Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 730/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. F. na informację Zarządu Województwa z dnia 17 września 2018 r. nr [....] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. F. (dalej: Wnioskodawca lub Skarżący), prowadzący Niepubliczne Przedszkole [...] w K., wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 03.01. Edukacja przedszkolna Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej: RPOWP) pt. "Przedszkole [...] miejscem rozwoju kompetencji kluczowych".

Pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę o wyniku oceny jego wniosku. Wskazano, że wniosek w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej spełnił kryteria wykonalności (część kryteriów skierowano do etapu negocjacji), a za kryteria strategiczne I stopnia uzyskał 97 punktów. Zgodnie z Regulaminem konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 nr [...] (dalej: Regulamin konkursu) negocjacje prowadzone są do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie – poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie oceny merytorycznej. W ramach konkursu alokacja wyczerpana została przez te wnioski o dofinansowanie, które uzyskały liczbę punktów przekraczającą 97 punktów. Tym samym wyczerpanie kwoty przeznaczonej na alokację wpłynęło na decyzję o nieskierowaniu przedmiotowego wniosku do etapu negocjacji.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. Skarżący złożył protest, w którym zakwestionował prawidłowość dokonanej oceny w zakresie następujących kryteriów strategicznych I stopnia wyrażonych w sekcjach A.2 – Potrzeba realizacji projektu – Problemy grupy docelowej; B.1 – Kompleksowość projektu – Zakres zadań; C.6 – ICT.

Pismem z dnia 17 września 2018 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała o nieuwzględnieniu protestu.

Wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 - dalej "ustawa wdrożeniowa"), celem procedury odwoławczej jest ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Według art. 55 pkt 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa 54 ust. 2 pkt 4 i 5, tj. w zakresie kryteriów, z których oceną Wnioskodawca się nie zgadza, ewentualnych zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem Wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania naruszenia takie miały miejsce.

Wniosek Skarżącego poddany został ocenie przez dwóch członków Komisji, z których jeden za spełnienie kryteriów strategicznych I stopnia przyznał 87 punktów, a drugi – 107 punktów. Organ stwierdził, że członkowie Komisji każdorazowo dokonują oceny w sposób autonomiczny, niezależny, co może skutkować różną oceną tych samych zapisów wniosku o dofinansowanie.

W odniesieniu do spornego kryterium A.2 organ wskazał, że stosownie do zapisów załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu - Katalogu kryteriów obowiązujących w konkursie (dalej: Katalog kryteriów), weryfikacji w ramach omawianego kryterium podlega istota i waga zidentyfikowanych problemów w powiązaniu ze specyficznymi cechami grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie w kontekście wskazanych danych i źródeł ich pochodzenia. Ponadto, według zapisów Katalogu kryteriów, Komisja, dokonując oceny spełnienia kryterium A.2, powinna przyznać 0 punktów - gdy wskazane w projekcie problemy grupy docelowej nie zostały zdefiniowane w sposób zrozumiały i precyzyjny (z uwzględnieniem potrzeb, oczekiwań uczestników projektu oraz barier, które napotykają uczestnicy) w kontekście możliwości zidentyfikowania na jego podstawie zakresu zadań, 1 punkt (pomnożony przez wagę punktową 5) – gdy większość wskazanych w projekcie problemów grupy docelowej zostało zdefiniowane w sposób zrozumiały i precyzyjny (z uwzględnieniem potrzeb, oczekiwań uczestników projektu oraz barier, które napotykają uczestnicy) w kontekście możliwości zidentyfikowania na ich podstawie zakresu zadań lub 3 punkty (pomnożone przez wagę punktową 5) - gdy wszystkie wskazane w projekcie problemy grupy docelowej zostały nazwane i opisane w sposób zrozumiały i precyzyjny (z uwzględnieniem potrzeb, oczekiwań uczestników projektu oraz barier, które napotykają uczestnicy) w kontekście możliwości zidentyfikowania na ich podstawie zakresu zadań.

