Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 27/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 1-3, art. 37, art. 64 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

W dniu 19 lutego 2014 r. Z. B. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wniosku z dnia 15 maja 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami zewnętrznymi, zjazdów oraz układu komunikacji zewnętrznej przy ulicy A (działki nr ewid. 53/1 i 70/147, w obrębie geodezyjnym [...]). Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 35 § 1 - § 3 K.p.a., poprzez pozostawienie wniosku inwestora Z. B. z dnia 15 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę bez rozpoznania i nie rozstrzygnięcie go w terminie miesiąca od dnia jego wpływu do organu (15 maja 2013 r.), pomimo braku przeszkód do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a wskutek tego bezczynność organu;

2. przepisów postępowania - art. 64 § 2 K.p.a., poprzez dokonanie czynności polegającej na bezzasadnym pozostawieniu wniosku skarżącego z dnia 15 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę bez rozpoznania w sytuacji, gdy skarżący złożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: pr.bud., oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a jego wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 33 pr.bud., w szczególności zostało do niego załączone oświadczenie o dysponowaniu gruntem w postaci działki nr ewid. 70/147 na cele budowlane we właściwej formie wraz ze wskazaniem tytułu prawnego w postaci służebności drogi koniecznej;

3. przepisów prawa materialnego - art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący powołując się na służebność drogi koniecznej określoną w akcie notarialnym z dnia [...] Rep. [...] nr [...] i wpisaną do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr 53/1, nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu budowy zjazdów na nieruchomość objętą wnioskiem skarżącego z działki drogowej o nr ewid. 70/147, w sytuacji gdy z istoty służebności drogi koniecznej wynika uprawnienie właściciela gruntu władnącego do wybudowania urządzeń niezbędnych do wykonywania służebności, którym w przedmiotowym stanie faktycznym są zjazdy z obciążonej nieruchomości drogowej na nieruchomość władnącą skarżącego.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku Z. B. o pozwolenie na budowę w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem.

W motywach skargi podniesiono, że w dniu 15 maja 2013 r. inwestor zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Do wniosku załączono komplet wymaganych dokumentów w postaci: 4 egzemplarzy projektu wraz ze stosownymi opiniami i uzgodnieniami, oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy. Nadto do wniosku zostało załączone pismo przewodnie zawierające informację dotyczącą prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci działki drogowej nr ewid. 70/147, w szczególności urządzenia zjazdów z działki drogowej nr ewid. 70/147 na działkę nr ewid. 53/1.

Wniosek powyższy został złożony przez pełnomocnika skarżącego, w postępowaniu przed organem – B. B.. Do wniosku załączono pełnomocnictwo wraz ze stosowną opłatą skarbową. Jednocześnie wskazano adres pełnomocnika do doręczeń.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. organ wezwał, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w postaci: przedłożenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; wskazania we wniosku działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu [...]; podania we wniosku, w sposób jednoznaczny adresu pełnomocnika do korespondencji; złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysonowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącego działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu [...], wskazującego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W treści pisma organ wskazał, iż służebność określona w akcie notarialnym z dnia [...], rep. [...] nr [...], nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością w celu budowy zjazdów na nieruchomość z działki drogowej nr ewid. 70/147. Nadto w treści wezwania organ wskazał, iż załączony do wniosku projekt budowalny zawiera szereg nieprawidłowości, m.in. jego forma jest niezgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w spawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił dodatkowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia 18 lipca 2013 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 lipca 2013 r., organ powiadomił, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został pozostawiony bez rozpoznania.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu i pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. działając na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwał Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. powiadomił skarżącego, iż w sprawie nie toczy się dalsze postępowanie z uwagi na nie uzupełnienie braków formalnych wniosku. Skarżący wniósł skargę na wspomnianą czynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. (sygn. II SA/Łd 977/13) Sąd odrzucił skargę. W uzasadnieniu ustnym wyroku Sąd, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (opublikowana w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), wskazał, iż na pozostawienie wniosku bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...).

