Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 830/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Na skutek wniosku H. S. z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) przeprowadził w dniu 0[...]5 grudnia 2012 r. kontrolę nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] (zwanej dalej: Nieruchomość). Z kontroli tej została sporządzona notatka urzędowa, w której wskazano, iż w dniu kontroli nie stawili się właściciele nieruchomości oraz, że na działce zlokalizowany jest skład węgla - w ofercie sprzedaży było kilka gatunków węgla i miału.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego tj. utwardzonej działki budowlanej na plac składowy, na działce o nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...] [...] (zwanej dalej: Działka).

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...], Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na powyższe Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] Oddział w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformowała, że nie jest możliwe zajęcie przez nią stanowiska w przedmiotowej sprawie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., poinformował, że nastąpiła zmiana warunków higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych na przedmiotowej Nieruchomości ze względu na prowadzony charakter działalności. Komenda Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., poinformowała, że dnia [...] sierpnia 2010 r. przedmiotowy plac składowy poddany został czynnościom kontrolno-rozpoznawczym w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych podczas, których stwierdzono jedną nieprawidłowość naruszającą przepisy przeciwpożarowe polegające na zbyt bliskim składowaniu węgla w stosunku do granic działek sąsiednich. Wskazano, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego powyższa usterka została usunięta w wyznaczonym terminie, co zostało ujęte w protokole z czynności kontrolnych (sprawdzających) w dniu [...] października 2010 r.,

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Ochrony Środowiska z prośbą o udzielenie informacji, czy z uwagi na prowadzoną działalność na działce położonej w [...] przy ul. [...] [...], były zgłaszane uwagi ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości w zakresie uciążliwości związanych z hałasem, zapyleniem lub innymi.

Starostwa [...] pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] podjął działania kontrolne w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., a wyniki pomiarów nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] odpowiedzi udzielił pismem z dnia [...] lutego 2013 r.

W dniu [...] marca 2013 r. M. i R. P. zwrócili się do PINB wskazując, iż na nieruchomości nie doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz, że od momentu utwardzenia Działki nie wzniesiono żadnych innych budynków, czy budowli i nie przeprowadzono żadnych innych prac adaptacyjnych czy remontowych.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę Nieruchomości, w trakcie której ustalił, że na Działce nadal prowadzona jest sprzedaż węgla, a działka użytkowana jest przez [...] [...] Sp. z o.o.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. PINB nakazał właścicielom Działki – M. i R. P. wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego, jakim jest powstały bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania plac składowy, znajdujący się na Działce, na którym prowadzona jest sprzedaż opału węglowego, będącego wcześniej terenem utwardzonym powstałym na podstawie zgłoszenia znak: [...] dokonanym w Starostwie [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do [...] lipca 2013 r. szczegółowo określonych dokumentów.

W dniu [...] lipca 2013 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę Nieruchomości.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą nakazał właścicielom Nieruchomości M. i R. P. przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu budowlanego - obecnego placu składowego - do stanu jako utwardzonej działki budowlanej - zgodnie z dokonanym w organie architektoniczno-budowlanym zgłoszeniem o sygn. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wnieśli M. i R. P..

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) zawiadomił strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W związku z faktem, iż z adnotacji zawartej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki kierowanej do E. R. wynikało, iż osoba ta zmarła WINB pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o ustalenie daty zgonu E. R.. Z informacji uzyskanych od tego organu wynikało, że E. R. zmarła [...] września 2006 r.

