Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3439/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Decyzją z [...] października 2017 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku G. N., E. Z., J. S., A. Z., A. Z., T. S., R. S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S., M. N., E. T., reprezentowanych przez r. pr. W. B., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].04.2012 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzją tą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1961 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako część parceli nr [...] o pow. 0,6085 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], oraz postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...].08.1962 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. C. od ww. orzeczenia z dnia [...].09.1961 r.,

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...].04.2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1961 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania - w kwocie 9967 zł na rzecz spadkobierców J. T. - za ww. wywłaszczoną część nieruchomości oraz postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].08.1962 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. C. od ww. orzeczenia z dnia [...].09.1961 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponownej rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...].09.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję z dnia [...].04.2012 r. nr [...] w całości (punkt 1), umorzył postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...].09.1961 r. nr [...] (punkt 2) oraz odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...].08.1962 r. nr [...] (punkt 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 09.08.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3431/15 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].09.2015 r. nr [...].

Sąd uznał za błędną tezę organu, że orzeczenie z dnia [...].09.1961 r. nie weszło do obrotu prawnego i w konsekwencji nakazał organowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Z akt sprawy wynika, że stronami w niniejszym postępowaniu są spadkobiercy J. T., tj. G. N., E. Z., J. S., A. Z., A. Z., T. S., R. S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S., M. N., E. T. i F. N., a także Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ wskazał, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].09.1961 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, organ dokonał oceny kwestionowanego orzeczenia.

W ocenie organu w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r" albowiem postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 03.03.1956 r. (zawiadomienie nr [...]) na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia [...].02.1955 r. nr [...], zaś zgodnie z przepisem art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) odszkodowanie ustalano według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 01.07.1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych przypadkach odszkodowanie należało ustalić według przepisów dotychczasowych.

Zgodnie z przepisem art. 27 dekretu, obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie.

W ocenianym orzeczeniu z dnia [...].09.1961 r. zasadnie zobowiązano do wypłaty odszkodowania Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...] - jako wnioskodawcę przedmiotowego wywłaszczenia.

Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 dekretu, odszkodowanie przyznawane było na wniosek którejkolwiek ze stron postępowania wywłaszczeniowego.

Pismem z dnia 27.12.1960 r. J. T. wniosła o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem został złożony stosowny wniosek.

Przepis art. 33 ust. 2 dekretu stanowił, że orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy.

Pismem z dnia [...].03.1955 r. nr [...] organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie ([...].03.1955 r., godz. 9:00) przeprowadzenia oględzin nieruchomości wraz z dokonaniem ustaleń niezbędnych dla ustalenia odszkodowania.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach archiwalnych dowodu doręczenia, zawiadomienie to zostało odebrane przez J. T. w dniu 08.03.1955 r.

Z protokołu oględzin, sporządzonego w dniu [...].03.1955 r., wynika, że na oględzinach nie stawił się nikt z właścicieli nieruchomości przewidzianych do wywłaszczenia. Co do przedmiotowej nieruchomości, z przedmiotowego protokołu wynika, iż działka nr [...], stanowiąca własność J. T., położona na obszarze przeznaczonym pod zabudowę, była niezabudowana i niezagospodarowana.

Z akt archiwalnych nie wynika, aby w późniejszym czasie przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą. W ocenie organu nie można jednak uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu, albowiem na posiedzeniu w dniu 11.03.1955 r. ustalono stan poszczególnych nieruchomości, zaś zawiadamiając właścicieli umożliwiono im udział w czynnościach i wypowiedzenie się w kwestiach istotnych dla ustalenia wysokości odszkodowania. Dlatego też należy uznać, że nawet wyznaczenie odrębnej rozprawy w tym zakresie nie wpłynęłoby na wynik postępowania odszkodowawczego, gdyż wysokość odszkodowania obliczano według urzędowych stawek.

Nie doszło zatem w ocenie organu do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu.

Przechodząc do kwestii wysokości przyznanego odszkodowania organ wskazał, iż odszkodowanie ustalono na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.11.1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 52, poz. 339), wydanego na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia wartość szacunkową gruntów budowlanych obliczano przyjmując za podstawę wartość 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej.

Wartość gruntów budowlanych, które pozostawały pod uprawą rolną lub ogrodniczo - warzywniczą albo były użytkowane lub przeznaczone na cele indywidualnego budownictwa mieszkaniowego (budynki zawierające nie więcej niż 10 Izb mieszkalnych), ustalano w zależności od:

liczby mieszkańców osiedla w dniu 1 stycznia 1950 r. oraz

położenia nieruchomości w osiedlu (ust. 2).

Wartość 1 m2 gruntów, o których mowa w ust. 2 ustalano przez zastosowanie mnożnika do wartości gruntu, obliczonej zgodnie z ust. 1. Wysokość mnożnika określała tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia.

