Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 873/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wodociągów [...] sp. z o. o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 163/18 w sprawie ze skargi Wodociągów [...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Wodociągów [...] sp. z o. o. w [...] kwotę 12 234 (dwanaście tysięcy dwieście trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 163/18, oddalił skargę Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne.

Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – dalej: "Dyrektor", decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. określił Wodociągom [...] sp. z o.o. w [...] - dalej: "Spółka", na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., opłatę stałą w wysokości 147.014 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., za odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni [...] w miejscowości [...] do rzeki [...]. W uzasadnieniu decyzji dyrektor wskazał, że informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], Dyrektor ustalił Spółce, na podstawie ww. decyzji Marszałka Województwa [...], opłatę stałą w wysokości 147.014 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., za odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni [...] w miejscowości [...] do rzeki [...].

Spółka, na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) - dalej: "ustawa Prawo wodne" złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty.

Dyrektor wyjaśnił, że opłata roczna w zakresie odprowadzenia oczyszczonych ścieków komunalnych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 5.800 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 1.611 m3/s. Określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) - dalej: "rozporządzenie". Organ powołał również przepis art. 552 ust. 2 ustawy Prawo wodne wyjaśnił, że do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym, jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzutu ścieków występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s.

Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła błędną interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego i przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłat wartość wynikającą z "Q max godz." przeliczonego na m3/s, co skutkuje naliczeniem rocznej opłaty stałej za odprowadzanie ścieków w ilościach przekraczających ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym dla oczyszczalni [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Przepis art. 271 ust. 5 tej ustawy stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Nie stanowią przedmiotu sporu zastosowane przez organ czynniki iloczynu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 10 ust. 1 rozporządzenia ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach. Oś sporu stanowi natomiast trzeci czynnik.

Zdaniem Sądu meriti, mająca decydujące znaczenie literalna wykładnia omawianego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, że dla jego zastosowania organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości wprowadzanych oczyszczonych ścieków komunalnych było w pełni uzasadnione. Skoro w pozwoleniu czynnik ten był określony w m3/h, prawidłowo dyrektor dla czynionych wyliczeń wyraził go w m3/s. Należy przy tym podkreślić, że stosując treść art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu, w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało tylko jedną wartość maksymalną, więc tak jak to uczynił organ, należało ją tylko przeliczyć w m3/s. Natomiast uwzględnienie do wyliczeń średniodobowej ilości wprowadzanych ścieków, jak chce tego spółka, stanowiłoby oczywiste pominięcie treści omawianego przepisu. Co więcej, przepis ten nie stawia wymogu, aby maksymalna ilość odprowadzanych ścieków obliczana przez organ była zgodna z wartościami dopuszczalnego średniodobowego odprowadzania ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. To oznacza zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że zarzuty skargi oparte na twierdzeniach, iż ustalenia dyrektora doprowadziły do sprzeczności w wysokościach tych wartości, nie mogą zostać uwzględnione.

Do takich wniosków interpretacyjnych skłania również treść § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który stanowi, że określa ono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzonych do wód. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 8 i art. 272 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Pierwszy z nich stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie natomiast z treścią drugiego wymienionego przepisu, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi.

