Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 777/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono, że ocena projektu została wydana w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art.19 ust.4, art.22 ust.8
journal: Dz.U. 2018 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności - tekst jedn.
article: art.53 ust.2 i 3, art. 56 ust.2, art. 57 - 67
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K.Z. na uchwałę Rady Lokalnej Grupy Działania Centrum Inicjatyw Wiejskich z dnia 13 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia protestu wnioskodawcy dotyczącego negatywnej oceny operacji objętej wnioskiem 1. stwierdza, że ocena projektu odbyła się w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądza od Rady Lokalnej Grupy Działania Centrum Inicjatyw Wiejskich na rzecz K.Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 27 września 2018 r. [...] stanowiącym informację w sprawie ponownej oceny projektu w zakresie lokalnych kryteriów oraz zarzutów podnoszonych w proteście Rada Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania Centrum Inicjatyw Wiejskich (dalej odpowiednio: "Rada", "LGD CIW") poinformowała K. A. Z., że Uchwałą z 13 września 2018 r. [...], po ponownym rozpatrzeniu protestu dotyczącego oceny operacji objętej wnioskiem nr [...], Rada nie uznała zasadności zarzutów zawartych w proteście.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

LGD CIW w Ł. działająca zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem społeczności (Dz.U.2018.140 ze zm.; dalej: "u.r.l."), realizując Lokalną Strategię Rozwoju Centrum Inicjatyw Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: "LSR"), ogłosiła Konkurs nr [...] — zakładanie działalności gospodarczej w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategu rozwoju kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 — 2020. Przedmiotem naboru było zakładanie działalności gospodarczej, a operacje realizowane w tym zakresie miały przyczyniać się do osiągnięcia celu ogólnego tj. wsparcia rozwoju gospodarczego i konkurencyjności obszaru LSR do 2023 r., celów szczegółowych tj. rozwoju przedsiębiorczości na obszarze LSR do 2023 r., przedsięwzięć tj. zakładaniu działalności gospodarczej oraz zakładanych do osiągnięcia wskaźników, określonych w załączniku nr [...] do ogłoszenia.

W ramach konkursu strona złożyła wniosek [...]. o przyznanie wsparcia na operację "Podejmowanie działalności gospodarczej w zakresie usług geodezyjnych".

Pismem z 10 lipca 2018 r. Rada poinformowała stronę, że na posiedzeniu 4 lipca 2018 r. uznała jej wniosek za zgodny z LSR i przyznała mu [...] punkty, co zapewniło projektowi [...] miejsce na liście rankingowej operacji wybranych do udzielenia wsparcia. Rada ustaliła kwotę wsparcia w wysokości [...] zł. Rada poinformowała jednocześnie, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków.

Strona wniosła protest od wyniku wyboru, który powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. W treści protestu zakwestionowano ocenę kryterium innowacyjności oraz wykorzystania w działalności gospodarczej lokalnych zasobów przyrodniczych, jak również rozbieżność między informacjami zamieszczonymi w Karcie Oceny Zgodności Operacji z Lokalnymi Kryteriami Wyboru Centrum Inicjatyw Wiejskich opublikowanej na stronie internetowej LGD CIW w Ł. a uzasadnieniem zdobytych przez wniosek punktów.

Uchwałą nr [...] z 30 lipca 2018 r. Rada uznała protest za niezasadny i skierowała go do Zarządu Województwa Z., o czym poinformowała Stronę pismem z 31 lipca 2018 r.

Pismem z 22 sierpnia 2018 r. [...] Zarząd Województwa Z., zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2017.1460 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa"), wezwał Radę do ponownej oceny projektu w zakresie kryteriów zgłoszonych w proteście. Organ stwierdził m.in., że członkowie Rady stosowali zupełnie inne podejście do oceny kryterium innowacyjności niż wynika to z zatwierdzonych i opublikowanych kryteriów wyboru. Podejście do oceny nie było udostępnione wnioskodawcy, co skutkowało nieprzyznaniem mu w tym kryterium punktów. Ponadto członkowie Rady nie odnieśli się w sposób rzetelny do zarzutów wskazanych w proteście.

