Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1720/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 8 i 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 134/10 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 134/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w D. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Komendant Powiatowy Policji w D. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2000r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i §1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.) odmówił Z. K. przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Z. K. - emeryt policyjny - w dniu [...] grudnia 2009 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ale w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku.

Organ wyjaśnił, że prawo do równoważnika wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika zajmowanego lokalu mieszkalnego, którego § 8 odnosił się do rencistów i emerytów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie, renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 8 poz. 67), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) lub ustawą emerytalną.

Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266 poz. 2246) dokonano nowelizacji powołanych wyżej przepisów uchylając wyżej cytowany § 8 oraz ust. 2 § 9 i tym samym pozbawiając tę grupę osób uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Według organu I instancji, w takiej sytuacji brak jest podstaw do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K. Podał, że w dniu [...] grudnia 2009 r. jako emeryt policyjny złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za rok 2009. W uzasadnieniu wniosku powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I WSK 953/07, który przyznawał prawo do przedmiotowego równoważnika emerytowi, mimo nowelizacji prawa na niekorzyść emerytów policyjnych. Uznał zatem, że jest w identycznej sytuacji prawnej jak emeryt w w/w sprawie, toteż przyznanie równoważnika traktuje jako w pełni zasadne. Stwierdził też, że wcześniej składał oświadczenie prosząc o przyznanie ekwiwalentu za remont mieszkania za lata 2006-2008, ale otrzymał odpowiedź od Komendanta Powiatowego Policji w D. w formie pisma mimo, iż z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wynika, że odpowiedź powinna nastąpić w formie decyzji.

Wskazał, że emerytem policyjnym jest od 1991 r., równoważnik za remont mieszkania otrzymywał od 1992 do 2005 r. Uznał, ze niezgodne z prawem jest uzasadnienie tej decyzji, w którym stwierdza się, że prawo do omawianego równoważnika wynikało z przepisów rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. podczas, gdy w przesłanym do niego piśmie wskazano, że świadczenie wypłacono mu na podstawie decyzji z 2001 r.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, po rozpoznaniu odwołania Z. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ustawy o Policji, przy czym reguluje on prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów, a nie dla emerytów i nie może być, w odniesieniu do tej ostatniej grupy osób stosowany.

Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że prawa emerytów policyjnych reguluje powołana wyżej ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W odniesieniu do mieszań ustawa ta zawiera dwa unormowania zamieszczone w treści art. 29 i art. 30. Z art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z treści art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że z przepisów powyższych nie wynika zatem, aby emeryt lub rencista policyjny był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z powołanych wyżej ustaw nie wynika i nie wynikało prawo tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, sytuacja prawna emerytów i rencistów policyjnych nie zmieniła się również i wskutek wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Jakkolwiek organ przyznał, że rozporządzenie to w § 8 przyznawało równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom, ale wspomniana kategoria osób nie mogła nabyć prawa do tego równoważnika, gdyż nabycie tego prawa, zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa, mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis rangi ustawy.

Następnie organ II instancji wskazał, że przepis § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które weszło w życie od dnia 1 stycznia 2006 r.

W tej części uzasadnienia decyzji organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, w którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej wskazanej powyżej nowelizacji. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podkreślił jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny zbadał również konstytucyjność art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), i uznał, że przepis ten nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby.

Wziąwszy powyższe okoliczności pod rozwagę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu uznał, że nie występują podstawy do wzruszenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w D.

Skargę na powyższą decyzję złożył Z.K.

Wniósł o uchylenie tej decyzji w całości. Wystąpił też o przyznanie mu prawa do równoważnika pieniężnego za lata 2006-2009 wraz z należnym odsetkami ustawowymi oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawnych.

Uzasadniając swoje stanowisko powtórzył fakty, twierdzenia i argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto zarzucił, że po tym jak wskazał organom, na istniejącą podstawę prawną wypłaty ekwiwalentu w 2001 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu [...] stycznia 2010r. wystosował do niego pismo informujące o tym, że wydaje postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania, w sprawie nieważności decyzji [...] przyznającej mi prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i że na to postanowienie, według skarżącego bezprawne, nie służy mu zażalenie.

Rozpoznając skargę WSA we Wrocławiu uznał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena mocy obowiązującej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanej dnia [...] czerwca 2001 r.

Nadto, zdaniem Sądu I instancji, istotna w sprawie jest również okoliczność, że skarżący od 1999 r. przebywa na emeryturze.

Sąd I instancji wyjaśnił, że uprawnienie to zostało skarżącemu nadane, w oparciu o § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich przyznawania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212, ze zm.), stosownie do którego "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin". WSA we Wrocławiu zwrócił przy tym uwagę, że decyzja z [...] czerwca 2001 r. wymienia jako podstawę prawną art. 91 ustawy o Policji. Z kolei, identyczne uregulowanie jak § 11 w/w rozporządzenia zawiera § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji zaznaczył, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniono to rozporządzenie, tzn. uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

Ustalając treść obowiązującej normy prawnej regulującej prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego Sąd I instancji przypomniał, że wobec ogólnej zasady intertemporalnej "lex posteriori derogat legi priori", nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r., nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Wprawdzie, jak stwierdził Sąd I instancji, polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą to instytucję powołuje się również pośrednio i skarżący wywodząc, że mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal, niemniej jednak roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia.

