Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1441/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] i [...] - osiedle [...] w [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] października 2007r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo- mieszkalnego na terenie dziatek o nr [...] i [...]. w [...].

A. Z. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił inwestora o wyznaczeniu na dzień [...] czerwca 2009r. obowiązkowej kontroli, co wynikało z art. 59e ust. 1 ww. ustawy.

W toku przeprowadzonej kontroli organ nie stwierdził, aby przedmiotowa inwestycja została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, warunków udzielonego pozwolenia lub przepisów. Stwierdził jednakże, że przy realizacji budynku usługowo-mieszkalnego dokonano zmian, które zostały uznane za nieistotne, a polegały na wykonaniu w elewacji północnej dodatkowego okna dachowego i zmianie kształtu okna facjaty z trójkątnego na prostokątny; w elewacji wschodniej wykonano dodatkowe cztery okna dachowe oraz zmieniono kształt trzech okien facjaty, dwa łukowe na prostokątne i jedno trójkątne na prostokątne; w elewacji południowej wykonano dodatkowe okno dachowe i zmieniono kształt okna facjaty z trójkątnego na prostokątny; wewnątrz budynku na poziomie parteru, wykonano dodatkowo cztery luksfery doświetlające klatkę schodową, zmieniono kotłownię olejową na węzeł cieplny z sieci cieplnej; na poziomie piwnicy nie wykonano ścian działowych, na poziomie parteru zmieniono lokalizację pomieszczeń zaplecza, ścianek działowych oraz drzwi wewnętrznych; w zakresie zagospodarowanie terenu: zmieniono powierzchnię i układ ciągu komunikacyjnego oraz terenu przeznaczonego pod zieleń.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo- mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] - osiedle [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 września 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/12 uchylono decyzję GINB.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. i sprawę przekazał organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wojewódzki wskazał, na wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/12 oraz wynikające z decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2013r.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał , że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym przepis art. 55 nie posiada ustępów, lecz punkty. Uchybienie to nie powoduje jednak wątpliwości co do tego, że celem organu stopnia powiatowego było powołanie się na treść art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z kolei art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], pomimo że inwestor wykonał przedmiotową inwestycję z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sposób nieuprawniony udzielił pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W przepisie art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego jest mowa o zmianie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a ponieważ w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca określił przykładowe zmiany, których dokonanie w obiekcie należy zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania, organ nadzoru uznał, że przy załatwieniu niniejszej sprawy należy posiłkować się przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie wskazuje w sposób wyczerpujący wszystkich zmian, których wykonanie w obiekcie powoduje, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania.

W tym kontekście organ wskazał, że z kopii rysunków załączonych do oświadczenia kierownika budowy, stanowiących wykonanie obowiązku z art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynikało, że w poziomie parteru (cz. usługowa) zmianie uległ zamierzony sposób użytkowania części spornego budynku. Projekt budowlany - zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2007r. Starosty [...] - przewidywał w poziomie parteru (cz. usługowa), w części północno-zachodniej budynku wykonanie kilku pomieszczeń magazynowych oraz sanitarnych.

Inwestor zmienił układ pomieszczeń magazynowych i sanitarnych, co wiązało się z wykonaniem w pierwotnie projektowanych pomieszczeniach przeznaczonych na magazyn dodatkowych instalacji wodno-kanalizacyjnych (których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę), oraz rezygnację z wykonania takiej instalacji w miejscu, w którym inwestor postanowił zmienić pomieszczenia sanitarne na pomieszczenia magazynowe.

Ponadto z kopii rysunków załączonych do oświadczenia kierownika budowy wynika, że zmianie uległ zakres objęty projektem zagospodarowania działki. Projekt zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...], przewidywał, że sporna nieruchomość nie będzie w całości utwardzona, lecz pozostawione zostaną również tereny biologicznie czynne. Tymczasem inwestor wykonał utwardzone ciągi komunikacyjne wokół inwestycji i pozostawił tereny zielone jedynie w niewielkim zakresie (część północna nieruchomości).

