Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 339/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]INB) po rozpatrzeniu odwołania M. K. i A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB) z [...] października 2018 r. nr [...] nakazującej inwestorowi A. K. rozbiórkę budynku garażowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], dz. nr [...] oraz [...], ark. [...], obr. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB w trakcie kontroli ww. nieruchomości przeprowadzonej [...] października 2012 r. ustalił, że znajduje się na niej budynek mieszkalny, skrajny segment w zabudowie szeregowej oraz garaż. Garaż posiada dwa boksy i pomieszczenia gospodarcze. Ogrodzenie nieruchomości jest murowane i otynkowane. M. K. oświadczyła, że ogrodzenie i garaż wykonane zostały w 1984 r. przez A. K.. Na roboty te nie uzyskał on pozwolenia na budowę. Ustalono, że garaż i ogrodzenie znajdują się częściowo na dz. [...], której właścicielem jest [...].

W związku z powyższym PINB wszczął postępowanie w sprawie legalizacji zabudowy na dz. [...] i [...]. Na podstawie zdjęć lotniczych ustalił, że inwestycja powstała przed 1995 r.

W związku ze złożeniem przez A. K. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji PINB postanowieniem z [...] marca 2013 r. zawiesił niniejsze postępowanie legalizacyjne. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z [...] września 2016 r. oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Wskutek powyższego PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Na zapytanie organu Miejska Pracownia Urbanistyczna w [...] (MPU) przesłała wypisy i wyrysy ze znajdujących się jej zasobach planów miejscowych obowiązujących od 1984 r. do chwili obecnej:

- ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatw. przez Wojewodę [...] [...] sierpnia 1975 r., stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Woj. [...]. (zatw. uchwałą [...]),

- miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] (uchwała Rady Miejskiej [...],

- planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych [...] w dzielnicy [...] (zatw. zarządzeniem [...] r.).

W trakcie kontroli z [...] września 2018 r. PINB potwierdził istnienie budynku garażowego trwale związanego z gruntem o konstrukcji murowanej, składającego się z dwóch boksów o wymiarach 7,57 m x 10,4 m i wys. 2,24 m. Potwierdzono istnienie pomieszczenia gospodarczego. A. K. oświadczył, że jedna z części obiektu powstała w 1987 r., a druga w okresie od 1989 do 1991 r.

PINB na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, dalej: p.b. z 74’) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) decyzją z [...] października 2018 r. nakazał A. K. rozbiórkę ww. budynku garażowego.

W odwołaniu od tej decyzji M. K. i A. K. podnieśli, że organ I instancji nie dokonał analizy wszystkich planów miejscowych z uwzględnieniem takiego, który zezwalałby na realizację tego obiektu. Ich zdaniem PINB nie powinien opierać się na odmownej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu. Odwołujący zarzucili też organowi, że nie rozstrzygnął o części sprawy – dotyczącej ogrodzenia nieruchomości.

Utrzymując w mocy ww. decyzji [...]INB stwierdził na wstępie, że z materiału dowodowego wynika, że budynek garażowy powstał na dz. nr [...] i [...] między 1984 r. a 1994 r., a jego inwestorem był A. K.. W tym stanie rzeczy [...]INb potwierdził, że zastosowanie znajdują przepisy p.b. z 74’ z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta P. odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku garażowego. Zdaniem [...]INB organ I instancji słusznie uznał, że z nadesłanych przez MPU planów miejscowych wynika, że plany nie dopuszczały w momencie realizacji, jak i w okresie późniejszym możliwości sytuowania dodatkowego garażu wolnostojącego na tym terenie. Wg planu z 1973 r. i 1975 r. "zabudowa jednorodzinna – zabudowa nowoprojektowana zwarta", wg planu z 1994 r. "zabudowa kształtuje się w oparciu o dotychczasowy układ przestrzenny z istniejącą siecią ulic i podziałem własności" (...) "nowe budynki mieszkalne powinny nawiązywać do skali i charakteru zabudowy istniejącej". Oznacza to zdaniem [...]INB, iż argument o oparciu się PINB jedynie na negatywnej decyzji o warunkach zabudowy i nie przeanalizowaniu wszystkich planów miejscowych jest chybiony. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek garażowy, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod realizację dodatkowego garażu wolnostojącego na tym terenie.

[...]INB wskazał, że zgodnie z uchwałą NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 "Przepisami o planowaniu przestrzennym (...) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (...) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy." Stąd zdaniem [...]INB organ I instancji prawidłowo badał przeznaczenie terenu od daty budowy budynku i ustalił, że plany te nie dopuszczały realizacji takiego obiektu. W związku z tym zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 p.b. z 74’ obligująca do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do zarzutu, że PINB pominął istnienie ogrodzenia (mimo, że był w zakresie wszczętego postępowania) [...]INB podkreślił, że PINB w decyzji (s. 4) poinformował, że "w toku kontroli potwierdzono również istnienie ogrodzenia znajdującego się na powyższej nieruchomości. W tym miejscu należy wskazać, że legalność wyz. wym. ogrodzenia zostanie wyjaśniona w odrębnym postępowaniu.". Zatem zarzut jest nieuzasadniony.

