Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 632/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 271 ust. 1 pkt  3 i 4, ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wody powierzchniowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 1017 zł /słownie: tysiąc siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] S.A. (dalej: Spółka lub Skarżąca) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wody powierzchniowej.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127, art. 128, art. 131, art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.), art. 18 i art. 34 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2014 r. poz. 1501) udzielił Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w tym między innymi na pobór wody powierzchniowej z potoku [...] w km 10+200 dla przeprowadzenia próby hydraulicznej gazociągu na działce nr ewid. 1020 obr. [...] gm. [...] w ilości maksymalnie godzinowo Q[maxh]=93,6 m3/h, średnio dobowo Q[śrd]=2246,4 m3/d oraz średnio rocznie Q[śrr]=8097,7 m3/r. W decyzji wskazano okres jej obowiązywania do dnia 21 listopada 2027 r.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 – dalej: u.P.w.) ustalił dla w/w Spółki za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2 373,00 zł za pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] w km 10+200 w miejscowości [...], na potrzeby prób hydraulicznych. Ustalając opłatę Organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 u.P.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 – dalej zwanego: rozporządzeniem). Dalej wyjaśnił, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 93,6 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,026000 m3/s.

W złożonej reklamacji Spółka zwróciła się o ponowną analizę wysokości naliczonej opłaty stałej. Z treści pisma wynikało, że za różne usługi wodne ustalono dla niej opłaty stałe na łączną kwotę w wysokości 28 476,00 zł. Skarżąca podała, że wszystkie Informacje roczne wynikają z jednego pozwolenia wodnoprawnego, uzyskanego w ramach planowanej inwestycji pn: "Budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi – gazociąg [...]". Wyjaśniła, że obecnie planowana inwestycja jest na etapie opracowywania projektu budowlanego i wykonawczego, a rozpoczęcie realizacji zadania planowane jest na 2019 r. Poinformowała, że do 2019 r. nie będą prowadzone żadne prace, z związku z czym wniosła o odroczenie naliczania opłat za usługi wodne do momentu rozpoczęcia robót budowlanych.

Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 i ust. 10 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 k.p.a. określił Spółce za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wody powierzchniowej w wysokości 2 373,00 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Organ wskazał, że wysokość opłaty stałej za usługi wodne została naliczona w oparciu o obowiązujące pozwolenie wodnoprawne oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie w całości opisanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i poprzedzającej ją Informacji z dnia [...] marca 2018 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 273 ust. 5 i ust. 6 u.P.w. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie podjęcie starań w celu wyjaśnienia czy inwestycja o której mowa w pozwoleniu wodnoprawnym jest w toku, a co za tym idzie, czy w obecnym stanie rzeczy celowym jest nakładanie na Skarżącą opłaty. Dalej zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 273 ust. 5 i ust. 6 u.P.w. poprzez dowolną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się zwłaszcza w pominięciu zawartej w pisemnej reklamacji Skarżącej informacji o tym, że Spółka w ramach planowanej inwestycji nie prowadzi na chwilę obecną żadnych robót budowlanych, w związku z czym w jakimkolwiek zakresie nie odprowadza żadnych wód. Zdaniem Skarżącej Organ wyszedł z założenia, że skoro Spółka może potencjalnie odprowadzać wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, to nie jest już istotne czy rzeczywiście to czyni, w każdym bowiem przypadku winna ponieść z tego tytułu opłatę, z czym Skarżąca się nie zgadza. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. art. 271 ust. 1 oraz art. 273 ust. 6 u.P.w. poprzez nieuznanie reklamacji Skarżącej na Informację wydaną bez podstawy prawnej, bowiem jak wskazała, podana w Informacji podstawa prawna (art. 271 ust. 1 u.P.w.) jest dalece ogólnikowa i nieprecyzyjna, uniemożliwiająca jej interpretację i późniejszą kontrolę. Końcowo wskazała na naruszenie przez Organ art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 271 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. poprzez błędną ich wykładnią polegającą na przyjęciu, że w przypadku, w którym w ramach planowanej inwestycji nie są prowadzone żadnej roboty budowlane, zachodzą przesłanki do nałożenia na Skarżącą opłaty stałej za odprowadzenie wód.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem Organu podnoszone przez Skarżącą zarzuty sprowadzają się w istocie do odmiennej interpretacji przepisów u.P.w. Organ wyjaśnił, że w toku ustalania opłaty stałej bada fakt istnienia ważnego i obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, którym jest związany oraz wynikające z tego pozwolenia cele i wielkości poboru wód. Bez znaczenie pozostaje to czy obiekt, dla którego realizowany jest pobór wód jest już zrealizowany, czy faktycznie następuje pobór wód i czy w wielkości ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Organu przyjęty przez ustawodawcę uproszczony tryb postępowania w zakresie ustalania opłat za usługi wodne wynika właśnie z faktu, że wysokość opłaty stałej wyliczana jest w oparciu o decyzję pozwolenie wodnoprawne na podstawie danych o sposobie korzystania z wód i maksymalnych parametrów zawartych w decyzji, a nie na podstawie innych ustaleń, w szczególności okoliczności czy faktycznie następuje pobór wód i w jakiej faktycznie wielkości.

