Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1385/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1,  art. 8,  art. 107  par. 3,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1,  art. 15,  art. 18 ust. 2,  art. 16  ust. 2,  art. 20 ust. 2, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 4, 7, 5, 8, 9
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skarg: Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Miasta P. i P. [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] obie w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968 r. nr [...] tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Miasta P. i P. [...] z siedzibą w W. po 220 (dwieście dwadzieścia) złotych dla każdego z nich, tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta P. oraz P. [...] w P. i R. [...] w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1968 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], o powierzchni [...] m2.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Urzędu Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1968 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, przedmiotową nieruchomość stanowiącej własność tabularną K.P., a faktyczną jego spadkobierców żony N.P. oraz wnuczki M.T. z domu P.. B.N., jako pełnomocnik M.T., będąc również nabywcą praw do spadku po K. P., dnia 10 kwietnia 2000 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1968 r.. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2001 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 616/01, I SA 630/01 uchylił obie te decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 2003 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA 1738/03 uchylił obie te decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę organ nadzoru naruszył art. 7 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ pominął w nim stronę postępowania, czyli W.K.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1968 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta P. oraz P. [...] w P. i R. [...] w P. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ich uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że wadliwość postępowania wywłaszczeniowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ przedmiotem postępowania w tym trybie jest samo orzeczenie administracyjne. Za nieprawidłowy uznali również zawarty w uzasadnieniu decyzji pogląd, że: przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna i odpowiednia ubiegającemu się o jej wywłaszczenie, cel wywłaszczenia nie został wskazany a nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła rażące naruszenie prawa. Wnioskodawcy zarzucili także organowi, że nie odniósł się do materiału dowodowego i nie ocenił jego znaczenia, a wydana decyzja zawiera całkowicie odmienne rozstrzygnięcie, niż wcześniejsze decyzje wydane w sprawie. Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Minister Budownictwa stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że Minister Transportu i Budownictwa stwierdził rażące naruszenie art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2, art. 20 ust. 2 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) oraz art. 99 Kodeks postępowania administracyjnego w oparciu o akta archiwalne oraz wydane w sprawie wyroki. Znalazło to odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu. W związku z tym powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Minister wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa jest nie tylko samo orzeczenie administracyjne, ale także zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie wskazał celu wywłaszczenia, czyli nie spełnił jednej z przesłanek z art. 3 ustawy z 1958 r. stanowiących o dopuszczalności wywłaszczenia, nie uzasadnił też konieczności nabycia nieruchomości na którykolwiek z celów wymienionych w art. 3 tej ustawy, a sama decyzja lokalizacyjna, którą wnioskodawca uzasadniał cel wywłaszczenia nie mogła stanowić dowodu na zaistnienie przesłanek z art. 3 tej ustawy, Ponadto faktyczne i prawne przesłanki oceny dokonanej w sprawie przez organ wywłaszczeniowy powinny znaleźć następnie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, a fakt, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nie zrealizował obowiązku dokonania oceny prawnej zasadności wywłaszczenia wymaganej przepisami prawa materialnego, stanowi rażące naruszenie powołanych przepisów oraz art. 99 kpa. Zdaniem Ministra, nieuzasadniony jest zarzut, że organ stwierdził naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., ponieważ organ nie wskazał na naruszenie powyższego przepisu. Przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie ogródków działkowych. Fakt ten nie przesądza jeszcze o jej niezbędności na realizację określonego celu publicznego, a tym samym konieczności wywłaszczenia. Ponadto wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. - Stare Miasto o wywłaszczenie z dnia 20 czerwca 1968 r. nie spełniał wymogów wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W szczególności nie wskazywał celu wywłaszczenia, nie uzasadnił również konieczności nabycia nieruchomości na którykolwiek z celów wymienionych w art. 3 tej ustawy. Uzasadnienia takiego nie zawiera również badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa. Minister Budownictwa uznał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 21 ustawy z 1958 r., stanowiące samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji 1968 r., ponieważ oferty nie skierowano do drugiej współwłaścicielki nieruchomości M.P., mimo iż wnioskodawca wywłaszczenia dysponował informacją o stosownym postanowieniu sądu, a także brak było podania ceny w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości w drodze umowy. Równocześnie organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw, aby stwierdzić, że w sprawie zachodziły okoliczności określone w art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wyłączające realizacje obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy. Skoro zaś wnioskodawca wywłaszczenia zaniechał realizacji obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, to tym samym należy uznać, że rażąco naruszył ten przepis. Zdaniem Ministra w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszony został także art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. określający tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 20 sierpnia 1968 r. nie wynika bowiem, aby organ powołał biegłych, których opinii wysłuchałby na rozprawie, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odszkodowanie przyznano na podstawie operatu szacunkowego z dnia 18 sierpnia 1968 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę inż. B.M. biegłego ds. wywłaszczeń na wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w P. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a więc wnioskodawcę wywłaszczenia, co należy uznać za niezgodne z wyżej wskazanym przepisem. Niedopełnienie obowiązków z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powoduje, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa także w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej sytuacji Minister utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję.

Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Prezydent Miasta P., Prezydent Miasta P. jako starosta powiatu, P.[...] w P. i R. [...] w P.. W obszernych uzasadnieniach złożonych skarg skarżący w pełni podtrzymali zarzuty przedstawione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucili zapadłym w sprawie decyzjom organu nadzoru nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów Państwa, tj. naruszenie art. 7 i art. 8 kpa, naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa przez wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego mimo braku ku temu podstaw. Skarżący wnieśli o uchylenie obu zaskarżonych decyzji.

Zdaniem skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że w toku postępowania o wywłaszczenie nieruchomości dopuszczono się rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, co podkreślił sam organ nadzorczy we wcześniejszej, wydanej w oparciu o ten sam materiał dowodowy, decyzji z dnia z dnia [...] stycznia 2003 r., jak i w utrzymującej tę decyzję w mocy, decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA 1738/03), który uchylił powyższe decyzje uczynił to jedynie z przyczyn procesowych, które nie miały wpływu na merytoryczną treść tych decyzji. Skarżący stanęli na stanowisku, że jeśli to samo orzeczenie może być różnie oceniane; raz - jako zgodne z prawem, a następnie - jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, to już ten fakt świadczy o tym, iż brak podstaw do przypisania temu orzeczeniu ciężkiej wadliwości.

Za nieuzasadniony skarżący uznali zarzut rażącego naruszenia przepisów 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegający na nie wykazaniu w trakcie postępowania wywłaszczeniowego niezbędności oraz odpowiedniości przejmowanego gruntu na cel wywłaszczenia, nie zwróceniu się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz nie wskazaniu we wniosku o wywłaszczenie celu wywłaszczenia oraz nie uzasadnieniu konieczności nabycia nieruchomości na którykolwiek z celów wymienionych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a także nieprawidłowym ustaleniu wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżący podkreślił, że właścicielem spornej nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był zmarły w dniu 28 grudnia 1961 r. K.P.. W tej sytuacji osoba nie wpisana w księdze wieczystej a władająca tą nieruchomością mogła być traktowana jedynie jako posiadacz i dlatego wnioskodawca wywłaszczenia, zwracał się kilkakrotnie do żony zmarłego właściciela – N.P. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, jednakże bezskutecznie. Ubiegający się o wywłaszczenie nie był zobligowany prowadzić rokowania z osobą (czy osobami) legitymującą się wyłącznie postanowieniem spadkowym, jeżeli osoba ta nie ujawniła przysługującego jej prawa do nieruchomości w księdze wieczystej. Zatem w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej i ubiegający się o wywłaszczenie zasadnie z tej możliwości skorzystał. Ponadto we wniosku wskazano, że celem wywłaszczenia jest utworzenie pracowniczych ogrodów działkowych, natomiast przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogród działkowy wynikało m.in. z zapisów zatwierdzonego odpowiednią uchwałą w 1962 r. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. w 1966 r. a także z ustaleń realizacyjnych zatwierdzonych w 1966 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. P.. Zadanie to było ujęte również ujęte w planie gospodarczym m. P. oraz w uchwale budżetowej. Wymienione wyżej uchwały, posiadające moc powszechnie obowiązującą, nie mogły być nieznane organowi, który je zatwierdził, jak również organowi, który orzekł o wywłaszczeniu. Dokumenty te, stanowiące integralną część akt wywłaszczeniowych, powinny być również znane organowi nadzoru wydającemu zaskarżone decyzje, skoro jak twierdzi - decyzję oparł " na analizie archiwalnych dokumentów w sprawie". Nadto skarżący zauważyli, że wniosek o wszczęcie wywłaszczenia z dnia 25 czerwca1968 r. został uzupełniony w dniu 17 sierpnia 1968 r. jednak pisma uzupełniającego wniosek brak jest w aktach sprawy.

