Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1871/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1; art. 174; art. 183; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 1; art. 31 ust. 3; art. 64; art. 74 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1 i 2; art. 4 ust. 1; art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N., J. N., G. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 196/10 w sprawie ze skargi M. N., J. N., G. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 196/10, oddalił skargę M. N., J. N., G. M. oraz A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta G, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) odmówił G. i A. M. oraz M. i J. N. zezwolenia na usunięcie z terenu działki nr [...] km [...] położonej przy ul. M. w G. 284 sztuk drzew, w tym: 42 buków pospolitych, 12 dębów szypułkowych, 10 brzóz brodawkowatych, 8 klonów pospolitych, 212 sosen pospolitych, zinwentaryzowanych zgodnie z załączoną do wniosku tabelą. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. współwłaściciele działki nr [...] jako przyczynę zamierzonego usunięcia drzew wskazali zamiar jej użytkowania rolniczego - uprawa zbóż i ziemniaków. Organ wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2009 r. przeprowadzono oględziny działki, w trakcie których ustalono liczbę drzew i dokonano ich pomiarów. Organ ustalił, iż obszar planowanej wycinki przylega do lasu leżącego w obrębie Parku Krajobrazowego. Drzewa porastają cały teren z wyjątkiem części północno–wschodniej, stanowiącej polanę. Drzewostan ma około 40 lat, pojedyncze drzewa 60-70 Iat. Na większości terenu w wyniku zaniechania upraw rolnych pojawiły się drzewa pionierskie - sosny i brzozy, obecnie już dorosłe i o znacznych rozmiarach. Zaczęło tworzyć się zbiorowisko leśne sosnowe z borówką w podszyciu, na siedlisku buczyny podmokłej, w części zachodniej działki dominuje buk pospolity i sąsiadująca z tym zbiorowiskiem buczyna pomorska. Organ I instancji ustalił, iż do 1988 r. teren działki zgodnie z Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium WRN w G. Nr [...] z [...] lipca 1962 r. przeznaczony był pod uprawy rolne. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwalonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w G. Nr [...] z [...] lutego 1988 r. teren działki przeznaczony został pod urządzenia obsługi turystyki. Uchwałą Rady Miasta G. Nr [...] z [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. działkę nr [...] przeznaczono pod tereny zieleni leśnej. Obecnie teren ten nie jest objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż w związku z sąsiedztwem obszarów leśnych w toku postępowania zwracał się do dyrektora Parku Krajobrazowego i Nadleśnictwa w G. o opinię w sprawie planowanej wycinki. Ponadto zgodnie z § 43a pkt 2a Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta G. organ wystąpił o opinię do Biura Ogrodnika Miasta, który stwierdził, iż przedmiotowy teren odznacza się wysokimi wartościami krajobrazowymi, a wnioskowane do wycinki drzewa posiadają znaczną wartość przyrodniczą i estetyczną.

Organ wskazał, że usunięcie powstałych po wycince karp spowoduje zmianę uwarstwienia gleby. Przygotowanie jej do uprawy wiąże się z koniecznością wykonania licznych zabiegów agrotechnicznych. Teren został zakwalifikowany do VI klasy bonitacji gleb, tj. najsłabszych gleb ornych z bardzo niskim poziomem próchnicy. Uprawa roślin na tak słabych glebach niesie za sobą ryzyko uzyskania bardzo niskich plonów. W praktyce takie tereny nadają się tylko do zalesienia, co znalazło odzwierciedlenie w ostatnio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto działka położona jest na terenie miasta, gdzie funkcja rolnicza terenów intensywnie zanika, przywrócenie funkcji rolniczej jest wobec tego mało prawdopodobne. Usunięcie drzew wpłynie negatywnie na otoczenie, działka sąsiaduje bezpośrednio z lasem, a odsłonięcie ściany lasu, umożliwi wdzieranie się wiatru do jego wnętrza. Przyczyni się to do osuszania jego brzeżnej części, zmiany charakteru środowiska leśnego leżącego na obszarze Parku Krajobrazowego oraz wiąże się z możliwością powstania wiatrołomów.

