Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1581/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 pkt 28 lit b
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi J F na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 29 czerwca 2017 r. nr 1123/6740.1/2017 Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych tj. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, c.o., gazową, wewnętrzną instalacją wodociągową od budynku do studzienki wodomierzowej, wewnętrzną instalacja kanalizacji deszczowej, wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki, wewnętrzną instalacją elektryczną WLZ od budynku do zestawu złączowo-pomiarowego w Krakowie przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...].

Decyzją z 21 lutego 2018 r. znak WI-I.7840.5.144.2017.BB Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania B.B. oraz I. i J. F., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję budowlaną.

Decyzja Wojewody stała się prawomocna.

II.

Po rozpatrzeniu wniosku J.F., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 kwietnia 2021 r. znak DOA.7210.39.2020.MMM.b, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 21 lutego 2018 r.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z 27 maja 2021 r. znak DOA.7210.39.2020.JNO.b(1) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Jak wyjaśnił, inwestor – J. K. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...], obręb [...]) na cele budowlane. W związku z powyższym nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Następnie organ wskazał, że działka inwestycyjna, objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki - Północ", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z 11 września 2013 r. nr LXXXI/1238/13 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013 r. poz. 5647).

Analiza załącznika graficznego planu wykazała, że działka inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem MN.15.

Z treści § 19 ust. 2 planu wynika, że przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych symbolem MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza wraz z zielenią towarzyszącą. W ocenie GINB, sporne przedsięwzięcie inwestycyjne - budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy - nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Zdaniem GINB rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń planu miejscowego. W szczególności, nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do:

▪ wskaźnika terenu biologicznie czynnego wyznaczonego dla terenu MN.15 - nie niższy niż 60% (projektowany - 61,7% - Projekt budowlany - str. 5);

▪ minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy - 0,4 (projektowana - 0,59 - Projekt budowlany - str. 5);

▪ maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy - 0,6 (projektowana - 0,59 - Projekt budowlany - str. 5);

▪ wysokości zabudowy - nie może przekroczyć 12 m (projektowana - 11,83 m - Projekt budowlany - str. 5, Elewacja Południowa - Nr rysunku A-9 - str. 113);

▪ geometrii dachu oraz kąta nachylenia połaci dachowej - dachy dwu i wielospadowe o nachyleniu połaci dachowych od 25° do 35° (projektowany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 25° oraz 30° - Projekt budowlany - Rzut dachu - Nr rysunku A-4 - str. 108);

▪ ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych dla budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej - 2 miejsca na 1 dom (projektowane - 2 miejsca postojowe - Projekt budowlany - Zagospodarowanie Terenu - Nr rysunku Z1).

Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku z 11 grudnia 2019 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 4 maja 2021 r., wskazującego, że sporna inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego w zakresie współczynnika intensywności zabudowy, gdyż projektant błędnie wskazał powierzchnię poddasza, organ wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń dokonanych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny.

W świetle powyższego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kwestionowania wyliczeń projektanta w zakresie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy.

Zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto, projektanci złożyli oświadczenie, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o jego zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, związany jest treścią oświadczenia projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 P.b. o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone takie oświadczenie, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostały ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 P.b. przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania.

Skoro więc z projektu budowlanego wynika, że w przypadku spornej inwestycji intensywność zabudowy wynosi 0,59, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kwestionowania ww. wyliczeń.

Z tych samych względów zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut wnioskodawcy, że sporna inwestycja narusza wymóg planu co do wskaźnika terenu biologicznie czynnego.

Kontrolowana decyzja Wojewody z 21 lutego 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

GINB zauważył również, że w niniejszym postępowaniu należy zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki lich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), w brzmieniu z daty wydania decyzji Wojewody.

Analiza projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany - Zagospodarowanie Terenu - Nr rysunku Z-1) wykazała, że elewacja zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami usytuowana została w odległości 4,51 m od granicy działki nr ewid. [...], 4,02 m od granicy działki nr ewid. [...], zaś elewacja północna projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami usytuowana została w odległości ok. 47,5 m od granicy działki o nr ew. [...], natomiast elewacja południowa projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami usytuowana została w odległości od 7,23 m do 8,83 m od granicy działek drogowych nr ewid. [...] i [...] (ul. [...]).

