Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 78/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. Ż., B. G., D. O., T. N., W. N., H. L., Z. S., W. H., B. V.– G., M. S.– G., M. H., M. H., P. H. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 23 października 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T. Ż., B. G., D. O., T. N., W. N., H. L., Z. S., W. H., B. V. – G., M. S. – G., M. H., M. H., P. H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.A-Z.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...], mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia 23 października 2019 r., nr [...], i orzeczono o odmowie zwrotu udziału wynoszącego ¾ w prawie własności nieruchomości położonej w R., stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], zaznaczonej na załączniku graficznym do decyzji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 7 września 1950 r., wydanym na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. Urz. nr 65, poz. 527), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa A. na cele użyteczności publicznej m.in. część parceli nr [...] o pow. 17 000 m2, należącej do spadkobierców A.V. Orzeczenie to zostało wydane po rozpoznaniu wniosku Dyrekcji Okręgowej z dnia 29 kwietnia 1949 r., w którym wskazano, że celem wywłaszczenia są nieruchomości zajęte przez okupanta na cele budowy osiedla dla pracowników przemysłu wojennego.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 30 września 1952 r. orzekło o ustaleniu odszkodowania m.in. na rzecz spadkobierców zmarłego A.V. na sumę 15 085,80 zł za część parceli o pow. 17 000 m2, a Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady, po rozpatrzeniu odwołania m.in. A.V., decyzją z dnia 15 stycznia 1954 r. uchyliła orzeczenie z dnia 30 września 1952 r. i ustaliła odszkodowanie m.in. za nieruchomość o powierzchni 17 000 m2 w wysokości 7 582,90 zł.

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2018 r. B.G. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 3754 m2 obr. [...] oraz nr [...] o pow. 18 949 m2 obr. [...]. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. pełnomocnik wnioskodawczyni M.Ż. wniosła o zwrot przedmiotowego gruntu także w imieniu: A.A.-Z.Z.

Do wniosku o zwrot przedłożono: poświadczenie dziedziczenia Sądu Grodzkiego z dnia 11 grudnia 1945 r., na podstawie którego po zmarłym A.V. na mocy ustawy dziedziczą: żona W.V. w 1/4 części spadku oraz dzieci: A.A.-Z.Z. każde po 3/16 części spadku; postanowienie Sądu Powiatowego sygn. akt [...] z dnia 19 kwietnia 1963 r., na podstawie którego spadek po zmarłej W.V. na mocy ustawy nabyły dzieci: A.A.-Z.Z. każde po 1/4 części spadku; postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 22 marca 1968 r., na podstawie którego spadek po zmarłym A.V. nabyli: żona W.V. w 1/4 części spadku oraz dzieci: A.A.-Z.Z. każda w 3/16 częściach spadku; postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 10 maja 2000 r., na podstawie którego spadek po zmarłej W.V. na podstawie ustawy nabyły: A.A.-Z.Z. każda w 3/16 częściach spadku; odpis skrócony aktu małżeństwa z dnia 8 marca 2018 r., z którego wynika, iż B.V. jest tożsama z B.V.-.G.; odpis skrócony aktu małżeństwa z dnia 8 marca 2018 r., z którego wynika, iż W.V. jest tożsama z W.H.; odpis skrócony aktu małżeństwa z dnia 8 marca 2018 r. z którego wynika, iż H.V. jest tożsama z H.L.; odpis skrócony aktu małżeństwa z dnia 14 października 1980 r., z którego wynika, iż Z.V. jest tożsama z Z.S.; postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 17 maja 2005 r., na podstawie którego spadek po zmarłej S.S. na podstawie ustawy nabyli: mąż A.S., M.S. - syn oraz A.H. – córka, każde z nich w 1/3 części spadku wprost; postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 24 października 2007 r., na podstawie którego spadek po zmarłym M.S. na podstawie ustawy nabyła córka M.S. w całości wprost; odpis skrócony aktu małżeństwa z dnia 30 stycznia 2012 r., z którego wynika, iż M.S. jest tożsama z M.S.-.G.; postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 18 czerwca 2008 r., na podstawie którego spadek po zmarłej I.N. na podstawie ustawy nabyli: córka T.Ż., córka B.G., córka D.O., syn T.N. oraz syn W.N., każde z nich w 1/5 części spadku wprost; postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 19 listopada 2011 r., na podstawie którego spadek po zmarłym A.S. nabył wnuk M.H.; akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A [...] z dnia 24 grudnia 2013 r., na podstawie którego spadek po zmarłej A.H. nabyli: mąż T.H., syn M.H., syn M.H. oraz syn P.H. każdy po 1/4 części spadku.

Z wyciągu z wykazu zmian gruntowych z dnia 10 czerwca 1998 r. wynika, że działka nr [...] podzielona została na działki nr: [...]-[...] i [...]. Następnie, działki nr: [...],[...] i [...] po połączeniu z innymi działkami utworzyły działki nr: [...] i [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] i [...]. Druga z tych działek podzielona została na działki nr: [...] i [...]. W następstwie komunalizacji przejęte przez Skarb Państwa działki nr [...] oraz nr [...] stały się własnością Gminy Miasta R. i taki stan prawny istnieje.

Pismem z dnia 23 marca 2018 r. Urząd Miasta R. poinformował Starostę, że oznaczona ewidencyjnie działka nr [...] o pow. 3754 m2 obr. [...] jest dzierżawiona: na podstawie umowy dzierżawy z dnia 24 listopada 2016 r. na czas oznaczony do dnia 31 października 2019 r. w części o pow. 120 m2 przez A.P.; na podstawie umowy dzierżawy z dnia 22 sierpnia 2017 r. na czas oznaczony do dnia 31 lipca 2020 r. w części o pow. 50 m2 przez B.P.; na podstawie umowy dzierżawy z dnia 15 maja 2017 r. na czas oznaczony do dnia 30 kwietnia 2020 r. w części o pow. 150 m2 przez J.K.; na podstawie umowy dzierżawy z dnia 8 lutego 2017 r. na czas oznaczony do dnia 31 stycznia 2020 r. w części o pow. 20 m2 przez A.S.; na podstawie umowy dzierżawy z dnia 4 maja 2017 r. na czas oznaczony do dnia 30 kwietnia 2020 r. w części o łącznej pow. 60 m2 przez G.S.; na podstawie umowy dzierżawy z dnia 24 lipca 2017 r. na czas oznaczony do dnia 30 czerwca 2020 r. w części o pow. 15 m2 przez J.S.; na podstawie umowy dzierżawy z dnia 22 maja 2017 r. na czas oznaczony do dnia 30 kwietnia 2020 r. w części o pow. 361 m2 przez L.N. Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. Urząd Miasta R. poinformował Starostę, że oznaczona ewidencyjnie działka nr [...] obr. [...] jest dzierżawiona do dnia 31 sierpnia 2019 r. w części o pow. 154 m2 przez P.M..

W toku prowadzonego postępowania, na podstawie decyzji Starosty z dnia 28 maja 2018 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - rozbudowa dróg gminnych w ramach inwestycji pn. "Rozbudowa ulicy S. i odcinka ulicy K. jako dróg gminnych klasy L wraz z rozbudową odcinka ulicy K. i odcinka ulicy M. jako dróg gminnych klasy D oraz budowa ulicy Z. jako drogi gminnej klasy D oraz budowa i rozbudowa i przebudowa infrastruktury technicznej oraz budowa obiektów małej architektury w ramach rewitalizacji Z. na terenie miejscowości R., powiat", działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,0499 ha oraz nr [...] o pow. 0,3255 ha.

Pismem z dnia 7 września 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot działki dawniej oznaczonej nr [...], a obecnie [...] w części, która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi oraz wycofał wniosek o zwrot działki nr [...]. W konsekwencji, decyzją z dnia 10 października 2018 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 18 949 m2 obr. [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Decyzją z dnia 23 października 2019 r., nr [...], Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej:

1. zatwierdził podział nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,3239 ha obr. [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], na działki nr: [...] o pow. 0,1730 ha, nr [...] o pow. 0,1438 ha, nr [...] o pow. 0,0071 ha - zgodnie z projektem podziału, stanowiącym Załącznik nr 1 do tej decyzji;

2. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w R. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1438 ha obr. [...], stanowiącej własność Gminy R., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], na rzecz:

a) H.L., córki A. i W. w udziale 1/16;

b) Z.S, córki A. i W. w udziale 1/16;

c) W.H., córki Al. i W. w udziale 1/16;

d) B.V.-G., córki A. w udziale 1/16;

e) M.S.-.G., córki M. i J. w udziale 1/12;

f) M.H., syna T. i A. w udziale 16/144;

g) M.H., syna T. i A. w udziale 4/144;

h) P.H., syna T. i A. w udziale 4/144;

i) T.Ż., córki W. i I. w udziale 1/20;

j) B.G., córki W .i I. w udziale 1/20;

k) D.O., córki W. i I. w udziale 1/20;

l) T.N., syna W. i I. w udziale 1/20;

m) W.N., syna W. i I. w udziale 1/20.

3. ustalił łączną kwotę podlegającą zwrotowi w wysokości 415,22 zł, na którą składa się wartość (3/4 udziału) zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę, którą osoby wymienione w pkt 2 decyzji zobowiązane są wpłacić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

4. orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa w pkt 3, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wartości 830,44 zł na udziale w prawie własności w nieruchomości, określonym w pkt 2, w dwukrotnej wysokości kwoty wskazanej w pkt 3, na rzecz Gminy Miejskiej R.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że cel dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotową działkę, nie został zrealizowany na części nieruchomości, co potwierdza wizja przeprowadzona w terenie w dniu 23 marca 2018 r., w trakcie której stwierdzono, że dawna działka nr [...] stanowi teren wokół budynków mieszkalnych posadowionych na działkach wydzielonych po ich obrysie oraz zabudowana jest pergolą śmieciową, częściowo ogrodzona (wydzielona zieleń przydomowa) a częściowo zakrzewiona i porośnięta trawą z posadowionym garażem. W konsekwencji, Starosta uznał, że zachodzą przesłanki do uznania części działki obecnie oznaczonej jako działka nr [...], na której znajdują się wydzielenia zieleni przydomowej, garaże oraz prowizoryczne altany, za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Następnie, odnosząc się do zakwestionowanej przez wnioskodawców a zatwierdzonej decyzją koncepcji podziału nieruchomości organ wyjaśnił, że realizacja osiedla mieszkaniowego wymaga budowy różnorakiej infrastruktury technicznej. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem osiedle takie obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna. Tym samym, budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku dowodu na okoliczność wypłacenia odszkodowania spadkobiercom A.V. podniesionym w piśmie pełnomocnika wnioskodawców z dnia 23 maja 2018 r., Starosta stwierdził, że jest on nietrafiony, gdyż organy administracji publicznej nie mają obowiązku dowiedzenia, że ustalone w decyzji odszkodowanie zostało poprzedniemu właścicielowi rzeczywiście wypłacone. Organ przywołał przy tym art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. Odszkodowanie podlega waloryzacji w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Organ przypomniał, że na podstawie decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 15 stycznia 1954 r. na rzecz spadkobierców A.V. zostało ustalone odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni 17 000 m2 w wysokości 7582,90 zł. Jak wynika z opinii szacunkowej z dnia 4 maja 1952 r., dotyczącej oszacowania m.in. nieruchomości o powierzchni 17 000 m2, odszkodowanie dotyczyło samego gruntu. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego kwota zwaloryzowanego odszkodowania ogranicza się tylko do sumy wartości za grunt o powierzchni 1438 m2. Wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania obliczono w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1953 - 2018) i miesięczne (odnośnie roku 2019) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego a stosowne wyliczenia przedstawiono w Załączniku Nr 2 do decyzji. Kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 553,63 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości projektowanej działki [...] ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 9 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na fakt, iż zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje w 3/4 udziału we współwłasności wartość zwaloryzowanego odszkodowania, jakie winien wpłacić wnioskodawca określono odpowiednio na kwotę 415,22 zł za grunt.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Burmistrza Miasta R. oraz AA.-ZZ.

