Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 678/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 28 , 33
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B.A. i J.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B.A. i J.A. kwotę 714,00 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...], wydaną we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 290 ze zm. – dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania B. i J. A., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lutego 2015 r., znak: [...] o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2009 r. znak: [...], wydanej na rzecz Gminy Miejskiej K. - Zarządu Budynków Komunalnych, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "[...] - przebudowa części istniejących budynków dawnej fabryki oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji oddymiania, elektryczną z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. [...], wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków numer: [...] na terenie tzw. "[...] ", na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w K.".

Orzekając w ten sposób Wojewoda nawiązał do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydent Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z 15 czerwca 2009 r. znak: [...], od której nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna 2 lipca 2009 r. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili w dniu 16 września 2009 r. B. i J. A. podając, że o decyzji dowiedzieli się 14 września 2009 r. Skarżący powołali przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wyjaśnili, iż są sąsiadami działki graniczącej z budową.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzją z 27 października 2009 r., znak: [...] [...], Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie wznowienia postępowania uznając, że wniosek nie pochodzi od strony, co wywodził w uzasadnieniu decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących Wojewoda decyzją z dnia 26 marca 2010 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie o przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto zgodnie z regułami prawa procesowego rozstrzygnięcie powinno nastąpić w toku wznowionego postępowania, a więc po jego wszczęciu.

Powołując się na zmianę przepisu k.p.a. mówiącego o formie orzeczenia (obecnie postanowienie a wcześniej decyzja o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.) Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r., znak: [...], ponownie odmówił wznowienia postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 26 października 2011 r. znak: [...], uchylił to orzeczenie, jako wydane z uchybieniem k.p.a. co do formy rozstrzygnięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że pomimo nowelizacji k.p.a. w sprawie zastosowanie ma zasada zachowania jednolitości formy wydawanych rozstrzygnięć od momentu wszczęcia do momentu ostatecznego zakończenia sprawy przed organami administracji, zatem należało wydać decyzję.

Orzekając ponownie w sprawie Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia 14 marca 2014 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania stwierdzając, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia 15 czerwca 2009 r., znak: [...] Decyzją z dnia 2 lipca 2014 r., znak: [...] [...], Wojewoda uchylił tę decyzję , jako odbiegającą od utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z 13 lutego 2015 r., znak: [...], wydaną po wznowieniu postępowania postanowieniem z 21 stycznia 2015 r., Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze raz stwierdzając, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z przeprowadzonej analizy wynika, że działki nr [...], [...] (nie graniczące bezpośrednio z działką inwestycji) i działka nr [...] (granicząca fragmentem z działką inwestycji nr [...]), których właścicielami są skarżący leżą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...] [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy potwierdzał ustalenia, iż skarżącym nie przysługiwało prawo bycia stroną rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. w zw. 3 pkt 20 P.b. Wskazane przez skarżących działki nr [...], [...] i [...], obr. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12, § 13, § 19, § 23 , § 57, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§271rozporządzenia) obiektów usytuowanych na działkach skarżących (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia tych działek dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku). W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2009 r. znak: [...], złożyły podmioty nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b. Ponieważ wskazana przesłanka wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) rozstrzygnięcie decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 ust. 1 pkt 1 k.p.a.) uznano za prawidłowe. Ponadto stwierdzono, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z 28 czerwca 2006 r. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. W zakresie objętym przedmiotową decyzją inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Uprawniony projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec spełnienia wymagań, o których mowa w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b. organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na jej budowę. W świetle powyższych ustaleń zaskarżona decyzja z dnia 13 lutego 2015 r. Prezydenta Miasta K. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 15 czerwca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 18.05.2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 812/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. A. i J. A. na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2015 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania jest ponowne rozpatrzenie odwołania z uwzględnieniem zaleceń i oceny prawnej zawartej w wyroku sądu administracyjnego, który został wydany w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czego w sprawie mniejszej nie stwierdzono.

Zgodnie z zaleceniami prawomocnego od 8 stycznia 2016 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r,. sygn. akt II SA/Kr 812/15 :

1. należy przedstawić kompletne akta administracyjne właściwej sprawy (brak tomu II. projektu budowlanego), a nie akta pochodzące z innego postępowania administracyjnego albowiem wraz z odpowiedzią na skargę zostały przedstawione akta administracyjne, których elementem powinien być m.in. kompletny, trzy tomowy projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 czerwca 2009 r., znak: [...]. Analiza tychże akt, a w szczególności projektu budowlanego naprowadza jednak, że nie jest on kompletny. Brak bowiem w przedstawionych aktach tomu I., który powinien w szczególności zawierać część tekstową (opis) projektu zagospodarowania dla inwestycji pn.: " [...] " - przebudowa części istniejących budynków dawnej fabryki oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji oddymiania, elektryczną, z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. [...], wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków numer [...] na terenie tzw. [...]", na działkach nr: [...]. [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w K. ". Zamiast tego w aktach administracyjnych znalazł się jeden z tomów zupełnie innego projektu budowlanego, opatrzony adnotacją urzędową na mapie projektu zagospodarowania, z której wynika że stanowi on element dokumentacji związanej z wydaniem decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 27 czerwca 2008 r., znak: [...] [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie Miejskiej K. - Zarządowi Budynków Komunalnych pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "[...] - przebudowa części istniejących budynków dawnej fabryki oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o.. wentylacji mechanicznej, klimatyzacji oddymiania, elektryczną, z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. [...] i ul. [...], wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki sieci elektrycznych, przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków numer: [...] na terenie tzw. "[...]", na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. ". Wskazana wyżej decyzja jest wcześniejsza, a została wydana jeszcze przed złożeniem dnia 9 czerwca 2009 r. wniosku o pozwolenie na budowę w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...], co do której skarżący żądają aktualnie wznowienia postępowania. Powyższy tom nie zawiera też spójnych oznaczeń formalnych z tomami I i III;

