Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 228/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 2  w związku z zart. 1 K.p.a.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 280/09 w sprawie ze skargi M. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z [...] marca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Mogielnicy M. M. W uzasadnieniu wskazał, że M. M. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Grójcu za przestępstwo z art. 228 § 3 k.k. (będące występkiem umyślnym); orzeczenie w sprawie II K 354/05 zapadło 20 marca 2007 r., zaś uprawomocniło się 12 października 2007 r. Ponieważ skazanie nastąpiło w czasie trwania kadencji Rady Miejskiej w Mogielnicy (rozpoczęła się ona 12 listopada 2006 r.), to radny utracił prawo wybieralności w trakcie pełnienia mandatu. Z uwagi na fakt, że Rada Miejska w Mogielnicy nie podjęła w związku z tą sytuacją stosownej uchwały, mimo wezwania Wojewody Mazowieckiego do jej podjęcia, wydanie zarządzenia zastępczego stało się koniecznością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 280/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Jak wynika z kolei z treści art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Fakt skazania M. M. prawomocnym wyrokiem z 20 marca 2007 r. za przestępstwo z art. 228 § 3 k.k. w sprawie sygn. akt II K 354/05 Sądu Rejonowego w Grójcu jest w przedmiotowej sprawie bezsporny. Wyrok powyższy uprawomocnił się w dniu 12 października 2007 r. Czyn z art. 228 § 3 k.k. za jaki skazano skarżącego, który będąc funkcjonariuszem Policji przyjął korzyść majątkową w postaci pieniędzy w zamian za odstąpienie od zatrzymania prawa jazdy charakteryzuje się umyślnością, tak jak wszystkie typy czynów zabronionych z tego przepisu. Umyślność stanowi znamię strony podmiotowej czynu. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa, z momentem wystąpienia utraty prawa wybieralności. Okoliczność ta – utrata prawa wybieralności – w stosunku do skarżącego wystąpiła z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Grójcu, tj. 12 października 2007 r.

Wygaśnięcie mandatu skarżącego wobec zaistnienia przesłanek z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej winna stwierdzić w myśl ust. 2 ww. art. rada w drodze uchwały, najpóźniej w terminie 3 miesięcy od przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ponieważ powyższy termin upłynął bezskutecznie, mimo wezwania gminy do podjęcia aktu – po wyczerpaniu procedury wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym polegającej na poinformowaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 12 lutego 2009 r. o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego – zasadnym było w ocenie Sądu w oparciu o przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wydanie zaskarżonego zarządzenia.

Ustosunkowując się do zarzutów wywiedzionych w skardze Sąd stwierdził, że są niezasadne.

M. M. pomimo braku stosownego pouczenia w zarządzeniu zastępczym Wojewody Mazowieckiego wniósł skargę do sądu. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r. sygn. akt P 19/04 (Dz.U. z 2007 r. Nr 138, poz. 974) stwierdzającego niezgodność art. 98a ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – zgodnie z nowym brzmieniem art. 98a ust. 3 wprowadzonym ustawą z 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 180, poz. 1111) uprawnionym do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Ustawa zmieniająca weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie – art. 6 ustawy. Aczkolwiek zmiana treści art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nastąpiła w czasie trwania kadencji Rady Miejskiej w Mogielnicy, w której zasiada skarżący, to mając na uwadze fakt, iż Trybunał nie odroczył w czasie obowiązywania ww. wyroku a wadliwość powyższa (niekonstytucyjność) istnieje od początku, to odroczenie w czasie stosowania tego przepisu niesłusznie zamykałoby skarżącemu drogę do sądu. W sytuacji gdy orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem lub organem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym, ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 98a ust. 2 nakłada na Wojewodę przed wydaniem zarządzenia zastępczego, obowiązek powiadomienia Ministra właściwego do spraw administracji publicznej o potrzebie wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z 12 lutego 2009 r. informujące o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 24 lutego 2009 r. Minister zatem został prawidłowo powiadomiony o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Powyższy przepis ani także żaden inny nie przewiduje obowiązku informowania o skierowanym piśmie ani radnego, którego sprawa dotyczy, ani także Rady, do której skierowane było wezwanie do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Wobec powyższego również ten zarzut jest całkowicie nieuzasadniony – także w świetle regulacji zawartych w art. 41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych UE, który przewiduje "prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy" Wystąpienie Wojewody Mazowieckiego do Ministra było bowiem zwykłą informacją (czynnością materialno-techniczną) niepowiązaną z jakimikolwiek aktami sprawy.

Zarzut naruszenia art. 171 pkt 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jest całkowicie chybiony, jako że wskazany we wcześniejszym akapicie przepis wskazuje, iż w sprawach dotyczących uchylenia mandatu właściwy jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej, a nie Prezes Rady Ministrów.

Z informacji Krajowego Rejestru Karnego wynika, że M. M. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Grójcu z 20 marca 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt II K 354/05 za to, że w dniu 14 lutego 2002 r. w Mogielnicy będąc funkcjonariuszem Policji działając wspólnie i w porozumieniu z J. N., przyjął od G. K. korzyść majątkową w postaci 800 zł w zamian za odstąpienie od zatrzymania prawa jazdy. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 12 października 2007 r. Tak więc M. M. popełnił przestępstwo określone w art. 228 § 3 k.k. i za to w zw. z art. 33 § 1 i 2 w zw. z § 3 k.k. oraz art. 43 § 1 k.k. skazano go na karę 2 lat pozbawienia wolności, grzywnę w wymiarze 60 stawek po 20 zł oraz 4 lata zakazu wykonywania zawodu policjanta. Karę pozbawienia wolności Sąd zawiesił na okres próby wynoszący 4 lata. Przyjęcie korzyści majątkowej jest przestępstwem umyślnym, a w niniejszej sprawie – jak wynika to z opisu czynu – zostało popełnione w zamiarze bezpośrednim.

