Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1866/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 38a
journal: Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 4, art. 1 pkt11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) w związku z art. 8 i art. 118 oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.- dalej u.g.h.) po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (skarżąca) od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] marca 2010 r., w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...][...] lutego 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] czerwca 2009 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], na okres kolejnych sześciu lat. Wniosek spółki został przekazany do rozpoznania przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w dniu [...] listopada 2009 r.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na ustawę z dnia 19 listopada o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r., przywołując przepis art. 8 powołanej ustawy, który stanowi, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że zgodnie z art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Jednakże w myśl postanowień art. 118 u.g.h. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W związku z faktem, iż sprawa zawisła przed organem pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2009 r. i nie została rozpatrzona do dnia 31 grudnia 2009 r., przepis ten miał w niej zastosowanie. Wobec powyższego uregulowania organ stwierdził, że w jego ocenie nie można dokonać przedłużenia zezwolenia w trybie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej bowiem sprzeciwia się temu przepis szczególny art. 138 ust. 1 u.g.h. Treść powyższego artykułu stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h. (dot. działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy) nie mogą być przedłużane. Ponadto organ podkreślił, że uwzględniając żądanie strony naruszyłby treść art. 138 ust. 1 u.g.h.

Dyrektor Izby Celnej w [...] w wyniku rozpoznania odwołania podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że organy władzy wykonawczej nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów dopóki uprawnione do tego organy nie stwierdzą niezgodności danego aktu prawnego czy to z Konstytucją czy też z aktami prawa unijnego. W niniejszej sprawie organ administracji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która jest aktem obowiązującym, wydanym zgodnie z krajową procedurą legislacyjną niebędącym w kolizji z żadnym bezpośrednim aktem normatywnym stanowionym przez prawo unijne, i ani Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej sprzeczności z Konstytucją RP, ani też Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie orzekł o jej sprzeczności z prawem unijnym, a więc zarzuty naruszenia przepisów unijnych oraz Konstytucji RP, a tym samym powyższe twierdzenia strony są całkowicie chybione.

Przedmiotowa sprawa zawisła przed Dyrektorem Izby Skarbowej w [...] w czerwcu 2009 r. Następnie, w dniu [...]listopada 2009 r. została przekazana Dyrektorowi Izby Celnej w [...]. Do dnia 1 stycznia 2010 r. nie została rozpatrzona. Zgodnie z art. 8 obowiązującej w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, chyba że stanowi ona inaczej. W związku z powyższym, przepisami mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, zamiast dotychczas stosowanych przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 118 ustawy o grach hazardowych, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Postanowienia zawarte w art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowią, że "zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy nie mogą być przedłużane". Nadto ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem 1 stycznia 2010 r., może być nadal prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, jednak zezwolenia te nie mogą być przedłużane. Powyższe regulacje prawne, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzają, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów spółki zawartych w odwołaniu, dotyczących naruszenia przepisów o właściwości organ odwoławczy uznał je za chybione. W dniu 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która zmieniła właściwość organów udzielających zezwolenia w zakresie gier i zakładów wzajemnych. Zgodnie z art. 197 pkt 11 powyższej ustawy kompetencje dyrektorów izb skarbowych w sprawie udzielania zezwoleń w zakresie m.in. gier na automatach o niskich wygranych, zostały przeniesione na dyrektorów izb celnych. Zatem w zakresie wniosku strony organem właściwym był Dyrektor Izby Celnej w [...], a organ zezwalający I instancji, po dniu 31 grudnia 2009 r. nie mógł dokonać przedłużenia zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, w trybie art. 253a §1, ponieważ sprzeciwił się temu przepis szczególny art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Kolejne zarzuty, dotyczące niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ odwoławczy uznał także za chybione. Przede wszystkim, zdaniem organu, art. 35 kpa oraz ewentualnie art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie mają zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem termin wynikający z art. 34 ust. 1 ustawy dotyczy rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia w związku z czym, termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 kpa nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Nadto zmieniła się właściwość organów rozpatrujących wnioski dotyczące zezwoleń w zakresie gier i zakładów wzajemnych oraz weszła w życie ustawa o grach hazardowych, zaś do postępowań określonych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Organ odwoławczy zauważył, że termin załatwienia sprawy na gruncie ustawy – Ordynacja podatkowa ma charakter instrukcyjny w tym znaczeniu, że niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie, nie powoduje pozbawienia możliwości organu zezwalającego do rozpoznania sprawy i wydania decyzji.

