Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 814/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 12, 142 pkt 1 i 2, par. 204
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 33 ust. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 515/08 w sprawie ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Rz 515/08 oddalił skargę M. M. i J. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) M. M. i J. M. wnioskiem z 5 września 2002 r. zwrócili się do Starosty Powiatowego w Jaśle o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym do osadnika ścieków oraz elektrycznym na działkach nr [...] i [...] w Nowym Żmigrodzie przy ul. Wałowej. Do wniosku dołączony został projekt budowlany oraz decyzja Wójta Gminy Nowy Żmigród z [...] sierpnia 2002 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

b) W powyższej sprawie zapadło szereg decyzji wydanych przez Starostę Jasielskiego udzielającego kolejno pozwolenia na budowę oraz decyzji wydanych przez Wojewodę Podkarpackiego uchylającego decyzje organu I instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2005 r. II SA/Rz 992/04, z uwagi na brak zapewnienia prawa do czynnego udziału współwłaścicielowi działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestorów.

c) Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. wydanym na podstawie art.35 ust.3 Prawa budowlanego, Starosta Jasielski nałożył na inwestorów, M. M. i J. M. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Projekt powinien być uzupełniony w części opisowej projektu o analizę (1) spełnienia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego, (2) prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych, (3) możliwości przesłaniania budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr 884, (4) możliwości wystąpienia dodatkowych obciążeń zewnętrznych dachu budynku, w tym – przez tzw. worki śnieżne. Natomiast część rysunkowa projektu powinna pokazywać dodatkowo rzeczywiste położenie budynku na sąsiedniej działce nr 884 oraz przekrój pionowy działki inwestorów nr [...].

d) Starosta Jasielski decyzją z [...] listopada 2005 r. nr [...] odmówił M. M. i J. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wykonali obowiązków określonych postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Projekt budowlany nie uwzględnia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego na działkach, będącego konsekwencją decyzji organów geodezyjnych zmieniających przebieg granicy między działkami nr [...] i [...].

W projekcie zagospodarowania terenu budynek mieszkalny zaprojektowano bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], należącą do J. M.. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o konstrukcji drewnianej, usytuowanym ścianą bez otworów okiennych w odległości 0,69 m do 8,84 m od granicy z działką nr [...], budynek ten ma wysunięty okap dachu o szerokości od 0,07 m do 0,25 m od strony granicy z działką inwestorów.

Działka nr [...] zabudowana jest murowanymi budynkami - mieszkalnym i gospodarczym. Organ nie stwierdził naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności wskazując, że nie doszłoby do zasłonienia istniejącego na działce nr [...] budynku drewnianego.

Eksponując nieobligatoryjność Polskiej Normy [...] dotyczącej obciążeń statycznych Starosta wykluczył, aby norma ta miała zastosowanie, albowiem odnosi się ona do budynków stykających się ze sobą.

e) Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2005 r.

f) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 26 lutego 2007 r. II SA/Rz 361/06 uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2006 r.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zaakceptował wadliwe uzasadnienie decyzji wydanej w I. instancji, przy czym kwestia usunięcia przez skarżących nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty Powiatowego z dnia [...] października 2005 r. nie została należycie wyjaśniona i oceniona przez organy obu instancji. Brak było też rzetelnego ustosunkowania się organów obu instancji do sporządzonej przez projektanta analizy w związku z postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. oraz informacji bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (z października 2005 r.).

Organ odwoławczy zaakcentował naruszenie Polskich Norm: PN-89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne wymurowane z cegły" i PN-80/B-02010 "Obciążenie śniegiem", natomiast nie zawarł w motywach swojej decyzji stanowiska, co do zgodności projektu z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.140 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Ocena stanowiska projektanta odnośnie nieobowiązkowego stosowania PN (obu tych norm), zawarta w analizie przedłożonej wymaganej postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Nie wskazano, jakie przepisy prawa czynią stanowisko projektanta błędnym, a przede wszystkim też nie wyjaśniono, że istnieje obowiązek stosowania tych norm (PN).

g) Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] rozpoznając odwołanie M. M. i J. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty Jasielskiego z [...] listopada 2005 r. o odmowie udzielenia odwołującym się pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wezwał inwestorów do przedłożenia nowego projektu budowlanego wraz z oświadczeniem projektanta. Mimo kilkukrotnego przedłużania terminu inwestorzy nie usunęli z przedłożonego projektu stwierdzonych nieprawidłowości. Projekt nadal nie spełnia wymogów normy PN-89/B-10425 "przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły", ani - § 142 ust.1 i 2 rozporządzenia. Wadliwość decyzji jest konsekwencją błędnego twierdzenia Projektanta, że w sprawie nie mają zastosowania normy PB-80/B-02010 oraz PN-80/B-02010/Az1 "Obliczenia w obliczeniach statycznych, albowiem budynek istniejący i projektowany nie stykają się statycznych. Obciążenie śniegiem". Nie zagwarantowano przestrzegania § 204 ustępy 1 i 4 rozporządzenia.

Gabaryty planowanej zabudowy nie spełniają warunków §§ 12 i 13 rozporządzenia, ponieważ uniemożliwiają zabudowę działki sąsiedniej budynkiem wolnostojącym ze ścianą zwróconą w stronę granicy z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4m od strony granicy z działką inwestorów.

h) M. M. i J. M. w skardze na powyższą decyzję zarzucili organowi odwoławczemu błędną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, iż uzupełniony projekt zagospodarowania przestrzennego działki uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę. Zarzucili naruszenie § 142 rozporządzenia przez przyjęcie, iż zaprojektowany budynek zakłóci prawidłowe działanie przewodów kominowych budynku na działce sąsiedniej. Bezpodstawnie organ przyjął, iż zaprojektowany budynek będzie negatywnie oddziaływał na konstrukcję dachu istniejącego budynku na działce sąsiedniej. Naruszenie §§ 12 i 13 rozporządzenia, art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art.144 k.c. polegało na przyjęciu, iż zrealizowanie zaprojektowanego budynku będzie ponadprzeciętnym zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

2. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Rz 515/08,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. i J. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].

Organ odwoławczy wywiązał się z nałożonego w wyroku II SA/Rz 361/06 obowiązku uzasadnienia oraz wyjaśnienia obowiązku zastosowania Polskich Norm. Zasadnie Wojewoda wskazał w postanowieniu z 22 października 2007 r., iż Prawo budowlane i wykonawcze rozporządzenie regulują zastosowanie Polskich Norm odmiennie od ustawy o normalizacji. Rozporządzenie ustala obowiązek zaprojektowania przewodów kominowych w sposób uniemożliwiający zakłócenie tzw. ciągu, poprzez odesłanie do treści Polskiej Normy (§ 142 ustępy 1 i 2 rozporządzenia). Podobne odwołanie do treści Polskiej Normy zawiera przywołany w zaskarżonej decyzji § 204 ust.4 rozporządzenia. Przepisy te nie wskazują konkretnej Polskiej Normy, lecz wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż w tej sprawie musiały mieć zastosowanie obie normy przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (PN-89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne wymurowane z cegły" i PN-80/B-02010 "Obciążenia w obliczeniach statycznych. Obciążenie śniegiem").

W ocenie Sądu ustalenia zawarte w uzupełnionym projekcie nie respektują normy PN-89/B-10425. Projektant kwestionuje obowiązek przestrzegania normy PN-80/B-02010. Projektowany budynek praktycznie przylega do obiektu istniejącego na działce nr 884, co dowodzi, że znajduje się on w obszarze oddziaływania budynku projektowanego. Odległość ścian budynku J. M. (od 0,69 m do 0,84 m) powoduje, że okap dachu budynku istniejącego praktycznie przylegałby bezpośrednio do ściany szczytowej budynku projektowanego, a zatem w zakresie cytowanej Polskiej Normy budynki te (istniejący i projektowany) muszą być rozpatrywane jako budynki z dachami "bliskimi".

3. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. M. M. i J. M. wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art.35 ust.1, art.35 ust.3 i art.35 ust.4 Prawa budowlanego. W toku postępowania o pozwolenie na budowę nie podlega sprawdzeniu projekt architektoniczno budowlany, a zarazem przedłożony przez skarżących projekt spełnia warunki, których przestrzegania domaga się Sąd.

