Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1553/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.28, art. 145 par.1 pkt.4 , art. 151 par.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w K. – G. M. sprawy ze skargi A. W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2016 r., znak [....] , o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 sierpnia 2016 r, znak [....], którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30 marca 2016 r., znak [....] , którą udzielono K.B. pozwolenia na użytkowanie zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce znajdującego się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w miejscowości W. – odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzała opisana niżej sekwencja zdarzeń.

W dniu 2 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał kontroli zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce znajdującego się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w W. Podczas kontroli stwierdzono, że na w/w działce przy budynku inwentarskim, między płytą do składowania obornika znajduje się zbiornik betonowy o wymiarach 13,0m x 1,2m i głębokości do 1,7m. Zbiornik ten znajduje się w odległości 5,8 m od ogrodzenia z działką nr [....] . Na dzień kontroli zbiornik częściowo wypełniony. Biorący udział w kontroli K.B. wniósł do protokołu, że zbiornik i płyta zostały wybudowane wraz z budową budynku inwentarskiego. Wniósł, że w pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego znajdowało się również pozwolenie na budowę zbiornika i płyty. Pozwolenie na budowę uległo zniszczeniu. Po przeprowadzeniu kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wystąpił do Wójta Gminy S. , Archiwum Narodowego w K. Oddziały w B. i T. o udzielenie informacji dotyczących wydawanych pozwoleń lub zgłoszeń na obiekty znajdujące się na działce nr ewid. [....] w W. Urząd Gminy S. pismem z dnia 23 października 2013 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , że w rejestrach prowadzonych od roku 1977 brak jest wydanego pozwolenia na budowę na nazwisko K. i B. . Archiwum Narodowe w K. Oddział w B. pismem z dnia 21 listopada 2013 r. poinformowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , że w powołanej sprawie przeprowadzono poszukiwania w niekompletnie zachowanych aktach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. 1950-75. Dodatkowo przeglądnięto pomoce ewidencyjne kompletnie zachowanego zespołu Urzędu Gminy w S. 1973-1990, oraz Urzędu Powiatowego w B. 1973-1975. W w/w materiałach nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy obiektów budowlanych na nazwisko K. , B. w miejscowości W. Ponadto Archiwum Narodowe w K. Oddział w T. pismem z dnia 18 listopada 2013 r. poinformowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , że w swoich zasobach nie posiada dokumentacji dotyczącej budowy obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ewid. [....] w W. stanowiącej obecnie własność K.B. Następnie Urząd Gminy S. pismem z dnia 3 marca 2014 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., że cyt.: "Zgodnie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzony Uchwałą Nr XII/37/79 Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia 29 grudnia 1979 r. przestał obowiązywać z dniem 01.01.2004 r. Obecnie Gmina S. nie posiada prawnie obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości W".

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce znajdującego się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w W. Organ przyjął przy tym, że samowola budowlana miała miejsce w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wobec czego w sprawie mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Organ wyjaśnił także, że w innych sprawach otrzymał od K.B. zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia 8 kwietnia 2014 r., znak [....] , w którym Urząd Gminy zaświadcza, że: "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. obowiązującym w roku 1979 działka nr [....] (wówczas działka nr [....] ) znajdowała się na terenie określonym na planie symbolem planu MR – tereny zabudowy zagrodowej. Gmina S. , obecnie zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy działka [....] leży w terenie MU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Tak więc, w ocenie organu, został spełniony warunek określony w art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W celu ustalenia czy wykonany zbiornik stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych oraz czy został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r., znak [....] , postanowił nałożyć na K.B. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 22 stycznia 2016 r. oceny technicznej przedmiotowego zbiornika.

W dniu 19 stycznia 2016 r. K.B. przedłożył wymaganą ocenę, opracowaną przez A.M. posiadającego uprawnienia budowlane nr [....] w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. We wnioskach opinii stwierdzono, że: "stan techniczny zbiornika należy określić jako dobry. Należy wymienić dekle przykrywające otwory w płycie. Stan techniczny obecnie użytkowanych pokryw jest zły i może doprowadzić do wypadku podczas usuwania obornika z budynku lub w czasie chodzenia po zbiorniku w trakcie wykonywania czynności związanych z obsługą płyty do składowania obornika lub budynku inwentarskiego. Przedmiotowy zbiornik w stanie obecnym nadaje się do użytkowania niemniej jednak należy bezwzględnie wykonać nowe nakrywy otworów w górnej płycie zbiornika". Następnie zawiadomieniem z dnia 20.01.2016 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami niniejszej sprawy oraz możliwością wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie.

