Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 782/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 35,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 września 2020 r. nr XXVIII/326/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora Swarzędzkiego oraz ulic: Strzeleckiej i Działkowej w Swarzędzu" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 3ZO w zakresie działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], obręb Swarzędz; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Swarzędz na rzecz skarżącego K. R. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 października 2022 r. Skarżący K. R. wniósł skargę na Uchwałę nr XXVIII/326/2020 Rady Miasta Swarzędza z dnia 29 września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora Swarzędzkiego oraz ulic: Strzeleckiej i Działkowej w Swarzędzu".

Zaskarżonej Uchwale zarzucił:

1. Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 roku i przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, jak również naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, równości oraz ochrony prawnej własności poprzez zmianę przeznaczenia terenu z zabudowy usługowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną w planie miejscowym symbolem 16 MN, a także zmianę parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 16 MN w szczególności:

a) wysokość zabudowy z 2,5 kondygnacji w poprzednio obowiązującym MPZP do 2 kondygnacji w skarżonym MPZP;

b) powierzchni zabudowy z maksymalnego procentu zabudowy terenu ustalonego w wysokości 80 % w poprzednio obowiązującym planie miejscowym do 35 % powierzchni zabudowy w skarżonym MPZP;

c) minimalnej powierzchni działki z 600 m˛ ustalonych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym do 800 m˛ w skarżonym MPZP;

d) geometrii dachów z dopuszczenia kombinacji dachów płaskich i pochyłych na terenach przeznaczonych pod usługi jak i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w poprzednio obowiązującym MPZP do możliwości stosowania dachów płaskich jedynie w 30% powierzchni całego dachu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p z.p poprzez przyjęcie w miejscowym planie z 2020 roku w zakresie nieruchomości ustaleń niekorzystnych dla Skarżącego z pominięciem sposobu przeznaczenia nieruchomości na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 27 grudnia 2007 r., który w § 9 dla wskazanej powyżej części nieruchomości ustalał przeznaczenie pod realizację usług hotelowych w połączeniu z usługami gastronomii i handlu wraz z małymi obiektami sportowymi w otoczeniu zieleni głównie zimozielonymi, co więcej Skarżący pozostawał w zaufaniu do tego, że teren ten będzie kontynuował funkcje i parametry bowiem na podstawie poprzedniego planu wydana została decyzja Starosty P. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę budynku [...] w S. przy ul. [...] znak sprawy [...] następnie zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 7 marca 2019 r. w zakresie zagospodarowania terenu małej architektury, lokalizacji miejsc oraz altan grillowych, a zatem nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien być sprzeczny z wydaną na rzecz Skarżącego decyzją o pozwoleniu na budowę i powinien uwzględniać zarówno sposób przeznaczenia jak i parametry owego przeznaczenia, albowiem odmienne ukształtowanie części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stoi w sprzeczności z art. 1 ust. 3 upzp, który stanowi o tym, że organ gminy planując przestrzeń ma obowiązek ważenia interesów publicznych i interesów prywatnych, a także z art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych, jak i ochrony interesów w toku, co prowadzi do unicestwienia wcześniej podjętych zobowiązań publicznoprawnych,

3. Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym rozpoznania uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego przez Skarżącego i nierozważenie, że tereny położone nad zbiornikiem wodnym tworzą z nim jedną organizacyjną i funkcjonalną całość, albowiem zbiornik stanowi nieodzowną całość z działkami wokół niego, tworząc źródło niezakłóconego spokoju, naturalnego środowiska, ciszy oraz tworząc sposobność do różnych form rekreacji, a nadto pominięcie wniosków Skarżącego w toku procedury planistycznej o:

a) zmianę § 8 ust. 2 pkt 2 poprzez wykreślenie całkowitego zakazu lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem 3ZO budynków i dopuszczenie lokalizacji zabudowy nie powodującej znaczącego oddziaływania na środowisko, zakaz zabudowy na ww. terenie jest nieuzasadniony z uwagi na brak negatywnego

oddziaływania na środowisko lekkiej zabudowy rekreacyjnej, czy obiektów o charakterze sportowym;

b) zmianę § 3 ust. 5 pkt 2 poprzez dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem 17 MN i 18 MN zabudowy szeregowej, podczas gdy taka zabudowa jest idealna dla terenów o wysokich walorach rekreacyjnych, co zresztą byłoby spójne z zabudową na terenie gminy S. przy granicy z miejscowością G. . Zabudowę szeregową można dostrzec wzdłuż ulicy [...] w okolicy E. , we wsi Z., a zatem byłoby spójne z zagospodarowaniem przestrzeni miasta i gminy S.;

