Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1718/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P.P.P. i Ł.O.R. na decyzję Wojewody z dnia 8 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 8 października 2014r., znak [...], uchylił decyzję Starosty z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz P. P. oraz L. O. nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w M. gm. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] o powierzchni 0,3504418 i l. kat. [...] o powierzchni 0,0417 ha, b. gm. kat. R. oraz jako część działki nr [...] o powierzchni 0,53 ha, położonej w M. gm. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o powierzchni 0,0083 ha, b. gm. kat. R.. Decyzja organu drugiej instancji została wydana po rozpatrzeniu odwołania P. P. i L. O.. W podstawie prawnej orzeczenia organ odwoławczy powołał art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Orzekając w ten sposób Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu na rzecz P. P. oraz L. O. nieruchomości oznaczonej jako cześć działki nr [...] o powierzchni 110,45 ha, położonej w M. gm. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] o powierzchni 0,3504418 i l. kat. [...] o powierzchni 0,0417 ha, b. gm. kat. R. oraz jako część działki nr [...] o powierzchni 0,53 ha, położonej w M. gm. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o powierzchni 0,0083 ha, b. gm. kat. R.. Wydając takie rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach prowadzących do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym nie zachodzą przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest kwestia zaistnienia przesłanek do zwrotu na rzecz P. P. oraz L. O. nieruchomości opisanej w wydanym przez niego rozstrzygnięciu. W postępowaniu odwoławczym uwzględniono bowiem zmiany oznaczenia nieruchomości wprowadzone operatem nr [...] z 13 września 2012 r., zgodnie z którym działka nr [...] podzieliła się m. in. na działkę nr [...]. Działka ta odpowiada parcelom l.kat. [...] i [...], będącym przedmiotem niniejszego postępowania, którego to podziału nie wziął pod uwagę Starosta. Z tego wyłącznie powodu należało uchylić decyzję z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...].

Organ odwoławczy zacytował następnie treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 – 2 ustawy stosowanej w sprawie ustawy sygnalizując, że w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W sprawie wykazano spełnienie przez wnioskodawców podstawowych wymogów ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tzn. wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez wszystkie uprawnione do tego osoby, fakt iż sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami). Kluczowym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy elementem było również ustalenie w oparciu o środki dowodowe przewidziane w k.p.a., czy będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu jednakże wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Jak ustalił organ pierwszej instancji w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lutego 1969 r. nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. [...] o powierzchni 0,3504 ha, l. kat. [...] o powierzchni 0,0417 ha i l. kat. [...] o powierzchni 0,0083 ha, b. gm. kat. R., objętej Lwh 276, cd. 21176, przysługującego S. P. s. H. i B.. W decyzji wskazano, że nieruchomość ta była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 21 kwietnia 1965 r. nr [...], znak [...], wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K.. Następnie organ pierwszej instancji na podstawie analizy mapy katastralnej, na której zaznaczono granicę lokalizacji szczegółowej obejmującej obszar wojskowy na terenie tzw. "[...]", stanowiącej załącznik graficzny decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...], ustalił iż w skład obszaru objętego granicami tej lokalizacji weszły wnioskowane do zwrotu parcele. Do akt sprawy załączono również mapę katastralną, na której zaznaczono granicę lokalizacji szczegółowej nr [...] obejmującej obszar wojskowy na terenie tzw. "[...]" oraz lokalizację poszczególnych elementów (ośrodków) placu ćwiczeń, zaakceptowaną jako projekt lokalizacji zespołu strzelnic w dniu 4 listopada 1964 r. Z jej treści wynika, że przedmiotowe parcele stanowiły pas terenu oddzielający od siebie elementy placu ćwiczeń wojskowych, a konkretnie rejon zespołu strzelnic i zaplecza oraz Fort [...].

Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub aktu notarialnego, a następnie czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Artykuły 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, że cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

W przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został określony ogólnie, jako budownictwo. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem dokonał jego sprecyzowania w oparciu o decyzją o lokalizacji. Słusznie też wskazał, że choć w sentencji decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia wskazano ogólnie, jako "budownictwo", to jednak w uzasadnieniu tej decyzji następuje wyraźne odesłanie do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...], który to dokument ustalał lokalizację szczegółową placu ćwiczeń wojskowych. W oparciu o powyższe organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił zatem, że zorganizowanie placu ćwiczeń było celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Organ pierwszej instancji również prawidłowo uznał, że w wyniku decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1969 r., którą zmieniono za zgodą stron decyzje o lokalizacji szczegółowej: nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r. i nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r., wydane na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich l w K., nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia, jakim było w tym przypadku zorganizowanie placu ćwiczeń. Analiza treści powyższej decyzji wskazuje, że orzeczono w niej jedynie, że "przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K.. Obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w K. ul. M.". Z kolei uzasadnienie stanowiło tylko, że "całość terenu w granicach lokalizacyjnych nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie".

Starosta [...] ustalił tez zasadnie, że w ramach postępowań wyjaśniających prowadzonych w szeregu spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości znajdujących się na terenie kompleksu poligonu "[...]" przeprowadzono w dniach: 29 stycznia 2001 r., 2 lutego 2001 r., 23, 24, 25 i 30 maja 2001 r. rozprawy administracyjne połączone z oględzinami nieruchomości. Zlokalizowane tam obiekty wskazują, że odbywały się tam szkolenia wojskowe.

