Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2750/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.190, art. 195 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 444/12 w sprawie ze skarg J.J., J.W. i Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J.J., J.W. i Miasta Poznań solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 444/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J., J. W. i Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wyrokiem z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 124/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. J., Miasta Poznań i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Ostatnio wymienioną decyzją Minister Budownictwa stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, dalej PWRN, z dnia [...] grudnia 1953 r. nr Sa.ll-56B/71/52 w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej jako parcela nr 67, zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczeniem PWRN w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1953 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w Poznaniu, oznaczoną jako parcela nr 67, o pow. 30 710 m2, stanowiącą współwłasność A. L., J. W., S. W. i K. W..

Wnioskiem z dnia 1[...] stycznia 2004 r. J. W. (następca prawny byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził, że parcela nr 67 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, jednakże A. L., jedna ze współwłaścicielek nieruchomości, aktem notarialnym z dnia 10 listopada 1951 r. sprzedała swoją część nieruchomości A. K. i M. K., zatem nie będąc właścicielem nieruchomości nie powinna być stroną decyzji wywłaszczeniowej, co powoduje, że orzeczenie jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że nie można uznać, aby decyzja ta rażąco naruszało prawo.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Budownictwa, w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wskazał, że decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2007 r. zawiera wyczerpującą ocenę prawną orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parceli nr 67. Ponadto wyjaśnił, że orzeczenie PWRN zostało poprzedzone zezwoleniem wydanym przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 28 lutego 1952 r., które przesądzało o istnieniu celu określonego w narodowych planach gospodarczych i stanowiło akt wykonawczy do tych planów. Czyniło także zadość przepisom dekretu, tj. było poprzedzone zezwoleniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 22 października 1951 r. oraz opinią Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 16 sierpnia 1951 r., w której to opinii wymieniono cele wywłaszczania i stwierdzono, że nie stawia się przeszkód w przejęciu tej nieruchomości na cele wojskowe. Organ wskazał, że w tamtym czasie budowa urządzeń i infrastruktury wojskowej musiała być objęta planowaniem gospodarczym, ponieważ wymagała zaangażowania państwowych środków majątkowych. Minister odniósł się również do pisma J. W. z dnia 5 listopada 1952 r., z którego wynika, że część nieruchomości o pow. 7 650 m2, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego była przeznaczona planem zabudowy miasta na cele sadowniczo-ogrodnicze z prawem zabudowy domkiem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym, jednak z tego jeszcze nie wynikało, która część nieruchomości miałaby mieć takie przeznaczenie. Natomiast z takich dokumentów jak: ww. opinia z dnia 16 sierpnia 1951 r., wniosek do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 7 grudnia 1951 r., wniosek wywłaszczeniowy z dnia 29 lutego 1952 r. wynika, że zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego wywłaszczana nieruchomość ma być przeznaczona pod tereny zielone. W związku z tym, że plany zagospodarowania były elementem planowania gospodarczego, a także, że zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania z dnia 29 lutego 1952 r. obejmowało również tereny zielone, jak i cel wojskowy, Minister uznał, że ze względu na znaczną powierzchnię wywłaszczenia, a także brak wskazania, które konkretnie działki miały być przeznaczone na dany cel - oba te cele stanowiły materialnoprawną podstawę do wywłaszczenia nieruchomości w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. Organ w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. podzielił stanowisko wyrażone w pierwszej instancji co do braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, a także co do tego, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do A. L., która zbyła swoją część nieruchomości.

Skargi na tę decyzję wnieśli J. J., Miasto Poznań i J. W..

J. J. zarzucał, że wobec skierowania orzeczenia do A. L., a nie do nabywców nieruchomości - M. K. oraz A. K., orzeczenie miało cechę konfiskaty mienia, zatem rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał, że w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. nie wykazano, że dla wykonawcy planu gospodarczego, bez uzyskania nieruchomości wywłaszczonych, plan gospodarczy, który miałby realizować, nie może być wykonany.

Miasto Poznań wskazało, że zmiany w stanie własnościowym nie zostały ujawnione w księdze wieczystej, co było zaniedbaniem wyłącznie nowych właścicieli, a nie organu wywłaszczeniowego (tym samym doszło do naruszenia m.in. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

J. W. podniósł, że orzeczenie wywłaszczeniowe, poza wadą skierowania go do osoby nie będącej stroną postępowania, jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nadzoru błędnie ustalił, że wywłaszczona nieruchomość była w miejscowym planie zagospodarowania przeznaczona na cele publiczne, tj. zieleń oraz plac ćwiczeń dla wojska, tym samym doszło do naruszenia m.in art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając po raz pierwszy niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 124/10 skargi oddalił.

Sąd ten omówił na wstępie, jakie są cele i zasady postępowania nadzorczego, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa w świetle orzecznictwa i doktryny, podkreślając, że w sprawie nie wykazano dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło, że orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Następnie wyjaśnił, że punkt odniesienia w postępowaniu nadzorczym stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 oraz Nr 55, poz. 438). Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu - wnioskujące o wywłaszczenie - było jednym z wykonawców narodowych planów gospodarczych, a jako cele wywłaszczenia wskazało budowę ulic, obwodnicy, urządzenie zieleni publicznej oraz placu ćwiczeń. Sąd wskazał, że panujący wówczas w Polsce system gospodarki planowej opierał się na realizacji kilkuletnich planów gospodarczych (ustawa z dnia 2 lipca 1947 r. i z dnia 21 lipca 1950 r.). Do roku 1950 r. system gospodarki planowej opierał się tylko na planowaniu centralnym. Terenowe plany gospodarcze kilkuletnie i roczne dla województw i miast zaczęto wprowadzać po 1950 r. w oparciu o ustrój rad narodowych. Materie objęte planowaniem terenowym były określone uchwałą Rady Ministrów z 31 maja 1950 r. i wchodziły do narodowych planów gospodarczych, a w systemie gospodarki planowej wszystkie inwestycje musiały wynikać z planów inwestycyjnych, które miały swoje odzwierciedlenie w narodowych planach gospodarczych. Organem centralnym administracji państwowej w zakresie planowania był Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Zezwoleniem z 29 lutego 1952 r. pozwolono Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie m.in. parceli nr 67 i na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli, następnie ogłoszeniem zbiorowym z dnia 2 maja 1950 r. powiadomiono właścicieli nieruchomości, że są one niezbędne do realizacji narodowych planów. Wnioskiem z dnia 28 maja 1952 r. wystąpiono o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z wniosku tego wynika, że wezwano właścicieli do zawarcia umów sprzedaży nieruchomości, ale umowy w określonym terminie nie zostały zawarte. W takiej sytuacji Prezydium przysługiwało uprawnienie do nabycia ich drogą wywłaszczenia. Obwieszczenie z dnia 20 sierpnia 1952 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wymieniało A. L.. Pismem z dnia 10 listopada 1952 r. zawiadomiono o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, która miała się odbyć w dniu 28 listopada 1952 r. Z przedstawionych dokumentów wynika zatem, że spełnione zostały warunki konieczne do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. O tym, że powyższe warunki zostały spełnione mogą świadczyć także pisma z dnia 25 sierpnia 1952 r. S. i K. W. i J. W. oraz fakt brania aktywnego udziału przez J. W. w rozprawie wywłaszczeniowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpatrującego wówczas sprawę, organ prawidłowo ustalił, że kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza rażąco prawa. Sąd ten zgodził się z oceną organu nadzorczego co do wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowania orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie, przy czym bez znaczenia jest, czy naruszenie przepisów miało charakter zawiniony czy nie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli: Miasto Poznań oraz J. W., domagając się:

1) Miasto Poznań - zmiany wyroku i orzeczenia, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, zaś orzeczenie PWRN było zgodne z przepisami lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) J. W. - uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Miasto Poznań zarzuciło:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 k.p.a. wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie orzeczenie PWRN zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do A. L., która nie była właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, podczas gdy wywłaszczenie było zgodne z prawem, gdyż w księdze wieczystej jako właścicielka figurowała A. L., a więc organ wywłaszczeniowy, kierując się domniemaniem prawdziwości stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, prawidłowo skierował decyzję wywłaszczeniową do tej osoby.

