Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 895/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 1 a i c,  art. 135 , art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3  pkt 7a, art. 6-7, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 15,  art.48-51,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi J. B., S. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu zażalenia P. J. i S. B. (dalej: strona, skarżący lub inwestorzy) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w O. (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], którym organ wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu, w O. przy ul. [...] na dz. nr ewid.[...] oraz nałożył obowiązek dostarczenia określonych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia [...] lipca 2017 r. - uchylił zaskarżone postanowienie w części nakładającej obowiązek przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i w tej części orzekł o nałożeniu obowiązku przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w części określającej termin dostarczenia dokumentów wskazanych w postanowieniu w tej części orzekając o obowiązku przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r.

a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005r. dokonali nadbudowy budynku przy ul. [...] w O., wykonując jednocześnie, nieobjęte pozwoleniem na budowę, zadaszenie tarasu przyległego do budynku od strony ogrodu. Przeprowadzone w związku z pismem H. i M. K. – właścicieli nieruchomości sąsiedniej, oględziny wskazywały, że skarżący wykonali zadaszenie tarasu o wymiarach 2,15 na 9,8 m i średniej wysokości 2,5 m. Zadaszenie wykonane zostało z 5 drewnianych słupów, na których oparte zostały drewniane krokwie i łaty pokryte przezroczystą pleksą.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia [...] lipca 2010 r. oceny technicznej wykonanych robót – nadbudowy wraz z zadaszeniem, z uwzględnieniem wprowadzenia odpowiednich zmian (robót) celem zapewnienia niezależności konstrukcyjnej nadbudowanej części budynku mieszkalnego od budynku sąsiada dla budynku położonego przy ul. [...] w O..

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie organ wskazał, że inwestorzy na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie swojego domu. Nadbudowa i rozbudowa nastąpiła w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., który nie przewidywał wykonania zadaszenia tarasu od strony ogrodu. Tym samym wykonane przez inwestorów roboty stanowiły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a pr. bud. Mając powyższe na względzie PINB wniósł w dniu [...] lipca 2009 r. sprzeciw od dokonanego w dniu [...] lipca 2009 r., zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ocenie organu, skoro inwestorzy powiadomili organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, przyjąć należało, że nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego została zakończona, a wskazane odstępstwa nastąpiły w trakcie procesu inwestycyjnego. Organ wskazał również, że Wojewoda W., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r., wskazując na wadę nadbudowy polegającą na braku samodzielności konstrukcyjnej obiektu – poprzez oparcie na ścianie nośnej istniejącego budynku oraz na dostawionych do budynku sąsiedniego filarach z cegły pełnej. Zdaniem organu I instancji, z uwagi na fakt, że inwestycja została zrealizowana przed wyeliminowaniem z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę, uznać należało, że inwestorzy nie działali w warunkach samowoli budowlanej.

Postanowienie z [...] maja 2010r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem WWINB z [...] czerwca 2010r., nr [...]. Skarga J. B. od w/w postanowienia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. II SA/Po 425/10. W uzasadnieniu sąd wskazał m.in., że po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne stało się z jednej strony rozważenie możliwości zalegalizowania robót wykonanych na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę (art. 50 pr. bud), z drugiej natomiast rozważenie możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z odstępstwem od uchylonego projektu budowlanego, a więc wykonanych w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 pr. bud). Tym samym organy rozstrzygające przedmiotową sprawę powinny mieć na względzie, że niemożliwe jest prowadzenie jednego postępowania dla całości inwestycji, lecz niezbędne jest rozróżnienie okoliczności faktycznych sprawy warunkujących tryb prowadzonego postępowania.

W dniu [...] lipca 2010 r. do organu wpłynęła ocena techniczna wykonanych robót nadbudowy do której przedłożenia zostali oni zobowiązani postanowieniem z [...] maja 2010 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] PINB w O. nałożył na skarżących obowiązek wykonania robót w zakresie nadbudowanej części budynku w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r.

W wyniku odwołania stron WWINB w P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] PINB w O. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego J. i S. B. w zabudowie szeregowej rozbudowanego i nadbudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...]

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] w O. nałożył na małżonków B. obowiązek wykonania robót w zakresie nadbudowanej części budynku: na stropie wzdłuż granicy działki należy wykonać belkę żelbetową o wym. 20 x 30 cm z betonu C20/25 zbrojoną 4# 12 dołem oraz 2#12 górą ze stali A-III (34GS) oraz strzemionami ? 3 co 10 i 20 cm ze stali A-I (St3S). Na wskazanym elemencie należy wykonać ścianę np. z bloczków z betonu komórkowego gr. 20 cm z odm. 400 lub pustaków ceramicznych gr. 19 cm. Ze względu na słup 2 C 100. Dla całej konstrukcji od strony sąsiada należy wykonać dylatację ze styropianu o gr. 2 cm. Mur należy wystawić ponad dach o 30 cm dla spełnienia wymogów przeciwpożarowych.

