Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 144/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie bezczynności lub przewlekłości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par 1 pkt 3, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. P. w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2018/2019 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B. P. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z dnia [...] września 2018 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.


UZASADNIENIE

Skarga W. P. (dalej powoływanego jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2018/2019, została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z [...] września 2018r. W. P. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej w skrócie: "GOPS") o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci: D., J. i A. P. wraz z dodatkami, na okres zasiłkowy 2018/2019.

W piśmie z [...] września 2018 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku. W dniu [...] września 2018 r. zostało wysłane kolejne wezwanie, na które skarżący przedłożył odpowiedź [...] października 2018 r. W dniu [...] października 2018r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W związku z tym, iż [...] października 2018 r. skarżący udzielił odpowiedzi w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego i przedłożył kolejne dokumenty w sprawie, potwierdzające w jego ocenie, że zamieszkuje na terytorium Polski, organ w dniu [...] października 2018 r., ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący udzielił stosownej odpowiedzi w dniu [...] października 2018r., a już [...] października 2020 r. organ poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Następnie decyzją z [...] listopada 2018 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019, z argumentacją, że rodzina skarżącego nie mieszka na stałe w Polsce, ale na B., a zatem świadczenia rodzinne w Polsce mu nie przysługują.

Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że w sprawie występuje szereg wątpliwości dotyczących tego, gdzie skarżący zamieszkuje i od kiedy, czy na B. są pobierane świadczenia na dzieci skarżącego, w tym czy pobiera je żona skarżącego, oraz czy żona skarżącego pobiera dochody za granicą Polski i gdzie zamieszkuje.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2019 r., zwrócił się do Ambasady Rzeczpospolitej Polskiej w Republice B. o udzielenie informacji w zakresie sytuacji materialnej i pobieranych świadczeń przez rodzinę skarżącego, do B. Rejonowego Komitetu Wykonawczego, a także zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. W dniu [...] marca 2019 r. organ ponownie przedłużył ten termin ze względu na brak odpowiedzi z B. Rejonowego Komitetu Wykonawczego Urzędu Pracy i Opieki Socjalnej w B., a [...] marca 2019 r. przeprowadził wywiad środowiskowy w domu skarżącego w miejscowości K. W dniu [...] kwietnia 2019 r. organ zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a [...] kwietnia 2019 r. z tego powodu przedłużył termin załatwienia sprawy. Następnie [...] kwietnia 2019 r. wezwał skarżącego do dostarczenia zaświadczeń, czy na dzieci pobierane są świadczenia na B., a skarżący pismem z [...] maja 2019 r., wyjaśnił, że nie.

W tych okolicznościach organ po raz kolejny pismem z [...] września 2019 r. zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, jednocześnie przedłużając termin załatwienia sprawy z tego powodu.

W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z [...] maja 2019r. wydaną z upoważnienia Wójta przez Kierownika GOPS w B., po raz drugi odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami, na okres zasiłkowy 2018/2019, stwierdzając, że żona skarżącego z trójką dzieci nie mieszka na stałe w Polsce, ale na B., a zatem świadczenia rodzinne w Polsce nie przysługują.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., nie podzieliło zarzutów odwołania skarżącego od tego rozstrzygnięcia, i decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2019r. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że skarżący wraz z rodziną mieszka w miejscowości T. na B., gdzie wspólnie z żoną opiekują się trójką nieletnich dzieci, a to uniemożliwia przyznanie im wnioskowanych świadczeń.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Bk 749/19, uchylił ww. decyzję SKO z [...]sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu, w przedmiotowej sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, która powinna opierać się na okolicznościach nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. Stąd też za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenie częstotliwości ewentualnych wyjazdów na B., które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, a tym samym właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP.

