Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 655/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 839/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świdnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2010 r. nr XLVII/570/10 w przedmiocie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Miasta S. oraz dalszego postępowania z nimi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Wr 839/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świdnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2010 roku, nr XLVII/570/10 w przedmiocie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Miasto S. oraz dalszego postępowania z nimi (dalej jako: "uchwała"), w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 8 uchwały oraz w punkcie drugim orzekł, że uchwała w zakresie opisanym w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Prokurator Rejonowy w Świdnicy, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2008 roku, nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) złożył skargę na uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 8 tejże uchwały z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 856, dalej jako: "u.o.z."). W ocenie autora skargi wspomniane naruszenie polegać miało na przekroczeniu przez gminę upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie zapisu, iż w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, zostanie on obciążony kosztami wyłapania, transportu oraz opieki weterynaryjnej w wysokości wydatków poniesionych przez gminę. Zdaniem Prokuratora, przepis art. 11 ust. 3 u.o.z. określa dla organu stanowiącego gminy, z jednej strony, kompetencję do wydania aktu prawnego regulującego kwestię wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego z nimi postępowania, a z drugiej strony, zakreśla obszar tej regulacji, w ramach którego nie przewidziano upoważnienia do wprowadzania opłat za tego rodzaju usługi. Według Prokuratora, przepis § 8 uchwały, określający obowiązek uiszczenia opłaty pokrywającej koszty transportu, przetrzymywania i leczenia zwierzęcia, stanowi przekroczenie ustawowych kompetencji, gdyż akt ten zawiera unormowanie, którego u.o.z. nie przewiduje.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Świdnicy, reprezentujący Radę Miejską w Świdnicy, wniósł o oddalenie skargi w całości, uznając podniesione w niej zarzuty za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z u.o.z. zadaniem własnym gminy jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Pies posiadający właściciela lub opiekuna nie jest zwierzęciem bezdomnym, w związku z czym zapewnienie mu pełnej opieki oraz pokrywanie kosztów z tym związanych spoczywa na jego właścicielu lub opiekunie, zatem pozostawienie psa bez opieki wynika z nieświadomego lub celowego działania jego właściciela lub opiekuna. Ponieważ pies pozostawiony bez kontroli stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz innych zwierząt obowiązkiem gminy jest jego odłowienie. Próba ustalenia właściciela psa jest podejmowana po odłowieniu psa celem przekazania właścicielowi. Jednakże gmina z tytułu odłowienia zwierzęcia ponosi koszty. Ponieważ w świetle przepisów prawa, pozostawienie psa bez opieki i kontroli bezsprzecznie wynika z niefrasobliwości bądź celowego działania jego właściciela lub opiekuna, to gmina ma prawo do zwrotu poniesionych kosztów. Ponadto w takich przypadkach właściciel lub opiekun powinien zostać ukarany zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń. Dalej autor odpowiedzi na skargę zauważył, że tekst uchwały uzyskał pozytywną opinię Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., oraz [...] we W. i nie został zakwestionowany przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi, przywołanym na wstępie wyrokiem, stwierdził nieważność zaskarżonej w tej części uchwały oraz orzekł, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż kontestowana uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11 ust. 3 u.o.z. Zgodnie z pierwszym przepisem, do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. W myśl natomiast art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Według obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały brzmienia art. 11 ust. 3 u.o.z. wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Obowiązujący wówczas art. 11a ust. 1 u.o.z. stanowił, że rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: sterylizację albo kastrację zwierząt (pkt 1), poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt (pkt 2), usypianie ślepych miotów (pkt 3), zaś w ust. 2 tego artykułu dodano, ze koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, ponosi gmina.

Dokonując oceny kwestionowanej uchwały Sąd Wojewódzki podzielił zarzut autora skargi dotyczący naruszenia art. 11 ust. 3 u.o.z. poprzez przekroczenie przez uchwałodawcę ustawowych kompetencji. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, iż Rada Miejska nie była uprawniona do uregulowania w § 8 uchwały kwestii ponoszenia przez właściciela odłowionego zwierzęcia kosztów związanych z jego wyłapaniem, transportem oraz opieką weterynaryjną.