W toku postępowania wywłaszczeniowego biegły A. S. sporządził opinię szacunkową z dnia [...].08.1961 r. Działając na podstawie § 11 ww. rozporządzenia oraz w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 16 sierpnia 1958 r. w sprawie ustalenia ceny żyta przy spłatach w gotówce należności Państwowego Funduszu Ziemi (M.P. z 1958 r., Nr 65, poz. 381) oraz Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 10 maja 1950 r. nr UR/2.VII.7/9/50, przyjął za 1 ha gruntu 26 q żyta (jako średni urodzaj żyta z 1 ha gruntu) po 150 złotych za 1 q, co dało kwotę 3.900 zł za 1 ha gruntu (26q x 150 zł = 3.900 zł za 1 ha). Wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni 6085 m2, a zatem, mnożąc powierzchnię gruntu przez kwotę przyznawaną za 1 ha gruntu (0,6085 ha * 3.900 zł), uzyskano wartość gruntu w wysokości 2.373,15 złotych. Kwotę tę należało następnie przemnożyć przez mnożnik odpowiedniej wysokości. Przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie śródmiejskiej miasta [...], liczącego ponad 100 tys. mieszkańców, zatem biegły słusznie przyjął wartość mnożnika 4,2, co po przemnożeniu wartości gruntu (2.373,15 * 4,2) dało wynik 9.966,60 zł, co po zaokrągleniu dało wynik 9,967 złotych.

Orzeczeniem z dnia [...].09.1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przyznało na rzecz spadkobierców J. T. odszkodowanie w kwocie 9967 zł. A zatem przyznane odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa oraz w oparciu o opinię uprawnionego biegłego.

Tym samym Minister uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów dotyczących określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Odnosząc się z kolei do postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].08.1962 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. C. wskazano, że A. C. złożył od ww. orzeczenia z dnia [...].09.1961 r, odwołanie "po porozumieniu się ze spadkobiercami po zmarłej J. T." i przekazał organowi stanowisko tychże (bliżej nieokreślonych wówczas) spadkobierców. Mógł zatem działać jako swoisty posłaniec, nie zaś jako pełnomocnik. W aktach archiwalnych brak jest pełnomocnictwa udzielonego A. C. przez spadkobierców J. T. Z treści samego odwołania nie wynika również, aby zostało do niego załączone pełnomocnictwo. W postanowieniu z dnia [...].08.1962 r. wskazano zaś, że A. C. nie przedstawił pełnomocnictwa od spadkobierców J. T.

W aktach archiwalnych znajduje się również postanowienie Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...].08.1962 r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania A. C. z tej samej przyczyny również w innym postępowaniu odszkodowawczym, rozstrzygniętym w I instancji orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1961 r. nr [...]. Jak wynika z akt archiwalnych organ wywłaszczeniowy nie dostrzegł braku pełnomocnictwa i w odpowiedzi na odwołanie A. C. (pismo z dnia [...].02.1962 r. nr [...]) odniósł się merytorycznie do jego zarzutów.

W tych warunkach Minister uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem brak dokumentu pełnomocnictwa uniemożliwił organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie odwołania A. C.

Organ wskazał także, że nie można jednocześnie wykluczyć, że organ odwoławczy wezwał A. C. do nadesłania pełnomocnictwa. W aktach sprawy brak jest bowiem akt postępowania przed organem odwoławczym. Najprawdopodobniej akta te nie zachowały się po upływie ponad 50 lat, albowiem organ nie był w stanie pozyskać tych akt pomimo wystąpienia do: Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych, Instytutu Pamięci Narodowej oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego. Z okoliczności, iż nie było możliwe odnalezienie ww. akt nie można wysnuć zaś wniosku, że akta te nie istniały (art. 16 § 1 k.p.a). Dodatkowo należy wskazać, że pomiędzy przekazaniem odwołania (pismem z dnia 09.01.1962 r.) a postanowieniem z dnia 20.08.1962 r. nastąpił znaczny upływ czasu.

