Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 469/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155,  art. 157 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") po rozpatrzeniu odwołania U. P.od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] września 1987 r., nr [...], Naczelnik Miasta Z. udzielił Przedsiębiorstwu Zagranicznemu w Polsce "[...]" (dalej: "Przedsiębiorstwo") pozwolenia na budowę tymczasowego rozbieralnego zaplecza magazynowo-warsztatowo-socjalnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w Z..

Naczelnik Miasta Z.i decyzją z [...] kwietnia 1988 r., nr [...], zmienił - na podstawie art. 155 k.p.a. - ww. własną decyzję, w części dotyczącej określenia materiału użytego do budowy tymczasowego obiektu budowlanego, oraz w zakresie terminu użytkowania ww. inwestycji.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] - na skutek wniosku U. P. - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta Z. Z [...] kwietnia 1988 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła w ustawowym terminie U. P.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, GINB wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przy czym do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w dacie jej wydania. Organ, nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kontrolowanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zgromadzony, przez organ I instancji, materiał dowodowy.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na zakres wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, decyzja Naczelnika Miasta Z. Z [...] kwietnia 1988 r., nr [...], podlega ocenie w części "określającej: tymczasowość obiektu budowlanego a także termin użytkowania".

Organ II instancji stwierdził, że wniosek Przedsiębiorstwa z [...] marca 1988 r, w którym wskazano, że "ze względu na braki blachy i elementów stalowych nie ma możliwości uzyskania obiektu w ciągu najbliższych 4 lat a w związku z tym, zachowując nienaruszoną, jak w projekcie technicznym, bryłę budynku oraz jego tymczasowość nastąpi dokonanie adaptacji obiektu poprzez zastosowanie na ściany materiałów tradycyjnych" - został zakwalifikowany przez Naczelnika Miasta Z. jako wniosek o zmianę własnej deczyji z [...] września 1987 r. Wobec powyższego, powołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 1988 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., zmieniono decyzję z [...] września 1987 r., w ten sposób, że zezwolono na budowę obiektu objętego decyzją "pierwotną" z użyciem innego - niż wcześniej zatwierdzony - materiału oraz przedłużono termin użytkowania tak powstałego obiektu z "końca 1988 r." do [...] grudnia 1993 r. Zastrzeżono jednocześnie, że "pozostałe warunki podane w decyzji nr [...] pozostają bez zmian".

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że Naczelnik Miasta Z. kontrolowaną decyzją z [...] kwietnia 1988 r. nie decydował o charakterze czy parametrach budynku zaplecza magazynowo-warsztatowo-socjalnego, w szczególności o jego "tymczasowości", która została ustalona w ww. decyzji z [...] września 1987 r., nr [...], i która nie podlegała ocenie. Organ odwoławczy uznał zatem, że zarówno wniosek U.P., jak i rozważania Wojewody [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie, pozostają poza zakresem rozpatrywanej sprawy.

GINB podniósł także, że wniosek U.P. o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, swym zakresem, nie obejmował tej części decyzji, którą orzeczono o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego w zakresie użytych materiałów. Wobec tego - w ramach postępowania nieważnościowego – decyzja Naczelnika Miasta Z. poddana została kontroli tylko w zakresie, jakim zmieniała termin użytkowania projektowanego obiektu do [...] grudnia 1993 r.

Organ odwoławczy przypomniał, powołując się na art. 155 k.p.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na jego podstawie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nadto organ stwierdził, że z art. 155 k.p.a. wynika, iż bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji – w trybie art. 155 k.p.a. - jest wyrażenie przez stronę zgody. Przy czym organ podkreślił, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji musi zostać wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny oraz, że zgoda strony na wzruszenie decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana.

Dalej GINB stwierdził, że z wniosku Przedsiębiorstwa Zagranicznego w Polsce "[...]" z [...] marca 1988 r. (potraktowanego jako wniosek o zmianę decyzji) nie wynika jednak - w sposób oczywisty - ani to, czy rzeczywistą intencją wnioskodawcy była zmiana decyzji w tym trybie, ani też ewentualna zgoda na taką zmianę.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta Z. Z [...] kwietnia 1988 r. została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. Jednakże – w jego ocenie - brak jest podstaw uzasadniających uznanie, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia o stopniu rażącym. W tym miejscu organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że o rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym.

Organ przypomniał również, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy – został uznany za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej. Znaczny upływ czasu, o którym mowa w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (zob. np. wyrok NSA: z 7 kwietnia 2016 r, sygn. akt II OSK 1953/14; z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14).

