Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 177/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, 1a, 3 i 3a, art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 20 i 20a, art. 29a, art. 30 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151; art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca),, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie linii światłowodowej w pasie drogowym I. umarza postępowanie w części dotyczącej działki na [...] – obręb R. S. i działki nr [...] – obręb C., objętych zaskarżoną decyzją; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu) zezwalającą na zlokalizowanie linii światłowodowej w pasie drogowym dróg powiatowych położonych na działkach nr: [...], nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...],[...] obręb [...], nr [...] obręb [...].

Z akt administracyjnych wynika, że decyzja pierwszoinstancyjną wydana została w wyniku złożonego przez [...] wniosku o wydanie zgody i warunków technicznych na umieszczenie linii światłowodowej w pasie dróg powiatowych położonych na wymienionych w tym wniosku działkach.

Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. zezwolił na zlokalizowanie linii światłowodowej w pasie drogowym dróg powiatowych położonych na wymienionych działkach i określił stosowne warunki. Dyrektor wyjaśnił także, że jego decyzja stanowi zgodę na dysponowanie nieruchomością tj. pasem drogowym celem uzyskania właściwych dokumentów określonych prawem budowlanym, lecz nie upoważnia do prowadzenia robót w pasie drogowym drogi powiatowej.

Dyrektor pouczył nadto, że stosownie do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 25.02.2013 r. poz.260 z późn. zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga odrębnego zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze odrębnej decyzji administracyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] zarzuciła organowi, że nakłada na nią obowiązki prawne, które nie wynikają z przepisów prawa w zakresie prowadzonych inwestycji. Zdaniem strony, pouczenie o konieczności przedstawienia kserokopii protokołu ZUDP, kserokopii zgłoszenia budowy obiektu umieszczonego w pasie drogowym oraz oświadczenia o posiadaniu ważnego zgłoszenia budowy obiektu umieszczonego w pasie drogowym, jest sprzeczne z art. 30 ust. 1 pkt 1a w z zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawie Prawo budowlane w zw. z § 1 ust. 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest przedmiotowe urządzenie stanowił art. 39 ust. 3 ustawy. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej.

Stosownie do treści art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy w decyzji zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Wskazana regulacja oznacza, że każdorazowo w przypadku inwestycji polegającej na umieszczeniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego strona jest zobowiązana uzyskać (a właściwy organ wydać) trzy odrębne od siebie decyzje. Pierwsza, to zezwolenie na lokalizację tych obiektów lub urządzeń, w którym zarządca drogi może określić warunki tej lokalizacji (art. 39 ust. 3 zdanie 1 w zw. z art. 39 ust. I ustawy). Jeżeli strona akceptuje takie warunki, to dopiero wówczas występuje o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót związanych z umieszczaniem danego urządzenia lub obiektu (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy). Następnie (w praktyce często jednocześnie) strona powinna wystąpić także o wydanie odrębnego zezwolenia na umieszczenie obiektu lub urządzenia infrastruktury technicznej na czas określony lub na czas nieokreślony (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy). W dwóch ostatnich przypadkach w odrębnych decyzjach nalicza się stosowne opłaty (w ostatnim przypadku opłatę roczną) za zajęcie pasa drogowego i - odrębnie - za umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca konsekwentnie odróżnia od siebie wskazane wyżej trzy typy decyzji, oraz że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z pierwszym z trzech wskazanych wyżej rozstrzygnięć, czyli z decyzją w sprawie lokalizacji urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, która dotyczy wydania [...] zgody oraz określenia warunków technicznych na umieszczenie linii światłowodowej na terenie Gminy [...] w pasie dróg powiatowych położonych na wymienionych działkach. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że jeśli zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym zostało wydane dla infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U z 2014 r. poz. 243 z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, to odmowa wydania zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Artykuł 39 ust. 3 zdanie 2 ustawy jest konsekwencją wprowadzenia w art. 39 ust. 1a ustawy zasady priorytetowego traktowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury sieciowej, ale dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym, a nie postępowania w sprawie określenia warunków ich lokalizacji.

Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej się, że w badanej decyzji organ I instancji nałożył na nią obowiązek przedłożenia dokumentów wymienianych w treści odwołania. Korzystając z upoważnienia wynikającego z art. 39 ust. 3a ustawy, organ I instancji wypełnił obowiązek pouczenia inwestora, do czego będzie on zobowiązany przed rozpoczęciem robót budowlanych, które to pouczenie zamieścił w punktach 10 - 12 decyzji. Zawarte w tej części decyzji zapisy mają charakter informacyjny, a ze sformułowanego pouczenia nie wynika iżby na obecnym etapie postępowania zostały na stronę nałożone jakiekolwiek obowiązki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a., a także art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, jak również niezawiadomienie o takiej możliwości przez SKO przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy w rozstrzygnięciu decyzji ZDP umieszczone zostało pouczenie uzależniające wydanie decyzji w zakresie zezwolenia na umieszczenie infrastruktury światłowodowej od przedstawienia kserokopii decyzji w sprawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy oraz protokołu ZUDP, które to dokumenty nie są wymagane przez przepisy prawa w przypadku inwestycji polegającej na budowie doziemnych przyłączy światłowodowych;

- naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29a oraz 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewyjaśnienie przesłanek oraz niewskazanie podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek przedstawienia protokołów ZUDP oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia budowy w przypadku gdy złożony przez skarżącą wniosek dotyczył inwestycji polegającej na budowie doziemnych przyłączy światłowodowych, która to inwestycja zgodnie z art. 29a Prawa budowlanego może być realizowana bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia budowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja dotycząca lokalizacji linii światłowodowej w pasie drogowym dróg powiatowych.

Problematyka związana z ochroną pasa drogowego objęta jest uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy tej ustawy przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1). Ustawa dopuszcza jednocześnie możliwość uchylenia tych zakazów na zasadach określonych w kolejnych przepisach tego artykułu.

W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji, tryb wydawania zezwoleń określony był w art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2013, poz. 260), dalej powoływana jako ustawa o drogach publicznych, lub zamiennie ustawa. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do przepisu art. 39 ust.1a tej ustawy, zakazu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek wyrazić zgodę na realizację takiej inwestycji, o ile warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Bezspornie zatem lokalizowanie urządzeń i obiektów w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym w przypadku umieszczenia w nim infrastruktury telekomunikacyjnej, zasadą jest obowiązek organu wyrażenia takiej zgody, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione enumeratywnie w ustawie. Odmowa jego wydania może nastąpić tylko wyjątkowo, to jest w sytuacji, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie, żadna z wymienionych okoliczności nie zaistniała, organ zgodnie z wnioskiem strony wydał zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, określając jednocześnie w treści decyzji warunki jej umieszczenia oraz pouczenie o obowiązkach wymaganych przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wobec uwzględnienia w całości żądania strony, stosownie do przepisu art. 107 § 4 k.p.a., organ odstąpił od uzasadnienia decyzji.

Istota spornego zagadnienia w przedmiotowej sprawie, sprowadza się do kwestionowania przez stronę, zawartego w decyzji "pouczenia" o warunkach rozpoczęcia robót budowlanych i uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu ich wykonywania.

Zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, w decyzji, o której mowa w ust. 3 określa się w szczególności : rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do :

