Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1933/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 682/15 w sprawie ze skargi J. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 682/15, oddalił skargę J. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia[...] .

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia[...].

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości obejmującej dwie działki: o nr [...] - niezabudowaną i posiadającą dostęp do drogi publicznej oraz o nr [...] – drogę wewnętrzną. Nieruchomości te w kwestionowanym planie znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem 9.MC.18, która przewiduje przeznaczenie objętych nią nieruchomości na tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Skarżący wskazał na postanowienia § 33 ust. 1 pkt 1 uchwały planistycznej, i wyjaśnił, że zamierza zagospodarować nieruchomość, stanowiącą przedmiot jego własności poprzez wybudowanie na niej budynku wielokondygnacyjnego z lokalami usługowymi, co nie pozostaje w kolizji z ustaleniami planu, jednakże ustalenie wymogów związanych z miejscami parkingowymi powoduje, że realizacja tej inwestycji w zamierzonym kształcie i przy określonych założeniach ekonomicznych inwestora będzie nie tylko trudna, ale wręcz niemożliwa do wykonania. Zastosowanie bowiem w powyższych przepisach automatyzmu polegającego na powiązaniu ilości miejsc parkingowych z funkcją terenu powoduje, że kwestie miejsc parkowania na przedmiotowej działce dominują nad pozostałymi, a co najbardziej istotne - w nieuzasadniony sposób ograniczają one właściciela nieruchomości, a zarazem inwestora w jego zamierzeniu. Skarżący wskazał, że zmuszony jest uwzględnić kwestię miejsc parkingowych planując ilość lokali w przyszłym budynku, ich rozmiar. Skarżący zakwestionował wymóg 1 miejsca parkingowego na 3 zatrudnionych wskazując, że planuje on wybudowanie kamienicy o powierzchni użytkowej 750 m2, a nie placówki handlowej. W ocenie skarżącego, kwestionowane postanowienia planu naruszają konstytucyjne zasady ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP), zasady wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W sposób niedopuszczalny bowiem ingerują w sposób wykonywania przez niego prawa własności. Skarżący wskazał, że nie może zrealizować swojej koncepcji zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, ponieważ jego działka jest zbyt mała, aby pogodzić ze sobą rozmiary zamierzonej zabudowy z wymogiem miejsc parkingowych. Stwierdził on, że rada gminy nie zrównoważyła kolidujących ze sobą interesów, lecz uznała, iż interes wzywającego ma charakter podrzędny w stosunku do interesu publicznego - urzeczywistnionego w planie - a inwestor może się temu ostatniemu podporządkować lub zrezygnować z zamierzonej koncepcji zabudowy. W ocenie skarżącego została również naruszona zasada wolności gospodarczej, przewidziana w art. 20 i 22 Konstytucji, ponieważ czynniki natury ekonomicznej powodują, iż uwzględnienie w koncepcji zagospodarowania działki wymogów związanych z miejscami do parkowania poddaje w wątpliwość opłacalność całego przedsięwzięcia, które powinno w przyszłości przynieść inwestorowi określone zyski. Wskazane postanowienie planu pozbawia skarżącego swobody podejmowania decyzji odnośnie kwestii jakich rozmiarów budynek chciałby on zrealizować, ile budynek ma liczyć lokali, czy mają to być lokale mieszkalne czy użytkowe itd. Skarżący podkreślił, że teren przyszłej inwestycji na działce nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zrewitalizowanego[...] , gdzie zlikwidowano parking, a teren przystosowano do spacerów i wypoczynku. Skarżący powoływał się na Strategię Rozwoju Społeczno - Gospodarczego Miasta [...] 2004 - 2012 i wskazał, że w interesie publicznym [...] jest odpowiednie zabudowanie przestrzenne okolic[...] , ponieważ jest to obszar o szczególnym charakterze. Jest on wpisany do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny starego[...], a projektowany budynek znajdzie się na głównej osi kompozycyjnej tegoż Placu, łączącej po jego przekątnej początek ulicy [...] jako głównego deptaku miasta od strony południowo - zachodniej z zespołem średniowiecznych obwarowań miejskich oraz kościołem św.[...]. Tym samym w przyszłości budynek ten ma szansę stać się ważnym przestrzennie obiektem, spajającym urbanistycznie zabudowę tej części miasta i w oczywisty sposób przyczyni się do przywrócenia odpowiedniej rangi tego miejsca.