Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 669/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26, art. 27, art. 30, art. 31, art. 33, art. 34, art. 36
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R., J. R., M. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., S. B., W. B., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1415/15 w sprawie ze skargi J. R., M. R., A. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., S. B., W. B., K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1415/15, oddalił skargę J. R., M. R., A. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., S. B., W. B. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Miasta N. m.in. nieruchomość położoną w K., Dzielnica N., gm. kat. B., obj. księgą wieczystą nr [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą współwłasność M. Ż., P. Ż. i K. z Ż. B. (pkt 476).

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. przyznało odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. i P. Ż. – w kwocie 5.153,50 zł, oraz na rzecz K. z Ż.- w kwocie 1.159,60 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. utrzymała powyższe orzeczenie w mocy.

Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. następcy prawni byłych właścicieli, tj.: J. R., M. R., A. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., S. B., W. B. i K. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności m.in. ww. orzeczenia odszkodowawczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r. Z kolei pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. skarżący rozszerzyli zakres wniosku o żądanie stwierdzenia nieważności również decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1953 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność obu decyzji odszkodowawczych, wskazując na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na zaoferowaniu poprzednikom prawnym skarżących nieruchomości zamiennych, które w ocenie Ministra nie spełniały wymogów określonych w art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), albowiem nie były położone w tej samej miejscowości co wywłaszczona nieruchomość. Nie stwierdzono przy tym żadnych innych naruszeń prawa stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 30 maja 2014 r. Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając podniósł, że zważywszy na realia obowiązujące w latach 50-tych XX wieku nie można uznać, aby zaoferowanie nieruchomości zamiennej na Ziemiach Odzyskanych stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto zarzucił, że Minister nie rozważył, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia [...] kwietnia 1953 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r.

Uzasadniając Minister wskazał, że powtórna szczegółowa ocena legalności kwestionowanych decyzji odszkodowawczych pod kątem ich ewentualnego obciążenia kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., prowadzi do wniosku, że naruszenia tego rodzaju nie miały w sprawie miejsca. W szczególności przedmiotowych orzeczeń nie obciąża wada, polegająca na wydaniu ich z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższe obliguje organ nadzorczy do odmowy stwierdzenia nieważności tych orzeczeń.

Kwestionowane decyzje zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r., Nr 27, poz. 197, Dz. U. z 1950 r. Nr 53, poz. 489). Zgodność przedmiotowych orzeczeń z tymi przepisami stanowi zatem kryterium oceny ich prawidłowości.

Minister stwierdził, że na potrzeby postępowania nadzorczego zgromadzono całość dostępnych (zachowanych) akt archiwalnych dotyczących zarówno postępowania odszkodowawczego, jak i wywłaszczeniowego. Analiza obszernego materiału dowodowego pozwoliła na odnalezienie szeregu dokumentów dotyczących przedmiotowego odszkodowania, w tym m.in.:

– wezwania zbiorowego z dnia 16 sierpnia 1950 r. (brak numeru), skierowanego do właścicieli nieruchomości położonych w gm. kat. B., z którego wynika, że pełnomocnik PPW N. i Dyrekcji Budowy Miasta N. wyrażał gotowość nabycia nieruchomości niezbędnych do budowy Miasta N. w drodze umowy kupna lub w drodze umowy zamiany (na nieruchomość zamienną), wraz z adnotacją o jego wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w M. (tj. w gminie, na której terenie położona była wieś B.),

– deklaracji pełnomocnika PPW N. i Dyrekcji Budowy Miasta N. z [...] sierpnia 1950 r.;

– obwieszczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1951 r., nr [...], informującego o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej ze wskazaniem, że sprawa dotyczy m.in. nieruchomości obj. KW nr [...], pgr. l. kat. [...], stanowiącej własność M. Ż. i współwłaścicieli (poz. 435);

– protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, przeprowadzonej w dniach od 16 marca 1951 r. do 28 kwietnia 1951 r.;

– decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K, z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], (projektu z adnotacją o jego zatwierdzeniu w dniu [...] kwietnia 1953 r.) wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru przez K, B, (jako domownika i córki M, Ż,) oraz pełnomocnika PPW N, i Dyrekcji Budowy Miasta N.

Dodatkowo przeszukano akta archiwalne dotyczące odszkodowania i wywłaszczenia nieruchomości położonych w gm. kat. K., dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] (35 tomów akt), odnajdując w nich m.in.:

– zawiadomienie pełnomocnika PPW N. i Dyrekcji Budowy Miasta N. M. K. z dnia [...] stycznia 1950 r. o możliwości uzyskania nieruchomości zamiennej wraz z wykazem tych nieruchomości, dotyczące m.in. nieruchomości położonych w gm. kat. B.,

– oświadczenia pełnomocnika PPW N. i Dyrekcji Budowy Miasta N. z dnia 26 stycznia 1951 r. (brak numeru), że żaden z właścicieli wywłaszczonych nieruchomości w gminie katastralnej K. nie zgłosił żądania przyznania nieruchomości zamiennej.

Organ dokonał również kwerendy w aktach archiwalnych dotyczących orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - pod budowę Miasta N. - nieruchomości położonych w gm. kat. M. (27 tomów akt). W rezultacie odnaleziono pismo pełnomocnika Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego N. z dnia [...] stycznia 1951 r., nr [...], stanowiące wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod budowę Miasta N. (jak wynika z jego treści prawdopodobnie dotyczy wszystkich gmin katastralnych, w tym K. i B., a nie tylko M.) oraz czytelny egzemplarz zawiadomienia z dnia 15 stycznia 1951 r. (brak numeru), podpisanego przez pełnomocnika PPW Nowa Huta M. K., zawierającego ofertę przyznania nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości wywłaszczone pod budowę m.in. Miasta N.(w aktach archiwalnych dotyczących gminy katastralnej K. ozn. [...] odnaleziono egzemplarz mniej czytelny).