c) wykreślenie z przepisu § 15 ust. 1 zwrotu "przeznaczenie terenu określone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 15KD-D pod lokalizację dróg publicznych klasy dojazdowej" albowiem każda część terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest już z sobą skomunikowana, nie jest więc zasadne z punktu widzenia interesu publicznego ani też racjonalne wytyczanie kolejnej drogi dojazdowej na nieruchomości [...], wytyczanie drogi najniższej klasy na prywatnej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje już na tym terenie odpowiednia komunikacja w sposób rażący godzi w prawo własności i interes indywidualny, który powinien być także brany pod uwagę przez gminę korzystającą z władztwa planistycznego, bowiem przeciwnie stanowi to rażące naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP;

d) zmianę parametrów drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem 1 KD-D i dostosowanie ich do parametrów ustalonych dla innych dróg oznaczonych w tym planie, parametry drogowe dla działki drogowej graniczącej z działką o nr [...], albowiem dla żadnej innej drogi publicznej o tej klasie nie oznaczono parametrów szerokości od 12 do 8 m czyli maksymalnie wysokich parametrów, bowiem w przypadku pozostałych dróg nawet wyższych klas parametry wahają się od 4 do 8 metrów szerokości, co w sposób zupełnie nieuzasadniony narusza prawo własności Skarżącego;

e) utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenów położonych wokół zbiornika wodnego oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1 WS - tereny wód powierzchniowych śródlądowych a zatem zmianę zapisu przeznaczającego te tereny pod lokalizację publicznych ciągów pieszych i rowerowych - 2 KDX.

f) wykreślenie § 18 przeznaczenia części należącej do Skarżącego nieruchomości pod lokalizację wewnętrznego ciągu pieszego czym doszło do wywłaszczenia planistycznego.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części graficznej i tekstowej dotyczącej nieruchomości Skarżącego oraz przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że Skarżący spełnił warunki skutecznego wniesienia skargi tj. zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, albowiem jest właścicielem nieruchomości, które to nieruchomości położone są na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu i to w zaskarżonej części.

Dalej Skarżący argumentował, że organ dopuścił się naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, równości i ochrony własności. Skarżący wskazał, że zgodnie ze Studium na terenach działek Skarżącego może mieć miejsce zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Studium wyraża też postulat ochrony, na etapie sporządzania planu miejscowego, wartościowych dóbr przyrody jakimi są np. obszary wód. Zaś krajobrazy-rekreacyjne powinny być wykorzystane w sposób zracjonalizowany i w pełni efektywny. W świetle powyższego wyznaczenie w planie dla obszaru nieruchomości Skarżącego wyłącznie zabudowy mieszkaniowej bez możliwości zabudowy usługowej a nawet mieszkaniowej szeregowej jest jego zdaniem sprzeczne kierunkiem przeznaczenia w Studium. Zdaniem K. R. każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Dalej Skarżący argumentował, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podał także, że przeznaczenie określonych gruntów niezgodnie z przyjętym uprzednio modelem ich zagospodarowania może nastąpić z ważnych interesów publicznych, które w niniejszej sprawie nie występują. Według Skarżącego ważnym interesem publicznym jest to aby organu Gminy Swarzędz dbały o czystość terenu a zwłaszcza zbiornika wodnego, który obecnie jest zanieczyszczony odchodami ludzkimi bowiem gmina od ponad kilkunastu miesięcy nie doprowadziła do prawidłowego odprowadzania ścieków komunalnych, które obecnie trafiają do jeziora je zatruwając. Tymczasem ograniczenie w zabudowie hotelowej, pomniejszenie powierzchni zabudowy na działkach Skarżącego, niemożność posadowienia zabudowy szeregowej, utrzymanie ciągu pieszego i rowerowego nad taflą jeziora doprowadzi do jego zupełnej dewastacji bowiem nikt ze społeczności nie zadba o dobrostan wody, jedynym zainteresowanym byłby w przyszłości właściciel większego obiektu hotelarskiego.

