Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2093/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"). na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. D., reprezentowanego przez matkę E. D., od decyzji [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] maja 2019 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (dalej: "PINB") z [...] marca 2015 r, nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego - utrzymał w mocy ww. decyzję [...]WINB z [...] maja 2019 r.

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), PINB zatwierdził dla inwestora J. Sp. Jawna z siedzibą w O. [...] projekt budowlany zamienny zagospodarowania działek nr ewid. [...], [...] obręb [...], związany z budową dwuetapowego zespołu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (5 budynków + instalacje gazowe) w O. [...], oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych według ww. projektu i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Pismem z [...] października 2017 r. D. D., reprezentowany przez E. D., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organu powiatowego z [...] marca 2015 r., nr [...], wskazując na rażące naruszenie prawa. Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB. D. D., reprezentowany przez E. D., wnosząc od decyzji tej się odwołał.

[...]WIN wyjaśnił też, że celem postępowania nadzwyczajnego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz wyłącznie skontrolowanie, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane. Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

W ocenie GINB, analiza akt sprawy nie wykazała, aby rozstrzygnięcie PINB z [...] marca 2015 r. było obarczone którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, na czym polega rażący charakter naruszenia prawa i jakie przesłanki decydują o stwierdzeniu nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Analizując kwestionowane rozstrzygnięcie, GINB uznał, że brak jest podstaw do uznania, że wydane rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza przepisy prawa bądź też wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.

W uzasadnieniu decyzji PINB znalazło się zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jest ono wewnętrznie sprzeczne, bądź też nie wymienia przesłanek, które w ocenie organu uzasadniały zastosowanie przepisów Prawa budowlanego dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Stosownie do art. 51 ust. 4 Pr. bud., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy oraz, w konsekwencji, ewentualnego nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. D. pozwolenia na budowę dwuetapowego zespołu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (5 budynków typu [...]) [...] + instalacje gazowe na dz. Nr ewid. [...], [...] obr. [...], ul. [...] w O. [...]. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Starosta W. przeniósł na J. Spółka Jawna z siedzibą w O. [...] ww. własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r. W dniu [...] sierpnia 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę na działkach nr ewid. [...], [...] przy ul. [...] w O. [...], w trakcie której "stwierdzono niezgodność zagospodarowania działki - odległość między budynkami w stanie surowym wynosi 12,44 m, a po uwzględnieniu ocieplenia 12,14 m, zamiast projektowanej odległości 13,40 m. Pozostałe parametry budynku na obecnym etapie są zgodne z projektem budowlanym. Projektowane klatki schodowe od strony działki nr ewid. [...] i [...] bez otworów usytuowane są w odległości ponad 3,0 m".

Stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud., zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postanowieniem z [...] października 2014 r., nr [...], PINB wstrzymał więc inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie dwuetapowego zespołu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działek nr ewid. [...], [...] obr. [...] w O. [...], związanego z budową dwuetapowego zespołu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], Starosta W. uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w części zagospodarowania działki.

Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., nr [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, zgodnie z wymaganiami określonymi w Prawie budowlanym, a ponadto przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z załącznikiem graficznym lub wypisu i wyrysu z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu na drogę publiczną - w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia.

Przy piśmie z [...] stycznia 2015 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt zamienny zagospodarowania działek nr [...], [...] obręb [...] w O. [...], związany z przedmiotową budową dwuetapowego zespołu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej - wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością, wypisem i wyrysem z aktualnego planu zagospodarowania oraz zgodą zarządcy drogi na wykonanie zjazdu na drogę publiczną.

Przedłożony projekt zamienny spełniał wymagania określone w art. 35 ust. 1 Pr. bud., podlegające sprawdzeniu przez organ.

PINB prawidłowo więc zatwierdził inwestorowi projekt budowlany zamienny zagospodarowania działek nr ewid. [...], [...] obręb [...], związany z budową dwuetapowego zespołu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej w O. [...]. Z akt sprawy wynika, że usytuowanie ścian klatek schodowych bez otworów okiennych i drzwiowych do ogrodzenia wynosi około 3 m, a do granicy z działką nr [...] (będącej własnością skarżącego) - około 3,5 m, co jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., poz. 690 ze zm.), gdyż odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną wynosi nie mniej niż 3 m. Odległość ściany budynku z otworami do ogrodzenia działki i jej granicy wynosi zaś odpowiednio 9,0 m i 9,5 m - a więc jej minimalna odległość (tj. nie mniejsza niż 4 m, stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) również została zachowana.

