Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 557/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138, art. 136, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.- podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpoznaniu odwołania T. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr[...], którą odmówiono ustalenia na rzecz T. M. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] w G.

Stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadła zaskarżona do Sądu decyzja przedstawiał się następująco.

W. i T. M. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpili do Prezydenta Miasta G. o ustalenie warunków zabudowy dla wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłącze energetyczne, cztery studnie do poboru wody z przyłączami, bezodpływowy zbiornik na ścieki), na części działki o numerze geodezyjnym[...], położonej w obrębie [...] ,,G." w G. W trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji przedmiotowy wniosek został zmieniony, w ten sposób, że wykreślono W. M. jako wnioskodawcę oraz skorygowano ilość studni do poboru wody z czterech do jednej.

W oparciu o zebrane w trakcie postępowania dokumenty Prezydent Miasta G.w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą odmówił T. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłącze energetyczne, cztery studnie do poboru wody z przyłączami, bezodpływowy zbiornik na ścieki), na części działki o numerze geodezyjnym[...], położonej w obrębie [...] ,,G." w G. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 60 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). - dalej ustawa p.z.p. oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że ze względu na brak planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem dokonano, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy p.z.p., analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym spełnienia łącznie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy p.z.p. Co do wymagań dla nowej zabudowy uwzględniono rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 300m, (odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki (31m) objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50m). Przy rozpoznawaniu wniosku organ uwzględnił mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000 oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy autorstwa mgr inż. arch. J. Z.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono zapisy analizy, z której w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem wynika, że:

1) część działki o nr geod. [...] obręb [...] ,,G." objęta wnioskiem jest użytkiem rolnym i stanowi współwłasność T. i W. M. zam. przy ul. Sz. [...] w L. oraz J. P. zam. przy ul. Rz. w G.,

2) tereny położone w obszarze analizowanym, stanowią w większości grunty użytkowane rolniczo, a w pozostałej części tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej wielorodzinnej i usług publicznych (szkoła podstawowa z gimnazjum, biblioteka publiczna) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Objęte analizą budynki mieszkalne jednorodzinne nie mogą stanowić wzorca dla określenia warunków zabudowy dla nowoprojektowanego budynku mieszkalnego, ponieważ nie są one obsługiwane z tej samej drogi publicznej. Nie jest więc spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. dotyczący istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

3) teren objęty wnioskiem, posiada pośredni dostęp do drogi publicznej (droga powiatowa na Sz. - poza mapą analizy od południa) poprzez drogę wewnętrzną (droga gruntowa stanowiąca dojazd do użytków rolnych). Zgodnie z wnioskiem obsługa komunikacyjna terenu objętego wnioskiem przewidziana jest z projektowanej drogi wewnętrznej (zamierzenie objęte odrębnym wnioskiem),

4) teren nie posiada uzbrojenia technicznego. Zgodnie z wnioskiem zaopatrzenie projektowanego budynku w wodę z własnej studni z przyłączem, ścieki odprowadzane do projektowanego bezodpływowego zbiornika. Zaopatrzenie w energię elektryczną na podstawie oświadczenia T. Dystrybucja o możliwości przyłączenia projektowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej, pismo z dnia 17 grudnia 2012 r. (wniosek o wydanie oświadczenia o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej dla jednego obiektu o mocy przyłączeniowej do 40 KW). Powyższe warunki zapewniają obsługę terenu w zakresie uzbrojenia technicznego,

5) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266),

6) inwestycja nie narusza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z odrębnych przepisów.

Prezydent Miasta G. powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. wskazał, że dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji łącznego spełnienia warunków zawartych w tym przepisie. Ponieważ lokalizacja i przedmiot inwestycji nie spełnia w sposób łączny warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy p.z.p. nie ma możliwości wydania wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od decyzji T. M. zakwestionował jej poprawność i podał, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania ternu, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem wnioskodawcy zasadnicze znaczenie ma ustalenie wykładni pojęć ,,działka sąsiednia" oraz ,,dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie dobrego sąsiedztwa. W środku zaskarżenia dokonano wyjaśnienia powyższych pojęć na tle orzeczeń sądów administracyjnych. Wskazano m.in., że wymóg istnienia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej będzie spełniony, gdy działka sąsiednia, a więc położona w okolicy stanowiącej pewną urbanistyczną całość, ma dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora, lecz np. poprzez osiedlowe drogi dojazdowe, drogi wewnętrzne - warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się zgodnie z prawem - z drogi publicznej. O odwołaniu podniesiono, że do planowanego budynku jednorodzinnego zapewniony jest dostęp z ulicy B. W., przy której znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne, poprzez działkę drogową nr [...] i działkę drogową nr[...]. Wobec odmowy ustalenia warunków zabudowy i nie przyjęcia istniejących budynków jednorodzinnych w analizowanym obszarze jako wzorca dla określenia warunków zabudowy dla nowoprojektowanego budynku mieszkalnego wniesiono o uchylenie decyzji.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w sposób wyczerpujący przywołał przepisy wynikające z regulacji prawa materialnego dotyczące możliwości i zasad wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przytoczono także warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. określające przy łącznym występowaniu możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W sposób wnikliwy przeanalizowano zakres i znaczenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, przy czym szczególne znaczenie przypisano określeniu granic obszaru analizowanego w kontekście granic planowanej działki. Zaprezentowano pogląd, iż o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i ,,rozciągnięcia’ tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względu jak: istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości miedzy budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Odnosząc przywołany zapis oraz zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego do poszerzonego obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że działanie to nie naruszyło przepisów ww. rozporządzenia.

W dalszej części uzasadnienia, podobnie zresztą jak uczynił to Prezydent Miasta G., przytoczono zapisy z analizy architektoniczno-urbanistycznej, podkreślając zapis o braku możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy. W konkluzji orzeczenia podano natomiast, że dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle przepisami ograniczającymi swobodę inwestowania nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej wskazane rozstrzygnięcie wniósł T. M. żądając uchylenia decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Odnosząc się do braku istniejących budynków jednorodzinnych dostępnych z tej samej drogi publicznej jako powodu odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy autor skargi wskazał, że w sąsiedztwie planowanej budowy znajduje się duże osiedle domów jednorodzinnych, do których jest bardzo prosty dojazd - znajdują się przy ul. B. W. i S. Dojazd do tych ulic od planowanego budynku jest drogą gruntową na wydzielonych działkach drogowych nr [...] i [...] obr. G. Ulice te mogą być traktowane jako ,,ta sama droga publiczna", gdyż są w sąsiedztwie i są pośrednio połączone z działką skarżącego, analogicznie do interpretacji określenia ,,zabudowa sąsiednia", która wcale nie musi oznaczać bezpośredniego sąsiedztwa. Skarżący wskazał, że fakt ten nie został przeanalizowany w toku postępowania odwoławczego, co jest dla niego krzywdzące. Na uzasadnienie skargi T.M. wskazał orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do zagadnień ,,działki sąsiedniej", ,,dostępu do drogi publicznej" oraz ,,istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z drogi publicznej".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym szczegółowo przeanalizowano okoliczności sprawy wynikające z akt administracyjnych oraz poczynione ustalenia w zakresie spełnienia warunków pozwalających na pozytywne rozpoznanie wniosku w kontekście opinii architektoniczno-urbanistycznej. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących dostępności planowanego budynku do drogi publicznej Kolegium wskazało, że ,,dostęp do drogi publicznej można odnieść wyłącznie do przesłanki określonej w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, w zakresie możliwości dojazdu do działki przewidzianej pod zabudowę. Nie należy jednak utożsamiać tego pojęcia z warunkiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie ,,działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, bowiem w tym przepisie chodzi o to, aby dla zapewnienia ładu przestrzennego lokalizować zabudowę wzdłuż tej samej drogi publicznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, tj. dla działki nr [...] w G., brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy p.z.p. zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworząca pewną urbanistyczną całość - inna dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz czy teren i planowana inwestycja spełni pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5.

W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było ustalenie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pojęcia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to wskazać należy, że pojęcie to nie oznacza zawężenia dokonywania oceny na podstawie zabudowy działek położonych przy tej samej drodze publicznej, przy której położony jest teren inwestycji, co zasadnie podnosi w skardze skarżący. Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie z tej samej drogi publicznej. Z woli ustawodawcy działka sąsiednia to nie działka leżąca przy tej samej drodze, lecz dostępna z tej samej drogi (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2006r. w sprawie II OSK 1440/05 opubl. ONSAiWSA z 2007r., nr 6, poz. 143).

W rozpoznawanej sprawie działka nr[...], której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej pośredni tj. poprzez drogę wewnętrzną (gminna droga gruntowa, stanowiąca dojazd do użytków rolnych), do drogi powiatowej na Sz. Prezydent Miasta G. opierając swoje stanowisko na analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i odmawiając ustalenia warunków zabudowy, przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia fakt, że nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jakkolwiek organ administracyjny I instancji oparł się na analizie mgr inż. arch. J. Z., i jak by się mogło wydawać logicznie wykazał przesłanki rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawcy, decyzja organu odwoławczego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym narusza prawo.

Postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze winno przebiegać zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Kluczową zaś zasadą w procedurze administracyjnej jest dwuinstancyjność postępowania. Precyzyjnie zasada dwuinstancyjności została zinterpretowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2720/11), gdzie wskazano, że ,,Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji". - (LEX nr 1145626).

W świetle przywołanego orzeczenia zwrócić należy uwagę, że owszem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. sporządziło bardzo szerokie i spójne uzasadnienie oraz przeanalizowało okoliczności sprawy na tle przepisów prawa materialnego. Trudno jednak uznać, aby decyzja organu odwoławczego stanowiła faktycznie rozpoznanie odwołania. Skarżący wskazał, że w jego ocenie istnieje nieruchomość sąsiednia zabudowana budynkami jednorodzinnymi i posiada on do tej nieruchomości dostęp przez działki nr [...]i[...]. Organ II instancji pominął całkowicie to twierdzenie strony powtarzając za organem I instancji tezy o braku możliwości określenia wymagań nowej zabudowy oraz obsługiwaniu terenu zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z innej drogi publicznej. Oczywiście zaznaczyć trzeba, że organy nie doszły do tych przekonań samodzielnie lecz oparły się o przedłożoną im analizę.

W ocenie Sądu z nieodniesienia się przez organ odwoławczy do, w zasadzie jedynego, argumentu odwołania i ograniczenie się do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji z powtórzeniem jego uzasadnienia niesie w sprawie kilka następstw.

Po pierwsze decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie może się oprzeć zarzutowi naruszenia prawa procesowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, iż taki skutek procesowy niesie pominięcie twierdzeń strony zawartych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 56/130) wskazał, że ,,Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności, spornych w sprawie, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu, - (LEX nr 1311189).

Po drugie, jakkolwiek decyzja drugoinstancyjna jest obszerna, czytelna i logiczna, to nie odnosi się ona do argumentów podnoszonych przez odwołującego się. Innymi słowy organ odwoławczy nie wskazał dlaczego pomimo istnienia w strefie analizowanej drogi publicznej, do której jak twierdzi odwołujący się ma on dostęp i jak się wydaje dostęp też mają działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, droga ta nie została uznana za tą, do której ma dostęp wnioskodawca lecz uwzględniono drogę występującą poza obszarem analizowanym. Nie wystarcza w tym miejscu powtórzenie zapisów analizy lecz uczestnik postępowania musi wiedzieć, że jego twierdzenie było brane pod uwagę lecz z takich czy innych powodów nie zostało uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 868/12) wyraził pogląd, że ,,Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa",, - (LEX nr 1287030).

Pomimo uchybień na tle procesowym, które to przesądziły o uchyleniu zaskarżonej decyzji organ ponownie badając sprawę winien przeanalizować kwestię ukształtowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienia istnienia dróg publicznych znajdujących się w strefie analizowanej, do których ma dostęp działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Tutejszy Sąd podziela pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Gl 215/13), gdzie wyrażono stanowisko, zgodnie z którym ,,Jakkolwiek treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do "co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", to jednak to odniesienie stanowi minimum, jakie musi być spełnione w celu ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa. Z powołanego przepisu nie wynika natomiast, aby dla wykazania spełnienia tych warunków należało ograniczyć się wyłącznie do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Gdyby tak miało być, wówczas obszar analizowany byłby ograniczony wyłącznie do tych działek, a to z kolei pozostawałoby w sprzeczności z przepisami powołanego rozporządzenia, które zostało wydane w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i w granicach tej delegacji. Skoro zatem obszar analizowany obejmuje działki dostępne z innej drogi publicznej, to należało przyjąć do analizy również zagospodarowanie tych działek względnie uzasadnić w tej analizie, a co za tym idzie również w uzasadnieniu decyzji, przyczyny ich pominięcia (art. 107 § 3 k.p.a.) – (http://orzeczenia .nsa.gov.pl).

Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. przy ponownym rozpoznawaniu odwołania, w tym w szczególności badaniu twierdzeń składającego odwołanie o możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez uznanie, że jego nieruchomość ma dostęp do innej drogi publicznej, będzie rozważenie czy orzeczenie może być wydane w oparciu o zebrane dotychczas akta administracyjne. Organ musi zbadać, czy przedłożona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu winna być uzupełniona bądź uszczegółowiona. O ile tak należy zwrócić uwagę w jakim zakresie ulegnie uzupełnieniu materiał dowodowy, a co za tym idzie, czy zaistnieje potrzeba uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też wystarczające okaże się zlecenie uzupełnienia dowodów organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Mając dotychczasowe rozważania na względzie Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a uchylił decyzję wydaną w kontrolowanym postępowaniu o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.