Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 407/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 1 i 7, art. 24 par. 3, art. 33 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 115, art. 115a ust. 1 i ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi podmiotu A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697,- (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r. znak [...], wydaną w przedmiocie odmowy zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. znak [...] Prezydent Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) zmienił wcześniejszą decyzję własną z dnia [...] 2005 r. znak [...] i określił dopuszczalne wartości poziomu hałasu, jakie mogą być emitowane do środowiska z zakładu A przy ul. [...] w P. (dalej również: zakład A), w następujący sposób:

- dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (ogródków działkowych) oraz mieszkaniowo-usługowych zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] oraz w [...] przy ul. [...] i [...], dla wszystkich zawodów [...] dopuszczalny poziom hałasu emitowany z [...] do środowiska, wyrażony w równoważnym poziomem dźwięku A, w wysokości: LAeq D = 55 dB, LAeq N = 45 dB;

- terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w [...] przy ul. [...] i [...], dla wszystkich zawodów [...] dopuszczalny poziom hałasu emitowany z [...] do środowiska, wyrażony w równoważnym poziomem dźwięku A, w wysokości: LAeq D = 50 dB, LAeq N = 40 dB.

W dniu 4 marca 2015 r. (data wpływu do organu wniosku z dnia 27 lutego 2015 r.) stowarzyszenie A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] (dalej: wnioskodawca; A, skarżący), eksploatujący zakład A, złożył wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. znak [...] poprzez określenie dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] i [...] w [...], dla wszystkich zawodów i treningów [...] – z 50 dB w porze dziennej (LAeqD) oraz 40 dB w porze nocnej (LAeqN) na 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej, "poprzez ustalenie, iż tereny przy ul. [...] i [...] pełnią obecnie funkcję mieszkalno – usługową", a tym samym właściwy dla nich dopuszczany poziom hałasu winien zostać określony na poziomach zaproponowanych przez wnioskodawcę.

Jako dowód aktualnej zmiany "sposobu przeznaczenia nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w [...] A. przedłożył wydruk z wyszukiwarki internetowej [...], zgodnie z którym w [...] przy ul. [...] swoją siedzibę posiada 21 firm, zaś przy ul. [...] firm. Według wnioskodawcy tereny położone przy tych ulicach mają obecnie funkcję mieszkaniowo-usługową. Argumentując, że przy ocenie sposobu faktycznego przeznaczenia terenów należy brać pod uwagę nie tylko zagospodarowanie samego terenu wymagającego ochrony akustycznej, lecz również terenów sąsiednich wnioskodawca wskazał na sąsiedztwo "stacji paliw, kiermaszu części i co najistotniejsze [...]". W tym ostatnim względzie A. zwrócił także uwagę na istnienie Obszaru Ograniczonego Użytkowania dla [...], który obejmuje tereny sąsiadujące z [...] oraz zmian jakie w sferze prawnej ochrony przed hałasem miały w tym przedmiocie miejsce po wydaniu decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla zakładu A. Zdaniem wnioskodawcy, w tych warunkach, skoro Sejmik Województwa [...] wprowadził obszar ograniczonego użytkowania określonych terenów z uwagi na stwierdzony urzędowo i niemożliwy do ograniczenia hałas emitowany na te właśnie tereny, to [...] Prezydent Miasta P. nie może w drodze decyzji administracyjnej nakładać obowiązków ochrony akustycznej bez uwzględnienia tych okoliczności, tj. w szczególności całości tła akustycznego.

W toku postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta stwierdził, że właściwym organem do oceny faktycznego zagospodarowania terenów przy ul. [...] i [...] w [...], dla których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jest zgodnie z art. 115 p.o.ś. Wójt Gminy [...] (dalej również: Wójt [...]; Wójt). W związku z tym, w piśmie z dnia 13 marca 2015 r. zwrócił się do Urzędu Gminy [...] o określenie, zgodnie z art. 113, art. 114 i art. 115 p.o.ś. oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U z 2014 r., poz. 112), faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tych terenów oraz terenów z nimi sąsiadujących, a także ustalenie dla ww. terenów dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W odpowiedzi (pismo z dnia 26 marca 2014 r.) Wójt Gminy [...] poinformował organ I instancji, że faktyczne zagospodarowanie terenów przy ul. [...] i [...] w [...] stanowi zabudowa mieszkaniowa (przeważająca funkcja) oraz zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a zgodnie z art. 114 ust. 2 i art. 115 p.o.ś., tereny te należy zaliczyć do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Do pisma z dnia 26 marca 2015 r. Wójt dołączył materiały graficzne (wydruki z iGeoMap z PODGiK w P.) z określonymi funkcjami poszczególnych budynków wzdłuż ulic [...] i [...] w [...]. Stanowisko to Wójt [...] podtrzymał w piśmie z dnia 7 maja 2015 r., argumentując, że ograniczenia wynikające z decyzji Prezydenta Miasta P. są w pełni uzasadnione ze względu na kwalifikację terenu przylegającego do [...] stanowiącego tereny pod zabudowę mieszkaniową i oraz mieszkaniowo-usługową. Wójt postulował również rozważenie możliwości rozszerzenia obszaru wprowadzonych ograniczeń dopuszczanych norm hałasu.

W trakcie postępowania swoje stanowisko, sprzeciwiające się zmianie dopuszczalnych norm hałasu dla [...], przedstawiły: Stowarzyszenie [...] (dalej również: Stowarzyszenie; stowarzyszenie [...]; stowarzyszenie [...]), Rada Sołecka [...] oraz Stowarzyszenie P. , które zostało uznane przez Prezydenta Miasta za stronę postępowania.

Przy takich ustaleniach faktycznych Prezydent Miasta w decyzji z dnia [...] 2015 r. odmówił zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu, argumentując przede wszystkim, że przedstawione przez [...] wydruki z wyszukiwarki internetowej [...], zgodnie z którymi w [...] przy ul. [...] swoją siedzibę posiada 21 firm, zaś przy ul. [...] 9 firm, nie stanowią podstawy do zmiany decyzji określającej dopuszczalne wartości poziomu hałasu, jakie mogą być emitowane do środowiska z [...]. Organ uznał za bezzasadną argumentację wnioskodawcy. Odwołując się do łącznej interpretacji przepisów art. 114 ust. 2 i art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm. – dalej: p.o.ś.), organ podkreślił, że przepis art. 114 ust. 2 stosuje się wyłącznie do ustalenia rodzaju terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. Zdaniem Prezydenta Miasta, w niniejszej sprawie, przy określaniu dopuszczalnych poziomów hałasu, należało dokonać oceny przeważającego rodzaju terenu tylko spośród terenów zabudowy mieszkaniowej i zabudowy mieszkaniowo-usługowej położonych wzdłuż ul. [...] i [...] w [...], bez uwzględniania terenów sąsiednich niewymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., tj. stacji paliw, kiermaszu [...] i [...]. Organ I instancji stwierdził, że "taki sam rodzaj terenów przy ul. [...] i [...] w P. " został wskazany w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2005 r. znak [...], zmienionej decyzją z dnia [...] 2009 r. znak [...], określającej dopuszczalne wartości poziomu hałasu, jakie mogą być emitowane do środowiska z [...].

