Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 332/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2008 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z.o.o w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2006r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wszczął z dniem 3.03.2005r. działając z urzędu postępowanie w sprawie budowy obiektu hotelowego przy ul. [...] w K. realizowanej niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną (k. 1 i k.64 akt administracyjnych I inst.). Postępowanie to dotyczyło istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach zaistniałych w trakcie przebudowy i rozbudowy prowadzonej w budynku przy ul. [...] w K. przez Inwestora - "A" Sp. z o.o.

Budynek przy ul. [...] jest obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków z numerem [...], położonym w obrębie układu urbanistycznego miasta K. w granicach [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] oraz na Listę Dziedzictwa Światowego.

Roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w K. były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...].05.2002r., znak: [...], którą udzielono "S." Sp. z o.o. pozwolenia na: "zamierzenie budowlane: przebudową i rozbudową budynku frontowego i oficyn wraz z budową nowej oficyny i przebudową infrastruktury technicznej z przeznaczeniem nieruchomości na cele hotelowe" (K-9 akt org. I inst.).

Powyżej wymienione pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nowego Inwestora - "A" Sp. z o.o., ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...].05.2004r., znak: [...] (K-10 akt org. I inst.).

Decyzję o pozwoleniu na budowę wydano m.in. w oparciu o udzielone zezwolenie konserwatorskie nr [...], wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].11.2001r., znak: [...] (K-6 akt org. I inst.). Wojewódzki Konserwator Zabytków zaakceptował dnia 04.04.2002r. projekt zamienny dla tej inwestycji, w którym przewidziano nadbudowanie zabytkowego budynku frontowego kamienicy o dwie kondygnacje, każda o wysokości w świetle 2,60m.

Organ I instancji dokonał dnia 09.03.2005r. kontroli robót budowlanych, na których stwierdził następujące odstępstwa od projektu (cyt.): W poziomie VI kondygnacji stwierdzono, że wykonano ściany zewnętrzne od strony ul. [...] i od strony podwórza cofnięte i podniesione w stosunku do projektu. Podwyższono również poziom kalenicy, wysokość kondygnacji w kalenicy przekracza 3,0 m (wizualnie)... " (protokół oględzin K-26 akt org. I inst).

Dnia 19.04.2005r. dokonano kolejnych oględzin, na których stwierdzono, że (cyt.) rozpoczęto rozbiórkę dachu (...) rozebrano odeskowanie (...) ma się rozpocząć wg oświadczenia w/w rozbiórka krokwi (protokół oględzin K-38 akt org. I inst.). Wpisy w dzienniku budowy z tego okresu nie potwierdzają dokonanie rozbiórki dachu (K-33, 34, 35 akt org. II inst.).

Liczne wnioski i wezwania do przeprowadzenia kontroli składała w tej sprawie M. L., właścicielka sąsiedniego budynku przy ul. [...], za pośrednictwem pełnomocnika B. L. Pisma składał też M. G. współwłaściciel kamienicy przy ul. [...].

Powyższe wnioski zawierały informacje, że budowa prowadzona była niezgodnie z zatwierdzona dokumentacją i bez właściwego nadzoru, a w trakcie budowy zaistniały liczne nieprawidłowości. Strony wskazywały na samowolną nadbudowę kamienicy frontowej, obciążenie konstrukcji kamienicy przy ul. [...], co doprowadziło do uszkodzenia ścian, zasłonięcia światła dziennego od strony podwórza przez kolejną kondygnację nadbudowaną przy ul. [...], nie wykonanie nadbudowy kominów w kamienicy przy ul. [...] (co zakładał zatwierdzony projekt), brak wzmocnienia fundamentów, zalewanie wodami opadowymi wskazanych lokali, uszkodzenie blacharki i konstrukcji dachu w budynku kamienicy przy [...] oraz wykonanie otworów w ścianie granicznej na styku nieruchomości przy ul. [...] i [...].

Organ I instancji ponownie podjął kroki i dokonał kolejnych oględzin.

- Na oględzinach dnia 31.05.2005r. ustalono, że: " Ilość kondygnacji w budynku frontowym, oficynie starej i nowowybudowanej jest zgodna z projektem: budynek frontowy- 5 kondygnacji + poziom techniczny, oficyna stara - 3 kondygnacje, oficyna nowa - 5 kondygnacji (+ w trakcie realizacji kotłownia). Kominy w budynku frontowym nr 7 przy ul. [...] zostały nadbudowane zgodnie z projektem. Pozostałe kominy (3 szt.) części oficynowej zostaną wykonane-nadbudowane w najbliższym okresie. W sprawie wykonanych otworów w ścianie oficyny, graniczącej z posesją przy ul. [...] (cyt.) Inwestor oświadczył, że powyższe otwory (...) zostaną zamknięte zgodnie z projektem (K-62 akt org. I inst.).

