Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1088/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 5, art. 39 ust. 5a, art. 39 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 40, art. 74
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2019 r., nr [....] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską [...] oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych od dnia 1 września 2019 roku stwierdza nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części obejmującej treść "oraz miejscowości N. i Ż.".


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ł., po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty

w G., w dniu 22 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych od dnia 1 września 2019 roku.

Podstawą prawną podjęcia aktu stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej również jako: "u.s.g.") oraz art. 39 ust. 5, 5a i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.).

W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że określa ona plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł., a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. od dnia 1 września 2019 r.

W § 1 ust. 2 uchwały określono, że plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. od dnia 1 września 2019 r. stanowi Szkoła Podstawowa im. [...] w Ł. z siedzibą [...]-[...] Ł., ul. T. [...].

Natomiast w § 1 ust. 3 uchwały określono granice obwodu publicznych szkół podstawowych mających siedzibą na obszarze Gminy Miejskiej Ł. od dnia 1 września 2019 r., zgodnie z którym obwód Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. obejmuje cały teren administracyjny miasta Ł. oraz miejscowości N. i Ż.

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Ł. (§ 2 uchwały), z zaznaczeniem, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2019 r. (§ 4 uchwały).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda [...] zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Ł. w części objętej jej zapisem § 1 ust. 3 w brzmieniu: "oraz miejscowości N. i Ż.", wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił istotne naruszenie art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na ujęciu w planie sieci szkół i obwodzie szkoły prowadzonej przez Gminę Miejską Ł., bez zawarcia porozumienia z Gminą W., miejscowości N. i Ż., które to znajdują się na obszarze Gminy W.

W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda [...] w pierwszej kolejności wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. została mu doręczona w dniu 28 marca 2019 r. Natomiast w dniu 18 maja 2020 r. wpłynęło do niego pismo Wójta Gminy W., z którego wynika, że dnia 19 marca 2020 r. [...] Kurator Oświaty wydał negatywną opinię w sprawie zmiany od dnia 1 września 2020 r. granic obwodu Szkoły Podstawowej w S. (dla której organem prowadzącym jest Gmina W.) poprzez objęcie nimi miejscowości N. i Ż., z uwagi na fakt, że miejscowości te objęte są obwodem Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. Pismem tym Wójt Gminy W. zawnioskował o podjęcie działań zmierzających do wyłączenia miejscowości znajdujących się na terenie Gminy W. z granic obwodu szkoły w Ł., albowiem w obu jednostkach samorządu terytorialnego brak jest dokumentu porozumienia w sprawie powierzenia Gminie Miejskiej Ł. zadań Gminy W. z zakresu edukacji publicznej dotyczących dzieci zamieszkałych w miejscowości N. i Ż.

Pismami z dnia 26 maja 2020 r., doręczonymi w tej samej dacie, zwrócił się do Rady Miejskiej w Ł. oraz do Wójta Gminy W. o udzielenie niezbędnych wyjaśnień, w tym o nadesłanie m.in. porozumienia międzygminnego dotyczącego wykonywania przez Gminę Miejską Ł. zadań z zakresu edukacji publicznej należących do Gminy W.

W piśmie z dnia 28 maja 2020 r., doręczonym w tej samej dacie, Zastępca Wójta Gminy W. wskazała, że w Urzędzie Gminy W. brak jest rzeczonego dokumentu porozumienia, podniesiono gotowość Gminy W. do realizacji zadań z zakresu edukacji publicznej na terenie miejscowości N. i Ż. oraz wskazano, że Gmina Miejska Ł. nie przejawia woli usunięcia ww. miejscowości znajdujących się na terenie Gminy W. z obwodu szkoły, dla której jest organem prowadzącym.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2020 r., doręczonym w dniu 3 czerwca 2020 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. przedstawił dokumentację potwierdzającą, że miejscowości N. i Ż. znajdują się od kilkudziesięciu lat w obwodzie szkoły prowadzonej przez Gminę Miejską Ł., jednakże również nie wskazano dokumentu porozumienia.

Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających pismem z dnia 4 września 2020 r., doręczonym w tej samej dacie, ostatecznie zwrócił się do Rady Miejskiej w Ł. o przedłożenie porozumienia, pod rygorem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę z dnia 22 marca 2019 r., nr [...]. Pismem z dnia 14 września 2020 r., doręczonym w dniu 16 września 2020 r., Burmistrz Ł. wskazał, że dokumentu porozumienia nie odnaleziono ani w archiwum Urzędu Miejskiego w Ł., ani w Archiwum Państwowym Oddział w S.

