Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 319/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 659/10 w sprawie ze skargi Z. J. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 659/10 oddalił skargę Z. J. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Łomży z dnia [...] maja 2005 r. (nr [...]), w oparciu o § 8 i 9 ust. 1 i 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznano Z. J. jako emerytowi policyjnemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W punkcie trzecim decyzji stwierdzono, iż wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. W rzeczywistości równoważnik wypłacono jedynie za rok 2005.

W dniu [...] lutego 2006 r. Komendant Miejski Policji w Łomży wydał decyzję nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2006 r. własnej decyzji z [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. Decyzja została wydana w następstwie wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z 2002 r. poprzez uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. (wymienionego na wstępie uzasadnienia) tj. tych przepisów, które dawały emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom ich rodzin uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Decyzja ta stała się ostateczna.

W marcu 2009 r. skarżący zainicjował procedurę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2006 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Decyzje organów policji obu instancji (KWP w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2009 r. i KGP w Warszawie z [...].06.2009 r.) odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2006 r. zostały na skutek skargi Z. J. wywiedzionej do WSA w Warszawie uchylone przez ten sąd wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. IISA/Wa 1226/09). Po tymże wyroku Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji z 2006 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu, uznając iż wygaśnięcia decyzji dokonano z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W maju 2010 r. skarżący wystąpił o wypłacenie mu należności z tytułu równoważnika pieniężnego za remont lokalu za okres od 2006 r. do 2010 r. dołączając stosowane oświadczenia mieszkaniowe, podnosząc iż. uprawnienie to, zgodnie z zasadą ochrony prawa nabytych, będącą elementem konstytucyjnej podstawy demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) powinno być nadal skutecznie realizowane.

Po wpłynięciu powyższego podania Komendant Miejski Policji w Łomży wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego a po jego przeprowadzeniu wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzję nr [...], mocą której powołując się na art. 91 ustawy o Policji i § 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, orzekł o cofnięciu skarżącemu z dniem [...] stycznia 2006 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt uchylenia z dniem 1 stycznia 2006 r. - mocą rozporządzenia zmieniającego z 28 grudnia 2005 r. – między innymi § 8 rozporządzenia z 2002 r., który pozwalał na stosowanie przepisów rozporządzenia również wobec emerytów i rencistów policyjnych. Organ podkreślił, iż nie istnieje – poza uchylonym § 8 rozporządzenia z 2002 r. – żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, traktować emerytów i rencistów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej. Z art. 91 ustawy o Policji wynika, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu, przysługuje funkcjonariuszowi policji, a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji), nie pozwalają traktować emerytów i rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Art. 29 tej ustawy stanowi o prawie emeryta policyjnego do lokalu mieszkalnego, a art. 30 o prawie emeryta policyjnego do pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Organ dodał, że rozporządzenie wykonawcze z 2002 r. w punkcie 8 wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Z paragrafu 6 Rozporządzenia MSWiA z 22 czerwca 2002 r. wynika, że w sytuacji gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, wydaje się decyzją o cofnięciu dotychczas przyznanego uprawnienia a skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu, to należało orzec o cofnięciu skarżącemu z tym dniem uprawnienia do w/w równoważnika.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, że organ nie wskazał konkretnego przepisu upoważniającego do cofnięcia emerytowi policyjnemu przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego. Decyzja z 2005 r. jest decyzją ostateczną, nie wyeliminowaną z porządku prawnego. Cofając uprawnienie, przyznane decyzją ostateczną, organ nie wskazał, jaki przepis naruszało przyznanie uprawnienia. Rozporządzenie zmieniające nie zawierało przepisów przejściowych i nie określało znaczenia uchylenia paragrafu ósmego dla poprzednio wydanych decyzji ostatecznych przyznających emerytom policyjnym uprawnienie do równoważnika za remont lokalu. Uchylenie tego paragrafu oznacza, ze nie można przyznać uprawnienia emerytom na przyszłość tj. po 1 stycznia 2006 r., co nie jest równoznaczne z pozwoleniem na odebranie uprawnienia tym emerytom, którym prawo do równoważnika za remont przyznano decyzją wydaną przed tą datą na mocy obowiązujących wówczas przepisów.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z 2 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Wa 1226/09 przesądził wyłącznie kwestię naruszenia art. 162 § 1 k.p.a., natomiast nie rozstrzygał merytorycznie o uprawnieniu emeryta policyjnego do równoważnika za remont lokalu do świadczeń. Wskazano, że decyzję o cofnięciu uprawnienia wydano na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., który stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do równoważnika w sytuacji, gdy strona przestanie spełniać warunki z § 1 ust. 1 tego aktu prawnego. Unormowanie zawarte w paragrafie 6 rozporządzenia dotyczy nabytych uprawnień, gdyż tylko takie można cofnąć. Jak wskazano, skarżący przestał był policjantem w służbie czynnej Brak jest natomiast innych przepisów przewidujących prawo emerytów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, a ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym policjantów, zrównują emerytów policyjnych i policjantów w służbie czynnej wyłącznie w zakresie prawa do lokalu mieszkalnego i pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Końcowo organ stwierdził, iż decyzja o cofnięciu uprawnień była też odpowiedzią na wniosek skarżącego o wypłacenie świadczeń z tytułu równoważnika za lata 2006 – 2010.

