Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 503/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 149 § 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 236/14 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 236/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umorzył.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. – ugody zawartej w dniu [...] pomiędzy Gminą R., a kancelarią radcy prawnego P. K. W uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie podniosło, że wnioskiem z dnia 13 maja

2013 r. wystąpiło w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z żądaniem udostępnienia dokumentu obejmującego zawartą w dniu [...] ugodę pomiędzy kancelarią r.pr. P. K. a Gminą R., dotyczącą zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R. przez sądy administracyjne.

Burmistrz Miasta R. w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – powoływanej dalej jako u.d.i.p.) wskazując na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji wskazując przy tym, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przesądza w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi.

Po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2013 r. wyżej opisanej decyzji wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta R. nie rozpoznał ponownie wniosku skarżącego stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Zamiast tego organ zawiesił postępowanie w sprawie. Do dnia złożenia skargi Burmistrz Miasta R. nie rozpoznał ponownie wniosku z dnia 13 maja 2013 r. i nie wydał żadnej decyzji w tym przedmiocie.

Skarżące stowarzyszenie wskazało, że przepisy ogólne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), regulujące chociażby termin załatwienia sprawy administracyjnej, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, czy też zawieszenie postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym. Zatem organ nie miał prawnej możliwości zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Był on zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku stowarzyszenia z dnia 13 maja 2013 r. w terminie i na zasadach zapisanych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej. Stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności, a stosunkowo długi przebieg postępowania wynikał z okoliczności niezależnych od organu. Wniosek skarżącego stowarzyszenia z dnia 13 maja 2013 r. był przez organ załatwiony w terminach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz określił ostateczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na dzień 28 lipca 2014 r., który jeszcze nie upłynął. W dniu złożenia skargi do WSA w Krakowie organ nie pozostawał w bezczynności bowiem skutecznie, zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużył termin do załatwienia wniosku do dnia 28 lipca 2014 r. Jako nieuprawniony wskazał pogląd skarżącego stowarzyszenia, że organ błędnie stosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie, już co najmniej decyzja z dnia [...] uruchomiła postępowanie administracyjne. Dlatego też dopuszczalne było wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania. Co więcej przesłanką wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Tymczasem strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. nie poprzedzając jej wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zatem skarga obejmująca okres od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania winna zostać odrzucona, bowiem w innym wypadku doszłoby do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania z pominięciem regulacji prawnych służących weryfikacji tego typu postanowień. Wskazał przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92 w którym podkreślono, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu dopóty, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie. W niniejszej sprawie ustała przyczyna powodująca zawieszenie postępowania i organ w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej podjął zawieszone postępowanie. Obecnie postępowanie to jest w toku, tak więc organ nie pozostaje w bezczynności.

W dniu 27 października 2014 r. organ nadesłał do Sądu odpis decyzji z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Kr 236/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym na wstępie wyrokiem stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umorzył.

WSA w Krakowie stwierdził, odnosząc się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i orzecznictwa, że Burmistrz Miasta R. jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Za bezsporne uznał również, że S. w dniu 13 maja 2013 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci ugody zawartej w dniu [...] pomiędzy Gminą R. a kancelarią radcy prawnego P. K., a dokumenty żądane w niniejszym wniosku stanowią informację publiczną.

W ocenie Sądu I instancji istota sporu dotyczy tego, czy organ ma obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) – czy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA w Krakowie w pełni aprobuje i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku o sygn. akt II SAB/Kr 241/13. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Od tej zasady istnieją wyjątki. Ocena postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej nie może być dokonywana poprzez istniejące wyjątki, ale w związku z jego istotą, celem jego prowadzenia. Celem postępowania o udzielenie informacji publicznej nie jest załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Udostępnienie informacji publicznej nie jest ani przyznaniem praw lub nałożeniem obowiązków określonym prawem administracyjnym, ani też potwierdzeniem takich praw lub obowiązków. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej, jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne określone w szczególności w art. 61-126 k.p.a. Tym samym to postępowanie kończy się, co do zasady, udostępnieniem wnioskowanej informacji, czyli podjęciem przez zobowiązany organ czynności technicznej. Przy tak prowadzonym postępowaniu nie ma podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., w tym przepisów o zawieszaniu postępowania administracyjnego. Jak zostało to wyżej wskazane, od zasadniczego toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegającego na udostępnieniu tej informacji w terminie do 14 dni od daty złożenia wniosku istnieją wyjątki. Jeden z tych wyjątków objęty został art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie do 14 dni, zobowiązany podmiot do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji, trwającym nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyjątek ten jednak nie oznacza, że po poinformowaniu wnioskodawcy o nowym terminie udzielenia informacji publicznej, następuje "przejście" w tryby postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Ten wyjątek dotyczy przypadku, zdaniem WSA w Krakowie, w którym z punktu widzenia przede wszystkim technicznego nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, ale zostanie ona udostępniona w terminie późniejszym. Nadal będzie to jednak postępowanie odrębne od postępowania uregulowanego w k.p.a. W ocenie WSA w Krakowie tylko tam, gdzie informacja publiczna nie jest udostępniana, ustawodawca nałożył obowiązek wydania stosownej decyzji. Głównym motywem w tego typu sprawach zakończenia postępowania w drodze aktu administracyjnego jest jednak przede wszystkim ochrona wnioskodawcy. Wydanie decyzji pozwala bowiem na szerszą ochronę wnioskodawcy niż w przypadku, gdyby organ nie był zobowiązany do wydania takiego aktu. Wyraźnie nawiązuje do tej tezy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się (odpowiednio zmienione) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyraźnie przy tym ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale do decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania. Skoro tak, to po wniesieniu odwołania od decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, odwołanie to rozpoznaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które stosuje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 k.p.a. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie uzależnione byłoby od tego, czy na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzja o odmowie udostępnienia, czy też nie było wydawanej takiej decyzji. Jest przy tym powszechnym standardem działania administracji sytuacja, w której po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ zobowiązany do załatwienia wniosku stosuje identyczne przepisy regulujące załatwianie takich wniosków jak w przypadku, gdy załatwiał wniosek po raz pierwszy do niego złożony.

Tym samym trafnie – w ocenie Sądu I instancji - podnosi skarżące stowarzyszenie, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia 13 maja 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma także skarżący wskazując, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzji kasacyjnej, Burmistrz Miasta R. powinien zasadniczo w terminie 14 dni ten wniosek rozpoznać i udzielić wnioskowaną informację. Organ ten mógłby także wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Nie ma racji pełnomocnik organu wskazując, że termin udzielenia informacji publicznej wynosi 2 miesiące. Termin ten wynosi do 14 dni, a tylko wówczas, gdy istnieją powody bezpośrednio związane z brakiem możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji, termin ten może być wydłużony do 2 miesięcy. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w tej sprawie Burmistrz nie podał żadnego uzasadnionego argumentu usprawiedliwiającego przedłużenie terminu załatwienia wniosku z dnia 13 maja 2013 r. Trafnie przy tym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny.

WSA w Krakowie zauważył ponadto, iż w dniu [...] Burmistrz Miasta R. wydał po rozpatrzeniu wniosku S. z dnia 13 maja 2013 r. decyzję znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ugody zawartej w dniu [...] pomiędzy kancelarią radcy prawnego [...] a Gminą R. Uzasadniając tą decyzję organ wskazał, że pismem z dnia 31 marca 2014 r. przesłał wskazaną ugodę do sprawy o sygn. akt II K 140/13, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. Ugoda ta została dopuszczona jako dowód w postępowaniu karnym i stanowi część akt w sprawie, którego stroną jest S. WSA w Krakowie wskazał, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało je umorzyć. Dokonując kwalifikacji zaistniałej uprzednio bezczynności Sąd I instancji uznał, iż miała ona charakter rażący z uwagi na długotrwałość prowadzenia postępowania oraz brak celowej aktywności organu po wydaniu decyzji kasacyjnej przez SKO w N.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), złożył organ reprezentowany przez uprawnionego pełnomocnika, zaskarżając w całości wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy WSA w Krakowie o sygn. akt II SAB/Kr 241/13 na okoliczność orzekania przez WSA w Krakowie w takiej samej sprawie i wydanie odmiennego orzeczenia.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz poprzez badanie w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, co stanowiło naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 52 i art. 53 p.p.s.a.;

2. art. 149 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności;

3. art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. art. 149 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że może stanowić podstawę umorzenia postępowania sądowego i orzeczenia bezczynności organu;

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a.;

2. art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ uzasadniając stanowisko o obowiązku stosowania k.p.a. do postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wskazał, że wywodzi je z art. 1 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie (...) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Burmistrz jest organem administracji publicznej i do jego właściwości należy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że pod pojęciem sprawy indywidualnej rozumie taką sprawę, która mieści się w obszarze materialnego prawa administracyjnego, a rozstrzygnięcie wniosku określonego wnioskodawcy o dostęp do informacji publicznej mieści się w pojęciu sprawy indywidualnej. Wobec powyższego na podstawie art. 1 ust. 1 k.p.a. organ twierdzi, że do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a.

