Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1035/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 138 § 2, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej "SKO") uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Budowa parku elektrowni wiatrowych W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy 34 MW, składającą się z 17 turbin wiatrowych o mocy 2,0 MW każda, o maksymalnej wysokości 140 m n.p.t. wraz z przyłączem" w zakresie budowy 13 turbin o łącznej mocy 26 MW (dalej odpowiednio "decyzja Burmistrza", "planowana inwestycja" albo "planowane przedsięwzięcie").

II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w przedstawionym niżej stanie faktycznym:

1. M. (dalej "inwestor") wniosła do Burmistrza o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia ("określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia").

2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

3. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej "RDOŚ") uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

4. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej "PPIS") zaopiniował pozytywnie środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

5. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

6. Towarzystwo O. (dalej "Towarzystwo") wniosło do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza, zarzucając decyzji naruszenie obowiązku informowania stron postępowania, w szczególności przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2008 Nr 199, poz.1227), dalej "ustawy o udostępnianiu informacji". Towarzystwo podniosło także zarzuty wobec postanowień wydanych w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko.

III. Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Burmistrza zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2012 r., SKO uchyliło kwestionowaną decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art.138 § 2 k.p.a.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Burmistrz uchybił przepisowi art.33 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji.

a) W aktach sprawy znajdują się wprawdzie pisemne zawiadomienia o poszczególnych etapach postępowania przed Burmistrzem, niemniej nie można uznać, że wymagania nałożone na organ w art.33 ust.1 oraz art.3 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji zostały spełnione.

b) W aktach sprawy brak jest bowiem poświadczonych prawidłowo przez organ wyciągów z BIP-u oraz ogłoszenia informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, tj. w danych sołectwach potwierdzonych np. fotografią, czy oświadczeniem pisemnym np. sołtysa.

c) W postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza doszło zatem do naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

2. Zawiadomienie z dnia 3 grudnia 2010 r. o wszczęciu postępowania zawiera wadliwą datę wszczęcia postępowania.

3. Burmistrz uchybił ustawowemu terminowi do wydania postanowienia o którym mowa w art.63 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji.

4. Postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie zawieszenia postępowania

0. wydanie decyzji środowiskowej do czasu przedłożenia przez inwestora raportu, zawiera nieprawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia.

5. Organ ustosunkował się do zarzutów odwołania:

(a) SKO podzieliło zarzut naruszenia: art.37 pkt 2, art.75 ust.4, art.82 ust.1 pkt

1. iit.a), b), art.82 ust.2 pkt 2 i 3, art.85 ust.2 pkt 1 lit.a) i b) ustawy o udostępnianiu informacji. Organ I instancji w trakcie ponownie prowadzonego postępowania powinien dopełnić obowiązków wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji, tj. podać wyniki społecznej konsultacji do publicznej wiadomości, zająć stanowisko odnośnie wniesionych uwag ze strony stron i społeczeństwa, precyzyjnie zakreślić obszar realizacji inwestycji i dokonać ewentualnych porozumień z organem, na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie będzie realizowane, określić warunki infrastruktury towarzyszącej inwestycji, dokonać analizy czy inwestycja będzie oddziaływać na ustanowiony w gminie W. obszar chroniony, dopełnić procedury zapoznania z pełnym raportem społeczeństwa.

b) W sentencji własnego orzeczenia Burmistrz winien odzwierciedlić uwzględnienie dokonania przez inwestora zmiany zakresu inwestycji.

c) Zasługuje na uwzględnienie zarzut braku zawiadomienia wszystkich osób fizycznych (naruszenie art.49 k.p.a.), co wykazano wcześniej.

d) Zasługuje na uwzględnienie zarzut przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z naruszeniem art.62 ust.1 lit.b), c), d), e) oraz art.80 ust.1 pkt 1,2,3 ustawy o udostępnianiu informacji.

e) Zarzuty odwołania odnośnie postanowienia RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. zasługują na uwzględnienie. W trakcie ponownego uzgodnienia organ uzgadniający powinien dokonać oceny potencjalnych typów oddziaływań, odnieść się do dokumentu dotyczącego oddziaływania elektrowni wiatrowych na nietoperze.

f) Opinia PIPS nie wiąże organu l instancji, dlatego organ powinien samodzielnie dokonać ustaleń w zakresie wszelkich oddziaływań na środowisko i zagrożeń dla zdrowia ludzkiego.

g) Postanowienie SKO w P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania od decyzji.

