Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1032/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 92 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów – kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) nałożył na L. K. karę pieniężną w kwocie 45.000 zł, którą na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy ograniczył do kwoty 30.000 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że w dniach [...] oraz [...]r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy – L. K. , prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie przewozów drogowych osób taksówką. Ustalono, że przedsiębiorca w okresie objętym kontrolą wykonywał transport drogowy 15 pojazdami bez wymaganej licencji. Organ zaznaczył, że L. K. w trakcie przesłuchania zeznał, że wykonuje systematycznie transport drogowy taksówkami osobowymi o numerach rejestracyjnych: [...]. Strona oświadczyła, że czyni to na podstawie licencji posiadanych przez M. M. będącego jego wspólnikiem w spółce cywilnej zatem uznał, że nie musi posiadać osobnej licencji na każdy pojazd bowiem wystarczające jest posiadanie licencji na dany pojazd przez jednego wspólnika. Organ wyjaśnił, że spółka cywilna zawiązana przez L. K. z M.M. powstała w związku z zawarciem umowy cywilnoprawnej. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej dlatego nie jest przedsiębiorcą, a jedynie grupą przedsiębiorców, z których każdy prowadzi odrębną działalność gospodarczą. Organ powołał się na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., nr II GPS 5/08 zaznaczając, że podmiotowość spółce cywilnej może zostać przyznana tylko wówczas, gdy akt normatywny dopuści do obrotu w określonej sferze prawnej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej bez wymogu przyznania im podmiotowości na podstawie ustaw.

Organ wskazał więc, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zgodnie natomiast z regulacją art. 6 licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli:

1. spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 oraz art. 39 a ust. 1;

2. zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy: a). spełniają wymagania określone w przepisach prawa o ruchu drogowym, b). nie byli skazani za przestępstwa, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4, a ponadto za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, c). posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, lub wykażą się co najmniej 5 – letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu, przerwa w wykonywaniu transportu drogowego nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od nich.

Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 4 omawianej ustawy licencja o której mowa w ust. 1 udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Zatem organ uznał, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma charakter uprawnienia podmiotowo – przedmiotowego. Strona w okresie objętym kontrolą posiadała licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, lecz licencja ta uprawniała do wykonywania tego transportu innymi pojazdami niż używane do wykonywania transportu w tym okresie.

L.K. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyżej opisanej decyzji wskazując, że jako wspólnik spółki cywilnej posiadający licencję na taksówkę o numerze rejestracyjnym [...] wydaną w dniu [...]r. jest uprawniony do przewozu osób taksówką na którą posiada licencję jego wspólnik. Zaznaczył, że z punktu widzenia celów ustawy, a także w związku z jej literalnym brzmieniem licencja obejmuje podjęcie i wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego we wskazanej przez niego formie prawnej, a więc również w formie spółki cywilnej. Jednocześnie odwołujący wskazał, że certyfikatem zawodowych kompetencji musi legitymować się co najmniej jeden ze wspólników spółki cywilnej, niekoniecznie występujący o wydanie licencji. Zaakcentował, że działalność gospodarczą prowadzi od niedawna i stara się ją wykonywać zgodnie z literą prawa. Wskazał, że jako wspólnik spółki cywilnej podjął działania w celu zmiany formy prowadzenia działalności gospodarczej, by w przyszłości podobne zdarzenia nie miały miejsca.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że licencja, o której mowa, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący:

1) gminę,

2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia,

3) miasto st. Warszawę - związek komunalny.

Jest ona udzielana na pisemny wniosek przedsiębiorcy, do którego należy dołączyć m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych albo kserokopie dowodów rejestracyjnych, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8).

Inspektor wskazał również, że zgodnie z art. 92 ust. 1 omawianej ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł, jednakże suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł - w odniesieniu do kontroli drogowej i 30.000 zł - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść Ip. 1.3. załącznika do ustawy, który sankcjonuje karą 3.000 zł wykonywanie transportu drogowego taksówką bez posiadania wymaganej licencji.

Organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując, że L.K. w okresie objętym kontrolą wykonywał transport drogowy taksówkami o numerach rejestracyjnych: [...] bez wymaganej licencji na wykonywanie tego rodzaju przewozów wspomnianymi pojazdami. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż licencje na te pojazdy zostały wydane M.M., działającemu wspólnie z L. K. w ramach spółki cywilnej, na jego wyłączny wniosek. Jak stwierdzono, kontrolowany nie wnosił o wydanie licencji na przedmiotowe pojazdy. Okoliczności te zostały potwierdzone przez raporty fiskalne dobowe, z kas fiskalnych zainstalowanych w wyżej opisanych taksówkach.

Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w treści odwołania organ uznał, iż nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Główny Inspektor wskazał, że zgodnie z definicją ustawową krajowego transportu drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym jest to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami zarejestrowanymi w kraju (...). Ponadto z definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy wynika, iż licencja jest to decyzja administracyjna wydawana przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 omawianej ustawy, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, który spełnia enumeratywnie wymienione w tym przepisie przesłanki. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar. Z wykładni językowej wymienionych przepisów prawa wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką jako działalności regulowanej przez Państwo obejmuje określony: obszar oraz pojazd. Możliwość prowadzenia przez dany podmiot działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów drogowych taksówką jest uzależniona od uzyskania przez ten podmiot stosownej licencji, czyli decyzji administracyjnej, która reguluje sytuację prawną adresata w konkretnie oznaczonej indywidualnej sprawie. Na indywidualne oznaczenie sprawy składają się między innymi takie elementy jak oznaczenie konkretnego pojazdu, który ma służyć do realizacji działalności gospodarczej, ze wskazaniem jego numeru rejestracyjnego i numeru VIN oraz obszaru prowadzenia działalności. Zatem w ocenie organu administracji działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem i na konkretnym obszarze. W związku z tym, a contrario podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako niemieszczącej się w treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (licencji) o zakresie przyznanych przedsiębiorcy uprawnień, stanowi naruszenie prawa. Przedsiębiorca w takiej sytuacji jest zrównany z przedsiębiorcą, który nie posiada licencji na wykonywanie przewozów taksówką. W ocenie Inspektora, w świetle przywołanych przepisów licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Jest to zatem uprawnienie o charakterze podmiotowo - przedmiotowym, wydawane zindywidualizowanemu przedsiębiorcy na konkretny pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, który musi spełniać wskazane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym wymagania techniczne w zakresie właściwego oznakowania i wyposażenia. Odmiennie niż w przypadku innego rodzaju licencji, wydawanych na transport drogowy osób lub rzeczy w oparciu o przepisy cytowanej ustawy, licencja na transport drogowy taksówką uprawnia przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie wyłącznie pojazdem określonym w jej treści. W licencji na wykonywanie transportu taksówką wskazuje się bowiem nie tylko numer rejestracyjny pojazdu, ale dla jego pełnej identyfikacji także numer VIN. Jednocześnie przypisanie udzielonego przedsiębiorcy uprawnienia do konkretnego pojazdu oznacza, że przewoźnik wykonując przewóz taksówką - pojazdem niewymienionym w licencji narusza prawo, albowiem wykracza poza zakres udzielonego uprawnienia. W istocie, wykonując przewozy innym pojazdem, czyni to bez wymaganej prawem licencji. Za zasadnością takiego stanowiska przemawia również fakt, iż transport drogowy osób, z wyjątkiem transportu taksówką, może być realizowany przez uprawnionych przewoźników - na podstawie jednej licencji - wieloma pojazdami, pod warunkiem jednak zgłoszenia wszystkich tych pojazdów do posiadanej licencji i uzyskania wypisów z tej licencji w liczbie odpowiadającej liczbie zgłoszonych pojazdów. Wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, zgodnie z Ip. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł. W przypadku zaś transportu taksówką, przedsiębiorca chcący wykonywać przewozy wieloma pojazdami musi uzyskać odrębną licencję na każdy z tych pojazdów. Dlatego też ustawodawca nie przewidział odrębnej kary za wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niezgłoszonym do licencji, lecz jedynie karę za brak takiego uprawnienia, jeśli przewóz wykonywany jest pojazdem innym, niż wskazany w jej treści.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa. Natomiast uchybienie przepisanym normom skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy wskazał, że to na skarżącym ciąży szczególny obowiązek znajomości i przestrzegania obowiązujących regulacji, w szczególności tych odnoszących się do przedmiotu prowadzonej działalności. Rola Inspekcji Transportu Drogowego ogranicza się natomiast jedynie do kontroli przestrzegania obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Bezspornym jest fakt, iż strona nie posiadała stosownej licencji w dniu kontroli i powinna była powstrzymać się od wykonywania transportu drogowego taksówką do czasu uzyskaniu stosownego uprawnienia. To, że tego nie uczyniła oznacza, że działała na własne ryzyko. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym pozwala stwierdzić, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji.