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że zarówno warunki umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, jak i "pouczenie" inwestora o warunkach rozpoczęcia robót budowlanych, są obligatoryjnymi elementami decyzji lokalizacyjnej, z tą jedynie różnicą, że pouczenie z istoty odnosi się do kolejnych etapów procesu inwestycyjnego. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, zamieszczenie w decyzji lokalizacyjnej pouczenia o wymogach podjęcia przez inwestora robót budowlanych związanych z usytuowaniem urządzeń w pasie drogowym, nie jest bezpodstawne. Ma ono bowiem oparcie w treści normy prawnej zawartej w art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Treść pouczenia również wynika z dyspozycji tego przepisu i jest w nim ściśle określona (pkt 1 – 3). W zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych (pkt 1), ustawa o drogach publicznych nie wskazuje konkretnych jego warunków lecz de facto przekierowuje do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623 ze zm.), która z kolei szczegółowo określa dalsze wymogi przewidziane, czy to dla uzyskania pozwolenia na budowę, czy też, jak w przypadku budowy telekomunikacyjnych linii kablowych – dla dokonania zgłoszenia wykonywania robót budowlanych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, prawidłowe jest stanowisko organów administracji, zarówno co do obowiązku zawarcia w decyzji lokalizacyjnej "pouczenia", jak też co do jego treści, czyli rodzaju dokumentów wymaganych do uzyskania kolejnych zezwoleń. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przedmiot postępowania wyznacza treść żądania, a ta w pełni uzależniona jest od woli stron. We wniosku inicjującym postępowanie z dnia 22 marca 2013 r., strona jednoznacznie określiła rodzaj inwestycji jako budowę linii światłowodowej, wnosząc o zgodę na umieszczenie jej w pasie drogowym. Decyzja lokalizacyjna nie oznacza jednak zgody na wykonywanie prac budowlanych. Budowa telekomunikacyjnych linii kablowych, którymi są również linie światłowodowe, wymaga bowiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wynika to wprost z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 2 tej ustawy, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Przepisami, które mają do takich sytuacji zastosowanie, są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287). Stosownie do art. 27 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami. Z definicji pojęć zawartej w art. 2 pkt 11 prawa geodezyjnego i kartograficznego, wynika zaś, że pod pojęciem "sieci uzbrojenia terenu" należy rozumieć wszelkiego rodzaju naziemne i podziemne przewody i urządzenia, w tym telekomunikacyjne.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie tutejszego Sądu, który rozpoznawał skargi [...] na decyzje Wojewody [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru zgłoszenia budowy telekomunikacyjnych linii kablowych (por. wyroki z dnia 17 grudnia 2013 r. syg. akt II SA/Lu 513/13, II SA/Lu 517/13 i II SA/Lu 518/13). Co więcej, w wyroku oddalającym skargę kasacyjną od pierwszego z wymienionych wyroków, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczny pogląd o konieczności uzgodnienia przebiegu linii telekomunikacyjnej przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji w ramach zgłoszenia wykonywania robót budowlanych.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie należy uznać za adekwatne także na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy dotyczącej decyzji lokalizacyjnej. Istota sporu dotyczy bowiem również kwestii "uzgodnień" przebiegu telekomunikacyjnej linii kablowej, tyle że w kontekście treści pouczenia zawartego w decyzji organu określającej warunki lokalizacji tego urządzenia w pasie drogowym. Kwestionowany przez skarżącą zakres pouczenia sprowadza się do informacji o rodzaju dokumentów, których organ będzie żądał od inwestora w procedurze wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W pkt. 11.5 decyzji, organ pierwszej instancji wymienia : kopię decyzji lokalizacyjnej, lub podanie jej numeru i daty, kopię protokółu Zespołu Uzgodnień Dokumentacji, kopię pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, harmonogram robót, dane wykonawcy i kierownika robót.

Treść pouczenia na temat warunków uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stanowi odzwierciedlenie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Rozporządzenie to określa konieczne elementy wniosku kierowanego do zarządcy drogi (§ 1 ust. 1-4), a nadto w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót, wymienia dodatkowe dokumenty, których dołączenie przez inwestora ma charakter obligatoryjny (ust. 5), oraz takie, których dostarczenia zarządca drogi może żądać od inwestora dodatkowo (ust. 6). Należy przy tym podkreślić, że w drugim przypadku, katalog dokumentów ma charakter otwarty, co znamionuje użycie w ust. 6 określenia "w szczególności".

Zestawienie treści przepisu § 1 ust. 6 powołanego rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z przepisem art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, określającym warunki zgłoszenia robót budowlanych, wśród których wymienia się "uzgodnienia" wymagane odrębnymi przepisami i w związku z przepisem art. 27 ust. 2 pkt 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, nasuwa jednoznaczny wniosek, że w sytuacji ubiegania się przez inwestora o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, organ będzie uprawniony do żądania dokumentów, które zostały enumeratywnie wskazane w pkt. 11.5 zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że treść pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, ma swoje uzasadnienie w przepisach prawa, zaś organy prawidłowo i w sposób wyczerpujący poinformowały stronę o obowiązkach związanych z dalszymi etapami realizacji zadania inwestycyjnego, tj. z koniecznością dokonania zgłoszenia robót budowlanych do właściwego organu (pkt 10.1 decyzji organu I instancji), jak też warunkami uzyskania późniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem ich przeprowadzenia (pkt 11 decyzji).

Za nietrafny należy uznać natomiast zarzut skargi, jakoby już w treści zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej, został na stronę nałożony obowiązek przedstawienia stosownych, wymienionych tam dokumentów, w tym protokółu uzgodnień. Z treści decyzji obowiązek taki nie wynika, natomiast zawarte w niej pouczenie ma charakter informacyjny i wskazuje tylko wymogi późniejszych zezwoleń, których uzyskanie jest niezbędne do wykonywania robót budowlanych w pasie drogowym.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisów art. 29a w zw. z 29 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego, należy przede wszystkim podnieść, że wnosząc o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń, strona wyraźnie określiła, że przedmiotem inwestycji jest budowa linii światłowodowej i ta okoliczność stanowiła podstawę faktyczną wydanej decyzji. Tymczasem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zmienia ten element i wywodzi, że budowa przyłączy telekomunikacyjnych, nie jest objęta ani wymogiem uzyskania zezwolenia na budowę, ani jego uproszczoną formą, czyli zgłoszeniem. Argumentacja ta zmierza de facto do zmiany zakresu sprawy administracyjnej i z tego powodu nie może być uwzględniona. Badanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej polega na weryfikacji prawidłowości ustaleń stanu faktycznego oraz zastosowanych do tego stanu norm prawa materialnego. W tej sprawie przedmiot postępowania określony przez stronę we wniosku dotyczył budowy linii światłowodowej, a nie przyłączy telekomunikacyjnych. Na gruncie prawa budowlanego, w świetle przepisów określających warunki prowadzenia robót budowlanych (tryb zwykły lub uproszczony), nie jest sporne, że tego rodzaju roboty (zarówno budowa linii telekomunikacyjnych, jak i przyłączy) nie wymagają pozwolenia na budowę. Inne są jednak dalsze uwarunkowania prawne dla tych kategorii robót. Otóż stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, budowa "telekomunikacyjnych linii kablowych" (art. 29 pkt 20a ustawy), wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, co pociąga za sobą określone następstwa, między innymi w postaci czynienia uzgodnień w zakresie ich usytuowania. Budowa "przyłączy telekomunikacyjnych", wymienionych w innej jednostce redakcyjnej art. 29 prawa budowlanego, tj. w pkt 20 – nie wymaga zgłoszenia, a jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego lub mapy jednostkowej. Zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją – przepisu art. 29a prawa budowlanego, z uwagi na treść zawartego w niej pouczenia, należy zatem uznać za bezzasadny, z uwagi na to, że nie dotyczy on zakresu przedmiotowego decyzji. Przedmiotem zawartego w nich rozstrzygnięcia jest telekomunikacyjna linia kablowa (pkt 20a), a nie przyłącze telekomunikacyjne (pkt 20). Następstwem zaś tej kwalifikacji, jest wywiedziony w treści pouczenia – obowiązek dokonania przez inwestora zgłoszenia jej budowy w pasie drogowym, w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20a ustawy prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Należy również podkreślić, że jakkolwiek wstępnej kwalifikacji zamierzonych robót budowlanych dokonuje inwestor, to jednak ostatecznie przesądzenie, czy roboty te będą prowadzone na podstawie zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też innej bardziej uproszczonej formy, należy ostatecznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi oparte na błędnej kwalifikacji przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego przez organ wydający decyzję lokalizacyjną, nie mogły zyskać akceptacji, nie tylko z uwagi na wykazaną niekonsekwencję strony w tym zakresie, polegającą na innym określeniu przedmiotu inwestycji we wniosku o wydanie decyzji, a innym na użytek argumentów wspierających zarzuty skargi, w tym zawartych w piśmie stanowiącym załącznik do protokółu rozprawy, lecz przede wszystkim z powodu jednoznacznego przesądzenia kwestii konieczności zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, w wymienionych wyżej wyrokach WSA w Lublinie.

Z uwagi na przedstawione wyżej argumenty, oceny Sądu w tym zakresie nie zmienia także stanowisko skarżącej przedstawione w formie uzupełnienia załącznika do protokółu rozprawy, którym jest kopia Uchwały Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej Najwyższej Izby Kontroli z dnia 21 kwietnia 2015 r.

Za nieskuteczny w rozpoznawanej sprawie, należy uznać również zarzut naruszenia przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z ugruntowaną w tym zakresie linią orzecznictwa, zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por wyrok NSA z 5 marca 2015 II OSK 1876/13, wyrok NSA z 21 listopada 2014 II OSK 1098/13, wyrok NSA z 27 marca 2015 I OSK 1767/13, a także wyrok WSA w Lublinie z 8 stycznia 2015 II SA/Lu 7/14). W takiej sytuacji, to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853). Ponieważ skarżąca nie wykazała w jaki sposób uchybienie organu wpłynęło na wynik sprawy, ani też jakich czynności procesowych nie dokonała w następstwie nie powiadomienia jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, należało uznać brak wystarczających podstaw do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego, wobec niedochowania przez organy zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a.

Na rozprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedłożyło decyzję z [...] grudnia 2014 r. wraz z dowodem doręczenia skarżącej, stwierdzającą nieważność decyzji będącej przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie – w części dotyczącej lokalizacji linii światłowodowej na działkach nr [...] – obręb [...] i nr [...] – obręb [...]. W tej sytuacji zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania w stosownej części na zasadzie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2012 r. poz. 270 ze zm). W pozostałym zakresie, ze względów omówionych wyżej, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.