Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2736/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 124 § 1 pkt 5,  art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 3 wzw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 156 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46, art. 46 ust. 3-5, art. 46 ust. 4, art. 46 ust. 4, art. 46a, art. 46b, art. 46b pkt 1, art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1, art. 48a ust. 1 pkt 3;
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: § 28 ust. 1, § 28 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1758
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 52, art. 57, art. 68 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 92, art. 178 ust. 1, art. 188, art. 190, art. 193, art. 228 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 2, art. 21
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Op 312/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA, sąd I instancji) objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 312/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) w N., uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z (...), nr (...), w przedmiocie kary pieniężnej za organizację zgromadzenia publicznego oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia (...), nr (...) oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z (...), nr (...), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. (zwany dalej też jako "organ pierwszej instancji" lub w skrócie: "PPIS"), na podstawie art. 46a, art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 48 a ust. 1 pkt 3, art. 48 a ust. 3 pkt. 1 a także na podstawie art. 48 a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm. - zwanej dalej u.z.z.), § 28 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem RM z 9 października 2020 r.), oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. - zwanej dalej k.p.a.), wymierzył Stowarzyszeniu (...) (zwane dalej również "Stowarzyszeniem", "stroną" lub "skarżącym"), karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za organizację zgromadzenia publicznego (...). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia (...) Burmistrz (...) zwrócił się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w N. o przeprowadzenie postępowania i nałożenie na Stowarzyszenie kary pieniężnej, w trybie art. 48a ustawy, za zorganizowanie w dniu (...) na terenie N. zgromadzenia publicznego, w którym brało udział około 2000 osób. Do powyższego wniosku Burmistrz dołączył, na nośnikach elektronicznych, filmy dokumentujące zgromadzenie z dnia (...)

W dniu (...) do organu wpłynęło wyjaśnianie strony. W piśmie zarzucono, że stan faktyczny opisany we wniosku Burmistrza N. z dnia (...) jest niezgodny z rzeczywistością, gdyż zgromadzenie w dniu (...) w N. było spontaniczne, a sama istota zgromadzenia spontanicznego wyklucza uzyskiwanie jakiejkolwiek zgody organu. Wskazano też, że we wpisie z dnia (...) zamieszczonym na portalu Facebook przypomniano o zasadach sanitarnych, tj. zachowaniu społecznego dystansu, przemieszczaniu się w grupach 5 osobowych oraz obowiązku zakrywania ust i nosa. Wyjaśniono także, że obserwujący zdarzenie funkcjonariusze Policji nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń co do przebiegu manifestacji i nie skorzystali z prawa do rozwiązania zgromadzenia. Stowarzyszenie powołało się na art. 57 Konstytucji, który zapewnia każdemu wolność pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, przy czym ograniczenia tej wolności mogą być nałożone jedynie w drodze ustawy oraz wskazało, że § 28 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r., który wprowadza zakaz m.in. zgromadzeń spontanicznych, jest wydany bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji. Skoro zakaz zgromadzeń jest niekonstytucyjny, to brak jest podstaw do karania osób go naruszających karami administracyjnymi. Do wyjaśnień dołączono wydruk z fanpage strony z portalu Facebook z dnia (...) zamieszczony o godz. 10:26.

Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Stowarzyszenia i nałożył na Stowarzyszenie jako organizatora zgromadzenia publicznego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Stowarzyszenie domagało się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej OPWIS), decyzją z dnia (...), nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 195), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego. Nadto postanowieniem z dnia (...), nr (...), OPWIS odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji PPIS w N.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie ponowiło zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz argumentację przytoczoną na ich poparcie.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie decyzje były niezgodne z prawem, a postępowanie powinno być umorzone.

Sąd stwierdził, że w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), zasad stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

WSA wskazał, że Rada Ministrów nie miała - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, a Sejm Rzeczypospolitej Polskiej nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie zagadnień do uregulowania w rozporządzeniu, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień.

Sąd I instancji uznał również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał uznać, że organizatorem zgromadzenia było Stowarzyszenie. W aktach sprawy znajdują się notatki policyjne stwierdzające naruszenie zakazu organizacji zgromadzeń przez K. G., L. M., A. W. i R. S., a także nagranie ze zgromadzenia oraz wniosek Burmistrza N. skierowany do organu pierwszej instancji, w którym domagał się on wszczęcia postępowania i jako organizatora wskazuje Stowarzyszenie. Na jej podstawie, nie weryfikując tego w żaden inny sposób, wszczęto i przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, notatka policyjna ma walor dowodu urzędowego, ale nie oznacza to, że nie można jej podważać w drodze postępowania dowodowego w trybie art. 75 i nast. k.p.a. Wskazał, że z przepisami dotyczącymi uprawnień organów inspekcji sanitarnej nie zostały skorelowane uprawnienia funkcjonariuszy Policji. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) uzależnia zgodność z prawem wykonywania przez funkcjonariuszy czynności na polecenie organów administracji państwowej od tego, w jakim zakresie obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. W tej sytuacji bardzo istotne było przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z art. 75 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. zaskarżając wyrok ten w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych prawem.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego w całości przez sąd bez potrzeby ponownego, ze względu m.in. na zasady ekonomiki procesowej, angażowania organu administracji, z uwagi na stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia (...) Nr (...) znak (...);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art, 46a w zw. z art. 46b ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) oraz § 28 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 z późn. zm.) w zw. z art. 57 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu, że w dacie zdarzenia w dniu 25 października 2020 r. będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz zgromadzeń, a tym samym brak było podstaw prawnych do ograniczenia takiej wolności w akcie podustawowym, co z kolei nie pozwalało na wymierzenie przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 46 ust. 4 pkt 4, 46a i art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 28 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 z późn. zm.) w związku z art. 57 Konstytucji RP i art. 92 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Ministrów nie miała zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii’’ powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ani też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu, tym samym zakaz zgromadzeń wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy dotyczył w rzeczywistości ograniczenia konstytucyjnej wolności przemieszczania się, co powoduje niezgodność aktu wykonawczego z Konstytucją RP;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19;

5. naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1, art. 188, 190 i 193 Konstytucji RP przez uznanie, że z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji wynika, iż oprócz Trybunału Konstytucyjnego sąd administracyjny ma uprawnienia do samodzielnej kontroli legalności aktów prawnych i stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją, a w razie stwierdzenia we własnym zakresie niezgodności takiego aktu z Konstytucją sąd może odmówić jego zastosowania mimo braku stwierdzenia jego niezgodności przez Trybunał Konstytucyjny i na tej podstawie rozstrzygnąć sprawę, bez konieczności przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu,

6. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 § i nast. ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256 z póź.zm.) - poprzez uznanie, że organy ustaliły organizatora zgromadzenia tylko w oparciu o notatkę policji, podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu, zarówno I, jak i II instancji oraz z załączonych do niej dokumentów jednoznacznie wynika, że podstawą rozstrzygnięcia były ponadto wydruki z fanpage strony z portalu Facebook z dnia 25.10.2020 r. wypisu z KRS, uchwały o wyborze członków stowarzyszenia, materiały filmowe dokumentujące przebieg zgromadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Nałożenie kary na Stowarzyszenie nastąpiło w tej sprawie na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. wskazującego, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu zgromadzeń, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości uznając, że nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z. naruszenie przez skarżące Stowarzyszenie zakazu ustanowionego w § 28 ust. 9 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu jest prawidłowe, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Kwestia ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. m.in. wyroki NSA z: 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.

Wydane na podstawie przepisów u.z.z. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 9 października 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii zakazu zgromadzeń przewidywało w § 28 ust. 9, że do odwołania zakazuje się organizowania innych niż określone w § 28 ust. 1 zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem: 1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych; 2) imprez i spotkań do 20 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie.

Podstawę prawną tego rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. stanowiły przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 u.z.z., które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z przepisu art. 46a u.z.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei przepis art. 46b pkt 1 tej ustawy przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 4 pkt 4 tej ustawy, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, można ustanowić zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Przytoczone powyżej upoważnienia ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniają więc wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). O ile więc w pewnych dziedzinach ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, to jednak w takich dziedzinach jak wolności i prawa człowieka oraz przepisy o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie sankcji, tego luzu pozostawionego aktom podustawowym być nie może i istnieje bezwzględna wyłączność ustawy (por. orzeczenia TK: z 26 kwietnia 1995r., sygn. K 11/94; z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., sygn. U 4/95; z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98; z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97).

Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon tej regulacji prawnej, natomiast w przepisach upoważniających, takich jak art. 46a i art. 46b u.z.z., należałoby precyzyjnie i wyczerpująco wskazać jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu.

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o ograniczeniu właściwie nie ma. Zauważyć należy, że przepisy ustawowe do których odwołuje się skarżący kasacyjnie organ, tj. art. 46 b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4, przewidują jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności. Wskazane przepisy ustawy nie zawierają wytycznych co do zakresu takiego ograniczenia wprowadzonego w rozporządzeniu wykonawczym. Ustawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie trzonu regulacji prawnej w zakresie ograniczenia prawa do zgromadzeń, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tego ograniczenia przekazanego do uregulowania w drodze aktu podustawowego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zakaz zgromadzeń przewidziany w § 28 ust. 9 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia prawa do zgromadzeń znajduje się w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Tym samym w zakresie wolności zgromadzeń została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.

Organizowanie pokojowych zgromadzeń i uczestniczenie w nich zaliczane jest do wolności konstytucyjnych. Stosownie do art. 57 Konstytucji państwo ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tej wolności i wynikających z niej praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie wolności w najszerszym możliwym zakresie (zob. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08; 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Także Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreśla, że w społeczeństwie demokratycznym prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się jest prawem fundamentalnym (m.in. wyrok ETPCz w sprawie Djavit An przeciwko Turcji z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92, § 56; wyrok ETPCz w sprawie Sergey Kuznetsov przeciwko Rosji z 23 października 2008 r., skarga nr 10887/04, § 45). W demokratycznym państwie prawnym wolność słowa należy do podstawowych wolności obywatelskich. Jej zasadniczy atrybut stanowi swoboda publicznego wyrażania poglądów, a także gromadzenia się tym celu. Stwarza ona obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu publicznym, pozwala na realizację innych wolności i praw. Gwarancje wolności zgromadzeń statuuje art. 21 ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167). Gwarancje te ujęte zostały również w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284 ze zm.), która w art. 11 ust. 2 przewiduje, że wykonywanie prawa do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Wolność zgromadzeń i uczestniczenia w nich nie ma wprawdzie charakteru absolutnego i zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom, jednak te ograniczenia "mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; por. także wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00).

Wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że niedopuszczalna była ingerencja w § 28 ust. 9 rozporządzenia RM z 9 października 2020r. w konstytucyjną wolność zgromadzeń w sposób i w formie, jaka miała miejsce w tej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b u.z.z., upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności zgromadzeń, jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 57 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność zgromadzeń może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Udzielone Radzie Ministrów generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności zgromadzeń tj. zasady wyłączności ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999r., sygn. akt SK 11/98), gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999r., sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99).

Wymóg określoności ma w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż chodzi o przepisy stanowiące podstawę nałożenia sankcji. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem nałożenie na skarżące Stowarzyszenie kary pieniężnej. Zawierający zakaz organizowania zgromadzeń § 28 ust. 9 rozporządzenia RM z 9 października 2020r., jest przepisem sankcjonowanym, natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 u.z.z. stanowiąc, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w (...)", jest przepisem sankcjonującym, przewidując za nieprzestrzeganie tego zakazu sankcję w postaci kary pieniężnej. Ten sankcjonujący przepis ustawy odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do mających jedynie ogólny charakter upoważnień do wprowadzenia rozporządzeniem poszczególnych zakazów lub ograniczeń. Skoro w art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z. mowa jest tylko o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", to oznacza, że rekonstrukcja znamion deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 u.z.z., wymaga uwzględnienia § 28 ust. 9 rozporządzenia RM z 9 października 2020r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe jest ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.

Zastosowana konstrukcja wielostopniowego w istocie odesłania, odsyła do wadliwych, bo jedynie ogólnych przepisów kompetencyjnych, a w konsekwencji do § 28 ust. 9 rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych w nim ograniczeń. Zakazy i nakazy wynikają nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Zastosowane odesłanie w konsekwencji prowadzi do tego, że wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów czyli regulacja o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym, została zawarta nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym, przez co narusza zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenie RM z 9 października 2020r. jest w istocie aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy (m.in. wyrok TK w sprawie K 28/98).

Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, nie stanowi to jednak wystarczającej podstawy do traktowania spornego w tej sprawie rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. jako aktu stosowania, a nie aktu stanowienia prawa. Ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany obowiązek z art. 68 ust. 4 Konstytucji, co oznacza, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych. Art. 31 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, art. 52 Konstytucji RP gwarantuje wolność przemieszczania się, od której wyjątki wprowadzić może ustawa, a art. 57 Konstytucji gwarantuje wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, od której wyjątki wprowadzić może ustawa. Skoro w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie przewidziano zasad, które dotyczą stanów nadzwyczajnych, to znaczy, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standardy konstytucyjne. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność zgromadzeń, nie mogły zostać całkowicie zawieszone aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przepisy spornego rozporządzenia RM z 9 października 2020 r., podobnie jak innych rozporządzeń wydanych na podstawie przytoczonych powyżej przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, należy kwalifikować do obszaru stosowania a nie stanowienia prawa (por. zdanie odrębne s. Z. Czarnika do wyroku NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1282/21). Konstytucja RP sprowadza działalność administracyjną do jedynie dwóch dopuszczalnych form: stanowienia prawa w formach przewidzianych w Konstytucji, albo stosowania prawa na podstawie upoważnień ustawowych, tj. aktami indywidualno-konkretnymi. Przewidziane w Rozdziale III Konstytucji RP zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego oznacza, że w polskim porządku prawnym nie jest możliwe stanowienie innych abstrakcyjnych i generalnych aktów normatywnych (źródeł prawa) powszechnie obowiązującego niż te, które zostały przewidziane w Konstytucji, ani też nie są dopuszczalne żadne wydawane przez administrację akty "z pogranicza", tj. zawierające normy abstrakcyjno-generalne akty stosowania prawa lub akty konkretno-generalne. Postulowane w doktrynie zaakceptowanie możliwości wydawania przez administrację generalnych aktów administracyjnych wymagałoby zmian w prawie, w tym objęcia ich regulacją k.p.a. (co dostrzegają E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, zwłaszcza s. 90 i s. 208) i poddania ich sądowej kontroli, pozostają one bowiem poza katalogiem aktów objętych kognicją sądów administracyjnych przewidzianą w art. 3 p.p.s.a.

Mając to na uwadze należy zatem uznać, że sporne w tej sprawie rozporządzenie RM z 9 października 2020 r., wydane na podstawie przytoczonych powyżej upoważnień ustawowych, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, a więc wykonawczym wobec ustawy aktem podustawowym, który powinien być wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, spełniającego wymogi przewidziane w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a ten warunek nie został spełniony. Konstytucyjna dychotomia zawęża pole możliwej aktywności administracji, której pozostaje albo forma indywidualnych aktów stosowania prawa (decyzji) albo "klasycznych" rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, czyli abstrakcyjnych i generalnych aktów stanowienia prawa o wykonawczym charakterze. Sama trudność w dobieraniu przez administrację najbardziej skutecznych środków zaradczych nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odstąpienia od utrwalonych zasad ogólnych, potwierdzonych w Konstytucji RP, gwarantujących ochronę przed arbitralnością administracji w przypadkach jej ingerencji w prawa i wolności jednostek.

W świetle przedstawionych argumentów należy uznać, że przepis § 28 ust. 9 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. nie mógł współstanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu. Z tych powodów sformułowane w punktach 1-4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty kwestionujące pogląd Sądu pierwszej instancji o niezgodności z prawem podstawy prawnej kontrolowanej decyzji uznać należy za niezasadne.

Nie jest też zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 178 ust. 1, art. 188, art. 190 i art. 193 Konstytucji RP (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Art. 193 Konstytucji RP ma charakter fakultatywny, pozwalając każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia jednak sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji – od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, prawidłowo ten obowiązek wypełnił, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów podustawowych, stanowiących podstawę prawną kontrolowanej w tej sprawie decyzji, działając w celu zapewnienia realizacji konstytucyjnych zasad wyłączności ustawy oraz wolności zgromadzeń.

Biorąc pod uwagę to, że w tej sprawie doszło do prawidłowego zakwestionowania przez Sąd zgodności z prawem podstawy prawnej do wydania spornej decyzji, nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu w postaci uchylenia wyroku Sądu zarzut kwestionujący dokonaną przez Sąd ocenę, że ustalenia faktyczne organu co do organizatora zgromadzenia są niewystarczające (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej).

Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 900 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika skarżącego, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).