Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 186/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2a, art.60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art.25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 26 września 2018r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

J.P (dalej powoływany również jako "strona", "skarżący", "beneficjent") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zarządu Województwa, działającego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007 – 2013 (dalej powoływana również jako "IZ") z dnia "[...]" r., w przedmiocie zwrotu środków na realizacje projektu.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"r. Zarząd Województwa, działając m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.), art. 46 ust.2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DZ.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) zobowiązał stronę do zwrotu środków na dofinansowanie projektu w kwocie 206.915 zł, wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, przeznaczonych na realizację projektu ""[...]"" (dalej jako projekt).

W uzasadnieniu powołanej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy z którego wynika, że w dniu "[...]"r. beneficjent zawarł z Zarządem Województwa umowę nr "[...]"o dofinansowanie projektu pn.: ""[...]".

W wyniku przeprowadzonej w dniach "[...]"r. kontroli na miejscu w zakresie realizacji projektu, stwierdzono nieprawidłowości, m.in. uznano część wydatków za niekwalifikowalne oraz zarzucono naruszenie:

- § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez niezrealizowanie wydatków zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu;

- § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie poprzez wydatkowanie środków w sposób niecelowy i zbędny;

- § 6 ust. 4 umowy o dofinansowanie poprzez przedstawienie wraz z wnioskiem o płatność pośrednią wydatków niezaplanowanych we wniosku o dofinansowanie;

- pkt 5.4 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 do konkursu nr "[...]"poprzez poniesienie wydatków w sposób nieoszczędny.

Powyższe wyniki kontroli zostały przedstawione w informacji pokontrolnej, do której beneficjent wniósł zastrzeżenia, odmawiając jednocześnie podpisania tej informacji oraz Ostatecznej Informacji Pokontrolnej.

W związku z ujawnionymi nieprawidłowościami IZ pismem z 18 lutego 2016 r. wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania w wysokości 268.475 zł wraz z odsetkami. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, IZ zawiadomiła beneficjenta w dniu 15 kwietnia 2016r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Beneficjent pismem z 2 maja 2016r. wniósł o umorzenie postępowania w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość

W wyniku postępowania decyzją z dnia "[...]" r. zobowiązano stronę do zwrotu środków w kwocie 206.915 zł wraz z odsetkami za zwłokę.

Utrzymując tę decyzję w mocy w związku z wniesionym przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, IZ w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]"r. nie podzieliła zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że pismem z dnia 08.12.2011 r. beneficjent został poinformowany, iż jego wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie. Ostatecznie, w wyniku ww. dodatkowych wyjaśnień beneficjenta, organ uwzględnił jego protest i rozpoczął procedurę związaną z podpisaniem umowy o dofinansowanie. W ramach realizacji projektu beneficjent zaplanował sporządzenie 4 analiz przedwdrożeniowych, które miały stanowić opracowanie poszczególnych systemów informatycznych przez wykonawcę zewnętrznego: analiza na potrzeby sytemu CMS do zarządzania portalem, analiza przedwdrożeniowa "system rezerwacji on- line", analiza przedwdrożeniowa dla systemu CRM dla klientów biznesowych portalu oraz analiza przedwdrożeniowa "system obsługi płatności bezpośrednich dla klientów portalu". IZ wyjaśniła, że w wyniku kontroli wydatki poniesione przez beneficjenta na analizy przedwdrożeniowe uznano za niekwalifikowalne (dofinansowanie w kwocie 35.500,00 zł netto), albowiem podczas kontroli beneficjent nie okazał zespołowi kontrolującemu analiz przedwdrożeniowych, żadnych materiałów, które świadczyłyby o ich rzetelnym wykonaniu, ani potwierdzeń ich doręczenia potencjalnym wykonawcom systemów informatycznych. Po kontroli na miejscu realizacji projektu organ dwukrotnie wzywał beneficjenta do złożenia analiz przedwdrożeniowych, jednak przedłożył on je dopiero w dniu 12.02.2015. Po ich otrzymaniu zespół kontrolujący stwierdził, że cechują się one dużym stopniem ogólności, a część zapisów powiela się w każdej z czterech analiz. Nadto zarzucono beneficjentowi, że analiza przedwdrożeniowa dla systemu CRM dla klientów biznesowych portalu, analiza przedwdrożeniowa "system rezerwacji on-line" i analiza na potrzeby systemu CMS do zarządzania portalem zawierają elementy świadczące o stworzeniu ich po wdrożeniu systemów (na potrzeby przeprowadzonej u Beneficjenta kontroli realizacji projektu). Konsekwentnie zespół kontrolujący uznał, że wydatki poniesione przez beneficjenta na wykonanie e-usług i systemu CMS (dofinansowanie w kwocie 217.500,00 zł netto) również uznano za niekwalifikowane. Takie stanowisko zespołu kontrolującego wynikło z faktu, iż beneficjent składając zapytania ofertowe do potencjalnych wykonawców dedykowanych systemów informatycznych nie miał jeszcze w swoim posiadaniu analiz przedwdrożeniowych, których odbiór nastąpił dopiero w dniu 18.09.2015 r., a co za tym idzie - potencjalni wykonawcy nie znali żadnych funkcjonalności e-usług i systemu CMS w momencie składania ofert cenowych. Tym samym zespół kontrolujący stwierdził, iż postępowania na wybór wykonawcy e-usług i systemu CMS były przeprowadzone nierzetelnie, bowiem potencjalni wykonawcy nie mogli w sposób wiarygodny wycenić wartości opisu przedmiotu zamówienia.