Skarżący stosownie do powyższego orzeczenia, dnia 5 grudnia 2013 r. wniósł zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie. W treści zażalenia wskazał, iż Prezydent Miasta Ł. niezasadnie pozostawił jego wniosek z dnia 15 maja 2013 r. o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. Od dnia wydania tego postanowienia (18 lipca 2013 r.) jest bezczynny i pozostaje w zwłoce z wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Pomimo przedstawionej argumentacji w treści zażalenia, Wojewoda [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. W tym zakresie wskazał, przede wszystkim, iż zażalenie na bezczynność organu przysługuje, gdy m.in. organ nie załatwi sprawy w określonym terminie (art. 35 § 3 K.p.a.). W ocenie zaś Wojewody [...] postępowanie w przedmiocie wniosku Z. B. pozwolenie na budowę nie zostało wszczęte, bowiem po złożeniu tego wniosku inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. które nie zostały uzupełnione. Nadto zajmując merytoryczne stanowisko w sprawie organ wyższego stopnia uznał, że złożone oświadczenie do dysponowania nieruchomością (działką drogową nr ewid. 70/147) nie było właściwe. Skarżący powołał się bowiem na treść służebności przechodu i przejazdu ustanowioną dla nieruchomości władnącej będącej współwłasnością skarżącego na nieruchomości drogowej, która to służebność w swej treści nie zawierała bezpośredniego uprawnienia do prowadzenia prac budowalnych. W ocenie organu ta służebność nie daje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowalnego (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud.).

Skarżący nie podziela stanowiska organu wyższego stopnia i wskazuje, iż Prezydent Miasta Ł. nadal pozostaje w bezczynności nie rozpoznając wniosku Z. B. o pozwolenie na budowę. Bezczynność organu jest skutkiem naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 35 § 3 K.p.a. i art. 64 § 2 K.p.a., jak również przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud., ponieważ treść służebności przechodu i przejazdu daje prawo właścicielowi nieruchomości władnącej do wykonania prac budowalnych związanych z budową urządzeń niezbędnych do wykonywania tej służebności, tj. do urządzenia zjazdów z nieruchomości drogowej na nieruchomość skarżącego. Stąd służebność, w zakresie wynikającym z wniosku skarżącego o uzyskanie pozwolenia na budowę, daje prawo do dysponowania nieruchomością drogową na cele budowlane, zaś wniosek skarżącego winien zostać rozpoznany najpóźniej w terminie określnym w art. 35 § 3 K.p.a. Pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, w tych okolicznościach faktycznych, oznacza bezczynność organu.

W odniesieniu do wezwania Prezydenta Miasta Ł. z dnia 12 czerwca 2013 r., będącego podstawą pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, wskazano, że do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową. Nadto nawet w braku załączenia dowodu opłaty skarbowej, nie jest to wymóg wniosku określony w art. 32 ust. 1 lub ust. 4 pr.bud. czy też w art. 33 ust. 2 pr.bud., uzasadniający wezwanie skarżącego do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania z tego powodu narusza art. 64 § 2 K.p.a. i nie jest uzasadnione.

Dla skarżącego nie jest zrozumiałym wezwanie organu dotyczące wskazania we wniosku działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu [...]. Z treści samego wezwania wynika, iż działką drogową jest działka o nr ewid. 70/147. Stąd skarżący nie wie czego wymagał organ w tym zakresie. Wszelkie informacje o działce drogowej nr ewid. 70/147 zostały organowi przekazane. Stąd również niniejszy rzekomy brak formalny, jako podstawa pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, nie jest uzasadniony.

Treść pisma z dnia 12 czerwca 2013 r. wskazuje, iż pismo to zostało wysłane zarówno do pełnomocnika skarżącego, jak również bezpośrednio do skarżącego. Organ dysponował adresem pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym umożliwiającym dokonywanie prawidłowych doręczeń. Zatem również ten powód, jako podstawa pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest niezasadny.

W ocenie skarżącego bezzasadnym jest również wezwanie do złożenia ponownego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością drogową na cele budowlane ze wskazaniem tytułu prawnego. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. skarżący złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to zostało zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wezwanie dotyczące złożenia ponownego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne wynika z błędnej wykładni art. 4 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud. Prezydent Miasta Ł. przyjął, iż skarżący nie wykazał prawa do dysponowania działką o nr ewid. 70/147 dla celów budowlanych. Wezwanie organu pozwala domniemywać, iż uznał on, że służebność drogi koniecznej ustanowiona na rzecz działki gruntu nr ewid. 53/1, objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie zawiera prawa do dysponowania nieruchomością drogową, w postaci działki nr ewid. 70/147, na cele budowlane, umożliwiającego budowę zjazdów na nieruchomość objętą wnioskiem skarżącego, z działki drogowej o nr ewid. 70/147. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu w tym zakresie, ponieważ istota służebności drogi koniecznej, niezależnie od literalnego brzmienia umowy o ustanowienie służebności, uprawnia skarżącego (współwłaściciela nieruchomości władnącej) do urządzenia zjazdów z działki drogowej nr ewid. 70/147 na nieruchomość objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Odmienna wykładnia postanowień umowy czyniłaby bezpodstawnym ustanowienie służebności na rzecz działki 53/1, ponieważ uniemożliwiałaby jej wykonywanie w braku odpowiednich zjazdów. Nie taki jest cel umowy zawartej przez strony, a także istota ustanowionej służebności gruntowej.

W kontekście pozostawienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, podkreślono, że do wniosku o pozwolenie na budowę zostało załączone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu [...]. Tytułem prawnym umożliwiającym skarżącemu złożenie takiego oświadczenia jest ustanowiona na rzecz działki nr ewid. 53/ 1 w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], służebność drogi koniecznej, polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez teren działki nr ewid. 70/147 w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Służebność drogi koniecznej uprawnia skarżącego do urządzenia zjazdów z nieruchomości drogowej nr ewid. 70/147 na działkę nr ewid. 53/1 objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa, a mianowicie w art. 289 § 1 k.c. i art. 56 k.c. Przepisy te, w odniesieniu do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wskazują, że nieruchomość drogowa (działka ewid. 70/147) jest obciążona służebnością gruntową na rzecz działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę nr ewid. 50/1. Treść służebności uprawnia każdoczesnego właściciela działki nr ewid. 50/1 do przejścia i przejazdu przez działkę nr ewid. 70/147. Skarżący - jako obecny współwłaściciel działki - jest uprawniony do wykonywania służebności. Ustanowienie służebności nastąpiło jeszcze na rzecz działki nr 53, przed jej podziałem. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], działka nr 53 uległa podziałowi na działki nr 53/1, 53/2 i 53/3. W związku z podziałem nieruchomości obejmującej działkę nr 53, służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez teren m.in. działki 70/147 - na mocy przepisu art. 290 § 1 k.c., utrzymała się w mocy na rzecz działki 53/1 (tj. działki objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę).

Przy ustalaniu treści czynności prawnej (treści umowy o ustanowieniu służebności) należy mieć na uwadze nie tylko literalne brzmienie umowy, ale również skutki wynikające z przepisów prawa (art. 56 k.c.). Skutkiem związanym z ustanowieniem służebności gruntowej, wynikającym z art. 289 § 1 k.c., jest – zdaniem skarżącego - uprawnienie i obowiązek skarżącego (współwłaściciela nieruchomości władnącej - działki nr ewid. 53/1) do wykonania i utrzymania urządzeń niezbędnych do korzystania z służebności. W okolicznościach sprawy urządzeniem niezbędnym do korzystania z służebności jest zjazd z działki drogowej nr ewid. 70/147 na działkę nr ewid. 53/1. W świetle powyższego skarżący jest nie tylko uprawniony ale wręcz obowiązany do wybudowania zjazdów z nieruchomości drogowej na nieruchomość w postaci działki nr ewid. 53/1, zaś ustanowiona służebność daje mu prawo do dysponowania nieruchomością obejmującą działkę nr ewid. 70/147 w celu wybudowania tych zjazdów.

Pokreślono również, że z treści art. 3 pkt 11 pr.bud. wynika, iż ograniczone prawo rzeczowe daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 244 k.c. ograniczonym prawem rzeczowym jest m.in. służebność. Mając na uwadze, że na rzecz nieruchomości, której obecnie skarżący jest współwłaścicielem, została ustanowiona służebność drogowa, dopuszczalnym jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, dotyczące działki drogowej o nr ewid. 70/147. Uprawnienie właściciela nieruchomości władnącej, do dysponowania nieruchomością obciążoną na cele budowlane potwierdza również stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z zasadą zaufania, w obliczu przywołanego orzeczenia, w ocenie skarżącego służebność obciążająca działkę nr 70/147, potwierdza jego prawo do dysponowania tym gruntem dla celów urządzenia zjazdów z działki drogowej na działkę nr ewid. 53/1. Istnienie służebności wskazuje, że już w przeszłości właściciel działki drogowej nr ewid. 70/147 wyraził zgodę na korzystanie przez właściciela działki nr 53, a obecnie 53/1, 53/2 oraz 53/3 z nieruchomości drogowej, w tym jak wskazują przepisy prawa na wybudowania zjazdów. Stąd żądanie od skarżącego złożenia ponownego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością obejmującą działkę drogową nr ewid. 70/147 na cele budowlane, jest tworzeniem przeszkód w prawidłowym wykonywaniu służebności drogowej.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody [...] zawartego w postanowieniu z dnia [...] wskazano, że wbrew wywodom uzasadnienia tegoż postanowienia doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W dniu 15 maja 2013 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta Ł. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym w świetle przywołanego przepisu doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zastosowanie zaś w jego trakcie art. 64 § 2 K.p.a. było nieuzasadnione i doprowadziło do bezczynności organu.

