Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 50/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Bełchatów z dnia 27 września 2018 r. nr LVII/486/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kałdunach i Dobrzelowie 1. stwierdza nieważność § 20 zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb [...], Kałduny, 2. zasądza od Rady Gminy Bełchatów na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana również: "Spółką") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Bełchatów z 27 września 2018 r., nr LVII/486/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kałdunach i Dobrzelowie w części obejmującej ustalenie przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] (KW nr[...]) jako terenu oznaczonego symbolem 8.ZK.

Spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego:

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.z.p." – poprzez naruszenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bełchatów i przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego przeznaczenia w odniesieniu do ww. działek ewidencyjnych;

2. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez zbyt ogólne określenie zasad zagospodarowania dla terenów zieleni krajobrazowej oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZK.

Skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewidencyjne m.in. o nr [...], [...], [...], [...], położone w województwie łódzkim, powiecie bełchatowskim, gminie Bełchatów, miejscowości Kałduny o łącznym obszarze 2,8908 ha. Wskazane wyżej działki ewidencyjne położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem 8.ZK - tereny zieleni krajobrazowej, dla którego § 20 zaskarżonej uchwały ustala następujące przeznaczenie: a) podstawowe - zieleń krajobrazowa; b) uzupełniające - wody powierzchniowe; oraz zasady zagospodarowania terenu - obowiązek zachowania istniejącej zieleni wysokiej.

W ocenie Spółki zaskarżona uchwała w sposób nadmierny ingeruje w prawo własności Skarżącej, w praktyce uniemożliwiając jakiekolwiek gospodarcze wykorzystanie nieruchomości. Do takiej ingerencji doszło poprzez drastyczne uszczuplenie wiązki praw składających się na prawo własności, w szczególności w zakresie możliwości nieskrępowanego korzystania z nieruchomości. Bezspornie działki nie będą mogły zostać wykorzystane pod jakąkolwiek zabudowę, przez co dochodzi do naruszenia istoty prawa własności. Nieruchomości, m.in. z uwagi na położenie i dogodne sąsiedztwo, mogły dotychczas z powodzeniem służyć jako grunty pod zabudowę mieszkaniową albo mogły być wykorzystywane do produkcji rolnej. W wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, taka możliwość została całkowicie wyłączona. Przeznaczenie ww. nieruchomości w zaskarżonej uchwale całkowicie wyklucza ich komercjalizację i powoduje, że są nietransakcyjne. Z tych względów postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w skardze niewątpliwie naruszają interes prawny Skarżącej, ograniczając jej prawo własności.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że wskazane wyżej nieruchomości położone są na terenie objętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bełchatów, przyjętego uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z dnia 2 września 2011 r., zmienionego uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XXXVIII/366/2017 z dnia 12 września 2017 roku (dalej: "Studium"). Jak wynika z analizy treści graficznej Studium - załącznika nr 3 do uchwały Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z dnia 2 września 2011 roku "Kierunki gospodarowania, polityka funkcjonalno-przestrzenna", działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...] zlokalizowane są na terenie o funkcji podstawowej tereny orne. Studium w rozdziale III Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego przewiduje następujące wytyczne i zalecenia dla terenów ornych:

- podstawowym przeznaczeniem terenu są uprawy rolne;

- za uzupełnienie wiodącej funkcji uznaje się łąki, zadrzewienia, zakrzewienia i tereny trwałych użytków zielonych;

- ogranicza się do minimum przeznaczenie gleb chronionych na cele nierolnicze,;

- dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych związanych z rolnictwem;

- zakłada się możliwość lokalizacji urządzeń, obiektów i infrastruktury technicznej związanych z zaopatrzeniem w wodę, energię elektryczną i ciepło, gospodarką ściekową oraz telekomunikacją;

- zachowanie rozproszonej zabudowy zagrodowej z możliwością budowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynków w ramach istniejącego siedliska;

- dopuszcza się zalesianie nie wyznaczonych na rysunku studium terenów rolnych (gleby o niższych klas bonitacyjnych), na których zakończono użytkowanie rolnicze. Spółka nadmieniła, że Studium przewiduje także jako odrębną kategorię tereny o funkcji podstawowej tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień, do których nie została przyporządkowana żadna z nieruchomości.