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalenia kwestionowanej uchwały o planie wpływają na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej jednostką planistyczną 9.MC.18, albowiem określają wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej związanej z komunikacją, w tym ilość miejsc parkingowych, których realizację właściciel nieruchomości objętej planem musi zapewnić, prowadząc inwestycję zgodną z funkcją terenu. Stanowi to tego rodzaju uwarunkowanie wykorzystania przysługującej własności nieruchomości, które uzasadnia przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, gdyż jej treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżącego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że ustalenia planu określające zasady obsługi komunikacyjnej na terenie jego nieruchomości, w tym zasady zaspokajania potrzeb w zakresie parkowania i wskaźniki ilości miejsc parkingowych uzależnione od rodzaju zabudowy mieszkaniowej bądź usługowej oraz od powierzchni użytkowej i ilości zatrudnionych, są sprzeczne z prawem bądź przekraczają granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Działka skarżącego o nr [...] jest to działką niezabudowaną z dostępem do drogi publicznej. Natomiast działka nr [...] ma pełnić funkcję drogi wewnętrznej. Planowana przez skarżącego inwestycja mieszkaniowo – usługowa ma dotyczyć działki nr [...] i jego zarzuty nakierowane na niezgodność z prawem i zasadami konstytucyjnymi ustaleń w zakresie zabezpieczenia potrzeb parkingowych odnoszą się właśnie do tej działki w związku z planowaną realizacją inwestycji. Według skarżącego obowiązujące zasady dotyczące zapewnienia miejsc parkingowych, ograniczają w sposób nieuzasadniony jego prawa właścicielskie oraz wolność gospodarczą. Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem, stwierdzając, że kwestionowane postanowienia planu stanowią prawidłową, dokonaną w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, realizację przepisów ustawowych i wykonawczych. W kontrolowanym planie gmina zadbała o ustalenie zasad zaspokajania potrzeb parkingowych w tej części miasta, której śródmiejski charakter nakazuje szczególną synchronizację parametrów realizowanych tam inwestycji z ich infrastruktury towarzyszącą. Zabudowie mieszkaniowej bowiem, w równym stopniu jak i usługowej, musi towarzyszyć sieć komunikacyjna, a w tym zakresie należy zabezpieczyć odpowiednią do sposobu zagospodarowania nieruchomości ilość miejsc parkingowych. Ustalając wskaźniki ilości miejsc parkingowych dla jednostki 9.MC.18, Rada Miasta, posłużyła się parametrem ilości obiektów zabudowy mieszkaniowej (np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – 2 miejsca postojowe, 1 mieszkanie – 1 miejsce postojowe), a w odniesieniu do pozostałych form zabudowy, w tym zabudowy usługowej, zastosowała jako punkt odniesienia parametr powierzchni użytkowej obiektu 40 m2 -1 miejsce i liczbę zatrudnionych – 1 miejsce na trzech zatrudnionych. Przedstawiony wyżej sposób określenia wskaźników miejsc parkingowych zastosowany w kwestionowanym planie w pełni odpowiada zasadom wynikającym z przepisów u.p.z.p. oraz przepisów wykonawczych, w sposób bezpośredni treść tego unormowania nawiązuje do regulacji § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. Nie narusza on przy tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd podkreślił, że gminy w planach zagospodarowania przestrzennego ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności, w tym reguły określania ilości miejsc parkingowych, które poza miejscami parkingowymi dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 121a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) nie są określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wskazał, że przewidziane w planie wskaźniki ilości miejsc parkingowych nie odbiegają od powszechnie stosowanych wskaźników przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ilość 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie oraz 1 miejsca postojowego na 40 m2 powierzchni użytkowej obiektu i 1 miejsca postojowego na trzech zatrudnionych nie jest ilością wysoką, bądź nieadekwatną do potrzeb. Nieruchomość skarżącego usytuowana jest w centrum miasta. W aktualnej rzeczywistości, znaczna ilość osób korzysta z komunikacji samochodowej, co wymaga zagospodarowania części przestrzeni miejskiej na zapewnienie miejsc postojowych. Nieruchomość skarżącego nie została potraktowana wyjątkowo, jeżeli chodzi o konieczność zapewnienia na nieruchomości miejsc parkingowych i ich ilość, lecz zastosowano wobec niej ogólne przewidziane planem reguły. Obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych nie wyklucza możliwości realizacji zaplanowanej przez skarżącego inwestycji. W planie z obowiązku zapewnienia miejsc postojowych na terenie działki zwolniono lokale usługowe o powierzchni użytkowej do 50 m2. Skarżący planując inwestycje może skorzystać z tego zwolnienia. Nadto może on miejsc parkingowe usytuować w podziemiu budynku. Fakt, że wpłynie to na zwiększenie kosztów planowanej inwestycji, nie świadczy o niezgodnej z prawem ingerencji organu planistycznego w prawo własności skarżącego. Rachunek ekonomiczny działalności skarżącego, który wysuwa się z argumentacji skargi na plan pierwszy, nie powinien być istotniejszy od interesu gminy, dla której niezbędne jest prawidłowe zapewnienie potrzeb parkingowych w ścisłym centrum miasta. Przyjęte dla całego planu, w tym dla jednostki planistycznej 9.MC.18, zasady zapewnienia miejsc parkingowych nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, albowiem nie uniemożliwiają, czy też nie utrudniają jej prowadzenia przez właścicieli działek nią objętych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. C., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i