Wojewoda [...] rozpatrując zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Ł., podobnie jak organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud., a tym samym niezasadnie uznał, że skarżący nie złożył właściwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. Takie stanowisko jest efektem analizy przepisów w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy. Istota służebności przechodu i przejazdu dopuszcza dysponowanie nieruchomością służebną celem wybudowania urządzeń niezbędnych do wykonywania tej służebności, tj. wybudowania zjazdów celem przechodu i przejazdu. Wniosek o pozwolenie na budowę określa miejsce i zakres planowanych prac budowlanych. Posadowienie domów odbywać się będzie na nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem. Wyłącznie urządzenie zjazdów wymaga przeprowadzenie prac budowalnych na nieruchomości drogowej, tj. w granicy tej nieruchomości z nieruchomością władnącą. Stąd treść służebności pozwala na złożenie oświadczenia o dysponowaniu tą nieruchomością na cele budowlane. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi służebność przechodu i przejazdu nie ma służyć w ogóle celom budowalnym, budowie przyłączy, lecz ma na celu umożliwienie wybudowania zjazdów z nieruchomości drogowej na działkę objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Przeprowadzona przez Wojewodę [...] analiza tych okoliczności faktycznych była pobieżna, zaś wykładnia przepisów prawa budowlanego oderwana od istoty postawionego przed nim zagadnienia. Stąd postanowienie o uznaniu zażalenia za nieuzasadnione jest całkowicie nietrafne.

Reasumując pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania jest całkowicie nieuzasadnione i narusza przepisy postępowania administracyjnego jak i przepisy prawa materialnego powołane w petitum skargi, prowadząc do bezczynności organu, która pomimo podejmowanych kroków prawnych trwa nadal.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 15 maja 2013 r. wpłynął wniosek Z. B. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami zewnętrznymi i układem komunikacji wewnętrznej, na nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. (działka nr ewid. 53/1 obrębu [...]) oraz sześciu zjazdów na ww. nieruchomość, usytuowanych na drodze będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej A (działka nr ewid. 70/147 obrębu [...]).

W dniu 12 czerwca 2013 r. Z. B., reprezentowany przez B. B., został wezwany, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do uzupełnienia ww. wniosku, między innymi o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką drogową nr ewid. 70/147 obrębu [...], ze wskazaniem tytułu prawnego. Mimo powyższego wezwania, inwestor nie złożył właściwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką drogową nr 70/147, w celu wykonania 6 zjazdów, ze względu na wskazanie tytułu prawnego wynikającego ze służebności przejścia i przejazdu. Wobec nieuzupełnienia braków we wniosku, pozostawiono sprawę bez rozpatrzenia, o czym powiadomiono inwestora pismem z dnia 18 lipca 2013 r.

Zdaniem organu I instancji skarga Z. B. z dnia 19 lutego 2014 r. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2013 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, jest bezzasadna.

Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Z. B. jest bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez Z. B. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w sprawie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie skarżący pismem z dnia 2 grudnia 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 5 grudnia 2013 r. wniósł zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę w terminie przez Prezydenta Miasta Ł. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda uznał zażalenie za nieuzasadnione. W dniu 20 lutego 2014 r. Z. B. wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność organu I instancji.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

W myśl art. 35 § 1 - 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sąd odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę skarżącego stwierdził, że wbrew zapatrywaniu skarżącego, złożony wniosek o pozwolenie na budowę nie mógł skutkować wydaniem żądanej decyzji, co przesądza o braku podstaw do zarzucenia Prezydentowi Miasta Ł. bezczynności. Słusznie bowiem organ stwierdził, że jest on niepełny i nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, że skarżący został wezwany w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zjazdów oraz układu komunikacji zewnętrznej na nieruchomości przy ul. A (działki nr ewid. 53/1 i 70/147). Brakami w zakresie wskazania tytułu prawnego dotknięte było oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką drogową nr ewid. 70/147 obrębu [...]. Mianowicie brak w nim było stosownego dokumentu, z którego wynikałaby zgoda właściciela do złożenia oświadczenia o takiej treści. Organ wyjaśnił jednocześnie, że służebność określona w akcie notarialnym z dnia [...] rep. [...] nr [...] nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością w celu budowy zjazdów na nieruchomość z działki drogowej nr ewid. 70/147. Nadto organ wezwał inwestora do przedłożenia dowodu wniesienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wskazania we wniosku działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu [...] oraz podania we wniosku, w sposób jednoznaczny adresu pełnomocnika do korespondencji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Przepis art. 35 ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 917/10 – Lex nr 746927).

