Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1063/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 17 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/16 odmawiające Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/16 odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne.

Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Marszałka Województwa M. nr [...], z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie wyrażenia i odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w projekcie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], gruntów leśnych położonych w W. na ww. terenie, a niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 43,8181 ha na cele nieleśne - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję złożył Prezydent [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w zakresie zaskarżonym poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa M. nr [...] z dnia [...] września 2014 r.

Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło wniosek o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika po stronie skarżącego. Wnioskujące Stowarzyszenie, wskazując art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 i art. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., stwierdziło, iż spełnia wymagania formalne, jego udział w postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na ochronę i zapewnienie realizacji istotnych interesów społecznych.

W ocenie Stowarzyszenia, co podniesiono we wniosku, jego udział wzmocni stanowisko skarżącego, pomoże we wszechstronnym zbadaniu sprawy oraz przyczyni się do realizacji wskazanych interesów społecznych.

Na rozprawie pełnomocnik Stowarzyszenia [...] przyznał, iż członkami Stowarzyszenia są właściciele nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja. Stowarzyszenie liczy 15 członków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Sąd wskazał, że powyższe przepisy umożliwiają udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym innym podmiotom (osobom fizycznym) niż skarżący lub organ administracji, w sytuacji gdy posiadają one interes prawny w tej sprawie. Zatem po złożeniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, Sąd weryfikuje posiadanie przez zainteresowane osoby interesu prawnego, uzasadniającego ich udział w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

- postępowanie dotyczy innej osoby,

- udział w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi organizacji,

- przemawia za jej udziałem interes społeczny.

Zatem udział organizacji w postępowaniu uzależniony jest przede wszystkim w sposób istotny od tego, czy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby będącej stroną tego postępowania. W sytuacji gdy postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby, która mogłaby uzyskać status strony w tym postępowaniu, to udział organizacji ze względu na cele statutowe i wskazanie interesu społecznego, jest wykluczony.

Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wyrażenia zgody przez Marszałka Województwa M. na przeznaczenie w projekcie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne, której wymóg uzyskania przez Prezydenta [...] w związku z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p.

Postępowanie to ma specyficzny charakter. Niewystąpienie o udzielenie zgody bądź jej odmowa stanowią przeszkodę w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Marszałka nie należy do typowej decyzji administracyjnej rozstrzygającej w sprawie indywidualnej o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości usytuowanych na obszarze objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu. Sąd zaznaczył, że decyzja o udzieleniu zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia prawa. Stanowi ona zatem akt władczej czynności organu administracyjnego kształtujący jednostronnie sytuację prawną gminy w indywidualnie określonej sprawie.

W postępowaniu dotyczącym zgody na przekształcenie gruntu na cele nierolne i nieleśne wyłączona jest możliwość udziału innych podmiotów, aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Służy ono zapewnieniu ochrony innego interesu, aniżeli interes prywatny, a ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne gminy związane ściśle z przysługującym jej władztwem planistycznym. Do zmiany przeznaczenia gruntu dochodzi zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), dalej u.o.g.r.l., dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a decyzja w przedmiocie zgody stanowi jedynie warunek skorzystania przez gminę z jej uprawnień planistycznych. Ewentualne naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości z obszaru objętego tą decyzją, mogą być dopiero skutkiem konkretnych postanowień wprowadzonych przez gminę do uchwalonego planu. Ochronę interesu prawnego związanego ze zmianą przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego podmioty, którym przysługuje interes prawny, mogą uzyskać w drodze wykorzystania środków prawnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy adresatem zgody Marszałka na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne jest wyłącznie gmina (Prezydent [...]), zaś zgoda ta rozstrzyga o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia przez nią prawa miejscowego, wyłączona jest także możliwość udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej.

Sąd podkreślił, że postępowanie to jest postępowaniem o charakterze wyjątkowym, kształtującym wyłącznie sytuację prawną gminy, na etapie związanym z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, która stanowi wyłącznie akt wewnętrzny, niewywołujący skutków materialnoprawnych.

W przekonaniu Sądu niewątpliwie organizacja społeczna (Stowarzyszenie [...]) nie posiada uprawnienia w żądaniu wszczęcia tego rodzaju postępowania, gdyż uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w toczącym się postępowaniu nie występuje interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji.

W przypadku, gdyby udział organizacji społecznej ze względu na spełnienie pierwszej przesłanki był dopuszczalny, to jednak i tak uzależniony jest zawsze od istnienia uzasadnionej podstawy jaką stanowią cele statutowe organizacji. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym znaczenie mają nie tylko określone w statucie jej cele, ale istnienie merytorycznego związku między przedmiotem postępowania, a celami i działaniem organizacji.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym interesu publicznoprawnego i kształtującym sytuację prawną gminy w zakresie uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego nie jest możliwy tego rodzaju związek. Co do zasady więc żaden cel organizacji społecznej nie może dotyczyć takiego przedmiotu postępowania. Nie dotyczy go więc również cel statutowy wskazany przez wnioskujące Stowarzyszenie (§ 2 Statutu), tj. przykładowo:

- tworzenie przyjaznego dla mieszkańców ładu przestrzennego miasta [...], a w szczególności dzielnicy [...],

- zwiększenie zasobów mieszkaniowych miasta [...], w obszarach takich jak [...],

- wspieranie działań władz samorządowych miasta [...] sprzyjających urbanizacji miasta, a w szczególności dzielnicy [...] (...).

