Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 643/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. B., M. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 czerwca 2020 r., nr NSP-VIII.7581.1.31.2020.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. B., M. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 10 czerwca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 16 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 10 września 1996 r. M. B. i H. B. wystąpili z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...]. Jednocześnie pismem z tej samej daty oświadczyli, że działki nr [..] i [..] powstałe w wyniku podziału działki nr [..] przeznaczone planem zagospodarowania przestrzennego pod drogi dojazdowe przekazują nieodpłatnie na rzecz Gminy pod drogi komunalne - gminne.

Decyzją z 11 września 1996 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału działki nr [..] położonej w wsi G. (pkt 1). Ponadto, orzekł o przejęciu na rzecz Gminy działki o nr [..] i [..] przeznaczone w planie pod drogi komunalne. Ww. działki przeznaczone pod drogi komunalne przejmuje się nieodpłatnie (pkt 2).

Decyzję wydano na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz.74 ze zm.).

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt [..], spadek po zmarłym w dniu 7 stycznia 2001 r. H. B., nabyli: M. T. B. - żona w 5/2 części spadku oraz dzieci: S. B. D., P. W. B., R. B. B., W. H. B., B. B. - każde z nich w 3/20 części spadku.

Pismem z 20 lipca 2018 r. B. B., M. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B.wystąpili do Starosty o odszkodowanie za grunty oddane na drogi z nieruchomości położonej w G., działki nr [..] i [..] o pow. 73 m2.

Postanowieniem z 18 września 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania uznając, że w niniejszej sprawie miały miejsce uzgodnienia, a strona dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działek nr [..] i [..] w G. na rzecz Gminy.

Postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wnioskiem dowodowym z 19 września 2019 r. pełnomocnik stron złożył do akt sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 września 2019 r. sygn. akt [..] o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy z 11 września 1996 r. w części tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej poł. w miejscowości G., dz. nr [..] i nr [..] (pkt 2 decyzji).

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 16 grudnia 2019 r. Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za drogę. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia odszkodowania za przedmiotową działkę została ustalona w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie wnioskodawców z 10 września 1996 r. o nieodpłatnym przekazaniu działek przeznaczonych po podziale pod drogi komunalne na rzecz Gminy. Starosta wskazał, że osoby fizyczne, w ramach swobody zawierania umów oraz dysponowania własnym majątkiem, mają prawo zrzec się przysługującego im odszkodowania. Nie ziściła się zatem przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania przez Starostę.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców decyzją z 10 czerwca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wojewoda przypomniał, że przedmiotowy podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działek nr [..] i [..] pod drogi komunalne, która stanowi obecnie ogólnodostępny ciąg komunikacyjny – pierwsza stanowi cześć ul. R., zaś druga część ul. W., a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 5 powołanej ustawy i zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działek nr [..] i [..] na rzecz Gminy. Skoro zaś zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to będzie miał zastosowanie art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Zatem, w ocenie organu, w niniejszej sprawie wskazane przesłanki zostały spełnione. Jednakże, zdaniem Wojewody, który zaaprobował stanowisko Starosty, w sprawie doszło już do ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym poprzez zrzeczenie się odszkodowania w drodze oświadczenia woli wnioskodawców z 10 września 1996 r. Podkreślono wreszcie, że ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, więc organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia. Odnosząc się z kolei do daty złożenia oświadczenia Wojewoda stwierdził, że zrzeczenie to nastąpiło przed wydaniem decyzji podziałowej z 11 września 1996 r., a miało miejsce jednocześnie ze złożeniem wniosku o dokonanie podziału ze wskazaniem działek, które miały powstać w wyniku podziału i które zostały nieodpłatnie przekazane na rzecz Gminy. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, Wojewoda wskazał, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania, które będzie miało miejsce przed dniem wydania decyzji podziałowej.