stwierdzenia, że postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[...] , zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] dla jednostki 9.MC.18 tegoż planu, a w szczególności § 14 ust. 7 pkt 2 oraz § 33 ust. 10 pkt 4 wskazanej uchwały, przewidujący wymóg zaspokajania potrzeb w zakresie parkowania: 1 miejsce na 1 mieszkanie, 1 miejsce na 3 zatrudnionych ze zwolnieniem z zapewnienia miejsc postojowych lokali usługowych o powierzchni użytkowej do 50 m2 narusza przewidziane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: zasadę ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP), zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP) oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), względnie: uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 21 i 64 Konstytucji RP (zasada ochrony prawa własności), art. 20 i 22 Konstytucji RP (zasada wolności gospodarczej), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i przyjęcie, iż wskazane wyżej postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nie narusza wymienionych zasad Konstytucji RP, jak również błędne przyjęcie, iż skarga dotyczy zgodności postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z przepisami u.p.z.p. i przepisami wykonawczymi oraz tzw. władztwa planistycznego, określonego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w całości do argumentów skargi, a w konsekwencji niewskazanie w całości, dlaczego Sąd I instancji argumentacji tej nie podzielił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zarzuty skargi pozbawione są doniosłości prawnej. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Przez to różni się ona od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, lecz naruszenie interesu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że wskazane normy zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia [...] nie godzą w realny, konkretny i bezpośredni interes prawny skarżącego.

Przepis art. 1 u.p.z.p. określa m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tym zakresie. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy abstrakcyjne i generalne obowiązujące na obszarze danej gminy. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. NSA dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się wprowadzone przez gminę ograniczenia prawa własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą, więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Co ważne, to na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie można podzielić zarzutów skargi nieproporcjonalnej ingerencji poprzez normy planu w prawo własności skarżącego. NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Skoro organy planistyczne działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym (wartością chronioną przez ustawodawcę w wymiarze ogólnym), to nie można zarzucić tym organom bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych do planu wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie przestrzenne utraciłoby rację bytu i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych, bądź też stałoby się uzależnione od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (prywatnym). Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, dostępny [w:] CBOSA). Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone ograniczenia są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć w sposób znaczący utrudniają skarżącej wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dopełnieniem powyższego unormowania jest przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), ustalający wymogi dotyczące stosowania standardów w zakresie ustaleń projektu planu miejscowego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Prawodawca lokalny ma obowiązek określić w planie wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, a w ich ramach ustalić określoną ilość miejsc parkingowych biorąc za podstawę relację do planowanej ilość mieszkań, lub ilości zatrudnionych albo planowanej powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przedmiotowej sprawie, ustalając wskaźniki ilości miejsc parkingowych dla jednostki 9.MC.18, Rada Miasta [...] posłużyła się parametrem ilości obiektów zabudowy mieszkaniowej (np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – 2 miejsca postojowe, 1 mieszkanie – 1 miejsce postojowe), a w odniesieniu do pozostałych form zabudowy, w tym zabudowy usługowej, zastosowała jako punkt odniesienia parametr powierzchni użytkowej obiektu 40 m2 - 1 miejsce i liczbę zatrudnionych – 1 miejsce na trzech zatrudnionych. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że kwestionowane regulacje planu realizują dyspozycję przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia. Ustalenia planistyczne w tym zakresie nie naruszają wymienionych w skardze zasad konstytucyjnych. Ustalenie ilości miejsc postojowych nastąpiło w planie zgodnie ze standardami stosowanymi w planowaniu przestrzennym, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. z uwzględnieniem zakazu nadmiernej ingerencji organu w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości.

