Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1081/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 14 ust.1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 584/12 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., 2. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. P. 3800 zł (trzy tysiące osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 584/12, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę K. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2012 r. przyznającą płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 48735,60 zł, z następującym uzasadnieniem.

W dniu 17 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. został złożony wniosek K. A. P. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010.

W dniu 31 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęła zmiana do Wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010 oraz oświadczenie przejmującego realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego wraz z umową dzierżawy zawartą w dniu 5 maja 2010 r. pomiędzy K. A. P. zam. Al. Jana Pawła II [...], [...] W. a K. A. P., zam. ul. Podzamcze [...], [...] W.

W dniu 11 czerwca 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęło oświadczenie K .P., dotyczące przejęcia części zobowiązań od T. P. za okres 2007-2012.

Dnia 14 czerwca 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęło oświadczenie przejmującego realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego (dot. działek o numerach 1/2, 1/3, 441, 377, 112/1, 67, 691/2, 720, 530, 12, 214, 220/1, 220/2, 221, 226, 231, 232, 234, 235, 286/1, 299, 300, 302, 10, 1555, 1566, 1568, 1571, 1576, 233, 302, 128).

Następnie w dniu 29 czerwca 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęła:

• umowa dzierżawy zawarta w dniu 10 maja 2010 r. we W. pomiędzy T. P. a K .P. (dot. działek o numerach 67, 17, 1/2, 1/3,822, 128, 112/1);

* umowa poddzierżawy nr [...] zawarta w dniu 22 lutego 2010 r. pomiędzy A. K. a K. P. (dot. działek o numerach 12, 530, 214,220/1, 220/2, 221, 226, 231, 232, 233 234, 235, 286/1, 299, 300, 302);

* umowa dzierżawy nr [...] zawarta w dniu 1 grudnia 2010 r. pomiędzy K. P. a Skarbem Państwa – Poleskim Parkiem Narodowym (dot. działek o numerach 302, 691/2, 720, 1568);

* umowa dzierżawy nr [...] zawarta w dniu 1 stycznia 2010 r. pomiędzy K. P. a Skarbem Państwa - Poleskim Parkiem Narodowym (dot. działek o numerach 1576, 1566, 1571, 1555, 10).

Dnia 4 listopada 2010 r., do organu I instancji wpłynął protokół przekazania przez K. P., zam. Al. Jana Pawła II [...], [...] W., gruntów rolnych (tj. działek ewidencyjnych o numerach 265, 518, 788, 789, 722, 556, 146/2) dla K. P., zam. ul. Podzamcze [...], [...] W.

Następnie w dniu 21 grudnia 2010 r. wpłynęła umowa użyczenia zawarta w dniu 10 maja 2010 r. pomiędzy T. P. a K. P. (dot. działek o numerach 441, 377).

Dnia 21 grudnia 2010 r. wpłynął protokół przekazana przez T. P. gruntów rolnych (tj. działek ewidencyjnych o numerach 10, 12, 67, 17, 128,1/2, 1/3, 214, 221, 226, 231, 232, 233, 234, 235, 299, 300, 302, 220/1, 220/2, 286/1, 302, 822, 302, 530, 720, 691/2, 441, 377, 1555, 1566, 1568, 1571, 1576, 112/1, 302) K. P.

W dniu [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Dyrektor [...] Oddziału ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał w dniu [...] września 2011 r. decyzję, która została następnie uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał w dniu [...] lutego 2012 r. decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, przyznając skarżącej płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 48735,60 zł, w tym z tytułu realizacji:

* wariantu półnaturalne łąki jednokośne - wykaszane ręcznie P01a01(N2000) kwotę w wysokości 33742,80 zł;

* wariantu półnaturalne łąki dwukośne P01 b kwotę w wysokości 932,80 zł;

* wariantu półnaturalne łąki dwukośne P01b(N2000) kwotę w wysokości 4065,60 zł;

* wariantu trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności S02b02 kwotę w wysokości 275,60 zł;

* wariantu trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności S02b02(N2000) kwotę w wysokości 9718,90 zł.

