Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2516/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 52 ust 1 pkt 3 lit. a i b
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 126/10 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia B z siedzibą w Warszawie i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 126/10, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia A z siedzibą w W. i Stowarzyszenia B z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, skargi oddalił.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych w Warszawie, określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Trasy Świętokrzyskiej na odcinku od ul. Wybrzeże Szczecińskie do ul. Zabranieckiej, odcinek a - od ul. Wybrzeże Szczecińskie do ul. Tysiąclecia, odcinek b - od ul. Tysiąclecia do ul. Zabranieckiej:

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, uchylił pkt II.11 zaskarżonej decyzji i w to miejsce ustalił zapis: "Bazy budowy, miejsca poboru kruszyw budowlanych, miejsca magazynowania, przetwarzania i gospodarczego wykorzystania odpadów budowlanych, w tym ziemi z wykopów i gruzu budowlanego, które będą powstawały w trakcie realizacji przedsięwzięcia, lokalizować poza terenami objętymi obszarowymi formami ochrony przyrody, wymienionymi w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do podniesionych w odwołaniach zarzutów wskazując m.in., iż występujące na terenie Portu Praskiego gatunki ptaków będą właściwie chronione, jeżeli zabroni się Inwestorowi wycinki drzew i krzewów w ich okresie lęgowym, co zostało zawarte w pkt. II.9. decyzji dodatkowo, aby zapobiec opuszczaniu i porzucaniu lęgów przez ptaki, organ w pkt. 11.10. wprowadził także zakaz prowadzenia robót budowlanych powodujących nadmierny hałas w okresie lęgowym ptaków.

W nawiązaniu do braku w raporcie analizy innych wariantów alternatywnych, wskazano, że zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska raport powinien zawierać opis wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz opis wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że Komisja Ocen Przedsięwzięć Inwestycyjnych nie jest etapem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organizowanie posiedzeń Komisji leży w gestii Inwestora, a w tego typu posiedzeniach mogą uczestniczyć, z prawem zgłaszania postulatów i opinii przedstawiciele samorządów lokalnych oraz instytucji opiniujących. GDOŚ wskazał, że wnikliwie przeanalizował zgromadzony materiał i dopiero na jego podstawie wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uznał, iż wariant inwestycyjny przebiegu Trasy Świętokrzyskiej zaproponowany przez Inwestora i oceniony w raporcie, z punktu widzenia wpływu jego realizacji i eksploatacji na środowisko jest jak najbardziej zasadny, a inny przebieg trasy wiązałby się m.in. z wyburzeniami dużej ilości istniejących obiektów, a w szczególności wpisanych do rejestru konserwatora zabytków, a tym samym w większym stopniu oddziaływałby negatywnie zarówno na środowisko, jak i na zdrowie ludzi.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że zapewniono 21 -dniowy termin na składanie uwag i wniosków - od 3 do 23 lutego 2009 r.

Z kolei studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedynie dokumentem planistycznym o charakterze strategicznym i zawiera kierunki dla przyszłego planowania miejscowego. Nie jest ono jednak przepisem prawa miejscowego i nie stanowi podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych związanych z realizacja, inwestycji w mieście, takich jak np. pozwolenia na budowę. Dlatego też stanowisko organu pierwszej instancji, który nie uwzględnił wniosku wniesionego przez stronę, tłumacząc to faktem braku zależności pomiędzy studium i decyzją, środowiskową, organ odwoławczy uznał za jak najbardziej zasadne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Stowarzyszenie A oraz Stowarzyszenie B.