A. K. i M. K. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję [...]INB zarzucili organowi II instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, jak i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez:

- nieustalenie, że wypisy i wyrysy ze znajdujących się w zasobach MPU planów miejscowych nie przewidywały zakazu wznoszenia na działce o nr [...] i [...] ark. [...], obr. [...] pomocniczych budynków, jak gospodarcze, czy garażowe,

- ustalenie, że znajdujące się w zasobach MPU plany miejscowe nie dopuszczały w momencie realizacji obiektu i w okresie późniejszym możliwości sytuowania dodatkowego garażu wolnostojącego na tym terenie, podczas gdy z treści planów nie wynika brak takiej możliwości,

- ustalenie, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek garażowy, podczas gdy na tej nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy i garażowy,

2. naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ dowodu z opinii rzeczoznawcy o wartości przedmiotowej nieruchomości wskazującej na rozbieżności w zakresie pomiarów dokonanych w trakcie kontroli przez PINB oraz na wartość odtworzeniową nakładów budowlanych i roślinnych na nieruchomości gruntowej,

3. naruszenie art. 104 K.p.a. poprzez wyłączenie z rozstrzygnięcia części sprawy w zakresie muru ogrodzeniowego,

4. naruszenie art. 37 ust. 1 p.b. z 74’ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaszła przesłanka znajdowania się obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju,

5. naruszenie art. 40 p.b. z 74’ poprzez jego niezastosowanie i niewydanie skarżącemu decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji skarżących przez radcę prawnego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi [...]INB wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł, jak w skardze. Pełnomocnik uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...] podzielił stanowisko wyrażone w wydanych w sprawie decyzjach. Wskazał też, że przedmiotowy budynek został posadowiony w ramach samowoli budowlanej, na gruncie częściowo stanowiącym własność Miasta [...], a zgodnie z wyrokiem NSA z 17 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 967/08 nie może być sankcjonowana samowola budowlana, jeżeli inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na to pełnomocnik skarżący podał, że przed Sądem Rejonowym [...] Wydział VII toczy się sprawa z powództwa Miasta [...] przeciw skarżącym o wydanie nieruchomości, w której skarżący podnieśli zarzut zasiedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, albowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezspornym jest, że przedmiotowy garaż powstał w warunkach samowoli budowlanej. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, a skarżący A. K. jako inwestor tego nie zakwestionował, przedmiotowy budynek powstał na przestrzeni lat 1984-1994.

Bezspornym również jest, że w toku postępowania legalizacyjnego Prezydent Miasta [...] wydał ostateczną decyzję z [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tegoż budynku.

Zważywszy, że na budowę budynku garażowego, czy gospodarczego, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. z 74’ wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a skarżący pozwolenia takiego nie uzyskał, prawidłowo organy orzekające przyjęły, że zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy Prawa budowlanego z 74’ z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 p.b. z 94’. Ów przepis stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym rolą organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu.

Przepis art. 37 ust. 1 p.b. z 74’ stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Ponieważ przesłanka wymieniona w pkt 1 przepisu art. 37 ust. 1 p.b. z 74’z 1974 r. wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy wspomniane w niej przepisy o planowaniu przestrzennym, to unormowania obowiązujące w dacie powstania obiektu budowlanego, czy w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego, zaistniały warunki do podjęcia stosownej uchwały. W myśl uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA 2014/6/89): "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane [...] w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [...], są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano m.in., że: "O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę".

Na gruncie uchwały w judykaturze przyjęło się uznawać, że w tego rodzaju sytuacjach "nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym". W świetle powyższej uchwały rozstrzygające znaczenie dla możliwości rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej pod rządami p.b. z 74’ będzie miało ustalenie, czy lokalizacja tego obiektu jest do pogodzenia z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, względnie czy w dacie jego budowy obowiązujący wówczas plan przewidywał tego rodzaju zabudowę. Należy też uwzględnić stan prawny w tym zakresie w okresie pomiędzy wybudowaniem obiektu a momentem orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W procesie ustalania zaistnienia przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 74’ nie będzie miało natomiast odpowiedniego znaczenia, względnie tylko drugorzędne znaczenie, kwalifikacja działki wynikająca z ewidencji gruntów i budynków, co do rodzaju użytku gruntu. W istocie przy ustalaniu i wyborze stanu prawnego dotyczącego przepisów o planowaniu przestrzennym (plan zagospodarowania) obowiązujących w określonym przedziale czasu organ powinien kierować się zasadami i wartościami konstytucyjnymi wskazanymi w powołanej wyżej uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest szczególnie dotkliwą, a przy tym najpoważniejszą sankcją przewidzianą przez przepisy Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Jak zauważył słusznie NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/10, "nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, z tego względu nie można stosować go w sytuacjach kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy" (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 977/17, wyrok NSA z 24 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2287/17, dostępne j.w.).

