Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1243/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 1 par. 8 ust. 1 pkit 5 i 7 par. 9 ust. 1 pkt 4 par. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 182
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w  podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1043/17 w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku R. S. o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szpitala 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Województwa [...] na rzecz R. S. kwotę 950 (dziewięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1043/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. S. na uchwałę Zarządu Województwa W. z dnia 27 lipca 2017 r. nr ... w sprawie odrzucenia wniosku R. S. o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora W. Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych im. A. w A.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że okoliczności uzasadniające unieważnienie postępowania konkursowego na dyrektora w podmiocie leczniczym zostały wymienione w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182, z późn. zm.) zwanego dalej jako rozporządzenie. Zgodnie z tymi przepisami postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku, między innymi niespełnienia warunków określonych w § 9, który to przepis wymienia podstawową zawartość ogłoszenia o konkursie oraz ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia.

Sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora w przedmiotowym Szpitalu. Oceniając liczne zarzuty skargi Sąd stwierdził, że niektóre z nich są trafne, ale nie w stopniu powodującym uwzględnienie skargi.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że sformułowanie zaskarżonej uchwały, że "odrzuca się wniosek" o unieważnienie konkursu nie jest spójne z brzmieniem przepisów rozporządzenia, ale ta wada nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, skoro z treści uchwały w oczywisty sposób wynika stanowisko zajęte przez Zarząd Województwa W., tj. negatywne (odmowne) potraktowanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego.

Jako bezzasadny Sąd ocenił zarzut dotyczący niewymienienia w ogłoszeniu o konkursie wymagań stawianych kandydatom uczestniczącym w postępowaniu konkursowym. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ogłoszenie o konkursie musi zawierać wymagane kwalifikacje kandydata. Ogłoszenie opublikowane w trakcie ocenianego konkursu, stanowiące załącznik do uchwały Zarządu z 8 czerwca 2017 r. zawierało wymóg posiadania wykształcenia wyższego oraz zawierało zastrzeżenie, że kandydat musi spełniać wymagania zgodnie z zapisami art. 46 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. We wskazanym przepisie ustawodawca określił wymogi formalne, które musi spełnić osoba ubiegająca się stanowisko takie jak objęte przedmiotowym konkursem (wykształcenie wyższe, wiedza i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy, brak prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione umyślnie). Sąd zaznaczył, że osobno w ogłoszeniu wyliczono składniki oferty, w tym zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego. Analizowana konstrukcja ogłoszenia (choć skrótowa bo nieprzytaczająca in extenso słów ustawy, a jedynie do niej odsyłająca) nie mogła utrudnić, a tym bardziej nie mogła uniemożliwić złożenia prawidłowej oferty; ogłoszenie zawierało odesłanie do konkretnego artykułu i ustępu, znajdującego się w ustawie opisanej w ogłoszeniu pełną nazwą, z podaniem właściwego dziennika ustaw; co najistotniejsze, wymogi ustawowe są jednoznaczne i wymienione wprost. Także skarżący nie naprowadził w uzasadnieniu skargi na żaden związek, choćby hipotetyczny, pomiędzy tak sformułowanym ogłoszeniem a przebiegiem konkursu. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 366/16 Sąd podkreślił odmienność stanu faktycznego, ponieważ w tej sprawie odesłanie nastąpiło do powszechnie i łatwo dostępnego źródła tekstu ustawy i to ustawy materialnoprawnej o fundamentalnym znaczeniu dla osób kierujących podmiotem leczniczym, a więc dla osób zgłaszających swe kandydatury w konkursie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowo powołano komisję konkursową Projekt regulaminu procedowali między sobą członkowie komisji od 1 czerwca 2017 r. z tym zastrzeżeniem, że jeżeli do 6 czerwca 2017 r. nie będzie zgłoszonych uwag, to projekty zostaną uznane za przyjęte. Konkurs ogłoszono uchwałą Zarządu Województwa z 8 czerwca 2017 r. W dacie wszczęcia konkursu regulamin konkursu oraz projekt ogłoszenia o konkursie były już opracowane i przyjęte przez komisję.

