Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 729/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Wojewody z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Starosty W. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 264 §1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 tekst jedn. z późn., zm.) -dalej zwany k.p.a.- postanowił :

1) ustalić wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 07 stycznia 2013 r. znak [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0223 ha, obr. N. jedn. ewid. N., która została nabyta z mocy prawa przez Powiat z dniem 10 marca 2011 r. w związku z ostateczną decyzją nr [...] Starosty z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa nowego mostu w miejsce istniejącego o nr JNI 01012766 na rzece [...] na działce nr ewid.: [...], [...] - obr. N.; nr [...], [...] - obr. G. w ciągu drogi powiatowej nr 2011K [...] wraz z: rozbiórką istniejącego obiektu mostowego na działce o nr ewid.: [...], [...] obr. N., [...], [...] - obr. G., przebudową fragmentu w/w drogi powiatowej (działka nr ewid.: [...], [...] obr. N.), - budową chodnika dla pieszych (działka ewid. [...], [...] obr. N.; [...], [...] - obr. G.), - przebudową fragmentu sieci elektroenergetycznej oświetlenia ulicznego (działka nr ewid.: [...] obr. N.; dz. nr [...] - obr. G. w miejscowości G. (gm. [...]) oraz m. N., - budową kanalizacji deszczowej (działka ewid.: [...] - obr. N.; dz. nr [...] - obr. G.), - umocnieniem koryta rzeki [...] (działka ewid.: [...] - obr. N.; dz. nr [...] - obr. G.), - umocnieniem skarpy nasypu drogowego (działka nr ewid.: [...], [...] obr. N.; dz. nr [...], [...] obr. G.)" na kwotę 210,00 zł (słownie: dwieście dziesięć złotych 00/100);

2) zobowiązać Starostę do wpłacenia ustalonej w punkcie l niniejszego postanowienia kwoty 210,00 zł (słownie: dwieście dziesięć złotych 00/100) w terminie 14 dni od daty ostateczności niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Urzędu Miasta - Wydział Podatków i Opłat – [...], al. [...] Bank [...] S.A. nr: [...] z następującą adnotacją: "operat szacunkowy nr 300/07/12, umowa z rzeczoznawcą majątkowym nr [...] z dnia 2 lipca 2012 r."

W uzasadnieniu omawianego postanowienia organ I instancji wskazał, m.in. iż Prezydent Miasta decyzją z dnia 07 stycznia 2013 r. znak [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Pani E. W. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. N. jedn. ewid N., przejętą na rzecz Powiatu z mocy prawa w związku z decyzją Starosty nr [...] z dnia 27 stycznia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod cytowaną wyżej nazwą oraz o zobowiązaniu Powiatu reprezentowanego przez Zarząd Powiatu do jego wypłaty. Postanowieniem z dnia 13 września 2011 r. Wojewoda znak: [...] wyznaczył Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. N. jedn. ewid. N., przejętą na własność Powiatu z dniem ostateczności decyzji nr [...] Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa nowego mostu w miejsce istniejącego o nr JNł 01012766 na rzece [...] na działce nr ewid.: [...], [...] - obr. N.; nr [...], [...] - obr. G. w ciągu drogi powiatowej nr 2011K [...] (,..)". Organ I instancji wskazał, iż stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 102, póz. 651 z późn. zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

W wyniku umowy zawartej w dniu 02 lipca 2012 r. na skutek zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie m. in. operatu szacunkowego ustalającego wartość ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy Pan J. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: J. P. "[...]" z siedzibą w K. ul. [...] wykonał operat szacunkowy z dnia 13 lipca 2012 r. Wysokość wynagrodzenia brutto wypłaconego za wykonanie ww. operatu stanowi kwotę 210,00 zł.

Równocześnie Prezydent Miasta podniósł, iż zgodnie z treścią art. 264 § 1 k.p.a.:"Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia".

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta, domagając się jego uchylenia. W przedmiotowym zażaleniu strona skarżąca powołała się w nim m.in. na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8.04.2010r. sygn. akt II SA/Bk 48/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10 (cytując obszerne fragmenty ich uzasadnień), gdzie wspominane sądy stanęły na stanowisku, iż obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.),

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w analizowanej sprawie, przedmiotem postanowienia Prezydenta Miasta jest kwestia ustalenia kosztów postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2013 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Pani E. W. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. N., jedn. ewid. N., przejętą na rzecz Powiatu z mocy prawa w związku z decyzją Starosty nr [...] z dnia 27 stycznia 2011 r. nr: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa nowego mostu w miejsce istniejącego o nr JNI 01012766 na rzece [...] na dzialce nr ewid. [...], [...] - obr. N.; nr [...], [...] -obr. G. w ciągu drogi powiatowej nr 2011K [...] wraz z: - rozbiórką istniejącego obiektu mostowego na działce o nr ewid.: [...], nr [...]-obr. N., [...], [...]-obr. G., przebudową fragmentu w/w drogi powiatowej (działka nr ewid.: [...], [...] obr. N.), - budową chodnika dla pieszych (działka ewid. [...], [...] obr. N.; [...], [...] - obr. G.), - przebudową fragmentu sieci elektroenergetycznej oświetlenia ulicznego (działka nr ewid.: [...] - obr. N.; dz. nr [...] - obr. G. w miejscowości G. (gm. [...]) oraz m. N., - budową kanalizacji deszczowej (działka ewid.: [...]-obr. N.; dz. nr [...] - obr. G.), - umocnieniem koryta rzeki [...] (działka nr [...] - obr. N.; dz. nr [...] - obr. G.), - umocnieniem skarpy nasypu drogowego (działka nr ewid.: [...], [...] obr. N.; dz. nr [...], [...] obr. G.)" oraz o zobowiązaniu Powiatu, reprezentowanego przez Zarząd Powiatu do jego wypłaty.

Zdaniem Wojewody regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Trzeba zwrócić również uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo należy brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia jej założeń. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów samorządów powiatowych. W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji Wojewoda wskazał, iż decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Konsekwencją art. 12 ust. 4 "specustawy" jest to, że podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. Organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest bowiem władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Natomiast w miejsce odebranego prawa własności przyznano ekwiwalent w postaci odszkodowania.

Organ odwoławczy wskazał także, iż odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym zdaniem Wojewody niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podkreślić, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu samorządu powiatowego. Jak podnosi dalej Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Równocześnie Wojewoda w ślad za przywołanym orzecznictwem podniósł m.in., iż przepis art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera jednak materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, jak również kosztów jego ustalenia, lecz określa, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie więc z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. Nr 267, póz. 2251, ze zm.), ustawa reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg powiatowych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów samorządów powiatowych. Wprawdzie powołany przepis stanowi o finansowaniu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg powiatowych oraz zarządzania nimi, to jednak odesłanie wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oznacza, że te regułę stosuje się także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, jak wskazano to w powołanym art. 22 ust. 1. W przypadku więc nabycia nieruchomości z mocy prawa przez samorząd powiatowy pod drogi powiatowe na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, koszty tego nabycia, a więc odszkodowanie i koszty jego ustalenia w postaci kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania, finansowane są z budżetu samorządu powiatowego, w sposób określony w art. 3 ust. 1 pkt.3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego stosowanej z mocy art. 22 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Jak podkreślił dalej Wojewoda powołany przepis art. 3 ust 1 pkt. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą m.in. samorządy powiatowe do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi powiatowe realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenia ich wyceny) pod drogi powiatowe ustala się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody wniósł Starosta. W wywiedzionej skardze zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 §1 pkt 2 oraz art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku poniesienia kosztów postępowania na Starostę bez jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz skierowanie postanowienia do Starosty podczas gdy adresatem zaskarżonego postanowienia mógł być jedynie Powiat zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu transportu drogowego (Dz. U. z 2005r., Nr 267, póz, 2251 z późn. zmian.) w związku z art. 2 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, póz. 1992 z późn. zmian.).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego postanowienia organu I instancji

2) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego ukończenia postępowania,

3) przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż organ jako podstawę prawną do wydania przedmiotowego postanowienia wskazał art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu transportu drogowego.

Przepis ten nie może jednak konstytuować obowiązku zapłaty jakichkolwiek kwot przez Starostę.

Art. 3 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu transportu drogowego stanowi, że samorząd powiatowy zobowiązany jest do ponoszenia kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg powiatowych. Jednostkę samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym stanowi powiat, będący osobą prawną zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Postępowanie, koszty którego ustalił organ, dotyczyło określenia wysokości odszkodowania do wypłaty którego zobowiązany został Powiat. Tym samym to właśnie Powiat był stroną toczącego się postępowania.

Strona skarżąca podkreśliła, że Starosta w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego, gdyż nie posiada zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a.. Nie sposób bowiem zaliczyć starostów do którejkolwiek z kategorii podmiotów, które zgodnie z art. 29 k.p.a mogą być stronami toczących się postępowań -nie są oni bowiem jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w końcowej części tego przepisu. Starostowie są, zgodnie z art. art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. w związku z art. 5 §2 pkt. 6 k.p.a., organami administracji publicznej.

Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 1 starostowie reprezentują powiat na zewnątrz, jednak nie oznacza to, że mogą być na nich nakładane obowiązki, obciążające powiaty. Tymczasem jak wskazuje strona skarżąca, w postanowieniu organu l instancji, utrzymanym w mocy przez Wojewodę, obowiązek poniesienia kosztów postępowania nałożony został na Starostę, nie zaś na Powiat reprezentowany przez Starostę .

Tym samym obowiązek poniesienia kosztów postępowania nałożony mógł być co ewentualnie na Powiat, natomiast nałożenie takiego obowiązku na Starostę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. wskazanym w petitum skargi.

Jednocześnie w przekonaniu skarżącego brak jest również podstaw do obciążania Powiatu kosztami postępowania administracyjnego, przedmiotem którego była wysokość kosztów poniesionych w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość nabyta przez Powiat na realizacje inwestycji drogowej.

Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, uzasadnione jest faktem, że jego realizacja jest w praktyce niemożliwa, ponieważ podmiot na którego nałożono obowiązek zapłaty kosztów postępowania nie posiada osobowości prawnej a tym samym nie dysponuje środkami finansowymi.

Wszelkie środki finansowe, którymi dysponuje samorząd powiatowy stanowią nie budżet Starosty ale budżet Powiatu - zgodnie z art. 211 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, ponieważ wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia opierają się na błędnej wykładni przepisów, dotyczących zasad ponoszenia kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, Poz. 1194, powoływana dalej jako: "ustawa").

Po pierwsze jednak zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nakładają obowiązek poniesienia kosztów postępowania na Starostę nie zaś na jednostkę samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym czyli w tym przypadku Powiat. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z dyspozycją art.2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat otrzymał osobowość prawną, która pozwala mu być z jednej strony podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym jak i publicznoprawnym. Tak więc podmiotem prawa własności majątku należącego do powiatu jest sam powiat, nie zaś jego organy tj: rada powiatu czy też zarząd. Adresatem obowiązku lub uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym jak i publicznoprawnym może być więc wyłącznie powiat a nie jego organy czy też jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu przewodniczący zarządu powiatu czyli starosta.

Po drugie zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły we wszczętym z urzędu postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0223 ha, obr. N. jedn. ewid. N., która została nabyta z mocy prawa przez Powiat z dniem 10 marca 2011 r. w związku z ostateczną decyzją nr [...] Starosty z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa nowego mostu w miejsce istniejącego o nr JNI 01012766 na rzece [...] na działce nr ewid.: [...], [...] - obr. N.; nr [...], [...] - obr. G. w ciągu drogi powiatowej nr 2011K [...] wraz z: rozbiórką istniejącego obiektu mostowego na działce o nr ewid.: [...], [...] obr. N., [...], [...] - obr. G., przebudową fragmentu w/w drogi powiatowej (działka nr ewid.: [...], [...] obr. N.), - budową chodnika dla pieszych (działka ewid. [...], [...] obr. N.; [...], [...] - obr. G.), - przebudową fragmentu sieci elektroenergetycznej oświetlenia ulicznego (działka nr ewid.: [...] obr. N.; dz. nr [...] - obr. G. w miejscowości G. (gm. [...]) oraz m. N., - budową kanalizacji deszczowej (działka ewid.: [...] - obr. N.; dz. nr [...] - obr. G.), - umocnieniem koryta rzeki [...] (działka ewid.: [...] - obr. N.; dz. nr [...] - obr. G.), - umocnieniem skarpy nasypu drogowego (działka nr ewid.: [...], [...] obr. N.; dz. nr [...], [...] obr. G.)" na kwotę 210,00 zł (słownie: dwieście dziesięć złotych 00/100). Zarówno postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, jak i w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod tę drogę nieruchomość toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, Poz. 1194). Ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach, (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - starosta. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność powiatu (art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 w/w ustawy). W niniejszej sprawie decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową wydał wyznaczony postanowieniem Wojewody z dnia 13 września 2011r. znak [...] Prezydent Miasta. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, ponoszone są w sposób określony przepisami o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r., Nr 267, poz. 2251), do której odsyła art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą (art. 1 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 3 ostatnio powołanej ustawy zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg powiatowych finansowane są przez samorząd powiatowy. Zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową. Nie jest jasne przede wszystkim to, czy ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi we wskazanym wyżej zakresie regulację szczególną w odniesieniu do przepisów Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., nr 98, póz. 1071 z późn. zm.). Rozstrzygnięcia wymaga zakres pojęcia "koszty nabycia nieruchomości pod drogi", użytego w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w szczególności zaś stosunek, w jakim pozostaje to sformułowanie do pojęcia kosztów postępowania administracyjnego, jakim posługuje się kodeks postępowania administracyjnego.

Stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym pojęcie "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" (art. 22 ust. 1 ustawy) jest szersze znaczeniowo od pojęcia "kosztów postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania" i które nakazuje traktować koszty postępowania jako część kosztów nabycia nieruchomości pod drogi jest nieuprawnione.

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera regulacji odnoszącej się w sposób bezpośredni do zasad ustalania i ponoszenia kosztów postępowania, mającego za swój przedmiot ustalenie odszkodowania. Brak jest w tej ustawie przepisu, który wprost regulowałby omawiane zagadnienie. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 22 ust. 1 ustawy, albowiem posługuje się on pojęciem "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi". Zasady ogólne, dotyczące zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego zawierają przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W świetle powyższego zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ, w szczególności zaś zasada ta odnosi się do tych kosztów i wydatków, które wynikają z realizacji ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Jedynie wyjątkowo i pod ściśle przez ustawę określonymi warunkami kodeks postępowania administracyjnego pozwala kosztami postępowania obciążać stronę. Wyjątkowy charakter przepisów, które obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania obciążają jego strony oznacza przede wszystkim to, że obowiązek taki winien każdorazowo wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Jednocześnie, przepisy statuujące takie wyjątki nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający, to jest w sposób prowadzący do objęcia zakresem ich zastosowania sytuacji wyraźnie w tych przepisach nie wskazanych. Analiza cytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową, powiat posiada status strony. Działa w tym postępowaniu jako osoba prawna, w interesie własnym, na takich zasadach, jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Organem prowadzącym postępowanie i mającym kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania był w tym przypadku wyznaczony przez Wojewodę Prezydent Miasta. Wyrażony przez organy orzekające w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym koszty postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową ponosi nabywający własność takiej nieruchomości powiat jest nietrafny. Zapatrywanie to opiera się na rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organy, którą to zasadę można wywieść z przepisów Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego a nadto nie znajduje wystarczającego wsparcia w wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje - z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, Poz. 651) - po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Obowiązek prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości zajmowanej pod drogę obciąża więc - z mocy powołanych wyżej przepisów - organy prowadzące postępowanie i zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. to organy te zobowiązane są ponieść wynikające stąd koszty. Oceny tej nie może zmienić akcentowany w uzasadnieniu zakażonego postanowienia fakt, że to powiat jest beneficjentem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów postępowania. Korzyść, jakiej spodziewa się strona w związku z prowadzonym postępowaniem może być - przy spełnieniu innych jeszcze kryteriów i warunków - przesłanką ustalenia jej interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Nie może ona jednak być rozstrzygająca dla ustalania podmiotu obowiązanego do poniesienia kosztów postępowania. Skoro w postępowaniu tym organ ma obowiązek określić wysokość odszkodowania, zachowując przy tym wszystkie reguły dotyczące ustalania wysokości odszkodowań uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, to na nim ciąży obowiązek poniesienia tych kosztów.

Obowiązek strony do poniesienia kosztów postępowania, jako wyjątek od ustalonej przepisami k.p.a. zasady ogólnej winien mieć swą podstawę w jednoznacznie sformułowanym przepisie prawa. Oparcie tego obowiązku na analogii z innymi przepisami uznać należy za nieuprawnione. Wbrew stanowisku organów podstawy do obciążenia powiatu obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Koszty nabycia nieruchomości, o jakich mowa w tym przepisie nie obejmują kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Wykładnia prowadząca do wniosków przeciwnych ma cechy wykładni rozszerzającej - niedopuszczalnej w odniesieniu do przepisów wprowadzających wyjątki od reguły. Prawidłowy sposób rozumienia przepisu art. 22 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że na "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" składa się kwota odszkodowania (art. 22 ust. 1) oraz kwoty przeznaczone na nabywanie nieruchomości znajdujących się poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych (art. 13 ust. 2 ustawy). Do zasad ponoszenia tych właśnie kosztów zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w szczególności zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że w skład tych kosztów wchodzą także koszty postępowania.

Tezę powyższą wspiera fakt, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale trzecim tej ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Uznać należy, że zastosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ ostatnio cytowana ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia nabywania nieruchomości. Rozumiane w ten sposób - przy stosowaniu odpowiednio przepisu art. 4 pkt 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami - pojęcie "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi" nakazuje uznać przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. za normę o charakterze materialno-prawnym, która nie modyfikuje w żaden sposób reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego określonych przepisami Działu IX k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a., oraz c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając jednocześnie - na zasadzie art. 152 p.p.s.a. - że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane (pkt II sentencji wyroku). Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jego uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na kwotę kosztów postępowania w niniejszej sprawie złożyła się kwota 100 zł tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2003 r., Nr 221, Póz. 2193 z późn. zm.) oraz kwota 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego strony przed sądem administracyjnym (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. z 2002 r., Nr 163, Poz. 1349 z późn. zm.).