Burmistrz Miasta R. we wniesionym odwołaniu wskazał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast, pozostali odwołujący się we wniesionym odwołaniu podkreślili, że dotyczy ono pkt 1 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ pominął obszar o powierzchni 0,1067 ha przy projektowanej działce [...], która łącznie powinna mieć powierzchnię 0,2505 ha i w zakresie w jakim uwzględnił go przy projektowanej działce [...], która powinna mieć powierzchnię 0,0663 ha oraz projektu podziału stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji w części dotyczącej rozgraniczenia działek [...] i [...]. Ponadto, odwołanie to dotyczy pkt 2 w zakresie wyliczonej powierzchni 0,1438 ha zamiast 0,2505 ha oraz pkt 3 w całości, gdyż poprzednikowi prawnemu wnioskodawców A.V. nie wypłacono ustalonego odszkodowania, a organ administracji nie ustalił okoliczności przeciwnej żadnymi dowodami. Z kolei, pkt 4 zaskarżono w całości, wskazując, że nie każdy zwrot nieruchomości wymaga zabezpieczenia w postaci ustanowienia hipoteki przymusowej.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r., nr [...], Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 23 października 2019 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że z analizy zebranych w sprawie materiałów archiwalnych wynika, że część parceli nr [...] wchodziła w skład większego terenu, na którym przed wywłaszczeniem (w okresie wojny) zostało wybudowanych kilkanaście budynków mieszkalnych. Obszar ten został przekazany Ministerstwu Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej, a budynki zostały wyremontowane przez A. Obszar ten stanowił i w dalszym ciągu stanowi on osiedle mieszkaniowe. Na części obecnie projektowanej działki nr [...] nie było zaplanowanych budynków - zgodnie ze szkicem sytuacyjnym miała to być przestrzeń niezabudowana. Na podstawie zgromadzonych dokumentów nie można jednoznacznie ustalić, co miało na niej być, czy np. zieleń, czy ogródki przydomowe itp. Jednakże, z materiału dowodowego wynika, że znajdowała się na niej trawa, drzewa, krewy, ogródki przydomowe, jak również kontenery na śmieci/pergola śmieciowa, a w ostatnich latach garaże. Zdaniem Wojewody, użytkowanie projektowanej działki nr [...] przez mieszkańców osiedla jako ogródków przydomowych, których istnienie od 1981 r. potwierdzili podczas rozprawy administracyjnej dzierżawcy części działki nr [...], czy posadowienie na niej garaży, których nie było w dniu 23 czerwca 1999 r., co wynika z protokołu z wizji w terenie, a które są widoczne na zdjęciach pobranych z Google Earth z 2008 r. i z 2010 r., jak również pozostawienie bądź urządzenie zieleni - mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest osiedle mieszkaniowe. W związku z tym, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce nr [...] został zrealizowany, nie polega ona zwrotowi. W tym stanie rzeczy niemożliwe było jednak uchylenie przez Wojewodę decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu części stanowiącej projektowaną działkę nr [...], bowiem w tej sytuacji nie mógłby zostać zatwierdzony projekt podziału działki nr [...]. Ponadto, z uwagi na to, że Starosta pominął w decyzji pozostałą część przedmiotowej działki, tj. według projektu podziałki działki nr [...] i [...], w ogóle o nich nie orzekając, Wojewoda nie był władny wkroczyć poza przedmiot zaskarżonej decyzji. Tym samym, konieczne stało się wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 557/20, uchylił decyzję Wojewody z dnia 8 czerwca 2020 r., wskazując, że Wojewoda nie wykazał, aby zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej była odmienna od organu I instancji ocena zebranego materiału dowodowego w kontekście przesłanki zbędności objętej wnioskiem nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 września 1950 r. Zdaniem Wojewody, cel wywłaszczenia został zrealizowany, na co wskazuje fakt użytkowania ww. działki jako ogródków przydomowych, posadowienie na niej garaży, jak również pozostawienie bądź urządzenie zieleni. Natomiast w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej nie stanowi odmienna ocena prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego dokonywana przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja kasatoryjna w ogóle nie wskazuje przy tym na konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kluczowej dla sprawy kwestii – realizacji na objętej wnioskiem nieruchomości celu wywłaszczenia, co stanowi przesłankę zastosowania trybu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, skoro zdaniem Wojewody, dotychczas zebrany materiał dowodowy pozwalał na ocenę kwestii realizacji celu wywłaszczenia, która jest kluczowa dla możliwości zwrotu przejętej przez podmiot publiczny nieruchomości, to nie było przeszkód do tego, aby organ ten wydał decyzję rozstrzygającą co do istoty. Jednocześnie, Sąd wskazał, że przeszkody takiej nie stanowił w szczególności fakt, że w pkt 1 decyzji Starosty dokonano podziału działki nr [...] ze względu na ograniczenie wniosku stron do niezabudowanej jej części. Z powyższego Wojewoda wywodzi, że nie jest możliwe uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu części działki w postaci projektowanej działki nr [...], gdyż w takim wypadku nie może zostać zatwierdzony projekt podziału działki nr [...]. Tymczasem, zgodnie z art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami to nie organ orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości posiada kompetencje do zatwierdzania podziału nieruchomości, gdyż taki podział zatwierdza z mocy prawa dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości. Zatem, rozstrzygnięcie Starosty w tym zakresie nie ma znaczenia dla wydania przez organ odwoławczy orzeczenia o odmowie zwrotu wnioskowanej części nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej u.g.n., Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 23 października 2019 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 3/4 w prawie własności nieruchomości położonej w R., stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], zaznaczonej na załączniku graficznym do decyzji.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że zakres przedmiotowy postępowania odwoławczego wyznaczył Starosta, bowiem zaskarżona decyzja zatwierdziła podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] i [...], ale dotyczyła tylko działki nr [...] o pow. 0,1438 ha, co do której orzeczono zwrot. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na pozostałej części został zrealizowany cel wywłaszczenia, dlatego nie podlega ona zwrotowi, ale nie zamieścił już tego w sentencji. Powołując się na orzecznictwo organ zauważył, że rozstrzygnięcia decyzji nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wobec czego, przedmiotem postępowania odwoławczego jest jedynie część działki nr [...], tj. projektowana działka nr [...] o pow. 0,1438 ha.

