Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 958/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
article: art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: § 1, § 2
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm
article: art. 106 § 3, art. 135,  art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 184, art. 231
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 1
journal: Dz.U. 2008 nr 201 poz 1242
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2008 r.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 100 poz 3 art. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 316/2009 z dnia 17 kwietnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1973/2004 ustanawiające  szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i  IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców
Teza: Niemożność ubiegania się o dopłaty bezpośrednie do gruntów zalesionych wynika z faktu niemożności spełnienia, co do gruntu zalesionego, warunku utrzymania go w dobrej kulturze rolnej, (co w przypadku trwałych użytków zielonych polega na przynajmniej jednorazowym koszeniu przed 31 lipca).

TEZY

Niemożność ubiegania się o dopłaty bezpośrednie do gruntów zalesionych wynika z faktu niemożności spełnienia, co do gruntu zalesionego, warunku utrzymania go w dobrej kulturze rolnej, (co w przypadku trwałych użytków zielonych polega na przynajmniej jednorazowym koszeniu przed 31 lipca).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2023/11 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2023/11 oddalił skargę P. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożeniu sankcji.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. P. W. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) na 2008 r. do działki rolnej oznaczonej lit. A o łącznej powierzchni 39,75 ha, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...].

W październiku 2007 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie do działek ewidencyjnych nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. rozpatrując sprawę po raz czwarty odmówił P. W. przyznania wnioskowanej JPO oraz nałożył sankcję w wysokości 6.104,19 zł. Organ stwierdził, że w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. ustalono, iż część gruntów zgłoszonych do płatności bezpośrednich zalesiono i powierzchnia uprawniona do JPO wyniosła 21,76 ha, zatem różni się od powierzchni zadeklarowanej we wniosku (39,75 ha) o ponad 50 %, co zadecydowało o odmowie przyznania płatności i nałożeniu 3-letniej sankcji.

W odwołaniu P. W. argumentował, że działki, które zalesił powinny być wykluczone z JPO, ale do pozostałych zgłoszonych działek płatność ta powinna być przyznana. Stwierdził, że nie ma przepisu prawa wykluczającego możliwość przyznania płatności JPO i płatności na zalesianie w tym samym roku kalendarzowym do tych samych gruntów, z których tylko część została zalesiona. Z wymienionych powodów wniósł o uchylenie decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W.

