Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2010/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, 145 par.1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także "[...]WINB") decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania E. M., zwanego dalej również "skarżącym", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także "PINB") nr [...] z [...] października 2014 r., znak: [...], dotyczącą umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie tablicy reklamowej usytuowanej na drodze dojazdowej do posesji położonych przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 16 grudnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło podanie skarżącego z wnioskiem o podjęcie interwencji w sprawie tablicy reklamowej usytuowanej na drodze dojazdowej do kilku nieruchomości przy ul. [...] w [...].

W reakcji na ww. wniosek, PINB przeprowadził 17 stycznia 2014 r. oględziny przedmiotowej tablicy reklamowej oraz jej położenia. Ustalono, że w rejonie wjazdu z ulicy [...] na teren wewnętrznej drogi dojazdowej do posesji oznaczonych numerami ul. [...] znajduje się kilka tablic informacyjnych. Największa z nich usytuowana jest przy ogrodzeniu nieruchomości ul. [...]. Tablica ma kształt prostokąta i wymiary: szerokość ok. 2,40 m oraz wysokość ok. 1,80 m. Tablica usytuowana na dwóch stalowych słupkach o średnicy 6 cm i wysokości 1,60 m, umocowanych do ogrodzenia ww. posesji oraz do gruntu. Całkowita wysokość obiektu wynosi ok. 3,40 m. Tablica jest podświetlana lampą elektryczną. Umieszczone są na niej informacje dotyczące biura obrotu nieruchomościami działającego na terenie posesji nr [...].

Pismem z 16 kwietnia 2014 r. organ powiatowy zawiadomił skarżącego oraz G. S. (dalej "inwestor") i E. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ww. tablicy reklamowej.

W dniu 12 maja 2014 r. do PINB wpłynęło pismo inwestora wraz z oświadczeniem arch. J. J. (upr. bud. nr [...]) z 6 maja 2014 r. Według oświadczenia tablica informacyjna odnosi się do działalności gospodarczej inwestora i została ustawiona została zgodnie ze sztuką budowlaną. Tablica nie zagraża bezpieczeństwu przechodniów, nie jest na stałe umocowana w podłożu oraz nie jest tablicą reklamową, a tylko tablicą informacyjną wskazującą miejsce wykonywania przez inwestora jego działalności gospodarczej.

3. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] z [...] października 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie ww. tablicy reklamowej, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe.

Decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm., dalej "pr.bud."). PINB stwierdził, że brak jest podstaw materialnoprawnych uprawniających organ do prowadzenia dalszego postępowania. Organ wskazał, że z treści oświadczenia arch. J. J. wynika, że przedmiotowej tablicy informacyjnej nie można zakwalifikować do obiektów budowlanych, ani do urządzeń budowlanych. W związku z tym wykonanie jej nie stanowi robót budowlanych, a co za tym idzie, nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Z tego powodu ustawienie tego typu obiektów nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno–budowlanej.

4. Od decyzji PINB skarżący złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Skarżący stwierdził, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu nadzorczym jako właścicielowi jednej z nieruchomości przylegających do ww. drogi wewnętrznej. Był też zawiadomiony przez organ o wizji lokalnej dotyczącej przedmiotowej tablicy reklamowej. W ocenie skarżącego postawienie ww. tablicy odbyło się bezprawnie i bez zgody pozostałych współwłaścicieli gruntu. Ponadto organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że tablica ma wyłącznie charakter informacyjny, gdyż jest to tablica reklamowa.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję PINB, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej tablicy reklamowej.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji nie została prawidłowo doręczona skarżącemu jako stronie (współwłaścicielowi drogi dojazdowej). Odwołanie zostało jednak wniesione 18 maja 2017 r. z zachowaniem ustawowego terminu. Bezcelowe było zatem rozpatrywanie wniosku o przywrócenie terminu.

Odnosząc się do istoty sprawy [...] WINB stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy", zatem należy w tym zakresie posługiwać się powszechnym znaczeniem tego pojęcia oraz definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p."). Organ powołał się na art. 4 pkt 23 u.d.p., według którego przez "tablice i urządzenie reklamowe" należy rozumieć nośniki informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, przy czym konstrukcja urządzenia reklamowego będzie bardziej skomplikowana niż tablicy reklamowej. W takim kontekście, zdaniem [...] WINB, od pojęcia "tablicy i urządzenia reklamowego" należy odróżnić "urządzenie informacyjne", na które składa się zarówno informacja (sposób jej podania), jak i nośnik nie będący reklamą. W związku z tym, zdaniem [...] WINB tablicy i urządzenia reklamowego nie należy utożsamiać z urządzeniem informacyjnym. Czynnikiem odróżniającym powyższe obiekty jest przede wszystkim spełniana przez nie funkcja.