Państwowa Inspekcja Pracy w piśmie z dnia 13.07.2005r., Nr [...] potwierdziła fakt, że "budowa pozbawiona jest nadzoru" oraz stwierdzono "rażące naruszanie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zawarto również stwierdzenie, że sytuacja jest: "konsekwencją świadomego i celowego działania ze strony inwestora, w tym narażanie pracowników na prace w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia...". (k-82 akt org. I inst.). Pismo wpłynęło do PINB dnia 21.07.2005r.

- Kolejne oględziny, przeprowadzono dnia 13.09.2005r. (k-115 akt org. I inst.). W protokole czytamy: "Nie kontrolowano(...) materiałów budowlanych oraz wpisów do dziennika budowy (...) Nie stwierdzono widocznych odstąpień od zatwierdzonego projektu (...) W dniu kontroli stwierdzono, że bezpośrednio przylegające kominy, w których może być zakłócony ciąg, nie są przewodami spalinowymi (...) Od strony posesji nr [...] ściana oficyny wykonywana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem. (...) wykonano fasowanie ściany szczytowej budynku frontowego nr [...] od strony budowy".

Dokonano również oględzin dnia 11.10.2005r. W protokole z tych oględzin (K-133 akt org. I inst.) odniesiono się w następujący sposób do w/w zarzutów stron (cyt.): Wyjaśniono Panu M. G., że w części obiektu oficyny przylegającej do posesji nr [...] - zwanej przez stronę w pismach do PINB "ścianą z otworami", projekt nie przewiduje ściany żadnej, czy otworów okiennych. (...) Nie stwierdzono widocznych odstąpień od projektu (...) stwierdzono, że został nadbudowany komin (wentylacja) od strony posesji ul. [...] ...

PINB w K. Powiat Grodzki nie dołączył do akt sprawy dokumentu stwierdzającego przygotowanie zawodowe M. J. O akta dotyczące pozwolenia na budowę, organ wystąpił do WAiU UM, pismem z dnia 01.08.2005r., znak: [...] (K-83 akt org. I inst.). Akta wpłynęły do PINB dnia 16.08.2005r. (K-87 akt org. I inst.).

W wyniku przedłożenia przez strony postępowania dowodów w sprawie, tj. dwóch dokumentów dotyczących stanu technicznego ściany wspólnej pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...] (ekspertyzy i opinii), organ I instancji przeprowadził dnia 01.03.2006r. rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania i ekspertów. Autorzy ekspertyzy i opinii dotyczącej ściany wspólnej ustalili, że wobec faktu, iż osiadania ścian zanikły "... należy prowadzić w dalszym ciągu obserwację osiadania i w wypadku nie występowania wzmacnianie fundamentów (ścian) jest niepotrzebne (...) ewentualne uszkodzenia (...) zostaną zlikwidowane na drodze porozumienia''(K-166 akt org. I inst.).

W piśmie z dnia 19.12.2005r., znak: [...], skierowanym do Komendy Policji w K. (K-145 akt org. I inst.) organ I instancji poinformował, iż zgodnie z protokołem kontroli robót z dnia 31.05.2005r.: "Inwestor został zobowiązany do rozbiórki wykonanych niezgodnie z projektem elementów budynku (...) co zostało wykonane i tym samym budynek frontowy został doprowadzony do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.(...) Po ustaleniu w jaki sposób zostały wykonane powyższe roboty, PINB wyda decyzję rozstrzygającą w sprawie.

Dnia 05.06.2006r. PINB dokonał kolejnych oględzin obiektu z udziałem przedstawiciela WINB, na których stwierdzono liczne odstępstwa od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, szczególnie w obrębie najwyższych kondygnacji (k. 180 akt org. I inst.).

W aktach sprawy znajduje się dowód - decyzja Konserwatora Zabytków w K. z dnia 07.06.2006r., znak: [...], którą nakazano (cyt.) doprowadzenie budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z projektem budowlanym i projektem zamiennym, stanowiącym podstawę wydania zezwolenia konserwatorskiego nr [...] z dnia 19.11.2001 (...) w obrębie dachu nad budynkiem frontowym. (k -184 akt org. I inst.).

PINB w K. Powiat Grodzki wydał dnia 19.06.2006r. postanowienie, w którym odniesiono się m.in. do odstępstw stwierdzonych na oględzinach dnia 09.03.2005r., stwierdzając, że PINB nie wstrzymał wcześniej robót budowlanych: "Ponieważ Inwestor dobrowolnie doprowadził w/w odstępstwo do zgodności z zatwierdzonym projektem o pozwoleniu na budowę, co zostało potwierdzone w protokole z kontroli robót z dniu 13.09.2005r. (...) Przedstawiciel inwestora oświadczył, że powstałe uszkodzenia w budynku nr [...] przy ul. [...] w wyniku realizacji inwestycji zostaną zlikwidowane na drodze porozumienia ".

