Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2122/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1,  art. 147 § 1, art. 151,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 743/12 w sprawie ze skargi Wojewody Z. na uchwałę Rady Miasta w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usługi przewozowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z [...] września 2012r., sygn. akt II SA/Sz 743/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Z. (dalej: skarżący, Wojewoda) na uchwałę Rady Miasta W. z [...] maja 2007 r., nr V/sIX/72/07, w przedmiocie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez Zakład Komunikacji Miejskiej Spółki z o.o. w W., stwierdził, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta w W. zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez Zakład Komunikacji Miejskiej Spółkę z o.o. w W., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), postanowiła: w § 1 ust. 3, że cenę każdego biletu sprzedawanego w autobusie powiększa się o opłatę manipulacyjną w wysokości 0,20 zł; w § 2, że rodzaje biletów i opłaty za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy wiejskiej W. ustala w porozumieniu z odpowiednimi organami tej Gminy Zarząd ZKM Spółki z o.o., mając na uwadze rachunek ekonomiczny i realizowaną strategię Spółki.

Wojewoda Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na tę uchwałę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 i § 2 tej uchwały. Zaskarżonym paragrafom uchwały organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miasta w W. podjęła uchwałę nr VI/sXIX/119/12 zmieniającą uchwałę nr V/sIX/72/07 z dnia [...] maja 2007 r. Badając zgodność z prawem uchwały zmieniającej, organ nadzoru dokonał ponownej analizy uchwały zmienianej opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. Nr 82, poz. 1351 i stwierdził, że § 1 ust. 3 i § 2 tego aktu w sposób istotny naruszają prawo, ponieważ w § 1 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, że cenę każdego biletu sprzedawanego w autobusie powiększa się o opłatę manipulacyjną w wysokości 0,20 zł.

Wojewoda wskazał, że zgodnie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Nr V/sIX/72/07, rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy (...).

Realizując powyższą kompetencję, Rada ma obowiązek przestrzegać normy wynikające także z innych aktów powszechnie obowiązujących, w tym w szczególności ustawy Prawo przewozowe. Zgodnie zaś art. 34a ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy, minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia : 1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie :

a. braku odpowiedniego dokumentu przewozu;

b. braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienia do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu;

c. niezapłacenia należności za zebrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d. spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu – mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia kary dodatkowej;

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikom opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

Stosownie do ust. 2 art. 34a tej ustawy, w odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa (...).

W ocenie Wojewody w związku z powyższymi przepisami, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić sposób ustalania opłaty dodatkowej, lecz wyłącznie w przypadkach wymienionych w art. 34a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przewozowe a ustalenia opłaty manipulacyjnej określanej przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie kosztów ponoszonych w związku ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

W zaskarżonej uchwale z treści § 1 ust. 3 wynika, że ceny biletów jednorazowych nabytych bezpośrednio u przewoźnika w autobusie są wyższe od cen biletów jednorazowych na tych samych trasach, zakupionych w punktach dystrybucyjnych np. kasach przewoźnika, tym samym działanie rady nie jest niczym uzasadnione i w rzeczywistości prowadzi do podniesienia kosztu usługi przewozowej o ukrytą dodatkową opłatę za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego, w sytuacji gdy przewóz odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy.

Wojewoda zaznaczył, że w przepisach obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, jak i w chwili obecnej, nie przewidziano uprawnienia do ustalania przez radę gminy dodatkowej opłaty podnoszącej koszt świadczonej przez przewoźnika usługi.

Uprawnienia takiego nie przyznaje również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236) jak również art. 8 ust. 1 ustawy o cenach.

Odnosząc się do treści § 2 uchwały Nr V/sIX/72/07 Wojewoda przytoczył brzmienie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej i ocenił, że z przepisu tego również nie wynikają uprawnienia przeniesienia kompetencji w zakresie ustalania rodzajów biletów i opłat za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy Miejskiej W. na Zarząd Komunikacji Miejskiej Sp. z o.o. w W. (jednostki organizacyjnej Gminy Miejskiej W.).

Zdaniem Wojewody Rada Miasta w W. postanawiając o możliwości swobodnego ustalania wysokości opłat przez Zarząd Z.K.M. Sp. z o.o. upoważniła ten podmiot do ostatecznego ustalenia ceny biletów, w konsekwencji przekazała uprawnienie, które z mocy ustawy o gospodarce komunalnej przysługuje tylko organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego lub ich organom wykonawczym w wyniku delegacji z art. 4 ust. 2 tej ustawy.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień uchwały jako sprzecznych z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu rada podała, że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe i art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Uchwała nie powołuje w podstawie prawnej jakichkolwiek przepisów ustawy o cenach. Przy czym ustawa o cenach nie nakłada na gminy obowiązku ustalania cen urzędowych za przewozy w publicznym transporcie zbiorowym, a jedynie taką regulację umożliwia art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Rada zaznaczyła również, iż uchwała nie była skierowana do wszelkich przewoźników, a do spółki komunalnej, w której 100% udziałów posiada Gmina Miejska W.. W ocenie Rady, uchwała w przedmiocie opłat podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, odmiennie niż uchwała podjęta na podstawie art. 8 ustawy o cenach, nie stanowi aktu prawa miejscowego, stanowi bowiem akt kierownictwa wewnętrznego. Zaskarżona w części uchwała nie została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, ani też taka podstawa prawna uchwały nie została wbrew obowiązkowi pominięta. Dlatego zarzut naruszenia przez § 1 ust. 3 uchwały przepisu art. 8 ust. 1 ustawy ocenach jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że przepis § 1 pkt 3 uchwały narusza art. 34a ustawy Prawo przewozowe, a równocześnie nie ma on umocowania w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej Rada przedstawiła, że między tymi przepisami nie istnieje taki stosunek jak pomiędzy przepisem szczególnym a przepisem ogólnym. Pierwszy przepis upoważnia radę gminy do ustalenia opłat dodatkowych jako następstwa braku zapłaty za usługę przewozową lub zakłócenia usługi albo braku dokumentów niezbędnych do korzystania z usługi przewozowej, drugi zaś upoważnia do ustalenia wysokości cen i opłat lub sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem Rady, przedmiot regulacji jest w obu tych przepisach odmienny i wyłączny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że oceniając legalność zaskarżonej uchwały rada gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dacie podejmowania uchwały. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał gminy określony został generalnie w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie zaistniała niezgodność z prawem, bowiem zaskarżona uchwała, jak trafnie podniosła Rada Miasta w W. nie jest aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie spełnia konstytucyjnego trybu i zasad wydawania aktów prawa miejscowego, pomimo opublikowania tej uchwały w Dzienniku Urzędowym.

W ocenie Sądu I instancji z analizy treści zaskarżonej uchwały wynika, że nie zawiera cen urzędowych za usługi przewozowe, a zawiera ceny za usługi przewozowe świadczone przez Zakład Komunikacji Miejskiej Spółkę z o.o. w W. jako podmiot komunalny. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego organu gminy, nie zaś aktem prawa miejscowego, na co w szczególności wskazuje art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W myśl tego przepisu uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Gdyby uprawnienie o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, realizowało się w trybie aktu prawa miejscowego, uprawnienie to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki.

Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły, precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania.

Podsumowując Sąd I instancji podniósł, że skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to nie wymagała promulgacji, a jej promulgacja w dzienniku urzędowym stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi, Sąd uznał, że są one uzasadnione. Rada Miasta w § 1 ust. 3 postanowiła, że "cenę każdego biletu sprzedawanego w autobusie powiększa się o opłatę manipulacyjną". Cena ta jest zatem wyższa w stosunku do ceny takich samych biletów zakupionych w innych punktach sprzedaży. Trafnie tym samym wskazał Wojewoda, że żaden przepis ustawowy nie upoważnia rady gminy (miasta) do ustanawiania cen za usługę sprzedaży biletu. Uprawnienia takiego nie przyznaje ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Nie stanowi też podstawy do ustalenia opłaty manipulacyjnej art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000, Nr 50, poz. 601 ze zm.).

WSA stwierdził, iż ustalenie opłaty manipulacyjnej z tytułu sprzedaży biletów, nastąpiło w istocie bez podstawy prawnej, zatem trafnie zarzucił Wojewoda, że postanowienie w § 2 zaskarżonej uchwały, o treści "rodzaje biletów i opłaty za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy W. W. ustala w porozumieniu z odpowiednimi organami tej Gminy Zarząd Z.K.M. Spółki z o.o. mając na uwadze rachunek ekonomiczny i realizowaną strategię Spółki" zostało wydane z naruszeniem prawa.

