Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 120/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 15, 16 ust. 2, art. 20 ust. 1, art.  28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. położonego na wschód od linii kolejowej w rejonie ulicy [...] do ulicy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej karty terenu oznaczonej symbolem [...], w zakresie działki nr [...], obręb [...], 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz J. S. kwotę 1.277 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr VIIk/XXXIV/387/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. położonego na wschód od linii kolejowej w rejonie ulicy P. do ulicy O., zaskarżając ją w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...].

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, przez wydanie aktu wewnętrznie sprzecznego, w formie niespełniającej kryteriów prawidłowej legislacji, a także naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnej sytuacji. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 9 i ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., a także art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ujęcie w planie dla obszaru [...].MNU zakazu sytuowania nowej zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej. W świetle tak skonstruowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...], znajdującej się na terenie oznaczonym w kwestionowanym planie symbolem [...].MNU, a zatem przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. Nabył bowiem swoją działkę z zamiarem realizacji zabudowy mieszkalnej, zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami planu miejscowego.

Jak wskazał, zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 4 planu, obszar objęty planem podzielono na 111 terenów o łącznej powierzchni 105,37 ha, oznaczonych symbolami dwucyfrowymi od 001 do 111, ustalając ich przeznaczenie - główną funkcję - oznaczoną symbolami literowymi, m.in. MNU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Z kolei w rozdziale 2 planu, w § 4, zawarto przepisy szczegółowe odnoszące się do wydzielonych w planie terenów. W karcie terenów 039.MNU – 044.MNU przewidziano przeznaczenie – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); dopuszcza się nową zabudowę usługową; ustala się zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej mieszkaniowo-usługowej. Te właśnie postanowienia odnoszą się do działki należącej do skarżącego. Tymczasem, w dotychczas obowiązującym planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą nr IIIk/XXXV/379/2001 obszar, na którym znajduje się działka nr [...], stanowił jednostkę T1, w której ustalono zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej o charakterze zabudowy szeregowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszczając lokalizację zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej jako dopełnienie istniejących terenów mieszkaniowych oraz w ich sąsiedztwie.

W ocenie skarżącego ustanowiony zakaz realizacji nowych budynków mieszkalnych jest sprzeczny z prawem, zaprzecza standardom przyzwoitej legislacji i narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa. Teren oznaczony na rysunku planu symbolami 039.MNU-044.MNU od lat bowiem stanowił otoczoną zielenią, terenami rekreacji i sportu, enklawę przeznaczoną na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z takim też założeniem właściciele nabywali nieruchomości położone na tym terenie. Obecnie niezabudowanych pozostaje 27 działek, w tym działka skarżącego, a ich niewielka powierzchnia czyni je zdatnymi wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej, a nie usługowej. Ponadto skarżący zarzucił, że uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, albowiem obywatel zapoznający się z planem w jego graficznej części zupełnie nie może spodziewać się, iż funkcja MNU zdefiniowana w treści uchwały (§ 3 ust. 3 pkt 4), w istocie jest funkcją wyłącznie usługową z dopuszczeniem jedynie funkcji mieszkalnej jako dotychczasowej. Niejasność ta powoduje, że ustanowienie funkcji mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) jest jedynie pozorne i prowadzić może do dotkliwych konsekwencji dla potencjalnych nabywców działek w tym rejonie.

Ustanowiony zakaz sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej i wprowadzenie wyłącznie zabudowy usługowej jest także sprzeczny z zasadą ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), gdyż uchwała ignoruje obecny stan ukształtowania przestrzeni stanowiącej enklawę mieszkalną, co stanowi zaprzeczenie harmonii przestrzennej. Co więcej, współistnienie dotychczasowej funkcji mieszkaniowej z planowaną funkcją wyłącznie usługową, prowadzić będzie do konfliktów i napięć społecznych. Ponadto, ze względu na to, że przedmiotowy obszar znajduje się na obrzeżach miasta W., realizacja usług tzw. nieuciążliwych nie ma ekonomicznego uzasadnienia na tym terenie, zaś istniejący układ komunikacyjny – wąskie ulice – nie jest w stanie przyjąć ciężkiego i intensywnego ruchu drogowego.

Zdaniem skarżącego nie istnieje zatem jakikolwiek interes, czy dobro publiczne, uzasadniające przeznaczenie omawianych terenów wyłącznie na nową zabudowę usługową, zaś organ uchwałodawczy w toku procedury planistycznej zaniechał ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przedkładając swoją wizję ustanowienia dzielnicy przemysłowej w tym rejonie miasta jako nadrzędną. Co więcej, kwestionowane zapisy prowadzą do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie właścicieli działek w obszarach oznaczonych symbolami 039.MNU – 044.MNU względem właścicieli nieruchomości w obszarze [...].MW, gdzie dopuszczono nową zabudowę mieszkaniową, pomimo braku istotnych cech różniących te obszary.