W trakcie rozprawy administracyjnej dnia 20 grudnia 2011 r. stwierdzono, że części działki ewidencyjnej nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] jest utwardzona żwirem i stanowi fragment utwardzonego placu. Na stanowiącej przedmiot postępowania części działki nr [...] w granicach parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] znajduje się droga asfaltowa (w części południowej i wschodniej), teren porośnięty trawą (część południowa) ogrodzenie metalowe na podmurówce, wokół którego rośnie las (część wschodnia), teren utwardzony żwirem (część centralna i zachodnia), szlaban na drodze wewnętrznej, nasyp ziemi porośnięty niekoszoną trawą i krzakami oraz kilka betonowych płyt (część północno - zachodnia). Organ pierwszej instancji uznał wówczas, iż teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości stanowi teren poligonu wojskowego.

Dla ustalenia czy w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia rozpoczęto realizację inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia oraz czy w ciągu 10 lat od tej daty zakończono przedmiotową inwestycję organ pierwszej instancji przeprowadził dowód ze zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z 1970 r i z 1975 r. Ze zdjęć lotniczych dostępnych w aktach sprawy wynika, że prace zmierzające do zorganizowania placu ćwiczenia na terenie "[...]" zostały podjęte przed rokiem 1970 r. W trakcie budowy był wówczas budynek na terenie rejonu zespołu strzelnic i zaplecza, który to teren sąsiadował bezpośrednio z przedmiotowymi parcelami. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie dowódcy [...]. Brygady Desantowo - Szturmowej płk. M. K. z dnia 2 kwietnia 2001 r. oraz z mapą poglądową byłego kompleksu wojskowego [...] – [...] uwzględniającą podział na ośrodki szkoleniowe, budynek ten służył sekcji strzeleckiej Wojskowego Klubu Sportowego "[...]" K., jako strzelnica. Ze zdjęcia z 1975 r. wynika, iż parcele: l. kat. [...] i l. kat [...] b.gm. kat. R. były zagospodarowane jako drogi wewnętrzne kompleksu wojskowego "[...]".

Zrealizowanie celu wywłaszczenia polegającego na urządzeniu placu ćwiczeń wojskowych w latach 1969-1979 wynika również w ocenie organu pierwszej instancji z dokumentacji rozliczającej wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne [...], sporządzonej podczas odbioru inwestycji. Z protokołu zdawczo - odbiorczego obiektów zamiennych na P. z dnia 5 maja 1971 r., nr [...] wynika, iż roboty zostały wykonane w okresie od 10 marca 1969 r. do 30 września 1971 r., inwestycja odpowiada przeznaczeniu i jest gotowa do użytku, a obiekt przekazany zostaje Komendzie Garnizonowej w K. z dniem 5 maja 1971 r.

W świetle powyższego brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń organu pierwszej instancji, że nieruchomość oznaczona poprzednio jako parcele: l. kat. [...] o powierzchni 0,3504 ha, l. kat. [...] o powierzchni 0,0417 ha ii. kat. [...] o powierzchni 0,0083 ha, b. gm. kat. R. została zagospodarowana dla potrzeb placu ćwiczeń wojskowych, a więc zgodnie z decyzją wywłaszczeniową Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lutego 1969 r. nr [...], powołującą się na decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...]. Nieruchomość ta nie może zatem zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, a tym samym nie można orzec ojej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Nadto decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1969 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wyposażona jest w chwili obecnej w atrybut ostateczności i wiąże ona erga omnes. Organy administracyjne nie mogą pomijać treści tej decyzji i jej skutków prawnych. Taki akt jest prawomocny dopóty, dopóki nie zostanie wzruszony w stosownych trybach przewidzianych w k.p.a. Co prawda P. P. i L. O. złożyli do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...], ale okoliczność ta nie stanowi przeszkody i nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy wydanie rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu nieruchomości. Z kolei decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1969 r., którą zmieniono za zgodą stron decyzje o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r. i nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r., wydane na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. także nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Dlatego też do czasu pozostawania w obrocie prawnym tych decyzji organy administracyjne nie mogą pomijać ich skutków prawnych. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości z urzędu w trybie art. 97 § 1 k.p.a. Jeżeli w przyszłości nastąpi ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższych decyzji, to taka zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy wpłynie na fakt, że złożony ponownie wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości nie będzie dotknięty powagą rzeczy osądzonej. Jednocześnie zauważa się, że postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. [...] Wojewoda odmówił zawieszenia na wniosek, w trybie art. 98 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości ze względu na złożony przez strony postępowania sprzeciw co do jego zawieszenia.

Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia, pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości, określonego w decyzji wywłaszczeniowej zwłaszcza wtedy, gdy w decyzji tej określono go w sposób ogólny i nieprecyzyjny. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie - czego nie kwestionują również skarżący - wywłaszczona nieruchomość stanowić miała wraz z innymi przejętymi i posiadanymi już przez Skarb Państwa terenami "obszar placu ćwiczeń dla wojska". Skarżący nie kwestionują również, że z pozyskanych do akt sprawy zdjęć lotniczych wynika, iż prace zmierzające do zorganizowania placu ćwiczenia na terenie "[...]" zostały podjęte przed rokiem 1970 r. W trakcie budowy istniał wówczas budynek na terenie rejonu zespołu strzelnic i zaplecza, który to teren sąsiadował bezpośrednio z przedmiotowymi parcelami, oraz że ze zdjęcia z 1975 r. (czyli 6 lat po wywłaszczeniu) wynika, iż parcele: l. kat. [...] i l. kat [...] b.gm. kat. R. były zagospodarowane jako drogi wewnętrzne kompleksu wojskowego "[...]". Tym samym nie sposób nie uznać wskazanego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości za realizację celu wywłaszczenia w ramach obszaru placu dla ćwiczeń wojska, zgodnie z art. 137. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na fakt, że realizacja celu wywłaszczenia, jako placu ćwiczeń nie musi się wiązać z określonym budownictwem na wywłaszczonych nieruchomościach bowiem w ramach realizacji takiego celu nie budzi wątpliwości, iż pewien obszar pozostaje wolny od zabudowy właśnie dla wykonywania różnorakich ćwiczeń przez wojsko. Zgromadzony materiał dowodowy jest zatem wystarczający dla stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, złożone przez skarżących wnioski dowodowe co do konieczności pozyskania ortofotomap całego terenu dotyczącego realizacji kompleksu objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., pozyskania dodatkowej dokumentacji dotyczącej zagospodarowania tego terenu, czy też o nadesłanie dziennika budowy obiektu zamiennego budowa nr [...] na P. z dnia 5 maja 1971 r. nr [...], z uwagi na udowodnienie wykorzystywania nieruchomości jako "plac dla ćwiczeń dla wojska" pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W związku z tym odstąpiono od zadośćuczynienia wskazanym wnioskom dowodowym. Decydujące znaczenie ma bowiem ustalenie realizacji celu wywłaszczenia na konkretnym wnioskowanym do zwrotu terenie zgodnie z terminami wskazanymi w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami a nie realizacja tego celu wywłaszczenia w tych terminach dla całego kompleksu "[...]". W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przedstawiony powyżej, organ pierwszej instancji w słusznie zatem uznał, że w okresie 10-ciu lat od daty wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Decyzję Starosty [...] z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] należało jednak uchylić ze względu na nieaktualnie określony przedmiot postępowania, i w konsekwencji również orzec o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wskazane uchybienie Starosty [...] nie miało wpływu na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia zbędności wnioskowanych do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] decyzją z dnia 8 października 2014r., znak [...], P. P. oraz L. O. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Skarżący podnosili zarzuty:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia określonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lutego 1969 r. znak [...], choć nie ustalono czy pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stałą się ostateczna cel określony w niej został zrealizowany, a nadto wobec odniesienia celu wywłaszczenia wskazanego tym aktem administracyjnym do decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. z dnia 21 kwietnia 1965 r. znaku [...], dokonywanie ustaleń i rozstrzygnięcia sprawy pomimo toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, co miało wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez odmowę uznania związku pomiędzy treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...], a prawidłowym ustaleniem celu decyzji wywłaszczeniowej i negowanie doniosłości ewentualnej nieważności tej decyzji na określenie celu odjęcia prawa własności.

- błędu w ustaleniach przyjętych za podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć organów administracyjnych polegającego na stwierdzeniu, że protokół zdawczo-odbiorczy obiektów zamiennych budowa nr [...] na P. z dnia 5 maja 1971 r. Nr [...] dotyczy wykonania w okresie od 10 marca 1969 r. do 30 września 1971 r. Placu ćwiczeń, choć brak jest ku temu podstaw.

Skarżący wnosili o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów poprzez:

- zwrócenie się do Kierownika Archiwum Instytucji Ministerstwa Obrony Narodowej o nadesłanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej zagospodarowania kompleksu [...] za lata 1964-1970, tzn. map, szkiców, projektów, kosztorysów wraz z towarzyszącymi im dokumentami, o których traktuje pismo kierownika tego archiwum z dnia 19 stycznia 2001 r. znajdujące się w aktach sprawy;

- załączenia do materiału postępowania ortofotomap całego terenu objętego realizacją kompleksu ćwiczebnego określonego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...], zgodnie z jej załącznikiem graficznym, w okresie lat 1965 do 1980 r. i w tym celu zwrócenie się do CODGiK w W.;

- zwrócenie się ośrodka archiwalnego, w którego zasobach pozostawał Protokół zdawczo-odbiorczy obiektów zamiennych budowa nr [...] na P. z dnia 5. maja 1971 r. Nr [...]- zalegających w aktach, o nadesłanie dziennika budowy tego obiektu.

Skarżący wnosili również o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. dnia 21 kwietnia 1965 r. Nr [...], o lokalizacji szczegółowej, gdyż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co ma bezpośredni wpływ na ustalenie celu wywłaszczanych nieruchomości, których dochodzi się zwrotu (wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w W., dowód czego został złożony do akt wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego z dnia 27 stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że nie budzi wątpliwości na obecnym etapie postępowania, iż w pierwotnym zamiarze wywłaszczona nieruchomość stanowić miała wraz z innymi przejętymi i posiadanymi już przez Skarb Państwa terenami znaczny bo wynoszący ok. 244 ha obszar placu ćwiczeń dla wojska. Zgodnie z Protokołem Nr [...] pewne prace służące wykonaniu założeń tego projektu zostały podjęte w 1969 r. i ukończone w 1971 r. Ortofotomapy obejmujące nieruchomość, której dotyczy postępowanie, wykonane w latach 1970 i 1975, obrazują istnienie strzelnicy i dróg przecinających teren. Są to elementy, które miały być wykonane zgodnie z Projektem szczegółowym placu ćwiczeń, lecz przedstawiona na zdjęciach realizacja zasadniczo odbiegają od istniejących w latach 60 ubiegłego wieku założeń. Projekt i dokumentacja zakładały ze znacznie większą ilością obiektów, o dużym zróżnicowaniu ich specjalizacji, zakreślały znacznie pełniejsze zagospodarowanie terenu i jego całościowe wykorzystanie. Tymczasem stan zobrazowany na zdjęciach jest daleki od przyjętych założeń.

