Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 558/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), WSA Iwona Dąbrowska, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Wa 558/08

Uzasadnienie

Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...], którą odmówił A. S. (zwanej dalej skarżącą) przyznania świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu organ napisał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 z późn. zm.- dalej ustawa o FUS), możliwe jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z czym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium ich przyznawania. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują także inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m. in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe.

Organ wskazał, że skarżąca wystąpiła do organu o przyznanie emerytury specjalnej, podając, że ma [...] lat, nie przystąpiła do otwartego funduszu emerytalnego. Wskazała nadto, iż legitymuje się okresem składkowym wynoszącym [...] lat, [...] miesiące i [...] dni oraz nieskładkowym – [...] rok, [...] miesięcy i [...] dni, ma więc łączny okres wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Od dnia [...] r. zaliczona została przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo, do dnia [...] r. (od [...] r. na trwałe). Jest osobą bezrobotną, z uwagi na orzeczony stopień niepełnosprawności otrzymuje zasiłek stały z MOPS, który stanowi różnicę między kwotą kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej a otrzymywanym dodatkiem mieszkaniowym. Innych źródeł dochodu nie posiada. MOPS opłaca także za skarżącą składkę na ubezpieczenie społeczne.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, gdyż decyzją lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. została ona uznana za zdolną do pracy. Również decyzja w sprawie przyznania prawa do emerytury była odmowna, co z uwagi na stan zdrowia i sytuację bytową – jak wskazała skarżąca – "odbiera jej prawo do życia". Ostatnio jej stan zdrowia uległ pogorszeniu. Z nadesłanych przez skarżącą dokumentów wynika m. in., że decyzją z dnia [...] r. ZUS odmówił skarżącej przyznania renty, ponieważ w ostatnim 10-leciu przed zgłoszeniem wniosku udowodniła okres składkowy wynoszący jedynie [...] miesięcy i [...] dni, a ponadto ww. orzeczeniem uznana została za zdolną do pracy. Decyzją z tej samej daty ZUS odmówił jej także prawa do emerytury ze względu na to, iż nie ma 30-letniego okresu składkowego ani też nie została uznana za całkowicie niezdolną do pracy. Od [...] r. skarżąca została zaliczona okresowo przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem z dnia [...] r. Zespół ten odmówił wydania orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności, gdyż nie stwierdził pogorszenia stanu zdrowia, na co powoływała się skarżąca, mająca ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności do końca [...] r. (orzeczeniem z dnia [...] r. na trwałe).

Z dodatkowych informacji i dokumentów nadesłanych przez skarżącą wynika, iż w latach [...] zatrudniona była w P. w Z. jako sprzedawca (zwolniona z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy). W latach [...] prowadziła działalność gospodarczą (handel odzieżą używaną), którą musiała zlikwidować z uwagi na brak środków na jej dalsze prowadzenie. W tym czasie zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Skarżąca wskazała, że Urząd ten udzielił jej pożyczki na niekorzystnych warunkach, w kwocie [...] zł na własną działalność, którą ponownie zmuszona była zlikwidować po spłaceniu jedynie [...] zł kapitału i [...] zł odsetek. PUP odmówił umorzenia pozostałej kwoty pożyczki i wyegzekwował zaległą kwotę od jednego z poręczycieli, który z kolei wystąpił do sądu o zwrot tej kwoty przez skarżącą. Po zlikwidowaniu działalności przez 6 miesięcy otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych.

Od [...] r. skarżąca jest rozwiedziona. Od [...] r. korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Od dłuższego czasu leki wykupuje jej opieka społeczna. Ma pracującego syna, który stara się jej pomagać w miarę swoich możliwości. Według złożonego oświadczenia nie zobowiązał się on do udzielania matce pomocy (mieszka oddzielnie, nie podano więc jaka jest jego sytuacja finansowa). Skarżąca podała, że posiadane schorzenia ([...]) w znacznym stopniu ograniczają jej sprawność i możliwość podjęcia pracy. Starania podejmowane od [...] r. o przyznanie świadczeń z ZUS są bezskuteczne, a prawidłowość decyzji ZUS potwierdzona została przez sąd.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. podał, iż skarżąca po raz pierwszy zwróciła się o pomoc do tego ośrodka w [...] r. w związku ze swoją trudną sytuacją rodzinną (samotnie wychowywała studiującego syna), ale decyzja wówczas była odmowna z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Systematycznym wsparciem ze środków pomocy społecznej objęta została od czerwca [...] r., początkowo w związku z utratą pracy w wyniku zwolnień grupowych, następnie długotrwałego bezrobocia, a od [...] r. z powodu zaliczenia do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Pomimo złego stanu zdrowia skarżąca przez szereg lat poszukiwała zatrudnienia odpowiedniego do swojego stanu zdrowia. Obecnie, w związku z pogorszeniem stanu zdrowia, zaprzestała tych poszukiwań. Z uwagi na ogólną sytuację zdrowotną i wiek nie ma możliwości pozyskania własnych źródeł dochodu, a na wsparcie ze strony najbliższej rodziny nie może liczyć.