Podkreślono, że w tym okresie krąg spadkobierców J. T. był nieustalony, gdyż brak było orzeczenia sądu o nabyciu spadku po ww. zmarłej. Takie orzeczenie zostało bowiem wydane dopiero w 1964 r. (postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...].11.1964 r., sygn. akt [...]). Na podstawie treści odwołania nie sposób ustalić, w czyim imieniu działał A. C., gdyż posłużył się on tylko opisowym terminem "spadkobiercy po J. T.". Również z tej przyczyny odwołanie było niedopuszczalne, albowiem do skutecznego złożenia odwołania musi zostać wskazana osoba skarżącego w sposób umożliwiający jej indywidualną identyfikację. Bez znaczenia pozostaje w tym kontekście fakt doręczenia orzeczenia z dnia [...].09.1961 r. A. C. Najprawdopodobniej bowiem organ uznał, że ma on kontakt ze spadkobiercami i może im przekazać informację o wydaniu orzeczenia, co - jak wynika z treści odwołania - uczynił. Z akt archiwalnych nie wynika jednak, aby organ uznał go za pełnomocnika ww. spadkobierców. W rozdzielniku orzeczenia wskazano tylko, że podlega ono doręczeniu spadkobiercom J. T. "na ręce A. C.". Należy podkreślić, że brak imiennego wskazania chociażby jednego ze spadkobierców uniemożliwił organowi odwoławczemu ustalenie, w czyim imieniu działał A. C., a w konsekwencji również ocenę, czy jego mocodawca w istocie jest spadkobiercą J. T. W wyżej opisanym stanie faktycznym nie sposób było zatem wydać rozstrzygnięcia merytorycznego.

Minister na marginesie nadmienił również, że wskazanie w orzeczeniu z dnia [...].09.1961 r. jako osób uprawnionych spadkobierców J. T. nie stanowiło uchybienia, albowiem w razie niezgłoszenia się tychże spadkobierców, legitymujących się stosownym orzeczeniem sądu o nabyciu spadku, istniała możliwość wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego.

Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].09.1961 r. nr [...] oraz postanowienia z dnia [...].08.1962 r, organ podkreślił, iż nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.

II. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Sądu Pani G. N. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzucono rażące naruszenie art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Z 1952 r. Nr 4, poz.31 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, a także przepisu art. 59 § 2 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz.168), poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania nadzorczego w ocenie prawidłowości postępowania odwoławczego oceny jego niezastosowania.

Naruszenie to zdaniem skarżącej skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, co przejawiło się niepodjęciem przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwym rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarciem w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także rażące naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie niektórych ocen prawnych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2016r., sygn. akt r IV SA/Wa 3431/15.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie o wywłaszczenie części parceli nr [...] położonej w [...] wszczęte zostało przed dniem [...].07.1956 r.

i prowadzone było na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu

i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952r. Nr 4, poz.31 ze zm.). Postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną część parceli nr [...] nie zostało wszczęte w dacie wszczęcia postępowania o wywłaszczenie, lecz dopiero w dniu [...].12.1960 r., i prowadzone było /godnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz.70) na podstawie cyt. powyżej dekretu, który warunkował wszczęcie tego postępowania od złożonego uprzednio wniosku o odszkodowanie, a ten złożony został dopiero w odwołaniu od orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości.

Skoro postępowanie odszkodowawcze wszczęte zostało dopiero złożonym wnioskiem w dniu [...].12.1960 r., to żadna z czynności urzędowych organu wywłaszczającego przeprowadzona przed tą datą zdaniem skarżącej nie może być traktowana jako czynność urzędowa w toku postępowania o ustalenie odszkodowania; zatem oględziny i opis nieruchomości przeprowadzone w dniu [...].03.1955 r. żadną miarą nie mogą być traktowane jako czynność urzędowa w toku tego postępowania, a już na pewno nie - jako rozprawa, po przeprowadzeniu której winno zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania.

Biorąc powyższe pod uwagę organ wywłaszczający w ocenie Skarżącej dopuścił się rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 cyt. dekretu z 1949 r., zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa w toku prowadzonego postępowania nadzorczego także jego kwalifikowanego naruszenia, poprzez jego błędną wykładnię, zakładającą, iż czynność urzędowa organu wywłaszczającego (oględziny nieruchomości) sprzed daty wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania może być traktowana jako czynność urzędowa dokonana w toku tego postępowania.

Z treści art. 33 ust. 2 cyt. dekretu z 1949 r. wynika bowiem jednoznacznie, iż orzeczenie o ustaleniu odszkodowania winno zapaść po przeprowadzeniu rozprawy, a takiej - po dniu [...].12.1960 r. - w ogóle nie przeprowadzono.

Spadkobiercy właścicielki nieruchomości, jako strona postępowania kwestionowali wysokość odszkodowania, co wyartykułowali w złożonym odwołaniu, które jednakże - bez jakiegokolwiek uzasadnienia - w ogóle nie zostało merytorycznie rozpatrzone.

