Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 596/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO 4103/315/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie wydane przez Burmistrza Złotego Stoku z dnia 26 kwietnia 2022r. uchylające od dnia 1 kwietnia 2022 r. decyzję z dnia 12 lipca 2019 r. ze zmianami w sprawie ustalenia T. N. zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Jak wynikało z akt sprawy powołaną na wstępie decyzją organ I instancji uchylił od dnia 1 kwietnia 2022 r. własną decyzję datowaną na dzień 12 lipca 2019 r. przyznającą Skarżącemu prawo do zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący przebywa jako osoba bezdomna w Schronisku dla Bezdomnych [...] w K., ostatnim miejscem jego zameldowania były G. [...], [...]-[...] D. Tym samym organ uznał, że nie jest właściwy w sprawie zasiłku stałego, co uzasadniało uchylenie decyzji przyznającej świadczenie.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2168, dalej u.p.s.) wskazując, że właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwa jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że Skarżący jako osoba bezdomna przebywa w Schronisku dla Bezdomnych [...] w K., tym samym organem właściwym miejscowo w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest gmina ostatniego zameldowania Strony na pobyt stały. Z poczynionych ustaleń wynikało, że miejscem tym były G. w Gminie D. Tym samym Burmistrz Złotego Stoku przestał być organem właściwym w sprawie zasiłku stałego, co uzasadniało orzeczenie uchylające decyzję przyznającą zasiłek. Ostatnie świadczenie organ wypłacił Stronie w marcu 2022 r., co czyni bezzasadnym zarzut Skarżącego o uchyleniu decyzji z mocą wsteczną. Organ wskazał na art. 106 ust. 5 u.p.s., z którego wynika możliwość zmiany decyzji bez zgody Strony m.in. w przypadku zmiany sytuacji osobistej strony, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nadto organ przypomniał zasadę przestrzegania z urzędu właściwości przez organy administracji, co wynika z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.). Końcowo organ wskazał, że uchylenie decyzji przyznającej Stronie zasiłek nie oznacza jego całkowitej utraty, gdyż zmienia się wyłącznie właściwość organów.

W skardze Strona wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, co do wydania jej z mocą wsteczną; stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organy obu instancji, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. oraz ustawy o pomocy społecznej; zasądzenia solidarnego zadośćuczynienia w kwocie 5.000 zł.

W uzasadnieniu Strona podnosiła niejasność toku rozumowania organów w tej sprawie. Uchylenie orzeczenia w dniu 24 kwietnia 2022 r. z datą od dnia 1 kwietnia 2022 r. świadczy o mocy wstecznej decyzji. Nadto decyzję doręczono Stronie maju, a nie w marcu. Podnosił, że w sprawie ma zastosowanie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1360 ze zm., dalej k.c.), a jeśli organy chciały zastosować art. 101 ust. 2, to przeczy temu art. 101 ust. 2a u.p.s. Stwierdzał, że to gmina Złoty Stok skierowała go do ośrodka dla bezdomnych. Zaznaczał, że w zaskarżonej decyzji wskazano na brak podstaw do rewaloryzacji zasiłku stałego Strony przez organ I instancji i obowiązek przekazania akt sprawy wg ostatniego miejsca zamieszkania na pobyt stały, czego nie zrealizowano. W kwestii pokrywania kosztów pobytu Strony w ośrodku dla bezdomnych, to organ I instancji wystąpił do gminy ostatniego miejsca zamieszkania już w grudniu ubiegłego roku. Tym samym organy naraziły Stronę na kwotę ok 2000 zł strat samego zasiłku, uchylenie zagrożenia epidemicznego nastąpiło z dniem 15 maja 2022 r., a nie z dniem 1 kwietnia 2022 r., zatem Strona miała czas do 13 sierpnia 2022 r. na przedłożenie nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W opinii Strony okradanie go ze świadczeń organy nazywają osiągnięciem korzyści majątkowej na którą Strona nie musi wyrazić zgody. W dalszych słowach Skarżący wyrażał dezaprobatę dla działań organów negując ich prawidłowość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 25 października 2022 r. Skarżący uzupełniając skargę wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 101 ust. 2a u.p.s. w zw. z art. 101 ust. 1 ww. ustawy i art. 25 k.c. wywodząc z ich treści, że o właściwości decyduje miejsce zamieszkania, a nie zameldowania. Co potwierdza treść art. 101 ust. 2a u.p.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak nakreślonych granicach trzeba wskazać, że istota sporu dotyczy zasadności uchylenia decyzji przyznającej Stronie świadczenia z pomocy społecznej - zasiłek stały z mocą od dnia 1 kwietnia 2022 r. w sytuacji, gdy decyzja w tej sprawie została wydana już po tej dacie. Zastrzeżenia Skarżącego odnoszą się także do przyjętego przez organy administracji poglądu, co do właściwości miejscowej organów w zakresie realizacji ww. świadczeń w ustalonym stanie faktycznym.

