Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1484/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 1 w zw. z art. 16 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 56/20 oddalającego sprzeciw M. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenie decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 56/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wlkp. oddalił sprzeciw M. R. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], udzielił M. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zakładu o część przetwórstwa drobiu w [...] przy ul. [...] nr [...] na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...].

W wyroku II SA/Go 56/20 wskazano, że kolejną decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził aneks do projektu budowlanego i zmienił ww. ostateczną decyzję o udzieleniu pozwoleniu na budowę i rozbudowę zakładu (decyzja zmieniająca).

W wyroku przywołano dalej, że pismem z 16 maja 2019 r. R. D. – będąca właścicielką nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], sąsiadującej bezpośrednio ze wskazanym powyżej terenem inwestycji – złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z powodu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb), regulującego kwestię stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym nie brała udziału. Organ mając na uwadze, że podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności wskazywały na możliwość zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), a także jej wyjaśnienia, potraktował pismo jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2018 r. Taka kwalifikacja tego pisma nie była kwestionowana w toku dalszego postępowania.

Kolejno w wyroku wskazano, że Starosta [...] decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, uznając, że planowana inwestycja w żaden sposób nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w stosunku do działki nr [...], wobec czego nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu, a co za tym idzie jej właścicielce – R. D. – nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wydanej w postępowaniu wznowieniowym wniosła R. D. podnosząc, że jej posesja znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę. Ponadto wskazała, że jej nieruchomość będzie objęta negatywnym oddziaływaniem nowej inwestycji przez znaczny wzrost ilości przemieszczających się samochodów ciężarowych powodując dodatkową emisję hałasu i spalin, parkowanie samochodów - chłodni 20 m od jej domu, zakłócając ciszę nocną, powodując zacienienie, ograniczenie dostępności światła słonecznego, zasłonięcie widoku z dwóch stron nieruchomości, dodatkowy hałas oraz uciążliwości odorowe.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpoznaniu odwołania R. D. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że dokonana przez organ powiatowy analiza obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Motywując swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia – poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę – czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, aby wynik toczącego się postępowania mógł potencjalnie oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu II instancji, samo zachowanie warunków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065 ze zm., rozp. MI z 2002) nie oznacza jeszcze, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą być stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Następnie Wojewoda podał, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 uPb, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja obejmuje swym zakresem działkę o nr ewid. [...] graniczącą z działką nr [...], należącą do R. D. Natomiast w zatwierdzonym przez Starostę [...] aneksie do projektu budowlanego wskazuje się, że w granicach opracowania projektuje się zmiany do pierwotnego projektu budowlanego przebudowy i rozbudowy zakładu o część przetwórstwa drobiu. Projektowane zmiany obejmują m.in. zakres wymiarów rzutu zakładu oraz wysokości budynku, zagospodarowania terenu czy powiększenie rozbudowy części A o pomieszczenie przeznaczone na agregaty. W części opisowej do projektu w zakresie odnoszącym się do informacji o obszarze oddziaływania inwestycji wskazano, że projektowana inwestycja nie będzie powodować oddziaływania na działki przyległe. Jednocześnie podano, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działek objętych opracowaniem poza pomieszczeniem na agregaty, które oddziaływać będzie w trakcie budowy na działkę o nr [...]. W ocenie organu odwoławczego z projektu budowlanego nie wynika w sposób jednoznaczny, na jakiej podstawie ustalono wykraczający poza działkę inwestycyjną obszar oddziaływania inwestycji. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, czy zakres oddziaływania pomieszczenia na agregaty poza działkę inwestycyjną wynika z jego lokalizacji, zaprojektowanego dachu tego pomieszczenia centrali wentylacyjnych czy innych okoliczności. Organ II instancji zwrócił uwagę, że wątpliwości budzi również zmiana wysokości budynku oraz fakt montażu dodatkowych urządzeń względem projektu pierwotnego, tj. central wentylacyjnych m.in. na dachu nad pomieszczeniami piętra. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie rozważył wpływu wskazywanych w aneksie zmian do projektu budowlanego zmian (względem projektu pierwotnego) na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość odwołującej się, w szczególności w zakresie ochrony przed hałasem wynikającej z § 323, § 324 oraz w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń (§ 13 rozp. MI z 2002). Organ odwoławczy podniósł, że nie jest wystarczające oparcie się przez organ I instancji jedynie na ustaleniach projektanta, zgodnie z którym projektowana inwestycja nie będzie powodować oddziaływania na działki przyległe czy też stwierdzenie, że inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w stosunku do działki ewid. [...].

Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że dokonana przez Starostę ocena statusu strony w odniesieniu do odwołującej się narusza art. 7, 77 § 1, 8, 9 i 10 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 uPb. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz przeanalizować podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności w kontekście ich wpływu na prawidłowość dotychczasowej decyzji oraz jej zgodność z przepisami prawa.