Na to postanowienie zażalenie wniosła przez pełnomocnika "A" Sp. z o.o., zarzucając wydanemu postanowieniu " błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uchybienie przepisom prawa administracyjnego". Sformułowano zarzut niezasadności wstrzymania robót budowlanych w sytuacji ich ukończenia oraz sprzeciwiono się zakazowi dostępu osób trzecich, a tym samym użytkowania hotelu twierdząc, że ingeruje "dotkliwie w prawo własności", wskazując w tym miejscu również na uchybienie w stosunku do art. 66 Prawa budowlanego. Uznano, że wydane postanowienie uchybia przepisom art. 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 124 § 2 Kpa i wskazano, że Inwestor nie był adresatem zezwoleń konserwatorskich, twierdząc, że nie jest on zatem nimi związany. Wskazanie 30 dniowego terminu na dostarczenie stosownych dokumentów w skarżonym postanowieniu uznano za niewłaściwe skoro termin ten wynika bezpośrednio z brzmienia przepisu. Termin ten jednak uznano za nierealny wskazując na aresztowanie kierownika budowy - osoby, która "byłaby gotowa taką dokumentację sporządzić ".

Przekazując zażalenia do organu odwoławczego, organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 4.12.2006r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art.83 ust. 2 oraz art.50 ust.1 pkt 4 i ust.2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł: o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z realizacja inwestycji p.n. przebudowa i rozbudowa budynku frontowego i oficyn wraz z budową nowej oficyny i przebudową infrastruktury technicznej z przeznaczeniem nieruchomości na cele hotelowe; nakazaniu zabezpieczeniu obiektu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych obrazującej zakres dokonanych odstępstw od projektu zatwierdzonego projektem na budowę oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu wykonania robót budowlanych (przede wszystkim w zakresie wykonania nowych elementów konstrukcji i instalacji, wpływu wykonanych robót budowlanych na sąsiednie obiekty i zabytkową substancję obiektu nadbudowywanego). W przypadku stwierdzenie nieprawidłowości w wykonywanych robotach budowlanych ekspertyza techniczna winna jednoznacznie określać sposób usunięcia tych nieprawidłowości po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo. Wymagało jedynie zreformowania w zakresie orzeczenia, poprzez doprecyzowanie zakresu wymaganych dokumentów w sposób zgodny z brzmieniem przepisu art. 50 ust.3 ustawy Prawo budowlane i wskazanie dokumentów szczególnie istotnych.

W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, iż w związku z wystąpieniem Prokuratora Okręgowego w K. z dnia 28.07.2006r. pracownicy WINB w K. w dniu 28.07.2006r. uczestniczyli w czynnościach określonych w wystąpieniu tegoż Prokuratora, co pozwoliło unaocznić aktualny stan inwestycji objętej postępowaniem i prawidłowość postępowania dowodowego.

Oględziny oraz analiza akt wypożyczonych z WAiU UM, zawierających m.in. projekt zatwierdzony pozwoleniem na budowę z dnia 27.05.2002r., znak: [...], pozwalają na stwierdzenie, że w trakcie realizacji inwestycji dokonano kilku istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach zaistniałych w trakcie przebudowy i rozbudowy prowadzonej w budynku przy ul. [...].

Wobec powyższego istniały niepodważalne podstawy do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego i prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie istotnych odstępstw. Organ odwoławczy precyzując powyższe stwierdził, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji dokonano m.in. wymienionych poniżej istotnych odstępstw:

- Wykonano dodatkową VI kondygnację użytkową w budynku frontowym. Zgodnie z projektem ostatnia VI kondygnacja nad budynkiem frontowym miała być strychem nieużytkowym o wysokości do 209,5 cm w świetle, na którym zlokalizowane miały być tylko urządzenia i instalacje. Wykonano natomiast kondygnację o powierzchni użytkowej, wyprowadzając klatkę schodową na tę kondygnację oraz dwie windy. Na tej kondygnacji wykonano pokoje hotelowe, pomieszczenia techniczne, a bezpośrednio od strony ulicy [...] taras z balustradą i oszkloną bryłą baru, widoczne z płyty Rynku [...] w K.

- Wykonano otwory w ścianach oficyny budynku nr [...], usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...], niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

Organ odwoławczy uznał zasadność wstrzymania robót budowlanych skarżonym postanowieniem przez organ I instancji, bowiem spełnione zostały przesłanki z art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót umożliwia organowi uzyskanie koniecznych ekspertyz i ocen technicznych wykonanych robót.

Wątpliwości tutejszego organu budzi również wpływ budynku w obecnym kształcie na funkcjonowanie kominów w sąsiednich obiektach oraz wpływ konstrukcji wybudowanej kamienicy na sąsiednie obiekty. Wynika to ze stanu technicznego sąsiednich obiektów, a w szczególności kamienicy przy ul. [...] opisanego w ekspertyzie autorstwa mgr inż. H. S. (k - 141 akt org. I inst.), zawierającej szczegółowe obliczenia z których wynika, że konstrukcja budynku została naruszona przez nadbudowę budynku przy ul. [...]. Ekspertyza ta ponadto została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. Stąd uznano za konieczne wykonanie dokładnej oceny wykonanych robót również w tym zakresie.

Organ odwoławczy dokonując oceny postępowania prowadzonego przez organ I instancji odniósł się krytycznie do braku reakcji organu na sygnały o nieprawidłowym nadzorowaniu wykonywanych robót oraz o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia, o czym informowano PINB w piśmie Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 13.07.2005r. (K-82 akt org. I inst.). Organ I instancji pozostał obojętny na ten apel. Istniała być może wówczas przesłanka do wstrzymania robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie określa źródeł zagrożenia, należało zatem również uwzględnić zagrożenia wynikające z wad decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczące zakłóceń w funkcjonowaniu kominów w sąsiednich kamienicach. Takiej analizy organ nie przeprowadził.

Organ I instancji z wielkim opóźnieniem uzyskał dokumentację z WAiU UM. Tym samym nie mógł obiektywnie ocenić, jakich zmian dokonano w stosunku do zatwierdzonego projektu. Na oględzinach dokonywanych jeszcze przed otrzymaniem tej dokumentacji organ jednak stwierdził, że nie dokonano istotnych odstępstw. Można odnieść wrażenie, że organ bazował w całej sprawie na oświadczeniach inwestora i kierownika budowy. Po stwierdzeniu zaistnienia istotnego odstąpienia od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę na oględzinach dnia 09.03.2005r., organ nie wstrzymał robót budowlanych. "Zobowiązanie do rozbiórki", o którym mowa w piśmie do Komendy Policji w K. z dnia 19.12.2005r. (K-145 akt org. I inst.) oraz w skarżonym postanowieniu nie zostało nałożone na Inwestora w sposób przewidziany przepisami prawa. Podsumują organ odwoławczy podkreślił, że choć organ I instancji wydał skarżone postanowienie prawidłowo jednak nie uniknął w tej sprawie przewlekłości i zaniedbań. Roboty budowlane zostały wstrzymane, dopiero gdy Inwestor zakończył inwestycję dokonując wcześniej szeregu naruszeń prawa.

Nadto w zaskarżonym postanowieniu organ wyjaśnił, że roboty wykonywane z istotnym odstępstwem uznaje się za zakończone dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, co jest zgodne z brzmieniem art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w którym wśród robót zakończonych nie wymienia się robót wykonywanych w sposób, do którego odnosi się art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy.

Zarzut dotyczący braku podstaw do nałożenia na inwestora nakazaniem zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich jest nieuzasadniony. Instytucja wstrzymania robót budowlanych ma na celu zbadanie wszelkich aspektów naruszenia prawa, w tym również w zakresie bezpieczeństwa obiektu. Dopiero poprzez wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżonym postanowieniem inwestor umożliwi organowi stwierdzenie, czy obiekt jest bezpieczny z punktu widzenia wymienionych w niniejszym postanowieniu przepisów prawa. Użytkowanie obiektu zaś jest nielegalne, co znalazło wyraz w decyzji PINB w K. Powiat Grodzki nr [...] z dnia 30.05.2006r., znak: [...] o sprzeciwie wobec przystąpienia do użytkowania oraz w postanowieniu PINB z dnia 19.06.2006r., znak: [...], o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie, utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z dnia 31.08.2006r., znak: [...] Tutejszy organ wyjaśnił, że określenie terminu 30 dniowego do wykonania obowiązku jest terminem dla inwestora ściśle określonym w ustawie Prawo budowlane, zatem obowiązkiem organu było jego wskazanie.

Odnosząc się do stwierdzenia, że Inwestor nie był adresatem zezwolenia konserwatorskiego podkreślono, że wykonywanie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym rodzi konieczność przestrzegania przepisów prawa w zakresie objętym ustawą Prawo budowlane, ale także w szczególności w zakresie ustawy o ochronie zabytków, co wskazano powyżej w uzasadnieniu. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę wydana w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane skutkuje przejęciem przez nowego Inwestora wszystkich warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane, która zatwierdzała projekt uprzednio uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej przesyłką pocztową w dniu 5.01.2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi "A" Spółka z o.o. działającej przez pełnomocnika adw. M. B. na w/w postanowienie organu odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a mianowicie: art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 5 prawa budowlanego poprzez nakazanie wstrzymania robót budowlanych mimo braku ustalenia, że występują istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i na czym one polegają; art. 50 prawa budowlanego wobec przyjęcia że dopuszczalne jest wstrzymanie robót budowlanych, których prowadzenie zostało już zakończone; art. 50 ust. 1 prawa budowlanego wobec nakazania zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich, mimo że przepis ten nie przewiduje podstawy do wydania takiego nakazu. Wśród naruszeń przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na treść zaskarżonego postanowienia wskazano: naruszenie art. 6 w związku z art. 156 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego wobec nakazania zabezpieczenia budynku przed dostępem osób trzecich bez podstawy prawnej; zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich jest niewykonalny, wobec czego zachodzi nieważność pkt 3 zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego; naruszenie art. 75 § 1, 77 i 84 w związku z art. 7 i art. 124 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego - wobec sprzeczności poczynionych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych, które legły u podstawy wydania zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz wobec oparcia się w istotnej mierze przy badaniu prawidłowości postanowienia organu I instancji na przeszukaniu budynku dokonanym w ramach prokuratorskiego postępowania przygotowawczego, a nie na oględzinach dokonanych w sposób właściwy dla postępowania administracyjnego. Nadto wskazano na naruszenie art. 103 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego wobec okoliczności, że skoro wskutek zakończenia robót budowlanych postępowanie stało się bezprzedmiotowe, to należało je umorzyć, niedopuszczalne zaś było merytoryczne rozpoznanie sprawy, a także podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro bowiem jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I Instancji nie ustalił okoliczności faktycznych istotnych w sprawie to sprawa podlegała przekazaniu temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sprawy strona skarżąca przedstawiła stan prawy podkreślając, że w trakcie przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oględzin nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazując wstrzymanie robót budowlanych powołał się na istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednak z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika jakie odstępstwa zostały przy wykonywaniu robót budowlanych poczynione, na czym one polegają i dlaczego zostały przez organy nadzoru budowlanego uznane za istotne. Okolicznością stwierdzoną w trakcie oględzin przez organ jest fakt wykonania otworów w ścianach oficyny budynku od strony posesji położonej przy ul. [...]. Odstępstwo takie nie jest odstępstwem istotnym, w świetle definicji zawartej w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego. Co do pozostałych odstępstw, które zostały w uznane za istotne, to protokoły oględzin budynku stwierdzają, że nie stanowią one odstępstw istotnych, lub wręcz że wykonanie określonych robót było zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. W protokole oględzin z dnia 19 grudnia 2005 roku podniesiono, że po zobowiązaniu inwestora do rozbiórki niezgodnych z zatwierdzonym projektem elementów, "budynek frontony postał doprowadzony do stanu zgodnego z prawem budowlanym". Fakt wykonania tarasu z balustradą nie stanowi odstępstwa istotnego od projektu budowlanego. Zważyć również należy, że organ powołuje się przy kwalifikacji tego odstępstwa jako istotnego na okoliczność, że jest ono widoczne z Rynku [...] w K.. Zastrzeżenie to odnosi się w istocie do estetyki wykonanej balustrady i jej wpływu na otoczenie. W tym miejscu należy podnieść, że ocena w tym względzie należy do kompetencji miejskiego plastyka, lecz z pewnością nie do podlega ocenie przez organ nadzoru budowlanego. Organ powołując się na sprzeczność wykonywanych robót z przepisami o ochronie zabytków podnosi, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegają w przeważającej mierze na uchybieniu przepisom o ochronie zabytków. Podnieść należy, że organ nadzoru budowlanego może wprawdzie kontrolować proces inwestycyjny, także odnośnie przepisów o ochronie zabytków. Nie może jednak stwierdzić istnienia odstępstw w oparciu tylko o tą podstawę, że wykonane roboty zadość tym przepisom. Do wstrzymania prac uprawniony jest bowiem w tym wypadku wyłącznie Wojewódzki Konserwator Zabytków, a to na podstawie art. 43 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Strona Skarżąca związany była wyłącznie pozwoleniem na budowę, które zostało na nią przeniesione, ale nie zezwoleniem konserwatorskim, którego adresatem jest inny podmiot. Skarżąca jest więc związana tylko tymi elementami zezwolenia konserwatorskiego, które zostały wprost przytoczone w pozwoleniu na budowę.