W opinii Sądu postępowanie organów administracji nie narusza prawa, także w zakresie wskazywanych przez Stronę regulacji. Zgodnie z brzmieniem powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasada ta obliguje organy do podjęcia działań zmierzających do zachowania właściwości tak rzeczowej jak i miejscowej także w kwestii spornych świadczeń w postaci zasiłku stałego. Kolejna istotne w sprawie normy prawne, to zapisy art. 101 ust. 1 – ust. 2a u.p.s. Stanowią one, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a).

Nadto znaczenie dla sprawy ma także art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowiący, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Właściwość miejscowa organu nie ogranicza się tylko do wydania rozstrzygnięcia ale także realizacji pojętych decyzji, zatem zmiana okoliczności wpływających na wypłatę świadczeń może wywołać, tak jak w rozpoznawanym przypadku, konsekwencje w postaci zmian w zakresie organu realizującego świadczenia. W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie powołany art. 106 ust. 5 u.p.s., umożliwiający uchylenie decyzji, w przypadku, gdy w czasie jej wykonywania odpadła właściwość dotychczasowego organu i przekazanie sprawy zgodnie z właściwością.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego podnoszącego wydanie zaskarżonej decyzji z mocą wsteczną Sąd nie podziela tej argumentacji. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych tryb z art. 106 ust. 5 u.p.s. znajdzie zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki, nie znajdzie natomiast zastosowania do decyzji już zrealizowanej, czyli takiej, której skutki zostały już skonsumowane (T. Krajewski, Ustawa..., Warszawa 2016, s. 157). Podkreślenia wymaga, że badanie tego, czy decyzja wywołuje jeszcze skutki prawne musi zostać przeprowadzone na moment wydania decyzji zmieniającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 403/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Niesporne w tym względzie okoliczności sprawy wskazują, że organ I instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 12 lipca 2019 r. przyznającą Stronie zasiłek stały w dniu 26 kwietnia 2022 r., w czasie obowiązywania ww. decyzji, z mocą od dnia 1 kwietnia 2022 r., nie obejmując jej zakresem świadczeń już wypłaconych, a jedynie te przyszłe. Ostatnie wypłacone Stronie świadczenie obejmowało marzec 2020 r. Zatem zaskarżone orzeczenie i poprzedzający je akt odnoszą się do świadczeń bieżących i przyszłych, a nie tych wypłaconych.

Jako niezasadne ocenić trzeba także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów o właściwości organu administracji. Zasadnie wywiedziono w treści zaskarżonej decyzji, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 u.p.s., co przenosi właściwość organów w zakresie świadczeń należnych Stronie z tytułu zasiłku stałego na organ właściwy ze względu na ostanie miejsce zameldowania Skarżącego. Nie jest bowiem w sprawie sporne, że Skarżący w dacie skierowania do Schroniska dla Bezdomnych był osobą bezdomną, co potwierdzają akta sprawy. I ta właśnie okoliczność, skierowanie do ww. placówki spowodowało zmianę właściwości organu, uchylając dotychczasowe kompetencje Burmistrza Złotego Stoku w zakresie wypłaty przyznanych Stronie w dniu 12 lipca 2019 r. świadczeń. Tym samym organem właściwym do ponoszenia opłat za pobyt Strony we wskazanej placówce była gmina ostatniego miejsca jego zameldowania, czyli gmina D. Ona zatem gmina będzie właściwa także w zakresie pozostałych świadczeń z zakresu opieki społecznej

Wbrew zarzutom Skargi nie znajdzie zastosowania regulacja art. 101 ust. 2a u.p.s., która odnosi się do innego stanu faktycznego. Omawiany przepis został wprowadzony na podstawie art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 803, dalej ustawa nowelizująca), z dniem 30 kwietnia 2021 r. Ratio legis wprowadzonych rozwiązań sprowadza się do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy będące dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka. Nowelizacja przepisów przeciwdziała obciążaniu takiej gminy kosztami opieki całodobowej w sytuacji, gdy osoby korzystające z prywatnych placówek tracą zdolność do samodzielnego finansowania pobytu i kwalifikują się do skierowania do domu pomocy społecznej na zasadach określonych w art. 54 (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el 2021, art. 101; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OW 36/21; z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OW 46/21, CBOSA).

Takie rozumienie tej normy potwierdza uzasadnienie projektu zmiany ustawy o pomocy społecznej wprowadzającej art. 101 ust. 2a u.p.s. Wskazano w nim, że w art. 1 w pkt 20 projektu ustawy dodano w art. 101 ustawy o pomocy społecznej regulację, zgodnie z którą w przypadku, gdy osoba przebywająca w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub w prywatnym domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej i ubiega się o przyjęcie do domu pomocy społecznej w trybie ustawy o pomocy społecznej, właściwa miejscowo do udzielenia i w związku z tym późniejszego finansowania tego świadczenia jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce. W praktyce zdarza się często, że w małych gminach, atrakcyjnych pod kątem krajobrazowym, powstają liczne prywatne placówki i domy oferujące osobom starszym, niepełnosprawnym lub przewlekle chorym całodobową opiekę. W przypadku gdy osoba przebywająca w tego typu obiekcie z różnych przyczyn nie jest w stanie ponosić w dalszym ciągu pełnej odpłatności lub z góry zakłada przy rozpoczęciu pobytu w tego typu obiekcie możliwość wsparcia finansowego przez gminę, składa wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. Często osoby te wprost wskazują, choć przepisy nie dopuszczają z automatu takiej możliwości, że chcą być skierowane właśnie do tego domu, w którym przebywają. Stosownie do obowiązujących przepisów gminą właściwą do udzielenia tego wsparcia jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku takich osób właściwa jest gmina miejsca zamieszkania mieszkańca domu - gmina miejsca położenia tej placówki (niezależnie od czasu realnego dotychczasowego pobytu tej osoby na terenie gminy i celów tego pobytu) - co nie wydaje się prawidłowe. Małe gminy ponoszą więc bardzo duże, niewspółmierne do możliwości, koszty utrzymania wielu mieszkańców domów pomocy społecznej tylko dlatego, że na ich terenie znajdują się prywatne podmioty świadczące całodobowe usługi opiekuńcze.

W sytuacji Skarżącego takie okoliczności nie wystąpiły, gdyż jak już wskazano został on skierowany do opisanej placówki przez gminę właściwą ze względu na miejsce zameldowania, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. Nie wystąpiła zatem hipoteza opisana w art. 101 ust. 2a ww. ustawy, czyli sytuacja, w której uprawniony przebywał najpierw w placówce opiekuńczej na zasadach komercyjnych, a następnie wystąpił o skierowanie do domu pomocy społecznej na mocy decyzji właściwego organu. W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżący jako osoba bezdomna został skierowany do Schroniska dla Bezdomnych, zaś decyzję o skierowaniu Strony do tej placówki podjął organ właściwy ze względu na miejsce jego zameldowania, co wynika z akt sprawy i odpowiada treści art. 101 ust. 2 u.p.s. Obecnie oceniany akt nie przyznaje Skarżącemu żadnych nowych uprawnień lecz stanowi konsekwencję (nie przyczynę) zmiany właściwości miejscowej organów wywołaną skierowaniem Skarżącego do Schroniska dla Bezdomnych.

Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zasadne stało się oddalenie skargi, co ma uzasadnienie w art. 151 p.p.s.a.