W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2018 r. Spółka podniosła, że w innej lecz podobnej sprawie toczącej się przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...], złożona Reklamacja została uwzględniona, na dowód czego załączyła dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :

Skarga została przez Sąd uwzględniona z innych powodów niż podane w jej treści.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

I. Przypomnieć należy, iż przedmiotem swej skargi Spółka uczyniła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] w sprawie określenia opłaty stałej w wysokości 2’373,00 zł za pobór wody powierzchniowych dla potrzeb wykonania prób hydraulicznych gazociągu.

Zaskarżona do WSA decyzja, została oparta o regulacje materialnoprawne wyznaczone przepisami ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566, zwana dalej u.P.w.). Powołane przepisy wymagają od podmiotów świadczących na podstawie pozwoleń wodnoprawnych usługi wodne, ponoszenia opłat na rzecz państwowej osoby prawnej Wody Polskie (art. 298 pkt 1 w zw. z art. 299 u.P.w.). W myśl postanowień tej ustawy, opłaty za usługi wodne uiszcza się w szczególności za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 u.P.w.). Podstawowe determinanty wpływające na obciążenia związane z korzystaniem z wód na potrzeby świadczenia usług wodnych określono w art. 270 ust. 6 u.P.w. stwierdzając, że wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych.

Wysokość opłaty stałej z tytułu poboru wód powierzchniowych ustalają organy Wód Polskich, a następnie przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w formie informacji rocznej. Informacja powinna także zawierać sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 u.P.w.). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 u.P.w.). Reklamację składa się do Wód Polskich w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej za pobór wód na podstawie art. 273 ust. 3 u.P.w. jest dyrektor zarządu zlewni, co wynika z treści art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 w.w ustawy. Natomiast od decyzji ustalającej opłatę podmiot korzystający z wód na mocy art. 273 ust. 8 u.P.w. ma prawo złożyć do WSA skargę, domagając się kontroli jej legalności.

W postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi do WSA, Spółka skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do złożenia reklamacji, która nie została przez Dyrektora Zarządu Zlewni uwzględniona. Motywy nieuwzględnienia reklamacji zostały wyrażone przez właściwy Organ Wód Polskich w zaskarżonej do WSA decyzji administracyjnej.

II. Zdaniem Sądu nastąpiło w niniejszej sprawie naruszenie art. 271 ust. 3 u.P.w., tj. przepisu który określa zasady kształtowania wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, poprzez dokonanie przez Organ błędnej jego wykładni, która miała istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Powołany wyżej przepis brzmi : Wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ.

Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji bez wątpliwości wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni przyjął za maksymalną granicę ilości wody powierzchniowej podany w pozwoleniu wodnoprawnym limit poboru w ilości 93,6 m³/h. Treść wydanego na rzecz skarżącej Spółki pozwolenia wodnoprawnego Marszałka Województwa [...] na pobór wód, odpowiada nieobowiązującemu już art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Otóż na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. przewidują w art. 403 ust. 2 pkt 1, konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wód maksymalną ilość m3 na sekundę. Wskaźnik poboru wody przy uwzględnieniu poboru m³ wody na sekundę jest również wartością jaką winny kierować się organy Wód Polskich przy ustalaniu wysokości opłaty za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, co wynika z redakcji art. 271 ust. 3 u.P.w. Ustawodawca nie uregulował sposobu w jaki należałoby dokonać przeliczenia "starych" limitów korzystania dla potrzeb stosowania nowych regulacji o ustaleniu wysokości opłat za pobór wód jak również inne dozwolone postacie korzystania. Dlatego należało zastosować względem korzystającego taką wykładnie, która będzie dla niego maksymalnie przyjazna. Zdaniem Sądu, dokonując wykładni art. 271 u.P.w. należy pamiętać, że korzystający z wód publicznych w sposób szczególny na podstawie starych pozwoleń nabywali te uprawnienia w zupełnie innych warunkach dotyczących wysokości opłat za korzystanie ze środowiska. Dlatego nie można w sposób automatyczny przekładać nowych reguł naliczania opłat do "starych" pozwoleń wodnoprawnych, gdyż godziłoby to w sposób oczywisty w zasady demokratycznego państwa prawnego, gwarantującego administrowanym stabilność ukształtowanych ostatecznie stosunków prawnych.

