Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 920/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu i miasta S. z dnia 2 listopada 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego B. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzją z dnia [...] r. nr [...] - po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez B. B. - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] i Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], którą przyznano Producentowi w ramach wsparcia bezpośredniego na 2013 r.:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz

- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności.

2. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt 1186/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów warunkujących przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (JPO i UPO) zachodzi podstawa do uznania, że organ odwoławczy rozstrzygając o przyznaniu Skarżącemu płatności obszarowych w zmniejszonej wysokości na rok 2013, wydał decyzję niezgodnie z zasadami wymaganymi przepisami k.p.a., a więc niezgodnie z obowiązującym prawem. Organ odwoławczy nie zbadał wszechstronnie sprawy, nie wykazał bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że Skarżącemu przysługują wnioskowane płatności w zmniejszonej wysokości, a tym samym nie wykazał bezspornie, że nie spełnił on wszystkich warunków niezbędnych do przyznania płatności w pełnej wysokości, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma charakter autorytarnego rozstrzygnięcia, czym naruszono przepisy art. art. 7, 8, 9, 11, 77, 15 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji, gdyż Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany jest "dokonać wnikliwej analizy sprawy z uwzględnieniem pakietu/wariantu, w jakim został złożony wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności obszarowych na rok 2013, stwierdzonych nieprawidłowości na zadeklarowanych działkach z powołaniem konkretnego dowodu dla danej nieprawidłowości na konkretnej zadeklarowanej działce, ustalenie warunków prawnych, jakie zobowiązany był spełnić Skarżący z poparciem ich obowiązującymi przepisami prawa oraz szczegółowo wyjaśnić sposób obliczenia kwoty przyznanej danej płatności, również ze wskazaniem przepisów, w kontekście argumentacji podnoszonej przez Skarżącego. Następnie organ odwoławczy, w zależności od dokonanych ustaleń, wyda w sprawie stosowną decyzję z zachowaniem zasad przewidzianych przepisami k.p.a., mając na uwadze,

że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia należy ustosunkować się do wszelkich zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.".

3. W wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

3.1. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że 14 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek ww. Producenta o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2013, z deklaracją działek rolnych do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) o łącznej powierzchni [...] ha.

Na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień, 10 listopada 2013 r. do biura ARiMR wpłynęła korekta wniosku, w której poprawie uległy dane o części działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa Producenta.

3.2. W okresie od 22 listopada do 10 grudnia 2013 r. w gospodarstwie Producenta przeprowadzono trzy kontrole: w zakresie kwalifikowalności powierzchni, Programu rolnośrodowiskowego oraz wzajemnej zgodności, których wyniki przedstawiono w sporządzonym raporcie z kontroli.

W raporcie wskazano m.in., że niezgodność [...] – "rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta" - zastosowana dla działki K wynikała z faktu, iż Wnioskodawca nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej, pozostawiając zbyt duży obszar niewykoszony, co skutkowało przypisaniem w zakresie dotkliwości i trwałości stwierdzonego naruszenia, po 3 punkty.

3.3. Strona, nie zgadzając się z ustaleniami kontroli ARiMR, w dniach

14 i 31 stycznia oraz 3 marca 2014 r. złożyła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zastrzeżenia, na które (w pismach z 19 lutego i 4 kwietnia 2014 r.) otrzymała wyjaśnienia wykonawcy kontroli. Biuro Kontroli na Miejscu przy Oddziale Regionalnym ARiMR uznało czynności kontrolne w gospodarstwie Producenta za obowiązujące i należycie przeprowadzone, ze względu na ich wykonanie certyfikowanym sprzętem i z należytą dokładnością. Zastrzeżenia zostały rozpatrzone dla każdej z działek z osobna i pozostały niezmienione za wyjątkiem korekty powierzchni działki K, na której stwierdzono niezgodność [...], gdzie w miejsce obszaru [...] wprowadzono wartość [...].

3.4. W dniu 22 kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która po rozpatrzeniu odwołania Strony, została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] r. decyzją nr [...].

Na wniosek Strony, 6 listopada 2014 r. przesłuchano zgłoszonych 3 świadków, mających potwierdzić sposób i termin koszenia łąk i zbierania pokosu w 2013 r.

Strona wskazując na okoliczności związane z pozostawieniem beli siana z drugiego pokosu działek E i F podkreśliła, iż traktowała tę czynność jako fakultatywną, co wprowadziło ją w przeświadczenie, iż zbiór siana po pierwszym koszeniu jest wystarczający dla spełnienia wymogów realizowanego Programu rolnośrodowiskowego.

3.5. Kolejna decyzja organu I instancji z [...] r., w wyniku złożonego odwołania i wątpliwości organu odwoławczego co do uzasadnienia decyzji w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, została przez ten organ również uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

3.6. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał ww. decyzję, w której przyznał płatności JPO i UPO w łącznej kwocie [...]zł, uwzględniając pomniejszenia za stwierdzone nieprawidłowości. Organ stwierdził, że wpływ na wysokość wsparcia miały różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikowaną, ustaloną w kontroli na miejscu i zweryfikowaną o zmiany położenia pól zagospodarowania na ortofotomapach części działek ewidencyjnych, oraz niezgodność [...]

3.7. W odwołaniu od tej decyzji Strona zarzuciła:

1) zastosowanie w decyzji wadliwych ustaleń co do powierzchni uprawnionej do płatności w wyniku niedokładnych pomiarów, błędnej lokalizacji działek ewidencyjnych i nieodpowiedniej identyfikacji wyłączeń w kontroli na miejscu i administracyjnej,

2) zmniejszenie płatności JPO o 3% w wyniku błędnie przypisanej działce K niezgodności z tytułu wzajemnej zgodności polegającej na nieskoszeniu i nieusunięciu okrywy roślinnej, i kolejnych nieprawidłowości ustalonych na działkach F/F1 i E/E1,

3) zmniejszenie płatności UPO w wyniku modulacji, mimo braku implementacji przepisów unijnych do polskiego porządku prawnego,

4) naruszenie art. 7, 8, 9,11, 80 i 107 § 3 KPA.

3.8. Jak wskazano powyżej, decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r.

4.1. Uzasadniając dalej rozstrzygnięcie zawarte w wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy ww. decyzji z dnia [...] r., organ odwoławczy przywołał art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) – dalej: "ustawa o płatnościach", dotyczącego warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej, oraz stwierdził, że kontrola na miejscu dokonywana jest na podstawie art. 33 i 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ... (Dz.U.WE.L.2009.316.65), które przewidują korzystanie z dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru (art. 34 ust. 1) - w tym technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej, bez wskazania konkretnych modeli odbiorników GPS/GNSS o określonych parametrach wpływających na ich kwalifikowany charakter i prawo do wykorzystania w procesie kontroli.

W przeprowadzonej w gospodarstwie Producenta kontroli na miejscu do pomiaru powierzchni kwalifikowanych wykorzystano odbiornik Trimble Geo XM, który w wyniku testów walidacji, został zakwalifikowany do wykonywania czynności kontrolnych przez Agencję w zakresie pomiarów powierzchni działek rolnych.

4.2. Kontrola kwalifikowalności powierzchni, której wynik został odnotowany w sporządzonym raporcie wykazała dla części działek rolnych powierzchnię mniejszą od zadeklarowanej. Na ich wystąpienie wpłynęły nieprawidłowości DR 50, 51, 52, 53 przypisane każdej działce rolnej z osobna, które są wynikiem ustalenia położenia części działki rolnej poza zadeklarowaną we wniosku działką ewidencyjną (DR50), występowaniem elementów tymczasowo niekwalifikujących się do płatności (DR51) czy zmian w polach zagospodarowania (DR52, DR53), aktualizowanych przez Agencję na ortofotomapach po każdej przeprowadzonej kontroli. W toku kontroli na miejscu stwierdzono też powierzchnie upraw zlokalizowanych poza gruntami działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku jako położenie konkretnych działek rolnych - na działkach ewidencyjnych bezpośrednio sąsiadujących z gruntami zgłoszonymi we wniosku.

Dla działek rolnych A1, B1, C1, E1 i K1 z nieprawidłowością DR50, organ uwzględnił też powierzchnie działek bez obszarów niewykoszonych, bowiem jedynie trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy podlegały płatności UPO – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.).

Wpływ na powierzchnię stwierdzoną części działek rolnych miała też kolejna nieprawidłowość DR51 przypisana działkom F/F1, I/I1, J/J1 oraz K/K1, wskazująca na występowanie na ich obszarze powierzchni tymczasowo niekwalifikujących się do płatności o charakterze nietrwałym, położonych wewnątrz działek rolnych lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie w ramach działki ewidencyjnej, które w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) - na dzień kontroli - były kwalifikowane.

