba ta nie legitymuje się przymiotem strony, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Co istotne, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

Jako kwestię rozstrzygającą o co najmniej przedwczesnym merytorycznym rozpoznaniu odwołania, WSA wskazał brak podjęcia przez Kolegium czynności mających na celu zbadanie, czy decyzja organu I instancji dotyczy interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł bowiem skarżący jako właściciel działki nr [...] w [...]. Tymczasem z treści księgi wieczystej nr [...] jednoznacznie wynika, że obecną właścicielką wyżej wskazanej nieruchomości jest A. A. K.–B. – na podstawie umowy darowizny oraz ustanowienia służebności osobistej z dnia 14 lutego 2020 r. nr Rep A [...].

WSA nakazał, by ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zweryfikował istnienie interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu prawidłowo wezwało pismem z 3 września 2021 r., znak: [...] pełnomocnika skarżącego – radcę prawnego - do wyjaśnienia, z czym skarżący wiąże swoją legitymację do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze strony oraz z jakich okoliczności wynika interes prawny odwołującego do udziału w sprawie. Kolegium wezwało do wykazania interesu prawnego do udziału w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez wskazanie, jakie konkretne okoliczności faktyczne świadczą o wpływie planowanej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości, do której skarżący posiada tytuł prawny oraz wykazanie, że zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę indywidualnych uprawnień skarżącego związanych z korzystaniem z tej nieruchomości. Organ zwrócił się też o podanie położenia nieruchomości, do której skarżący posiada tytuł prawny względem terenu inwestycji, numeru księgi wieczystej tej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów dla tej nieruchomości. Kolegium na złożenie wyjaśnień obejmujących oświadczenie we wskazanym powyżej zakresie wraz z dowodami wyznaczyło termin 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem uznania, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Bezsporne w sprawie jest, że powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone na adres radcy prawnego 14 września 2021 r., osobie upoważnionej do odbioru korespondencji, co potwierdziła podpisem (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 183 akt adm.)

Wyznaczony przez organ termin upłynął zatem bezskutecznie 21 września 2021 r. Do akt sprawy nie zostały złożone żadne wyjaśnienia ani dowody. Nota bene, takie dowody i wyjaśnienia nie zostały złożone również wraz z wniesieniem niniejszej skargi.

Wbrew przy tym zarzutom skargi, w ww. wezwaniu organ nie ograniczył się do abstrakcyjnego opisu okoliczności, których wyjaśnienia żąda, ale precyzyjnie i jednoznacznie zwrócił się o podanie, jakie konkretne okoliczności faktyczne świadczą o wpływie planowanej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości, do której skarżący posiada tytuł prawny oraz wykazanie, że zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę indywidualnych uprawnień skarżącego związanych z korzystaniem z tej nieruchomości. Poinformowano również skarżącego o konsekwencjach zaniedbania zadośćuczynienia wezwaniu.

Nie było także sporne w sprawie, że zgodnie z jednoznaczną treścią księgi wieczystej nr [...], właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...] od 14 lutego 2020 r. jest A. A. K.–B., a od tej daty (data umowy notarialnej nr Rep A [...] zawierającej umowę darowizny i ustanowienia służebności osobistej), współwłaścicielem nie jest już skarżący (uprzednio współwłaściciel na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej). Skarżący sam przyznał w skardze, że w trakcie postępowania doszło do utraty przez niego interesu prawnego w rozumieniu materialnoprawnym.

Zatem niesporną i przyznaną przez skarżącego okolicznością jest, że krąg stron w sprawie zakończonej w pierwszej instancji decyzją Wójta Gminy M. z 17 listopada 2020 r. uległ zmianie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Prawidłowo Kolegium ustaliło, że z odwołania skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wynika, z czym wiąże on swój interes prawny do bycia stroną w sprawie. Stan uwidoczniony w księdze wieczystej nie uległ zmianie na dzień rozpoznawania sprawy przez Kolegium. Zatem zgodnie z zaleceniami Sądu Kolegium dokonało sprawdzenia, czy wnoszący odwołanie posiada interes prawny w sprawie.

Wobec powyższego, mając na uwadze brak reakcji pełnomocnika skarżącego na wezwanie organu, stosując zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wytyczne WSA, słusznie przyjął organ II instancji, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony, a tym samym do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji I instancji z 17 listopada 2020 r. Skarżący utracił bowiem z chwilą darowania działki nr [...] A. A. K.-B. status strony związany z tą własnością, a nie wykazał interesu prawnego odrębnego od własności tej nieruchomości.

Kolegium słusznie nie wywiodło interesu prawnego skarżącego z innych okoliczności, np. ustanowionej służebności osobistej (budynek na działce [...]), wobec braku stosownego uzasadnienia takiej ewentualnej tezy przedstawionego przez skarżącego. Skarżący pomimo wezwania Kolegium nie złożył do akt sprawy żadnych wyjaśnień w ww. zakresie. Zatem nie wykazał, na jaką ewentualnie nieruchomość, do której ma tytuł prawny, może oddziaływać inwestycja i w jaki sposób.

W związku z powyższym trafnie uznało Kolegium, że brak jest w sprawie podstaw do uznania, że zachodzą okoliczności usprawiedliwiające przyznanie skarżącemu statusu strony — jak to miało miejsce w pierwszej części postępowania I instancji.

Jak słusznie wskazało Kolegium, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w sytuacji ustalenia przez organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, organ powinien zakończyć postępowanie w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. m.in. NSA w uchwale siedmiu sędziów z 5 stycznia 1999 r., sygn. OPS 16/98, WSA w Krakowie w wyroku z 29 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1524/14).

Literalne brzmienie art. 127 § 1 K.p.a. prowadzi do stwierdzenia, iż odwołanie może być wnoszone tylko przez podmiot legitymowany do wniesienia tego środka prawnego - tj. stronę postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy jest zobowiązany dokonać sprawdzenia, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł podmiot, który był stroną postępowania administracyjnego i który ma także aktualnie legitymację do wniesienia środka odwoławczego, tj. nadal jest stroną tego postępowania - nie utracił tego przymiotu.

Mając na uwadze specyfikę i treść przepisów u.p.z.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych granicami terenu inwestycji oraz co do zasady działek sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania (objętych obszarem oddziaływania inwestycji). Stroną postępowania - zgodnie z art. 28 K.p.a. - jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z powyższego wynika, że ustawodawca definiując pojęcie strony wskazał wyraźnie na powiązania danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Należy zaznaczyć, że art. 28 K.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 176/11, LEX nr 1219073).

Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Istnieje on zatem wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, na te cechy decydujące o zakwalifikowaniu interesu jako prawnego, na bazie poglądów wypracowanych w nauce (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 190 i 198), powszechnie zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1957/11, LEX nr 1336345).

Zatem niewątpliwie dla uzyskania legitymacji do bycia stroną w sprawie administracyjnej wystarczający nie jest interes faktyczny dający się racjonalnie uzasadnić, tj. stan, w którym określona osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, lecz interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.

Podstawowym źródłem interesu prawnego podmiotów spełniających kryteria ustawowe do uczestniczenia w postępowaniu jurysdykcyjnym w roli strony są te normy materialnego prawa administracyjnego, które określają uprawnienia, względnie obowiązki możliwe do nałożenia na podmioty znajdujące się w przewidzianych nimi sytuacjach faktycznych. Interes ten może jednak wynikać też z norm materialnoprawnych zaliczanych do innych dziedzin prawa, w tym przede wszystkim do prawa cywilnego, zwłaszcza rzeczowego (por. m.in. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1101/13, LEX nr 1460783).

Wobec powyższego należało uznać, że organ II instancji prawidłowo zastosował się do wiążących zaleceń WSA w kwestii zbadania interesu prawnego wnoszącego odwołanie, a ustaliwszy brak wykazania interesu prawnego przez odwołującego się, słusznie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z powodu wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skarżącego należy stwierdzić po pierwsze, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 30 § 4 K.p.a., abstrahuje od chronologii zdarzeń w niniejszej sprawie.

Niniejsza sprawa została bowiem wszczęta wnioskiem inwestorów z 6 czerwca 2019 r. i w tej to dacie za strony prawidłowo zostali uznani m.in. A. K.-B. i M. B., jako współwłaściciele dz. nr [...] w [...] - bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Pełnomocnik skarżącego zgłosił swój udział w sprawie organowi I instancji pismem z 16 września 2019 r.