Następnie, Wojewoda przypomniał, że z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 września 1950 r. wynika, że wywłaszczenie części parceli nr [...] (obecnie jej część stanowi projektowana działka nr [...]), wchodzącej w skład terenu obejmującego również inne nieruchomości, nastąpiło na cele użyteczności publicznej. Ze szkicu sytuacyjnego Osiedla kolejowego w Z., sporządzonego w dniu 23 sierpnia 1950 r., który swoim zakresem obejmuje obecną działkę nr [...], wynika, że na parceli tej znajdowały się dwa budynki o nr [...] i [...] a pozostała część była niezabudowana. Ponadto, w piśmie Dyrekcji Okręgowej z dnia 29 kwietnia 1949 r., stanowiącym wniosek o wywłaszczenie, wskazano, że część parceli nr [...], niezbędna jest na cele budowy osiedla dla pracowników przemysłu wojennego oraz, że wymienione parcele są zabudowane i znajduje się na nich 18 budynków mieszkalnych. Wyjaśniono też, że w związku z pismem Ministerstwa Komunikacji z dnia 7 czerwca 1947 r. wymienione wyżej budynki zostały zgodnie z decyzją Ministerstwa Administracji Publicznej z dnia 20 czerwca 1947 r. wyłączone spod administracji Zarządu Gminnego w R. i przekazane dla potrzeb Dyrekcji a wynikłe wskutek działań wojennych uszkodzenia wahające się w granicach od 30% do 85% zostały usunięte kosztem A. Protokołem zdawczo – odbiorczym nr [...] z dnia 15 września 1947 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny przekazał w zarząd Ministerstwa Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej m.in. budynki robotnicze pobudowane przez okupanta, położone na parceli nr [...]. W protokole tym opisano skalę zniszczeń tych budynków na skutek działań wojennych, a w § 5 wskazano, że Ministerstwo Komunikacji zobowiązało się do nieusuwania przez A. lokatorów zamieszkałych w budynkach przejmowanych przez Dyrekcję a dopiero po opuszczeniu mieszkania przez lokatora dotychczasowego, mieszkanie pozostaje do wyłącznej dyspozycji Dyrekcji. W protokole w rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 16 sierpnia 1950 r. wskazano, że na parcelach znajdują się budynki mieszkalne w łącznej ilości 18, wybudowane przez okupanta w okresie wojny 1939 – 1945. Po zakończeniu działań wojennych wywłaszczone nieruchomości wraz z budynkami przeszły we władanie Dyrekcji i zostały doprowadzone do stanu używalności kosztem A. Ponadto, jak wynika z tego protokołu A.V., jako przedstawiciel spadkobierców A.V., cofnął złożony wcześniej sprzeciw co do wywłaszczenia, prosząc o pozostawienie mu części parceli [...], zaś co do reszty wywłaszczonej parceli o odszkodowanie po cenach rynkowych na równi z pozostałymi właścicielami wywłaszczonych parceli. W związku z tym przedstawiciel Dyrekcji ograniczył wniosek o wywłaszczenie parceli [...] o ogólnej powierzchni 21287 m2, w tym sensie, że przyszła granica własności A. przebiegnie równolegle do ściany szczytowej budynku mieszkalnego nr [...] w odległości 4 metrów. W orzeczeniu szacunkowym, sporządzonym w dniu 4 maja 1952 r. wskazano, że grunty wywłaszczone położone są na terenie osiedla. W piśmie z dnia 11 lipca 1956 r., skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wskazano, że na nieruchomości wywłaszczonej równocześnie (tym samym orzeczeniem) z parcelą nr [...], okupant pobudował domy mieszkalne dla pracowników kolejowych. W piśmie z dnia 15 maja 1956 r. L.B. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) wskazała, że w pobliżu budynków mieszkalnych lokatorzy urządzili ogródki działkowe. Z protokołu z wizji w terenie z dnia 23 czerwca 1999 r. wynika, że działka [...] zabudowana jest dwoma budynkami wielkomieszkaniowymi ulica M. i ulica M. Za budynkami mieszkalnymi są ogródki, szopki, kontenery na śmieci, przed domami ogródki kwiatowe, drzewa i krzewy, a przy narożniku M. i K. kawałek ogródka mieszkańców. Z kolei, w protokole oględzin nieruchomości z dnia 23 marca 2018 r. wskazano, że wewnątrz działki nr [...] wydzielone są trzy działki: dwie zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz zabudowana pergolą śmieciową. Teren działki jest płaski, częściowo porośnięty trawą. Na części działki znajdują się ogrodzenia (wydzielania zieleni przydomowej) – zawarte umowy dzierżawy. Na części działki zlokalizowane są blaszane i prowizoryczne altany. W protokole rozprawy z dnia 2 sierpnia 2018 r. zawarto oświadczenie dzierżawców części działki nr [...], tj. G.S i Z.S., że terenem gospodarują od około 2002 r. na cele ogródka przydomowego na podstawie umowy dzierżawy a mieszkają przy ul. K. od 1981 r. i z tego co pamiętają teren ten wówczas był zagospodarowany jako ogródki przydomowe. Ponadto, na stronie [...] są ogólnie dostępne zdjęcia archiwalne ww. nieruchomości i ze zdjęć z 1968 r. i 1997 r. wynika, że projektowana działka nr [...] stanowi teren zielony pomiędzy blokami mieszkalnymi i ulicami.

Z powyższego, w ocenie Wojewody wynika, że część parceli nr [...] wchodziła w skład większego terenu, na którym przed wywłaszczeniem (w okresie wojny) zostało wybudowanych kilkanaście budynków mieszkalnych. Obszar ten został przekazany Ministerstwu Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej, a budynki zostały wyremontowane przez A. Obszar ten stanowił i w dalszym ciągu stanowi osiedle mieszkaniowe. Na części dawnej parceli [...] (obecnie projektowanej działki nr [...]) nie było zaplanowanych budynków. Zgodnie ze szkicem sytuacyjnym miała to być przestrzeń niezabudowana. Na podstawie zgromadzonych dokumentów nie można jednak jednoznacznie ustalić, co miało na niej być, czy np. zieleń, czy ogródki przydomowe itp. Jednakże, jak wskazano powyżej, znajdowała się na niej trawa, drzewa, krzewy, ogródki przydomowe, jak również kontenery na śmieci/pergola śmieciowa, a w ostatnich latach garaże.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda uznał, że użytkowanie tego terenu w celach ogrodniczych przez jego mieszkańców, czy usytuowanie na nim zieleni lub garaży, również mieści się w pojęciu "osiedla mieszkaniowego", zwłaszcza, że takie dokładnie przeznaczenie tego terenu zostało przewidziane w dokumentach archiwalnych. Ponadto, teren ten służy mieszkańcom osiedla.

Natomiast w odniesieniu do stwierdzenia pełnomocnika wnioskodawców, zawartego w protokole z rozprawy z dnia 17 lipca 2019 r., że właściciele nieruchomości sąsiedniej nie są zobowiązani do zabezpieczenia miejsc postojowych właścicielom sąsiednich budynków, Wojewoda podkreślił, iż projektowana działka nr [...] stanowi jedynie część terenu przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe, w związku z czym miejsca postojowe mogły zostać wyznaczone na sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie Wojewody, użytkowanie projektowanej działki nr [...] przez mieszkańców osiedla jako ogródków przydomowych (których istnienie od 1981 r. potwierdzili Państwo S.), czy posadowienie na niej garaży (których nie było w dniu 23 czerwca 1999 r., co wynika z protokołu z wizji w terenie, a które są widoczne na zdjęciach pobranych z Google Earth z 2008 r. - jeden garaż, a z 2010 r. kilka garaży), jak również pozostawienie bądź urządzenie zieleni, mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest osiedle mieszkaniowe. W konsekwencji, Wojewoda uznał, że na projektowanej działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc nie powinna ona podlegać zwrotowi.

W związku z powyższym, Wojewoda uznał za bezcelowe odnoszenie się do zarzutów zawartych w odwołaniu wnioskodawców dotyczących zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania czy ustanowienia hipoteki. Jednocześnie, Wojewoda podkreślił, że z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty była jedynie część wywłaszczonej nieruchomości w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. 0,1438 ha, jak również z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 557/20, nie może wypowiedzieć się, co do pozostałej części ww. nieruchomości w zakresie projektowanej działki nr [...]. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem jedynie część wywłaszczonej działki nr [...] w granicach projektowanej działki nr [...] o pow. 0,1438 ha.

