Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 53/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3  par. 2, pkt 1-4, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 85a ust. 1,art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na bezczynność Rady Powiatu w sprawie niedokonania zmiany w składzie Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda pismem z dnia "[...]", działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r.

o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) cofnął rekomendację dotychczasowemu przedstawicielowi Wojewody działającemu w Radzie Społecznej przy Szpitalu Powiatowym A. M., jednocześnie wyznaczając do pełnienia tej funkcji innego przedstawiciela – K. H..

Następnie Starosta pismem z dnia "[...]" ustosunkował się do pisma Wojewody poddając w wątpliwość zasadność wskazania K. H. jako przedstawiciela do Rady Społecznej, wyznaczonego przez Wojewodę.

Natomiast pismem z dnia "[...]" Starosta poinformował Wojewodę, iż w dniu 24 kwietnia 2008r. podczas sesji Rady Powiatu rozpatrywany był projekt uchwały Rady Powiatu w sprawie zmian

w składzie osobowym Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym, jednakże radni opowiedzieli się przeciwko zmianom w składzie tej rady, w związku

z czym uchwała nie została podjęta.

Ponadto odpowiadając na pismo Wojewody, Starosta pismem z dnia "[...]" stwierdził, iż nie podziela jego stanowiska w przedmiotowej sprawie, ponieważ

w składzie rady jest już przedstawiciel Wojewody i w ocenie Starosty w czasie trwania kadencji Wojewoda nie może cofnąć rekomendacji swojemu przedstawicielowi.

Następnie Wojewoda działając w trybie art. 87 w związku

z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592) z późn. zm.) pismem z dnia "[...]" wezwał Radę Powiatu do podjęcia uchwały odwołującej ze składu Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym w Kętrzynie dotychczasowego przedstawiciela Wojewody i powołania nowego przedstawiciela w osobie K. H.

W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodnicząca Rady Powiatu pismem z dnia "[...]" odmówiła wykonania wezwania Wojewody, powołując się przy tym na art. 45 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, który stanowi, że Radę Społeczną powołuje i odwołuje podmiot, który utworzył publiczny ZOZ, a więc w tym przypadku Rada Powiatu. Wskazano również na dyspozycję art. 47 ww. ustawy mówiącego, że skład Rady Społecznej i czas trwania jej kadencji określa statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a sposób zwoływania posiedzeń Rady Społecznej, tryb pracy i podejmowania uchwał określa Regulamin Rady Społecznej. Natomiast statut Szpitala Powiatowego w Kętrzynie w Rozdziale III zatytułowanym Organy i struktura organizacyjna, w § 19 pkt 3 określa kadencyjność rady. Wynika

z niego, że kadencja Rady trwa cztery lata i upływa wraz z upływem kadencji organów samorządu terytorialnego, z tym że członkowie rady pełnią obowiązki do czasu powołania nowej Rady. Wobec powyższego według Rady Powiatu odwołanie członka Rady Społecznej jest niemożliwe i musi ona wykonywać swoje funkcje w składzie, który został wybrany uchwałą Rady Powiatu. Według niej zaś wojewoda nie ma kompetencji do powoływania i odwoływania członków Rady Społecznej, a tylko przedstawia kandydaturę swojego przedstawiciela do tej Rady.

Pismem z dnia "[...]" Wojewoda poinformował Przewodniczącą Rady Powiatu, iż wezwanie z dnia 31 lipca 2008r. skierowane zostało do Rady Powiatu, natomiast Przewodniczący Rady nie posiada uprawnienia do reprezentowania rady w tym zakresie, a tym bardziej do zastępowania rady

w załatwianiu spraw należących do jej wyłącznej kompetencji i wezwał przewodniczącą do udzielenia informacji, czy wezwanie przedstawione zostało do rozpatrzenia Radzie Powiatu.

W piśmie z dnia "[...]" Przewodnicząca Rady Powiatu poinformowała Wojewodę, iż sprawa zmiany przedstawiciela Wojewody w składzie Rady Społecznej była przedmiotem głosowania na sesji rady w dniu 24 kwietnia 2008r. i uchwała nie została podjęta.

W związku z powyższym Wojewoda wywiódł skargę na Radę Powiatu z powodu niewykonywania czynności nakazanych przepisami art. 45 ust. 8 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej. Wojewoda działając w oparciu o art. 87 ust. 1

w związku z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.) wniósł o nakazanie dokonania zmiany

w składzie Rady Społecznej poprzez odwołanie dotychczasowego przedstawiciela Wojewody, czyli A. M. i powołanie w jego miejsce K. H.

