Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 248/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.a,c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. L. i J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących G. L. i J. L. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., po przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin, będącego własnością E. Ś., budynku wraz z instalacjami oraz urządzeniami technicznymi, zlokalizowanego w S. przy ul. [...] , wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na montażu przewodu wentylacyjnego powyżej 3 m na ścianie i dachu kamienicy przyl. Ul. [...] w S., bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r.,

[...] , na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. pkt 1 i 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.) i art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, orzekł o nałożeniu na E.Ś. obowiązku przedłożenia, w terminie do dnia [...] r., oceny stanu technicznego sporządzonej przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, która powinna wskazywać zakres samowolnie wykonanych robót, potwierdzić ich wykonanie zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi (w oparciu o protokoły badań i sprawdzeń), a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości winna wskazywać rozwiązanie mające na celu ich usunięcie.

Na powyższe postanowienie G. L. i J. L. złożyli zażalenie, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o nakazaniu E. Ś. rozbiórki zewnętrznego kanału wentylacyjnego wybudowanego na ścianie budynku stanowiącego ich własność. W uzasadnieniu podnosili, że przeprowadzenie robót budowlanych wymaga od inwestora wykazania, że posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem organ nie podjął żadnych kroków w celu wyjaśnienia, czy są jakiekolwiek widoki na uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł wykonanie obowiązku w terminie do dnia [...] r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że organ powiatowy ustalił, iż roboty budowlane związane z budową kamienicy usługowo - mieszkalnej przy ul. [...] w S. zostały wykonane na podstawie decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę. Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. inwestor otrzymał pozwolenie na użytkowanie obiektu. W wyniku oględzin przedmiotowego budynku organ ustalił m.in., że na jego elewacji, od strony ul. [...] wykonano zewnętrzny kanał wentylacyjny ze stali nierdzewnej, wyprowadzony pod stropem I piętra, przy granicy z budynkiem przy ul.[...] . Przewód wentylacyjny zakończony jest kolanem, skierowanym w kierunku nieruchomości przy ul. [...] , zlokalizowanym w dolnej części komina murowanego, przynależnego do budynku przy ul. [...] . Skropliny z kanału wentylacyjnego odprowadzane są poprzez wężyk gumowy do rury spustowej orynnowania. E. Ś., na wykonanie części zewnętrznej wentylacji nie uzyskała stosownego pozwolenia właściwego organu.

Organ II instancji dalej podał, że żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Ocena techniczna, nakazana zaskarżonym postanowieniem winna m.in. dotyczyć zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz spełnienia wymagań przepisu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Dopiero po wykonaniu przez zobowiązaną nałożonego obowiązku, tj. po przedłożeniu dokumentów i przeanalizowaniu ich przez organ powiatowy, w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ może ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane mogą zostać zalegalizowane i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy.

Ustosunkowując się do zawartych w zażaleniu argumentów skarżących, organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w celu legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego nie badają prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przypadku sporu, właściwym do rozstrzygania w tym zakresie jest właściwy miejscowo sąd cywilny.

G. L. i J. L. zaskarżyli postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych organy nadzoru budowlanego nie badają prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy uzasadnione jest stanowisko, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego mimo powzięcia wiadomości o tym,

że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to naruszenie słusznego interesu właścicieli nieruchomości i działanie organu w sposób naruszający zaufanie do działań władzy publicznej.

Przed rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. powyższej skargi E. Ś. wykonała nałożony na nią postanowieniem z dnia [...] r. obowiązek i w dniu [...] r. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. dwa egzemplarze "Oceny stanu technicznego robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej".

