Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2128/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Ol 369/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2021 r. nr SKO.82.1247.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz J. K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 369/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej Kolegium), w wyniku rozpatrzenia odwołania, uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2019 r. [nr [...]], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Burmistrz lub organ I instancji), którą Burmistrz odmówił przyznania J. K. (dalej skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką [k. 43-42 akt administracyjnych] i orzekło co do istoty w ten sposób, że: 1. odmówiło przyznania J. K. wnioskowanego świadczenia za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r.; 2. przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie spełnione zostały pozytywne przesłanki do ubiegania się przez skarżącą o wnioskowane świadczenie. Ustalono, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką, zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem z 31 sierpnia 2018 r., na okres do 31 sierpnia 2020 r. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 poz. 2220 [zm. z 2018 r. poz. 730], dalej uśr), związanej z datą powstania niepełnosprawności. Kolegium wywiodło, że jedyną przeszkodą, na którą słusznie powołał się Burmistrz, był fakt uprawnienia skarżącej - na podstawie decyzji z [...] października 2018 r. - do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr wynika wprost, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tak długo jak w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o przyznaniu tego świadczenia, na gruncie regulacji związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego istnieje przeszkoda do przyznania tego właśnie świadczenia. W niniejszej sprawie strona złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak z momentem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie żądanie wniosku jest niemożliwe do uwzględnienia. W tej sytuacji przesłanka negatywna do przyznania żądanego świadczenia istniała w okresie od momentu złożenia wniosku do 31 października 2019 r. - do momentu, w którym uprawnienie do specjalnego zasiłku zostało ustalone. Przeszkoda ta przestała istnieć począwszy od 1 listopada 2019 r., bowiem nie wydano decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2019 r. Osoba sprawująca opiekę nie ma zatem ustalonego prawa do tego świadczenia. Dlatego orzeczono o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. [k. 73-68 akt administracyjnych].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata M. Ż., wniosła o uchylenie decyzji z [...] listopada 2019 r. w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca [2019 r.] do 31 października 2019 r. i ustalenie na jej rzecz wnioskowanego świadczenia od dnia 1 lipca 2019 r.

Wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20 (dalej wyrok II SA/Ol 67/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję z [...] listopada 2019 r. w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 uśr. W świetle tych unormowań skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ten sam okres. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie mieć prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 uśr potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. Nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca miała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia - nowo wybranego na ten sam cel. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Kolegium prawidłowo dostrzegło konieczność uchylenia najpierw decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za okres objęty przedmiotowym wnioskiem. Decyzja ta jako ostateczna, miała charakter wiążący, a uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 [§ 1] ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2020 r. poz. 256 [ze zm.], który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego). Wzruszenie decyzji ostatecznych ma charakter wyjątkowy. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony [...] (art. 155 kpa). W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak to deklarowała skarżąca we wniosku. Kolegium nie mogło zwrócić sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z nakazem uchylenia decyzji ustalającej na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, która wygasła z dniem 31 października 2019 r. W świetle obowiązujących przepisów tylko skarżąca mogła podjąć skutecznie działanie zmierzające do uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgłoszenie w tym przedmiocie wniosku przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem uprzedniego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okazało się bezskuteczne z uwagi na odmowne stanowisko organu I instancji.