2) należy wyjaśnić, czy i jak zrealizowano przy projektowaniu inwestycji wymogi wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) należy przeanalizować stan faktyczny na tle przepisów § 13, § 19 § 23, § 57, § 60 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczący ograniczeń dla nieruchomości skarżących - zarówno istniejących, jak i potencjalnych;

4) należy przeanalizować kwestię, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawia działek skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), względnie czy nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 wt oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów,

Wojewoda stwierdził, że instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej już decyzją ostateczną, o ile postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich, w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., obejmuje jedynie badanie czy został zachowany termin do złożenia podania wynikający z art. 148 k.p.a. Natomiast drugi etap jest następstwem pozytywnego wyniku pierwszego i prowadzi do konieczności przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy zachowali termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. W związku z tym koniecznym jest ustalenie, czy zaistniała wskazana podstawa wznowienia postępowania, tj. przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wśród przepisów można jednakże wyróżnić dość szeroką grupę norm, które wyłączają bądź modyfikują stosowanie art. 28 k.p.a. i stanowią lex specialis w stosunku do powyższego przepisu. Normy te, jako wyjątki od reguły z art. 28 k.p.a. podlegają ścisłej wykładni. Jednym z takich przepisów jest art. 28 ust. 2 P.b., na którego gruncie należy ustalać przymiot strony skarżących. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na gruncie przedmiotowej sprawy kluczowe jest wyjaśnienie, jak należy rozumieć pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" oraz rozstrzygnięcie czy działki o nr ew. [...], [...], [...] obr. [...], których właścicielami są skarżący znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji usytuowanej na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w K.. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Interes prawny, który stanowi niezbędną przesłankę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania nie może odnosić się wyłącznie do subiektywnych odczuć określonego podmiotu, lecz musi również istnieć obiektywnie. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Przez znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć sytuację, w której przez takie oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego - np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny, jako strona postępowania.

W przedmiotowej sprawie akta zostały przez organ pierwszej instancji uzupełnione o kopię poświadczoną urzędowo za zgodność z oryginałem egzemplarza tomu I. projektu budowlanego, zawierającego projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, zatwierdzony decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2009 r., znak: [...] Wynika z tego, iż tomu II. nie ma, natomiast są dwa tomy l. (dokumenty formalno-prawne oraz projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczny, inwentaryzacja, rozbiórki) i tom III. (projekt konstrukcyjny, projekt instalacji wod.-kan., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji i centralnego ogrzewania, projekt instalacji elektrycznych, projekt drogowy i ukształtowania terenu).

W kwestii zgodności projektowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] organ odwoławczy podziela stanowisko projektanta zawarte w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu (tom I. str. 4). Projektowany kompleks spełnia funkcję terenu zabudowy usługowej o przewadze usług publicznych określonej mianem centrum kultury i sztuki co jest zgodne z § 53, punkty 1, 2, 3. Zachowano i wyeksponowano wyznaczone w § 53 punkt 4 podstawowe elementy zagospodarowania przestrzennego kwartału podlegające ustaleniu i ochronie: 1) budynek wpisany do ewidencji i proponowany do wpisania do rejestru obiektów zabytkowych (Z): ul. [...]; 2) budynki wpisane do ewidencji obiektów zabytkowych (E): ul. [...]. Zgodnie z § 53 punkt 5 lit. a obiekt nie przekracza obowiązującej linii zabudowy uwzględniając obszar objęty planem. Zachowana jest obowiązująca linia zabudowy od strony południowej przerwana tylko w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego budynku [...], z uwagi na analizę zapisów planu: § 11 punkt 7 litera g (ochrona widoku na obiekty, eksponowanie ich wartości i walorów oraz harmonijne kształtowanie ich otoczenia) i litera h (zakaz wznoszenia w sąsiedztwie chronionych obiektów zabudowy konkurencyjnej bądź dysharmonijnej). Zgodnie z § 53 punkt 5 lit. b obiekt utrzymuje wysokość zabudowy do 18.5 m (10 m). Warunek kształtowania zabudowy usługowej wzdłuż pasażu [...] frontem do niego, z wejściami od strony pasażu (§ 53 punkt 5 lit. c) zostanie zrealizowane w drugiej fazie realizacji gdy pasaż ten będzie już istniał, wcześniejsze usytuowanie budynku z wejściami od strony projektowanej alei [...] nie spełni swojej funkcji ze względu na istniejącą zabudowę na działce [...]. Zgodnie z § 53 punkt 5 lit. c zostały uwzględnione uwarunkowania istniejącej zabudowy objętej ochroną, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 11 ust. 2 pkt 7 i 8 poprzez zachowanie dystansu i wyeksponowanie budynku głównego [...] oraz modernizację i zachowanie pozostałych budynków oznaczonych literą E. Budynki wpisane do ewidencji, proponowane do wpisania do rejestru obiektów zabytkowych oraz wpisane do ewidencji obiektów zabytkowych, na projektowanym obszarze pozostają zachowane i odrestaurowane w stopniu wymaganym. Zgodnie z § 53 punkt 5 lit. d zapewniono na terenie działki miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 87 ust. 2. Nie przekroczono wartości maksymalnych podanych przez plan. Zgodnie z § 53 punkt 6 na terenie inwestycji zostały zachowane następujące parametry: wskaźnik powierzchni zainwestowanej dla nowej inwestycji do 70 % (6435,24 m2) oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30 % (2823,85 m2) - przy powierzchni terenu inwestycji 9419,4 m2 (odpowiednio 68,32 % i 29,98 %). Zlokalizowano wolno stojącą stację transformatorową z zasilającymi ją liniami kablowymi. Z uwagi na powyższe, wymogi wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznaje się za zrealizowane przy projektowaniu inwestycji.

