Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2318/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta T. i Polskiego Związku Działkowców-Okręgu [...] w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 425/17 w sprawie ze skargi W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S., P. S. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 425/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S., P. S., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję w zakresie dotyczącym opisanych w powyższych decyzjach działek o numerach [...]/1 oraz [...]/1, Starosty T. z [...] listopada 2016 r. nr [...]. w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 3 zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] Starosta T., odmówił W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S. i P. S. zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. M., oznaczonej jako działki nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...], nr [...]/1 i nr [...]/2, zapisanej w KW nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została przejęta na podstawie aktu notarialnego, w którym dokonuje się zbycia w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Cel nabycia nieruchomości został określony w § 3 aktu jako III rozbudowa E. Starosta podkreślił, że rozbudowa E. odbywała się wieloetapowo, a obiekty związane z tą inwestycją w liczbie kilkudziesięciu fizycznie istnieją i mają swoje określone oddziaływanie na środowisko naturalne, dlatego usytuowano je w terenie oddalonym od osiedli mieszkaniowych. Co więcej, zintegrowany charakter inwestycji polega na tym, że posadowienie obiektów III rozbudowy E. spowodowało konieczność zapewnienia im strefy ochronnej, neutralizującej szkodliwość działania zakładu. Starosta T. zwrócił także uwagę, że sprawa zwrotu części nieruchomości obejmującej działki nr [...]/2, nr [...]/2 oraz części działki nr [...], jako działek, na których zrealizowano ZRID-owską inwestycję drogową, rozstrzygnęła się samoistnie, gdyż zwrot ich w naturze jest niemożliwy, a to ze względu na art. 11 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.).

Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli w zakreślonym terminie odwołanie, w którym powołali się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 247/08 oraz z 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 248/08, które, jak podkreślono, choć w niniejszej sprawie nie wiążą organu, to jednak powinny znaleźć merytoryczne odniesienie w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 23 stycznia 2017 r. Polski Związek Działkowców - Okręgowego Zarządu [...] w T., w odpowiedzi na odwołanie wywiódł, że na jaw wyszły nowe okoliczności - odszukano brakujące dokumenty, które obalają domniemanie, że dwóch wymaganych prawem dokumentów nie było tj. koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej oraz planu realizacyjnego strefy. Wskazano na decyzję w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH "C." zgodnie z planem ogólnym miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. nr [...] z [...] lipca 1976 r. (decyzja WDRMiOW w T. z [...] maja 1976 r.. znak: [...], co można uznać za wypełnienie warunku dotyczącego przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej, oraz decyzję zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh "C." oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków (decyzją WDRMiOW w T. z [...] września 1977 r. znak: [...], co można uznać za wypełnienie warunku dotyczącego przedłożenia do zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania strefy. Zaznaczono, że decyzje te zostały wydane po terminie, lecz terminy wskazane w decyzji WDRMiOW w T. z [...] września 1975 r. znak: [...] są wyłącznie terminami instrukcyjnymi, a nie terminami prawa materialnego wynikającymi z ustawy. Wskazano, że nie jest prawdą, iż w aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę. W zgromadzonej dokumentacji znajduje się bowiem decyzja z [...] stycznia 1976 r. znak: [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Miast i Osiedli Wiejskich w T. pozwolenie na budowę magazynów gazów technicznych w T. na terenie III rozbudowy ZWCH "C." w T. oraz decyzja z [...] września 1977 r. Urzędu Miejskiego w T. znak: [...] pozwolenie na budowę ogrodzenia pracowniczych ogródków działkowych w T.

Wojewoda [...], decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że do zgromadzonego materiału dowodowego dołączono nowe dokumenty, w tym archiwalne, oraz opinię biegłego, co należy uwzględnić przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt objęcia części nieruchomości wskazanej we wniosku o zwrot decyzją ZRID.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest we wskazanym w tym wyroku zakresie niezgodny z Konstytucją RP.

Organ odwoławczy wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była inwestycja polegająca na III Rozbudowie E., co należy rozumieć jako rozbudowę samych obiektów budowlanych zakładu, ale także, co istotne dla przedmiotowego postępowania, wyznaczenie i zagospodarowanie właściwej strefy ochronnej, jako integralnej części całej inwestycji. Inwestycja polegająca na III Etapie Rozbudowy E. przebiegała wieloetapowo, a w ramach całego procesu wybudowano wiele obiektów wraz z towarzyszącą infrastrukturą (decyzja z [...] stycznia 1976 r. znak: [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Miast i Osiedli Wiejskich w T. pozwolenie na budowę magazynów gazów technicznych w T. na terenie III rozbudowy ZWCH "C." w T.).