Odwołując się do treści art. 9, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca podniosła, że analiza porównawcza części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z częścią graficzną Studium - załącznikiem nr 3 do uchwały Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z dnia 2 września 2011 roku - w odniesieniu do opisanej na wstępie nieruchomości prowadzi do jednoznacznego wniosku, że założenia zaskarżonej uchwały naruszają ustalenia Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym zlokalizowane są ww. nieruchomości. O ile Studium przewidywało możliwość gospodarczego wykorzystania tych nieruchomości (tereny orne), o tyle plan miejscowy całkowicie wyłącza możliwość ich gospodarczego wykorzystania, przeznaczając je na tereny zieleni krajobrazowej.

Dalej skarżąca przytoczyła treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdziła, że skoro organ w zaskarżonej uchwale przyjął dla ww. nieruchomości ustalenia odmienne niż przewidziane w Studium, pomimo ustawowego obowiązku sporządzenia planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, to oznacza, że organ naruszył zasady sporządzenia planu.

Zdaniem skarżącej odmienne przeznaczenie jej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego aniżeli w Studium znacząco ograniczyło możliwości skarżącej w zakresie sposobu wykorzystania i zagospodarowania jej nieruchomości.

Według skarżącej organ przekroczył przyznane uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym bez podania uzasadnienia. Poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały, organ naruszył zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności i przekroczył granice władztwa planistycznego. Organ nie rozważył, czy ingerencja w sferę prawa i wolności nie jest nadmierna w stosunku do chronionej wartości, przez co wręcz pozbawił skarżącą chronionego przez Konstytucję prawa własności. Zmiana przeznaczenia terenu pozbawiająca skarżącą prawa do jakiejkolwiek zabudowy czy gospodarczego wykorzystania jej nieruchomości to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności zwłaszcza w sytuacji, kiedy działki w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Skarżąca podniosła, że pismami z 8 marca 2018 r., 30 kwietnia 2018 r. oraz 10 września 2018 r. zgłaszała uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kałdunach i Dobrzelowie, zwracając uwagę organu na brak zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium, jednak uwagi skarżącej w części dotyczącej jej nieruchomości, nie zostały uwzględnione, przy czym organ w załącznik nr 2 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnił przyczyn nieuwzględnienia uwag skarżącej, co prowadzi do wniosku, że kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej nie była analizowana przez organ.

Skarżąca dodała, że jej uwagi z 8 marca 2018 r. dotyczyły także działek ewidencyjnych nr [...] i [...], które w projekcie planu ujęte były jako tereny zieleni krajobrazowej oznaczone symbolem 7.ZK, natomiast w Studium - zlokalizowane są na terenie o funkcji podstawowej: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz funkcji towarzyszącej lub uzupełniającej: teren zabudowy usługowej. W tym zakresie uwagi skarżącej zostały uwzględnione, a aktualne przeznaczenie tych działek ewidencyjnych w zaskarżonej uchwale jest spójne z przeznaczeniem określonym w Studium. Powyższe obrazuje niekonsekwencję organu uchwałodawczego oraz stanowi naruszenie zasady proporcjonalności i równości, a także jest przejawem przekroczenia granic uznania w ramach samodzielności planistycznej.

Skarżąca przytoczyła następnie treść art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni krajobrazowej oznaczonych symbolem ZK przewiduje w zakresie zasad zagospodarowania terenu jedynie obowiązek zachowania istniejącej zieleni wysokiej. Dla terenów tych plan miejscowy nie przewiduje żadnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednocześnie w planie miejscowym nie wskazano wprost, że na tym terenie obowiązuje zakaz zabudowy. W konsekwencji postanowienia zaskarżonej uchwały, wbrew prawdopodobnym intencjom organu, można interpretować także w ten sposób, że na terenach zieleni krajobrazowej może być realizowana zabudowa, a niewskazanie w tym zakresie szczegółowych warunków należy traktować jako uchybienie legislacyjne.

