Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1137/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 6, art. 38a ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych
article: par. 3, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. A. B. zwrócił się do Burmistrza N. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty drewnianej o wymiarach 7 m x 5 m na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 242 o powierzchni 383 m2, położonej w N..

Wniosek powyższy trzykrotnie spotkał się z odmową ustalenia warunków zabudowy orzeczoną przez organ I instancji kolejno decyzjami: z dnia [...] lipca 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r., które to decyzje, po rozpatrzeniu złożonych od nich odwołań, zostały uchylone decyzjami kasacyjnymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanymi odpowiednio: w dniu [...] października 2013 r., w dniu [...] marca 2014 r. oraz w dniu [...] czerwca 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] raz jeszcze odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem A. B..

W uzasadnieniu organ I instancji na wstępie wyjaśnił, że dla obszaru działki nr ewid.[...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ramach oceny zachowania tych warunków organ I instancji – zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, dalej jako "rozporządzenie") – wyznaczył na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., obszar analizowany wokół działki nr ewid.[...] Organ zaznaczył przy tym, że szerokość frontu tej działki wynosi 40 m, przez co granice obszaru analizowanego ustalono w odległości 120 m (nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki - § 3 ust. 2 rozporządzenia).

W ocenie organu I instancji z przeprowadzonej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudowaniami gospodarczymi związanymi funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi. W obszarze analizowanym nie ma natomiast wiat drewnianych - rekreacyjnych. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa i służąca jako jej uzupełnienie zabudowa gospodarcza nie dają zatem podstaw do określenia nowej funkcji rekreacyjnej. Budowa wiaty o funkcji rekreacyjnej nie mieści się tym samym w granicach zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów).

Zdaniem Burmistrza N. z przeprowadzonej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wynika również, iż brak jest możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Na działce sąsiedniej oznaczonej numerem ewid. [...] budynek usytuowany jest w odległości ok. 18 m od ul. [...], zaś od drogi (ciągu pieszo-jezdnego - działek nr [...]) w odległości ok. 10 m. Ze względu na to, że obowiązująca linia zabudowy na sąsiedniej działce (nr [...]) przebiega w odległości 10 m od drogi (ciągu pieszo-jezdnego), po przedłużeniu tej linii przebiega ona poza granicą działki nr [...]. Z analizy nie wynika natomiast – jak stwierdził organ I instancji – aby można wyznaczyć inną linię zabudowy.

Burmistrz N. podkreślił, że szczególną rolę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy pełni warunek ujęty w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi o koniecznej zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, takiej zgodności nie ma, gdyż nie są zachowane wymagania przepisów odrębnych, w tym przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 651 ze zm., dalej jako "ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym") oraz przepisów Statutu Uzdrowiska N., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska N. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 1 marca 2012 r. poz. 1079).

Działka nr [...], zgodnie ze Statutem, położona jest w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, w dolinie rzeki Bystrej. Strefa ta obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, w zakresie nieutrudniającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności pensjonaty, restauracje lub kawiarnie. Zgodnie zaś z art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, w strefie "A" zabrania się prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. Dno doliny rzeki Bystrej – jak podkreślił organ I instancji – charakteryzuje się niekorzystnymi warunkami klimatu lokalnego (podwyższona wilgotność powietrza, zastoiska mas chłodnego powietrza, inwersje termiczne, mgły i opary). W związku z tym teren ten wymaga szczególnej ochrony w celu umożliwienia wykorzystania walorów i zasobów środowiska przyrodniczego.