Kolejne nieprawidłowości - DR52, DR53 - dotyczą stwierdzenia w terenie powiększenia lub zmniejszenia zasięgu pola zagospodarowania w postaci określonych typów użytkowania, zarówno kwalifikowanych i niekwalifikowanych do dopłat jak zadrzewienia, zakrzewienia (w tym śródpolne skupiska drzew i krzewów nie zaliczone do lasów) - to nieprawidłowości, z powodu wystąpienia których dla części działek ewidencyjnych składających się na działki rolne zmianie uległa powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (została poddana aktualizacji o najnowsze dane).

Okoliczność taka wystąpiła dla wszystkich działek rolnych poza K/K1, dla których w szczególności istotnie znaczące kody DR52, 53 były dla działek D/D1, E/E1, F/F1, G/G1, I/I1 oraz J/J1, skontrolowanych przez Agencję 25 marca 2013 r. (tj. przed złożeniem w dniu 14 maja 2013 r. wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. - dowód miał znaczenie dla przyznania płatności za poprzedzający 2012 r.), kolejno w kontrolach z okresu od 22 listopada do 10 grudnia 2013 r. oraz po ww. kontroli, w celu weryfikacji nieprawidłowości DR52, 53 i ich wpływu na obowiązujące ówcześnie powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG) działek [...] i [...] stanowiących ich położenie. Zmniejszenia powierzchni kwalifikowanych Agencja dokonała realizując obowiązek utrzymywania w stanie aktualności baz danych o działkach referencyjnych, w tym poprzez wykorzystywanie dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę do ich modyfikacji. Jednym ze źródeł zmian danych o działkach referencyjnych są m. in. informacje pozyskane z kontroli na miejscu - jak w niniejszej sprawie. Powierzchnie kwalifikowane działek [...] i [...], ustalone w kontroli z marca 2013 r., które wynosiły odpowiednio [...], w wyniku listopadowych pomiarów po granicach upraw rozpoznanych jako faktyczne wykaszanie traw i stwierdzonych przez inspektorów nieprawidłowości DR52, DR53 uległy zmniejszeniu do powierzchni [...].

4.3. Powierzchnia PEG ww. działek ewidencyjnych, ustalona po weryfikacji z marca 2013 r., została zaktualizowana przez Agencję po listopadowej kontroli gruntów, w której ustalono wyłączenia mające wpływ na obowiązującą ówcześnie powierzchnię PEG - dokonano zatem jej zmiany z uwzględnieniem pól zagospodarowania stwierdzonych podczas tej kontroli.

Organ nie podzielił więc zarzutu o niedopuszczalności korekty wyników kontroli na miejscu, gdyż znane Agencji - na dzień kontroli - kwalifikowane powierzchnie działek ewidencyjnych wyznaczone na ortofotomapach nie uwzględniały zmian w polach zagospodarowania stwierdzonych w kontroli.

Kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności jedynie uwzględniła zatem wynik takiej weryfikacji (art. 20 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 w związku z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009) i pozwoliła zatwierdzić kwalifikowane powierzchnie po aktualizacji o najnowsze dane z kontroli na miejscu.

4.4. Odnosząc się do zarzutu Strony dotyczącego wyniku kontroli działki F, ze wskazaniem na brak drogi utwardzonej płytami w jej obrębie i rowu o szerokości kilkunastu metrów, organ stwierdził, że - jak wynika ze stanowiska Wykonawcy kontroli i zdjęć działki o nr [...] i [...], kontrola zasadnie wyłączyła dwa rowy o szerokości przekraczającej 2 metry z okalającą je roślinnością i zagajnik o powierzchni [...] ha. Zdjęcia te dowodzą bowiem ich występowania na działce. Betonowe płyty okalające działkę od południa i północy nie zostały udokumentowane zdjęciami z kontroli listopadowej, jednakże potwierdzenie ich występowania na działkach ewidencyjnych [...] i [...] stanowiących północną i południową granicę działki F, organ odwoławczy uzyskał na zdjęciach i szkicu z weryfikacji przeprowadzonej w marcu 2013 r., na 2 miesiące przed złożeniem wniosku w 2013 r. Ponieważ płyty stanowią trwałe elementy działek o powierzchniach odpowiednio [...] (dz.[...]) i [...]), a w sprawie brak jest przeciwdowodów uzasadniających stanowisko o błędnej ich identyfikacji na ww. działkach, zarzut odwołania uznano za bezpodstawny.

4.5. Zmniejszenia Jednolitej Płatności Obszarowej o 3% organ dokonał w związku z naruszeniem normy N.04.1, stwierdzonym w kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, odnotowanym w raporcie nr [...] i udokumentowanym zdjęciami [...].

Niezgodność związaną z pozostawieniem na łąkach obszarów nieskoszonych przewyższających 10% ich powierzchni i nieusunięciem okrywy roślinnej w terminie stwierdzono na powierzchni [...] działki K z uprawą łąki trwałej, dla której wskazano, że na części jej powierzchni stwierdzono składowanie beli skoszonego siana pochodzącego z pokosów wykonanych w 2013 r. i latach wcześniejszych. W raporcie, za wskazane naruszenie w zakresie dotkliwości i trwałości przypisano po 3 punkty; za zasięg - 1 punkt, na podstawie § 2 i załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) w związku z art. 31d ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach.

Producent obowiązany jest do usuwania ściętej biomasy na podstawie załącznika nr 3 część IV. ust. 7 pkt 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361) i § 1 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.), zgodnie z którym, łąka jest utrzymywana zgodnie z normami, gdy okrywa roślinna jest na niej koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tj. ww. rozporządzeniu PRS. Fotografie tych obszarów działki K, na których Producent magazynował i do zakończenia kontroli Agencji nie usunął skoszonej biomasy, świadczą więc o niespełnieniu normy z § 1 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, zwłaszcza uwzględniając termin na koszenie, upływający 30 września 2013 r., i kolejne 2 tygodnie na usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy, oraz termin kontroli. Zatem bez wpływu na wynik sprawy w tym zakresie pozostają okoliczności podnoszone przez Stronę, o fakultatywnym usunięciu biomasy, gdy została ona uzyskana z drugiego koszenia działek, które nie jest czynnością obligatoryjną w Programie rolnośrodowiskowym.

Organ podkreślił, że ustawodawca nie pozostawił beneficjentom Programu wyboru przy podejmowaniu decyzji o zamiarze pozostawienia bądź usunięcia biomasy z koszonych łąk, gdy została ona uzyskana z drugiego pokosu po pierwszym obligatoryjnym, lecz formułując wymogi w wariancie 5.6 o dotyczące sposobu i terminu koszenia oraz usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy, wskazał na obowiązek jej usunięcia zawsze wtedy, gdy koszenie łąki zostało przeprowadzone.

Ustawodawca jedynie zasygnalizował możliwość opóźnienia w wykonaniu tej czynności, jednakże jedynie na wypadek wystąpienia przyczyn uniemożliwiających jej dokonanie w terminie.

Taki wypadek – zdaniem organu - nie wystąpił w niniejszej sprawie, gdyż Producent nie informował organu o przeszkodach uniemożliwiających zbiór biomasy w terminie najpóźniej do 14 października 2013 r. Na Stronie spoczywał obowiązek informowania o okolicznościach mogących mieć wpływ na nienależne bądź nadmierne przyznanie płatności czy zmianach dotyczących wykorzystywania gruntów rolnych (zgodnie ze zobowiązaniem z ostatniej strony wniosku), co w przypadku utrudnień uzasadniających przesunięcie terminu usunięcia siana na okres po 2 tygodniach od pokosu, powinno było zostać zakomunikowane pisemnie organowi I instancji. Tymczasem Strona pozostała bierna, i do czasu kontroli rozpoczętej 22 listopada 2013 r., nie zgłosiła takich okoliczności. W wyjaśnieniach składanych w trakcie postępowania (lecz dopiero po kontroli na miejscu, m. in. w piśmie z 30 stycznia 2014 r.) i późniejszym odwołaniu od pierwszej decyzji w sprawie płatności, Producent informował wprawdzie o przystąpieniu do drugiego pokosu i braku możliwości ukończenia jego zbioru w całości, jednak w Uwagach do raportów z 25 lutego 2014 r. wskazał na rozpoczęcie składowania beli już po skoszeniu trawy na początku czerwca 2013 r. i jasno wyartykułował, że: "Na działce K nie było drugiego pokosu oraz nie było ściętej biomasy, która nie byłaby zebrana (...)".

Powyższe ustalenia wpłynęły na korektę raportu nr [...] przez Wykonawcę kontroli - Biuro Kontroli na Miejscu i zwiększenie powierzchni niespełnienia normy z [...] jako pow. nadmiernie pozostawiona niekoszona na stwierdzonym obszarze działki K - [...] (powyżej 10%, o których mowa w zał. nr 3 część IV. ust. 7 pkt 2) do rozporządzenia PRS) i [...] jako obszar z belami siana już z pierwszego pokosu).