IZ wyjaśniła, że przyjęcie przez organ zasady, że najpierw powstaje analiza przedwdrożeniowa, a dopiero na jej podstawie tworzone jest oprogramowanie nie jest koncepcją pozbawioną podstaw, gdyż wynika ona wprost z wyjaśnień złożonych przez Beneficjenta na etapie aplikowania o dofinansowanie, o czym była mowa wyżej. Nie została ona wprawdzie wówczas nazwana metodą kaskadową, lecz jej idea jest od tamtego czasu rozumiana przez IZ w niezmienionej postaci. Podkreślono , że IZ nie ma podstaw do zmiany swojego stanowiska, zwłaszcza że w dokumentach zebranych na etapie kontroli projektu oraz w trakcie postępowania administracyjnego brak jest dowodu potwierdzającego prawdziwość twierdzeń beneficjenta. Nie zmienia tego fakt, że beneficjent zaprezentował w odpowiedzi na informację pokontrolną odmienne niż wcześniej twierdzenia, gdyż w obliczu wcześniejszych wydarzeń są one, w ocenie IZ, niewiarygodne.

Organ wskazał, że beneficjant w wyjaśnianych z dnia 7 września 2015 r. podał, iż nie miał żadnego obowiązku gromadzenia i przedstawienia zespołowi kontrolującemu projektu materiałów, dokumentów, notatek czy e-maili świadczących o rzetelnym przeprowadzeniu analizy. Wskazał następnie, że wszelkie notatki, szkice itp., które powstały przy zwinnej metodzie wytwarzania oprogramowania, zapisano w oprogramowaniu do zarządzania projektem o nazwie M, jednak dane z tego systemu nie zostały zachowane z uwagi na brak takich wymagań. Beneficjent stwierdził, iż jeśli oprogramowanie istnieje, to niezależnie od formy jaką przyjęła analiza należy uznać, że została ona wykonana i spełniła swój cel. IZ wskazując na postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków stwierdziła, że beneficjent miał obowiązek nie tylko przechowywać wszelką dokumentację, w tym elektroniczną, związaną z realizacją projektu, ale był też zobowiązany udostępnić ją na potrzeby IZ. Bezzasadne wobec tego są twierdzenia Beneficjenta, że nie musiał on zachować danych zapisanych w systemie M, zwłaszcza że na ich podstawie zbudował koncepcję opartą o tworzenie oprogramowania przy pomocy metody zwinnej. Łamiąc zapisy umowy dotyczące gromadzenia i przechowywania dokumentacji związanej z projektem oraz zapewniając na etapie konkursowym o konieczności sporządzenia analiz przedwdrożeniowych, gdzie wskazana miała zostać metoda wdrożenia oprogramowania, a także zmieniając to stanowisko na etapie kontroli projektu, Beneficjent doprowadził do sytuacji, że IZ uznała jego wyjaśnienia za nieprzekonujące.