Nie można odmawiać wydania pozwolenia z powodu usytuowania budynku przy granicy z sąsiednią działka nr 884. Taka lokalizacja jest dopuszczalna w świetle §12 ust.6 rozporządzenia, który wyraźnie dopuszcza usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, przy czym na takie usytuowanie nie jest potrzebna zgoda właściciela działki sąsiedniej. Stosunki miejscowe przemawiają także za udzieleniem pozwolenia na budowę. Ze względu na gęstą zabudowę i niewielkie działki w obrębie średniowiecznej zabudowy Nowego Żmigrodu realizacja budynków w granicy lub w jej pobliżu jest powszechnie stosowana.

Nie jest prawdą, że projekt przewodów kominowych nie gwarantuje braku zakłóceń tzw. ciągu. Na pewno prawidłowe jest wyprowadzenie wylotów kominów ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych (§ 142 punkty 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże niewyprowadzenie przewodów ponad dach w sposób określony Polską Normą nie oznacza braku spełnienia warunku określonego w powołanym przepisie.

Błędna jest teza o bezwzględnym obowiązku stosowania Polskich Norm w projektowaniu i obliczaniu konstrukcji. Polskie normy nie są powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; przeciwnie - ich stosowanie jest dobrowolne, nie są one także przepisami techniczno budowlanymi (art.5 ust.3 ustawy o normalizacji). Polskie Normy mogą być stosowane przez projektantów jako tzw. "wiedza techniczna", ale brak ich zachowania nie może być podstawą odmownej decyzji administracyjnej. Pełną odpowiedzialność za projekt ponosi projektant, który składa oświadczenie, iż projekt budowlany został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

WSA z naruszył §12 ust.6 oraz §§ 13, 57 i 60 rozporządzenia przez przyjęcie hipotetycznej, przyszłej możliwej zabudowy działki nr [...], z pominięciem rzeczywiście istniejącej na tej działce zabudowy. Działka J. M. jest zabudowana budynkiem zwróconym do działki skarżących ścianą bez otworów okiennych i wyłącznie taki stan zabudowy powinien być brany pod uwagę przy analizie wpływu projektowanego budynku na zabudowania usytuowane na działce sąsiedniej. Wybudowanie na działce wnioskodawców projektowanego budynku nie będzie miało żadnego wpływu na korzystanie z istniejącego budynku i działki J. M.. W szczególności nie będzie miało na dotychczasowe nasłonecznienie pomieszczeń w budynku istniejącym na sąsiedniej działce.

4. J. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Skarga kasacyjna powinna wskazywać nie tylko podstawy kasacyjne czyli przepisy których naruszenie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji (art.174 P.p.s.a.), ale i uzasadnienie zarzutu czyli wykazanie że interpretacja bądź zastosowanie przepisów prawa przez Sąd I instancji było wadliwe (art.176 P.p.s.a.). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny analizuje dokładnie sposób zastosowania przez Sąd I instancji tych przepisów, które nie tylko zostały wymienione w skardze kasacyjnej, ale ponadto skarga kasacyjna wskazała na czym polegało (zdaniem skarżącego) naruszenie każdego przepisu.

B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie § 12 ust.6 rozporządzenia.

"Usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno [...] zapewniać zachowanie odległości między budynkami [...] oraz odległości budynku [...] od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu" (§ 12. ust.1. rozporządzenia)

Należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m oraz dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. (§ 12. ust.4. rozporządzenia).

Dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej (§ 12. ust.6. rozporządzenia).

Zdaniem skarżących przepisy powyższe dopuszczają usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki, zaś "w obrębie średniowiecznej zabudowy Nowego Żmigrodu realizacja budynków w granicy lub w jej pobliżu jest powszechnie stosowana." Tak sformułowane zarzuty nie są precyzyjne zarówno pod względem odwołania się do rozporządzenia z 1994 r., ani w zakresie wskazania uchybień Sądu I instancji.

Ogólnie powołany fakt dużego zagęszczenia budownictwa nie stanowi argumentu pomocnego w ocenie decyzji i wyroku, gdyż nie wiadomo czy są to nowe budynki czy stare, a przede wszystkim – na podstawie innych rozstrzygnięć nie można oceniać prawidłowości zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie jest też rozpatrywana sprawa budownictwa szeregowego, czy - zabudowa pierzejowa.

