Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1423/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 184 ust. 1 i 2, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... maja 2017 r., nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur związanych z realizacją projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "I." - dalej również "Beneficjent", "Strona", "Skarżący", od decyzji organu I instancji - Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - dalej również "PARP", "IW", z [...] października 2016r., sygn. [...], określającej Beneficjentowi kwotę do zwrotu środków, pochodzących z umowy o dofinansowanie nr [...] - dalej: "umowa o dofinansowanie", na realizację projektu pn. "[...]" (dalej: "projekt"), w wysokości 51 292,50 zł wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu na rachunek PARP, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z zastrzeżeniem, iż z okresów naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych wyłączony zostaje okres od [...] grudnia 2016 r. (dzień następny po terminie na wydanie decyzji w II instancji) do dnia doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano min., że strona zaskarżyła decyzję organu I instancji wskazując, iż:

• zwrot całości dofinansowania będzie działaniem zbyt dolegliwym, a ponadto zwrot środków z funduszy unijnych powinien być oceniony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, słuszności i dobrej wiary;

• przywołana przez PARP przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w niej kwestia naruszenia procedur - nie powinna mieć zastosowania do umowy o dofinansowanie projektu;

• wykluczenie Strony na okres 3 lat z możliwości ubiegania się o wsparcie ze środków unijnych będzie dużą stratą dla firmy, która dzięki dofinansowaniu unijnemu chce budować swoją konkurencyjność w Europie i na świecie.

Odnosząc się do wniesionych zarzutów, organ II instancji w pierwszej kolejności przypomniał, że w dniu [...] grudnia 2013r. A.S. zawarł z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, reprezentowaną przez [...] Agencję Rozwoju Regionalnego Spółkę Akcyjną - dalej również "Regionalna Instytucja Finansująca", "RIF" umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Wartość dofinansowana w umowie o dofinansowanie została określona w wysokości 105 035,00 zł. Okres kwalifikowalności wydatków w projekcie został wskazany w umowie o dofinansowanie (od [...] stycznia 2014r. do [...] listopada 2014r.).

W ramach projektu przewidziano realizację wskaźników:

Produktu:

• Liczba wdrożonych systemów B2B (w liczbie 1 na zakończenie projektu);

• Procesy biznesowe objęte systemem B2B (w liczbie 3 na zakończenie projektu);

• Procesy biznesowe objęte systemem B2B, w których wdrożono technologie podpisu elektronicznego (w liczbie 3 na zakończenie projektu);

• Procesy biznesowe objęte systemem B2B, w których wdrożono technologie elektronicznej wymiany danych (w liczbie 3 na zakończenie projektu);

Rezultatu:

• Liczba przedsiębiorców współpracujących z Wnioskodawcą w oparciu o wdrożony system B2B (docelowa wartość w 2014r. - 2);

• Liczba wdrożonych i świadczonych usług elektronicznych automatycznego przetwarzania danych lub w formule SaaS (docelowa wartość w 2014 r. - 1);

• Procesy biznesowe objęte systemem B2B, w których poprzez wdrożenie technologii podpisu elektronicznego lub elektronicznej wymiany danych, wyeliminowany został papierowy obieg dokumentów (docelowa wartość w 2014r. - 3);

• Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej (docelowa wartość w 2015r. - 14 050 zł);

• wzrost umiejętności pracowników w zakresie obsługi systemu typu B2B (docelowa wartość w 2014r. -4).

W dniu [...] grudnia 2013r. Beneficjent złożył pierwszy wniosek o płatność zaliczkową na kwotę 51 292,50 zł. Środki te zostały przekazane na konto bankowe w dniu [...] lutego 2014r. w kwocie 7 693,88 zł oraz w dniu [...] lutego 2014r. w kwocie 43 598,62 zł. Drugi wniosek o płatność pośrednią, rozliczający wydatki poniesione przez Beneficjenta za okres do [...] marca 2014r. wpłynął do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w dniu [...] kwietnia 2014r. Dotyczył on rozliczenia I etapu realizacji projektu. W związku z niekompletnością wniosku i koniecznością uzupełnienia wniosku o płatność, przekazania dodatkowych wyjaśnień, a także kopii dokumentów [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A pismem z dnia [...] maja 2014r. zwróciła się do Beneficjenta z prośbą o jego uzupełnienie. Beneficjent w dniu [...] czerwca 2014r. przekazał wyłącznie część kopii dokumentów, o które wnioskowała RIF, w związku z czym wniosek w dalszym ciągu wymagał uzupełnień, o co występowano kolejnymi pismami.