Odnosząc się do twierdzeń beneficjenta, że twórca analiz przedwdrożeniowych oraz wykonawcy dedykowanych systemów informatycznych współpracowali ze sobą na etapie wytwarzania oprogramowania IZ stwierdziła, że stanowisko skarżącego nie ma jednak żadnego odzwierciedlenia w umowach zawartych przez niego zarówno z wykonawcą analiz przedwdrożeniowych, jak i z wykonawcami dedykowanych systemów informatycznych. W żadnej z tych umów nie ma wzmianki o jakiejkolwiek współpracy.

Odnosząc się do poglądu strony na temat błędnego, w jej ocenie, przyjęcia przez organ, że potencjalni wykonawcy systemów CMS i e-usług nie otrzymali analiz przedwdrożeniowych, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że wybór tych wykonawców był nierzetelny, gdyż nie wiedzieli oni co mają wykonać, IZ wskazała, że w świetle dokumentacji zebranej w toku postępowania administracyjnego nie można było przyjąć odmiennego stanowiska. Beneficjent w piśmie z dnia 07.09.2015 r. sam wskazał, że wymóg współpracy między wykonawcami dedykowanych systemów informatycznych a wykonawcą analiz przedwdrożeniowych był "nieformalny". IZ nie dała wiary twierdzeniom beneficjenta, które nie są poparte żadnymi dokumentami. Chcąc rzeczywiście nałożyć obowiązek współpracy na ww. podmioty, beneficjent winien był uczynić to w stosownej dokumentacji. Takie zapisy nie znalazły się jednak nigdzie, nawet w umowach zawartych przez niego z wykonawcami systemów informatycznych i wykonawcą analiz przedwdrożeniowych. W ocenie organu analizy przedwdrożeniowe zostały odebrane przez stronę dopiero w dniu 18.09.2012 r., gdyż taka data wynika z protokołu odbioru (vide: protokół odbioru z dnia 18.09.2012 r.). Bazując na treści umowy z wykonawcą analiz stwierdzono, że chwila odbioru analiz oznacza przekazanie jej rezultatów w postaci raportów wraz z zaleceniami (vide: umowa o wykonanie analizy przedwdrożeniowej z dnia 01.06.2012 r.). Skoro więc analizy zostały odebrane przez Beneficjenta później niż wysłanie przez niego zapytań ofertowych do potencjalnych wykonawców systemów informatycznych to - w ocenie organu, nie mógł w tych zapytaniach ofertowych zamieścić dość danych pozwalających na rzetelne oszacowanie i późniejsze stworzenie systemów. Takie stanowisko IZ wynika również z treści Studium Wykonalności będącego załącznikiem do wniosku o dofinansowanie projektu, gdzie na str. 69 Beneficjent wskazał, że "Warunkiem odbioru poszczególnych elementów projektu będą sporządzane protokoły zdawczo-odbiorcze". Oznacza to, że sam Beneficjent założył przy aplikowaniu o dofinansowanie, że odebranie każdego elementu projektu, a więc również analiz przedwdrożeniowych, odbędzie się pod warunkiem sporządzenia protokołu jego odbioru. Zdaniem IZ nie można zatem, jak obecnie twierdzi beneficjent, przyjąć, że analizy zostały przekazane potencjalnym wykonawcom dedykowanych systemów informatycznych już na etapie złożenia zapytań ofertowych, gdyż byłoby to sprzeczne z treścią Studium Wykonalności i protokołem odbioru z dnia 18.09.2012 r.

Organ odwoławczy podtrzymał postawiony beneficjentowi przez organ I instancji zarzut naruszenia art. 44 ust. 3 ufp oraz § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków, poprzez niewykorzystanie przez Beneficjenta analiz przedwdrożeniowych do celu jakiemu miały służyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów informatycznych, co doprowadziło do wydatkowania środków w sposób niecelowy. Tym samym Beneficjent naruszył procedury, o których mowa wart. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Również zaniechanie beneficjenta polegającego na niezamieszczeniu w opisie przedmiotu zamówienia wystarczających danych do rzetelnego, wiarygodnego i oddającego rzeczywiste koszty oszacowania ofert, co spowodowało, że środki zostały wydatkowane w sposób niecelowy. Tym samym beneficjentowi należy, za organem I instancji, postawić zarzut naruszenia § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie, pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków oraz art. 44 ust. 3 ufp. Naruszenie tych przepisów doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa wart. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.