Natomiast odnośnie podnoszonej w uzasadnieniu odwołania kwestii dotyczącej obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek notyfikowania projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne spoczywa na ministrze kierującym działem administracji, a więc w przypadku inkryminowanej ustawy o grach hazardowych, na Ministrze Finansów w związku z art. 38a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, z późn. zm.). Zdaniem Ministra Finansów ustawa, na mocy przepisów której wydano zaskarżony akt nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż Dyrektywa 98/34/WE odnosi się do usług społeczeństwa informacyjnego. Zgodnie z definicją legalną wskazaną w art. 1 pkt 2 ww. Dyrektywy termin "usługa" oznacza każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Do celów tej definicji unijny prawodawca przyjął, że:

1) "na odległość" oznacza usługę świadczoną bez równoczesnej obecności stron;

2) "drogą elektroniczną" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych;

3) "na indywidualne żądanie odbiorcy usług" oznacza, że usługa świadczona jest poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie.

Organ wyjaśnił, że gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie spełnia dwóch z czterech elementów definicji usługi (czwarty-dotyczy wymogu świadczenia usługi za wynagrodzeniem), bowiem nie jest świadczona "na odległość" i nie jest świadczona "drogą elektroniczną" w rozumieniu przywołanej definicji legalnej.

Kwestionowany przepis art. 138 ust. 1 ustawy nie stanowi także specyfikacji technicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 3 dyrektywy "specyfikacja techniczna" oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, która opisuje wymagane cechy produktu oraz obejmuje także metody produkcji oraz przetwórstwa stosowanego w stosunku do produktów rolniczych, produktów przeznaczonych do spożycia przez człowieka oraz zwierzęta oraz produktów leczniczych jak również metody produkcji oraz przetwarzania odnoszące się do innych produktów, gdzie mają one wpływ na ich charakterystykę. Pojęcie specyfikacji technicznej zakłada, że krajowy przepis odnosi się zawsze do produktu lub jego opakowania, a zatem ustala jedną z podstawowych cech produktu. Odnosi się to także do regulacji dotyczących przedsiębiorstw zajmujących się świadczeniem usług bazujących na automatach do gier. Odnosząc się do zakwalifikowania przepisów do innych wymagań organ stwierdził, że w myśl art. 1 pkt 4 dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek. Przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału, wyłączyły możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczyły przedłużenia zezwolenia dotyczącego prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie odnoszą się zaś do automatów do gier.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów sprzeczności ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności z wynikającymi z tej normy zasadami: ochrony praw nabytych, zasady zaufania obywateli do państwa prawa, zasady przyzwoitej legislacji oraz z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa.

Na powyższe decyzje P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie:

I. W zakresie prawa krajowego

- naruszenia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie upoważnienia dyrektorów izb skarbowych do wykonania niektórych czynności w zakresie gier i zakładów wzajemnych – obowiązującego na dzień złożenia wniosku z dnia 22 czerwca 2009 r. oraz obowiązującego na dzień, w którym organ zobowiązany był wydać decyzję w sprawie przedłużenia zezwolenia poprzez przekazania przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] sprawy, w trakcie jej rozpatrywania do Dyrektora Izby Celnej w [...] bez podstawy prawnej, skutkującej wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

- naruszenie art. 253a § 1 ordynacji podatkowej oraz art. 155 kpa, jako że uchylenie/zmiany decyzji ostatecznej nie dokonał organ, który ją wydał, a tylko organ, który wydał decyzję ostateczną uprawniony jest do jej uchylenie lub zmiany,

- naruszenie art. 253a § 1 ordynacji podatkowej oraz art. 155 kpa, jako że na dzień złożenia wniosku z dnia 22 czerwca 2009 r. oraz na dzień, w którym organ był zobowiązany wydać decyzję w sprawie przedłużenia zezwolenia nie obowiązywały przepisy szczególne sprzeciwiające się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej,

- naruszenie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 129 ust. 1 tejże ustawy i art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, gdyż art. 138 ust. 1 u.g.h. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, bo dotyczy on jedynie zezwoleń, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., a nie zezwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jakim jest zezwolenie uzyskane przez skarżącego z dnia 24 lutego 2004 r.,

- art. 35 kpa, a także ewentualnie art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie.

- art. 124 Ordynacji podatkowej oraz art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie celowości i przesłanek żądania kolejnych dowodów w sprawie przez organ, powodujące dążenie do przedłużenia postępowania,

- art. 120 Ordynacji podatkowej oraz art. 6 kpa poprzez brak działania organu w oparciu o przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy jak również formy zawiadomień o niezałatwieniu sprawy powodujące świadome przedłużenie postępowania,

- art. 121 Ordynacji podatkowej oraz art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób niebudzacy zaufania do organu,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez świadome przedłużanie postępowania celem zastosowania niekorzystnych przepisów prawnych – zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych do sytuacji zaistniałej i postępowania wszczętego pod rządami starej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a zatem celowe działanie na szkodę skarżącego.