W ocenie organu należy mieć również na uwadze fakt, iż strefy ochrony uzdrowiskowej to część obszaru uzdrowiska albo obszarów ochrony uzdrowiskowej, określone w statucie uzdrowiska, wydzielone w celu ochrony czynników leczniczych i naturalnych surowców leczniczych, walorów środowiska i urządzeń uzdrowiskowych, o czym stanowi art. 2 pkt 6 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Lokalizacja wiaty drewnianej na obszarze uzdrowiska w strefie "A" będzie zaś miała negatywny wpływ na walory krajobrazowe rozpatrywanego obszaru m.in. przez negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska. Skutkiem budowy wiaty niewątpliwie nie jest bowiem tylko posadowienie jej na przedmiotowej działce, ale negatywne jej oddziaływanie na krajobraz terenu. Przedmiotowa wiata nie jest przy tym obiektem służącym lecznictwu uzdrowiskowemu.

Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, wnioskowana inwestycja koliduje z art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym.

Ponadto – jak zauważył organ – zgodnie ze Statutem Uzdrowiska N. (§ 3 ust. 3 pkt 2 lit. "c"), w strefie "A", w zakresie ochrony fizjografii uzdrowiska i jego układu urbanistycznego, przewiduje się odpowiednie kształtowanie zagospodarowania poprzez wykluczenie w dolinach rzek obiektów budowlanych, w tym także odtwarzania i lokalizacji nowych siedlisk rolnych (za wyjątkiem obiektów gospodarki wodnej oraz dróg i mostów). Przepis § 3 ust. 3 pkt 3 lit. "a" Statutu w strefie "A", w zakresie ochrony elementów kształtujących walory obszaru uzdrowiskowego, wyklucza natomiast zmianę przeznaczenia zadrzewionych i zakrzewionych gruntów rolnych (działka nr [...] sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako S-RIIIb) na cele nierolne i nieleśne, za wyjątkiem przeznaczenia na parki i inwestycje liniowe celu publicznego. Z kolei § 3 ust. 3 pkt 2 lit. "d" Statutu, w strefie "A", w zakresie ochrony fizjografii uzdrowiska i układu urbanistycznego przewiduje odpowiednie kształtowanie zagospodarowania poprzez zachowanie istniejącej linii zabudowy. Na działce nr [...] – jak już wyżej wskazano – nie ma natomiast możliwości zachowania istniejącej linii zabudowy.

Organ I instancji zwrócił również uwagę, że zarówno art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, jak i § 3 ust. 1 lit. "d" i "j" Statutu, zabraniają budowy w strefie "A" garaży wolnostojących oraz domków turystycznych i campingowych. Art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. "b" powyższej ustawy zabrania natomiast budowy w tej strefie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie organu, skoro w przedmiotowej strefie nie można realizować tego rodzaju obiektów, to tym bardziej w jej obrębie nie można wybudować wiaty rekreacyjnej.

Podsumowując Burmistrz N. stwierdził, że budowa przedmiotowej wiaty narusza ww. przepisy.

W jednobrzmiących odwołaniach od powyższej decyzji B. i A. małż. B. zarzucili organowi I instancji naruszenie:

1. przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy w stosunku do wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej poglądu o negatywnym skutku 35-metrowej wiaty dla wizerunku N. jako uzdrowiska, szczególnie wobec braku konkretnego uzasadnienia takiego wpływu (obiektu z natury tymczasowego), którego kształtu i wizerunku dostosowanego do otoczenia organ nie rozważa;

2. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska N., która wymieniając taksatywnie w § 3 obiekty, których budowy zakazano w strefie uzdrowiskowej "A" miasta N., zakazem tym wiat nie obejmuje;

3. art. 138 § 2 zdanie ostatnie k.p.a. poprzez permanentne nieuwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegających uwzględnieniu przez organ niższej instancji z mocy prawa, niezależnie od obowiązku włączenia z urzędu w poczet dowodów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy prawidłowego załącznika graficznego.

Po rozpatrzeniu przytoczonych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] października 2014 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności uznało za prawidłową sporządzoną przez Burmistrza N. analizę obszaru w formie tekstowej i graficznej, stanowiącą załączniki wydanej przez ten organ decyzji. W szczególności zastrzeżeń organu odwoławczego nie wzbudził sposób wyznaczenia granic tego obszaru.

