Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 699/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5, par. 6, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi U. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących U. D. i Z. D. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...][...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu pawilonów handlowych.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 30 października 2008 r. A Sp. z o. o. z siedzibą w P. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pawilonów handlowych branży spożywczej oraz budowlanej z ogrodem wystawienniczym, parkingami, miejscami postojowymi, wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej na działce nr ewid. 779/1 położonej w Ł. przy ul. A.

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Ł. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji .

Na skutek odwołania E. i Z. O. oraz U. i Z. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi U. i Z. D., wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 549/09) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), gdyż na mapie stanowiącej załącznik do przygotowanej analizy urbanistycznej jak i na mapie dołączonej do decyzji, nie określono, w sposób precyzyjny, obszaru analizowanego. Nadto w analizie przygotowanej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie określono m. in. wysokości obiektów na sąsiednich działkach, ich formy architektonicznej, jak i usytuowania linii zabudowy. Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera tylko, jako integralny załącznik mapę sytuacyjno – wysokościową, nadto podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji umieszczony jest tylko na decyzji. Na mapie sytuacyjno – wysokościowej znajduje się tylko pieczęć Burmistrza, brak jest natomiast podpisu. Sąd wskazał również, iż organy nie dokonały analizy sprawy pod kątem określenia osób, które powinny brać udział w postępowaniu w charakterze stron. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi, stwierdził że zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie było w sprawie podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Tak samo zapisy projektu planu, z racji tego, że plan nie został jeszcze uchwalony i nie wszedł w życie, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Ł. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na skutek odwołania U. i Z. D., decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 1550/10) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem organ II instancji naruszył zasadę związania organu oceną prawną poprzez uznanie, że dla terenu objętego wnioskiem istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zawieszenia postępowania do czasu jego uchwalenia.

Nie podzielił także poglądu o konieczności sumowania powierzchni handlowych kilku (dwóch) odrębnych obiektów budowlanych (przy zachowaniu ich techniczno-użytkowej odrębności), dla ustalenia czy inwestycja podlegać będzie regulacji określonej w art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającej powierzchnię sprzedaży, obligującą do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Burmistrza Ł. [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że pawilon spożywczy będzie miał powierzchnię sprzedaży do 1 200 m2, a pawilon budowlany do 1 500 m2. Budynki będą wolnostojące, niepodpiwniczone, I-kondygnacyjne w części sali sprzedaży i zaplecza techniczno-magazynowego, a II-kondygnacyjne w części socjalno-biurowej. Inwestycja przewiduje parking na około 200 miejsc postojowych. Organ określił rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową oraz obowiązującą linię zabudowy od strony ul. A jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich o numerach ewidencyjnych 778 i 779/2, od strony ul. B w odległości 10 m od krawędzi jezdni ulicy, wyznaczoną przez narożnik budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. 778. Linie zabudowy wskazano w załączniku graficznym, stanowiącym integralną częścią decyzji. Wielkość powierzchni zabudowy określono na 41%, a powierzchnię biologicznie czynną na 25%. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. A oznaczono do 24.0 m, a od strony ul. B do 47.0 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony ulicy A określono na 6.30 m, a od strony ulicy B do 7.50 m. Kąt nachylenia połaci dachowych od 3° do 60°, przy czym wysokość głównej kalenicy jako nieprzekraczająca 8.50 m, dach dwu - lub wielospadowy, równoległy do ulicy A i równoległy, lub dopuszczony prostopadły do ulicy B. Organ wskazał, że teren przyszłej inwestycji leży na osi widokowej obejmującej od północy panoramę [...] starówki z dominującym zespołem kościoła i klasztoru A oraz wieżą zamkową (obowiązuje ochrona historycznej panoramy miasta). Część działki nr ewid. 779/1 jest położona w granicach obszaru Natura 2000 Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", którego funkcjonowanie reguluje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...], jednakże Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, że nie jest ona sprzeczna z celami ochrony, jak i zakazami obowiązującymi na tym terenie. Teren objęty wnioskiem leży w zasięgu strefy nadzoru archeologicznego, ujętej w Gminnej Ewidencji Zabytków Ł., dlatego też prowadzenie inwestycji wymaga nadzoru archeologicznego. Organ wskazał, że wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane przez właściwe jednostki organizacyjne (zaopatrzenie w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, odprowadzenie wód opadowych i roztopowych poprzez wykonanie na terenie inwestycji kanalizacji deszczowej z podłączeniem do projektowanego rurociągu tłocznego z wylotem do istniejącego rowu melioracyjnego, zaopatrzenie w gaz). Dojazd do działki zaprojektowano istniejącym, przewidzianym do przebudowy zjazdem z ul. A, oraz projektowanym z ul. B. Organ określił, iż w ramach planowanych miejsc postojowych należy przewidzieć miejsca dla osób niepełnosprawnych w liczbie 5 na 100 miejsc postojowych, zlokalizowanych w pobliżu głównych wejść do budynków. Organ uzyskał, stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., z zarządcą drogi gminnej (ulica A i B) - Burmistrzem Ł., z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków - Delegatura S., z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Ł. Do decyzji dołączono załącznik graficzny nr l, mapę w skali 1:1000, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego wokół działki nr 779 /1 w Ł.. Granice terenu analizowanego wyznaczono w odległości równej trzem szerokościom frontu działki, tj. w odległości 210,0 m od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ stwierdził, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej, planowana inwestycja ma zapewniony dostępu do drogi publicznej (ul. A i ul. B), zaprojektowane zostało uzbrojenie terenu. Organ dodał, że działka nr 779 /1 zlokalizowana jest w granicach administracyjnych miasta, wobec czego nie podlega przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi: ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne.

