Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 607/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1102/14 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1102/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie m.in. art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia A.L. o zakończeniu robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kamienicy) wraz z przebudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne wraz z instalacjami wod.-kan., c.o., kotłownią gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz ociepleniu elewacji od strony podwórka na działce nr [...] obręb [...] w K., przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu wskazano, że A.L. zgłosiła zakończenie robót budowlanych, zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2012 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "nadbudowa, przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan., kotłownią gazową, c.o., wentylacji mechanicznej oraz ociepleniem elewacji od strony podwórka" na ww. działce.

W ocenie organu powyższa decyzja nie ma znaczenia, gdyż – jak ustalono – wskazane w projekcie budowlanym roboty budowlane zostały wykonane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano także, że wystąpiono do Wojewody o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w związku z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi organ uznał za właściwe wniesienie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania nadbudowanego i przebudowanego poddasza budynku mieszkalnego.

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 54 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z uwagi, że toczy się postępowanie w odniesieniu do obiektu budowlanego, co do którego równocześnie inwestor złożył zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania, nie jest możliwe "milczące" przyjęcie do użytkowania obiektu budowlanego, gdyż oba te postępowania się wykluczają. Organ pierwszej instancji miał zatem podstawy do wydania skarżonej decyzji, posiadając wiedzę co do tego, że inwestycja zrealizowana została samowolnie i trwa odpowiednie postępowanie w sprawie znak: [...] oraz znak: [...]. Na fakty znane organowi z urzędu nie ma obowiązku prowadzenia dowodów.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając zakwestionowanej decyzji naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 i art. 107 § 1 i 3; art. 16 § 1 w zw. z art. 157 § 1; art. 107 § 3; art. 8 oraz art. 54 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż w sprawie dotyczącej realizacji robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kamienicy) wraz z przebudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie dotyczące wyżej wskazanych i wykonywanych nielegalnie robót budowlanych. W ramach tego postępowania organ ten w dniu 15 kwietnia 2008 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych związanych z przebudową poddasza w budynku przy ul. [...]. Postępowanie to do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone i w jego ramach w dniu [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze m.). postanowienie znak: [...], w którym wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową powyżej stropu nad trzecią kondygnacją wielorodzinnego budynku frontowego przy ul. [...] w K. oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów, w tym 4 egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego wszystkie roboty budowlane związane z wykonaną bez pozwolenia na budowę przebudową.

Równolegle z wniosku inwestora toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego na roboty budowlane na przedmiotowej działce skutkujące wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia polegającego na: użytkowaniu nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kamienicy) wraz z przebudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne wraz z instalacjami wod.-kan., c.o., kotłownią gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz ociepleniu elewacji od strony podwórka.

W takich warunkach w dniu 26 listopada 2012 r. inwestor zgłosił zakończenie ww. robót budowlanych, wobec czego organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw na zasadzie art. 54 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe Sąd wyjaśnił, że ww. przepis odnosi się do budowy prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W konsekwencji przepis art. 54 nie odnosi się do przypadków samowoli budowlanej, a zatem inwestor nie może skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, która została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja była rozpoczęta i realizowana nielegalnie, a o pozwolenie na budowę skarżąca wystąpiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej w trakcie toczącego się postępowania naprawczego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki.

Natomiast do budowy zrealizowanej samowolnie, na etapie jej legalizacji, odnosi się art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wprowadzający wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4, tj. jeśli właściwy organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która obligatoryjnie nakładać musi wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W tej sytuacji Sąd nie podzielił oceny skarżącej, iż nie można uznać, ze względu na wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia, że zgłoszenie dokonane w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane o przystąpieniu do użytkowania nie naruszało prawa. Sąd zwrócił uwagę, że w warunkach niniejszej sprawy wydane pozwolenie na budowę naruszało przepisy art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Dlatego wniesiony przez organ sprzeciw należy uznać za prawidłowy. Sprzeciw ten, w ocenie Sądu, został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu.

Następnie Sąd wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw z zachowaniem ustawowego terminu, a decyzja o sprzeciwie została wydana w dniu [...] listopada 2012 r. i doręczona stronie w dniu 12 grudnia 2012 r. Decyzja ta zawiera wskazanie podstawy prawnej i uzasadnienie faktyczne wraz z przytoczeniem faktów znanych organowi z urzędu, a dotyczących prowadzenia postępowania naprawczego w związku z nielegalnym rozpoczęciem i wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych. W tej sytuacji nie można uznać za zasadne zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazał także, że organy obu instancji odniosły się do kwestii związanej z pozostającą w obrocie decyzją o pozwoleniu na budowę, która w zaistniałej sytuacji nie może stanowić przeszkody dla wniesienia sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie została naruszona także zasada z art. 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiodła skarżąca kwestionując to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