W konsekwencji organ drugiej instancji uznał, że tablica usytuowana w rejonie wjazdu z ul. [...] na teren wewnętrznej drogi dojazdowej do posesji nr [...], ma charakter informacyjny. Ponadto, ze względu niezbyt dużą wielkość, ww. tablica nie powinna być traktowana na równi z wielkogabarytowymi nośnikami reklamowymi, których tablice ekspozycyjne są znacznych rozmiarów i wykorzystuje się je do przekazywania komercyjnych treści reklamowych. W ocenie [...] WINB przedmiotową konstrukcję wsporczą wraz w tablicą informacyjną należy zaliczyć do kategorii obiektów małej architektury, z uwagi na jej parametry techniczne (niewielkie rozmiary) oraz sposób wykorzystywania wynikający z treści napisów umieszczonych na tej tablicy. Organ dodał, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że słupki stalowe składające się na konstrukcję wsporczą dla tablicy informacyjnej są trwale powiązane z gruntem, poprzez ich zagłębienie w tym gruncie.

Następnie, organ odwoławczy powołał się na treść art. 29 ust. 1 pkt 22 pr.bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 pr.bud., w myśl których budowa obiektów małej architektury wymaga dokonania zgłoszenia, jeżeli mają być usytuowane w miejscu publicznym. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt nie podlega tej regulacji, gdyż jest usytuowany na terenie wewnętrznej drogi dojazdowej do posesji położonych przy ul. [...] w [...], nie mającej charakteru drogi publicznej (autostrady, krajowej, wojewódzkiej, powiatowej, gminnej).

W związku z powyższym prowadzenie postępowania w omawianej sprawie w ramach nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji podkreślił, że wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie w tej sprawie zostało zasadnie umorzone.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii i oparcie się wyłącznie na opinii architekta przedstawionej przez inwestora, w sytuacji gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne,

2) art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 pr.bud. poprzez niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie, a co za tym idzie uznanie, że postawienie przedmiotowej tablicy reklamowej nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji PINB, podczas gdy należało tę decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący zarzucił decyzji [...] WINB błędy w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że przedmiotowa tablica: (a) nie jest usytuowana w miejscu publicznym, (b) jest tablicą informacyjną, a nie tablicą reklamową, a także (c) nie jest trwale złączona z gruntem.

Skarżący stwierdził także, że brak posiadania przez drogę charakteru drogi publicznej nie oznacza, że nie należy zaliczyć jej do miejsc publicznych. Zdaniem skarżącego drogę należy uznać za publiczną, ponieważ jest miejscem ogólnodostępnym. Przy ustalaniu, czy dane miejsce jest miejscem publicznym, znaczenie ma dostępność danego miejsca, a nie kwestia własności. Zdaniem skarżącego, kwalifikacja drogi dojazdowej byłaby odmienna, gdyby wjazd na tę drogę od ul. [...] był zagrodzony barierą (szlabanem itp.).

7. Odpowiadając w dniu 5 września 2017 r. na ww. skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna, gdyż zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego oparte były na nietrafnej, a w pewnym zakresie wprost błędnej wykładni prawa materialnego i miało to wpływ na wynik sprawy.

9. Rozpatrując okoliczności faktyczne sprawy, a także przyjętą przez organy interpretację przepisów oraz ich zastosowanie, Sąd doszedł do wniosku, że należy zakwestionować kluczowe składniki rozumowania prawniczego, które doprowadziło do wydania przez [...] WINB zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB.

Przede wszystkim, nie powinno się przyjmować, że tablica usytuowana na drodze dojazdowej do posesji położonych przy ul. [...] w [...] jest tablicą informacyjną, a nie tablicą reklamową. Rzeczywiście, przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej wyrażenia "tablica reklamowa" ani słowa "reklama". W związku z tym ustalając znaczenie wskazanego wyrażenia należy - co do zasady - odwołać się do języka powszechnego, a także w drodze wykładni systemowej porównawczej sięgnąć do innych przepisów, które pozwalałyby racjonalnie ustalić treść normy prawnej kwalifikującej obiekt umieszczony przez inwestora na drodze dojazdowej do ul. [...] i kwestionowany przez skarżącego. We wskazanym kontekście wykładnia wyrażenia "tablica reklamowa", ani słowa "reklama" nie może być jednak przeprowadzona w sposób dowolny lub - mówiąc potocznie – "z przymrużeniem oka".