Po rozpatrzeniu odwołań H. K. oraz J. i S. B. WWINB w P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] uchylił decyzję PINB w O. z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

PINB w O. w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...], wszczęte w dniu [...] maja 2009 r.

Powyższa decyzja w wyniku odwołania H. K. została decyzją W. WWINB w P. z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w O. w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał decyzję (znak [...]), którą umorzył postępowanie administracyjne, w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...], wszczęte w dniu [...] maja 2009 r. w części związanej z rozbudową budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej nad garażem i pomieszczeniem gospodarczym.

Decyzja ta została w całości uchylona przez WWINB w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], jednocześnie organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej wraz z zadaszeniem tarasu w O. przy ul. [...] w części dotyczącej rozbudowy polegającej na nadbudowie opisanego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż kwestie związane z rozbudową polegającą na nadbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O. stanowiły przedmiot rozpoznania w odrębnym, wznowionym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną WWINB w P. z dnia [...] września 2012 r., znak [...], którą orzeczono w tym zakresie co do istoty sprawy.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że dalej prowadzona część postępowania administracyjnego dotyczyć będzie legalizacji samowolnie wykonanego zadaszenia na nieruchomości skarżących.

W dniu [...] stycznia 2013 r. PINB w O. wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy pr. bud. postanowienie nr [...], którym wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu w O. przy ul. [...] na oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] kwietnia 2013 r. dokumentów:

- oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W uzasadnieniu organ podał, że wykonanie zadaszenia tarasu, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005r. należy traktować zgodnie z zapatrywaniami sądu wyrażonymi w wyroku z dnia 20 stycznia 2011r., sygn.II SA/Po 425/11 jako wykonane w warunkach samowoli budowlanej, co implikuje konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 pr. bud. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. Zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązków, których spełnienie umożliwi zalegalizowanie samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2013 r., znak [...], PINB w O. umorzył postępowanie legalizacyjne w sprawie zadaszenia tarasu w O. przy ul. [...]. Podając, że kierował się wytycznymi zawartymi w wyroku z 20 stycznia 2011r. wskazującymi na potrzebę objęcia zakresem postępowania całości wykonanych przez inwestorów robót, a więc również zadaszenia tarasu.

Powyższa decyzja na skutek odwołania H. K. została uchylona decyzją WWINB w P. z dnia 4 stycznia 2014 r. ( znak: [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą nakazał J. i S. B., dokonanie rozbiórki zadaszenia tarasu, podając, że nie zostały przez nich wykonane obowiązki nałożone postanowieniem z [...] stycznia 2013r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i S. B..

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 867/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w O. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], uchylił również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę, że prowadzone były przez organy nadzoru budowlanego dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości skarżących: pierwsze dotyczące zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nadbudowy nad garażem (zakończone decyzją WINB z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] będącą przedmiotem zaskarżenia w prowadzonym przed tut. Sądem postępowaniu sygn. II SA/Po 866/14) i drugie dotyczące pobudowania zadaszenia nad tarasem, będące przedmiotem niniejszej sprawy.

Postępowanie dotyczące zadaszenia nad tarasem wadliwie obejmowało wprawdzie początkowo także zagadnienia związane z nadbudową nad garażem, co skutkowało w tym zakresie prowadzeniem dwóch postępowań o tym samym przedmiocie, jednakże wadliwość ta została wyeliminowania w następstwie ostatecznej decyzji WWINB w P. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], którą organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej wraz z zadaszeniem tarasu w O. przy ul. [...] w części dotyczącej rozbudowy polegającej na nadbudowie opisanego budynku mieszkalnego.

