Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2366/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1  pkt 1-5,  ust. 6 i7  pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3,  par. 4  ust. 4,  par. 4  ust. 5,  par. 5 ust. 2,  par. 6 ust. 1 i 2,  par. 7  ust. 2, 3,  par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. i J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 694/19 w sprawie ze skarg K. S. oraz A. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 694/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej także: "WSA", oddalił skargi K. S. oraz A. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, dalej także: "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydenta Miasta Lublin decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. K. i U. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. A/1, położonej przy ul. K. 5 w Lublinie.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli K. S. (właścicielka działki nr A/2) oraz A. i J. F. (współwłaściciele działki nr B/2, ul. K. 7), podnosząc zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej jako: "r.w.z." lub "rozporządzenie") oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził ponownie analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Kolegium w decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r., uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie organu (decyzję z 13 lutego 2019 r.). Obszar analizy został wyznaczony w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu przedmiotowej działki (tj. I,5 m), obejmując działki tworzące całościowy układ urbanistyczny, co jednocześnie umożliwiło odnalezienie analogii funkcjonalnej do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu. Na obszarze analizowanym znajduje się zespół zabudowy mieszkaniowej o mieszanej strukturze, z towarzyszącymi formami zabudowy usługowej. W otoczeniu terenu inwestycji znajdują się zarówno budynki jednorodzinne, jak i budynki wielorodzinne. Osiedle mieszkaniowe, na którym położona jest działka A/1, zrealizowane zostało przed 2001 r., a więc w okresie, w którym obowiązywały przepisy kwalifikujące obiekty posiadające nie więcej niż 4 lokale mieszkalne do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Do budynków takich należą budynki na działkach nr C, D/4, E/1, E/2, D/1, F/1, G/2, H/2, które, pomimo oznaczenia właściwego budynkom mieszkaniowym wielorodzinnym (mt), odpowiadają wielkością i gabarytami budynkom mieszkalnym jednorodzinnym, położonym na działkach z nimi sąsiadujących. Do obliczeń wskaźników przyjęto również zabudowę wielorodzinną na działkach nr I/1 i J/3 (budynek błędnie oznaczony jako jednorodzinny), a także na działce nr K (trzy połączone budynki mieszkalne tworzące łącznie front o szerokości 60 m) i działce nr L/1, jako zabudowę harmonijnie wpisującą się w zastany stan zagospodarowania obszaru analizowanego.

W odniesieniu do ustalenia linii nowej zabudowy Kolegium wskazało, że budynki mieszkalne posadowione, jak planowana inwestycja - po wschodniej stronie ul. Księżycowej, znajdują się w odległości od 2 do 20 m od granicy pasa drogowego. Uwzględniając szczególne położenie nieruchomości względem drogi publicznej i ograniczoną głębokość terenu inwestycji, linię tę ustalono w odległości 4 m od ul. Księżycowej, w nawiązaniu do posadowienia budynku mieszkalnego na działce nr M.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium wskazało, że inwestor w toku postępowania zmodyfikował pierwotny wniosek, wnosząc o możliwość zastosowania wskaźnika zabudowy na poziomie 40%. Wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 32,4% (wielkości wahają się od 11,9% do 56,3%), przy czym, z uwagi na fakt, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o wskaźniku zabudowy przewyższającym średni wskaźnik, a jednocześnie charakteryzujące się wskaźnikiem zabudowy zbliżonym w wnioskowanego (dz. nr N/1 - 40,7%, dz. nr F/1 - 42,1%, dz. nr O/2 - 40,5%), przyjęto omawiany wskaźnik na poziomie 40%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym w wysokości 40% powierzchni terenu inwestycji. W ocenie Kolegium, omyłka w wyliczeniu średniego wskaźnika zabudowy dla nieruchomości zlokalizowanych przy ul. K. (27,99% zamiast 34,2%) nie ma znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia w tym zakresie, bowiem omawiany średni wskaźnik dla obszaru analizowanego obliczony został prawidłowo, a decydujące znaczenie w sprawie miała bliskość zabudowy o wskaźniku zbliżonym do proponowanego przez inwestora.

