Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2181/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1230
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1844/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1844/13, uwzględnił skargę M. S. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (dalej zamiennie Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], i orzekł że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Jak wynika z uzasadnienia tegoż orzeczenia Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie decyzją z [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), odmówił przyjęcia M. Ł. S. na aplikację ogólną. W jej motywach podał, że Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 5 maja 2011 r., nr 126/11/DK, zarządził nabór na aplikację ogólną w 2011 r. i jednocześnie wyznaczył na nią limit 200 miejsc. Odbył się on w drodze konkursu składającego się z dwóch etapów: testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa, pracy pisemnej sprawdzającej umiejętność stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych. W pierwszym etapie konkursu M. Ł. S. uzyskał 132 punkty, natomiast z drugiego etapu konkursu otrzymał 29,50 punktu, co dało mu [...] miejsce na liście kwalifikacyjnej. Na tej podstawie Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyjęcia na aplikację ogólną. Od decyzji tej M. Ł. S. wniósł odwołanie, którego Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 592/12, skargę od decyzji ostatecznej oddalił. Na skutek złożonej przez M. Ł. S. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2396/12, uchylił ten wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz obie powyższe decyzje administracyjne. Sąd Kasacyjny wskazał, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 i 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury uprawniają, a nawet zobowiązują Dyrektora do zbadania prawidłowości ustalenia wyników konkursu na aplikację. Ustawowe zagwarantowanie kandydatowi prawa do wniesienia odwołania od decyzji przezeń wydanej do Ministra Sprawiedliwości, a następnie złożenia skargi do sądu administracyjnego, powinno umożliwiać kwestionowanie przyznanej punktacji i wywołać jej sprawdzenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opracowane przez zespół konkursowy "kryteria oceny pracy pisemnej" oraz sporządzane przez oceniających pisemne uzasadnienia ocen mają przede wszystkim umożliwić Dyrektorowi oraz Ministrowi Sprawiedliwości prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w celu określenia miejsca kandydata na liście i wydania decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację. Sąd II instancji stwierdził nadto, że Minister Sprawiedliwości w toku rozpoznawania odwołania jest uprawniony do kontroli oceny pracy kandydata dokonanej przez członka komisji w zakresie przyjętych kryteriów oceny. Odmienne stanowisko skutkowałoby fikcją rozpoznania odwołania. Przy czym Minister Sprawiedliwości nie jest właściwy do zmiany ustalonej oceny, jednak jest władny dokonać jej analizy, a złożenie przez członków komisji wyjaśnień w przedmiocie zarzutów podniesionych w odwołaniu daje podstawy do realnego rozpatrzenia odwołania. Ponownie orzekając o wniosku M. Ł. S. o przyjęcie na aplikację ogólną Dyrektor w motywach decyzji z [...] czerwca 2013 r. wyjaśnił, że analiza materiału sprawy, przeprowadzona wedle wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazała, że ocena jego pracy pisemnej została dokonana przez członków komisji konkursowej rzetelnie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w kryteriach ocen sporządzonych przez zespół konkursowy stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1006). Natomiast zarzuty kandydata podniesione w odwołaniu i skargach, mają charakter subiektywny i nie znajdują potwierdzenia w zebranej dokumentacji. Organ uznał więc, że wyniki konkursu na aplikację ogólną zostały ustalone prawidłowo i dlatego domówił żądaniu. M. Ł. S. odwołał się od powyższej decyzji do Ministra Sprawiedliwości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 23 ust. 4 ww. ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez wydanie decyzji o nieprzyjęciu na aplikację ogólną w sytuacji, w której decyzja o przyjęciu na tę aplikację była obligatoryjna. Wniósł o jej zmianę i orzeczenie o przyjęciu na aplikację ogólną w roku 2012. Wywiódł, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu Dyrektor po uchyleniu poprzedniej decyzji odmownej może wydać jedynie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną. Odmienna interpretacja jest w jego ocenie sprzeczna z wykładnią językową i stanowi rażące naruszenie prawa. Podkreślił, że organ nie wykazał dlaczego nie spełnił on kryterium limitu punktowego, który uprawniałby do umieszczenia na liście kwalifikującej na aplikację ogólną w roku 2012. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Sprawiedliwości, stosując art. 29 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: K.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję, uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i odpowiadające prawu. W jej uzasadnieniu wskazał, że badając sprawę odwołującego się nie stwierdzono, aby ocena jego pracy pisemnej była niezgodna z zasadami określonymi w kryteriach ocen znajdujących się w aktach administracyjnych. Wystawione oceny były prawidłowe i nie zawierały np. omyłek rachunkowych. Organ ten uznał, że zarzuty strony odnoszące się do metodologii oceniania kazusów, mają charakter subiektywny. Zdaniem Ministra, art. 23 ust. 4 ww. ustawy nakazuje Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, w następstwie uwzględnienia skargi aplikanta przez sąd administracyjny, niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną, jednak należy to uczynić z zachowaniem zasad przyjmowania na tę aplikację, przy uwzględnieniu obowiązujących limitów przyjęć oraz sposobu liczenia punktów decydujących o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Zatem użyte w art. 23 ust. 4 ww. ustawy wyrażenie: "Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" należy wykładać systemowo i funkcjonalnie, a w konsekwencji rozumieć je jako: "Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację". Organ stwierdził, że weryfikacja oceny uzyskanej przez M. Ł. S. dokonana przez Dyrektora nie ujawniła nieprawidłowości w zakresie przyznanych punktów, a ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy nie wykazało innych uchybień czy naruszeń prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję ostateczną M. Ł. S. wniósł o jej uchylenie, orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu oraz o zobowiązanie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze II SA/Wa 592/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2396/12, formularza jego pracy pisemnej w konkursie na aplikację ogólną 2012 r. i formularza kryteriów oceny tej pracy. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez wydanie decyzji o nieprzyjęciu na aplikację ogólną w sytuacji, w której wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną było obligatoryjne, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez nierespektowanie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 2396/12 i wydanie decyzji sprzecznej z tym wyrokiem.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną stwierdził, iż działając zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2396/12, orzekające w sprawie organy zobowiązane były dokonać kontroli oceny pracy M. Ł. S. przez członków komisji, czego nie uczyniły, bowiem sposób tej oceny, jej analiza, jak i konkretne rozważania w tym zakresie nie zostały przedstawione w motywach wspomnianych decyzji. W jego przekonaniu nie realizują zatem wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, ujętej w art. 11 tej ustawy. Uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 K.p.a., tymczasem argumentacja, która legła u podstaw podjętych w sprawie decyzji, a dotycząca oceny prac skarżącego, nie została przedstawiona tak wyczerpująco, jak to uczyniono w piśmie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] lipca 2013 r., kierowanym do Ministra Sprawiedliwości, a znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Innymi słowy, uzasadnienia decyzji nie zawierają odniesienia do kwestii merytorycznej oceny, przez co nie uwzględniają wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dokonanie takiej oceny w rzeczonym piśmie Dyrektora nie ma znaczenia dla tej konkluzji, gdyż pismo to nie jest decyzją, ani jej częścią. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcia nie wyjaśniają zdaniem tego Sądu, w jaki sposób organ przeprowadził rzeczywistą kontrolę zasadności punktacji wystawionej przez członków komisji konkursowej. Zamieszczenie w decyzji jedynie wzmianki o dokonaniu szczegółowej analizy pracy pisemnej kandydata oraz dokumentów obejmujących ocenę tej pracy, uznał za niewystarczające. Prawidłowa decyzja powinna zawierać szczegółowe wyjaśnienie dlaczego członek komisji konkursowej ocenił daną pracę pisemną, tak jak to uczynił, przyznając określoną liczbą punktów, jakimi przesłankami się kierował, jakie elementy pracy zostały uznane za prawidłowe, a jakie za błędne. Decyzja organu powinna zawierać dokładne opisanie całego procesu sprawdzania i oceny prac M. Ł. S. Dlatego też, słusznie zdaniem Sądu I instancji skarżący zarzucił decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. brak wykazania powodów, dla których nie spełnił on kryterium limitu punktowego kwalifikującego do umieszczenia na liście kwalifikacyjnej na aplikację ogólną 2012 r. W ocenie tego Sądu uzasadnienia decyzji nie wyjaśniają w sposób obiektywny podstawy prawnej, nie wzbudzają zaufania adresata do organu, godząc w regułę z art. 8 K.p.a., jak również nie realizują dostatecznie funkcji przekonywania adresata do wydanego rozstrzygnięcia (art. 11 K.p.a.). Wadliwości te naruszają również zasady ogólne wyrażone w art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a. Sąd meriti stwierdził wreszcie, że w postępowaniu administracyjnym nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a co powinno było nastąpić przed wydaniem decyzji przez organ. Niewypełniona została zatem dyspozycja art. 10 § 1 K.p.a. Wskazane uchybienia procesowe miały wpływ na stosowane przepisy prawa materialnego, a tym samym także na treść rozstrzygnięć, toteż należało wyeliminować z obrotu prawnego obie podjęte w sprawie decyzje, uchylając je na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227-257 Kodeksu postępowania cywilnego przez przyjęcie, że pismo Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] lipca 2013 r., kierowane do Ministra Sprawiedliwości i zawierające merytoryczną ocenę zarzutów skarżącego w zakresie oceny jego prac, nie stanowi elementu uzasadnienia decyzji i podjęte w sprawie decyzje nie uwzględniają wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2396/12, w sytuacji gdy sąd administracyjny miał możliwość przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z tego pisma,

2) z ostrożności procesowej, wobec nieodniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez Dyrektora art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury przez wydanie decyzji o nieprzyjęciu go na aplikację ogólną w sytuacji, gdy jego zdaniem, wydanie tej decyzji było obligatoryjne, który to pogląd może hipotetycznie rzutować na rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, podniesiono że zarzut ten jest nietrafny, a jego ewentualne uwzględnienie przez sąd administracyjny prowadziłoby do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 4 oraz art. 20 i art. 22 ust. 1-4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Nadto, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o umorzenie postępowania sądowego ze skargi M. S., gdyż nie ma on już interesu prawnego do skarżenia decyzji dotyczącej odmowy przyjęcia na aplikację ogólną, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, tj. w związku z przyjęciem M. S. na aplikację ogólną w 2012 r. (decyzją Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]), ukończeniem przez skarżącego w tej aplikacji i odbywaniem przezeń obecnie aplikacji sędziowskiej zgodnie z decyzją Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] marca 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji organy przeprowadziły w przedmiotowej sprawie kontrolę oceny pracy M. S. przez członków komisji, a sposób tej oceny, jej analiza, jak i konkretne rozważania w tym zakresie zostały przedstawione w motywach decyzji. Realizując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organy dokonały szczegółowej analizy kryteriów ocen sporządzonych przez zespół konkursowy, pracy pisemnej kandydata oraz dokumentów obejmujących oceny tej pracy wraz z uzasadnieniami. W piśmie z [...] lipca 2013 r. Dyrektor Krajowej Szkoły, przesyłając Ministrowi Sprawiedliwości odwołanie M. S., ponownie zrelacjonował uprzednio przeprowadzoną analizę prawidłowości dokonanej przez członków komisji konkursowej oceny pracy pisemnej tego kandydata i weryfikację poprawności wyników konkursu. Dyrektor uzupełnił we wskazanym piśmie finalnie przedstawiony w uzasadnieniu decyzji wniosek, że ocena pracy pisemnej M. S. została dokonana przez członków komisji konkursowej rzetelnie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w opracowanych przez zespół konkursowy kryteriach oceny, odnosząc się do konkretnych zarzutów podniesionych przez skarżącego, dotyczących sposobu oceniania jego pracy. Przed wydaniem decyzji przez Ministra Sprawiedliwości pismo Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] lipca 2013 r. zostało doręczone do wiadomości M. S., a dokument został włączony do akt. Tym samym umożliwiając stronie zapoznanie się z tym dokumentem i zajęcie stanowiska, organy zrealizowały zasadę jawności postępowania administracyjnego. Dokument ten, wbrew stanowisku Sądu I instancji, pozwala na kontrolę sądową tego, w jakim materiale dowodowym znajdują oparcie ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, uznane następnie przez organ odwoławczy jako wnikliwe i prawidłowe. W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok jest błędny, ponieważ sąd administracyjny miał możliwość przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z przedmiotowego pisma, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy możliwość ta w istocie stanowiła obowiązek. Obie zaskarżone decyzje, z uwzględnieniem wskazanego pisma z dnia [...] lipca 2013 r., spełniają wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazują, jakie fakty ustalono oraz zawierają opis dokonanej subsumcji. Motywy decyzji odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. II SA/Kr 678/13). Następnie wskazano, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie stosowanie na gruncie niniejszej sprawy jedynie językowej wykładni art. 23 ust. 4 prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania rezultatów w postaci wniosku, że aplikantem aplikacji ogólnej mogłaby zostać osoba, której wynik punktowy osiągnięty w trakcie naboru nie mieściłby się w wyznaczonych limitach przyjęć (a wyniku tego nie zmienia uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny), osoba która nie posiada obywatelstwa polskiego lub nie korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, nie posiada nieposzlakowanej opinii, która została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, czy wreszcie która nie posiada zdolności do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora. Podkreślono, że stanowisko zbieżne z przytoczoną argumentacją zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2344/13. Wreszcie wywiedziono brak interesu prawnego (art. 50 P.p.s.a.) w skarżeniu zapadłych decyzji wynikający z przyjęcia strony na aplikację ogólną i uczestniczenia w aplikacji specjalistycznej. Dlatego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jakichkolwiek trafnych zarzutów, dlatego nie mogła odnieść skutku.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i zarzutami przedstawionymi w niej na uzasadnienie wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd I instancji i uzasadnić zarzucane uchybienia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Zatem przede wszystkim muszą się odnosić do stanu konkretnej sprawy. Przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast eksponując zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w danym przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany ów przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podobnie należy postąpić w przypadku podstawy naruszenia przepisów postępowania, dodatkowo wykazując, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia Sądowi II instancji prawidłową ocenę jej zasadności.

Tak się stało w niniejszej sprawie, w której skarga kasacyjna tym wymogom nie sprostała. Pierwszy z wytyków stara się dowieść naruszenia art. 141 § 4 i art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., prezentując pogląd że tzw. pismo przewodnie kierowane do organu odwoławczego i przedstawiające mu wniesione odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji jest jej elementem, zatem należało w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadzić z niego dowód z urzędu, a to dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jest on oczywiście chybiony, co więcej budzi zdziwienie, gdyż jest co najmniej unikatowy. Przede wszystkim godzi się wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej, że co do zasady kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne podlegają decyzje ostateczne, czyli tu decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. Zatem nie może być jej elementem pismo innego organu, w tym zwłaszcza organu wydającego kontrolowaną instancyjnie decyzję. Po wtóre konstrukcji, jakoby owo pismo mogło stanowić element decyzji niepodobna obronić. Sprzeciwia się temu zarówno obowiązujący porządek prawny, jak i elementarne zasady postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna stanowi integralną całość obejmującą zarówno rozstrzygnięcie, jak i jego uzasadnienie (art. 107 § 1 K.p.a.). Rozstrzygnięcia o żądaniu strony dokonuje się w wyodrębnionej redakcyjnie części decyzji jaką jest osnowa, zaś dalszą jego częścią jest uzasadnienie. Innych elementów przepisy K.p.a. nie przewidują. Treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. jednoznacznie i kompletnie motywuje stanowisko organu, wedle którego brak jest podstaw do przyjęcia skarżącego na aplikację ogólną. Nie sposób więc przyjąć, iż pismo z dnia [...] lipca 2013 r. kierowane do Ministra Sprawiedliwości wraz z odwołaniem od w/w decyzji, jest "elementem uzasadnienia decyzji" tego organu wydanej miesiąc wcześniej. Wynika to też z treści pisma i określenia jego adresata. Z tej też przyczyny Sąd I instancji nie miał żadnego powodu dla dopuszczenia dowodu z tego pisma i uwzględnienia jego treści jako części składowej decyzji. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Podkreślić należy, że przepis ten stanowi podstawę prawną dotyczącą realizacji zadań sądu administracyjnego, czyli kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Dlatego też nie może stanowić podstawy prawnej dla rozpatrzenia wniosków dowodowych, które dotyczą ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie, a których rozpoznanie należy do właściwego organu administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz tylko wyjątkowo przeprowadzić dowody uzupełniające na wniosek strony lub z urzędu i to tylko z dokumentów, jeśli jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Dalej wypada stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., zwłaszcza pozwala na odczytanie intencji Sądu oraz dokonanie kontroli instancyjnej. Zarówno stan faktyczny oraz reżim prawny przedstawiono w nim w sposób właściwy, zgodny z tym przepisem, prezentując stanowiska stron, zarzuty przeciwko decyzji, jak też wyjaśniono podstawę prawną orzeczenia. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i argumenty, jakie legły u podstaw uchylenia decyzji. Sąd meriti w swoich rozważaniach uwzględnił również wiążące go wytyczne zawarte w zapadłym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2396/12. Trzeba też dodać, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w wyjątkowych wypadkach, których tu nie dostrzeżono (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). W konsekwencji czego zasadnie dostrzegł istotne braki obu decyzji, niepozwalające na utrzymanie ich w obrocie prawnym.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu dotyczącego przepisu art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wskazać po pierwsze trzeba, iż autor skargi kasacyjnej nie zadał sobie trudu sprecyzowania w ramach jakiej podstawy go eksponuje, nadto czy uczynił zarzut z jego naruszenia. Literalnie bowiem rzecz ujmując skierował go przeciwko wywodom skarżącego, a nie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Przy czym, jeśli sąd go nie stosował, co jest oczywiste, to trudno się doń ustosunkować. Jego naruszenie jest zatem czysto hipotetyczne, co zresztą wynika z samej treści kasacji, a taka okoliczność nie podlega tu ocenie. Bowiem, o ile zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd meriti winien był ten przepis zastosować albo przynajmniej omówić, to są to okoliczności, które powinny być eksponowane w ramach inaczej sformułowanych zarzutów. Podkreślić należy, iż kwestia wykładni tego przepisu nie była przedmiotem rozważań Sądu I instancji, gdyż do uchylenia obu decyzji doszło z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, brak odniesienia się przez organy do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r. oraz wadliwą konstrukcję samego uzasadnienia decyzji, wreszcie niewyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia. Postawienie zatem w skardze kasacyjne zarzutu polegającego na naruszeniu tego przepisu należy uznać za chybione. Niejako na marginesie warto jednakże wskazać, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w składzie siedmiu sędziów w dniu 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OPS 2/14, wskazano iż przepis art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 w/w ustawy wyraźnie nakłada obowiązek wydania przez Dyrektora Krajowej Szkoły decyzji o przyjęciu na aplikację, a nie decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację. Należy jednak mieć na uwadze, że specyfika spraw, w których rozstrzyga się o przyjęciu na aplikację na podstawie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polega na tym, że podstawę rozstrzygnięć stanowią lista kwalifikacyjna – w przypadku aplikacji ogólnej albo lista klasyfikacyjna – w przypadku aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tą podstawą należy wiązać szczególne unormowanie przyjęte w art. 23 ust. 4 ustawy, które polega na tym, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję o przyjęciu na aplikację. Oznacza to, że w razie wadliwego sporządzenia listy klasyfikacyjnej (listy kwalifikacyjnej), w tym co do liczby punktów uzyskanych przez aplikanta (kandydata na aplikację ogólną) i jego miejsca na liście oraz uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny z tego powodu ma być podjęta decyzja o przyjęciu na aplikację, ponieważ nie jest możliwe sporządzenie nowej listy i określenie na nowo sumy punktów uzyskanych przez poszczególne osoby i ich miejsc na liście. Nie w każdym jednak przypadku uwzględnienia skargi Dyrektor Krajowej Szkoły zobowiązany jest więc do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Brak jest podstaw do wydania takiej decyzji w przypadku, gdy do uwzględnienia skargi doszło z przyczyn formalnych, np. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Ten pogląd obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela. Tymczasem te okoliczności nie zostały przez organy orzekające w sprawie niniejszej rozważone, co dodatkowo czyni zapadłe decyzje nietrafnymi.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na to, iż decyzją Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], przyjęto M. S. na aplikację ogólną w 2012 r., którą już skarżący ukończył i obecnie odbywa aplikację sędziowską, wskazać należy po pierwsze, iż te okoliczności nie zostały wykazane, bo w aktach administracyjnych brak owych decyzji, a organ ich nie przedstawił. Po wtóre w petitum skargi kasacyjnej jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia podano art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a, czyli przepis pozwalający na umorzenie postępowania z powodu cofnięcia skargi, co w sprawie nie nastąpiło. Po trzecie materia ta nie ma nic wspólnego z legitymacją warunkującą przymiot strony w myśl art. 50 § 1 P.p.s.a., na co wskazano w końcowym fragmencie kasacji. Wreszcie trzeba zważyć, że skarżący podtrzymał skargę mimo tych faktów, co oznacza zamiar dokonania sądowej kontroli legalności decyzji, którego niepodobna go pozbawiać. Przeto postępowanie sądowoadministracyjne nie jest bezprzedmiotowe. Ubocznie można dodać, że aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł umorzyć postępowanie administracyjne, na co pozwala obecne brzmienie art. 145 § 3 P.p.s.a., musiałby uznać skargę kasacyjną za zasadną, co z w/w przyczyn nie może mieć miejsca. Podobnie rzecz się ma z regulacją zawartą w art. 145a tej ustawy. Gdyby jednakowoż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe już poczynając od grudnia 2012 r., to musi dziwić podniesienie tej okoliczności w skardze kasacyjnej sporządzonej w czerwcu 2014 r.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

11