Od momentu wydania tej decyzji dalej prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło już wyłącznie zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia zadaszenia nad tarasem od strony ogrodu. Sąd podał, że w kontrolowanej sprawie nie budził jakichkolwiek wątpliwości fakt zrealizowania zadaszenia nad tarasem bez jakiegokolwiek pozwolenia bądź zgłoszenia, czas realizacji tego obiektu, jego wymiary i parametry techniczne oraz technologia budowy. Niewyjaśnione pozostawało jedynie, czy taras, nad którym zrealizowano zadaszenie, był ujęty w pozwoleniu na budowę budynku, a jeżeli tak to czy wykonany został w sposób odpowiadający temu pozwoleniu. Okoliczność ta, jako mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia winna być wyjaśniona przez organ. Kluczowe, zdaniem sądu było również dokonanie prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych prac związanych z zadaszeniem tarasu pod kątem przepisów prawa budowlanego, czego organy nie uczyniły, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz postanowienia PINB z [...] stycznia 2013r. Sąd wskazał, że ustalenie czy wykonanie przedmiotowego zadaszenia nad tarasem stanowiło rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego skutkować będzie koniecznością prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 48 pr. bud, uznanie, iż mamy do czynienia z przebudową rodzić będzie konieczność procesowania w oparciu o art. 50 tej samej ustawy, ustalenie, iż przedmiotowe zadaszenie stanowi urządzenie o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane, skutkować będzie koniecznością zastosowania regulacji zawartej w art. 49b prawa budowlanego, zaś ustalenia, iż powstałe zadaszenie jest obiektem małej architektury skutkować będzie koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W tym zakresie, w ocenie Sądu nie było wystarczające ogólne powołanie się przez orzekające w sprawie organy na orzeczenia tutejszego Sądu. Wyrok z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. II SA/Po 945/12 dotyczył skargi na decyzję wydaną w odrębnym postępowaniu i dotyczącą innych robót budowlanych, a więc w sprawie odrębnej zarówno procesowo, jak i materialnie. Co za tym idzie orzeczenie to nie wiązało organów orzekających w sprawie legalizacji przedmiotowego zadaszenia nad tarasem (art. 153 p.p.s.a a contrario). W wyroku wydanym w granicach tej samej sprawy w rozumieniu formalnym i materialnym, to jest w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził zaś jedynie pogląd, że budowa zadaszenia odbywała się w okolicznościach wskazujących obecnie na samowolę budowlaną, nie przesądzając jednakże jak należy zakwalifikować przedmiotowe zadaszenie i przeprowadzone prace i w jakim trybie przeprowadzić należy postępowanie legalizacyjne. Zdaniem sądu organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny uzupełnić materiał dowodowy w tym kierunku, tj. ustalić czy taras, na którym wykonano zadaszenie zrealizowany został legalnie i dokonać kwalifikacji wykonanych robót, a następnie dokonać oceny zrealizowanych robót budowlanych pod kątem wskazanych przepisów prawa budowlanego celem wyboru właściwego trybu dalszego procesowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2014 r.

NSA wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu podał, że słusznie sąd I instancji wskazał, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011r., sygn. II SA/Po 953/11, z dnia 5 lutego 2013r., sygn. II SA/Po 945/12 oraz postanowienie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. II SA/Po 945/12 zostały wydane poza granicami rozpatrywanej sprawy, nie dotyczyły zadaszenia tarasu i tym samym nie wiązały organów i sądu w przedmiotowej sprawie. Orzeczeniem, które na mocy art. 153 p.p.s.a oddziaływało na treść przyjmowanych w kontrolowanej sprawie ustaleń był wyłącznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2011r., w sprawie II SA/Po 425/10, w którym wskazano na konieczność rozdzielenia prowadzonego w sprawie postępowania odnośnie nadbudowy i zadaszenia tarasu. NSA wskazał, że w wyroku z 20 stycznia 2011r. sąd nie przesądził kwalifikacji prawnej jaką należy nadać robotom prowadzącym do zadaszenia tarasu. Tym samym prawidłowe było uznanie, że kwalifikacji robót związanych z zadaszeniem tarasu winien dokonać organ ponownie rozpoznający sprawę i w tym celu winien przeprowadzić szczegółową ocenę techniczną wykonanego zadaszenia oraz określić funkcje, którym on służy celem prawidłowego ustalenia jego charakteru prawnego. NSA zwrócił uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie roboty przy zadaszonym tarasie kwalifikowane były jako rozbudowa budynku, jego przebudowa, dookreślające pojęcie obiektu małej architektury w odniesieniu do wiat oraz wskazujące na warunki umożliwiające traktowanie zadaszenia jako urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym. NSA podał równie, że sąd I instancji trafnie uznał, że organy winny ustalić kwestię legalności tarasu albowiem ma ona istotne znaczenie dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] PINB w O. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. 2016.290 ze zm.) wstrzymał inwestorom J. i S. B. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu w O. przy ul. [...] na dz. nr ew. gruntów [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2017r. następujących dokumentów:

. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej,

. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Organ wskazał, że po spełnieniu nałożonych obowiązków naliczy należną opłatę legalizacyjną po wpłaceniu, której wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i nałoży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej zostanie wydana decyzja o przymusowej rozbiórce.

W ocenie organu wykonane zadaszenie tarasu od strony ogrodu w O. przy ul. [...] należy kwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego, wymagającą pozwolenia na budowę, ponieważ elementy konstrukcyjne są zamocowane do ściany budynku a zadaszenie zostało trwale zespolone z budynkiem mieszkalnym. Z załączonego rzutu przyziemia budynku od strony ogrodu w dokumentacji jest zaprojektowany taras na szerokości pokoju gościnnego i utwardzenie terenu przy wyjściu gospodarczym z budynku mieszkalnego od strony (granicy) z pp K. . Analizując zgromadzony w sprawie materiał opis techniczny i przedłożone rysunki projektu zamiennego oraz ocenę techniczną z lipca 2010 r. organ stwierdził, że taras został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...].10.1984r. znak: [...]