Ponadto z projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany - Zagospodarowanie Terenu - Nr rysunku Z-1), wynika, że część elewacji wschodniej projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez otworów została usytuowana bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. [...], natomiast pozostała jego część z otworami usytuowana została w odległości od 4,05 m do 5,11 m od granicy działki nr ewid. [...]. Jednocześnie z projektu budowlanego wynika, że ta część projektowanego budynku mieszkalnego, która usytuowana jest w granicy z działką nr ewid. [...] przylega ścianą do ściany budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] oraz w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki ma wysokość i długość nie większą niż ma budynek istniejący na działce nr ewid. [...] (zob. Projekt budowlany - Przekrój C-C - Nr rysunku A-7 - str. 111; Elewacja południowa - Nr rysunku A-9 - str. 113; Elewacja północna - Nr rysunku A-1 1 - str. 115).

W projekcie budowlanym znajduje się analiza przesłaniania, z której wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny nie przesłania najbliżej usytuowanych budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach nr ewid. [...] oraz [...] (zob. Projekt budowlany - Analiza przesłaniania - Nr rysunku AP-1 -str.154).

Natomiast ze znajdującej się w projekcie budowlanym analizy nasłonecznienia, wynika, że budynek nr [...] na dz. nr [...] przy ul. [...] - czas nasłonecznienie pomieszczenia na poddaszu w dniach równonocy wynosi 4 godziny 50 minut i jest większy niż wymagany w § 60 ust. 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych, budynek nr [...] na dz. nr [...] przy ul. [...] czas nasłonecznienie pomieszczenia na poddaszu w dniach równonocy wynosi 3 godziny 36 minut i jest większy niż wymagany w rozporządzeniu, odległość pomiędzy budynkami gwarantują dla budynków sąsiednich spełnienie wymagań określonych w § 60 (zob. Projekt budowlany - Analiza nasłonecznienia - Nr rysunku AP-1 - str. 155).

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce inwestycyjnej zaprojektowano 2 miejsca postojowe, w odległości 3,1 m od granicy działek budowlanych nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...], w odległości ok. 14,00 m od granicy działki budowlanej nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 15 m od granicy działki budowlanej nr ewid. [...].

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika również, że miejsce do gromadzenia odpadów stałych zaprojektowano w odległości ok. 13 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 12,0 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 7,5 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 11,53 m od najbliższego budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr ewid. [...].

Za chybiony organ uznał zarzut dotyczący naruszenia § 23 ust. 1 rozporządzenia technicznego. W projekcie zagospodarowania terenu znajduje się miejsce do gromadzenia odpadów stałych oznaczone symbolem "śm.".

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego nie spełnienia przez projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wymagań technicznych w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, GINB wyjaśnił, że z treści § 271 ust. 1 rozporządzenia technicznego wynika, że wskazana w nim odległość nie ma zastosowania, jeżeli ściana jednego z budynków jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściany budynków usytuowanych na działce nr ewid. [...] bezpośrednio w granicy z działką inwestycyjną nr ewid. [...], w odległości od 4,05 m do 5,11 m od projektowanego budynku, są ścianami spełniającymi warunki przeciwpożarowe. Ponadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część projektowanego budynku, która została zaprojektowana w granicy z działką nr ewid. [...] posiada ścianę oddzielenia pożarowego o klasie odporności REI60, wysuniętą 32 cm ponad lico ściany (zob. Projekt budowlany - str. 6, Przekrój C-C - Nr rysunku A-7 - str. 111).

W przypadku istnienia wskazanej ściany, będącej zabezpieczeniem przez zagrożeniem pożarowym, można przyjąć że warunki z § 271 rozporządzenia nie obowiązują i w związku z tym zastosowanie mają odległości z § 12 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przewodów kominowym, GINB zauważył, że zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant.

Skoro organy administracji architektoniczno- budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym.

Powyższe wskazuje, że decyzja Wojewody nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z przepisami technicznymi.

Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy wskazującej na brak możliwości weryfikacji zachowania w projekcie wymagań technicznych normy PN-B-10425:1989, organ wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego Polskie Normy nie miały charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1483 ze zm. według stanu na dzień 21 lutego 2018 r.) Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną [tj. Polski Komitet Normalizacyjny - art. 9 ustawy o normalizacji], powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. Z kolei w myśl unormowania art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Tym samym w dacie 29 czerwca 2017 r. brak było prawnego obowiązku stosowania Polskich Norm przy prowadzeniu działalności będącej przedmiotem ich regulacji, w tym zwłaszcza przy projektowaniu obiektów budowlanych. Przede wszystkim należy zaś podkreślić, że z uwagi na fakt, iż Polskie Normy nie miały charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie tylko nie były zobowiązane, ale wręcz nie miały prawa oceniać projektowanych inwestycji z punktu widzenia ich zgodności z Polskimi Normami.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zaprojektowania w istocie innego budynku niż mieszkalny organ wyjaśnił, że to decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony nią projekt budowlany stanowią o przedmiocie inwestycji. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku jednorodzinnego dwulokalowego wraz z instalacjami wewnętrznymi. Przypuszczenia skarżącego dotyczące innego niż projektowany sposobu użytkowania budynku pozostają bez wpływu na ocenę decyzji Wojewody.

Sposób zagospodarowania wnętrza budynku wobec braku przepisów prawa określających warunki co do tego, jakie i ile pomieszczeń o konkretnej funkcji może się znajdować w budynku jednorodzinnym nie może prowadzić do wniosku, że w wyniku realizacji inwestycji powstanie obiekt o innym przeznaczeniu, niż określono w projekcie budowlanym. Dodać należy, że przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej są roboty budowlane wynikające z projektu budowlanego, a nie potencjalnego sposób użytkowania obiektu w przyszłości, tj. po zrealizowaniu inwestycji. Ewentualna późniejsza samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J.F. kwestionując ja w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 czerwca 2017 r. w sytuacji, w której wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 oraz ust. 3a P.b. poprzez:

a) brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego wyrażającego się w bezpodstawnej odmowie analizy treści projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z powołaniem się na rzekomy brak obowiązku organu administracji architektoniczno-budowalnej merytorycznego sprawdzenia projektu podczas gdy istota postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wyraża się w samoistnym prawie i obowiązku organu orzekającego kontroli zasadności zarówno merytorycznej jak i formalnej badanej decyzji,

b) odmowę weryfikacji zasadności oświadczeń projektantów dotyczących zgodności projektu z obowiązującymi przepisami prawa,

c) odmowę weryfikacji poprawności przyjętych rozwiązań projektowych w aspekcie przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych usytuowanych w sąsiednich budynkach,

d) wadliwe przyjęcie, że projekt spełnia wymogi rozporządzenia ws. warunków technicznych w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego.

Nadto zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wyrażający się w przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami planu, nie narusza przepisów przeciwpożarowych oraz nie stanowi zagrożenia dla ciągów kominowych i wentylacyjnych sąsiednich budynków pomimo braku jakiegokolwiek sprawdzenia tej kwestii.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazał na błąd organu, jakim jest stanowisko, że nie ma on prawa, ani obowiązku prowadzenia weryfikacji merytorycznej wyliczeń i oświadczeń projektanta zawartych we wniosku oraz projekcie budowlanym. Sprawdzanie zawartości merytorycznej projektu architektoniczno-budowlanego w toku postępowań nadzwyczajnych jest nie tylko możliwe, a wręcz konieczne.

Zdaniem Strony, pogłębiona analiza przedmiotowego projektu prowadzi do wniosku, że powierzchnia całkowita budynku figurująca w oświadczeniach projektanta w stosunku do rzeczywistych pomiarów została zaniżona o co najmniej 140m2. Miało to bezpośredni skutek w postaci błędnego wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, który w rzeczywistości wynosi około 0,68 a nie deklarowane 0,59. Zgodnie z planem, wskaźnik intensywności zabudowy nie może przekraczać 0,6.

Sposób obliczania powierzchni całkowitej musi być zgodny z normą PN-ISO 9836:1997, która znajduje się w spisie norm obowiązujących w rozporządzeniu ws. warunków technicznych. Obliczenia oparte na wymiarach bryły głównej budynku wskazują, że powierzchnia całkowita poddasza winna wynosić 428 m2, a nie jak podano na stronie nr 5 projektu jedynie 289 m2. Przy obliczeniach powierzchni całkowitej należy liczyć całą kondygnację po obrysie zewnętrznym bryły budynku. Niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi jest zatem dokonane w projekcie wyłączenie z obliczeń części strychu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących dopuszczalnej intensywności zabudowy.

