Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 232/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7, art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] października 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy M. (dalej również: skarżąca, strona, inwestor) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w G. (dalej: PINB, organ I instancji) Nr [...] z [...] października 2016 r. nakładającej na Gminę M. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie robót budowlanych, polegających na poszerzeniu jezdni wraz z zatoką postojową na długości zatoki postojowej, zlokalizowanej w M. przy ulicy [...],

w ciągu drogowym drogi powiatowej [...]–[...], do szerokości zgodnej z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1999 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2016 r. PINB dokonał oględzin ww. zatoki postojowej

w M. i ustalił jej szerokość - 2,4 m, szerokość jezdni - 5,6 m oraz szerokość pobocza gruntowego - 0,6 m. Zarządca drogi - Zarząd Dróg Powiatowych w G.

w piśmie z [...] lutego 2016 r. wskazał, że całość robót budowlanych nie była z nim uzgadniana; obecnie zawężono jezdnię drogi, a inwestycja nie posiada odwodnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b., nałożył na Gminę [...] obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych, polegających na poszerzeniu jezdni wraz z zatoką postojową na długości tej zatoki do szerokości zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1999 r. Organ I instancji ustalił, że inwestor wykonał przedmiotową zatokę niezgodnie ze zgłoszeniem, z którego wynikały następujące wymiary: szerokość zatoki parkingowej – 2,35 m, szerokość jezdni – 6,10 m, szerokość zatoki

w przekroju – 2,5 m.

W dniach[...] sierpnia 2016 r. i [...] września 2016 r. do organu I instancji wpłynęły pisemne zgody Starosty [...] oraz Powiatowego Zarządu Dróg

w G., udzielone Gminie M. na wykonanie robót budowlanych doprowadzających przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie zebranej dokumentacji PINB ustalił, że inwestorem dotychczas wykonanych robót był Burmistrz Gminy i Miasta M.. W dniu składania zgłoszenia zamiaru wykonania zatoki postojowej dysponował on nieruchomością na cele budowlane, co zostało potwierdzone w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] kwietnia 2015 r., stanowiącym załącznik do zgłoszenia.

W konkluzji PINB uznał, że rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych

z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Również nie może być uwzględniony brak środków finansowych w Gminie M. na przeprowadzenie przedmiotowych robót, ponieważ przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się do takich okoliczności.

W odwołaniu od decyzji PINB Burmistrz Gminy i Miasta M. zarzucił błędne uznanie, że inwestor wykonał zatoczkę parkingową niezgodnie ze zgłoszeniem i pominięcie istotnych okoliczności dotyczących zmian zgłoszenia, zgodnie z żądaniem Starostwa Powiatowego w [...], niezasadne przyjęcie braku należytego odwodnienia wykonanej zatoczki, gdy nie stwierdzono zastoisk wodnych na obiekcie, brak wskazania w rozstrzygnięciu, jakie konkretnie roboty miałyby być wykonane w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. W konkluzji wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że droga powiatowa winna spełniać wymagania techniczne i użytkowe, określone dla klasy GP (drogi główne ruchu przyspieszonego), G (drogi główne) lub Z (drogi zbiorcze). Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1999 r. szerokość pasa ruchu dla dróg powiatowych powinna wynosić: dla dróg klasy GP i G – 3,5 m, a dla drogi klasy Z – 3 m, przy czym droga klasy GP i niższa powinny mieć co najmniej jedną jezdnię z dwoma pasami ruchu. Łączna szerokość wynosiła 6 m, jednakże wykonanie zatoki postojowej w pasie drogi spowodowało, że uległa zmianie szerokość jezdni do około 5,60 m. Obecna szerokość jezdni jest niezgodna

z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1999 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpoznanie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia, iż Gmina M. obecnie nie ma prawa do wykonywania robót budowlanych na drogach powiatowych, nadto że inwestor wykonał zatokę parkingową zgodnie ze zgłoszeniem i pominięcie istotnych okoliczności dotyczących zmian zgłoszenia zgodnie