Wobec powyższego skoro właściciele przedmiotowej działek zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty ich prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania, gdyż doszło do jego zrzeczenia się zanim został złożony wniosek o jego ustalenie. Zatem postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., więc podlegało umorzeniu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie zarzucili:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 104 § 1 k.p.a. i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu;

1.2 art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez ich pominięcie i nierozpoznanie złożonych przez skarżących w pismach z 22 lipca 2019 r. oraz 19 września 2019 r. wniosków dowodowych i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

art. 76a § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez ich pominięcie, i niewezwanie Wójta Gminy do przedłożenia oryginałów dokumentów wskazanych we wniosku z 20 lipca 2018 r., mimo, iż było to uzasadnione okolicznościami sprawy,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest pominięcie faktu, iż decyzja Wójta Gminy z 111 września 1996 r., jest dotknięta nieważnością w zakresie w jakim orzeka ona o przejściu na własność Gminy własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., Gmina, działki o nr ewidencyjnych [..] i [..] nieodpłatnie;

błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie za działki nr [..] i nr [..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie M. i H. B. z 10 września 1996 roku o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy mimo iż w sprawie nie prowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, literalnie brzmienie oświadczenia z 10 września 1996 r., dowodzi, iż nie ma w nim mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu, a także wbrew treści oświadczenia z 17 lipca 2018 r., którym skarżąca M. B. uchyliła się od skutków prawnych oświadczeń z 10 września 1996 r.,

rażące naruszenie prawa materialnego tj.:

art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej zwana u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dla oceny skutków prawnych oświadczeń składanych przez strony w związku z wydzieleniem działek nr [..] i nr [..],

art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna,

art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 oraz 48 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127), dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami, poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalnym było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie,

art. 88 § 1 KC poprzez jego niezastosowanie, względnie błędne zastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż deklaracja zawarta w piśmie z 10 września 1996 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż skarżąca M. B. uchyliła się od skutków oświadczenia woli w nim zawartego oświadczeniem złożonym na piśmie dnia 17 lipca 2018 roku, a czynność ta wywołuje skutek ex tunc,

art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 KC poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie z dnia 10 września 1996 r. spowodował utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej,

naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 KC oraz art. 60 KC poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie z 10 września 1996 r. spowodowało utratę przysługującego M. i H.B. prawa do odszkodowania, mimo iż literalna treść deklaracji wskazuje, iż w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za działki nr [..] i nr [..],

naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości (działki nr [..] i nr [..] zostały wywłaszczone na rzecz Gminy) bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzja odpowiada prawu, zaś skarżący nie wykazali nowych okoliczności uzasadniających jej uchylenie.

Stanowisko w sprawie zajęła także Gmina, która wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. W ocenie uczestnika postępowania zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty odpowiada prawu. Uczestniczka stoi na stanowisku, że odszkodowanie zostało ustalone na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Gminą a M. B. i H. B. Wobec wykorzystania cywilnoprawnego trybu ustalenia odszkodowania bezprzedmiotowe stało się wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Wskazane wyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nieodpowiadającej prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla w całości lub w części decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a co za tym idzie, ocenia sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak wyznaczonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta była obarczona wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które dostarczyło kompletnego materiału do wszechstronnej oceny istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i pozwoliło na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Organy administracji rozpoznały żądanie skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy pod drogi gminne przy podziale zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy z 11 września 1996 r., na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

W świetle tych regulacji należy przyjąć, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualnie, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. W orzecznictwie bowiem nie budzi wątpliwości, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. (który został wprowadzony od dnia 10 kwietnia 1991 r. i miał tożsamą treść, co stanowiący podstawę decyzji podziałowej art. 12 ust. 5 u.g.g.w.) nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 958/06, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie skoro doszło do wydzielenia działki pod ulicę, której ogólnodostępnego charakteru nikt nie podważył, i której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy, to istota kontroli legalności zakwestionowanych rozstrzygnięć w przedmiocie odszkodowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, że przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania, co przesądza o tym, że zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem.