4.6. Odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia w sprawie dowodów z przesłuchania Strony i świadków, którzy stwierdzili, że działka K była koszona w miesiącach czerwiec-lipiec 2013 r. i na jej obszarze, w terminie kontroli w listopadzie i grudniu 2013 r., składowano przygotowane do wywózki bele siana ("część niezniszczonych, inne mokre i uszkodzone"), organ odwoławczy podkreślił, że dowody z kontroli potwierdziły, iż działka poza fragmentem o powierzchni [...] zajętym pod bele siana (w tym z okresów poprzedzających 2013 r.), została skoszona i zostało z jej powierzchni usunięte siano. W tym zakresie ww. zeznania świadków nie mogły więc stanowić dowodu "niezbicie potwierdzających koszenie, usunięcie okrywy roślinnej oraz przestrzeganie norm na całej powierzchni działki K".

4.7. Organ dodatkowo zauważył przy tym, że kwestia niezgodności związanej z pozostawieniem obszaru nieskoszonego działki K na powierzchni przekraczającej 10% i nieusunięciem ściętej biomasy została już prawomocnie rozstrzygnięta w sprawie o przyznanie Producentowi pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatności ONW) za 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II GSK 1357/15 oddalił bowiem skargę kasacyjną Strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygn. I SA/Sz 1324/14, oddalającego skargę Strony. Powołując się więc na prawomocny wyrok WSA w Szczecinie organ wskazał, że Sąd za zasadną uznał korektę raportu z kontroli o obszar [...] zajęty na składowanie beli siana, zatem ta powierzchnia działki została zasadnie wyłączona z obszaru uprawniającego do przyznania płatności.

4.8. Uzasadniając rozstrzygnięcie w części dotyczącej Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że zmniejszenie płatności o kwotę [...]zł jest wynikiem kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej przeprowadzonej dla działek z wniosku o przyznanie płatności oraz tzw. modulacji płatności.

Podobnie jak przy płatności JPO, organ był obowiązany do uwzględnienia powierzchni działek z kontroli na miejscu, na którą - poza pomiarami obszarów kwalifikowanych - składa się również weryfikacja kodów DR50, 51, 52, 53 przeprowadzona po kontroli, na podstawie raportu i szkiców pomiarowych, mająca wpływ na wielkość maksymalnych kwalifikowanych obszarów (PEG), o których mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 (w związku z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach).

W powierzchni stwierdzonej działek z grupą upraw UPO nie uwzględniono więc obszarów nieskoszonych, bowiem z ich powierzchni Producent nie uzyskał suszu paszowego, który warunkuje wypłatę tego wsparcia na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy i § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.), zgodnie z którym, płatnością uzupełniającą są objęte trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy. Powierzchnie stwierdzone uzyskano zatem poprzez odjęcie od powierzchni stwierdzonej działek głównych A-K obszarów nieskoszonych, by w dalszej weryfikacji ich wartości skonfrontować z powierzchniami PEG działek ewidencyjnych, stanowiących ich położenie (ustaloną po weryfikacji kodów DR52, 53).

4.9. Niezależnie od tego, największa obniżka płatności UPO nastąpiła w wyniku zastosowanej modulacji płatności, tj. o kwotę [...]zł, na podstawie wskazanego w podstawie prawnej decyzji art. 10a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16), który został dodany w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 671/2012, zmieniającym rozporządzenie 73/2009 (Dz.U.UE.L.2012.204.11).

Organ przytoczył w całości brzmienie art. 10a rozporządzenia 73/2009 i stwierdził, że mimo wskazania w ust. 4 tego artykułu, że w drodze odstępstwa od ust. 1, zmniejszenie wsparcia o 10% wynosi 0% dla nowych państw członkowskich innych niż [...] i [...], Polska nie odstąpiła od zmniejszenia wsparcia o 10%, bowiem ustanowiony mechanizm dostosowania płatności finansowanych z budżetu unijnego na 2013 r. (analogiczny do mechanizmu modulacji stosowanego dla płatności za 2012 r.) miał na celu utrzymanie kwot płatności bezpośrednich za 2013 r. na poziomie podobnym do poziomu z 2012 r.

4.10. W polskim porządku prawnym, poprzez § 17a ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...), wprowadzony rozporządzeniem nowelizującym z dnia 19 listopada 2012 r. (Dz. U., poz. 1287) i obowiązującym od dnia 30.11.2012 r., ustawodawca uznał, że w Polsce należy stosować modulację analogiczną jaką zawarto w art. 10a ust. 1 rozporządzenia 73/2009, zatem płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów ponad kwotę stanowiącą równowartość [...] euro (§ 17a ust. 1). a w przypadku gdy łączna kwota tych płatności jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro, płatność uzupełniająca podlega dodatkowemu zmniejszeniu o 4%, w sposób wskazany w § 17a ust. 2 ww. rozporządzenia.

Zmniejszenia płatności, o których mowa w ust. 1 i 2 tego paragrafu, nie mogą jednak przekraczać całkowitej kwoty płatności uzupełniającej, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok (§ 17a ust. 3). Każda płatność uzupełniająca, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest zmniejszana, zgodnie z ust. 1 i 2, proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności uzupełniających, które mają być przyznane rolnikowi za dany rok (§ 17a ust. 4).

Zdaniem organu, ww. rozporządzenie zmieniające stanowiło uzupełnienie i uszczegółowienie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dotyczących sposobu dokonywania zmniejszeń płatności uzupełniających, i w części §17a obowiązywało również dla płatności uzupełniających przyznawanych do upraw z wniosków złożonych w 2013 r. - kolejne rozporządzenie nowelizujące z dnia 9 października 2013 r. (Dz. U. poz. 1254) nie zmieniło treści § 17a.

Zmniejszenie Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) o kwotę [...]zł wynikało zatem z wysokości całkowitych przyznanych płatności, przekraczających kwotę [...]EUR, i związanego z tym obowiązku zmniejszenia UPO o 10%.

4.11. Organ odwoławczy przedstawił następnie sposób wyliczenia wpływu ustalonych nieprawidłowości na Jednolitą Płatność Obszarową (JPO) i stwierdził,

że procentowa różnica pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną do JPO

a stwierdzoną w toku postępowania, wyniosła [...]% [powierzchnia deklarowana ([...]) - powierzchnia stwierdzona ([...]) : powierzchnia stwierdzona x 100 = [...]%] w związku z czym, zgodnie z art. 58 rozporządzenia Nr 1122/2009, w którym określono, że w przypadku gdy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekroczy 3% lub [...]ha lecz nie więcej niż 20%, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę, płatnością JPO objęty został obszar [...] [[...] – 2 x [...], tj. [...])].

Płatność JPO w kwocie [...]zł ([...] x [...] zł/ha) została pomniejszona o:

- współczynnik korygujący w kwocie [...]zł, na podstawie art. 11 rozporządzenia Nr 73/2009 i art. 79 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którymi współczynnik stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi po uwzględnieniu zmniejszeń (w tym za przedeklarowanie powierzchni) i przewyższających równowartość [...] euro, oraz

- 3% za nieprzestrzeganie normy obowiązującej rolnika do pozostawienia niekoszonej powierzchni działki do 10% jej powierzchni i wymagającej usunięcia ściętej biomasy w terminie do 2 tygodni po pokosie - zmniejszenie w kwocie [...]zł (kwota po zastosowaniu ww. współczynnika [...] zł x 3% = [...] zł), na podstawie art. 23, 24 rozporządzenia 73/2009, art. 71 rozporządzenia [...] i załącznika nr [...] do ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, (...).

Ostatecznie Jednolita Płatność Obszarowa przeznaczona do wypłaty wyniosła więc [...] zł ([...] zł – [...] zł -[...] zł).

4.12. Dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), procentowa różnica pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, wyniosła [...]% ([...] x 100 = [...]%), w związku z czym na podstawie art. 58 rozporządzenia Nr 1122/2009, płatnością UPO objęty został obszar [...].

Wyliczona płatność UPO w kwocie [...]zł ([...] x [...] zł/ha) została pomniejszona o modulację w wysokości [...] zł, która stanowi 10% łącznej kwoty płatności bezpośredniej i uzupełniającej ([...] zł + [...] zł = [...] zł), przeliczonej na euro przy kursie wymiany [...] zł, tj. [...] euro i pomniejszonej o [...] euro, tj. [...] euro x 10% = [...] euro; [...] euro x [...] zł = [...] zł.

4.13. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od zmniejszeń płatności spowodowanych weryfikacją raportów z kontroli zrealizowanych w gospodarstwie Producenta, w tym od pomniejszenia JPO i UPO o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Okoliczność ustalenia takiego zmniejszenia została poparta materiałem dowodowym na występowanie działek rolnych o powierzchniach mniejszych od deklaracji, z wyłączeniami typu rowy, zagajniki, bele siana z roku poprzedzającego kontrolę (jak na działce K), czy granicami upraw wyznaczonymi przez wykaszanie traw.

Organ wyjaśnił przy tym, że przepis art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w przypadku ustalenia obszaru zatwierdzonego mniejszego od deklaracji obliguje organy ARiMR do wyliczenia wielkości różnicy pomiędzy tymi powierzchniami i odpowiedniego zmniejszenia płatności.

4.14. Stwierdzając, że w postępowaniu odwoławczym nie zostały ujawnione przeciwdowody do rozpatrzonych przez organ I instancji czy błędy organu przy rozpatrzeniu materiałów sprawy uzasadniające zmianę rozstrzygnięcia o wysokości należnych płatności, nawet gdy za uzasadniony przyjąć zarzut braku wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności co do zmieniających się powierzchni kwalifikowanych po kolejnych kontrolach Agencji – organ odwoławczy dokonał wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których płatności zostały Stronie obniżone, uwzględniając zalecenia Sądu z wyroku I SA/Sz 1186/16 i treść art. 107 KPA.

Organ zauważył przy tym, że zarzuty o błędną lokalizację granic działek, niedokładnych pomiarów wyłączeń i ich mylnej identyfikacji, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i licznych zastrzeżeniach do wyników kontroli, nie zostały poparte dowodami uzasadniającymi takie wnioski, mimo spoczywającego na Stronie ciężaru udowodnienia faktów przemawiających za ich zasadnością (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).

O prawidłowych wnioskach kontroli i zasadności kodów nieprawidłowości świadczą – zdaniem organu - szkice pomiarowe, dowodzące granic działek rolnych poddanych pomiarom w konfrontacji z załącznikami graficznymi Producenta, ale także dokumentacja fotograficzna potwierdzająca wyłączenia i stan użytków rolnych przy rowach melioracyjnych, niepozwalająca na uwzględnienie w powierzchniach kwalifikowanych nieużytkowanych obszarów.

4.15. Odnosząc się do zalecenia Sądu dotyczącego dokonania analizy sprawy z uwzględnieniem pakietu/wariantu, w jakim został złożony wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności obszarowych na rok 2013, organ odwoławczy wyjaśnił,

że wniosek Strony, który zainicjował postępowanie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności podstawowej, nie ma charakteru wniosku kontynuacyjnego i nie tworzy obowiązku rolnika do kontynuowania realizacji pakietów/wariantów Programu rolnośrodowiskowego, za które istnieje możliwość uzyskania wsparcia, jednakże z tytułu odrębnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). Skutki realizowanych przez Stronę wariantów 3.1.2, 5.1 i 5.6 istotnie obostrzonych dodatkowymi, nieobowiązującymi przy płatnościach JPO i UPO warunkami i wymogami Programu rolnośrodowiskowego, organy ARiMR zobowiązane są uwzględniać przy kontroli gruntów, jak to miało miejsce przy działkach rolnych A-K, dla których z powierzchni stwierdzonych w grupie upraw JPO nie wyłączono niekoszonych części działek, do pozostawienia których obligowały Stronę wymogi Programu (maksymalnie w granicach 5-10% powierzchni działek, co wymagało weryfikacji pod kątem utrzymywania gruntów zgodnie z normami). Weryfikacja spełnienia norm wymagała również sprawdzenia czy uzyskana z uprawy działek biomasa została usunięta w terminie określonym w załączniku nr 3 część IV ust. 7 pkt 3) do rozporządzenia PRS, w związku z § 1 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia w sprawie minimalnych norm. W niniejszej sprawie są to jedyne ustalone kontrolą Agencji następstwa wpływu wymogów Programu rolnośrodowiskowego na działki rolne zadeklarowane do JPO i UPO, które wpłynęły na niezgodność N.04 przypisaną działce K przez powierzchnię nieskoszoną przewyższającą 10% o [...] i powierzchnię niezebranego pokosu - [...].

5.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Producent (dalej także: "Skarżący") – reprezentowany przez adwokata - wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z jednoczesnym obciążeniem organu odwoławczego kosztami postępowania sądowego, w tym kosztami zastępstwa adwokackiego według norm.

5.2. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

- § 17 i 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 09.03.2009 r.,

- art. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1813/2006 r. z 20.12.2006 r.,

- art. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 635/2013 z 25.04.2013 r., w związku z art. 79 Rozporządzenia Rady (WE) 1122/2009 w związku z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,

- art. 10a ust. 4 w związku z art. 2g Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), które doprowadziło do zmniejszenia uzupełniającej płatności podstawowej za 2013 r.

o kwotę [...]zł - bez podstawy prawnej;

2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), tj.:

a) art. 138 § 2, w wyniku nieuchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo występowania przesłanek określonych w hipotezie powyższego przepisu,

b) art. 7, 8, 9, 11, 80 i 107 § 3, w wyniku wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w sposób który uniemożliwia poddanie orzeczenia skutecznej kontroli instancyjnej oraz nie pozwala na ustalenie faktów i dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz na wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa - co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli instancyjnej z jednoczesnym naruszeniem zasad i obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wyjaśniania stronom zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia;

3) oparcie zaskarżonej decyzji na nieprawidłowych ustaleniach kontroli administracyjnej (w przedmiocie określenia powierzchni uprawnionej do płatności, w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza od zadeklarowanej, jako następstwo nieprawidłowych pomiarów działek i wyłączeń oraz ich mylnej identyfikacji) oraz kontroli na miejscu (w przedmiocie określenia powierzchni uprawnionej do płatności, a w szczególności na mylnym przyjęciu, iż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej do płatności, wynikającym z błędnej lokalizacji granic działek ewidencyjnych, nieprawidłowej lokalizacji i identyfikacji wyłączeń oraz niedokładności pomiarów);

4) naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a w szczególności art. 28 określającego zasady przeprowadzania kontroli administracyjnych, poprzez dokonanie skorygowania wyników kontroli terenowej za pomocą pomiarów kontroli administracyjnej;

5) zastosowanie nieuzasadnionego zmniejszenia kwoty jednolitej płatności obszarowej o 3%, jako następstwo przyjęcia przez organ II instancji istnienia niezgodności z tytułu wzajemnej zgodności związanej z rzekomym nieskoszeniem i nieusunięciem okrywy roślinnej co najmniej raz w roku na działce K;

6) bezpodstawne ograniczenie powierzchni podlegającej, zarówno jednolitej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej, skutkujące zaniżeniem dopłat z tego tytułu oraz powodujące dodatkową stratę dla Skarżącego, w związku z błędnym uznaniem w decyzji, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych, a ich powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli, implikuje konieczność pomniejszenia płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej o dwukrotność wykrytej różnicy.

5.3. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że najbardziej dolegliwe finansowo dla strony zmniejszenie płatności, bo w wymiarze [...] zł, nastąpiło na skutek bezpodstawnego zastosowania przez organ II instancji modulacji z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przedmiotowa decyzja jest już kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2013 rok i za każdym razem organ orzekający wskazuje inne podstawy prawne uzasadniające zastosowanie modulacji UPO.

W poprzednim rozstrzygnięciu organy odwoływały się do przepisów Decyzji Wykonawczej Komisji z dnia 11.07.2013 r., a w szczególności do jej art. 1 ust. 4, jednak Strona podnosiła zasadnie, że do zastosowania modulacji doszło bez podstawy prawnej, gdyż powyższy przepis nie został opublikowany w żadnym Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, co było niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie i obowiązywania na terytorium Unii Europejskiej. Ponadto, stosowna delegacja ustawowa dla powyższej procedury wykonawczej - wydana została dopiero w dniu 09.10.2013 r. (ogłoszona w dniu 28.10.2013 r.) i weszła w życie dnia 05.11.2013 r., kiedy to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał Rozporządzenie zmieniające, które dopiero w trybie nowelizacji § 17 otworzyło drogę do wprowadzania zmniejszeń w obrębie płatności uzupełniających.