Sąd uwzględnił, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej, adresowane do Burmistrza z 23 października 2019 r. (k. 46 [w istocie oryginał wniosku k. 49 - uw. NSA]), w którym kategorycznie wskazała, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy nie wynika, by wniosek ten został rozpatrzony merytorycznie przez Burmistrza w procesowej formie decyzji administracyjnej. Kolegium nie odniosło się w ogóle do tej kwestii i nie rozważyło, czy złożenie przez skarżącą takiego skonkretyzowanego wniosku przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może mieć wpływ na wynik sprawy i czy należy oczekiwać na rozpatrzenie tego wniosku w formie decyzji administracyjnej. Nie ustalono czy taka decyzja została wydana. Takie zaniechanie stanowi naruszenie art. 7 kpa, który obliguje organ administracji publicznej do strzeżenia praworządności i podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony. Wojewódzki Sąd uznał, że do czasu załatwienia wniosku skarżącej z 23 października 2019 r. nie można przesądzić o skuteczności złożonego przez skarżącą oświadczenia, a tym samym rozstrzygnąć o prawie skarżącej do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres podany w oświadczeniu o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Właściwy organ, do którego skierowano rezygnację musi ten wniosek rozstrzygnąć. Treść wydanej w tym przedmiocie decyzji wskaże do kiedy skarżącej przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja taka dotyczy zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Wydawana jest na innej podstawie prawnej, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego Sąd nie jest uprawniony na obecnym etapie do formułowania ocen prawnych dotyczących wskazanego oświadczenia. Z tych przyczyn Sąd uchylił decyzję II instancji w podanym zakresie [kserokopia odpisu wyroku II SA/Ol 67/20 wraz z uzasadnieniem - k. 87-83v akt administracyjnych].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2021 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. Wskazało, że ostateczną decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], Dyrektor MOPS w [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] października 2018 r., przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę D. T. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. [k. 108-105; 103-103 v akt administracyjnych].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adw. M. Ż., wniosła o uchylenie decyzji z [...] lutego 2021 r., domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia na okres od 1 lipca [2019 r.] do 31 października 2019 r. Podniosła takie same zarzuty i argumenty jak w uprzedniej skardze do Sądu. Wniosła o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym (k. 4-6 akt II SA/Ol 369/21).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko. Wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym (k. 8 akt II SA/Ol 369/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem II SA/Ol 369/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 153 ppsa, wiążąca jest wykładnia przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione w prawomocnym wyroku II SA/Ol 67/20. W wyroku tym Sąd przesądził, że skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, na który z tytułu sprawowanej opieki nad matką przysługiwało jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (od 1 lipca 2019 r.) do momentu jej wygaśnięcia (31 października 2019 r.), pozwalałoby na przyjęcie, że nie zachodzi zbieg uprawnień (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr). Dlatego należało oczekiwać na rozpatrzenie wniosku skarżącej z 23 października 2019 r., którym domagała się uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy od momentu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] stycznia 2021 r.] Dyrektor MOPS w [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] października 2018 r. nr [...] przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzji z [...] stycznia 2021 r. skarżąca nie zaskarżyła i jest ona ostateczna, a więc prawnie wiążąca. Sąd nie może w niniejszym postępowaniu oceniać legalności decyzji odmawiającej uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż, jak to wyjaśniono w wyroku II SA/Ol 67/20, jest to inna sprawa administracyjna, podlegająca odrębnemu zaskarżeniu. Skoro tak, to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogło zostać przyznane dopiero od 1 listopada 2019 r., gdyż do 31 października 2019 r. skarżąca otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy, co uniemożliwiało uwzględnienie wniosku za wcześniejszy okres.

Decyzja Kolegium z [...] lutego 2021 r. odpowiada ściśle ocenie prawnej i wskazaniom wynikającym z powołanego prawomocnego wyroku II SA/Ol 67/20 (k. 21, 32-34 akt II SA/Ol 369/21).

Skargę kasacyjną wywiodła J. K., reprezentowana przez adw. M. Ż., zaskarżając wyrok II SA/Ol 369/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów poniesionych przed sądem I instancji; rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 ppsa; k. 40-41v akt II SA/Ol 369/21).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § ppsa w zw. z art. 2432 kpc ustalił, że T. T. zmarła dnia [...] lipca 2020 r. Matka skarżącej zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność istniała od 17 maja 2002 r. Matce skarżącej usunięto [...]; cierpiała na [...] z przewagą [...]; chorobę zwyrodnieniową stawów, [...], [...], nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu 2, niedoczynność tarczycy. Wymagała całodobowej opieki, sprawowanej w każdej materii przez skarżącą (k. 100, 11-4 akt administracyjnych).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 poz. 2220, zm. z 2018 r. poz. 730). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy konieczne jest dekodowanie normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 uśr, gdy tymczasem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji - czego nie dostrzegł Sąd I instancji - koncentruje się na oddzielnym stosowaniu każdego z tych przepisów.