Dalej skarżący zakwestionował prawidłowość sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, która w jego ocenie jest powierzchowna, ogólna i nie odnosi się do konkretnych badań stanu środowiska. W szczególności ocena ta nie odnosi się do wpływu zmiany przeznaczenia terenów i objęcia terenów 039.MNU-044.MNU wyłącznie zabudową usługową na istniejącą zabudowę mieszkaniową. Uchwała narusza też art. 9 ust. 4 u.p.z.p., bowiem jej postanowienia są niezgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta nr VIk/XXXIII/393/2013 z dnia 25 czerwca 2013 r. Zgodnie bowiem z tym aktem, jako funkcję dominującą dla jednostki T1 ustanawia się funkcję przemysłową (produkcja, bazy, składy, usługi obsługujące DK nr [...]). Jednakże w polityce przestrzennej i kierunkach działania miasta wskazano, że Miasto dopuści na obszarze funkcjonalnie i przestrzennie związanym z wsią B. do realizacji zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem działalności towarzyszącej (T1.A3 lit. g, s. 167 Studium).

W ocenie skarżącego sporny teren 039.MNU-044.MNU jest terenem ściśle związanym z wsią B., znacznie bardziej niż z miastem W. Związek przestrzenny wyraża się przede wszystkim w bliskiej odległości, około 1000 m od wsi oraz układ komunikacyjny – od centrum W. teren oddzielony jest DK nr 6 oraz linią kolejową, a do wsi B. prowadzi bezpośrednio ul. P. Związek funkcjonalny wynika z faktu, że w B. znajduje się najbliższa szkoła podstawowa, placówka ochrony zdrowia, centrum handlowe, kościół i park.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sporny teren znajduje się w dzielnicy przemysłowej, tworząc niewielką enklawę otoczoną strefą zieleni o symbolu planistycznym [...].ZP, a jednocześnie przylegającą do ul. P., która wyznacza w przestrzeni miasta kierunek rozwoju dzielnicy o funkcji przemysłowo –usługowej. Ulica P. jest w skali całego miasta obszarem o intensywnej działalności gospodarczej, skupia zakłady, usługi, handel o charakterze i skali hurtowej oraz tereny składowe i łączy się z obszarem, gdzie od wielu lat funkcjonował przemysł wraz z usługami o bardziej uciążliwym charakterze (m.in. dawne zakłady drzewne, cementowania). Miejsce to jest więc szczególnie ważne dla rozwoju gospodarczo-ekonomicznego miasta, gdyż jest jedynym obszarem, na którym istnieje możliwość rozwijania większych przedsiębiorstw. Przy tym, teren będący przedmiotem skargi, zainwestowany jest w niewielkim stopniu i nie było zasadne dogęszczanie w tym miejscu funkcji mieszkalnej, dla której zabudowa przemysłowo-usługowa stwarza uciążliwości i ograniczenia. W wyniku analizy urbanistycznej obszaru stwierdzono konieczność optymalnego wyeliminowania wzajemnie niekorzystnych wpływów i kolizji funkcjonalnych wynikających z dotychczasowej (w poprzednio obowiązującym planie) możliwości lokalizowania tam funkcji mieszkaniowej, jako ograniczenia dla przyszłego rozwoju sąsiednich terenów dzielnicy przemysłowej.

Eliminując nowe funkcje mieszkaniowe zmniejszono więc ryzyko powstawania konfliktów wynikających z położenia w strefie przemysłowej miasta, a wprowadzając usługi o charakterze nieuciążliwym (bo tylko takie zgodnie z ustaleniami planu są dopuszczone) stworzono strefę, której charakter ma szanse na stworzenie docelowo przestrzeni, zapewniającej dobre warunki dla istniejącej tam zabudowy mieszkalnej i dobre warunki dla rozwoju istniejącej obok strefy przemysłu i usług. Organ zwrócił też uwagę, że wskazanie w karcie terenu przeznaczenia tego terenu nie stanowi jedynie o jego przyszłych możliwościach inwestycyjnych, jest natomiast określeniem informującym, jakiego charakteru będzie jego przyszłe zagospodarowanie. Mając na uwadze, że na terenie znajdują się budynki mieszkalne, które będą mogły nadal funkcjonować jako mieszkalne, to docelowo jednostka oznaczona symbolem [...].MNU będzie terenem mieszkalno-usługowym. Wprowadzenie takiego oznaczenia jest również bardzo ważnym czynnikiem klasyfikującym tereny pod względem m.in. ograniczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

Końcowo organ wskazał, że "Prognoza odziaływania na środowisko" została opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie, wysokie kwalifikacje zawodowe, zaś sam plan został pozytywnie uzgodniony przez odpowiednie organy. Także procedura przygotowania projektu uchwały odbyła się zgodnie z wymogami ustawy, w szczególności osoby zainteresowane na każdym etapie procedowania miały możliwość składania wniosków i uwag. Do organu wpłynęła jednak tylko jednak uwaga, odnosząca się do terenu [...].U, który nie jest jednak związany z niniejszym postępowaniem.

W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2019 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie oraz podniósł szereg nowych zarzutów. Odpowiadając na twierdzenia organu nie zgodził się, jakoby sporny teren był jedynym terenem, na którym możliwy jest rozwój większych przedsiębiorstw, gdyż na tym terenie Gmina dopuszcza tylko usługi nieuciążliwe, co zgodnie z uregulowaniami planu (§ 3 ust. 1 pkt 4, 14), oznacza w rzeczywistości zakaz lokalizowania m.in. produkcji, rzemiosła produkcyjnego, stacji paliw, myjni samochodowych, baz, składów, hurtowni i innych, których działalność powoduje m.in. przekroczenie parametrów dopuszczalnego poziomu szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko bądź też w znaczący sposób pogardza warunki użytkowania terenów sąsiednich. W ocenie skarżącego takie ograniczenie zakresu funkcji produkcyjno-usługowych jest oczywiście sprzeczne z rzekomym celem przyświecającym uchwałodawcy – stworzenia dzielnicy przemysłowej.

Skarżący zwrócił też uwagę, że zapisy planu w zestawieniu z warunkami miejscowymi powodują, iż właściwie nie istnieją usługi, które można by wykonywać na terenie przedmiotowej działki. Jak wskazał, należąca do niego nieruchomość ma powierzchnię 815 m2, co powoduje, że w przypadku wybudowania na niej budynku o dopuszczalnej powierzchni (30% zabudowy, tj. 244,5 m2), ruch samochodowy związany z dostawcami, klientami czy pracownikami może powodować przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w strefie zamieszkania (sąsiedniej nieruchomości), jak i emisję substancji oraz w znaczący sposób pogorszy warunki użytkowania terenów sąsiadujących. Z kolei zapis o tym, że nie można lokalizować usług będących źródłem szkodliwych odpadów jest w ocenie skarżącego nie tylko zbyt rygorystyczny, ale też niejednoznaczny, gdyż nie wiadomo czym są odpady uciążliwe lub szkodliwe. Reasumując, kwestionowane zapisy planu wprowadzają zakaz jakiejkolwiek działalności na spornej działce, co w sposób oczywisty godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zdaniem strony fakt, że plan nie uwzględnia funkcji usługowej w zakresie rozwiązań drogowych oznacza, że w tym zakresie jest niespójny z ustaleniami funkcji de facto PU, a formalnie MNU. Jak wskazał, droga dojazdowa do jego posesji – [...]KDD, została określona w planie jedynie pod kątem parametrów: nazwy, klasy nie określono, szerokości w liniach rozgraniczających 8-10 m, konieczności wyposażenia w chodniki i oświetlenie oraz zakazu lokalizowania nośników reklamowych. Zdaniem strony, samo określenie szerokości drogi w liniach rozgraniczających jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Zgodnie z tą regulacją droga dojazdowa, jako droga klasy D, do posesji skarżącego winna mieć szerokość 10 m, zaś jak wynika z ewidencji gruntów jest ona pasem o szerokości 8 m. Wprawdzie w szczególnych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic, co jednak wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy wskazanych w rozporządzeniu okoliczności. Tymczasem w niniejszej sprawie takie trudne warunki terenowe nie występują, a w aktach brak jest stosownej analizy w zakresie możliwości zastosowania mniejszej szerokości drogi. Oznacza to, że tworząc zapisy planu organ apriorycznie ustalił, że wynik tej analizy będzie pozytywny. Gdyby jednak okazało się inaczej, działka skarżącego pozbawiona będzie dostępu do drogi publicznej.

Strona wskazała też, że z uwagi na wymogi związane z szerokością pasa ruchu 2,5 m nie jest możliwe na tej drodze uczynienie zadość obowiązkowi wyposażenia jej w chodniki (po obu stronach). W konsekwencji działka będzie niedostępna komunikacyjnie dla większości pojazdów, a ewentualne przedsiębiorstwa na niej zlokalizowane skazane będą na podwyższone koszty transportu drogowego i tym samym gorsze warunki konkurencji na rynku.

Skarżący zauważył również, że skoro w planie dopuszczono zabudowę o funkcji mieszkalnej dla istniejących już domów a zakazano jej dla działek niezagospodarowanych (zatem formalnie oznaczenie w planie jest MNU, a rzeczywiste i wynikające z części opisowej to U), to są to tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, a więc obowiązkiem uchwałodawcy było zastosować linie rozgraniczające między tymi terenami. Tymczasem w skarżonym planie brak jest takich oznaczeń.

Także sąsiedztwo terenów przemysłowo-usługowych i ich uciążliwości nie może uzasadniać zakazu budownictwa mieszkaniowego na spornym terenie "enklawy MNU", gdyż w rzeczywistości bezpośrednie sąsiedztwo nie stanowi terenów przemysłowych. Analizowany teren jest od nich oddzielony kilkusetmetrową strefą zieleni z jednej strony, a z drugiej terenami sportowo-rekreacyjnymi oraz strefą zabudowy mieszkalno-usługowej, co obrazują załączone do pisma zdjęcia. Niezasadne jest wobec tego twierdzenie, jakoby ustalenie dla działki skarżącego zakazu lokalizowania zabudowy mieszkaniowej miało dążyć do eliminacji ograniczeń lokalizowania funkcji przemysłowo-usługowych na sąsiednich terenach, które generują konkretne uciążliwości dla terenów mieszkalnych. Podobnie nie ma racji organ twierdząc, że takie przeznaczenie terenu zimniejszy ryzyko powstawania konfliktów. Jedyny bowiem zbliżony obszar o charakterze usługowym to obszar [...].PU, przy czym działka skarżącego jest od tego terenu odizolowana i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie przede wszystkim zabudowy mieszkalnej. Zatem wybór przez uchwałodawcę wariantu zagospodarowania polegającego na zmianie na wyłącznie usługowe przeznaczenie gruntów oznaczonych obecnie jako MNU i podzielonych na działki w celu zabudowy mieszkaniowej, w celu stworzenia dzielnicy przemysłowej, było podyktowane tylko apriorycznych, ideologicznym celem stworzenia takiej dzielnicy, nie zaś wyważeniem interesu prywatnego właścicieli tych ziem i publicznego związanego z rozwojem miasta.

Skarżący zauważył, że choć organ powołuje się na wykonaną analizę urbanistyczną, to jednak jej wyniki nie zostały załączone ani do dokumentacji planistycznej, ani do skargi. Sam projekt uchwały pozbawiony jest uzasadnienia, co sprzeczne jest z zasadami techniki prawodawczej. W szczególności nie wykazano dokonania analizy alternatywnego przeznaczenia spornego terenu, w tym dopuszczenia zabudowy z funkcją mieszkaniową. Z kolei analiza skutków finansowych zdaje się być nieaktualna na dzień uchwalenia planu, tj. 2018 r., skoro ceny nieruchomości przyjęto za okres od 11 czerwca 2014 r. do 29 stycznia 2016 r., a zatem inaczej niż w treści prognozy (ostanie 2 lata przed uchwaleniem planu). Autor prognozy nie podał jednak, czy w tym czasie miała miejsce zmiana cen nieruchomości. W prognozie tej wskazano też, niezgodnie z treścią przyjętych zapisów planu, że w poprzednim planie przeznaczenie przedmiotowego terenu jest porównywalne pod względem osiąganych cen na wolnym ryku, nie dostrzegając w ogóle zmiany przeznaczenia z mieszkaniowego na usługowe. Nie przeanalizowano też w ogóle cen gruntów przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową w porównaniu z cenami gruntów przeznaczonych na usługi. W konsekwencji twierdzenie o braku wpływu zmiany planu na wartość nieruchomość jest całkowicie gołosłowne.

Końcowo skarżący zarzucił, iż plan został sporządzony niewłaściwie w skali 1:2000, a w dokumentacji brak jest uzasadnienia dla takiego działania. Jest to zaś o tyle istotne, że utrudnia, jeśli nie uniemożliwia ocenę chociażby szerokości pasów przeznaczonych na drogę, co prowadzi to tego, że nie można wykryć bezprawnego ustalenia szerokości drogi [...]KDD na 8 m.

Do pisma strona załączyła szereg dokumentacji, w tym fotografie spornego terenu obrazujące sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, a także oświadczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości przy ul. W. i A., że nie zgadzają się z dopuszczeniem na bezpośrednio sąsiadujących terenach wyłącznie zabudowy usługowej.

Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył: wydruk z informacji przestrzennej miasta W., 6 sztuk obwieszczeń Prezydenta Miasta oraz odpowiedź Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2019 r. udzieloną na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik oświadczył, że dokument ten otrzymał w wersji elektronicznej z Urzędu Miasta. Pełnomocnik skarżącego postawił zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu wskazując, że obwieszczenia były publikowane w sposób wprowadzający w błąd poprzez brak powiadomienia o możliwości składania uwag w formie elektronicznej. Pełnomocnik zarzucił, że w dokumentacji planistycznej brak informacji o tym, kto sporządził projekt planu i czy była to osoba uprawniona. Dotyczy to również autora prognozy oddziaływania na środowisko.

W związku z tym sąd postanowił odroczyć rozprawę z urzędu i zobowiązał Prezydenta Miasta do odniesienia się do zarzutów zgłoszonych do protokołu rozprawy z dnia 14 sierpnia 2019 r., przesyłając kopię protokołu rozprawy i wyznaczając termin 14 dni na złożenie pisma procesowego. Ponadto sąd zobowiązał Prezydenta Miasta w terminie 14 dni do odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności postanowień planu z treścią studium poprzez wyjaśnienie, czy teren obejmujący jednostkę [...] MNU jest związany funkcjonalnie i przestrzennie ze wsią B.

W wykonaniu powyższych obowiązków Prezydent Miasta w piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. wyjaśnił, że ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia projektu przedmiotowego planu zamieszczono w prasie – Gazecie Wyborczej, dodatku lokalnym, poprzez obwieszczenie zamieszczone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego, w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta, a wykonanie tych czynności udokumentowano w teczce formalno-prawnej zmiany planu, przekazanej do sądu. Opisany sposób postępowania wyczerpuje również zwyczaj przyjęty na terenie Miasta dla tego typu postępowania, skarżący zaś nie wskazał, jakiego innego zwyczajowego postepowania nie zastosowano.

Dalej organ wskazał, że obwieszczenia przystąpieniu do sporządzania planu, jak również o jego wyłożeniu do wglądu, zredagowano zgodnie z wzorami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnai 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania. Wzory te zaś nie zawierają pouczeń dotyczących możliwości użycia środków komunikacji elektronicznej i dlatego takiej informacji w obwieszczenia nie zamieszczono. Organ podkreślił też, że obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania projektu planu zostało głoszone w dniu 3 marca 2014 r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., który stanowi o zapewnieniu udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem również przez użycie środków komunikacji elektronicznej (18 listopada 2015 r.), niemniej oba obwieszczenia zostały udostępnione w formie elektronicznej w BIP, ponadto możliwość składania uwag do planu w ww. formie wynika z zasady ogólnej wyrażonej w art. 14 § 1 k.p.a.

Prezydent wyjaśnił też, że dane osób sporządzających projekt planu oraz prognozę oddziaływania na środowisko, w tym o posiadanych uprawnieniach, znajdują się w dokumentacji planu (mapa – załącznik nr 1 do uchwały) oraz w karcie tytułowej prognozy oddziaływania na środowisko, teczce formalno-prawnej.

Odnosząc się do kwestii funkcjonalnego i przestrzennego związku terenu obejmującego jednostkę [...] MNU z wsią B. organ oświadczył, że brak jest takiego związku. Jak wyjaśnił, rozważany teren oddalony jest około 1 km od granicy między W. a B. i oddzielają go tereny o różnych funkcjach:: mieszkaniowych, usługowych, zieleni i przemysłowych. Na obszarze Miasta W. nie występują potrzeby bytowe mieszkańców, które byłyby zaspokajane poza obszarem Miasta. Odległość przedmiotowego obszaru od usług o charakterze użyteczności publicznej świadczonych na terenie Miasta i w B. jest porównywalna przy czym generalnie usługi w Mieście są w mniejszej odległości. Usługi te dostępne są nie tylko w historycznym centrum Miasta (jak twierdzi skarżący), ale również po północnej stronie Miasta (przed linią drogi krajowej nr [...] i linią kolejową), np.: szkoła podstawowa (ulica N.) znajduje się w odległości 1,7 km, straż pożarna (ulica T.) w odległości 1,5 km, kilka sklepów wielkopowierzchniowych i centrum handlowe (I. M. B. M., L., K., C. H. J.) w odległości od 0.7 do 2 km), kościół (ul. N.) 1,5 km, itp. Zakres, różnorodność i atrakcyjność takich usług świadczonych w Mieście jest znacznie większa niż we wsi B.

W związku z tym twierdzenie, że związek przedmiotowego obszaru z wsią B. jest większy niż z Miastem jest całkowicie nietrafny, sprzeczny z rzeczywistością i sformułowany wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania.

Na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśniła, że według jej subiektywnej oceny, zagospodarowanie terenu [...].MNU zabudową mieszkaniową wynosi 25-30%. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że na ww. terenie 6 działek jest zagospodarowanych zabudowa mieszkaniową jednorodzinną, zaś 8 działek pozostaje niezagospodarowanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej nr VIIk/XXXIV/387/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. położonego na wschód od linii kolejowej w rejonie ulicy P. do ulicy O., a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. Mając na uwadze to, że uchwała została podjęta po dniu 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji.

W konsekwencji skarga nie wymagała poprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Badania dopuszczalności skargi należy dokonać w kontekście treści art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając tę przesłankę trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, iż kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną.

Z kolei aby skarga na uchwałę organu mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarga nie będzie zaś podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, LEX nr 920623).

Badając w niniejszej sprawie legitymację skargową J. S. sąd miał na uwadze, co wykazała strona skarżąca, że posiada prawo własności nieruchomości obejmujące działkę nr [...], obręb [...], W. Potwierdza to też treść księgi wieczystej nieruchomości nr [...] znajdująca się w aktach sprawy. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały teren, na którym znajduje się owa nieruchomość został oznaczony symbolem [...].MNU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), na której, zgodnie z postanowieniami szczegółowymi planu, dopuszcza się zabudowę usługową oraz ustala zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej mieszkaniowo-usługowej. Jest między stronami niesporne, że w dotychczas obowiązującym planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą nr IIIk/XXXV/379/2001 obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka stanowił jednostkę T1, w której ustalono zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej o charakterze zabudowy szeregowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszczając lokalizację zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej jako dopełnienie istniejących terenów mieszkaniowych oraz w ich sąsiedztwie. Jak wskazał przy tym skarżący, nabywając przedmiotową nieruchomość planował realizację na niej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co z uwagi na zapisy aktualnie uchwalonego planu miejscowego jest niemożliwe.

Mając to na uwadze sąd uznał, że niewątpliwie kwestionowany akt wpływa i reguluje możliwość zagospodarowania wskazanej działki skarżącego, oddziałując tym samym na sferę praw wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych i obligacyjnych, w szczególności poprzez wprowadzenie akcentowanego w skardze zakazu budowy nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, co stanowi o spełnieniu formalnej przesłanki skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i tym samym otwiera drogę do badania legalności zaskarżonej uchwały.

Kontrola sądowoadministracyjna dotycząca aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej: u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Na podstawie art. 3 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego gmina może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.

Z tego wynika, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym więc wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie tego prawa. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, statuujący zasadę proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i chronionych praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Reasumując tę część rozważań, choć niewątpliwie władztwo planistyczne stanowi uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę prawa własności, to jednak nie jest ono absolutne i nieograniczone, gdyż gmina może z niego korzystać wyłącznie w granicach prawa, kierując się interesem publicznym, konfrontując wchodzące w jego zakres wartości publiczne z interesem prywatnym, a nadto uwzględniając aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 1377/12, LEX nr 1370495). Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.

W związku z tym sądowa kontrola planu miejscowego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast sąd uprawniony jest do skontrolowania, poza kontrolą procedury uchwalania planu, czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W praktyce oznacza to badanie przez sąd, w jaki sposób organ wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień organu na etapie postępowania sądowego.

Mając to na uwadze sąd dokonał oceny zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez skarżącego, opierając się poza dokumentacją planistyczną na wyjaśnieniach składanych przez organ w formie pism procesowych..

Jak to już zostało podane, działka nr [...], obręb [...], znalazła się w przedmiotowym planie na obszarze oznaczonym symbolem [...].MNU, tj. tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), dla których § 4 ust. 11 karta terenu [...].MNU ustalono przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (zabudowa mieszkaniowo-usługowa), dopuszczono nową zabudowę usługową, ustalono zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej mieszkaniowo-usługowej. Odczytując intencje uchwałodawcy trzeba więc przyjąć, że na przedmiotowym terenie oznaczonym MNU w planie dopuszczono jedynie istniejącą już zabudowę mieszkaniową, a nowa zabudowa może być tylko zabudową usługową. Taka treść planu w odniesieniu do wymienionego terenu obejmującego działkę skarżącego jest tożsamo odczytywana przez strony. Jednakże to przeznaczenie spotkało się ze sprzeciwem skarżącego, który swoje plany inwestycyjne działki wiązał z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczoną przedtem w oparciu o ustalenia dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak podkreślał skarżący, również sąsiednie nieruchomości, które znalazły się w obszarze [...].MNU były przeznaczone pod tego typu zabudowę, z czego 6 zostało zagospodarowanych zgodnie z przeznaczeniem, zaś 8 nadal pozostaje niezabudowanych. W ocenie skarżącego ustalone obecnie przeznaczenie terenu [...].MNU narusza obowiązujący ład przestrzenny, a nie jest to uzasadnione jakimkolwiek interesem o charakterze publicznym.

Mając to na uwadze podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina zobowiązana jest uwzględniać nie tylko prawo własności, ale także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz potrzeby interesu publicznego. W związku z tym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 2 ust. 3 u.p.z.p.).

Ze sporządzonej dokumentacji planistycznej oraz z wyjaśnień Prezydenta wynika, że zasadniczą motywacją do wprowadzenia ograniczeń w możliwościach realizowania na terenie [...].MNU nowej zabudowy mieszkaniowej oraz dopuszczenie wyłącznie nowej zabudowy o charakterze usługowym było zachowanie ładu przestrzennego obszarów przylegających do ul. P., która wyznacza w przestrzeni miasta kierunek rozwoju dzielnicy o funkcji przemysłowo-usługowej oraz wyeliminowanie wzajemnie niekorzystnych wpływów i kolizji funkcjonalnych wynikających z dotychczasowej możliwości lokalizowania na spornym terenie zabudowy mieszkaniowej oraz jednoczesnego rozwoju sąsiadującej dzielnicy przemysłowej. Organowi przyświecała przy tym idea wygaszana ewentualnych konfliktów, które mogłyby powstać w związku z rozwojem dzielnicy przemysłowej sąsiadującej z terenami przeznaczonymi wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. W tym celu konieczne stało się wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, na którym znajduje się m.in. działka skarżącego i dopuszczenie na nim funkcji, która z jednej strony zapewni dobre warunki dla istniejącej już zabudowy mieszkaniowej i jednocześnie dobre warunki dla rozwoju istniejącej obok strefy przemysłu i usług, która według koncepcji organu ma podlegać dalszemu rozwojowi.

Zatem uchwalając kwestionowane zapisy planu organ uwzględnił dotychczasowy sposób zagospodarowania obszaru oznaczonego symbolem [...].MNU oraz strefy sąsiadującej, a także plan rozwoju terenów strefy przemysłowej. Działanie takie zdaje się sugerować, że spełniony został wymóg proporcjonalności w kształtowaniu przestrzennym, wyrażający się w wyważeniu interesu indywidualnego właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami planu a interesem publicznym i zastosowaniem takich rozwiązań planistycznych, które służyć będą wygaszeniu konfliktu tych interesów. Jednakże sąd wojewódzki uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącego względem działki nr [...], przeznaczonej obecnie pod zabudowę wyłącznie o charakterze usługowym, z całkowitym zakazem lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, zostało dokonane z przekroczeniem opisanego wyżej władztwa planistycznego gminy.

O ile bowiem można zaakceptować sytuację, w której organ uchwałodawczy dążąc do zharmonizowania istniejącego na danym terenie stanu zagospodarowania z zagospodarowaniem i planami rozwojowymi gminy terenów sąsiednich, których rozwój może powodować konflikty interesów prywatnych z interesem publicznym, wprowadza pewne ograniczenia w zagospodarowaniu objętych postanowieniami planu tak, aby wygasić konflikty w ramach tych dwóch sąsiadujących i konkurujących ze sobą jednostek planistycznych, to aprobaty nie może zyskać sytuacja, w której organ uchwałodawczy generuje konflikty interesów w ramach samej jednostki planistycznej. Zdaniem sądu wojewódzkiego z taką sytuacją właśnie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym wymaga racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami i wyważenia interesu prywatnego jednostki. Jednocześnie, starając się zapewnić proporcjonalność ograniczeniach praw właścicielskich i przyznaniu prymatu interesowi publicznemu organ uchwałodawczy, organ nie może tracić z pola widzenia interesów ścierających się ze sobą na gruncie również konkretnego obszaru objętego daną jednostką planistyczną. Tymczasem w niniejszej sprawie gmina ustalając przeznaczenie terenu [...].MNU przyjęła rozwiązanie optymalne dla konfliktu jaki tworzy się między terenem dotychczas przeznaczanym i zabudowanym budynkami mieszkalnymi a sąsiadującym terenem przemysłu i usług, który ma podlegać rozwojowi, jednocześnie nie badając, jak to rozwiązanie wpłynie na relacje w ramach samej jednostki. Tymczasem z okoliczności sprawy, potwierdzonych wyjaśnieniami stron, wynika, że wśród działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem [...].MNU, na 6 z nich znajduje się zabudowa mieszkaniowa, zaś pozostałe 8 nie zostało zabudowanych, a więc zgodnie z planem możliwa jest na nich realizacja jedynie zabudowy usługowej. Jak wynika przy tym z opisu karty przedmiotowego terenu, ma on powierzchnię 2,20 ha, zatem obszar ten jest stosunkowo niewielki, w szczególności przy uwzględnieniu liczby działek oraz faktu, że dotychczas znajdujące się na nim nieruchomości były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i tak też w dużym stopniu wykorzystane.

W związku z tym trzeba zauważyć, że ustalenia zaskarżonego planu dla jednostki [...].MNU, w zakresie pozostałych niezabudowanych działek, doprowadzą do intensyfikacji działalności usługowej na tak niewielkim terenie. Zdaniem sądu nie powinno budzić wątpliwości, że taki sposób zagospodarowania może prowadzić do konfliktów między interesami właścicieli nieruchomości już zabudowanych mieszkaniowo a interesami właścicieli, którzy na mocy planu zostali uprawnieni do lokalizowania na swoich działkach jedynie zabudowy usługowej. Przy tym nie wynika z dokumentacji planistycznej oraz wyjaśnień Prezydenta, aby w toku procedury uchwalania planu organ uchwałodawczy badał wpływ ustaleń przyjmowanych dla jednostki [...].MNU na relacje wewnątrz tej jednostki, tj. między dotychczasowym sposobem zagospodarowania a planowanym. Tym samym, w ocenie sądu, gmina nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku ważenia interesów, które ujawniają się na gruncie procedury związanej z kształtowaniem ładu przestrzennego. Konieczność badania i ważenia tych interesów nie może bowiem ograniczać się li tylko do analizy wpływu i zasadności danych ustaleń na całą koncepcję planistyczną, a więc związku interesów właścicieli nieruchomości objętych danym przeznaczeniem z interesem publicznym, ale również należy zbadać relacje interesów występujących na rozważanych do nowego przeznaczenia terenie. W tym zakresie organ uchwałodawczy winien wyjaśnić, czemu jednemu z tych interesów "wewnętrznych" przyznano prymat. Powyższe wynika z faktu, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przy czym w ocenie sądu ład ten należy odnosić nie tylko szeroko do relacji danego terenu z obszarami sąsiednimi oraz całą koncepcją zagospodarowania przestrzennego, ale również wąsko, dla zagospodarowania i uwarunkowań w ramach konkretnej jednostki, dla której tworzy się ustalenia.

Zdaniem sądu brak rozważenia wpływu przyjmowanych dla jednostki ustaleń na relacje i interesy indywidulane występujące w tej jednostce, a więc nienależyte rozważenie proporcjonalności ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wprowadzanych władczym działaniem organu, stanowi naruszenie władztwa planistycznego przyznanego gminie przez ustawodawcę. Uchybienie w tym zakresie stanowi zaś istotne naruszenie zasad sporządzania uchwały o planie, które obliguje sąd do uchylenia uchwały w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego, tj. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...].MNU dla działki nr [...], obręb [...], położonej w W.

Tak więc sąd uwzględnił skargę, podzielając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP z przyczyn podanych wyżej. Oceniając natomiast pozostałe zarzuty skargi sąd uznał je za niezasadne.

W szczególności nie sposób zaakceptować zarzutu o niezgodności planu z ustaleniami obowiązującego studium w tym znaczeniu, że na obszarze jednostki oznaczonej w studium T1, na którym znajduje się działka należąca do skarżącego, miasto winno dopuścić na obszarze funkcjonalnie i przestrzennie związanym z wsią B. do realizacji zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem działalności towarzyszącej. Nie ma racji skarżący, że należąca do niego nieruchomość jest funkcjonalnie i przestrzennie związana z wsią B. Jak wskazał sam skarżący oraz potwierdził organ, przedmiotowa działka znajduje się w odległości około 1 km od granicy wsi B., przy czym jak wyjaśnił Prezydent Miasta, wszelkie potrzeby bytowe mieszkańców W. są zaspokajane na terenie miasta. W szczególności dotyczy to miejsc użyteczności publicznej takich jak centa handlowe, przedszkola, przychodnie, straż pożarna czy kościoły. Tym samym, skoro brak jest takiego związku, to nie można uznać działki skarżącego za spełniającą hipotezę zapisu studium T1.A3 lit. g i w konsekwencji nie sposób wywodzić, że kwestionowany plan miejscowy winien dopuścić na tym terenie zabudowę mieszkaniową, a brak takich ustaleń świadczy o niezgodności uchwały ze studium.

Również procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu. W ocenie sądu żaden z ww. wymogów nie został naruszony w sposób istotny. Nie można podzielić zarzutu sprzeczności części rysunkowej planu z tekstem uchwały poprzez ustanowienie oznaczenia graficznego MNU – terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), który jednak w części tekstowej wyłącza zabudowę mieszkaniową w ten sposób, że jednostka ta przewiduje jedynie zagospodarowanie usługowe. W tym zakresie należy wskazać, że sprzeczność tekstu planu zakresie miałaby miejsce, gdyby w części tekstowej uchwały brak było uregulowań normatywnych dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunku wskazanym symbolem, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej uchwale. Natomiast uregulowanie, zgodnie z którym w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem literowym o konkretnym przeznaczeniu organ w ustaleniach szczegółowych wyłączy czy też ograniczy jeden ze sposobów zagospodarowania objętego tym oznaczeniem, mieści się w granicach kompetencji uchwałodawczych organu gminy, przy zachowaniu wymogów przewidzianych prawem dla wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości.

Zdaniem sądu nie zostały też naruszone obowiązki związane z ogłaszaniem w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. W tym zakresie sąd zaakceptował dowody i wyjaśnienia poczynione przez organ w toku postępowania sądowego, jak też znajdujące się w dokumentacji planistycznej. Ogłoszenia w prasie – dodatku lokalnym do Gazety Wyborczej, na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej dostatecznie wyczerpują obowiązki w tym zakresie. Wywody skarżącego w tej kwestii stanowią wyłącznie spekulację, mającą uzasadnić brak udziału w procedowaniu planu, czy to w formie składania wniosków czy uwag. Trzeba zwrócić uwagę w tym miejscu, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze procedowanego planu mają prawo brać udział w procedurze planowania, z którego nie muszą korzystać. Prawo do ochrony ich interesów realizuje następnie skarga do sądu administracyjnego składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nietrafny jest również zarzut odnoszący się do braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na radę gminy takiego obowiązku. Wskazywane przez skarżącego naruszenie § 131 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogłoby doprowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Te przepisy określają w istocie zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw, tylko odpowiednio mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Trzeba zwrócić uwagę na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w którym ustawodawca określił obligatoryjne elementy uchwały stanowiąc, że: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały".

Zarzut dotyczący przyjętej skali mapy – 1:2000, której nie uzasadniono jako przypadku szczególnego, nie mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności planu. Przesłanką stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko istotne naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu uchwalania planu. Dopiero wyłożenie projektu planu w skali różniącej się od zatwierdzonego bądź w skali nieprzewidzianej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stanowiłoby istotne naruszenie procedury. Również sporządzenie części graficznej planu w skali nieprzewidzianej w ustawie stanowiłoby istotne naruszenie zasad. Natomiast przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza stosowanie map w skali 1:2000, wobec czego nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością uchwały. Uwagi na tym tle poczynione co do szerokości drogi dojazdowej [...]KDD znów stanowią wyłącznie spekulacje, a określenie w planie szerokości drogi w liniach rozgraniczających było wystarczające i również nie stanowi o naruszeniu prawa mogącym skutkować nieważnością uchwały.

Pozostałe zarzuty sformułowane w skardze i następnie w pismach procesowych, także odnoszące się do braku uprawnień osób sporządzających dokumentację planistyczną, treści dokumentów wytworzonych w toku procedowania planu są niezasadne i również nie mogłyby skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały. Sąd nie odnosi się do tych wszystkich zarzutów szczegółowo, ponieważ jest to zbędne w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona i doprowadziła do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z wnioskiem, w zaskarżonej części.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że uchwała Rady Miasta nr VIIk/XXXIV/387/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. w zakresie zaskarżonym przez stronę została podjęta z naruszeniem prawa, w sposób wskazany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskutek istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej jednostkę planistyczną [...].MNU, w zakresie dotyczącym działki nr [...], obręb [...], na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 1.277 zł. Na tę kwotę składa się wpis uiszczony od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł), przyznane według podwójnej stawki minimalnej wynikającej z ww. rozporządzenia, przy uwzględnieniu szczególnego nakładu pracy występującego w sprawie radcy prawnego, w tym każdorazowe stawiennictwo na wyznaczonych terminach rozprawy, oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).