Nieprzeprowadzenie wymaganej przepisem art. 33 ust. 2 cyt. dekretu z 1949r. rozprawy nad ustaleniem odszkodowania miało istotny wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, gdyż zmiana wielkości wywłaszczonej nieruchomości powodowała zmianę wysokości przyznanego za nią odszkodowania, i ta okoliczność powodowała, iż opinia szacunkowa z dnia [...].08.1961 r. traciła wartość dowodową. Wymuszało to z kolei konieczność sporządzenia nowej, uwzględniającej zmianę powierzchni gruntu opinii szacunkowej, a także przeprowadzenie osobnej rozprawy. Zaniechanie przez organ wywłaszczający tych czynności dowodzi, iż dopuścił się on rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 cyt. dekretu z 1949 r. w związku z U fi. 95 pkt b i art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem (Dz. z 1928 r. Nr 36, poz,341 ze zm.), albowiem zmiana wielkości powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, wynikająca z dokładności pomiarów geodezyjnych, była nową okolicznością faktyczną liniejącą w dacie orzekania, lecz w tej dacie nieznaną organowi i stronie, która to okoliczność obligowała organ do wznowienia postępowania, w jego toku - do przeprowadzenia osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Kolejny zarzut, który należy skierować pod adresem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dotyczy całkowitego pominięcia w ocenie postępowania odszkodowawczego prowadzonego przez Urząd Spraw Wewnętrznych - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], kwestii prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy w obrocie prawnym było także postanowienie tego organu zmieniającego wielkość powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Bezsporne jest, iż odszkodowanie ustalone zostało orzeczeniem z dnia [...].09.1961 r. za grunt o powierzchni 6.085 m2, gdy tymczasem w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie zmniejszające tę powierzchnię do 5.978 m2.

Bez znaczenia prawnego jest także i ta okoliczność, iż postanowienie zmieniające wielkość powierzchniową wywłaszczonej nieruchomości wydane zostało już po wydaniu orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. W obrocie prawnym funkcjonowały bowiem oba akty administracyjne, a z treści tego, który określał wysokość odszkodowania wynika, iż była to błędna wysokość, nieadekwatna do wielkości rzeczywiście wywłaszczonej.

Brak oceny tego faktu ze strony organu nadzoru, świadczy iż w toku postępowania nadzorczego, także w odniesieniu do tej kwestii, organ rażąco naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa.

Kluczową kwestią jednakże - mającą zasadniczy wpływ na ocenę, czy decyzja odszkodowawcza Urzędu Spraw Wewnętrznych - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.196.1 r. Została skutecznie doręczona stronom postępowania, tj. spadkobiercom J. T., a następnie czy adresat i odbiorca tej decyzji, tj. A. C. złożył odwołanie, które powinno być merytorycznie rozpoznane - jest odpowiedź na pytanie, jaki był status prawny w tym postępowaniu A. C.

W tej mierze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3431/15. Z tego też względu za niedopuszczalną uznać należy polemikę organu nadzoru z przywołaną powyżej oceną prawną Sądu, wyrażającą się m.in. w stwierdzeniu organu, iż A. C. mógł zatem działać jako swoisty posłaniec, nie zaś jako pełnomocnik.

Pomijając kwestię, iż pojęcie "swoisty posłaniec" w ogóle nie występuje w Kodeksie postępowania Administracyjnego, wprowadzenie do rozważań organu tego pojęcia stanowi wyraz niedopuszczalnej polemiki organu nadzoru z oceną prawną Sądu. Czyni to zatem zasadnym zarzut rażące naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie niektórych ocen prawnych Sądu i niedopuszczalną z nimi polemikę.

Wątpliwości organu nadzoru, nie mające uzasadnienia w świetle oceny prawnej Sądu, dotyczące Statusu A. C. jako pełnomocnika spadkobierców J. T., zdają się przesądzać o tym, iż skierowanie orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...].09.1961 r. do A. C. było w gruncie rzeczy skierowaniem decyzji do osoby niebędącej, ani stroną postępowania, ani wykonawcą testamentu, ani pełnomocnikiem strony. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, decyzję tę czyni nieważną. Ponieważ kwestia ta została przez organ nadzoru podjęta bardzo powierzchownie i ograniczona do stwierdzenia, iż "nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,2, 3, 4, 5, 6 i 7 kp.a. ", uzasadnia to zarzut rażącego naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa.

Zasadniczy zarzut, który należy skierować pod adresem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dotyczy przede wszystkim całkowicie błędnej oceny odwołania spadkobierców po zmarłej J. T. z dnia [...].09.1961 r., tak bowiem odwołanie to zostało zatytułowane, złożonego w ich imieniu przez A. C. Organ przyjął całkowicie błędne założenie, iż A. C. w postępowaniu występował jako "swoisty posłaniec", któremu organ wywłaszczający mógł skutecznie doręczyć swoją decyzję, ale który nie miał prawa do merytorycznej oceny -złożonego przez siebie odwołania od takiej decyzji.

Dla wsparcia tezy, że A. C. nie był pełnomocnikiem spadkobierców właścicielki nieruchomości, organ nadzoru przeprowadził wywód, który jednoznacznie wskazuje na jego tendencyjną jednostronność. Świadczy o tym już chociażby to, iż Minister wprowadził do swoich rozważań pozakodeksowe pojęcie "swoisty posłaniec". Nadto, opierając swój dalszy wywód na założeniu, że brak pełnej dokumentacji archiwalnej uniemożliwia dowiedzenie określonej tezy, organ odwoławczy przyjął np., iż "nie można jednocześnie wykluczyć, że organ odwoławczy wezwał A. C. do nadesłania pełnomocnictwa."

