Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 295/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a , art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) Uchyla zaskarżoną decyzję , 2) Zasadza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. O. (dalej jako: skarżąca lub strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS lub organ) z "[...]" nr "[...]" utrzymującą w mocy decyzję własną z "[...]" nr "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Jak wynika z przekazanych akt sprawy i uzasadnień poddanych kontroli Sądu rozstrzygnięć, strona zwróciła się w dniu 29 kwietnia 2016r. do Zakładu o umorzenie tych należności w łącznej kwocie: 166.204,13 zł, w tym: należność główna z tytułu składek - 91.054,36 zł, odsetki za zwłokę - 67.652 zł, dodatkowa opłata - 2.787 zł, koszty upomnienia - 342,97 zł oraz koszty egzekucyjne - 4.367,80 zł.

We wniosku i w toku postępowania strona podała, że jej dochód uzyskiwany z pozarolniczej działalności utrzymuje się na poziomie 200 zł miesięcznie. Skarżąca wskazała, że zadłużenie powstało ze względu na panujący w latach 2007-2008 kryzys w branży transportowej. Nie zatrudnia pracowników, jej firma nie rozwija się, a skarżącej pozostaje jedynie na bardzo skromne życie. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie osiąga żadnych stałych dochodów poza zbiorami runa leśnego (jagody, grzyby). W 2016r. były to środki uzyskane w miesiącach od lipca do września w kwotach od 400 zł do 600 zł. Na utrzymaniu ma dwoje niepełnoletnich dzieci. Pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym również z matką, która posiada dochód w wysokości 1.690,13 zł netto / miesiąc. Ustalono, że łączny dochód rodziny, bez sezonowego dochodu męża, wynosi 1.890,13 zł netto / miesiąc. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wysokość miesięcznych, stałych wydatków związanych z utrzymaniem określono na kwotę około 1.939,02 zł. Skarżąca nie posiada zadłużenia wobec innych wierzycieli, posiada majątek ruchomy w postaci komputera, nie posiada żadnego pojazdu.

Organ ustalił, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Z tego tytułu za 2013r. poniosła stratę w kwocie 30.015,65 zł; za 2014 rok stratę w kwocie 8.751,34 zł, za 2015r. dochód w kwocie 2.232,09 zł. Ponadto według danych z p.k.p.r. w okresie od stycznia do kwietnia 2016r. poniesiona została strata w wys. 10.945,52 zł. Natomiast na dzień wpływu wniosku o umorzenie zadłużenie wynosiło łącznie: 166.204,13 zł, i dochodzone jest w postępowaniu egzekucyjnym.

Zakład decyzją z dnia "[...]" 2016r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, tj. za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, oraz umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj. za pracowników.

W odniesieniu do pozostałych należności organ wydał w dniu "[...]" ww. decyzję o odmowie ich umorzenia.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 12 września 2016r. utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017r. sygn. akt I SA/Ol 832/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec wniesienia przez organ skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2017r. sygn. akt II GSK 1489/17 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu wyroku za uzasadnione uznał stanowisko organu, że w świetle przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS nie ma obowiązku dokonywania analizy realnych możliwości spłaty zadłużenia zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie. Przepis art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie daje też Sądowi ani organowi orzekającemu w przedmiocie umorzenia, prawa do dokonania oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego ma miejsce bezskuteczność egzekucji. Zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność będzie miała miejsce wtedy, kiedy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Po otrzymaniu ww. wyroku NSA wraz z aktami sprawy wyrokiem z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt I SA/Ol 717/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie uchylił decyzję ZUS z dnia 12 września 2016r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dokonana przez ZUS w niniejszej sprawie ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza zasadę uznania administracyjnego oraz wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Organ potwierdził stanowisko skarżącej, że jej sytuacja finansowa uzasadnia wniosek o umorzenie należności, oparty na przesłankach wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie". Pomimo tego odmówił jednak umorzenia powołując się na uznanie administracyjne. Nie uwzględnił stanu faktycznego uznając, że skarżąca, podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej podjęła się opłacania składek i jest zobowiązana niezależnie od osiąganych dochodów czy też trudności finansowych wykonywać obowiązek nałożony przez ustawodawcę. Taka argumentacja jest pozbawiona logiki. Nie uwzględnia wiedzy płynącej z doświadczenia życiowego, że niepowodzenia w działalności gospodarczej mogą wystąpić niezależnie od działań osoby ją prowadzącej. Ponadto przeczy ustaleniom, z których wynika, że skarżąca praktycznie nie posiada żadnego majątku, z czegóż więc ma pokrywać składki gdy działalność nie przynosi dochodu.

