Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 998/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.16a ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 765/13 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Bk 765/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. A. Ł. wystąpiła do Burmistrza J. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę Z. K. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz J. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy był fakt podlegania przez wnioskodawczynię obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w zakresie emerytalno-rentowym, chorobowym i macierzyńskim.

Z decyzją tą nie zgodziła się A. Ł. i wniosła odwołanie. W odwołaniu zwróciła się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyjaśniła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną mamą, która nie jest w stanie sama mieszkać, gdyż ma problemy z chodzeniem, pamięcią, przyjmowaniem lekarstw i innymi czynnościami. W związku z koniecznością opieki nad mamą zrezygnowała z pracy zarobkowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że z akt sprawy wynika, że Z. K. orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. została uznana za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji na stałe. A. Ł. jest córką Z. K., zatem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki, sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką, co wynika z wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2013 r., źródłem utrzymania sześcioosobowej rodziny jest emerytura Z. K. w wysokości [...] zł (miesięcznie), zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł (miesięcznie) i dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł (miesięcznie).

Organ odwoławczy podał, że osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi spełniać łącznie trzy warunki. Po pierwsze musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby nad, którą sprawuje opiekę. Po drugie musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami (...) albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po trzecie łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione tylko dwa warunki wymienione w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie osoba wymagająca opieki Z. K., legitymuje się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdzającym stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, co stosownie do przepisu art. 3 pkt 21 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jest równoznaczne z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności. A. Ł. sprawuje stałą opiekę nad matką.

Nie został spełniony warunek dotyczący rezygnacji z zatrudnienia, gdyż zgodnie z zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wystawionym przez inspektora ds. zobowiązań podatkowych zatrudnionego w Urzędzie Miejskim w J., A. Ł. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 13,3452 ha, w tym 3,3244 ha przeliczeniowych. Skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II UK 361/07 przez "zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej" w rozumieniu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, należy rozumieć zakończenie jej w sposób definitywny. Zaprzestanie działalności rolniczej związane jest najczęściej bądź to z faktem nabycia uprawnień emerytalno-rentowych, bądź też z niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym lub ewentualnym wyzbyciem się jego własności (art. 28 ust. 4, art. 28 ust. 10, art. 19 ust. 2 pkt 3). W rozpatrywanej sprawie okoliczności te nie wystąpiły. Z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego A. Ł. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 stycznia 1991 r., co zostało potwierdzone zaświadczeniem KRUS Placówka Terenowa w Ł. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W związku z tym nie może jej być przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego złożyła A. Ł. i podała, że jest właścicielką małego gospodarstwa rolnego, na którym pracuje wraz z mężem, co nie utrudnia jej opieki nad mamą. Jej rodzina skład się z pięciu osób, w tym trzy dorastające i uczące się córki. Odebranie jej prawa do zasiłku opiekuńczego jest bardzo krzywdzące, ponieważ spycha jej rodzinę na margines społeczny. Za 520 zł z pewnością nie da się przeżyć. Dodała, że nie posiada luksusowego auta ani pięknie urządzonego domu, nie wyjeżdża na wczasy. Jako najmłodsza z rodzeństwa świadomie i dobrowolnie zdecydowała się zostać na gospodarstwie i godnie dochować rodziców. Mama jest chora i niepełnosprawna, dlatego potrzebuje całodobowej opieki, gdyż ma problemy z poruszaniem się, przyjmowaniem lekarstw, prostymi czynnościami higienicznymi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. skarżąca podała, że prowadzi z mężem gospodarstwo o powierzchni 13 ha w tym 3,3 ha przeliczeniowych. Do czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki na matką. Była to decyzja przyznającą świadczenie bezterminowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie wskazując, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust. 2 ww. ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie).

Na podstawie materiału zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu za bezsporne Sąd uznał, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych). Nie jest też kwestionowane, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką i że dochód rodziny nie przekracza kryterium ustawowego warunkującego przyznanie świadczenia. Nadto bezsporne jest, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 13,3452 ha, w tym 3,3244 ha przeliczeniowych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy przyjęły, że nie został spełniony warunek dotyczący rezygnacji z zatrudnienia, gdyż skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego i nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. Podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników do 1 stycznia 1991 r. a zgodnie z treścią art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z innych tytułów.

Sąd zwrócił uwagę, że z informacji uzyskanej od skarżącej na rozprawie wynika, że do czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Świadczenie to było przyznane bezterminowo. Tymczasem organy administracyjne nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, a zdaniem składu orzekającego, w odniesieniu do osób, którym przyznano prawo do świadczenia rodzinnego przed dniem 1 stycznia 2013 r. na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do świadczenia określonego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust.1 i ust. 3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest po dniu 30 czerwca 2013 r.

Powyższy wyrok dotyczy więc prawa do świadczeń pielęgnacyjnych przyznanych na mocy decyzji administracyjnych na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., a które na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej miały wygasnąć. Podkreślenia wymaga, że wyrok ten nie jest wyrokiem aplikacyjnym, czyli takim, który jednocześnie rozstrzyga, o tym jakie prawo i w jakim zakresie winno być stosowane odnośnie do stosunków społecznych, których orzeczenie Trybunału dotyczy (por. M. Florczak-Wątor, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s.114-117). Ponadto w literaturze podnosi się, że wiążący charakter orzeczenia o niekonstytucyjności odnosi się do samej sentencji wyroku. Nie można takiej mocy przypisywać wywodom uzasadnienia (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009 s. 836). Zdaniem Sądu sentencja wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest jednoznaczna. Wynika z niej, że skutkiem tego wyroku może być w wielu przypadkach "reaktywowanie" prawa do świadczeń przyznanych w trybie art. 17 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Formułując ten pogląd Sąd użył określenia "może", bowiem odnośnie do świadczeń przyznanych na podstawie art. 17 ustawy na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r. w niektórych przypadkach wydawano decyzje o stwierdzeniu wygaśnięcia prawa do świadczenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. W przypadku wydania takiej decyzji ewentualne przywrócenie prawa do świadczenia wymagałoby uprzedniego wzruszenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa.

Obalenie domniemania konstytucyjności art. 11 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, to jest w dniu 5 grudnia 2013 r. Oznacza to, że pomimo, iż zaskarżone w tej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 27/13, to dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, Lex nr 526408).

Wskazano, że jak stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczeniom tym przypisuje się także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. B. Banaszak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 s. 835-853). Z tegoż względu nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (tak: NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, Lex nr 563544).

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, Lex nr 440637; w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05, Lex nr 318307; oraz wyroku z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, Lex nr 606334).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w podstawach decyzji organów obu instancji nie wskazywano art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej. Nie zmienia to faktu, że owe przepisy odnoszą się do wszystkich spraw, w których przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r. a następnie na podstawie art. 16a tej ustawy odmówiono prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tych kategoriach spraw art. 16a ustawy jest konsekwencją prawną art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej. Normę stosowania prawa w odniesieniu do osób, które miały przyznane świadczenie na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., należy więc rekonstruować z dwóch przepisów: art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej i art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skoro skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej może być przywrócenie prawa wynikającego z ostatecznej decyzji przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę, to należy rozważyć w ponownie prowadzonym postępowaniu celowość i legalność orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskałaby także świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oba świadczenia, pomimo formalnie różnych podstaw prawnych, stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd zobowiązał organy do ustalenia, na jaki okres skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku, gdy decyzja o świadczeniu została wydana na czas nieokreślony organy będą ponownie realizować prawa skarżącej wynikające z tej decyzji i jednoczenie odmówią przyznania świadczenia na podstawie art. 16a. Wprawdzie takie rozwiązanie nie wynika z przepisów prawa, to jednakże skoro istota świadczeń z art. 17 ustawy przed nowelą i z art. 16a ustawy jest tożsama funkcjonalnie, to oczywistym jest, że świadczenia te nie mogą się dublować.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Bk 765/13 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, zasądzenie od A. Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że po uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze K 27/13 w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP, następuje reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego poprzedniej ostatecznej decyzji Burmistrza J. przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę z jednoczesną bezprzedmiotowością orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie zwróciła się skarżąca wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaś organy orzekające zobowiązane były stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili orzekania. W wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt: K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego choć potwierdziło, że pomoc w postaci świadczeń pielęgnacyjnych została opiekunom zabrana z naruszeniem Konstytucji, nie oznaczało jednak automatycznego odzyskania przez nich udzielonej wcześniej pomocy. Po to, aby na nowo mogli oni uzyskać świadczenia, Sejm musi uchwalić kolejną nowelizację ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach pielęgnacyjnych. Jest to konieczne, bo wspomniany art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej był przepisem przejściowym, a ona sama nie przewidywała żadnego mechanizmu przywracającego pomoc. Trybunał Konstytucyjny podkreślił to w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza na str. 24-25: "Jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r, decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. W obecnie obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Jest to o tyle naturalne, że skutki art. 11 ust. 3 tej ustawy nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po dniu 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenia pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że - zgodnie z wnioskiem RPO - wyrok Trybunału dotyczy norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Na konsekwencje tej okoliczności Trybunał zwrócił uwagę już wcześniej, w części III, pkt 2 uzasadnienia wyroku. Podsumowując, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty np. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Wraz z upływem czasu ta niekonstytucyjność będzie powodowała narastanie negatywnych następstw dla osób pozbawionych świadczeń pielęgnacyjnych, co powinno skłaniać podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej do podjęcia prac legislacyjnych bez zbędnej zwłoki".

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej przygotowało projekt takiej ustawy. O świadczenie będą mogli wnioskować wszyscy ci opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy w lipcu 2013 r. utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie uzyskali w zamian specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek nie będzie jednak przyznawany z mocy prawa. Opiekunowie którzy utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, będą mieli cztery miesiące na złożenie wniosku. Zasiłek będzie przysługiwał za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia wejścia w życie stawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Potem będzie można go otrzymać, jeśli nadal spełniają warunki z zeszłorocznej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek nie zostanie przyznany, jeśli na osobę wymagającą opieki kto inny otrzymuje już specjalny zasiłek opiekuńczy.

W związku z powyższym ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego poprzedniej ostatecznej decyzji Burmistrza J. przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę z jednoczesną bezprzedmiotowością orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego o którego przyznanie zwróciła się skarżąca wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r, nie jest prawnie uzasadnione.

Powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego było niespełnienie wymogu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stoi na stanowisku, że osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie cytowanego wyżej przepisu musi spełniać łącznie trzy warunki. Po pierwsze musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby nad którą sprawuje opiekę, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Po drugie musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po trzecie łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z poczynionych ustaleń wynika, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki wymienione w art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyżej wymienione w punktach 1 i 3, a mianowicie osoba wymagająca opieki Z. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i dochód rodziny jest odpowiedni. Natomiast nie jest spełniony warunek drugi. A. Ł. wprawdzie sprawuje opiekę nad matką jednakże nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w każdym przypadku orzekania w zakresie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ orzekający winien badać, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia w chwili orzekania, bez względu na to jakie orzeczenia zapadły w przeszłości. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie budzi wątpliwości, że wnioskodawczym nie rezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, która wymaga tej opieki od [...] maja 1999 r. tj. od daty zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skoro brak jest rezygnacji z zatrudnienia, zachodzi przesłanka odmowy przyznania świadczenia z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit b, gdyż A. Ł. nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej - jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 13,3452 ha w tym 3,3244 ha przeliczeniowych i jako rolniczka jest ubezpieczona w KRUS Placówka Terenowa w Ł.

Jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, czy specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne poprzednio otrzymywała wobec niepodejmowania zatrudnienia.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 1 różni się od brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie ustawodawca krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego zawęził uzależniając jego przyznanie nie tylko od kryterium dochodowego, które w tym przypadku jest spełnione, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby nie podejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zrekompensowanie utraconego dochodu osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Konieczne jest więc ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Musi istnieć związek między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a nie być bezrobotną nie z własnej woli. Osoba starająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy powinna wykazać rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem przed ustaleniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego a w tym przypadku przed otrzymaniem świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca powinna była pozostawać w zatrudnieniu lub wykonywać inną pracę. Z akt jednoznacznie wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z jakiegokolwiek zatrudnienia lub z wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku winien skargę A. Ł. od decyzji Kolegium oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, a istota problemu wynikająca z tego zarzutu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skutkiem prawnym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn: K 27/13, stwierdzającego niezgodność przepisów intertemporalnych (art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) z Konstytucją, na mocy których doszło do wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznających prawo do określonego świadczenia (w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r.) jest automatyczna reaktywacja "na nowo" bytu prawnego niniejszych decyzji z konsekwencjami dla dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456).

W ocenie Sądu pierwszej instancji przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją RP winno nastąpić poprzez "reaktywowanie" decyzji, które wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. skoro ich wygaśnięcie nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, co z kolei miało implikować bezprzedmiotowość orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r.

Powyższy pogląd, z którym nie można się zgodzić – co słusznie zarzuca strona skarżąca kasacyjne – pomija okoliczność, że wygaśnięcie z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło ex lege. Dostrzega tę kwestię Trybunał Konstytucyjny wskazując, że w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Ponadto zastosowanie przez ustawodawcę konstrukcji "utraty mocy ex lege" dla wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uniezależniło skutek wygaśnięcia od indywidualnego aktu stosowania prawa. Tym samym podzielić należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że tylko działanie ustawodawcy było w stanie uchylić skutki wywołane obowiązywaniem niekonstytucyjnych przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.

Wprawdzie dokonana przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn: K 27/13 była wadliwa, to jednak uchylenie decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego było zasadne, a zgodnie z art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd pierwszej instancji odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 poszukiwał w ramach wykładni prokonstytucyjnej podstaw do uchylenia skutków wywołanych obowiązywaniem sprzecznych z Konstytucją RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że skutki stwierdzonej niekonstytucyjności były rozległe i naruszały bezpieczeństwo prawne osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne, a w sposób pośredni także bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, poprzez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Aktualna pozostaje zatem odpowiedź na pytanie o sposoby uchylenia skutków niekonstytucyjności stwierdzonej wyrokiem Trybunału w sprawie K 27/13.

Nie ulega wątpliwości, że od dnia 15 maja 2014 r. obowiązuje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1548 ze zm.), przy czym, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Kluczowa jest zatem ocena przesłanek warunkujących możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jednocześnie zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Z porównania powyższych przepisów na tle ich literalnej wykładni wynika, że o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżniał zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Poprzestanie na literalnym odczytaniu powyższych przepisów i prostym porównaniu ich ze sobą nie dawało jednak pełnej odpowiedzi na pytanie o treść normy prawnej zakodowanej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyróżnienie bowiem przez ustawodawcę przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie mogło prowadzić do automatycznego wniosku o wzajemnym wykluczaniu się tych przesłanek. Konieczne jest ustalenie relacji zakresów obydwu przesłanek przy wykorzystaniu metody wykładni celowościowej i systemowej odwołującej się do unormowań Konstytucji RP.

Jak podkreślano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji" (wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r., I OSK 1442/14).

Należy także zwrócić uwagę, że w zakresie konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Wprawdzie w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: P 1/14 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, nr 9, poz. 134). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm – co już wyżej sygnalizowano – uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która w art. 17 zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten - zgodnie z art. 26 tej ustawy - wszedł w życie 1 stycznia 2015 r.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności wskazują, że trafne było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza J. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. Ł. specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy podstawą odmowy tego zasiłku było przyjęcie przez organy, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną matką z jednoczesnym pominięciem okoliczności, że skarżąca miała przyznane w drodze decyzji administracyjnej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką do 30 czerwca 2013 r. Organy nie dokonały prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kierunku usunięcia skutków wywołanych przez niekonstytucyjne wygaśnięcie decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejszy wyrok odnosi ten skutek, że Burmistrz J. ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie rozstrzygnąć, czy skarżącej A. Ł. prowadzącej gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlegającej ubezpieczeniu społecznemu rolników, przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy z uwzględnieniem zmian w stanie prawnym, jakie nastąpiły w związku z wejściem wżycie z dniem 15 maja 2014 r. ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), na mocy której w ustawie o świadczeniach rodzinnych, dodany został art. 17b dopuszczając obecnie uzyskanie przez rolnika specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że nie można przyjąć, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, zgodnie z którą "Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)" w świetle brzmienia obecnie obowiązujących przepisów, zachowuje nadal swoją aktualność (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., I OSK 453/14).