M. R. złożył do WSA w Gorzowie Wlkp. sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...], w którym zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 12 i art. 77 K.p.a., polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji braku przesłanek wynikających z tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący zażądał uchylenia decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu zaznaczono, że Wojewoda [...], przy uwzględnieniu obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., uznając, że brak jest ku temu przesłanek, nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 136 K.p.a., nie wskazał w zakwestionowanej decyzji istotnego dla rozstrzygnięcia zakresu spraw do wyjaśnienia przez Starostę. Zdaniem wnoszącego sprzeciw Wojewoda powinien sam merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w swej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ II instancji trafnie podniósł, że ocena oddziaływania obiektu nie może sprowadzać się do przytoczenia stwierdzeń projektanta, zgodnie z którymi projektowana inwestycja nie będzie powodować oddziaływania na działki przyległe, czy też wskazania, że inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem tegoż sądu również zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Starosta nie rozważył wpływu wskazywanych w aneksie zmian do projektu budowlanego w stosunku do projektu budowlanego obejmujących m. in. zakres wymiarów rzutu zakładu oraz wysokości budynku, zagospodarowania terenu, powiększenie rozbudowy części A o pomieszczenie przeznaczone na agregaty, montaż dodatkowych urządzeń (central wentylacyjnych), na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość R. D., w szczególności w zakresie ochrony przed hałasem czy w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń. W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowe jest także stanowisko organ II instancji, że uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że zależy od stwierdzenia, iż planowana budowa w powiązaniu z przepisami prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest równoznaczne z przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł, wraz z organem administracji publicznej, strzec przestrzegania tych przepisów prawa, które zostały uchwalone w celu rozwiązywania konfliktów rodzących się pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w związku z wykonywaniem przez każdego z nich prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa – w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator ustawy) naruszenie prawa procesowego polegające na naruszeniu:

a) art. 16 § 1 Ppsa poprzez rozpoznanie sprawy w składzie jednoosobowym, podczas gdy sprawy na rozprawie są rozpoznawane w składzie 3 sędziów,

b) art. 64d § 2 Ppsa polegające na rozpoznaniu sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym, mimo skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawę.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp.,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczność, że pismem z 17 lutego 2020 r., II SA/Go 56/20, sąd wojewódzki zawiadomił skarżącego kasacyjnie o terminie rozpatrzenia sprzeciwu na rozprawie w dniu 18 marca 2020 r., natomiast sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę w tym dniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym, co spowodowało, że niniejszy wyrok zapadł z naruszeniem przepisów o składzie sądu, a tym samym zachodzi podstawa nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 4 Ppsa.

Wojewoda [...] przesłał pismo R. D. z 8 czerwca 2020 r. celem dołączenia do akt sprawy, do którego uczestniczka postępowania dołączyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., którą organ ten, po rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Automatyzacji części procesu pozyskiwania mięsa w Zakładzie przy ul. [...] w [...]" na działkach nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] w [...], orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te sprowadzają się do naruszenia przepisów o składzie sądu i nieuzasadnionego – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, mimo skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 Ppsa o ile ustawa nie stanowi inaczej, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, a na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odnotować w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 64d § 1 Ppsa sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18, LEX nr 2552540). Przy czym, sąd rozpoznając sprzeciw do decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 Ppsa). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 Ppsa, mimo że pierwotnie pismem z 17 lutego 2020 r. zawiadomił wnoszącego sprzeciw o terminie jego rozpatrzenia na rozprawie. Rzecz jednak w tym, że o zmianie formy rozpoznawania sprzeciwu i skierowaniu go z rozprawy na posiedzenie niejawne strona wnosząca sprzeciw została uprzednio skutecznie powiadomiona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Sąd wojewódzki miał bowiem w tej sytuacji na uwadze zarządzenie nr 9/2020 Prezesa WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w WSA w Gorzowie Wlkp. w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, w którym m. in. w § 1 pkt 1) wskazano, że: "W okresie od 16 marca 2020 do 31 marca 2020 r. w WSA w Gorzowie WIkp. odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych" oraz pismo Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2020 r. W związku z faktem wystąpienia na terytorium Polski pandemii i powyższymi działaniami organów sądów administracyjnych, najpierw zarządzeniem z 13 marca 2020 r. Przewodniczącego Wydziału WSA w Gorzowie Wlkp. zniesiono termin rozprawy wyznaczonej na 18 marca 2020 r., o czym zawiadomiono strony i ich pełnomocników, a następnie zarządzeniem tego sądu z 17 marca 2020 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne zgodnie z art. 64d § 1 Ppsa do rozpoznania w składzie jednoosobowym – stosownie do art. 16 § 2 Ppsa.

Skoro ustawodawca przewiduje rozpoznawanie takiej, jak przedmiotowa sprawa w składzie jednoosobowym, zarzuty skarżącego kasacyjnie, że wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. zapadł z naruszeniem przepisów o składzie sądu, są nietrafne.

Nie zachodziła przeto – wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej – przesłanka nieważności postępowania ujęta w art. 183 § 2 pkt 4 Ppsa, nie doszło do naruszenia art. 64d § 2 Ppsa, a tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 16 § 1 Ppsa. Sąd nie doszukał się także innych wad nieważności, które należało wziąć pod rozwagę z urzędu.

Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.