Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 594/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 21 par. 1, art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 740/16 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 740/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na skarżącą Spółkę karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania linii kablowej nN [...] w wysokości 40000 zł, informując o obowiązku wniesienia tej opłaty na wskazane konto, w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.

Nałożenie ww. kary było skutkiem ustaleń organu, z których wynikało, że w dniu 17 grudnia 2012 r., tj. w chwili złożenia przez pełnomocnika T. S.A [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy nowowybudowane linie kablowe znajdowały się już pod napięciem, co oznacza, że były użytkowane. Dla tej oceny nie ma znaczenia wskazywana okoliczność, że wyłączenie spod napięcia przedmiotowej linii pozbawiłoby zasilania istniejących już odbiorców energii elektrycznej. Ponadto brak jest podstaw aby roboty budowlane związane z realizacją ww. inwestycji można było kwalifikować jako przebudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Odnosząc się kwestii przedawnienia nałożonej kary wskazał, że z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika obowiązek organu nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej 3 letni okres przedawnienia powinien być liczony od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, czyli w rozpatrywanym przypadku do 31 grudnia 2015 r. W tym dniu upływał zatem termin przedawnienia, stąd organ zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przyjmując odpowiednią kategorię obiektu oraz współczynnik kategorii "k" dla wyliczenia jej wysokości.

Zażalenie od ww. postanowienia wniosła T. S.A Oddział w G..

Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

W ocenie WINB, aby powstał obowiązek wymierzenia kary wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Nie ma znaczenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. Wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania właściwy organ nie bierze także pod uwagę faktu późniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, zarówno co do kwalifikacji robót budowlanych będących przedmiotem oceny, jak również co do konsekwencji tychże kwalifikacji i zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zakwalifikowania robót budowlanych do przebudowy, zaś już w dniu dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, tj. w dniu 17 grudnia 2012 r. linia była użytkowana, co wynikała z protokołu odbioru sporządzonego w dniu 13 grudnia 2012 r. Potwierdziły tą okoliczność zeznania świadków. Nie neguje tego też sama skarżąca, podnosząc jedynie, że powiatowy inspektor nie ustalił jednoznacznej daty przystąpienia do użytkowania, co skutkowało tym, że kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu uległa przedawnieniu.

Odnośnie przedawnienia, za decydującą do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane należy uznać złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdyż data ta informując o zakończeniu budowy, daje możliwość organowi ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, iż termin przedawnienia w tym wypadku liczony jest od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące konieczność naliczania kary. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, w niniejszej sprawie termin przedawnienia nie upłynął, niezależnie od tego czy miałby to być termin trzy- czy pięcioletni. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na fakt, iż skarżąca złożyła zawiadomienie o zakończeniu robót, termin przedawnienia wynosi trzy lata, a za początek jego biegu należy uznać koniec roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zgłoszenie obiektu do użytkowania. Skoro nastąpiło to w dniu 17 grudnia 2012 r., zatem początek biegu terminu przedawnienia kary to dzień 31 grudnia 2012 r., a upływa on w dniu 31 grudnia 2015 r., czyli organ powiatowy terminu tego dotrzymał. W ocenie organu odwoławczego, gdyby przyjąć, że termin ten jest pięcioletni (choć nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie), to za początek biegu tego terminu należałoby uznać koniec roku kalendarzowego, w którym nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania spornego obiektu, co w tym przypadku mogło nastąpić w terminie między 28 września 2012 r. – początek robót, a 13 grudnia 2012 r. – sieć już pod napięciem, czyli początek pięcioletniego terminu także zaczynałby się w dniu 31 grudnia 2012 r., a kończyłby się w dniu 31 grudnia 2017 r., czyli jeszcze nie upłynął.

W ocenie organu odwoławczego podzielić także należy wyliczenie wysokości tej kary, zgodnie ze wzorem opisanym w art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 cytowanej ustawy.

