Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2327/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant asyst. sędz. Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu 19, 20 - Warszawa na uchwałę Rady m.st Warszawy z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr XXI/395/2011 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr XXI/395/2011 z 25 sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), odrzuciła wniosek z 2 sierpnia 2011 r. Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu 19 i 20 w Warszawie, o przeprowadzenie referendum lokalnego.

Do wydania powołanej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 2 czerwca 2011 r. Okręgowy Oddział partii politycznej – Prawo i Sprawiedliwość (inicjator referendum) – poinformował Prezydenta m.st. Warszawy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego z następująco sformułowanymi pytaniami referendalnymi:

1. Czy jesteś przeciw sprzedaży przez m.st. Warszawa Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SPEC S.A.?

2. Czy jesteś za obowiązywaniem do końca obecnej kadencji Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz cen biletów komunikacji miejskiej w m.st. Warszawa na poziomie obowiązującym w roku 2010?

3. Czy jesteś za obowiązywaniem do końca obecnej kadencji Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz cen wody i odprowadzania ścieków przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Warszawie na poziomie obowiązującym w roku 2010?

4. Czy jesteś za obowiązywaniem do końca obecnej kadencji Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz opłat za żłobki miejskie na poziomie obowiązującym w roku 2010?

Pismem z 8 lipca 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformowała inicjatora referendum, że zgodnie z obowiązującymi przepisami przedmiotem referendum mogą być jedynie pytania w zakresie spraw, w których nie zostały podjęte stosowne uchwały organu gminy. W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy wezwała inicjatora referendum do dokonania zmian w złożonym powiadomieniu.

W odpowiedzi na powyższe powiadomienie inicjator referendum, w piśmie z 11 lipca 2011 r. wskazał, że powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum nie podlega ocenie organu. Ocenie formalnej, przez specjalnie powołaną do tego komisję, podlega dopiero wniosek o przeprowadzenie referendum.

2 sierpnia 2011 r. inicjator referendum złożył do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o przeprowadzenie referendum, podając, iż załącza do niego podpisy 151.065 uprawnionych do głosowania mieszkańców Warszawy.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr XX/392/2011 z 5 sierpnia 2011 r. powołała doraźną Komisję ds. Referendum Lokalnego w celu sprawdzenia czy wniosek z 2 sierpnia 2011 r. o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym i przedstawienia Radzie m.st. Warszawy opinii w tym zakresie.

Doraźna Komisja ds. Referendum Lokalnego w uchwale z 24 sierpnia 2011 r. zawarła opinię, w której podała, że:

1. Komisja spotkała się na 12 posiedzeniach, tj. w dniach 5, 8, 10, 12, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 i 24 sierpnia 2011 r.,

2. pełnomocnik inicjatora referendum lub jego upoważniony przedstawiciel zostali zawiadamiani o terminach i mieli możliwość uczestniczenia w obradach Komisji,

3. zwróciła się do Prezydent m.st. Warszawy o pomoc techniczną przy badaniu wniosku, wskazując zakres tej pomocy, który określony został w załączniku do uchwały,

4. wniosek został złożony przez osoby uprawnione oraz w wymaganym ustawą terminie,

5. inicjator referendum zadeklarował złożenie 151.065 podpisów uprawnionych do głosowania mieszkańców Warszawy na 24.330 kartach,

6. minimalna liczba podpisów wymagana do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnego wynosi 133.680 podpisów,

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji Komisja ustaliła, że łączna liczba głosów popierających inicjatora referendum wynosi 145.078, w tym głosów ważnych 105.214, a nieważnych 39.864.

W związku z brakiem wymaganej ustawowo liczby podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum Komisja uznała, że wniosek podlega odrzuceniu,

Oceniając zgodność wniosku z obowiązującym prawem Komisja stwierdziła, że pytania w nim zawarte nie mogą być przedmiotem referendum, ponieważ dotyczą spraw już rozstrzygniętych, zawierają niepełne i nierzetelne informacje w świetle wymogów ustawy o referendum lokalnym. W związku z tym zawnioskowała o odrzucenie wniosku przez Radę m.st. Warszawy.

Uchwałą nr XXI/395/2011 z 25 sierpnia 2011 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 18 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym odrzuciła wniosek Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu 19 i 20 w Warszawie, o przeprowadzenie referendum lokalnego.

Przyczyną odrzucenia wniosku był brak wymaganej liczby podpisów osób popierających inicjatywę referendum, niespełnienie wymogów ustawy o referendum lokalnym oraz możliwość doprowadzenia do wydania rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, co związane było z treścią pytań, zawierających niepełne i nierzetelne informacje w świetle wymogów ustawy o referendum lokalnym.

Rada m.st. Warszawy podała, że łączna liczba głosów popierających inicjatora referendum wyniosła 145.078, w tym głosów ważnych to 105.214, a nieważnych 39.864. Do grupy głosów nieważnych zaliczono:

• brak w rejestrze wyborców – 17.349,

• powtarzające się podpisy - 9.136,

• brak podpisu - 515,

• brak PESEL – 1.315,

• błędny PESEL – 4.181,

• niekompletne dane – 6.903,

• osoby zmarłe przed 2 czerwca 2011 r., czyli przed dniem zawiadomienia przez organizatora o zamiarze przeprowadzenia referendum - 13 oraz

• inne błędy – 452, tj. podpisy osób nieletnich, wątpliwa autentyczność złożonych podpisów.

W uchwale Rada zwróciła uwagę, że inicjator referendum nie poinformował mieszkańców o tym, że nie można w sprawach objętych wnioskiem przeprowadzić referendum o charakterze wiążącym. Sformułowanie pytań referendalnych sprawia wrażenie, że możliwa jest zmiana rozstrzygnięć w sprawach opłat i cen już obowiązujących. Tymczasem nie jest możliwe uchylanie w drodze referendum już podjętych uchwał. W dalszej kolejności Rada wskazała uchwały odnoszące się do poszczególnych kwestii. I tak:

1. uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XVI/301/2011 z 26 maja 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawa, zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie oraz zmian uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami transportu zbiorowego w Warszawie, dokonano zmiany cen biletów komunikacji miejskiej,

2. uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LV/I640/2009 z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie przedłużania czasu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na okres od dnia 30 czerwca 2009 r. do dnia 29 czerwca 2010 r. dla MPWiK, a następnie uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XVI/302/2011 z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków dla MPWiK S.A. w m.st. Warszawa na okres od dnia 30 czerwca 2011 r. do dnia 29 czerwca 2012 r., dokonano zmian cen wody i odprowadzania ścieków,

3. uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XVII/325/2011 z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawa i dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszonych opłat, dokonano zmiany opłat za żłobki miejskie. Zgodnie z uchwałą opłaty będą obowiązywały od 1 września 2011 r.

Rada podkreśliła, że niepoinformowanie mieszkańców o podjęciu powyższych uchwał stanowi przejaw informacji niepełnej. Tym samym pytania zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum, a dotyczące spraw już rozstrzygniętych, są niedopuszczalne, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie referendum. W dalszej części uchwały Rada szczegółowo odnosiła się do poszczególnych pytań referendalnych.

