Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1555/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. i L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 361/09 w sprawie ze skargi W. J. i L. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r., IV SA/Wa 361/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) oddalił skargę W. J. i L. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy wschodniej Poznania w ciągu drogi krajowej nr S 5 (Gniezno) Łubowo - A 2 Kleszczewo (Poznań) na terenie miasta Gniezno i gmin: Gniezno, Łubowo, powiat gnieźnieński oraz na terenie miasta Kostrzyn i gmin: Pobiedziska, Kostrzyn, Kleszczewo, powiat poznański, województwo wielkopolskie w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] ark. 1 w obrębie Skiereszewo, gmina Gniezno, działki ew. nr [...] ark. 1 w obrębie Woźniki, Gmina Łubowo, działki ew. nr [...] ark. 1 w obrębie Libartowo, gmina Kostrzyn, działki ew. nr [...] ark. 1 w obrębie Trzek, gmina Kostrzyn oraz rozstrzygnięć dotyczących wykazu zmian danych ewidencyjnych obrębów Chwałkówko, Fałkowo i Imielno, gmina Łubowo i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej części Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. opisano dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazano na spełnienie wszystkich warunków formalnych i materialnoprawnych do ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm. - dalej jako: uszp) o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez L. i W. J. (właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] obręb Wierzyce, gmina Łubowo) Minister Infrastruktury stwierdził, że to inwestor decyduje o przebiegu drogi dołączając do wniosku mapy z zaznaczonym przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji, a organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w przebieg inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Działka gruntu skarżących nr ew. [...] nie będzie odcięta od projektowanej trasy, ponieważ dostęp do niej zapewniony będzie poprzez węzeł drogowy oraz istniejącą drogę powiatową nr 2483P. Bezpośredni dojazd do przedmiotowej posesji umożliwi projektowana droga serwisowa, a w pasie planowanej drogi, na odcinku przylegającym do przedmiotowej działki, wykonany zostanie chodnik i parking.

Wnosząc skargę na powyższą decyzję W. J. i L. J. wskazali, że Minister Infrastruktury nie miał legitymacji prawnej do ustalania nowych map z projektem podziału nieruchomości, a tym samym do przeprowadzenia ponownego podziału nieruchomości. Według skarżących, brak jest podstaw do uznania za dopuszczalną lokalizację przedmiotowej drogi ekspresowej w odległości mniejszej niż 40 metrów od istniejących budynków z uwagi na uzgodnienia poczynione w tym zakresie pomiędzy inwestorem a skarżącymi, ponieważ uzgodnienia te nie mają mocy prawnej i nie mogą być uwzględniane przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji objętej skarżoną decyzją. W skardze wskazano także na brak ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego w tej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczo zgromadzonych dowodach, albo na własnym uznaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. Sąd I instancji wskazał, że ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy. Sąd stwierdził, że wskazanie przez skarżących na zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 11d uszp, wprowadzonego do jej treści dopiero ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie uszp oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 154, poz. 958 - dalej jako: ustawa z dnia 25 lipca 2008 r.) jest błędne, skoro pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Poza tym, wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżonej decyzji nie można przypisać wady nieważności z powodu rozstrzygnięcia sprawy podziału nieruchomości, który to podział miałby już być rozstrzygnięty uprzednimi decyzjami wójtów o zatwierdzeniu podziału. Sąd I instancji podkreślił bowiem, że skarżący kwestionują dopuszczalność zatwierdzenia podziału nieruchomości zaskarżoną decyzją organu odwoławczego w odniesieniu do innych nieruchomości, aniżeli nieruchomość stanowiąca ich własność, gdyż z akt nie wynika, aby skarżącym przysługiwało uprzednio jakiekolwiek prawo rzeczowe do działek gruntu wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, wobec których organ ten dokonał korekty rozstrzygnięcia podziałowego. Oznacza to, iż skarżący nie mają przymiotu strony wobec ustaleń zaskarżonej decyzji dotyczących innych nieruchomości. Należy bowiem pamiętać, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie lokalizacji inwestycji liniowej na wielu nieruchomościach, dlatego przymiot strony postępowania o wydanie tej decyzji przysługuje każdemu z właścicieli nieruchomości objętych projektowaną lokalizacją inwestycji ale w granicach oddziaływania tej decyzji na przysługujące tym osobom prawo własności - zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa). WSA podkreślił, że nie można z faktu bycia właścicielem jednej z wielu nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją wyprowadzać interesu prawnego w ramach art. 28 kpa do skutecznego bycia stroną postępowania o wydanie zaskarżonej decyzji wobec wszystkich nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, z wyjaśnień zawartych w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i z odpowiedzi na skargę wynikało, iż skorygowanie rozstrzygnięcia w zakresie podziału nieruchomości miało na celu uwzględnienie zatwierdzonych uprzednio przez wójtów odrębnymi decyzjami administracyjnymi podziałów, skutkiem których w toku prac projektowanych przy opracowywaniu dokumentacji złożonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie uwzględniono nowej numeracji ewidencyjnej nadanej w ramach tych podziałów. Tym samym, dokonana przez organ odwoławczy korekta decyzji lokalizacyjnej organu I instancji nie stanowi ponownego rozstrzygnięcia sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości w kształcie i zakresie określonym w uprzednich decyzjach wójtów o zatwierdzeniu podziału. Zdaniem Sądu I instancji błędny był również zarzut skargi o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej jako: udp). Według WSA, wbrew twierdzeniom skarżących, przepis ten nie dotyczy dopuszczalności lokalizacji drogi publicznej wobec istniejących obiektów budowlanych, lecz dopuszczalności usytuowania obiektów budowlanych przy istniejących już drogach publicznych. Z kolei wskazana w skardze ochrona interesów osób trzecich określona w art. 7 ust. 1 pkt 4 uszp nie doznaje uszczerbku z racji braku zachowania odległości określonej w art. 43 ust. 1 udp, skoro przepis ten nie znajduje w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Natomiast dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej został w decyzji lokalizacyjnej określony poprzez drogę powiatową nr 2483P i drogę serwisową, co spełnia wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Nie wynika bowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi o najwyższej kategorii drogi publicznej (tu: krajowej) znajdującej się na danym obszarze, zwłaszcza gdy istnieją techniczne możliwości zapewnienia tego dostępu do drogi publicznej o niższej kategorii i przez to o większej dostępności prawnej i technicznej. Z powyższych względów, nie był również zasadny zarzut skargi naruszenia art. 10 uszp w związku z art. 11d ust. 5 tej ustawy w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. i w związku z art. 43 ust. 1 udp, skoro powołany art. 43 ust. 1 nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Według WSA, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy orzekające art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa, jako związany z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do uzgodnień inwestora ze skarżącymi

co do lokalizacji drogi, ponieważ uzgodnienia te nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia lokalizacji inwestycji w zaskarżonej decyzji. Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa nie zasługiwał, zdaniem WSA, na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia z określeniem, na czym polega niezasadność zarzutów zgłoszonych przez skarżących.

Wnosząc skargę kasacyjną skarżący zarzucili Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 43 ust. 1 udp i niezasadne oddalenie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), skargi, polegające na ustaleniu, że art. 43 ust. 1 udp znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku budowy obiektów budowlanych w sąsiedztwie istniejących już dróg publicznych, podczas, gdy jest to jedyny przepis regulujący wzajemne oddziaływanie dróg publicznych z sąsiednimi zabudowaniami, co, wobec jego kategorycznego brzmienia, przemawia za stosowaniem go również przez organy odpowiedzialne za lokalizację dróg publicznych w sąsiedztwie istniejących już obiektów budowlanych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcie - art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej jako: pusa) w związku z art. 113 § 1 ppsa, polegające na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia bez należytego rozpoznania podnoszonego przez skarżących zarzutu nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. ze względu na fakt, że w stosunku do działek skarżących wydano już ostateczne decyzje zatwierdzające podział, podczas gdy dostateczne wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie na ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; 3) naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Gminy Łubowo Nr XII/105/2004 z dnia 30 stycznia 2004 roku o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. oraz w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp) i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) i niezasadne oddalenie, na podstawie art. 151 ppsa, skargi, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji budynków wielokondygnacyjnych przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 110 metrów mierzonych od krawędzi linii ekspresowej, podczas gdy przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i powinny być przestrzegane zarówno przez obywateli jak i organy państwa a zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. zaskarżona decyzja powinna uwzględniać przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 7 ust. 1 pkt 4 uszp i niezasadne oddalenie, na podstawie art. 151 ppsa, skargi polegające na przyjęciu, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich "zostaje zapewniona przez samo zapewnienie" dostępu do drogi publicznej, bez względu na kategorię drogi publicznej, podczas gdy prawidłowa ocena interesów skarżących powinna uwzględniać również ich interesy gospodarcze, w konsekwencji uwzględniać, że zapewnienie nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej wyłącznie za pośrednictwem drogi powiatowej oraz drogi serwisowej spowoduje całkowite odcięcie nieruchomości od drogi ekspresowej i nieopłacalność prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej. Biorąc powyższe pod uwagę wnoszący skargę kasacyjną zażądali: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2) przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na fakty w nim wskazane; oraz 3) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z pierwotnymi ustaleniami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odległość pomiędzy projektowaną drogą ekspresową a zabudowaniami skarżących miała wynosić nie mniej niż 30 metrów (+/- 2 metry). Projekt zakładał również, że istniejące zabudowania będą miały bezpośredni dostęp do nowoprojektowanej drogi ekspresowej i te ustalenia sprawiły, że skarżący poczynili dodatkowe nakłady w celu rozbudowy istniejącej nieruchomości i dostosowania jej do prowadzenia działalności hotelarskiej. Zdaniem strony skarżącej, realizacja planowanej inwestycji w kształcie określonym decyzją Ministra Infrastruktury spowoduje, że nieruchomość skarżących zostanie pozbawiona dostępu do projektowanej drogi ekspresowej, co spowoduje całkowitą nieopłacalność prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej. Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 udp obiekty budowlane przy drogach ekspresowych poza terenem powinny być usytuowane w odległości co najmniej czterdziestu metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni i, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, brzmienie powołanego przepisu nie przemawia za tym, że dotyczy on wyłącznie sytuowania budynków w sąsiedztwie istniejących dróg publicznych. Przytoczona przez Sąd I instancji argumentacja całkowicie pomija, że art. 43 ust. 1 cyt. ustawy jest jedynym przepisem normującym problem wzajemnego oddziaływania dróg publicznych i położonych w jej sąsiedztwie zabudowań. Zdaniem strony skarżącej, akceptacja poglądu Sądu I instancji prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca pozostawił organom administracji całkowitą swobodę w zakresie lokalizacji nowych dróg publicznych. Skarżący nie mogą ponosić negatywnych skutków zaniedbań organów administracji, które z nieuzasadnionych powodów odmówiły wykupu całej nieruchomości skarżących. Mając na względzie brzmienie art. 43 ust. 1 cyt. ustawy, organy administracji publicznej miały obowiązek rozważyć zasadność wykupu całej nieruchomości skarżących, a tymczasem problem ten został całkowicie pominięty zarówno przez organy administracji, jak i WSA. Według strony skarżącej, należy dojść do wniosku, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji ograniczył się do lakonicznego wskazania, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. O należytym rozpoznaniu sprawy powinno zaś świadczyć w pierwszej kolejności obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, a w rozpatrywanej sprawie Sąd w ogóle nie wyjaśnił, który przepis prawa wyklucza zaskarżenie przez skarżących całego podziału nieruchomości, jak i nie sprecyzował również na czym miało polegać sprostowanie poprzednich decyzji o podziale nieruchomości. Według strony skarżącej, projektowana inwestycja jest również sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem w § 7 ust. 6 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Łubowo z dnia 30 stycznia 2004 r. nakazano przestrzegać nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości mierzonej od krawędzi jezdni drogi ekspresowej 110 metrów od budynków wielokondygnacyjnych przeznaczonych na pobyt ludzi. Poza tym, pomimo tego iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich powinna uwzględniać interesy gospodarcze skarżących, zarówno Minister Infrastruktury, jak i WSA nie uwzględnili, że wykonanie zaskarżonej decyzji całkowicie uniemożliwi dalsze wykonywanie przez skarżących działalności gospodarczej. Orzeczenie WSA prowadzi również do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. Zgodnie z art. 155 § 1 kpa zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie której strona nabyła prawo lub została zwolniona z obowiązku wymaga dla swej skuteczności zgody stron. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wykluczają stosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej jako: NSA) przepisu art. 113 § 2 ppsa. Na koniec uzasadnienia wskazano, że zgłoszony w skardze wniosek dowodowy ma na celu należyte wyeksponowanie NSA skali oraz rozmiaru negatywnych oddziaływań inwestycji drogowej na nieruchomość skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdza, że bezzasadny jest wniosek sformułowany w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na fakty w nim wskazane. W tym zakresie należy wskazać za wyrokiem NSA z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 90/06 (LEX poz. 275487), że "W postępowaniu sądowoadministracyjnym stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. zasadą jest, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasada ta obowiązuje w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stosuje wprawdzie w myśl art. 193 p.p.s.a. odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ale tylko odpowiednio, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, przy czym strony muszą w skardze kasacyjnej sporządzonej przez osobę legitymującą się odpowiednim, profesjonalnym przygotowaniem, zawrzeć podstawy tej skargi i mogą przytaczać następnie jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W tym stanie rzeczy ze względu na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., a także szczególny charakter postępowania kasacyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do skutecznego zgłoszenia wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron w tym postępowaniu."

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zdaniem NSA zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 pusa w związku z art. 113 § 1 ppsa jest nieuzasadniony. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 1 ppsa, gdyż WSA zamknął rozprawę, pomimo iż sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, w tym w szczególności Sąd I instancji nie rozpoznał w sposób należyty podnoszonego przez skarżących zarzutu nieważności decyzji Ministra Infrastruktury. Należy więc wskazać, że przepis art. 113 ppsa trudno naruszyć, o ile strona powołująca się na ten zarzut nie zgłaszała w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych.

W orzecznictwie, jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 113 § 1 ppsa to "stan zdolności sprawy do wydania wyroku", niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. W konsekwencji strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 ppsa. Prezentowany jest nawet pogląd, którego skład orzekający w sprawie nie podziela, że zarzut naruszenia tego przepisu nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., I FSK 698/06, LEX nr 466168, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., I OSK 1755/06, LEX nr 417559 czy też B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 257). Skoro więc strona skarżąca nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji to, zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 pusa w związku z art. 113 § 1 ppsa, co czyni zarzut strony skarżącej niezasadnym. Nieporozumieniem jest także twierdzenie, że badana w toczącej się sprawie sądowoadministracyjnej decyzja Ministra Infrastruktury powoduje w skutkach nieważność innych decyzji wydanych skarżącym. W skardze kasacyjnej nie zauważa się, że inny jest przedmiot postępowania w sprawie rozpoznawanej i w sprawach już zakończonych innymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie chodzi przecież o lokalizację drogi a takie postępowanie uprzednio się nie toczyło i nie wydano w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Stąd zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 jest niezasadny.

Przechodząc do analizy zarzutów wskazujących na naruszenie prawa materialnego przez WSA, należy stwierdzić, że także one nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy.

Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 1 upd. Wręcz przeciwnie, sposób wykładni proponowany przez stronę skarżącą jest obarczony błędem. Uregulowany w rozdziale 4 udp zatytułowanym "Pas drogowy" art. 43 ust. 1 dotyczy bowiem przypadku sytuowania obiektu budowlanego, a więc przepis ten normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, wyłącznie podczas budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego. Chodzi więc w nim o dostosowanie odległości nowobudowanych budynków do przebiegu drogi publicznej, a nie - jak nietrafnie twierdzi strona skarżąca - sytuowania drogi w stosunku do istniejących budynków (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, LEX nr 470931). Chociaż znaczenie analizowanego przepisu tak dla WSA jak i NSA jest jasne, to NSA dodatkowo zwraca uwagę na ust. 2 zdanie 1 art. 43 udp, który stanowi, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze [...] w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych". Bez konieczności dokonywania jakichkolwiek działań interpretacyjnych wobec tego przepisu oczywiste jest, że art. 43 udp odnosi się do nowobudowanych (rozbudowywanych) obiektów, bowiem tylko takich dotyczyć może problem "uzyskania przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych".

Nie znajdują w sprawie uzasadnienia także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Gminy Łubowo Nr XII/105/2004 z dnia 30 stycznia 2004 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. "oraz w związku" z art. 14 ust. 8 upzp i art. 8 ust. 2 Konstytucji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. weszła w życie w dniu 10 września 2008 r., a rozpatrywana sprawa zakończyła się decyzją ostateczną Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r., a więc po wejściu w życie ww. ustawy. Tym samym, w rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy uszp w brzmieniu z okresu przed wejściem w życie zmieniającej uszp ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., a więc również art. 10 uszp, który wskazywał: "W sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się". Z powyższego wynika, że WSA trafnie nie uwzględnił w kontrolowanym postępowaniu tak przepisów prawa miejscowego dotyczących zagospodarowania przestrzennego, jak i upzp. Nie mógł więc naruszyć § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Gminy Łubowo Nr XII/105/2004 z dnia 30 stycznia 2004 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. "oraz w związku" z art. 14 ust. 8 upzp i art. 8 ust. 2 Konstytucji, skoro przepisy te nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Odnośnie ostatniego ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, NSA w pełni akceptuje argumentację Sądu I instancji i w tym zakresie uznaje ją za własną. W sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, skoro dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej został w decyzji lokalizacyjnej określony poprzez drogę powiatową nr 2483P i drogę serwisową, co spełnia wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Jak trafnie wskazał WSA, z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi o najwyższej kategorii drogi publicznej (tu: krajowej) znajdującej się na danym obszarze, zwłaszcza gdy istnieją techniczne możliwości zapewnienia tego dostępu do drogi publicznej o niższej kategorii.

W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.