Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1012/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 18, art. 30, art. 90, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 50
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2019 r. nr WN.II.4131.1.29.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 26 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr XIX/391/19 w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506).

Powyższa uchwała stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego nr WN-II.4131.1.29.2019.

Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych - w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że w dniu 3 lipca 2019 r. do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego została przekazana uchwała Nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych. Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Krakowa o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności powyższej uchwały. Organ nadzoru poinformował w zawiadomieniu, iż wedle jego wstępnej oceny wątpliwości budzi podstawa prawna podjęcia uchwały przez Radę Miasta Krakowa, gdyż przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały kierunkowej w materii, która z mocy szczególnych przepisów należy do właściwości Prezydenta Miasta Krakowa oraz dyrektorów placówek ochrony zdrowia.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyjaśnił, iż materia uregulowana uchwałą "zakreśla jedynie pewne ramy oraz wytycza kierunki działalności organu wykonawczego". Unormowania zawarte w § 1 zdanie drugie uchwały w ocenie Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa wskazują oczekiwania Rady Miasta Krakowa w zakresie pożądanego zachowania Prezydenta Miasta Krakowa. Rada Miasta wytyczyła tym samym jedynie wskazówki, którymi w jej ocenie winien kierować się Prezydent Miasta Krakowa w ramach realizowanych zadań. Prezydent Miasta Krakowa w przekazanym stanowisku wskazał, iż pierwsze zdanie § 1 uchwały nie budzi jego zastrzeżeń, jako wyznaczony przez Radę Miasta Krakowa kierunek działania Prezydenta Miasta Krakowa. Z kolei szczegółowe wytyczne, zawarte w drugim zdaniu § 1 uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, określające to, w jaki sposób uchwała powinna być zrealizowana, dotyczą już etapu wykonania postanowień uchwały, który należy do kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Uchwała kierunkowa zdaniem Prezydenta winna wyznaczać jedynie pewną strategię działania, co potwierdzać ma wydana w toku procesu legislacyjnego wzmiankowanej uchwały opinia prawna do jej projektu.

Organ nadzoru podniósł, że jak wynika z tytułu uchwały, intencją Rady Miasta Krakowa było podjęcie uchwały kierunkowej dotyczącej (oryginalne brzmienie tytułu uchwały) "poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych". Niemniej w ramach postanowień uchwały Rada Miasta Krakowa w oderwaniu od tytułu uchwały nie poprzestała na ogólnym wyznaczeniu kierunku działania Prezydenta Miasta Krakowa, tj. określenia strategii działania zmierzającego do postulowanego zachowania, a w sposób kategoryczny określono formy, w jaki ów cel działania winien być osiągnięty. W treści uchwały Rady Miasta Krakowa zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do konkretnego zachowania, jakim jest ustanowienie na terenie miejskich placówek ochrony zdrowia funkcji tzw. asystenta osoby niepełnosprawnej. Co więcej Rada Miasta Krakowa szczegółowo określiła, iż "wybierany on będzie, z dedykowanym numerem telefonu i adresem internetowym, w którego kompetencjach będzie organizowanie wizyt pacjentów na terenie danej placówki zdrowia po uprzednim zgłoszeniu konkretnego zapotrzebowania" (§ 1 uchwały). W ocenie organu nadzoru sformułowania zawarte w początkowej części § 1 w zakresie użycia w jej treści zwrotu "ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań" nie zmieniają jej stanowczego brzmienia i w rezultacie nie stanowią o określeniu kierunku działania, a nakazują Prezydentowi Miasta podjęcie konkretnego działania, jakim jest ustanowienie w miejskich placówkach ochrony zdrowia funkcji tzw. "asystenta osoby niepełnosprawnej", nadto działającego na warunkach ściśle określonych uchwałą.

W ocenie organu nadzoru podejmując rzeczoną uchwałę Rada Miasta Krakowa w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Jak wykazano analizowana uchwała pomimo, iż została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy ustrojowej nie stanowi o kierunkach działania Prezydenta. Nie zawiera w swej treści wytycznych, zaleceń oraz wskazówek dla organu wykonawczego w obszarze przypisanych mu zadań, lecz w sposób stanowczy wkracza w kompetencje przysługujące nie tylko organowi wykonawczemu, ale przede wszystkim kierowników placówek ochrony zdrowia. Uchwała nakazuje konkretny sposób działania Prezydenta Miasta Krakowa, co oznacza wykroczenie poza zakres przyznanych radzie w ramach upoważnienia ustawowego uprawnień do stanowienia o kierunkach działania, a nadto ogranicza samodzielność organu wykonawczego i kierowników placówek ochrony zdrowia w realizacji przyznanych im kompetencji.

