Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 301/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 10 lutego 2022 r. skarżąca, małoletnia P. M. reprezentowany przez matkę (dalej zwana "matką skarżącej") wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. o objęciu ją kwarantanną i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z akt sprawy wynika, że małoletnia skarżąca została objęta kwarantanną w okresie od 22 do 29 lutego 2022 r., o której jej matka dowiedziała się przez dziennik elektroniczny w systemie "VULCAN" od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w D.

Pismem z 23 stycznia 2022 r. adresowanym do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej wezwała organ do doręczenia decyzji o skierowaniu na kwarantannę celem umożliwienia jej zaskarżenia oraz do udzielenia wyjaśnień poprzez odpowiedź na 8 pytań dot. okoliczności faktycznych sprawy, w tym np. dochodzenia epidemiologicznego, rodzaju choroby będącej przyczyną kwarantanny, kiedy i u kogo stwierdzono objawy choroby, kontaktu jej dziecka z osobą zakażoną itd. (pismo w aktach administracyjnych sprawy).

W jego treści podniosła m.in., że zgodnie z art. 33 ust. 1 obowiązek określony w art. 5 ust. 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może być nałożony tylko decyzją administracyjną. Podobnie jest w przypadku art. 33 ust. 3a pkt 1 ustawy. Z art. 33 ust. 3a pkt 3 wynika, że decyzje przekazane w inny sposób niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Zwróciła również uwagę, że 22 stycznia 2022 r. na dziennik elektroniczny w systemie "VULCAN" została wysłana ogólna informacja od Dyrektora Szkoły o nałożonej kwarantannie decyzją PPIS. Jednak brak było informacji komu wyszedł test pozytywny, kiedy, gdzie i na jaką chorobę. Brak było również informacji bezpośredniej, że to jej córka Paulina ma być poddana kwarantannie.

Za rażące naruszenie jej praw uznała również zaniechanie organu w poinformowaniu jej o przysługujących jej uprawnieniach odwoławczych od "decyzji" organu w materii pozbawienia wolności jej dziecka. Wskazała na wadliwość § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861), który w sposób niedopuszczalny wskazuje na możliwość nie wydania decyzji administracyjnej pozbawiającej wolności obywatela RP.

Zakwestionowała zasadność nałożenia kwarantanny stwierdzając, że zakażenie Sars-Cov2 nie zostało uwzględnione wśród chorób zakaźnych wymienionych w załączniku nr 2 do ustawy, nie stanowi również choroby szczególnie niebezpiecznej o wysokiej śmiertelności. W związku z tym wyraziła pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów nie istnieje możliwość skierowania obywatela RP na kwarantannę z powodu podejrzenia narażenia na zakażenie wirusem Sars-Cov2. Końcowo oświadczyła, że do momentu uzyskania wyjaśnień jej rodzina nie będzie się stosowała do "wytycznych" i żąda dopuszczenia dziecka do gwarantowanej mu edukacji i zaprzestania bezprawnego naruszania wolności osobistej.

W odpowiedzi z 26 stycznia 2022 r. organ powołał się na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) wskazując, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych informację o objęciu kwarantanną umieszcza się w systemie teleinformatycznym a decyzji inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

W skardze na czynność o objęciu kwarantanną, skarżąca reprezentowana przez matkę wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie zwrotu kosztów.

Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r., które wymagają dla objęci danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej przez brak wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r. wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącej wolność osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji;

- naruszenie art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz domniemywanym "kontakcie" małoletniej skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o rzekomej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego, w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis;

- naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych z 5 grudnia 2008 r. przez zastosowanie najbardziej dla małoletniej skarżącej dolegliwego środka, tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem i co jest stałą, naganną praktyką tut. organu.

W uzasadnieniu skargi matka strony stwierdziła, że o kwarantannie, jakiej zostało poddane jej dziecko od 22 do 29 lutego 2022 r. dowiedziała się za pośrednictwem dziennika elektronicznego w systemie "VULCAN" od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w D.. Podkreśliła, że była to jedyna informacja. Nie otrzymała jej również na Internetowym Koncie Pacjenta. Informacja ta pojawiła się dopiero 28 lutego 2022 r. czyli dzień przed końcem kwarantanny. Ponadto poinformowała, ze Funkcjonariusze Policji podczas wizyty 25 stycznia

2022 r. również nie posiadali decyzji, twierdząc, ze dostają gotową listę osób.