W świetle treści art. 137 ustawy z o gospodarce nieruchomościami, cel określony w decyzji nie został zrealizowany. Celem decyzji PWRN w K. z dnia 20 lutego 1969 r. nr [...] było stworzenie warunków do wybudowania kompleksu wojskowego służącego do ćwiczeń i szkolenia, składającego się z elementów zobrazowanych na załącznikach graficznych do decyzji i mapach sporządzanych w ramach przygotowań do realizacji tej inwestycji, i określonych również w protokołach ze spotkań dotyczących tego przedsięwzięcia. Według dostępnej w aktach dokumentacji, zwłaszcza z informacji naniesionych na mapę katastralną będącą załącznikiem graficznym do decyzji nr [...], Plac ćwiczeń miał zawierać m.in.: Ośrodek szkolenia przeciwlotniczego, Ośrodek szkolenia artyleryjskiego, Ośrodek szkolenia zurbanizowany, Ośrodek szkolenia przeciwchemicznego, Rejon zespołu strzelniczego i zaplecza, Fort [...], autodrom, "napalm", czołgowisko, przeszkodę wodną, budynki, ogrodzenie. Brak jest w sprawie materiału dowodowego nadającego się do stwierdzenia zwłaszcza tego, czy i kiedy doszło do zakończona realizacji Placu ćwiczeń, tzn. zrealizowania zgodnego z założeniami projektu, co jest niezbędne dla oceny zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Datę potwierdzającą wykonanie pewnych prac na terenie objętym projektem, dokumentują ortofotomapy dotyczące wycinka terenu, wykonane w latach 1970 i 1975. Obrazują one wykonywane prace związane z zagospodarowaniem strzelnic i zmiany terenowe w rejonie ośrodka szkolenia przeciwchemicznego. Dla pełnej jednak oceny, zwłaszcza momentu zakończenia realizacji zaplanowanego jako całość przedsięwzięcia Placu ćwiczeń, konieczny jest ogląd całego obszaru na którym realizowany miął był ćwiczebny kompleks wojskowy, nie tylko jego fragmentu. Z tego to powodu koniecznym jest zwrócenie się o nadesłanie ortofotomap dla całego obszaru poligonu za okres od 1969 do 1979, tj. za czas od wywłaszczenia przez okres 10 lat.

Znajdujący się w aktach protokół zdawczo-odbiorczy obiektów zamiennych budowa nr [...] na P. z dnia 5. maja 1971 r. Nr [...] dotyczy wykonania w okresie od 10 marca 1969 r. do 30 września 1971 r. niesprecyzowanego w jego treści obiektu. Na jego podstawie nie można przyjąć, że określa on co było przedmiotem odbioru w związku z budową w latach 1969 -1971. W tym zakresie protokół odsyła do zapisów dziennika budowy tom I strona 19, dlatego koniecznym jest wystąpienie o jego nadesłanie.

Znajdująca się w aktach (m.in. na kartach 92-94) mapa "Obiektu Poligonowego [...]" obejmuje obszar fortu, strzelnic i ich zaplecza, i terenów sąsiadujących, a więc terenów ujętych na zalegających w aktach dwóch ortofotomapach z lat 1970 i 1975. Przedstawione na tej mapie obiekty nie znajdują się na zdjęciach lotniczych.

Nadto jak ak wynika z pisma Kierownika Archiwum Instytucji Ministerstwa Obrony Narodowej w M. z dnia 19 stycznia 2001 r. w zasobach jego archiwum znajdują się: mapki, szkice, projekty wstępne, kosztorysy, dotyczące zagospodarowania kompleksu [...] za lata 1965 - 1967, a więc z okresu w którym ustalany był zakres inwestycji na cel której nastąpiło wywłaszczenie. Z tego to powodu wydaje się koniecznym zwrócenie się o ich nadesłanie celem załączenia do materiałów postępowania.

Organy administracyjne wyprowadziły nieprawidłowe wnioski ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznając, że doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach, czym naruszono prawo materialne.

Dodatkowo nie uwzględniając wniosków dowodowych strony, pozbawił się możliwości dokonania pełniejszych ustaleń faktycznych mających wpływ na ocenę zasadności ich żądania.

