Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1069/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1i § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 1, art. 91, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: § 137, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XLIV/249/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości , II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2006r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLIV/249/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r., nr 236, poz. 2008).

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części obejmującej § 2, § 3 pkt 3-21, § 1 pkt 1-7, § 5 pkt 2-3, 4-13, § 9, § 10 ust. 1, § 11, § 14 ust. 1 i 2, § 17, § 20 ust. 1, § 23, § 24 ust. 1-3, § 28 ust. 2, § 29 ust. 1 i 2 tiret 2, 3, 4, § 32 ust. 1, 2, 4, 5 i zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wyliczenie w § 2 uchwały grupy osób, które obowiązane są stosować regulamin, co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy",

2) § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 3 ust. 3, art. 3 ust. 3 pkt 4, 5, 7, 8, 8a, 15a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez:

a) powtórzenie definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości lub w innych ustawach takich jak: "właściciele nieruchomości", "odpady komunalne", odpady komunalne ulegające biodegradacji, stacje zlewne, odpady medyczne, odpady weterynaryjne, chodniki, odpady komunalne ulegające biodegradacji,

b) wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: odpady komunalne niebezpieczne, selektywna zbiórka odpadów, odpady zielone,

c) wprowadzenie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, takich jak: firma wywozowa, odpady drobne, odpady inne niż komunalne, odpady komunalne wielkogabarytowe, Gminny Plan Gospodarki Odpadami, obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności, tereny przeznaczone do użytku publicznego, chów zwierząt.

3. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona, tj.:

a) usuwanie nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości,

b) uprzątniecie błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, dachów, rynien, balkonów i innych elementów obiektu budowlanego , gdzie zalęgający lub spadający śnieg, lód mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i ustalenie częstotliwości ich uprzątnięcia,

c) usuwanie śnieżnych i sopli lodu z budynków, w sytuacjach mogących powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia,

d) usuwanie materiału rozbiórkowego z nieruchomości,

e) nałożenie w § 23 regulaminu na organizatorów imprez masowych obowiązku wyposażenia miejsca, gdzie obywa się impreza w odpowiednią ilość pojemników i szaletów, uzależniona od czasu trwania imprezy oraz obowiązek zawarcia umowy na dostarczenie pojemników, szaletów przenośnych oraz zapewnienie ich opróżnienia, a także uprzątnięcia terenu imprezy, podczas gdy na mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. podmiot ten nie może być uznany za właściciela nieruchomości, zaś § 1 ust. 5 regulaminu nie wskazuje, by obowiązywał on organizatorów imprez masowych,

f) zobowiązanie, w § 24 ust. 1 regulaminu, właścicieli lub użytkowników nieruchomości do zawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych z podmiotem posiadającym aktualne zezwolenie Burmistrza na świadczenie usług w zakresie zbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz udokumentowania wywozu nieczystości ciekłych oraz obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych przez okres 2 lat;

g) wprowadzenie w § 5 pkt 9 oraz w § 29 ust. 2 tiret 2 i 3 uchwały zakazu wprowadzania zwierząt do określonych miejsc,

h) nałożenie na właścicieli w § 21 ust. 1 uchwały obowiązków polegających zarejestrowaniu psa i oznakowaniu psa znaczkiem identyfikacyjnym lub zaczipowanie psa, zgłoszenie faktu zagubienia, sprzedaży lub śmierci psa, które to regulacje zostały przyjęte bez podstawy prawnej,

i) wprowadzenie w § 5 pkt 6, 7 i 8 zakazu malowania np. graffiti poza wyznaczonymi miejscami, naklejania ogłoszeń bez zgody zarządzającego obiektem oraz naklejania i przyczepiania ogłoszeń i reklam na drzewach,

j) wprowadzenie w § 5 pkt 3 zakazu niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, trawników, zieleńców, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej,

