Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 466/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] stowarzyszenia [...] w W. Okręg [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nabycia użytkowania w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz ustawy Kodeks Cywilny przez Polski Związek Działkowców stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w [...] działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...], obr. [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z księgą wieczystą nr [...] działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią własność Skarbu Państwa i są oddane w użytkowanie wieczyste Spółce [...] S. A. w B.. Natomiast działka nr [...] zgodnie z księga wieczystą o numerze [...] stanowi własność Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Państwowe Nadleśnictwo [...]. W konkluzji wywodów, organ I instancji stwierdził, iż nieruchomości objęte wnioskiem stanowią mienie rozdysponowane do wskazanych powyżej podmiotów i jako takie nie mogą być przedmiotem decyzji o której mowa w art. 75 ust. 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Odwołanie od tej decyzji złożył Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lutego 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje, jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazując art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2176 t.j.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2096).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej "ustawą") - w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie [...] prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

W myśl art. 75 ust. 5 ustawy - organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest: w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; a w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki.

Z kolei zgodnie z ar. 75 ust. 6 ustawy - w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie [...] prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Ponadto w myśl art. 76 ust. 2 ustawy - w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie [...] prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny -nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Warunkami, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy są:

- funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa,

- rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego,

- nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że ustawodawca przewidział dwa tryby nabycia użytkowania przez stowarzyszenie [...]. Przy czym tryb nabycia prawa użytkowania z art. 76 ust. 2 ustawy ma pierwszeństwo przed trybem z art. 75 ust. 7 ustawy. W pierwszym przypadku nabycie następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (19 stycznia 2014 r.), natomiast w drugim przypadku - z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rod. Jednocześnie wskazane wyżej tryby nabycia mienia przez stowarzyszenie [...] są w pewien sposób powiązane, ponieważ właściciel nieruchomości ma zakaz wydania decyzji o likwidacji rod (art. 75 ust. 1), w sytuacji gdy w dniu wejścia w życie ustawy spełniony jest przez rodzinny ogród działkowy choćby jeden warunek z art. 76 ust. 1 pkt 1 -4 tej ustawy.

Podkreślono również, że dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej. Konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłaby bowiem ona do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego "wywłaszczenia" co nie mogło być celem ustawodawcy. Przyjęte przezeń w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) -służyć miało wszak uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im do nieruchomości praw, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi (Tak: WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 listopada 2018r., sygn. akt: II SA/Op 298/18).

Należy zatem stwierdzić, iż jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego jest aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Ponadto oprócz przesłanek wynikających z tego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem PZD. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. KC. Do praw takich należy, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej. Wynika to z faktu, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółka Akcyjna w K. oraz Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] - dowody w postaci wypisów skróconych z rejestru gruntów w aktach sprawy.

Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość została wówczas prawnie rozdysponowana, o czym przesądza treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Nabycie użytkowania wieczystego takiej nieruchomości powoduje niedopuszczalność jej ponownego nabycia (takie stanowisko zajął WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29 marca 2018r. sygn. akt: II SA/Ke 126/18). W tym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji zasadnie odmówił stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości na wniosek PZD.

W odpowiedzi na zarzuty Strony dotyczące konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania (oraz rozprawy) w celu ustalenia faktycznego użytkowania przedmiotowych gruntów, Kolegium stwierdziło, iż przeprowadzenie dowodów w tym zakresie byłoby możliwe w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym. W postępowaniu zaś niniejszym, organ administracyjnym związany jest aktualnym stanem prawnym przedmiotowych nieruchomości - co jak powyżej wskazano, nie pozwala na spełnieniu żądania Strony wyrażanego we wniosku o nabycie użytkowania wieczystego.

Nadto, w ocenie Kolegium, postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób wyczerpujący i nie naruszało przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Prawidłowo zostało przeprowadzone w zakresie przesłanek zastosowania art. 76 ust. 2 ustawy, a dokonane ustalenia faktyczne skutkowały dokonaniem właściwej oceny w zakresie bezprzedmiotowości postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. i w sposób właściwy wyjaśniało podstawę prawną oraz wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Tym samym, brak było przesłanek przemawiających za eliminacją objętej odwołaniem decyzji z obrotu prawnego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: ustawa o r.o.d.) poprzez utrzymanie przez II instancji w mocy decyzji Starosty [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej nabycia prawa użytkowania na rzecz PZD gruntu zagospodarowanego przez ROD [...] w [...] pomimo, że nie została wydana decyzja o likwidacji ogrodu z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o r.o.d. tj. na dzień 19.01.2014 r.

- art 76 ust 1 pkt 4 i ust 2 ustawy o r.o.d. poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji Starosty [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania na rzecz PZD gruntu zagospodarowanego przez ROD [...] w [...],

- art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 149, 650) (dalej :K.p.a) poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do ustaleń faktycznych jedynie na podstawie dokumentu jakim jest wypis z księgi wieczystej i nie zobligowania organu I instancji do zbadania czy podmiot wpisany jako użytkownik rzeczywiście wykonuje swoje uprawnienia,

