Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 659/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 28, art. 37a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 marca 2020 r., nr XVI/186/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Nr XVI/186/20 Rady Gminy z dnia 30 marca 2020r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

Zarzucając ww. uchwale naruszenie przepisów: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako - upzp) oraz § 4 pkt 6, § 4 pkt 8, § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotowym aktem Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy.

Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, Lex nr 565688).

Skarżący wskazał, że w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale określa się, m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, podobnie jak przeznaczenie terenu, także wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonaną jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Zdaniem skarżącego w realiach niniejszej sprawy analiza tekstu planu oraz tekstu studium przyjętego uchwałą Nr XlIl/159/19 Rady Gminy z dnia 28 listopada 2019 r. określającego m.in. kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia dotyczące sposobu określenia powierzchni zabudowy dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym symbolem U, oraz sposobu określenia intensywności zabudowy oraz ilości kondygnacji naziemnych dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym symbolem P naruszają ustalenia obowiązującego studium w tym zakresie. Mianowicie dla terenu U w planie określono powierzchnię zabudowy usługowej jako nie większa niż 60% powierzchni działki (§ 14 ust. 4 pkt 1 uchwały). Tymczasem w studium dla terenów tych powierzchnię zabudowy określono na poziomie 0,3 do 0,4. Natomiast dla terenu P w planie określono wskaźnik intensywności zabudowy techniczno - produkcyjnej jako nie mniejszą niż 0,5 oraz nie większa niż 2,1 (§ 15 ust. 4 pkt 3 uchwały), zaś ilość kondygnacji naziemnych dla tej

zabudowy wynosi od 1 do 3 (§ 15 ust. 5 pkt 2 uchwały). Tymczasem w studium dla terenów tych wskaźnik intensywności zabudowy określono na poziomie 0,4 do 1,2 zaś ilość kondygnacji wynosi 2.

Niezależnie od powyższego skarżący stwierdził również inne istotne naruszenia prawa. Jednym z nich jest niespójność części tekstowej i graficznej uchwały w poszczególnych paragrafach:

- § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały, mówiącym o oznaczeniach o charakterze informacyjnym nie będących ustaleniami planu, które w rzeczywistości nie są oznaczone w części graficznej planu. Ponadto występuje wewnętrzna sprzeczność pomiędzy zapisami uchwały, a dokładnie pomiędzy § 2 ust. 1, a § 2 ust. 1 pkt 3, z których wynika, że obowiązującym ustaleniem planu są informacje nie będące ustaleniami planu,

- § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, dotyczącym odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy terenu U od linii rozgraniczających tereny dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami "KDW1 i KDW2" zgodnie z rysunkiem planu (zgodnie z rysunkiem planu teren U nie graniczy z drogą wewnętrzną KDW2),

- § 14 ust. 6 pkt 1 uchwały, dotyczącym obsługi komunikacyjnej terenu U z dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW1 i KDW2 (zgodnie z rysunkiem planu teren U nie graniczy z drogą wewnętrzną KDW2).

W myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Z kolei w myśl art. 15 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest “uściśleniem" części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie (czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej). Ze wskazanych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest zaś załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być więc uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Tym samym oczywistym jest, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Z tego też względu nie sposób zaakceptować rozwiązań przyjętych w rozpoznawanej sprawie, w których zapis części tekstowej nie znajduje potwierdzenia w części graficznej bądź odwrotnie. Uchybienie to należy w istocie pojmować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (analogicznie orzekł WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 marca 2019r. sygn. akt II SA/Wr 7/19).

Ponadto skarżący stwierdził liczne naruszenia prawa w części tekstowej kwestionowanej uchwały.

