Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 505/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 , art. 7,  art. 77,  art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem loggii przynależnych do budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 i art. 104 kpa w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem loggii przynależnych do budynku przy ul. [...] we W..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 31 grudnia 2010 r. poinformowano organ nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z zabezpieczeniem wyżej opisanych loggii. Dnia 10 marca 2011 r. przeprowadzono dowód z oględzin i ustalono, że przy ul. [...] we W. istnieje budynek typu galeriowiec w zabudowie szeregowej, trzynastokondygnacyjny, przekryty dachem płaskim, podpiwniczony. Od strony ul. [...] budynek ten posiada loggie, przynależne do poszczególnych lokali mieszkalnych. Wyrywkowo w loggiach wykonane są podpory stalowe oparte na drewnianych łatach, ułożonych na posadzce płyty loggii. W bramie oznaczonej nr 46 – wykonano 11 podpór, nr 48 – 11 podpór, nr 50 – 9 podpór, nr 52 – 11 podpór, nr 54 – 13 podpór, nr 56 – 5 podpór, nr 58 – 5 podpór. W niektórych płytach balkonowych dokonano odkrywki (skuto tynk). W lokalu mieszkalnym oznaczonym nr 17 zlokalizowanym w bramie nr 48 budynku nie stwierdzono pęknięć na płytach loggii, pustka (naświetle) została zabetonowana. W toku oględzin wniesiono oświadczenia do protokołu. R.I. oświadczył, że "należy natychmiast usunąć stalowe podpórki, ponieważ elementy podparte pracują inaczej niż zostało zaprojektowane". K.A. oświadczyła, iż "naświetla na loggiach zostały zabetonowane 20 lat temu w 80% budynku". S.K. oświadczył, że "w bramie nr 52 podpórki najniżej usytuowane są położone na styropianie dachu, który jest sufitem mieszkania, w miejscu usytuowania podpór nie ma ścian". Powiatowy Inspektor podał, że w dniu 16 marca 2011 r. przedłożono ekspertyzy techniczne stanu technicznego konstrukcji loggii budynku przy ul. [...], sporządzone kolejno w 2008 i 2010 r. oraz protokoły z okresowych kontroli obiektu budowlanego. Organ I instancji przedstawił treść wniosków i zaleceń zawartych w "Ekspertyzie stanu technicznego konstrukcji loggii podwórzowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W.", sporządzonej w październiku 2008 r. przez dr inż. B.P., przy udziale mgr inż. T.B. oraz w "Ekspertyzie stanu technicznego konstrukcji loggii podwórzowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W.", sporządzonej w listopadzie 2010 r. przez tych samych autorów. Przedstawiwszy treść wyjaśnień złożonych w dniu 20 kwietnia 2011 r. przez B.P., organ I instancji wskazał, że w dniu 9 maja 2011 r. przesłuchano w charakterze świadka M.N. – Zastępcę Kierownika ds. Technicznych w Spółdzielni Mieszkaniowej W.-P., który oświadczył, że począwszy od 2007 r. zaobserwowano pęknięcia, ugięcia loggii, w związku z czym zaistniała konieczność wykonania stemplowań – podpór loggii, które "w chwili obecnej są wykonane zgodnie z ekspertyzą", natomiast "spółdzielnia mieszkaniowa nie wyrażała zgody na wypełnienie naświetli w loggiach, jest to samowola budowlana". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że z przeprowadzonego dowodu z oględzin wynika, że wykonano roboty budowlane polegające na zabezpieczeniu loggii przynależnych do budynku przy ul. [...] we W. oraz że ze względu na zły stan techniczny tych loggii Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. jako zarządca budynku miała obowiązek niezwłocznie usunąć zagrożenie, wykonać doraźne zabezpieczenia eliminujące występujące zagrożenie (stan wyższej konieczności), co wynika z mocy prawa – art. 70 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu, powołującego się na art. 3 pkt 7a i art. 28 Prawa budowlanego, przedmiotowe roboty budowlane noszą cechy przebudowy obiektu budowlanego, do wykonania których inwestor mógł przystąpić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczając, że wykonanie robót budowlanych z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego podlega rygorom przepisów art. 50 i 51 tej ustawy, Powiatowy Inspektor stwierdził, iż przesłanką obligującą go do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest wykonanie robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji wywodził, że wykonane roboty budowlane, związane z zabezpieczeniem loggii przynależnych do lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], nie naruszają zasad wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. W toku przeprowadzania dowodu z oględzin pracownik organu nadzoru budowlanego, merytorycznie przygotowany do oceny zjawisk budowlanych w zakresie poprawności wykonania określonych prac budowlanych, nie dostrzegł nieprawidłowości, widocznych wad technicznych w obrębie wykonanych robót budowlanych, nie stwierdzono nieprawidłowości wykonawstwa ze sztuką budowlaną bądź warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki.

