Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 652/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J., J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1486/05 w sprawie ze skargi A. J., J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. J. i A. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24.11.2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1486/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą utrzymana została w mocy decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], którą została nałożona kara pieniężna w wysokości 750 zł na rzecz A. J. i J. J. (prowadzących wówczas działalność gospodarczą pn. "A."), za stwierdzone podczas kontroli skrócenie czasu odpoczynku kierowcy, używanie dwóch urządzeń rejestrujących (wykresówek), przy tym typ wykresówek nie był zatwierdzony i przeznaczony do tego typu przyrządu kontrolnego, tj. za naruszenie obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu Rady EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego i rozporządzenia nr 382/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że to A. i J. J. prowadzą działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, oni odpowiadają za tę działalność i są podmiotem, który podlega karze (skarżący podkreślili, że kara powinna być wymierzona kierowcy prowadzącemu samochód, bowiem prowadzi on własną działalność, a wiąże ich tylko umowa zlecenia). Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi, że rozporządzenie Rady EWG nr 3820/85 i 3821/85 nie są sankcjonowane w polskim systemie, Sąd podkreślił, że stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 208 ze zm.), kto wykonuje transport drogowy, narusza obowiązki wynikające z ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze, których katalog został zawarty w załączniku do ustawy, a w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów ww. rozporządzeń. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa Międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy, a na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 10.5.2004 r. zaczęło w Polsce obowiązywać prawo Unii, na które składa się prawo pierwotne i wtórne, którego podstawową zasadą jest zasada nadrzędności – kontynuował Sąd, stwierdzając, że obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Unii Europejskiej, a zgodnie z jego art. 249, do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym kraju członkowskim, zatem stają się one częścią kolejnych aktów bez potrzeby wdrażania i wywierają skutki bezpośrednie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. J. i J. J., reprezentowani przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznego stanowiska sądu odnoszącego się do najistotniejszego z zarzutów zgłoszonych przez skarżących, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku należytego uzasadnienia nieuwzględnienia istotnych zarzutów skargi;

- naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.1.11.1 oraz lp.1.11.9 oraz 1.11.10 pkt 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracji zasadnie przyjął, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest nałożenie na skarżących kary pieniężnej za naruszenie art. 8 ust. 1 i 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz za naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (zwanych dalej łącznie "Rozporządzeniami"), poprzez:

- niewłaściwe zrozumienie treści (znaczenia) art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.1.11.1 oraz lp.1.11.9 oraz 1.11.10 pkt 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, polegające na utożsamieniu naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, bądź

- zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że hipoteza tego przepisu prawnego obejmuje również Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

- naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.1.11.1 oraz lp.1.11.9 oraz 1.11.10 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jednym z najistotniejszych zarzutów decyzji było to, że na podstawie art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym było możliwe nałożenie kary za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady EWG, a jeśli Sąd nie zgodził się z tym poglądem, to powinien to uzasadnić, a argumentacja wyroku nie może być uznana za spełniającą ten warunek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, sprawia bowiem tylko pozory przeprowadzenia kontroli legalności decyzji.

Stwierdzono także, że w tym przepisie jest mowa o wiążącej Polskę umowie międzynarodowej, a prawo wspólnotowe wtórne nie jest umową międzynarodową, a wobec tego brak było podstaw do nałożenia kary.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że prawo wspólnotowe wtórne czerpie swoją moc z umowy międzynarodowej – Traktatu o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Należy wszak mieć na względzie zastosowanie w sprawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Nie budzi wątpliwości, że "prawo stanowione przez organizację międzynarodową", o którym mowa w tym przepisie, to przede wszystkim wspólnotowe prawo pochodne. Prawo to od 1 maja 2004 r. jest wiążące, stosuje się je bezpośrednio i w przypadku kolizji ma pierwszeństwo przed ustawami.

Należy podkreślić, że zasada bezpośredniego stosowania wspólnotowego prawa pochodnego w Polsce, wynika nie tylko ze wspomnianego wyżej art. 91 ust. 3 Konstytucji, ale również z art. 249 akapit 2 Traktami ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z którym rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże we wszystkich elementach i jest stosowane bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Przepisy rozporządzeń mające zastosowanie w omawianych sprawach spełniają wymagania bezpośredniej skuteczności, mogą więc być źródłem obowiązków.

Należy zwrócić uwagę, że rozporządzania wspólnotowe zawierają normy określające obowiązki przedsiębiorców dotyczące przestrzegania czasu pracy kierowców, związane z prowadzeniem transportu drogowego. Ponadto rozporządzenia te zobowiązują państwa członkowskie do ustanowienia kar za niewykonanie powyższych obowiązków (zgodnie z brzmieniem art. 17 rozporządzenia 3820/85 "Państwa członkowskie, w odpowiednim czasie i po konsultacji z Komisją, przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia"). Co prawda nie można jednoznacznie stwierdzić, czy te konsultacje z Komisją miały miejsce, ale nie ma to praktycznego znaczenia, ponieważ do przyjęcia i publikacji odpowiednich przepisów krajowych zgoda Komisji nie jest wymagana.

Zasady bezpośredniego prawa wspólnotowego nie kwestionował Naczelny Sąd Administracyjny również w orzeczeniach, w których zaprezentował inną ocenę prawną (por. np. wyrok z 27 września 2006 r., I OSK 1261/05, czy wyrok z 5 października 2006 r., I OSK 1319/05). W tych wyrokach stwierdził jednak, że "samo naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych". NSA podkreślił, że art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, mówi o "umowie międzynarodowej", natomiast obowiązki wynikają z rozporządzenia wspólnotowego, które nie jest taką umową.

