Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 4, art. 148 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 37/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Lu 37/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Lublina postanowieniem z dnia 24 września 2013 r. odmówił wznowienia na wniosek J. L. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego "C" z parkingiem podziemnym wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznych, telekomunikacyjnych, wodno-kanalizacyjnej, hydrantowej, kanalizacji deszczowej, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej i instalacji zraszania; instalacji zewnętrznych: kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, elektrycznej zalicznikowej; dojściami oraz urządzeniem i zagospodarowaniem terenu (obsługa komunikacyjna zgodnie z pismem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], zatwierdzona decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], znak: [...]) na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w L.

Uzasadniając powyższe postanowienie, organ podał, że rozpatrywany wniosek J. L. został oparty o przesłanki wznowienia wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). W jego uzasadnieniu wnioskodawca zaznaczył, że o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu 30 kwietnia 2013 r. z otrzymanego od inwestora pisma z dnia 22 kwietnia 2013 r. J. L. nie brał udziału w postępowaniu, pomimo że budowa kilkukondygnacyjnego budynku wielorodzinnego (mieszkalno-usługowego) na nieruchomości oznaczonej nr [...] przy ul. [...] w L., bezpośrednio przyległej do jego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, będzie miała wpływ na jego interes prawny ze względu na oddziaływanie przestrzenne i użytkowe, obniżające jakość użytkową i wartość nieruchomości. Wnioskodawca podniósł również, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która to decyzja wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Lu 654/12.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ I instancji uznał, że wniosek J. L. o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu jednego miesiąca określonego w art. 148 § 2 k.p.a., biegnącego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Na podstawie oświadczenia kierownika budowy ustalono bowiem, że tablica, na której umieszczono informację dotyczącą kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. o pozwoleniu na budowę, została umieszczona w widocznym miejscu w sąsiedztwie nieruchomości J. L. w dniu 8 grudnia 2012 r. Ponadto, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia dowiedział się w innym postępowaniu administracyjnym. Informacja o tej decyzji zawarta była bowiem w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. przekazującym do Wojewody Lubelskiego odwołanie [...] Sp. z o.o. na decyzję Prezydenta Miasta Lublina rozstrzygającą o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] przy ul. [...] w L. w celu wykonania zabezpieczenia ściany garażu przy ul. [...]. Ww. pismo J. L. otrzymał w dniu 10 stycznia 2013 r., a zatem w tym dniu ostatecznie dowiedział się o kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Lublina. Wniosek o wznowienie postępowania (pismo z dnia 14 maja 2013 r. skierowane do Wojewody Lubelskiego) J. L. złożył natomiast dopiero w dniu 17 maja 2013 r.

Organ I instancji wyjaśnił równocześnie, że wprawdzie poprzedzająca kwestionowane pozwolenie na budowę decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Lu 654/12, jednakże wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co powoduje, że nie jest on prawomocny.

Wojewoda Lubelski w wyniku uwzględnienia zażalenia J. L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w całości uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Wojewody, ustalenia organu I instancji co do niezachowania przez wnioskodawcę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, były niewystarczające. Organ zwrócił uwagę na to, że informacja zamieszczona na tablicy informacyjnej zawierała treść niejednoznaczną i nieprecyzyjną. Tablica informowała bowiem o budowie zespołu mieszkaniowego z usługami i parkingiem podziemnym, podczas gdy powinna informować o budowie (jednego) budynku mieszkalno-usługowego ("C"). Wskazany na tablicy adres budowy (L., ul. [...] i ul. [...]) nie zgadzał się z prawidłowym(L., ul. [...] i [...]). Na tablicy, co mogło istotnie wprowadzić w błąd wnioskodawcę, została też przywołana wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] września 2012 r., a tylko dopisana informacja o decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., przy czym z oświadczenia kierownika budowy nie wynika, kiedy na tablicy nastąpiło uzupełnienie tej treści o dane dotyczące tej ostatniej decyzji. Wobec powyższego - w ocenie Wojewody - nie można przyjąć, że tablica informacyjna o budowie stanowiła już w dniu 8 grudnia 2012 r. źródło informacji o inwestycji realizowanej w oparciu o kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2012 r.