Zdaniem skarżących organ nadzorczy nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że odszkodowanie przyznano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez inż. B.M., skoro z "Protokołu uzgodnień" jak i z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało w oparciu o opinię dwóch biegłych G.K. i B.M., z listy Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P.. Co oznacza, że akta sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, że to nie organ wywłaszczeniowy powołał biegłych, oraz że odszkodowanie przyznano w oparciu o wycenę dokonaną przed wszczęciem postępowania. Natomiast nie wysłuchanie biegłych na rozprawie, jest co prawda wadą postępowania jednak, nie stanowi kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby na wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego. W tej sytuacji skarżący uznali złożone skargi za całkowicie uzasadnione.

W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność złożonych skarg.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa po raz czwarty jest przedmiotem rozpoznawana przez sąd administracyjny, który orzeczeniami z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 311/99, I SA 326/99, z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 616/01, I SA 630/01 oraz z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA 1738/03 trzykrotnie już uchylił wydawane dotychczas decyzje administracyjne. Podkreślić też należy, że zgodnie z treścią art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach są wiążące w niniejszej sprawie zarówno dla sądu jak i organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Obecnie podlegające kontroli postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia przez M.T., będącą współspadkobiercą spadku po K.P., byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości, wniosku o stwierdzenie w trybie artykułu 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968 r. dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Przedmiotem oceny Sądu I instancji będzie zatem legalność rozstrzygnięcia organu nadzoru stwierdzającego nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wydanego w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Dokonując takiej oceny, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (norma prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest ocena rodzaju tych naruszeń, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie istnienie wad o charakterze kwalifikowanym. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94, ze zm.), niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu wywłaszczania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., organ nadzoru "po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy" stanął na stanowisku, że "w pełni podtrzymuje argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...].03.2006 r., jak również ustalenia faktyczne i prawne w niej dokonane" (str. 5 uzasadnienia). W decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa w oparciu o akta archiwalne oraz wydane wyroki w sprawie, stwierdził zaś rażące naruszenie przez orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] sierpnia 1968 r. artykułu 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2, art. 20 ust. 2 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 99 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Tymczasem, zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawały podstaw do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 oraz powołanych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość ta była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 1 i 4). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wniosek, który dotyczył wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne niż określone w art. 3 ust. 2 tej ustawy, powinien był być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 15 ust. 1). O wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszany był na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Jeżeli właściciel nieruchomości był cudzoziemcem, zawiadamiało się ponadto o wszczęciu postępowania Ministra Spraw Zagranicznych (art. 16 ust. 1, 2 i 6). Po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Orzeczenie to zapadało na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządzał odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (art. 20 ust. 1 i 2). Odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 21).

Powołany w zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie zawierał katalogu celów publicznych uzasadniających ewentualnie dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie precyzował również pojęcia "niezbędności" nieruchomości do wykonania określonego cel publicznego. W tej sytuacji, badając prawidłowość konkretnego orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego na podstawie tej ustawy, niezbędne jest odwołanie się do obowiązujących w dacie wydawania decyzji regulacji zawartych w innych ustawach. W niniejszej sprawie będzie to ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Stosownie do treści art. 1 ust. 4 tej ustawy pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. W art. 4, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 3, art. 8 i art. 9 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1949 r. określono, że pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane miały być na ten cel odpowiednie obszary. Obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciąży na gminach. Gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Pracowniczy ogród działkowy powinien był obejmować co najmniej 40 działek, każda o obszarze od 100 do 500 m2. Ogrody działkowe powinny być tak położone, aby odległość ich od siedzib pracowników, dla których są przeznaczone, nie powodowała zbytniej straty czasu dla użytkowników.