Sąd wskazał na ww. decyzję ZUS z dnia "[...]" 2016r. i podał, że konieczność opłacenia tych składek, wobec braku możliwości ich umorzenia niewątpliwie wpływa również na realne i faktyczne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia z tytułu własnego ubezpieczenia skarżącej. Okoliczności tej organ nie wziął jednakże w ogóle pod uwagę. Zatem fakt, że egzekucja nie jest bezskuteczna, gdyż organ egzekucyjny tego nie stwierdził, a skarżąca prowadzi działalność gospodarczą (osiąga przychody) musi być oceniany także z tego punktu widzenia, że w pierwszym rzędzie powinny być egzekwowane należności z tytułu składek, które w ogóle nie podlegają możliwości umorzenia.

Sąd wobec tego uznał, że ocena sytuacji skarżącej została przeprowadzona przez organ w sposób powierzchowny i rutynowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Zalecono, aby w ponownym postępowaniu organ dokonał wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę, wymienioną na wstępie decyzją z "[...]" ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1778, ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.".

W obszernym uzasadnieniu Zakład podał, że w obecnym postępowaniu wobec zaleceń Sądu dokonał ponownej analizy zebranych dowodów. Organ powołał się na dokumenty zgromadzone z urzędu, takie jak: informacja o stanie należności, informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika, informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej MOPS) z 6 marca 2018r., pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w "[...]" z 22 marca 2018r.

Powołał się także na dokumenty złożone przez stronę w dniu 28 listopada 2017r. (str. 4 zaskarżonej decyzji, przy czym tut. Sąd nie odnotował takiej dokumentacji w przekazanych przez organ aktach sprawy): oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości, pismo z 28 listopada 2017r., potwierdzenie wysokości świadczenia matki za listopad 2017r., dokumentacja medyczna matki z 14 listopada 2017r., podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za 2017r., PIT-36 za 2016 rok, PIT/B za 2016 rok, PIT/O za 2016 rok, Urzędowe Poświadczenia Odbioru.

Po ponownym dokonaniu analizy zebranych w sprawie dowodów ustalono, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, która jest związana z gastronomią. Nie posiada majątku nieruchomego i ruchomego. Obecnie mieszka w mieszkaniu, które stanowi własność matki. Ponadto zgodnie z ww. informacją z 6 marca 2018r. z MOPS, nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Natomiast z informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego w "[...]" z 22 marca 2018r. wynika, że od 2007r. skarżąca ma ustanowioną rozdzielność majątkową.

Ustalono również, że z tytułu prowadzenia działalności strona poniosła: za 2016r. stratę w kwocie 44.650 zł, za okres od 01.2017r. do 10.2017r. stratę w kwocie 28.910 zł. Wg oświadczenia strona posiada wielu klientów, którzy w większości realizują płatności terminowo. Nie uzyskuje żadnych dotacji. Pobiera świadczenie wychowawcze z programu "500+" w kwocie 500 zł miesięcznie oraz otrzymuje zasiłek rodzinny w kwocie 124 zł miesięcznie. Natomiast stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 2.460 zł.

Organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. podając, że umorzenie składek ma charakter bardzo wyjątkowy z uwagi na obligatoryjność obowiązku opłacania składek, gdy zaistnieją bardzo szczególne okoliczności wskazujące, że nie tylko w obecnej chwili, ale też w przyszłości nie będzie możliwości odzyskania należności. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006r. sygn. akt III SA/Wa 2449/06.

ZUS uznał, że strona dysponuje potencjałem na przyszłość, jest osobą zdrową, posiadającą określone umiejętności. Prowadzi działalność gospodarczą, zatem nie jest wykluczone, że w przyszłości jej sytuacja życiowa może ulec poprawie i skarżąca będzie miała możliwość uregulowania należności np. w formie układu ratalnego.

