Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 78/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 2 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.42 w zw. z § 33 ust.1 rozporzadzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184, art.204 pkt 2 w zw z art.205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del.WSA Dorota Jadwiszczok( spr) Protokolant starszy asystent D. C. po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 561/10 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie garażu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.O. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 561/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] lipca 2010 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie zrealizowanego przez B. B. bez pozwolenia na budowę garażu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Decyzją z [...] maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu nakazał B. B., na podstawie art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U nr 38 poz. 229 ze zm.), rozbiórkę garażu dobudowanego do budynku nr [...] przy ul. [...] w Z. w związku z wybudowaniem go bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z urzędu stwierdził nieważność tej decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie garażu przy ul. [...] w Z., dobudowanego do budynku nr [...], którego inwestorem była B. B.. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że przedmiotowy garaż nadaje się do użytkowania, wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną i nie oddziałuje w sposób negatywny na istniejące budynki mieszkalne. Podkreślił, że B. B. 15 września 2009 r. przedłożyła inwentaryzację budynku garażowego wraz z opinią techniczną potwierdzającą przydatność do użytkowania i zgodność jego wykonania ze sztuką budowlaną. Następnie dnia 19 stycznia 2010 r. B. B. przedłożyła ocenę stanu technicznego garażu z której wynika, że dobudowany garaż nie oddziałuje w sposób negatywny na istniejące budynki mieszkalne, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ich użytkowania i nadaje się do eksploatacji. Organ I instancji podkreślił, że 3 lutego 2010 r. dokonał oględzin garażu oraz przylegającego pomieszczenia w budynku nr [...] ul. [...]. W wyniku oględzin nie stwierdzono zawilgocenia ściany, pęknięć ani zapachu stęchlizny.

W odwołaniu od powyższej decyzji właściciel pomieszczenia w budynku przy ul. [...] P. O. wskazał, że decyzja jest tendencyjna, sprzeczna z obowiązującymi przepisami i niezgodna z zasadami współżycia społecznego. Podniósł, PINB w Zgorzelcu wydał [...] maja 2004 r. decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej dobudowy, która według odwołującego się została wykonana na terenie miejskim oraz niezgodnie ze sztuką budowlaną. Dodał, że przez kilka lat domagał się wyegzekwowania tej rozbiórki, jednak bezskutecznie. Podkreślił, że "odwlekanie rozbiórki garażu zaczęło się zwłaszcza od momentu, gdy w PINB w Zgorzelcu została zatrudniona A. K., bliska znajoma B.". Dodał, że w nielegalnej dobudowie nie wykonano izolacji poziomej i pionowej, ponadto pod przedmiotowym garażem leży kabel energetyczny.

Decyzją z [...] lipca 2010 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że w przedmiotowym przypadku nie ma podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia jak umorzenie postępowania, gdyż nie ma przesłanek do zastosowania art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Przedmiotowy obiekt wykonany został samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r., co w świetle przepisu art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane skutkowało koniecznością wdrożenia procedury przewidzianej przez art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta Zgorzelec uchwałą nr 165/2008 z dnia 24 kwietnia 2008 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2008 r. nr 162, poz. 1859). Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt wykonany został w sposób technicznie prawidłowy, co wynika z inwentaryzacji powykonawczej garażu i oceny jego stanu technicznego. W ocenie organu II instancji zawilgocenie ścian w obiekcie odwołującego się nie może być spowodowane przez istnienie przedmiotowego garażu, skoro wykonany został w sposób poprawny.

Zdaniem DWINB we Wrocławiu brak odniesienia się przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do złożonych przez P. O. do akt pisma Zakładu Energetycznego J. G. z 4 lipca 1997 r. jak i pisma z 15 lutego 2011 r. nie ma żadnego wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, gdyż wspomniane pismo Zakładu Energetycznego dotyczy inwestycji, którą planował odwołujący się, a nie obiektu będącego przedmiotem postępowania. Odnosząc się natomiast do pisma z 15 lutego 2010 r., w którym odwołujący się zażądał kolejnych oględzin i sporządzenia opinii przez biegłego organ odwoławczy stwierdził, że bezzasadnym byłoby przeprowadzanie kolejnych oględzin, także przedłożenie kolejnego opracowania technicznego nie mogło wnieść niczego nowego do sprawy. Dodał, że wewnętrzne przekonanie odwołującego się o prawidłowości decyzji rozbiórkowej z 10 maja 2004 r. nie znajduje żadnego potwierdzenia na gruncie obowiązujących przepisów prawa, a organ II instancji w sposób jednoznaczny wskazał w swojej decyzji z [...] kwietnia 2009 r. rażące naruszenie prawa, którym dotknięte było to rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 października 2011 r. uchylił obie wydane w sprawie decyzje z uwagi na dostrzeżone naruszenie prawa materialnego i procesowego.

Za okoliczności niesporne uznał Sąd I instancji, że postępowanie dotyczy samowoli budowlanej popełnionej przez B. B., a przedmiotowy garaż został wzniesiony przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz.1118 ze zm.). W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że do oceny samowoli będzie miał zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 28 poz. 229 ze zm.).

Sąd I instancji przytoczył treść art. 37 ustawy z 1974 r. i podkreślił, że jego regulacja wiąże się ściśle z przepisem art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepisy te dotyczą obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, a wyjątkiem jest nakaz rozbiórki, który dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37 ustawy z 1974 r.. A zatem rzeczą organów prowadzących postępowanie jest przede wszystkim wykluczenie przesłanek wymienionych w tym przepisie, bowiem zaistnienie którejkolwiek z nich skutkuje orzeczeniem rozbiórki.

W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa z tego powodu, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, ani też wydanie decyzji nakazującej wykonanie zmian czy przeróbek. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. W przypadku zakończenia samowolnie wykonanych robót przed dniem 1 stycznia 1995 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się unormowanie przewidziane w Prawie budowlanym z 1974 r. - art. 42. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem kolejnym etapem legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. W konsekwencji, w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do wydania orzeczeń w trybie art. 37 ustawy lub na podstawie art. 40 ustawy, organ winien zakończyć postępowanie wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42 ustawy), a nie decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W sposób istotny, w przekonaniu Sądu I instancji, umorzenie przez organ I instancji postępowania w sytuacji, gdy organ ten równocześnie stwierdza, że przedmiotowy budynek został wybudowany w warunkach samowoli i dokonuje oceny przesłanek z art. 37 i art. 40 ustawy dotyczących jej legalizacji, naruszało art. 105 § 1 k.p.a.. Taką samą wadą, w przekonaniu Sądu I instancji, obarczone jest rozstrzygniecie organu odwoławczego.

W konsekwencji Sąd I instancji zobowiązał organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie legalizacyjne dotyczące stwierdzonej samowoli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia o oddaleniu skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucając naruszenie prawa procesowego skarżący kasacyjnie wskazał na przepis art. 145 § 2 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów jest konsekwencją sprzeczności istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie istniała inna możliwość zakończenia tego postępowania.

Naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatrywał w naruszeniu przepisu art. 42 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. w związku z § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez wadliwe uznanie, że każde postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie tej ustawy kończy się udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, jak również błędne uznanie, że organ nadzoru budowlanego wydaje pozwolenie na użytkowanie z urzędu, bez wniosku inwestora, wbrew zasadzie wynikającej z przywołanego przepisu wykonawczego. Ustawodawca wyraźnie wskazał, w jakich przypadkach na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Następuje to w sytuacji, gdy w stosunku do obiektu budowlanego wydano wcześniej nakaz wykonania zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 ustawy lub gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony przez właściwy organ wskutek uznania, że jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. W niniejszym postępowaniu żaden z wymienionych przypadków nie zachodzi, gdyż w stosunku do inwestycji nie została wydana decyzja w trybie art. 40 ustawy z 1974 r., jak również organ nadzoru nie nałożył na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, iż postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem wnioskowym i wykluczone jest w tym zakresie orzekanie z urzędu. Tym samym wykonanie wytycznych Sądu I instancji zawartych w zaskarżonym wyroku doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami prawa i obarczonego wadą nieważności, jako wydanego bez podstawy prawnej.

W związku z opisanym naruszeniem prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie prawa procesowego poprzez błędne uznanie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, że organy nie miały możliwości wydania innego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie niż decyzji o jego umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami tej skargi. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Spór dotyczy zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy administracyjnej art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.)

W przekonaniu Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 42 ustawy, normujący pozwolenie na użytkowanie, ponieważ zakończenie samowolnie wykonanych robót nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r. Sąd ten, powołując się na orzecznictwo (wyroki NSA: z 3 marca 1998 r., sygn. akt. IV SA 785/97, LEX nr 43300, z 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt 681/97, LEX nr 47194 oraz wyrok WSA z 21 września 2005 r., sygn. akt VIII SA/Wa 244/05, LEX nr 19702) stwierdził, że pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. W sytuacji, kiedy nie występują przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki wymienione w art. 37, ani przesłanki nakazania wykonania robót wskazanych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ winien zakończyć postępowanie wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Należy dodać, że Sąd I instancji zobowiązał organ, który będzie ponownie rozpoznawał sprawę, aby zakończył postępowanie rozpoznając sprawę udzielenia samowolnemu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.

Z zaleceniem Sądu I instancji co do sposobu zakończenie prowadzonego postępowania administracyjnego nie zgadza się skarżący kasacyjnie. Stoi on na stanowisku, ze w niniejszej sprawie organ nie ma podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie, szczególnie w sytuacji braku wniosku inwestora zawierającego takie żądanie.

Sąd pierwszej instancji miał uzasadnione powody do uchylenia zaskarżonych decyzji. Skład orzekający Sądu drugiej instancji podziela wypracowane stanowisko orzecznictwa, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej popełnionej pod rządami ustawy z 1974 r., w sytuacji braku podstaw do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 oraz nałożenia obowiązków na podstawie art. 40, winno kończyć się orzeczeniem wydanym na podstawie art. 42 udzielającym pozwolenia na użytkowanie obiektu będącego przedmiotem postępowania. Przychylić się należy do stanowiska prezentowanego na tle wykładni przywołanych przepisów, chociaż rację ma skarżący kasacyjnie o tyle, iż z samego brzmienia art. 42 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., (których brzmienie przytacza) nie wynika, aby pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ mógł wydać także w innych przypadkach, aniżeli wskazane w przepisie.

Jednakże interpretacja językowa (wykładnia polegająca na ustaleniu znaczenia przepisu prawnego) nie wyczerpuje możliwości egzegezy przepisów prawa, choć przyznaje się jej znaczące miejsce. NSA akceptuje wielokrotnie wyrażany pogląd, że ustalenie znaczenia przepisu jest tylko fragmentem procesu wykładni, gdyż jej ostatecznym celem jest rekonstrukcja z przepisów prawnych pełnej i jednoznacznej normy postępowania. W niniejszej sprawie istotne znaczenie przypisać należy interpretacji celowościowej, związanej z istotą instytucji pozwolenia na użytkowanie unormowanej w Prawie budowlanym z 1974 r., a także istotą legalizacji samowoli budowlanej. W myśl jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego w sytuacji, gdy obiekt ten spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w świetle przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy i art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy. Na takie orzeczenie pozwala wykładnia celowościowa wskazanego przepisu, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie. Natomiast w sytuacji uznania samowoli za nielegalną organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (art. 37 ust. 1).

Słusznie podkreśla skarżący kasacyjnie, że odrębną podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Do takiego wniosku prowadzi systemowa wykładnia całego art. 42 ustawy, w szczególności jego ustępów 1 do 3, oparta na regułach interpretacji językowej. Przepisy art. 42 ust. 1-3 Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały 3 odrębne przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ust. 1 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie jako sankcji za dopuszczenie się samowoli innej, niż zagrożona sankcją określoną w art. 37. W ust. 2 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy wybudowany obiekt nie był przejawem samowoli, ale mimo to stanowił zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska, względnie interesu społecznego (publicznego). Przepis ust. 3 formułował natomiast ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także w innych sytuacjach, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany pomimo, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Uzasadnienia dla stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku należy upatrywać w tym, że umorzenie postępowania w istocie nie załatwia przedmiotowej sprawy administracyjnej, bowiem nie prowadzi do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Należy zgodzić się z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 30 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 681/97, LEX nr 47194): "Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 105 § 1 i 2, art. 114 k.p.a.). W myśl tej zasady i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w stosunku do każdej samowoli budowlanej winna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie."

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że organ nie może wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z urzędu, bez stosownego wniosku strony. Jednak zarzut ten w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż w aktach organu I instancji, w teczce oznaczonej nr 2 znajduje się na karcie nr 6 wniosek B. B. z 15 kwietnia 2009 r. o zalegalizowanie dobudowanego na jej posesji garażu, a ostatnim zdaniu tego pisma jest wprost wskazane, że jego autorka wnosi o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Reasumując podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są niezasadne, a wyrok Sądu pierwszej instancji prawidłowy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, zasądzając na podstawie przepisu art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego P. O. zwrot kosztów postępowania, które stanowi koszt dojazdu skarżącego na rozprawę w dniu 14 maja 2013 r.