Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2900/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a, 145, 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tadeusz Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...] "[...]" (Klasztor [...]) z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Klasztor Sióstr [...] "[...]" ([...]), zwanego dalej również "klasztorem" lub "skarżącym", utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. "[...]" sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K., zwana dalej "inwestorem", uzyskała pozwolenie na budowę na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] lutego 2009 r., znak:

[...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2009 r., znak: [...]. Przedmiotem pozwolenia na budowę była inwestycja polegająca na przebudowie budynku frontowego oraz przebudowie i nadbudowie budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego, położonych przy ul. M. w K. na działkach nr ewid. [...] i [...],[...] – K..

Po zakończeniu prac Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.– Powiat G., zwany dalej "PINB", decyzją nr [...] z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Decyzja PINB stała się ostateczna. Decyzja ta wzbudziła wszakże zastrzeżenia skarżącego klasztoru i dlatego skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, PINB działając zgodnie z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", postanowieniem z [...] listopada 2012 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. PINB uznał, że skarżący klasztor nie mógł być i nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, a zatem nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w takim zakresie.

Rozstrzygnięcie PINB zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] WINB nr [...] z [...] września 2013 r., znak: [...]. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1544/13, oddalił skargę klasztoru.

3. W dniu 4 grudnia 2014 r. skarżący ponownie wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem [...] WINB z [...] września 2013 r. Za podstawy swojego wniosku skarżący klasztor uznał art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a.

Skarżący wyjaśnił też, że wyrokiem z 7 listopada 2014 r., sygn. akt: II OSK 983/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r., którą udzielono pozwolenia na przeprowadzenie robót przy obiekcie zabytkowym. Tym samym NSA przyznał klasztorowi statut strony postępowania, a także stwierdził, że kwestia interesu prawnego powinna być wnikliwie badana z uwzględnieniem przepisów konkordatu, jak i Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, wyrok NSA przesądza kwestię interesu prawnego klasztoru, a równocześnie uzasadnia wniosek klasztoru o ponowne wznowienie postępowania.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] września 2015 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego własnym postanowieniem z [...] września 2013 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., znaki: [...] i [...], uchylił jednak w całości ww. postanowienie organu wojewódzkiego z [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, [...] WINB pismem z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wezwał skarżącego do wskazania przesłanki określonej w art. 145 k.p.a., na podstawie której skarżący żąda wznowienia postępowania oraz do wskazania i uprawdopodobnienia dnia (konkretnej daty), w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący wskazał, że żąda wznowienia przedmiotowego postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a o okolicznościach wymienionych w ww. przepisie skarżący dowiedział się 7 listopada 2014 r.

[...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone własnym ostatecznym postanowieniem z [...] września 2013 r.

4. Badając sprawę ponownie, [...] WINB jako organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. odmówił uchylenia własnego ostatecznego postanowienia z [...] września 2013 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 126 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

[...] WINB wskazał przy tym, że art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w postępowaniu głównym, tj. zakończonym wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, względem którego złożono wniosek o wznowienie postępowania, organy administracji publicznej zastosowały przepis art. 100 § 2 k.p.a. Odesłanie do tego przepisu jest wprost wyrażone w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Tymczasem z analizy postanowienia [...] WINB z [...] września 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] listopada 2012 r. wynika, że w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 100 § 2 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego w ogóle nie badały kwestii związanych z zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co mogłoby uzasadniać wznowienie postępowania z powodów wskazanych przez skarżący klasztor.

Organ podkreślił również, że przedmiotem postępowania w wyniku którego zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r. była sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót w obiekcie zabytkowym. Natomiast przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanego postanowienia z [...] września 2013 r. był wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 pr.bud.). Ocena interesu prawnego wnioskodawcy w obu wskazanych wyżej typach spraw dokonywana jest w oparciu o odmienne przepisy prawa, tj. inne niż te, które związane byłyby z rozpatrywanym wnioskiem skarżącego.