Niezależnie od powyższego decyzja wywłaszczeniowa odwołuje się do celu określonego jako "budownictwo" i wskazuje na jego rozwinięcie poprzez decyzję o lokalizacji szczegółowej, która za cel obiera " lokalizację placu ćwiczeń". Decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 2 kwietnia 1965 r., znak [...], stwierdza, że "Decyzja niniejsza traci ważność po upływie trzech lat od dnia wydania, jeżeli w tym czasie nie zostanie dokonana zmiana sposobu wykorzystania terenu określona w tej decyzji." Teren nieruchomości oznaczonej jako pgr. [...] o powierzchni 0,3504 ha, pb [...] o powierzchni 0,0417 ha i pb 92 o powierzchni 0,0083 ha dawniej gm. kat. [...], przeznaczony był w dacie wydania tej lokalizacji szczegółowej zgodnie z oznaczeniem katastralnym w części na cele budownictwa mieszkaniowego (siedliskowego) - parcela budowlana [...] i parcela budowlana [...], a w pozostałej na cele rolne - parcela gruntowa 135. Zgodnie z treścią uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej, wykorzystywany był jako grunt rolny. Zmiana sposobu wykorzystania tego terenu nastąpiła dopiero na skutek decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lutego 1969 r. nr [...]. W dacie, w której decyzja o wywłaszczeniu stałą się ostateczna, możliwym było zrealizowanie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], to zaś nastąpiło po upływie trzech lat od jej wydania. Także zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy brak danych by przed upływem trzech lat od wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej, zaszły zmiany sposobu wykorzystania terenu nią objętego. Znajdujący się w aktach Protokół zdawczo-odbiorczy obiektów zamiennych budowa nr [...] na P. z dnia 5 maja 1971 r. Nr [...] wskazuje na wykonanie w okresie od 10 marca 1969 r. do 30. września 1971 r. niesprecyzowanego w jego treści obiektu na terenie zaplanowanego placu ćwiczeń. Jednak nawet gdyby przyjąć, że było to związane "ze zmianą sposobu wykorzystania terenu" to i tak doszło do tego po upływie lat trzech w czasie których obowiązywać miała decyzja o lokalizacji szczegółowej. Bez znaczenia dla kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, i jej istotności dla ustalenia zrealizowania celu wywłaszczenia wskazywanych do zwrotu nieruchomości pozostaje to, że została ona zmieniona za zgodą stron decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1969 r.

Nieważność decyzji o lokalizacji szczegółowej, wywoła skutki w zakresie określenia celu wywłaszczenia. Gdyby ten akt został wyeliminowany z obrotu prawnego, odjęcia prawa własności nieruchomości wnioskodawców nastąpiłoby wyłącznie na cel budownictwa, a więc z określeniem przeznaczenia o ogólności niedopuszczalnej. Zarówno przepisy aktualnie regulujące wywłaszczanie nieruchomości, jak i wcześniej obowiązująca w tym zakresie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i miarodajna dla przedmiotowego stanu faktycznego ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sposób jednoznaczny określają odpowiednie wskazanie celu odjęcia prawa własności nieruchomości, jako elementu koniecznego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Cel ten określony być musi ściśle, tak by możliwym było ustalenie czy został on zrealizowany. Artykuł 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazywał jako dopuszczalny cel wywłaszczenia, niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa oraz dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Objęte przedmiotowym postępowaniem nieruchomości nie znajdowały się na terenie miasta lub osiedla, dlatego co do nich nie znajdowały zastosowanie regulacje zawarte w art. 3 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Wywłaszczenie odwołujące się do nieprecyzyjnego celu lub niezwiązanego z użytecznością publiczną, obronnością, czy zatwierdzonymi planami gospodarczymi, rażąco narusza prawo, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności takiego aktu. Tym samy wniosek o zwrot mógłby mieć również inne podstawy, dlatego zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważność decyzji o lokalizacji szczegółowej jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol.: Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w skardze są bezzasadne, zaś decyzja Wojewody z dnia 8 października 2014r., znak [...], odpowiada prawu.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1200 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 pkt 1-2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Dokonując wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. trzeba mieć na uwadze, że przepis ten posiada obecnie brzmienie odmienne od pierwotnego, jak również uwzględnić dotyczące tej regulacji wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego.

W pierwotnym tekście ustawy (Dz. U. Nr 115, poz. 741) przepis ten stanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Regulacja tej treści obowiązywała od dnia 1 stycznia 1998 r., a zatem od chwili wejścia w życie u.g.n. Aktualne brzmienie art. 137 ust. 1 u.g.n. zostało nadane ustawą z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), która weszła w życie dnia 22 września 2004r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014r., poz. 376) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wsteczne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i skomunalizowanych nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraźne naruszenie art. 2 Konstytucji. Z wyroku tego wynika, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). W uzupełnieniu należy dodać, że wskazana w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego data 27 maja 1990 r. dotyczy momentu nabycia z mocy prawa własności dotychczasowego mienia komunalnego –przez gminy, co nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.).

Brak jednak przeszkód, aby orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uwzględniać jako element wykładni art. 137 ust.1 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego jest zbieżne z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Orzecznictwo to wskazuje m. in., że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, Lex Omega nr 1493700). Nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Po 780/13, Lex Omega nr 1402493). Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt I OSK 2205/11, Lex Omega nr 1448294).

Uznają powyższe stanowiska za trafne Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dodatkowo poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi sformułowanie "pomimo upływu", o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie oznacza obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tą należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić czy upłynęły już owe terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., Lex Omega nr 953288). Za nie do przyjęcia uznaje się stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 13 października 2010r., sygn. akt II SA/Kr 850/10, Lex Omega nr 753665; z dnia 11 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 556/10, Lex Omega nr 737774; z dnia 17 maja 2010r., sygn. akt II SA/Kr 339/10, Lex Omega 665418; z dnia 23 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, Lex Omega nr 477381 oraz z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08, Lex Omega nr 563126).

W niniejszej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, datowany 12 marca 1998 r., został złożony 30 marca 1998 r. i dotyczył części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli l. kat. [...] (0,3504 ha) i l. kat. [...] (0,0417 ha) oraz części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] (0,0083 ha). Nie było sporne pomiędzy wnioskodawcami a organami, że z wnioskiem o zwrot wystąpili wszyscy spadkobiercy dawnych właścicieli. Skarżący nie kwestionują też w skardze prawidłowości identyfikacji przedmiotu wniosku na tle jego oznaczeń geodezyjnych w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych, uznane przez organ odwoławczy za prawidłowe i dostateczne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach kontroli wywołanej wniesieniem skargi.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lutego 1969 r. znak [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia i 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. [...] o powierzchni 0,3504 ha, l. kat. [...] o powierzchni 0,0417 ha i l. kat. [...] o powierzchni 0,0083 ha, na terenie byłej gminy katastralnej R., objętej Lwh 276, cd. 21176. Przedmiotowa nieruchomości była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...], wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K.. Wskazane okoliczności nie były kwestionowane w odwołaniu i w skardze.

Organ pierwszej instancji ustalił, że parcele: l. kat. [...] o powierzchni 0,3504 ha i l. kat. [...] o powierzchni 0,0417 ha odpowiadały części działki nr [...] o powierzchni 110,45 ha, natomiast parcela l. kat. [...] o powierzchni 0,0083 ha, odpowiadała części działki nr [...] o powierzchni 0,53 ha, położonej w M. (gmina [...]). Działki: nr [...] i [...], zgodnie z księgą wieczystą nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Ustalenia co do obecnego oznaczenia działek, w skład których weszły dawne parcele katastralne zostały zaktualizowane przez Wojewodę. Organ odwoławczy uchylił z tej tylko przyczyny rozstrzygnięcie Starosty i sam orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości z analogicznym uzasadnieniem. Podstaw do reformacji decyzji organu pierwszej instancji ze wskazanych przyczyn nie kwestionuje się w skardze.

Organy obu instancji ustaliły również w sposób wszechstronny i precyzyjny cel wywłaszczenia przedmiotowych działek. O ile ustalenia organu pierwszej instancji są nawet szersze, niż zawarte w zaskarżonej decyzji, to zważyć należy iż w odwołaniu nie kwestionowano szeregu okoliczności dotyczących podstaw wydania decyzji lokalizacyjnych dotyczących terenów przeznaczonych dla obiektów wojskowych w latach. W szczególności, jak ustalił organ pierwszej instancji w sposób niekwestionowany w odwołaniu, a potem w skardze na początku lat sześćdziesiątych XX wieku, w związku z projektowanymi zamierzeniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], pomiędzy Prezydium Rady Narodowej m. K. i Ministerstwem Obrony Narodowej prowadzone były rozmowy w sprawie pozyskania dla celów wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego terenów zlokalizowanych na terenie m. K., zajętych pod obiekty wojskowe. W tym celu dla poszczególnych obiektów wojskowych, których tereny przeznaczone zostały na potrzeby mieszkaniowe, ustalono lokalizacje zamienne. W zamian za przekazanie władzom cywilnym terenów wojskowych, władze miejskie zaproponowały lokalizację nowych terenów dla potrzeb wojska obejmującą między innymi ok. 52 ha terenu istniejącego wówczas placu ćwiczeń na P. (będących już w dyspozycji wojska) oraz ok. 178 ha terenów w granicach administracyjnych miasta [...] i powiatu [...]. Na terenie tzw. "[...]" zamierzano zlokalizować plac ćwiczeń usytuowany na północny - zachód od drogi przebiegającej przez istniejący wówczas plac ćwiczeń na P. i łączącej szosy z K. do K. i z K. do O., jako teren zamienny za place ćwiczeń wojskowych zlokalizowane dotychczas w M. i P., zespół dwóch strzelnic szkolnych, w zamian za oddane miastu tereny na P. i W. (komp. nr [...] i nr [...]) z czynnymi strzelnicami, a także obiekty kubaturowe mające stanowić zaplecze strzelnic, w zamian za obiekty na P. i W..

Z uwagi na fakt, iż wskazany teren nie zabezpieczał w całości potrzeb wojska, przewidziano zlokalizowanie inwestycji zamiennych na cele magazynowe w rejonie miejscowości M. na terenie o powierzchni ok. 30 ha. Zgodnie ze sporządzonym i zatwierdzonym w 1964 r. Programem Inwestycji Zamiennych w Garnizonie [...] powyższy teren stanowić miał rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem, w zamian za takie same obiekty oddane miastu.

Z ustaleń wyrażonych w obu kontrolowanych decyzjach wynika, że dla obszaru placu ćwiczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wydało decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...], ustalającą lokalizację terenów wojskowych, natomiast dla obszaru przeznaczonego na cele magazynowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wydało decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r., znak [...]. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1969 r. zmieniono za zgodą stron decyzje o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r. i nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r. wydane na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. i orzeczono, iż prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo - Budowlany w K., a całość terenu objętego tymi decyzjami będzie użytkowana przez Wojsko Polskie.