Strona wskazywała również, że niezależnie od faktu, iż sporna decyzja wykonawcza Komisji podjęta została bez stosownego umocowania ustawowego oraz nie ma mocy obowiązującej ze względu na brak promulgacji - jest ona również rażąco wadliwa, bowiem wydana została bez żadnej podstawy faktycznej, w sprzeczności z innymi unormowaniami, regulującymi kwestie dopłat uzupełniających w 2013 r. w Polsce, gdyż zarówno analiza art. 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 635/2013 z dnia 25.04.2013 r., jak i art. 79 Rozporządzenia Rady (WE) 1122/2009 w związku z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - wskazuje, iż nie istniały żadne podstawy ustawowe do zastosowania zmniejszenia w Polsce w obrębie UPO w 2013 r., bowiem ten rodzaj wsparcia nie został wymieniony w powyższym załączniku, a nadto kolejna przeszkoda do zastosowania spornej modulacji wynika również bezpośrednio z treści art. 10a ust. 4, w związku z art. 2g Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym Polska, jako nowe państwo członkowskie, zwolniona była od stosowania zmniejszeń z tytułu płatności bezpośrednich przyznawanych w roku 2013.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdził i przyznał, że dla nowych państw członkowskich takich jak Polska zmniejszenie wsparcia winno wynosić 0%, a wobec bezprzedmiotowości wskazywanych uprzednio podstaw prawnych pomniejszenia UPO – odwołał się tym razem do mechanizmu dostosowania poziomu płatności w Polsce do poziomu stosowanego w 15 pozostałych państwach Unii Europejskiej, usankcjonowanego rzekomo w nowelizującym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 30.11.2012 r.

Analiza wskazanych w petitum skargi przepisów dowodzi jednak, że powyższe rozporządzenie opiera się na nieobowiązujących w odniesieniu do Polski zapisach redukcyjnych art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1813/2006 z dnia 20.12.2006 r., gdyż te zostały wyłączone wobec naszego kraju na mocy wyższego rangą i późniejszego rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (w art. 10a ust. 4).

Zdaniem Skarżącego, oczywistym jest więc, iż do zastosowania modulacji w obrębie UPO doszło z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego - a zatem bez podstawy prawnej.

Organ II instancji dopuścił się też naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku nieuchylenia decyzji organu I instancji w całości, zwłaszcza że już w uzasadnieniu uprzedniej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji zarzucił temu organowi,

iż w wyczerpujący i jasny sposób nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których dla działek [...] i [...] przyjęto powierzchnie mniejsze niż ustalone w kontroli gruntów

z marca 2013 r., ponadto wobec istnienia dla tych działek dowodów z dwóch weryfikacji terenowych, konieczna jest ich wszechstronna łączna analiza. Dokładnego uzasadnienia wymagała też przyczyna dokonania wykluczeń z obszaru działek [...], [...] i [...].

Organ I instancji takich jednoznacznych i kategorycznych zaleceń jednak nie wykonał, powielając w całości poprzednie rażąco wadliwe uzasadnienie.

W ocenie Skarżącego, w następstwie takich uchybień i zaniechań organu I instancji nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy co do istoty na etapie odwoławczym, gdyż sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Uchylenie decyzji organu I instancji było ponadto niezbędne dla zagwarantowania stronie dwuinstancyjności postępowania.

Opisana sytuacja prawna nie zmieniła się w następstwie wydanego przez WSA w Szczecinie wyroku z dnia 25.01.2017 r., uchylającego w całości decyzję organu II instancji z dnia [...] r., gdyż sprawa wróciła do miejsca, w jakim znajdowała

się w chwili złożenia przez Stronę odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W tej sytuacji organ II instancji w trakcie ponownego procedowania nie był władny do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, był zaś zobligowany do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji nie zrealizował więc ważkich obowiązków, którymi obarczył go Sąd. Organ ten zobowiązany był bowiem m.in. dokonać wnikliwej analizy sprawy z uwzględnieniem pakietu/wariantu, w jakim został złożony wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności obszarowych na rok 2013. Organ uchylił się od wykonania tego obowiązku, gdy tymczasem Sądowi chodziło o wyjaśnienie przyczyn każdorazowych różnic pomiarowych podlegających dopłatom działek Skarżącego, w sytuacji gdy ani ich poszczególna powierzchnia, jak i powierzchnia całej nieruchomości rolnej nie zmieniła się, a w dodatku podlegała w całości jednolitemu i jednorodzajowemu sposobowi użytkowania w postaci łąk trwałych, na których areale rośnie wyłącznie trawa.

Organ II instancji nie podołał również obowiązkom związanym z wyjaśnieniem przyczyn zdyskredytowania korzystnych dla Skarżącego dowodów w postaci zeznań powołanych w sprawie świadków.

W konsekwencji takich zaniechań decyzja organu II instancji narusza przepisy też przepisy art. 7, 8, 9, 11, 80 i 107 § 3 k.p.a., w wyniku wadliwego sporządzenia uzasadnienia decyzji, uniemożliwiającego poddanie orzeczenia kontroli instancyjnej.

Podobnie jak organ I instancji, organ II instancji oparł zaskarżoną decyzję na nieprawidłowych ustaleniach w przedmiocie powierzchni uprawnionej do płatności i bezpodstawnie przyjął, iż jest ona mniejsza od zadeklarowanej.

W gospodarstwie Skarżącego, kilka miesięcy po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, dokonano kolejnej kontroli administracyjnej, która doprowadziła do odmiennych ustaleń w odniesieniu do maksymalnego obszaru kwalifikowanego PEG dla działek ewidencyjnych numer: [...], [...], [...] oraz [...]. Nie ma jednak racjonalnie uzasadnionej możliwości, aby w ciągu kilku miesięcy oddzielających analizę obszarową PEG (przedstawioną Stronie w kwietniu 2013 r.) do momentu kontroli przeprowadzonych w ramach przedmiotowego postępowania powierzchnie uprawnione do płatności uległy tak drastycznej zmianie. Nieprawidłowość pomiarów kontroli administracyjnej widoczna jest najlepiej na przykładzie działki ewid. numer [...], której obecnie arbitralnie przypisano wykluczenie o powierzchni [...] ha, podczas gdy jej obszar uprawniony do dopłat szczegółowo i dokładnie wyliczony dla potrzeb decyzji z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wyznaczony został na poziomie [...] ha.

Wskazując na wadliwości kontroli na miejscu przeprowadzonej na początku grudnia 2013 r. Skarżący upatruje jej przyczyn w sytuacji gruntowo-wodnej zastanej przez kontrolerów podczas dokonywania kontroli, kiedy teren był podtopiony. Skutkowało to tym, że kontrolujący nie obeszli dokładnie całego obszaru nieruchomości rolnej, co uwidocznione zostało na szkicu z kontroli oraz na wykonanych zdjęciach, m.in. nr [...] i [...]. Taka okoliczność miała bezpośredni wpływ na nieprawidłową identyfikację działek, przesunięcie ich granic oraz wadliwy pomiar.

Skarżący wskazał też na błędną identyfikację wyłączeń dokonaną przez kontrolerów, w tym na działce F, na której wg kontrolerów "w części zachodniej działki" znajdować się miały dwa wyłączenia, tj. droga utwardzona płytami jumbo oraz rów znacznie przekraczający dopuszczalną szerokość 2 metrów. Skarżący podkreślił, że w obrębie obszaru zgłoszonego do dopłat w ramach tej działki nie ma takiej drogi ani takiego rowu.

Skarżący zarzucił ponadto niewłaściwe ustalenia, nieuwzględniające m.in. zeznań świadków - dotyczące nieskoszenia i nieusunięciem okrywy roślinnej na działce K, stwierdzając, że nie uchybił wymogom w tym zakresie.

6. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

7. Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.

7.1. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 j.t.) – dalej: "p.p.s.a.": "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.".

Jak wskazano wyżej w pkt. 2 uzasadnienia, wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt 1186/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił poprzednią decyzję organu odwoławczego z [...] r., uznając, że decyzja ta "narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy". Po wskazaniu tych uchybień procesowych organu odwoławczego, Sąd zawarł w wyroku wskazania dla tego organu co do dalszego postępowania administracyjnego w sprawie – przytoczone powyżej – w tym m.in. do wnikliwej analizy stwierdzonych nieprawidłowości na zadeklarowanych działkach oraz szczegółowego wyjaśnienia sposobu obliczenia kwoty przyznanej danej płatności, ze wskazaniem przepisów, a w uzasadnieniu decyzji należy ustosunkować się do wszelkich zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, co do zasady - z zastrzeżeniem opisanym poniżej - wykonał zalecenia wskazane w ww. wyroku w części odnoszącej się do ustalenia stanu faktycznego, w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy.

7.2. Dokonując zatem merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ww. zakresie stwierdzić należy, że organ odwoławczy zauważył, iż rozpatrzenie dowodów na niezgodność związaną z pozostawieniem obszaru nieskoszonego działki K na powierzchni przekraczającej 10% i nieusunięciem ściętej biomasy, miało już miejsce w sprawie o przyznanie Producentowi pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatności ONW) za 2013 r. Z uwagi na obniżenie wsparcia o 3% oraz skargę do sądu na decyzję organu odwoławczego z dnia

18 sierpnia 2014 r. i skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygn. I SA/Sz [...], rozstrzygnięcia organów ARiMR i WSA w Szczecinie były poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w sprawie o sygn. II GSK [...] oddalił skargę kasacyjną Strony.

7.3. Prawidłowo więc organ odwoławczy powołał się na ww. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono bowiem, że: "W ocenie sądu zasadnie został skorygowany przez kontrolujących raport kontroli

o obszar [...] ha zajęty na składowanie beli siana, skoro sam skarżący w swoim piśmie z dnia 25 lutego 2014 roku oraz w odwołaniu wskazał, że na działce K nie wykonywał drugiego pokosu, a wszystkie znajdujące się na niej bele siana pochodziły z obszaru całego gospodarstwa. W sposób oczywisty bowiem powierzchnia działki, na której składowane były bale siana, została wyłączona z obszaru uprawniającego do przyznania płatności. Wskazać należy, że jak wynika także z twierdzeń skarżącego owo pozostawienie bali siana nie nastąpiło dwa tygodnie po pokosie, skarżący nie wykazał także, aby zaistniał uzasadniony przypadek pozostawienia ściętej biomasy na termin dłuższy, ani niezwłocznego jej usunięcia po ustaniu przyczyn, ze względu na które termin ten nie był przestrzegany. Wręcz przeciwnie z materiału zdjęciowego załączonego do raportu kontroli jednoznacznie wynika, że w dniu 2.12.2013 r. na działce K znajdowały się nieusunięte bale siana, stan tych bali jednoznacznie wskazuje, że nie pochodziły one z jednego, ostatnio wykonanego pokosu, lecz z kilku pokosów. Na zdjęciach nr [...] do [...] widać, że bale na skutek ich dłuższego składowania stopniowo ulegają zniekształceniu, efekt ten jest szczególnie widoczny na zdjęciach [...] i [...]

Ponadto jak wyjaśnił organ, kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób rzetelny, przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych. Ustalenia tych inspektorów potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna obrazująca stan działek zadeklarowanych przez skarżącego oraz szkice pomiarowe zawierające informację o zasięgu obszarów niekwalifikujących się do płatności, a zlokalizowanych na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych. Uprawniony jest zatem wniosek co do tego, że skarżący skutecznie nie podważył wyników kontroli przeprowadzonej na zadeklarowanych przez niego do płatności działkach. Należy zgodzić się z organami, że kontrola ta została przeprowadzona w sposób właściwy, zgodnie z obowiązującymi przepisami i została prawidłowo udokumentowana w formie protokołu z czynności kontrolnych. Mając na uwadze zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenia do wyników kontroli na miejscu, organ pierwszej instancji uzyskał wyjaśnienia dotyczące sposobu dokonania weryfikacji w terenie działek rolnych C, F, I oraz K. Raport łącznie z uzyskanymi wyjaśnieniami pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego odnośnie objętej niniejszym postępowaniem działki K.

W ocenie sądu powyższej oceny ustaleń organów dotyczących niezgodności występującej na działce K nie podważają przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowego dowody w postaci protokołu przesłuchania strony i protokoły przesłuchania świadków z dnia 6 czerwca 2014 roku. (...) dowody znajdujące się w rozpoznawanej sprawie, a w szczególności wskazany powyżej raport z kontroli, dokumentacja zdjęciowa, szkice pomiarowe dotyczące działki K, w sposób jednoznaczny przedstawiały stan faktyczny na działce K na chwilę kontroli. (...).

Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze merytoryczne przesłanki określenia wysokości pomocy finansowej ONW nie opierają się wyłącznie na danych stanowiących podstawę określenia wysokości płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolnośrodowiskowej, postępowania te toczą się równolegle a w postępowaniu dotyczącym ONW jest badane także wystąpienie niezgodności dotyczące tej płatności. (...). Oczywistym jest, że jeżeli zostanie stwierdzona niezgodność w postaci zawyżenia powierzchni zadeklarowanej na działkach zgłoszonych do wszystkich płatności, to niezgodność ta będzie miała wpływ na przyznanie wszystkich tych płatności, (...)".

7.4. Przytoczenie obszernych fragmentów tego uzasadnienia Sąd uznał za celowe, mając też na względzie przepis art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.".

W doktrynie wskazuje się, że wynikająca z tego artykułu moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona zatem ponownie badana. Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu - M. Kuśmierczyk w: Dor.Podat. 2017/5/12-14.

Podobnie B. Dauter w komentarzu do art.170 (Wyd. LEX) stwierdził, iż: "Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej".

Mając powyższe na względzie podkreślić należy, że w sprawie której dotyczył ww. wyrok występowały te same strony, przedmiotem sprawy były również płatności rolne (ONW) za ten sam rok 2013 a więc badane były podobne kwestie prawne a przede wszystkim stan faktyczny tej sprawy był tożsamy do niniejszej sprawy dotyczącej płatności JPO i UPO za rok 2013.

Wobec tego stwierdzić należy, że kwestie dotyczące prawidłowości przeprowadzonej w listopadzie i grudniu 2013 r. kontroli i kontroli administracyjnej działek zgłoszonych przez Producenta do płatności JPO i UPO za rok 2013 a także dokonana przez organy ARiMR ocena wyników tych kontroli jest już prawomocnie rozstrzygnięta. Kwestie te nie mogą więc być ponownie badane w rozpoznawanej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie to wiąże zarówno organy ARiMR jak i Sąd.

Stwierdzenia te odnoszą się więc w szczególności do działki K i kwestii związanych z koszeniem tej działki i składowaniem na niej bel siana – które to ustalenia Skarżący zdecydowanie podważa. Wskazać jednak należy, że to właśnie tej działki dotyczą obszerne rozważania Sądu w ww. wyroku. Wprawdzie Sąd stwierdził też, że protokoły z przesłuchania Strony i świadków (z postępowania dotyczącego płatności rolnośrodowiskowej i JPO) zostały przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowego, bowiem zostały sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej, wobec tego nie mogły być przedmiotem oceny organu ARiMR rozpatrującego sprawę dotyczącą płatności ONW, zarazem jednak Sąd stwierdził, że te dowody nie podważają "oceny ustaleń organów dotyczących niezgodności występującej na działce K".

Dodatkowo wskazać tu należy, że z protokołów przesłuchania trzech świadków wskazanych przez Stronę, zajmujących się koszeniem przedmiotowych łąk wynika jedynie, że łąki były koszone w okresie letnim 2013 r. a bele siana z działki K były wywożone od listopada 2013 r. do stycznia 2014 r. Te zeznania były przytaczane w decyzjach organów i nie były one kwestionowane. Odbiegające od tych zeznań zeznania Strony dotyczące wykonania drugiego pokosu na działkach E i F również nie mogły wpłynąć na zmianę oceny ustaleń organów, bowiem dla wyłączenia części działki K zajętej na składowanie bel siana nie miało to prawnego znaczenia. Kwestię tę rozstrzygnął też Sąd w omawianym wyroku z 11 marca 2015 r., wskazując przy tym na pisemne, odmienne, wyjaśnienia Skarżącego oraz niespełnienie wymogów dotyczących informowania ARiMR o niemożliwości usunięcia bel siana w terminie.

7.5. Uznać zatem należało, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, co znajduje też potwierdzenie w ww. prawomocnym wyroku. Nie podważa zatem tego stwierdzenia podnoszony w skardze zarzut dotyczący różnych wyników pomiaru działek rolnych w trakcie kolejnych kontroli na miejscu, pomimo ich położenia

w jednym kompleksie i jednorodnej uprawy (łąki). Przyczyny takich różnic zostały wskazane w decyzji, a w szczególności mogą one wynikać z zasięgu upraw (w tym

w stosunku do działek ewidencyjnych), zasięgu koszenia, zmieniającego się zasięgu zadrzewienia lub zakrzewienia itp. Występujące różnice potwierdzają jednak,

że w każdej kontroli kontrolujący uwzględniają aktualny stan upraw.

Sąd nie podzielił też zarzutu o niedopuszczalności weryfikowania wyników kontroli na miejscu podczas kontroli administracyjnej, tj. naruszenia art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W myśl ust. 1 tego artykułu: "Kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które: [m.in.] b) obejmują sprawdzenie istnienia uprawnień do płatności i kwalifikowalność do pomocy; c) dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy;". W myśl natomiast wskazanego art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009: "1. Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. 2. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. (...).".