Zaznaczając, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 8 lutego 2012 r. zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, po czym w dniu 22 lutego 2012 r. S.K., a w dniu 28 lutego 2012 r. T.K. – upoważniony przez Spółdzielnię Mieszkaniową W.-P., zapoznali się z aktami sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wywiódł, że chociaż zgromadzony materiał dowody wskazuje na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, jednakże w toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono nieprawidłowości wykonawstwa ze sztuką budowlaną bądź warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki oraz nie stwierdzono widocznych wad technicznych w obrębie wykonanych robót. Ze względu na zły stan techniczny budynku Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. jako zarządca budynku miała obowiązek niezwłocznie usunąć zagrożenie, wykonać doraźne zabezpieczenia eliminujące występujące zagrożenie (stan wyższej konieczności), a zgodnie z oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przez M.N., pełniącego funkcję Zastępcy Kierownika ds. Technicznych w Spółdzielni Mieszkaniowej W.-P., "podpory są wykonane zgodnie z ekspertyzą".

Podstemplowanie zewnętrznych belek loggii podwórzowych budynku przy ul. [...] w rejonie połączeń przegubowych ze ścianami poprzecznymi (przed przegubami, aby ich obciążenia przekazywały się na stemple) z zastosowaniem drewnianych podwalin pod stemple Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za racjonalne rozwiązanie usunięcia występującego zagrożenia. Podniósł przy tym, iż zamontowanie stempli wiąże się z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, w sprawie którego organ prowadzi odrębne postępowanie i wyda stosowną decyzję na podstawie rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane.

Organ I instancji nadmienił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. uzyskała legitymację do prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych ze złym stanem technicznym loggii w postaci decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 23 września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie loggii od strony podwórza przy ul. [...]. W zakresie wymienionych prac do wykonania uwzględniono: rozbiórkę istniejących wypełnień otworów, naprawę uszkodzeń elementów żelbetowych, wzmocnienie konstrukcji płyty loggii, wypełnienie otworów w płytach loggii, zabezpieczenia antykorozyjne oraz prace wykończeniowe.

Reasumując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, że oprócz wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu loggii przynależnych do przedmiotowego budynku bez stosownego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, nie zachodzi żadna z pozostałych przesłanek wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, która obligowałaby organ nadzoru budowlanego do dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o powyższe przepisy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym – w opinii organu I instancji – zasadne stało się umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem loggii przynależnych do budynku przy ul. [...] we W., na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący S.K., wnosząc o "odrzucenie decyzji PINB o umorzeniu postępowania".