Odnosząc się natomiast do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wypada jednak nadmienić, że umocowania do wydania przepisów wykonawczych, ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne.

Analizując delegację ustawową dla wydania ww. rozporządzenia, Sąd I instancji stwierdził, że delegacja ta wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W przywołanym artykule ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. WSA we Wrocławiu podkreślił, że w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, stwierdzając, że "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)".

Z tego powodu, Sąd I instancji jako prawidłowe uznał stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, w którym organ ten wywiódł, że utrata mocy obowiązującej § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, osobom będącym emerytami policyjnymi. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego.

Takie rozróżnienie oznacza z kolei, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., jak również z dnia [...] czerwca 2002 r. nie uchylało w przepisach przejściowych orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego, a trafność takiego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77). Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r., nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w konsekwencji w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu.

Nadto, wedle ustaleń WSA we Wrocławiu, wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. (data wpływu [...] grudnia 2009 r.) r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, wniosek ten dotyczył natomiast naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, wedle Sądu I instancji, należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego, winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać go do jego sprecyzowania. Skoro zaś organ kwestii tej nie wyjaśnił, to tym samym orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. w ogóle nie określił.

Z tego powodu WSA uznał, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzje wydane w obydwu instancjach.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenia powyższego wyroku i oddalenia skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nie naruszały innych przepisów postępowania, a także nie naruszały prawa materialnego, albowiem zostały wydane zgodnie z przepisami art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, mimo podstaw do jej nieuwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że zaskarżony wyrok nie wskazuje, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydawaniu uchylonych decyzji. Ponadto WSA we Wrocławiu stwierdził, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wynikało, że jednym ze składników tego rozporządzenia miało być wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Oznaczałoby to, że to rozporządzenie, a nie ustawa, miało wskazywać podmioty uprawnione do tego równoważnika. Tymczasem z treści przywołanego artykułu wynika, że ustawodawca nie upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wskazania podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia, ale nakazał mu uwzględnienie podmiotów uprawnionych. Uwzględnienie podmiotów uprawnionych, to nie wskazanie podmiotów uprawnionych. Nie można zatem postawić znaku jedności między tymi pojęciami. Wskazanie podmiotów uprawnionych oznacza upoważnienie do kreowania kręgu osób uprawnionych, natomiast uwzględnienie, oznacza nakazanie respektowania ustanowionego już stanu, w tym przypadku ustalonego już kręgu osób uprawnionych. Określenie tych podmiotów nastąpiło w ustawie o Policji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. był źródłem uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Przeciw temu poglądowi wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, twierdząc, że uchylenie § 8 nie zmienia stanu prawnego, skoro z ustawy nie wynikało uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do tego równoważnika pieniężnego. Organy policyjne obu instancji dokonały analizy prawa i stwierdziły, że ani art. 91 ust. 1 ustawy o Policji ani art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), a także żaden inny przepis rangi ustawowej nie dawał i nie daje ani emerytom, ani rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli wziąć pod uwagę treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. należy stwierdzić, że przyznanie uprawnienia następuje corocznie na okres 1 roku, nie następuje z urzędu, lecz na wniosek, a postępowanie wszczyna złożenie oświadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony, w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku. Podstawą nabycia uprawnienia w każdym kolejnym roku jest corocznie wydana decyzja, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniająca stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem ocena stanu prawnego dokonana przez Sąd I instancji w tym postępowaniu wychodzi z odmiennego założenia, sprzecznego ze wskazanym wyżej przepisem, mianowicie z założenia trwałości na okres dłuższy niż jeden rok decyzji raz przyznającej ten równoważnik. Takie założenie, jest sprzeczne z wolą ustawodawcy wyrażoną w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można mówić o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji wydanych w latach 2002 - 2004 i wywoływaniu przez nie skutków prawnych w okresie późniejszym niż lata, których dotyczyły.

