Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1768/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust. 1 i 2, art. 50, art. 51, art. 57 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 32
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 1103/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 1103/06, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

[...] S.A. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] listopada 2003 r. o wydanie zgody na zmianę sposobu użytkowania magazynu roślin, wybudowanego na nieruchomości zlokalizowanej w R. przy ul. [...], na prowadzenie w nim działalności usługowej nie wykraczającej poza granice budynku.

Starosta Powiatu Łódzkiego Wschodniego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. Z treści uzasadnienia wynika, że inwestor [...] S.A. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu jako magazynu roślin. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewic w czerwcu 2003 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania magazynu roślin na halę handlową. W toku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2003 r. wizji lokalnej organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w obiekcie odbywa się handel artykułami spożywczymi i przemysłowymi. Inwestor nie przedłożył pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania magazynu roślin, wydanego w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec takich ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewic decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nakazał [...] Spółce Akcyjnej przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu jako magazynu roślin, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jako magazynu roślin. Na tę decyzję inwestor złożył skargę do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 14 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1438/03 wstrzymał wykonanie decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2003 r. nakazującej przywrócenie sposobu użytkowania obiektu do zgodności z prawem. W dniu [...] maja 2004 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadził wizję lokalną, która potwierdziła fakt dalszego użytkowania obiektu jako hali handlowo-usługowej. Na tej podstawie organ stwierdził, że wniosek [...] S.A. dotyczy wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali – magazynu roślin na prowadzenie w obiekcie działalności handlowej, a obiekt zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w czasie kiedy przeprowadzona była wizja lokalna, użytkowany był jako hala handlowo-usługowa. Wynika z tego, że na terenie nieruchomości zlokalizowanej w R. przy ul. [...], obiekt będący magazynem roślin nie istnieje, zatem brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. W konkluzji organ wyjaśnił, że podmiot występujący o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powinien użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem (czyli zgodnie z wydanym pozwoleniem na użytkowanie), a zmiany sposobu użytkowania może dokonać dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2004 r, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu spowoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy. Decyzja o pozwoleniu na budowę (decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2002 r.) zatwierdzała projekt budowlany obiektu gospodarki rolnej, służącego do przechowywania sadzonek roślin na paletach stalowych umieszczonych na regałach o konstrukcji stalowej, o obciążeniu ogniowym 200 MJ/m2, w klasie odporności przeciwpożarowej E, z zastosowaniem wszystkich elementów budynku NRO. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2003 r.) dotyczyła obiektu – magazynu roślin. Fakty te świadczą o tym, że obiekt spełnia warunki bezpieczeństwa pożarowego dla budynku magazynowego. Tymczasem prowadzenie w obiekcie działalności handlowo-usługowej powoduje, że obiekt stał się budynkiem użyteczności publicznej zaliczanym do kategorii zagrożenia Ludzi ZL I i jako obiekt średniowysoki powinien posiadać klasę odporności pożarowej B (§ 3 pkt 6 i § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu, radykalnej zmianie uległy również warunki pracy w obiekcie. Obsługę budynku magazynowo-składowego przewidziano przez 30 pracowników, tymczasem liczba użytkowników obiektu po zmianie sposobu użytkowania budynku wzrośnie do 3045 osób, w tym 870 pracowników. Organ uwzględniając stan faktyczny sprawy ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, ponieważ wniosek [...] S.A. dotyczy zmiany sposobu użytkowania magazynu roślin, podczas gdy obiekt taki nie istnieje, gdyż w dacie złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania był on użytkowany jako hala handlowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt. II SA/Łd 790/04 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] S.A., wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt. II OSK 806/05, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się przede wszystkim do tego, że nie wiadomo, jaki stan faktyczny w sprawie przyjął Sąd I instancji. Według organu administracji brak jest obiektu, którego ma dotyczyć zmiana sposobu użytkowania, z kolei według Sądu I instancji inwestor dopuścił się samowolnej zmiany użytkowania, co wskazywałoby na to, że obiekt jednak istnieje. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić uwagi przedstawione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując przy tym analizy legalności zaskarżonej decyzji wydanej na mocy art. 105 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku powyższego wyroku, rozpoznając skargę oddalił ją wskazując, że organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy prawa, ale nie w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Sąd podniósł, że z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r. wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, w uzasadnieniu, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Nadto, sąd I instancji naruszył przepis prawa materialnego, gdyż w treści uzasadnienia powołał przepis art. 71 Prawa budowlanego, w niewłaściwym stanie prawnym. Zdaniem Sądu I instancji dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, jak i twierdzenia strony skarżącej bezsprzecznie potwierdzają fakt, iż hala zlokalizowana w miejscowości R., przy ul. [...], istnieje. Nie ulega również wątpliwości, że obiekt należący do Spółki Akcyjnej [...] jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Pierwotnie obiekt ten został wzniesiony jako magazyn roślin. Budynek ten był tak kwalifikowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym niemniej magazyn, w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i w chwili jego zakończenia, był użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Sądu wcześniejsze samowolne dokonanie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu powoduje, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji II instancji, wymóg dotychczasowego, zgodnego z prawem użytkowania obiektu stanowi przesłankę do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Brak tej okoliczności skutkuje niemożliwością zastosowania regulacji art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym dotychczasowy, sprzeczny z prawem sposób użytkowania budynku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania. Z treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że aby organy administracji architektoniczno-budowlanej kompetentne były do wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu niezbędne jest, by dotychczas obiekt był użytkowany w sposób zgodny z prawem. Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania magazynu roślin, obiekt należący do [...] S.A. był użytkowany jako hala targowa, czyli niezgodnie z przeznaczeniem. Wszystkie te argumenty, zdaniem Sądu, potwierdzają to, że organ nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdyż uprzednio doszło już do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Brak było przesłanek do zastosowania art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż obiekt, którego takie rozstrzygnięcie miałoby dotyczyć nie był użytkowany jako magazyn roślin. Takie ustalenie obligowało zaś organy do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a nie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Naruszenie to jednak Sąd ocenił, jako nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Oba rozwiązania (decyzja o odmowie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu i decyzja o umorzeniu postępowania), bowiem mają analogiczny skutek, gdyż inwestor i tak nie uzyskałby decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W tej sytuacji, skład orzekający za zbędną uznał konieczność uchylania zaskarżonej decyzji, tylko w celu wydania przez organ innej decyzji, która odnosiłaby zbieżny skutek. Takie stwierdzenie stanowi podstawę uznania, że stwierdzone naruszenie nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji treść wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2003 r., wszczynającego postępowanie, jednoznacznie wskazuje na chęć uzyskania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu, nie sugeruje zaś woli uzyskania decyzji w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zatem decyzji mającej niejako na celu ewentualną legalizację samowolnej, uprzedniej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ustalony w sprawie stan faktyczny dowodzi braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a nie o bezprzedmiotowości postępowania. W tej sytuacji doszło do naruszenia regulacji art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 73 Prawa budowlanego. Sąd to naruszenie ocenił jednak jako niemające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Nadto, organowi I instancji można postawić zarzut niedokładnego uzasadnienia swojego stanowiska, zatem naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Organ wskazał w treści uzasadnienia, że "obiekt, którego zmiany sposobu użytkowania żądała strona, nie istnieje". Jednakże trafnie wyjaśnił stan faktyczny organ II instancji, gdyż napisał w treści uzasadnienia, że obiekt jako taki istnieje, nie ma tylko obiektu, który powinien być użytkowany jako magazyn roślin (jest on użytkowany jako hala targowa). W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, na uwzględnienie nie zasługiwał również argument skargi dotyczący naruszenia zasady przekonywania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniosła [...] S.A. z siedzibą w R., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez błędną jego interpretację i w konsekwencji – nietrafną subsumcje,