z żądaniem Starostwa Powiatowego w G., niezasadne przyjęcie należytego odwodnienia wykonanej zatoczki i niewskazanie w decyzji, jakie konkretnie roboty miały być wykonane w celu doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie w całości również decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że przede wszystkim nieprawidłowo uznano, że Gmina M. ma obecnie prawo wykonania nałożonego na nią obowiązku, a to z uwagi na zmianę przez Zarząd Powiatu porozumienia aneksem nr [...]. Zadanie to winien sfinansować Powiat G. i to do niego winna być skierowania decyzja. Stwierdzenie dotyczące braku wpływu kwestii finansowej na prowadzone postępowanie jest niezasadne, chociażby ze względu na fakt, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych gmina nie może inwestować na drogach powiatowych, bez zabezpieczenia środków finansowych.

Nadto skarżąca wskazała, że prace wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Na mapie do celów projektowych zaznaczono kilka wymiarów, uwzględniając stan istniejący i stan projektowany. Po wskazaniu na niezgodność szerokości zatoczki

i konieczność naniesienia poprawek, w dniu 24 kwietnia 2015 r. dostarczone zostały fragmenty mapy ze zmienionymi wymiarami, tj. jezdnia 5,65 m, poszerzenie zatoczki 45 cm kosztem jezdni, zatoczka 2,2 m, rów 2,0 m. Zakres robót realizowany był

w granicach istniejącego pasa drogowego, gdzie z jednej strony znajduje się krawężnik z chodnikiem, a z drugiej rów odwadniający, co ograniczyło możliwości realizacji. Podniesiono też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren przedmiotowej drogi dopuszcza szerokość drogi w wymiarze 5,5 m w sytuacji konieczności uspokojenia ruchu, na co organy orzekające nie zwróciły uwagi, mimo znajdujących się w aktach dokumentów to potwierdzających.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 59/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b., które stanowią o wydaniu decyzji orzekających o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Inwestycja zrealizowana przez skarżącą, a zlokalizowana w ciągu drogowym drogi powiatowej [...]-[...], wykonana została bowiem z naruszeniem przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych z 1999 r. Wykonanie zatoki postojowej w pasie drogi spowodowało, że uległa zmniejszeniu szerokość jezdni do 5,60 m. Oceny tej nie może zmienić zawarty w skardze argument, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren przedmiotowej drogi dopuszcza jej szerokość o wymiarze 5,5 m w sytuacji konieczności uspokojenia ruchu. Sąd zauważył, że po pierwsze - w aktach sprawy brak jest dokumentów to potwierdzających, a skarżący w skardze ich nie precyzuje, a po drugie - trudno uznać, że przedmiotowa inwestycja (budowa zatoczki postojowej kosztem szerokości jezdni po przeciwnej stronie niż szkoła) przyczyni się do uspokojenia ruchu, ponieważ zawężenie jezdni drogi powiatowej stwarza raczej zagrożenie dla ruchu drogowego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że nie jest też zasadny zarzut dotyczący zgodności inwestycji ze zgłoszeniem, po jego korekcie. Gdyby bowiem przyjąć za skarżącą wskazane w skardze parametry dotyczące szerokości drogi, to winna ona wynosić 5,65 m po wykonaniu zatoczki, a wynosi (co nie jest kwestionowane) 5,6 m, szerokość zatoczki winna wynosić (zgodnie ze zgłoszeniem) 2,2 m, a faktycznie wynosi 2,4 m. Istnieje też różnica między zgłoszeniem a stanem faktycznym odnośnie do długości inwestycji, bo w zgłoszeniu podaje się wymiar 154,7 m,

a faktycznie długość zatoczki wynosi 159,3 m.