Odnosząc się do kwestii obowiązującego Obszaru Ograniczonego Użytkowania dla [...] organ stwierdził, że postępowanie wobec [...] jest postępowaniem odrębnym od prowadzonego wobec [...] postępowania te prowadzone na podstawie różnych przepisów ochrony środowiska przez różne organy ochrony środowiska; ponadto dla hałasu lotniczego oraz hałasu z [...] obowiązują różne normy hałasu oraz różne przedziały czasu odniesienia, w którym hałas jest oceniany.

Końcowo organ stwierdził, że wobec braku zmiany faktycznego zagospodarowania i korzystania z nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 115a ust. 7 pkt 2 ustawy p.o.ś. należało odmówić zmiany dotychczasowej decyzji.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta wnioskodawca wskazał na następujące naruszenie przepisów prawa: 1) nieprzeprowadzenie postępowania w oparciu o dowód strony, 2) wydanie decyzji bez prawidłowej klasyfikacji oceny terenów wydanej przez właściwy organ, 3) wydanie decyzji przez organ, w skład którego wchodziła osoba reprezentującą w toku postępowania podmiot występujący na prawach strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 stycznia 2017 r., odwołało się do brzmienia przepisów art. 115 i art. 115a ust. 7 p.o.ś. (Dz.U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.) i stwierdziło, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy doszło do zmiany przeznaczenia terenu pozostającego w strefie oddziaływania hałasu emitowanego z zakładu do środowiska. Kolegium zaznaczyło, że prawidłowe ustalenie tej okoliczności ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ustalenie, czy doszło do zmiany przeznaczenia terenu pozostającego w oddziaływaniu ponadnormatywnego hałasu determinowało będzie możliwość zmiany decyzji w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Zarazem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co od tego, że oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. (terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, dla którego określono zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu), właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Organ II instancji stwierdził, że organem właściwym do poczynienia ustaleń w tym przedmiocie jest organ gminy (wójt, burmistrz bądź prezydent), a nie starosta jako organ właściwy na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś.a, zatem w niniejszej sprawie jest to Wójt Gminy [...].

Powołująca się na stanowisko Wójta [...], Kolegium stwierdziło, że w tym przypadku nie doszło zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na które oddziałuje hałas z zakładu. Wobec tego organ odwoławczy uznał prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że przyjął jako dowód w sprawie przedstawione przez wnioskodawcę wydruki, jednak w ocenie Kolegium zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma stanowisko organu właściwego, którego przedmiotowe wydruki nie podważają. Zdaniem organu odwoławczego, sam fakt posiadania siedzib na danym terenie przez określoną liczbę firm nie sprawia, że doszło do zmiany kwalifikacji terenu. W tym względzie organ odwoławczy argumentował, że Wójtowi Gminy liczba zarejestrowanych na tym terenie firm jest znana z urzędu, a mimo to uznał, iż nie doszło do zmiany kwalifikacji przedmiotowego terenu.

Co do zarzutu wydania decyzji przez organ, w skład którego wchodziła osoba reprezentująca w toku postępowania podmiot występujący w nim na prawach strony, Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta P. jest organem jednoosobowym. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że fakt, iż pracownik organu, który nie podejmował czynności w postępowaniu, jest reprezentantem podmiotu występującego na prawach strony nie stanowi dostatecznej podstawy do wyłączenia z postępowania takiego organu, jakim jest Prezydent Miasta P..

W skardze na decyzję Kolegium wnioskodawca A. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 115a ust. 7 p.o.ś. (Dz.U. z 2016 r., poz. 672, z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie ma podstaw do zmiany wydanej decyzji,

b) art. 115 p.o.ś. poprzez uznanie, że organem właściwym do wydania opinii jest wójt i zaniechanie zasięgnięcia opinii starosty w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mimo naprowadzenia przez stronę dowodu i oparcie się wyłącznie na oświadczeniu organu administracji samorządowej w tym zakresie,

b) art. 11 k.p.a. poprzez jedynie lakoniczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwieniu sprawy i zaniechanie jakichkolwiek wywodów prawnych mogących spełniać kryteria administracyjnej zasady przekonywania, w tym w zakresie naprowadzonych przez stronę dowodów,

c) art. 8 w zw. z art. 24 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie podniesionego w odwołaniu zarzutu wadliwości wydanej decyzji administracyjnej przez organ, w skład którego wchodziła osoba reprezentująca w toku postępowania administracyjnego podmiot występujący na prawach strony,

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy.

Przy tak skonstruowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi A. podkreślił, że organ błędnie przyjął, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do zmiany faktycznego zagospodarowania wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu. Skarżący podniósł, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w [...], oceny rodzajów terenów, na które oddziałuje hałas z zakładu, dokonać należy zgodnie z treścią art. 115 p.o.ś., tj. zgodnie z faktycznym zagospodarowaniem i wykorzystaniem tych oraz sąsiednich nieruchomości sąsiednich. Zdaniem strony, w zagospodarowaniu tychże terenów zaszły od dnia wydania decyzji pierwotnej tak istotne zmiany, że na gruncie przepisów art. 115a ust. 7 pkt 2 i 3 p.o.ś. uzasadniają one zmianę całej decyzji. W ocenie strony, o powyższym świadczy chociażby przedłożony w postępowaniu administracyjnym wydruk z wyszukiwarki internetowej zumi.pl, zgodnie z którym w [...] przy ul. [...] swoją siedzibę posiada 21 firm, zaś przy ul. [...] 9 firm.

W ocenie skarżącego błędem jest oparcie się zarówno przez organ I administracji, jak i organ odwoławczy wyłącznie na opinii Wójta Gminy [...] bez dalszego podjęcia z urzędu innych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zdaniem strony, postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie polegać mogło na przeprowadzeniu wizji lokalnej, zasięgnięciu informacji o funkcjonowaniu firm [które mają siedziby we wskazanej lokalizacji] w ewidencji działalności gospodarczej, Urzędzie Statycznym lub Urzędzie Skarbowym i porównaniu zebranych danych z danymi historycznymi, z daty wydawania decyzji określających dopuszczalne normy hałasu. Zdaniem skarżącego organ I instancji zobowiązany był, z uwagi na treść złożonego wniosku, do prowadzenia postępowania dowodowego w tejże kwestii, czego nie uczynił, a którego to rażącego uchybienia nie zauważył organ administracji odwoławczy; organ pominął bowiem niezwykle istotną okoliczność wskazaną we wniosku, że na terenie tylko dwóch ulic we wsi [...], który to obszar uznawany jest za wyłącznie mieszkalny, funkcjonuje aż 30 firm. Skarżący zarzucił, że w toku prowadzonego postępowania okoliczność ta w żaden sposób nie została wyjaśniona, zaś organ administracji II instancji w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do powyższych zaniechań, de facto je akceptując.