W sprawie pytania o prywatyzację SPEC S.A., Rada uznała, że nie może być ono przedmiotem referendum ze względu na wadliwość jego sformułowania, bowiem zawiera treść, która wprowadza w błąd oraz nie pozwala na podjęcie przez mieszkańców m.st. Warszawy świadomej i opartej na racjonalnych przesłankach decyzji. Użycie zwrotu "sprzedaż" jest nieprecyzyjne i może wprowadzać w błąd co do celu referendum. Ze sformułowania tego pytania, głosujący mogą odnieść wrażenie, że celem planowanej transakcji prywatyzacyjnej jest zbycie całości przedsiębiorstwa, w rozumieniu przedmiotowym, określonym w art. 551 Kodeksu cywilnego. Tymczasem przedmiotem transakcji ma być zbycie pakietu akcji spółki, który nie obejmuje wszystkich akcji. Sformułowanie tego pytania sugeruje również, iż w wyniku transakcji m.st. Warszawa straci w zupełności kontrolę nad spółką, podczas gdy, zgodnie z postanowieniami umowy, m.st. Warszawa zagwarantowało sobie wpływ na działalność spółki oraz na decyzje właścicielskie we wszystkich kwestiach strategicznych dla jej funkcjonowania oraz przyszłego rozwoju. W tym stanie rzeczy zwrot "sprzedaż" nie przedstawia w sposób precyzyjny i prawidłowy rzeczywistego przedmiotu referendum, stanu faktycznego sprawy i podaje informację niepełną, co wprowadza w błąd zarówno osoby popierające inicjatywę referendalną, jak i głosujących. Ponadto Rada zwróciła uwagę, że sprawa prywatyzacji SPEC S.A. została już "co do zasady" przesądzona w toku prac organów m.st. Warszawy, czego efektem jest uruchomienie procedury prywatyzacyjnej spółki w lipcu 2009 r. W sprawie prywatyzacji SPEC S.A. Rada m.st. Warszawy wyraziła już zgodę co do zasady, a zatem obecnie przedmiotem uchwały Rady m.st. Warszawy mogą być jedynie zasady i ogólne warunki zbycia akcji. Zatem spawa ta została już rozstrzygnięta.

Rada, odnosząc się do pytania nr 2, podniosła, że ceny opłat za przewóz komunikacją miejską określają uchwały Rady m.st. Warszawy. Nowowprowadzone stawki cen biletów komunikacji miejskiej w m.st. Warszawie zostały ustalone przez Radę m.st. Warszawy na mocy uchwały Nr XVI/301/2011 z 26 maja 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie, zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie oraz zmiany uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie. Zatem spawa ta została już rozstrzygnięta i nie może być przedmiotem referendum lokalnego.

Odnośnie pytania nr 3 Rada wskazała, że ceny wody i odprowadzania ścieków ustalone zostały przez Radę m.st. Warszawy uchwalą nr LV/1640/2009 z 14 maja 2009 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od 30 czerwca 2009 r. do 29 czerwca 2010 r. dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie, a następnie uchwalą nr XVI/302/2011 z 26 maja 2011 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. na okres od dnia 30 czerwca 2011 r. do dnia 29 czerwca 2012 r. Dodatkowo podkreśliła, że wysokość stawek związana jest ze zobowiązaniami kredytowymi zaciągniętymi przez MPWiK w Europejskim Banku Inwestycyjnym. Jednostronne obniżenie stawek przez m.st. Warszawę bez uzgodnienia z kredytodawcą mogłoby spowodować żądanie natychmiastowej spłaty kredytu. Ponadto wskazała, że inicjatywy związane z modernizacją kanalizacji objęte zostały Wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych MPWiK w m.st. Warszawie na lata 2011-2013, przyjętym uchwałą nr XIII/213/2011 Rady m.st. Warszawy z 31 marca 2011 r. Zatem także ta spawa została już rozstrzygnięta i nie może podlegać referendum.

Rada, odnosząc się do pytania nr 4 podała, że wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku i wyżywienie reguluje uchwala nr XVII/325/2011 Rady m.st. Warszawy z 16 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszonych opłat. Opłaty w nowej wysokości będą obowiązywały od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia roku następnego. Tym samym w sprawie tej nie może zostać przeprowadzone referendum. Rada podkreśliła, że nawet gdyby uchylono obecnie obowiązującą uchwałę Rady m.st. Warszawy w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia z ponoszenia tych opłat, nie oznaczałoby to powrotu do wysokości opłat określonych w poprzednio obowiązującej uchwale Rady m.st. Warszawy w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w żłobkach. Uchylona uchwała z 2003 r. wydana została w wykonaniu poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która stanowiła, że opłaty za pobyt dzieci w żłobku nie obejmują świadczeń zdrowotnych i wymagała, by opłaty te ustalane były według cen umownych na podstawie art. 34 b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, uchylonej przez ustawę z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Tak więc obecnie nie ma przepisu umożliwiającego powrót do poprzedniego stanu prawnego. Natomiast aktualnie obowiązująca ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wskazuje, że opłata obejmuje pobyt dziecka w żłobku oraz koszt wyżywienia. Tym samym opłata uwzględniająca koszty opieki nad dziećmi, określona jest według innych kryteriów niż wskazane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Ponadto podkreślono, że nie jest możliwe uchylenie obecnie obowiązującej uchwały również z uwagi na odmienną delegację przewidującą inne kryteria ustalania takich opłat.

Podsumowując, Rada podniosła, że każde pytanie zadane mieszkańcom/obywatelom w referendum, a dotyczące obniżenia opłat, czy zmniejszenia ponoszonych przez nich obciążeń (np. podatki) potencjalnie może się spotkać z odpowiedzią twierdzącą. Ważnym zatem jest, by tego typu pytanie wyjaśniało konsekwencje ekonomiczne i społeczne takiego posunięcia. Takiego wytłumaczenia zabrakło, co pozwala przyjąć, że jest to zabieg populistyczny wpisujący się w program wyborczy jednego z ugrupowań politycznych, a przez to niespełniający wymogów wniosku o przeprowadzenie referendum w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym.

Podkreśliła, że łączenie trzech pytań referendalnych, z obecną kadencją Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz, nie znajduje uzasadnienia, bowiem wyłącznym celem inicjatora referendum na okoliczność tak zadanych pytań jest – z przyjętego przez inicjatora referendum założenia – stygmatyzowanie obecnych władz wykonawczych m.st. Warszawy w odbiorze społecznym wspólnoty mieszkańców m.st. Warszawy.

Uchwała ta stała się przedmiotem skargi inicjatora referendum do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie.

W skardze tej skarżący zarzucił naruszenie art. 170 Konstytucji RP, art. 2, art. 14 ust. 4, art. 16 ust. 2 i ust. 4, art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o referendum lokalnym.

