Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1216/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1,  pkt 4,  art. 51 ust. 1 pkt 2,  art. 66 ust. 1, ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Ć. i C. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., nr [...] [...], Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego

w S. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej "u.p.b.", w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), po rozpatrzeniu sprawy w wyniku złożenia zażalenia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w K., dalej "Spółdzielnia", na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., dalej: "organ I instancji", "organ powiatowy", z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], w sprawie zamurowania otworu wentylacyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowienie organu wojewódzkiego wydano, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Organ I instancji otrzymał w dniu 08.07.2019 r. pismo Spółdzielni, zatytułowane "Zgłoszenie samowoli budowlanej", dotyczące zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...], na trzeciej kondygnacji tego budynku.

Zgodnie z ww. pismem, zamurowania otworu wentylacyjnego dokonali właściciele lokalu użytkowego nr [...], M. C. oraz C. K., dalej: "skarżący", "strona". W dniu 25.10.2019 r. organ I instancji przeprowadził w ww. budynku kontrolę w obecności przedstawicieli Spółdzielni oraz właścicieli lokalu.

W protokole z kontroli ww. organ zanotował: "Stwierdzono, że na 3 piętrze klatki

ul. [...] ślad na ścianie po zamurowaniu kratki wentylacyjnej. Na klatce prowadzona jest instalacja gazowa. Spółdzielnia nie posiada pełnej dokumentacji budowlanej. Zobowiązuje się przedstawiciela Spółdzielni do skompletowania dokumentacji budowlanej w terminie 1 miesiąca i przedłożenia kopii fragmentu dokumentacji dot. wentylacji klatki i lokali usługowych w PINB".

Do akt sprawy załączono także pismo właścicieli lokalu użytkowego nr [...], z dnia 01.10.2019 r., skierowane do Spółdzielni, z którego wynika, że w ocenie skarżących nastąpiło bezprawne włączenie się z wentylacją klatki schodowej do ww. kanału wentylacyjnego, który, w ocenie autorów pisma, przynależy do ich lokalu użytkowego nr [...]. Według ww. lokal nr [...] był pierwotnie zaprojektowany jako lokal gastronomiczny, wyposażony we wszystkie instalacje, w tym instalację gazową. W projekcie budowlanym nie przewidziano natomiast wentylacji kanałowej klatek schodowych; pozostałe klatki schodowe w budynku takiej wentylacji nie posiadają.

Przy piśmie z dnia 19.11.2019 r. Spółdzielnia przedłożyła organowi I instancji, m. in., następujące dokumenty, mające, w jej ocenie, potwierdzić fakt samowoli budowlanej:

opinię z dnia nr [...]/19, sporządzoną przez mistrza kominiarskiego S. P., zgodnie z którą lokal nr [...] nie posiada indywidualnych przewodów wentylacyjnych, a mianowicie do przewodu nr 3 w tym lokalu wpięta jest kratka wentylacyjna z klatki schodowej, do przewodu nr 2 wpięta jest kratka wentylacyjna

z mieszkania na I piętrze; przewody te są zwężone zaprawą cementową;

decyzję Starosty [...] z dnia [...].08.2019 r., nr [...], znak: [...], odmawiającą C. K. udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb lokalu gastronomicznego nr [...] w ww. budynku, z której treści wynika, iż C. K. zamurował sporny otwór wentylacyjny oraz poinformował Starostę o tym fakcie pismem z dnia 26.08.2019 r., wskazując, że dokonane przez niego zamurowanie dotyczy kanału przynależnego do lokalu nr [...].

W przedmiotowym piśmie Spółdzielnia poinformowała również, że na klatce schodowej są zainstalowane gazomierze z zaworami do lokali mieszkalnych, zatem zamurowanie otworu wentylacyjnego na klatce schodowej stwarza niebezpieczeństwo dla użytkowania budynku.

Przy kolejnym piśmie, z dnia 19.12.2019 r., Spółdzielnia przekazała do organu I instancji kopie kart dokumentacji projektowej ww. budynku, zgodnie z którą nie przewiduje się wentylacji kanałowej klatki schodowej. Spółdzielnia poinformowała także, iż w zasobach archiwalnych nie zachowała się dokumentacja odbiorowa, w wyniku której, przy odbiorze kominiarskim, przewód z grupy kominowej "F" (sporny przewód wentylacyjny), idący od parteru, przydzielono dla klatki schodowej, mając na uwadze, że lokal użytkowy w parterze posiada już jeden przewód wentylacyjny, z grupy kominowej "G". Sytuacja ta, jak wyjaśniła Spółdzielnia, spowodowana była tym, że projektant budynku nie przewidział wentylacji klatki schodowej, pomimo, iż na klatce schodowej znajdują się gazomierze.

Pismem z dnia 27.01.2020 r. C. K. odniósł się do pisma Spółdzielni, wskazując, m.in., że zestaw kominowy "G" (jako wentylacja przedsionka zaprojektowanego baru) nie został zrealizowany przez wykonawcę, zatem nie ma on możliwości podłączenia się z wentylacją, również zestaw przewodów w kominie "F" nie jest zgodny z rysunkiem projektu. W ocenie autora pisma włączenie się z wentylacją klatki schodowej do samodzielnego przewodu wentylacyjnego, przynależnego lokalowi nr [...], było nieuprawnione oraz odbyło się po odbiorze końcowym budynku; w 2015 roku sporządzona była inwentaryzacja lokalu nr [...], przez mgr. inż. M. P., która nie zawiera podłączenia klatki schodowej do spornego kanału (ww. rysunek inwentaryzacji dołączono do akt sprawy); przedmiotowa inwentaryzacja była załącznikiem przy akcie zakupu lokalu nr [...].

W dniu 20.02.2020 r. organ I instancji otrzymał pismo e-mail z dnia 27.01.2020 r., właściciela lokalu nr [...] w ww. budynku, skarżącego się na uciążliwe zapachy w swoim mieszkaniu, pochodzące z lokalu usługowego, sprzedającego kebab (lokalu skarżących); zdaniem wnoszącego prawdopodobnie jest, iż nieprawidłowo wykonano wentylację w budynku.