Uzasadniając decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wyjaśnił, że ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie wynika, iż wnioskodawca dokonał zaorania gruntu – trwałego użytku zielonego przed wykonaniem zalesienia i dokonał zalesienia powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] oraz powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] wiosną 2008 r., w którym to roku złożył jednocześnie wniosek o przyznanie JPO do tych gruntów, jako do trwałych użytków zielonych. Zalesione grunty nie były uprawnione do JPO, gdyż nie stanowiły gruntów rolnych, a przede wszystkim nie były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek. Wniosek o przyznanie JPO został nadany w dniu [...] kwietnia 2008 r., a czynności związane z zasadzeniem drzew w celu zalesienia zakończono dnia [...] kwietnia 2008 r. (oświadczenie o wykonaniu zalesienia z dnia [...] maja 2008 r.). Okoliczności te oraz fakt przeorania gruntu zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] października 2007 r. i wykonanie tego zalesienia w niewielkim przedziale czasowym od złożenia wniosku świadczą, że w dniu złożenia wniosku wnioskodawca wiedział, że deklarowany grunt nie będzie wykorzystywany pod uprawę. Wykonanie prac polegających na przeoraniu gruntu oraz zasadzeniu drzew na łącznej powierzchni ponad 17 ha jest czasochłonne. Mimo świadomości, że grunt nie będzie wykorzystywany do uprawy dnia [...] kwietnia 2008 r. wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie JPO, w którym ani nie wprowadził zmian, ani nie cofnął go w części dotyczącej zalesionych działek. Złożył natomiast stosowne dokumenty (oświadczenie o wykonaniu zalesienia z dnia [...] maja 2008 r., zaświadczenie z dnia [...] maja 2008 r. nadleśnictwa o wykonaniu zalesienia) w sprawie zalesieniowej, w celu uzyskania płatności zalesieniowej, lecz nie w celu poinformowania organu o zmianie wniosku o przyznanie JPO.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wskazał dalej, że istotne znaczenie dla załatwienia sprawy miała kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawcy [...] sierpnia 2008 r. Kontrolę przeprowadziło O. P. G.-K. w O. sp. z o.o. W wyniku kontroli stwierdzono, że cała powierzchnia 17,13 ha działki ewidencyjnej nr [...] była zalesiona lub stanowiła nieużytek, zaś na działce ewidencyjnej nr [...] obszar zalesiony wyniósł 5,82 ha. Uwzględniając wyniki kontroli, organ I instancji prawidłowo dokonał wykluczenia części działki rolnej oznaczonej lit. A deklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] tj. 12,28 ha oraz powierzchni 5,82 ha z części działki rolnej oznaczonej lit. A, deklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...]. Kontrola na miejscu przeprowadzona w 2010 r. nie stwierdziła stanu faktycznego z 2008 r. i z tych powodów nie mogła być uznana jako przedstawiająca stan faktyczny w sprawie.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uznał, że to wnioskodawca jest winny stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku, polegających na zadeklarowaniu nieuprawnionych powierzchni do przyznania JPO. Złożył bowiem błędny wniosek i nie dokonał odpowiedniej jego zmiany w sposób do tego przewidziany przed poinformowaniem przez organ o wykrytych nieprawidłowościach. Różnica procentowa między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i stwierdzoną w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu przekracza 50 %, co skutkowało odmową przyznania płatności oraz nałożeniem sankcji wieloletnich w wysokości odpowiadającej stwierdzonej różnicy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji lub ich uchylenie, a także określenie, że JPO do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, złożonym w dniu [...] kwietnia 2008 r., przysługuje do powierzchni 39,75 ha lub do powierzchni 19,93 ha tzn. powierzchni stanowiącej różnicę między powierzchnią zadeklarowaną w dniu [...] kwietnia 2008 r. (39,75 ha) a powierzchnią zalesioną na działkach nr [...] (8,38 ha) i nr [...] (11,44 ha) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę uzupełnił pismami z dnia [...].12.2011 r. i [...].01.2012 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach", stanowi w art. 7 ust. 1, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określone dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Sąd wskazał, że przepis ten przewiduje możliwość uzyskania płatności obszarowej do powierzchni gruntów rolnych. Gruntami rolnymi nie są grunty zalesione bądź będące w trakcie zalesiania. Przy określeniu tego, czy grunty rolne używane są zgodnie z normami, ustawodawca odsyła do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 44, poz. 266). Przepis ten stanowi, że:

1) grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami jeżeli:

a) w przypadku gruntów ornych – jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym dla pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa ten sam gatunek rośliny może być uprawiany na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej nie dłużej niż 3 lata;

b) w przypadku łąk i pastwisk – okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.

W ocenie Sądu I instancji wykładnia wyżej powołanych przepisów dokonana przez organ odwoławczy jest prawidłowa, albowiem organ ten zasadnie twierdzi, że konieczność utrzymywania gruntu rolnego przez cały rok kalendarzowy oznacza konieczność prowadzenia na takim gruncie działalności rolniczej zgodnie z normami w okresie od 1 stycznia danego roku do 31 grudnia tego roku.