Pierwszy Oceniający, do którego uwag Wnioskodawca odniósł się w proteście, w zakresie weryfikacji niniejszego kryterium, przyznając 5 punktów stwierdził, iż "w treści sekcji D.1 wniosku o dofinansowanie zagadnienie potrzeb potencjalnych członków grupy docelowej jest możliwe do odczytania w sposób pośredni na tle podanych danych obrazujących problem oraz skalę jego występowania, jednakże nie zawarto informacji, które obrazowały by ewentualne bariery uczestnictwa, przez co brak jest w niniejszym wniosku podstaw do przyznania maksymalnej liczby punktów w ramach rozpatrywanego kryterium". Oceniający uznał tym samym, iż jedynie większość wskazanych w projekcie problemów grupy docelowej zostało zdefiniowanych w sposób zrozumiały i precyzyjny (z uwzględnieniem potrzeb, oczekiwań uczestników projektu oraz barier, które napotykają uczestnicy) w kontekście możliwości zidentyfikowania na ich podstawie zakresu zadań.

Organ wskazał dalej, że stosownie do zapisów załącznika nr 9 do Regulaminu konkursu - Instrukcji wypełniania Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej: Instrukcja) nazwa i opis problemów grupy docelowej musi merytorycznie wynikać i odwoływać się do informacji zawartych w poszczególnych wierszach kolumny "Charakterystyka grupy docelowej" (w oparciu o kategorie specyficznych cech). Opis problemu musi koncentrować się wyłącznie na tych kwestiach, których źródło stanowią przypisane do niego informacje zawarte w opisie danej kategorii cech. Dodatkowo, według Instrukcji w ramach charakterystyki (opisu) problemu należy obligatoryjnie zdefiniować bariery, które napotykają uczestnicy projektu, wpływające negatywnie na ich sytuację, do których zniwelowania lub wyeliminowania ma doprowadzić ich udział w projekcie. W ramach uszczegółowienia opisu należy wziąć również pod uwagę czynniki, które obecnie zniechęcają lub uniemożliwiają zmianę i poprawę sytuacji osobom wchodzącym w skład grupy docelowej oraz wskazać ich potrzeby i oczekiwania, a tym samym określić jakiego rodzaju i zakresu pomocy wymagają uczestnicy projektu.

Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że Wnioskodawca powiązał z pierwszą grupą docelową projektu (dzieci w wieku przedszkolnym) trzy problemy, w ramach drugiej grupy docelowej (nauczyciele) zidentyfikował dwa istniejące problemy, zaś do trzeciej grupy docelowej (rodzice/opiekunowie prawni dzieci) przyporządkował trzy problemy. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, Wnioskodawca w żadnym ze wskazanych ośmiu problemów nie zdefiniował barier, które napotykają uczestnicy projektu, wpływających negatywnie na ich sytuację, do których zniwelowania lub wyeliminowania ma doprowadzić ich udział w projekcie, jak również nie określił wprost potrzeb i oczekiwań trzech grup docelowych projektu. Wnioskodawca w ramach charakterystyki problemów grupy docelowej wskazał jedynie szereg informacji obrazujących i opisujących każdy rozpoznany problem, skupił się na przyczynach jego powstania, ukazał skalę jego występowania i wymienił czynniki wpływające na jego istnienie. Brak jest natomiast w ramach charakterystyki tychże problemów, elementów obligatoryjnych, którymi to, zgodnie z wymogami Instrukcji, są bariery i ograniczenia, które napotykają uczestnicy projektu oraz ich potrzeby i oczekiwania, determinujące rodzaj i zakres pomocy, której wymagają. Wnioskodawca każdorazowo opisując zidentyfikowany problem, zasadniczy i przeważający nacisk położył na genezę danego zagadnienia oraz składowe omawianego problemu.

Zatem, według Instytucji Zarządzającej, niewłaściwe i zbyt daleko idące jest utożsamianie opisu barier, które napotykają uczestnicy projektu z charakterystyką przyczyn powstania danego problemu czy wymienianiem elementów, z których złożony jest dany problem.

