Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1207/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 707/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 października 2019 r. nr BP.500.129.2019.1103.LB3.8319 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 707/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 11 października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.T. (dalej "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości decyzji organów poprzedzających wydanie wyroku przez Sąd pierwszej instancji alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił:

1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 180; dalej "u.t.d.") poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż przedmiotowe naruszenia powstały z przyczyn niezależnych od skarżącego i wynikały w większości przypadków z niewłaściwego działania urządzeń rejestrujących, nadto skarżący w swoim przedsiębiorstwie w sposób prawidłowy organizuje pracę kierowców;

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 października 2019 r. nr BP.500.129.2019.1103.LB3.8319, jak również nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, w sytuacji gdy orzeczenia te uchybiały prawu materialnemu, tj. oraz przepisom postępowania, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;

3. mające wpływ na wynik sprawy niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 października 2019 r. nr BP.500.129.2019.1103.LB3.8319 w sytuacji, w której orzeczenie to uchybiało art. 92c ust. 1 pkt 1 i art. 93 ust. 3 u.t.d. oraz przepisom postępowania, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 6 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano pełnomocników stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, niezgłoszenie zmiany danych , stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny przypisanych stronie skarżącej deliktów, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 20000 zł.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku przeprowadzana w zakresie wyznaczonym stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18).

Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia.

Należy na wstępie zwrócić uwagę, że w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wskazanie przepisów, których naruszenia zarzucono, nie jest precyzyjne, gdyż naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. połączono z przepisami art. 6, art. 7 w związku z art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z prawem materialnym, nie precyzując, o które przepisy chodzi. Poza tym ograniczono się do ogólnego sformułowania, że nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej miało wpływ na wynik sprawy.

Raz jeszcze wskazać trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Należy też zauważyć, że formułując w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegający zdaniem skarżącego kasacyjnie na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja GITD uchybia art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 93 ust. 3 u.t.d. oraz przepisom art. 6, art. 7 w związku z art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., autor skargi kasacyjnej w istocie usiłuje zarzucić dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie niezapewnienia przez niego właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia pojazdów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów i jego wpływu na powstanie naruszenia, gdyż naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że omawiany zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości poczynionych w tej sprawie ustaleń faktycznych dotyczących wpływu skarżącego na powstanie naruszenia i w konsekwencji niezastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.., gdyż skarżący kasacyjnie uważa, że stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć, czego w tej sprawie nie uwzględniono. Z powodu takiego sformułowania zarzutu kasacyjnego uznano za właściwe rozpoznanie tego zarzutu łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 93 ust. 3 u.t.d.

Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć".

Oceniając zasadność tych zarzutów, należy podkreślić, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. – stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej – ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżący kasacyjnie skutecznie nie obalił.

Podkreślić trzeba, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Przy interpretacji i stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 istotne znaczenie mają opracowane przez Komisję Europejską wytyczne – Prawo socjalne w transporcie drogowym, odnoszące się do przedmiotu poszczególnych jego regulacji, w tym do kwestii rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez cyfrowe tachografy w przypadku kierowców wykonujących kursy z częstymi przystankami lub kursy z kilkoma miejscami rozładunku (wytyczna nr 4), nakazu przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub w strefie przygranicznej (wytyczna nr 3) oraz wyjątkowego odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego (wytyczna nr 1). W wytycznej nr 1 Komisji Europejskiej podkreślono, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 został wprowadzony m.in. dlatego, by umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono, przykładowo, poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu – akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia. Ponadto Komisja Europejska potwierdziła powinność kierowcy co do odręcznego wskazania charakteru odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się.

W rozpoznawanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor trafnie przedstawia zasady postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające ze wskazanych w skardze kasacyjnej art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. Jednak nie wskazuje zasadnie na naruszenie tych zasad. Zarzuty naruszenia tych przepisów odnosi jedynie do ustalenia przez organy, że nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazujące, że skarżący jako podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Samo powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na zapewnienie prawidłowej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, na organizowanie szkoleń i prowadzenie właściwego systemu wynagrodzeń i premii w celu wykazania, że skarżący nie miał wpływu na podstawie naruszenia, jest niewystarczające do uznania, że powstałe naruszenia nie mogły być racjonalnie przewidziane przez niego jako przedsiębiorcę, zwłaszcza przy jednoczesnym nieskutecznym sformułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania co do ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzonych naruszeń .

Podkreślić również należy, że w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązki te nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1214/17, LEX nr 2456039).

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że w przypadku obowiązku udowodnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy transportowego na mocy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. reguła wynikająca z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. doznaje ograniczenia. Udowodnienie okoliczności objętych hipotezą art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa bowiem na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Organ nie jest zobowiązany do wykazywania okoliczności uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Jego obowiązek ogranicza się do umożliwienia stronie przedstawienia stosownej argumentacji popartej dowodami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/09; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14; 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17).

Skoro więc w aktach sprawy brak jest wniosków skarżącej spółki w kierunku udowodnienia przesłanek warunkujących wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika za stwierdzony delikt administracyjny, to nie ma też podstaw do stawiania organom zarzutu, iż nie przeprowadziły postępowania dowodowego na wskazane okoliczności. Jeszcze raz podkreślić należy, że w zakresie wykazania przesłanek warunkujących zastosowanie regulacji opisanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczna jest inicjatywa dowodowa samej strony. Powyższe oznacza, że nie było podstaw do uznania, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku skarżącego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że wystąpiły przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki zwalniające go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajne, niespodziewane, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których nie byłby w stanie przewidzieć doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności. W tym zakresie nie było podstaw do przyjęcia, że zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. Tym samym w ocenie NSA doszło do naruszenia przez Sąd wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Skoro w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. to zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie W okolicznościach tej sprawy GITD oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał wystąpienia przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie nie wskazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.