W dniu 25.02.2020 r. organ powiatowy dokonał kolejnej kontroli w ww. budynku w sprawie zamurowania kratki wentylacyjnej. Zgodnie z protokołem z czynności kontrolnych brak jest ustaleń w zakresie wykonanych robót budowlanych, w ww. protokole zanotowano jedynie, że prezes Spółdzielni zobowiązał się do dostarczenia dokumentacji ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz lokalu gastronomicznego, m.in., książki obiektu budowlanego oraz protokołów z przeglądów okresowych i bieżących budynku. Przy piśmie z dnia 26.02.2020 r. Spółdzielnia przekazała organowi prowadzącemu postępowanie wykaz posiadanych dokumentów

w ww. zakresie.

Pismem z dnia 17.06.2020 r. do organu I instancji o "podjęcie odpowiednich działań", wobec zgłoszonych nieprawidłowości w budynku przy ul. [...], wystąpił właściciel lokalu nr [...] H. B.. W piśmie autor m.in. poinformował organ powiatowy, że lokal gastronomiczny, zlokalizowany na rogu ul. [...] i ul. [...], w ocenie wnoszącego - poprzez wadliwie zabezpieczony kanał wentylacyjny - odprowadza opary oleju, które przedostają się do należącego do niego mieszkania. Wnoszący wskazał także, iż lokator mieszkania nr [...] wyprowadził dodatkowy kanał wentylacyjny poprzez strop na strych, którego wnoszący jest właścicielem. Wnoszący dołączył do ww. pisma komplet dokumentacji, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Naczelnika Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. - rzuty poszczególnych kondygnacji budynku przy ul. [...], w obrębie klatki nr [...]. Porównując rzuty z innymi materiałami, zawartymi w aktach sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że powyższa dokumentacja to archiwalna dokumentacja projektowa do celów uzyskania pozwolenia na budowę oraz że wskazuje ona usytuowanie kominów w budynku w obrębie klatki schodowej przy ul. [...] oraz usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych na ww. klatce schodowej.

Pismem z dnia 25.08.2020 r., "w związku z powziętą informacją o samodzielnych przeróbkach i podłączeniach do ciągów wentylacyjnych i kominowych z lokalu użytkowego, położonego w K. przy ul. [...] bez zgody właściciela", Spółdzielnia wniosła do organu powiatowego podanie o: "przeprowadzenie weryfikacji, czy lokal użytkowy przy ul. [...] w K., w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, spełnia wszystkie wymagane prawem normy i warunki techniczne". Zgodnie z powyższym podaniem w lokalu tym prowadzona jest działalność gastronomiczna, jednakże lokal ten nie posiada samodzielnej wentylacji ani osobnego ciągu wentylacyjnego.

Pismem z dnia 04.09.2020 r. skarżący zwrócili się do organu I instancji o pilne rozstrzygnięcie sprawy, która dotyczy, w ocenie wnoszących, wadliwej wentylacji grawitacyjnej wykonanej przez Spółdzielnię. Państwo Kołeccy wskazali, że zakupiony przez nich od Spółdzielni lokal nr [...] był częścią dużego lokalu gastronomicznego, podzielonego na trzy mniejsze lokale przez Spółdzielnię. W ich lokalu brak jest indywidualnej wentylacji grawitacyjnej, pomimo, iż w projekcie budowlanym są ujęte dwa wejścia: do komina " F" oraz do komina "G". Według wiedzy skarżących istnieją także puste przewody kominowe, nie ujęte w żadnej dokumentacji architektonicznej. Wnoszący wskazali, że nie otrzymali zgody od Spółdzielni na montaż instalacji gazowej w swoim lokalu usługowym. Ponadto do ww. pisma wnoszący dołączyli pismo z dnia 25.08.2020 r., w którym Spółdzielnia informuje ww. o niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie zewnętrznej instalacji wentylacyjnej według przedstawionego przez nich projektu.

Powyżej opisane dokumenty organ powiatowy zgromadził w aktach sprawy pod numerem [...] Natomiast pismem z dnia 17.09.2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, w sprawie: "zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w m. K.", prowadzonego pod numerem [...] r.

W dniu 23.09.2020 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo skarżących, jako pismo w sprawie znak: [...], w którym ww. poinformowali, iż do czasu remontu dachu budynku w 2019 r. ich lokal usługowy nie posiadał żadnej wentylacji, ponieważ wejścia do kanałów kominowych były zamknięte płytą OSB (przedstawiono zdjęcie pionu technicznego w budynku z zamkniętymi kanałami wentylacyjnymi oraz zdjęcie ww. pionu po zdjęciu płyty OSB przez konserwatora budynku, gdzie widoczne są dwa kanały wentylacyjne). Wnoszący poinformowali, że brak wentylacji był bardzo uciążliwy podczas prowadzenia działalności gospodarczej,

w lokalu było cały czas duszno pomimo otwartych drzwi, zaparowane były okna, zaś Spółdzielnia zapewniała wnoszących, że wentylacja jest sprawna i drożna. Wnoszący przedłożyli także kopię rysunku z projektu budowlanego, sporządzonego przez W. Wawrzyszka, który ostatecznie nie został zrealizowany ale został, według twierdzenia skarżących, uzgodniony przez Spółdzielnię oraz przewidywał w lokalu nr [...] działalność gastronomiczną. By móc prowadzić działalność wnoszący sporządzili projekt wentylacji mechanicznej autorstwa R. L. (w załączeniu przedstawiono kopie kart projektu). Na skutek działań zarządu Spółdzielni wnoszący otrzymali ponadto odmowną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę instalacji gazowej.

Wnoszący przedstawili również inne nieprawidłowości, występujące w budynku, na które zgodę wydał zarząd Spółdzielni, a mianowicie zamknięto tunel - przejście w budynku, poprzez jego sprzedaż, przez co pozbawiono wnoszących możliwości wykonania drugiego wyjścia z lokalu; powyższe, w ocenie wnoszących, pogarsza warunki użytkowania budynku oraz stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa jego użytkowania.