Pismami z dnia [...] marca 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r. WINB wezwał M. R. do wskazania prawnych spadkobierców po zmarłej E. R., wyjaśnienia czy po zmarłej zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe oraz o przesłanie stosownego postanowienia sądu, bądź aktu notarialnego potwierdzającego ten fakt, bądź wskazania osoby sprawujące faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej po zmarłej E. R., a wobec braku również i takich osób, o wyjaśnienie, czy został ustanowiony kurator spadku.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do WINB wpłynęło pismo M. R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowiące oświadczenie, iż jest on jedynym spadkobiercą po zmarłej żonie oraz, że jest jedyną osobą sprawującą faktyczny zarząd masą spadkową po niej.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie 138 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył ustalone w sprawie stan faktyczny i wskazał, że zaskarżoną decyzję PINB oparł na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa. Organ przytoczył następnie przepisy art. 71a ust. 4, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 i 5 Prawa budowlanego i wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że M. i R. P. w dniu [...] września 2008 r. dokonali w Starostwie Powiatowym w [...] skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia części Działki. Na tym utwardzeniu obecnie podmiot [...] [...] Sp. z o.o. prowadzi sprzedaż opału węglowego. Zdaniem organu skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29 Prawa budowlanego, a nie w ust. 1 - to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Podniesiono także, że art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego mówi o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego zgłoszenia. Skoro wykonane legalnie utwardzenie terenu nie jest obiektem budowlanym, to – w ocenie organu – w niniejszej sprawie nie można mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania utwardzenia na Działce.

Ponadto WINB podniósł, że przed organami administracji samorządowej toczy się równolegle postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zagospodarowania terenu Działki. W sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 243/13 , którym sąd ten uchylił decyzję SKO z dnia 31 grudnia 2012 r., wskazując że ,,(...)Niezależnie od powyżej wskazanych uwag, przemawiających za nieprawidłowym uwzględnieniem oceny prawnej i wiążących wskazań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 5 lipca 2012 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że art. 59 ust. 3 upzp odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja Prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą posiadać możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania (wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, lex nr 530486, wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2013 r" II SA/Kr 1618/12, baza orzeczeń NSA). Potwierdzeniem prawidłowości powyżej wskazanego poglądu jest stan faktyczny niniejszej sprawy, w której na jednej z działek mieszkalnych, pośród domów jednorodzinnych prowadzona jest uciążliwa i niebezpieczna dla zdrowia działalność gospodarcza, na istnienie której nie wyraził zgody jakikolwiek organ administracji publicznej. SKO w sposób niezasadny wywodzi, że wszystkich robót budowlanych na działce nr [...] dokonano w latach 2008-2009 na podstawie stosownych zgłoszeń i pozwoleń, nie wskazując jednocześnie decyzji, czy też innego aktu administracyjnego, z którego wynikałoby, że właściciele nieruchomości uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na składowaniu i dystrybucji węgla. (...)". Na tle powyższego organ skonstatował, iż skoro w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, nie zaś ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego zaskarżoną decyzję należało w całości uchylić, a postępowanie przed organem I instancji w całości umorzyć. Organ przeprowadził rozważania dot. bezprzedmiotowości postępowania i treści art. 105 § 1 Kpa i stwierdził, że uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji jest konieczne, a równocześnie brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, bowiem nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego odpowiednio w całości albo w części.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. S. zaskarżając w całości decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 105 § 1 Kpa, polegające na przyjęciu, że zachodzą przesłanki umorzenia w całości postępowania zakończonego wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania i uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na Działce objętej decyzją organu I Instancji pomimo dokonanego legalnie zgłoszenia utwardzenia terenu, w wyniku dalszych działań podjętych przez właściciela nieruchomości i dzierżawcę terenu, w ocenie skarżącego, mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Na przedmiotowej działce znajduje się budynek biurowo socjalny, postawiona została waga, a utwardzona działka budowlana używana jest jako plac składowy służący do handlu opałem. Działka ta, zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez właścicieli nieruchomości w dniu [...] września 2010 r., miała pełnić funkcję utwardzonej działki budowlanej. W wyniku działań właścicieli i dzierżawcy stała się placem składowym, gdzie prowadzona jest sprzedaż opalu. Działalność prowadzona na przedmiotowej działce doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych i higieniczno - sanitarnych oraz ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego nie można zatem uznać postępowania za bezprzedmiotowe, skoro miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa)).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu II instancji - Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: PrB) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wykonywanie tego typu robót budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Niemniej jednak zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpatrzenia (art. 30 ust. 1 pkt 5 PrB).