Mając na uwadze powyższe, jak również fakt, iż przyznanie maksymalnej liczby punków byłoby możliwe jedynie wtedy, gdy dane kryterium wyboru spełnione zostałoby w całości, zaś w przypadku istniejących zastrzeżeń, gdy jednocześnie większa część danego kryterium wyboru została spełniona, możliwe jest wyłącznie przyznanie 1 punktu (pomnożonego przez wagę punktową 5), Instytucja Zarządzająca podtrzymała punktację przyznaną przez pierwszego Oceniającego członka Komisji.

W zakresie kryterium B.1 Instytucja Zarządzająca wskazała, że według zapisów Katalogu kryteriów ocenie podlega dobór działań w świetle zdefiniowanego problemu oraz ich wieloaspektowość i kompleksowość z punktu widzenia zdolności do jego skutecznego i trwałego rozwiązania. Komisja dokonując oceny spełnienia tego kryterium powinna przyznać 0 punktów - gdy zakres (rodzaj i charakter) udzielanego wsparcia nie jest adekwatny i dopasowany do potrzeb, barier i problemów uczestników projektu, a tym samym nie przyczyni się on do zniwelowania i/lub rozwiązania problemów grupy docelowej, 1 punkt (pomnożony przez wagę punktową 5) - gdy zakres (rodzaj i charakter) udzielanego wsparcia jest w większości adekwatny i dopasowany do potrzeb, barier i problemów uczestników projektu, a tym samym częściowo przyczyni się on do zniwelowania i/lub rozwiązania problemów grupy docelowej, lub 3 punkty (pomnożone przez wagę punktową 5) - gdy zakres (rodzaj i charakter) udzielanego wsparcia jest w pełni adekwatny i dopasowany do potrzeb, barier i problemów uczestników projektu, a tym samym w całości przyczyni się do zniwelowania i/lub rozwiązania problemów grupy docelowej.

Pierwszy Oceniający, w ramach weryfikacji niniejszego kryterium strategicznego I stopnia, przyznając 5 punktów stwierdził, iż "jak wskazano powyżej nie przedstawiono we wniosku informacji na temat występujących lub przynajmniej potencjalnie istniejących barier uczestnictwa, odnoszących się do zaplanowanej w projekcie grupy docelowej, co stanowi jeden z punktów odniesienia ocenianych w ramach rozpatrywanego kryterium. Brak jest więc możliwości przyznania ocenianemu projektowi maksymalnej puli punktów w ramach analizowanego kryterium".

Instytucja Zarządzająca nie znajdując podstaw do uwzględnienia protestu także i w tym punkcie, wyjaśniła, że specyfika oceny wniosków o dofinansowanie projektów w ramach EFS polega m.in. na analizie różnorodnych płaszczyzn projektu w kontekście wielokierunkowych kryteriów wyboru i założeń Programu. Tym samym, biorąc pod uwagę systematykę kryteriów oraz fakt, iż kryteria te są ze sobą przedmiotowo powiązane, niekiedy od siebie zależne, bądź stanowią warunek będący podstawą oceny przeprowadzanej w wielu różnych aspektach, należy uznać, iż uwagi Oceniającego w zakresie tak ujętych kryteriów mogą dotyczyć zbliżonych problemów, jednakże weryfikowanych pod różnym kątem. Zatem, w przypadku pojawienia się uchybienia w danym wniosku o dofinansowanie projektu, błąd ten będzie się powtarzał, w aspekcie przeprowadzanej oceny, w każdym kryterium, którego elementem weryfikacji jest obszar, w ramach którego zidentyfikowano dane uchybienie. Wobec powyższego, uchybienia Wnioskodawcy dotyczące potrzeb realizacji projektu w kontekście problemów grupy docelowej, które wskazane zostały przez Oceniającego członka Komisji w odpowiednich kryteriach umiejscowionych w KOM, mają również wpływ na weryfikację kryterium B.1 Kompleksowość projektu - Zakres zadań - tzn. zakresu wsparcia zaplanowanego w projekcie (działania i zadania w projekcie). Nie sposób bowiem ocenić zakresu wsparcia w całkowitym oderwaniu od wskazanych w projekcie problemów grupy docelowej.