Taka sama sytuacja dotyczy zaniechania beneficjenta polegającego na niezamieszczeniu w opisie przedmiotu zamówienia w postępowaniu na wybór wykonawcy e-usług i systemu CMS wystarczających danych do rzetelnego, wiarygodnego i oddającego rzeczywiste koszty oszacowania ofert, co spowodowało, że środki zostały wydatkowane w sposób niecelowy. Tym samym Beneficjentowi należy, za organem I instancji, postawić zarzut naruszenia § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie, pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków oraz art. 44 ust. 3 ufp. Naruszenie tych przepisów doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa wart. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. IZ podkreśliła, że ww. naruszenie jest konsekwencją działania Beneficjenta polegającego na niewykorzystaniu analiz przedwdrożeniowych do celu jakiemu miały służyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów informatycznych. Skoro bowiem analizy przedwdrożeniowe, z racji ich zawartości merytorycznej oraz terminu ich odbioru przez beneficjenta (tj. 18.09.2012 r.), nie mogły, zdaniem IZ, być podstawą do zamieszczenia ich w opisie przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów informatycznych (zaproszenia do składania ofert datowane były bowiem na dzień 11.07.2012 r. dla e-usług i na dzień 14.08.2012 r. dla systemu CMS), to tym samym potencjalni wykonawcy tych systemów nie mogli mieć wystarczających danych do rzetelnego, wiarygodnego i oddającego rzeczywiste koszty oszacowania ofert. To z kolei spowodowało, że za niekwalifikowalny uznać należy koszt beneficjenta poniesiony na stworzenie dedykowanych systemów informatycznych.

Ustosunkowując się do uwag Beneficjenta w zakresie wydatkowania przez niego środków publicznych w sposób oszczędny, gdyż globalnie wydał środki pieniężne w wysokości niższej niż to wynika z oceny eksperta powołanego przez organ na etapie postępowania w I instancji, IZ wskazała skoro niektóre wydatki beneficjenta zostały poniesione przez niego w wysokości przewyższającej ich wartość rynkową, to nie może być mowy o oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych. Tym samym zasadnym jest, zdaniem IZ żądanie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami za różnicę między ceną rynkową a wydatkiem rzeczywiście poniesionym przez Beneficjenta na zakup komputera do obróbki i przetwarzania obrazu video (5.122,00 zł), oprogramowania systemowego do komputerów- 2 licencje (118,00 zł) i oprogramowania do kiosku multimedialnego - 6 licencji (2.175,00 zł).

Odnosząc się do stanowiska strony co do zakwestionowanych przez IZ kosztów poniesionych przez beneficjenta w ramach wyboru wykonawców kiosków multimedialnych wraz z ich instalacją wskazano, że beneficjent przesuwając terminy realizacji umowy o dostarczenie i instalację kiosków multimedialnych doprowadził do naruszenia zasady konkurencyjności. Firma I Sp. z o.o. z winy beneficjenta nie mogła zainstalować kiosków . naruszenie zasad konkurencyjności polegało na tym, że inni potencjalni wykonawcy byli pozbawieni wiedzy odnośnie rzeczywistego czasu trwania umowy dotyczącej sprzedaży i instalacji kiosków multimedialnych. Posiadanie takiej informacji mogło spowodować, że potencjalni wykonawcy złożyliby oferty o innej wartości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J.P, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniósł zarzut naruszenia:

art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe ustalenie, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały przez stronę wykorzystane z naruszeniem procedur;

art. 207 ust. 12a ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 138 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy, oraz bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji bez własnej oceny dowodów i własnych wniosków w II instancji;

art. 6, 7 i 8 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

braku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty,

działaniu organu w celu udowodnienia z góry przyjętej i wadliwej tezy o nieprawidłowym działaniu strony,

bezkrytycznym oparciu rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach i wadliwych ustaleniach I instancji, braku wszechstronnej analizy i w konsekwencji dokonanie wadliwego ustalenia stanu faktycznego,

rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, bez ich wyjaśnienia,

art. 7 w zw. z art. 77 i 78 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności poprzez:

uznanie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są te okoliczności, które strona chciała udowodnić (że w rzeczywistości strona dysponowała analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów informatycznych i zostały one dostarczone potencjalnym oferentom i na ich podstawie przygotowano oferty) przy jednoczesnym uznaniu za istotne i przydatne tylko tych dokumentów, które dowodzić mają okoliczności przeciwnych (rzekomy brak analiz przedwdrożeniowych u strony w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów informatycznych i brak dostarczenia ich potencjalnym oferentom w celu przygotowania ofert),

brak należytej oceny dokumentów i wadliwe traktowanie różnych dokumentów jako tożsamych (np. traktowanie analiz przedwdrożeniowych i dowodów ich doręczenia jako tożsamych z oświadczeniami wykonawców systemów informatycznych lub zaliczanie roboczych notatek i szkiców wykonawcy systemów informatycznych do dokumentacji finansowej projektu, którą powinna posiadać strona),

bierność przy rozpoznawaniu sprawy, brak woli dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie wniosków dowodowych strony i w konsekwencji dokonanie ustaleń sprzecznych z rzeczywistym stanem sprawy, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji krzywdzącej stronę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w I i w II instancji ustalił stan faktyczny w oderwaniu od realiów sprawy. W opinii strony powielono błędne ustalenia kontroli. W sprawie zabrakło dbałości organu o ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ szukał wyłącznie argumentów potwierdzających prawidłowość swojego działania na etapie kontroli. Z tego względu pominął wnioski dowodowe strony uznając je za nieprzydatne, a wyjaśnienia strony analizował selektywnie. Wybrane fragmenty dokumentów i wyjaśnień strony zestawiał w taki sposób, aby ukazać stronę jako nierzetelnego beneficjenta środków unijnych, bez względu na rzeczywisty stan faktyczny. Wskazano, że w konsekwencji dokumentacja i systemy informatyczne zostały skontrolowane pobieżnie i zdawkowo. Zapytania kierowane do strony w późniejszym toku kontroli dotyczyły niektórych tylko dokumentów lub bardzo specjalistycznych elementów systemów informatycznych dotyczących procesu programowania. Pominięto fakt, że portal stanowiący przedmiot projektu świetnie funkcjonuje, a wskaźniki projektu zostały osiągnięte. Mimo wszystko wyniki kontroli oceniono na niekorzyść strony.

Podniesiono, że organ zarzucił stronie, że wypłacała wynagrodzenie twórcy analiz na podstawie "nieformalnych ustaleń" zamiast w oparciu o umowę. Taki wniosek wyciągnął z informacji uzyskanych od strony, że nieformalnie (w sensie: roboczo) ustalono, że twórca analiz przedwdrożeniowych będzie współpracować z wykonawcami systemów informatycznych w okresie realizacji projektu. W opinii strony zapewnienie sobie współpracy twórców analiz (po swojej stronie) z wykonawcami systemów informatycznych świadczy jedynie o zapobiegliwości strony i szczególnej dbałości o prawidłowe wykonanie projektu. Wbrew twierdzeniu organu powyższe jest zbieżne, a nie sprzeczne, z założeniami metody Agile. Taka współpraca oznaczała możliwość konsultowania przez wykonawcę systemów informatycznych z twórcą analiz niektórych elementów w procesie wytwarzania systemów informatycznych. Nie oznaczała natomiast, wbrew temu co twierdzi organ, żadnych nieformalnych wydatków. Strona dokonała zapłaty za analizę wyłącznie na podstawie umowy z jej wykonawcą. Organ nie miał żadnych podstaw do wyciągnięcia innych wniosków z pism i wyjaśnień strony. Poza tym nawet w przypadku powzięcia wątpliwości winien je wyjaśnić np. dopuszczając inne dowody z urzędu lub na wniosek, zamiast rozpatrywać swoje wątpliwości na niekorzyść strony. Strona nie zgadza się z licznymi twierdzeniami zawartymi w decyzji o rzekomych zmianach koncepcji dotyczących analiz przedwdrożeniowych, zmianach swojego stanowiska czy innych rzekomych niekonsekwencjach. Takie twierdzenia są pozbawione jakichkolwiek podstaw, gdyż strona w całym okresie projektu stale i konsekwentnie realizowała te same koncepcje. Takie twierdzenia organu wskazują natomiast na brak wiedzy organu w zakresie praktyki i teorii programowania specjalistycznych systemów informatycznych oraz brak rzeczywistego zamiaru wyjaśnienia istoty sprawy.

Skarżący podniósł, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w oparciu o wadliwe ustalenia kontroli i I instancji, a całe postępowanie prowadzone było dla udowodnienia z góry przyjętej tezy o wadliwym działaniu strony. Według strony organ zaniechał zapytania potencjalnych wykonawców systemów informatycznych czy otrzymali analizę przedwdrożeniową wraz z zaproszeniem do składania ofert w obawie przed ich twierdzącą odpowiedzią. Z tego samego względu nie zapytał tych wykonawców ani biegłego czy ta analiza była wystarczająca dla złożenia oferty na wykonanie systemów informatycznych objętych projektem. Również przesłuchanie strony zaowocować mogłoby wyjaśnieniem wszystkich wątpliwych kwestii, co byłoby kolejnym elementem pozbawiającym organ możliwości udowodnienia z góry przyjętej tezy o rzekomej wadliwości działania strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez Instytucję Zarządzającą (Zarząd Województwa) decyzja z dnia "[...]"r., utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tej instytucji, zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Była to decyzja wydana w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi przepisami cytowanej wyżej ustawy o finansach publicznych i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zastosowanie miały także wskazane w decyzji przepisy unijnych aktów prawnych. Oceniając ogólnie sprawę od strony procesowej, należy więc stwierdzić, że decyzja powinna odpowiadać wszystkim zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.), czyniąc zadość obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego (art. 77§ 1 k.p.a.) oraz regułom postępowania dowodowego, w tym zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Natomiast uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi przewidziane w art.107 § 1 - 3 k.p.a.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego jak również prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. Aktem prawa wspólnotowego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (opub. w Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.; dalej jako rozporządzenie 1083). Z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika , że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo. Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo to odpowiada za zwrot tych kwot do budżetu Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty te powstały z jego winy lub niedbalstwa z jego strony. Natomiast w sytuacji, gdy państwo członkowskie uchyla się od odzyskania środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub zawiesić termin płatności okresowych (art. 92 ust. 1 lit. c rozporządzenia sektorowego). Szczegółowe zadania Instytucji Zarządzającej określa art. 60 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a/ zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b/ weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi" .

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem ,

2) wykorzystywane z naruszeniem procedur , o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji , o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zacytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji. W ramach sprawowanej przez sąd kontroli badaniu podlega więc, czy prawidłowo ustalone zostały wymienione w przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania i czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie zachowane zostały proceduralne wymogi wynikające z art. 207 ust. 8 i 10 u.f.p. Po skutecznym rozwiązaniu umowy, Instytucja Zarządzająca wezwała stronę skarżącą do zwrotu wypłaconych kwot. Beneficjent nie dokonał zwrotu i nie kwestionował rozwiązania umowy. W tej sytuacji konieczne stało się wszczęcie przez Instytucję Zarządzającą postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 u.f.p.).

W przedmiotowej sprawie kwestią nie budzącą wątpliwości jest, iż Zarząd Województwa pismem z 18 lutego 2016r. wezwał beneficjenta do zwrotu dofinansowania w wysokości 206.915 zł wraz z odsetkami. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, IZ zawiadomiła beneficjenta w dniu 15 kwietnia 2016 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.