Skarżący w roku, w którym wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowej dokonał zaorania części gruntu, na którym znajdował się trwały użytek zielony, a którego także ów wniosek dotyczył, a następnie zalesił go. Oznacza to, że nie mógł spełnić wymogów przewidzianych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Wbrew temu co sugerował, celem zaorania gruntu nie była likwidacja chwastów, gdyż zaraz po tym zabiegu dokonano nasadzeń sadzonkami drzew. Niezwykle istotne są tu terminy dokonania wskazanych czynności. Organ zasadnie podał, że wniosek o przyznanie płatności obszarowych został nadany w dniu [...] kwietnia 2008 r., a zalesianie gruntu zakończono dnia [...] kwietnia 2008 r. Przeorania gruntu dokonano zatem po to, aby przygotować go pod przyszłe nasadzenia drzewami. Nie sposób pominąć, że wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie został złożony przez skarżącego już w październiku 2007 r.

Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do uznania, że wniosek o przyznanie JPO wycofany został przez skarżącego w całości bądź w części. Sugestia, że nastąpiło to w chwili złożenia wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie została słusznie odrzucona. W sprawie zalesieniowej skarżący składał bowiem stosowne dokumenty, ale dotyczące tej sprawy. Nie wskazywał wówczas wyraźnie, że stanowią one jednocześnie podstawę do wycofania całości, bądź części wniosku o przyznanie JPO. Sam zresztą przyznał, że błędnie wypełnił wniosek o przyznanie JPO, bo zawarł w nim także deklaracje działek rolnych zalesionych lub będących w trakcie zalesiania.

Istotne jest to, że nieprawidłowości w omawianej kwestii wykryte zostały przez organ, a to oznacza, iż próba ewentualnej korekty wniosku nie mogła być skuteczna. Z akt sprawy wynika, że wykryto je w następstwie dokonanej na gruncie kontroli, która została przeprowadzona przez uprawiony podmiot (O. P. G.-K. w O. sp. z o.o.), który uzyskał od organu stosowne zlecenie (por. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne – Dz. U. Nr 57, poz. 383). Wyników tej kontroli skarżący skutecznie nie podważył. Są one miarodajne nie tylko dlatego, że kontroli dokonał kompetentny podmiot ale też dlatego, że odbyła się ona we właściwym miejscu i czasie. Powtórzenie jej w latach późniejszych byłoby bezprzedmiotowe, gdyż nie obrazowałoby stanu istniejącego w latach wcześniejszych. Potwierdzeniem powyższego jest pismo Naczelnika Wydziału Kontroli Terenowych [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r., z którego wynika, że podczas prac terenowych stwierdzono, że nie ma możliwości określenia stanu istniejącego na nieruchomości (na działce rolnej A) w 2008 r.

Sąd uznał, że nie było błędem, iż skarżący nie został powiadomiony o terminie kontroli. Zasadą jest przeprowadzanie kontroli na miejscu bez uprzedzenia. Wynika to z art. 25 zd. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004". Ponadto mimo dwukrotnego przesłania raportu kontroli skarżący nie kierował do organu zastrzeżeń co do jej wyników, a tylko organ mógł być ich adresatem.

Sąd I instancji przyjął, że sprawa została wyjaśniona w sposób, który pozwalał na jej ostateczne rozstrzygnięcie, stąd zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", okazał się niezasadny, podobnie jak pozostałe zarzuty skargi, których szczegółowa ocena była zbędna.

II

Skargę kasacyjną złożył P. W.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

1) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach,

2) § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2008 r. (Dz. U. Nr 201, poz. 1242), dalej: "rozporządzenie MRiRW z dnia 5 lipca 2008 r.", przez niezastosowanie tego przepisu,

3) § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MRiRW z dnia 12 marca 2007 r.", przez niezastosowanie tych przepisów,

4) art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE z dnia 20 listopada 2004 r. L 345, s. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004", przez błędną wykładnię tego przepisu,

5) przepisów ustawy o płatnościach, rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz innych ustaw i rozporządzeń przez błędną ich wykładnię,

6) art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez niezastosowanie tego postanowienia,

7) wywodzącej się z prawa rzymskiego zasady "lex mitior retro agit", w wyniku zastosowania przez organy ARiMR przepisów o charakterze karnym, które nie obowiązywały już od prawie trzech lat, przez niezastosowanie tej zasady;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów wnioskowanego na str. 6 skargi strony z dnia [...] sierpnia 2011 r., a także wniosku dowodowego sformułowanego na str. 14 pisma procesowego z dnia [...] grudnia 2011 r.,