Natomiast w jej uzasadnieniu wskazał, że:

1. wniosek o przeprowadzenie referendum został poparty podpisami 151.065 uprawnionych do głosowania mieszkańców Warszawy, natomiast Komisja stwierdziła, że wnioskodawca złożył 145 tys. głosów. Faktu tego nie mogła zweryfikować Komisja (członkowie z ramienia opozycji), gdyż uniemożliwiono ponowne przeliczenie kart poparcia i zamieszczonych na nich podpisów. Wnioski mniejszości radnych o ponowne przeliczenie kart i głosów nie zostały uwzględnione,

2. Rada m.st. Warszawy odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum z powodu braku poparcia odpowiedniej liczby podpisów osób uprawnionych do głosowania,

3. prace Komisji nie były protokołowane,

4. Komisja nie przyjęła jasnych kryteriów uznania danego podpisu, co doprowadziło do dowolności ocen w tym zakresie, a tym samym do naruszenia art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o referendum lokalnym,

5. podpisy na kartach poparcia nie były weryfikowane przez członków Komisji, ale przez urzędników ratusza, którzy również pracowali bez jasno określonych kryteriów uznania podpisów,

6. pozostali członkowie Komisji nie mieli możliwości zweryfikowania wszystkich podpisów, które były odrzucane przez urzędników, a następnie proceder ten był zatwierdzany przez Komisję,

7. Komisja nie wystąpiła do inicjatora referendum o wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, czy przedstawienia dowodów związanych z wnioskiem, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym,

8. Komisja naruszyła art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, tj. nie zwróciła inicjatorowi referendum wniosku o przeprowadzenie referendum w celu poprawienia stwierdzonych przez Komisję uchybień, co pozbawiło mieszkańców Warszawy zrealizowania ich gwarantowanych uprawnień. Uniemożliwienie inicjatorowi zweryfikowania danych tam, gdzie to byłoby możliwe, świadczy o zamknięciu drogi do wyjaśnienia rzeczywistej liczby prawidłowo złożonych podpisów. Zdaniem skarżącego braki, które mogłyby być uzupełnione dotyczą adresu, nr PESEL, pełnych imion i pełnych nazwisk osób popierających wniosek,

9. Komisja bezprawnie przyjmowała za brak podpisu złożenie niewyraźnego podpisu bądź podpisu w formie parafki, co stanowi naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Skarżący podniósł, że prawidłowo złożony podpis nie musi zawierać pełnego imienia i nazwiska, ani być czytelnym, ma to być znak identyfikujący daną osobę, złożony własnoręcznie.

Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem uchwały, w którym stwierdzono, że pytania zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum, a dotyczące spraw już rozstrzygniętych, są niedopuszczalne. Podniósł, że art. 170 Konstytucji RP wskazuje, iż członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, w spawach dotyczących wspólnoty. Tym samym pogląd wyrażony w zaskarżonej uchwale, że podjęcie uchwały uniemożliwia wiążące wypowiedzenie się uprawnionych mieszkańców nie znajduje podstaw i jest sprzeczna z Konstytucją RP oraz ustawą o referendum lokalnym. Skarżący wskazał, że sprawa prywatyzacji i innych zagadnień poruszonych w pytaniach referendalnych jest sprawą dotyczącą wspólnoty samorządowej, bowiem jest to sprawa istotna dla samorządu, tym samym w sprawach tych może być przeprowadzone referendum.

Skarżący, odwołując się do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy m.in. zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną, uznał, że nie powinno budzić wątpliwości, iż odpowiedzi na pytania referendalne należą do spraw dotyczących wspólnoty samorządowej i podkreślił, że nie można wyłączyć możliwości przeprowadzenia referendum co do aktów prawa miejscowego w zakresie, w jakim jednostki samorządu terytorialnego cieszą się samodzielnością. Skutkiem takiego referendum powinno być odpowiednie do wyników referendum zachowanie organów stanowiących, włącznie ze skutkiem nieważności uchwał podjętych po przeprowadzonym referendum. Skarżący, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r. K 30/02 wskazał, że art. 170 Konstytucji RP nie wyklucza całkowicie możliwości przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów stanowiących lub wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Powtórzył za wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego, że mieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zatem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnianiu zaskarżonej uchwały, wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ, odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że badaniem zgodności z prawem wniosku o przeprowadzenie referendum zajmowała się Komisja ds. Referendum Lokalnego Rady m.st. Warszawy, która dokonała sprawdzenia list poparcia dla referendum i stwierdziła, że do minimalnej wymaganej liczby podpisów zabrakło 28.466 ważnych głosów.

Ponadto organ podniósł, że Komisja nie uznawała parafy jako podpisu, bowiem opierała się na uchwale Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 30 czerwca 1993 r., CZP 146/93, w której przyjęto, że parafa – skrót podpisu (lub inicjały) nie ma znaczenia podpisu.

Odnosząc się do zarzutu braku protokołowania prac Komisji, organ stwierdził, że żaden przepis ustawy o referendum lokalnym nie nakłada obowiązku protokołowania prac komisji, niemniej jednak z poszczególnych posiedzeń Komisji były sporządzane protokoły.

Organ wskazał ponadto, że Komisja zweryfikowała wszystkie dostarczone karty z danymi potwierdzonymi podpisami osób popierających inicjatywę referendum. W szczególności członkowie Komisji osobiście weryfikowali przypadki, w których pojawiły się wątpliwości co do prawdziwości podpisów lub innych danych. Organ podkreślił, że z punktu widzenia techniki pracy procedura prowadząca do podjęcia uchwały jest zbliżona do procesu podejmowania innych rozstrzygnięć, i tak jak w każdym procesie decyzyjnym uczestniczą nie tylko podmioty administracyjne, którym prawo przypisało kompetencję do podjęcia rozstrzygnięcia, ale również wielu pracowników urzędu należących do aparatu obsługującego dany organ. Nie jest bowiem technicznie możliwe, by wszystkie niezbędne czynności techniczne wykonywał sam piastun organu administracji. Istotne jest przecież nie to, kto policzy głosy, ale kto odpowiada za podjęte rozstrzygnięcie, którego treść opiera się na wynikach liczenia tych głosów.

Organ podkreślił, że Komisja działała na podstawie ustalonych przez siebie zasad pracy, które zostały przez nią przegłosowane.

Odnosząc się zaś do zarzutów merytorycznych organ wskazał, że kwestie będące przedmiotem wszystkich czterech pytań dotyczyły spraw bezpośrednio rozstrzygniętych przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum. Organ podkreślił, że w odniesieniu do spraw objętych pytaniami 1 – 3, rozstrzygnięcia samorządu warszawskiego były podjęte na wiele miesięcy i lat przed datą zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, zaś w sprawie objętej pytaniem 4 czas podjęcia uchwały był z jednej strony zdeterminowany data wejścia w życie nowej ustawy, a z drugiej niedługim okresem pozostającym do początku nowego roku szkolnego.

Organ podtrzymał swoje stanowisko co do nieprawidłowego określenia przedmiotu referendum. Podniósł, że pytania referendalne zawierały informację niepełną i nierzetelną. Niepodanie wszystkich istotnych konsekwencji prawnych, społecznych i ekonomicznych rozstrzygnięcia, skutkuje niedopuszczalnością referendum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także niedotrzymania przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.

Ani przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny zaskarżonego aktu organu gminy niż jego zgodność z przepisami prawa. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny kształtowany jest w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy.

Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez inicjatora referendum na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 25 sierpnia 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego wniosku, który zgłosił organ, o odrzucenie skargi jako złożonej po upływie terminu do jej wniesienia.

Z treści art. 54 § 1 p.p.s.a., wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Stosownie zaś do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjątek od tej reguły został wskazany w cytowanym powyżej art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Zatem skarga do sądu administracyjnego jest wniesiona w terminie, jeżeli w ustawowo określonym terminie 14 dni zostanie wniesiona do organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Uchwała Rady m.st. Warszawy z 25 sierpnia 2011 r. nr XXI/395/2011 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego została doręczona inicjatorowi referendum 7 września 2011 r., natomiast skarga została wniesiona do organu – Rady m.st. Warszawy 15 września 2011 r.

Stwierdzić zatem należy, że skarżący zastosował się do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, tj. wniósł, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia uchwały, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu – Rady m.st. Warszawy. Skoro skarżący złożył skargę w organie, w terminie otwartym do jej wniesienia, to nie można uznać, że złożył ją do wiadomości organu. Wskazać bowiem należy, że wymóg wnoszenia skargi za pośrednictwem organu powoduje, że skarga wniesiona bezpośrednio do sądu jest wadliwie wniesiona i sąd jest zobowiązany przesłać skargę organowi celem nadania jej prawidłowego biegu, stosownie do przepisu art. 54 § 1 p.p.s.a.

Reasumując uznać należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi, z uwagi na złożenie jej po terminie, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarga została złożona zgodnie z wymogami określonymi w art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, tj. w terminie i za pośrednictwem organu.

Zagadnienie referendum zostało ujęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 170 Konstytucji stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego.

Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Regulacje ustawowe dotyczące referendum lokalnego zostały zawarte w ustawie z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 przedmiotowej ustawy w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego – jako członkowie wspólnoty samorządowej – wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami.

W kontrolowanej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum pochodził od Pełnomocnika Okręgowego Prawa i Sprawiedliwości w Okręgu 19 i 20. Spełniony został zatem wymóg określony przepisem art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego.

3 czerwca 2011 r. Okręgowy Oddział partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość poinformował Prezydenta m.st. Warszawy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum dotyczącego istotnych dla mieszkańców spraw, przedstawiając treść pytań, na które mieliby odpowiedzieć mieszkańcy Warszawy.

Złożone powiadomienie zasadniczo spełnia wymogi określone w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy. W jego treści nie został jedynie ujawniony numer PESEL pełnomocnika inicjatora referendum, ale uchybienia tego nie można uznać za istotne i wywierające wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności inicjator referendum podał do wiadomości mieszkańców Warszawy informację o przedmiocie zamierzonego referendum. Podanie do publicznej wiadomości nastąpiło poprzez publikację ogłoszenia w prasie codziennej, ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego – "Naszym Dzienniku" z 11 lipca 2011 r.

Od dnia powiadomienia Prezydenta m.st. Warszawy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, tj. od 3 czerwca 2011 r. inicjatorowi referendum zaczął biec 60-dniowy termin do zbierania podpisów poparcia uprawnionych do głosowania mieszkańców Warszawy dla inicjatywy przeprowadzenia referendum. Minimalną wymaganą liczbą podpisów do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnego było 133.680 podpisów. Wspomniany termin upłynął inicjatorowi 2 sierpnia 2011 r. W tym też dniu do Prezydenta m.st. Warszawy złożony został wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego, do którego dołączono karty wraz z podpisami mieszkańców Warszawy popierających tę inicjatywę, w liczbie – jak podano – 151.065. Jako datę przeprowadzenia referendum wnioskowano 9 października 2011 r. – dzień wyborów parlamentarnych.

Uchwałą nr XX/392/2011 z 5 sierpnia 2011 r. Rada m.st. Warszawy – na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym – powołała ze swego składu Doraźną Komisję ds. Referendum Lokalnego Rady m.st. Warszawy do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy i przedstawienia Radzie m.st. Warszawy opinii w tym zakresie.

Komisja obradowała na 12 posiedzeniach. Na pierwszym posiedzeniu zostały podjęte uchwały regulujące zasady funkcjonowania Komisji. Podjęta została m.in. uchwała o zwrócenie się do Prezydent m.st. Warszawy o udzielenie pomocy technicznej przy badaniu wniosku o przeprowadzenie referendum wraz z załącznikiem stanowiącym jej integralną część, w którym zawarto zasady współpracy Komisji z zespołem weryfikującym podpisy.

Doraźna Komisja ds. Referendum Lokalnego do udziału w swoich pracach zaprosiła przedstawicieli Fundacji Batorego i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. O terminach posiedzeń Komisji był zawiadamiany pełnomocnik inicjatora referendum i przedstawiciel pełnomocnika, który uczestniczył w poszczególnych posiedzeniach Komisji, co wynika z list obecności. Wbrew twierdzeniom skargi prace Komisji były protokołowane. Z protokołów tych wynika, że Komisja występowała do Państwowej Komisji Wyborczej, Biura Prawnego Urzędu Miasta i do Wojewody Mazowieckiego o wyjaśnienie kwestii związanych z badaniem złożonego przez inicjatora referendum wykazu podpisów wyborców i ustalała zasady weryfikacji podpisów znajdujących się na kartach dołączonych do wniosku o przeprowadzenie referendum.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zarzut naruszenia zasad określonych w art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o referendum lokalnym za nieuprawniony.

Wbrew zarzutom skargi powyższe przepisy nie zostały naruszone przez "fakt rzeczywistego weryfikowania podpisów na kartach poparcia nie przez członków komisji".

Jak wskazano wcześniej, Komisja na początku procedowania w przedmiocie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego zwróciła się, po podjęciu stosownej uchwały, do Prezydenta m.st. Warszawy o udzielenie pomocy przy badaniu wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego z 2 sierpnia 2011 r. w zakresie weryfikacji zebranych podpisów.

W ocenie Sądu przyjęcie takiej metody pracy Komisji było dopuszczalne. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art.18 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma tylko 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum bądź odrzucenia wniosku mieszkańców. Mając na względzie ten krótki okres oraz ilość podpisów wymagających weryfikacji, zdaniem Sądu, uprawnione jest stanowisko, że wykonanie takiej pracy nie było możliwe wyłącznie siłami członków Komisji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie pozycja Komisji jest zbliżona do pozycji organu administracji. Nie budzi żadnych wątpliwości, że zazwyczaj piastun organu administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia, nie podejmuje sam niezbędnych czynności czy to technicznych, dowodowych, czy też innych, które mają prowadzić do wydania danego rozstrzygnięcia, lecz korzysta w tym zakresie ze swojego aparatu pomocniczego obsługującego dany organ. Co więcej ma możliwość upoważnienia innych pracowników do wydawania aktów w jego imieniu. Nie oznacza to jednak, że akt ten nie pochodzi od organu.

Taka sytuacja występuje też w przypadku Komisji. To Komisja podejmuje ostatecznie uchwałę określającą m.in. czy wniosek poparty został przez wymaganą liczbę osób. Jak wynika z załącznika nr 1 do uchwały nr 4/11 Doraźnej Komisji ds. Referendum Lokalnego z 8 sierpnia 2011 r., zostały opracowane szczegółowe zasady weryfikacji przez członków Komisji ustaleń dokonanych przez urzędników. Analiza protokołów posiedzeń Komisji wskazuje, iż była przeprowadzana szczegółowa weryfikacja kart zawierających podpisy mieszkańców popierających inicjatywę referendalną.

Potwierdza to również dokonane przez Sąd badanie poszczególnych kart, które ujawniło wprowadzane przez Komisję zmiany oceny co do zasadności uznania danego głosu poparcia za nieważny. Do każdej karty z podpisami dołączona została karta, którą można określić jako roboczy protokół weryfikacji, na której uwidocznione zostały wyniki tej weryfikacji dokonanej przez urzędników i ich ewentualna korekta przez członków komisji. W stosunku do każdego podpisu podano, czy jest on ważny, czy nieważny i z jakiego powodu uznano jego nieważność. Z zapisów nie wynika, aby poszczególni członkowie Komisji zgłaszali zastrzeżenia co do poprawności oceny udzielonych głosów poparcia, które nie zostałyby uwzględnione lub też, aby nie mieli możliwości zweryfikowania wszystkich podpisów.

W protokołach tych ani w innych materiałach dotyczących prac Komisji, w tym w protokołach roboczych, odnoszących się do każdego pudła zawierającego karty z podpisami, nie znajduje potwierdzenia zarzut o braku możliwości weryfikacji przez członków Komisji ilości przedłożonych głosów poparcia. Nie wynika, aby zgłaszany był wniosek mniejszości radnych o ponowne przeliczenie kart poparcia i zamieszczonych na nich podpisów, który miałby być nieuwzględniony. Z protokołów posiedzeń Komisji wynika natomiast, że większość jej posiedzeń była poświęcona w zasadzie jedynie weryfikacji kart. Komisja nie powzięła przy tym tego typu wątpliwości, o wyjaśnienie których celowym byłoby zwracanie się do inicjatora referendum.

Wbrew zarzutom skargi, Komisja nie naruszyła przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym wniosek o przeprowadzenie referendum niespełniającym warunków, o których mowa w art. 15, komisja zwraca inicjatorom referendum, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień. Zdaniem skarżącego Komisja obowiązana była wskazać inicjatorom referendum te osoby podpisane na określonej karcie, których inne dane niż brak samego podpisu (imię, nazwisko, numer PESEL), w ocenie Komisji, zawierają nieprawidłowości – celem ich uzupełnienia w terminie 14 dni.

Powyższe stanowisko jest nieuprawnione. Uzupełnienia brakujących podpisów lub danych można dokonywać do upływu terminu 60 dni określonego w przepisie art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym (także wskutek zwrotu wniosku przez doraźną komisję), który jest zawitym terminem niemożliwym do przywrócenia ani przedłużenia. Po upływie tego terminu nie można już zwracać wniosku inicjatorowi referendum do uzupełnienia liczby wymaganych podpisów albo wyjaśnienia zastrzeżeń co do ścisłego podania wskazanych w przepisach danych osobowych mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z 10 lipca 2002 r., II SA 1673/02, LEX nr 156836).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Wniosek o przeprowadzenie referendum skarżąca złożyła w ostatnim dniu terminu określonego w art. 14 ust. 1 ww. ustawy i nie można już było w żadnym trybie wyjaśnić wątpliwości czy uzupełnić dane osobowe niespełniające wymogów określonych w art. 14 ust. 4 ustawy.

Ostatecznie w uchwale nr 9/12/11 z 24 sierpnia 2011 r. doraźna Komisja stwierdziła, że wniosek o przeprowadzenie referendum jest niezgodny z prawem, ponieważ nie został poparty przez wymaganą liczbę osób, zaś zawarte w nim pytania nie mogą być przedmiotem referendum, gdyż dotyczą spraw już rozstrzygniętych, zawierają niepełne i nierzetelne informacje w świetle wymogów ustawy o referendum lokalnym.

Komisja rekomendowała odrzucenie przez Radę m.st. Warszawy ocenianego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego.

Skarżący w skardze zarzuca, że uchwała Rady m.st. Warszawy z 25 sierpnia 2011 r. w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego, wydana w oparciu o ustalenia Komisji, narusza prawo.

Zgodnie z art. 17 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku.

Ustawa określa dwa kryteria oceny wniosku. Wyrażenie: "spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem" nie zawiera koniunkcji i dlatego stwierdzenie jednej tylko z wymienionych wad wniosku daje podstawę do jego odrzucenia (por. A. Kisielewicz /w:/ K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym, Komentarz, Wolters Kluwer Sp. z o.o., 2007).

Kwestią sporną między stronami postępowania pozostają wskazane w uchwale nr XXI/395/2011 Rady m.st. Warszawy z 25 sierpnia 2011 r. braki tego wniosku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących stwierdzonych przez doraźną Komisję ds. Referendum Lokalnego formalnych braków wniosku o przeprowadzenie referendum, które zostały przyjęte w ww. uchwale.

W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko Rady m.st. Warszawy, uwzględniające opinię Komisji, że wniosek o przeprowadzenie referendum nie został poparty przez wymaganą liczbę mieszkańców. Minimalna wymagana liczba podpisów do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnego wynosiła – jak wynika z uchwały Komisji i co jest okolicznością niesporną – 133.680 podpisów.

Skarżący zarzuca, że komisja doraźna przyjmowała za brak podpisu także złożenie przez osobę popierającą wniosek niewyraźnego podpisu bądź podpisu w formie parafki.

Problem zbierania podpisów poparcia w przypadku referendum lokalnego jest przedmiotem regulacji art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wszystkie określone w powołanym przepisie dane osobowe są istotne, dlatego muszą być kompletne, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Podpis i dane osobowe pozostają ze sobą ściśle powiązane i nie egzystują samodzielnie. Łącznie pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum. Z tej przyczyny, w ocenie Sądu, za prawidłowy można uznać jedynie taki podpis, któremu towarzyszą dane określone w art. 14 ust. 4 ustawy. W tej materii Sąd przyjmuje stanowisko prezentowane przez doktrynę i część orzecznictwa (por. K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym, Komentarz, Wydawnictwo ABC, A. Kisielewicz, glosa do wyroku NSA z 29 września 2004 r., OSK 1117/04, OSP 2005, z 7-8 i wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 1044/06). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela natomiast poglądu wyrażanego przez część judykatury i zawartego w wyroku NSA z 29 września 2004 r., OSK 1117/04, zgodnie z którym, przez "prawidłowo złożony podpis" należy rozumieć podpis sensu stricte, czyli "własnoręczny podpis".

Rozróżnienie i oddzielenie od siebie pojęć "podpisu" i "danych osobowych" podpisującego dotyczy jedynie sfery językowej i nie można mu przypisywać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia "prawidłowo złożonego podpisu". Oba te elementy w świetle brzmienia przepisu art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym są ze sobą powiązane i podpis sensu stricte nie egzystuje samodzielnie, musi być złożony wraz z określonymi w powołanym przepisie danymi osobowymi. Dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpis, jak i inne, ustawowo określone dane osobowe identyfikujące osobę udzielającą poparcia.

Przyjmując wskazaną wyżej koncepcję "prawidłowo złożonego podpisu", należy uznać, ze składają się na niego wszelkie elementy określone w przepisie art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Tak więc, by podpis popierający inicjatywę referendum uznać za prawidłowy musi on zawierać nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL oraz własnoręczne potwierdzenie podpisem tych danych. Pod pojęciem adresu zamieszkania należy rozumieć wskazanie miasta, w którym zamieszkuje popierający inicjatywę obywatel, ulicę, numer domu i numer mieszkania.

W rozpoznawanej sprawie problem nieprawidłowego ujawnienia danych mieszkańców Warszawy, wskazanych w ww. przepisie, dotyczył 12.914 głosów (brak podpisu – 515, brak PESEL – 1.315, błędny PESEL – 4.181, niekompletne dane – 6.903). Na obecnym etapie postępowania ogólnikowe zarzuty dotyczące prawidłowości dokonanej weryfikacji podpisów nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi.

Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie zakwestionował uznania przez Komisje, i w konsekwencji przez Radę m.st. Warszawy za nieważne pozostałych głosów w liczbie 26.950, tj. brak osoby w rejestrze wyborców (17.349), powtarzające się podpisy (9.136), osoby zmarłe przed terminem rozpoczęcia zbierania podpisów (13), inne błędy (452), w tym np. podpisy osób nieletnich (416).

Zwrócić zatem trzeba uwagę, że gdyby nawet uznać, że 12.914 głosów zostało zakwestionowanych niezasadnie, to i tak inicjator referendum nie przedstawił wymaganej do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnej liczby popisów, czyli 133.680 podpisów.

Na zawarte w uchwale Rady m.st. Warszawy liczby można bowiem spojrzeć i z takiej perspektywy, że brak wystarczającej ilości podpisów, przy założeniu, że ich łączna liczba wynosiła 145.078, występuje już, gdy uwzględni się głosy nieważne z powodu braku danej osoby w rejestrze wyborców (127.729 głosów). Natomiast, przyjmując twierdzenia skarżącego, że głosów poparcia było 151.065, to już po odliczeniu głosów osób niefigurujących w rejestrze wyborców, osób zmarłych przed terminem rozpoczęcia zbierania podpisów i osób nieletnich brak jest dostatecznej liczby ważnych podpisów (133.287).

Powyższe prowadzi do wniosku, że nawet przy założeniu, iż wyrażone w skardze zastrzeżenia skarżącego, co do kwalifikacji poszczególnych głosów jako niezawierające podpisu, są uzasadnione, liczba głosów uznanych za ważne nie wypełniała minimum podpisów potrzebnych do uruchomienia procedury przeprowadzenia referendum lokalnego.

W tych okolicznościach stanowisko Rady m.st. Warszawy o braku poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum przez wymaganą liczbę osób zasługuje na aprobatę.

W tym miejscu zasadnym wydaje się odniesienie do wniosków dowodowych zgłoszonych przez strony niniejszego postępowania o przesłuchanie przez Sąd zawnioskowanych świadków.

Oddalając na rozprawie wnioski dowodowe stron, złożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody z dokumentów, co skutkować musiało uznaniem niedopuszczalności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka i w konsekwencji oddaleniem tak sformułowanych wniosków.

W następnej kolejności należy dokonać analizy zarzutów nawiązujących do stanowiska Rady m.st. Warszawy w zakresie nieprawidłowości pytań zawartych we wniosku o przeprowadzenie referendum.

W skardze, w odniesieniu do tych zarzutów, przedstawiono "argumenty natury systemowej, mające w swych podwalinach zasadę przestrzegania podstawowych praw i wolności obywatelskich w demokratycznym państwie prawa".

Zanegowano wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowisko, jakoby samo podjęcie uchwały w danej sprawie uniemożliwiało wiążące wypowiedzenie się mieszkańców w tym temacie, jak również zaprezentowano pogląd, że odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum należą do spraw dotyczących wspólnoty samorządowej.

W nawiązaniu do ostatniej kwestii na podkreślenie zasługuje, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, żeby Rada m.st. Warszawy kwestionowała – co do zasady – aby sprawy mające być przedmiotem referendum należały do kategorii spraw "ważnych dla gminy", co do których – zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym – członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy. Rada uznała natomiast, że pytania zawarte we wniosku z 2 sierpnia 2011 r. nie mogą być przedmiotem referendum, ponieważ dotyczą spraw już rozstrzygniętych, zawierają niepełne i nierzetelne informacje, a ponadto nie zawierają informacji o mocy prawnej rozstrzygnięcia i charakterze referendum.

Stanowisko Rady, w ocenie Sądu, zasadniczo zasługuje na akceptację.

Merytoryczna kontrola wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum dotyczy m.in. sposobu sformułowania pytania (pytań) albo wariantów przedstawionych mieszkańcom do wyboru.

Określone w art. 17 ustawy o referendum lokalnym związanie organu stanowiącego treścią wniosku oznacza, że organ nie może we własnym zakresie modyfikować wniosku. Konsekwencją powyższego jest to, że wniosek w całym zakresie musi spełniać wymogi ustawy i nie prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Związanie treścią wniosku oznacza także, że ocenie prawidłowości podlegają wszystkie objęte wnioskiem pytania (warianty) łącznie.

Zgodnie z art. 65 ustawy o referendum lokalnym, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmuje czynności w celu jego realizacji. Powołany przepis oznacza, że wynik referendum jest wiążący i musi być uwzględniony przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został sformułowany pogląd, że aby referendum doprowadziło do rozstrzygnięcia, pytania referendalne muszą być zgodne z ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o referendum oraz ze stanem faktycznym sprawy poddanej pod głosowanie.

W postanowieniu z 19 marca 1997 r., II SA/Łd 429/97 NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym odmowa uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie "ważnej dla gminy", w sytuacji, gdy "wariantowe pytania" zawierały informacje niepełne, wprowadzające w błąd i nie uwzględniały stanu faktycznego sprawy, a przez to nie prowadziły do osiągnięcia celu referendum określonego w przepisach art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 84, poz. 386), nie narusza prawa. Zdaniem NSA pytania referendalne lub ich warianty powinny być sformułowane w sposób pozwalający mieszkańcom na podjęcie racjonalnego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę powyższy pogląd w pełni podziela.

W ocenie Sądu Rada m.st. Warszawy zasadnie uznała, że pytania zawarte w przedmiotowym wniosku o przeprowadzenie referendum zawierają niepełne i nierzetelne informacje. Sposób ich sformułowania nie odzwierciedla stanu faktycznego, pozwala na ich różnorodną interpretację, tym samym uniemożliwiając mieszkańcom podjęcie racjonalnej decyzji.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, w odniesieniu do pytań 2-4, że pytania te dotyczą spraw już rozstrzygniętych uchwałami Rady m.st. Warszawy.

I tak w odniesieniu do pytania drugiego nowe stawki cen biletów komunikacji miejskiej w m.st. Warszawie zostały ustalone przez Radę m.st. Warszawy na mocy uchwały nr XVI/301/2011 z 26 maja 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie, zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie oraz zmiany uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie. Ceny wody i odprowadzania ścieków określone zostały przez Radę m.st. Warszawy uchwałą nr XVI/302/2011 z 26 maja 2011 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągowego i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. na okres od 30 czerwca 2011 r. do 29 czerwca 2012 r. Natomiast wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku i wyżywienie została uregulowana uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XVII/325/11 z 16 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat.

Tymczasem z pytań zawartych we wniosku o przeprowadzenie referendum nie wynika, że wskazane w nich opłaty uległy zmianie, a treść pytania może sugerować, że opłaty za wodę i ścieki, bilety i żłobki są w dalszym ciągu na takim poziomie na jakim były w 2010 r. i chodzi o ich utrzymanie. Pytania mogą zostać odczytane także w ten sposób, że ceny i opłaty z 2010 r. zostaną wprowadzone od chwili pozytywnego rozstrzygnięcia referendum bądź też, że nastąpi to po utracie mocy obowiązującej uchwał ustalających nowe ceny i opłaty.

Możliwość różnorodnej interpretacji pytań sprawia, że pytania te należy uznać za wadliwie sformułowane, wprowadzające w błąd.

Sąd – co do zasady – nie podziela poglądu, że w drodze referendum nie można decydować o sprawach wcześniej rozstrzygniętych przez organy samorządowe. Wprawdzie należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w literaturze przedmiotu, że referendum nie może być traktowane jako weto ludowe, dające możliwość zablokowania wejścia w życie aktów prawa miejscowego, wydanych przez organy samorządowe. Istotne jest również i to, że zazwyczaj – na co wskazuje analiza przedmiotów przeprowadzonych referendów lokalnych – w drodze referendum mieszkańcy wypowiadają się o sprawach, które są rozpatrywane przez organy jednostki samorządowej, ale pozostają w fazie projektu, nie zostały ostatecznie rozstrzygnięte, a wynik referendum ma wpłynąć na kierunek tego rozstrzygnięcia, tj. rozstrzygnięcia "co do zasady" w kwestii dyskutowanego rozwiązania.