- art. 89 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie stanowiska, że organ jest związany ze stanem sprawy, a wobec czego nie ma obowiązku podjąć wszelkich działań w celu przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz o zasądzenie rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana na potrzeby założenia pracowniczego ogrodu działkowego dla Pracowników [...] decyzją nr [...] Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 27.08.1977 ustalającą kierunki rekultywacji terenu i zatwierdzającą lokalizację ogrodu działkowego r. Uprawniony organ nie wydał decyzji o likwidacji ROD [...] w [...] z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o r.o.d. tj. na dzień 19.01.2014 r. Dlatego z mocy prawa tj. z dniem wejścia w życie ustawy o r.o.d. tj. z dniem 19.01.2014 r. Polski Związek Działkowców nabył prawo użytkowania nieruchomości zagospodarowanej pod ROD [...] w [...]. Decyzja organu ma charakter deklaratoryjny. W tym miejscu należy podnieść, że zakres uprawnień użytkownika wieczystego jest zdecydowanie szerszy niż z tytułu jakiegokolwiek innego ograniczonego prawa rzeczowego, w tym użytkowania. Nie stoi to jednak na przeszkodzie ustanowienia użytkowania na rzecz innego podmiotu (patrz wyr. WSA w Krakowie z dnia 01.02.2018 r, sygn. II SA/Kr 1479/17). Dlatego Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniosło, że nie jest dopuszczalne ponowne rozporządzenie tą samą nieruchomością gruntową.

Organ II instancji podniósł, że przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców uprawnień czyli stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości, na której położony jest ROD [...] w [...], narusza interes innych podmiotów czego się nie da pogodzić". Organ II tak jak Organ I instancji nie zbadał kto wykonuje uprawnienie, a wyłącznie ograniczył się do stwierdzenia, że "Kolegium stoi na stanowisku, iż przeprowadzenie dowodów w tym zakresie byłoby możliwe w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym". Organ II instancji postępowanie wyjaśniające ograniczył do zbadania dokumentów potwierdzających fakt, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółka Akcyjna w K. oraz Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo w [...]. Skarżący wskazuje, że po pierwsze przepisami procedury administracyjnej jest przewidziana możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a dowodem jest zeznanie świadków. Jak już wspomniano na organie ciąży obowiązek zbadania sprawy w celu wydania poprawnego rozstrzygnięcia, więc to Organ winien zdaniem Skarżącego podjąć wszelkie możliwie kroki, żeby poprawnie ustalić stan faktyczny.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 KPA), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 KPA), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego dla wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 KPA). Zdaniem Skarżącego rezygnacja z przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego poza badaniem księgi wieczystej oraz wypisu z rejestru gruntów narusza zasady zarówno prawdy materialnej jak i swobodnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Sad w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela poglądy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176). Przepisy te musza być odczytywane i interpretowane łącznie.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie [...] prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl ust. 6 tego przepisu, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie [...] prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Zgodnie natomiast z art. 76 ust. 1, 2 i 3 ustawy, właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z ww. warunków, stowarzyszenie [...] prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio.

Wobec tego warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie [...] prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia [...], spełnienie choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy.

Powyższe oznacza także, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości czy to na podstawie art. 75 ust. 6 czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.

Jak prawidłowo ustalił organ, zgodnie z księgą wieczystą nr [...] działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] S. A. w B.. Natomiast działka nr [...] zgodnie z księgą wieczystą o numerze [...] stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], co wynika z działu II tej księgi, przy czym przeniesienie tego wpisu nastąpiło z LWH [...] już w 1968 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

Oznacza to zatem, że przedmiotowe nieruchomości zostały rozdysponowane w myśl art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego/zarząd przedmiotowych nieruchomości przysługuje Spółce [...] S. A. w B. oraz Lasom Państwowym to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2408/18, system prawa powinien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Zatem przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie – polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) – miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawienia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie.

Stwierdzić więc należy, że niewskazanie w treści art. 76 ust. 2 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 76 ust. 2 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowców, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne K.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 252 K.c. rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Już samo zatem zestawienie wynikające z tego unormowania cech użytkowania wskazuje, że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe.

Skoro zatem nieruchomość zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła przedmiot zarządu i użytkowania wieczystego, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art 76 ust 1 pkt 4 i ust 2 oraz art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do ustaleń faktycznych jedynie na podstawie dokumentu jakim jest wypis z księgi wieczystej i nie zobligowania organu I instancji do zbadania czy podmiot wpisany jako użytkownik rzeczywiście wykonuje swoje uprawnienia.

Wskazać należy, że nie jest rzeczą organu administracyjnego badanie w jaki sposób prawo użytkowania wieczystego nieruchomości jest "wykonywane", a w kontrolowanym postępowaniu zbadanie księgi wieczystej celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości jest całkowicie wystarczające. Organy nie mają bowiem żadnych podstaw prawnych do badania wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności, jedynie bowiem sąd powszechny na podstawie art. 240 KC może rozwiązać użytkowanie wieczyste przed upływem określonego w umowie terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Nawet gdyby użytkownik wieczysty swojego prawa nie "wykonywał" to - w przeciwieństwie do służebności – prawo to nie wygasa na skutek jego niewykonywania przez określony czas.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 89 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2).

Charakter niniejszej sprawy jest tego rodzaju, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest całkowicie zbędne, a nadto niewymagane przepisami szczególnymi. Natomiast ustalenia organów w ramach postępowania dowodowego polegają w gruncie rzeczy na zgromadzeniu odpowiednich dokumentów koniecznych do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości na których zlokalizowany jest ogród działkowy, celem właściwego zastosowania przepisów art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Z tego względu skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.