Skarżąca podniosła, że plan miejscowy powinien więc być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego przepisy powinny wraz z pozostałymi tworzyć spójną oraz logiczną, systemową całość. Aktualna regulacja warunków zagospodarowania terenów krajobrazowych nie pozwala na jej jednoznaczną interpretację. Należy przypuszczać, że intencją organu było zakazanie lub co najmniej ograniczenie możliwości zabudowy na terenach oznaczonych symbolem ZK. Zdaniem skarżącej wprowadzenie ograniczeń powinno wynikać z racjonalnych i należycie umotywowanych przesłanek albo z istniejących ograniczeń prawnych wynikających z obowiązujących przepisów. W każdym innym przypadku będzie to bowiem działanie naruszające granice władztwa planistycznego przez bezprawne ograniczanie prawa własności, zwłaszcza w sytuacji, gdy ma to nastąpić przy sprzeciwie właścicieli terenów, na których taka strefa ma być utworzona.

Dodatkowo w ocenie skarżącej wprowadzenie na terenach zieleni krajobrazowej o symbolu ZK obowiązku zachowania istniejącej zieleni wysokiej ma charakter zbyt ogólny, co przesądza o wadliwości regulacji ujętej w planie miejscowym. Ograniczenia prawa własności może wprowadzać jedynie ustawa. Zakaz wycinania drzew czy krzewów o określonych cechach może wynikać z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2018 r., poz. 142 ze zm.), a uchwałą rady gminy nie można wprowadzić zakazu usuwania wszystkich roślin o bliżej nieokreślonych cechach na nieruchomościach nieobjętym żadną z form ochrony przyrody przewidzianych ustawą. Plan miejscowy w sposób zbyt lakoniczny określa zieleń podlegającą ochronie. Zdekodowanie woli uchwałodawcy jest w tym przypadku nader utrudnione i w praktyce budzi wątpliwości, jaka konkretnie zieleń została objęta ochroną. Adresaci norm zawartych w planie miejscowym mają zaś prawo oczekiwać, iż plan ten będzie sformułowany w sposób precyzyjny, jednoznaczny i niepozostawiający miejsca na różne formy wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie ewentualnych zakazów wycinania drzew czy krzewów powinien przewidywać szczegółowe kryteria roślin objętych ochronę jak gatunek, wielkość czy wiek. Dodatkowo miejscowy plan zagospodarowania powinien wskazywać konkretne egzemplarze istniejących roślin do zachowania na wskazanych nieruchomościach. Obowiązek zachowania istniejącej zieleni wysokiej należy uznać za zbyt ogólny i niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu oznaczonego 8.ZK w odniesieniu dla dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] oraz w części tekstowej planu miejscowego: § 20 - w zakresie terenu 8.ZK w odniesieniu dla dz. ew. nr [...], [...], [...], [...].

Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie od Rady Gminy Bełchatów na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bełchatów przytoczyła treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – powoływanej jako: "u.s.g." – i wskazała, że Wojewoda Łódzki, który jest organem nadzoru, nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały dokonując jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 18 października 2018 r., pod pozycją 5392. Zgodność planu miejscowego ze Studium została dwukrotnie zbadana przez organ nadzoru, przy czym w pierwotnej wersji uchwały zostały wskazane uchybienia formalne, jak również została wskazana niezgodność ze Studium w zakresie, który został skorygowany i po ponownym uchwaleniu planu miejscowego organ nadzoru nie wskazał naruszeń obowiązującego Studium.

Dalej organ wyjaśnił, że Studium przewiduje na przedmiotowym obszarze tereny rolne, dla których ustalono uprawy rolne, ale również łąki, zadrzewienia, zakrzewienia i tereny trwałych użytków zielonych. Przeznaczenie w planie interpretuje kierunki polityki przestrzennej, jak wskazano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą naruszać zapisów Studium, jednocześnie ustalenia planu nie są literalnym przeniesieniem zapisów Studium, dlatego podniesiony zarzut o niezgodności Studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia wyłącznie dlatego, iż Studium dla odrębnych terenów wskazuje jako funkcję wiodącą tereny trwałych użytków zielonych. Struktura funkcjonalno-przestrzenna nie jest i nie może być jednorodna, jej granice wynikają z uwarunkowań i możliwości realizacji poszczególnych przeznaczeń. Dla przedmiotowego obszaru Studium nie przewiduje możliwości zabudowy, a zatem rozpoznając uwarunkowania, w tym charakter obecnego zagospodarowania tj. między innymi istniejący drzewostan jego kwalifikacja w sposób zgodny z nadrzędną zasadą zrównoważonego rozwoju w sposób oczywisty winna stanowić o objęciu go ochroną i zaliczeniu do terenów wyłączonych spod zabudowy. W świetle polityki przestrzennej nie ma tu możliwości innych rozwiązań. Obszar ten rozgranicza funkcje i charakteryzuje się szczególnymi cechami (strefa ekotonowa).