Decyzja PINB z [...] marca 2015 r. nie byłą więc obarczona żadną z wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto rozstrzygnięcie organu powiatowego nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego z [...] czerwca 2019 r. [...]WINB stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu zbadanie rozstrzygnięcia wyłącznie pod kątem wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ponadto analizuje się rozstrzygnięcie na podstawie przepisów obowiązujących w czasie jego wydania oraz ówcześnie zgromadzonej dokumentacji. W sprawie nie ma więc znaczenia fakt, że mapa do celów projektowych, którą posłużył się organ powiatowy przy wydawaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została później uznana za wadliwą, a granice działek zaktualizowano. Nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji i nieznana organowi, który ją wydał, może zaś stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - o ile zaistnieją pozytywne ustalenia uzasadniające wydanie postanowienia o wszczęciu takiego postępowania. Pozostałe argumenty zawarte w odwołaniu D. D. również nie miały w sprawie znaczenia.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez swoją matkę, składając pismem datowanym na [...] sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił "naruszenie art. 8 § 1 kpa oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie to zostało podjęte bez żadnych czynności sprawdzających - nie przeprowadzono ich ani na etapie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...], ani na etapie żadnego innego postępowania zmierzającego do wydania bądź zmiany pozwolenia na budowę, o której mowa w decyzji [...]. Wskutek powyższego decyzje, w tym ostateczna decyzja nr [...], od początku obciążone były wadami prawnymi powodującymi ich nieważność. Nieważność ta nie zaistniała wskutek zmian po dniu wydania decyzji ostatecznej - jak próbuje to wskazywać organ, ale miała miejsce już w chwili wydania decyzji nr [...]".

Pełnomocnik skarżącego wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dn. [...] marca 2015 r." i zasądzenie kosztów.

Zdaniem skarżącego, decyzja PINB nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, "obciążona jest wadą prawną, co zostało potwierdzone prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 2 marca 2017 r. sygn. akt: VII SA/Wa 764/16 oraz z wydaną później decyzją Wojewody [...] nr [...] z dn. [...] maja 2017 r. Jak wskazały obie instytucje, decyzja ta jest ostateczna zatem to ona winna być kwestionowana przez skarżącego w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego".

Skarżący wyjaśnił, że według niego rażące naruszenie prawa, na które wskazywał stanowi niezgodność decyzji z § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezgodność ta istniała na etapie projektu i na etapie budowy przez cały czas trwania inwestycji. Nie powstała później, wskutek zdarzeń mających miejsce po wydaniu decyzji. Istniała cały czas i cały czas wskazywana była przez skarżącego. Żaden z organów nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego, opierając się jedynie na sporządzonych błędnie - świadomie i celowo - dokumentach.

Naruszenia przepisów dotyczą odległości budynku od granicy działki skarżącego. Odległość ta była stała i nie zmieniała się podczas trwania procesu inwestycyjnego. Granica była również stała - ustalona ogrodzeniem istniejącym od ponad 50 lat, nigdy nieprzenoszonym i niezmienianym. Wszelkie inne twierdzenia o odległościach budynku od granic działek były gołosłowne, przeczył im stan faktyczny, który nigdy nie został zweryfikowany przez żaden z organów.

Działający na zlecenie inwestora geodeta T. G. sporządził mapę do celów projektowych na podstawie wadliwego opracowania. Zarówno mapa jak i opracowanie powstały dla inwestora do jego celów. Zostały w sposób świadomy zafałszowane w celu umieszczenia na działce budynków większych niż dopuszczalne - właśnie poprzez takie ich usytuowanie, aby nadmiernie zbliżały się do granic działek sąsiednich. Sporządzone w tym celu opracowanie zostało uznane za wadliwe, a granice działek zostały zaktualizowane decyzją Starosty W. z [...] maja 2018 r. nr [...]. Nie zmienia to jednak faktu, iż żaden z organów nie zweryfikował faktycznego posadowienia budynku na gruncie i odległości od granicy ustalonej od kilkudziesięciu lat. Żadne nowe opracowanie nie może przesunąć granic w sytuacji, gdy już z samego kilkudziesięcioletniego posiadania nieruchomości w danych granicach wynika prawo własności do niej w drodze zasiedzenia - w tych granicach, w których ma miejsce samoistne i niezależne posiadanie nieruchomości.