Nie sposób się również zgodzić z oceną WSA we Wrocławiu, że po stronie skarżącego występuje prawo dobrze nabyte. Zasada praw nabytych jest jedną z zasad wywiedzionych przez Trybunał Konstytucyjny i doktrynę z zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ochrony praw nabytych dotyczy praw nabytych słusznie, tj. na podstawie prawa powstałego zgodnie z konstytucyjnymi zasadami jego tworzenia. Uprawnienia nabyte na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy, lecz na podstawie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż minister bez upoważnienia rozszerzył krąg osób upoważnionych, w stosunku do ustawowego kręgu uprawnionych podmiotów. Nie można wobec tego mówić, że prawa nabyte na podstawie tego przepisu były dobrze nabyte, skoro ustawa, ani wcześniej ani później, nie przyznawała tej grupie podmiotów, uprawnienia do tego równoważnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie podstawami kasacyjnymi oznacza, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, to NSA nie może podejmować żadnych działań z urzędu, a tym samym oceniać, czy zaskarżonym wyrokiem nie naruszono innych jeszcze przepisów niż te, które zostały wskazane przez stronę. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest zatem powołać konkretne przepisy, którym- jego zdaniem- miał uchybić Sąd I instancji, określić, jaką postać miały te naruszenia, uzasadnić zarzut złamania wszystkich kwestionowanych norm, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego- dodatkowo wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Z treści tej skargi nie wynika bowiem, na jakiej dokładnie podstawie miała być ona oparta, zwłaszcza że nie powołano się w niej na żaden z punktów art.174 P.p.s.a. Nie wiadomo zatem, czy autor skargi kasacyjnej oprócz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamierzał wytknąć Sądowi I instancji złamanie innych jeszcze przepisów, a ponadto dlaczego art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.151 zakwalifikował do norm materialnoprawnych, chociaż są to przepisy procesowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć się do oceny zarzutów dotyczących art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art.151 P.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej jedynie te przepisy zostały wprost wskazane jako naruszone zaskarżonym wyrokiem. Skoro są to przepisy prawa procesowego a nie prawa materialnego, to w konsekwencji przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W tej sytuacji przypomnieć również trzeba, że podstawą skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez WSA we Wrocławiu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie sposób dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 151 P.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne niż dotyczące wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użyte w treści powołanych przepisów zwroty "oddala skargę" i "uchyla" są kategoryczne. Sąd ma zatem obowiązek uwzględnienia skargi na decyzje lub postanowienie poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie obowiązku zakreślonego w art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (lub postanowienia) Sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu przypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć wpływ na wynik sądowoadministracyjny, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. W związku z tym, jeżeli sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to-wbrew zarzutom skargi kasacyjnej- o żadnym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. nie może być mowy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje organów Policji obu instancji, mimo że prawa one nie naruszały, a ponadto Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu swego orzeczenia do złamania, jakich przepisów procedury administracyjnej doszło przy podjęciu tych rozstrzygnięć. Ta ostatnia uwaga jest trafna. Jeżeli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną powinien wskazać, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólnikowe stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Dzierżoniowie, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy" bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi, pozostaje w sprzeczności z wymogiem wyjaśnienia przez sąd administracyjny podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Mankamenty te nie są jednak równoznaczne ze złamaniem art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mogłyby być analizowane jedynie pod katem wymogów, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Jednakże w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. nie wywiedziono. Ponadto chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie wadliwe, to zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Stosownie zaś do art.184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie wyroku tylko wtedy może stanowić przesłankę do jego wzruszenia, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeżeli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to nie ma podstaw do jego kwestionowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu przyjął, że zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem MSWiA z dnia z dnia 28 grudnia 2005 r., pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia.

Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Nowelizacja powołanego rozporządzenia nie powodowała bowiem automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom, emerytom czy rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dopóki więc decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Stosownie bowiem do obowiązującej w Polsce zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.). Dopuszczalne jest także stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, co możliwe jest nie tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek, ale także wtedy, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, gdyż przestał istnieć podmiot stosunku prawnego (np. utrata przez stronę określonych kwalifikacji, statusu prawnego), a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn., I OSK 541/10 oraz dwa wyroki z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 407/10 i I OSK 415/10).

Z powyższych względów bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do treści art. 91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a zwłaszcza do § 3 ust.2 cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Przedmiotowe decyzje przyznawały bowiem uprawnionym osobom uprawnienia na przyszłość i bezterminowo. Ponadto decyzje te i przepisy obowiązujące w tym zakresie nie określały zdarzenia czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego.

Taki też charakter miała decyzja Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu słusznie zauważył, że skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu. Jeżeli bowiem wcześniejsza decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania prawidłowości i trwałości. Oznacza to również, że wydanie drugiej decyzji, która dotyczyłaby tego samego roszczenia pozbawione byłoby podstaw prawnych i prowadziło do uznania, że nowa decyzja została wydana w warunkach naruszających porządek prawny (art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie również wywiódł, że przed wydaniem kontrolowanych przezeń decyzji organy nie ustaliły treści żądania Z. K., co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy omawiane decyzje zostały w ogóle wydane w zakresie wyznaczonym wnioskiem strony. Brak takich ustaleń mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nawet pobieżna analiza wystąpień strony wskazywać może, że Z. K. nie domagał się wydania nowej decyzji rozstrzygającej o jego uprawnieniach do równoważnika, lecz wnosił o wypłatę świadczenia przyznanego mu wcześniejszą decyzją, która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści wpływającego do niego podania strony, gdyż może to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany zakresu takiego żądania, wbrew rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści- w przypadku wątpliwości- posiada wyłącznie podmiot wnoszący pismo a nie organ, będący adresatem takiego podanie.

Z powyższych względów WSA we Wrocławiu zasadnie zarzucił organom naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konsekwencji musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 P.p.s.a. Dlatego też uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.