Z części opisowej projektu budowlanego wynikało, że "w zakresie instalacji projektuje się wg odrębnego opracowania:(...) kanalizację deszczową. Sposób odprowadzania wód opadowych został również uwzględniony w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2005r., o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w której wskazano (podpunkt 5 punkt 2), że "woda z wodociągu, ścieki do kanalizacji sanitarnej, wody opadowe do kanalizacji deszczowej, energia z sieci energetycznej - zgodnie z uzyskanymi warunkami technicznymi".

Zgoda na podłączenie projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego do sieci kanalizacji deszczowej została wyrażona w piśmie Działu Technicznego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] października 2007r. Powyższe oznacza, że inwestor wywiązał się z obowiązku określonego w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednakże organ nadzoru stwierdził, że całkowite utwardzenie terenu działek o nr ew. [...] i [...], stanowiło naruszenie § 29 oraz § 316 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie § 29 rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Stosownie zaś do § 316 ust. 2 tego rozporządzenia, ukształtowanie terenu wokół budynku powinno zapewniać swobodny spływ wody opadowej od budynku.

Tym samym w ocenie organu przedmiotowa inwestycja została wykonana z istotnymi odstępstwami, o jakich mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie zaś z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo w art. 51 ust. 4.

Możliwość zastosowania art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzedzona jest koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ dotyczy on oddania do użytkowania obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę oraz w sposób zgodny z warunkami uzyskanego zezwolenia, jak i zatwierdzonego nim projektu budowlanego.

Z uwagi na wprowadzone przez inwestora istotne zmiany, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, możliwe było jedynie po uprzednim przeprowadzeniu postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Pozwolenie na użytkowanie takiego obiektu wydane zostałoby jednak na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli jedynie w razie pozytywnego zakończenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Stałym elementem takiej decyzji jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 2009r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 55 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuprawnione ich zastosowanie, pomimo że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 55 pkt 2 ww. ustawy, po uprzednim wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

A. Z. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. wraz z wnioskiem o jej uchylenie i umorzenie postępowania wszczętego z urzędu.

Zarzuciła, iż decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, art. 36a ust. 5 oraz art. 59a - ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w toku realizacji inwestycji doszło do istotnych odstępstw, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania wskazała, że Starosta [...] decyzją z dnia [...].10.2007r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] w [...].

Decyzja ta poprzedzona była decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].09.2005r. o ustaleniu warunków zabudowy. W dniu [...].06.2009r. złożyła wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie, zrealizowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę budynku usługowo-mieszkalnego.

Do wniosku zostały załączone wymagane w art. 57 ustawy Prawo budowlane dokumenty. W dniu [...].06.2009r. została przeprowadzona obowiązkowa kontrola o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego i sporządzony został protokół. Decyzją z dnia [...].07.2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego.

Podniosła, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z rażące naruszenie prawa występuje wtedy, kiedy decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok NSA z 9.02.2005r sygn. akt OSK 1134/04, legalis ).

W przedmiotowej sprawie, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie wywołała skutków, które nie są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Zmiany, które nastąpiły w trakcie realizacji inwestycji, nie są istotne w świetle art. 36a ust. 5 i art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia, zagrożenia dla środowiska i nie naruszyły interesu osób trzecich. Nie naruszyły również warunków wynikających z decyzji Burmistrza [...] z [...].09.2005r. o ustaleniu warunków zabudowy. Organ nadzoru swoją decyzję oparł na dowolnej ocenie i własnej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane.

Odstępstwa wskazane w oświadczeniu kierownika budowy, potwierdzone były przez projektanta i udokumentowane zgodnie z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, a organ uznał je wówczas za nieistotne.

Zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku nie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Z uwagi na to, że wymogi te zostały spełnione, wydano decyzję w trybie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zasadniczą kwestią była zatem ocena, czy inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w stopniu powodującym rażące naruszenie prawa.

