Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 535/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 839/13 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 839/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] i orzekł o kosztach postępowania.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Rz 839/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sprostował oczywiste omyłki w sentencji powyższego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "[...] czerwca 2013 r." wpisał "[...] czerwca 2013 r.", a w miejsce słów "grudnia 2012 r." wpisał "kwietnia 2013 r.".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 839/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że przedmiotem skargi T. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 związku z art. 144 i art. 97 § 1 k.p.a. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] po rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia 26 kwietnia 1991 r. zatwierdził podział działki nr [...] położonej w [...] na działki nr [...] , [...] , [...] , [...]. Decyzja podziałowa była niezbędna wnioskodawcy do przeniesienia prawa własności działek nr [...] i [...] na rzecz swoich dzieci, natomiast działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] i miała zostać przeznaczona pod drogę. E. S. do wniosku o podział złożył oświadczenie, że rezygnuje z odszkodowania za działkę nr [...].

Pismem z dnia 11 października 2012 r. E. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r., wskazując między innymi, że w momencie podziału działki nr [...] nie obowiązywał już plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego [...], dlatego decyzja ta wydana została niezgodnie z prawem. Celem skarżącego było wzruszenie decyzji podziałowej w trybie nadzwyczajnym dla odzyskania własności działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie było możliwości stwierdzenia jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

T. S. w piśmie z dnia 21 marca 2013 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażądał na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że Kolegium wszczynając postępowanie pominęło dwóch właścicieli nowo powstałych działek, tj. jego osobę oraz M. S.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. SKO w [...] odmówiło wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że T. S. nie był stroną w sprawie dotyczącej podziału pierwotnej działki nr [...], której właścicielem był E. S., zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. Oznacza to, że T. S. nie jest również stroną w rozpatrywanej w trybie nadzwyczajnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprawie z wniosku E. S. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej.

T. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem wskazując, że nie zgadza się z tym, że nie został uznany za stronę postępowania tzw. podziałowego. Podnosił, że w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. ma on interes prawny w postępowaniu, ponieważ na skutek podziału działki nr [...] położonej w [...] dokonanym przez jego ojca E. S. wnioskodawca stał się właścicielem jednej z działek. W chwili obecnej T. S. jako właściciel działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] winien posiadać przymiot strony postępowania jak właściciel nieruchomości sąsiedniej, zgodnie z art. 140 k.c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zasadniczym kryterium, wg którego następuje przyznanie jednostce przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną jest interes prawny. Krąg podmiotów korzystających w postępowaniu o podział nieruchomości ze statusu strony ustala się wg kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., w ujęciu którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony postępowania administracyjnego wynikać musi z przepisu prawa materialnego, dającego określonemu podmiotowi uprawnienie lub nakładającego obowiązek. Interes prawny jest kategorią zobiektywizowaną i musi się łączyć z wykazaniem potrzeby realnie istniejącej w danej sprawie ochrony prawnej. Ponieważ wniosek dotyczy ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ustalenie kręgu podmiotów nie może odbiegać od zakreślenia stron tejże decyzji.

Kolegium uznało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest E. S. - właściciel nieruchomości objętej podziałem, bowiem był on właścicielem nieruchomości. To, że na skutek podziału nieruchomości powstały działki oznaczone innymi numerami, które zostały następnie zbyte nie ma wpływu na decyzję podziałową. Nadto T. S. nie stał się właścicielem nieruchomości o nr ew. [...] na skutek podziału, decyzja podziałowa bowiem nie przenosi własności nieruchomości.

T. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 k.p.a. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w związku z odmową uznania go za stronę postępowania. Wskazał, że postępowanie zakończone wydaniem przez zaskarżony organ decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] prowadzone było jedynie z udziałem E. S. z pominięciem pozostałych stron postępowania, tj. skarżącego – T. S. oraz M. S. będących właścicielami działek powstałych w wyniku wydania decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1991 r., znak [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że argument, jakim Kolegium posłużyło się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., że "decyzja ta nie odnosi skutku względem sytuacji faktycznej i prawnej podmiotów będących obecnymi właścicielami wydzielonych działek" pozwala przypuszczać, że Kolegium dokonuje oceny przymiotu strony postępowania pod kątem treści ostatecznego rozstrzygnięcia w decyzji, a nie na etapie wszczęcia i prowadzenia postępowania, kiedy to strony powinny mieć prawo do reprezentowania i obrony swoich interesów. Mając na uwadze, że wniosek E. S. o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. mógł prowadzić do odzyskania przez niego prawa własności powstałej w wyniku podziału działki nr [...] - będącej aktualnie własnością Gminy i Miasta [...], przyjąć należy, że wynik postępowania co do zasady mógł dotyczyć interesu skarżącego. Powstała w wyniku podziału działka nr [...] znajduje się bowiem w sąsiedztwie będącej własnością skarżącego działki nr [...] i zgodnie z treścią decyzji podziałowej miała stanowić drogę zapewniającą prawidłowe funkcjonowanie należącej do skarżącego działki. Na fakt posiadania interesu prawnego nabywcy własności nieruchomości powstałej w wyniku decyzji podziałowej wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2010 r., II SA/Po 228/10, w którym Sąd wprost stwierdził, że "Osoby, które nabyły własność nieruchomości powstałej w wyniku kwestionowanej decyzji podziałowej, mają interes prawny do uznania za strony postępowania administracyjnego, w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a co za tym idzie posiadają legitymację skargową do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego".

W ocenie skarżącego należy uznać go za stronę postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] i uznać że bez własnej winy został pominięty w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że pismem z dnia 11 października 2012 r. E. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r., celem wzruszenia decyzji podziałowej w trybie nadzwyczajnym dla odzyskania własności działki powstałej z podziału działki nr [...]. W toczącym się postępowaniu o unieważnienie brał udział jedynie E. S., czyli osoba składająca wniosek o wydanie decyzji o podział działki. Przepis art. 147 k.p.a. stanowi, że "wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony", a wg art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Legitymację zatem do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każdy, kto twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Podkreślono, że przepis art. 28 k.p.a. definiując pojęcie strony nie wprowadza przesłanki faktycznego uczestnictwa w postępowaniu, od której byłoby uzależnione przyznanie jej statusu strony. Jednostka jest stroną, jeżeli decyzja ostateczna dotyczy jej interesu prawnego.

Zdaniem Sądu interes prawny zawsze winien łączyć się z realnie istniejącą potrzebą ochrony prawnej danej jednostki, w konkretnej sprawie. Sąd uznał, że skarżący miał interes prawny składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, w której nie brał udziału, ponieważ w wyniku wydania decyzji podziałowej stał się właścicielem jednej z powstałej w wyniku podziału działek.

Sąd wskazał na koniec, że organ prowadząc ponownie postępowanie, uwzględniając stanowisko Sądu, ustali czy spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 147 oraz 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 141 § 4 i art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność sentencji wyroku z uzasadnieniem i uchylenie w wyroku postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 roku, znak: [...] oraz z dnia [...] grudnia 2012 roku, znak: [...], podczas gdy żadne z tych postanowień nie było przedmiotem zaskarżenia, co stanowiło orzekanie poza granicami skargi, a ponadto w odniesieniu do orzeczeń SKO, które nie istnieją. Sąd nie może bowiem uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i art. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że T. S. jest stroną postępowania i stał się właścicielem nieruchomości o nr ew. [...] na skutek podziału decyzją podziałową, co narusza przepisy kodeksu cywilnego działu III - Nabycie i utrata własności.

Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. S. oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W dniu 30 lipca 2014 r. wpłynęła do SKO skarga T. S., który wnosi o uchylenie zaskarżonych postanowień. Zatem przedmiotem skargi, a tym samym wyroku winny być postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Natomiast w punkcie I wyroku WSA w Rzeszowie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...], które to postanowienia nie były przedmiotem skargi i dodatkowo brak orzeczeń SKO w [...] z tych dat o tych numerach. Zatem Sąd pierwszej instancji nie tylko orzekał poza granicami skargi naruszając dyspozycje przepisu art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także uchylił orzeczenia SKO w [...], które nie zostały wydane. Określenie "dana sprawa" w przepisie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza sprawę w ujęciu materialnym. Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W uzasadnieniu zaś WSA w Rzeszowie poddał analizie postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 roku znak: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2013 roku znak: [...], co stoi w sprzeczności z treścią sentencji wyroku i tym samym uzasadnia żądanie zawarte w skardze kasacyjnej.

Z ostrożności procesowej odnosząc się do treści samego uzasadnienia wyroku wskazano, że w ujęciu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony postępowania administracyjnego wynikać musi z przepisu prawa materialnego, dającego określonemu podmiotowi uprawnienie lub nakładającego obowiązek. Wymaga zatem ustalenia związku między normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu. Interes prawny jest kategorią zobiektywizowaną i musi się łączyć z wykazaniem potrzeby realnie istniejącej w danej sprawie ochrony prawnej. Ponieważ wniosek dotyczy ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ustalenie kręgu podmiotów nie może odbiegać zatem od zakreślenia stron tejże decyzji. Podkreślono, że T. S. nie jest stroną w sprawie dotyczącej podziału pierwotnej działki nr [...], której właścicielem był E. S., zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. Nie jest również stroną w rozpatrywanej w trybie nadzwyczajnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprawie z wniosku E. S. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej.