5. Zażalenie na ww. postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. w piśmie z złożył skarżący 12 września 2016 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Skarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia postanowienia w oparciu o wyżej wymienione przepisy, mimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zostały spełnione obie przesłanki wskazane w powołanym przepisie;

naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa;

naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie.

6. Po przeanalizowaniu akt sprawy i rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Taki jej charakter wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. Ponadto, analiza art. 145 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że postępowanie wznowieniowe nie może mieć na celu powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Tymczasem na etapie prowadzonego postępowania zakończonego postanowieniem [...] WINB z [...] września 2013 r., nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym miałby rozstrzygnąć inny organ administracyjny lub sąd. Z uwagi na fakty sprawy i wykładnię ścisłą art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe.

We wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a nie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dlatego też przedmiotem ustaleń w prowadzonym postępowaniu były zatem tylko okoliczności odpowiadające przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 pr.bud. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co do zasady nie mogą więc uznawane za strony inne podmioty prawa, w tym właściciele nieruchomości sąsiednich.

Organ podkreślił wreszcie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 983/13 zapadł w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji konserwatora zabytków udzielającej pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku. W takiej sprawie stosuje się odrębne przepisy niż w rozpatrywanej sprawie. Ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący 25 listopada 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r., a także poprzedzającego je postanowienia nr [...][...] WINB z [...] sierpnia 2016 r.

Skarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;

naruszenie art. 147 k.p.a. poprzez błędną odmowę wznowienia postępowania, pomimo otrzymania wniosku od uprawnionej strony;

naruszenie art. 147 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o wyżej wymieniony przepis, mimo iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8, a organ powinien wziąć ją pod uwagę z urzędu;

naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa;

naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie;

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

8. Odpowiadając w dniu 22 grudnia 2016 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji wskazał w jej uzasadnieniu. W świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzuty i wywody zawarte w skardze

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd ma zatem obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest bezzasadna i powinna być oddalona.

10. Pierwszy i podstawowy zarzut, który wymagał rozpatrzenia przez Sąd, sprowadza się do twierdzenia o naruszeniu przez organ drugiej instancji art. 147 k.p.a. poprzez błędną odmowę wznowienia postępowania, pomimo otrzymania wniosku od uprawnionej strony.

Powołany przepis wskazuje, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (przypadki, w których wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony, wskazane w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i art. 145b k.p.a.) można pominąć). W rozpatrywanej sprawie organy podjęły działanie na podstawie wniosku skarżącego klasztoru z 4 grudnia 2014 r. jednocześnie, aby uniknąć wątpliwości, [...] WINB pismem z 11 kwietnia 2016 r., wezwał skarżącego do wskazania przesłanki z art. 145 k.p.a., na podstawie której żąda wznowienia postępowania. W odpowiedzi, skarżący wskazał, że żąda wznowienia postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Wobec jasnego i zdecydowanego stanowiska skarżącego, organ zbadał okoliczności sprawy w tym zakresie i wskazał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Organ wyjaśnił bowiem, że w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które byłoby rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. W sprawie (powtórzmy!) pozwolenia na użytkowanie nie doszło bowiem do zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, w związku z czym nie znalazł zastosowania art. 100 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, nie można było zastosować art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Żądanie skarżącego musiało więc być uznane za niezasadne.

W związku z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. należy odnieść się do dwóch kolejnych wątków: (1) skutków bezpośrednich i pośrednich wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13 oraz (2) niezastosowania przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

11. W kwestii skutków wyroku NSA z 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że wyrok ów nie mógł stanowić przesłanki wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. M. w K. na działkach nr ewid. [...] i [...]. Powołany wyrok zapadł w sprawie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji konserwatora zabytków udzielającej pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku. Wyrok zapadł zatem na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w związku z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyrok też – z oczywistych względów dotyczył też aktów prawnych (decyzji) innych organów administracji ([...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) niż właściwe w rozpatrywanej obecnie sprawie.