II. W zakresie prawa europejskiego

- naruszenie postanowień Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., w szczególności art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 tej dyrektywy poprzez naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, mimo ich bezskuteczności wobec jednostek – w tym skarżącego, z uwagi na naruszenie procedury notyfikacji Komisji tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżąca Spółka w piśmie z [...] września 2011 r. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi na pytania prawne skierowane do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Skarżąca Spółka powołała się na postępowanie w sprawie sygn. III SA/Gd 352/10, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r. wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu uzyskania orzeczenia prejudycjalnego ETS, wydanego dla postępowania III SA/Gd 352/10 - a to z uwagi na precedensowy ze swojej istoty charakter orzecznictwa ETS, mający zatem bezpośredni wpływ na ocenę zarzutów niniejszej skargi.

Postanowieniem z dnia 13 października 2011 r. postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej wszczętego na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 352/10.

W związku z zakończeniem postępowania przed ETS postanowieniem z 18 września 2012 r. podjęto postępowanie sądowoadministracyjne.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w skardze uzupełniając je o naruszenie § 2 i § 4 ust. 1 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie zasad funkcjonowania notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. 2002, nr 239, poz. 2039) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2004 r., nr 65, poz. 597 w związku z art.1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającego procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, dalej dyrektywa 98/34, poprzez błędne przyjęcie, że zakaz przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gry na automatach o niskich wygranych wyrażony w art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym, który powinien być notyfikowany Komisji Europejskiej.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Przedstawił stanowisko z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą K. jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W przedmiotowej sprawie, istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się do oceny, czy przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny - Dyrektora Izby Celnej w [...] w zakresie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, powinny podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej.

Zdaniem skarżącego, organ naruszył Dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającego procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego poprzez błędne przyjęcie, że zakaz przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gry na automatach o niskich wygranych wyrażony w art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym, który powinien być notyfikowany Komisji Europejskiej, a wobec braku notyfikacji, nie może stanowić podstawy orzekania w przedmiotowej sprawie. Dyrektor Izby Celnej nie podzielił stanowiska strony skarżącej o naruszeniu procedury notyfikacyjnej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, to na autorze projektu ustawy, czyli na Ministrze Finansów ciążył obowiązek stwierdzenia czy dany projekt aktu normatywnego podlega notyfikacji. Stosownie bowiem do art. 38a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) minister kierujący określonym działem uczestniczy w krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych, a w szczególności jest obowiązany do niezwłocznego przekazania aktów prawnych i projektów aktów prawnych objętych tym systemem do koordynatora krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w celu dokonania ich notyfikacji Komisji Europejskiej oraz do odnoszenia się podczas prac nad notyfikowanymi projektami aktów prawnych do stanowisk zgłoszonych przez Komisję Europejską lub państwa członkowskie Unii Europejskiej, a także do opracowywania stanowisk do projektów aktów prawnych notyfikowanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Tak więc fakt, że inicjatywa w sprawie notyfikacji należała do Ministra Finansów oraz to, że ustawa o grach hazardowych nie została dopuszczona do procesu notyfikacji daje podstawę do przyjęcia, że właściwe organy odpowiedzialne za ten proces stwierdziły brak zapisów technicznych w przedmiotowym akcie prawnym. Potwierdzone to zostało zresztą oficjalnie w komunikacie Ministerstwa Finansów, w którym stwierdzono, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż nie zawierają przepisów technicznych. Przez przepisy techniczne należy bowiem rozumieć m.in. specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, których przestrzeganie jest obowiązkowe w przypadku np. świadczenia jakichś usług. Stwierdzono, że regulacje techniczne zostały celowo wyłączone z ustawy o grach hazardowych do projektu jej nowelizacji, który zostanie przedstawiony Komisji Europejskiej do zatwierdzenia (http://biznes.interia.pl/news/ke-nie-bylo-potrzeby-notyfikacji-przepisow-hazardzie,1450362). Natomiast ETS w omawianej kwestii notyfikacji wyraził pogląd, że efektywność wspólnotowego systemu kontroli będzie znacznie większa, jeżeli przewidziany w dyrektywie obowiązek notyfikacji jest traktowany jako istotny defekt o charakterze proceduralnym, który powoduje w konsekwencji, że krajowe przepisy nienotyfikowane nie mogą być stosowane do podmiotów prywatnych (por. wyrok ETS z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94 CIA Security International, Rec.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wystąpił z pytaniem do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, czy ustawa o grach hazardowych powinna być notyfikowana Komisji Europejskiej, jako zawierająca uregulowania techniczne. Pytania zadane Trybunałowi dotyczyły m.in. przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (sygn. akt III SA/Gd 352/10).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] maja 2011 r. dotycząca odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt C-213/11 wydanym w sprawach połączonych: C-213/11, C-214/11 i C-217/11 orzeczono, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie 'przepisy techniczne' w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego."