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych zawartych w wyroku NSA,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia podjętego przez WSA w Łodzi na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., bowiem w istocie zignorował zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi, sygn. akt. II SA/Łd 790/04, które NSA w pełni podzielił, i czemu dał wyraz wprost w treści uzasadnienia ww. wyroku. W szczególności w dalszym ciągu aktualny pozostał zarzut adresowany do WSA w Łodzi, że sąd ten dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 71 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pominął okoliczność (i to pomimo tego że podczas rozprawy zwracał na nią uwagę pełnomocnik skarżącej), iż przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. zawierał upoważnienie dla organów nadzoru budowlanego do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego o charakterze uznaniowym. Ustawodawca założył więc, co przeoczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że mimo dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, ten nowy, samowolnie wprowadzony sposób użytkowania może pozostać. Żaden przepis prawa nie sprzeciwiał się, by i w takim wypadku wdrożyć procedurę określoną w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc procedurę skutkującą legalizacją popełnionej samowoli. Z powyższego wynika, że treść normatywna art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. była znacznie bogatsza, niż to wynika z wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jakoby popełnienie samowoli polegającej na dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wykluczało możliwość złożenia wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego i obligowało do wszczęcia postępowania prowadzącego do likwidacji popełnionej samowoli. Ustawodawca, nie przewidując obligatoryjnego wydawania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, założył bowiem możliwość legalizacji takiej samowoli. Z tych względów wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie zgodziła się z wykładnią przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, która doprowadziła ten Sąd do wniosku, jakoby popełnienie wspomnianej samowoli czyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania ocenioną wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie przedmiotowej nieważności postępowania nie stwierdzono.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Złożona skarga kasacyjna dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po raz drugi oddalającego skargę na postanowienie Wojewody Łódzkiego w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z wniosku Spółki Akcyjnej [...] o zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na halę handlową.