Skarżący przedstawił również argumentację wcześniej zaprezentowaną w odwołaniu, co do tego, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym do dokonania oceny, czy dany teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art 115 ust. 2 pkt, 1 p.o.ś., w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 115a p.o.ś. jest starosta.

Ponadto skarżący, nie zgadzając się z zapatrywaniem organu odwoławczego o braku zasadności podniesionego zarzutu braku bezstronności administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że naruszenie art. 8 oraz 24 k.p.a. przejawia się w działaniu w sprawie zastępcy Prezydenta Miasta P. "odpowiadającego bezpośrednio za i nadzorującego z ramienia tegoż Prezydenta Miasta P. Wydział [...]", w którym to wydziale wydawane były decyzje w przedmiocie określenia dopuszczalnych wartości norm hałasu, których zmiany domagał się skarżący, co wynika ze schematu organizacyjnego Urzędu Miasta P.. Odwołując się do treści "odpisu z KRS dla Stowarzyszenia [...], skarżący argumentował, że M. W. był również Wiceprezesem Zarządu tego stowarzyszenia. W ocenie strony, tym samym uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wydział Urzędu Miasta P., bezpośrednio nadzorowany przez Wiceprezesa Zarządu podmiotu biorącego czynny udział w tym postępowaniu na prawach strony, co stoi w sprzeczności z zasadami zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego zostały uzupełnione akta sprawy o pełne akta administracyjne spraw, w których zostały wydane przez Prezydenta Miasta P. decyzje: z dnia [...] 2005 r. znak [...]; z dnia [...] 2009 r. znak [...]

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał wnioski i argumentację skargi, zaś pełnomocnik Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniósł również przedstawiciel Stowarzyszenia P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do sygnalizowanej przez skarżącego kwestii braku bezstronności administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Strona zasadnie wskazała na okoliczności mające wpływ na ocenę, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 k.p.a. W tym wypadku okoliczności wskazane przez skarżącego mogły podlegać kwalifikacji jako przesłanka z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. lub art. 24 § 3 k.p.a.

Przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną z stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Natomiast art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Z kolei przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Brak wyłączenia pracownika w warunkach, o których mowa w przywołanych przepisach stanowi istotne naruszenie prawa, które jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczności tego rodzaju stanowią z kolei podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie jest okolicznością sporną, że decyzja organu I instancji z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji określającej dopuszczalne wartości hałasu została wydana w imieniu Prezydenta Miasta P. przez G. R., która według pieczęci imiennej jest "Kierownikiem [...]", natomiast w pieczęci nagłówkowej wskazano z kolei "URZĄD MIASTA [...] Wydział [...]".

Uwzględniając publiczne informacje, dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta P., należy przyjąć, że decyzję w pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie pracownik organu administracji publicznej – Kierownik [...] w Wydziale [...] ([...]).

Idąc dalej, trzeba podkreślić, że w czasie prowadzenia na wniosek A. W. z dnia 4 marca 2015 r. postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. znak [...] M. W. pełni funkcję [...] Zastępcy Prezydenta Miasta P. w kadencji 2014-2018 ([...]). Według danych publicznych M. W. nadzoruje m.in.: 1) Wydział [...], 2) Wydział Transportu i Zieleni, 3) Wydział Urbanistyki i Architektury, 4) Miejską Pracownię Urbanistyczną, 5) Zarząd Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ. Do zakresu zadań Zastępcy Prezydenta do spraw polityki przestrzennej, transportu oraz ochrony środowiska –Macieja Wudarskiego należy prowadzenie spraw dotyczących m.in. ochrony środowiska.

Powyższe ustalenia szczegółowe, stanowią w istocie rozwinięcie niespornych pomiędzy stronami postępowania okoliczności podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i następnie skardze na decyzję Kolegium z dnia 30 stycznia 2017 r. Są też zgodne z § [...] Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta P., stanowiącego załącznik zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r. [...]), który przewiduje, że Prezydent część spraw Miasta może powierzyć zastępcom Prezydenta i Sekretarzowi (ust. 1) i w sprawach powierzonych zastępcy Prezydenta i Sekretarz realizują kompetencje Prezydenta jako organu wykonawczego gminy oraz kompetencje Starosty (ust. 3)[...] [...]. Dodać należy, że Zastępcy Prezydenta[...] rozstrzygają w sprawach petycji, skarg i wniosków dotyczących dyrektorów nadzorowanych wydziałów i biur ([...]).

Wobec powyższego w pełni uprawniony jest wniosek, że M. W. jako [...] Zastępca Prezydenta Miasta P., do którego kompetencji należy prowadzenie spraw dotyczących m.in. ochrony środowiska, w ramach przydzielonego zakresu zadań nadzoruje Wydział [...]. Stąd też niewątpliwe pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej – w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. – wobec Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Miasta P., jak również względem Kierownika [...] w Wydziale [...].

Zarazem Maciej Wudarski był w czasie prowadzenia w Wydziale [...] Urzędu Miasta P. postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Wiceprezesem Zarządu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]. Wynika to wprost z niekwestionowanej przez strony postępowania informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego, która została włączona do akt postępowania przez organ I instancji – stan na dzień 10 kwietnia 2015 r. (brak zmian wpisów – k. 43 akt adm. oznaczonych [...]).), a ponadto następnie dołączona przez wnioskodawcę do odwołania – stan na dzień 7 czerwca 2015 r. (brak zmian wpisów – k. 110). Z odpisu tego wynika, że stowarzyszenie to wpisano do Rejestru Stowarzyszeń w dniu [...] 2003 r. pod nr. [...] – stan na dzień 7 czerwca 2015 r. (brak zmian wpisów). Dodać należy, że według danych z KRS Stowarzyszenie jest reprezentowane przez Zarząd, przy czym wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu (Dział 2, Rubryka 1), zaś dane M. W. zostały wskazane w podrubryce 1 pod poz. 3.