W uzasadnieniu tego wyroku w punktach od 35 do 39 Trybunał Sprawiedliwości zawarł następującą analizę;

-w pkt. 35 " Trybunał orzekł ponadto, że przepisy krajowe można uznać za 'inne wymagania' w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one 'warunki' determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Lindberg, pkt 72; w sprawie Intercommunale Intermosane i Fédération de l'industrie et du gaz, pkt 20)."

- w pkt. 36 " Należy zaś stwierdzić, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami".

- w pkt 37 -" W tych okolicznościach zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Lindberg, pkt 78)."

- w pkt. 38 "Dokonując powyższych ustaleń, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane".

- w pkt. 39 "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Lindberg, pkt 79). Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów".

Z cytowanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości wynika zatem, że w przypadku automatów do gier o niskich wygranych Sąd krajowy powinien dokonać ustaleń faktycznych, a mianowicie, czy i w jakim zakresie zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach do gry o niskich wygranych może wpłynąć na obrót tymi automatami, ich właściwości, możliwości ich wykorzystywania i użytkowania w przyszłości.

Mając na uwadze powyższe zalecenia zawarte w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., zdaniem składu orzekającego należy stwierdzić, że chodzi w istocie o ustalenia potrzebne do dokonania wykładni funkcjonalnej przepisów krajowych stanowiących podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia organu a mianowicie przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych (przepis przejściowy). Należy przy tym zważyć, iż kwestia złożenia tego obowiązku na sąd krajowy nie może być rozumiana dosłownie (v. ostatnie zdanie sentencji omawianego wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.). Zdaniem Sądu, do sformułowania takiego stanowiska upoważnia istnienie zasady autonomii proceduralnej sądów krajowych. Autonomia proceduralna, czyli oparcie się na krajowych rozwiązaniach proceduralnych jest konsekwencją tego, że prawo wspólnotowe stanowi "niekompletny system prawny" (ang. incomplete legal order), inaczej niż systemy poszczególnych państw członkowskich. Założenie, że prawo wspólnotowe ma być stosowane "tak jak prawo krajowe" przekłada się w sferze procesowej na tę zasadę, wedle której "w braku uregulowań wspólnotowych w danym zakresie, do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów (tzw. autonomia instytucjonalna) oraz uregulowanie postępowań odwoławczych (tzw. autonomia proceduralna sensu stricto), mających zapewnić ochronę praw jednostek wynikających z prawa wspólnotowego (szerzej: Katarzyna Kowalik - Bańczyk Uwzględnianie przez Sąd z urzędu zarzutów opartych na prawie wspólnotowym, Europejski Przegląd Sądowy, grudzień 2007 r. oraz powołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Innymi słowy, zasada autonomii proceduralnej sądów krajowych dotyczy po pierwsze, stosowania prawa europejskiego przez sądy wewnętrzne państw członkowskich - procedury stosowania; po drugie, modeli argumentacji przyjętych w orzecznictwie TSUE za względu na tę zasadę - procedury interpretacji.

Niewątpliwie stosowanie prawa wspólnotowego jest przypadkiem złożonym, który zachodzi na dwóch niezależnych, ale zazębiających się poziomach. Na poziomie krajowym przebiega według autonomicznych procedur przed sądami państw członkowskich. Z kolei na poziomie ponadnarodowym - według procedur traktatowych przed TSUE i Sądem I instancji.

Prawo WE stosowane jest przede wszystkim przez sędziów państw członkowskich, podejmujących indywidualne i konkretne decyzje bezpośrednio wobec unijnych obywateli. Aczkolwiek to właśnie organy ponadnarodowe poprzez swe orzeczenia kreują standardy wspólnotowe, które dotyczą także stosowania prawa oraz wspierając takie związane z nimi wartości jak pewność i przewidywalność. Tryb stosowania prawa unijnego w państwach członkowskich, tj. wydawania aktów administracyjnych i orzeczeń sądowych jest również normowany zasadniczo przez prawo państw członkowskich. W tym kontekście mówi się o autonomii proceduralnej. Generalnie prawo wspólnotowe nie zawiera norm procesowych, w oparciu o które sądy krajowe mogłyby stosować materialne prawo wspólnotowe zgodnie z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, jedynie zupełnie wyjątkowe są wspólnotowe akty prawne regulujące kwestie postępowania przed sądami krajowymi (np. dyrektywa z 15 grudnia 1977 r. w sprawie ciężaru dowodu w przypadku dyskryminacji ze względu na płeć).