Dalej Wojewoda przeanalizował stan faktyczny na tle przepisów § 13, § 19, § 23, § 57, § 60, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście ograniczeń dla nieruchomości skarżących, istniejących i potencjalnych. Organ wskazał, że § 13 oraz przepisy § 57-60 rozporządzenia odnoszą się do kwestii przesłaniania oraz zacienienia nieruchomości sąsiednich przez projektowany obiekt. Zgodnie z § 13, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Warunek zapewnienia naturalnego oświetlenia jest spełniony, jeżeli między ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ścian, na osi okna pomieszczenia przesłanianego nie znajduje się obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: wysokość przesłaniania- dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m; 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Wysokość przesłaniania obiektów o wysokości do 35 m mierzy się od poziomu najniżej położonych okiem budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Natomiast zapisy § 57 dotyczą warunków oświetlenia dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W zakresie projektowanego budynku oraz istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyjaśnia się, iż wysokość projektowanego budynku do gzymsu wynosi 8,34 m. Działki sąsiadujące z przedmiotowym budynkiem od strony północnej, południowej i wschodniej zabudowane są budynkami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi - budynki o oznaczeniu "i" na mapie sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do projektu budowlanego. Zatem przepis § 13 nie ma zastosowania dla tych budynków. Na działce nr [...] od strony zachodniej projektowanego budynku istnieje budynek handlowo-usługowy. Jak przedstawia projekt zagospodarowania terenu odległość projektowanego budynku muzeum od budynku na działce nr [...] wynosi 8,4 m. Odległość pomiędzy budynkami jest mniejsza niż wysokość budynku projektowanego. Wysokość przesłaniania wynosi więc maksymalnie 8,34 m w miejscu gzymsu. Zatem w przypadku budynku położonego na działce nr [...] przesłanianie nie występuje. Odległość projektowanego budynku od budynku zlokalizowanego na działce skarżących, tj. nr [...] i [...] wynosi 21,80 m. W związku z powyższym nie występuje zjawisko przesłaniania dla istniejącego budynku, bowiem odległość pomiędzy budynkami jest większa od maksymalnej wysokości projektowanego budynku. Wymogi § 13 pozostały spełnione. W zakresie zgodności z § 60 rozporządzenia wyjaśnia się, iż powyższe zapisy dotyczą wymaganego czasu nasłonecznienia dla pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole oraz w pokojach mieszkalnych. Istniejąca w najbliższym sąsiedztwie zabudowa nie stanowi funkcji mieszkalnej jak i zamieszkania zbiorowego oraz żłobka, przedszkola i szkoły. Jak wynika z danych systemowych (program ISDP) oraz przedłożonej do projektu budowlanego mapy do celów projektowych obiekty na działkach sąsiednich to budynki o oznaczeniu "i", nie przeznaczone na pobyt ludzi. Wobec powyższego przepisy § 60 nie znajdują zastosowania. Zapisy § 19 odnoszą się do lokalizacji parkingów i garaży. Zgodnie z projektem zaprojektowano podziemny garaż w ramach kubatury budynku. Na terenie działki wzdłuż zachodniej granicy budynku zlokalizowano dwa miejsca postojowe dla niepełnosprawnych, w odległości większej niż 3,0 m od granicy z działką budowlaną, w tym działką nr [...] będącą własnością skarżących. W związku z powyższym przepis § 19 jest spełniony. Treść § 23 rozporządzenia odnosi się do sytuowania miejsc gromadzenia odpadów stałych, kontenerów i pojemników. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2009 r. znak: [...], przedstawia lokalizację miejsc na odpady w parterze budynku w części południowo-zachodniej (pom. [...]). Zatem przepis § 23 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis § 271 odnosi się do uwarunkowań przeciwpożarowych, nakłada na projektanta obowiązek zakwalifikowania obiektu do odpowiedniej kategorii oraz określenie stref pożarowych. Stosownie do zapisu § 271 odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków, zaliczonych do kategorii zagrożenia ZŁ, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego a mającymi na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej E wymaganą dla budynku, nie powinna być mniejsza niż 8 m. Jeżeli ściana zewnętrzna budynku ma na powierzchni nie większej niż 65 %, lecz nie mniejszej niż 30 %, klasę odporności E określoną w § 216 ust. 11, wówczas odległość między tą ścianą lub jej częścią a ścianą zewnętrzną drugiego budynku należy zwiększyć o 50 %. Przeszklenie ścian zewnętrznych w budynku przekracza 70 % powierzchni ścian na wewnętrznych ścianach od strony dziedzińca. Ściany zewnętrzne od strony obiektów usytuowanych na sąsiedniej działce zgodnie z § 271.12, są ścianami pełnymi REI 120 (mur). W celu nieograniczania inwestycji budowy budynku wyższego na sąsiedniej działce nr [...], ścianę REI 120 odsunięto od granicy działki na odległość 3 m, tak by sumaryczna odległość pomiędzy budynkami wynosiła 8 m. Powyższe szczegółowo wyjaśniono w opisie do projektu budowlanego pkt 8 Elaboratu, dotyczącego wymagań przeciwpożarowych dla projektowanego budynku (str. 113 Tom I.). W zakresie odległości względem budynku położonego na działkach skarżących, tj. nr [...] i [...] wyjaśniono, iż odległość ta wynosi 21,80 m, w związku z powyższym przepisy § 271 rozporządzenia uznano się za spełnione. Projekt został uzgodniony bez uwag przez właściwego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, co potwierdzają pieczęcie widniejące na rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz rzutu poziomu parteru.

