Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1895/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 24 f  ust. 1 i  ust. 1a
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T.S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy P. m. W. 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu w całości. (votum separatum)


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy P. m. W. T. S.

W uzasadnieniu zarządzenia podał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż T. S., wybrany w dniu 12 listopada 2006 r. radnym Dzielnicy P. m. W., prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wojewoda stwierdził, że T. S. jest jednym ze wspólników spółki jawnej "S. Sp. j." z siedzibą w W. przy ul. [...], a w prowadzonej działalności gospodarczej Spółka wykorzystuje pięć nieruchomości gruntowych, przy czym dwie spośród nich stanowią własność miasta W. Jako pierwszą z tych nieruchomości organ wymienił działkę o powierzchni 1030 metrów kwadratowych położoną przy ul. [...], zapisaną w ewidencji gruntów obręb [...], część działki ewidencyjnej nr [...], dz. [...], dz. [...] z obrębu [...] i podał, że powyższa nieruchomość jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej ze skarżącym w dniu [...] maja 1993 r., natomiast jako drugą wymienił – działkę o powierzchni 1900 metrów kwadratowych położoną przy ulicy [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej nr [...], dz. [...], dz. [...] z obrębu [...] dzierżawioną z kolei od 1995 r., na podstawie umowy z dnia [...] marca 1995 r., a później umowy z dnia [...] kwietnia 1998 r., [...] marca 1999 r., [...] czerwca 2002 r., [...] lipca 2004 r., [...] maja 2005 r., [...] maja 2006 r. oraz [...] kwietnia 2007 r.

Jednocześnie Wojewoda uznał, że przytoczone okoliczności są w sprawie bezsporne i zostały przyznane przez T. S. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2007 r. skierowanym do Wojewody Mazowieckiego.

Wyjaśniając podstawę prawną wydanego zarządzenia organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 61/05, w którym wyrażono stanowisko, że w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy do radnych dzielnicy stosuje się przepisy dotyczące radnych gminy, przy czym w ocenie Wojewody w rozpatrywanej sprawie użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza stosowanie przepisów wprost, a taki sposób stosowania przepisów obejmuje wszystkie przepisy regulujące sferę obowiązków i uprawnień radnego, w tym przepisy wprowadzające ograniczenia w zatrudnieniu oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej.

Następnie wymienił regulację art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), na mocy której naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego.

Dalej zwrócił uwagę na treść przepisu art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym wedle, którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wojewoda podkreślił, iż cytowanym przepisem ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny, a kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca przyjął za cel zapobieżenie sytuacji ewentualnego wykorzystania mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia.

Zaznaczył także, że konsekwencje niezastosowania się do wprowadzonego zakazu przewidziano w art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przyjmując, że złamanie zakazu stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, o ile radny prowadzący przed wykonywaniem mandatu działalność gospodarczą nie skorzysta z trybu uregulowanego w art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i nie zaprzestanie prowadzenia takiej działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Wojewoda mając na względzie powyższe regulacje odniósł je do poczynionych w sprawie ustaleń. I tak oto stwierdził, że T. S. złożył ślubowanie na sesji Rady Dzielnicy w dniu 12 grudnia 2006 r., a we wskazanym przepisem art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, terminie trzymiesięcznym, liczonym od dnia złożenia ślubowania, nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W rezultacie w oparciu o art. 98a ust. 1 tej ustawy Wojewoda, w dniu 14 marca 2007 r. wezwał Radę Dzielnicy P. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu T. S. Choć Rada była zobowiązana podjąć stosowną uchwałę najpóźniej w dniu 17 czerwca 2007 r. (wezwanie doręczono w dniu 18 maja 2007 r.), to w ustawowym terminie nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu.

Taki stan rzeczy upoważniał Wojewodę, w myśl art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wydania, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w tym zakresie zarządzenia zastępczego.

Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S. Jako podstawę skargi wymienił art. 98 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 19/04 (Dz. U. Nr 138, poz. 974). Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

W uzasadnieniu skargi podał, że działalność gospodarczą na P. prowadzi jako jeden ze wspólników, istniejącej od ponad 40 lat, spółki "S. Sp. j.", a prowadzona działalność od początku jest zlokalizowana przy ulicy [...]. Wskazał, że w prowadzonej działalności, poza dwiema działkami stanowiącymi jego własność, wykorzystuje dwie inne działki (o pow. 1030m2, przy ul. [...], zapisanej w ewidencji gruntów obr. [...], cz. dz. ew. [...] oraz o pow. 1900m2, położonej przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej nr [...] dz. [...], dz. [...] z obrębu [...]) będące przedmiotem własności miasta W.

Przedstawiając kopie umów dzierżawy, pierwszą z dnia [...] maja 1993 r., wskazał, że nieruchomości te Spółka dzierżawi od dłuższego czasu i to znacznie wcześniej niż rozpoczął działalność samorządową. Stwierdził, że powierzchnia obydwu działek jest mniejsza niż powierzchnia działek będących jego własnością, a działki należące do m. W. wykorzystywane są głównie na parkingi i dla prowadzonej działalności gospodarczej mają jedynie charakter pomocniczy.

W dalszej części uzasadnienia T. S. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 132/07 i stwierdził, że wyrażony nim pogląd i tezy dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego jednej z dzielnic W. odnoszą się bezpośrednio do jego sprawy.

Odnosząc powyższe do zaskarżonego zarządzenia zastępczego podniósł, że Wojewoda Mazowiecki uznając istnienie przesłanek pozwalających na wygaśnięcie jego mandatu nie rozważył ich z uwzględnieniem kwestii zakresu zadań dzielnic w. na płaszczyźnie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, w którym mowa jest o odpowiednim stosowaniu do radnych dzielnicy przepisów dotyczących radnych gminy. Dodał, że odpowiednie stosowanie to stosowanie niektórych przepisów wprost, niektórych z modyfikacjami, ale także niestosowanie niektórych z nich w ogóle.

Zdaniem skarżącego zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny poprzez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a możliwość taką radny miałby wówczas, gdy uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy.

Uznał, że w przypadku radnego dzielnicy sytuacja jest jednak odmienna, ponieważ dzielnice W. mają zadania określone ustawowo, a ich zakres może być rozszerzany uchwałami Rady m. W. Do właściwości Rady m. W., jak stwierdził, należą sprawy związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność gminy W., a dzielnice zarządzają tym mieniem tylko w takim zakresie, jaki wynika z zadań przekazanych im ustawowo i uchwał Rady m. W. (art. 11 ustawy o ustroju m.st. Warszawy).

Odnosząc tak wyrażone stanowisko do własnej sytuacji nadmienił, że nieruchomości dzierżawione przez jego spółkę stanowią własność m. W., a nie Dzielnicy P. Podkreślił, że Dzielnica P. posiada status jednostki pomocniczej pozbawionej osobowości prawnej i "własnego" mienia, co zarazem przesądza o odmiennym statusie radnych tej dzielnicy od radnych gminy m. W. To zaś, jego zdaniem, oznacza, że w stosunku do radnych dzielnic w. oceny istnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 i ust. 1a należy dokonywać biorąc pod uwagę zarówno zakres właściwości określonej dzielnicy, charakter wykorzystywanego mienia, jak i ewentualne odrębności statusu radnych dzielnicy.

Zarzut naruszenia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym sprecyzował ponadto stwierdzając, że z ustawy o ustroju m.st. Warszawy wynika, że m. W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu ze swoją radą – Radą m. W., a zakaz wyrażony w art. 24f dotyczy sytuacji, w której byłby radnym m. W. Wychodząc z wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 24f przyjął, że zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie zakazu wykonywania mandatu radnego tylko i wyłącznie w tej jednostce samorządu terytorialnego (w tej radzie), która może rozporządzać i do której należy konkretne mienie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, a odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że celem wprowadzonego tym przepisem zakazu jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił, że zakaz ten ma charakter bezwzględny i nie został uzależniony przez ustawodawcę od potencjalnych możliwości uzyskania wpływu na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego. Podał też, że w świetle przepisu art. 5 ustawy o ustroju m.st. Warszawy dzielnica nie jest odrębną od miasta jednostką samorządu terytorialnego, a jedynie jednostką pomocniczą "macierzystej" jednostki, tj. m. W. – gminy mającej status miasta na prawach powiatu, a przytoczone twierdzenia skarżącego stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać legitymację procesową skarżącego w oparciu o przepis art. 98 i art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). I tak, art. 98a ust. 3 ww. ustawy w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenia zastępcze wojewody dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego odsyłał do art. 98 ustawy nakazując jego odpowiednie stosowanie.

Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 ustawy do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Oznaczałoby to, że skarżący nie jest uprawniony do wniesienia skargi.

Jednakże przepis art. 98a ust. 3 ustawy, z dniem 1 sierpnia 2007 r., w zakresie w jakim uniemożliwiał radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt P 19/04, Dz. U. Nr 138, poz. 974), na co zresztą zasadnie powołał się T. S. we wniesionej skardze. Tym samym skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi na zarządzenia zastępcze wydane w trybie art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Podstawę prawną wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy P., obok art. 98a ust. 2, stanowił także art. 24f ust. 1 i ust. 1a cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 24f ust. 1 powołanej ustawy, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie natomiast do art. 24f ust. 1a tej ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W sprawie bezsporne jest, że T. S. – radny Dzielnicy P. m. W. prowadził działalność gospodarczą wspólnie z innymi osobami w formie spółki jawnej "S. Sp. j." z wykorzystaniem mienia komunalnego w postaci działki o pow. 1900m2, położonej przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej nr [...] dz. [...], dz. [...] z obrębu [...] i stanowiącej własność m. W. Działkę dzierżawiono na podstawie kolejnych umów, pierwszej z dnia [...] marca 1995 r. oraz ostatniej z dnia [...] kwietnia 2007 r. z przeznaczeniem pod parking.

Ponadto T. S. zawarł w dniu [...] maja 1993 r. na okres dwudziestu lat, wspólnie z A. S., umowę dzierżawy nieruchomości o pow. 1030m2, położonej przy ul. [...] w W., zapisanej w ewidencji gruntów obr. [...], cz. dz. ew. [...] stanowiącej również własność m. W. Nieruchomość ta została wydzierżawiona w celu budowy obiektu przeznaczonego pod usługi. W § 3 umowy strony postanowiły, iż dzierżawca będzie wykorzystywał działkę na cele prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.

Okoliczność ta została ustalona przez Wojewodę Mazowieckiego w toku postępowania wyjaśniającego. Skarżący złożył organowi nadzoru pismo wraz z załącznikami w postaci dziewięciu umów dzierżawy obejmujących okres od 1993 r. do 2007 r., w którym potwierdził ww. fakty (v. pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wraz z dowodem doręczenia skarżącemu oraz odpowiedź skarżącego z dnia 8 sierpnia 2007 r. wraz z załączonymi umowami – w aktach postępowania nadzorczego).

Zwrócić należy uwagę, iż dla wyjaśnienia użytego przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania "z wykorzystaniem" należy przyjąć jego znaczenie w ujęciu w jakim funkcjonuje ono w języku potocznym. Trzeba mu zatem przypisać szersze znaczenie niż tylko posiadanie cudzej rzeczy lub prawa. Słusznie w literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis ten nie różnicuje, czy owo wykorzystanie powinno mieć podstawę prawną, czy nie, czy jest jednorazowe, czy też periodyczne oraz czy ma charakter odpłatny bądź nie, a w rezultacie przepis obejmuje swym zakresem wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy (por. Stefan Płażek w: Kazimierz Bandarzewski i inni Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis,Warszawa 2004 r., str. 199-200). Toteż skoro z ustaleń organu wynika, że skarżący jest dzierżawcą na cele prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej działki położonej przy ul. [...], a drugą z działek przy ul. [...] dzierżawi spółka jawna, której jest wspólnikiem, z przeznaczeniem na parking, a nadto skoro skarżący wyjaśnił, że działki te wykorzystuje prowadząc działalność gospodarczą, to nie ulega wątpliwości, że prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego stanowiącego własność m. W., a także jest przedstawicielem w prowadzeniu tej działalności (jako wspólnik spółki jawnej – art. 29 § 1 Kodeksu spółek handlowych).