k) zamieszczenie w § 24 ust. 1 i 5 regulaminu zapisu dotyczącego zasad ponoszenia kosztów deratyzacji, poprzez wskazanie, że ponoszą je właściciele nieruchomości oraz wskazanie, ze obowiązek ten spoczywa na właścicielach nieruchomości, które to uregulowania wykraczają poza upoważnienie ustawowe, albowiem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania,

l) zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 20 ust. 1 do dezynfekowania pojemników na odpady i wskazanie częstotliwości dezynfekcji,

m) wprowadzenie w § 5 pkt 4 zakazu pozostawiania wraków samochodowych, pozbawionych tablic rejestracyjnych lub pojazdów, których stan wskazuje, że nie są używane.

4. § 118, 137, 116 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie uregulowań i przepisów zawartych w innych aktach normatywnych:

bezpodstawne zamieszczenie w § 4 uchwały treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu czystości, poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 ustawy - że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymywania porządku i czystości,

bezpodstawne zamieszczenie w § 4 ust. 5 uchwały treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu czystości, poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości,

zobowiązanie właścicieli do czytelnego oznaczania numeru porządkowego nieruchomości (§ 4 pkt 1), co objęte jest już dyspozycją art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne,

zobowiązanie w § 10 ust. 1 uchwały właścicieli do selektywnej zbiorki odpadów: szkła, butelek typu PET, tworzyw sztucznych, makulatury, zużytych baterii, gdy obowiązek ten reguluje rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia

25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. Nr 219, poz. 1858), a także w rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają

zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r., Nr 16, poz. 154; ze zm.) oraz ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638; ze zm.)

zobowiązanie właścicieli psów ras uznawanych z agresywne zezwolenia Burmistrza na ich utrzymanie, podczas gdy obowiązek ten wynika z rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych z agresywne,

zobowiązanie w § 4 pkt 2 i w § 9 właścicieli do wyposażanie nieruchomości w dostateczną ilość pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych, o czym w istocie stanowi art. 5 ust. 1 u.c.p.g.,

wprowadzenie zakazu spalania odpadów komunalnych na powierzchni ziemi, kontenerach oraz w instalacjach grzewczych (§ 5 pkt 2, § 20 ust. 3) poza odpadami wymienionymi w tym przepisie oraz zakopywania odpadów (§ 5 pkt 10), w sytuacji, gdy problematykę unieszkodliwiania odpadów w tym także termicznego ich przekształcania normuje art. 13 ustawy o odpadach,

h) wprowadzenie zakazu indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów (§ 5 pkt 11) oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych ścieków bytowych przez właścicieli nieruchomości (§ 5 pkt 13), co nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym, a nadto jest w istocie odmiennym sformułowaniem obowiązku, który wynika z regulacji ustawowej tj. art. 5 ust. 1 pkt 3b oraz art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

i) obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (§ 4 pkt 4), co stanowi powielenie treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.,

j) nałożenie w § 24 ust. 1 pkt 1 obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów, co stanowi powtórzenia dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

k) nałożenie na właścicieli lub opiekunów zwierząt pełnej odpowiedzialności za wyrządzone przez zwierzęta szkody, gdy obowiązek ten wynika z powszechnie obowiązującego prawa,

5. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., poprzez niewskazanie obszarów deratyzacji, a takie scedowanie obowiązku wyznaczania obszaru deratyzacji na Burmistrza w razie wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, podczas gdy obszar deratyzacji należy do obowiązków rady gminy;

6. § 7 i 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi, poprzez wprowadzenie odmiennego uregulowania w §11 ust. 1 uchwały kwestii oznakowania pojemników służących do selektywnej zbiórki odpadów.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na okoliczność, iż wobec wejścia w życie z dniem 12 czerwca 2009r. ustawy z dnia

24 kwietnia 2009r. o bateriach i akumulatorach zmieniającą mocą art. 107 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zaskarżony akt, stosownie do treści § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, utracił moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu stanowiącego podstawę podjęcia uchwały. W przypadku uwzględnienia skargi Prokuratora organ wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z

§ 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie

art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2006r. nr XLIV/249/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stanowi akt prawa miejscowego, więc wniosek organu o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa nie może zostać uwzględniony.

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] lipca 2006r. (Dz. Urz. Woj. nr 49, poz. 1128) i zmieniona została następnie uchwałą Rady Miejskiej Nr XL/266/09 z dnia [...] czerwca 2009r. w sprawie zmiany w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLIV/249/06 Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2006r. (Dz. U. Woj. z 2006r., Nr 49, poz. 1128). Według art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodzić się należy z organem, że brzmienie przepisu art. 4 ust. 1 zostało zmienione wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o bateriach i akumulatorach, jednakże art. 107 ustawy zmieniającej nie uchyla podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, a tylko zmienia jej brzmienie. Zatem nie może w sprawie znaleźć zastosowania przepis § 32 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", o co wniósł organ w odpowiedzi na skargę. Nadto, nawet jeżeli zaskarżona uchwała zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, to od dnia jej wejścia w życie (od 24 lipca 2006r.) do dnia jej uchylenia, jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo, mogłaby wywołać skutki prawne. Poza tym zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Zatem wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania również należy uznać za niezasadny.

Odnosząc się do merytorycznej zasadności skargi Prokuratora w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.) – dalej jako u.c.p.g., przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W świetle powyższej regulacji, podzielić należy zarzut Prokuratora co do naruszenia prawa poprzez wyliczenie w § 2 uchwały podmiotów, względem których ma zastosowanie uchwalony regulamin. Podmiotowe ograniczenie zakresu obowiązywania regulaminu, narusza art. 4 ust. 1 ustawy, skoro w przepisie tym ustawodawca ustalił już zakres obowiązywania regulaminu używając sformułowania "teren gminy", a po drugie nie udzielił w tym względzie radzie gminy innych kompetencji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06).

Należy również zauważyć, że Rada Miejska, wydając zaskarżoną uchwałę, naruszyła postanowienia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, stanowił, że: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to Rada Miejska mogła dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Elementy wskazane w powyższym przepisie mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07).

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko skarżącego, że nałożone przepisami § 4 pkt 1, 5, 6 i 7, § 5 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały obowiązki wykraczają poza granice ustawowe, czyli materię uregulowaną w art. 4 ust. 2 ustawy. Odnosi

się to również do § 29 czy też § 32 uchwały.

Rację ma również Prokurator, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy nie upoważniła Rady do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć, takich jak "firma wywozowa", "odpady drobne", "odpady inne niż komunalne", "odpady komunalne wielkogabarytowe", "Gminny Plan Gospodarki Odpadami", "obiekty użyteczności publicznej", "tereny przeznaczone do użytku publicznego", "chów zwierząt". Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10).

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych.

Zgodzić się trzeba z Prokuratorem, że szereg przepisów uchwały stanowi powtórzenia uregulowań zawartych w przepisach różnych ustaw. I tak, na przykład:

1. definicje pojęć takich jak "właściciele nieruchomości", "stacje zlewne", "zbiorniki bezodpływowe" zostały zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g.,

2. "odpady komunalne", "odpady komunalne ulegające biodegradacji", "odpady medyczne", "odpady weterynaryjne", "odpady zielone"– w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach,

3. "chodnik" – art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Zarówno powtarzanie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, jak

i tworzenie nowych pojęć przez Radę nie powinno mieć miejsca. Odnosi się to również do niektórych nałożonych uchwałą obowiązków, np.: § 5 pkt 2 i 10 – problematyka postępowania z odpadami ujęta jest w ustawie o odpadach, czy też § 17 i § 24 – obowiązek dotyczący zawarcia umowy o odbiór odpadów wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

W świetle przeprowadzonych rozważań zauważyć trzeba, iż treść podjętych z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa wskazanych w skardze przepisów uchwały w zasadzie wyczerpuje merytoryczną treść aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta w całości. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.