W żadnym z dokumentów przedłożonych przez inwestora lub stanowiących załączniki do decyzji, odległość budynku od ogrodzenia nie została wskazana precyzyjnie, a wyłącznie jako "około 3m". Pomimo takich sformułowań organy prowadzące postępowania nie zrobiły nic, aby zweryfikować to twierdzenie i je doprecyzować. Tymczasem faktyczna odległość jest znacznie mniejsza niż przepisowe 3m, zatem budynek w sposób bezsprzeczny oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Jest to wyraźnie wskazane w § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia i stanowi argument, że decyzja jest niezgodna z prawem.

Żaden z organów na żadnym etapie procesu inwestycyjnego (nie tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ale przede wszystkim o postępowaniu głównym) nie dokonał sprawdzenia przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z prawem. Żaden z organów nie przeprowadził postępowania dowodowego, które jest nieodłącznym, obowiązkowym etapem każdego postępowania administracyjnego i nie zbadał prawdziwości twierdzeń inwestora, mimo rażących nieprawidłowości.

W chwili obecnej powoływanie się na wadliwą mapę, jako na miarodajne i ostateczne źródło, w oparciu o które ustalono stan faktyczny, jest w istocie całkowitym pozbawieniem skarżącego prawa do obrony swoich interesów. Organy sankcjonują bowiem sytuację, gdzie skarżący, nieposiadający praw strony, pokrzywdzony niekontrolowanym przez nikogo działaniem inwestora, nie ma żadnej możliwości obrony swoich praw. Dzieje się tak pomimo wyraźnego wskazania na tę drogę prawną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w cytowanym już wyżej wyroku.

GINB natomiast nie uwzględnia oczywistych, dających się zbadać w sposób jednoznaczny faktów, zarówno stanowiących dowody na istnienie uchybień w procesie realizacji inwestycji, jak i stanowiących podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nr [...].

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżący błędnie stwierdza, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/16 przesądził o wadliwości prawnej decyzji PINB z [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok ten dotyczył bowiem innej sprawy - prawidłowości decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. W wyroku tym – w zakresie mogącym odnosić się do przedmiotu sprawy niniejszej – Sąd meriti stwierdził jedynie, że "w wyniku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w dniu [...] marca 2015 r. organ ten wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dotyczący zagospodarowania terenu spornej inwestycji oraz zezwolił na wznowienie robót wg. tego projektu, a także – nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Zatem, skarżący może obecnie poszukiwać ochrony swojego interesu prawnego w związku z realizacją ww. inwestycji przed PINB [...]. Rację ma bowiem Wojewoda [...], który wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wobec uchylenia w części decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. (tj. w zakresie projektu zagospodarowania działki), brak jest podstaw do rozważania w niniejszym postępowaniu zarzutów skarżącego dotyczących projektu zagospodarowania działki, m. in. tych dotyczących zachowania odległości, czy sposobu odprowadzania wód gruntowych, jak i zacieniania".

Sąd wyraził w ww. wyroku wątpliwość co do poprawności decyzji Starosty W., który uchylił decyzję własną z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę – ale wyłącznie w części zagospodarowania działki. WSA w Warszawie uznał bowiem, że Starosta zobowiązany był zastosować art. 36a ust. 2 Pr. bud. i na jego podstawie uchylić w całości ww. decyzję ostateczną. Sąd jednakże, określając skutki prawne decyzji Starosty uznał, że "niemniej, w niniejszej sprawie na podstawie ww. przepisu, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego tylko części decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], tj. w zakresie dotyczącym zagospodarowania działki".