W przedmiocie dotyczącym analizy, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawia działek skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów oraz czy nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z wydanym dnia 8 czerwca 2009 r. przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. oświadczeniem o warunkach przyłączenia do dróg lądowych znak: [...]/ [...], projektowany obiekt posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez istniejące i przebudowane zjazdy oraz ul. [...], z wykorzystaniem istniejącego zjazdu po terenie działki nr [...]. Nieruchomość skarżących, tj. działka nr [...], posiada odrębny, niezależny wjazd, co potwierdza treść mapy sytuacyjno-wysokościowej będącej podstawą do sporządzenia projektu zagospodarowania terenu. Wjazd ten jest oznaczony w styku do terenu inwestycji, jego dostępność nie została zablokowana przez projektowaną inwestycję. Ponadto nie stwierdzono istnienia jakichkolwiek służebności bądź innej zależności mogącej wpłynąć na zmniejszenie dostępności do drogi publicznej działek skarżących. Jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania terenu - zgodnie z ustaleniami dokonanymi z właścicielami czynnych przyłączy i sieci znajdujących się na terenie inwestycji - przeprojektowano istniejące trasy infrastruktury w sposób, który pozwoli na dalszą ich eksploatację. Ponadto inwestycja nie zalicza się do inwestycji uciążliwych dla środowiska lub mogących pogorszyć jego stan. Projektowany obiekt nie stwarza zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników. Należy on do grupy obiektów, których realizacja nie wymaga opracowań oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to także, że nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że należące do skarżących działki nr [...], [...] i [...], obr. [...], znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu, gdyż brak jest jakichkolwiek ograniczeń w ich zabudowie bądź wpływu na korzystanie z nich. Przepisy odrębne nie wprowadzają ograniczeń w ich zagospodarowaniu ze względu na projektowany obiekt. Zatem wnioskującym o wznowienie, jako właścicielom działek nr [...], [...] i [...], obr. [...] w K., nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Merytoryczne argumenty i zarzuty skarżących dotyczące prawidłowości przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie z uwagi na jego charakter. Również pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

B. A. i J. A. wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...], w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z uwagi na naruszenie art. 10, 80 ust. 1, 7,77, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1, 104 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu powyższego skarżący wskazywali, że Wojewoda prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Jego efektem było uzupełnienie podstawowego dowodu jakim z punktu widzenia przedmiotu postępowania jest projekt budowlany. Jednak zdaniem skarżących najprawdopodobniej był inny projekt budowlany, niż projekt budowlany, który był podstawą do wydania decyzji z 2015 r. Skoro Wojewoda prowadził postępowanie dowodowe w zakresie podstawowym dla rozstrzygnięcia, bo przecież to z tego "nowego" uzupełnionego projektu budowlanego wynikało oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, to jest kwestią oczywistą, że winien zawiadomić stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwić stronie odniesienie się do tego ustępowania. Brak zawiadomienia, w kontekście rozważań organu zawartych w uzasadnieniu decyzji pozbawił stronę postępowania w sprawie wznowienia możliwości czynnego w nim udziału, pozbawił ją możliwości składania środków dowodowych i zwracania uwagi na wynikające z projektu oddziaływanie inwestycji na prawo własności skarżących. Takiego działania dopuszcza się organ odwoławczy, co ma to istotne znaczenie dla sytuacji prawnej strony, ponieważ w przypadku pominięcia zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego strona może zapoznać się z aktami postępowania jeszcze w administracyjnym toku instancji i nie ma obowiązku wskazywania naruszenia prawa, do którego ewentualnie dochodzi w odwołaniu, którego treść jest przecież maksymalnie odformalizowana. W przypadku organu odwoławczego brak umożliwienia odniesienia się do materiału dowodowego i wypowiedzenia się w tej kwestii przede wszystkim naraża stronę na konieczność ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz konieczność formułowania zarzutów potencjalnych naruszeń prawa, skoro mimo przedłużenia postępowania ponad wyznaczony termin o ponad pół roku organ nie znalazł czasu na wysłanie zawiadomienia, co jest prawnym obowiązkiem. Organ nie wykonał również wytycznych Sądu w tym zakresie, w jakim dotyczyły zarzutów skarżących odnośnie realizacji inwestycji w granicach ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna zarówno zakresie, w jakim podniesiono naruszenie praw stron do czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym, jak i w tej części, w której zarzucono brak rozpatrzenia twierdzeń skarżących o realizacji inwestycji w granicy ich nieruchomości. W sprawie zachodzą też inne uchybienia przepisom postępowania, nie będące przedmiotem zarzutów skargi, a ich wystąpienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z art. 10 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z powyższym unormowaniem ściśle związany jest dotyczący postępowania wyjaśniającego art. 81 k.p.a., stosownie do którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań ciąży na organach administracji na każdym stadium postępowania, a zatem zarówno na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2473/14, Lex Omega nr 2106669). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy organ drugiej instancji uzupełniał materiał dowodowy. Brak zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji oznacza ewidentne naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, że strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów zawartych w aktach (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2753/15, Lex Omega nr 2313647). Zastrzega się przy tym, że naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r.: sygn. akt II GSK 1840/15, Lex Omega nr 2306968 oraz sygn. akt II GSK 1750/15, Lex Omega nr 2305500).

Jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda dla realizacji wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 812/15, podjął działania mające na celu uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z dnia 23 maja 2016 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji w szeregu kwestiach ujętych w pkt w tym a-d, m. in. o dołączenie brakujących tomów zatwierdzonego projektu budowlanego ( pkt a). W piśmie z dnia 27 czerwca 2016 r. Prezydenta Miasta K. poinformował organ odwoławczy, z powołaniem się na czynności podjęte w Wydziale Architektury jak i w Referacie Archiwum Urzędu Miasta K., że nie dysponuje dokumentacja projektowa dla przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta K. przesłał kopię stosownego tomu projektu budowlanego, jednakże sporządzoną na podstawie egzemplarza użyczonego w tym celu przez inwestora. Nadto udzielił wyjaśnień na pkt b-d polegających na przeprowadzeniu własnej analizy obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Niezależnie od możliwych zastrzeżeń co do tego, czy rzeczywiście udostępniony organowi odwoławczemu egzemplarz jest jeden z tomów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 15 czerwca 2009 r., znak: [...] choć taka pieczęć widnieje na kserokopii mapy projektu zagospodarowania, należy zauważyć, że nie jest wiadomym jakim projektem budowlanym dysponował Prezydent Miasta K. wydając ostatnią z decyzji skoro na obecne zlecenie organu odwoławczego był zobligowany do przeprowadzenia już poza postępowaniem pierwszoinstancyjnym analizy obszaru oddziaływania inwestycji. Na podstawie tego właśnie skopiowanego dokumentu organ odwoławczy oparł znaczną część swoich ustaleń oraz ocenę prawną w zakresie spornej przesłanki wznowienia postępowania. Uczynił to bez jakiegokolwiek powiadomienia stron postępowania, że materiał dowodowy został uzupełniony, a gromadzenie dowodów zakończone, tym samym nie zapewnił stronom możliwości odniesienia się do projektu budowlanego, wypowiedzenia się o jego wartości dowodowej, zajęcia stanowiska w sprawie w pod katem badania obszaru oddziaływania oraz ewentualnego zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych. Analogicznie postąpił organ odwoławczy. Zważyć należy przy tym, że treść wniosku o wznowienie postepowania z dnia 15 września 2009 r. sygnalizuje, że skarżącym odmówiono uprzednio wglądu do akt powstającej w ich granicy nowej inwestycji, zaś w pozostałości z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika by z prawa wglądu do projektu budowlanego następnie korzystali.

Nie jest tak, że Wojewoda prawidłowo wykonał inne zalecenia Sądu zawarte w poprzednio wydanym, prawomocnym wyroku. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że jego uzasadnienie, w którym stwierdzono naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, 77§1,80 k.p.a. wskazuje na niemożność wydania kompletnych szczegółowych zaleceń bez właściwych akt administracyjnych, których elementem jest projekt budowlany.

W sprawie, gdzie jedną ze spornych okoliczności była kwestia realizowania inwestycji w granicach nieruchomości skarżących, a zagadnieniem najistotniejszym był obszar jej oddziaływania , zawarte w "nowym", skopiowanym tomie projektu budowlanego dokumenty (m. in. projekt zagospodarowania terenu) stanowią dowody o kluczowym znaczeniu. W tym zakresie nie sposób odmówić racji skarżącym, według których brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o zakończeniu postępowania dowodowego uniemożliwił im składanie wniosków dowodowych oraz odniesienia się do zagadnienia oddziaływania inwestycji na ich prawo własności. Oznacza to, że Wojewoda naruszył art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Obraza pierwszego ze wskazanych przepisów oznacza jednocześnie zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponieważ opisywany dowód stał się podstawą szeregu ustaleń organu odwoławczego co do istoty sprawy, a zatem posiadania przez skarżących przymiotu strony w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, dostrzeżone naruszenie mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Skoro dodatkowo organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakim etapie doszło do opisanej w poprzednim wyroku zamiany dokumentacji, a w efekcie czy na właściwym i kompletnym projektem budowlanym bazował organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 13 lutego 2015 r., znak: [...] [...], o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2009 r. znak: [...], uprawnione jest stwierdzenie, że dodatkowo mogło dojść do naruszenia zasady z art. 15 k.p.a., czego nie sanuje nakaz organu odwoławczego dokonania przez organ pierwszej instancji już poza własna decyzją ponownej oceny obszaru oddziaływania.