Inspektor zaakcentował również, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy. Spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej, co oznacza, iż sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2007 r., Nr 155, póz. 1095 ze zm.), za przedsiębiorców uznaje się tylko samych wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W ten sposób z kręgu przedsiębiorców jednoznacznie wyeliminowano spółkę cywilną, kwalifikując do tego grona wyłącznie jej wspólników. Jak zauważa A. Kidyba wspólnika spółki cywilnej można uznać za przedsiębiorcę o szczególnym statusie wynikającym z faktu powiązania umową spółki z innymi przedsiębiorcami (A. Kidyba, Prawo handlowe, Warszawa 2002, s. 168). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej aktualnie definitywnie wyklucza zatem możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej jako samodzielnego podmiotu jednostki gospodarczej. Spółka ta nie ma oczywiście osobowości prawnej, a nadto regulacje żadnej ustawy nie przyznają jej również i zdolności prawnej (jak np. odnośnie do spółek osobowych). Spółka cywilna nie jest zatem także "ułomną osobą prawną". Organ podkreślił więc, że przepisy ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazują, że obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Skoro zatem wspólnik spółki cywilnej uzyska wpis w ewidencji działalności gospodarczej lub w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym i określi jako przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej transport drogowy oraz będzie tego rodzaju działalność gospodarczą wykonywał, to ciąży na nim obowiązek uzyskania odpowiednich dokumentów. Obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego przez wszystkich wspólników spółki cywilnej nie stanowi zatem ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Zasada ta obejmuje bowiem wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej i wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności. Nie oznacza jednak dopuszczalności wykonywania działalności regulowanej, jaką jest wykonywanie transportu drogowego, bez uzyskania wymaganych uprawnień. Nie może być przesłanką do wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia fakt iż było ono wynikiem niewiedzy i początkami funkcjonowania spółki. Możliwości takiej nie przewiduje ustawa o transporcie drogowym. Organ podkreślił, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że z przepisu tego wynika bezpośredni obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką przez każdego ze wspólników spółki cywilnej z osobna;

2. art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że wspólnicy spółki cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami w zakresie obowiązku uzyskiwania licencji na transport drogowy;

3. art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia obowiązków ani warunków wynikających z ustawy a w konsekwencji niesłuszne nałożenie na skarżącego kary.

