Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 287/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza na rzecz skarżącego A. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [..][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania U. i W. W. oraz odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia [...] r. znak:[...], którą organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako P.b.), nałożył na A. K., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczącego budowy budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na dz. nr ewid. 625 w S., przy ul. A 6, zrealizowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. znak:[...], w terminie do 30 listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nałożył na A. K., obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych podczas budowy budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na dz. nr ewid. 625 w S., przy ul. A 6, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Architekta Powiatowego z dnia [...] r. znak:[...], w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zamian. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) oraz powinien określać ewentualne roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu 3 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję Nr [...], znak: [...], którą nałożył na A. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczącego budowy budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na dz. nr ewid. 625 w S., przy ul. A 6, zrealizowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. znak: [...], w terminie do 30 listopada 2018 r.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odrębne odwołania wnieśli U. i W. W. oraz A.K.

U. W. i W. W. podnieśli, że nie zgadzają się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Z kolei A. K. podniósł, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, jako bezprzedmiotowego. A. K. podniósł szereg zarzutów co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w szczególności błędne ustalenia, co do stanu faktycznego i pominięcie uzasadnienia prawnego w wydanym rozstrzygnięciu. W ocenie odwołującego się przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz rozstrzygnął merytorycznie w sposób opisany wyżej.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 stycznia 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek U. W. i W. W. z prośbą o przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w S. przy ul. A 6, działka nr ewid. 625, będącym własnością A. K.

W dniu 22 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził oględziny w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. 625 przy ul. A w S. W wyniku powyższych oględzin organ stopnia powiatowego ustalił, że budynek stanowiący przedmiot oględzin posiada konstrukcję murowaną z cegły, dach dwuspadowy pokryty papą. Budynek znajduje się w zabudowie pierzejowej i jest dobudowany do budynku na działce sąsiedniej nr 626 należącej do wnioskodawców. Organ ocenił, że ściana szczytowa budynku od strony wschodniej jest ścianą wspólną z budynkiem sąsiednim. Obecny podczas oględzin A. K. oświadczył, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1957 r. i na tę okoliczność przedstawił dokument zatytułowany " Dobrowolna umowa o prawo przybudowy budynku mieszkalnego do ściany już istniejącego budynku murowanego z cegły".

Organ I instancji ustalił, że w budynku prowadzone są roboty budowlane, polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, zerwaniu podłóg drewnianych i wykonaniu wylewki tzw. "chudziaka", demontażu stropu (polepy) i wykonaniu stropu z elementów prefabrykowanych Teriva, wykonaniu podciągu przy wspólnej ścianie, wykonaniu nowych tynków, wymianie instalacji elektrycznej oraz wydzieleniu pomieszczenia sanitarnego o wym. 1,0 x 1,7 m. A. K. oświadczył, że budynek stanowiący przedmiot oględzin użytkowany jest jako usługowy od 1962 r. i na potwierdzenie tego faktu zobowiązał się dostarczyć zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku. Inwestor nie posiadał dokumentów dotyczących robót budowlanych, których prowadzenie stwierdzono podczas oględzin. A. K. oświadczył, że pracownia projektowa zajmuje się sprawą uzyskania pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-mieszkalnego dwukondygnacyjnego) zlokalizowanego w S. przy ul. A 6 na działce nr ewid. 625. Ponadto inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę w/w budynku stanowiącego przedmiot oględzin, ponieważ miało się ono znajdować w pracowni projektowej. A. K. zobowiązał się do dostarczenia projektu budowlanego w terminie 7 dni do PINB B.

Jak wynika z adnotacji urzędowej sporządzonej przez organ I instancji w dniu 23 lutego 2017 r. A. K. stawił się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. Organ I instancji wykonał kserokopie przedłożonych przez A. K. oryginałów dokumentów tj. projektu budowlanego z 1957 r. i zaświadczenia z Urzędu Gminy S. z dnia 24 listopada 2016 r. dotyczącego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno -usługowego na część usługową, na działce nr ewid. 625, obręb [...].

Pismem z dnia 7 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalno -usługowym zlokalizowanym na działce nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6.