Ponadto, Wojewoda zaaprobował uznanie przez organ I instancji za strony niniejszego postępowania dzierżawców nieruchomości, jednakże organ odwoławczy odstąpił od ustalania, kto jest dzierżawcą na dzień wydania decyzji, podkreślając, że orzekł o odmowie zwrotu, co nie wpływa na interes prawny ewentualnych dzierżawców. Pomimo że niektóre z umów dzierżawy przestały obowiązywać Wojewoda uznał, że skoro dzierżawcy otrzymali decyzję Starosty z dnia 23 października 2019 r. to zasadnym jest również, aby otrzymali rozstrzygnięcie Wojewody.

Dodatkowo, organ odwoławczy zauważył, że w związku z tym, że odwołania złożyły wszystkie strony w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 139 k.p.a.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty i orzeczenie o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 3/4 w prawie własności nieruchomości stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], w granicach projektowanej działki nr [...], zaznaczonej na załączniku graficznym, co stanowi zaledwie część rozstrzygnięcia co do przedmiotu sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy;

- błędną wykładnię art. 136 ust. 3 u.g.n., przez wykładnię rozszerzającą pojęcia osiedla mieszkaniowego i terenów zielonych przy rozstrzyganiu odnośnie kwestii realizacji celu wywłaszczenia, co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- błędną interpretację przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- błędne określenie przedmiotu postępowania jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1438 ha zamiast w zakresie obszaru 0,2505 ha według mapy projektowej załączonej do odwołania od decyzji Starosty - brak rozstrzygnięcia co do całego przedmiotu sprawy przez całkowite pominięcie, że istnieje obszar, co do którego nic nie orzeczono;

- naruszenie art. 7 k.p.a., przez pominięcie dowodów z archiwalnych map geodezyjnych znajdujących się w zasobach Starostwa Powiatowego, na których widać na spornym obszarze niewybudowane zarysy budynku, który miał zostać wybudowany, ale nigdy nie powstał, co oznacza, że nigdy celem wywłaszczenia nie była zieleń miejska jako część osiedla mieszkaniowego na przedmiotowym obszarze, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 Konstytucji, przez brak poszanowania dla ochrony własności przez Wojewodę i zasady, że wywłaszczenie może być dokonane tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem przez uprzywilejowanie pozycji Gminy Miasta R. i pominięcie interesów spadkobierców właściciela A.V.

Ponadto, zarzucono brak wyczerpującej analizy dowodów, tzn. brak odniesienia się do dowodów załączonych do odwołaniu, tj. koncepcji planu podziału nieruchomości nr działki [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę M.K.

Skarżący wnieśli o zobowiązanie Gminy R. do dostarczenia aktualnej listy dzierżawców, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu i do określenia, z którymi osobami spośród uczestników aktualnie nie jest zawarta umowa dzierżawy, tak aby lista uczestników była aktualna i kompletna.

W ocenie skarżących, decyzja Wojewody jest niezwykle krzywdząca i daje wyraz przedłożeniu interesów samorządowych nad interesami pokrzywdzonych spadkobierców przedwojennego właściciela, bez zupełnego poszanowania dla prawa własności i zasady, że wywłaszczenie jako ograniczenie konstytucyjnego prawa własności jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne. Wskazano, że dopuszczalność wywłaszczenia wyłącznie na cele publiczne oznacza, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika prawo do zwrotu nieruchomości, o ile cel taki nie zostanie zrealizowany. Cel publiczny musi istnieć rzeczywiście. Uzasadnia on wywłaszczenie, gdy jego realizacja bez dokonania wywłaszczenia nie byłaby możliwa. Jeśli zaś cel ten nie zostanie zrealizowany, to wywłaszczenie nie miało charakteru koniecznego, nie miało zatem konstytucyjnej podstawy. Ponadto, prawo do zwrotu gwarantuje też ochronę przed wywłaszczeniami pochopnymi czy "fikcyjnymi", gdy cel publiczny byłby deklarowany jedynie formalnie, bez zamiaru jego realizacji.

Przypomniano, że jeszcze przed II wojną światową A.V. był właścicielem sporego obszaru w R., w tym przedmiotowej działki o aktualnym nr [...]. W czasie okupacji nieruchomość ta jako całość została znacjonalizowana przez Niemców na potrzeby armii celem wybudowania osiedla mieszkaniowego dla żołnierzy niemieckich. Na obszarze, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, również miał powstać budynek mieszkalny, gdyż jego obrys długo był widoczny jako linia przerywana na starych mapach. Jednakże wobec klęski Niemiec celu nie zrealizowano. Po wojnie zaś, w budynkach wzniesionych przez hitlerowskiego okupanta zamieszkali urzędnicy kolejowi. Nie wykonano żadnych dodatkowych prac na terenie obecnej działki [...] poza drobnymi remontami budynków, nie było również żadnych planów miejskich dotyczących zieleńców. Teren przylegający do budynku [...] i [...] zawsze był nieużytkiem. Zdaniem skarżących, miasto R. nigdy nie interesowało się tym terenem ani nie zapewniło tam nic dla mieszkańców.

Skarżący aprobują decyzję Starosty odnośnie kwestii konieczności zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o nr działki [...], jednakże ich zdaniem, zwrot powinien nastąpić w większym zakresie, gdyż wzięto pod uwagę niezrealizowane projekty i inwestycje, których nie powinno się brać pod uwagę w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast, w ocenie skarżących, Wojewoda błędnie ocenił kwestię realizacji celu wywłaszczenia. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że nie można uznać, że każdy teren porośnięty trawą znajdujący się w okolicy osiedla, niezależnie od tego, co się na tym terenie znajduje, stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. O realizacji celu można bowiem mówić w takim przypadku, gdy obszar ten stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń. Skoro Wojewoda twierdzi, że działka będąca przedmiotem zwrotu nigdy nie miała być zabudowana, to powinien wskazać choćby jakie dowody wskazują, że zieleń na tym obszarze miała być zorganizowana i uporządkowana. Zdaniem skarżących, okoliczność, że obecnie kilku okolicznych mieszkańców dzierżawi część tej nieruchomości pod altanki nie jest i nigdy nie była żadnym zagospodarowaniem zieleni. Skarżący wskazują, że najprawdopodobniej Niemcy w czasie wojny nie zdążyli zbudować jeszcze jednego budynku mieszkalnego, a po przegranej wojnie musieli uciekać do swojego kraju. I zapewne to jest jedyna przyczyna dlaczego taki dodatkowy budynek tam nie powstał. Zwrócono uwagę, że zarys takiego budynku zaznaczony liną przerywaną długo znajdował się w mapach geodezyjnych w Starostwie Powiatowym.