Organ orzekający w postępowaniu o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego był związany ostateczną decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], którą Starosta W. uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] wyłącznie w części zagospodarowania działki. Ta decyzja Starosty zakreśliła PINB granice orzekania; organ nadzoru budowlanego mógł więc prowadzić postępowanie administracyjne i rozstrzygnąć sprawę wyłącznie w uchylonym przez Starostę zakresie, gdyż w pozostałej części decyzja tego organu z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę pozostała w mocy. Kwestia tego, czy Starosta postąpił prawidłowo i czy powinien uchylić własną decyzję w całości (a nie wyłącznie w części), wymyka się jednak spod kontroli zarówno organu nadzoru budowlanego, jak i tut. Sądu, gdyż nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Ww. ostateczna decyzja Starosty W. eliminująca z obrotu prawnego tylko części decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] – dopóki nie zostanie wzruszona w przewidzianym po temu postępowaniu nadzwyczajnym – wiąże zarówno organa administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a.

Kwestionowana przez skarżącego co do jej ważności decyzja PINB z [...] marca 2015 r., nr [...] wydana została w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jako konsekwencja istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. To istotne odstąpienie polegało jednak wyłącznie na zmniejszeniu projektowanej odległości nowo wznoszonych budynków od siebie, a nie na zmianie usytuowania ich względem granicy z działką skarżącego. Na skutek bowiem wykonanych robót budowlanych, polegających na tym, że odległość między budynkami w stanie surowym wyniosła 12,44 m, a po uwzględnieniu ocieplenia ścian budowanych budynków 12,14 m - zamiast projektowanej odległości 13,40 m. Tym samym naruszone zostały warunki zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Organ, ustalając takie odstępstwo, wyraźnie jednak stwierdził, że najbardziej wysunięte elementu budynków, klatki schodowe bez otworów, od strony działki nr ewid. [...] i [...] usytuowane są w odległości ponad 3,0 m, zaś pozostałe parametry budynku są zgodne z projektem budowlanym.

Tym samym, przedmiotem postępowania, w wyniku którego stwierdzono istotne odstępstwa od projektu budowlanego i nakazano sporządzić projekt budowlany zamienny nie były odległości projektowanych budynków od granicy z działką skarżącego. Nie uległy one bowiem żadnej zmianie w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Projekt zamienny uwzględniał więc w konsekwencji wyłącznie dokonane zmiany w odległościach pomiędzy nowo budowanymi budynkami, a nie zmiany odległości od granicy z gruntem skarżącego – gdyż takowe nie wystąpiły.

Słusznie więc organ II instancji stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie naruszała prawa w postaci § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro bowiem z akt sprawy wynikało, że usytuowanie ścian klatek schodowych bez otworów okiennych i drzwiowych do istniejącego ogrodzenia wynosiło około 3 m, a do granicy z działką skarżącego nr ewid. [...] około 3,5 m, to takie usytuowanie było zgodne z ww. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ wyjaśnił ponadto, że odległość ściany budynku z otworami do ogrodzenia działki wynosi 9,0 m, zaś do jej granicy wynosi 9,5 m - a więc jej minimalna odległość (tj. nie mniejsza niż 4 m, stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) również została zachowana.

Użycie przez organa obu instancji przyimka "około", który poprzedzając określenie miary nadaje mu przybliżony charakter, nie powinno mieć miejsca. Tym niemniej, z akt sprawy nie wynika, że odległość ścian klatek schodowych bez otworów okiennych i drzwiowych do istniejącego ogrodzenia lub rzeczywistej granicy była mniejsza niż 3 i 3, 5 m. Skarżący w żaden sposób nie wykazał okoliczności przeciwnej; jeżeli zaś kwestionuje użycie ww. przyimka i twierdzi wbrew ustaleniom organów, że ta odległość faktycznie jest mniejsza (i to znacznie), to powinien taką tezę udowodnić. Organ nie ma bowiem obowiązku udowodniania tez stron, sprzecznych z ustaleniami organu.

Należy też wskazać, że z akt sprawy wynika wprost, że w protokole kontroli w zakresie odstępstw od projektu budowlanego z [...] sierpnia 2014. PINB wyraźnie stwierdził, że projektowane klatki schodowe od strony działki nr ewid. [...] i [...] bez otworów usytuowane są w odległości ponad 3,0 m.