Z. J. w skardze do sądu administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz o uchylenie decyzji poprzedzającej jako wydanych bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczących sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, iż organy nie respektowały stanowiska sądu zajętego w wyroku wydanym w sprawie II SA/Wa 1226/09, którego tezy wykraczały poza kontekst art. 162 § 1 k.p.a. Zdaniem strony, przyznane jej uprawnienie do równoważnika za remont lokalu jest słusznie nabytym prawem na przyszłość, podlegającym szczególnej ochronie. Zdaniem strony upatrywanie w paragrafie 6 rozporządzenia z 2002 r. podstawy do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień przyznanych emerytowi policyjnemu, jest "swego rodzaju manipulacją interpretacyjną". Za nieuprawniony strona uznaje wniosek organu, iż skarżący nie jest już policjantem. Skarżący nie zgodził się też ze stwierdzeniem organu, iż kwestionowana decyzja jest odpowiedzią na wniosek skarżącego dotyczący wypłaty zaległych świadczeń z tytułu równoważnika za remont lokalu, stwierdzając, iż organ co do tego wniosku pozostaje w bezczynności. Skarżący podnosi też błędy formalne w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika. Postępowanie organów skarżący ocenia jako chaotyczne, nacechowane przypadkowością i niezrozumiałe na gruncie przepisów prawa.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że dokonane kwestionowaną decyzją cofnięcie skarżącemu z dniem 1.01.2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu było naturalną konsekwencją uporządkowania regulacji prawnej i dostosowania treści przepisów wykonawczych do zgodności z zapisami ustawy o Policji. Z dniem 1 stycznia 2006 r. całkowicie odpadła podstawa do dalszej wypłaty emerytom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powołanie jako formalnej podstawy decyzji cofającej uprawnienie przepisu paragrafu 6 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. nie narusza prawa. Stosownie do tego przepisu, decyzję o cofnięciu uprawnienia do wypłaty dotychczas przyznanego równoważnika, wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczny norm zaludnienia.

Uchylony § 8 rozporządzenia, stanowił podstawę pozwalającą stosować § 1 pkt 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła ta podstawa, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Paragraf 6 rozporządzenia wykonawczego MSWiA z 2002 r. uzasadnia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego wobec utraty przez emeryta policyjnego danego uprawnienia. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, a za jej wydaniem przemawia konieczność regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem.