Niezgodna jest również zdaniem Strony funkcja budynku. Projekt obiektu rodzi poważne wątpliwości, co do funkcji inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Należy przypomnieć, że analiza danych zawartych w projekcie budowlanym - ilość pomieszczeń, łazienek oraz ich rozkład, jak również sama wielkość obiektu - jednoznacznie wskazuje, że w istocie budynek ma pełnić funkcję obiektu zamieszkiwania zbiorowego. Z kolei projekt pomieszczeń parteru wraz z projektowaną stolarką okienną jest charakterystyczny dla lokali użytkowych, a nie jednorodzinnych. Funkcja kwestionowanej inwestycji, w istocie ma charakter hotelowy.

Zdaniem Skarżącego, organ nie jest uprawniony do pominięcia - nawet czasochłonnej i pracochłonnej - analizy zgodności projektowanej funkcji z zapisami planu. Przedmiotowa decyzja podjęta została bez przeprowadzenia postępowania sprawdzającego w tym zakresie. Obowiązkiem organu o uprawnieniach kasatoryjnych jest w istocie merytoryczna analiza, czy decyzja pierwotna została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W toku postępowania nadzwyczajnego organ nadzoru powinien zatem wykonać analizę zmierzającą do ustalenia, czy rozwiązania projektowanego budynku, mające bezsprzecznie wpływ na jego funkcję nie stoją w sprzeczności z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Tymczasem organ zaniechał tego obowiązku, powodując, że inwestor może dowolnie w istocie określać przeznaczenie trenu, zaś organ w zasadzie związany jest opisem inwestycji zawartym we wniosku. Całokształt okoliczności faktycznych wskazuje, że inwestor realizuje zabudowę hotelową.

Strona zwróciła również uwagę na kwestię naruszenia powierzchni biologicznie czynnej. Jej zdaniem, organ powinien dokonać własnej oceny merytorycznej tego zagadnienia czego nie czyni powołując się na rzekomy brak obowiązku. Projekt budowlany wskazuje jako teren biologicznie czynny część nieruchomości, która wykorzystywana jest jako parking o utwardzonej nawierzchni. Skarżący udokumentował tę okoliczność załączoną do wniosku dokumentacją zdjęciową. Nierzetelne sporządzenie projektu zagospodarowania działki stanowić może podstawę do rozpoczęcia nadzwyczajnego nadzorczego postępowania administracyjnego.

Strona zwróciła także uwagę na kwestię spełnienia norm technicznych. Całkowicie wadliwie organ odmawia weryfikacji zachowania w projekcie wymagań technicznych normy PN-B-10425:1989 dotyczącej przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych usytuowania obiektów. Wywody dowodzące braku mocy wiążącej Polskich Norm są bezprzedmiotowe w kontekście art. 20 P.b. Treść Polskich Norm ma swe źródło właśnie w wiedzy technicznej i dlatego powinna być uwzględniania w procesie projektowania przez projektantów.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

Ze względu na to, że Strona zdaje się oczekiwać od organów nadzorczych takiego poziomu działań i takiego sposobu badania sprawy, jaki mógłby mieć miejsce w przypadku oceny prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zwykłym, Sąd na wstępie niniejszych rozważań uznaje za stosowne przedstawić kilka uwag ogólnych, dotyczących postępowania nadzwyczajnego. Otóż wyjaśnić przede wszystkim należy, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a więc od początku).

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem jest podstawą twierdzeń Strony), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX), może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i niejako warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.

VII.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd zauważa, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b. (w brzmieniu z daty orzekania Wojewody), organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzał:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Oceniając stanowisko GINB, który dwukrotnie kontrolował decyzję Wojewody a pośrednio również Prezydenta Miasta Krakowa, należy podzielić wyjaśnienia wskazujące na to, że projekt budowlany był zgodny z planem miejscowym, przepisami technicznymi, posiadał wymagane uzgodnienia i opinie, a także został sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione. Posiadał także wymaganą prawem informację BIOZ.