Co więcej, wbrew twierdzeniom lub choćby przekonaniu skarżącego, w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie przyznał skarżącemu klasztorowi uniwersalnego przymiotu strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych dotyczących wskazanej inwestycji przy ul. M. w K.. NSA stwierdził tylko, że naruszenie prawa przez organ (konserwatora zabytków) polegało na odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ze względu na uznanie, że brak przymiotu strony w przypadku klasztoru wynika z art. 61a § 1 k.p.a. Organ naruszył zatem wskazany przepis w związku z art. 157 § 2 k.p.a. zamiast uznać klasztor za stronę w postępowaniu nieważnościowym i przeprowadzić takie postępowanie.

Wobec wskazanych odmienności w stosunku do rozpatrywanej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r. nie można było uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a przez to również za przesłankę wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie organów i ewentualnie sądów w przedmiocie nieważności decyzji konserwatora zabytków mogłoby mieć (pod dalszymi warunkami) na decyzję o pozwoleniu na budowę wydane [...] lutego 2009 r., ale nie bezpośrednio na decyzję PINB nr [...] z [...] grudnia 2011 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Sąd podziela stanowisko przyjęte we wskazanym zakresie przez [...] WINB.

12. W związku z powołanym wyrokiem NSA wyjaśnienia wymaga również bardzo złożona kwestia, a mianowicie, czy stanowisko wyrażone przez NSA w powołanym wyroku nie ujawnia, choćby pośrednio, że rozstrzygnięcie (postanowienie) [...] WINB nr [...] z [...] września 2013 r. utrzymujące w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] grudnia 2011 r. (w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji), jest sprzeczne z prawem.

Zdaniem Sądu rozpatrującego obecną sprawę, stanowisko skarżącego klasztoru obarczone jest błędem logicznym, a zarazem błędem prawnym (w zakresie wykładni prawa). Mianowicie z twierdzenia, że brak przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wcale nie jest oczywisty (w świetle art. 61a § 1 k.p.a.), wcale nie wynika wniosek, że klasztorowi w sposób oczywisty przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wszczętym na wniosek innego podmiotu – inwestora.

Przeciwnie, w opinii Sądu, nie została skutecznie podważona ani w skardze, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada przyjmowana przez organy administracji właściwe w obecnej sprawie, że art. 59 ust. 7 pr.bud. stanowi przepis szczególny (lex specialis), a więc wyjątek od art. 28 ust 2 pr.bud. (rozstrzygającego o przymiocie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę), a tym bardziej art. 28 k.p.a. Dlatego więc konsekwentnie można przyjmować, że wątpliwości co do prawa udziału skarżącego klasztoru w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. M. w K. powinny być rozstrzygane na podstawie art. 59 ust. 7 pr.bud., a nie innych przepisów obowiązującego prawa.

Powyższa teza wynika, zdaniem Sądu, z kilku okoliczności.

Po pierwsze, wynika ona z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1544/13. Wyrokiem tym Sąd w Krakowie oddalił skargę klasztoru na postanowienie [...] WINB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził też, że "organy nadzoru budowlanego obu instancji uznając, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zwrócił się podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania, w myśl art. 59 ust. 7 p.b., prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 149 § 3 k.p.a. orzekając o odmowie wznowienia postępowania". Wyrok ten nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i stał się prawomocny.

W rozpatrywanej sprawie, organy nadzoru budowlanego przyjęły przychylną dla klasztoru wykładnię przepisów prawa i podjęły się rozstrzygnięcia, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania wskazana przez skarżący klasztor. Ocena prawna przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie została jednak formalnie podważona i dlatego w przypadku wątpliwości powinna być wiążąca.

