Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1780/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 78 par. i i par. 2, art. 164 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 154/12 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w postępowaniu wznowieniowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. na rzecz E. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 154/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę E. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. w z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał E. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej w łącznej kwocie 89.609,30 zł. Decyzja została doręczona stronie w [...] 5 grudnia 2006 r.

W październiku i listopadzie 2007 r. do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęły pisma S. K., w których informował Agencję, że od 1998 r. był użytkownikiem (dzierżawcą) działek podanych we wniosku E. S. o przyznanie płatności bezpośrednich. Do informacji dołączono kopie umowy dzierżawy jednej z działek, o powierzchni 82 ha, zawartej [...] marca 2003 r. pomiędzy S. K. i E. S.

W wyniku przeprowadzonego w trybie wznowieniowym postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję z [...] kwietnia 2011 r., którą uchylił decyzję z [...] listopada 2006 r., odmówił E. S. przyznania płatności bezpośrednich na rok 2006 r. oraz nałożył sankcje w wysokości odpowiadającej przyznanym kwotom płatności, które będą potrącane z płatności, do których rolnik jest uprawniony w ciągu trzech lat kalendarzowych.

W toku postępowania odwoławczego, prowadzonego na skutek odwołania wniesionego przez E. S., odmówiono przeprowadzenia wnioskowanego przez odwołującą się dowodu z zeznań świadków oraz dołączono protokoły z zeznań świadków w toku postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w K.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2006 r. był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dacie wydania ostatecznej decyzji i nieznanych organowi, który ją wydał. W ocenie organu spełnione zostały wszystkie przesłanki wznowienia postępowania. Decyzja z [...] listopada 2006 r. jest ostateczna. Nowy dowód (okoliczność) w sprawie stanowią pisma S. K., informujące o tym, że od 1998 r. do listopada 2007 r. był użytkownikiem działek podanych we wniosku o płatności przez E. S. oraz dołączona do tych informacji umowa dzierżawy jednej z działek. Okoliczność, że S. K. był użytkownikiem (dzierżawcą) dziełek objętych wnioskiem istniała w dacie wydawania decyzji z 2006 r. i nie była znana organowi, który ją wydał.

W ocenie organu odwoławczego dostarczona umowa dzierżawy i oświadczenia S. K. dotyczące użytkowania działek pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi we wniosku E. S. o przyznanie płatności.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, z późn. zm.) organ wywiódł, że istotną kwestią warunkującą przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności przez producenta rolnego.

Zdaniem organu pojęcie posiadania użyte w przepisach wskazanych ustaw należy interpretować w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, rozróżniającego posiadanie samoistne i zależne. Dla przyznania płatności nie jest istotny tytuł prawny do nieruchomości, istotne jest tylko, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem (posiada go), przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych. Organ orzekający o przyznaniu płatności bada, który z podmiotów faktycznie prowadzi działalność rolniczą zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w roku kalendarzowym przypadającym na rok ubiegania się o płatność.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że E. S. była współwłaścicielką działek rolnych, które objęte były jej wnioskiem o przyznanie płatności. Z jej wyjaśnień wynika, że S. K. nigdy nie był samodzielnym użytkownikiem jej gospodarstwa. Umowa pomiędzy skarżącą a S. K. polegała na tym, że miał on wykonywać konkretne czynności rolnicze za wynagrodzeniem, które na jego prośbę rozliczane było w postaci ilościowo określonych płodów rolnych. Prace opierały się na ustnej umowie zlecenia, a wykonawca nie miał swobody wykonywania zleconych czynności, bowiem pozostawał pod kontrolą i nadzorem co do jakości i ilości określonych zleceń.

Na podstawie zeznań świadków organ ustalił, że na części działek pracował współwłaściciel – T. B., który posiadał część sprzętu potrzebnego do wykonywania prac polowych. Natomiast na pozostałej części, prace polowe wykonywał S. K., któremu płacono płodami rolnymi. Z zeznań świadków, w tym S. K., organ odwoławczy wyciągnął wniosek, że to S. K. faktycznie użytkował sporne działki ewidencyjne w roku kalendarzowym 2006. To on jako dzierżawca decydował o tym, jakie będą zasiewy, nie miał obowiązku przedstawiania właścicielom rozliczeń, jedynie przekazywał im kalkulacje kosztów uprawy zbóż, sam kupował niezbędne nawozy i zatrudniał pracowników do prac polowych. Zabiegi agrotechniczne wykonywane były maszynami rolniczymi, które były własnością S. K. Cała zaś produkcja zbóż była przeznaczana na potrzeby jego gospodarstwa.

Organ odwołał się także do zeznań współwłaściciela gospodarstwa – J. S., który zeznał m.in., że współwłaściciele administrowali nieruchomością, tzn. zajmowali się zarządzaniem gospodarstwem, rozliczaniem prowadzonych w nim prac, obsługą kredytu, kontrolą z banku i Agencji, uczestniczeniem w spisach, a także kontaktami z urzędami.

Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że E. S. w roku kalendarzowym 2006 nie była posiadaczem (użytkownikiem) działek wskazanych we wniosku o płatności. Wyjaśnienia strony i powoływanych przez nią świadków organ uznał za mało wiarygodne i niemające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie udowodniono okoliczności, jakoby S. K. wykonywał prace polowe na spornych działkach na zlecenie E. S. Okoliczności tej zaprzecza przedstawiona przez S. K. umowa dzierżawy. Postępowanie karne toczące się przed Sądem Rejonowym w K. II Wydział Karny w sprawie sygn. akt II K 1202/09, dotyczące rzekomego wypełnienia blankietu umowy podpisanego przez E. S. niezgodnie z jej wolą, prowadzone przeciwko S. K., zakończyło się wyrokiem uniewinniającym z dnia [...] lutego 2011 r.

Powołując się na zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, iż S. K. w związku z podjęciem decyzji o budowie chlewni i potrzebie wykazania do celów kredytowych powierzchni faktycznie uprawianego areału zwrócił się do małżonków S. o podpisanie umowy dzierżawy. E. i J. S. zgodzili się, z zastrzeżeniem, że umowa może być wykorzystana wyłącznie do celów związanych z uzyskaniem kredytu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do istotnych elementów umowy zlecenia należy to, że zleceniobiorca powinien stosować się do wskazanego przez zleceniodawcę sposobu wykonania zlecenia. Z materiału dowodowego wynika zaś, że S. K. nie otrzymał żadnych wskazówek od E. S. co do sposobu korzystania z nieruchomości. Strona nie wskazała dowodów, które potwierdzałyby fakt takich wskazówek, jak i w ogóle zlecania wykonywania prac polowych. Samo twierdzenie strony organ uznał za niewystarczające.

Według organu odwoławczego sporne działki ewidencyjne na podstawie ustnych ustaleń zostały oddane S. K. do użytkowania i pobierania pożytków w zamian za czynsz dzierżawny w postaci płodów rolnych. Zatem osobą, która faktycznie je użytkowała był właśnie S. K. W sprawie nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających twierdzenia małżonków S., jakoby zlecali wykonywanie prac polowych na spornych działkach. Takie konkluzje znajdują w ocenie organu oparcie w materiałach zgromadzonych w toku postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w L. w sprawie dotyczącej m.in. doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji z tytułu wypłaconych w latach 2004-2006 dopłat bezpośrednich.

Powołując się na poglądy orzecznictwa organ wywiódł, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne. Zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 działki nie były w tym okresie w posiadaniu (nie były użytkowane) przez E. S. w roku 2006, tym samym wszystkie działki zostają wykluczone z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Ponadto wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych jako uprawnioną do płatności. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez wnioskodawcę (150,31 ha) a powierzchnią zatwierdzoną (0,00 ha) w przypadku jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej stanowiła 100%, odmówiono przyznania płatności oraz nałożono sankcję w wysokości odpowiadającej kwotom przyznanym na podstawie decyzji z 2006 r.

E. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił, zgadzając się ze stanowiskiem organów, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Ze względu na sprzeczne ze sobą twierdzenia E. S. i S. K. oraz wnioski wynikające z innych dowodów, kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było przesądzenie, czy skarżąca spełniała warunki przyznania płatności sformułowane w § 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), z którego wynika, że płatność bezpośrednia do gruntów rolnych przyznawana jest temu rolnikowi, który spełnia trzy warunki: jest w posiadaniu gruntów rolnych, grunty te utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, a ich minimalny obszar wynosi 1 ha. W rozpoznawanej sprawie Agencja prawidłowo uznała, iż posiadaczem działek o numerach ewidencyjnych [...] był w roku 2006 S. K., nie zaś skarżąca.