Zadaszenie tarasu stwierdzone zostało podczas kontroli w dniu [...].06.2009r. Wykonane jest ono w jednej całości i obejmuje całą szerokość budynku tj. ok. 10 m od strony ogrodu. Ma wymiary ok. 2,15m x 9,8 m i wys. średnio 2,5m. Wykonane zostało z drewnianych słupów (szt.5), dach składa się z drewnianych krokwi i łat pokrytych przezroczystą pleksją – "Faluks". Zadaszenie wykonane zostało bez pozwolenia bądź zezwolenia.

Przedmiotowego zadaszenia z uwagi na zamocowanie konstrukcji /krokwi/ zadaszenia do ściany budynku nie można zakwalifikować jako obiektu małej architektury, ani jako wiaty, na którą zgodnie art. 29.1 ustawy Prawo budowlane nie wymagane jest obecnie pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Wykonane zadaszenie nie wyczerpuje definicji zawartej w art. 3 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem pod pojęciem obiektu małej architektury rozumie się niewielkie obiekty budowlane nie będące budynkiem lub budowlą, w szczególności obiekty kultu religijnego takie jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury itp., obiekty architektury ogrodowej jak posągi wodotryski itp., a także obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymania porządku takie jak: piaskownice, huśtawki, trzepaki, drabinki, śmietniki itp.

Zespolenie zadaszenia z istniejącym budynkiem nie pozwala zakwalifikować zadaszenia do altan, wiat, ogrodów zimowych, oranżerii itp. zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia bowiem zadaszenie nie jest obiektem wolnostojącym. W powyższym przypadku nie jest spełniony warunek obiektu wolnostojącego. Uwzględniając powyższe w przedmiotowym przypadku, zdaniem organu, mamy do czynienia z klasycznym przypadkiem rozbudowy wymagającej pozwolenia na budowę. Wykonanie przedmiotowego zadaszenia nad tarasem stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wymagającą pozwolenia na budowę co implikuje konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów zasadnym, w ocenie organu, było wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, nakładającego obowiązki, których spełnienie umożliwi inwestorom zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ podał, że obowiązek wstrzymania robót budowlanych wynika wprost z ustawy i jest nakładany nawet w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Wstrzymanie robót budowlanych dotyczy jedynie robót związanych z zadaszeniem tarasu.

Na powyższe postanowienie państwo B. w terminie wnieśli zażalenie, w którym podali, że ich budynek jednorodzinny (segment) wybudowany w zabudowie szeregowej był zrealizowany w oparciu o decyzję z [...].10.1984r. taras od strony ogrodu został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem. Podali, że wykonanie zadaszenia nad tarasem oraz nad wyjściem z budynku gospodarczego służy do codziennej rekreacji i odpoczynku, i w ich ocenie wykonanie daszku bez ścian nie wymaga pozwolenia/ zgłoszenia.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] WWINB uchylił zaskarżone postanowienie w części nakładającej obowiązek przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i w tej części orzekł o nałożeniu obowiązku przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedłużył termin do dostarczenia dokumentów do dnia [...] sierpnia 2017 r. Wskazując na motywy swojego rozstrzygnięcia organ wywiódł , że organ I instancji prawidłowo uznał zabudowę tarasu za rozbudowę, która jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. Skutkiem wykonania przedmiotowego zadaszenia jest powstanie w miejscu projektowanego tarasu pomieszczenia posiadającego cechy werandy.

" Taras w języku potocznym (brak bowiem definicji legalnej) opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (częstą połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., s. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (zob. Słownik PWN). Dotychczasowy taras przestał tymczasem być odkrytą częścią budynku a zyskał zadaszenie " (Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Wr 72/17, CBOSA). Powstanie zadaszenia u państwa B. niewątpliwie wpłynie na zwiększenie kubatury budynku mieszkalnego (o ponad 50 m3). Przedmiotowego zadaszenia nie w sposób, zdaniem WWINB, uznać przy tym za samodzielny obiekt (jak np. wiata), ponieważ jest ono bezpośrednio wbudowane w konstrukcję budynku - oparte na wieńcu stropu nad parterem, przechodzi przez ocieplenie budynku i zamocowane jest w ścianie. Jest także powiązane z budynkiem mieszkalnym funkcjonalnie (wyjście z pokoju i kotłowi bezpośrednio na taras) i służy pełniejszemu wykorzystaniu tarasu do celów rekreacyjnych. Stanowi z budynkiem mieszkalnym całość techniczno - użytkową, zapewniając jego obsługę. Podany przez NSA wyrok kwalifikujący zadaszenie tarasu jako przebudowę budynku mieszkalnego (wyrok NSA z 10 lipca 2013r., sygn. II OSK 619/12) zapadł w odmiennym stanie faktycznym, ponieważ doszło tam jedynie do przedłużenia istniejącego legalnie zadaszenia tarasu i wiązało się raczej ze zmianą kształtu pokrycia dachowego. Nie jest zatem możliwe traktowanie przedmiotowego zadaszenia w analogiczny sposób. Przedmiotowe zadaszenia nie może zostać uznane również za wiatę, czy obiekt małej architektury. W pierwszym przypadku należy wskazać, że wiata winna posiadać cechy samodzielności, a w niniejszym przypadku jest częścią budynku głównego, w drugim zaś należy zwrócić uwagę na wielkość zadaszenia oraz jego przeznaczenie (nie można uznać, że jest niewielkim obiektem). Ze względu na rozmiary oraz konstrukcję zadaszenia nie można uznać go także za urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Choć istotnie służy ono korzystaniu z obiektu głównego, to wykonania zadaszenia nie można uznać za instalowanie urządzenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że część tego zadaszenia wsparta jest na własnej konstrukcji nośnej w postaci słupów oddalonych od budynku.

