Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1304/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/13 w sprawie ze skargi E. W. i A. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014r., sygn. akt I SA/Wa 2014/13 oddalił skargę E. W. i A. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] października 1951 r., nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom S. F. i W. F. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec nieuwzględnienia podania S. F. w przedmiocie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...] - prawo własności czasowej nie może być przyznane. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1951 r. zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2009 r. E. W. i A. F. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. Podał, że nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). W ocenie organu niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 dekretu było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej, organy nie naruszyły zatem rażąco prawa, a w sprawie nie stwierdzono innych przesłanek nieważności.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strony zarzuciły Ministrowi pominięcie podniesionego przez nich faktu, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy przedmiotowej nieruchomości zostało podpisane przez Wiceprezydenta m.st. Warszawy jako osobę nieuprawnioną, a w związku z tym nie było skuteczne.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W skardze na decyzję do sądu administracyjnego wnioskodawcy zarzucili:

1) nieuwzględnienie i pominięcie dowodu w sprawie jakim jest uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 czerwca 2006 r. nr LXXVI/2335/2006 orzekająca, że Wiceprezydent Warszawy S. S. nie posiadał upoważnienia Prezydenta Miasta do składania oświadczeń woli w zakresie przejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę od osób fizycznych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. i z tego tytułu podpisane przez niego ogłoszenie o przejęciu nieruchomości nie posiada mocy prawnej;

2) oparcie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na hipotetycznych przypuszczeniach, iż Wiceprezydenci m.st. Warszawy (B. J. i S. S.) prawdopodobnie mieli takie upoważnienia, ale zostały zniszczone, nie może stanowić żadnej podstawy dowodowej w decyzji administracyjnej;

3) przyjęcie jako podstawy prawnej obowiązującego do dnia dzisiejszego Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6 poz. 43 z 1948 r.) stanowiącego, że objęcie w posiadanie gruntów od osób fizycznych następuje poprzez zamieszczenie prasowego ogłoszenia, iż "grunty uważa się za objęte w posiadanie przez Gminę z chwilą zamieszczenia takiego ogłoszenia", które było całkowicie sprzeczne z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, jak i jest sprzeczne z obecnymi regulacjami konstytucyjnymi.

Skarżący wnieśli, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, o przedstawienie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności obowiązującego rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) z art. 21, 32, 64 i 77 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę . Jako pozbawiony zasadności Sąd I instancji ocenił zarzut, że termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu z uwagi na nieprawidłowe objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę. Gmina dokonała bowiem objęcia przedmiotowego gruntu – na podstawie ogłoszenia dokonanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43) – w dniu 18 sierpnia 1948 r. Zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Jedynym warunkiem powodującym prawidłowość objęcia gruntu był fakt zamieszczenia ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego – co w niniejszej sprawie nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20.

Nie zyskał także akceptacji Sądu zarzut skargi stwierdzający, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie spornej nieruchomości z tego powodu, że ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę Warszawy zostało podpisane jednoosobowo przez Wiceprezydenta Warszawy B. J., nie posiadającego do tego upoważnienia Prezydenta Warszawy, a tym samym nie rozpoczął bieg termin do złożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie im własności czasowej do nieruchomości, czego dowodem, zdaniem skarżących, jest uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 czerwca 2006 r., nr LXXVI/2335/2006. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479), która to ustawa regulowała ustrój Warszawy do dnia 13 kwietnia 1950 r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Prezydent reprezentujący Miasto mógł upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Z kolei z art. 45 ust. 2 ww. ustawy wynika, że Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. Zdaniem Sądu wobec tego nie można zarzucić braku stosownego pełnomocnictwa dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały nawet wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Sąd wskazał, że choć z akt sprawy wynika, że nie odnaleziono stosownych upoważnień oraz dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów, to jednak nie oznacza to, że takie upoważnienie czy też dokument o podziale obowiązków nie istniały. Sąd zaznaczył, że od wydania Dziennika Urzędowego Nr 20 upłynęło ponad 60 lat, nie ma dziś pełnych akt Urzędu Warszawy, co jest usprawiedliwione nie tylko czasookresem ale i przepisami obowiązującym w zakresie archiwizacji dokumentów.