Oceny sprawy nie zmienia treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Wa 1226/09, w którym Sąd wypowiedział się wyłącznie w kwestii prawidłowego stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy bezprzedmiotowość decyzji wynika ze zmiany stanu prawnego, a przepisy zmieniające nie przewidują skutku w postaci wygaśnięcia decyzji. WSA nie oceniał decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika za remont lokalu i z tej przyczyny, zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdzeń nie można automatycznie "przenosić" na grunt niniejszego postępowania.

Zarzut braku procesowego ustosunkowania się przez organ do wniosku strony o realizację świadczeń wynikających z decyzji z [...] stycznia 2005 r., trafia w sprawie niniejszej w próżnię, albowiem przedmiotem zaskarżenia nie jest bezczynność organu w sprawie z wniosku strony z [...] maja 2010 r., ale decyzja o cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego wydana po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Uchybienia formalne w postępowaniu (połączenie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania z informacją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem sprawy) nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika Z.J. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie "p.p.s.a."), a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie faktu braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przez skarżony organ co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

2. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie

a) błędnej wykładni przepisów art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), polegającą na przyjęciu, iż uchylenie § 8 w/w rozporządzenia stanowi podstawę do każdorazowego wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu bez względu na istnienie decyzji ostatecznej.

b) niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w sytuacji, gdy uprawnienie skarżącego do równoważnika zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2005 r., a rozporządzenie z dnia 21 stycznia 2005 r. nie eliminuje tej decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego w oparciu o decyzję z dnia [...] stycznia 2005 roku. W takiej sytuacji po stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Miejskiego w Łomży pozostawała do rozstrzygnięcia kwestia wniosku o wypłatę równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2010. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do równoważnika obowiązany jest w każdym przypadku do podjęcia czynności postępowania mających na celu ustalenie statusu prawnego osoby wnioskującej oraz sprawdzenia, jakimi uprawnieniami się ona legitymuje oraz czy uprawnienia te nie wygasły przed złożeniem wniosku. Nie można przy tym wydać decyzji odmownej, ponieważ z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi (miejscy) nie mogą już, orzekać co do istoty sprawy (w tym także odmownie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ta kwestia w ogóle się nie zajął skupiając się wyłącznie na decyzji wydanej przez Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Tymczasem nie można było pominąć tych kwestii.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazuje, że podstawę wypłaty skarżącemu równoważnika za remont lokalu stanowiła decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łomży [...] stycznia 2005 r., która została wydana w czasie, gdy była podstawa faktyczna i prawna do jej wydania w oparciu o § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić w sposób generalny, poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej przewidującej taki skutek, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są zasadne, w związku z czym skarga nie może być uwzględniona. Przesądzają o tym względy merytoryczne wiążące się z podstawowym dla podniesionej argumentacji zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. O Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz wskazanych w podstawie zarzutu przepisów rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - jednego z dnia 28 grudnia 2005 r. i drugiego – z dnia 28 czerwca 2002 r. Wprawdzie podniesiony zarzut błędnej wykładni nie doczekał się rozwinięcia argumentacyjnego co do kontekstu, w jakim autor skargi kasacyjnej upatruje błędnego charakteru wykładni oraz wykładni, jaka byłaby w jego ocenie wykładnią prawidłową, niemniej treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej jest podważenie uzyskanego przez Sąd I instancji i organy administracji wyniku wykładni przede wszystkim w odniesieniu do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246, dalej: "rozporządzenie z 2005 r."), uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, dalej: "rozporządzenie z 2002 r.") w kontekście skutku, jakie zawarte w nich uchylenie wywarło na cofnięcie uprawnienia emerytowi policyjnemu.