Z pewnością instalacja wykonana przez inwestora nie jest tablicą informacyjną w rozumieniu art. 42 ust. 2 pkt 2 pr.bud. Taka tablica jest bowiem umieszczana przez kierownika budowy w związku z budową lub rozbiórką i obejmuje informacje określone w przepisach prawa i dotyczące ściśle procesu inwestycyjnego.

Przedmiotowa instalacja nie może być też uznana za tablicę informacyjną w takim znaczeniu, w jakim owym wyrażeniem posługują się przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."). W art. 4 pkt 23 tej ustawy mowa jest o tablicach informacyjnych w odniesieniu do ustawionych przez gminę znaków informujących o obiektach zlokalizowanych przy drodze publicznej, w tym obiektach użyteczności publicznej, bądź o znakach informujących o formie ochrony zabytków lub o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651). Tablicą informacyjną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie nośnik informacji w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, który jest ustawiany (umieszczany przy drodze publicznej) przez organ samorządu terytorialnego i który ma określoną, wskazaną wyżej treść. Wszystkie inne nośniki informacji i promocji wizualnej, w szczególności tablice umieszczane przez podmioty prywatne, są traktowane jako reklamy (tablice reklamowe).

Co więcej, trzy warunki uznania określonego nośnika informacyjnego za tablicę informacyjną (wskazana w przepisie treść, podmiot ustawiający oraz zakwalifikowanie drogi jako publicznej) muszą wystąpić łącznie, aby określona instalacja mogła być uznana za tablicę informacyjną. Nie można wskazanych kryteriów uznawania za tablicę informacyjną traktować dowolnie. Uznanie określonych instalacji za tablice reklamowe jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady kwalifikowania nośników informacji w przestrzeni publicznej jako reklamy. Wyrażeniem definiowanym w art. 4 pkt 23 u.d.p. jest przecież "reklama", a nie np. "informacja". W myśl zasady "exceptiones non sunt extendendae" ("Wyjątków nie powinno się interpretować rozszerzająco") wskazany przepis powinien być interpretowany i stosowany ściśle, a nie dowolnie, wybiórczo.

W związku z powyższą analizą, w opinii Sądu, na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych nie można uzasadnić zakwalifikowania instalacji wykonanej przez inwestora na prywatnej drodze dojazdowej do ul. [...] w [...] jako tablicy informacyjnej, nie będącej tablicą reklamową.

Takie same wnioski wynikają z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.). W ustawie tej pojęcie "tablicy" pojawia się ponad dwadzieścia razy, ale wyłącznie w wyrażeniu "tablica reklamowa". Z kolei "reklamę" w omawianej ustawie definiuje się jako "upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne" (art. 2 pkt 16a). Konsekwentnie, przez "tablicę reklamową" należy rozumieć każdy "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni (...), w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem" (art. 2 pkt 16a). Wreszcie, gdy mowa o "urządzeniu reklamowym" należy przez nie rozumieć "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Nie może więc być wątpliwości, że w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym instalacja wykonana przez inwestora i będąca przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest tablicą reklamową.

Jeśli w związku z powyższym odwołamy się do języka powszechnego (polskiego języka etnicznego), to analiza treści tablicy wykonanej przez inwestora jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z reklamą, a nie neutralną gospodarczo, czysto opisową informacją o miejscu, budynku lub zjawisku przyrodniczym. Przedmiotowa tablica zawiera informację, że przy ul. [...] mieści się "[...], [które] oferuje sprzedaż, kupno domów, działek, mieszkań, wyceny nieruchomości, ... usługi architektoniczne i geodezyjne, ... porady prawne, fachowe doradztwo..." (fotografia na k. 4 akt PINB). Nie trzeba być językoznawcą, ani specjalistą od marketingu, aby widzieć, że zacytowana treść tablicy stanowi reklamę w zwykłym, a także potocznym tego słowa znaczeniu. "Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego definiuje reklamę jako «działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług». Całkowicie nieprzekonujące, bądź wręcz niedorzeczne jest twierdzenie, że nie stanowi (nie zawiera) reklamy tablica wykonana przez inwestora na ww. drodze dojazdowej do ul. [...] i dodatkowo podświetlana w celu lepszej widoczności treści tablicy. Sam inwestor przyznawał, że w należącym do niego budynku mieszkalnym na parterze budynku prowadzi działalność gospodarczą. Przedmiotowa tablica niewątpliwie jest przecież sposobem "upowszechniania w ... wizualnej formie informacji promującej osobę, przedsiębiorstwo, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne", a nie jest pamiątkowym długopisem, ołówkiem, ani notatnikiem z nazwą przedsiębiorstwa i rekomendowanym rodzajem usług.