Dalej Skarżący podawał, że realizacja ciągu pieszego i rowerowego wokół zbiornika wodnego jest faktycznie niemożliwa z uwagi na ukształtowanie terenu i jego spadki oraz nierówności. Wskazał także, że według projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ciąg pieszy i rowerowy ma być realizowany na terenach należących do gminy Swarzędz ale także do niego. Taka lokalizacja ciągu pieszego jest niezasadna, stanowi to rażące, nieproporcjonalne, niekonstytucyjne pozbawienie prawa własności Skarżącego. W ocenie Skarżącego przeznaczenie w zaskarżonym planie działki nr [...] pod ciąg pieszo rowerowy, ograniczenie zabudowy usługowej, zmiana geometrii dachów, zmiana w zakresie realizacji zabudowy szeregowej poprzez jej wyłączenie, ograniczenie zabudowy na terenie 3 ZO stanowi - poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) - stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, a tym samym wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy.

Dalej Skarżący podał, że w tym kontekście wydaje się oczywiste, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości prywatnej na cel publiczny oznaczać może dla Miasta i Gminy Swarzędz - jeśli dojdzie do realizacji postanowień planu - obowiązek poniesienia kosztów wywłaszczenia. W tym kontekście niezbędnym było, aby opracowana na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawierała prognozę wpływu ustaleń planu na wydatki gminy w związku z ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi. Tymczasem według K. M. sporządzona w niniejszej sprawie prognoza skutków finansowych takich ustaleń nie zawiera, co pozwala mieć przekonanie, że Rada Miasta i Gminy Swarzędz przyjmując ustalenia planu w zakresie przeznaczenia i parametrów zabudowy dla jego działek posiadała pełnej wiedzy o skutkach przyjętych rozwiązań.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Swarzędzu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że wskazany w treści skargi teren oznaczony w zaskarżonej Uchwale symbolem 16MN zlokalizowany jest na działkach o numerach ewid. [...], [...],[...],[...].

Biorąc pod uwagę poruszaną przez Skarżącego kwestię zmiany ustalonych parametrów względem Planu z 2007 roku organ wyjaśnił, że wynika to z dokonania wnikliwej analizy terenu wykonanej przez projektanta planu. Nowe parametry dopasowane zostały do parametrów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy znajdującej się po południowej stronie ul. [...] i są z nimi praktycznie tożsame, co również zostało błędnie wskazane przez Skarżącego.

Odnosząc się do kwestii dachów płaskich i stromych organ wskazał, że została ona jedynie doprecyzowana poprzez nakaz realizacji dachów stromych o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, przy jednoczesnej możliwości realizacji dachów płaskich na 30% powierzchni całego dachu. W Planie z 2007 roku w §9 pojawiał się zapis: "preferowane rozwiązanie dachów jako pochyłe (dwu- i wielospadowe), nachylenie połaci dachowych - 25° do 45°" oraz "dopuszcza się stosowanie kombinacji dachów płaskich i pochyłych pod warunkiem zapewnienia wysokich walorów architektonicznych projektowanych obiektów". Biorąc pod uwagę powyższe zapisy, organ wskazał nie jest prawdą twierdzenie, że kiedykolwiek dopuszczano na tym terenie możliwość lokalizowania jedynie dachów płaskich - od 2007 r. preferowane były dachy strome, a dachy płaskie stanowiły jedynie dopuszczenie w przypadku połączenia dachów płaskich i stromych i to przy zachowaniu wysokich walorów architektonicznych, co było zapisem mało precyzyjnym i powodującym problemy interpretacyjne. Ponadto zaskarżona Uchwała dopuszcza na tym terenie alternatywę w postaci zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej.

Skarżący wskazał, że zarzut braku możliwości realizowania zabudowy hotelowej, na którą Skarżący otrzymał pozwolenie na budowę, wynika prawdopodobnie z błędnej analizy mapy, bądź zapisów Planu. Uchwała dopuszcza realizację takiej zabudowy, a § 5 ust. 4 pkt. 1 wprost ustala "lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej lub bliźniaczej albo zabudowy usługowej w zakresie realizacji obiektów wyłącznie takich jak pensjonat, hotel, restauracja".

Po ponownym przeanalizowaniu procedury planistycznej organ wskazał, że Skarżący w wyznaczonym przez Burmistrza terminie nie złożył wniosków do opracowywanego Planu. Do organu trafiło pismo z jego postulatami, jednak już po sporządzeniu projektu planu. Następnie w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu do Burmistrza, w wyznaczonym w obwieszczeniu terminie, wpłynął szereg uwag, wśród których znalazły się również uwzględnione później, postulaty Skarżącego.

Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu do nieuwzględnionych uwag odnośnie terenów działki nr [...], na której znajduje się zbiornik wodny i która w planie oznaczona jest jako 17MN, 1WS, 3ZO. Przeznaczenia te wynikają z faktycznego zagospodarowania terenu, wypisu z rejestru gruntów (grunty orne, łąki trwałe, grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi) oraz z uwag Skarżącego z pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. Uwzględniono wtedy uwagę w zakresie zmiany przeznaczenia fragmentu obecnego terenu 17MN, który w Planie z 2007 roku oznaczony był jako ciąg pieszy wewnętrzny i stanowił dojazd do zbiornika wodnego.

Odnośnie zapisów dotyczących terenów ZO organ wskazał, że przytoczony w skardze § 8 ust. 2 pkt 2 odnosi się do terenów 1ZP, 2ZP, 3ZP a nie do terenu 3ZO jak wskazał Skarżący. Natomiast § 9 stanowi zapisy szczegółowe m.in. dla terenu 3ZO, który owszem zawiera zakaz lokalizacji budynków, jednak przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizacji pomostów, przystani i kąpieliska w ramach postulowanych przez Skarżącego obiektów o charakterze sportowym,

Dalej organ podał, że teren 17MN znajduje się na północ od ul. [...] i stanowi część nowego osiedla domów jednorodzinnych wolnostojących, natomiast teren 18MN jest w całości zabudowany i nie stanowi własności Skarżącego. Brak jest zatem jakichkolwiek argumentów do zmiany przeznaczenia owych terenów i dopuszczenia na tym obszarze zabudowy szeregowej, która sprawiać może uciążliwość dla obecnie zamieszkujących tam osób.

Dalej organ argumentował, że przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego oprócz wyznaczania nowych terenów pod zabudowę należy przeanalizować możliwości komunikacyjne terenu i uzasadnił uwzględnienie drogi 15KD-D w miejscowym planie. Dalej organ podał, że wyznaczona w Uchwale droga 1KD-D poszerzona została do parametrów drogi (12m) znajdującej się w sąsiednim opracowaniu (Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w rejonie ulic [...] w S.) i stanowi kontynuację połączenia drogi krajowej nr [...] z ul. [...] oraz ul. [...].

W odniesieniu do zarzutów znajdujących się na stronie 4 skargi, dotyczących przeznaczenia części terenów wokół zbiornika wodnego pod lokalizację publicznych ciągów pieszych i rowerowych - 2KDX – organ wskazał, że w zaskarżonej Uchwale nie wyznaczono takiego terenu, a teren wokół zbiornika oznaczony został jako 3ZO,

Dalej Rada Miejska argumentowała, że w odniesieniu do zarzutów dotyczących wykreślenia § 18, który zdaniem Skarżącego przeznacza części jego nieruchomości pod lokalizację wewnętrznego ciągu pieszego informujemy, że treść tego paragrafu dotyczy terenów dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami 1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW. Na terenie Skarżącego nie wyznaczono jakichkolwiek dróg wewnętrznych bądź ciągów pieszych.

Końcowo organ wskazał, że trudno zgodzić się z zarzutem jakoby przy sporządzaniu Planu doszło do naruszenia prawa własności Skarżącego. Organ przy opracowywaniu Planu korzystał z przysługującego mu w tym zakresie władztwa planistycznego i nie sposób przyjąć, by uprawnienie to zostało w jakimkolwiek stopniu nadużyte.

W piśmie z dnia 21 grudnia 2022 r. Rada Gminy wskazała, że po ponownej analizie stwierdza, że liczne błędy w oznaczeniach terenów oraz błędne doniesienia do paragrafów w skardze wskazywać mogą na fakt, iż Skarżący odnosi się do projektu planu udostępnionego podczas pierwszego wyłożenia.

Pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. Skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na skargę organu wskazał, że wskazując na zabudowę usługową miał na myśli działkę [...], oznaczoną jako UT w planie z 2007 roku.

Dalej podał, że nie są prawdziwe twierdzenia organu, że zmiany w parametrach zabudowy są tożsame i dopasowane do sąsiedniej zabudowy, bowiem tam wybudowano budynki bliźniacze i dwulokalowe, było to dopuszczalne w planie z 2007 roku.

Nie jest trafna zdaniem K. R. również wypowiedź organu, że wskazanie nachylenia dachu jest jedynie doprecyzowaniem względem możliwej zabudowy przed uchwaleniem skarżonego planu, ponieważ dach płaski nie może przekraczać 30 % powierzchni całego dachu.

