Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2093/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 127 ust. 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 4 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.G. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. znak [...], 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz M.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2093/19

UZASADNIENIE

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] czerwca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania M. G. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Marszałka Województwa [...] z 14.09.2016 r., którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na rzecz Marszałka Województwa [...], działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, którego zakres dotyczył likwidacji i wykonania urządzeń wodnych w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa [...]", na terenie Miasta [...] oraz Gminy [...], powiat [...], województwo [...].

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. udzielił Marszałkowi Województwa [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę i budowę urządzeń wodnych w ramach przedsięwzięcia przebudowa [...].

Z uwagi na liczbę stron przekraczającą 20, strony powiadomiono zgodnie z przepisem art. 49 k.p.a., w związku z art. 127 ust. 7a Prawa wodnego z 2001 r.

Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. [...], jako właściciel działki nr 28 położonej w S., na której zlokalizowanych jest 5 stawów hodowlanych oraz wznoszony jest budynek mieszkalny, złożył wniosek o wznowienie postępowania, uzasadniając to niedoręczeniem mu decyzji, która ma wpływ na warunki wykorzystania działki. O decyzji dowiedział się w dniu 21 listopada 2016 r. w siedzibie WZMiUW w [...],, a jako właściciel stawów (urządzeń wodnych) o prowadzonym postępowaniu powinien być informowany nie poprzez obwieszczenie ale bezpośrednio. Uznając zasadność powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Marszałek Województwa [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] września 2016 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uznał, że jego decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że pominięcie wnioskodawcy jako strony postępowania, który powinien być powiadomiony bezpośrednio, stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Nie uchylono udzielonego pozwolenia wodnoprawnego stosownie do przepisu art. 146 § 2 k.p.a., gdyż decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Teren polderu przeciwpowodziowego nie jest obszarem wyłączonym z działalności, natomiast w przypadku jego zalania w czasie powodzi, stosownie do przepisu art. 16 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody, na warunkach określonych w ustawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M G, wnosząc o jej uchylenie i wznowienie postępowania umożliwiającego mu podjęcie inicjatywy dowodowej uwzględniającej jego interesy w przedsięwzięciu, którego dotyczy decyzja. Podniesiono, że wydana decyzja nie wskazuje z jakich przyczyn w postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ nie wykazał, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że

Na wstępnie wypada zwrócić uwagę, że na podstawie przepisu art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem ustawy Prawo wodne z 2001 r. z tym, że organem wyższego stopnia jest Prezes Wód Polskich. Ustalenia powyższego przepisu przejściowego nie korespondują z przepisem art. 397 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., określającym kompetencje do udzielania zgód wodnoprawnych. Aby zapobiec możliwościom orzekania przez Wody Polskie we własnych sprawach, przepis art. 397 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. kompetencje do rozpatrzenia sprawy zgód wodnoprawnych wnioskowanych przez Wody Polskie powierzył ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej.

Rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Wód Polskich nastąpiło w sytuacji, gdy Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej uznał się niewłaściwym do jej rozpatrywania i na podstawie przepisu art. 65 § 1 k.p.a. przekazał ją Prezesowi Wód Polskich jako organowi odwoławczemu.

Organ przypomniał, że zadaniem organu odwoławczego jest powtórna analiza merytoryczna sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, na podstawie oceny całego materiału dowodowego, w granicach określonych przez przepisy art. 138 k.p.a.

Organ podzielił stanowisko skarżącego o naruszeniu przepisów proceduralnych przez organ I instancji, który prowadząc postępowanie wznowieniowe nie przeprowadził ponownej analizy całości sprawy oraz w niedostatecznym stopniu wyjaśnił powody, w świetle których nie wystąpiła potrzeba uchylenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę [...]. We wniosku o wznowienie postępowania odwoujący twierdził, że wydana decyzja oddziałuje na jego nieruchomość, na której znajdują się stawy hodowlane oraz na której, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę trwa realizacja budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy wskazał, że jednocześnie podziela stanowisko organu I instancji, że Wójt Gminy [...] wydając zainteresowanemu decyzję z dnia [...] maja 2009 r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr [...], stwierdził w niej, że działka ta położona jest na terenie urządzenia wodnego jakim jest [...], że na terenie polderu nie ma prawnego zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, ale planowana zabudowa może być narażona na skutki oddziaływania wód powodziowych, bowiem polder służy do okresowego przetrzymywania wód powodziowych Ql% i Q10% rz. Odry.

