Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1928/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.3 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. R. i K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 maja 2011 r. T. i K. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. Wniesienie skargi poprzedzili wezwaniem organu w trybie art 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 144, poz.1591 zm.) do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego N. nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w N. przy ul. [...] na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług oznaczonych symbolem [...]. Ponadto wnieśli o zasądzenie od Rady Miejskiej w N. na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 ze zm.), w tym przede wszystkim:

1. naruszenie art.9 ust 4 ww. ustawy stanowiącego, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy,

2. naruszenie art. 15 ust. 1 ww. ustawy stanowiącego, iż burmistrz sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz odrębnymi przepisami odnoszącymi się do obszaru objętego planem,

3. naruszenie art. 20 ust 1 ww. ustawy stanowiącego, iż pian miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami działek nr [...] położonych na wyznaczonym zaskarżoną uchwałą obszarze w N. przy ul. [...], które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały podzielone na różne funkcje - [...] - na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług oraz [...]- na cele mieszkaniowe.

Jednocześnie podnieśli, iż w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. podjętej uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] października 2006 r.

1

obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, wszystkie tereny położone wzdłuż ul. [...] zaznaczone są na rysunku graficznym kolorem pomarańczowym określającym przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżących z powyższego wynika, iż zakwestionowane ustalenia planu są całkowicie odmienne od ustaleń studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji powoduje, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części dotknięty jest wadą prawną i narusza powołane powyżej przepisy.

W rozdziale 3.5 części tekstowej Studium tereny pod zabudowę mieszkaniowo - usługową zdefiniowane są jako przewidywane dla realizacji głównie zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji urządzeń usługowych i drobnych zakładów produkcyjnych nieuciążliwych dla środowiska, a niezbędnych dla obsługi ludności. W części graficznej studium tereny przy ul. [...] w kierunku gruntów wsi K. oznaczone są kolorem pomarańczowym oznaczającym przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe.

Tymczasem ustalenia zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. większą część nieruchomości skarżących, na których mieszkają od prawie 30 lat, przeznaczono w planie pod zabudowę produkcyjno-usługową oznaczoną symbolem [...]. W rozdziale 3.5 części tekstowej studium obszary przeznaczone pod zabudowę produkcyjno- usługową zdefiniowane są jako przeznaczone pod lokalizacją bądź rozbudowę zakładów produkcyjnych, składów i magazynów oraz urządzeń infrastruktury technicznej i innych obiektów obsługi ludności i rolnictwa, wymagających przed lokalizacją pozytywnej opinii sanitarnej oraz oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest lokalizowanie funkcji mieszkaniowej dla właścicieli obiektów działalności gospodarczej.

Skarżący wskazali, iż linia rozgraniczająca obydwie funkcje ([...] oraz [...]), wyznaczona początkowo została linią skutecznie oprotestowanej przez skarżących, ujętej w projekcie planu ulicy i podzieliła nieruchomości [...] pod ostrym skosem, co powoduje, iż żadna z ww. wyznaczonych funkcji nie będzie mogła być zrealizowana, ponieważ działki o kształcie ostrych [...] będą nieatrakcyjne dla przyszłych inwestorów, zarówno na cele mieszkaniowe jak i działalności gospodarczej.

Ponadto skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż samo podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, spełnia wymogu stawianego przez art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie, podnosząc iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta N. uchwalony przez Radę Miejską w N. - został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, a mianowicie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżącym umożliwiono udział w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania miasta N., zgodnie z przepisami prawa, co potwierdzone jest w dokumentacji planistycznej. W ustawowym terminie (wyłożenia projektu planu, dyskusji publicznej) skarżący, nie wnieśli uwag do przedmiotowego projektu planu i nie brali udziału w debacie publicznej. Pismo informujące o niezadowoleniu z ustaleń planu wpłynęło do urzędu w dniu 25 marca 2009r. (po terminie, który upłynął 10 marca 2009r.) i dotyczyło jedynie likwidacji nowoprojektowanej drogi na przedmiotowym terenie. Jeśli chodzi o przeznaczenie części terenów znajdujących się na północ od zlikwidowanej drogi, nie były dokonane żadne zmiany przeznaczenia tej części terenu. Przeznaczenie na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz zielenią towarzyszącą z możliwością realizacji mieszkania dla właściciela - to zapisy, jakie figurowały również w projekcie wykładanym do publicznego wglądu w marcu 2009 r. w Urzędzie Miejskim w N. Wówczas skarżący, nie zgłosili uwag do tych zapisów. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w powyższej sprawie nie naruszono przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu uchwalony plan jest również zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] października 2006r.o czym świadczy tekst zaskarżonej uchwały. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie Sądu organ udzielił następujących wyjaśnień: 1. Zgodnie z ustaleniami Studium - przeznaczenie działek o nr ew. [...] -to, strefa [...], w której tworzone są warunki dla rozwoju funkcji