Nie powtarzając zatem wprost wyjaśnień organu przypomnieć należy, że Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką położoną w Krakowie przy ul. [...] o nr ewid. [...], obręb [...].

W odniesieniu do zgodności inwestycji z planem miejscowym "Borek Fałęcki - Północ" należy wskazać, że działka inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN.15. Zgodnie z § 19 ust. 2 planu, przeznaczeniem podstawowym terenów o symbolu MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza wraz z zielenią towarzyszącą. Tak jak GINB, Sąd również podziela ocenę, że przedsięwzięcie tj. budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, nie uchybia wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu w planie. Nie są zasadne, podnoszone w postępowaniu nadzwyczajnym, twierdzenia Skarżącego, że pod pozorem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w istocie umiejscowiono budynek na kształt hotelu oraz usługowy, o czym ma świadczyć wielość łazienek w budynku, duże okna na wzór wystawowych i wewnętrzny podział budynku na poszczególne pomieszczenia. Sąd zwraca uwagę, że aby zakwestionować, nawet w postępowaniu zwykłym, nie mówiąc o postępowaniu nadzwyczajnym, zgodność z planem przeznaczenia danego obiektu, wymagane byłoby, aby w sposób jasny i oczywisty budynek wykraczał poza to, co jest planem dopuszczalne, np. plan zezwala na zabudowę mieszkaniową z drobnymi, wbudowanymi usługami, a organ zatwierdza projekt budowy hali produkcyjnej. W przypadku natomiast, gdy mamy do czynienia z budynkiem, który ma wszelkie cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (tu budynek dwulokalowy, co jest zgodne z art. 3 pkt 2a P.b.), nie może być mowy o tym, aby organy mogły to przeznaczenie zakwestionować. To, że w przyszłości może dojść do jego innego wykorzystywania i że być może taka była nawet ukryta intencja Inwestora, nie daje podstaw do podważania udzielonego pozwolenia na budowę. Organy zatwierdziły bowiem budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach i w taki, a nie inny sposób Inwestor budynek ten zobowiązany jest wykorzystywać. Zmiana przeznaczenia obiektu będzie niewątpliwie mogła skutkować wszczęciem postępowania w trybie nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Na marginesie należy zaznaczyć, że Skarżący mógł poddać ocenie decyzję wydaną przez Wojewodę w trybie zwykłym, kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W trybie zwykłym szerszemu badaniu niż w trybie nadzwyczajnym podlegają elementy zatwierdzanego projektu.

Inwestycja jest również zgodna z innymi wymaganiami planu tj. wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego, który jest nie niższy niż 60%, minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy (powyżej 0,4), maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (do 0,6), wysokości zabudowy (do 12 m), geometrii dachu, ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych (2 miejsca na 1 dom). Projekt ma też wszystkie wymagane opinie i został sporządzony przez osoby uprawnione.

Nie występuje zjawisko zacieniania i przesłaniania, zaś sama lokalizacja budynku przy granicy i w odpowiednim od niej oddaleniu, jest możliwa z uwagi na przewidzianą ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, która - jak słusznie wskazał GINB - wyłączała normę odległości od innych budynków - 8 m.

Odnośnie do współczynnika terenu biologicznie czynnego i zarzutów Strony podnoszonych w tym zakresie należy zwrócić uwagę, że aktualne zagospodarowanie działki inwestycyjnej w części przeznaczonej na teren biologicznie czynny, nie ma znaczenia z punktu widzenia prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego i to zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym. Podkreślić należy, że to decyzja o pozwoleniu na budowę dokonuje przekształcenia terenu i zatwierdzenia wskazanego w projekcie jej zagospodarowania. Jeżeli zatem inwestor wskazał, że na określonym obszarze będzie powierzchnia biologicznie czynna, nawet jeżeli przed zatwierdzeniem projektu był to teren nie spełniający tej przesłanki, to w wyniku prawomocnego wejścia do obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę i po jej zrealizowaniu (oddaniu budynku do użytkowania), inwestor ma obowiązek dany teren traktować w sposób, jaki wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, chyba że prawo zezwala mu na inne jej zagospodarowanie. W związku z tym, że Inwestor wskazał w projekcie, który został zatwierdzony, że znaczna część działki (w głąb od ul. [...]) będzie stanowić powierzchnię biologicznie czynną, to w taki właśnie sposób ma ją zagospodarować i utrzymywać. Jeżeli zaś aktualne przeznaczenie tej nieruchomości nie jest zgodne z tym wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę, to sytuacja taka winna znaleźć się w orbicie zainteresowań organów nadzoru budowlanego, uprawnionych do kontroli inwestycji pod względem jej zgodności z prawem i zatwierdzonym projektem.