W ocenie Sądu decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, zgodnie z art. 52 P.b. W dniu składania zgłoszenia wykonania zatoczki Gmina M. reprezentowana przez jej Burmistrza posiadała prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto Starosta G. pismem z [...] sierpnia 2016 r. oraz Powiatowy Zarząd Dróg pismem z [...] września 2016 r. wyrazili zgodę na wykonanie przez stronę robót budowlanych, objętych zaskarżoną decyzją. Tak więc skoro istnieje zgoda właściciela na wykonanie przez skarżącą robót w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji organu I instancji, to prawidłowym było wskazanie w decyzji inwestora jako podmiotu zobowiązanego do wykonania robót budowlanych. Natomiast kwestia wzajemnych rozliczeń pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lutego 2019 r. w sprawie II OSK 2553/17 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA w pierwszej kolejności zarzucił, że Sąd

I instancji, wbrew temu co było w aktach sprawy, wadliwie oznaczył stronę skarżącą, co miało takie konsekwencje, że całe uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. W istocie skarżącą w sprawie jest Gmina M., a nie Burmistrz Gminy i Miasta M., który w imieniu własnym nie składał takiego środka. Tym samym rozpoznano skargę innego podmiotu, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i już z tego powodu uzasadniało uchylenie wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia prawidłowego adresata decyzji zobowiązującej do wykonania nakazanych prac w trybie art. 51 P.b. Sąd I instancji uznając, że Gmina M. - będąc inwestorem przedmiotowej zatoki postojowej - przyjął, że w pierwszej kolejności należy skierować do tego podmiotu nakaz wykonania przedmiotowych robót budowlanych niezależnie od tego, że już w chwili orzekania podmiot ten nie legitymował się tytułem do nieruchomości, na której zrealizował inwestycję, bowiem zgoda właściciela na dokonanie takiej czynności, zawarta w piśmie z 29 sierpnia 2016 r., pozwala na zaadresowanie decyzji do skarżącej.

Tymczasem NSA zauważył, że w kontekście przepisu art. 52 P.b. w pierwszej kolejności obowiązkami nakazanymi w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 P.b. powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wskazanie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Dopiero jeżeli nie jest możliwe zobowiązanie inwestora, to wówczas zobowiązanie należy skierować do właściciela obiektu.

NSA zarzucił, że przekazywanie skarżącej co roku przez właściciela spornej drogi (Powiat G.) środków na utrzymanie ulic w ciągu dróg powiatowych nie jest równoznaczne z tym, że można prowadzić roboty budowlane w ciągu tych dróg powiatowych. Sąd I instancji nie ocenił w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czy Gmina M. w oparciu o porozumienie z [...] marca 1998 r. miała prawo do wykonania robót budowlanych w drodze powiatowej jako inwestor. Należało wyjaśnić, jakie inwestycje mieszczą się w pojęciu "inwestycji w ciągu dróg powiatowych", a w konsekwencji, czy strona była inwestorem, czy jedynie wykonawcą robót w imieniu Powiatu, czy realizacja przedmiotowej zatoki postojowej była zadaniem zleconym, czy też Gmina M. sama wybrała dla siebie ten rodzaj inwestycji drogowej w ramach przedmiotowego porozumienia, co nie wynika

z aneksu do porozumienia. W tym celu zalecono przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. porozumienia z 25 marca 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Badając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, Sąd ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zarządzeniem zastępcy Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 kwietnia 2019 r., zgodnie z zaleceniami NSA, zmieniono zarządzenie rejestrujące z 25 stycznia 2017 r. w ten sposób, że jako skarżącą wpisano Gminę M., zamiast błędnie Burmistrza Gminy i Miasta M. (k. 153 akt sądowych).

Materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanych decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b., które stanowią o wydaniu decyzji orzekających o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że sporna zatoka postojowa, której dotyczy niniejsze postępowanie, zlokalizowana jest w miejscowości M. przy ul. [...] (działka nr [...]) w ciągu drogi powiatowej [...]-[...]. Droga ta jest własnością Powiatu [...], zaś zarządcą drogi jest Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Prace budowlane związane z tą zatoką wykonała Gmina [...] w ramach dokonanego pismem z [...] kwietnia 2015 r. zgłoszenia robót budowlanych (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...] – [...] kwietnia 2015 r.). Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a prawo to wynikało ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, tj. aneksu nr [...] do porozumienia z [...] marca 1998 r. zawartego między byłym Wojewodą [...] a Zarządem Gminy i Miasta [...].

