Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 368/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg: Wojewody Lubelskiego i J.W. na uchwałę Rady Gminy Rokitno z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XVII/95/08 w przedmiocie powołania Skarbnika Gminy Rokitno oddala skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Rokitno Nr XVII/95/08 z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie powołania Skarbnika Gminy Rokitno.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) Rada Gminy Rokitno powołała B. F. na stanowisko Skarbnika Gminy Rokitno z dniem 27 czerwca 2008r.

W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza § 57 Statutu Gminy Rokitno przyjętego uchwałą Nr IV/39/03 Rady Gminy Rokitno z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Rokitno (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 50, poz. 1423), w związku z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wskazał, iż z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 ust. 1, art. 22, art. 18 ust. 2) wynika, że statut gminy należy do przepisów gminnych o szczególnej randze, wiążących również organy gminy, a ich uchwały sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 tej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, iż w świetle art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym odwołanie i powołanie skarbnika gminy przez radę może nastąpić wyłącznie na wniosek wójta. Wystąpienie przez wójta z wnioskiem o odwołanie i powołanie skarbnika gminy nie zostało ograniczone przedmiotowo, ocena wystąpienia z takim wnioskiem została pozostawiona wójtowi, a jego skuteczność radzie gminy. Wojewoda wskazał, iż dodatkowe uregulowania w tej kwestii zostały wprowadzone w Statucie Gminy Rokitno. Stosownie do § 57 Statutu uchwała Rady w sprawie odwołania skarbnika gminy nie może być podjęta na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie. Ponadto przed podjęciem uchwały o odwołaniu Rada obowiązana jest wysłuchać wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie. W konsekwencji chcąc odwołać skarbnika Rada Gminy była związana w omawianej kwestii własnymi, wewnętrznymi regulacjami, które są prawem powszechnie obowiązującym w gminie i które nakazują "odczekać" co najmniej do następnej sesji, by można było poddać wniosek wójta pod głosowanie.

Jak wynika z dokumentacji sprawy, w tym protokołu sesji Rady Gminy Rokitno, Wójt złożył wniosek o odwołanie Skarbnika w dniu 28 czerwca 2008 r., tym samym, w którym odbywała się sesja Rady Gminy. Na wniosek Wójta Rada podjęła uchwałę o wprowadzeniu zmian do porządku obrad. Na tej samej sesji Rada podjęła uchwały o odwołaniu Skarbnika Gminy Rokitno oraz o powołaniu nowego Skarbnika.

Również, zdaniem Wojewody, nie można było na tej samej sesji rady gminy zgłosić wniosku o powołanie i rozpatrzyć go, ponieważ musiał upłynąć okres do następnej sesji w celu przemyślenia przez radnych tak istotnej inicjatywy. W niniejszej sprawie, nie można zatem mówić o skutecznym odwołaniu skarbnika z uwagi na naruszenie powołanych powyżej przepisów, a w konsekwencji nie można było powołać nowego skarbnika. Powszechnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości równoczesnego pełnienia obowiązków przez dwóch skarbników w gminie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Rokitno wniosła o oddalenie skargi i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wniosek swój Gmina uzasadniła faktem, że na sesji w dniu 18 września 2008 r. Rada Gminy Rokitno uchyliła zaskarżoną uchwałę w sprawie powołania Skarbnika Gminy Rokitno.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę samą uchwałę Nr XVII/95/08 Rady Gminy Rokitno z dnia 26 czerwca 2008 r. złożył J. W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi J. W. podnosił, iż po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą jego skarga jest uzasadniona. Odwołanie z funkcji skarbnika gminy nastąpiło z naruszeniem postanowień statutu, a przez to nie mogło dojść do skutecznego powołania B. F. na to stanowisko, Również według niego B. F. nie posiada wyższego wykształcenia wymaganego przez ustawę o pracownikach samorządowych.

W odpowiedzi na skargę Gmina Rokitno wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, iż w stosunku do przedmiotowej uchwały droga sądowadministracyjna nie przysługuje oraz, iż na sesji Rady Gminy w dniu 18 września 2008 r. podjęto uchwałę o uchyleniu uchwały Nr XVII/95/08 w sprawie powołania skarbnika gminy.