Podkreślono, że organy egzekucyjne nie stwierdziły braku majątku z którego można prowadzić egzekucję, zatem nie można uznać, że występuje całkowita nieściągalność zadłużenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał w dniu 6 kwietnia 2016r. kwotę 2.045,08 zł. Ustalono z pracownikiem ww. urzędu, że jest to kwota uzyskana z nadpłaty podatku. W związku z tym nie jest również oczywiste, że w trakcie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ nie zgodził się w tym miejscu z zarzutem strony co do pominięcia postanowienia Komornika Sądowego z 21 września 2011r. w sprawie umorzenia prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego. W decyzji o odmowie umorzenia należności organ już bowiem wskazał, że ww. postanowieniem Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w "[...]" umorzył prowadzone wobec strony postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność, jednak postępowanie to nie dotyczyło należności z tytułu składek, ponieważ zostało wszczęte z wniosku Syndyka Masy Upadłościowej spółki prawa handlowego w upadłości. Zatem na tej podstawie nie można uznać, że występuje całkowita nieściągalność składek ZUS, tym bardziej, że należności te dalej są dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w "[...]", który nie stwierdził braku majątku.

Zakład ocenił, że występuje w niniejszej sprawie przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wraz z rodziną skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, bowiem obecnie wykazany, łączny, miesięczny dochód rodziny wynosi 2.327,54 zł netto, natomiast miesięczne koszty utrzymania wynoszą 2.460 zł, zatem opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym również wydatków ponoszonych na leczenie matki. Jednakże w oparciu o tzw. uznanie administracyjne ZUS odmówił umorzenia należności uznając, że w przedmiotowej sprawie nie można dać pierwszeństwa interesu skarżącej przed interesem publicznym poprzez rezygnację z ciążących na stronie zaległościach na jej własne ubezpieczenia. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Bezsprzecznie kwota zadłużenia wobec ZUS jest wysoka z punktu widzenia ustalonej sytuacji finansowej, lecz nie może to stanowić wyłącznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek.

Organ podał, że przyczyną powstania zaległości nie była niewiedza skarżącej ani błędy w działalności organów. Wobec powstałego zadłużenia strona nie podejmowała żadnych skutecznych kroków w celu spełnienia swojego obowiązku ustawowego poprzez, np. spłatę zadłużenia w układzie ratalnym. Przy czym Zakład wielokrotnie wyrażał chęć pomocy w spłacie zobowiązań strony, która w związku ze swoją trudną sytuacją nie starała się o uzyskiwanie dodatkowego wsparcia finansowego w formie dotacji, zasiłków lub innych form pomocy materialnej dotowanych ze środków instytucji socjalnych.

Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika również, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia skarżącą możliwości pozyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, tym bardziej, że w dalszym ciągu strona prowadzi działalność gospodarczą. Co prawda wskazano na ciężką chorobę matki, jednakże ta okoliczność nie uniemożliwia stronie kontynuowania aktywności zawodowej.

Odnosząc się do przedstawionej w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt I SA/Ol 717/17 kwestii egzekwowania w pierwszym rzędzie należności z tytułu składek, które w ogóle nie podlegają umorzeniu, ZUS przedstawił zasady rozliczania wpłat uzyskanych z egzekucji na podstawie § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017r., poz. 1831). Na tym tle Zakład uznał, że przy rozliczaniu wpłat egzekucyjnych zobligowany jest do stosowania zasad określonych w powyższym rozporządzeniu, zatem nie ma możliwości egzekwowania w pierwszej kolejności wyłącznie składek nie podlegających umorzeniu.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy z pominięciem słusznego interesu strony,

- art. 77 § 1 k.p.a. polegające na częściowym tylko zebraniu materiału dowodowego, pominięciu postanowienia Komornika sądowego o umorzeniu egzekucji oraz wadliwej ocenie zebranego materiału dowodowego,

- art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. polegające na wadliwej interpretacji,

- § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia polegające na wadliwej interpretacji i braku zastosowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniesiono, że organ wskazując dokumenty zgromadzone z urzędu pominął postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w "[...]" o umorzeniu egzekucji z dnia 21 września 2011r.

Autor skargi na tle wyroku NSA z dnia 17 listopada 2017r. sygn. akt II GSK 2181/17 podał, że z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie wynika, iż stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia czy w toku prowadzonej przez naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika sądowego egzekucji stwierdzono lub nie brak majątku. W ocenie skarżącej z wyroku NSA wynika w sposób oczywisty, że stwierdzenie braku majątku nie musi nastąpić w toku egzekucji prowadzonej z wniosku ZUS oraz to, że obowiązkiem ZUS jest ustalenie czy w toku egzekucji stwierdzono lub nie brak majątku.

