Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 427/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8, art. 28, art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 12, pkt 13, pkt 14, art. 18
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5, arrt. 147 par. 1, art. 190, art. 151, art. 200 par. 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi W. T. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 21 maja 2014 r. nr LI/258/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Zakrzew, Tądów Dolny, Tądów Górny, Wola Zadąbrowska, Zadąbrów-Rudunek w gminie Warta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Gminy i Miasta w Warcie na rzecz skarżącego W. T. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LI/258/14 z dnia 21 maja 2014 r. Rada Gminy i Miasta w Warcie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – przywoływanej dalej jako: "u.s.g.", art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – przywoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", a także uchwały nr XL/214/09 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Z., Tądów Dolny, Tądów Górny, Wola Zadąbrowska, Zadąbrów-Rudunek w gminie Warta ze zmianami zawartymi w uchwałach nr LX/296/10 z dnia 15 października 2010 r. i nr XXXVI/184/13 z dnia 17 czerwca 2013 r., po stwierdzeniu, że niniejszy plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Warty, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Z., Tądów Dolny, Tądów Górny, Wola Zadąbrowska, Zadąbrów-Rudunek w gminie Warta.

W. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy i Miasta Warta do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powołaną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania z powodu naruszenia art. 28 u.p.z.p. w aspekcie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12, 13, 14 i art.18 u.p.z.p., a więc naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut braku zgodności § 8 ust. 1 pkt 6 tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Warty.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie nieważności poprzedniej uchwały w tej samej sprawie przez Wojewodę Łódzkiego w formie rozstrzygnięcia nadzorczego jest równoznaczne ze stwierdzeniem nieważności wszystkich czynności ją poprzedzających, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., i to nie tylko organu, ale także wszystkich zainteresowanych, którzy wnieśli wnioski i uwagi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? Za takim rozumieniem art. 28 ust. 2 u.p.z.p. opowiada się Rada Gminy i Miasta w Warcie, co wynika wprost z treści uchwały.

W ocenie pełnomocnika skarżącego wykładnia taka jest błędna, ponieważ unieważnienie samej uchwały nie powoduje, że tracą moc uwagi wniesione uprzednio do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego wywołuje skutki prawne od daty podjęcia przedmiotowej uchwały (ex tunc). Mimo tak daleko idących skutków stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, nie oznacza to w żadnej mierze przekreślenia całej przeprowadzonej procedury planistycznej. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko jednej, choć najważniejszej czynności - uchwały podejmowanej w procesie planowania. W rezultacie czynności poprzedzające podjęcie uchwały pozostają, wbrew stanowisku Rady Gminy i Miasta w Warcie, w mocy. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała Rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i - co więcej - zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś, przy założeniu niezmiennego stanu faktycznego i prawnego, pozostają aktualne z wyjątkiem tych, które zostały wykonane nierzetelnie i wymagają powtórzenia. Ocena rzetelności dotyczy jedynie czynności wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta, ewentualnie organów współdziałających, ale nie czynności osób zainteresowanych, które złożyły wnioski i uwagi, które pozostają niewątpliwie w mocy przez cały czas, chyba że sami zainteresowani wycofaliby je lub zmodyfikowali. Obowiązek powtórzenia czynności w myśl art. 28 ust. 2 u.p.z.p. jest wyjątkiem, pojawia się tylko w takiej sytuacji, w której niepowtórzenie czynności oznaczałoby zachowanie działań sprzecznych z prawem.

