Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 663/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1, art. 17 pkt 1, art. 156 par. 1, art. 157 par.1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

H. G. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 roku utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] marca 2018 roku nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania H. G. do umowy najmu lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku przy ul. [...] w W., znajdował się w dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Osobą posiadającą tytuł prawny do tego lokalu był C. G., na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1956 r. o przydziale mieszkania służbowego. Osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w lokalu byli: C. G., jego żona – H. G., dzieci: E. G. i J. G. oraz teściowa – J. L. C. G. zmarł [...] maja 1989 r.

H. G. wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci męża. Zarząd Dzielnicy [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r odmówił zakwalifikowania H. G. do zawarcia umowy najmu w.w. lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z uwagi na nie spełnianie kryteriów § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (ze zm.).

Stosownie do przepisu § 47 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta [...] porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały - można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, m.in. z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jej śmierci, a w pozostałych przypadkach - na zasadach określonych niniejszą uchwałą.

Jak wynikało z przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, H. G. zamieszkiwała wspólnie z mężem w przedmiotowym lokalu stale do chwili jego śmierci, jednakże nie spełniła pozostałej przesłanki wynikającej z ww. przepisu, tzn. nie pozostała w lokalu po śmierci męża, czyli osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, gdyż ze względu na stan zdrowia zamieszkuje od lat u córki przy ul. [...] m [...] w W.

Uzasadniając swoją decyzję organ stwierdził, iż w związku z faktem, iż wniosek zainteresowanej o regulację tytułu prawnego do ww. lokalu został rozpatrzony negatywnie, H. G. nie jest najemcą przedmiotowego lokalu, a zatem nie przysługuje jej prawo do zmiany lokalu. Uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...] odmówiono zakwalifikowania H. G.j do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.

Na uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2018 r. H. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019r. oddalił skargę H. G. na przedmiotową uchwałę (wyrok nieprawomocny).

W dniu [...] listopada 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek H. G. o stwierdzenia nieważności uchwały m [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku H. G. o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, w związku ze zrzeczeniem się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji. Wniosek sporządzony przez pełnomocnika adwokata został oparty na dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wynika z pisma i załączonej kopii pisma z dnia [...] czerwca 1990 r. Ministerstwa Spraw Wewnętrznych znak [...], H. G. posiadała uprawnienia do zamieszkiwania na prawach najemcy w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Jak wynika z zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej m. st. Warszawy dokumentów, Uchwałą nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r., podjętą na podstawie § 24 ust. 1 w związku z § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.) odmówiono zakwalifikowania H. G. do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, w związku ze zrzeczeniem się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji oraz umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Organ wskazał, iż podstawą materialnoprawną, wymienioną w skarżonej uchwale, była Uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.). Wskazane przepisy ww. uchwały stanowią:

§ 24. Wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Natomiast § 47 Uchwały mówi:

1. W przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta m.st. Warszawy porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 można:

3) zawrzeć umowę najmu na czas nieoznaczony z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu na podstawie decyzji o przydziale lokalu, po uchyleniu dotychczasowego tytułu prawnego do lokalu;

2) zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jego śmierci, a w pozostałych przypadkach - na zasadach określonych niniejszą uchwałą.

Uzasadniając żądanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. H. G. stwierdziła, że podstawą odmowy jest ustalenie, że między nią, a dysponentem lokalu nie doszło do zawarcia umowy najmu, zatem skarżąca zamieszkiwała w lokalu po śmierci męża bez tytułu prawnego. Zaskarżona uchwała jako prawomocna stała się z kolei podstawą do wydania kolejnej uchwały, nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2018 r., w której odmówiono uwzględnienia wniosku H. G. o zamianę zajmowanego lokalu na lokal o zbliżonym metrażu. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Wa 2341/18 oddalił skargę. Wyrok jest nieprawomocny, jak wynika z pisma, będzie przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym.