Decyzją z dnia 1 lutego 2016 r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , nakazał K.B. wykonanie nowych pokryw otworów w górnej płycie zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce znajdującego się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w W. Prace te, zgodnie z treścią decyzji, powinny być wykonane w terminie do dnia 11 marca 2016 r.; powinny być prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej.

W dniu 9 marca 2016 r. K.B. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wykonaniu robót określonych w decyzji [....] z dnia 1 lutego 2016 r. dołączając oświadczenie osoby uprawnionej, tj. A.M. o nadzorze nad przedmiotowymi pracami. W dniu [....] 2016 r. została przeprowadzona kontrola na działce nr ewid. [....] w W., podczas której stwierdzono, że został wykonany obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 1 lutego 2016 r., znak [....] , tj. wykonano nowe pokrywy otworów w górnej płycie zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce znajdującego się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika. W dniu 16 marca 2016 r. K.B. się zwrócił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wydanie pozwolenia na użytkowanie zbiornika zamkniętego znajdującego się na działce nr ewid. [....] w W.

Decyzją z dnia 30 marca 2016 r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 280) oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. udzielił K.B. pozwolenia na użytkowanie zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce znajdującego się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w W.

W dniu 10 czerwca 2016 r. A.W., właściciel działki nr ewid. [....] (działka sąsiadująca z działką nr ewid. [....] ), złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o wznowienie opisanego wyżej postępowania, domagając się uznania za jego stronę. A.W. podniósł w szczególności, że o sprawie dowiedział się z akt Prokuratury Rejonowej w B. ; podkreślił też, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr ewid. [....] i nr ewid. [....] nie jest granicą (zostało przesunięte na działkę nr ewid. [....] ).

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2016 r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na postawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1, art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30 marca 2016 r., znak [....] , którą udzielono K.B. pozwolenia na użytkowanie zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce znajdującego się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w miejscowości W. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał w szczególności, że wniosek A.W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 10 czerwca 2016 r. zaś o decyzji w sprawie wnioskodawca dowiedział się w dniu 18 maja 2016 r. W związku z powyższym termin miesiąca, o którym mowa w art. 148 k.p.a., został w niniejszej sprawie zachowany. Okoliczności te stanowią przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie 149 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które – po myśli art. 149 § 2 k.p.a. – stanowi podstawę do przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2016 r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na postawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 23) odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w B. z dnia 30.03.2016 r., znak [....] . W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał w szczególności, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W ocenie organu lokalizacja przedmiotowego zbiornika nie narusza własności sąsiedniej działki nr ewid. [....] w W., stanowiącej własność A.W. i A.W. i brak jest przepisu prawa materialnego stwarzającego przesłanki dla uznania A.W. za stronę postępowania.

Działając na skutek odwołania wniesionego przez A.W. , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 18 października 2016 r., znak [....] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 sierpnia 2016 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Brak winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony miał wpływ na treść decyzji. Artykuł 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga zatem stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony pozwoli wówczas na stwierdzenie, czy dojdzie do zmiany ustaleń stanu faktycznego. Dalej [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył, że zagwarantowana w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ, który prowadzi postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych mających na celu obronę jej interesów. Aby zapewnić stronie udział w postępowaniu organ powinien przede wszystkim zawiadomić ją o wszczęciu postępowania. W doktrynie wskazuje się, że przesłankę braku udziału strony w postępowaniu wypełniają brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, zawiadomienie o wszczęciu, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach oraz niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych. Organ wskazał też na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego też wykładnia przepisów określających warunki wznowienia postępowania musi być ścisła.

