Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 103/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b,  art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2, art. 151, art. 1 54 par. 6, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1, art. 61 par. 3 i 3a, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2021 roku w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego O. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

O.S., obywatel Republiki Mołdawii, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a), z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny. Wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi cudzoziemiec podniósł, że podaniem z 8 grudnia 2021 r. wniósł o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wskazał, iż organ przez ponad pół roku nie podjął czynności zmierzających do zakończenia postępowania, jak i nie wydał w terminie rozstrzygnięcia w sprawie, co narusza dyspozycje art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego tak znaczna zwłoka świadczy, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, daje mu prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę symbolicznej rekompensaty dla skarżącego. Wysokość wnioskowanej kwoty wydaje się tym bardziej uzasadniona, że przez cały ten czas skarżący pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności. Skarżący jest świadom, że w styczniu 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz momentu rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dodając do ustawy o cudzoziemcach m.in. art. 12a. Tym bardziej skarżący przez cały okres oczekiwania czuje się bezsilny wobec działania organów publicznych, które wykorzystując wprowadzoną nowelizację - pozostawiają jego sprawę niezakończoną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że O.S. złożył do Wojewody Łódzkiego, za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek z 8 grudnia 2021 r. na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy na rzecz firmy: R., na stanowisku pomocnik tapicera. Do przedmiotowego wniosku dołączył: załącznik nr 1 do wniosku, 4 aktualne fotografie, potwierdzenie uiszczenia opłaty w wysokości 440 złotych za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, kserokopię paszportu, umowę najmu lokalu mieszkalnego, pełnomocnictwo udzielone B.Z. wraz z opłatą oraz wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę.

2 lutego 2022 r. za pośrednictwem platformy EPUAP do organu wpłynął wniosek o wyznaczenie terminu osobistego stawiennictwa w urzędzie.

3 marca 2022 r. wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.

28 marca 2022 r. za pośrednictwem platformy EPUAP do organu wpłynął wniosek o wyznaczenie terminu osobistego stawiennictwa w urzędzie.

4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik strony wniósł, za pośrednictwem platformy EPUAP ponaglenie na działanie organu I instancji.

7 kwietnia 2022 r. Wojewoda Łódzki powyższe ponaglenie przekazał do rozpatrzenia organowi II instancji.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

15 czerwca 2022 r. za pośrednictwem platformy EPUAP do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.

28 czerwca 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemca do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży i wyznaczył termin wizyty w urzędzie na dzień 10 sierpnia 2022 r.

Odnosząc się do zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, iż zgodnie z art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 830), w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast zaprzestanie w tym okresie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub dokonywanie ich z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Mając na względzie przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy, w ocenie organu, nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa.

Organ podniósł nadto, iż w momencie złożenia przez cudzoziemca przedmiotowego wniosku Wojewoda Łódzki procedował już 28864 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Dodał, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, lecz z ilości procedowanych spraw.

W ocenie Wojewody Łódzkiego bezzasadne są również zgłoszone przez cudzoziemca roszczenia pieniężne. Pełnomocnik skarżącego nie wykazał bowiem, że strona poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Cudzoziemiec w dniu złożenia wniosku legitymował się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r.,

II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie wniósł 4 kwietnia 2022 r., zaś skargę 15 czerwca 2022 r.

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, LEX nr 1081047; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, LEX nr 1080508; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, LEX nr 2493166; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17, LEX nr 2633252; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18, LEX nr 2646298; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, LEX nr 2724257; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20, LEX nr 3090864; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, LEX nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., II OPS 1/21, Opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, LEX nr 1153834; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, LEX nr 2097662; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). Z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim, a zatem skarga była dopuszczalna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Reasumując powyższe podkreślić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15, CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w toku kontrolowanego postępowania - 29 stycznia 2022 r. - weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 cyt. ustawy cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy.

Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się do przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do jej zwalczania. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącego przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od 14 grudnia 2021 r. (data wpływu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do organu) należy mieć na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem strony z 8 grudnia 2021 r., który wpłynął do organu administracji 14 grudnia 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 17 grudnia 2021 r. 3 marca 2022 r. wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. 4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik strony wniósł, ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.7 kwietnia 2022 r. Wojewoda Łódzki powyższe ponaglenie przekazał do rozpatrzenia organowi II instancji. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. 15 czerwca 2022 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. 28 czerwca 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemca - na dzień 10 sierpnia 2022 r. - do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży. W dniu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez sąd, wniosek cudzoziemca nie został rozpoznany.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Niedopuszczalna jest, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po upływie przewidzianych w przepisach k.p.a. terminów do załatwienia sprawy. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślony, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.

Sąd dostrzega, iż złożony przez skarżącego wniosek był niekompletny nie zmienia to jednak faktu, iż skoro organ dokonując 3 marca 2022 roku jego rejestracji w systemie POBYT niewątpliwie dostrzegł uchybienia, to wezwanie do ich usunięcia powinno nastąpić niezwłocznie, a więc w takim terminie, aby możliwe było zakończenie postępowania i wydanie decyzji w rozsądnym terminie

W ocenie sądu Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podkreślić trzeba, że organ administracji rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na przewlekłości postępowania, po ponad 6 miesiącach od otrzymania wniosku, wzywając skarżącego do jego uzupełnienia pismem z 28 czerwca 2022 r i wyznaczając termin jego uzupełnienia na 10 sierpnia 2022 r. Co więcej do czasu rozpoznania sprawy przez sąd organ nie wydał aktu kończącego postępowanie. Zatem w sprawie bezspornie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach k.p.a. Nadto nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie informuje o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony.

Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem sądu w sprawie nie znajdował zastosowania przywoływany przez organ art.100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który dotyczy terminów prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń, między innymi na pobyt czasowy albo pobyt stały. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Z jej art. 1 ust. 1 i 2 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż ustawa reguluje w sposób szczególny zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 dotyczą zatem tylko tych obywateli Ukrainy i ich małżonków, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi skarżący bowiem jest obywatelem Republiki Mołdawii.

Ustalenie, że w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania przy załatwieniu wniosku skarżącego zobowiązuje sąd do oceny charakteru tego naruszenia prawa przez organ. Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków do organu administracji ( ponad 28 tysięcy w momencie złożenia wniosku przez skarżącego) są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Podkreślić przy tym należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu nie wynikało ze złej woli, czy arogancji wobec skarżącego. Uwzględniając niezależny od organu czynnik masowego napływu wniosków cudzoziemców oraz warunki pandemiczne COVID-19, co też obiektywnie wpłynęło na pracę organu - okres opieszałości nie jest rażąco nadmierny.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy skarżącego, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17).

Wobec stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej oraz nie zdecydował o nałożeniu grzywny na organ.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan stwierdzonej przewlekłości postępowania. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16, LEX nr 2255882; z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16, LEX nr 2298889; z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17, LEX nr 2376509; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, LEX nr 2440285).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania. Mimo nierozpoznania sprawy w ustawowym terminie skarżący może legalnie przebywać i pracować na terenie RP. Nie można również uznać by zwłoka organu miała charakter celowy. Z tych względów w pkt 4 sentencji wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

d.j.