Bezspornym jest, że M. i R. P. w dniu [...] września 2008 r. dokonali w Starostwie Powiatowym w [...] skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia części działki budowlanej położonej w [...] przy ul. [...] [...] dz. nr ewid. gruntów [...]. Na tej utwardzonej Działce obecnie [...] [...] Sp. z o.o. prowadzi sprzedaż opału węglowego.

Organ, do którego dokonano zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 PrB.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych, jak np. art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 lub pkt 4 PrB. Z brzmienia omawianego przepisu nie wynika też na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. O tym zaś, że różne może być wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i różne przeznaczenie tak utwardzonego terenu świadczy dotychczasowe orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., IV SA 10/99; wyrok NSA z 16 grudnia 2002 r., SA/Rz 2123/00; wyrok NSA z 3 czerwca 2003 r.; II SA/Kr 1741/01, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 stycznia 2005 r., II SA/Wr 99/03; wyrok NSA z 1 kwietnia 209 r., II OSK 462/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wymaga dokonania wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 PrB. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że rozumienie tego przepisu nie może prowadzić do kolizji z innymi przepisami ustawy. Skoro ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Jeżeli zatem ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego, ponieważ utwardzony teren jest wykorzystywany np. jako plac składowy. Innymi słowy, jeżeli na utwardzonej powierzchni gruntu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 PrB mogą lądować helikoptery lub poruszać się samochody to jeszcze nie oznacza, że jest to lotnisko, czy droga czyli budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 PrB, gdyż takie rozumienie wykluczałoby całkowicie zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.

Dokonując zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawodawca nie wymaga od inwestora wyjaśnienia, w jakim celu i z jakim przeznaczeniem ten chce wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. Można np. kwestionować, że wykonane roboty budowlane nie są "utwardzeniem powierzchni gruntu", bo inwestor dokonał tego przez ułożenie kostki brukowej, czy położenie asfaltu. Można kwestionować też, że został utwardzony grunt o powierzchni np. 200 m2, a w zgłoszeniu określono powierzchnię utwardzenia – 100 m2.

Nie można jednak kwestionować robót budowlanych wykonanych w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 PrB, po prawidłowym dokonaniu zgłoszenia (bez sprzeciwu) w zależności od tego, jakie będzie następnie przeznaczenie tak utwardzonej powierzchni gruntu działki, gdyż to nie wynika z żadnego przepisu.

Należy przyjąć, jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku, że skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29, a nie w ust. 1 to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 PrB, chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej.

Odrębną kwestią jest natomiast, czy roboty budowlane wykonywane na podstawie zgłoszenia albo pozwolenia na budowę, są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli taki nie obowiązuje z decyzją o warunkach zabudowy. Ustalenia planu miejscowego lub decyzja o warunkach zabudowy mogą dopuszczać samo utwardzenie powierzchni gruntu działki budowlanej, jednak urządzenie na tym terenie placu składowego, mogą już wykluczać i należy to brać pod uwagę na etapie dokonywania zgłoszenia, czy uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak i również w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym (art. 50, 51 Prawa budowlanego).

W konsekwencji uznać należy, że skoro utwardzenie powierzchni na działce zostało wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia przy braku sprzeciwu, to nie może znaleźć zastosowania tryb przewidziany w art. 71a PrB, który to przepis stał się podstawą orzekania przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Z tego względu decyzję tę należało, jak to prawidłowo uczynił organ II instancji, uchylić, a w związku z bezprzedmiotowością postępowania toczącego się w tym trybie – na podstawie art. 105 Kpa – umorzyć postepowanie.

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 59 ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3).