Następnie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. W bezpośrednim rozumieniu oznacza ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Może on wynikać nie tylko z norm prawa administracyjnego materialnego, lecz również np. z norm prawa cywilnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego powinno zatem nastąpić w wyniku ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego możliwe jest żądanie skutecznej czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby bądź też zaniechania albo ograniczenia czynności organu, które są sprzeczne z potrzebami danej osoby. Cechami interesu prawnego będzie to, że jest on bezpośredni, indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Bezpośredniość interesu prawnego odnosi się do związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Musi on także rzeczywiście istnieć w momencie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes przewidywany dopiero w przyszłości lub hipotetyczny. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad co do określenia przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można zastosować automatycznie w każdej sprawie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił dalej, że rozpatrując kwestię przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony, należy wziąć pod uwagę także art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., który nakazuje zapewnienie w procesie projektowania i budowy obiektów budowlanych poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W procesie badania, czy dany podmiot posiada przymiot strony istotne jest sprawdzenie wszystkich okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i przepisów odrębnych, które mogą mieć zastosowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym jest mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b., powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy konstrukcji, przeznaczenia obiektu i jego faktycznego wykorzystywania oraz jego inne cechy charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, przykładowo przepisy techniczno - budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Konieczne jest zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego. W przypadku gdy nie można stwierdzić naruszenia prawa, gdyż obiekt jest zgodny z odpowiednimi normami materialno - technicznymi, to dany podmiot nie może się powoływać skutecznie na naruszenie jego interesu prawnego. Także w świetle wyżej powołanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. należy wskazać, iż celem oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno – budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności istnienia obiektów budowlanych i miejscu posadowienia takich obiektów. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, ocenił, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z uwierzytelnionej kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej (k. nr 1 akt [....] ) oraz szkicu do protokołu kontroli z dnia [....] października 2013 r. wynika, że przedmiotowy zbiornik zamknięty na płynne odchody zwierzęce znajdujący się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w W. zlokalizowany został w odległości ok. 5 m od granicy działki nr ewid. [....] i działki nr ewid. [....] , której właścicielem pozostaje A.W. Z tych samych dokumentów wynika, że najbliższy budynek przeznaczony na pobyt ludzi zlokalizowany jest w odległości przynajmniej 40 m od przedmiotowego zbiornika. Przedmiotowy zbiornik zamknięty na płynne odchody zwierzęce stanowi budowlę rolniczą w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t. j . Dz. U. z 2014 r., poz. 81). Zgodnie z § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia: "Odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych, powinny wynosić co najmniej: 1) 10m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach; 2) 15m od magazynów środków spożywczych, a także od obiektów budowlanych służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych; 3) 4m od granicy działki sąsiedniej; 4) 5m od budynków magazynowych pasz i ziarna; 5) 5m od silosów na zboże i pasze; 6) 5m od silosów na kiszonki. Dlatego też, w ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , A.W. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce znajdującego się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w W. , a co za tym idzie nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia 30 marca 2016 r., znak: [....] . Przedmiotowy zbiornik został bowiem usytuowany zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sama jedynie potencjalna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki nr ewid. [....] w W. stanowiącej własność A.W. wskutek istnienia na działce nr [....] w W. zbiornika zamkniętego na płynne odchody zwierzęce, bez skonkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach sprawy, nie wystarcza, do zaliczenia działki nr ewid. [....] w W. w obręb obszaru oddziaływania przedmiotowego zbiornika, a tym samym do przyznania A.W. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności przedmiotowego zbiornika. W przypadku bowiem ustalenia, iż takie ograniczenia nie występują, albowiem żadne z obowiązujących przepisów odrębnych nie zostały naruszone, nie ma podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Tym samym brak jest możliwości skutecznego żądania wznowienia postępowania zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2016 r., znak: [....] na podstawie art. 145 § pkt 4 k.p.a. przez A.W. , co skutkuje brakiem zaistnienia przesłanek do uchylenia ostatecznej decyzji PINB z dnia 30 marca 2016 r., znak: [....] .

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym decyzja o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji jest wydawana w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do jej uchylenia. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Organ podzielił także wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W konsekwencji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. skonstatował, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa i odpowiada prawu.

Skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.W. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci obrazy art. 7, 8, 9 k.p.a., przepisów prawa budowalnego, Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (§ 23 ust. 1 pkt 2) oraz ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem uznania skarżącego stronę postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do prawidłowości ustaleń faktycznych organu, w oparciu o które przeprowadzona została negatywna weryfikacja interesu prawnego skarżącego. Organ przyjął, że przedmiotowy zbiornik zamknięty na płynne odchody zwierzęce znajdujący się między budynkiem inwentarskim a płytą do składowania obornika na działce nr ewid. [....] w W. zlokalizowany został w odległości ok. 5 m od granicy działki nr ewid. [....] i działki nr ewid. [....] , której właścicielem pozostaje A.W. , a nadto – że najbliższy budynek przeznaczony na pobyt ludzi zlokalizowany jest w odległości przynajmniej 40 m od przedmiotowego zbiornika. Okoliczności te, w ocenie organu, wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z uwierzytelnionej kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej (k. nr 1 akt ......) oraz szkicu do protokołu kontroli z dnia 2 października 2013 r. Z oceną tą, zwłaszcza w zakresie odległości zbiornika od granicy działki, trudno się zgodzić. Na wspomnianym szkicu punktem odniesienia dla pomiarów jest bowiem ogrodzenie, a nie granica działki. Tymczasem skarżący – zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowego, w tym także na rozprawie – podkreślał, że ogrodzenie nie jest usytuowane w granicy; jest ono, wedle twierdzeń skarżącego przesunięte w głąb działki nr ewid. [....] . Jest zatem prawdopodobne, a w każdym razie nie można wykluczyć tego, że relewantna odległość jest w istocie mniejsza niż przyjął organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja jawi się jako wadliwa – wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem chodzi okoliczność faktyczną mającą prawnomaterialne znaczenie, determinującą, w świetle rozważań prawnych organu, treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonując wpierw niejako abstrakcyjnej wykładni występującego w art. 28 k.p.a. pojęcia "interes prawny", organ sformułował szereg uwag i przytoczył liczne poglądy doktryny i judykatury, z których większości niepodobna kwestionować. Zauważyć jednak warto, że niektóre nich, choć są w gruncie rzeczy słuszne, wiązać należy nie tyle z weryfikacją interesu prawnego (legitymacji procesowej) osób innych niż inwestor, ile z koniecznością wyważenia ich wpływu – gdy występują jako strony w postępowaniu – na treść rozstrzygnięcia (dotyczy to np. poglądu, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności istnienia obiektów budowlanych i miejscu posadowienia takich obiektów). W ocenie Sądu, powstanie interesu prawnego nie jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem naruszenia jakichś przepisów prawa przedmiotowego; nie można też interesu prawnego utożsamiać li tylko z pozbawionym podstaw naruszeniem czyjegoś prawa w rozumieniu podmiotowym. Interes prawny jest kategorią szerszą, znamienną wpływem mającego zapaść rozstrzygnięcia na sytuację prawną danego podmiotu, przy czym nie chodzi tu tylko o wpływ prawnie wadliwy bądź niedopuszczalny.

