Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 901/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi T. T. i R. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] (znak: [...] ) z dnia [...] ; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. i R. T. solidarnie kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem kosztów postępowania; 3. nakazuje zwrot solidarnie na rzecz T. i R. T. z funduszy Skarbu Państwa - kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] (znak [...] ) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] (znak [...] udzielającą A SA Pion Sieci – Obszar w K. pozwolenia na wznowienie robót przy budowie napowietrznej sieci telefonicznej na działce nr ewidencyjny 793/2 położonej w miejscowości R. przy ul. A

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na przepis art. 51 ust. 1 a ustawy prawo budowlane, wywodząc, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać inwestorowi decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, jeśli inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył, iż w sprawie w dniu [...] podjęto na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego decyzję Nr [...] nakładającą obowiązki, jakie A winna wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych przy napowietrznej sieci telekomunikacyjnej do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, iż A nałożone decyzją nr [...] obowiązki wykonała w sposób właściwy, zaś T. i R. T. nie wykazali w odwołaniu, iż obowiązek ten został wykonany w sposób niewłaściwy. Organ odwoławczy uznał nadto, iż podniesione w odwołaniu zarzuty nie wiążą się merytorycznie z treścią zaskarżonej decyzji, dotyczą one bowiem albo decyzji nr [...], albo podlegających kognicji sądów powszechnych spraw cywilnych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli T. i R.T., zarzucając mu naruszenie przepisów art. 6 i art. 10 k.p.a., a także innych przepisów związanych z dowodami, oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Powołując się na te przepisy podnieśli, iż zaniechano przesłuchania stron postępowania, odstąpiono od obowiązku zapoznania stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym, uniemożliwiono stronom branie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i składanie wniosków dowodowych, nie przeprowadzono nadto rozprawy administracyjnej, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono zapoznania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zaniechano ustalenia czy jest to nowa budowa czy też remont istniejącej sieci kablowej, a to w świetle prawa budowlanego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w zależności od poczynionych ustaleń w sprawie tej można było zastosować dwa różne tryby. Skarżący zwrócili uwagę na "fakt wykonania robót w sytuacji braku zgody właścicieli nieruchomości przez którą przebiega linia", a zgoda taka warunkuje wydanie decyzji. W konsekwencji skarżący uważają, iż decyzję wydano na podstawie deliktu cywilnego, a to z kolei stanowi czyn niedozwolony. W uzupełnieniu skargi z dnia [...] skarżący oświadczyli, iż właścicielami spornej działki są od 19 kwietnia 1996r., działka jest ogrodzona, a A dokonała rozbudowy istniejącej sieci telekomunikacyjnej, bowiem w dniu 4 marca 1999r. bez ich zgody weszła na ich nieruchomość w celu podwieszenia nowego kabla o większej pojemności, którego końce zostały podłączone dopiero w 2000r. Podkreślili nadto, iż wykonane roboty nie były konsekwencją uszkodzenia, której sieć uległa w wyniku burzy, a decyzję o wznowieniu robót podjęto na podstawie nieudowodnionych twierdzeń pracowników A SA o konieczności usunięcia rzekomej awarii. Zauważono również, iż wniosek o powołanie niezależnego biegłego do zbadania tego zagadnienia nie został rozpatrzony, podobnie bez odzewu pozostało zawiadomienie, iż sporne roboty mimo podjęcia postanowienia o ich wstrzymaniu były przez A SA kontynuowane. Zdaniem skarżących zachodziła potrzeba przeprowadzenia w sprawie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Okoliczność tą potwierdził organ odwoławczy w piśmie z dnia 5 maja 2003r., którym to pismem zawiadomił skarżących, iż "sprawa nie może być załatwiona w terminie jednego miesiąca z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego". T. i R. T. zauważają, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomiono ich o wynikach tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, podkreślił, iż T. i R. T. nie wnieśli odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...]., a pismami z dnia 12 grudnia 2002r. i 20 lutego 2003r. PINB poinformował skarżących o możliwości zapoznania się z dostarczoną dokumentacją oraz aktami sprawy oraz pouczył o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszenia żądań oraz wniosków w sprawie. Z prawa tego skorzystano, bowiem w pismach z dnia 23 grudnia 2002r. i 3 marca 2003r. wniesiono uwagi i zastrzeżenia do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Do tych uwag organ nadzoru budowlanego ustosunkował się w piśmie z dnia 10 marca 2003r. To zaś, na co organ odwoławczy zwrócił uwagę, oznacza, iż skarżący brali czynny udział w postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał nadto, iż w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a kwestia czy sporne roboty należało zakwalifikować jako "nową budowę czy też remont istniejącej sieci kablowej" została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w decyzji nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji uznano, iż A SA dokonała remontu istniejącej napowietrznej linii telekomunikacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. O wpisie i innych kosztach sądowych, stosownie do § 2 art. 97 powołanej ustawy, orzekł na podstawie przepisów dotychczasowych.