Skarżący zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "lekceważy składane wnioski mające na celu wyjaśnienie sprawy", gdyż nie przesłuchał i nie zapoznał się z opinią biegłego wskazanego przez członków spółdzielni, który na ich prośbę uczestniczył w wizji lokalnej 10 marca 2011 r., a "przeanalizował jedynie obieg dokumentów i wysłuchał głównie pracownika spółdzielni M.N., który pracuje w SM W.P. bardzo krótko" i nie mógł obserwować od 2007 r. pęknięć i ugięć loggii. W opinii skarżącego, w kwestionowanej decyzji dokładnie wypunktowano poczynania zarządu i wykonaną na jego zlecenie dokumentację, całkowicie przy tym pomijając właścicieli, to jest osoby zamieszkujące nieruchomość, stanowiącą ich prywatną własność i ponoszące koszty ekspertyz i remontów. Stawiając organowi I instancji zarzut "braku staranności wyjaśnienia problemu" skarżący podniósł, że organ sam uznaje, kto z członków spółdzielni może być stroną postępowania, a komu takie prawo nie przysługuje. Zaznaczając, że od grudnia 2010 r. członkowie spółdzielni oczekiwali na wyjaśnienie problemu, a decyzję wydano po upływie ponad 15 miesięcy, skarżący podkreślił, że w dniu 10 marca 2011 r. "w czasie trwania oględzin w protokole nie znajduje się zapis o braku zagrożenia katastrofą budowlaną". Wskazując, że w chwili rozpoczęcia robót w grudniu 2010 r. nie było wymaganych zgodnie z prawem zezwoleń na ich wykonanie, a zezwolenie spółdzielnia otrzymała dopiero we wrześniu 2011 r., skarżący zarzucił, że chociaż w dniu 10 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził żadnego zagrożenia katastrofą budowlaną, nie reagował na brak wymaganych prawem zezwoleń. W opinii skarżącego, niestosowne jest więc przywoływanie art. 70 ust. 1 i art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, bo nie było żadnego zagrożenia życia lub zdrowia i nie było groźby katastrofy budowlanej. Przedstawiając przebieg postępowania i podkreślając, że za wykonanie projektu budowlanego, "wymuszającego zbędne remonty wraz z częścią kosztorysową na remont loggii i galerii (wartość robót ok. 2.000.000 zł) członkowie spółdzielni zapłacili 193.900 zł", skarżący stwierdził, że ekspertyza wykonana "przez p. P. i p. B. nie nadaje się do realizacji", gdyż "nie zawiera prawdziwego stanu technicznego loggii". Polemizując z treścią tej ekspertyzy skarżący wywiódł, że "nie ma potrzeby projektowania jakichkolwiek dodatkowych podpór i zlecać dodatkowe zabezpieczenia płyty". Oświadczył, iż: "Kłamstwem jest twierdzenie, że mieszkańcy dokonali samowoli budowlanej". Zdaniem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał "żadnego zainteresowania chociażby książką obiektu budowlanego", pomimo że członkowie spółdzielni występowali o "udostępnienie odpowiednich dokumentów jak: projekty, zezwolenie o dopuszczeniu nieruchomości do jej użytkowania, książkę obiektu ale wszystkie te działania okazały się nieskuteczne". Zarzucając, że nieprawidłowości, do jakich doszło w Spółdzielni Mieszkaniowej W.-P., do których zaliczył "wykonane ekspertyzy przez firm p. P.", próbę zastraszenia "członków wmawiając im nieistniejące zagrożenie katastrofą budowlaną" i wykonanie "całkowicie zbędnych robót remontowych o bardzo dużej wartości kosztem członków spółdzielni", skarżący wywiódł, że działania takie noszą znamiona czynu zabronionego z art. 296 kk. Wniósł o "powołanie komisji, która dokona oceny prawdziwego stanu technicznego loggii z udziałem: autorów wykonanej ekspertyzy, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarządcy obiektu – SM W.-P., przedstawicieli właścicieli mieszkańców wraz z zaproszonymi przez nich rzeczoznawców". Skarżący stwierdził, że "wyjaśnienie tej sprawy jest bardzo ważne i wymaga podjęcia natychmiastowych działań z uwagi na fakt, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zagrożenia katastrofą budowlaną". W opinii skarżącego, przedstawione przez organ I instancji uzasadnienie umorzenia postępowania "budzi poważne obawy i narusza wiarygodność instytucji mającej stać na straży przestrzegania prawa".

Do odwołania skarżący dołączył pismo skierowane w dniu 28 lutego 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. oraz opinię rzeczoznawcy R.I., sporządzoną na zlecenie członków Spółdzielni Mieszkaniowej W.-P..

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczając, że decyzję organu I instancji wydano na podstawie art. 105 § 1 kpa, podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi ten przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w jego ocenie w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia występują przesłanki powodujące bezprzedmiotowość postępowania skutkującą jego umorzeniem.

Organ II instancji podniósł, że zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora – Spółdzielnię Mieszkaniową W.-P., jak również treść ustaleń poczynionych przez organ I instancji podczas oględzin w dniu 10 marca 2011 r., wskazuje, iż przedmiotowe roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Powołując się na art. 28 ust. 1 oraz art. 29-31 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że na wykonanie tego rodzaju prac niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a – jak ustalił organ I instancji – inwestor nie legitymował się takim pozwoleniem. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że skoro inwestor wykonał rzeczone roboty budowlane, które polegały nie na budowie obiektu budowlanego lecz na jego przebudowie, to zastosowanie ma tryb zawarty w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Procedura ta ma na celu doprowadzenie zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem poprzez wykonanie przez inwestora w określonym terminie orzeczonych przez organ nadzoru budowlanego konkretnych czynności i robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że brak konieczności podjęcia czynności lub wykonania przez inwestora jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodności z prawem skutkuje brakiem możliwości merytorycznego orzekania w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, a w konsekwencji koniecznością zakończenia postępowania w sposób inny niż orzeczeniem nakładającym obowiązki, to znaczy poprzez orzeczenie niemerytoryczne czyli umarzające postępowania. Organ zaznaczył, że decyzja ta legalizuje wykonane roboty.