Ponieważ wydane na rzecz Spółki pozwolenie wodnoprawne nie określa w swej treści maksymalnego pułapu poboru wody powierzchniowej na sekundę, to Organ Wód Polskich musiał dokonać wyboru spośród dostępnych w myśl treści pozwolenia wodnoprawnego wskaźników maksymalnego poboru. W wyniku tego, jako pobór maksymalny przyjęto w decyzji ilość m³/h, nie zaś ilość m³, jaką Spółka mogła pobrać przez rok, będący jednocześnie okresem rozliczeniowym dla potrzeb wymiaru opłaty. Treść uzasadnienia decyzji Dyrektora Zarządu nie tłumaczy przekonująco przyczyn dokonanego wyboru.

Zdaniem WSA, zasługują na pełną akceptację argumenty wyrażone przez WSA w Gdańsku z wyroku z 26 sierpnia 2018 r., o sygn. II SA/Gd 287/18, CBOSA. W uzasadnieniu w/w orzeczenia słusznie zauważa się, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznoprawnych, podobnie jak opłaty za korzystanie ze środowiska. Dlatego wymaga to od organów przyjęcia wykładni zawężającej ingerencję administracji w sferę praw i wolności obywatelskich. Z tej przyczyny Sąd ten słusznie podkreśla, że wykładnia przyjmująca konieczność kierowania się wskaźnikiem dopuszczalnego poboru godzinowego jest nieprawidłowa bowiem pomija kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa. Przekonująco podkreślono, że w sytuacji gdy jednym z elementów decydujących o wysokości opłaty jest maksymalna ilość wody dozwolnej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa dla strony trzy wskaźniki poboru wód, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata jest określana w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie przepisów u.P.w. jest taka wykładnia, według której do ustalenia opłaty należy stosować wskaźnik poboru rocznego. Słusznie Sąd przekonuje w swym orzeczeniu, że to wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla dopuszczalną w skali roku ilość wód z jakiej można korzystać w ramach pozwolenia. Należy także zgodzić się z twierdzeniem, że zastosowanie parametru poboru godzinowego prowadzi do mniej korzystnego dla strony rezultatu niż w przypadku zastosowania wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalny pobór wód. Organ będąc związany zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych przy uwzględnieniu dobra strony – art. 7a § 1 K.p.a. - dopuścił się takiego naruszenia art. 271 ust. 3 u.P.w., który miał istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej w postaci wysokości opłaty za pobór wód powierzchniowych. Zaprezentowany pogląd aktualnie przyjęty został jako dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych czego dowodem jest m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2018 r., sygn. II SA/Gd 298/18, CBOSA, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 561/18, CBOSA, wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Ol 414/18, CBOSA.

Według WSA w powstałym sporze Organ Wód Polskich winien kierować się maksymalnym rocznym a nie godzinowym poborem wód powierzchniowych, jaki wynika z treści wydanego dla Spółki pozwolenia wodnoprawnego. To bowiem roczny pobór wyznacza aktualnie górną granicę dopuszczalnego poboru wód przez korzystającego, która jest jednocześnie wartością najbliższą dla rzeczywistego użycia tego publicznego dobra. Dokonana przez Sąd interpretacja bierze pod uwagę także aktualnie obowiązujący przepis art. 11 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 648), który ustanawia zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, zobowiązując organy administracji do rozstrzygania wątpliwości, co do treści normy prawnej na korzyść przedsiębiorcy. Błędna wykładnia przepisu art. 271 ust. 3 u.P.w. doprowadziła według Sądu do błędnego ustalenia przez Organ wyniku sprawy w postaci wysokości nałożonej na Spółkę opłaty. Stanowi to o takiej postaci nielegalności działania Organu, która przekłada się na konieczność wyeliminowania jego decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

III. Zarzuty skargi Spółki nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione zaś służąca im argumentacja nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym prawie.

Skarżąca oparła swą skargę na twierdzeniu nieprawidłowego pod względem prawnym ustalenia wysokości opłaty za pobór wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które nie jest aktualnie realizowane. Otóż rozpoczęcie wykonywania działań przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym, zaplanowano dopiero na rok 2019 r. Przepisy u.P.w. zostały względem strony zastosowane pomimo tego, że nie ma miejsca faktycznie korzystanie z wody przez uprawnionego. Dlatego też konsekwentnie strona podnosi, iż opłata stała nie powinna być w tym wypadku w ogóle nakładana.

