Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1195/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1 art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku K. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] maja 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. - utrzymał w mocy sporne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o treści "zaświadcza się, iż w trakcie i w związku z postępowaniem wyjaśniającym po wniosku [...] K. J. o wydanie zaświadczenia dla celów postępowania przed organem emerytalnym o podwyższenie świadczenia emerytury policyjnej, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ, po którym wydano postanowienie numer [...] o odmowie wydania zaświadczenia miało na celu uzupełnienie wiedzy, danych, rejestrów, czy ewidencji związanych z nabywanymi prawami do emerytury policyjnej i wysokości należnego w/w funkcjonariuszowi Policji w stanie spoczynku świadczeń wypłacanych przez właściwy organ emerytalny funkcjonariuszy Policji".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej wyżej treści.

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez skarżącego zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Kr 384/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. wniesioną na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Następnie, w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Komendant Główny Policji zauważył, że w świetle przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W tej sytuacji organ uznał, że samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, albowiem na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Mając na względzie powyższe rozważania, Komendant Główny Policji stwierdził, powołując się na art. 126 k.p.a., że do postanowień, na które przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w aft. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Komendant Główny Policji uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów, z czego pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sprawa o sygn. akt I OSK 1366/09), podkreślając, że w pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne takie, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy też wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej wart. 156 § 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Główny Policji, powołując się na brzmienie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - wskazał, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, a organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie.

Organ wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/OI 893/11).

Komendant Główny Policji uznał, że powyższa sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Organ podniósł, iż wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 384/17, uznał za prawidłowe.

Jednocześnie, Komendant Główny Policji zauważył, że tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności niektóre zasady ogólne k.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 k.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 k.p.a.), czy też przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 k.p.a.).

Komendant Główny Policji stwierdził, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego. Oznacza to, w ocenie organu, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ zaznaczył przy tym, że zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 551/10). Ponadto, Komendant Główny Policji wskazał, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2092/09).

Jednocześnie, Komendant Główny Policji zauważył, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.

W tej sytuacji, jak stwierdził Komendant Główny Policji, w postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 k.p.a., gdyż zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Organ uznał, iż możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc, jak podniósł organ, zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Komendant Główny Policji wskazał także, iż dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Komendant Główny Policji wyraźnie podniósł, że skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. skarżący złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w treści którego zażądał uchylenia spornego postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Komendant Główny Policji, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 - wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (vide: art. 157 § 3 k.p.a. - w aktualnym stanie prawnym - art. 61a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W konsekwencji, Komendant Główny Policji podkreślił, że prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie stanowi przeszkody dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania jedynie w przypadku, gdy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. Komendant Główny Policji wskazał więc, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, które było przedmiotem kontroli sądu, powinna zatem wskazać na istotne okoliczności faktyczne, które nie były przedmiotem badania sądu (nie zostały objęte zakresem orzeczenia sądu). Zdaniem organu, uznać należy więc, że muszą to być takie okoliczności, o których sąd rozpoznający daną sprawę nie miał wiedzy, np. fakt rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. Komendant Główny Policji stwierdził, że niewskazanie przez stronę omawianych okoliczności faktycznych oznacza brak możliwości badania sprawy przez organ w postępowaniu nieważnościowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Główny Policji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał na okoliczności, które mogłyby być nieobjęte zakresem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 384/17, zaś uznanie wywodów strony za okoliczność uzasadniającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia poddanego uprzednio kontroli sądu (zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę) oznaczałoby niedopuszczalne - w ocenie organu - przyjęcie, że sąd w danej sprawie nie dysponował wiedzą w zakresie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym dotyczących wydawania zaświadczeń, bądź wadliwie te przepisy zinterpretował.

W konsekwencji, Komendant Główny Policji stwierdził, że skarżący nie powołał się na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy powodujący, że dane okoliczności znalazły się poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej, co oznacza, że w pełni zasadnym jest orzeczenie w takiej sytuacji przez organ administracji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że samo bowiem przekonanie strony o słuszności własnych poglądów i brak akceptacji dla niezgodnego z jej żądaniem rozstrzygnięcia, nie może stanowić podstawy do naruszenia rzeczy osądzonej.