Zdaniem Sądu, z przytoczonych przepisów nie wynika podnoszony przez Skarżącego kategoryczny zakaz weryfikowania wyników kontroli na miejscu – podobny pogląd wyrażono też w ww. prawomocnym wyroku. Wskazać tu jednak należy, że organ odwoławczy podkreślał, iż weryfikacja ustaleń z kontroli na miejscu dokonana w kontroli administracyjnej została oparta również na ustaleniach z poprzedniej kontroli na miejscu, przeprowadzonej w marcu 2013 r.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, że organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej analizy sprawy z uwzględnieniem pakietu/wariantu, w jakim został złożony wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności obszarowych na rok 2013 – nakazanej przez Sąd w ww. wyroku z 25 stycznia 2017 r. Organ wyjaśnił bowiem,

że w przedmiotowej sprawie Producent nie składał wniosku kontynuacyjnego, zatem nie wskazywał w nim pakietu/wariantu upraw. Wyjaśnianie tej kwestii nie mogło więc mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a ponadto kwestie związane z prawidłowością kontroli na miejscu zostały już przesądzone w ww. prawomocnym wyroku o sygn. I SA/Sz 1324/14.

7.6. Wskazane powyżej (w pkt. 7.1.) zastrzeżenie co do ustaleń faktycznych dotyczy jedynie kwestii dróg z płyt jumbo. Jak wskazano w skardze, "w części zachodniej działki" F kontrolerzy stwierdzili dwa wyłączenia, w tym właśnie drogę utwardzoną płytami jumbo, tymczasem w trakcie postępowania skarżący Producent podnosił, że w obrębie obszaru zgłoszonego do dopłat w ramach tej działki nie ma takiej drogi. Pomimo wielokrotnego rozpoznawania sprawy przez organy ARiMR (i pomimo zalecenia Sądu) w zaskarżonej decyzji kwestia ta nie została należycie wyjaśniona, co zarzucono w skardze. Wprawdzie organy sprostowały, że droga ta nie znajduje się w części zachodniej działki F lecz od strony północnej i południowej tej działki, brak jednak w decyzji jednoznacznego odniesienia się do twierdzenia Skarżącego, że powierzchni tych dróg nie zgłaszał do płatności.

Kwestia ta wymaga więc wyjaśnienia. Jeżeli istotnie powierzchnia tych dróg nie była zgłoszona do płatności, to organ powinien jednoznacznie stwierdzić, czy o te powierzchnie (i jakie) została – błędnie - pomniejszona powierzchnia kwalifikowana. Jeżeli natomiast były one zgłaszane, to takie pomniejszenie byłoby zasadne (bowiem fakt istnienia dróg nie jest sporny). Jednoznaczne, przekonujące, umożliwiające prawidłową kontrolę, wyjaśnienie tej kwestii wymaga więc także przedstawienie ich na czytelnym szkicu działki F i działek na których te drogi się znajdują – jeśli położone są na odrębnych działkach (ewidencyjnych/rolnych).

W tym zakresie stan faktyczny sprawy wymaga więc dodatkowego wyjaśnienia, ze szczególnym uwzględnieniem ewentualnego wpływu na wynik sprawy, tj. ustalenia zmniejszeń powierzchni kwalifikowanej (a więc i kwot płatności).

7.6. Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z zastosowanymi w zaskarżonej decyzji przepisami prawa materialnego dotyczącymi płatności JPO i UPO, Sąd uznał, że prawidłowo wskazano i zastosowano te przepisy i przedstawiono szczegółowe wyliczenia kwot tych płatności. Stwierdzenie to nie odnosi się jednak do przepisów dotyczących zastosowanego współczynnika korygującego dla płatności JPO i modulacji dotyczącej płatności UPO – co zostanie przedstawione poniżej.

7.7. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 1a ww. ustawy o płatnościach:

"1. Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

1a. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.".

Na tej podstawie zasadnie więc w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono w powierzchni stwierdzonej działek rolnych tych części wskazanych w decyzji działek na których stwierdzono nieprawidłowości DR 50, 51, 52, 53 przypisane każdej działce rolnej z osobna – wynikające z ustalenia położenia części działki rolnej poza zadeklarowaną we wniosku działką ewidencyjną (DR50), występowaniem elementów tymczasowo niekwalifikujących się do płatności (DR51) czy zmian w polach zagospodarowania (DR52, DR53), a także stwierdzenia powierzchni upraw zlokalizowanych poza gruntami działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Nie uwzględniano również powierzchni tymczasowo niekwalifikujących się do płatności o charakterze nietrwałym, położonych wewnątrz działek rolnych lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie w ramach działki ewidencyjnej, a także zadrzewień i zakrzewień.

Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 12 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy.

Z tego powodu do płatności nie uwzględniono też powierzchni działek bez obszarów niewykoszonych.

Zasadnie organ ARiMR dokonał więc zmniejszenia Jednolitej Płatności Obszarowej o 3%, bowiem zgodnie z § 2 i załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, w przypadku niedokonania koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie przyznawane są określone w tabeli punkty. W raporcie za wskazane naruszenie w zakresie dotkliwości i trwałości przypisano po 3 punkty; za zasięg - 1 punkt, razem 7 punktów. Zgodnie z tabelą w Załączniku nr 5, za taką liczbę punktów dokonuje się zmniejszenia płatności bezpośredniej o 3%.

Powyższa niezgodność znajduje też uzasadnienie w przepisach załącznika nr 3 część IV. ust. 7 do ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" (...) – w których określono następujące wymogi dodatkowe dla wariantu 4.6. i 4.7.:

1) koszenie w terminie od dnia 15 czerwca do dnia 30 września w sposób nieniszczący runi roślinnej i pokrywy glebowej, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5-15 cm;

2) pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, (...)

3) usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie nie dłuższym niż 2 tygodnie po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany.

Jak wykazano powyżej w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 marca 2015 r., Skarżący nie spełnił wymogu z pkt. 3 w zw. z pkt. 1.

Przy wyliczeniu płatności JPO organ uwzględnił też przepis art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym: "Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru." - pomniejszając odpowiednio obszar objęty płatnością o [...] (różnica [...] x 2).

Na tej samej podstawie prawnej w odniesieniu do płatności UPO takiego pomniejszenia dokonano o [...] (różnica [...] x 2).

7.8.1. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji w zakresie dodatkowych, istotnych zmniejszeń płatności, wynikających z zastosowania współczynnika korygującego dla płatności JPO i modulacji dla płatności UPO, organ nie wypełnił należycie wskazań Sądu co do dalszego postępowania administracyjnego w sprawie, zawartych w ww. wyroku z 25 stycznia 2017 r. – dotyczących wnikliwego ustalenia warunków prawnych, jakie zobowiązany był spełnić Skarżący z poparciem ich obowiązującymi przepisami prawa oraz szczegółowego wskazania przepisów dotyczących sposobu obliczenia kwoty przyznanej danej płatności.

Jak wskazano w tej decyzji, płatność JPO w kwocie [...]zł została pomniejszona (m.in.) o "współczynnik korygujący" w kwocie [...]zł, na podstawie art. 11 rozporządzenia 73/2009 i art. 79 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, "zgodnie z którymi współczynnik stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi po uwzględnieniu zmniejszeń (w tym za przedeklarowanie powierzchni) i przewyższających równowartość [...] euro".

Artykuł 11 ust. 1 zdanie pierwsze (zdanie drugie dotyczy 2014 r.) rozporządzenia 73/2009 stanowi: "W celu zapewnienia, aby kwoty przeznaczone na finansowanie wydatków związanych z rynkiem i płatności bezpośrednich w ramach WPR przewidziane obecnie w pozycji 2 załącznika I do Porozumienia międzyinstytucjonalnego między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami mieściły się w rocznych pułapach określonych w decyzji 2002/929/WE przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w dniu 18 listopada 2002 r. dotyczącej konkluzji Rady Europejskiej z posiedzenia, które odbyło się Brukseli w dniach 24-25 października 2002 r., dostosowanie płatności bezpośrednich jest ustalane w momencie, gdy prognozy dotyczące finansowania wyżej wymienionych środków przewidzianych w pozycji 2 na dany rok budżetowy, powiększone o kwoty określone w art. 190a rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 i kwoty określone w art. 134 i 135 oraz kwoty określone w art. 136 niniejszego rozporządzenia przed zastosowaniem modulacji przewidzianej w art. 7 i 10 niniejszego rozporządzenia oraz w art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 378/2007, wskazują, że przekroczony zostanie mający zastosowanie wyżej wymieniony pułap roczny, z uwzględnieniem marginesu wynoszącego 300.000.000 EUR poniżej tego pułapu. (...).

2. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą na podstawie wniosku Komisji przedstawionego najpóźniej do dnia 31 marca roku kalendarzowego, którego dotyczą dostosowania, o których mowa w ust. 1, ustalają te dostosowania najpóźniej w dniu 30 czerwca tego samego roku kalendarzowego.

3. W ramach stosowania harmonogramu przyrostów przewidzianego w art. 121 do wszystkich płatności bezpośrednich przyznawanych w nowych państwach członkowskich, ust. 1 niniejszego artykułu nie ma zastosowania do nowych państw członkowskich aż do rozpoczęcia roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego poziom płatności bezpośrednich stosowany w nowych państwach członkowskich osiągnie jest co najmniej równy poziomowi takich płatności mającemu wówczas zastosowanie w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie.".

Z kolei art. 79 rozporządzenia 1122/2009 stanowi: "1. Zmniejszenia wynikające z modulacji przewidzianej w art. 7 i 10 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz, w stosownych przypadkach, w art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 378/2007(132), a także, w odniesieniu do 2013 r., dobrowolne dostosowanie przewidziane w art. 10b rozporządzenia (WE) nr 73/2009, jak również zmniejszenie wynikające z dyscypliny finansowej przewidzianej w art. 11 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i zmniejszenie przewidziane w art. 8 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, stosuje się do sumy płatności przysługujących rolnikowi w ramach poszczególnych systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 78 niniejszego rozporządzenia.

2. Kwota płatności otrzymana w wyniku zastosowania ust. 1 służy jako podstawa do obliczania wszelkich zmniejszeń stosowanych za nieprzestrzeganie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z tytułem IV rozdział III.".

Mając na względzie przytoczone brzmienie przepisów rozporządzeń unijnych (wskazanych w decyzji) nie sposób uznać, że wskazane wyżej uzasadnienie prawne zastosowanego do JPO wskaźnika korygującego spełniło wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. stanowiło "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji", czy też realizowało zasadę przekonywania, określoną w art. 11 k.p.a.

Zarazem, nie spełnia ono ww. wskazań Sądu z prawomocnego wyroku.

7.8.2. Również w zakresie dokonanej obniżki płatności UPO (o kwotę [...]zł) w wyniku zastosowania modulacji płatności, na podstawie wskazanego w podstawie prawnej decyzji art. 10a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 – w ocenie Sądu - organ odwoławczy nie wypełnił należycie wskazań Sądu z ww. wyroku.

Zauważyć należy, że ww. art. 10a dodany do tego rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2013 r. - dotyczący dostosowania płatności bezpośrednich w 2013 r. – stanowi:

"1. Każda kwota płatności bezpośrednich przyznana rolnikowi w roku kalendarzowym 2013 powyżej kwoty 5.000 EUR zostaje zmniejszona o 10 %.

2. Zmniejszenie, o którym mowa w ust. 1, zwiększa się o cztery punkty procentowe w przypadku kwot przekraczających 300.000 EUR.

3. Ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do płatności bezpośrednich przyznawanych rolnikom w Bułgarii, Chorwacji, Rumunii i we francuskich departamentach zamorskich, na Azorach i na Maderze, na Wyspach Kanaryjskich i na wyspach Morza Egejskiego.

4. W drodze odstępstwa od ust. 1 zmniejszenie, o którym mowa w tym ustępie, wynosi 0 % dla nowych państw członkowskich innych niż Bułgaria, Chorwacja i Rumunia." – do tych innych państw należy m.in. Polska.

Organ odwoławczy stwierdził, że mimo takiej regulacji Polska nie odstąpiła od zmniejszenia wsparcia o 10%, bowiem ustanowiony mechanizm dostosowania płatności finansowanych z budżetu unijnego na 2013 r. (analogiczny do mechanizmu modulacji stosowanego dla płatności za 2012 r.) miał na celu utrzymanie kwot płatności bezpośrednich za 2013 r. na poziomie podobnym do poziomu z 2012 r.,

po uwzględnieniu, że w 15 krajach członkowskich tworzących Unię Europejską przed 2004 r. i przystąpieniem nowych państw członkowskich stosowane były w tych krajach dwa rodzaje modulacji - podstawowa (pomniejszenie płatności bezpośrednich przekraczających kwotę 5 000 euro o 10% nadwyżki płatności ponad tę kwotę) i dodatkowa (dla kwot płatności przewyższających 300 000 euro, pomniejszenie o 4% nadwyżki płatności ponad tę kwotę).

Wprowadzenie tego dostosowania było zatem konieczne w celu zapewnienia, że poziom płatności w Polsce nie przekroczy poziomu stosowanego w 15 państwach Unii Europejskiej, z uwzględnieniem modulacji.

Po takim uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w polskim porządku prawnym, poprzez § 17a ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...), wprowadzony rozporządzeniem nowelizującym z dnia 19 listopada 2012 r. (Dz. U., poz. 1287) i obowiązującym od dnia 30.11.2012 r., ustawodawca uznał, że w Polsce należy stosować modulację analogiczną jaką zawarto w art. 10a ust. 1 rozporządzenia 73/2009, zatem płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, (...) ponad kwotę stanowiącą równowartość 5.000 euro (§ 17a ust. 1), a gdy łączna kwota tych płatności jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 300.000 euro, płatność uzupełniająca podlega dodatkowemu zmniejszeniu o 4%, w sposób wskazany w § 17a ust. 2 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu, ww. rozporządzenie zmieniające stanowiło uzupełnienie i uszczegółowienie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dotyczących sposobu dokonywania zmniejszeń płatności uzupełniających, i w części §17a obowiązywało również dla płatności uzupełniających przyznawanych do upraw z wniosków złożonych w 2013 r. - kolejne rozporządzenie nowelizujące z dnia 9 października 2013 r. (Dz. U. poz. 1254) nie zmieniło treści § 17a.

7.8.3. Odnosząc się do takiej argumentacji organu stwierdzić przede wszystkim należy, że organy administracji, jak również sądy, zobowiązane są do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i do odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1162/12, wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1426/13, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 304/15). Zasada ta wynika m.in. z art. 9 Konstytucji, zgodnie z którym: "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.". Według przedstawicieli doktryny wymieniona zasada "ma w całości charakter normatywny, a zatem wiąże prawnie swoich adresatów i ustanawia powszechnie obowiązujące powinności prawne. Podnosi się też, że sformułowany w art. 9 Konstytucji obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego obejmuje, oprócz umów międzynarodowych, również wiążące Polskę uchwały organizacji międzynarodowych, w tym akty unijnego prawa pochodnego. Obowiązek ten powinien być rozumiany jako obowiązek stosowania prawa unijnego z uwzględnieniem zasady bezpośredniego skutku oraz zasady pierwszeństwa tego prawa w odniesieniu do prawa polskiego, w znaczeniu jakie tym zasadom przypisano w orzecznictwie ETS. (...) na podstawie tej zasady, mającej w polskim porządku prawnym wymiar konstytucyjny, organy państwa polskiego są zobowiązane do bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych." (vide: - T. Jaroszyński, Rozporządzenie Unii Europejskiej jako składnik systemu prawa obowiązującego w Polsce, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 196).

Uzupełnieniem regulacji dotyczącej pozycji ratyfikowanych umów międzynarodowych w polskim porządku konstytucyjnym są też przepisy art. 87 i art. 90 Konstytucji. Artykuł 91 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: "Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.".

W odniesieniu do rozporządzeń wydawanych przez organy Unii Europejskiej zasada ta wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.".

Wobec powyższego stwierdzić należy, że § 17a ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprowadzający (m.in.) 10% modulację do płatności UPO jest sprzeczny z art. 10a ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 i wobec tego nie powinien być stosowany. Jego zastosowanie – przy braku wykazania w sposób jednoznaczny i przekonujący, że Polska została uprawniona do wprowadzenia takiej modulacji – należałoby zatem uznać za naruszenie prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy również w tym zakresie nie wykazał w dostatecznym stopniu, że Polska była uprawniona do wprowadzenia i stosowania takiej modulacji w 2013 r., co zarazem oznacza brak należytego uzasadnienia prawnego do jej stosowania i niewykonanie ww. zaleceń Sądu. Należyte uzasadnienie tej podstawy prawnej wymaga zatem odniesienia się do szczegółowej argumentacji prawnej podniesionej w skardze w tym zakresie.

7.8.4. Organ nie wyjaśnił też kwestii (również podnoszonej przez Stronę), co do możliwości stosowania § 17a rozporządzenia krajowego do płatności za rok 2013, pomimo tego, że § 17 tego rozporządzenia odnoszący się do przyznawania płatności uzupełniającej i nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów art. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 635/2013 z dnia 25 kwietnia 2013 r. uzupełniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do podstawy obliczania zmniejszeń stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do rolników ze względu na dostosowanie płatności w 2013 r. oraz dyscyplinę finansową w roku kalendarzowym 2013 (Dz. Urz. UE L 183 z 02.07.2013, str. 1) oraz art. 9, art. 11, art. 14, art. 21-23, art. 25, art. 28, art. 56-58, art. 60, art. 73, art. 75, art. 78 i art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (...) – wszedł w życie dopiero z dniem 5 listopada 2013 r.

7.9. Takie uchybienia organu odwoławczego prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając przy tym na względzie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania Sąd uznał, że usunięcie opisanych powyżej nieprawidłowości powinno nastąpić z poszanowaniem tej zasady.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.).

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone wyżej przez Sąd.