W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] znak [...] w sprawie udzielenia A SA Pion Sieci – Obszar w K. pozwolenia na wznowienie robót przy budowie napowietrznej sieci telefonicznej na działce nr ewidencyjny 793/2 położonej w miejscowości R. przy ul. A.

Badając legalność tej decyzji, Sąd zważył, że zasadą ogólną prawa budowlanego z 1994r. wyrażoną w art. 28 jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonanie wszelkich robót budowlanych. Wyjątki od tej zasady zostały ustanowione w art. 29 tej ustawy. Katalog robót budowlanych zawarty w tym przepisie jest zamknięty i niedopuszczalna jest jego rozszerzająca interpretacja. Na gruncie powołanych przepisów przyjąć zatem należy, iż roboty budowlane, które nie zostały wymienione w art. 29 prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a większość z robót wymienionych w art. 29 wymaga, stosownie do art. 30 prawa budowlanego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, a do wykonania tych robót można przystąpić dopiero wówczas gdy właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust. 2 zdanie drugie).

Za naruszenie powyższej zasady ustawodawca przewiduje dwie sankcje, a mianowicie jedną w art. 48, drugą w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do pierwszego z tych przepisów właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Obiektem budowlanym zaś, zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W przypadkach innych niż określone w art. 48, jak również wówczas gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a istnienie tego obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49), zastosowanie ma art. 50 i art. 51. Stosownie do przepisu art. 50 ust 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1)bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2)w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Postanowienie o wstrzymaniu robót traci, zgodnie z ust. 4 tegoż przepisu, ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Stosownie do tego ostatniego przepisu z kolei właściwy organ wydaje decyzję:1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2)nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Stosownie do ust. 1a art. 51 po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ, stosownie do ust. 2 art. 51, nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Z powołanych przepisów wynika, iż likwidacja skutków samowolnego wykonania robót polegających na remoncie odbywa się wyłącznie w trybie art. 50 ust. 1 i art. 51 prawa budowlanego, wyłączona jest w tym przypadku całkowicie możliwość zastosowania art. 48 prawa budowlanego, zaś likwidacja samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego następuje natomiast w trybie tego ostatniego przepisu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2001r., II SA/Po 2050-2051/99, nie publ. czy wyrok NSA z 29 listopada 2001r., II SA/Ka 415/00, nie publ.). Sąd zważył również, iż stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 prawa budowlanego sieci techniczne są budowlami, mieszczącymi się w pojęciu obiektu budowlanego, a roboty budowlane polegające na ich wykonaniu w określonym miejscu, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, montażu lub rozbiórce można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 3 pkt. 6 i pkt 7 oraz art. 28 prawa budowlanego), zaś roboty budowlane polegające na ich remoncie można rozpocząć po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego).