Organ odwoławczy wskazał też, że zarzuty naruszenia przez PINB zasad prowadzenia postępowania czy praw procesowych skarżącej nie znajduje potwierdzenia w materiale wyjaśniającym. Nie miało wpływu na wynik postępowania brak powiadomienia, że inwestorowi może grozić kara, bez wpływu także pozostaje nieprzeprowadzenie pewnych czynności wyjaśniających.

Bezzasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa energetycznego, poprzez ich niezastosowanie, tudzież niewzięcie ich pod uwagę. Organy nadzoru budowlanego nie stosują tych przepisów. Przepisy Prawa energetycznego zawierają określone nakazy dla skarżącej, ale nie zwalniają przy tym skarżącej z wymogów procedury budowanej, w tym z uzyskiwania stosownych zezwoleń zarówno na budowę jak i użytkowania obiektów .

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 art. 78, art. 79, art. 89i art. 138 § 2 K.p.a.; art. 3, art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego; art. 4 ust. 1, art. 6b, art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego; art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 59g ust. 4 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 740/16, oddalając skargę, wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż naruszono w niniejszej sprawie przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę, można przystąpić (...) po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy , jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W ocenie składu orzekającego nie można bowiem przyjąć argumentacji strony skarżącej, iż w sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie budową nowego obiektu. Ponadto nie może budzić wątpliwości fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowej linii kablowej, a wynika to z protokołu nr [...] z dnia 13 grudnia 2012 r., gdzie w poz. 19 "Planowany termin załączenia do sieci" wpisano – "pod napięciem". Zatem przedmiotowa linia była użytkowana bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, przed dokonaniem takiego zawiadomienia w dniu 17 grudnia 2012 r. Ustalenia te zostały potwierdzone i nie podlegają sporowi.

W ocenie strony skarżącej nie jest to jednak wystarczające do nałożenia na stronę skarżącą przedmiotowej kary, zwłaszcza w aspekcie zarzutu skargi, iż nastąpiło jej przedawnienie. Stanowiska tego nie zaakceptował Sąd. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania ulega przedawnieniu. Zgodnie bowiem z art. 59g ust. 1 pkt 5 do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) (...). Odwołanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia więc odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 tej ustawy Przedawnienie. Stosowanie przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzenia kar administracyjnych w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odnosząc tę regulację do analizowanej sprawy, termin przedawnienia w niniejszej sprawie liczony będzie od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące konieczność naliczenia kary, a w tym przypadku było to zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 17 grudnia 2012 r. Zatem licząc trzy lata od końca 2012 r. (od dnia 31 grudnia 2012 r. – początek terminu trzyletniego), termin przedawnienia upływał w dniu 31 grudnia 2015 r. Natomiast postanowienie nr [...], nakładające na inwestora przedmiotową karę, został wydane przez PINB w dniu [...] grudnia 2015 r., a doręczone ono zostało zobowiązanemu w dniu 30 grudnia 2012 r., czyli przed upływem terminu przedawnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1931/12). Sąd podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie znajdzie zastosowania drugi z przewidzianych w Ordynacji podatkowej terminów przedawnienia, tj. termin pięcioletni, liczony także od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie wprawdzie nie ustaliły organy tej daty w sposób dokładny, wskazując, że mogło to nastąpić w okresie od dnia 28 września 2012 r., kiedy planowano rozpocząć przedmiotowe roboty budowlane do dnia 13 grudnia 2012 r., kiedy sieć była już pod napięciem, a zatem była użytkowana. Także bowiem w tym przypadku początek pięcioletniego terminu przedawnienia rozpoczyna się w dniu 31 grudnia 2012 r., a jego koniec – to 31 grudnia 2017 r., czyli jeszcze nie upłynął. Jednak, jak wskazano powyżej wobec zawiadomienia organu o zakończeniu budowy w dniu 17 grudnia 2012 r., to w sprawie prawidłowo odniesiono się do trzyletniego terminu przedawnienia.

W ocenie Sądu, wymierzenie przedmiotowej kary nastąpiło z zachowaniem obowiązującej regulacji. Jej wysokość została ustalona w sposób prawidłowy. Organy nie naruszyły w żadnym względzie przepisów postępowania w sposób mogący wpłynąć na jego wynik. W szczególności nie można podzielić zdania strony, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego czy doprowadziły do ograniczenia praw procesowych skarżącej. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodzić się należy z organem drugiej instancji, że nie miało wpływu na wynik postępowania brak powiadomienia, że inwestorowi może grozić kara.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6b, art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego z uwagi na ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie nie narusza wymienionych przepisów. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało na podstawie ustawy Prawo budowlane, która reguluje proces budowlany przewidujący m.in. dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Prawo energetyczne ani nie koliduje, ani nie stanowi lex specialis w stosunku do Prawa budowlanego. Wskazane przez skarżącą przepisy Prawa energetycznego dotyczą już użytkowanego obiektu, który dostarcza energię elektryczną i skierowane są do takich podmiotów jak skarżąca, tj. do dostawców energii. Przepisy te nie zwalniają jednak tych podmiotów od przestrzegania obowiązków wynikających z procedury budowlanej, w tym konieczności uzyskiwania odpowiednich pozwoleń i zezwoleń (w tym zgłoszenia o zakończeniu budowy czy uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; rozpoznanie skargi w razie zaistnienia tylko przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a.; oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z uwagi na pominięcie i nie odniesienie się przez Sąd do sprecyzowanych i konkretnych zarzutów skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji obu instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez nie uwzględnienie naruszenia przepisów K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, iż działanie organu I instancji administracji, akceptowane przez WINB, które nie zmierzało do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i nie zmierzało do pogłębienia zaufania strony do państwa prawa, nie naruszyło słusznych interesów faktycznych i prawnych skarżącej w przedmiotowej sprawie, w szczególności dotyczących dopuszczenia się przez organ administracji i instancji naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie naruszenia:

a) art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd, iż wydanie przez organ I instancji postanowienia o obciążeniu skarżącej karą, bez przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą dowodów naruszyło obowiązek organu do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co tym samym naruszyło słuszne interesy skarżącej;

b) art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd zarzutu skarżącej, iż PINB prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, albowiem PINB nie informował skarżącej o odmowie przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącą świadków uniemożliwiając tym samym skarżącej ustosunkowanie się do podjętej przez organ decyzji i uniemożliwił wyjaśnienia wagi zawnioskowanego dowodu, a tym samym nie informował w sposób należyty i wyczerpujący skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na odmowę przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącą dowodu;

c) art. 78 K.p.a. z uwagi na niedostrzeżenie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie PINB nie uwzględnił wniosków skarżącej o przesłuchanie świadka J. C., którego przeprowadzenie miało istotne znaczenie dla sprawy, a także ograniczył się wyłącznie do wezwania wnioskowanych przez skarżącą świadków do złożenia pisemnych wyjaśnień i udzielenia odpowiedzi wyłącznie na zadane przez organ administracyjny pytania bez udziału skarżącej;

d) art. 79 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd, iż PINB nie powiadomił skarżącej o nieuwzględnieniu przez organ wniosku skarżącej o przesłuchanie świadka, którego przesłuchanie miało istotne znaczenie dla sprawy, a tym samym poprzez nie uwzględnienie, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 79 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd, iż nieprzesłuchanie wnioskowanych przez skarżącą świadków w obecności skarżącej oraz ograniczenie się wyłącznie do wezwania świadków do złożenia wyjaśnień na piśmie bez udzielenia skarżącej możliwości do zadawania świadkom pytań w trakcie przesłuchania, doprowadziło do naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 29 ust 2 pkt 11 oraz art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, iż sporna inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, a tym samym poprzez błędne ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na obciążeniu skarżącej karą z tytułu nielegalnego użytkowania sieci;

- art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie i uznanie, iż wobec braku podstaw do zakwalifikowania inwestycji jako nowej budowy, a co za tym idzie wobec braku obowiązku wystąpienia o pozwolenie na budowę istniały przesłanki do wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej tytułem nielegalnego linii kablowej nN [...].