Minister wskazał, że na skutek upływu ponad 60 lat od daty wywłaszczenia, część akt wywłaszczeniowych i odszkodowawczych uległa zniszczeniu w mniejszym lub większym stopniu (w konsekwencji zastosowania niskiej jakości - w porównaniu z obecnie panującymi standardami - papieru), a część się nie zachowała, co należało uwzględnić przy dokonywaniu oceny legalności przedmiotowego orzeczenia.

W przekonaniu Ministra z zachowanych szczątkowo akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego odszkodowania (tj. decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1953 r.) wynika ponadto, że odwołanie od orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. złożył M. Ż. Należy przy tym zauważyć, że brak samego dokumentu odwołania w aktach archiwalnych (po ponad 60 latach od wydania decyzji) nie może prowadzić do konstatacji, że dokument ten nie został sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a.

Stosownie do art. 27 dekretu obowiązek odszkodowawczy ciążył na tym podmiocie, na którego wniosek orzeczono wywłaszczenie. Wnioskodawcami wywłaszczenia w rozważanym przypadku byli: Skarb Państwa - Dyrekcja Budowy Miasta N. oraz Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione N., reprezentowani przez pełnomocnika M. K. Zobowiązanie Dyrekcji Budowy Miasta Nowa Huta do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie nastąpiło zatem z naruszeniem art. 27 dekretu.

Stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu przed nowelizacją (który w swojej istocie odpowiada treści przepisu art. 33 ust. 1 dekretu po nowelizacji), odszkodowanie ustalano na wniosek co najmniej jednej ze stron (inwestora lub wywłaszczonego). Wniosek o przyznanie odszkodowania złożył pełnomocnik tych podmiotów, co wynika z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. W aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w gm. kat. M. odnaleziono wniosek pełnomocnika inwestorów z dnia [...] stycznia 1951 r., nr [...], o ustalenie odszkodowania, z którego treści wynika, że mógł on dotyczyć wszystkich gmin katastralnych, objętych wywłaszczeniem pod budowę Miasta N., w tym B., K. i M. Lakoniczny charakter pisma nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii, jednakże jego istnienie nie pozwala również na przyjęcie tezy, że wniosek o przyznanie odszkodowania nie został złożony. Minister wskazał, że za dopuszczalną (nienaruszającą w stopniu rażącym art. 33 ust. 1 dekretu) należy uznać interpretację, że pismo to dotyczyło wszystkich gmin katastralnych objętych wywłaszczeniem pod budowę Miasta N. Istnieje również prawdopodobieństwo, że podobne wnioski zostały złożone oddzielnie dla każdej z pozostałych gmin katastralnych, jednakże nie zachowały się w aktach archiwalnych. Wobec powyższego nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust, 1 dekretu przed nowelizacją.

Przepis art. 30 ust. 1 dekretu przewidywał, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile to możliwe, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze.

Z treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej (części spisanej w dniu 31 marca 1951 r.) wynika, że na rozprawę stawił się S. B., który złożył w imieniu teściów M. i P. Ż. oraz w imieniu swojej żony K. z Ż. B., oświadczenie, z którego wynika, że:

– M. i P. Ż. byli właścicielami nieruchomości obj. lwh [...] o po w. [...] ha oraz udziału [...] w nieruchomości obj. KW nr [...], co po przeliczeniu udziału na powierzchnię dało wynik 0,7669 ha (= 6/8 x 1,0225 ha), tym samym łącznie byli właścicielami gruntów o powierzchni 0,9420 ha (z czego wywłaszczono łącznie 0,9305 ha). Natomiast K. z Ż. była właścicielką nieruchomości obj. lwh [...] o powierzchni [...] ha oraz udziału [...] w nieruchomości obj. KW nr [...], co po przeliczeniu na powierzchnię dało 0,2556 ha (= 2/8 * 1,0225 ha), zaś łącznie przysługiwała jej, wraz z mężem (który był właścicielem nieruchomości lwh [...] i lwh 517 o łącznej powierzchni 1,4937 ha), własność gruntów o powierzchni 2,8705 ha, należących do ich wspólnego gospodarstwa rolnego, z czego wywłaszczono 2,4988 ha.

Z treści przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. wynika, że organ wywłaszczeniowy dał wiarę zeznaniom S. B. W aktach archiwalnych brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu dającego podstawy do negowania tych ustaleń.

Minister wskazał, że w świetle powyższych okoliczności w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 dekretu, przewidujący obowiązek zaoferowania wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej. W rozważanym przypadku wywłaszczenie doprowadziło bowiem do sytuacji, w której de facto właściciel utracił całość gospodarstwa, gdyż część pozostała po wywłaszczeniu nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Właścicielowi przysługiwała w tej sytuacji nieruchomość zamienna. Organ natomiast w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1951 r. przyznał współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie w formie pieniężnej.

Zdaniem organu nadzoru nie można mówić o rażącym naruszeniu w postępowaniu odszkodowawczym art. 30 ust. 1 dekretu z uwagi na okoliczność, że wykonawcy narodowych planów gospodarczych wystosowali (działając przez pełnomocnika M. K.) do właścicieli nieruchomości zawiadomienie z dnia 15 stycznia 1950 r. (brak numeru), w którym wskazano na możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej. Wraz z tym zawiadomieniem na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w M. wywieszono wykaz nieruchomości zamiennych, położonych w województwach: szczecińskim, koszalińskim, zielonogórskim i wrocławskim. Z treści oświadczenia pełnomocnika inwestorów z dnia 31 sierpnia 1950 r. wynika natomiast, że żaden z właścicieli, pomimo wywieszenia przedmiotowego zawiadomienia, nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej.

W przekonaniu Ministra powyższe okoliczności świadczą o istnieniu po stronie wykonawców narodowych planów gospodarczych woli przyznania nieruchomości w innych miejscowościach niż wieś B. Z uwagi na niekompletny charakter akt archiwalnych nie można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wnioskowali o przyznanie którejkolwiek z oferowanych nieruchomości zamiennych. Ze względu jednak na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), z której wynika, że zaistnienia przesłanki z art. 156 k.p.a. nie można domniemywać, lecz należy ją wykazać ponad wszelką wątpliwość, należy przyjąć, że M. Ż. i inni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili woli otrzymania żadnej z nieruchomości zamiennych zaoferowanych przez inwestorów, a zatem nieprzyznanie nieruchomości zamiennej nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia prawa. Niedopuszczalne bowiem było na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. arbitralne przyznanie wybranej przez organ nieruchomości zamiennej. Do przyznania nieruchomości zamiennej konieczne było podjęcie przez właściciela nieruchomości współpracy z inwestorem, polegającej na dokonaniu wyboru konkretnej nieruchomości i zgodzie na dokonanie stosownych rozliczeń (w przypadku różnicy wartości nieruchomości).

Jednocześnie organ wskazał, że zarówno dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie dostarczania nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U, nr 47, poz. 355), nie nakazywały bezwzględnie, a jedynie w przypadkach istnienia takich możliwości, dostarczenia nieruchomości zamiennej w bezpośrednim sąsiedztwie wywłaszczanej nieruchomości. Z uwagi natomiast na niezwykle rozległy charakter wywłaszczeń pod budowę Miasta N., którymi objęto łącznie ok. 1240 ha gruntu w kilku sąsiadujących ze sobą miejscowościach (m.in. B., K., M.), niewątpliwie nie było możliwe zapewnienie nieruchomości zamiennej w tej samej miejscowości. Propozycja zatem przyznania nieruchomości zamiennej w województwach: szczecińskim, koszalińskim, zielonogórskim lub wrocławskim nie może być zatem traktowana jako działanie rażąco naruszające ten przepis dekretu, tym bardziej, że § 13 rozporządzenia umożliwiał właścicielowi obejrzenie proponowanych nieruchomości zamiennych bez narażania go na koszty podróży, które obciążały w całości wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Oznacza to, że ustawodawca przewidywał i dopuszczał możliwość zaproponowania nieruchomości zamiennej w innym miejscu niż nieruchomość wywłaszczana.

Minister wskazał ponadto, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do zmiany stanowiska organu nadzorczego, sformułowanego w decyzji z dnia [...] maja 2014 r., z uwagi na odnalezienie w aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomości położone w gm. kat. K. (ozn. [...], łącznie 35 tomów akt wykazu nieruchomości zamiennych, a także na skutek ponownej analizy całości akt sprawy, w tym akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomości położone w gm. kat. B.

Organ naczelny dostrzegł ponadto, że w treści decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], wyraźnie zostało wskazane, że odwołujący się M. Ż. nie przyjął propozycji otrzymania nieruchomości zamiennej. Nie wynika zaś z odnalezionych (zachowanych) akt archiwalnych, aby pozostali współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wyrażali niezadowolenie z nieprzyznania im nieruchomości zamiennej, co potwierdza fakt, że w istocie nieruchomość zamienna była im proponowana, lecz propozycja ta nie spotkała się z ich zainteresowaniem.

Ponadto stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy. Jak wynika z treści akt archiwalnych (protokołu z rozprawy) rozprawę odszkodowawczą w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w dniach 16 marca 1951 r. – 28 kwietnia 1951 r. m.in. z udziałem S. B., działającego w imieniu K. z Ż. oraz P. i M. Ż., który złożył obszerne zeznania w kwestiach istotnych dla określenia wysokości odszkodowania dla wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. O terminie rozprawy zawiadomiono zaś właściciela w drodze obwieszczenia pismem z 7 marca 1951 r., nr [...]. W badanym postępowaniu odszkodowawczym nie został zatem naruszony art. 37 ust. 1 dekretu.

Stosownie do art. 28 dekretu, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Na podstawie tego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 r. Nr 26, poz. 234).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia wartość szacunkowa nieruchomości rolnej składała się z wartości poszczególnych jej składników, obliczonej zgodnie z §§ 4 - 8 (§ 3 lit. a), oraz sumy wyrównawczej, obliczonej zgodnie z § 10 (§ 3 lit. b). Stosownie zaś do § 10 rozporządzenia, dla ustalenia wysokości sumy wyrównawczej (§ 3 pkt b) należało określić zgodnie z § 4 wartość wszystkich gruntów, stanowiących gospodarstwo rolne właściciela i zastosować do wartości nabywanego gruntu i drzew owocowych, obliczonej zgodnie z § 4, mnożnik przewidziany w tabeli dla wartości wszystkich gruntów. Tabelę mnożników zawierał załącznik Nr 2.

Dla potrzeb ustalenia odszkodowania przysługującego P. i M. Ż. sumę wyrównawczą wyliczono przyjmując mnożnik 3,0. Jak wynika z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r., wartość wszystkich gruntów wynosiła 1.564,54 zł, co odpowiadało mnożnikowi 3,0 z tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do rozporządzenia, po uwzględnieniu treści przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zmianie systemu pieniężnego (Dz. U. z 1950 r. Nr 50, poz. 459), który stanowił, że "Wszystkie sumy, wyrażone w złotych dotychczasowych, a wymienione w przepisach prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, ulegają przeliczeniu z mocy prawa według stosunku 100 złotych dotychczasowych równe 3 złotym". Oznacza to, że przedział 40-60 tys. zł, któremu odpowiadał mnożnik 3,0 należało przeliczyć przez przemnożenie tych kwot przez 3/100, co dało jako wynik przedział 1200-1800 zł.

Z kolei mnożnik sumy wyrównawczej dla określenia odszkodowania należnego K. z Ż. otrzymano przyjmując wartość wszystkich gruntów na poziomie 4.922,44 zł. Zgodnie z literalną treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia mnożnik 1,7 odpowiadał gruntom o wartości od 150 do 180 tys, zł, co po przeliczeniu z uwzględnieniem reformy walutowej odpowiadało przedziałowi 4.500-5.400 zł. Tym samym mnożniki służące ustaleniu sumy wyrównawczej zostały określone prawidłowo.

Organ naczelny skontrolował również sposób wyliczenia wartości wszystkich gruntów dochodząc do wniosku, że prawidłowo obliczono wartość gruntów K. z Ż. (2,8705 ha x 1680 zł/ha - 4.822,44 zł). Wartość gruntów P. i M. Ż. obliczono dopuszczając się niewielkiego błędu, bowiem należało otrzymać kwotę 1582,56 zł (-0,9420 ha x 1680 zł/ha), nie zaś wartość 1564,54 zł. Błąd ten jednak nie rzutuje w żaden sposób na określenie mnożnika, o którym mowa w § 10 rozporządzenia, zatem niewątpliwie nie doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa.

Kwoty odszkodowania obliczono zaś prawidłowo, przyjmując wartość (przed zastosowaniem mnożników) 1680 zł/ha, albowiem:

– K. z Ż. należało przyznać kwotę 1.159,40 zł [0,2556 ha x 1680 zł/ha x (1,0+1,7)],

– P. i M. Ż. należało przyznać kwotę 5.153,56 zł [0,7669 ha x 1680 zł/ha x (1,0+3,0)].

W przypadku kwoty odszkodowania przysługującego K. z Ż. B. organ wywłaszczeniowy dopuścił się nieznacznego błędu obliczeniowego zawyżając odszkodowanie o 0,01%. Nie sposób uznać jednak tak niewielkiego błędu obliczeniowego za rażące naruszenie prawa. Należy raczej w tym przypadku przyjąć, że błąd ten mógł podlegać sprostowaniu jako omyłka oczywista.

Minister stwierdził, że powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie zaistniała w odniesieniu do badanego orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto organ wskazał, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1951 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy, m. in. podstawę prawną wydania, określenie kwoty odszkodowania, wskazanie na czyją rzecz zostało ono wydane i organ zobowiązany do jej zapłaty, szczegółowe uzasadnienie, a także pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.

Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. Minister wskazał, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.

Także w przypadku decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej K. z dnia [...] kwietnia 1953 r. nie stwierdzono jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, albowiem utrzymano nią w mocy orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] listopada 1951 r., zawierające rozstrzygnięcie zasadne również w chwili orzekania przez organ odwoławczy. Od dnia wydania tego orzeczenia nie zaszły zmiany w przepisach regulujących tryb określenia wysokości odszkodowania, które miałyby wpływ na określoną przez organ wojewódzki wysokość odszkodowania. Rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339) nie zmodyfikowało zasad ustalania odszkodowania za grunt rolny (jako składnik nieruchomości rolnej). W szczególności nie uległy zmianie mnożniki służące określeniu sumy wyrównawczej, a jedynie przeliczono wszystkie wartości z tabeli zgodnie z przepisami o reformie walutowej. Zmiany w porównaniu z rozporządzeniem z dnia 28 października 1950 r. dotyczyły przede wszystkim wyceny naniesień, które na przedmiotowej nieruchomości nie występowały. Z akt archiwalnych nie wynika bowiem, aby stwierdzono ich występowanie, podczas gdy stosowne czynności w tym zakresie podjęto i udokumentowano w odniesieniu do kilkudziesięciu innych nieruchomości (vide: obwieszczenie z dnia [...] maja 1950 r., nr [...] w sprawie przeprowadzenia dochodzenia komisyjnego celem dokonania spisu naniesień na nieruchomościach przeznaczonych pod budowę Miasta N.).

Uznając trafność argumentacji podniesionej w odwołaniu Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. organ stwierdził, ze należało uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. w całości i jednocześnie wydać nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli; J. R., M. R., A. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., S. B., W. B. i K. K.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, wskazując:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uchyleniu przez nadzorczy organ administracyjny wcześniejszej decyzji tego samego organu administracyjnego, pomimo że wydana została zgodnie obowiązującymi przepisami prawa i brak było podstaw do jej uchylenia;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie;

- art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928, Nr 36 poz. 340 i 341) - poprzez wydanie decyzji administracyjnej, które nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w tym przepisie;

- art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1949 Nr 27, poz. 197 i Nr 55 poz. 438, z późn. zm.) - poprzez wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie z naruszeniem zasad jego wyznaczania;

- art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1949 Nr 27, poz. 197 i Nr 55 poz. 438) w zw. z przepisami rozdziału i i lii Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1950 Nr 26 poz. 234) - poprzez określenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie bez opinii rzeczoznawcy;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

WSA w Warszawie przywołał utrwalone stanowisko orzecznictwa sądowego, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

W przekonaniu Sądu I instancji Minister trafnie uznał, że kwestionowane przez skarżących decyzje odszkodowawcze nie są obarczone ani rażącym naruszeniem prawa, ani też żadnymi innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi, skatalogowanymi w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., wyczerpująco uzasadniając zajęte stanowisko. Kwestionowane orzeczenia odszkodowawcze zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197, Dz. U. z 1950 r. Nr 53, poz. 489).

WSA w Warszawie wskazał, że nie można podzielić stanowiska skargi, iż orzeczenia odszkodowawcze wydano z rażącym naruszeniem obowiązującego w dacie ich wydawania art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, polegającym na niezamieszczeniu w nich pełnego faktycznego i prawnego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć. Po pierwsze dostatecznie wyczerpująco przedstawiono w uzasadnieniach kwestionowanych orzeczeń wszystkie prawne i faktyczne przesłanki ich wydania, istotne z punktu widzenia ustalenia odszkodowania, po drugie, brak możliwości zakwalifikowania uchybienia uzasadnienia orzeczenia administracyjnego, polegającego na jego skrótowości, czy też lakoniczności, jako rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu skargi co do ewentualnego niespełnienia zasadniczego wymogu formalnego, niezbędnego do wszczęcia postępowania odszkodowawczego, zakończonego kwestionowanymi przez skarżących decyzjami odszkodowawczymi, tj. niewniesienia w tym przedmiocie wniosku przez uprawniony podmiot, w szczególności przez wnioskodawców wywłaszczenia.

Przepis art. 33 w brzmieniu obowiązującym w dacie postępowania odszkodowawczego przed organem I instancji stanowił, że wniosek o ustalenie odszkodowania może złożyć wojewodzie każda ze stron niezwłocznie po upływie terminów, przewidzianych w art. 19 (ust.1). W przypadku zgłoszenia takiego wniosku przed rozprawą wojewoda może zarządzić jednoczesną rozprawę co do wywłaszczenia i odszkodowania. Zawiadamia on o tym strony oraz te osoby, których prawa zostały ujawnione w postępowaniu wywłaszczeniowym (ust.2).

W świetle powyższego, w przekonaniu Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania odszkodowawczego przysługiwało m.in. wnioskodawcom wywłaszczenia, tj. Skarbowi Państwa – Dyrekcji Budowy Miasta Nowa Huta oraz Przedsiębiorstwu Państwowemu Wyodrębnionemu N. W postępowaniu odszkodowawczym podmioty te były reprezentowane przez pełnomocnika M. K. W zachowanych aktach postępowania odwoławczego nie zachował się taki dokument, który obejmowałby sformułowane w sposób jasny (bezpośredni) żądanie wszczęcia postępowania odszkodowawczego w związku z wywłaszczeniem bądź to nieruchomości należącej do poprzedników prawnych skarżącej bądź to, łącznie, nieruchomości z obszaru gminy katastralnej, w której nieruchomość należąca do poprzedników prawnych skarżącej była położona. Całkowicie trafnie przyjął organ, że nie zachowanie się takiego dokumentu nie daje automatycznych podstaw do kwestionowania jego istnienia w przeszłości, czy też uniemożliwia ocenę prawdopodobieństwa jego złożenia w oparciu o przesłanki pośrednie, wynikające z dokumentacji zachowanej. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że znaczny, sięgający ponad sześciu dekad okres, jaki upłynął od daty procedowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, uniemożliwia bezrefleksyjne utożsamianie obecnie istniejącego stanu dokumentacji odszkodowawczej z jej stanem z daty procedowania.

Uwzględniając ten aspekt sprawy Minister podniósł następujące kwestie:

1) pełnomocnik pomiotów wnioskujących o wywłaszczenie wniósł o przyznanie odszkodowania, co wynika z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r.;

2) w aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w gm. kat. M..odnaleziono wniosek pełnomocnika inwestorów z dnia [...] stycznia 1951 r., nr [...], o ustalenie odszkodowania, z którego wynika, że mógł on dotyczyć wszystkich gmin katastralnych objętych wywłaszczeniem pod budowę Miasta N., w tym B., K. i M., lakoniczny charakter pisma z dnia 17 stycznia 1951 r. nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii, jednakże jego istnienie nie pozwala również na przyjęcie tezy, że wniosek o przyznanie odszkodowania nie został złożony;

3) za dopuszczalną, tj. nienaruszającą w stopniu rażącym art. 33 ust. 1 dekretu należy uznać interpretację, że pismo to dotyczyło wszystkich gmin katastralnych, objętych wywłaszczeniem pod budowę Miasta N.;

4) istnieje również prawdopodobieństwo, że podobne wnioski jak wyżej wskazany zostały złożone oddzielnie dla każdej z pozostałych gmin katastralnych, jednakże nie zachowały się w aktach archiwalnych.

Powyższe wnioskowanie uznał Sąd I instancji za całkowicie spójne, logiczne i uprawnione. Wywiedzione tą drogą ustalenie faktyczne (tj. że stosowny wniosek odszkodowawczy został w sprawie złożony) nie narusza bowiem granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd Wojewódzki zauważył, że nawet hipotetyczne przyjęcie, iż z formalnego punktu widzenia wniosek odszkodowawczy nie został złożony przez uprawniony podmiot przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego, nie stanowi przeszkody do uznania, że do skutecznego wszczęcia tego postępowania doszło w następstwie nieoprotestowanego przez strony tego postępowania i odbywającego się z ich udziałem (a tym samym przez nie zaakceptowanego) faktycznego podjęcia przez organ czynności właściwych dla postępowania odszkodowawczego (w szczególności przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, wydania orzeczenia o odszkodowaniu). Nie ulega w ocenie Sądu I instancji wątpliwości, że procedowanie przez organ z udziałem wszystkich podmiotów, które były uprawnione do wzięcia udziału w postępowaniu odszkodowawczym (w sytuacji, w której w myśl art. 33 ust.1 dekretu każda z nich samodzielnie, bez konieczności uzyskiwania w tym zakresie konsensusu, mogła zażądać jego wszczęcia), nie kwestionujących dopuszczalności prowadzenia takiego postępowania, stanowiłoby przesłankę skutecznie konwalidującą formalny brak wniosku wszczynającego postępowanie odszkodowawcze.

WSA w Warszawie nie podzielił także stanowiska skargi w kwestii niespełnienia warunku niezbędnego do ustalenia na rzecz poprzedników prawnych skarżących odszkodowania pieniężnego (zamiast przyznania tym osobom nieruchomości zamiennej) w postaci odmowy przyjęcia przez te osoby zaoferowanych im nieruchomości zamiennych. W przekonaniu tego Sądu niekompletność dokumentacji postępowania odszkodowawczego, spowodowana upływem czasu, nie może podważyć przesłanek uzasadniających przyjęcie, że poprzednicy prawni obecnych skarżących odmówili przyjęcia oferowanych im nieruchomości zamiennych. Powyższe w myśl art. 30 ust. 3 dekretu otworzyło drogę do ustalenia odszkodowania pieniężnego.

Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykonawcy narodowych planów gospodarczych wystosowali (działając przez pełnomocnika M. K.) do właścicieli nieruchomości zawiadomienie z dnia 15 stycznia 1950 r. (brak numeru), w którym wskazano na możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wraz z tym zawiadomieniem na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w M. wywieszono wykaz nieruchomości zamiennych, położonych w województwach: szczecińskim, koszalińskim, zielonogórskim i wrocławskim. Natomiast z treści oświadczenia pełnomocnika inwestorów z dnia 31 sierpnia 1950 r. wynika, że pomimo wywieszenia zawiadomienia żaden z właścicieli nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej. Nie jest przy tym konieczne uzależnianie skuteczności odmowy przyjęcia nieruchomości zamiennej od wykazania złożenia przez właścicieli we właściwym czasie stosownych oświadczeń na piśmie. Aczkolwiek nie jest wykluczone, że tego rodzaju oświadczenia zostały faktycznie złożone, a jedynie nie zachowały się do chwili obecnej, rozstrzygający w tym zakresie jest brak w aktach sprawy jakiejkolwiek wzmianki o tym, aby w toku kilkumiesięcznego (pomiędzy rozprawą a wydaniem decyzji) procedowania przez organ I instancji w przedmiocie odszkodowania (a w odniesieniu do M. Ż. również w trakcie postępowania odwoławczego) właściciele zgłosili kategoryczne, a zignorowane przez organ żądanie przyznania im nieruchomości wymienionych w ogłoszonym wykazie. Zestawienie tego faktu z oświadczeniem pełnomocnika inwestorów z dnia 31 sierpnia 1950 r., w myśl którego żaden z właścicieli (z całego obszaru wywłaszczenia), pomimo wywieszenia zawiadomienia, nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej, pozwala na przyjęcie, że poprzednicy obecnych skarżących odmówili przyjęcia oferowanych im nieruchomości zamiennych, co w myśl art. 30 ust. 3 dekretu otworzyło drogę do ustalenia na ich rzecz odszkodowania pieniężnego. Powyższe koresponduje z treścią odwoławczej decyzji odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 1953 r., stwierdzającej wprost nieprzyjęcie takiej oferty przez jednego z właścicieli (M. Ż.).

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu skargi, że wydanie decyzji odszkodowawczych nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 1 dekretu, mającym polegać na poprzedzeniu tych decyzji zaproponowaniem byłym właścicielom nieruchomości zamiennych nie spełniających w oczywisty sposób kryteriów przewidzianych w tym przepisie (tj. nie położonych w tej samej miejscowości, ewentualnie w innym bliskim sąsiedztwie, a w odległych częściach kraju). W przekonaniu WSA w Warszawie skarżący trafnie podnieśli, że przepis art. 30 ust. 1 dekretu nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązek zaoferowania właścicielom określonych rodzajów wywłaszczanych nieruchomości – nieruchomości zamiennych. Zasadniczym sposobem rekompensowania właścicielom wskazanych w przepisie nieruchomości, była zatem rekompensata w naturze. Organ miał obowiązek stworzenia zainteresowanemu realnej możliwości skorzystania z przysługującego mu prawa, wyrażający się nakazem zaoferowania takiej osobie nieruchomości położonej, "o ile możności", w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Jednakże ówczesny ustawodawca nie zdecydował się na związanie organów sztywnymi ograniczeniami (np. poprzez nałożenie obowiązku poszukiwania potencjalnej nieruchomości zamiennej, w następstwie stwierdzenia braku możności przyznania jej na obszarze miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość wywłaszczona, kolejno na obszarze gminy, powiatu, województwa, ewentualnie poprzez wskazanie maksymalnej odległości miejsca położenia oferowanej nieruchomości zamiennej, liczonej czy to od miejsca położenia nieruchomości wywłaszczonej, czy to od miejsca zamieszkania byłego właściciela), posługując się elastyczną formułą "o ile możności". W oczywisty sposób rozwiązanie takie nie wykluczało co do zasady dopuszczalności oferowania zainteresowanym nieruchomości zamiennych, nie położonych w tej samej miejscowości, a nawet położonych w znacznej odległości od tej miejscowości. Uznanie, że zaoferowanie takiej właśnie nieruchomości zamiennej stanowiło w danej sprawie oczywiste obejście prawa wymagałoby jednoznacznego wykazania w oparciu o niebudzące wątpliwości dowody, że "możność" przyznania nieruchomości, w szczególności w tej samej miejscowości, realnie istniała i była organowi znana. Brak jednak przekonujących przesłanek do przyjęcia, że tego rodzaju okoliczności występowały w dacie prowadzenia postępowania odszkodowawczego. Stwierdzić natomiast należy, że z uwagi na charakter wywłaszczeń obejmujących m.in. nieruchomość należącą do poprzedników prawnych skarżących, jak i na ówczesne realia społeczno - gospodarcze, zaoferowanie wspomnianym osobom nieruchomości na tzw. Ziemiach Odzyskanych nie może być traktowane jako rażące naruszenie art. 30 ust.1 dekretu. Trafnie ocenił w tym kontekście Minister, że z racji rozległego charakteru wywłaszczeń pod budowę Miasta N., którymi objęto łącznie ok. 1240 ha gruntu w kilku sąsiadujących ze sobą miejscowościach (m.in. B., K., M.) zapewnienie przez organ wywłaszczeniowy nieruchomości zamiennej w tej samej miejscowości (a nawet w okolicy) było niemożliwe. Oferowanie w tej sytuacji poprzednikom skarżących nieruchomości zamiennych, położonych na ziemiach poniemieckich (obejmujących ówczesne województwa: szczecińskie, koszalińskie, zielonogórskie lub wrocławskie), które to tereny były w tej dacie intensywnie zagospodarowywane i na których Skarb Państwa dysponował dużą ilością nieruchomości, znajdowało zatem swoje uzasadnienie.

Sąd I instancji nie podzielił ponadto zarzutów skargi w kwestii rażącego naruszenia w postępowaniu odszkodowawczym przepisów dekretu i rozporządzeń wykonawczych, regulujących zasady ustalania wysokości odszkodowania. Sąd ten podzielił w tym zakresie w całości stanowisko organu nadzorczego, sformułowane w zaskarżonej decyzji, wykazujące, że wysokość ustalonych odszkodowań była prawidłowa. Skarżący nie wykazali także, aby w toku rozprawy pełnomocnik ich poprzedników prawnych żądał, stosownie do art. 36 § 1 dekretu, wysłuchania rzeczoznawcy co do wysokości odszkodowania. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem w tej sytuacji nieuzasadniony.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli: J. R., M. R., A. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., S. B., W. B. oraz K. K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucili, że wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw tj.:

- art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. pkt 1 lit. a) i lit. b) P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem wydana ona została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 w zw. art. 133 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, dowodach i faktach nie znajdujących w aktach rozpoznawanej sprawy.

Jednocześnie, w ocenie skarżących kasacyjnie, przedmiotowy wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego tj:

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie, co sprecyzowano w treści skargi, a w szczególności uznaniu faktów na podstawie domniemań;

- art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w tym przepisie;

- art. 30 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych -poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie współwłaściciele nieruchomości odmówili przyjęcia nieruchomości zamiennej, a w konsekwencji wydania arbitralnego orzeczenia o odszkodowaniu w postaci pieniężnej;

- art. 7 ust. 3 i art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z § 2, § 4, § 5, § 6 i § 7 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów - poprzez nieprawidłowe wezwania o którym mowa tych przepisach współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości przez podmiot wywłaszczający;

- art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych -poprzez wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie z naruszeniem zasad jego wyznaczania;

- art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z przepisami rozdziału I i III rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych - poprzez określenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie bez opinii rzeczoznawcy.

W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznają Sądowi i instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na przepis art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże nie wskazał, czy do obrazy tych przepisów doszło wskutek błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania tych przepisów. W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzucił także naruszenie art. 151 w zw. art. 133 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na dowodach i faktach nie znajdujących się w aktach rozpoznawanej sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, pozbawiony uzasadnionych podstaw. Należy zwrócić uwagę na błędne sformułowanie przedmiotowego zarzutu, w którym autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. b) P.p.s.a., na których podstawie sąd administracyjny uchyla kontrolowane decyzje wskutek stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (lit. a) lub wskutek naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), zamiast art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), nakazującego sądowi uchylenie decyzji wskutek stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania.

Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez WSA w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1953 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r., zatem ocena tych decyzji powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu nieważnościom, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816, zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza.

W przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez Ministra jako prawidłowe, zaś wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako całkowicie spójne, logiczne i uprawnione. Wywiedzione tą drogą ustalenia faktyczne nie naruszają bowiem granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a. Prawidłowo także Sąd Wojewódzki, dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, oparł się na dowodach znajdujących się w aktach sprawy i szczegółowo zanalizowanych w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 lutego 2015 r. Zatem także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 P.p.s.a. jest niezasadny.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że w ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano ponownie na naruszenie przepisów postepowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie, a w szczególności uznanie faktów na podstawie domniemań. Do treści tego zarzutu NSA odniósł się już w powyżej, uznając go za niezasadny.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928, Nr 36 poz. 340 i 341) poprzez wydanie decyzji administracyjnej, które nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w tym przepisie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten dotyczy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1953 r. Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., które, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, nie zawierają uzasadnienia przyznania poprzednikom prawnym skarżących odszkodowania w wysokości niższej niż żądana (odmowy przyznają wyższego odszkodowania).

Także i ten zarzut pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika, aby poprzednicy prawni skarżących żądali za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania w określonej wysokości, w szczególności wyższej niż została im przyznana. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję kasatora, który dalej w skardze kasacyjnej wywodzi, że w aktach sprawy brak jest wniosku o odszkodowanie, wobec czego organy wydały "arbitralne orzeczenie o odszkodowaniu w postaci pieniężnej", a Minister błędnie przyjął, taki wniosek został złożony. Po drugie zasadnie WSA w Warszawie wskazał, że przedmiotowe orzeczenia odszkodowawcze nie zostały wydane z rażącym naruszeniem obowiązującego w dacie ich wydawania art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, ponieważ wyczerpująco przedstawiono w nich wszystkie prawne i faktyczne przesłanki ich wydania, istotne z punktu widzenia ustalenia odszkodowania, a ponadto brak możliwości zakwalifikowania uchybienia uzasadnienia orzeczenia administracyjnego, polegającego na jego skrótowości, czy też lakoniczności, jako rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części skargi kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazano na niewłaściwe zastosowanie poszczególnych przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r., Nr 27, poz. 197, Dz. U. z 1950 r. Nr 53, poz. 489).

Także i zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały błędnie sformułowane. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów P.p.s.a., które zostały wadliwie zastosowane przez Sąd I instancji. Z tych też względów zarzuty uznać należy za wadliwie postawione. Jednakże po przeanalizowaniu skargi kasacyjnej NSA jest w stanie samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1, bądź też art. 151 P.p.s.a.), co pozwala tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., nr I OPS 10/09).

Odkodowując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zgodnie z intencją wyżej wskazanej uchwały należy wskazać, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia przedmiotowych przepisów wskutek oddalenia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1953 r. Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.

W szczególności słusznie Sąd I instancji ocenił, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 3 i art. 8 dekretu poprzez nieprawidłowe wezwanie w trybie tego przepisu i.

Przepisu art. 7 ust. 3 dekretu, w okresie, w którym toczyło się postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze stanowił, że "tryb wezwania ustali Przewodniczący Państwowej komisji Planowania Gospodarczego", natomiast przepis art. 8 określał organy właściwe do przeprowadzenia takiego postępowania. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 3 dekretu wydane zostało zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów ([...]).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor nieprawidłowości wezwania w trybie wymienionych przepisów upatruje w wystosowaniu wezwania zbiorowego, zamiast wezwań indywidualnych. Przepis § 4 ust. 1 wyżej wskazanego zarządzenia stanowił, że wezwanie wysyła się pocztą, przesyłką poleconą, za zwrotnym poświadczeniem odbioru pod adresem właściciela nieruchomości lub jego ustawowego przedstawiciela, ustalonym zgodnie z przepisem § 3. Jednakże z ust. 5 § 4 zarządzenia wynika, że w przypadku, gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych ma być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli, może być dokonane za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wezwanie zbiorowe wszystkich właścicieli tych nieruchomości przez wywieszenie tego wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości.

Także w ocenie NSA Minister prawidłowo przyjął, że organ właściwy do dokonania wywłaszczenia nie naruszył rażąco przepisu zobowiązującego do dokonania wezwań indywidualnych, wobec ustalenia, że na terenie przeznaczonym pod Miasto N. doszło do wywłaszczeń szeregu nieruchomości, obejmujących łącznie ok. 1240 ha gruntu w kilku sąsiadujących ze sobą miejscowościach (m.in. B., K., M.).

Dalej w skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 28 dekretu w zw. z przepisami rozdziału I i III rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie bez opinii rzeczoznawcy. Przepis art. 28 dekretu stanowił, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Na podstawie tego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 r. Nr 26, poz. 234). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor naruszenia wskazanych przepisów upatruje w określeniu wysokości odszkodowania bez opinii rzeczoznawcy. Formułując powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakiej jednostki redakcyjnej wskazanego rozporządzenia zarzut ten dotyczy. Wskazane rozdziały I i III dzielą się na poszczególne § i punkty. Wobec związania NSA zarzutami skargi kasacyjnej Sąd ten nie może się domyślać, czego przedmiotowy zarzut dotyczy, wobec czego nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. O zasadach udziału rzeczoznawcy w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej stanowi natomiast przepis art. 36 dekretu, nie wskazany w skardze kasacyjnej,

Zarzucono także naruszenie art. 30 ust. 1 dekretu poprzez wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania z naruszeniem zasad jego wyznaczania, mającym polegać na poprzedzeniu tych decyzji zaproponowaniem byłym właścicielom nieruchomości zamiennych nie spełniających w oczywisty sposób kryteriów przewidzianych w tym przepisie (tj. nie położonych w tej samej miejscowości, ewentualnie w innym bliskim sąsiedztwie, a w odległych częściach kraju). Wskazany przepis stanowił, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze.

Także i ten zarzut jest niezasadny. Niewątpliwie w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 dekretu, przewidujący obowiązek zaoferowania wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej. W rozważanym przypadku wywłaszczenie doprowadziło bowiem do sytuacji, w której de facto właściciel utracił całość gospodarstwa, gdyż część pozostała po wywłaszczeniu nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Jednakże zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Ministra, że przepis ten nie został naruszony, ponieważ wykonawcy narodowych planów gospodarczych wystosowali (działając przez pełnomocnika M. K.) do właścicieli nieruchomości zawiadomienie z dnia 15 stycznia 1950 r. (brak numeru), w którym wskazano na możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej. Wraz z tym zawiadomieniem na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w M. wywieszono wykaz nieruchomości zamiennych, położonych w województwach: szczecińskim, koszalińskim, zielonogórskim i wrocławskim. Z treści oświadczenia pełnomocnika inwestorów z dnia 31 sierpnia 1950 r. wynika natomiast, że żaden z właścicieli, pomimo wywieszenia przedmiotowego zawiadomienia, nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej.

Odnosząc się do zarzutu zaaferowania nieruchomości położonych na ziemiach poniemieckich (obejmujących ówczesne województwa: szczecińskie, koszalińskie, zielonogórskie lub wrocławskie), które to tereny były w tej dacie intensywnie zagospodarowywane i na których Skarb Państwa dysponował dużą ilością nieruchomości, należy wskazać, że prawidłowo Minister przyjął, że ze względu na rozmiar wywłaszczeń pod budowę N. powyższe rozwiązanie znajdowało swoje uzasadnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Ponadto Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że ustawodawca określił, iż zaoferowana nieruchomość powinna jedynie "o ile możności", znajdować się w tej samej miejscowości. Nie zdecydował się na związanie organów sztywnymi ograniczeniami (np. poprzez nałożenie obowiązku poszukiwania potencjalnej nieruchomości zamiennej, w następstwie stwierdzenia braku możności przyznania jej na obszarze miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość wywłaszczona, kolejno na obszarze gminy, powiatu, województwa, ewentualnie poprzez wskazanie maksymalnej odległości miejsca położenia oferowanej nieruchomości zamiennej, liczonej czy to od miejsca położenia nieruchomości wywłaszczonej, czy to od miejsca zamieszkania byłego właściciela), posługując się elastyczną formułą. Uznanie, że zaoferowanie nieruchomości zamiennej położonej na ziemiach odzyskanych stanowiło w danej sprawie oczywiste obejście prawa wymagałoby jednoznacznego wykazania w oparciu o niebudzące wątpliwości dowody, że "możność" przyznania nieruchomości, w szczególności w tej samej miejscowości, realnie istniała i była organowi znana, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca.

Dalej w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 30 ust. 3 dekretu poprzez mylne uznanie, że w przedmiotowej sprawie współwłaściciele nieruchomości odmówili przyjęcia nieruchomości zamiennej, a w konsekwencji doszło do wydania arbitralnego orzeczenia o odszkodowaniu w postaci pieniężnej. W myśl tego przepisu wypłata odszkodowania w pieniądzach może nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówi przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2.

Powyższa kwestia została szczegółowo przeanalizowana zarówno w uzasadnieniu decyzji Ministra, jak też w uzasadnieniu kwestionowanego skargą kasacyjna wyroku. W przekonaniu składu orzekającego NSA zasadnie Sąd I instancji przyjął, że niekompletność dokumentacji postępowania odszkodowawczego, spowodowana upływem czasu, nie może podważyć przesłanek uzasadniających przyjęcie, że poprzednicy prawni obecnych skarżących odmówili przyjęcia oferowanych im nieruchomości zamiennych. Powyższe w myśl art.30 ust. 3 dekretu otworzyło drogę do ustalenia odszkodowania pieniężnego.

Oceniając całokształt zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że zarówno Minister, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, szczegółowo przeanalizowały powyższe kwestie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Na podstawie dokonanej oceny zasadnie przyjęto, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności, ponieważ przy wydaniu decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r., jak i decyzji z dnia [...] kwietnia 1953 r., Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W przekonaniu składu orzekającego NSA skarga kasacyjna tego stanowiska skutecznie nie podważyła. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.