Niezależnie od powyżej przedstawionej argumentacji, świadczącej - zdaniem organu - o braku podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności spornego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Komendant Główny Policji podtrzymał jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko, iż w postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zastosowania art. 156 k.p.a., gdyż zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu, co w konsekwencji oznacza, że możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak też utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r., a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji:

- naruszenie art. 5 ustawy o Policji w okolicznościach, w których sprawa nie jest sprawą w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale inną sprawą administracyjną nie objętą zakresem regulacji z art. 2 ustawy o Policji, wskazując, że bezspornym jest, iż to do ustawodawcy należy określanie zakresu kompetencji dla organu, a skoro art. 5 ustawy o Policji wyłączono kompetencje w innych sprawach, niż w tym przepisie zakreślono i wskazano organ nadrzędny, a art. 5 ustawy o Policji nie ma zastosowania, to orzeczenie wydane w trybie odwoławczym przez Komendanta Głównego Policji nie mogło być wydane, wobec naruszenia przepisu o właściwości rzeczowej, tj. art.5 ustawy o Policji - poprzez wydanie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...];

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 § 3 k.p.a. w okolicznościach, w których organ przyjął odrębnie i wydał odrębne postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 numer [...], odmawiając skarżącemu dostępu do akt sprawy, czym uniemożliwił skarżącemu konkretyzację zarzutów, a z czego da się wywieść, iż faktycznie w sprawie żądania skarżącego o wydanie zaświadczenia brak jest dowodów na przeprowadzenie nawet niejawnego postępowania wyjaśniającego w administracji, co uzasadnia wnioskowanie stwierdzenie nieważności postępowania, działań, czy czynności organów Policji w tej sprawie od samego początku, tj. od daty wszczęcia postępowania żądaniem o wydanie zaświadczenia;

- nieprawidłowe zastosowanie uchwały NSA wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 6/09, w okolicznościach, w których w ocenie skarżącego organ nie wykazał w żaden sposób, iż obecnie podnoszone zarzuty, w tym naruszenie przepisów prawidłowego postępowania wyjaśniającego w administracji, w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w świetle przywołanego orzecznictwa, miały stosowanie przed sądem i sąd z urzędu ten zakres rozpoznał, skoro brak tego w uzasadnieniu orzeczenia po słowach sąd zważył na, co czyni, iż w mojej sprawie o świadectwo gdy doszło do naruszenia przywołanego przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stworzenia sprawy precedensowej i stanu, w którym organy orzekające działały w celu wprost tworzenia nowej rzeczywistości na przyszłość, a w tym orzeczenia naruszają jawnie art. 107 par. 2 k.p.a. i nie zawierają wykazania, jakie i czy w ogóle organy Policji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w administracji, czy przyczyn działań niejawnych dla strony skarżącej do dnia złożenia skargi.

W uzasadnienia skargi strona skarżąca podniosła, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego strona ma prawo żądać dostępu do akt również po zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdzie równocześnie zawarto wprost tezę sądową, iż akta administracyjne obejmują również akta sprawy [pic]postępowania wyjaśniającego w administracji określonego w art. 1 pkt 4 k.p.a., zatem i w zakresie konstytutywności prowadzenia metryki takich akt, względnie innej formy rejestrowo ewidencyjnej takiego postępowania w administracji.

W związku z powyższym, skarżący wskazał, że w tym też zakresie, jawne naruszenie w sprawie prawa do jawności postępowania, wydaje się oczywiste, a w tym zakresie prowadzi do zasadnego zarzutu naruszenia przez organy Policji praw podstawowych strony postępowania wyjaśniającego w administracji, w związku z naruszeniem niezasadnie możliwości wglądu do akt sprawy, jako najważniejszych praw strony postępowania administracyjnego opisanych w art. 73-74 k.p.a. Korzystanie z niego pozwala, w ocenie skarżącego, urzeczywistnić prawo strony do czynnego udziału w sprawie. Skarżący podniósł, że zapoznanie się z aktami nierzadko pozwala stronie wychwycić słabe punkty w działaniach organu administracji, a co za tym idzie, wypracować skuteczną linię obrony i przeciwdziałać bezprawiu urzędniczemu.

Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że stanowisko organu jest jawnie sprzeczne z przywołanym przez organ art. 126 k.p.a. oraz utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt. II FSK 1273/12, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1787/14, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 842/14, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1327/09).