Postanowieniem z dnia 05.11.2020 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., organ I instancji zobowiązał zarząd Spółdzielni do dostarczenia oceny technicznej, wraz z inwentaryzacją, obejmującej stan techniczny pionów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej fragmentu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., wskazanego w załączniku ww. postanowienia, w obszarze ww. klatki schodowej, oraz w przypadku stwierdzenia złego stanu technicznego pionów kominowych sposób doprowadzenia ww. instalacji do zgodnego z prawem, jak i analizę obecnego stanu faktycznego ze stanem projektowym.

W motywach uzasadnienia postanowienia organ powiatowy wskazał, że powziął wątpliwości odnośnie stanu technicznego ww. obiektu budowlanego z uwagi na to, że nie zachowała się dokumentacja powykonawcza budynku, zaś wykonane w trakcie robót budowlanych rozwiązania dotyczące wentylacji zostały wykonane odmiennie niż w projekcie. Ponadto, zdaniem organu II instancji, z powołanego postanowienia wynika, iż organ I instancji zapoznał się z dokumentami o których mowa w piśmie z dnia 26.02.2020 r., tj. książkami obiektu budowlanego oraz z protokołami z przeglądów okresowych budynku, jednakże nie dokonał analizy powyższych dokumentów.

Odpowiadając na powyższe postanowienie, przy piśmie z dnia 27.11.2020 r. Spółdzielnia przekazała do organu powiatowego aktualny protokół kominiarski

nr [...]/20 z dnia 27.11.2020 r., autorstwa S. P., zgodnie z którym w budynku stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kominów, występujące w lokalach:

nr [...] (parter):

kanał do przewodu nr 2 zaklejony pianką montażową, komin drożny do zaklejenia; brak ciągu,

do przewodu nr 3 podłączony system wentylacji mechanicznej; kanał zwężony zaprawą cementową; próba dymowa stwierdziła nieszczelność kanału w zakresie przewodów 2 i 3; "włączona przez nieszczelność pustaka wentylacja WC lokalu nr [...]",

lokal nr [...] (1 piętro):

wentylacja łazienki połączona jest kanałem do przewodu 2 razem z wentylacją WC lokalu nr [...] na 2 piętrze,

wentylacja WC podłączona jest do przewodu 3 razem z wentylacją mechaniczną lokalu,

lokal nr [...] (2 piętro):

a) wentylacja łazienki podłączona jest kanałem do przewodu 2 razem z wentylacją łazienki na 1 piętrze (lokal nr [...]).

W zawiązku z powyższym mistrz kominiarski wskazał na konieczność:

w lokalu nr [...] przenieść wentylację łazienki, ze wspólnego przewodu z lokalem nr [...], do odrębnego przewodu - nr [...],

odłączyć wentylację mechaniczną, włączoną do przewodów budynku i wykonać odrębną wentylację mechaniczną lokalu nr [...],

wykonać otwór wywiewny z ww. klatki schodowej o powierzchni 200 cm2, zgodnie z [...] pkt 2.2.3. "Wentylacja w budynkach mieszkalnych".

Pismem z dnia 22.12.2020 r. (zarejestrowanym w dniu 28.12.2020 r.) p. H. B. zwrócił się do organu I instancji o informację w zakresie stanu sprawy, dotyczącej zbadania legalności działania w budynku lokalu gastronomicznego. Podobnie pismem z dnia 12.02.2021 r. w tej samej sprawie, jak również w sprawie zamurowania otworu wentylacyjnego, wystąpiła do organu I instancji Spółdzielnia.

Pismem z dnia 23.02.2021 r. organ powiatowy wezwał Spółdzielnię do przedłożenia dokumentów, do których mowa w postanowieniu z dnia 05.11.2020 r.

W odpowiedzi, Spółdzielnia przedłożyła pismo wskazując w nim, że zakres postanowienia z dnia 05.11.2020 r. przekracza ramy postępowania wszczętego przez organ powiatowy w przedmiocie zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej. Spółdzielnia wskazała na szacowane koszty zrealizowania nakazu – [...] zł, z uwagi na konieczność rozbiórki betonowych czap kominowych. W ocenie Spółdzielni w rozpoznawanej sprawie wystarczająca jest opinia kominiarska co do pionów kominowych "zlokalizowanych w bezpośrednim oddziaływaniu w przedmiotowej klatce schodowej". Spółdzielnia wskazała także, za opinią kominiarską S. P. z dnia 08.03.2021 r. (załączona do pisma), że inwentaryzacja przewodów nie rozwiąże braku ilości przewodów dla lokalu gastronomicznego nr [...], a tym samym sprawy zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, pismem z dnia 22.03.2021 r., organ I instancji zawiadomił strony o tym, iż: "w związku z ujawnionymi w trakcie postępowania prowadzonego pod numerem [...] w sprawie zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej - dodatkowych informacji, istotnych w obecnie prowadzonym postępowaniu 1) zostało rozszerzone z urzędu postępowanie administracyjne numer [...] Obecne postępowanie (...) prowadzone jest w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego pionów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej fragmentu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. w zakresie określonym w załączniku nr [...] do niniejszego zawiadomienia’'. Do ww. zawiadomienia dołączono wskazany załącznik z zakreśloną częścią budynku kolorem zielonym.

Pismem z dnia 26.03.2021 r. Starostwo Powiatowe w K. przekazało organowi I instancji komplet dokumentów dotyczących pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalno-usługowego - decyzji z dnia 02.03.1998 r., nr [...], wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K.. Organy ustaliły, że dokumenty powyższe nie potwierdzają dokonania odstępstwa od projektu budowlanego, polegającego na przydzieleniu kanału wentylacyjnego do klatki schodowej. Jednocześnie w ww. piśmie poinformowano, iż w zasobach archiwalnych brak dokumentów potwierdzających ewentualną zmianę sposobu użytkowania

i przebudowę budynku.

Pismem z dnia 08.06.2021 r. organ powiatowy zawiadomił o toczącym się postępowaniu w sprawie "zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej" właścicieli poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...].

Jednocześnie, opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, organ I instancji, na podstawie art. 81 c ust. 2 u.p.b. postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r., zobowiązał W. W., E. K. oraz Z. I. jako zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" - Zarządcę Nieruchomości budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w K., przy ul. [...] nr [...], do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Ekspertyza ta powinna, zdaniem organu I instancji, zawierać:

"a1. Inwentaryzację wszystkich pionów kominowych wraz z informacją o ilości pionów oraz który pion obsługuje poszczególne pomieszczenia - do opisu należy dołączyć graficzny schemat wszystkich pionów kominowych ze wskazaniem wszystkich wydzielonych przestrzeni, które są obsługiwane przez poszczególne piony.

a2. W przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego pionów kominowych lub wentylacji - przedstawić w formie opisowej i graficznej sposób doprowadzenia pionów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej wszystkich pomieszczeń do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

a3. Analizę obecnego stanu faktycznego wentylacji ze stanem projektowym, zawartym w zatwierdzonym projekcie budowlanym na etapie uzyskania pozwolenia na budowę z uwzględnieniem dokumentacji powykonawczej. Analiza ta powinna obejmować wentylację na wszystkich kondygnacjach oraz we wszystkich dostępnych pomieszczeniach i wydzielonych przestrzeniach, jak klatka schodowa, poddasze, strych itp. a4. Aktualny protokół kominiarski z przeglądu okresowego, sporządzony zgodnie z art. 62a ustawy Prawo budowlane".

Organ I instancji wyznaczył adresatom zobowiązania termin 21 dni na jego wykonanie, liczony od dnia otrzymania rozstrzygnięcia.

Motywując wydane postanowienie, organ powiatowy wskazał, że na dzień uzyskania pozwolenia na użytkowanie roboty w budynku zostały wykonane zgodnie

z projektem budowlanym, zatem zmiany, polegające na tym, iż przydzielono dla klatki schodowej przewód z grupy kominowej "F", wprowadzone zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Organ I instancji wskazał także, że obecny stan techniczny pionów kominowych jest nieprawidłowy - są one niedrożne oraz nastąpiło nieprawidłowe ich przebudowanie. Wątpliwości organu powiatowego wzbudziło także rozwiązanie projektowe budynku polegające na braku wentylacji na klatce schodowej. Organ powiatowy stwierdził również, że nie jest możliwe pozostawienie ww. pionów kominowych w obecnym stanie technicznym, co oznacza, że legalizacja wykonanych samowolnie robót nie jest możliwa.

Ponadto w ocenie organu I instancji nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, polegające na przywróceniu (pionów kominowych) do stanu zgodnego z projektem, gdyż niezbędne jest takie rozwiązanie techniczne, które zapewni prawidłową wentylację zarówno w mieszkaniach, jak i na klatkach schodowych; z analizy projektu, na podstawie którego wybudowano przedmiotowy budynek wynika, że rozwiązania projektowe są niewystarczające.

Jednocześnie organ powiatowy poinformował, że: "W przypadku niewykonania obowiązku rozpatrywany będzie stopień zagrożenia w poszczególnych lokalach w celu wydania decyzji zakazującej użytkowania poszczególnych lokali i pomieszczeń w części obiektu, objętej postępowaniem oraz wydane zostanie postanowienie z art. 262 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ zażąda zaliczki na poczet kosztów postępowania". W związku z powyższym organ powiatowy uznał za strony postępowania wszystkich właścicieli lokali, których "dotyczy postępowanie".

Rozpoznając zażalenie Spółdzielni na powyższe postanowienie, w uzasadnieniu wymienionego na wstępie postanowienia z dnia [...] września 2021 r. organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie z dniem złożenia zawiadomienia o samowoli budowlanej przez Spółdzielnię, zawierającego żądanie podjęcia interwencji przez organ nadzoru budowlanego, tj. z dniem 08.07.2019 r., zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z powyższego wynika, że do załatwienia sprawy zastosować należy przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. włącznie.

Wskazując na podstawę materialno-prawną podjęcia zaskarżonego postanowienia - art. 81c ust. 2 u.p.b. organ wojewódzki nadmienił, że zaskarżone postanowienie, pomimo braku wskazania właściwej podstawy prawnej oraz odpowiedniego uzasadnienia, stanowi w istocie zmianę uprzednio wydanego postanowienia organu I instancji z dnia [...].11.2020 r., wydanego na podstawie art. 81c ust. 2.

W ocenie organu odwoławczego postanowienie z dnia 05.11.2020 r., mające charakter dowodowy, mogło zostać przez organ powiatowy zmienione zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Zmiana polegała na żądaniu przedstawienia organowi, w miejsce oceny technicznej, ekspertyzy pionów kominowych i wentylacji.

Organ II instancji dodał, że przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. ma na celu uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie administracyjnej, to jest w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51, art. 62 ust. 3 lub art. 66 ust. 1 u.p.b. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że ze względu na użycie w art. 81c ust. 2 ww. ustawy nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga uzasadnienia. Wyjaśnił też, że celem nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 ustawy jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, a ustawowa przesłanka - istnienie uzasadnionych wątpliwości - nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu II instancji, organ powiatowy wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne, którego przedmiot jak i podmiot nie zostały jednoznacznie określone. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej, końcowo zaś wydał zaskarżone postanowienie w przedmiocie stanu technicznego wszystkich pionów kominowych we wskazanym segmencie budynku, w tym komina, którego otwór wentylacyjny został zamurowany.

Ponadto organ powiatowy nie wskazał w niniejszej sprawie inwestora zamurowania otworu wentylacyjnego, jedynie z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2019 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, wywodzić można, że inwestorem tych robót jest C. K.. Natomiast w postanowieniu organu powiatowego adresatem obowiązków uczyniono Zarząd Spółdzielni jako zarządcę budynku. Dlatego organ II instancji wskazał, że adresatem tych obowiązków powinna być Spółdzielnia, nie zaś jej organ.