Ponadto zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie powszechnie zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: k.p.a. Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, Lex nr 746326). We wskazanym wyroku NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres, w sensie normatywnym oba te elementy zostały bowiem uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony tego postępowania, po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami."

W rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W judykaturze na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że wspomniane oświadczenie nie jest niewzruszalne, ale stanowi jedynie środek dowodowy, podlegający badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2009 r. II OSK 1534/08 i 4 stycznia 2008 r. II OSK 1791/06 i podane tam orzecznictwo opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie nie ulega wątpliwości, co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką drogową nr 70/147 oraz załączonych doń aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] nr [...] i wypisu księgi wieczystej nr [...], że skarżącemu względem tej nieruchomości przysługuje w ściśle określonym zakresie służebność drogi koniecznej ograniczająca się wyłącznie do prawa przejścia i przejazdu przez teren działek gruntu nr 70/147 i 70/307 – w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji na budowę zjazdów z działki drogowej nr 70/147 na teren inwestycji oraz, co wynika z projektu budowlanego na doprowadzenie do terenu inwestycji przyłącza wody, kanalizacji deszczowej i sanitarnej wymagana jest bezspornie zgoda podmiotu mającego prawa do tej nieruchomości, w tym wypadku Spółdzielni Mieszkaniowej A. W sprawie jest oczywistym, że inwestor takiej zgody nie przedstawił, błędnie wywodząc że ustanowiona służebność drogowa obejmująca tylko i wyłącznie prawo przejścia i przejazdu przez działkę drogową daje mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, co organ słusznie uznał za niewystarczające. Obszerna polemika pełnomocnika skarżącego co do charakteru i zakresu przyznanej skarżącemu służebności nie zasługuje w przekonaniu składu orzekającego na uwzględnienie, zwłaszcza w kontekście wyraźnego brzmienia art. 285 § 1 K.c., który stanowi, że nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa).

Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładający w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Dyspozycją tego przepisu nie jest natomiast objęta kwestia zupełności dokumentu prywatnego, jakim jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji zatem, gdy organ zauważył brak stosowanego oświadczenia właściciela nieruchomości drogowej nr 70/147, prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 64 § 2 K.p.a. Skoro określony w tym przepisie siedmiodniowy termin jest terminem ustawowym, który nie może zostać przedłużony przez organ administracyjny i nie budzi wątpliwości, że skarżący nie uzupełnił wszystkich braków oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w tym terminie, nie można zarzucić Prezydentowi Miasta Ł., że pozostawiając podanie skarżącego bez rozpoznania pozostawał w bezczynności.

Kolejnym brakiem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę – prawidłowo zresztą dostrzeżonym przez organ – jest niewskazanie działki drogowej nr 70/147, z której co zostało już zauważone, miałyby zostać urządzone zjazdy na teren inwestycji oraz, poprzez którą zgodnie z projektem budowlanym miałyby zostać doprowadzone do terenu inwestycji przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że rozważana działka drogowa powinna zostać podana we wniosku o pozwolenie na budowę obok działki nr 53/1, jako że jest ona objęta zamierzeniem budowalnym. Omówiony brak formalny wniosku bezspornie nie został uzupełniony przez inwestora w zakreślonym terminie, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zatem także i w tym przypadku zarzut bezczynności Prezydenta Miasta Ł. jest chybiony.

Nie ulega nadto wątpliwości, że skarżący do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budową załączył pełnomocnictwo dla B. B. do załatwiania spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę nie wskazując ani we wniosku o pozwolenie na budowę, ani też w pełnomocnictwie adresu pełnomocnika, na który powinna być kierowana korespondencja. Fakt, że organ dysponował takim adresem i skierował także na ten adres wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., nie oznacza, że jest to adres aktualny, na który winna być kierowana dalsza korespondencja, a w rezultacie, że wniosek o pozwolenie na budowę nie był dotknięty brakami formalno-prawnymi.

Jeśli zaś chodzi o brak dowodu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, to rację ma strona skarżąca, twierdząc że nie jest to brak formalny wniosku o pozwolenie na budowę, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Powyższa kwestia wobec omówionych wyżej braków formalnoprawnych wniosku, które nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Na marginesie poczynionych rozważań godzi się zauważyć, że na organy prowadzące postępowanie w sprawach pozwolenia na budowę nałożono obowiązek wydania decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie pod rygorem wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego). Z uregulowania tego można wyprowadzić również i taki wniosek, że strona żądająca wydania pozwolenia na budowę powinna współpracować z organem prowadzącym postępowanie w jej sprawie, przynajmniej w zakresie dostarczenia kompletnej dokumentacji, umożliwiającej rozpoznanie sprawy.

Z tych względów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

a.tp.