W odwołaniach od powyższej decyzji G. i A. M. oraz M. i J. N. wskazali, że spełnili wszystkie przesłanki zawarte w art. 83 ustawy o ochronie przyrody, a odmowa wydania zezwolenia na wycięcie drzew jest nieuzasadniona i stanowi nadużycie prawa. Odwołujący się powołali się na art. 140 k.c. i przepisy Konstytucji, wskazując na wynikającą z nich ochronę ich prawa własności. Zakwestionowali oni znaczenie prawne opinii Ogrodnika Miasta G. i uznali za niedopuszczalne chronienie innej własności kosztem ich własności. Ponadto powołali się na inny przypadek, w którym organ pozytywnie rozpatrzył złożony wniosek. M. i J. N. wskazali, iż argument dotyczący braku opłacalności produkcji rolnej jest niezrozumiały, a przywrócenie pierwotnego charakteru ziemi - roli, może również oznaczać, że będzie on stanowił łąkę, na której będą oni wypasać hodowane konie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że istotą ustawy o ochronie przyrody jest ochrona przyrody, w tym m.in. drzew i krzewów, poszycia leśnego. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzew jest wyjątkiem od zasady ich ochrony. Z art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie wynika, by organ właściwy do rozpatrzenia wniosku był obowiązany do jego uwzględnienia, a wniosek o wydanie zezwolenia oprócz innych wymogów formalno-prawnych winien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzew lub krzewów. Przepisy ustawy o ochronie przyrody zezwalają na wycięcie drzew w uzasadnionych przypadkach. W niniejszym przypadku argumenty przedstawione przez wnioskodawców nie są zdaniem organu przekonywujące. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy Parku Krajobrazowym. Teren ten jest terenem podlegającym ochronie. Drzewa rosnące na działce nr [...] stanowią naturalną ochronę zalesienia tego Parku, a odsłonięcie ściany lasu faktycznie umożliwi bezpośredni dostęp wiatru do tych drzew i możliwość spowodowania wiatrołomów. Oprócz tego usunięcie drzew spowoduje zmianę uwarstwienia gleby, osuszenie przyległych terenów leśnych co nie pozostanie obojętne dla drzew, krzewów i runa leśnego. W uprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego teren działki nr [...] z takich względów został przeznaczony po funkcje urządzeń obsługi turystyki a następnie pod tereny zieleni leśnej, a niewątpliwy wpływ na takie zapisy w planie miał leśny charakter działki oraz jej walory przyrodnicze i estetyczne. Na terenie działki nr [...] rośnie buk pospolity, którego występowanie, jak wynika ze stanowiska Biura Ogrodnika Miasta, jest szczególnie cenne, wszystkie drzewa, w tym drzewa w wieku ponad 70 lat, są drzewami zdrowymi, zadrzewienie na terenie działki tworzy swoisty leśny ekosystem, oprócz drzew występuje tam typowe leśne podszycie z borówką czernicą. Nie można pominąć także faktu, że działka nr [...] posiada VI klasę bonitacyjną gleb, jest to najgorsza orna gleba, piaszczysta, sucha i jałowa, o minimalnej zawartości próchnicy i jako taka mało przydatna rolniczo. W praktyce ziemie tej klasy nadają się pod zalesienie i tak są wykorzystywane. Jest zatem mało prawdopodobnym, by odwołujący się po usunięciu drzew ziemię tę uprawiali rolniczo, jak i by można ją było użytkować jako pastwisko dla koni.

Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut, iż organ I instancji nie jest uprawniony do wnikania w kwestie opłacalności ekonomicznej planowanego przez odwołujących się przedsięwzięcia. Ustawowym obowiązkiem organu była ocena, czy faktycznie istnieją przesłanki do wydania zezwolenia, o które odwołujący się ubiegają. Organ wskazał, iż na terenach miejskich funkcja rolnicza zanika, faktycznie tereny te są przeznaczane w pierwszej kolejności pod budownictwo mieszkaniowe, handel i usługi. Racjonalna gospodarka nakazuje pozostawienie zadrzewienia na działce nr [...] w obecnie istniejącym stanie. Ustawa o ochronie przyrody wprowadza ograniczenia prawa własności, a wykorzystanie przysługującego wnioskodawcom prawo własności zagrozi niszczeniem terenów Parku Krajobrazowego. Ponadto zgoda wydana na usunięcie drzew z terenu innych nieruchomości nie może stanowić argumentu w niniejszej sprawie - każda sprawa stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej i nie można jej oceniać w kontekście innych spraw, gdyż w każdej z takich spraw występują inne przesłanki rozstrzygnięcia.

M. i J. N. oraz G. i A. M. w skardze na powyższą decyzję wnieśli o jej uchylenie, wskazując, iż wniosek o wycięcie drzew z terenu, którego przeznaczeniem jest rola, jest w świetle art. 83 ustawy o ochronie przyrody uzasadniony. Skarżący zarzucili, iż organ zastosował prawo w sposób dowolny, ze szkodą skarżących, podczas gdy w innej sprawie wydał zgodę na usunięcie 100 drzew. Podnieśli oni, iż nie zgadzają się z argumentacją organów obu instancji, zarzucili wydanie decyzji przy braku rzeczowych argumentów oraz obiektywizmu, nie popartych żadnymi opiniami. Skarżący stwierdzili, iż pragną zagospodarować swoją działkę, m.in. dla potrzeb hodowli koni, a urzędnicy nie mają prawa dokonywać oceny opłacalności ich projektów gospodarczych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że organy administracji nie dopuściły się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa materialnego ani procesowego. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody odbywa się w granicach uznania administracyjnego. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania.

Sąd wskazał, że z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że ochrona drzew w niej przewidziana jest ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody. Przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy zezwolenie na wycięcie drzew jest więc wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako elementu przyrody, podlegającego ochronie prawnej. W art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy wskazano, iż wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie za organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianą ustawą ochrony drzew. Ponadto Sąd wskazał, że z uregulowań ustawy i aktu wykonawczego – rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) wynika, iż ustawodawca obejmując drzewa ochroną zróżnicował ją w zależności od wieku drzewa oraz gatunku drzewa, co do zasady obejmując zwiększoną ochroną drzewa starsze oraz drzewa uznane za bardziej gatunkowo wartościowe.

W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie nosi cech dowolności. Organ ten szczegółowo ustalił stan faktyczny i rozważył okoliczności sprawy, wziął pod uwagę cele i założenia ustawodawcy i wskazał przekonywujące argumenty przemawiające za oddaleniem wniosku. Zarzuty skarżących dotyczące bezzasadnego naruszenia ich interesu jako właścicieli nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie a sam fakt złożenia przez właściciela nieruchomości wniosku o zezwolenie na wycięcie drzew nie obliguje organu do udzielenia takiego pozwolenia. Argumentacja skarżących odwołująca się do naruszenia ich prawa własności nie jest uzasadniona - norma art. 83 ust. 1 ustawy z samej swej istoty stanowi ograniczenie przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości. Przepis art. 140 k.c. stanowi, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach przewidzianych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przewidziane w ustawie o ochronie przyrody uregulowanie przewidujące ochronę drzewostanu stanowi właśnie ustawowe ograniczenie prawa własności. Cele i uregulowania ustawy o ochronie przyrody są zbieżne z przewidzianymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej postulatami ochrony środowiska i możliwością wprowadzania związanych z nią ograniczeń (art. 31 ust. 1, art. 5, art. 74, art. 86 Konstytucji).