Dnia 14 lutego 2020 r., w toku postępowania I instancji, skarżący wyzbył się darowizną własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...] na rzecz A. K.–B., która już uprzednio była stroną postępowania jako współwłaścicielka tej nieruchomości. Co istotne, stan uwidoczniony w ww. księdze wieczystej nie uległ zmianie na dzień rozpoznawania sprawy zarówno przez Kolegium, jak i Sąd.

Dnia 17 listopada 2020 r. została wydana decyzja I instancji kończąca postępowanie przed Wójtem Gminy M., którą wobec co najmniej bezpodstawnie nie zmienionego rozdzielnika do decyzji automatycznie doręczono pełnomocnikowi skarżącego.

Należy zauważyć, że wobec powyższych okoliczności, w myśl art. 30 § 4 K.p.a., należało postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych) prowadzić wobec zbycia prawa w toku postępowania, z udziałem A. K.–B. jako następcy prawnego skarżącego, m.in. w miejsce dotychczasowej strony – skarżącego.

Niewątpliwie organy obu instancji przez cały czas prowadzenia postępowań traktowały A. K.–B. jako stronę postępowania, w tym doręczały jej wydawane decyzje.

Wyjaśnić należy, że instytucja następstwa procesowego przewidziana w art. 30 § 4 K.p.a. jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną (poprzednik procesowy), innego podmiotu (następcy prawnego). Wstąpienie następcy na miejsce poprzednika oznacza, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Mające miejsce w tej sprawie następstwo pod tytułem szczególnym jest konsekwencją czynności prawnej mającej za przedmiot rzecz lub prawo, z uwagi na które toczy się postępowanie administracyjne.

Dostrzec trzeba przy tym, że wadliwe doręczanie decyzji wskutek braku aktualizacji rozdzielnika również byłej stronie, która utraciła interes prawny, nie może być traktowane jako kreujące legitymację procesową skarżącego. Powyżej wskazane uchybienie w kwestii prawidłowego ustalenia kręgu stron, zostało prawidłowo skorygowane przez Kolegium wskutek realizacji zaleceń WSA.

Podsumowując, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie naruszono w żadnym stopniu art. 30 § 4 K.p.a., bowiem początkowo współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a po umowie darowizny właścicielka tej nieruchomości, była w sposób właściwy traktowana jako strona postępowania i miała przez cały czas pełną i nieskrępowaną możliwość działania.

Należy też wskazać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. (podnoszony w skardze art. 126 K.p.a. dotyczący postanowień nie ma w niniejszej sprawie zastosowania) i w zupełności pozwala na zrekonstruowanie logicznego toku myślenia i argumentacji organu, w tym poznanie motywów, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji.

Również zarzuty naruszenia art. 7-11 i art. 77 K.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem organ II instancji rzetelnie zebrał i w sposób swobodny, ale nie dowolny, ocenił materiał dowodowy w sprawie.

Nie sposób przy tym uznać, że organ prowadził postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadą informowania stron oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności biorąc pod uwagę trzy kwestie.

Po pierwsze, skarżący był od 2019 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego. Po drugie, ów pełnomocnik w żaden sposób nie odpowiedział na wezwanie organu z 14 września 2021 r., a swoją aktywność w tym postepowaniu ograniczył do złożenia pismem z 28 lipca 2021 r. wniosku o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów zwrotnych potwierdzeń odbioru, a następnie wniesienia skargi do Sądu. Po trzecie wreszcie i najistotniejsze, również w niniejszej skardze do Sądu pełnomocnik skarżącego nie wskazał na oparte na przepisach materialnoprawnych okoliczności mogące realnie uzasadnić przyznanie mu interesu prawnego w sprawie, a co za tym idzie przymiotu strony i legitymacji do skutecznego złożenia odwołania.

W uzasadnieniu skargi nie umotywowano twierdzenia, dlaczego rzekomo dożywotnia służebność mieszkania w całym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], która od terenu objętego wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, oddzielona jest wyżej wskazaną działką nr [...], miałaby skutkować istnieniem interesu prawnego po stronie skarżącego.