Organ wyjaśnił także, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje sytuację, w której właściciel nieruchomości może użytkować nieruchomość w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu (art. 35 u.p.z.p.), tym samym plan miejscowy nie uniemożliwia wykorzystania nieruchomości tak jak była ona wykorzystywana przed jego uchwaleniem.

Według organu brak możliwości zabudowy (tj. ujęcia nieruchomości w granicach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) wynika z kierunków polityki przestrzennej gminy określonych w Studium, którego plan miejscowy nie może swoimi ustaleniami naruszać. Przedmiotowe tereny są zadrzewione, dlatego też nie zaliczono ich do terenów inwestycyjnych. Jednocześnie samo sąsiedztwo czy położenie nieruchomości nie decyduje wprost o możliwości zabudowy. Celem ochrony omawianego terenu i ochrony jego zasobów (m.in. drzewostanu) jest zachowanie równowagi pomiędzy terenami zabudowanymi, a wolnymi od zabudowy na zarówno istniejących, jak i planowanych osiedlach. Ochrona terenów ZK pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej a lasem umożliwi zachowanie strefy ekotonowej, a więc przejściowej pomiędzy różnymi środowiskami (las - teren otwarty) charakteryzującej się szczególnym bogactwem przyrodniczym. Oprócz gatunków związanych z sąsiadującymi środowiskami mogą tu występować gatunki żyjące wyłącznie w warunkach panujących w takiej strefie styku, dlatego ekoton jest bogatszy w gatunki niż sąsiadujące z nim środowiska. Utworzenie terenu ZK z obowiązkiem zachowania drzew umożliwia sukcesję roślinną, a więc procesów lasotwórczych, które mają obecnie miejsce. Pozwoli to w przyszłości na powiększenie powierzchni przyległego od północy lasu, co będzie wywierać pozytywne skutki ekologiczne (lasy lub inne tereny zieleni wysokiej pełnią funkcje wodochronne, glebochronne, bioklimatyczne, stanowią miejsce występowania dzikich roślin, zwierząt i grzybów) i społeczne (funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe, zaspokajanie potrzeby odpoczynku, zwarte powierzchnie zieleni łagodząco wpływają na mikroklimat terenów zabudowanych, poprawa jakości krajobrazu). Tereny zieleni wysokiej pełnią istotną rolę ze względu na przeciwdziałanie negatywnym skutkom zmian klimatycznych, łagodzą skutki suszy, umożliwiają sekwestrację dwutlenku węgla i produkcję czystego tlenu, z tego powodu wprowadzono obowiązek ich zachowania niezależnie od gatunku, wieku, obwodu pnia, wartości krajobrazowej itp. dlatego w planie miejscowym podjęto próbę zachowania jak największej ilości drzew. W planie miejscowym celowo wprowadzono konieczność ochrony drzew bez wskazania na konkretne gatunki czy cechy fizyczne (wiek, obwód pnia itp.), bowiem wszystkie drzewa wchodzą w skład ekosystemu i jako całość pełnią jednorodną funkcję ekologiczną i krajobrazową. Zapis ten umożliwia również ochronę drzew, które pojawią się w przyszłości (samoistnie - w wyniku sukcesji lub w wyniku celowych nasadzeń).

Organ wskazał również, że odrzucenie uwag złożonych do zaskarżonej uchwały zostało uzasadnione brakiem zgodności wniesionych postulatów z obowiązującym Studium (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na obszarze terenów rolnych). Uwzględniona część uwag była z kolei taką zgodnością uzasadniona o czym pisze sama strona skarżąca, zatem brak jest tu konsekwencji a uwzględnienie części uwag stanowi jedynie o doprowadzeniu do zgodności projektu planu z kierunkami polityki przestrzennej.

Dalej organ wskazał, że brak literalnych regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiących, o zakazie zabudowy nie skutkuje koniecznością wprowadzania linii zabudowy czy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy odpowiadających domniemanej interpretacji co do możliwości realizacji takiej zabudowy. W takiej sytuacji przeznaczenie w sposób oczywisty determinuje zasady zagospodarowania, bowiem przyjęta w planie definicja zieleni krajobrazowej jasno wskazuje, iż "należy przez to rozumieć tereny zieleni niskiej i wysokiej w ciągach dolin tworzące pasma ekologiczne o dużym znaczeniu przyrodniczo-krajobrazowym".

Zdaniem organu brak definicji "zieleni wysokiej" niema zbyt ogólnego charakteru, bowiem niema wymogu definiowania w planie miejscowym takiego określenia, co potwierdza między innymi orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Rada Gminy Bełchatów wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przy czym, po myśli art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego sąd skargę odrzuca. Regulacja powyższa, obligująca do odrzucenia skargi dotyczy wszakże jedynie tych przypadków, gdy brak owego naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (tj. wydania orzeczenia o charakterze formalnym), gdyż zarzuty skargi podlegają wówczas merytorycznemu badaniu.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza natomiast istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 859/14, CBOSA).

Legitymując się prawem własności nieruchomości, objętej zakresem zaskarżonej uchwały, skarżąca Spółka posiada niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania jej prawa własności działek nr [...], [...], [...], [...], położonych na terenie gminy Bełchatów, w miejscowości Kałduny, to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres uprawnień właścicielskich skarżącej Spółki. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września

2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, CBOSA).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p.).

W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Co prawda studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, zawierającym jej ogólne postanowienia, natomiast szczegółowe rozwiązania następują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium. Czym innym jest bowiem uszczegółowienie zapisów studium w planie miejscowym, a czym inny jest zawarcie ustaleń odbiegających od rozwiązań przyjętych w studium. Dlatego też, jeżeli organ gminy uzna za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyroki NSA 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/14; z 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację skarżącej, że postanowienia planu miejscowego są sprzeczne z ustaleniami Studium przyjętego uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z 2 września 2011 r., zmienionego uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XXXVIII/366/2017 z 12 września

2017 r. Jak słusznie podnosi skarżąca w ww. Studium teren, na którym położone są należące do niej działki, został przeznaczony pod tereny rolne, gdzie podstawowym przeznaczeniem terenu miały być uprawy rolne. Za uzupełnienie wiodącej funkcji uznano łąki, zadrzewienia, zakrzewienia i tereny trwałych użytków zielonych. Ograniczono do minimum przeznaczenie gleb chronionych na cele nierolnicze. Dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych związanych z rolnictwem. Założono możliwość lokalizacji urządzeń, obiektów i infrastruktury technicznej związanych z zaopatrzeniem w wodę, energię elektryczną i ciepło, gospodarką ściekową oraz telekomunikacją. Przewidziano także zachowanie rozproszonej zabudowy zagrodowej z możliwością budowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynków w ramach istniejącego siedliska, a także dopuszczono zalesianie niewyznaczonych na rysunku studium terenów rolnych (gleby niższych klas bonitacyjnych), na których zakończono użytkowanie rolnicze (strona 81 i 82 Studium z 2017 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że przeznaczenie ww. terenu i sposób jego zagospodarowania został w zaskarżonej uchwale znacznie ograniczony. Opisane na wstępie działki skarżącej zostały zaliczone do jednostki planistycznej 8.ZK, dla której § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił podstawowe przeznaczenie terenu jako zieleń krajobrazową, natomiast przeznaczenie uzupełniające jako wody powierzchniowe. Dodatkowo nakazano zachowanie istniejącej zieleni wysokiej. Funkcja terenów rolnych, o której mowa w Studium różni się w sposób istotny od funkcji terenów zieleni krajobrazowej, przyjętej w zaskarżonej uchwale.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zmiana Studium z 2011 r. miała miejsce nieco ponad rok przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana Studium dokonana w 2017 r. obejmowała m.in. zmianę przeznaczenia terenów położonych w miejscowości Kałduny, w której zdecydowana część terenów zmieniła funkcję z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren, na którym położone są działki skarżącej nr[...], [...], [...], [...] pozostawiono jednak jako teren rolny. Mając zatem na uwadze to, że organ planistyczny dokonywał zmian w Studium w sposób zamierzony i racjonalny, a także kierował się potrzebą dostosowania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do aktualnych uwarunkowań, nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie w planie miejscowym na nieruchomości skarżącej przeznaczenia zieleni krajobrazowej stanowiło uszczegółowienie zapisów Studium. Tym bardziej, że zarówno Studium z 2011 r., jak i jego zmiana w 2017 r. przewidywały jako jedną z postaci przeznaczenia terenu m.in. tereny trwałych użytków zielonych, dla których wprowadzono następujące cechy: utrzymanie obecnego zagospodarowania w postaci łąk i pastwisk jako naturalnych terenów zielonych oraz lokalnych korytarzy ekologicznych; zwiększenie zasobów wodnych poprzez budowę zbiorników małej retencji, ochrona dolin rzecznych oraz ostoi fauny i flory przez tworzenie miejscowych zadrzewień, w jak największym stopniu utrzymywanie naturalnych skupisk roślinności wysokiej oraz jak najmniejszej urbanizacji; dopuszcza się rolnicze wykorzystanie terenów oraz miejscowe udostępnianie dla funkcji turystycznej; zakłada się możliwość lokalizacji urządzeń; obiektów i infrastruktury technicznej związanych z zaopatrzeniem w wodę, energię elektryczną i ciepło, gospodarką ściekową oraz telekomunikacją; zachowanie rozproszonej zabudowy zagrodowej z możliwością budowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynków w ramach istniejącego siedliska; zakaz lokalizacji przegród przestrzennych w poprzek dolin za wyjątkiem budowli służących gospodarce wodnej.

W świetle zawartych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień organu o celach wprowadzenia do miejscowego planu terenów oznaczonych symbolem ZK, uprawniony jest więc wniosek, że określone w planie miejscowym tereny zieleni krajobrazowej w dużo większym stopniu realizują przyjętą w Studium funkcję terenów trwałych użytków zielonych, aniżeli terenów rolnych, których podstawowym przeznaczeniem są uprawy rolne. Obowiązek zachowania istniejącej zieleni wysokiej uniemożliwia bowiem prowadzenie gospodarki rolnej w pełnym zakresie, co w sposób oczywisty przekłada się na ograniczenie sposobu zagospodarowania terenu w sposób przyjęty w Studium.

Skoro zatem organ gminy w sposób wyraźny oddzielił w Studium funkcję terenów rolnych od funkcji terenów trwałych użytków zielonych, to wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu jako zieleni krajobrazowej, na terenach o przeznaczeniu rolnym należy ocenić za niezgodne z ustaleniami Studium, co stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Wobec stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania – brak zgodności ze Studium – zbędnym było odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez zbyt ogólne określenie zasad zagospodarowania dla terenów zieleni krajobrazowej oznaczonych symbolem ZK.

Wbrew twierdzeniom organu, na ocenę przez Sąd naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego wpływu fakt dwukrotnego zbadania przez organ nadzoru zaskarżonej uchwały pod względem zgodności ze Studium. Wręcz przeciwnie, możliwość zaskarżenia tego rodzaju uchwały do sądu administracyjnego przysługuje dopiero wtedy, kiedy organ nadzoru nie skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych, o których mowa w ustawie o samorządzie gminnym. Nadto zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. skarga do sądu administracyjnego przysługuje w takiej sytuacji również organowi nadzoru. Tym samym kontrola legalności uchwały w sprawie planu miejscowego przez sąd administracyjny nie jest w żaden sposób uzależniona od niestwierdzenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru i jej publikacji w Dzienniku Urzędowym, a o nieważności uchwały decyduje wyłącznie jej sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Sąd uwzględnił przy tym wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (300 zł), koszty zastępstwa prawnego (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).

A.B.