Ograniczeniem prawa własności przekraczającym zasadę proporcjonalności jest zapis dotyczący terenów ZO wskazujący na zakaz lokalizacji budynków, nie jest wystarczają rekompensatą dla właściciela możliwość realizacji pomostów.

Dodatkowo Skarżący podał, że jest zgodne z zasadą wyważenia interesów prywatnych i publicznych oraz zasadą proporcjonalności posadowienie dróg dojazdowych na części działki Skarżącego, gdyż obszar nie jest dobrze skomunikowany.

Dalej Skarżący podał, że gmina na mocy planu przeznaczyła pod drogę działkę [...], za którą nie zapłaciła (sprawa jest obecnie w sądzie), ale plan tej drogi nie został zrealizowany, ponieważ ludzie przesunęli płoty do granicy nieruchomości Skarżącego a nawet niektórzy wybudowali cześć garażu na posesji Skarżącego, która jest obecnie dróżką na około stawu, która gmina chce udostępnić publicznie. Jest to niecelowe i godzi w słuszny interes Skarżącego nie ma tam miejsca na drogę, jedynym celem jest zakaz grodzenia własności Skarżącego, stanowiący nieproporcjonalną ingerencję w jego prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXVIII/326/2020 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora Swarzędzkiego oraz ulic: Strzeleckiej i Działkowej w Swarzędzu" (zwana dalej "Uchwałą", "Planem").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r., poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g.") legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie Skarżący, w ocenie Sądu, dysponował legitymacją procesową do wniesienia skargi na Uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, skoro jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Skarżący wykazał, że jest właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w S., objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną Uchwałą.

Uznając natomiast materialnoprawną legitymację Skarżącego do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej Uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego Skarżącego.

Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga K. R. była zatem dopuszczalna.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 października 2020 r. (poz. 7814) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 24 Uchwały).

Należy podkreślić, iż kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Wskazać należy, że niniejsza Uchwała, wprawdzie w innym zakresie, ale była już przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. IV SA/Po 875/21 (dostępne CBOSA). W związku z rozpoznaniem tej skargi, WSA w Poznaniu ocenił już przesłankę formalnoprawną i nie dopatrzył się naruszenia procedury sporządzania planu. Ocena ta wiąże Sąd w niniejszym postępowaniu. WSA w Poznaniu w powyższej sprawie w wyroku z 25 listopada 2021r. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 3 ust. 7 pkt 3 i § 6 ust. 7 pkt 3 oraz odpowiadających tym zapisom oznaczeń na rysunku planu w związku z ustaleniem dla terenów oznaczonych symbolami 3MN, 8MN, 9MN, 1U i 2U, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, uwzględnienia strefy uciążliwości drogi krajowej nr [...] przy lokalizowaniu budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi - dopuszczono sytuowanie ww. budynków w zasięgu strefy pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w przepisach odrębnych. Powyższe ustalenia Uchwały nie znajdowały zdaniem WSA w wyroku z 25 listopada 2021r. umocowania w regulacjach ustawy oraz w przepisach odrębnych.

Przechodząc, w niniejszej sprawie, do oceny zasadności zarzutów skargi K. R. dotyczących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że dotyczą one zaskarżenia Uchwały w części odnoszącej się do działek należących do Skarżącego. W tym też zakresie Sąd przystąpił do oceny zasadności zarzutów skargi i uznał że zasługują one na uwzględnienie w części.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w skardze zawarte są liczne błędy w oznaczeniach terenów oraz błędne odniesienia do postanowień Planu. Sąd podziela stanowisko organu, że omyłki te wynikają z faktu, iż Skarżący odnosił się w swojej skardze do projektu Planu udostępnionego podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. Wobec powyższego Sąd w niniejszej sprawie poddał kontroli postanowienia Planu odnoszące się do działek należących do Skarżącego wymienionych w skardze. Zarzuty skargi odnoszące się do terenów nienależących do Skarżącego, w związku z brakiem naruszenia jego interesu prawnego w tym zakresie, musiałyby skutkować odrzuceniem skargi w tej części.

W związku z powyższym, Skarżący w skardze wskazuje, że naruszono art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekroczono władztwo planistyczne poprzez zmianę przeznaczenia terenu z zabudowy usługowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną w planie miejscowym symbolem 16MN. W projekcie Planu, do którego odnosi się Skarżący, teren 16MN obejmował jego działkę nr [...]. Jednakże w ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego uchwalonej wersji Planu teren działki Skarżącego nr ewid. [...] oznaczony jest jako [...]. Oznaczony w przyjętym Planie teren 16MN nie stanowi własności Skarżącego, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przez Skarżącego postanowień Planu odnoszących się do terenów, co do których w związku z powyższymi uwagami nie może wykazać naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego.

