Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 582/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1,4,5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] jako następcy prawnego [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z [...] maja 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] nr [...] z [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 19 maja 2009 r. (data wpływu do organu) [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "wnioskodawca" lub "beneficjent") złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP w [...]") wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Kierownik BP w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w kwocie [...] zł z tytułu realizacji dwóch wariantów. Płatności przyznane ww. decyzją przekazane zostały 29 czerwca 2010 r. na rachunek bankowy beneficjenta podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") decyzją z [...] listopada 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi BP w [...].W konsekwencji powyższego, Kierownik BP w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok. W wyniku złożonego przez beneficjenta odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 373/12 oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 292/13 oddalił zaś skargę kasacyjną wnioskodawcy wniesioną na wyrok sądu I instancji.

W toku dalszego postępowania Kierownik BP w [...] ustalił, że następcą prawnym wnioskodawcy na podstawie uchwały wspólników z 14 stycznia 2014 r. jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "Spółka"), która to wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Kierownik ARiMR") jako organ właściwy z uwagi na siedzibę następcy prawnego wnioskodawcy zawiadomieniem z dnia 9 października 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, przyznanych wnioskodawcy decyzją z [...] czerwca 2010 r.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. Kierownik ARIMR, działając na podstawie m.in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm., zwana dalej: "ustawą o ARiMR"), art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, zwana dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 38 ust. 6, § 39 ust. 1, 3, 5 i § 55 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu: administracji i kontroli, przewidzianych

w rozporządzeniach Rady (WE) 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności, przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004"), orzekł o ustaleniu Spółce kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok w łącznej wysokości [...] zł.

Podstawę ustalenia nienależnie pobranych płatności stanowił fakt, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., na mocy której wnioskodawcy przyznano ww. płatności w wysokości [...] zł, a następnie je wypłacono w dniu 29 czerwca 2010 r., została ostatecznie uchylona decyzją Kierownika BP w [...] z [...] sierpnia 2011 r.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzją Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj.: art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 79 § 1 i 2, art. 81 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 29 ustawy o ARiMR, art. 68 i art. 93 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., zwana dalej: "o.p.") w związku art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65, zwane dalej: "rozporządzeniem Komisji nr 1122/2009") w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Nadto zarzuciła nieuzasadnione stosowanie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów wspólnot europejskich.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że wypłacone nienależnie wnioskodawcy środki publiczne za rok 2009 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, iż następcą prawnym wnioskodawcy jest Spółka, która to wstąpiła we wszystkie obowiązki i prawa beneficjenta. Z akt sprawy wynika, że płatności rolnośrodowiskowe za 2009 r. zostały przekazane w dniu 29 czerwca 2010 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskodawcy przedmiotowych płatności. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, że kwota płatności przekazana w dniu 29 czerwca 2010 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów na mocy decyzji Kierownika BP w [...] z [...] czerwca 2010 r. stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi [...] zł.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, Dyrektor ARiMR stwierdził, że w niniejszej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 wyniosła [...] zł., a więc przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23 czerwca 2006 r., str. 1 ze zm.). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy stwierdził ich niezasadność. Podał w tym zakresie, że przedmiotem badania w sprawie jest ustalenie, czy doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy unijnych lub krajowych, a następnie określenie kwoty tak pobranych środków. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków finansowych występuje niewątpliwie wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zadaniem Dyrektora ARiMR w takim przypadku nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną - co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Wobec bezspornego faktu wypłaty na rachunek wnioskodawcy nienależnych środków publicznych za 2009 rok w kwocie [...] zł (z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR), zasadnym było wszczęcie przez organ Kierownika ARiMR postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez wnioskodawcę środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji, wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

Dyrektor ARiMR za niezasadne uznał zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przepisów postępowania zawarte w odwołaniu. Rozpatrując odwołanie nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Za niezrozumiały przy tym Dyrektor ARiMR uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem Spółka nie wnosiła w toku postępowania administracyjnego o zawieszenie tego postępowania, a w treści odwołania nie wykazała okoliczności uzasadniających zarzut naruszenia ww. przepisu.

Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie przedawnienia obowiązku zwrotu należności, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie tę tematykę reguluje art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przepisy unijnego rozporządzenia mają zaś bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym, nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 o.p., czynią to odmiennie niż powyższy przepis unijny. Należy stwierdzić, że ww. przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Do takich samych wniosków dochodzi się, analizując przepis art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyłający do "odpowiedniego" stosowania przepisów Działu III o.p., gdzie znajduje się art. 68. Reasumując, wbrew twierdzeniom strony, art. 68 o.p. nie może być stosowany w niniejszej sprawie ze względu na szczególną regulację wynikającą z ww. przepisów unijnego rozporządzenia.

Dyrektor ARiMR za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 93 o.p., regulujący kwestię następstwa prawnego w zakresie praw i obowiązków przewidzianych w przepisach prawa podatkowego. Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 podnosząc, że ww. przepis reguluje kwestię dochodzenia kwot nienależnie pobranych środków publicznych wypłaconych w ramach schematów wsparcia za rok 2010. Natomiast w niniejszej sprawie obowiązek zwrotu kwoty [...] zł dotyczy płatności wypłaconej za rok 2009, co do której kwestię zwolnienia beneficjenta z obowiązku zwrotu reguluje art. 43 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30 czerwca 2014 r. str. 48), kwestię dochodzenia kwot nienależnie pobranych płatności reguluje art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Jednocześnie Dyrektor ARiMR ocenił, że w sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. W niniejszej sprawie płatność rolnośrodowiskowa, przekazana w dniu 29 czerwca 2010 r. na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę we wniosku o wpis do ewidencji producentów, została beneficjentowi przyznana na mocy nieostatecznej decyzji organu I instancji. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, odwołanie od decyzji w sprawie przyznania pomocy nie wstrzymuje jej wykonania. Wykonanie tej decyzji nie oznaczało jednak braku możliwości jej zweryfikowania w toku dalszych czynności prowadzonych w ramach postępowania. Taka weryfikacja w niniejszej sprawie wystąpiła, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z [...] czerwca 2010 r. oraz wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Ta ostatnia decyzja jest prawomocna i zgodnie z art. 16 k.p.a. podlega wykonaniu. Z jej treści wynika, że płatności wypłacone w trybie art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na mocy decyzji z [...] czerwca 2010 r. są środkami nienależnymi.

Skoro zatem wypłata kwoty [...] zł została dokonana na skutek realizacji trybu wskazanego w art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie wypłata nienależnie pobranych płatności nastąpiła na skutek pomyłki organu, o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Poza tym w dacie przyznawania i wypłaty wnioskodawcy płatności organ kierował się danymi zawartymi we wniosku beneficjenta z 17 maja 2009 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada zaś występujący z nim rolnik.

Dyrektor ARiMR zauważył nadto, że w postępowaniu w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok ustalono, że grunty zgłoszone do płatności przez wnioskodawcę nie były przez ten podmiot użytkowane przez cały rok kalendarzowy. Wnioskodawca bezumownie użytkował grunty wskazane we wniosku oraz deklarował do uzyskania płatności działki, których faktycznie nie użytkował. Powyższe potwierdzone zostało przez sądy administracyjne, które podtrzymały orzeczenia organów ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej za 2009 rok. Nienależne płatności powstały więc z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Tym samym nie można również uznać, aby została spełniona przesłanka dobrej wiary po stronie wnioskodawcy o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 umożliwiająca przedawnienie żądania zwrotu płatności po czterech latach od daty ich przekazania.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła Spółka (dalej "skarżąca"), wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania.

Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania

i prawa materialnego, powołując się na zarzuty tożsame jak w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w ramach płatności unijnych nie funkcjonuje zasada sukcesji generalnej praw i obowiązków w sytuacji fuzji spółek. Do przejęcia praw i obowiązków zgodnie z art. 82 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 niezbędne jest odrębne oświadczenie przejmującego. Zdaniem skarżącej, w sprawie zachodzą przesłanki negatywne wydania decyzji wynikające z art. 80 ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia 1122/2009 ze względu na upływ terminu 12 miesięcy od płatności, gdy ewentualny błąd poprzedniej decyzji dotyczyć miał elementów stanu faktycznego związanego z obliczaniem płatności. Twierdzenia organu I instancji, jakoby zachodziły okoliczności wymienione w art. 80 ust. 3 zdanie 1 ww. rozporządzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika, są chybione i sprzeczne ze stanem faktycznym. Rolnik, mając na uwadze zasadę zaufania do organów państwa, miał prawo skorzystania z funkcjonującej ówcześnie w obrocie prawnym decyzji organu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