Mając na uwadze powyższe – nawet przy założeniu prawidłowości ustaleń faktycznych organu i przy założeniu prawidłowości tezy, że przedmiotowy zbiornik został usytuowany zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie – nie można negować interesu prawnego skarżącego; nie można też uznać, że ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego działki, z racji swojego potencjalnego charakteru, jako podstawa wspomnianego interesu prawnego w ogóle się nie liczą.

Nie przesądzając kwestii ewentualnego zastosowania w sprawie także innych przepisów materialnoprawnych i techniczno – budowlanych, trzeba zauważyć, że nawet z powołanych przez organ przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t. j . Dz. U. z 2014 r., poz. 81), w szczególności § 6 ust. 4, wynika, że pomiędzy zamkniętym zbiornikiem na płynne odchody zwierzęce a innymi obiektami muszą być zachowane określone odległości. Na obszarze wyznaczonym tymi odległościami (ściśle biorąc, największą z nich) powstają zatem ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Nie są to ograniczenia potencjalne, lecz aktualne – występują od chwili powstania odnośnego zbiornika. Ograniczenia te nie mogą być uznane za potencjalne, nawet gdy dotyczą przyszłych ("potencjalnych") inwestycji czy zamierzeń budowlanych. Innymi słowy, konieczne jest odróżnienie sytuacji, gdy potencjalne są same ograniczenia, od sytuacji, gdy ograniczenia są aktualne, choć dotyczą potencjalnych inwestycji czy zamierzeń budowlanych. W konsekwencji stwierdzić należy, że właściciele nieruchomości położonych w mniejszej odległości od zbiornika niż największa odległość wymieniona w powołanych przepisach – mają interes prawny w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na jego użytkowanie (gdy został zbudowany bez pozwolenia na budowę).

Jakkolwiek w obliczu powyższych konstatacji kwestia ta ma drugorzędne znaczenie, wypada odnieść się również do poglądu [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wedle którego stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Zagadnienie związane z pytaniem, na którym etapie procedury wznowienia postępowania należy badać legitymację procesową wnioskodawcy, jawi się – zwłaszcza w kontekście przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jako budzące wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Sądu trafny jest pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. (II SA/Kr 154/11, CBOSA), w myśl którego: "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji [obecnie postanowienia] o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (por. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, CBOSA; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, CBOSA; W. Chróścielewski, "Z problematyki wznowienia postępowania administracyjnego", w: "Studia z prawa administracyjnego i nauki o administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu", pod red. Z. Czarnika, Z. Niewiadomskiego, J. Posłusznego, J. Stelmasiaka, Przemyśl–Rzeszów 2011, s. 124-127; T. Libera, "Weryfikacja przesłanki podmiotowej wznowienia postępowania administracyjnego", Casus 2016, nr 83, s. 22).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien poczynić prawidłowe ustalenia co do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia oceny legitymacji procesowej skarżącego, w tym ustalenia co do odległości przedmiotowego zbiornika od granicy działki nr ewid. [....] – a następnie dokonać tej oceny z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni relewantnych przepisów. Stosownie do jej wyników organ powinien podjąć dalsze czynności w postępowaniu wznowionym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, skoro także ta decyzja została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.