W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż sporne roboty budowlane zostały wykonane samowolnie w 1999r., okoliczności daty wykonania tych robót, jak również samowoli budowlanej, nie kwestionuje ani skarżący, ani inwestor, wręcz przeciwnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym również zeznania pracowników A SA uczestniczących w tym procesie inwestycyjnym, potwierdzają te okoliczności. Z tego względu należało podzielić wyrażony przez organy obu instancji pogląd, wedle którego A SA sporne roboty budowlane wykonała samowolnie, co z kolei oznaczało konieczność podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wątpliwości Sądu budzi jednakże zastosowany przez organy tryb w celu usunięcia skutków samowoli budowlanej. W sprawie bowiem postanowieniem Nr [...] w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał prowadzone przez A SA roboty realizowane przy napowietrznej sieci telefonicznej na działce nr 793/2 położonej w miejscowości R. przy ul. A 5a, będącej własnością T. i R. T., bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazał A SA przedłożenie dokumentacji powykonawczej zrealizowanych robót, projektu budowlanego uwzględniającego zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem wraz z uzgodnieniami wynikającymi z przepisów w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Dokumentację tą inwestor przedłożył w dniu 10 grudnia 2002r., a w dniu 23 stycznia 2003r. przedłożył weryfikację tej dokumentacji. W oparciu o tę dokumentację w dniu 10 marca 2003r. udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót według projektu demontażu kabla napowietrznego. Za podstawę prawną decyzji organy obu instancji przyjęły przepis art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Zastosowanie powyższego trybu budzi wątpliwości, w toku postępowania nie wyjaśniono bowiem charakteru samowolnie wykonanych robót, a mianowicie nie ustalono, co słusznie podkreślają skarżący w skardze, czy roboty te polegały na remoncie czy też może na rozbudowie już istniejącej sieci telekomunikacyjnej. Organy nie zbadały również kwestii, czy przedmiotowa sieć została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę i czy wykonano ją zgodnie z warunkami tego pozwolenia, jak również nie ustalono z kabli jakiego rodzaju sieć ta powinna się składać, a z jakich się składa w rzeczywistości. W ocenie Sądu wątpliwości nie budzi także okoliczność, iż w sprawie nie upłynął określony w art. 49 w zw. z art. 48 prawa budowlanego pięcioletni termin przedawnienia, którego to upływ obligowałby organ do rezygnacji z zastosowania trybu art. 48 prawa budowlanego, a stwarzałby możliwość uruchomienia trybu, o którym stanowi art. 50 i 51 prawa budowlanego. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, że załączona do akt administracyjnych dokumentacja techniczna wykonanych robót nie jest jednoznaczna. Z dokumentacji na wykonanie demontażu kabla napowietrznego w R. Nr [...] wynika, iż dokumentacja ta obejmuje demontaż uszkodzonego odcinka kabla rozdzielczego typu XzTKMXwn 15x4x06 na odcinku 290 m(str. 2 opracowania), z dokumentacji powykonawczej kabla napowietrznego Nr 4/2002 – "Stan istniejący" wynika z kolei, iż "na obszarze objętym opracowaniem istnieje sieć telefoniczna rozdzielcza i abonencka na podstawie słupowej oraz w ziemi. W 1998r. zaistniała potrzeba wymiany odcinka kabla rozdzielczego z uwagi na awaryjne uszkodzenie. Wymiany kabla typu XzTKMXn 15x4x0,8 dokonano na odcinku 290 m", z części tego opracowania "Kable nadziemne" zaś wynika, iż "do budowy linii nadziemnych zastosowano istniejącą podbudowę słupową. Zastosowano kable samonośne (z linią nośną) typu XzTKMXwn o średnicy 0,8 mm (str. 3 opracowania). Z załączonej do akt administracyjnych mapy zasadniczej z dnia 23 grudnia 1993r. Nr 27/93.132.333 wynika natomiast, iż sporna sieć składała się z następujących kabli: istniejących XzTKMXpwn 1x2x0,6, TKMX 1x2x0,6, XzTKMXpwn 3x2x0,6 oraz uszkodzonego przeznaczonego do wymiany XTKMXn 15x4x0,8 i wymienionego XzTKMXpwn 15x4x0,8.

Uchylając się od rozważenia powyższych kwestii organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 z póź. zm.), zwanej dalej k.p.a.

Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów stanowiących podstawę pozytywnego rozpoznania jego żądania (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Ustalając zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77 k.p.a.), organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie dla realizacji interesu społecznego, ale w dużej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego.

Za zasadny Sąd uznał nadto podniesiony w skardze przez T. i R. T. zarzut niezastosowania przez organy obu instancji art. 89 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skoro zatem w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub części organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę (wyrok NSA z 10 listopada 1981r., SA/Kr 173/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 111). Celem rozprawy jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwia organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie występują strony o spornych interesach, z jednej strony mamy bowiem skarżących - właścicieli nieruchomości, którzy domagają się usunięcia samowolnie zamontowanego kabla telefonicznego o większej pojemności, z drugiej zaś inwestora dopuszczającego się tejże samowoli.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślić należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył przepis art. 81 k.p.a., stosownie do postanowień powołanego przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżących do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący o poczynionych przez organ odwoławczy ustaleniach dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, chociaż w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] wyrazili swój sprzeciw wobec poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń, żądając m.in. demontażu nowego kabla. Zauważyć również należy, iż pismem z dnia 5 maja 2003r. zawiadomiono skarżących oraz inwestora o zmianie terminu zakończenia postępowania odwoławczego z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W aktach administracyjnych brak jest jednak jakichkolwiek dowodów na okoliczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Z tego względu uznać należało, iż został naruszony powołany przepis art. 10 i art. 81 k.p.a. Skoro bowiem organ prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, to po jego zakończeniu winien umożliwić stronom zapoznanie z jego wynikami.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] [...] naruszają również art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, jak również treść tego przepisu. W szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego oraz ocenę ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zawarte w decyzji rozstrzygniecie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien, stosownie do art. 80 k.p.a., wykazać, dlaczego wobec zebranych w sprawie rozbieżnych dowodów i twierdzeń stron dał wiarę jednym dowodom, drugim za odmówił tej wiary. Winien nadto wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętej decyzji, gdyż bez tego nie może bronić swoich słusznych interesów oraz prowadzić polemiki z organem. Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Obowiązek uzasadniania decyzji wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art.11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r.,SA/Po 1122/83,GAP 1986r,nr 4,s. 45). W sprzeczności z tymi zasadami, w ocenie Sądu, pozostaje decyzja, w której uzasadnieniu "owo" wyjaśnienie organ ograniczył, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, do przedstawienia stanu faktycznego nie wyjaśniając motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji. Nie ustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, stanowi, w ocenie Sądu, uchybienie powołanym zasadom (por. uzasadnienie wyroku NSA z 19 stycznia 1982r., SA/Kr 583/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 12, wyroku NSA z 4 czerwca 1982r., I SA 255/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 53 czy wyrok NSA z 6 sierpnia 1984r., II SA 742/84, ONSA 1984r., nr 2, poz. 67).