Sąd podkreślił ponadto, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, iż przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Zatem nie można domniemywać istnienia kwalifikowanej wady decyzji, czego domagają się skarżący twierdząc, że wiceprezydenci Warszawy działali najprawdopodobniej bez stosownych upoważnień. Za chybione Sąd I instancji uznał także powoływanie się na uchwałę z 13 czerwca 2006 r. Uchwała ta nie wiąże sądów, zawarte w niej stanowisko nie wywołuje żadnych skutków prawnych, bo Rada m. st. Warszawy nie posada kompetencji do oceny legalności ogłoszeń o objęciu w posiadanie, nadto uchwała z 2006 r. została podjęta w ramach rozpoznania skargi obywatelskiej osoby trzeciej wniesionej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że nie dostrzega podstaw do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) z art. 21, art. 32, art. 64, art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, a to ze względu na ukształtowane orzecznictwo dotyczące rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy. Do rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne uzyskanie oceny zgodności przepisów tego rozporządzenia z Konstytucją RP w zakresie wyznaczonym przez skarżących, dotyczącym poszanowania konstytucyjnej zasady ochrony własności i równości.

W skardze kasacyjnej A. F. zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1/ art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że wydane w niniejszej sprawie decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 czerwca 2012 i z dnia 1 sierpnia 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy decyzje te naruszają prawo w sposób mający zasadniczy wpływ na wynik sprawy, bowiem opierają się na niezgodnych z prawem wyższego rzędu przepisach uniemożliwiających zwrot skarżącym właścicielom nieruchomości (przejętej niezgodnie z prawem);

2/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie Gminy m. st. Warszawy poprzez błędne przyjęcie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo ocenił, że ogłoszenie w sprawie objęcia w posiadanie nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie dokonane zostało przez osobę posiadającą do tego umocowanie, a więc że rozpatrywane w sprawie rozstrzygnięcia (orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa z dnia [...] października 1951 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r.) nie były dotknięte żadną z kwalifikowanych wad prawnych, podczas gdy przedmiotowe Decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa;

3/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. nr 6 poz. 43 z 1948 r.) poprzez błędne przyjęcie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo ustalił, że na skutek ogłoszenia w sprawie objęcia w posiadanie nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie faktycznie doszło do przejęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości i rozpoczęcia biegu terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, podczas gdy ogłoszenie nie zostało dokonane prawidłowo, a zatem objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nie nastąpiło, a w konsekwencji nie rozpoczął biegu sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie na tym gruncie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej – czym w sposób rażący naruszono obowiązujące w tym zakresie prawo;

4/ art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez nietrafne przyjęcie, że Minister prawidłowo ocenił, jakoby wniosek o przyznanie własności czasowej nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie został złożony po terminie, a zatem że istniała podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego prawa;

6/ art. 54 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie Gminy m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479), zgodnie z którym miasto stołeczne Warszawę reprezentował jednoosobowo wyłącznie Prezydent Miasta, a podpisywanie aktów, decyzji i dokonywanie innych czynności prawnych przez inne osoby mogło się odbywać wyłącznie na podstawie posiadanego umocowania i tylko w jego zakresie – poprzez błędne przyjęcie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo ustalił, jakoby osoba podpisana pod ogłoszeniem w sprawie objęcia w posiadanie nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie była do tego umocowana.

Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niezastosowanie i niewyjaśnienie na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jakoby słusznie uznał, że decyzje w sprawie odmowy prawa własności czasowej nie były dotknięte żadną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności:

a/ niezasadne pominięcie przez WSA przedstawionych w sprawie argumentów i dowodów,

b/ bezkrytyczne przyjęcie przez WSA stanowiska Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, bez wskazania własnej oceny tego stanowiska,

c/ przyjęcie stanu faktycznego, który ustalił organ w niniejszej sprawie, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej samodzielnej oceny,

d/ brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04);

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 dekretu oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie, pomimo że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, odmawiając wnioskowanego przez skarżących stwierdzenia nieważności decyzji dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów dekretu oraz k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy, w szczególności rozpoznając wniosek skarżących i ich odwołanie w sposób niezgodny z prawem, ustalając istnienie umocowania do podjęcia czynności urzędowej będącej podstawą rozstrzygnięcia;

3/ art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie wobec pominięcia dowodu z dokumentu urzędowego - Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 czerwca 2006 roku Nr LXXVI/2335/2006 orzekającej, że Wiceprezydent Warszawy S. S. nie posiadał upoważnienia Prezydenta Miasta do składania oświadczeń woli w zakresie przejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę od osób fizycznych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50 poz. 279) i z tego tytułu podpisane przez niego ogłoszenie o przejęciu nieruchomości nie posiada mocy prawnej. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