Wojewoda [...] wskazał, że w jego ocenie, ww. uchwała Rady Miejskiej w Ł. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W tym zakresie Wojewoda podniósł, powołując się na przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, że wszelka prawotwórcza działalność danej gminy musi się ograniczać do jej terytorium, na którym to zaspokajane są zbiorowe potrzeby określonej wspólnoty samorządowej. Dotyczy to także uchwał podejmowanych na podstawie art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego, albowiem stanowią one akt prawa miejscowego. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym stwierdzano m.in., że: niewątpliwie, obowiązek publikacji uchwał rady gminy dotyczących sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, w tym dostosowania sieci do nowego ustroju szkolnego wynika z konstytucyjnego obowiązku szkolnego. Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy ustawy, gdyż ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. Podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym planu sieci publicznych szkól ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego, stąd uchwała w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego. Zatem zaskarżona uchwała nie mogła określać lub ograniczać praw, jak też i obowiązków, sąsiedniej Gminy W.

Wojewoda [...] zaznaczył, że zgodnie z art. 74 ust. 1 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Jednak jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy Gmina W. i Gmina Miejska Ł. nie zawierały porozumienia dotyczącego realizacji zadań z zakresu edukacji publicznej w odniesieniu do miejscowości N. i Ż. Nie można zatem wskazać stosunku prawnego będącego podstawą realizacji przez Gminę Miejską Ł. zadań oświatowych Gminy W. Z materiałów nadesłanych organowi nadzoru przez obie gminy wynika co prawda, że już od wielu lat dzieci z miejscowości N. i Ż. uczęszczały do szkoły w Ł., jednakże - zdaniem Wojewody - z uwagi na sformalizowany charakter takiego porozumienia, jego istnienia nie można domniemywać z zachowania stron, wskazał przy tym na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt 585/17.

Aktualnie Gmina W. w sposób jednoznaczny oświadczyła wolę wykonywania ciążących na niej z mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego zadań z zakresu edukacji publicznej w odniesieniu do miejscowości N. i Ż. znajdujących się na jej terenie i zaprzestania dotychczasowej praktyki, której kontynuacją były zapisy zawarte w § 1 ust. 3 in fine zaskarżonej uchwały. Koniecznym jest w tym celu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych zapisów uchwały (art. 39 ust. 5b Prawa oświatowego).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł., reprezentowana przez Burmistrza Miasta Ł., wniosła o jej oddalenie.

Rada Miejska podniosła, że z dokumentów znajdujących się w archiwum Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. wynika, że od roku szkolnego 1974/1975 uczniowie miejscowości N. i Ż. zostali objęci obwodem szkolnym dla Szkoły Podstawowej w Ł. Według relacji byłego dyrektora Szkoły Podstawowej w Ł. uczniowie ci już wcześniej uczęszczali do szkoły w Ł., tj. od około 1967 r. Pomimo zmian ustrojowych oraz diametralnych reform oświatowych na przestrzeni co najmniej ostatnich trzydziestu lat Gmina W. nigdy nie wnosiła negatywnych opinii w zakresie ustalania planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych na terenie miasta Ł., które obejmowały również ww. miejscowości. Przez cały ten okres organizowała we własnym zakresie dowóz uczniów z N. i Ż. do szkoły w Ł. oraz pokrywała jego koszty. Rada podkreśliła, że Gmina W. nigdy wcześniej nie ujmowała N. i Ż. w swoich uchwałach dotyczących ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych. Dotychczas podejmowane przez Radę Miejską w Ł. uchwały dotyczące ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych uzyskiwały pozytywną opinię Kuratorium Oświaty w G. Utwierdzało, to władze miasta Ł. co do słuszności podejmowanych rozstrzygnięć w przedmiotowym zakresie. Kuratorium jako organ nadzoru również nie kwestionowało obejmowania obwodem szkoły w Ł. miejscowości z terenu Gminy W.