I tak w § 4 ust. 2 uchwały wprowadzono zapis, iż: "ustalenia planu definiowane dla terenu wydzielonego linami rozgraniczającymi obowiązują dla każdej nieruchomości położonej w jego granicach". W ocenie skarżącego odniesienie się do pojęcia "nieruchomości" istotnie narusza prawo.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Z kolei zgodnie z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako - rozporządzenie MI) wielkość powierzchni zabudowy należy określić w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Jak wynika z powyższego, żaden ze wskazanych przepisów nie odnosi się do terminu "nieruchomość" przy definiowaniu wskaźników i parametrów planistycznych. Ponadto pojęcie "nieruchomości" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "działki". W art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostało, iż działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r, poz. 1145 z późn. zm.) nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Tym samym, zdaniem skarżącego, przyjęte w uchwale odniesienie do pojęcia "nieruchomości" jest zbyt szerokie.

Do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego doszło także poprzez zamieszczenie w kwestionowanej uchwale ustaleń dotyczących ogrodzeń. Zgodnie z § 15 ust.9 pkt 2 uchwały dla terenów P nakazuje się aby działalność produkcyjna, prowadzona zgodnie z przeznaczaniem podstawowym lub dopuszczalnym, w przypadku sąsiedztwa z przestrzeniami publicznymi była odseparowana m.in. ogrodzeniem pełnym. Zdaniem organu nadzoru powyższa materia powinna zostać uregulowana w tzw. "uchwale reklamowej" podejmowanej na podstawie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z ww. przepisem rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tryb i etapy podejmowania uchwały reklamowej określa art. 37b ww. ustawy. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, iż sytuowanie obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy wskazać, iż w myśl art. 12 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015r., poz. 774), wprowadzającej ww. art. 37a, "do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Ww. ustawa, zwana "ustawą krajobrazową", obowiązuje od 11 września 2015 r., natomiast uchwała Rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszego miejscowego planu została podjęta 29 grudnia 2016 r. Biorąc powyższe pod uwagę, przepisy przejściowe nie dotyczą niniejszego miejscowego planu, ponieważ uchwała inicjująca została podjęta już po wejściu w życie ww. ustawy krajobrazowej.

Tym samym w niniejszym miejscowym planie nie powinny znaleźć się jakiekolwiek ustalenia dotyczące ogrodzeń.

Do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu doszło również na skutek braku określenia parametru powierzchni działki budowlanej oraz szerokości frontu działki w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp rada gminy zobligowana jest umieścić obowiązkowo w pianie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Sprecyzowanie wymogów w tym zakresie dokonane zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia MI, zgodnie z którym ustalenia dotyczące szczególnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Rada Gminy w § 9 dotyczącym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustaliła kąt poleżenia granic działek w stosunku do przyległego pasa drogowego, ale nie określiła powierzchni działki oraz szerokości frontu działki. Odstąpienie od określenia obligatoryjnego elementu planu nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organ.

Skarżący wskazał, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.). Bez uszczegółowionych planem wszystkich wymaganych zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy, który wskazuje, że szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Wszczęcie procedury scalania i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scalaniem i podziałem (art. 102 ust. 2). W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również oparta być na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odniesienie powyższych zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że część tekstowa przedmiotowego planu nie zawiera zapisów dotyczących szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości w wymaganym zakresie tzn. obejmujących cały obszar poddany procedurze pianistycznej i w sposób zgodny z treścią § 4 pkt 8 powoływanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie wykazano również, aby w terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę Gminy do odstąpienia od obowiązku zawarcia w uchwale tych zasad i warunków. Brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/ Wr 178/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Go 801/18).

Katalog spraw regulowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego normuje artykuł 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym zawartość ust. 2 jest normowana w planie obowiązkowo, natomiast kwestie wskazane w ust. 3 określa się w nim w zależności od potrzeb.

Wojewoda zauważył, że w doktrynie wskazuje się, iż "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX; por. też powołane tam orzecznictwo). Niemniej brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24).

Jednym z obligatoryjnych elementów planu jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów.

