Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 160/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par i art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Kierownik) z [...] nr [...] w sprawie ustalenia I. N. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

1.1 Dyrektor wyjaśnił, że I. N. składała wnioski o przyznanie płatności na rok 2015, 2016, 2018 i 2019. Płatności zostały przyznane. Następnie Dyrektor [...] 2021 r. decyzjami nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika z [...] o przyznaniu tych płatności.

W dniu [...] K. Biura Powiatowego w K. decyzją nr [...] oraz decyzją nr [...] odmówił I. N. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 i 2018 oraz w dniu [...] decyzją nr [...] oraz decyzją nr [...] odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2016 i 2019.

Następnie organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za te lata i decyzją z [...] ustalił I. N. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł.

1.2 Utrzymując w mocy tę decyzję Dyrektor podniósł, że wypłacone wnioskodawcy środki publiczne za lata 2015-2016 oraz 2018-2019 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505), dalej "ustawa o Agencji". Przepis ten przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Następnie organ powołał art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, ze zm.) i wyjaśnił, że określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (Kpa), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. Przyjmując zatem, że stosowne regulacje wspólnotowe przewidywały przyznanie płatności w wysokości określonej w zależności od zadeklarowanej powierzchni posiadanych gruntów rolnych, a jednocześnie normowały również przypadki, w których płatności nie przyznaje się wskutek stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku, to ich przyznanie i wypłacenie rolnikowi wbrew tym unormowaniom powoduje, że są one nienależne.

1.3 Analiza całości dokumentacji związanej z ubieganiem się o płatności obszarowe przez wszystkie powiązane podmioty, tj. I. N., spółki jawne N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N. wykazała, że I. N. stanowiła element łańcucha wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, własnościowych i finansowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków. Dopiero taka ponadstandardowa weryfikacja wszystkich podmiotów związanych ze sobą za poszczególne lata wstecz i zbadanie tych wzajemnych powiązań, pozwoliło na odkrycie, że pomiędzy tymi powiązanymi osobami doszło do skoordynowanych działań ukierunkowanych na pozyskanie płatności większych niż te, które otrzymałaby I. N., gdyby sama składała jeden wniosek na całość gospodarstwa. W ocenie organów "gospodarstwo" I. N. zostało rozczłonkowane na kilka mniejszych wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla beneficjentów posiadających wielkoobszarowe gospodarstwa, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności zalesieniowych, lecz również płatności z innych tytułów. W sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do I. N. kwota wsparcia byłaby znacznie niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo gospodarstwa, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym należy uznać, że działanie małżeństwa N. polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Ponadto takie działanie niweczy cel, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Należy zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wyodrębnienie kilku gospodarstw, na takich zasadach jak to wyżej przedstawiono, wskazuje, że doszło do nadużycia przepisów o ograniczeniach kwotowych, powierzchniowych czy ilościowych, delimitujących wysokość możliwego wsparcia, poprzez wykreowanie powiązanych ze sobą podmiotów i rozdrobnienie areału posiadanej ziemi, celem zmaksymalizowania pożądanego wsparcia. W konsekwencji formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe, zunifikowane gospodarstwo rolne, co prowadzi do wniosku, że cele wsparcia polegające na bardziej zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich nie zostały osiągnięte. W konsekwencji uznać należy, że I. N. działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia.

W rozważanej sprawie, w ujęciu globalnym, tworzenie sztucznych warunków polegało na podziale gruntów celem dostosowania ich wielkości do celów zwiększenia płatności przyznawanych w obszarze sektorowego prawodawstwa rolnego. W takim wypadku skutkiem stworzenia sztucznych warunków było nie tylko uniknięcie ograniczenia bezpośrednich, ale maksymalizacja płatności, o które ubiegały się pozostałe podmioty, obejmujące płatności na zalesianie. Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania, podobnie jak w przypadku pozostałych płatności, o które wnioskowała strona.

Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez małżeństwo N. oraz umiejscowienia siedzib spółek pod jednym adresem, organ I instancji zasadnie stwierdził, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Wobec powyższego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że mamy do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicje rolnika - w postaci zmultiplikowanych spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N. oraz osoby fizycznej, tj. I. N.. powołane wyżej okoliczności, w ich wzajemnym powiązaniu osobowym, prawnym, ekonomicznym pozwalają na uznanie wystąpienia wszystkich niezbędnych elementów, koniecznych dla ustalenia, że powołane przez małżonków I. i P. N. spółki: N. 1 N., N. 2 N. oraz N. 3 N. zostały stworzone w sposób sztuczny w celu uzyskania korzyści finansowych i obejścia przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności i limity powierzchniowe. A zatem należy stwierdzić, że powyższe działania doprowadziły do uzyskania przez małżeństwo I. i P. N. kilkukrotnie wyższych korzyści finansowych aniżeli uzyskałaby ubiegając się o nie sama - jako osoba fizyczna. W latach 2015 - 2016 oraz 2018 – 2019 I. N. deklarowała do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w tych latach grunty rolne, które zgłosiła jako osoba fizyczna, jak również jako wspólnik trzech spółek jawnych.

W przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności przez I. N., jako osobę fizyczną, obejmującego wszystkie grunty podzielone między utworzone spółki: N. 1 N. Spółka jawna, N. 2 N. Spółka jawna, N. 3 N. Spółka jawna oraz I. N. otrzymane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji, gdy wnioski takie zostały złożone odrębnie przez każdy z ww. podmiotów. Płatność redystrybucyjna zostałaby przyznana I. N. tylko do powierzchni 27 ha, natomiast składając wnioski odrębnie przez każdy z ww. podmiotów płatności dla spółek zostały przyznane z ominięciem limitu płatności redystrybucyjnej, a w przypadku spółki jawnej N. 2 N. nie został zastosowany współczynnik korygujący dla wnioskowanych płatności, a więc w konsekwencji pozyskanie dodatkowych korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia bezpośredniego.

1.4 Odnosząc się do zarzutów strony, że zaskarżona decyzja jest decyzją przedwczesną, organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Celem prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy postępowania jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków, przy czym postępowanie to jest niezależne i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności. Decyzja organu I instancji została oparta na pozytywnej weryfikacji wypełnienia przesłanek klauzuli "sztucznych warunków" oraz wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu pomocy.

1.5 W sprawie nie znajduje zastosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia Nr 809/2014, zgodnie z którym obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie wypłacone nienależnie środki finansowe stanowiły pomyłkę organu, nie można jednak uznać, że błąd ten nie mógł być wykryty przez stronę. Działania podjęte przez małżeństwo N. miały na celu wyłudzenie płatności poprzez stworzenie sztucznych warunków, a kwota w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014.

2. Na powyższą decyzję I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rzeczywistej, wymaganej podstawy faktycznej, upoważaniającej organ do naliczenia (ustalenia) kwoty podlegających obowiązkowi zwrotu środków pobranych nienależnie, jaką jest albo uprzednie wydanie ostatecznej decyzji odmownej w przedmiocie wniosku o przyznanie danych, w międzyczasie już wypłaconych środków, a więc wydanie we właściwym postępowaniu rozstrzygnięcia o nienależności danej płatności, albo ziszczenie się jednej z następczych przesłanek zwrotu płatności przyznanej na mocy nadal obowiązującej decyzji, stwierdzonych późniejszym aktem, a wyraźnie i enumeratywnie określonych we właściwych przepisach prawa materialnego, która to ewentualność akurat w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - inaczej niż w przypadku płatności przyznawanych w ramach programów wieloletnich, takich jak np. płatności rolno- środowiskowe PROW 2007-13 i wiele innych - nie występuje, z uwagi na fakt, że płatności bezpośrednie są płatnościami jednorocznymi, przyznawanymi "z dołu" i w przeciwieństwie do płatności w ramach programów wieloletnich nie nakładają one na beneficjenta zobowiązania, którego pełną i prawidłową albo też niepełną bądź wadliwą realizację stwierdzić można dopiero w okresie po wydaniu decyzji;

2. naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że na ich mocy ustawodawca, bez wyraźnego wskazania takiego zamiaru, miał jakoby ustanowić nowy, inny niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb zmiany rozstrzygnięcia obowiązujących, prawomocnych decyzji administracyjnych - w szczególności tryb mający jakoby umożliwiać organowi w dowolnym czasie zmianę obowiązującego, ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie przyjętej, w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją, oceny ówczesnych okoliczności faktycznych oraz, w konsekwencji, zmianę ustalonych w takich decyzjach skutków prawnych przyjętych wówczas ocen ówczesnego stanu faktycznego;

3. rażące naruszenie art. 6 K.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem szeregu bezwzględnie obowiązujących norm postępowania, w taki sposób, jak gdyby kompetencyjna norma art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o ARiMR, ograniczająca się do wskazania przez ustawodawcę właściwego organu oraz rodzaju wydawanej decyzji, stanowiła jakoby jedyną w systemie prawa regulację, mającą zastosowanie do określenia prawnych zasad nakładania na obywateli obowiązku zwrotu pozyskanych przez nich środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, w szczególności poprzez wydanie decyzji z pominięciem obowiązujących w polskim systemie prawnym norm enumeratywnie regulujących dopuszczalne przesłanki zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych;

4. rażące naruszenie art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach - które to okoliczności miały miejsce w sprawie płatności, której dotyczy decyzja stanowiąca przedmiot zaskarżenia;

5. naruszenie art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja dotyczy pobranych przez skarżącą kwot płatności bezpośrednich na rok 2018 i rok 2019 - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w odniesieniu do spraw dot. tych lat doszło do naruszenia przepisów prawa wspólnotowego.

2.1 W uzasadnieniu skarżąca, ponad wyżej opisane zarzuty, podniosła, że organ domaga się zwrotu płatności przyznanych w wyniku domniemanej nieprawidłowości, która nie została jak dotąd stwierdzona w drodze ostatecznej decyzji właściwego organu. Nie każda płatność nienależna podlega obowiązkowi zwrotu. To w przypadku środków przyznanych w ramach programów funkcjonujących w ramach podjętych przez beneficjenta zobowiązań wieloletnich w orzecznictwie utrwalono tezę, że do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu określonych kwot nienależnie pobranych środków, nie jest potrzebne uprzednie wyeliminowanie z obrotu decyzji środki te przyznające, albowiem - inaczej niż ma to miejsce w sprawie niniejszej - nienależność tychże środków nie wynika z okoliczności, które istniałyby w chwili wydawania pozytywnej decyzji, lecz jest prawem określonym skutkiem zdarzeń, jakie miały miejsce po wydaniu takiej decyzji.

2.2 Gdyby nawet przyjmować nieuzasadnione chyba domniemanie, że skarżąca za pośrednictwem swego małżonka musiała wiedzieć o tym, że począwszy od roku 2015 o płatności bezpośrednie wnioskują także trzy spółki jawne N. 1, N. 2 i N. 3, które w latach wcześniejszych o płatności bezpośrednie się nie ubiegały, to nadal nie miała ona podstaw do tego, aby dopatrywać się nieprawidłowości w fakcie równoległego wnioskowania przez podmioty, których odrębność jako rolników uprawnionych do skutecznego ubiegania się o płatności unijne została po przeprowadzeniu stosowanych postępowań wyjaśniających zaakceptowana przez właściwy organ na mocy prawomocnych decyzji z 13 lipca 2011 r. przyznających spółkom N. 1 N. sp. j i N. 2 N. sp. j. płatność na zalesienie PROW 2007-2013 oraz analogicznej decyzji z roku 2012 adresowanej do spółki N. 3 N. sp. j. jako odrębnym podmiotom.

