Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 42/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.4ust.2 pkt. 2, art. 53 ust 3, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit.a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1.uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] r. Nr [...], 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. R. kwotę [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] r. nr [...] numer [...] ustalającą na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr ewid.[...], obręb L. D., gmina R..

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

Dnia [...] maja 2020 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr ewid.[...] obręb L. D., wystąpiła ww. spółka. Organ I instancji ustalił, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust .2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293); dalej: "u.p.z.p.", i stosownie do art. 59 ust. 1 u.o.z.p. - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W ocenie organu, wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

W toku postępowania, zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, S. i M. R. sprzeciwili się inwestycji, podnosząc, że prowadzą gospodarstwo rolne - hodowlę bydła mięsnego, która znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej inwestycji, a emisja pola elektromagnetycznego oraz hałas wytwarzany przez transformatory będą miały wpływ na zwierzęta, zaś powstające odbicia słoneczne będą płoszyć zwierzynę, a nadto, że planowana inwestycja obniży wartość ich gospodarstwa i nieruchomości.

W ww. decyzji z dnia [...] r. organ I instancji ustalił spółce warunki zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr ewid.[...], obręb L. D., gmina R.. Według organu, wnioskowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada wymaganiom, które muszą być spełnione, aby można było ustalić warunki zabudowy (art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.).

Organ nie uwzględnił zarzutów strony i wskazał, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ posiada obowiązek wydania decyzji pozytywnej. Organ dodał, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest terenów chronionych akustycznie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a planowana inwestycja powinna spełniać przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Od ww. decyzji odwołali się M. i S. R., którzy w piśmie z dnia [...] września 2020 r. podnieśli, że planowana inwestycji zagraża dalszemu rozwojowi ich gospodarstwa rolnego i grozi spadkiem jego wartości. Oświadczyli, że prowadzą gospodarstwo rolne na działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...] polegające na hodowli bydła mięsnego. Działki znajdują się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji, wręcz z nią graniczą. Odwołujący wskazali na uciążliwe emisje pola elektromagnetycznego oraz hałas wytwarzany przez transformatory, co może mieć negatywny wpływ na zwierzęta hodowlane i zdrowie ludzi. Odwołujący wskazali również, że w najbliższym czasie planują na działce nr [...], budowę jeszcze jednego budynku mieszkalno-gospodarczego.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. Powołując brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., organ ten wskazał, że dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wymagane jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy.

Według organu odwoławczego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., jednak - stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, farma fotowoltaiczna stanowi instalacje odnawialnego źródła energii, zatem zastosowanie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skoro zatem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, z wyraźnej woli ustawodawcy, nie jest konieczne spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to nie zachodzi również potrzeba przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co oznacza, że nie jest wymagany dostęp terenu, na którym ma zostać zrealizowana taka inwestycja do drogi publicznej.

Dalej, organ wskazał, że [...] maja 2020 r. spółka zwróciła się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Do wniosku spółka załączyła: oświadczenie E. Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2020 r. z którego wynika, że istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla przyłączenia obiektu w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW na działce nr [...], mapę z zaznaczonym zagospodarowaniem terenu w skali 1:1000 oraz mapę ewidencyjną w skali 1:1000, szczegółową charakterystykę inwestycji, z której wynika, że powierzchnia inwestycji będzie wynosić [...] ha.

Uwzględniając ww. dokumenty, organ odwoławczy ocenił, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiskowo (Dz. U. 2019.1893), albowiem powierzchnia inwestycji jest mniejsza aniżeli 1 ha wymagany przepisem § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia, a dający podstawę do zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do akt sprawy załączono ponadto wypisy z rejestru gruntów działek nr [...] i [...] obręb L. D.. Z wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] wynika, że stanowi ona grunt rolny klasy IVa.

Mając na względzie wyłączenie stosowania w sprawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ odwoławczy ocenił, że w sprawie prawidłowo sporządzony został wyłącznie projekt decyzji o warunkach zabudowy (przez osobę uprawnioną stosownie do art. 5 pkt 5 u.p.z.p.). Projekt decyzji został także uzgodniony ze S. Ł. oraz Państwowym Gospodarstwem W. P. [...] w S..