Niezależnie od powyższego, Rada podniosła, że zgodnie z art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego droga dziecka z domu do szkoły nie może przekroczyć: 1) 3 km. w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km. w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. W przypadku miejscowości N. i Ż. odległości te wynoszą odpowiednio: 1) 3,1 km. do Ł. i 4,2 km. do S.; 2) 6,5 km. do Ł. i 9,1 km. do S. (krótsza trasa). Przepis art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów innych ustaw i innych przepisów tej ustawy. Ustawowym obowiązkiem jest zapewnienie powszechnej dostępności dzieci do szkół, który w swej zasadniczej formie, w miarę potrzeb i możliwości, powinien być realizowany przez stworzenie odpowiadającej ustawowym wymaganiom sieci szkół podstawowych (art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego). Rada zaznaczyła, że zdaje sobie sprawę, iż art. 74 u.s.g. przewiduje, że gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych, niemniej jednak sytuacja jest szczególna, gdyż Gmina W. przez lata akceptowała istniejący stan rzeczy, organizowała we własnym zakresie dowóz uczniów z N. i Ż. do szkoły w Ł. oraz pokrywała jego koszty. Stąd nie można uznać, że brak było jakiekolwiek porozumienia pomiędzy Gminami w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyżej powołany przepis koreluje z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Z treści powołanych powyżej przepisów u.s.g. wynika zatem, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g., przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie).

Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd dokonując poddanej mu kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 22 marca 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych od dnia 1 września 2019 r. za zasadny uznał zarzut wywiedzionej skargi, co do istotnego naruszenia obowiązującego prawa, w części objętej zapisem § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "oraz miejscowości N. i Ż.", co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem".

W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązany był do zbadania przede wszystkim, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, wskazujący, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast samodzielność gminy określona w art. 2 ust. 3 u.s.g. nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym prawem.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 39 ust. 5, ust. 5a i ust. 8 Prawa oświatowego.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego Rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W myśl art. 39 ust. 5a Prawa oświatowego w uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Art. 39 ust. 8 stanowi zaś, że ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a.

Ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych objętych zaskarżoną uchwałą uzyskały pozytywną opinię Kuratorium Oświaty w G. (okoliczność poza sporem). Bezsporne jest również, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Obowiązek publikacji uchwał rady gminy ustalających sieci publicznych szkół podstawowych wynika z konstytucyjnego obowiązku szkolnego. Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy Prawa oświatowego. Ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. Zatem podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego, i stąd uchwała w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 727/16).

Wojewoda [...] domagając się unieważnienia zaskarżonej uchwały w części objętej jej zapisem § 1 ust. 3 w brzmieniu "oraz miejscowości N. i Ż." podniósł, że Rada Miejska w Ł. ujęła w planie sieci szkół i obwodzie szkoły prowadzonej przez Gminę Miejską Ł., bez zawarcia porozumienia z Gminą W., miejscowości N. i Ż., które to znajdują się na obszarze Gminy W.

Rada Miejska w Ł. nie przeczyła, że w zaskarżonej uchwale objęła obwodem szkoły w Ł. miejscowości z terenu Gminy W. – N. i Ż. Jednakże wskazywała, że Gmina W. przez wiele lat akceptowała istniejący stan rzeczy, organizując we własnym zakresie dowóz uczniów z N. i Ż. do szkoły w Ł. oraz pokrywała jego koszty. Ponadto, Gmina W. nie ujmowała również N. i Ż. w swoich uchwałach dotyczących ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych. Tym samym nie można uznać, że brak było jakiegokolwiek porozumienia między gminami.

Jak wcześniej wspomniano zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 40 u.s.g. gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, z tym zastrzeżeniem, że akty te obowiązują na obszarze tej gminy. Stanowi o tym również art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Edukacja publiczna, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., należy do zadań własnych gminy. Ta norma zadaniowa znajduje swoje uszczegółowienie w art. 8 ust. 15 Prawa oświatowego, zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, przedszkoli integracyjnych i specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, szkół w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin.

Zatem, mając na uwadze powyższe przepisy, wywieść należy, że obowiązkiem każdej gminy jest realizacja zadań własnych we wskazanym w Prawie oświatowym zakresie.

Zadania te, czyli zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki między innymi na poziomie szkoły podstawowej gmina może wykonywać samodzielnie poprzez ich prowadzenie, ale nie jest to warunek konieczny. Gmina ma możliwość wykonywania tych zadań również za pośrednictwem innej gminy, na podstawie zawartego porozumienia międzygminnego. Zgodnie bowiem z art. 74 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych (ust. 1). Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania (ust. 2).

W niniejszej sprawie Rada Miasta w Ł. powołując się na istnienie porozumienia międzygminnego, nie przedłożyła jednak dokumentu porozumienia. Przy czym, była zobowiązywana do jego przedstawienia przez Wojewodę [...] jeszcze przed wniesieniem niniejszej skargi (vide: pisma z dnia 26 maja 2020 r. i z dnia 4 września 2020 r., stanowiące załączniki do skargi). Jak już wcześniej podniesiono w rozważaniach, fakt istnienia porozumienia Rada Miasta w Ł. wywodzi jedynie z dotychczasowego zachowania się Gminy W. Jednak zdaniem Sądu, wbrew przekonaniom Rady, porozumienie, o którym mowa w art. 74 ust. 1 u.s.g., nie może być porozumieniem dorozumianym. Sąd orzekający podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., w sprawie sygn. akt I OSK 585/17, w uzasadnieniu którego podniesiono, że z uwagi na sformalizowany charakter porozumienia międzygminnego jego istnienia nie można domniemywać z zachowania stron. W sytuacji zaś, gdy nie doszło do zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie powierzenia zadań edukacyjnych, "Rada Miasta (...) nie miała obowiązku, a przede wszystkim prawa do regulowania i określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów w zakresie przekraczającym granice Miasta (...) i obejmującym obszar sąsiedniej gminy (...). Zatem w tym zakresie zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem". Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w stanowisku Wojewody [...] zawartym w uzasadnieniu skargi.

Jak podniósł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VCSK 651/17, LEX nr 2650249 - porozumienia międzygminne (porozumienia komunalne), o których mowa w art. 74 u.s.g., nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi - porozumieniami administracyjnymi (czynnościami prawa administracyjnego). Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne.

Istotne jest, że w wyroku tym Sąd Najwyższy podkreślił, że - dopiero zawarte porozumienie - rodzi stosunek prawny pomiędzy jego stronami, o treści determinowanej postanowieniami porozumienia.

Znamienne jest również, co akcentował Wojewoda [...] w uzasadnieniu skargi, że Gmina W. w sposób jednoznaczny wskazuje, że jej wolą jest wykonywanie ciążących na niej z mocy prawa obowiązków z zakresu edukacji publicznej w odniesieniu do miejscowości N. i Ż., które to znajdują się na jej terenie. Ponadto, w piśmie z dnia 15 maja 2020 r. skierowanym do Wojewody [...], to Wójt Gminy W. domagał się niezwłocznego dokonania zmiany w § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały, podkreślając że w zbiorach akt znajdujących w Urzędzie Gminy W. nie ma porozumienia w sprawie powierzenia Gminie Miejskiej Ł. zadań z zakresu edukacji publicznej oraz że Gmina W. bezskutecznie zwracała się o przedłożenie porozumienia zarówno do Przewodniczącego Rady i Burmistrza Miasta Ł.

Konkludując, skoro Gmina W. nie zawarła międzygminnego porozumienia z Miastem Ł. w zakresie powierzenie zadań z zakresu zadań edukacyjnych Gminy W., tj. prowadzenia szkoły podstawowej, to Rada Miejska w Ł. nie miała prawa do regulowania i określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych w zakresie przekraczającym granice Miasta Ł. i obejmującym obszar sąsiedniej gminy (Gminy W.). Nie może budzić wątpliwości, że w tym zakresie zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Jak już wspominano powyżej, zgodnie z art. 40 u.s.g., akt prawa miejscowego może obowiązywać (wiązać i wywoływać skutki prawne) jedynie na obszarze gminy, która go uchwaliła. Gmina nie może w sposób jednostronny, poprzez swoją uchwałę, ingerować w uprawnienia i obowiązki innej gminy.

Stanowiska Sądu w tym zakresie nie może zmienić dodatkowa argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że uczniowie z miejscowości N. i Ż. mają krótszą drogę do szkoły podstawowej w Ł., niż do szkoły podstawowej S. (szkoły podstawowej, w obwodzie której, zgodnie z wolą Gminy W., mają się znaleźć miejscowości N. i Ż.). Niemniej, rozwiązanie powyżej kwestii, uwzględniające najdogodniejsze dla uczniów warunki edukacji jest możliwe poprzez zawarcie stosownego porozumienia administracyjnego, co leży w kompetencji Rady Miasta Ł. oraz Gminy W., a za czym przemawia wieloletnia akceptacja istniejącego stanu rzeczy przez Gminę W. oraz deklarowana przez Radę Miejską dobra wola.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22 marca 2019 r. w zakresie zaskarżonym przez Wojewodę [...] została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., koniecznością stwierdzenia jej nieważności w części objętej zapisem § 1 ust. 3 w brzmieniu "oraz miejscowości N. i Ż.".

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).