Wniesienie przez skarżącego i jego żonę wniosku w dniu 1 sierpnia 2013 r. i uwagi przez J. K., będącego pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę fermy norek na działce nr 26/1 położonej w miejscowości Z. - objętej przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pismem z dnia 21 października 2013 r. (wpływ do organu w dniu 24 października 2013 r.), było zgodne z prawem, a tym samym czynności te powinno się uwzględnić przy ponownym uchwalaniu planu miejscowego. W tej sytuacji stwierdzenie w załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały z dnia 21 maja 2014 r. o braku uwag nie zasługuje na akceptację.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut dotyczący braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium w zakresie § 8 ust. 1 pkt 6, czym ewidentnie naruszono przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono "zakaz zabudowy i realizacji innych inwestycji oraz sposobów zagospodarowania innych niż wyszczególnionych w punktach 1-5". Zapis ten oznacza między innymi zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych jako obiektów niewymienionych w punktach 1-5. Tymczasem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Warta przyjętym uchwałą nr XXXIX/212/09 z dnia 27 maja 2009 r. wskazano tereny (na obszarze [...]), na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził ponadto, że w okresie ponownego uchwalania planu, tj. od dnia 15 stycznia 2014 r. do dnia 21 maja 2014 r., Burmistrz Gminy i Miasta W. przesłał mu postanowienie z dnia [...], pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 lutego 2014 r., pismo z dnia 13 marca 2014 r. oraz pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 kwietnia 2014 r. W żadnym z tych dokumentów organ nawet nie zasygnalizował toczącego się ponownie postępowania mającego celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wskazuje na fakt ukrycia przed skarżącym możliwości uczestniczenia w procedurze określonej w art. 17 u.p.z.p. Pełnomocnik skarżącego zauważył również, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w okresie ponownego uchwalania planu winno być zawieszone w myśl art. 62 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Warta wniosła o jej oddalenie, argumentując, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 grudnia 2013 r. Wojewoda Łódzki stwierdził w całości nieważność uchwały Nr XLII/209/13 Rady Gminy i Miasta Warta z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw: Z., Tądów Dolny, Tądów Górny, Wola Zadąbrowska, Zadąbrów-Rudunek w gminie Warta z powodu naruszenia trybu oraz zasad sporządzania aktu planistycznego poprzez m.in. niedokonanie stosownych ogłoszeń, co uniemożliwiło "lokalnej społeczności udział w tworzeniu planu miejscowego, poprzez składanie m.in. wniosków do jego projektu".

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego, Burmistrz ponowił czynności, o których mowa w art. 17 w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Skoro - jak wprost wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego - zasadniczym uchybieniem było uniemożliwienie mieszkańcom Gminy wypowiedzenia się co do ustaleń projektu planu, to oczywistym jest, że ponowienie czynności obejmuje co najmniej czynność wyłożenia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w celu dyskusji publicznej i zgłoszenia uwag. Ponowienie tej czynności nastąpiło w dniach 17 marca 2014 r. – 7 kwietnia 2014 r., z terminem wnoszenia uwag do 22 kwietnia 2014 r. W tym terminie żadne uwagi nie wpłynęły. Wobec tego formułowanie przez skarżącego twierdzenia o naruszeniu zasad sporządzania planu poprzez nierozpatrzenie uwag wniesionych w dniu 21 października 2013 r. jest bezzasadne. Jednocześnie organ podniósł, że organ nadzoru nie miał wątpliwości co do legalności zaskarżonej obecnie uchwały.

Rada, odnosząc się następnie do twierdzeń skarżącego o składaniu zastrzeżeń i wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej oraz w toku postępowań administracyjnych, wyjaśniła, że tego typu uwag organ nie może kwalifikować jako wnoszonych w trybie art. 17 u.p.z.p. Zostały one rozpatrzone w wyniku odpowiedzi na pytanie o informację publiczną oraz w toku indywidualnego postępowania administracyjnego.

Jednocześnie Rada Gminy i Miasta Warta wskazała, że przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 101 u.s.g., co oznacza, że legitymowanym do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest tylko ten, kto ma w tym interes prawny. Skarżący natomiast nie wykazał takiego interesu. Jeżeli przez interes postrzegać własność nieruchomości objętej ustaleniami planu, to organ dla porządku podał, że na obszar objęty planem 424,0 ha tylko 17,0 ha (4%) stanowi własność skarżącego.