Stowarzyszenie A zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1. Istotne uchybienia oceny wpływu inwestycji na stan powietrza atmosferycznego w kontekście obowiązującego Programu Ochrony Powietrza;

2. Nieprawidłową ocenę wpływu inwestycji na środowisko w związku z błędami w prognozie natężenia ruchu;

3. Brak rozpatrzenia wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz brak rzetelnej analizy wariantu zerowego;

4. Niewystarczającą ochronę przed hałasem, w tym niewłaściwy dobór środków zaradczych;

5. Brak rzetelnego rozpatrzenia zgłoszonych w postępowaniu wniosków dotyczących minimalizacji wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzkie.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że w złożonych przez organizacje społeczne wnioskach wskazano warianty potencjalnie korzystniejsze dla środowiska - być może mniej korzystne pod innymi względami, ale w mniejszym stopniu ingerujące w tereny zielone i wymagające mniejszej liczby wyburzeń. Odnosząc się do podniesionej przez GDOŚ kwestii rzekomego braku możliwości wytyczenia przebiegu przez tereny kolejowe skarżący zwrócili uwagę, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest uwarunkowane wcześniejszym uzyskaniem przez inwestora prawa własności do terenu. Jeśli przebieg trasy bliżej torów kolejowych jest korzystniejszy dla środowiska to należało go przynajmniej rozważyć jako wariant. Konieczność pozyskania terenu od PKP może jedynie stanowić jedno z kryteriów wyboru wariantu, a nie całkowicie go wykluczać.

W ocenie skarżącego wyjaśnienia GDOŚ nie odnoszą się do podniesionego zarzutu nieuwzględnienia wniosku o zastosowanie tzw. "cichych" technologii torowiska. Zarówno organy wydające skarżone decyzje, jak też autorzy raportu winni byli zastosować zdaniem skarżącego zasadę przezorności ekologicznej.

Możliwość zastosowania węższych pasów ruchu ma znaczenie dla ochrony środowiska, gdyż pozwala na zmniejszenie ingerencji w Park na Szmulowiźnie, odsunięcie emisji hałasu od zabudowy, a także zmniejszenie skali przekroczeń prędkości, powodujących ponadnormatywną emisję hałasu. Skarżący zwrócili uwagę że GDOŚ w swojej wcześniejszej decyzji zawarł analogiczne wymagania wobec innej inwestycji (m.in. węższą niż oryginalnie zakładano jezdnię, dodatkowe ustalenia dotyczące warunków dla ruchu pieszego i rowerowego), zmieniając w tym zakresie decyzję organu niższego rzędu. Tłumaczenia, że takie zmiany wykraczają poza kompetencję organu, trudno uznać zdaniem skarżącego za wiarygodne.

Stowarzyszenie B zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1. Nietrafne odrzucenie w decyzjach RDOŚ i GDOŚ zarzutu dotyczącego braku sporządzenia i przeanalizowania wariantu inwestycji najkorzystniejszego dla środowiska, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo Ochrony Środowiska;

2. Naruszenie w prowadzonym postępowaniu przy wydaniu decyzji wymogu konsultacji społecznych zawartego w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo Ochrony Środowiska i Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w zakresie obowiązku konsultacji społecznych;

3. Nietrafne powoływanie się w decyzji RDOŚ na przepisy dotyczące parametrów technicznych dróg w zakresie szerokości pasów jezdnych i obowiązku prowadzenia dwustronnej ścieżki rowerowej § 15 i § 16 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. dotyczącego parametrów technicznych pasów ruchu dla trasy z dużym natężeniem ruchu pojazdów autobusowych), co doprowadziło do nienałożenia na inwestora właściwych wymagań, koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym, minimalizujących negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko;

4. Nietrafną interpretację zawartą w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 września 2009 r., w zakresie przepisów prawa ochrony środowiska dotyczących wymagań które mogą być zawarte w decyzji w zakresie ochrony środowiska o środowiskowych - uwarunkowaniach oddziaływania inwestycji na środowisko, koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym, co doprowadziło do odrzucenia zarzutów w zakresie nieuwzględnienia w tej decyzji postulowanych wymagań dla projektu budowlanego minimalizujących negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko;

5. Niepodjęcie przez organy działań mogących zmniejszyć negatywne oddziaływanie na środowisko - odrzucenie wniosku o wykorzystanie terenów kolejowych, co doprowadziło do sporządzenie projektu niekorzystnego dla środowiska;

6. Niepodjęcie przez organy działań mogących zmniejszyć negatywne oddziaływanie na środowisko - nie zastosowanie zasady przezorności.