Następnie powołując art. 50 ust. 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. włącznie) organ odwoławczy wskazał, że w przypadku robót zakończonych należy zastosować bezpośrednio (bez wstrzymania robót) przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1-2, w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Zgodnie natomiast z art. 52 cyt. ustawy "w brzmieniu dotychczasowym", organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien nakładać obowiązki wynikające z art. 50 i art. 51 na inwestora. Dopiero w przypadku, gdy wykonanie obowiązków przez inwestora jest niemożliwe, ww. obowiązki należy nałożyć na właściciela, w dalszej zaś kolejności na zarządcę obiektu budowlanego.

W świetle powyższych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy powinien jednoznacznie ustalić, jakie roboty, przez kogo wykonane oraz

w jakim czasie stanowiły przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę lub zgłoszenia [art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, ewentualnie czy i jakie przepisy (powiązane normy lub zasady wiedzy technicznej) zostały naruszone poprzez wykonanie niezgodnych z przepisami robót - art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.], w wyniku czego powstały wątpliwości co do stanu technicznego tych robót.

Z powyższego wynika, w ocenie organu wojewódzkiego, że w postępowaniu dotyczącym zamurowania otworu kratki wentylacyjnej, organ powiatowy ma obowiązek ustalić czy przedmiotowy otwór kratki wentylacyjnej został legalnie zamurowany, w szczególności poprzedzając to ustalenie ustaleniem co do tego, czy otwór ten został legalnie wykonany. Organ powiatowy powinien ustalić czy wykonanie ww. otworu zostało przewidziane w decyzji o pozwoleniu na budowę lub późniejszej decyzji lub w zgłoszeniu do organu administracji architektoniczno- budowlanej, czy też jego wykonanie stanowi samowolę budowlaną, ewentualnie stanowi naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, powiązanych norm lub zasad wiedzy technicznej.

W przypadku ustalenia, że wykonanie ww. otworu wentylacyjnego naruszało obowiązujące przepisy w dacie ich wykonania oraz narusza przepisy obecne, należy uznać, że przez zamurowanie tego otworu nastąpiło przywrócenie stanu zgodnego

z prawem; w tym przypadku brak jest podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W przypadku zaś ustalenia, że wykonanie ww. otworu nie narusza przepisów prawa - należy nakazać przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odtworzenie tego otworu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

W ocenie organu II instancji organ powiatowy, prowadząc niniejsze postępowanie, poczynił dodatkowe, odrębne od sprawy ww. otworu wentylacyjnego, ustalenia co do nieodpowiedniego stanu pionów kominowych oraz wentylacji przedmiotowego budynku (jego części), zatem w tym zakresie organ I instancji powinien wszcząć odrębne postępowanie bądź postępowania administracyjne.

Organ wojewódzki osobno omówił warunki zastosowania w ww. sprawach innych przepisów ustawy - Prawo budowlane. Powołując treść art. 66 ust 1 i 2 u.p.b. stwierdził, że adresatem obowiązków, nakładanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 61 u.p.b.).

Przepis art. 66 ust. 1 ma zastosowanie przede wszystkim do przypadków nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem lub doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego (np. poprzez brak remontów) oraz do przypadków nieprawidłowości wynikłych z innych szczególnych działań lub zdarzeń, a także sytuacji nadzwyczajnych, które wystąpiły podczas eksploatacji obiektu, jednakże w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska konieczność natychmiastowej interwencji organu nadzoru budowlanego uzasadnia zastosowanie ww. przepisu także w przypadku, gdy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, wynikającym z wykonania robót budowlanych. Powyższe nie wyklucza prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej lub wykonania robót niezgodnie z przepisami.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie organu II instancji, z akt postępowania nie wynika jednoznacznie czy w wyniku zamurowania spornego otworu wentylacyjnego doszło do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zarówno w protokołach z czynności kontrolnych organu powiatowego, jak i w zawartych w aktach sprawy opiniach kominiarskich oraz w protokole przeglądu okresowego budynku z 2020 r. brak stwierdzenia, w którym wskazano by na ww. zagrożenie, jednakże w przypadku ustalenia, że wskazane powyżej zagrożenie występuje, interwencja organu nadzoru budowlanego powinna być natychmiastowa, zaś podstawą prawną ww. interwencji będzie art. 66 ust. 1 pkt 1, ewentualne także art. 66 ust. 2 ww. ustawy (nałożenie zakazu użytkowania).

Ponadto organ odwoławczy wskazał organowi powiatowemu, że w przypadku ustalenia, że wśród członków Wspólnoty Mieszkaniowej (z akt administracyjnych nie wynika jej powołanie - dopisek WSA) przedmiotowej nieruchomości istnieje spór co do tego, kto z nich powinien korzystać z poszczególnych przewodów wentylacyjnych, tj. które lokale powinny być podłączone do poszczególnych przewodów wentylacyjnych, zagadnienie to, jako dotyczące sposobu korzystania z elementów budynku stanowiących współwłasność, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., będące podstawą zawieszenia postępowania i wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie ww. zagadnienia wstępnego, zgodnie z art. 100 k.p.a.

Organ wojewódzki przypomniał także organowi powiatowemu o obowiązku starannego uzasadnienia podejmowanych rozstrzygnięć, dodając, że organ I instancji powinien zająć stanowisko wobec każdego ze wskazanych elementów materiału dowodowego - opinii kominiarskich oraz dokumentów dotyczących utrzymania budynku - stwierdzając, którym dokumentom odmawia mocy dowodowej, które zaś uznaje za dowody, mające znaczenie w sprawie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym wskazując na obowiązek szczegółowego uzasadnienia wyboru adresata rozstrzygnięcia.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że błędy procedury oraz dowodowe powodują, iż wydanie przez organ powiatowy w prowadzonym postępowaniu postanowienia z art. 81c ust. 2 u.p.b. nastąpiło przedwcześnie. Tym samym organ powiatowy nie wykazał ustawowej przesłanki uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego kominów i wentylacji w budynku, co zdaniem organu wojewódzkiego uzasadniało wydanie postanowienia kasatoryjnego.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji, w ocenie organu II instancji, powinien:

uzupełnić materiał dowodowy w zakresie, o którym mowa powyżej,

określić, m. in. w zawiadomieniach skierowanych do stron, jakiego rodzaju postępowanie prowadzi w przypadku zamurowania spornego otworu wentylacyjnego oraz w przypadku nieprawidłowości stanu technicznego pionów kominowych i wentylacji (na podstawie art. 51 ust. 7, w związku z 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, czy na podstawie art. 66 ust. 1 ww. ustawy) oraz wobec jakiego podmiotu prowadzi postępowanie - inwestora, właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego, zaś wybór adresata obowiązków odpowiednio uzasadnić.

M. C. i C. K., działając przez radcę prawnego, wywiedli od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie:

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, która doprowadziła do uznania, że w sprawie nie zaistniały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w K., przy ul. [...], podczas gdy

z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z opinii kominiarskich, wynika, że na klatkach schodowych brak jest wymaganej przepisami prawa wentylacji, a to przez wzgląd na istniejącą instalację gazową, kanały wentylacyjne są "niedociągnięte" do wylotów nad dachem oraz nastąpiło bezprawne włączenie pomieszczeń WC i łazienek do kanałów wentylacyjnych przynależnych do lokalu usługowego nr [...], a tym samym w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego ww. budynku,

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, która doprowadziła do uznania, że przedmiot i podmiot postępowania nie zostały jednoznacznie określone, podczas gdy z akt sprawy wynika, kto jest stroną postępowania, na kogo został nałożony obowiązek wynikający z postanowienia z dnia 08.06.2021 r., a także jaki jest przedmiot postępowania, zarówno przed jego rozszerzeniem (tj. zamurowanie otworu wentylacyjnego na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K.), jak i po jego rozszerzeniu (tj. nieprawidłowy stan techniczny pionów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej fragmentu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., w zakresie określonym w załączniku nr [...] do Zawiadomienia PINB w K. z dnia 22.03.2021 r. - [...]).

W tych okolicznościach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano odnośnie okoliczności wymienionych w pierwszym z zarzutów, że potwierdzone są w szczególności w opiniach kominiarskich wydanych przez Mistrza Kominiarskiego S. P. nr [...]/19 z dnia 11.03.2019 r., nr [...]/20 z dnia 27.11.2020 r. oraz z dnia 08.03.2021 r., które znajdują się w aktach sprawy.

Zdaniem skarżących z opinii tych, a także z ustaleń poczynionych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że stan techniczny kanałów wentylacyjnych budzi uzasadnione wątpliwości, wymienione w pierwszym zarzucie skargi, a tym samym

w pełni uzasadnione było wydanie postanowienia przez organ powiatowy, w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b., które nakładało na zarządcę budynku obowiązek sporządzenia ekspertyzy tychże kanałów wentylacyjnych, szczegółowo opisanej w postanowieniu

z dnia [...].06.2021 r.

Skarżący podkreślili, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania wystąpił zarówno do zarządcy budynku, jak i do Starostwa Powiatowego w K., jako organu budowlanego odpowiedzialnego za wydawanie pozwoleń na budowę, żądaniem dostarczenia dokumentacji budowlanej oraz dokumentacji zgromadzonej przy dokonywaniu odbioru budynku i wydawaniu pozwolenia na użytkowanie. Wszelkie posiadane przez te podmioty dokumenty zostały zgromadzone w aktach sprawy.

Aktualnie, trudno więc, ich zdaniem, zarzucić organowi powiatowemu, aby nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. było przedwczesne, w sytuacji gdy jak się wydaje wszelkie inne dostępne środki dowodowe zostały już przeprowadzone

i zgromadzone w aktach sprawy. Dalsze działanie organu I instancji, a więc prawidłowe nałożenie obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, uzależnione jest od uzyskania pełnej informacji o pionach kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej, w drodze wykonanej ekspertyzy. Bez pozyskania tejże ekspertyzy ustalenie pełnego obrazu stanu technicznego tychże elementów zdaje się być niemożliwe.

W ocenie skarżących materiał dowodowy wskazuje raczej na zaistnienie przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 3) u.p.b., a więc nieodpowiednim stanie technicznym budynku, która stanowi odrębną i samoistną podstawę do prowadzenia postępowania przed organem powiatowym.

Co, zdaniem skarżących, istotne, a co wynika m.in. z opinii kominiarskich z dnia 27.11.2020 r. oraz z dnia 08.03.2021 r., do wykonania inwentaryzacji konieczne jest rozebranie betonowych czapek kominowych nad dachem, których to czynności organ I instancji w ramach posiadanych kompetencji uczynić nie może. Tego rodzaju czynności właśnie, w związku z brakiem możliwości alternatywnego ustalenia stanu faktycznego, winny być wykonane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co czyni, zdaniem skarżących, postanowienie organu I instancji z dnia [...].06.2021 r. w pełni uzasadnionym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go

z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2021 r. wykazała, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony akt odpowiada prawu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy uzasadnione było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którego brzmieniem:

1. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;

2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych,

a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.

2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć,

w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

4. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Zastosowany przez organy przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte w tym przepisie sformułowania: "uzasadnione wątpliwości", "oceny techniczne" oraz "ekspertyzy", wskazują, że celem organu administracji nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17, LEX nr 2740287 ).

Należy podkreślić, że przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841).