Oczywiście, jak słusznie zauważył zarówno organ, jak i skarżący, rozpoznając sprawę wygaśnięcia mandatu skarżącego należało uwzględnić odrębną regulację ustroju m. W., tj. przepisy ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), a w szczególności przepis art. 8 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, którego wykładnia w niniejszej sprawie stanowi istotę sporu.

W myśl bowiem art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, przepisy dotyczące radnych gminy stosuje się do radnych dzielnicy odpowiednio. Odpowiednie stosowanie oznacza zaś, że niektóre rozwiązania dotyczące statusu radnych zawarte w ustawie o samorządzie gminnym mają wprost zastosowanie do radnych dzielnicy, niektóre będą stosowane z modyfikacjami, a niektóre nie będą miały zastosowania. Z tego też względu, oceny spełnienia przesłanki warunkującej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, należało w niniejszej sprawie dokonać z uwzględnieniem zarówno zakresu zadań dzielnic w., charakteru wykorzystywanego mienia, jak i odrębności statusu radnych dzielnicy. Status radnych dzielnic w. nie jest bowiem taki sam jak radnych Gminy W. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 132/07, niepubl., a stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Zadania dzielnic W. określone zostały w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy i rozszerzone mogą być jedynie uchwałami Rady m. W. Sprawy związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność m. W. należą do właściwości Rady m. W., jako jego organu uchwałodawczego oraz Prezydenta m. W., jako jego organu wykonawczego. Dzielnice zarządzają mieniem m. W. tylko w takim zakresie, jaki wynika z zadań przekazanych im ustawowo (art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy) i uchwał Rady m. W. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nieruchomości wykorzystywane przez radnego Dzielnicy P. na podstawie umowy dzierżawy są przedmiotem prawa własności m. W., a nie – co jest oczywiste – wyżej wymienionej Dzielnicy.

Wskazać należy, że do zakresu działania gminy należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, przy czym gmina wykonuje zadania własne oraz zadania zlecone. Do zadań własnych gminy, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty", w tym m.in. "gospodarka terenami" (v. Gerard Bieniek [w:] Gerard Bieniek, Stanisław Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007 r., str. 63). Organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z tej racji wykonuje on uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W szczególności do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Do tego postanowienia nawiązuje art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Według tego przepisu, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy.

Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad organ wykonawczy może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy. Rada gminy uzyskała też uprawnienia szczególne w zakresie gospodarki nieruchomościami na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przykładowo można wskazać, że rada gminy wyraża zgodę na dokonanie przez organ wykonawczy gminy darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy i odstąpienie od obowiązku jej odwołania (art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami): zgody rady gminy wymaga sprzedaż nieruchomości gminy na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego za cenę obniżoną albo oddanie w użytkowanie wieczyste bez obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty, jak również zawarcie umowy zamiany bez obowiązku dokonywania dopłat (art. 14 ust. 1 i 3); rada gminy może przyznać w drodze uchwały pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom i dzierżawcom (art. 34 ust. 6); za zgodą rady gminy może nastąpić zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości określonych w art. 37 ust. 3; rada gminy może udzielić bonifikaty

w stosunku do ceny sprzedaży nieruchomości zbywanej w drodze bezprzetargowej

(art. 68 ust. 1), jak również bonifikat od pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (art. 73 ust. 3).

Natomiast, aby ustalić zakres właściwości określonej dzielnicy należy sięgnąć, poza powołanymi powyżej powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, do aktów prawa miejscowego, rozpoczynając ich analizę od Statutu m.st. Warszawy. Należy przy tym mieć na uwadze zasadę hierarchicznej równorzędności poszczególnych aktów prawa miejscowego (por. Dorota Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz – Kraków, str. 120).