Po drugie, przedstawiona "przyjazna wykładnia prawa" wynika z uznania, że w sprawach dotyczących zgodności z przepisami prawa budowlanego podstawowych decyzji dotyczących budynku przy ul. M. w K. należy przepisy ustawowe interpretować biorąc pod uwagę również przepisy umowy międzynarodowej: Konkordatu między Stolicą A. i R., podpisanego w W. dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 51, poz. 318; dalej "Konkordat"). Skarżący klasztor podkreśla w skardze konieczność uznania przede wszystkim zasady nienaruszalności miejsc przeznaczonych do sprawowania kultu (art. 8 ust. 3 Konkordatu). Zasadę tę dopełniają wskazane przez skarżącego określone kanony Kodeksu Prawa Kanonicznego. Należy też wziąć pod uwagę fakt, że fundamentalne zasady ochrony praw osób wierzących w rzeczypospolitej Polskiej wyznaczają przepisy Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., w szczególności art. 25 (status prawny kościołów i związków wyznaniowych) oraz art. 53 (wolność sumienia i religii).

Zdaniem Sądu, wskazane źródła nie przesądzają jednak o niedopuszczalności stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy prawo budowlane. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że Konkordat jest ratyfikowaną umową międzynarodową, a więc zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest już jednak oczywiste, czy przepisy Konkordatu prowadzą do uchylenia jasnego przepisu ustawy. Art. 91 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że pierwszeństwo przed ustawą ma umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i to tylko wówczas, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Konkordat został podpisany dnia 28 lipca 1993 r., ale został ratyfikowany 23 lutego 1998 r. i ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 kwietnia 1998 r. Konkordat nie został zatem ratyfikowany za zgodą wyrażoną w ustawie, a w związku z tym jego postanowienia nie mają bezwzględnego pierwszeństwa przed przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Co więcej, ograniczona siła argumentacji skarżącego wynika z treści Konkordatu i przepisów prawa kanonicznego. Wskazywany art. 8 ust 3 Konkordatu stanowi, że "miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność". Przepis ten, nawet interpretowany w kontekście art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 5 Konkordatu (wolność sprawowania kultu) oraz art. 53 ust 2 Konstytucji, nie wydaje się uchylać (wyłączać stosowania) art. 59 ust. 7 pr.bud.

Można bowiem przyjmować, że art. 8 ust. 3 Konkordatu chroni miejsca przeznaczone przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu przed faktyczną lub prawną ingerencją władz i innych osób w te miejsca, zwłaszcza ograniczanie prawa własności, prawa posiadania lub użytkowania, w sensie przyjmowanym dla użytkowania gruntów (art. 8 ust. 3 zd. 2). Niedopuszczalne jest oczywiście podejmowanie zachowań lub podejmowanie czynności prawnych jednoznacznie zakłócających lub przeszkadzających w sprawowaniu kultu religijnego (patrz np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 710/08, w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w bezpośrednim sąsiedztwie kaplicy). Takie zachowania zakłócające sprawowanie kultu są zresztą przedmiotem sankcji zawartych w przepisach innych ustaw, zwłaszcza przepisach o charakterze porządkowym i represyjnym.

Powyższej interpretacji nie zmienia powołanie się przez skarżącego na kanony zawarte w Kodeksie Prawa Kanonicznego (kanony 606-614, 667 i 1214). Kanony te odnoszą się do stosunków wewnętrznych Kościoła Katolickiego i obowiązków jednostek Kościoła Katolickiego, w tym zakonów, a nie do stosunków zewnętrznych. Jedyny skutek odesłania do wskazanych kanonów polega na podkreśleniu legalności sprawowania kultu religijnego przez osoby znajdujące się na terenie Klasztoru Sióstr [...] "VIISA/WA 576/17" (Klasztoru [...]). Tej okoliczności organy nadzoru budowlanego nigdy jednak nie kwestionowały.