Jak słusznie wskazał organ II instancji postępowanie w tym trybie toczyło się przed organami administracji publicznej i już dwukrotnie wypowiadał się w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 05 lipca 2012 r. (IV SA/Po 259/12) i z dnia 03 lipca 2013 r. (IV SA/Po 243/13). Należy w szczególności pokreślić, że w wyroku z 03 lipca 2013 r. sąd (związany wyrokiem ws. IV SA/Po 259/12) stwierdził, że: "W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12, WSA formułując wiążące wskazania nakazał Kolegium ustalenie dokładnej treści zgłoszenia o nr [...], a w szczególności czy właściciele nieruchomości poinformowali jedynie o utwardzeniu terenu działki nr [...], czy też o utwardzeniu terenu działki nr [...] na cele prowadzenia działalności gospodarczej (składowaniu i handlu węglem). Zdaniem WSA, ustalenie treści zgłoszenia jest istotne, ponieważ pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością. Przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe Kolegium ustaliło, że w zgłoszeniu wykonania robót budowlanych z dnia [...] września 2008 r., nr [...], M. i R. P. określając rodzaj wykonania robót wskazali jedynie na "utwardzenie terenu". Z kolei w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. właściciele nieruchomości wyjaśnili, że przed rozpoczęciem prowadzenia składu opału na działce nr [...] nie była tam prowadzona żadna inna działalność gospodarcza. Dotyczy to zarówno terenu działki, jak i znajdującego się na niej budynku. Kolegium wobec tego zasadnie stwierdziło w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., że skoro na działce nr [...] nie była prowadzona działalność gospodarcza, to jej rozpoczęcie w postaci wprowadzenia składu opału spowodowało zmianę sposobu zagospodarowania terenu".

Sąd jednocześnie wskazał, że: "W dalszej jednak części uzasadnienia SKO w sposób niezrozumiały oraz sprzeczny z oceną prawną zawartą w wyroku WSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12 wskazało, że w niniejszej sprawie pomimo zmiany sposobu zagospodarowania terenu wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie było wymagane. WSA wskazał wyraźnie, że jedynie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla placu składowego węgla wraz z budynkiem biurowym (usługowym), przesądziłaby o zgodności zamierzonej inwestycji z przesłankami wskazanymi w art. 61 ust. 1 U.p.z.p. [ustawy planistycznej].". Sąd podkreślił, że: "zostało ustalone, że decyzja o takiej treści nie została wydana. Z kolei z treści zgłoszenia nr [...] wynika, że dotyczyło ono jedynie wykonania utwardzenia terenu działki. Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12, ustalenie treści zgłoszenia było istotne, bowiem pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Właściciele nieruchomości nie objęli treścią zgłoszenia zmiany użytkowania terenu polegającego na prowadzeniu na nim składowiska węgla."

Sąd wskazał także, że "podziela pogląd, że art. 59 ust. 3 upzp [ustawy planistycznej] odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja Prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą posiadać możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania (wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, lex nr 530486, wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 1618/12, baza orzeczeń NSA). Potwierdzeniem prawidłowości powyżej wskazanego poglądu jest stan faktyczny niniejszej sprawy, w której na jednej z działek mieszkalnych, pośród domów jednorodzinnych prowadzona jest uciążliwa i niebezpieczna dla zdrowia działalność gospodarcza, na istnienie której nie wyraził zgody jakikolwiek organ administracji publicznej. SKO w sposób niezasadny wywodzi, że wszystkich robót budowlanych na działce nr [...] dokonano w latach 2008-2009 na podstawie stosownych zgłoszeń i pozwoleń, nie wskazując jednocześnie decyzji, czy też innego aktu administracyjnego z którego wynikałoby, że właściciele nieruchomości uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na składowaniu i dystrybucji węgla."

Zdaniem sądu ustalona została ponad wszelką wątpliwość zmiana zagospodarowania terenu z istniejącej mieszkaniowej na gospodarczą, polegającą na składowaniu i sprzedaży opału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem powyższym zadecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji i postępowanie administracyjne wróciło do etapu rozpatrzenia odwołania. W tamtym zatem postępowaniu skarżący w niniejszej sprawie winni poszukiwać ochrony prawnej. Tymczasem postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, z przyczyn wcześniej wymienionych, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. A zatem decyzja organu II instancji była prawidłowa, zaś w konsekwencji skarga, na podstawie art. 151 Ppsa, podlegała oddaleniu.