Z uwagi na powyższe Sąd nie dopatrzył się przesłanek określonych w art. 33 § 2 p.p.s.a., które uzasadniałyby dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym w rozpoznawanej sprawie w charakterze uczestnika tego postępowania po stronie skarżącego.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając:

I. naruszenie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 i art. 9 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm.).:

a) poprzez jego błędną subsumpcję skutkującą uznaniem, że Organizacja Społeczna nie spełnia przesłanek dopuszczenia jej do postępowania w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika, podczas gdy Organizacja Społeczna spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w p.p.s.a. umożliwiające jej dopuszczenie do postępowania w niniejszej sprawie,

b) w zw. z w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 oraz ust. 3a u.o.g.r.l. oraz art. 31 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawowe ograniczenie kręgu podmiotów będących stroną postępowania przed Marszałkiem Województwa w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, wyklucza udział w nich organizacji społecznych, a także stanowi przesłankę uznania braku podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy nie ma podstaw normatywnych do wykluczenia w niniejszej sprawie uprawnienia Organizacji Społecznej wynikającej z art. 33 § 2 p.p.s.a., a przeprowadzona przez Sąd wykładnia celowościowa jest dokonana contra legem oraz w oderwaniu od wykładni systemowej;

c) w zw. z w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 oraz ust. 3a u.o.g.r.l. oraz art. 31 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne brak jest osoby, będącej uczestnikiem postępowania, w związku z udziałem której Organizacja Społeczna mogłaby przystąpić do postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie taką osobą jest Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], stanowiące wspólnotę samorządową mieszkańców [...], która posiada osobowość prawną,

d) w zw. z w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 oraz ust. 3a u.o.g.r.l. oraz art. 31 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne nie istnieje interes, w którego obronie może wystąpić organizacja społeczna, podczas gdy postępowanie to służy ochronie szeregu interesów społecznych związanych z działalnością planistyczną wspólnoty samorządowej - [...],

c) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku "gdy postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby, która mogłaby uzyskać status strony w postępowaniu, to udział organizacji ze względu na cele statutowe i wskazanie interesu społecznego jest wykluczony", podczas gdy ze wskazanej normy nie można odczytać takiej negatywnej przesłanki, a Organizacja Społeczna w niniejszym postępowaniu występuje w ochronie interesu społecznego;

d) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku gdy przedmiotem postępowania są "uprawnienia publicznoprawne gminy związane ściśle z przysługującym jej władztwem planistycznym", wyklucza przyjęcie, że organizacji społecznej przysługuje uprawnienie do przystąpienia do postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy uprawnienia gminy służą realizacji interesu społecznego, w którego obronie chce wystąpić Organizacja Społeczna, zaś normy prawa nie przewidują takiej negatywnej przesłanki dla wniosku Organizacji Społecznej;

e) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym interesu publicznoprawnego i kształtującym sytuację prawną gminy w zakresie uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego nie jest możliwy" związek pomiędzy przedmiotem postępowania a celami i działaniem Organizacji Społecznej, podczas gdy taka negatywna przesłanka nie ma uzasadnienia normatywnego, a przedmiot postępowania mieści się w merytorycznym zakresie celów statutowych Organizacji Społecznej, zaś rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie służy realizacji tych celów,

f) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że treść art. 33 § 2 p.p.s.a. wskazująca, że organizacja społeczna może przystąpić w sprawie innych osób wyklucza dopuszczenie jej w sprawie, gdy skarżącym jest Prezydent [...] w postępowaniu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, podczas gdy Prezydent [...] reprezentuje wspólnotę samorządową wyposażoną w osobowość prawną, która spełnia przesłanki uznania jej za inną osobę w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a.,

g) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przy dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania sądowoadminsitracyjnego Sąd bada czy organizacja taka ma interes prawny, podczas gdy przesłanka interesu prawnego nie ma zastosowania do organizacji społecznych,

h) poprzez jego błędną subsumpcję skutkującą uznaniem, że statutowe cele działalności Organizacji Społecznej nie są związane z przedmiotem niniejszego postępowania,

i) art. 31 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy norma ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na autonomiczną regulację p.p.s.a w zakresie dopuszczania organizacji społecznych do postępowania sądowoadministracyjnego.

Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez orzeczenie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. o dopuszczeniu do postępowania w charakterze uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 p.p.s.a., który w § 2 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania istotne znaczenie miał fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wyrażenia zgody przez Marszałka Województwa M. na przeznaczenie w projekcie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne.

Z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 i 3 u.o.g.r.l., tj. bez uzyskania zgody właściwego organu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. II OSK 1900/08). Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), jednakże nie jest to typowa decyzja administracyjna. Jest to spowodowane tym, że wskazana decyzja nie jest rozstrzygnięciem organu administracji w sprawie indywidualnej, w której rozstrzyga się o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu. Specyficzny charakter decyzji wiązać należy z usytuowaniem zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1425/11; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 557/1; wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. II OSK 2481/10; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. II OSK 329/09). Decyzja udzielająca zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie na zewnątrz administracji. Akt ten jest skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, iż na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji.

Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów leśnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji). Podkreślenia wymaga, że art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Norma prawna wyrażona w art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. w sposób bezpośredni rozstrzyga zatem kwestię zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych.

Powyższe stanowisko zostało wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 w kwestii dotyczącej posiadania przymiotu strony przez właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.o.g.r.l. i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

Skoro zatem postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne toczy się wyłącznie z udziałem składającego wniosek o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wójta (burmistrza, prezydenta miasta), to nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, w tym organizacje społeczne.

W takiej sytuacji należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. oddalił wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania do udziału w sprawie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.