Z kolei mówić o wpływie negatywnym budynku na obiekty to organ zajmuje się wpływem budynku jako całości nie wskazując, że to odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wywierają tenże wpływ. W szczególności zauważyć należy, że zdaniem organu ten negatywny wpływ przejawia się w zakłóconym ciągu kominowym (stwierdzając jednocześnie, że kominy zostały wykonane w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym), oparciu o budynki sąsiednie grożącym naruszeniu ich konstrukcji. Powyższe okoliczności mogą być przedmiotem interwencji organu nadzoru budowlanego. Źródło niebezpieczeństwa tkwi jednak jak wynika z przytoczonych okoliczności w budynkach sąsiednich i to do nich powinny odnosić się czynności budowlanego, a nie w odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego Hotelu "A". Co więcej jedyne istotne odstępstwo od projektu jakiego dopuściła się strona skarżąca, a które mogło mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie, zostało usunięte, co wynika z protokołu z dnia 13 września 2006 roku. Wstrzymanie robót budowlanych może nastąpić tylko wtedy, gdy istotne odstępstwa budowlane zostały stwierdzone przez organ w sposób niewątpliwy. Niedopuszczalne jest natomiast wstrzymanie wykonania robót budowlanych w postępowaniu wszczętym w oparciu o zawiadomienia dokonane przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (informacje w nich zawarte się zresztą nie potwierdziły). Samo wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło już po zakończeniu realizacji inwestycji. Wstrzymanie robót budowlanych już wykonanych nie jest przewidziane w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Instytucja wstrzymania robót budowlanych odnosi się do robót będących w toku, wstrzymanie robót budowlanych ukończonych byłoby bowiem bezprzedmiotowe, nakazywałoby bowiem doprowadzenie do stanu (niewykonywania robót budowlanych), który już się ziścił. Nie można przyjąć fikcji prawnej, że roboty budowlane trwają, mimo że zostały faktycznie ukończone, do czasu wydania pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 50 prawa budowlanego nie przewiduje nakazania zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich. Wobec tego rozstrzygnięcie w przedmiocie zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich jest rozstrzygnięciem, które nastąpiło bez podstawy prawnej, co skutkuje jego nieważnością do art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 50 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego przewiduje bowiem tylko ustalenie wymagań dotyczących zabezpieczeń. Przepis ten stanowi podstawę obligatoryjnego orzeczenia nakładającego obowiązek dokonania określonych czynności mających stanowić zabezpieczenie budynku. Nie jest natomiast dopuszczalne orzeczenie na podstawie tego przepisu nakazanie zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich. Zastosowanie takiego środka jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne jako zbyt dolegliwe, pozbawiające stronę skarżącą prawa własności. Dlatego też zastosowanie takiego środka stanowi przekroczenie uznania administracyjnego. Zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich mogłoby znaleźć funkcjonalne uzasadnienie tylko wtedy, gdyby wstęp osób trzecich mógł spowodować zagrożenie dla ich bezpieczeństwa. Stwierdzone przez organ odstępstwa od projektu jego (dodatkowe otwory w ścianie oficyny, wątpliwości odnoszące się do przewodów kominowych, balustrada) zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia przebywających w obiekcie osób z pewnością nie stanowią.

Ze względu na ogólne i nieprecyzyjne sformułowanie tego nakazu jest on zresztą niewykonalny. Nie wskazano bowiem jakie czynności strona skarżąca obowiązana jest przedsięwziąć aby zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich. Katalog takich czynności winien zaś wynikać z treści zaskarżonego postanowienia, choćby dlatego aby w razie niewykonania mogło ono zostać poddane wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (zob. też wyrok NSA z dnia 2 lutego 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX 4747875). W przedmiotowej sprawie pomimo trwającego blisko dwa lata postępowania administracyjnego organy administracyjne nie zebrały materiału dowodowego mogącego stanowić podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Dowodem w postępowaniu w sprawie wstrzymania robót budowlanych są wszystkim oględziny przeprowadzone przez uprawnionych pracowników nadzoru budowlanego. Kilkakrotne oględziny nie wykazały w przedmiotowej sprawie istnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie jest zresztą dopuszczalne wielokrotne dokonywanie oględzin mające uzasadnienie w tym tylko, że poprzednie oględziny nie wykazały istotnych odstępstw. Skoro już przy wykonywaniu wstępnych oględzin nie potwierdziły się podejrzenia co do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Jako naruszenie procedury administracyjnej wypada również potraktować okoliczność, że organ uznał istnienie istotnych odstępstw za udowodnione, opierając się w tym względzie na udziale jego pracowników w prokuratorskich czynnościach przeszukania w budynku Hotel "A". Materiał zgromadzony w trakcie w takiej czynności mógłby istotnie posłużyć do weryfikacji wcześniejszych oględzin nie może być jednak podstawą rozstrzygających ustaleń faktycznych sprzecznych z tymi jakie zostały poczynione przez organ I instancji w trakcie wykonywanych oględzin. Niedopuszczalne było również oparcie się wyłącznie na prywatnej ekspertyzie, z której miało wynikać że została naruszona konstrukcja budynku. Jeżeli w wymagane były wiadomości specjalne, niedostępne organowi, to należało powołać biegłego.

Wobec podniesionej okoliczności, że roboty budowlane zostały zakończone postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych winno być jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 103 § 1 kpa umorzone. Umorzenie postępowania jest obligatoryjne - organ nie może rozstrzygać sprawy administracyjnej, która stała się bezprzedmiotowa. Umorzenie postępowania przez organ II instancji winno być w przedmiotowej sprawie połączone z uchyleniem postanowienia organu I instancji.

Jeżeli w rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części rozstrzygnięcie organu I instancji winno być uchylone, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania. Wydanie zaskarżonego postanowienia zostało poprzedzone obecnością funkcjonariuszy nadzoru budowlanego w budynku Hotel "A", w związku z wykonywanymi przez Policję oględzinami. Powyższe prowadzi do wniosku, że istotne dla wydania zaskarżonego postanowienia okoliczności faktyczne zostały ustalone dopiero w dniu 28 lipca 2006 roku, w trakcie postępowania już przed organem II instancji. Niewątpliwie bowiem z akt postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji nie wynikało istnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oparcie się przez organ II instancji w znacznej części na samodzielnie poczynionych ustaleniach faktycznych, pozbawiło stronę skarżącą możliwości ich kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi.

