Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2198/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6289 Inne o symbolu podstawowym 628
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji~Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2995/13 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w N. w likwidacji i proboszcza parafii [...] w N. ks. J.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2995/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Towarzystwa [...] w N. w likwidacji i proboszcza parafii św. M. w N. księdza J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na wniosek proboszcza parafii św. M. w N., stwierdził nieważność decyzji Prezydium [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1952 r. w zakresie, w którym orzekała o likwidacji (rozwiązaniu) stowarzyszenia pod nazwą Towarzystwo [...] w N. oraz decyzji Prezydium [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. Proboszcz parafii św. M. w N. wywiódł swe uprawnienia do kwestionowania wskazanych decyzji z § 23 statutu stowarzyszenia pod nazwą Towarzystwo [...] w N. Minister uwzględnił także § 17 statutu stwierdzający, iż sprawami tego Towarzystwa zarządza m.in. Wydział, który składa się m.in. z "każdoczesnego proboszcza rzym.kat.". Jedyną taką parafią w N. była wówczas parafia św. M. Do zakresu działania Wydziału należała opieka nad Zakładem, zarządzanie majątkiem Towarzystwa, sprawy dot. członkostwa Towarzystwa (§ 25 statutu). Mając na uwadze wskazane sformułowania statutu przyjęto, że proboszcz parafii św. M. w N. – ks. A. J. był legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1952 r. w zakresie, w jakim orzekała o likwidacji (rozwiązaniu) stowarzyszenia pod nazwą Towarzystwo [...] w N. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1952 r. Miał on interes prawny w popieraniu takiego żądania.

W prowadzonym w 2008 r. postępowaniu nieważnościowym ustalono, że przedmiotowe decyzje obu instancji z 1952 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 26 rozporządzenia Prezydenta RP z 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach, który to nie pozostawił miejsce na uznanie administracyjne organu. Stwierdzono wówczas, że w 1952 r. przyjęto w sposób nieuprawniony, sprzeczny ze stanem faktycznym, że stowarzyszenie to faktycznie przestało istnieć, podczas gdy aktywnie działało w okresie powojennym. Zachowane dokumenty wskazują na to, że ograniczenie niektórych jego sfer działalności, wynikało z celowych działań ówczesnej władzy, dążącej do przejęcia majątku stowarzyszenia. Towarzystwo natomiast nadal prowadziło działalność, o czym świadczyły protokoły z posiedzeń Wydziału stowarzyszenia, zeznania z 30 października 2007 r. siostry J. B., wychowanki tego Domu, wyciągi z historii Kościoła parafialnego św. M. w N. Towarzystwo prowadziło dom dla sierot, którym zajmowały się Siostry S. Przejęcie Zakładu nastąpiło w trakcie prowadzenia przez stowarzyszenie działalności. Miało to miejsce w czasie, gdy proboszczem wskazanej parafii był ks. L.

Minister stwierdzając nieważność likwidacji stowarzyszenia podkreślił, że żądać nieważności rozwiązania stowarzyszenia mogą wyłącznie jego byli członkowie. Natomiast nieważności przejęcia majątku po rozwiązanym stowarzyszeniu może żądać reaktywowane przez byłych członków stowarzyszenie, przez swe organy statutowe.

Rozstrzygając w 2008 r. Minister orzekł jednocześnie o nieważności decyzji Prezydium [...] z dnia [...] czerwca 1952 r., wydanej na skutek rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez stowarzyszenie. Uczynił to mając na względzie całkowity brak uzasadnienia decyzji. Po analizie materiału dowodowego Minister przyjął wówczas, że wskazane decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

Po wydaniu przez Ministra decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Towarzystwo wystąpiło o rejestrację w KRS w ramach reaktywacji. W lutym 2010 r. Towarzystwo [...] w N, po złożeniu przedwojennego statutu, zostało do tego rejestru wpisane. Podmiotem tej rejestracji było Towarzystwo jako istniejące od 1864 r.

17 stycznia 2011 r. będący w latach 2007 -2009 proboszczem przedmiotowej parafii ks. A. J., oświadczył, że funkcję proboszcza parafii św. M. w N. przyjął dobrowolnie, a zarazem świadomie i dobrowolnie przyjął członkostwo w Towarzystwie [...] w N., na podstawie § 23 jego statutu jako proboszcz wskazanej parafii. Oświadczył, że czuje się nadal członkiem tego Towarzystwa i nie był zmuszany do rezygnacji z udziału w nim, z tego tytułu, że nie pełni już funkcji proboszcza tej parafii.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 28 lutego 2011 r. z urzędu wszczął postępowanie nieważnościowe co do własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2008 r. W ocenie Ministra podstawą stwierdzenia nieważności w/w decyzji jest jej jednoznaczna sprzeczność z przepisami prawa. Zdaniem Ministra w 2008 r. niewłaściwie zinterpretowano statut Towarzystwa. Organ dostrzegł bowiem, że każdoczesny proboszcz parafii św. M. w N. mógł być przyjęty w poczet Towarzystwa w sposób przewidziany w § 11,12 i 13 statutu, a członkiem Wydziału stawał się po dokonaniu formalnego wyboru przez Walne Zgromadzenie. Skoro zatem Towarzystwo zostało rozwiązane w 1952 r., to nie istniały organy, które uprawnione były do przyjęcia nowych członków i dokonania wyboru członków Wydziału. W ocenie organu nie można przyjąć, że ze statutu tego wynika, iż każdoczesny proboszcz wskazanej parafii stawał się członkiem tego Towarzystwa, bowiem w myśl art. 5 rozporządzenia z 27 października 1932 r. Prezydenta RP Prawo o stowarzyszeniach, udział w stowarzyszeniu był dobrowolny. Występujący 13 października 2006 r. proboszcz tej parafii nie był członkiem Towarzystwa rozwiązanego w 1952 r. W ocenie Ministra, wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2011 r. w mocy, zmodyfikował nieco swoje stanowisko. Zauważył, że stowarzyszenie miało charakter świecki i działało w oparciu o rozporządzenie z 27 października 1932 r. Nie podzielił stanowiska proboszcza, że było to stowarzyszenie katolickie, do którego stosuje się zarówno normy prawa o stowarzyszeniach, jak i normy prawa wewnętrznego o Kościele Rzymskokatolickim. Dla przyjęcia tego stanowiska, w ocenie Ministra, nie jest wystarczające prowadzenie przez stowarzyszenie działalności charytatywno – opiekuńczej oraz fakt, że w skład Wydziału stowarzyszenia zawsze wchodził proboszcz parafii. Nadto ani do zakresu działania Wydziału, ani Proboszcza nie należał nadzór nad tym stowarzyszeniem. Minister stwierdził, że ówczesny proboszcz przedmiotowej parafii nie był członkiem zlikwidowanego w 1952 r. Towarzystwa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji z 1952 r., w ocenie organu, nie może też wystąpić aktualny proboszcz tej parafii. Nie mają oni przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia.

Od powyższej decyzji zbliżone treściowo skargi wywiedli – zarejestrowane w KRS Towarzystwo [...] w N. reprezentowane przez likwidatora, którym jest ks. J. P. oraz proboszcz parafii św. M. w N. –ks. J. P. Wniesiono w nich o uchylenie obu decyzji Ministra, wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r.

W skargach zarzucono:

- naruszenie art. 28 k.p.a. przez kwestionowanie uprawnień proboszcza parafii św. M. w N. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium [...] w K. z dnia [...] kwietnia 1952 r. w zakresie, w którym orzekała o likwidacji (rozwiązaniu) stowarzyszenia oraz decyzji Prezydium [...] z dnia [...] czerwca 1952 r;

- naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r., jako podjęta na wniosek proboszcza parafii św. M. w N., wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 156 § 4 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W odpowiedziach na wniesione skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż uruchomienie z urzędu postępowania nieważnościowego w celu dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie nieważności, poddane winno być specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to oczywiste i rażące naruszenie prawa. Wzruszenie decyzji stwierdzającej nieważność poprzez stwierdzenie jej nieważności staje się jeszcze trudniejsze. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wskazał, że uchybienia poczynione w postępowaniu nadzorczym winny być zatem ewidentne, a nie wyprowadzone na skutek przeprowadzenia innej wykładni prawa i odmiennej wykładni zapisów statutu danego stowarzyszenia. Tymczasem wydanie obu zaskarżonych decyzji Ministra nie wynika z oczywistej, rażącej wady decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, a mianowicie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Wadliwość tę próbowano wywieść z odmiennej interpretacji statutu Towarzystwa, w sposób niejednolity w dodatku (odmienny w obu decyzjach) interpretując kwestię, czy każdoczesny proboszcz parafii św. M. w N. stawał się automatycznie członkiem przedmiotowego stowarzyszenia wchodząc w skład jego Wydziału, czy też wymagane do tego było przeprowadzenie procedury przewidzianej w § 11 i 11 oraz 13 owego statutu. Stanowisko obecnie zajmowane przez ministra nie wynika, w ocenie Sądu, w sposób oczywisty z zapisów wskazanego statutu. Powołanie się na art. 5 rozporządzenia z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach w zakresie dobrowolności również nie stanowi przesłanki, która mogłaby zostać podniesiona w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 1952 r. Trafnie zauważył skarżący, iż treść odwołania od decyzji z 1952 r. oraz fakt podpisania go przez ówczesnego proboszcza przedmiotowej parafii świadczą o tym, że każdoczesny proboszcz był we władzach tego Towarzystwa, wchodząc w skład Wydziału, które reprezentował je na zewnętrz. Nic też nie wskazuje na to, spośród zachowanych dokumentów, że członkostwo proboszcza w przedmiotowym stowarzyszeniu wymagało dodatkowo zachowania wymogów wynikających z § 11 i 12 oraz 13 owego statutu. Stwierdzenie nieważności w oparciu o wskazane stanowisko Ministra jego uprzedniej decyzji z [...] grudnia 2008 r. nie było uprawnione. Wyprowadzone wnioski nie były adekwatne do rodzaju prowadzonego postępowania nadzorczego. Mogłyby być one przedmiotem ocen w postępowaniu zwykłym, ale nie w tego typu postępowaniu. Nie można było bowiem, mając na uwadze, że ocenie podlegała nieważność nieważności decyzji z 1952 r., przyjmować, że z przyczyn podanych przez Ministra, doszło do rażącego naruszenia prawa. Z tej samej przyczyny nie było uprawnione stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest bowiem oczywiste, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ zaprezentował jedynie jedną z możliwych interpretacji, ale nie wystarczającą i nie wykluczającą dokonanie innej wykładni zapisów statutu w zw. z art. 5 rozporządzenia z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach.

Wobec tego należało, zdaniem Sądu, przyjąć, iż ks. proboszcz parafii św. M. w N. J. P. legitymował się przymiotem strony niniejszego postępowania nieważnościowego nie tylko jako proboszcz wskazanej parafii (decyzja z [...] grudnia 2008 r. dotyczyła jego interesu prawnego), ale i jako likwidator reaktywowanego stowarzyszenia pod nazwą Towarzystwo [...] w N. Należy bowiem mieć na uwadze, że w dokumentach złożonych przy rejestracji reaktywowanego stowarzyszenia wskazano wyraźnie, że jest to reaktywacja. Nie można zatem bronić tezy, że jest to inny podmiot. Towarzystwo przyjęło przedwojenny statut, przepisując jego sformułowania do KRS, a Sąd Rejonowy nie stwierdził nieważności któregoś z zapisów statutu. Rejestracja nadal pozostaje aktualna.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji administracyjnej na wniosek podmiotu nie posiadającego interesu prawnego, a tym samym nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

2. Art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie wydanej decyzji administracyjnej do podmiotu nie posiadającego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., choć biorącego udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie powoduje nieważności decyzji administracyjnej w myśl zaskarżonego przepisu.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli proboszcz parafii św. M. w N. ksiądz J. P. oraz Towarzystwo [...] w N. w likwidacji, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia od skarżącego na rzecz stron postępowania kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa. Według art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Stroną, zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, które dają podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jednostki. W sprawie wymaga ustalenia w jakim charakterze prawnym działa ksiądz parafii św. M. w N. Sprawa nie dotyczy interesu prawnego ks. proboszcza parafii św. M. w N., a interesu prawnego Towarzystwa [...] w N. w likwidacji.

Nie ma zatem podstaw do wywodzenia interesu prawnego proboszcza parafii św. M. w N. z art. 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808 ze zm.), który reguluje dobrowolność członkostwa, a nie interes prawny Towarzystwa [...] w N. w likwidacji. Art. 5 rozporządzenia daje interes prawny osobom, które zostały zapisami statutu zmuszone aby wzięły lub nie wzięły udziału w Stowarzyszeniu, do zaskarżenia statutu.

Nie można zatem podzielić oceny, że ks. proboszcz parafii św. M. w N. legitymuje się interesem prawnym. W sprawie należy ocenić, czy ks. proboszcz parafii św. M. w N. miał uprawnienia likwidatora do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1952 r. w sprawie likwidacji Towarzystwa [...] w N. i decyzji z [...] czerwca 1952 r. wydanej w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd wywiódł, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.