Odnosząc wyżej przywołane przepisy na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że w 1968 r., kiedy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej działki nr [...] każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373) mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowanym orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1968 r. przedmiotowa działka położona przy ulicy [...] została wywłaszczona w celu urządzenia m.in. na tym terenie ogrodu działkowego. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych dokumenty (m.in. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 20 czerwca 1968 r., zawiadomienie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P.– [...] z dnia 24 czerwca 1968 r., k. 48 tych akt, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 12 lipca 1968 r., k. 54 tych akt, pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. – [...] z dnia 24 czerwca 1964 r. nr G.K.M.I-7/4/64 skierowane do Sądu Powiatowego m. P.). Z analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika także, że od 1961 r. obowiązywała uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961 - 1965 (M.P. Nr 26, poz. 122) skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961 - 1965 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. Uchwała ta nakazywała również traktować nowozakładane ogrody działkowe, jako trwałe tereny zielone (§ 1). W mieście P. plan na lata 1961 - 1965 przewidywał przeznaczenie dalszych 40 ha ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz 50 ha ziemi na przyzakładowe ogrody działkowe (łącznie 90 ha), podczas gdy ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy Uchwały nr [...] Prezydium rady Narodowej m. P. z dnia 17 czerwca 1966 r. wynika, ze do dnia jej uchwalenia powierzchnia nowopowstałych ogrodów działkowych wynosiła jedynie 90 ha (§ 1 pkt 2 uchwały), co uznane zostało za stan nieprawidłowy i wymagający podjęcia przez organy administracji szybkich działań mających na celu poprawę w latach 1966 – 1970 tego stanu (§ 1 pkt 3, § 2 pkt 1, § 3 tej uchwały). W aktach sprawy znajduje się również Uchwała nr [...] Prezydium rady Narodowej m. P. z dnia 31 sierpnia 1962 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie m. P., wydana na podstawie m.in. uchwały Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961 r. z treści której wynika, ze Prezydium wyznaczyło pod nowe ogrody działkowe tereny o powierzchni 90 ha wyszczególnione w załącznikach (§ 1 tej uchwały). W dołączonych do uchwały załącznikach nr 1 i 2 znajdują się również wymienione jako teren wyznaczony pod ogrody działkowe nieruchomości położone przy ul. [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] ha.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii dokumentu Prezydium Rady Narodowej m. P. zatytułowanego "Ustalenia Realizacyjne Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.", stanowiącego integralną część ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia zostały zatwierdzone Uchwała nr [...] z dnia 9 września 1966 r. oraz "Opinii Urbanistycznej" sporządzonej przez dr inż. arch. T.G. z dnia 23 lipca 1999 r. (do której to opinii organ nadzoru, mimo powoływania się przez skarżących na ten dowód we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogóle się nie ustosunkował, nie dokonał jego oceny, nie wyjaśnił również czy i ewentualnie dlaczego nie uznała za prawidłowe poczynione w tym dokumencie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia), ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (Dz. Urz. RN m. P. Nr 11, poz. 80) przewidywał lokalizację ogrodów działkowych w nowej części dzielnicy [...] (w dzielnicy zwanej [...]) oznaczonej w "Ustaleniach Realizacyjnych Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P." oraz planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka [...], na którym to terenie znajdowała się m.in. przedmiotowa działka nr [...]. Plan ten został uchwalony i ogłoszony. Oznacza to, że jego ustalenia wiązały tak strony, jak i organy administracji publicznej. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego wydana została przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1967 r. nr [...] (której kserokopia znajduje się w aktach sprawy), z której wynika na jakich terenach urządzony będzie ogród działkowy i na którą powołuje się orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] sierpnia 1968 r. Utworzenie miejskiego ogrodu działkowego obejmującego przedmiotową nieruchomość wprowadzono również do budżetu dzielnicy P. – [...].

Analizując obowiązujące na dzień wywłaszczenia przepisy prawa, Sąd stanął na stanowisku, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, "niezbędność" o którym mowa w tym przepisie, to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia. Biorąc więc pod uwagę przywołane powyżej dokumenty Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja, ponieważ przedmiotowa działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy. Inwestycja ta była zaplanowanym i przygotowanym elementem rozwoju miasta P. Niewątpliwie miała ona stanowić elementem infrastruktury gospodarczej i socjalnej nowo powstającej dużej, o charakterze mieszkaniowym części aglomeracji miejskiej. Wypełniała ona także dyspozycję art. 4 ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którą pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ponadto, zgodnie z jej zapisami, pracowniczy ogród działkowy stanowił "urządzenie użyteczności publicznej". W tym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie spełniła kryterium niezbędności i to nie tylko na cele użyteczności publicznej, ale także dla realizacji narodowych planów gospodarczych (podobne stanowisko zajął w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 1249/06).

Za niezasadny uznać również należy, zawarty w zaskarżonej decyzji zarzut, że wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. – [...] o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 20 czerwca 1968 r. nie spełniał wymogów wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ponieważ nie wskazywał celu wywłaszczenia. Zdaniem zaś Sądu cel ten wprost wynikał z treści punktu 3 i 4 tego wniosku. Fakt ten dodatkowo potwierdza treść "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" z dnia 12 lipca 1968 r., w którym organ wyjaśnił, że wywłaszczenie następuje "na cele budowy pracowniczych ogrodów działkowych". Podkreślić należy, że tak określony cel nie budził wątpliwości i nie był kwestionowany ani w postępowaniu wywłaszczeniowym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjne.