Z uwagi na fakt, iż rozbudowa budynku mieszkalnego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestorzy zaś wykonali przedmiotowe zadaszenie w warunkach samowoli budowlanej, zasadne było wszczęcie postępowania umożliwiającego legalizację tegoż obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Na gruncie niniejszej sprawy, zdaniem organu II instancji, PINB prawidłowo zdecydował o umożliwieniu inwestorowi legalizacji obiektu, bowiem obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza takiego rodzaju zabudowy, obiekt nie narusza ponadto przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Za prawidłową należy uznać zatem treść większości spośród nałożonych przez organ I instancji obowiązków.

WWINB podał, że aby wydać postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, należy zatem uprzednio ustalić, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak - dokonać jego analizy. PINB wadliwie nałożył na inwestorów alternatywny obowiązek przedłożenia "zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Z uwagi na fakt, iż na terenie inwestycji obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta O. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...] z dnia 30 czerwca 2005 r.), organ I instancji powinien jednoznacznie określić jakiego dokumentu żąda. Z uwagi na powyższe Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił w tym zakresie zaskarżone orzeczenie. Z uwagi na upływ czasu związany z przeprowadzeniem niniejszego postępowania a także ze względu na charakter nałożonych postanowieniem obowiązków, które wymagają dużego zaangażowania czasowego i finansowego inwestorów WWINB uznał, że zasadna jest zmiana terminu dostarczenia dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia do dnia 31 sierpnia 2017r.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie inwestorzy wnieśli o jego uchylenie, jak i poprzedzającego postanowienia PINB w O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżących organy niezasadnie uznały, że zadaszenie nie jest obiektem małej architektury, na który nie jest potrzebne pozwolenie na budowę oraz niezasadnie wstrzymały prowadzenie robót budowlanych, które nie są prowadzone od lat. W uzasadnieniu podali, że bezspornie taras został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę budynku. Zakwestionowali stosowanie analogii do wskazanych w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji orzeczeń innych sądów z uwagi na inne stany faktyczne. Nie zgodzili się z uznaniem, że zadaszenie tarasu zwiększy kubaturę budynku o 50 m3, gdyż z tarasu korzysta się sporadycznie i trudno zakładać, że daszek nad tarasem powiększy substancję mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia a zażalenie skarżących na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2015r., sygn. II OZ 126/18.

Pismem z dnia 6 marca 2018r. uczestnik postępowania H. K., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr G. W. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie ewentualnych kosztów na jej rzecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty były zasadne.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369., dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa niniejsza była już przedmiotem badania tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. (sygn. II SA/Po 867/14 ) uchylił decyzje organu I i II instancji. Wyrok ten był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 8 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 655/15 oddalił skargę kasacyjną Inspektor Nadzoru Budowlanego w P..

Powołany wyrok WSA stał się prawomocny, tym samym, w ponownym postępowaniu, jak i w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – występuje związanie zarówno organów, jak i Sądu, oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w motywach tego orzeczenia, jak i rozstrzygnięcia NSA. Według bowiem art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględniły ocenę prawną i wskazania zawarte w w/w orzeczeniach. Uznały bowiem, że związane były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2011r. sygn II SA/Po 425/10 a nie innymi wyrokami wydanymi poza granicami sprawy, wskazującym na konieczność rozdzielenia prowadzonego w sprawie postępowania i zasadnie prowadziły postępowanie jedynie w odniesieniu do zadaszenia tarasu. Zasadnie uznały, że bezsporne w sprawie było to, że zadaszenie wykonane zostało w 2009r. (vide oględziny z dnia [...].06.2009r.), że było wykonane bez pozwolenia bądź zgłoszenia. Bezsporne były również wymiary, parametry techniczne i technologia budowy przedmiotowego zadaszenia, które stanowiło obiekt o wymiarach ok. 2,15m x 9,8 m i średniej wysokości 2,5 m o konstrukcji drewniane, wspartej na 5 drewnianych słupach i dachu składającego się z drewnianych krokwi, łat i przeźroczystych płyt poliestrowych. Krokwie przymocowane zostały do ściany budynku, oparte na wieńcu stropu nad parterem przechodząc przez ocieplenie.