Wskazana w uzasadnieniu decyzji WINB argumentacja nie była wystarczająca do uznania, że inwestor w trakcie realizacji obiektu naruszył art. 36a ust. 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r .

W szczególności organ nie wskazał, na czym miała polegać zmiana w zagospodarowaniu działek i o ile zwiększono powierzchnię utwardzoną, w jaki sposób utwardzenie wpłynęło na działanie kanalizacji deszczowej, tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor wywiązał się z obowiązku określonego w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W projekcie zagospodarowania terenu będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę, znajduje się bilans terenu z którego wynikają dane dotyczące projektowanej pow. zabudowy (219, 34 m2); pow. istniejącej komunikacji

(180,80 m2) i projektowanej pow. komunikacji (75,0 m2).

Aby stwierdzić, czy rzeczywiście inwestor zwiększył powierzchnię utwardzoną w stosunku do projektu, powinna być dokonana analiza porównawcza projektu zagospodarowania zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z rzeczywistym stanem po zrealizowaniu inwestycji. Organ tego nie uczynił.

Powierzchnia utwardzona istniejąca (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) wynosiła - 180,80 m2, a projektowana (75,0 m2). Z projektowaną powierzchnią zabudowy daje to w sumie 475,14 m2, pozostała część działek to część biologicznie czynna, która powinna wynieść wg. zatwierdzonego projektu 38,86 m 2 (powierzchnia działki nr [...] wynosi 228 m2, a nr [...] wynosi 280 m2 ).

Porównanie stanu zrealizowanego z projektowanym tj. projekt zagospodarowania działek z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, złożoną przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi potwierdzenie, że zmiana w zakresie ułożenia kostki brukowej na komunikacji zewnętrznej nie doprowadziła do zwiększenia powierzchni utwardzonej działek, a tym samym nie nastąpiło zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej.

Wprost przeciwnie zmiana ta spowodowała zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej z 38,86 m2 do 74, 86 m2 i w żaden sposób nie naruszyła decyzji o warunkach zabudowy, w której organ nie określił procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Zmiana zagospodarowania terenu polegająca na innym ułożeniu kostki brukowej bez naruszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie powinna być traktowana jako istotna w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego, chociażby z tego powodu, iż kostka brukowa nie jest obiektem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczył budynku usługowo-mieszkalnego, parterowego z użytkowym poddaszem mieszkalnym. Przestrzeń została podzielona na dwie strefy: parter - część handlowa; poddasze - część mieszkalna. Z kolei w część handlowej, dokumentacja projektowa wyodrębnia część przewidzianą na powierzchnię sprzedaży i część przewidzianą na tzw. zaplecze.

Z zestawienia powierzchni projektowanej wynika, że powierzchnia usługowa parteru wynosi - 177, 97 m , a część mieszkalna poddasza - 350,13 m2. Z kolei w części usługowej powierzchnia sprzedaży wynosi - 126,7 m2, a część przeznaczona na zaplecze, w której przewidziano pomieszczenia magazynowe, pomieszczenia socjalne, pomieszczenia porządkowe i sanitarne ( w.c ), ciągi komunikacyjne - 51,27 m2.

W części przeznaczonej na zaplecze w trakcie budowy inwestor zmienił układ niektórych ścianek działowych, nie zmieniając w żaden sposób proporcji powierzchni przeznaczonych na poszczególne funkcje .

Inwestor nie wykonał również samowolnie wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej. Projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę w pkt. 6.8 instalacje i urządzenia sanitarne, określał sposób wykonania tych instalacji. Nie zmieniono również układu obciążeń, z uwagi na to, że strop nad piwnicą o jednolitej konstrukcji na całej powierzchni został zrealizowany zgodnie z projektem.

Wykonanie robót budowlanych, które zmieniają zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt.6 ustawy Prawo budowlane istotne odstępstwo.