Skarżący kasacyjnie ponadto wskazał, powołując się na zasady wykładni przepisów prawa, doktrynę, jak również orzecznictwo, że dokonana wykładnia art. 16 u.d.i.p. przez sąd I instancji jest błędna, bowiem prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Zdaniem organu odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnione jest w niniejszej sprawie szczególnie istotnymi i doniosłymi racjami prawnymi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, jeżeli dopuszczalnym byłoby stosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bez uwzględnienia treści art. 1 pkt 1 k.p.a., to wynika z niej, że przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (por. art. 16 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p.). Wobec powyższego przepisy k.p.a. nie stosuje się do decyzji wydawanych przez organ II instancji. Językowe brzmienie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji wymienionych w ust. 1 art. 16 u.d.i.p. Wśród tych decyzji nie ma wymienionych decyzji wydawanych przez organy odwoławcze. Treść art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. mówi tylko o rozpatrzeniu odwołania od decyzji w terminie 14 dni nie wskazując, jaki organ ma rozpatrzyć odwołanie i na podstawie, jakich przepisów odwołanie od decyzji ma być rozstrzygnięte. Wobec powyższego już na tym etapie konieczne jest zastosowanie kolejnych metod wykładni, bowiem językowe brzmienie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie daje odpowiedzi, kto i jakie przepisy proceduralne ma stosować rozpatrując odwołanie od decyzji wymienionych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wynika to z dokonywanej automatycznie wykładni celowościowej. Jeżeli do decyzji wymienionych w art. 16 ust. 1 ud.i.p. stosuje się przepisy k.p.a., to i do rozpatrywania odwołań od tych decyzji należy stosować przepisy k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie organu, art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie może być stosowany w swoim literalnym brzmieniu.

WSA w Krakowie nie kwestionując decyzji SKO w N. uznał, że decyzja ta była wydana przez właściwy organ i na podstawie właściwych przepisów proceduralnych, a zatem uznał za prawidłową wykładnię celowościową art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego zdaniem organu nie można przepisu podlegającego wykładni stosować raz z uwzględnieniem tej wykładni, a innym razem bez jej uwzględniania.

Zdaniem organu ani treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p. ani treść przepisów k.p.a. nie uzasadniają stanowiska, że w sprawach o dostępie do informacji publicznej po wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie stosuje się przepisów k.p.a. W ocenie organu przy takiej wykładni art. 16 ust. 2 u.d.i.p., którą zastosował WSA w Krakowie, brak byłoby jakiegokolwiek przepisu nakazującego organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z ugruntowaną zasadą znajdującą zakorzenienie w przepisach Konstytucji RP nie można domniemywać kompetencji organów administracji publicznej do rozpatrywania określonych kategorii spraw. Dlatego - zdaniem organu - prawidłowa jest taka wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której po wydaniu przez organ II instancji decyzji administracyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. stosuje się przepisy k.p.a., gdyż tylko taka wykładnia celowościowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. daje wnioskodawcy gwarancję rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej

Skarżący kasacyjnie uzasadnia, że gdyby przyjąć za słuszną wykładnię Sądu I instancji, rodzi się kwestia gwarancji procesowych dla innych stron postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej. Podnosi również, że w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2560/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędny jest udział spółki [...] S.A., która na podstawie art. 28 k.p.a. ma interes prawny w toczącym się postępowaniu o udzielenie informacji publicznej, którego źródło stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, już na etapie po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpoczyna się postępowanie administracyjne, jeżeli w sprawie pojawia się problem tajemnicy przedsiębiorstwa. Skoro w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca zastrzegł, że prawo do informacji ulega prawu do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy, to nie sposób uznać, by przedsiębiorca w takim postępowaniu był traktowany jako strona słabsza lub by w ogóle w nim nie występował.