Wobec powyższego skarżąca uznała za całkowicie nieuzasadnione twierdzenie organu, że postanowienie Komornika sądowego nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy z tego powodu, że egzekucja nie była prowadzona z wniosku ZUS, oraz, że organy egzekucyjne nie stwierdziły braku majątku z którego można prowadzić egzekucję.

Strona uznała stanowisko ZUS za sprzeczne z oceną NSA wyrażoną w ww. wyroku z dnia 26 lipca 2017r. sygn. akt II GSK 1489/17 (w niniejszej sprawie), że przepis art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie daje też Sądowi ani organowi orzekającemu w przedmiocie umorzenia prawa do oceny czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego ma miejsce bezskuteczność egzekucji. Organ w zaskarżonej decyzji miał uznać, że skarżąca nie posiada żadnego majątku, wobec czego Naczelnik Urzędu Skarbowego winien wydać decyzję o umorzeniu egzekucji. Nieznane są powody dla których organ egzekucyjny tego nie uczynił. Nie wiadomo też dlaczego ZUS nie ustalił z jakiego powodu, przy braku majątku, Naczelnik Urzędu Skarbowego nie potwierdził tego co jest wiadome organowi - braku majątku u skarżącej.

Autor skargi powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Bd 1179/13 i wskazał, że w sytuacji, gdy komornik sądowy umorzył postępowanie z uwagi na bezskuteczność egzekucji i wydał postanowienie o umorzeniu postępowania gdyż egzekucja okazała się bezskuteczna, wówczas zachodzi okoliczność całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.). Wobec powyższego w oparciu o ww. postanowienie Komornika Sądowego istniała możliwość stwierdzenia całkowitej nieściągalności wobec bezskuteczności egzekucji.

Organ uzasadniając zaskarżoną decyzję powołał się ponadto na względy sprawiedliwości i interes publiczny, które przemawiają za tym aby inaczej traktować tych którzy świadomie dopuścili lub doprowadzili do powstania zaległości, m.in. przez zaniechanie, a inaczej tych którzy nie mieli dostatecznego rozeznania. Jak podniesiono w skardze, porównanie tego stwierdzenia z ustaleniem, że przyczyną powstania zaległości nie była niewiedza skarżącej wskazuje, iż organ traktuje ją jako osobę, która doprowadziła do powstania zaległości, co nie zostało w jakikolwiek sposób udokumentowane. Powyższe ustalenia wskazujące według organu na interes publiczny jako mający przeważać nad interesem strony, są całkowicie błędne i niezrozumiałe, nie mają żadnego związku z interesem publicznym, nie mają również żadnego związku z przesłanką umorzenia należności wskazaną w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Skarżąca zwróciła uwagę na wynikającą z uzasadnień wyroków WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt I SA/Ol 717/17, z dnia 19 lutego 2015r. sygn. akt I SA/Ol 25/15 i WSA w Szczecinie z dnia 11 maja 2017r. sygn. akt I SA/Sz 257/17 ocenę, że wolą ustawodawcy jest niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużenia. Wobec tego ZUS nie uwzględnił nawet stanowiska zawartego w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2017r., nie wykazał również z jakiego powodu uznał, że w niniejszym postępowaniu interes publiczny powinien przeważać nad interesem strony.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że niewywiązywanie się z obowiązku świadczeń, mających postać składek na poszczególne fundusze, zakłóca funkcjonowanie systemu, prowadząc do przerzucenia ciężaru na ogół społeczeństwa. Zatem skuteczne dochodzenie zaległych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę od dłużników, jest w interesie społecznym i powinno być także brane pod uwagę.

Ponadto istotne znaczenie mają składki na ubezpieczenia własne skarżącej, ponieważ w przypadku umorzenia składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe okres, za który składki zostały umorzone, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu prawa i wysokości emerytur i rent z ubezpieczeń społecznych oraz innych świadczeń, do których prawo uzależnione jest od posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1383 ze zm.).