Mając na względzie powyższe obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego i zweryfikowanie, jakie było przeznaczenie w planach miejscowych obowiązujących począwszy od 1984 r. do dnia dzisiejszego terenu działek nr [...] i [...], ark. [...], obr. [...], w [...] przy ul. [...].

W ocenie Sądu w tym zakresie rację mają skarżący podnosząc, że organy I i II instancji nie wykazały, by plany miejscowe obowiązujące od 1984 r. sprzeciwiały się budowie na terenie ww. działek budynku garażowego, czy gospodarczego.

W tym miejscu Sąd pragnie wskazać, że choć organy orzekające przyjęły w rozstrzygnięciach, że przedmiotowy budynek ma funkcję garażową, to z ustaleń poczynionych przez PINB wynika jasno, że ma on funkcję garażowo-gospodarczą. W protokole kontroli z [...] września 2018 r. wskazano, że ów budynek garażowy jest trwale związany z gruntem, ma konstrukcję murowaną, z dachem płaskim przykrytym papą i składa się z dwóch boksów. W tylnej części budynku garażowego znajduje się toaleta, kabina prysznicowa, umywalka, muszla ustępowa, kratka wentylacyjna oraz część gospodarcza. Załączone do protokołu kontroli fotografie potwierdzają, że budynek ma funkcję mieszaną garażowo-gospodarczą. Należy w związku z tym uznać organy błędnie zakwalifikowały przedmiotowy budynek jako garażowy. Tym samym dopuściły się zarzucanego im naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie bowiem rzeczywistej funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest okolicznością relewantną z punktu widzenia zgodności tegoż przeznaczenia obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Zasadniczą jednak wadą rozstrzygnięć organów obu instancji jest to, że nie zawierają one rzetelnej i wszechstronnej oceny i wyjaśnień w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 74’ w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. z 94’, czy przedmiotowy obiekt jest do pogodzenia z zapisami obowiązujących od chwili jego wybudowania zapisami planów miejscowych. Zdaniem Sądu nie są wystarczające w tym zakresie rozważania organów. Organ I instancji po wymienieniu planów miejscowych, które pozyskałz MPU ograniczył się do stwierdzenia: "Po przeanalizowaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pozyskanych z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...], wymienionych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia należy zauważyć, że nie dopuszczały one możliwości sytuowania dodatkowego garażu wolnostojącego na wyż. wym. nieruchomości. Należy również zaznaczyć, że w opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w sytuacji, kiedy aktualna decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Prezydenta Miasta [...] jest negatywna dla przedmiotowego garażu możliwość jego legalizacji powinna zachodzić tylko wtedy kiedy ze "starych" planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy inwestycji jednoznacznie wynika, że budowa danego typu obiektu była dopuszczalna".

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że organ I instancji nie wyjaśnił, jakie konkretnie przeznaczenie przewidywały owe plany miejscowe dla jednostki planistycznej, w obrębie której zlokalizowane są działki nr [...] i [...], a także jak owe zapisy planów organ rozumie, interpretuje w kontekście wybudowania na tych działkach przedmiotowego obiektu. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) w związku z obowiązkiem wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) nakazywały PINB po pierwsze szczegółowo wskazać, które zapisy poszczególnych planów znajdują w sprawie zastosowanie, a po wtóre dlaczego organ przyjął, że nie dopuszczają one zabudowy w postaci budynków garażowo-gospodarczych na tym terenie.

Podobne zastrzeżenia budzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji. [...]INB w decyzji z [...] lutego 2019 r. nie wskazał, które z zapisów planów miejscowych przekazanych przez MPU organowi I instancji (jakie konkretnie jednostki redakcyjne) odnoszą się terenu działek inwestora. Zgodził się za to z PINB, że plany te nie dopuszczały w momencie realizacji obiektu, jak i w okresie późniejszym, możliwości sytuowania dodatkowego garażu wolnostojącego na tym terenie. Chcąc zaś wyjaśnić konstatację organu I instancji [...]INB przytoczył zapisy planów (bez podania jakie stanowią przepisy) z 1973 r. i z 1975 r., zgodnie z którymi rzekomo dla tego terenu ustalono przeznaczenie pod "zabudowę jednorodzinną – zabudowę nowoprojektowaną zwartą, a wg planu z 1994 r. – "zabudowę w oparciu o dotychczasowy układ przestrzenny z istniejącą siecią ulic i podziałem własności", dodając, że "nowe budynki mieszkalne powinny nawiązywać do skali i charakteru zabudowy istniejącej". Organ odwoławczy po przytoczeniu powyższych zapisów planów nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego uznaje, że nie dopuszczają one jako zabudowy uzupełniającej w ramach zabudowy mieszkaniowej budynku garażowo-gospodarczego. [...]INB przesądził tylko, że zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (nie podał jakimi przepisami planów) przedmiotowy teren nie był i nie jest przeznaczony pod realizację dodatkowego garażu wolnostojącego. Tymczasem obowiązkiem organu było wykazanie, czy taki rodzaj zabudowy na tym terenie kłuci się z funkcją przyjętą w planach miejscowych, które obowiązywały od 1984 r. Takiej oceny zaś zabrakło.