Przedstawioną interpretację wyrażenia "tablica reklamowa" potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 37/16, przyjęto, że przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć każdy nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i który na mocy przepisów szczególnych nie pełni innej funkcji, np. nie jest znakiem drogowym lub publiczną informacją o zabytkach. We wskazanym wyroku Sąd oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1049/15 orzekł, że urządzeniem reklamowym jest nie tylko tablica o charakterze informacyjnym i promocyjnym, ale nawet siatka rozpięta na elewacji.

W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że reklamą będzie nawet szyld informacyjny, jeśli posiada elementarne cechy urządzenia reklamowego i jeśli pełni funkcję reklamy (vide: wyrok z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 979/17).

10. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę za zdecydowanie błędne uznał również stanowisko [...] WINB, że przedmiotową konstrukcję wsporczą wraz w tablicą informacyjną na drodze dojazdowej do ul. [...] należy zaliczyć do kategorii obiektów małej architektury, z uwagi na jej ustalone niezbyt wielkie wymiary, parametry techniczne oraz sposób wykorzystywania wynikający z treści napisów umieszczonych na tej tablicy.

W tej kwestii zarówno opinie sądów administracyjnych sformułowane na podstawie art. 3 pkt 4 pr.bud. jednoznacznie odrzucają możliwość uznania nośnika reklamowego za obiekt małej architektury. Decydują o tym nie tyle wymiary określonego obiektu, co jego funkcje. Jak wynika bowiem z powołanego przepisu obiektem małej architektury będzie taka konstrukcja, która służy praktykowaniu kultu religijnego, czy też codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku w postaci piaskownic, huśtawek, drabinek i śmietników. I choć zawarta w ww. przepisie definicja nie ma charakteru wyczerpującego i pozostaje względnie otwarta, to jednak reklama ustawiona przy drodze nie pozostaje w żadnym racjonalnym i funkcjonalnym związku z obiektami wymienionymi w art. 3 pkt 4 pr.bud. Wprost potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np.: wyrok z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2330/15). Analogiczne stanowisko zostało przyjęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 339/15. Krakowski sąd stwierdził, że: "małe rozmiary" obiektu, w szczególności tablicy lub urządzenia reklamowego nie wystarczają, aby zaliczyć go do kategorii "obiektów małej architektury". Istotą tablic i urządzeń reklamowych jest to, że mają przyciągać wzrok osób przebywających w przestrzeni publicznej, zwłaszcza kierowców, i skłaniać ich do zainteresowania się towarami lub usługami oferowanymi przez podmiot wskazany w reklamie. Rola nośników reklamowych w przestrzeni publicznej i skutki ich obecności są zdecydowanie odmienne od kapliczek, dziecięcych piaskownic lub śmietników usytuowanych na prywatnych posesjach. Dlatego też przepisy prawa budowlanego oraz prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poddają tablice i urządzenia reklamowe szczególnej i restrykcyjnej regulacji.

Natomiast wyróżnienie w przepisach prawa budowalnego (zwłaszcza ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.) "obiektów małej architektury" miało i ma zupełnie inne cele. Wprowadzenie obowiązku uzyskiwania dla takich obiektów pozwolenia na budowę, a później tylko obowiązku dokonywania zgłoszenia zamiaru wykonania obiektów małej architektury w miejscach publicznych, a jednocześnie zdefiniowanie konstytutywnych cech takich obiektów, zwłaszcza ich zwykłych funkcji (art. 30 pkt 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 4 pr.bud.) służy przede wszystkim ochronie ładu przestrzennego (w stosunku do obiektów "codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku") i ograniczeniu ryzyka powoływania się na taką kategorię w złej wierze lub w celu obejścia prawa przez inwestorów. W takim ujęciu tablica reklamowa, choćby nazywana przez inwestora "tablicą informacyjną", nie może być uznana za "obiekt małej architektury".