Jednak wydaje się dopuszczalne przeprowadzenie takiego głosowania powszechnego, które będzie zobowiązywać właściwe organy do zmiany lub uchylenia rzeczonego aktu. Referendum nie ma bowiem samodzielnej mocy derogacyjnej (por. E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 2002, s. 151 oraz A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego, Warszawa 1999, str. 25). Warunkiem przeprowadzenia takiego referendum jest jednak treść pytania (pytań) poddanego pod głosowanie.

Musi z niego w sposób jednoznaczny wynikać, że sprawa, o której mają decydować mieszkańcy, została już rozstrzygnięta przez uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego, a wynik referendum ma decydować o ewentualnej zmianie lub uchyleniu tego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest również, że dokonanie takiej zmiany w określonych okolicznościach faktycznych musi być możliwe i że taka zmiana nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, co oznacza, że pytania referendalne wprowadzają w błąd mieszkańców wspólnoty. Nie zawierają one pełnych i rzetelnych informacji co do tego, iż poszczególne opłaty, w stosunku do obowiązujących w 2010 r., uległy zmianie. Nie informują zatem o tym, że sprawa jest już rozstrzygnięta, co może sugerować, że referendum może sprawę dopiero przesądzić, gdy w istocie w każdej ze spraw podjęta już została uchwała Rady.

Na podkreślenie zasługuje także, że analiza uchwał podjętych dotychczas przez Radę m.st. Warszawy i odnoszących się do poszczególnych kwestii stanowiących przedmiot pytań i zobowiązań z nich wynikających, prowadzi do wniosku, że w związku z realizacją wyniku referendum konieczne byłoby zablokowanie mocy wiążącej szeregu uchwał, w tym uchwał prawa miejscowego oraz zmiana uchwały budżetowej, bowiem pozytywna odpowiedź na pytania referendalne prowadziłaby do rozstrzygnięć wprost z nimi sprzecznych, uniemożliwiając ich realizację i tym samym stanowiąc naruszenie obowiązującego prawa.

W odniesieniu do opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków istotne jest również to, że zgodnie z ustawą z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlegają wprawdzie zatwierdzeniu przez radę gminy, ale rada nie ma prawa kształtować ich treści poprzez wprowadzanie korekt, nie może również dokonywać zmian w trakcie obowiązywania taryf. W tych okolicznościach uznać należy, że wynik referendum przesądzający o obowiązywaniu cen wody i odprowadzania ścieków na poziomie obowiązującym w roku 2010 w istniejących okolicznościach faktycznych byłby sprzeczny z przepisami powyższej ustawy.

Zwrócić także należy uwagę, że wysokość stawek opłat związana jest ze zobowiązaniami kredytowymi zaciągniętymi przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Warszawie w Europejskim Banku Inwestycyjnym na realizację projektów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacji ujętych w wieloletnim planie, który został przyjęty uchwałą nr XIII/213/2011 Rady m.st. Warszawy z 31 marca 2011 r. Obniżenie stawek mogłoby zagrozić obsłudze pożyczki i w konsekwencji doprowadzić do żądania natychmiastowej jej spłaty.

Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku opłat związanych z pobytem dzieci w żłobkach. 4 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235). Ustawa ta wprowadziła nową instytucję opieki nad dziećmi do lat 3 – dziennego opiekuna oraz zmieniła sposób ustalania opłat w żłobkach. Uchwała z 16 czerwca 2011 r. służy m.in. wdrożeniu tej ustawy. Zgodnie z ww. ustawą z 4 lutego 2011 r. opłata obejmuje pobyt dziecka w żłobku i koszt wyżywienia. Są to inne kryteria niż wskazane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, w oparciu o zapisy której były dotychczas ustalane opłaty za pobyt dzieci w żłobkach. Zwiększony został bowiem zakres zadań żłobka, do których obecnie należą: zapewnienie opieki, zagwarantowanie opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych. Zgodnie z wcześniejszymi przepisami żłobek udzielał jedynie świadczeń zdrowotnych, obejmujących swoim zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem w wieku do 3 lat. Przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 określiły nadto, nie formułowany wcześniej, 10-godzinny wymiar dzienny opieki względem każdego dziecka, wprowadzając możliwość wydłużenia wymiaru tej opieki, jednakże za dodatkową opłatą.

Mając na względzie powyższe regulacje ustawowe, utrzymanie opłat za żłobki miejskie na poziomie obowiązującym w roku 2010 byłoby z tymi regulacjami sprzeczne.

Analizy pytań 2-4 dokonać także należy pod kątem zwrotów w nich użytych. Zwrot "do końca obecnej kadencji Prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz" jest nieprecyzyjny i niejasny, co sprawia, że w istocie nie wiadomo do kiedy miałyby obowiązywać ceny i opłaty, o których rozstrzygnie referendum. Nie jest bowiem oczywiste, jak długo Hanna Gronkiewicz-Waltz będzie pełniła swój urząd i czy rzeczywista długość jej kadencji będzie pokrywać się z długością kadencji wynikającą z przepisów prawa. Zdaniem Sądu poprzez odwołanie się z imienia i nazwiska do piastuna organu pytaniom został nadany wydźwięk emocjonalny i kontekst polityczny, który jawi się tym wyraźniej, gdy zważy się, że inicjatorem referendum była partia polityczna oraz czas w jakim wniosek o przeprowadzenie referendum został zgłoszony. Powstaje przy tym wątpliwość o sens tego typu pytań, zwłaszcza, gdy zważy się, że niewykluczona jest sytuacja, że Prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz np. zrezygnuje ze swojego stanowiska w przeciągu krótkiego okresu. Powyższe świadczy o wadliwości sformułowania pytań.

W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale zasadnie uznano, że każde pytanie zadane mieszkańcom w referendum, a dotyczące obniżenia opłat czy zmniejszenia ponoszonych obciążeń, potencjalnie może spotkać się z odpowiedzią twierdzącą. Tego typu pytanie ma charakter kierunkowy, gdyż prowadzi w kierunku udzielenia odpowiedzi pozytywnej. De facto w każdym pytaniu zawarte jest stanowisko inicjatora referendum. Ważne jest zatem, aby znane były konsekwencje ekonomiczne i społeczne takiego posunięcia. W rozpoznawanej sprawie takich informacji zabrakło, co czyni pytania referendalne nierzetelnymi.