Poruszona przez skarżącego różnica zasięgu [...] między dokumentacją z grudnia 2011 r. a obecną nie może stanowić podstawy do uchylenie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę [...], bowiem pozwolenie to zostało wydane na podstawie operatu wodnoprawnego ze stycznia 2016 r. i tylko ta dokumentacja może stanowić podstawę do rozpatrywania wpływu przebudowy polderu na działkę zainteresowanego. Organ wyjaśnił, że nie odnosi się do zastrzeżeń strony odnoszących się do decyzji Wójta Gminy [...], bowiem została ona wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie podlega ocenie organu w tym postępowaniu.

Organ uznał, że nie można podzielić stanowiska odwołującego się, że wykonanie urządzeń wodnych w ramach przebudowy [...], zgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. udzielającą Marszałkowi Województwa [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę [...], wpłynie na sposób i charakter wykorzystania jego działki. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak i w odwołaniu od zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...]z dnia 19 grudnia 2017 r. Pan G. nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów, które by świadczyły o konieczności uchylenia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego i przyjęcia innych rozwiązań mających na celu poprawę warunków ochrony przed powodzią terenów położonych na lewym brzegu rz. [...].

Z akt sprawy wynika, że [...] powstał przed 1939 r. na terenie miasta [...] i gminy [...] i teoretycznie zajmował powierzchnię około 200 ha, jednak od strony zachodniej nie miał on ograniczenia i powierzchnia ta była zmienna w zależności od poziomu wody w rz. [...]. Projektowana przebudowa, realizuje n.in. zalecenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdził znaczne deniwelacje korpusu wału i potrzebę jego dogęszczenia i uszczelnienia. Udzielone pozwolenie wodnoprawne obejmuje przebudowę istniejących wałów polegającą na podniesieniu klasy ważności z III na l klasę, przedłużenie istniejących wałów oraz wykonanie nowych odcinków zamykających [...]" od strony zachodniej wraz z budowlami wpustowo-upustowymi, przejazdami wałowymi, przepustami, rowami przywałowymi oraz modernizacją systemu odwaniania (wykonanie 4 pompowni wraz ze zbiornikami wyrównawczymi i obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie). W wyniku powyższej przebudowy tereny polderu nie będą zalewane wodami występującymi z prawdopodobieństwem wystąpienia raz na 33 lata, ale raz na 100 lat, bowiem polder będzie przejmował wyłącznie szczyt fali powodziowej, a ponadto poprzez wykonanie obwałowania zachodniego, około 750 ha terenów miasta [...], strefy ekonomicznej oraz miejscowości [...] i [...] będzie chronionych przed zalaniem wodami Q 1%.

Organ podzielił stanowisko Marszałka Województwa [...] że jego decyzja z dnia [...] września 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem odwołujący się, będąc właścicielem urządzeń wodnych nie został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę [...]. Organ zauważył, że jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania wznowieniowego odwołujący się nie zapoznał się z dokumentacją stanowiącą podstawę do wydania rozstrzygnięcia i nie wniósł uwag do tej dokumentacji i zawartych w niej rozwiązań, co mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie przyjęte w toku postępowania wznowieniowego. Organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę [...], bowiem przedmiotowa przebudowa nie pogorszy sposobu i charakteru wykorzystania działki odwołującego się. Wadliwość procesowa decyzji nie wpłynęła na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, gdyż celem projektowanej przebudowy [...] jest poprawa stanu technicznego obiektów [...], a także poprawa warunków ochrony przed powodzią i zmniejszenie częstotliwości zalewania przedmiotowych terenów wodami powodziowymi i przyjęte rozwiązanie te cele spełnia. Z uwagi na powyższe, w przypadku uchylenia decyzji z dnia [...] września 2016 r., w wyniku wznowionego postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowej decyzji, w związku z czym brak było podstaw do jej uchylenia.