4/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający do rozstrzygania (w szczególności o istnieniu umocowania przez Wiceprezydenta m. st. Warszawa do dokonywania ogłoszeń w sprawach dekretowych). Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący rzekomo na niekorzyść skarżących, mimo że w sprawie w ogóle brak było dowodu na istnienie koniecznego umocowania Wiceprezydenta. Sąd nie dostrzegł zatem, że materiał ten był niewystarczający do przyjęcia wyrażonego w decyzji rozstrzygnięcia, względnie winien zostać uzupełniony np. o przeprowadzenie dowodów ze świadków (skoro bowiem wątpliwości dot. umocowania osób podpisanych na aktach administracji publicznej, które były w sprawie rozstrzygające, nie mogły zostać usunięte dowodami z dokumentów, rozważyć należało przesłuchanie osób, które bezpośrednio uczestniczyły w procesie decyzyjnym w tej sprawie);

5/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, jak również z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności oparta została jedynie na hipotetycznych przypuszczeniach, iż Wiceprezydenci m.st. Warszawy (B. J. i S. S.) prawdopodobnie mieli wymagane w niniejszej sprawie upoważnienia, ale zostały one zniszczone, podczas gdy przypuszczenie takie nie może stanowić żadnej podstawy dowodowej w decyzji administracyjnej, o czym szerzej mowa w uzasadnieniu niniejszej skargi;

6/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy niezgodnego z Konstytucją RP Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 27 stycznia 1948 roku (Dz. U. Nr 6 poz. 43 z 1948 r.) stanowiącego, że objęcie w posiadanie gruntów od osób fizycznych następuje poprzez zamieszczenie prasowego ogłoszenia (iż "grunty uważa się za objęte w posiadanie przez Gminę z chwilą zamieszczenia takiego ogłoszenia"), które to Rozporządzenie było całkowicie sprzeczne z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, jak i jest sprzeczne z obecnymi regulacjami konstytucyjnymi;

7/ art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie Gminy m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479), zgodnie z którym miasto stołeczne Warszawę reprezentował jednoosobowo wyłącznie Prezydent Miasta. Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na przyjęcie mocy wiążącej aktów prawnych podpisanych przez osobę nieupoważnioną. Wobec tego, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny pierwszej instancji powinien był stwierdzić ich nieważność;

8/ art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 Dekretu oraz w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie –art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że organ całkowicie pominął okoliczność, że przejmowanie nieruchomości warszawskich w omawianym tu trybie następować miało w celu odbudowy i rozbudowy Stolicy (art. 1 Dekretu). Natomiast przedmiotowa nieruchomość skarżących nie wymagała odbudowy (jak wspomniano wyżej nie była zniszczona na skutek działań wojennych), a zatem nie powinna być w ogóle objęta działaniem Dekretu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie kluczowym zagadnieniem jest ocena skuteczności i konstytucyjności regulacji prawnej odnoszącej się do obejmowania w posiadanie przez gminę gruntów prywatnych właścicieli (rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy) oraz kwestia, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego nie wykazano umocowania Wiceprezydenta m. st. Warszawy do podpisania ogłoszenia o objęciu w posiadanie przedmiotowego gruntu przez Gminę. Podkreślano, że powoływanie się przez organ na dokument, którego nie jest w stanie przedstawić, nie ma żadnego znaczenia dowodowego.