Podniosła, że do dnia sporządzenia skargi (10 lutego 2022r.) w stosunku do jej córki nie wydano decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny.

Stwierdziła, że najprawdopodobniej wynika to z zastosowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r. (dalej też: "rozporządzenie"), który stanowi, że w razie objęcia danej osoby kwarantanną: "Decyzji nie wydaje się".

Wskazany wyżej w pkt 2 przepis rozporządzenia jest jednak sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 2008 r. (dalej też: "ustawa o chorobach zakaźnych"), kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP.

Przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowych dla Rady Ministrów, bo żaden przepis znowelizowanej ustawy o chorobach zakaźnych nie zezwolił na wyłączenie w rozporządzeniu - formy decyzji administracyjnej dla nakładania kwarantann.

Dlatego niniejszy Sąd, rozpoznając sprawę, powinien odmówić jego zastosowania, przy ocenie legalności objęcia córki skarżącej kwarantanną - analogicznie jak postępują już sądy administracyjne, w odniesieniu do przepisu par. 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czyli kwarantann dla osób przekraczających granicę państwową (vide: np. wyrok NSA z 19.10.2021 r., sygn. akt II GSK 663/21).

Na uzasadnienie powyższego, wskazała, że art. 34 ust. 2 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej.

Teza ta znajduje oparcie w samej treści art. 34 ust. 2 ustawy: "Osoby, które były narażone... lub pozostawały w styczności ze źródłem...podlegają obowiązkowej kwarantannie... jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej". Powyżej zacytowany przepis musi być jednocześnie rozumiany:

- w świetle zasady załatwiania spraw administracyjnych tj. dotyczących skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec oznaczonych osób, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 par. 1 k.p.a.), chyba że wyraźny przepis k.p.a. (ustawy) stanowi inaczej;

- zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich "orzeczeń i decyzji" (art. 78 Konstytucji).

Po drugie, wniosek prezentowany tutaj ma bezpośrednią podstawę w pozostałych przepisach ustawowych, odnoszących się właśnie do zwalczania chorób zakaźnych (w brzmieniu na dzień zdziałania zaskarżonych czynności).

Z art. 33 ust. 1 ustawy wprost wynika, że m.in. na: "osobę podejrzaną o zakażenie", którą definiuje się jako: "osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia" (art. 2 pkt 21 ustawy), mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie.

Nietrudno dostrzec, że odnosi się to sytuacji z art. 34 ust. 2 ustawy oraz stanu faktycznego, jaki zaistniał w sprawie.

Po trzecie, tak samo postrzega te regulacje doktryna prawa:

- "Zgodnie z art. 34 ust. 2 ZapobChoróbU, podleganie obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu jest uwarunkowane rozstrzygnięciem organów inspekcji sanitarnej. Omawiany przepis odnosi się do decyzji wydawanej na podstawie art. 33 ust. 1 ZapobChoróbU, której nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na wyraźne zastrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wydania stosownej decyzji administracyjnej, nie może być mowy o powstaniu ww. obowiązków z mocy samego przepisu ustawy" (zob. K. Sałbut w: Leszek Bosek (red.) Ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz. Warszawa 2021 r., wyd. C.H. Beck, s. 551, uwaga 1 - do art. 34 ust. 2 ustawy, podkr. własne; dr J. Piecha w tym samym komentarzu na s. 503 i n.).

Na takie rozumienie ustawy o chorobach zakaźnych wskazuje też stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępne na stronie Rzecznika od 29 października 2020 r. (https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/rpo-przedstawia-mz-problemy-obywateli-z-kwarantanna): "...Według ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstanie tego obowiązku uzależnione jest od reakcji służb sanitarnych i medycznych oraz wydania urzędowego aktu potwierdzającego ten obowiązek. Z ustawy wynika zatem że:

- do objęcia obowiązkową kwarantanną konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Inspekcję Sanitarną; - o wydaniu decyzji o obowiązku kwarantanny pracownik Inspekcji Sanitarnej może zawiadomić m.in. w formie "ustnej" (np. przez telefon); (...) - osoba taka ma fizycznie otrzymać dokument decyzji, kiedy to tyko będzie możliwe."