W następnej kolejności należy podkreślić, że Stowarzyszenie "[...]" – do którego zadań należy m.in. przeciwdziałanie pojawiającym się zagrożeniom ekologicznym (pkt 3), działania na rzecz zrównoważonego rozwoju osiedli w kontekście wpływu szkodliwych skutków cywilizacji (pkt 4) lub inne działania[...] – brało intensywny udział już w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2005 r. znak [...] Przy czym sam M. W., jako Wiceprezes Zarządu podpisał m.in. pismo z dnia 11 stycznia 2008 r. (k. 21 akt adm. sprawy znak [...], przerejestrowanej ze sprawy znak [...]) w sprawie uwzględnia postulatów w przedmiocie rozkładu źródeł hałasu oraz obniżenia maksymalnego dopuszczalnego poziomu hałasu (wcześniejsze podanie z dnia 22 listopada 2007 r.) oraz pismo z dnia 23 stycznia 2008 r. (k. 37, 40) o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, czy upoważnienie (podpisane wraz z innym członkiem Zarządu) z dnia 28 marca 2008 r. innej osoby do wykonywania niektórych czynności w imieniu Stowarzyszenia (k. 70).

Decyzje wydawane przez organy obydwu instancji w sprawie w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2005 r. znak [...] – nie tylko decyzja organu I instancji z dnia [...] 2009 r. czy decyzja Kolegium z dnia [...] października 2010 r. znak [...], na którą skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Po 488/11, ale również wcześniejsza decyzja z dnia [...] 2008 r. uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. (k. 76, 82 ww. akt) były kierowane do Stowarzyszenia [...]. Stowarzyszenie to, postulując zwiększenie ochrony akustycznej terenów, których dotyczy przedmiotowa sprawa, w sposób oczywisty prezentowało i konsekwentnie prezentuje stanowisko przeciwne względem interesów wnioskodawcy – A. .

Dodać należy, że formalnie Stowarzyszenie zostało na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. dopuszczone do udziału na prawach strony w opisywanym postępowaniu w sprawie znak [...] dopiero postanowieniem Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] (akta adm. znak [...]). Ponadto Stowarzyszenie zostało wcześniej postanowieniem Kolegium z dnia [...] 2009 r. znak [...] (akta adm. [...]; sygnatura akt: [...]) dopuszczone do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2005 r. (w tej sprawie została wydana przez Kolegium ostateczna decyzja z dnia [...] października 2010 r. znak [...] oraz prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 870/10 oddalający skargę A. ).

Idąc dalej, trzeba podkreślić, że stowarzyszenie [...] było w konsekwencji od samego początku uczestnikiem postępowania na prawach strony w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] 2009 r. (skierowano do Stowarzyszenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania – k. 19 akt adm. oznaczonych [...]). W postępowaniu tym Stowarzyszcie niezmiennie prezentuje swój sprzeciw wobec zmiany dopuszczalnych wartości hałasu emitowanego z [...], licząc "na odmowne załatwienie złożonego przez A. wniosku" (k. 32 ww. akt adm.). Wniesione w tej sprawie pismo z dnia 26 marca 2015 r. zostało podpisane przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia i w stosunku do tego podania organ I instancji w piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. (k. 44 kat adm.) wyraził stanowisko, że z uwagi na podpisanie go niezgodnie z zasadami reprezentacji Stowarzyszenia "złożone pismo nie może być traktowane jako dowód w sprawie". Następnie w reakcji na takie pismo organu I instancji Stowarzyszenie nadesłało pismo z dnia 28 maja 2015 r. podpisane tym razem przez dwóch członków Zarządu (przez Prezesa Zarządu oraz innego członka Zarządu) tożsame w swej treści z pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. (k. 83 akt adm.). Do Stowarzyszenia tego zostały także skierowane wydane w przedmiotowej sprawie decyzje, tj. decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. i decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r. Stowarzyszenie jest nie tylko uczestnikiem na prawach strony postępowania administracyjnego (art. 33 § 3 k.p.a.), ale również uczestnikiem (na prawach strony – art. 12, art. 33 § 1 p.p.s.a.) niniejszego postępowania sądowego.

Powyżej przedstawione okoliczności wskazują w ocenie tutejszego Sądu jednoznacznie na to, że w przedmiotowej sprawie po stronie M. W. doszło do kumulacji funkcji jako członka organu podmiotu będącego stroną postępowania (uczestnikiem na prawach strony) oraz jako pracownika organu wykonującego obowiązki zastępcy organu właściwego dla załatwienia sprawy. Okoliczności te rzutowały zaś bezpośrednio na ocenę podstaw wyłączenia od udziału w postępowaniu innego pracownika organu, tj. Kierownika [...] w Wydziale [...] Urzędu Miasta P., który w imieniu Prezydenta Miasta P. wydał (podpisał) decyzję z dnia [...] 2015 r. w postępowaniu prowadzonym w sprawie z wniosku A. z dnia 4 marca 2015 r.

Faktu tego nie zmienia to, że w przedmiotowym postępowaniu M. W. nie podpisywał żadnych pism w imieniu Stowarzyszenia [...], ani też to, czy w późniejszym czasie doszło do zmian w składzie organów Stowarzyszenia i M. W. nie jest już członkiem Zarządu Stowarzyszenia, na co może wskazywać aktualna informacja z Rejestru Stowarzyszeń KRS, z której wynikają zmiany w składzie Zarządu ([...] – ostatni wpis: nr [...] z dnia [...] 2016 r.), lub również przestał być członkiem Stowarzyszenia. Okoliczności takie mogą ewentualnie mieć znaczenie dla Prezydenta Miasta P. (piastuna organu) przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, o czym będzie jeszcze mowa w końcowej części uzasadnienia.

M. W. na dzień wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta P., jak również w całym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w pierwszej instancji w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] 2009 r. był Wiceprezesem Zarządu Stowarzyszenia [...], które brało udział tak we wcześniej prowadzonym postępowaniu, w którym została wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] 2009 r., jak również decyzja z dnia [...] 2015 r. odmawiająca zmiany tej decyzji.

Pomiędzy Stowarzyszeniem [...] a wnioskodawcą A. zachodzi oczywista sprzeczność interesów, co wprost wynika ze stanowisk zajmowanych w toku postępowania przez każdy z tych podmiotów. Stowarzyszenie jednoznacznie wyraziło oczekiwania wydania przez Prezydenta Miasta P. decyzji odmownej względem wniosku skarżącego A z dnia 4 marca 2015 r. Wobec tego sam M. W., będący ówcześnie Wiceprezesem Stowarzyszenia [...], podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu prowadzonym tej sprawie jako [...] Zastępca Prezydenta Miasta P., który nadzoruje Wydział [...] Urzędu Miasta P. i do którego zakresu zadań należy prowadzenie spraw dotyczących ochrony środowiska.

W konsekwencji, Kierownik [...] w Wydziale [...] Urzędu Miasta P., jak i każdy inny pracownik Wydziału [...] (w tym Dyrektor Wydziału), czy też innego Wydziału lub jednostki organizacyjnej podległej M. W. jako [...] Zastępcy Prezydenta Miasta P., podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Jak to już wcześniej wspomniano, M. W. pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej względem pracowników podległych mu jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta P., realizujących zadania wchodzące w zakresie kompetencji [...] Zastępcy Prezydenta Miasta P..