W oparciu o przedłożoną ocenę organ nadzoru budowlanego I instancji, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , nakazał E. Ś. wykonanie, w terminie do dnia [...] r., następujących czynności:

1) kanał wentylacyjny uzbroić w pomieszczeniu magazynu podręcznego w kasetowy filtr tłuszczu zabudowany przed wentylatorem, klapę ogniową EIS 120 na przejściu kanału wentylacyjnego przez strop w piwnicy na klatkę schodową oraz tłumik kanałowy zabudowany w obudowie kanału na klatce schodowej;

2) zlikwidować istniejące kolano kierunkowe wyrzutni ponad dachem budynku, kanał przedłużyć do wysokości czapy istniejącego komina murowanego i zakończyć wyrzutnią dachową DN350 typ C;

3) zlikwidować odwodnienie kanału wentylacyjnego do istniejącej rury spustowej, odwodnienie kanału wykonać poniżej stropu piwnicy podłączając przewód odwadniający zabudowany na trójniku wentylacji za wentylatorem do kanalizacji

w pomieszczeniu kotła.

W uzasadnieniu organ I instancji, między innymi, podał, że w gestii inwestora jest uprzednie uzyskanie pozwolenia od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. na wykonanie nakazanych czynności (robót), gdyż obszar, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków.

G. L. i J. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołali się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przed rozpatrzeniem powyższego odwołania w dniu [...] r Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. rozpoznał skargę G. L. i J. L. wniesioną na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. i wyrokiem o sygn. akt II SA/Sz 1034/15 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r. Nr [...]

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że procedura określona w art. 81c Prawa budowlanego została niewłaściwie zastosowana w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Sąd podkreślił, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany. Tak więc nie jest wykluczone jego stosowanie w ramach postępowania naprawczego samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, organy budowlane - stosując w tego rodzaju postępowaniu - procedurę nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi tej ustawy (tu art. 50-51), winny mieć na względzie nie tylko istotę i reguły postępowania legalizacyjnego, ale też podstawowe zasady procedury budowlanej, w tym brzmienie art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Dalej Sąd wskazał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego, określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli inwestor nie legitymuje się żadnym prawem do dysponowania obiektem objętym postępowaniem to może nie mieć możliwości wykonania obowiązków sporządzenia ekspertyz, czy ocen technicznych, które mogą się wiązać z koniecznością dokonania kontroli (oględzin) danego obiektu i udzielania informacji uprawnionej do sporządzenia oceny technicznej osobie.

W dniu [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpatrzył odwołanie G. i J.L. od decyzji z dnia [...] r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł wykonanie obowiązku w terminie do dnia [...] r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji pował, że złożona przez zobowiązaną ocena techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, precyzyjnie wymienia nieprawidłowości, które winny być usunięte w celu doprowadzenia przedmiotowej instalacji do stanu zgodnego z przepisami oraz precyzuje zakres czynności koniecznych do wykonania w tym celu. Wykonanie robót budowlanych, nakazanych zaskarżoną decyzją pozwoli na zgodne z przepisami korzystanie z przedmiotowego przewodu wentylacyjnego i doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Ustosunkowując się do argumentów skarżących, zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż nakazana zmiana przebiegu przedmiotowego przewodu sytuuje go na elewacji budynku przy ul. [...] , do którego prawo dysponowania na cele budowlane przysługuje zobowiązanej, zatem do wykonania nakazanych czynności nie jest potrzebne uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Natomiast w sprawie oddziaływania istniejącej instalacji wentylacyjnej na lokale mieszkalne skarżących poprzez emisję hałasu i drgań, skarżący nie przedstawili żadnych materiałów podważających złożoną przez inwestora ocenę stanu technicznego, zawierającą szereg wskazań w celu doprowadzenia tej instalacji do stanu zgodnego z przepisami.

