Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 32/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 6-7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 1, art. 170 ust. 2, art. 170 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 3 par. 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. W. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] z odwołaniem się do art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948; dalej także jako: "przepisy wprowadzające ustawę o KAS") poinformował nadkomisarz celnego M. W. (dalej zwaną "skarżącą"), że z dniem 1 marca 2017 r. wyżej wymieniona będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] realizując zadania w [...] Urzędzie – Celno – Skarbowym w [...]. W piśmie z dnia 7 czerwca 2017 r. nr [...] skierowanym do skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał z kolei, że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wyznacza skarżącej do dnia 31 sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Referacie Ogólnym w Delegaturze w [...] [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...]. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wobec braku przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

M. W. w skardze skierowanej przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] zakwestionowała w całości decyzję tegoż organu mającą za przedmiot niezłożenie skarżącej do dnia 31 maja 2017 r., jako funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej w [...] pełniącemu służbę w [...] Urzędzie Celno – Skarbowym w [...], pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uznaniem ich złożenia w dniu 31 maja 2017 r.

W złożonej skardze podniesiono zarzuty:

- naruszenia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez niezłożenie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, określającej nowe warunki pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej;

- braku podstaw prawnych do niezłożenia skarżącej propozycji służby w świetle art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS;

- obrazy przepisów postepowania administracyjnego, to jest:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że dopuszczalne jest nieprzedstawienie skarżącej propozycji pełnienia służby, podczas gdy jej kwalifikacje, wiedza, przebieg służby oraz doświadczenie zawodowe uzasadniają przedstawienie jej propozycji;

- art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej jako stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie, brak odpowiedzi na składane wnioski;

- art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienadanie decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia faktycznego i prawnego co do przyczyn i powodów zwolnienia ze służby oraz pouczenia o przysługujących prawach;

naruszenia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP poprzez brak przejrzystych kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk KAS oraz brak gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie przedstawienia propozycji do służby publicznej w jednostkach KAS, skutkujące niezłożeniem skarżącej propozycji bez podania powodów i podstaw prawnych.

W uzasadnieniu skargi M. W. wskazała m.in., że posiadane przez nią kwalifikacje jak i fakt nienagannej, często nagradzanej służby uzasadniały złożenie skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W ocenie skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poprzez niezłożenie propozycji służby naruszył wskazaną regulację zawartą w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Co nadto istotne, organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego nie przedłożył skarżącej propozycji służby (zatrudnienia).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarżąca formułując skargę nie określiła w sposób jednoznaczny co jest jej przedmiotem.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że nie istnieje akt administracyjny w postaci "decyzji mającej za przedmiot niezłożenie propozycji pełnienia służby". Analizując treść przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie można także dopatrzyć się kompetencji czy obowiązku po stronie organu do wydania w powyższym zakresie jakiegokolwiek aktu czy choćby pisemnego dokumentu, którego przedmiotem byłoby "niezłożenie propozycji pełnienia służby". Jedynie w art. 170 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca wprowadził unormowanie, stosownie do którego pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1 oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r., otrzymują pisemną informację o braku propozycji. Przepis ten wskazuje zatem konkretnie kategorię (grupę) pracowników i funkcjonariuszy, którym przysługuje uprawnienie do otrzymania pisemnej informacji o braku propozycji a także jednostkę organizacyjną KAS, której organ właściwy posiada kompetencję do wydania takiej pisemnej informacji. W ocenie organu, odwołując się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz powtórzonej w art. 6 k.p.a. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, nie można oczekiwać, że organ bez przyznania mu w danym zakresie kompetencji do wydania aktu administracyjnego, wyda taki akt. Działanie takie, jako nie oparte na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, prowadziłoby bowiem do wydania aktu dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał ponadto, że z przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie wynika, aby opisane w skardze oczekiwane przez skarżącą czynności organu mieściły się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej decyzji o niezłożeniu propozycji zatrudnienia / pełnienia służby jak i bezczynności organu w tym zakresie. Również art. 3 § 3 powyższej ustawy stanowiący, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach nie może stanowić podstawy do rozpoznania skargi przez sąd. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 marca 2017 r. ustawa o Służbie Celnej przewidywała dla funkcjonariuszy drogę postępowania sądowo administracyjnego ale tylko w ściśle wymienionych przypadkach. Aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zakresie propozycji pełnienia służby / zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. W ocenie organu podstawą taką nie może być też art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, bowiem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do skarżącej miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej nie zawiera w sobie przypadku skarżącej.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stał się pracodawcą funkcjonariuszy zatrudnionych dotychczas w Izbie Celnej w [...] (tak jak od 2015 r. był już pracodawcą pracowników wykonujących swoje obowiązki w urzędach skarbowych województwa [...]). Konsekwencją tego właśnie faktu jest treść art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, gdyż w okresie po 1 marca 2017 r. zarówno odnośnie funkcjonariuszy pełniących służbę w urzędzie celno – skarbowym (art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS) jak i pracowników urzędów skarbowych (art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS) pracodawcami nie są odpowiednio naczelnicy urzędu celno – skarbowego czy urzędu skarbowego, ale właśnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...].

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2017 r. skarżąca sprecyzowała skargę wskazując, że jej przedmiotem jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegająca na niewydaniu decyzji ustalającej warunki pełnienia służby - propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej mającej swą podstawę w art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca wniosła o rozważenie wystąpienia w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej czy art. 41 ust. 2 lit. c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej powinien być rozumiany w ten sposób, że zobowiązuje organy administracji do uzasadniania swoich niekorzystnych decyzji, również w przypadku spraw dotyczących pracowników/funkcjonariuszy administracji publicznej.

Pismem z dnia 3 grudnia 2017 r. pełnomocnik Związku [...] z siedzibą w [...] wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Związek ten przedstawił swoje stanowisko w sprawie popierając wniesioną skargę oraz wnosząc o jej uwzględnienie w całości.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. dopuszczono Związek Zawodowy – [...] w [...] do udziału w niniejszym postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu i wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno - Skarbowej w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, zaś w razie dokonania tej czynności przed wydaniem wyroku o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

I. Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Sąd nie był natomiast związany sprecyzowanym finalnie żądaniem skargi, którym skarżąca domagała się wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby.

Należy również wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Co nadto istotne, w obecnym stanie prawnym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

II. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy).

Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącej wskazać należy, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca będąca do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Z kolei pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, wobec braku przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Co istotne, przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącej nie przedstawiono tym samym motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym aby nie przedstawić jej ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem skarżącej działań.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98; publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06; publ. OTK-A 2008/4/63);

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. (sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi z kolei skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy prowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej) wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Reasumując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).

III. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej ustawy) jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 wskazanej powyżej ustawy. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu wskazanie, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Nie skorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Art. 165 ust. 3 powyższej ustawy dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 tej ustawy nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno - skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej musi być w ocenie Sądu odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej winna być złożona organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy.

Z drugiej strony, uznanie, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Co oczywiste, uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

Uznawszy wszystkie wyżej wskazane regulacje normatywne za wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej.

W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Uprawomocnienie się niniejszego wyroku (w którym to Sąd dokonał wyłącznie oceny zarzucanej organowi bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej) nie wyklucza możliwości złożenia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Należy ponadto zaakcentować, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Stąd też Sąd nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.

Wobec przedstawionej powyżej oceny wykładni przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ich wzajemnej relacji, Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia ze wskazanym przez skarżącą pytaniem prejudycjalnym.

Orzekając jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest w ocenie Sądu okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.