Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 443/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1 g
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Bielsko-Biała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 613/12 w sprawie ze skargi Miasta Bielsko-Biała na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 613/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Miasta Bielsko-Biała na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Bielsko-Biała orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa z dniem 30 września 2009 r. przez Miasto Bielsko-Biała nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach: [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, stanowiących własność Gminy Bielsko-Biała i znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że właścicielem wskazanych wyżej nieruchomości jest Gmina Bielsko-Biała, natomiast Polski Związek Działkowców dysponuje prawem użytkowania wieczystego. Przywołując treść art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) organ stwierdził, że regulacja ta ma szczególny charakter, albowiem dotyczy nieruchomości należących do rodzinnych ogrodów działkowych. Specyfika tego przepisu przejawia się w odmiennym od zasad ogólnych trybie ustalania oraz wypłaty zobowiązania. W ocenie organu obowiązek odszkodowawczy powstaje w tym przypadku ex lege, ma charakter cywilnoprawny a zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest podmiot, który nabywa grunt w związku z realizacją inwestycji drogowej. Zdaniem Prezydenta Bielska-Białej organ może rozstrzygać sprawy decyzją tylko tam, gdzie przepis wyraźnie dopuszcza taką możliwość. W art. 18 ust. 1g przywołanej ustawy brak jest podstawy do wydania decyzji przez organ, a wobec tego przyjąć trzeba, że zarówno wysokość jak i forma odszkodowania za grunt zajęty na potrzeby realizacji inwestycji drogowej nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego.

Odwołanie od tej decyzji złożył Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Śląski, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 12 ust. 4a w związku z art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 104 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Bielsko-Biała w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania ponieważ istnieją wszelkie elementy stosunku prawnego pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w powyższej kwestii i orzeczenie o ustaleniu odszkodowania za wygaszenie użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu, zgodnie z którym art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłącza zastosowanie art. 12 ust. 4f tej ustawy, a także, że roszczenie przewidziane w art. 18 ust. 1g ma charakter cywilnoprawny. Zauważył, że krąg podmiotów wskazanych w ostatnim z przywołanych przepisów nie jest tożsamy z kręgiem stron wymienionych w art. 12 ust. 4f powołanej ustawy. Przepis art. 12 ust. 4f przewiduje bowiem obowiązek wypłaty odszkodowania m. in. na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej, natomiast art. 18 ust. 1g przewiduje odrębne odszkodowania dla każdego członka Polskiego Związku Działkowców za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na ich działkach, zaś dla Polskiego Związku Działkowców odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu, jak również dla właściciela gruntu. Kwestie te powinny być zaś rozstrzygnięte w decyzji wydanej przez uprawniony organ. Wojewoda Śląski przychylił się również do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. uznając, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Bielska-Białej było prowadzone z przekroczeniem przewidzianych ustawą terminów, co stanowiło naruszenie nie tylko przywołanego wyżej art. 12 § 1 k.p.a. lecz również art. 8 k.p.a. Zaaprobowany został również zarzut dotyczący nieprawidłowości doręczeń, a zwłaszcza pominięcia pełnomocnika ustanowionego przez stronę odwołującą się. W ocenie organu odwoławczego takie działanie Prezydenta Miasta Bielsko-Biała stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. jednakże nie miało ono wpływu na wynik postępowania administracyjnego w sprawie.

Na decyzję Wojewody Śląskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina Bielsko-Biała. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 51/11 skarżąca podkreśliła, że art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera wyraźnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, zaś art. 12 ust. 5 przywołanej ustawy precyzuje, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe z zastrzeżeniem art. 18. W ocenie skarżącej art. 18 ust. 1g przywołanej ustawy odwołuje się do sytuacji wyjątkowej pod względem podmiotowym i przedmiotowym gdy decyzja dotyczy terenów rodzinnych ogródków działkowych. Wówczas bowiem obowiązek odszkodowawczy powstaje ex lege i ma charakter cywilnoprawny. Przepis art. 12 ust. 4f ustawy wprost przewiduje wydanie decyzji o odszkodowaniu za grunt zajęty pod realizację inwestycji drogowej jednakże brak jest analogicznego rozwiązania w art. 18 ust. 1g tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że o roszczeniach objętych art. 18 ust. 1g orzeka się w drodze decyzji administracyjnej co wykluczało możliwość umorzenia postępowania.

W ocenie Sądu I instancji istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w przypadku gdy decyzja o realizacji inwestycji drogowej obejmuje nieruchomość na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz PZD i urządzono rodzinny ogród działkowy art. 18 ust. 1g specustawy drogowej wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4f tej ustawy oraz czy dochodzenie roszczeń określonych w art. 18 ust. 1g odbywa się w trybie cywilnoprawnym czy też administracyjnoprawnym.

Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu oraz osobie, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Brzmienie powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że trybem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w związku z realizacją inwestycji drogowej jest procedura administracyjna, w szczególności przesądza o tym wyżej powołany art. 12 ust. 4a specustawy drogowej.

Jednakże, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, należy zwrócić uwagę na art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i art. 18 ust. 1g tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Artykuł 18 określa sposób wyliczenia odszkodowania, co następuje decyzją administracyjną szczególne bonusy (przyznawane także decyzją) a w art. 18 ust. 1g stanowi, że w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 Nr 169, poz. 1419 ze zm.) podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1. wypłacić członkom PZD – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach,

2. wypłacić PZD – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu,

3. zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Powyższy przepis wszedł w życie (został dodany) z dniem 29 maja 2009 r., co ma znaczenie w kontekście wejścia w życie specustawy drogowej. Mieści się on w art. 18 tej ustawy stanowiącym o mechanizmach rządzących ustaleniem wysokości odszkodowania, co następuje w formie decyzji.

Przepis art. 18 ust. 1g w istocie także dotyczy odszkodowania, a został wyodrębniony ze względu na szczególny podmiot i przedmiot, reguluje bowiem kwestię objęcia decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych. Rodzinne ogrody działkowe stanowią szczególną kategorię nieruchomością gruntowych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej reguluje szczególny tryb wypłaty odszkodowania za grunty stanowiące rodzinne ogrody działkowe. Jest to wyjątek od generalnej zasady, zgodnie z którą odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4a, przysługuje dotychczasowemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu oraz osobie, której do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe.

Zdaniem Sądu I instancji art. 18 ust. 1g specustawy drogowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 ust. 4f, co oznacza że w przypadku gdy decyzja o realizacji inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogródków działkowych to podmiotom wymienionym w tym przepisie przysługują roszczenia wymienione w art. 18 ust. 1g, które winny być ustalone w decyzji administracyjnej. Roszczenia te bowiem stanowią odszkodowanie za nieruchomości zajęte w związku z decyzją o realizacji inwestycji drogowej.

Istotnie art. 18 ust. 1g specustawy nie wskazuje formy w jakiej o wymienionych w tym przepisie roszczeniach należy orzekać. Jeżeli jednak te roszczenia są "odszkodowaniem" za likwidację rodzinnego ogrodu działkowego (jego części) to formą taką jest decyzja (art. 12 ust. 4a).

Ponadto podkreślono, że roszczenia o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej stanowią następstwo decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc także względy ekonomiki procesowej oraz względy celowościowe przemawiają za przyjęciem drogi administracyjnej do dochodzenia tych roszczeń. Ustalenie odszkodowania dla podmiotów, o których mowa w art. 18 ust. 1g niewątpliwie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej i w tym zakresie Sąd nie podzielił poglądów zawartych nieprawomocnym wyroku z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 51/11.

Skoro zatem organ I instancji był zobowiązany orzec o odszkodowaniu (którego rodzaj przewiduje art. 18 ust. 1g specustawy) to nie można przyjąć, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, a w związku z tym umorzyć postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Bielsko-Biała, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to przyjmując, iż odszkodowanie za likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w oparciu o art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z uwagi iż stanowi następstwo poprzedniej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także ze względów ekonomiki procesowej oraz względy celowościowe, pomimo iż jest wyjątkiem od generalnej zasady, w powiązaniu z art. 12 ust. 4a i 4f tej ustawy, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, zamiast trybu cywilnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z tym też dniem ustanowione na nieruchomościach wchodzących w skład pasa drogowego użytkowanie wieczyste wygasa (art. 12 ust. 4d ustawy) oraz wygasają ustanowione na nieruchomościach (lub prawie użytkowania wieczystego) ograniczone prawa rzeczowe (art. 12 ust. 4c ustawy). Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zob. art. 12 ust. 5 specustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

Treść ust. 4f art. 12 specustawy drogowej wspomina jedynie o odszkodowaniu za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tego artykułu, nie odnosząc się do odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe, o których mowa w ust. 4d i 4c, które może istnieć także na nieruchomościach będących już własnością podmiotu publicznego (ust. 4d) realizującego inwestycję, a nie tylko na nieruchomościach, o jakich mowa w ust. 4 art. 12, przejmowanych na własność podmiotu realizującego inwestycję drogową. Określenie natomiast podmiotowego zakresu uprawnionych do odszkodowania w postaci dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a przede wszystkim konstytucyjna zasada wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) nakazują przyjąć, że odszkodowanie, o jakim mowa w przepisie art. 12 ust. 4f specustawy, przysługuje za wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W tym miejscu wskazać należy, że ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, ulega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z powoływaną już przez organ ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (u.r.o.d.). Modyfikacja ta – w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie – ma związek z odstępstwem od zasady superficies solo cedit, wynikającym z art. 15 u.r.o.d. Ten ostatni przepis stanowi, że urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców (a nie właściciela gruntu), a nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Wobec tego, zgodnie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić Polskiemu Związkowi Działkowców – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Obowiązek wynikający z pkt 3 ust. 1g nie ma charakteru świadczenia pieniężnego ze strony podmiotu zobowiązanego i wynika z odmiennych konotacji niż samo prawo do odszkodowania.

Odnosząc się do art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 specustawy drogowej zauważyć trzeba, że wynikająca z tych przepisów modyfikacja "zasady ogólnej" w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie, nie dotyczy trybu przyznania odszkodowania. Tryb został określony, jak już wspomniano, w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, z którego wynika, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro zgodnie z art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (a jak wyjaśniono nie tylko za nieruchomości), przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, a art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 jest tylko jego konieczną modyfikacją, z uwagi na odmienny przedmiot wywłaszczenia z mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można uznać, że odszkodowanie, o jakim mowa w pkt 1 i 2 ust. 1g art. 18 specustawy drogowej, miałoby być ustalane i wypłacane w innym trybie, niż odszkodowanie na podstawie art. 12 ust. 4f tej ustawy.

W przypadku wywłaszczenia pod inwestycję drogową części ogrodu działkowego ustanowionego zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, obowiązkiem Prezydenta Miasta Bielska-Białej było zatem wszczęcie postępowania administracyjnego nie tylko w zakresie dotyczącym odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego do działek gruntu, ale także odszkodowania za prawa majątkowe, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 specustawy drogowej i wydanie decyzji na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 przewiduje jedynie modyfikację odszkodowania, o jakim mowa w ust. 4, powołanym w ust. 4a art. 12. Modyfikację ze względu na "oderwanie" praw majątkowych, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2, od prawa do gruntu. Nie może budzić wątpliwości, że odszkodowanie musi obejmować wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a podmioty, którym przysługiwały prawa majątkowe określone w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2, z pewnością należą do grona "dotychczasowych właścicieli", o jakich mowa w art. 12 ust. 4f ustawy. Prawo do odszkodowania za prawa majątkowe z art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 zostało więc określone w podobny sposób, jak prawo do odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe (ust. 4d i 4c), które również nie zostały wymienione w ust. 4 art. 12 specustawy drogowej, ale nie ma wątpliwości, że odszkodowanie za te prawa przysługuje poprzez określenie podmiotowej strony uprawnionych do odszkodowania w ust. 4f art. 12.

Nawet w sytuacji gdy należne członkom rodzinnego ogrodu działkowego odszkodowanie za nasadzenia zostało wypłacone, to organ zweryfikuje i ewentualnie uwzględni tę okoliczność w treści decyzji. Bez znaczenia jest przy tym określenie w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jako tego, "w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części", gdyż chodzi tu o właściwego zarządcę drogi, na którego wniosek wszczynane jest postępowanie inwestycyjne.

Jeśli zaś chodzi o określony w art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej obowiązek podmiotu, "w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części", zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego to obowiązek ten jest korelatem uprawnienia PZD określonego w art. 19 u.r.o.d., którego stosowanie zostało wyłączone z mocy art. 11j specustawy drogowej, w odniesieniu do inwestycji prowadzonych na jej podstawie. Art. 11j wyłączył stosowanie art. 17-22 u.r.o.d., co miało na celu przyspieszenie procesu budowy dróg, między innymi poprzez zniesienie części przywilejów PZD dotyczących jego pozycji w postępowaniu wywłaszczeniowym (m. in. konieczność zgody PZD na likwidację ogrodu). Niejako "przez przypadek" wyłączono w ten sposób również prawo do odszkodowania za nakłady i naniesienia utracone przez działkowców i PZD, które przywrócone zostało po wprowadzeniu ust. 1g art. 18 specustawy, co dokonało się ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie specustawy drogowej. Przy okazji przywrócono także pierwotny (określony wcześniej w art. 19 u.r.o.d.) obowiązek podmiotu, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, jako substytut odszkodowania za likwidację ogrodu lub jego części. Zakres obowiązku określonego w art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej jest jednak węższy, niż w art. 19 u.r.o.d. Istotne jest jednak to, że pierwotnie organy publiczne (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) miały obowiązek zapewnić ("przekazać") nieodpłatnie grunty zastępcze na odtworzenie ogrodu, co wynikało z art. 10 u.r.o.d. Przepis ten utracił jednak moc prawną w odniesieniu do Skarbu Państwa z dniem 20 lipca 2012 r., tj. w dniu opublikowania w Dzienniku Ustaw z 2012 r., poz. 837, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10, natomiast w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego tę moc utracił już na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt K 61/07. Okoliczność ta może więc mieć wpływ na treść obowiązku zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego oraz na prawo do odszkodowania Polskiego Związku Działkowców za wygasłe prawo użytkowania wieczystego.

Jeśli bowiem nie ma już obecnie obowiązku nieodpłatnego przekazania gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, to sam obowiązek zapewnienia takich gruntów nie jest już substytutem odszkodowania za prawo majątkowe przysługujące dotychczas PZD. Rodzi to zatem obowiązek wypłaty odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, jeśli ono w rzeczywistości istniało. Odszkodowanie to, wypłacane w drodze decyzji, na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4f i 4d specustawy drogowej, ma zapewnić odpłatne ustanowienie tytułu prawnego do gruntów wskazanych ("zapewnionych") przez "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części", albo stanowić ekwiwalent utraconego prawa, jeśli odtworzenie ogrodu działkowego z jakichś powodów nie będzie możliwe.

Samo zapewnienie gruntów zamiennych, na których miałby ewentualnie zostać odtworzony rodzinny ogród działkowy, nie odbywa się natomiast w drodze aktu administracyjnego i obowiązek ten może być zrealizowany tylko poprzez zawarcie odpowiedniej umowy, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1710/11.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.