Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2193/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8,9,10,80,81,77 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1037/17 w sprawie ze skargi H. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. oddalił skargę H. S.A. z w siedzibą w G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. po raz czwarty odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi, spółce H. S.A., pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku hotelu "D. " przy ul. Z. w G., na działce nr [...], obręb S.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

W skardze do Sądu pełnomocnik Spółki podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej p.b.) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej "rozporządzenie"), art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4 p.b. oraz prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 80, 81 i 107 § 1 "ust." 6 oraz § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd podniósł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego zachodzi przesłanka negatywna do wydania żądanego pozwolenia budowlanego. Przedmiotowa inwestycja, zlokalizowana według projektu w granicach z działką nr [...] (ul. Z.), działką nr [...] (ul. B.) oraz działką nr [...] (ul. B.), ma być realizowana na działce nr [...], należącej do inwestora. Działka nr [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego C. i S. miasta, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. S. Nr [...], poz. [...]; dalej mpzp), oznaczonym symbolem 69 UM - tereny usługowo-mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy. Sąd podał, że § 8 ust. 1 pkt 3 lit. m) mpzp nie jest jasno skonstruowany, w szczególności nie wynika z niego wyraźnie czy usytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią wymaga spełnienia łącznie dwu warunków (nieograniczanie możliwości zabudowy i zaistnienie "wspólnoty interesów" właścicieli nieruchomości), czy też wystarczy, że jeden z tych warunków zostanie spełniony. Zdaniem Sądu, dylemat ten nie ma jednak większego znaczenia, bowiem obie te przesłanki negatywne zostały spełnione. W przypadku pierwszej przesłanki postępowanie wyjaśniające wykazało, że dla zabudowy na działce nr [...] w granicy z działką inwestora występuje ograniczenie wysokości możliwej zabudowy do 14,6 m z uwagi na przesłanianie okien na parterze projektowanej rozbudowy. Ograniczenie to występuje na odcinku 14,5 m w miejscu obecnej lokalizacji muru. Okoliczność ta wynika z analizy przeprowadzonej na zlecenie inwestora. W analizie tej nie wzięto pod uwagę możliwości rozbudowy istniejących budynków na sąsiednich działkach, czy też nowej zabudowy, w szczególności na działkach nr [...] i [...] w formie budynków oddalonych od granicy co najmniej 4 m, z oknami w ścianach zwróconych w stronę granicy, zabudowanej projektowaną ścianą graniczną o wysokości 12,70 m. W takim przypadku, z uwagi na wymogi § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia, należałoby uwzględnić konieczność odsunięcia projektowanej zabudowy od granicy z działką inwestora na odległość 6,35 m (równą pomniejszonej o połowę wysokość projektowanej ściany granicznej hotelu), a nie jak obecnie na odległość 4 m albo nieco większą z uwagi na istniejące w granicy budynki, jednak o mniejszej wysokości niż projektowana rozbudowa. Ponadto, w przypadku zabudowy zlokalizowanej w granicy nieruchomości takiej jak przyjęta dla potrzeb analizy, zachodziłaby konieczność zlikwidowania wszystkich otworów okiennych w budynku istniejącym na działce nr [...] od strony działki inwestora. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że lokalizacja projektowanego budynku w granicy spowoduje ograniczenie możliwości zabudowy na działkach sąsiednich nr [...],[...] i [...]. Nie został zatem spełniony, wynikający z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. m) mpzp, wymóg pozwalający na lokalizację budynku w granicy działki nr [...], a tym samym takie jego usytuowanie, jako niezgodne z planem miejscowym, obliguje organ architektoniczno-budowlany do odmowy wydania pozwolenia budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W ocenie Sądu, nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności – art. 6, 8 i 80 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem ustalenie wskazanej w uzasadnieniu przeszkody do wydania pozwolenia budowlanego wykluczało rozważanie interesów strony skarżącej i osób trzecich z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego, w tym art. 140 i 144 k.c. Sąd nie dostrzegł, aby skarżącemu ograniczano prawo do czynnego udziału w postępowaniu w takim zakresie, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy (art. 8, 9, 10, 7 i 81 k.p.a.). Także podstawa prawna i faktyczna decyzji została prawidłowo wyjaśniona (art. 107 § 1 "ust." 6 oraz § 3 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka H. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, tj.:

I. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami regulującymi zakres i zasady postępowania dowodowego, naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy (niżej wymienionymi w pkt 1-3), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a to wobec błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które polegało na przyjęciu, że:

- ograniczenie zabudowy działki nr [...] do wysokości 14,6 m spowodowane jest przez projektowany budynek (chociaż ograniczenie to wynika z treści mpzp wprowadzającego ograniczenie do 5 kondygnacji, a więc do takiej samej wysokości),

- projektowany budynek spowoduje konieczność likwidacji wszystkich otworów okiennych w budynku istniejącym na działce nr [...] od strony inwestora, podczas gdy ustalenie to nie ma oparcia w żadnym z dowodów przeprowadzonych w sprawie, a jest wywołane przez pomylenie przez Sąd stanu istniejącego – okien w istniejącym budynku – ze stanem hipotetycznym, którego rozważania przedstawione zostały m.in. w analizie sporządzonej przez skarżącego,

- projektowany budynek spowoduje konieczność odsunięcia hipotetycznej zabudowy budynkiem z oknami zwróconymi w stronę granicy z działką skarżącego na działkach nr [...] i [...] na odległość 6,35 m, a więc o 2,35 m więcej niż obecnie, a to ze względu na ograniczenie wynikające z § 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Ustalenie to jest błędne albowiem warunek przesłaniania, którego dotyczy ten przepis, odnosi się do położenia okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi od obiektu przesłaniającego, a nie położenia samej ściany, w której okna te się znajdują. Prawidłowym ustaleniem powinno być, że możliwa jest hipotetyczna zabudowa w odległości 4 m od granicy działki z oknami zwróconymi w kierunku tej granicy, przy czym zjawisko przesłaniania może wystąpić w stosunku do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi położonych na niskim parterze w hipotetycznym budynku. Od poziomu 1 piętra w górę (zakładany poziom 1 piętra na wysokości nie niższej niż 3m), przy uwzględnieniu wysokości parapetu i grubości ściany, w której zlokalizowane będzie okno - wynika to z § 13 rozporządzenia - nie występuje zjawisko przesłaniania i projektowana rozbudowa hotelu w żaden sposób nie ogranicza hipotetycznej zabudowy na tych działkach. Jednocześnie należałoby przeanalizować, czy taka zabudowa na działkach sąsiednich jest możliwa i nie spowoduje przesłaniania okien w budynkach położonych na tych działkach (samoprzesłanianie) i działkach przyległych, jednak bez przynajmniej koncepcyjnych planów przyszłej zabudowy jest to mało wykonalne.

Wyżej wskazane błędne ustalenie stanu faktycznego wynika z naruszeń przez organy administracyjne przepisów:

1. art. 6, 8 i 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności wobec dostrzeżonej przez organ, a powołanej dopiero w uzasadnieniu decyzji, okoliczności, "że przedłożona przez inwestora analiza nie uwzględnia możliwości rozbudowy istniejących budynków na sąsiednich działkach czy też nowej zabudowy na działkach nr [...] i [...] w formie budynków oddalonych od granicy działki co najmniej 4 m, z oknami w ścianach zwróconych w stronę granicy, zabudowanej projektowaną ścianą graniczną o wysokości 12,7 m";

2. art. 8, 9, 10, 79 i 81 k.p.a. polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin działek [...],[...] i [...] z udziałem skarżącego, jak też nie powiadomienie przed wydaniem decyzji (a po włączeniu do akt sprawy "notatki z pomiarów wykonanych na nieruchomości przy ul. B. i Z.") o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia stosownych wniosków, co miało oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten postawiony został wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r. i uwzględniony jako zasadny w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2016 r., mocą której organ przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku tego postępowania organ I instancji nie powtórzył tego dowodu - tj. nie przeprowadził go ponownie za wiedzą i z udziałem skarżącego. Zdaniem skarżącego jego udział w tych oględzinach miałby kardynalne znaczenie, albowiem skarżący zwróciłby uwagę na konieczność dokładnego ustalenia przeznaczenia pomieszczeń, których okna są opisywane w notatce (a nie tylko poprzestanie na ogólnikowych stwierdzeniach typu "sklep z pucharami" - np. okno tego lokalu użytkowego mogło być oknem do magazynu tego sklepu, a magazyn nie jest uznawany za pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi), co jest niezbędne do analizy, czy zostały spełnione wymagania określone w § 13 rozporządzenia. Dowód ten miał służyć weryfikacji twierdzeń inwestora odnośnie do zaciemniania okien zawartych w sporządzonej na jego zlecenie analizie, która to kwestia została uznana przez Sąd za mającą wpływ na wynik sprawy, bo decydowała o tym, czy projekt spełnia wymagania mpzp, tj. czy projektowany budynek ogranicza możliwość zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej;