Następnie, organ I instancji wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] r. znak:[...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową i remontem w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr ewid. 625, przy ul. A 6 w S. z uwagi na wykonywanie ich bez wymaganego zgłoszenia dającego podstawę do ich prowadzenia, złożonego w organie administracji architektoniczno-budowlanej; nakazał zabezpieczyć budynek poprzez podstemplowanie stropu oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej prawidłowości wykonania robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

Ponadto w dniu 30 marca 2017 r. organ stopnia powiatowego uzyskał informację z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w B., że Starosta [...] nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie przyjął zgłoszenia na przebudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. 625, obr. [...], gm. S.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez U. W. i W. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 23 maja 2017 r. A. K. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. kopie następujących dokumentów:

- zezwolenia na budowę "domu mieszkalnego parterowego murowanego krytego papą częściowo podpiwniczonego na posesji przy ul. B w S. dla K. J. zam. S., ul. B" z dnia 6 czerwca 1957 r. znak: [...] wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Architekta Powiatowego wraz z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do w/w zezwolenia oraz projekt budowlany ze zmianami dotyczącymi usytuowania w/w budynku zaakceptowanymi w dniu 30 maja 1957 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wojewódzki Zarząd Architektoniczno - Budowlany Architekta Rejonowego;

- "Dobrowolnej umowy o prawo przybudowy budynku mieszkalnego do ściany już stojącego budynku murowanego z cegły" zawartej w dniu 14 czerwca 1957 r. pomiędzy S. i C.W. oraz J. i J. K.;

- aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] r., na mocy którego A. K. stał się wyłącznym właścicielem działki nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6;

W dniu 10 sierpnia 2017 r. do PPNB w B. wpłynęło kolejne pismo U. i W. W., którzy podnieśli zarzut, że ściana budynku stanowiącego własność A. K. przy granicy z działką nr ewid. 626 powinna posiadać grubość 24 cm, a wynosi tylko 12 cm, a w części strychowej w/w budynek nie posiada ściany przy granicy z działką nr ewid. 626. Ponadto podnieśli, że zdemontowany podczas przebudowy w/w budynku "strop-polepa" był oddzielony od budynku usytuowanego na działce nr ewid. 626 listwą drewnianą grubości ok. 4cm, a obecnie brak jest dylatacji szczelin pomiędzy w/w budynkami.

W dniu 16 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził oględziny w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr ewid. 625 przy ul. A 6 w S. Jak wynika z protokołu z oględzin: "Jest to budynek parterowy, niepodpiwniczony z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej. Budynek jest wyposażony w inst. wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną. Instalacja co. w pomieszczeniu użytkowym - podłogowa zasilana z pieca co. na paliwo stałe ekogroszek. Wewnątrz budynku wykonano nowe podłogi - na wylewce betonowej ułożone płytki terakota. Ściany wewnętrzne z cegły tynkowane maszynowo. Stolarka okienna parteru została wymieniona. W chwili obecnej okna PCV i aluminium od strony frontowej. Stolarka drzwiowa zewnętrzna stalowa, wewnątrz drzwi drewniane. Strop budynku wykonano jako gęsto żebrowy, żelbetowy typu " Teriva 60" z podciągami. Stropodach nie użytkowany. Dach pokryty papą asfaltową. Nie stwierdzono przecieków. W dniu oględzin nie są prowadzone żadne roboty budowlano-remontowe".

Obecny podczas w/w oględzin A. K. załączył do akt sprawy ocenę techniczną prawidłowości wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym z lokalem usługowym zlokalizowanym w S. przy ul. A 6, sporządzoną przez arch. T. K. w marcu 2017 r.

W dniu 30 sierpnia 2017 r. organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. o udzielenie informacji dotyczących posiadanej dokumentacji archiwalnej budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6. Pismem z dnia 4 września 2017 r. znak: [...] Archiwum Państwowe w P. udzieliło informacji, że nie posiada dokumentacji dotyczącej w/w budynku, ani też nie dysponuje danymi o ewentualnym miejscu przechowywania takiej dokumentacji.

