Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1827/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3,5-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 556/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 556/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Jednocześnie zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757,oo zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowego z usługami w parterze na działce o nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na znaczne przekroczenie występującego w obszarze analizy średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, znaczną wysokość planowanego budynku nie nawiązującą do wysokości istniejącej zabudowy oraz przekroczenie stopnia intensywności wykorzystania terenu stosunku do istniejącej zabudowy. Tym samym, w ocenie organu, planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor - [...] S.A. w Warszawie wskazując, że analiza zagospodarowania obszaru przeprowadzona została w sposób niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, bowiem odstąpiono od wyliczenia średniej arytmetycznej dotyczącej szerokości elewacji frontowej czy wysokości. Spółka podkreśliła, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji mylnie określiła ulicę [...] jako [...], nie uwzględniła też istniejącego budynku [...] (działka nr [...]) oraz wznoszonego budynku na działce [...]. Nadto organ ustalając wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie uwzględnił całego szeregu działek, a odnośnie działek nr 21 i 30/6 doszło do zaniżenia wskaźnika. Spółka zwróciła uwagę na planowane w analizowanym obszarze wzniesienie całego szeregu budynków wysokościowych i wskazała, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, dla przedmiotowego obszaru ustalono jedynie minimalną wysokość zabudowy na 30 m. Obszar ten oznaczono symbolem C-1.2 jako zespół usługowo – mieszkaniowy i preferowane jest w nim lokalizowanie funkcji usługowych III stopnia, stanowiących uzupełnienie programu ścisłego centrum, w zakresie m. in. bankowości, finansów, ubezpieczeń, administracji państwowej. Spółka nie zgadzając się z twierdzeniem organu odnośnie braku porównywalnych proporcji rzutu trzonu wieżowego projektowanego budynku z innymi dominantami znajdującymi się w obszarze analizowanym, wskazała na zabudowę Hotelu [...] oraz Hotelu [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało powyższą decyzję w mocy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji o niedostosowaniu parametrów projektowanej inwestycji do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, gdzie wysokość najwyższego budynku wynosi 97 m, a planowanej inwestycji 130 m. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że inwestor może złożyć kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji spełniającej warunki wynikające z analizy.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwie wyznaczenie obszaru analizowanego, opierając analizę sąsiedniej zabudowy na niewłaściwych danych i ustaleniu wadliwych parametrów inwestycji, w efekcie naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji i nieodniesienie się do zarzutów odwołania. Skarżąca zaakcentowała, że obliczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w przeprowadzonej analizie uczyniono to niekonsekwentnie odnośnie działek 110/1 i 110/3, gdzie wskaźnik uwzględniono dla obu działek, a nie poszczególnych działek odrębnie. Wskazała także, że tzw. historyczna wysokość warszawska licząca ok. 24-26 m nie przystaje do istniejącej już zabudowy terenu objętego wnioskiem.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło ponadto, że pominięcie w analizie budynku [...] (działka nr [...]) pozostaje bez znaczenia dla ustalenia gabarytów obiektu, bowiem wysokość tego obiektu nie przekracza wysokości [...] położonego na działce sąsiedniej. Zaznaczyło także, że organ uprawniony był uwzględnić jedynie obiekty już istniejące.

Ustosunkowując się z kolei do odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka wskazała na możliwość wyznaczenia parametrów zabudowy w innej wysokości niż średnia występująca na danym terenie, o ile wynika to z analizy. Powołując się na ostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalno - biurowego z usługami w parterze na działkach nr 25, 26 i 27 przy ul [...] róg [...] w Warszawie (po przeciwnej stronie ulicy niż zabudowa projektowana) Spółka wskazała, że wysokość zabudowy określono do 130 m (ok. XXXVIII kondygnacji) i zauważyła, że obszar analizowany został dla niej odmiennie zakreślony niż w zaskarżonej decyzji. Podkreśliła również, że wbrew ustaleniom Kolegium działki o numerach [...] i [...] z obrębu [...] są zabudowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach wyroku wyjaśnił na wstępie, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi regułami uznał zasadność skargi, nie uwzględnił jednak wszystkich zawartych w niej zarzutów.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowy obszar nie został dotychczas objęty planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalono jedynie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy. Na przedmiotowym obszarze nadal istnieje wobec tego konieczność ustalania warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd podkreślił, że dla przeprowadzenia właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę, ustalając wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej owym wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Granice obszaru analizowanego mogą być wyznaczone w dalszej odległości, lecz w każdym przypadku przyjęcie tak powiększonego obszaru do analizy powinno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09).

W ocenie Sądu pierwszej instancji wymóg ten nie został spełniony w rozpatrywanej sprawie, bowiem obszar analizowany wyraźnie został rozszerzony po stronie zachodniej, co nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organ prowadzący postępowanie, nie wyjaśniono tego także w części tekstowej sporządzonej analizy. Sąd uznał zatem, że nie można wykluczyć, iż symetryczne zakreślenie obszaru analizowanego mogłoby prowadzić do odmiennych wniosków niż przedstawione w sprawie. W taki właśnie sposób wyznaczono obszar analizowany w powołanej przez skarżącą Spółkę sprawie, w której wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalno - biurowego z usługami w parterze, o wysokości zabudowy do 130 m (ok. XXXVIII kondygnacji), na sąsiednich działkach nr 25, 26 i 27 położonych po drugiej stronie ulicy (decyzja ustalająca warunki zabudowy utrzymana została w mocy).

Nadto Sąd podkreślił, że właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie z uwagi na treść § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał także na niedopuszczalność prowadzenia analizy na mapie nie odzwierciedlającej aktualnego stanu na chwilę rozstrzygania sprawy, a więc z pominięciem zabudowy już istniejącej na analizowanym obszarze, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie (działki o numerach [...] i [...]).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc średniej arytmetycznej. Co do zasady stosowanie innych metod ustalania tego wskaźnika jest nieuprawnione i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli przyjętych ustaleń. Jedynym odstępstwem jest możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w razie, gdy wynika to z przeprowadzonej analizy.

Sąd pierwszej instancji za istotną uznał okoliczność uprzedniego wystąpienia przez inwestora o warunki zabudowy dla zbliżonego zamierzenia i wycofania się

z tego zamiaru wobec zastrzeżeń organu, mimo uzyskania pozytywnej decyzji. Przy złożeniu kolejnego wniosku (po uzgodnieniach prowadzonych z organem i uwzględnieniu szeregu jego uwag), spotkał się z decyzja odmowną. Sąd podkreślił, że organ rozpatrując złożony wniosek o ustalenie warunków dla zamierzonej inwestycji jest związany jedynie jej rodzajem wskazanym przez inwestora w kontekście jej funkcji, ale nie jej parametrami określonymi we wniosku. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy inwestor wielokrotnie podejmuje działania zmierzające do uwzględnienia uwag i wymogów wskazywanych przez właściwy organ, ustalający owe warunki zabudowy.

Sąd zaakcentował, że przepisy ustawy nie wymagają od inwestora zebrania danych dotyczących nieruchomości sąsiednich, które umożliwiłyby mu wyznaczenie parametrów zabudowy możliwej do realizacji na wyznaczonym obszarze. W sytuacji więc, gdy inwestor wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, o jakich parametrach zabudowa może być dopuszczona na wskazanym obszarze, nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego stanu rzeczy. Zwłaszcza wówczas, jeżeli inwestor podejmuje działania mające zbliżyć projektowane przedsięwzięcie do wymogów wskazywanych przez organ, sygnalizując otwartość na dostosowanie się do jego wskazań. W tej sytuacji określonych we wniosku szczegółowych parametrów inwestycji nie można traktować jako wiążących. Na organie spoczywa wówczas obowiązek wskazania takich cech zamierzonej inwestycji, na jakich dopuszczenie pozwala przeprowadzona analiza, z uwzględnieniem prawa własności i uprawnień osób trzecich. W tych sytuacjach wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno się interpretować w sposób zbyt sztywny odnośnie określonych w nim parametrów, cech i wskaźników kształtowania tej zabudowy. Często bowiem możliwe będzie dopuszczenie, zgodnie z wnioskiem inwestora, realizacji zabudowy określonego rodzaju w kontekście funkcji jaką ma pełnić, ale o innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku, Wówczas wystarczy, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu, zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje, a wówczas przyjęte wymagania dotyczące nowej zabudowy będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero brak takiej akceptacji prowadziłby do wydania decyzji odmownej, która mogłaby być kwestionowana poprzez wniesienie odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji zbieżne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy inwestor wyrażał zgodę na realizację inwestycji o nieco innych parametrach niż określone we wniosku i jego korekcie z dnia 4 sierpnia 2008 r. Ubocznie Sąd zauważył, że inwestor w razie ewentualnego ponownego wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy, tym razem z wnioskiem sformułowanym zgodnie z wynikami przeprowadzonej w uprzednim postępowaniu analizy terenu, też nie miałby pewności, że żądane warunki zabudowy otrzyma, bowiem wydanie nowej decyzji w tej sprawie również poprzedzałoby sporządzenie analizy, której wyniki mogłyby się okazać nieco odmienne od uzyskanych poprzednio, co przedłużałoby proces inwestycyjny.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym brak wskazania czym podyktowane było wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób asymetryczny, z rozciągnięciem go w kierunku zachodnim oraz czy inwestor wyrażał gotowość zaakceptowania parametrów, cech i wskaźników kształtowania zamierzonej inwestycji, które wynikałyby z przeprowadzonej analizy. Naruszone zostały także przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 5 oraz § 7, z uwagi na pominięcie treści ich paragrafów 2, a nadto przez ustalanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu przy zastosowaniu "postrzegania", a nie jako średniej arytmetycznej. Nadto decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 16 Kpa, przez pominięcie konieczności ponownego, wnikliwego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak wyczerpującego jej uzasadnienia i nie odniesienie się do zarzutów odwołania. Podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na wskazane uchybienia przedwczesne było dokonanie oceny, czy zamierzona inwestycja, w parametrach określonych we wniosku inwestora po jego korekcie, mogłaby zostać zrealizowana na przedmiotowym obszarze.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła w całości [...] S.A. w Warszawie. W skardze kasacyjnej, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, podniesione zostały zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc te zarzuty występujący ze skargą kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że zaskarżony wyrok jest zgodny z wnioskiem zawartym w skardze, jednakże Spółka nie zgadza się z częścią uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Akceptacja stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ rozpoznając wniosek o ustalenie warunków dla zamierzonej inwestycji jest związany jedynie jej rodzajem wskazanym przez inwestora w kontekście funkcji, ale nie parametrami określonymi we wniosku, prowadziłaby do zastosowania trybu postępowania, w którym organ zgadzając się na funkcję zabudowy wskazaną przez inwestora, ignorowałby pozostałe wskazane we wniosku parametry i wyznaczałby w formie decyzji warunki zabudowy dla przyjętej funkcji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko prezentowane przez Sąd uprawnione jest tylko w sytuacji, gdy wyniki analizy prowadzą do nieco innych parametrów niż wskazane we wniosku inwestora, bez potrzeby modyfikacji wniosku bądź składania nowego. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że zgodnie z przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyrokiem NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 organ może w wyniku analizy nieco zmodyfikować, doprecyzować parametry zabudowy wskazane we wniosku inwestora, nie naruszając art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w zaskarżonym wyroku dopuszczono możliwość narzucenia inwestorowi zasadniczych parametrów inwestycji ustalonych przez organ. Jeżeli zatem warunki zabudowy w tym zakresie odbiegają od wniosku to decyzja w tym przedmiocie zostaje wydana z naruszeniem art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną powołał się na złożone w sprawie pismo procesowe z dnia 10 maja 2010 r., w którym wskazano, że w dwóch decyzjach wydanych na podstawie analizy tego samego obszaru analizowanego (inwestycja na działce nr [...] i inwestycja na działkach nr 25, 26 i 27) ustalono inne warunki zabudowy. Sąd pierwszej instancji przedstawił jednak stan faktyczny inaczej niż w powołanym piśmie, gdyż stwierdził, że zgodnie z twierdzeniem skarżącej Spółki dla inwestycji na działkach nr 25, 26 i 27 obszar analizowany został odmiennie zakreślony. Sąd nie odniósł się również do prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 101/07, wydanego w sprawie inwestycji (budynku o wysokości wnioskowanej przez Spółkę) na działkach leżących w tym samym obszarze analizy. W konsekwencji stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób błędny, co prowadzi do wadliwych wskazań co do dlaczego postępowania.

Uczestnicząca w postępowaniu [...] Polska Spółka Akcyjna w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarżący nie zgadza się w całości lub w części z oceną prawną sądu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, nie zamyka mu drogi do zaskarżenia tego orzeczenia przez wniesienie skargi kasacyjnej, jednak pod warunkiem, że zaskarża orzeczenie w całości. Brak bowiem w procedurze sądowoadministracyjnej przepisu pozwalającego na zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05 – ONSAiWSA 2006r. Nr 5, poz.126).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną zgadza się bowiem z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, którym uchylono zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Akceptuje również motywy, jakimi kierował się Sąd uwzględniając skargę, które w zasadniczej części są zbieżne z zarzutami podniesionymi w skardze. Autor skargi kasacyjnej zaskarżając w całości wyrok uwzględniający skargę podważa jedynie ten fragment uzasadnienia wyroku, w którym Sąd przyjął, że organ administracji rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy związany jest jedynie rodzajem inwestycji wskazanym przez inwestora w kontekście funkcji, nie zaś jej parametrami, a ponadto, że organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wskazania w decyzji takich cech zamierzenia budowlanego, jakie wynikają z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów w punkcie wyjście należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze niezwykle istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę do przeprowadzenia takiego postępowania jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, do czego wypadnie powrócić, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy.

Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, czego nie kwestionuje wnoszący skargę kasacyjną, że nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu. Nie można jednak zaakceptować poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o braku związania organu administracji z przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Tak stanowczy pogląd nie nadaje się do obrony.

Trafnie akcentuje wnoszący skargę kasacyjną, że organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w tym zakresie, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Jak już wskazano wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W konsekwencji podzielić należy pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentując odmienny sposób rozumienia art. 52 ust. 2 ustawy dopuścił się jego błędnej wykładni, co czyni postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu za usprawiedliwiony. Podzielenie poglądu wnoszącego skargę kasacyjną nie prowadzi do uwzględnienia tej skargi z tej przyczyny, że zaskarżony wyrok co do rozstrzygnięcia jest trafny i odpowiada prawu. Jednakże w omawianej materii moc wiążącą będzie miała ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1815/04 – Lex nr 190717).

Odnosząc się do drugiego zarzutu, realizowanego w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, iż istotnie Sąd pierwszej instancji nawiązując do pisma procesowego skarżącej Spółki w toku postępowania nieprecyzyjnie podał, że w piśmie tym jego autor wskazał, że dla podobnej inwestycji na działkach sąsiednich nr 25, 26 i 27 po przeciwnej stronie ulicy obszar analizowany został określony odmiennie niż dla projektowanego zamierzenia (str. 3 uzasadnienia). Nie jest to jednak naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mogącym wywrzeć wpływ na końcowy wynik sprawy. Do kwestii tej nawiązał zresztą Sąd w dalszej części uzasadnienia (str. 5) słusznie stwierdzając, że właściwe określenie obszaru analizowanego mogłoby prowadzić do wniosków odmiennych niż wynikających z przeprowadzonej analizy i uwidocznionych w zaskarżonej decyzji, a zbieżnych z tymi, który spowodowały wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wymienionych działkach dla budowy budynku o wysokości 130 m i XXXIII kondygnacjach. Z kolei zarzut niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie legalności decyzji dla tej inwestycji orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którego wyrok z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 101/07 jest prawomocny, bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji, jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, jest całkowicie bezpodstawny.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.