Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 687/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 81.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 21 ust. 1, 2 i 3.
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 197/14 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od P. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 197/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013r. nr . oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia 17 lipca 2013r. nr .w przedmiocie odmowy przyznania P.M.płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 19 maja 2009r. K. .spółka cywilna (zwana dalej: spółka) złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Decyzją nr .... z dnia 14 grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej do wystąpienia z takim wnioskiem. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego nr .... z dnia 7 maja 2010r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2010r. w sprawie VIII SA/Wa 618/10 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Następnie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012r. w sprawie II GSK 640/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.

W dniu 23 stycznia 2013r. organ I instancji wydał w sprawie decyzję nr ... odmawiającą przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na brak wykazania posiadania przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego oraz sztuczny podział większego gospodarstwa. Decyzją z dnia 26 czerwca 2013r. nr .... organ odwoławczy uchylił w/w decyzję do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, nakazując mu prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W dniu 17 maja 2010r. do organu I instancji wpłynął wniosek P. M. (zwany dalej: skarżący) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009r., tzw. wniosek transferowy o przejęcie płatności za 2009r. wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych na lata 2007-2013. Po rozpoznaniu w/w wniosku Kierownik ARiMR decyzją z dnia 5 stycznia 2011r. nr .... odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności wskazując, iż wniosek transferowy dotyczący przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009r. został złożony po wydaniu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009r. wobec przekazującego posiadanie działek rolnych. Decyzją nr .... z dnia 29 kwietnia 2011r. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/12, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję uznając, że w dacie wydania przez organy decyzji dotyczących przyznania płatności za 2009r. z wniosku transferowego złożonego przez skarżącego, toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące wniosku spółki o przyznanie w/w płatności. Dopiero od wyniku tego postępowania zależało postępowanie w sprawie przyznania płatności dla skarżącego, która jest przecież kontynuacją sprawy zainicjowanej wnioskiem spółki.

Decyzją nr .... z dnia 17 lipca 2013r. Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r. nr 64, poz. 427, zwana dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 21 ust. 2 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem RŚ"), art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1698/2005") oraz art. 104 i art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: kpa), orzekł o odmowie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2009r. z wniosku transferowego. Odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ I instancji uzasadnił tym, że składając wniosek o wpis do ewidencji producentów spółka nie była producentem rolnym, gdyż nie posiadała gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to posiadał skarżący, który w celu otrzymania większych płatności sztucznie podzielił swoje gospodarstwo rolne, przenosząc posiadanie na swoje spółki, unikając tym samym modulacji zmniejszających płatności rolnośrodowiskowej.

Po rozpatrzeniu odwołania P. M., decyzją nr P....z dnia 4 grudnia 2013r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1968/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1975/2006"), orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wniosek transferowy złożony przez skarżącego należy rozpatrywać w korelacji z ustaleniem uprawnień do przyznania płatności na rzecz spółki. Jak wynika z umowy spółki, jej wspólnikami są: P. M. i R. M.. P.M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów, w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Analiza w/w podmiotów wskazuje jednoznacznie, że podział gospodarstwa na poszczególne spółki zarządzane przez tę samą osobę skutkuje ominięciem przepisów dotyczących modulacji płatności. P.M. w 2009r. występował jako wspólnik bądź prezes zarządu w 60 spółkach, w tym spółkach cywilnych i spółkach z o.o., przy czym spółki te w 2009r. ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową w pakietach 2 (lub S02) - rolnictwo ekologiczne, dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2009r. wyniosła 4944,45 ha i 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone, dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2009r. wyniosła 546,41 ha. Organ I instancji stwierdził, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności do powyższych pakietów i deklarowanych do nich powierzchni, to przy konieczności stosowania modulacji w danych pakietach otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości. W tym stanie rzeczy organ uznał, że tworzenie przez P.M. wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, jest działaniem obchodzącym prawo. W ocenie organu odwoławczego, wymienione podmioty nie wykazywały organizacyjnie odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania, podpisywanymi na ogół przez P. M.. Istotny jest również fakt, że spółki tworzone przez P. M. nie dysponowały własnością gruntów, nie posiadały również wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej. W konsekwencji Dyrektor ARiMR uznał P. M. oraz współdziałającą z nim grupę osób (R. M. i D.M.) jako jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób wraz z prowadzoną przez P. M.działalnością gospodarczą pod nazwą N.., jako jedno gospodarstwo prowadzone przez Piotra Markiewicza wraz z członkami jego rodziny.