Niezależnie od powyższego zarzutu braku interesu prawnego skarżącego, co uzasadnia samo w sobie oddalenie skargi, organ zwrócił uwagę, że prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. musi się wiązać z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, tzn. trzeba ustalić, czy zaskarżona uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. W analizowanej sprawie związek taki nie istnieje, ponieważ zarówno w "starym" planie, który stracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r., jak i w planie objętym zaskarżoną uchwałą, przeznaczenie gruntów, których współwłaścicielem jest skarżący, pozostaje niezmienione. Są to tereny upraw rolnych oznaczone symbolem "[...]" i "[...]". Według organu domniemywać można, że skarżący upatruje naruszenie swojego interesu w zakazie lokalizacji na przedmiotowym terenie fermy norek. Złożył bowiem w tym przedmiocie wniosek z dnia 1 marca 2013 r. Hodowla norek stanowi dział specjalny produkcji rolnej według art. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i nie może być utożsamiana z terenami i uprawami rolnymi. Tym samym ani poprzednio obowiązujący, ani obecny plan nie dopuszcza lokalizacji fermy norek na obszarze nim objętym. W tej sytuacji uzasadniony jest wniosek o braku ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącego wynikający z planu objętego zaskarżoną uchwałą. Ta okoliczność dodatkowo przesądza o braku uprawnienia skarżącego do zaskarżenia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego w trybie art. 101 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 183/15 oddalił skargę W. T. na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 21 maja 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, odwołując się do brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził, że podmiot skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie tego przepisu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Według Sądu I instancji źródłem interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi są normy określające prawo własności nieruchomości, skarżący jest bowiem współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. 26/1, położonej w miejscowości Z., znajdującej się na terenie objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie wykazał bowiem, aby plan miejscowy naruszał jego interes prawny lub uprawnienie. Interesu prawnego skarżącego nie można również wywodzić z zarzucanego naruszenia art. 28 u.p.z.p. w aspekcie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z z art. 17 pkt 12, 13, 14 i art. 18 u.p.z.p., a więc naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i istotnego naruszenie trybu jego sporządzania, ponieważ merytoryczna ocena zasadności zarzutów skargi byłaby możliwa dopiero po ustaleniu, że zapisy zaskarżonej uchwały naruszają obiektywnie i realnie interes prawny skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji znaczenie dla oceny czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. ma fakt, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego zarówno w starym planie miejscowym, który utracił moc 31 grudnia 2002 r., jak i w planie objętym zaskarżoną uchwałą, znajduje się na terenach, których dotychczasowe przeznaczenie nie uległo zmianie. Tereny te oznaczone odpowiednio symbolami "[...]" i "[...]", to niewątpliwie tereny upraw rolnych, na których, jak argumentowała w odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Warta, ani poprzednio obowiązujący plan, ani też obecnie obowiązujący plan miejscowy, nie dopuszczały lokalizacji fermy norek. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że przyjęty plan miejscowy w żaden sposób nie zmienił, nie wykluczył ani też nie ograniczył możliwości dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego, a co za tym idzie - w żadnym razie nie naruszył przysługującego mu prawa własności.

Nadto Sąd wskazał, że skarżący nie dostrzega różnicy pomiędzy postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji - jak w przypadku skarżącego w sprawie budowy fermy norek - a procedurą planistyczną związaną z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i trybem, w jakim ta procedura jest prowadzona.