Organ nadzoru podniósł, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, w ramach III Etapu Rozbudowy E., miały być przeznaczone pod wymaganą przepisami prawa strefę ochronną. Co prawda, w terminach wskazanych w decyzji z dnia [...] września 1975 r., nie przedłożono koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej, która powinna zostać dostarczona do 31 grudnia 1975 r. oraz nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy, co powinno mieć miejsce w terminie do 30 czerwca 1976 r, to jednak nie oznacza to, że dokumenty te nie zostały w ogóle przedłożone, jednak w terminach późniejszych. Terminy te miały charakter instrukcyjny i nie wynikały z prawa materialnego.

W przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną wydano następujące dokumenty: decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r. znak: [...] w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH C. i oczyszczalni ścieków", decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh "C.".

Dnia 9 września 1976 r. inwestor wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich dnia 30 września 1976 r. wydała żądaną informację o terenie nr [...] dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. M., zgodnie z warunkami jak w załączniku nr 2. W powołanym załączniku zapisano, że "zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej "E." teren przeznaczony jest pod pracownicze ogródki działkowe". Dodatkowo wskazano, że "od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjnej". Co więcej, pismem z dnia 6 czerwca 1977 r. inwestor przesłał do Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich do zatwierdzenia realizacyjny plan zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych przy ul. M., który opracowano na podstawie informacji o terenie nr [...].

Zgodnie z punktem 5 załącznika nr 2 do ww. informacji o terenie nr [...] Urząd Wojewódzki Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w T. pismem z dnia 27 września 1977r. znak: [...] pozytywnie zaopiniował "Z.T.E. Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochronnej Z.W.CH. "E." i oczyszczalni ścieków". W dniu [...] września 1977r. wydano decyzję znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia ogródków działkowych w T. ul. M.

Z powyższego wynika, że strefa ochronna była realizowana zgodnie z przyjmowanymi dokumentami. Dopuszczono przy tym lokalizację i funkcjonowanie ogródków działkowych.

Organ wskazał, że opracowano opinię biegłego w przedmiocie "stanu zagospodarowania terenu w rejonie ulic: M. i W. w T. [...] w świetle decyzji z dnia [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych "C.". We wnioskach wskazano, że cel III Rozbudowy ZWCh "C." określony w decyzji z dnia [...] września 1975r. został osiągnięty, co skutkowało wzrostem emisji zanieczyszczeń technologicznych uzasadniających potrzebę zagospodarowania wyznaczonej strefy ochronnej, skorelowany z kolejnymi fazami rozbudowy. Dalej zaznaczono, że z analizy dokumentów oraz wizji w terenie wynika, że cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy ZWCh "C." został osiągnięty ponieważ w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, na "zakrzewianiu i zadrzewianiu", przy dopuszczeniu istnienia ogrodów działkowych jako formy "uprawy roślin".

W latach 1983-89 zrealizowano w ramach III rozbudowy ZWCh "C." planowane zagospodarowanie strefy ochronnej poprzez nasadzenie blisko 20 tyś. drzew i ponad 10 tyś. krzewów (na terenie zakładu) oraz rekultywację i obsadzenie roślinnością ok. 10 ha (na zewnątrz zakładu). Prace te wskazują na właściwy i zgodny z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy miast i Osiedli Wiejskich w T. z dnia [...] września 1977 r. kierunek zagospodarowania strefy ochronnej. Kończąc biegły stwierdził, że obecnie strefa ochronna ZWCh "C." pozostaje czytelnym w przestrzeni miasta pasem zieleni, zróżnicowanym wiekowo, wysokościowo i w zakresie struktury (zieleń izolacyjna wysoka zwarta i ażurowa, zieleń niska i średniowysoka ogrodów działkowych), co wskazuje na etapowe jej zagospodarowanie zgodnie z postępem rozbudowy zakładu w latach 70-tych i 80-tych XX wieku.

