Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 847/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a &1 w wz. z art. 104 & 1 w zw. 8, art. 97 & 1 pkt 4 i art. 100 & 1, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 i 2 & 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 80 ust 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 2, art. 78
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2016 r. (nr [...]); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") z [...] stycznia 2017 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej również: "skarżąca" lub "Spółdzielnia") na postanowienie Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] marca 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² (położoną w [...] w dzielnicy [...] w rejonie ul. [...]i uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...]) utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie Prezydenta.

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją Nr [...] z [...]września 2013 r. Prezydent [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...]. Decyzja ta w dniu [...] listopada 2013 r. stała się ostateczna. Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2013 r. Prezydent [...] sprostował z urzędu oczywiste omyłki pisarskie zawarte w ww. decyzji, w tym m.in. omyłkę polegającą na błędnym oznaczeniu inwestycji drogowej będącej przedmiotem niniejszej decyzji oraz omyłkę polegającą na nieuwzględnieniu w punkcie II przedmiotowej decyzji również działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z punktem II. powołanej decyzji Prezydenta [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustalono nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością [...], w tym działka [...]. Części nieruchomości powstałe wskutek podziału nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością [...], oznaczono tłustym drukiem w Tabeli I (zawartej w punkcie I decyzji), w tym działka [...] z obrębu [...] powstała z podziału działki nr [...] Rzeczoną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczono Spółdzielni jako stronie. W dniu [...] listopada 2013 r. został sporządzony protokół przekazania i przejęcia terenu miedzy Spółdzielnią a Burmistrzem Dzielnicy [...] obejmujący m. in. wskazane wyżej działki nr [...] oraz [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów z [...] lutego 2014 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Jeżeli chodzi o działkę [...] z obrębu [...], to z informacji z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że Spółdzielnia jest ujawniona jako władającym. Z kolei z Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2015 r. wynika, że w odniesieniu do działki [...] z obrębu [...] zostały podjęte działania mające na celu ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r. (znak: [...]).

II.2. W dniu [...] października 2013 r. Spółdzielnia wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem na mocy decyzji z [...] września 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m. in. działek nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². W uzasadnieniu twego podania Spółdzielnia wskazała, że nieruchomości te objęte są ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r. (znak: [...]) o oddaniu w użytkowanie wieczyste.

II.3. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2016 r. Prezydent postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² oraz [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...] W ocenie Prezydenta, ze zgromadzonych dotychczas dokumentów nie wynika, aby prawo użytkowania wieczystego powołanej na wstępie za nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² oraz [...] z obrębu [...]o powierzchni [...] m² zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...], w której uregulowano tę nieruchomość. Zdaniem Prezydenta, w sprawie zachodzi tym samym przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a., tzn. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Prezydent przywołał m. in. art. 11f ust. 1 pkt 6 w zw. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej: "Specustawa") oraz podniósł, że na wstępnym etapie rozpoznania sprawy zauważono rozbieżności w zapisach ewidencyjnych. Odnośnie bowiem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (przedmiotową inwestycją objęto powstałą z zatwierdzonego ww. decyzją podziału, działkę ew. nr [...] o pow. [...] m²) będącej własnością Miasta [...], zgodnie z informacją z rejestru gruntów, jest ona objęta księgą wieczystą KW Nr [...]. Jednakże w podanej wyżej księdze wieczystej nie figuruje działka nr [...] z obrębu [...], zaś z odpisu zupełnego tej księgi wynika, że nastąpiło odłączenie do innej księgi wieczystej działki ewidencyjnej nr [...], ale z obrębu [...] (na której nie jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego), a nie [...]. Wobec powyższych rozbieżności przy pismach z 10 grudnia 2013 r. poproszono o wyjaśnienia Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...] oraz Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...]. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...] w piśmie z [...] stycznia 2014 r. poinformowała, że w związku z rozbieżnością pomiędzy ewidencją gruntów a działem I-O księgi wieczystej Nr [...] w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², zleci uprawnionej jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie opracowania potrzebnego do sprostowania błędnego zapisu w ww. księdze wieczystej. Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] pismem z [...] stycznia 2014 r. wyjaśniło, iż działka nr [...]z obrębu [...], według zapisów w rejestrze gruntów [...] z dnia [...].05.1994 r. stanowi część KW [...], a podstawą ujawnienia powyższego wpisu były badania hipoteczne, dodając jednocześnie, iż działka ta stanowi część archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...]. Z załączonego sprawozdania z badań hipotecznych wynika ponadto, że KW [...] zawiera działki nr: [...] z obrębu [...], zaś jako właściciel ujawniona jest gmina [...] na podstawie decyzji Wojewody ...[ Nr 17423 z dnia [...] stycznia 1991 r. Z kolei przy piśmie z [...] lutego 2014 r. Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] wskazało, iż "działka nr [...] z obrębu [...], własność [...] w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, stanowi część dawnej działki nr [...] z obrębu [...]". Zarazem z kolejnego pisma Biura Geodezji i Katastru z [...] lipca 2014 r. wynika, że ustalenie granic dawnej działki nr 4/14 i 4/16 z obr. 151 w stosunku do aktualnych granic działki nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] nie jest możliwe z uwagi na brak "pełnej" dokumentacji archiwalnej. Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] wskazało, tego typu prace wykonują geodeci uprawnieni prowadzący działalność gospodarczą. Prezydent podniósł, że nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...]o pow. [...] m², stanowi własność Miasta [...], zaś [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa figuruje w rejestrze gruntów jako władający. Brak jest również wpisu ewentualnego użytkowania wieczystego Spółdzielni w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...], w której uregulowana jest ww. nieruchomość. O istniejących rozbieżnościach, jak również o wyżej wskazanym fakcie odnoszącym się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] informowano zarówno [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, jak i Burmistrza Dzielnicy [...]. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z [...] maja 2014 r. poinformowała Urząd, iż w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzą dawne działki ew. nr ...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz część dawnej działki ew. nr ]...[ z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] m2, zaś w skład obecnej działki ew. nr [...] z obrębu [...]wchodzi część dawnej działki ew. nr [...] z obrębu [...] o ogólnej pow.[...] m². Jednocześnie Spółdzielnia zaznaczyła, iż "w związku z tym, że po odnowieniu ewidencji gruntów przez Urząd [...] i zmianie granic dawnych obrębów [...] na aktualne obręby [...] oraz zmianie granic dawnych działek nie pokrywających się z granicami obecnych działek [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie mogła i nie może ujawnić prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Dawne działki ewidencyjne numer [...] z obrębu [...] zostały przekazane [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste decyzją z [...] grudnia 1991 roku znak: [...] i od dnia ich przekazania [...] wnosi opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu do budżetu [...]. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy [...] poinformował, iż w grudniu 2014 r. zostało dokonane sprostowanie w dziale I-O księgi wieczystej KW Nr [...] oznaczenia nieruchomości i ujawnienia m.in. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], co potwierdza analiza dokumentów ww. księgi wieczystej, z której wynika, iż wspomniana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została w niej uregulowana na podstawie wypisu i wyrysu z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2014 r., a zatem po dacie ostateczności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2013 r o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. ...]w [...]. Biorąc pod uwagę, iż działka nr [...] z obrębu [...] pochodzi z archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...] objętej powołaną wcześniej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] stycznia 1991 r., to stwierdzić należy, iż ona również została objęta ta decyzją. Jak wynika z analizy dokumentów przedmiotowej księgi wieczystej, decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] stycznia 1991 r. wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i orzekała o stwierdzeniu nabycia przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności tej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. Reasumując, zarówno działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], jak i działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiły już własność miasta [...] na dzień ustatecznienia się decyzji Prezydenta ...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Odnosząc się do argumentacji Spółdzielni, że działki ewidencyjne nr [...]z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowiły wcześniej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] oraz zostały oddane Spółdzielni w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r., Prezydent wskazał, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: "Ustawa z 1985 r.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy, sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy wymagało zawarcia umowy. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga zaś wpisu do księgi wieczystej. Zatem wskazany przepis do oddania w użytkowanie wieczyste wymagał konstytutywnego wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Należy zauważyć, iż treść tego przepisu pokrywa się z brzmieniem aktualnie obowiązującego przepisu art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej: "u.g.n."), Wpis konstytutywny do księgi wieczystej oznacza, że powstanie określonego prawa i jego przejście na nabywcę uzależnione zostało od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Zaprzeczenie trafności tego wniosku pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 4 lutego 2005 r., sygn. akt I CK 512/04, LEX nr 394484). Warunkiem koniecznym do ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego jest więc jego wpis do księgi wieczystej. Taki wpis ma charakter konstytutywny w przypadku oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze umowy lub przeniesienia użytkowania wieczystego za pomocą umowy (vide: G. Bieniek, w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. S. Kalus, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, wydanie 1, s. 257). Jednakże konstytutywny charakter takiego wpisu rozciąga się również na przypadki, w których wpis użytkowania wieczystego następuje na innych podstawach niż umowa. W szczególności ma to miejsce w sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste stwierdzane jest wyrokiem sądowym lub decyzją administracyjną (vide: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 164). W tożsamym kierunku idzie orzecznictwo. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt IV CSK 323/07) wskazał, że aby uzyskać należne wnioskodawcom prawo użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości, w której księdze wieczystej jako właściciel figuruje gmina, stwierdzone wyrokiem sądowym, wnioskodawcy muszą uzyskać wpis do księgi wieczystej, wpis ten ma bowiem dla prawa użytkowania wieczystego charakter konstytutywny (LEX nr 398307). Zasadę tę należałoby odnieść do prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który to przepis umożliwiał ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz posiadaczy gruntów Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 1 stycznia 1998 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawnie przepisanej. Reasumując, zdaniem Prezydenta należy uznać, że brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w trybie administracyjnym. Złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje bowiem automatycznie jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy Organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Ustawodawca statuując w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13, CBOSA). W przedmiotowej sprawie Prezydent dokonał oceny odnośnie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania. Ze zgromadzonych dotychczas dokumentów nie wynika zaś, aby prawo użytkowania wieczystego powołanej na wstępie za nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...], w której uregulowano tę nieruchomość.