Odnośnie zarzutu przedwczesnego wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że złożenie skargi do sądu na postanowienie w sprawie nakazu złożenia oceny technicznej, nie wstrzymuje jego wykonania, WSA w S. również tego nie uczynił. Wobec złożenia przez inwestora cytowanej oceny technicznej, uchylenie przez WSA w S. postanowień w sprawie nakazu jej przedłożenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

G. i J. L. zaskarżyli decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w całości, której zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia sposobu ustalenia stanu faktycznego, które to ustalenie nastąpiło

w oparciu o zapisy oceny stanu technicznego wykonanej na podstawie uchylonego postanowienia dowodowego, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w odniesieniu do prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych

i faktu, że wzniesienie instalacji wentylacyjnej stanowiącej obiekt budowlany lub część obiektu budowlanego może być budową, co stanowi warunek przyjęcia prawidłowej podstawy prawnej prowadzonego postępowania, tj. trybu określonego w art. 49b lub art. 51 ustawy Prawo budowlane;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

a) dopuszczenie do istnienia w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji mimo uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

z dnia 30 grudnia 2015 r. postanowienia niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie objętym oceną stanu technicznego, sporządzoną zgodnie z postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji istnienie decyzji opartej wyłącznie o ocenę stanu technicznego niemającą umocowania prawnego

w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy konieczność dokonania ustaleń właśnie w oparciu o ww. przepis została stwierdzona przez organ administracji,

b) orzeczenie na podstawie niepełnego materiału dowodowego i brak ustalenia, czy na wykonane roboty budowlane konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia, z uwzględnieniem faktu położenia budynku przy ul. [...] w S. na terenie wpisanym do rejestru zabytków, co skutkuje znacznym utrudnieniem możliwości weryfikacji przez Skarżących prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego,

c) błędne ustalenie stanu faktycznego będące wynikiem niezbadania całokształtu okoliczności sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez organ administracji, że istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem,

d) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że wykonane roboty budowlane nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane,

e) zaniechanie ustalenia, czy jest możliwe wykonanie wewnętrznej instalacji wentylacyjnej w budynku przy ul.[...] ,

f) niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności bezkrytyczne oparcie się wyłącznie na dokumencie oceny stanu technicznego;

3) art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej oraz brak przytoczenia przepisów w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. , w zakresie ustalenia czy na wykonane roboty budowlane konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę czy zgłoszenie, a także niewyjaśnienie charakteru prawnego oceny stanu technicznego niemającej umocowania prawnego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonane roboty budowlane nie są budową,

a w konsekwencji błędne zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy wykonanie mechanicznej instalacji wentylacyjnej wraz

z zewnętrznym przewodem może stanowić odrębny obiekt budowlany, a zatem spełniona jest ustawowa przesłanka uznania przedmiotowych robót budowlanych za budowę;

2) art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie kwestii braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

i prowadzenie postępowania mimo braku takiego prawa, a także błędne założenie organu administracji, że wykonanie czynności w zakresie określonym w ocenie stanu technicznego nie wymaga zgody Skarżących na dysponowanie ich nieruchomością;

3) art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez legalizację robót budowlanych skutkujących naruszeniem prawa poprzez pogorszenie stanu estetycznego obiektu znajdującego się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, podczas gdy obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego jest zapobieganie pogorszeniu się stanu takich obiektów;

4) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie

w przypadku, gdyby w postępowaniu ustalono, że wykonane roboty budowlane nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w okolicznościach w których nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

5) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem , w przypadku, gdyby w postępowaniu ustalono,

że wykonane roboty budowlane nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane;

6) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy zasadne jest nakazanie wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo braku w tym zakresie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków akceptującego nakazane czynności;

7) art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez bezpodstawne jego zastosowanie

i oparcie rozstrzygnięcia merytorycznego o dowód uzyskany wskutek bezpodstawnego żądania dokumentu, ponieważ ze względu na brak zgody na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych postępowanie nie powinno być dalej prowadzone, a zatem organ nie powinien żądać wykonania oceny stanu technicznego ze względu na to, że roboty budowlane w przedstawionym w postępowaniu zakresie nie mogły być doprowadzone do zgodności z przepisami prawa;

8) § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2015, poz. 1422) poprzez niezapewnienie Skarżącym właściwej ochrony przed hałasem związanym z eksploatacją instalacji wentylacyjnej na budynku przy ul. [...] w S. , podczas gdy organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności i orzekać z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca, ponieważ organ administracji nie orzekł o rozbiórce samowolnie wykonanych robót.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

W dniu [...] r. do Sądu wpłynęło oświadczenie G. Ś.,

iż obowiązki wynikające z wydanej w dniu [...] r. decyzji

nr [...] zostały wykonane. Do oświadczenia dołączona została kserokopia, wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] r., nr[...] , odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane polegające na montażu kanału wentylacyjnego na ścianie bocznej budynku położonego przy ul. [...] w S. , zgodnie z załączonym do wniosku opisem i załącznikiem graficznym.