W dniu 19 września 2017 r. A. K. stawił się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B., wezwany przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych oraz okazania oryginałów posiadanych dokumentów dotyczących wybudowania budynku zlokalizowanego w S. przy ul. A 6. A. K. przedstawił oryginały dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku oraz dokumenty dotyczące prowadzonej przez niego w w/w budynku działalności gospodarczej. A. K. oświadczył, że w budynku przy ul. A 6 w S. zawsze była prowadzona działalność gospodarcza i pełnił on funkcję mieszkalno-usługową. W projekcie technicznym z 1957 r. na rzucie przyziemia jest opisana funkcja jednego pomieszczenia jako sklep, a na elewacji od strony ulicy jest witryna sklepowa. A. K. oświadczył również, że jest przygotowywana dokumentacja techniczna dotycząca rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania parteru z mieszkalno- usługowej na usługową, a poddasze będzie pełniło funkcję mieszkalną.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję nr [...], znak:[...], którą umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na dz. nr ewid. 625 przy ul. A 6 w S.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...]r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia, że w toku prowadzonego postępowania uwadze organu I instancji uszedł fakt, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy nie jest zgodny z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zezwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 1957 r. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące wybudowania budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 625 przy ul. A 6 w S., organ I instancji powinien był ponownie przeprowadzić postępowanie w przedmiocie zgodności wybudowania przedmiotowego budynku z pozwoleniem na budowę. W szczególności powinien dokonać ustaleń w zakresie daty wybudowania obiektu, czy inwestor nie uzyskał zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę pozwalającej na wybudowanie budynku w obecnym kształcie, i ustalić czy nie doszło do oddania w/w obiektu do użytkowania.

Pismem z dnia 7 marca 2018 r. A. K. poinformował organ I instancji, że zgodnie z jego wiedzą przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy, od chwili wybudowania posiadał taki sam kształt jak obecnie. Ponadto A. K. wskazał również, że w jego ocenie przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem, na co wskazują przekazane przez niego dokumenty.

Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zwrócił się do Urzędu Gminy w S. o udzielenie informacji, co do posiadanych dokumentów archiwalnych dotyczących wybudowanego w 1957 r. budynku zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6.

Urząd Gminy w S. poinformował, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku.

A. K., w nawiązaniu do złożonego przez siebie pisma z dnia 7 marca 2018 r., zwrócił się do PINB w B. o wydanie decyzji kończącej postępowanie. Po raz kolejny wskazał na napisy i korekty robione czerwoną kredką i czarnym atramentem na posiadanej przez niego dokumentacji projektowej dotyczącej budowy budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6. W ocenie A. K., powyższe zapisy mają świadczyć o wprowadzeniu zmian w projekcie, które pozwalały na wybudowanie przedmiotowego budynku w jego obecnym kształcie.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...].

Dalej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiot prowadzonego postępowania stanowi budynek mieszkalno-usługowy usytuowany na działce nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6, który został wybudowany na podstawie zezwolenia na budowę "domu mieszkalnego parterowego murowanego krytego papą częściowo podpiwniczonego na posesji przy ul. B w S. dla K. J. zam. S., ul. B'" z dnia [...] r. znak: [...] wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Architekta Powiatowego.

Nadto wyjaśnił, że przedmiotowe zezwolenie na budowę zostało wydane na podstawie przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., poz. 216 ze zm.). Powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości, na podstawie art. 96 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 46 ze zm.), w związku z wejściem w życie w/w ustawy, co nastąpiło z dniem 14 sierpnia 1961 r. Z kolei ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane została uchylona w całości, na podstawie art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 34, poz. 229 ze zm.,), w związku z wejściem ww. ustawy, co nastąpiło z dniem 1 stycznia 1975 r.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. tylko przepisu art. 48 (dotyczącego przypadków budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj., przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie można postawić zarzutu, że budynek mieszkalno-usługowy usytuowany na działce nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6. został wybudowany samowolnie, to ocena prawidłowości wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego z wydanym pozwoleniem na budowę, powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] r. wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prawidłowo przyjął, że podczas budowy w/w budynku mieszkalno- usługowego, wprowadzone zostały istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Architekta Powiatowego.

W sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w brzmieniu nadanym po nowelizacji wprowadzonej art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255). Zgodnie z art. 26 powyższej ustawy, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (tj. ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Przytaczając treść art. 36a ust. 1, ust. 5 oraz ust. 5a P.b., organ II instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, prezentowany jest jednolity pogląd, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego jednego z parametrów określonych normami art. 36a ust. 5 P.b., nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Podkreśla się, że to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Wskazuje się też, że z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 P.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych normami art. 4 i art. 5 P.b., w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1375/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2527/10). Powyższy pogląd utrzymuje się również w najnowszym orzecznictwie, w którym zwraca się uwagę, że przepis art. 36a ust. 5a ustawy został wprowadzony nowelizacją ustawy Prawo budowlane, której celem była dalsza liberalizacja i uproszczenie procedur budowlanych. Natomiast stwierdzone niewielkie zmiany, szczególnie w okolicznościach sprawy z uwagi na charakter budynku, parametrów długości i szerokości nie skutkują istotnymi odstępstwami, o których mowa w art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017r., sygn. akt II SA/Łd 659/17).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji: "w trakcie realizacji budynku wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zabudowaniu przejazdu bramowego w części zachodniej działki, w taki sposób, iż stanowi on z budynkiem jedną zwartą bryłę oraz na przeniesieniu klatki schodowej z budynku projektowanego, do powstałego po zbudowaniu przejazdu bramowego pomieszczenia. W związku z powyższym, zmianie uległy parametry charakterystyczne budynku, a mianowicie: - szerokość: z projektowanej 9,00 na 11,43 m, co jest zmianą o 27%; - długość: z projektowanej 10,0 m na 10,38m, co jest zmianą o 3,8 %. Za zmianą szerokości i długości wiąże się również zmiana powierzchni zabudowy oraz kubatury w/w budynku".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, co do kwalifikacji zmian wprowadzonych w stosunku do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę tj. zezwolenia na budowę "domu mieszkalnego parterowego murowanego krytego papą częściowo podpiwniczonego na posesji przy ul. B w S. dla K. J. zam. S., ul. B 1 z dnia 6 czerwca 1957 r. znak:[...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Architekta Powiatowego.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że obecny właściciel działki nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6 dysponuje dokumentacją dotyczącą budowy przedmiotowego budynku, co do autentyczności której nie ma wątpliwości. Organ stopnia wojewódzkiego zwrócił uwagę, że w powyższej dokumentacji, złożonej do akt sprawy w formie kopii w dniu 23 maja 2017 r. przez A. K., znajdują się dwie wersje projektu przedmiotowego budynku.

Na jednej wersji projektu budowlanego (przewidującej realizację budynku o wymiarach 8,80 x 9, 50 m, oznaczonego jako budynek "A") widnieje zapis: "Wyraża się zgodę na usytuowanie bud. A z warunkiem uzupełnienia uwidocznionych poprawek", który opatrzony jest pieczęcią Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wojewódzkiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego oraz podpisem Architekta Rejonowego z oznaczoną datą: ..3Q.V.57r. (tj. 30.05.1957r.) Na przedmiotowej wersji projektu są naniesione na czerwono poprawki.

Natomiast druga wersja projektu budowlanego (przewidująca realizację budynku o wymiarach 9,00 m x 10,00 m) została opatrzoną prezentatą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Architekta Powiatowego, jako załącznik do zezwolenia z dnia 6 czerwca 1957 r. znak: [...].

Biorąc pod uwagę treści w/w dokumentów, w ocenie organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że twierdzenia A. K. o udzieleniu zgody przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wojewódzki Zarząd Architektoniczno- Budowlany na obecny kształt budynku, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Projekt budowlany, na który powołuje się A. K. nie stanowił, bowiem "projektu zamiennego", ani też załącznika do udzielonego zezwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 1957 r. znak:[...], a odwołujący się błędnie podaje, że posiada on adnotację Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wojewódzkiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego opatrzoną datą 30 czerwca 1957 r. Natomiast prawdopodobnie przedmiotowy projekt budowlany stanowił pierwotną wersję, w oparciu o którą następnie został sporządzony projekt budowlany stanowiący załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę.

