Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 346/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136  ust. 3 i  art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 35  par. 1 i  art. 37  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołań I. C., B. F. oraz B. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...]. z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej obecnie cześć działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...], działkę ewidencyjna nr [...], część działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...]) położonej w W. przy ul. [...], dla której prowadzone są przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] księgi wieczyste nr [...] oraz nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją wydaną przez Wydział [...] Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [....] listopada 1971 r., nr [...], ustalono lokalizację osiedla [...] na terenie położonym w [...] w obrębie ulic [...] o powierzchni [...] ha.

Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1972 r., Rep. [...], T. i J. C. - współwłaściciele na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości położonej w W. [...], przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] (Akt Własności Ziemi nr [...] rep.[...] z dnia [...] lipca 1972 r.) - sprzedali, na rzecz Skarbu Państwa, ww. nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

H. M. i I. C. - spadkobierczynie byłych współwłaścicieli nieruchomości - złożyły w dniu [...] kwietnia 1992 r. wniosek o zwrot nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Powyższy wniosek został uzupełniony przez pozostałych spadkobierców – B. M. i B. F..

Wobec wątpliwości dotyczących prawidłowości treści ww. Aktu Własności Ziemi nr [...] rep.[...] z dnia [...] lipca 1972 r. w zakresie dotyczącym obrębu ewidencyjnego, w którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość zlecono geodecie ustalenie pełnej treści oznaczenia i położenia nieruchomości. Geodeta ustalił, że Akt Własności Ziemi nr [...], rep. [...] z dnia [...] lipca 1972 r. wydany został na nieruchomość stanowiącą dawne działki nr [...] z obrębu [...], a nie jak podano w Akcie Własności Ziemi - z obrębu [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], w związku ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia - budową osiedla [...].

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu, że w postępowaniu pominięto pełnomocnika strony jak i pełnomocnika [...] Spółdzielni [...].

[...] Spółdzielnia [...] złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/07, oddalił skargę.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji przywołał art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wskazał, iż wywłaszczona nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 nr z obrębu [...], nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]. o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [..] i jest własnością [...] na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1992 r. Podał, iż działki ewidencyjne nr [....] z obrębu [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] decyzją Zarządu Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] grudnia 1991 r. Natomiast działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów otrzymanym przy piśmie Urzędu [...] Biuro[...] Delegatura w Dzielnicy B. z dnia [...] grudnia 2005 r. - stanowią część drogi gminnej.

Starosta powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01, zgodnie z którym choć nieruchomość objęta żądaniem okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, to niedopuszczlane jest orzeczenie o jej zwrocie. W związku z tym Starosta orzekł o odmowie zwrotu działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], których właścicielem jest miasto.

Starosta zauważył również, że z Założeń [...] osiedla [...] z dnia [...] lipca 1983 r. wynika, że działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] były przeznaczone pod teren zieleni, a działka nr [...] z obrębu [...] (w części odpowiadającej przedmiotowej nieruchomości) pod budowę budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną.

W trakcie oględzin z dnia 17 maja 2002 r. ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi, w części wschodniej chodnik, w pozostałej - teren porośnięty trawą, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren uporządkowany, porośnięty trawą, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (w części odpowiadającej przedmiotowej, wywłaszczonej nieruchomości) znajduje się budynek wielorodzinny przy ul. [...] wraz z infrastrukturą osiedlową. W trakcie oględzin z dnia [...] października 2006 r. ustalono, iż stan zagospodarowania działki nr [...] z obrębu [...] uległ zmianie, bowiem częściowo utworzono na niej ogrodzony plac zabaw dla dzieci i ogrodzone boisko. Organ pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, IV SA 2033/96 i uznał, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż cel wywłaszczenia dla przedmiotowych działek został zrealizowany i nie istnieje podstawa do uznania, iż w sprawie nastąpiła przesłanka "zbędności" nieruchomości na cel oznaczony w akcie wywłaszczeniowym.

Od powyższej decyzji B. F., B. M. i I. C. wnieśli odwołanie wskazując, że dotyczy ono jedynie działki nr [...] z obr. [..] o pow. [...] m2, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Natomiast I. C. zaskarżyła ww. decyzję w części dotyczącej działki [...] z obr. [...] oraz działki nr [...] z obr. [...] i wniosła o orzeczenie o ich zwrocie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej obecnie cześć działki ewidencyjnej nr [..] z obr. [...], działkę ewidencyjna nr [...] z obr. [...], część działek ewidencyjnych nr [...] z obr.[...] ) położonej w W. przy ul. S.