W kontekście powyższego Wojewódzki Inspektor wywodził, że skoro organy nadzoru budowlanego ustalają, jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać, aby doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem, to organy te mogą również stwierdzić, że w określonej sprawie w ogóle nie jest konieczne wykonanie jakichkolwiek robót lub czynności, gdyż samowolnie wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W przypadku dokonania przez organ ustaleń, że prace zostały zrealizowane poprawnie, odpowiadają prawu, uzasadnione jest podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Organ II instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. "nie stwierdził nieprawidłowości wykonanych robót ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi".

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że w "Ekspertyzie stanu technicznego konstrukcji loggii podwórzowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W.", z października 2008 r., sporządzonej przez dr inż. B.P. i mgr inż. T.B., wskazano w pkt 8 – Zalecenia dotyczące użytkowania loggii do czasu ich remontu, że: "ze względu na stwierdzenie lokalnych zagrożeń bezpieczeństwa, scharakteryzowanych w p. 6, konieczne jest w pierwszej kolejności podjęcie natychmiastowych działań zabezpieczających. Biorąc pod uwagę celowość dalszej eksploatacji przedmiotowych loggii, ze względu na występowanie w nich uszkodzeń i lokalnych zagrożeń bezpieczeństwa konieczne jest pilne podjęcie działań zapobiegawczych oraz remontu". Natomiast w "Ekspertyzie stanu technicznego konstrukcji loggii podwórzowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W." z listopada 2010 r., autorzy opracowania wskazali w punkcie – Wnioski i zalecenia, że: "zaleca się w możliwie krótkim czasie przeprowadzić remont loggii z niezbędnym wzmocnieniem niektórych elementów (...) ze względu na występujące zagrożenia użytkowania, związane z rozwojem uszkodzeń przegubowych podparć belek stropów loggii, zaleca się niezwłocznie fachowo podstemplować wszystkie podparcia występujące w pionowych pasach loggii, a także w miejscach elewacji". Organ odwoławczy podniósł przy tym, że B.P. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. podkreślił, że stemplowanie to ma zapewnić bezpieczeństwo użytkowników do czasu zakończenia przewidywanego gruntownego remontu loggii, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ustalił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. uzyskała decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 23 września 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie loggii od strony podwórza przy ul. [...] we W.. Ponadto M.N. zeznając jako świadek w dniu 9 maja 2011 r. oświadczył, że "w chwili obecnej podpory wykonane są zgodnie z ekspertyzą".

Przywołując zasadę dwuinstancyjności ustanowioną w art. 15 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że granice postępowania odwoławczego wyznacza przedmiot postępowania przed organem I instancji, a wniesienie odwołania, w którym odwołujący zmienia przedmiot lub rozszerza przedmiot żądania, które było rozstrzygnięte decyzją organu I instancji, nie może prowadzić do takiego ukształtowania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, która nie byłaby tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 1547/99). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Oznacza to, że wydane w postępowaniu rozstrzygnięcia muszą być zgodne z przedmiotem wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął przedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem loggii przynależnych do budynku przy ul. [...] we W., to tylko w takim zakresie mógł prowadzić rzeczone postępowanie oraz podjąć rozstrzygnięcie w sprawie.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że znaczna część zarzutów podnoszonych w odwołaniu dotyczy kwestionowania przez skarżącego prawidłowości ustaleń zawartych w "Ekspertyzie stanu technicznego konstrukcji loggii podwórzowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W.", sporządzonej przez dr inż. B.P. i mgr inż. T.B. oraz zasadności "wykonania całkowicie zbędnych robót remontowych o bardzo dużej wartości kosztem członków spółdzielni". Organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prowadzi odrębne postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, zatem wątpliwości stron w odniesieniu do stanu technicznego budynku mieszkalnego winny zostać rozpatrzone w tymże postępowaniu.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii ustalania kręgu stron postępowania przez organ I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 116 z późn. zm.), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Powołując się na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 694/10, organ II instancji przyjął, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przysługuje także prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. Stwierdzając, że Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie. Organ odwoławczy podał przy tym, że istnieje możliwość uznania członka spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji stwierdzenia, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes" członka spółdzielni (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1610/99, LEX nr 53445). D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji uznał, iż skarżący posiada interes, o którym mowa powyżej, co pozwoliło na przyznanie mu legitymacji procesowej do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony.

