Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1573/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla [...] w Krakowie na uchwałę nr XXXVI/272/2017 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę Rady Gminy Proszowice numer Nr XXXVI/272/2017 z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2017 r, wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na rok 2017 - w całości. Uchwale zarzucił:

1/ rażące naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierząt w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a u.o.z, poprzez sformułowanie w ustępie 3. załącznika do zaskarżonej uchwały punktu 9, dotyczącego edukacji w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt;

2/ art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 1 załącznika zaskarżonej ustawy, obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Proszowice schroniska, bez wskazania konkretnego schroniska z jego adresem, do którego mają być przewożone zwierzęta. Nie zindywidualizowano osoby uprawnionej do wyłapywania zwierząt poprzez wskazanie konkretnego przedsiębiorcy posiadającego wymagane zezwolenia, który zawarł ze schroniskiem umowę na przyjęcie zwierząt;

3/ art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 3 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej podmiotu uprawnionemu do odławiania zwierząt, bez wskazania konkretnego uprawnionego podmiotu;

4/ art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 4 załącznika zaskarżonej ustawy, obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy/, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacyjne;

5/ art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 6 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy, który będzie wykonywał zabiegi;

6/ art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 8 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bez dostatecznego sprecyzowania podmiotów, do których należy sprawowanie takiej opieki.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że ujęcie w załączniku do uchwały Nr XXXVI/272/2017, w ust. 3 pkt 9 zadania gminy związanego z edukacją mieszkańców gminy w zakresie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt, jako działanie w ramach Programu Opieki na Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobieganiu Bezdomności wśród Zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2016 r. przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a u.o.z.. Zadanie to ustawa o ochronie zwierząt w art. 8 ust. 1 - powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania oraz ust. 3 Zarządowi województwa Zarzuty sformułowane w punktach od 2 do 6 dotyczące braku wystarczającej precyzji i szczegółowości w uregulowaniu wszystkich punktów wskazanych w art. 11a u.o.z. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że rada gminy w programie musi określić szczegółowo sposób realizacji zawartych zadań. Uchwała jest podejmowana na okres jednego roku, co wpływa na możliwość i jednocześnie konieczność precyzji i odpowiedniego stopnia konkretyzacji jej zapisów /wyrok WSA w Lublinie z dn. 27.09.2012 r II SA/Lu 591/127. Upoważnienie z art. 11ust. 1 u.o.z. skierowane jest do organu stanowiącego gminy co sprawia, że organ ten jest uprawniony ale też zobowiązany do ustanowienia regulacji prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dn. 13.09.2016 r sygn. II SA/ Kr 398/16 wskazał, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i od ust.5 do 7 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy z zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodująca nienależytą ochronę zwierząt a w konsekwencji doprowadzić do uznania nieważności uchwały. Rada Miasta i Gminy Proszowice nie dopełniła wskazań ustawy gdyż: nie wskazała konkretnego schroniska dla zwierząt działającego na terenie Gminy, które jest zobowiązane do realizacji zadań zawartych w Programie - zarzut podniesiony w pkt 2, 4, 5, 6 skargi; nie wskazała konkretnego podmiotu - osoby lub firmy, z podaniem adresu kontaktowego, który posiada uprawnienia do wyłapywania zwierząt aktualne w roku obowiązywania powyższej uchwały - zarzut podniesiony w pkt 2 i 3 skargi; nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii zobowiązanego do podjęcia konturach działań w ramach Programu takich jak kastracja i sterylizacja zwierząt, usypiane ślepych miotów oraz całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt - zarzut podniesiony w pkt 4,5 i 6 skargi. Z uwagi na fakt, iż skarga na Uchwałę Radny Miejskiej w Proszowicach będąca aktem prawa miejscowego brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały, co wynika z treści art. 53 ust 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wniósł o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zamieszczonych w skardze, Rada Miejska w Proszowicach podniosła, że orzecznictwo sądów administracyjnych, co do uznania uchwał w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami za prawo miejscowe, jest rozbieżne i zmieniało się na przestrzeni kolejnych lat. Istnieje szereg rozstrzygnięć przyjmujących, że uchwały te nie są prawem miejscowym. Tytułem przykładu wskazano wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia z dnia 6 grudzień 2012 r. sygn. .akt II SA/Wr 686/12, z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12, z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 649/13 oraz z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 137/13, w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 463/12 oraz z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 514/14, w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 887/13 oraz z dnia l września 2015 r. sygn. akt IISA/Bd 729/15, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1865/11, z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10, z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, które tego typu uchwały zaliczają do aktów planowania mających charakter aktów prawa wewnętrznego. Z uwagi na to orzecznictwo a także zbieżne z nimi rozstrzygnięcia organów nadzoru prawnego nad działalnością jednostek samorządu zaprzestano publikowania, rocznych programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Na niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie zwracało również uwagę Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji- Departament Współpracy Z Jednostkami Samorządu Terytorialnego, swoim wystąpieniu z dnia 12 lutego 2014 r. DWJST-WSUST.7240.1.2014. Gdyby przyjąć stanowisko, iż gminny roczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie jest prawem miejscowym, to przedmiotowa skarga Prokuratury Rejonowej dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, z uwagi na uchybienie 6 miesięcznemu terminowi, przewidzianemu w art. 53 ust. 3 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winna być odrzucona. Podejmując uchwałę w sprawie rocznego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nadano mu charakter kierunkowy i ogólny przyjmując, że stanowi on zmienny plan działania gminy w określonym zakresie i czasie. To dopiero na jego podstawie, udzielano zamówienia publicznego podmiotom zewnętrznym spełniającym warunki określone w tym programie, na realizację wynikających z niego zadań, zawierając umowy z wyłonionymi w tym trybie podmiotami. W umowach tych zostały skonkretyzowane obowiązki usługobiorcy wraz z wynagrodzeniem za ich wykonywanie. Taki charakter programu, tj. bez wskazania schroniska z adresem, konkretnej osoby lub firmy uprawnionych do wyłapywania i odławiania zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii i jego adresu, wykonującego zabiegi kastracji, sterylizacji, usypiania ślepych miotów oraz pełniącego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt sterylizacyjne - pozwalał gminie na zmianę usługobiorcy nienależycie wywiązującego się z umowy, bez potrzeby zmiany uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Skarżony organ reprezentuje stanowisko, iż przyjmując do realizacji, w ramach programu, zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 1, 3-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, bez wskazania konkretnych z indywidualizowanych podmiotów, którym te zadania w ramach umowy powierzyła gmina, nie uchybiono należnej zwierzętom ochronie. Natomiast odnośnie zarzutu jakoby w zaskarżonej uchwale, wprowadzającej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, jako jedną z form realizacji programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, edukację w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt, skarżony organ zaznacza, iż edukacja ta została wprowadzona do programu w uwzględnieniu wniosków złożonych przez organizacje społeczne działające na obszarze Gminy Proszowice, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w ramach przysługujących im, na podstawie art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, uprawnień. Ponadto wyjaśniono, iż będący podstawą uchwalenia rocznego gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w tym programie, toteż wprowadzenie do niego w/w edukacji, pozostającej w związku z tym programem nie można uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego i rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie pozostawała ocena legalności uchwały Rady Gminy Proszowice z dnia 16 marca 2017 r., nr XXX/173/2017 w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2017 roku.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Konkludując stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom zgłoszonym w odpowiedzi na skargę przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, skarga jest więc dopuszczalna i podlega rozpatrzeniu.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami.

Ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2 między innymi regulacja co do wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

Skarżona uchwała aczkolwiek w ust. 4 określa kwotę która została zabezpieczona na realizację programu, nie zawiera jednak żadnych zapisów regulujących kwestię wskazanie sposobu wydatkowania tych środków. W ocenie sądu zapis o "zabezpieczeniu środków" nie jest tożsamy z wymaganym ustawą zakresem regulacji obejmującej wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Zapis zamieszczony w ust. 4 uchwały nie wyczerpuje zatem nakazanego ustawą zakresu unormowania. Także zakres regulacji zawarty w ust 3 pkt 7 uchwały jest w ocenie sądu także niewystarczający. Ustawa wyraźnie wymaga by prawodawca lokalny wskazał w przyjętym programie gospodarstwo rolnego zapewnianiające miejsca dla zwierząt gospodarskich tj. zwierząt zagubionych, porzuconych czy odebranych właścicielom na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt. W ust 3 pkt 7 prawodawca lokalny wskazuje jedynie, że wytypowano gospodarstwa rolne do realizacji programu w tym zakresie, ale wbrew wymogom ustawowym gospodarstw tych nie wskazuje. Tym samym nie wypełnia treścią normatywną obszaru wskazanego przez ustawodawcę jako obligatoryjnego przedmiotu regulacji jaką powinna zabierać uchwała stanowiona na podstawie art. 11 ust 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Sąd nie podziela jednakże zarzutów skargi odnośnie wadliwości skarżonej uchwały w zakresie braku wystarczającej szczegółowości i precyzji uregulowań w niej zawartych tj. zarzutu braku wskazania w uchwale konkretnego schroniska i lekarza weterynarii oraz podmiotu uprawnionego do wyłapywania zwierząt. Wskazać tu należy, iż prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. W jednym tylko przypadku ustawa nakazuje wskazywania w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Aspekt ten dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą odebrane, zagubione lub porzucone zwierzęta gospodarskie. Brak jednak takiego wymogu co do pozostałych kwestii jakie ustawa nakazuje normować w uchwalanym corocznie programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania programu. Poza przypadkiem o którym mowa wyżej (wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jedynie unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt. obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu a zawłaszcza czy wskazuje on (program) konkretne podmioty, które program ten realizują. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby to, że zapisy takie w uchwale powinny się znaleźć to powinność taką wyraził by w ustawie jak uczynił to w art. 11a ust 1 pkt 7 ustawy, nakazując wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 ustawy należy dojść do wniosku, że rada gminy obowiązku takiego – wskazywania konkretnych podmiotów realizujących program, nie ma. Wystarczy, jeżeli wypełni treścią normatywną aspekty wskazane w ustawie jako elementy obligatoryjne uchwały a kwestie związane z realizację tych aspektów zapewni poprzez działalność własną (jednostek organizacyjnych gminy) lub powierzy je podmiotowi zewnętrznemu w drodze umowy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 902/17.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 147

§ 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.