W związku z powyższym, Sąd meriti w pełni podzielił stanowisko Dyrektora, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostepnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Choć w istocie, jak zauważono w skardze, ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do wód obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 283, art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Pierwszy z nich dotyczy opłaty podwyższonej, którą zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. b ustawy Prawo wodne ponosi się m.in. za wprowadzenie ścieków wodnych do wód z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto z treści art. 281 i art. 282 wynika, że wysokość tej opłaty wiąże się z wielokrotnością opłaty zmiennej. Z kolei przepisy art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne również odnoszą się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Wodociągi [...] Sp. z o. o. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowany przepis ustawy Prawo wodne. W ocenie Spółki taka interpretacja cytowanego przepisu zarówno przez organ jak i Sąd pierwszej instancji skutkuje nałożeniem na skarżącego opłat za usługi wodne, w tym za ilość ścieków przekraczającą dopuszczalne ilości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym i możliwości hydrauliczne oczyszczalni ścieków.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że przyjęta przez organ do wyliczenia opłat ilość ścieków jest wartością zawyżoną i nierealną, bowiem założony zrzut ścieków w takiej ilości przede wszystkim doprowadziłby do przekroczenia dopuszczalnej ilości ścieków wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym a ponadto przekracza możliwości hydrauliczne oczyszczalni określone w dokumentacji projektowej. Z jednej strony skarżąca ma pozwolenie na odprowadzanie określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości ścieków z poważnymi sankcjami za ich przekroczenie, a z drugiej strony organ pobiera opłatę za "abonament" za odprowadzanie większej niż w pozwoleniu ilości ścieków, czyli większą eksploatację środowiska wodnego. Będące w obrocie prawnym dwie decyzje administracyjne nakładające na skarżącego określone obowiązki - fiskalny i środowiskowy - pozostają z sobą w sprzeczności. Z tego też powodu powstaje niepewność stanu prawnego obowiązującego w tej dziedzinie a stanowi ona podstawę działalności skarżącego. Nadto skarżąca kasacyjnie wskazała na rozbieżności w interpretacji wskazanych wyżej przepisów nie tylko wśród przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, ale również w orzecznictwie sądowym.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że uchwalenie i wejście w życie - z dniem 1 stycznia 2018 r. - ustawy Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – dalej: "Dyrektywa wodna". Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia.

Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, ZOTSiS 2016/12/I-927) uznał, że ani z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Dyrektywy wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych. Należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Stosownie do obowiązującego przepisu art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.

Zgodnie z unormowaniem art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne: "Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.".

W pozwoleniach wodnoprawnych, które wydawane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne z 2001 r.", zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 1, organy ustalały ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Natomiast przepisy art. 274 ust. 1 pkt 2 i art. 290 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 519 ze zm.) - dalej: "Prawo ochrony środowiska", do dnia 31 grudnia 2017 r. regulowały opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód. Wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia, zatem opłaty te związane były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Motywację do zmiany tego systemu opłat stanowiła okoliczność, że adresaci pozwoleń wodnoprawnych w celu uniknięcia kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia wnioskowali o nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4571/21, LEX nr 3259249).

Należy podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie Spółki, że naliczanie opłaty stałej dla ilości ścieków większej niż dopuszczalny maksymalny zrzut roczny, nie ma wymiaru środowiskowego, ale de facto wymiar finansowy, który w nieuprawniony sposób obciąża skarżącą. Z jednej strony skarżąca ma pozwolenie na odprowadzanie ścieków w określonej ilości z poważnymi sankcjami za ich przekroczenie, a z drugiej strony organ pobiera opłatę za "abonament" za odprowadzenie większej niż w pozwoleniu ilości ścieków czyli większą eksploatację środowiska wodnego. Będące w obrocie prawnym dwie decyzje administracyjne nakładające na skarżącą określone obowiązki - fiskalny i środowiskowy - pozostają z sobą w sprzeczności.

Przyjęta przez organ i zaaprobowana przez Sąd Wojewódzki interpretacja maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego średniodobowego odprowadzania ścieków określonego w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. (ze zmianą decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.) udziela pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni [...] w miejscowości [...] do rzeki [...] w ilościach: Qmax.h = 5.800 m3/h, Qśr.d = 51.000 m3/d z terminem ważności do dnia 28 grudnia 2020 r. Dopuszczalne wielkości zostały przyjęte na podstawie parametrów hydraulicznych określonych w dokumentacji projektowej.

Zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przepis jest niejednoznaczny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Wątpliwości w tej sprawie wynikają ze stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Wątpliwości związane z przyjmowanym przez organ parametrem maksymalnym wynikają przede wszystkim z brzmienia art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Przy czym nie chodzi o proste, techniczne przeliczenie jednostki miary (dm3 na m3), ale o wskazanie właściwego parametru. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd pierwszej instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.".

Relewantne znaczenie ma też to, że zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy Prawo wodne z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Zatem określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r. Dlatego też w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że przepisów dotyczących nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie należy interpretować na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenie wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libértate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, co potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Oznacza to, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Interpretacja tych przepisów może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony.

Mając na względzie powyższe rozważania i analizy należy uznać, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).