Sąd równocześnie uznał, że samo stwierdzenie, jaką funkcję przewidują poszczególne plany dla przedmiotowego terenu, bez podania ich jednostek redakcyjnych tych zapisów, a także bez uwzględnienia przepisów ogólnych planów, powoduje, że rozważania organu odwoławczego traktować należy jako dalece niewystarczające dla uznania, że faktycznie obowiązujące od 1984 r. plany miejscowe nie dopuszczały na tym terenie zabudowy dodatkowymi budynkami garażowo-gospodarczymi. W ocenie Sądu, w świetle wyżej powołanej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 74’ w kontekście wartości konstytucyjnych dopuszczalne jest na podstawie tego przepisu orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego wyraźnie sprzecznego z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Nie wystarczy zaś ustalenie, że choć obiekt odpowiada funkcji terenu to plan nie przewidywał zabudowy dodatkowej.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że rolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jako sądu badającego legalność decyzji wydanych w niniejszej sprawie, nie jest dokonywanie za organy administracji oceny zgodności zrealizowanego przez skarżącego w ramach samowoli budowlanej budynku garażowo-gospodarczego z zapisami niegdyś obowiązujących planów miejscowych, a przez to zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, a jedynie ocena, czy organy oceny tej dokonały w sposób rzetelny. Takiej zaś oceny zabrakło.

Sąd przychyla się również do stanowiska skarżący, że stanowi naruszenie art. 104 K.p.a. rozpatrzenie sprawy jedynie w jej części, a w pozostałym zakresie – wyłączenie jej do odrębnego postępowania. Stwierdzić należy, że PINB wszczął jedno postępowanie wobec samowolnie zrealizowanych ogrodzenia (muru) i budynku garażowo-gospodarczego (nazwanego garażowym) na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z tym powinien był – zgodnie z art. 104 K.p.a. - jednym rozstrzygnięciem zakończyć sprawę. Działanie organów w tym zakresie, zwłaszcza PINB, jest tym bardziej nieprawidłowe, że zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. w trybie art. 10 § 1 K.p.a. organ ten poinformował strony o prawie zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy działek nr [...] i [...], nie zaś w sprawie legalności budowy budynku garażowego.

Ponadto nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. i zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji, gdy ostatnie zawiadomienie stron o możności zapoznania się z aktami sprawy PINB skierował do stron [...] sierpnia 2018 r. Należy dostrzec, że po tej dacie organ prowadził nadal postępowanie wyjaśniające (kontrola z [...].09.2018 r.), a następnie ani nie powiadomił stron, że kończy postępowanie w sprawie, ani, że zmienia jego zakres, ograniczając przedmiotowo jedynie do kwestii legalności budowy przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego. Takie działanie stoi w sprzeczności z art. 10 § 1 K.p.a.

Sąd nie przesądza, czy nie istniały podstawy do rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 74’ w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. z 94’. Wymaga to wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia w świetle zapisów planów miejscowych. W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutu skarżących o naruszeniu przez organy orzekające ww. przepisów prawa materialnego. Gdyby jednak ustalenia organów nadzoru budowlanego prowadziły do uznania braku sprzeczności przedmiotowej zabudowy z zapisami dawnych planów miejscowych, PINB będzie miał podstawy do zastosowania art. 40 i 42 p.b. z 74’.

Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie również ustosunkowanie się do przedstawionego przez skarżących dowodu w postaci wyceny nieruchomości, w której znalazły się zapisy odnoszące się do pomiarów działek nr [...] i [...]. W wydanych rozstrzygnięciach oceny takiej zabrakło, chociaż pełnomocnik skarżących przed wydaniem przez PINB decyzji [...] października 2018 r. dowód ów przedstawił. Zaniechania organów w tym względzie należało uznać za naruszające art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszyły przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – P.p.s.a.) orzekł jak w pkt I. wyroku.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł jako sumy: wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) i opłat skarbowych od pełnomocnictwa ([...]) – pkt II. wyroku.