W uzasadnieniu Konserwator wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż ze względu na położenie budynku na obszarze wpisanym do rejestru zabytków istnieje wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie wszelkich robót budowlanych lub innych działań mogących mieć wpływ na wygląd lub substancję budynku, stanowiącego element objętego ochroną konserwatorską układu urbanistycznego Starego Miasta

w S. . Z wykładni przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jasno wynika, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego prowadzone jest każdorazowo przed podjęciem w zabytku jakichkolwiek działań i robót budowlanych, o których mowa w tym przepisie. Przywołany przepis nie może więc służyć do legalizacji wykonanych już robót budowlanych, które wymagały uprzedniego pozwolenia organu konserwatorskiego. Zgodnie natomiast z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., znak:[...] , wnioskowany przez E. Ś. zakres robót budowlanych dotyczy robót częściowo już wykonanych, a także robót nakazanych do wykonania ww. decyzją PINB w S.. Wykonanie robót polegających na budowie przewodu wentylacyjnego na ścianie i dachu kamienicy przy ul. [...] w S. , potwierdziły również oględziny budynku przeprowadzone przez pracownika WUOZ w S. w dniu [...] r.

Według Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.) brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ ochrony zabytków, w sprawie legalizacji prac budowlanych wykonanych bez pozwoleń wymaganych przepisami prawa. A zatem brak jest podstaw materialno-prawnych do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu, wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy braku powyższych przesłanek sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Badając kwestionowaną decyzję według przedstawionych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ona prawo.

Podstawę wydanej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) dalej: "ustawa".

Oceniając kwestionowaną decyzję w szczególności przypomnieć należy,

że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. , który wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt

II SA/Sz 1034/15 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie organu powiatowego z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Od rzeczonego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to,

że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Stanowią one więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Zatem kontrolując zaskarżoną decyzję należy zweryfikować ją z oceną prawną i ze wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1034/15.

W wymienionym powyżej wyroku Sąd wskazał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego, określonego w art. 50-51 ustawy, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rezultacie Sąd uznał, że skoro organy odstąpiły od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to dopuściły się istotnego naruszenia zasad procesowych dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).

Z przywołanego fragmentu uzasadnienia wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. jednoznacznie wynika, że Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie legalizacja popełnionej samowoli budowlanej powinna być prowadzona na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy, tyle że w jej ramach powinno być również ustalone czy G. Ś. dysponowała lub ma możliwość uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne nie została wyjaśniona przez żaden z organów. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nakazana zaskarżoną decyzją zmiana przebiegu przewodu wentylacyjnego sytuuje go na elewacji budynku przy ul. [...] , do którego prawo do dysponowania na cele budowlane przysługuje zobowiązanej, zatem uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich nie jest potrzebne. Stan taki nie wynika z akt sprawy. Przeciwnie z akt sprawy wynika, że tylko od miejsca wyjścia kanału wentylacyjnego na zewnątrz budynku przy ul. [...] w S. biegnie on po ścianie tego budynku, natomiast po minięciu górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] kanał przymocowany jest do ściany budynku przy ul. [...] i biegnie nad dachem budynku przy ul. [...] .

Powyższe wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy,

a także przedłożonej przez E. Ś. oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. W ocenie tej w opisie rozwiązań podano: "Kanał prowadzony na zewnątrz mocowany do konstrukcji budynku (ściany zewnętrzne) za pomocą uchwytów z przekładką amortyzującą.". Jest zatem oczywistym, że na odcinku od krawędzi dachu do komina budynku przy ul. [...] kanał został przymocowany do ściany budynku przy ul. [...] .