W ocenie Wojewody posiada on interes prawny, a także uprawnienie z zakresu administracji publicznej wynikające z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej do wskazania swego przedstawiciela do Rady Społecznej działającej przy Szpitalu Powiatowym. Natomiast Rada Powiatu ma obowiązek powołania go do składu Rady Społecznej. Według Wojewody został on pozbawiony tego prawa poprzez brak działania Rady Powiatu, polegającego na niepodejmowaniu stosownej uchwały, uwzględniającej zmianę przedstawiciela Wojewody. W opinii strony skarżącej zachodzą zatem przesłanki określone w art. 87 ust. 1 i 4 w związku z art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ Rada Powiatu nie podejmując uchwały w sprawie zmiany przedstawiciela Wojewody w Radzie Społecznej szpitala, nie wykonuje czynności nakazanych prawem, tj. art. 45 ust. 8 w związku z ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ponadto zdaniem strony skarżącej pism Przewodniczącej Rady Powiatu z dnia "[...]" i "[...]" nie można traktować jako stanowiska Rady, ponieważ Przewodnicząca Rady nie jest organem uprawnionym do rozpatrzenia wezwania Wojewody skierowanego do Rady Powiatu. Poza tym według skarżącego dyspozycja art. 45 ust. 1 ww. ustawy, który kształtuje skład rady i określa podmioty uprawnione do wskazania swoich przedstawicieli w tej radzie, nakłada na Radę Powiatu obowiązek powołania w skład Rady Społecznej przedstawiciela wskazanego z imienia

i nazwiska przez Wojewodę. Według strony skarżącej z chwilą upływu kadencji poprzedniego Wojewody, obecny Wojewoda ma prawo desygnować swojego przedstawiciela do składu Rady Społecznej, który będzie reprezentował aktualne stanowisko Wojewody w tej radzie. Natomiast brak możliwości zmiany swojego przedstawiciela w składzie rady czyni iluzoryczną możliwość wykonywania przez Wojewodę funkcji związanej z reprezentowaniem rządu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie. Organ poddał w wątpliwość legitymację Wojewody do złożenia przedmiotowej skargi, podnosząc, że nie miał on interesu prawnego do wywiedzenia takiej skargi na podstawie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustaw

o samorządzie powiatowym. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo oraz wsparł się poglądami doktryny. Ponadto wskazano

w odpowiedzi na skargę, że odpowiednio do art. 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r.

o zakładach opieki zdrowotnej, Rada Społeczna przy ZOZ dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego ma charakter kadencyjny, a jej kadencje określa statut zoz. Stąd zdaniem Rady Powiatu przedstawiciel Wojewody

w Radzie Społecznej oraz inni jej członkowie są jej uczestnikami na czas kadencji. Według organu zarówno ustawa o zoz, jak i Statut Szpitala Powiatowego w Kętrzynie rozróżnia pojęcia powoływania Rady Społecznej i wybierania przedstawicieli do tejże rady, zatem trudno przyjąć za zasadną interpretację Wojewody, że samo wskazanie osoby przedstawiciela stanowi powołanie go do Rady Społecznej, bowiem nie są to pojęcia jednoznaczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ

w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

Podstawą wniesienia przez Wojewodę skargi był art. 87 ust. 1

w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001r., Nr 142, poz. 1592). Zgodnie z art. 87 ust.1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjęta przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 88 ust. 1 przepisy wspomnianego artykułu stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Uprawnienie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest analogicznym uprawnieniem do tego, które wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Odpowiednikiem zaś art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym w ustawie o samorządzie gminnym jest przepis art. 101a. Wspomniane regulacje dają legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy bądź odpowiednio powiatu do sądu administracyjnego lub domagania się, by organ nadzoru wykonał niezbędne czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu lub gminy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2000r. II SA/Wr 1743/99 (nr LEX 47567) w którym przyjęto, iż legitymacja wojewody do złożenia skargi do sądu wypływa z powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Ograniczyła ona tę legitymację wyłącznie do zaskarżania uchwał. Nie jest zatem dopuszczalne złożenie skargi na bezczynność rady gminy w zakresie niepodjęcia uchwały. Należy również podkreślić, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt. 1-4, a zatem bezczynność w zakresie wydania decyzji, postanowień, które zaskarżalne są do Sądu, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z mocy prawa. Zaskarżona bezczynność organu do żadnego z tych form działania administracji publicznej nie należy.

W uzasadnieniu cytowanego orzeczenia wskazano dalej, że szczególne rozwiązanie zawiera art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dopuszczający zaskarżenie do sądu administracyjnego niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Jednak legitymację w tym zakresie ma wyłącznie, na podstawie art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu gminy. Wojewoda do tego kręgu nie należy. Jego legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego wypływa z ochrony interesu publicznego.

Wprawdzie cytowane orzeczenie dotyczy art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, ponadto zostało podjęte przed reformą sądownictwa administracyjnego, niemniej jednak z uwagi na identyczne rozwiązania przyjęte w wymienionych ustawach samorządowych oraz uregulowania związane z bezczynnością organów w nieobowiązującej już ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjąć należy, że argumentacja tam zawarta pozostaje nadal aktualna także na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym. Pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu został także podzielony w literaturze przedmiotu (por. B. Dolnicki, J. Glimińska-Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska-Banacka, R. Cybulska Ustawa o samorządzie powiatowym, Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego Zakamycze 2005 str. 501).

Rozwijając pogląd przedstawiony w cytowanym orzeczeniu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano na odrębności systemów kontroli legalności uchwał organów samorządu terytorialnego. W postanowieniu z dnia 24 kwietnia 1995r. II SA 105/95 (ONSA 1996/2/81 nr LEX 23867) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawa o samorządzie terytorialnym wprowadziła dwa zasadnicze, odrębne systemy badania zgodności uchwał organów gminy z prawem. Jeden z nich to badanie legalności uchwał organów gmin przez organy nadzoru, do których należy wojewoda (art. 86 i 90 ust. 1). Drugim systemem kontroli legalności uchwał organów gmin jest skarga do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Jak widać, jest to regulacja odmienna od uprawnień organów nadzoru. Porównanie powyższych dwóch systemów badania zgodności z prawem uchwał organów gmin, odmienny zakres podmiotowy i przedmiotowy środków prawnych służących temu badaniu oraz odrębny tryb ich realizacji dowodzą, że nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organom nadzoru nad działalnością komunalną a powszechną skargą sądową przewidzianą w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Dodać także należy, iż w orzecznictwie podnoszono, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002r. II SA 2503/01 LEX 81964, podobnie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. III RN 42/02 OSNP 2004/7/114 nr LEX 84408).

Wprawdzie ostatnio przytoczone orzeczenia dotyczyły zaskarżenia do sądu uchwał organów gminy, ale przyjąć wypada, iż mają one także zastosowanie do zaskarżania uchwał rady powiatu, a co najistotniejsze uwagi tam poczynione odnieść należy również do ustalenia legitymacji procesowej podmiotu do wniesienia skargi w trybie art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu wskazany przepis art. 87 ust. 1 w związku

z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie dawał Wojewodzie podstawy prawnej do skutecznego wywiedzenia skargi w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda w niniejszej sprawie działał, jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i rzecznik ochrony interesu publicznego, nie zaś jako podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a to oznacza, że nie miał legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy, nawet gdyby przyjąć, że Rada Powiatu narusza prawo nie powołując jego przedstawiciela do Rady Społecznej.

Wskazać dalej należy, że ustawa o samorządzie powiatowym ustala, iż Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda są organami nadzoru w stosunku do organów samorządu terytorialnego. W odniesieniu do powiatu zakres kompetencji nadzorczych organów nadzoru został określony w Rozdziale 8 (Nadzór nad działalnością powiatu) ustawy o samorządzie powiatowym. Z zapisów tych wynika, że organy nadzoru dysponują licznymi środkami nadzorczymi w odniesieniu do działalności powiatu.

W ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy, iż starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Organ nadzoru może również orzec o nieważności uchwały organu powiatu w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 wspomnianej ustawy), a po tym terminie wywieść skargę do sądu administracyjnego. Ponadto w razie powtarzającego się naruszenia przez radę powiatu Konstytucji lub ustaw, sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów może w drodze uchwały rozwiązać radę powiatu (art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy). W razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji (art. 84 ust. 1 wspomnianej ustawy). Natomiast zgodnie z art. 85a ust. 1 ww ustawy jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.(art. 85a ust. 2 ustawy).

Jak wynika z powyższego kompetencje nadzorcze Prezesa Rady Ministrów i wojewody w stosunku do działalności powiatu zostały ściśle określone i wymienione, a ich zastosowanie nie może budzić wątpliwości. W każdym z przywołanych przepisów ustawodawca posługuje się - przy opisie środka nadzorcza – nomenklaturą taką jak wojewoda czy też organ nadzoru. Ustawa ta natomiast nie daje wojewodzie uprawnień do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym, a trybów wnoszenia skarg przez organ nadzoru i inne podmioty nie można stosować zamiennie.

W art. 87 ust. 1, który posłużył jako podstawa do wywiedzenia przedmiotowej skargi, znajduje się określenie "każdy". Trudno zatem uznać, że także na podstawie art. 87 ust. 1 to właśnie wojewodzie przyznano kolejny środek nadzorczy

w stosunku do organu powiatu. Z pewnością też niewykonanie czynności przez Radę Powiatu, do której wykonania wzywał Wojewoda nie sposób zakwalifikować jako naruszenie jego ściśle określonego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak już wcześniej wspomniano bowiem w przywołanym przepisie chodzi o naruszenie konkretnych praw podmiotowych obywateli lub innych podmiotów, nie zaś organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu wskazany przepis skierowany został do podmiotów (obywateli), którym nie przysługują takie kompetencje nadzorcze jak wojewodzie,

a wobec których działania organów powiatu bądź brak takiego działania może wkraczać w sferę ich interesów prawnych i naruszać konkretne przepisy prawne ich dotyczące.

Okoliczności, iż wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie zmieniają wymienione przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uprawniające wojewodę do wskazania swojego przedstawiciela do rady społecznej działającej przy szpitalu. Taki wniosek płynie pośrednio także z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy II SA/Bd 821/07 (na który powołuje się Wojewoda w złożonej skardze) oraz w komentarza do art. 45 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (por. M. Dercz, T. Rek, Komentarz do art. 45 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ABC 2007), gdzie wskazuje się, iż obecność przedstawiciela wojewody w radzie społecznej wzmacnia jego rolę jako organu nadzorczego i kontrolującego zakład. Ponadto dodać należy, iż żaden przepis nie wyłącza kompetencji wojewody do zbadania legalności uchwały rady powiatu w przedmiocie ustalenia składu rady społecznej działającej przy szpitalu w oparciu o przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z tego faktu także wynika, iż Wojewoda w sprawie działa, jako organ nadzoru nie zaś jako inny podmiot, którego uprawnienia zostały naruszone działaniem lub zaniechaniem powiatu.

Wobec powyższych ustaleń, a więc wobec zaistniałej okoliczności braku legitymacji prawnej do wniesienia przedmiotowej skargi przez Wojewodę, Sąd nie może rozstrzygnąć sporu odnoszącego się do kwestii powołania wskazanej przez Wojewodę osoby do Rady Społecznej Szpitala. W tym miejscu dodać można jedynie, iż ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa o samorządzie powiatowym nie zawierają przepisu, który dawałby możliwość sądowi nakazania radzie powiatu podjęcia uchwały o określonej treści. Z art. 88 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika jedynie, iż w przypadkach, o których mowa w art. 88 ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. W oparciu o ten przepis Sąd mógłby, więc jedynie nakazać Wojewodzie podjęcie niezbędnych czynności, nie ma zaś uprawnień do nakazywania podjęcia uchwały o określonej treści Radzie Powiatu.

Na marginesie jednak warto wskazać na znajdujący się w aktach sprawy projekt uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]"

w sprawie zmian w składzie osobowym Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym oraz na znajdujący się w aktach sprawy protokół głosowania z dnia 24 kwietnia 2008r., z którego wynika, że Rady Powiatu poddała pod głosowanie projekt uchwały w sprawie zmian w składzie osobowym Rady Społecznej przy Szpitalu Powiatowym, polegający na odwołaniu poprzedniego przedstawiciela wojewody i powołaniu w jego miejsce następnego. Uchwała po poddaniu pod głosowanie, nie została przyjęta.

W tym kontekście warto wskazać na te poglądy doktryny prawnej, zgodnie

z którymi uchwałą organu samorządowego jest taka forma działalności kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącym przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, s. 48-49). Ponadto w literaturze przedmiotu wskazuje się, że podejmowanie rozstrzygnięć przez radę następuje w formie uchwały. Jest to typowa forma podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne, których istota sprowadza się do aktu głosowania (por. B. Dolnicki, J. Glimińska-Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska-Banacka, R. Cybulska Ustawa o samorządzie powiatowym, Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego Zakamycze 2005 str. 114).

Wobec powyższego zagadnieniem wartym rozważenia przez stosowne organy jest zatem kwestia, jak należy traktować wskazane głosowanie nad projektem uchwały. Uznanie bowiem tegoż głosowania za uchwałę w rozumieniu prawa – pomimo faktu, iż w sprawie nie sporządzono odrębnego dokumentu określającego, iż podjęto uchwałę o nie przyjęciu uchwały w sprawie zmian w Radzie Społecznej - mogłoby skutkować podjęciem wobec niej przez organ nadzorczy odpowiednich środków nadzorczych, a w dalszej konsekwencji merytorycznym rozstrzygnięciem sporu przez sąd administracyjny.

W analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wobec braku legitymacji do wniesienia skargi przez wojewodę na podstawie art. 87 ust. 1

w związku art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270).