Uchwałą z 13 września 2018 r. [...], po ponownym rozpatrzeniu protestu strony, Rada nie uznała zasadności zarzutów zawartych w proteście. Jako podstawę nieuwzględnienia protestu wskazano § 34 ust. 9 pkt 1 Regulaminu Rady Stowarzyszenia Centrum Inicjatyw Wiejskich oraz część VIII ust. 9 pkt 1 Procedury wyboru i oceny operacji w ramach LSR. Rada podtrzymała ocenę w zakresie przyznanych punktów w ramach oceny spełniania lokalnych kryteriów, zgodnie z uchwałą nr [...] z 4 lipca 2018 r.

Operacji nie przyznano punktów w ramach kryterium nr [...], tj. innowacyjności. Odnośnie do modernizacji tradycyjnych form technologii organ stwierdził, że wnioskodawca w ramach realizacji operacji planuje jedynie zakupić urządzenie, które według niego jest niepowtarzalne pod względem swoich możliwości i parametrów, jednakże nie wprowadza na rynek niczego nowego, (ani nowego produktu, ani usługi). Zakup sprzętu o lepszych parametrach technicznych niż sprzęt używany przez konkurencję nie jest modernizacją tradycyjnych form technologii. Wnioskodawca błędnie zinterpretował zapis karty oceny operacji. Przykładem modernizacji tradycyjnych form technologii w branży geodezyjnej może być wprowadzenie technologii informatycznej do działu kartografii czy zastosowanie GPS. Dodatkowo wnioskodawca w proteście pisze o ulepszeniu oferowanych wcześniej na rynku usług. W tym miejscu należy pamiętać, iż usługi geodezyjne są usługami standaryzowanymi, co oznacza, że wszystkie muszą się mieścić w określonych standardach. W przeciwnym razie nie zostaną dopuszczone do obrotu.

Odnośnie do kryterium nowatorskiego sposobu wykorzystania zasobów lokalnych organ stwierdził, że wskazywane przez wnioskodawcę wykorzystanie drewna z lokalnych lasów do produkcji palików nie spełnia warunku wykorzystania zasobów zgodnie z zapisami LSR. Ponadto żadnym nowatorstwem na terenie LGD nie jest produkcja palików wykorzystywanych do prac geodezyjnych.

Odnośnie do zastosowania nowych technik marketingowych stwierdzono, że wnioskodawca nie wykorzystuje żadnych nowych technik w tym zakresie, które nie byłyby wykorzystywane przez innych przedsiębiorców. Własna strona internetowa, reklama na portalu społecznościowym czy tabliczki informacyjne nie są innowacją na terenie LGD CIW. Są to techniki marketingowe wszystkim znane i stosowane. Większość firm promuje swoją działalność w identyczny sposób. W odniesieniu do tabliczek organ zwrócił uwagę na okoliczność, że ich umieszczanie na terenach inwestycyjnych będzie uzależnione od zgody inwestora a nie od woli wnioskodawcy.

Za niezasadne zostały uznane również zarzuty wnioskodawcy dotyczące oceny kryterium nr [...], tj. wykorzystania w działalności gospodarczej lokalnych zasobów przyrodniczych i/lub historycznych i/lub kulturowych. Operacji nie przyznano punktów w ramach tego kryterium. Organ stwierdził, że zgodnie z zapisami LSR lokalnymi zasobami przyrodniczymi są: rzeki, jeziora, szlaki turystyczne oraz lesistość (lasy w kontekście turystycznym, a nie przemysłowym). Wnioskodawca w swojej operacji nie wykorzystuje żadnego z wyżej wymienionych zasobów. Wskazuje jedynie na wykorzystanie drewna pozyskanego z lasów do produkcji palików, co nie spełnia warunku kryterium, którego celem jest punktowanie wnioskodawców faktycznie wykorzystujących ww. zasoby do realizacji swojej operacji. To wykorzystanie ma mieć odzwierciedlenie w realizacji celów projektu.

Podobnie za niezasadny uznano zarzut rozbieżności miedzy informacjami zamieszczonymi w Karcie Oceny Zgodności Operacji z Lokalnymi Kryteriami Wyboru Centrum Inicjatyw Wiejskich opublikowanej na stronie internetowej LGD CIW w Ł. a uzasadnieniem oceny. Rada dokonała oceny zgodnie z obowiązującymi przepisami i dokumentacją zamieszczoną na stronie internetowej [...] Zgodnie z Wytyczną nr [...] w zakresie jednolitego i prawidłowego wykonywania przez lokalne grupy działania zadań związanych z realizacją strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy [...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, nie ma możliwości zmiany treści ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz kryteriów wyboru operacji i ustalonych w odniesieniu do naboru wymogów, po ich zamieszczeniu na stronie internetowej LGD. Rada, dokonując oceny wniosków, brała pod uwagę zapisy całej dokumentacji związanej z oceną i wyborem operacji do dofinansowania dostępnej dla wnioskodawców (Ustawa o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, Rozporządzenie MRiRW w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, LSR, Regulamin Rady oraz karty oceny i opisu operacji). Wnioskodawca w proteście zarzuca sprzeczność pomiędzy zapisami karty oceny zgodności operacji z LKWO a dokonaną przez Radę oceną.