Nie są również trafne twierdzenia Skarżącego, wskazujące, że organy architektoniczno-budowlane, a także organ nadzorczy, powinny były szczegółowo zbadać i przeanalizować wskaźnik intensywności zabudowy i wychwycić to, że został on naruszony. GINB w ocenie Sądu słusznie zwrócił uwagę, że kwestia ta pozostaje poza zakresem zwyczajnej, wynikającej z obowiązującej organy architektoniczno-budowlane, procedury sprawdzeń. Kontrola zgodności inwestycji z planem nie opiera się na uchylonej w 2003 roku procedurze sprawdzenia prawidłowości całości projektu budowlanego. Przypomnieć należy, że na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., znowelizowano art. 35 P.b., wprowadzając do Prawa budowlanego zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Zgodnie zaś z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, w tym przyjętych rozwiązań technicznych. Organ nie jest więc co do zasady uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu odnośnie do kontroli projektu na podstawie art. 35 ust. 1 P.b., oznaczałaby przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (por. uchylony art. 35 ust. 2 P.b.). Należy podkreślić, że strona ma prawo zainicjować postępowanie w przedmiocie oceny projektu budowlanego w ramach odpowiedzialności zawodowej projektanta (dyscyplinarną a nawet karną). Po to właśnie projektant dołącza do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, gdyż bierze za to pełną odpowiedzialność prawną.

Nie są również zasadne uwagi skargi wskazujące na konieczność badania zgodności inwestycji z punktu widzenia Polskich Norm. Tu również należy zwrócić uwagę na odpowiedzialność projektanta, ale przede wszystkim na brak związania organu Polskimi Normami, nie stanowiącymi obowiązującego prawa.

W kontekście powyższego zarzuty skargi są bezzasadne, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę.

Jakkolwiek zarzuty skargi są w całości nieuzasadnione, to jednak Sąd widzi konieczność zwrócenia uwagi Skarżącemu na inne możliwości działania w "sprawie", celem ochrony nie tyle przed sporną inwestycją (ta bowiem w zaprojektowanej formie nie narusza rażąco prawa), co przed jej rzeczywistym i niezgodnym z prawem wykorzystywaniem przez Inwestora.

W ślad za sprawą rozpatrzoną pod sygn. akt VII SA/Wa 1580/21 należy zauważyć, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] została podzielona na dwie działki nr ewid. [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym) i [...] (niezabudowana). Wskazany podział nie zrywa jednak związku obu działek z wydaną i pozostająca w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznacza to zatem, że wykorzystanie działki nr ewid. [...] może następować wyłącznie w sposób przewidziany w pozwoleniu na budowę a więc jako teren powierzchni biologicznie czynnej, na co inwestor wyraził zgodę, inaczej nie otrzymałby pozwolenia na budowę. Żadne inne wykorzystanie tego terenu np. na parking samochodowy, bądź pod dalszą zabudowę kubaturową nie wchodzi w rachubę, niezależnie od tego, czy równolegle naruszone są przepisy techniczne o lokalizowaniu parkingów od granic nieruchomości i budynków mieszkalnych wskazanych w rozporządzeniu ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia ta wykracza jednak poza ramy niniejszego postępowania i jest przez Sąd podnoszona wyłącznie sygnalizacyjnie, celem zwrócenia na nią uwagi Skarżącego.

Trzeba także przypomnieć, co zasygnalizowano już wcześniej, że w razie bezprawnej zmiany sposobu użytkowania zaprojektowanego obiektu mieszkalnego (wynajem komercyjny powierzchni mieszkalnych, biurowiec, hotel), co do zasady osobom mających status Strony, oceniany na zasadzie art. 28 k.p.a., przysługiwać będzie prawo poddania takiej zmiany kontroli organów nadzoru budowlanego. Również i ta sprawa wykracza poza ramy niniejszego postępowania.