- rażącą obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności dotyczących obrazy przepisów postępowania mającej wpływ na treść zapadłej decyzji przede wszystkim w zakresie zarzutu naruszenia normy art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. (zarzut I lit. b skargi), art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut I lit. c skargi) oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. (zarzut I lit. a skargi), co powoduje, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia, albowiem brak jest możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia w omawianym zakresie przesłanek którymi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżenie orzeczenie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy oparty został wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności dotyczących obrazy przepisów postępowania mającej wpływ na treść zapadłej decyzji, przede wszystkim w zakresie zarzutu naruszenia normy art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. (zarzut I lit. b skargi), art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut I lit. c skargi) oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. (zarzut I lit. a skargi), co powoduje, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia, albowiem brak jest możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia w omawianym zakresie przesłanek którymi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżenie orzeczenie. Zarzut ten, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie pozwala na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia skargi kasacyjnej wskazać należy, iż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Natomiast to, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd zobligowany jest dokonać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy, mające zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Uzasadnienie to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po prawidłowej analizie akt sprawy. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w kasacji Sąd pierwszej instancji odniósł się w motywach zaskarżonego orzeczenia do zarzutów skargi, w tym naruszenia przepisów art. 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a. Uzasadnienie to pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, pozwalając na ocenę prawidłowości sformułowanego stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności – porównaj wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 326/06, publikowany na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. Stąd też nieodniesienie się w motywach zaskarżonego wyroku wprost do zarzutu naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. czy też art. 140 k.p.a. nie stanowi, w okolicznościach niniejszej sprawy, takiego naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z brzmienia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wynika, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze – patrz wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 294/10, publikowany w zbiorze LEX nr 1071254.

Zatem tym samym należy uznać, że sformułowany w ten sposób zarzut nie mógł zostać uwzględniony, albowiem Sąd nie naruszył wskazanych przepisów, a to że wynik dokonanej przez ten Sąd kontroli zaskarżonej decyzji jest odmienny od oczekiwań skarżącej nie oznacza, że ocena jest nieprawidłowa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy, które przede wszystkim uzasadniały w tym postępowaniu zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego konstrukcji prawnej z art. 54 ustawy Prawo budowlane, a to wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia w dniu 26 listopada 2012 r. przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kamienicy) wraz z przebudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne wraz z instalacjami wod.-kan., c.o., kotłownią gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz ociepleniu elewacji od strony podwórka na działce nr [...] obręb [...] w K., przy ul. [...] w K.

Nie jest kwestionowane w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że zgodnie z treścią zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (wpływ do organu dnia 26 listopada 2012 r.) prace te wykonano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jednakże niesporne jest także to, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynęło przedmiotowe zgłoszenie jednocześnie prowadził postępowanie legalizacyjne (wszczęte w dniu 28 lutego 2008 r.) w odniesieniu do samowolnej nadbudowy budynku frontowego zlokalizowanego przy ul. [...] w K., jak również w sprawie przebudowy poddasza budynku oficyny prawej na posesji przy tej samej ulicy. Stąd też, po analizie projektu zatwierdzonego ww. decyzją oraz jej treści ujawniono, iż roboty budowlane określone w tym projekcie oraz objęte sentencją tejże decyzji dotyczą i są przedmiotem toczącego się w tym zakresie postępowania legalizacyjnego. Jak wynika z akt sprawy jeszcze przed wniesieniem przedmiotowego zgłoszenia w dniu 2 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do powyższych samowolnych robót, jak też wystąpił pismem z dnia 9 października 2012 r. do Wojewody Małopolskiego o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego wobec decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę z uwagi na obrazę art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Zatem w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane zgłoszono sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania spornej inwestycji uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia dla przyjętej przez organ nadzoru budowlanego oceny wykonanych robót budowlanych jako samowolnych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że art. 54 ustawy Prawo budowlane przyznając organom nadzoru budowlanego prawo wniesienia sprzeciwu od złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, nie określa przesłanek, które uzasadniają wniesienie takiego sprzeciwu, przy czym wykładnia systemowa przepisów ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu kompetencji przyznanych tym organom w art. 81 i 84a wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane został zastosowany prawidłowo w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wydając bowiem zaskarżoną decyzję zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Istotne jest również to, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny w dacie rozpatrywania odwołania. Jest to o tyle istotne, że właśnie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Tak więc stwierdzenie nieważności wskazywanej decyzji o pozwoleniu na budowę eliminuje ją tym samym od chwili jej wydania, a więc w tej sprawie od [...] lipca 2012 r., a zatem w momencie dokonywania zgłoszenia w dniu 26 listopada 2012 r. strona, jak należy w tej sytuacji uznać, nie legitymowała się stosownym pozwoleniem budowlanym. Tym samym dokonanie takiego zgłoszenia, przy uwzględnieniu skutków postępowania nieważnościowego, o czym była wyżej mowa, uzasadniało obligatoryjne zgłoszenie sprzeciwu, co też słusznie uczyniono w tej sprawie, zachowując przy tym termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co zostało trafnie zaakceptowane zaskarżonym wyrokiem. Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Dlatego też, mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.