W § 14 ust. 4 pkt 3 uchwały Rada Gminy określiła wskaźnik intensywności zabudowy - 0,6. Zgodnie z zapisami ustawy powinna określić również minimalny wskaźnik intensywności zabudowy. Z kolei w § 15 ust. 4 pkt 2 uchwały Rada Gminy wskazała maksymalną powierzchnię biologicznie czynną, natomiast zgodnie z ustawą powinna wskazać minimalną powierzchnię biologicznie czynną.

Ponadto organ skarżący zwraca uwagę, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2014 r. stanowi również, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), którą jednocześnie znowelizowano m.in. art. 8 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który określa przesłanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12a w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp sprzed nowelizacji, w planie miejscowym określało się jedynie obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Wskazana ustawa nowelizująca wprowadziła obowiązek określenia w planie dodatkowo miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wynika, że skoro organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania i "w tym" miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to nie jest wystarczające samo dopuszczenie w planie możliwości realizacji takich miejsc, lecz konieczne jest określenie w planie również minimalnej liczby tych miejsc (podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r" sygn. akt II OSK 2828/15 (dostępny w CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy Rada Gminy w § 14 ust. 6 pkt 2 i § 15 ust. 6 pkt 2, określiła dla terenów U i P wskaźniki pozwalające na ustalenie ilości miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów. Nie wskazano przy tym, iż miejsca te obejmują również miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W kwestii miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową Rada Gminy przyjęła natomiast w dalszej części zapis, iż na obszarze objętym planem zapewnić należy realizację miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi. Tym samym rada postanowiła, iż dokładne wyliczenie liczby tych miejsc dla poszczególnych inwestycji nie nastąpi w planie miejscowym, lecz pozostawione zostanie innym organom w trybie art. 12a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2020r., poz. 470 zpóźn.zm.).

W myśl art. 12a ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 12a ust. 2 tej ustawy stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41- 100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100.

Zdaniem skarżącego przepis powyższy jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (np. tereny usług, tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej). Zatem w ocenie skarżącego nie można przyjąć, że w przypadku braku w planie miejscowym odrębnych regulacji w zakresie miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową przepis ten - jako przepis szczególny - będzie mógł mieć automatycznie zastosowanie do każdej inwestycji na terenie objętym planem.

Zdaniem autora skargi wskazane naruszenie należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Brak istotnego elementu planu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia odstępstwa w ww. zakresie, skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił co następuje:

1) niezgodność uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwala nr XVII/74/19 Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2019 r.), wynika z omyłki pisarskiej, dla powierzchni zabudowy usługowej (§ 14 ust. 4 pkt 1), minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy usługowej (§ 14 ust. 4 pkt 3), wskaźnika intensywności zabudowy techniczno-produkcyjnej (§ 15 ust. 4 pkt 3), ilości kondygnacji zabudowy techniczno-produkcyjnej (§ 15 ust. 5 pkt 2), minimalnej powierzchni biologicznie czynnej zabudowy techniczno-produkcyjnej (§ 15 ust. 4 pkt 2),

2) niespójność części tekstowej i graficznej uchwały, w zakresie dotyczącym odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy terenu U od linii rozgraniczających tereny dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami KDW1 i KDW2 (§ 14 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 1), wynika ze zmiany projektu w trakcie trwania procedury i ponownego uzgadniania oraz z przeoczenia braku zmiany właściwych zapisów w treści uchwały, tj. zmiany tego zapisu na wyłącznie teren drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW1,

3) użycie sformułowania "nieruchomości", a nie "działki" lub "terenu" (§ 4 ust. 2),wynika z omyłki pisarskiej,

4) użyte w uchwale zapisy dot.:

a) obowiązujących ustaleń planu które są informacjami nie będącymi ustaleniami planu (§ 2 ust. 1 pkt 3),

b) ogrodzeń dla zabudowy techniczno-produkcyjnej (§15 ust. 9 pkt 2), jak również brak zapisów dot.:

c) określenia parametru powierzchni działki budowlanej oraz szerokości frontu działki w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (§ 9), jak i również brak uzasadnienia odstąpienia od określenia obligatoryjnego elementu planu,

d) określenia obowiązkowej minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (§ 14 ust. 6 pkt 2, § 15 ust. 6 pkt 2), jak i również brak informacji o tym, że określone miejsca parkingowe obejmują też miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową,

wynika z zastosowanych przez urbanistę, wykonującego projekt uchwały, błędnych założeń projektowych i podstaw prawnych w zakresie planowania przestrzennego. Organ oparł swoją wykładnię na podstawie specjalistycznego i wieloletniego doświadczenia urbanisty sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w zakresie sporządzaniu dokumentów planistycznych jak również projektu uchwały. Organ zlecający wykonanie dokumentu w konsekwencji uznał sporządzoną uchwałę tj. treść planu wraz z załącznikami za zgodną ze standardami planistycznymi i urbanistycznymi a także z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr XVI/186/29 z dnia 30 marca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym akcentuje się, że uchybienie będzie miało walor istotności jeżeli wskutek naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2). Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Studium jest dokumentem planistycznym zawierającym po roku 2003 główne założenia planistyczne gminy, który jest nie tylko prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającym konkretne uwarunkowania planistyczne, co wynika z treści art. 10 u.p.z.p. Dlatego też zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/11, z 18 listopada 2020 r. II OSK 2169/18). Zauważyć również trzeba, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadniczą dyrektywą, która przesądza o przeznaczeniu terenu objętego granicami projektu planu, jest studium. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 666/11).

Nie kwestionując uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, podzielając jednocześnie przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa, należało dojść do wniosku, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w § 14 ust. 4 pkt 1 chwały planistycznej dla terenu oznaczonego symbolem "U" (zabudowa usługowa) określono powierzchnię zabudowy usługowej jako nie większą niż 60% powierzchni działki, natomiast w studium dla terenów tych wskaźnik zabudowy powierzchni działki określono na poziomie 0,3 do 0,4. Podobnie w § 15 ust. 4 pkt 3 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem "P" (zabudowa techniczno – produkcyjna) w planie określono wskaźnik intensywności zabudowy jako nie mniejszą niż 0,5 oraz nie większą niż 2,1, zaś ilość kondygnacji naziemnych dla tej zabudowy - od 1 do 3 max 15, 0 m - § 15 ust. 5 pkt 2 uchwały. Tymczasem w studium dla terenu oznaczonego symbolem "P" wskaźnik intensywności zabudowy określono na poziomie 0,4 do 1,2 zaś ilość kondygnacji - 2 - max 15, 0 m