Z prezentowanej przez Ministra argumentacji, tj. z braku akt postępowania przed organem odwoławczym, wywieść można także i taki wniosek, iż w aktach tych nigdy nie było np. wezwania A. C. do nadesłania lub przedłożenia pełnomocnictwa na rozprawie, na którą był wzywany.

A. C. uczestniczył w rozprawach odwoławczych wielu postępowań, na które był wzywany, i na wielu z nich nie kwestionowano jego statusu jako pełnomocnika. W wielu też sprawach złożone przez niego w imieniu spadkobierców J. T. odwołania były merytorycznie rozpatrzone. Co jest ważne, wszystkie decyzje odszkodowawcze pierwszoinstancyjne, po dniu [...].06.1961 r., tj. dacie śmierci J. T., adresowane były do A. C. Dowodzi to, iż organ wywłaszczający, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] we wszystkich tych Sprawach uznawał A. C. jako pełnomocnika spadkobierców J. T., to znaczy wiedział, iż jest mężem jednej z jej córek, i do śmierci J. T. mieszkał razem z nią. Do niego też kierowane były przez organ odwoławczy zawiadomienia o rozprawach i w których on uczestniczył.

Dla ilustracji stwierdzenia, iż A. C. różnie był traktowany przez organ odwoławczy Skarżąca podaje np. sprawy odwoławcze: nr [...], nr [...], nr [...], w których złożone przez A. C. odwołania zostały merytorycznie rozpatrzone, i w których organ nie miał wątpliwości co do jego umocowania w sprawach.

Powyższy wywód dowodzi zatem, iż brak archiwalnych akt postępowania utrudnia potwierdzenie Określonej tezy, ale nie uniemożliwia jej. Tak zatem, opierając się o dowody pośrednie z tego i innych postępowań prowadzonych w odniesieniu do spadkobierców J. T. i zachowując zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, Minister nie mógł także wykluczyć, iż organ odwoławczy nie wezwał A. C. do nadesłania pełnomocnictwa i wbrew obowiązkowi określonemu w art. 59 § 2 Kpa (w jego brzmieniu z daty postępowania) nie wezwał go do uzupełnienia braków przesłanego przez niego odwołania. W pełni zasadnym czyni to zarzut rażącego naruszenia przez ten organ przepisu art. 59 § 2 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960r. Nr 30, poz.168).

III. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja/ postanowienie jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej takim rozstrzygnięciem. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji/postanowienia wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14, LEX nr 2033940).

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie - do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, LEX nr 1519212).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji/postanowienia, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu jej/go z rażącym naruszeniem prawa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, Sąd podzielił argumentację organów, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Wskazać należy, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1961 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako część parceli nr [...] o pow. 0,6085 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], jak wynika z jego treści wydane zostało na podstawie art. 47 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 10,21, 27, 36 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ww. ustawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.

Analiza akt sprawy w ocenie Sądu pozwoliła organowi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed tą datą (zawiadomienie nr [...]). Oznacza to, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania winno się toczyć w oparciu o przepisy dekretu z 1949r.

Wskazać należy zatem, że zasady ustalania odszkodowania regulowane były m.in. w rozdziale 5 dekretu. Zgodnie zaś z zawartym w nim art. 33.

1. Wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W razie sporu co do tytułu własności nieruchomości (art. 26 ust. 3) wniosek o ustalenie odszkodowania będzie rozpatrzony po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu.

2. Orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapada po przeprowadzeniu rozprawy.

3. Wniosek o ustalenie odszkodowania za zniszczone zasiewy, uprawy lub plony może być złożony osobno, niezwłocznie po objęciu nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Wniosek taki rozpatrzony będzie bądź na osobnej rozprawie i wydane zostanie co do niego osobne orzeczenie, bądź też na rozprawie, wyznaczonej do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za całość nieruchomości, przy czym i w tym ostatnim przypadku odszkodowanie za zniszczone zasiewy, uprawy lub plony będzie wyodrębnione. W każdym przypadku wniosek rozpatrzony będzie w ciągu czternastu dni od złożenia.

4. Wniosek o ustalenie odszkodowania za zniszczone zasiewy, uprawy lub plony może złożyć użytkownik nieruchomości, który udowodni swoje prawa zaświadczeniem prezydium gminnej (miejskiej) rady narodowej.

5. Przepisy art. 20 ust. 2, 3, 4 i 5 mają odpowiednie zastosowanie.

6. Jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a orzeczenie o wywłaszczeniu ma zapaść w wyniku rozprawy - w wyniku tej samej rozprawy może zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania. W zawiadomieniach o miejscu i terminie rozprawy należy uprzedzić, że przedmiotem rozprawy będzie również wniosek o ustalenie odszkodowania.