J. W. skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że organ administracji publicznej dokonał prawidłowych ustaleń, że przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nr Sa.ll-56b/71/52, w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] stycznia, zapisanej w księdze wieczystej KW nr 3674, oznaczonej jako parcela nr 67, o pow. 30.710 m2, stanowiącej współwłasność A. L., J. Włodarczaka, S. W. i K. W. (pkt 10 orzeczenia) nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy:

a) Sąd pierwszej instancji nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a kontroli ustaleń poczynionych przez organ w przedmiocie zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego Sąd dokonał jedynie pod kątem spełnienia w toku postępowania wywłaszczeniowego proceduralnych wymogów określonych dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), tj. w takim samym zakresie, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji - tj. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a.;

b) Sąd pierwszej instancji, niezwiązany zarzutami skargi, nie rozważył całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkiem czego uznał za trafne ustalenia organu, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w celu pozyskania terenu "pod tereny zielone" i na "cel wojskowy" oraz że wywłaszczenie na powyższe cele stanowiło realizację zadania objętego planem gospodarczym, a także, że było zgodne z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - tj. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. 1949 r. oraz art. 151 p.p.s.a.,

c) Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, że organ nie miał podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przeznaczona "na tereny zielone" i na "cel wojskowy" oraz, że "cel wojskowy" stanowił zadanie objęte planem gospodarczym, tj. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.;

2) naruszeniu prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) i uchwałą Rady Ministrów z dnia 31 maja 1949 r. w sprawie zakresu spraw objętych terenowymi planami gospodarczymi oraz trybu składania projektów tych planów - Instrukcja nr 7 (M.P. Nr A-70, poz. 813) - na skutek przyjęcia, że wywłaszczenie nieruchomości na "cel wojskowy" stanowiło zadanie objęte terenowym planem gospodarczym, i w związku z tym uznanie, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu mogło być wykonawcą tego planu w powyższym zakresie.

Uczestnicy postępowania - K. P. i M. C. wnieśli odpowiedź na obie skargi kasacyjne, domagając się ich oddalenia.

Po rozpoznaniu powyższych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta Poznań (pkt 1 wyroku), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz J. W. kwotę trzysta dwadzieścia złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3 wyroku).

Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie wskazał, że w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna Miasta Poznań nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że badając orzeczenie PWRN o wywłaszczeniu parceli nr 67 organ nadzoru uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa jako skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Taki wniosek Minister wyciągnął z faktu, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jedna ze współwłaścicielek nieruchomości - A. L. zbyła swoją część, jednak prawo nowych nabywców nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, zatem organ wywłaszczeniowy o postępowaniu zawiadomił A. L. i do niej skierował orzeczenie, a nie do aktualnych właścicieli nieruchomości. Ocenę organu, że w związku z tym orzeczenie jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Miasto Poznań stanowisku takiemu stawia zarzut, że w sprawie zawinili nabywcy nieruchomości od A. L., nie ujawniając swoich praw, a organ wywłaszczeniowy skorzystał z domniemania zgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżące kasacyjnie Miasto Poznań nie ma jednak racji twierdząc, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza prawa. Nie ma znaczenia fakt nieujawnienia przez nowych właścicieli swoich praw w księdze wieczystej, bowiem to organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany był wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a do takich należało ustalenie właścicieli nieruchomości. Niewypełnienie tego obowiązku przez organ jest wadą postępowania, która w postępowaniu nadzorczym jest wadą kwalifikowaną, prowadzącą nawet do stwierdzenia nieważności decyzji. Wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu dotychczasowemu właścicielowi jego prawa własności, zatem konieczne jest wykonanie przez organ czynności prawem przewidzianych. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia konieczne jest - wezwanie właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, w trakcie zaś postępowania - uczestnictwo właściciela w celu obrony swych praw do nieruchomości. Pominięcie właściciela jest naruszeniem prawa, bowiem odjęcie mu prawa własności nastąpiło z pogwałceniem przepisów, nakazujących zapewnienie mu udziału w czynnościach, których skutkiem jest wywłaszczenie. W niniejszej sprawie wywłaszczenie odbyło się bez zapewnienia właścicielom udziału w postępowaniu, gwarantowanego przepisami, stanowiącymi podstawę wywłaszczenia (dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem z wadą, którą należy uznać za kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Wada ta została oceniona jako ta, o której mowa w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a., zatem jako skierowanie orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ze stanowiskiem takim można polemizować, bowiem mając na uwadze skutki wywłaszczenia - odjęcie prawa własności, pominięcie właściciela w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak musi to pozostać poza ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Miasta Poznań. Dalej sąd kasacyjny wskazał, że z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a skarga kasacyjna Miasta Poznań twierdzi, że orzeczenie nie narusza prawa i błędne jest uznanie, że zawiera wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten, zdaniem Sądu drugiej instancji, jest niesłuszny z przyczyn wyżej wskazanych, w związku z czym skargę kasacyjną Miasta Poznania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna J. W. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, co legło u podstaw uznania, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny orzeczenia PWRN o wywłaszczeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku tylko pozornie spełnia wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza jeśli chodzi o przedstawienie zarzutów skargi J. W., jak i co do części zawierającej rozważania, tj. podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury J. W. postawił konkretne zarzuty, zawarł polemikę ze stanowiskiem organu, przedstawił swoje wątpliwości co do prawidłowości wywłaszczenia i dowody, z których one wynikają, jak też argumenty świadczące jego zdaniem o rażącym naruszeniu prawa przez orzeczenie wywłaszczeniowe. W uzasadnieniu wyroku, zdaniem NSA, trudno dopatrzeć się jakiejkolwiek odpowiedzi na tę skargę. Sąd drugiej instancji zgodził się ze skargą kasacyjną J. W., że takie uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowe. Bezsporne jest, że w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele nieruchomości, bowiem organ wywłaszczeniowy nie dokonał ustaleń w tym względzie, a skoro tak, to trudno uznać, że postępowanie było prawidłowe.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że uczestniczka postępowania Ewa Ćmikiewicz podniosła, że brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym hipotetycznych - jej zdaniem - nabywców parceli nr 67, tj. M. i A. K. wynikał z ich bezczynności, gdyż zaniechali wpisania swojego prawa własności do księgi wieczystej. W konsekwencji, jej zdaniem, A. L. do końca życia pozostawała właścicielką części nieruchomości stanowiącej przedmiot sprawy, a prawo własności przeszło w drodze dziedziczenia na jej spadkobierców. Ponadto podała, że nie jest jej wiadomo, aby strona skarżąca lub inny uczestnik postępowania przedłożyli w postępowaniu administracyjnym, bądź sądowoadministracyjnym umowę sprzedaży przez A. L. udziału w nieruchomości M. i A. K..

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 9 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego J. W. oraz uczestniczki postępowania M. K. przedłożył do akt sądowych kserokopię aktu notarialnego z dnia 10 listopada 1951 r. (umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości), znajdującego się także w aktach sprawy administracyjnej.

Rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że należy mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 124/10 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że skargi J. J. i J. W. są zasadne. Sąd ten uwzględnił także skargę Miasta Poznań, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą, tj. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr B04b-787- R-183/04.

Sąd ten wskazał, że przedmiotem kontroli tego Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., który na skutek zastosowania kontroli w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej jako parcela 67 zostało wydane z naruszeniem prawa. Z motywów rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury wynika, że decyzja Ministra Budownictwa zawiera wyczerpującą ocenę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że organ pierwszej instancji ustalił, że badana decyzja Prezydium została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a ta okoliczność jest bezsporna, ponieważ A. L. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w momencie wywłaszczenia. Tak więc orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r. pozbawiało w istocie prawa podmiotowego osobę, której tego prawa pozbawić nie mogło, gdyż nie była ona w chwili jego wydania właścicielem nieruchomości. Orzeczenie w takim kształcie narusza prawo, jednakże od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 10 lat, a zatem w myśl art. 156 § 2 k.p.a. organ nadzoru nie mógł stwierdzić jej nieważności, a jedynie orzec, że została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 17 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany był wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a do takich należało ustalenie właścicieli nieruchomości. Niewypełnienie tego obowiązku przez organ jest wadą postępowania, która w postępowaniu nadzorczym jest wadą kwalifikowaną, prowadzącą nawet do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd drugiej instancji zaznaczył, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu dotychczasowemu właścicielowi jego prawa własności, zatem konieczne jest wykonanie przez organ czynności prawem przewidzianych. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia organ administracji zobligowany jest do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zaś w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zobligowany jest do zapewnienia właścicielowi uczestnictwa w tym postępowaniu w celu obrony swych praw do nieruchomości. Pominięcie właściciela jest naruszeniem prawa, bowiem odjęcie mu prawa własności następuje wtedy z pogwałceniem przepisów, nakazujących zapewnienie mu udziału w czynnościach, których skutkiem jest wywłaszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie odbyło się bez zapewnienia właścicielom udziału w postępowaniu, gwarantowanego przepisami, stanowiącymi podstawę wywłaszczenia, tj. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem z wadą, którą należy uznać za kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada ta została oceniona przez organ jako ta, o której mowa w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a., zatem jako skierowanie orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie właściciela w postępowaniu wywłaszczeniowym (biorąc pod uwagę istotę tego postępowania) stanowi jednak rażące naruszenie prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że z decyzji nadzorczych nie wynika, dlaczego organ nadzoru uznał, że wywłaszczenie było zgodne z przepisami co do zasady. Bezsporne zaś w sprawie jest, że w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele nieruchomości, bowiem organ wywłaszczeniowy nie dokonał ustaleń w tym względzie, a skoro tak, to trudno uznać, że postępowanie było prawidłowe.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej Sąd ten orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wyrok powyższy został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że brak skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 29.12.1953 r. nr [...] do części współwłaścicieli nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa,

b) błędną wykładnię "art. 156 §1 pkt 2 w związku z art. 156 §1 pkt 4" skutkującą wadliwym uznaniem, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania jest równoważne rażącemu naruszeniu prawa;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania z uwagi na fakt, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Minister nieprawidłowo ocenił kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową, która według Sądu obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa,

b) art. 190 § 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie na związanie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii, że brak skierowania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 29.12.1953 r. nr Sa.II- 56B/71/52 do właścicieli nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 17.01.2012 r. sygn. akt I OSK 150/11 pozostawił tą kwestię poza swoją wiążącą oceną.

Powołując się na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji zawartego w zaskarżonym wyroku.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazał, że w jego ocenie nie ulega w sprawie wątpliwości, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 29.12.1953 r. jako współwłaścicielka nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej jako parcela nr 67 wskazana została A. L., zamiast faktycznych współwłaścicieli - A. K. i M. K.. Tym samym organ uznał, że skierowana do tej osoby decyzja nie wypełnia przesłanki nieważności ujętej jako rażące naruszenie prawa z art. 156 §1 pkt 2, a jedynie może być obarczona wadą wskazaną w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu, powyższe przesłanki nieważności wzajemnie się uzupełniają i o ile wada może być zakwalifikowana z pkt 4, to nie powinna być jednocześnie kwalifikowana poprzez pkt 2 art. 156 §1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie każde naruszenie z pkt 4 wypełnia przesłankę z pkt 2. Przy takim rozumieniu sens istnienia pkt 4 wydawałby się wątpliwy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, aby zaistniała wada w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego, a błędne oznaczenie jednego ze współwłaścicieli nie wynika z naruszeń jakichkolwiek innych przepisów, a jedynie z faktu, że w księdze wieczystej ujawniona nadal była A. L. i organowi wywłaszczeniowemu nieznany był fakt zbycia udziałów. Nie zgłosili się również do niego nabywcy tych udziałów. W powyższych okolicznościach, zdaniem organu, naruszenie to wyczerpuje jedynie precyzyjnie określoną przesłankę nieważności skierowania decyzji w zakresie ww. osoby A. L. jako do osoby nie będącej stroną. Zdaniem organu, na ograniczeniu się do tej jedynie przesłanki wskazują słowa "została skierowana". Akta nie potwierdzają bowiem, że organ zupełnie pominął lub nie ustalał właściciela nieruchomości, bowiem w postępowaniu wywłaszczeniowym uczestniczyli S. i K. W. oraz J. Włodarczak - pozostali współwłaściciele nieruchomości. Zatem część stron uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym i brała w nim czynny udział. W związku z powyższym skierowanie decyzji m.in. do osoby, który zbyła już swoje prawa, w sytuacji gdy pozostali współwłaściciele uczestniczyli w postępowaniu i również otrzymali tą decyzję, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności w całości orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak udziału wszystkich stron w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia 29.12.1953 r. może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a., jak to wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. I SA/Wa 1367/2009.

Powyższe w ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z aft. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. kpa.

W świetle powyższego zasadny jest także, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji Ministra i jednoczesne wyrażenie wiążącej organ oceny prawnej, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie podniósł, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wynika z błędnie interpretowanych norm statuujących rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy brak jest podstaw do ich zastosowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował okoliczności sprawy w odniesieniu do przesłanek nieważności ujętych w art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz nie wiązał tej oceny z niewiążącą oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie znalazłby podstaw do uchylenia decyzji nadzorczych Ministra.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skutek w postaci uchylenia decyzji wynikał z błędnego zastosowania w wyroku art. 190 p.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji swoją ocenę wiązał z wykładnią prawa w ww. zakresie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.01.2012 r. sygn. akt I OSK 150/11. Zdaniem organu z tego wyroku wynika m.in., że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien dokonywać własnych ustaleń w tym zakresie, a powoływanie się na inne oceny, rzekomo wiążące, jest daleko idącym nadużyciem, gdyż takich ocen Sąd drugiej instancji, jak sam wskazał, nie mógł zawrzeć. Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w wyroku z dnia 17.01.2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wskazał na możliwość rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie właścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowym, podając jednocześnie, że rozważania w powyższym zakresie pozostają poza jego wiążącą oceną. Zatem nie dokonał w omawianym zakresie wiążącej oceny prawnej, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji, a jedynie wskazał na wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Powyższe, w ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnia zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a.

W świetle powyższego skarga kasacyjna jest w ocenie jej autora uzasadniona.

Odpowiedź na ww. skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego J. W. oraz uczestniczki postępowania M. K., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie całkowicie nieuprawniony jest zarzut błędnego zastosowania art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, sprowadzający się do twierdzenia, jakoby brak skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego do części współwłaścicieli nieruchomości - nie stanowił rażącego naruszenia prawa.

Powyższy zarzut pozostaje w sprzeczności z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu dotychczasowemu właścicielowi jego prawa własności, zatem konieczne jest wykonanie przez organ czynności prawem przewidzianych. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia konieczne jest wezwanie właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a w trakcie postępowania - uczestnictwo właściciela w celu obrony swych praw do nieruchomości. Pominięcie właściciela jest naruszeniem prawa, bowiem odjęcie mu prawa własności nastąpiło z pogwałceniem przepisów nakazujących zapewnienie mu udziału w czynnościach, których skutkiem jest wywłaszczenie. Podkreślenia wymaga, iż wywłaszczenie nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dokonane z pominięciem "części współwłaścicieli" - wypaczało całkowicie zasady postępowania wywłaszczeniowego określone przez ustawodawcę. Jak bowiem stanowił dekret w art. 1, przejmowanie nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogło być dokonane z zachowaniem jego przepisów. Zgodnie z przytoczoną powyżej oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., wywłaszczenie nastąpiło z pogwałceniem przepisów dekretu.

W tej sytuacji nie sposób zaakceptować, zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, stanowiska wyrażonego przez kasatora, jakoby "skierowanie decyzji" do osoby nie będącej właścicielem (A. L.) nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższego nie można również uznać za słuszny argument podnoszony w skardze kasacyjnej, że "brak udziału wszystkich stron w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia 29.12.1953 r. może stanowić przesłanką do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "

Podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 190 § 1 p.p.s.a., w ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, również nie mają uzasadnionych podstaw. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że Minister błędnie ocenił kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową. Sąd pierwszej instancji, powołując się na związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że niewypełnienie przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązku ustalenia właścicieli nieruchomości stanowiło wadę postępowania, która w postępowaniu nadzorczym winna być oceniona jako wada kwalifikowana w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem wada ta została przez Ministra błędnie oceniona jako wada, o której mowa w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a., zatem jako skierowanie orzeczenia do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że z decyzji nadzorczych nie wynika, dlaczego organ nadzoru uznał, że wywłaszczenie było zgodne z przepisami co do zasady, natomiast uzasadnienie decyzji podporządkował z góry założonej tezie o prawidłowości wywłaszczenia, tj. braku rażącego naruszenia prawa. Tymczasem zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego bezsporne jest, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału właściciele nieruchomości, bowiem organ wywłaszczeniowy nie dokonał ustaleń w tym względzie, "a skoro tak to trudno uznać, że postępowanie było prawidłowe. "

Z powyższych względów skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw jej wniesienia winna, zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, zostać oddalona.

W toku postępowania drugoinstancyjnego pełnomocnik uczestnika postępowania J. J. złożył pismo procesowe, w którym podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Minister nieprawidłowo ocenił kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową, która według Sądu obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa oraz art. 190 § 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie na związanie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii, że brak skierowania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 29.12.1953 r. nr Sa.II- 56B/71/52 do właścicieli nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 17.01.2012 r. sygn. akt I OSK 150/11 pozostawił tą kwestię poza swoją wiążącą oceną.

Za usprawiedliwiony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Artykuł 190 p.p.s.a. wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również co do zasady nie może odstąpić od wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

W wyroku z dnia 18.04.2013 r. sygn. akt I FSK 526/12 (lex nr 1336000) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne."

Zważyć należy, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 124/10 wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej J. W., w uzasadnieniu tego wyroku, oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Miasta Poznania stwierdził, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie odbyło się bez zapewnienia właścicielom udziału w postępowaniu, gwarantowanego przepisami stanowiącymi podstawę wywłaszczenia. Wadę tę zdaniem Sądu drugiej instancji uznać należy za kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sąd ten wskazał, że wada ta została oceniona jako ta, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że ze stanowiskiem tym można polemizować, bowiem mając na uwadze skutki wywłaszczenia - odjęcie prawa własności, pominięcie właściciela w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd drugiej instancji wskazał, że okoliczność ta musi jednak pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Miasta Poznań. Sąd kasacyjny bowiem, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., związany jest granicami skargi kasacyjnej, a skarga kasacyjna Miasta Poznań twierdzi, że orzeczenie nie narusza prawa i błędne jest uznanie, że zawiera wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten został oceniony przez Sąd drugiej instancji za niesłuszny, z przyczyn wyżej wskazanych.

Uwzględniając skargę kasacyjną J. W. w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 150/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodzić się należy ze skargą kasacyjną tego skarżącego co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 124/10 narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Z decyzji nadzorczych nie wynika, dlaczego organ nadzoru uznał, że wywłaszczenie było zgodne z przepisami co do zasady, natomiast odnosi się wrażenie, że organ ten w istocie nie dokonał oceny orzeczenia pod kątem wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast uzasadnienie podporządkował z góry założonej tezie o prawidłowości wywłaszczenia, tj. braku rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżony wyrok błąd ten powiela, bowiem Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowe.

W ww. wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. Sąd drugiej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji nie zajął się w ogóle przepisami stanowiącymi podstawy wywłaszczenia. Uzasadnienie wyroku nie daje odpowiedzi, które to były przepisy. W takiej sytuacji trudno zdaniem Sądu drugiej instancji zgodzić się z twierdzeniem, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza rażąco prawa, gdyż nie ustalono, o jakie prawo chodzi Sądowi pierwszej instancji. Niczego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wniósł do sprawy opis dotyczący planowania w latach 50-tych, skoro nie przekłada się to na tę konkretną sprawę, natomiast co do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie brak jest jakiegokolwiek odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w świetle dokumentów i argumentacji J. W., zawartej w skardze. Z powyższych względów, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a wydanego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił.

Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11 wskazał, że Sąd pierwszej instancji powielił błąd organu nadzoru i w istocie nie dokonał oceny, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowe. Nie zajął się w ogóle przepisami stanowiącymi podstawy wywłaszczenia, nie odniósł się też do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie. Jednocześnie, oceniając zasadność skargi kasacyjnej Miasta Poznań, Sąd drugiej instancji podał, że pominięcie właściciela w postępowaniu, w którym następuje odjęcie prawa własności, stanowi rażące naruszenie prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczył jednak, że musi to pozostać poza jego oceną w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Miasta Poznań. Ocena wyżej wskazanych okoliczności należała do Sądu pierwszej instancji, który powinien był jej dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Zauważyć należy, że rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji oceny tej jednak nie dokonał we wskazanym przez Sąd drugiej instancji zakresie. W zaskarżonym wyroku jedynie powielił częściowo uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11. Nie zawarł też w jego końcowej części żadnych wskazań co do dalszego postępowania.

Za trafny w tej sytuacji uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 190 p.p.s.a. Wyjaśnienia zatem i oceny w sprawie wymaga, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo dokonał oceny kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej pod względem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ocena ta, w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11, spoczywa w pierwszej kolejności na Sądzie pierwszej instancji, co wprost wynika z uzasadnienia wyroku Sądu drugiej instancji z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 150/11.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 190 p.p.s.a. okazał się zasadny, skargę kasacyjną należało uwzględnić i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, co orzeczono w pkt 1 wyroku.

Za bezprzedmiotowe w tej sytuacji pozostawało odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym także dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonych do niego decyzji z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego zarówno w wyroku tego Sądu z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 150/11, jak i w niniejszym wyroku.

O koszach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.