Zdaniem Kolegium, rozważając wyniki analizy terenu przedstawione w części tekstowej i graficznej analizy stwierdzić należy, że zabudowę i zagospodarowanie tego obszaru stanowią jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z zabudowaniami gospodarczymi oraz same zabudowania gospodarcze. Organ II instancji zgodził się zatem z konkluzją analizy obszaru, przeniesioną do kwestionowanego rozstrzygnięcia, zgodnie z którą, po pierwsze, w obszarze tym nie ma wiat drewnianych spełniających rekreacyjną rolę, po drugie, istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i służąca za jej uzupełnienie zabudowa gospodarcza nie dają podstaw do wprowadzenia w tym obszarze nowej funkcji, a mianowicie funkcji rekreacyjnej. Funkcję tę – w ocenie Kolegium – należy bowiem postrzegać jako niemającą nic wspólnego z funkcją mieszkaniową, a więc niespełniającą wymagań określonych zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy stwierdził również, że brak spełnienia opisanego warunku, jako podstawa negatywnego załatwienia wniosku, koresponduje z podniesioną przez organ I instancji sprzecznością inwestycji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., za które należy uznać przepisy ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Zdaniem Kolegium zasadnie więc organ I instancji przytoczył treść art. 2 pkt 6 i art. 38a ust. 1 tejże ustawy, jako przesłanki negatywnego załatwienia wniosku inwestora i jakkolwiek można zgodzić się z argumentem odwołujących, że realizacja wiaty nie zagraża procesowi funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, tym niemniej nie sposób znaleźć elementu łączącego przedmiot inwestycji z tymże lecznictwem.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji, w tym przeprowadzenie analizy obszaru w sposób prawem określony, leżące u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, miało wpływ na zmianę stanowiska tego organu w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uznał bowiem zamiar budowy wiaty na wskazanym obszarze za sprzeczny z ustalonym dotychczas sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku inwestora. Dla wyniku sprawy, w ocenie organu II instancji, nie ma znaczenia brak objęcia wiaty zakazem realizacji tak w art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, jak i w Statucie Uzdrowiska N. (§ 3).

Podsumowując organ II instancji podniósł, że wobec sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi Burmistrz N. był zobowiązany do wydania decyzji odmownej.

A. B. w ustawowym terminie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2014 r. w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, skarżący sformułował wobec tych rozstrzygnięć następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu na wymaganej w tym postępowaniu kopii mapy załączonej do decyzji organu I instancji, obszaru analizowanego w wielkości minimalnej, co wobec ogólnych kontrowersji sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, wskazanych m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, wymagało w tej sprawie, z uwagi na szczupłą zabudowę w kręgu wyznaczonym, analizy obszaru o wielokrotności ustawowego minimum, celem szczegółowej analizy wyznaczonego obszaru co do funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków z art.61 ust. 1 u.p.z.p., pod kątem oceny korzystania z przedmiotowej działki, przy uwzględnieniu złożonego wniosku, w sposób odpowiadający kontynuacji funkcji nieruchomości sąsiednich i wykazania, że budowa wnioskowanej wiaty nie jest z funkcjami tymi sprzeczna;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia polegające na przyjęciu braku możliwości kontynuacji istniejącej linii zabudowy jako bezwzględnej przesłanki negatywnej dla uwzględnienia wniosku, bez żadnego rozważenia możliwości wynikającej z ww. przepisu rozporządzenia - dopuszczalności innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, co dodatkowo zostało zresztą ograniczone mniejszym zakresem obszaru analizowanego, wykazanym w zarzucie poprzednim;

3) naruszenie art. 38a ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, dotyczącego ochrony uzdrowiskowej w strefie "A", poprzez wydanie negatywnych decyzji obu instancji, przy braku zakazania wnioskowanej budowy wiaty w taksatywnie wymienionych zakazach wynikających z tego przepisu (podobnie zresztą jak w statucie miasta N.);

4) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez spowodowanie zaskarżonymi decyzjami nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy oraz nadmiernego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, gdyż ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu zróżnicowanej zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (z uzasadnienia wyroku NSA z dn. 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1334/09);

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., wobec naruszenia zasad ogólnych wynikających z tych przepisów, wykazanych w powyższych zarzutach, nienależyte wyjaśnienie sprawy i rażąco długotrwałe prowadzenie postępowania w tej sprawie;

2) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i nienależyte ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniach orzeczeń organów obu instancji.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący podniósł m.in., że Burmistrz N., wywołując analizę terenu w zakresie minimalnym, gdy z mapy wynika, że bezpośrednio za zakreślonym terenem są liczne zabudowania gospodarcze, co mogłoby mieć wpływ na ocenę kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy przedmiotowej działki wnioskowaną wiatą, ograniczył możliwość prawidłowej kontroli instancyjnej swojej decyzji pod względem legalności. Natomiast organ II instancji powyższych szczegółów nie rozważył, ograniczając się do spostrzeżenia, że w ogóle analiza terenu została przez organ I instancji dokonana, więc kwestia ta nie budzi zastrzeżeń organu II instancji. Zdaniem autora skargi nieprawidłowość ta ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ znaczne zmniejszenie obszaru analizowanego odnośnie funkcji i cech zabudowy terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zniekształca prawidłową analizę, gdyż pomija znaczny obszar wokół przedmiotowej działki.

Odnosząc się do rzekomych przeszkód mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska skarżący zaznaczył, że wielokrotnie w toku postępowania podkreślał, iż jego wniosek jest uwarunkowany estetycznym wyglądem przyszłej wiaty, której kształt i wizerunek byłby dostosowany do naturalnego otoczenia okolicy. Ponadto stwierdził, że dołączony do decyzji organu I instancji graficzny załącznik, stanowiący analizę urbanistyczną terenu, potwierdza zasadność przedmiotowego wniosku z uwagi na istniejącą od dawna zabudowę sąsiedzką, dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu oraz brak wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2014 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem A. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty drewnianej

o wymiarach 7 m x 5 m na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 242 o powierzchni 383 m2, położonej w N..

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, powodem orzeczonej odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego było uznanie organów obu instancji, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 5 przytoczonego wyżej przepisu. Organy stwierdziły, że projektowana wiata narusza tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", albowiem nie stanowi kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności w zakresie formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz sposobu ich użytkowania, jak też istniejącej linii zabudowy) oraz, że jej realizacja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, na które na gruncie niniejszej sprawy składają się przepisy ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym oraz regulacje uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska N..

W ocenie Sądu z tak dokonaną oceną projektowanej inwestycji nie sposób się zgodzić.

Wymaga wyjaśnienia, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasada dobrego sąsiedztwa" uzależnia dopuszczalność zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Odnosząc się na wstępie - w kontekście ostatniego z powołanych przepisów - do zarzutu skargi wskazującego na nieuzasadnione wyznaczenie na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji granic obszaru analizowanego w minimalnego wielkości, wyjaśnić wypada, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego jako trzykrotnej szerokość frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50m), jest prawnie wymaganym minimum. Powyższy przepis – jak słusznie zauważył skarżący - nie zawiera jednakowoż zakazu, aby granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone szerzej w sposób umożliwiający potraktowanie obszaru poddawanego analizie jako urbanistycznej całości (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07).

W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ I instancji w minimalnej – w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia – odległości tj. w odległości stanowiącej dokładnie trzykrotność szerokości frontu działki nr [...]. Przyjęcie takiej wielkości obszaru analizaowanego nie zostało przy tym – jak słusznie zarzuca skarżący – poparte stosowanym uzasadnieniem, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. (o konieczności uzasadnienia przyjęcia do analizy minimalnego obszaru wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07 – LEX nr 488144). Niemniej jednak, nawet w ramach tak formalistycznie ustalonych granic obszaru analizowanego, oceniając kwestię wymogu kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, organy winny – w ocenie Sądu – dojść do odmiennych wniosków.