Organ odwoławczy wskazał, że działki objęte wnioskiem o zwrot tj. działki nr [...],[...] i [...] (numery przed podziałem) położone w T. przy ul. M., na podstawie decyzji ZRID Prezydenta Miasta T. z dnia [...].10.2010r. nr [...],[...], znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa ulicy M. na odcinku od węzła przy ulicy C. do ulicy R. w T.". Powołana decyzja od 17 grudnia 2010 r. jest ostateczna. Zgodnie z jej ustaleniami na działkach nr [...]/2, nr [...] oraz nr [...]/2 zaplanowano drogę publiczną. Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w tym w szczególności specustawy drogowej. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw pierwszeństwo będą miały jej przepisy. Stosownie do art. 11 d ust. 9 i 10 cyt. ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję złożyli W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S. i P. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy;

2. art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wysnucie wniosków, istotnych dla wyniku sprawy, nie znajdujących żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;

4. art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez odmowę zwrotu nieruchomości, pomimo braku możliwości ustalenia celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. wskazał na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n, a następnie podniósł, że aby określić, czy możliwy jest zwrot części nieruchomości niezbędne jest w pierwszej kolejności określenie co było "celem wywłaszczenia".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozważając jaki był cel wywłaszczenia należało wziąć pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z dnia z dnia 25 sierpnia 1978 r., że nieruchomość jest nabywana "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych "C." w T. Analiza całości tej decyzji tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, iż planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji (pkt 2 warunków mówi o "obiektach", a pkt 4 – o strefie ochronnej).

Przy dalszej analizie decyzji z [...] września 1975 r., należało wziąć pod uwagę, że ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki:

– przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz

– przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.

Mając na względzie obowiązek ścisłego interpretowania "celu wywłaszczenia" powyższych zapisów nie można pominąć. Określając "cel wywłaszczenia" nie można zatem poprzestać na stwierdzeniu, iż było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia".

Akta przedmiotowej sprawy zawierają - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r. znak: [...] w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH "C." i oczyszczalni ścieków", oraz - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh "C.". Jak wskazał organ odwoławczy, akta zawierają też wydaną [...] września 1976 r. przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, żądaną przez inwestora informację o terenie nr [...] dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. M., zgodnie z warunkami jak w załączniku nr 2. W powołanym załączniku zapisano, że "zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej "E." teren przeznaczony jest pod pracownicze ogródki działkowe". Dodatkowo wskazano, że "od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjne".

Jakkolwiek organ odwoławczy wskazał na powyższe dokumenty, to jednak, ani nie odniósł ich do decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]), ani też nie określił celu wywłaszczenia nieruchomości. Stwierdził, co prawda, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, w ramach III Etapu Rozbudowy E., miały być przeznaczone pod wymaganą przepisami prawa strefę ochronną, jak też stwierdził, że zgodnie z powołanymi powyżej dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. poprzez ulokowanie tam ogródków działkowych, to jednak rolą organu w przedmiotowej sprawie winno było być niepoprzestanie na przytoczeniu treści ww. dokumentów, lecz dokonanie ich analizy, której efekt powinien wskazywać cel wywłaszczenia nieruchomości, których dotyczy wniosek.

Ponadto, skoro z ww. aktu notarialnego oraz z decyzji z [...] września 1975 r., wynika, że planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych (III Rozbudowa Zakładów Chemicznych "C." w T.), ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej, niezbędne w przedmiotowej sprawie było określenie w sposób precyzyjny, czy objęte wnioskiem nieruchomości są położone w strefie dotyczącej rozbudowy samych obiektów budowlanych zakładu, czy też w strefie ochronnej, a jeżeli w tej ostatniej, to określenie celu wywłaszczenia wymagało nie tylko ustalenia, czy miał on być utożsamiony z urządzeniem ogrodów działkowych, czy też urządzeniem zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej, czy też z dwoma ww. kompleksami, tym bardziej, że jak wskazał organ, miejsca położenia projektowanej zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej są różne od miejsc projektowanych ogrodów działkowych, co zresztą wynika też z planu miejscowego z 1975 r. (Dz.Urz.WRN w B. nr [...], poz. [...]), w którym dla obszarów: [...] przewidywano pracownicze ogrody działkowe, a dla obszarów [...] przewidywano zieleń izolacyjną, zakaz zabudowy, a istniejącą zabudowę przeznaczono do rozbiórki.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia zawarte w wyroku WSA Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 248/08, że stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r., nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił.