Aby stwierdzić, że odstępstwo ma cechy odstępstwa istotnego, organ powinien porównać funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, rozwiązania techniczne oraz zgodność, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu usługowo-mieszkalnego i nie można stwierdzić, że zmiana układu niektórych ścianek działowych, bez zmiany funkcji i powierzchni zajmowanej na poszczególne funkcje, spowodowała, że oddano do użytkowania inny obiekt, niż usługowo - mieszkalny.

Organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, dokonał wadliwej oceny dowodów zgromadzonych przez PINB w [...], co stanowiło naruszenie w stopniu rażącym art. 7 , 77 i 80 k.p.a.

Zmniejszenie powierzchni utwardzonej na korzyść powierzchni biologicznie czynnej i usytuowanie w.c w innej części pomieszczenia o tej samej funkcji, nie mogło wywołać skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. Z., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2013 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; jak również nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zdaniem organu odwoławczego zmiany dokonane przez inwestora były istotne, dotyczyły bowiem zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 6 ww. ustawy).

Zmianie uległ zakres objęty projektem zagospodarowania działek. Projekt przewidywał, że sporna nieruchomość nie będzie w całości utwardzona lecz pozostawione zostaną również tereny biologicznie czynne. Tymczasem inwestor wykonał utwardzone ciągi komunikacyjne wokół inwestycji, a pozostawił tereny zielone jedynie w niewielkim zakresie (część północna nieruchomości). Prawie całkowite utwardzenie terenu działek, stanowiło naruszenie § 29 oraz § 316 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zgodnie z § 29 ww. rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Stosownie do § 316 ust. 2 rozporządzenia, ukształtowanie terenu wokół budynku powinno zapewniać swobodny spływ wody opadowej od budynku.

Ponadto z dokumentacji wynika, że w poziomie parteru budynku (część usługowa) zmianie uległ zamierzony sposób użytkowania części budynku. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...].10.2007r., przewidywał w poziomie parteru (część usługowa), w części północno - zachodniej budynku, wykonanie kilku pomieszczeń magazynowych oraz sanitarnych. Inwestor zmienił układ pomieszczeń magazynowych i sanitarnych, co wiązało się z wykonaniem w pierwotnie projektowanych pomieszczeniach przeznaczonych na magazyn, dodatkowych instalacji wodno - kanalizacyjnych (których realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę) oraz rezygnacją z wykonania takiej instalacji w miejscu, w którym inwestor dokonał zmiany pomieszczenia sanitarnego na pomieszczenie magazynowe.

Zgodnie z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, przed przystawieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4.

PINB w [...] decyzją z dnia [...].07.2009 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, udzielił A. Z. pozwolenia na użytkowanie. Jednak w okolicznościach faktycznych sprawy, nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ dotyczy on oddania do użytkowania obiektów budowlanych zrealizowanych zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego.

W przypadku wykonania przez inwestora przedmiotowej inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie było możliwe jedynie w trybie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania naprawczego.

W świetle powyższego organ odwoławczy ocenił, że zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...].07.2009 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 55 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego).

Dalej organ wywodził, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia prawa, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W rozpatrywanej sprawie trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały spełnione. Nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności sytuacja, w której udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, pomimo wykonania określonej inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

a) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego nieuprawnione zastosowanie,

b) rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. , poprzez brak analizy wszystkich dowodów, oraz wybiórcze powołanie dokumentów,

c) rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie zasady związania organu oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012r., sygn. akt. VII SA/Wa 1397/12,

d) rażące naruszenie art. 107 k.p.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

e) rażące naruszenie art. 36a ust. 5 oraz art. 59a - ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w toku realizacji inwestycji doszło do istotnych odstępstw.

Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] marca 2013r.