Powyższe uchybienia obligują do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lutego 2015 r., znak: [...] [...]

Z uwagi na fakt, że Wojewoda zawarł w zaskarżonej decyzji obszerne rozważania odnośnie istoty sprawy, jaką na obecnym etapie jest zagadnienie przyznania skarżącym przymiotu stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 15 czerwca 2009 r. znak: [...], Sąd upoważniony był do skontrolowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w pełnym zakresie.

Należy zatem zwrócić uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie wiążące będą zapatrywania oraz wskazania, wyrażone w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 812/15. W orzeczeniu tym sąd uznał m. in., że zaskarżona decyzja (uchylona wyrokiem decyzja Wojewody z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania) budzi zastrzeżenie z uwagi na nierozważanie przez organ odwoławczy zagadnienia posiadania przez skarżących interesu prawnego do bycia stroną postępowania z uwzględnieniem tych okoliczności, na które wprost skarżący wskazywali na piśmie. W szczególności w wyroku zwrócono uwagę, że jak skarżący podawali już we wniosku o wznowienie postępowania, inwestycja powstaje w granicy ich nieruchomości, natomiast w odwołaniu z dnia 20 listopada 2009 r. mówili nie tylko o budynkach, ale także o takich elementach inwestycji jak: zjazd z ul. [...], wewnętrzny układ komunikacyjny, przełożenie części instalacji. Organ odwoławczy w poprzedniej decyzji tych kwestii nie rozważył. Z wyroku wynikały wprost zalecenia, aby Wojewoda uzupełnił rozpatrzenie sprawy o zbadanie tych okoliczności.

Oceniając, czy wskazania Sądu zostały zrealizowane należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji odniesiono się do powyższych zagadnień jedynie częściowo.

Wojewoda w zasadzie nie odniósł się bowiem do zastrzeżeń skarżących w zakresie, w jakim podnosili oni, że inwestycja ma być realizowana w granicach ich nieruchomości. Jedynie pośrednio – i to przede wszystkim w części uzasadnienia, poświęconej relacjonowaniu wcześniejszych etapów postępowania – organ odwoławczy podał, że dwie z należących do skarżących działki nie graniczą z terenem inwestycji, wskazał też na działkę, która z terenem inwestycji jego zdaniem graniczy. Ustalenia w tym zakresie nie znajdowały oparcia w aktach sprawy uwagi na brak stosowanych dowodów własności, a dodatkowo nie odnosiły się wprost do zastrzeżeń skarżących. Wojewoda przeanalizował jedynie odległości projektowanego budynku stacji trafo oraz miejsc postojowych od wymienionych działek. Nie wyjaśnił natomiast, co skarżący rozumieją przez twierdzenie, że inwestycja powstaje w granicach ich nieruchomości, czy oznacza to zarzut, że teren inwestycji ma obejmować również część należących do nich działek np. z uwagi na przebieg sieci, czy lokalizację jednego ze zjazdów.

Jedna z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, ściśle wiąże się z ustaleniem, czy danemu podmiotowi służył taki przymiot, a to z kolei wymaga analizy stanu własności nieruchomości mogących znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego albo całej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie sposób dokonać właściwej analizy, czy krąg stron w postępowaniu zwyczajnym ustalony został prawidłowo bez zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie stanu własności nieruchomości. Jeżeli dany podmiot wnosi o wznowienie postępowania, powołując się na posiadanie przymiotu strony, rzeczą organu administracji publicznej musi być przede wszystkim ustalenie, jakich działek jest on właścicielem (użytkownikiem wieczystym, zarządcą).

W przedłożonych aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek dokumentu urzędowego , stanowiącego dowód tych istotnych w sprawie okoliczności. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie "raport z rejestru gruntów", pochodzący z roku 2009, zgodnie z którym B. i J. A. są właścicielami działki nr [...],, [...] i [...], obręb [...] w K.. Nie sposób natomiast stwierdzić, na podstawie jakich dowodów czy informacji organy administracji publicznej ustaliły, że wymienione osoby są także właścicielami działek nr [...]. Analiza pism skarżących wnoszonych w toku postępowania pozwala stwierdzić, że również i oni nie wskazywali, których dokładnie działek są właścicielami. Nie zwalniało to jednak organów administracji publicznej od obowiązku dokładnego zbadania i udokumentowania tych kwestii.

Istotnym uchybieniem, które należy wskazać i które stanowi wadę tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji jest błędna ocena tego, czy skarżącym – o ile są właścicielami również działki nr [...], obr. [...] – winien przysługiwać przymiot strony w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 15 czerwca 2009 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Jak wyżej wskazano stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu ( art. 28 ust. 2 P.b.). Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., ilekroć w ustawie mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne składa się z wielu obiektów, stronami będą osoby, posiadające prawo do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania chociażby jednego z tych obiektów. Ocenie pod tym kątem poddać zatem należy oddziaływanie wszystkich elementów danego zamierzenia inwestycyjnego, w tym dróg wewnętrznych i zjazdów.