Sąd mając na uwadze treść art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zarządził połączenie spraw ze skargi Wojewody Lubelskiego i J. W. celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi konieczne jest rozważenie kwestii istnienia przedmiotu zaskarżenia wskazanego w skardze. Sprawa sądowoadministracyjna ma za przedmiot co do zasady kontrolę legalności aktów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zatem aby taka kontrola była dokonana musi istnieć jej przedmiot, czyli zaskarżony akt.

W świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn (niż wskazane w punktach 1 i 2) stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, kiedy z jakiś przyczyn wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny staje się zbędne. Jak wynika z akt sprawy i na co zwraca uwagę Gmina Rokitno w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała z 26 czerwca 2008 r. w sprawie powołania Skarbnika Gminy Rokitno została uchylona uchwałą Rady Gminy Rokitno Nr XIX/106/08 z dnia 18 września 2008 r. w sprawie uchylenia uchwały dotyczącej powołania Skarbnika Gminy Rokitno. Jak wynika z § 3 uchwały z 18 września 2008 r., weszła ona w życie z dniem podjęcia.

W tym stanie rzeczy zachodzi konieczność oceny, jaki skutek dla dopuszczalności dalszego postępowania przed Sądem, a w szczególności merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, ma jej uchylenie po wniesieniu skargi, a przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd.

W starszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, w świetle którego sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W takiej sytuacji sąd administracyjny winien umorzyć postępowanie (wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993, nr 7, poz. 149; postanowienie NSA z dnia 21 lipca 1992 r., SA/Wr 367/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 63). Sąd orzekający w składzie obecnym nie podziela tego poglądu. Należy zwrócić uwagę na to, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż skutki jej uchylenia. Orzeczenie stwierdzające nieważność wywołuje skutki od daty podjęcia uchwały, stwierdza bowiem, że ta uchwała, jako naruszająca prawo w stopniu istotnym nie powinna w ogóle zostać wydana, trafić do obrotu prawnego i wywołać jakiekolwiek skutki prawne. Tymczasem uchylenie uchwały wywiera skutki tylko od daty jej uchylenia, powodując, że nie może ona wywierać dalszych skutków prawnych, jednak skutki już zaistniałe pozostają w mocy. Ponadto podstawową zasadą kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne jest zasada tempus regit actum, nakazująca ocenę legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd, w świetle którego: "Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi". (wyrok NSA z 22 marca 2007r., II OSK 1776/06, LEX nr 327767; por. także uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r., W 5/94, OTK 2/1994, poz. 44 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2007r., II SA/GL 730/06, LEX nr 340147).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd orzekający stwierdza, że uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi do sądu przez Wojewodę oraz przez J. W., a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, nie powoduje zbędności orzekania w sprawie jej zgodności z prawem, a zatem nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała wywołała skutek w postaci powołania B. F. na stanowisko Skarbnika Gminy Rokitno z dniem 27 czerwca 2008 r. W świetle art. 68 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998r., Nr 21, poz. 94, z późn. zm.) powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy i w przypadku B. F. nastąpiło to z dniem 27 czerwca 2008 r. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nieważność uchwały lub innego aktu, na którego podstawie nastąpiło odwołanie jest równoznaczna z nieważnością odwołania. Nieważna czynność rozwiązująca stosunek pracy - nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego. Nieważne odwołanie nie powoduje zatem rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok SN z 3 grudnia 2003r. I PK 76/2003; OSNP 2004/21 poz. 361).Odnosząc to orzeczenie do stanu faktycznego sprawy niniejszej to należy stwierdzić, że nieważność uchwały na podstawie której nastąpiło powołanie jest równoznaczne z nieważnością tego powołania. Nieważna czynność nawiązania stosunku pracy nie wywołuje skutku prawnego.

W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem to samo jej uchylenie nie powoduje usunięcia wszystkich skutków przez nią wywołanych. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały jednostki samorządu terytorialnego sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało bezprzedmiotowości badania jej zgodności z prawem, gdyż od ważności czynności prawnej - powołania na skarbnika gminy zależy skuteczność składanych przez gminę oświadczenia woli.

Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Brak kontrasygnaty lub złożenie jej przez osobę niewłaściwą nie powoduje nieważności czynności prawnej, a jedynie powoduje brak skuteczności w złożonym oświadczeniu woli. Następuje bezskuteczność zawieszonej czynności prawnej. Z chwilą potwierdzenia czynności prawnej staje się ona skuteczna i ważna od samego początku.

Stąd zasadna jest merytoryczna kontrola aktu będącego przedmiotem skargi.

Przechodząc do merytorycznej kontroli skargi, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

W świetle § 57 ust. 1 Statutu Gminy Rokitno uchwały Rady w sprawie odwołania Sekretarza i Skarbnika Gminy nie mogą być podjęte na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie. Z kolei w świetle ust. 2 tego paragrafu przed podjęciem uchwały o odwołaniu Rada obowiązana jest wysłuchać wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności z protokołu sesji Rady Gminy Rokitno odbytej w dniu 26 czerwca 2008 r. wynika bez żadnych wątpliwości, że wniosek o odwołanie J. W. ze stanowiska Skarbnika Gminy Rokitno został złożony na tym samym posiedzeniu, na którym została podjęta uchwała o jego odwołaniu. Nie doszło natomiast do naruszenia § 57 ust. 2 Statutu Gminy Rokitno, ponieważ z analizy protokołu sesji Rady Gminy Rokitno wynika, iż w trakcie obrad, przed podjęciem uchwały o odwołaniu, umożliwiono J. W. złożenie wyjaśnień. W ocenie Sądu fakt, że przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu Skarbnika Gminy Rokitno nie został dochowany tryb określony w § 57 ust. 1 Statutu Gminy nie oznacza jeszcze, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Dla oceny zgodności z prawem uchwały o odwołaniu skarbnika gminy kluczowe znaczenie ma odwołanie się do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2003 r. (II SA 283/03; Wspólnota 17/2004, s. 57). W wyroku tym NSA stwierdził, iż wprowadzenie do statutu gminy wymagania uzależniającego podjęcie uchwały o odwołaniu ze stanowiska sekretarza gminy od wcześniejszego wysłuchania osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie, narusza prawo. W uzasadnieniu NSA wywiódł, iż art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyrażającym ogólne upoważnienie do stanowienia w statucie o ustroju gminy oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy, upoważniający do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, dają gminie pewną samodzielność w zakresie rozwiązywania jej spraw ustrojowych. Jest to jednak samodzielność w granicach wyznaczonych ustawą. W omawianym przypadku chodzi o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, określające kompetencje rady gminy do powołania i odwołania sekretarza (skarbnika) gminy, określone w art. 18 ust. 2 pkt 2. Kompetencje te są ograniczone wyłącznie wymaganiem złożenia przez wójta wniosku w takiej sprawie. "Wprowadzenie więc w tym zakresie dodatkowego wymagania w postaci obowiązku wysłuchania osoby, której wniosek o odwołanie dotyczy, stanowi dodatkowe, nieprzewidziane ustawą ograniczenie kompetencji rady jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy, zmieniające określone ustawą jej relacje z innymi organami i podmiotami funkcjonującymi w strukturze gminy, i przez to należy je uznać za naruszające tę ustawę."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje to stanowisko i uważa, że ma ono w pełni zastosowanie mutatis mutandis w sytuacji odwołania i powołania skarbnika gminy. W obydwu przypadkach podstawą uchwały o odwołaniu i powołaniu jest ten sam przepis – art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc powyższy pogląd do sytuacji zaistniałej w badanej sprawie, Sąd stwierdza, że przepis § 57 Statutu Gminy Rokitno zabraniający podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania i powołania skarbnika na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie oraz wymagający przed podjęciem uchwały wysłuchania wyjaśnień osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie i powołanie jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji nie można zarzucać zaskarżonej uchwale niezgodności z prawem w sytuacji, gdy przepis który uchwała ma naruszać sam jest niezgodny z aktem hierarchicznie wyższym (ustawą o samorządzie gminnym). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd wyrażony w tej kwestii w cytowanym wyżej wyroku NSA z 3 grudnia 2003r., iż "postanowienia statutu gminy są jednak dla sądu prawnie wiążące pod warunkiem, że nie naruszają ustawy. Sąd nie jest zatem związany regulacjami statutowymi niezgodnymi z ustawą, nawet jeżeli te regulacje nie zostały wzruszone (np. w trybie nadzoru) i dalej obowiązują".

W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż po skutecznym odwołaniu skarbnika, skuteczne jest również powołanie wskazanej przez wójta osoby na stanowisko skarbnika.

Skarga J. W., podlega oddaleniu z innych przyczyn niż skarga Wojewody Lubelskiego.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Zatem przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny jest zobowiązany do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności, polegających na zbadaniu, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy:

1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej,

2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie. punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Ze względu na przedmiot uchwały ustawa wprowadza ograniczenie dopuszczalności skarg, postanawiając, że mogą nimi być objęte uchwały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Nie budzi wątpliwości w świetle ustawy o samorządzie gminnym, że skarbnik gminy pełni funkcje publiczne, jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej gminy, regulowanej przepisami prawa publicznego. Uchwała mająca za przedmiot zmiany w strukturze organizacyjnej podmiotu administracji publicznej jest uchwałą będącą wyrazem władczej funkcji gminy, powierzonej jej ustawowo przepisami prawa publicznego i tym samym jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Należy stwierdzić, że skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy w Rokitnie z dnia 2 lipca 2008 r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na w/w wezwanie pismem z dnia 28 lipca 2008 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 8 sierpnia 2008 r. Składając skargę w dniu 27 sierpnia 2008 r. skarżący zachował termin przewidziany do złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

W przedmiotowej sprawie skarżący swój interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z tego, że pełnił w gminie funkcje skarbnika i na sesji rady gminy, na której powołany został nowy skarbnik on został odwołany. Uważa, że odwołanie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa przez co powołanie też naruszyło prawo. Również złamano prawo bo B. F. nie ma wyższego wykształcenia. Nie wskazuje jednak swojego indywidualnego interesu i uprawnienia. Przechodząc do badania legitymacji procesowej skarżącego należy wyjaśnić, że wyżej powołany przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z w/w przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. l ustawy o samorządzie gminnym), czy 'prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną.

Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowym do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, "jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność powołania skarbnika uchwałą rady gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie powołania skarbnika. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa pracy (na przykład stosunku zatrudnienia). Nie można wyłączyć, iż prawne umocowanie owych interesów lub uprawnień tkwić będzie bezpośrednio w przepisach ustawy samorządowej, a nawet Konstytucji. W rozumieniu bowiem art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej interes prawny skarżącego może być naruszony także uchwałą, która negatywnie wpływa na jego status prawny jako mieszkańca gminy. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410101, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Zaskarżoną uchwałę podjęto na mocy art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta przyznaje wyłącznie radzie gminy kompetencje do podjęcia uchwały o powołaniu skarbnika. Natomiast wskazanie osoby, która ma zostać powołana na to stanowisko pozostawiono uprawnieniu wójta. Powyżej przywołany przepis nie pozwala więc na powołanej osoby, która nie została wskazana przez wójta. Oznacza to, że nawet gdyby stwierdzono nieważność uchwały o powołaniu na stanowisko skarbnika B. F. to automatycznie skarżący J. W. nie powróciliby na to stanowisko. Zwolnione stanowisko skarbnika przy jego obsadzeniu podlega procedurze przewidzianej przepisem art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie i skarżący na ogólnych zasadach może ubiegać się o takie powołanie.

Należy zatem stwierdzić, iż skarżący nie może wykazać się indywidualnym interesem prawnym w skarżeniu przedmiotowej uchwały. Uchwała o powołaniu skarbnika innej osoby wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tejże osoby, a nie tak jak stara się to wykazać skarżący na jego prawa i obowiązki.

Na marginesie należy tylko podnieść, iż w sprawie III SA/Lu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skontrolował na skutek skargi J. W. i Wojewody Lubelskiego uchwałę o odwołaniu z funkcji skarbnika J. W. i wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. obie skargi oddalił.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie skargi oddalił.