Sąd stwierdził, że skarżący wziął udział w konkursie, a więc nie poniósł szkody z powodu zawiadomienia o terminie konkursu z zaledwie jednodniowym wyprzedzeniem (a w każdym razie takiego zarzutu nie formułuje). Sąd ocenił, że tak krótki termin może być potraktowany jako przejaw mało starannego i profesjonalnego zachowania organizatora konkursu wobec kandydatów, którzy zdecydowali się wziąć w nim udział. Podobnie ocenił przyzwolenie na to, by jeden z kandydatów, będący na bezterminowym urlopie, poruszał się po częściach budynku dostępnych tylko dla pracowników. W ocenie Sądu nie były to zachowania, które można by rozpatrywać w kategoriach przesłanek nieważności postępowania konkursowego. Nie ma podstaw, by przyjmować brak zawiadomienia członków komisji niezgodnie z wymogiem z § 7 ust. 2 rozporządzenia. Przesłanką nieważności nie jest zresztą niedochowanie siedmiodniowego terminu, lecz brak zawiadomienia w ogóle (§ 8 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia).

Sąd podkreślił, że samorządowe województwo jest co do zasady odpowiedzialne za wykonywanie działalności leczniczej, co musi skutkować szerokim zakresem swobody w doborze kadry dyrektorskiej. Okoliczności wskazywane przez skarżącego nie świadczą o istnieniu w czasie postępowania konkursowego takiego stosunku prawnego lub faktycznego między osobą która wygrała konkurs, a członkami komisji konkursowej wymienionymi w skardze, by mogło to budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Sąd zwrócił uwagę na rozbieżność w stanowiskach Zarządu Województwa. Z zaskarżonej uchwały wynika, że kandydat który wygrał konkurs był [w przeszłości] zatrudniony w Urzędzie Marszałkowskim, natomiast z odpowiedzi na skargę wynika już inna okoliczność, że w dacie konkursu, kandydat który wygrał konkurs, pozostawał na urlopie bezpłatnym, a więc w zatrudnieniu. Opisana rozbieżność nie ma jednak wpływu na ważność postępowania konkursowego.

Oceniając kolejny z zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że oświadczenia każdego spośród członków komisji konkursowej, że nie jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym do drugiego stopnia włącznie kandydatów wymienionych z imienia i nazwiska i nie pozostaje wobec nich w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności wobec kandydatów – są na odrębnych formularzach, podpisanych, czytelnie, przez członków komisji konkursowej i załączonych do akt konkursu. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia, ze swoich czynności komisja konkursowa sporządza protokół postępowania konkursowego, który podpisują wszyscy członkowie komisji konkursowej obecni na posiedzeniu. Skoro § 5 ust. 1 rozporządzenia stawia określone wymogi wobec członków komisji konkursowej celowe jest złożenie przez nich na tę okoliczność stosownych oświadczeń. Zawarcie, w treści protokołu nieprawidłowej wzmianki o złożeniu oświadczeń przez członków komisji konkursowej, które to oświadczenia dotyczyć by miały jedynie okoliczności powinowactwa, stanowi niewątpliwe uchybienie i błąd protokolanta. Jest poza sporem, że stosowne oświadczenia zostały złożone, przez każdego z członków komisji konkursowej, i żadne z nich nie zostało skutecznie podważone przez skarżącego.

Sąd uznał, że lektura kart do głosowania nie pozostawiała wątpliwości, który kandydat został wskazany przez członka Komisji Konkursowej. Brak wzmianki o tajności głosowania w protokole postępowania konkursowego nie oznacza, że głosowanie było jawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że wszystkie dokumenty powinny zostać złożone razem, w kopercie z imieniem i nazwiskiem kandydata oraz adresem i numerem telefonu kontaktowego i stosowną adnotacją. Zatem to czynność złożenia dokumentów jest ostatnim momentem na złożenie tego typu dokumentów. Komisja konkursowa nie ma zatem obowiązku przyjęcia dodatkowych dokumentów od kandydata, w trakcie rozmowy z kandydatem, podobnie nie ma obowiązku zapoznawać się z oświadczeniami kandydatów jeżeli wykraczają one poza zakres pytań zadawanych przez komisję.

Sąd ocenił zarzuty braku uzasadnienia wyboru osoby rekomendowanej i pominięcie części sprawozdawczej z rozmów odbytych z kandydatami – jako bezzasadne w aspekcie nieważności postępowania. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej oceny odpowiedzi kandydatów. Nadto z przepisów rozporządzenia nie wynika obowiązek protokołowania odpowiedzi udzielonych przez kandydatów. Uzasadnieniem wyboru osoby rekomendowanej jest wynik tajnego głosowania, bezwzględną większością głosów. Osobną pozostaje kwestia stopnia szczegółowości protokołu w aspekcie akceptacji rekomendacji komisji przez Zarząd Województwa. Nie można jednak tego problemu rozważać w kontekście przesłanek nieważności postępowania konkursowego – brak jest podstaw, by kwalifikować skrótowość protokołu jako jedną z przesłanek z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Rozporządzenie nie stawia żadnych wymogów wobec protokołu postępowania konkursowego, poza tym, aby został podpisany przez wszystkich członków komisji – § 15 ust. 1.