Odnosząc się do argumentów odwołania, iż spółka z R. M. została zawiązana w celu wspólnego wykorzystywania środków produkcji, transportu, optymalizacji logistycznej oraz zoptymalizowania kosztów, organ odwoławczy zarzucił, że skarżący nie wykazał, aby powołanie spółki przyniosło większe oszczędności i korzyści, niż gdyby działalność taką prowadzono w ramach jednego gospodarstwa na większą skalę. Poza tym powołanie kolejnych spółek i prowadzenie ich spraw wiąże się z ponoszeniem dodatkowych kosztów, w tym kosztów administracyjnych (koszty założenia spółki, prowadzenia księgowości, opłaty za sporządzanie kolejnego planu rolnośrodowiskowego). W ocenie organu odwoławczego, podział jednego, większego gospodarstwa miał doprowadzić do zwiększenia ogólnych przychodów prowadzonej przez P. M. działalności, głównie dzięki ominięciu przepisów dotyczących modulacji płatności i znacznemu zwiększeniu przychodów z tego tytułu. Dodatkowo spółki uzyskać miały pomoc w ramach programu ONW.

Odnosząc się do wnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Skargę do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję złożył P.M., wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił organom: naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a., nieuzasadnione zastosowanie i naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, brak staranności przy zbieraniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy, poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody; błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w zaskarżonych decyzjach pominięto ocenę prawną zawartą w wyrokach sądów administracyjnych: WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 618/10 i NSA w sprawie II GSK 640/11. Podniósł, że organ I instancji naruszył zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez odwołanie się w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 lipca 2013 r. do art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, a tym samym dowolne ustalenie, iż w rzeczywistości zawiązanie spółki cywilnej K. było działaniem "sztucznym". Skarżący wskazał, że analiza pod kątem ewentualnego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, tj. czy stworzono w sposób sztuczny warunki do otrzymania płatności, była już przeprowadzona przez organy administracji w 2009r. i ponowne podnoszenie tegoż rozstrzygniętego już zagadnienia, pomimo braku nowych okoliczności faktycznych, w sposób oczywisty narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa i w ocenie skarżącego stanowi swoistą "sankcję" za jego aktywność.

Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie przeprowadziły żądanych dowodów na istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko spółki oraz łączne ryzyko wspólników. Zdaniem skarżącego, organy nie zwróciły również uwagi na formę współpracy jego przedsiębiorstwa ze spółką. Pominęły również okoliczność ustanowienia rozdzielności małżeńskiej pomiędzy R.i P. M. oraz dane o posiadaniu przez wspólników odrębnego parku maszynowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu I instancji, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustaliły stan faktyczny przede wszystkim w oparciu o dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), a więc znane im z urzędu. Zdaniem Sądu organy ARiMR mogły powoływać się na dane z ZSZiK, tylko gdyby znalazły one stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej sprawy administracyjnej. W aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów. Dlatego ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zdaniem Sądu I instancji, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające. Organy nie mogą też z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącego jako stronę postępowania, a z drugiej kwestionować potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów, czy wręcz stwierdzać, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewłoce postępowania.

W ocenie Sądu I instancji ustalenie przez organ, że spółka nie była posiadaczem deklarowanego we wniosku gospodarstwa rolnego, jest nieweryfikowalne dla Sądu, bowiem organ nie wskazał na podstawie jakich konkretnie dowodów to ustalił. Ustalenia organu są dowolne, skoro nie dano stronie szansy wypowiedzenia się w kwestiach, które z samej natury rzeczy determinowane są właśnie przez jej wolę. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organ winien wyjaśnić również, czy skarżący prowadził w 2010r. samodzielnie działalność rolniczą na gruntach przejętych od spółki i czy mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia RŚ.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest wystarczająca do uznania, że nie prowadziła ona samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoich wspólników lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych.

Za przedwczesne Sąd I instancji uznał odnoszenie się do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Natomiast niezasadny, w ocenie Sądu, jest zarzut skargi naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem wykonaniem wytycznych, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 618/10 (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 640/11) jest uznanie przez organy ARiMR spółki cywilnej K.. za podmiot uprawniony do składania wniosku o płatności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., cyt. dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1. przepisu prawa procesowego, tj. art. 78 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ pominął wniosek o przesłuchanie świadków, podczas gdy okoliczność na które mieli być powołani świadkowie zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi.