IV. Inwestor wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Wa 1035/12.

Skarga zarzuca decyzji naruszenie:

1. art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie nieuzasadnione przyjęcie, że Burmistrz nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu;

2. art. 3 ust.1 pkt 11 w związku z art. 33 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez uznanie, że nakazuje on zawsze - niezależnie od zwyczajów miejscowych - wywieszanie ogłoszeń w postępowaniu we wszystkich sołectwach, na terenie których realizowane będzie przedsięwzięcie;

3. jeżeli jednak przyjąć, że SKO chodziło o zawiadamianie stron postępowania a nie społeczeństwa - naruszenie art. 49 k.p.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że:

- art. 49 k.p.a. nakazuje zawiadamianie koniecznie poprzez jeden konkretny sposób (spośród wielu dopuszczalnych przez art. 49 k.p.a.), to jest przez wywieszanie ogłoszeń we wszystkich sołectwach, na terenie których realizowane będzie przedsięwzięcie;

- nie jest wystarczające zawiadomienie w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie prowadzącej postępowanie administracyjne;

- obwieszczenie na tablicy ogłoszeń gminy prowadzącej postępowanie, a dodatkowo na stronie internetowej BIP nie było właściwym sposobem publicznego ogłoszenia;

4. art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie (co jest zasadą postępowania administracyjnego) oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo ewidentnego braku przesłanek do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego;

5. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

6. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy;

7. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji SKO;

8. rażące naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez formułowanie zarzutów i zaleceń skierowanych do RDOŚ i PPIS, do uwzględnienia przy przyszłych uzgodnieniach decyzji środowiskowej w sprawie. Tymczasem postanowienia uzgodnieniowe RDOŚ i PPIS nie zostały w żadnym trybie uchylone, obowiązują i nie mogą i nie będą zgodnie z prawem podlegać ponownej ocenie przez powołane organy. W tym zakresie uzasadnienie Decyzji SKO stawia skarżącego, wbrew prawu, w sytuacji bez wyjścia. Jeżeli nie dokona ponownych uzgodnień, nie zadośćuczyni żądaniom SKO (i narazi się na uchylenie kolejnej nowej decyzji). Jednocześnie ponownych uzgodnień dokonać w tym samy zakresie nie można, bo uzgodnienia nie były skarżone ani uchylone i obowiązują Nowowydane postanowienia byłyby dotknięte wadą nieważności z uwagi, iż dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznymi postanowieniami.

V. W odpowiedzi na skargę inwestora SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji.

VI. Skargę do Sądu na decyzję SKO wniosło również Towarzystwo. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 2079/12.

Towarzystwo zarzuciło decyzji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Zdaniem Towatzystwa SKO nie odniosło się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wobec postanowień wydanych w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko przez planowaną inwestycję (postanowienie RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r., postanowienie PPIS z dnia [...] sierpnia 2011 r., postanowienie SKO w P. z dnia [...] grudnia 2011 r.). Na postanowienia te nie przysługiwały zażalenia, podlegały one zatem zaskarżeniu do SKO wraz z odwołaniem od decyzji Burmistrza.

VII. W odpowiedzi na skargę Towarzystwa SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji.

Zdaniem organu art. 142 k.p.a. nie jest podstawą do samoistnego zaskarżenia postanowienia. Organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz z uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a.

VIII. Postanowieniem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2079/12, Sąd połączył sprawę o sygn. akt IV SA/Wa 2079/12 ze sprawą o sygn. akt IV SA/Wa 1035/12 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W rezultacie wydania wskazanego wyżej postanowienia sprawa z obu skarg jest zatem prowadzona łącznie pod sygn. akt IV SA/Wa 1035/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten obejmuje wyłącznie te przypadki, w których istnieje prawdopodobieństwo, że gdyby nie naruszono przepisów prawa, mogłaby zapaść decyzja o innej treści.

Skargi na decyzję odwoławczą należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja kasatoryjna została wydana z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. (naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy). W zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w sposób dostateczny, że w sprawę wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Z tej racji zaskarżoną decyzję SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego.