Dodatkowe argumenty za potrzebą odrębnego traktowania tablic reklamowych i prywatnych tablic informacyjnych można znaleźć w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Art. 19 ust. 1b ustawy przewiduje się, że w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (...). Znamienne jest przy tym, że ustawodawca odrębnie wymienia obiekty małej architektury oraz tablice i urządzenia reklamowe, podkreślając tym samym różne funkcje, a przede wszystkim brak tożsamości wskazanych obiektów.

Warto także zauważyć, że w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje się karę ograniczenia wolności albo grzywny za umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Aby uniknąć wątpliwości co do rozumienia wskazanych wyrażeń ustawodawca jednoznacznie wskazał, że odnosi się do tablic reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak więc wskazano wyżej, instalacja wykonana przez inwestora i będąca przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie powinna być uznawana za tablicę reklamową. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami potwierdzają, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie o drogach publicznych, powinno być konsekwentnie stosowane w tych sytuacjach, w których cechy tablic lub urządzeń reklamowych nie są wprost uregulowane.

11. Trzeci argument wyrażony w zaskarżonej decyzji, który jednocześnie Sąd uznaje za nietrafny, to interpretacja przestrzeni publicznej. Zdaniem organu drugiej instancji droga dojazdowa do ul. [...], urządzona na działce prywatnej i nie mająca charakteru drogi publicznej, nie będzie "przestrzenią publiczną" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się całkiem przeciwną interpretację. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 921/16, wyraził to jasno i precyzyjnie. Sąd stwierdził, że "droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 [pr.bud.] pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej (tak np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 340/13)". Identyczne stanowisko przyjęto już wcześniej w wyroku NSA z 4 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 2386/99 . Sformułowano wówczas tezę, że "jeżeli droga nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to i tak stanowi »inne miejsce publiczne«, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./". Podobnie orzekł NSA w wyrokach: z 2 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 454/04; z 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1002/05; z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 643/06 oraz z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1593/06, a także z 3 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2929/13.

W powołanym, najnowszym wyroku NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 921/16, Sąd stwierdził, że rozstrzyganej wówczas sprawie już organ odwoławczy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zasadnie przyjął, że rzeczywiście pojęcie "miejsce publiczne" nie zostało zdefiniowane w słowniczku wyrażeń ustawowych (art. 3) ustawy Prawo budowlane, zatem organ odwołał się do "Małego Słownika Języka Polskiego" w którym "miejsce publiczne" zdefiniowane zostało jako "miejsce dostępne dla wszystkich", zaś samo "publiczny" objaśnia się w szczególności następująco: dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, nieprywatny. Według "Słownika Języka Polskiego", Wyd. PWN, str. 157 – "miejsce publiczne" to "pomieszczenie lub teren przeznaczone dla publiczności, dla ogółu np. teatr, restauracja, park, ulica". Ten sam organ zwrócił też uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się zgodnie, że pojęcie "miejsce publiczne" musi uwzględniać powszechną, ogólną dostępność danego miejsca. [...] WINB przywołał w tym zakresie wyrok NSA z 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 196/05 i wyrok NSA z 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 821/10. Stanowisko [...] WINB uznał za słuszne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (w wyroku z 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 693/15), a następnie NSA w cytowanym orzeczeniu. Obie skargi na decyzje oparte na przedstawionym rozumieniu "miejsca publicznego" zostały oddalone. Podobnie też: WSA w Gliwicach w wyroku z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 483/08.

Orzecznictwo przyjmujące w odniesieniu do prawa budowlanego szerokie rozumienie miejsca publicznego lub przestrzeni publicznej jest zatem liczne i spójne teściowo. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela zarówno stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, jak i skarżącego. Z tego względu nie może uznać interpretacji przyjętej przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie za trafną, a przez to zgodną z prawem.

12. Czwarty istotny element rozumowania organów administracji w rozpatrywanej sprawie, który został zakwestionowany przez Sąd to opinia, że przedmiotowa "tablica informacyjna" nie jest "tablicą reklamową", ani "urządzeniem reklamowym", gdyż nie jest trwale powiązana z gruntem. Należy bowiem widzieć, że sporny obiekt nie został umieszczony na ogrodzeniu działki przylegającej do drogi dojazdowej, lecz ustawiony na stalowych słupkach, wbetonowanych w ziemię, tuż przy istniejącym ogrodzeniu.

