Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 640/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6265 Zawieszenie organów, zarząd komisaryczny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Parysów na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 marca 2009 r. (bez numeru) w przedmiocie zawieszenia organów Gminy Parysów i ustanowienia zarządu komisarycznego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Gminy Parysów kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2009 r. (bez numeru) Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zawiesił organy Gminy [...] i ustanowił w Gminie zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję.

W motywach aktu nadzoru Prezes Rady Ministrów podał, że w dniu 30 grudnia 2007 r. Przewodniczący i Wiceprzewodniczący Rady Gminy [...] złożyli rezygnację z zajmowanych funkcji. Przewodniczący Rady – mimo złożenia obu rezygnacji – odmówił zwołania sesji Rady w celu podjęcia uchwały o przyjęciu rezygnacji i umożliwienia Radzie dokonania wyboru nowego Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, niepodjęcie przez radę uchwały o przyjęciu rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady w ciągu 30 dni od daty ich złożenia powoduje, że funkcje te wygasają. Brak stosownej uchwały Rady Gminy w [...] spowodował, że od dnia 31 stycznia 2008 r. Rada Gminy nie posiada Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady, a tym samym nie ma osoby uprawnionej do zwoływania i prowadzenia sesji Rady. W efekcie uniemożliwiono Radzie Gminy w [...] podejmowanie jakichkolwiek działań związanych lub zmierzających do wykonywania zadań publicznych, należących do wyłącznej kompetencji Rady, a w konsekwencji uniemożliwiono także realizację zadań publicznych przez organ wykonawczy Gminy.

W opinii organu nadzoru, wobec bezprawności działań Rady Gminy [...] po grudniu 2007 r. oraz braku jakichkolwiek możliwości przywrócenia legalnych działań Rady, a także nieskutecznych działań Wójta, zasadnym pozostaje zawieszenie organów Gminy oraz ustanowienie w niej zarządu komisarycznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina [...] zarzuciła, że Prezes Rady Ministrów, zawieszając zarówno Wójta Gminy, jak i Radę, zastosował zbiorową odpowiedzialność względem obu organów, przy czym zaistniała w Gminie sytuacja pozwalała na podjęcie działań nadzorczych jedynie wobec Rady Gminy. Brak bowiem czynności ze strony Rady Gminy uniemożliwiał podejmowanie działań przez Wójta, co w konsekwencji musiało powodować, że Gmina nie mogła realizować zadań publicznych w zwykłym trybie. To jednak wiązało się bezpośrednio z niefunkcjonowaniem Rady Gminy, nie zaś Wójta, który jest organem wykonawczym, i którego obowiązki pozostają w ścisłej korelacji z obowiązkami Rady. Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących meritum sprawy, należy omówić kwestię natury formalnej, związaną z dopuszczalnością skargi, mającą wpływ na ważność niniejszego postępowania.

Gmina [...] przedmiotem skargi do Sądu uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów, podjęte w trybie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 3 tej ustawy, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust. 5).

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarówno Wójta Gminy [...], jak i Rady Gminy. W świetle cytowanych przepisów skargę na to rozstrzygnięcie uprawniona jest wnieść Gmina, reprezentowana przez Wójta (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Podstawą wniesienia skargi w tym przypadku może być zarządzenie Wójta Gminy [...] i/lub uchwała Rady Gminy [...] o zaskarżeniu do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów. Wójt Gminy – na wezwanie Sądu – takie zarządzenie przedstawił. Żądanie natomiast przedstawienia przez Radę Gminy [...] uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia byłoby warunkiem niemożliwym do spełnienia. W niniejszej sprawie bowiem Rada Gminy uchwały takiej podjąć nie mogła, gdyż rezygnacje Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady stały się skuteczne z upływem miesiąca od dnia ich złożenia, mimo że nie podjęto uchwały o przyjęciu rezygnacji i nie powołano nowych (art. 19 ust. 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym). Brak uprawnionej osoby, która mogłaby zwołać sesję Rady, uniemożliwił podjęcie przez Radę Gminy uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do Sądu. Nawet gdyby istniejąca w takim składzie Rada taką uchwałę podjęła, to byłaby ona nieważna, gdyż podjęto by ją bez formalnego zwołania Rady przez osobę do tego uprawnioną. Rada może podejmować uchwały jedynie na prawidłowo zwołanych sesjach z przyjętym przez nią porządkiem obrad.

Wprawdzie Wójt Gminy [...], podejmując zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów do Sądu, odniósł się w nim tylko do zakresu, w jakim rozstrzygnięcie jego dotyczy, nie zmienia to jednak faktu, że zarządzenie to spełnia warunek dopuszczalności skargi (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), która dotyczy całego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 98 ust. 3 wymaga podstawy do wniesienia skargi. Tę zaś, w przypadku Wójta, stanowi zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do Sądu, z kolei w przypadku Rady – uchwała o zaskarżeniu. Skoro podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze ma być akt organu, którego ono dotyczy, to w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie dotyczy obu organów Gminy, wystarcza, że jeden z tych organów decyduje się na wniesienie skargi do Sądu, by w rezultacie uznać ją za dopuszczalną.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta). Przyjąć zatem należy, że w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych Prezesa Rady Ministrów o zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego, wystarczającą podstawą do zaskarżenia przez gminę rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, będącą warunkiem jej dopuszczalności, jest akt jednego z zawieszonych organów gminy o zaskarżeniu (zarządzenie wójta albo uchwała rady). Możliwą oczywiście jest sytuacja, gdy podstawą wniesienia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące zarówno wójta, jak i rady, będzie zarządzenie wójta i uchwała rady.

Gmina [...] – jako wyłącznie legitymowana do wniesienia skargi – reprezentowana przez Wójta Gminy, realizując konstytucyjne prawo do sądowej ochrony samodzielności Gminy, uprawniona jest na podstawie zarządzenia Wójta skarżyć w całości rozstrzygnięcie nadzorcze PRM, będące de facto i de iure jednym rozstrzygnięciem, gdyż to właśnie interesu prawnego Gminy dotyczy zawieszenie obu jej organów i ustanowienie zarządu komisarycznego mocą tego samego aktu nadzoru, podjętego w oparciu o tę samą podstawę prawną.

Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa, w której Sąd zmuszony byłby oceniać legalność aktu nadzoru jedynie w części dotyczącej Wójta Gminy [...], co byłoby sprzeczne nie tylko z istotą zawartego w nim rozstrzygnięcia, ale nade wszystko z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, regulującymi nadzór nad działalnością gminną, albowiem przepis art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje, że zawiesić można jedynie oba organy gminy równocześnie, ustanawiając przy tym zarząd komisaryczny.

Pogląd ten pozostaje także w zgodzie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Nie jest więc możliwe, by na skutek skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów, bez względu na to, czy podstawą jej wniesienia było tylko zarządzenie wójta czy też tylko uchwała rady o zaskarżeniu, sąd administracyjny miał oceniać zaskarżony akt nadzoru jedynie w odpowiedniej dla danego organu części. Na podstawie art. 148 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi gminy na akt nadzoru skutkuje zawsze jego uchyleniem w całości, co świadczy o tym, że kontrola sądowoadministracyjna każdorazowo musi obejmować całość rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, warto wskazać, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, zapadłego w sprawie, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy (ust. 2). Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3). Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania (ust. 4).

Przepis powyższy uprawnia Prezesa Rady Ministrów do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu przez nie zadań publicznych. Możliwość, jaką stwarza cytowany przepis, należy zawsze odnosić do sytuacji obu organów gminy, wszak chodzi tu o sytuację, kiedy zarówno organ wykonawczy, jak i stanowiący, nie wykazują skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. "Skuteczność w wykonywaniu zadań publicznych" winno się łączyć w pierwszej kolejności z potencjałem sił i środków organów gminy, oceniać natomiast w kontekście efektywności w realizacji zadań na rzecz społeczności lokalnej. Trzeba przy tym mieć na względzie, że funkcje obu organów nie są tożsame i każdy z nich odpowiada za realizację zadań i celów publicznych jedynie w zakresie przyznanych mu kompetencji (uprawnień i obowiązków). Zasadniczo rolą rady gminy jest pełnienie funkcji uchwałodawczej, natomiast zadaniem wójta jest wykonywanie uchwał rady oraz realizowanie czynności, jakie rada mu zleca.

Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, jak również uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykazują, że istota sprawy tkwi w nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu stanowiącego Gminy [...], a precyzyjniej rzecz ujmując, chodzi o niepodejmowanie przez Radę Gminy [...] jakichkolwiek czynności począwszy od końca grudnia 2007 r. Korespondencja Wojewody [...], prowadzona z Komisarzem Wyborczym w [...] czy z Regionalną Izbą Obrachunkową w [...], a także zarzuty Prezesa Rady Ministrów, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, wskazują jednoznacznie na obstrukcję w funkcjonowaniu Rady Gminy.

Organ nadzoru stwierdził, że żadne z podjętych przez Wojewodę działań nie przyniosło oczekiwanego rozwiązania w postaci zwołania sesji Rady w celu wyboru nowego Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego, że nieodbywanie posiedzeń przez Radę ma charakter trwały. W szczególności PRM podniósł, że niepodejmowanie przez Radę czynności doprowadziło do sytuacji braku podstaw do zmiany nauczycielom wynagrodzeń i braku podstaw do wypłacania dodatków nieokreślonych kwotowo w umowach o pracę lub w warunkach wynagradzania w przypadku aktów mianowania, nieuchwalenie na rok 2008 rocznego planu współpracy z organizacjami pozarządowymi, co wykluczyło współpracę z organizacjami pozarządowymi, a w szczególności zlecanie tym organizacjom zadań publicznych, nieuchwalenie na rok 2008 gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych spowodowało brak działań w zakresie zadania własnego gminy, związanego z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu, nieuchwalenie na rok 2008 uchwały budżetowej, a ustalenie budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...], nierozpatrzenie do dnia 30 kwietnia 2008 r. sprawozdania z wykonania budżetu i niepodjęcie uchwały w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy, nieopracowanie i co za tym idzie niewdrożenie lokalnych programów pomocy społecznej. Prezes Rady Ministrów podniósł, że poza tymi obowiązkami Rada nie wykonywała swoich kompetencji w sprawach, w których mogła zmieniać obowiązujące regulacje lub wprowadzać nowe. Następstwem niezwoływania sesji Rady Gminy jest także niewykonywanie przez Radę Gminy i jej wewnętrzne organy funkcji kontrolnych w stosunku do Wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych Gminy. Skutkiem tego jest faktyczny brak nadzoru nad sołectwami i wykluczenie możliwości rozpatrzenia odwołania od zarządzenia Wójta, uchylającego wykonanie uchwały organu sołectwa.

Mimo formułowania zarzutów w istocie jedynie przeciwko Radzie Gminy, organ nadzoru przyjął, że zaistniała w Gminie sytuacja uprawnia do stosowania przepisu art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Jeżeli istota sprawy – co do zasady – dotyczy obstrukcji w funkcjonowaniu Rady Gminy, jako organu stanowiącego, nie można Wójtowi – organowi wykonawczemu, z istoty rzeczy uzależnionemu od pierwszego, zarzucać "braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych". Najpierw organ stanowiący musi coś przyjąć, coś uchwalić, by organ wykonawczy mógł to wykonać. Z kolei wymaganie od Wójta złożenia programu poprawy zaistniałej w Gminie [...] sytuacji jest pozbawione podstawy prawnej. Takiego programu – w świetle art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – można wymagać, ale jedynie od obu organów gminy, gdyż ma być to jeden wspólnie realizowany program dla poprawy sytuacji gminy.

Prezes Rady Ministrów w motywach aktu nadzoru dostrzega, że zaistniała w Gminie sytuacja jest wynikiem niefunkcjonowania Rady, a mimo tego sankcją nadzorczą objął także organ wykonawczy. W tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nie tłumaczy, dlaczego organ nadzoru korzysta z uprawnienia, jakie daje mu art. 97 ust. 1 przedmiotowej ustawy. To, że brak działania Rady ogranicza lub wyklucza w niektórych sytuacjach możliwość realizowania zadań przez Wójta, nie oznacza jeszcze całkowitego braku skuteczności w wykonywaniu przez niego zadań publicznych, w przeciwieństwie do niedziałającej Rady. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się długi okres niefunkcjonowania Rady, a więc okres nie tylko powtarzającego się naruszania przez Radę Gminy [...] Konstytucji lub ustaw, ale wręcz permanentnego stanu ich naruszania. W ustawie o samorządzie gminnym taka sytuacja uregulowana jest w art. 96 ust. 1. Z punktu widzenia systematyki ustawowej, w kontekście stanu faktycznego sprawy, organ nadzoru winien rozważyć kwestię zastosowania tego przepisu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wyjaśnia, dlaczego Prezes Rady Ministrów zawiesił oba organy Gminy przy widocznej i długotrwałej obstrukcji w funkcjonowaniu jedynie Rady Gminy. W takim stanie sprawy trudno nie zgodzić się ze skarżącą Gminą, która zasadnie zarzuca, że przyjęto zasadę zbiorowej odpowiedzialności organów Gminy za niepodejmowanie działań przez Radę. Dlatego też, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 148 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu nadzoru w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Gminy [...] kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzając koszty postępowania, Sąd nie uwzględnił w nich kwoty 17 zł, uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, albowiem skarżąca Gmina nie miała obowiązku jej ponoszenia (art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej – Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.).