Skoro więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza prawa własności skarżącego, ponieważ w żadnej mierze nie zmienia dotychczasowego kierunku przeznaczenia jego nieruchomości, nie ogranicza również możliwości zagospodarowania działki skarżącego, to nie sposób twierdzić, że realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące mu prawo własności, a co za tym idzie, narusza przysługujący mu interes prawny.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu braku zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie § 8 ust. 1 pkt 6 planu;

2) art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa (błąd subsumcji), tzn. Sąd I instancji niewłaściwie uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony; ponadto Sąd I instancji mylnie rozumie art. 101 ust. 1 u.s.g.;

3) art. 58 § 1 pkt 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. jako przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w przywołanych wyżej podstawach kasacyjnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1295/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądził od Gminy i Miasta Warta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu NSA podkreślił, że w jego przekonaniu usprawiedliwiony jest kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne zastosowanie tego przepisu, które sprowadza się do uznania, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości objętej tym planem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiste jest, iż plan miejscowy – poprzez określone w nim przeznaczenie terenu – wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń właściciela w tym zakresie. Tożsamość ustaleń tzw. starego planu miejscowego obowiązującego do końca 2002 r. z ustaleniami zaskarżonego planu przyjętego w 2014 r. nie ma jakiegokolwiek wpływu na kwestie naruszenia interesu prawnego. W ocenie NSA z całą pewnością wejście w życie planu zmieniło sytuację skarżącego, który przed wejściem w życie planu mógł kształtować zabudowę w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Co do zasady zatem uchwalenie planu miejscowego, który w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Biorąc pod uwagę, że zaskarżony plan narusza interes prawny skarżącego obowiązkiem Sądu I instancji była merytoryczna ocena zarzutów skargi i ocena czy, stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżących znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

Jednocześnie NSA stwierdził, że rzeczą Sądu I instancji będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu zarzutów podniesionych przez skarżącego. Konieczne będzie dokonanie takiej analizy faktycznej i prawnej, która pozwoli na ocenę, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego stanowiące w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. o jego legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oznaczonej części – jednocześnie wiąże się z nadużyciem przysługującego gminie władztwa planistycznego, bądź naruszeniem przepisów prawa normujących zasady i tryb sporządzania planu.

Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 13 września 2017 r. Rada Gminy i Miasta w Warcie została wezwana do przedłożenia w terminie 7 dni wypisu i wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Warta (uchwała Rady Gminy i Miasta Warta z dnia 27 maja 2009 r. nr XXXIX/212/09) dla terenu oznaczonego symbolem [...] w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu (uchwała nr LI258/14 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 21 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Z., Tądów Dolny, Tądów Górny, Wola Zadąbrowska, Zadąbrów-Rudunek w gminie Warta).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy i Miasta w Warcie pismem z dnia 21 września 2017 r. poinformowała, że teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], w studium przeznaczony został jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej: tereny rolne z przewagą gleb chronionych II-IV klasy bonitacyjnej, pozostałe tereny rolnicze przestrzeni produkcyjnej. Z wyjaśnień organu wynika, że w studium wszystkie kompleksy gleb o wysokiej II, III i IV klasie bonitacyjnej zostały zaliczone do rolniczej przestrzeni produkcyjnej predystynowanej do rozwoju intensywnego rolnictwa. Z racji ochrony tych gleb planowanie nowej zabudowy na tym obszarze ograniczono do niezbędnego zakresu odnoszącego się wyłącznie do zabudowy zagrodowej, jednak z wyłączeniem wielkotowarowej produkcji zwierzęcej. Obszar predystynowany do rozwoju intensywnego rolnictwa przedstawiono na rysunku studium oznaczając go kolorem żółtym na rysunku studium dla gminy i symbolem [...] na rysunku studium dla miasta. W mieście obszary te wyłącza się z zabudowy. Pozostałe obszary występowania gleb słabszych klas bonitacyjnych, na których dopuszczone są zalesienia oznaczono na rysunku studium dla gminy kolorem białym (fragmenty bez barwy). W mieście Warta – takie tereny nie występują. Graficznie oznaczono tereny rolne, na których w studium ustala się możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Graficznie też (szrafem) oznaczono te fragmenty obecnych gruntów rolnych, które wymagają zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Również graficznie (innym szrafem) oznaczono na rysunku planu obszary gruntów zmeliorowanych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawach tych sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe przede wszystkim należy podnieść, że sprawa ze skargi wniesionej przez skarżącego na uchwałę Rada Gminy i Miasta w Warcie nr LI/258/14 z dnia 21 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Z., Tądów Dolny, Tądów Górny, Wola Zadąbrowska, Zadąbrów-Rudunek w gminie Warta już raz była przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwszy wyrok tutejszego Sądu, oddalający skargę z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1295/16.