Rację ma organ nadzoru, że z treści tego postanowienia uchwały wynika, że rada przeniosła kompetencje w zakresie ustalenia rodzajów biletów i opłat za przewóz autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy Wiejskiej W. na jednostkę organizacyjną Gminy Miejskiej W. tj. Zarząd Zakładu Komunikacji Miejskiej Spółkę z o.o. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tj. uprawnienia odnośnie wysokości cen i opłat oraz sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (...), organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek a nie jednostkom organizacyjnym gminy.

Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stwierdził nieważność tego aktu albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzania po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w takim przypadku Sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego oraz od jej podjęcia upłynęło pięć lat.

Rada Miasta w W. złożyła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236, dalej: ugk), poprzez bezpodstawne odrzucenie jego zastosowania jako podstawy regulacji § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2007 r. nr V/sIX/72/07, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej;

- art. 4 ust. 2 ugk poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie skutkujące nieuzasadnionym stwierdzeniem niezgodności § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. z tym przepisem, podczas gdy z treści tegoż § 2 nie wynika, aby Rada Miasta przeniosła kompetencje organu stanowiącego innej Gminy (Gminy Wiejskiej W.) wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk na zarząd Zakładu Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. w W..

II. naruszeniem przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do stanowiska i twierdzeń organu oraz niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie go za podstawę orzeczenia stwierdzającego, że uchwała z dnia 29 maja 2007 r. Rady Miasta W. nr V/sIX/72/07 została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy zaskarżone postanowienia uchwały znajdują oparcie w przepisach prawa;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy okoliczności faktyczne uzasadniały oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S..

W uzasadnieniu Rada Miasta W. przedstawiła uzasadnienie dla wniesionych zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze to, że skuteczność tych zarzutów zależy od tego czy autor skargi kasacyjnej odniósł zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czy wskazał te przepisy, a nadto czy uzasadnił ich naruszenie i czy wyjaśnił, jaki był możliwy, istotny wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenieart.141 § 4 p.p.s.a. oraz art.147 § 1 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko wskazujące na to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z dnia 15.02. 2010 r., II FPS 8/09 - niepublikowana, wyrok NSA z dnia 20.08. 2009 r., II FSK 568/08 - niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybień brak. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom formalnym określonym w przytoczonym wyżej przepisie prawa, jak również wskazuje stan faktyczny jaki Sąd I instancji przyjął za podstawę faktyczną orzekania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji bezpodstawne odrzucenie art.4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, jako podstawy prawnej regulacji zawartej w § 1 ust.3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. z [...] maja 2007 roku oraz niewłaściwe zastosowanie art.4 ust.2 w/w ustawy, skutkujące stwierdzeniem niezgodności § 2 zaskarżonej uchwały z treścią wskazanego wyżej przepisu ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Podkreślić należy, że przepis art.4 ust.2 ustawy gospodarce komunalnej wskazuje, iż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek uprawnienia wymienione w art.4 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej treść § 2 uchwały Rady Miasta W. z [...] maja 2007 roku wyraźnie wskazuje, że rodzaje biletów i opłaty za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy ustala w porozumieniu z organami Gminy Zarząd ZKM Spółki z o.o. Tak więc to zarząd spółki mając na uwadze rachunek ekonomiczny spółki oraz realizowaną strategię spółki ustala (w porozumieniu) rodzaje biletów i opłaty za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy. Oznacza to, że zarząd spółki uzyskał kompetencje, o których mowa w tym przepisie uchwały. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że powołany wyżej przepis uchwały Rady Miasta W. uprawnienia, o których mowa w art.4 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej przekazał na rzecz innego podmiotu niż wymieniony w art.4 ust.2 ustawy, bowiem wskazana wyżej spółka z całą pewnością nie jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto zauważyć należy, że stosownie do treści art.4 ust.1 pkt.2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z treści przywołanego przepisu prawa wynika, że chodzi o ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Natomiast z treści art.34a ust.1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że rada gminy w odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego określa przepisy w zakresie ustalania opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Zarówno w treści art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jak i w treści art.34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe wskazuje się, że uprawnienia w zakresie opłat odnoszą się do rady gminy, z zastrzeżeniem, o którym mowa w art.4 ust.2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wprowadzona w § 1 ust.3 uchwały opłata manipulacyjna w istocie stanowi cenę sprzedaży biletu, którego cena została określona w innych przepisie uchwały. Tym samym została wprowadzona do uchwały opłata, która nie znajduje swojego umocowania ani w treści art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani w treści art.34a ust.1 ustawy Prawo przewozowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.