Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3023/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 187 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 442/14 w sprawie ze skargi M. J. i K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie w oparciu o regulację par. 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), czy też w przypadku takiej lokalizacji w zabudowie jednorodzinnej niezbędne jest również spełnienie przesłanek określonych w par. 12 ust. 3 tego rozporządzenia. " 2. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia.


UZASADNIENIE

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 442/14. Wyrok ten wydany został na skutek rozpoznania sprawy ze skargi M. J. i K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wojewódzki rozpoznając tę skargę uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta S., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku M. i K. J., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę dla zamierzenia obejmującego budynek gospodarczo-garażowy na działce położonej w obrębie ewidencyjnym Z., oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, iż przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem, stanowi odrębną i niezależną od przepisu § 12 ust. 3 przesłankę dopuszczalności zabudowy przy granicy nieruchomości, oraz że organ architektoniczno-budowlany jest związany postanowieniami wydanej decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli z niej wynika prawo inwestora do budowy przy granicy działki i w tym zakresie nie może odmówić wydania pozwolenia z uwagi na odmienną ocenę interesów inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania A. J., zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchylił decyzję Starosty S. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił wcześniejszą decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2013 r., którą został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, iż lokalizacja planowanego budynku gospodarczo-garażowego bezpośrednio w granicy z działkami nr [...], [...] i [...], o wysokości powyżej 3 m i długości większej niż 5,5 m w granicy z działką nr [...] oraz o długości większej niż 9,5 m w granicy działki nr [...] - jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nałożył na inwestorów obowiązek dostosowania inwestycji objętej wnioskiem do zgodności z przepisem § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia. Inwestorzy nie wywiązali się w terminie z nałożonego obowiązku.

Organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia, wiąże w sposób bezwzględny organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę. Jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to jest sprzeczne z warunkami technicznymi, bo nie przemawia za nim wielkość działki ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ architektoniczno-budowlany, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę; w tym zakresie organ odwoławczy uznał za nieuprawnione twierdzenie, że organ zobowiązany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym przypadku, w którym decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wprawdzie wskazuje, że projektowany budynek należy realizować bezpośrednio przy granicy działek nr [...], [...] i [...] oraz określa maksymalne dopuszczalne gabaryty budynku z zachowaniem warunków technicznych, jednak nie oznacza to, że inwestor może zrealizować tę inwestycję o maksymalnych parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy - w granicy działki, nie biorąc pod uwagę przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia. Zdaniem organu dozwolone parametry usytuowania budynku gospodarczo-garażowego na terenie zabudowy jednorodzinnej określa przede wszystkim § 12 ust. 3 rozporządzenia, ponadto istniejąca w granicy działek nr [...] i [...] zabudowa (budynek gospodarczy o wysokości 4 m) nie przemawia za słusznością budowy wyższego budynku gospodarczo-garażowego w granicy tych nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję inwestorzy zarzucili naruszenie art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 4 Prawa budowalnego poprzez ich niezastosowanie i niewydanie skarżącym pozwolenia na budowę i niezatwierdzenie projektu budowlanego; art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie stanowiły do tego podstawy; § 12 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do niezastosowania tego przepisu; § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do zastosowania tychże przepisów. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 8, art. 9, art. 11, art. 15 w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącym stanowiska organu względem zgłoszonych przez nich w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. zarzutów co do postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. i wydanie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia, którym nałożono na nich obowiązek dostosowania złożonego projektu budowlanego do wymogów określonych w § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia – przez co pozbawiono skarżących możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w odwołaniu od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i odmówienia skarżącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz będącego jego następstwem naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań wskazał, że istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu § 12 rozporządzenia, w tym w szczególności wzajemnego stosunku ust. 1, 2 i 3 tegoż przepisu. W ocenie Sądu analiza tych regulacji pozwala na stwierdzenie, iż § 12 ust. 1 rozporządzenia ustanawia generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś ust. 2 i 3 niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tychże zasad ogólnych, wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw. O odrębności regulacji zawartych w § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia świadczy okoliczność, iż pierwszy z wyżej wskazanych przepisów dotyczy wszelkiego rodzaju zabudowy, to jest zarówno budynków w zabudowie jedno, jak i wielorodzinnej oraz budynków o funkcji usługowej, produkcyjnej i wszelkiej innej, a § 12 ust. 3 wyłącznie obiektów w zabudowie jednorodzinnej.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni omawianego przepisu sformułował tezy, w myśl których § 12 ust. 1 rozporządzenia ustanawia generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś ust. 2 i 3 niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tychże zasad ogólnych, wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw. W przypadku gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określania dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia i brak jest przesłanek do jednoczesnego stosowania regulacji określonych w ust. 3 tego samego paragrafu.

Sąd zauważył też, iż jednoczesne stosowanie do obiektów w zabudowie jednorodzinnej § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia prowadziłoby do sytuacji, w której zabudowa jednorodzinna poddana byłaby regulacjom bardziej restrykcyjnym niż zabudowa wielorodzinna, odnośnie której brak jest przepisu będącego odpowiednikiem § 12 ust. 3 rozporządzenia. Taki wynik wykładni uznać zaś należy za sprzeczny z zasadą racjonalności prawodawcy i co za tym idzie podlegający odrzuceniu.