Sąd wskazał, że przy analizie przesądzenia faktu powstania takiej strefy należy wziąć pod uwagę nie tylko postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w latach realizacji takiego celu, ale i możliwość utożsamienia takiej strefy z ogrodami działkowymi. Z samej definicji strefa ochronna ma służyć zmniejszeniu ilości (lub likwidacji) zanieczyszczeń emitowanych przez zakład, w celu ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy stwierdziły, że w strefie ochronnej mogą przebywać ludzie i to przez dłuższy okres czasu (wielu użytkowników ogrodów działkowych przebywa na ich terenie przez cały okres letni, a nawet dłużej).

Sąd przywołał treść przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14 poz. 87), a następnie wskazał, że problem ten wymaga analizy organów, skoro zabudowanie strefy ochronnej ogrodami działkowymi stoi w sprzeczności z celem takich stref, w których co do zasady nie mogą przecież przebywać ludzie. Zatem analiza ta powinna rozstrzygnąć, czy w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży spornych nieruchomości, sprzedaż ta mogła, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, mieć na celu realizację na terenie nieruchomości objętych wnioskiem, budowy ogrodów działkowych, skoro stanowiłoby to naruszenie powyższych przepisów.

Sąd wskazał, że z decyzji z [...] września1975 r. dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy, wynika, że inwestor winien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do 31 grudnia 1975 r., a do 30 czerwca 1976 r. do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. Jak wskazano już wcześniej, odnosząc się zaleceń wynikających z wyroku z WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r., treść zawartej umowy winna być rozpatrywana m.in. w kontekście tego dokumentu. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających dostosowanie się do zaleceń wynikających z ww. decyzji, co również wynika z tego, że w tym okresie prawo do dysponowania nieruchomością miała jego ówczesna właścicielka, która sprzedała ją dopiero w 1978 r. Z treści informacji o terenie z 30 września1976 r. wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, a to chociażby z tego powodu, że Skarb Państwa nie dysponował w tym okresie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r., ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości. Sąd wskazał, że z realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego z maja 1977 r. dotyczącego ogrodów działkowych przy ul. M. autorstwa Miejskiego Zespołu Usług Projektowych wynika, że analizowany teren znajduje się w strefie ochrony sanitarnej i lokalizacja jest zgodna z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego tej strefy. Twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w treści wyrysu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z [...] marca 1976 r. Z wyrysu powyższego wynika, że jedynie w niewielkiej części będące przedmiotem umowy sprzedaży z 25 sierpnia 1978 r. działki znajdują się na terenie oznaczonym jako [...]– pracownicze ogrody działkowe, natomiast zdecydowana większość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki". Powyższa rozbieżność między treścią realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego a wyrysem może wynikać z tego, że plan ten dotyczy w rzeczywistości innego terenu, niż będący przedmiotem niniejszego postępowania. Tym niemniej wynika z tego, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, w tym ogrody działkowe. Należy podkreślić, że do ww. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. odnosi się decyzja z [...] maja 1976 r. dotycząca zagospodarowania strefy ochronnej, a więc wprost wynika z tego, że, biorąc pod uwagę treść ww. planu, nie było możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych.

Sąd podkreślił, że również z kolejnego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. (k. 540 akt adm.) obowiązującego od 1986 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na terenie oznaczonym jako [...] – "Zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Należy wprowadzić intensywne zadrzewienia zielenią wysoką zwartą. Sukcesywna likwidacja obiektów niezgodnych z koncepcją zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej E. (...)". Z decyzji z [...] czerwca 1977 r. wynika, że zgodnie z planem ogólnym miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. Nr 26/75 z [...].03.1975 r. zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. M. Nie dołączono jednak do akt załącznika nr 1 obejmującego plan realizacyjny. Z decyzji tej nie można zatem wywnioskować, że obejmuje ona teren, który został sprzedany na podstawie umowy z 25 sierpnia 1978 r. Decyzją z [...] września 1977 r. dokonano zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej, jednak w aktach sprawy brak jest wymienionego w niej załącznika nr 1 stanowiącego plan realizacyjny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy R. od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenia dla sprawy decyzja z [...] września 1977 r. dotycząca ogrodzenia ogrodów działkowych. Odwołuje się ona do wyżej opisanego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...] marca 1976 r. stwierdzając, że jest z nim zgodna. Skoro z ww. planu wynika, że prawie cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie objętym zakazem zabudowy, można wnioskować, że ww. decyzja dotyczy innego terenu.

