Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 592/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 23
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S., K. S., P. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 716/12 w sprawie ze skargi T. S., K. S., P. S. i P. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 716/12 oddalił skargę T. S., K. S., P. S. i P. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2012 znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania T. S., K. S., P. S. i P. S. – od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju z [...] czerwca 2012 r. odmawiającej wydania A. C. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odmówił wydania A. C. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego w części południowo-zachodniej działki nr [...] położonej w miejscowości M., gm. Busko-Zdrój, użytkowanego jako śmietnik.

W uzasadnieniu Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor podał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji T. S., działający jako pełnomocnik K. S., P. S. i P. S., podniósł, że decyzja nie rozwiązuje i nie wskazuje rozwiązania problemu, jest jednostronna, nie uwzględnia potrzeb obu stron, a przede wszystkim zasad zachowania bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącego, śmietnik naraża współwłaścicieli przyległej posesji i osoby korzystające ze ścieżki pieszo-rowerowej na utratę zdrowia i życia. W decyzji nie odniesiono się, w jego ocenie, do § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego zachowania odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką. Ponadto podniósł, że pod decyzją brak jest oryginalnego podpisu. Jego zdaniem PINB w Busku-Zdroju nie zastosował się do wytycznych, jakie otrzymał w piśmie WINB w Kielcach z 23 marca 2012 r.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji ustalił, że w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] zlokalizowany jest przy ogrodzeniu śmietnik na odpadki, będący miejscem wydzielonym, którego jedna ściana to ogrodzenie usytuowane 2,05 m od działki nr [...], a trzy pozostałe, murowane ściany o wysokości 1,64 m dobudowane są do tego ogrodzenia. Śmietnik przykryty jest dachem łukowatym o konstrukcji stalowej o wysokości w najwyższym punkcie 2,30 m i krytym gontem bitumicznym. Zachodnia ściana śmietnika oddalona jest o 1,09-0,27 m od ogrodzenia usytuowanego w granicy z działką nr [...], będącą drogą dojazdową do innych działek. W pomieszczeniu o wymiarach 2,20 x 2,36 m wykonana jest betonowa posadzka. A. C. oświadczył, że ogrodzenie wraz ze śmietnikiem powstało w 2007 r., na obiekt ten nie posiada zezwolenia ani zgłoszenia, a ogrodzenie jest usytuowane w granicy działek. A. S. oświadczył, że śmietnik powstał w 2010r., ogrodzenie od jego strony zachodniej jest wykonane w granicy. Wniósł o rozbiórkę śmietnika i sprawdzenie legalności ogrodzenia od strony południowej działki. Organ ustalił ponadto, że droga położona na działce nr [...] w M. nie jest drogą publiczną, a drogą wewnętrzną i pozostaje we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w Busku-Zdroju na zasadach posiadania samoistnego.

Świętokrzyski Inspektor wskazał, że będące przedmiotem postępowania miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych jest niewielkim obiektem, a te m.in. użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki, w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego należą do obiektów małej architektury. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, nie wymagają one pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi w przypadku budowy takiego obiektu w miejscach publicznych. W niniejszej sprawie śmietnik, jako obiekt małej architektury, usytuowany na działce nie będącej miejscem publicznym nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał na § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz podniósł, że działkami sąsiednimi w stosunku do działki nr [...] na której w części południowo-zachodniej usytuowany jest śmietnik, są działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] o szerokości ok. 5 m jest jedyną drogą dojazdową do niezabudowanych działek [...]. Natomiast działka nr [...] jest tzw. drogą wewnętrzną. Działki te nie są i nie będą działkami budowlanymi, na których wybudować by można budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i w stosunku do których należałoby zbadać czy śmietnik spełnia odpowiednie warunki higieniczne. Śmietnik oddalony jest ok. 170 m od najbliższego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] i ma utwardzone dojście umożliwiające przemieszczanie pojemników na własnych kołach do miejsca dojazdu samochodów śmieciarek (do drogi wewnętrznej będącej ścieżką pieszo-rowerową). Ogrodzenie o wysokości 1,65 m od strony działki nr [...], będącej drogą pieszo-rowerową, do którego domurowano trzy ściany zadaszonego pomieszczenia na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, oddalone jest od granicy z tą działką o 2,05 m. Zatem śmietnik usytuowany jest zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

Świętokrzyski Inspektor stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji powinien być art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, na co wskazują wcześniejsze wywody. Ponadto zastosowana podstawa prawna decyzji jest sprzeczna z uzasadnieniem organu. Wyjaśnienie zgodności obiektu z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać miejsca do czasowego gromadzenia odpadów, czego brak w decyzji organu I instancji, powinno nastąpić w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podniósł również, że zarówno inwestorem śmietnika jak i współwłaścicielem działki nr [...] jest A. C., a nie jak błędnie określił organ I instancji A. C. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia zreformowanie decyzji organu I instancji poprzez zmianę jej podstawy prawnej i prawidłowe podanie nazwiska inwestora śmietnika.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli K. S., P. S., P. S. i T. S. Wnieśli o "uchylenie decyzji w całości i skierowanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ błędnie zinterpretował ww. rozporządzenie i jego § 23 pkt 1 i 3 błędnie traktując i uznając działkę [...] jako drogę dojazdową, ponieważ prawnie są to grunty orne, co wynika z "ewidencji ksiąg wieczystych KW nr [...]" na podstawie których WINB powinien określić rodzaj działki. Rozporządzenie, w ocenie skarżących, nie zawiera wskazania rodzaju działki, a mowa jest wyłącznie o "sąsiedniej działce" i nie powinno mieć w związku z tym znaczenia, jakie jest przeznaczenie tej działki, tj. czy jest to działka budowlana czy też rolna. Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie uwzględniły w swoich decyzjach faktu niezgodności odległości budowli od ich granicy, a także nie odniosły się do warunków zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikającego z zaistniałej sytuacji. Zaskarżona decyzja, w ich ocenie, jest jednostronna i nie uwzględnia potrzeb obu stron, a przede wszystkim narusza przepisy wynikające z powołanego wyżej rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Pod pojęciem obiektu małej architektury ustawa rozumie niewielkie obiekty m.in. użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4). Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Śmietnik będący przedmiotem niniejszej sprawy jest takim właśnie obiektem, przy czym zgodzić się należy z oceną organu, że nie został on wybudowany w miejscu publicznym, a skoro tak – jego realizacja nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 27 października 2011 r. znajduje się on w całości na działce nr [...] należącej – wedle zapisu w ewidencji gruntów – do A. C. Co prawda ustawa nie zawiera legalnej definicji "miejsca publicznego", lecz w orzecznictwie przyjmuje się, iż miejscem publicznym w rozumieniu prawa budowlanego jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób, a jego cechą wyróżniającą jest powszechna dostępność (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 245/07, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji nie budzi, w ocenie Sądu I instancji wątpliwości prawidłowość stanowiska organu, że śmietnik usytuowany na prywatnej działce nie może być uznany za zbudowany w miejscu publicznym.

Sąd I instancji stwierdził, że na budowę śmietnika na działce nr [...] nie było wymagane zgłoszenie właściwemu organowi, co prowadzi z kolei do wniosku, że organ II instancji zasadnie przyjął jako podstawę decyzji art. 51 ustawy. Bezspornym, zdaniem Sądu I instancji jest bowiem, że postępowanie toczyło się w sprawie śmietnika już istniejącego, na który nie było wymagane pozwolenie na budowę bądź też zgłoszenie, a stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika ze skargi, a także ze stanowiska zajmowanego w toku postępowania administracyjnego, w ocenie skarżących wybudowany śmietnik narusza § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż usytuowany jest zbyt blisko granic działek [...]. Zarzutu tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w stanie faktycznym sprawy nie podzielił. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do ust. 1 ww. przepisu odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej.