Istotne znaczenie w tej sprawie miały ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zeznania świadków, gdyż przede wszystkim w oparciu o nie organ ustalił, że całość działek zadeklarowanych do przyznania płatności przez skarżącą w rzeczywistości nie znajdowała się w jej posiadaniu w 2006 r., a ustalenie to wyklucza możliwość uzyskania przez nią płatności obejmującej te nieruchomości. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego

Z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, że E. S. zawarła ze S. K. ustną umowę, na podstawie której w 2006 roku użytkował on grunty, których współwłaścicielem była skarżąca. To S. K. prowadził na nich działalność rolniczą i pobierał z niej pożytki. Zarówno E. S., jak i S. K. potwierdzają, że prace polowe wykonywał S. K., jednakże nie zgadzają się co do zakresu tych prac oraz charakteru porozumienia jakie zawarli.

W toku całego postępowania skarżąca kwestionowała przedłożoną przez S. K. umowę dzierżawy z dnia [...] marca 2004 r., wskazując, iż jest ona nieważna z uwagi na fakt, iż brak jest w niej określenia czynszu z tytułu dzierżawy, a ponadto nie podpisali jej wszyscy współwłaściciele działek. Podkreślała również, że prace wykonywane przez S. K. oparte były o umowę zlecenia, za które skarżący otrzymywał wynagrodzenie w postaci płodów rolnych.

W ocenie Sądu powyższe twierdzenia nie znajdują odzwierciedlenia w bardzo obszernym materiale dowodowym sprawy. Dokument pisemnej umowy dzierżawy z dnia [...] marca 2004 r. prawidłowo nie był dla organu przesądzający dla dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, bowiem organ opierał się przede wszystkim na innych wiarygodnych dowodach. Okoliczności opłacania podatków, obsługi kredytu czy też wykonywania innych prac administracyjnych pozostają bez znaczenia dla oceny uprawnień skarżącej do przyznania płatności i jej kwalifikacji jako "posiadacza" nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie płatności. To S. K. decydował o rodzaju upraw na całym areale, o czym świadczą załączone do akt sprawy faktury VAT, prowadził wszystkie prace z wykorzystaniem własnych maszyn oraz wykonywał inne czynności składające się na posiadanie gruntów rolnych, tj. swobodnie dokonywał odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierał plony oraz utrzymywał grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Również to on otrzymał odszkodowanie za straty w plonach spowodowane przez zwierzynę łowną.

Podnoszony przez skarżącą argument nieważności umowy dzierżawy z [...] marca 2004 r. z uwagi na jej wadliwą formę, nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Posiadanie nie wymaga istnienia tytułu prawnego do działek wchodzących w zakres gospodarstwa rolnego. Wystarcza w tym zakresie element faktycznego władztwa, niezależnie od istnienia tytułu prawnego. Organ przyjął, iż S. K. był faktycznym posiadaczem działek objętych wnioskiem o dopłatę nie na podstawie kwestionowanej przez skarżącą umowy, lecz na podstawie innych dowodów zgromadzonych w sprawie – zeznań świadków, wyjaśnień stron, złożonych dokumentów. Słuszne skądinąd twierdzenia co do wadliwości umowy dzierżawy z [...] marca 2004 r. w żadne sposób nie podważają zatem prawidłowości kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S., która wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów:

1) o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a/ poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy I i II instancji następujących przepisów k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

i. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

ii art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący,

iii. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie całokształtu materiału dowodowego,

iv. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przesłuchania świadków na okoliczności mające znaczenie dla rozpoznania sprawy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c/ poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 146 § 1 k.p.a. polegającym na wydaniu decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej pomimo upływu 5-letniego okresu, o jakim mowa w tym przepisie.

2) prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) art. 146 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji gdy organ II instancji wydał swoją decyzję po upływie terminu wskazanego w tym przepisie, jednakże decyzja organu I instancji uchylająca decyzję ostateczną wydana została przed upływem tego terminu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż organ II instancji nie ma prawa wydać decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po upływie terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a.

b) art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych z 2003 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż w ustalonym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym skarżącej nie przysługiwało uprawnienie do otrzymania dopłat bezpośrednich, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nawet w ustalonym przez organy obu instancji stanie faktycznym, uznanym również przez WSA, skarżącej przysługiwało prawo do otrzymania dopłat bezpośrednich.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W obrębie podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej pomimo upływu 5-letniego okresu, o jakim mowa w tym przepisie.