X. Szczegółowa kontrola zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujęcych wniosków:

1. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku ze sformułowaniem instytucji kasacji w powyższy sposób podkreślenia wymagają następujące kwestie:

a) Przepis wyodrębnia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, upoważniające organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to zatem, po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz, po drugie, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

b) Z powyższego wynika, że sam fakt naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o sytuację, w której braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane przez naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy.

c) Zastrzeżenie, o którym mowa powyżej ma istotne znaczenie, albowiem nawiązuje ono do utrwalonego w orzecznictwie i w doktrynie postępowania administracyjnego stanowisku, aktualnego również po nowelizacji art.138 § 2 k.p.a., która weszła w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r., że instytucja kasacji winna mieć, jako prowadząca w nieuchronny sposób do przedłużenia postępowania administracyjnego, charakter wyjątkowy. Oznacza to, że instytucja ta winna być stosowana wyłącznie wtedy, gdy faktycznie organ odwoławczy nie jest w stanie orzec merytorycznie w sprawie w związku z istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych.

d) W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że ustawowe przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

(e) Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, o których mowa w tym przepisie.

2. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy wskazać, co następuje:

a) W zaskarżonej decyzji odwoławczej SKO wytknęło Burmistrzowi szerg uchybień procesowych.

b) Organ odwoławczy nie ocenił jednakże w żaden sposób wagi tych naruszeń, nie wykazując, że realnym następstwem ich wystąpienia jest niewyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

c) Samo wyliczenie naruszeń, jak też wskazanie, które przepisy prawa zostały naruszone, nie dawało oragnowi odowławczemu podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

d) Organ odwoławczy nie wykazał również, że uzupełnienie braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie było możliwe w trybie uregulowanym w art. 136 k.p.a. Z uzasadnienia nie wynika, aby SKO podejmowało jakiekolwiek starania w tym zakresie. Nie można przy tym podzielić oceny SKO, że istotnym uchybieniem procesowym Burmistrza, uzasadniającym zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., jest niezałączenie do akt sprawy poświadczonych za zgodność z oryginałem wydruków z Biuletynu Informacji Publicznej (dalej "Biuletyn"). Uznać należy, że usunięcie tego braku przez SKO bądź to poprzez skierowanie stosownego żądania do Burmistrza, badź to poprzez sprawdzenie brakujących danych bezpośerdnio na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, nie powinno było nastręczać żadnych trudności.

3. Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska SKO, że w sprawie doszło do niektórych z wymienionych w zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów postępwoania administracyjnego:

(a) Sąd podziela stanowisko skargi, że w kontekście oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez Burmistrza ścisłego rozgraniczenia wymaga ustalenie, czy Burmistrz:

1) dochował obowiązków wynikających z konieczności zapewnienia udziału w tym postępowaniu społeczeństwu,

oraz czy:

2) dochował obowiązków wynikających z konieczności zapewnienia udziału w tym postępwoaniu jego stronom.

Kwestie te pozostają w stsounku do siebie w relacji odrębności.

b) Trafnie podnosi skarga, że co do zasady ewentualnego naruszenia przez Burmistrza obowiązków wynikających z art.3 pkt 11 oraz art.33 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji, a zatem obowiązków związanych z udziałem w postępowaniu społeczeństwa nie można utożsamiać z naruszeniem przez Burmistrza obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu stronom tego postępowania (naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

c) Co do zasady naruszenia przez Burmistrza obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu stronom tego postępowania możnaby było upatrywać - w kontekście naruszenia przez Burmistrza obowiązku dokonania stosownych zawiadomień i doręczeń - wyłącznie poprzez naruszenie art.49 k.p.a. w związku z art.74 ust.3 ustawy o udostępnianiu informacji. Trafnie wykazano w skardze inwestora, że naruszenia tego rodzaju nie wystąpiły w sprawie.

d) Trafnie podnosi skarga, opierając się na językowej wykładni art.49 k.p.a., że do wywiązania się przez organ z obowiązku zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach wystarczy zastosowanie tylko jednego z dwóch wymienionych w tym przepisie sposobów (chodzi zatem o zawiadomienie przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania). Jest to prostą konsekwencją użycia w przepisie słowa "lub".

f) Trafnie podnosi dalej inwestor, że skoro dokonano stosownych obwieszczeń w siedzibie Urzędu Gminy i Miasta W. oraz w Biuletynie to wynikający z art.49 k.p.a. obowiązek dokonania zawiadomienia przez obwieszczenie został przez Burmistrza wykonany. Przepis art.49 k.p.a. nie został zatem w sprawie naruszony.

g) Trafnie podniósł inwestor w odniesieniu do zastrzeżeń formułowanych przez SKO co do prawidłowości wykonania przez Burmistrza obowiązków informacyjnych, związanych z zapewnieniem udziału w postępowaniu społeczeństwu, że w świetle niezawarcia stosownego, wyraźnego zastrzeżenia w art.3 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji, brak jest podstaw do rygorystycznego przyjmowania, że wykonanie obowiązku ogłaszania informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia musi obligatoryjnie obejmować dokonywanie ogłoszeń bezpośrednio w sołectwach, na terenie których ma powstać planowana inwestycja.