Sąd I instancji zaznaczył, że bezspornym jest, iż pierwszy z powyższych warunków został zachowany albowiem śmietnik oddalony jest ok. 170 m od najbliższego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. Odnosząc się zaś do drugiego wymogu, Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, śmietnik usytuowany jest w południowo-zachodniej części działki nr [...] należącej do A. C. W tej części działka inwestora sąsiaduje z działką nr [...] - będącą pieszo-rowerową drogą wewnętrzną oraz z należącą do skarżących działką nr [...] – będącą jedyną drogą dojazdową do niezabudowanych pięciu działek, o szerokości ok. 5 m. Ustalenia organu w tym zakresie potwierdził T. S. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 29 listopada 2012 r. Nie ulega także wątpliwości, w ocenie Sądu I instancji, że będący przedmiotem postępowania śmietnik usytuowany jest w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działkami nr [...]. Wprawdzie § 23 rozporządzenia odwołuje się jedynie do pojęcia działki sąsiedniej, bez określenia jej przeznaczenia, jednak dokonując interpretacji tego przepisu pod kątem celu, jakiemu wskazane w nim normy odległościowe mają służyć, Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że chodzi tu o zachowanie odległości od granic z działką budowlaną, bądź chociażby potencjalnie budowlaną. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, w ocenie Sądu I instancji tego, że rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Celem zawartych w nim regulacji jest m.in. takie ulokowanie obiektów na działce budowlanej na etapie jej zabudowy, które umożliwia zgodne z prawem zagospodarowanie innymi obiektami sąsiedniej działki budowlanej. Taka potencjalna nawet możliwość zabudowy nie zachodzi w przypadku działek nr [...], które faktycznie pełnią funkcje dróg dojazdowych, przy czym bez znaczenia prawnego – w ocenie Sądu I instancji - pozostaje okoliczność, że w ewidencji gruntów działka nr [...] opisana została jako rolna. Szerokość tej działki, jej usytuowanie w terenie, a także przeznaczenie nie budzi, zdaniem Sądu I instancji wątpliwości co do tego, że wydzielona została jako droga i w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie może zostać uznana za działkę budowlaną bądź działkę przeznaczoną pod zabudowę.

Z tych powodów odległości przewidziane w § 23 rozporządzenia nie będą miały zastosowania w sprawie, a tym samym Sąd I instancji wskazał, że uznać należy – jak prawidłowo przyjął organ – że śmietnik nie został wybudowany z naruszeniem wymogów określonych w tym przepisie.

W odpowiedzi na zarzut braku odniesienia się przez organ do zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie wskazali na czym zagrożenie to miałoby konkretnie polegać i jak ewentualnie przekładałoby się na przepisy ustawy (art. 50 ust.1 pkt 2), mogące być podstawą orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, w ocenie Sądu I instancji, aby w związku z budową śmietnika mogło występować zagrożenie, o jakim mowa w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucili:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 1, § 22 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, § 23 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że miejsca na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż 3m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej – w odległości nie mniejszej niż 2m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, podczas, gdy odległości te dotyczą także sytuowania miejsc na pojemniki i kontenery stałe od granicy z sąsiednią działką o jakimkolwiek przeznaczeniu;

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 i 2 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną i tym samym brak jest podstaw do nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ ten winien wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązku, a nie umorzeniu postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

A. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 1, § 22 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 23 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i oddalenie skargi, pomimo, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, lecz oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględnienia, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),

B. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 22 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 , 3, § 23 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niewłaściwa jest wykładnia § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dokonana przez Sąd. Celem wyznaczenia przez ustawodawcę minimalnej odległości lokalizowania śmietników od granicy działki jest wzmożona ochrona sąsiednich nieruchomości przed negatywnym wpływem tychże urządzeń – bez względu na funkcję tychże nieruchomości. Odrębnie została natomiast uregulowana kwestia odległości budynku - § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określa jedynie minimalną odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Uzasadniając zarzut 2 wskazano, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odmówił wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a Sąd uznał takie rozstrzygniecie za prawidłowe. Tymczasem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego umożliwia jedynie wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Jeśli obiekt ten nie narusza przepisów prawa – brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej. Przy braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej – organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Podkreślono, że ze względu na naruszenie § 23 rozporządzenia istniały podstawy do wydania nakazu rozbiórki.

W odniesieniu do zarzutów prawa procesowego wskazano, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 22 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, § 23 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, ze obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami prawa, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie o odmowie nałożenia obowiązków.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd dokonał właściwej wykładni § 23 rozporządzenia uwzględniając zarówno wykładnię systemową, celowościową jak i funkcjonalną. Podano, że zgodnie z § 1 rozporządzenia ustala ono warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej i zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Określenie norm odległościowych wskazanych w § 22 i 23 odnosi się więc jedynie do działek budowlanych lub też przeznaczonych pod zabudowę. Brzmienie § 23 ust. 3 rozporządzenia pozwala na odstępstwa od zachowania odległości ustalonych w pkt 1 tego paragrafu w przypadku budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego i rekreacji indywidualnej w przypadku gdy sytuowane są one m.in. przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Ponieważ żaden przepis nie określa co należy rozumieć pod pojęciem ulicy, zasadnym jest aby za ulicę traktować każdą powierzchnię służącą jako droga.