Po czwarte, przed datą wejście w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, na jakie powołują się teraz nagminnie organy inspekcji sanitarnej - inspekcja sanitarna nie miała wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych konieczna jest decyzja administracyjna. Decyzje te były zaskarżane w toku instancji, a następnie kontrolowane przez sądy.

Tytułem przykładu podała orzeczenia sądów, gdzie poddano kontroli takie decyzje administracyjne o nałożeniu kwarantanny, już po ogłoszeniu "stanu epidemii", wywołanej wirusem Sars-cov-2: wyrok WSA w Gliwicach z 27 listopada 2020 r. (sygn. III SA/GI 467/20); wyrok WSA w Gliwicach z 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt III SA/GI 514/20).

Po piąte, żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

Przepis par. 5 ust. 1 rozporządzenia, co najmniej w zakresie w jakim stanowi, że: "Decyzji nie wydaje się" - wydany został więc bez podstawy ustawowej (właściwej delegacji).

Takie działanie musi spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do kwarantann dla osób przekraczających granice RP (vide: np. wyrok WSA w Krakowie z dn. 7.06.2021, sygn. akt III SA/Kr 1138/20. wyrok NSA z dn. 8.09.2021 II GSK 602/12).

Również w tym wypadku godzi to wszak w wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 Konstytucji RP), choć sprzeczność aktu wykonawczego z ustawą, polega w niniejszym przypadku na sprzeczności trybu nakładania kwarantanny a nie jej przesłanek (jak w przypadku kwarantanny dla osób przekraczających granice).

Reasumując: Kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna była zostać nałożona w formie decyzji, a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej - to doszło do naruszenia prawa.

5. Nie bez znaczenia dla sprawy są też tu inne przepisy Konstytucji RP.

Nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny tj. zakazu opuszczania określonego miejsca jest jednoznaczne z "pozbawieniem wolności" bez wyroku sądowego, w znaczeniu nadanym temu przez art. 41 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje dotyczące tej materii muszą zatem sprostać standardowi ochrony praw obywatela określonym normą art. 41 ust. 2 Konstytucji RP. Zob. np. S. Trociuk w: S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii". Warszawa 2021 r. s. 46 u dołu. T. Sroka w: "Prewencyjne pozbawienie wolności. Kraków 2021. s. 456".

Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie przewidzianego w Konstytucji RP stanu nadzwyczajnego, to nie ma żadnego prawno-konstytucyjnego, ani merytorycznego powodu (bo brak w Polsce badań potwierdzających efektywność stosowania kwarantann) dla niezastosowania przywołanych standardów, celem oceny (nie)legalności pozbawienia skarżącej wolności osobistej.

Tym bardziej, że powołanym na wstępie rozporządzeniem Rady Ministrów odmówiono obywatelowi nawet możliwości poddania kontroli instancyjnej, zasadności zastosowania takiego, drastycznego środka prawnego.

6. Niezależnie od powyższego, organ naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bo w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej.

Zgodnie z bezwzględnie wiążącą normą ustawową art. 32 ustawy "epidemicznej", otrzymane informacje o osobach wskazanych jako "kontakt" - organ zobowiązany był natomiast samodzielnie zweryfikować i ocenić merytorycznie, w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby ryzyka rozprzestrzeniania przez nią zakażenia lub choroby zakaźnej. Tego jednak organ także zaniechał, co skutkowało również z tej przyczyny, wadliwym objęciem syna skarżącej kwarantanną.