W uzasadnieniu wskazał, iż rozpoznając przedmiotową sprawę ustalił, że działki ewidencyjne nr: [...] z obr. [...] zostały połączone w działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...]. Następnie działka ewidencyjna nr [...]z obr. [...] została podzielona na działki ewidencyjne nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [..] września 2012 r. nr [...]. Zatem, dawne działki ewidencyjne nr [...] z obr. [...] stanowią obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], działkę ewidencyjną nr [...], część działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...].

Działki nr [...] z obr. [...], nr [...] z obr. [...] i nr [...] z obr. [...] uregulowane w księdze wieczystej [...] stanowią własność [...] i pozostają we władaniu Zarządu [...].

Działki nr [...] z obr. [...] uregulowane w księdze wieczystej [...], stanowią własność [...] i pozostają w użytkowaniu wieczystym [..] Spółdzielni [...] w W. na podstawie decyzji Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Wojewoda wskazał, iż ponieważ wpisu tego prawa do księgi wieczystej dokonano po dniu 1 stycznia 1998 r., to w sprawie wyłączona została możliwość zastosowania art. 229 u.g.n.

Organ odwoławczy wskazał, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla [...] w W.

Następnie organ podniósł, iż ustalił, że działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [..], nr [...] z obrębu [...], stanowią część drogi gminnej, zaś z mocy art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty to w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie, zalicza się również ustawa o drogach publicznych. W związku z powyższym, zrealizowanie na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (działki nr [...] z obr. [...] oraz [...] z obr.[...]) inwestycji celu publicznego, jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n i nie jest możliwy zwrot tej części nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Organ odwoławczy ustalił również, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji (w trakcie oględzin z dnia [...] maja 2002 r.) działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiła, w części wschodniej chodnik, w pozostałej - teren porośnięty trawą, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiła teren uporządkowany, porośnięty trawą, natomiast na działce ewidencyjnej nr [....] z obrębu [...] (w części odpowiadającej przedmiotowej, wywłaszczonej nieruchomości) znajdował się budynek wielorodzinny przy ul. [...] wraz z infrastrukturą osiedlową. W trakcie oględzin organ pierwszej instancji ustalił, że stan zagospodarowania działki nr [...] z obrębu [...] uległ zmianie, bowiem częściowo na przedmiotowej działce utworzono ogrodzony płac zabaw dla dzieci i ogrodzone boisko. Ponadto, z odpisu księgi wieczystej wynika, że działki nr: [...] z obr. [...] opisane są jako [...] tereny mieszkaniowe, natomiast działka nr: [...] z obr. [..] opisana jest jako droga ul. [...].

W ocenie Wojewody, prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, iż na omawianej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany w rozumieniu art. 137 u.g.n. Budowa osiedla mieszkaniowego była inwestycją o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń, a zatem konsekwentnie realizacja celu wywłaszczenia musi być analizowana w powiązaniu z całością przedsięwzięcia.

Wojewoda podkreślił ponadto, że przedmiotowe nieruchomości (działki nr [...] z obr.[...]) nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa ani gminy, nieposiadanie zaś tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. W takiej sytuacji organy nie mają podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia i stwierdzenia w tej mierze nie mają znaczenia prawnego.

Na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. F. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 9 kpa oraz art. 77 § 1, 80 i 81, jak również art. 107 § 3 i art. 35 § 1 i 3 kpa. W uzasadnieniu wskazała, iż Wojewoda nienależycie zbadał przesłankę dotyczącą faktu czy nieruchomość pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. W szczególności organ nie ustalił czy decyzja uwłaszczeniowa Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., zachowała swoją ważność pomimo że wiedział, iż toczy się postępowania w sprawie jej unieważnienia. Skarżąca podniosła ponadto, że organ nie odniósł się w ogóle do art. 138 u.g.n. Następnie odnosząc się do wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia wskazała, iż organom obu instancji nie udało się zebrać materiału dowodowego wskazującego na konkretne cele jakie miały być zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości. Jedyną przesłanką potwierdzenia wywłaszczenia jest decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. Bezsporne pozostaje jedynie zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] na której znajduje się budynek wielorodzinny ul. [...] wraz z infrastrukturą osiedlową, który stanowi część osiedla W. Nie wykazano jednak w sposób dokładny i jednoznaczny, który fragment działki nr [...] odpowiada wywłaszczonej nieruchomości, ani na jakiej części działki nr [...] znajduje się budynek wraz z infrastrukturą. Nie rozpatrzono zatem możliwości wystąpienia przesłanek do zwrotu części niewykorzystanej nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 2 u.g.n.