Z projektu budowlanego (plan orientacyjny z rzutami projektowanego budynku) stanowiącego załącznik do zezwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 1957 r. znak: [...] wynika, że przedmiotowy budynek miał mieć wymiary 9,00 x 10,00 m i miał zostać usytuowany w granicy z nieruchomością stanowiącą ówcześnie własność C. i S. W. (obecnie działka nr ewid. 626 - własność U. i W. W.), oraz w odległości 3,00 m od nieruchomości stanowiącej ówcześnie własność J. K. (obecnie działka nr ewid. 624 przy ul. A 8 w S.).

Natomiast, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego (złożonego przez A. K. w PINB w B. w dniu 23 października 2017 r.) dotyczącego planowanej przebudowy i nadbudowy w/w budynku usługowo- mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części parteru na pomieszczenie usługowe, budynek zajmuje całą szerokość działki nr ewid. 625 od strony ul. A i posiada, zgodnie z w/w projektem budowlanym, wymiary ok. 11,43 x 10,38 m.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku prowadzonego postępowania A. K. udzielił informacji, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1958 r. i od początku posiadał obecny kształt. Obecny właściciel nie dysponuje dokumentami dotyczącymi zmiany zezwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 1957 r., ani też dokumentami związanymi z oddaniem przedmiotowego budynku do użytkowania.

Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, organ odwoławczy przyjął, że budowa w/w obiektu budowlanego nie została zakończona pod względem formalno-prawnym. W związku z powyższym roboty budowlane, jakie były prowadzone przy przedmiotowym budynku w 2016 r. i 2017 r., należało potraktować jako kontynuację niezakończonej budowy.

Dokonane podczas budowy zmiany w zakresie charakterystycznych parametrów budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na terenie działki nr ewid. 625 w S. przy ul. A 6, w ocenie organu II instancji, należało uznać za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. Powyższe ustalenia dały podstawę organowi stopnia powiatowego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 P.b. oraz wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy.

Przytaczając treść art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., organ odwoławczy wyjaśnił, iż w omawianym przypadku, nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 sierpnia 2017 r. organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane przy budynku nie są kontynuowane. W przypadku faktycznie zakończonych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze bezpośrednio w trybie określonym przepisem art. 51 P.b.

Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 52 P.b., to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków, nakładanych przez organy nadzoru budowlanego, w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Wynikająca z treści art. 52 P.b. kolejność wyliczenia w/w podmiotów nie jest przypadkowa, a adresatem obowiązków powinien być w pierwszej kolejności inwestor, a dopiero w przypadku braku takiego podmiotu właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W omawianym przypadku podmiotem, na który powinny zostać nałożone obowiązki w prowadzonym postępowaniu, jest A. K., jako aktualny właściciel działki nr ewid. 635 położonej w S. przy ul. A 6.

Reasumując, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji zasadnie wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i nałożył na A. K., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczącego budowy budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 625 w S., przy ul. A 6.

Jednakże, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadną modyfikację rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego w zakresie sentencji zaskarżonego orzeczenia. W pierwszej kolejności było to spowodowane brakiem sprecyzowania przez organ I instancji, jakie wymagania powinien spełniać przedłożony projekt budowlany zamienny. W szczególności organ stopnia powiatowego nie wskazał, że przedłożony projekt budowlany zamienny powinien określać ewentualne roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ponadto z uwagi na fakt, że wyznaczony stronie termin wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego już upłynął, organ odwoławczy określił także nowy termin wykonania w/w obowiązku, do dnia 30 czerwca 2019r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu A. K. wskazał, że w świetle powyżej poczynionych ustaleń, nie zasługują ono na uwzględnienie.