W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: [...] b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego [...] (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dla uniknięcia zbiegu świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia art. 27 ust. 5 uśr, który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiada zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (wyroki NSA z: 21.2.22018 r. I OSK 2758/17; 13.4.2018 r. I OSK 82/18). Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia (in casu specjalnego zasiłku opiekuńczego) przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W przypadku zrzeczenia się przez stronę prawa do zasiłku dla opiekuna i wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne strona w okresie oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku zostałaby także pozbawiona środków utrzymania, nie mając gwarancji co do uzyskania nowego świadczenia (wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 235/18).

W uzasadnieniu wyroku II SA/Ol 67/20 wskazano, że "[...] Dlatego Sąd nie jest uprawniony na obecnym etapie do formułowania ocen prawnych dotyczących wskazanego oświadczenia" (s. 7/8 uzasadnienia II SA/Ol 67/20). W doktrynie trafnie wskazuje się, że z zakresu związania wykładnią można wykluczyć jedynie oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu rozważań (wyrok NSA z 12.8.2015 r. II FSK 1223/15, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 892, nb 2). Pogląd ten, jako dotyczący związania wykładnią, odnosi się odpowiednio do związania oceną prawną na tle art. 153 ppsa.

Dla zachowania wymogu wskazanego w art. 27 ust. 5 uśr Sąd w wyroku II SA/Ol 67/20 wskazał możliwość zastosowania w sprawie art. 155 kpa, dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych (za zgodą strony; jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji; przemawiają za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; s. 5 akapit wersy 9-13 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 67/20).

Kluczowe dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest wykładnia oświadczeń woli skarżącej, zawartych w oświadczeniu wnioskodawcy z 25 lipca 2019 r. i wniosku z 25 lipca 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz w oświadczeniu wnioskodawcy z 23 października 2019 r. (k. 29, 28-26; 49 akt administracyjnych).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie (w tym w oświadczeniu wnioskodawcy z 25 lipca 2019 r. złożonym organowi I instancji wraz z wnioskiem z 25 lipca 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w którym to wniosku na s. 5 w części III w punkcie 1 wnioskodawczyni wprost przywoła "Do wniosku dołączam następujące dokumenty: 1) [...], oświadczenie o rezygnacji z zasiłku 2) [...]" (k. 29, 26 akt administracyjnych). W oświadczeniu wnioskodawcy skarżąca wprost oświadczyła: "Ja niżej podpisany J. K., PESL: [...] oświadczam iż na podstawie art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr [...] J. K." (k. 29 akt administracyjnych), ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r. III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. [...] Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 588-591 uw. 5).

Wykładnia oświadczenia woli, zawartego we wniosku z 25 lipca 2019 r. (k. 29, 26 akt administracyjnych) prowadzi do wniosku, że skarżąca wniosła o przyznanie jej w miesiącu lipcu 2019 r., w którym złożyła ów wniosek, świadczenia pielęgnacyjnego, z równoczesnym uchyleniem decyzji, którą przyznano jej uprzednio specjalny zasiłek opiekuńczy. Zamiar skarżącej we wniosku z 25 lipca 2019 r. był jednoznaczny i w żadnym razie nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że celem skarżącej było kumulatywne pobieranie obu tych świadczeń skoro wnioskowała o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek specjalny dla opiekuna. Już w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona dokonała stosownego wyboru zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ust. 5 uśr i dała temu w sposób jasny wyraz.

Burmistrz trafnie dokonał wykładni oświadczenia woli skarżącej, zawartego we wniosku z 25 lipca 2019 r. i w oświadczeniu wnioskodawcy z z 25 lipca 2019: "W związku z opieką nad matką [skarżąca] pobiera z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] specjalny zasiłek opiekuńczy do dnia 31.10.2019 r., z którego zgodnie z oświadczeniem z dnia 25.07.2019 r. na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnuje z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uznaje się więc, że p. J. K. dokonała wyboru świadczenia" (s. 2 akapit 2 decyzji z [...] sierpnia 2019 r.).