Sąd przyjął, że podnoszone w tej części zarzuty w istocie odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem [...] obejmującego działkę nr [...] należącą do Skarżącego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zupełnie niezrozumiałe jest powoływanie się Skarżącego na postanowienie poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 27 grudnia 2007r. (uchwała Nr [...] Rady Miasta, Dz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) co do ówczesnego przeznaczenia terenu usług UT oraz wskaźników zabudowy na tym terenie (§ 9 uchwały z 2007r.). Kontrola legalności zaskarżonej Uchwały nie polega bowiem na badaniu jej zgodności z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, lecz z przepisami u.p.z.p.

Co więcej podkreślić należy, że jeżeli dla danego terenu objętego Planem funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę to organy planistyczne, ani sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu nie są uprawnione do kwestionowania określonych taką decyzją warunków zagospodarowania terenu inwestycyjnego oraz parametrów inwestycji. Plan miejscowy sankcjonuje bowiem istniejącą na terenie objętym Planem legalną zabudowę oraz obowiązujące decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę danego obiektu, Plan miejscowy określa bowiem przeznaczenie terenów niejako na przyszłość i nie stanowi podstawy do ingerencji w zastany sposób zagospodarowania terenu. Podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 u.p.z.p. tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób (por. wyrok NSA z 7.12.2010 r., II OSK 1174/10, LEX nr 1613177; wyrok WSA w Opolu z 8.03.2011 r., II SA/Op 681/10, LEX nr 1127631). Przepis art. 35 u.p.z.p. wprowadza możliwość wykorzystania terenów, których przeznaczenie Plan zmienia, w sposób dotychczasowy. Oznacza to brak prawnego obowiązku właściciela terenów dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu na zgodny z przeznaczeniem określonym nowym Planem miejscowym.

Słusznie wskazuje Rada, że postanowienia § 5 ust. 4 pkt 1 Planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dla terenów oznaczonych symbolem MNU, przewidują ustalenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej lub bliźniaczej albo zabudowy usługowej w zakresie realizacji obiektów wyłącznie takich jak pensjonat, hotel, restauracja. Plan dopuszcza zatem obiekt hotelowy, jakiego domaga się Skarżący. Nadto mając na uwadze powyższe rozważania, Skarżący dysponuje decyzją Starosty P. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku [...] w S. przy ul. [...] (znak: [...]).

Istotnego naruszenia prawa oraz przekroczenia władztwa planistycznego nie można zarzucić organowi w kwestii ustalonych parametrów zabudowy na terenie [...]. Słusznie wskazuje Rada, że Plan precyzuje parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynków usługowych oraz geometrii dachu, do czego jest zobowiązana w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 obowiązującego w dacie podjęcia Uchwały Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587). Słusznie wskazuje Rada, że dla budynków usługowych w zakresie geometrii dachu ustala się dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych od 25ş do 45ş, przy czym dopuszcza się także stosowanie częściowo dachów płaskich (§ 5 ust. 4 Planu). Nadto, zasadnie podnosi Rada, że w poprzednim planie z 2007r. zasadniczo preferowano dachy pochyłe o takim samym kącie nachylenia, jak w aktualnym Planie oraz dopuszczano kombinację dachów płaskich i pochyłych (§ 9 ust. 5 i 6 uchwały z 2007r.). Przy czym, jak wskazano powyżej dla realizacji budynku hotelowego pierwszeństwo posiada ostateczna i prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę i przewidziane tą decyzją warunki i parametry zabudowy.

Przechodząc dalej wskazać należy, że działki Skarżącego o nr ewid. [...] – [...], [...], [...], [...] stanowią w Planie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 17MN i w tym zakresie Skarżący domagał się dopuszczenia zabudowy szeregowej. W ocenie Rady i Sądu zarzut istotnego naruszenia prawa w tym zakresie okazał się bezpodstawny. Rada słusznie argumentowała, że mając na uwadze istniejący na tym obszarze ład urbanistyczny i istniejącą zabudowę w postaci domów jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej niezasadne jest wprowadzenie obcej temu obszarowi zabudowy szeregowej. W uzasadnieniu Uchwały Rada podkreślała bowiem konieczność zachowania istniejącej intensywności zabudowy, brak bowiem racjonalnych przesłanek do jej zwiększania zwłaszcza w sąsiedztwie oczka wodnego oraz kontynuację istniejącego ładu architektonicznego na terenach sąsiednich. Słusznie przyjęła Rada, że uzasadnioną przesłanką do wprowadzenie nowej zabudowy szeregowej na terenie 17MN nie może być sąsiedztwo oddalone od tego terenu o 1,6 km (Zalasewo) i 2,5 km (G. ). Nie nawiązuje ono bowiem architektonicznie do przedmiotowego terenu objętego Planem.

Odnośnie terenu 17MN Sąd podziela argumentację organu, że nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego brak dopuszczenia na tym terenie zabudowy szeregowej, celem uniknięcia nieuzasadnionego zagęszczenia zabudowy mieszkaniowej, co nie jest wskazane na określonej już architektonicznie zwartej tkance miejskiej na tym terenie.

Zdaniem Sądu uzasadnione są ustalenia planu odnośnie terenów oznaczonych symbolami 15KD-D i 1KD-D. W zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom. Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. Określając obsługę komunikacyjną dla danego terenu, Rada ma obowiązek w sposób jednoznaczny wyznaczyć i wskazać sieci infrastruktury drogowej niezbędne dla zapewnienia mu obsługi komunikacyjnej. Trudno bowiem wyobrazić sobie realną możliwość funkcjonowania terenów przewidzianych do zabudowy, bez dostępu do drogi publicznej, czy też bez wyznaczenia szlaków komunikacyjnych (ulic).

W niniejszej sprawie skoro organ uznał, że istniejąca sieć drogowa jest niewystarczająca, więc dla udrożnienia istniejącego układu komunikacyjnego, słusznie postanowił o wyznaczeniu fragmentu nowego połączenia drogowego w północnej części działki Skarżącego. Zauważyć należy, że by zminimalizować ingerencję w teren Skarżącego prawie w całości wykorzystano do tego fragment wolny od zabudowy w Planie z 2007 roku - mianowicie 3-metrowy pas zieleni izolacyjnej oraz 10-metrowy pas terenu ograniczony linią zabudowy. W zaskarżonej Uchwale zaproponowano 8-metrową drogę, która umożliwi udrożnienie istniejącej sieci drogowej, co w przypadku lokalizacji planowanego hotelu, na który Skarżący otrzymał już pozwolenie na budowę, nie spowoduje utrudnienia w ruchu w tej części miasta i wpłynie pozytywnie na bezpieczeństwo tego obszaru,

Z kolei wyznaczona w Uchwale droga oznaczona symbolem 1KD-D poszerzona została do parametrów drogi (12m) znajdującej się w sąsiednim opracowaniu planem miejscowym (Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w rejonie ulic [...] w S.) i stanowi kontynuację połączenia drogi krajowej nr [...] z ul. [...] oraz ul. [...]. Podzielić należy ustalenia organu, że tak istotny ciąg komunikacyjny wymaga odpowiedniej szerokości, biorąc pod uwagę dopuszczenie ewentualnych chodników i ścieżek rowerowych.

Niezasadne także okazały się zarzuty odnoszące się do istotnego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie na terenach działek należących do Skarżącego terenów dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami 1KDW – 5KDW, bowiem w Planie przyjętym zaskarżoną Uchwałą na terenach należących do Skarżącego nie wyznaczono takich terenów, ani innych przeznaczonych na ciągi piesze i rowerowe. Wprawdzie w projekcie Planu przedłożonym do pierwszego wyłożenia Rada przewidziała teren oznaczony symbolem 2KDX, ale ostatecznie odstąpiła od wyznaczenia terenu o takim przeznaczeniu. Zarzuty Skarżącego w tym zakresie nie zatem odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się jednak w końcu do zarzutu Skarżącego odnośnie wyznaczenia terenów oznaczonych symbolem 3ZO wskazać należy, że mimo błędnego sformułowania tego zarzutu zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący postulował w jego zakresie zmianę błędnego ustalenie całkowitego zakazu lokalizacji na tych terenach budynków, jednakże zdaniem Sądu teren ten powinien mieć również całkowicie inne przeznaczenie. Teren ten obejmuje stanowiące własność Skarżącego działki nr [...] i [...].

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, CBOSA).

Odnosząc się do terenu oznaczonego symbolem 3ZO przywołać należy § 9 ust. 1 Uchwały, zgodnie z którą dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZO, 2ZO i 3ZO ustala się przeznaczenie pod lokalizację zieleni nieurządzonej.