Nie mogła przynieść też zamierzonego skutku argumentacja, że gdyby organ I instancji poinformował skarżącego, że utracił on status strony postępowania, to odwołanie zostałoby wniesione przez jego małżonkę A. K.-B., która również od samego początku postępowania posiadała status strony postępowania i nie złożyła odwołania tylko z tego powodu, iż czynności tej dokonał jej małżonek. Tego typu okoliczności mogłyby być ewentualnie brane pod uwagę w przypadku wniesienia przez małżonkę skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, natomiast pozostają bez wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącego.

Odnosząc się natomiast do przywołanego w skardze orzecznictwa należy wskazać, że Sąd zgadza się z tezą zawartą w wyroku NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1060/16, że utrata statusu strony postępowania może być wynikiem przejścia praw, z których ten status wynika, na inny podmiot, a wówczas postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż w miejsce dotychczasowej strony wchodzi jej następca prawny (art. 30 § 4 K.p.a.) i w związku z tym brak podstaw do umorzenia postępowania. Mowa tu jest jednak o sytuacji, gdy następstwo prawne ma miejsce pomiędzy datą wniesienia odwołania a datą rozstrzygania przez organ II instancji. W niniejszej sprawie natomiast następstwo prawne miało miejsce przed wydaniem decyzji I instancji.

Z uwagi na powyższe, a także na fakt, że małżonka skarżącego od początku miała respektowany przez organy status strony postępowania, brak było podstaw i konieczności do wzywania jej przed umorzeniem postępowania, czy podtrzymuje złożone przez skarżącego odwołanie.

Odnośnie z kolei stanowiska zawartego w wyroku WSA w Lublinie z 23 marca 2021 r., sygn. II SA/Lu 756/20 (podobnie wyrok NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1279/20), należy podkreślić po pierwsze, że dotyczy on interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. (przy wniesieniu skargi do sądu) a nie art. 127 § 1 K.p.a. Po drugie, w stanie faktycznym będącym przedmiotem orzekania w tej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji skarżący był właścicielem nieruchomości i do niego była adresowana decyzja, co jest znacząco odmienne od okoliczności sprawy niniejszej.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko, że następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. Taka sądowa kontrola ma przecież miejsce w sprawie niniejszej, w której sprawa ze skargi skarżącego jest rozpatrywana merytorycznie.

Kolejne natomiast przywołane w skardze orzeczenie – wyrok NSA z 16 kwietnia 2002 r., sygn. IV SA 1635/00, dotyczyło specyficznej, innej niż w sprawie niniejszej sytuacji, gdy odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela natomiast mniejszościowego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, jakoby zawsze skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie dawało tej osobie legitymację do wniesienia odwołania, ze względu na interes prawny w obaleniu takiej decyzji (tak B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 462, wyrok WSA w Lublinie z 21 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Lu 647/20).

Podsumowując, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, organ jest zobligowany do ustalania aktualnego kręgu stron na datę wydania rozstrzygnięcia. Zatem sam fakt, że status strony w niniejszej sprawie błędnie przyznał skarżącemu organ I instancji, doręczając mu decyzję pomimo zbycia prawa rzeczowego do dz. nr [...], nie mógł skutkować uznaniem, że sprawa nadal dotyczy praw i obowiązków skarżącego.

Organ II instancji rzetelnie i skrupulatnie uzasadnił, że skarżący nie wykazał po swojej stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...], wypełniając w pełni wytyczne WSA z wyroku z 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 265/21 zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

W konsekwencji bezzasadne i nie zasługujące na uwzględnienie okazały się wszystkie zarzuty skargi, bowiem organ II instancji dokonał niewadliwych ustaleń, a cała argumentacja skarżącego okazała się chybiona.

Należy końcowo zaznaczyć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana była decyzja w swej istocie procesowa, a zatem Sąd oceniał jedynie kwestię interesu prawnego skarżącego. Wszelkie natomiast merytoryczne okoliczności dotyczące warunków zabudowy ustalonych w decyzji I instancji, w tym ewentualne nieprawidłowości, pozostawały poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministarcyjnej bez wpływu na jej wynik.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.