W myśl § 44 ust. 2 pkt 3 i 4 Statutu m.st. Warszawy (stanowiącego załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXII/743/2008 z dnia 10 stycznia 2008 r. – Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 23, poz. 875) do zakresu działania dzielnic należą, niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym: sprawy nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy (pkt 3) oraz sprawy nabywania i zbywania nieruchomości Miasta, położonych na obszarze właściwej dzielnicy, w zakresie i trybie określonym zarządzeniem Prezydenta (pkt 4). Z kolei stosownie do ust. 3 § 44 kompetencje organów dzielnic w sprawach wymienionych w ust. 2, z wyłączeniem spraw określonych w pkt 4, określa Rada Miasta w odrębnej uchwale, a jak stanowi ust. 4 zadania i kompetencje dzielnicy wynikające z ustaw, Statutu, statutów dzielnic i innych uchwał Rady Miasta, realizowane są przez odpowiednio radę dzielnicy i zarząd dzielnicy.

Rada Miasta nie skorzystała z uprawnienia przyznanego jej na mocy ogólnej normy kompetencyjnej zamieszczonej w § 44 ust. 3 Statutu i nie podjęła odrębnej uchwały dotyczącej kompetencji dzielnic, w tym Rady Dzielnicy P. w przedmiocie nieruchomości Miasta położonych na jej obszarze. Nie wydano również innych aktów w części dotyczącej nabywania i zbywania nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy (§ 44 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 Statutu).

Oznacza to, że obowiązują dotychczasowe akty regulujące powyższe zagadnienia, czyli uchwała Nr XXVIII/534/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata wraz załącznikiem (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 119, poz. 2927 ze zm.) oraz dwa zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 marca 2006 r., odpowiednio - Nr 3355/2006 w sprawie zasad wydzierżawiania na okres do trzech lat, nieruchomości miasta stołecznego Warszawy i nieruchomości Skarbu Państwa, dla których organem reprezentującym właściciela jest Prezydent m.st. Warszawy wraz z załącznikiem oraz Nr 3357/2006 w sprawie zasad wydzierżawiania na okres powyżej trzech lat, nieruchomości miasta stołecznego Warszawy wraz z załącznikiem.

Z treści powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy oraz dwóch wymienionych zarządzeń Prezydenta m.st. Warszawy nie wynika, aby Rada Dzielnicy, a w szczególności Rada Dzielnicy P. m. W. miała jakiekolwiek kompetencje – chociażby o charakterze opiniodawczym – w zakresie gospodarowania nieruchomościami m. W.

Mając zatem na uwadze, że Rada Dzielnicy P. m. W. nie ma żadnych kompetencji – nawet o charakterze opiniodawczym – w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m. W. brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego tej dzielnicy na podstawie art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Radny Dzielnicy P. m. W., nie może bowiem wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi stanowiącymi własność m. W.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy przyjmując, że przepis art. 24f ust. 1 i ust. 1a tej ustawy o samorządzie gminnym stosuje się wobec radnego dzielnicy w. wprost, a nie odpowiednio, tzn. z uwzględnieniem zakresu właściwości określonej dzielnicy.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz z mocy art. 152 tej ustawy, w pkt 2 wyroku, orzekł, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu w całości.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

Na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1895/07.

Nie zgadzam się z wyrokiem w zakresie jego rozstrzygnięcia, nie można bowiem zgodzić się z poglądem, że w rozpatrywanej sprawie naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), należało dokonać z uwzględnieniem zarówno zakresu zadań dzielnic warszawskich, charakteru wykorzystywanego mienia, jak i odrębności statusu radnych dzielnicy, a co za tym idzie jeśli Statut m.st. Warszawy stanowiący załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXII/743/2008 z dnia 10 stycznia 2008 r. nie przewiduje, aby rada dzielnicy, której członkiem jest radny wobec którego Wojewoda Mazowiecki wydał zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu radnego, miała jakiekolwiek kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami m.st. Warszawy, to wówczas brak jest podstaw do zastosowania wobec radnego sankcji przewidzianej w art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym.