Okoliczność, że nieruchomość [...] nie jest działką budowlaną, ani też działką przeznaczoną pod zabudowę, a jedynie drogą dojazdową do nieruchomości jest poza sporem. W sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia jest drogą dojazdową ulokowanie obiektu małej architektury obok jej granicy w żadnej mierze nie zwiększy uciążliwości oddziaływania śmietnika na nieruchomość [...]. Śmietnik oddalony jest o 2,05 m od nieruchomości stanowiącej drogę pieszo rowerową oraz o 1,09 – 0,27m od nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową do innych nieruchomości. Rozporządzenie posługując się pojęciem ulicy nie wskazuje aby to miała być droga publiczna. W przedmiotowej sprawie należało zbadać czy naruszone zostały przepisy prawa budowlanego i rozporządzenia, a skoro brak było takiego naruszenia to należało wydać decyzję merytoryczną, a nie formalną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Istotą sporu w niniejszej sprawie była przede wszystkim wykładnia norm zawartych w §23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy, a za nimi sąd I instancji winny były odpowiedzieć na pytanie, czy w okolicznościach sprawy ma zastosowanie przepis § 23 ust.1 ,czy tez ust.3 rozporządzenia. Zważywszy na charakter zabudowy działki objętej przedmiotem zainwestowania rozwiązania poszukać należało w ust.3. Na samym wstępie jednak wykładni wymagało pojęcie "działki sąsiedniej", które występuje w ust.1 i które zważywszy na treść ust.3 ma istotne znaczenie również podczas analizy tej normy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy stanowisko, że za "działkę sąsiednią" w rozumieniu powyżej powołanej normy uznać można wyłącznie działkę o charakterze budowlanym.

Wprawdzie rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia techniczne, stanowi o ich usytuowaniu na działce budowlanej, nie oznacza to wcale, by każda norma w tym akcie prawnym regulowała warunki usytuowania, wyłącznie w odniesieniu do innych działek budowlanych. Dokonując wykładni przepisów § 23 ust.1 i 3 rozporządzenia należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż określają one usytuowanie miejsc na pojemniki , kontenery na odpady stałe. Zasadnym zatem wydaje się przyjęcie, że ustanowione w tej normie odległości mają zapewnić spełnienie wymagań dotyczących odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych, ochrony środowiska. Z istoty swej wymagania te ważne są nie tylko dla właścicieli działek budowlanych.

Konieczność ich zagwarantowania jawi się również w odniesieniu do działek sąsiednich, które mają przeznaczenie(charakter) inne niż budowlane.

Przepis ust.3 § 23 rozporządzenia zezwala, by w zabudowie mieszkaniowej sytuować zadaszone osłony lub pomieszczenia w odległości 2 metrów od granic, a także na granicy działek, jeżeli stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że skoro zadaszone pomieszczenie na pojemniki na odpady stałe sąsiaduje z działkami będącymi: pieszo rowerową drogą wewnętrzną bądź jedyną drogą dojazdową do niezabudowanych 5 działek o szerokości 5 m., to spełnione zostały wymogi z ustępu 3 §23 rozporządzenia, zezwalające na sytuowanie ich w linii rozgraniczającej. Rację ma sąd I instancji, że okolicznościach niniejszej sprawy zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] spełniają wymogi pojęcia "ulicy" , o którym mowa w tej normie. W przypadku działki nr [...] nie może przy tym mieć znaczenia, iż w rejestrach gruntów i budynków działka ta przeznaczona jest pod rolę, skoro jej kształt , szerokość, powierzchnia, charakter sąsiedztwa, skutkuje koniecznością przyjęcia, że wydzielona została jako droga dojazdowa do niezabudowanych pięciu działek.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art.51 prawa budowlanego nie można wydać decyzji o braku podstaw do nałożenia obowiązku z art. 51 ust.1 prawa budowlanego. Możliwość wydania decyzji negatywnej nie musi każdorazowo wynikać z konkretnych postanowień przepisu. Wynika to z ratio legis danej normy, chyba, że ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że organ decyzji odmownej wydać nie może.

Mając na względzie powyższe zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie kontrolowany sąd dopuścił się naruszenia przepisu § 23 ust.1 i 3 rozporządzenia przez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia". W okolicznościach sprawy naruszenie to nie skutkowało jednak wadliwością rozstrzygnięcia. W istocie bowiem posadowienie pomieszczenia na śmietniki od strony ulic w zabudowie mieszkaniowej skutkowało koniecznością przyjęcia dopuszczalności takiego ich usytuowania zgodnie z §23 ust.3 rozporządzenia.

W tej sytuacji za bezzasadne uznać należało także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym dotyczące konieczności zastosowania w sprawie art. 105 §1 i 2 kpa.

Mając powyższe na względzie na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.