Następnie, skarżący wskazali, że przez dziesiątki lat od czasu zakończenia wojny tak właśnie było, że na tej części nieruchomości znajdowała się niezorganizowana zieleń, chaszcze, później nielegalnie wyrzucano tam śmieci, a sąsiedzi z nieruchomości [...] skarżyli się i nadal skarżą na głośne libacje dochodzące właśnie z działki [...]. Wskazano, że na ostatniej rozprawie administracyjnej wiele osób, w tym dzierżawców, to potwierdziło. Uznanie tego właśnie terenu za zieleń osiedlową jest sporą nadinterpretacją. Obecnie bowiem z części tego terenu korzysta kilka osób, a nie ogół mieszkańców. Na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości miasto nie poczyniło tam żadnych inwestycji, nie uporządkowało zieleni, nie zbudowało alejek, placów zabaw czy innych urządzeń świadczących o tym, że jest to zorganizowana zieleń miejska. Tym samym brak było jakiegokolwiek celowego działania organów miasta R. na tym terenie. Wskazano ponadto, że z pewnością na dzień 1 stycznia 1998 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ani na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ani na chwilę obecną.

Ponadto, zdaniem skarżących, Wojewoda całkowicie pominął w swojej ocenie stanu faktycznego, że projektowana działka [...] graniczy z działką [...], która nie była przedmiotem wywłaszczenia. Po zwrocie nowej działki [...] na rzecz skarżących po prostu przesunęłaby się granica osiedla i w tym kontekście ten zwrot nieruchomości jest możliwy. Zaskarżone orzeczenie nie dotyczy całego przedmiotu sprawy, gdyż w decyzji Wojewody całkowicie pominięto, że przedmiot sporu to nie tylko projektowana działka [...], ale obszar o większym rozmiarze, który powinien zostać prawidłowo wytyczony z przeznaczeniem do zwrotu jako część działki [...]. Pominięty obszar ma powierzchnię 0,1067 ha i jest zaznaczony na projektowanej mapie podziału załączonej do odwołania. W zakresie tego obszaru nie oddalono wniosku skarżących, więc w tym zakresie sprawa pozostaje dalej nierozpoznana.

Zdaniem skarżących, skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to pozostała część nieruchomości o obszarze 0,2505 ha powinna zostać skarżącym zwrócona jako nowoprojektowana działka [...] wydzielona z działki [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody z dnia 30 listopada 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 23 października 2019 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały po rozpoznaniu wniosku A.A.-Z.Z. o zwrot nieruchomości położonej w R., stanowiącej dawniej działkę nr [...], a obecnie działkę nr [...], w części, która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa A. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 września 1950 r., nr [...], wydanym na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 (Dz.U. nr 20, poz. 138 ze zm.), zwanego dalej dekretem.

Orzekające w niniejszej sprawie organy materialnoprawną podstawą realizacji zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo uczyniły przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Jak podkreśla się przy tym w doktrynie art. 136 ust. 3 u.g.n. używa określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości", co nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez u.g.n. Zgodnie bowiem z treścią art. 112 u.g.n. poprzez wywłaszczenie nieruchomości rozumieć należy pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (por. G. Bieniek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom II, Zielona Góra 2000, s. 181 - 182). Tym samym, katalog aktów prawnych, stanowiących podstawę wywłaszczenia nieruchomości, które umożliwiają złożenie wniosku o jej zwrot ma charakter otwarty.

Zdaniem Sądu, analiza stanowiącego podstawę prawną wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z dnia 7 września 1950 r., nr [...], dekretu, wskazuje, że akt ten należy zaliczyć do kategorii ustaw "wywłaszczeniowych", co w konsekwencji zobowiązuje organy rozpatrujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do stosowania bezpośrednio przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r., II SA/Po 206/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że w przedmiotowym dekrecie używa się wyłącznie pojęcia "wywłaszczenia", a nie "nabycia" lub "przejęcia" nieruchomości. W myśl art. 1 ust. 3 dekretu wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności. Zgodnie z art. 4 powyższego dekretu do wywłaszczenia nieruchomości należało stosować odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym wraz ze zmianami określonymi w samym dekrecie. Powyższe rozporządzenie przewidywało przeprowadzenie odrębnego postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia o odjęciu prawa własności. Również samo orzeczenie musiało odpowiadać określonym wymogom formalnym. Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. został uchylony poprzez ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu, odjęcie prawa własności nieruchomości przewidziane przedmiotowym dekretem odpowiada definicji wywłaszczenia z art. 112 u.g.n.

Niewątpliwie, dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie jest wymieniony w art. 216 u.g.n., który przewiduje, że przepisy ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych w nim wymienionych. Jednak wskazać należy, że przepis ten dotyczy regulacji prawnych innych niż "wywłaszczenie" i "ustawy wywłaszczeniowe", choć również skutkujących przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Nie wymienienie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. pośród aktów prawnych, co do których ustawa nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znajdujące się w u.g.n. nie kształtuje zamkniętego katalogu ustaw "wywłaszczeniowych". Podkreślić należy, że art. 216 u.g.n. nakazuje stosować przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiednio do wymienionych w treści przepisu ustaw, co nie jest jednoznaczne z określeniem, że zwrot nieruchomości jest dopuszczalny jednie w przypadku, gdy miał miejsce na podstawie jednej z ustaw wymienionych w tym artykule. Samo pojęcie odpowiedniego stosowania oznacza, że w niektórych wypadkach określone normy prawne należy stosować bezpośrednio, niekiedy wyłącznie w określony sposób, w innych zaś przypadkach nie znajdą one w ogóle zastosowania w danej sytuacji faktycznej lub prawnej. Dlatego też treść art. 216 u.g.n. musi być rozpatrywana łącznie z art. 136 tejże ustawy.

Prawidłowość powyższej oceny prawnej potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w swoim orzeczeniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. SK 43/07, wskazał, że analiza przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. prowadzi do wniosku, że odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 u.g.n. W konsekwencji do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu stosuje się wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Trybunał podkreślił, że pominięcie przez ustawodawcę powyższego dekretu w art. 216 u.g.n., nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III powyższej ustawy, a dodanie tego dekretu do wyliczenia zawartego w art. 216 jest zbędne z punktu widzenia ochrony prawa właściciela do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyroku Trybunału zawarto tezę, iż z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Trybunału wykładnia przepisów u.g.n. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wyklucza stosowania art. 136 tej ustawy do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny.

Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie przy tym z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powołanej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

W świetle powyższego obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było przede wszystkim ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem, a następnie stwierdzenia czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne odtworzenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym, w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany.