Zamierzenie inwestycyjne w jego całokształcie nie zawsze musi pokrywać się z tym, co w konkretnej decyzji zostało zatwierdzone jako jeden projekt budowlany i na realizacje jakich elementów dana decyzja udziela pozwolenia na budowę. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 P.b., pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Jak wynika ze znajdującego się w tomie III (III/III) projektu budowlanego dokumentu w postaci mapy, opisanego jako "Zjazdy i drogi dojazdowe" (k. 747) wzdłuż zachodniej strony terenu zamierzenia inwestycyjnego miała być realizowana "jezdnia z kostki betonowej", uwidoczniona na mapie i oznaczona kolorem niebieskim. Opisana została również jako "droga dojazdowa wg odrębnego pozwolenia na budowę". W tym miejscu zjazd z ul. [...] oznaczono numerem 4. Od strony ul. [...] przylegał do niej teren, zaznaczony kolorem beżowym i opisany w legendzie mapy jako "istn. wjazd z ul. [...] do rozbudowy". Początek drogi dojazdowej od ul. [...] przebiegał wzdłuż granicy działki nr [...]. Z kolei opis projektu zagospodarowania terenu tej części (k. 743) zawiera zapis "drogi wewnętrzne: odcinek A-B długości 203,30 i jezdni o szerokości 4.00 m pełniący funkcję drogi PPOŻ (...) przebudowa wjazdu w pkt 4 z ul. [...], objęta odrębnym pozwoleniem na budowę". Stwierdzić przy tym należy, że zapis o wjeździe w punkcie 4 został umieszczony w formie fragmentu karty naklejonego na oryginalną kartę projektu budowlanego, bez podpisu projektanta i wyjaśnienia przyczyn takiej zmiany. Możliwe jest zatem twierdzenie, że pierwotnie w tym miejscu nie znajdowała się informacja o objęciu wjazdu odrębnym pozwoleniem na budowę. Takowego w aktach sprawy brak, a droga nie może funkcjonować bez zjazdu.

Wśród dokumentów, znajdujących się w "nowym" skopiowanym tomie projektu budowlanego znajduje się m. in. "Projekt zagospodarowania terenu". Ten sam wjazd został na nim oznaczony symbolem ?1, co zgodnie z legendą oznacza wjazd dla samochodów obsługi technicznej. Awaryjny wjazd dla m. in. straży pożarnej został oznaczony symbolem ?2 i znajduje się gdzie indziej. Niemniej jednak na omawianej mapie, za pomocą symboli <> oznaczono "przejazd dla straży pożarnej". Porównanie projektu zagospodarowania terenu z wrysowanymi symbolami przejazdu dla straży pożarnej z dokumentem "zjazdy i drogi dojazdowe" pozwala stwierdzić, że ów przejazd dla straży pożarnej miał biec m. in. po "jezdni z kostki betonowej", dla które zjazd został opisany, jako objętej odrębnym pozwoleniem na budowę. W chwili zatwierdzania projektu budowlanego wymogi odnośnie projektowania dróg pożarowych regulowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). W sprawie nie może budzić wątpliwości, że zaprojektowany obiekt wymagał budowy dróg pożarowych. Stosownie do § 11 ust. 2 tego rozporządzenia droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3, a w przypadku gdy szerokość budynku jest większa niż 60 m - z jego dwóch stron. Przez "szerokość" w opisywanym wypadku należy rozumieć krótszy bok budynku. Jak wynika z dokumentacji projektowej (np. "projekt budowlany – płyta fundamentowa", "projekt budowlany – strop nad -1", k. 640, 641, tom III/III projektu budowlanego) dłuższy bok budynku miał posiadać 14201 cm, a krótszy 7749 cm. Wobec tego, w świetle powołanych przepisów rozporządzenia dopiero zaprojektowanie drogi pożarowej, przebiegającej z dwóch stron budynku odpowiadało wymogom przewidzianym w § 11 ust. 2 tego rozporządzenia a zjazd nr [...] jest elementem tej budowli.

Aby stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne posiada zaprojektowane drogi pożarowe spełniające wymogi przepisów prawa, nie tylko opisany w dokumentacji "odcinek A-B", ale również owa "jezdnia z kostki betonowej" przebiegająca m. in. wzdłuż granicy działki nr [...] mającej stanowić własność skarżących musi być uznana za drogę pożarową. Inwestycja tego rodzaju jak sporne zamierzenie nie może i nie mogła być realizowana bez zaprojektowania odpowiednich dróg, w tym pożarowych, a do ich funkcjonowania konieczne są zjazdy. Zespół obiektów pozbawiony takich dróg nie mógł zatem samodzielnie funkcjonować w takim rozumieniu, w jakim pojęcie to użyte zostało w art. 33 ust. 1 P.b. Rozdzielenie w taki sposób inwestycji na dwa odrębne wnioski o pozwolenie na budowę i na dwa osobne projekty budowlane nie jest dopuszczalne, chyba że już uprzednio została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zjazdu. Takiego dowodu brak jednakże w aktach sprawy.

