Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3068/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiająca wyłączenia stosowania wobec A. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straż| Granicznej Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Z akt sprawy wynika, ze wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. A. K. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że w okresie od dnia [...] marca 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnił służbę jako żołnierz Wojsk Ochrony Pogranicza w Granicznej Placówce Kontrolnej w [...]. Zaznaczył, że nie realizował zadań związanych ze zwalczaniem opozycji demokratycznej. Do jego obowiązków należało zwalczanie przestępczości związanej z przemytem towarów m.in.: alkoholu, papierosów i narkotyków, przerzutem osób oraz fałszerstwami dokumentów paszportowych. Po rozformowaniu WOP i zwolnieniu ze służby wojskowej, został przyjęty do służby w Straży Granicznej. Podkreślił, że był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany za konkretne wyniki w służbie, a także za wzorowe jej pełnienie.

Minister SWiA decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (pełnienia służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Organ zacytował leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (m.in. chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przemijający, tymczasowy) oraz "rzetelności" (m.in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r. winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Natomiast "rzetelność" w wykonywaniu zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. winna być rozumiana jako ich realizacja na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym warunek "narażenie zdrowia i życia", który odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, należy oceniać jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując organ stwierdził, iż jego zadaniem jest ocena, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy organ stwierdził, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Straży Granicznej w dniu [...] stycznia 2006 r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 20 lat, 8 miesięcy i 24 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 4 lata i 5 miesięcy, co stanowi około 21% całego okresu służby. Zatem okres służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie może być oceniony jako krótkotrwały. Tym samym przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została w niniejszej sprawie spełniona.

Odnośnie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ wskazał, że jakkolwiek dokumenty przekazane przez Komendę Główną Straży Granicznej zawierają informację o jednokrotnym obniżeniu wnioskodawcy dodatku służbowego, to powyższe nie daje podstaw do kwestionowania rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w całym okresie służby. Zaznaczył również, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że wnioskodawca pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia mimo, że charakter wykonywanych przez niego zadań może wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji. Organ zauważył nadto, że świadczenie emerytalne wypłacane stronie nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przekazana przez Komendanta Głównego Straży Granicznej informacja o przebiegu służby wnioskodawcy, zawierająca opis jego dokonań zawodowych, odnosi się do realizacji obowiązków wynikających z zakresu czynności służbowych.

Z tych względów, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie został spełniony szczególnie uzasadniony przypadek dający możliwość wyłączenia wobec wnioskodawcy art. 15a, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 714/20 uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Wyrok wraz ze stwierdzeniem prawomocności wpłynął do organu w dniu 26 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne przyjęcie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka krótkotrwałości służby. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach.

Sąd podzielił stanowisko organu, że dla zastosowania wyjątku określonego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej konieczne jest kumulatywne spełnienie wskazanych w nim warunków. Jednocześnie stwierdził, iż nie sposób uznać, aby organ prawidłowo zrekonstruował znaczenie pojęcia "krótkotrwały" w kontekście jego użycia w ww. przepisie. Organowi umknęło mianowicie, że w języku potocznym pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i zależnie od kontekstu może charakteryzować diametralnie różne okresy. Pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat, okres 4 lat i 5 miesięcy może być potocznie określony jako krótkotrwały. Natomiast wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w rozpatrywanym przypadku takie określenie służby jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw przyjęta przez organ zawężająca wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba".

Odwołując się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. Sąd stwierdził, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie błędnie przyjęto, jakoby okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, która trwała 4 lata i 5 miesięcy, przy pełnieniu obowiązków ponad 20 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej.

Nadto Sąd stwierdził, że w świetle zgromadzonej dokumentacji organ nie kwestionował, że skarżący rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro, jak wskazał Sąd, w danej sprawie dwa warunki były spełnione, organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak wyjaśnienia tej kwestii (wobec mylnego uznania, jakoby nie była spełniona jedna przesłanka), skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Odnośnie stanowiska organu co do rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" Sąd wskazał, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przez niego nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być bowiem przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska organu, że skoro świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a służba w Straży Granicznej zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, to w sprawie nie został spełniony szczególnie uzasadniony przypadek. Sam bowiem organ przyznał, że charakter wykonywanych przez skarżącego zadań może wskazywać na możliwość zaistnienia sytuacji, w których miało miejsce narażenie zdrowia i życia wnioskodawcy.