Organ zażaleniowy nie podzielił również stanowiska jakoby J. Landecki uzyskał dostateczną informację o spornej decyzji z pisma z dnia 8 stycznia 2013 r. Poza podaniem w tym piśmie znaku i daty wydanej decyzji, wskazaniem inwestora i zakresu robót objętych pozwoleniem na budowę, organ I instancji nie poinformował w nim bowiem, na jakich działkach będzie realizowana budowa. W konsekwencji w piśmie tym zabrakło informacji, że budynek mieszkalno-usługowy wielorodzinny będzie realizowany na działce nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką wnioskodawcy.

Skargę [...] Sp. z o.o. w W. na powyższe postanowienie Wojewody Lubelskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że stanowisko Wojewody Lubelskiego o konieczności wydania orzeczenia kasacyjnego w stosunku do poprzedzającego zaskarżone postanowienie postanowienia Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2013 r. należy uznać za uzasadnione. Zasadniczym ustaleniem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, kiedy J. L. dowiedział się o wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Jeżeli bowiem powzięcie widomości o tej decyzji nastąpiło już po dowiedzeniu się o treści powołanego wyroku (a ta okoliczność – jak wynika z akt sprawy II SA/Lu 654/12, z których Sąd przeprowadził dowód z urzędu – miała miejsce w dniu ogłoszenia tego orzeczenia, tj. 20 listopada 2012 r.), to również w przypadku powołanej przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., początek biegu terminu do złożenia podania o wznowienie – co do zasady związany z datą dowiedzenia się o okoliczności będącej podstawą wznowienia – w istocie łączyć należy z chwilą powzięcia wiadomości o wydaniu kwestionowanej decyzji.

Sąd przypomniał, że w dotychczasowym orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Za dowiedzenie się o decyzji nie można uznać powzięcia wiadomości wyłącznie o dacie jej wydania, numerze i sprawie, której dotyczy. Informacje te nie mówią bowiem wszystkiego o tym, co stanowi o jej najważniejszym elemencie - o rozstrzygnięciu. Odnosząc powyższe do przedmiotu sporu, Sąd I instancji wskazał, że nie zachodziły podstawy, by dzień, w którym J. L. dowiedział się o wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. utożsamiać z datą wywieszenia na terenie objętym inwestycji objętej tą decyzją tablicy informacyjnej, co miało miejsce w dniu 8 grudnia 2012 r. Tablica ta (jak wynika z załączonej do akt sprawy jej fotografii) nie zawierała bowiem wystarczających informacji o treści kwestionowanej decyzji, w tym o jej rozstrzygnięciu, podając jedynie jej numer i datę wydania, przy czym informacje te zostały na tablicy dopisane obok takich samych danych, z tym że odnoszących się do innej (wcześniejszej) decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] września 2012 r. Ponadto, niezależnie od zakresu informacji zawartych we wskazanej tablicy informacyjnej, zauważyć należy, że w toku postępowania J. L. w żaden sposób nie potwierdził, by w jakimkolwiek czasie przed złożeniem wniosku o wznowienie istotnie zapoznał się z jej treścią. Wywieszenie przez inwestora na terenie budowy tablicy informacyjnej tylko wtedy mogłoby natomiast świadczyć o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyby strona nie kwestionowała – poza samym faktem wywieszenia tablicy – również zapoznania się z informacjami na niej zawartymi (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1999 r. sygn. IV SA 1600/97, LEX nr 47922). Powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. jest bowiem takie, że do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji i udzielonym w niej pozwoleniu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006/5/133). Nie ma zatem podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2071/10).