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA w sprawie II OSK 2553/17, Sąd orzekający postanowieniem z 15 maja 2019 r. dopuścił w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z uzupełniającego dokumentu, jakim jest ww. porozumienie wraz

z aneksami do tegoż porozumienia, złożonymi przez pełnomocnika skarżącej przy piśmie procesowym z [...] maja 2019 r. (data wpływu do Sądu).

Na podstawie porozumienia z 25 marca 1998 r. Wojewoda R. przekazał Gminie M. obowiązek prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej dotyczących dróg wojewódzkich na terenie tego miasta, m.in. z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), tj. budowę, modernizację, utrzymanie i ochronę dróg wojewódzkich

w granicach miasta – w ramach środków przekazanych przez Wojewodę R. (pkt 1.1 porozumienia). Zgodnie z § 2 ust. 1 porozumienia wysokość środków finansowych na utrzymanie ulic wojewódzkich w mieście na 1998 r. ustalono na kwotę [...] zł.

Następnie aneksem do ww. porozumienia zmieniono jego strony: wskazano Zarząd Powiatu G. jako następcę prawnego Wojewody R. oraz Burmistrza Gminy i Miasta M. w miejsce Zarządu Gminy i Miasta M. (§ 1 aneksu). Poza tym zmieniony wówczas został punkt 1.1 porozumienia w ten sposób, że zakres obowiązków przejętych przez Gminę [...] obejmował: planowanie, budowę, przebudowę, remonty, utrzymanie i ochronę dróg powiatowych w granicach miasta – w ramach środków przekazanych przez Zarząd Powiatu (§ 2 aneksu).

Aneksem nr [...] z [...] lutego 2015 r. został zmieniony § 2 ust. 1 porozumienia w ten sposób, że otrzymał brzmienie: "wysokość środków finansowych na utrzymanie i inwestycje w ciągu dróg powiatowych w mieście M. na rok 2015 wynosi [...]zł" (§ 1 aneksu). Ten aneks był podstawą prawną dla skarżącej posiadania uprawnienia do dysponowania na cele budowlane i został wymieniony

w oświadczeniu złożonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem przedmiotowej inwestycji.

Aneksem nr [...] z [...] stycznia 2016 r. ponownie zmieniono § 2 ust. 1 porozumienia w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "wysokość środków finansowych na utrzymanie ulic w ciągu dróg powiatowych w mieście M. na rok 2016 wynosi [...] zł" (§ 1 aneksu). Ten aneks obowiązywał w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowym postępowaniu naprawczym.

Kolejnym aneksem nr [...] z [...] stycznia 2017 r. § 2 ust. 1 porozumienia otrzymał brzmienie: "wysokość środków finansowych na utrzymanie ulic w ciągu dróg powiatowych w mieście M. na rok 2017 wynosi [...] zł" (§ 1 aneksu). Natomiast aneksem nr [...] z [...] marca 2017 r. ww. przepis porozumienia zmienił brzmienie wskazując, że "wysokość środków finansowych na utrzymanie ulic w ciągu dróg powiatowych w mieście M. na rok 2017 wynosi [...] zł" (§ 1 aneksu).

Na podstawie analizy ww. porozumienia z [...] marca 1998 r. oraz aneksów Sąd uznał, że skarżąca zrealizowała przedmiotową zatokę postojową w ramach zadań zleconych jej w postaci inwestycji w ciągu dróg powiatowych, polegającej na przebudowie drogi powiatowej [...]-[...]. W kwietniu 2015 r. dokonała wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych - wykonanie zatoczki parkingowej w ulicy [...] w granicach istniejącego pasa drogowego.

W ocenie Sądu, skarżąca była wówczas rzeczywistym inwestorem, bowiem na przedmiotową inwestycję miała zagwarantowane środki finansowe na podstawie aneksu nr [...] z [...] lutego 2015 r.