W ocenie Sądu, w sprawie nie pozostaje bez znaczenia okoliczność, że w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego, skarżącemu podwyższano uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy, awansowano go w stopniu służbowym, wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz pozytywnie opiniowano, a za osiąganie wysokich wyników w działalności służbowej otrzymał takie wyróżnienia jak: Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi, Brązowy Medal Za Zasługi dla Obronności Kraju Odznaka Straży Granicznej oraz Odznaka [...]. Kwestie te, jak zaznaczył Sąd, nie mogą być obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, lecz wymagają wnikliwego wyjaśnienia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Minister SWiA ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec A. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz dokonał wykładni zawartych w nim kryteriów "krótkotrwałej służby przez dniem 31 lipca 1990r.", "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wskazał, iż ww. wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 714/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy A. K. z uwzględnieniem wyczerpującej oceny, czy sprawa niniejsza stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu.

Następnie organ podał, że całkowity okres służby byłego funkcjonariusza wynosi 20 lat, 8 miesięcy i 24 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 4 lat i 5 miesięcy, co stanowi ponad 21% całego okresu służby. Zatem ww. okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3208/19, w którym wyrażono pogląd, iż "(...) błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu (służby), jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy". Wskazano, że "powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań i charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce". Stwierdzono, iż "całkowicie błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata".

Organ powołał również pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym stwierdzono, że "(...) w sytuacji, gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego czasu służby.

Organ wskazał nadto, że podobnej wykładni art. 8a dokonano w wyrokach: NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18 oraz z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

Odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. Z zebranej dokumentacji wynika bowiem, że skarżący w toku pełnionej służby posiadał pozytywne opinie służbowe, awansował w stopniu, był niejednokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz otrzymał wysokie odznaczenia. Jakkolwiek skarżącemu jednokrotnie obniżono dodatek służbowy (za okres [...] - [...] marca 2001 r.), to jednak przedmiotowe zdarzenie nie daje podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków w całym okresie służby. Zatem przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy została spełniona.

Dokonując oceny, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" organ wskazał, że skarżący identyfikował się z realizowanymi przez ustrój totalitarny zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Organ powołał opinię za okres od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] grudnia 1988 r., z której wynika, że skarżący "wykonując obowiązki [...] w grupie operacyjnej z nałożonych zadań wywiązywał się dobrze (...) dąży do osiągnięcia lepszych rezultatów. Cechuje go postawa patriotyczna i internacjonalistyczna oraz skrystalizowany światopogląd materialistyczny. Jako członek PZPR wykazuje należytą aktywność w życiu społeczno-politycznym pododdziału.".

Następnie organ scharakteryzował Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą i stwierdził, że postawa skarżącego związana z pełną świadomością, zaangażowaniem i aktywnym uczestnictwem w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Skarżący chciał bowiem poszerzać swoją wiedzę z zakresu funkcjonowania państwa totalitarnego i utożsamiał się z ideologią głoszoną przez ówczesne władze państwowe.

Organ podkreślił, że "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby.

Konkludując organ stwierdził, że długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa oraz jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji sprawiają, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra SWiA z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie art. 15c i 22a ww. ustawy.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ powielił argumentację z uzasadnienia pierwszej, negatywnej decyzji.

Nadto, zakwestionował stanowisko organu, iż jego służba w WOP przed dniem 31 lipca 1990 r. nie jest krótkotrwała. Wskazał, iż posiada wysługę emerytalną łącznie 37 lat i 17 dni, która obejmuje również okres obowiązkowej służby wojskowej oraz okresy pracy w WOP i Straży Granicznej. Oznacza to, że służba w WOP przed dniem 31 lipca 1990 r. stanowiła ok. 10,8% całkowitej wysługi emerytalnej.

Skarżący podniósł również, że w materiałach przekazanych przez IPN w [...] znajduje się opinia obejmująca okres od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] grudnia 1988 r. Zawiera ona ewidentny błąd, bowiem służbę w WOP skarżący podjął w dniu [...] marca 1986 r. i od tej daty mógł być opiniowany.

Skarżący podkreślił, że nie uczestniczył w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Jego celem nie było poszerzanie wiedzy z zakresu państwa totalitarnego. Przynależność do PZPR wynikała z faktu, że nowo przybyłych żołnierzy automatycznie zapisywano do partii.