Mając na względzie wykazane we wcześniejszej części (kryterium A.2 Potrzeba realizacji projektu - Problemy grupy docelowej) braki w zakresie bezpośredniego wskazania barier i potrzeb uczestników projektu, jak również w świetle definicji przedmiotowego kryterium odnoszącej się do wsparcia dopasowanego do potrzeb, barier i problemów uczestników, nie sposób uznać by niniejsze kryterium zostało spełnione w całości.

Reasumując, wobec braku podstaw do zmiany ww. oceny członka Komisji, biorąc pod uwagę przywołane wyjaśnienia, Instytucja Zarządzająca uznała, iż zarzuty proceduralne oraz merytoryczne przedstawione w proteście nie zasługują na uwzględnienie, zaś przyznana przez Komisję punktacja została podtrzymana.

Instytucja Zarządzająca nie podtrzymała natomiast oceny Komisji w zakresie kryterium C.6. Wskazała, że według zapisów Katalogu kryteriów przy ocenie tego kryterium weryfikacji podlega stopień, w jakim projekt w ramach realizowanego wsparcia zakłada wykorzystanie narzędzi ICT w procesie kształcenia kompetencji dzieci/doskonalenia kwalifikacji nauczycieli. Komisja dokonując oceny spełnienia tego kryterium powinna przyznać 0 punktów - gdy projekt nie zakłada wykorzystania narzędzi ICT w procesie kształcenia kompetencji dzieci/doskonalenia kwalifikacji nauczycieli, 1 punkt (pomnożony przez wagę punktową 2) - gdy projekt zakłada wykorzystanie narzędzi ICT w większości zadań obejmujących proces kształcenia kompetencji dzieci/doskonalenia kwalifikacji nauczycieli lub 2 punkty (pomnożone przez wagę punktową 2) - gdy projekt zakłada wykorzystanie narzędzi ICT we wszystkich zadaniach obejmujących proces kształcenia kompetencji dzieci/doskonalenia kwalifikacji nauczycieli. Obaj Oceniający przyznali w ramach oceny przedmiotowego kryterium 1 punkt (pomnożony przez wagę punktową 2), tj. po 2 punkty. Obaj Oceniający uznali, iż nie we wszystkich zadaniach, które są związane z procesem kształcenia kompetencji dzieci i doskonaleniem kwalifikacji nauczycieli zaplanowano zastosowanie narzędzi ICT.

Przeprowadziwszy analizę wniosku o dofinansowanie Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że Wnioskodawca przewidział w ramach realizacji Zadania 4 Zajęcia wyrównujące szanse rozwojowe Dz w OWP korzystanie z TIK. W ramach Zadania 4 Wnioskodawca zaplanował trzy podzadania, w tym Podzadanie 4.1 Glottodydaktyka, Podzadanie 4.2 Arteterapia oraz Podzadanie 4.3 Hipoterapia. Zgodnie z zapisami wniosku Wnioskodawca założył zarówno w ramach realizacji Podzadania 4.1, jak i Podzadania 4.2 korzystanie z technologii informacyjno - komunikacyjnych (z angielskiego Information and communication technologies) - dalej: TIK/ICT. Zatem, w ramach Zadania 4, ukierunkowanego, zgodnie z opinią pierwszego Oceniającego członka Komisji, na rozwój kompetencji dzieci, większość podzadań przeprowadzana jest z wykorzystaniem TIK, natomiast wyłącznie w podzadaniu 4.3 Hipoterapia, polegającego na rehabilitacji psychoruchowej dla dzieci z niepełnosprawnościami, nie zostało zaplanowane posługiwanie się narzędziami ICT. Zgodnie z definicją niniejszego kryterium, ilość przyznanych punktów w jego zakresie, zależy od faktu czy projekt zakłada wykorzystanie narzędzi ICT jedynie w większości czy we wszystkich zadaniach obejmujących proces kształcenia kompetencji dzieci. Stosownie do definicji "kompetencji" ujętej w zapisach załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu stanowią one wyodrębniony zestaw efektów uczenia się/ kształcenia. Opis kompetencji zawiera jasno określone warunki, które powinien spełniać uczestnik projektu ubiegający się o nabycie kompetencji, tj. wyczerpującą informację o efektach uczenia się dla danej kompetencji oraz kryteria i metody ich weryfikacji. Tym samym, w świetle powyższego oraz biorąc pod uwagę fakt, iż hipoterapii jako formy terapii psychoruchowej nie można w żaden sposób uznać za zadanie obejmujące proces kształcenia kompetencji dzieci, jak również okoliczność, iż w większości podzadań w ramach Zadania 4 wykorzystane zostaną narzędzia TIK, należy w ramach niniejszego kryterium uznać ocenę Komisji za niewłaściwą.