Nie można jednak podzielić tego stanowiska, ponieważ trzeba mieć na względzie, że z art. 91 ust. 3 Konstytucji nie wynika jedynie zasada bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale również zasada pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. W literaturze podkreśla się, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisem prawa krajowego, a prawem wspólnotowym i rozbieżności tej nie da się usunąć w drodze wykładni, "to zastosowanie musi znaleźć zada pierwszeństwa prawa UE i to niezależnie od rangi porównywalnych norm" – por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 9, Warszawa

2005, s. 459. Zwraca się uwagę, że "jeżeli po stronie prawa UE mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3 ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, wobec - w tym wypadku - z traktatów założycielskich" – tamże, s. 460. Wydaje się, że w rozpatrywanej sprawie doszło do kolizji norm. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (pochodnego) nad ustawami wymagała więc uzupełnienia treści art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, polegającego na tym, że obowiązek nałożenia kary może wynikać nie tylko z ustaw i umów międzynarodowych, ale również z rozporządzeń wspólnotowych.

Do identycznego wniosku prowadzi również inna interpretacja przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umowa, o której mowa w wyżej wspomnianych przepisach to m.in. Traktat Akcesyjny. Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia, nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez Instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań. W literaturze również zwraca się uwagę, że "Europejski Trybunał Sprawiedliwości", interpretując przepisy traktatowe, uznał w utrwalonym orzecznictwie, że akty te stosuje się bezpośrednio w wewnętrznym porządku prawnym państw członkowskich", a wiec pojecie "bezpośrednie stosowanie" użyte w przepisie art. 91 ust. 1 i3 Konstytucji nie ma zatem charakteru autonomicznego pojęcia "konstytucyjnego" – zob. A. Wóbel, Stosowanie prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej przez sądu RP, w: K. Wojtowicz (red.) Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, Warszawa 2006, s. 226-227.

Rozporządzenia Rady, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie pochodzą sprzed daty akcesji, a więc zostały na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przejęte do polskiego porządku prawnego. Można więc uznać, że rozporządzenia te stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Z powyższych rozważań wynika, że niespełnienie obowiązków wynikających z rozporządzenia, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. Tym samym można w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Trzeba zatem mieć na względzie fakt, że po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, na porządek prawny naszego Państwa składają się dwa reżimy prawne: wspólnotowy i krajowy, których stosowanie opiera się na zasadach wynikających ze wskazanych wyżej postanowień Konstytucji RP i Traktatu Akcesyjnego. Dlatego też współstosowanie przepisów wywodzących się z tych dwóch reżimów prawnych jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne. Jeżeli zatem Rozporządzenia EWG nr 3820/85 i nr 382/85 zawierają normy ogólne, ustanawiające określone obowiązki co do posiadania wykresówek, dokonywania w nich stosownych wpisów, przestrzegania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz przestrzegania dziennego czasu odpoczynku i odsyłają w zakresie ustalania kar do ustawodawstwa każdego z Państw Członkowskich, a takim państwem jest Polska i w prawie polskim znajdują się uregulowania w zakresie nałożenia kar za naruszenie tych obowiązków, to przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach.

Należy też odpowiedzieć na pytanie, jakie znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym został znowelizowany. W obowiązującym obecnie brzmieniu przepis ten stanowi: "kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych – podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych". Powstaje więc pytanie, czy nakładanie kary za naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzenia wspólnotowego możliwe było także przed nowelizacją ustawy. Zdaniem Sądu, na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak podkreślono wcześniej, obowiązek stosowania rozporządzenia wspólnotowego wynika zarówno z art. 91 ust. 3 lub art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji. W tym kontekście należy uznać, że nowelizacja art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a jedynie usuwa istniejące w tym zakresie wątpliwości. Jest to stanowisko wychodzące naprzeciw wyrażonemu w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości stanowisku, iż "utrzymywanie w mocy przepisu prawa krajowego sprzecznego ze wspólnotowym (nawet jeżeli nie jest on stosowany w praktyce) stwarza sytuację niepewności i dwuznaczności, ponieważ podmioty prywatne nie są pewne co do przysługujących im możliwości korzystania z prawa wspólnotowego".

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy, a wyjaśnienie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy i przyjętej w niej oceny prawnej jest trafne – w świetle obowiązujących przepisów.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

S. NSA J. Runge-Lissowskiej

Moim zdaniem należy rozdzielić dwie kwestie – obowiązki wynikające z prawa wspólnotowego wtórnego, stosowanego wprost po 1.05.2004 r. i karę za ich niedotrzymanie.

Kara jest tego rodzaju instytucją, że może być wymierzana wówczas, gdy zagrożenie nią jest oczywiste. Nasuwa mi się porównanie do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa może być mowa tylko wówczas, gdy jest ono oczywiste, a prawo nie wymaga interpretacji. Zagrożenie karą musi być również wyraźne, nie mogące budzić wątpliwości. W przypadku art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, nie było w dacie kontroli i orzekania, takiej jasności, o czym świadczy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten wymagał jednak wykładni jak należy rozumieć pojęcie umowy międzynarodowej i że po 1.05.2004 r. jest ona równoznaczna z prawem wspólnotowym wtórnym.

W tej sytuacji nie wydaje się słuszne nakładanie kary, której podstawa musiałaby być wyinterpretowana, gdyż w przepisie tym jest mowa o umowie międzynarodowej. Na marginesie tylko należy dodać, że gdyby na podstawie tego przepisu można było nałożyć karę po 1.05.2004 r., za nieprzestrzeganie prawa wspólnotowego, ustawodawca nie musiałby dokonywać zmiany, wyraźnie wskazującej, iż kara grozi za naruszenie prawa wspólnotowego wtórnego.