Z powyższego wynika, że wskaźniki zabudowy powierzchni działki przyjęte dla terenów oznaczonych symbolami "U" i "P" przyjęte w planie miejscowym są odmienne od wskaźników zawartych w studium. Wskazaną rozbieżność pomiędzy treścią studium i treścią planu miejscowego należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 upzp, skutkujące stwierdzeniem nieważności omawianych przepisów planu. W ocenie Sądu kwalifikacji istotnego naruszenia prawa nie można odnieść do zapisu zawartego w § 15 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego, w którym określono wysokość zabudowy od 1 do 3 kondygnacji, ale nie wyższa niż 15 m, bowiem maksymalna wysokość zabudowy - czyli 15 m - nie przekracza parametru określonego w studium.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. § 4 pkt 6 rozporządzenia MI stanowi natomiast, iż ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Przytoczony przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 wskazuje na konieczność ustalenia parametrów zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Rozp. MI odnosi natomiast te parametry do działki lub terenu. W tej sytuacji - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym - pierwszeństwo w tym zakresie ma u.p.z.p. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2863/16). Zatem obowiązujące przepisy nie uprawniają do zawarcia w planie miejscowym - tak jak uczyniła to Rada Gminy w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały – odniesień postanowień planu do nieruchomości. Wskazać należy, że pojęcie "nieruchomość" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "działka budowlana", jest to pojęcie z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z treścią art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zauważyć zatem należy, że każda działka budowalna jest nieruchomością, jednak nie każda nieruchomość jest działką budowlaną. Z tego też względu zastosowanie określonych wskaźników zabudowy może dotyczyć - zgodnie ustawą - tylko działki budowlanej, a nie nieruchomości. Zawarty w § 4 ust. 2 uchwały zapis wprowadza obowiązek stosowania ustaleń planu dla wszystkich nieruchomości, tymczasem jak wyżej wskazano określenie m.in. wskaźników zabudowy może dotyczyć jedynie działki budowlanej. W związku z powyższym trafny okazał się zarzut skargi, zgodnie z którym wskazany przepis zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Z istotnym naruszeniem przytoczonego powyżej art. 15 ust. 2 pkt 6 podjęta została regulacja zawarta w § 15 ust. 4 pkt 2 przedmiotowej uchwały. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu ustawy w kwestionowanym przepisie Rada Gminy określiła maksymalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy ustawa jednoznacznie nakazuje określić minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej. Przepis o treści podjętej przez organ nie spełnia roli wyznaczonej przez ustawę, tzn. przy zabudowie działki budowlanej nie gwarantuje zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 4 pkt 8 rozporządzenia MI stanowi, że w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Ponadto - zgodnie z obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp - w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie tego przepisu, zatem ma on w tej sprawie zastosowanie. W zaskarżonej uchwale nie zawarto przepisów regulujących zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości oraz nie określono parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, co powoduje że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia MI. Wskazać należy, że zawarty w § 9 ust. 1 uchwały przepis zgodnie z którym w planie nie określa się obszarów objętych procedurą scalania i podziału nieruchomości, nie wyklucza sytuacji scalania bądź podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie regulując omawianego zagadnienia organ stanowiący Gminy dopuścił się zaniechania uchwałodawczego.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 37a w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że mocą ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r. zwaną "ustawą krajobrazową", do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po art. 37 dodano przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c u.p.z.p.) - zwanej "uchwałą reklamową" - szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b u.p.z.p.), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e u.p.z.p.). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p..). W omawianej uchwale rada gminy może ustalić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych - nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Jednocześnie mocą ustawy krajobrazowej z dniem 11 września 2015 r.:

- w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane";

- do art. 15 ust. 2 u.p.z.p., po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu".

Skoro w kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej doszło po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, to nie ulega wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu, czyli w szczególności z dodanym art. 37a i następnymi u.p.z.p. oraz bez art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który został uchylony ustawą krajobrazową.

Należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji kwestie przewidziane do uregulowania w ww. uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. - choć niewątpliwe wiążą się z kształtowaniem przestrzeni publicznej oraz szczegółowymi warunkami zagospodarowania terenów w potocznym znaczeniu - to nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., czy też "szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Gminy zamieszczając w § 15 ust. 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały regulację dotyczącą odseparowania działalności produkcyjnej pełnym ogrodzeniem wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. podjęte zostały regulacje zawarte w § 14 ust. 6 pkt 2 i § 15 ust. 6 pkt 2 , które dotyczą programu parkingowego. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w uchwale nie określono liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, nie wskazano przy tym, iż miejsca parkingowe obejmują również miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W kwestii miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową Rada Gminy przyjęła zapis, iż na obszarze objętym planem zapewnić należy realizację miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi. Tym samym Rada postanowiła, iż dokładne wyliczenie liczby tych miejsc nie nastąpi w planie miejscowym, lecz pozostawione zostanie innym organom w trybie art. 12a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 470 zpóźn.zm. - dalej - u.d.p.).

Stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2).

W myśl art. 10 ust. 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. 2021 poz. 450, dalej - u.p.r.d.) podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą. W myśl art. 10 ust. 7 u.p.r.d. zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami.

W art. 2 pkt 16a u.p.r.d. zawarto natomiast definicję strefy zamieszkania. Ustawodawca za obszar ten uznał obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi.