Organ stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie spełnione były przesłanki uzasadniające przyznanie renty specjalnej (przesłanki te powinny być bowiem spełnione łącznie). Skarżąca nie przedstawiła ani nie udokumentowała żadnych okoliczności wskazujących na szczególny charakter sprawy, w tym, aby jej obecna sytuacja wynikała z nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brak uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na ogólnych zasadach z uwagi na niespełnienie warunków niezbędnych do otrzymania tych świadczeń - przy czym z akt nie wynika, aby spowodowane było to nadzwyczajnymi okolicznościami - nie stanowi okoliczności szczególnej, uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego. Okoliczności takiej nie stanowi również sam fakt, że skarżąca znajduje się obecnie, z uwagi na stan zdrowia i brak własnych źródeł dochodu, niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej, gdyż świadczenia specjalne nie są świadczeniami o charakterze socjalnym. Z uwagi na obecne warunki socjalno-bytowe skarżąca, jak wszystkie inne osoby znajdujące się w podobnej sytuacji, objęta została stosownymi świadczeniami ze środków pomocy społecznej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca podniosła, iż odmowa emerytury specjalnej jest dla niej – jako osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe, bez własnych źródeł dochodu - krzywdząca. Podniosła, iż wysokość przyznanego jej od października [...] r. zasiłku stałego nie zapewnia jej podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca wywodziła, że wskazana przez nią sytuacja bytowa i zdrowotna, uzasadnia przyznanie jej świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o FUS.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę, pod względem zgodności z prawem, zaskarżonej decyzji administracyjnej, w dacie jej wydania. Kontrola zapadłego rozstrzygnięcia sprawowana jest jedynie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Sąd administracyjny nie orzeka natomiast, co do istoty sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Użyte w cytowanym przepisie określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie ustalane jest w toku wykładni, a jego konkretyzacja w indywidualnych przypadkach należy do sfery uznania organów administracji. Nie oznacza to jednak dowolności w wyborze rozstrzygnięcia. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, którego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy prawa materialnego i przepisy o postępowaniu administracyjnym. Ponadto, wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracyjny jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00).

Konieczność stosowania, w przedmiotowej sprawie, przepisów o postępowaniu administracyjnym normuje przepis art. 124 ustawy o FUS, zgodnie z którym w postępowaniu, którego przedmiotem jest przyznanie świadczenia wymienionego w art. 82 ust. 1 ustawy o FUS, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów, przy rozpatrywaniu wniosku, związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania, przez co należy rozumieć m. in. obowiązek analizowania każdego przypadku zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika konieczność zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do właściwego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 144/05).

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres ich kontroli sprowadza się zasadniczo do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje zatem samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru.

Zatem sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy. Prezes Rady Ministrów, uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazał dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, przysługującego w "szczególnie uzasadnionym przypadku".

Podzielając zasadność rozstrzygnięcia Prezesa Rady Ministrów należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych znaczenie powyższego określenia łączy z wybitnymi zasługami na płaszczyźnie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej. Wniosek o takie świadczenie uzasadniać mogą też zdarzenia losowe, w tym sytuacja bytowa, ale nie można traktować ich jako wyłącznej przesłanki przyznania stosowanego świadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/04). Trudna sytuacja materialna osoby wnioskującej jest tylko jedną z dwóch kumulatywnie wymaganych przesłanek przyznania świadczenia specjalnego. Prezentowaną wykładnię potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05. Badając konstytucyjność art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Natomiast przyznane świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o FUS nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie ustawy, czy świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 83 tej ustawy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o FUS, powoduje, że jego podmiotów nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmioty, których uprawnienia do emerytury i renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych.

Powoływanie się zatem przez skarżącą na niskie miesięczne dochody, które nie pozwalają na ponoszenie rosnących kosztów leczenia związanych z pogarszającym się stanem zdrowia, nie mogło przesądzić o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie renty specjalnej. Nawet gdyby organ podzielił stanowisko skarżącej o jej ciężkim położeniu materialnym, to przy rozstrzyganiu wniosku obowiązany był kierować się kryteriami obiektywnymi, opierając swoją ocenę na całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Subiektywne odczucia skarżącej o spełnieniu przez nią warunków z art. 82 ust. 1 ustawy o FUS, nie mogły być potraktowane jako wystarczająca podstawa do zastosowania w sprawie podanego przepisu. Przychylając się do rozstrzygnięcia Prezesa Rady Ministrów należy wskazać, że renta specjalna przyznawana przez Prezesa Rady Ministrów nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy. Do udzielenia pomocy finansowej i rzeczowej osobom znajdującym się w trudnych warunkach socjalno-bytowych powoływane są terenowe ośrodki pomocy społecznej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w kontekście podanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej renty specjalnej. Wskazane przez nią okoliczności – osoba samotna w wieku [...] lat, bez własnych źródeł dochodu, mająca stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności, niezbędne wydatki na leczenie, potwierdzają jedynie trudną sytuację bytową skarżącej, ale nie są wystarczające do przyznania świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.