Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1890/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 268a, art. 154
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...], na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. M. (dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] stycznia 2014 r., odmawiającej uchylenia - w trybie art. 154 K.p.a. - rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] listopada 1990 r. zwalniającego skarżącego z zawodowej służby wojskowej z powodu odmowy objęcia niższego stanowiska służbowego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne oraz prawne sprawy.

Minister Obrony Narodowej rozkazem personalnym Nr [...] z [...] listopada 1990 r. zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej z powodu niewyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe.

Pismem z 10 grudnia 2013 r. skarżący wystąpiła do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o uchylenie ww. rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej. Jako podstawę żądania rozpoznania wniosku wskazał art. 154 K.p.a., zwracając się o rozpatrzenie sprawy w tym trybie.

Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. odmówił uchylenia kwestionowanego rozkazu personalnego podnosząc, że w świetle dyspozycji art. 154 K.p.a. może być uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wyjaśnił, że "nabycie prawa" w rozumieniu art. 154 K.p.a. należy rozumieć szeroko, gdyż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Skarżący nabył zatem prawo. Ponadto, zdaniem organu, nie można uznać za słuszny interes strony - w rozumieniu art. 154 K.p.a. - samego subiektywnego poczucia krzywdy żywionego przez skarżącego oraz rozczarowania i żalu wobec stanowiska organu administracji.

Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, jak również motywy, którymi kierował się organ, przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

5 maja 2014 r. skarżący wystąpił natomiast do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie odmowy uchylenia - w trybie art. 154 K.p.a. - rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej z [...] listopada 1990 r. Nr [...]. Swoje żądanie wyraźnie oparł o treść przepisów art. 156 § 1 i 2 K.p.a. Zarzucił przy tym naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności dotyczących ustalenia "właściwości rzeczowej" organu wydającego zaskarżoną decyzję (de facto pracownika załatwiającego w imieniu Ministra Obrony Narodowej sprawę) oraz niewłaściwe zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 154 K.p.a. Skarżący dodatkowo wskazał na okoliczności "zwolnienia" z zawodowej służby wojskowej oraz oświadczył, że "spełnione są przesłanki do unieważnienia zaskarżonych decyzji bowiem rażąco naruszono art. 154 § 1 i 2 oraz 156 § 1 K.p.a". Skarżący zarzucił także Ministrowi Obrony Narodowej, że poświadczył nieprawdą o znaczeniu prawnym, iż skarżącemu proponowano stanowisko [...]w [...] [...].

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Minister Obrony Narodowej nie podzielając podniesionych w nim zarzutów, decyzją nr [...] z [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] stycznia 2014 r.

6 sierpnia 2014 r. skarżący skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, podnosząc w nim zarzuty analogiczne do tych, jakie przedstawił we wcześniejszym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej. Skarżący podniósł, że jego oświadczenie z 1990 r. o odmowie objęcia proponowanego stanowiska [...], zostało sfałszowane. Zakwestionował również uprawnienie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do podpisywania - na podstawie art. 268a K.p.a. - decyzji w imieniu Ministra Obrony Narodowej. Dodatkowo wskazał, że przed podpisaniem decyzji Nr [...] z [...] lipca 2014 r. nie został wysłuchany przez Ministra Obrony Narodowej - o co wnosił podczas prowadzonego postępowania.

Wskazaną na wstępie decyzją organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podkreślając, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] stycznia 2014 r., badaniu podlega występowanie kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności, czy decyzje te zostały wydane z zachowaniem przepisów o właściwości oraz czy rażąco naruszają przepisy materialne stanowiące podstawę ich wydania. Organ zwrócił uwagę, że dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w Kodeksie postępowania administracyjnego jest oparta na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą - spowodowanie przez decyzje nieodwracalnych skutków prawnych oraz na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek skutkujących koniecznością eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Żadna z nich nie występuje jednakże w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii naruszenia właściwości rzeczowej organ wskazał, że zgodnie z art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na podstawie tego przepisu, Minister Obrony Narodowej upoważnił Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do załatwiania tego rodzaju spraw, stwierdzając w pkt 1 ppkt 2 upoważnienia Nr 41/MON Ministra Obrony Narodowej z 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), że właściwym do wydawania w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji i postanowień w I instancji w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika włącznie dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych - wydanych przez Ministra Obrony Narodowej jest Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. Sekretarz Stanu nie nadzoruje Ministra Obrony Narodowej, lecz wydaje decyzje w sprawach powierzonych mu przez tego Ministra. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przepisów o właściwości przez bezprawne upoważnienie Sekretarza Stanu w MON jest w ocenie organu całkowicie chybiony.