Beneficjent wystąpił do RIF o wydłużenie terminu na przekazanie odpowiedzi, a [...] lutego 2015r., [...] marca 2015r. i [...] marca 2015r. przekazał pisma, w których nie było żadnych wyjaśnień. Przesyłane pisma przewodnie zawierały w treści odniesienie do wyjaśnień zawartych w załącznikach, które jednakże nie były do pisma dołączone.

W dniu [...] września 2014r. do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. wpłynął trzeci wniosek o płatność pośrednią. Do wniosku nie dołączono wszystkich niezbędnych dokumentów, wniosek zawierał błędy rachunkowe. Uwagi RIF do tego wniosku zostały przekazane pismem z dnia [...] stycznia 2015r. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony Skarżącego kolejne prośby o uzupełnienie oraz niezbędne wyjaśnienia dot. wniosku o płatność RIF przekazała pismami z datą [...] stycznia 2015r., [...] stycznia 2015 r., [...] lutego 2015r., [...] marca 2015r. Pismem z [...] stycznia 2015r. Beneficjent zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu przekazania odpowiedzi, a pismami z [...] lutego 2015r., [...] marca 2015 r. i [...] marca 2015r. przekazał pisma w których nie było wyjaśnień oraz informacji, o które wnosiła RIF.

W dniu [...] stycznia 2015r. do RIF wpłynęły dokumenty rozliczające realizację projektu w postaci kopii wyciągu z konta oraz dwóch kopii faktur VAT. RIF pismem z dnia [...] stycznia 2015r. sygn. [...] zwróciła się o złożenie wymaganego wniosku o płatność końcową wraz z niezbędnymi załącznikami w celu prawidłowego rozliczenia projektu. W związku z brakiem odpowiedzi Beneficjenta RIF po raz kolejny zwróciła się do Strony z prośbą o przekazanie dokumentacji rozliczeniowej dot. czwartego wniosku o płatność końcową pismami z dnia [...] stycznia 2015r. i [...] lutego 2015 r. [...] stycznia 2015r. Beneficjent wysłał do RIF pismo z prośbą o wydłużenie terminu przekazania odpowiedzi, a [...] marca 2015r. przesłał pismo, które nie zawierało żadnych informacji, o które wnosiła RIF. W związku z powyższym organ wskazuje, że RIF wielokrotne występowała do Beneficjenta z prośbą o złożenie brakujących dokumentów oraz stosownych wyjaśnień i informacji do złożonych wniosków o płatność, jednocześnie pouczając o konieczności uzupełnienia wniosków o płatność w ciągu 7 dni od dnia otrzymania pisma RIF. Beneficjent był informowany, że w przypadku niedostarczenia wymaganych dokumentów rozliczających projekt, będzie to stanowiło podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie.

W następstwie braku dokumentów niezbędnych do rozliczenia wniosków o płatność oraz stosownych informacji, RIF przekazała do PARP informację o tym, że Beneficjent projektu nie odpowiada na przesyłane mu wezwania dotyczące uzupełnienia dokumentacji i wyjaśnień, konkretnie wskazywanych przez RIF.

Z uwagi na powyższe w dniu [...] marca 2015r. pismem o sygn. [...] PARP wezwała Beneficjenta do uzupełnienia wszystkich wniosków o płatność rozliczających poniesione wydatki oraz o wyjaśnienie przyczyn niewywiązania się z warunków umowy o dofinansowanie. Jednocześnie Beneficjent został pouczony o konsekwencjach braku przekazania dokumentów rozliczeniowych w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na pismo PARP w dniu [...] kwietnia 2015r. do RIF wpłynęło pismo Beneficjanta, które nie zawierało wymaganych dokumentów rozliczających, a jedynie wskazywało ogólnie powody niewywiązania się Beneficjenta z warunków umowy o dofinansowanie. Informacje te były niewystarczające do rozliczenia wniosków o płatność przekazanych do RIF.

W dniu [...] kwietnia 2015r. RIF przekazała do Beneficjanta pismo informujące o odrzuceniu wniosku o płatność końcową na podstawie § 7 ust. 13 umowy o dofinansowanie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. sygn. [...] RIF poinformowała Beneficjenta z kolei o odrzuceniu trzeciego wniosku o płatność pośrednią w związku z niezłożeniem uzupełnień i wyjaśnień w terminie wskazanym przez RIF.