Odnosząc się do zarzutu, że w protokole postępowania konkursowego nie został ujawniony udział i rola osoby trzeciej na posiedzeniu komisji konkursowej, pracownicy Departamentu Zdrowia Urzędu Marszałkowskiego, Sąd stwierdził, że obecność osoby spoza składu komisji konkursowej, nie została wymieniona jako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego w § 8 ust. 1 rozporządzenia, aczkolwiek w ramowym regulaminie przeprowadzenia konkursu jest zapis, zgodnie z którym w posiedzeniu komisji poza protokolantem nie mogą uczestniczyć osoby trzecie (§ 2 ust. 4 ramowego regulaminu). Rozporządzenie nie zawiera wymogu protokołowania przez członka komisji. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ramowy regulamin stanowi podstawę do opracowania i przyjęcia przez komisję konkursową regulaminu przeprowadzenia konkretnego konkursu. Z kolei w regulaminie przeprowadzenia przedmiotowego konkursu zapisano w tej kwestii wyłącznie to, że z "przebiegu konkursu sporządza się protokół", który podpisują "wszyscy członkowie obecni na posiedzeniu komisji konkursowej". Tak też został podpisany protokół – widnieją na nim podpisy wyłącznie członków komisji obecnych na posiedzeniu komisji konkursowej. Niewyjaśnienie w protokole udziału jednej osoby, która zgodnie z ramowym regulaminem mogła uczestniczyć w posiedzeniu komisji konkursowej, skoro z regulaminu przedmiotowego konkursu nie wynika, że protokołować musi członek komisji – nie jest w ocenie Sądu pierwszej instancji podstawą do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego.

Sąd podniósł, że oświadczenia oraz kopie zawiadomień członków komisji konkursowej o terminie posiedzenia - znajdują się w aktach postępowania konkursowego nadesłanych Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia protokół postępowania konkursowego jest sporządzany z czynności komisji konkursowej. Z protokołu wynika, że po otwarciu ofert zostały one sprawdzone i na skutek sprawdzenia, zakwalifikowane do drugiego etapu postępowania konkursowego, tj. przeprowadzenia indywidualnych rozmów z kandydatami. Komisja konkursowa oceniła zatem, że trzej kandydaci, w tym skarżący, spełniają wymogi formalne. Z kolei skarżący nie uprawdopodobnił, nie podważył oceny komisji konkursowej, że którykolwiek z kandydatów, nie spełnia wymogów formalnych, w szczególności kandydat, który wygrał konkurs.

Sąd stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ramowy regulamin stanowi podstawę do opracowania i przyjęcia przez komisję konkursową regulaminu przeprowadzenia konkretnego konkursu. Oznacza to, że regulamin danego konkursu nie może być sprzeczny z regulaminem ramowym. W ocenie Sądu, regulamin przyjęty przez komisję konkursową nie był sprzeczny z regulaminem ramowym – odnośnie głosowania powtórzono w nim regulacje z § 14 rozporządzenia. Dalej Sąd wskazał, że zakwestionowane w skardze zapisy regulaminu konkursu nie zostały w ogóle zastosowane w konkursie; komisja konkursowa wybrała kandydata w pierwszym głosowaniu. Zatem, nawet gdyby zakwestionowane przepisy kwalifikować jako sprzeczne z ramowym regulaminem konkursu (czego Sąd nie stwierdził) to i tak przepisy regulaminu, które nie mogły zostać zastosowane, nie mogłyby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, skoro nie miały żadnego wpływu na jego wynik.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie dalej jako "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej R. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa W. nr ... z dnia 27 lipca 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię § 9 ust. 1 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że ogłoszenie o konkursie, stanowiące załącznik nr 1 uchwały Zarządu Województwa W. o nr ... z dnia 8 czerwca 2017 r. zawierało wszystkie wymagane dane określone w § 9 ust 1 rozporządzenia, podczas gdy zakresie wymagań kwalifikacyjnych przedmiotowe ogłoszenie odsyłało do zapisów ustawy o działalności leczniczej - co nie spełnia wymagań określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia, albowiem stosowne odesłanie może dotyczyć wyłącznie materiałów o stanie prawnym, ekonomicznym oraz organizacyjnym podmiotu leczniczego. Powyższy błąd prowadzi do nieważności całego postępowania na podstawie § 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Odwołanie się w omawianym ogłoszeniu do zapisów ustawowych, w których podane są wymagania dotyczące kwalifikacji kandydatów, nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem nakazuje w każdym ogłoszeniu zamieszczanie szczegółowego określenia wymagań kwalifikacyjnych na dane stanowisko. Ogłoszenie o konkursie wadliwej treści stanowi niewykonanie obowiązku określonego w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia i tym samym skutkuje - jest podstawą do unieważnienia postępowania konkursowego - zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku ocenił powyższy zarzut, wbrew przepisom rozporządzenia, jako nieskuteczny i nie skutkujący stwierdzeniem nieważności przedmiotowego konkursu;

2) błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że samorządowe województwo jest co do zasady odpowiedzialne za wykonywanie działalności leczniczej, co musi skutkować szerokim zakresem swobody w doborze kadry dyrektorskiej oraz że okoliczności wskazywane przez skarżącego nie świadczą o istnieniu w czasie postępowania konkursowego takiego stosunku prawnego lub faktycznego między osobą, która wygrała konkurs a członkami komisji konkursowej wymienionymi w skardze, by mogło to budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności, podczas gdy w komisji konkursowej zasiadali członkowie, którzy podlegali wyłączeniu z mocy prawa jako osoby pozostające wobec M. C., osoby rekomendowanej, w takim stosunku prawnym i faktycznym, który mógł budzić obawy co do bezstronności członków komisji, co miało wpływ na wynik postępowania i stanowiło bezwzględną przyczynę nieważności postępowania wymienioną w § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182, z późn. zm.) polegającej na przyjęciu, że ogłoszenie o konkursie stanowiące załącznik nr 1 uchwały Zarządu Województwa W. o nr ... z dnia 8 czerwca 2017 r. zawierało wszystkie wymagane dane określone w § 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ogłoszenie o konkursie musi zawierać wymagane kwalifikacje kandydata. Oznacza to, że samo ogłoszenie ma takie informacje zawierać, a odsyłanie do innego miejsca, gdzie znajdują się informacje o wymaganych kwalifikacjach kandydata na stanowisko kierownicze nie stanowi wykonania obowiązku zamieszczenia tych wymagań właśnie w ogłoszeniu o konkursie. Tym samym w tej sprawie ogłaszając o konkursie nie spełniono przesłanki wynikającej z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. O tym, jakie znaczenie ma taka wada także rozstrzyga ww. rozporządzenie. Zgodnie z jego § 8 ust. 1 pkt 3 postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku niespełnienia warunków określonych w § 9. Mając na uwadze taką treść ww. przepisu, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za bezzasadny zarzut niewymienienia w ogłoszeniu wymagań stawianych kandydatom. Sąd pierwszej instancji skupił się na ocenie, czy odesłanie w samym ogłoszeniu o konkursie do art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638, z późn. zm.) mogło utrudnić lub uniemożliwić złożenie prawidłowo wypełnionej oferty. Dokonując tej analizy Sąd pierwszej instancji pominął treść § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, który to przepis wprost definiuje wady polegające na niespełnieniu warunków wynikających z § 9 i nakazuje je traktować jako wady powodujące nieważność postępowania konkursowego. Trafnie skarżący powoływał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 366/16, opub. w LEX nr 2258598, w którym uznano za prawidłowe stanowisko organu unieważniające postępowanie konkursowe na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej właśnie z tego powodu, że ogłoszenie o konkursie nie zawierało danych wymaganych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. To było istotą rozstrzygnięcia ww. wyroku a nie to, że dane te można było znaleźć na tablicy ogłoszeń, na stronie internetowej oraz w biuletynie informacji publicznej.

Jest uzasadniony także i kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że okoliczności wskazywane przez skarżącego nie świadczą o istnieniu w czasie postępowania konkursowego takiego stosunku prawnego lub faktycznego między osobą która wygrała konkurs, a członkami komisji konkursowej wymienionymi w skardze, by mogło to budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji rozpoznając ten zarzut (analogicznie wskazany w skardze) stwierdził jedynie, że rozbieżności dotyczą tylko tego, czy M. C. był w przeszłości zatrudniony w Urzędzie Marszałkowskim czy też nadal jest zatrudniony w tym Urzędzie, ale przebywa na bezpłatnym urlopie. Nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut skarżącego dotyczy tylko kwestii istnienia stosunku pracy M. C. w Urzędzie Marszałkowskim. Jak wynika z treści skargi, wyraźnie skarżący R. S. wskazywał na powiązania pomiędzy M. C. a J. R., L. S. i W. R. Skarżący podnosił, że M. C. był zatrudniony na stanowisku zastępcy dyrektora departamentu zdrowia w Urzędzie Marszałkowskim i jego podwładną była J. R., a do chwili zakończenia konkursu nie został zatwierdzony okres sprawozdawczy obejmujący czas, w którym M. C. pełnił funkcję zastępcy dyrektora tego departamentu. Ponadto skarżący R. S. wskazał, że M. C. nadzorował wykonywanie budżetów, koordynował wykonywanie zadań oraz kontrolował przez publiczne placówki opieki zdrowotnej kierowane przez ich dyrektorów w osobach L. S. i W. R., a także brał udział w konkursie ogłoszonym w 2017 r. w którym wyłoniono dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w Koninie w osobie L. S. Tak przedstawiona argumentacja mogła budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności ww. członków komisji konkursowej wobec M. C. Jeżeli bowiem w krótkim okresie czasu dana osoba bierze udział w komisji wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora jednostki, po czym role się odwracają, a więc tak wybrany dyrektor zasiada w komisji wybierającej dyrektora innej placówki i tym wybranym jest wcześniejszy członek komisji, to jest to sytuacja, która może skazywać na stosunek faktyczny mogący budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego członka komisji.

Ponadto sytuacja, w której dwaj dyrektorzy placówek ochrony zdrowia nadzorowanych przez departament, którym funkcje zastępcy dyrektora pełnił M. C. odpowiedzialny za nadzór i kontrolę również skazuje na stosunek faktyczny mogący budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tych dwóch członków komisji. W postępowaniach konkursowych bezstronność musi być zachowana, inaczej względy pozamerytoryczne mogłyby przesądzać o wyborze przyszłego dyrektora publicznej placówki opieki zdrowotnej.

Dodatkowo sytuacja, w której J. R. jako podwładna M. C., pełniąca w czasie urlopu bezpłatnego obowiązki zastępcy dyrektora departamentu (czyli te same co M. C.), także może wprowadzać uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego członka komisji. Może bowiem taki członek komisji być zainteresowanym utrzymaniem swojego stanowiska. W tych okolicznościach sprawy nie bez znaczenia jest i to, że nawet w dniu w którym odbywano rozmowy z poszczególnymi kandydatami, jeden z nich (M. C.) miał znacząco większy dostęp do pomieszczeń Urzędu Marszałkowskiego (w którym pracowała komisja konkursowa) niż pozostali członkowie. Mogło to budzić uzasadnione wątpliwości u innych kandydatów co do preferencyjnego traktowania danego kandydata, który jak się okazało wygrał ten konkurs.

Rekapitulując należy stwierdzić, że obsadzanie członkami komisji konkursowej osobami, które wcześniej były podwładnymi jednego z kandydatów lub wobec których ten kandydat pełnił czynności kontrolne i nadzorcze zawsze powinno budzić daleko idące obawy, czy aby taka sytuacja nie spowoduje uprzywilejowania lub dyskryminowania tego kandydata. Nie oznacza to, że w każdej takiej sytuacji powinno nastąpić wyłączenie takich członków komisji, ale w okolicznościach tej sprawy oraz zebranego materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął ocenę, jak należy traktować związki faktyczne pomiędzy M. C. a ww. członkami komisji konkursowej. To zaś oznacza, że spełniona została druga przesłanka uzasadniająca unieważnienie postępowania konkursowego, wymieniona w § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. ujawnienie po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia.

Jak wynika z § 10 pkt 1 lit. a rozporządzenia, w przypadku postępowania konkursowego dotyczącego stanowiska kierownika podmiotu leczniczego, podmiot tworzący wskazuje od 3 do 6 osób posiadających wykształcenie wyższe, z których co najmniej jedna osoba powinna być lekarzem. Jest to wiec przepis zawierający dość elastyczną regulację pozwalającą na taki dobór składu komisji konkursowej, aby wyeliminować jakiekolwiek podejrzenia o interesowność składu komisji wobec kandydatów na stanowiska kierownicze w placówkach opieki zdrowotnej.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę R. S. na uchwałę Zarządu Województwa W. z 27 lipca 2017 r. w sprawie odrzucenia wniosku Pana R. S. o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora W. Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych im. A. w A..

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę nie dostrzegł także innych wad postępowania konkursowego, trafnie podnoszonych przez skarżącego. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, w przypadku niepowiadomienia kandydata o terminie posiedzenia komisji konkursowej postępowanie konkursowe podlega unieważnieniu.

W tej zaś sprawie skarżący R. S. został powiadomiony na jeden dzień przed terminem posiedzenia komisji i należy stwierdzić, że poinformowanie o posiedzeniu komisji z jednodniowym wyprzedzeniem mogło mieć wpływ na wynik konkursu. Kandydat powinien mieć odpowiedni czas na przygotowanie się do rozmowy z członkami komisji konkursowej, a jeden dzień to zasadniczo zbyt krótki okres czasu na takie przygotowanie się.

Ponadto trafnie w skardze zarzuca skarżący, że protokół komisji konkursowej zawiera braki. Zgodnie z tym przepisem ze swoich czynności komisja konkursowa sporządza protokół postępowania konkursowego. Oznacza to, że wszystkie czynności podejmowanie w toku postępowania konkursowego powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w protokole komisji. Protokół ten, zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia, udostępnia się na żądanie kandydatom biorącym udział w konkursie.

Protokół sporządzony w dniu 27 czerwca 2017 r. jest bardzo skrótowy i nie zawiera informacji o tym, w jaki sposób przeprowadzono głosowanie i w jaki sposób przebiegały rozmowy kwalifikacyjne. Z protokołu tego wynika, że część postępowania konkursowego była zapisywana w innej wersji niż protokół i dopiero w późniejszym czasie miała być zapisania na nośnikach CD i pendrive. To zaś stanowi naruszenie § 15 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym to protokół postępowania konkursowego ma odzwierciedlać czynności komisji konkursowej i nie można wprowadzać w tym zakresie domniemywania, jak wskazał na to Sąd pierwszej instancji, że skoro pewnych informacji nie ma w protokole, to nie znaczy że nie zostały one podjęte. Taki rodzaj domniemania miałby charakter faktyczny i musiałby wynikać z zależności, które są empirycznie weryfikowalne. Nie ma możliwości zweryfikowania, że skoro w protokole nie zapisano, w jaki sposób przeprowadzono głosowanie, to przeprowadzono je w sposób tajny wymagany § 14 ust. 1 rozporządzenia. Także prawodawca nie zamieścił w rozporządzeniu domniemania prawnego nakazującego przyjęcie, że w przypadku braku zapisania w protokole sposobu głosowania, należy domniemywać, że było ono tajne.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Zarządu Województwa W. z 27 lipca 2017 r. w sprawie odrzucenia wniosku R. S. o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora W. Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych im. A. w A. została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego. Uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, a podstawą do jej zaskarżenia był art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913, z późn. zm.) w związku z art. 90 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone czynnością prawną organu samorządu województwa wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie będącą aktem prawa miejscowego, może zaskarżyć taką czynność do sądu administracyjnego. Taką czynnością prawną jest także zaskarżona uchwała Zarządu Województwa W. z 27 lipca 2017 r. Pogląd co do dopuszczalności zaskarżania na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa innych niż uchwały stanowiące akty prawa miejscowego jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 306/11, opub. w LEX nr 1136685; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 355/14, opub. w LEX nr 1461244; wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1670/15, opub. w LEX nr 2273735). Naczelny Sąd Administracyjny także stanowisko to akceptuje.

Skoro jednak minął termin jednego roku od daty podjęcia ww. uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego, a zaskarżona uchwała jest obarczona wadami uzasadniającymi jej unieważnienie, to stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Przepis szczególny, a jest nim art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, wyłącza w takim przypadku stwierdzenie jej nieważności.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie od Województwa W. zasądzono na rzecz skarżącego R. S. kwotę 950 złotych, obejmującą kwotę 300 złotych jako zwrot wpisu od skargi, kwotę 100 złotych jako zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwotę 150 złotych jako zwrot kwoty wpisu od skargi kasacyjnej, kwotę 17 złotych tytułem zwrotu opłaty od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).