Omawiane uregulowanie ustawy winno być stosowane wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, jakimi dysponują, nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2612/17, z dnia 10 września 2013 r. sygn. II OSK 917/12, LEX nr 1792356,).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania wspomnianego przepisu. Wskazać, należy, że dla oceny czy organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. istotne jest w ramach jakiego postępowania zostało wydane postanowienie dowodowe bądź jednoznacznie wynika, że wyjaśnienie przez organ danych okoliczności, jest elementem uzasadniającym następcze wszczęcie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 169/21). Organ nadzoru budowlanego działa bowiem w ramach swoich kompetencji określonych w art. 83 u.p.b., wśród których znajduje się kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.

O ile zatem sam fakt wydania postanowienia uzupełniającego materiał dowodowy sprawy nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana, o tyle organ wydający takie rozstrzygnięcie, w niniejszej sprawie, winien wiedzieć w jakim kierunku prowadzi postępowanie, co powinno być poprzedzone niewadliwym ustaleniem kręgu uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Ponadto organ administracji powinien wykazać, że dotychczasowe ustalenia nie doprowadziły do pożądanego rezultatu i dlatego istnieją uzasadnione wątpliwości warunkujące podjęcie omawianego rozstrzygnięcia, co jednocześnie jasno wynikałoby z uzasadnienia postanowienia.

Takich elementów, w ocenie Sądu, próżno dostrzec w postanowieniu organu powiatowego. Z uzasadnienia wynika co najwyżej, że istnieją jakiekolwiek wątpliwości, ale co do prawidłowości obecnego stanu technicznego pionów kominowych oraz że rozwiązanie projektowe w postaci braku zaprojektowanej wentylacji na klatce schodowej budzi wątpliwości organu. Nie stanowi również wykazania kwalifikowanych wątpliwości przesądzenie przez organ I instancji, że wykonanie samowolnie robót powoduje, że nie jest możliwa ich legalizacja, stwierdzenie że nie jest do zaakceptowania rozwiązanie polegające na przywróceniu stanu zgodnego z projektem zaznaczając, że rozwiązania projektowe są niewystraczające, jak i wskazanie, że należy sporządzić ekspertyzę obejmującą w szczególności rozwiązania techniczne umożliwiające doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Tym samym podzielić należy argumentację organu odwoławczego o niewykazaniu w opisywanym postanowieniu przesłanki z art. 81c ust. 2 u.p.b.

Ponadto, wskazując na przedwczesne wydanie postanowienia dowodowego, słusznie organ wojewódzki zauważył, że organ powiatowy wszczął postępowanie

w sprawie zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej. Końcowo zaś wydał swoje postanowienie zobowiązując Spółdzielnię do dostarczenie ekspertyzy

w zakresie stanu technicznego wszystkich pionów kominowych we wskazanym segmencie budynku, w tym komina, którego otwór wentylacyjny został zamurowany. Organ odwoławczy słusznie zaznaczył, że organ I instancji wszczął postępowanie

w przedmiotowej sprawie z dniem złożenia zawiadomienia o samowoli budowlanej przez Spółdzielnię tj. z dniem 08.07.2019 r., zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Dalej zawiadomieniem z dnia 22 marca 2021 r. niewadliwie zmienił przedmiot postępowania, jednak w zawiadomieniu z dnia 8 czerwca 2021 r. i w zaskarżonym postanowieniu wskazał ponownie jako jego przedmiot zamurowanie otworu wentylacyjnego na klatce schodowej. Budzi to uzasadnione wątpliwości o kierunek prowadzonego postępowania, które wymagają wyjaśnienia.

Dodatkowo organ powiatowy nie ustalił w niniejszej sprawie, kto był inwestorem zamurowania otworu wentylacyjnego, jedynie z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2019 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, wywodzić można, że inwestorem tych robót jest C. K.. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu, adresatem obowiązków, organ I instancji uczynił Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jako zarządcę budynku. Słusznie zatem w tym miejscu organ II instancji wskazał, iż adresatem tych obowiązków powinna być Spółdzielnia, nie zaś jej organ.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. włącznie):

1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (obejmujących przypadki samowolnej budowy obiektów budowlanych lub ich części) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Natomiast w przypadku robót zakończonych należy zastosować bezpośrednio (bez wstrzymania robót) przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1-2, w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 7 ww. ustawy: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 7".

Zgodnie zaś z art. 52 u.p.b., w brzmieniu jak wyżej, który stanowi, że: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51", organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien nakładać obowiązki wynikające z art. 50 i art. 51 u.p.b. na inwestora; dopiero w przypadku, gdy wykonanie obowiązków przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te należy nałożyć na właściciela, w dalszej zaś kolejności na zarządcę obiektu budowlanego.

Tym samy prawidłowe jest wskazywanie przez organ odwoławczy

na konieczność jednoznacznego ustalenia w postępowaniu przed organem I instancji jakie roboty, przez kogo wykonane oraz w jakim czasie, stanowiły przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę lub zgłoszenia [art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. ewentualnie czy i jakie przepisy (powiązane normy lub zasady wiedzy technicznej) zostały naruszone poprzez wykonanie niezgodnych z przepisami robót - art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.], w wyniku czego powstały wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego bądź jego części.

Przy czym zgodzić się należy z organem II instancji, że w postępowaniu dotyczącym zamurowania otworu kratki wentylacyjnej, organ powiatowy ma obowiązek ustalić czy przedmiotowy otwór kratki wentylacyjnej został legalnie zamurowany, w szczególności poprzedzając to ustaleniem co do tego, czy otwór ten został legalnie wykonany. Organ powiatowy powinien ustalić czy wykonanie ww. otworu zostało przewidziane w decyzji o pozwoleniu na budowę lub późniejszej decyzji lub w zgłoszeniu do organu administracji architektoniczno- budowlanej, czy też jego wykonanie stanowi samowolę budowlaną, ewentualnie stanowi naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, powiązanych norm lub zasad wiedzy technicznej. Jak i że w przypadku ustalenia, że wykonanie ww. otworu wentylacyjnego naruszało obowiązujące przepisy w dacie ich wykonania oraz narusza przepisy obecne, należy uznać, że przez zamurowanie tego otworu nastąpiło przywrócenie stanu zgodnego z prawem; w tym przypadku brak jest podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W przypadku zaś ustalenia, że wykonanie ww. otworu nie narusza przepisów prawa - należy nakazać przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odtworzenie tego otworu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Wypowiadając się natomiast co do dodatkowych, odrębnych od sprawy ww. otworu wentylacyjnego ustaleń co do nieodpowiedniego stanu pionów kominowych oraz wentylacji przedmiotowego budynku (jego części), słusznie organ odwoławczy wskazał w tym zakresie na powinność wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego bądź postępowań.