3. art. 7 k.p.a. polegające na braku rozważania interesów strony skarżącej i osób trzecich z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego - art. 140 k.c. oraz 144 k.c., tj. brak rozważenia, czy ograniczenie zabudowy i zakłócenie korzystania z sąsiednich nieruchomości ma charakter ponad przeciętny. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem oceny czy istnieje ograniczenie co do możliwości przyszłej zabudowy działek [...] i [...] należy dokonać z uwzględnieniem przepisów art. 140 i 144 k.c. Mając na uwadze, że jedynym wskazywanym względem działek [...] i [...] ograniczeniem jest takie, które polega na konieczności odsunięcia nowych zabudowań na odległość o 2,35 m większą niżeli względem stanu obecnego, organ winien rozważyć, czy takie zakłócenie korzystania z prawa własności może mieścić się w granicach przeciętnego i korzystać z ochrony. Przy ocenie tej winien być brany pod uwagę fakt, że do chwili wydania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. właściciele działek nr [...] i [...] nie ujawnili żadnych planów inwestycyjnych obejmujących potencjalną zabudowę ich działek. W żadnym z ich pism i wystąpień, w których przedstawiają zastrzeżenia co do planu rozbudowy hotelu nie podnosili oni argumentu, że projektowana budowla będzie kolidowała z zabudową na ich działkach. Dla skarżącego całkowicie niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu, że ustalenie przeszkody do wydania pozwolenia budowlanego wykluczało rozważanie interesów strony skarżącej i osób trzecich z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c. oraz 144 k.c. Przepisy te winny znaleźć zastosowanie już przy ustalaniu, czy istnieje przeszkoda do wydania pozwolenia, tj. czy projekt budynku w granicy działek ogranicza możliwość zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego. Bez wartościowania stopnia ewentualnej uciążliwości powodowanej przez nowy projekt budowlany a obciążającej działki sąsiednie każda potencjalna budowa w granicy działki byłaby uznana za niedopuszczalną, bo każda jakąś uciążliwość powoduje, chociażby w minimalnym stopniu (np. ogranicza dostęp światła, tj. powoduje zacienienie, które przy tak bliskiej zabudowie powstanie zawsze; powoduje zbliżenie źródła hałasu, jeżeli budynek je emituje; w przypadku zamiaru wybudowania przez sąsiada również budowli w granicy działki, wymaga zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości powodowane przyleganiem do siebie dwóch ścian budynków, itp. Bez rozważań kwestii, czy te uciążliwości będą tak istotne, że można już je rozpatrywać w kategorii utrudniania użytkowania działki sąsiedniej ponad miarę, zapisy takie jak zawarty w § 8 pkt 1 ppkt 1 lit. m) mpzp byłyby praktycznie niewykonalne. Na konieczność stosowania w sprawie dotyczącej budowy w granicy działki z sąsiednią nieruchomością przepisu art. 144 k.c. wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Rz 236/08, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., II OSK 2006/06. Konieczność ustalania stopnia oddziaływania na nieruchomość sąsiednią powodowanego budową w granicy działki dostrzegł również WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., przywołanego w skardze od ww. decyzji;

4. art. 107 § 1 "ust." 6 oraz § 3 k.p.a. polegające na braku starannego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu II instancji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności wobec sprzeczności co do ustaleń stanu faktycznego (raz organ uznał, że konieczne jest zlikwidowanie wszystkich okien w budynku na działce nr [...], raz że tylko niektórych);

II. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nie wyjaśnieniu w treści uzasadnienia orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd nie przesądził kwestii, czy dla dopuszczalności lokalizacji budynku na granicy działek na warunkach ustalonych w § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. m) mpzp konieczne jest spełnienie łączne obu warunków wskazanych w tym przepisie oraz w zakresie, w jakim Sąd uznał, że "ustalenie przeszkody do wydania pozwolenia budowlanego" w postaci niespełnienia wymagań określonych w § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. m) mpzp "wykluczało rozważanie interesów strony skarżącej i osób trzecich z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego, w tym art. 140 i 144 k.c". O niewyjaśnieniu w tym zakresie należy mówić wobec umieszczenia w uzasadnieniu wyroku zaledwie dwóch zdań w przedmiocie odmowy zasadności dwóch zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4 p.b. oraz w związku z niezastosowaniem w sprawie art. 140 i 144 k.c.;

2) prawa materialnego, w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego, tj.:

III. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 18 ust. 1 i 13 rozporządzenia oraz § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. m) mpzp, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepisy te, w szczególności § 8 pkt 1 ppkt 1 lit. m) mpzp, nakazują aby za dopuszczalnością lokalizacji projektowanej zabudowy w granicy działki nr [...],[...] i [...] opowiedzieć się wyłącznie wtedy, gdy analizie poddane zostaną wszystkie hipotetyczne możliwości zabudowy, a nie tylko niektóre, te najbardziej prawdopodobne i realne, a w jej wyniku otrzymamy taki stan faktyczny, który wykluczał będzie jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, tj. jakiekolwiek ograniczenia w zabudowaniu i użytkowaniu działek. W ocenie skarżącego, przepisy te należy rozumieć literalnie w ten sposób, że o dopuszczalności zabudowy w granicy działki winna przesądzać kwestia braku ograniczeń w możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej, podlegająca ocenie z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego, a ten właśnie ogranicza nieskończony zbiór hipotetycznych możliwości zabudowy do tych najbardziej prawdopodobnych i realnych do zaprojektowania (w szczególności, jeśli tak jak w niniejszej sprawie, właściciele działek sąsiednich nie przedstawili żadnych planów inwestycyjnych względem swoich nieruchomości). Ponadto, prawidłowe odczytanie ww. przepisów, w szczególności wymagania, o których mowa w "mpzp lit. m", winno być uzupełnione poprzez zastosowanie normy z przepisów prawa cywilnego, tj. art. 140 i 144 k.c., celem rozważania kwestii czy każde ograniczenie w zabudowaniu i użytkowaniu działek korzysta z ochrony, czy tylko takie, które przekracza miarę;

IV. § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. f) mpzp w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie. Przy zastosowaniu § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. f) mpzp, który wprowadza ograniczenie wysokości nowej zabudowy do 5 kondygnacji z obowiązkiem nawiązania wysokością do zabudowy istniejącej w najbliższym otoczeniu należało wyprowadzić wniosek, iż ograniczenie w zabudowie działki nr [...] do wysokości 14,6m nie jest powodowane projektowanym budynkiem, ale wynika wprost z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, który ustanawia takie ograniczenie;

V. art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym uznaniu, że przedstawiona przez inwestora analiza byłaby kompletna tylko wtedy, gdyby zawierała wyniki wszystkich możliwych wariantów zabudowy (organ uznał że "analiza nie zawiera kompleksowej, wnikliwej i obiektywnej oceny możliwości zabudowy i użytkowania nieruchomości sąsiednich, w szczególności, że nie oceniono realnej możliwości zabudowy działki nr [...], biorąc pod uwagę, że na nieruchomości tej zamieszkują strony postępowania sprzeciwiające się wnioskowanej inwestycji"). Zgodnie zaś z prawidłową wykładnią przepisu przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej winna być zawartość analiz (tutaj, w zakresie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie) pod kątem realnie mogących występować ograniczeń (a nie wszystkich). W przedmiotowej analizie złożonej do akt sprawy skarżący przyjął najbardziej niekorzystne przypadki hipotetycznej zabudowy działki nr [...], wskazując na wysokość hipotetycznej zabudowy - 14.6 m w skrajnym przypadku, gdyby na parterze hotelu w części rozbudowywanej zostały w przyszłości zlokalizowane pomieszczenia na stały pobyt ludzi. Obecnie projektowane przeznaczenie zakłada powstanie w tym miejscu sali restauracyjnej (pomieszczenia na czasowy pobyt ludzi). Pomieszczenia na stały pobyt ludzi znajdują się na 1 piętrze projektowanej rozbudowy, co oznacza, że możliwa byłaby hipotetyczna rozbudowa na działce nr [...] w granicy z działką skarżącego o wysokości równej z wysokością istniejącego na tej działce budynku;