W zakresie szerokości elewacji frontowej, Kolegium stwierdziło, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi średnio 14,1 m (omyłkowo wskazano w analizie 14,3 m), wahając się od 4,5 m do 60,0 m. Przy uwzględnieniu tolerancji 20% daje to wartość 16,9 m. Wobec tego, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego (wzdłuż północnej granicy działki), nie powinna przekroczyć 17,0 m. Wbrew twierdzeniom odwołujących, brak było podstaw do wyłączenia z przedmiotowych wyliczeń zabudowy wielorodzinnej na działce nr K, bowiem wpisuje się ona w istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny obszaru analizowanego. Za dopuszczalnością przyjęcia omawianego wskaźnika na poziomie 17,0 m przemawia również liczna obecność zabudowy mieszkaniowej o szerokości elewacji frontowej powyżej 20 m (działki nr: P, R/1, I/1, J/3, L/1).

W odniesieniu do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium podniosło, że w rozpoznawanym przypadku brak jest jednolitej linii zabudowy, budynki zlokalizowane są w różnych odległościach - zarówno od strony zabudowy sąsiedniej, jak i ulic znajdujących się w obszarze analizowanym. Projektowany budynek stanowił będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkalnej wzdłuż ul. Księżycowej. Zabudowa ta mieści się w przedziale od 7,8 m do 13,2 m, wynosząc średnio 10,3 m w poziomie okapu. Tym samym, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (północnej) projektowanego budynku mieszkalnego nie powinna przekroczyć 10,3 m w poziomie gzymsu/okapu. Kolegium uznało za niezasadne zastrzeżenia skarżących dotyczące błędnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej należącego do nich budynku (ul. K. 7a). Z uwagi na specyficzne posadowienie domu, widocznym z ulicy wejściem do budynku staje się wejście najniżej położone, w tym wypadku drzwi garażowe. Dopiero przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od średniego poziomu terenu przed tymże wejściem oddaje rzeczywisty obraz wysokości elewacji frontowej i umożliwia zachowanie ładu urbanistycznego w tym rejonie. Kolegium wskazało ponadto na decyzję z dnia 27 czerwca 2018 r., którą Prezydent Miasta Lublin ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz ze zmianą konstrukcji dachu dla nieruchomości złożonej z działek nr B/1 i B/2, położonej przy ul. K. 7 i 7a w Lublinie, przewidując m.in. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 11,2 m oraz wysokość kalenicy przy przekryciu wielopołaciowym na poziomie maksymalnym 13,8 m, co wpisuje się w założenia przyjęte w decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie.

W zakresie geometrii dachu Kolegium wskazało, że budynki mieszkalne przy ul. K. przekryte zostały dachami płaskimi lub wielopołaciowymi o nachyleniu do 30°, z kalenicami na wysokości od 9,4 m do 15,9 m, a średnio 11,9 m, stąd przekrycie projektowanego budynku przewidzieć należy jako płaskie (o nachyleniu do 15°) lub wielopołaciowe o nachyleniu do 30° z kalenicą na wysokości maksymalnej 11,9 m. Z uwagi na fakt, że forma zadaszenia budynków zlokalizowanych przy ul. K. jest niejednorodna, a kierunek głównej kalenicy dachów różny w stosunku do frontu działek, a także uwzględniając specyficzne położenie terenu inwestycji (narożnikowo względem łuku ulicy), wyznaczenie kierunku głównej kalenicy projektowanego budynku nie jest istotnym warunkiem utrzymania ładu przestrzennego dla kontynuacji układu urbanistycznego przedmiotowego zespołu zabudowy.

Kolegium uznało, że planowana inwestycja ma dostęp do infrastruktury technicznej. Ponadto teren inwestycji ma również dostęp do drogi publicznej - ul. K.(droga gminna). Potwierdzenie możliwości skomunikowania nieruchomości nr A/1 ze wskazaną drogą stanowi decyzja Prezydenta Miasta Lublin z 1 marca 2019 r., zezwalająca na lokalizację zjazdu z ul. K. na teren przedmiotowej działki. Kwestie merytoryczne zawarte w tej decyzji pozostają poza zainteresowaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie.

Kolegium zauważyło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie oznacza, że wnioskodawca będzie mógł realizować inwestycję, bowiem dla rozpoczęcia budowy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (zgłoszenie prac nieobjęte sprzeciwem organu budowlanego). Tym samym, ocena zacienienia budynków sąsiednich, odległości planowanej zabudowy od obiektów już istniejących czy sytuowanie zjazdu, pozostaje w kompetencji organu budowlanego, który, uwzględniając istniejący stan nieruchomości, bada zgodność projektu z przepisami budowlanymi.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli K. S. oraz A. F. i J. F. W skargach podniesiono szereg zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargi SKO w Lublinie wniosło o ich oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi.