2) art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez sporządzenie pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z przekroczeniem terminu o ponad 40 dni,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przedstawienie stanu sprawy, niepełne przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze oraz uzupełniających ją pismach procesowych z dnia [...] grudnia 2011 r. i z dnia [...] stycznia 2012 r., brak prawidłowego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia sprawy, oraz niezauważenie, że organ II instancji naruszył w prowadzonym postępowaniu szereg przepisów proceduralnych, w szczególności:

a) art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez niedokonanie skutecznej kontroli zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc,

b) art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez nieuzasadnione zaniechanie powiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli,

c) art. 27 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez brak w aktach sprawy informacji o powodach wyboru strony do kontroli na miejscu,

d) art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez niedokonanie pomiarów całości sprawdzanych działek; zmierzono tylko z błędami teren zalesiony,

e) art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez uniemożliwienie stronie zgłoszenia spostrzeżeń do raportu z kontroli oraz brak doręczenia tego raportu przez właściwy organ ARiMR lub podmiot właściwie upoważniony przez ten organ,

f) art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez nieprawidłowe określenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności bezpośrednich, w tym zastosowanie metod wykluczenia powierzchni działki zgłoszonej do płatności nieprzewidzianych ani w przepisach UE, ani w przepisach prawa krajowego,

g) art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach przez niezastosowanie tych przepisów,

h) art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

i) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa,

j) art. 9 k.p.a. przez naruszenie zasady pełnego dostępu do informacji o okolicznościach prawnych i faktycznych w sprawie,

k) art. 19-20 k.p.a. przez niedoręczenie raportu z kontroli przez właściwy organ ARiMR lub upoważniony właściwie przez ten organ podmiot,

l) art. 40 § 2 k.p.a. przez doręczanie poszczególnych wersji raportu z kontroli stronie a nie ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi,

m) art. 75 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę,

n) art. 76 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wielkości powierzchni zalesionej na działkach nr [...] i nr [...] wynikającej z ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego w W. dotyczącej zalesiania,

o) art. 77 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, oraz nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu, które nie wymagają dowodu,

p) art. 79 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o terminie przeprowadzenia oględzin działek strony,

q) art. 80 k.p.a. przez niedokonanie oceny czy okoliczności przedstawione przez stronę należy uznać za udowodnione,

r) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w W. o sygn. akt V SA/Wa 2785/10 z dnia 26 maja 2011 r.,

s) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niepowołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu zakazującego udzielania w jednym roku dopłat bezpośrednich i dopłat z tytułu zalesienia oraz przez brak w tej decyzji właściwego uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organy I i II instancji dokonały wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania, w tym przepisów zobowiązujących organy do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niestosowania sprzecznej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego,

5) art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji organów, istotnie naruszających przepisy proceduralne i materialne, pomimo dokonanych naruszeń przez organy, Sąd I instancji nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji organów, tj. niedokonania ich uchylenia,

6) art. 231 zd. 1 p.p.s.a. przez pobranie w sprawie wpisu stałego zamiast wpisu stosunkowego, które to naruszenie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powiązanej z przedmiotową sprawą, sprawie o sygn. akt II GZ 77/12 w postanowieniu z dnia 7 marca 2012 r.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana skarga kasacyjna wskazuje na obie podstawy kasacyjne.