Sąd wskazał, że wydanie zezwolenia na wycięcie drzew następuje w sytuacji, gdy organ uzna, iż cel ustawy jakim jest ochrona istniejących zadrzewień nie sprzeciwia się takiemu zezwoleniu, dokona rozważenia interesu społecznego oraz interesu właściciela nieruchomości składającego wniosek, uznając prymat interesu tego ostatniego. Wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczył dużej ilości drzew – 284 sztuk, w tym 54 sztuk drzew wartościowych gatunkowo jak buk i dąb. Wiek drzew jest znaczny – ok. 40 lat, przy czym pojedyncze drzewa są w wieku 60–70 lat. Cały drzewostan położony jest w granicach obszaru miejskiego miasta G., w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na tereny leśne, graniczy on z obszarem Parku Krajobrazowego, na tym obszarze występuje gleba VI klasy, a więc złej jakości rolniczej, nadająca się pod uprawy leśne. Niewątpliwie, zdaniem Sądu, z punktu widzenia celów ustawy i ochrony interesu społecznego wszystkie te okoliczności przemawiały przeciwko udzieleniu pozwolenia na wycięcie drzew. W tej sytuacji oceny wymagała waga interesu właściciela nieruchomości domagającego się wydania zezwolenia, gdyż może ona w konkretnej sprawie przemawiać za udzieleniem mu prymatu nad uzasadnionym interesem społecznym. W każdej sprawie organ indywidualnie winien rozważać kolizję interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. W przypadku takich samych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia ochrony interesu społecznego, organ może dokonać odmiennej oceny zasadności wniosku ze względu na istotną wagę interesu indywidualnego stanowiącego uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia. W związku z tym, wbrew stanowisku skarżących, organ winien szczegółowo przeanalizować wskazywane przez wnioskodawcę uzasadnienie jego interesu, do którego ochrony niezbędne jest dokonanie wycinki drzew.

Sąd wskazał, że skarżący w postępowaniu przed organem I instancji uzasadniając wniosek wskazywali na fakt, iż zamierzają po dokonaniu wycinki na przedmiotowym terenie prowadzić uprawy rolne. Po zakwestionowaniu przez organ I instancji w wydanej decyzji racjonalności takiego przeznaczenia gruntu, z uwagi na niską jakość gleby, zmienili oni uzasadnienie wniosku stwierdzając, iż teren ten może być również przeznaczony na łąkę w celu wypasu koni. Zdaniem Sądu organy słusznie wskazały, iż cel taki pozostaje w sprzeczności z miejskim charakterem nieruchomości, bowiem nieruchomości te przeznaczane są co do zasady w pierwszej kolejności pod budownictwo mieszkaniowe, handel i usługi, a funkcja rolna na terenach miejskich zanika. Realizacja celów rolniczych winna następować poza terenami miejskimi, co jest uzasadnione zarówno względami urbanistycznymi jak i wartością nieruchomości. Sąd wskazał ponadto na zmienność stanowiska skarżących w przedmiocie celu wycięcia drzew. Taki brak konsekwencji wnioskodawców budzi wątpliwości co do istotności wskazywanego celu dla samych skarżących jak i jego rzeczywistej realizacji na nieruchomości. Zarówno cel ustawy sprowadzający się do ochrony drzewostanu, w tym drzewostanu o znacznym wieku jak i interes społeczny związany z zachowaniem drzewostanu na terenie miejskim, w związku z ochroną środowiska, przemawiają przeciwko zmianie stanu nieruchomości z nieruchomości zadrzewionej na nieruchomość stanowiącą łąkę. Wskazywane przez organ ujemne skutki związane z wycięciem tak dużej ilości drzew o znacznym wieku przemawiają, zdaniem Sądu, za słusznością stanowiska organu.