Sąd stwierdził ponadto, że obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy nie oznacza bezwzględnego związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, rozumianego jako nakaz wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. W takiej sytuacji weryfikacja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej spełniania przez przedłożony projekt wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi oznacza badanie jego zgodności z przepisami § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia oraz przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w zaskarżonej decyzji, w następstwie błędnego zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia, brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu ze wskazanymi wyżej przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności przepisami dotyczącymi usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 rozporządzenia) i sytuowania budynków w sposób gwarantujący spełnienie wymogów dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 rozporządzenia). Powyższe stanowiło w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. J., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) § 12 ust. 1-3 rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację z uwagi na przyjęcie, że ust. 2 w § 12 rozporządzenia wyraża niezależny od ujętego w jego ust. 3 wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynku wysłowionej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, mimo że ust. 3 zawiera ograniczenie wyjątku z ust. 2 w zakresie zabudowy jednorodzinnej i jest jednocześnie przepisem szczególnym wobec zarówno ust. 2 jak i ust. 1 pkt 2 tegoż paragrafu, a w konsekwencji błędne zastosowanie z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż budynek garażowo-gospodarczy objęty projektem budowlanym, realizowany w ramach zabudowy jednorodzinnej, ma wymiary niezgodne z treścią § 12 ust. 3 rozporządzenia, które wykraczają ponad wymiary budynku znajdującego się na sąsiedniej działce skarżącej, przy jej granicy, by zostać usytuowanym przy tejże granicy i przylegać do budynku skarżącej, co już deprecjonowało zasadność rozpoznawanej skargi i czyniło bezzasadnymi dalsze zarzuty WSA w Poznaniu wobec decyzji organu II instancji, zgodnie z którymi nie omówiono wymogów przeciwpożarowych i oświetlenia pomieszczeń budynku objętego projektem budowlanym;

b) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) poprzez jego niezastosowanie z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec sprzecznych ze sobą poglądów, iż organ budowlany nie może kwestionować lokalizacji budynku w sytuacji, gdy jest on zlokalizowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, a taka sytuacja była dopuszczalna tylko w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, by następnie przyjąć, że organ budowlany może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego w świetle decyzji o warunkach zabudowy również na podstawie legis latae;

a w konsekwencji powyższego naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy nie było ku temu podstaw z uwagi na brak naruszenia prawa materialnego przez organ II instancji w postaci przepisów powołanych powyżej, co w konsekwencji czyniło bezprzedmiotowymi dalsze zarzuty WSA w Poznaniu wobec decyzji organu II instancji o charakterze formalnym w postaci obrazy art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. z tego względu, że nie omówiono wymogów przeciwpożarowych i oświetlenia pomieszczeń budynku objętego projektem budowlanym;

b) art. 152 p.p.s.a. poprzez określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, gdy nie było podstaw do jej uchylenia.

Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku Sądu Rejonowego w Koninie, VIII Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w Słupcy z dnia 24 września 2013 r., sygn. VIII K 486/13 wraz z oświadczeniem A. K. na okoliczność skazania W. J. G. za popełnienie przestępstwa polegającego na sfałszowaniu oświadczenia podpisując je poprzednim imieniem i nazwiskiem właścicielki działki nr [...] A. J., tj. A. K., i przedłożenie go w Starostwie Powiatowym w S., tj. z art. 270 § 1 k.k, a w konsekwencji braku podstaw dla lokalizacji i wymiarów projektowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce należącej do skarżących.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów. W szczególności wskazał, że interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest nielogiczna i sprzeczna z zasadą racjonalnego prawodawcy, na którą to w istocie Sąd ten się powołuje w uzasadnieniu swojego wyroku. Niecelowym byłoby wysławianie w § 12 ust. 3 rozporządzenia wyjątku dla sytuowania budynków w zabudowie jednorodzinnej, by jednocześnie przyjmować, że nie muszą zachodzić wskazane w nim podstawy, gdy mamy do czynienia z sytuacją objętą treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia, który w takiej sytuacji nie może obejmować zabudowy jednorodzinnej. Znamiennym jest przy tym, że w każdym bowiem wypadku, tj. zarówno w sytuacji objętej ust. 2 jak i ust. 3 § 12, podstawę usytuowania budynku stanowi plan zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku - decyzja o warunkach zabudowy. Wynika to z całokształtu regulacji zawartych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd przyjęty przez WSA w Poznaniu prowadzi więc w istocie do niedopuszczalnej sytuacji, że tego rodzaju akty administracyjne, choćby nawet przewidywały niezgodne z prawem sytuowanie budynków, same w sobie wykluczają zastosowanie przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia.