Dodać należy, że na gruncie przepisu art. 27 § 1 pkt 7 k.p.a. sytuację, w której przełożony (zwierzchnik) pracownika administracji publicznej w strukturze organizacyjnej danego urzędu, zarazem wchodzi w skład organów osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która jest stroną postępowania administracyjnego (uczestnikiem na prawach strony – art. 33 § 3 k.p.a.), należy uznać za sytuację, w której jedna ze stron postępowania pozostaje wobec pracownika organu w stosunku nadrzędności służbowej.

Sąd podziela w tym względzie również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1123/07 (dostępny jw.), posługując się przy tym pewnym skrótem myślowym, stwierdził, że przyznanie organizacji społecznej na prawach strony niemal tak szerokich uprawnień, jak samej stronie postępowania, skutkuje stwierdzeniem, że również do niej odnosi się zasada wyłączenia członka organu kolegialnego. Wobec tego, w ocenie tutejszego Sądu, przepis art. 24 § 1 pkt 1 lub 7 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka zarządu stowarzyszenia, które uczestniczy w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

W tym wypadku, działający z upoważnienia prezenta miasta jego zastępca nie jest piastunem funkcji organu, lecz jedynie pracownikiem urzędu, jakkolwiek bezsprzecznie pracownikiem o specjalnym statusie i znacznym zakresie kompetencji. Brak jest jednak podstaw prawnych, by twierdzić, że pozycja zastępcy jest tak szczególna, że należy jego działania traktować jako działania samego organ[u] (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. – sygn. akt I OSK 2276/11 oraz sygn. akt I OSK 2383/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2107/15 – orzeczenia dostępne w Internecie: [...]).). Stąd też skądinąd słuszne[...] uwagi Kolegium dotyczące[...] podstaw wyłączenia organu monokratycznego w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania. Doniosłym prawnie zagadnieniem nie jest bowiem w niniejszej sprawie kwestia zachodzenia podstaw do wyłączenia jednoosobowego organu (piastuna organu), jakim jest Prezydent Miasta P., lecz wyłączenie pracownika organu administracji publicznej, za którego należy uznać tak [...] Zastępcę Prezydenta Miasta P., jak i osoby kierujące poszczególnymi wydziałami ([...]) Urzędu Miasta P., które pozostają w stosunku podległości służbowej wobec [...] Zastępcy Prezydenta Miasta. Dla porządku wspomnieć też należy, że zasady wyłączenia organu monokratycznego określa przepis art. 25 k.p.a. i nie stanowią one przedmiotu dalszych rozważań tutejszego Sądu.

Reasumując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że Kolegium pomimo odpowiedniej sygnalizacji ze strony skarżącego wnioskodawcy i dysponowania odpowiednim materiałem procesowym zgromadzonym w aktach postępowania, nie uchwyciło istoty przedmiotowego problemu i w sposób chybiony odniosło się do zasad wyłączenia od udziału w sprawie samego Prezydenta Miasta P.. Tym samym Kolegium naruszyło przepis art. 24 § 1 pkt 7 w zw. z art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Naruszenie to wskazuje, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia fundamentalnej zasady bezstronności i obiektywizmu organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1741/08 – orzeczenia dostępne jw.). Organ odwoławczy wskutek braku odpowiednich ustaleń faktycznych i rozważań prawnych w tym zakresie, nie stwierdził po stronie organu I instancji naruszenia prawa mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie zastosował przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W następnej kolejności, Sąd wskazuje na merytoryczne wady dostrzeżone w postępowaniu prowadzonym przez organy obydwu instancji, a dotyczące reguł ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia co do podstaw uwzględniania wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. znak [...] poprzez określenie dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] i [...] w [...].

Przepis art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś., który jest materialnoprawną podstawą wydania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji określającej dopuszczalne wartości hałasu, stanowi, że decyzja, o której mowa w ust. 1 (decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu), może ulec zmianie w przypadku zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei art. 114 ust. 1 p.o.ś. przewiduje, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. tereny o zróżnicowanym dopuszczalnych poziomach hałasu, określonych w rozporządzeniu ministra właściwy do spraw środowiska). Jeżeli zaś teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2 p.o.ś.). Natomiast zgodnie z art. 115 p.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Idąc dalej, trzeba mieć na uwadze, że jako dowód aktualnej zmiany "sposobu przeznaczenia nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w [...] wnioskodawca przedłożył wydruk z wyszukiwarki internetowej [...], zgodnie z którym w [...] przy ul. [...] swoją siedzibę posiada 21 firm, zaś przy ul. [...] 9 firm. Według wnioskodawcy tereny położone przy tych ulicach mają obecnie funkcję mieszkaniowo-usługową. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, że przyjmuje za dowód w sprawie przedstawione przez skarżącego wydruki z wyszukiwarki internetowej [...], jednakże wyraziło kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy pogląd, że zasadnicze znaczenie dla stwierdzania, czy w sprawie "doszło do zmiany kwalifikacji terenu", ma stanowisko organu właściwego w rozumieniu art. 115 p.o.ś., którym jest Wójt Gminy [...], a nie sam fakt posiadania na tym terenie siedzib przez określoną liczbę firm. Organ odwoławczy argumentował, że Wójtowi Gminy znana jest z urzędu liczba firm zarejestrowanych na tym terenie, "a mimo to uznał, iż nie doszło do zmiany kwalifikacji przedmiotowego terenu".

W tym wypadku zatem Kolegium nie zakwestionowało, wbrew zarzutowi skargi, i nie pominęło dowodu przedstawionego przez stronę w postępowaniu, lecz sposób ustalania stanu faktycznego – w tym wypadku w zakresie dotyczącym weryfikacji stanowiska wnioskodawcy, że doszło do takiej zmiany zagospodarowania terenu, iż cechuje się on aktualnie funkcją mieszaną, tj. mieszkaniowo-usługową, co z kolei uzasadnia zmianę decyzji o dopuszczanych poziomach hałasu poprzez zwiększenie tych poziomów w odniesieniu do terenów wskazanych we wniosku skarżącego.