Zgodnie z powołaną regulacją art. 98 ust. 3 u.g.n. tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że te alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z 11 września 1996 r. Również na gruncie przepisów u.g.g. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06), stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. (w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym ogłoszonym w dniu 4 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r., nr. 30, poz. 127)) nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Przywołana w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jednostka redakcyjna ustawy odpowiada regulacji art. 12 ust 5 ustawy z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 1990 r.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżących mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie zostało negatywnie przesądzone przez to, że w decyzji Wójta z 11 września 1996 r. znalazło się rozstrzygnięcie o "o przejęciu na rzecz Gminy działki o nr [..] i [..] – przeznaczone w planie pod drogi komunalne. Ww działki przeznaczone pod drogi przejmuje się nieodpłatnie.", gdyż czynność prawna skarżącej i jej męża, dokonana pismem z 10 września 1996 r. nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej. Zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie determinuje oceny złożonego przez skarżącą i jej męża oświadczenia woli, bowiem decyzja administracyjna wydana po doręczeniu oświadczenia woli nie należy do okoliczności, które w świetle przepisów Kodeksu cywilnego (por. art. 65 § 1) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki. W szczególności zawarcie w treści decyzji administracyjnej ww. treści odwołującej się do woli wnioskodawców nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

Dlatego też sąd, rozważając wpływ przedłożonej przez skarżących jako dowód w toku postępowania odwoławczego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 września 2019 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy z 11 września 1996 r. w zakresie orzeczenia o przejęciu na własność Gminy działek nr [..] i [..] nieodpłatnie, uznał, że pozostaje ona bez wpływu na ocenę skutków prawnych oświadczenia zawartego we wniosku właścicieli z 10 września 1996 r.

Niemniej, istotne w sprawie jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta zostało zainicjowane przez samych skarżących, którzy ani przed organem administracji orzekającym w trybie nadzoru, ani na etapie późniejszej kontroli sądowej, nie podważali kwestii ostateczności decyzji podziałowej, a jedynie możliwość zawarcia w tym akcie rozstrzygnięcia o przejściu na własność jednostki samorządu wydzielonych pod drogę działek.

Tymczasem z ujawnionego materiału dowodowego wynika, że w piśmie z 10 września 1996 r, złożonym równocześnie z wnioskiem o dokonanie podziału działki nr [..], skarżąca M. B. oraz jej mąż H. B. oświadczyli jednocześnie, że przekazują na rzecz Gminy nieodpłatnie działki nr [..] i [..] przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną. Obecnie złożenie i podpisanie tego pisma przez ówczesnych właścicieli działki nr [..] nie jest kwestionowane. Nie jest także kwestionowane złożenie oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działek przeznaczonych w planie pod drogi gminne.

W istocie skarżący zmierzali do podważenia skuteczności złożonego oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu prawa własności działek z powołaniem się na wady oświadczeń woli. Jednak skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Nie ulega wątpliwości, że znaczenie i skutki oświadczenia woli skarżącej i jej męża o cofnięciu oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu prawa własności działek [..] i [..] w roku 1996 r. mogą być przedmiotem oceny sądu powszechnego rozpoznającego sprawy cywilne, ale przekraczają kognicję sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Dokonana czynność nie może być postrzegana jako wpływająca na ocenę przez sąd legalności działania organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie.

Powyższe oznacza, że w ramach zakreślonych przez zasady zbierania i oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej poprawnie dokonały oceny pisma skarżącej i jej męża z 10 września 1996 r. jako dokumentu świadczącego o woli nieodpłatnego przekazania nieruchomości podlegającej podziałowi, w części przeznaczonej pod drogi gminne. Przyjęcie tego dowodu za prawdziwy jest zgodne i spójne z innymi materiałami sprawy, w tym z treścią samej decyzji z 11 września 1996 r., która odwołuje się do woli właścicieli gruntów o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Gminy działek wydzielonych pod drogę gminną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513), że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy treść pisma skarżącej i jej męża z 10 września 1996 r., nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawnione osoby mogły skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania.

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie występujące w sprawie strony.