Rozpoznając odwołanie, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w E. dnia [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że w stosunku do umowy zwartej w dniu 10 maja 2010 r. pomiędzy T. P. a K. P. dot. działek ewidencyjnych 67, 128, 112/1, 1/2, 1/3 należało uznać ze spełnione zostały przesłanki określone w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W związku z powyższym do tych działek płatność przyznana została prawidłowo.

Odnosząc się do umowy zawartej w dniu 22 lutego 2010 r. pomiędzy A. K. a K. P. dot. działek ewidencyjnych 12, 530, 214, 220/1, 220/2, 221, 226, 231, 232, 233, 234, 235, 286/1, 299, 300, 302 uznał, że nie została spełniona przesłanka przeniesienia przez beneficjenta pomocy (T. P.) posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na innego producenta rolnego – K. P., określona w § 14 rozporządzenia. Umowa ta powinna bowiem być zawarta między T. P. a K. P. W przedmiotowej sprawie umowa została zawarta z osobą trzecią – A. K. Odmowa zatem przyznania płatności do tych działek była prawidłowa.

Organ stwierdził także, że umowa dzierżawy nr [...] zawarta w dniu 1 grudnia 2010 r. pomiędzy K. P. a Skarbem Państwa - Poleskim Parkiem Narodowym, dot. działek o numerach 302, 691/2, 720, 1568, także nie spełnia przesłanki wymienionej w § 14 rozporządzenia, bowiem nie została zawarta między T. P. a K. P. i w związku z tym nie mogła być przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Podobnie odniósł się do umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu 1 stycznia 2010 r. pomiędzy K. P. a Skarbem Państwa - Poleskim Parkiem Narodowym (dot. działek o numerach 1576, 1566, 1571, 1555, 10), stwierdzając, że płatność nie może być przyznana w związku z niezawarciem umowy pomiędzy K. P. i T. P.

Odnosząc się do oświadczeń skarżącej o przejęciu zobowiązań rolnośrodowiskowych od T. P. złożonych do Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniach 11 czerwca 2010 r. oraz 14 czerwca 2010 r., organ stwierdził, że oświadczenia te są sprzeczne z zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie.

Następnie odniósł się do twierdzenia skarżącej dotyczącego spełnienia warunków wskazanych w przepisach o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w tym kwestii posiadania gospodarstwa rolnego, stwierdzając, że zarówno organ I jak i II instancji nie kwestionował posiadania przez skarżącą działek rolnych o numerach ewidencyjnych 12, 530, 214, 220/1, 220/2, 221, 226, 231, 232, 233, 234, 235, 286/1, 299, 300, 302, 302, 691/2, 720, 1568, 1576, 1566, 1571, 1555, 10, 441, 377. Jednocześnie podkreślił jednak, że K. P. nie spełniła wymagań wynikających z § 14 rozporządzenia, koniecznych do skutecznego przejęcia i kontynuowania programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem T. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę stwierdził, że spór dotyczy okoliczności prawnych w zakresie spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie płatności rolnośrodowiskowych.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Unormowania § 14 rozporządzenia przewidują możliwość przyznania płatności rolnośrodowiskowej nowemu producentowi rolnemu w przypadku przejęcia posiadania m.in. gospodarstwa rolnego od innego producenta rolnego, który uprzednio realizował płatności rolnośrodowiskowe. Zdaniem sądu, wykładnia językowa tego przepisu, jak również innych przepisów rozporządzenia, w szczególności art. § 2 ust. 1 dotyczącego przesłanek przyznania płatności oraz § 11 rozporządzenia określającego uprawnienia do wydawania decyzji i tryb składania wniosków o przyznanie płatności, prowadzi do wniosku, że chodzi o sytuacje, w których nowy producent rolny przejął posiadanie gospodarstwa rolnego od producenta rolnego będącego beneficjentem pomocy. Skoro w przepisie § 14 ust. 1 rozporządzenia jest mowa o "poprzednim posiadaczu gospodarstwa rolnego" i "producencie rolnym, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego", który zobowiązuje się do "kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego" objętego zobowiązaniem poprzednika, to mamy do czynienia z określeniem przypadku bezpośredniego następstwa w zakresie uprawnień do uzyskania płatności.

