Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1045/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 420/18 w sprawie ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lipca 2017 r. I. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 420/18 w ten sposób, że w oznaczeniu daty wniosku skarżącego (wers 9 i 11 od dołu) zamiast liczby "19" wpisuje liczbę "20", II. oddala skargę kasacyjną, III. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 420/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 lipca 2017 r. (powinno być: 20 lipca 2017 r.) zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. K. z dnia 19 lipca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał R. K. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 1.000 (pkt 3); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. K. zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego przez skarżącego wnioskiem z dnia 19 lipca 2017 r. (powinno być: 20 lipca 2017 r.) o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 709 ze zm., zwanej dalej "ustawą emerytalną").

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie 30 dni; 3. przyznanie, na podstawie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000,00 zł.; 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że wnioskiem z 19 lipca 2017 r. (powinno być: 20 lipca 2017 r.) skarżący zainicjował postępowanie o zastosowanie wobec niego art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej.

W dniu 9 sierpnia 2017 r. organ wystosował do skarżącego, w trybie art. 36 Kpa, pismo o przewidywanym zakończeniu postępowania do dnia 14 lutego 2018 r. oraz pismo do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r.

Sąd I instancji wskazał, że od tej chwili brak jest w sprawie działań organu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystosowanie do skarżącego pisma z dnia 9 sierpnia 2017 r. o terminie zakończenia sprawy do 14 lutego 2018 r., z uwagi na złożony charakter sprawy, wymagający współdziałania innych organów i zgromadzenia wielu dokumentów, było usprawiedliwione. Jednakże dalsze działanie organu w rozpatrywaniu tej sprawy nie było już prawidłowe.

Wskazano bowiem, że organ wystosował niezbędne w tej sprawie pisma do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do Komendanta Głównego Policji dopiero w dniu 5 stycznia 2018 r., a zatem ze znaczną zwłoką, licząc od daty wpływu wniosku skarżącego i już po otrzymaniu od skarżącego pisma z dnia 22 grudnia 2017 r. wzywające do załatwienia spawy w terminie i zarzucające przewlekłe prowadzenie postępowania.

Nadto Sąd I instancji zaznaczył, że organ nie wskazywał wcześniej na brak rozstrzygnięcia sprawy o obniżenie wnioskodawcy świadczenia emerytalnego (skarżący zaczął otrzymywać obniżoną emeryturę dopiero od października 2017 r.), ani nie uznał przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 19 lipca 2017 r. (powinno być: 20 lipca 2017 r.) za przedwczesny, z uwagi na brak takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nie może odpowiadać za nieterminowe załatwianie sprawy przez inne organy (tu Komendanta Głównego Policji oraz do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu). Jednakże sam fakt powiadomienia zainteresowanego o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy i wyznaczanie kolejnych terminów jej rozpatrzenia, przy jednoczesnym opieszałym wystosowywaniu pism o niezbędne informacje do innych organów i wobec braku stosownego monitowania wyżej opisanych organów o odpowiedź, gdy odpowiedzi tej brak - nie jest prawidłowym działaniem organu rozpatrującego przedmiotowa wprawę i działanie takie ma niewątpliwie wpływ na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego.

Zatem dlatego zdaniem Sądu I instancji skarga zarzucająca organowi przewlekłość w rozpatrywaniu sprawy była zasadna. Z uwagi na powyższe ustalenia, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego (pkt 1 wyroku).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzona przewlekłość organu miała cechy rażącego naruszenia prawa, co wynika przytoczonego wyżej stanu sprawy i z zestawienia dat działania organu. Sądu I instancji przyznał także skarżącemu od organu, na podstawie art. 149 § 2 ww. ustawy sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. (pkt. 3 wyroku). Wysokość tej kwoty Sąd miarkował biorąc pod uwagę z jednej strony opieszałe działanie organu, z drugiej zaś konieczność zadość uczynienia za zwłokę i praktykę orzeczniczą w tego rodzaju spawach. Z tych względów żądanie przez stronę skarżącą w tym aspekcie kwoty 10.000 zł. Sąd uznał za nieadekwatne do stanu sprawy i znacznie wygórowane.

Uzasadniając pkt 4 sentencji wyroku, Sąd wskazał, że skarżący w tej sprawie nie uiszcza kosztów sądowych, albowiem sprawa ta dotyczy sprawy związanej z pełnioną przez niego służbą (zaś poniesienia innych kosztów, poza kosztami zastępstwa prawnego nie udokumentował) – dlatego orzeczono o zasądzeniu na jego rzecz od organu jedynie zwrot kosztów zastępstwa prawnego, zgodnie z art. 200 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 149 § 1 a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 20 lipca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 20 lipca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] maja 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] sierpnia 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 8 lutego 2018 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu 5 kwietnia 2018 r.;

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie R. K. od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł , w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że istotnym w sprawie jest fakt, że organ w chwili wniesienia wniosku przez skarżącego nie dysponował materiałem dowodowym. W tym zakresie organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania właściwych dokumentów przez inne organy właściwe w sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł procedować wniosku z dnia 20 lipca 2017 r. z art. 8a ww. ustawy do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego.

W związku z powyższym trudno mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku przez skarżącego z dnia 20 lipca 2017 r. do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego, które zostały wydane w dniu 25 maja 2017 r., a wiedzę o nich organ uzyskał w dniu 24 sierpnia 2017 r. Zatem wniosek z dnia 20 lipca 2017 r. został złożony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] maja 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (24 sierpnia 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 8 lutego 2018 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu 5 kwietnia 2018 r.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z zasadnością przyznania sumy pieniężnej wskazując, że poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że organ prowadził przewlekle postępowanie, bez orzekania o przyznaniu sumy pieniężnej byłoby wystarczające.

Końcowo wskazano, że wniesienie skargi kasacyjnej było także zasadne z uwagi na brak jednoznacznego określenia czy przedmiotowa sprawa, jak również inne sprawy wszczynane na podstawie wniosków składanych w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, pozostają we właściwości sądów administracyjnych, czy też sądów powszechnych.

W odpowiedzi na skargę R. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 7 lipca 2021 r. - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) - poinformowano strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzonej pod sygn. III OSK 1045/21 na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu (np. co najmniej 6 miesięcy). Ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z orzecznictwa wynika, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jest to sytuacja, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Konkludując uznać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy konkretna sprawa ze względu na charakterystyczne dla niej okoliczności prawne i faktyczne mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.

Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a P.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (wskazanych wyżej lub w przepisach szczególnych), to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naruszenie przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd II instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w punkcie drugim naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 i 7 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość przyznanej sumy pieniężnej, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości tysiąc złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy bowiem pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jego egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 7 P.p.s.a., gdyż suma pieniężna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem i choć ma ona w rozpoznawanej sprawie wymiar raczej symboliczny z punktu widzenia ekonomicznego, rekompensuje wewnętrzną krzywdę jednostki związaną z oczekiwaniem na podjęcie decyzji przez organ.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 P.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, gdyż jak wynika z załączonych akt sprawy pismo zawierające wniosek R. K. zostało sporządzone przez jego pełnomocnika adw. J. K. z datą 20 lipca 2017 r. i w tym samym dniu nadane przesyłką poleconą w placówce pocztowej [...] (a nie 19 lipca 2017 r.). Wpłynęło ono do organu w dniu 24 lipca 2017 r. Zatem wskazanie w sentencji wyroku niewłaściwej daty złożonego wniosku stanowiło nieścisłość wymagającą sprostowania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.