W ocenie GINB, w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. w sytuacji, gdy strony postępowania (a w szczególności osoby uprawnione do nieruchomości inwestycyjnej), powyższej decyzji oraz zrealizowanej na niej inwestycji nie kwestionowali przez prawie 30 lat - brak jest podstaw do uznania, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa.

Organ odwoławczy wskazał również, powołując się na § 20 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), że pozwolenie na budowę określa m.in. termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek wydanego pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z § 43 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia pozwolenie na budowę ustala m. in. terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Mając na uwadze, że przedmiotowa inwestycja została określona jako "tymczasowy obiekt" na mocy ww. decyzji Naczelnika Miasta Z. Z [...] września 1987 r., nr [...], zaś kontrolowana decyzja jedynie zmieniała okres, na jaki ww. "tymczasowy obiekt" mógł być użytkowany – GINB stwierdził, że Naczelnik Miasta Z. nie naruszył rażąco prawa, zmieniając - na podstawie art. 155 k.p.a. - ten okres. Organ II instancji podniósł, że skoro ustalenie takiego okresu - na podstawie przepisów prawa budowlanego - było dopuszczalne, to nie można uznać za naruszenie prawa - szczególnie w stopniu rażącym - faktu zmiany tego okresu w trybie art. 155 k.p.a.

W ocenie GINB decyzja Naczelnika Miasta Z. Z [...] kwietnia 1988 r., nr [...] - w kontrolowanej części – nie naruszała rażąco również innych przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Decyzja ta nie została także wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 k.p.a.).

Organ odwoławczy podniósł także, że choć nie podziela motywów i sposobu uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, to jednak - biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności - za prawidłowe uznał wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. Z [...] kwietnia 1988 r.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła U.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na ograniczeniu zakresu postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy do wybranych okoliczności dotyczących decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., przy jednoczesnym pominięciu podnoszonej przez skarżącą kwestii tymczasowości obiektu budowlanego;

art. 77§ 1 oraz art. 80 kpa, polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących analizy oraz porównania projektów stanowiących załączniki do decyzji Naczelnika Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] września 1987 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia1988 r., w celu ustalenia rzeczywistego charakteru obiektu budowlanego;

art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie, że pomimo wady w zastosowaniu art. 155 k.p.a. jako podstawy prawnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia1988 r. nie nastąpiło "rażące naruszenie prawa" przy wydaniu tej decyzji;

art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez krytyczną ocenę zachowania inwestorów, którzy wg oceny organu odwoławczego przez okres 30 lat nie kwestionowali ustalenia tymczasowego charakteru obiektu budowlanego - bez dokonania analizy materiału dowodowego.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, organy zasadnie uznały, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności. Organy prowadzące to postępowanie dokonywały oceny ostatecznej decyzji administracyjnej w świetle wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględniając stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji badanej, a więc na dzień [...] kwietnia 1988 r. Nie było zatem ich rzeczą dokonanie ponownej analizy okoliczności sprawy wszczętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę tymczasowego rozbieralnego zaplecza magazynowo-warsztatowo-socjalnego Przedsiębiorstwa Zagranicznego w Polsce "[...]", bowiem te zostały ocenione w ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie, tj. nr [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy było stwierdzenie, czy podejmując decyzję kontrolowaną (zmieniającą) w dniu [...] kwietnia 1988 r., organ nie dopuścił się takiego uchybienia przepisom prawa, które uczyniłyby koniecznym usunięcie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, ze względu na wagę tych naruszeń. Jak trafnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, kluczowe w tym zakresie znaczenie ma przesłanka wydania decyzji z "rażącym naruszeniem prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołując się do analizy tego wymogu w świetle poglądów doktryny, jak i orzecznictwa zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślić jedynie należy, iż nie każde naruszenie prawa przez organ wydający kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję może być podstawą stwierdzenia jej nieważności. Musi ono nosić cechy naruszenia kwalifikowanego – "rażącego", tj. oczywistego, niebudzącego wątpliwości, bezspornego, pewnego, łatwego do stwierdzenia poprzez porównanie treści naruszonego przepisu z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Dopiero ustalenie, iż określony przepis prawa został naruszony w ten sposób pozwala organowi na dalsze badanie tej decyzji w kontekście skutków ekonomicznych i gospodarczych.