Skargą kasacyjną wniesioną przez A. M. w imieniu własnym oraz w imieniu M. i J. małż. N. zaskarżono powyższy wyrok, zarzucając mu:

1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, w tym:

a) preambuły Konstytucji RP, przez brak poszanowania dla zasad sprawiedliwości,

b) art. 1, 2, 7, 8 Konstytucji RP, oraz art. 21 w zw. z art. 64 i art. 32, 45 Konstytucji RP, polegającą na braku działań w granicach i na podstawie prawa przez oba organy i Sąd, dyskryminowaniu właścicieli nieruchomości składającej się z działki nr [...] km [...] położonej w G. przy ul. M. poprzez dowolne uznanie ze strony przeciwnej poparte zaskarżonym orzeczeniem WSA w Gdańsku, iż nieruchomość skarżących ma charakter służebny wobec sąsiedniej nieruchomości Skarbu Państwa, co przejawia się w odmowie wydania zezwolenia na wycinkę drzew samosiejki z działki skarżących z uwagi na rzekomo negatywny wpływ wycięcia na sąsiednią nieruchomość (wdzieranie się wiatru do sąsiedniego lasu, oraz jego osuszania, wymarcia jagodników, itd.),

2) obrazę przepisów prawa materialnego przez rażąco błędną obrazę art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 140 Kodeksu cywilnego i uznaniu, że skarżący jako właściciele nieruchomości, nie spełniają przesłanek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew samosiejek, w tym poprzez uznanie, że brak jest podstawy prawnej w oparciu o zebrany materiał dowodowy, przemawiającej za wydaniem zezwolenia na wycinkę drzew samosiejek,

3) rażącą obrazę przepisów postępowania:

a) art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegający na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w niniejszej sprawie powinien to uczynić, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art.174 p.p.s.a. przez nie dokonanie przez Sąd ustaleń i oceny w zakresie:

- uprawnień Biura Ogrodnika Miejskiego w G. do wydania opinii w sprawie, która stanowiła podstawę odmowy wydania zgody na wycięcie drzew samosiejek,

- wskazania okoliczności powstania tej opinii i przyczyn dla których skarżący nie wiedzieli o jej stworzeniu,

c) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie uwzględnienie słusznego interesu obywateli,

d) niezachowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.)

e) nie zachowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), w oparciu o dopuszczenie wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), obowiązku dokonania oceny okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), obowiązku zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego (art. 107 k.p.a.)

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono obrazę art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, której Polska jest sygnatariuszem (dyskryminacji) w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC (ochrona własności), dyskryminacji własności skarżących.

Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem kosztów sądowych.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nie jest położona na terenie podlegającym specjalnej ochronie przyrodniczej, na terenie rezerwatu lub obszarem objętym programem Natura 2000. Skarżący podkreślili, że zachowali się zgodnie z procedurami administracyjnymi wymaganymi w tego rodzaju sprawach, a wynikającymi z ustawy o ochronie przyrody, przepisów k.p.a. i Kodeksu cywilnego. Zebrany materiał dowodowy nie dostarczył natomiast żadnych formalno-prawnych podstaw do odmówienia ich wnioskowi. W toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona jednorazowa wizja z udziałem dwóch urzędniczek miejskich i skarżących. Z wizji został sporządzony protokół, którego odpis otrzymali skarżący a z treści którego nie wynikają żadne uwagi w zakresie innym poza ilością drzewostanu, prawidłowością pomiarów, rodzaju drzewostanu. Protokół nie zawierał żadnych uwag ze strony urzędniczek, w tym uwag, które stanowiły podstawę wydania decyzji odmownej. Domagano się jedynie odtworzenia granic działki aby nie doszło do wycięcia drzew nie znajdujących się na działce skarżących. Nie wniesiono żadnych innych uwag co do prawidłowości sporządzonej inwentaryzacji, terenu, jego położenia, istnienia jagodnika itd. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, wszelkie uwagi w zakresie innym niż opisane w protokole, a zamieszczone w zaskarżonej decyzji, stanowią bezprawne i samowolne zachowanie osoby, która sporządziła decyzję i jest to nadużycie uprawnień wynikających z posiadanych kompetencji. Ponadto w toku postępowania administracyjnego, w odpowiedzi na zapytanie Urzędu Miejskiego w G., Nadleśnictwo G., władające lasami sąsiadującymi z działką skarżących, nie wyraziło żadnego zainteresowania, ani zastrzeżeń w zakresie toczącego się postępowania administracyjnego z wniosku skarżących. Podobnie zachował się Park Krajobrazowy. Wskazano także, że kilka miesięcy wcześniej, przed złożeniem wniosku o wycinkę samosiejki, skarżący zwrócili się do ww. Nadleśnictwa o ewentualną zamianę gruntów, działki nr [...] na inną. Nadleśnictwo uznało, że z różnych względów działka stanowiąca własność skarżących nie jest potrzebna dla ochrony ich własności itd. i odmówiło zamiany gruntów. Żaden z ww. podmiotów nie podzielił stanowiska sformułowanego w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących ważną okolicznością wskazującą na rażące złamanie zasad i przepisów prawa jest to, że brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji, że "biuro" było na spornej działce i dokonało jakiejkolwiek czynności. Skarżący nie byli bynajmniej powiadomieni o takiej czynności, ani nie brali w niej udziału. Ponadto, ich zdaniem, po stronie Biura Ogrodnika Miasta G. brak jest kompetencji do wydawania opinii w niniejszej sprawie - wśród enumeratywnie wymienionych na stronie internetowej Biura uprawnień brak jest bowiem uprawnienia do wydawania opinii w sprawie, w której stroną są skarżący. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że argumentacja obu organów i Sądu I instancji nie posiada elementu rzeczowego wskazania dowodów, podstawy prawnej, które uzasadniałyby dokonane przez organy i Sąd oceny. Sąd nie wskazał ani nie odniósł się w ogóle do przepisów prawa materialnego, które zabraniałyby wycinkę samosiejki, w szczególności art. 83 ustawy o ochronie przyrody, art. 140 Kodeksu cywilnego itd. oraz do złamania większości zasad procedury administracyjnej w toku postępowania prowadzonego przez organy, szczególnie organ I instancji. W niniejszej sprawie doszło więc, zdaniem skarżących, do dyskryminacji sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie ograniczona zatem została do rozważenia zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach, zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można dokonać oceny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie został sformułowany prawidłowo, bowiem ogranicza się on jedynie do wskazania przepisów ww. kodeksu bez powiązania z konkretnym przepisem procedury obowiązującej przed sądem administracyjnym. W postępowaniu zaś przed sądami administracyjnymi przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie są stosowane, co prowadzi do wniosku, nie można było twierdzić, iż przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki. Abstrahując od wadliwego sformułowania tego zarzutu wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z prowadzeniem postępowania administracyjnego w sposób wadliwy i z naruszeniem przepisów Kodeksu, bowiem organy prowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, iż w przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego, jakim niewątpliwie jest decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania. Należy podzielić stanowisko tego Sądu, że w niniejszej sprawie nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy - w toku postępowania administracyjnego dokonano szczegółowej oceny przyrodniczej drzew rosnących na terenie przedmiotowej działki nr [...]8

. Ustalono m.in., że wśród wnioskowanych do wycinki drzew (284 sztuk) znajdują się drzewa wartościowe gatunkowo (buk, dąb) oraz że wiek drzew jest znaczny, ok. 40 lat, przy czym pojedyncze drzewa są w wieku 60-70 lat. Ustalono, że cały drzewostan położony jest w granicach obszaru miejskiego i w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na tereny leśne, graniczy z obszarem Parku Krajobrazowego. Ponadto ustalono, mając na uwadze wskazany w przedmiotowym wniosku cel wycinki, tj. uprawa zbóż i ziemniaków, że na wnioskowanym obszarze występuje gleba złej jakości rolniczej (VI klasy) nadająca się pod uprawy leśne. Organ wydał decyzję biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, cele wynikające z przepisów ustawy o ochronie przyrody a także rozważył interes społeczny i interes wnioskodawcy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie było zatem w niniejszej sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez organy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji dotyczące powyższej kwestii.

