Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 812/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 , art 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.),

- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935),

po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. (znak: [...]),

uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., powstałej z podziału dz. nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: W. K., M. Ż., H. M., B. G., J. W., A. G., A. S.-N. i M. Ż..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2017 r. (znak: [...]), Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., powstałej z podziału dz. nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: W. K., M. Ż., H. M., B. G., J. W., A. G., A. S.-N. i M. Ż. oraz o rozliczeniach finansowych dokonanych z tytułu zwrotu.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., podnosząc m.in., iż według przyjętego w orzecznictwie poglądu przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Tym samym, w ocenie strony odwołującej się, z powyższego wynikało, iż badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę zainstalowanie na spornych działkach obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd. Mając na uwadze powyższe wskazano, że celem wywłaszczenia, określonym w umowie sprzedaży była budowa osiedla "[...]" składającego się m.in. z wielorodzinnych bloków mieszkalnych, pawilonów handlowych i usługowych, żłobka, przedszkola, szkoły, terenów zielonych itp. Wyjaśniono również, że zgodnie z dokonanymi w toku postępowania ustaleniami teren wywłaszczonych parcel wszedł w skład osiedla mieszkaniowego "N. P.", a teren części obecnej dz. nr [...], obr. [...] położony był w bezpośrednim sąsiedztwie wysokich bloków mieszkalnych, w obszarze stanowiącym otoczenie tych bloków, zajęte w większości przez teren zielony, porośnięty koszoną trawą. Podniesiono przy tym, że na części tego terenu znajdowało się boisko piłkarskie, niemniej jednak organ I instancji nie ustalił, kto urządził boisko, ani też nie wyjaśnił pojęcia "dzikie boisko". Tymczasem, w ocenie strony odwołującej, zarówno boisko, jak i plac zabaw, wchodzące w skład terenu zielonego, stanowiły element infrastruktury osiedla, wpływającej na jego prawidłowe funkcjonowanie. Zwrócono jednocześnie uwagę, że podobnie też, pawilony handlowo-usługowe, niezależnie od inwestora oraz elementy układu komunikacyjnego (ulice wewnętrzne, ciągi piesze) także stanowiły integralną część racjonalnie zaprojektowanego dużego osiedla mieszkaniowego. Stąd też, zdaniem strony odwołującej, jeżeli nawet uznać, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa żłobka, to organ I instancji błędnie uznał, iż nie doszło do dopuszczalnej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto podkreślono, że w przedmiotowej sprawie powinno być ustalone, iż teren pozostawiony wolny od zabudowy naziemnej i wykorzystany jako utrzymywana zieleń osiedlowa oraz infrastruktura usługowa i ciągi komunikacyjne, powinien być traktowany jako część zrealizowanego celu wywłaszczenia, tj. budowy osiedla z infrastrukturą.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda przywołał na wstępie treść art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n., zwracając przy tym uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11). Następnie odnosząc się do sposobu ustalania celu wywłaszczenia wskazano, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, iż w sytuacji, w której cel ten został określony w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy niezbędna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, które stanowiły podstawę dla oceny niezbędność nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym, tj. w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w tym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Podkreślono przy tym, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli, gdyż w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W dalszej kolejności, przy uwzględnieniu poczynionych uprzednio uwag natury ogólnej, Wojewoda podał, że w jego ocenie w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie byłoby możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśniono bowiem, że po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, co potwierdzały zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty, a po drugie, w stosunku do ww. nieruchomości znajdowały zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., gdyż jej nabycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 19 maja 1972 r., którą M. Ż. i S. G. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ozn. jako parcele gruntowe 1. kat. [...] i 1. kat. [...], poł. w obr[...] b. gm. kat. P., które to parcele niezbędne były, zgodnie z uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]", pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Organ odwoławczy zaznaczył również, że z wykonanej przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G. mapy stanu prawnego wynikało, iż w skład dz. nr [...], obr[...], jedn. ewid. P. m. K. wchodziła m.in. część parcel katastralnych 1. kat. [...] i [...], b. gm. kat. P.. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w oparciu o wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. B.-K. kompilację mapy ewidencyjnej z mapą katastralną na podkładzie planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. organ I instancji ustalił, iż część parceli l. kat. [...] (w zakresie w jakim zawierała się w dz. nr [...]), od strony zachodniej została przeznaczona pod usługi oświaty (szkoły, przedszkola, uczelnie), a dalej w kierunku wschodnim (w przeważającej części w zakresie objętym postępowaniem) część parceli l. kat. [...] została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Dodano, że także część parceli katastralnej [...], znajdującej się aktualnie w granicach dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., m. K. znalazła się w obszarze przeznaczonym pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Ponadto zaznaczono, że w celu ustalenia jakie elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego [...], w ramach usług oświaty i budownictwa wysokiego, miały powstać na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, Starosta [...] posłużył się planem zagospodarowania os[...] (osiedle P.) z 1972 r., który to plan nie zawierał klauzuli informującej, iż stanowi on załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym (umowie sprzedaży), jednakże zwrócono uwagę, że zdaniem organu l instancji, stanowił on wartościowy dokument poglądowy. Wojewoda podał też, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji odnalazł również odpis decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 5 sierpnia 1972 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu osiedla "[...]" w K. z projektami budowlanymi, m.in. żłobka (U-22). Podkreślono przy tym, że z kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z powołanym planem zagospodarowania os[...] (Osiedle P.) z 1972 r. oraz mapą katastralną z obszaru P. wynikało, iż części parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. P., znajdujące się w granicach dz. nr [...], poł. w obr[...] jedn. ewid. P., m. K. w całości zostały przeznaczone pod budowę żłobka na osiedlu P. N. (oznaczony symbolem U-22). Wskazano również, że z przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 25 lipca 2014 r. rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami nieruchomości, ustalono, iż część dz. nr [...] od strony zachodniej stanowiła obszar porośnięty podkoszoną trawą, natomiast w części środkowej działki zlokalizowane było "dzikie" boisko do gry w piłkę nożną. Z kolei w kierunku wschodnim na terenie nieruchomości znajdował się plac zabaw (ścianka wspinaczkowa, tor przeszkód), zaś we wschodniej części parceli 1. kat. [...] zlokalizowane były części dwóch pawilonów wykorzystywanych pod drink bar oraz lecznicę weterynaryjną, a także część wiaty na słupkach stalowych z blaszanym dachem. Ustalono przy tym, że pawilon (drink bar) wykonany był z drewna oraz płyty wiórowej, a dach z blachy falistej, natomiast drugi z pawilonów (lecznica weterynaryjna) był otynkowany, z dachem z blachy falistej. Jednocześnie podano, że teren części dz. nr [...], w granicach parceli 1. kat. [...] stanowił w części teren pawilonu, wykorzystywanego pod lecznicę weterynaryjną, zaś w kierunku wschodnim na części działki znajdowała się wiata. Dodatkowo wskazano, że część nieruchomości pokryta była asfaltem i płytami betonowymi, a wschodnia część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. stanowiła obszar porośnięty chwastami i trawą, przy czym w narożniku południowo-wschodnim parceli, a zarazem dz. nr [...], poł. w obr[...], jedn. ewid. P., m. K., znajdował się niewielki fragment chodnika z kostki brukowej ok. 1 m2, natomiast w sąsiedztwie pawilonów posadzone były drzewa liściaste i krzewy. Organ odwoławczy zaznaczył również, że Starosta [...] pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych obszaru objętego wnioskiem o zwrot, z których wynikało, iż w 1970 r., tj. na 2 lata przed datą wywłaszczenia, obszar objęty wnioskiem o zwrot stanowił w całości teren pól uprawnych. Wyjaśniono przy tym, że zdjęcia lotnicze z 1975 r. i z 1982 r., obrazowały, iż teren nieruchomości był w tym okresie częściowo porośnięty trawą oraz miejscowo rozjeżdżony przez sprzęt budowlany, ze względu na powstające osiedle P. N., natomiast kolejne zdjęcie lotnicze wykonane w 1993 r. pokazywało, że część nieruchomości stanowiła w tym czasie teren zielony, a pozostała część została zagospodarowana pod pawilony (kioski) handlowo-usługowe. Z kolei zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1996-2004 obrazowały, iż teren zielony wykorzystywany był jako "dzikie" boisko do gry w piłkę, a pozostała część nieruchomości zagospodarowana była bez zmian pawilonami (kioskami). Podniesiono także, że w sąsiedztwie pawilonów powstał betonowy chodnik, którego niewielka część (ok. 1 m2) weszła w granicę nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, zaś wskazany stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (z 2004 r.) utrzymywał się również w kolejnych latach, aż do dnia oględzin nieruchomości, co potwierdzał protokół z rozprawy administracyjnej sporządzony w dniu 25 lipca 2014 r. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że dla potrzeb prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał informacje na temat obciążeń przedmiotowej działki prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich, uzyskując w tym zakresie informacje, że dz. nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P., m. K. w granicach parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. P. nie była obciążona prawami obligacyjnymi (najem, dzierżawa, użyczenie) lub prawami rzeczowymi ustanowionymi na rzecz osób trzecich z wyjątkiem umowy dzierżawy z dnia 2 marca 2009 r., nr [...] zawartej z M. M.-D. na czas nieoznaczony, z przeznaczeniem na cele usługowe (teren pod pawilonem usługowym) oraz na miejsce postojowe. Podkreślono, że organ I instancji pozyskał ponadto w trakcie postępowania kopię decyzji Urzędu Miasta K. Wydział Architektury nr [...] z dnia 2 października 1991 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz o pozwoleniu na budowę, na wniosek Zakładów Montażu Konstrukcji i Wyrobów Stalowych "[...] dla inwestycji budowlanej centrum handlowo-usługowo-rekreacyjne: kawiarnia i 10 kiosków (branża spożywcza, papiernicza, przemysłowa, konfekcja, obuwie, dorabianie kluczy, foto, ksero, naprawa sprzętu AGD) oraz pismo Urzędu Miasta K. Wydział Architektury zawierające wskazanie lokalizacyjne nr [...] (sprawa nr [...]) dla realizacji inwestycji: Centrum handlowo-usługowo-rekreacyjnego wraz z częścią opisową z dnia 13 maja 1991 r., gdzie wskazano, że teren w użytkowaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, w sąsiedztwie pawilonu [...], żłobka i budynków mieszkalnych nr 17 55 był niezagospodarowany kubaturowo, a z elementów małej architektury jedynie na terenie docelowo przeznaczonym pod przedszkole było zlokalizowane nieurządzone boisko do piłki nożnej. Mając na uwadze powyższe wyjaśniono, że analiza tak zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła Staroście K. na ustalenie, iż w obszarze przeznaczonym pod usługi oświaty i mieszkalnictwo wysokie, a jak wynikało z planu zagospodarowania osiedla P. z 1972 r., pod budowę żłobka, począwszy od 1972 r. aż do 1991 r. nie powstała żadna infrastruktura osiedlowa związana z usługami oświaty oraz mieszkalnictwem wysokim. Podkreślono bowiem, że przeważająca część nieruchomości wykorzystywana była i nadal pozostawała jako "dzikie" boisko do gry w piłkę nożną, natomiast pozostała część terenu została zagospodarowana w I połowie lat 90-tych pod pawilony handlowo-usługowe, wykonane zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej m. K. z dnia 25 kwietnia 1988 r. Dodano, że przez ok. 20 lat od daty wywłaszczenia nie podjęto na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot prac związanych z urządzeniem terenu pod usługi oświaty, tj. pod budowę żłobka, ani również prac związanych z urządzeniem terenu pod budownictwo wysokie. Wskazano bowiem, że dopiero w latach 90-tych ubiegłego wieku zdecydowano o budowie zespołu tymczasowych pawilonów handlowo-usługowych, przy czym z dokumentacji zgromadzonej w toku sprawy nie wynikało, dlaczego zespół ten miał mieć charakter tymczasowy. Tym samym zwrócono uwagę, że nie można było w ocenie Starosty [...] podciągać innej, nowej inwestycji pod realizację pierwotnego celu wywłaszczenia ustalonego w uchwale nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. oraz w planie zagospodarowania terenu osiedla P. z 1972 r., gdyż takie odejście od pierwotnych założeń planistycznych, aktualnych w dacie wywłaszczenia, nie mieściło się w ocenie organu I instancji w dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Ponadto wskazano, że zdaniem organu I instancji, jakkolwiek nie budziło wątpliwości, iż nieruchomość oznaczona aktualnie jako część dz. nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K. w granicach parcel l. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. P. została wywłaszczona dla potrzeb realizacji celu publicznego, jakim były usługi oświaty, w postaci budowy żłobka i mieszkalnictwo wysokie, tak trudno było uznać, że budowa pawilonów handlowo-usługowych z inicjatywy Zakładów Montażu Konstrukcji i Wyrobów Stalowych [...]" była realizacją celu publicznego wskazanego w akcie wywłaszczeniowym. Podkreślono bowiem, że Zakłady Montażu Konstrukcji i Wyrobów Stalowych [...]" z całą pewnością nie były jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, ani też podmiotem reprezentującym Skarb Państwa w tamtym okresie, a zatem – w ocenie organu I instancji – nie ulegało wątpliwości, iż nie doszło do realizacji celu publicznego, będącego podstawą wywłaszczenia. Podano przy tym, że w oparciu o tak zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy Starosta [...] uznał, iż część dz. ewid. nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach parcel l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. P., była zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. i dlatego podlegała ona zwrotowi.