3

osadniczo-usługowo-produkcyjnych (są to objaśnienia oznaczeń strefy funkcjonalno- przestrzenne z rysunku studium, stanowiącego załącznik do jego treści, w której jest zapis dopuszczający przeznaczenie pod zabudowę innych, poza wskazanymi terenów, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z ustawy o zagospodarowaniu i niesprzeczności z warunkami przestrzennymi. Zapisy studium nie precyzują dokładnie przeznaczenia danego terenu, ustalają natomiast tylko, kierunki w zagospodarowaniu i są to wytyczne do miejscowego planu zagospodarowania dla tego terenu (nie mogą być sprzeczne). 3. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N., uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...].04.201 Or. dokonał zmiany przeznaczenia działek nr ew. [...] - w części pod budownictwo mieszkaniowe z usługami nieuciążliwymi (symbol planu [...]) oraz w części pod przemysł, składy, rzemiosło i usługi wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz zielenią towarzyszącą z możliwościami realizacji mieszkania dla właściciela ( symbol planu [...]). Ustalenia powyższego planu są zgodne z ustaleniami "studium".

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r. (IV SA/Wa 967/11),Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. R. oraz K. R., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], położone w N. przy ul. [...] i w zakresie w jakim nieruchomości te zostały w zaskarżonym planie przeznaczone na cele przemysłu, składu, rzemiosła i usług oznaczonych symbolem [...].

Uwzględniając skargę skarżących uznał za zasadny zarzut niezgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. uchwalonego [...] października 2006 r. i tym samym przyjął, że naruszono art. 14 ust. 5 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu zaskarżony plan nie jest zgodny ze Studium, gdyż nieruchomości skarżących przeznaczono pod zabudowę produkcyjno-usługową oznaczoną symbolem [...], natomiast według wytycznych Studium, wynikających z opracowań graficznych, nieruchomości te stanowiły tereny mieszkaniowe.

Sąd wskazał, że nieruchomości skarżących znajdują się w strefie "[...]", która według Studium jest strefą miejską, w której tworzone są warunki dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych. Ponieważ strefa ta obejmuje znaczną część miasta i funkcje w niej określono bardzo ogólnie, w celu ustalenia kierunków zagospodarowania istotne znaczenie ma rzeczywiste wykorzystanie terenu w dacie uchwalenia Studium. Z załączonych do Studium map obrazujących ówczesny stan zainwestowania jednoznacznie wynika, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, że obszar, na którym usytuowane są działki skarżących to teren mieszkaniowy oraz grunty rolnicze. Sąd zauważył przy tym, że tereny te oznaczono kolorem pomarańczowym o różnych odcieniach, podczas gdy tereny przemysłowe oznaczono kolorem fioletowym. Dodatkowo zaznaczył, że tak oznaczone tereny przemysłowe znajdują się w innych częściach miasta.

Z tego względu Sąd za zasadny uznał zarzut skargi, według którego odstępstwem od Studium było przeznaczenie istotnej części nieruchomości skarżących pod zabudowę produkcyjno-usługową oznaczoną symbolem [...]. Zaznaczył przy tym, że Rada Gminy w sposób zupełnie niezrozumiały i z przekroczeniem władztwa planistycznego przeznaczyła na cele uciążliwego przemysłu tereny wykorzystywane dotychczas na cele mieszkaniowo-usługowe. Mało tego, tereny przemysłowe umiejscowiono pośród zabudowy mieszkaniowo- usługowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art 9 ust. i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oznacza tożsamość zapisów planu i studium.