Dla Sądu, podstawowe znaczenie ma spostrzeżenie, iż zawierający normę kompetencyjną art. 11 ust. 3 u.o.z., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 roku, odnosił się do bezdomnych zwierząt i upoważniał radę gminy do podjęcia uchwały wyłącznie w sprawie wyłapywania tej kategorii zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami. Termin "zwierzęta bezdomne" zdefiniowany został w art. 4 pkt 16 u.o.z., który stanowi, iż są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Wobec tego o statusie bezdomności zwierząt możemy mówić tylko w takim przypadku, gdy nie ma możliwości ustalenia ich dotychczasowych właścicieli lub posiadaczy, czyli jeżeli zwierzęta te są w potocznym znaczeniu "bezpańskie". Tymczasem kwestionowana w skardze regulacja – zdaniem Sądu – odnosi się do sytuacji, w której właściciel zwierzęcia jest już znany i możliwym staje się obciążenie go kosztami poniesionymi przez gminę na wyłapanie, transport i opiekę weterynaryjną. W takim przypadku nie można mówić o zwierzęciu bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z., a tym samym ewidentne staje się przekroczenie, zawartego w art. 11 ust. 3 u.o.z., upoważnienia ustawowego.

Ponadto Sąd zaakcentował, iż przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazywał jednoznacznie, że koszty realizacji programu zapobiegającego bezdomności zwierząt ponosiła gmina, dlatego również z tego powodu – przyjmując jedynie teoretycznie możność przypisania zwierzętom wyłapanym statusu zwierząt bezdomnych, pomimo odnalezienia ich właścicieli lub posiadaczy – brak byłoby ustawowego upoważnienia do obciążania tych osób kosztami poniesionymi przez gminę w drodze aktu prawa lokalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska S. – Rada Miejska w S. wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czyli:

1. art. 11 ust. 3 u.o.z. poprzez przyjęcie, iż uchwałodawca przekroczył ustawowe kompetencje poprzez zawarcie w § 8 uchwały, regulacji dotyczących obciążenia przez gminę kosztami wyłapania, transportu oraz opieki weterynaryjnej w wysokości wydatków poniesionych przez gminę w przypadku, gdy dojdzie do ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia;

2. art. 11 ust. 1 u.o.z. poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu skargi, iż Rada Miejska zrealizowała dyspozycję ww. przepisu poprzez regulację § 8 uchwały;

3. art. 10a ust. 3 u.o.z. poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu skargi, iż Rada Miejska zrealizowała dyspozycję ww. przepisu poprzez regulację § 8 uchwały.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, iż zwierzę posiadające właściciela lub opiekuna nie jest zwierzęciem bezdomnym, w związku z czym zapewnienie mu pełnej opieki oraz pokrywanie kosztów z tym związanych spoczywa na jego właścicielu lub opiekunie. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe określa art. 10a ust. 3 u.o.z. oraz akt prawa lokalnego tj. uchwała nr XIX/232/12 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 20 sierpnia 2012 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto S. Z powołanych aktów prawnych wynika, że zwierzę przebywające z właścicielem lub opiekunem poza miejscem jego utrzymywania nie powinno pozostawać bez stałego skutecznego nadzoru i należytej kontroli z jego strony. Pozostawienie zwierzęcia bez opieki wynika z nieświadomego lub celowego działania jego właściciela lub opiekuna. Próba ustalenia właściciela zwierzęcia jest podejmowana po jego odłowieniu celem przekazania go jego właścicielowi. Jednakże gmina z tytułu odłowienia ponosi koszty. Ponieważ w świetle przepisów prawa, pozostawienie zwierzęcia domowego bez opieki i kontroli bezsprzecznie wynika z niezawinionego bądź zawinionego działania jego właściciela lub opiekuna, gmina ma prawo do zwrotu poniesionych przez siebie kosztów. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie jest uzasadnione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w kontestowanym wyroku stwierdził, iż Rada Miejska przekroczyła uprawnienia ustawowe. Dyspozycja § 8 uchwały odnosi się do stanu faktycznego, który powstaje w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia. Jak najbardziej zatem uzasadnionym pod względem racjonalnego tworzenia i stosowania prawa było umieszczenie zapisu § 8 w uchwale.

W konkluzji kasator podkreślił, iż uchwała uzyskała pozytywną opinię Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. oraz [...] we W. i nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, iż przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego był przepis § 8 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2010 roku, nr XLVII/570/10 w przedmiocie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Miasto S. oraz dalszego postępowania z nimi. Przepis ten przewidywał, iż w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, zostanie on obciążony kosztami wyłapania, transportu oraz opieki weterynaryjnej w wysokości wydatków poniesionych przez Gminę Miasto S. W ocenie sądu I instancji, przepis w tej treści został wydany z naruszeniem zawartego w art. 11 ust. 3 u.o.z. upoważnienia ustawowego, co poskutkowało stwierdzeniem jego nieważności.