Wykonanie wspomnianego obowiązku w sprawie należy niewątpliwie ocenić, niemniej brak jest podstaw do formułowania w tym zakresie rygorystycznych wniosków, nie mających bezpośredniego oparcia w przepisach.

h) Uchybienia procesowe wskazane przez SKO w pkt 2 - 4 (str.3 i 4 uzasadnienia decyzji) nie zostały przez organ ocenione pod kątem ich wpływu na wynik sprawy. Bez wykazania, że uchybienia te przyczyniły się do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, ich uwzględnienie w sprawie w kontekście zastosowania art.138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.

i) Podobne zastrzeżenia należy sformułować w odniesieniu do uchybień, które stwierdziło SKO w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszącej się do zarzutów odwołania Towarzystwa. Po pierwsze, nie wskazano wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, po drugie, nie wykazano, że usunięcie tych naruszeń na etapie postępowania odwoławczego jest niemożliwe.

4. Odnośnie kompetencji organu odwoławczego, orzekającego w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (postępowanie główne), w zakresie kontroli prawidłowości zapadłych w tej sprawie jednoinstancyjnych orzeczeń wydanych w postępowaniach o charakterze akcesoryjnym, stwierdzić należy, co następuję:

(a) W niniejszej sprawie rzecz dotyczy:

1) postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., uzgadaniającego realizację przedsięwzięcia, wydanego na podstawie art.77 ust.1 pkt 1, ust.3, 4 i 7 ustawy o udostępnieniu informacji,

2) opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], opiniującego planowane przedsięwziecie pozytwnie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych,

3) postanowienia SKO nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o niestwwierdzeniu bezczynności Burmistrza w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Towarzystwa o zawieszenie postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.

(b) W odniesieniu do postanowienia RDOŚ zauważyć należy, co następuje:

Zgodnie z art.77 ust.1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (...).

Uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia (art.77 ust.3 ustawy o udostępnianiu informacji).

Do uzgodnienia i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (art.77 ust.7 ustawy o udostępnianiu informacji).

Z cytowanego wyżej wyłączenia stosowania w odniesieniu do uzgodnień z RDOŚ art.106 § 5 k.p.a. wynika, że na postanowienie RDOŚ nie przysługuje zażalenie (postanowienie niezaskarżalne). Stanowczego podkreślenia wymaga jednakże fakt, że wyłączenie części regulacji składających się na tryb orzeczniczy, o którym mowa w art.106 k.p.a., nie oznacza, że tryb ten nie ma zastosowania w całości. Przeciwnie, orzekanie przez RDOŚ na podstawie art.77 ust.1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji jest orzekaniem w trybie uregulowanym w art.106 k.p.a., z modyfikacjami wynikającymi z wyłączenia części uregulowań składających się na ten tryb, w tym z niezaskarżalnością postanowienia RDOŚ zażaleniem do organu wyższego stopnia.

Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego (por. Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan prawny: 2012.10.22" LEX) zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. Nie jest jasne, czy zarzuty te muszą wiązać się z zarzutami odnoszącymi się do decyzji w tym sensie, że skarżący powinien wykazać, iż wada postanowienia miała istotny wpływ na zawarte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy, czy też komentowany przepis nie daje podstaw do stawiania takich wymagań. Wydaje się, że ze względu na funkcje i cel odwołania (art. 127 i 128) zarzuty dotyczące postanowienia powinny wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, zaś uzasadnienie tych zarzutów powinno wykazać, że naruszenie to miało wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, publ. LEX nr 597798 zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. nie jest podstawą do samoistnego zaskarżenia postanowienia. Organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. Uwzględnienie, podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Odwołanie nie zostanie jednak uwzględnione, gdy wprawdzie postanowienie, na które nie służy zażalenie, okaże się wadliwe (wydane z naruszeniem prawa), ale uchybienie to nie będzie miało wpływu na wynik sprawy.

(c) Odnosząc powyższe zagadnienia do niniejszej sprawy należy wskazać, co następuje:

Niezaskarżalne postanowienie uzgadniające, wydane na podstawie art.77 ust.1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej może być zaskarżone, zgodnie z art.142 k.p.a., w odwołaniu od decyzji środowiskowej wydanej przez organ I instancji (w niniejszej sprawie przez Burmistrza) do organu II instancji (w niniejszej sprawie do SKO).

