Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 701/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28 ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1433/12 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1433/12, po rozpoznaniu skargi W. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2010 r. W. O. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z/s w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010. We wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej cztery działki rolne o łącznej powierzchni 17,37 ha, oznaczone literami A1, A2, B i C, położone na trzech działkach ewidencyjnych o nr: [...], [...] i [...], w obrębie G. P., na terenie gminy J., powiat s. województwo m.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Z. z/s w W. przyznał W. O. jednolitą płatność obszarową, w wysokości 9763,50 zł jako wsparcie bezpośrednie za 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdził nieważność wyżej wskazanej decyzji o przyznaniu płatności.

W uzasadnieniu organ podniósł, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wydając tę decyzję nieprawidłowo ustalił powierzchnię maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) na działce ewidencyjnej Nr [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu, doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach bezpośrednich), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 73/2009), art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234 /2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 1122/2009) oraz art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Organ podkreślił, że na działce ewidencyjnej nr [...] wnioskodawca zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 4,38 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 3,19 ha.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. O.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR podniósł, że oprócz nieprawidłowego ustalenia obszaru kwalifikowanego PEG na działce ewidencyjnej nr [...], należało stwierdzić nieprawidłowość także na działce nr [...]. Organ II instancji wskazał, że Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie dostrzegł, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], który na tej działce wynosi 11,36 ha, a nie jak deklarował rolnik 12,49 ha. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności we wniosku, a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych o numerach: [...] i [...] oraz ortofotomapy.

W ocenie Prezesa ARiMR, decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, przyznając wnioskodawcy płatności na rok 2010 m.in. do powierzchni 12.49 ha na działce ewidencyjnej Nr [...], na której znajdowały się działki rolne oznaczone literami A1 i A2 oraz do powierzchni 4,38 ha na działce ewidencyjnej Nr [...], na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą B, dokonał tego nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009. Tym samym Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prezes ARiMR podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu pomocy w oparciu o stwierdzony stan faktyczny z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r Nr 10, poz. 76).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył W. O., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu decyzji I instancji nie wskazano podstaw faktycznych, pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji, zaś w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nadużyto podstawy prawnej, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji.

WSA podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum, czyli w postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w tym przepisie stwierdził, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jest ono wyrazem oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić, gdy spełnione zostaną 3 przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji podniósł, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego nie zawierają regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem WSA, skarżona decyzja nie była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jej wydanie zostało poprzedzone dwukrotnym wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz kontrolą administracyjną, w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do jednolitej płatności obszarowej równą 17,37 ha. Do takiej też powierzchni przyznana została płatność. Organ powierzchnię tę ustalił w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009. Ponadto podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o płatność o zaledwie o 0,02 ha. Różnica ta dotyczyła działki oznaczonej lit. A1, która była w istocie działką ewidencyjną o nr [...]. Ową różnicę uwzględniono przy wyliczeniu płatności, do której skarżący był zdaniem organu uprawniony. Wskazane okoliczności pozwalały skarżącemu na uznanie, iż decyzja, którą przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową.

W ocenie Sądu I instancji, obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów. W rozpoznawanej sprawie zasada stabilności decyzji administracyjnej winna mieć priorytet przed uchybieniami stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym. Zresztą uchybienia te nie są jednoznaczne i oczywiste dla samych organów, o czym świadczy porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Prezes ARiMR podniósł bowiem, że Dyrektor M. Oddziału Regionalnego nie zauważył, iż w decyzji której nieważność stwierdził, nie uwzględniono również wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]. Według WSA za uznaniem, iż przy wydaniu spornej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze, które ona wywołuje. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności, a tą która zdaniem organu odwoławczego powinna być przyjęta jest niewielka, w związku z czym kwota ewentualnych "nowych" płatności przyznanych skarżącemu nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. Ponadto również ze względu na koszty nowego postępowania, wzruszenie tej decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. byłoby nieuzasadnione.