Uwzględniając wskazania co do dalszego trybu postępowania organy ustaliły, że zadaszenie wykonane zostało na tarasie, który zbudowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...].10.1984r. znak [...]. Zgodnie z wskazaniami zawartymi w w/w wyrokach rzeczą organów było ustalenie kwalifikacji wykonanych robót związanych z zadaszeniem tarasu i związanego z tym trybu postępowania naprawczego. Organ II instancji ustalił nadto, że na terenie inwestycji obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta O. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...].).

Jak wyraźnie zaznaczył NSA w wyroku z 8 grudnia 2016r.(II OSK 655/15) nie znalazł on podstaw do oceny zarówno przez Sąd I instancji od jednoznacznego przesądzenia tej kwestii, jak również rozważenia, czy ta oparta na alternatywnym wymienieniu poszczególnych robót w kontekście siatki pojęciowej przyjętej w ustawie – Prawo budowlane gama wariantów kwalifikowania prac jest poprawna i adekwatna do stanu faktycznego w sprawie. Stan ten bowiem nie został na etapie orzekania przez sądy ustalony w sposób niezbędny do rozstrzygnięcia i wymagał szczegółowej oceny technicznej wykonanego zadaszenia, określenia jego funkcji i legalności samego tarasu. Jedynie na marginesie NSA zasygnalizował, że organy dokonując własnej oceny winny mieć na uwadze ustalone w orzecznictwie przesłanki, od których zależy dopuszczalność nadawania skonkretyzowanym robotom budowlanym określonej kwalifikacji prawnej. Przykładowo wskazał, że roboty przy zadaszaniu tarasu, przy spełnieniu określonych warunków kwalifikowane były jako przebudowa, rozbudowa, obiekt małej architektury w odniesieniu do wiat czy urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym.

Słusznie organ II instancji rozpoznając sprawę podał, że w zakresie kwalifikacji robót wykonanych w 2009r., co do których w tymże roku wszczęto postępowanie, stosuje się przepisy w brzmieniu niezmienionym ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015, poz. 443). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Słusznie podał również, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustawy w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. 2016, poz. 2255) w sprawach o których mowa w art. 36 a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej – tj. prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36 a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Co oznacza, że mimo wprowadzenia istotnych zmian w prawie budowlanym z dniem 1 stycznia 2017r. w sprawach wcześniej wszczętych i niezakończonych, jak niniejsza sprawa jedynie przepisy wyżej wskazanych art. 36a, 48 i 49a stosuje się w brzmieniu nowym, w pozostałym zaś zakresie stosuje się przepisy tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu.

Zadaniem organu było ustalenie kwalifikacji prac zrealizowanych przy zadaszeniu legalnie wybudowanego tarasu i w związku z tym ustalenie trybu postępowania.

Uwzględniając powyższe zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. (Dz.U. 2013. 1409) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stosuje się przepisy regulujące tryby likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który to akt znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, przewidują bowiem trzy zasadnicze tryby likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej określone w art. 48 i 49b oraz w art. 50-51 tej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 48 znajduje zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub (w brzmieniu od 28 czerwca 2015r.) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a (wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane), 2b (wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2) i 19a sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych) albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia; przepis art. 49 b ust. 1 stosuje się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 omawianej ustawy, znajdują natomiast zastosowanie jej przepisy art. 50 - 51.

Aktualne więc pozostają wskazane przez sąd w wyroku z 5 grudnia 2014r. przykładowe wskazania, że w przypadku rozbudowy istniejącego obiektu zastosowanie znajduje art. 48 pr. bud, w przypadku przebudowy – art. 50 pr. bud., w przypadku montażu urządzenia o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. – art. 49 b a w przypadku obiektu małej architektury – następuje umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W zaskarżonym postanowienie organ słusznie stwierdził, że wybudowane przez skarżących zadaszenie nie jest obiektem małej architektury, chociażby ze względu na wymiary tego obiektu, jak i to, że nie wpisuje się w definicję zawartą w art. 3 pkt 4 pr. bud. (nie jest obiektem kultu religijnego, posągiem, wodotryskiem ani obiektem służącym do rekreacji codziennej i utrzymania porządku np. ławką, huśtawką, śmietnikiem). Nie jest również obiektem wolnostojącym a pozostaje zespolony z budynkiem mieszkalnym przez przymocowanie krokwi do ściany budynku.