Nadto organ zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] stycznia 2014 r., wyczerpująco wyjaśniono przesłanki art. 154 K.p.a., w oparciu o które skarżący żądał przeprowadzenia postępowania, kierując 10 grudnia 2013 r. oraz 11 lutego 2014 r. wniosek do Ministra Obrony Narodowej.

Organ podtrzymał także stanowisko przedstawione w decyzji I instancji, że twierdzenia skarżącego wyrażone w trakcie jego zapoznania z aktami postępowania 13 czerwca 2014 r., a następnie powtórzone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, m.in. iż jego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej miało charakter polityczny i dokonane zostało wbrew przepisom ustawy, a ponadto, że oświadczenie o odmowie objęcia stanowiska nawigatora naprowadzania w [...] [...] zostało sfałszowane, natomiast notatka z [...] kwietnia 1990 r. poświadcza nieprawdę, nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie ekstraordynaryjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Ponadto organ podkreślił, że dokumenty znajdujące się w TAP skarżącego, których wiarygodność kwestionuje, jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania autentyczności i prawdziwości stwierdzeń w nich zawartych.

Odnosząc się do zarzutu niewysłuchania skarżącego przez Ministra Obrony Narodowej przed wydaniem decyzji Nr [...] z [...] lipca 2014 r., organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku. Strona ma prawo zapoznania się ze zgromadzonym przez organ w jej sprawie materiałem, o czym skarżący wiedział i z którego to prawa skorzystał, zapoznając się 13 czerwca 2014 r. z aktami sprawy.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sposób rażący naruszającej art. 6, 7, 8, 10, 154 § 1, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i tolerującej naduzycie art. 268a w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 2 zarządzenia MON z 5 sierpnia 2011 r. oraz art. 2, 7, 30, 32, 37 ust.1, 40, 44 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jego prawo do zapoznania się z aktami nie jest równoznaczne z wysłuchaniem przez Ministra przed podjęciem decyzji, do czego jednak nie doszło. Ponownie podniósł, że żaden przepis prawa nie daje możności upoważnienia Sekretarza Stanu do nadzorowania Ministra. Upoważnienie może dotyczyć jedynie spraw załatwianych w trybie zwykłym. Podkreślił, że Minister nie nabył prawa do zwolnienia go z armii, mógł jedynie przenieść go na równorzędne bądź wyższe stanowisko służbowe lub zwolnić ze służby po osiągnięciu ustawowej granicy wieku. Dlatego w ocenie skarżącego niezbędne jest uchylenie bezpodstawnego rozkazu z 1990 r. i wydanie nowego w przedmiocie przeniesienia skarżącego do rezerwy lub w stan spoczynku po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zdaniem skarżącego organ stworzył własną interpretację art. 154 K.p.a. i bezpodstawnie pozbawienie go prawa do wykonywania wyuczonego zawodu żołnierza zawodowego jest według organu nabyciem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W piśmie bez daty złożonym na rozprawie 16 marca 2016 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, koncentrując się na zarzutach posługiwania się przez organy sfałszowaną dokumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 i nast. K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z tego względu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe i oczywiste, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów.

Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym - w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r.,II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98,dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.na.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 3 maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia – w trybie art. 154 K.p.a. - rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] listopada 1990 r. zwalniającego skarżącego z zawodowej służby woskowej z powodu odmowy objęcia niższego stanowiska służbowego. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności ww. decyzji skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłankę nieważnościową stanowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Stosownie do art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Przywołany przepis jest związany z dekoncentracją zadań, a więc tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Organ upoważniający może swobodnie dobierać osoby, którym udzieli upoważnienia do wydawania aktów, jak i prowadzenia postępowań w swoim imieniu. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku jedno ograniczenie: osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ. Organ może zatem upoważniać takich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie takie winno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., II GSK 1577/13, LEX nr 1646737). Wywiera ono ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, ale upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym - nosicielem kompetencji (por. postanowienie NSA z 30 września 2010 r., I OZ 722/10, LEX nr 741977). Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OSK 42/07, LEX nr 336995). Upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw, ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że powyższy przepis mógł stanowić dla Minister Obrony Narodowej podstawę do upoważnienia w upoważnieniu Nr 41/MON z 5 sierpnia 2011 r. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydawania decyzji i postanowień w I instancji w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie oraz byłych kandydatów na żołnierzy zawodowych dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych – wydanych przez Ministra Obrony Narodowej, lub dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego do spraw kadr. Tego rodzaju upoważnienie – wbrew twierdzeniom skargi - nie narusza art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a.

Skoro zatem decyzja Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. odmawiająca uchylenia, na podstawie art. 154 K.p.a., rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] listopada 1990 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej, jako decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez działającego z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, natomiast decyzja w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została przez Ministra Obrony Narodowej, to nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości.

Nadzwyczajny tryb postępowania, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2014, s. 663). Fakt powoływania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, publ. ONSA 1983, Nr 1, poz. 5).

Z kolei rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, publ. LEX nr 1070197; z 8 września 2011 r., I OSK 1566/10, publ. LEX nr 1068431). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10, dostępny CBOSA).

W ocenie Sądu, w świetle powyższych uwag, brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] stycznia 2014 r., została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Występując do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem z 10 grudnia 2013 r. skarżący w sposób jednoznaczny określił podstawę prawną swojego żądania. Wnosił o uchylenie rozkazu personalnego z [...] listopada 1990 r. w trybie art. 154 K.p.a. W tym też trybie żądanie skarżącego zostało rozpoznane, co oznacza, że wydane rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w przepisach prawa.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. stanowi jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten oparty jest na niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie.

Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest to dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją. Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak się podkreśla w orzecznictwie sądowym postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek, by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 K.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1647/07, LEX nr 508426). Jak wskazuje WSA w Warszawie w wyroku z 4 października 2005 r. (V SA/Wa 1658/05, LEX nr 188729), słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień (por. J. Borkowski, op.cit. s. 600).

Rozpatrując wniosek skarżącego organ wszystkie powyższe elementy uwzględnił i poddał ocenie. Wynikiem tej oceny było uznanie, że skarżący w wyniku decyzji z [...] listopada 1990 r. nabył prawa, m.in. do zaopatrzenia emerytalnego. Już z tego powodu zastosowanie trybu weryfikacji decyzji w trybie powyższego przepisu nie było możliwe. Organ przeanalizował jednak dodatkowo, czy za uchyleniem decyzji nie przemawia słuszny interes strony i doszedł do przekonania, że samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez skarżącego oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organów wojskowych, nie stanowi przesłanki słusznego interesu strony w rozumieniu art. 154 K.p.a.

W sytuacji gdy organ przeanalizował wszystkie przesłanki składające się na treść art. 154 K.p.a. i ocenił, że brak podstaw to zastosowania tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, i swoje stanowisko uzasadnił szczegółowo w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, brak podstaw do oceny, że taka decyzja rażąco narusza prawo. Podkreślenia przy tym wymaga, wobec stanowiska reprezentowanego prze skarżącego tak w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem, że ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ściśle określonych rozstrzygnięć określonych we wniosku z 3 maja 2014 r., organ nie był uprawniony do oceny prawidłowości działań podejmowanych przez Ministra Obrony Narodowej przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 1990 r.

Wskazać również należy, że kwestionowana decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, a nadto nie istnieją odrębne przepisy, które przesądzałyby, że powołana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Skarżący został w sposób prawidłowy powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z uprawnienia tego skorzystał, przedstawiając dodatkowo swoje stanowisko w sprawie. Stanowisko to jednak nie mogło zostać wzięte pod uwagę, gdyż odnosi się ono do kwestii merytorycznych związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby w wojsku, które nie były przedmiotem rozpoznania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Poza prawem strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, żaden przepis prawa nie nakłada na organ osobistego spotkania się ze stroną przed wydaniem decyzji. Nie można zatem postawić organowi zarzutu, że do wnioskowanego spotkania skarżącego z Ministrem nie doszło.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że w sprawie nie doszło do złamania zarówno wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy, uznać należy, że zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] stycznia 2014 r., odmawiającej uchylenia - w trybie art. 154 K.p.a. - rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] listopada 1990 r. zwalniającego skarżącego z zawodowej służby wojskowej z powodu odmowy objęcia niższego stanowiska służbowego, nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.