II

Skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że cechą charakterystyczną postępowań w sprawach z zakresu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest to, że postępowanie dowodowe koncentruje się na weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika we wniosku, z danymi, które posiada organ. Weryfikacja odbywa się w kontroli administracyjnej, której podstawowym elementem jest weryfikacja zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zasada praworządności, istotna z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych, w całości jest realizowana w kontroli administracyjnej. W konsekwencji zatem, jeżeli stwierdzono naruszenie prawa w zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który to zakres wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to takie naruszenie musi mieć charakter rażącego naruszenia zasady praworządności, a więc art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem kasatora, przy ustaleniu prawa do otrzymania płatności kluczowe jest wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności w oparciu o ortofotomapę, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności. Przyznanie płatności bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi zatem w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. Trudno więc uznać, że dowolne przyznanie płatności może być potraktowane jako zwykłe naruszenie prawa, a nie rażące naruszenie, czyli stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji w sposób rażący uchybił powołanym przepisom, bowiem sąd błędnie przyjął, że naruszenie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie było rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie pomocy bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych i w myśl art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. O. wniósł o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Kasator sformułował tylko jeden zarzut kasacyjny. Jako naruszone przepisy prawa materialnego kasator wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, zaś naruszenia wskazanych przepisów prawa upatrywał w akceptacji przez Sąd I instancji przyznania płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika natomiast, że za rażące naruszenie prawa uważa kasator przeprowadzenie kontroli administracyjnej z naruszeniem art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, które to działania organu doprowadziły do wadliwego ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności. Zdaniem kasatora, Sąd z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaakceptował rażące naruszenie przez organ zasady praworządności z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Przed oceną tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związanym określonymi przez kasatora zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem i kontroluje jedynie, czy przy wydawaniu skarżonego wyroku doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej w sposób w niej określony. Oceniając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zbada zatem, czy istotnie Sąd I instancji uchylając decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności, zaakceptował rażące naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego i rażące naruszenie przepisów dotyczących kontroli administracyjnej wniosku, prowadzące do przyznania płatności do powierzchni większej niż kwalifikowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że choć kasator nie powołuje się na art. 80 k.p.a., zarzuty są skierowane przeciwko ustaleniom faktycznym dokonanym przez organ, co do powierzchni uprawnionej do płatności.

Następnie przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało. K.p.a. rozróżnia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", pojęć tych nie wolno utożsamiać. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż zarzucane naruszenie miało charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. II GSK 1211/12).

Należy także podkreślić, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), stwierdzając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia, jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, w kwestii ustaleń faktycznych sprawy, może być przyczyną nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że w skardze kasacyjnej w istocie nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem nie wskazano przepisu prawa materialnego, który został naruszony w sposób rażący poprzez przyznanie płatności do powierzchni większej niż kwalifikowana.

Wszystkie przepisy, których naruszenie zarzucił kasator, mają charakter przepisów prawa procesowego, a zakwestionowane zostały ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Przepisy wskazane jako naruszone regulują zasady prowadzenia postępowania (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 7 i 77 k.p.a.) oraz sposób prowadzenia kontroli administracyjnej wniosku (art. 28 ust.1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009) i sposób identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia 73/2009).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE (przede wszystkim rozporządzenia 73/2009 i rozporządzenia 1122/2009) do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków mającej na celu weryfikację ich prawidłowości.

Ustawodawca zmodyfikował więc wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o płatności, gdyż postępowania te toczą się wg uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest więc chybiony.

Z powołanego w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Jest to zatem przepis regulujący przedmiot kontroli administracyjnej.

Natomiast wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Omawiany przepis wskazuje sposoby prawidłowej identyfikacji działek rolnych.

Z powyższego wynika, że zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zgodność ta powinna być ustalana w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa, w szczególności w sytuacji, gdy kontrola administracyjna zgodności była prowadzona, a ustalenia kwalifikowanej powierzchni poczyniono na podstawie jej wyników. Na mocy powołanego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć. Powołany przepis byłby rażąco naruszony, gdyby organ w ogóle nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego, nie wyjaśnił wątpliwości, nie przeprowadził kontroli administracyjnej wniosku.

W sprawie niniejszej z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach wynika, iż po złożeniu wniosku wnioskodawca dwukrotnie składał wyjaśnienia m.in. co do stanu działek [...] i [...] i szerokości rowów na tych działkach. Treść wyjaśnień rolnika została przyjęta przez organ przyznający płatności, a następnie wniosek został poddany kontroli administracyjnej, której wynik był podstawą przyznania płatności. Wszystkie wymagane działania prowadzące do identyfikacji działek rolnych zostały zatem przeprowadzone.

Skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że przy przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku doszło w ogóle do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w szczególności, że naruszenie to miało charakter rażący, brak też wskazania, na czym konkretnie owo naruszenie polegało. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikają jedynie ogólne informacje w jaki sposób działa System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), będący częścią Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS) oraz jak powstaje ortofotomapa i jak dokładne dane zawiera. Te informacje nie "przekładają się" jednak w żaden sposób na rażące naruszenie prawa, do jakiego miało dojść w toku przyznawania płatności bezpośrednich W. O., bowiem płatności przyznano w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie ortofotomapy i całokształtu okoliczności sprawy, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej.

W tej sytuacji zarzuty rażącego naruszenia art. 3 ust .2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009 i art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009 uznać należy za całkowicie bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r. II GSK 949/12, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. II GSK 1211/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 926/12).

Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością. Tryb ten nie służy natomiast korygowaniu błędów organu w szczególności w sytuacji, w której organ chciałby ponownie przeprowadzić ustalenia faktyczne, nie będąc pewnym, czy te które zostały poczynione były w pełni trafne, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za nieuzasadniony i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.