Stanowiska organu I instancji, co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie podzielił natomiast organ odwoławczy. Zwrócono bowiem uwagę, że jak wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego (przede wszystkim umowy sprzedaży ww. terenu), celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego, wymagającego dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również obiektów użyteczności publicznej (lecznica weterynaryjna, drink bar), zieleni ogólnodostępnej, boisk sportowych, placów zabaw i ciągów pieszych. Podkreślono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., powstała z podziału dz. nr [...], a w związku z tym została – zdaniem Wojewody – wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie można było uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. W tym zakresie organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla (np. parking wraz z sąsiadującym targowiskiem) i stanowią element infrastruktury takiego osiedla mieszkaniowego, jak również inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Podkreślono przy tym, że w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla, w następstwie czego przy faktycznie zrealizowanej inwestycji (osiedlu mieszkaniowym) może dochodzić do zmiany sposobu wykorzystania części takiej nieruchomości, która to zmiana nie będzie jeszcze oznaczać zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację, a więc zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Dodano także, że możliwości takiej zmiany nie można ponadto wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (np. gdy na wywłaszczonym terenie nie wykonano w trakcie realizacji inwestycji objętego planem realizacyjnym garażu zbiorowego, a następnie wybudowano w tym miejscu parking wraz z sąsiadującym targowiskiem). Wyjaśniono bowiem, że w takim przypadku decydujące znaczenie będzie miało w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, natomiast bez znaczenia pozostawać będzie okoliczność, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, podmiot publiczny, czy też jeszcze inny podmiot prywatny. Tym samym, w ocenie Wojewody, nie można było podzielić twierdzeń organu I instancji, iż przedmiotowa działka powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, wobec niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Podniesiono bowiem, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musiał być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogły występować na nim również tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne wykorzystywane przez mieszkańców osiedla, którzy mogli z niego swobodnie korzystać, a także obiekty handlowo-usługowe. Dlatego też odnosząc się do twierdzenia organu I instancji, iż trudno uznać, aby budowa pawilonów handlowo-usługowych z inicjatywy Zakładów Montażu Konstrukcji i Wyrobów Stalowych [...]" stanowiła realizację celu publicznego, organ odwoławczy wskazał, że wykładnia art. 137 u.g.n. biorąca za podstawę twierdzenie, że to Skarb Państwa lub Gmina miały wykonać prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, jakkolwiek aktualnie dominująca, nie mogła abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, w tym od określenia na tle tej konkretnej sprawy celu wywłaszczenia nieruchomości w odniesieniu do obowiązujących ówcześnie realiów. Podkreślono bowiem, że w latach 70-tych czy 80-tych, w innych warunkach ustrojowych i politycznych, sposoby realizacji celów publicznych nie były tak jednoznacznie pojmowane, jak współcześnie. Stąd też w ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie miało znaczenia jaki podmiot realizował pawilony handlowo-usługowe na przedmiotowej nieruchomości, istotne było natomiast, że obiekty te powstały i korzystali z nich mieszkańcy osiedla. Takie stanowisko zdaniem Wojewody, miało swoje oparcie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odnosząc się natomiast do "dzikiego" boiska do gry w piłkę nożną, organ II instancji – powołując się na treść art. 77 § 4 k.p.a. – wskazał dodatkowo, iż wiadomym było, że w ramach budowy budynków mieszkalnych niezbędne będzie urządzenie zieleni stanowiącej niezbędną infrastrukturę dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego. Zaznaczono przy tym, że co prawda z akt sprawy nie wynikało, aby podjęto zorganizowane działania w ramach urządzania i adaptowania istniejącego terenu zielonego jako boiska sportowego, co jednak nie mogło wykluczać faktu, że mieszkańcy osiedla korzystali z terenu zielonego jako boiska sportowego.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy za bezsprzeczne należało uznać, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Podkreślono przy tym, że inwestycja ta składała się jednak, zarówno z budynków mieszkalnych, jak też infrastruktury i urządzeń służących mieszkańcom, tj. zieleń osiedlowa, ciągi piesze, instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjna itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne). Stąd też zdaniem Wojewody, pawilony usługowe, plac zabaw, boisko do gry w piłkę nożną stanowiły immanentną część osiedla mieszkaniowego, stanowiąc infrastrukturę służącą mieszkańcom tego osiedla, a w pozostałej części na nieruchomości znajdował się teren zielony. Mając zatem na uwadze powyższe, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), organ odwoławczy uznał, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można było orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych podmiotów.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący M. Ż., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie przez organ administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w oparciu o błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż na nieruchomości, której dotyczyło postępowanie zrealizowano cel wywłaszczenia, podczas gdy w rzeczywistości cel ten nie został zrealizowany;

2) art. 77 § 4 k.p.a., poprzez uznanie za fakt powszechnie znany urządzenia części nieruchomości, której dotyczy sprawa, jako teren zielony, jak również wykorzystywanie go przez mieszkańców osiedla [...] jako boiska sportowego;

2. prawa materialnego, tj.:

1) art. 136 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za realizację celu wywłaszczenia inwestycji polegającej na budowie tymczasowych pawilonów handlowo-usługowych, wykonanej przez Zakład Montażu Konstrukcji i Wyrobów Stalowych "I I." Sp. z o.o., tj. przez podmiot inny niż Skarb Państwa lub Gmina oraz wykorzystaniu przez mieszkańców tej nieruchomości na "dzikie boisko do gry w piłkę nożną" oraz plac zabaw, czego konsekwencją było uchylenie decyzji organu I instancji i odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

2) art. 112 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa pawilonów handlowo-usługowych przez prywatnego inwestora stanowi realizację celu publicznego będącego celem wywłaszczenia;

- ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów w całości i uznania, że budowa pawilonów handlowo-usługowych stanowi cel wywłaszczenia:

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2 u.g.n., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania tego przepisu i dokonanie odmowy zwrotu części nieruchomości, na której nie zostały wybudowane pawilony handlowo-usługowe.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest nieuzasadniona i jako taka podlega oddaleniu w całości.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 27 kwietnia 2018 r. (znak: [...]), którą organ ten po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. (znak: [...]), uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., powstałej z podziału dz. nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: W. K., M. Ż., H. M., B. G., J. W., A. G., A. S.-N. i M. Ż..

Nieruchomość oznaczona jako parcele: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. P., wywłaszczona (nabyta) została umową sprzedaży Nr Rep. [...] zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 19 maja 1972 r. W treści umowy sprzedaży wskazano, że zgodnie z uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27.06.1966 r. i planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", ww. nieruchomość przeznaczona jest pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. W oparciu o wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. B.-K. kompilację mapy ewidencyjnej z mapą katastralną na podkładzie planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27.06.1966 r. ustalono, że część parceli l. kat. [...] (w zakresie w jakim zawiera się w działce nr [...]), od strony zachodniej została przeznaczona pod usługi oświaty (szkoły, przedszkola, uczelnie), a dalej w kierunku wschodnim (w przeważającej części w zakresie objętym niniejszym postępowaniem) część parceli 1. kat. [...] została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Część parceli katastralnej [...], znajdującej się aktualnie w granicach działki nr [...], obr[...] jedn. ewid. P., m. K. znalazła się w obszarze przeznaczonym pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Ponadto, w celu ustalenia jakie elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego P. N., w ramach usług oświaty i budownictwa wysokiego, miały powstać na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, Starosta [...] posłużył się planem zagospodarowania os. P. N. (osiedle P.) z 1972 r. Wskazany plan nie zawiera klauzuli informującej, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym - umowie sprzedaży, jednakże stanowi przydatny materiał dowodowy. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego odnaleziono jednakże odpis decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 5 sierpnia 1972 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu osiedla "[...]" w K. z projektami budowlanymi m.in. żłobka (U-22).

W kontrolowanej sprawie jest sporne, czy realizacja na wywłaszczonej nieruchomości terenu zielonego, zagospodarowanie jej pod pawilony (kioski) handlowo-usługowe, wykorzystywanie istniejącego terenu zielonego jako "dzikiego" boiska do gry w piłkę, powstanie betonowego chodnika - mieści się pod pojęciem celu wywłaszczenia jakim jest budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego.

Mając na uwadze akta sprawy, a w tym m.in. treść umowy sprzedaży ww. terenu, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego. Celem wywłaszczenia, określonym w umowie sprzedaży była bowiem budowa osiedla "[...]" składającego się m.in. z wielorodzinnych bloków mieszkalnych, pawilonów handlowych i usługowych, żłobka, przedszkola, szkoły, terenów zielonych itp. Przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr[...], jedn. ewid. P. m. K., powstała z podziału dz. nr [...]. Z ww. planu zagospodarowania os. P. N. (osiedle P.) z 1972 r. wynika, że nieruchomość oznaczona aktualnie jako część dz. nr [...], poł. w obr. 55 , jedn. ewid. P., m. K. w granicach parcel l. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. P. została wywłaszczona w szczególności dla potrzeb realizacji celu publicznego, jakim były usługi oświaty, w postaci budowy żłobka i mieszkalnictwo wysokie. W ocenie Sądu zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości w sposób, o którym jest mowa poniżej w czasie relewantnym dla norm u.g.n. w całości mieści się w relacji celu wywłaszczenia wskazanego akcie notarialnym, a poza tym stanowi w całości dopuszczoną prawem modyfikację celu wskazanego jako usługi oświaty, w postaci budowy żłobka. Sąd obecnie orzekający podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3237/14, stwierdzającego, iż oczywistym jest, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m. in. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Podobnie w tych kwestiach wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, w którym stwierdził, że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 20 września 2013r. sygn. akt I OSK 643/12. Poglądy powyższe skład Sądu I instancji orzekający w sprawie niniejszej odpowiednio do jej realiów podziela.Normatywnym wzorcem kontroli jest m.in. treść art. 136 i art. 137 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 136 u.g.n.: " 1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.3.Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Art. 137 u.g.n. stanowi, że: "1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Stosownie do tego orzeczenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, ale nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z sentencją ww. wyroku TK, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Innymi słowy, oznacza to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zakresie wskazanych tam terminów nie należy stosować do spraw nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz przed 22 września 2004 r., tj. przed dniem wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw, co dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zatem obowiązkiem organów było zbadanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do 22 września 2004 r. Zatem ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie gdyż zawarcie umowy notarialnej nastąpiło w dniu 19 maja 1972 r. czyli przed dniem 27 maja 1990 r., a realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed dniem 22 września 2004 r. oraz przed dniem złożenia wniosku o zwrot, tj. w dniu 07.06.2013r. Powyższe odnosi się także do budowy pawilonów handlowych, powstania zielonego boiska, i innej infrastruktury osiedla, o których będzie mowa poniżej, a którą odzwierciedlają odpowiednio na przedmiotowym terenie zdjęcia z 1993 r. i z przedziału czasu 1996 – 2004 r. Okoliczności te wskazują na spełnienie warunków zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Brak jest więc podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi, w określonym w kontrolowanym postępowaniu celu wywłaszczenia – wiodące dla sprawy jest ustalenie czy boisko zielone, tereny zielone oraz inna infrastruktura służąca ogółowi wchodzą w zorganizowaną całość tworzącą funkcjonalnie osiedle mieszkaniowe, które uzasadnia, legitymizuje konieczność wywłaszczenia. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zagospodarowanie spornej nieruchomości wchodzi funkcjonalnie i strukturalnie w skład takiego zorganizowanego terenu, który odpowiada pojęciu osiedla mieszkaniowego.

W ocenie Sądu I znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy i jego ocena pozwalają stwierdzić, że trafna i zgodna z prawem jest końcowa konkluzja organu II instancji stwierdzająca wykonanie celu wywłaszczenia. Poniżej przedstawiony sposób zagospodarowania w czasie przedmiotowego terenu pozwala Sądowi na uzasadnioną okolicznościami stanu faktycznego i prawnego ocenę, że zrealizowano na nim cel wywłaszczenia tj. budowę kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego a nadto, że opisane poniżej zagospodarowanie stanowi jednocześnie uprawnioną i uzasadnioną prawem, a także znajdującą oparcie w orzecznictwie sądowym modyfikację celu uszczegółowionego w postaci usług oświaty, budowy żłobka i mieszkalnictwa wysokiego. Sąd przy tym zwraca uwagę, że ten cel uszczegółowiony został sformalizowany tylko do pewnego stopnia, gdyż znajdujący się w aktach sprawy plan zagospodarowania os[...] (osiedle P.) z 1972 r., w którym jest mowa o tym celu - nie zawiera klauzuli informującej, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym - umowie sprzedaży.

Stąd też, zdaniem Sądu , jeżeli nawet uznać, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa żłobka, to organ I instancji błędnie uznał, iż nie doszło do dopuszczalnej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Z przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 25 lipca 2014 r. rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami nieruchomości, ustalono, i to nie jest kwestionowane, iż część dz. nr [...] od strony zachodniej stanowiła obszar porośnięty podkoszoną trawą, natomiast w części środkowej działki zlokalizowane było "dzikie" boisko do gry w piłkę nożną. Z kolei w kierunku wschodnim na terenie nieruchomości znajdował się plac zabaw (ścianka wspinaczkowa, tor przeszkód), zaś we wschodniej części parceli 1. kat. [...] zlokalizowane były części dwóch pawilonów wykorzystywanych pod drink bar oraz lecznicę weterynaryjną, a także część wiaty na słupkach stalowych z blaszanym dachem. Ustalono przy tym, że pawilon (drink bar) wykonany był z drewna oraz płyty wiórowej, a dach z blachy falistej, natomiast drugi z pawilonów (lecznica weterynaryjna) był otynkowany, z dachem z blachy falistej. Jednocześnie ustalono, że teren części dz. nr [...], w granicach parceli l. kat. [...] stanowił w części teren pawilonu, wykorzystywanego pod lecznicę weterynaryjną, zaś w kierunku wschodnim na części działki znajdowała się wiata. Dodatkowo wskazano, że część nieruchomości pokryta była asfaltem i płytami betonowymi, a wschodnia część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. stanowiła obszar porośnięty chwastami i trawą, przy czym w narożniku południowo-wschodnim parceli, a zarazem dz. nr [...], poł. w obr[...], jedn. ewid. P., m. K., znajdował się niewielki fragment chodnika z kostki brukowej ok. 1 m2, natomiast w sąsiedztwie pawilonów posadzone były drzewa liściaste i krzewy. Jednocześnie do akt sprawy Starosta [...] pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych obszaru objętego wnioskiem o zwrot, z których wynikało, iż w 1970 r., tj. na 2 lata przed datą wywłaszczenia, obszar objęty wnioskiem o zwrot stanowił w całości teren pól uprawnych. Z akt sprawy wynika , że zdjęcia lotnicze z 1975 r. i z 1982 r., obrazują, iż teren nieruchomości był w tym okresie częściowo porośnięty trawą oraz miejscowo rozjeżdżony przez sprzęt budowlany, ze względu na powstające osiedle [...], natomiast kolejne zdjęcie lotnicze wykonane w 1993 r. pokazuje, że część nieruchomości stanowiła w tym czasie teren zielony, a pozostała część została zagospodarowana pod pawilony (kioski) handlowo-usługowe. Z kolei zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1996-2004 obrazują, iż teren zielony wykorzystywany był jako "dzikie" boisko do gry w piłkę, co obiektywnie oznacza, że był potrzebny i przydatny dla mieszkańców, a pozostała część nieruchomości zagospodarowana była bez zmian pawilonami (kioskami). Podniesiono także, że w sąsiedztwie pawilonów powstał betonowy chodnik, którego niewielka część (ok. 1 m2) weszła w granicę nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, zaś wskazany stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (z 2004 r.) utrzymywał się również w kolejnych latach, aż do dnia oględzin nieruchomości, co potwierdzał protokół z rozprawy administracyjnej sporządzony w dniu 25 lipca 2014 r.

Organ I instancji pozyskał ponadto w trakcie postępowania kopię decyzji Urzędu Miasta K. Wydział Architektury nr [...] z dnia 2 października 1991 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz o pozwoleniu na budowę, na wniosek Zakładów Montażu Konstrukcji i Wyrobów Stalowych [...]", dla inwestycji budowlanej centrum handlowo-usługowo-rekreacyjne: kawiarnia i 10 kiosków (branża spożywcza, papiernicza, przemysłowa, konfekcja, obuwie, dorabianie kluczy, foto, ksero, naprawa sprzętu AGD) oraz pismo Urzędu Miasta K. Wydział Architektury zawierające wskazanie lokalizacyjne nr [...] (sprawa nr [...]) dla realizacji inwestycji: Centrum handlowo-usługowo-rekreacyjnego wraz z częścią opisową z dnia 13 maja 1991 r., gdzie wskazano, że teren w użytkowaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, w sąsiedztwie pawilonu [...], żłobka i budynków mieszkalnych nr [...] był niezagospodarowany kubaturowo, a z elementów małej architektury jedynie na terenie docelowo przeznaczonym pod przedszkole było zlokalizowane nieurządzone boisko do piłki nożnej.