W konsekwencji nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd ten dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu w sposób pełny i prawidłowy.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 p.p.s.a. stwierdzić należy, że również nie został on sformułowany prawidłowo - przepis ten określa podstawy skargi kasacyjnej, czyli przyczyny, na których można oprzeć zaskarżenie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Nie może on jednak stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, zatem zarzut ten nie podlega ocenie.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego również stwierdzić należy, iż są one nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku, przepisów Konstytucji RP. Organy działały na podstawie i w granicach prawa. Skarżący kasacyjnie wszczęli przedmiotowe postępowanie składając wniosek o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Przepis ten nie precyzuje przesłanek jakimi ma się kierować organ właściwy w sprawach zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów, jednakże nie można zaakceptować stanowiska, iż decyzja na nim oparta jest decyzją związaną. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 83 ust. 1 ww. ustawy odbywa się w granicach tzw. uznania administracyjnego. Organ winien rozważyć więc, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe.

Przesłanki jakimi powinien kierować się organ wydając decyzję w oparciu o omawiany przepis można wyprowadzić z przepisów Konstytucji, jak i przepisów ogólnych ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 74 ust. 1 Konstytucji nakazuje władzom publicznym prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a art. 74 ust. 2 ustawy zasadniczej ochronę środowiska wprost czyni obowiązkiem tych władz. Znaczenie ochrony środowiska bowiem – jak wskazują dane dotyczące zmian klimatycznych i zmian ekosystemów, istotnie wzrasta, zwłaszcza ze względu na potrzebę zapewnienia społeczeństwu zdrowych warunków życia. Te zasady konstytucyjne znajdują rozwinięcie w przepisach ustawy o ochronie przyrody, która w art. 2 ust. 1 wyjaśniając na czym ochrona ta polega mówi m.in. o zachowaniu i zrównoważonym użytkowaniu zadrzewień, a w ust. 2 art. 2 precyzując cele ochrony przyrody wymienia zieleń w miastach i wsiach oraz zadrzewienia. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy nawiązuje wyraźnie do art. 74 ust. 2 Konstytucji statuując obowiązek organów administracji publicznej dbałości o przyrodę jako dziedzictwo i bogactwo narodowe oraz zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Obowiązek dbałości o ochronę przyrody spoczywa zresztą w myśl art. 4 ust. 1 nie tylko na organach władzy publicznej, ale i na osobach prawnych i fizycznych i można go – w przypadku tych podmiotów, rozumieć jako powstrzymywanie się przed działaniami szkodzącymi przyrodzie (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/06).

Wydając zezwolenie, o jakim mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, właściwy organ powinien więc rozważyć, czy bez konkretnych obiektów przyrodniczych nie da się zrealizować tych funkcji. Tego rodzaju racjonalizacja może się łączyć z okolicznościami, jakie przywołał w swej decyzji organ I instancji, wydając decyzję negatywną dla skarżących. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności czynią negatywne rozstrzygnięcie w sprawie usprawiedliwionym. Podkreślenia wymaga także, iż okoliczność przylegania obszaru planowanej wycinki do Parku Krajobrazowego była tylko jedną z okoliczności uzasadniających wydanie decyzji negatywnej. Organy wydały decyzję na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, w granicach uznania administracyjnego i zgodnie z dyspozycją z tego przepisu.

Nie doszło w niniejszej sprawie również do naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy z samej swej istoty stanowi ograniczenie przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości. Artykuł 21 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a w związanym z nim art. 64 gwarantuje każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), chroni te prawa (ust. 2), ale też wprowadza możliwość ograniczenia własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Koresponduje to z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska (...). Takie ograniczenie wprowadza zaś ustawa o ochronie przyrody w powołanej wyżej normie prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/06).

Zarzut naruszenia art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, w związku z jego nieuzasadnieniem, nie podlegał ocenie.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sposób prawidłowy dokonał oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. i zasadnie oddalił skargę.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.