Konsekwentnie, podwyższono tym samym, w ramach procedury odwoławczej punktację przyznaną przez obu Oceniających w zakresie przedmiotowego kryterium z 1 punktu (pomnożonego przez wagę punktową 2) na 2 punkty (pomnożone przez wagę punktową 2) tj. z 2 punktów na 4 punkty. Zmianie uległa łączna liczba punktów przyznanych za spełnienie kryteriów strategicznych I stopnia z 97 punktów na 99 punktów. Pomimo to protest nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na fakt, iż ostatni wniosek o dofinansowanie projektu oceniony pozytywnie, znajdujący się na Liście ocenionych projektów z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu numer [...], zatwierdzonej uchwałą Zarządu Województwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr [...], otrzymał 99,75 punktu.

Skarżący wniósł na powyższą informację skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, polegające na błędnym i niczym niepopartym, dowolnym przyjęciu, że projekt skarżącego nie spełnia w pełni kryterium merytorycznego wskazanego w regulaminie konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla naboru [...] w części "A.2 Potrzeba realizacji projektu - Problemy grupy docelowej" oraz "B.1 Kompleksowość projektu -zakres zadań", co w efekcie przyczyniło się do przyznania przez Instytucję Zarządzającą 97 punktów za kryteria strategiczne I stopnia, skutkujące tym, że projekt skarżącego nie został zakwalifikowany do etapu negocjacji bowiem wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie, podczas gdy ostatnim wnioskiem, który został oceniony pozytywnie i został skierowany do etapu negocjacji był wniosek który otrzymał 99,75 punktów ;

art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie rozstrzygnięcia na podstawie niejasnych, nieprzejrzystych reguł wyboru projektów ustanowionych w Konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla naboru [...] a przez to wadliwą ocenę wypełnienia kryterium merytorycznego - "A.2 Potrzeba realizacji projektu - Problemy grupy docelowej" oraz "B.1 Kompleksowość projektu - zakres zadań";

art. 58 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez komisję odwoławczą, polegający na oparciu się na subiektywnych opiniach ekspertów, nie popartych żadnymi danymi, ekspertyzami, a przez to dowolną ocenę wypełnienia kryterium merytorycznego - "A.2 Potrzeba realizacji projektu - Problemy grupy docelowej" oraz "B.1 Kompleksowość projektu - zakres zadań".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. Skarżący podniósł dodatkowo, że nierzetelność oceny w niniejszej sprawie potwierdza przyznanie Skarżącemu maksymalnej ilości punktów w konkursie dotyczącym dofinansowania żłobka, w którym to Skarżący przedstawił kryteria projektu analogicznie jak w konkursie, którego dotyczy niniejsza sprawa.

Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd oddalił wniosek Skarżącego o zażądanie od organu złożenia pełnej dokumentacji konkursu dotyczącego żłobka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa").