Uzasadniając powyższy zarzut strona skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które następnie zostało wznowione, została doręczona w dniu 26 kwietnia 2006 r., natomiast zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w dniu 12 sierpnia 2011 r., a więc niewątpliwie po upływie 5-letniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Strona skarżąca podkreśliła, iż dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu I instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Po upływie terminów wynikających z art. 146 k.p.a. określanych jako terminy przedawnienia organ administracji traci uprawnienia do orzekania w kwestii uchylenia decyzji. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wskazała przykładowo wyroki: NSA z 30 kwietnia 2009 r. II OSK 124/2009, z 25 czerwca 1999 r. IV SA 1018/87.

Uznając trafność podniesionego zarzutu należy wskazać, że negatywną przesłanką uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest upływ terminu przedawnienia. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W takiej sytuacji organ jest zobligowany do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 3 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Warto podkreślić, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, mimo że został zamieszczony w akcie prawnym procesowym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 18.02.2010 r. sygn. akt I OSK 561/06). W literaturze przyjmuje się, iż rozwiązanie przyjęte w art. 146 § 1 "jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zarazem kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 650).

W rozpoznawanej sprawie – jak podaje Sąd I instancji – decyzja przyznająca skarżącej płatności została doręczona [...] grudnia 2006 r. Od tego dnia zaczął bieg pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał swoje rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu przed upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Decyzja organu II instancji zapadła jednak we wznowionym postępowaniu dopiero [...] stycznia 2012 r. Wobec tego wskazać należy, że w ramach postępowania odwoławczego organ drugiej instancji przyjmuje kompetencje organu pierwszej instancji, mając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, CBOIS). Dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostanie kontroli instancyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji w kwestii wykładni art. 146 § 1 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem skarżącej, orzekające w sprawie organy administracyjne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zebrany materiał dowodowy oceniony został w sposób jednostronny z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Zarzut powyższy został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a/ w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej powołał art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a/ zamiast powołać lit. c/ tego przepisu. Jednakże z uwagi na treść uzasadnienia skargi błąd ten należało odczytać jako oczywistą omyłkę. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja wydana została po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli w sytuacji gdy po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które: a) mają istotne znaczenie dla sprawy, b) istniały w dniu wydania decyzji i c) nie były znane organowi wydającemu decyzję. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, nową istotną dla sprawy okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji w sprawie przyznania płatności było ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że to S. K. użytkował od 1998 r. działki o nr [...], za które przyznane zostały skarżącej E. S.płatności na podstawie złożonego przez nią wniosku o przyznanie płatności do gruntów na 2006 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ustalenia powyższej okoliczności dokonano w postępowaniu przed organami w oparciu przede wszystkim o zeznania świadków, którzy zeznali, że w 2006 r. S. K. użytkował grunty, prowadząc na nich działalność rolniczą i pobierał z nich pożytki, decydował o rodzaju upraw na całym areale, swobodnie dokonywał zabiegów agrotechnicznych, zbierał plony oraz utrzymywał grunty w dobrej kulturze rolnej. Ustalenia te Sąd I instancji uznał za prawidłowe.