Z uwagi na obszerność zarzutów podniesionych w obu skargach Sąd połączył je w grupy tematyczne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii prawidłowości analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych (funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania) istniejących na obszarze obejmującym działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, Sąd stwierdził, że skarżący przyjmują w swojej argumentacji niewłaściwe rozumienie istoty ładu przestrzennego i analiz, które mają prowadzić do ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji.

Sąd wskazał, że analiza, o jakiej mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ma mieć charakter kompleksowy, uwzględniający zarówno ogólny wymiar ładu przestrzennego na danym terenie, jak i pewne szczegóły, które kształtują ten ład. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że chodzi o skrupulatną analizę drobiazgowych danych i ustalanie z dokładnością co do centymetrów wartości poszczególnych wskaźników dopuszczalnej zabudowy. Proces zagospodarowania przestrzeni, jeśli ma uwzględniać również zrównoważony rozwój, nie może być ujmowany statycznie, lecz dynamicznie, oczywiście w określonych granicach. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

Sąd wskazał także, że prawodawca w przepisach rozporządzenia wskazał na konkretne wskaźniki podlegające badaniu, przyjął także generalną zasadę, że wskaźniki dla nowej zabudowy są kształtowane przez wartości średnie na obszarze analizowanym. Co istotne jednak, w przypadku każdego analizowanego wskaźnika prawodawca pozostawił organom pewien margines swobody oceny, dopuszczając wyznaczenie wskaźników dopuszczalnej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 r.w.z.). Potwierdza to tezę o konieczności spojrzenia globalnego na zastany ład przestrzenny na istniejącym terenie, a nie skrupulatnego mierzenia i ścisłego dopasowywania się do wartości wszystkich wskaźników. Ta swoboda oceny nie jest oczywiście tożsama z dowolnością, organ musi w sposób przekonujący uzasadnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w jaki sposób wyniki konkretnej analizy uzasadniały odejście od zasady kształtowania nowej zabudowy w oparciu o wartości średnie wskaźników zabudowy istniejącej.

Zdaniem Sądu nie można uznać, że dla ustalenia warunków zabudowy dla nowego przedsięwzięcia rozstrzygające znaczenie ma istniejąca zabudowa wyłącznie o takiej samej funkcji jak zabudowa planowana. Skoro analizowany teren charakteryzuje się zróżnicowaną zabudową, zarówno zabudową mieszkaniową jedno- jak i wielorodzinną, to w prowadzonej analizie trzeba brać pod uwagę całokształt tej zabudowy. Nie można przyjąć, że skoro planowana inwestycja to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tylko taka zabudowa istniejąca na analizowanym terenie determinuje wskaźniki nowej zabudowy. Wskaźniki te w równej mierze determinuje istniejąca zabudowa wielorodzinna.

Kolegium prawidłowo przyjęło szerokie rozumienie działki sąsiedniej. Tylko takie podejście pozwala na prawidłowe uwzględnienie wszystkich czynników kształtujących ład przestrzenny na terenie, na którym ma być realizowana sporna inwestycja. Podejście to jest w szczególności uzasadnione zróżnicowanym charakterem istniejącej zabudowy.

Ponadto Sąd stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi dopiero pierwszy etap w prawnej reglamentacji procesu inwestycyjno-budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy nie daje praw do terenu, nie przesądza wprost i bezpośrednio o ostatecznym kształcie zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy tworzy pewne ramy, w które ma się wpasować projekt budowlany. To projekt budowlany kształtuje ostateczny, konkretny kształt inwestycji, w ramach wyznaczonych decyzją o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, wbrew licznym zarzutom podniesionym w skardze, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych istniejących na terenie obejmującym sporną działkę, a ustalenia wynikające z zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach swobody oceny wyników przeprowadzonej analizy i nie stanowią naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, nie jest zasadne pomijanie w analizie urbanistycznej budynku znajdującego się na działce nr L/1. Choć ani organ I instancji, ani Kolegium nie odniosło się szczegółowo do tej kwestii, podnoszonej przez skarżących, powszechnie dostępne w internecie informacje potwierdzają, że na działce tej znajduje się budynek użyteczności publicznej (siedziba Wydziału Zamiejscowego Prokuratury Krajowej oraz siedziba Prokuratury Regionalnej w Lub). Budynek ten we ewidencji jest kwalifikowany jako wielorodzinny (mt4/m3). Sąd wskazał jakie zmiany w obliczeniach średnich wskaźników spowodowałoby ewentualne pominięcie tego budynku i uznał, że ustalenie wartości dopuszczalnego wskaźnika elewacji frontowej nowej zabudowy o wielkości 17 m nie oznaczało zatem naruszenia § 6 r.w.z., mieściło się w granicach tolerancji, uzasadnionej wynikami kompleksowej analizy urbanistycznej całego obszaru.

Odnosząc się do błędów w zakresie ustalenia wysokości górnych krawędzi Sąd wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił jednoznacznie podstawy prawnej zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia w uzasadnieniu decyzji. Jednak Kolegium w wyczerpujący sposób wyjaśniło podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W ocenie Sądu, górna wysokość elewacji budynków znajdujących się na działkach sąsiednich nie tworzy jednolitej linii, ma charakter bardzo zróżnicowany, co w pełni uzasadnia odstępstwo od zastosowania podstawowej zasady kontynuacji wysokości krawędzi linii, wynikającej z § 7 ust. 1 r.w.z.

Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia § 7 ust. 2 r.w.z. poprzez zastosowanie wadliwej metody ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się na działkach B/1 i B/2. Zastosowany przez organ pomiar ma oparcie w analizie sytuacji i nie może być uznany za błędny. Elewacja frontowa obejmuje również poziom garaży, nie można ich wykluczyć z obliczania wysokości górnej krawędzi tej elewacji, nie są to bowiem kondygnacje podziemne, co jednoznacznie pokazuje dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

Sąd stwierdził, że zapisy w tabeli znajdującej się w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji WZ w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, są zgodne z wydrukami z programu LiMON Viewer, sporządzonymi na potrzeby niniejszego postępowania.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak wyjaśnienia możliwości dostępu działki nr A/1 do drogi publicznej oraz braku uzasadnienia dla ustalenia minimalnej wysokości powierzchni biologicznie czynnej na działce nr A/1.

Oceniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał, że zarzuty wadliwych ustaleń faktycznych, dokonanych z naruszeniem zasad postępowania wyjaśniającego, nie są uzasadnione. Stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo.

Sąd zgodził się z zarzutem skarżących, że Kolegium nie dopełniło obowiązku z art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., jednakże uchybienie to nie miało realnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i możliwość prezentacji stanowisk przez strony postępowania. Skarżący bardzo obszernie przedstawili swoją argumentację w odwołaniu od decyzji, w istocie ta argumentacja pokrywa się z argumentacją skargi. Argumentacja ta była oceniana przez Kolegium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i J. małżonkowie F. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej zwanym rozporządzeniem - (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), w szczególności w zakresie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy a planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w zakresie parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji gdy nie wykazano spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie wymagania zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie maksymalnym 40 % stanowi kontynuację parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie intensywności wykorzystania terenu;

d) art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy oznaczonego na poziomie 40%, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze dla ulicy K. wynosi 27,99% a ponadto decyzje organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia odstąpienia od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia;

e) art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 3 ustawy w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowy sposobu określenia szerokości elewacji frontowej, podczas gdy określenie tego parametru nastąpiło błędnie – średnia arytmetyczna w obszarze analizowanym wynosi 14,1 m - co przy przyjęciu tolerancji na poziomie 20% - pozwalałoby na ustalenie tej szerokości na poziomie 16,9 m - co więcej jednak - przy przyjęciu parametrów dla budynków jednorodzinnych średnia szerokość elewacji wynosi 12,13 m;

f) art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 4 ustawy w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłowe działania organów polegającego na odstąpieniu od ogólnej zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia ze względu na to, że zabudowa obszaru analizy przebiega, tworząc uskok, podczas gdy parametr ten winien być oparty jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

g) art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 4 ustawy w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia, poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed wjazdem do garaży - a nie tak jak stanowi przepis od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku;

h) art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłową analizy urbanistycznej, podczas gdy zawiera ona szereg błędów - ujęcia w analizie działek znajdujących się poza obszarem analizowanym (działka nr R/1), zmianie ustaleń w zakresie funkcji budynków (działki nr N/1 i N/2), błędnym wyliczeniu pod względem rachunkowym średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla działek od ulicy K. oraz nawiązaniu do działek nr O/1 i O/2 (dostępnych od ulicy D.), błędnym ustaleniu funkcji budynków na działkach nr C, D/4, E/1, E/2, D/1, D/2, F/1, G/2, H/2 (wielorodzinne ujęte jako jednorodzinne) oraz budynku na działce nr L/1 (budynek

użyteczności publicznej ujęty jako jednorodzinny) oraz błędnym pomiarze wysokości

górnych krawędzi elewacji frontowych budynków z ulicy Księżycowej;

i) art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 4 ustawy w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni poprzez błędne określenie wysokości kalenicy dla nowej zabudowy, dokonane wskutek nieprawidłowego wyliczenia wysokości kalenicy budynków dostępnych z ulicy Księżycowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy, przez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i nie ustaliły parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odpowiadający przepisom prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7. art. 77 § 1 i art. G K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i uchyliły się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1 i 2 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania mających istotny w podstawę wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie za dowód w sprawie stanowiący do dokonywania wiążących ustaleń faktycznych - dokumentów (na k.47-58 akt sprawy), które zdaniem organu II instancji miały być wydrukami zwymiarowanych przekrojów na podstawie bazy danych z tzw. chmury punktów w programie LiMON Viewer - podczas gdy w/w dokumenty nie spełniają jakichkolwiek warunków dla uznania ich jako dowody w sprawie - nie wiadomo przez jaki organ, przez kogo i na jakiej podstawie zostały wydane - brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek zapisu;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające

na błędnym zaaprobowaniu ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestorów będzie zgodne z ładem przestrzennym oraz błędnym zaaprobowaniu braku faktycznego uzasadnienia dla odstąpienia od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym i mimo, że w poprzednim postępowaniu prowadzonym co do tej samej nieruchomości ustalono, że maksymalna wielkość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekraczać 30%;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie przyjętych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu (w inny sposób niż średnia wielkość wskaźników w obszarze analizowanym) oraz przyjęcia do analizy działek spoza obszaru analizowanego — bez faktycznego ku temu uzasadnienia;

f) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę w sposób niedostatecznie wyjaśniający podstawę prawną rozstrzygnięcia;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i procesowego popełnione przez organy administracji,

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez przyjęcie błędnie, że strona miała zapewnione prawo czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a w szczególności przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, a faktycznie nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, dlatego należy uznać, że została pogwałcona naczelna zasada wysłuchania strony w postępowaniu.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a w przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. pełnomocnik K. S. wniósł o uwzględnienie skargi i wniosków w niej zawartych. Oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z dnia 25 marca 2021 r. pełnomocnik A. F. i J. F. wniósł o niewyznaczanie rozprawy i skierowanie jej do rozpoznania w trybie niejawnym. Jako podstawę wniosku pełnomocnik wskazał przepis art. 1F § 1 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 13 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący podnieśli naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "ustawa" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" lub "rozporządzenie". Następnie zaś w szczegółowych zarzutach wskazali: sposób naruszenia, opis naruszenia i powołali naruszone przepisy.

Zarzut pierwszy, polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy zdaniem skarżących, nie wykazano spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek, jest możliwy do ocenienia po analizie dalszych, szczegółowych kwestii podniesionych w kasacji.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie wymagania zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd pierwszej instancji, powołując przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3, przedstawił obszerny wywód na temat uwarunkowań i rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa. Omówił także znaczenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Rozważania ogólne w tej mierze zawarł na stronach 15, 16, 17 i 18 uzasadnienia, koncentrując się na sześciu kwestiach. Stanowisko WSA w tej mierze zasługuje na pełną akceptację. Dotyczy to m.in. konieczności kompleksowego traktowania zjawiska ładu przestrzennego, a także rozumienia kontynuacji funkcji nie jako tożsamości ale jako możliwości uzupełnienia, rozwinięcia funkcji istniejącej bez wchodzenia z nią w kolizję. Podobnie, zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wynikającej z przepisów rozporządzenia (§ 4 ust. 4, § 4 ust. 5, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2) swobody organu dokonującego analizy określonych wskaźników.

Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że obraz ładu urbanistyczno-architektonicznego może być złożony. Swoboda organu, w zakresie wyboru stosownych parametrów wynika właśnie z konieczności uwzględnienia indywidualnych okoliczności sprawy.

Trafne są także rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące pojęcia działki sąsiedniej oraz konieczności traktowania decyzji o warunkach zabudowy jako pierwszego etapu procesu inwestycyjnego. Niewątpliwie prawidłowe jest również traktowanie wydania decyzji o warunkach zabudowy jako rezultatu ważenia wartości, tj. wolności zabudowy, wartości ładu przestrzennego stanowiącej element interesu publicznego, a także interesów innych osób.

Prawidłowe jest także stanowisko WSA co do zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia w odniesieniu do planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz zjazdem z drogi publicznej, niezbędnymi dojściami i dojazdami na działce nr A/1, położonej przy ul. K. w Lublinie.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów związanych z zastosowaniem przepisów rozporządzenia przypomnieć warto, że w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. Należy wskazać na § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14). Dotyczy to w szczególności sytuacji uznaniowych przewidzianych w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia. W każdym z tych przypadków, dopuszczenie innego wskaźnika, niż wynika z przepisów ustanawiających w tym zakresie zasady, jest przecież uzależnione od wyników analizy.

Analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu.

Ustalając warunki zabudowy dla budowy budynku jednorodzinnego, Prezydent Miasta Lublin oparł się na dokumencie "Wyniki analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu", dalej także: "Analiza" lub "Analiza urbanistyczna", sporządzonym przez mgr inż. architekta D. P. – osobę uprawnioną w myśl art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji przeprowadził ponowną analizę uwzględniającą stanowisko zajęte w decyzji kasacyjnej SKO w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Zauważyć nadto można, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do kwestii związanych z zastosowaniem przepisów rozporządzenia, stanowiących obecnie przedmiot zarzutów, a podnoszonych przez skarżących w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego.

Jako pierwsze z omawianej problematyki należy omówić zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 61 ust. 6 i 7 pkt 2 ustawy w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 40% stanowi kontynuację funkcji. Zagadnienie to zostało przez WSA przedstawione na stronie 20 i 21 uzasadnienia. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, podstawę przyjęcia tego wskaźnika stanowił § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przyjęcie tego wskaźnika wynikało zaś, jak wymaga tego przepis, z Analizy urbanistycznej. W Analizie tej, co w zaskarżonym wyroku zaakcentowano, podano argumenty mające na celu uzasadnienie odejścia od podstawowego kryterium średniego wskaźnika (występowanie analogicznej wielkości wskaźnika na działkach położonych przy ul. K. (działka nr N/1 – 40,7%), jak i na działkach położonych w dalszym sąsiedztwie (działka nr F/1 – 42,1%, działka nr O/1 – 40,5%). Nadto, zdaniem WSA, organ w sposób przekonujący wykazał, że na analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane zarówno domami jednorodzinnymi, jak i wielorodzinnymi (w aspekcie zapisów w ewidencji), ale o gabarytach bliższych zabudowie jednorodzinnej, na których wskaźnik intensywności zabudowy przekracza wartość 40%.

W rezultacie, argumentacja kasacji oparta na twierdzeniu, że średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze dla ulicy K. wynosi 27,99% jest bezskuteczna i jest oderwana od ustaleń dotyczących wyboru opartego na charakterze zabudowy i wskaźnikach występujących na całym obszarze analizowanym.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 pkt 3 ustawy w związku z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowy sposób określenia szerokości elewacji frontowej. Najpierw odnotować trzeba, że w zarzucie tym skarżący podnieśli błędne określenie parametru, gdyż średnia arytmetyczna wynosi 14,1 m. Podnieśli również, że pozwoliłoby to, przy przyjęciu tolerancji na poziomie 20%, na ustalenie szerokości na poziomie 16,9 m, a przy przyjęciu parametrów dla budynków jednorodzinnych średnia szerokość elewacji wynosi 12,13 m. Sąd pierwszej instancji prawidłowo skonstatował w tym zakresie, że argumentacja skarżących jest nieskuteczna, gdyż oparta jest na pierwotnym projekcie decyzji oraz decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotem sprawy jest decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2019 r. Ponadto, analiza mapy stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji wskazuje, że w sensie fizycznym budynek na działce nr A/3, jest to jeden obiekt. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o istniejącej zabudowie, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy można mówić w znaczeniu architektonicznym, gdyż to rzeczywiste parametry elewacji trzech obiektów odrębnych w znaczeniu tytułu formalnoprawnego, przy tego rodzaju zabudowie, jaka została odnotowana w Analizie urbanistycznej, stanowią punkt odniesienia dla planowanej zabudowy.

