Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 436/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. O., P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 26 października 2015 r. (data wpływu) M. O. i P. O. (dalej też jako: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący") zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie – postawieniu altany drewnianej z tarasem oraz zbiornika bezodpływowego i studni wierconej, na działce [...]

Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Wójt [...] (dalej też jako: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu Wójt napisał, że Wnioskodawcy wnoszą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę altany drewnianej o powierzchni 29,36 m2 z tarasem o wymiarach 2,40 x 4,2 m, całość posadowiona na bloczkach betonowych. Powierzchnia zabudowy całego obiektu to 39,44 m2, co oznacza, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę.

Dalej organ I instancji podał, że działka wskazana we wniosku nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadził postępowanie w celu sprawdzenia, czy jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W toku postępowania ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana w zakresie objętym wnioskiem oraz że prowadzone jest co do niej postępowanie egzekucyjne. Ponadto ustalił, że na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do wnioskowanej, ale postawiona niezgodnie z przepisami prawa (samowola budowlana), i jako taka nie może stanowić podstawy do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W związku z tym, w ocenie organu, inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – tzw. warunku "dobrego sąsiedztwa", co uzasadniało odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawcy napisali, że niewłaściwie została obliczona powierzchnia altany, bowiem została doliczona powierzchnia tarasu. Zdaniem Wnioskodawców taras jest budową oddzielną, jedynie dostawioną do altany, którą można przesunąć w inne miejsce. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił sytuacji prawnej wszystkich działek sąsiednich. Poza tym powinien był poszerzyć obszar analizowany.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu SKO napisało, że jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki złożony został w celu legalizacji samowoli budowlanej. W sprawie bezspornym jest, że zabudowa działki nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290; dalej w skrócie: "pr.bud.") możliwe jest wykazanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (zwanej w skrócie: "decyzją w.z."). Jednakże uzyskanie takiej decyzji dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej możliwe jest jedynie w toku trwającego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 pr.bud. Tymczasem dla przedmiotowej samowoli budowlanej postępowanie w tym trybie zostało już zakończone, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej też jako "PINB") – decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] – nakazał Wnioskodawcom rozbiórkę wybudowanej we wrześniu 2006 r. altany drewnianej, o wymiarach 8 m x 3,67 m z dachem jednospadowym oraz tarasem o wymiarach 2,4 m x 4,2 m i zbiornikiem bezodpływowym połączonym z obiektem, jako wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu – w sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. SKO podkreśliło, że wobec funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, brak było możliwości prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, celem legalizacji samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. O. i P. O., zastępowani przez pełnomocnika r. pr., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem przeprowadzenia poszerzonego postępowania dowodowego, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżących zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego;

2) naruszenie prawa materialnego: art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację wskutek uznania, że nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu stwierdził, że w ocenie Skarżących doszło do naruszenia prawa oraz błędów w ocenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie pojęcia "złego sąsiedztwa" i zsumowanie powierzchni zabudowy altany wraz z powierzchnią tarasu. Zdaniem pełnomocnika instytucja "dobrego sąsiedztwa" nie jest skonstruowana w sposób precyzyjny i dopuszcza luz decyzyjny organu administracji. Dotyczyć to ma przede wszystkim określenia, w konkretnej sytuacji, które działki powinny być uznane za działki sąsiednie, i w jaki sposób określić wymagania dotyczące nowej zabudowy. Pełnomocnik podkreślił, że organ jest zobowiązany każdorazowo oceniać wymagania dotyczące nowej zabudowy. Wskazał, iż w [...], w pobliżu działki Skarżących za drogą nad jeziorem i przez wodę zakola, w odległości około 40 m, znajduje się 11 działek położonych około 50 m od jeziora i plaży, ogrodzonych, dla których Wójt wydał decyzje ustalające warunki zabudowy. Zatem należy teren dobrosąsiedztwa poszerzyć o warunki zabudowy wokół zakola w [...]. Ponadto pełnomocnik Skarżących podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem TK i WSA w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2016 r. pełnomocnik Skarżących wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy, i w tym celu wniósł o zobowiązanie Wójta do złożenia tego dokumentu do akt sprawy. Uzupełniając skargę napisał, że niezasadnie do powierzchni altany doliczono powierzchnię tarasu, co spowodowało błędne pod względem formalnym rozpatrzenie wniosku. Zdaniem pełnomocnika nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, na dowód czego pełnomocnik złożył do akt sprawy kserokopie korespondencji skierowanych do PINB i Starostwa w sprawie wykonania decyzji rozbiórkowej i prośby o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnik zaznaczył, że błędna informacja o prowadzeniu postępowania egzekucyjnego została powielona w decyzji SKO. Ponadto ponowił twierdzenia o konieczności poszerzenia terenu analizy.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. pełnomocnik Skarżących oświadczył, że decyzja rozbiórkowa nie została dotąd uchylona i toczy się postępowanie egzekucyjne w sprawie, z tym że Skarżący w dniu 01 czerwca 2016 r. złożyli wniosek o legalizację obiektu. Pełnomocnik zaznaczył, że nie zna dalszych losów tego wniosku, gdyż nie jest pełnomocnikiem Skarżących w przywołanej sprawie.

Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd oddalił wnioski strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu ze Studium oraz o odroczenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd stwierdził, że organ ten postąpił prawidłowo uchylając w całości decyzję Wójta i umarzając postępowanie pierwszej instancji wszczęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne i prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez SKO ustalone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, i – jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron – w tym zakresie nie są one pomiędzy stronami sporne. Z tych względów Sąd ustalenia te podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. W szczególności jest poza sporem i nie budzi wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowej altany drewnianej z tarasem, wydana przez PINB [...]

Sąd podziela stanowisko SKO, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem nie było możliwe, a ściślej – było niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "plan miejscowy" lub "m.p.z.p."). W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej w skrócie: "decyzją w.z.z.t."), przy czym: (1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmowano jako zasadę (początkowo: absolutną, niedopuszczającą żadnych wyjątków), że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia budowlanego dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego. Konsekwentnie uznawano, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej całkowicie lub częściowo jest, co do zasady, bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie, o ile zostało wszczęte, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 07.11.2007 r., II OSK 1199/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA")

Za przyjęciem – jako zasady – stanowiska o niedopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przemawiał, i nadal przemawia, przede wszystkim ścisły funkcjonalny związek pomiędzy unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane, i wynikająca z nich reguła, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (tu: decyzja w.z.), wydawana w przypadku braku m.p.z.p., warunkuje – a więc z konieczności logicznej: poprzedza – uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud.), względnie skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych (zob. art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud.) lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud.). Z kolei bez uprzedniego uzyskania ww. pozwolenia na budowę albo skutecznego dokonania zgłoszenia, na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne rozpoczęcie robót budowlanych (por. art. 28, art. 30 pr.bud.) lub dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. art. 71 ust. 2 pr.bud.).

Zasada, iż ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla przedsięwzięcia przyszłego (planowanego, zamierzonego), znajduje wyraźne oparcie także w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

I tak, w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "[k]ażdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [...]" – z czego jasno wynika, że określenie warunków zagospodarowania (w m.p.z.p. albo w decyzji w.z.) powinno poprzedzać faktyczną jego zmianę, skoro ma wyznaczać prawne ramy tej zmiany, tj. nowego zagospodarowania. Z kolei zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie "planowanego" sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w.z. dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym "przewiduje się" realizację inwestycji. W myśl art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli "zamierzenie inwestycyjne" jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy; przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Szczególną sankcję w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w przywołanym art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji w.z. przewiduje art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może wówczas, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: (1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo (2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wreszcie, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1–5, w tym m.in. takiego, że – jak stanowi pkt 1 ww. przepisu – co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących "nowej zabudowy" w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W świetle przytoczonych przepisów nie powinno budzić wątpliwości obowiązywanie zasady, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już (z)realizowanej.

Zasady tej nie zmienił wspomniany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), w którym przesądzono, że w określonych przypadkach powinna istnieć możliwość ustalania warunków zabudowy dla inwestycji będących w trakcie realizacji albo zrealizowanych – w celu umożliwienia ich tzw. legalizacji. Możliwość taka, obecnie powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, nadal jest bowiem traktowana jedynie jako wyjątek od powyższej zasady, wymagający oparcia w przepisie prawa przewidującym możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania "legalizacyjnego" obowiązku przedłożenia decyzji w.z. Przykładem takiego przepisu jest art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 1 i 2 pr.bud., w świetle którego w razie budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia (wyjątkowo: zgłoszenia), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji w.z.z.t. w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p.

Należy zatem podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego (tak trafnie wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, CBOSA).

Również w piśmiennictwie wskazuje się jako regułę, że decyzja w.z.z.t. powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Jednocześnie dopuszcza się – na zasadzie wyjątku od tej reguły – sytuacje, gdy zrealizowanie jakiegoś obiektu w całości lub części nie czyni bezprzedmiotowym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie w przypadku, gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po uostatecznieniu się decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (zob. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 205).

Wszystko to prowadzi do wniosku wyrażonego w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1890/12 (CBOSA), w myśl której w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud.

W ocenie Sądu złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, ale nie na potrzeby "legalizacji" tego przedsięwzięcia, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a k.p.a.; a w przypadku błędnego jego wszczęcia – podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku podstaw prawnych do ubiegania się o decyzję w.z. dla inwestycji już zrealizowanej jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1028/15, wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15; CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo). Ponadto wypada zauważyć, że takie orzeczenie (o umorzeniu postępowania) – jako nie rozstrzygające o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, a więc nie kształtujące materialnego stosunku administracyjnoprawnego, lecz wywierające wyłącznie skutek procesowy – nie zamyka Skarżącemu drogi do ewentualnego ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla takiego samego przedsięwzięcia w przyszłości (np. po wszczęciu postępowania legalizacyjnego); co mogłoby już budzić wątpliwości w przypadku pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia merytorycznego, jakim jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, a to z uwagi na wiążący się z takim rozstrzygnięciem szeroki zakres tzw. powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pełnomocnik Skarżących nie wykazał, iżby toczyło się postępowanie legalizacyjne w ramach którego nałożono by na Skarżących obowiązek przedstawienia wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy. Takiego skutku nie wywołuje sam fakt złożenia przez Skarżących wniosku o legalizację inkryminowanego obiektu (altany z tarasem) – tym bardziej w sytuacji, gdy, co bezsporne, w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Wobec czego toczące się przed organem I instancji postępowanie w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy było bezprzedmiotowe i jako takie zostało zasadnie umorzone przez SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 21 k.p.a., po uprzednim uchyleniu decyzji Wójta odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że dotyczyły one przede wszystkim argumentów i twierdzeń zawartych w decyzji Wójta. Tymczasem kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została zaskarżona decyzja SKO uchylająca ww. decyzję pierwszoinstancyjną. Co więcej, decyzja Wójta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez SKO z powodów innych, niż podnoszone przez Skarżących w skardze i w piśmie procesowym z [...] listopada 2016 r. – które ogniskowały się wokół kwestii związanych z prawidłowym ustaleniem powierzchni zabudowy oraz granic obszaru analizowanego – pozostających bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy na tym etapie postępowania. Nie ma więc potrzeby merytorycznego odniesienia się do tych zarzutów, skoro, w ocenie Sądu, postępowanie dotyczące wnioskowanego ustalenia warunków zabudowy w ogóle nie powinno było zostać wszczęte.

Z tych samych powodów Sąd oddalił na rozprawie wniosek o przeprowadzenie dowodu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz związany z tym wniosek o odroczenie rozprawy. Sąd zaznacza, że ustalenia studium, jako nie stanowiące przepisów prawa (aktu prawa miejscowego – zob. art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie mogą mieć prawnego "przełożenia" na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. np. wyrok WSA z 16.07.2014 r., IV SA/Po 283/14, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo).

Sąd zaznacza i to, że organy administracji nie mogły naruszyć wskazanych w zarzutach skargi przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w postępowaniu administracyjnym przepisy te nie znajdują zastosowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.