Zarzucany przez skarżącego ww. "brak precyzji" w określeniu odległości budowanego budynku od granicy z działką sąsiednią nie może być utożsamiany z rażącym naruszeniem prawa. Dopóki bowiem nie zostanie wykazane, że rzeczywista odległość budynku od granicy z działką skarżącego jest mniejsza niż 3 m, dopóty należy domniemywać, że organ zobowiązany do przestrzegania prawa (art. 6 k.p.a.) prawidłowo ustalił, że tak nie jest. Oczywiście, to domniemanie może być wzruszone, ale wymaga inicjatywy dowodowej skarżącego, a nie organu.

Owo rozróżnienie przez organa obu instancji odległości budowanego budynku "od granicy" i "od ogrodzenia" bierze się zaś stąd - na co zwracał uwagę organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji - że granica pomiędzy działką skarżącego nr ew. [...] i działką inwestycyjną nr ew. [...] nie przebiega po ogrodzeniu działki o nr ewid. [...]. Z mapy do celów projektowych T. G. w skali 1: 500 wynika, że ogrodzenie działki nr ewid. [...] zostało usytuowane na działce nr ewid. [...]. Granica działki nr ewid. [...] została oznaczona kolorem niebieskim, a ogrodzenie działki inwestora kolorem czarnym, w oznakowaniu ogólnie stosowanym w geodezji.

Fakt ten kwestionował skarżący, twierdząc m.in., że "granice działek zostały zaktualizowane decyzją Starosty W. z [...] maja 2018 r. nr [...]". Należy więc wyjaśnić, że twierdzenie takie jest sprzeczne z aktami sprawy, z których wynika, że ww. decyzja została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2654/18 (CBOSA) oddalił sprzeciw skarżącego.

Skoro więc organ zatwierdzający projekt budowlany (także projekt budowlany zamienny) oceniał projekt zagospodarowania terenu, sporządzony przez uprawnioną do tego osobę na mapie dla celów projektowych i opatrzony stosownymi pieczęciami, potwierdzającymi zgodność z ewidencyjnym zasobem geodezyjnym, to nie miał podstaw, aby kwestionować naniesione na tej mapie zarówno granice wynikające z ewidencji, jak i usytuowanie ogrodzenia, które nie pokrywało się z naniesionymi granicami ewidencyjnymi obu działek.

Należy też wyjaśnić, że sam skarżący wyrażał wątpliwości (o ile nie pewność), co do zgodności posadowienia ogrodzenia z przebiegiem granicy prawnej; na gruncie sąsiednim. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności ze skargi i oświadczenia jego pełnomocnik, złożonego i zaprotokółowanego na rozprawie przed tut. Sądem 12 lutego 2020 r., skarżący zamierza wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie pasa gruntu pomiędzy granicą jego nieruchomości, a istniejącym ogrodzeniem.

Nie może jednak zasiedzieć nieruchomości jej właściciel, a jedynie posiadacz samoistny – stąd wniosek, że skarżący nie uważa się za właściciela tej części nieruchomości, którą chce zasiedzieć. Zgodnie bowiem z art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego, wyłącznie posiadacz nieruchomości, który nie jest jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu lub trzydziestu (w zależności od dobrej lub złej wiary).

Zarówno organ I, jak i II instancji ustaliły też, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie zawierała innych wad, enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 pkt. 1 oraz 3 – 7 k.p.a.

Jeżeli natomiast w sprawie wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, wówczas – jak słusznie wyjaśnił to organ II instancji – okoliczność taka może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.).

Kwestia, podnoszona w skardze, fałszerstwa zarówno mapy dla celów projektowych, jak i opracowania geodezyjnego – o ile zostanie potwierdzona w stosownym postępowaniu – może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego braku "czynności sprawdzających" organu w postępowaniu nadzwyczajnym, należy wyjaśnić, że organ w tym postepowaniu nie podejmuje takich działań, które zmierzałyby do ustalenia odmiennego stanu faktycznego, od przyjętego za podstawę orzeczenia w postepowaniu zwykłym. Organ nadzorczy nie ustala więc na nowo żadnych faktów, ale bada wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i to, czy ich ewentualne wystąpienie nakazuje wyeliminowanie kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.