Mając na uwadze powyższe fakty oraz konieczność sprawdzenia, czy projekt jest realizowany zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie RIF przekazała do Beneficjenta pismo z dnia [...] kwietnia 2015r., w którym informowała o planowanej na dzień [...] maja 2015r. kontroli projektu na miejscu. Beneficjent w drodze korespondencji elektronicznej poinformował RIF, iż we wskazanym terminie kontrola nie może się odbyć z uwagi na jego nieobecność. W odpowiedzi na wielokrotnie składane przez Beneficjenta prośby o zmianę terminu kontroli, RIF wyrażała zgodę i przekładała termin przeprowadzenia kontroli w siedzibie firmy. Ostatecznie z uwagi na liczne zmiany terminu przeprowadzenia kontroli, RIF pismem z dnia [...] maja 2016r. poinformowała Beneficjenta o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia kontroli w siedzibie firmy na dzień [...] maja 2015r. We wskazanym dniu Beneficjent był nieobecny, a siedziba firmy była niedostępna dla zespołu kontrolującego. Informacja pokontrolna wraz z zaleceniami dot. konieczności złożenia szczegółowych wyjaśnień przez Beneficjenta została przekazana przez RIF pismem z dnia [...] maja 2015r. W związku z niezrealizowaniem zaleceń pokontrolnych RIF pismem z dnia [...] lipca 2015r. przekazała do PARP raport z kontroli projektu z wynikiem negatywnym wraz z rekomendacją wszczęcia procedury rozwiązania umowy.

W dniu [...] września 2015r. PARP przekazała do Beneficjanta pismo z prośbą o złożenie szczegółowych wyjaśnień dot. nierealizowania warunków umowy o dofinansowanie w zakresie niezłożenia uzupełnień do wniosków o płatność oraz niepoddaniu się kontroli na miejscu. Beneficjent nie przekazał żadnych wyjaśnień w powyższym zakresie.

Po upływie terminu wskazanego w piśmie oraz w związku z nieprzekazaniem przez Beneficjenta żadnych wyjaśnień/ uzupełnień, o które wnioskowała PARP, IW rozwiązała umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym, wskazując za podstawę:

§ 13 ust. 3 pkt 7 lit. c, umowy o dofinansowanie tj.: Beneficjent zaprzestał realizacji projektu bądź realizuje go w sposób sprzeczny z postanowieniami Umowy lub z naruszeniem prawa oraz § 13 ust. 3 pkt 7 lit. f umowy o dofinansowanie tj.: Beneficjent nie osiągnął celów projektu, a na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy o finansach publicznych PARP wezwała Beneficjenta do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania dofinansowania udzielonego na realizację projektu w kwocie 51 292,50 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

W związku z nieprzekazaniem środków na rachunek bankowy PARP - zostało wszczęte postępowanie dowodowe, którego wynikiem było wydanie decyzji z [...] października 2016r. nr [...] o zwrocie dofinansowania przez Beneficjenta.

W następstwie odwołania się Beneficjenta od wydanej decyzji organu I instancji PARP pismem z [...] listopada 2016r. przekazała do organu odwoławczego akta sprawy.

Organ odwoławczy nie znalazł nowych dowodów w sprawie, które w jakikolwiek sposób mogłyby przyczynić się do zmiany rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Strona nie dostarczyła też nowych wniosków dowodowych. W związku z powyższym, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust 1 pkt. 2 u.o.f.p. do środków publicznych zalicza się środki pochodzące z funduszy strukturalnych, z tego to powodu ich wydatkowanie podlega szczególnego rodzaju obostrzeniom, które zostały określone w umowie o dofinansowanie. Aby wydatki ponoszone przez beneficjentów mogły zostać uznane za kwalifikowalne, muszą być poniesione zgodnie z postanowieniami umowy, tj. w szczególności celowo, rzetelnie, racjonalnie

i oszczędnie. Ciężar dowodu, że powyższe wymogi określone w umowie o dofinansowanie zostały spełnione, leży po stronie Beneficjenta. Oznacza to, że Beneficjent powinien był zgromadzić i przedstawić - na każde żądanie instytucji wdrażającej tj. PARP i działającej w jej imieniu RIF dokumenty, które potwierdziłyby, że utworzony w ramach projektu system spełniał wymogi określone w umowie o dofinansowanie, a cel i wskaźniki założone na etapie podpisania umowy o dofinansowanie zostały osiągnięte.

Organ przypomina, że Beneficjent był wielokrotnie proszony o uzupełnienie wymaganych dokumentów oraz wyjaśnienia w zakresie prawidłowej realizacji projektu w odniesieniu do składanych niekompletnych i błędnie wypełnionych wniosków o płatność. Był także pouczany o konsekwencji nieprzedstawienia wymaganych dokumentów i wyjaśnień.

Biorąc także pod uwagę zebrany materiał dowodowy w opinii organu odwoławczego nieuzasadniony jest wniosek Strony o przedstawienie dowodów na zrealizowanie projektu po prawie 1,5-rocznym okresie zgłaszanych próśb ze strony RIF oraz PARP.

Po nieskutecznym egzekwowaniu wymaganych dokumentów w zakresie wniosków o płatność, RIF w konsultacji z PARP podjęła decyzję o dokonaniu kontroli mającej ustalić, czy projekt jest realizowany zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Beneficjent wielokrotnie zmieniał termin przeprowadzenia kontroli na miejscu, nawet w dniu ostatecznie wskazanym przez siebie na przeprowadzanie kontroli, informował za pomocą poczty elektronicznej o braku możliwości osobistego uczestniczenia w kontroli RIF. W dniu ostatecznie wskazanym, za obopólną zgodą, na dzień przeprowadzenia kontroli, Beneficjent był nieobecny, nie wskazał zastępcy na czas przeprowadzenia kontroli i nie udostępnił miejsca realizacji projektu - siedziba firmy była zamknięta. Uniemożliwienie kontroli projektu stanowiło naruszenie warunków umowy o dofinansowanie (§ 10 ust. 1).

Organ odwoławczy podkreśla, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu Beneficjent był świadomy wynikającego z jej przepisów obowiązku poddania się kontroli na żądanie uprawnionych do tego instytucji oraz konsekwencji niezrealizowania postanowień w tym zakresie. Kwestia poddania się kontroli jest również uwzględniona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 35e ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm ), dalej "uzppr": Beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu, przeprowadzanej przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą, instytucję certyfikującą, instytucję audytową, przedstawicieli Komisji Europejskiej oraz inne instytucje uprawnione do przeprowadzenia kontroli na podstawie odrębnych przepisów.

Mając na uwadze powyższe, przyjęto że Beneficjent nie był w stanie dowieść, że prawidłowo realizuje projekt i cel projektu został zrealizowany, albowiem:

- nie uzupełnił wniosków o płatność o wymagane dokumenty,

- nie złożył stosownych wyjaśnień dot. projektu,

- wielokrotnie uchylał się przed przyjęciem kontroli w siedzibie firmy i nie wdrożył zaleceń pokontrolnych,

W opinii organu odwoławczego nastąpiło naruszenie umowy o dofinansowanie w zakresie: §13 ust. 2 pkt 1 (utrudnianie kontroli, niewykonanie zaleceń pokontrolnych), §13 ust. 2 pkt 3 (nieprzedłożenie wniosku o płatność w terminie), §13 ust. 2 pkt. 4 (nieuzupełnienie wniosków o płatność), §13 ust 3 pkt 7 lit. c) (Beneficjent zaprzestał realizacji projektu bądź realizuje go w sposób sprzeczny z postanowieniami umowy o dofinansowanie lub z naruszeniem prawa i lit. f) (Beneficjent nie osiągnął celów projektu). Stwierdzone w sprawie okoliczności stanowią o wystąpieniu przesłanek o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.o.p. i świadczą o naruszeniu procedur, o których mowa w art. 184 u.o.f.p.

Organ wskazuje, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich) mają konkretny/określony charakter i podmiot je otrzymujący nie ma dowolności w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają na to przepisy szczególne. Właściwość organu do wydana decyzji w zakresie zwrotu środków wypłaconych Beneficjentowi wynika z art. 207 ust. 9 i 11 u.o.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 9 ustawy po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8 tj. 14 dni od doręczenia wezwania o zwrocie środków, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca może, na podstawie porozumienia lub umowy, o których mowa w art. 27 i art. 32 ustawy, upoważnić instytucję wdrażająca, będącą jednostką sektora finansów publicznych do wydawania decyzji, o której mowa w ust. 9. (PARP słusznie podjęła decyzję o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie oraz wezwała Stronę do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami na podstawie art. 207 ust. 8 u.o.f.p.).

W podnoszonym przez Skarżącego argumencie, że poprzez procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie należy rozumieć umowy o dofinansowanie projektu organ odwoławczy wyjaśnia że postanowienia umowy o dofinansowanie stanowią procedury, o których mowa w art. 207 uofp. Zgodnie bowiem z art. 184 ust. 1 u.o.f.p.: Wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonym, w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast zgodnie z art. 206 ust. 1 u.o.f.p: szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (...). W związku z powyższymi przepisami, procedurami, o których mowa w art. 184 uofp są bezsprzecznie m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu.

Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii podnoszonej przez Stronę postępowania dot. braku możliwości ubiegania się o wsparcie ze środków unijnych w związku z treścią art. 207 ust. 4 u.o.f.p. informuje, że Beneficjent zostanie wykluczony z możliwości otrzymania środków unijnych tylko wtedy, kiedy nie zwróci środków w terminie, o którym mowa w ust 1 pkt 1 art. 2017 uofp tj:

(środki) podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Jeżeli strona nie dokona zwrotu udzielonego dofinansowania wraz z odsetkami w ww. terminie - mają wówczas zastosowanie art. 207 ust. 5 u.o.f.p, w którym wskazany został okres wykluczenia z ubiegania się o dofinansowanie. Okres ten liczy się wówczas od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (tj. po upływie 14 dni na zwrot środków), a kończy się z upływem trzech lat liczonych od momentu dokonania zwrotu przez Beneficjenta.

Strona uiszczając zobowiązanie do zwrotu środków, pochodzących z umowy o dofinansowanie, jest równocześnie zobowiązana samodzielnie obliczyć i zapłacić należne odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu. Jednak w niniejszej sprawie wystąpiły przyczyny uzasadniające odstąpienie od naliczania odsetek na podstawie art. 54 § 1 pkt 3 Op za okres od 18 grudnia 2016r. (dzień następny po terminie na wydanie decyzji II instancji) do dnia doręczenia niniejszej decyzji. Stosownie bowiem do art. 54 § 1 pkt 3 Op odsetek za zwłokę nie nalicza się, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 Op.

Wyżej opisane rozstrzygnięcie zaskarżył A.S. zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ, a wynik sprawy, tj.:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r. , (t.j. Dz. U. z 2016 , poz. 1870 ze zm.), w postaci błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przez naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 UFP, należy również rozumieć naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie unijne, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów nie prowadzi do powyższej interpretacji;

b) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust. 1 i ust. 2 UFP przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że naruszenie postanowień zawartej ze Skarżącym Umowy o dofinansowanie nastąpiło przez odmowę beneficjenta poddania się kontroli oraz nieudzielenie wyjaśnień instytucji zarządzającej projektem i tym samym uznanie, ze wykorzystanie środków przekazanych w ramach realizacji projektu nastąpiło przez Skarżącego z naruszeniem obowiązujących procedur, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni tylko takie naruszenie procedury związanej z wykorzystaniem środków budżetowych podlega zwrotowi, jeżeli w jej następstwie doszło do stosownego uszczuplenia środków publicznych, a więc gdy wiązało się to z nienależnym wydatkowaniem środków finansowych.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest:

a) art. 6 KPA w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 UFP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o umowę cywilnoprawną, niestanowiącą prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy Organ zobowiązany jest działać w granicach i na podstawie prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji z uwagi na działanie bez podstawy prawnej;

b) art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 78 §1 KPA w zw. z art. 80 KPA polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności pominięcie przy wydanym rozstrzygnięciu faktów takich jak: terminowego zrealizowania projektu, osiągnięcia celu, oraz nierozpatrzenie zgłaszanych przez Skarżącego wniosków dowodowych mających potwierdzić fakt należytego wykonania umowy o dofinansowanie oraz osiągnięcie celu.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł:

1. na podstawie art.145 § 1 pkt 2 PPSA o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak również stwierdzenie nieważności decyzji Organu I instancji na zasadzie art. 135 PPSA, a w razie braku podstaw do powyższego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c - w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania oraz w związku z innym naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z uchyleniem w całości również decyzji Organu I instancji na zasadzie art. 135 PPSA;

2. na podstawie art. 200 PPSA o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz ze zwrotem opłaty skarbowej, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a wskazana w niej argumentacja nie przekonuje. Zdaniem sądu, organ II instancji w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości wskazano argumenty za uznaniem, iż decyzja organu I instancji była w pełni uzasadniona. Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko, wskazał na konkretne naruszenia i nieprawidłowości leżące po stronie Skarżącego. Dlatego też nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut Skarżącego, w którym podnosi naruszenie przez organ II instancji art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 §1 kpa w zw. z art. 80 kpa.

Sąd stoi na stanowisku, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.). Wbrew twierdzeniom Skarżącego podkreślić należy, iż postanowienia umowy o dofinansowanie stanowią procedury, o których mowa w art. 207 uofp. Zgodnie bowiem z art. 184 ust. 1 u.o.f.p. "Wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3. są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". Natomiast zgodnie z art. 206 ust. 1 u.o.f.p. "Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju".

Zatem procedurami, o których mowa w art. 184 u.o.f.p. są także procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu. Wskazuje na to także utrwalone w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych. Wynika z niego jednoznacznie, że:

1. pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.o.f.p., należy rozumieć nie tylko" procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2017r. sygn. akt: IV SA/GL 718/17 – lex nr 2436019).

2. Procedury - jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.o.f.p. - mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.o.f.p. (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017r. sygn.. akt: II GSK 489/16 – lex nr 2434297).

3. W pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2017r sygn. akt I SA/OL 626/17 – lex nr 2406082).

Omawianej kwestii dotyczył także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2017r. sygn.akt II SA/GD 422/17 – lex nr 2392940, w którym stwierdzono m.in., że:

a) Instytucja zarządzająca programem operacyjnym odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi.

b) Przyznane dofinansowanie stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie , rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent zobowiązał się przestrzegać.

c) Z przepisu art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.o.f.p. wynika, że wydatki, związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 ww. ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą.

d) Jako naruszenie można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość.

Bezpodstawny jest również zarzut wskazujący, iż organ II instancji naruszył art. 207 ust. 1 pkt. 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust. 1 i ust. 2 u.o.f.p., ponieważ w wyniku działania Skarżącego nie doszło do uszczuplenia środków publicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 2 u.o.f.p. do środków publicznych zalicza się środki pochodzące z funduszy strukturalnych. Ich wydatkowanie podlega obostrzeniorn, które zostały określone w umowie o dofinansowanie. Aby wydatki ponoszone przez beneficjentów mogły zostać uznane za kwalifikowalne, muszą być poniesione zgodnie z postanowieniami umowy, tj. celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie. Ciężar dowodu, że powyższe wymogi zostały spełnione, leży po stronie Skarżącego. W związku z tym to Skarżący powinien zgromadzić i przedstawić dokumenty, które potwierdziłyby, że utworzony w ramach projektu system spełniał wymogi określone w umowie o dofinansowanie, a cel i wskaźniki założone na etapie podpisania umowy o dofinansowanie zostały osiągnięte. Wskazanemu obowiązkowi Skarżący nie sprostał. Skarżący był bowiem wielokrotnie proszony o uzupełnienie wymaganych dokumentów oraz złożenie wyjaśnień w zakresie prawidłowej realizacji projektu, był także pouczany o konsekwencji nieprzedstawienia wymaganych dokumentów i wyjaśnień przez Regionalną Instytucję Finansującą, która informowała, że w przypadku nieuzupełnienia braków/wyjaśnień w wyznaczonym przez nią terminie wniosek o płatność zostanie odrzucony, co może stanowić podstawę do wypowiedzenia umowy o dofinansowanie zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 4 stanowiącym, że "Instytucja Wdrażająca/instytucja Pośrednicząca II stopnia może wypowiedzieć Umowę (...), gdy Beneficjent, na wezwanie Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej // stopnia, nie uzupełnił lub nie poprawił wniosku o płatność wraz z załącznikami."

W tej materii przypomnieć należy, że RIF wielokrotnie wyrażała zgodę na zmianę terminów otrzymania wyjaśnień i niezbędnych dokumentów od Skarżącego. Nowe terminy były konsultowane ze Skarżącym, a mimo to Skarżący nie wywiązywał się z obowiązku przekazania stosownych wyjaśnień i złożenia uzupełnień, a przez to nie wywiązywał się z zawartej umowy o dofinansowanie (nie skorzystał z możliwości przedstawienia informacji o realizacji projektu ani na etapie składania wniosków o płatność, ani późniejszych wezwań RIF i organu I instancji do uzupełnienia brakujących dokumentów i złożenia wyjaśnień). Zdaniem tak organu jak i sądu nieuzasadniony jest wniosek Strony o przedstawienie dowodów na zrealizowanie projektu po prawie 1,5-rocznym okresie zgłaszanych próśb ze strony RIF oraz organu I instancji dotyczących złożenia wyjaśnień w zakresie realizacji projektu. Po nieskutecznym egzekwowaniu wymaganych dokumentów zostało wszczęte i przeprowadzone postępowanie kontrolne, w trakcie którego Skarżący wielokrotnie zmieniał termin przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nawet w dniu ostatecznie wskazanym przez siebie na przeprowadzanie kontroli był nieobecny i nie udostępnił miejsca realizacji projektu - siedziba firmy była zamknięta. Uniemożliwienie kontroli projektu stanowiło naruszenie warunków umowy o dofinansowanie, w której § 10 ust. 1 wyraźnie wskazuje na to, że: "Beneficjent zobowiązuje się poddać kontroli w zakresie realizowanej Umowy, prowadzonej przez Instytucję Zarządzającą, Instytucję Pośredniczącą, Instytucję Wdrażającą/Instytucję Pośredniczącą II stopnia, Instytucję Certyfikującą, Instytucję Audytową, Komisję Europejską, lub inną instytucję uprawnioną do przeprowadzania kontroli na podstawie odrębnych przepisów lub upoważnień, oraz udostępnić na żądanie ww. instytucji oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, wszelką dokumentację związaną z Projektem oraz realizowaną Umową."

Należy zwrócić uwagę także na ) § 10 ust. 9 umowy o dofinansowanie. Stanowi on, że "Nieudostępnienie wszystkich wymaganych dokumentów lub odmowa udzielenia informacji jest traktowane jak utrudnienie przeprowadzenia kontroli. Poza sporem jest to, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu Skarżący był świadomy wynikającego z jej przepisów obowiązku poddania się kontroli na żądanie uprawnionych do tego instytucji oraz konsekwencji niezrealizowania postanowień w tym zakresie. Zgodnie z art. 35e ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1649 ze zm.), Beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu, przeprowadzanej przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą, instytucję certyfikującą, instytucję audytową, przedstawicieli Komisji Europejskiej oraz inne instytucje uprawnione do przeprowadzenia kontroli na podstawie odrębnych przepisów.

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia art 6 kpa w zw. z art207 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.o.f.p. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o umowę cywilnoprawną, niestanowiącą prawa powszechnie obowiązującego. W stosunku do niego zostały bowiem wydane decyzje, w których precyzyjnie wskazano podstawy prawne ich wydania i które uprawniały organy obu instancji do ich zastosowania. Poza tym decyzje o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich mają charakter deklaratoryjny czyli odzwierciedlają treść obiektywnie istniejącego zobowiązania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017r. sygn.akt II GSK 3644/15). Z chwilą zaistnienia okoliczności, z którymi przepisy ustawy łączą powstanie zobowiązania, zobowiązanie to powinno być zrealizowanie przez Stronę w przewidzianym do tego trybie (w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 207 ust. 1 u.o.f.p). Dopiero gdy Skarżący nie wykona samoistnie zobowiązania, organ wydaje decyzję, w której stwierdza istnienie zobowiązania, określa jego wysokość oraz stwierdza, że zobowiązanie nie zostało przez Skarżącego samodzielnie wykonane. Przepisy u.o.f.p. dotyczące rozliczania środków publicznych mają charakter obligatoryjny. Jeśli zajdą opisane w nich przesłanki, organ musi dochodzić zwrotu udzielonego dofinansowania. Środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich mają określony charakter i podmiot je otrzymujący nie ma dowolności w ich wykorzystaniu. Właściwość organu do wydana decyzji w zakresie zwrotu środków wypłaconych Skarżącemu wynika z art. 207 ust. 9 i 11 u.o.f.p.. Zgodnie z art. 207 ust. 9 u.o.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8 tj. 14 dni od doręczenia wezwania o zwrocie środków, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Słusznie zatem organ podjął decyzję o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie oraz wezwał Skarżącego do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami na podstawie art. 207 ust. 8 u.o.f.p..

Reasumując, sąd stwierdza, iż skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.