7. Niepodjęcie przez organy działań mogących zmniejszyć negatywne oddziaływanie na środowisko - niespójność w powoływaniu się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że Raport Środowiskowy nie zawiera analizy wariantu projektu przebiegu Trasy Świętokrzyskiej na odcinku b najkorzystniejszego dla środowiska, wymaganego ustawą Prawo Ochrony Środowiska, zgodnego z postulatami Rady Dzielnicy, mieszkańców, stanowiskiem Stołecznego Konserwatora Zabytków zawartym w Zał. Nr 4 do Raportu Oddziaływania na Środowisko, stanowiskiem Biura Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 19 lutego 2008 roku oraz ze Studium Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy. W ocenie wszystkich wymienionych wyżej podmiotów za najkorzystniejszy dla środowiska należy rozumieć wariant przebiegu trasy polegający na maksymalnym dopuszczalnym przesunięciu korytarza trasy na odcinku b (od Dworca Wschodniego do przecięcia linii kolejowej legionowskiej) w kierunku południowym w stronę linii kolejowej legionowskiej oraz maksymalne dopuszczalne zwężenie linii rozgraniczających trasy, co spowodowałoby uratowanie cennych terenów zielonych (części terenów ogródków działkowych i całości park przy ul. Kawęczyńskiej), uratowanie przed wyburzeniem oraz zmniejszenie negatywnego oddziaływania trasy na zabytkowe obiekty Młyna Michla oraz oddalenie trasy od zabudowy mieszkalnej i obiektów użyteczności publicznej, co zmniejszyłoby jej negatywne oddziaływanie. W takim wariancie trasa przebiegałaby głównie przez niezabudowane tereny nieużytków i tereny prowizorycznej zabudowy przemysłowej (hale blaszane, garaże itp.). Z Raportu Oddziaływania na Środowisko wynika natomiast jednoznacznie, że przyjęty wariant w bardzo istotny negatywny sposób będzie oddziaływał na środowisko.

Ponadto w ocenie skarżącego nie dopuszczono do rzeczywistego udziału społeczeństwa wprowadzonym postępowaniu. W szczególności, nie przeprowadzono rzeczywistych konsultacji społecznych na etapie wyboru wariantu przebiegu Trasy. Pośrednio przyznaje to w decyzji RDOŚ.

Ponadto zwrócili uwagę, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest uwarunkowane wcześniejszym uzyskaniem przez inwestora prawa własności do terenu. Rolą organów powinno być wybranie takich rozwiązań, aby w jak najwyższym możliwym stopniu chronić środowisko.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na etapie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organ rozstrzygający sprawę zobowiązany jest do rozpoznania wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i na tej podstawie do określenia warunków umożliwiających likwidację lub zminimalizowanie zagrożeń. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ bada możliwość realizacji przedsięwzięcia tylko pod kątem jego oddziaływania na środowisko i ocenia czy oddziaływanie to nie będzie nadmiernie negatywne oraz jakie są warunki są konieczne do spełnienia dla wykorzystania terenu pod inwestycję.