Uzasadniając skargę kasacyjną zakwestionowano tezę, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są niezgodne ze Studium. Podniesiono przy tym, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż ustalenia Studium są zbyt ogólne. Wskazano, że Studium nie określa dokładnie przeznaczenia terenów, ale ustala kierunki zagospodarowania oraz że ustalenia Studium są wytycznymi przy sporządzaniu planu miejscowego.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012r. Sygn. akt II OSK 1134/12 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

5

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien był przede wszystkim ustalić obowiązującą w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały wersję Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N., przy czym robiąc to winien był uwzględnić wszystkie dokumenty, którymi dysponował. W konsekwencji zobowiązany był ustalić wiążące Radę Miejską przy uchwalaniu planu ustalenia tego Studium i w końcu sprawdzić czy zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium. NSA zauważył, że pominięcie dokumentu znajdującego się w kopercie stanowiącej kartę 81 akt sądowych jest naruszeniem art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby się okazało, że w tym dokumencie znajduje się obowiązująca legenda Studium, to okazałoby się też, że Studium wyznacza tereny "preferowane" do określonego zainwestowania oraz że przewiduje możliwość zmian "funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku: mieszkaniowo-usługowym, usługowym, produkcyjno-usługowym". Odpadłby więc podstawowy argument Sądu pierwszej instancji, który według Sądu przemawiał za przyjęciem jako obowiązujące ustalenia Studium, to co wskazuje się jako stan istniejący. Sąd pierwszej instancji musiałby też rozważyć czy użycie sformułowania "preferowany" nie oznacza, że uchwalając Studium Rada Miejska nie zamierzała pozostawić sobie pewnej swobody przy uchwalaniu planu co do ustalenia sposobu zagospodarowania określonych terenów, w związku z czym głównym wyznacznikiem przy uchwalaniu planu miejscowego powinno być umieszczenie terenu w określonej strefie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie kwestia dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów

6

określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady Miejskiej w N. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, była przedmiotem badania przez Sąd i okoliczność, że skarżący spełnili powyższe przesłanki, a tym samym, iż ich skarga winna podlegać rozpoznaniu nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów skargi, należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie związany jest wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 25 lipca 2012r. Sygn. akt II OSK 1134/12.

W wyroku tym NSA zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny do ustalenia wiążącego Radę Miejską przy uchwalaniu planu Studium i sprawdzenia czy zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z jego ustaleniami.

Należy zatem wskazać, iż zarzuty skargi dotyczą braku zgodności planu ze Studium, w zakresie przyjętych w nim rozwiązań w odniesieniu do działek skarżących określonych w skardze. Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego N. nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w N. przy ul. [...] na cele przemysłu, składów, rzemiosła i usług oznaczonych symbolem [...], wywodząc iż przeznaczenie takie jest niezgodne z ustaleniami Studium przyjętymi dla tego obszaru tj. mieszkaniowo-usługowymi.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały na obszarze objętym planem obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy N. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] października 2006r.( zw.w dalszej części "Studium"). Analiza treści Studium wskazuje, że działki skarżących znajdują się na terenie miasta N. W Studium wskazano, że jako wiodące cele rozwoju miasta i gminy można przyjąć wzrost aktywizacji gospodarczej miasta i gminy poprzez koncentrację w mieście funkcji przemysłowych, w tym przemysłu przetwórstwa rolno-spożywczego, rozwój małych zakładów przemysłowych, rozwój lokalnego rynku pracy itd. (k-46 ).

7

Przy czym działki skarżących położone są w strefie [...]- czyli strefie intensywnego rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w tej strefie wskazano tworzenie warunków dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych. Koncentracja działań powinna zmierzać w kierunku wzmocnienia organizmu miejskiego N. jako środka obsługi (również w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego) -k.48. Jednocześnie tekst Studium odsyła do rysunku (mapy) na którym wskazano tereny pod zabudowę, określające możliwe kierunki rozwoju przestrzennego miasta N. i innych jednostek. W zależności od pełnionej funkcji i przewidzianego zagospodarowania wskazano tu tereny zabudowy:

- mieszkaniowo-u sług owej przewidywane dla realizacji głównie zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji urządzeń usługowych i drobnych zakładów produkcyjnych, nieuciążliwych dla środowiska, a niezbędnych dla obsługi ludności,

- usługowej - z przeznaczeniem na realizację urządzeń usługowych, obsługi komunikacji drogowej i drobnych zakładów produkcyjnych nieuciążliwych dla środowiska. Dopuszcza się na tych terenach, jako towarzyszącą funkcję mieszkaniową.

- produkcyjno-usługowej- przeznaczone pod lokalizację bądź rozbudowę zakładów produkcyjnych, składów i magazynów oraz urządzeń infrastruktury technicznej i innych obiektów obsługi ludności i rolnictwa, wymagających przed lokalizacją pozytywnej opinii sanitarnej lub oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest lokalizowanie funkcji mieszkaniowej dla właścicieli obiektów działalności gospodarczej,

- turystyczno-rekreacyjnej,

- letniskowo-wypoczynkowej.