Nie można również pominąć możliwości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 i 2 u.p.b. w związku z art. 61 u.p.b. w przypadku gdyby w sytuacji stwierdzenia zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska zaistniałaby konieczność natychmiastowej interwencji organu nadzoru budowlanego. Uzasadnionym byłoby zastosowanie ww. przepisu także w przypadku, gdy obiekt budowlany znajdować się będzie w nieodpowiednim stanie technicznym, wynikającym z wykonania robót budowlanych.

Zgodzić należy się również z organem odwoławczym, że w przypadku ustalenia, że wskazane powyżej zagrożenie występuje, interwencja organu nadzoru budowlanego powinna być natychmiastowa, zaś podstawą prawną ww. interwencji będzie art. 66 ust. 1 pkt 1, ewentualne także art. 66 ust. 2 ww. ustawy (nałożenie zakazu użytkowania).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgromadzony materiał dowodowy bez wszechstronnej jego oceny w postępowaniu przed organem I instancji przy niejednoznacznie wskazanych: przedmiocie i podmiocie postępowania nie pozwalał stwierdzić czy był wystarczający dla wykazania przesłanki uzasadnionych wątpliwości, a w konsekwencji do wydania zaskarżonego postanowienia. Organ powiatowy, co zostało prawidłowo zauważone przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze, nie zajął stanowiska wobec każdego ze wskazanych elementów materiału dowodowego - opinii kominiarskich oraz dokumentów dotyczących utrzymania budynku - stwierdzając, którym dokumentom odmawia mocy dowodowej, które zaś uznaje za dowody, mające znaczenie w sprawie, jak i szczegółowo nie uzasadnił wyboru adresata rozstrzygnięcia.

Oddzielnego komentarza wymaga zarzucane skargą dopuszczenie się dowolności w ocenie materiału dowodowego czyli naruszenie art. 80 k.p.a. przez organ II instancji, które zdaniem Sądu w ogóle nie miało miejsca, ponieważ organ wojewódzki dowodów w sprawie nie przeprowadzał, co wynika z prawidłowego uznania, że rozstrzygnięcie to zostało wydane przedwcześnie, a jedynie wypowiadał się co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i przez to o niespełnieniu przesłanki z art. 81c ust. 2 u.p.b., jak również co do kierunków dalszego procedowania w sprawie, uzasadniając to przekonująco dotychczasowymi błędami proceduralnymi oraz dowodowymi organu I instancji. Zatem zarzut ten jest bezzasadny.

Przy tym za niezrozumiałe uznać należało stanowisko skarżących eksponujących z jednej strony twierdzenie, że przed organem I instancji doszło do przeprowadzenia wszelkich dostępnych środków dowodowych i zgromadzenia ich w aktach sprawy, a przy tym wskazanie, że przynajmniej tak się skarżącym wydaje, a z drugiej strony domaganie się uznania za potwierdzone okoliczności wynikających w szczególności z opinii kominiarskich bez ich oceny w sprawie przez organy orzekające, jak i jednoczesne domaganie się sporządzenia ekspertyzy w myśl sentencji zaskarżonego postanowienia. Sąd zauważa w tym miejscu, że dopiero ocena danego dowodu prowadzi do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Za nietrafny uznać należy również zarzut skargi co do przesłanek podmiotowych i przedmiotowych prowadzonego postępowania, wywodzonego z jednoznacznego poinformowania Spółdzielni o zakresie toczącego się postępowania w sytuacji, gdy organ I instancji nie wskazał jakiego rodzaju postępowanie prowadzi w przypadku zamurowania spornego otworu wentylacyjnego oraz w przypadku nieprawidłowości stanu technicznego pionów kominowych i wentylacji (na podstawie art. 51 ust. 7, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., czy na podstawie art. 66 ust. 1 ww. ustawy) oraz wobec jakiego podmiotu prowadzi postępowanie - inwestora, właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego, jednocześnie nie uzasadniając wyboru adresata obowiązków.

Zaznaczyć przy tym należy, wobec trafnych wniosków organu odwoławczego co do dalszych czynności po uchyleniu zaskarżonego postanowienia dowodowego, że samo przeświadczenie skarżących o tym, że z akt sprawy wynika kto jest stroną postępowania, na kogo został nałożony obowiązek wynikający z zaskarżonego postanowienia, jak i jaki jest przedmiot postępowania nie przesądza, że są to twierdzenia prawidłowe bez powołania się na inne niż wskazywane lub nowe dokumenty w sprawie. Ponadto z akt pierwszoinstancyjnych nie wynika by przeświadczenie skarżących odpowiadało jednoznacznym ustaleniom lub że w ogóle takie działania były przedmiotem zainteresowania organu powiatowego. Nie można przy tym przemilczeć, że omawiane postępowanie administracyjne "utknęło" na kolejnym postanowieniu dowodowym (z pierwszego z nich, z dnia [...] listopada 2020 r. nie wynika, jak wskazał to organ wojewódzki, by organ I instancji dokonał analizy dokumentów o których mowa w piśmie Spółdzielni z dnia 26.02.2020 r., tj. ksiąg obiektu budowlanego oraz protokołów z przeglądów okresowych budynku). Zatem poczynione przez organ II instancji działania były konieczne i znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach.

Z przedstawionych przyczyn za niezasadne Sąd uznał zarzuty podniesione

w skardze. Skoro organ nie dopuścił się naruszenia prawa wskazywanego przez stronę skarżącą, zaś Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które skutkować musiałyby uwzględnieniem skargi, uzasadnionym było jej oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.