Przedmiotowe postępowanie naprawcze prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ zatoka postojowa wykonana została niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez Gminę M., co oznacza, że wypełniona została przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepis ten ma zastosowanie

w sytuacjach, kiedy inwestor wykonuje roboty niezgodnie ze zgłoszeniem, jednak nie wymaga to jeszcze pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11, publ. cbosa). Dlatego też wobec tak wykonanych robót wdrożono postępowanie naprawcze, wydając decyzję zobowiązującą do dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b.

W świetle wywodów NSA zawartych w wyroku II OSK 2553/17 (strona 10 uzasadnienia wyroku), kwalifikacja prawna działań organów nadzoru budowlanego nie budzi wątpliwości. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi, że Gmina M. wykonała prace zgodnie ze zgłoszeniem.

W przedmiotowej sprawie zasadny jednak okazał się zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego, jego błędną ocenę, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 52 P.b., który wskazuje adresata decyzji zobowiązującej do wykonania nakazanych prac

w trybie art. 51 P.b. Prawodawca w tym przepisie wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela oraz zarządcę obiektu budowlanego. Skierowanie zaskarżonej decyzji do Gminy M. w okolicznościach tej sprawy jest nieuzasadnione.

Jak wskazał NSA w wyroku z 5 lutego 2019 r. w sprawie II OSK 2553/17, wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, winien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot.

W pierwszej kolejności obowiązkami nakazanymi w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 P.b. powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, publ. LEX nr 1219135).

Pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Wskazanie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku

z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Dopiero jeżeli nie jest możliwe zobowiązanie inwestora, to wówczas, zgodnie z art. 52 P.b., zobowiązanie należy skierować do właściciela obiektu (strona 12 uzasadnienia wyroku NSA

w sprawie II OSK 2553/17).

Jak wynika z treści porozumienia i aneksów nr [...] oraz nr [...], jedynie w 2015 r. oprócz kwoty na utrzymanie ulic w ciągu dróg powiatowych przekazano skarżącej odpowiednią kwotę także na inwestycje w ciągu dróg powiatowych. Zapisu dotyczącego przeznaczenia na rzecz Gminy M. stosownych środków finansowych na inwestycje zmierzające do budowy, przebudowy czy remontu w ciągu dróg powiatowych nie ma w aneksie na 2016 r.

Z tego wynika, że skarżąca utraciła w 2016 r., kiedy zapadały decyzje w trybie art. 51 P.b., status inwestora, ponieważ nie posiadała w tamtym okresie tytułu prawnego umożliwiającego jej wykonanie nałożonych obowiązków. Wszelkie zadania zlecone przez Zarząd Powiatu Gmina M. mogła wykonywać na podstawie porozumienia jedynie w ramach środków jej przekazanych przez właściciela dróg powiatowych na terenie gminy. W związku z tym nie wywołują żadnych skutków prawnych pisma Starosty G. z [...] sierpnia 2016 r. i Powiatowego Zarządu Dróg z [...] września 2016 r., w których wyrazili swoją zgodę na wykonanie przez skarżącą robót w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nieprawidłowe było wskazanie strony jako adresata kontrolowanej decyzji wydanej

w trybie art. 51 P.b.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi, że zaskarżona decyzja jest nieprecyzyjna. Nie wskazuje bowiem na czym mają polegać roboty budowlane oraz w jaki sposób ma nastąpić poszerzenie jezdni z zatoką postojową i na jakiej długości, tzn. do jakich parametrów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych z 1999 r. miałaby zostać dostosowana droga powiatowa nr [...] – [...]. Nakazane roboty muszą być określone w sposób konkretny, precyzyjny, aby taka decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nadawała się do wykonania i nie nastręczała przy tym wątpliwości.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty postępowania sądowego składają się: wpis w kwocie [...] zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni całokształt zebranych dowodów w sprawie, łącznie z materiałem dowodowym uzupełnionym przez Sąd, oraz przeprowadzi postępowanie naprawcze z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.