Z brzmienia tegoż przepisu wynika zatem, że w przypadku gdy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie jest prowadzone łącznie z postępowaniem wywłaszczeniowym, tj. na wniosek strony, to zapada ono po przeprowadzeniu rozprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że pismem z dnia 27.12.1960 r. J. T. wniosła o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem został złożony stosowny wniosek. Tym samym organ winien był przeprowadzić rozprawę.

Jak wynika z ustaleń organu na podstawie zachowanych akt sprawy nie można ustalić, czy w niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie analizy treści tych akt można domniemywać, że rozprawa taka nie była przeprowadzona. Świadczy o tym pośrednio pismo organu stanowiące odpowiedź na odwołanie, z treści którego wynika, że pismem z dnia [...].03.1955 r. nr S[...] organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie ([...].03.1955 r., godz. 9:00) przeprowadzenia oględzin nieruchomości wraz z dokonaniem ustaleń niezbędnych dla ustalenia odszkodowania.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach archiwalnych dowodu doręczenia, zawiadomienie to zostało odebrane przez J. T. w dniu 08.03.1955 r.

Z protokołu oględzin, sporządzonego w dniu [...].03.1955 r., wynika zaś, że na oględzinach nie stawił się nikt z właścicieli nieruchomości przewidzianych do wywłaszczenia. Co do przedmiotowej nieruchomości, z przedmiotowego protokołu wynika, iż działka nr [...], stanowiąca własność J. T., położona na obszarze przeznaczonym pod zabudowę, była niezabudowana i niezagospodarowana.

Tym samym w ocenie Sądu słusznie organ przyjął, że na podstawie akt archiwalnych nie można uznać, aby w późniejszym czasie przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą.

Wbrew jednak zarzutom skargi, w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej można jedynie domniemywać, że doszło do naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu brak jest zaś podstaw do przyjęcia, że naruszenie to ma charakter rażący. A tylko wówczas możliwe jest stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu.

Jak wskazano na wstępie z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienie wówczas, kiedy powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak wynika zaś z przepisów dekretu rozprawa miała na celu właściwe ustalenie odszkodowania, za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie bowiem z art. art. 34. 1 dekretu na rozprawie strony mogą zawrzeć ugodę, dotyczącą wysokości odszkodowania na zasadach, przewidzianych w art. 28, jeżeli osoby mające prawa rzeczowe na wywłaszczanej nieruchomości na to się zgodzą.

2. Ugoda zostaje w całej treści wciągnięta do protokołu i podlega zatwierdzeniu przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Ugoda ma moc prawną ugody sądowej.

Stosownie zaś do art. 35 jeżeli na rozprawie wywłaszczający i osoby, którym służą prawa rzeczowe na wywłaszczonej nieruchomości, oświadczą, że zgadzają się na pozostawienie tych praw na nieruchomości mimo wywłaszczenia, osoby te zostaną wyłączone z dalszego postępowania, a wartość pozostawionego prawa zostanie odpowiednio uwzględniona przy określaniu odszkodowania.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 28 Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach.

W przypadku rozprawy ustawodawca odwoływał się zatem do art. 28 dekretu, na podstawie którego wydane zostały przepisy wykonawcze regulujące kwestie wysokości odszkodowania.

Jak wynika z treści decyzji, w niniejszej sprawie odszkodowanie ustalono na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.11.1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 52, poz. 339), wydanego na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia wartość szacunkową gruntów budowlanych obliczano przyjmując za podstawę wartość 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej.

Wartość gruntów budowlanych, które pozostawały pod uprawą rolną lub ogrodniczo - warzywniczą albo były użytkowane lub przeznaczone na cele indywidualnego budownictwa mieszkaniowego (budynki zawierające nie więcej niż 10 Izb mieszkalnych), ustalano w zależności od:

liczby mieszkańców osiedla w dniu 1 stycznia 1950 r. oraz

położenia nieruchomości w osiedlu (ust. 2).

Wartość 1 m2 gruntów, o których mowa w ust. 2 ustalano przez zastosowanie mnożnika do wartości gruntu, obliczonej zgodnie z ust. 1. Wysokość mnożnika określała tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia.