Przed przystąpieniem do rozpatrywania zarzutów kasacyjnych zauważyć należy, że między stronami w istocie niesporna jest okoliczność, iż w 2007 r. P. W. wszczął procedurę związaną z zalesianiem działek ewidencyjnych nr [...] i [...] i uzyskaniem pomocy na zalesiane, a następnie dnia [...] kwietnia 2008 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich m.in. także do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] zgłoszonych uprzednio do zalesienia. Niesporne jest także, że dnia [...] kwietnia 2008 r. zalesienie spornych działek zostało zakończone, a oświadczenie o tym złożono organowi [...] maja 2008 r. Za niesporną musi być uznana okoliczność, wynikająca z oświadczenia zawartego we wniosku o dopłaty bezpośrednie, że wnioskodawca składając ten wniosek zna zasady otrzymywania płatności objętych wnioskiem. Dalej niesporna jest okoliczność, że wniosek o przyznanie dopłat bezpośrednich do zalesionych działek nie został cofnięty ani skorygowany do dnia [...] września 2008 r. kiedy to została przeprowadzona na gruntach skarżącego kontrola na miejscu, która stwierdziła, że zgłoszona do dopłat bezpośrednich działka nr [...] została zalesiona w całości a na zgłoszonej do dopłat działce ewidencyjnej nr [...] zalesiono 5,82 ha.

W świetle powyższych faktów trafne było ustalenie organu, że część gruntów zgłoszonych w dniu [...] kwietnia 2008 r. do dopłat bezpośrednich jako użytki zielone, w dacie kontroli nie stanowiła już użytków zielonych, gdyż grunty te zostały zalesione wiosną 2008 r. tj. tydzień po złożeniu przez wnioskodawcę, znającego zasady przyznawania dopłat, wniosku o dopłaty bezpośrednie.

Z uwagi na trafność ustaleń w kwestiach mających zasadnicze znaczenie prawne w niniejszej sprawie, można przystąpić do oceny zarzucanych naruszeń prawa procesowego pod kątem ich istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż tylko takie zarzuty procesowe mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Wszystkie zarzuty procesowe są nieusprawiedliwione, choćby z tego względu, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał istotnego wpływu zarzucanych nieprawidłowości na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności na trafność ustaleń poczynionych w kwestiach mających znaczenie prawne. Zarzuty procesowe dotyczą postępowania sądowego i postępowania administracyjnego, przy czym te ostatnie wadliwie zostały powiązane z art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis dotyczy prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie przed Sądem I instancji było prowadzone bez istotnych naruszeń prawa procesowego.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny z zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego, zaś jedynie wyjątkowo może przeprowadzić dowód z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia sprawy. Wnioskowane przez skarżącego dokumenty nie były niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, bowiem w kwestiach, których dotyczyły nie było wątpliwości. Dla sprawy niniejszej nie mają istotnego znaczenia dokumenty dotyczące pomocy na zalesienia. Sporne działki nie kwalifikowały się do płatności, nie dlatego, że zostały zgłoszone do pomocy związanej z zalesieniem, tylko dlatego, że kontrola stwierdziła, iż nie stanowią one trwałych użytków zielonych, ponieważ zostały zaorane i zasadzone drzewami. Działki zaorane i zasadzone drzewami, nawet gdyby nie były zgłoszone do zalesienia, nie mogą kwalifikować się do dopłat jako trwałe użytki zielone, gdyż trwałe użytki zielone nie podlegają orce, natomiast muszą być koszone przynajmniej raz w roku do dnia 31 lipca, co na spornych działkach nie zostało wykonane. Podobnie nie ma znaczenia pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. dopuszczające przyznanie dopłat bezpośrednich w sytuacji wykonania zalesienia jesienią, czyli po zbiorach, bowiem w sprawie doszło do zalesienia w kwietniu, przed jakimikolwiek zbiorami (traw).

Aczkolwiek naganne, nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia sporządzenie uzasadnienia wyroku z opóźnieniem.

Zarzut dotyczący oddalenia skargi jest zarzutem o charakterze materialnoprawnym i dotyczy samej istoty podjętego rozstrzygnięcia. Zostanie oceniony w ramach tej grupy zarzutów, zaś zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie zawiera merytorycznego uzasadnienia, które pozwalałoby go ocenić, zatem podlega oddaleniu.

Wnoszący skargę kasacyjną postawił liczne zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, wskazując jako naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis określa warunki formalne jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie: 1/ stanu sprawy, 2/ zarzutów podniesionych w skardze, 3/ stanowisk pozostałych stron, 4/ podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a jeżeli sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ także 5/ wskazania co do dalszego postępowania. Nie jest to zatem przepis, przy pomocy którego można kwestionować prawidłowość działania organów administracji. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy może stanowić podstawę uchylenia wyroku sądu I instancji, kiedy na skutek wad uzasadnienia, wyrok nie poddaje się kontroli. W sprawie niniejszej wady takie nie występują, bowiem Sąd I instancji przedstawił szczegółowo stan faktyczny i przepisy prawa regulujące dopłaty bezpośrednie oraz szczegółowo wyjaśnił, które przepisy prawa i dlaczego znajdują zastosowanie w sprawie oraz jakie są skutki ich zastosowania. Z opisanego stanu faktycznego i prawnego wynika przyjęta przez Sąd konkluzja, że skarga jest bezzasadna, bowiem rozstrzygnięcie organu administracji jest zgodne z prawem. Sąd przytoczył też wszystkie bardzo liczne zarzuty procesowe skargi i wyjaśnił, że wobec prawidłowości poczynionych ustaleń i prawidłowego zastosowania przepisów prawa, nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mimo lakoniczności wywodu w tej części, rozstrzygnięcie poddaje się kontroli zważywszy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przyczyną uchylenia orzeczenia administracyjnego mogą być tylko uchybienia procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy, zaś takich naruszeń Sąd nie stwierdził.

Dodać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez organy nie zostały sprecyzowane i powiązane z konkretnymi działaniami organów oraz nie zawierają wyjaśnienia, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mają zarzucane uchybienia. Takie sformułowanie zarzutów musi powodować ich nieskuteczność, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej nie jest powołany do precyzowania ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Zauważyć też trzeba, że na gruncie ustawy o płatnościach, przepisy k.p.a. stosuje się w ograniczonym zakresie, w szczególności organ udziela niezbędnych pouczeń tylko na żądanie stron, zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie oznacza to jednak, że wszelkie dowody wskazane przez stronę muszą być prowadzone. Organ powinien bowiem przeprowadzać tylko takie dowody, które mają znaczenie w sprawie tj. mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. W sprawie niniejszej istotne były ustalenia poczynione na podstawie wniosku o dopłaty oraz kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. Z ustaleń tych wynikało, że grunty zgłoszone do dopłat bezpośrednich jako trwałe użytki zielone nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej jako trwałe użytki zielone, gdyż zostały zalesione. W sprawie istotne znaczenie mogłyby zatem mieć dowody na okoliczność, że zalesienie, na obszarze określonym w protokole kontroli z dnia [...] września 2008 r., nie było wykonane, a sporne działki były skoszone zgodnie z wymogami. Takich dowodów jednak skarżący nie wskazywał, zaś dowody dotyczące stanu na gruntach w 2010 r. nie mają znaczenia w sprawie. Zatem zarzuty dotyczące wadliwości postępowania dowodowego są nieusprawiedliwione.

Nie jest trafny zarzut wadliwego pobrania wpisu stałego od skargi. Zgodnie z art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Sprawa dotycząca odmowy płatności wraz z nałożeniem sankcji jest sprawą dotyczącą uprawnienia do uzyskania pomocy w formie płatności bezpośrednich, nie zaś sprawą o świadczenie w określonej wysokości, zatem właściwe jest pobranie wpisu stałego. Tak też orzekł NSA w postanowieniach z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GZ 239/11 oraz z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GZ 419/10 (dostępnych w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a pogląd wyrażony w powołanych postanowieniach podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze powyższe, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania uznać należało za nieusprawiedliwione, a co za tym idzie poczynione ustalenia są prawidłowe i wiążące.