Analiza obu decyzji dowodzi, iż nie spełniają one wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu obu decyzji nie tylko nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, ale nawet nie przytoczono treści tego przepisu. Ograniczenie się zaś w uzasadnieniu decyzji jedynie do zaprezentowania stanu faktycznego sprawy, bez ustosunkowania się do istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania.

W analizowanej sprawie naruszona została także wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ograniczył się bowiem jedynie do oceny poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń, nie przeprowadzając własnych ustaleń w sprawie. Wskazuje na to zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji in fine następujące stwierdzenie "organ odwoławczy stwierdza, iż wobec uznania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, że A wykonała w sposób właściwy obowiązki nałożone na nią decyzją nr 53/2002 oraz niewykazanie przez Państwa T. we wniesionym odwołaniu, iż obowiązek ten został wykonany w sposób niewłaściwy, organ odwoławczy uznaje za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej przez Państwa T. z decyzji zezwalającej A SA na wznowienie robót budowlanych na przedmiotowej sieci napowietrznej w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem". Tymczasem z powołanej zasady dwuinstancyjności wynika, iż organ każdej instancji działa osobno, zaś sprawa po raz drugi winna zostać rozpoznawana i rozpatrywana tak, jak gdyby nie zapadła w niej żadna decyzja, tylko bowiem przy takim założeniu można mieć nadzieję, że decyzja organu odwoławczego będzie oparta na wszechstronnym rozważeniu sprawy wraz z uwzględnieniem tych jej aspektów, które w ogóle nie były brane pod uwagę w decyzji pierwszej instancji. Wobec tego niedopuszczalne jest ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do kontroli decyzji, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, czy też rozpatrzenie zasadności argumentów organu pierwszej instancji(por.wyrok NSA z 20 stycznia 1998r.,I SA/Kr 1050/96 nie pub. czy wyrok NSA z 22 marca 1996r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997r., nr 1, poz. 35).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art.7, art.10, art.15, art.77, art.78, art.80, art.81 oraz art.107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, nie sposób natomiast zaakceptować wyrażonego w skardze przez T. i R. T. poglądu, wedle którego ich zgoda na wykonanie spornych robót warunkuje wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie samowolnie prowadzonych robót. W sytuacji bowiem gdy roboty budowlane prowadzone są samowolnie, tj. z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych zbędne jest wykazywanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że w postępowaniu tym orzeka się jedynie o przydatności robót budowlanych do użytku (por. wyrok NSA 23 listopada 2001r., II SA/Ka 320/00 nie publ. Czy wyrok NSA z 11 grudnia 2002r., IV SA 639/01, Monitor Prawny z 2003r., nr 4, s. 147).

Problematykę zwrotu kosztów reguluje art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści tegoż przepisu w orzeczeniu uwzględniającym skargę Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. Ponieważ zaskarżona decyzja zawierała wady w istotny sposób wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło z kolei podstawę do jego uchylenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. obowiązany jest wypłacić na rzecz skarżących T. i R. T. solidarnie tytułem poniesionych przez nich kosztów postępowania kwotę 10,00 (dziesięć) złotych.

Stosownie do powołanego przepisu art. 97 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawie należało zastosować również przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1967r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tj. Dz. U. z 2002r., Nr 9, poz. 88) w zw. z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wedle tego przepisu sąd z urzędu zwraca stronie wszelkie należności z tytułu kosztów sądowych, stanowiące różnicę między kosztami pobranymi od strony a kosztami należnymi. W zaskarżonej przez T. i R. T. sprawie wpis sądowy, stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 536) wynosił 10 zł. Tymczasem skarżący uiścili wpis w wysokości 20 zł. Z tego względu nakazano zwrot solidarnie na rzecz skarżących kwoty 10,00 (dziesięć) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.

Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] znak [...] nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy, iż decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1967r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tj. Dz. U. z 2002r., Nr 9, poz. 88) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).