W dniu rozprawy sądowej poprzedzającej wydanie wyroku do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym podtrzymując swoją dotychczasową argumentację dodatkowo podniosła, że organy nie dokonały analizy prawno – materialnej zasad sukcesji praw i obowiązków w sferze prawa regulującego płatności rolnicze, w tym relacji między prawem unijnym i przeniesieniem bezwzględnie obowiązujących regulacji unijnych do krajowego porządku prawnego, w szczególności zaś odpowiedniego stosowania przepisów o.p. wymienionych w ustawie o ARiMR. Organy nie spostrzegły, że art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowią potwierdzenie braku sukcesji generalnej praw i obowiązków w prawie unijnym. Skoro bowiem ww. przepisy ograniczają sukcesję w przypadku fuzji do poszczególnych i obwarowanych wymogami przypadków, to nie można wnosić, że co do zasady następca prawny podmiotu przejętego wskutek inkorporacji spółek odpowiada generalnie za wszystkie skutki wynikające ze stosunku prawnego powstałego wskutek wniosku o płatność poprzednika. Ww. brak sukcesji generalnej w prawie unijnym wyklucza stosowanie pełnej sukcesji na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów o.p. w krajowym porządku prawnym. Zdaniem skarżącej, organ błędnie przyjmuje, że przepisem regulującym zasady przedawnienia obowiązku zwrotu płatności jest art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95. Norma ta bowiem dawała priorytet zasadom sektorowym, z ograniczeniem minimalnego okresu przedawnienia do lat trzech. Organ nie zważył, że ustawa o ARiMR stanowi prawo sektorowe i określenie w jej art. 29 ust. 7 ustawy odwołujące się do zapisów działu III o.p. – w tym zasada przedawnienia orzekania stanowią uregulowanie tychże zasad przez prawo sektorowe. Nie ma tu żadnej sprzeczności z prawem unijnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2009 rok.

Spornym w niniejszej sprawie pozostaje zasadność ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych ww. płatności. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca jest następcą prawnym wnioskodawcy w niniejszej sprawie, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji organu stanowił art. 29 ustawy o ARiMR. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy o ARiMR właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Wyjaśnić należy, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi skarżącej, organy ARiMR obu instancji prawidłowo dokonały analizy dotyczącej zasad sukcesji praw i obowiązków w sferze prawa regulującego płatności rolnicze, w szczególności zaś odpowiedniego stosowania przepisów o.p. wymienionych w ustawie o ARiMR. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowią potwierdzenie braku sukcesji generalnej praw i obowiązków w prawie unijnym co wyklucza stosowanie pełnej sukcesji na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów o.p. w krajowym porządku prawnym. Skoro bowiem skarżąca jest następcą prawnym wnioskodawcy, to wstąpiła we wszystkie jego prawa i obowiązki. Powyższe wynika z art. 93-96 o.p. w których to przepisach uregulowana jest sukcesja uniwersalna. Rozumieć przez nią należy wstąpienie następcy prawnego w zasadzie we wszystkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki podatnika. Następca przejmuje po poprzedniku wszelkie jego obowiązki i prawa.

Następstwo prawne na gruncie o.p. wiąże się z dwiema formami łączenia: przez zawiązanie nowego podmiotu, na który przechodzi majątek wszystkich łączących się podmiotów oraz przez przejęcie, kiedy to następuje przeniesienie majątku jednego podmiotu na inny istniejący podmiot.

Zgodnie z art. 93 § 1 o.p. osoba prawna zawiązana (powstała) w wyniku łączenia się: osób prawnych, osobowych spółek handlowych, osobowych i kapitałowych spółek handlowych wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązku każdej z łączących się osób lub spółek. W myśl zaś art. 93 § 2 o.p. przepis § 1 stosuje się odpowiednio do osoby prawnej łączącej się przez przejęcie innej osoby prawnej (osób prawnych); osobowej spółki handlowej. Celem uregulowania w o.p. instytucji następstwa prawnego jest z jednej strony, zapewnienie wierzycielom podatkowym możliwości egzekwowania należności podatkowych ciążących na poprzednikach od ich następców, z drugiej – umożliwienie następcom korzystania z praw poprzedników.

Wynikająca z art. 93 o.p. zasada sukcesji prawnej obejmuje wszelkie konsekwencje zdarzeń prawnych, które zaistniały w spółce przejmowanej. Istota sukcesji uniwersalnej polega na tym, że podmiot będący sukcesorem wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których stroną był podmiot przejmowany, ze skutkiem tak jak by to sukcesor od początku był stroną tych stosunków prawnych.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że płatności rolnośrodowiskowe za 2009 r. zostały przekazane w dniu 29 czerwca 2010 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydana została decyzja odmawiająca przyznania wnioskodawcy przedmiotowych płatności. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, że kwota płatności przekazana w dniu 29 czerwca 2010 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów na mocy pierwotnej decyzji Kierownika BP w [...] z [...] czerwca 2010 r. stanowi płatności pobrane nienależnie.