Natomiast, odnosząc się do zarzutów odwołania U. i W. W., dotyczących prawidłowości robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 P.b., jest doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa, w szczególności z przepisami techniczno - budowlanymi, a nie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W przypadku prowadzenia postępowania dotyczącego wprowadzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, projekt budowlany zmienny powinien określać ewentualne roboty budowlane, jakie powinny zostać wykonane w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sprawy dotyczące naruszenia prawa własności w wyniku wykonywania robót budowlanych nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, ale podlegają rozpoznaniu przed sądami powszechnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiódł A. K., reprezentowany przez adwokata, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 36 ust. 5 i art. 36a ust. 5a P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. znak: [...], w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, iż przepis ten nie powinien zostać zastosowany, ponieważ zarówno wymiary budynku nie uległy zmianie, jak i jego konstrukcja, tj. nie doszło do zamurowania bramy wjazdowej, nie powstało w miejscu bramy nowe pomieszczenie i nie zbudowano w nim klatki schodowej.

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym poprzez brak ustalenia prawidłowych wymiarów obiektu, okoliczności związanych z faktycznym brakiem zamurowania bramy wjazdowej oraz brakiem wymurowania klatki schodowej w pomieszczeniu, które miało powstać w bramie wjazdowej a faktycznie nie powstało;

b) art. 132 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania z uwagi na jej bezprzedmiotowość, podczas gdy powinna ona zostać z uwagi na naruszenie przepisu art. 132 § 1 k.p.a. uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone z uwagi na brak zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz brak istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36 ust. 5 i art. 36a ust. 5a P.b.;

3) sprzeczność istotnych ustaleń organu I i II instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy i spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, a to:

- przyjęcie, iż nastąpiła zmiana wymiarów obiektu w sytuacji, w której ma ona nadal wymiary z pierwotnego zezwolenia na budowę,

- przyjęcie, iż nastąpiło zamurowanie bramy wjazdowej usytuowanej na ścianie frontowej obiektu w sytuacji, w której brama wjazdowa nadal istnieje i nigdy nie była zamurowana,

- przyjęcie, że nastąpiło wybudowanie klatki schodowej w pomieszczeniu, które miało powstać na obszarze bramy wjazdowej, w sytuacji w której brama wjazdowa nadal istnieje i nie ma w niej klatki schodowej.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji [...] o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie Nr [...] z dnia [...] r. i nakładającej na A. K., obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych podczas budowy budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 625 w S., przy ul. A 6, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Architekta Powiatowego z dnia [...] r. znak: [...], w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zamian. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r. poz. 462 ze zm.) oraz powinien określać ewentualne roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie, co do zasady prawidłowym jest zastosowanie przez organ do oceny kontrolowanego obiektu aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w szczególności w tym zakresie, w jakim obiekt zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., bowiem znajduje to uzasadnienie w treści przywołanego przez organ art. 103 ust. 2 P.b. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy roboty budowlane zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., czy po tej dacie, postępowanie w sprawie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i 51 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1433/15, Lex nr 2328906). Nie budzi również wątpliwości Sądu ustalenie przez organ, że obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, aczkolwiek zakres tychże odstępstw w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty zdaje się być nieco szerszy (np. w zakresie planowanego, a nie zrealizowanego podpiwniczenia). Niewątpliwie więc w tej części okoliczności sprawy wskazują na prawidłowość co do zasady prowadzenia postępowania w trybie naprawczym, choć ustalenia organu co do zakresu poczynionych odstępstw a także charakteru i zakresu prac wykonanych przez właściciela obiektu bezpośrednio przed wszczęciem postępowania, a więc znacznie po zakończeniu budowy (z wyjaśnień właściciela obiektu wynika, ze był on zakończony przez jego poprzednika i użytkowany od wielu lat) budzą zasadnicze wątpliwości co do możliwości zakwalifikowania ich jako kontynuacji budowy. Powyższe zaś niewątpliwie stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co z kolei może rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do istotnych odstępstw w zakresie projektu zagospodarowania terenu.

Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika, że przed wydaniem decyzji na jego podstawie, organ prowadząc postępowanie i dysponujący kompetencją orzeczniczą powinien dla zadośćuczynienia wymogowi praworządności podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Przy tym wyjaśnić należy, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane ze względu na nieusuwalną sprzeczność, np. z planem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 101/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie dopiero ustalenie wszelkich odstępstw daje możliwość stwierdzenia, czy możliwa jest ich legalizacja w trybie naprawczym. Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc uprzednio stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 846/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, to znaczy, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyć należy, że organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 r., OSK 1554/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 51 P.b., po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 tej ustawy. Ustawodawca nie przewidział przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem, przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny organ, w myśl art. 51 ust. 4 P.b., może jedynie zatwierdzić ten projekt.