7. Organ nie dokonał także analizy wybranego środka, mimo iż był do tego zobowiązany, a zastosował mechanicznie najdalej idące ograniczenie wolności - kwarantannę, podczas gdy norma ustawowa z art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych - wyraźnie nakazuje każdorazowo dokonać wyboru, między kwarantanną, a nadzorem epidemiologicznym, czego nawet powołane i krytykowane tu przepisy rozporządzenia Rady Ministrów nie wykluczyły.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m.in.:, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.). Podkreślił, że w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone dochodzenie. W wyniku przeprowadzonego dochodzenia Inspektor sanitarny informuje dyrektora szkoły o przypadkach zakażenia COVID-19 potwierdzonych dodatnim testem oraz przeprowadza w szkole wywiad epidemiologiczny służący zgromadzeniu informacji o osobach, które mogły mieć styczność z zakażonym dzieckiem lub pracownikiem szkoły. Dyrektor szkoły, w porozumieniu z państwowym inspektorem sanitarnym przygotowuje listę osób, które potwierdziły styczność z osobami zakażonymi COVID-19.

Ponadto poinformował, że informacja o zachorowaniu wśród uczniów lub personelu, może pochodzić od lekarza ale –w zależności od sytuacji – również od rodziców lub pełnoletniego ucznia, dyrektora szkoły, placówki lub innego pracownika szkoły, którzy uzyskali informację o zachorowaniu. Informacja taka podlega weryfikacji i ocenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329) – dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W badanej sprawie kwarantanna została nałożona na skarżącą w trybie czynności materialno – technicznej, o której jego przedstawicielka ustawowa – matka została powiadomiona przez elektroniczny dziennik "VULCAN".

Na wstępie wskazać należy, że skarga na czynność objęcia kwarantanną jest dopuszczalna. Stanowi ona bowiem czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20; WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., V SA/Wa 2022/21, - dostępne w cbosa; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.) - dalej powoływana jako ustawa lub ustawa epidemiczna, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy).

Pojęcie kwarantanny definiuje art. 2 pkt 12 ustawy wskazując, że jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym kierowania na kwarantannę.

Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a ustawy dodany z dniem 1 kwietnia

2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

W ocenie Sądu przytoczony przepis - wprost posługujący się pojęciem decyzji - nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza jej treść (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha (w:) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Stosownie do art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Jak zauważono w wyroku NSA z 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy.

W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu.

Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Sąd orzekający podziela stanowisko sądów administracyjnych, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny.

Zakres regulacji aktu wykonawczego określa art. 92 Konstytucji. Według tego przepisu, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Odnosząc te regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że omawiane rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861) zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46a ustawy epidemicznej. Natomiast art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy określał rodzaje ograniczeń i obowiązków, jakie mogą być nim wprowadzone. Nie przewidywał natomiast możliwości odstąpienia w rozporządzeniu od decyzyjnego trybu nakładania przewidzianych w ustawie ograniczeń.

Pierwszy z powołanych przepisów upoważniał bowiem Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

– mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy).

Natomiast stosownie do art. 46b pkt 5 ustawy, w rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie może być wprowadzone w akcie niższego rzędu, niż ustawa. Sąd podziela tym samym stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od trybu przyjętego w samej ustawie, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas w ustawie epidemicznej, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Drugim istotnym aspektem sprawy jest, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi władczą ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji - ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Natomiast art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP).

Oznacza to, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10).

Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 Konwencji).

W obu ww. przypadkach zastosowania środka skutkującego faktycznym pozbawieniem wolności musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz).

Należy też zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Istotne jest także - co podkreślił NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

W przywołanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b ustawy epidemicznej była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy epidemicznej, co skutkowało naruszeniem zarówno powołanych wyżej przepisów ustawy, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec niej decyzji administracyjnej stanowił o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 ustawy, który przewiduje decyzyjny tryb orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny. Co prawda decyzja ta ma charakter deklaratoryjny z uwagi na obligatoryjny charakter podlegania przez skarżącą obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, tym niemniej winna być wydana. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata.

Już to naruszenie prawa polegające na odstąpieniu od decyzyjnego orzekania o nałożeniu kwarantanny i zastosowanie przez organ rozporządzenia niezgodnego z ustawą uczyniło skargę uzasadnioną.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 200 zł, na którą składa się jedynie wpis sądowy, albowiem matka skarżącej działała w sprawie osobiście.