W omawianym przypadku istotne jest to, aby "kontynuator" realizacji programu rolnośrodowiskowego, tj. nowy producent rolny, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego, przejął zobowiązanie od poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, objętego zobowiązaniem o jakim mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia beneficjenta pomocy. Takie rozumienie powyższych unormowań potwierdza wykładnia funkcjonalna, która wskazuje, że celem regulacji zawartej w § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia było określenie sytuacji prawnej osób, które w drodze bezpośredniego następstwa prawnego (umowy sprzedaży, dzierżawy bądź innej umowy) zobowiązały się do kontynuacji realizacji programu rolnośrodowiskowego dla uzyskania uprawnień w zakresie płatności rolnośrodowiskowej.

W stanie faktycznym sprawy wynikającym z akt administracyjnych skarżąca spełniła warunki określone § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych o numerach 67, 128, 112/1, 1/2, 1/3. Skarżąca w sposób skuteczny przejęła zobowiązanie ciążące na beneficjencie pomocy - producencie rolnym T. P. na podstawie umowy dzierżawy z dnia 10 maja 2010 r. W związku z powyższym do wskazanych działek zostały przyznane płatności w łącznej kwocie 48735,60 zł.

Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że nie została spełniona przesłanka określona § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia, dotycząca przeniesienia przez beneficjenta pomocy T. P. posiadania gospodarstwa rolnego na producenta rolnego podejmującego zobowiązanie do kontynuacji realizacji programu rolnośrodowiskowego K. P. w odniesieniu do następujących umów: umowy poddzierżawy z dnia 22 lutego 2010 r., nr [...] zawartej pomiędzy skarżącą a A. K.; umowy dzierżawy z dnia 1 grudnia 2010 r., nr [...] zawartej między skarżącą a Skarbem Państwa – Poleskim Parkiem Narodowym oraz umowy dzierżawy z dnia 1 stycznia 2010 r., nr [...] zawartej między skarżącą a Skarbem Państwa – Poleskim Parkiem Narodowym.

W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż w przypadku umowy poddzierżawy z dnia 22 lutego 2010 r. oraz umowy dzierżawy z dnia 1 grudnia 2010 r. i umowy dzierżawy z 1 stycznia 2010 r., nie zachodzi przesłanka przeniesienia przez beneficjenta pomocy T. P. posiadania gospodarstwa rolnego na producenta rolnego podejmującego zobowiązanie do kontynuacji realizacji programu rolnośrodowiskowego K. P. Tym samym brak było podstaw do przyznania płatności do działek wymienionych w tych umowach z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant S02b02 trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności oraz z tytułu realizacji pakietu utrzymywanie łąk ekstensywnych, wariant P01b półnaturalne łąki dwukośne.

W odniesieniu do umowy użyczenia z dnia 10 maja 2010 r. dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach 441, 337 zawartej pomiędzy skarżącą a T. P. organy prawidłowo przyjęły, iż nie został spełniony warunek dotyczący terminu, w jakim należy złożyć wniosek o kontynuację płatności wraz z załącznikami. Warunek ten określony § 14 ust. 1 rozporządzenia, obliguje producenta rolnego, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego, w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia, do złożenia wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiązania się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Termin ten jest terminem prawa materialnego, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji.

Przeniesienie posiadania działek ewidencyjnych o numerach 441 i 337 nastąpiło w dniu 10 maja 2010 r. (§ 4 umowy użyczenia z dnia 10 maja 2010 r.,), a zatem w terminie 35 dni od przeniesienia posiadania skarżąca winna złożyć wniosek o kontynuację płatności rolnośrodowiskowej wraz z niezbędnymi załącznikami, w tym przypadku kopią umowy użyczenia. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż kopia umowy użyczenia z dnia 10 maja 2010 r. została złożona w biurze powiatowym Agencji w dniu 21 grudnia 2010 r., tj. z przekroczeniem 35-dniowego terminu, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia. Uchybienie temu terminowi powoduje skutek w postaci utraty prawa do płatności rolnośrodowiskowej przez nowego producenta rolnego. W związku z powyższym brak było podstaw do przyznania skarżącej płatności do działek ewidencyjnych o numerach 441 i 337 z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, wariant S02b02 trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności oraz z tytułu pakietu utrzymywanie łąk ekstensywnych, wariant P01b półnaturalne łąki dwukośne.