2. przepisu prawa procesowego, tj. art. 80 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku;

5. przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. nr L 368/74 z 23.12.2006r.) (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW;

6. przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16), poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem;

7. przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego błędną interpretację i rezultacie uznania, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że wydając swe rozstrzygnięcie nie bazował jedynie na danych zawartych w systemie ZSZiK, lecz wziął pod uwagę dokumenty złożone przez P. M. (wykaz tych dokumentów zawarty był w decyzji organu II instancji, podobnie jak ich ocena). Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez organ ARiMR definicji rolnika i gospodarstwa, które to definicje stanowiły podstawę do uznania prowadzonej przez spółkę działalności jako części większego gospodarstwa zarządzanego przez grupę osób fizycznych i prawnych. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że organ odwoławczy wydając decyzję nr ... z dnia 4 grudnia 2013r., opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokonał analizy składu osobowego spółek i na tej podstawie wywiódł, że przekazująca gospodarstwo spółka K.s.c. podobnie jak w przypadku wielu pozostałych spółek, była powiązana osobowo i kapitałowo z P.M. i jego synem D. M.. Niezasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie dokonał analizy składu osobowego spółek w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezasadne jest nakazane przez Sąd badanie, czy przekazująca gospodarstwo spółka K.s.c. prowadziła samodzielnie działalność rolniczą, a konieczne wydaje się zbadanie kto zarządzał tą spółką i czy ta osoba zarządzała także innymi jednostkami produkcyjnymi znajdującymi się na terenie RP. Taką analizę organ odwoławczy przeprowadził w trakcie prowadzonego postępowania ustalając, że wspólnikami spółki K.s.c. byli P. M. oraz R. M..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem P. M., wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy i odpowiada prawu, zaś zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są błędne i bezpodstawne oraz stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu, który w uzasadnieniu jasno przedstawił swoje stanowisko poparte prawidłowo przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego wskazane w art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, uznać należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy, dlatego została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenia przepisów postępowania. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena poprawności stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych, to jest niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że Spółka nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych, bo sztucznie stworzyła warunki do ich uzyskania, naruszając w ten sposób przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Zdaniem Sądu I instancji niewyjaśnienie tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w ZSZiK. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji.

Sąd II instancji nie podziela tej oceny, zwłaszcza w zakresie sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego.

Sąd I instancji zakwestionował materiał dowodowy zebrany w sprawie, ale nie poddał w wątpliwość jego wiarygodności.

Przepis art. 21 ust. 1 uwrow przewiduje, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z treści art. 21 ust. 2 ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.

Strony uczestniczące w postępowaniu o płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy).

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądań wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy Spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu I instancji w tym celu organy winny ustalić czy Spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Przy takim założeniu organy powinny wyjaśnić, czy Spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

Zalecenie Sądu I instancji kierowane do organów oznacza, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom. Takie zalecenie niewątpliwie wykracza poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do Spółki o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że Spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród przedłożonych dowodów i dokumentów nie było takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną.

Za chybione należy uznać zarzuty Sądu I instancji kierowane do organów, że ustalenia zostały oparte na jedynym źródle, czyli ZSZiK. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dowody, które organy oceniły jako dowody w sprawie.

W świetle przepisów nie jest również uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki ZSZiK nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że Spółka nie zakwestionowała żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego systemu.

Z tego też powodu NSA nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Równocześnie podkreśla, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie zebranych dowodów, są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez Spółkę w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność wskazująca, że Spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że Spółka nie prowadziła samodzielnej działalności rolniczej oraz że nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., II GSK 689/15).

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstaw do przyjęcia, że podmioty te nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności.

Zdaniem Sądu II instancji podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez Spółkę i przyjęte przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy Spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Dlatego też NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez Spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie ustalone powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

Sąd I instancji powinien zatem odnieść się do problemu czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych przewidujących te płatności.

Nadto powinien ustalić, czy istniejące więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów. Z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Mając to na uwadze Sąd II instancji uznaje za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim ten Sąd niewłaściwie ocenił, że materiał dowody zebrany w sprawie nie jest wystarczający do dokonania oceny sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku z przedstawionych wyżej przyczyn, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 ppsa.