Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1300/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 i  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. J., M. J. i Z. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. J., M. J. i Z. J. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz na rzecz Z. J. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") - w wyniku rozpoznania odwołania Z.J., B.J. i M. J. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") z [...] października 2018 r., [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Ww. decyzją z [...] października 2018 r., WINB odmówił stwierdzenia, na wniosek Z.J., nieważności decyzji Państwowego Inspektoratu Budowlanego w powiecie [...] (dalej: "PINB") z [...] marca 2015 r. znak: [...], zatwierdzającej Fundacji "M." (dalej: "Fundacja") projekt budowlany zamienny przebudowy budynku na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Z rozstrzygnięciem WINB z [...] października 2018 r. nie zgodzili się skarżący, wnosząc w ustawowym terminie odwołanie.

GINB - utrzymując w mocy decyzję organu I instancji - wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Dodał, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania.

GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego w kondygnacji parteru i lokalu mieszkalnego w piwnicy na lokal użytkowy (biurowy) wraz z przebudową elewacji budynku oraz zmianą sposobu zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S. Ww. decyzja została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2012 r., nr [...] w zakresie zmiany przeznaczenia projektowanego lokalu użytkowego z biura na biuro z księgarnią-czytelnią i herbaciarnią.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonych 23 stycznia 2015 r. oględzin na nieruchomości inwestycyjnej, PINB stwierdził, iż inwestor w czasie realizacji robót budowlanych dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podniósł, że odstępstwa te dotyczyły przede wszystkim robót budowlanych związanych z przebudową poddasza oraz zmiany geometrii dachu: likwidacji dwóch lukarn oraz przebudowie dwóch pozostałych (zwiększenie ich rozmiaru, wstawienie okien i drzwi balkonowych), umieszczeniu okien połaciowych w dachu od strony elewacji frontowej (zamiast zlikwidowanej lukarny), zamurowaniu części otworów okiennych w elewacji ogrodowej, rozbiórce starego i wybudowaniu nowego komina oraz zmiany układu przestrzennego poddasza. Roboty te nie były objęte zakresem zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego.

PINB uznał dokonane zmiany za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu i postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] wstrzymał Fundacji "M." prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową budynku na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S.

Następnie, decyzją z [...] lutego 2015 r. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 16 marca 2015 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wprowadzone przy realizacji ww. inwestycji w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Powyższy obowiązek inwestor wykonał ostatecznie 11 marca 2015 r.

W związku z powyższym, kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z [...] marca 2015 r., PINB - uznając, że projekt zamienny jest zgodny z przepisami prawa - zatwierdził projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB, wnioskodawca zarzucił, iż w rozpatrywanej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż stwierdzone w sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu są tak istotne, że doszło w istocie do realizacji nowego obiektu budowlanego. Zakwestionował ponadto niektóre zapisy zatwierdzonego projektu oraz działalność organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego.

W tak wyżej opisanym stanie faktycznym GINB wskazał, że stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Praw budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

GINB nie podzielił poglądu organu I instancji, według którego realizacja robót budowlanych związanych z "przebudową kondygnacji poddasza" w przedmiotowym budynku nie może stanowić istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z tego powodu, że zatwierdzony projekt obejmował przebudowę I i II kondygnacji. Zdaniem WINB samowolne prace na poddaszu powinny podlegać postępowaniu naprawczemu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako niezwiązane z zakresem robót zatwierdzonych w pierwotnym projekcie przebudowy.

GINB podniósł, że wydane przez organ administracji architektoniczno- budowlanej pozwolenie na budowę obejmowało przebudowę budynku na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., której elementem była m.in. przebudowa jego elewacji. W ocenie GINB, ujawnione roboty budowlane jak najbardziej mieszczą się w pojęciu istotnego odstępstwa od projektu dotyczącego przebudowy budynku, gdyż również stanowią jego przebudowę, jedynie zaś w innym zakresie i z przekroczeniem pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło do wykonania takich robót budowlanych, które doprowadziłyby do realizacji innego obiektu budowlanego niż pierwotnie projektowany i który z tym obiektem miałby niewiele lub zgoła nic wspólnego. Przebudowa kondygnacji poddasza została wykonana w czasie realizacji innych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę.