Z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wynika, że wywłaszczać pod ogrody działkowe można było tereny "odpowiednie". Pojęcie "odpowiednie" nie zostało przez ustawodawcę odrębnie zdefiniowanie. Należy więc uznać, że ustawodawca używając tego słowa odwoływał się do jego normalnego, powszechnie przyjętego znaczenia. Zgodnie zaś z zawartym w Słowniku Języka Polskiego pod red. prof. dr Mieczysława Szymczaka (PWN Warszawa 1979, tom II) wyjaśnieniem w języku polskim słowo "odpowiedni" oznacza odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty, czyli w rozpatrywanej sprawie: odpowiadający celowi i przeznaczeniu, którymi było utworzenie ogrodu działkowego, spełniający wymagane dla utworzenia ogrodu działkowego warunki zawarte w ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nadający się (właściwy) do utworzenia ogrodu działkowego. Biorąc pod uwagę, że jak wynika z zapisów ewidencji gruntów w chwili wywłaszczenia przedmiotowy grunt w przeważającej części stanowił grunt rolny (w niewielkiej tylko budowlany), niewątpliwie potwierdza to odpowiedniość terenu na utworzenie ogrodów działkowych, co nadto przesądził plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonując analizy tego problemu Sąd zwrócił uwagę, że w zgromadzonych w sprawie obszernych materiałach dowodowych znajduje się "Opinia prawna w sprawie interpretacji art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych" opracowana przez prof. dr hab. W.P. z dnia 26 lipca 1999 r. W opinii tej dokonana została szczegółowa analiza powołanych przepisów prawa w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania o wywłaszczenie spornej nieruchomości. W tej sytuacji organ nadzoru formułując w tym zakresie zarzuty dotyczące prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego winien był, przed podjęciem rozstrzygnięcia, dokonać oceny tej opinii, w szczególności, jako materiału dowodowego na który powołują się skarżący i który zawiera odmienną od dokonanej przez organ ocenę prawną. Stanowisko organu winno zaś znaleźć właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Niestety w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień, z których Sąd (a także wszystkie strony postępowania nieważnościowego) mógłby wywnioskować dlaczego organ nadzoru nie podzielił zawartego w opinii stanowiska, ewentualnie jakie podstawy legły u podstaw, że Minister odmówił temu dokumentowi wiarygodności i mocy dowodowej.

W trakcie niniejszego postępowania sądowego, m.in. w piśmie z dnia 27 sierpnia 2007 r. (k. 126 akt sąd), pełnomocnicy uczestnika postępowania podnosili, powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt III RN 77/99, że rażącym naruszeniem prawa było wywłaszczenie z przeznaczeniem na ogrody działkowe nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne. W dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. zgodnie z którym Polska Rzeczpospolita Ludowa otaczała opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów i udziela im pomocy - w celu ochrony przed wyzyskiem kapitalistycznym, zwiększenia produkcji, podwyższenia poziomu rolniczo-technicznego oraz podniesienia ich dobrobytu. Obowiązywały również przepisy rangi ustawowej realizujące zasadę ochrony gospodarstw rolnych i gruntów rolnych (np. przepisy szczególne o dziedziczeniu gospodarstw rolnych zawarte w tytule X ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, czy przepisy uchwały Rady Ministrów nr 198 z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych i leśnych, publ. M.P. Nr 40, poz. 200, której przepisy dotyczyły właśnie użytków rolnych znajdujących się na terenach miast i osiadli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Zdaniem Sądu, z przepisów tych nie można jednak wywieść zakazu wywłaszczania takich nieruchomości. Stanowią one jedynie, że w tego typu sytuacjach obowiązywał szczególny tryb postępowania zmierzający do jak najpełniejszego uwzględnienia deklarowanej przez Państwo ochrony produkcji rolnej. W niniejszej sprawie, z akt wywłaszczeniowych wynika natomiast, że przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego prowadzone było w tym zakresie odpowiednie postępowanie. Potwierdza to treść pkt 4 wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 20 czerwca 1968 r. z którego wynika, że przedmiotowy grunt klasy IVa, na dzień złożenia wniosku, nie był rolniczo uprawiany. Kwestia przekształcenia tego gruntu rolnego w ogród działkowy została natomiast pozytywnie zaopiniowana w dniu 23 kwietnia 1968 r. przez Zespół Koordynacyjny d/s Ochrony Użytków Rolnych (powołany na podstawie uchwała Rady Ministrów nr 198 z dnia 12 lipca 1966 r.).

Z analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten dotyczył postępowania w sprawie wystąpienia do właściciela nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie. Rozpatrujący sprawę organ nadzoru uznał, że pismem z dnia 27 października 1967 r. L.dz. G.K.M.I-5a/43/67 zwrócono się m.in. do N.P. o odstąpienie nieruchomości. W piśmie tym nie wskazano jednak ceny nabycia nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto oferty tej nie skierowano do drugiej współwłaścicielki nieruchomości M.P., mimo iż wnioskodawca wywłaszczenia dysponował informacją o stosownym postanowieniu sądu. Równocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziły okoliczności określone w art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r. wyłączające obowiązek określony w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu z treści pisma z dnia 27 października 1967 r. ostatni akapitu (str. 2) zaczynającego się od słów "Uwaga", które adresowane było również do N.P. wynika, że "powyższy (czyli ostatni dotyczący nieuregulowania spraw spadkowych po hipotecznym właścicielu nieruchomości) dotyczy również Ob. P.", z którą organ prowadzi "w tym względzie korespondencję". Nie jest to więc pierwsze pismo w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, prawie na dwa lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w celu prowadzenia rokowań została ustalona oferta cenowa wynikająca z wykonanej na zlecenie Prezydium Rady Narodowej m. P. "Opinii w sprawie szacowania wartości nieruchomości stanowiącej własność K.P." mgr inż. G.K. z dnia 30 sierpnia 1966 r. Fakt jej przyjęcia przez wnioskodawcę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy Uchwała nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. – [...] z dnia 19 października 1967 r. (§ 1 i 2). Także treść pkt 6 zatytułowanego "Właściciel nieruchomości i rokowania" znajdującego się w aktach wywłaszczeniowych wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 20 czerwca 1968 r. wynika, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. [...] już pismem z dnia 12 września 1967 r. nr GKMI-5a/43/67 (pisma tego nie ma jednak w aktach archiwalnych) zwrócił się do N.P., żony hipotecznego właściciela K.P., jako jego spadkobiercy, o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. W punkcie tym wyjaśnione zostało także, że kolejne pismo skierowane m.in. do N.P. z dnia 23 maja 1968 r. powróciło z adnotacją doręczyciela, że na stałe wyjechała ona do RFN. Fakt wyjazdu do Niemiec N.P. (a później również M.P.) nie jest kwestionowany w sprawie. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że żaden przepis ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenia obowiązku, w przypadku zmiany adresu zamieszkania właściciela (posiadacza) nieruchomości w trakcie trwania postępowania negocjacyjnego zmierzającego do zawarcia dobrowolnej umowy cywilnoprawnej, do jego samodzielnego poszukiwania i ustalania nowego adresu zamieszkania. Wręcz przeciwnie z brzmienia ust. 4 art. 6 wynika, że obowiązek określony w ust. 1 tego przepisu nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Niewątpliwie w niniejszej sprawie na skutek braku informacji o wyjeździe oraz niepozostawienia przez N.P. nowego adresu pobytu lub adresu korespondencyjnego, jej miejsce pobytu nie było znane, a co za tym idzie rokowania z N.P. natrafiły na przeszkody trudne do pokonania i nie mogły być dalej prowadzone w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Równocześnie podkreślić trzeba, że zgodnie z treścią art. 38 i art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym w dniu składania wniosku) w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji państwowej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 2 i 6 ustawy z 1958 r. o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Jeżeli właściciel nieruchomości jest cudzoziemcem, zawiadamia się ponadto o wszczęciu postępowania Ministra Spraw Zagranicznych. Z akt sprawy wynika, że ten tryb postępowania był zachowany przez organ wywłaszczeniowy. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, że z treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 20 czerwca 1968 r. wynika, że były do niego dołączone: wypis z księgi wieczystej, opinia i mapka katastralna, opinia biegłego, kopia wezwania do dobrowolnej ugody oraz informacja, że decyzje o lokalizacji wraz z planem sytuacyjnym oraz wyciągiem z posiedzenia Zespołu Koordynacyjnego d/s Ochrony Użytków Rolnych załączono do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego Państwa B.. Z wymienionych dokumentów w aktach wywłaszczeniowych znajdują się jedynie: wypis z księgi wieczystej, opinia i mapka katastralna oraz opinia biegłego. Nie ma natomiast pozostałych dokumentów w tym wymienionej kopia wezwania do dobrowolnej ugody. Sąd wziął również pod uwagę, że z akt sprawy (pismo Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 grudnia 1999 r. nr Ob.III-2/0717/688/99 oraz pismo Urzędu Miasta C. z