Tak skonstruowany zarzut oraz jego obszerne uzasadnienie uzupełnione przez Spółkę pismem z dnia 18 czerwca 2018 r., nie mogło zostać przez Sąd uznane za zasadne, do czego przekonują następujące względy.

Podstawowym rodzajem wykładni w procesie interpretacji przepisów przewidujących nakładanie na obywatela danin publicznoprawnych jest wykładnia językowa tekstu normatywnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22). Opierając się na tym rodzaju wykładni należało podzielić stanowisko Organu wypowiedziane na temat dopuszczalności wymierzenia opłaty za pobór wody, który to pobór w chwili wymierzenia daniny nie występuje. Innymi słowy, ustawodawca upoważnił właściwy organ Polskich Wód do tego, aby wymagać uiszczenia opłaty stałej za pobór wody, który może nastąpić potencjalnie na podstawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza że nie jest konieczne badanie czy pobór wody faktycznie występuje w okresie rozliczeniowym. Wniosek ten płynie z redakcji użytego przez prawodawcę zwrotu "może być pobrana". Otóż wyeksponowany zwrot występuje w przepisie, który ustala regułę wyliczenia wysokości opłaty stałej za pobór wód, czyli w art. 271 ust. 3 u.P.w. Sens tego zwrotu mocno współgra z kontekstem zdania wyrażonego w art. 270 ust. 1 u.P.w. o treści: Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Przytoczony przepis daje podstawę do twierdzenia o rozróżnieniu przez ustawodawcę opłaty stałej, która nie jest uzależniona od ilości faktycznie pobranej wody, lecz od ilości wody jaka może być pobrana w oparciu o wydane pozwolenie wodnoprawne. Jednocześnie, to wysokość opłaty zmiennej za pobór wody została powiązana z ilością wody użytej w wyniku czynności pobrania.

Powyższa interpretacja przepisów u.P.w. odpowiada stanowisku sądów administracyjnych, jakie wypowiedziano na temat wykładni i stosowania regulacji tej ustawy, odnoszącego się do ustalania wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2018 r., o sygn. II SA/Ol 414/18, LEX, trafnie zauważa, że redakcja art. 271 ust. 4 u.P.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W przypadku art. 271 ust. 2, regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, po przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 u.P.w.. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 - składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 u.P.w., a co za tym idzie, różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód, jest działaniem zamierzonym. Tym samym, przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Ponadto przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 u.P.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych".

Analogiczny pogląd wypowiedziano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. II SA/Ol 343/18, gdzie stwierdzono, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód, jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnieninia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia. W uzasadnieniu przytoczonego orzeczenia przekonująco zaznaczono aksjologie istniejących różnic, podkreślając że o ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 u.P.w., to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 u.P.w. brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony wpływ na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z u.P.w., to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie.

Zdaniem WSA wskazana argumentacja jest słuszna, bowiem wykazuje przyczyny dla różnego sposobu traktowania podmiotów pobierających wodę i podmiotów korzystających z wód w innych dopuszczalny mocą pozwolenia wodnoprawnego sposób (np. poprzez wprowadzanie do wód ścieków). Nie zachodzi więc niebezpieczeństwo naruszenia konstytucyjnej zasady równości, gdyż sytuacja tych podmiotów jest różna, co wynika nie tyle z dostrzegalnych na pierwszy rzut oka różnic korzystania, co z odmiennych skutków dla jednego z podstawowych zasobów środowiska naturalnego.

Z tych powodów pogląd skarżącej strony o braku normatywnych podstaw do nakładania opłaty za pobór wód, który w danym okresie rozliczeniowym nie nastąpił, nie został przez WSA zaakceptowany. De lege lata Organy Polskich Wód są mocą przepisów u.P.w. umocowane do wiążącego określania wysokości opłaty stałej za pobór wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które nie jest realizowane przez uprawnionego do korzystania.

IV. Reasumując, Sąd zobligowany był mocą art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdzić naruszenie przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich przepisów prawa materialnego w taki sposób, który uzasadnia uchylenie jego decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Ponownie rozstrzygając sprawę, Organ ten zobowiązany będzie stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. uwzględnić przy rozstrzyganiu o zasadności reklamacji Spółki dokonaną wyżej wykładnię art. 271 ust. 3 u.P.w.

Skarga podlegała uwzględnieniu z urzędu na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.