Ponadto, co istotne w przedmiotowej sprawie, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wszczętym na wniosek strony, wniosek ten wyznacza zakres przedmiotowy sprawy, którym jest stwierdzenie istnienia lub nieistnienia określonego uchybienia w kontrolowanym akcie. U.P. inicjując niniejsze postępowanie sprecyzowała w piśmie z [...] czerwca 2017 r., że jej intencją jest wyeliminowanie z obrotu prawego tych części wskazanych we wniosku decyzji, które "określają budynek objęty pozwoleniem jako tymczasowy a także określają terminy jego użytkowania."

I tak, decyzją z [...] września 1987 r., nr [...], Naczelnik Miasta Z. udzielił ww. Przedsiębiorstwu pozwolenia na budowę tymczasowego rozbieralnego zaplecza magazynowo-warsztatowo-socjalnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul.[...] w Z. z zachowaniem warunków w umowy dzierżawy z [...] maja 1984 r. W uzasadnieniu wskazano, że "mając na uwadze, iż przedmiotową działkę wydzierżawiono PZ "[...]" z uwagi na prowadzenie usług dla miasta w zakresie instalacji gazowych oraz fakt wydzierżawienia terenu od 1984 r., orzeczono o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu do końca 1988 r. Po tym terminie teren należy przywrócić do stanu poprzedniego."

Z kolei, pismo Przedsiębiorstwa Zagranicznego w Polsce "[...]" z [...] marca 1988 r. (potraktowane przez Naczelnika Miasta Z. jako wniosek w sprawie zmiany ww. decyzji nr [...]) stanowiło informację, że przy zachowaniu nienaruszonej (jak w projekcie technicznym) bryły budynku oraz zachowując jego tymczasowość (tzn. obiekt nie związany trwale z podłożem) inwestor dokona adaptacji obiektu, tj. typowego pawilonu usługowo-handlowego typ PH (ściany z blach fałdowych) poprzez zastosowanie na ściany materiałów tradycyjnych (tj. gazobeton dwustronnie tynkowany).

Wskazując na powyższe, należało podzielić ocenę organu odwoławczego, że z pisma z [...] marca 1988 r. nie wynika w sposób oczywisty wola Przedsiębiorstwa do wszczęcia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. oraz do zmiany decyzji z [...] września 1987 r.

Tymczasem, następstwem powyższego pisma było wydanie przez Naczelnika Miasta Z. decyzji z [...] kwietnia 1988 r., w oparciu o art. 155 k.p.a., którą zmieniono decyzję z [...] września 1987 r., w ten sposób, że zezwolono "na budowę ww. zaplecza stosując materiał zastępczy – gazobeton – wg uaktualnionego projektu przy zachowaniu takiej samej bryły budynku". Jednocześnie zmieniono termin użytkowania ww. zaplecza do [...] grudnia 1993 r., zgodnie z przedłożoną umową dzierżawy działki inwestycyjnej z [...] kwietnia 1988 r. zawartą pomiędzy Przedsiębiorstwem a Naczelnikiem Miasta Z. W decyzji tej zastrzeżono także, że "pozostałe warunki podane w decyzji nr [...] pozostają bez zmian". O ile przyjąć można (wbrew wyraźnego wniosku), że pismo z [...] marca 1988 r. zainicjowało jednak postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. (wnioskodawca – Przedsiębiorstwo, nie zakwestionowało bowiem ww. decyzji) o tyle wskazać należy, że Naczelnik Miasta Z. uchylił się od dokonania jakiejkolwiek oceny przesłanek wynikających z przepisu, który był podstawą wydania kontrolowanej decyzji z [...] kwietnia 1988 r.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak więc, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615, w którym stwierdzono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie tego, czy za zmianą (uchyleniem) przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Wskazując na powyższe, należy stwierdzić, że w kontrolowanej decyzji z [...] kwietnia 1988 r. analiza żadnej przesłanki z art. 155 k.p.a. nie została przez Naczelnika Miasta Z. dokonana, co zdaniem składu orzekającego przesadza o tym, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. Jednakże, nawet jednoznaczne naruszenie prawa nie może być uznane za rażące, skoro o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 903/17, LEX nr 2445108).

W tym kontekście za prawidłowe Sąd przyjął stanowisko GINB, który uznał, że stwierdzone w sprawie naruszenie prawa nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym pastwie. Znaczenie, w tym względzie, ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym Trybunał stwierdził, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wyrok zapadł na gruncie innych spraw, niemniej Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06).

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Natomiast w opisanych wyżej okolicznościach sprawy należało uznać zaskarżoną decyzję, wydaną w trybie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Ząbki z 25 kwietnia 1988 r. za odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji