Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2335/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr [...] położonych przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr [...] położonych przy ul. [...] w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Postępowanie w sprawie ustalenia żądanych warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek [...] (dalej: "Inwestora") z 2 czerwca 2009 r. (do czasu korekty tego wniosku, dokonanej przez Inwestora w piśmie z dnia [...] października 2014 r., obejmował on również działki [...]

i [...]). Ww. wniosek został pięciokrotnie pozytywnie rozpatrzony przez organ I instancji. Konieczność kilkukrotnego orzekania w sprawie przez organ I instancji wynikała

z czterokrotnego uchylania przez SKO kolejnych decyzji organu I instancji.

2.2. Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] znak: [...] Zarząd [...] ustalił warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wewnętrznym układem drogowym, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...]

w obrębie [...] oraz na części działki nr [...]w obrębie [...] w rejonie ul. [...].

2.3. Odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] października 2016 r. wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa budynków nr [...] położonych przy ulicy [...] (dalej: "Wspólnota" lub "strona skarżąca) oraz T. L.

2.4. Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy[...] [...] z [...] października 2016 r.

2.4.1. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej następuje na zasadach określonych w art. 59 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej: rozporządzenia MI). Kierując się wytycznymi zawartymi we w/w przepisach, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu, wokół przedmiotowej działki wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy prowadzą do wniosku, że planowana inwestycja spełnia konieczne wymagania, określone w ustawie i rozporządzeniu.

2.4.2. Zabudowane działki sąsiednie – dostępne z tej samej drogi publicznej – pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Funkcja projektowanej inwestycji nie jest zatem sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będą

do zrealizowanych już budynków.

2.4.3. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym, jak wynika dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, średnio wynosi 0.15, przy czym w aktach sprawy szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Wobec powyższego mając również na uwadze, iż obszar inwestycji sam w sobie również winien tworzyć jednolitą urbanistyczną całość zasadne należy uznać ustalenia wskaźnika zabudowy w przedziale 0.15 – 0,20 w nawiązaniu do wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym dla terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe w liniach rozgraniczających ulic. Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

2.4.4. Kolegium przypomniało, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od 8 do 60 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 29,8 m. Organ pierwszej instancji, ustalił wskaźnik zabudowy na 30 m z uwzględnieniem 20% tolerancji, a więc jako średnią występującą w obszarze analizowanym.

2.4.5. Z kolei stosownie do § 7 rozporządzenia MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W sporządzonej analizie podano, że w obrębie analizowanego obszaru wysokości istniejących budynków są zróżnicowane, od jedno i dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, poprzez budynki mieszkalne wielorodzinne

i biurowe o wysokości od 10 do. Zdaniem Kolegium, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, przeważają budynki jednorodzinne. Dlatego uzasadnionym jest przyjęcie wysokości budynków na poziomie wysokości zabudowy jednorodzinnej.

W związku z powyższym ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej

w przedziale od 6.8 m do 8,4 m uznać należy za prawidłowe. Podkreślić należy,

iż zróżnicowanie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków dla poszczególnych rodzajów budynków w przedmiotowej sprawie jest jak najbardziej uzasadnione gdyż sprzyja zapewnieniu ładu urbanistycznego w obrębie inwestycja która jest przewidziana na dość dużym obszarze i będzie tworzyła samodzielną urbanistyczną całość.

2.4.6. Następnie Kolegium podniosło, że w myśl § 8 rozporządzenia MI, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił, że w analizowanym obszarze budynki posiadają zróżnicowane dachy. Większość budynków posiada dachy płaskie lub o nie wielkim spadku, niedostrzegalnym z poziomu terenu. Zdaniem Kolegium, w związku z powyższym dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachów kalenicowych jedno - dwu, lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40°.

2.4.7. SKO zauważyło, że w związku z faktem, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy.

2.4.8. Kolegium oceniło, że organ I instancji trafnie przyjął, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone

w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Odnośnie

do uzbrojenia terenu wskazać należy, że z materiału dowodowego wynika, iż istnieje możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacji

po wybudowaniu niezbędnych odcinków sieci, które może zbudować sam inwestor.

2.5. Na skutek skargi Wspólnoty, prawomocnym wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Kolegium z [...] lipca 2017 r. nr [...].

2.5.1. W uzasadnieniu tego orzeczenia, Sąd stwierdził, że rozpatrując odwołania

od decyzji Zarządu Dzielnicy, SKO nie wyjaśniło wszystkich wątpliwości, dotyczących stanu faktycznego sprawy. Powyższe uchybienie wywołuje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie.

2.5.2. Sąd wskazał, że w pkt 1.6 decyzji Zarządu Dzielnicy "Warunki obsługi w zakresie komunikacji" wskazano (ppkt 1.6.1 – str.4), iż obsługa komunikacyjna inwestycji będzie następowała od strony ul. [...] przez istniejącą drogę wewnętrzną na działce nr ew. [...] – cz. w obrębie [...]. W wynikach analizy zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji w pkt 1 "Granice obszaru objętego analizą" wskazano, iż: (-) granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (odcinek G-H), tj. 7,0 metrów, (-) do analizy urbanistycznej przyjęto obszar nie mniej niż 50,0 metrów, (-) powyższy obszar został rozszerzony od strony północnej z powodu przebiegającej granicy obszaru przez środek osiedla mieszkaniowego, (-) granicę obszaru analizowanego przyjęto po granicy omawianego osiedla. Z przytoczonych ustaleń analizy wynika, że przy ustalaniu frontu działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, wzięto pod uwagę nie tę część terenu inwestycji, na której zostanie zrealizowana zabudowa mieszkaniowa (obszar oznaczony literami ABCDEKLŁMN), nie posiadającą bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ulicy O. a tę część działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną

(za pomocą której dostęp do drogi publicznej miałby być zapewniony w sposób pośredni), która przylega do pasa drogowego w/w ulicy O. (siedmiometrowy odcinek GH). Co do zasady Sąd uznał ww. metodologię za całkowicie prawidłową.

W ocenie Sądu w toku ponownego postępowania odwoławczego powinna być wyjaśniona kwestia traktowania drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na działce nr [...], jako ciągu komunikacyjnego, mogącego obsługiwać planowaną inwestycję a to z racji nieposiadania przez Inwestora odpowiedniego tytułu prawnego do tego gruntu

(tj. posiadania jedynie niewielkiej ilości udziałów w prawie własności tego gruntu

i to z perspektywą ich bliskiego w czasie przeniesienia na członków Wspólnoty). Sąd odwołał się do orzecznictwa analizującego to zagadnienie i wskazał m.in., że inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Zdaniem Sądu z art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.z.p. wynika, że z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki

te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócono uwagę, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie

do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

2.5.3. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego nierespektowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

a to w związku z niedostosowaniem inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego oraz brakiem kontynuacji funkcji, został sformułowany w sposób ogólny. Zdaniem Sądu, uwzględniwszy fakt, iż na pięciu spośród trzynastu działek zlokalizowanych w relatywnie niedużym obszarze analizowanym posadowiona jest – podobna do planowanej – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (a oprócz tego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa), zarzut co do generalnego niekontynuowania przez planowaną inwestycję czy to funkcji czy to zasadniczych cech zabudowy sąsiedniej uznać należy za nietrafne.

2.5.4. Sąd uznał, że Kolegium nie wyjaśniło na etapie postępowania odwoławczego, wątpliwości dotyczących możliwości obsłużenia planowanej inwestycji przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. wynika, że jedną z przesłanek koniecznych do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu,

z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Sąd wskazał, że kwestia dostępu planowanej inwestycji do koniecznego uzbrojenia została uregulowana w pkt 1.5 decyzji organu I instancji ("Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej"). Wskazano tam (w odniesieniu do zaopatrzenia inwestycji

w wodę oraz odbiór ścieków), co następuje: "Planowaną inwestycję należy podłączyć do miejskiej sieci inżynieryjnej (wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej energetycznej), wg umów zawartych między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Sąd podkreślił, że z ww. fragmentu decyzji organu I instancji wynika zatem, że: (-) Inwestor został bezwarunkowo zobowiązany do podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (-) jednocześnie z oświadczenia gestora mediów należy wnosić,

iż spełnienie tego warunku jest niemożliwe ani obecnie ani w dającej się przewiedzieć przyszłości, a to w związku z nieistnieniem stosownego uzbrojenia w chwili obecnej, jak i nieformułowaniem w najbliższych latach planów inwestycyjnych w tym zakresie,

(-) gestor stwierdza jedynie możliwość odbioru ścieków bytowych i wód opadowych

z projektowanych budynków istniejącym kanałem ogólnospławnym. Z kolei oceniając ww. zagadnienie w postępowaniu odwoławczym, SKO wskazało jedynie, że:

"z materiału dowodowego wynika, iż istnieje możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacji po wybudowaniu niezbędnych odcinków sieci, które może zbudować sam inwestor." Sąd uznał, że ustalenia organów na okoliczność spełnienia się w sprawie wymogu określonego w art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.

są zdecydowanie niewystarczające. W szczególności podał, że jeżeli zamiarem Inwestora jest istotnie samodzielne wykonanie uzbrojenia niezbędnego do podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to żadna z decyzji nie powołuje

w tym zakresie stosownego oświadczenia Inwestora, jednoznacznie usuwającego zaistniałe wątpliwości. W tym kontekście zaznaczono, że z oświadczenia pełnomocnika Inwestora, złożonego na rozprawie przed Sądem, w myśl którego "praktyką Inwestora jest zawieranie umów z gestorami sieci", nie można wywodzić, iż praktyka ta obejmuje także inwestowanie przez Inwestora w stosowne uzbrojenie, co do zasady obciążające gestorów sieci. Niezrozumiałym jest również w ocenie Sądu, w kontekście obsługi kanalizacyjnej inwestycji, czy w związku z brakiem dostępności stosownej sieci miejskiej, rozważane jest zapewnienie obsługi za pośrednictwem wskazanego w decyzji organu I instancji kanału ogólnospławnego. W żadnej z decyzji nie dokonano

w szczególności oceny, czy rozwiązanie takie spełnia kryteria wskazanego

w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. "uzbrojenia wystarczającego", przez co należy rozumieć także odpowiadanie uzbrojenia niezbędnym wymogom środowiskowym.

2.5.5. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia MI, regulującego kwestię wyznaczania linii zabudowy. Sąd uznał, że w sytuacji nieprzylegania terenu planowanej inwestycji (chodzi o obszar oznaczony symbolami ABCDEKLŁN) do pasa drogowego drogi publicznej, stanowisko organów obu instancji co do braku przesłanek do wyznaczania linii zabudowy jest trafne.

2.5.6. Sąd uznał, że Kolegium naruszyło art. 15 k.p.a. przez nierozpatrzenie zarzutu odwołania, z którego wynika, że w kontrolowanym postępowaniu nie dopełniono – wbrew dyspozycji art. 64 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. – obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem[...]Parku Narodowego, który

to obowiązek miałby wynikać z faktu znajdowania się terenu inwestycji – zdaniem Skarżącej - w Otulinie [...].

2.5.7. Sąd nie podzielił zarzutu nieustalenia, czy droga wewnętrzna, poprzez którą teren inwestycji ma być skomunikowany z drogą publiczną, będzie mogła obsługiwać ruch ciężkich pojazdów budowlanych w fazie realizacji inwestycji tak, iż nie powstałoby ryzyko zniszczenia lub uszkodzenia jej lub infrastruktury okolicznej, jak też ryzyko pozbawienia mieszkańców możliwości swobodnego korzystania a ich nieruchomości. Sąd wskazał na brak upoważnienia organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do badania, czy ciąg komunikacyjny, zapewniający planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, dozna uszczerbku w fazie realizacji inwestycji, ewentualnie czy występujący wówczas ruch drogowy będzie stanowił nadmierną uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich. W kontekście niniejszej sprawy, w której teren inwestycji ma być skomunikowany z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą przedmiot własności wielu podmiotów (w tym także Inwestora, abstrahując od wysokości udziału, jaki aktualnie przysługuje mu we w/w prawie własności), stwierdzono, że kwestia uregulowania zasad korzystania z przedmiotowej drogi

(i naprawiania wynikłych stąd szkód) pozostaje w gestii samych współwłaścicieli

(na zasadach regulowanych prawem cywilnym). Stosowną ochronę zapewniają również przepisy szczególne, tj. w szczególności przepisy o ruchu drogowym, czy przepisy

o wykroczeniach.

2.5.8. Sąd podkreślił również brak powiązania przez przepisy u.p.z.p. dopuszczalności złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu z legitymowaniem się przez wnioskodawcę jakimkolwiek tytułem prawnym do tegoż terenu. Konsekwencją powyższego jest swoboda danego inwestora w określaniu terenu będącego przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który to teren może bez przeszkód obejmować także grunty, do których inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Rozwiązanie to nie narusza w żadnym stopniu uprawnień właściciela lub użytkownika wieczystego gruntów objętych wnioskiem (którzy z urzędu są stronami postępowania) albowiem bez wylegitymowania się stosownym tytułem na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego inwestor nie uzyska pozwolenia

i w efekcie nie skonsumuje wydanej na swoją rzecz decyzji ustalającej warunki zabudowy.

2.5.9. Ponadto w ocenie Sądu, ocena geologicznych uwarunkowań terenu inwestycji pozostaje poza zakresem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kwestia

ta może być natomiast przedmiotem postępowania w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, wbrew ocenie skargi, w sprawie nie zachodziła konieczność zgromadzenia przez Zarząd Dzielnicy oraz SKO dowodu

w postaci dokumentacji geologicznej.

2.5.10. Zdaniem Sądu, Kolegium winno również odnieść się do pozostałych kwestii, podniesionych w skardze, tj.: (-) ewentualnej potrzeby precyzyjnego wskazania współrzędnych terenu, stanowiących podstawę do wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla dachów kalenicowych oraz liczby kondygnacji, (-) ewentualnej konieczności zapewnienia większej ilości miejsc parkingowych, obsługujących inwestycję, (-) ewentualnej konieczności ustalenia warunków zabudowy w stosunku do całej działki będącej przedmiotem wniosku, nie zaś wyłącznie w stosunku do jej części, określonej powierzchniowo, (-) ewentualnej wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, pomijającej identyfikację działek, które zostały przyjęte do porównania oraz ewentualnego wybiórczego charakteru tej analizy.

2.6. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 17 października 2016 r. nr [...] znak: [...].

2.6.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Kolegium jest związane prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17

2.6.2. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy

i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w przepisach u.p.z.p. w tym w szczególności wskazanym rozporządzeniu MI. Tak zabudowane działki sąsiednie – dostępne z tej samej drogi publicznej – pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Funkcja projektowanej inwestycji nie jest zatem sprzeczna z przeważający mi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będą do zrealizowanych już budynków. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że analizie poddano wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, które zostały jednoznacznie wskazane

w części tekstowej analizy. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym, jak wynika dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, średnio wynosi 0,15, przy czym w aktach sprawy szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Wobec powyższego mając również na uwadze, iż obszar inwestycji sam w sobie również winien tworzyć jednolitą urbanistyczną całość zasadne należy uznać ustalenia wskaźnika zabudowy w przedziale 0,15-0,20 w nawiązaniu

do wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym dla terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe u liniach rozgraniczających ulic.

2.6.3. Kolegium wskazało, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od 8 do 60 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 29,8 m. Organ I instancji, ustalił wskaźnik zabudowy na 30 m z uwzględnieniem 20% tolerancji, a więc jako średnią występującą w obszarze analizowanym. Następnie Kolegium podniosło,

że w sporządzonej analizie podano, że w obrębie analizowanego obszaru wysokości istniejących budynków są zróżnicowane, od jedno i dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, poprzez budynki mieszkalne wielorodzinne i biurowe

o wysokości od 10 do. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, przeważają budynki jednorodzinne. Dlatego uzasadnionym jest przyjęcie wysokości budynków na poziomie wysokości zabudowy jednorodzinnej. W związku z powyższym ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 6.8 m do 8,4 m uznano za prawidłowe. Podkreślono przy tym, że zróżnicowanie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków dla poszczególnych rodzajów budynków w przedmiotowej sprawie jest jak najbardziej uzasadnione gdyż sprzyja zapewnieniu ładu urbanistycznego w obrębie inwestycja która jest przewidziana na dość dużym obszarze i będzie tworzyła samodzielną urbanistyczną całość. SKO dodało, że brak jest jakichkolwiek przepisów nakazujących precyzyjne wskazywanie współrzędnych terenu stanowiących podstawę do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

2.6.4. Następnie Kolegium podniosło, że organ I instancji ustalił, że w analizowanym obszarze budynki posiadają zróżnicowane dachy. Większość budynków posiada dachy płaskie lub o nie wielkim spadku, niedostrzegalnym z poziomu terenu. Zdaniem Kolegium, w związku z powyższym dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachów kalenicowych jedno-dwu, lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40" . Ponadto w związku z faktem, iż teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy.

2.6.5. W ocenie Kolegium sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza terenu w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w art. 6! ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie

w zabudowie na dziatkach dostępnych z lej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

2.6.6. Ponadto Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej (służebność przejazdu przez działkę ew. nr [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (jak wynika z pisma inwestora

z 29 czerwca 2020 r. inwestor zamierza wybudować brakującą część sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna

z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień

w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Odnośnie uzbrojenia terenu Kolegium stwierdziło,

że z materiału dowodowego wynika, iż istnieje możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacji po wybudowaniu niezbędnych odcinków sieci, które może zbudować sam inwestor.

2.6.7. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konkretnym usytuowaniu planowanych budynków na działce, a więc na tym etapie procesu inwestycyjnego nie można stwierdzić. ze inwestycja narusza ograniczone prawa rzeczowe. Te okoliczności będą przedmiotem badania na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

2.6.8. Kolegium wyjaśniło ponadto, że teren inwestycji nie znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego, wobec tego decyzja nie wymaga uzgodnienia

z Dyrektorem [...] Parku Narodowego. Wskazało również, ze wniosek

w zakresie zabudowy kubaturowej dotyczy całej działki, a jedynie w zakresie inwestycji w infrastrukturę wskazano część działki co w opinii Kolegium jest prawidłowe. Zdaniem SKO, pozostałe zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

3. Pismem z [...] października 2021 r. Wspólnota skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, zarzucając wydanie jej

z naruszeniem:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji

w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona;

2) art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi

w odwołaniu, czym pozbawiono skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji;

3) art. 106 §1 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji przez organ w sytuacji, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji

od zajęcia stanowiska przez ten organ, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 6 k.p.a.;

4) art. 84 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego lub biegłych podczas gdy

w sprawie wymagane są wiadomości specjalne;

5) art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego a przede wszystkim sprawdzenie czy droga dojazdowa do działki może być wykorzystywana do przejazdu samochodów ciężarowych w trakcie budowy i nie przeprowadzenie dowodu w tym zakresie w postaci oględzin nieruchomości, a w konsekwencji nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który miał istotny wpływ na wy dane rozstrzygnięcie;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy;

7) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego,

a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

8) § 4 rozporządzenia MI poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób;

9) art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. W pierwszej kolejności należało podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd był związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynikającym z wyroku z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17.

6.1. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przypomnieć,

że przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 321/21, LEX nr 3165689). Oznacza to, że zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej

w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4086/21, LEX nr 3246852).

6.2. W prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt

IV SA/Wa 2664/17, wskazano w szczególności następujące zagadnienia, które powinny były stać się przedmiotem wnikliwego rozpoznania przez Kolegium w toku ponownego postępowania:

1) kwestia traktowania drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na działce nr [...]jako ciągu komunikacyjnego, mogącego obsługiwać planowaną inwestycję a to z racji nieposiadania przez Inwestora odpowiedniego tytułu prawnego do tego gruntu

(tj. posiadania jedynie niewielkiej ilości udziałów w prawie własności tego gruntu

i to z perspektywą ich bliskiego w czasie przeniesienia na członków Wspólnoty);

2) wyjaśnienie wątpliwości dotyczących możliwości obsłużenia planowanej inwestycji przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że z ww. fragmentu decyzji organu

I instancji wynika zatem, że: (-) Inwestor został bezwarunkowo zobowiązany do podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (-) jednocześnie

z oświadczenia gestora mediów należy wnosić, iż spełnienie tego warunku jest niemożliwe ani obecnie ani w dającej się przewiedzieć przyszłości, a to w związku

z nieistnieniem stosownego uzbrojenia w chwili obecnej, jak i nieformułowaniem

w najbliższych latach planów inwestycyjnych w tym zakresie, (-) gestor stwierdza jedynie możliwość odbioru ścieków bytowych i wód opadowych z projektowanych budynków istniejącym kanałem ogólnospławnym. Z kolei oceniając ww. zagadnienie w postępowaniu odwoławczym, SKO wskazało jedynie, że: "z materiału dowodowego wynika, iż istnieje możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacji po wybudowaniu niezbędnych odcinków sieci, które może zbudować sam inwestor." Sąd uznał, że ustalenia organów na okoliczność spełnienia się w sprawie wymogu określonego w art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.

są zdecydowanie niewystarczające. W szczególności podał, że jeżeli zamiarem Inwestora jest istotnie samodzielne wykonanie uzbrojenia niezbędnego do podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to żadna z decyzji nie powołuje w tym zakresie stosownego oświadczenia Inwestora, jednoznacznie usuwającego zaistniałe wątpliwości.

3) odniesienie się do zarzutów odwołania oraz kwestii podniesionych w skardze::

– niedopełnienie – wbrew dyspozycji art. 64 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. – obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem [...]o Parku Narodowego, który to obowiązek miałby wynikać z faktu znajdowania się terenu inwestycji – zdaniem Skarżącej - w otulinie [...] Parku Narodowego.

– ewentualna potrzeba precyzyjnego wskazania współrzędnych terenu, stanowiących podstawę do wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla dachów kalenicowych oraz liczby kondygnacji,

– ewentualna konieczność zapewnienia większej ilości miejsc parkingowych, obsługujących inwestycję,

– ewentualna konieczność ustalenia warunków zabudowy w stosunku do całej działki będącej przedmiotem wniosku, nie zaś wyłącznie w stosunku do jej części, określonej powierzchniowo,

– ewentualna wadliwość sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, pomijającej identyfikację działek, które zostały przyjęte do porównania oraz ewentualnego wybiórczego charakteru tej analizy.

7. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję z 25 sierpnia 2021 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykonało

w sposób prawidłowy wszystkich wskazań co do dalszego postępowania, określonych w przytoczonym wyżej wyroku WSA w Warszawie z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17.

7.1. W toku ponownego rozpoznania sprawy, w celu spełnienia wymogów wynikających z ww. wyroku, pismem z 15 kwietnia 2020 r. Zarząd [...] wezwało inwestora do uzupełnienia wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy o:

1) wskazanie dostępu do drogi publicznej,

2) dostarczenie aktualnej, oryginalnej mapy zasadniczej bez naniesień, obejmującej swoim zasięgiem trzykrotną szerokość frontu działki inwestycyjnej w każdą stronę, w skali 1:500 lub 1:1000,

3) dostarczenie dokumentów zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., które gwarantowałyby, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego, a wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, zgodnie z ww. wyrokiem WSA w Warszawie,

4) zaktualizowania pełnomocnictwa imiennego lub dostarczenia aktualnego pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej.

7.1.1. Z powyższego wynika zatem, że uzupełniające postępowanie wyjaśniające

w toku ponownego postępowania odwoławczego przeprowadził organ I instancji. Taki tryb jest co do zasady zgodny z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W piśmiennictwie wskazuje się jednak,

że wydając takie zlecenie organowi I instancji, organ odwoławczy "powinien w sposób precyzyjny określić czynności oraz wskazać, jakich okoliczności te czynności dotyczą" (A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red.

H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 136). Organ odwoławczy "nie jest zatem upoważniony do zlecenia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 136). Odnośnie do formy zlecenia przeprowadzenia czynności organowi I instancji wskazuje się, że "Kodeks nie określa wprost formy zlecenia. Z samej jego istoty wynika jednak, że jest to czynność władcza. Rozstrzyga ona jednocześnie o określonej kwestii procesowej (wskazany wyżej wybór metody uzupełniania), a zatem przybiera postać postanowienia administracyjnego (art. 123 § 2)" (G. Łaszczyca, 4.18.3. Postanowienie o zleceniu organowi, który wydał decyzję lub postanowienie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ( art. 136 k.p.a. – także w związku z art. 144 k.p.a.) [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012). Ponadto "treść postanowienia nie może przyjąć ogólnej formuły "nałożenia na organ, który wydał decyzję, obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie granic postępowania dodatkowego, z wyszczególnieniem postaci czynności dowodowych, których wykonanie w danej sprawie jest konieczne. Istota uzupełnienia wymaga co najmniej oznaczenia okoliczności podlegających wyjaśnieniu, a także – jeśli pozwala na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – określenia środków dowodowych, które mogą przyczynić się do osiągnięcia tego celu" (tamże). Sąd w pełni podziela przytoczone wyżej tezy.

7.1.2. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 16 grudnia 2019 r. (tom V akt adm., k. 78) Kolegium przesłało organowi I instancji prawomocny wyrok WSA w Warszawie

z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17 wraz z orzeczeniem NSA o sygn. akt II OZ 989/19 z 6 listopada 2019 r. Kolejnym dokumentem zalegającym w aktach administracyjnych kontrolowanego postępowania jest z kolei opisane wyżej wezwanie Zarządu [...]z 15 kwietnia 2020 r. (k. 79-80). W aktach kontrolowanego postępowania brakuje zatem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. W szczególności za zlecenie takie nie można uznać wspomnianego pisma Kolegium z 16 grudnia 2019 r., albowiem stanowi ono wyłącznie pismo przewodnie towarzyszące załączonym do niego wydrukom orzeczeń sądów administracyjnych. To zaś oznacza, że organ I instancji podjął czynności w toku postępowania odwoławczego bez niezbędnego zlecenia

ze strony Kolegium, w szczególności bez wskazania przez ten Kolegium konkretnych czynności dowodowych, które Zarząd Dzielnicy [...]ma prawo przeprowadzić. W toku ponownego rozpoznania sprawy doszło zatem do istotnego naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., albowiem organ I instancji przeprowadził w jego toku postępowania wyjaśniające pomimo niezaktualizowania się kompetencji tego organu

do przeprowadzenia tego postępowania (tj. braku prawidłowego zlecenia ze strony organu II instancji).

7.1.3. W tym miejscu należy również zauważyć, że 1 lutego 2021 r. Zarząd [...] wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania na wniosek inwestora decyzji o warunkach zabudowy (k. 117-118) – choć

w tamtej dacie toczyło się przecież już postępowanie administracyjne w tej sprawie,

w szczególności zaś postępowanie odwoławcze od decyzji Zarządu [...] z [...] października 2016 r. nr [...] znak: [...]. Wydawanie w takich okolicznościach zawiadomienia

o wszczęciu postępowania jest zupełnie niezrozumiałe i odbyło się z naruszeniem

art. 61 § 4 k.p.a.

7.2. Odnośnie do problemu dostępu do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, wynikający z służebności przejazdu przez działkę ewidencyjną nr [...]. W decyzji organu I instancji wskazano natomiast, że inwestor jest współwłaścicielem drogi wewnętrznej na działce ewidencyjnej nr [...]. Nowe ustalenia w tym zakresie wynikają z pisma inwestora z 29 czerwca 2020 r. (k. 88-89), który podał, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność m.in. przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] ustanowioną na rzecz jej każdoczesnego właściciela.

7.2.1. Zgodnie z art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tym kontekście wskazuje się, że służebność drogowa mająca zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej powinna być "odpowiednia", a zatem dostosowana

do stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości obciążonej i władnącej (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3301/19, LEX nr 3047190). W związku

z tym pośredni dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ustanowiono odpowiednią służebność, spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

7.2.1. W aktach postępowania brakuje jednak dokumentu potwierdzającego

te twierdzenia, albowiem pomimo wskazania w piśmie inwestora w wykazie załączników pod poz. 2. "wydruków ksiąg wieczystych", w aktach tych nie zalegają te wydruki (przy wspomnianym piśmie w aktach znajduje się jedynie wydruk aktualnej mapy zasadniczej). Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została

w inny sposób utrwalona na piśmie. Ponadto w myśl art. 72 § 1 k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Sąd zauważa, że przytoczone przepisy stanowią konkretyzację zasady pisemności postępowania, o której mowa w art. 14 k.p.a., a która zakłada, że czynności procesowe podejmowane w postępowaniu administracyjnym wymagają odpowiedniego utrwalenia. Z art. 14 k.p.a. dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1260/10, LEX nr 1134638). Celem tej regulacji jest możliwość pełnej weryfikacji przebiegu postępowania administracyjnego nie tylko przez sąd administracyjny, który zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, ale przede wszystkim przez stronę postępowania administracyjnego.

7.2.2. Należało zatem stwierdzić, że z akt kontrolowanego postępowania nie wynika ponad wszelką wątpliwość, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej,

a w szczególności czy każdemu właścicielowi działki nr [...] rzeczywiście przysługuje odpowiednia służebność na działce nr [...]. Niezbędne jest bowiem, aby akta kontrolowanego postępowania zawierały stosowną dokumentację stanowiącą podstawę ustalenia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (w szczególności wydruki ksiąg wieczystych, dostępnych w bazie internetowej na podstawie numerów wskazanych przez inwestora). Brak takiej dokumentacji czyni niemożliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie i oznacza, że organ nie wykonał w sposób prawidłowy wskazań Sądu w tym zakresie. Należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 i 72 § 1 k.p.a.

7.3. Odnośnie do spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. należało

w pierwszej kolejności podnieść, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu,

z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z ust. 5 tego przepisu wynika natomiast, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

7.3.1. W wyroku z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jeżeli zamiarem Inwestora jest istotnie samodzielne wykonanie uzbrojenia niezbędnego do podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to żadna z decyzji nie powołuje w tym zakresie stosownego oświadczenia Inwestora, jednoznacznie usuwającego zaistniałe wątpliwości. W tym kontekście zaznaczono, że z oświadczenia pełnomocnika Inwestora, złożonego na rozprawie przed Sądem, w myśl którego "praktyką Inwestora jest zawieranie umów z gestorami sieci", nie można wywodzić, iż praktyka ta obejmuje także inwestowanie przez Inwestora w stosowne uzbrojenie, co do zasady obciążające gestorów sieci. Niezrozumiałym jest również w ocenie Sądu, w kontekście obsługi kanalizacyjnej inwestycji, czy w związku z brakiem dostępności stosownej sieci miejskiej, rozważane jest zapewnienie obsługi za pośrednictwem wskazanego w decyzji organu I instancji kanału ogólnospławnego. W żadnej z decyzji nie dokonano

w szczególności oceny, czy rozwiązanie takie spełnia kryteria wskazanego

w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. "uzbrojenia wystarczającego", przez co należy rozumieć także odpowiadanie uzbrojenia niezbędnym wymogom środowiskowym.

7.3.2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 10) wynika natomiast, że "istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (jak wynika z pisma inwestora z 29 czerwca 2020 r. inwestor zamierza wybudować brakującą część sieci wodociągowej i kanalizacyjnej)" a ponadto, że "z materiału dowodowego wynika,

iż istnieje możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacji

po wybudowaniu niezbędnych odcinków sieci, które może zbudować sam inwestor". Sąd zauważa, że w przytoczonym przez organ piśmie z 29 czerwca 2020 r. inwestor oświadczył "gotowość zawarcia stosownych umów z gestorem sieci wodociągowej

i kanalizacyjnej, na podstawie której zostanie wybudowana sieć wodociągowa

i kanalizacyjna i następnie przekazana do zasobów Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]W.S.A."

7.3.3. W ocenie Sądu, po pierwsze, z przytoczonego pisma inwestora z 29 czerwca 2020 r. nie wynika zatem, że zamierza on (inwestor) wybudować brakującą część sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Pismo to stanowi jedynie deklarację gotowości zawarcia stosownych umów dotyczących budowy tej sieci. Ponadto w toku ponownego postępowania organ nie uzyskał samodzielnie ani też nie zobowiązał inwestora

do przedłożenia oświadczenia gestora o woli i możliwości zapewnienia dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w taki sposób. Sąd podkreśla, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 963/17, LEX nr 2715617). Innymi słowy, zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy – co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3487/18, LEX nr 2799018). Nie sposób natomiast uznać, aby oświadczenie jednej ze stron potencjalnej umowy na wykonanie uzbrojenia terenu było wystarczające dla uznania, że wykonanie tego uzbrojenia jest "zagwarantowane". Ponadto z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17 wcale nie wynikało, aby dla uznania, że spełniono wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., wystarczające było pozyskanie oświadczenia inwestora w tym zakresie.

7.3.4. Sąd stwierdził zatem, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wykonał prawidłowo wskazań Sądu co do dalszego postępowania również w zakresie dotyczącym wymogu uzbrojenia terenu. Decyzja ta została zatem wydana

z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a.

8. W ocenie Sądu, organ w prawidłowy sposób odniósł do zarzutów dotyczących rzekomego niedopełnienia – wbrew dyspozycji art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. – obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem[...]Parku Narodowego, który to obowiązek miałby wynikać z faktu znajdowania się terenu inwestycji – zdaniem Skarżącej – w otulinie [...] Parku Narodowego. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że inwestycja nie znajduje się w otulinie tego Parku. Skarżąca nie podważyła skutecznie tych ustaleń. Ponadto organ wskazał, że wniosek

w zakresie zabudowy kubaturowej dotyczy całej działki, a jedynie w zakresie inwestycji w infrastrukturę wskazano część działki, co w opinii Kolegium jest prawidłowe. Organ odwoławczy odniósł się zatem do tych zagadnień w wystarczający sposób. Jednak wbrew wskazaniom Sądu, wynikającym w omawianego wyżej wyroku wydanego w toku sprawy, organ nie odniósł się w sposób wystarczający do podnoszonych przez skarżącą: konieczności zapewnienia większej ilości miejsc parkingowych, obsługujących inwestycję jak również ewentualnej wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, pomijającej identyfikację działek, które zostały przyjęte do porównania oraz ewentualnego wybiórczego charakteru tej analizy. W tym zakresie organ naruszył zatem art. 153 p.p.s.a. i powinien w toku ponownego rozpoznawania sprawy usunąć to uchybienie.

9. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że stanowią one powtórzenie zarzutów i argumentacji zawartej w skardze rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ustalenia

i zapatrywania prawne wyrażone w przytoczonym wyroku i przyjmuje je za własne. Dlatego w ocenie Sądu nie jest uzasadnione szczegółowe odnoszenie się do tych zagadnień, tym bardziej, że zostały one streszczone w punktach 2.5-2.5.10. niniejszego uzasadnienia.

10. Wskazane wyżej naruszenie przepisów legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c". O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

11. Ponownie rozpoznając sprawę, organ związany oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu oraz w wyroku WSA w Warszawie z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2664/17, przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe

w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, o których była mowa wyżej,

w szczególności dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz kwestii istnienia/budowy niezbędnego uzbrojenia terenu. Organ odniesie się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.