GINB stwierdził, że PINB nie naruszył rażąco prawa uznając dokonane zmiany za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu i wdrażając postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

GINB wyjaśnił, że obszar na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ew. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami uchwały Rady Miasta S. z [...] października 1999 r., Nr [...], w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy [...]. Obszar ten oznaczony jest symbolem S.16 (teren elementarny S.P.06 z funkcją dominującą terenu – mieszkalnictwo). Wskazał, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji (przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym) nie naruszają rażąco ustaleń ww. planu miejscowego.

W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest zarzut naruszenia ustaleń planu miejscowego w zakresie funkcji zabudowy. § 2 pkt 8 ww. planu miejscowego wprost wskazuje, że funkcja główna terenu nie wyłącza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji. Wyjaśnił, że plan miejscowy ustala funkcję dominującą - mieszkaniową - dla całego terenu objętego postanowieniami konkretnego obszaru planu, nie zaś dla każdego obiektu budowlanego z osobna. Stwierdził, że nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia ustaleń miejscowego planu w zakresie ilości kondygnacji obiektu, skoro cyt. plan miejscowy nie zawiera ustaleń w tym przedmiocie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że zrealizowany obiekt narusza również § 10 ust. 1 pkt 5.3. planu miejscowego, w którym określono "zakaz przekształcania piwnic i innych części budynków mieszkalnych przy ul. [...] na obiekty handlowe i lokale użytkowe powodujące wzmożony ruch klientów", GINB zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania były stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ich zgodność z przepisami prawa, w tym z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia natomiast robót budowlanych związanych ze zmianą przeznaczenia pomieszczeń I i II kondygnacji budynku podlegała zatwierdzeniu w pozwoleniach na budowę. Roboty budowlane dotyczące I i II kondygnacji były realizowane w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę i w tym zakresie PINB nie ustalił, aby doszło do jakichkolwiek odstępstw. Tym samym, ocena organu wojewódzkiego w tym przedmiocie nie mieści się w ramach niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy podniósł także, że badana decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póź. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Sporny obiekt usytuowany jest na działkach inwestycyjnych w taki sposób, że nie narusza rażąco wymogów określonych § 12 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m (...).

Ponadto GINB wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżących kwestii zrealizowania spornej inwestycji w sposób, który - w ich ocenie - narusza przysługujące im prawo do prywatności, organ odwoławczy stwierdził, że tego typu dobra osobiste podlegają ochronie w trybie postępowania uregulowanym w przepisach prawa cywilnego. Wyjaśnił, że prawo do prywatności nie może być też rozumiane w taki sposób, iż wyłącza ono możliwość zabudowy działek sąsiednich, albowiem w praktyce każda zabudowa w jakiś sposób ogranicza bądź może ograniczać to prawo. Jednocześnie GINB podkreślił, że sporne roboty budowlane przepisów prawa nie naruszają, szczególnie w sposób rażący, więc brak jest podstaw do żądania rozbiórki bądź realizacji w inny sposób, preferowany przez skarżących.

W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja PINB w powiecie [...] z [...] marca 2015 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższe GINB utrzymał w mocy decyzję WINB z [...] października 2018 r., nr [...].

Na ww. decyzję GINB z [...] kwietnia 2019 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podnieśli, że nie zgadzają się z powyższym rozstrzygnięciem. W ich ocenie decyzja jest w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa, rażąco narusza prawo materialne i proceduralne. Zdaniem skarżących decyzja jest niezgodna z zapisami obowiązującego pełnego Miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego i doprecyzowującej go uchwały Rady Miasta z [...] października 1999 r., nr [...] w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian MPZP miasta S. na obszarze dzielnicy [...]. Ponadto podnieśli, że został naruszony ich interes prawny (bezpośrednich sąsiadów - właścicieli nieruchomości przy ul. [...]) oraz pozostałych właścicieli i mieszkańców budynków mieszkalnych o adresach [...] a także odpowiednio przylegających na ulicy [...]. Wskazali również, że decyzja wywołuje negatywne skutkami materialnoprawne i ekonomiczno - społeczne.

W konsekwencji, skarżący wnieśli o uznanie decyzji PINB z [...] marca 2015 r. za podjętą z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie, pismem z 22 maja 2019 r. Z.J. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł uzupełnienie skargi na decyzję GINB z [...] kwietnia 2019 r., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji oraz decyzji WINB z [...] października 2018 r. i stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2015 r.; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] października 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Skarżący Z.J. zarzucił naruszenie:

1) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji WINB z [...] października 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2015 r., mimo że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek przyjęcia przez organ I instancji, że decyzja PINB z [...] marca 2015 r. nie narusza prawa w sposób rażący, pomimo tego, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że decyzja ta została wydana w okolicznościach nie dających podstaw do nakładania na inwestora obowiązku sporządzania projektu budowlanego zamiennego, a zatem w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] marca 2015 r. zostały zastosowane niewłaściwe przepisy prawa, a nadto w stanie faktycznym będącym podstawą do wydania zaskarżonej decyzji istniały podstawy do zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, nie zaś art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz na skutek naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 107 § 1 ust. 1 i 3 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., na skutek tego, że zaskarżona decyzja w zasadzie pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego, z uwagi na to, że organ II instancji nie przeprowadził w uzasadnieniu decyzji jakiejkolwiek analizy co do tego, na jakiej podstawie stwierdził, że prace, które zostały zatwierdzone decyzją PINB z [...] marca 2015 r., mogły być przedmiotem postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, jak również na skutek tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest w zasadzie uzasadnienia faktycznego w zakresie podnoszonej przez organ II instancji zgodności robót wykonanych na podstawie decyzji PINB z [...] marca 2015 r. z planem miejscowym, co jednocześnie wskazuje na to, że naruszona została zasada działania organów na podstawie przepisów prawa, jak również wskazuje na daleko idące wątpliwości co do tego, czy organ II instancji dokonał pełnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego w sprawie, zgodnej z dyspozycją art. 80 k.p.a.

Stanowisko skarżącego Z.J. znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu pisma uzupełniającego skargę.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną argumentację w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 6 marca 2020 r. uczestnik postępowania - Fundacja "M.", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi B.J. oraz Z.J. oraz o odrzucenie skargi M.J., z uzasadnieniem jak w piśmie.

Na rozprawie, w dniu 11 marca 2020 r., skarżący Z.J. oświadczył, że PINB podjął dodatkowo próby zmiany własnej decyzji z [...] marca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (...), jednakże GINB stwierdził, że decyzja PINB z [...] września 2015 r. w przedmiocie ww. zmiany, została wydana z rażącym naruszeniem prawa zaś WSA - wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 403/19 - oddalił skargę Fundacji na tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., znak [...] , utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r., nr [...] , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...] , zatwierdzającej Fundacji "M." projekt budowlany zamienny przebudowy budynku wraz remontem i modernizacją elewacji na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S. i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji GINB stanowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać (na co zwracał uwagę także organ odwoławczy), że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję WINB została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z ww. przepisu.

I tak, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym (jak określa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie) naruszenie prawa musi być oczywiste i bezsporne a przy tym kolidować z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965).

W przedmiotowej sprawie PINB, decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia (w terminie wskazanym w sentencji decyzji) projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę wraz z wymaganymi uzgodnieniami. Decyzja została skierowana tylko do inwestora – Fundacji "M.", złożona a.a. oraz stała się ostateczna.

W konsekwencji, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy obligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania (w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie albowiem Prezydent Miasta S. decyzją z [...] lutego 2015 r., znak [...] , [...] , uchylił własną decyzję z [...] listopada 2010 r., nr [...] o pozwoleniu na przebudowę istniejącego lokalu użytkowego w kondygnacji parteru i lokalu mieszkalnego w piwnicy na lokal użytkowy (biurowy) wraz z przebudową elewacji budynku oraz zmianą sposobu zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., zmienioną decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] , w zakresie zmiany przeznaczenia projektowanego lokalu użytkowego z biura na biuro z księgarnią-czytelnią i herbaciarnią.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego." W decyzjach, o których mowa w art. 51 ust. 4 ww. ustawy nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nakłada się tylko w przypadkach, kiedy decyzja dotyczy budowy bądź przebudowy obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6 Prawa budowlanego). Ponieważ została wcześniej uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego), powyższe decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 4 zastępują ją z datą uzyskania przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie powyższa decyzja została wydana przez PINB w dniu [...] marca 2015 r.

W cenie Sądu, stwierdzenie GINB, że w rozpatrywanej sprawie nie został naruszony przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (stanowiący podstawę prawną kontrowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji PINB) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jest przedwczesne.

Otóż, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (tak też Andrzej Gliniecki w: "Prawo budowlane. Komentarz." pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2014, str. 692 ). Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. W konsekwencji, projekt ten winien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym (z [...] listopada 2010 r. zmienionym decyzją z [...] maja 2012 r.) - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem i zmianą wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo.

Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Doprowadzenie zaś obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego.

Oznacza to, że do projektu zamiennego stosuje się odpowiednio wymogi zawarte w art. 35 Prawa budowlanego dotyczące projektu budowlanego, a więc przede wszystkim zasady weryfikacji takiego projektu określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego na dzień wydania kontrolowanej decyzji. W myśl tego przepisu "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy stwierdzili, że w analizowanym przypadku nie doszło do niezgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. z [...] października 1999 r., Nr [...] , w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy [...] .

Powyższego, lakonicznego stanowiska Sąd nie podziela.

I tak, zgodnie z ww. planem ul. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem S.16 (teren elementarny S.P.06 z funkcją dominującą terenu - mieszkalnictwo). Według definicji zawartej w § 2 pkt 8 ustalenie funkcji dominującej na danym terenie nie wyłącza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji. Wprawdzie Rada Miasta S. nie sprecyzowała wprost "innych dopuszczalnych funkcji", jednakże w § 10 ust. 1 pkt 5.3 planu miejscowego określono "zakaz przekształcania piwnic i innych części budynków mieszkalnych przy ul. [...] na obiekty handlowe i lokale użytkowe powodujące wzmożony ruch klientów", zaś w § 10 ust. 1 pkt 6.3 wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu). W § 2 pkt 16 planu miejscowego zdefiniowano zaś taki obiekt.

Próbę oceny czy PINB rażąco naruszył art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z przepisami planistycznymi (z § 10 ust. 1 pkt 5.3) podjął organ I instancji stwierdzając, że "skoro budynek znajduje się w obrębie parku [...] , tj. w rejonie tłumnie uczęszczanym przez spacerowiczów, nie można uznać, że przebudowa pomieszczeń piwnic i parteru budynku dla potrzeb księgarni i czytelni z herbaciarnią, dopóty zamyka się wewnątrz budynku, powoduje wzmożony ruch klientów." Natomiast GINB - utrzymując w mocy decyzję WINB - wskazał jedynie, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji (przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym) nie naruszają rażąco ustaleń ww. planu miejscowego albowiem "kwestia robót budowlanych związanych ze zmianą przeznaczenia pomieszczeń I i II kondygnacji budynku podlegała zatwierdzeniu w pozwoleniach na budowę; roboty budowlane dotyczące I i II kondygnacji były realizowane w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę i w tym zakresie PINB nie ustalił, aby doszło do jakichkolwiek odstępstw. Tym samym, ocena organu I instancji w tym przedmiocie nie mieści się w ramach niniejszego postępowania." Jak już jednak Sąd wskazał wyżej, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z 2010 r., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta S. z 2012 r. w zakresie zmiany przeznaczenia projektowanego lokalu użytkowego z biura na biuro z księgarnią - czytelnią i herbaciarnią, skutkowało, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna obejmować ocenę całości zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z jej zmianą. Ma to istotne znaczenie, że jak wyżej wspomniano postępowanie naprawcze zmierza do przywrócenia porządku prawnego.

W konsekwencji, ponownej ocenie w postępowaniu nadzorczym powinna podlegać decyzja PINB z [...] marca 2015 r. co do jej zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z ww. przepisami planu miejscowego (§ 10 ust. 1 pkt 5.3 oraz ust. 1 pkt 6.3).

W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że kwestionowana decyzja GINB z 12 kwietnia 2019 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad postępowania wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, z uwzględnieniem art. 107 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 202 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a.