Sąd uznał, że na przeszkodzie zwrotowi skarżącym nieruchomości nie stoją przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że okolicznością niewątpliwą i niesporną w przedmiotowej sprawie był fakt objęcia działek [...]/2, nr [...], nr [...]/2, inwestycją drogową (zaplanowano drogę publiczną), co wynika z decyzji ZRID Prezydenta Miasta T. z dnia [...].10.2010r. nr [...],[...]. Powołana decyzja od 17 grudnia 2010 r. posiada walor ostateczności. Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w tym w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw pierwszeństwo będą miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając na uwadze fakt objęcia ww. działek decyzją ZRID tj. decyzją wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że stosownie do art. 11 d ust. 9 i 10 ww. ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miasta T. oraz Polski Związek Działkowców – Okręg [...].

Gmina Miasta T. zaskarżyła wyrok w części dotyczącej pkt 1, zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń faktycznych na skutek niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie w zaskarżonym zakresie, stały się zbędne na cel wywłaszczenia;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż organy I i II instancji powinny kierować się wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r. sygn.. II SA/Bd 248/08 podczas gdy w toku postępowania przed organem I instancji odnaleziono dokumenty, które były zdaniem Sądu kluczowe i w związku z powyższym zmianie uległ stan faktyczny, co czyni w tej sprawie wskazany wyrok nieużytecznym;

- art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, ponieważ nie powstała strefa ochronna, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 866/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2013 r. sygn. akt OSK 2182/11 przesądził, iż III etap Rozbudowy E., dla którego przewidziano utworzenie strefy ochronnej na terenie nieruchomości również wywłaszczonej w niniejszej sprawie, został zrealizowany już w latach 1976 -1983 i dla tej strefy należało urządzić strefę ochronną, tym samym nie można twierdzić, że strefa ochronna stanowiła wyłączny cel wywłaszczenia a należy ją rozpatrywać łącznie ze zrealizowanym III Etapem Rozbudowy E., co znajduje potwierdzenie we wskazanych wyrokach, które są prawomocne, a zatem wiążą inne sądy.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, zwanej dalej "ustawą") przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do realizacji celu, na jaki przeznaczona została wywłaszczona nieruchomość.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Polski Związek Działkowców zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 153 p,p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt: II SA/Bd 248/08) jest wiążący w sprawie, mimo że Sąd w uzasadnieniu stwierdza, że wyrok ten w sprawie nie wiąże lecz należy go podzielić, jednak z treści uzasadnienia jasno wynika, że Sąd procedował w ten sposób, jakby wyrok wiązał pomimo, że w toku postępowania przed organem I instancji, odnaleziono dokumenty, które były zdaniem Sądu kluczowe (wyrok II SA/Bd 248/08), a których brakowało w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy i w związku z powyższym zmianie uległ stan faktyczny, co jest przesłanką ustania mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt: II SA/Bd 248/08);