W uzasadnieniu skargi zawarto argumentację podobną jak w odwołaniu, wskazując, że w wyroku o sygn. VII SA/Wa 1397/12, poprzedzającym wydane decyzje, WSA w Warszawie uznał, że "Organ rozpoznając sprawę ponownie, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu, które warunkują prawidłowe zasady oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zbada kontrolowaną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, a stwierdzone ewentualnie uchybienia oceni właściwie dla postępowania nieważnościowego, badając ich kwalifikowany charakter z uwzględnieniem powołanego wyżej orzecznictwa. Organ zobowiązany będzie także, do wnikliwego uzasadnienia stanowiska, które legnie u podstaw jego rozstrzygnięcia."

Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w stosunku do poprzedniej, uchylonej ww. wyrokiem Sądu, o wybiórczo wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane tj. art. 55 pkt 2 , art. 50 i art. 51 - ignorując wiążące wytyczne Sądu i nie odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu. Tym samym uzasadnienie decyzji naruszało art. 107 k.p.a. jak również art. 153 p.p.s.a.

W kwestionowanej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie naruszył w sposób rażący art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r, jak również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie wywołała skutków, które nie są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Zmiany, które nastąpiły w trakcie realizacji inwestycji, nie były istotne w świetle art. 36a ust. 5 i art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.

Organy nie wskazały, na czym miałaby polegać zmiana w zagospodarowaniu działek i o ile zwiększono powierzchnię utwardzoną.

W uzasadnieniu decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestor wywiązał się z obowiązku określonego w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., przez podłączenie budynku do sieci kanalizacji deszczowej. Brak było jakichkolwiek dowodów na to, że nastąpiło naruszenie § 29 oraz § 316 ust. 2 ww. Rozporządzenia, powodujące zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej działki.

Porównanie stanu zrealizowanego z projektowanym tj. projekt zagospodarowania działek z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, stanowi potwierdzenie, że zmiana w zakresie ułożenia kostki brukowej na komunikacji zewnętrznej nie doprowadziła do zwiększenia powierzchni utwardzonej działek, a tym samym zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej.

Projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczył budynku usługowo-mieszkalnego, parterowego z użytkowym poddaszem mieszkalnym. W części przeznaczonej na zaplecze inwestor zmienił układ niektórych ścianek działowych, nie zmieniając proporcji powierzchni przeznaczonych na poszczególne funkcje. Nie wykonał również samowolnie wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej.

Prawidłowość tych robót została potwierdzona protokołami badań i sprawdzeń, których wartość merytoryczna nie budziła zastrzeżeń organów orzekających - pozytywne stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wyrażone w piśmie z [...].06.2009r i Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wyrażone w piśmie z [...].06.2009r.

Zmiana układu niektórych ścianek działowych, bez zmiany funkcji i powierzchni zajmowanej na poszczególne funkcje, nie spowodowała, że oddano do użytkowania inny obiekt, niż usługowo - mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargę należało uwzględnić.

Zasadne okazały się zarzuty wadliwej oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w [...], dokonanej przez organy nadzoru w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie była ocena, czy inwestor dokonał istotnych czy nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i czy w związku z tym, organ powiatowy był uprawniony do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, czy też pozwolenie takie mogło być ewentualnie udzielone po przeprowadzeniu postępowania naprawczego.

Zdaniem organów nadzoru, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego (będący podstawą wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji), ponieważ dotyczy on oddania do użytkowania obiektu zrealizowanego zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego, a inwestor dopuścił się istotnych odstępstw w zakresie zagospodarowania działki, jak również zmienił zamierzony sposób użytkowania budynku.

W ocenie Sądu wskazana w uzasadnieniach wydanych decyzji argumentacja nie była wystarczająca do uznania, że inwestor w trakcie realizacji obiektu naruszył art. 36a ust. 5 pkt. 1 i 6 ustawy Prawo budowlane z 1994r .

W szczególności organ nie wskazał, o ile zwiększono powierzchnię utwardzoną w odniesieniu do tej jaka została zaprojektowana oraz w jaki sposób utwardzenie gruntu wpłynęło na kierowanie wody deszczowej, w sytuacji gdy budynek został podłączony do kanalizacji deszczowej. Aby stwierdzić, czy rzeczywiście inwestor zwiększył powierzchnię utwardzoną w stosunku do projektu, należało porównać projekt zagospodarowania zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z rzeczywistym stanem po zrealizowaniu inwestycji. Organ tego jednak nie uczynił.