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków finansowych występuje niewątpliwie wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec bezspornego faktu wypłaty na rachunek wnioskodawcy nienależnych środków publicznych za 2009 rok w kwocie [...]zł (z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR), zasadnym było wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez beneficjenta środków finansowych, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 wyniosła [...]zł., a więc przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23 czerwca 2006 r., str. 1 ze zm.). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Zdaniem Sądu, Dyrektor ARiMR prawidłowo za niezasadne uznał zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że ustawa o ARiMR stanowi prawo sektorowe i określenie w jej art. 29 ust. 7 odwołujące się do zapisów działu III o.p. – w tym zasada przedawnienia orzekania stanowią uregulowanie tychże zasad przez prawo sektorowe.

Zgodnie z ww. przepisem do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 o.p., wynosi 60 dni.

Nie można uznać za słuszne stanowiska, że do płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, których warunki przyznania i zwrotu (w tym okresu przez jaki ten zwrot może być dochodzony) zostały uregulowane w przepisach unijnych, należy jeszcze stosować odmienne regulacje prawa krajowego dotyczące m.in. terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie takiego zobowiązania lub terminów przedawnienia do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych, po którego upływie nie może już powstać zobowiązanie podatkowe. Przepisy rozporządzeń unijnych są bowiem przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych.

Organ odwoławczy prawidłowo więc wskazał, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie reguluje art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym, nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 o.p., czynią to odmiennie niż powyższe przepisy unijne. Przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Również art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów działu III o.p., gdzie znajduje się art. 68. Dlatego też ww. przepis nie może być stosowany w niniejszej sprawie ze względu na szczególną regulację wynikającą z ww. przepisów rozporządzeń unijnych.

W myśl zaś art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Stosownie z kolei do art. 73 ust. 5 powoływanego rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres miedzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Prawidłowo Dyrektor ARiMR ocenił, że w sprawie nie zachodzą przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. W niniejszej sprawie płatności rolnośrodowiskowe zostały przekazane w dniu 29 czerwca 2010 r. na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Przedmiotowe płatności zostały przyznane na mocy nieostatecznej decyzji organu I instancji. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, odwołanie od decyzji w sprawie przyznania pomocy nie wstrzymuje jej wykonania. Wykonanie tej decyzji nie oznaczało jednak braku możliwości jej zweryfikowania w toku dalszych czynności prowadzonych w ramach postępowania. Taka weryfikacja w niniejszej sprawie wystąpiła, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z [...] czerwca 2010 r. oraz wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i zgodnie z art. 16 k.p.a. podlega wykonaniu. Z jej treści wynika, że płatności wypłacone w trybie art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na mocy decyzji z [...] czerwca 2010 r. są środkami nienależnymi.

Skoro zatem wypłata kwoty [...]zł została dokonana na skutek realizacji trybu wskazanego w art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie wypłata nienależnie pobranych płatności nastąpiła na skutek pomyłki organu, o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Poza tym w dacie przyznawania i wypłaty płatności wnioskodawcy organ ARiMR kierował się danymi zawartymi we wniosku beneficjenta z 17 maja 2009 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada zaś występujący z nim rolnik.

W niniejszej sprawie płatność została wypłacona w dniu 29 czerwca 2010 r., natomiast pierwsza informacja wskazująca na nienależny charakter ww. płatności została przekazana beneficjentowi już w dniu 31 sierpnia 2011 r. Tak więc w okresie krótszym niż wskazany w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wnioskodawca dowiedział się o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest również, że w postępowaniu w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok ustalono, iż grunty zgłoszone do płatności przez wnioskodawcę nie były przez ten podmiot użytkowane przez cały rok kalendarzowy. Wnioskodawca bezumownie użytkował grunty wskazane we wniosku oraz deklarował do uzyskania płatności działki, których faktycznie nie użytkował. Powyższe potwierdzone zostało przez sądy administracyjne, które podtrzymały orzeczenia organów ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej za 2009 rok. Niewątpliwie więc należne płatności powstały z przyczyn leżących po stronie beneficjenta.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowej materii skutkuje w ocenie Sądu uznaniem, że prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organom podstawę do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się w sprawie takiego naruszenia przez organy przepisów postępowania, które prowadziłoby do uchylenia zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzenia ich nieważności.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.