W ocenie skarżących kasacyjnie konsekwencją powyższego jest nieważność podejmowanych w niniejszej sprawie czynności. Niesie to zatem w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] ten skutek prawny, iż objęcie tej nieruchomości przez Gminę m. st. Warszawy nigdy nie nastąpiło w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 27 stycznia 1948 r., a zatem władanie tą nieruchomością do chwili obecnej jest kontynuacją samowoli i bezprawia komunistycznego. Zdaniem skarżących kasacyjnie Gmina do dnia dzisiejszego nie przejęła bowiem skutecznie posiadania przedmiotowej nieruchomości. A skoro objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nie nastąpiło, to do dnia dzisiejszego nie rozpoczął biegu sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie na tym gruncie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, gdyż termin do złożenia takiego wniosku był liczony od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (art. 7 ust 1 dekretu z dn. 26 października 1945 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, albowiem Sąd I instancji nie naruszył powołanych w niej przepisów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Należy podkreślić przy tym wadliwą konstrukcję skargi kasacyjnej, albowiem poszczególnym zarzutom nie zostały przyporządkowane odpowiednie fragmenty uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi, nie jest uprawniony do samodzielnego budowania argumentacji odnoszącej się do poszczególnych zarzutów i nie może domniemywać, w jaki sposób strona zamierzała je uzasadnić, jeżeli stanowisko strony nie zostało jasno wyrażone w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na dwóch kwestiach: związanej z umocowaniem wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie oraz z konstytucyjnością przepisów regulujących obejmowanie gruntów warszawskich w posiadanie. Z tego powodu część postawionych zarzutów pozbawiona jest uzasadnienia.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i stanowisko Sądu poddaje się merytorycznej ocenie, wskazanego przepisu zatem nie naruszono. Skarga kasacyjna nie określa natomiast, jakie argumenty i dowody zostały przez Sąd I instancji pominięte. Należy przy tym wskazać na ograniczenia w prowadzeniu postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano jakie dowody Sąd ten był zobligowany przeprowadzić. Sąd nie prowadzi też w sprawie postępowania, zatem nie ocenia samodzielnie dowodów zebranych w postępowaniu, lecz weryfikuje ich ocenę dokonaną przez organ. Zarzut zaniechania własnej oceny materiału czy ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego jest wyrazem mylnego rozumienia roli sądu administracyjnego. Nie jest on także merytoryczny, albowiem nie został poparty żadnymi konkretami. Wobec wyczerpującej argumentacji Sądu I instancji nie jest także zrozumiały zarzut zaniechania oceny stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji, jest ono w oczywisty sposób akceptujące, czego nie można utożsamiać z "bezkrytycznością".

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.. albowiem Sąd I instancji kontrolował akt organu administracji publicznej i nie wykazano, aby zastosowany środek w postaci wyroku oddalającego skargę nie był przewidziany w ustawie.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem regulującym rozstrzygnięcie sądu, zatem zarzut jego naruszenia wymaga uprzedniego wykazania w skardze kasacyjnej, że miały w sprawie miejsce takie naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniały jego zastosowanie przez Sąd I instancji. Strona powołała w tym zakresie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Brak uzasadnienia i ogólnikowość zarzutów nie pozwalają na ich uwzględnienie. Powoływany art. 7 k.p.a. jest przepisem zawierającym kilka norm, skarga kasacyjna nie precyzuje która z nich i w jaki sposób została naruszona. Podobnie przepis art. 77 zawiera cztery jednostki redakcyjne, w zakresie w jakim został powołany w całości, nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd I instancji uwzględnił w swojej argumentacji uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 13 czerwca 2006 r. nr LXXVI/2335/2006 i dokonał jej oceny. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że tryb podjęcia tej uchwały oraz zakres uprawnień przysługujących Radzie nie dają podstaw do przyjęcia, że wywarła ona jakikolwiek skutek normatywny, w szczególności że pozbawiła skuteczności podpisane przez wiceprezydenta miasta ogłoszenie o objęciu nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono rzeczowych kontrargumentów obalających stanowisko Sądu I instancji. Trzeba też stwierdzić, że w sprawie uzyskanie dokumentów pełnomocnictw mogących być podstawą działania wiceprezydenta miasta lub też potwierdzenie ich istnienia, nie było wymagane. Kontroli Sądu nie podlegało ogłoszenie Zarządu Miejskiego o objęciu w posiadanie gruntów, opublikowane w Dzienniku Zarządu Miejskiego i Rady Miejskiej nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948 r. Zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 32/99, warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawa było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. nr 6, poz. 43). Ogłoszenie to zostało opublikowane i wywołało skutek. Przepis art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy (Dz. U. nr 63, poz. 479) stanowił, że Zarząd Miejski działa na zewnątrz tylko przez Prezydenta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów lub pracowników miejskich. Natomiast zgodnie z art. 54 ust. 2 tej ustawy, wszelkie dokumenty Zarządu Miejskiego podpisuje Prezydent Miasta, który może upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów oraz poszczególnych pracowników miejskich. Skoro wiceprezydent miasta wskazany został jako osoba mogąca działać w zastępstwie Prezydenta, to brak jest podstaw, aby kwestionować skuteczność ogłoszenia. Po pierwsze, zostało ono opublikowane w oficjalnym publikatorze Zarządu Miejskiego, po drugie opatrzone zostało podpisem nie przypadkowej, niezidentyfikowanej co do funkcji osoby, lecz wiceprezydenta, mieszczącego się w kręgu podmiotów mogących działać na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta. W tej sytuacji ogłoszenie to korzysta z domniemania legalności i nie ma konieczności aby je weryfikować poprzez kompletowanie materiałów będących podstawą jego podjęcia i opublikowania.