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. zwrócił się [...] marca 2020 r. do Placówki Straży Granicznej o dane dotyczące przekroczeń granicy przez osoby wymienione we wniosku, a placówka ta udzieliła odpowiedzi [...] marca 2020 r. Ponowna odpowiedź w tym zakresie wpłynęła do akt sprawy [...] marca 2020 r., za inny okres. Organ, realizując zalecenia sądu, w dniu [...] lutego 2020 r. podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Organ pierwszej instancji ustalił też, czy rodzina skarżącego korzysta z porad lekarskich w placówkach medycznych ([...] kwietnia 2020 r.) oraz jakie były zasady korzystania przez skarżącego z dofinansowania z programu "Czyste powietrze" ([...] kwietnia 2020r.). W aktach sprawy pojawiły się również inne dokumenty z postępowań, które toczyły się równolegle w stosunku do skarżącego, m.in. o świadczenia wychowawcze bądź zasiłki rodzinne za okres 2019/2020 r.

W dniu [...] marca 2020 r., organ I instancji przedłużył termin rozpoznania sprawy z uwagi na brak potrzebnej dokumentacji do [...] maja 2020 r., a w dniu [...] kwietnia 2020 r. zawiadomił o zebraniu dowodów i możliwości zapoznania się z nimi, natomiast [...] kwietnia 2020 r. dołączył do zgromadzonego materiału dowodowego dowód z przesłuchania świadka. Z uwagi zaś na wpłynięcie [...] kwietnia 2020 r. nowego pisma z Konsulatu Generalnego Rzeczpospolitej Polskiej w B. i konieczność jego przetłumaczenia, w [...] kwietnia 2020 r. ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy, po czym zawiadomieniem z dnia [...] maja 2020 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., ponownie odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami, na okres zasiłkowy 2018/2019, uzasadniając to faktem, że wnioskodawca i jego rodzina nie zamieszkują na stałe w Polsce, a więc nie przysługują im świadczenia rodzinne w Polsce. Zdaniem organu całokształt materiału zebranego w sprawie wskazuje jednoznacznie, że skarżący wraz z rodziną (żoną i trójką dzieci) nie zamieszkuje na stałe pod wskazanym przez niego adresem, a centrum życiowym jego rodziny jest B. Dzieci Państwa P. uczą się w szkole i przedszkolu na B., co powoduje konieczność zapewnienia im tam codziennej opieki. Powyższe okoliczności przesądzają, zdaniem organu pierwszej instancji, że to na B. koncentruje się życie rodziny skarżącego, zaś żaden z jej członków nie przebywa na stałe w miejscowości K., w gminie B.

Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] podzieliło argumentację odwołania w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Kolegium sprostowało oczywistą omyłkę w ww. decyzji, polegającą na wskazaniu, że "utrzymuje zaskarżoną decyzję", zamiast wskazania, że "uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji". W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie zastosował się do wszystkich wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zawartych w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 749/19, dotyczących dalszego postępowania i nie przeprowadził wywiadu środowiskowego oraz nie przesłuchał świadków. Ustalono co prawda częstotliwość wyjazdów strony i rodziny na B., ale nie dokonano analizy zestawień uzyskanych z Placówki Straży Granicznej w D. dotyczących przekraczania granicy przez skarżącego, jego żonę i dzieci, w okresie zasiłkowym 2018/2019, ograniczając się do konkluzji, że dowód ten wskazuje, że centrum życiowe rodziny znajduje się na B.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 września 2020r. sygn. akt II SA/Bk 588/20 oddalił ten sprzeciw uznając argumenty Kolegium, przedstawione w zaskarżonej decyzji, za prawidłowe.

W dniu [...] września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy prowadzonej w przedmiocie przyznania mu świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2018/2019.

W odpowiedzi na to ponaglenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] września 2020 r. (nr[...]) stwierdziło, że w sprawie ma miejsce przewlekłość, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium podjęcie pierwszej czynności w sprawie po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania po 4 tygodniach, bez wykazania istnienia uzasadnionych powodów opóźnienia, świadczy o tym, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, natomiast okoliczność wniesienia sprzeciwu od decyzji organu drugiej instancji i przekazania sprawy sądowi nie wstrzymuje wykonania takiej decyzji.

Uwzględniając powyższe okoliczności skarżący w dniu 1 października 2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych na troje dzieci na okres zasiłkowy 2018/2019 wnosząc jednocześnie o zlecenie na rzecz organu prowadzącego postępowanie odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że sprawa o przyznanie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami za okres 2018/2019 toczy się od dnia złożenia wniosku tj. [...] września 2018 r. i do chwili obecnej nie została rozpoznana, a SKO w B. w dniu [...] września 2020 r. stwierdziło, że w sprawie doszło do przewlekłości. Skarżący podkreślił jednocześnie, że w sprawie wydane były trzy decyzje, które konsekwentnie były uchylane przez SKO z powodu naruszenia przepisów k.p.a., a kolejne decyzje wydawana były po kilku miesiącach z rażącym naruszeniem terminów wskazanych w k.p.a., przy czym ponownie prowadzone postępowania powielają te same błędy i uchybienia co w konsekwencji sprawia, że postępowanie przez ponad dwa lata nie zostało zakończone.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wyjaśnił, że ostatnia decyzja SKO z dnia [...] lipca 2020r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2020r., wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] lipca 2020 r., ale ze względu na wniosek Kolegium, akta przedmiotowej, zostały przekazane z powrotem SKO i dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynęły to organu I instancji wraz z postanowieniem prostującym z urzędu omyłkę w decyzji Kolegium z [...] lipca 2020 r. przez usunięcie zapisu "utrzymać w mocy" na "uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpoznania". W związku z tym organ I instancji dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. mógł podjąć działania w sprawie i na tej podstawie, [...] sierpnia 2020 r., wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych do GOPS z prośbą o wydanie kserokopii aktualnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] sierpnia 2020 r. pod adresem K. oraz kserokopię przesłuchania sołtysa wsi K. Organ dodał, że w sprawie wpłynęło ponaglenie skarżącego oraz prośba o przesłuchanie świadka pracownika socjalnego, a za nim wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych sprawy tego samego skarżącego w przedmiocie świadczenia "Dobry Start". W dniu [...] września 2020 r. Kolegium przekazało ponaglenie celem ustosunkowania się do niego, a organ, [...] września 2020 r., udzielił w tym zakresie odpowiedzi. W związku jednak z tym, że pracownik socjalny, który miał być w sprawie przesłuchany, znalazł się na kwarantannie, należało też przedłużyć termin załatwienia sprawy. Jednocześnie, jak wyjaśnił Wójt Gminy B., w dniu [...] września 2020 r. wystąpiono do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej o przejazdach granicznych rodziny P., a następnie wyznaczono termin rozpoznania sprawy na [...] października 2020 r. W dniu [...] października 2020 r. przesłuchano pracownika socjalnego. Bazując na powyższych okolicznościach organ stwierdził, że w sprawie nie miała miejsce przewlekłość, ponieważ brak zakończenia sprawy w terminie wynikał z konieczności przesłuchania świadka przebywającego na kwarantannie oraz wskutek przekazania akt do SKO celem rozpoznania ponagleń strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2018/2019, wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 158/20: 1) zobowiązał Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z [...] września 2018 r. w sposób przewidziany prawem, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 200 zł; 5) nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Uzasadniając wydane orzeczenie WSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem przewlekłości postępowania, a następnie uznał że tak rozumiana przewlekłość zachodzi w przedmiotowej sprawie, co obrazuje w sposób szczegółowy stan faktyczny niniejszej sprawy, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ. Jak podkreślił skład orzekający sprawa toczy się od września 2018 r. i jest sprawą prowadzoną najdłużej, ponieważ wnioski w pozostałych sprawach wpłynęły od skarżącego w 2019 r. W początkowym okresie czynności organu pierwszej instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe skutkowało wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy (także w pozostałych sprawach skarżącego), w efekcie czego sprawa od ponad dwóch lat nadal nie jest rozpoznana.

Jak podkreślił dalej WSA, pomimo, że organ I instancji miał konkretne wytyczne wynikające z uzasadnienia wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. o sygn. II SA/Bk 749/19, co do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, które mogły być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań, to w jego działaniach pojawiły się kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych. Ponadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie, np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny P. za różne okresy albo też zwracając się z wnioskiem jako Wójt Gminy w B., z którego upoważnienia działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie ze zbioru danych osobowych tego organu (zbiory własne), w zakresie materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego. Takie działania organu, zdaniem WSA, nie charakteryzują się koncentracją w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego i można im przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego. Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności merytorycznych w sprawie, szczególnie po dacie wydania wyroku w sprawie sygn. II SA/Bk 749/19, tj. 19 grudnia 2019 r., a także wydania kolejnej decyzji uchylającej przez SKO, sąd wyprowadził tezę, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny i w rażący sposób naruszył on standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań. Konkludując skład orzekający stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem czynności we wszystkich sprawach były wielokrotnie powielane, powtarzane. W ocenie sądu, opisane wyżej okoliczności wskazują na kwalifikowaną formę naruszenia prawa, ponieważ przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak i wytycznych organu odwoławczego, było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Powyższe, zdaniem WSA, skutkowało również zobowiązaniem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego z [...] września 2018 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akta sprawy, mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że opóźnienie w dokonywanych przez organ czynnościach nie występowało w rażącym stopniu, a mnogość czynności wynikała z opóźnień w działaniu spowodowanych kwarantanną świadków, trudnością w ustaleniu ze stroną terminu przesłuchania, jak również szerokim zakresem postępowania dowodowego wskazanego w wytycznych decyzji organu wyższego stopnia, zatem przyjęcie rażącego stopnia naruszenia pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie kary grzywny jako fiskalnej dolegliwości uderzającej bezpośrednio w sytuację finansową organu, oparte o błędnie wysunięty wniosek dotyczący rażącego naruszenia prawa;

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku W. P. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy w sytuacji, gdy w dacie wyrokowania ([...] listopada 2020 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja Wójta Gminy B. wydana w dniu [...] października 2020r. kończąca postępowanie w sprawie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie pkt 1 wyroku, a w pozostałym zakresie oddalenie skargi w całości bądź stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i uchylenie orzeczenia w pkt 4, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 404/21 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt. II SAB/Bk 158/20 i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w charakterze strony, dopuszczono do udziału podmiot nie posiadający w tej sprawie zdolności sądowej. Jak podkreślił NSA w odniesieniu do podmiotów, których działanie, bezczynność lub przewlekłość są przedmiotem skargi, z punktu oceny zdolności sądowej istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego. Powołując się na art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") NSA przypomniał, że postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Organem tym w myśl art. 3 pkt 11 u.ś.r. jest zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Co prawda, jak wynika z art. 20 ust. 3 u.ś.r., organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej (...) lub kierownika innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, a także do wydawania w tych sprawach decyzji, tym niemniej udzielenie przez organ właściwy upoważnienia wskazanym w art. 20 ust. 3 u.ś.r. osobom nie powoduje zmiany właściwości organu. W dalszym bowiem ciągu to wójt, burmistrz lub prezydent miasta zachowują swoje kompetencje, a osoby przez nich upoważnione podejmują decyzje wyłącznie z ich upoważnienia i w zakresie ich kompetencji.

Na tej podstawie NSA stwierdził, że skoro przedmiotem wywiedzionej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2018/2019, to stronami tego postępowania są skarżący i Wójt Gminy B., jako organ. Oznacza to, że wyrok WSA w przypadku rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 p.p.s.a. powinien być skierowany do Wójta Gminy B., a nie jak błędnie przyjął WSA, do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Końcowo NSA zwrócił uwagę, że pomimo, iż skarżący w skardze jako organ wskazał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B., to sąd pierwszej instancji miał obowiązek z urzędu naprawić ten oczywisty błąd. Tym bardziej, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, podpisując odpowiedź na skargę, wskazał, że działa z upoważnienia Wójta, a więc organu właściwego.

Pełnomocnik Wójta Gminy B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2021r. wniósł o oddalenie skargi W. P. na przewlekłość postępowania wskazując, że w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych Kierownik GOPS nie działa z upoważnienia Wójta, a jest samodzielnym organem. Dalej pełnomocnik organu zaznaczył, że w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po raz pierwszy w tej sprawie, tj. w dniu [...] listopada 2020r., postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy B. w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych zostało zakończone i brak jest obecnie podstaw do wydawania zobowiązania w trybie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego ustalenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w dobie epidemii, szeregu zakażeń wśród pracowników GOPS i ich rodzin. Mając dodatkowo na uwadze stopień skomplikowania prowadzonej sprawy, szeroki zakres postępowania dowodowego, nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się lekceważącego stosunku do złożonego wniosku strony, dużego natężenia braku woli w załatwieniu wniosku, czy działania wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2018/2019 zasługuje na uwzględnienie, przy czym z uwagi na wydanie przez Wójta Gminy, po wniesieniu skargi, decyzji z dnia [...] października 2020r., postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r., należało umorzyć.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dalej przypomnieć trzeba, że niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021r. sygn. akt I OSK 404/21, wydanym na skutek skargi kasacyjnej organu od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt. II SAB/Bk 158/20. W wyroku tym NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w charakterze strony, dopuszczono do udziału podmiot nie posiadający w tej sprawie - zdolności sądowej.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 22 października 2021 r. Podzielając zaś w pełni pogląd prawny wyrażony w ww. wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że organem właściwym w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o przyznanie świadczeń rodzinnych na troje dzieci wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019, jest Wójt Gminy B., a nie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

Z przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem wprost, że postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Organem tym, jak stanowi art. 3 pkt 11 tej ustawy, jest zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Wprawdzie, jak stanowi art. 20 ust. 3 u.ś.r., organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej (...) lub kierownika innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, a także do wydawania w tych sprawach decyzji, tym niemniej udzielenie przez organ właściwy upoważnienia wskazanym w art. 20 ust. 3 u.ś.r. osobom nie powoduje zmiany właściwości organu. W dalszym bowiem ciągu, jak jednoznacznie podkreślił NSA, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta zachowują swoje kompetencje, a osoby przez nich upoważnione podejmują decyzje wyłącznie z ich upoważnienia i w zakresie ich kompetencji. W kontekście zaprezentowanego poglądu NSA, którym w całości związany jest skład aktualnie orzekający w sprawie, twierdzenie pełnomocnika organ zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych Kierownik GOPS nie działał z upoważnienia Wójta, a był samodzielnym organem, pozostaje bez wpływu, na treść wydanego orzeczenia.

Ustaliwszy zatem bezspornie, że stronami prowadzonego postępowania są skarżący i Wójt Gminy B., jako organ, zadaniem sądu w aktualnie prowadzonym postepowaniu pozostała ocena, czy Wójt Gminy B. dopuścił się zarzucającej mu przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 14 września 2018 r., a jeżeli tak, to czy charakteryzowała się ona rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując zaś oceny, czy organ prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest też często jako nieefektywne, kiedy to organ wykonuje czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonuje czynności pozorne powodując, że formalnie nie jest bezczynny.

Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje również wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak też NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, CBOSA).

W tym miejscu warto przypomnieć, że rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ale także, co zostało już wyżej zaakcentowane, do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie występowała przewlekłość postępowania. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy przewlekłość trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz, czy charakteryzowało się rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. w dniu 1 września 2020 r., o czym poinformował organ w odpowiedzi na skargę. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Analizując zaś postępowanie organu w kontekście wywiedzionej skargi należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy B. dopuścił się zarzucającej mu przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r.

Zaakcentować przy tym należy, że rozpoznając tą sprawę sąd miał również na uwadze inne sprawy ze skargi W. P. na przewlekłość tego samego organu, które zostały rozpoznane na jedynym posiedzeniu, w zakresie wniosków skarżącego o: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 148/21), świadczenia wychowawcze na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 145/21), świadczenia na dzieci z programu "Dobry start" za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 146/21) oraz zasiłek okresowy (sygn. akt II SAB/Bk 147/21). Dopiero wszystkie te sprawy dają obraz postępowania organu I instancji i podejmowanych w sprawach czynności procesowych, w tym postępowania dowodowego. Wskazać przy tym należy, iż mimo, że sprawy te dotyczą różnych świadczeń to czynności dowodowe podejmowane w tych sprawach, w wielu zakresach się pokrywają bądź są tożsame i dlatego też powinny być oceniane łącznie. Ponadto akta administracyjne tych postępowań mimo, że prowadzone w sposób dość dokładny (chronologia, ponumerowane strony) wymykają się organowi I instancji spod kontroli, bowiem choćby niniejsza sprawa nie zawiera ponaglenia strony i innych czynności podejmowanych, a wskazanych w odpowiedzi na skargę, natomiast informację o ponagleniu oraz postanowienie SKO z dnia [...] września 2020 r. w zakresie stwierdzenia przewlekłości niniejszej sprawy znajduje się w innych aktach administracyjnych, które sąd miał przy rozpoznawaniu sprawy niniejszej na tym samym posiedzeniu. Niewątpliwe organ w tym zakresie miał utrudnione zadanie, bowiem skarżący składa liczne odwołania i skargi, a akta w ostatnim okresie były w ciągłym obiegu miedzy organem odwoławczy i sądem, co potwierdzają także argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do zaistniałej w przedmiotowej sprawie przewlekłości stwierdzić , iż sprawa toczy się od września 2018 roku i jest sprawą prowadzoną najdłużej bowiem wnioski w pozostałych sprawach wpłynęło od skarżącego w 2019 r. W początkowym okresie czynności organu I instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe skutkowało tym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (ale też i w pozostałych sprawach skarżącego) wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, co skutkuje tym, że sprawa ponad 2 lata nadal nie jest rozpoznana. Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19, który zapadł w sprawie niniejszej wskazano, że w przedmiotowej sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny – jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, które to ustalenie powinno opierać się na okolicznościach nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. Wobec powyższego za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenia częstotliwości ewentualnych wyjazdów na B., które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, co wpłynie również na właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP. Organ I instancji miał zatem konkretne wytyczne w tej sprawie, co do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, które mogły być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań. W działaniach organu I instancji pojawiły się jednak kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych. Nadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny za różne okresy, albo też zwracając się z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych tego organu (zbiory własne), w zakresie materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego (np. 316 akt admin.). Po czym, na podstawie art. 75 k.p.a., do akt sprawy dołączone zostały uwierzytelnione kopie dokumentów (np. k. 320 akt admin.). W tak opisanym stanie faktycznym zauważyć można, że w zasadzie to sam organ zwrócił się do siebie z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych, po czym przedłożył do akt kserokopie dokumentów z innych spraw toczących się z wniosków skarżącego przed tym samym organem, co znacznie wydłużyło postępowanie i miało charakter czynności pozornych. Terminy załatwienia sprawy były zaś wielokrotnie wydłużane. Takie działania Wójta Gminy B. trudno nazwać koncentracją w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie mamy zaś do czynienia z niedochowaniem należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Trafnie przy tym wskazuje skarżący w skardze oraz jej uzupełnieniu, że decyzje wydawane na skutek uprzednich decyzji kasatoryjnych SKO, były wydawane po kilku miesiącach, a kolejne prowadzone postępowania administracyjne powielały co do zasady te same błędy i uchybienia. Dodatkowo ta okoliczność dotyczy wszystkich postępowań, które zostały rozpoznane w WSA w Białymstoku.

W ostatniej z decyzji SKO - zapadłej w sprawie niniejszej - trafnie wskazano, że organ I instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nadal nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ II instancji, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie wyciągnięcia skutków prawnych, co już wcześniej wykazywał również Sąd w wyroku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19. Z tego względu Kolegium ponownie zaleciło, aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków oraz prawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy. W ocenie sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był we wszystkich sprawach tak obszerny, że należało go jedynie zgodnie z zasadami k.p.a. przeanalizować, ocenić i wyciągnąć wnioski zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. Niecelowe było zaś kolejne powielenie tych samych czynności, bez oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie sądu stwierdzonego stanu przewlekłości organu I instancji nie mógł też wyeliminować skutecznie fakt wielokrotnego wystosowania do skarżącego informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i wielokrotnego przedłużania terminów jego załatwienia. Nawet przy uwzględnieniu, że wyłączeniu podlegał okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019r., sygn. akt I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, CBOSA).

Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ I instancji czynności merytorycznych w sprawie, szczególnie po dacie wydania wyroku w sprawie sygn. II SA/Bk 749/19 tj. po 19 grudnia 2019 r., a także wydania kolejnej decyzji uchylającej przez SKO wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i mało skuteczny, naruszając standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań, co skutkowało też stwierdzeniem przewlekłości w sprawie w dniu [...] września 2020r. przez SKO. Podkreślić przy tym należy, że w tej konkretnej sprawie uzasadnienie tak określonego rozstrzygnięcia nie do końca jest prawidłowe. W sprawie miała bowiem miejsce nietypowa sytuacja, gdyż do organu I instancji wpłynęła ostatnia decyzja SKO w dniu [...] lipca 2020 r., przy czym była ona decyzją utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie akta zostały przekazane do SKO zgodnie z jego wnioskiem. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie prostujące z urzędu omyłkę w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2020 r. poprzez usunięcie zapisu "utrzymać w mocy" na "uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpoznania". W związku z powyższym organ dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. podjął działania w sprawie. Nietrafne zatem są zarzuty skarżącego oraz SKO, że było to zawinione działanie organu I instancji. W takich okolicznościach do czasu sprostowania rozstrzygnięcia nie był on zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności, natomiast w pozostałych sprawach mógł pozostawać w przeświadczeniu, że jego stanowisko jest prawidłowe.

Tym niemniej, czasu ogólnego opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy prowadził postępowanie w sposób nieefektywny i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu [...] października 2020 r., a więc po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lecz przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie. Ta okoliczność powoduje, iż sąd nie miał aktualnie podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że Wójt Gminy B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku), które jednocześnie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku). Argumentacja organu, wskazująca na braki kadrowe z uwagi na panującą pandemię COVID-19 i związany z nią szereg zakażeń wśród pracowników GOPS i ich rodzin (kierowanych na kwarantanny czy zwolnienia lekarskie), nie może wprawdzie uzasadniać przedłużania postępowania, które było prowadzone w sposób przewlekły, jednak może wpływać na ocenę stopnia naruszenia przepisów przez organ, które to naruszenie charakteru rażącego nie miało, albowiem ani okres przewlekłości, ani motywacja organu (dążono bowiem do rozpoznania sprawy i to nastąpiło) nie uzasadniają takiego twierdzenia. Mając dodatkowo na uwadze stopień skomplikowania sprawy, szeroki zakres postępowania dowodowego, nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy B. dopuścił się lekceważącego stosunku do złożonego wniosku strony, dużego natężenia braku woli w załatwieniu wniosku, czy działania wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Dłuższy, aniżeli standardowy czas rozpoznania wniosku wynikał też z konieczności poszerzenia materiału dowodowego m.in. wskutek wniosków dowodowych złożonych przez Wnioskodawcę na etapie odwołania oraz konieczność ustalenia indywidualnego terminu wywiadu środowiskowego u skarżącego, który nie przebywał cały czas w miejscu zamieszkania. Indywidualne ustalenie terminu wywiadu było zaś jednym z wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W opisanych okolicznościach, zdaniem sądu, stwierdzenie że przewlekłość organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu.

Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej od organu sąd uznał je za niezasadne. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17 oraz 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17; CBOSA). Zaznaczyć przy tym też trzeba, że suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie. Uzupełniająco nadmienić też trzeba, że suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Nie traktuje jej się także jako odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17; 14 czerwca 2019 r., II OSK 111/19 oraz 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19, CBOSA).

W ocenie sądu, zważywszy, że Wójt Gminy B. rozpoznał wniosek skarżącego, a opóźnienie, którego się dopuścił, nie jest rażące i nie doprowadziło do zasadniczo do zmian w uwarunkowaniach sprawy, uznać należy, iż nie mamy do czynienia z sytuacją kwalifikowaną, która wymagałaby zasądzania na rzecz skarżącego swoistego zadośćuczynienia, jakim jest suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. W opisanych okolicznościach, orzeczono zatem, jak w punkcie 4 wyroku.