Skarżący trafnie zarzucił organowi rozstrzygającemu jego sprawę oparcie się wyłącznie na oświadczeniu innego organu administracji samorządowej w tym zakresie i brak poczynienia odpowiednich własnych ustaleń w przedmiotowej sprawie. W rozumowaniu organu odwoławczego, wskazującym w istocie na brak podstaw do weryfikacji stanowiska Wójta [...] wyrażonego w trybie art. 115 p.o.ś., a zatem na związanie treścią takiego stanowiska, zawarty jest podstawowy błąd metodologiczny. Zaaprobowanie poglądu organu odwoławczego co do zasad ustalania okoliczności sprawy mających przesądzające dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zmiany decyzji w trybie art.115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś. prowadziłoby w istocie do iluzoryczności działania organu ochrony środowiska (art. 378 ust. 1 p.o.ś.), w sposób faktyczny kompetencje do załatwienia sprawy przenosząc na inny organ, tj. "właściwy organ", o którym mowa w art. 115 p.o.ś. Przyjęcie perspektywy organów orzekających w niniejszej sprawie, która wskazuje na faktyczne związanie organów orzekających w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 115a p.o.ś. stanowiskiem organu, o którym mowa w art. 115 p.o.ś., prowadziłoby w ocenie Sądu do nieakceptowalnych skutków. Skoro bowiem stanowisko "właściwego organu", o którym mowa w art. 115 p.o.ś., byłoby w przedmiotowej sprawie prowadzonej w trybie art. 115a ust. 7 p.o.ś. wymagane i przy tym wiążące dla "organów ochrony środowiska", a zarazem nie podlegałoby ono ani odrębnej weryfikacji w drodze zaskarżenia tego rodzaju aktu (stanowiska, oceny), ani weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie, to tym samym organ, o którym mowa w art. 115 p.o.ś., w sposób całkowicie arbitralny – bo wymykający się kontroli instancyjnej w trybie administracyjnym, jak [i] w trybie sądowoadministracyjnym – mógłby determinować załatwienie sprawy należącej do właściwości innego organu. To zaś prowadziłoby wprost do pozbawienia stron postępowania gwarancji procesowych, włącznie z prawem do sądu.

Rozwijając ten wątek, trzeba wyjściowo zaznaczyć, że trafna jest sama konkluzja Kolegium co do tego, iż organem właściwym w rozumieniu art. 115 p.o.ś. jest organ gminy, na której obszarze znajdują się dane tereny kwalifikowane do określonej kategorii terenów podlegających ochronie akustycznej, a nie starosta (czy odpowiednio prezydent miasta na prawach powiatu) powiatu, na którego obszarze znajduje się dana gmina. O ile bowiem "organem ochrony środowiska", o którym mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś. – a zatem w konsekwencji również w art. 115a ust. 7 p.o.ś. – jest z uwagi na brzmienie art. 378 ust. 1 p.o.ś. właściwy starosta (odpowiednio prezydent miasta na prawach powiatu, jak to ma miejsce niniejszej sprawie), to "właściwym organem", o którym mowa w art. 115 p.o.ś. jest organ wykonawczy gminy, tj. odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważał już to zagadnienie i m.in. w postanowieniach z dnia 21 października 2012 r. sygn. II OW 115/12 i z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II OW 41/17 (orzeczenia dostępne jw.) wyjaśnił, że właściwość organów ochrony środowiska określa art. 378 p.o.ś. i nie ulega wątpliwości, że w katalogu określonym w art. 378 ust. 1 p.o.ś. ustawodawca nie przewidział kompetencji starosty do wydawania decyzji na podstawie art. 115 p.o.ś., a zarazem kompetencja ta nie została powierzona wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi na podstawie art. 378 ust. 3 p.o.ś. Wskazując na to, że przepis art. 115 p.o.ś. nie posługuje się pojęciem "organy ochrony środowiska", lecz pojęciem "właściwe organy", NSA odwołał się do definicji zawartych w art. 3 pkt 14 i 15 p.o.ś. i stwierdził, że do ustalenia organu właściwego zastosowania nie znajdzie przepis art. 378 p.o.ś., a konieczne będzie sięgnięcie do innych przepisów określających właściwość organów. W tym względzie, opierając się na brzmieniu przepisów art. 114 ust. 1 i art. 115 p.o.ś. oraz art. 15, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) NSA uznał, że organem właściwym, o którym mowa w art. 115 p.o.ś. jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta.

Tutejszy Sąd nie rozstrzyga tego, w jakiej formie powinno zapaść rozstrzygnięcie "właściwego organu" w sytuacji, gdy dany podmiot wystąpi o ukształtowanie jego sytuacji prawnej na podstawie art. 115 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych postanowieniach bez poszerzonej argumentacji w tym względzie przyjmował, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 115 p.o.ś. jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta. Było to konsekwencją przyjęcia, że kompetencje wynikające z norm zawartych w art. 114 ust. 1 p.o.ś., jak i w art. 115 p.o.ś. powierzono jednemu organowi. Stanowisko NSA w tej kwestii zdaje się korespondować z trafnym poglądem wyrażonym w doktrynie, dotyczącym stosowania domniemania formy prawnej decyzji dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, a przedstawionym przez J. Borkowskiego w komentarzu do art. 104 k.p.a. ([w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, wyd. 11, Warszawa 2011; komentarz do art. 104; nb 4). Komentator ten, przywołując stanowisko A. Wróbla ([w:] M. Jaśkowska, Komentarz , s. 569), że "nie można uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia", stwierdził, że "nie chodzi o to, aby domniemanie decyzji służyło wypieraniu innych prawnych form działania administracji w sprawach indywidualnych, lecz o naprawienie błędów i niedopatrzeń prawodawczych, o zabieg wykładni korygującej, który (...) również zapewnia (...) [jednostce) prawo do sprawiedliwego procesu, gdyż decyzja – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest w prawnie unormowany postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniem drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym i kontroli sądowej". Z kolei K. Gruszecki w komentarzu do art. 115 p.o.ś. ([w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz WK, 2016, LEX nr: 491517) wskazał, że może pojawić się wątpliwość, przez kogo i w jakiej formie procesowej powinna być dokonana tego rodzaju ocena. Autor wskazał na to, że sprawa przedstawia się prosto w przypadku przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, których realizacja powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w ramach tego postępowania ocenia się i analizuje m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki oraz wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami. Co do innych przedsięwzięć, niezakwalifikowanych do grupy wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, autor zauważył, że ocena powinna być przeprowadzona w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższe uwagi dotyczące przepisu art. 115 p.o.ś. i "właściwego organu" nie mają jednakże determinującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tej sprawie nie chodzi o przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko ani też o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), ani też o załatwienie indywidualnej sprawy z wniosku podmiotu (strony) o rozstrzygnięcie na podstawie art. 115 p.o.ś. co do tego, czy dany teren, w przypadku gdy nie jest on objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podlega ochronie przed hałasem. Przedmiotem kontrolowanej sprawy administracyjnej jest rozstrzygnięcie co żądania zmiany w trybie art. 115a ust. 7 p.o.ś. wcześniejszej decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu, wydanej na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś.