Nie jest skuteczny także zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 pkt 4 ustawy w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Sąd wskazał, że w decyzji Kolegium sanowano uchybienie polegające na niewskazaniu przepisu § 7 ust. 3 jako podstawy ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Sąd pierwszej instancji szczegółowo opisał sytuację w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich. Ustalił, że w niniejszej sprawie nie można mówić o jednolitej wysokości górnej krawędzi elewacji budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Trafnie uznał, po opisaniu stanu w tym zakresie na działkach B/1 i B/2, S oraz A/1, że nie można zgodzić się z argumentacją skarżących, prowadzi ona bowiem do wniosku, że wyznacznikiem dopuszczalnej wysokości krawędzi zabudowy mają być wyłącznie dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, znajdujące się na dwóch bezpośrednio sąsiadujących działkach, ale tylko po jednej stronie działki objętej wnioskiem. Takie podejście wypacza bowiem sens analizy urbanistycznej, nie jest zgodne z § 7 i nie pozwala na zachowanie ładu przestrzennego na obszarze, na którym istnieje zabudowa o bardzo zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji. Sąd, podając wysokość krawędzi poszczególnych budynków stwierdził, że występuje uskok, o jakim mowa w § 7 ust. 3. Nadto, Sąd wskazał na treść § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Sąd opisał także szczegółowo metodę ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i prawidłowo uznał, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia. Nie kwestionując możliwości zaistnienia kontrowersji związanych z ustaleniem poziomu, od którego mierzy się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, Sąd nawiązując do § 7 ust. 2 wskazał, że w rozpoznawanej sprawie występuje nietypowe posadowienie budynków względem średniego poziomu terenu. Sąd uznał, że pomiar zgodny z twierdzeniami skarżących, od znacznie wyżej położonego wejścia do budynku (a więc nie od garaży, które tworzą kondygnację nadziemną) wypaczyłby obraz istniejącego stanu w perspektywie zachowania ładu przestrzennego.

W związku z omawianym parametrem raz jeszcze dodać można, że odstępstwo, niezależnie od przepisu § 7 ust. 3, jest przewidywane w § 7 ust. 4, który to przepis dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o ile wynika to z analizy. W stosownej części analizy problem ten nie został poruszony gdyż posłużono się tylko średnim wskaźnikiem. Podstawa prawna tego parametru została podana w decyzji Kolegium. Podobnie, w zakresie poziomu, od którego należy obliczać wysokość, w decyzji SKO szczegółowo wskazano przyczyny, dla których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy mierzyć od drzwi garażowych.

Nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłową Analizy urbanistycznej, podczas gdy zdaniem skarżących zawierała ona szereg błędów.

Jak wykazał Sąd pierwszej instancji, fakt że działka nr R/1 znajduje się poza granicą minimalnego zasięgu obszaru analizowanego, nie oznacza, że nie znajduje się ona w obszarze analizowanym, oznaczonym na Załączniku graficznym Nr 3 czerwoną linią. To zaś, że czerwona linia oznacza granice obszaru analizowanego wynika z objaśnienia oznaczeń (legendy) Załącznika Nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy oraz przedstawienia tego obszaru na tym Załączniku. Sąd wskazał na zgodność ustalenia granic obszaru analizowanego z § 3 ust. 2 rozporządzenia i zasadność uwzględnienia działki nr R/1 w obszarze analizowanym. Jest to obszar faktycznie istniejącej równej linii zabudowy, tworzonej przez ciąg działek położonych przy ul. Głowackiego.

Sąd podał także przyczyny, dla których możliwe było zakwalifikowanie budynku położonego na działce nr 50/1, jako budynku jednorodzinnego, mimo że w budynku tym mieści się restauracja. Uzasadnił to obecnym brzmieniem art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym, wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednego lokalu usługowego o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej budynku nie powoduje zmiany kwalifikacji prawnej budynku.

Sąd odniósł się do błędnego, zdaniem skarżących, uwzględnienia w analizie budynku użyteczności publicznej na działce nr L/1 (siedziba Wydziału Zamiejscowego Prokuratury Krajowej oraz siedziba Prokuratury Regionalnej w Lublinie). Sąd uznał, że jakkolwiek organy nie odniosły się szczegółowo do tej kwestii, możliwe jest przyjęcie, że budynku tego nie należało pomijać w analizie urbanistycznej. Jest on wykazywany jako budynek wielorodzinny. Ewentualne pominięcie tego budynku spowodowałoby natomiast tylko minimalne zmiany przy obliczaniu parametrów dla nowej zabudowy (wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej).

Sąd trafnie uznał, że skoro budynki znajdujące się na ośmiu działkach, które w ewidencji wpisane są jako wielorodzinne, odpowiadają wielkością budynkom jednorodzinnym, położonym na działkach sąsiadujących z nimi, możliwe było przypisanie ich w Analizie do kategorii budynków jednorodzinnych. Zasadnie ocenił, że pominięcie w analizie cech zabudowy (w zakresie gabarytów, w tym szerokości elewacji frontowej, intensywności zabudowy) tego rodzaju budynków tylko ze względu na formalne wpisy w ewidencji, wypaczyłoby obraz ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Warto odnotować, że kwestia ta była także przedmiotem uzasadnienia w Analizie urbanistycznej stanowiącej Załącznik Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji rozważył także zarzuty dotyczące błędnego wyliczenia wskaźnika wielkości zabudowy. Sąd przyznał skarżącym rację, że w obliczeniach wskaźnika zabudowy dla działek położonych przy ul. K. pojawiły się błędy rachunkowe, jednak stwierdził, że wskaźnik dla całego obszaru analizowanego (32,4%) został obliczony prawidłowo, a ten właśnie wskaźnik jest miarodajny dla ustaleń przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględnienie w Analizie działek nr F/1 oraz O/1 nie stanowiło natomiast błędu. Są one położone przy ul. D., w dalszym sąsiedztwie, ale mieszczą się w obszarze analizowanym, a to umieszczenie nie narusza prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 4 ustawy w związku z § 8 rozporządzenia poprzez dokonanie nieprawidłowej ich wykładni poprzez błędne określenie wysokości kalenicy dla nowej zabudowy, dokonane na skutek nieprawidłowego wyliczenia wysokości kalenicy budynków dostępnych z ul. Księżycowej.

W tym zakresie, tj. co do wysokości kalenicy, skarżący nie podważyli ustaleń dokonanych w Analizie urbanistycznej. Z uwagi na specyficzne położenie terenu inwestycji, również w tym zakresie, podobnie jak w kwestii obliczania wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, należało uwzględniać zróżnicowany charakter zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Odniesienie się do zarzutów procesowych, podniesionych w punktach 2 a, b i d skargi kasacyjnej nastąpiło w poprzedzających uwagach, z których wynika, że nie doszło do naruszeń w zakresie postępowania wyjaśniającego, z uwagi na prawidłowe zaakceptowanie Analizy urbanistycznej jako istotnego dokumentu, którego charakter także został powyżej określony. Uchybienia procesowe do których doszło, mające charakter omyłek rachunkowych oraz niewystarczającego uzasadnienia Analizy, a także uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, opisane w poprzednich uwagach, zostały sanowane lub nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pod każdym względem spełnia wymagania art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie ma mowy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu. Sąd przedstawił skrupulatnie stan sprawy oraz stanowiska stron. Przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyczerpująco wyjaśnił. Obszernie odniósł się do zarzutów skarg. Stanowisko Sądu zawiera odniesienie się do stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 76 § 1 i 2 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania przez uznanie za dowód stanowiący podstawę do dokonywania ustaleń faktycznych dokumentów, które zdaniem organu II instancji miały być wydrukami zwymiarowanych przekrojów na podstawie bazy danych z tzw. chmury punktów w programie LiMON Viewer, podczas gdy dowody te nie spełniają warunków do uznania ich za dowody w sprawie.

Przede wszystkim, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nadto, materiały pochodzące z odczytu tzw. chmury punktów zostały wskazane jako materiały pomocnicze w Analizie urbanistycznej. Wreszcie, ani Analiza, ani te odczyty, nie zostały zakwestionowane jako niezgodne ze stanem faktycznym. Jest to zaś podstawowy wymóg uznania, że doszło do naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji, organ odwoławczy i w ślad za nim Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że planowana zabudowa spełnia wymagania określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wykazał Sąd pierwszej instancji, niepowiadomienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału nie miało, w okolicznościach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skupiającego się głównie na Analizie urbanistycznej, wpływu na wynik sprawy. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.