Jednakże w decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz w istocie skoncentrował się na pozornej przeszkodzie wynikającej z wadliwego rozumienia art. 17 ust. 1b uśr (wywód na s. 1-3 decyzji [...] sierpnia 2019 r., w którym Burmistrz zbędnie zacytował w całości art. 17 ust. 1, 1b i 5 uśr, o różnej treści normatywnej, w znacznej części nierelewantnej. Rozważania zawarte w akapitach 3-7 na s. 2 i akapicie 1 i 2 na s. 3 tej decyzji, chybione w materii rozumienia istoty i skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. SK 38/13, nie służyły dokonaniu prawidłowej subsumcji. Kolegium w decyzji z [...] listopada 2019 r. trafnie wskazało na błędne rozumienie przez organ I instancji wyroku SK 38/13.

Sąd w wyroku II SA/Ol 67/20 wskazał na oświadczenie skarżącej, adresowane do organu I instancji z 23 października 2019 r. (k. 46 [winno być "49 akt administracyjnych"]), w którym kategorycznie wskazała, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd nie uznał, że oświadczenie woli zawarte we wniosku z 23 października 2019 r. stanowi w istocie kategoryczne podtrzymanie oświadczenia woli zawartego w oświadczeniu wnioskodawcy z 25 lipca 2019 r. o dokonaniu przez skarżącą wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i we wniosku z 25 lipca 2019 r. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy kontrolowanej wyrokiem I OSK 212/21 należy wskazać, że Sąd w wyroku II SA/Ol 67/20 podniósł, że: "Właściwy organ, do którego została skierowana rezygnacja musi rozstrzygnąć ten wniosek. Treść wydanej w tym przedmiocie decyzji wskaże do kiedy skarżącej przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja taka dotyczy zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Wydawana jest na innej podstawie prawnej, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego i Sąd nie jest uprawniony na obecnym etapie do formułowania ocen prawnych dotyczących wskazanego oświadczenia" (s. 7/8 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 67/20).

Tymczasem za rezultatem wykładni oświadczenia woli skarżącej zawartego we wniosku z 25 lipca 2019 r. i w oświadczeniu wnioskodawcy z 25 lipca 2019 r. jako skutecznego dokonania wyboru świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr przemawia treść obu tych dokumentów (w tym wprost wskazanie we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączonego do wniosku oświadczenia wnioskodawcy (k. 29, 26 akt administracyjnych), które przy starannej wykładni adresata doprowadziły do przyjęcia tego samego znaczenia oświadczenia woli – do uznania przez Burmistrza, że "J. K. dokonała wyboru świadczenia" (art. 65 § 1 i 2 kc; akapit 2 s. 2 decyzji z [...] sierpnia 2019 r.; k. 43v akt administracyjnych). Do takiego samego rezultatu prowadzi ustalenie sensu oświadczenia woli prowadzi ustalenie na podstawie przypisania normatywnego (uzasadnienie uchwały III CZP 66/95; art. 17 ust. 5 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 uśr).

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Nadrzędnym celem art. 27 ust. 5 uśr, ustalonego w obecnym brzmieniu w 2017 r., jest uniemożliwienie kumulacji świadczeń, które przysługują uprawnionemu z powodu braku aktywności zawodowej spowodowanej koniecznością opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny (uzasadnienie do rządowego projektu ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - druk sejm. VIII/ 1625). Osoba uprawniona do przyznania świadczeń ma prawo do wyboru najkorzystniejszego z nich. Samo złożenie wniosku o przyznanie innego świadczenia winno być przez organ traktowane jako chęć skorzystania z prawa wyboru (wyroki NSA z: 29.4.2019 r. I OSK 300/19, Lex 2677670; 10.12.2019 r. I OSK 200/19, Lex 2768263; wyroki WSA w: Gdańsku z 7.11.2019 r. III SA/Gd 559/19, Lex 2739333; Opolu z 10.5.2018 r. II SA/Op 138/18, Lex 2493195). Właściwy organ administracji, jak wskazują sądy administracyjne, nie może czynić stronie żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego. Winien natomiast sam podjąć czynności, by strona miała prawo z wyboru skorzystać (wyroki WSA w: Krakowie z 10.6.2020 r. III SA/Kr 504/20, Lex 3012172; Gdańsku z: 4.6.2020 r. III SA/Gd 447/20, Lex 3017882 i 14.5.2020 r. III SA/Gd 410/20, Lex 2983922; Lublinie z 6.05.2020 r. II SA/Lu 199/20, Lex 2987202).