Przedmiotowe zadaszenie nad tarasem nie może być zakwalifikowane jako altana, wiata, ogród zimowy i oranżeria. Zadaszenie nie jest bowiem tylko "przystawione" do ściany budynku a jest do tego budynku przymocowane, tworząc z nim funkcjonalną całość. Wraz z tarasem stanowi ono całość funkcjonalno- użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Istnienie tej konstrukcji rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku. Ze względu na trwałe związanie z budynkiem nie może być ono także uznane za altanę, przez którą w orzecznictwie rozumie się budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. II OSK 1875/12). Charakter i konstrukcja zadaszenia wyklucza traktowanie tego obiektu jako loggi, nie stanowi bowiem "wnęki". Powstałe zadaszenie nie mogło zostać również zakwalifikowane jako urządzenie w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. ze względu na jego własną konstrukcję nośną opartą o 5 słupów, która nie pełni wyłącznie funkcji zadaszenia tarasu a służy pełniejszemu wykorzystaniu tarasu do celów rekreacyjnych, stanowi również z budynkiem całość techniczno – użytkową, zapewniając jego obsługę. Nie spełniało wymogów definicji urządzenia budowlanego wskazanego w art. 3 pkt 9 pr. bud., tj. urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, a także przejazdy, ogrodzenia. Z uwagi na samodzielność konstrukcyjną – własne słupy nie można go było uznać za urządzenie takie jak kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggi. Wykonanych robót nie można też uznać za bieżącą konserwację, która polega wyłącznie na dokonywaniu zabiegów mających na celu utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i zapobiegającym skutkom zużycia.

Po wyeliminowaniu możliwości uznania przedmiotowej zabudowy tarasu za obiekt małej architektury, wiatę, altanę, urządzenie techniczne, urządzenie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 czy bieżącą konserwację do rozważenia pozostawało ustalenie czy stanowi ono rozbudowę czy też przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, wobec braku legalnej definicji w ustawie Prawo budowlane, że "rozbudowa" oznacza powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. W przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. II OSK 2263/15). Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego.

Przykładowo, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "rozbudowę" obiektu budowlanego uznano m.in. roboty budowlane polegające na: zabudowie loggi, argumentując, że roboty te "doprowadziły do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego" (zob. wyrok WSA z 21.04.2011 r., II SA/Ol 184/11; por też wyroki WSA: z 19.10.2006 r., II SA/Gd 676/05 oraz z 12.10.2005 r., II SA/Gd 2826/02 – dostępne w CBOSA); zabudowie części tarasu "w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń użytkowych", w następstwie czego, jak oceniono, zwiększyła się kubatura całego obiektu (zob. wyrok WSA z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/08, CBOSA); częściowej zabudowie istniejącego wiatrołapu (por. wyrok WSA z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10, CBOSA). W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25.09.2013r. (IV SA/Po 640/13) wskazano, że w przypadku rozbudowy prawnie relewantna zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej: na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tj. poprzez zabudowę tej drugiej. Tą drogą dochodzi niewątpliwie do zmiany bryły budynku (dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do "swoistego" domknięcia bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych) oraz powiększeniu budynku o nowe pomieszczenie lub pomieszczenia. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku.

Za przebudowę zaś, w myśl art. 3 pkt 7a pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy) uważa się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Należy wskazać, że zawarte w cytowanej definicji wyliczenie "charakterystycznych parametrów" obiektu budowlanego – które to parametry nie mogą podlegać zmianie w ramach przebudowy obiektu (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji) – nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy użycie przed tym wyliczeniem spójnika "jak", który w tym kontekście ma to znaczenie (funkcję), iż "wprowadza przykład lub listę przykładów tego, o czym była mowa" (zob. hasło "I jak" w zn. 9, w: Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; dalej w skrócie: "USJP"). W tym kontekście za w pełni uprawnione należy uznać uogólniające stwierdzenie, że przebudowa, to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10, CBOSA). Definicja "budowy" we pierwotnej wersji ustawy (do zmiany w 2003r.) obejmowała również przebudowę. Usunięcie z definicjo budowy pojęcia "przebudowa" motywowano tym, że przebudowa stanowi "jeden z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym nie powodującym powstania nowej części obiektu".

W świetle powyższego zasadnicza różnica pomiędzy przebudową a rozbudową polega na tym, że w przypadku rozbudowy dochodzi do zwiększenia kubatury lub powierzchni istniejącego obiektu, podczas gdy przy przebudowie zasadniczo pozostają one bez zmian. Przebudowa to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 25.09.2013r., IV S.A./Po 640/13). Konsekwencją powyższego jest wdrożenie odmiennych, przewidzianych ustawą postępowań: legalizacyjnego- dla rozbudowy stosując art. 48 pr. bud. a dla przebudowy naprawczego w trybie art. 50-51 pr.bud.