Zwrócić także należy uwagę – w odniesieniu do twierdzeń skargi, że w rozpoznawanej sprawie uchwały zmieniające stawki opłat nie były podejmowane w celu "zablokowania" referendum lokalnego. Prezydent m.st. Warszawy została poinformowana o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum 3 czerwca 2011 r., gdy tymczasem uchwałę zatwierdzającą taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podjęto 26 maja 2011 r. W tej samej dacie uchwałą nr XVI/301/2011 Rada m.st. Warszawy zadecydowała o wzroście cen biletów na warszawską komunikację miejską. Po 3 czerwca 2011 r. podjęta została jedynie uchwała o wysokości opłat za żłobki, ale jej uchwalenie zostało wymuszone wcześniejszymi zmianami ustawowymi i koniecznością określenia obowiązujących stawek opłat przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego. Pamiętać przy tym należy, że inicjator referendum planował przeprowadzić je 9 października 2011 r. Powyższa sekwencja czasowa jednoznacznie wskazuje, że podjęcie powyższych uchwał związane było z normalnym trybem procedowania w sprawach mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

Z punktu widzenia omawianego problemu istotne jest również i to, że powiadomienie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, samo w sobie nie świadczy jeszcze o poparciu mieszkańców co do inicjatywy przeprowadzenia referendum. Z wnioskiem mieszkańców o przeprowadzenie referendum mamy do czynienia w sensie materialnym, dopiero od chwili zebrania wymaganej liczby podpisów pod inicjatywą przeprowadzenia referendum. W tym momencie zostaje formalnie wyartykułowana wola mieszkańców co do przeprowadzenia referendum i odtąd inicjator nie działa już we własnym imieniu, lecz staje się przedstawicielem mieszkańców (por. K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym, Komentarz, ABC 2007). Uznać zatem należy, że dopiero prawidłowo wyrażona wola mieszkańców co do rozstrzygnięcia sprawy w drodze referendum, zamyka, bądź czasowo zawiesza, organom samorządu terytorialnego możliwość rozstrzygania we własnym zakresie w sprawie będącej przedmiotem referendum.

Oddzielnego omówienia wymaga pierwsze pytanie referendalne dotyczące sprzedaży przez m.st. Warszawa Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SPEC S.A., gdyż sformułowanie tego pytania różni się od pozostałych pytań referendalnych.

W pytaniu tym użyto zwrotu "sprzedaż przedsiębiorstwa", który to zwrot jest nieadekwatny do istniejącego stanu faktycznego.

Przedsiębiorstwo to – zgodnie z art. 551 kc – zespół składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do realizacji określonych zadań gospodarczych. Przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz w zamian za to, kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę.

Art. 552 kc stanowi, że przedsiębiorstwo może być przedmiotem czynności prawnych m.in. zbycia (art. 535 kc). Wykorzystanie w omawianym pytaniu zwrotu "sprzedaż" jednoznacznie sugeruje, że w wyniku transakcji m.st. Warszawa wyzbędzie się w całości przedsiębiorstwa, przekaże je do pełnej dyspozycji nabywcy i tym samym straci nad nim w zupełności kontrolę. Tymczasem sytuacja faktyczna w omawianym zakresie przedstawia się odmiennie.

W przypadku Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SPEC S.A. nie można mówić o sprzedaży, lecz o prywatyzacji.

Prywatyzacja przedsiębiorstwa państwowego następuje na podstawie ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Zgodnie z zapisami ustawy prywatyzacja polega na obejmowaniu akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych w wyniku komercjalizacji przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub inne niż państwowe osoby prawne, zbywaniu należących do Skarbu Państwa akcji w spółkach oraz rozporządzaniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji na zasadach określonych ustawą.

Ustawa rozróżnia dwa rodzaje prywatyzacji, tj. prywatyzację pośrednią (kapitałową) oraz prywatyzację bezpośrednią.

Prywatyzacja pośrednia polega na zbyciu akcji w jednym z następujących trybów: oferty ogłoszonej publicznie, przetargu publicznego, negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia, przyjęcia oferty w odpowiedzi na wezwanie, aukcji ogłoszonej publicznie, sprzedaży akcji w obrocie zorganizowanym, sprzedaży na podstawie oferty publicznej akcji objętych prospektem emisyjnym lub memorandum informacyjnym, stabilizacji pomocniczej, sprzedaży akcji poza obrotem zorganizowanym.

Prywatyzacja bezpośrednia polega zaś na rozporządzeniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego przez sprzedaż przedsiębiorstwa, wniesienie przedsiębiorstwa do spółki, oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania.

Wskazać jednocześnie należy, że w przypadku przedsiębiorstw komunalnych, a do takich zaliczamy Stołeczne Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej SPEC S.A., ma zastosowanie, na podstawie art. 12 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), wyłącznie prywatyzacja pośrednia, czyli zbycie akcji.

Z powyższego wynika zatem, że w trybie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji dopuszczalna jest sprzedaż przedsiębiorstwa i jest to tzw. prywatyzacja bezpośrednia, jednak ustawa o gospodarce komunalnej w stosunku do przedsiębiorstw komunalnych, do których zalicza się SPEC S.A., przewiduje zastosowanie wyłącznie prywatyzacji pośredniej, tym samym sprzedaż przedsiębiorstwa została ustawowo wyłączona. Oznacza to, że sprzedaży nie może podlegać SPEC S.A. w rozumieniu art. 55 1 kc, tj. jako zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej, tylko sprzedaży podlega zbycie części akcji SPEC S.A.

Na podkreślenie zasługuje przy tym, że kierunek przekształceń spółek miejskich, w tym SPEC-u, został określony w przyjętej w październiku 2008 r. "Strategii prywatyzacji jednoosobowej spółek m.st. Warszawy na lata 2009-2010". Publiczne zaproszenie do negocjacji w sprawie nabycia akcji spółki Stołeczne Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Warszawie zostało ogłoszone 11 stycznia 2011 r. Na to zaproszenie zostały złożone odpowiedzi, nastąpił wybór inwestora, z którym były prowadzone negocjacje, doprowadzające ostatecznie do zawarcia 26 lipca 2011 r. Przedwstępnej Warunkowej Umowy Sprzedaży Akcji Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A.

Uchwałą nr XXI/396/2011 z 25 sierpnia 2011 r. Rada m.st. Warszawy wyraziła zgodę na zbycie 6 131 891 akcji m.st. Warszawy w spółce pod firmą Stołeczne Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A., stanowiących w przybliżeniu 84,99998% akcji Spółki, na rzecz [...] S.A. Reszta akcji zostanie poddana procesowi nieodpłatnego nabycia akcji przez pracowników, natomiast Miasto Stołeczne Warszawa pozostanie właścicielem 1 akcji spółki. Z umowy przedwstępnej wynika, że Miasto zachowuje kontrolę nad strategicznymi decyzjami spółki SPEC S.A., a także nad realizacją Programu Rozwoju Spółki.

Z powyższego jednoznacznie płynie wniosek, że informacja zawarta w pytaniu jest przy tym niepełna, albowiem z pytania nie wynika, że proces decyzyjny w sprawie prywatyzacji (czy jak to nieprawidłowo określa inicjator referendum – sprzedaży) SPEC S.A. został już rozpoczęty i doprowadzony do etapu wyboru kontrahenta, a jego przerwanie z winy Miasta wiąże się z określonymi konsekwencjami, w tym finansowymi.

W ocenie Sądu zasadnie zatem Rada m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale uznała, że pytanie pierwsze zawiera treść, która wprowadza w błąd i nie pozwala na podjęcie świadomej i opartej na racjonalnych przesłankach decyzji. Sugeruje ono, że sprawa sprzedaży jest w sferze planów i mieszkańcy mogą na tym etapie wyrazić swoją wolę co do kierunku postępowania Miasta w tym przedmiocie.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów skargi i uznając, że zaskarżona uchwała prawa nie narusza, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd nie uwzględnił przedstawionego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Stosownie natomiast do przepisu art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa przysługuje jedynie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi.

W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej odpowiedzialności za wynik postępowania i organowi nie przysługuje zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej w przypadku oddalenia skargi.