W ocenie Sądu wbrew zarzutowi obu skarżących decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b Poś. Stosownie do treści tego przepisu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym zawsze wariantu "zerowego" oraz wariantu najkorzystniejszego. W sytuacji więc, gdy proponowany przez inwestora do realizacji wariant inwestycji jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym i wskazane zostaną przesłanki takiej oceny i wyboru, wymóg ustawowy jest spełniony. Taka właśnie sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Wariant inwestycyjny został uznany za najkorzystniejszy przez inwestora z uwagi na wprowadzenie nowoczesnego układu ruchu na skrzyżowaniach, ograniczenie w największym stopniu konieczności wyburzenia dużej ilości istniejących obiektów, w szczególności tych wpisanych do rejestru zabytków, zachowanie w miarę możliwości terenów zielonych, bliskie usytuowanie terenów kolejowych, najbardziej optymalną ze względów ekonomicznych lokalizację tunelów oraz potrzeby komunikacyjne lokalnej społeczności, a także możliwość zastosowania różnego rodzaju środków i działań minimalizujących niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Te racjonalne względy tak z perspektywy oddziaływania na środowisko jak i na warunki życia społeczności zadecydowały o uznaniu przez organ zasadności realizacji zaproponowanego przez inwestora wariantu inwestycyjnego jako najkorzystniejszego. Sąd to stanowisko podziela. Negatywne oddziaływanie inwestycji drogowej na środowisko zostanie zrównoważone z jednej strony przez korzyści jakie jej realizacja przyniesie w sensie globalnym środowisku i społeczeństwu, a także przez narzucone przez organ wymogi jakie musi spełnić inwestor eliminujące bądź minimalizujące zagrożenia. W związku z tym, że realizacja przedsięwzięcia wpłynie na zmniejszenie terenów Parku na Szmulowiźnie inwestor został zobowiązany do opracowania szczegółowych zasad odtworzenia siedlisk przyrodniczych, w szczególności zieleni miejskiej oraz części parku, którego powierzchnia ulegnie zmniejszeniu. Przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu, a także rozprzestrzenianiem się zanieczyszczeń tereny przyległe, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa zostaną zabezpieczone ekranami przeciwhałasowymi, a w miejscach gdzie nie zaproponowano ekranów zostaną zastosowane w miarę możliwości obustronne pasy zwartej, zimozielonej zieleni izolacyjnej. Inwestor został zobowiązany także do wykonania nawierzchni zapewniającej niski poziom hałasu przez odpowiedni dobór kruszywa, a także do zaprojektowania systemu odwadniającego. Z uwagi na konieczność jak najmniejszej ingerencji w zabudowania Młynu Mienia i drzewostan parku przy ul. Kawęczyńskiej przedstawiony przez inwestora wariant inwestycyjny przewiduje zwężenie korytarza drogowego do 34 m. Niewątpliwe korzyści z realizacji inwestycji, które jako równoważące lokalne pogorszenie stanu środowiska należało wziąć pod uwagę to: odciążenie istniejących na obszarze sąsiadującym z planowaną inwestycją dróg i tym samym poprawienie jakości podróżowania, zwiększenie bezpieczeństwa, poprawa stanu środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza i hałasu na terenie dzielnic Praga Północ i Targówek.

W ocenie Sądu jak słusznie wskazał organ odwoławczy rolą organu rozstrzygającego w sprawie uwarunkowań środowiskowych jest ocena dopuszczalności objętej wnioskiem inwestycji pod względem wymagań środowiskowych. Organ ten określa warunki korzystania z zasobów środowiskowych dla inwestycji sprecyzowanej we wniosku, o którego zakresie decyduje wnioskodawca. Słusznie więc wskazał organ, że nie posiada kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych rozwiązań technicznych, komunikacyjnych objętej wnioskiem inwestycji drogowej czy też jej przebiegu. Poddaje własnej ocenie z zakresu ochrony środowiska skonkretyzowaną we wniosku inwestycję, której dotyczy dołączona do wniosku dokumentacja, opierając się na wynikach raportu oceny oddziaływania na środowisko opracowanego dla inwestycji o określonych parametrach technicznych. Zdaniem Sądu stawiany zarzut braku przedstawienia w opisie wariantu zerowego danych dotyczących prognozy ruchu jako wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. W sporządzonym raporcie zawarto bowiem wymagane przez art. 52 ust. 1 pkt 4 określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wariantu zerowego, w tym w zakresie sytuacji komunikacyjnej oraz natężenia ruchu z jednoczesnym wnioskiem, iż w przypadku odstąpienia od realizacji inwestycji, stan środowiska i sytuacja komunikacyjna nie ulegną zmianie.

Zdaniem Sądu wniosek o wzrastającym natężeniu ruchu i zmniejszającym się komforcie jazdy i pogarszającym stanie sąsiadujących dróg jest uprawniony i zgodny z doświadczeniem życiowym. Ocena skutków braku realizacji przedsięwzięcia jest możliwa w oparciu o informacje dotyczące stanu środowiska w zasięgu oddziaływania eksploatowanej obecnie drogi takie jak pomiary emisji hałasu zawarte w raporcie czy informacje o natężeniu ruchu wynikające z opinii komunikacyjnej z dnia 18 lipca 2008r. czy opinii do geometrii trasy z dnia 28 lipca 2008r. Sąd podziela też stanowisko organu, iż brak jest podstaw do kwestionowania przedstawionych przez inwestora prognoz ruchu dla wariantu inwestycyjnego opracowanego przy użyciu metody budowy modelu ruchu na podstawie programu komputerowego EMME/2.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odrzucenia przez organy orzekające w sprawie wniosku o wykorzystanie terenów kolejowych należy wskazać, że wbrew temu co twierdzą skarżący organ odniósł się szczegółowo do tego wniosku w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu GDOŚ trafnie wskazał, że ingerencja w przebieg korytarza drogowego planowanej inwestycji oraz nałożenie na projektanta nakazu warunkującego przebieg Trasy Świętokrzyskiej z maksymalnym wykorzystaniem terenów kolejowych wykracza poza zakres kompetencji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Należy bowiem mieć na względzie, że każdy organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wyjście poza kompetencje, które zostały ustawowo przyznane organowi administracji publicznej powoduje nieważność takiej decyzji.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przez organ zasady zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych i nierzetelnego przeprowadzenia konsultacji społecznych z uwagi na fakt, iż zatwierdzenie ostatecznego przebiegu projektowanej Trasy Świętokrzyskiej nastąpiło, zanim umożliwiono społeczeństwu udział w przedmiotowym postępowaniu. Słuszne jest stanowisko organu, że posiedzenia Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych organizowane przez inwestora z udziałem przedstawicieli samorządów lokalnych i instytucji opiniujących nie są etapem postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a zatem organ administracji publicznej nie mógł zapewnić w nich udziału społeczeństwa. W przedmiotowym postępowaniu udział społeczeństwa niewątpliwe został zapewniony, gdyż zgodnie z art. 32 Poś wyznaczono 21 dniowy termin na składanie uwag i wniosków od 3 do 23 lutego 2009 r. Zgłaszane w tym terminie uwagi i wnioski zostały rozpatrzone, niektóre uwzględnione, a w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano sposób i zakres ich wykorzystania.

Zdaniem Sądu nie jest zasadny także zarzut dotyczący niewystarczającej ochrony przed hałasem oraz niewłaściwego doboru środków zaradczych w celu dotrzymania standardów akustycznych w związku z realizacją przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy i przeprowadzonych analiz, w przypadku zrealizowania inwestycji wystąpią znaczne przekroczenia norm hałasu. Organy orzekające na podstawie wykonanych analiz skorzystały z art. 56 ust. 4 Poś i nałożyły w pkt III.1, III.2, III.5 decyzji na inwestora wymóg budowy zabezpieczeń przeciwhałasowych w miejscach, które podlegają ochronie.

Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania zapewniono dostateczną ochronę przez hałasem, ponadto zastosowane środki zaradcze w postaci ekranów akustycznych, pasów zwartej zieleni izolacyjnej oraz zastosowanie odpowiedniej frakcji kruszywa przyczynią się do utrzymania natężenia hałasu w granicach dopuszczalnych norm.

Z powyższymi wyjaśnieniami koresponduje zarzut dotyczący braku rzetelnego rozpoznania wniosku dotyczącego minimalizacji wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzkie. W ocenie Sądu organ uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska. Oczywisty jest fakt, że podczas realizacji tak dużej inwestycji musi dojść do strat w środowisku naturalnym, a zdaniem Sądu organy w zaskarżonych decyzjach nakazały inwestorowi zminimalizować te straty choćby wprowadzając w pkt III.4 obowiązek uzupełnienia strat w zieleni poprzez wprowadzenie nowych nasadzeń, oraz nasadzeń dogęszczających drzew i krzewów.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący niespójności w powoływaniu się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego jest bowiem, obok miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktem planowania przestrzennego gminy. Nie jest jednak aktem prawa miejscowego, zatem nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania żadnej decyzji administracyjnej. Niespójność w powoływaniu się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nie jest w tym przypadku podstawą do uchylenia decyzji.

Odnosząc się z kolei do podnoszonych zarzutów niezastosowania się przez organy do zasady przezorności ekologicznej należy podnieść, że w wyniku realizacji Trasy Świętokrzyskiej nastąpi zmniejszenie powierzchni terenu Parku przy ul. Kawęczyńskiej. Jednakże organy orzekające w sprawie w celu zminimalizowania ewentualnych strat w środowisku przyrodniczym nałożyły na inwestora szereg warunków, które mają te straty rekompensować - w szczególności opracowania szczegółowych zasady odtworzenia siedlisk przyrodniczych, w szczególności zieleni miejskiej, oraz części parku na Szmulowiźnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie B w W., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwą wykładnię art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska, w zakresie uznania braku konieczności opracowania wariantu alternatywnego inwestycji drogowej przez inwestora (wnioskodawcę);

b) błędną wykładnię art. 52 ust.1 pkt. 3 lit. b ustawy prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, iż skarżona decyzja uwzględniała wariant najkorzystniejszy dla środowiska;

c) naruszenie art. 6 ust.4 Konwencji o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska (tzw. Konwencja z Aarhus), poprzez jej niezastosowanie w odniesieniu do zapewnienia rzeczywistego uczestnictwa skarżącego w procesie decyzji o wyborze wariantu przebiegu inwestycji;

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

a) naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie porównania przedstawionego przez stronę skarżącą na wezwanie Sądu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska z wariantem inwestora będącym podstawą skarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako konieczną przesłanką oceny pojęcia "wariantu najkorzystniejszego" w rozumieniu art. 52 ust.1 pkt 3 lit.b ustawy prawo ochrony środowiska;

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku przyznającego słuszność zarzutu o braku mocy prawnej Studium uwarunkowań przestrzennych, a jednocześnie oddalające skargę na tej podstawie oraz poprzez pominięcie oceny przedłożonych analiz strony skarżącej.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę wyroku w całości i uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r., nr [...].

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie porównania przedstawionego przez stronę skarżącą na wezwanie Sądu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska z wariantem inwestora będącym podstawą skarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako konieczną przesłanką oceny pojęcia "wariantu najkorzystniejszego" w rozumieniu art. 52 ust. 1 pkt 3 lit.b ustawy prawo ochrony środowiska. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd uznał, i nie zostało do skutecznie podważone w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że wariant zaprezentowany przez inwestora jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym. Istotnym jest przy tym, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, Nb 8 do art. 106). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w komentowanym przepisie ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 288/05, LEX Nr 187883). Skoro natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, i przyjęcia, że tzw. wariant inwestorski jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie nie istniały istotne wątpliwości, uzasadniające skorzystanie z dowodu uzupełniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku na które wskazuje skarżący kasacyjnie, Tym samym nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że także tak sformułowane zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, oraz najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Przy wykładni wskazanego powyżej przepisu może pojawić się wątpliwość związana z tym, ile w praktyce powinno być wariantów, niezbędnych do wydania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Co do zasady przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przedstawia minimum trzy analizowane warianty - dwa warianty, o których jest mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy, i wariant wybierany - proponowany. Generalnie pogląd ten należy zaakceptować, ale jak podnoszą komentatorzy ustawy o ochronie środowiska należy zastrzec, że w niektórych sytuacjach wariant najkorzystniejszy dla środowiska będzie wariantem zaproponowanym do realizacji. (por. K. Gruszecki, Komentarz do art.52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.06.129.902), [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Wówczas też w postępowaniu we wskazanym przedmiocie wystarczającym będzie przedstawienie jedynie dwóch wariantów.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w piśmie Ministerstwa Środowiska, Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko z dnia 27 czerwca 2007 r., nr DOOŚ-075/12233/06/2327/07/IS, stanowiące odpowiedź na pisma dotyczące interpretacji zapisów art. 52 ust. 1 oraz art. 55 ustawy Prawo ochrony środowiska odnośnie minimalnej liczby wariantów przedsięwzięcia, które powinny znaleźć się w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z przedstawionej opinii wynika, że zapis powyżej powołanego przepisu należy odczytywać w taki sposób, iż oczekiwane jest aby raport uwzględniał przynajmniej dwa warianty. Wskazano również, że możliwe są dwa takie przypadki. Pierwszy, w którym wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest równoznaczny z wariantem zerowym, a wnioskodawca opisuje również wariant inwestycyjny, uzasadniając jego wybór. Druga z możliwości jaką wskazano w opinii zakłada, że proponowany przez wnioskodawcę wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska i poza nim wnioskodawca odnosi się także do wariantu zerowego.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej, że wariant przedstawiony przez inwestora jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

