Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1377/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art 11 a
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art 3 , 134 , 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 42
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art 2 , 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków- Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 23 marca 2017 r. nr XXVI/266/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Chełmek na rok 2017 I. stwierdza nieważność § 6 ust. 5 załącznika do Uchwały Nr XXVI/266/2017 Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 23 marca 2017 r. "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Chełmek na rok 2017"; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków-Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej Chełmek Nr XXVI/266/2017 z 23 marca 2017 roku, w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w roku 2017 w zakresie obejmującym treść:

§ 1 ust. 1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Chełmek na rok 2017 stanowiący załącznik do ww. uchwały dotyczącego zakresu obowiązywanie programu;

§ 2 Programu dotyczącego celów programu;

§ 3 Programu dotyczącego zadań programu;

§ 5 ust. 2 Programu dotyczącego opieki nad kotami wolno żyjącymi;

§ 5 ust. 3 Programu dotyczącego odławiania zwierząt bezdomnych w zakresie w jakim nie wskazano, że odławianie ma charakter stały albo okresowy;

§ 5 ust. 6 Programu dotyczącego usypiania ślepych miotów;

§ 6 ust. 5 Programu dotyczącego finansowania programu.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to:

- § 126 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) poprzez nieuchylenie uchwały z roku 2016;

oraz naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856) poprzez błędne wskazanie, że program ma zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych;

* - art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 5 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie;

* art. 11a ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 5 ust. 3 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, wskazania, czy odławianie zwierząt bezdomnych ma charakter stały czy okresowy;

- art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 5 pkt 6 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, warunków przeprowadzania zabiegów usypiania ślepych miotów;

* art. 11a ust. 5a ustawy o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 6 ust. 5 regulacji nakładających na właściciela zwierząt gospodarskich obowiązku pokrycia kosztów transportu tych zwierząt do gospodarstwa, ich utrzymania i leczenia;

* naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) w zw. z art. 11a ustawy

o ochronie zwierząt poprzez powtórzenie w § 3 Programu zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wyrażone w art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i przytoczył argumentację na poparcie zarzutów skargi. W szczególności podniósł, że Rada Miejska Chełmek w treści uchwały nie zawarła regulacji dotyczącej utraty mocy przez uchwałę dotyczącą przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2016. Zgodnie z § 126 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepisy aktu normatywnego powinny zawierać normę uchylającą inne rozporządzenie tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydał dany akt prawny. W omawianym przypadku podstawą wydania uchwały zawierającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Uchwała podjęta w 2016 roku, w tytule i przepisach nie określała czasu obowiązywania aktu prawnego, jedynie z treści załącznika, jakim jest Program informowały o roku, w którym realizowany jest program. Zgodnie z treścią przepisu art. 11a ust. 1 u.o.z. ustawodawca nałożył na organ stanowiący gminy obowiązek corocznego podjęcia uchwały w zakresie omawianego programu do dnia 31 marca. Nie można jednak przyjąć, iż uchwała zawierająca Program obowiązuje jedynie w danym roku kalendarzowym, np. do 31 grudnia 2016 r. Gdyby tak interpretować przepis, to w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2017 r. nie obowiązywałby żaden przepis podjętej uchwały. Z tego też względu należy przyjąć, że podjęta w omawianej materii uchwała obowiązuje do czasu uchwalenia nowej uchwały, co powoduje, iż organ stanowiący gminy powinien w postanowieniach tego aktu zawrzeć przepisy uchylające poprzednią uchwałę.

Prokurator wskazał, że treść § 1 ust. 1 Programu stanowi nieuzasadnioną modyfikację zakresu programu, albowiem bezpodstawnie rozszerzono zakres jego stosowania do wszystkich zwierząt domowych i gospodarskich przebywających na terenie Gminy Chełmek.

Z kolei regulacja § 5 ust. 2 Programu cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie określa w żaden sposób, jaki konkretnie podmiot będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy ani w jaki sposób koty wolno żyjące będą dokarmiane. Nie podano w nim także konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Ponadto za działanie mające na celu opiekę nad kotami wolno żyjącymi nie może być uznane poddanie ich sterylizacji. Tak skonstruowana regulacja nie może prowadzić do prawidłowej realizacji zadań określonych programem.