Ponadto, zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji brakuje wskazania na konkretne dowody i uzasadnienia w sposób jednoznaczny, że realizacja drogi gminnej na części działki stanowiła realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Nie przedstawiono także materiałów wskazujących na czas realizacji inwestycji jaką była budowa drogi gminnej. Innymi słowy nie wykazano czy realizację rozpoczęto w ciągu 7 lat i czy zakończono przed upływem 10 lat - od dnia uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej i czy była ona realizowana w ramach celu wywłaszczenia. Odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie przedstawiono materiału dowodowego dokumentującego realizację jakichkolwiek inwestycji. Jedyną przesłanką do wydania decyzji odmownej jest protokół z wizji lokalnej. Skarżąca zaznaczyła, że w stosunku do wszystkich działek ewidencyjnych orzeczono o odmowie zwrotu na podstawie jedynie określenia ich obecnego zagospodarowania. Nie zebrano wystarczających dowodów, aby móc zbadać czy nie zachodzą przesłanki z art. 137 ust 1 i 2 u.g.n. W stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] w świetle przedstawionych materiałów dowodowych zachodzi uzasadnione, stwierdzonym w czasie wizji lokalnej stanem działek podejrzenie, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie realizowano żadnego celu wywłaszczenia. Brak zrealizowania jakiegokolwiek celu na ww. działkach oznacza, że nie zostały one zagospodarowane, a zatem nie zostały wykorzystane. Skarżąca zauważyła również, że Starosta [...] prowadząc postępowanie w tej samej sprawie orzekał w stosunku do tych samych nieruchomości w sprzeczności z ustaleniami poprzedniego organu, przez co naruszył art. 8 k.p.a. ponadto w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń i decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie prowadzonego postępowania. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [....] i gołosłownie stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i nie naruszył przepisów art. 7, 77 i 80 k p a. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy przytoczył w swojej decyzji błędne i nie aktualne ustalenia w ślad za organem I instancji dotyczące Aktu Własności Ziemi nr [...], rep. [...] z dnia [...] lipca 1972 r. Skarżąca wskazała również na uchybienie terminu w rozpoznaniu odwołania co naruszyło przepis art. 35 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 23 maja 2014 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym przedłożyła ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., sygn.. [...] z dnia [...] maja 2014 r. W ww. piśmie wskazała, iż powołaną decyzją orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w użytkowaniu wieczyste na rzecz [...] gruntu, między innymi, w części dotyczącej działek objętych skargą złożoną w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest żądanie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawnej ul. [...]), stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] cz. o pow. [...] nr z obrębu [...], nr [...] cz. o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] cz. o pow. [...] m 2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Powyższa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) z przeznaczeniem pod budowę [...] w W. (akt notarialny z dnia [...] grudnia 1972 r. Rep. Nr [...]) na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej zwanej "u.g.n".

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu, z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca odsyła tutaj do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 powołanego przepisu przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Jak wynika z treści skargi zasadniczy zarzut skarżącej dotyczył błędnej oceny przez organy obu instancji przesłanek "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" i co za tym idzie - odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie z akt administracyjnych sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla [...] w W. (por. decyzja lokalizacyjna Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...]). Dokonując pod tym kątem oceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Wojewoda [...] prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu działek oznaczonych dawniej [...], a obecnie oznaczonych [...]. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki warunkujące zwrot wskazanych działek, a w szczególności nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa przez T. i J. C. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (§ 2 aktu notarialnego z dnia 20 grudnia 1972 r.). Zgodnie z powołanym aktem notarialnym, nabywana nieruchomość została wykazana pod pozycją rejestru pomiarowego Nr [...] osiedla [...], stanowiącym załącznik do mapy sytuacyjnej [...] Przedsiębiorstwa [...] Prezydium Rady Narodowej [...] i tym samym numerem oznaczona została ma mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczenia.

W ww. akcie notarialnym powołano się wprost na decyzję Nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. W akcie tym wskazano, iż na mocy tej decyzji został ustalony teren osiedla mieszkaniowego W., a w skład terenu objętego tą lokalizacją wchodzi sprzedawana przez T. i J. C. nieruchomość składająca się z trzech działek.

Z powołanej wyżej decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. wynika, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla [...] na terenie położonym w DRN [...] w obrębie ulic [...] o powierzchni ca [...] ha, na szkicu sytuacyjnym Nr [....] stanowiącym załącznik do decyzji. Cel wywłaszczenia został określony zatem w sposób ogólny – na budowę osiedla mieszkaniowego o powierzchni ponad [...] hektarów. Integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiły "Wytyczne urbanistyczne do lokalizacji szczegółowej zespołu osiedli [...]". Z załączonego do powołanych wytycznych ramowego bilansu terenu w wariantach wynika, iż teren przeznaczony był, między innymi, na ogród dziecięcy, sport osiedlowy, zieleń rekreacyjną czy strefę izolacyjną zieleni.