Wskazać należy, że w planie, z obowiązku zapewnienia miejsc postojowych na terenie działki zwolniono lokale usługowe o powierzchni użytkowej do 50 m2. Obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych nie wyklucza możliwości realizacji zaplanowanej przez skarżącego inwestycji, gdyż skarżący może skorzystać z tego zwolnienia, jak również może on usytuować miejsca parkingowe w podziemiu budynku. Trafna jest przy tym konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że rachunek ekonomiczny działalności skarżącego, nie powinien być ważniejszy od interesu gminy, dla której niezbędne jest prawidłowe zapewnienie potrzeb parkingowych w ścisłym centrum miasta. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że kwestionowany plan miejscowy dotyczy obszaru historycznej zabudowy, pełniącego jednocześnie funkcję centrum miasta. W związku z tym ustalenia planu zostały dokonane z uwzględnieniem zarówno tej funkcji usługowej terenu, jak też konieczności uzyskania efektu nawiązywania zabudowy i zagospodarowania terenu do dawnego podziału katastralnego i sposobu utrzymania istniejącej zabudowy pierzejowej.

Przyjęte dla jednostki planistycznej 9.MC.18, zasady zapewnienia miejsc parkingowych nie naruszają także konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Zasada wolności działalności gospodarczej obejmuje wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności (art. 20 i 22 Konstytucji). Nie wynika z niej jednak nieograniczona możliwość prowadzenia wszelkiego rodzaju działalności na każdym terenie. Jest to bowiem nie do pogodzenia z uprawnieniem gminy do gospodarowania swoim terenem i możliwością wpływu na jego zagospodarowanie. Ustalenia § 33 ust. 10 pkt 4 lit. a w zw. z § 14 ust. 7 pkt 2 lit. c planu nie wyłączają konstytucyjnie uwarunkowanych uprawnień skarżącego w zakresie prowadzenia dzielności gospodarczej. Względy opłacalności ekonomicznej nie stanowią argumentu, które mógłby wpłynąć na zmianę tej oceny. Ponadto jeśli chodzi o kwestię naruszenia realnego interesu prawnego skarżącego wskutek niemożności podjęcia w przyszłości planowanej działalności gospodarczej, to trzeba wskazać, że o naruszeniu interesu prawnego jakiegoś podmiotu nie można mówić w przypadku, gdy podmiot ten zamierza dopiero podjąć działalność na terenie objętym planem.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy (w całości lub w części) stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że przepis ten stanowi lex specialis względem art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny (wówczas, w myśl art. 91 ust. 4, organ nadzoru lub sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa). Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny legalności i konstytucyjności kwestionowanych norm planu, jako niegodzących w interes prawny skarżącego, w kontekście naruszenia zasad sporządzania planu. Zasadnie uznał, że nie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Miejską w [...] władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe stanowisko należy dojść do przekonania, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w całości do argumentów skargi, a w konsekwencji niewskazanie w całości, dlaczego Sąd pierwszej instancji argumentacji tej nie podzielił. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego i prawnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego, czy prawnego. Nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia kryteria określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zawiera argumentację odnoszącą się do wszystkich zarzutów skargi.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.