Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2451/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 110, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 163/16 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 163/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości.

Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) jak również w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1, art. 101 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku:

i. niezastosowania art. 110 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. i pominięcie, że organ drugiej instancji był związany wcześniej dokonaną przez tenże organ kwalifikacją prawnobudowlaną przedmiotowych robót, jako odpowiadających tym wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, co wyraźnie wynika z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], wobec której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności, a która nie stanowiła przedmiotu kontroli Sądu pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu;

ii. niezastosowania art. 16 K.p.a. i bezpodstawnego uznania, że wobec nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/G1 1087/15 uchylającego decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], postanowienie to jako ostatecznie kończące postępowanie środowiskowe, przestało wiązać organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, co rażąco narusza zasadę trwałości rozstrzygnięć administracyjnych;

iii. niezastosowania art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 i art. 101 K.p.a. i w rezultacie niedostrzeżenia bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego, pomimo że wniosek taki jest konieczny wobec zakończenia ostatecznym i pozostającym w obrocie prawnym postanowieniem Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] postępowania środowiskowego, jak również przesądzenia przez organ drugiej instancji prawnobudowlanej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji zgodnie ze wskazaniem ostatecznej decyzji wskazanej w ppkt i) powyżej

- a rozstrzygnięcia te jako ostateczne i niewycofane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym wiązały i nadal wiążą nie tylko organ drugiej instancji, ale również Sąd pierwszej instancji, który w żadnej mierze nie był uprawniony zaskarżonym wyrokiem do ich kontroli i kwestionowania ich ustaleń;

iv. naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. i w rezultacie uchylenia postanowienia organu drugiej instancji m.in. w wyniku uwzględnienia nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/G11087/15, który został wydany już po wydaniu badanego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienia, a więc dokonanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał, który powstał już po zakończeniu postępowania administracyjnego i nie mógł być znany organowi drugiej instancji - co zasadnym czyni zarzut, że wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, polegające na dokonaniu kontroli niebędącej przedmiotem postępowania ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], wobec której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]maja 2015 r. znak: [...] nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak precyzyjnych wskazań dla organów nadzoru budowlanego odnośnie do ponownego prowadzenia postępowania legalizacyjnego m.in. w zakresie usunięcia sprzeczności ustaleń odnośnie zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane oraz trybu postępowania w razie prawomocnego nakazania przez sąd administracyjny dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] kończącego postępowanie środowiskowe;

d) art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż sąd pierwszej instancji związany jest oceną prawną w zakresie środowiskowej kwalifikacji inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego, jaka została dokonana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/G11087/15, pomimo że wyrok ten jest nieprawomocny, a więc nie wiązał Sądu pierwszej instancji, a w takiej sytuacji - Sąd pierwszej instancji mógł co najwyżej skorzystać, wobec jego wydania, z instytucji zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/G11087/15;

e) [zarzut formułowany z najdalej idącej ostrożności procesowej] - art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/G1 1087/15, pomimo że można uznać, iż wynik przedmiotowego postępowania zależy od wyniku tamtego postępowania - jako że w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że kończące postępowanie środowiskowe postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] powinno zostać usunięte z obrotu prawnego - zasadnym byłoby uchylenie badanego w przedmiotowym postępowaniu postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, jako wydanego przedwcześnie;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 49 ust. 1 in fine oraz ust. 4a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, że organ drugiej instancji powinien dalej prowadzić postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jakby stanowiła ona przedsięwzięcie zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, podczas gdy w świetle ustaleń organu ochrony środowiska oraz ustaleń własnych organu drugiej instancji w pełni zasadne było zakończenie postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane jako bezprzedmiotowego wobec braku samowoli budowlanej;

b) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie, podczas gdy w świetle zgromadzonego w postępowaniu środowiskowym materiału dowodowego, jak również biorąc pod uwagę przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo oraz wykładnię Najwyższej Izby Kontroli, Ministra Środowiska, Ministra Infrastruktury oraz Ministra Zdrowia, jego zastosowanie jest niezasadne w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego.