Nie jest jednocześnie konieczne dla zagwarantowania wyboru, by uprawniony musiał zrezygnować z przyznanego wcześniej świadczenia przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu mu świadczenia korzystniejszego. Wprowadzałoby to niepożądany stan niepewności dla strony, która musiałaby zrezygnować z otrzymywanego świadczenia zanim otrzyma zapewnienie o przyznaniu jej świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa, organ administracji jest obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego. Dopiero wówczas może poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie wcześniej otrzymanego świadczenia (wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 235/18, Lex 2531523. W stanie faktycznym przedmiotowego orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał organom administracyjnym na możliwość zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia korzystniejszego, do czasu wyeliminowania przeszkody do jego przyznania, jaką była decyzja o otrzymywanym już zasiłku. Wskazano na możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia korzystniejszego i uchylenia świadczenia otrzymywanego dotychczas, nawet poprzez rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej). Już samo złożenie wniosku o kolejne świadczenie winno być w sposób dorozumiany traktowane przez organ jako chęć skorzystania przez stronę z prawa wyboru. Przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego nie jest sytuacją nieodwracalną, a w świetle art. 27 ust. 5 uśr wybór dokonany przez uprawnionego jest podstawą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o wcześniej przyznanym świadczeniu (wyrok WSA w Gdańsku z 7.11.2019 r. III SA/Gd 559/19, Lex 2739333; wszystkie ww. wyroki aprobowane przez A. Główczewską w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 647-649, w przypisach 118-122; uw. 8 do art. 27).

Art. 27 ust. 5 uśr stanowi o "wyborze" przez stronę świadczenia, a zatem nie nakłada nawet na stronę obowiązku by składała formalny, odrębny wniosek o uchylenie decyzji uprzednio przyznającej inne, konkurencyjne świadczenie, co do którego wykluczona jest kumulacja. Samo wskazanie przez stronę na świadczenie, które chce otrzymywać zgodnie ze swoją wolą oznacza zarazem rezygnację ze świadczenia dotychczas pobieranego.

Dopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 uśr wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (wyroki NSA z: 3.1.2013 r. I OSK 1129/12; 1.4.2014 r. I OSK 980/13; 4.8.2017 r. I OSK 2257/16; 22.2.2021 r. I OSK 2508/20; 28.10.2021 r. I OSK 729/21; 25.11.2021 r. I OSK 1004/20; 28.3.2022 r. I OSK 894/21, cbosa). W wyroku z 17.4.2014 r. I OSK 989/13 NSA trafnie wskazał, że deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5/s. 47 i n.; wyrok Sądu Najwyższego z 19.2.2009 r. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z: 28.10.2009 r. II GSK 153/09; 3.1.2013 r. I OSK 1129/12; A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151; wyrok NSA z 28.3.2022 r. I OSK 894/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów w pełni aprobuje.

Zamiana specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne, na skutek postawy organu I instancji czyni koniecznym rozliczenie obu świadczeń ustalonych za ten sam okres (od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r.), z których jedno już zostało wypłacone, a właściwy organ winien tego dokonać przez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacony stronie specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. przez wypłacenie skarżącej różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekuna (wyroki WSA w: Opolu z 20.9.2018 r. II SA/Op 302/18; Poznaniu z 11.4.2019 r. II SA/Po 158/19).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Ol 369/21 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 poz. 2220, zm. z 2018 r. poz. 730), należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zaskarżoną decyzję uchylić w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zważywszy, że wolą ustawodawcy to nie organ a wyłącznie skarżąca jest w świetle art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr uprawniona do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń i dokonała tego skutecznie wnioskiem z 25 lipca 2019 r. i oświadczeniem wnioskodawcy z 25 lipca 2019 r. (k. 29, 28-26 akt administracyjnych) w sposób wiążący dla organów, organ odwoławczy rozstrzygnie decyzją w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. Decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] i wykonanie decyzji z Burmistrza Miasta [...] 1 października 2018 r. nr [...], w tej części, w której wypłacono skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r., będą miały tylko takie znaczenie, że właściwy organ wypłaci skarżącej jedynie różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku I OSK 2128/21 (art. 153 ppsa).

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2, i art. 200 ppsa w zw. z i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej rozporządzenie), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję (240 zł) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za I instancję (480 zł).