W ocenie Sądu, błędne jest również przekonanie strony skarżącej, że o wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę wnioskodawca dowiedział się najpóźniej z pisma organu I instancji z dnia 8 stycznia 2010 r., doręczonego mu do wiadomości w dniu 10 stycznia 2013 r. w ramach postępowania w sprawie niezbędności wejścia wnioskodawcy na teren działki nr [...] przy ul [...] w L. w celu wykonania wzmocnienia ściany garażu przy ul. [...]. Na taką ocenę nie pozwala bowiem analiza treści tego pisma, które – zdaniem Sądu – nie zawiera wystarczających danych o kwestionowanym pozwoleniu na budowę. Wprawdzie pismo to przywołało znak, datę wydania oraz przedmiot tegoż pozwolenia, a także określało lokalizację objętej nim inwestycji, jednak skoro lokalizacja ta została określona tylko za pomocą danych adresowych, bez podania numerów działek, nie sposób uznać, by w przedmiotowym piśmie został zawarty taki zakres kwestionowanego rozstrzygnięcia, który bezspornie umożliwiał stronie, która nie brała udziału w postępowaniu, dowiedzenie się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Za takim stanowiskiem dodatkowo przemawia fakt, że powołane pismo z dnia 8 stycznia 2012 r. nie zawierało również danych o organie, który wydał sporne pozwolenie na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że jest to element istotny informacji pozwalającej zidentyfikować decyzję, której stronie nie doręczono i umożliwiającej sformułowanie żądania wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r. sygn. II OSK 714/08).

Sąd nie podzielił równocześnie stanowiska strony skarżącej, że nawet, gdyby jako dzień, w którym J. L. dowiedział się o decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 2012 r. o pozwoleniu na budowę uznać - zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy – dzień 30 kwietnia 2013 r., to i tak nie pozwalałoby to na stwierdzenie zachowania przez niego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, co miałoby wynikać z faktu, że wniosek w tym przedmiocie strona w istocie złożyła dopiero w piśmie z dnia 24 czerwca 2013 r., a nie – jak przyjęły organy – już w piśmie z dnia 14 maja 2013 r. W ocenie Sądu, organ II instancji, dokonując interpretacji treści żądania zawartego w piśmie z dnia 14 maja 2013 r., zasadnie zakwalifikował je jako wniosek o wznowienia postępowania zakończonego spornym pozwoleniem na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się do zarzutów skargi wskazujących, że Wojewoda Lubelski przy wydaniu postanowienia dopuścił się naruszeń art. 7 art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji na nierozpoznaniu istoty sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na istnieniu sprzeczności w uzasadnieniu wyroku w zakresie ustalonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie treści wniosku J. L. z dnia 14 maja 2013 r. i naprzemienne wskazywanie, że we wniosku tym J. L. powołał się na fakt uchylenia "spornego pozwolenia na budowę" (str. 13 uzasadnienia) lub na fakt uchylenia decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na budowę (str. 2 uzasadnienia);

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy postanowienia, pomimo wydania go z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. z uwagi na:

a) niedokonanie przez Wojewodę Lubelskiego oceny całokształtu materiału dowodowego i dokonanie oceny poszczególnych dowodów w sprawie w oderwaniu od pozostałych (uznanie, że tablica informacyjna zamieszczona na budowie oraz pismo z dnia 8 stycznia 2013 r. nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia, że J. L. dowiedział się o wszystkich istotnych elementach decyzji