W ocenie Sądu, dokonana zaś przez orzekające w sprawie organy ocena celu wywłaszczenia działki nr [...] (w części niezabudowanej budynkami mieszkalnymi) budzi wątpliwości co do jej prawidłowości, albowiem jest niekompletna.

Na wstępie, zauważyć należy, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia nie może być dorozumiany, czy interpretowany rozszerzająco (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., I OSK 311/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Niewątpliwie, im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14, LEX nr 2066127). Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzekający w niniejszej sprawie Starosta uznał, że celem wywłaszczenia części działki nr [...] była budowa osiedla dla pracowników przemysłu wojennego a zrealizowanie na nowoprojektowanej działce [...] pergoli śmieciowej, wydzielonej zieleni przydomowej, częściowo zakrzewionej i porośniętej trawą z garażem – nie mieści się w tym celu. Orzekający w niniejszej sprawie Wojewoda również uznał, że celem wywłaszczenia działki nr [...] była budowa osiedla dla pracowników przemysłu wojennego, następnie przejętego przez A. dla swoich pracowników, jednakże, w jego ocenie, zrealizowanie na projektowanej działce [...] trawy, drzew, krzewów, ogródków przydomowych, kontenerów na śmieci, pergoli śmieciowej, garaży - mieści się w tym celu wywłaszczenia.

Wyjaśnić w tym miejscu zatem należy, że co prawda, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp.; osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1537/09, LEX nr 745074; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, LEX nr 383797), to jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać i potwierdzić. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców. Wszak ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być przynajmniej w minimalny sposób uporządkowana, winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie, budowa osiedla mieszkaniowego jest z reguły procesem długotrwałym, wieloetapowym ale musi istnieć łączność pomiędzy wszystkim jego elementami, zarówno czasowa jak i funkcjonalna.

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że utworzenie terenów zielonych na obszarze osiedla mieszkaniowego może stanowić o realizacji celu publicznego (wywłaszczenia lub innych form nabycia, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 789/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba wywodzenia, że wyrazem realizacji celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego jest każdy teren porośnięty trawą znajdujący się w okolicy osiedla, niezależnie od tego, co się na tym terenie znajduje, byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 lutego 2020 r., II SA/Lu 775/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewątpliwy można stwierdzić, że w trybie przepisów dekretu przejęto od poprzednika prawnego skarżących działkę nr [...], której częścią aktualnie pozostaje działka nr [...], na cele użyteczności publicznej na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa A. Z dokumentacji poprzedzającej wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego, w tym z wniosku A. o wywłaszczenie wynika, że przedmiotem wywłaszczenia były nieruchomości zajęte w czasie okupacji na cele budowy osiedla dla pracowników przemysłu wojennego. Protokół przekazania działki nr [...] na rzecz Ministerstwa na potrzeby A. sporządzony w dniu 15 września 1947 r. zaświadcza wyłącznie o przedmiocie przekazania w postaci budynków mieszkalnych.

O ile z ujawnionych dokumentów, w tym z funkcjonującego w obrocie, niezakwestionowanego orzeczenia o wywłaszczeniu, można wywieść wniosek, że celem wywłaszczenia działki nr [...] określonym jako "użyteczność publiczna" było w istocie osiedle mieszkaniowe dla pracowników, o tyle nie sposób stwierdzić co było celem wywłaszczenia na niezabudowanej budynkami mieszkalnymi części wskazanej działki, porośniętej trawą, drzewami, krzewami, na której urządzono ogródki przydomowe, zlokalizowano kontenery na śmieci i garaże, której poszczególne części są przedmiotem dzierżaw. Okoliczności, czy wskazane zagospodarowanie stanowiło zaplanowaną część infrastruktury osiedla mieszkaniowego dla pracowników przemysłu wojennego, a potem pracowników A. tak jak to ocenił Wojewoda, czy też nie miało takiego charakteru, tak jak to ocenił Starosta, nie potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, a w konsekwencji podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia są przedwczesne.

Dokonując powyższej oceny należało uwzględnić specyfikę dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. stanowiącego podstawę prawną przedmiotowego wywłaszczenia części parceli nr [...] na cel użyteczności publicznej.

Z przepisu art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wywłaszczenie nieruchomości przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu, tj.: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej;

2) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Z powyższych przepisów wynika przede wszystkim, że przedmiotem wywłaszczenia we wskazanym trybie mogły być wyłącznie nieruchomości już zagospodarowane na ściśle określone cele. Cele te wskazane w art. 2 pkt 1 lit. a-e dekretu zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie ich treść i zakres nie nasuwa wątpliwości. Z tytułu dekretu wynika, że wszystkie one są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. To jednak w art. 2 pkt 1 lit. f wskazano, że chodzi tu o zajęcie nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", przy czym zauważyć należy, iż nie użyto tu określenia "na inne cele użyteczności publicznej", mimo, że wszystkie cele określone pod literami a-e, są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. Taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, że dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publiczne, obejmuje nimi wszystko to, co za taki cel mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Słowo "publiczny" oznacza dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jej członków. Należy zatem przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., I OSK 218/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ, powołany art. 2 pkt 1 dekretu odrębnie stanowi o wywłaszczeniu na cele użyteczności publicznej (pkt f) i odrębnie stanowi o wywłaszczeniu pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze (pkt d), brak jest podstaw do uznania, aby wywłaszczenie na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. na cele użyteczności publicznej mogło obejmować również swym zakresem realizację zieleni urządzonej w formie zieleńców i parków. W tej sytuacji wykonanie obsadzeń trawą, drzewami czy krzewami musiałoby być związane w realizacją celu w postaci osiedla mieszkaniowego.

Ponadto, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele użyteczności publicznej, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych". Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/ 07 (OTK-A 2008/10/175) wyraził pogląd, że z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., I OSK 218/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołany dekret miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny na określony cel użyteczności publicznej a wciąż znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Uprzednie zrealizowanie określonego w dekrecie celu było zatem warunkiem koniecznym do przejęcia własności nieruchomości. Stąd też, w tym przypadku orzeczenie wywłaszczeniowe było wydawane, gdy określony cel użyteczności publicznej został już zrealizowany (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 1617/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z materiału dowodowego niniejszej sprawy nie wynika zaś, aby w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod zieleń urządzoną, ogródki przydomowe, kontenery na śmieci i garaże. Żaden z materiałów dowodowych nie wskazuje przy tym na wolę A. takiego zagospodarowania nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Na urządzenie ogródków działkowych, szopki, kontenera na śmieci, ogródków kwiatowych, drzew i krzewów wskazują bowiem dopiero: pismo L.B. z dnia 15 maja 1956 r., protokół z wizji w terenie z dnia 23 czerwca 1999 r. oraz protokół oględzin nieruchomości z dnia 23 marca 2018 r.

W protokole rozprawy z dnia 2 sierpnia 2018 r. dzierżawcy części działki nr [...] – G.S. i Z.S. oświadczyli, że mieszkają przy ul. K. od 1981 r. i z tego co pamiętają teren ten wówczas był zagospodarowany jako ogródki przydomowe. Żaden z przeprowadzonych dowodów nie potwierdza, aby działka nr [...], w części niezabudowanej budynkami mieszkalnymi, była w okresie w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., zajęta pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Nie zgromadzono również materiału dowodowego, który potwierdzałby plany A. odnośnie przejętej działki w części niezabudowanej. Dokumentacja potwierdza wyłącznie plany remontowe związane z przejętymi budynkami mieszkalnymi dotkniętymi zniszczeniami wojennymi.

Należy przy tym wskazać, że w dacie wywłaszczenia, zgodnie z ustawą z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1949 r., nr 18, poz. 117), pracowniczy ogród działkowy był niewątpliwie urządzeniem użyteczności publicznej podlegającym obowiązkowi urządzenia w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogródków (art. 4). Jednakże, zgodnie z art. 4 i art. 7 tej ustawy to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary a w braku prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary pod ogrody działkowe wyznaczać miał zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej a zarząd gminy – na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej. W aktach sprawy, brak jest dowodów na podjęcie i przeprowadzenie jakichkolwiek zorganizowanych działań w kierunku urządzenia na niezabudowanej części działki wywłaszczonej pracowniczych ogródków działkowych. Z pisma L.B. z dnia 15 maja 1956 r. wynika przy tym, że "lokatorzy bloków mieszkalnych urządzili sobie ogródki działkowe" na nieruchomości, z której została wywłaszczona i do której nie ma dostępu. Wobec tego wyjaśnienia wymagała kwestia planów A. zagospodarowania tej części nieruchomości, która nie była zabudowana budynkami mieszkalnymi, ustalenia, czy powstanie ogródków działkowych oraz elementów zieleni objęte było sprecyzowaną koncepcją Przedsiębiorstwa i następowało na określonych zasadach i podstawach oraz w związku z osiedlem mieszkaniowym dla pracowników, czy też stanowiło wyraz samowoli mieszkańców osiedla. Pomocne w ustaleniach powyższych kwestii mogą być zarówno dowody bezpośrednie, jak i pośrednie, ale obrazujące plany odnoszące się do zagospodarowania niezabudowanej w dacie wywłaszczania części nieruchomości. Przy tym wskazać należy, że informacje pochodzące z powołanych przez Burmistrza R. w piśmie z dnia 30 maja 2018 r. pozycji książkowych mogą stanowić dowód historycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, ale o charakterze pośrednim, wymagającym zindywidualizowania i oceny w całokształcie innych dowodów, w tym tych, o których wspomniano w tym piśmie, ale których brak w aktach sprawy, tj. dokumentacji z zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Na zajęcie części parceli nr [...] w okresie od 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. pod budynki mieszkalne w ramach osiedla mieszkaniowego wskazuje pismo Ministerstwa Komunikacji z dnia 7 czerwca 1947 r., zgodnie z którym wymienione budynki zostały zgodnie z decyzją Ministerstwa Administracji Publicznej z dnia 20 czerwca 1947 r. wyłączone spod administracji Zarządu Gminnego w R. i przekazane dla potrzeb D. Następnie, z protokołu zdawczo – odbiorczego nr [...] z dnia 15 września 1947 r. wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny przekazał w zarząd Ministerstwa Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej m.in. budynki robotnicze pobudowane przez okupanta, położone na parceli nr [...]. Zgodnie ze szkicem sytuacyjnym osiedla kolejowego w Z., sporządzonym w dniu 23 sierpnia 1950 r., który swoim zakresem obejmuje obecną działkę nr [...], na parceli tej znajdowały się dwa budynki nr [...] i [...] a pozostała część była niezabudowana. W protokole z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 16 sierpnia 1950 r. wskazano, że na parcelach znajdują się budynki mieszkalne w łącznej ilości 18, wybudowane przez okupanta w okresie wojny 1939 – 1945. Po zakończeniu działań wojennych wywłaszczone nieruchomości wraz z budynkami przeszły we władanie D i zostały doprowadzone do stanu używalności kosztem A. We wniosku z dnia 29 kwietnia 1949 r. stanowiącym wniosek o wywłaszczenie wskazano, że część parceli nr [...] jest zabudowana, znajdują się na nich budynki mieszkalne w łącznej ilości 18. W piśmie z dnia 11 lipca 1956 r. skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wskazało, że na nieruchomości wywłaszczonej równocześnie (tym samym orzeczeniem) z parcelą nr [...], okupant pobudował domy mieszkalne dla pracowników kolejowych.

Z uwagi na powyższe, na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, czy istniejące na terenie nowo projektowanej działki [...]: trawa, drzewa, krzewy, ogródki przydomowe, kontenery na śmieci, garaże i ogródki działkowe, stanowiły zaplanowaną część infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

Sąd wskazuje zaś, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanej regulacji wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena celu wywłaszczenia obecnie projektowanej działki nr [...] nie znajduje odzwierciedlenia w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym została przeprowadzona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. a przede wszystkim art. 80 k.p.a., które to naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 136 u.g.n.

Ponadto, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena dotyczy tylko fragmentu objętej wnioskiem o zwrot działki nr [...]. Złożony przez wnioskodawców wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył nieruchomości położonej w R., stanowiącej dawniej działkę nr [...], a obecnie działkę nr [...], w części, która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. Z kolei, orzekające w sprawie organy przedmiotem swojego rozstrzygnięcia uczyniły jedynie część tego terenu – tj. nowoprojektowaną działkę nr [...], nie analizując celu wywłaszczenia i jego realizacji na pozostałym terenie objętym wnioskiem – tj. do nowoprojektowanych działek nr [...] i [...]i nie rozstrzygając adekwatnie do poczynionych ustaleń.

Wskazać zaś należy, że jeśli wszczęcie postępowania, jak w tym przypadku, następuje na wniosek, to zakres żądania określa wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1629/14, LEX nr 1794752). Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314). W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji I instancji zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do celu wywłaszczenia i jego realizacji w odniesieniu do całego żądania zgłoszonego przez wnioskodawców we wniosku a więc, tej części działki nr [...], która nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. Przy tym organ zadba o zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania, w tym aktualnych dzierżawców części wskazanej nieruchomości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 680 zł, na którą oprócz wpisu sądowego do skargi w wysokości 200 zł, składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.