W tej sytuacji nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie, którym organ zobowiązuje, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, do złożenia projektu budowlanego zamiennego, który "powinien określać ewentualne roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem".

Podkreślić bowiem należy, że wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu budowlanego oraz możliwości ich legalizacji, a także zakres ewentualnych niezbędnych do wykonania prac winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ nadzoru budowlanego musi zatem stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo, bądź też nie zawierał prac do wykonania, co do których organ nie miałby instrumentu weryfikacji wobec treści art. 51 ust. 4 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak wyrażone w odniesieniu do istoty i charakteru rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz jego skutków materialnoprawnych i procesowych - stanowisko judykatury, które Sąd w składzie orzekających w sprawie akceptuje, zostało też zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 265/18 dostępny j.w.).

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły w sposób bezsporny, że budynek mieszkalno-usługowy, zlokalizowany na działce nr ewid. 625 w S., przy ul. A 6, został wybudowany w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. znak: [...]. Z ww. dokumentów wynika, że zezwolenie na budowę dotyczyło domu mieszkalnego parterowego murowanego, krytego papą, częściowo podpiwniczonego o wskazanych w projekcie budowlanym parametrach planowanej zabudowy.

Z ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że sposób wykonania budynku różni się od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy uznały, iż inwestor zabudował przejazd bramowy w części zachodniej działki w taki sposób, iż stanowi on z budynkiem jedną zwartą bryłę oraz przeniósł klatkę schodową z budynku projektowanego, do powstałego po zbudowaniu przejazdu bramowego pomieszczenia. Niewątpliwie dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy potwierdza zrealizowanie budynku w zabudowie pierzejowej w sytuacji, gdy projekt budowlany takiego rozwiązania nie przewidywał. W związku z powyższym, zmianie uległy parametry charakterystyczne budynku, wg wyliczeń poczynionych przez organ, a mianowicie: - szerokość: z projektowanej 9,00 na 11,43 m, co jest zmianą o 27%; - długość: z projektowanej 10,0 m na 10,38m, co jest zmianą o 3,8 %. Za zmianą szerokości i długości wiąże się również zmiana powierzchni zabudowy oraz kubatury w/w budynku. Porównanie powyższych danych z projektem budowlanym przedmiotowego budynku potwierdziło, że w omawianym przypadku wystąpiła przesłanka wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. znak: [...]. Należy zauważyć jednak, iż w ocenie Sądu co sygnalizowano wyżej, organy nadzoru nie odniosły się należycie i nie zbadały kwestii, iż obecnie jest to budynek parterowy, niepodpiwniczony z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej (protokół z oględzin z dnia 16 sierpnia 2017 r.), że bezpośrednio przed wszczęciem postępowania wykonywano roboty budowlane związane po części ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, a które mogły oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (zabudowa pierzejowa) i jak należy roboty te zakwalifikować, szczególnie wobec wątpliwości co do ich legalności zważywszy okoliczności sprawy (wg oświadczenia właściciela budynek został w całości ukończony i jest użytkowany od 1962 r.), a co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podnieść bowiem należy, że projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego (nie może przy tym budzić wątpliwości czy wykonane prace mogą być w ramach tegoż postępowania rozpatrywane), albowiem musi on uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem (o ile można je rozpatrywać w ramach realizacji inwestycji prowadzonej w oparciu o udzielone pozwolenie), w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo, a także te prace, które niezbędne są do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 P. b.

Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia, a wydane rozstrzygniecie narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, nie wyjaśniły i nie oceniły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, co przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...].

Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny uwzględnić powyższe wskazówki, dokładnie wyjaśnić niezbędne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności zakres i charakter wykonanych, ewentualnie koniecznych do wykonania robót, przeanalizować i ocenić sprawę z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie dokumentów i dowodów, a także prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego, wydając rozstrzygniecie odpowiadające przepisowi art. 107 §3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi, a także kosztom zastępstwa adwokackiego.

A.B.