Podstawą kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku na gruncie powyższego zarzutu jest przyjęcie założenia, że uprawnienia emeryta policyjnego miały charakter pochodny w stosunku do uprawnień funkcjonariusza policyjnego. Wynika to po pierwsze z braku podstaw do odmiennego ujęcia uprawnień emeryta w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), co poddał trafnie analizie Sąd I instancji, wskazując, że ani treść art. 29 ust. 1 ani treść art. 30 tej ustawy nie kreują takiego odrębnego uprawnienia. Wynika to ponadto po drugie z treści art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, na gruncie którego to policjantowi przysługuje równoważnik za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem m.in. liczby członków rodziny. Do dnia 7 listopada 2001 r., płynące z art. 91 ust. 2 tej ustawy upoważnienie, na podstawie którego wydane zostały rozporządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., wymagały wyłącznie określenia szczegółowych zasad przyznawania, zwracania i wysokości równoważnika, nie obejmując kwestii podmiotowych. Istotne w tym kontekście jest to, że ustawą z dnia 6 lipca 2001 r., zmieniającą ustawę o Policji, wchodząca w życie w dniu 8 listopada 2011 r. rozszerzony został zakres upoważnienia poprzez rozciągniecie przedmiotu dookreślenia na podmioty uprawnione do otrzymania równoważnika, a co zostało następnie zaakceptowane jako zgodne z Konstytucją RP (jej art. 92 ust. 1) w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. (K 7/04, OTK-A 2004/10/109).

Uprawnienie skarżącego jako emeryta do uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, płynące z decyzji z 2005 r. wydanej na podstawie § 8 rozporządzenia z 2002 r., pozostając w dalszym ciągu uprawnieniem pochodnym w stosunku do uprawnienia funkcjonariusza, znajduje oparcie w przepisie ustawowym, zgodnym w dodatku z Konstytucją. Istotnym zatem staje się rozważenie skutku uchylenia § 8 rozporządzenia a z dniem 1 stycznia 2006 r., na mocy rozporządzenia z MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. w kwestii cofnięcia uprawnienia uzyskanego przed dniem 1 stycznia 2006 r.

W postępowaniu poddanym kontroli Sądu I instancji została stwierdzona nieważność decyzji administracyjnej, na mocy której organ administracji stwierdził wygaśnięcie uprawnienia. Stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, dokonanej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., miało miejsce w związku z orzeczeniem WSA w Warszawie (z dnia 2 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1226/09) i wskazywało na rażące naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W wyniku takiego rozstrzygnięcia organ powołał się na § 6 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., na mocy którego decyzje m.in. o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli m.in. policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Przyjęto zatem, że jeśli podmiot uprawniony nie posiadał w dniu 1 stycznia 2006 r. statusu policjanta, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, przyznane uprawnienie można cofnąć. Wiążąc zaś z utratą tego statusu fakt uchylenia od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisu § 8 tego rozporządzenia, organy, a następnie Sąd I instancji uznały, że cofnięcie uprawnienia na gruncie tych przepisów jest rozwiązaniem zgodnym z prawem.

Stanowisku temu nie można odmówić trafności. Przyjęcie pochodnego charakteru uprawnienia emeryta powoduje, że z chwilą odpadnięcia tej przesłanki, należy określić skutki uchylenia przepisu, stanowiącego podstawę przyznania uprawnienia. Skutkiem tym jest zniesienie od dnia 1 stycznia 2006 r. materialnoprawnych skutków decyzji przyznającej uprawnienie emerytowi, a w konsekwencji brak istnienia z tą datą przedmiotu, określonego wydana przed dniem 1 stycznia 2006 r. decyzją przyznającą uprawnienie emerytowi. Decyzja ta wywoływała skutki w okresie do dnia [...] grudnia 2005 r. i w dalszym ciągu potencjalnie może wpływać na określenie sytuacji prawnej adresata w odniesieniu do faktów zachodzących do tej daty, niemniej nie może już wywoływać skutków w zakresie trwania uprawnienia i w konsekwencji wypłacania równoważnika po tej dacie, z którą odpadła podstawa do przyznania uprawnień emerytowi policyjnemu.