Ustawa wdrożeniowa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). W treści art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca przewidział, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym oraz pozakonkursowym. W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i:

1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo

2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1.

Ustawodawca w treści art. 41 ustawy wdrożeniowej wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepis art. 41 ust. 2 tej ustawy reguluje zakres regulaminu konkursu i przewiduje, że określa on m.in.: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy (pkt 10).

Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą albo pośredniczącą – jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Kontrolując zgodność z prawem wydanej przez instytucję pośredniczącą oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

W orzecznictwie podkreśla się, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca zatem przystępując do konkursu, winien znać w pełni jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek poszczególnych kryteriów dopuszczających, zasadniczo obciążają stronę wnioskującą.

Zauważyć należy, że zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów jest ograniczony. Rola sądu sprowadza się do zbadania czy zaskarżone rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej zostało wydane po uprzednim przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania, w tym w zgodzie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4048/17 "określone w art. 37 ust. 1 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zasady ogólne, sprowadzające się do stwierdzenia, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości. Zasady te dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji".

W orzecznictwie podnosi się również, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt I SA/Go 438/17).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził nieprawidłowości. Sposób w jaki została przeprowadzenia ocena wniosku Skarżącego zarówno na pierwszym etapie oceny merytorycznej przez ekspertów, jak i przy rozstrzygnięciu protestu, spełniała wszystkie wymogi ustawowe, co oznacza, że została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, stosownie do zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Stosownie do zapisów załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu - Katalogu kryteriów obowiązujących w konkursie, weryfikacji w ramach kryterium A.2 "Potrzeba realizacji projektu", podlega istota i waga zidentyfikowanych problemów w powiązaniu ze specyficznymi cechami grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie w kontekście wskazanych danych i źródeł ich pochodzenia. Zgodnie natomiast z Instrukcją, w ramach charakterystyki (opisu) problemu należy obligatoryjnie zdefiniować bariery, które napotykają uczestnicy projektu, wpływające negatywnie na ich sytuację, do których zniwelowania lub wyeliminowania ma doprowadzić ich udział w projekcie.

Skarżący błędnie wywodzi, że zgodnie z Instrukcją, "bariera=problem". Taki wniosek z przytoczonej treści opisu omawianego kryterium nie wynika. Przeciwnie, w dokumentach dotyczących konkursu oba pojęcia występują niezależnie od siebie, a nie zamiennie. Problem jest tez niewątpliwie pojęciem szerszym, jako trudna sytuacja, z której należy znaleźć jakieś wyjście. Natomiast bariera to przeszkoda, która uniemożliwia bądź utrudnia rozwiązanie problemu, i której usunięcie rozwiązanie tego problemu ułatwi.

W ocenie Sądu wymieniony opis wskazanego kryterium w powiązaniu z treścią Instrukcji spełnia wymóg jasności i przejrzystości reguł wyboru projektów, co czyni zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nieuzasadnionym.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ust. 2 ww. ustawy poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku. Zarzut ten skarżący oparł na założeniu, że opis problemu oznacza jednocześnie opis istniejących barier, co jak wskazano wyżej było nieuprawnione. Zasadnie organ uznał, że opisanie genezy danego problemu i jego składowych, nie może być utożsamiane z opisem barier. Z tego względu brak było podstaw do podważenia oceny projektu w zakresie omawianego kryterium. Wyjaśnienia organu w zakresie zajętego stanowiska są logiczne, odnoszą się do zapisów wniosku jak i dokumentów mających zastosowanie w sprawie oraz dowodzą wnikliwej analizy zarzutów. Sąd nie dostrzega błędów tej oceny, która pozwoliłaby na jej podważenie.