- art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że Skarżąca (przedsiębiorstwo energetyczne) jest zobowiązana utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych;

- art. 6b Prawa energetycznego przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca (przedsiębiorstwo energetyczne) tylko w ściśle określonych przypadkach może wstrzymać dostarczanie energii elektrycznej swoim odbiorcom, a przepisy ustawy Prawo energetyczne nie przewidują, aby możliwe było wstrzymanie dostarczania energii elektrycznej do czasu otrzymania decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu lub upływu terminu do wyrażenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego;

- art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, że operator systemu dystrybucyjnego, jakim jest Skarżąca, jest odpowiedzialna za prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej w sposób efektywny, z zachowaniem wymaganej niezawodności dostarczania energii elektrycznej i jakości jej dostarczania oraz we współpracy z operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w obszarze koordynowanej sieci 110 kV;

- art. 21 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 68 § 1 Ordynacja podatkowa w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania, którą nałożył organ administracji na Skarżącą nie uległa przedawnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej. Zasada ta zaś oznacza, że dla organu administracyjnego nie jest wiążące stanowisko/argumentowanie stron postępowania, ponieważ to na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego rolą organu jest ustalenie stanu faktycznego w sposób obiektywny. Taka konstrukcja prawna postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie, że nieuwzględnienie wszystkich wniosków strony postępowania świadczy o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia, jakie finalnie znalazło się w akcie administracyjnym, np. postanowieniu. O wadliwości rozstrzygnięcia mogą świadczyć tylko takie wady postępowania o ile miały istotny wpływ na wynik sprawy lub zawierały kwalifikowaną wadę dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka właśnie specyfika postępowania administracyjnego została wpisana w model postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ sąd administracyjny, w odniesieniu naruszenia prawa procesowego, uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi wskazywane wyżej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej za pomocą zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z uwagi na obowiązujące przepisy prawa, kluczowe dla nałożenia kary było ustalenie przez organ nadzoru budowlanego kiedy przystąpiono do samowolnego użytkowania przedmiotowej linii kablowej. Sąd I instancji w tym zakresie niewadliwie wskazał na ustalenia organu, które dawały podstawę do stwierdzenia, że od 1 stycznia 2013 r. rozpoczął bieg 3-letni termin przedawnienia. A mianowicie, pozwolenie na budowę przedmiotowej linii uzyskano w 2012 r., pozwolenie wykonano w 2012 r., co wynika z zawiadomienia o zakończeniu budowy; a co najistotniejsze, z tego zawiadomienia wynika, że wybudowaną linię kablową podłączono do sieci. Te ustalenia były kluczowe dla wyniku sprawy i dlatego w tym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że "organy nie naruszyły w żadnym względzie przepisów postępowania w sposób mogący wpłynąć na jego wynik". Nawet jeżeli Sąd I instancji w tym zakresie nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi, które w głównej mierze wskazywały na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego na okoliczność przesłuchania świadka – nie można w tym zakresie uznać, że Sąd, sporządzając uzasadnienie zaskarżonego wyroku, naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uwzględnić to, że swoją ocenę Sąd Administracyjny oparł na obiektywnie istniejących ustaleniach wynikających z dokumentu, jakim było zawiadomienie o zakończeniu budowy. W skardze kasacyjnej zaś nie wykazano aby na podstawie innych dowodów można było ustalić inną datę przystąpienia do użytkowania przedmiotowej linii kablowej, co z kolei miałoby wpływ na upływ 3-letniego terminu przedawnienia i brak tym samym podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto nie wykazano ewentualnie, że nie doszło do samowolnego użytkowania ww. linii kablowej. W tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia aby zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 78 i art. 79 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafność tej oceny potwierdzają w części zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6b i art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ponieważ za ich pomocą próbuje się wykazać, że niejako przedsiębiorstwo energetyczne, z uwagi na wyposażenie go przez ustawodawcę w określone uprawnienia i obowiązki, mogło przystąpić do użytkowania linii kablowej bez narażania się na skutki w postaci nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Nie ulega wątpliwości, że ww. przepisy ustawy – Prawo energetyczne są nośnikiem określonych uprawnień i obowiązków, które przysługują przedsiębiorstwu energetycznemu. Jednak na podstawie tych przepisów brak jest podstaw do wywiedzenia normy prawnej, która zwalniałaby takie przedsiębiorstwo z wypełnienia obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, w tym legalnego przystąpienia do użytkowania linii kablowej. Podnoszona okoliczność zapewnienia energii elektrycznej odbiorcom nie wyklucza sama w sobie określonych rygorów wynikających z Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 1, art. 6b i art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w odniesieniu do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Niezależnie bowiem od podnoszonej w tym zakresie argumentacji należy wskazać, że inwestor uzyskał dla realizacji przedmiotowej linii kablowej pozwolenie na budowę. Kwalifikacji robót budowlanych przesądzono zatem w zupełnie innym postępowaniu administracyjnym, zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która weszła do obrotu prawnego. Skarżąca Spółka nie wykazała aby podjęła działania na rzecz wyeliminowania z obrotu prawnego ww. pozwolenia na budowę. Konsekwencją zaś uzyskania pozwolenia na budowę była konieczność uwzględnienia przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowej linii kablowej rygorów wynikających z Prawa budowlanego. Niemniej, w skardze kasacyjnej nie wykazano, z jakich dokładnie względów wskazywana "wymiana kabla" miałaby mieć charakter przebudowy sieci elektroenergetycznej podlegającej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszeniu, a nie wymagającej pozwolenia na budowę. Poza tym z wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że sam inwestor wnioskował o pozwolenie na budowę linii kablowej nN [...].