W piśmie procesowym z dnia 1 września 2014 r. skarżąca kasacyjnie cofnęła sformułowany w petitum skargi kasacyjnej wniosek dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych i zakresu ich stosowania. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Kwestią prawną, wymagającą wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też w przypadku takiej lokalizacji w zabudowie jednorodzinnej niezbędne jest również spełnienie przesłanek określonych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii w świetle wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw, będzie miało w ocenie składu orzekającego zasadniczy wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, jak i obecnie), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z kolei § 12 ust. 2 stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalsze wyjątki przewiduje § 12 ust. 3, w myśl którego w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m;

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej;

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych;

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Analiza przytoczonych regulacji nie pozostawia wątpliwości, że w § 12 ust. 1 określone zostały przez prawodawcę generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś w ust. 2 i 3 wyjątki od tych zasad, znajdujące zastosowanie w sytuacjach, gdy spełnione zostaną określone przesłanki.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stanął na stanowisku, że określone w § 12 ust. 2 i 3 przesłanki dopuszczalności odstąpienia od zasad ogólnych sytuowania budynków względem granicy działki budowlanej są od siebie niezależne (a więc spełnienie którejkolwiek z nich samo w sobie pozwala na odstępstwo). Sąd dał temu wyraz formułując jednoznaczne tezy, których treść przytoczona została już wyżej.

Tak wyraźne stanowisko Sądu pierwszej instancji stoi w opozycji do podejmowanych już wcześniej rozstrzygnięć sądów administracyjnych na gruncie omawianej regulacji prawnej (o czym w dalszej części rozważań). Jednocześnie stwierdzić przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny wzajemnej relacji § 12 ust. 2 względem § 12 ust. 3 rozporządzenia, zaprezentował argumentację, której nie sposób odmówić zarówno uwzględnienia reguł wykładni, jak i logiki.

Rozważając przedstawione zagadnienie wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy jedynie w zakresie ustalonych w tej decyzji podstawowych parametrów dotyczących zagospodarowania terenu. Innymi słowy - decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest zatem tak, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje w pełnym zakresie treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany. Właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas, gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki (por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 398/12; z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14; z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1902/14).

W sytuacji zatem, w której tak jak w niniejszej sprawie, możliwość lokalizacji budynku przy granicy działki wynika z ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, niewątpliwie obowiązkiem organu wydającego pozwolenie na budowę jest dokonanie oceny, czy spełnione zostały warunki określone w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia. Obowiązek ten wynika bowiem wprost z treści § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia. Nie jest natomiast w ocenie składu orzekającego oczywiste, że w takim przypadku obowiązkiem organu będzie również badanie przesłanek z § 12 ust. 3 w przypadku, gdy decyzja dotyczy lokalizacji budynku w zabudowie jednorodzinnej.

W wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, Naczelny Sąd Administracyjny rozważając relację § 12 ust. 3 pkt 3 do regulacji § 12 ust. 2 rozporządzenia stwierdził, że przepis § 12 ust. 2 jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do § 12 ust. 1. Przepis ten nie jest jednak jedynym odstępstwem od ogólnej zasady określonej w § 12 ust. 1. Dalsze regulacje szczególne zostały przewidziane w § 12 ust. 3 rozporządzenia w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. W stosunku do takiej zabudowy, przepis § 12 ust. 3, w zakresie w jakim może znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie, wyłącza stosowanie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia. Przepisy te pozostają ze sobą w relacji lex specialis - lex generalis i przepis szczególny ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed przepisem ogólnym, którym w tej relacji jest przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia. Na konieczność spełnienia przesłanek określonych w ust. 3, niezależnie od spełnienia przesłanki z ust. 2, wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1049/13.

Przedstawiony w powołanych wyrokach pogląd nie uwzględnia jednak faktu, że prawodawca, chcąc uzależnić możliwość zastosowania któregoś z przewidzianych w ust. 2 lub 3 wyjątków od innych warunków technicznych, zawarł wyraźne do nich odesłanie (§ 13, 60 i 271-273). Prawodawca w treści § 12 ust. 2 nie użył natomiast sformułowania "z zastrzeżeniem ust. 3", ani żadnego innego, które pozwalałoby na jednoznaczne przyjęcie, że w sytuacji kiedy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 m od niej, należy zachować również warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Co prawda w § 12 ust. 1 zastrzeżone zostało, że inne wymagania mogą wynikać także z przepisów odrębnych, to jednak nie sposób uznać § 12 ust. 3 tego samego rozporządzenia za przepis odrębny.

Skład orzekający w niniejszej sprawie zwraca też uwagę, że wobec braku wskazanych wyżej unormowań regulujących wzajemne relacje pomiędzy normami zawartymi w poszczególnych jednostkach redakcyjnych (ustępach) paragrafu 12 rozporządzenia, bezkrytyczne przyjęcie, że jedne z nich stanowią lex specialis w stosunku do innych nie jest oczywiste. To z kolei dodatkowo uzasadnia, że przedstawione zagadnienie budzi poważne wątpliwości.

Sygnalizowany problem ma zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej, ale także dla jednolitości przyszłego orzecznictwa w podobnych sprawach. Dlatego uzasadnione jest przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o treści wskazanej w sentencji postanowienia, w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a., odraczając jednocześnie rozpoznanie skargi kasacyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia.

Dodać jeszcze wypadnie, że treść powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w internetowej bazie orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl