Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 547/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA W. Jarzębowski (spr.), Sędziowie NSA T. Porczyńska, Z. Kmieciak, Protokolant A. Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nadmiernie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa za rok 2001. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 3316 (trzy tysiące trzysta szesnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. orzeka, że decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. określił Samorządowi Województwa [...] nadmiernie pobrane dotacje celowe z budżetu państwa za rok 2001 w wysokości 331.596,00 zł przyznane na dopłaty do krajowych autobusowych przewozów pasażerskich z tytułu ulg określonych ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 54, poz. 254 ze zm.) oraz odsetki za zwłokę od nadmiernie pobranej dotacji celowej.

W wyniku kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji budżetowej do dopłat do ulg ustawowych stosowanych dla przewoźników autobusowych za rok 2001 stwierdzono co następuje:

W dniu 21 grudnia 2001 r. Marszałek Województwa [...] został powiadomiony o decyzji Wojewody [...] o zmianach w wysokości dotacji celowych dla Samorządu Województwa na rok 2001 w dziale 600 z kwoty 18.856.000,00 zł do kwoty 30,843.000,00 zł. W zawiadomieniu tym wskazano, że zwiększenie dotacji celowej na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez Samorząd Województwa dotyczy, w myśl pisma Min. Finansów Nr FS8-192/2001 z dnia 6 grudnia 2001 r. uregulowania zobowiązań z tytułu dopłat do krajowych autobusowych przewozów pasażerskich, na uzupełnienie przewoźnikom ubytku wpływów wynikających ze sprzedaży bezpłatnych i ulgowych biletów.

Urząd Marszałkowski informując Wojewodę [...] o sposobie rozdysponowania otrzymanych dotacji wskazał m.in., że środki na zwiększenie dotacji w wysokości 1.004.712,00 zł zostały wydatkowane na realizację zaległych dopłat dla przewoźników autobusowych za 1999 r. Na tę kwotę składały się dopłaty do biletów dla nauczycieli w wysokości 528.429,00 zł, dopłaty do biletów jednorazowych bezpłatnych 100% w wysokości 98.504,00 zł i dopłaty do biletów ulgowych 50% w wysokości 377.779,00 zł.

Rozliczenia dopłat za 1999 r. składane przez przewoźników zapewniały podział na dwie kategorie uprawnień t.j. bezpłatne i ulgowe bez podziału na grupy uprawnionych osób.

W trakcie kontroli Urząd Marszałkowski przedłożył sporządzone przez część przewoźników, z którymi zawarł stosowne umowy o przekazywaniu dopłat do krajowych autobusowych przewozów pasażerskich z tytułu stosowania ustawowych ulg w tych przewozach, ponowne rozliczenia dopłat za 1999 r., które na podstawie prowadzonej w tym okresie ewidencji zawierały podział kwot dopłat według osób uprawnionych do bezpłatnych i ulgowych przejazdów. Jednakże ewidencje czterech przewoźników t.j. A w B., K., W. i PHUP B sp. z o.o. w S. nie pozwoliły na podział kwoty 331.596,45 zł według grup uprawnionych w szczegółowości przewidzianej przepisami art.2 ust.1, art.4 ust. 1 i 5 oraz art. 7 w/w ustawy z 20 czerwca 1992 r.

Dopłaty do ulg ustawowych finansowane są z budżetu państwa i dotyczą różnych grup uprawnionych osób wymienionych w przepisach powyższej ustawy, a zatem ewidencja, o której mowa w art. 8a ust.4 ustawy powinna zapewnić informacje o kwotach dopłat według szczegółowości wynikającej z tych przepisów. Nie jest zasadne stanowisko Samorządu Województwa, iż rozliczenie dopłat do biletów ulgowych i bezpłatnych wynikało z ewidencji sprzedaży tych biletów prowadzonej przez przewoźników autobusowych przy pomocy kas fiskalnych i wystarczającym było wyszczególnianie dwóch kategorii grup uprawnionych t.j. uprawnionych do biletów bezpłatnych i do biletów ulgowych 50%.

W związku z powyższym, zdaniem organu kontroli skarbowej, dotację z budżetu państwa przyznaną Samorządowi Województwa [...] w kwocie 331.596,45 zł należało określić jako nadmiernie pobraną na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu kontrolnego, uznając za trafne ustalenia co do tego, że nie wszystkie bilety sprzedane w 1999 r. przez przewoźników autobusowych posiadały wyróżniki literowe, liczbowe lub w nazwie biletu pozwalające na ustalenia przynależności posiadacza biletu do określonej grupy osób uprawnionych do przejazdów ulgowych lub bezpłatnych. Zostało bowiem wykazane, że bilety jednorazowe ulgowe i bezpłatne, których ewidencję sprzedaży prowadziło czterech w/w przewoźników autobusowych, nie spełniały wymogów wynikających z art. 8a ust.2 i 4 cyt ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach... . Z powyższego przepisu wynikał obowiązek prowadzenia przez przewoźników ewidencji sprzedaży biletów wykazującej podział nie tylko na kategorie uprawnionych lecz także na poszczególne grupy uprawnionych. Na biletach sprzedawanych przez w/w czterech przewoźników istniała możliwość drukowania wyróżników wskazujących na przynależność do określonej grupy uprawnionych, a zatem nie jest zasadny zarzut odwołania, iż organ kontroli bezpodstawnie odmówił uznania systemu ewidencji biletów przy użyciu kas fiskalnych stosowanych przez tych przewoźników. Nie ma też racji odwołujący się twierdząc, że programy stosowane w kasach fiskalnych przez niektórych przewoźników uniemożliwiały rozróżnianie grup osób korzystających z ulg ustawowych. Urząd Marszałkowski zgodnie z treścią umów zawartych ze wszystkimi przewoźnikami autobusowymi miał możliwość przed dokonaniem wypłaty dopłat do biletów sprawdzenia ewidencji biletów bezpłatnych i ulgowych prowadzonych za pomocą kas fiskalnych i ustosunkowania się do zgodności tej ewidencji z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach... .

W świetle prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego zasadny jest wniosek, że przedłożone Wojewodzie przez Urząd Marszałkowski w Ł. ewidencje, sporządzone za pomocą kas fiskalnych przez czterech przewoźników autobusowych nie uprawniały do pobrania przez odwołującego się i przekazania tym przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłat w postaci części dotacji celowej w kwocie 331.596,00 zł do jednorazowych bezpłatnych lub ulgowych biletów, w związku z naruszeniem art. 8a ust.2 i 4 w/w ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 54, poz. 254 ze zm.). Dla takiej oceny nie ma znaczenia fakt, iż służby Wojewody [...] nie zgłosiły uwag co do wiarygodności przedłożonych im wydruków z kas rejestrujących oraz, że z wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli wynika, iż kwoty dotacji na finansowanie ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów autobusowych Urząd Marszałkowski wydatkował zgodnie z przeznaczeniem.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, Województwo [...] zarzuciło rażące naruszenie art. 8a w/w ustawy z dnie 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach... w zw. z art. 93 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Według skarżącego rozliczanie dopłat do bezpłatnych i ulgowych przejazdów autobusowych następowało zgodnie z przepisami w/w ustawy z 20 czerwca 1992 r. Umowy zawarte w 1999 r. przez Województwo [...] z poszczególnymi przewoźnikami zobowiązywały ich do prowadzenia ewidencji sprzedaży biletów bezpłatnych i ulgowych przy pomocy kas fiskalnych i przewoźnicy tak czynili. Ewidencje przez nich prowadzone umożliwiały ustalenie wielkości sprzedaży wszystkich biletów ulgowych z tytułu uprawnień ustawowych. Funkcjonujące wówczas kasy fiskalne posiadały specjalne oprogramowania umożliwiające sprzedaż biletów ulgowych i bezpłatnych w podziale na poszczególne grupy lub kategorie uprawnionych. Wszystkie kasy użytkowane przez przewoźników posiadały certyfikaty Ministerstwa Finansów uprawniające do posługiwania się nimi przy sprzedaży biletów bezpłatnych i ulgowych. Z żadnego przepisu nie wynikało jednak, że dopłaty przysługują wyłącznie do biletów, których ewidencja sprzedaży powinna być prowadzona w podziale na poszczególne grupy osób uprawnionych. Stosowany w 1999 r. system rozliczeń dopłat obowiązywał do 31 marca 2000 r., t.j. do czasu wdrożenia zatwierdzonego przez Ministerstwo Finansów nowego oprogramowania umożliwiającego jednoznaczne zakwalifikowanie osoby korzystającej z uprawnień do jednej z grup określonych w ustawie. Artykuł 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach... określał bardzo ogólnikowo prawa i obowiązki samorządów województw i przewoźników. Zarzuty Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie identyfikacji rodzaju stosowanych ulg w przewozach pasażerskich z uszczegółowieniem na poszczególne rodzaje uprawnień nie są zasadne, gdyż nie wynikają z przepisów cyt. wyżej ustawy. Z tego względu wydatkowane środki publiczne nie stanowiły nadmiernie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa na dopłaty do ustawowych ulg w przewozach pasażerskich.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał swoje stanowisko.

Sąd zważył co następuje:

W sprawie niniejszej przedmiotem sporu jest to, czy Samorząd Województwa [...] naruszył przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 54, poz. 254 ze zm.) przekazując niektórym przewoźnikom wykonującym pasażerskie przewozy autobusowe uzyskaną na ten cel dotację celową z budżetu państwa na pokrycie kosztów związanych ze stosowaniem przez tych przewoźników ustawowych ulg w przewozach pasażerskich w 1999 r., a w związku z tym, czy dotacja na ten cel została pobrana w prawidłowej, czy też w nadmiernej wysokości. Spór dotyczy tylko części dotacji, a mianowicie tej kwoty, która została przeznaczona na dopłaty do tych biletów jednorazowych ulgowych i bezpłatnych, które nie posiadały oznaczeń, do jakiej grupy uprawnionych należy posiadacz biletu, chociaż posiadały oznaczenie kategorii uprawnienia. Były to bilety związane z przewozami wykonywanymi przez czterech w/w przewoźników.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż przepisy regulujące kwestię postępowania samorządów województw i przewoźników autobusowych w zakresie finansowania dopłat do ulgowych biletów nie były precyzyjne. Przepisem mającym w tej mierze zasadnicze znaczenie jest art. 8a cyt. wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach... . Wynika z niego (w brzmieniu obowiązującym w 1999 r.), że koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa. Samorządy województw przekazują przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg w przewozach pasażerskich. Dopłaty przekazywane są przewoźnikom na zasadach określonych w umowach między samorządami województw a przewoźnikami. Wysokość dopłaty określona jest na podstawie ewidencji prowadzonej przez przewoźników za pomocą kas fiskalnych.

Artykuły 2, 3, 4, 5 i 7 cyt. wyżej ustawy określają precyzyjnie poszczególne grupy osób uprawnione do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz dwie kategorie uprawnień – do przejazdów bezpłatnych i do przejazdów z ulgą 50%.

Z art. 1 i art. 8a cyt. wyżej ustawy wynikają następujące przesłanki otrzymania dopłaty przez przewoźnika z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych w autobusowych przewozach pasażerskich:

- dopłaty mogą dotyczyć uprawnionych przewoźników wykonujących zbiorowy przewóz osób powszechnie dostępnymi środkami transportu autobusowego z wyłączeniem komunikacji miejskiej,

- przewoźnik musi mieć podpisaną stosowną umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania dopłat,

- przewoźnik musi prowadzić ewidencję sprzedaży biletów za pomocą kasy fiskalnej osobom uprawnionym do ustawowych przejazdów bezpłatnych i ulgowych.

Powyższe warunki były spełnione przez wszystkich przewoźników autobusowych, z którymi Samorząd Województwa [...] zawarł stosowne umowy w 1999 r., także przez A w B., W. i K. oraz przez PHUP "B" w S.. Ustawodawca nie uzależnił możliwości otrzymania dopłaty od prowadzenia ewidencji biletów ulgowych i bezpłatnych w ściśle określony sposób, w szczególności od odrębnego oznaczanie w tej ewidencji oraz na sprzedawanych biletach poszczególnych grup uprawnionych do ulg pasażerów. Należy przyjąć, że w stanie prawnym obowiązującym w 1999 r. wystarczającym było wyszczególnianie w ewidencji i na biletach kategorii uprawnień. Sposób prowadzenia ewidencji także przez w/w czterech przewoźników umożliwiał określenie wysokości należnej dopłaty, bowiem wynikała z niego ilość sprzedanych biletów bezpłatnych i ulgowych, a ulga dla wszystkich grup uprawnionych była ta sama (50% ceny normalnego biletu). Brak jest podstaw do postawienia stronie skarżącej zarzutu o nadmiernie pobranej dotacji celowej, bowiem ani nie można stwierdzić, iż jakaś kwota dotacji przekazana została przewoźnikowi nie dokumentującemu należycie sprzedaży biletów osobom uprawnionym, ani też nie wykazano, że bilety faktycznie były sprzedawane osobom nieuprawnionym.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego art. 8a cyt. wyżej ustawy o uprawnieniach... jest uzasadniony. Organy obu instancji błędnie zinterpretowały ust.4 tego artykułu, a przez to niewłaściwie zastosowały ust.3 dochodząc do wniosku, że przekazanie części dotacji było sprzeczne z tym przepisem. Z uwagi na powyższe należało na podstawie art.145 par.1 pkt.1 lit.a i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylić zaskarżoną decyzję i zasądzić na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, a na podstawie art.152 tej ustawy określić, iż decyzja nie podlega wykonaniu.