Pogląd zaprezentowany przez sąd I instancji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest jak najbardziej uzasadniony. Sięgając, jak to słusznie uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, do treści art. 4 pkt 16 u.o.z. zaakcentować wypada, iż zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało. Nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych dostrzeżenie, iż zacytowana definicja zwierzęcia bezdomnego wprowadza warunek, iż takim zwierzęciem jest wyłącznie zwierzę w odniesieniu, do którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna, pod którego opieką trwale dotąd owe zwierzę pozostawało. Jednocześnie stosownie do treści art. 11 ust. 3 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania przez organ uchwałodawczy, wyłapywanie bezdomnych zwierząt i rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy. Wynika z tego, że uchwałodawca na mocy art. 11 ust. 3 u.o.z. uprawniony był do wydania uchwały tylko w temacie wyłapywania i rozstrzygania o dalszym postępowaniu ze zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z. Tymczasem Rada Gminy w kontestowanym przepisie § 8 uchwały dopuściła możliwość obciążenia kosztami wyłapania, transportu oraz opieki weterynaryjnej właściciela odłowionego zwierzęcia w razie jego ustalenia. Skoro istnieje możliwość ustalenia właściciela zwierzęcia, to nie mamy do czynienia ze zwierzęciem bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z. Kompetencja rady gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego zawarta w art. 11 ust. 3 u.o.z. – jak wskazano wcześniej – odnosiła się tylko do kwestii wyłapywania i dalszego postępowania ze zwierzętami bezdomnymi.

Zauważyć także wypada, iż zacytowany przepis § 8 uchwały posługuje się pojęciem "zwierzęcia odłowionego", wprowadza zatem dodatkową kategorię, której jednocześnie nie definiuje. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 3 u.o.z. nie odnosi się do stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących zwierząt odłowionych.

Z tych powodów – w ocenie składu orzekającego – nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie wskazanie, iż sąd I instancji naruszył przepis art. 11 ust. 3 u.o.z. przyjmując, iż uchwałodawca przekroczył ustawowe kompetencje. Przedstawione wywody potwierdzają tezę przeciwną, a mianowicie stanowiącą o naruszeniu przez uchwałodawcę przepisu art. 11 ust. 3 u.o.z.

Kolejny zarzut kasatora wskazywał na to, iż sąd wojewódzki naruszył przepis art. 11 ust. 1 u.o.z. poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu skargi okoliczności, iż uchwałodawca zrealizował dyspozycję tegoż przepisu poprzez regulację § 8 uchwały. Wspomniany przepis – w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania przez organ – stanowił, iż zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przywołany przepis nie stanowi uzasadnienia do wprowadzenia do programu ustanowionego na podstawie art. 11 ust. 3 u.o.z. regulacji pozwalającej na obciążenie właściciela odłowionego zwierzęcia kosztami wyłapania, transportu oraz opieki weterynaryjnej. Przepis ten wskazuje jedynie, co należy do zadań własnych gminy. Z tak ogólnej normy prawnej nie można wyprowadzić wniosku, że rada gminy może w ramach tych zadań obciążać jakimikolwiek kosztami właściciela odłowionego zwierzęcia. Aktualny pozostaje także argument, iż przepis art. 11 ust. 1 u.o.z. posługuje się pojęciem zwierzęcia bezdomnego, podczas gdy sporny przepis uchwały pojęciem zwierzęcia odłowionego, zatem takim, które przestało być bezdomne.

W sprawie nie można także postanowić sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 10a ust. 3 u.o.z. poprzez pominięcie tego przepisu przy rozpatrywaniu skargi. Przepis ten określa, iż zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wbrew twierdzeniom kasatora z treści tego przepisu także nie można wyprowadzić wniosku, iż gmina może obciążać właściciela odłowionego zwierzęcia określonymi kosztami w uchwale, której przedmiotem jest opieka i wyłapywanie zwierząt bezdomnych, jakimikolwiek dodatkowymi kosztami. Przywołany przepis art. 10a ust. 3 u.o.z. określa powinność właściciela zwierzęcia, co nie przekłada się na uprawnienie uchwałodawcy do obciążenia właściciela zwierzęcia konsekwencjami naruszenia tegoż przepisu.

W świetle powyższych rozważań, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.