W toku postępowania wywłaszczeniowego biegły A. S. sporządził opinię szacunkową z dnia [...].08.1961 r. Działając na podstawie § 11 ww. rozporządzenia oraz w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 16 sierpnia 1958 r. w sprawie ustalenia ceny żyta przy spłatach w gotówce należności Państwowego Funduszu Ziemi (M.P. z 1958 r., Nr 65, poz. 381) oraz Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 10 maja 1950 r. nr UR/2.VII.7/9/50, przyjął za 1 ha gruntu 26 q żyta (jako średni urodzaj żyta z 1 ha gruntu) po 150 złotych za 1 q, co dało kwotę 3.900 zł za 1 ha gruntu (26q x 150 zł = 3.900 zł za 1 ha). Wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni 6085 m2, a zatem, mnożąc powierzchnię gruntu przez kwotę przyznawaną za 1 ha gruntu (0,6085 ha * 3.900 zł), uzyskano wartość gruntu w wysokości 2.373,15 złotych. Kwotę tę należało następnie przemnożyć przez mnożnik odpowiedniej wysokości. Przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie śródmiejskiej miasta [...], liczącego ponad 100 tys. mieszkańców, zatem biegły słusznie przyjął wartość mnożnika 4,2, co po przemnożeniu wartości gruntu (2.373,15 * 4,2) dało wynik 9.966,60 zł, co po zaokrągleniu dało wynik 9,967 złotych.

Orzeczeniem z dnia [...].09.1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przyznało zatem na rzecz spadkobierców J. T. odszkodowanie w kwocie 9967 zł.

W ocenie Sądu słusznie zatem organ przyjął, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa oraz w oparciu o opinię uprawnionego biegłego.

Tym samym uznać należy, że nawet wyznaczenie odrębnej rozprawy w tym zakresie nie wpłynęłoby na wynik postępowania odszkodowawczego, gdyż wysokość odszkodowania obliczano według urzędowych stawek.

Dlatego też, wbrew zarzutom skargi, zasadnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu,

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć wpływy także podnoszona przez skarżącą okoliczność, zmiany wielkości wywłaszczonej nieruchomości (na 5978m2) co w jej ocenie winno powodować zmianę wysokości przyznanego za nią odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy zarówno w dacie sporządzania opinii szacunkowej (28.08.1961 r.), oraz wydawania orzeczenia w sprawie odszkodowania- [...] września 1961r. w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, z treści której wynikało, że przejęta nieruchomość ma powierzchnię 6085m2. Postanowienie prostujące zaistniałą omyłkę zostało wydane dopiero [...] września 1964r. na wniosek z 9 stycznia 1964r, Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...], tym samym, jak słusznie wskazuje skarżąca zmiana wielkości powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, wynikająca z dokładności pomiarów geodezyjnych, była nową okolicznością faktyczną istniejącą w dacie orzekania, lecz w tej dacie nieznaną organowi. Nie można zatem przyjąć, jak wskazuje skarżąca, że zmiana powierzchni dokonana w postanowieniu prostującym z 1964 r. powodowała nieważność opinii szacunkowej, a tym bardziej obowiązek przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej. Późniejsze sprostowanie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości mogłoby jedynie prowadzić do wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło również na naruszenia art.153 p.p.s.a, zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3431/15, organ nadzoru w sposób prawidłowy wyjaśnił kluczowe dla postępowania zagadnienie, na które wskazał WSA w Warszawie, tj. dotyczące ustalenia statusu A. C.

Wskazać należy, że powyższym wyroku Sąd przesądził kwestię związaną z wejściem do obrotu prawnego kontrolowanego orzeczenia. Sąd wskazał bowiem, że cyt. "jest bezsporne, że organ b. Prezydium WRN w [...] wydając orzeczenie z dnia 4 września 1961r., prawidłowo określił strony postępowania, tj. uznał spadkobierców właścicielki J. T. za strony, redakcyjnie posługując się opisowym terminem "spadkobiercy J. T.".

Nie ma także wątpliwości, że wolą organu administracji było doręczenie orzeczenia właśnie tym spadkobiercom jako stronom postępowania i z jakiegoś konkretnego powodu (nieodnalezionego w dostępnych aktach archiwalnych, najprawdopodobniej wobec nieustalenia personalnego tych osób), skierowane zostało do owych spadkobierców poprzez osobę A. C., który jak wynika z danych w aktach administracyjnych, był zięciem właścicielki i zamieszkiwał pod tym samym adresem. Nie można zatem wykluczyć, jak to wywodzi w treści skargi Prezydent M. [...], że A. C. mógł być uznany przez spadkobierców za wykonawcę testamentu J. T., czy też ich pełnomocnikiem. A. C. stał się zresztą późniejszym spadkobiercą części ww. majątku po śmierci swojej żony, a córki J. T.

W kontekście powyższych ustaleń teza przyjęta przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju o braku wejścia ww. orzeczenia z dn. [...] września 1961r. do obrotu prawnego jest jednostronna, oparta o wybiórcze fakty, skonstruowana na podstawie niepełnych akt archiwalnych."

Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru inaczej niż WSA w Warszawie określił charakter uczestnictwa A. C. w postępowaniu odszkodowawczym (za pomocą nazwy posłaniec, a nie jak sugerował Sąd pełnomocnik- nie przesądzając, że faktycznie nim był), nie zmienia kluczowego dla niniejszej sprawy zagadnienia na jakie wskazał Sąd I instancji, i które potwierdził następnie w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, a mianowicie, że decyzja o ustaleniu odszkodowania z 1961 r. została doręczona prawidłowo, a zatem weszła do obrotu prawnego. Zgodnie z powyższym, zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 153 p.p.s.a. uznać należy za bezzasadny.

Jak wynika bowiem z akt sprawy orzeczenie nie zostało wysłane do ww. jako pełnomocnika spadkobierców, tylko cyt. "do spadkobierców J. T. na ręce Ob. A. C.".

Wskazanie zaś w treści samego orzeczenia jako osób uprawnionych spadkobierców J. T. nie stanowiło zaś uchybienia, albowiem w razie niezgłoszenia się tychże spadkobierców, legitymujących się stosownym orzeczeniem sądu o nabyciu spadku, istniała możliwość wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego.

Wbrew zarzutom skargi Sąd podzielił także stanowisko Ministra, co do kwestii związanej z brakiem podstaw do uznania, że Pan A. C. posiadał stosowne umocowanie tj. działał formalnie (nie faktycznie) spadkobierców w postaci pełnomocnictwa. Odnosząc się tym samym do postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].08.1962 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. C. należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż A. C. złożył od ww. orzeczenia odwołanie "po porozumieniu się ze spadkobiercami po zmarłej J. T." i przekazał organowi stanowisko tychże (bliżej nieokreślonych wówczas) spadkobierców. W aktach archiwalnych wbrew zarzutom skargi brak jest jednak pełnomocnictwa udzielonego A. C. przez spadkobierców J. T. Z treści samego odwołania nie wynika również, aby zostało do niego załączone pełnomocnictwo. W postanowieniu z dnia [...].08.1962 r. wskazano zaś, że A. C. nie przedstawił pełnomocnictwa od spadkobierców J. T.

W aktach archiwalnych znajduje się również postanowienie Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...].08.1962 r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania A. C. z tej samej przyczyny również w innym postępowaniu odszkodowawczym, rozstrzygniętym w I instancji orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1961 r. nr [...].

W tych warunkach nie sposób uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem brak dokumentu pełnomocnictwa uniemożliwił organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie odwołania A. C.

Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty należy uznać, że bez wątpienia brak w nich stosownego pełnomocnictwa. Wbrew zarzutom skargi, wskazującym na brak wykazania przez organ, iż w toku postępowania nie naruszono w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie wykazania, iż Pan A. C. był pełnomocnikiem spadkobierców, wskazać należy, że w nauce przyjęto, iż wstąpienie do postępowania następców prawnych zmarłej strony następuje z mocy prawa. Organ administracji powinien zawiadomić następców prawnych o prowadzonym postępowaniu i treści art. 30 § 4 k.p.a. Zgodnie z art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co oznacza, że nabycie to następuje ipso iure, jednak ze względu na możliwość odrzucenia spadku (art. 1012 k.c.) i inne zaszłości po otwarciu spadku, które mogą wyłączyć spadkobiercę od dziedziczenia, ma ono do pewnego stopnia charakter prowizoryczny. W związku z tym można więc mówić o warunkowym przejściu spadku na spadkobierców. Za warunek traktuje się późniejsze przyjęcie spadku przez osoby do niego powołane. Jeśli odrzucą one spadek, zostają wyłączone z dziedziczenia, jak gdyby nie dożyły otwarcia spadku (art. 1020 k.c.). W rezultacie niezbędne staje się udokumentowanie, kto i w jakiej części jest spadkobiercą. Służy do tego instytucja stwierdzenia nabycia spadku. Zgodnie z art. 1025 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Powyższe oznacza, że do momentu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia aktu dziedziczenia organ administracji publicznej nie ma możliwości wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Wskazana przeszkoda ma charakter prawny. Jak wynika z akt sprawy postanowienie o nabyciu spadku po Pani J. T. zostało wydane w 1964r. (postanowienie Sądu Powszechnego w [...] z [...] listopada 1964r. sygn.. akt [...]). Tym samym powyższe potwierdza jedynie, że stosowne pełnomocnictwo udzielone przez spadkobierców A. C., nie mogło być udzielone w dacie wniesienia odwołania.

Słusznie zatem organ przyjął, że już z faktu braku w aktach stosownego pełnomocnictwa, należało uznać, że w sprawie właściwie zastosowano art. 117 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie zasadnie organ uznał bowiem, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający legitymacji procesowej.

Reasumując, podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować, a także musi być ono na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie uznał organ nadzoru do takiego naruszenia nie doszło. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się również w sprawie istotnego naruszenia przepisów k.p.a, w tym tych przywołanych w skardze, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.