W odwołaniu od powyższej decyzji U. i Z. D. zarzucili naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 2 pkt. 19) oraz w art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 2. pkt 8 i w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 4, a także art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej wykładni pojęcia "obiekt handlowy" użytego w wymienionej ustawie przez utożsamienie go z pojęciem "obiektu budowlanego" używanego w ustawie Prawo budowlane i w konsekwencji na niezawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucili także brak uwzględnienia okoliczności, że uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Ł. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., w tym m.in. obszaru objętego wnioskiem. Nadto, wskazali na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 59 ustawy o planowaniu (...), poprzez nieprawidłowe ustalenie wyłącznie maksymalnych wartości parametrów: wysokości elewacji frontowej, szerokości oraz geometrii dachu. Naruszenie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie w decyzji sposobu ochrony praw osób trzecich oraz błędne określenie zjazdu na ul. A w sytuacji gdy zjazd ten nie istnieje. Podnieśli ponadto, iż nie dokonano wszechstronnej analizy postanowienia GDDKiA w zakresie zwiększonego natężenia ruchu drogowego i konieczności włączenia jednego pasa ruchu w stronę przeciwną do obowiązującego kierunku ruchu ul. B, co zdaniem strony jest niemożliwe, gdyż ulica B jest zbyt wąska. Zarzucili naruszenie art. § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że w zaskarżonej decyzji Burmistrza Ł. prawidłowo określono wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej od obu ulic tj. A i B, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony ulicy B, a także geometrii dachu, podczas gdy wskaźniki te ustalono jedynie jako maksymalne wartości. Zarzucili błędne uznanie, iż ochronę interesu osób trzecich przed immisjami w postaci hałasu, kwalifikować należy w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego, a dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazali na błędne uznanie, iż w decyzji Burmistrza ŁB dokonano uzgodnienia z zarządca drogi gminnej pomimo braku opinii organu zarządzającego drogą gminną.