K. P. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

norm prawa materialnego:

1) § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich;

2) § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.);

a także naruszenie następujących norm postępowania:

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie i całkowity brak odniesienia się do istotnych argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w trakcie rozprawy;

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 1 powyżej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez pomięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 a także art. 64 § 2 k.p.a., w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 11 czerwca 2012 r. oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że spór w sprawie dotyczy prawidłowego zrozumienia i interpretacji norm zawartych w § 14 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia. W przekonaniu strony skarżącej organ, a za nim WSA w L. zastosował mylną wykładnię właściwych przepisów, która mimo że z pozoru oparta była bezpośrednio na ich brzmieniu, w rzeczywistości pozostaje w rażącej sprzeczności z ich celem i funkcją. Ponadto sposób, w jaki organ, a za nim WSA zinterpretował § 14 ust. 2 rozporządzenia, jest nie tylko nieumotywowany wykładnią literalną, ale również jawnie sprzeczny z obowiązującymi w sprawie normami kodeksu postępowania administracyjnego. Obydwie powyższe kwestie stanowią dwie, odrębne osie sporu, z których każda dotyczy innych działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącą w jej wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2010.

W stosunku do działek ewidencyjnych nr 12, 530, 214, 220/1, 220/2, 221, 226, 231, 232, 233, 234, 235, 286/1, 289,300, 302 (które skarżąca objęła w posiadanie w wyniku zawarcia umowy poddzierżawy z A. K.) oraz działek ewidencyjnych nr 302, 691/2, 720, 1568 oraz działek ewidencyjnych 1555, 1566, 1571, 1576 (które skarżąca objęła w posiadanie w wyniku zawarcia dwóch umów dzierżawy ze Skarbem Państwa - Poleskim Parkiem) organ odmówił uznania prawidłowości przejęcia przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego po poprzednim posiadaczu ww. działek. Swoją odmowę organ uzasadnił w ten sposób, iż skarżąca tytuł prawny uprawniający ją do użytkowania ww. działek, w tym do kontynuacji realizacji na nich działań rolnośrodowiskowych po poprzednim użytkowniku, uzyskała nie bezpośrednio od poprzedniego użytkownika, który był, podobnie jak skarżąca, jedynie dzierżawcą gruntów objętych programem, lecz na skutek umowy zawartej z ich właścicielem.

W sprawie bezspornym jest, że skarżąca uzyskała tytuł prawny do działek, na podstawie ważnych umów cywilnoprawnych (umowa poddzierżawy z A. K. oraz 2 umowy dzierżawy z Poleskim Parkiem Narodowym). Niewątpliwe też przejęła ona zarząd nad działkami bezpośrednio po T. P., będącym osobą, która podjęła (rozpoczęła) 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe i która była - odpowiednio - poprzednim poddzierżawcą i dzierżawcą omawianych działek.

Wbrew sugestii organu, przejętej następnie przez WSA, § 14 ust. 1 rozporządzenia wcale nie zawiera jednoznacznego wskazania, że przeniesienie posiadania gospodarstwa musi być elementem treści umowy zawartej pomiędzy kolejnymi użytkownikami (nie zaś np. skutkiem zawarcia przez nowego użytkownika nowej umowy z właścicielem, w miejsce umowy łączącej z tymże właścicielem dotychczasowego użytkownika), organ powinien był sięgnąć także po inne rodzaje wykładni, chociażby po to, aby uczynić zadość wymaganiom dotyczącym należytego uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej, wynikającym z art. 8, art. 11 oraz art. 107 k.p.a.

Akceptacja stanowiska organu, bezrefleksyjnie przyjętego także przez WSA, zgodnie z którym opisane wyżej przypadki nie kwalifikują się do zastosowania wobec nich przewidzianej w § 14 ust. 1 rozporządzenia możliwości kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez następcę, prowadzić będzie do pozbawionej jakiejkolwiek sensownej przyczyny dyskryminacji podmiotów gospodarujących na gruntach dzierżawionych od państwowych osób prawnych. Ponadto zaakceptowanie podejścia organu będzie miało w przyszłości oczywisty, negatywny skutek dla sposobu zagospodarowania gruntów państwowych, w stosunku do których inicjowanie działań rolnośrodowiskowych będzie obarczone znacznie większym ryzykiem, zaś w wielu wypadkach doprowadzi do tego, że już wdrożone działania rolnośrodowiskowe będą musiały zostać przerwane, a ich dotychczasowy efekt na omawianych obszarach - zaprzepaszczony.

W stosunku do działek ewidencyjnych 377 i 441 przejętych przez skarżącą bezpośrednio od T. P. na podstawie umowy użyczenia, organ odmówił uznania prawidłowości przejęcia realizacji programu na tych działkach, uzasadniając to tym, że do swojego, złożonego w prawidłowym 35-dniowym terminie, wniosku o przejęcie zobowiązań poprzednika, skarżąca dołączyła dokument umowy użyczenia w terminie późniejszym, niż przewidziany na złożenie samego wniosku. Także i w tym wypadku organ dokonał takiej interpretacji obowiązującego przepisu (§ 14 ust. 2 w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia), która bynajmniej nie wynika z jego treści. Organ nie przedstawił przy tym zasadniczo na poparcie swojego stanowiska żadnej prawnej analizy przepisu, a jedynie poprzestał na tym, że poinformował stronę, jak odczytuje obowiązujący przepis.

Zgodnie z fundamentalnymi zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. organ administracji publicznej rozstrzygając o prawach i obowiązkach strony toczącego się przed nim postępowania nie może nakładać na stronę obowiązków, które nie wynikają jednoznacznie i bezspornie z treści obowiązujących przepisów. Organ nie może interpretować zakresu obowiązków strony, zwłaszcza tych które dotyczą strony formalnej postępowania w sposób rozszerzający.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809).

Sąd I instancji dokonując wykładni powyższego przepisu uznał, że unormowanie w nim zawarte przewiduje możliwość przyznania płatności rolnośrodowiskowej nowemu producentowi rolnemu w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego lub jego części od innego producenta rolnego, który uprzednio realizował płatności rolnośrodowiskowe. Jednakże w ocenie Sądu wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi o sytuacje, w których nowy producent rolny przejął posiadanie gospodarstwa rolnego od producenta rolnego będącego beneficjentem pomocy bezpośrednio, czyli że umowa sprzedaży lub inna umowa przenosząca posiadanie gospodarstwa musi być zawarta pomiędzy producentem rolnym, który rozpoczął przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe a podmiotem, który zobowiązał się do jego kontynuacji.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu I instancji warunek bezpośredniości nie nastąpił w stosunku do działek rolnych, które skarżąca objęła w posiadanie w wyniku zawarcia umowy poddzierżawy z A. K. oraz działek rolnych, które skarżąca objęła w posiadanie w wyniku zawarcia dwóch umów dzierżawy ze Skarbem Państwa – Poleskim Parkiem Narodowym. W stosunku do tych działek organ odmówił uznania prawidłowości przejęcia przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego po poprzednim posiadaczu z tego powodu, że skarżąca tytuł prawny uprawniający ją do użytkowania ww. działek, w tym do kontynuacji realizacji na nich działań rolnośrodowiskowych po poprzednim użytkowniku, uzyskała nie bezpośrednio od poprzedniego użytkownika, który był podobnie jak skarżąca, jedynie dzierżawcą gruntów objętych przedsięwzięciem rolnośrodowiskowym, lecz na skutek umowy zawartej z ich właścicielem. Sąd I instancji stanowisko to w pełni zaakceptował.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela.

Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. stanowi, że w przypadku gdy nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z brzmienia powyższego przepisu nie wynika, że dotyczy on sytuacji, w których do faktycznego przeniesienia gospodarstwa dojdzie na skutek zawarcia umowy sprzedaży lub innej umowy zawartej bezpośrednio pomiędzy producentem rolnym, który rozpoczął program rolnośrodowiskowy a podmiotem, który podjął się jego kontynuacji.

Analiza § 14 ust. 1 rozporządzenia w płaszczyźnie językowej nie daje podstaw do twierdzenia o konieczności przeniesienia gospodarstwa w drodze umowy zawartej bezpośrednio pomiędzy producentem rolnym będącym dotychczasowym beneficjentem płatności a producentem przejmującym to gospodarstwo. Świadczy o tym użyty w tym przepisie bezosobowy zwrot "nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa". Należy zatem przyjąć, że istotnym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowych przez innego niż dotychczasowy beneficjent tych płatności, jest uzyskanie przez producenta rolnego posiadania gospodarstwa lub jego części, w którym realizowany był program rolnośrodowiskowy. Podkreślić należy, że płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są podmiotom, które zobowiążą się do realizacji na określonych gruntach rolnych działań rolnośrodowiskowych przez okres pięciu lat. Działania te mogą być prowadzone nie tylko na gruntach będących własnością producenta rolnego lecz również na gruntach cudzych objętych w posiadanie przez producenta rolnego.

Regulacja zawarta w § 14 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że w ramach programu rolnośrodowiskowego dopuszczalna jest zmiana podmiotu realizującego ten program pod warunkiem zachowania tożsamości gruntów, na których program jest realizowany. Przepis ten gwarantuje możliwość otrzymania płatności rolnośrodowiskowych podmiotowi, który podjął się kontynuacji działań rolnośrodowiskowych na gruntach już objętych przedsięwzięciem rolnośrodowiskowym, jeżeli znajdą się one w posiadaniu innego producenta w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, w świetle którego warunkiem niezbędnym do uzyskania płatności przez podmiot kontynuujący przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe jest przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części w drodze umowy sprzedaży lub innej umowy zawartej bezpośrednio pomiędzy dotychczasowym posiadaczem tych gruntów a podmiotem, który podjął się kontynuacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego i wszedł w posiadanie tych gruntów.

Nie zasługuje też na aprobatę stanowisko Sądu I instancji wyrażone w odniesieniu do działek ewidencyjnych 377 i 441 przejętych przez skarżącą bezpośrednio od T. P. na podstawie umowy użyczenia, wobec których Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, który odmówił uznania prawidłowości przejęcia realizacji programu na tych działkach z uwagi na to, że skarżąca do wniosku złożonego w terminie 35-dniowym nie dołączyła umowy użyczenia. W tej kwestii Sąd I instancji wyraził pogląd, że niedołączenie do terminowo złożonego wniosku kontynuacyjnego umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania, oznacza naruszenie § 14 ust. 2 w związku z ust. 1 rozporządzenia i powoduje uchybienie terminowi prawa materialnego, czego skutkiem jest niemożność uwzględnienia wniosku kontynuacyjnego.

Zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyżej przedstawionego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Analiza art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że niedołączenie do wniosku kontynuacyjnego, który powinien być złożony w ciągu 35 dni od przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego, kopii umowy przenoszącej to posiadanie jest warunkiem formalnym wniosku. W związku z tym trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że niedołączenie kopii umowy użyczenia dotyczącej działek 377 i 441 jako brak formalny wniosku powinien być usunięty poprzez wezwanie strony do jego usunięcia na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 31/11).

Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu procesowego zawartego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej oraz w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Natomiast pozostałych zarzutów zarówno wskazanych jako naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego nie podziela przede wszystkim z uwagi na ich nieprawidłowe sformułowanie. Uwaga ta odnosi się do zarzutu wymienionego w pkt 2 skargi kasacyjnej, gdzie zarzut naruszenia prawa materialnego połączono z przepisem art. 64 § 2 k.p.a., który jest przepisem postępowania, a także do zarzutu wymienionego w pkt 4 skargi kasacyjnej wskazującym na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Przepis ten co do zasady jest skierowany do sądu administracyjnego, wskazując na jedną z możliwych podstaw podejmowanego przez ten sąd rozstrzygnięcia i jako taki nie może być samodzielną podstawą formułowanego zarzutu. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej umieścił tak sformułowany zarzut w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Za nietrafny należy też uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można mieć wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę w jej granicach, które zostały wyznaczone wnioskiem strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.