Bezspornym pozostaje, że w granicach wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego dominującą funkcją zabudowy jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (uzupełniana funkcją gospodarczą). Objęta wnioskiem inwestora wiata drewniana – jak słusznie stwierdziły organy - wpisuje się natomiast w funkcję rekreacyjną. Zdaniem Sądu, nie sposób jednak podzielić stanowiska przyjętego w zaskarżonych decyzjach, jakoby powyższe funkcje, tj. mieszkaniowa i rekreacyjna, wzajemnie się wykluczały, czy też – jak to określono w zaskarżonej decyzji – "nie miały ze sobą nic wspólnego". Przeciwnie bowiem uznać należy, że obiekty o charakterze rekreacyjnym korespondują z zabudową mieszkaniową, stanowiąc jej uzupełnienie i wpisując się w jej funkcję, na którą składa się m.in. zapewnienie wypoczynku.

Niezależnie od powyższego, z całą pewnością można stwierdzić, funkcja mieszkaniowa i funkcja rekreacyjna dają się ze sobą pogodzić, a granicą dopuszczalności planowania nowej zabudowy jest właśnie możliwość jej "pogodzenia" z zabudową istniejącą. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom mogą np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy też właśnie urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być natomiast zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. W orzecznictwie sądowym nie ulega wątpliwości, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. W konsekwencji podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 516/14 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1188/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie takiego racjonalnego uzasadnienia nie sposób zaś dostrzec.

Również ocena organów w kwestii braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy na objętej wnioskiem inwestora działce nr ewid.[...] nie jest - zdaniem Sądu - prawidłowa.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3).

Ustęp 4 cytowanego przepisu rozporządzenia stanowi jednocześnie, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powołanego unormowania wynika zatem, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie jest bowiem również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 625/11, LEX nr 1087081 oraz wyroki WSA w Krakowie: z dnia 1 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 66/08, LEX nr 488142 i z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 51/10, LEX nr 619931).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy na działce nr ewid.[...] w sposób przewidziany w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, albowiem jej zakreślenie w taki sposób powoduje, że przebiega ona poza granicami działki inwestora. Organy nie oceniły jednak w należyty sposób możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy na podstawie ust. 4 powołanego przepisu. Zawarte w decyzji Burmistrza N. z dnia [...] sierpnia 2014 r. lakoniczne stwierdzenie, iż "z analizy nie wynika, aby można wyznaczyć inną linię zabudowy", nie zostało poparte żadnym merytorycznym uzasadnieniem, przez co uznać należy, że ma charakter dowolny. Świadczy to, iż w zakresie rozważenia możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy na przedmiotowej działce organy obu instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podziela również oceny organów co do sprzeczności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. oceny w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W szczególności nie sposób uznać za zasadne przekonanie o kolizji spornego zamierzenia z treścią art. 38a ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Przepis ten w pkt 1 – jak słusznie zauważył skarżący – enumeratywnie wymienia obiekty budowlane, których lokalizacja w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej jest zabroniona. Wiata drewniana objęta wnioskiem inwestora niewątpliwie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i – co również nie ulega wątpliwości – jako taka nie została objęta w katalogu wymienionym w art. 38a ust. 1 pkt 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Katolog ten ma natomiast charakter zamknięty. Dla określenia zakresu przedmiotowego wyznaczonego nim zakazu nie jest przy tym dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. Sprzeciwia się temu nie tylko dosłowne brzmienie powołanego przepisu, ale też wzgląd na mającą konstytucyjne umocowanie ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Prawo własności obejmuje bowiem również wolność w zakresie prawa zabudowy terenu, którego inwestor jest właścicielem. Jakkolwiek własność nie jest prawem absolutnym i stosownie do ust. 3 art. 64 Konstytucji może być ograniczona w drodze ustawy, a nawet w myśli art. 21 ust. 2 Konstytucji odjęta, gdy jest to niezbędne ze względu na cele publiczne, jednakże należy sprzeciwić się możliwości dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów ingerujących w prawo własności, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Oznacza to, że jeżeli konkretny obiekt budowlany (tak jak np. przedmiotowa wiata drewniana) nie został wymieniony wśród obiektów przedstawionych w art. 38a ust. 1 pkt 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, to tym samym jego realizacja w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej jest dopuszczalna.