W wyniku tego postępowania decyzją z dnia "[...]" r. zobowiązano stronę do zwrotu środków.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa wskazał, że beneficjent naruszył § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp oraz pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013 do konkursu nr "[...]" (dalej: Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków) poprzez niewykorzystanie przez Beneficjenta analiz przedwdrożeniowych do celu jakiemu miały służyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów informatycznych, co doprowadziło do wydatkowania środków w sposób zbędny i niecelowy, w konsekwencji czego doszło do naruszenia procedur, o których mowa wart. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp oraz pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez brak zamieszczenia opisu przedmiotu zamówienia w zaproszeniu do złożenia oferty na wybór wykonawcy systemu CMS oraz e-usług, co uniemożliwiło otrzymanie rzetelnych, wiarygodnych oraz oddających rzeczywiste koszty ofert, w konsekwencji czego środki zostały wydatkowane w sposób zbędny i niecelowy, co doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. art. 44 ust. 3 ufp oraz pkt 5.4 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez wydatkowanie środków publicznych na zakup komputera do obróbki i przetwarzania obrazu video, oprogramowania systemowego do komputerów oraz oprogramowania do kiosku multimedialnego w sposób nieoszczędny, co wypełnienia dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp, § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp oraz pkt 5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez przedstawienie we wniosku o płatność wydatków związanych z zakupem oprogramowania serwerowego, które de facto nie zostało dostarczone i zrealizowane, co wypełnia dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie w odniesieniu do postępowania na wybór wykonawcy kiosków multimedialnych w wyniku przesunięcia terminu wykonania zamówienia wybranemu wykonawcy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania wykonawców, w konsekwencji czego doszło do naruszenia procedur określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.

W zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Instytucja Zarządzająca odwołuje się do postanowień umowy o dofinansowanie jako kryterium oceny działań strony skarżącej i ustalenia przesłanek zwrotu dofinansowania. Takie stanowisko Instytucji Zarządzającej jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zgodne z prawem i znajduje oparcie w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przesłanką zwrotu środków jest bowiem ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków , o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". W świetle utrwalonego i jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości, że ustawodawcy nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy także postanowienia umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych postanowień może zatem rodzić obowiązek zwrotu przyznanych środków (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 732/11 i z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1546/12, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, wielokrotnie wskazywał, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; CBOSA). Wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Mając powyższe na względzie zasadniczy zarzut podniesiony w skardze dotyczący naruszenia przez Instytucję Zarządzającą art. 207 ust. 1 u.f.p., uznać należy za bezzasadny. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie decyzje obu instancji obszernie i wszechstronnie przedstawiły okoliczności wskazujące na naruszenie przez stronę skarżącą postanowień umowy. Przypomnieć należy, że podstawą prawną udzielenia dofinansowania stanowiła umowa o dofinansowanie zawarta między Instytucją Zarządzającą a stroną skarżącą. Na jej mocy strony zobowiązały się do przestrzegania jej postanowień, a także przepisów prawa powszechnie obowiązującego i procedur w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa.

Za prawidłowe uznał również Sąd stanowisko organu, co do poniesienia, opisanych szczegółowo w decyzji z dnia "[...]". na s.8-17, wydatków w sposób zbędny i niecelowy, nieoszczędny oraz z naruszeniem zasady równego traktowania wykonawców.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Instytucję Zarządzającą przepisów prawa procesowego. Zdaniem Sądu, organ przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny ustalił stan faktyczny sprawy, a zgromadzone dowody w sposób prawidłowy ocenił. W ocenie Sądu uzasadnienie stanowisko organu zawarte w treści decyzji objętych skargą, jest wynikiem kompleksowej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, a nie analizy poszczególnych dowodów. Natomiast w podnoszonych zarzutach skargi skarżący próbuje wysnuć korzystne dla siebie skutki.

W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, a tym samym rozporządzenia nr 1083/2006, gdyż doszło do powstania nieprawidłowości i szkody w budżecie UE, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu otrzymanego dofinansowania. Zauważyć bowiem, należy, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Oznacza to, iż do wystąpienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii. Tak więc stwierdzenie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie tego naruszenia za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.

Reasumując, w ocenie Sądu Instytucja Zarządzająca, działając jako organ pierwszej i drugiej instancji, wszechstronnie zbadała i wyczerpująco rozważyła zebrany materiał dowodowy, których ustalenia zostały przedstawione zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej. Dogłębnie zbadany stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w wydanych decyzjach.

Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzeczono jak w sentencji wyroku.