Tym samym nietrafnym jest zarzut niewłaściwej wykładni art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska, w zakresie uznania braku konieczności opracowania wariantu alternatywnego inwestycji drogowej przez inwestora (wnioskodawcę). Skoro wariant zaproponowany przez wnioskodawcę jest uznany jest w przedmiotowej sprawie za najkorzystniejszy dla środowiska, przedstawianie wariantu alternatywnego nie było obligatoryjne.

Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wariant inwestycyjny został uznany za najkorzystniejszy z uwagi na wprowadzenie nowoczesnego układu ruchu na skrzyżowaniach, ograniczenie w największym stopniu konieczności wyburzenia dużej ilości istniejących obiektów, w szczególności tych wpisanych do rejestru zabytków, zachowanie w miarę możliwości terenów zielonych, bliskie usytuowanie terenów kolejowych, najbardziej optymalną ze względów ekonomicznych lokalizację tunelów oraz potrzeby komunikacyjne lokalnej społeczności, a także możliwość zastosowania różnego rodzaju środków i działań minimalizujących niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Te racjonalne względy tak z perspektywy oddziaływania na środowisko jak i na warunki życia społeczności zadecydowały o uznaniu przez organ zasadności realizacji zaproponowanego przez inwestora wariantu inwestycyjnego jako najkorzystniejszego, a Sąd pierwszej instancji to stanowisko podzielił i co podkreślono powyżej skarżący kasacyjnie tych ustaleń skutecznie nie podważył.

Zarzut błędnej wykładni art. 52 ust.1 pkt. 3 lit. b ustawy prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja uwzględniała wariant najkorzystniejszy dla środowiska, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem nie odnosi się on w swej istocie do błędnej wykładni wskazanego powyżej przepisu prawa materialnego, tylko do ustaleń faktycznych, których strona, jak wskazano uprzednio, skutecznie nie zanegowała.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej zarzucał Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 ust.4 Konwencji o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska (tzw. Konwencja z Aarhus), poprzez jej niezastosowanie w odniesieniu do zapewnienia rzeczywistego uczestnictwa skarżącego w procesie decyzji o wyborze wariantu przebiegu inwestycji.

Podkreślić należy, że wiążąca Rzeczpospolitą Polskę Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Powołując treść i dokonując analizy art. 1, art. 3 ust.1 i 4, art. 6 ust.11, art.9 Konwencji wskazać trzeba, że powyższe przepisy świadczą o tym, że przepisy Konwencji z Aarhus nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję, do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 645/09).

Art.6 Konwencji z Aarhus znalazł odzwierciedlenie w Dziale IV i V Prawa ochrony środowiska, a zatem ewentualne zarzuty skargi kasacyjnej winny odnosić się do odpowiednich przepisów prawa krajowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.