Nadto, według organu odwoławczego, analiza ustalonych warunków zabudowy prowadzi do wniosku, że są one prawidłowe i wynikają z wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego oraz pozytywnych uzgodnień organów współdziałających w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Prawidłowo zatem należało ustalić linię zabudowy w stosunku do drogi stanowiącej działkę nr [...] w odległości 6 m, gdyż odległość ta wynika z art. 43 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470). Prawidłowo także ustalono powierzchnię zabudowy - zgodnie z wnioskiem na [...] ha, szerokość elewacji frontowej - [...] m oraz wysokość elewacji frontowej do [...] m.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie - z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu - nie przeprowadza się analizy oddziaływania inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii na ład przestrzenny. Nie ma zatem potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego jak i odniesienia planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Organ odwoławczy ocenił także, że decyzja organu I instancji zawiera warunki ochrony środowiska (pkt 2.2) i warunki wynikające z dziedzictwa kulturowego i zabytków (pkt 2.3), a teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską, w zakresie zaś wymogu określenia warunków obsługi infrastruktury technicznej, organ prawidłowo określił, że dostawy wody będą odbywały się z własnego ujęcia, a zasilanie w energię elektryczną - zgodnie z warunkami określonymi przez właściciela sieci, zaś zaopatrzenie w ciepło - z indywidualnego źródła, a odprowadzanie ścieków - do mikrooczyszczalni oraz odprowadzanie wód opadowych - powierzchniowo na teren działki na grunt. Te ustalenia w zakresie sieci infrastruktury technicznej są, o ocenie organu, wystarczające do realizacji inwestycji. Spełniony również został wymóg określenia linii rozgraniczających inwestycji, co znalazło wyraz w załączonym do decyzji załączniku graficznym - kopii mapy w skali 1:1000.

Dodatkowo, organ odwoławczy podkreślił, że w pkt 2.6 decyzji organu I instancji określono wymagania dotyczące interesów osób trzecich i ustalono, że realizacja inwestycji nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich ani powodować pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w szczególności poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wywoływanie uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza wody i gleby.

Końcowo, organ odwoławczy stwierdził, że nie bada na tym etapie postępowania wpływu jaki inwestycja może wywierać na nieruchomości sąsiednie. Istotne jest wyłącznie określenie warunków planowanej zabudowy, z wyszczególnieniem warunków wynikających z art. 64 w zw. z art. 54 u.p.z.p. W sytuacji gdy inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a w sprawie tylko w zakresie punktów 3-5, organ ma obowiązek określić warunki zabudowy inwestycji. Odmowa ustalenia warunków zabudowy mogłaby nastąpić tylko w sytuacji, gdyby inwestycja nie spełniałaby wymagań określonych w art. 61 ust.1 pkt 3-5 u.p.z.p., co jednak w sprawie nie wystąpiło, a skarżący nie wykazali, aby nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 3-5 u.p.z.p.

W skardze do sądu skarżący, zaskarżając ww. decyzję w całości, zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 u.p.z.p., wskutek jego niezastosowania i utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy zabudowa taka narusza ład przestrzenny i zrównoważony rozwój terenów, na których inwestycja tak ma zostać zrealizowana;

2. naruszenie przepisów powstępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego i wyczerpującego ustalenia, wyjaśnienia i rozważenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych związanych z planowaną zabudową, w szczególności w przedmiocie oceny, czy cała planowana zabudowa stanowi instalację w ramach odnawialnego źródła energii korzystającego ze zwolnienia określonego w art. 61 ust 3 u.p.z.p. oraz czy, i w jakim zakresie istniejący w terenie objętym analizą ład przestrzenny, urbanistyczny i architektoniczny uzasadnia dopuszczenie lokalizacji planowanej fermy fotowoltaicznej wraz z elegantami infrastrukturą technicznej i budynkiem obsługi technicznej, studnią głębinową i mikrooczyszczalnią ścieków.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący złożyli wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że planowana zabudowa narusza ład przestrzenny i zrównoważony rozwój terenów, na których inwestycja ma być zrealizowana. Są to tereny wiejskie zabudowane rodzinnymi gospodarstwami rolnymi z infrastrukturą przeznaczoną do chowu zwierząt i upraw roślinnych. Oddziaływanie pola elektromagnetycznego i odbicia słoneczne emitowanego przez ogniwa fotowoltaiczne oraz hałas wytwarzany przez transformatory wpłynie negatywnie na funkcjonowanie tych gospodarstw i powodować może rezygnację z działalności rolniczych, co w konsekwencji zaburzy ład przestrzenny i rozwój terenów pod względem zabudowy rolniczej.

Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie wykazały, że poszczególne elementy farmy fotowoltaicznej i infrastruktury technicznej są instalacjami odnawialnego źródła energii i są niezbędne do funkcjonowania instalacji fotowoltaicznej, w szczególności dotyczy to budowy budynku obsługi technicznej i studni głębinowej co do których organy nie ustaliły, czy nie będą one służyły innym celom, a dla zwolnienia określonego w art. 61 ust 3 u.p.z.p. wszystkie zabudowania muszą być ściśle związane z realizacją zadań w zakresie odnawialnego źródła energii.

W ocenie skarżących, uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie są wystarczające, aby przesądzić, że funkcja i charakter zagospodarowania i zabudowy terenu została zachowana oraz że dopuszczenie budowy farmy fotowoltaicznej wraz z elegantami infrastruktury technicznej i budynkiem obsługi technicznej, studnią głębinową i mikrooczyszczalnią ścieków jest uzasadnione w świetle istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy i nie jest sprzeczne z istniejącym ładem przestrzennym, urbanistycznym i architektonicznym.

