Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1541/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 a
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K.M. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. M. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...] PWIS", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 46 b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej "ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych"), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 566 ze zm., dalej jako "rozporządzenie RM z dnia 31 marca 2020 r.", "rozporządzenie RM") po rozpatrzeniu odwołania K.M. R. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "PPIS w [...] ", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] k.p. wymierzającej K. M.R. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w [...] sporządził notatkę urzędową, dotyczącą K. M. R., w której wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. o godz. 22.10 w [...] na ul. [...] naruszył zakaz grupowania się poprzez spotkanie się towarzysko z trzema kolegami, aby zjeść kebaba. Mężczyzna oświadczył, że nic złego nie zrobili, zgłodnieli i chcieli coś zjeść.

PPIS w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. zawiadomił K. M.R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się osób, tj. § 5 rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020. Jednocześnie poinformowano o zakończeniu zbierania materiału dowodoweg0 i wskazano, że w myśl art. 10 § 2 k.p.a. PPIS odstępuje od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.

PPIS w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] , powołując się na art. 5 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zm.), art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, § 5 rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020 r. oraz art. 104 § 1 k.p.a. wymierzył K. M.R. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, w rozporządzeniu Rady Ministrów o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy, co zmaterializowało się w treści rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020 r. Organ wskazał, że W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub pro-wadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Powyższe wynika z § 5 rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020 r.

Zdaniem organu I instancji adresat decyzji nie podporządkował się powyższym regulacjom, co zostało utrwalone w postaci notatki sporządzonej przez służby porządkowe (naocznych świadków zdarzenia), a z której wynika, że adresat decyzji nie przestrzegał w dniu [...] kwietnia 2020 r. o godz. 2210 w [...] przy ul. [...] zakazu określonego w ww. rozporządzeniu sposobu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej - zakazu przebywania na obszarze publicznym, w celu innym niż wskazany w ww. rozporządzeniu, tj. wraz z trzema kolegami spożywali kebab, czyli przebywając na obszarze publicznym poza miejscem zamieszkania niezgodnie z § 5 rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020r.

PPIS wskazał, że ustalając wysokość kary pieniężnej rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa.

W ocenie organu I instancji wymiar kary, tj. kwota 5.000 zł jest jedyną właściwą skoro nieprzestrzeganie ww. regulacji mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). W demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia wniósł K. M.R.. Wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2020 r . udał wraz z dwoma kolegami na spotkanie z przyszłym pracodawcą. Na spotkanie zawiózł ich brat skarżącego. Brat jest chory na cukrzycę, w drodze powrotnej obniżył mu się poziom cukru, musiał coś zjeść. W trakcie pobytu w "kebabie" przy ul [...] w [...] zostali wylegitymowani przez funkcjonariuszy Policji. Odmówił przyjęcia mandatu, ponieważ siedział w samochodzie i nie był zagrożeniem. Wskazał, że nie rozumie dlaczego zajście zostało skierowane do PPIS. Kwota 5.000 zł jest dla niego nie do zdobycia, gdyż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Wniósł o zniesienie i anulowanie kary.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania [...] PWIS decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PPIS w [...] .

W uzasadnieniu organ II instancji powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji.

Odnosząc się do zawartej w odwołaniu argumentacji skarżącego, że wraz z bratem i kolegami wyjechali w sprawie pracy i wracając zatrzymali się po kebab, gdyż brat skarżącego źle się poczuł ze względu na cukrzycę i potrzebował zjeść coś natychmiast, organ odwoławczy wskazał, że z notatki urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów, lub ograniczeń związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sporządzonej przez funkcjonariusza Policji jednoznacznie wynika, że skarżący spotkał się z kolegami towarzysko, zgłodniał i chciał zjeść. W związku z powyższym w opinii [...] PWIS naruszył ww. obowiązujące przepisy prawa narażając na niebezpieczeństwo zdrowie i życie innych osób.

Odnosząc się do wymiaru kary organ odwoławczy wskazał, że świadome lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy tym samym wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii. Organ podkreślił, że na skarżącego została nałożona najniższa kara pieniężna wynikająca z art. 48a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Odnosząc się natomiast do zawartej w odwołaniu prośby o zniesienie i anulowanie nałożonej kary pieniężnej, [...] PWIS poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Skargę na decyzję [...] PWIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K.M.R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji i umorzenie postępowania w sprawie.