b) niewyjaśnienie przez Wojewodę Lubelskiego stanu faktycznego sprawy ze względu na: (1) dokonanie interpretacji oświadczenia kierownika budowy znajdującego się w aktach sprawy niezgodnie z jego literalnym brzmieniem i stwierdzenie, że z oświadczenia tego nie wynika, kiedy na tablicy informacyjnej znalazła się informacja o prowadzeniu robót objętych pozwoleniem na budowę, mimo że oświadczenie to wyraźnie wskazuje na datę 8 grudnia 2012 r. jako datę, w której umieszczono informację o prowadzeniu robót na podstawie wymienionego pozwolenia na budowę; (2) ustalenie treści pisma z dnia 8 stycznia 2013 r. niezgodnie z jego literalnym brzmieniem i przyjęcie, że w piśmie tym nie wskazano lokalizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, podczas gdy lokalizację tę wskazano poprzez odwołanie do administracyjnego oznaczenia nieruchomości (ul. Północna 4); (3) nieprawidłowe ustalenie daty wydania decyzji Prezydenta Miasta Lublina zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej, tj. budynków wielorodzinnych A i B z usługami i parkingiem podziemnym wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych i zewnętrznych, dojść wraz z urządzeniem i zagospodarowaniem terenu inwestora, budowę dwóch gazdów oraz przebudowę hydrantów p.poż. na działkach nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w L. oraz na działkach [...];

c) przekroczenie przez Wojewodę Lubelskiego granic swobodnej oceny dowodów z uwagi na przyjęcie, że treść pisma z dnia 8 stycznia 2013 r. mogła wprowadzić w błąd J. L.;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Lubelskiego, mimo że zostało ono wydane na skutek niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej wniosku o stwierdzenie nieważności spornego pozwolenia na budowę, złożonego przez J. L. w dniu 14 maja 2013 r.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r., nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną, J. L. wniósł o uwzględnienie przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. II SA/Lu 1117/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powołanego wyżej przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał bowiem podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił też stan sprawy, oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił przy tym w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżone postanowienie Wojewody Lubelskiego nie narusza prawa, w szczególności dlaczego zarzutów powołanych w skardze spółki nie można uznać za uzasadnione. Wnoszący skargę kasacyjną naruszenie przez organ art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. powiązał w skardze z kilkoma ściśle określonymi przyczynami, w świetle których zaskarżone postanowienie miało naruszać powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił ocenę prawną, która zaznaczone w skardze wadliwości w wystarczający sposób rozważyła. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona jednocześnie wskazała, że nie podziela stanowiska jakoby istota zawisłej sprawy sprowadzała się do kwestii dochowania przez J. L. terminu wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, jak podał Sąd, albowiem istotą sprawy pozostawało "dokonanie [...] oceny, czy Postanowienie narusza przepisy prawa". Tego rodzaju rozróżnienie wprowadzone w skardze kasacyjnej doszukuje się jednak jedynie pozornej różnicy w przedstawionej kwestii dotyczącej zasad rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczyło oceny zastosowania w sprawie art. 148 § 2 k.p.a., przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadzając motywy wyroku do kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w istocie dokonał wnioskowanej przez spółkę oceny, czy zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. A więc przeprowadził kontrolę legalności działania organu administracji w sposób przewidziany przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie może budzić wątpliwości, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, odnosząc się do treści wniosku J. L. z dnia 14 maja 2013 r., omyłkowo wskazał na fakt, że przedmiotem wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Lu 654/12 była decyzja o pozwoleniu na budowę, a nie decyzja o warunkach zabudowy. Tego rodzaju błąd nie stanowi jednak zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. łączonego z istnieniem niedopuszczalnej "sprzeczności" w uzasadnieniu wyroku sądu w rozumieniu, jakie temu pojęciu należy nadawać przy ocenie prawidłowości konstrukcyjnej orzeczenia sądowego. Uwzględniając, że w poprzedzających to mylne wskazanie wyjaśnieniach Sąd w sposób prawidłowy podał czego dotyczyła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2012 r., niezamierzona niedokładność nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Jedynie na marginesie powyższego wyjaśnienia dostrzec należy, że tego rodzaju błędu technicznego nie ustrzegł się zresztą i wnoszący skargę kasacyjną, wskazał on bowiem na stronie drugiej sporządzonej skargi kasacyjnej, że rozważany w wyroku wniosek J. L. był z dnia 14 maja 2013 r., gdy tymczasem w dalszych wywodach skargi kasacyjnej (s. 5) została wskazana inna jego data (14 czerwca 2013 r.). Naczelny Sąd Administracyjny tej rozbieżności nie poczytuje za dowód zaistnienia "sprzeczności" w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwalającej na ustalenie istoty powoływanego w tym środku odwoławczym zarzutu, gdyż dostrzega, że – analogicznie jak to miało miejsce w odniesieniu do powołanego w zaskarżonego wyroku fragmentu uzasadnienia - oceniana drobna niedokładność ma niezamierzony charakter i nie powinno się z nią łączyć jakichkolwiek dalszych wniosków procesowych zmierzających do podważenia prawidłowości wyrażonego ogólnego poglądu, którego ta niedokładność jest nieistotną częścią.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, by zaskarżonemu wyrokowi przypisać również naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w sposób spójny i przekonujący przedstawił bowiem powody, które stały za zapatrywaniem, że daty dowiedzenia się przez J. L. o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2012 r. w rozumieniu, jakie temu pojęciu należy nadawać na tle interpretowanego art. 148 § 2 k.p.a., nie można odnosić tak do dnia ustawienia tablicy informacyjnej o prowadzeniu robót objętych pozwoleniem na budowę, jak też dnia doręczenia pisma Prezydenta Miasta Lublina z dnia 8 stycznia 2013 r.

