Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] (dalej "decyzja z [...] października 2019 r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu G. (dalej "Starosta") z dnia [...] lutego 2018 r. r., Nr [...] (dalej "decyzja z [...] lutego 2018r.").

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą w S. (dalej "skarżąca" "wnioskodawczyni") zwróciła się do Starostwa Powiatowego w G. o wydanie decyzji określającej kierunek rekultywacji gruntów dla terenu obejmującego nieruchomości gruntowe części działek oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] obręb J., oznaczone w projekcie podziału jako działki [...] i [...], gmina G., pow. G., woj. [...] (dalej "grunty rekultywowane"). We wniosku wskazano, że podmiotem zobowiązanym do rekultywacji gruntów jest skarżąca oraz określono gospodarczy kierunek rekultywacji z zagospodarowaniem jako tereny usług komunikacyjnych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. Starosta Powiatu G. 1) orzekł utratę wartości użytkowej gruntów na powierzchni ok. 4,00 ha w obrębie działek nr [...] i [...] (w projekcie podziału działki oznaczone jako [...] i [...]) położonych w miejscowości J., gm. G. (dalej "grunty rekultywowane"), 2) zobowiązał wnioskodawczynię do wykonania rekultywacji i zagospodarowania obszaru gruntów rekultywowanych, ustalił gospodarczy kierunek rekultywacji z zagospodarowaniem jako tereny usług komunikacyjnych. 3) ustalił, że prace rekultywacyjne winny być prowadzone zgodnie z "Projektem rekultywacji pod tereny usług komunikacyjnych J.", a termin ich zakończenia wyznaczył na [...] grudnia 2018r.

W dniu 15 kwietnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. od decyzji Starosty Powiatu G. z [...] lutego 2018 r. W treści sprzeciwu zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Rażące naruszenie art. 20 ust, 1, 2a i 6 Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm., dalej "ustawa o ochronie gruntów") polegające na nałożeniu obowiązku rekultywacji w kierunku rolnym na przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S. przy braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że podmiot ów spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów i że podmiot ten może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji o rekultywacji w kierunku gospodarczym, co w rezultacie spowodowało skierowanie decyzji do wskazanego podmiotu w sytuacji, gdy treść przepisów art. 20 ust. 1, 2a i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na nałożenie obowiązku administracyjno-prawnego na spółkę.

2. Rażące naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał z jakich względów przyjął, że zobowiązane do rekultywacji jest przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S. i dlaczego określił gospodarczy kierunek rekultywacji dla tego terenu.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z [...] lutego 2018 r, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. w żaden sposób nie może być odpowiedzialne za utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Działki o numerach [...] i [...] położone w miejscowości J. gm. G. zostały wydane skarżącej w momencie zawarcia w formie aktu notarialnego warunkowej umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skarżący jest zatem wyłącznie posiadaczem zależnym tych gruntów. Okoliczność ta wskazuje, że zobowiązanym do rekultywacji nie jest skarżąca spółka, pomimo tego że w jej imieniu złożono wniosek w sprawie rekultywacji, ale zobowiązanym jest organ wymieniony w art. 5 ustawy. Zobowiązanie do rekultywacji nieruchomości nie wynika z samego faktu posiadania nieruchomości, jak również jest niezależne od tego, czy jest to posiadanie o charakterze właścicielskim czy też zależnym. W związku z tym, kto nabył nieruchomość pod jakimkolwiek tytułem, nie staje się przez to "osobą obowiązaną do rekultywacji gruntów" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Prokurator podkreślił, że wnioskodawca nie może być adresatem obowiązku rekultywacji gruntów, o którym mowa w art 20 ust. 1 i 2a ustawy, a decyzja nakładająca na niego taki obowiązek obarczona jest wadą nieważności nie tylko z powodu rażącego naruszenia prawa, ale również z powodu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2018 r.

Skarżąca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że w jej ocenie nie tylko podmiot odpowiedzialny za utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów może być adresatem decyzji rekultywacyjnej. Skoro skarżąca - jak zaznaczyło SKO w [...] w decyzji z [...] sierpnia 2019 r. – mogła złożyć wniosek o wydanie decyzji rekultywacyjnej, to mogła być stroną postępowania w tej sprawie. Za nielogiczne bowiem należy uznać, iż [...] Sp. z o. o. mogła złożyć wniosek o wszczęcie postępowanie tylko po to, by zostało ono umorzone z tego powodu, że nie pochodzi od strony. Wadliwość decyzji SKO w [...] polega na tym, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwą jego wykładnię oraz błędne uznanie, że decyzja rażąco narusza prawo bez zbadania charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołała decyzja. Spółka podniosła, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Kolegium, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie zbadało jednak wszystkich trzech przesłanek, a swoje rozstrzygnięcie oparło jedynie o pierwszą z nich - oczywistość naruszenia prawa, pomijając dwie pozostałe. Kolegium nie wzięło pod uwagę faktu, że decyzja została wykonana, a wszelkie związane z nią prace zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Decyzją z [...] października 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2019r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyczerpało przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Wykładnia przepisów art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i treść tego przepisu może zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Akceptacji proponowanej przez skarżącą Spółkę wykładni art. 20 ustawy pozwalałaby podmiotom, które doprowadziły do degradacji gruntów zwolnić się z tego obowiązku, bowiem organ mógłby nałożyć taki obowiązek na każdą, dowolną osobę, która o to zawnioskuje, w tym także na osoby fizyczne bądź prawne mogące pełnić rolę tzw. "słupów", które nie byłyby w stanie wywiązać się z nałożonych obowiązków. W konsekwencji koszty takiej rekultywacji byłyby pokrywane z środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych bądź z budżetu państwa. SKO podkreśliło, że w art. 20 ust. 2a ustawy przewidziana została możliwość prowadzenia rekultywacji przez starostę przy wykorzystaniu środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach w przypadkach degradacji lub dewastacji gruntów przez nieustalone osoby bądź jeśli do tego doszło w wyniku klęsk żywiołowych. Stąd też właściwą formą procedowania w niniejszej sprawie winna być ta, określona przez ustawodawcę właśnie w treści art. 20 ust. 2a ustawy.

SKO nie podzieliło stanowiska skarżącej spółki o braku logiki w twierdzeniu, że mogła złożyć wniosek o wszczęcie postępowanie, ale nie można na nią nałożyć obowiązku rekultywacji. Zdaniem SKO skarżąca spółka miała bowiem interes prawny w tym, aby domagać się zainicjowania tego rodzaju postępowania administracyjnego, przedstawiając warunkową przedwstępną umowę sprzedaży, na mocy której dotychczasowy właściciel nieruchomości zobowiązał się do jej sprzedania na rzecz skarżącej Spółki. W żadnym jednak wypadku nie mogła być uznana przez organ administracji publicznej za podmiot obowiązany do dokonania rekultywacji tylko i wyłącznie z tego powodu, iż wskazała na to w treści złożonego wniosku, z którego wynikało, iż nie dokonała na gruncie czynności, które wygenerowały konieczność rekultywacji. Kolegium podkreśliło, że Starosta nie podjął żadnych działań w kierunku ustalenia osoby bądź osób, które winny być adresatami tego rodzaju decyzji. Dopiero w przypadku braku możliwości ustalenia tej osoby organ administracji publicznej mógłby wydać decyzję w trybie art. 20 ust. 2 a ustawy i podjąć czynności, o których mowa w przepisie - czy to przy użyciu środków z budżetu państwa, czy też środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach. Z całą pewnością osobą obowiązaną nie może być, zdaniem SKO, osoba (podmiot), która nie dopuściła się czynności, o których mowa w treści art. 20 ust. 1 ustawy.

Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, przy czym przez skierowanie decyzji należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej danego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. Zdaniem SKO decyzja Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2018 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż uwalnia od odpowiedzialności administracyjnej osoby, które na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa winny być zobowiązane do wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie rekultywacji. Nadto nałożyła obowiązek na podmiot, co do którego ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości wydania i skierowania decyzji w sprawie, zatem ukształtowała prawa i obowiązki danego podmiotu wbrew powszechnie obowiązującym normom prawnym. Zdaniem Kolegium stwierdzone naruszenie art. 22 ust 1 pkt 1 w zw, z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, dlatego uzasadnione i konieczne było odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wskazywana przez Kolegium okoliczność, to jest rażące naruszenie treści art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób bezpośredni przełożyła się na treść decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2018 r. i spowodowała, iż została ona wydana w warunkach określonych przez ustawodawcę w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa i nie może ostać się w obrocie prawnym.

Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1/ naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów przez błędne przyjęcie, iż [...] sp. z o.o. nie była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji;

2/ naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a") przez przyjęcie, iż [...] sp. z o.o. nie była stroną postępowania w sprawie ustalenia rolniczego kierunku rekultywacji;

3/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że miały one zastosowanie w sprawie podczas, gdy żadna z przestanek nie wystąpiła;

4/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatu G. została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną;

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wbrew stanowisku Kolegium nie ma w obowiązującym prawie żadnych przeszkód, aby w sytuacji, gdy wnioskodawca występuje o nałożenie na niego określonego obowiązku, uczynić zadość jego żądaniu. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych służyć mają ochronie posiadaczy nieruchomości przed tym, aby organy administracji publicznej autorytatywnie nie nakładały na nich obowiązków za działania (zaniechania), których nie popełnili. Przyjęcie poglądu SKO sprowadza się do konkluzji, że uprawnienie skarżącego sprowadzałoby się wyłącznie do wszczęcia postępowania, które następnie należałoby umorzyć. Wniosek taki, jako pozostający z całkowitej sprzeczności z zasadami logiki, należy zdaniem skarżącego odrzucić. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazał, że Kolegium pominęło rozważenie wszystkich elementów wchodzących w zakres "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu tego przepisu. Chodzi o analizę, czy w danej sprawie spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Zdaniem skarżącego SKO oparło swoje rozstrzygnięcie jedynie o pierwszą z nich - oczywistość naruszenia prawa. Natomiast już pobieżna ocena stanu faktycznego sprawy daje podstawy do wniosku, że za stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty nie przemawiają racje ekonomiczne. Decyzja ta została wykonana, a wszelkie związane z nią prace zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, skarżąca posiada pełną dokumentację związaną z wykonaniem decyzji i przeprowadzeniem rekultywacji.

Nadto skarżący wskazał, że wadliwość decyzji SKO w [...] polega także na tym, iż Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów - prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów przez niewłaściwą jego wykładnię oraz błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja Starosty Powiatu G. została skierowana do podmiotu nic będącego stroną w sprawie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U.2018, poz.1302 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była decyzja SKO z [...] października 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2018 r.

W pierwszym rzędzie skarżąca zarzuciła decyzji SKO naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów oraz art. 28 k.p.a. Wbrew jednak zarzutom skarżącego Kolegium nie uznało, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją co do której stwierdzono nieważność, ani też, że nie miał interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji w przedmiotowej sprawie. Oba zarzutu są zatem chybione. SKO uznało, że skarżąca spółka jako podmiot, który zawarł umowę przedwstępną do zawarcia umowy sprzedaży miał interes prawny w zainicjowaniu postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji, gdyż decyzja o rekultywacji dotyczy nieruchomości, której miał stać się właścicielem. Z tego względu mógł być i był stroną przedmiotowego postępowania. Należy zgodzić się z SKO, że interes prawny wyraża się w tym, że skarżący chciałby uzyskać efekt w postaci rekultywacji określonego gruntu co do której posiadał ekspektatywę nabycia własności (umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości). Przepis art. 28 nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2020, art. 28).W przedmiotowej sprawie interes prawny wynika z art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, zgodnie z którym rekultywacja w przypadkach określonych w tym przepisie może być prowadzona przez wskazany w art. 5 organ m. in. przy użyciu środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach.

Na marginesie należy w tym miejscu przypomnieć, że w nauce prawa administracyjnego odnotować można dwie koncepcje strony: subiektywną i obiektywną. Zwolennicy pierwszej koncepcji uważają, że stroną jest każdy , kto żąda czynności organu, powołując się na swój istniejący – jego zdaniem – interes prawny. Samo subiektywne przekonanie podmiotu o tym, że ma interes prawny, który powinien być chroniony, daje podstawę do uznania go za stronę. Zwolennicy obiektywnej koncepcji strony uważają, że stroną że być w postępowaniu administracyjnym tylko taki podmiot, co do którego prowadzący postępowanie stwierdzi legitymowanie się interesem opartym na prawie materialnym. W literaturze wskazuje się na wady obu rozwiązań oraz koncepcję kompromisową – przyjmujące obiektywną koncepcję strony, ale dopuszczającą w uzasadnionych przypadkach możliwość rozstrzygnięcia o interesie prawnym osoby występującej z żądaniem wszczęcia postępowania dopiero po przeprowadzeniu czynności procesowych postępowania (zob. Z. R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2019, s. 90-91). Wbrew stanowisku skarżącego nie jest wcale wykluczona sytuacja, gdy dana osoby może zainicjować dane postępowanie administracyjne, ale kwestia tego, czy przysługuje jej interes prawny podlega badaniu w toku postępowania i finalnie organ administracji może uznać, że go nie posiada. W przedmiotowej sprawie jednak jak już wyżej zostało to stwierdzone, SKO trafnie uznało, że skarżący miał interes prawny, a w konsekwencji mógł złożyć wniosek o wszczęcie przedmiotowego postepowania i być stroną postępowania.

W tym miejscu należy odnotować niespójność w stanowisku Kolegium, która przekłada się na trafność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO jest niekonsekwentne, skoro najpierw twierdzi, ze skarżący był stroną i miał interes prawny w zainicjowaniu postępowania administracyjnego, a z drugiej wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby (podmiotu), której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć (por. wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 1610/19, LEX nr 3018185, Wyrok SN z 24.10.2019 r., I NSK 12/19, LEX nr 2767338,wyrok NSA z 22.11.2018 r., I OSK 4034/18, LEX nr 2587930.) Skoro skarżący był stroną postępowania administracyjnego, to nie może być mowy o wypełnieniu dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji nałożenia w decyzji administracyjnej obowiązku na stronę postępowania, która nie może być w świetle ustawy, adresatem takiego obowiązku, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, nie mamy do czynienia z przesłanką nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a, ale wyłącznie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że jedną z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W przedmiotowej sprawie bez wątpienia doszło do oczywistego i rażącego naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów, co wyczerpało przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają m.in. : osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów osobą obowiązana do rekultywacji jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (osoba ta dokonać jej musi na własny koszt). Natomiast w przypadku rekultywacji na cele rolnicze gruntów położonych, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje – jak stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów - właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, a rekultywacji gruntów leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia - przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa, na zasadach określonych w przepisach o lasach. Natomiast jeśli chodzi – tak jak w niniejszej sprawie – o rekultywację na cele inne niż wymienione w ust. 2 pozostałych gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, to – zgodnie z art. 20 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów - dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa lub środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów w przedmiotowej sprawie organem, który może być adresatem obowiązku rekultywacji w przedmiotowej sprawie jest starosta.

Trafnie zwraca się uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykładnia przepisów art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, akceptacja proponowanej przez skarżącą spółkę wykładni art. 20 ustawy pozwalałaby podmiotom, które doprowadziły do degradacji gruntów zwolnić się z tego obowiązku, a właściwą formą procedowania w niniejszej sprawie winna być ta, określona przez ustawodawcę właśnie w treści art. 20 ust. 2a ustawy. Podzielając wywód prawny Kolegium należy dodać, że ustawodawca przyjmuje dużą wagę do tego, aby rekultywacja gruntów zdewastowanych czy zdegradowanych przez nieustalone osoby dokonywała się właśnie przez organ administracji, a nie osoby zainteresowane prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach czy wręcz dowolne podmioty. Wniosek taki wypływa z analizy samej treści przepisu, w którym zauważa się, że istnieją potencjalne osoby zainteresowane prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach , a mimo to celowo ustawodawca nie dopuszcza ich do samodzielnej rekultywacji gruntu, a jedynie daje możliwość pokrycia kosztów rekultywacji dokonanej przez organ. Kształtując w ten, bardzo ścisły sposób krąg podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku rekultywacji zdewastowanego czy zdegradowanego gruntu, ustawodawca daje wyraz temu, że przywiązuje do tego zagadnienia dużą wagę. Chodzi bowiem o kontrolę nad samym procesem rekultywacji. Należy podkreślić, że wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.06.2019 r., VIII SA/Wa 231/19, LEX nr 2779050). Z tego względu należy uznać, że trafnie SKO uznało, że naruszenia prawa miało charakter oczywisty i rażący.

Nietrafny okazał się zarzut braku dokonania analizy przez Kolegium tego, czy w przedmiotowej sprawie spełnione została także trzecia z przesłanek przemawiających za stwierdzeniem nieważności, a mianowicie racje ekonomiczne (gospodarcze). Taka analiza znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności Kolegium wskazało, że racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja przemawiają za trafnością stwierdzenia jej nieważności, skoro waga rażących naruszeń przepisów prawa jest nie do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa, tworzącym właściwe relacje prawne dla życia społeczno-gospodarczego społeczeństwa. Racje te w takiej sytuacji muszą mieć pierwszeństwo przed indywidualnym interesem inwestora. Dalej SKO stwierdziło, że z orzecznictwa sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika, iż realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, czyli zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych. W ocenie Sądu argumentacja ta jest trafna. W przeciwnym wypadku – każda zakończona rekultywacja dokonana przez podmiot, który nie mógł w świetle prawa być adresatem obowiązku rekultywacji, musiałaby być akceptowana, a stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej taki obowiązek – byłoby niemożliwe. Takie wniosku nie da się pogodzić z powołaną wyżej zasadą praworządności oraz zasadą bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska. W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium uznało, że w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.