dnia 14 grudnia 1999 r. nr SO.III-5114/418/99) wynika, iż M.P. urodziła się dnia 15 września 1949 r. Osiągnęła więc pełnoletności dopiero w dniu 15 września 1967 r. a w 4 miesiące po tym dnia 13 stycznia 1968 r., wyjechała na pobyt stały do Niemiec. W aktach sprawy brak jest dokumentów z których wynikałoby, kto był prawnym opiekunem małoletniej. Również organ nadzoru nie wyjaśniał tej kwestii zanim postawił zarzut naruszenia praw osoby, która w czasie prowadzenia rokowań większość czasu była osobą niepełnoletnią. Zaś opuściła kraj praktycznie zaraz po jej uzyskaniu, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na pozostawienie przez M.P. nowego adresu do korespondencji. Niezależnie jednak od tego, Sąd stanął na stanowisku, że ewentualnie kwestia pominięcia M.P.l (przy założeniu braku jej winy) w kontrolowanym postępowaniu mogłaby być rozważana jako przesłanka do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś jako przesłanka stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd zwrócił również uwagę, że archiwalne akta wywłaszczeniowe dołączone do akt administracyjnych nie są kompletne. Brak w nich listy zebranych w teczce dokumentów. Część dokumentów jest odręcznie, zwykłym ołówkiem ponumerowana, część zaś nie posiada żadnej numeracji. Budzi to wątpliwości co do ich kompletności, a co za tym idzie uprawniony staje się wniosek wysunięty przez skarżących dotyczący możliwości braku istotnych dla sprawy dokumentów na istnienie których wskazuje treść innych dowodów zebranych w sprawie (w tym wspomnianego wezwania do dobrowolnej umowy, stanowiącego załącznik do wniosku o wywłaszczenie).

W wyżej podniesionych przez Sąd, istotnych kwestiach, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Takie prowadzenie przez Ministra postępowania skutkującego zastosowaniem nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej narusza obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób niewątpliwie mający wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. pełnomocnik uczestnika postępowania radca prawny M.S. podniósł zarzut dotyczący podpisania kwestionowanego orzeczenia przez Zastępcę Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych, który nie był i nie mógł być, jego zdaniem, upoważniony do wydawania takiej decyzji, ponieważ nie obowiązywał wówczas art. 268 a kpa. W ocenie Sądu zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony. Sąd stanął bowiem w tej sprawie na stanowisku, że zastępca kierownika nie musi posiadać specjalnego upoważnienia. Wynika ono z istoty zastępstwa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r., III SA 1395/95, niepubl:) i jedynie wykazanie, że z ogólnej reguły zastępstwa w konkretnej sprawie wyłączone było podpisywanie decyzji administracyjnych przez zastępcę mogłoby być rozważane w aspekcie rażącego naruszenia przepisów art. 107 § 1 kpa. Istnienia takich podstaw, pełnomocnik jednak nie wskazał. Natomiast bez prawnego znaczenia w tej sytuacji pozostaje fakt, że w dacie wydawania przez organ orzeczenia wywłaszczeniowego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie istniał jeszcze art. 268 a.

Jednak nie wszystkie zarzuty zawarte w złożonych skargach Sąd uznał za uzasadnione. Przedmiotem oceny organu nadzoru było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1968 r. wywłaszczające na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość i jednocześnie ustalające wysokość odszkodowania za tą nieruchomość. W myśl art. 21 ustawy z 1958 r. ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak zaś wynika z treści "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" z dnia 12 lipca 1968 r. rozprawa administracyjna w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 6 sierpnia 1968 r. Ze sporządzonej w dniu 20 sierpnia 1968 r. odręcznej "Notatki służbowej" wynika, że w tym terminie rozprawa nie odbyła się, a jej następny termin został w tej notatce wyznaczony na dzień 20 sierpnia 1968 r. W aktach sprawy znajduje się datowany na dzień 20 sierpnia 1968 r. "Protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawcze" zarządzonej przez Urząd Spraw Wewnętrznych – Prezydium Rady Narodowej miasta P. pismem z dnia 12 lipca 1968 r. Z treści tego protokołu wynika, że brali w niej udział jedynie przedstawiciel Urzędu Spraw Wewnętrzny oraz dwóch przedstawicieli wnioskodawcy, czyli Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P.– [...]. W przeprowadzonej rozprawie nie brał udziału żaden biegły. Z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że określając odszkodowanie organ "przyjął opinię biegłego mgr inż. G.K. oraz inż. B.M.". Jak słusznie stwierdził organ nadzoru operat szacunkowy z dnia 18 sierpnia 1968 r., sporządzony został przez rzeczoznawcę inż. B.M. biegłego ds. wywłaszczeń na wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w P. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a więc wnioskodawcę wywłaszczenia. Również "Opinii w sprawie szacowania wartości nieruchomości stanowiącej własność K.P." mgr inż. G.K. z dnia 30 sierpnia 1966 r. została wykonana jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, również na zlecenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w P.. Takie działanie organu wywłaszczeniowego stoi w sprzeczności z wyżej wskazanym przepisem i powoduje, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] sierpnia 1968 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podkreślić również należy, że dopuszczając do udziału w niniejszym postępowaniu W.K., organ wykonał wydane w tym zakresie zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA 1738/03. Wyjaśnić jednak trzeba, że obecnie na skutek wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...], ponownie uległ zmianie stan prawny rozpatrywanej sprawy. Wyrokiem tym Sąd uznał, że umowa zawarta aktem notarialnym z dnia 4 stycznia 2000 r., którym to aktem B.N. przeniosła na W.K. własność m.in. spornej nieruchomości jest nieważna. Orzeczenie to uprawomocniło się od dnia 24 czerwca 2006 r.. Oznacza to, że obecnie W.K. nie legitymuje się żadnym prawnorzeczowym tytułem do spornej działki i w tej sytuacji nie posiada już, w rozumieniu art. 28 kpa, przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania Sąd stwierdził, że organ nadzoru naruszył przywołane na wstępie przepisy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 616/01, I SA 630/01 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł bowiem, że w zaskarżonej wówczas decyzji (oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej) organ nie poczynił samodzielnych ustaleń, nie ustosunkował się do przedstawionych, istotnych dla sprawy dowodów i argumentów prawnych zawartych we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy, przez co nie dokonał stosownych ustaleń, co do istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i zalecił przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w sposób jednoznaczny ustalić, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowody i dopiero wtedy ocenić, czy kwestionowane orzeczenie rażąco narusza prawo. Sąd uznał, że organ nadzoru musi odnieść się konkretnie do poszczególnych dowodów. Jeśli bowiem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości poprzedzone zostało m. in. uchwałami zatwierdzającymi ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzającymi plan zagospodarowania danego terenu, decyzjami lokalizacyjnymi i innymi uchwałami odnoszącymi się do tworzenia pracowniczych ogrodów działkowych, to organ dokonujący oceny legalności wywłaszczenia nie może uchylić się od ustosunkowania się do tych dowodów, zwłaszcza, że m. in. na te dokumenty powołuje się organ w decyzji wywłaszczeniowej. Niestety wydając kontrolowaną decyzje organ nie zastosował się dostatecznie do tych zaleceń. Również obecnie więc zasadny jest zawarty w skargach zarzut nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, braku zbadania i ustosunkowania się w wydanym orzeczeniu przez organ nadzoru do podniesionych we wnioskach zarzutów i przywołanych dowodów, które świadczą, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie naruszało przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W szczególności organ nadal nie odniósł się, do faktu istniejących w dacie wywłaszczenia zapisów uchwalonego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., stanowiącego przepis prawa miejscowego, nie przedstawił swojego stanowiska w przedmiocie znaczenia prawnego znajdujących się w aktach sprawy uchwał związanych z tworzeniem pracowniczych ogrodów działkowych przewidzianych zatwierdzającymi plan zagospodarowania danego terenu i decyzjami lokalizacyjnymi mimo, iż są to dowody mają znaczenie dla oceny legalności wywłaszczenia. W żaden sposób organ nie przeanalizował, ani nie przedstawił swojego stanowiska dotyczącego znajdujących się w materiale dowodowym dwóch opinii, czyli "Opinii Urbanistycznej" sporządzonej przez dr inż. arch. T.G. z dnia 23 lipca 1999 r. oraz "Opinii prawnej w sprawie interpretacji art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych" prof. dr hab. W.P. z dnia 26 lipca 1999 r., które jako część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winien był przeanalizować i ocenić, a swoje stanowisko zawrzeć w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Postępując w ten sposób organ naruszył przepisy art. 7, 8, 77, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób mający wpływ na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Naruszenia te wystąpiły również w decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r., poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji. Także w tym przypadku organ nie przedstawił konkretnej, opartej na określonych i wskazanych dowodach, analizy kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego, co narusza zasadę wszechstronnego zbadania i rozpatrzenia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącego, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.