Nie jest jasny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 54 ust. 1-3 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie Gminy m. st. Warszawy i art. 1 dekretu warszawskiego. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważność kontrolowanej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrolowaną decyzją była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. To te decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby zatem być objęte rozstrzygnięciem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd administracyjny do podejmowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Gdy skarga dotyczy postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, to poza granicami tej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji znajduje się akt objęty postępowaniem nadzwyczajnym. Jeszcze raz należy podkreślić, że sądy administracyjne w istniejącej formule nie rozpoznają spraw administracyjnych co do istoty, zatem kontrolując decyzję podjętą w ramach postępowania nieważnościowego sąd nie może uchylić decyzji odmownej i jednocześnie stwierdzić nieważność decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, byłoby to rozstrzygnięcie za organ administracji co do istoty sprawy administracyjnej. Sąd nie miał zatem podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do orzeczeń objętych postępowaniem nadzwyczajnym, zaś w stosunku do kontrolowanych decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych nie uzasadniono zarzutów rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji przez niewłaściwy organ. W kwestii właściwości skarga kasacyjna konsekwentnie koncentruje się wszak na zarzutach odnoszących się do upoważnienia wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia, co nie ma związku z właściwością organu wydającego decyzję w trybie nadzwyczajnym. Kwestia rażącego naruszenia prawa również jest wiązana z podpisaniem przez wiceprezydenta ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie, w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało już wyżej przedstawione. Brak jest podstaw, aby przyjąć, że mimo prawidłowego opublikowania ogłoszenie Zarządu Miejskiego nie wywołało skutków tylko z tego powodu, że nie odnaleziono dokumentów pełnomocnictw. Ogłoszenie to nie było decyzją administracyjną, w związku z czym chybione jest przytaczanie fragmentów orzeczeń sądów dotyczących wadliwości decyzji wydanej bez upoważnienia. Należy jeszcze raz z całą mocą podkreślić, że opublikowanie ogłoszenia w oficjalnym publikatorze zarządu miejskiego prowadzi do domniemania prawidłowości jego podjęcia pod względem formalnym, która nie może być weryfikowana w postępowaniu innym, niż mającym za przedmiot legalność ogłoszenia, takim postępowaniem nie jest natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w związku z tym ogłoszeniem.

Natomiast ponieważ odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej nastąpiła w sprawie ze względu na złożenie wniosku po terminie, kwestie merytorycznej zasadności orzeczenia o przejściu budynków na własność Skarbu Państwa nie mogą mieć w sprawie znaczenia. Zarzut naruszenia art. 1 dekretu warszawskiego w kontekście twierdzenia, że nieruchomość nie wymagała odbudowy, nie mieści się w granicach sprawy. Można jedynie wskazać, że art. 1 dekretu dotyczył przejęcia własności gruntów, a nie budynków, strona skarżąca wywodzi zatem w niego niewłaściwe wnioski, przejęcie budynków przewidziane zaś było w art. 8 dekretu i stanowiło konsekwencję odmowy ustanowienia prawa własności czasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do weryfikowania legalności rozporządzenia Ministra Budownictwa z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadania gruntów przez gminę m. st. Warszawy. Próba interpretacji terminu "objęcie w posiadanie" w kategoriach prawa cywilnego i w relacji do przesłanek przeniesienia posiadania w prawie cywilnym nie jest ku temu dostatecznym powodem, albowiem nie można jednoznacznie przyjąć, że objęcie w posiadanie na gruncie dekretu warszawskiego i wydanego na jego podstawie rozporządzenia ma konotacje z prawem cywilnym. Dekret nie odsyła do stosowania przepisów prawa cywilnego i jest zasadniczo aktem z zakresu prawa publicznego, a nie prywatnego.

Nie mogły także w sprawie odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie należy podkreślić, że poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać w sprawie ustaleń faktycznych. Z tego względu nie mogą zostać uwzględnione zarzuty dotyczące art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1-3 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. i w związku z § 1 i 3 rozporządzenia MB z 27 stycznia 1948 r. Zarzuty te oparte są bowiem na tezie o przyjęciu błędnych ustaleń w sprawie i błędnej ocenie materiału dowodowego, co podlegało już rozpoznaniu w związku z zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Jako formę naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna wskazuje " błędne przyjęcie" określonych ustaleń, co niewątpliwie nie jest żadną z postaci naruszenia prawa materialnego wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Nie doszło też w sprawie do niewłaściwego zastosowania art. 7 dekretu, skoro wniosek dekretowy był złożony po terminie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.