Dodatkowo ZUS uznał, że przy rozpatrywaniu sprawy nie naruszył przepisów określonych w art. 7 oraz 11 k.p.a., ponieważ wyczerpująco omówiono przesłanki, którymi się kierowano przy odmowie umorzenia należności. zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2017r., sygn. akt I SA/Ol 717/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 września 2016r. nr 1409/2016 w przedmiocie odmowy umorzenia należności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia z "[...]" nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję własną z "[...]" nr "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Tymczasem w powołanym wyroku WSA w Olsztynie stwierdził "Organ, ustalając sytuację finansową i materialną skarżącej, całkowicie pominął posiadaną wiedzę o należnościach ciążących na skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które nie podlegają umorzeniu na podstawie art. 30 u.s.u.s. W aktach sprawy (k. 45 akt administracyjnych) znajduje się decyzja z dnia "[...]" 2016r., odmawiająca skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń. Konieczność opłacenia tych składek, wobec braku możliwości ich umorzenia niewątpliwie wpływa również na realne i faktyczne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia z tytułu własnego ubezpieczenia skarżącej. Okoliczności tej organ nie wziął jednakże w ogóle pod uwagę. Tak więc fakt, że egzekucja nie jest bezskuteczna, gdyż organ egzekucyjny tego nie stwierdził, a skarżąca prowadzi działalność gospodarczą ( osiąga przychody) musi być oceniany także z tego punktu widzenia, że w pierwszym rzędzie powinny być egzekwowane należności z tytułu składek , które w ogóle nie podlegają możliwości umorzenia".

WSA wskazał, że "W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia".

"W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. , sygn. akt II OSK 3130/17).

Zakład ocenił, że występuje w niniejszej sprawie przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wraz z rodziną skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, bowiem obecnie wykazany, łączny, miesięczny dochód rodziny wynosi 2.327,54 zł netto, natomiast miesięczne koszty utrzymania wynoszą 2.460 zł, zatem opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym również wydatków ponoszonych na leczenie matki.

Jednakże w oparciu o tzw. uznanie administracyjne ZUS odmówił umorzenia należności uznając, że w przedmiotowej sprawie nie można dać pierwszeństwa interesu skarżącej przed interesem publicznym poprzez rezygnację z ciążących na stronie zaległościach na jej własne ubezpieczenia. Wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Przyjął, że kwota zadłużenia wobec ZUS jest wysoka z punktu widzenia ustalonej sytuacji finansowej. Uznał, że nie może to stanowić wyłącznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu Zakład nie dokonał analizy sytuacji osobistej i materialnej skarżącej pod kątem stosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Odmowa umorzenia należności została spowodowana przyjęciem abstrakcyjnego pierwszeństwa interesu publicznego przed przesłankami, które wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Takie podejście pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 15 listopada 2017r., sygn. akt I SA/Ol 717/17. WSA wskazał, że "przy stwierdzeniu istnienia podstaw umorzenia należności składkowych w części, w jakiej jest to możliwe, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego, przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Zakład podał, że realizuje interes społeczny poprzez wypełnianie obowiązku gromadzenia środków na Fundusze, z których dokonywane są świadczenia na rzecz obywateli z tytułu ubezpieczeń społecznych , zdrowotnych, z powodu bezrobocia czy niewypłacalności pracodawcy, które mają doniosłe znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony socjalnej. Powyższe, zdaniem Sądu samo w sobie nie wskazuje jednak na "nadrzędność" tak rozumianego interesu społecznego, który stałby na przeszkodzie uwzględnienia wniosku o umorzenie składek własnych przedsiębiorcy, za okres, w którym poniósł on niepowodzenia w działalności gospodarczej. Prawodawca przewidział dla szczególnych przypadków (m.in. w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) możliwość umorzenia należności, przyznając priorytet sytuacji zobowiązanego".

Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Dokonując porównania sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. II GSK 1498/17 ). Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z 9 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09).

W rozpoznawanej sprawie Organ naruszył granice uznania administracyjnego, gdyż nie ocenił, czy skarżąca jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku. Tym samym naruszył przepisy prawa materialnego zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przyjmując prymat abstrakcyjnie pojmowanego interesu publicznego naruszył również treść art. 153 p.p.s.a.. W konsekwencji Sąd podzielił zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania i błędnej wykładni powołanych w skardze norm prawa materialnego.

W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać analizy materiału dowodowego i porównać, czy wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, pozwoli spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku. W przypadku niedostatku istnieje możliwość umorzenia zaległości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.