Konsekwencją powyższego jest konieczność procedowania sądu krajowego w oparciu o krajowe prawo procesowe. Podkreślenia wymaga, że państwa członkowskie są zobowiązane z zasady do wykonywania swojej autonomii proceduralnej, ale w sposób zgodny z prawem wspólnotowym. Wobec powyższego sędzia krajowy nie może ograniczyć się do prostego "wciągnięcia" normy wspólnotowej do systemu wewnętrznego. Operacja ta jest złożona i łączy w sobie elementy wspólnotowe i krajowe. W związku z tym z jednej strony występuje wymóg jednolitego stosowania prawa wspólnotowego (tak samo we wszystkich państwach członkowskich). Z drugiej strony uruchamiany jest nakaz poszanowania wewnętrznych zasad proceduralnych państwa członkowskiego.

Warto zwrócić także uwagę na regułę celowościową. Wedle wspomnianej reguły stosowanie reguł krajowych musi być analizowane w odniesieniu do ich roli w całej procedurze, jej etapach przed różnymi instancjami krajowymi i jej specjalnych cech postrzeganych jako całość. Następuje tu także odwołanie do podstawowych zasad krajowego systemu prawnego, takich jak ochrona praw do obrony, zasada pewności prawa, właściwego prowadzenia postępowania (reguła systemowa).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że sąd administracyjny orzeka na zasadach niezawisłości sędziowskiej stojąc ponad i poza sporem, który zawisł pomiędzy różnymi od Sądu podmiotami i jest przedmiotem jego orzekania. Niemniej wyrok sądu administracyjnego odnosi się do decyzji administracyjnej, która uprzednio mogła być wydana tylko w ramach podstawowych materialnoprawnych stosunków administracyjnoprawnych, bardzo ściśle zdeterminowanych przez prawo przedmiotowe. Cechą wspólną wyroku sądu administracyjnego i decyzji administracji państwowej jest tylko to, że i wyrok i decyzja pozostają w sferze autorytatywnego orzekania o czyichś prawach lub obowiązkach (jurysdykcji). Zakres postępowania sądowoadministracyjnego powinien być podporządkowany roli i zadaniom sądu administracyjnego. Z tego względu może on (sąd administracyjny) prowadzić postępowanie w celu dokonania ustaleń, które umożliwiają ocenę zgodności z prawem decyzji organu administracji. I odwrotnie - nie powinien podejmować ustaleń, które służyłyby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Należy podkreślić, że sąd administracyjny rozpoznając skargę ocenia prawidłowość działania organu także w zakresie poczynionych ustaleń oraz skutków prawnych tych ustaleń. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie ( vide - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1665/06, Lex nr 471526, z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II GSK 793/10, Lex nr 746232). Sąd zauważa, że organ wydając zaskarżone decyzje nie dokonał ustaleń, o których mowa w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Przede wszystkim nie ustalił czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. W konsekwencji należy uznać, że są to ustalenia mające istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazówkami zawartymi w punktach 35 do 39 wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Natomiast Sąd nie może samodzielnie czynić własnych ustaleń i na tej podstawie dokonywać odmiennych niż organ ocen prawnych, skoro w aktach sprawy brak dokumentów świadczących o możliwości i zakresie dalszego wykorzystania spornych automatów do gier o niskich wygranych przez przedsiębiorców z branży rozrywkowej oraz w kasynach gry. Wprawdzie organ przedstawił swoje stanowisko, w wymaganym zakresie, jednakże uczynił to dopiero w piśmie procesowym z 9 stycznia 2013 r. Nie może ono być przedmiotem oceny, albowiem sąd kontroluje decyzję, a nie późniejsze stanowisko zawarte w piśmie procesowym. W tej sytuacji, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie dopuścił zawnioskowanych przez stronę dowodów, złożonych na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. r. gdyż na obecnym etapie postępowania nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z prawidłowością zaskarżonej decyzji. Nie wyklucza to oczywiście prawa strony do złożenia przedmiotowych wniosków dowodowych w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe okoliczności rozważanie pozostałych zarzutów skargi było na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone decyzje, ponadto stwierdził, że z mocy art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, o kosztach orzekając na mocy art. 200 i art. 205 p.p.s.a.