Za właściwą nie można również uznać rozszerzającej interpretacji art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. "c" i "b" ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, przyjętej w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro bowiem przepisy te wyraźnie zabraniającą budowy w strefie "A" jedynie garaży wolnostojących, domków turystycznych i campingowych oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie sposób przyjąć na ich podstawie, że swą dyspozycją obejmują one również obiekt - co do zasady - prostszy konstrukcyjnie i w mniejszym stopniu oddziałujący na otoczenie, jakim jest wiata. Raz jeszcze podkreślić należy, że katalog obiektów określony w art. 38a ust. 1 pkt 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym na charakter zamknięty, a nie przykładowy.

Odnosząc się z kolei do przepisu art. 38a ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy, zabraniającego prowadzenia w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub na właściwości lecznicze klimatu, stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organów regulacja ta nie odnosi się do działań polegających na realizacji obiektów budowlanych, przez co również nie koliduje z planowaną inwestycją. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiają dyrektywy wykładni systemowej. Skoro bowiem katalog obiektów budowlanych niedopuszczonych do realizacji w strefie uzdrowiskowej "A" został w sposób kompletny określony w pkt 1 ust. 1 art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, to nie można przyjąć, by działania opisane w pkt 12 tego przepisu również mogły dotyczyć wznoszenia obiektów budowlanych. Ponadto, nawet gdyby przyjąć w tym zakresie stanowisko odmienne, stwierdzić należy, że organy administracji i tak w żaden sposób nie uprawdopodobniły wystąpienia negatywnego wpływu projektowanej wiaty na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub na właściwości lecznicze klimatu. Takiego wpływu nie sposób zaś doszukać się w samym charakterze spornego obiektu (zwłaszcza w zakresie właściwości leczniczych klimatu). Twierdzenie organu, o rzekomym negatywnym wpływie wiaty na walory krajobrazowe uzdrowiska, nie znajduje natomiast uzasadnienia. Pomimo bowiem, że usytuowanie wiaty niewątpliwie wpłynęłoby na krajobraz, zmieniając go w określonej części, to jednak uznanie, że wpływ ten miałby charakter negatywny, jest – w ocenie Sądu – co najmniej przedwczesne, w szczególności wobec zapewnień inwestora o dostosowaniu wiaty do naturalnego otoczenia okolicy.

W konsekwencji powyższego również treść art. 2 pkt 6 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, który to przepis jedynie określa definicję strefy ochrony uzdrowiskowej, nie koliduje z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. Przedstawiona wyżej ocena organów obu instancji narusza zatem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z powołanymi przepisami odrębnymi, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zastrzeżenia Sądu budzi nadto stanowisko organów co do braku zgodności projektowanej wiaty z przepisami Statutu Uzdrowiska N.. Sąd przede wszystkim nie dostrzega kolizji pomiędzy budową wiaty na działce nr [...], a dyspozycją § 3 ust. 3 pkt 2 lit. "c" Statutu, pomimo bezspornego położenia tej działki w dolinie rzeki Bystra. Przypomnieć należy, że powołany przepis Statutu przewiduje w strefach "A", "B" i "C", w zakresie ochrony fizjografii uzdrowiska i jego układu urbanistycznego, odpowiednie kształtowanie zagospodarowania poprzez wykluczenie w dolinach rzek rozbudowy obiektów budowlanych, w tym także odtwarzania i lokalizacji nowych siedlisk rolnych (za wyjątkiem obiektów gospodarki wodnej oraz dróg i mostów). Z jego dyspozycji wynika zatem wprost, iż odnosi się on wyłącznie do rozbudowy obiektów budowlanych, będącej – jak wynika z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - pojęciem węższym niż budowa. Rozbudowa z zasady dotyczyć może wyłącznie już istniejącego obiektu budowlanego i jest działaniem zmierzającym do powiększenia jego podstawowych parametrów użytkowych. Budowa (od podstaw) wiaty rekreacyjnej nie narusza zatem wskazanego wyżej przepisu Statutu Uzdrowiska N., który to przepis - wprowadzając swoiste ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości – również nie może być interpretowany rozszerzająco.

Z kolei nakaz zachowania istniejącej linii zabudowy wprowadzony w § 3 ust. 3 pkt 2 lit. "c" Statutu nie może mieć zastosowania w przypadku, który ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Powołany przepis Statutu, będącego aktem prawa miejscowego, nie może bowiem ograniczać możliwości stosowania wyjątku przewidzianego w akcie wyższej rangi, tj. w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do ostatniego z powołanych przepisów Statutu, tj. do § 3 ust. 3 pkt 3 lit. "a" tiret pierwsze, wykluczającego (m.in. w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej) zmianę przeznaczenia zadrzewionych i zakrzewionych gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, za wyjątkiem przeznaczenia na parki i inwestycje liniowe celu publicznego, stwierdzić należy, że w sprawie nie zostało wykazane, by działka nr ewid.[...] – pomimo bezspornej jej kwalifikacji w ewidencji gruntów jako grunt rolny (wypis z rejestru gruntów – k. 12 akt adm. I inst.) – była obecnie zadrzewiona bądź zakrzewiona. Brak weryfikacji w tym kontekście aktualnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości uniemożliwiał stwierdzenie kolizji pomiędzy projektowaną inwestycją a ww. przepisem Statutu i również świadczy o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo, niezależnie od zarzutów skargi, którymi Sąd – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") – nie jest związany, stwierdzić należy, że naruszenie przez organy w niniejszej sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wyraża się również w nieprawidłowym zgromadzeniu materiału dowodowego. Obowiązek należytej dbałości w tym zakresie dotyczy również organu orzekającego w II instancji, bowiem w myśl art. 136 k.p.a. organ ten może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji. Tymczasem akta niniejszej sprawy nie zawierają potwierdzenia wpisu osoby sporządzającej projekt decyzji na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg sporządzania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów wprowadził art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze zgodnie uznaje się, że członkostwo osoby sporządzającej projekt decyzji w samorządzie urbanistów lub architektów powinno być potwierdzone stosownym zaświadczeniem, złożonym do akt sprawy, a brak ten może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 6. Warszawa 2011, s. 399-401; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09, dostępny w CBOSA).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz N. uzupełni akta sprawy

o brakujące potwierdzenie wpisu osoby sporządzającej projekt decyzji na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, zaś orzekając uwzględni wnioski zaprezentowane w niniejszym wyroku, co sprowadzać się będzie do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, o ile w toku ponownego postępowania zostanie stwierdzona możliwość wyznaczenia na działce nr [...] linii zabudowy w ramach wyjątku przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz zostanie ustalone w kontekście § 3 ust. 3 pkt 3 lit. "a" tiret pierwsze Statutu Uzdrowiska N., że przedmiotowa działka nie jest zadrzewiona bądź zakrzewiona. W odniesieniu do drugiej ze wskazanych okoliczności w razie ustalenia, że na działce inwestorów znajdują się drzewa bądź krzewy rozważyć zaś należy, czy realizacja przedmiotowej wiaty istotnie zmieni przeznaczenie gruntu.