W ust. 2 tego przepisu Uchwały w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenie 3ZO:

1) dopuszcza się:

a) lokalizację dojść i dojazdów,

b) lokalizację ścieżek rowerowych i ciągów pieszych,

c) lokalizację tablic informacyjnych o powierzchni nie większej niż 1,5 m˛,

d) lokalizację wyłącznie ogrodzeń ażurowych, z zastrzeżeniem § 21,

e) lokalizację obiektów małej architektury, z zastrzeżeniem § 21,

f) lokalizację urządzeń do jazdy konnej na terenie 1ZO,

g) lokalizację pomostów, przystani i kąpieliska na terenie 3ZO;

2) zakazuje się:

a) lokalizacji budynków,

b) lokalizacji napowietrznych sieci infrastruktury technicznej,

c) lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z zastrzeżeniem § 21,

d) lokalizacji ogrodzeń składających się z przęseł wykonanych z prefabrykatów betonowych, z zastrzeżeniem § 21.

Natomiast ust. 3 tego postanowienia Uchwały stanowi, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:

1) ustala się:

a) gospodarkę odpadami zgodnie z przepisami odrębnymi,

b) uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu 1ZO wynikających z położenia w granicach obszaru [...], zgodnie z przepisami odrębnymi;

2) zakazuje się lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Tymczasem z postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 29 marca 2011 r., z którym zgodna winna być zaskarżona Uchwała, wynika, że teren działek nr [...] i [...] oznaczony jest symbolem [...]

Z punktu 2.1.2 Kierunków Studium, dotyczącego terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, (M/U) wynika, że planowana zabudowa na terenach M/U to głównie zabudowa wielorodzinna. Preferowane usługi na terenach M/U: ochrony zdrowia, np. ośrodki zdrowia, szpitale, kliniki itp.; oświaty: wszelkiego typu szkoły, przedszkola, żłobki itp.; kultury: biblioteki, ośrodki kultury, kina, teatry, kościoły, domy rekolekcyjne itp.; usługi komercyjne, np. usługi finansowe, gastronomiczne, zamieszkania zbiorowego np. hotelarskie, handlowe za wyjątkiem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, itp. Na str. 35 Kierunków Studium zawarto, że na terenach [...] dominująca ma być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uzupełniająca: usługi.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza postanowienia studium wtedy, gdy studium zawiera niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określa w sposób zupełnie odmienny (różny). Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przeznaczenie terenu działek nr [...] i [...] jako tereny oznaczone symbolem 3ZO w Planie pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi wyżej postanowieniami Studium, który dla terenów oznaczonych symbolem [...] przewiduje dominującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, uzupełnioną usługami. Rada Miasta nie zawarła w uzasadnieniu Uchwały żadnych argumentów wyjaśniających przyjętą tak istotną zmianę przeznaczenia tych terenów. Co więcej, w uzasadnieniu Uchwały w części odnoszącej się do działek nr ewid.[...], [...], [...] i części działki [...] wskazano, że przeznaczono ten teren pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, pomimo określonego w Studium Kierunków zagospodarowania pod tereny zieleni naturalnej (Z). Wyznaczony teren będzie stanowił kontynuację sąsiadującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Tym bardziej, zatem nieuzasadnione jest przyjęcie dla terenów 3ZO przeznaczenia pod lokalizację zieleni nieurządzonej, skoro w Studium teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wraz z usługami ([...]), a nadto w Planie teren 3ZO sąsiaduje z terenem o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i usługową (MN/U). Nadto, zauważyć należy, że z treści Planu nie wynika, że wszystkie tereny wód powierzchniowych (WS) otoczone są terenami zieleni nieurządzonej (ZO), z czego można by odczytywać intencję organu w zakresie wyznaczenia terenów zielonych w celu ochrony oczek wodnych znajdujących się na terenie Planu, bowiem teren 2WS z jednej strony graniczy z terenem 2ZO, ale w pozostałej części z terenem 4U (zabudowa usługowa) wraz z wytyczoną od strony 2WS linią zabudowy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały oraz załącznika graficznego do Uchwały części obejmującej teren oznaczony symbolem 3ZO w zakresie działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], obręb S., jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jak już wskazywano powyżej, w pozostałym zakresie zarzuty Skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałej części skargę oddalił, jak orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz ustalone według stawek minimalnych wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w wysokości 480 zł. wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie daje 797 zł

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 14 grudnia 2022r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.