- art. 170 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, ponieważ nie powstała strefa ochronna, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w z dnia 22 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 866/11) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 2182/11) przesądził, iż III Etap Rozbudowy E., dla którego to etapu przewidziano utworzenie strefy ochronnej na terenie obejmującym m.in. nieruchomość nabytą od S. i A. małż. W., (również wywłaszczoną nieruchomość w niniejszej sprawie) został zrealizowany już w latach 1976 - 1983 i dla tej inwestycji zdaniem sądów obydwu instancji należało urządzić strefę ochronną), tym samym nie można twierdzić, że strefa ochronna stanowiła cel wywłaszczenia, a należy rozpatrywać ją łącznie ze zrealizowanym III etapem rozbudowy E., dla którego strefę ochronną urządzono, co znajduje potwierdzenie we wskazanych wyrokach, które są prawomocne i wiążą inne sądy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. a contrario, polegające na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego przez organy obydwu instancji w sprawie materiału dowodowego tj. pominięcie dokumentów znajdujących się na kartach postępowania administracyjnego: pismo B. S.A. - następcy prawnego Z.W.Ch. C. z 25 maja 2005 r., które wymienia obiekty zrealizowane w toku III Etapu Rozbudowy Zakładu oraz lata przekazania do użytku wymienionych inwestycji; protokołu z wizji lokalnej nieruchomości z 22 czerwca 2007 r., gdzie wymieniono 25 obiektów wzniesionych w ramach III Etapu Rozbudowy Zakładu i w następstwie przyjęcie, że III Etap Rozbudowy ZWCh "C." nie został zrealizowany i wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na wskazany cel wywłaszczenia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na sprzecznym przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego ze zebranym materiałem dowodowym i w następstwie dokonanie niespójnej i sprzecznej oceny prawnej tj. przyjęcie, że decyzja z [...] września 1977 r. dotycząca ogrodzenia ogrodów działkowych, nie ma znaczenia dla sprawy ponieważ można wnioskować, że dotyczy innego terenu, ponieważ cała nieruchomość znajdowała się na terenie objętym zakazem zabudowy, jednak z dokumentacji kartograficznej (wydruk z Geoportalu w zestawieniu z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji WDRMiOW z [...] czerwca 1977r.) wynika, że nie było w tym okresie czasu innych działek geodezyjnych położonych przy ul. M., na terenie których zaplanowano i wykonano strefę ochronną, w następstwie pozwolenie nie może dotyczyć innego terenu, ponadto Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, nie zawierało zakazu ogradzania stref ochronnych;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że dokumenty: opis techniczny oraz plan realizacyjny (k. 15-16 akt adm.) nie mogą stanowić dowodu na poparcie stanowiska organu, ponieważ pochodzą sprzed daty sprzedaży nieruchomości, podczas gdy dla wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego nie jest konieczne wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na ocenie prawnej wyłącznie dokumentów świadczących o niezgodnym z prawem zrealizowaniu ogrodów działkowych i zupełnym zmarginalizowaniu decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] marca 1984 r., znak: [...] w sprawie zmiany decyzji z [...] września 1977 r. znak: [...] - zmiana granic strefy ochronnej oraz zmiana zagospodarowania strefy ochronnej zgodnie z opracowanym studium zmian wraz z załącznikiem graficznym załączonym do akt, który znajduje się w Sądzie w aktach Wojewody [...], które to dokumenty wskazują, że teren spornych działek przeznaczono na ogródki działkowe oraz na łąki i pastwiska, a nie na zieleń wysoką zwartą i w związku z tym teren zagospodarowano zgodnie z przeznaczeniem - przedmiotowe działki na ogrody działkowe oznaczone symbolem ZD kolorem żółtym z zielonym konturem;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich dowodów przeprowadzonych podczas postępowania administracyjnego tj. nie odniesienie się do

opinii biegłego, który w opinii stwierdził, że strefę ochronną urządzono zgodnie z obowiązującym prawem;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu tj. wyłącznie w odniesieniu do strefy ochronnej Zakładu, zamiast do kompleksowo ujętego III Etapu Rozbudowy Z.W.Ch. C. i w następstwie przyjęcie, że decyzja z 18 września 1975 r. zatwierdzająca plan III Rozbudowy E. wygasła, ponieważ zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, podczas gdy w latach 1978-1986 (również w ciągu roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego) zbudowano 95% obiektów z zaplanowanej rozbudowy i konieczne było wydanie pozwoleń na ich budowę oraz rozpoczęcie budowy w wyznaczonym czasie dwóch lat od wydania decyzji;

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że ogrody działkowe przeznaczone są do stałego przebywania ludzi, a także wysnucie z przepisów rozporządzenia wniosków z niego niewynikających, a mianowicie, że w strefie ochronnej nie mogły być lokalizowane ogrody działkowe, podczas gdy rozporządzenie takiego zapisu nie posiada, a ogrody działkowe nie są przeznaczone na stały pobyt ludzi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie oraz ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów procesu od uczestników postępowania: W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S., P. S. według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a., należy uznać za usprawiedliwiony.

Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa ( zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Zauważa się również, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 i wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA).

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawiera sprzeczności w zakresie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a zawarty w nim wywód prawny nie pozwala na jednoznaczna ocenę w toku kontroli instancyjnej jakie okoliczności stanowiły podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym opisanych w powyższych decyzjach działek o numerach [...]/1 oraz [...]/1.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał jaki był cel wywłaszczenia, kiedy rozpoczęto realizację omawianego celu, nie określił położenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, jak i kiedy został on zrealizowany.

Wbrew powyższym twierdzeniom Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wskazał, że "nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, w ramach III Etapu Rozbudowy miały być przeznaczone pod wymaganą przepisami prawa strefę ochronną" (str. 5). Na okoliczność zrealizowania tej strefy i terminów jej realizacji organ powołał szereg dowodów oraz dowód z opinii biegłego. Zauważyć ponadto trzeba, że odnośnie celu wywłaszczenia sam Sąd pierwszej instancji przesądził, że "jakkolwiek organ nie dokonał precyzyjnego ustalenia, co było tym celem, to niewątpliwie cel ten jest związany z powstaniem strefy ochronnej" (k. 15v uzasadnienia).