Skarżący postawił zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie co miało to wpływ na treść orzeczenia i skutkowało wymierzeniem skarżącemu kary w kwocie 5000 zł,

2. naruszenia § 5 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020 r. poprzez nie zastosowanie tego przepisu i wymierzenie kary skarżącemu w kwocie 5000 zł, który wykonywał czynności związanych z pozarolniczą działalnością gospodarczą a więc nie podlegał zakazowi przemieszczania się.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, ponownie podkreślając, że nieprawdziwe są twierdzenia zawarte w notatce policyjnej, że przemieszczał się w celach towarzyskich.

W odpowiedzi na skargę [...] PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach.

Decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca, o wymierzeniu K.M.R. kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za to, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. o godz. 22.10 w [...] przy ul. [...] wraz z trzema kolegami spożywali kebab, przebywając na obszarze publicznym poza miejscem zamieszkania - wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowiło o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W kontrolowanych decyzjach jako podstawę prawną wskazano m in. art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W ust. 1 pkt 1 tego artykułu przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Natomiast w art. 46b ww. ustawy przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12).

Stosownie do art. 46a ustawy - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 5 wprowadzono zakaz przemieszczania się stanowiąc, że "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze", określając od tego wyjątki, tj.:

1) wykonywanie czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenie działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajanie niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywanie ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowanie lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Organ sanitarny powołując § 5 ww. rozporządzenia uznał, że skarżący naruszył prawo, gdyż w dniu [...] kwietnia 2020 r. o godz. 22.10 w [...] przy ul. [...] , w celu innym niż wskazany w ww. rozporządzeniu, wraz z trzema kolegami spożywał kebab, przebywając na obszarze publicznym poza miejscem zamieszkania Naruszenie to skutkowało wymierzeniem mu kary w wysokości 5.000 zł., w oparciu o art. 48a ustawy.

W okolicznościach sprawy należało zatem ocenić czy słuszne było wskazanie na naruszenie § 5 ww. rozporządzenia, którym wprowadzono zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść § 5 rozporządzenia, wskazuje że sformułowany w nim zakaz, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny badanie legalności decyzji, należało dokonać w kontekście zgodności wskazanego rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wynika wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W ust. 3 wskazano, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle powołanych przepisów Konstytucji RP (art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3), możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności jednostki (w tym wolności poruszania się), ale na warunkach ustalonych w drodze ustawy. W tym przypadku ograniczenia wolności jednostki zawarto tylko w rozporządzeniu.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wolność poruszania się zagwarantowana w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu (K 21/05). Ograniczenia w zakresie korzystania z tej konstytucyjnej wolności mogą być ustanawiane "tylko w ustawie". Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. (P 11/98).

Sąd zauważa jednocześnie, że stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W konsekwencji rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05), nadto im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy powinien być zakres upoważnienia ustawowego i musi być ono bardziej szczegółowe (P 4/05). Rozporządzenia nie mogą regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (K 10/11, K 10/09, P 9/09).

W tym też kontekście Sąd stwierdza, że w art. 46b pkt 10 ww. ustawy mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się", a to nie oznacza zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, który zasadniczo wprowadzono na mocy § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r.

Wprowadzony w ten sposób zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ingeruje w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 Konstytucji - w sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza tego zakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do jego wydania. Przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie zawierają norm prawnych odwołujących się do użytego w § 5 rozporządzenia, zakazu "przemieszczania się".

Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 10 i 12 ustawy, nie zawiera wytycznych co do treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia i jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkreślenia wymaga, że czym innym jest nakaz/zakaz przebywania w określonych miejscach, ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu analizowane rozporządzenie regulując zakaz przemieszczania się wykroczyło w (badanej) części poza granice delegacji ustawowej. Rozporządzenie to w omawianym zakresie jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy.

W świetle art. 233 Konstytucji RP dotyczącego ograniczenia wolności i praw jednostki w czasie stanów nadzwyczajnych, wskazać należy, że wprowadzony obecnie stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji.

Z tej też przyczyny Sąd odmówił zastosowania omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.

Wobec braku podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa, Sąd uznał, że organy orzekające działały bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy ("Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Skoro jednak (jak wywiedziono) brak było zakazu w związku z którym wydano orzeczenie, to organ nie był uprawniony do wydania decyzji o karze. Przesłanka braku podstawy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają w danej sytuacji podstawy wydania decyzji administracyjnej.

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15).

Sąd kierował się także art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Jednocześnie powyższe działanie sądu nie stanowi o kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Sam Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4) stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany.

Konkludując w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w konsekwencji obliguje Sąd do stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Ponadto tutejszy Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowo administracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). Stwierdzenie przez sąd meriti obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje temu sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego.