Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 450/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2006-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. H., A. H. i J. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. NR [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 450/05

UZASADNIENIE

Skarżący J. H., A. H. i J. L. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania terenu domagając się jej uchylenia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że powyższą uchwałą Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) Miasta "Śródmieście I" w części ustaleń dotyczących terenów oznaczonych na rysunku tego planu symbolami 1.MN-U; 2.ZPC; 3.K.PR; 40 K.L. o obszarze 1,03 ha położonych przy ul. W. w kierunku południowo-zachodnim od istniejącego cmentarza komunalnego w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do uchwały, linią koloru czerwonego i literami A,B,C,D,E,F,G,H,I. Obszar ten obejmuje między innymi znaczną cześć działek nr 283/5 i 283/6, 284/5, 663/99 stanowiących tereny budowlane. Ze stanowiska Prezydenta Miasta z 16.12.2004r., analizy Nr 1 zmian zachodzących w zagospodarowaniu przestrzennym dla obszaru objętego wnioskiem w sprawie zmiany MPZP Miasta "Śródmieście I" oraz opinii nr [...] Miejskiej Komisji wynika, że rozszerzenie cmentarza ma nastąpić o teren, na którym wybudowano z naruszeniem prawa katakumby i groby. Zmiana planu ma na celu zalegalizowanie bezprawnych działań osób, które dopuściły się nielegalnego pochówku. Uchwała narusza interes prawny i uprawnienia właścicieli gruntów, których prawa zostaną ograniczone na skutek zmian MPZP.

Zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,w szczególności jej ust. 5. Z treści tego przepisu wynika, że prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Wynik tych analiz stanowi podstawę ustalenia zasadności wniosku, a następnie uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym pojęcie zmian należy odnieść do zmian mających charakter legalny i będący wynikiem oceny możliwości rozwoju miasta. Celem przystąpienia do sporządzenia MPZP nie może być legalizacja bezprawia i uniknięcie obowiązku przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. Z treści cytowanych pism Prezydenta Miasta i analizy nr 1 z 15.06.2004r. wynika, że przyczyna wniosku jest próba legalizacji bezprawnie wybudowanych grobów i katakumb poza terenem cmentarza.

Konsekwencją rozszerzenia cmentarza o teren nielegalnych pochówków jest rozszerzenie strefy ochronnej w kierunku działek sąsiednich nr 283/5 (wł. T. D.), 383/6 (wł. J. H.), 284/5 (wł. J. L.) i 285/1 (wł. A. H.). Fakt ten narusza interes prawny

i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strefa ochronna zachodzić będzie na tereny budowlane i niemożliwym będzie wykorzystanie ich zgodnie z funkcją wynikającą z planu. Zmniejszenie wartości gruntów wchodzących w skład strefy może sięgnąć 100 000zł., którą zostanie obciążone miasto. Proponowana zmiana narusza również uprawnienia płynące

z prawa własności w tym dotychczasowe prawa określone w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwałą tą zostały też naruszone postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż tereny te nie są przeznaczone na rozszerzenie cmentarza.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że pismem z 25.01.2005r. skarżący wezwali Radę Miasta

o uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...].12.2004r. w sprawie przystąpieniu do sporządzenia zmiany MPZP miasta "Śródmieście I" i wskazali na naruszenie ich interesu prawnego i uprawnień w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta nie podzieliła argumentów skarżących o naruszeniu art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza nr 1 wykazała, że mimo zaistniałego faktu wybudowania katakumb istnieje możliwość zmiany planu poprzez rozszerzenie terenu pochówku, co nie naruszy ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U.

z 2000r. nr 23, poz. 295 ze zm.).Wyznaczenie obszaru pasa izolującego teren cmentarzy od innych terenów będzie możliwe na podstawie § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315). W uchwale o przystąpieniu do zmiany planu nie rozstrzyga się o przeznaczeniu terenu, ale o jego zmianie zgodnie z art. 27 upzp. Propozycje zmian zostały wskazane w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Nie naruszono też przepisów zawartych w art. 6 upzp, gdyż nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten daje podstawę do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności. Zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium miasta uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r. Obszar powiększenia cmentarza występuje w granicach terenów objętych obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu oznaczonych symbolem PMIVb. Granice planów miejscowych PM.IVb wyznaczają obszary, dla których wymagane jest kompleksowe ustalenie sposobów i warunków zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu ze strukturą przestrzenną gminy i dlatego obszary te mogą być podzielone na mniejsze tereny lub ograniczone w inny sposób. Dla przedmiotowego obszaru określonego obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu w zakresie zgodnym ze studium ustalenia zostały określone w planie MPZP "Śródmieście I", który spełnił wymóg określony w studium, dlatego proponowane zmiany należy uznać za zgodne z polityką przestrzenną wynikającą ze studium.

Zdaniem Rady Miasta nie zostały naruszone żadne obowiązujące przepisy prawa, tym samym nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących wobec uznania, że przyjęte rozwiązania w uchwale są dla nich niekorzystne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.)

- 5 -

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z normatywnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wniesienie skargi do Sądu jest możliwe, gdy są spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej W niniejszej sprawie jest niesporne, że przesłanka ta została spełniona, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją,

a zaskarżoną uchwałą, istnieje związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie", albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Naruszenie interesu skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być naruszony bezpośrednio i skarżący nie może zarzucać uchwale, czy konkretnemu jej przepisowi hipotetycznego, a wiec nierzeczywistego naruszenia swojego indywidualnego, konkretnie rozumianego interesu (wyrok NSA z 28.05.20044. sygn. akt OSK 1733/04 nie publ.).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2004r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą prawną podjętej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1, ust. 2, ust. 4 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 14 ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobu ich zagospodarowania

i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust.1), a integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1 jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust.2). Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje

z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa wyżej wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy).

Przedstawiony wyżej schemat pokazuje kolejność działań, jakie ma wykonać wójt, burmistrz lub prezydent miasta, aby rada gminy mając odpowiednio przygotowaną dokumentację mogła w drodze uchwały stwierdzić gotowość przystąpienia do uchwalania planu miejscowego, celem podjęcia dalszych czynności przewidzianych w ustawie, zmierzających do uchwalenia planu. Uchwała, która zamyka wstępny etap prac przygotowawczych, a jednocześnie uruchamia procedurę uchwalenia planu miejscowego jest uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Na taki charakter tej uchwały wskazuje sama jej nazwa, jak i zakres przedmiotowy określony w ust. 1 art. 14 ustawy, co przesądza o jej charakterze procesowym, poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego, jako uchwalenie przepisów prawa miejscowego. Innymi słowy, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany ma jedynie charakter informujący, co do obszaru objętego procedurą planistyczną na podstawie przeprowadzonych analiz.

Warto również zwrócić uwagę na ewentualne skutki jakie ustawodawca łączy z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego.

W przepisie art. 62 ustawy przewidziano możliwość zawieszenia postępowania

w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz, albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W oparciu o ten przepis należy stwierdzić, że ustawodawca wprowadził dla rady gminy terminy dla wykonania określonych czynności planistycznych, a niezachowanie tych terminów przez radę gminy, skutkuje powrotem do sytuacji z daty złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten pokazuje też, że sama uchwała o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego nie ingeruje w sferę praw podmiotów ubiegających się

o decyzję o warunkach zabudowy, powodując jedynie przesunięcie w czasie uzyskanie takiej decyzji. Dopiero uchwalenie planu miejscowego lub jego zmiana może spowodować ingerencję w prawa podmiotu znajdującego się w obszarze, dla którego uchwalono lub dokonano zmiany planu miejscowego, jako skutek treści planu miejscowego.

Skarżący wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jednakże Przewodniczący Rady Miasta pismem z dnia 29 marca 2005r. znak: [...] poinformował skarżących, że Rada Miasta na posiedzeniu w dniu 10 marca 2005r. nie podjęła inicjatywy uchwałodawczej w tej kwestii.

Mając na względzie przedstawiony stan prawny rozpoznawanej sprawy powstaje pytanie czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia, czy też zmiany planu miejscowego może naruszyć konkretny interes skarżących lub ich uprawnienie. Sąd stanął na stanowisku, że uchwała rady podjęta o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie stanowi w szczególności aktu prawa miejscowego. Wprawdzie żaden przepis prawa nie określa szczegółowo zasad stanowienia przepisów prawa miejscowego, to jednak analiza przedmiotowej uchwały w kontekście pewnych charakterystycznych cech aktu prawa miejscowego wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie nie pozwala na zakwalifikowanie tej uchwały do kategorii tego rodzaju aktów. W szczególności żaden zapis tej uchwały nie stanowi norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy jeszcze do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwałą rady gminy) zwiera, co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 05.04.2002r. I SA 2160/01 System Informacji Prawnej LEX nr 81765).

Dokonując podsumowania Sąd wyraża pogląd, że zaskarżona uchwała jest uchwałą organu gminy z zakresu administracji publicznej, ale nie jest aktem prawa miejscowego, który kształtowałaby sytuacją prawną abstrakcyjnego adresata. Uchwała o przystąpieniu do uchwalenia lub zmiany planu miejscowego jest niezbędnym elementem prawidłowego prowadzenia procedury planistycznej, ale nie wpływa i nie kształtuje sytuacji prawnej konkretnych podmiotów i dlatego zarzuty skargi o naruszeniu interesu prawnego skarżących na tym etapie nie mogły zostać uwzględnione.

Mając na względzie przedstawiony stan prawny i faktyczny Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.