2.3 Właściwą decyzją w zakresie ustalenia tego, jaka jest w danym roku faktyczna powierzchnia gospodarstwa wnioskodawcy oraz w zakresie wyliczenia jaką w związku z tym powinien on otrzymać kwotę płatności, jest decyzja w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na dany rok, wydana na podstawie art. 24 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie zaś decyzja "zwrotowa" wydana na podstawie art. 29 ust 1 i 2 ustawy o ARiMR. W sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Faktem jest bowiem, że od roku 2011 aż do roku 2016 włącznie, właściwy organ, tj. Kierownik, kolejnymi decyzjami nieprzerwanie uznawał odrębne wnioski omawianych spółek za prawnie dopuszczalne. Gdyby właściwy organ nie popełnił w lipcu 2011 sugerowanego obecnie błędu i w sposób prawidłowy, zgodnie z obecnym stanowiskiem organów, oddalił wówczas wnioski spółek jawnych N. 1 i N. 2 o płatności na zalesienie PROW 2007-2013, wówczas podmioty te, kierując się uzyskanym stanowiskiem organu nie występowałyby w kolejnych latach o płatności i w konsekwencji w ogóle nie doszłoby do sytuacji, w której obecnie organy za nienależne uważają m.in. kwoty płatności bezpośrednich, jakie skarżąca uzyskała w latach 2015-16 i 2018-19. Spółki N. 1 N. sp. j., N. 2 N. sp. j. i N. 3 N. sp. j., których wspólnikiem w czasie wnioskowania przez nie odpowiednio w roku 2010 i w roku 2011 o płatności na zalesienie, a także w latach 2015-2016 był małżonek I. N., nie ukrywały niczego przed organami ARIMR, ani w żaden inny sposób nie wprowadzały organów Agencji w błąd, co do jakichkolwiek okoliczności.

2.4 W wyniku prowadzonych corocznie postępowań właściwy organ kolejnymi decyzjami uznawał, że nie zachodzą przeszkody do tego, aby wspomniane spółki jawne wnioskowały jako odrębne podmioty o płatności na zalesienie, a następnie od roku 2015 o płatności "bezpośrednie", w tym także - zarówno wobec wymienionych spółek, jak i wobec wniosków skarżącej I. N. - nie stwierdził nigdy, że warunki uprawniające do uzyskania płatności stworzone zostały przez wymienionych beneficjentów sztucznie. Począwszy od spraw wniosków na rok 2016 w aktach każdej ze spraw znajdują się "Karty Kontrolnej Weryfikacji Stworzenia Sztucznych Warunków Do Uzyskania Płatności", w których zapisano wprost, że w sprawach tych sztucznych warunków nie stwierdzono. Nie jest błędem, który strona postępowania w zwykłych okolicznościach mogłaby wykryć błąd organu co do wykładni, czy też prawnej interpretacji bezspornie znanych tak organowi jak i stronie faktów, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia ta - w przypadku niniejszym polegająca na uznaniu za uprawnione równoległe wnioskowanie o płatności z programu PROW oraz o płatności bezpośrednie przez trzy spółki jawne posiadające tych samych wspólników - za błędną uznana została dopiero po siedmiu latach jej konsekwentnego, nieprzerwanego stosowania przez organy wobec skarżącej, a tej ostatniej nie była znana żadna wykładnia/interpretacja odmienna.

2.5 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

3.2 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy administracji przyjęto za podstawę rozważań sądu.

3.3 Tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje ustawa o Agencji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, 3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot.

3.4 Z akt sprawy wynika, że na podstawie wniosków o przyznanie płatności na rok 2015, 2016, 2018 i 2019 wypłacono skarżącej środki finansowe, które pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ ustawy o Agencji. Zdaniem sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, według którego w kontrolowanej sprawie doszło do wypłaty nienależnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Słusznie przy tym podniósł organ, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (Kpa), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości. Nieprawidłowość zaś, stosownie do art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

3.5 W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w powyższym znaczeniu poprzez stworzenie sztucznych warunków. Zgodnie z art. 4 ust 3 Rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14 (dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Podkreślił, że oceniając tę kwestię należy się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

Organ poprawnie ustalił, że działania I. N., P. N. i utworzonych przez nich spółek N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N., zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Organy w tym zakresie oceniły, że wskazane osoby i podmioty to jeden rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1307/2013. Nie prowadziły one samodzielnych, odrębnych działań. Były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Organy ustaliły te powiązania na podstawie weryfikacji wszystkich podmiotów, które jak wykazało postępowanie, były ze sobą ściśle powiązane prawnie i finansowo.

Wykazane wyżej okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Skarżąca wpisana została w konfigurację, której całościowy cel polegał na uzyskaniu maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ wykazał, że złożenie wniosków przez stworzone podmioty, a nie tylko jednego wniosku na całość gospodarstwa przez I. N., pozwoliło na obejście limitów powierzchni uprawnionej do przyznania płatności. Wykreowanie kilku podmiotów bez uzasadnionej przyczyny, które generuje uzyskanie wyższych dopłat, niż gdyby występował o nie jeden rolnik, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości.

3.6 Zdaniem sądu, poprawność ustaleń organów oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), ani art. 77 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego). Organy podatkowe wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a.

3.7 Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. Stosownie do art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że płatności wypłacone stronie wynikały z wprowadzenia w błąd Kierownika, który w dniu ich wypłaty nie posiadał wiedzy o tym, że strona stworzyła sztuczne warunki otrzymania płatności. Okoliczności mogące stanowić podstawę odmowy przyznania płatności zaistniały w 2019 r., kiedy poczyniono ustalenia w sprawie stworzenia sztucznych warunków w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy na zalesianie. Całokształt działań I. N. opierał się na świadomym – intencjonalnym jej działaniu. Działania te polegały na wytworzeniu fałszywych przesłanek rozumowania u organu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia rodzaju konsekwencji prawnych ustalanych przez organ administracyjny na zakończenie procesu decyzyjnego stosowania prawa. Zmierzały do zakłócenia procesu decyzyjnego organu w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia. Etyczna naganność takiego postępowania polegająca na stworzeniu trwałego stanu bezprawności nie może być źródłem uprawnień strony. Stworzenie sztucznych warunków przez skarżącą stanowiło czynność prawną mającą na celu obejście prawa. Czynność ta zawierała pozór zgodności z prawem, treść tej czynności nie zawierała elementów wprost sprzecznych z prawem, ale skutki, które wywołała i które były objęte zamiarem skarżącej i podmiotów powiązanych z nią osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie naruszało nakazy wynikające z prawodawstwa Unii Europejskiej. Oceniony na płaszczyźnie prawa publicznego stan bezprawności, zbliżony jest w pewnym stopniu w swym mechanizmie do instytucji prawnej podstępu w polskim prawie prywatnym. Jego istota wyraża się w rozmyślności ukierunkowanej na wywołanie niezgodnego z prawdą obrazu rzeczywistości u innej osoby, ażeby skłonić ją do dokonania określonej czynności prawnej. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z takim mechanizmem.

Z tych względów nie można przyjąć, że w sprawie błąd nie mógł zostać wykryty przez stronę, bowiem całokształt działań skarżącej opierał się na jej świadomym działaniu.

3.8 W odniesieniu do spornych płatności nie zachodzi również przesłanka odstąpienia, o której mowa w art. 49 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym kierownik odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich w przypadku, gdy kwota płatności jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił i przedstawił, że każda z kwot płatności za dany rok przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z ww. przepisami.

3.9 W kontekście zarzutów skargi należy podkreślić, że przedmiotem sprawy było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Rozstrzygnięcie to, jak słusznie zauważył Dyrektor w odpowiedzi na skargę, nie zmienia dotychczasowych prawomocnych decyzji administracyjnych. Opiera się ono na treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji, który pozwala na wydanie decyzji w sytuacji, gdy ustalono, że doszło do nienależnego pobrania płatności. Innymi słowy, niezależnie od funkcjonujących już w obrocie prawnym decyzji, którymi przyznano stronie pomoc, na tej samoistnej podstawie prawnej organ może stwierdzić, że pomoc była przyznana nienależnie i w takich warunkach wydać decyzję, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis ten nie wymaga przy tym, by zaszło to w ramach zobowiązań wieloletnich. Zdaniem sądu oznacza to, że także w przypadku płatności bezpośrednich nie ma znaczenia, czy uprzednio nastąpiło ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznających te środki.

3.10 Z powyższych przyczyn sąd nie podzielił zarzutów skargi. Organ prawidłowo również zbadał kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w oparciu o art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, wskazując, że okres tego przedawnienia jeszcze nie upłynął. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom takiego naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.