Nie zawiera również usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 21 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie uległa przedawnieniu. Zasadnie bowiem przyjął Sąd I instancji, powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w takich okolicznościach faktycznych odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej prowadziło do wniosku, że termin przedawnienia upłynie po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy, a był to niewątpliwie rok 2012 (w tym właśnie roku: - inwestor wnioskował o pozwolenie na budowę; - takiego pozwolenia udzielono; - jak i zawiadomiono o zakończeniu budowy i przystąpiono samowolnie do użytkowania). W tym kontekście, nawet brak dokładnego ustalenia daty początku nielegalnego przystąpienia do użytkowania nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro to data złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i ustalenia organu związane właśnie z tym zawiadomieniem (rzeczywiste stwierdzenie naruszenia prawa) były istotne dla wyniku postępowania, tj. na możliwość zastosowania odpowiednio instytucji przedawnienia, o której mowa w art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, a w konsekwencji przyjęcia, że nie nastąpił upływ trzyletniego okresu przedawnienia. Dlatego wymierzenie skarżącej Spółce kary w dniu 28 grudnia 2015 r. było niewadliwe, a jej doręczenie w dniu 30 grudnia 2015 r. skuteczne, ponieważ w tej dacie nie upłynął jeszcze trzyletni okres przedawnienia liczony od daty (ex lege: "rocznej") zawiadomienia o zakończeniu budowy, w sytuacji gdy skarżąca Spółka nie wykazała aby przystąpienie do użytkowania (zdarzenie powodujące naliczenie kary) nastąpiło w innej dacie rocznej niż ustalona w niniejszej sprawie na rok 2012 r. Taki zakres ustaleń w odniesieniu do biegu terminu przedawnienia wynika z ww. przepisów prawa, i taki pogląd przeważył w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie przywołano zaś takiej argumentacji, która na podstawie ww. przepisów pozwalałaby na inny sposób ustalania biegu 3-letniego terminu przedawnienia. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że nie ma tu znaczenia dokładana data zdarzenia, ponieważ i tak termin przedawnienia nie biegnie od tej daty, lecz od końca roku kalendarzowego, w którym to zdarzenie nastąpiło.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.