W Studium dopuszczono także przeznaczenie pod zabudowę innych, poza wskazanymi terenów, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i niesprzeczności z uwarunkowaniami przestrzennymi (k.56-57).

Analiza załączonej do akt sprawy mapy (stanowiącej załącznik do Studium - arkusze oznaczone nr 5,10,11 ) wskazuje, iż działki skarżących znajdują się w części w obszarze oznaczonym na mapie kolorem pomarańczowym co oznacza skupiska istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej-uzupełnienia, modernizacja oraz przekształcenia, a w części oznaczonej kolorem brązowym tj. tereny preferowane pod zainwestowanie mieszkaniowo-usługowe. W legendzie do w/w mapy znajduje się podlegenda określająca "kierunki dopuszczalnych zmian funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku: mieszkaniowo-usługowym (strzałka brązowa), usługowym (strzałka czerwona), produkcyjno-usługowym (strzałka szara). Strzałka szara skierowana jest m.in w kierunku dużego obszaru na którym zlokalizowane są grunty należące do skarżących.

Skarżący nie negują faktu przeznaczenia części ich działek na cele mieszkalno- usługowe. Jak wynika z akt sprawy w tym obszarze zlokalizowana jest należąca do skarżących zabudowa mieszkaniowa. Kwestionują zaś ustalenia dla pozostałej części tej nieruchomości, odległej od tych zabudowań około [...] m, oznaczonej w planie symbolem [...], z podstawowym przeznaczeniem zgodnie z § 99 planu pod zabudowę techniczno-produkcyjną (przemysł, bazy składy, usługi rzemieślnicze) z prawem do zabudowy mieszkaniowej dla właścicieli.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skarżących zaskarżonej uchwale nie można zarzucić, niezgodność w zakresie przyjętych rozwiązań ( przeznaczenia części działek skarżących pod zabudowę techniczno-produkcyjną /przemysł, bazy składy, usługi rzemieślnicze/ z prawem do zabudowy mieszkaniowej dla właścicieli) z zapisami Studium.

Przedstawiona powyżej analiza treści Studium, wskazuje że działki skarżących położone są w strefie [...]-czyli strefie intensywnego rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w tej strefie wskazano tworzenie warunków dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych, dopuszczono także możliwość wprowadzania zmian funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie m.in w kierunku produkcyjno -usługowym. Powyższe oznacza, iż w Studium określono jedynie podstawowe kierunki zmian na wyodrębnionych w nim obszarach. Dając tym samym gminie pewną swobodę w zakresie szczegółowego ustalenia przeznaczenia dla poszczególnych obszarów w planie, wynikającą z uprawnienia jakie daje jej tzw. władztwo planistyczne, określone w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie do zakwestionowania jest zatem prawo gminy wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki

9

przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oczywiście okoliczność, iż gmina dysponuje "władztwem planistycznym", nie oznacza, że może je wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona.

Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być bowiem nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSAz 15 maja 2008 r" II OSK 1716/07).

Zaznaczyć należy, że ustalenia planu, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.

Gmina, sprawując "władztwo planistyczne", musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego.

W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 57).

Tak więc organ przy uchwalaniu planu musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Przykładowo są to według art. 1 ust. 2: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że z dokumentacji planistycznej (STUDIUM) wynika, iż polityka gminy N. ukierunkowana jest na jej rozwój, do którego doprowadzić ma przede wszystkim

10

koncentracja w mieście N. funkcji przemysłowych w tym przetwórstwa rolno- spożywczego z uwagi na jego położenie w otoczeniu terenów wiejskich, oraz rozwój małych zakładów produkcyjnych. Rodzi to konieczność pozyskania terenów, na których powyższe funkcję mogłyby się rozwijać, zaznaczyć należy, że część działek skarżących przeznaczonych w planie pod kwestionowaną przez nich w/w funkcję przemysłową jest niezabudowana i zlokalizowane są one na granicy miasta. Mając na uwadze powyższe, jak również okoliczność, że obszar ten swym zasięgiem obejmuje jak wskazał pełnomocnik organu ok [...] działek, Sąd uznał, że nie można zarzucić zaskarżonej uchwale, iż wydana została niezgodnie z ustaleniami studium, oraz z nadużyciem tzw. władztwa planistycznego.

Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2012, poz. 270.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.