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zauważył, że rozważając jaki był cel wywłaszczenia należało wziąć pod uwagę zapisy decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych "C." w T. Analiza całości tej decyzji tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, iż planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji (pkt 2 warunków mówi o "obiektach", a pkt 4 – o strefie ochronnej). Przy dalszej analizie decyzji z [...] września 1975 r., należało wziąć pod uwagę, że ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki:

– przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz

– przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że mając na względzie obowiązek ścisłego interpretowania "celu wywłaszczenia" powyższych zapisów nie można pominąć. Określając "cel wywłaszczenia" nie można zatem poprzestać na stwierdzeniu, iż było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów ww. decyzji wynika, że strefa ochronna miała być w zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnosząc się właśnie do wyżej wskazanych okoliczności, a także uzasadniając stanowisko, że w strefie ochronnej mogły być lokalizowane ogrody działkowe, organ nadzoru powołał się na następujące dowody:

- decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r., znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh C. i oczyszczalni ścieków;

- decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977 r., znak: [...] zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C. oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków;

- pismo z 27 stycznia 1976 r., znak [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich adresowane do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "C.";

- decyzję z [...] września 1976 r., nr [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich;

- pismo z 6 czerwca 1977 r. Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich;

- pismo z 27 września 1977 r, znak [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w T.;

- opinię biegłego W. T.

Organ odwoławczy wskazał również, że ustalone w decyzji z [...] września 1975 r. terminy mają charakter instrukcyjny. Nie określono bowiem, że upływ terminów, wskazanych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wygaśnięcie decyzji. Ponadto, organ nadzoru zauważył, że również strony ww. terminy traktowały jako instrukcyjne, a co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r., znak [...].

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych twierdzeń organu, nie przeprowadził wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji. Nie dokonał również oceny, czy powyższe dowody pozwalają na stwierdzenie, że dopuszczalna była lokalizacja w strefie ochronnej pracowniczych ogródków działkowych. Sąd meriti nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i nie wskazał, czy ogródki działkowe zostały posadowione w strefie ochronnej, czy zostały one zrealizowane na działkach będących przedmiotem zwrotu, a jeżeli tak to w jakim terminie je utworzono.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, że dokumenty w postaci opisu technicznego oraz planu realizacyjnego z maja 1977 r. nie mogą stanowić dowodu na okoliczność zagospodarowania strefy ponieważ pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości. Brak jest jednak uzasadnienia tego stanowiska, chociażby wskazania, w oparciu o które przepisy Prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji uznał, że w owym czasie do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego konieczne było wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością. Sąd nie odniósł się również do pisma B. S.A. – następcy prawnego ZWCh. "C." z 25 maja 2005 r., które wymienia obiekty zrealizowane w toku Trzeciego Etapu rozbudowy E. oraz protokołu z wizji lokalnej z 22 czerwca 2007 r.

Tymczasem naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji, stanowi wadę uzasadnienia, o której mowa w art. 141§ 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05, CBOSA).

W zaskarżonym wyroku wskazano, iż w aktach sprawy brak załącznika nr 1 do decyzji z 20 września 1977 r. zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, a z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy R. od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Tymczasem z przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu załącznika graficznego nr 1, do wyżej wskazanej decyzji, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na terenie strefy ochronnej mogą być realizowane ogródki działkowe. Dokument ten nie został objęty analizą Sądu pierwszej instancji., co należy uczynić przy ponownym rozpoznania sprawy.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu odwołuje się do ustaleń i ocen zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 248/08. Dlatego zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2211/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 424/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W powyższym wyroku NSA uznał, że ww. wyroku z 23 czerwca 2008 r. Sąd nie dokonał wiążącej wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji (czy są to termin prawa materialnego, czy procesowego). Nie przesądził także jaki będzie skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. Wskazał jedynie, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r. Jednocześnie NSA uznał, że terminy wskazane w decyzji z [...] września 1975 r. mają charakter instrukcyjny.

Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji dokona pełnej analizy stanu faktycznego przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a następnie uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wobec tego, iż wyłączna przyczyna uwzględnienia skargi leżała po stronie Sądu pierwszej instancji.