Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1747/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 101 ist. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 54
journal: Dz.U. 1971 nr 12 poz 114
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.
article: art. 57 par. 1 pkt 3, art. 134 par. 1, art 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 810/14 w sprawie ze skargi B. B. i A. J. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w Lublinie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza na rzecz B. B. i A. J. solidarnie od Rady Miasta Lublin kwotę 447 zł (czterysta czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 810/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 5 marca 2015 r. oddalił skargi B. B. i A. J. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w L..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2014 r. Rada Miasta [...] działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w L..

W uchwale wskazano, że Regulamin korzystania z Ogrodu Saskiego stanowi załącznik do uchwały (§ 1 uchwały), zaś celem wprowadzenia powyższego Regulaminu jest określenie współczesnych form użytkowania obiektu z uwzględnieniem jego historycznej wartości (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...] (§ 3 uchwały). W § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego wprowadzono przepis stanowiący, że na teren ogrodu nie można wprowadzać psów z wyjątkiem psów przewodników.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2014 r. B. B. i A. J. – reprezentanci społeczności "L. z psem" wezwali Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie w całości lub zmianę § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego na zapis o treści: "Osoby wprowadzające na teren Ogrodu Saskiego zwierzęta domowe mają obowiązek prowadzić je na smyczy (uwięzi) w taki sposób, aby nie stwarzać niedogodności dla gości Ogrodu oraz sprzątać pozostawione przez psa nieczystości". Uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] Rada Miasta [...] uznała powyższe wezwanie za bezzasadne. Uzasadnienie swojego stanowiska zawarła w załączniku do uchwały.

W dniu 17 lipca 2014 r. B. B. i A. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] w części dotyczącej § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w L. podnosząc zarzuty:

– obrazy prawa materialnego poprzez przekroczenie przez Radę Miasta [...] kompetencji ustawowych w sytuacji, kiedy ustawodawca nie upoważnia do formułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny wspólne wszystkim mieszkańcom, a jedynie ustala sposób postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby nie stwarzały one zagrożenia dla osób przebywających na takich terenach;

– naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminowanie osób, którym zabroniono przejścia z psem i przebywania wspólnie z psem w parku miejskim;

– sprzeczności § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w Lublinie z § 12 pkt 4 (wprowadzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...]) Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta [...],

– sprzeczności § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w [...] z unormowaniem art. 10a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt;

Z uzasadnienia zarzutów i wniosków skargi wynikało między innymi, że Regulamin Ogrodu Saskiego w części dotyczącej zakazu wstępu i wypoczynku osobom przebywającym z psami, narusza obywatelski interes prawny skarżących. Zakaz ten naruszający wolności i obywatelskie swobody jest unormowaniem zbędnym w świetle postanowień Rozdziału 5 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. (Nr [...]) określającej, że właściciele zwierząt domowych są zobowiązani do uprzątania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku oraz że w takich miejscach psa należy prowadzić na uwięzi. Przestrzeń publiczna to miejsce, do którego dostęp powinien mieć każdy. O tę przestrzeń powinno się dbać, udostępniać ją i likwidować wszystkie możliwe ograniczenia.

Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie uzasadniła tym, że z treści skargi nie wynika, czy skarżący działają w imieniu własnym, czy z upoważnienia osób wymienionych w załączniku do skargi. Rada Miasta wskazała, że status prawny społeczności "[...] z psem" nie jest znany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez tę organizację. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. (Nr [...]) uznająca przedmiotowe wezwanie za bezzasadne została doręczona skarżącym jako przedstawicielom tej społeczności. Wniosek o oddalenie skargi uzasadniono tym, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego aktu prawnego.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 810/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w L..

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Zdaniem Rady Miasta [...], to nie skarżący, lecz grupa osób skupiona wokół społeczności "L. z psem" wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia i skargę należy odrzucić. Stanowiska takiego, zdaniem Sądu, nie można zaakceptować. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie, skarżący B. B. i A. J. w piśmie z dnia 10 czerwca 2014 r. wezwali Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] czerwca 2014 r. uchwałą Nr [...] - doręczoną skarżącym - udzielono odpowiedzi na wezwanie. Następnie w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. skarżący wnieśli skargę do Sądu. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. skarżący wskazali, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i samą skargę wnieśli w imieniu własnym. Wyjaśnili, że społeczność "L. z psem" nie posiada osobowości prawnej. Podali, że jest to jedynie grupa osób zainteresowana bieżącymi problemami napotykanymi przez właścicieli psów w L., skupiona na pomocy w rozwiązywaniu tych problemów. Społeczność tę należy traktować wyłącznie jako grupę popierającą inicjatywę skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżący wyczerpali tryb postępowania, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. i wnieśli skargę w terminie przewidzianym unormowaniem art. 53 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do merytorycznych rozważań odnośnie skuteczności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Sąd stwierdził, że zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a).

Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten bowiem jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Przy czym interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w czasie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w czasie złożenia skargi. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny, skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w czasie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach – dalej CBOiS). Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala mu na przyznanie legitymacji procesowej. Kontrola legalności aktu nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12; publ. CBOiS).

Jednocześnie konieczne jest odróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego. Interes faktyczny może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W odróżnieniu natomiast od interesu faktycznego, interes prawny należy zawsze wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego. Istnienie interesu prawnego znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2035/10).

Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd uznał, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej.

Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym. Z jego treści wynika, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pod pojęciem "zasad i trybu korzystania" należy rozumieć ogólne wytyczne, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach. Można zatem powiedzieć, że z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika upoważnienie dla rady gminy (miasta) mające charakter klauzuli generalnej. Z kolei unormowanie art. 41 u.s.g. reguluje aspekt proceduralny stanowienia aktów prawa miejscowego określając, że akty prawa miejscowego są ustanawiane w drodze uchwały (ust. 1), bądź zarządzenia (ust. 2). Z powyższego wynika, że przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do wykazania przez podmioty wnoszące skargę naruszenia ich indywidualnego i aktualnego interesu prawnego. Unormowanie § 5 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, dotyczące zakazu wprowadzania na teren Ogrodu Saskiego psów, wydane na podstawie powołanych w uchwale przepisów, nie jest adresowane, ani też nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących. Nie przywołali oni przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają ich prawa (obowiązki), a które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W literaturze przedmiotu podnosi się, że nie można wyprowadzać źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą z samej zaskarżonej uchwały (por. komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - R. Hauser, Z. Niewiadomski, Wyd. C.H. Beck Warszwa 2011, str. 808). Skarżący natomiast, jak to wynika z uzasadnienia skargi, wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miasta L. z treści samego zakazu wprowadzania psów do Ogrodu Saskiego. Zdaniem skarżących, zakaz ten ograniczający swobody obywatelskie, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, ani w uchwale Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] wprowadzającej Regulamin utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta L.. W powołanych przez skarżących aktach prawnych nie ma jednakże żadnego przepisu prawnego (ustrojowo-organizacyjnego, materialnego, procesowego) przyznającego prawo do wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej. Ustawa z 1997 r. o ochronie zwierząt w art. 10a pkt 3 przewiduje, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela. Wbrew stanowisku skarżących, przepis ten nie wprowadza uprawnienia dla właścicieli psów do korzystania bez ograniczeń z wszystkich przestrzeni publicznych, a jedynie reguluje obowiązki właściciela psa. Z unormowania tego nie można zatem wywodzić legitymacji skarżących do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały.

Brak jest również podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżących z postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L. w rozdziale 5 określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Obowiązki te wprowadzono ze względu na ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt oraz z uwagi na konieczność ochrony terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem. W stosunku do właścicieli psów powyższy Regulamin wprowadza, oprócz obowiązków dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa osobom przebywającym w pobliżu zwierzęcia (§ 12 ust. 3) oraz uprzątania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta (§ 12 ust. 4), obowiązek stosowania się do zakazów wprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, przy czym obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z psów przewodników (§ 12 ust. 5). Przytoczone przepisy Regulaminu określające obowiązki właścicieli zwierząt domowych, a przypadku unormowania § 12 ust. 5 regulaminu ustanawiające zakaz ich wprowadzania na określone terytorium przeznaczone do użytku publicznego, nie przyznają więc skarżącym konkretnych, indywidualnych uprawnień, legitymujących do zaskarżenia uchwały z dnia [...] marca 2014 r.

Niewystarczające jest upatrywanie istnienia interesu prawnego w tym, że zakaz wprowadzony sporną uchwałą narusza obywatelski interes prawny skarżących i że przestrzeń parku jako przestrzeń publiczna powinna być dostępna dla wszystkim użytkowników, w tym dla właścicieli psów (i dlatego powinno się likwidować wszystkie ograniczenia i bariery w udostępnianiu tej przestrzeni). Źródłem interesu prawnego nie jest ani ogólna konstytucyjna zasada równości wobec prawa - wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - ani też określone w jej art. 31 ust. 1 gwarancje ochrony prawnej wolności człowieka. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. chodzi bowiem o takie naruszenie konkretnych i indywidualnych praw podmiotowych jednostki, które prawo materialne przyznaje jednostce, a które to uprawnienia zostały bezpośrednio naruszone w wyniku podjęcia uchwały. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi (wyrok z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1032/10, publ. CBOiS). Wskazane wyżej normy konstytucyjne nie przyznają skarżącym bezpośrednio żadnych uprawnień do niczym nieskrępowanego prawa do korzystania z przestrzeni publicznej, którą stanowi w rozpoznawanej sprawie teren Ogrodu Saskiego w L.. Skarżący również nie wykazali, że ich sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały. Nie ma ona bezpośredniego wpływu na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. Skarżący mają jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, w zaskarżeniu uchwały. Interes faktyczny po stronie skarżących nie daje jednak podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mieszkających na obszarze danej gminy. Legitymacja skargowa nie jest uzależniona od miejsca zamieszkania skarżącego. Przynależność do wspólnoty gminnej nie daje jednak legitymacji do zaskarżania gminnej regulacji do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05, publ. CBOiS).

Skarżący nie wykazali, że ich interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i że został on naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Miasta [...]. Brak takiej ochrony przesądza o braku legitymacji procesowej skarżących, co stanowi podstawę do oddalenia skargi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi kasacyjne wnieśli B. B. i A. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia, to jest:

a. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 57 §1 pkt 3 P.p.s.a. i w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

• przyjęcie, że skarżący wykazując naruszenie interesu prawnego mieli "przywołać przepisy prawa materialnego" uzasadniające taki interes, podczas gdy skarżący mieli jedynie wykazać sposób w jaki doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu lub uprawnienia,

• zaniechanie zbadania w pełnym zakresie sytuacji indywidualnej i konkretnej skarżących co do przysługujących im uprawnień i poprzestanie na ocenie tych norm prawa materialnego, jakie przytoczono w skardze, podczas gdy Sąd nie jest związany powołaną podstawą prawną, także w odniesieniu do źródła interesu prawnego lub uprawnienia skarżących,

b. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że:

• Sąd I instancji mając obowiązek całościowego przedstawienia stanu sprawy, uczynił to pobieżnie nie odnosząc się do wszystkich okoliczności faktycznych, a konkretnie do faktu, że skarżący są posiadaczami psów, w sytuacji gdy wprowadzony zakaz jest adresowany właśnie do tej kategorii osób, co doprowadziło sąd do nietrafnej konkluzji, iż skarżący nie wykazali, aby ich sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały,

• Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy oraz nie wyjaśnił należycie podstawy rozstrzygnięcia, skoro brak jest w uzasadnieniu wyroku Sądu odniesienia do wszystkich argumentów skarżących, w tym do zarzutu dotyczącego wykreowania przez zaskarżony akt podstawy do odpowiedzialności skarżących na podstawie art. 54 Kodeksu Wykroczeń.

2. przepisów prawa materialnego, to jest:

a. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w L., w sytuacji gdy regulacja ta negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących pozbawiając ich praw wynikających z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, a ponadto narażając ich na odpowiedzialność za wykroczenie z art. 54 Kodeksu Wykroczeń;

b. art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do wykazania naruszenia interesu prawnego, w sytuacji gdy naruszenie interesu prawnego skarżących należy wywieść z zakresu kompetencji przyznanej Radzie Miasta co do wprowadzania "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", która to kompetencja nie obejmuje uprawnienia do wprowadzenia całkowitego zakazu korzystania, jako naruszającego zasadę proporcjonalności;

c. art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi źródła interesu prawnego skarżących, bo nie formułuje w sposób bezpośredni uprawnienia, w sytuacji gdy norma ta obejmuje swoim zakresem wszystkie szczegółowe postaci praw i wolności, w tym także wolność poruszania się, powtórzoną w art. 52 ust. 1 Konstytucji a także pominięciu, że istotą wolności człowieka jest możliwość podejmowania swobodnych decyzji, w tym co do sposobu opieki nad zwierzęciem, zaś zgodnie z ta normą każdy ma prawo do czynienia tego, czego prawo mu nie zakazuje, z czego wynika prawo do swobodnego wprowadzania psów do Ogrodu Saskiego;

d. art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji gdy norma ta stanowi konkretyzację wolności poruszania się i stanowi bezpośrednie prawnomaterialne źródło interesu prawnego oraz uprawnień skarżących w zakresie istotnym dla sprawy;

e. art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten przewiduje uprawnienie dla każdego do korzystania ze środowiska rozumianego także jako park - Ogród Saski w L. i stanowi bezpośrednie prawnomaterialne źródło interesu prawnego oraz uprawnień skarżących w zakresie istotnym dla sprawy;

f. art. 54 Kodeksu wykroczeń przez jego niewłaściwe niezastosowanie dla oceny zakresu praw i obowiązków skarżących, w sytuacji gdy wprowadzenie zakazu wstępu do Ogrodu Saskiego skutkuje realnym zagrożeniem sfery prawnej skarżących wprowadzoną odpowiedzialnością wykroczeniową za taki wstęp.

Skarżący podnieśli, że stosownie do przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji - źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zakres obowiązywania aktów prawa miejscowego jest zatem ograniczony pod względem terytorialnym i przedmiotowym, co oznacza, że mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej niezespolonej i jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Kwestionowana uchwała Rady Miasta z dnia 13 marca 2014 r. została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do wymienionych przepisów, na podstawie których powzięto zaskarżoną uchwałę, stanowi ona akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są więc źródłami powszechnego prawa, obowiązującego mieszkańców danej gminy, ale także każdego, kto nawet tymczasowo przebywa na terytorium obowiązywania aktu. Stosownie do powyższego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż uchwała jako akt prawa miejscowego nie jest adresowana do skarżących, ani też nie kształtuje bezpośrednio ich sytuacji prawnej (str. 5 uzasadnienia in fine). Sam Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje w uzasadnieniu, iż organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które stanowią wytyczne kierowane do osób, które przybywają na tych terenach lub tych obiektach, a więc są skierowane również do skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż skarżący nie przywołali przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają ich prawa (obowiązki), a które zostały naruszone zaskarżoną uchwalą.

Wbrew tezie Sądu I instancji, skarżący w skardze do WSA wskazali, iż nie mają obowiązku przywoływania konkretnych przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, interes ten zaś powinien być konkretny i realny. Takie wymaganie nie oznacza obowiązku wykazania, z jakich konkretnie norm taki chroniony interes się wywodzi. Jak zauważa W.Kisiel: "utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych słownictwo (terminologia), stosowane w celu uzasadnienia oddalenia skargi z powodu braku legitymacji sądowej, trzeba uznać za skrót myślowy, który (w świetle powyższych ustaleń) nieprawidłowo sugeruje, że na skarżącym ciąży ustawowy obowiązek wykazania w treści skargi, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny czy obowiązek, co uzasadnia żądanie oceny zaskarżonego aktu pod względem zgodności z ustawą. Bliższa intencji ustawodawcy wydaje się bardziej powściągliwa retoryka. "Skarżący jest zobligowany do wskazania przyczyny, której wystąpienie uzasadnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego (...). Powyższy wymóg będzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże, choćby w sposób nader ogólny, na czym w jego ocenie polega naruszenie prawa lub interesu prawnego (...). Przyjęcie odmiennej interpretacji normy z art. 57 § 1 pkt 3 u.p.s.a. (...) stałoby w opozycji do (...) prawa do sądu" (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz..., s. 308)."

O ile badanie uprawnienia podmiotu do wniesienia skargi następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (bowiem istotna jest przesłanka naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia), to jednak nie ma podstaw do niestosowania normy art. 57 §1 ust. 3 P.p.s.a. w zw. art. 134 §1 P.p.s.a., rozumianej w ten sposób, że skarżący może poprzestać na ogólnym wskazaniu, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności. Skarżący akt lub czynność organu administracji publicznej - w świetle postanowień art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - nie musi uzasadniać zarzutów skargi i nie można go wzywać w trybie art. 49 do uzupełnienia braku skargi polegającego na niedostatecznym określeniu naruszenia prawa lub interesu prawnego, ponieważ nie może to być uznane za brak uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu. Brak jest uzasadnienia dla szerszego traktowania obowiązków skarżącego na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie konieczności wskazywania precyzyjnych norm prawa materialnego, z których wynikać ma interes prawny lub uprawnienie, naruszane przez zaskarżony akt. Jest to tym bardziej jaskrawe, gdy zważyć, że skarżący wnosząc skargę nie byli reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex 171196, z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, Lex 53376, czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114 w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P.A. Chmielnickiego, LexisNexis, 2013 - do art. 101 ustawy. Por. również wyrok NSA z 28 lutego 2006 r., I OSK 528/2005, LexPolonica nr 2588677, podobnie post. NSA z 30 września 2011 r., II FSK 1944/2011 oraz H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo. LexisNexis, 2014 - do art. 57).

Interes prawny lub uprawnienie to kategoria, wyrażająca pewien realny związek pomiędzy sytuacją prawną indywidualnego podmiotu a określonym rozstrzygnięciem (aktem). Zazwyczaj przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego, a jego źródłem - norma prawa materialnego, na podstawie której podmiot postępowania administracyjnego może dochodzić konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony przed naruszeniem dokonanym tym aktem i jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego lub uprawnienia następuje w wyniku ustalenia prawdopodobnego związku między normą prawa materialnego a sytuacją prawną podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może wpłynąć na sytuację prawną danego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Z kolei wymagane przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to zaistnienie realnego wpływu aktu stosowania normy na sytuację prawnomaterialną tego podmiotu. Wszystkie wymienione elementy zaistniały w okolicznościach sprawy.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że można postawić ogólne pytanie, czy przed wprowadzeniem § 5 Regulaminu skarżącym przysługiwało uprawnienie do wchodzenia do parku z psem, czy mogli realizować takie uprawnienie do korzystania ze środowiska. Odpowiedzi, ich zdaniem, dostarcza decyzja Rady Miasta z dnia [...] marca 2014 r. W tym dniu Rada uchwaliła regulamin przewidujący w § 5 zakaz wstępu do Ogrodu Saskiego z psami, który oczywiście nie byłby w tym zakresie konieczny, gdyby wszyscy zainteresowani już uprzednio nie mieli prawnej możliwości wstępu do parku z psami. Nie była to jedynie możliwość faktyczna, bo gdyby przyjąć takie rozumowanie, to dojść trzeba do trudnego do zaakceptowania wniosku, że brak zakazu chodzenia po ulicy nie oznacza, że mamy do tego prawo.

Interes prawny skarżących w wystąpieniu ze skargą wiąże się z przynależnością skarżących do wspólnoty samorządowej oraz faktem ingerowania uchwały w dotychczasowe prawa skarżących. Jak wskazano bowiem wyżej, regulamin jest aktem prawa miejscowego i stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania gminy, której Rada go uchwaliła (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Wiąże zatem wszystkich, którzy znajdują się na terenie gminy, nie tylko jej mieszkańców, ale też osoby czasowo w niej przebywające.

Nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, że przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do wykazania naruszenia interesu prawnego (str. uzasadnienia, akapit 6 od dołu). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1308/10 uznał, że naruszenie interesu prawnego mogłoby zostać wywiedzione z przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności w procedurze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podobnie w niniejszej sprawie, przepisami prawa materialnego administracyjnego, kształtującymi uprawnienia i obowiązki publicznoprawne jednostki wobec władczej ingerencji władzy publicznej, w tym władczej ingerencji organów samorządu terytorialnego w odniesieniu do zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, są przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które w połączeniu z naczelną zasadą proporcjonalności wyznaczają granice takiej władczej ingerencji, w tym przypadku naruszone przez wprowadzenie generalnego zakazu wstępu do Ogrodu Saskiego z psem.

Stanowisko Sądu pomija także okoliczność, że powszechne uprawnienie do korzystania ze środowiska jest przyznane przez art. 4 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustawa ta, jak wskazuje się w doktrynie, normuje zasady i sposób wykonywania przez gminę zadań własnych określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa w art. 4 ust. 1 stanowi, iż korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu. Ustawa pomija, jakim kategoriom osób przyznaje się uprawnienie do powszechnego korzystania ze środowiska, przy czym jak podkreśla się w doktrynie, należy w tym zakresie odnieść się do art. 37 Konstytucji, stanowiącym, że ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. W przypadku powszechnego korzystania ze środowiska, ustawodawca nie wprowadził żadnych szczegółowych rozwiązań i dlatego należy stwierdzić, że przysługiwać ono będzie każdej osobie legalnie przebywającej w Polsce, bez względu na to, czy jest jej obywatelem, czy też nie.

Dla potrzeb ustawy w art. 3 pkt 39 wskazano, iż przez pojęcie "środowisko" rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Nie ulega zatem wątpliwości, iż Ogród Saski mieści się w definicji tak rozumianego "środowiska". Zgodnie z zasadą reglamentacji, ograniczenie możliwości korzystania ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania decyzji administracyjnej - art. 4 ust. 2 ustawy. Zatem ograniczenia mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy, a nie aktu niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego.

Stosownie zatem do powyższego, każdy ma prawo do korzystania ze środowiska w zakresie tzw. korzystania powszechnego w celu zaspokajania potrzeb osobistych czy potrzeb gospodarstwa domowego. Powyższe stoi w sprzeczności z ustanowieniem przez Radę Miasta L. zasad korzystania z Ogrodu Saskiego, przewidujących zakaz wstępu do obiektu dla osób z psami. Skoro bowiem ustawa przyznaje każdemu możliwość korzystania ze środowiska w zakresie korzystania powszechnego, Rada Gminy nie może w formie aktu prawa miejscowego ograniczyć tego uprawnienia.

Zasada wyrażona w ustawie Prawo ochrony środowiska przyznająca każdemu uprawnienie do korzystania ze środowiska, powinna mieć prymat przed zasadami uchwalanymi w aktach prawa miejscowego. Wskazać bowiem należy, iż akty prawa miejscowego stoją niżej w hierarchii źródeł prawa, a zatem powinny być zgodne z normami wyższego rzędu. Mając na uwadze powyższe, uprawnienie skarżących do wstępu do Ogrodu Saskiego wynika z art. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stąd też wywodzi się interes prawny skarżących w wystąpieniu ze skargą.

Zdaniem skarżących, należy zgodzić się z Sądem, iż nie istnieje żaden przepis prawa materialnego statuujący stricte możliwości wstępu z psami do obiektów użyteczności publicznej. Jednak nie istnieje również taki zakaz, podobnie jak nie istnieje żaden przepis prawa materialnego umożliwiający lub zakazujący wstępu do parku obywatelowi bez psa. Zgodnie z zasadą, wedle której obywatel może działać wszędzie tam, gdzie ustawa nie wprowadziła zakazów, obywatel ma prawo wejścia do ogrodu z psem. Nie jest to jedynie możliwość faktyczna, podobnie jak nie jest możliwością faktyczną prawo - a bezspornie takowe istnieje - wejścia do parku czy chodzenia po ulicy przez człowieka.

Każdy ma możliwość korzystania ze środowiska w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, przy czym pojęcia "potrzeb osobistych oraz potrzeb gospodarstwa domowego" są pojęciami nieostrymi. Dlatego też każde korzystanie ze środowiska, realizowane bez wykorzystania instalacji, będzie mogło być rozumiane jako powszechne, jeżeli będzie pozostawało w związku z zaspokojeniem potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku i uprawiania sportu. Zatem spacer z psem po Ogrodzie Saskim jest objęty zakresem "zaspokajania potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego". Ustawa Prawo ochrony środowiska nie przyznaje organom gminy uprawnienia do ograniczania prawa do korzystania ze środowiska w zakresie wskazanym powyżej. Ograniczenie w korzystaniu z przyznanego ustawowo uprawnienia, polegające na wprowadzeniu zakazu wprowadzania psów, jest ingerencją w to uprawnienie polegającą na zakazie korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ustawa tego nie zabrania. Taka ingerencja nie może pozostać poza kontrolą członków wspólnoty samorządowej, na obszarze której Rada Miasta powzięła uchwałę o skarżonej treści, ani tym bardziej poza kontrolą sądowoadministracyjną.

W skardze - a także w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wskazano, że skarżący jako posiadacze psów oraz mieszkańcy L., posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jako dotychczasowi użytkownicy Ogrodu zostali ograniczeni w realizacji przyznanego uprawnienia, a jako adresaci aktu prawa miejscowego są podmiotami, na które uchwała nakłada skonkretyzowane obowiązki. Właściciele psów są zatem jednostkami, do których skierowane są zakazy sformułowane w Regulaminie.

Pomimo tego, że Ogród Saski stanowi obiekt użyteczności publicznej, nie sposób pominąć, że jest zarazem elementem środowiska. Zasady ustanawiane przez Radę Miasta w odniesieniu do korzystania z takiego obiektu, nie mogą wykraczać poza istotę korzystania z tych obiektów i urządzeń, zwłaszcza, gdy cechy prawne i granice owego korzystania zostały zdefiniowane w przepisach wyższego rzędu.

Jak podniesiono w skardze - czego nie zauważył Sąd I instancji, pomijając ten zarzut - złamanie zakazu wprowadzonego Regulaminem korzystania z Ogrodu Saskiego, stanowi wykroczenie. Zgodnie z art. 54 kodeksu wykroczeń - karą grzywny do 500 zł albo karą nagany jest karane zachowanie polegające na wykraczaniu przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych. Przytoczony przepis penalizuje więc zachowania polegające na wstępie do ogrodu z psem, wbrew istniejącemu zakazowi, wprowadzonemu aktem prawa miejscowego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie gminnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje skarżącym, gdy uchwała narusza prawa skarżącego. W wyroku NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 przyjęto: "W istocie postanowienia § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białystok, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. Nr LVII/678/06 wpływają na sytuację prawną skarżącej, przeciwko której - na podstawie art. 77 kodeksu wykroczeń, stanowiącego, że "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany"- prowadzone były postępowania sądowe - w sprawach w których skarżąca została uznana za winną, a w jednakowych sprawach (...) i (...) K.J. została uniewinniona. Przepis § 33 Regulaminu wprowadzający określone nakazy musi być zatem rozpatrywany łącznie z powołanym wyżej przepisem kodeksu wykroczeń a takie, łączne, ich ujmowanie prowadzi w konsekwencji do wniosku. iż interes prawny skarżącej został naruszony. Naruszenie to wynika z kategorycznego brzmienia postanowienia § 33 ust. 1 Regulaminu, które nie pozwala na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu."

Z powyższego wyroku wynika, iż interes prawny można wywieść z odpowiedzialności ciążącej na skarżącej za wykroczenie, którego przesłanki zostały wypełnione w związku ze złamaniem ustanowionego nakazu.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie zostali ukarani za popełnienie wykroczenia, ponieważ stosują się do wprowadzonego zakazu. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie, nakazywałyby przyjąć zaistnienie interesu prawnego skarżących w razie, gdyby zostali ukarani. Taka interpretacja prowadzi do konstatacji, że skarżący mogli "wykreować" interes prawny wkraczając z psem do Ogrodu Saskiego i pozwalając nałożyć na siebie karę wynikającą z art. 54 k.w. Sama potencjalna możliwość ukarania skarżących, najwyraźniej nie jest dla Sądu I instancji wystarczająca do uznania interesu prawnego (skoro pominął ten aspekt sprawy), co jednakże prowadzi do absurdu. W ocenie skarżących to, że mogą zostać ukarani na podstawie kodeksu wykroczeń, nasuwa wniosek, iż uchwała odnosi się do nich wprost. Skoro bowiem, wchodząc do ogrodu z psem, narażeni są na otrzymanie grzywny bądź kary nagany, to zakaz godzi w nich bezpośrednio. Dlatego też nie można zaakceptować wywodu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż § 5 Regulaminu nie odnosi się wprost do skarżących, to znaczy że nie są oni adresatami zakazu. Taka logika prowadziłaby do wniosku, że aby zyskać procesowe uprawnienie do zaskarżenia uchwały zgodnie z prawem, skarżący musieliby najpierw to prawo złamać wchodząc z psem do parku. Nie sposób przyjąć aby racjonalny prawodawca nadał takie znaczenie pojęciu "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że nie jest konieczne nastąpienie skutku naruszenia interesu prawnego dla możliwości wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak zauważono: "Przy ustalaniu legitymacji procesowej nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. Chodzi bowiem o obiektywne naruszenie interesu prawnego. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g, rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego. "O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały".

Wbrew twierdzeniom Sądu, interes prawny skarżących można wywieść bezpośrednio z przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Sąd na poparcie tezy przeciwnej przywołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., gdzie przyjęto, że "normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązki bądź uprawnienia dla podmiotu, który skargę wnosi" (sygn. akt II OSK 1032/10). Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał należytej oceny sytuacji faktycznej i prawnej, w jakiej zapadło powyższe orzeczenie. Otóż skarżący domagał się oceny uchwały, na mocy której nastąpiło ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, poza nazwą w języku polskim. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że art. 16 ust. 1 Konstytucji stanowiący, iż ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, oraz art. 27 zdanie pierwsze Konstytucji określający, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski, są normami, które nie formułują bezpośrednio obowiązku ani uprawnienia dla skarżącego, uznającego, że nazwa w języku mniejszości narusza jego interes prawny.

W tym stanie faktycznym orzeczenie NSA należy ocenić jako słuszne - zarówno norma art. 16 ust. 1, jak i art. 27 zd. pierwsze ustawy zasadniczej nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym w konkretnej sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości.

Podobnie zgodzić się można z innym orzeczeniem, odnoszącym się do upatrywania w Konstytucji źródeł prawnomaterialnego interesu prawnego. W wyroku z dnia 8 października 2013 r. (I OSK 1700/13 ) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że art. 2 Konstytucji jako ogólna norma ustrojowa nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącego w sprawie uchwały regulującej uzyskanie bonifikaty w cenie kupna lokalu mieszkalnego, stanowiącego mienie gminne.

Według skarżących sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej zapadały powyższe orzeczenia, nie przystaje do sytuacji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu dokonał błędnej wykładni norm konstytucyjnych, jakie mogły odnosić się do zakresu skargi. Całkowicie nieprzekonujące jest stanowisko, że określone w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP gwarancje ochrony prawnej wolności człowieka nie przyznają konkretnych i indywidualnych praw jednostce. Nadmienić trzeba, że o ile sąd I instancji samodzielnie odniósł opisane przez skarżących naruszenie ich praw do normy objętej art. 31 ust. 1 Konstytucji (który to wzorzec nie był wskazany w skardze, w przeciwieństwie do art. 32 Konstytucji), to jednak zaniechał odwołania do art. 52 ust. 1 Konstytucji i wykładni tej normy.

Artykuł 31 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Z przepisu tego wynikają konkretne uprawnienia człowieka, które tylko wyjątkowo mogą być ograniczane - o czym stanowią ust. 2 i 3 tegoż przepisu. Gdyby art. 31 ust. 1 nie obejmował konkretnych i indywidualnych uprawnień w zakresie wolności, to jego treść normatywna byłaby pusta, a przepis można by ograniczyć do ustępu 2 i 3. Na tle art. 31 ust 1 Konstytucji K. Compłak zauważa: "sens omawianego artykułu sprowadza się do zakazu zmuszania kogokolwiek "do czynienia tego, czego prawo mu nie zakazuje. W tym przypadku mamy kolejny raz do czynienia z powtórzeniem zasady zawartej w art. 7 Konstytucji RP, głoszącej, iż w przeciwieństwie do organów państwowych, jednostka może czynić wszystko, co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo." Podobnie W. Skrzydło podkreśla: "Wolność człowieka jest zatem wartością, która została poddana ochronie prawnej stąd każdy jest zobowiązany szanować wolność i prawa innych osób. Z tego wynika zakaz zmuszania kogokolwiek do działań, których prawo, jako podstawowy regulator stosunków społecznych, mu nie nakazuje. Oznacza to wolność działania człowieka wszędzie tam, gdzie prawo nie, wprowadza zakazów. Jest to całkowite odwrócenie sytuacji istniejącej w odniesieniu do państwa i jego organów. Organ państwa działa tam, gdzie został do tego przez prawo uprawniony, i działa z powołaniem się na podstawę prawną. Obywatel zaś może działać wszędzie tam, gdzie ustawa nie wprowadziła zakazów, nie zabroniła mu działania."

Wynika z tego, że omawiana norma jest konkretnym, nadrzędnym źródłem uprawnień, które dopiero może podlegać ograniczeniom ustawowym.

W pewnym zakresie zbliżony stan faktyczny został oceniony w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. (II OSK 1492/12), którym uchylono wyrok sądu I instancji, stwierdzający brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały narzucającej bezwarunkowo rygor prowadzenia psa na smyczy i w kagańcu. Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając kwestię interesu prawnego między innymi na tle zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, odwołał się do wyrażonej w tej normie zasady proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jak zauważono w tym orzeczeniu: "wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego".

Tożsame skutki wywołało uchwalenie § 5 regulaminu wstępu do Ogrodu Saskiego - generalny zakaz wprowadzony uchwalą zdaje się łamać powyższą zasadę, zakazując generalnego wstępu do Ogrodu Saskiego osobom z psami. Uchwała różnicuje zatem uprawnienia i wolności jednostki, ograniczając jedynie właścicieli psów. Przy czym zakaz taki nie obejmuje właścicieli kotów, czy też innych zwierząt domowych. Co więcej, wprowadzenie zakazu nie przeszkodziło władzom miasta na umieszczenie w Ogrodzie pawi. Wprowadzenie ograniczeń nie odwołało się do szczególnych cech zwierzęcia, na podstawie których akurat ta grupa zwierząt została wyodrębniona do szczególnego potraktowania (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis, 2014 11 W. Skrzydło, Komentarz do art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX).

Zasada proporcjonalności ma zastosowanie w każdej prawnie ujętej procedurze, wprowadzając dyrektywę określającą sposób, w jaki organy administracyjne mogą czynić użytek z przysługujących im kompetencji. Ma gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Rada Miasta nie wskazała, jakie to cele służą wprowadzeniu zakazu i dlaczego godzi tylko i wyłącznie w prawa właścicieli psów.

Z przywołanego przepisu art. 31 ust. 1 Konstytucji wynika wprost inna wolność jednostki, która została ograniczona uchwałą, mianowicie uszczegółowiona w art. 52 ust. 1 Konstytucji wolność przemieszczania się. Skoro wolność ta nie została zawężona, należy przyjąć, że obejmuje także wolność przemieszczania się ze zwierzęciem. Wolność poruszania się ma charakter powszechny i stanowi podstawowe prawo człowieka uznane w powszechnie obowiązujących aktach prawa międzynarodowego. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny: "Konstytucyjna wolność poruszania się jest szczególnym przejawem zarówno wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swym życiu osobistym, stanowiąc także egzemplifikuję ogólnego, wolnościowego statusu jednostki. (...) Wolność poruszania się, w rozumieniu wskazanym powyżej, ma charakter powszechny w tym znaczeniu, że stanowi podstawowe prawo człowieka uznane w powszechnie obowiązujących aktach prawa międzynarodowego."

Powyższy przepis art. 52 ust. 1 Konstytucji jest konkretyzacją wolności wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji i przyznaje jednostce konkretne prawo podmiotowe, z którego wywodzić można interes prawny skarżących.

Zasada wolności poruszania została wprost wyrażona także w art. 2 ust. 1 Protokołu nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zgodnie z którym "każdy, kto przebywa legalnie na terytorium państwa, ma prawo do swobodnego poruszania się i do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania na tym terytorium." Podobnie stanowi art. 12 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, wedle którego każdy legalnie przebywający na terytorium danego państwa posiada prawo do swobodnego przemieszczania się oraz do wyboru miejsca zamieszkania. Jak to ujęto w Komentarzach Ogólnych Komitetu Praw Człowieka ONZ "wolność przemieszczania się stanowi niezbywalny warunek nieskrępowanego rozwoju jednostki".

Jak zauważa P. T., stwierdzenia Konstytucji, w myśl których "każdemu zapewnia się nietykalność i wolność osobistą", "każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów" czy "każdemu zapewnia się wolność poruszania", powinny być odczytywane jako wskazujące, iż wolności te nie są jednostce nadane czy przyznane przez państwo. Wręcz przeciwnie, w określeniu sytuacji prawnej jednostki wolności te są względem aktów prawnych państwa pierwotne. Autor zauważa, że w polskim prawoznawstwie powszechnie akceptowany jest pogląd, mówiący o tym, że dla korzystania z wolności nie trzeba wskazywać żadnej podstawy prawnej. Wynika z tego, że nie każde prawo podmiotowe wynikać musi z przepisu rangi ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż interes prawny skarżących nie może być wywiedziony z powołanych wyżej przepisów Konstytucji. Zdaniem skarżących, szczególnie art. 52 ust. 1 ustawy zasadniczej formułuje w sposób bezpośredni uprawnienie (wolność) dla skarżących i z niego wywieść należy interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Ponieważ art. 52 ust. 1 Konstytucji jest konkretyzacją ogólnego art. 31 ust. 1, nie można zarzucić skarżącym, iż nie powołali przepisu w skardze do WSA. Z ogólnej gwarancji wolności jednostki można wywieść takie samo uprawnienie jak z art. 52 ust. 1 Konstytucji będącego jedynie konkretyzacją. Ponadto z uzasadnienia skargi można wywnioskować, iż skarżący odnieśli się w sposób pośredni do naruszenia wolności przemieszczania się. Jak już wyżej zauważono, przeciwnie niż oczekuje tego Sąd I instancji, przepisy nie wymagają przywoływania przez skarżących przepisów prawa materialnego, ale wykazania sposobu w jaki sposób do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Także z tej przyczyny sąd był obowiązany odnieść sytuację sprawy do normy art. 52 ust. 1 Konstytucji.

Uchwalenie § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego naruszyło wolność obywatelską w postaci wolności korzystania ze środowiska oraz obiektów użyteczności publicznej stanowiących dobro wspólne (art. 1 Konstytucji). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie "dobra wspólnego" ma charakter wielowymiarowy i może być rozumiane w znaczeniu historyczno - egzystencjalnym, moralnym, materialnym czy celowościowym. Na "dobro wspólne" wymagające troski wszystkich obywateli składają się więc takie wartości, jak państwo prawne, demokracja, niepodległość, wolność, sprawiedliwość, ale też dobra kultury i środowisko. Skoro zatem skarżący jako obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mogą korzystać z dobra wspólnego, którym jest także Ogród Saski, to zakazanie im wstępu do tego obiektu z psami, narusza przyznane konstytucyjnie uprawnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. B. i A. J. ma usprawiedliwione podstawy.

Warunkiem koniecznym zaskarżenia uchwały rady gminy, w tym także uchwały będącej aktem prawa miejscowego jest wykazanie, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącego.

Interes prawny, to wynikające z przepisu prawa uprawnienie osoby fizycznej lub prawnej.

Skarga, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 j.t.) nie jest skargą powszechną, której celem jest eliminacja uchwały niezgodnej z prawem. Tylko Rzecznik Praw Obywatelskich i Prokurator oraz organ nadzoru jakim jest Wojewoda nie muszą wykazywać naruszenia interesu prawnego, by zaskarżyć uchwałę Rady Gminy do sądu administracyjnego.

Skoro uchwała musi naruszać interes prawny, to interes ten oraz przepis prawa, z którego on wynika musi istnieć, przed jej uchwaleniem. W konsekwencji źródłem interesu prawnego nie może być sama uchwała rady gminy, która jest kwestionowana.

Z treści uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] wynika, że podstawą jej wydania był art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 j.t. ze zm.). Przepis ten stanowi, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zaskarżona uchwała reguluje zasady korzystania z gminnego urządzenia użyteczności publicznej, jakim jest park Ogród Saski.

Istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, komu przysługuje prawo zaskarżenia aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wyjaśnienia wymaga z czego wynikać może interes prawny uprawniający do zaskarżenia takiej uchwały oraz w czym wyraża się jego naruszenie.

Konstytucja RP nie zawiera zapisów, z których można byłoby wywieść generalne uprawnienie obywateli do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie ma też przepisu ustawy lub rozporządzenia, który by wprost wskazywał na takie uprawnienie. Istnienie takiego uprawnienia można jednak wywieść w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jak to zostało już wcześniej wskazane rada gminy określa jedynie zasady i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy nie nadaje więc obywatelom uprawnienia do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, tylko określa jego zasady i tryb. Aczkolwiek nie ma przepisu wprost nadającego obywatelom uprawnienie do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to z faktu, iż gmina określa jedynie tryb i zasady korzystania można wywieść uprawniony wniosek, że uprawnienie to istnieje. U podstaw nadania radzie gminy prawa do określania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zawarte jest założenie, że istnieje prawo do korzystania przez obywateli z takich obiektów.

Dopóki zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie zostaną uregulowane uchwałą rady gminy możliwość korzystania z takich urządzeń ograniczona jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Uchwalenie prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania może skutkować powstaniem dodatkowych ograniczeń w stosunku do tych, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji ograniczeniu mogą ulec prawa podmiotu uprawnionego do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w porównaniu z tymi, które wynikały wyłącznie z przepisów prawa powszechnego. Tym samym uchwała taka może naruszać jego prawny interes w korzystaniu z ww. urządzeń.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Korzystanie z parku, jakim jest Ogród Saski w L. przed wejściem w życie uchwały z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] było ograniczone przepisami prawa powszechnego zaś po wejściu w życie tej uchwały ograniczone zostało także przepisami tej uchwały. Tym samym uchwała ta naruszała uprawnienia podmiotów uprawnionych do korzystania z urządzenia użyteczności publicznej jakim jest Ogród Saski w L.. Do osób takich zaliczają się skarżący kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do argumentów Rzecznika Praw Obywatelskich zawartych w piśmie procesowym Rzecznika, to jednak w tym wyjątkowym przypadku Sąd dokonana oceny zasadności tych argumentów.

Po pierwsze, źródłem uprawnienia skarżących kasacyjnie do zaskarżenia uchwały nie jest fakt, że skarżący kasacyjnie są właścicielami psów, tylko fakt ograniczenia uchwałą ich uprawnienia do korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżona uchwała nie reguluje kwestii ograniczenia prawa własności zwierząt domowych. Nie ma wyodrębnionego prawa właścicieli psów do wyprowadzania psów w miejscach publicznych.

Po drugie, nie znajduje uzasadnienia powoływanie się na prawo własności zwierząt, jako podstawy interesu prawnego, który dawałby skarżącym kasacyjnie prawo do zaskarżenia uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r. Przytaczany przez Rzecznika przykład dotyczył możliwości zaskarżenia przepisu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Jest to akt prawa miejscowego do wydania którego uprawnienie wynika z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) podczas gdy podstawą wydania zaskarżonej uchwały jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.).

Przytaczanie przez Rzecznika na poparcie swojego stanowiska faktu uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi właścicielki "wielu psów i kotów" na uchwałę w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie nie dowodzi zasadności formułowanego przez Rzecznika poglądu, że źródłem uprawnienia skarżących kasacyjnie do zaskarżenia uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r. może być okoliczność, iż są oni właścicielami psów. Powołując się na argumenty wyrażone przez sąd administracyjny w orzeczeniu wydanym w innej sprawie należało jednak dokonać bardziej pogłębionej oceny przydatności tych argumentów w niniejszej sprawie.

Po trzecie, nie ma również uzasadnienia wskazywanie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) jako podstawy interesu prawnego, który dawałby skarżącym kasacyjnie prawo do zaskarżenia uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r. Zakazy dotyczące psów wynikające z tej ustawy jednoznacznie dotyczą parków narodowych i rezerwatów przyrody. Wyprowadzanie z uregulowań tej ustawy ogólnych twierdzeń odnoszących się do wszystkich przypadków wyprowadzania psów nie ma racjonalnego uzasadnienia.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nie mogły one być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wynika, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Skarżący oczywiście nie musieli w skardze wskazywać przepisów prawa, z których ich zdaniem wynika ich interes prawny do zaskarżenia uchwały. Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nastąpiło jednak nie z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie wskazali przepisów prawa, z których wynikałby ich interes prawny, tylko z tego powodu, że Sąd uznał, że skarżący takiego interesu nie mieli.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę faktu, że skarżący są posiadaczami psów. Fakt, że skarżący są posiadaczami psów sam w sobie nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było bowiem ustalenie, czy istnieje przepis prawa, który daje skarżącym kasacyjnie uprawnienie, które zaskarżona uchwała by naruszała.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kwestii możliwości zastosowania wobec skarżących sankcji wynikającej z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 482 z późn. zm., dalej jako K.w.) za złamanie zakazu wprowadzania psów na teren parku nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonanie przez Sąd I instancji oceny tego zarzutu nie miałoby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie było tym samym konieczności rozważania zagadnienia możliwości nałożenia na skarżących kasacyjnie grzywny za naruszenie zakazu wprowadzania psów na teren Ogrodu Saskiego.

Art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Zaskarżona do Sądu I instancji uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 nie zaś na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy prawa miejscowego wydanego na tej podstawie nie są przepisami porządkowymi. Art. 54 K.w. stanowi zaś, że kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Wynika z tego przepisu jednoznacznie, że nie sankcjonuje on naruszeń przepisów prawa miejscowego, które nie mają charakteru przepisów porządkowych.

Do zastosowania art. 54 K.w. konieczne jest, by przepisy prawa miejscowego były przepisami porządkowymi, a nadto, by w przepisach tych znajdowało się odesłanie do odpowiedzialności przewidzianej w art. 54 K.w. Podkreślił to wyraźnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 2005 r. V KK 41/05, w którym wyraził mi.n. pogląd, że przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających wypełniać swą treścią dyspozycję przepisu o charakterze "blankietowym", zawierającego sankcję (np. art. 54 k.w.), wystarczające jest ogólne odesłanie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie.

Zakaz wprowadzania psów na tren Ogrodu Saskiego jest zakazem wynikającym z przepisów prawa miejscowego, których niewykonanie nie może skutkować odpowiedzialnością za wykroczenie z art. 54 K.w.

Jedynie informacyjnie stwierdzić należy, że zawarta w uchwale Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L. regulacja przewidująca odpowiedzialność wykroczeniową za niestosowanie się właścicieli zwierząt domowych do zakazów wprowadzania psów lub innych zwierząt na tereny przeznaczone do wspólnego użytku (obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z psów przewodników) nie może odnosić się do zakazu wynikającego z przepisu prawa miejscowego niebędącego przepisem porządkowym. Gdyby zaś zakaz wynikał z przepisów porządkowych to możliwość zastosowania art. 54 K.w. byłaby uzależniona od zawarcia bezpośrednio w tych przepisach odesłania do odpowiedzialności przewidzianej w art. 54 K.w. nie zaś w innym akcie prawa miejscowego.

Przedłożenie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kopii mandatu karnego wystawionego za wprowadzenie psa na teren Ogrodu Saskiego nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Można jedynie stwierdzić, że każda osoba, która ma być ukarana mandatem karnym jest pouczana o możliwości odmowy jego przyjęcia i może bronić swoich racji w sądzie.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że przepisy te wskazują na kompetencję Rady Gminy do wydawania przepisów prawa miejscowego. Nie wynika z nich uprawnienie do wyprowadzania psów w miejscach publicznych.

Okoliczność, czy wprowadzony przez Radę Gminy zakaz jest zgodny z prawem może być badana wówczas, gdy skargę wniesie podmiot do tego uprawniony. Osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę, gdy wykaże, że uchwała narusza jej interes prawny. Źródłem interesu prawnego nie jest sam fakt wydania uchwały z naruszeniem prawa. Najpierw musi istnieć uprawnienie, by można było mówić o jego naruszeniu przez prawo miejscowe.

Jak to zostało już wcześniej wskazane uprawnienie skarżących kasacyjnie do zaskarżenia uchwały w sprawie regulaminu korzystania z parku wynika z naruszenia tą uchwałą ich uprawnienia do korzystania z miejsc publicznych poprzez ograniczenie tego prawa. Istnienie prawa wywieść natomiast można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wykładni art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powtórzyć należy za Sądem I instancji, że wskazane przez skarżących kasacyjnie przepisy Konstytucji nie są na tyle konkretne, by mogły być bezpośrednio stosowane.

Art. 31 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej zaś ust. 3 tego artykułu stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 52 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r. I CSK 482/08 (Biul.SN 2009/6/12), że "Norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo można wskazać, że tego rodzaju przepisem jest art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych zaś ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Nawet gdyby nie było ustawy o dostępie do informacji publicznej, to na podstawie tego przepisu określona osoba mogłaby żądać udostępnienia jej dotyczących jej dokumentów urzędowych. Bezpośrednio mógłby też być stosowany art. 63 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Wskazane przez skarżących kasacyjnie przepisy Konstytucji nie są natomiast na tyle skonkretyzowane, by mogły być stosowane samoistnie. Twierdzenie skarżących kasacyjnie, że art. 31 Konstytucji jest źródłem uprawnień skarżących gdyż obejmuje swym zakresem wszystkie szczegółowe postaci praw i wolności nie zmienia faktu, że przepis ten nie jest na tyle skonkretyzowany, by mógł być bezpośrednio stosowany. Przepis Konstytucji, aby mógł być bezpośrednio stosowany musi być skonkretyzowany już w samej Konstytucji nie zaś konkretyzowany w wyniku wykładni.

Za źródło interesu prawnego skarżących kasacyjnie upoważniającego do zaskarżenia uchwały nie może być uznany art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.). Przepis ten stanowi, że powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie:

1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii;

2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Korzystanie ze środowiska nie oznacza nieograniczonego prawa do korzystania z niego w każdym możliwym miejscu. Prawo to ograniczone jest m.in. prawem własności, przepisami prawa publicznego itp. Nie można korzystać ze środowiska wykorzystując w tym celu nieruchomość należącą do innej osoby bez jej zgody. Prawo do korzystania ze środowiska nie jest prawem nadrzędnym nad innymi prawami i nie wyłącza ograniczeń wynikających z tych praw.

Przepis prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała, reguluje kwestię zasad korzystania z miejsca publicznego zaś prawo powszechnego korzystania ze środowiska nie oznacza prawa nieograniczonego korzystania z miejsc publicznych. Oczywistym jest, że muszą być określane zasady korzystania z takich miejsc, by korzystanie to nie było chaotyczne, nie prowadziło do niszczenia takich miejsc, by umożliwiało ich korzystanie zgodnie z ich przeznaczeniem. Z faktu posiadania prawa do powszechnego korzystania ze środowiska nie wynika prawo wejścia na teren publiczny lub prywatny.

Ponownie podkreślić należy, że zaskarżona do Sądu I instancji uchwała regulowała kwestie zasad korzystania z urządzenia publicznego nie zaś zasad korzystania ze środowiska. Interes prawny skarżących kasacyjnie może więc wynikać z ograniczenia ich prawa do korzystania z urządzenia publicznego nie zaś z ograniczenia możliwości korzystania ze środowiska naturalnego.

Podsumowując stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie, są uprawnieni do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę winien dokonać oceny zgodności z prawem ww. uchwały.

Aby nie było żadnych wątpliwości stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niniejszym wyrokiem nie przesądził w jakikolwiek sposób o zgodności bądź niezgodności z prawem ww. uchwały Rady Miasta [...]. Przesądzona została jedynie kwestia możliwości wniesienia skargi na tę uchwałę przez skarżących kasacyjnie. Ocena zasadności tej skargi co do zarzutów niezgodności tej uchwały z prawem zostanie zaś dokona dopiero przez Sąd I instancji w ponownym postępowaniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.