Radni, których postępowanie dotyczyło, w tym skarżący M. M., spotkali się osobiście z Wojewodą Mazowieckim jeszcze przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Z powyższego spotkania sporządzony został protokół (w aktach sprawy), który uczestniczący w spotkaniu podpisali. Zatem, radni złożyli wobec organu nadzoru wyjaśnienia w sposób formalny, co podważa skarżący. Wobec powyższego również ten zarzut jest całkowicie chybiony.

Sąd wskazał, że przepis art. 98a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewiduje stosowania w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka delegacja znajduje się jedynie przy przepisie art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. w ust. 5. Jednakże przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie rozstrzygnięć nadzorczych i postępowania dotyczącego rozstrzygnięć nadzorczych. W art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę prawną do wydania zarządzenia zastępczego, takiej delegacji nie ma, a więc w sprawach dotyczących zarządzeń zastępczych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, skoro ustawodawca wyraźnie tego nie wskazał. Art. 98a ww. ustawy odsyła w ust. 3 do odpowiedniego stosowania art. 98 tejże ustawy. Jednakże i w treści art. 98 także brak jest odesłania do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy uznać, iż w postępowaniach dotyczących zarządzenia zastępczego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.

Prowadząc postępowanie Wojewoda Mazowiecki nie naruszył przepisów prawa; z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż prawidłowo ustalono stan faktyczny i zastosowano właściwe przepisy. Wojewoda nie naruszył zapisów Protokołu brytyjskiego (zał. do Traktatu Lizbońskiego), gdyż ten akt nie został jeszcze ratyfikowany.

Z wywiedzionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

M. M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucając naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w zw. z art. 64 § 4 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. polegającego na błędnej ich wykładni, przez przyjęcie, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, nie jest konieczne poinformowanie wszystkich zainteresowanych o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego oraz umożliwienie im zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się, w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy ogólne przepisy tego postępowania mają pełne zastosowanie również w tego rodzaju postępowaniu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie w sposób należyty podstawy prawnej uznania przez Sąd, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie wydania zarządzenia zastępczego określonego w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym,

– art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, przez pominięcie przy orzekaniu czy zarządzenie zastępcze zostało wydane przez Wojewodę we właściwym terminie.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że pozbawienie praw nabytych przez obywatela może nastąpić jedynie w wyniku postępowania, w którym strona ma zapewnione prawo do obrony, zgodnie z obowiązującymi procedurami. Wywodził o wyprowadzeniu reguł obowiązujących przepisów postępowania w drodze analogii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 64 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Oparcie naruszenia tych przepisów na ochronie praw nabytych przez obowiązek zapewnienia reguł wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadne. Ochrona praw nabytych regulowana jest przepisami prawa. Granice tej ochrony wyprowadzone z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyznacza obowiązek rzetelności działania władz publicznych, a gwarancją tego jest wysoki standard moralny funkcjonariuszy publicznych. Z tego to względu przepisy prawa normują przesłanki wyboru na określone stanowiska publiczne oraz przesłanki pozbawienia prawa do wyboru. Przesłankę pozbawiającą tej zdolności ustanawia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), stanowiąc "Nie mają prawa wybieralności osoby: 1) karane za przestępstwa umyślne i ścigane z oskarżenia publicznego".

Fakt skazania prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Grójcu M. M. nie budzi wątpliwości. Wojewoda Mazowiecki związany był wyrokiem Sądu, którego podważyć nie mógł przez ustalenie faktów, które zostały stwierdzone. Tym samym nie można uznać za zasadne, że pozbawienie praw nabytych nastąpiło z pozbawieniem skarżącego obrony. Podważenie mocy wyroku Sądu Rejonowego mogło nastąpić wyłącznie w trybie postępowania karnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64 § 4 i art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie tylko z tego względu, że na drodze administracyjnej nie można podważyć mocy wyroku, co czyni w pełni nieuzasadnione odesłanie do reguł wykładni stosowania przepisów kodeksu postępowania w drodze analogii ale przede wszystkim z wyznaczonego zakresu, obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje art. 1 tego kodeksu. Zgodnie z art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, 4) w sprawach wydawania zaświadczeń". Art. 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych". Regulacja art. 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowo odrębnym zakresie działania organów administracji publicznej, czy organów państwowych wymaga regulacji szczególnej. Taką regulację zawiera art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Takiej regulacji nie zawiera natomiast art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Do wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym i wywiódł, że brak odesłania do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza ich stosowanie przy wydaniu zarządzenia zastępczego.

Art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi regulacji wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a reguluje wydanie zarządzenia zastępczego, do którego wydania kompetencja przysługuje wojewodzie w razie bezczynności rady. O ile wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest realizacją samoistnej kompetencji nadzorczej wojewody, to wydanie zarządzenia zastępczego stanowi wkroczenie w kompetencję rady z powodu jej bezczynności naruszającej przepisy prawa. W takim przypadku można zatem tylko wywodzić o zastosowaniu art. 190 ust. 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), który stanowi "W przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1, 1b, 2a i 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień". W sprawie radny miał zapewnione prawo do wypowiedzenia na spotkaniu z Wojewodą.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę nie zostało ograniczone terminem, którego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu. Przewlekłość w wydaniu zarządzenia zastępczego nie uzasadnia jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do terminu wydania zarządzenia zastępczego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wywiódł brak podstaw do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy wydaniu, na podstawie art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenia zastępczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.