Pełnomocnik zarzuciła również organom naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 9 K.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes obywatela oraz braku pieczy aby w toku postępowania strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, iż ustawa nie nakłada na wspólników spółek cywilnych obowiązku uzyskiwania odrębnych licencji na te same pojazdy, których są współwłaścicielami. W ocenie pełnomocnika organ odrzuca interpretację zapisów art. 6 ustawy o transporcie drogowym, która pozwoliłaby na uchronienie strony przed nałożeniem tak dolegliwej kary. W ocenie skarżącego o niejasności tego przepisu świadczyć może panująca rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pełnomocnik podkreśliła, że art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy nie sanuje obowiązku uzyskiwania przez każdego ze wspólników z osobna uprawnień w sferze prawa publicznego, jakim jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zaznaczyła, że sam ustawodawca niejednokrotnie przyznaje spółce cywilnej swego rodzaju podmiotowość np. na gruncie podatku od towarów i usług, która jest odrębna od podmiotowości samych wspólników, czy na gruncie statystyki publicznej. Pełnomocnik powołała szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych z treści których wynika, że jeżeli posiadacz licencji wykonuje objętą nią działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, to nie można drugiemu wspólnikowi czynić zarzutu braku licencji, bo działają pod wspólną firmą. Pełnomocnik podkreśliła ponadto, że skarżący bez względu na fakt niedysponowania "imiennymi" licencjami na opisane w decyzji pojazdy, dysponuje jednak "imienną" licencją na inne, niż wskazane w decyzji pojazdy. Nie jest zatem tak, że wykonywał on transport drogowy taksówką nieposiadając do prowadzenia tego typu działalności uprawnień.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego powtórzył argumenty zawarte w skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wyżej powołanych kryteriów Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną dokonania kontroli przedsiębiorcy oraz nałożenia kary stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u. t. d. w szczególności art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz pkt 1.3 załącznika do wyżej wskazanej ustawy według obowiązywania z daty wydania przez organ I instancji decyzji nakładającej karę.

Zgodnie z regulacją przywołanego art. 92 ust. 1 u. t. d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 15.000 zł. Przy czym stosownie do treści art. 92 ust. 2 pkt 2 suma kar nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, jak również wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. I tak pkt 1.3 załącznika przewiduje, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą w wysokości 3.000 zł.

W tym miejscu należy wskazać, że w świetle zarzutów skargi istota sprawy sprowadza się do dokonania ustalenia, czy wszyscy wspólnicy spółki cywilnej muszą posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na każdy z pojazdów, którym będą oni wykonywać swoją działalność gospodarczą oraz czy w sytuacji, gdy jeden ze wspólników tejże spółki posiadając licencję na jeden z pojazdów wykonuje transport drogowy pojazdem na który licencję posiada jego wspólnik, ale nie on sam to w istocie wykonuje transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji.

Aby odpowiedzieć na wyżej wskazane zapytania należy odnieść się do treści Uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GPS 1/11 zgodnie z którą: "wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z punktem 1.3 załącznika do tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały wskazał, że na tle regulacji art. 5 ust. 1 i 2 u. t. d. zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego licencja ta udzielana jest na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, przy uwzględnieniu wniosku przedsiębiorcy oraz art. 92 ust. 1 przywołanej ustawy, który przewiduje karę pieniężną za naruszenie przepisów tejże ustawy wykształciła się praktyka administracyjna zgodnie z którą organy administracji stwierdzając, że kontrolowany przedsiębiorca legitymuje się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, lecz wydaną na inny pojazd niż ten, którym wykonuje transport wydają decyzje administracyjne o wymierzeniu takiemu przedsiębiorcy kary pieniężnej. Uzasadniając takie stanowisko organy administracji wskazują, że wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, w której wpisany jest inny pojazd jest równoznaczne z wykonywaniem transportu drogowego bez licencji. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Naczelny Sad Administracyjny wskazując, że nie można przyjmować bezkrytycznie, że każdy przypadek braku aktualnych danych w kontrolowanej licencji jest równoznaczny z wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Sąd wyjaśnił, że z regulacji wyżej przywołanego art. 5 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, że w przypadku pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie licencji, dany podmiot (wnioskodawca) nabywa określony status prawny mianowicie otrzymuje prawo do wykonywania konkretnej działalności gospodarczej w zakreślonym przedziale czasowym. Sąd wskazał, że licencja została ukształtowana przez ustawodawcę, jako uprawnienie o charakterze trwałym. Za takim poglądem świadczy również treść art. 13 ust. 2 pkt 1 u.t.d. zgodnie z którym w razie śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję i wstąpienia na jej miejsce spadkobiercy, w tym również osoby fizycznej będącej wspólnikiem w szczególności spółki jawnej lub spółki komandytowej organ, który udzielił licencji przenosi w drodze decyzji administracyjnej uprawnienia z niej wynikające. Kategoryczne sformułowanie przyjęte przez tą normę nie pozwala organowi na działanie w ramach uznania administracyjnego, czy nawet "luzu decyzyjnego". Dalej w uzasadnieniu Uchwały Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że z zakresu postępowania administracyjnego o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wynika, że przedmiotem oceny w tym postępowaniu są przede wszystkim okoliczności odnoszące się do samego przedsiębiorcy, jego sytuacji podmiotowej, ewidencyjnej, karalności. Natomiast pojazdowi służącemu do wykonywania tego transportu ustawodawca nie poświecił wiele miejsca, ograniczając jego rolę tylko do ujęcia we wniosku i załączenia kserokopii dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu oraz dotyczących prawa jego używania. Oczywistość takiej regulacji wynika przede wszystkim z tego, że to inne przepisy określają zasady bezpieczeństwa, warunków technicznych jakim powinny odpowiadać pojazdy. Przepisy z dziedziny prawa o ruchu drogowym stosuje się samodzielnie i niezależnie od praw wynikających z licencji. Licencja może być wydana na okres aż do 50 lat, natomiast pojazd będzie podlegał stałym badaniom technicznym na podstawie przepisów szczególnych. Dlatego Sąd uznał, że nie można w postępowaniu o wydanie licencji nadużywać argumentu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku ze stanem pojazdu którym transport będzie wykonywany.

Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że użyte w pkt 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym sformułowanie wykonywanie transportu drogowego "bez wymaganej licencji" należy odnosić do rodzaju licencji, a nie do jej treści. Zatem wymagana licencja to inaczej licencja odpowiednia w stosunku do określonego rodzaju wykonywanej działalności transportowej. Przedsiębiorca wykonując transport drogowy taksówką powinien legitymować się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, bowiem w jego przypadku jest to właśnie ta wymagana licencja. Przy czym Sąd zaznaczył, że powyższe nie oznacza, że obowiązek aktualizacji danych zawartych w licencji nie został obwarowany koniecznymi sankcjami prawnymi. Po uzyskaniu licencji przedsiębiorca jest bowiem zobowiązany do wykonywania swoich uprawnień zgodnie z licencją, ustawa również w związku z posiadaniem licencji obciąża przedsiębiorcę określonymi obowiązkami. Takimi jak: obowiązek przestrzegania zakazu odstępowania uprawnień z licencji osobom trzecim (art. 13 ust. 1 u.t.d.), obowiązek zgłoszenia na piśmie organowi w terminie 14 dni zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. (art. 14 ust. 1 u.t.d.) obowiązek złożenia wniosku o zmianę treści licencji w razie zmiany danych zawartych w licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.) oraz jeszcze wiele innych obowiązków. Konsekwencją natomiast niewywiązania się z nałożonych na licencjonowanego przedsiębiorcę obowiązków jest przede wszystkim cofnięcie licencji, czy kara pieniężna.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z regulacją art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. jedną z przyczyn cofnięcia licencji jest niezgłoszenie w wyznaczonym terminie określonych informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 u.t.d. Informacją tą i dokumentem jest między innymi wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dokumentów dopuszczających pojazdy do ruchu.

Sąd zaznaczył, że stosownie do treści art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja wydawana jest na określony pojazd i obszar. Zgodnie natomiast z regulacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wpisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) pojazd którym ma być wykonywany transport drogowy taksówką zostaje wpisany do licencji. Dlatego uznać należy, że dane samochodu są elementem składowym licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Więc przedsiębiorca, który zmienia samochód służący do wykonywania tego transportu ma obowiązek wystąpić o zmianę treści licencji poprzez wpisanie do niej nowego pojazdu.

Konkludując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na gruncie spraw w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji mogą wystąpić różne, konieczne do odróżnienia sytuacje faktyczne.