Podnosząc powyższe zarzuty, [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości:

2. względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stowarzyszenie [...] w R. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach których wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że organ odwoławczy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, były związane stanowiskiem zawartym w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...]. W ocenie autora skargi kasacyjnej w decyzji tej dokonano bowiem kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, jako odpowiadającym hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "P.b.").

Zarzuty te są niezasadne. Po pierwsze bowiem, wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, ani art. 16, ani art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "K.p.a.") nie uzasadniają twierdzenia, że organ administracji, a tym bardziej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, były związane stanowiskiem, co do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Po drugie natomiast, Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone postanowienie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dokonał kontroli decyzji z dnia 16 stycznia 2014 r., a co za tym idzie, nie przekroczył w ten sposób granic sprawy.

Wzmiankowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] listopada 2013 r. znak[...]umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja, o której mowa w powołanym przepisie, to decyzja procesowa, powodująca powrót sprawy do organu administracyjnego celem jej ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Przeciwnie, jej wydanie świadczy o niedopuszczalności ostatecznego ukształtowania takiego stosunku. Skutkiem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji. Co za tym idzie, na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny.

Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. jednoznacznie wskazuje, że zalecenia organu odwoławczego wiążą tylko, co do obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności oraz ocena zebranych dowodów należy jednak do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest natomiast odpowiednika art. 153 P.p.s.a., którego treść jednoznacznie przesądza o "związaniu" oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego. Nie sposób również doszukiwać się substytutu tej regulacji w art. 16 § 1 K.p.a. lub w art. 110 K.p.a. (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 i z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Art. 16 § 1 K.p.a. wprowadza tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji, stanowiące formalną stronę zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażającą się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawa.

Z kolei art. 110 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Skutkiem przywołanej regulacji jest to, że od chwili doręczenia lub ogłoszenia decyzji organ administracji może ją uchylić lub zmienić wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Ani art. 16 § 1, ani art. 110 K.p.a. nie odnoszą się jednak do kwestii związania oceną prawną zawartą w decyzji (jej uzasadnieniu) wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., która to decyzja, jak powyżej wskazano, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej skutkiem jest nawiązanie jedynie stosunku o charakterze procesowym, wiążącego dla organu i stron postępowania, który powoduje usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z uwagi na dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania i powrót postępowania do etapu przed organem pierwszej instancji.

Opisany charakter decyzji wydawanych w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. oraz brak w Kodeksie postępowania administracyjnego odpowiednika art. 153 P.p.s.a powodują, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ pierwszej instancji, a ten nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy umożliwi organowi pierwszej instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3245/18, z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1998/10, z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08, z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Te same względy powodują, że również organ drugiej instancji, rozpatrujący odwołanie od nowo wydanej decyzji organu pierwszej instancji, nie jest związany swoimi wcześniejszymi poglądami wyrażonymi w sprawie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 791/15, z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2117/15, z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniwszy powyższe, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, był związany swoim stanowiskiem, co do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, które zawarł w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...].

Uchylając zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. z powodu wadliwości jednoznacznej opinii organu odwoławczego, że przedmiotowe przedsięwzięcie powinno być traktowane zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., jako montaż nowych anten sektorowych, Sąd pierwszej instancji z pewnością nie wyszedł poza granice sprawy, co niezasadnym czyni także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Powyżej szczegółowo wyjaśniono już natomiast, dlaczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był związany dokonaną w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] kwalifikacją przedmiotowych robót budowlanych. Z tych samych powodów kwalifikacją tą nie był związany również Sąd pierwszej instancji.

Trzeba jednak również zauważyć, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. istotnie wynika, iż organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uwzględniania zarzutu odwołującego się dotyczącego zmiany kwalifikacji wykonanych prac montażowych na rozbudowę, uznając, że roboty budowlane polegające na montażu nowych anten na istniejącym maszcie rurowym powinny być kwalifikowane jako instalacja urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Uzasadnienie tej decyzji nie pozwala jednak stwierdzić, czy zakres sprawy wyjaśniony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obejmował okoliczności dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji. Jak natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (strony 9-10) Sąd stwierdził, że organ źle ocenił dokonane roboty budowlane, nie uwzględniając, że polegały one nie tylko na montażu trzech dodatkowych anten, ale także na wymianie torów antenowych oraz montażu instalacji modułów radiowych wewnątrz kontenera. Sąd zauważył również, że nie uwzględniono, iż wykonane roboty budowlane polegały na zwiększeniu mocy 3 istniejących anten.