Zaznaczył również, że wybiórcze potraktowanie przez organ zapisu w opinii okresowej jest nadużyciem mającym na celu podkreślenie, że jego postawa w służbie, także po 1989 r., nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Skarżący podniósł, że został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi nadanym przez Prezydenta RP za zasługi na rzecz ochrony granicy państwowej, Odznaką Straży Granicznej KGSG, Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju Ministra Obrony Narodowej. Był awansowany do stopnia [...] Straży Granicznej oraz do stanowiska [...] Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej. Kilkadziesiąt razy przyznawano mu nagrody finansowe, urlopy krótkoterminowe, podwyższone dodatki służbowe. Okresowe opinie służbowe poświadczały jego wzorową służbę na rzecz ochrony granicy państwowej. Podkreślił, iż nie było prowadzone wobec niego postępowanie dyscyplinarne, ani nie był karany podczas służby w WOP i SG.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra SWiA z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 714/20 uchylającego decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w świetle art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 714/20.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma również art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pominął bowiem ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. prawomocnym wyroku Sądu z dnia 26 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, iż Minister SWiA dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzi określona w tym przepisie przesłanka krótkotrwałości służby. Sąd stwierdził, iż nie sposób uznać, że organ prawidłowo zrekonstruował znaczenie pojęcia "krótkotrwały" w kontekście użytym w ww. przepisie. Podkreślił, że z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat, okres 4 lat i 5 miesięcy może być potocznie określony jako krótkotrwały. Nie znajduje zatem podstaw przyjęta przez organ zawężająca wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba". Podsumowując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie błędnie przyjęto, jakoby okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, która trwała 4 lata i 5 miesięcy, wobec łącznego okresu służby A. K. trwającej ponad 20 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej.

Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że w ww. prawomocnym wyroku Sądu kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej została przesądzona. Zatem rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany był przyjąć, że okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., trwający 4 lata i 5 miesięcy, jest krótkotrwały. Organ natomiast, pomijając wykładnię prawa dokonaną przez Sąd w ww. wyroku, uznał w zaskarżonej decyzji, że okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (21% całego okresu służby) nie może być oceniony jako krótkotrwały. Oznacza to, że organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnośnie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Sąd stwierdził, iż organ nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, a więc przesłanka ta została w niniejszej sprawie spełniona. Takie stanowisko organ przedstawił również w zaskarżonej decyzji.

Podkreślając, że w sprawie zostały spełnione dwa warunki (z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy) Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu było zbadanie, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało, zdaniem Sądu, naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd dokonał wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazując, iż nie ogranicza się ono do sytuacji, w których funkcjonariusz wyróżnia się, czy też podsiada nadzwyczajne, ponadprzeciętne zasługi i jednocześnie legitymuje się krótkim okresem pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Jak wskazał Sąd, "szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być bowiem przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa". Powołując się na uzasadnienie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) Sąd wskazał, iż przyjęte rozwiązania mają służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby miałyby czerpać nadal korzyści z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. W uzasadnieniu do ww. ustawy trafnie podkreślano, że uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień wynikających z późniejszego pełnienia służby według rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie kontynuującej służbę (tu w Straży Granicznej wobec uprzedniej służby w Wojskach Ochrony Pogranicza). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób - utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych.

Rzeczą organu było zatem dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Tymczasem organ nie uwzględnił wykładni ww. pojęcia dokonanej przez Sąd, co stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" organ w zaskarżonej decyzji powołał się na opinię okresową za okres od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] grudnia 1988 r. wskazując, że skarżący utożsamiał się z ideologią głoszoną przez ówczesne władze, chciał poszerzać swoją wiedzę z zakresu funkcjonowania państwa totalitarnego, a jego postawa związana była z aktywnym uczestnictwem w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Organ nie przedstawił natomiast żadnych przekonujących argumentów, że skarżącemu (pełniącemu służbę w WOP) "można przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie, działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa", a właśnie w przypadku stwierdzenia takich działań, jak wskazał Sąd w ww. wyroku z dnia 26 listopada 2020 r., można by przyjąć, że brak jest podstaw do zastosowania uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie, wbrew zaleceniom Sądu, organ pominął przebieg służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. i mające wówczas miejsce podwyższanie uposażenia zasadniczego oraz dodatku służbowego, awanse w stopniu służbowym, pozytywne opinie służbowe, wyróżnienia nagrodami pieniężnymi oraz odznaczenia: Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Medalem Zasługi, Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju, Odznaką Straży Granicznej i Odznaką [...]. Przy czym, jak wskazał Sąd, nie sposób a priori uznać, że ww. okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz procesowego Sąd orzekający orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., do wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie art. 15c i 22a ww. ustawy. Przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania w przypadku, gdy rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister SWiA zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 714/20 oraz w niniejszym wyroku. W związku z tym organ zważy, że wobec spełnienia w przypadku skarżącego kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, winien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" stosując wykładnię tego pojęcia dokonaną przez Sąd w ww. wyroku z dnia 28 listopada 2020 r. oraz realizując sformułowane tam zalecenia co do dalszego postępowania, wskazane ponownie w niniejszym wyroku.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.