Kolejnym uchybieniem, zdaniem skarżącego, jest niewskazanie w regulacji dotyczącej odławiania bezdomnych zwierząt, czy wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, podczas gdy obowiązek taki wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 roku w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U.116.753) w związku z art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Obligatoryjnym elementem, który powinien zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności jest wskazanie regulacji dotyczących usypiania ślepych miotów. Zdaniem Prokuratora regulacja zawarta w § 5 ust. 6 Programu w zakresie usypiania ślepych miotów jest niewystarczająca. Brak jest innych regulacji dotyczących przeprowadzania tych zabiegów. Brzmienie przepisu art. 11a u.o.z. nie nasuwa żadnych wątpliwości, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji ww. zadań, w tym oprócz wspomnianych wyżej zadań w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, ich sterylizacji albo kastracji - także w zakresie usypiania ślepych miotów.

Odnosząc się do brzmienia § 6 ust. 5 Programu Prokurator podkreślił, że zgodnie z treścią art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt koszty realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina i ustawa nie przewiduje partycypacji innych podmiotów w tych kosztach. Brak jest zatem podstawy do zakładania obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją celów programu na inne podmioty niż gminne.

Prokurator zarzucił, także, że Rada Miejska Chełmek w § 3 Programu powtórzyła cele i zadania programu wskazane w art. 11a u.o.z., co narusza § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej.

Wreszcie, zdaniem prokuratora uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez rade gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Burmistrz Gminy Chełmek w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzut nieuchylenia uchwały z roku 2016 nie może zostać uwzględniony z uwagi na to, że zgodnie z art. 11a ust 1 ustawy o ochronie zwierząt podjęta uchwała obowiązuje od dnia jej uchwalenia w danym roku, nie później jednak niż do końca marca, do uchwalenia nowego Programu w terminie do końca marca następnego roku. Wskazanie w przepisie rocznego okresu obowiązywania uchwały przesądza, iż uchwała ta ma charakter czasowy, co do zasady na dany rok kalendarzowy, nie dłużej niż do czasu podjęcia nowej uchwały (tj. do 31 marca roku następnego). Już z samego przedmiotu uchwały, określonego w tytule: w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w roku 2017 wynika, iż program ten swoim okresem obowiązywania obejmował 2017 rok (podobnie w latach wcześniejszych), a więc brak jest przesłanek do umieszczenia zapisu dotyczącego uchylenia uchwały z lat wcześniejszych, co jest dokonane z mocy prawa, tj. na podstawie treści art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie wskazano konkretnej grupy zwierząt domowych. Potwierdzeniem tego zapisu jest również art. 4 pkt 16 w/w ustawy w którym zawarto definicję zwierząt bezdomnych. Zresztą z samego tytułu rozdziału nr 2 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że dotyczy on zwierząt domowych.

Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym niewskazania konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad wolno żyjącymi kotami. Wyjaśnił, że zgodnie z Programem, gmina zapewnia wolno żyjącym kotom schronienie w miejscach ich naturalnego bytowania przy współpracy z opiekunami społecznymi, zakupuje również karmę w celu ich dokarmiania, zapewnia pomoc weterynaryjną wszystkim rannym i chorym kotom dzięki podpisanej umowie z gabinetem weterynaryjnym. Podmiot ten jest wskazany w uchwale. Natomiast krąg osób będących społecznymi karmicielami może się w ciągu roku zmienić, dlatego bezzasadne jest wpisywanie do uchwały osób z imienia i nazwiska. Takie działanie w przypadku zmiany osoby powodowałoby każdorazowo konieczność zmiany uchwały. Podobnie w kwestii niewskazania czy odławianie zwierząt ma charakter stały czy okresowy. Określenie charakteru odławiana bezdomnych zwierząt swoje odzwierciedlenie znajduje w § 5 ust. 3 pkt a uchwały. Dotyczy realizacji tej usługi i wskazuje, że ujęcie bezdomnych zwierząt jest przeprowadzane po otrzymaniu zgłoszenia od pracowników Wydziału Architektury, Geodezji i Zasobów Komunalnych Urzędu Miejskiego w Chełmku w godzinach pracy Urzędu, w pozostałym czasie przez Policję. Odławianie zwierząt jest zatem przeprowadzane w sposób ciągły, 24 godziny na dobę, każdorazowo, gdy zachodzi taka potrzeba.

W przypadku zarzutu dotyczącego niewskazania warunków przeprowadzania zabiegów usypiania ślepych miotów organ zwrócił uwagę, iż w uchwale jest wyraźnie wskazane, że usypianie ślepych miotów jest przeprowadzane w schronisku dla bezdomnych zwierząt, z którym Gmina ma podpisaną umowę. Natomiast o przeprowadzeniu zabiegu usypiania ślepych miotów decyduje lekarz weterynarii, który je wykonuje, posiadając odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie i wykonując swoje obowiązki zgodnie z postanowieniami zawartej umowy. Co do sposobu przeprowadzenia określonych w umowie zabiegów decyduje zatem lekarz weterynarii, biorąc odpowiedzialność za prawidłowość przeprowadzonego zabiegu oraz dobór odpowiedniej metody zabiegu.

W stosunku do zwierząt gospodarskich Gmina Chełmek, w swoim programie wskazała gospodarstwo w celu zapewnienia miejsca i opieki zwierzętom gospodarskim jak wskazuje to ustawa o ochronie zwierząt. Zapisy przedmiotowej uchwały dotyczące kosztów utrzymania czy transportu zwierząt nie mają na celu przerzucania tych kosztów na podmioty inne niż gmina. Wiadomym jest, że w przypadku wyłapania zwierzęcia gospodarczego faktyczny koszt jego transportu lub leczenia pokrywać musi gmina. Biorąc jednak pod uwagę, że zwierzę takie posiada wartość rynkową, niegospodarnością ze strony Gminy byłoby przekazanie takiego zwierzęcia bezpłatnie pod opiekę podmiotu trzeciego. Ponadto w uchwale nie wskazano, że Gmina nie będzie pokrywała kosztów transportu lub leczenia zwierzęcia w przypadku gdyby jego sprzedaż nie była możliwa. Przedmiotowy zapis ma, więc na celu wskazanie, że gdyby zaistniała możliwość pozyskania środków na sprzedaż zwierzęcia to byłoby ona wykorzystana na cele związane z zabezpieczeniem dobrobytu zwierzęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Nr XXVI/266/2017 Rady Miejskiej w Chełmku z 23 marca 2017 roku, w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słomniki, opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 31 marca 2017 r. poz. 2228. Powyższy program został sformułowany w załączniku do ww. uchwały, stanowiącym immanentną część uchwały.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17). Pogląd, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, jest obecnie powszechnie i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.12. 2017 r. sygn. akt II SA/kr 1497/17).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8).

Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach, inną kwestią jest natomiast stopień szczegółowości uregulowań przyjętych w konkretnym programie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa art. 11a u.o.z., którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 u.o.z prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, a nie jedynie poprzestanie na ich wskazaniu, przy czym stopień tej konkretyzacji nie został określony. Uchwała podejmowana na podstawie kompetencyjnej określonej w treści art. 11 a u.o.z. i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania, szczególnie w sytuacjach, które tego wymagają jak np. wskazanie konkretne podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, jakkolwiek w cyt. przepisie art. 11 a u.o.z. wymóg wskazania konkretnego podmiotu odnosi się wprost jedynie do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich ( art. 11 a ust. 2 pkt. 7 ustawy). W odniesieniu do schroniska wymóg wskazania konkretnego schroniska można jednak wywieść z treści art. 11a ust. 2 pkt. 1, w którym mowa o zapewnieniu zwierzętom bezdomnych miejsca w schronisku , a także z treści art. 11 art. 4, który stanowi, że realizacja zadań, o których mowa w ust. 3-6 można zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko. Należy tez przyjąć iż programie mogą być wskazane inne podmioty, którym gmina powierza działania wskazane w programie, jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale.

W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale za istotne naruszenie prawa materialnego należy uznać uregulowanie zawarte w § 6 ust. 5 załącznika, zgodnie z którym kosztami transportu zwierząt gospodarskich do gospodarstwa oraz ich utrzymania i leczenia obciążono właściciela odbierającego zwierzę, wskazując nadto że mogą one być również pokryte ze sprzedaży zwierząt. W związku z powyższym należy wskazać na uregulowanie art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją ww. regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu, w tym kosztami odłowienia zwierzęcia, objęcia opieką weterynaryjną, przewiezienia i umieszczenia zwierzęcia w schronisku czy gospodarstwie rolnym. Z kolei, z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika wprost, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Przytoczone regulacje prawne przesądzają zatem o niedopuszczalności uregulowania zawartego w § 6 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, który nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale również jest sprzeczny z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona uchwała w części załącznika oznaczonej jako § 6 ust.. 5 rażąco narusza prawo.

Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że także w pozostałym zakresie objętym zarzutami skargi doszło do istotnego naruszenie prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie. I tak, odnosząc się do uchybienia wymogowi z przepisu § 126 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez niewskazanie, iż przestaje obowiązywać uchwala zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w gminie Chełmek za rok 2016 r. należy wskazać, że uchybienie to nie prowadzi do rażącego naruszenia prawa, gdyż uchwały zawierające ww. program są podejmowane na okres jednego roku, najpóźniej do 31 marca. Przedmiotowa uchwała została uchwalona w dniu 23 marca 2017 r., zawiera w tytule wskazanie roku na, który została uchwalona i została opublikowana w dniu 31 marca 2017 r. w Dz. U. Woj. Małopolskiego pod pozycją 2228, a nadto wskazano w niej w § 3, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Tym samym nie ulega wątpliwości, że z dniem wejścia w życie skarżonej uchwały przestaje obowiązywać uchwala za r. 2016 r.

Należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale zawarto wszystkie ww. obligatoryjne uregulowania dotyczące programu opieki na bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności. Zostały one zamieszczone w kolejnych paragrafach załącznika do niej, począwszy § 2 od § 8. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie w sposób wystarczająco szczegółowy wskazano sposób realizacji opieki nad wolno żyjącymi kotami (§ 3 ), wskazując m. in. że będą im stwarzane warunki bytowania w miejscu dotychczasowego schronienia (piwnice, budki) czy zapewnienie pomocy weterynaryjnej, sterylizacji i dokarmiania przez opiekunów społecznych. W § 4 wskazano, że sterylizacja lub kastracja będzie odbywać się w skonkretyzowanym schronisku i będzie wykonywana przez weterynarza po upływie 15 dni od przekazania ich do schroniska (§ 5 ust. 4), w § 5 ust. 4 skonkretyzowano sposób poszukiwania właścicieli zwierząt przebywających w schronisku dla bezdomnych zwierząt, a § 5 pkt 3 sposób wyłapywania zwierząt i przekazywania ich do schroniska ze wskazaniem konkretnych podmioty podejmujących działania w tym zakresie w zależności od potrzeb. Wobec powyższego kwestią sporną może być nie tyle to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ale czy regulacje zawarte w programie są wystarczające dla jego realizacji. W skardze zarzucono brak dostatecznych uregulowań natury przedmiotowej. Oceniając te zarzuty, wypada zauważyć, że w ocenie Sądu uregulowania zawarte w programie są uszczegółowione, także przez powiązanie ich ze wskazaniem skonkretyzowanych profesjonalnych podmiotów, które wykonują konkretne zadania związane z realizacją celów programu. Wskazano także na współpracę z organizacjami społecznymi (§ 4 ust. 4). Trzeba jeszcze raz zważyć, że ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie - zadania, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie określając konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie celowościowej czy szerzej ze względu na ich funkcjonalność, natomiast trudno je kwestionować z punktu widzenia legalności. W tym zakresie przekonujące są również wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o jak w sentencji.