W przedstawionym kontekście prawnym nie jest wcale oczywiste, że udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, przebudowanego zgodnie z ważnym pozwoleniem na budowę i zgodnie z projektem budowlanym, stanowi naruszanie wolności sprawowania kultu przez siostry dominikanki (mniszki zakonu kaznodziejskiego). W praktyce stosowania prawa budowlanego w P., w tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeśli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ma zostać wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, wówczas stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest – zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 7 pr.bud. - wyłącznie inwestor. Dopiero w przypadku skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, albo w przypadku gdyby inwestycja miał charakter samowoli budowlanej, albo gdyby doszło w trakcie prac budowlanych do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wówczas art. 59 ust. 7 pr.bud. powinien być interpretowany rozszerzająco i powinien zapewnić prawo do żądania weryfikacji stanu inwestycji nie tylko przez inwestorowi, ale również tym podmiotom, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów pr.bud. i innych ustaw (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 70/17).

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika jednak, że w momencie wydawania przez PINB decyzji nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji ([...] grudnia 2011 r.) pozwolenie na budowę było jeszcze w obrocie prawnym. Nie stwierdzono również przypadku samowoli budowlanej, ani odstępstwa od projektu, ani podobnego naruszenia prawa. Dlatego organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw, aby odmówić udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. M..

Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociągnie za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, spowoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 pr.bud. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2766/15, LEX nr 2322788).

Argumenty skarżącego klasztoru odwołujące się do przepisów Konkordatu i konstytucyjnie chronionych wolności religijnych i wymierzone w decyzje wydane w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku były zatem chybione. Nie na tym etapie procesu budowlanego i wobec innych postępowań administracyjnych argumenty wolności kultu religijnego mogłyby okazać się skuteczne.

W przedstawionym kontekście Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani prawa procesowego przez organy nadzoru budowlanego. Być może uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie w pełni oddaje istotę toczącego się sporu, a właściwie sporów, między skarżącym klasztorem a organami administracji budowlanej. W szczególności GINB nie odniósł się przekonująco do kontekstu konstytucyjnego i prawnomiędzynarodowego istotnego dla sprawy. Zdaniem Sądu, takie osłabienie uzasadnienia wydanego postanowienia nie powinno wszak prowadzić do jego uchylenia. Oceniając zaskarżone postanowienie, trzeba bowiem też dostrzegać fakt, że i środki zaskarżenia, z których korzystał skarżący klasztor, zwłaszcza nacisk położony na art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. i powierzchowność argumentacji opartej na przepisach Konkordatu, nie ułatwiały rzeczowej komunikacji.

13. Na koniec należy jeszcze odnieść się wyrażonego w skardze zarzutu niezastosowania przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Skarżący przedstawił bowiem zarzut, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził nietrafność wskazania przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., powinien z urzędu stwierdzić, że podstawą wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem [...] WINB z [...] września 2013 r. jest fakt uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie której zostało wydane zaskarżone postanowienie.

Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącego w tym zakresie jest chybiona. Sąd podziela opinię organu odwoławczego, że w postępowaniu mającym na celu wznowienie postępowania organ nie jest zobowiązany, ani upoważniony do analizowania z urzędu wszystkich możliwych przesłanek wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. w omawianym zakresie nie w drodze analogii stosować zasady przyjmowanej w przypadku drugiego postępowania nadzwyczajnego: postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).

Trzeba też widzieć, że skarżący w skardze zarzucił organowi odwoławczemu niezbadanie legalności niezastosowania przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednak ani w skardze, ani w innym piśmie procesowym skarżący nie przedstawił wiarygodnej argumentacji, z której miałby wynikać obowiązek organu do badania wystąpienia w sprawie innych przesłanek wznowienia, niż wprost wskazane przez skarżącego.

14. W konkluzji Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie, gdy przyjmujemy kryteria przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.:

- nie doszło do niewątpliwego naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

- nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co zostało wcześniej szczegółowo przedstawione,

- ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

- nie ma też podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, gdyż kwestionowane akty nie są dotknięte którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. W takim przypadku skarga podlega oddaleniu.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.