Należy bowiem podnieść, iż z treści art. 24f cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm., zwana dalej ustawą warszawską) wynika, iż przepis ten należy stosować bezwzględnie także wobec radnych dzielnic m.st. Warszawy niezależnie od upoważnienia dla rad dzielnic w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym gminy, zawartego w Statucie m.st. Warszawy.

Na wstępie należy wskazać, że dzielnice m.st. Warszawy nie są takimi samymi jednostkami pomocniczymi, jak dzielnice tworzone na podstawie art. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Status dzielnic określony w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy jest inny, wynikający ze specyfiki Warszawy, jako największej aglomeracji miejskiej w Polsce i jednocześnie stolicy kraju (por. Uzasadnienie do projektu ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy zamieszczone w LEX). Dzielnice miasta stołecznego Warszawy są powołane z mocy prawa, ich kompetencje są określone ustawowo w art. 11 ust. 2 ustawy warszawskiej. Należą do niej w szczególności sprawy:

1) utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych,

2) utrzymywanie placówek oświaty i wychowania, kultury, pomocy społecznej, rekreacji, sportu i turystyki, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy,

3) zadania związane z ochroną zdrowia, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy,

4) utrzymanie zieleni i dróg o charakterze lokalnym, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy,

5) utrzymywanie i eksploatacja dzielnicowych obiektów administracyjnych,

6) sprawowanie nadzoru nad jednostkami niższego rzędu utworzonymi na jej obszarze,

7) podejmowanie we własnym zakresie działań na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców dzielnicy.

Wyliczenie to nie jest zamknięte i nadto radom dzielnic ustawa lub Statut m.st. Warszawy może powierzyć inne kompetencje. Oznacza to, że status radnego dzielnicy m.st. Warszawy jest inny niż radnego dzielnicy – jednostki pomocniczej powołanej na podstawie art. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści przytoczonego rozwiązania należy przyjąć, że status radnego dzielnicy m.st. Warszawy jest równy statusowi radnego gminy. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 8 ustawy warszawskiej, wedle którego do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy, a więc także art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis chroni "prawidłowość wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantowanie im niezależności w sprawowaniu funkcji publicznej (...).Szczególne zagrożenie istnieje wówczas, gdy powiązanie to ma charakter stały (Uzasadnienie do projektu ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wraz z projektem podstawowego aktu wykonawczego. Druk sejmowy nr 1442 z dnia 13 grudnia 1995 r., s. 1). Należy zatem przyjąć, że celem wskazanego wyżej przepisu art. 24f ust.1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Radni zgodnie z art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. prowadzą działalność kontrolną nad organem wykonawczym danej jednostki pomocniczej. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy oraz utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Radny jest zatem "reprezentantem wspólnoty, jego mandat ma charakter wolny, a za wyniki swoich zgodnych z prawem działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami odpowiedzialność polityczną" (P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym red. P. Chmielnickiego Warszawa 2004, s. 175). Radny sprawując swój mandat nie może być uzależniony od władzy wykonawczej, jakiekolwiek uzależnienie, jak choćby poprzez prowadzenie działalności gospodarczej z udziałem mienia gminnego, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie powoduje, iż radny traci swoją niezależność, staje się swego rodzaju "zakładnikiem" organu wykonawczego, a zatem nie może skutecznie realizować swoich funkcji kontrolnych.

W przypadku m.st. Warszawy ustawodawca tak skonstruował ustrój stolicy, że istnieje zależność pomiędzy dzielnicami, a radą miasta stołecznego Warszawy i Prezydentem, tak więc nawet jeśli sama dzielnica nie ma uprawnień do gospodarowania mieniem, to radny dzielnicy prowadzący działalność z udziałem mienia komunalnego staje się zależny do władz m.st. Warszawy, a zatem traci niezależność w sprawianiu mandatu. Tymczasem treść art. 23f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ustawy warszawskiej, ma chronić niezależność radnych dzielnic. W tej sytuacji należy przyjąć, że zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z prawem.