Tutejszy Sąd podziela stanowiska zajęte np. w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 833/08 i wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 116/08 (orzeczenia dostępne jw.), że to

Starosta, jako organ właściwy do rozstrzygania w przedmiocie zaistnienia przesłanek zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, jest organem uprawnionym do dokonywania w ramach tego postępowania ustaleń, o których mowa w art. 115 p.o.ś. Zdaniem Sądu, treść analizowanych przepisów nie uprawnia do stwierdzenia, że "organ ochrony środowiska" nie został upoważniony do samodzielnego rozstrzygnięcia kwestii określonych w art. 115a ust. 7 pkt 3 p.o.ś. Nie sposób bowiem uznać racjonalności założenia, że organ, który rozstrzyga na podstawie art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś. jest związany stanowiskiem innego organy – organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) jako "właściwego organu" w rozumieniu art. 115 p.o.ś., co do zaistnienia przesłanki z art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś. W takim wypadku kompetencje organu ochrony środowiska do rozstrzygnięcia sprawy byłyby w istocie iluzoryczne. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu WSA w Gorzowie Wlkp., który w wyżej opisanym wyroku stwierdził, że "w ramach prowadzonego przez właściwego miejscowo starostę postępowania w sprawie zmiany decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, ten organ jest również właściwy do ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu zakładu oraz sąsiednich terenów, w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania terenu. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oraz jej zmiany (odpowiednio zmiany pozwolenia) jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska, nie jest postępowaniem regulującym władczo kwestie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy konieczne jest dokonanie oceny czy teren do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe), którą właściwy organ winien dokonać na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, nie oznacza, iż ustalenia tego, nie może dokonać starosta, uwzględniając wszelkie możliwości dowodowe zgodne z przepisami k.p.a.". Takie stanowisko praktyki przywołuje również K. Gruszecki we wcześniej cytowanym komentarzu (komentarz do art.115(a) ustawy – Prawo ochrony środowiska).

W konsekwencji należy przyjąć, że Wójt Gminy [...] nie był organem, którego stanowisko mogło wiążąco zdeterminować rozstrzygniecie sprawy prowadzonej w trybie art. 115a ust. 7 p.o.ś. W konsekwencji to Prezydent Miasta P., a dalej Kolegium były uprawnione do przeprowadzenia postępowania w zakresie ustaleń faktycznych, o których mowa w art. 115 i art. 114 ust. 2 p.o.ś. Stanowisko Wójta [...] w przedmiotowej kwestii, jak i ewentualnie inne informacje udzielone przez ten organ, mogły być co najwyżej uznane za pomocnicze (rodzaj pomocy prawnej) względem ustaleń czynionych przez organy ochrony środowiska w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, innego współdziałania, a tym bardziej opartego na etapowości postępowania, o którym mowa w art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś, nie przewiduje ustawa. Nie można również wywieść w takie sytuacji kompetencji organu gminy z treści art. 106 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten wyraźnie wymaga dla jego zastosowania, aby przepis prawa uzależniał wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie). Funkcjonalna wykładnia przepisów art. 115 i art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś. wskazuje na to, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu właściwy starosta (organ ochrony środowiska) ma kompetencje do ustalenia, czy doszło do takiej zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która uzasadnia zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś. Takie rozumienie omawianych przepisów pozwoli na zachowanie konsekwencji i spójności w stosowaniu art. 115a ust. 7 p.o.ś., bowiem w innym przypadku – jak już wspomniano – organem, który w istocie rozstrzygnąłby kwestię zmiany decyzji na podstawie art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś. byłby inny organ niż organ ochrony środowiska prowadzący postępowanie. Zdaniem Sądu, tego rodzaju wykładnia zapewnia racjonalne stosowanie art. 115a ust. 7 p.o.ś., uwzględniając gwarancje procesowe dla strony (możliwość kwestionowania instancyjnego i sądowego ustaleń organów rozstrzygających sprawę w trybie art. 115a ust. 7 p.o.ś.).

Idąc dalej, Sąd stwierdza, że ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta P., jaki Kolegium w niniejszej sprawie co do tego, czy zaszła zmiana faktycznego zagospodarowania i wykorzystania wskazanych we wniosku A. z dnia 4 marca 2015 r. nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu ([...]), nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wnioskodawca podniósł, że zachodzą podstawy do zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. znak [...] i określenie wyższych dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] i [...] w [...] "poprzez ustalenie, iż tereny przy ul. [...] i [...] pełnią obecnie funkcję mieszkalno – usługową". Na uzasadnienie swojego stanowiska powołał przede wszystkim argument wystąpienia na tym terenie dużej liczby siedzib podmiotów gospodarczych, w związku z czym tereny położone przy tych ulicach mają obecnie funkcję mieszkaniowo-usługową.

W niniejszej sprawie organy rozstrzygające w postępowaniu o zmianę decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu w istocie nie zebrały i rozważyły pełnego materiału procesowego w zakresie ustalenia faktycznego zagospodarowania obszaru podlegającego w niniejszej sprawie analizie, odnośnie kwalifikacji do odpowiedniego rodzaju terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., występujących w sąsiedztwie zakładu. Tym samym nie ustaliły, czy zaistniał warunek zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu. Poprzestając na informacji Wójta Gminy [...] z dnia 26 marca 2015 r., która nie przybrała określonej formy procesowej (postanowienia) i nie zawiera odpowiedniego umotywowania, jak i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu gminy, orzekające w sprawie organy ochrony środowiska nie podjęły żadnej próby weryfikacji uzyskanych informacji. Tymczasem Wójt [...], stwierdzając, że faktyczne zagospodarowanie terenów przy ul. [...] i [...] w [...] stanowi zabudowa mieszkaniowa (przeważająca funkcja) oraz zabudowa mieszkaniowo-usługowa, wsparł się jedynie materiałami graficznymi (wydrukami z iGeoMap z PODGiK w P.) z określonymi funkcjami poszczególnych budynków wzdłuż tych ulic. Stanowisko Wójta co do tego, że zgodnie z art. 114 ust. 2 i art. 115 p.o.ś., tereny te należy zaliczyć do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie zostało zatem odpowiednio umotywowane, a przy tym zostało oparte nie na analizie aktualnego faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego terenu i sąsiednich terenów, lecz na podstawie danych geodezyjnych, które co najwyżej mogłyby potwierdzać określony stan rzeczy, ustalony na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, pozwalających na rzeczywistą ocenę charakteru analizowanych terenów. Tymczasem prawidłowe jej przeprowadzenie wymagało analiza tych terenów, wskazania, ile jest rodzajów danych budynków: mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz innych na tym oraz sąsiednim terenie. W tym celu należało sięgnąć nie tylko do aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków, ale również np. do danych z rejestru wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestr zgłoszeń budowy, o których mowa w art. 82b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.), a także do informacji dotyczących przedsiębiorców mających siedziby na terenie Gminy [...], w tym skorzystać z danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Pomocne być mogło również dokonanie wizji terenowej dotyczącej obszaru objętego analizą i wykonanie odpowiedniej dokumentacji protokolarnej, zdjęciowej – wszystko to celem stwierdzania, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu, jaki rodzaj zabudowy przeważa, jakiego rodzaju działalność w szczególności, czy jest to działalność gospodarcza, a jeśli tak, to jakiego rodzaju – jest prowadzona na tym terenie.