Za nieusprawiedliwione uznać należy także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Jako naruszone przepisy prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazuje art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, § 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 5 listopada 2008 r., § 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 marca 2007 r., przez ich niezastosowanie i wywodzi, że brak przepisu prawa, który zakazywałby ubiegania się jednocześnie i do tych samych gruntów o dopłaty bezpośrednie oraz dopłaty związane z zalesieniem. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Niemożność ubiegania się o dopłaty bezpośrednie do gruntów zalesionych wynika z faktu niemożności spełnienia, co do gruntu zalesionego, warunku utrzymania go w dobrej kulturze rolnej, (co w przypadku trwałych użytków zielonych polega na przynajmniej jednorazowym koszeniu przed 31 lipca). Trafny jest pogląd organu i Sądu I instancji, że grunt rolny po zalesieniu przestaje być trwałym użytkiem zielonym (łąką lub pastwiskiem), co nie wymaga dalszych wyjaśnień, zatem nie kwalifikuje się do płatności bezpośrednich przewidzianych dla trwałych użytków zielonych.

Nie został naruszony art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 przez błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym polegała ta błędna wykładnia, czyli niewłaściwe rozumienie przepisu, natomiast w uzasadnieniu tego zarzutu kwestionuje ustalenia organu dotyczące wykrycia różnic w powierzchni zadeklarowanej do dopłat we wniosku i powierzchni stwierdzonej na podstawie kontroli na miejscu twierdząc, że okoliczność ta znana była organowi z wniosku o zalesienie. Zarzut ten jest nietrafny. Powołany przepis dotyczy redukcji płatności i wykluczenia z płatności w przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu różnicy między stanem zadeklarowanym a stwierdzonym. W sprawie niniejszej powierzchnia zgłoszona do dopłat bezpośrednich wynika z wniosku o te dopłaty. Wniosek ten nie został przez rolnika skorygowany aż do czasu kontroli i nie ulega wątpliwości, że to organ wykrył nieuprawnione zgłoszenie powierzchni zalesionych do dopłat bezpośrednich, zatem konsekwencje określone w art. 138 rozporządzenia zostały zastosowane zasadnie.

Nie było też podstaw do zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który określa wyjątki od zastosowania obniżek i wyłączeń w przypadku, gdy rolnik nie jest winny nieprawidłowości. Zupełnie niezasadny jest argument, że w chwili składnia w dniu [...] kwietnia 2008 r. wniosek był poprawny pod względem faktycznym, a zalesienie nastąpiło tydzień później. Brak uprawnienia do dopłat, jak to już wyjaśniano wielokrotnie wyżej wynikał z faktu nie utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Zatem bez znaczenia jest precyzyjna data zalesienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że zalesienie nastąpiło i działo się to z inicjatywy rolnika, który jednocześnie świadomie zgłosił sporne grunty jako trwałe użytki zielone, mimo że wiedział, iż nie będzie ich utrzymywał w wymaganej kulturze rolnej. Nie można zatem twierdzić, że nie jest winny nieprawidłowości, bowiem to wyłącznie on je spowodował.

Nieuzasadniony jest zarzut niezastosowania prawa "względniejszego dla sprawcy" i orzeczenie redukcji i wykluczeń na podstawie art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, zamiast na podstawie łagodniejszych uregulowań rozporządzenia Komisji (WE) nr 316/2009 z dnia 17 kwietnia 2009 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1973/2004 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE z dnia 18 kwietnia 2009 r. L 100, s. 3), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 316/2009". Jak wynika z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 316/2009 stosuje się ono do wniosków o przyznanie pomocy w odniesieniu do lat rozpoczynających się z dniem 1 stycznia 2009 r. Przy tak jednoznacznym uregulowaniu wszelka argumentacja skarżącego kasacyjnie mająca na celu zastosowanie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 316/2009 do wniosku pomocowego z 2008 r. jest chybiona, gdyż stosowanie takie zawsze byłoby niezgodne z prawem. Dodać można tylko, że posługiwanie się analogiami do prawa karnego w sprawach dotyczących dopłat bezpośrednich jest nieuprawnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.