Ponadto, ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu oględzin przedmiotowych działek ewidencyjnych z 17 maja 2002 r. wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] stanowiła od wschodu chodnik, poza tym teren porośnięty trawą, działka ewidencyjna nr [...] teren uporządkowany porośnięty trawą, a na działce ewidencyjnej nr [...] znajdował się budynek wielorodzinny przy ul. [....] wraz z infrastrukturą osiedlową (k. 38 akt administracyjnych). Natomiast z protokołu oględzin przedmiotowych działek ewidencyjnych przeprowadzonych w dniu 9 października 2006 r. wynika, iż stan zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] uległ zmianie, bowiem częściowo utworzono na niej ogrodzony plac zabaw dla dzieci i ogrodzone boisko (k. 84 akt administracyjnych).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela stanowisko organów, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach ewidencyjnych oznaczonych dawniej numerami [...], a obecnie numerami [...]. W ocenie Sądu, powołane protokoły oględzin potwierdzają, iż wywłaszczone działki zostały funkcjonalnie wykorzystane na potrzeby osiedla [...]. Podkreślić trzeba, iż cel wywłaszczenia sprecyzowany jako budowa osiedla [...] nie oznacza automatycznie, ze działki wywłaszczone na taki cel muszą być zabudowane domami mieszkalnymi. Dla osiedla [...], obok budynków mieszkalnych budownictwa wielorodzinnego, niezbędna jest cała infrastruktura przyczynowo-skutkowo i racjonalnie powiązana z funkcją osiedla mieszkaniowego. W skład tej infrastruktury m. in. wchodzą drogi, infrastruktura techniczna, szkoły, obiekty ochrony zdrowia, obiekty sportowe zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r, IV SA/Po 145/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1120/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl

Zatem, wobec ustalenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 136 ust. 3 u.g.n. prawidłowo, w ocenie Sądu, odmówiono skarżącym zwrotu wywłaszczonej działek.

Nie zasługuje również na aprobatę zarzut niezbadania przez organy przesłanek z art. 137 u.g.n. Wskazać trzeba, iż w przedmiotowej sprawie przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w dniu [....] grudnia 1972 r. (data umowy sprzedaży zawartej pomiędzy T. i J. C. a Skarbem Państwa) w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z niespornych ustaleń wynikało, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla [...] w W. W aktach sprawy brak jest zaś jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, iż powołany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla [...] nie został zrealizowany. W ocenie Sądu, skoro nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która nie określała terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia, to nie można twierdzić, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami określającej w art. 137 ust. 1 szczegółowe przesłanki zbędności, nieruchomość, która została wykorzystana na cel wywłaszczenia, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie. Należy podnieść, iż w wyroku z 13 marca 2014 r. P 38/11 (opublik. Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376), Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, iż w takiej sytuacji dopiero, gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany organ może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia czy mimo tego że cel nie został jeszcze zrealizowany orzekanie o zwrocie jest przedwczesne bo nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. W tym sensie terminy 10 i 7 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Trybunał orzekł, iż nie podlegają zwrotowi te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, art. 137 ust. 1 w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdzie zastosowania.

Ponadto, za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organów obu instancji, że brak było podstaw do zwrotu działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], gdyż stanowią one część drogi gminnej. Taka ocena stanu faktyczno – prawnego odzwierciedla pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowym, iż zrealizowanie na nieruchomości inwestycji celu publicznego jaka jest budowa drogi publicznej stanowi przeszkodę do roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby bowiem do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Stosownie do art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n. uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z cytowanego art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mogły ponadto podlegać uwzględnieniu podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące nieważności tytułu prawnego [...] Spółdzielni [...] do przedmiotowych działek ewidencyjnych. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, status prawny tej nieruchomości nie ma znaczenia. Mógłby on bowiem mieć znaczenie jedynie w sytuacji gdyby zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości.

Ponadto, nie zasługuje na aprobatę podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 35 § 1 kpa. Wskazać trzeba, iż dla sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zarzut opieszałości lub przewlekłości organu w załatwieniu sprawy pozostaje bez znaczenia. W takim bowiem przypadku stronie przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

Wobec powyższego, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego ani istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, organy zgromadziły niezbędny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, przeprowadziły też oględziny nieruchomości. Organy podjęły więc szereg czynności w sprawie, prawidłowo oceniły zebrane dowody i zastosowały przepisy prawa materialnego, nie naruszając przepisów art. 7 i 77 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji spełnia niezbędne wymogi wskazane w art. 107 § 3 kpa. Organy prawidłowo wyjaśniły przyczyny wydania rozstrzygnięć w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.