Przyjęcie wykładni art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której do postępowania wywołanego decyzją organu II instancji wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stosuje się przepisy k.p.a. powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem procedował sprawę w terminach zakreślonych nie tylko przez k.p.a., ale także z uwzględnieniem maksymalnych dwu miesięcznych terminów określonych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast wydane przez organ postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zaskarżone przez skarżącego, ostatecznie wykluczyło możliwość przyjęcia bezczynności organu w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie podkreśla, że WSA w Krakowie opiera się na wyroku, który nie stwierdza rażącego naruszenia prawa i nie wymierza grzywny, natomiast sam - w takiej samej sprawie - stwierdza rażące naruszenie prawa. Dodatkowo podnosi, że odmienna wykładnia nie może stanowić usprawiedliwienia do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoich wyrokach stwierdza, że: "Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego (....) Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do którego - w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego."

Wobec powyższego, zdaniem organu, WSA w Krakowie nie miał podstaw do stwierdzenia, że w ogóle powstała bezczynność, ani też że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucana przez Sąd I instancji długotrwałość trwania postępowania była jedynie wynikiem stosowania przepisów k.p.a., zaś po wydaniu decyzji przez SKO organ procedował zgodnie z terminami zakreślonymi w u.d.i.p.

Skarżący kasacyjnie podnosi również, że WSA w Krakowie wskazał, że swoje

rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na art. 149 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego - zdaniem organu - WSA w Krakowie naruszył wskazany przepis, uznając, że może on stanowić podstawę do umorzenia postępowania sądowego i orzeczenia bezczynności organu. Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. nie umożliwia umorzenia postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie umorzenie postępowania powoduje, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność, co w konsekwencji wyklucza stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Gdyby przyjąć, że całe stanowisko Sądu I instancji, było poprawne, z czym oczywiście nie zgadza się organ, to winno ono doprowadzić Sąd do oddalenia skargi z uzasadnieniem, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś związany granicami skargi, WSA w Krakowie nie mógł orzekać ponad żądanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R., nie poprzedzając jej wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jeżeli zatem w postępowaniu w przedmiocie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. – jak utrzymuje organ - to przedmiotowa skarga nie spełniała warunków formalnych, i w związku z tym, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., powinna zostać odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92 stwierdził, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu dopóty, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie. Stanowisko to organ uznaje za aktualne także na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (Dauter B., Gruszczyński B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Skarżący nie zaskarżył postanowienia z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Miasta R., znak [...] w ustawowym terminie, ani w żaden sposób nie zostało to postanowienie wzruszone. Zatem skarżący - w ocenie organu - mógł objąć ewentualnym okresem bezczynności jedynie okres przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz okres po wydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania do chwili złożenia skargi. Stąd też – w ocenie organu -skarga skarżącego za okres od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania powinna zostać odrzucona, bowiem w innym wypadku doszłoby do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania z pominięciem regulacji prawnych służących weryfikacji tego typu postanowień. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że WSA w Krakowie obejmując swoim rozstrzygnięciem okres zawieszenia postępowania i badając w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 52 i art. 53 p.p.s.a. W związku z tym, również i z tego powodu skarga zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinna zostać - jego zdaniem - w opisanej wyżej części odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Zdaniem Sądu, złożona skarga była dopuszczalna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest akt z zakresu administracji publicznej, lecz bezczynność organu w udostępnieniu informacji mającej stanowić – zdaniem wnioskodawcy - informację publiczną. W takich sprawach ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek środków zaskarżenia, a do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła jedynie w art. 16 ust. 2 dotyczącym wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Należy więc wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do etapów postępowania dotyczącego udzielenia informacji publicznej, czego dotyczyła niniejsza skarga. W przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji mających stanowić informację publiczną, art. 37 kpa nie znajduje zatem zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje również ustawa o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie art. 52 § 4 p.p.s.a., ponieważ tryb przewidziany w tym przepisie odnosi się do innych aktów z zakresu administracji publicznej, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Dlatego też zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Stanowisko to nie wyklucza możliwości badania przez sąd administracyjny działań podejmowanych przez organ w postępowaniu o odmowie udostępnienia informacji, w szczególności w przypadku uchylenia decyzji odmownej.

Za chybiony należy zatem uznać zarzut badania przez Sąd I instancji w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, co stanowiło – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 52 i art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że istnieje możliwość zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania nie oznacza, że sąd administracyjny, kontrolując skargę na bezczynność, nie może czynić przedmiotem swoich rozważań także przesłanek zawieszenia postępowania. Jednak nawet pomijając ustalenie, czy zawieszenie postępowania na etapie postępowania wstępnego w sprawie wznowienia postępowania było zasadne, obowiązujące terminy do załatwienia sprawy nie zostały w rozpatrywanym przypadku zachowane.

Zauważyć należy, że wniosek z dnia 13 maja 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co prawda zostało następnie wszczęte postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej i organ I instancji wydał taką decyzję ale została ona usunięta z obrotu prawnego decyzją organu II instancji. Organ ten powinien więc w możliwie szybkim terminie zakończyć postępowanie w sprawie odmowy i podjąć kroki w celu udostępnienia informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż w przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przez organ II instancji, co skutkowałoby "przejściem" przez organ I instancji na postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Natomiast w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji została uchylona i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, więc postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej nie zostało jeszcze zakończone, a do tego postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, skoro Burmistrz Miasta R. wszczął postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej, to postępowanie to musiało się zakończyć, żeby można było rozważyć kwestię udostępnienia informacji publicznej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...], znak: [...] uchylająca decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi nie była decyzją kończącą postępowanie w sprawie, a decyzją kasacyjną. Zawierała ona pewne wytyczne umożliwiające organowi I instancji szybkie zakończenie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jednocześnie pozostawiając ich ocenę temu organowi. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza ta nie była na tyle utrudniona, żeby nie można było tego dokonać w krótkim terminie. Tymczasem po otrzymaniu decyzji SKO w N. w dniu 25 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta R. w dniu 5 sierpnia 2013 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 9 września 2013 r. Następnie, w dniu [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, w związku z wnioskiem r. pr. P. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w N. z dnia 18 lipca 2013 r. znak: SKO-IP-4105-16/13. Postępowanie to zostało podjęte w dniu 23 czerwca 2014 r. w związku z postanowieniem SKO w N. z dnia [...] odmawiającym wznowienia postępowania. Kolejno w dniu 14 lipca 2014 r. skarżący kasacyjnie organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia 28 lipca 2014 r., mimo że już w dniu 31 marca 2014 r. przesłał ugodę do akt sprawy II K 140/13. Dopiero w dniu [...] Burmistrz Miasta R. wydał decyzję znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a więc już po wniesieniu skargi do WSA w Krakowie.

Z treści art. 35 § 3 kpa wynika, że załatwienie sprawy w postępowaniu powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, a w sprawie szczególnie skomplikowanej nie później niż ciągu dwóch miesięcy, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy jednak zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie organ zwlekał z podjęciem zawieszonego postępowania mimo braku uzasadnionej przyczyny, a następnie podejmował w sprawie wiele czynności, w dużych odstępach czasu, które to czynności miały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W konsekwencji spowodowało to znaczne przekroczenie ustawowych terminów do jej załatwienia, które należy ocenić jako rażące w kontekście celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której powinno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej że sprawa nie miała skomplikowanego charakteru. Przykładem takich pozornych działań organu, zmierzających do nieuzasadnionego przedłużania postępowania, było zwracanie się do SKO w N. pismami z dnia 31 grudnia 2013 r. i 10 marca 2014 r. o udzielenie informacji czy postanowienie SKO w N. z dnia [...] jest ostateczne, jak również wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy (pismem z dnia 14 lipca 2014 r.) w związku z nieudzieleniem przez r. pr. P. K. wyjaśnień wobec podjęcia z urzędu postępowania administracyjnego i przysługującego mu udziału w tym postępowaniu.

Wymaga podkreślenia w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest jedynie wnioskodawca (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1860/12, czy postanowienie WSA w Gliwicach z 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 219/12, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wzywanie do ponownej wypowiedzi r. pr. P. K. miało jedynie na celu przedłużenie rozpatrywania sprawy i w konsekwencji ominięcie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. To właściwy organ, na podstawie między innymi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obowiązany jest ocenić, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej stanowić będzie naruszenie prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, które w udostępnianym dokumencie się znajdują. Stanowisko w tym zakresie osoby lub przedsiębiorcy nie czyni z nich strony w postępowaniu o charakterze administracyjnym w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Wobec powyższego, za nietrafne należy uznać podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że wyrok WSA w Krakowie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu, dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

2

15