Jak podkreślano w zaskarżonym postanowieniu wniosek dotyczy ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zatem organ badając w pierwszej kolejności czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., jak również czy wniosła je strona i czy dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, nie może odbiegać od decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Wznowienie postępowania jest niejako otwarciem ponownym sprawy zakończonej ostateczną decyzją, ale w stanie na datę wszczęcia tego postępowania. To, że na skutek decyzji podziałowej wydzielono nieruchomość, którą następnie nabył T. S. nie może prowadzić do wniosku, że skutkiem decyzji podziałowej było nabycie własności nieruchomości, bowiem decyzja ta takiego skutku prawnego nie wywiera. Przepisy kodeksu cywilnego wskazują sposoby nabycia własności nieruchomości i nie przewidują takiego skutku decyzji o podziale nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na sprzeczności sentencji wyroku z uzasadnieniem, skoro postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Rz 839/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sprostował oczywiste omyłki w sentencji powyższego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "[...] czerwca 2013 r." wpisał słowa "[...] czerwca 2013 r.", a w miejsce słów "grudnia 2012 r." wpisał słowa "kwietnia 2013 r.", przez co wyeliminowana została sprzeczność sentencji zaskarżonego wyroku z jego uzasadnieniem. Niezależnie od tego należy wskazać, że – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 718/14 - koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Formułując zarzut, należy określić - przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis - jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dostrzegła, że przepis ten zawiera dwa paragrafy i nie wskazała, który z paragrafów art. 134 Prawa o postępowaniu został w jej ocenie naruszony. Ze sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia wynika jednak, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic sprawy sądowoadministracyjnej, co oznacza naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Sytuacje wyżej wskazane nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Niezależnie bowiem od faktu sprostowania przez Sąd pierwszej instancji oczywistej omyłki w sentencji zaskarżonego wyroku, z uzasadnienia tego wyroku wynika bezsprzecznie, że Sąd rozpatrywał sprawę odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdzającego, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i kontrolował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na sprzeczności sentencji zaskarżonego wyroku z jego uzasadnieniem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak to czyni strona skarżąca kasacyjnie wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do uzasadnienia wyroku na niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28 k.p.a. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462). Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu można kwestionować zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, a takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że T. S. jest stroną postępowania i stał się właścicielem nieruchomości o nr ew. [...] na skutek podziału decyzją podziałową, co narusza przepisy kodeksu cywilnego działu III - Nabycie i utrata własności.

Również ten zarzut nie jest uzasadniony.

Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie sprecyzował podstawy swojego orzeczenia powołując ogólnie w uzasadnieniu wyroku art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez wskazania, który z podpunktów tego przepisu (lit. a, b lub c) stanowił podstawę orzekania. Kwestia ta jednak nie została objęta zarzutami skargi kasacyjnej. W istocie zatem rozpatrzenie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy regulacje art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dają podstawę do przyjęcia, że osoba, która jest aktualnym właścicielem działki gruntowej powstałej w wyniku wcześniejszego podziału nieruchomości, do której nie miała tytułu prawnego w chwili dokonywania podziału, może uzyskać status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a w konsekwencji, czy pozbawienie jej udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej może stanowić podstawę wznowienia tego postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odpowiedź na powyższe pytanie jest pozytywna, co czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej.

Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron.

Krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99).

Niewątpliwie zatem stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zasadniczo główny adresat tej decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak legitymuje się interesem prawnym, którego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wyżej podkreślono, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie źródłem interesu prawnego właściciela nieruchomości są normy prawa materialnego regulujące prawo własności i to niezależnie od tego, w jaki prawnie przewidziany sposób określona osoba stała się podmiotem prawa własności. Już sama okoliczność, że T. S. jest aktualnym właścicielem działki nr [...] powstałej na skutek podziału działki nr [...] uzasadnia jego interes prawny oparty na normach regulujących prawo własności, a zwłaszcza – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że interes ten związany jest z bezpośrednim skutkiem decyzji podziałowej, jakim miałoby być nabycie prawa własności jednej z wydzielonych działek. To, że działka nr [...] powstała dopiero w wyniku podziału działki nr [...] oznacza, że nie mogła stanowić przedmiotu prawa własności przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1991 r. i w tym znaczeniu uprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym T. S. stał się właścicielem jednej z działek powstałych w wyniku podziału.

Dla stwierdzenia, czy właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w określonej sprawie administracyjnej należy ustalić związek pomiędzy interesem prawnym tego właściciela a konkretnym postępowaniem, skoro art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie". Jeżeli określona nieruchomość powstała na skutek podziału innej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, to niewątpliwie postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu tej decyzji ze skutkiem wstecznym, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest postępowaniem mogącym mieć wpływ na status prawny wydzielonych nieruchomości, a tym samym może dotyczyć interesu prawnego ich aktualnych właścicieli, co należy zbadać w toku wszczętego postępowania. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował odmowę wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, w którym nie zagwarantowano udziału aktualnemu właścicielowi działki powstałej na skutek decyzji podziałowej i wnioskującemu o wznowienie postępowania z tego powodu. Odmowa taka byłaby uzasadniona wyłącznie wtedy, gdyby okoliczność braku u wnioskodawcy statusu strony była bezsporna, a realia niniejszej sprawy takiego wniosku nie uzasadniają. Dopiero w toku wznowionego postępowania – zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. – jest miejsce na przeprowadzenie postępowania m.in. co do przyczyn wznowienia, w tym i do zbadania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak trafnie podkreślono w orzecznictwie NSA "stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można stwierdzić, iż co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym, (np. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości). Interes prawny nie jest też kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy" (por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 326/13, LEX nr 1446562).

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.