W tych warunkach stwierdzenie przez Kolegium, że "Wójtowi Gminy [...] liczba zarejestrowanych na tym terenie firm jest znana z urzędu, a mimo to uznał, iż nie doszło do zmiany kwalifikacji przedmiotowego terenu", stanowi niedopuszczalne uproszczenie i przypisanie temu organowi gminy rozważenie takich okoliczności, które w ogóle nie wynikają ze stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia 26 marca 2015 r. W istocie ani Wójt [...], którego stanowisko wyrażone w sprawie nie było wiążące dla organów ochrony środowiska, ani też żaden z tych organów orzekających w niniejszej sprawie, nie zgromadził odpowiedniego materiału obrazującego faktyczne zagospodarowanie obszaru, którego dotyczy wniosek skarżącego w przedmiocie zmiany dopuszczalnego poziom hałasu emitowany do środowiska przez zakład.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie to Prezydent Miasta P., a ślad za nim Kolegium były uprawnione a zarazem zobowiązane do ustalenia, czy zagospodarowania sąsiednich terenów, z uwzględnieniem ich faktycznego wykorzystania w okresie miarodajnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosując art. 115 ust. 7 pkt 2 p.o.ś., organ nie może też ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że dany teren zalicza się do jednej z podkategorii ustalonej w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mające na celu ocenę w równym stopniu faktycznego zagospodarowania oraz wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Określenie normy dopuszczalnego poziomu hałasu powinno bowiem następować po ustaleniu jednocześnie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania teren. Podkreślenia wymaga, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o faktycznym wykorzystywaniu danego terenu może świadczyć nie tylko występowanie na nim zabudowy mieszkaniowej, ale także faktyczne prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie. O takim wykorzystywaniu sąsiedniego terenu może także świadczyć liczba podmiotów gospodarczych prowadzących tam działalność lub posiadających na tym terenie siedzibę prowadzonej działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 129/16, dostępny jw.).

Co się zaś tyczy stanowiska skarżącego, że przy ocenie sposobu faktycznego przeznaczenia terenów należy brać pod uwagę nie tylko zagospodarowanie samego terenu wymagającego ochrony akustycznej, lecz również terenów sąsiednich (w tym wypadku "stacji paliw, kiermaszu [...] i co najistotniejsze [...]"), warto zwrócić uwagę na to, że art. 115 p.o.ś. wskazuje, iż ocena, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, następuje na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, jednak decyzja, o której mowa w art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś. dotyczy wyłącznie sytuacji, w której doszło do zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nie zaś zmiany dotyczącej terenów sąsiednich względem tego terenu.

Przepis art. 115 p.o.ś. odsyła wyraźnie do art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., w którym wymienione są konkretne rodzaje terenów objętych ochroną akustyczną – a są to tereny: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe). Dla terenów tych zostały zaś w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112), wydanym na podstawie art. 113 ust. 1 p.o.ś., określone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N. Stąd też zidentyfikowanie istnienia w obszarze oddziaływania akustycznego jednego z terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. oznacza, że to ten teren, w konkretnych granicach, podlega ochronie. Nie ma przy tym znaczenia, że w sąsiedztwie znajduje się obszar niewymagający ochrony akustycznej, np. przemysłowy. Trafnie przedstawił to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1028/11 (orzeczenie dostępne jw.), wyjaśniając, że przepisy "ustawy – Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu".

Podsumowując całość rozważań, Sąd wyjaśnia, że stwierdzone po stronie organów obydwu instancji naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie art. 115a ust. 7 p.o.ś. uzasadniały zastosowanie w sprawie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organy nie uwzględniły zachodzenia warunków z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. wobec osoby wydającej w imieniu Prezydenta Miasta P. decyzję w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 115a ust. 7 p.o.ś., tj. przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie. Uchybienie to, jako stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), uzasadniało zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Odnosząc się do tego aspektu sprawy, Sąd wskazuje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta P., o ile nie znajdzie również podstaw do wyłączenia piastuna organu na podstawie art. 25 k.p.a., uwzględni, że od udziału w sprawie wyłączeni są wszyscy podlegli służbowo M. W., jako [...] Zastępcy Prezydenta Miasta P., pracownicy tych wydziałów Urzędu Miasta P. i innych jednostek organizacyjnych Miasta P.. Jak to już zostało wyjaśnione, również sam M. W. jest wyłączony od udziału w sprawie z uwagi na istnienie przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Sytuacji tej nie zmieni również ewentualne ustalenie, że w dacie ponownego rozstrzygania sprawy M. W. nie wchodzi już w skład organu Stowarzyszenia "[...]" ani nie jest już w ogóle jego członkiem. W tym wypadku doszło bowiem w sprawie do ziszczenia się przesłanek z art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. i stan ten rozciąga się na całe postępowanie prowadzone w tej sprawie. Poza tym, nawet gdyby założyć, że taki pogląd Sądu nie jest trafny, to w sprawie, z uwagi na powyżej przedstawione okoliczności, niewątpliwe zachodziłyby podstawy do zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. tak w stosunku do [...] Zastępcy Prezydenta Miasta P., jak i w stosunku do pracowników podległych mu jednostek organizacyjnych.

W następnie kolejności trzeba zaś zaznaczyć, że poza naruszeniem dotyczącym art. 24 k.p.a. organy przyjęły również nietrafną wykładnię przepisu art. 115a ust. 7 w zw. z art. 115 p.o.ś., co doprowadziło je do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zakresie ustalenia, rozważenia i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy. Braki te, powiązane również z niedostatkiem rozważań prawnych dotyczyły okoliczności kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. czy doszło zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu. Innymi słowy, organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących faktycznego wykorzystywania przedmiotowego terenu. Dotyczyło to zaś istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, spornych między stronami postępowania administracyjnego. Nie może też budzić wątpliwości, że faktyczny brak jakichkolwiek dokonanych przez właściwy organ ochrony środowiska ustaleń w zakresie, o którym mowa w art. 115a ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 p.o.ś., stanowi tak istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które skutkować winno uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

W tym wypadku przy ponownym prowadzeniu sprawy organ będzie obowiązany uwzględnić odpowiednie rozważania przedstawione w uzasadnieniu i samodzielnie ustalić stan faktyczny sprawy – w szczególności, czy doszło do zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, warunkującej zastosowanie art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) znajduje oparcie w art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804, z późn. zm.), bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez zawodowego pełnomocnika procesowego (radcę prawnego).