W ocenie organu nadzoru uchwała Rady Miasta Krakowa nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa została podjęta z przekroczeniem kompetencji do stanowienia prawa a także w istotny sposób narusza obowiązujące przepisy prawa. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta Krakowa, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów:

- art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowy przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały kierunkowej w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych,

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie, pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie,

- art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy przez pozbawienie przez Wojewodę Rady Miasta Krakowa prawa decydowania o kierunkach działań Prezydenta, które to uprawnienie wynika z art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym naruszenie granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia z dnia 31 lipca 2019 r. nr WN-II.4131.1.29.2019.

Skarżący wskazał, że podejmując wzmiankowaną uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych Rada Miasta Krakowa uczyniła zadość wymaganiom stawianym przez przepisy prawa, gdyż wskazała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy.

Przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa stanowi li tylko i wyłącznie wskazówki oraz strategię działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, tym samym w oparciu o uchwałę nr XIX/391/19 Rada Miasta Krakowa nie narzuciła sposobu realizacji zamierzenia będącego przedmiotem uchwały, wskazując jedynie hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów określonych niniejszą uchwałą. Świadczy o tym zarówno merytoryczna jej zawartość, jak i werbalnie użyte w niej sformułowania.

Należy podkreślić, iż uchwała z dnia 26 czerwca 2019 r. jest uchwałą "kierunkową", która dotyczy relacji pomiędzy Radą Miasta Krakowa jako organem stanowiącym, a Prezydentem Miasta Krakowa jako organem wykonawczym. Ustawodawca nie przewidział w tej relacji roli dla organu nadzoru w postaci Wojewody - w tym przypadku Wojewody Małopolskiego.

Skarżący podkreślił, iż w istocie rzeczy brak jest przedmiotu czy też okoliczności, które mogłyby stanowić pole działania nadzorczego, bowiem przedmiotowa uchwała jest nie tylko uchwałą "kierunkową", wskazującą Prezydentowi Miasta Krakowa pewne możliwości działania ale należy również przyjąć, iż jest uchwałą warunkową. O tym, iż uchwała nr XIX/391/19 jest uchwałą warunkową przesądza treść § 1, który stanowi, iż "ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunek działania polegający na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań...". Tym samym Rada Miasta Krakowa zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o podjęcie jedynie takich działań, które byłyby możliwe i prawnie dopuszczalne. Inne działania są zatem wykluczone. Zdaniem organu oznacza to, iż brak jest pola do jakiejkolwiek istotnej możliwości oceny w ramach postępowania nadzorczego.

Tym samym, mając na względzie zapis § 1 przedmiotowej uchwały, Rada Miasta Krakowa wniosła o realizację jej zamysłu przedstawionego w uchwale wyłącznie wówczas, gdy będzie to prawnie dopuszczalne.

Tak więc mając na względzie powyższe organ wykonawczy - Prezydenta Miasta Krakowa jest w posiadaniu następujących możliwości:

może zrealizować uchwałę w całości, o ile uzna, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne,

może nie realizować uchwały w całości, o ile uzna, że nie jest to możliwe lub/i prawnie dopuszczalne,

może zrealizować uchwałę w pewnej części, o ile uzna, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne,

może zrealizować uchwałę w sposób nieco odbiegający od treści uchwały "kierunkowej" informując Radę Miasta Krakowa o powodach takiego działania.

Ponad wymienione wyżej możliwości istnieją jeszcze inne instrumenty prawne, którymi dysponuje Prezydent Miasta Krakowa, ale których wykorzystanie może, ale nie musi być konieczne.

I tak, organ wykonawczy, może:

przygotować projekt uchwały, w którym w sposób odpowiedni do przeprowadzonej analizy faktycznej i prawnej, zaproponuje Radzie Miasta Krakowa dokonanie stosownych zmian, korekt uchwały "kierunkowej",

przygotować i przedstawić Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały, w którym zaproponuje organowi stanowiącemu uchylenie w całości podjętej uchwały.

W ocenie skarżącego treść uchwały nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o tym, iż ewentualne działania powinny być zgodne z prawem i tylko takich działań uchwała dotyczy.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ nadzoru wskazał, że treść zaskarżonej uchwały może kreować błędne przekonanie tak samych radnych, jak i opinii publicznej o dopuszczalności stanowienia przez radę gminy kierunków w zakresie konkretnego nakazanego sposobu działania organu wykonawczego, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tak bowiem skonstruowana uchwała może nadto być uznana za wezwanie do podjęcia działań zmierzających do obejścia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie organu nadzoru podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze określone treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, czym naruszyła w stopniu istotnym powyższy przepis prawa. Kompetencja do stanowienia o kierunkach działania, jak była mowa o tym powyżej, nie oznacza przyznania uprawnienia dla rady gmin do zobowiązania wójta do konkretnego działania. Wytyczne redagowane w oparciu o ten przepis nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego, a nie innego, konkretnego sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta nie może więc nakazywać Prezydentowi podejmowania określonych działań w indywidualnych sprawach. Kwestionowana uchwała naruszała w tym względzie także przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wkroczenie w kompetencje należące do organu wykonawczego gminy.

Organ podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby uchwała "wskazała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta Miasta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy". Wymienione w treści uchwały zadania wchodzą w zakres kompetencji organu wykonawczego, a sposób ich realizacji należy do właściwości organów zarządzających placówkami ochrony zdrowia. Wbrew twierdzeniom skarżącego z treści ocenianej uchwały jednoznacznie wynika zapis wskazujący na wolę Rady Miasta Krakowa zobowiązania Prezydenta Miasta do powołania asystenta osoby niepełnosprawnej. W zapisach uchwały nie skoncentrowano się na określeniu zasadniczych priorytetów działania organu wykonawczego, ale narzucono Prezydentowi Miasta Krakowa określony, konkretny sposób działania. Powyższe potwierdzają szczegółowe zapisy zakwestionowanej uchwały, zwłaszcza użyte w niej kategoryczne sformułowania. W ocenie organu nadzoru sposób redakcji uchwały, jej treść merytoryczna oraz kategoryczne zwroty jednoznacznie wskazują, iż uchwała wykracza poza charakter uchwały kierunkowej, wkraczając zarazem w kompetencje organu wykonawczego.

Nie można zgodzić się z argumentacją jakoby okolicznością łagodzącą, tudzież broniącą legalność zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa miało być to, że uchwała ta została sformułowana w sposób warunkowy i z tego tytułu uznana została za "uchwałę warunkową". Wręcz przeciwnie, argumentacja ta w ocenie strony do skarżącej przeciwnej potwierdza także z tego tytułu niezgodność z prawem takiej uchwały.

Jak wynika z dalszych wywodów skargi, skarżący zdaje się wykluczać ocenę nadzorczą wojewody tego rodzaju uchwał, twierdząc, iż ocena legalności uchwał kierunkowych ma należeć jedynie do organu wykonawczego, bowiem wojewoda kwestionując tego rodzaju uchwały ingeruje w samodzielność organów gminy oraz wpływa na ich wzajemną relację. Przyjęte twierdzenia w ocenie strony skarżącej wprost naruszają konstytucyjną zasadę sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego oraz stoją w sprzeczności z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia art. 91 u.s.g., zgodnie z którym: "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. [...] 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.". Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003 r., sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu - przede wszystkim - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że uchwały tzw. kierunkowe, wydane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. są wyłączone z wyżej opisanego trybu nadzoru. Jako całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może bowiem doznawać ograniczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin, jako jednostek podstawowych - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie by się realizowała (por. wyrok TK z dnia 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU 1998, poz. 31). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przejawia się w ich odrębnej osobowości prawnej oraz w swobodzie wykonywania uprawnień podczas realizacji zadań publicznych. Przepis art. 165 Konstytucji RP przesądza, że jednostkom samorządu powinna być przyznana czynna legitymacja sądowa, a samodzielne jednostki samorządu terytorialnego muszą posiadać możliwość dochodzenia swych praw przed sądami. W przedmiotowej sprawie, w ramach ochrony samodzielności, Gmina złożyła skargę do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zaskarżona uchwała ustala kierunki działania Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych. Zasadniczym celem działań określonych w jej § 1 jest ustanowienie na terenie miejskich placówek ochrony zdrowia funkcji tzw. "asystenta osoby niepełnosprawnej", który ma być wybierany z dedykowanym numerem telefonu i adresem internetowym i w którego kompetencjach będzie organizowane wizyt pacjentom na terenie danej placówki zdrowia po uprzednim zgłoszeniu konkretnego zapotrzebowania.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Stanowienie o kierunkach działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta); por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1053/17, Lex nr 2466519.

Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Regulacja prawna art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Bd 1200/10 oraz NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 925/11, CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. (II GSK 3514/15, Lex nr 2404511), zgodnie z którym "Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. "uchwała kierunkowa" może wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu – jak już wyżej wspomniano - stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań. Powinny mieć one charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, a zatem powinny zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego.

Analiza treści zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie pozostawia wątpliwości, że na Prezydenta Miasta Krakowa został nałożony konkretny obowiązek – ustanowienia na terenie miejskich placówek ochrony zdrowia funkcji tzw. "asystenta osoby niepełnosprawnej". Określone zostały również kompetencje tego podmiotu oraz sposób jego działania.

Nadto należy podnieść, że pielęgnacja - jako wspieranie procesu leczenia, w tym: pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych, pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece, pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zmiana opatrunków, pomoc w użyciu środków pomocniczych i materiałów medycznych, przedmiotów ortopedycznych, a także w utrzymaniu higieny, pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia, pomoc w dotarciu do placówek rehabilitacyjnych mieszczą się w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507) oraz w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. (Dz.U. Nr 189, poz. 1598), które zostało wydane w oparciu o delegację art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały nie mogą wkraczać wprost w zakres realizacji celów i zadań mieszczących się w ramach kompetencji poszczególnych organów gminy.

Reasumując należy podnieść, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu o treści takiej, jaką ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.