Ponadto, według skarżących, organy rozstrzygające w sprawie powinny mieć na względzie, że ustalenie możliwości lokalizacji zabudowy bezpośrednio w granicy działek albo w jej najbliższym sąsiedztwie jest wyjątkiem od zasady, który wymaga szczególnie wnikliwego rozważania oraz przekonującego wykazania, że zastany ład przestrzenno-urbanistyczny nie zostanie naruszony, czego w sprawie nie uwzględniły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sporna w sprawie jest kwestia, czy organy obu instancji prawidłowo oceniły, że istniały podstawy prawne do wydania na rzecz ww. spółki decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr ewid.[...], obręb L. D., gmina R..

W sprawie organ w zaskarżonej decyzji uznał, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji nie ciąży na organach obowiązek przeprowadzenia oceny, czy inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), a w konsekwencji - wobec braku obowiązku przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy - nie jest także konieczne przeprowadzenie analizy oddziaływania inwestycji na ład przestrzenny.

Natomiast, według skarżących, organy nie oceniły w sposób prawidłowy, czy cała planowana zabudowa stanowi instalację w ramach odnawialnego źródła energii korzystającego ze zwolnienia określonego w art. 61 ust 3 u.p.z.p. oraz czy, i w jakim zakresie istniejący w terenie objętym analizą ład przestrzenny, urbanistyczny i architektoniczny uzasadnia dopuszczenie lokalizacji planowanej farmy fotowoltaicznej wraz z elegantami infrastrukturą technicznej i budynkiem obsługi technicznej, studnią głębinową i mikrooczyszczalnią ścieków. W konsekwencji, według nich, organy naruszyły nie tylko przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), ale także naruszyły art. 1 u.p.z.p. wskutek jego niezastosowania w sytuacji, gdy planowana inwestycja narusza ład przestrzenny i zrównoważony rozwój terenów.

Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 zm.); dalej: "u.p.z.p.", która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań (art. 1 ust. 1). Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo to może być wprawdzie ograniczone tzw. władztwem planistycznym jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności powinny być interpretowane ściśle. Ograniczenia prawa własności, czyli wartości chronionej konstytucyjnie, mogą wyłącznie wynikać z ustaw (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Decyzja administracyjna może ograniczać prawo własności, ale jedynie wówczas, gdy u jej podstaw leży regulacja ustawowa.

W przepisach u.p.z.p. w sposób bardzo wyraźny zaakcentowano konstytucyjnie chronione prawo własności. Jednym z jego elementów jest tzw. wolność zagospodarowania terenu, której ustawodawca dał wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzając, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Urzeczywistnieniu ww. prawa służy niewątpliwie przepis art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p., stanowiący o tym, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten odpowiednio stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy, która - podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - jest wydawana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale - inaczej niż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - służy określeniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycjami celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przeprowadzonym przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - z wyjątkami określonymi w dalszych ustępach, ust. 2-5 - przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Jeden ze wspomnianych wyjątków przewiduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Planowana przez spółkę inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Ponadto, w art. 2 pkt 22 tej ustawy wskazano, że odnawialne źródło energii, to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W kontrolowanej sprawie - według organu odwoławczego - wyjątek ten znajduje zastosowanie, gdyż planowana inwestycja farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu ww. ustawy. Dlatego też - według tego organu - w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie powinno się odbywać na zasadach ogólnych, określonych przede wszystkim w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.".

W ocenie sądu, stanowisko organu odwoławczego jest wadliwe z przyczyn niżej wskazanych.

Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., na gruncie całej u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Ponadto, w u.p.z.p. ustawodawca zamieścił równie istotne, jak ww., regulacje prawne dotyczące lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a planowana inwestycja istotnie przekracza 100 kW (1MW = 1.000 kW). W art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast w art. 15 ust. 3a postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 podkreślił m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym także podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową.

W ww. wyroku wskazano także, że w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawcy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17).

Ponadto, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 wskazano, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Wobec tego, skład orzekający w sprawie przyjął, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a).

Podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego.

Skład orzekający w sprawie podziela także oceny prawne wyrażone w tym ostatnim z powołanych wyroków, iż - oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16). Istotne jest ponadto rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji (por. m.in. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Właściwe zastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany powinno zapewnić spójne rozwiązania na każdym jego etapie, a więc decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz pozwolenia na budowę.

W tej sprawie powyższe uwarunkowania zostały pominięte, w następstwie czego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyraził błędną ocenę w zakresie wykładni i zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p., jak też w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W konsekwencji także, w zaskarżonej decyzji wadliwie zastosowano art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało tym, że nie oceniono w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności wynikających z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." - wobec naruszenia ww. prawa materialnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis od skargi w wysokości [...] zł, pobrany od skarżących na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby organy w toku dalszego postępowania przeprowadziły analizę funkcji i cech zabudowy raz zagospodarowania terenu, analizę oddziaływania inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii na ład przestrzenny oraz wyznaczyły obszaru analizowany i dokonały odniesienia planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Przywołane orzeczenia dostępne są na stronach internetowych pod adresami: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.