W ocenie wskazano również na niewłaściwe zakończenie wyrzutni wyprowadzone poza granicę nieruchomości. Natomiast w zaleceniach końcowych wskazano tylko na konieczność zlikwidowania kolana kierunkowego wyrzutni ponad dachem budynku i tylko w takim zakresie G. Ś. została zobowiązana decyzjami organów nadzoru budowlanego do zmiany przebiegu wykonanego kanału wentylacyjnego. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że po wykonaniu nakazanych czynności kanał przebiegał będzie w całości po ścianach budynku przy

ul. [...] , co zresztą nie jest fizycznie możliwe skoro od krawędzi dachu do komina nie ma ściany budynku przy ul. [...] .

Podsumowując tą część rozważań należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy niewyjaśniając czy G. Ś. dysponowała nieruchomością na cele budowlane dopuścił się naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1034/15, a w konsekwencji ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy. Błąd w ustaleniach faktycznych powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie czy w sprawie prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy.

Wadą decyzji organów obu instancji jest również to, że nakazano G. Ś. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przed uzyskaniem stanowiska konserwatora zabytków. Zdaniem Sądu jeżeli procedura legalizacyjna dotyczy robót budowalnych, na wykonanie których konieczne jest uzyskanie zgody konserwatora zabytków, to podobnie jak w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę, zgoda taka powinna być uzyskana przez inwestora przed wydaniem decyzji w sprawie. Inaczej mówiąc, najpierw konserwator zabytków powinien zająć stanowisko czy takie roboty mogą być wykonane w budynku stanowiący element objętego ochroną konserwatorską układu urbanistycznego Starego Miasta w S. i w zależności od stanowiska konserwatora organ nadzoru budowlanego będzie mógł wydać stosowną decyzję. Dodatkowo Sąd wskazuje, że błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S., iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ ochrony zabytków, w sprawie legalizacji prac budowlanych wykonanych bez pozwoleń wymaganych przepisami prawa. Skoro przepisy ustawy Prawo budowalne przewidują możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie wyłączają takiej procedury w stosunku do obiektów zabytkowych, to brak jest podstaw do przyjęcia, że proces naprawczy odbywać ma się bez udziału organów ochrony zabytków. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby doprowadzić do sytuacji, że legalizowanoby samowole budowlane w zabytkach a organy ochrony zabytkowe nie miałyby możliwości wypowiedzenia się.

Z drugiej strony nie wydaje się prawidłowe stanowisko aby w każdym przypadku kiedy samowola budowalna dotyczy zabytków organy nadzoru budowlanego nakazywały jej usunięcie bez sprawdzenia czy istnieje możliwość jej legalizacji z zachowaniem zasad ochrony zabytku. Zatem prawidłowo przeprowadzone postępowanie, w trybie art. 50-51 ustawy, w przypadku samowoli budowalnej popełnionej w obiekcie zabytkowym, powinno obejmować, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ustawy, uzyskanie stanowiska organu ochrony zabytków. Przy czy organ ochrony zabytków powinien dokonać oceny wykonanych robót budowalnych tak, jak by zajmował stanowisko w przypadku projektowanych prac. Brak uzyskania, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, stanowiska organu ochrony zabytków narusza przepis art. 51 ustawy.

Należy również wyjaśnić, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostaje fakt, iż G. Ś. wykonała czynności nakazane tą decyzją. Wprawdzie proces legalizacji samowolnie wykonanych robót budowalnych powinien doprowadzić do ich zgodności z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, jednak nie może się to odbyć z naruszeniem przepisu art. 51 ustawy, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Aby procedura legalizacyjna mogła być uznana za prawidłowo przeprowadzoną G. Ś. nie tylko musi doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodności z przepisami ale również musi wykazać, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością (ścianą budynku położonego przy ul. [...] w S. ) na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w pkt I wyroku Sąd wydał w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 202 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a.