Kwestionując wyrok skargą kasacyjną jej autor zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez błędną interpretację tego przepisu i nietrafną subsumcję.

Zarzut ten należy uznać za chybiony. Przede wszystkim należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu mając na uwadze stan prawny i stan faktyczny z daty wydania tego aktu.

Przeznaczenie obiektu budowlanego zostaje ustalone w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ten sam organ uprawniony jest do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Do daty wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) zezwolenie takie wydawane było w formie decyzji administracyjnej. Jak wynika z uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. II OSK 806/05 uchylił pierwotny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Brzmienie art. 71 prawa budowlanego dotyczącego zmiany sposobu korzystania, określiła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. To wg tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.

Z treści art. 71 ust. 1 ww. ustawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu mogła być wydana w warunkach "zamierzonej" zmiany a nie już dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Świadczy o tym treść art. 32 prawa budowlanego, który stosuje się odpowiednio. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonana przed uzyskaniem zezwolenia na jej dokonanie stanowiła samowolę budowlaną. Przepis art. 71 ust. 3 ww. ustawy wskazywał zaś środki mające zastosowanie w razie dokonania samowolnej zmiany użytkowania obiektu, stanowiąc, że w takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 prawa budowlanego. Redakcja przepisu art. 71 ust. 3 prawa budowlanego nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do tego, że w warunkach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ jest zobowiązany do stosowania środków z art. 50, 51, 57 ust. 7. Udzielenie w tych okolicznościach pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania stanowiłoby niedopuszczalne obejście przepisu art. 71 ust. 3 ww. ustawy.

W tym miejscu należy też wyjaśnić, że zgodnie z kompetencjami określonymi art. 83 ust. 1 prawa budowlanego do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji należą m.in. zadania, o których mowa w art. 50, 51 i 71 ust. 3 prawa budowlanego.

Zgodnie zaś z regulacją prawną art. 82 ust. 1 do właściwości organów architektoniczno-budowlanych należą kompetencje przewidziane art. 71 ust. 1 i 2 prawa budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania.

W przedmiotowej sprawie niesporna jest okoliczność, iż wnioskodawca S.A. [...] złożył wniosek o pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej roślin na halę handlową w dniu [...] listopada 2003 r., już po faktycznej samowolnej zmianie sposobu użytkowania tego obiektu na halę handlową – gdzie urządzono 435 boksów, w których rozpoczęto działalność handlową.

Ponadto wszczęto już przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie tej samowoli, tj. zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Należy więc stwierdzić, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej – w dacie zgłoszenia wniosku – nie mogło doprowadzić do pozytywnego rozstrzygnięcia i uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcie organu jak słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji mogło zwierać odmowę wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania, ale mogło także ograniczyć się jak to zrobił organ do umorzenia postępowania w uwzględnieniu treści art. 32 ust. 4a prawa budowlanego, stanowiącego, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.

Zauważyć należy, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż w stanie faktycznym sprawy należy przyjąć realne istnienie hali magazynowej roślin wg wydanego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie – jednak użytkowanej już w zmienionym charakterze hali handlowej.

Nie jest błędem mającym znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy "umorzenie postępowania" z wniosku S.A. [...] – jako bezprzedmiotowego, skoro zgodnie z regulacją art. 71 ust. 1 cyt. ustawy wniosku nie uwzględnia, co jest merytorycznie poprawnym rozstrzygnięciem.

Na marginesie zauważyć należy, iż na gruncie regulacji prawnej art. 32 ust. 4a prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptuje się umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, gdy inwestor wniósł o pozwolenie na budowę, gdy roboty wcześniej rozpoczął. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy stosowaniu art. 71 ust. 1 i 2 prawa budowlanego.

Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. – skoro Sąd pierwszej instancji wypełnił wszystkie zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku uchylającego a ponadto w sposób prawidłowy ocenił sprawę przy ponownym rozpoznaniu jej. Sąd ten wyczerpująco uzasadnił dlaczego nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia o umorzeniu postępowania i dlaczego postanowienie to należało uznać za dopuszczalne w sprawie.

Skoro zaś skarga została oddalona i postępowanie z wniosku strony skarżącej zostało zakończone postanowieniem o umorzeniu, Sąd nie był zobligowany do rozważań na temat ewentualnej legalizacji samowoli. Zauważyć należy, iż taka legalizacja może toczyć się przed organami nadzoru budowlanego a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej przed organami prowadzącymi postępowanie w trybie art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Jak wcześniej zauważono w rozważaniach NSA, kompetencje organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego są rozdzielone przy stosowaniu przepisów związanych ze zmianą sposobu użytkowania. Różnicy kompetencji zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej, co zdaje się wynikać z treści skargi kasacyjnej na k. 7.

Uznając, iż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu i nie został podważony żadnym zarzutem skargi kasacyjnej – z mocy art. 184 p.p.s.a. skargę tę należało oddalić.