Pierwsza z nich, w której określony podmiot wykonuje transport drogowy taksówką w ogóle bez licencji lub na podstawie licencji na wykonywanie innego rodzaju transportu – w takiej sytuacji oczywistym jest konieczność nałożenia na przedsiębiorcę kary określonej w art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Następna to sytuacja, w której dany podmiot uzyskał licencję odnoszącą się do innego pojazdu, ale mimo upływu 14 – dniowego terminu na zgłoszenie zmian i wniosku o zmianę licencji nie uczynił tego i faktycznie wykonuje działalność transportową zupełnie innym pojazdem, co stanowi swoiste obejście prawa, które może uzasadniać cofnięcie licencji. Kolejna sytuacja to taka w której podmiot uprawniony z licencji i prowadzący działalność transportową podjął w ciągu 14 dni od zaistnienia zmian określone prawem działania w celu zmiany w posiadanej licencji danych dotyczących pojazdu, co jest działaniem zgodnym z prawem i nie pociąga za sobą obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, ani nie uprawnia organu do nałożenia kary administracyjnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wreszcie sytuacja, w której uprawniony z licencji nie zgłosił zmiany danych i nie złożył wniosku o zmianę licencji, jednak nie upłynął jeszcze 14 - dniowy termin wyznaczony przez ustawę do podjęcia tych działań, co również nie pozwala na postawienie przedsiębiorcy zarzutu działania niezgodnego z prawem i podjęcia działań represyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że trzy ostanie sytuacje nie mogą uzasadnić zastosowania kary pieniężnej przewidzianej dla represjonowania osób wykonujących reglamentowaną działalność transportową bez wymaganej licencji. Sąd zaznaczył, że przedmiotem administracyjnej "penalizacji" nie jest formalna niezgodność posiadanej licencji z rzeczywistym stanem faktycznym, lecz "wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji", a są to zupełnie różne sytuacje prawne.

Przenosząc rozważania zawarte w wyżej omówionej Uchwale na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że organy administracji błędnie zastosowały regulację art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z pkt 1.3. załącznika do tejże ustawy. Zgodnie bowiem z przytoczonymi poglądami nie można przedsiębiorcy postawić zarzutu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji jeżeli posiada on licencję na wykonywanie tego rodzaju transportu określonym pojazdem, lecz faktycznie wykonuje go pojazdem nie wymienionym w jego licencji. Przy czym dla przyjęcia takiej interpretacji przepisów u.t.d. nie ma znaczenia argumentacja wskazywana przez pełnomocnika skarżącego o braku konieczności uzyskania przez przedsiębiorców będących wspólnikami spółki cywilnej odrębnych licencji na te same pojazdy, których są współwłaścicielami. Zgodnie bowiem z regulacją art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Samej istoty spółki cywilnej, jako stosunku obligacyjnego łączącego określone podmioty, wynika, że podmiotowość prawną takiej spółce można przypisać jedynie wówczas, gdy na podstawie aktu normatywnego zostanie ona niejako dopuszczona do obrotu. Są to jednak sytuacje jednostkowe, które w określonym akcie prawnym muszą zostać konkretnie wskazane zatem nie można przyjmować, że w każdym przypadku spółka taka posiada podmiotowość prawną. Tym samym uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką przyznane przecież osobiście jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie mogą wpływać na prawa i obowiązki drugiego ze wspólników tejże spółki. Przecież może się zdarzyć również tak, że wspólnik takiej spółki nie będzie spełniał wymagań, jakie stawia ustawa o transporcie drogowym wobec podmiotu ubiegającego się o wydanie licencji. Zresztą w tym zakresie, lecz na tle innego stanu faktycznego, wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08. Rozważania poczynione w uzasadnieniu przywołanej Uchwały w zakresie zdolności do występowania spółki cywilnej w obrocie prawnym pozostają aktualne również w rozpoznawanej sprawie.

Konkludując należy wskazać, że wszelkie ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie są właściwe, lecz organy błędnie zastosowały w sprawie regulację art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z pkt 1.3 załącznika do tej ustawy. Prowadząc zatem ponownie wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne wobec L. K. w przedmiocie zgodności wykonywania przewozu drogowego z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi do tejże ustawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione spostrzeżenia i rozważy mając na uwadze cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy istnieją przesłanki cofnięcia przedsiębiorcy licencji, czy też brak jest merytorycznych przesłanek do wydania tego typy decyzji administracyjnej.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.