W tej sytuacji, mając na uwadze przedstawioną powyżej dokumentację fotograficzną, zobrazowaną i zweryfikowaną odpowiednio "nakładkami"/mapami z zaznaczonym terenem wywłaszczenia protokołem z oględzin w terenie, przy tak jak powyżej ustalonym zgodnie z prawem stanie faktycznym - trafne i zgodne z prawem jest stanowisko organu II instancji - podnoszące, że osiedle mieszkaniowe wymaga dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również obiektów użyteczności publicznej, dostępnych publicznie w związku zaspakajaniem życiowych potrzeb mieszkańców osiedla takich przykładowo jak lecznica weterynaryjna, drink bar, zieleń ogólnodostępna, boiska sportowe, place zabaw i ciągi piesze. Okoliczności stanu faktycznego i prawnego wskazują zatem, zdaniem Sądu, jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., która powstała z podziału dz. nr [...], została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można było uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wyjaśnia, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla takimi jak pawilony handlowe, punkty gastronomiczne, ulice wewnętrzne, ciągi piesze, które i stanowią element infrastruktury takiego osiedla mieszkaniowego, jak również inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, przeznaczenie ich na cel zielonego boiska. W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla, w następstwie czego przy faktycznie zrealizowanej inwestycji (osiedlu mieszkaniowym) może dochodzić do zmiany sposobu wykorzystania części takiej nieruchomości, która to zmiana nie będzie jeszcze oznaczać zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację, a więc zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Możliwości takiej zmiany nie można ponadto wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. W takim przypadku, zdaniem Sądu, decydujące znaczenie będzie miało w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, natomiast bez znaczenia pozostawać będzie okoliczność, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, podmiot publiczny, czy też jeszcze inny podmiot prywatny.

Ustosunkowując się w tym, miejscu konkretnie do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z analizy opisu przebiegu postępowania administracyjnego a także z analizy treści decyzji organu II instancji jasno wynika, że kontrolowany organ nie naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji dokonał prawidłowej oceny prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy opisany i oceniony przez Sąd powyżej w pełni pozwala na ocenę zgodności z prawem stwierdzenia organu II instancji, że na nieruchomości, której dotyczyło postępowanie zrealizowano cel wywłaszczenia.

W kontrolowanej sprawie nie został także naruszony art. 77 § 4 k.p.a., poprzez uznanie za fakt powszechnie znany urządzenia części nieruchomości, której dotyczy sprawa, jako teren zielony, jak również wykorzystywanie go przez mieszkańców osiedla [...] jako boiska sportowego. O okolicznościach istnienia tego boiska nie decyduje, nie rozstrzyga jedynie fakt powszechnie znany w swym normatywnym ujęciu, gdyż byt tego boiska w rzeczywistości w czasie relewantnym dla sprawy jest wykazany w dokumentacji fotograficznej i protokole oględzin.

Powyższy wywód Sądu wykazał, że w pełni uzasadniony jest pogląd organu II instancji, że za realizację celu wywłaszczenia można uznać inwestycję polegającą na budowie tymczasowych pawilonów handlowo-usługowych, wykonaną przez Zakład Montażu Konstrukcji i Wyrobów Stalowych "[...] Sp. z o.o., tj. przez podmiot inny niż Skarb Państwa lub Gmina oraz okoliczności wykorzystania przez mieszkańców tej nieruchomości na tereny zielone, jak to pisze strona skarżąca, na "dzikie boisko do gry w piłkę nożną" oraz plac zabaw. W związku z tym organ nie naruszył art. 136 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za realizację celu wywłaszczenia wyżej wskazanych obiektów. Kontrolowany organ II instancji nie naruszył także art. 112 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., przez rzekomo błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa pawilonów handlowo-usługowych przez prywatnego inwestora stanowi realizację celu publicznego będącego celem wywłaszczenia. Z punktu widzenia uzupełnienia funkcji osiedla mieszkaniowego nie jest istotny charakter prawny inwestora, tylko fakt, czy oceniania inwestycja służy osiedlu mieszkaniowemu i jest z nim powiązana funkcjonalnie. Ponadto okoliczność, na którą powołuje się skarżący, że to nie podmiot na wniosek którego nastąpiło wywłaszczenie, a osoby fizyczne zrealizowały pawilony handlowe, czy też boisko zielone nie ma w kontrolowanej sprawie znaczenia. Art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie o konieczności przesądzenia zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości bez konieczności wykazywania, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, bądź też podmiot publiczny. Sąd nie uwzględnił zarzutów w całości i wobec funkcjonalnego znaczenia dla bytu osiedla i wykonywania jego funkcji - terenów zielonych - w tym w części przeznaczonej na zielone boisko, nie uwzględnia także zarzutu naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2 u.g.n., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania tego przepisu przez dokonanie odmowy zwrotu części nieruchomości, na której nie zostały wybudowane pawilony handlowo-usługowe.

W konsekwencji powyższych ustaleń kontrolowany organ II instancji nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.