Wnosząc skargę do Sądu I instancji, E. S. zarzuciła organom nieprzeprowadzenie postępowania w całości, poprzez nieprzesłuchanie wszystkich zgłoszonych świadków, błędy w ustaleniach faktycznych, brak odniesienia się do zgłoszonych dowodów i dowolną ocenę dowodów przez uznanie za wiarygodne tylko tych, które potwierdzają tezę, że nie była ona użytkownikiem spornych gruntów. Zaznaczyła, że nie istnieją żadne przesłanki podważające jej faktyczne władztwo nad działkami i prowadzenie przez nią gospodarstwa. Podkreśliła, że nadzorowała funkcjonowanie gospodarstwa, płaciła podatki, kupowała nawozy, uczestniczyła w czynnościach dotyczących zniesienia współwłasności, obsługiwała kredyt, natomiast rola S. K. ograniczała się tylko do wykonywania konkretnie oznaczonych prac rolnych w gospodarstwie za wynagrodzeniem i pod kontrolą właścicielki. Jak wyjaśniła skarżąca, S. K. nigdy nie występował o dopłaty bezpośrednie do gruntów, ponieważ nie miał do tego prawa.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, Sąd I instancji uznał, że nie mają one odzwierciedlenia w bardzo obszernym materiale dowodowym sprawy. Dokument pisemnej umowy dzierżawy z [...] marca 2004 r., odnośnie której skarżąca twierdzi, że jest nieważna, prawidłowo w ocenie Sądu I instancji nie był dla organów przesądzający dla dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. Organy oparły się bowiem przede wszystkim na innych wiarygodnych dowodach. W ocenie Sądu I instancji czynności takie, jak: opłacanie podatków, obsługi kredytu czy też wykonywanie innych czynności administracyjnych, pozostają bez znaczenia dla oceny uprawnień skarżącej do przyznania płatności i jej kwalifikacji jako "posiadacza" nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Dokonując oceny stanowiska Sądu I instancji w świetle zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zarzutem trafnym. Nie wszyscy wymienieni z imienia i nazwiska świadkowie twierdzili, że to S. K. był użytkownikiem gruntów. Dla przykładu, współwłaściciel gruntów T. B. zeznał, że prace polowe były zlecane S. K., gdyż posiadał on wiedzę i sprzęt do uprawy ziemi, a rozliczenia odbywały się między właścicielami a panem K. za wykonane prace. Zatem zeznania tego świadka w tym fragmencie potwierdzają twierdzenie skarżącej, iż S. K. uprawiał grunt na zlecenie właścicieli. Podobnie zeznawał Z. S.

W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia skarżącej i świadków przez nią przedstawionych, zebrane w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, należało uznać za mało wiarygodne i niemające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a przeprowadzone postępowanie nie udowodniło jakoby ST. K. wykonywał prace na zlecenie E. S. Tak ogólne odniesienie się organu odwoławczego do wyjaśnień skarżącej oraz przedstawionych przez nią świadków zyskało aprobatę Sądu I instancji, który stwierdził, że ocena materiału dowodowego została dokonana zgodnie z art. 80 k.p.a.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, w sytuacji gdy decyzja organu administracyjnego nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie daje on wiary wyjaśnieniom skarżącej ani wskazanym przez nią świadków. W przypadku, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności poprzez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności wyjaśnieniom skarżącej oraz powołanych przez nią świadków, bez wskazania nawet tego, których świadków dotyczy to stwierdzenie, narusza art. 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że pisemna umowa dzierżawy zawarta ze S. K. jest nieważna. W tej sytuacji należy przyjąć, że ustalenia faktyczne dokonane w sprawie oparte zostały wyłącznie na zeznaniach świadków, którzy jak już wyżej zaznaczono nie byli zgodni co do tego, czy S. K. był faktycznym użytkownikiem gruntów, czy też działał na zlecenie właścicieli gruntu. Okolicznością niepozbawioną znaczenia w sprawie jest to, że S. K. nigdy nie ubiegał się o dopłaty, co w świetle jego twierdzeń, iż to on był faktycznym użytkownikiem gruntów, których współwłaścicielką była skarżąca, powinno stanowić szczególny powód do zainteresowania w ramach badania okoliczności niniejszej sprawy. S. K. dopiero w 2007 r. zawiadomił Agencje, że był użytkownikiem (dzierżawcą) działek podanych we wniosku o dopłaty przez E. S., dołączając do zawiadomienia umowę dzierżawy, która jak się okazało była umową nieważną i napisaną wyłącznie w celu uzyskania przez S. K. kredytu na budowę chlewni. Na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy przyjąć, iż wbrew twierdzeniu Sądu I instancji umowa dzierżawy z [...] marca 2004 r. stanowiła istotny dowód w postępowaniu administracyjnym, gdyż organy odwoływały się do faktu jej zawarcia, wykazując, że użytkownikiem gruntu był S. K.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał postanowienie, którym odmówił przeprowadzenia dowodu ze świadków, jednak następnie z urzędu dopuścił dowody z przesłuchania świadków w postępowaniu karnym, również tych, których wnioskowała skarżąca. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 78 § 1 i § 2 wobec niewykazania, iż takie postępowanie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W skardze kasacyjnej podniesiony został również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Zarzut ten z uwagi na stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie przepisów postępowania uznać należy za niepodlegający rozpatrzeniu, bowiem dopiero stwierdzenie, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego umożliwia prawidłowy proces subsumpcji w oparciu o jego ważny element, jakim jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.