VI. art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nakazują, aby przyznać pierwszeństwo interesom osób trzecich, które zostają naruszone przez ograniczenie możliwości zabudowy i użytkowania. Literalne brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nakazuje uwzględnić tylko uzasadnione interesy, a ocenę tego dokonać rozważając, w jakim stopniu następują ograniczenia, jaki mają charakter, czy są odwracalne itp. Ponadto, oceny takiej należy dokonać z pomocą przepisów prawa cywilnego - art. 140 i art. 144 k.c. Tymczasem w tej sprawie organ zaniechał rozważań, czy projektowana rozbudowa w granicy z nieruchomością sąsiednią narusza zasady współżycia społecznego oraz czy zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracyjne nie naruszyły w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., bowiem poczynione przez organy ustalenia były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji.

Podkreślić przede wszystkim należy, że stosownie do § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. m) mpzp, na terenie, na którym miałaby zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy własności z sąsiadującą działką budowlaną pod warunkiem nie ograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego oraz w przypadku kiedy występuje wspólnota interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia różnego rodzaju zabudowy, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach odrębnych.

W rozpatrywanej sprawie wspólnoty mieszkaniowe sąsiednich nieruchomości wyraziły sprzeciw wobec planowanej rozbudowy, a zatem drugi z warunków przewidzianych w § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. m) mpzp nie został spełniony.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, omawiany przepis planu miejscowego nie został w sposób jasny skonstruowany, co sprawia, że można mieć wątpliwości, czy oba warunki wymienione w tym unormowaniu muszą być spełnione łącznie, czy wystarczy spełnienie jednego z nich. W opinii Sądu Wojewódzkiego, łącznik "oraz" wskazuje na pierwszą z tych możliwości, jednak w niniejszej sprawie dylemat ten nie ma większego znaczenia, gdyż obie te przesłanki negatywne zostały spełnione.

Uzasadniając swoje stanowisko co do spełnienia pierwszej z omawianych przesłanek Sąd I instancji powołał się na ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego i uznał, że lokalizacja projektowanego budynku w granicy spowoduje ograniczenie możliwości zabudowy na działkach sąsiednich nr [...],[...] i [...].

Polemizując z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego skarżący kasacyjnie wywodził, że Sąd ten nie dostrzegł wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne.

Analizując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zauważyć wypada, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie uwzględniła, iż przytoczony wyżej § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. m) mpzp, dopuszcza sytuowanie budynków w granicy własności z sąsiadującą działką budowlaną pod warunkiem nie ograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego. Przepis ten w sposób jednoznaczny mówi o nieograniczaniu możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej, a zatem o braku ograniczeń. Tak więc omawiane wyżej ograniczenia wynikające z planowanej zabudowy – niezależnie od ich zakresu – stanowią przeszkodę do przyjęcia, że zabudowa ta jest na terenie objętym tak sformułowanym planem dopuszczalna. Natomiast przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazuje, że planowana przez inwestora budowa ogranicza możliwości zabudowy i użytkowania działek sąsiednich, a kwestionowany jest jedynie zakres tych ograniczeń.

W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że Sąd Wojewódzki zasadnie skargę oddalił, co sprawia, że zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest przy tym w szczególności trafny zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. oraz z art. 140 oraz 144 k.c. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że ustalenie przeszkody do wydania pozwolenia budowlanego wykluczało rozważanie interesów strony skarżącej i osób trzecich z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c. oraz 144 k.c. Ustalenie takiej przeszkody czyniło bowiem zbędnym takie rozważania, gdyż niezależnie od ich wyniku nie byłoby możliwe udzielenie pozwolenia na budowę właśnie z uwagi na istnienie tej przeszkody.

Nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie z przyczyn wskazanych wyżej organy administracyjne trafnie doszły do wniosku, że przedstawiony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Sąd I instancji słusznie stanowisko to uznał za zgodne z prawem.

W konsekwencji powyższego nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 18 ust. 1 i 13 rozporządzenia oraz § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. m) mpzp; § 8 pkt 1 ppkt 3 lit. f) mpzp w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia; art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia; a także art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4 p.b.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.