Skarżąca natomiast przedstawiła szczegółowe wyliczenie z którego wynikało, że zmiana w zakresie ułożenia kostki brukowej w ramach komunikacji zewnętrznej, nie doprowadziła do zwiększenia powierzchni utwardzonej działek, a tym samym nie nastąpiło zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, zmiana polegająca na odmiennym niż zaprojektowano ułożeniu kostki brukowej, nie powinna być traktowana jako istotna w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy sam organ podkreślił, iż inwestor wywiązał się z obowiązku określonego w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., przez podłączenie budynku do sieci kanalizacji deszczowej, a jednocześnie brak było przesłanek do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie § 29 oraz § 316 ust. 2 ww. rozporządzenia, w zakresie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej działki.

Należy przypomnieć, że przepis art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, wymienia elementy inwestycji, które podlegają sprawdzeniu i w przypadku zaistnienia niezgodności, organ nadzoru budowlanego odmawia udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wszczyna odpowiednio postępowanie z art. 51.

Słusznie skarżąca podnosiła, że projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczył budynku usługowo-mieszkalnego, parterowego z użytkowym poddaszem mieszkalnym. Przestrzeń budynku została podzielona na dwie strefy: parter - część handlowa; poddasze - część mieszkalna. Z kolei w część handlowej, dokumentacja projektowa wyodrębnia część przewidzianą na powierzchnię sprzedaży i część przewidzianą na tzw. zaplecze.

Z zestawienia powierzchni projektowanej wynika, że powierzchnia usługowa parteru wynosi - 177, 97 m , a część mieszkalna poddasza - 350,13 m2. Z kolei w części usługowej, powierzchnia sprzedaży wynosi - 126,7 m2, a część przeznaczona na zaplecze, w której przewidziano pomieszczenia magazynowe, pomieszczenia socjalne, pomieszczenia porządkowe i sanitarne ( w.c ), ciągi komunikacyjne - 51,27 m2.

W części przeznaczonej na zaplecze, w trakcie budowy inwestor zmienił układ niektórych pomieszczeń, nie doszło jednak do istotnej zmiany proporcji powierzchni przeznaczonych na poszczególne funkcje obiektu.

Trudno także uznać, iż taka zmiana stanowiła o tym, że inwestor samowolnie wykonał wewnętrzną instalację wodno-kanalizacyjną (mimo modyfikacji przebiegu tej instalacji).

Tylko wykonanie robót budowlanych, które zmieniają zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane istotne odstępstwo. Odstępstwo w tym zakresie miałoby cechy odstępstwa istotnego, gdyby organ w odniesieniu do budynku jako całości lub wyodrębnionej funkcjonalnie jego części wskazał na zmianę, sprzeczną z istotą budynku, jego rozwiązaniami technicznymi oraz ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu usługowo-mieszkalnego i nie można twierdzić, że zmiana układu poszczególnych pomieszczeń w ramach tej samej funkcji, spowodowała, że oddano do użytkowania inny obiekt, niż usługowo - mieszkalny.

W konkluzji Sąd stwierdza, że wadliwe było ustalenie, iż wskazane przez organ zmiany w zakresie powierzchni utwardzonej oraz zmiany pomieszczeń w części budynku o tej samej funkcji, wywołały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Dlatego zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, w powiązaniu z wadliwą wykładnią pojęcia istotnych odstępstw o jakich mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 6 ustawy Prawo budowlane. Celnie także podniesiono w skardze naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak takiej analizy stanu faktycznego, jaka jest właściwa dla postępowania nieważnościowego, a która wynikała z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012r., sygn. akt. VII SA/Wa 1397/12. Słusznie również zarzucono naruszenie art. 107 k.p.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Zatem przy kolejnym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, organy nadzoru zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego – w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.