Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1532/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 189f § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 40 ust. 1, 6 i 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 1, § 75 - 77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 4 ust. 1a, art. 19 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 376 poz 21 art. 2
law: Dyrektywa 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy  porównawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 164/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. nr KOC/2285/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 164/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi na decyzję SKO w Warszawie, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.), polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydając decyzję, dokonało dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, przyjmując, iż Skarżący zajął pas drogowy poprzez umieszczenie na nim reklamy, w sytuacji kiedy takiego wniosku nie można wysnuć z zebranego materiału dowodowego w sprawie, czego konsekwencją był brak uchylenia wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydało decyzje w sposób dowolny przejawiający się niedostatecznym i niepełnym jej uzasadnieniem, co skutkuje brakiem pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydając decyzję, dokonało dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, bezzasadnie nie uwzględniło stanowiska skarżącego wyrażonego w sprawie;

5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 105 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie umorzyło postępowania mimo jego oczywistej bezprzedmiotowości w całości;

6. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie zastosowało przepisu art 189f § 1 k.p.a., pomimo podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie;

7. prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1783 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

b) art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2747; powoływanej dalej jako: ustawa o zagospodarowaniu) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

c) art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. przez błędne zastosowanie mimo braku spełnienia przesłanek;

d) art. 40 ust. 4-6 u.d.p. przez błędne ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego;

e) art. 40 ust. 12 u.d.p. przez błędne zastosowanie mimo braku spełnienia przesłanek.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo trzech kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia, zapewnienia Skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz uznania, że kwestionowany nośnik stanowił reklamę.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. dotyczył w istocie wyłącznie interpretacji pojęcia "reklamy" na potrzeby ustalenia powierzchni branej pod uwagę przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom Strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego, wypis i wyrys z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego ul. M. w rej. nr [...] wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, a także dokumentacja fotograficzna. Na załączonym do akt wydruku oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego. Z dokumentów tych wynika, że sporny nośnik reklamowy umieszczony był w przestrzeni pasa drogowego.

Poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

W szczególności do podważenia ustaleń organu nie mogła doprowadzić argumentacja Skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego. Innymi słowy ustalenia miałyby być oparte o mapę odpowiadającą wymaganiom wynikającym z obowiązującego do dnia 21 sierpnia 2020 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).

W uzasadnieniu wyroku NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Wprawdzie rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i 75 - 77), jednak nie sposób przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym – w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Nie ulega także wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie Strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, umieściła sporną reklamę w pasie drogowym, w taki sposób, by były one widoczne dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że - wbrew twierdzeniom organów - reklamy usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy – w omawianym zakresie, objętym zarzutem skargi kasacyjnej – został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale – przez wzgląd na ekonomikę procesową – od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ – w objętym omawianym zarzutem zakresie – zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie niezasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów, wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącego o naruszeniu tejże zasady. Z niepodważonych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że nie posiadał on zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożył. Organy natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły okres zajęcia pasa drogowego.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu dotyczących obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zgodnie z art. 40 ust. 6 powołanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Kara została obliczona zgodnie z tymi zasadami, natomiast odnosząc się do poglądu skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z reklamą należy podkreślić, że pojęcie reklamy ma swą legalną definicję w ustawie o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (por. wyroki NSA: z 24 marca 2009 r. sygn. II GSK 811/08; z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14). Zdaniem NSA w świetle tej definicji znak, obejmujący słowo "M." i strzałkę w stronę przedsiębiorstwa oraz dopisek "[...]" stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. W art. 4 pkt 23 u.d.p. wprowadzono bowiem definicję ustawową pojęcia "reklama", która rozumie to pojęcie szeroko - reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w omawianym przypadku należy też wziąć pod uwagę cel jaki przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Nie ma bowiem wątpliwości, że reklamą jest bowiem każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu towarów lub do skorzystania z określonych usług. Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L 376 z 27 grudnia 2006 r., s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z 10 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15). Wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekaz oraz odbiór przekazu przez jego adresatów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, o którym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi (pasa drogowego), ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wymierzenia kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.

Należy też podkreślić, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że analiza akt sprawy dowodzi, że stroną postępowania w tej sprawie jest skarżący – S. S. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego ustaleń organów administracyjnych w zaskarżonej decyzji, iż jest stroną postępowania, a umieszczona reklama wskazywała na jego działalność.

Zarzuty w tym zakresie zostały postawione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zasadne jest stanowisko, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem podmiotem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy – czyli skarżący kasacyjnie. Zatem za słuszny uznać należy pogląd, że - co do zasady - to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi będzie biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08).

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji, że to na rzecz i w interesie Skarżącego reklama została umieszczona w pasie drogowym. W postępowaniu administracyjnym nie zaprzeczał, że sporna reklama dotyczy ("reklamuje") jego działalność. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom kasatora, stanowisko organu w ww. zakresie potwierdzają także inne okoliczności wynikające z dołączonych do sprawy akt dotyczących nałożenia kary - z danych REGON znajdujących się w aktach sprawy wynika, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod adresem ul. M. [...] w W., a zatem więc reklama posadowiona była w sąsiedztwie ww. miejsca, bo przy ul. M. w rej. nr [...]. Prawidłowa jest też konstatacja, iż skarżący nawet nie uprawdopodobnił okoliczności związanych z faktem prowadzenia działalności pod tą samą nazwą ale w innej formie prawnej przez swojego syna.

W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p., a także ściśle powiązane z tym zarzutem zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Skoro postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie było bezprzedmiotowe, to brak jest też podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z przyczyn, które wskazane zostały przez organy administracji. W świetle wskazanych wyżej wywodów należy uznać także, ze skarżący kasacyjnie nie wykazał także jakichkolwiek przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jak już bowiem podkreślano analiza treści umieszczonej w pasie drogowym informacji jednoznacznie wskazuje, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż umieszczona przez niego informacja nie stanowiła reklamy, a jedynie oznakowanie kierunku. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 189f § 1 k.p.a.

W odniesieniu do kolejnego ze spornych zagadnień podniesionych w skardze kasacyjnej, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżącemu kasacyjnie zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono go o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie został zawiadomiony o wszystkich czynnościach kontrolnych – oględzinach nośników reklam. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że Strona nie wykazała, by objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ugruntowane w orzecznictwie jest stanowisko, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (m.in. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący kasacyjnie nie podał, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez niego powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie Strona nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do umieszczenia reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również ich powierzchni, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku Strony wnoszącej skargę kasacyjną, na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje też przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklam bez jej udziału. Tego rodzaju czynności inspekcyjno-kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego, do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyroki NSA: z 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 513/10, z 9 października 2014 r. sygn. II GSK 1372/13). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Z omówionych względów zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu pierwszej instancji co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.