Odnośnie zarzutu skarżącego, w ramach którego akcentuje on rozbieżność w ocenie sporządzonej przez obu oceniających, skutkującą dziesięciopunktową różnicą w ramach przyznanej punktacji, należy zauważyć, że rozbieżność ocen ekspertów sama w sobie nie ma charakteru dyskwalifikującego, gdyż oceniający mają swobodę tej oceny wedle posiadanej wiedzy i doświadczenia. Dowolna natomiast ocena byłaby wówczas, gdyby pozostawała w sprzeczności z obowiązującymi uregulowaniami, logiką, wiedzą, zasadami doświadczenia życiowego, gdyby jasno nie wyjaśniała przesłanek. Taka sytuacja w sprawie nie zaistniała. O braku obiektywizmu oceniającego nie świadczy też fakt, że nie poparł on swojego stanowiska żadnymi danymi czy ekspertyzami, jak wskazuje skarżący w skardze, bowiem stwierdzenie, że opisując we wniosku problem skarżący pominął obligatoryjny element w postaci barier, jakie napotykają uczestnicy projektu, tego rodzaju wsparcia nie wymaga. Sprowadza się ono do prostego porównania opisu kryterium z treścią wniosku.

Powtórzyć należy także, że przystępując do konkursu beneficjent zna jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Zgłaszając wniosek zgodnie z tymi zasadami, uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące oceny kryterium B.1 "Kompleksowość projektu". Oceniający przyznał w tym kryterium 5 punktów, uznając, że "zakres (rodzaj i charakter) udzielanego wsparcia jest w większości adekwatny i dopasowany do potrzeb, barier i problemów uczestników projektu, a tym samym częściowo przyczyni się on do zniwelowania i/lub rozwiązania problemów grupy docelowej". Uzasadniając tę ocenę, oceniający wskazał, że nie przedstawiono we wniosku informacji na temat występujących lub przynajmniej potencjalnie istniejących barier uczestnictwa, odnoszących się do zaplanowanej w projekcie grupy docelowej, co stanowi jeden z punktów odniesienia ocenianych w ramach rozpatrywanego kryterium. Brak jest więc możliwości przyznania ocenianemu projektowi maksymalnej puli punktów.

Opis wskazanego kryterium wyraźnie odwołuje się do "potrzeb, barier i problemów uczestników projektu", nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że nieprzyznanie przez oceniającego maksymalnej ilości punktów z uwagi na brak informacji o występujących lub potencjalnie istniejących barierach świadczy o nierzetelności dokonanej oceny. Zasadnie organ rozpatrując protest wskazał, że biorąc pod uwagę systematykę kryteriów oraz fakt, że kryteria te są ze sobą przedmiotowo powiązane, ten sam brak czy błąd we wniosku może skutkować utratą punktów w ramach różnych kryteriów, których elementem weryfikacji jest obszar, w ramach którego zidentyfikowano dane uchybienie. Brak jest więc podstaw do podważenia dokonanej oceny spełnienia tego kryterium, została ona bowiem rzetelnie uzasadniona.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego na rozprawie argumentu odwołującego się do wyników konkursu dotyczącego dofinansowania żłobka, w którym to konkursie skarżący przedstawił kryteria projektu analogiczne jak w konkursie, którego dotyczy niniejsza sprawa, należy podkreślić, że wynik oceny innych projektów pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie jest bowiem uzasadnione domaganie się, żeby w ramach niniejszego postępowania dokonywać weryfikacji innych ocenionych w ramach konkursu wniosków o dofinansowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "nawet gdyby w ocenie tego porównywanego wniosku nie dostrzeżono wady analogicznej jak we wniosku skarżącej, o ile tam taka wada istniała, popełnienie błędu w ocenie jednego wniosku nie może prowadzić do tolerowania takiego samego błędu w ocenie innych wniosków" (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 900/10). W orzecznictwie słusznie zwraca się także uwagę na to, że skoro przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to "właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza nie dość, że związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją, to również i to, że poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji." (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., I GSK 1854/18).

Z powyższych względów Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o zażądanie od organu złożenia pełnej dokumentacji konkursu dotyczącej żłobka, dokumentacja ta bowiem nie mogła podlegać badaniu w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.