Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 346/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. M. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Skargą z [...] października 2020 r. J. M. (dalej jako Skarżący), zakwestionował bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do działki nr ewidencyjnej [...] obręb [...] [...] - miasto [...].

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 k.p.a. poprzez brak stania no straży praworządności w wyniku nierozstrzygnięcia odwołania od Decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. w terminach wynikających z przepisów prawa, w tym w szczególności braku podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając no względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób przewlekły niebudzący zaufania Skarżącego do władzy publicznej. w tym złamanie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania Skarżącego;

3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i szybkiego rozpatrzenia sprawy, powzięcia jakichkolwiek czynności mających na celu rozpoznanie odwołania od decyzji Starosty bez zachowania zasady szybkości postępowania;

4. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty bez zbędnej zwłoki naruszając przepisy postępowania o rozpoznaniu odwołania;

5. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania Skarżącego przez Wojewodę o nierozpoznaniu odwołania poprzez wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia Skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu;

6. art. 36 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpoznania odwołania od decyzji Starosty w terminie miesiąca liczonego od daty otrzymania odwołania czyli od dnia [...] kwietnia 2018 r.

7. a także naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 11g ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm. - dalej jako specustawa drogowa) poprzez brak rozpoznania odwołania w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania, czyli od dnia 1 kwietnia 2018 r.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności Wojewody [...] w rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. z rażącym naruszeniem prawa,

2. zobowiązanie Wojewody do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyraku wraz z aktami sprawy,

3. wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych w zakresie rażącej bezczynności dotyczącej rozpoznania odwołania od decyzji Starosty

4. przyznanie od Wojewody [...] na rzecz Skarżącego kwoty 22.172,90 zł,

5. orzeczenie o kosztach postępowania.

W skardze strona zrelacjonowała szczegółowo stan faktyczny sprawy, opisując przebieg zdarzeń jakie na przestrzeni lat miały w niej miejsce.

Skarżący wskazał, że wystąpił o podział swojej nieruchomości objętej częściowo decyzją ZRID, jednakże postępowanie o podział zostało zawieszone, do czasu zakończenia postępowania odwoławczego przez Wojewodą.

Na skutek bezczynności organu Skarżący doznał uszczerbku finansowego, bowiem nastąpiło wycofanie się kupującego z umowy sprzedaży jednej z mających powstać w ramach podziału nieruchomości działki, gdyż rozpatrzenie odwołania trwało i trwa zbyt długo, gdyż do dzisiaj Wojewoda nie wydał w sprawie żadnej decyzji w ramach odwołania, które wraz z aktami otrzymał w dniu [...] marca 2018 r.

Nadto zgodnie z art. 11g ust. 2 specustawy drogowej odwołanie od decyzji ZRID rozpatruje się w terminie 30 dni.

W ocenie Skarżącego nierozpatrzenie przez Wojewodę [...] odwołana przez trzydzieści jeden miesięcy i 26 dni (do dnia złożenia skargi) zamiast w ciągu miesiąca stanowi rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że było to jedyne, jak wynika z akt sprawy, odwołanie strony postępowania.

Zdaniem Skarżącego czynności podejmowane w sprawie były pozornymi działaniami Wojewody w zakresie rozpoznania odwołania.

Pomimo specyfiki spraw prowadzonych na podstawie specustawy drogowej, które wiążą się z ich wielopłaszczyznowym charakterem, niektóre czynności organu odwoławczego mogły zostać dokonane wcześniej, a przede wszystkim w krótszych odstępach czasu.

Według Skarżącego nie może zostać niezauważony fakt, że wniesienie ponaglenia przez Skarżącego z dnia [...] października 2019 r. nie wpłynęło pozytywnie na zwiększenie aktywności po stronie Wojewody. Nie są zasadne tłumaczenia Wojewody [...], że ten nie mógł wydać decyzji w wyniku przekazania akt sprawy Ministrowi Rozwoju gdyż odwołanie do Wojewody wpłynęło już w dniu [...] marca 2018 r., zaś Skarżący złożył ponaglenie w dniu [...] października 2019 r.

Wojewoda w dniu złożenia ponaglenia na bezczynność dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie rozpoznania odwołania.

Brak akt sprawy nie przesądza przy tym, że organ który je przesłał innemu organowi jest zwolniony z załatwienia sprawy. Brak akt sprawy i skompletowanie materiału dowodowego spowodowane nieporozumieniami organów pozostających w strukturze działania administracji publicznej, czy raczej niedociągnięciami organizacyjnymi nie może usprawiedliwiać zwłoki.

Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej Skarżący wskazał, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 roku i w drugim półroczu 2019 roku, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2019 roku wyniosło 4.294,67 zł, a w drugim półroczu 2019 roku wyniosło 4.434,58 zł.

Skarżący obliczył żadną kwotę odszkodowania w łącznej wysokości 22.172,90 zł mając na względzie długotrwałość postępowania oraz jego wpływ na indywidualne rozstrzygnięcie w zakresie zaniechania przez organ administracyjny podziału działki do czasu rozpoznania odwołania przez Wojewodę i tym samym utratę kupca na nieruchomość mającą powstać w wyniku podziału. Kwota ta zdaje się być w jego ocenie jedyną możliwością realnego oddziaływania na organy administracji publicznej w celu podkreślenia braku akceptacji nagminnie występującej przewlekłości postępowań administracyjnych. Należy nadmienić, iż przyznana skarżącemu suma pieniężna nie zastąpi odszkodowania z tytułu bezczynności organów administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Będzie stanowić jednak zadośćuczynienie za krzywdę, jaką Skarżący poniósł w skutek wadliwie działającej administracji publicznej.

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że Starosta [...] w dniu [...] marca 2018 r. przekazał Wojewodzie odwołanie M. Z. od decyzji z [...] grudnia 2017 r.

Wojewoda postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2018 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy.

Po sprawdzeniu przekazanych wraz z odwołaniem akt sprawy stwierdził, że są niekompletne i postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2018 r. zlecił Staroście [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W dniu [...] września 2018 r. Starosta dokonał niepełnego uzupełni akt sprawy.

Ponownie w dniu [...] października 2019 r. Wojewoda wystosował do Starosty monit w sprawie uzupełnienia dokumentacji w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] października 2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie na bezczynność złożone w dniu [...] października 2019 r. przez Skarżącego do Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju. W dniu [...] listopada 2019 r. Minister zwrócił się do Wojewody o przesłanie oryginałów kompletnych akt ww. sprawy, które organ przekazał w dniu [...] listopada 2019 r.

Minister Rozwoju w dniu [...] września 2020 r. przekazał akta sprawy organu I i II instancji oraz postanowienie wyznaczające dodatkowy termin załatwienia sprawy, w którym stwierdził, że bezczynność w prowadzonym postepowaniu odwoławczym przez Wojewodę nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Po wnikliwej i rzeczowej analizie akt przedmiotowej sprawy Wojewoda w dniu [...] października 2020 r. wezwał inwestora działającego przez pełnomocnika do uzupełnienia akt sprawy w terminie 30 dni od doręczenia pisma. Wezwanie było podwójnie awizowane (w dniu [...] października 2020 r. i [...] października 2020 r.) i nie zostało podjęte przez pełnomocnika.

W dniu [...] listopada 2020 r. organ ponownie wysłał wezwanie bezpośrednio do inwestora za pomocą skrzynki podawczej e-PUAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest zasadna.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy nadesłanych przez organ, w dniu [...] marca 2018 r. Starosta [...] przekazał Wojewodzie [...] odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2017 r. (pismo z [...] lutego 2018 r. znak [...] - k. 10). Z tym też dniem rozpoczął się bieg terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Termin ten, zgodnie z art. 11g ust. 2 specustawy drogowej wynosi 30 dni od momentu wpływu odwołania do organu uprawnionego do jego rozpatrzenia.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. znak [...] (k. 11) Wojewoda zawiadomił odwołującą się i organ I instancji o przeszkodach uniemożliwiających jej terminowe załatwienie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Nowy termin został wyznaczony na dzień [...] maja 2018 r.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. znak [...] (k. 12) Wojewoda zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Pismem z [...] października 2018 r. znak [...] (k. 23) Starosta udzielił odpowiedzi na postanowienie Wojewody z [...] lipca 2018 r.

Pismem z [...] października 2019 r. (doręczonym organowi [...] października 2019 r.) Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody [...].

Na skutek tego ponaglenia Wojewoda [...] monitem z [...] października 2019 r. znak [...](k. 30) ponownie wezwał Starostę do uzupełnienia dokumentacji w sprawie poprzez przedłożenie dowodów potwierdzających opublikowanie w BIP obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID. Organ wyznaczył Staroście 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi.

Jednocześnie pismem z [...] października 2019 r. znak [...] (k. 31) przekazał złożone ponaglenie wraz z odpisami akt organu odwoławczego.

Pismem z [...] listopada 2019 r. znak [...] (k. 33) Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wezwał Wojewodę do nadesłania oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kompletnych akt sprawy, jak i oryginału lub uwierzytelnionej kopii ponaglenia.

Akta sprawy zostały przekazane Ministrowi przy piśmie Wojewody z [...] listopada 2019 r. [...] (k. 34).

Jednocześnie pismem z [...] listopada 2019 r. (k. 35) Starosta odpowiedział na wezwanie Wojewody z [...] października 2019 r.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. (k. 36) Minister Rozwoju wezwał Wojewodę do nadesłania informacji, czy postępowanie odwoławcze zostało już ukończone i ewentualne nadesłanie kopii rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi pismem z [...] lutego 2020 r. znak [...] (k. 37) Wojewoda poinformował, że postępowanie nie zostało zakończone z uwagi na posiadanie akt przez Ministra w związku z rozpoznawanym ponagleniem.

Minister jeszcze dwukrotnie przedłużał termin rozpatrzenia ponaglenia - pisma z [...] marca i [...] lipca 2020 r.

Następnie postanowieniem z [...] września 2020 r. Minister Rozwoju uznał ponaglenie za uzasadnione, stwierdzając bezczynność Wojewody. Wyznaczył 30 dniowy termin na załatwienie sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności i osób winnych jej spowodowania oraz uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z [...] października 2020 r. znak [...] Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia projektu. Pismem z [...] listopada 2020 r. ponowiono wezwanie.

IV.

Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd wyjaśnia co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w istocie bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżący skierowała do organu ponaglenie z [...] października 2019 r. a sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Niniejsza skarga jest przy tym skargą na bezczynność organu a nie jak kumulatywnie wskazała strona również na przewlekłość. Przemawia za tym przede wszystkim stan sprawy (dotychczas jest nierozpatrzona, co wskazuje na klasyczną bezczynność) oraz złożenie ponaglenia jedynie na bezczynność a nie przewlekłość, co czyniłoby skargę w tej części niedopuszczalną.

Skoro tak, to ogólnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1 tego przepisu). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie istnieje przy tym przepis szczególny - art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, który przewiduje termin na rozpatrzenie odwołania tj. 30 dni, liczony od przekazania odwołania wraz z aktami organowi II instancji.

Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Zauważyć należy, że Skarżący na skutek ponaglenia otrzymał po blisko 11 miesiącach (16 października 2019 r. - 11 września 2020 r.) pozytywne stanowisko Ministra Rozwoju, który stwierdził, że w sprawie doszło do bezczynności. Pozytywne rozstrzygnięcie Ministra nie spowodowało jednak załatwienia sprawy przez organ i nie stoi w ocenie Sądu na przeszkodzie w rozpoznaniu niniejszej skargi.

Jak już wskazano, z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika praktyczna definicja bezczynności. Najogólniej rzecz ujmując mamy z nią do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, a organ zaniedbuje obowiązki informacyjne (nie informuje o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy).

Sąd zauważa, że poza jednym przypadkiem na początku postępowania (postanowienie z [...] marca 2018 r.) i monitem z [...] października 2019 r., Wojewoda w zasadzie całkowicie zaniedbał obowiązek skutecznego i rzetelnego informowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie jak również wskazania nowego terminu do którego nastąpi jej załatwienie.

W niniejszej sprawie jedyną terminową czynnością była podjęte na początku postępowania postanowienie o niezałatwieniu sprawy w terminie z [...] marca 2018 r., wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2018 r.

Po upływie nowego terminu kolejną czynność Wojewoda podjął dopiero [...] lipca 2018 r. (postanowienie zlecające dodatkowe postępowanie dowodowe).

Zakładając, że owo postępowanie dowodowe jest uzasadnione należy wskazać, że działania zostały podjęte w sytuacji, w której termin na załatwienie sprawy ekspirował. Nadto, Starosta odpowiedział organowi w dniu [...] października 2018 r. (data wpływu odpowiedzi na postanowienie dowodowe), zaś kolejną czynność organ odwoławczy podjął w [...] października 2019 r. na skutek ponaglenia Skarżącego. Nastąpiło to zatem po blisko roku od wpływu odpowiedzi Starosty na postanowienie dowodowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd podkreśla, że organ bez uzasadnionych przyczyn i w sposób całkowicie niezrozumiały nie zakończył postępowania w terminie, ani też nie dopełnił aktów staranności wymaganych art. 36 k.p.a. Wojewoda w zasadzie poza jednym wyjątkiem, nie informował Skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy ani też o nowym terminie jej zakończenia. W istocie więc od organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, co należy kwalifikować jako bezczynność (brak decyzji pomimo oczywistego i rażącego przekroczonych terminów) o charakterze kwalifikowanym.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w bezczynności odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. Il OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. Il OSK [pic]272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej bezczynności prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do [pic]zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja zaistniała, ponieważ Wojewoda nie tylko nie prowadził żadnego szerszego merytorycznego postępowania wywołanego odwołaniem innej osoby, ale również nie ujawniał Stronie, co stoi za powstałą wielomiesięczną zwłoką, uniemożliwiając jakiekolwiek ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji (brak pouczenia o ponagleniu wobec niewypełnienia obowiązku z art. 36 k.p.a.) oraz poznania powodów niedziałania organu.

Uwzględniając całokształt sprawy Sąd uznał, że wystąpiła w niej nie tylko podstawa do stwierdzenia, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, ale również to, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, co dawało podstawę do nałożenia na organ obowiązku wypłaty Stronie Skarżącej sumy pieniężnej zasądzonej w wyroku. Sąd odmiennie niż Minister ocenia tę kwestię. Nie ma jakichkolwiek powodów by chronić Wojewodę przed negatywnymi skutkami bezczynności jakiej się dopuścił. Wskazać należy, że tego rodzaju rozstrzygnięcie będzie otwierać drogę Skarżącemu do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego.

W konsekwencji zaznaczyć trzeba, że w ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Kwota taka uwzględnia zarówno sytuację organu, nie do końca kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a także sytuację Strony, jej niewątpliwie naruszone zaufanie do organów oraz aparatu Państwa. Nadto, istotny w tym względzie był też czas trwania postępowania. Sąd nie zasądził jednak kwoty żądanej w skardze, w tym zakresie oddalając takie żądanie, z uwagi na brak wykazania w jakikolwiek sposób, poza samym słownym twierdzeniem, aby okoliczności podawane przez Stronę rzeczywiście zaistniały w podawanym rozmiarze (brak uprawdopodobnienia faktu zawarcie umowy o sprzedaż nieruchomości powstałej z podziału nieruchomości, na którą powołuje się w skardze). Może on więc dochodzić odszkodowania od organu na zasadach ogólnych.

Sama fakultatywność zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny nie przesądza w tej sprawie o wyłączeniu możliwości ukarania organu w ten właśnie sposób (nawet obydwoma powołanymi środkami prawnymi). W ocenie Sądu już sam fakt bezowocnego oczekiwania na zajęcie się sprawą odwołania innego podmiotu, w tym brak jakiejkolwiek czynności przez blisko rok od uzyskania odpowiedzi ze Starostwa, związane z tym zablokowanie Skarżącego w możliwości rozporządzania swoją nieruchomością (jej podział nie został ostatecznie i prawomocnie dokonany), czy wreszcie istotne zachwianie w ten sposób zaufania Strony do organu i państwa (brak wiary w rzetelność postępowania, jego szybkość i uczciwość), jest wystarczającą podstawą przyznania sumy pieniężnej jak w wyroku. Poza tym w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż potencjalna grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem jedynie do przesunięcia środków finansowych z dyspozycji organu ponownie do dyspozycji budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne spowoduje ten skutek, że środki będą musiały zostać bezpowrotnie wypłacone Skarżącemu, co nie powinno zostać niezauważone przy projektowaniu np. budżetu urzędu Wojewody, a w konsekwencji przełożyć się na ocenę działań osób odpowiedzialnych za zwłokę (wspomniana funkcja oddziaływania świadczenia pieniężnego) a przez to wywrzeć wpływ na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Na uwagę zasługuje również to, że jakkolwiek brak akt postępowania nie jest traktowany jako przeszkoda w załatwieniu sprawy (rzeczywiście organy powinny się w tej sprawie porozumieć), to jednak z uwagi na specyfikę spraw budowlanych (zatwierdzanie dokumentacji projektowej), wydanie rozstrzygnięcia bez akt postępowania jest niemożliwe. Organ jednakże w sposób bezczynny nie podejmował działań w celu uzyskania (wypożyczenia) akt od Ministra, który nota bene również ze znacznym naruszeniem terminowości rozpatrywał ponaglenie, choć nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania.

W orzecznictwie NSA słusznie wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) i jego wysokości należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17). Dodać również należy, że wymierzenie grzywny organowi lub przyznanie od niego stronie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14).

W tej sytuacji rozstrzygnięcie o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie jak w wyroku jest prawidłowe i zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 p.p.s.a. (w sposób oczywisty nie przekracza połowy stawki możliwej do wierzenia grzywny jako dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa GUS w poprzednim roku).

W tej sytuacji rozstrzygnięcie o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie jak w wyroku jest prawidłowe i zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie przekraczając narzuconego przez ustawodawcę limitu.

W okolicznościach sprawy zasadny okazał się wniosek Skarżącego o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy, co też uczyniono wyznaczając termin 30 dni na jej zakończenie. Strona musi uwzględniać to, że do terminu tego nie wlicza się okresu wywołanego podejmowanymi czynnościami związanymi z potrzebą zakończenia postępowania.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (zwłaszcza co do żądania przyznania wyższej kwoty świadczenia pieniężnego oraz ostatecznego załatwienia sprawy), o czym orzeczono w pkt V.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

ustalając je kwotę 100 zł (wpis od skargi). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi (w kwocie 100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).