M G wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a to:

a) art 7 kpa i art. 77 kpa polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

b) art 7 kpa, art. 77 kpa w zw. z art 84 kpa polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia, w szczególności na ustaleniu, czy teren o którym mowa w zaskarżonej decyzji może być uznany za polder przeciwpowodziowy, tj. stwierdzenie, czy wlewanie się tej wody na jego teren jest efektem jego funkcji wynikającej z art 9 ust 1 pkt 19 p.w., jako urządzenia wodnego przystosowanego do pełnienia takiej właśnie funkcji, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a nadto czy można w ogóle mówić o polderze w sytuacji kiedy jak wynika z uzasadnienia decyzji nie jest ona z jednej strony niczym ograniczony, a zatem nie ma granicy, podczas gdy w literaturze nie figuruje pojęcie tzw. polderu otwartego,

c) art 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a które znalazło bezpośredni wydźwięk w złożonej skardze na przewlekłość postępowania, w której wskazano wprost; iż naruszony w sposób rażący został przepis art. 36 k.p.c.,

d) art 35 i 36 kpa poprzez permanentną zwłokę w rozpoznawaniu sprawy i nie informowanie o terminie jej rozpoznania i przyczynach takiego stanu rzeczy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r., stwierdzającej wydanie z naruszeniem przepisów prawa decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r., uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ ze wskazaniem wytycznych co do sposobu postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z jednej strony organ niejako podziela stanowisko o naruszeniu przepisów proceduralnych przez organ I instancji, wskazując, iż prowadził postępowanie wznowieniowe bez przeprowadzenia ponownej analizy całości sprawy oraz w sposób niedostateczny wyjaśnił, powody, w świetle których nie wystąpiła potrzeba uchylenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę [...], by w dalszej kolejności utrzymać w mocy decyzję pierwotną tj. decyzję z [...] września 2016 r. która pozostaje dla niego decyzją niekorzystną mimo stwierdzenia uchybienia przepisów prawa.

Skarżący zwrócił uwagę na przepisy art. 7 i 77 kpa, które w niniejszym postępowaniu zostały naruszone. Organy wydające decyzję zaniechały obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia, w szczególności nie dokonały ustalenia, czy teren o którym mowa w zaskarżonej decyzji może być uznany za polder przeciwpowodziowy, tj. czy wlewanie się tej wody na jego teren jest efektem jego funkcji wynikającej z art. 9 ust 1 pkt 19 p.w., jako urządzenia wodnego przystosowanego do pełnienia takiej właśnie funkcji, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Organy dotychczas rozpatrujące sprawę pominęły dyrektywy wynikające z art. 7 i 77 kpa w zw. z art 84 kpa w szczególności fakt, iż dotychczas działka nr 28 z obrębu 13 Sławice nie znajdowała się na terenie polderu, a w związku ze zwiększeniem jego powierzchni o 207 ha staje się ona działką pod przedmiotową inwestycję przeciwpowodziową. Należałoby się zatem zastanowić, czy w niniejszej sprawie, wobec wątpliwości co istnienia polderu jako takiego nie powołać dowodu z opinii biegłego, który by zajął stanowisko, czy to co występuje aktualnie jest polderem, czy też nie. Funkcja aktualnie istniejącego urządzenia wodnego nie została bowiem dookreślona, co powoduje, że funkcja nowo powstałego urządzenia musi zostać ustalona i oznaczona z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej. Skoro brak jest ustawowej definicji pojęcia "polder" to należy się zastanowić, czy nie przyjąć jako wiążącą definicję słownikową, według której, polderem jest depresyjny teren nadmorski, sztucznie osuszony i otoczony groblami w celu ochrony przed zalaniem (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN SA).

W ocenie skarżącego już samo wydanie decyzji po blisko 18 miesiącach bez jakichkolwiek powodów, a nadto z pominięciem wiedzy specjalistycznej, o której mowa powyżej nakazuje uznać, że działanie takie jest niezgodne z przepisami prawa i skutkować winno uchyleniem decyzji.