Stanowisko przyjęte przez Radę jest w jej ocenie jednolite i stosowane z tym samym rygorem dla każdej operacji. Sposób uznania kryterium związanego z innowacyjnością został wypracowany przez Radę na poziomie tworzenia LSR na lata 2014-2020 i Kryteriów Oceny Operacji. Rada przytoczyła treść kryterium nr [...]: "Operacja ma charakter innowacyjny. Oceniane jest nowatorstwo w odniesieniu do obszaru LGD. Może to oznaczać zastosowanie rozwiązań znanych i stosowanych na innych obszarach, jednak mających charakter innowacyjny na terenie LGD (np. nowatorski sposób wykorzystania zasobów lokalnych, rozwój nowych rodzajów produkcji i usług, zaspokojenie potrzeb, które były pomijane w dotychczasowych działaniach, modernizację tradycyjnych form technologii, nowy sposób angażowania społeczności lokalnej w rozwój, zastosowanie nowych technik marketingowych)."

Według Rady, główna treść kryterium to nowatorstwo w odniesieniu do obszaru LGD. Treść nawiasu wyraźnie rozpoczyna się od sformułowania "np.", co oznacza, że przedstawia jedynie przykłady, wskazanie kierunku dla wnioskodawcy a nie grupy innowacji, w które wnioskodawca musi wpisać swój pomysł na biznes. Uszczegółowienie kryterium znajduje się na stronie 48 LSR - stąd rozbudowana treść uzasadnienia oceny dla wnioskodawcy. Rada zastosowała jednolity sposób oceny dla wszystkich wniosków złożonych w ramach konkursu [...] Zakładanie działalności gospodarczej. Nie wykazano innowacyjności procesowej ze względu na brak punktu odniesienia. Nowopowstające przedsiębiorstwo nie ma możliwości ulepszenia procesów i technologii ponieważ ich nie posiada.

Pismem z 27 września 2018 r., do którego załączono Uchwałę Rady z 13 września 2018 r. wnioskodawca otrzymał informację w sprawie ponownej oceny projektu w zakresie lokalnych kryteriów oraz zarzutów podnoszonych w proteście.

Uzasadniając wniesioną do sądu skargę, strona podniosła, że operacja powinna uzyskać [...] a nie [...] punkty, w związku z czym powinna znaleźć się w limicie środków przeznaczonych na konkurs. Rada LGD CIW nie przyznała łącznie [...] punktów za kryterium numer [...] tj. innowacyjność ([...] punktów) oraz kryterium numer [...] tj. wykorzystanie lokalnych zasobów przyrodniczych, historycznych lub kulturowych ([...] punktów). Strona zarzuciła:

I. Nieprzyznanie punktów z tytułu innowacyjności na skutek: 1) zmiany kryterium oceny wniosku w stosunku do LSR i bezpodstawne wykluczenie jednej z czterech rodzajów innowacyjności (innowacyjność procesowa) w stosunku do wniosku; 2) nieuwzględnienie przez Radę innowacyjności produktowej; 3) nieuwzględnienie przez Radę innowacyjności marketingowej.

II. nieprzyznanie operacji punktów z tytułu wykorzystania lokalnych zasobów przyrodniczych i/lub historycznych i/lub kulturowych.

III. Niedotrzymanie terminów, o których mowa w art. 57 ustawy wdrożeniowej (zarzut ten sąd wyłączył do osobnego rozpoznania).

W ocenie skarżącej Rada, pomimo wyszczególnienia w dokumencie nadrzędnym tj. LSR czterech kryteriów innowacyjności, tj. innowacyjności procesowej, innowacyjności produktowej, innowacyjności organizacyjnej oraz innowacyjności marketingowej, zdecydowała się wykorzystać tylko 3 z 4 możliwych rodzajów innowacyjności. Odrzuciła innowacyjność procesową, uzasadniając, iż ten rodzaj innowacyjności ma zastosowanie w przypadku osób/ przedsiębiorstw rozwijających swoją działalność gospodarczą - dotyczy to konkursu [...] - rozwój działalności gospodarczej, w którym skarżący nie brał udziału. Skarżący wskazał, że jego nowo zakładana działalność nie posiada własnych procesów produkcji czy dostaw towarów lub usług, ale według LSR (s. 48), za operacje innowacyjne uznaje się operacje nowatorskie w odniesieniu do obszaru LGD. Na terenie obszaru LGD pokrywającym się z obszarem powiatu łobeskiego istnieje już kilka firm geodezyjnych, które posiadają proces produkcji bądź dostaw towarów lub usług. Zadaniem skarżącego jest wdrożenie częściowo nowych oraz ulepszonych technologii będących bezpośrednio istotną zmianą w technologii, na podstawie której ulepszone zostaną metody tworzenia i świadczenia usług w dziedzinie geodezji. Sprzęt, jaki zamierza kupić skarżący na potrzeby swojej działalności spełnia warunek znaczącego ulepszenia technologii (aktywna korekcja odczytów, dalmierz o zwiększonym zasięgu, możliwość integrowania z zestawem GNSS - strona 9 w biznesplanie) oraz posiada istotne zmiany w technologii (tachimetr robotyczny wyposażony w serwomotory, zapewniający ciągłe śledzenie i jednoosobową obsługę, zmniejszając źródło błędów, jakim jest człowiek - strona 9 w biznesplanie) w związku z czym znacznie ulepsza świadczenie usług w dziedzinie geodezji na terenie LGD.

Oceniając innowacyjność produktową, Rada rozpatrywała wniosek skarżącej tylko i wyłącznie w kontekście nowych usług. Stanowi to tylko część innowacyjności produktowej, ponieważ w definicji zawartej w LSR znajduje się również zapis o znaczącym ulepszeniu oferowanych wcześniej na rynku usług w odniesieniu do ich charakterystyki lub przeznaczenia. Tymczasem pomiar wykonywany instrumentem skarżącego jest znacznie dokładniejszy, precyzyjniejszy i wolny od błędów obserwatora. Nałożony standard w przypadku geodezji ogranicza tylko i wyłącznie pod względem dopuszczalnego największego błędu pomiaru, który wskazuje na przydatność usługi i przyjęcia jej do Państwowego Zasobu Geodezji i Kartografii. Nie ogranicza to wykonawców pod względem zwiększania dokładności. Odwołanie się do obowiązujących standardów nie może zatem wykluczać innowacyjności produktowej w stosunku do operacji skarżącej. W karcie opisu operacji skarżąca opisała najważniejsze cechy pod względem innowacyjności, dlatego też nie zagłębiała się w inne aspekty innowacji takie jak usługi, o których mowa w innowacyjności produktowej. Nie oznacza to, że jej działalność nie przewiduje nowych usług na terenie LDG CIW. Należy jednak zaznaczyć, że ocenie podlega cały wniosek wraz załącznikami - operacja (w głównej mierze biznesplan, ponieważ zapoznając się z nim bez większego trudu można wyłonić inne rodzaje innowacyjności). Skarżąca przypuszcza w związku z tym, że Rada nie zapoznała się rzetelnie z jej operacją, tj. z wnioskiem wraz załącznikami.

W zakresie innowacyjności marketingowej, w opinii skarżącego Rada źle zinterpretowała wspomniana przez niego tabliczkę informacyjną, odbierając ją jako dużą żółtą tablicę informacyjną, która wymagana jest przez przepisy prawa podczas budowy obiektu, na które zostały wydane stosowne pozwolenia. Tymczasem zamiarem skarżącego jest sytuowanie indywidualnej niewielkiej tabliczki informacyjnej, na której m.in. będzie znajdować się logo firmy, czy podstawowe dane takie jak nazwa firmy czy numer telefonu. Takiego typu reklamy praktykowane są przez wielkie korporacje i stanowi to bez wątpienia nowość na terenie LGD CIW w Ł.. Podstawowym przeznaczeniem takiej reklamy jest uzyskanie większego grona klientów. Rada podważyła wykonalność tego zadania poprzez zależność od woli inwestora, tymczasem skarżąca zaznacza, że potencjalny inwestor będzie każdorazowo informowany, iż integralną częścią usług jest także reklama - w formie niewielkiej tabliczki świadczącej o obsługiwaniu budowy przez firmę skarżącej.