Skarżący stwierdził ponadto, że stanowisko organu jawnie godzi w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jest próbą tworzenia sprawy precedensowej i musiałoby - w razie akceptacji - prowadzić do całkowitej zmiany stanu prawnego, piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, opartego na wadliwym przyjmowaniu norm prawa.

Skarżący wskazał również, że skutecznie zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 75 k.p.a. z zakreśleniem konstytutywnych wymagań dla poprawnego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a w tym też zakresie wydanie orzeczeń dowolnych i z naruszeniem konstytutywnej zasady jawności, wraz z orzekaniem nieudowodnionym co do racji przez organ wymagalnymi środkami dowodowymi. Skarżący zaznaczył, że w tym zakresie przywołanie funkcji pomocniczej w sprawie o świadectwo prawdy, nie może prowadzić do odstąpienia od zbadania w sposób wymagalny i wskazania danych, rejestrów, itp., jakie organ zbadał i wykazania podstawy odstąpienia.

Skarżący uznał jednocześnie, że przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w niedopuszczalny prawem sposób, a wobec niezapoznania z aktami - wbrew obowiązkowi - i uniemożliwienia stronie skarżącej czynnego udziału, uznać należy, że zaskarżone w trybie art. 156 k.p.a. orzeczenia nie są orzeczeniami wydanymi zgodnie z nakazami prawa.

Skarżący podniósł, iż wywody organu w zakresie postępowania wyjaśniającego, wskazujące na dowolność czynności, odbiegają od orzecznictwa, ale było to już przedmiotem rozważań sądowych w przeszłości, a stan prawny nie uległ zmianie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 593/06).

Ponadto, skarżący - powołując się zarówno na przepis art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1841/17 - uznał, że organy Policji nie zastosowały się do wiążących przepisów ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Komendant Główny Policji wskazał przede wszystkim, że do postanowień w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści nie stosuje się trybów szczególnych. Ponadto, organ podtrzymał stanowisko, iż kwestia wystąpienia przesłanek nieważnościowych była już badana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 384/17, oddalił skargę K. J. Organ zauważył, że oczywistym jest, iż sąd administracyjny, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., bada, czy poza zarzutami skargi, kontrolowany akt nie jest dotknięty wadami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji, zdaniem organu, wspomniana kontrola wyklucza wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec aktu, który był już przedmiotem kontroli sądowej. Jednocześnie, organ podkreślił, że wady, o których mowa w art. 156 k.p.a. z reguły są widoczne "gołym okiem". Z kolei, jak zauważył organ, drobne uchybienia proceduralne mogą być zwalczane jedynie w toku postępowania ogólnoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też innych akt lub czynność z zakresu administracji z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. J. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Komendant Główny Policji, wydając oba sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia z dnia [...] marca 2018 r. - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 k.p.a., jak również przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał, że Komendant Główny Policji prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Na wstępie dalszych rozważań, Sąd pragnie jedynie zauważyć, że w świetle przepisów art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do stricte merytorycznej oceny legalności obu spornych postanowień Komendanta Głównego Policji, wskazać trzeba, iż podstawą prawną przedmiotowych postanowień był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Celem wprowadzenia tego przepisu do k.p.a. było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym, należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a więc:

a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, LEX nr 1814918);

b) gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

c) gdy nastąpiło przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298);

d) gdy sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta, a więc gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać ponadto należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji, należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się więc aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728; podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, LEX nr 1989306).

W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji wskazał okoliczność związaną z brakiem materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...].

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy w okolicznościach analizowanej sprawy dopuszczalna była kontrola kwestionowanego w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., jeżeli było ono już wcześniej poddane stosownej kontroli sądowoadministracyjnej.

W tym miejscu wskazać należy, iż z mocy art. 170 p.p.s.a., wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W tej sytuacji, uznać należy, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 384/17, oddalający skargę K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] lutego 2017 r. oznaczał, że zaskarżone postanowienie zostało mocą tego orzeczenia utrzymane w mocy, jako zgodne z prawem. Sąd oddala bowiem skargę, jeżeli zaskarżone postanowienie (decyzja lub inna akt, czy też czynność z zakresu administracji publicznej) nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny nie był prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. (tak również: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i nast.). Prawomocność postanowienia (decyzji) utrzymanego w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. Pamiętać przy tym należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 468/07 (LEX nr 505294) wyjaśnił, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja, niż wyrok sądu administracyjnego.

Również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 6/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

Warto zauważyć, że w przywołanej wyżej uchwale NSA wskazał jednoznacznie, iż fakt utrzymania w mocy decyzji - na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny - zamyka organom administracji właściwym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organom administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, tj. że "zaświadcza się, iż w trakcie i w związku z postępowaniem wyjaśniającym po wniosku [...] K. J. o wydanie zaświadczenia dla celów postępowania przed organem emerytalnym o podwyższenie świadczenia emerytury policyjnej, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ, po którym wydano postanowienie numer [...] o odmowie wydania zaświadczenia miało na celu uzupełnienie wiedzy, danych, rejestrów, czy ewidencji związanych z nabywanymi prawami do emerytury policyjnej i wysokości należnego w/w funkcjonariuszowi Policji w stanie spoczynku świadczeń wypłacanych przez właściwy organ emerytalny funkcjonariuszy Policji". Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy spornego postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] Z kolei, w wyniku rozpatrzenia skargi skarżącego od powyższego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 384/17, orzekł o oddaleniu tej skargi.

Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 384/17 wynika, co słusznie zauważył Komendant Główny Policji w treści zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., iż postanowienie Komendant Wojewódzki Policji w [...]. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oceniane było przez Sąd także w kontekście zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Sąd ocenił, iż sporne postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. jest zgodne z prawem. W tej sytuacji, wyrok WSA w Krakowie oddalający skargę oznacza, że Sąd ten nie stwierdził, aby kontrolowane postanowienie dotknięte było wadami, w tym wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wyrok ten jest prawomocny i funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem dopóki nie zostanie wzruszony w trybie wznowienia postępowania lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, organ administracji nie może uruchomić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., albowiem działanie takie stanowiłoby ewidentne naruszenie normy prawnej wyrażonej w art. 170 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, akta niniejszej sprawy nie potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, który powodowałby nieaktualność stanowiska WSA w Krakowie wyrażonego w wydanym w sprawie wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 384/17. Nie zmieniły się także istotne okoliczności faktyczne w sprawie.

Ponadto, w ocenie Sądu, uznać należy, iż we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie nieważnościowe skarżący nie podniósł jakichkolwiek okoliczności, czy też przesłanek, które mogłyby z przyczyn obiektywnych nie zostać wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy rozpoznaniu sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 384/17.

Zatem, stwierdzić należy, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianego wyroku oddalającego skargę na postanowienie Komendant Wojewódzki Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. niedopuszczalne było prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd.

Mając powyższe na względzie, uznać należy zatem, iż Komendant Główny Policji, orzekające w analizowanej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., prawidłowo uznał, iż zachodzą wszelkie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, albowiem w postępowaniu przed WSA w Krakowie, na mocy prawomocnego wyroku sądowego, oddalono skargę K. J. od tego postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r.

Niezależnie od powyższego, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie wyraża stanowisko, że instytucja stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. - nie ma zastosowania zarówno co do postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia, jak i postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści (tak również: m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 147/13, LEX nr 1317006, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 555/17, LEX nr 2357131; podobnie: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 435/16, LEX nr 2444326). W tej sytuacji, zgodzić się należy ze stanowiskiem Komendanta Głównego Policji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., iż w postępowaniu zaświadczeniowym nie ma zastosowania art. 156 k.p.a., gdyż zaświadczenia są jedynie poświadczeniem istnienia pewnego stanu, co w konsekwencji oznacza, że możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez potrzeby uprzedniego korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia, czy też wydanego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

W konsekwencji powyższych rozważań, Sąd za nieuzasadnione uznał podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Komendant Główny Policji, wydając oba sporne postanowienia, nie dopuścił się w toku postępowania naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisów k.p.a., wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego pismem skarżącego z dnia 2 marca 2018 r.

W konsekwencji, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Komendant Główny Policji, wydając przedmiotowe postanowienia, nie naruszył nie tylko art. 61a § 1 k.p.a., ale również przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.