Postanowieniem z dnia 20.04.2007r., sygn. akt II SA/Kr 332/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia WINB w K. z 4.12.2006r.

Pismem procesowym z dnia 12.10.2007r. nowy pełnomocnik strony skarżącej – adw. P. C. podtrzymując skargę wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wskazanie WINB w K. na konieczność umorzenia postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22.08.2006r. lub o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż decyzja PINB w K. z dnia 22.08.2007r., nr [...] została wydana po upływie terminu ważności postanowienia z 19.06.2006r. Do pisma dołączono także "Opinię dotycząca prac konserwatorskich wykonanych w budynku Hotelu "A." przy ul. [...] w K." wykonaną przez dr hab. T. W.

Wraz z pismem procesowym pełnomocnika strony skarżącej z dnia 19.10.2007r. przedłożono "Ekspertyzę dotyczącą przesłanek uzasadniających pozwolenie na użytkowanie kamienicy w K. przy ul. [...]" sporządzoną przez prof. dr hab. arch. W. A. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż wydając decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach przyznanej mu kompetencji w sposób jednostronny i władczy określa treść stosunku administracyjnoprawnego wiążącego adresata tej decyzji. Ponieważ prawo administracyjne jest prawem o charakterze publicznym, zatem organy administracyjne działające na jego podstawie posługują się władztwem publicznym, a decyzja administracyjna stanowi konkretyzację w stosunku indywidualnym norm zawartych w ustawach. Decyzja administracyjna jest więc de facto normą indywidualną skierowaną do określonego adresata, w której organ administracyjny ukształtował jego prawa i obowiązki. Adresat decyzji administracyjnej, w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, jest w sposób bezwzględny związany jej postanowieniami, musi je przestrzegać, a wszelkie samowolne odstępstwa od warunków określonych w decyzji i zatwierdzonych w projekcie budowlanym są niedopuszczalne. Każda zmiana w tym zakresie winna być wcześniej zgłoszona i zatwierdzona przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skład orzekający podziela tezę zawartą w wyroku NSA w Warszawie z 29.06.1999r., sygn. akt IV SA 1031/1997, iż "niezależnie od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Należy bowiem pamiętać, że pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest decyzją administracyjną - ostateczną, którą można uchylić lub zmienić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 kpa in fine)."

Inwestor dokonując samowolnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym, a tym samym lekceważąc obowiązujące prawo i wykonujące je organy administracji publicznej, winien się liczyć z negatywnymi konsekwencjami swojego postępowania. Nie może więc dziwić podjęcie stosownej reakcji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, mającej na celu restytucję stanu zgodnego z prawem. Jedynie ze względów pragmatycznych ustawodawca przyjął, iż sankcją w ustawie prawa budowlane objęte będą istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 ustawy prawo budowlane z 7.07.1994r. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót; ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a także można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Jak wynika z charakteru tego unormowania, wydawane na podstawie art. 50 prawa budowlanego postanowienie ma charakter szczególny. Organ nadzoru budowlanego w przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z art.50 ust.1 cyt. ustawy winien niezwłocznie wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednak właśnie ze względu na swój ingerujący w proces inwestycyjny charakter – postanowienie to ma ograniczony do 2 miesięcy termin ważności chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Przepis artykułu 50 prawa budowlanego "może być podstawą jedynie wstrzymania robót celem następnego rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane." (wyrok NSA z 22.10.1999r., sygn. akt IV SA 1280/97)

Jak wynika z akt sprawy i co również potwierdzają opnie dołączone przez pełnomocnika strony skarżącej w toku realizacji przedmiotowej inwestycji (s.8 i następne opinii dr hab. T. W., s.4 i następne ekspertyzy prof. dr hab. W.A.W.) doszło do odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nie budzi również wątpliwości sądu, iż w części odstępstwa te mają charakter istotny. Niezależnie od prezentowanej argumentacji co do celowości dokonanych odstępstw, a nawet uznania, że są one korzystne dla obiektu zabytkowego, który był objęty pozwoleniem na budowę z 27.05.2002r., to stwierdzić należy, że takie odstępstwa miały miejsce. Chodzi tu bowiem o pryncypia, o fakty, a nie o usprawiedliwione lub nieusprawiedliwione przyczyny ich zaistnienia. Można się bowiem zgodzić, iż odstępstwa od zatwierdzonego projektu były potrzebne, konieczne, a nawet są korzystne dla obiektu (w porównaniu z zatwierdzonym projektem budowlanym), tym nie mniej faktem jest, że owe odstępstwa mają miejsce i zaistniały bez uprzedniego zatwierdzenia ich przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

"Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstąpienia od warunków pozwolenia; używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane." - wyrok WSA w Warszawie z 14.06.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 532/06. Zgadzając się z przytoczoną tezą podkreślić należy, iż to organy administracyjne (nadzoru budowlanego) rozstrzygają o tym, czy odstępstwo ma charakter istotny, a nie inwestor, jego pełnomocnik, kierownik budowy, czy też biegły. Zwłaszcza w zakresie robót budowlanych prowadzonych w obiekcie zabytkowym (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) kwestie istotnych odstępstw nabierają szczególnego znaczenia i wyrazistości. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 36 a prawa budowlanego istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Co więcej w ust. 5 art. 36a nałożono obowiązek uzyskania takiej decyzji nawet we wskazanych tam przypadkach nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy wskazali w swoich postanowieniach, które z odstępstw uważają za istotne. Sąd podziela pogląd, iż w szczególności wykonana de facto dodatkowa VI kondygnacja użytkowa w budynku frontowym, (niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, który przewidywał, iż ostatnia VI kondygnacja nad budynkiem frontowym miała być strychem nieużytkowym), wykonanie otworów w ścianach oficyny budynku nr [...] usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...], wykonanie basenów o różnej wielkości połączonych ze sobą wraz z grotą solną zamiast zbiornika p.poż, zmiana usytuowania klatki schodowej i wind mają charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż jakoby organ odwoławczy oparł się tylko na własnych ustaleniach przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego. Podnieść tu należy, iż organ odwoławczy rozpatruje merytorycznie sprawę i może we własnym zakresie prowadzić postępowanie wyjaśniające. Sam kodeks postępowania administracyjnego w art.75 zobowiązuje organy administracyjne aby dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie muszą to być dowody uzyskane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Nie sposób twierdzić, iż oględziny policyjne, w których uczestniczyli przedstawiciele nadzoru budowlanego są gorszym dowodem (albo w ogóle nie mogą nim być) niż oględziny dokonane w trybie k.p.a. Tym nie mniej organ odwoławczy nie dołączył do materiałów dowodowych sprawy żadnego protokołu oględzin z dnia 28.07.2006r. i nie wskazał go jako środka dowodowego. Podkreślić należy, iż o uczestnictwie w tych oględzinach organ odwoławczy wspomniał w części uzasadnienia referującego stan faktyczny sprawy i działań organu. Wbrew zatem twierdzeniu pełnomocnika strony skarżącej organ odwoławczy nie tylko sam nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, nie dopuszczał nowego materiału dowodowego, ale w całości oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wyjaśniającym przed organem I instancji.

Niezrozumiałym i bezzasadnym jest zarzut skargi, jakoby zaskarżone postanowienie pozbawiało stronę skarżącą prawa własności – gdyż tego nie czyni, a organ nadzoru budowlanego nie ma w tym zakresie stosownych kompetencji. Podobnie ocenić należy, zarzut, iż zastosowano zbyt dolegliwe środki. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wskazać niezbędne zabezpieczenia związane z inwestycją. Jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę z 27.05.2002r. inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego przed rozpoczęciem jego użytkowania. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy na terenie inwestycji – nie zakończonej pozwoleniem na użytkowanie budowy - znajdowały się osoby trzecie. A wręcz pojawia się obraz, że w niedopuszczonym do użytkowania obiekcie prowadzona jest już działalność gospodarcza – świadczone są usługi hotelarskie. Niezbędnym zabezpieczeniem inwestycji, która nie została dopuszczona do użytkowania było zatem zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich. Dopóki inwestor nie otrzyma pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego proces inwestycyjny nie jest zakończony i mogą w nim być prowadzone roboty budowlane w oparciu o uzyskane pozwolenia na budowę. W tym zakresie sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji oraz uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także w odpowiedzi na skargę.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była wyłącznie skarga na postanowienie WINB w K. z dnia 4.12.2006r., nr [...]. Poza zakresem rozpoznania Sądu w przedmiotowej sprawie pozostaje decyzja PINB w K. z dnia 22.08.2006r., nr [...], znak [...], co do której stronom przysługują stosowne środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym i środki zaskarżenia po wyczerpaniu toku instancji. Dlatego wniosek zawarty w piśmie procesowym z dnia 12.10.2007r. a dotyczący decyzji PINB w K. z dnia 22.08.2006r., nr [...], wychodził poza zakres przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej.

Bezzasadne jest także twierdzenie pełnomocnika strony skarżącej, iż jakoby organy nadzoru budowlanego powinny umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 103 § 1 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem do wstrzymania biegu terminów przewidzianych w k.p.a. w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego, a nie do umorzenia takiego postępowania.

Wreszcie podzielić należy pogląd wyrażony w literaturze, iż "przepisy art. 50 i w konsekwencji 51 mają zastosowanie zarówno do wykonywanych samodzielnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia, w powołaniu na te przepisy, nie zostały zakończone, jak i do robót już zakończonych. (...) W przypadkach określonych w art. 50 ust.1, wówczas kiedy roboty budowlane tam wskazane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty." – za Z. Niewiadomski: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006r., s.530. "Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części." – wyrok WSA w Warszawie z 6.07.2005, sygn. akt VII SA/Wa 608/05

W tym stanie rzeczy, Sąd nie uwzględnił skargi i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).