Odniesienie się do powyższego zarzutu poprzedzić należy jednak pewnym ogólnym zastrzeżeniem. Ma ono związek z tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podjął próbę wykazania, że błąd jakiego dopuścił się Wojewoda Lubelski, a za nim Sąd I instancji w istocie rzeczy wynikał z odstąpienia od wymogu oceny poszczególnych zdarzeń mogących wpływać na wiedzę strony pominiętej w postępowaniu o wydaniu decyzji w sposób, jak to określa skarga kasacyjna, "komplementarny". Zdaniem skarżącej spółki, o ile bowiem z informacji zamieszczonej na tablicy informacyjnej J. L. mógł nie posiąść pełnej wiedzy o treści decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2012 r., o tyle po doręczeniu mu pisma z 8 stycznia 2013 r. wiedza ta uległa niejako "uzupełnieniu", przez co najpóźniej w dniu 10 stycznia 2013 r. rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Tak formułowane stanowisko nie może jednak zostać zaaprobowane, albowiem nie zostało ono połączone z przypisaniem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu popełnienia błędu w zakresie dokonywanej wykładni art. 148 § 2 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny można wywieść, że sformułowanie "dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji" Sąd I instancji łączy z dniem, w którym wnioskodawca powziął wiadomość o wydaniu decyzji, przy czym Sąd nie znalazł podstaw, by powzięciu wiadomości nadawać znaczenie inne aniżeli jednostkowe, a więc, by dopuścić możliwość utożsamiania go z pewnym procesem psychicznym, który zachodzi w psychice człowieka i na podstawie kolejnych zdarzeń faktycznych prowadzi do wyrobienia przez określony podmiot wystarczającej wiedzy o tym, że organ administracji w prowadzonym postępowaniu, w którym on nie uczestniczył, wydał decyzję administracyjną określonej treści. Naczelny Sąd Administracyjny w ramach sformułowanych podstaw skargi kasacyjnej, które nie objęły przyjętej przez Sąd wykładni zarzutem naruszenia art. 148 § 2 k.p.a., do przedstawionego zagadnienia interpretacyjnego odnieść się zatem merytorycznie nie może, co tym samym czyni powołaną przez spółkę kwestię braku komplementarnej oceny "źródeł informacji" nieuprawnioną.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że w zaskarżonym postanowieniu organ przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem z oświadczenia kierownika budowy z dnia 30 lipca 2013 r., w którym zawarta została informacja o dacie zamieszczenia na tablicy wyjaśnienia, że roboty budowlane odbywają się na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. (dzień 8 grudnia 2012 r.), Wojewoda Lubelski wyciągnął wnioski sprzeczne z jego treścią. Spółka wskazując, że Sąd pominął tenże zarzut, nie zwróciła jednak uwagi na to, że w odniesieniu do tejże kwestii (daty ustawienia tablicy informacyjnej) Wojewódzki Sąd Administracyjny wysunął dalej idące zastrzeżenie mające związek z niedopuszczalnością przyjmowania domniemania, że dzień ustawienia tablicy informacyjnej, niezależnie od treści, która na niej została zamieszczona, jest dniem, w którym wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa, Sąd wskazał, że tego rodzaju ustalenie jest uprawnione tylko wtedy, gdy strona nie kwestionuje – poza faktem wywieszenia tablicy informacyjnej – również faktu zapoznania się z jej treścią, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Z tego względu oświadczenie kierownika budowy, pomimo że odnosiło się do istotnej z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności, to jednak nie mogło mieć przesądzającego znaczenia dla ustalenia warunku nieuchybienia przez J. L. terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Znaczenia takiego nie miało też mylne podanie przez Wojewodę Lubelskiego we fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nieprawidłowej daty decyzji Prezydenta Miasta Lublina nr [...], gdyż okoliczność ta nie wpływała na ocenę, a tym bardziej wagę złożonego przez kierownika budowy oświadczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołał się do prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym określenie organu, który wydał określone rozstrzygnięcie, stanowi element istotny informacji pozwalającej zidentyfikować decyzję, której stronie nie doręczono, umożliwiający sformułowanie żądania wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r. sygn. II OSK 714/08). Zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazanie, zgodnie z którym dniem dowiedzenia się o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę nie może być data doręczenia pisma z dnia 8 stycznia 2013 r., albowiem pismo to nie wskazywało, jaki organ wydał ww. decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., musi być z tego względu traktowane jako wyciągnięcie poprawnego wniosku z przyjętego kierunku wykładni art. 148 § 2 k.p.a.

Ponieważ niesporne pozostaje, że w analizowanym piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. ten jego fragment, który nawiązywał do udzielonego spółce pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2012 r., nie określał organu, który wydał ww. decyzję, podważenie zajętego przez Sąd w wyroku poglądu mogło nastąpić jedynie poprzez wykazanie, że restryktywny kierunek nadawany wykładni art. 148 § 2 k.p.a. w przywołanym zakresie nie znajduje wystarczających podstaw w treści tego przepisu. Strona wnosząca skargę kasacyjną, pomijając zarzut przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 148 § 2 k.p.a., skupiła się na ogólnym dowodzeniu, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie może polegać na badaniu procesów percepcyjnych wnioskodawcy, albowiem musi być ono oceniane wyłącznie w oparciu o zobiektywizowane kryteria, nie dostrzegając jednak, że zagadnienie to lokuje się w pojęciu wykładni przepisu prawa, nie może zatem polegać na sprzeciwie względem ustaleń jakie w zakresie konsekwencji prawnych danego zachowania wynikają z przyjętego niepodważonego wyniku wykładni prawa.

Podobnie należy ocenić zarzut łączony z wadliwym ustaleniem przez Sąd I instancji treści pisma z dnia 8 stycznia 2013 r. w odniesieniu do odwołania się przez Prezydenta Miasta Lublina wyłącznie do administracyjnego oznaczenia nieruchomości (ul. [...]). Skarżąca spółka nie dostrzega, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzygał abstrakcyjnie ujętej kwestii tego, czy dopuszczalne, a jednocześnie wystarczające z punktu widzenia art. 148 § 2 k.p.a., jest poinformowanie określonego podmiotu o wydaniu pozwolenia na budowę poprzez wskazanie danych adresowych planowanego zamierzenia. Wymóg określenia lokalizacji inwestycji poprzez podanie numerów działek został zawężony wyłącznie do kontrolowanej sprawy, albowiem jego zasadność wyrażała się wyłącznie w skonkretyzowanej ocenie dotyczącej tego, czy wnioskodawca (J. L.) w oparciu o sporne pismo z dnia 8 stycznia 2013 r. posiadł wystarczające dane o kwestionowanym pozwoleniu na budowę. Skarżąca spółka, odwołując się do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.), trafnie wskazuje, że adres zamierzenia inwestycyjnego nie może być utożsamiany wyłącznie z numerami działek ewidencyjnych. Jednakże takie postawienie sprawy nie jest adekwatne o tyle, że nie można sytuacji procesowej uczestnika postępowania, któremu doręczana jest decyzja o pozwoleniu na budowę traktować jako tożsamej z pozycją podmiotu, którego źródłem dowiedzenia się o wydaniu decyzji nie jest czynność procesowa organu administracji publicznej (czynność doręczenia decyzji). Podmiot ten o zakończeniu postępowania administracyjnego określonym rozstrzygnięciem dowiaduje się w inny sposób, z tego względu wymóg bezspornego przesądzenia, że podmiot ten dowiedział się o wydaniu decyzji musi zakładać, że faktyczna wiedza tego podmiotu o decyzji może być oceniana wyłącznie w oparciu o skonkretyzowane okoliczności danej sprawy. W tych warunkach, w jednym przypadku podanie w piśmie danych adresowanych inwestycji może zostać uznane za wystarczające, w innym zaś nie będzie pozwalało na przyjęcie, że dotarcie określonego pisma do jego adresata rozpoczyna bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie dokonana przez Sąd I instancji całościowa ocena pisma Prezydenta Miasta Lublina z dnia 8 stycznia 2013 r. prowadziła do wniosku, że jego treść w wystarczający sposób nie ujawniała informacji o kwestionowanym pozwoleniu na budowę, co nakazywało uznać, że to stanowisko zajęte przez Sąd nie miało charakteru dowolnego, a przez to sprzecznego z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznaje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną błędnie przyjmuje, że organ orzekający w sprawie dokonał niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej podania J. L. z dnia 14 maja 2013 r. W świetle stawianego w powołanym piśmie zarzutu, którego treścią był m.in. brak udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta Lublina decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., organ prawidłowo przypisał temu podaniu charakter wniosku o wznowienie postępowania. Decydującego znaczenia nie można było w tym przypadku przypisać samemu żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji oraz powołaniu ogólnej podstawy wniosku (art. 156 § 1 k.p.a.). W wyroku z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. II OSK 823/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w postępowaniu administracyjnym za obowiązującą należy uznać zasadę, iż organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Tę zasadę ogólną należy również odnosić do podstawy prawnej wyznaczającej tryb postępowania, które ma zostać wszczęte w następstwie złożonego przez stronę wniosku. Wprawdzie wymóg przestrzegania zasady dyspozycyjności nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w żądanym przez stronę trybie, niemniej odnosi się do wyłącznie do sytuacji, gdy we wniosku strona domaga się w sposób skonkretyzowany i stanowczy tego rodzaju weryfikacji decyzji. W rozpoznawanej sprawie przypadek tego rodzaju jednak nie miał miejsca, albowiem z treści podania nie dało się wywieść, aby J. L., wbrew kodeksowemu charakterowi zarzucanych wadliwości, zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2012 r. W sytuacji, gdy wnioskodawca taką kwalifikację podania (wniosek o wznowienie postępowania) potwierdził dodatkowo w piśmie z dnia 24 czerwca 2013 r., wskazując na przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., jakie mają jego zdaniem zachodzić w sprawie, kierowany w stosunku do zaskarżonego wyroku zarzut, zgodnie z którym – wbrew powyższemu twierdzeniu strony - wnosiła ona o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2012 r., musi być uznany za oczywiście błędny.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.