Zgodnie z przepisem art. 12a ust. 1 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową":

1) na drogach publicznych;

2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;

3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Jak słusznie zauważył skarżący tereny oznaczone w przedmiotowym planie symbolem "U" oraz "P" nie są terenami, o którym mowa w art. 12a ust. 1 u.d.p., a zatem przepis ten nie będzie miał w sprawie zastosowania, jednocześnie w uchwale nie wskazano, iż miejsca parkingowe obejmują również miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W konkluzji oznacza to, że kwestia dotycząca stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie została w uchwale uregulowana.

W tym względzie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2828/15 i z dnia 17 listopada 2017 r. i w sprawie o sygn. akt II OSK 432/16 wskazując, że "przywołany wyżej przepis (art. 12a ust. 1 u.d.p. - przyp. autora) jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (np. parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). Zatem nie można przyjąć, że w przypadku braku odrębnych regulacji w planie w zakresie miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową przepis ten - jako przepis szczególny - będzie miał zastosowanie do każdej inwestycji na terenie objętym planem. Poza tym w przepisie tym jest mowa o minimalnej liczbie stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przy czym przy ogólnej liczbie miejsc postojowych do 5 nie przewiduje się obowiązku wyznaczenia stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w taką kartę. Ustalenia planu nie mogą więc naruszać art. 12a ustawy o drogach publicznych, jeżeli chodzi o minimalną liczbę miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach wskazanych w tym przepisie, gmina w planie może jednak wskazać większą liczbę tych miejsc, dostosowując ją do przeznaczenia terenu i innych przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma ponadto dowolność w ustaleniu liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach, na których nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Gmina ma więc przyznany szeroki zakres władztwa planistycznego w tym zakresie, zatem nie można przyjąć, że są to kompetencje organów architektoniczno-budowlanych na etapie wydawania pozwolenia na budowę". Zaaprobować należy również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 338/17 i II OSK 75/17, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., rozumiany zgodnie z regułami wykładni językowej, nie pozwala na wyprowadzenie z jego brzmienia w sposób jednoznaczny dodatkowego zastrzeżenia, zgodnie z którym w planie miejscowym należy każdorazowo, poza określeniem w sposób odrębny ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, dodatkowo określić również minimalną liczbę miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, a także odrębnie dla każdego rodzaju tych miejsc sposób ich realizacji. Prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą cyt. przepisu będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skargi w zakresie zarzutu dotyczącego przepisu § 2 ust. 1 pkt 3, który odnosi się do oznaczeń informacyjnych na rysunku planu. Podnieść należy, że brak takich oznaczeń na rysunku czyni dany przepis zbędnym, jednak w ocenie Sądu nie jest to uchybienie, które należy oceniać w kategorii istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, nie wypływa bowiem na jego merytoryczną treść. W § 14 ust. 2 pkt 1, który dotyczy wyznaczenia odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od drogi wewnętrznej oraz § 14 ust. 6 pkt 1, który dotyczy obsługi komunikacyjnej z dróg wewnętrznych KDW1 i KDW2 zawarto zapisy o niedokładnych i nieprecyzyjnych sformułowaniach oraz zawierające błędy, które zakwalifikować można jako oczywiste omyłki, nie dyskwalifikują jednak one możliwości prawidłowego odczytania treści planu miejscowego. Omawiane przepisy podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzenia planu, jednak nie są to istotne naruszenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad i procedury przewidzianych dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd rozważał możliwość wyeliminowania jedynie kwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały, a w pozostałym, zakresie - oddalenie skargi. Jednakże zakres zasadnego zaskarżenia uchwały oraz treść merytoryczna przepisów uchwały, które wymagały eliminacji z obrotu prawnego, spowodowałyby w takiej sytuacji pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego zasadniczych elementów - z punktu widzenia wymaganej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w niniejszej sprawie polegało również na zaniechaniu podjęcia obligatoryjnej regulacji o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp. Okoliczności te, w ocenie Sądu, przemawiały za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.