Ponadto nadal aktualny pozostaje zarzut wydania decyzji wbrew zasadzie równości stron i należytego poszanowania ich interesów, która znajduje oparcie wprost w Konstytucji. W każdej z tez zaskarżonej decyzji można się dopatrzyć dominanty stanowiska i argumentów inwestora przy jednoczesnym negowaniu interesu gospodarczego posiłkując się pojęciem niezbyt zdefiniowanym "interes faktyczny". Interes faktyczny jest poza wszelkimi rozważaniami bowiem skarżący posiada go z racji lokalizacji jego nieruchomości na której to nieruchomości ma nastąpić rozbudowa polderu. Rozbudowa ta ponad wszelką wątpliwość naruszy także interes gospodarczy skarżącego, który to interes winien być brany pod uwagę przy lokalizacji inwestycji i zakładać rozwiązania alternatywne albo rekompensacyjne za pogorszenie warunków budowy i wykorzystania nieruchomości skarżącego. Co istotne zasadę równości stron w sposób niebudzący wątpliwości podważyło uznanie, iż mimo słuszności podnoszonych zarzutów, w konsekwencji uznano, iż działania te nie mogą być skuteczne względem decyzji.

W piśmie procesowym z 17 listopada 2020 r. skarżący zwrócił uwagę, że w wyniku realizacji inwestycji jego działka znajdzie się w obszarze tzw. międzywału i polderu przewidzianego do przebudowy, którego powierzchnia zostanie zwiększona z ok 200 ha do 400 ha, stając się częścią inwestycji. Wskazał też, że w uzasadnieniu wyroku NSA z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18 sąd uznał za prawidłowe jego stanowisko wyrażone w innym postępowaniu, że zrealizowanie wałów przeciwpowodziowych trwale zmieni charakter jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 4 czerwca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana bez dokonania przez organ ponownej merytorycznej oceny sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Takiej oceny nie dokonał również organ I instancji. Oznacza to, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny, organ nie zgromadził wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia materiału dowodowego i nie dokonał jego rzetelnej analizy.

Należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Postępowanie to składa się z dwóch etapów.

Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a.

Stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Według art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r., którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji polegającej na likwidację i wykonanie urządzeń wodnych w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa [...]" na terenie Miasta [...] oraz Gminy [...], powiat [...], województwo [...].

Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z pozbawieniem udziału w sprawie skarżącego będącego właścicielem działki ewid. nr 28, której dotyczyć będzie oddziaływanie planowanej do realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne Dz.U.2017.1121 j.t.), ponieważ na terenie inwestycji (dokładnie w czaszy powiększanego polderu przeciwpowodziowego) znajdują się urządzenia wodne (stawy rybne) należące do wnioskodawcy. Podstawę materialnoprawną wydanej w 2016 r. decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych (polderu przeciwpowodziowego) stanowiły przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przepisy tej ustawy stanowią również podstawę materialnoprawną we wznowionym postępowaniu. Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 j.t.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Po wznowieniu postępowania organ I instancji decyzją z 19 grudnia 2017 r. na podstawie art. 151 § 2 k.p.a w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem prawa, jednak w wyniku wznowienia postępowania nie można jej uchylić, ponieważ zapadłaby w sprawie taka sama decyzja co do istoty. Organ nie miał wątpliwości, że zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa powołana we wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe. Jednak nie dokonał ponownej merytorycznej oceny w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego na planowaną inwestycję dotyczącą urządzenia wodnego (polderu przeciwpowodziowego). W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie uwzględnił całego materiału dowodowego ze sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Akta sprawy zawierają kontrolowaną decyzję, uproszczoną decyzję środowiskową, decyzję o warunkach zabudowy wydaną w odniesieniu do skarżącego, dotyczącą domu jednorodzinnego, udzielone skarżącemu pozwolenia wodnoprawne dotyczące stawów. Nie zawierają wniosku o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na planowane do wykonania urządzenie wodne (polder przeciwpowodziowy), ani operatu wodnoprawnego, który stanowi obowiązkową dokumentację w tego rodzaju sprawie. Zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji argumentację organ I instancji ograniczył w istocie do okoliczności, które mogły mieć znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki wznowieniowej. Organ przeanalizował lokalizację działki skarżącego i możliwy zakres oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego (polderu) na podstawie uzasadnienia dostarczonej przez wnioskodawcę decyzji o warunkach zabudowy i stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] zajmowanego w sprawie warunków zabudowy (postanowienie z [...].04.2009 r., którego jednak brak jest w materiale dowodowym). Nie oparł się więc na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania kontrolowanej decyzji, ani na dowodach w postaci map, oględzin czy innych, które pozwoliłyby zobrazować usytuowanie nieruchomości skarżącego w odniesieniu do stanu istniejącego w dacie wydania kontrolowanej decyzji i stanu jaki nastąpi po udzieleniu zgody na wykonanie urządzenia, zwłaszcza w odniesieniu do lokalizacji budynku mieszkalnego w trakcie realizacji. Na podstawie ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy organ ocenił, że działka skarżącego znajduje się już na terenie polderu, tak więc jego sytuacja w odniesieniu do urządzeń wodnych, z których korzysta (stawów) nie ulegnie pogorszeniu. Przy tej ocenie odnosił się jednak jedynie do istniejących na terenie, który narażony jest na zalewanie, urządzeń wodnych skarżącego tj. 5 stawów rybnych, a nie do realizowanego budynku mieszkalnego na podstawie wydanych przez organy administracji publicznej decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Organ poprzestał tylko na ustaleniu, że budynek mieszkalny nie jest urządzeniem wodnym, a pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości, Powyższa niedostateczna i niemająca związku z oceną przesłanek umożliwiających udzielenie pozwolenia wodnoprawnego analiza była podstawą oceny organu, że choć kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, to nie jest możliwe jej uchylenie, gdyż nowa decyzja odpowiadałaby jej co do istoty.

Tymczasem ocena o zaistnieniu w sprawie podstawy wznowieniowej zobowiązywała organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem udziału strony pozbawionej udziału w postępowaniu zwykłym. Oznacza to więc obowiązek ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, w szczególności obowiązek dokonania oceny twierdzeń, zarzutów i zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Zadaniem organu jest w takim przypadku przeprowadzenie postępowania, które ma umożliwić konwalidowanie wady zwykłego postępowania, a więc ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, już z udziałem strony pominiętej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.

Jeżeli organ nie wykona obowiązku ponownego rozpoznania sprawy brak jest podstawy prawnej i faktycznej do zastosowania przesłanki negatywnej wynikającej z art. 146 § 2 k.p.a. Zastosowanie tej przesłanki jest dopuszczalne tylko po ponownym rozpoznaniu przez organ istoty sprawy (tak w wyroku NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 251/15).

W przedmiotowej sprawie ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie rozpoznały ponownie sprawy.

Treść uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje, że dokonał on tożsamej oceny prawnej co do przyczyny wznowienia i uznał, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego dotknięte było kwalifikowaną wadą w wyniku pozbawienia strony udziału w tym postępowaniu. Organ ustalił, że skarżący powinien brać udział w postępowaniu ze względu na treść art. 127 ust. 7 pkt 4 Prawa wodnego, gdyż jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Organ odwoławczy mimo, że rzekomo dostrzegł uchybienia procesowe organu I instancji, w szczególności polegające na niedokonaniu ponownej analizy całości sprawy nie uzupełnił materiału dowodowego, nie ustalił stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem stanowiska wnioskodawcy, a przede wszystkim z uwzględnieniem całokształtu jego sytuacji (nie tylko związanej z działalnością związaną z hodowlą ryb), która powstanie w związku z udzieleniem zgody na wykonanie powiększonego polderu. Organ poprzestał na analizie tych samych dowodów co organ I instancji, a więc nie brał pod uwagę planowanego zamknięcia czaszy polderu w związku z budową wału zamykającego, niepoddanego analizie przez organ I instancji ustalenia, że czasza polderu zostanie powiększona z ok. 200 ha do ok. 400 ha, twierdzenia skarżącego, że dopiero na skutek planowanej inwestycji cała jego działka, w tym usytuowany na niej dom mieszkalny znajdą się na terenie inwestycji (w czaszy polderu przeciwpowodziowego). Organ odwoławczy nie dokonał w sprawie niczego więcej, aniżeli organ I instancji. W sposób dowolny, opierając się na uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy ocenił, że sytuacja skarżącego nie pogorszy się w związku z realizacją inwestycji (przebudowa nie pogorszy sposobu i charakteru wykorzystania jego działki). Oczywiście rację ma organ, że przywoływana przez skarżącego dokumentacja dotycząca wcześniejszych planów realizacji rozbudowy polderu przeciwpowodziowego z 2011 r. nie stanowiła materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji. Jednakże może potwierdzać stanowisko skarżącego, że przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego część działki na której usytuowany jest budynek mieszkalny (w trakcie realizacji) nie znajdowała się w czaszy polderu przeciwpowodziowego, a stanie się tak dopiero na skutek powiększenia polderu i jednocześnie zamknięcia działki w tej dwukrotnie powiększonej czaszy. Organ powinien zbadać tę kwestię i dokonać rzetelnych ustaleń. Z tych względów, na które zwraca uwagę skarżący, jego sytuacja z pewnością nie byłaby tożsama z dotychczasową sytuacją. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie na którą powołał się skarżący w uzupełnieniu skargi (II OSK 1015/18), w uzasadnieniu którego wskazał, że "...rozróżnienia wymaga okoliczność położenia danej nieruchomości na tzw. terenie zalewowym, od sytuacji objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych". Organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę, że istniejące wcześniej ryzyko związane przede wszystkim z usytuowaniem budynku mieszkalnego na terenie, który mógł być okresowo zalewany było minimalizowane określonymi uwarunkowaniami realizacji tej inwestycji (budynku mieszkalnego), co podnosi skarżący, a czego organ odwoławczy nie badał i nie brał pod uwagę. Ryzyko zaś związane z zamieszkaniem na terenie czaszy polderu, a więc terenie, którego zadaniem jest zatrzymanie fali powodziowej i zabezpieczenie miasta przez powodzią jest nieporównywalnie większe. To zaś wymagało od organów rozpoznających sprawę po wznowieniu postępowania uwzględnienia tej okoliczności jako istotnej przy ocenie możliwości udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i rozważenia czy i jakie warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki po stronie inwestora są niezbędne ze względu na ochronę interesów ludności (w tym przypadku w szczególności skarżącego i jego rodziny), by na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia nie stała potrzeba ochrony zdrowia i życia skarżącego i jego bliskich.

Organ odwoławczy nie dokonał oceny merytorycznej sprawy o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie badał przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Według art. 125 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni;

1a) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

1b) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;

1c) ustaleń krajowego programu ochrony wód morskich;

1d) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;

2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy;

3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do powyższych zagadnień. Organ nie dokonywał analizy operatu, nie ustalał czy w związku z realizacją inwestycji na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 933 j.t.) inwestor zamierza zaliczyć nieruchomość skarżącego do nieruchomości określonych w art. art. 9 pkt 5 lit. a tej ustawy. Organ nie dokonując dokładnych ustaleń co do lokalizacji działki skarżącego, w szczególności jej części z domem mieszkalnym nie analizował kwestii wymagań ochrony zdrowia ludzi. Organ nie rozważał zagadnienia ewentualnych szczególnych warunków które powinny zostać zawarte w pozwoleniu lub obowiązków po stronie inwestora, w szczególności niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, które umożliwiłyby udzielenie pozwolenia, gdyby okazało się, że usytuowanie części działki z domem mieszkalnym w czaszy polderu wyklucza bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi.

Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownej analizy przesłanek uwzględnienia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, nie była możliwa ocena, że wydana decyzja odpowiadałaby co do istoty decyzji kontrolowanej. Nawet gdyby organ doszedł do wniosku, że zostałaby wydana pozytywna dla wnioskującego o udzielenie pozwolenia decyzja, to uwzględnienie sytuacji skarżącego mogłoby skutkować określeniem w decyzji szczególnych warunków lub obowiązków, co wykluczałoby możliwość pozostawienia w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji.

Dziwi argumentacja organu odwoławczego sugerująca, że skarżący nie wnosząc uwag do dokumentacji w sprawie nie przedstawił niczego co mogłoby mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący zajmował kilkakrotnie stanowisko w tej sprawie, zaś zgromadzona dokumentacja właściwie stanowiła materiał wskazywany przez samego skarżącego.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Z uwagi na niewyjaśnienie sprawy przedwczesna była ocena o możliwości zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. Potrzeba ustalenia w sprawie stanu faktycznego uzasadniała uchylenie przez sąd także decyzji organu I instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.