Skarżąca wskazała, że rozpoznając wniosek, Zarząd Dzielnicy nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych pozwalających na uznanie, że został nawiązany stosunek najmu, zatem uchwała podjęta została, w ocenie skarżącej, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Podnosiła, iż skoro dysponuje uprawnieniem do zamieszkiwania na prawach najemcy w ww. lokalu - a to wynika z przedłożonego pisma z [...] czerwca 1990 r. - to "rozstrzyganie, czy skarżąca kwalifikuje się do zawarcia umowy najmu jest bezprzedmiotowe i pozbawione podstawy prawnej, gdyż taka umowa istnieje mocą uprzednio wydanej decyzji."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji oznacza działanie organu administracji we właściwej formie (art. 107 k.p.a.), na podstawie wyraźnego przepisu prawa materialnego, ustalające władczo prawa i obowiązki podmiotu w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zawarte w art. 104 § 1 k.p.a. stwierdzenie, iż załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniesiono żądanie stwierdzenia nieważności uchwały zarządu dzielnicy, czyli aktu administracyjnego, nie będącego jednak decyzją. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, na mocy którego zarząd dzielnicy miałby rozstrzygać sprawę uprawnienia do komunalnego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji.

H. G. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 roku utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] marca 2018 roku nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania H. G. do umowy najmu lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnie i uznanie, że sprawa w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest sprawą administracyjną, a co za tym idzie do kontroli legalności uchwały Zarządu Dzielnicy [...] nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca podnosiła, iż w świetle zaskarżonego postanowienia została przez SKO pozbawiona możliwości kontroli legalności podjętej uchwały, choć zaskarżony akt administracyjny jest oczywiście i rażąco sprzeczny z prawem. Jak bowiem wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] oparte jest na ustaleniu, że skarżąca nigdy nie była stroną stosunku najmu. W ocenie organu administracji odmowa zakwalifikowania H. G. do zawarcia umowy najmu lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu wynika z nie spełnienia kryteriów § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...].

Zdaniem skarżącej, choć nie wynika to wprost z ustaleń organu dokonanych w uzasadnieniu, fakt ten powoduje, że mimo zawarcia późniejszych umów najmu w formie pisemnej, pomiędzy skarżącą a dysponentem lokalu nigdy nie doszło do nawiązania stosunku najmu. W konsekwencji nawet potwierdzenie warunków najmu przez kolejnego dysponenta lokalu nie zmienia faktu, że skarżąca zamieszkiwała w lokalu, od czasu śmierci męża, bez tytułu prawnego. Wobec powyższego organ administracji uznał się za uprawniony do badania oraz decydowania w formie uchwały [...] z dnia [...] marca 2018 roku o zakwalifikowaniu lub odmowie zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu.

Skarżąca wskazała, że ww. uchwała ma istotne znaczenie prawne, albowiem jako prawomocna wiąże inne organy administracji. Istnienie zaskarżonej uchwały było podstawą do podjęcia kolejnej uchwały tego samego organu u numerze [...] z dnia [...] października 2018 roku w przedmiocie odmowy zamiany lokalu, w uzasadnieniu której wskazano, że już w poprzedniej uchwale ustalono brak tytułu prawnego skarżącej do lokalu oraz brak podstaw do zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu.

Podnosiła, iż podstawą wszystkich ww. rozstrzygnięć jest ustalenie, że skarżącej nigdy nie przysługiwało prawo do lokalu, albowiem po śmierci męża nie wstąpiła w stosunek najmu. W ocenie organu do nawiązania stosunku najmu konieczne było wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo H. G. do lokalu przez ówczesnego dysponenta zasobu czyli Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Jak utrzymywał organ administracji w toku postępowania dotyczącego zaskarżenia uchwały [...] z dnia [...] października 2018 roku szczegółowo przeanalizowano zasoby archiwalne i nie odnaleziono decyzji potwierdzającej prawa H. G. do zamieszkiwania w lokalu. Takie ustalenie, za prawdziwe przyjął w ślad za organem administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Wa 2341/18.

Skarżąca stwierdziła, że jest to ustalenie całkowicie nieprawdziwe. Organ administracji albo nie podjął jakichkolwiek działań albo też podjął je w sposób nieudolny. W załączeniu do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały skarżąca przedłożyła decyzję Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1990 roku wydaną wobec skarżącej po śmierci jej męża będącego dotychczasowym najemca potwierdzającą uprawnienia H. G. do zamieszkiwania na prawach najemcy w lokalu przy ul. [...] m [...].

W ocenie skarżącej, brak uwzględniania faktu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1990 roku przez Naczelnika Wydziału [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w sprawie [...] potwierdzającej uprawnienie skarżącej H. G. do zamieszkiwania na prawach najemcy lokalu przy ul. [...] m [...] (po śmierci męża będącego najemcą) oraz brak zbadania akt administracyjnych tego postępowania powoduje, ze uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co przesądza o jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Oceniając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008r. sygn. akt I OPS 4/08 stwierdził, iż: Uchwała zarządu dzielnicy [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Do postępowań zwieńczonych uchwałą w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1716/19). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że: Wobec uchwały indywidualnej w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy k.p.a., co powoduje, że uchwała ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 680/19).

Sąd administracyjny bada jednak czy uchwała została wydana zgodnie z przepisami prawa, które stanowiły podstawę do jej wydania, biorąc pod uwagę potencjalne naruszenia przepisów prawa, które stanowiły podstawę do jej wydania, co wynika z art. 1 § 2 p.u.s.a., mając przy tym na względzie art. 134 § 1 p.p.s.a.

W sprawach dotyczących najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy należy odróżniać skargę, która jest wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w sprawie zasad najmu lokali, od skargi która jest wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na indywidualny akt wydany na podstawie uchwały w sprawie zasad najmu lokali, w której można między innymi podnosić, nieprawidłowe zastosowanie przepisów uchwały do okoliczności faktycznych dotyczących danego wnioskodawcy będące wynikiem, czy to błędnej wykładni przepisów uchwały, czy też błędnego zastosowania z uwagi na niewyjaśnione okoliczności faktyczne (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 10/19). Nadto w przypadku skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ewentualne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogą dotyczyć wyłącznie samej procedury dotyczącej uchwalenia przez radę uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali, natomiast w przypadku skargi wnoszonej na akt indywidualny wydany w trybie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na podstawie uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogą dotyczyć niewyjaśnienia, czy też niepełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych tej sprawy w której wydany został zaskarżony akt.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a.:

§ 1. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

§ 2. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Artykuł 147 § 1 p.p.s.a. stanowi więc, iż sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 82 ust. 1 u.s.w. nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g., art. 79 ust. 4 u.s.p. i art. 82 ust. 5 u.s.w. przewidują, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz wskazuje, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Należy zatem uznać, że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu.

Natomiast Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi, że zachodzą przyczyny nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018r., nr [...] stanowi uchwałę o której mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie jest natomiast równoważna decyzji czy postanowieniu, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

W dniu [...] listopada 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek H. G. o stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku H. G. o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, w związku ze zrzeczeniem się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji. Wniosek sporządzony przez pełnomocnika adwokata został oparty na dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sformułowanie wniosku zaskarżenia było o tyle istotne, iż organ – w odróżnieniu od sądu administracyjnego – jest związany wnioskiem skarżącej zawartym w skardze. Zatem nawet gdyby dostrzegał naruszenie przepisów wynikające z dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. nie może dokonać samodzielnie oceny w tym zakresie wobec związania żądaniem kontroli uchwały nr [...] przez pryzmat naruszeń stypizowanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wniosek o stwierdzenie nieważności ww. uchwały). Oczywiście ani dyspozycja art. 147 § 1 p.p.s.a. ani dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowią samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności odpowiednio uchwały lub decyzji. Muszą bowiem wystąpić łącznie znamiona wskazane w tych przepisach i określone przez nie naruszenia prawa. Na tle obowiązujących przepisów nie ma jednak możliwości stosowania zamiast trybu określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a., trybu właściwego dla stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w zakresie kontroli zgodności z prawem uchwał samorządu gminy dotyczących spraw indywidulanych. Takim aktem prawa jest natomiast uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r.

Pełnomocnik skarżącej żądał wszczęcia przez Kolegium postępowania administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do uchwały wydanej przez organ gminy. Prawidłowym zatem było stanowisko organu, iż kwestionowana uchwała jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego (uchwała NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, publ.; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to nie sposób uznać, że jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a., podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Uchwała nie jest decyzją administracyjną i nie podlega sprawowanej przez Kolegium kontroli instancyjnej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz kontroli nadzorczej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.

Niezasadnym okazał się zatem zarzut naruszenia przez Kolegium art. 1 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a a następnie słusznie utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2019r.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.