Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 39/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Asesor WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Referent Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że łączna powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności wyniosła 339,74 ha. W następstwie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2005 r., która objęła 16 działek stwierdzono tymczasem, że powierzchnia działek rolnych W i Z jest mniejsza od oznaczonej we wniosku, natomiast rodzaj użytkowania pozostałych działek rolnych nie kwalifikował się do Jednolitej Płatności Obszarowej ani Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Wskutek ujęcia w protokole kontroli działek W i Z, których nie obejmował skorygowany w dniu 11 lipca 2005 r. wniosek o przyznanie płatności oraz znacznej różnicy powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności stwierdzonej podczas kontroli oraz powierzchni zadeklarowanej, przeprowadzono kontrolę uzupełniającą obejmującą pozostałe działki wykazane w złożonej korekcie wniosku, tj. A,B,H,M,S,T,U. Przy czym organ odwoławczy podkreślił, że działki S i T odpowiadają działkom W i Z wykazanym w pierwotnym wniosku. Kontrola uzupełniająca jaka odbyła się w dniu 4 maja 2006 r. wykazała, że powierzchnia działki rolnej U została zaniżona w stosunku do zadeklarowanej w korekcie wniosku, powierzchnia działki rolnej T jest większa niż oznaczona w korekcie wniosku, natomiast powierzchnia działki S jest zgodna z deklaracją. Stwierdzono jednocześnie, że na działkach rolnych, A, B, H i M nie prowadzono w 2005 roku działalności rolniczej. Brak było bowiem śladów orki czy też ścierniska po zadeklarowanych uprawach rzepaku i pszenicy. Zauważono ponadto uschnięte łodygi chwatów, co wskazywało na to, że ich wegetacja przebiegała w 2005 r.

Jak zaznaczył Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wszelkie nieprawidłowości zostały potwierdzone dokumentacją fotograficzną, dołączoną do protokołu z czynności kontrolnych.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji uwzględniała wyniki obu przeprowadzonych kontroli oraz obejmowała działki zadeklarowane w korekcie wniosku z dnia 11 lipca 2005 r. Zaznaczył również, że przy obliczaniu sumy powierzchni w przypadku działek rolnych S i T uwzględniono ich powierzchnie stwierdzone w trakcie kontroli uzupełniającej, a więc korzystniejsze dla producenta.

Organ odwoławczy wskazał, że suma powierzchni uprawniającej do Jednolitej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła 9,87 ha. Powyższe skutkowało w stosunku do Jednolitej Płatności Obszarowej odmową płatności na podstawie art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345), natomiast w stosunku do Uzupełniającej Płatności Obszarowej w oparciu o art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18). Różnica pomiędzy areałem zadeklarowanym a stwierdzonym w obu wypadkach wyniosła bowiem 3.342,15 %. Jak podkreślił organ odwoławczy, taki procent zawyżenia skutkuje odmową przyznania płatności dla obu systemów pomocy z jednoczesnymi ustaleniem sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych.

Jednocześnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że wysokość sankcji dla poszczególnych grup płatności została obliczona prawidłowo przez organ pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P.S. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. oraz art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. pomimo tego, że nie jest możliwe przyjęcie, iż skarżący w sposób zamierzony doprowadził do niezgodności pomiędzy stanem zadeklarowanym a stanem faktycznym;

- art. 9 k.p.a. z uwagi na nie doręczenie protokołu kontroli z dnia 7 listopada 2005 r. i uniemożliwienia ustosunkowania się wnioskodawcy do tego dowodu;

- art. 4 k.p.a. i 79 § 1 k.p.a. z powodu uniemożliwienia wypowiedzenia się przed organem pierwszej instancji co do zebranych dowodów oraz przeprowadzenie oględzin nieruchomości bez zawiadomienia i udziału wnioskodawcy;

- art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie jednokrotnej i tylko przez organ drugiej instancji oceny dowodu w postaci kontroli protokołu z 7 listopada 2005 r. oraz jednokrotnej oceny i przeprowadzenia tylko przed organem odwoławczym dowodu z wyjaśnień Biura Kontroli na Miejscu.

Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie produkcji rolnej celem ustalenia, czy w oparciu o czynności kontrolne z dnia 4 maja 2006 r. dopuszczalne było zakwestionowanie sposobu wykorzystana działek rolnych w 2005 r. oraz prawdziwości protokołu kontroli z 7 listopada 2005 r. a zwłaszcza, czy odzwierciedla on stan upraw na ten dzień i czy został przeprowadzony w 2006 r. P. S. wniósł także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w osobach, które dokonywały kontroli w dniu 7 listopada 2005 r. na okoliczność rzeczywistego czasu dokonania kontroli, jej sposobu i zupełności.

W uzasadnieniu skargi P. S. podniósł, że naruszenia zasad postępowania administracyjnego dyskwalifikują zebrany materiał dowodowy. W związku z tym na obecnym etapie weryfikacja poczynionych ustaleń może nastąpić jedynie na podstawie dowodu z opinii biegłego oraz w oparciu o zeznania świadków.

Podsumowując swoją argumentację P. S. zaznaczył, że skoro nie doszło do naruszenia zasad prawidłowej gospodarki rolnej, a organ administracji nie wykazał, że w 2005 roku nie prowadzono upraw to bezprzedmiotowe są wyliczenia dotyczące zastosowanej sankcji. Zarzucił przy tym, że kwoty sankcji nie zostały prawidłowo wyliczone i winny podlegać kontroli sądu.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie wyjaśnił, że wprawdzie w trakcie rozpatrywania wniosku organ pierwszej instancji nie wyznaczył skarżącemu terminu do zaznajomienia się z materiałami dowodowymi, to jednak uczynił to organ odwoławczy. Odnośnie kwestii nie doręczenia skarżącemu protokołu kontroli z dnia 7 listopada 2006 r. organ odwoławczy podał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż przesyłka zawierająca przedmiotowy protokół została przesłana skarżącemu przez firmę "A" przeprowadzającą przedmiotową kontrolę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej w dalszej części "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że wbrew podniesionym w skardze zarzutom nie narusza ona prawa.

Otóż z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej wykazał łączną powierzchnię areału uprawniającego do przyznania tych płatności w wysokości 339,74 ha.

Kontrola przeprowadzona na miejscu w dniu 7 listopada 2005 r. oraz kontrola uzupełniająca przeprowadzona w dniu 4 maja 2006 r. wykazały natomiast, że suma powierzchni uprawniającej do przyznania obu płatności wynosi zaledwie 9, 87 ha.

Na zadeklarowanej powierzchni skarżący nie prowadził bowiem działalności rolniczej uprawniającej do przyznania obu płatności, co zostało udokumentowane fotografiami stanowiącymi załącznik do protokołu kontroli. Okoliczność nie prowadzenia produkcji rolniczej potwierdza także pismo wyjaśniające Biura Kontroli na Miejscu z dnia 25 października 2006 r., z którego wynika, że na zadeklarowanych działkach nie stwierdzono śladów orki ani żadnych pozostałości po deklarowanych w 2005 r. uprawach rzepaku i pszenicy, tj. ścierniska. Ponadto stwierdzono istnienie uschniętych łodyg chwastów, których stan jednoznacznie wskazywał, że ich wegetacja przebiegała w 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że pierwsza kontrola przeprowadzona została w 2005 r., zaś kontrola uzupełniająca wiosną 2006 r., wbrew twierdzeniom skarżącego czas ich przeprowadzenia pozwalał zatem na stwierdzenie czy w roku 2005 na zadeklarowanej powierzchni działek skarżący prowadził działalność rolniczą uprawniającą do przyznania obu płatności. Zważyć przy tym należy, że czynności kontrolne wykonane zostały przez kompetentny organ.

Dodatkowo fakt nie prowadzenia działalności rolniczej w 2005 r. na zadeklarowanych działkach potwierdza oświadczenie Sołtysa Sołectwa [....] oraz Przedstawiciela Powiatowej Izby Rolniczej z dnia 14 lutego 2007 r. (k. 69 akt sądowych). Dowód z tego dokumentu, działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd przeprowadził na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy uznać należy zatem za kompletny i pozwalający na wydanie merytorycznej decyzji. Przeprowadzone kontrole wskazały na znaczne rozbieżności pomiędzy zadeklarowanym areałem a powierzchnią faktycznie uprawniająca do otrzymania dopłat, co spowodowało odmowę przyznania płatności oraz nałożenie określonych sankcji w odniesieniu do Jednolitej Płatności Obszarowej na podstawie art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r., natomiast w odniesieniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej na postawie art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że stwierdzona różnica pomiędzy areałem zadeklarowanym a uprawniającym do przyznania płatności stanowi 3342,15 %. Już sama wielkość stwierdzonej różnicy, w ocenie Sądu uprawniała orzekające w sprawie organy do przyjęcia, że nieprawidłowości zostały popełnione celowo. Na marginesie jedynie można dodać, że okoliczność stwierdzenia celowego działania skarżącego przy deklarowaniu powierzchni areału nie ma znaczenia dla odmowy przyznania płatności oraz rodzaju zastosowanych sankcji, albowiem przy tak znacznym zawyżeniu powierzchni, przekraczającym 50 % identyczne skutki w sytuacji gdy różnice nie wynikają z nieprawidłowości popełnionych celowo, przewiduje także art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. w odniesieniu do Jednolitej Płatności Obszarowej, natomiast w odniesieniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego.

Co się zaś tyczy podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących prawa procesowego stwierdzić należy, że w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. W szczególności w sprawie brak jest dowodu, że skarżącemu doręczono protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2005 r., chociaż taki obowiązek nakładają przepisy K.p.a. (art. 9 i 10 §1), jak również przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. (art. 28).

Organ pierwszej instancji nie zapewnił także skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia pozostawały jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie powodowały konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Jak bowiem wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy organ odwoławczy, działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. dopełnił obowiązku zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się w sprawie tego materiału dowodowego. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa, rezygnując tym samym z możliwości ustosunkowania się przed wydaniem decyzji organu odwoławczego do całości zebranego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli z dnia 7 listopada 2005 r.

Za całkowicie chybiony uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., który stanowi o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny. Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem odwoławczym jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Stąd organ odwoławczy ma prawo i obowiązek nie tylko rozpoznać i rozstrzygnąć po raz drugi sprawę, ale również jest kompetentny do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zasada wymieniona w art. 15 K.p.a. nie została w rozpoznawanej sprawie naruszona. Przede wszystkim treść decyzji organu pierwszej instancji nie potwierdza zarzutu skarżącego, że organ ten pominął protokół kontroli z dnia 7 listopada 2005 r., a swe rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniu 4 maja 2006 r. Stanowisku skarżącego przeczy zwłaszcza wielkość areału, co do której złożony wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Ponadto organ odwoławczy, jak wyżej wskazano ma kompetencje do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, tym samym nie narusza zasady dwuinstancyjności podjęcie rozstrzygnięcia przez ten organ w oparciu o dowody zgromadzone również w toku postępowania odwoławczego. Pismo Biura Kontroli na Miejscu z dnia 25 października 2006 r. należy uznać za taki właśnie dowód. Podkreślić przy tym trzeba, że treść tego pisma nie potwierdza aby było ono sporządzone w wyniku przeprowadzenie oględzin nieruchomości. Jego treść odnosi się do przeprowadzonych na miejscu kontroli w dniu 7 listopada 2005 r. i 4 maja 2006 r.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. regułą jest, że kontrola producentów rolnych jest niezapowiedziana. Wynika to z gramatycznej wykładni wskazanego przepisu. Odstępstwem od tej reguły będzie więc zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli, jednakże tylko pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony. Powiadomienie producentów rolnych o zamiarze przeprowadzenia kontroli jest zatem możliwe, jednakże nie konieczne. Mając ten fakt na uwadze wskazać należy, że kontrole przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś podniesione przez skarżącego w tym względzie zarzuty należało uznać za chybione.

Końcowo należy stwierdzić, że kwoty sankcji dla obu płatności zostały ustalone w prawidłowej wysokości. Sposób ich wyliczenia, któremu nie sposób odmówić prawidłowości szczegółowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. skargę oddalił.