Odwołanie wniosła również A Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie ustalenia przez organ linii zabudowy od strony drogi krajowej nr 91 (ul. C), nadto przez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w sprzeczności z wnioskowanym zamierzeniem. Wskazała na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz brak uzasadnienia dla przyjętych wytycznych konserwatorskich.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził w ponownym postępowaniu analizę urbanistyczną. Kolegium wskazało organ I instancji prawidłowo wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim wnikliwie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ustalone decyzją, docelowe parametry zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków na działkach poddanych analizie, co wynika z tabelarycznych wyliczeń bardzo wnikliwie przedstawionych przez organ I instancji. Nadto, jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma charakter informacyjny, nie rodzi prawa do terenu, ani też nie zezwala na wykonanie robót budowlanych. Okoliczności szczegółowe konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej również należy do organu wydającego pozwolenie na budowę, a organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien wkraczać w kompetencje organu udzielającego zezwolenia na budowę. Podniósł, że wbrew twierdzeniom odwołujących się, zaskarżona decyzja zawiera ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Podkreślił, iż wydanie przez organ współdziałający postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wyrażeniem stanowiska, a treść tego postanowienia jest wiążąca dla organów do chwili, kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. Z postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] wynika, że przy założeniu skomunikowania obiektów z drogi gminnej i zapewnieniu miejsc parkingowych na terenie nieruchomości, ruch generowany przez obiekt nie będzie oddziaływał negatywnie na ruch na drodze krajowej. Postanowienie powyższe pozostaje w obrocie prawnym, a zatem jest wiążące dla organu wydającego decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dodał, że kwestia zachowania bezpieczeństwa i płynności ruchu pojazdów była przedmiotem rozważań zarządcy drogi. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezawieszenia postępowania, wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 549/09) wskazał, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Nadto, Sąd podniósł, iż nieprawidłowym jest sumowanie powierzchni obiektów powstających w ramach planowanej inwestycji dla ustalenia, czy będzie podlegać regulacji przepisu art. 10 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, określenie parametrów w sposób przyjęty w decyzji organu I instancji nie stoi w sprzeczności z przepisami, bowiem w obszarze analizowanym występują te parametry zupełnie rozbieżne pod względem wartości, (małe wartości szerokości elewacji frontowych domów mieszkalnych jednorodzinnych tworzą zabudowę pierzejową o szerokości elewacji łącznej już znacznie większej). Przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie ułatwia dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, poza tym ma służyć zapewnieniu zachowania ładu architektonicznego, a także znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. W odniesieniu do kolejnego zarzutu, organ wskazał, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być bowiem powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku gdy planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium, podnoszone zarzuty związane z uciążliwościami, które przyniesie realizacja planowanej inwestycji, kwalifikować należy w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie, interesu prawnego. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", a nie badanie wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Organ dodał, że inwestor we wniosku złożonym w organie wskazał obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji poprzez zjazd z drogi ul. A i B, nie wskazał obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej nr 91 - ul. C. Taki też projekt decyzji został uzgodniony przez organy właściwe, w tym również przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Wyjaśnił, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, w sposób zgodny z § 4 rozporządzania w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy. Odnośnie natomiast zarzutu braku uzasadnienia prawnego i faktycznego dla przyjętych wytycznych konserwatorskich wskazał, że w decyzji wyraźnie podano, iż teren objęty wnioskiem leży w zasięgu strefy nadzoru archeologicznego i podlega opiece na podstawie art. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli U. D. i Z. D., powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ł., załączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 1315/11, a zakończonej wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło ponadto, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, tj. z zachowaniem wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nadto, dla ustalenia ciągłości funkcji pozostaje bez znaczenia, czy istnieje ona samodzielnie czy wspólnie z inną funkcją. Planowana inwestycja to obiekt o charakterze handlowo-usługowym, a jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym istnieją obiekty o takiej funkcji. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu, w rozumieniu tego przepisu, oznacza że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Podkreślić należy, że związanie treścią wyroku oraz jego uzasadnieniem dotyczy tak sądu ponownie rozpoznającego daną sprawę, jak i organu administracji. Istota związania oceną prawną orzeczenia sądu polega bowiem na tym, że kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i których strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być nie mogą (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 468/09, nr LEX 744798). Co więcej, organ administracji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Dotyczy to również sytuacji sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w danej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 207/12 nr LEX 1295860).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja wydana na podstawie wniosku inwestora z dnia 30 października 2008 r. dotyczącego budowy zespołu pawilonów handlowych branży spożywczej oraz budowlanej z ogrodem wystawienniczym, parkingami, miejscami postojowymi, wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej. Nie dotyczy ona budowy stacji paliw płynnych, autogazu LPG oraz myjni bezdotykowej wraz z infrastrukturą techniczną, do której odnosił się Sąd w wyroku z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1315/11. Nie ma więc racji strona skarżąca, że te dwie inwestycje, to de facto jedna, bowiem wniosek z dnia 30 października 2008 r. nie przewidywał budowy stacji paliw. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Oznacza to, że o ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. Wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek dotyczący tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Z powołanego przepisu można też wywieść, iż ustawa nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń co do wystąpienia przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy tylko do części planowanej inwestycji, nawet jeżeli składa się na pewną całość większego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1570/05, dostępne na www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

W wyniku poprzednio dokonanych przez tut. Sąd kontroli wydawanych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., związanie w sprawie oceną prawną dotyczy ustalenia, według którego teren objęty wnioskiem to teren, dla którego nie ma obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki w sprawach II SA/Łd 549/09 i II SA/Łd 1550/10). Brak jest nadto podstaw do sumowania powierzchni sprzedaży dwóch przedmiotowych obiektów (pawilonów) handlowych, przy zachowaniu ich techniczno-użytkowej odrębności (wyrok w sprawie II SA/Łd 1550/10). Za niezasadny zatem uznać należało zarzut strony skarżącej, według którego organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "obiekt handlowy" utożsamiając go z pojęciem "obiektu budowlanego" i w konsekwencji nie zawiesił postępowania. W sprawie II SA/Łd 1550/10 Sąd wyraził stanowisko, że pojęcie obiektu handlowego nie powinno być interpretowane w oderwaniu od definicji obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak już wspomniano, wobec prawomocności wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. kwestia sumowania powierzchni handlowych przedmiotowych dwóch obiektów handlowych nie może być więc ponownie oceniana.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego jest zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny, bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. B oraz wysokości głównej kalenicy.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna jak i decyzja organu I instancji wyznaczają wskaźnik jako wartość maksymalną "do 41%". Zgodnie natomiast z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeśli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako wartości maksymalne tj. od strony ul. A do 24,0 m, a od strony ul. B do 47,0 m. Z kolei według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a wyznaczenie innej wysokości dopuszcza się, jeśli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. B wyznaczono jako wartość maksymalną "do 7,50 m". Dodatkowo, zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, przy czym w niniejszej sprawie wysokość głównej kalenicy wyznaczono jako wartość maksymalną "nie przekraczającą 8,50 m".