W tym kontekście należy rozumieć nie tylko relacje między § 6, § 1 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia 2002 r., ale także § 9 ust. 1 pkt 1 tego aktu, który został uchylony rozporządzeniem 2005 r., w stosunku do którego uchylenie to nie może oznaczać braku podstawy do wydawania decyzji o cofnięciu uprawnienia lecz co najwyżej odjecie normy kompetencyjnej dla wskazanych tam podmiotów, podejmujących zresztą decyzje nie tylko w zakresie cofania, ale także przyznawania, odmowy przyznania czy zwrotu równoważnika. Nie zmienia to zatem zasadniczej reguły, płynącej z łącznego ustalenia treści § 6 i § 8 rozporządzenia, jako podstawy do cofnięcia uprawnienia dla podmiotu uprawnionego, tracącego status osoby uprawnionej z dniem uchylenia przepisu (§ 8 rozporządzenia) stanowiącego podstawę dla przyznania równoważnika za remont.

W konsekwencji należy przyjąć, iż jeżeli istnieje podstawa prawna do wydawania decyzji o cofnięciu policjantowi prawa do równoważnika na gruncie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, to nie można uznać, iż § 6 nie stanowi podstawy do cofnięcia uprawnienia emerytowi, którego uprawnienia są pochodne, a podstawa rozciągnięcia reguły na emeryta odpadła, bowiem został uchylony przepis ją kreujący.

W związku z powyższym, zarzutowi skargi kasacyjnej wskazującej na naruszenie powyższych przepisów, nie można przypisać statusu zasadności.

Nie można także przyjąć, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie kwestii uprawnienia decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. nie powoduje, także z powodów wskazanych powyżej, braku możliwości cofnięcia jej skutków od dnia, w którym odpadła podstawa do przyznawania uprawnienia i co za tym idzie przestał istnieć materialny substrat decyzji przyznającej uprawnienie. W związku z tym decyzja ta nie jest decyzją, która na gruncie wskazanego przepisu mogłaby być potraktowana jako decyzja rozstrzygającą sprawę także w stosunku do okresu od dnia 1 stycznia 2006 r.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuwzględnieniu faktu braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przez organ. Należy wskazać, iż nie jest on poprawnie sformułowany. Po pierwsze dlatego, że jako zarzut sformułowany na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien posiadać odrębną argumentację co do istotnego możliwego wpływu uchybienia na treść rozstrzygnięcia sądowego, czego nie da się stwierdzić w przypadku uzasadnienia niniejszej skargi. Po drugie natomiast, ponieważ oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wiąże się z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Przepis ten bowiem zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji.

W niniejszej skardze kasacyjnej, jej autor nie przeprowadził w tym zakresie skutecznej argumentacji. W szczególności nie spełnia tego wymogu odwołanie się do braków w zakresie ustaleń faktycznych, co zresztą nie znalazło rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym nie wskazano tych faktów, które należałoby wziąć pod uwagę w toku kontroli sądowej, ograniczając się do powtórzenia zarzutu.

Nie spełnia tego wymogu wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4) na treść wniosku, który dotyczył wypłaty równoważnika. Z racji tego, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja o cofnięciu uprawnienia na skutek postępowania wszczętego z urzędu, a jest to przedmiot zasadniczo różny od kwestii wypłaty równoważnika, które ma miejsce w drodze czynności materialno-technicznej i nie jest dokonywane na gruncie przepisów, które stanowiły podstawę zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji, nie byłoby zasadnym oczekiwanie, iż brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przez ten Sąd mogłoby objąć tak szeroko zakreślone granice rozstrzygnięcia, że ignorowałoby fakt, że są to dwie różne sprawy administracyjne, co tym wykracza po wskazane w art. 134 § 1 p.p.s.a. granice danej (a więc jednej) sprawy.

W konsekwencji należy uznać, że Sądowi I instancji, dokonującej poprawnej wykładni przepisów ustawy o Policji i powoływanych wyżej rozporządzeń, nie można skutecznie zarzucić wydania wyroku z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Naczelny Sąd administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.