Ponieważ wjazd nr [...] na drogę dla pojazdów technicznych i drogę pożarową znajduje się w samym pasie przygranicznym działki nr [...], a nadto zgodnie z projektem ten wjazd na drogę był przeznaczony do rozbudowy, to z całą pewnością działka ta znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji, która wykonanie takiego zjazdu powinna objąć. Nadto istnienie na przyległym terenie drogi dojazdowej, w tym pożarowej oraz rozbudowa wjazdu stwarzają ograniczenie w możliwości zabudowy sąsiedniej działki. Wobec tego jej właściciele powinni być stronami postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 15 czerwca 2009 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Oznacza to, że przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została zrealizowana, o ile B. A. i J. A. przysługuje prawo własności działki nr [...], obr. [...] w K., czego jednak organy administracji publicznej dotąd nie ustaliły.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem wydane z naruszeniem art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej będą zobowiązane przyjąć, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. przysługiwał ówczesnym właścicielom działki nr [...], obr. [...] w K.. Rzeczą organów będzie również ustalenie, czy w trakcie trwania postępowania zwyczajnego i wydania decyzji nr [...] z 15 czerwca 2009 r. właścicielami tej działki byli B. A. i J. A.. Takie podejście znajduje odzwierciedlenie w trafnych poglądach orzecznictwa. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2114/16 ( zam. zb. LEX nr 2342052 ), z normy art. 3 pkt 20 p.b. wynika, iż na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania, a przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje. Należy też mieć na uwadze stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1790/15 ( zam. zb. LEX nr 2328885 ), że " 1. Zaprojektowanie obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi odnoszącym się do sytuowania budynku na działce (odległości, nasłonecznienia) oraz wymagań przeciwpożarowych nie oznacza jeszcze, że podmiot mający tytuł prawny do działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiada interesu prawnego i stąd nie może być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

2. Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą obejmuje szereg zagadnień i nie może sprowadzać się tylko do oceny zachowania warunków technicznych."

Nadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać albowiem takie okoliczności pod katem ograniczeń winny podlegać badaniu z ich udziałem.

Poddając dalej krytyce wykonanie zaleceń płynących z poprzednio wydanego wyroku należy zauważyć, że analizę planu miejscowego organ odwoławczy przeprowadził nie dość wnikliwie. Jak słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. , sygn. akt I OSK 602/ 15 (zam. zb. LEX nr 2227850) :

"1. Istotne jest znaczenie planu miejscowego dla prawa sąsiedzkiego. Przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c., można określać na podstawie planów miejscowych. W związku z tym właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość poddania pod ocenę organów administracji i następnie sądu administracyjnego decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej nieruchomości pod kątem zgodności z planem miejscowym. W przeciwnym razie w przypadku próby dochodzenia roszczeń opartych na art. 144 k.c. może spotkać się z zarzutem, że istniejąca na nieruchomości sąsiedniej zabudowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

2. Artykuł 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. trzeba wykładać w ten sposób, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich."

Takich rozważań w zaskarżonej decyzji brak, a organ odwoławczy poddał badaniu na gruncie planu miejscowego jedynie niektóre kwestie dotyczące terenu inwestycji.

Na marginesie wytknąć należy, że sposób gromadzenia dokumentacji sprawy projektu budowlanego nadal musi budzić poważne zastrzeżenia. Wyżej wskazano już, że jeden z kluczowych zapisów projektu budowlanego, dotyczący odrębnego pozwolenia na budowę dla drogi pożarowej został wprowadzony do tego projektu za pomocą nietypowej korekty (zaklejenia tekstu pierwotnego tekstem wtórnym), wobec czego nie wiadomo, czy nastąpiło to przed zatwierdzeniem projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy też po tym zatwierdzeniu. Wątpliwości dotyczą zatem tego, w której formie projekt został zatwierdzony i czy zatwierdzenie ową poprawkę obejmowało. Dodatkowe wątpliwości wiążą się z tym, czy pozyskany w ramach realizacji wytycznych Sądu "nowy" tom projektu budowlanego rzeczywiście stanowi część projektu zatwierdzonego decyzją nr [...] z 15 czerwca 2009 r. Pozostałe tomy są opisane w inny sposób (różnią się wyglądem strony tytułowej, są numerowane (tom I/III, tom III/III), a "nowy" tom takiej numeracji nie posiada. Oba numerowane tomy pochodzą z września 2008 r., a tom "nowy" ze stycznia 2008 r., zaś nadto istnieją zasadnicze różnice w oznaczeniu uprawnień poszczególnych projektantów. Nie jest wiadomym skopiowany projekt budowlany obejmuje większa liczbę budynków do rozbiórki, niż to wynika z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2009 r. znak: [...]

Zauważyć należy, że inwestorem przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego była jednostka pomocnicza Prezydenta Miasta K. – Zarząd Budynków Komunalnych. Zwrócenie się zatem przez ten organ o udostępnienie brakującej części projektu budowlanego do inwestora, zainteresowanego sposobem zakończenia postępowania budzi kolejne wątpliwości. Zgodnie z obowiązującym w okresie wydawania pozwolenia na budowę rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) projekt budowlany należało sporządzić się w 4 egzemplarzach z przeznaczeniem 1 egzemplarza do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego, 1 egzemplarza dla organu wydającego pozwolenie na budowę i 2 egzemplarzy dla inwestora (§ 6 ust. 4). W związku z tym w ocenie Sądu organy administracji publicznej winny zwrócić się o przekazanie lub udostępnienie kompletnego projektu budowlanego również do organu nadzoru budowlanego. Pozwoliłoby wyjaśnić to wszelkie wskazane wyżej wątpliwości. Dodatkowo zatem rzeczą organów administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie podjęcie działań w celu pozyskania kompletnego projektu budowlanego od właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Nadto również obecnie z przedstawionych akt usunięto niepasujący tom egzemplarza projektu budowlanego dla podobnej inwestycji, ale włączono teczki obrazujące fragmentarycznie procedowanie nad poprzednim wnioskiem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie adwokata ( [...] zł) i opłaty od pełnomocnictwa ( [...] zł).