W materiale dowodowym znalazła się mapa katastralna, na której zaznaczono granicę lokalizacji szczegółowej obejmujące obszar wojskowy na terenie tzw. "[...]", stanowiąca załącznik graficzny decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...]. Na jej podstawie organy obu instancji ustaliły, że i w skład obszaru objętego granicami tej lokalizacji weszły wnioskowane do zwrotu parcele. Na podstawie innej mapy katastralnej, uwidaczniającej granicę lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz lokalizację poszczególnych elementów (ośrodków) placu ćwiczeń ustaliły one również, że przedmiotowe parcele stanowiły pas terenu oddzielający od siebie elementy placu ćwiczeń wojskowych - rejonu zespołu strzelnic i zaplecza oraz Fortu [...].

Wszystkie powyższe okoliczności nie były kwestionowane w odwołaniu i nie są przedmiotem zarzutów i skargi.

` W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lutego 1969 r., znak [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości wskazano, że jest ona niezbędna na cel budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., znak [...], czyli decyzją przewidująca lokalizację placu ćwiczeń. Taki wniosek nie budzi zastrzeżeń w ramach kontroli. Organy obu instancji ustaliły zatem właściwie cel wywłaszczenia, powołując cel podany w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Słusznie w sprawie przyjęto, że gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, prawidłowa jego ocena winna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej, w szczególności treści samego wniosku o wywłaszczenie, treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Wobec należy przyjąć, że wywłaszczenie przedmiotowych działek nastąpiło w celu realizacji placu ćwiczeń dla wojska, co ma związek z realizacją zadań z zakresu obronności Państwa.

W sprawie poczyniono także ustalenia odnośnie sposobu zagospodarowania 2001 r. terenu placu ćwiczeń na P.. W trakcie oględzin stwierdzono istnienie w terenie obiektów służących do szkolenia kadr wojskowych: obiektów szkolenia spadochronowego, toru kolejowego zakończonego magazynem dla sprzętu kolejowego, makiety pojazdów wojskowych, tor przeszkód, przeprawa wodna, podziemne magazyny przykryte darniną, ogrodzone ogrodzeniem ze słupków betonowych z drutem kolczastym, murowane obiekty służące do ćwiczeń strzelniczych, transzeje, 3 rzędy zasieków czołgowych wykonanych z betonowych podkładów kolejowych, wkopanych w ziemię, stanowiska strzelnicze czołgowe, otoczone wałami ziemi oraz nieczynna obecnie linia energetyczna (kilkanaście słupów betonowych) doprowadzająca prąd do murowanych obiektów ćwiczeń strzeleckich. Ustalono, że wyżej wymienione obiekty usytuowane są na terenie porośniętym wysoką trawą, samosiejkami krzewów i drzew oraz w części południowo -wschodniej kompleksem zakrzewionym i zadrzewionym. Istnienia tego rodzaju obiektów nie stwierdzono jedynie w części zachodniej poligonu "[...]", gdyż część tego terenu w planie realizacyjnym inwestycji przeznaczona była dla ćwiczeń jazdy (tzw. autodrom) oraz jako plac ćwiczeń taktycznych, które to obszary nie podlegały trwałej zabudowie, a wznoszone nietrwałe elementy budownictwa specjalnego były po zakończeniu ćwiczeń niwelowane. Zlokalizowane na terenie całego poligonu obiekty szkoleniowe jednoznacznie wskazują, ze odbywały się tam szkolenia wojskowe.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2011 r. stwierdzono, że części działki ewidencyjnej nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] jest utwardzona żwirem i stanowi fragment utwardzonego placu. Na stanowiącej przedmiot postępowania części działki nr [...] w granicach parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] znajduje się droga asfaltowa (w części południowej i wschodniej), teren porośnięty trawą (część południowa) ogrodzenie metalowe na podmurówce, wokół którego rośnie las (część wschodnia), teren utwardzony żwirem (część centralna i zachodnia), szlaban na drodze wewnętrznej, nasyp ziemi porośnięty niekoszoną trawą i krzakami oraz kilka betonowych płyt (części północno - zachodnia). Uznano, iż teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości stanowi teren poligonu wojskowego. Wnioskowane do zwrotu parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] zostały wywłaszczone na cel budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] obejmującej obszar placu ćwiczeń na terenie P., oraz że znajdowały się granicach lokalizacji szczegółowej nr [...].

Powyższe ustalenia wskazują, że przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie przedmiotowe nieruchomości były częścią większego kompleksu wojskowego funkcjonującego, jako plac ćwiczeń.

W wydanej decyzji Starosta poczynił także ustalenia co do dat realizacji inwestycji na spornych działkach pod kątem przesłanek określonych w art. 137 ust.1 u.g.n. Należy jednak stwierdzić, że wobec faktu zrealizowania na przedmiotowych działkach celu wywłaszczenia najpóźniej w 1975 r. w postaci widocznej na zdjęciach lotniczych z 1070 r. i 1975 r. - co nie było przez skarżących kwestionowane w odwołaniu i nie jest przedmiotem zarzutów skargi, należy uznać, że dalsze szczegółowe ustalenia w tym zakresie były zbędne w świetle powołanych poglądów Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Skoro plac ćwiczeń na "[...]" został zrealizowany na przedmiotowych działkach (a nastąpiło to bezspornie nawet przed wejściem w życie przepisów u.g.n., czyli przed 1 stycznia 1998 r. oraz przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie), to nie ma podstaw do uznania nieruchomości objętej żądaniem zwrotu za zbędną na ten cel. Wyklucza to zarówno fakt braku przesłanki zbędności, rozumianej zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jak również niedopuszczalność zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tego przepisu. Słusznie zauważył tę okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda.

Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji przyjęto prawidłową wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n., uznając że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Słusznie również organ odwoławczy nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżących.

P.P. oraz L. O. zwrócili się do organu odwoławczego o przeprowadzenie dowodów z wszelkiej dokumentacji, dotyczącej zagospodarowania kompleksu [...], znajdującej się w Archiwum Ministerstwa Obrony Narodowej, z ortofotomap terenu kompleksu ćwiczebnego z lat 1965-1980 oraz z dziennika budowy obiektów zamiennych budowy nr [...] na P..

Również w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę okoliczności, jakie skarżący zamierzali za pomocą wskazanych dowodów wykazać nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie sposobu i planów zagospodarowania całości kompleksu [...] nie jest w sprawie relewantne, skoro postępowanie dotyczy konkretnych, wywłaszczonych parcel katastralnych. Pogląd wskazujący na konieczność badania co miało powstać w myśl pierwotnych założeń na wszystkich działkach objętych kompleksem placu ćwiczeń jest błędny, podobnie jak stanowisko, że realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowych działkach zależy od ustalenia, co i czy zgodnie z pierwotnymi planami zrealizowano na innych działkach. Natomiast dowody zmierzające do stwierdzenia, czy realizację celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu rozpoczęto przed upływem siedmiu lat, a zakończono przed upływem dziesięciu lat od daty wywłaszczenia są w niniejszej sprawie bez znaczenia w świetle innych niebudzących zastrzeżeń ustaleń. Jak już wyżej wskazano interpretując przepisy, brak podstaw do uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel, na jaki ją wywłaszczono skoro nawet skarżący nie kwestionowali w odwołaniu, że cel wywłaszczenia zrealizowano na tychże działkach przed wejściem w życie przepisów u.g.n. w takiej postaci, jak to wynika ze zdjęć lotniczych. Wobec tego pominięcie zgłoszonych dowodów przez organ odwoławczy nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Skarżący podnosili również, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winno zostać zawieszone do czasu rozpatrzenia ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965r., znak [...]. W ocenie Sądu Wojewoda słusznie nie uznał tej kwestii za zagadnienie wstępne, podając właściwą argumentację.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że wspomniana decyzja jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dopóki decyzja pozostaje w obrocie prawnym, organy administracji publicznej są nią związane.

Zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej miałoby skutki doniosłe z tej przyczyny, że spowoduje zmianę celu wywłaszczenia. W ich ocenie, dopóki decyzja lokalizacyjna pozostaje w obrocie prawnym cel wywłaszczenia może być określany jako wykonanie placu ćwiczeń, natomiast stwierdzenie nieważności tej decyzji będzie skutkować koniecznością przyjęcia, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budownictwa.

Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Zbędność nieruchomości należy oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określają tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 737/13, Lex Omega nr 1491152 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt I SA/Wa 1440/12, Lex Omega nr 1323497). Podkreślić należy, że cel wywłaszczenia – rozumiany jako intencja organu administracji publicznej, zamiar tego organu – jest okolicznością faktyczną, a nie prawną. Za pomocą różnorakich dokumentów, w tym np. decyzji lokalizacyjnej, odtwarza się motywację organu z jaką działał dokonując wywłaszczenia. Ta motywacja jest elementem stanu faktycznego, nie zaś okolicznością prawną. Nie istnieje zatem oczywisty i bezpośredni związek pomiędzy potencjalnym stwierdzeniem nieważności decyzji lokalizacyjnej, a rozstrzygnięciem wydanym w niniejszej sprawie. Organ, dokonujący wywłaszczenia wiedział bowiem o istnieniu decyzji lokalizacyjnej, która wówczas istniała w obrocie prawnym, a ta wiedza powodowała, że dokonywał wywłaszczenia dla realizacji tego celu, który był w decyzji lokalizacyjnej zapisany. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej niczego w tej kwestii zmienić nie może. Skutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje ex tunc, czyli należy zakładać, że decyzja taka nigdy nie zaistniała. Odnosi się to jednak wyłącznie do sfery skutków prawnych decyzji, tj. przyjmowań należy, że decyzja nieważna takich skutków nie wywołała. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza jednak bezpośrednich konsekwencji dla sfery faktów, w tym sensie iż nie można twierdzić, że taka decyzja nigdy nie została wydana, nigdy nie pozostawała w obrocie prawnym. Skoro tak, to nie można też uznać, że organ dokonujący wywłaszczenia nie działał w celu wykonania decyzji lokalizacyjnej. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, nawet ze skutkiem ex tunc, nie upoważnia do przyjmowania fikcji, że decyzja ta nigdy nie zaistniała, a jest funkcjonowanie nie wpływało na działania organów administracji, w tym także przy dokonywaniu wywłaszczenia. Z tych też przyczyn należy zgodzić się z organem odwoławczym, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] pozostawało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy i nie uzasadniało zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wniesiona skarga powtarza wnioski dowodowe oraz wniosek o zawieszenie postępowania, które tym razem skierowane są do Sądu.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazano wyżej, zawnioskowane dowody nie dotyczyły okoliczności istotnych w postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie mogły służyć wyjaśnianiu wątpliwości w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek o zawieszenie postępowania sądowego – ze względów analogicznych, jak w zakresie zawieszenia postępowania przed organami administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę w niniejszej sprawie oddalił, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.