Organ odwoławczy podniósł następnie, że istotnym w świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów jest wskazanie, że jedynym uprawnionym organem do rozwiązywania konfliktów powstałych pomiędzy spółdzielnią mieszkaniową a jej członkami jest sąd powszechny, gdyż do jego wyłącznej właściwości należy rozstrzyganie sporów pomiędzy spółdzielnią a jej członkami oraz innych spraw z zakresu prawa spółdzielczego i tym samym nie należy to do właściwości rzeczowej organów administracji publicznej.

Reasumując, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że celem postępowania naprawczego jest ustalenie poprawności wykonanych robót pod względem techniczno-budowlanym. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa, co też słusznie uczynił organ I instancji w przedmiotowej sprawie.

Na powyższą decyzję S.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "nakazanie PINB i DWINB ustalenia faktycznego stanu technicznego budynku, a także wyciągnięcie odpowiednich sankcji wobec zarządu Spółdzielni, który podjął działania sprzeczne z prawem (samowola budowlana) z narażeniem właścicieli mieszkań i członków tej nieruchomości na poważne straty finansowe w wyniku tych działań", zarzucając tej decyzji:

1) "zawężenie i nieustalenie kręgu osób – właścicieli mieszkań z odrębną własnością w tej nieruchomości, której ta sprawa dotyczy, aby mogli zająć stanowisko i wziąć czynny udział w tym postępowaniu";

2) nierozpoznanie merytoryczne skargi i niepodjęcie odpowiednich decyzji – pomimo stwierdzenia naruszenia prawa związanego z samowolą budowlaną dokonaną przez zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "W.-P." wobec "nie stwierdzenia pęknięć na płytach loggii";

3) opieranie swoich ustaleń wyłącznie na opiniach przedstawionych przez zarząd Spółdzielni, przy jednoczesnym pominięciu ustaleń w postaci orzeczenia technicznego i opinii inż. R.I. – powołanego przez członków Spółdzielni;

4) opieranie się na zeznaniach "mijających się z prawdą" M.N. – "bez sprawdzenia jego kompetencji w tym zakresie";

5) nie podjęcie żadnych działań związanych z powstrzymaniem zarządu Spółdzielni od "legalizacji" samowoli budowlanej – pomimo braku zakończenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odrębnego postępowania "w kwestii podstawowej, jaką jest ustalenie faktycznego stanu technicznego budynku i nie ustalenie jego do chwili obecnej".

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że organ nadzoru budowlanego powinien samodzielnie ustalić – poprzez swoich specjalistów – jaki jest rzeczywisty stan techniczny przedmiotowego budynku, czego jednak nie uczynił, opierając się na opiniach i ekspertyzach przedstawianych "przez zainteresowanego i winnego nadużyć oraz przekroczenia uprawnień zarządu Spółdzielni, który samowolę budowlaną stara się legalizować kosztem mieszkańców tej nieruchomości". Zarzucono, że decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "praktycznie przytacza te same treści" co decyzja organu I instancji, "w ogóle nie odnosząc się nawet w najmniejszym fragmencie do wydanego orzeczenia i opinii (będące w aktach sprawy) powołanego przez członków Spółdzielni i mieszkańców tego budynku rzeczoznawcę inż. R.I.". Podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "wzywał do złożenia wyjaśnień rzeczoznawców przedstawionych przez zarząd Spółdzielni i dodatkowo pracownika spółdzielni – nawet nie sprawdzając jego kompetencji – a nie wezwał rzeczoznawcę powołanego przez samych zainteresowanych, którego opinia jest przeciwna – stąd brak weryfikacji projektu przebudowy loggii z dnia 16.04.2012 r.".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Pismami z dnia 18 października 2012 r. i z dnia 26 października 2012 r. skarżący rozwinął przedstawione zarzuty, na potwierdzenie których powołał się na szereg dowodów wymienionych w tych pismach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej argumenty były trafne.

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem tej sprawy są roboty budowlane związane z zabezpieczeniem loggii przynależnych do budynku przy ul. [...] we W., nie zaś stan techniczny tego budynku. Dlatego też argumenty odnoszące się do stanu technicznego wyżej wymienionego budynku pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W sprawie tej nie mogą też być rozpatrywane kwestie związane z narażeniem właścicieli mieszkań i członków spółdzielni mieszkaniowej na poważne straty finansowe w wyniku działań podejmowanych przez zarząd spółdzielni, bowiem – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – jedynym uprawnionym organem do rozwiązywania konfliktów powstałych pomiędzy spółdzielnią mieszkaniową a jej członkami jest sąd powszechny, do którego wyłącznej właściwości należy rozstrzyganie sporów pomiędzy spółdzielnią a jej członkami oraz innych spraw z zakresu prawa spółdzielczego.

W odniesieniu do zarzutu zawężenia i nieustalenia kręgu osób mogących mieć przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu stwierdzić należy, że w kwestii ustalania kręgu stron postępowania przez organ I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 116 z późn. zm.), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W tym zakresie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ II instancji prawidłowo przyjął, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przysługuje także prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. Stwierdzając, że Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wywiódł, że jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie. Trafnie przy tym zauważono, że istnieje możliwość uznania członka spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji stwierdzenia, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes" członka spółdzielni. Konieczne zatem jest wykazanie przez danego członka spółdzielni, właściciela konkretnego lokalu, że został naruszony jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". Jeżeli zatem nie ustalono w odniesieniu do innych właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku ich własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu, to nie było podstaw do rozszerzania kręgu podmiotów mających przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zauważyć przy tym trzeba, że nawet gdyby wadliwie pominięto inne osoby przy ustalaniu stron tego postępowania, to uchybienie to nie naruszałoby interesu prawnego skarżącego, skoro występował on w sprawie w charakterze strony.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy ma natomiast to, iż skoro organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że interes prawny skarżącego został naruszony (chociaż brak jest bliższych wywodów co do tego naruszenia w motywach zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji), to konieczne było właściwe uwzględnienie tego faktu przy orzekaniu. Konieczne było zatem należyte rozpatrzenie przez organ II instancji wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym w szczególności ustosunkowanie się do treści dołączonej do odwołania opinii R.I.. Jeżeli zaś w odniesieniu do niektórych zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji uważał, że nie dotyczą one przedmiotu niniejszego postępowania, to należało wyraźnie zarzuty te wskazać i uzasadnić, dlaczego – zdaniem organu – konkretny zarzut nie dotyczy przedmiotu sprawy.

Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy z naruszeniem powyższych przepisów nie rozważył wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, gdyż nie rozpatrzył w należyty sposób wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Nie można uznać za wystarczające ogólnego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skoro znaczna część zarzutów podnoszonych w odwołaniu dotyczy kwestionowania przez skarżącego prawidłowości ustaleń zawartych w "Ekspertyzie stanu technicznego konstrukcji loggii podwórzowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W.", sporządzonej przez dr inż. B.P. i mgr inż. T.B. oraz zasadności "wykonania całkowicie zbędnych robót remontowych o bardzo dużej wartości kosztem członków spółdzielni", a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prowadzi odrębne postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, to wątpliwości stron w odniesieniu do stanu technicznego budynku mieszkalnego winny zostać rozpatrzone w tym odrębnym od niniejszego postępowaniu.

Zauważyć wypada, że skarżący w odwołaniu formułował wiele zarzutów bezpośrednio odnoszących się do robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem loggii przynależnych do budynku przy ul. [...] we W. i do tych właśnie zarzutów organ II instancji winien był się odnieść. Wskazać w szczególności należy, że w odwołaniu skarżący zarzucał, że ekspertyza B.P. i T.B. "nie zawiera prawdziwego stanu technicznego loggii", uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. Wyraźnie też odwoływał się do kwestii zabezpieczeń przedmiotowych loggii i powoływał się na dotyczącą również tych kwestii opinię R.I.. Te zarzuty skarżącego podlegały rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu, niewłaściwe zatem było łączne ich potraktowanie z zarzutami dotyczącymi stanu technicznego budynku przy ul. [...] i odesłanie do ich rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu.

Stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że gdyby nie dopuszczono się tego uchybienia, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w omawianym zakresie.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.