W związku z powyższym należy mieć na uwadze art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie. Sąd ten może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie będą miały zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSN 1999, nr 15, poz. 486) lub gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Jednakże wyjątek ten nie dotyczy niniejszej sprawy.

Przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania NSA w powołanym wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1295/16, wyraził pogląd, że zaskarżony plan narusza interes skarżącego, co powoduje, że obowiązkiem Sądu I instancji była merytoryczna ocena zarzutów skargi i ocena, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżącego znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że rzeczą Sądu I instancji będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu zarzutów podniesionych przez skarżącego. Konieczne będzie dokonanie takiej analizy faktycznej i prawnej, która pozwoli na ocenę, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego stanowiące w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. o jego legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oznaczonej części – jednocześnie wiąże się z nadużyciem przysługującego gminie władztwa planistycznego, bądź naruszeniem przepisów prawa normujących zasady i tryb sporządzania planu.

Uwzględniając powyższą wykładnię i wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy, w tym także ocenę NSA dotyczącą kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie może się ostać w obrocie prawnym w części dotyczącej obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R, a to ze względu na niespełnienie przesłanki wymaganej przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do brzmienia tego przepisu, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeżeli zatem w świetle § 8 ust. 1 pkt 6 planu (uchwały Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 21 maja 2014 r. nr LI/258/14) na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] wprowadza się zakaz zabudowy i realizacji innych inwestycji oraz sposobów zagospodarowania niż wyszczególnione w ust. 1 pkt 1-5 tego paragrafu, pośród których nie ma elektrowni wiatrowych, a możliwość ich lokalizacji na tym obszarze jest przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Warta (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i Miasta w Warcie Nr XXXIX/212/09 z dnia 27 maja 2009 r.), to zaskarżona uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem ustaleń studium i tym samym istotnym naruszeniem prawa, zobowiązującym Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...] poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.

W pozostałej części Sąd skargę oddalił, nie podzielając zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia zasad sporządzenia planu i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania w związku z tym, iż Gmina i Miasto Warta przyjęła, że skarżący nie wniósł uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu obecnie zakwestionowanego planu, w sytuacji gdy uwagi takie zostały zgłoszone do projektu poprzedniego planu, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia 20 grudnia 2013 r. wyeliminowanego z obrotu prawnego. Zarzut ten, prowadzący do wykazania naruszenia art. 28 u.p.z.p. w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy wymienionymi w skardze (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12, 13, 14 i art. 18 u.p.z.p.), jest o tyle pozbawiony podstaw, że w przypadku skarżonego planu doszło do korekty granic obszaru objętego planem, a to zmieniło jego kształt prawny, ograniczając możliwość wykorzystania czynności planistycznych z poprzedniej procedury planistycznej. Trzeba bowiem podnieść, że mimo iż możliwe jest utrzymanie poszczególnych czynności w powtórnej procedurze planistycznej, po wyeliminowaniu planu z obrotu prawnego, to czynić to trzeba z rozwagą w przekonaniu, że rzeczywiście chodzi o tożsame rozwiązanie planistyczne, co w ocenie składu orzekającego nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, Rada Gminy Miasta Warta sporządzając i uchwalając przedmiotowy plan nie naruszyła innych przepisów prawa materialnego oraz zasad i trybu sporządnia planu. Nadto nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd, nie podzielając zarzutów skarżącego w przedstawionym powyżej zakresie, oddalił skargę w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

ms