Powyższe określenie parametrów nowej zabudowy, jak już wspomniano, ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i naruszające przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości późniejszej dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego.

Nie tracąc z pola widzenia wskazanych wyżej błędów, mających decydujący wpływ na wynik sprawy, Sąd za trafną uznał konkluzję strony skarżącej, iż brak jest uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą dróg gminnych (z uwagi na planowane zjazdy). Organ I instancji co prawda powołał się na uzgodnienie z dnia 8 lutego 2013 r., wyrazem którego ma być adnotacja na załączniku mapowym do decyzji, jednakże taką formę uzgodnienia uznać należy za niewystarczającą. W sytuacji, gdy zarządcą drogi jest ten sam organ, który ustala warunki zabudowy dla inwestycji nie ma obowiązku wydawania odrębnego postanowienia uzgadniającego, natomiast uzgodnienie takie powinno stanowić część rozstrzygnięcia głównego i znajdować odniesienie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12 nr LEX 1369032, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06 nr LEX 340121, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1896/07 nr LEX 420599). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie ocenił warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji z drogą gminną, a w każdym razie wobec braku zamieszenia w decyzji tej motywacji, nie sposób poddać jej kontroli.

W dalszej kolejności podkreślić także należy, że organy nadal nie uzupełniły dokumentacji sprawy o dokumenty pozwalające na skontrolowanie nałożonego w sprawie II SA/Łd 549/09 obowiązku dokonania analizy sprawy pod kątem określenia osób, które powinny wziąć udział w postępowaniu w charakterze stron. Z akt sprawy nie sposób wywieść przymiotu strony osób biorących udział w postępowaniu, bowiem brak jest jakichkolwiek dokumentów (np. wypisów z rejestru gruntów), na podstawie których organy ustaliły krąg uczestników postępowania.

Brak jest także pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora przez M. B., który złożył wniosek. W aktach administracyjnych znaleźć można jedynie pełnomocnictwo udzielone A. T. przez Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. z/s w P. do reprezentowania Spółki m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i innych szczegółowo tam opisanych czynności.

Dodatkowo wskazać należy, że wniosek wszczynający niniejszą sprawę dwukrotnie ulegał zmianie (uzupełnieniu). Pierwszej dokonano w dniu 16 marca 2010 r. w zakresie powierzchni sprzedaży. Drugiej zmiany dokonano pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. w zakresie liczby kondygnacji pawilonów. Na pismo to powołuje się autor analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże nie sposób odnaleźć tego pisma w aktach administracyjnych. W tym zakresie decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz analiza urbanistyczna są sprzeczne z wnioskiem inwestora. Wobec braku pisma uzupełniającego, wniosek dotyczy pawilonów I - kondygnacyjnych, a decyzja ustala warunki dla pawilonów częściowo I -kondygnacyjnych, a częściowo II – kondygnacyjnych.

Brak jest również dokumentów potwierdzających zapewnienie uzbrojenia terenu tj. pism i umów, na które powołuje się autor analizy urbanistycznej oraz organ I instancji.

Podsumowując, w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło się od rzetelnego przeanalizowania i ustalenia stanu faktycznego sprawy niniejszej, uznając w szczególności za odpowiadające wymogom prawa wskazane parametry nowej zabudowy ustalone w decyzji organu I instancji, wobec czego naruszyło przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo, organy naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem nie uzupełniły akt sprawy o dokumenty pozwalające określić krąg stron postępowania.

Z tych wszystkich względów Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a., zaś w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania należnych skarżącym od organu.

Prowadząc ponownie postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku jak i poprzednio wydanych w sprawie orzeczeń sądowych i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające wskazaniom sądu. W szczególności, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej określić, w sposób jednoznaczny, poszczególne parametry techniczne planowanej inwestycji, w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. B oraz wysokości głównej kalenicy, zgodnie z przepisami § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Ponadto dokonać oceny warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji z drogą gminną, a jej wyniki zamieścić w uzasadnieniu decyzji.

Załączyć dokumenty stanowiące podstawę ustalenia kręgu uczestników postępowania (np. dane z ewidencji gruntów) oraz wskazujące na uprawnienie osoby składającej wniosek do reprezentowania inwestora, a także pisma uzupełniające wniosek i potwierdzające zapewnienie uzbrojenia terenu.

A. P.