Cytowane wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa akcentują, że organ odwoławczy orzekający w postępowaniu głównym ma obowiązek skontrolować prawidłowość formalną i merytoryczną postanowienia uzgadniającego oraz ustalić wpływ ewentualnych uchybień tego postanowienia na prawidłowość decyzji organu I instancji wydaną w postępowaniu głównym,

Zauważyć w związku z powyższym należy, że waga prawna postanowienia uzgadniającego jest różna w odniesieniu do decyzji I i II instancji wydanych w postępowaniu głównym. O ile stwierdzić należy, | że dla organu I instancji postanowienie to jest wiążące (organ I instancji musi uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego), o tyle organ II instancji nie jest tym postanowieniem związany (jak wskazano wyżej może dokonywać oceny prawidłowości tego postanowienia zarówno w wymiarze formalnym jak i merytorycznym).

Na tle rozpatrywanej sprawy pojawia się zasadnicze pytanie, czy stwierdzenie przez organ odwoławczy wadliwości postanowienia uzgadniającego, która to wadliwość pociągnęła za sobą wadliwość decyzji organu I instancji, organ II instancji może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej do stwierdzenia tego faktu, czy też wraz z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organu I instancji winien wyeliminować również postanowienie uzgadniające.

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie SKO ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia wadliwości postanowienia uzgadniającego (abstrahować w tym miejscu należy, że ocena SKO w tym zakresie jest lakoniczna, niewyczerpująca, w tym w szczególności SKO nie wykazało związku pomiędzy wadliwością postanowienia a wadliwością decyzji - powyższe uchybienie należy usunąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), uznając że powyższe powoduje utratę przez postanowienie mocy prawnej (powyższe wynika z wzmianki SKO o konieczności dokonania ponownego uzgodnienia).

W sytuacji, w której organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji środowiskowej, orzeka na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, obok wadliwości decyzji organu I instancji, również wadliwość postanowienia uzgadniającego, oczywistym jest, że musi istnieć absolutna jasność co do tego, czy postanowienie uzgadniające pozostaje dalej w obrocie prawnym, czy też nie. Ma to fundamentalne znaczenie w kontekście ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, który musi mieć jasność co tego, czy w dalszym ciągu wiąże go wspomniane postanowienie, czy też nie. W tym kontekście rozwiązanie zastosowane przez SKO nie jest rozwiązaniem zapewniającym pożądaną klarowność.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji winien również, na podstawie art. 138 w związku z art. 142 k.p.a., orzec o bycie prawnym postanowienia uzgadniającego, wydanego na podstawie art.77 ust.1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji (orzeczenie w tej kwestii winno zatem stanowić cześć rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej, obok rozstrzygnięcia o bycie prawnym decyzji organu I instancji).

d) W odniesieniu do opinii sanitarnej PPISP zauważyć należy, co następuje:

Jak podkreśla się w doktrynie (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art.77

ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko"), "Mówiąc o współdziałaniu pomiędzy organami administracji (w tych przypadkach, gdy jest ono wymagane) należy zwrócić uwagę na to, że jego zakres został przez ustawodawcę zróżnicowany. W przypadku regionalnego dyrektora ochrony środowiska zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy wymagane jest bowiem uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, natomiast od organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Wojskowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w myśl art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy oczekuje się jedynie wyrażenia opinii. Oznacza to, że w tym pierwszym przypadku współdziałające organy powinny osiągnąć konsensus co do warunków realizacji konkretnego przedsięwzięcia, natomiast w tym drugim przypadku organ właściwy do wydania decyzji nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w opinii.".

W świetle powyższego uznać należy, że jakkolwiek organ odwoławczy ma obowiązek dokonać oceny opinii sanitarnej jako dowodu w sprawie, nie zachodzi konieczność odrębnego orzekania w zakresie jej bytu prawnego.

e) W odniesieniu do postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2011 r. o niestwwierdzeniu bezczynności Burmistrza podzielić należy stanowisko SKO, że postanowienie to nie podlega zaskarżeniu na zasadzie art. 142 k.p.a. Ocena, czy w postępowaniu przed organem l instancji wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., powodujące konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, następuje z urzędu, przy rozpatrywaniu sprawy przez organ odwoławczy. Do kwestii tej SKO winno odnieść się przy ponownym orzekaniu w sprawie.

XI. Z racji tego, że wskazane powyżej uchybienia decyzji odwoławczej stanowią naruszenie wspomnianych na wstępie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, zaskarżoną decyzję SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpoznanie odwołanie od decyzji Burmistrza, uwzględniając wytyczne, o których mowa powyżej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.