Ważniejsza jest dopuszczalność usytuowania nowych budynków bezpośrednio przy granicy jedynie w wyjątkowych przypadkach. Wyjątkowość to pojęcie ocenne, a co ważniejsze – nakazujące organowi administracyjnemu domniemywać niedopuszczalność odstępowania od zasadniczego standardu określonego w § 12 ust.4 rozporządzenia. Skarga kasacyjna nie podejmuje próby wykazania błędu Sądu I instancji w interpretacji powyższych przepisów, a w szczególności — nie wykazuje, że sąd zaakceptował jakieś bezzasadne, arbitralne stanowisko organu administracyjnego odrzucającego istotne argumenty potencjalnego inwestora (skarżącego), przemawiające za obaleniem powyższego negatywnego domniemania. Przeciwnie, bezpodstawnie przedstawia swój zarzut przy błędnym wstępnym założeniu, że sytuowanie nowego budynku bezpośrednio przy graniczy działki jest rozwiązaniem standardowym, a nie – wyjątkowym. Również wskazanie na gęstą zabudowę i niewielkie rozmiary działek wzmacnia wspomniane negatywne domniemanie.

C. Zarzut naruszenia § 142 punkty 1 i 2 rozporządzenia nie może być uwzględniony.

§ 142. ust.1. Przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu.

§ 142. ust.2. Wymaganie ust.1 uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną brak wyprowadzenia "przewodów ponad dach w sposób określony Polską Normą nie oznacza niespełnienia warunku określonego w § 142 ust.1 rozporządzenia"

Ta interpretacja skargi kasacyjnej nie jest zgodna ani z interpretacją literalną, ani z łatwo dostrzegalnym celem normy, jakim jest minimalizowanie zagrożenia przeciwpożarowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "uznaje się za spełnione, jeżeli" należy odczytywać jako warunek konieczny czyli "uznaje się za spełnione [wyłącznie w takim przypadku], jeżeli spełnione zostaną wymogi Polskiej Normy dla kominów murowanych.

D. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 204 rozporządzenia jest sformułowany wadliwie, albowiem przemilcza pokaźną część wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd powołał § 1 ust.2 rozporządzenia który wyraźnie, w sposób niebudzący wątpliwości zwiększa znaczenie Polskich Norm w prawie budowlanym. Można dodać jeszcze art.33 ust.3 pkt 2 Prawa budowlanego: Do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nieznajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach, należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza stosowanie w budownictwie niestandardowych rozwiązań w zachowaniem procedur ostrożnościowych. Lektura rozporządzenia prowadzi do konkluzji, że w zakresie projektowania budynków Polskie Normy nie odgrywają roli zaledwie subsydiarnej.

Regułę tą prawodawca wprost zastosował w § 204 ust.4 rozporządzenia uzależniając pozytywną ocenę bezpieczeństwa konstrukcji budynku w zakresie nośności oraz przydatności do użytkowania od zgodności z Polskimi Normami dotyczącymi projektowania i obliczania konstrukcji."

E. Nie ma oparcia w prawie przedmiotowym zarzut naruszenia art.35 ust.1, art.35 ust.3 i art.35 ust.4 Prawa budowlanego. Zdaniem skargi kasacyjnej w toku postępowania o pozwolenie na budowę nie podlega sprawdzeniu projekt architektoniczno-budowlany, a zarazem przedłożony przez skarżących projekt spełnia warunki, których przestrzegania domaga się Sąd.

Stan prawny jest dokładnie przeciwny w porównaniu do powyższego twierdzenia skargi kasacyjnej. Właśnie te przepisy, które powołuje skarga kasacyjna, uzależniają wydanie pozwolenia na budowę od pozytywnej oceny przez organ – projektu przedstawionego przez inwestora. Kolejne decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym miały za przedmiot zarówno projekt budowlany, jak i roboty budowlane. Oczywiście możliwe jest oddzielne załatwienie sprawy projektu i pozwolenia na budowę (art.35 Pr.bud.), ale nie daje to w żadnej mierze podstawy do kwestionowania kompetencji organu administracyjnego do badania i ewentualnego nieakceptowania projektu budowlanego.

F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 P.p.s.a.