II.4. Wojewoda rozpoznając zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie Prezydenta z [...] marca 2016 r. uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda wskazał w szczególności, że przeszkoda przedmiotowa we wszczęciu postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (komentarz do art. 61a k.p.a., autor: Alicja Plucińska-Filipowicz, stan prawny na dzień 11 kwietnia 2011 r., System Informacji prawnej LEX). Zdaniem Wojewody, z przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w treści powołanego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/G1 234/14). Wojewoda przypomniał, że w świetle art. Stosownie do art. 11f Specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Podczas wstępnego ustalania oznaczenia wnioskowanej nieruchomości przez organ I instancji, stwierdzono rozbieżności pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów i budynków, a zapisami w księdze wieczystej, zatem w danej sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania administracyjnego.

III.1. Skargę na wskazane na wstępie postanowienie Wojewody wniosła Spółdzielnia reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

(i) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" umożliwiająca wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, w sytuacji gdy skarżący jako użytkownik wieczysty nieruchomości objętej postępowaniem posiadał w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2013 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej tytuł prawny do nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż skarżący jako użytkownik wieczysty nieruchomości, która została wydzielona pod inwestycję drogową został pozbawiony ochrony swoich praw w postaci ustalenia odszkodowania za zabraną nieruchomość;

(ii) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, niezebranie i nierozważnie w sposób wnikliwy i wszechstronny zebranego w sprawie materiał dowodowego, ocenienie przedstawionych w zażaleniu z dnia 29 marca 2016 r. zarzutów nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego lecz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady prowadzenia postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

(iii) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie postanowienia i nieomówienie oraz brak oceny zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego w zażaleniu z 29 marca 2016 r., a także niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki odmawiającej wszczęcia postępowania;

(iv) art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, które ma przypaść użytkownikowi wieczystemu, który nabył to prawo w drodze decyzji administracyjnej niezbędne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż Spółdzielnia nie jest podmiotem dysponującym prawem wymienionym w treści powołanego przepisu;

(v) 80 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 t. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż aby doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarżącego niezbędne jest załatwienie sprawy w formie cywilnoprawnej, w sytuacji gdy decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r. nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste Skarżącej i wywołała ona bezpośredni skutek w sferze prawa cywilnego z chwilą kiedy stałą się ostateczna;

(vi) art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż sprawa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni nie została zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r. znak: [...] stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 1993 r., co potwierdza klauzula ostateczności umieszczona na decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółdzielnia podkreśliła m. in. wyjątkowość instytucji odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Spółdzielnia wskazała w szczególności, że ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 80 ust. 2 Ustawy z 1985 r. nie wymagało zawarcia umowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 379/05, CBOSA). Ponadto, Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 20 października 2004 r. (sygn. akt I CK 201/04, Legalis) stwierdził, że art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyłączył stosowanie określonej w art. 19 ust. 1 zd. 2 tej ustawy zasady konstytutywnego wpisu użytkowania wieczystego. Spółdzielnia podkreśliła, że nie może ponosić negatywnych skutków zaniedbań organów administracji publicznej w zakresie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w katastrze nieruchomości, a danymi zawartymi w księgach wieczystych.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zapadło z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 61a § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. 8 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

IV.2.1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta, zostały wydane m. in. na postawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Powołany wyżej przepis art. 61a k.p.a. jest odstępstwem od tej zasady, a zatem winien być interpretowany w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Odmowa wszczecią postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

IV.2.2. Jeżeli chodzi o sytuację, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., II OSK 2486/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13, CBOSA). W podobnym kierunku NSA wypowiedział się w wyroku z 5 lipca 2016 r. (I OSK 2352/14, CBOSA) stwierdzając, że żądanie nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z wniosku w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku natomiast, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie orzekające organy nie kwestionowały interesu prawnego Spółdzielni. Interes prawny skarżącej w domaganiu się odszkodowania nie powinien zresztą budzić najmniejszych wątpliwości, mając m. in. na uwadze traktowanie Spółdzielni - przez ten sam organ - jako użytkownika wieczystego w postępowaniu udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, interes prawny Spółdzielni znajduje potwierdzenie w dokumentach urzędowych, w tym decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r., a także wypisach z ewidencji gruntów i budynków. Reasumując, w niniejszej sprawie nie może być mowy o istnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych.

IV.2.3. Orzekające w sprawie organy przyjęły natomiast, że postępowanie nie może być wszczęte przyczyn przedmiotowych. Analiza uzasadnień przedmiotowych postepowań chodzi o brak wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Z taką wykładnią i zastosowaniem art. 61a § 1 k.p.a. nie można się zgodzić. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przez "inne uzasadnione przyczyny" na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., II OSK 987/15, CBOSA). Z punktu widzenia niniejszej sprawy należy zwłaszcza podkreślić, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować i nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2016 r., I OSK 2119/14, CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent w istocie przeprowadził postępowanie wyjaśniające podejmując próby ustalenia stanu prawnego, w tym geodezyjnego nieruchomości wskazanych we wniosku Spółdzielni o ustalenie odszkodowania. Przede wszystkim jednak Prezydent w istocie dokonał ocen merytorycznych, formułując poglądy co tego, czy Spółdzielnia była użytkownikiem wieczystym rzeczonych nieruchomości na dzień, kiedy decyzja Prezydenta z [...] września 2013 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oczywistym jest przy tym, że merytorycznej kwestii legitymacji czynnej (tj. rzeczywistego przysługiwania stronie uprawnienia, z którego wywodzi skutki prawne określone w przepisach prawa materialnego) nie można utożsamiać z powołaną przez organy przesłanką braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Innymi słowy, orzekające w sprawie organy błędnie utożsamiły przesłankę zasadności żądania z przesłanką niedopuszczalności drogo administracyjnej. Tymczasem droga taka w sprawie odszkodowania za nieruchomości przyjęte w trybie Specustawy oczywiście istnieje (zob. m. in. art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 tej ustawy). Mając na uwadze, że ten sam organ wcześniej uznawał Spółdzielnię za użytkownika wieczystego, a nadto status taki wynikał z dokumentów urzędowych wytworzonych przez ten organ, odmowa wszczęcia postępowania narusza również zasadę zaufania (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP).

IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że w sprawie należy wszcząć postępowanie administracyjne i w sposób wnikliwy wyjaśnić stan geodezyjny przedmiotowych nieruchomości, w tym przede wszystkim jednoznacznie ustalić kolejność podziałów geodezyjnych dotyczących tych nieruchomości, począwszy od chwili wydania decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1991 r. Jeżeli zaś chodzi o okoliczność, czy Spółdzielnia była w dniu, w którym decyzja z [...] września 2013 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych tą decyzją, to jest to spór o istnienie prawa rzeczowego. Spory takie rozstrzygają sądy powszechne (art. 1 i 2 § 1 k.p.c.). Spór ten nie może być co do zasady rozstrzygnięty samodzielnie przez organ administracji publicznej. Warto podkreślić, że w sprawie chodzi o szczególnie skomplikowany stan prawny nieruchomości, w tym ocenę skutków decyzji wydawanych na podstawie szczególnego przepisu, jakim był art. 80 ust. 2 Ustawy z 1985 r. Lektura uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z 20 października 2004 r. (sygn. akt I CK 201/04, Legalis) dowodzi, że rzeczony spór o charakter wpisu do księgi wieczystej (tj. konstytutywny czy deklaratoryjny) w omawianym przypadku ma charakter rzeczywisty i poważany. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem rozważyć, czy w sprawie nie należy zawiesić postępowania administracyjnego celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do istnienia tego prawa przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 942/14; 5 lipca 2016 r., II OSK 2350/15; 20 czerwca 2013 r., II GSK 348/12 - CBOSA).

IV.4. Skoro w sprawie będzie konieczne wydanie decyzji administracyjnej, to uzasadnione jest uchylenie również postanowienia Prezydenta (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.