W przedstawionym stanie rzeczy teza organów obu instancji o braku związania z gruntem zupełnie nie zasługuje na obronę. Z jednej bowiem strony zamocowanie w gruncie jest oczywiste, jeśli oceniamy je w kategoriach zdrowego rozsądku i powszechnego (a nawet potocznego) znaczenia użytych słów.

Z drugiej strony, w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do nośników tablic i urządzeń reklamowych powszechnie przyjmuje się, że owo "trwałe związanie z gruntem" należy rozumieć szeroko i właściwa jest tzw. autonomiczna wykładnia przepisów prawa budowlanego, tj. niezależna np. od koncepcji przyjętych w przepisach prawa cywilnego o nieruchomościach (zwłaszcza art. 46 § 1 k.c.).

W takim kontekście należy przyjąć, że ustawowy atrybut "trwałego związania z gruntem" w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie bądź przemieszczenie na inne miejsce. A zatem nawet okoliczność polegająca na tym, że dane urządzenie jest przestawne, mimo że opiera się na profilach stalowych wbitych w ziemię, nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu i stałego powiązania budowli z gruntem może bowiem być bardzo różny. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, a zatem parametry techniczne takiego obiektu (vide: np. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Warszawie z 28 lutego 2017 r., sygn. akt 891/16, w Krakowie z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 37/16 lub w Olsztynie z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 910/13 – "o braku trwałego związania z gruntem nie decyduje też okoliczność, iż fundament jest płytko, albo wcale nie jest zgłębiony w ziemi").

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawą w pełni podziela rozumienie "trwałego związania z gruntem" prezentowane przez sądy administracyjne i wyrażone w przykładowo powołanych orzeczeniach. W związku z tym wyrażone w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że przedmiotowa "tablica informacyjna" nie jest "tablicą reklamową", ponieważ nie jest trwale związana z gruntem, jest całkowicie bezpodstawne.

13. W świetle nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego oraz przedstawionych właściwych sposobów wykładni przepisów prawa budowlanego, prawa o ruchu drogowym, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw, należało uznać zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji za naruszające prawo materialne w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu organy administracji ponownie ocenią, jak należy zakwalifikować prawnie przedmiotową tablicę reklamową usytuowaną na drodze dojazdowej do nieruchomości położonych przy drodze dojazdowej do nieruchomości oznaczonych adresami pocztowymi: ul. [...] w [...]. W postępowaniu tym organy wezmą pod uwagę wskazane wyżej i potwierdzone przez sądy administracyjne prawidłowe sposoby wykładni przepisów ustawowych mających zastosowanie w sprawie.

Jeśli zostanie potwierdzona okoliczność, że przedmiotowa tablica powinna być uznana za tablicę reklamową, organy administracji w ponownym postępowaniu podejmą decyzje określające konsekwencje zainstalowania takich tablic reklamowych w miejscu publicznym bez pozwolenia na budowę lub w zależności od czasu wykonania ww. tablicy – bez zgłoszenia zamiaru wykonania odpowiednich robot budowlanych.

14. Sąd uznaje za niezbędne podkreślić, że stwierdzając naruszenie prawa przez organy administracji właściwe w sprawie Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję PINB z [...] października 2014 r. Sąd jest bowiem związany obowiązującymi i bezwzględnie wiążącymi przepisami prawa.

Sąd nie miał wszakże wrażenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącego. Przeciwnie, w ocenie Sądu skarżący instrumentalnie potraktował przepisy prawa budowlanego dążąc do rozwiązania konfliktu sąsiedzkiego nie wprost i nie w drodze konsensualnej (np. kompromisu lub mediacji), ale poprzez wywołanie dokuczliwego dla sąsiada zastosowania przepisów prawa publicznego.

Rozstrzygnięcie Sądu nie mogło wszakże być oparte wyłącznie na kryteriach słuszności. Organy nadzoru budowlanego muszą zatem wiedzieć, że nawet działanie w słusznym celu nie powinno być wynikiem dokonywania wykładni contra legem lub choćby praeter legem przepisów prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Co więcej, sięganie po standardy słuszności wymaga bardzo rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego przez organy. Ukrywanie rzeczywistych przesłanek decyzji administracyjnej nie może skutkować uznaniem jej za zgodna z prawem.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, tj. uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.