W zakresie nieprzyznania operacji punktów z tytułu wykorzystania lokalnych zasobów przyrodniczych i/lub historycznych i/lub kulturowych, skarżąca nie zgodziła się z oceną, że produkcja palików z lokalnych zasobów leśnych nie stanowi wykorzystania lokalnych zasobów przyrodniczych, ponieważ takie wykorzystanie nie przyczynia się do realizacji celów projektu. Rada odwołuje się do zapisów LSR, twierdząc. iż zasoby leśne można wykorzystać tylko i wyłącznie w kontekście turystycznym. Skarżąca zaznacza, że za prowadzenie działalności ściśle związanej z turystyką przyznawane są w ramach kryterium nr [...] (w tabeli punktacji Rady dla poszczególnych kryteriów) dodatkowe punkty ([...] pkt), co udowadnia nieprawidłową interpretację tego kryterium przez Radę. W ocenie skarżącej zasób lokalny można wykorzystać w dowolny sposób. Paliki drewniane są nieodłącznym elementem działalności gospodarczej o profilu geodezyjnym. Wszystkie firmy w branży geodezyjnej używają palików drewnianych, ponieważ jest to materiał łatwo dostępny i uzasadniony z ekonomicznego punktu widzenia. W swojej działalności skarżąca chciałaby pozyskiwać paliki z lokalnych terenów, wykorzystując lesistość, która nie jest objęta bezpośrednią ochroną prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawa wdrożeniowa), jak również ustawę z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

Zgodnie z art. 22 ust. 8 u.r.l., do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Orzekając na tej podstawie i w zakresie określonym w art. 61 ustawy wdrożeniowej sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że ocenę projektu Rada przeprowadziła w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

W związku z wyborem do realizacji Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, LGD jest zobowiązana organizować nabory wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji w ramach LSR, dokonywać wyboru operacji realizujących cele LSR zgodnie z przyjętymi procedurami oraz według określonych kryteriów wyboru. Jedną z form wsparcia w ramach LSR są operacje realizowane indywidualnie w ramach wniosków składanych przez beneficjentów innych niż LGD i wybieranych przez organ decyzyjny Stowarzyszenia (tu: Rada), a następnie przedkładanych do weryfikacji przez Zarząd Województwa. Stosownie do art. 19 ust. 4 u.r.l. obowiązujące w ramach naboru wniosków warunki udzielenia wsparcia oraz kryteria wyboru operacji wraz ze wskazaniem minimalnej liczby punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji określane są w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia.

Ogłoszony Konkurs nr [...] — zakładanie działalności gospodarczej w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategu rozwoju kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 — 2020, realizowany był w oparciu o u.r.l. Ustawa ta, w ramach procedury odwoławczej i zaskarżenia wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego odsyła do odpowiedniego stosowania ustawy wdrożeniowej.

Sąd wskazuje, że ustawa wdrożeniowa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest wyłącznie do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r. II GSK 2249/13). Zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów jest zatem ograniczony. Rola sądu sprowadza się do zbadania czy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uprzednim przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania, w tym w zgodzie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 grudnia 2017 r. II GSK 4048/17 "określone w art. 37 ust. 1 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zasady ogólne, sprowadzające się do stwierdzenia, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości. Zasady te dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej.

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji".

Z powyższego wyprowadzić należy w szczególności mający zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie obowiązek wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a także obowiązek dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji.

Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, za dokonaną w sposób przejrzysty i rzetelny, jeżeli nie zawiera ona jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony oraz zasadniczą podstawą kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Ocena przejrzysta i rzetelna, to taka, która zawiera wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów oraz odnosi się do wszystkich istotnych zapisów wniosku oraz załączonych do niego dokumentów. Ponadto podana w ocenie argumentacja organu musi odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów w zestawieniu z określoną przez oceniających instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu. Z tym z kolei wiąże się konieczność rzeczowego odniesienia faktów i argumentów wskazanych przez wnioskodawcę do przyjętych kryteriów oceny projektów.

Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi dla nich konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1550/17). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności, gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady,

a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów

(por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r. II GSK 856/10, 1 grudnia 2016 r.

II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., II GSK 131/17).

Zastrzeżenia sądu budzi ocena wniosku w zakresie kryterium innowacyjności. Słusznie skarżąca zwraca uwagę, że pomimo wyszczególnienia w dokumencie nadrzędnym (LSR – strona 48) czterech kryteriów innowacyjności, tj. innowacyjności procesowej, innowacyjności produktowej, innowacyjności organizacyjnej oraz innowacyjności marketingowej, Rada zdecydowała się wykorzystać tylko 3 z 4 możliwych rodzajów innowacyjności, w sposób dowolny i bezpodstawny pomijając innowacyjność procesową. W tym zakresie bowiem uzasadnienie stanowiska Rady sprowadza się do stwierdzenia, że brak w tym wypadku punktu odniesienia; nowopowstające przedsiębiorstwo nie ma możliwości ulepszenia procesów i technologii, ponieważ ich nie posiada. Tymczasem, jak słusznie wskazano w skardze, odniesieniem mogą być w tym zakresie choćby procesy i technologie używane przez inne podmioty świadczące analogiczne usługi na terenie LGD. Sąd nie dostrzega zatem przeszkód, aby i ten aspekt innowacyjności oceniać w stosunku do przedsiębiorstw nowopowstałych pod względem wskazanym w LSR – opracowania i wdrożenia nowych bądź znacząco ulepszonych technologii, metod produkcji lub dostaw; mogą to być istotne zmiany w technologii, sprzęcie i oprogramowaniu używanym w procesach wytwórczych towarów albo nowe lub znacznie ulepszone metody tworzenia i świadczenia usług.

Podobnie nie sposób nie dostrzec dowolności w podważeniu innowacyjności produktowej na tej podstawie, że usługi geodezyjne są usługami standaryzowanymi, co oznacza, że wszystkie muszą się mieścić w określonych standardach. Standard mówi bowiem o pewnych wymogach minimalnych i nie oznacza automatycznie, że w danym obszarze nie są możliwe innowacje bądź ulepszenia. Nie ma więc przeszkód, aby również w obszarze pomiarów geodezyjnych nie mogło, jak wskazano w LSR, dochodzić do wprowadzania nowego produktu, czy znaczącego ulepszenia oferowanych wcześniej (sic!) towarów lub usług w odniesieniu do ich charakterystyki.

W odniesieniu do oceny kryterium wykorzystania lokalnych zasobów przyrodniczych i/lub historycznych i/lub kulturowych w ocenie sądu Rada nie wykazała przekonująco, że produkcja palików z lokalnych zasobów leśnych nie może zostać uznana za wykorzystanie lokalnych zasobów przyrodniczych. Takie wykorzystanie nie przyczynia się bowiem do realizacji celów projektu. Rada stwierdziła, że wykorzystanie lasów może odbywać się jedynie w aspekcie turystycznym, a nie przemysłowym, co w opinii sądu nie wynika jasno z LSR.

Mając na uwadze wymienione okoliczności uzasadnienie zaskarżonej informacji uznać należało za niepełne oraz ogólnikowe. Wprawdzie uzasadnienie oceny projektu nie musi spełniać wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 u.r.l. - do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Jednakże w orzecznictwie trafnie podnosi się, że dla zapewnienia realizacji zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny (art. 37 ustawy wdrożeniowej), konieczne jest, by formułowane przez właściwe instytucje zarzuty, na których opierają one negatywną ocenę projektu czy tez jego kryteriów, były szczegółowo i w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnione. Uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego środka zaskarżenia. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., II GSK 1051/13 i z dnia 11 października 2017r., II GSK 2435/17). Powyższe odnieść należy również do negatywnej oceny poszczególnych kryteriów, które skutkują brakiem otrzymania przez beneficjenta wnioskowanej pomocy.

Sąd przypomina również, że zaskarżona informacja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania protestu przez organ. W ocenie sądu Rada, ponownie rozpoznając sprawę, nie odniosła się w sposób rzetelny do kwestii uwzględnienia protestu przez Zarząd Województwa Z. i podniesionych już na tamtym etapie postępowania zarzutów dotyczących dowolnej (odmiennej od zatwierdzonych kryteriów wyboru) oceny operacji w zakresie kwestionowanych kryteriów.

Mając na uwadze powyższe, sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Rada winna uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy dokonać pełnej, rzetelnej i przejrzystej oceny operacji skarżącego w zakresie spornych kryteriów we wszystkich aspektach wynikających z wniosku skarżącej i załączonej do niego dokumentacji, a następnie odpowiednio uzasadnić swoją ocenę w tym zakresie. Ocena ta powinna mieć oparcie w obiektywnie wiarygodnych źródłach. Należy również odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w proteście w sposób umożliwiający ich pełną kontrolę zarówno przez skarżącego jak i sąd.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.