W części sprawozdawczej uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. organ odwoławczy odwołał się wprawdzie do protokołu oględzin, w którym odnotowano, że Spółka zamontowała dodatkowe trzy anteny sektorowe, a ponadto dokonała wymiany torów antenowych i montażu, wewnątrz kontenera, instalacji modułów radiowych. Dokonując wyjaśnienia oceny prawnej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się jednak tylko do kwalifikacji prawnej montażu nowych anten, pomijając pozostałe prace wykonane w przedmiotowej stacji, które stwierdzono podczas kontroli udokumentowanej rzeczonym protokołem.

Podsumowując tę część rozważań, należy więc stwierdzić kwalifikacja prawna przedmiotowych robót budowlanych zawarta w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., po pierwsze nie była wiążąca ani dla organu administracji, ani dla Sądu pierwszej instancji, po drugie natomiast nie odnosi się ona do całości wykonanych prac, ograniczając się do montażu nowych anten na istniejącym maszcie rurowym.

Trafnie też zauważył Sąd pierwszej instancji (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że zakres prac, które przy realizacji określnego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) powinny być wykonane, zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej, sytuacji.

Uzupełniając to prawidłowe spostrzeżenie, należy dodać, że w kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3341/14, z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1424/15, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1494/15, z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 848/16. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przez rozbudowę należy z kolei rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, przykładowo wskazanych w art. 3 pkt 7a P.b.

Rozbudowa i przebudowa to postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że przepis szczególny inaczej stanowi. Szczególna regulacja musiałaby zatem wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę rozbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów P.b. wynika, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.).

Z powyższych względów błędne jest założenie, że art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję.

Dlatego, jako w pełni prawidłowe należało ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji (str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że nie sposób zaakceptować opinii organu odwoławczego, iż przedmiotowe przedsięwzięcie powinno być traktowane zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., jako montaż nowych anten sektorowych.

Z powyższych względów także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania (niezastosowania art. 105 § 1 w zw. z art. 16 i art. 101 K.p.a.), należało ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się wskazania co do dalszego postępowania, co chybionym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 3 P.p.s.a. Sąd wywiódł, że z dostępnych materiałów wynika, iż zakres wykonanych robót prawdopodobnie przekraczał czynności polegające tylko na instalowaniu konstrukcji wsporczych i anten sektorowych na istniejącym maszcie. Stwierdził jednak, że wymaga to dokładnego zbadania przez organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że w postępowaniu legalizacyjnym należy dokładnie ustalić, czy dołączenie na istniejący maszt dodatkowych anten prowadzi do zmiany parametrów obiektu, a także należy wyjaśnić kwestię zmiany mocy dotychczas funkcjonujących anten. Sąd wskazał ponadto, że zbadania wymaga oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Jak już stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku akceptacji dla jednoznacznej opinii organu odwoławczego, że przedmiotowe przedsięwzięcie powinno być traktowane zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15, jako montaż nowych anten sektorowych na istniejącym obiekcie budowlanym. Niemniej jednak, wobec niekwestionowanych ustaleń faktycznych, z których wynika, że w 2013 r. na przedmiotowym obiekcie zamontowano dodatkowo trzy anteny sektorowe oraz dokonano wymiany torów antenowych i dokonano montażu instalacji radiowych wewnątrz kontenera, Sąd stwierdza, że przez wykonanie tych prac doszło do rozbudowy istniejącej stacji bazowej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zakres wykonanych robot spowodował zamianę parametrów istniejącej stacji, chociażby poprzez zwiększenie obciążania samego masztu oraz zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego. Skoro zaś w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na nim anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji rozbudowę pierwotnej budowli.

Celem wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej jest zamontowanie na niej anten sektorowych lub innych anten (np. radioliniowych). W sytuacji, w której już istniejąca antena (uprzednio zamontowana na takiej stacji bazowej) jest wymieniana na inną antenę, to taki zakres robót budowlanych nie musi być traktowany jako rozbudowa, lecz może stanowić przebudowę, w zależności od tego, czy nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji. Natomiast w przypadku, gdy tak, jak w przedmiotowej sprawie, obok istniejących anten sektorowych lub innych, instalowane są kolejne (dodatkowe) anteny, to wówczas taki zakres robót należy traktować jako rozbudowę.

Wbrew zatem konstatacji Sądu pierwszej instancji kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia, jako przekraczającego zakres robót budowalnych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącej stacji bazowej, nie trzeba weryfikować, czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 3 P.b. Stwierdzenie, czy wymagały one przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko było więc dla rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zagadnieniem drugorzędnym. Wziąwszy jednak pod uwagę, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż kwalifikacja wykonanych robót (jako rozbudowy, przebudowy, czy instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych) wymagała jeszcze wyjaśnienia, należało zaakceptować zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spostrzeżenie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestia, czy roboty te wymagały przeprowadzenia postępowania "ocenowego", pozostawała otwarta.

Chociaż bowiem Burmistrz Miasta P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności tego postanowienia, to obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1087/15. Orzeczenie to nie było wprawdzie prawomocne w dniu wydania zaskarżonego wyroku, jednakże odniesienie się do niego przez Sąd pierwszej instancji było uzasadnione.

W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] Burmistrz Miasta P., jako jeden z kluczowych argumentów, podniósł bowiem brak możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) w odniesieniu do przedsięwzięcia istniejącego. W wyroku z dnia 16 marca 2016 r. Sąd stwierdził natomiast, że z postanowienia z dnia 14 kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie, czy przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był brak możliwości rozstrzygania w sprawie, czy argumentacja wskazująca na to, że przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd skonstatował, że okolicznością dalej idącą byłby generalny zakaz przeprowadzenia oceny w odniesieniu do przedsięwzięć istniejących, co jest poglądem wadliwym.

Jeżeli więc okazałoby się, że niedopuszczalność prowadzenia oceny odziaływania na środowisko w stosunku do przedsięwzięcia zrealizowanego była jedyną przyczyną odmowy wszczęcia przez Burmistrza Miasta P. postępowania dotyczącego przedmiotowej stacji bazowej, kwestia, czy przedsięwzięcie to wymaga przeprowadzenia postępowania "ocenowego", pozostawałaby w istocie niewyjaśniona.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji trafnie odwołał się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1087/15, w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził także, że podniesione przez skarżącego okoliczności związane z błędami w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz mogły mieć znaczenie dla oceny wystąpienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zauważył wreszcie, że nie wiadomo na jakiej podstawie ustawowej Burmistrz P. wydał swoje rozstrzygnięcie (czy na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Należy ponadto zauważyć, że wzmiankowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, jest prawomocny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1813/16 Sąd drugiej instancji stwierdził, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie prawnej Burmistrz wydał swoje rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności (wynikające z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1087/15), które mogły mieć znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., ani art. 153 P.p.s.a. Sąd nie dokonywał w tym postępowaniu oceny kwalifikacji przedmiotowej przedsięwzięcia pod kątem wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nie stwierdził wadliwości takiej kwalifikacji, lecz zwrócił uwagę na to, że kwestia ta nie została rozstrzygnięta w dotychczasowym postępowaniu prowadzonym przez organy właściwe w sprawie ocen odziaływania na środowisko. Powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia było natomiast uznanie przez Sąd, że przedwczesna i niedopuszczalna jest jednoznaczna opinia organu odwoławczego, kwalifikująca przedmiotowe przedsięwzięcie, jako mieszczące się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.

Ponieważ przedmiotem sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji nie była ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, to nie miały w niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji), ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji). Stąd nie mogły zostać uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu legalizacyjnym, w którym kwalifikacja wykonanych robót, jako wymagających przeprowadzenia postępowania "ocenowego", mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyby okazało się, że wykonane prace nie stanowiły przebudowy, bądź rozbudowy stacji bazowej. Ponieważ jednak pierwszorzędną, prawidłowo zidentyfikowaną przez Sąd pierwszej instancji, kwestią do wyjaśnienia, była prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót i ustalenie, czy nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, nie było podstaw do zwieszenia postępowania tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Stąd zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. również należało ocenić jako chybiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.