Przenosząc te teoretyczne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie organów wykonane przez skarżących zadaszenie tarasu należy kwalifikować jako rozbudowę, albowiem ze względu na zespolenie zadaszenia z budynkiem, które obejmuje aktualnie całą jego szerokość spowodowało, że dotychczasowy taras przez zadaszenie stał się werandą a to zwiększyło kubaturę budynku inwestorów.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne. W okolicznościach sprawy nie doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku poprzez wykonanie zadaszenia nad tarasem. Wprawdzie ustawodawca ani w ustawie - Prawo budowlane, ani w Rozporządzeniu nie zdefiniował tego pojęcia, pomimo że w wielu paragrafach odwołuje się do tego parametru jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych odwołuje się do definicji zawartej w Polskiej Normie, w której wskazuje się, że powierzchnię zabudowy wyznacza rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu. Takie stanowisko wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 września 2014 r. ww. sprawie II OSK 675/13 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazał, że z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną, tym bardziej, że definicja powierzchni zabudowy przyjęta przez organy, nie odbiega w sposób istotny od języka potocznego. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że definicję pojęcia: "powierzchni zabudowy" zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Budowanego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), który w § 63 ust. 2 stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1a-1c (ust. 1a -przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu). Przytoczona definicja nie odbiega od wprowadzonej przez Polską Normę oraz zawartej w Słowniku Języka Polskiego – jako potoczne rozumienie tego pojęcia. Skoro więc powierzchnia zabudowy jest powierzchnią rzutu poziomego budynku w stanie wykończonym, wyznaczonego przez rzutowanie na powierzchnię terenu wszystkich jego krawędzi zewnętrznych, to wykonanie zadaszenia nad istniejącym, legalnym tarasem nie miało wpływu na zwiększenie powierzchni domu inwestorów (albowiem krawędzie zewnętrzne nie uległy zmianie) ani na zmianę granic obiektu. Wykonanie przedmiotowego zadaszenia nie doprowadziło do powstania nowego pomieszczenia, a jedynie osłonięcia legalnie wybudowanego tarasu, poprawiającego funkcjonalność tarasu, zwiększającego jego funkcje użytkowe, co tym bardziej świadczy o jego przebudowie niż rozbudowie. Bryła budynku również nie została naruszona, nie zwiększyła się wysokość obiektu. Wykonane przez inwestorów zadaszenie nie powiększyło kubatury budynku, nie została wykonana żadna dodatkowa ściana na tarasie, nie doszło do "domknięcia" otwartej przestrzeni tarasu a jedynie do jego osłonięcia przezroczystym zadaszeniem wspartym na słupach umieszczonych w granicach istniejącego tarasu. Brak więc było podstaw aby uznać, że doszło do rozbudowy budynku skarżących.

W jednym z wyroków NSA stwierdził, że wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie można kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wykonana w tym przypadku konstrukcja składała się dodatkowo z trzech ram wypełnionych szkłem. W podobny sposób powszechnie zabudowuje się również loggie w budynkach, co chroni przed hałasem i opadami atmosferycznymi z zewnątrz. Mało tego, tego typu konstrukcje, nie przewidziane wprost w przepisach Prawa budowlanego, mają często okna uchylne, przesuwane lub otwierane oraz zainstalowane rolety przeciwwłamaniowe. Trudno taką konstrukcję traktować z całą powagą jako obiekt budowlany lub jego część, a montaż takiej nietrwałej konstrukcyjnie zabudowy jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. II OSK 573/13, CBOSA).

W sytuacji wykonanych przez skarżących robót, polegających na zadaszeniu tarasu przezroczystymi płytami poliestrowymi, przymocowanymi do ściany budynku i wspartymi na słupach nie doszło więc do rozbudowy istniejącego obiektu, a do jego przebudowy, która nie doprowadziła do zwiększenia powierzchni domu skarżących o dodatkowe pomieszczenie. Na skutek zadaszenie nie uzyskali dodatkowej powierzchni użytkowej czy mieszkalnej a zwiększyli funkcjonalność istniejącego tarasu. W związku z tym orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo uznały, że zastosowanie znajdzie art. 48 pr. bud. umożliwiający legalizację samowoli budowlanej, którą jest między innymi rozbudowa obiektu bez pozwolenia na budowę, podczas gdy powinien być zastosowany tryb z art. 50 -51 pr. bud.

W rozpoznawanej sprawie doszło więc do naruszenia art. 3 pkt 1, 6 i 7 pr. bud. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 48 pr. bud. I niezastosowania art. 50-51 tej ustawy przez organ, co skutkowało uchyleniem obu decyzji.

Co się tyczy zarzucanego w skardze nieuprawnionego powoływania się przez organy na orzeczenia innych sądów administracyjnych zapadłych w sprawach dotyczących (w ocenie organu) podobnych stanów faktycznych, należy wskazać że orzeczenie sądu nie jest źródłem prawa w polskim systemie prawnym, a zawarte w nim stanowisko stanowi jedynie pewien pogląd, którym nie jest związany sąd w innej sprawie. Tym samym powoływanie to ma jedynie charakter porównawczy, jednak ani sąd ani organy nie są związane poglądem zapadłym w innych orzeczeniach.

Wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego , jak i procesowego w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. na które składał się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.