Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1978/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6  ust. 1 pkt 1 lit. b,  art. 7 pkt 1 i  art. 45 ust. 1 pkt 1,  art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] sp. z o.o., z siedzibą w K., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] nakazującą Spółce [...] przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez odbudowę zabytkowej [...] przy ul. [...] (dawniej nr [...]) w K., położonej na terenie wpisanym do rejestru zabytków, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nakazał odwołującej się Spółce przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez odbudowę przedmiotowej zabytkowej [...], położonej na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 1990 r. pod numerem [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka [...] sp. z o.o., będąca właścicielem nieruchomości przy ul. [...] (dawniej nr [...]) w K. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa, wobec błędnego zastosowania wykładni art. 6 ust. 1 pkt b, art. 7 pkt 1 oraz art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto odwołujący się uznał, że w jego ocenie stopień ogólności rozstrzygnięcia w praktyce uniemożliwia wykonanie zapadłej decyzji, a określony przez organ I instancji termin wykonania prac ocenił jako nierealny.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że należy je uwzględnić. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa nieruchomość, tj. willa [...] wraz z towarzyszącą jej zabudową, zlokalizowana na działkach geodezyjnych o nr: [...] w obrębie [...], przy ul. [...] (dawniej nr [...]) w K., stanowi element zespołu budowlanego miasta K., który wraz z układem urbanistycznym został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 1990 r., l.dz. [...]. Organ II instancji, przywołując treść art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazał na błędne zacytowanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji treści przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w którym wskazano na obowiązek przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu, co odpowiada w istocie treści przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Jednak wobec wyraźnego wskazania przepisu oraz określenia obowiązku w sentencji orzeczenia, jako przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, organ odwoławczy uznał, że intencją organu I instancji było zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Na podstawie materiału dowodowego Minister wyjaśnił, że modernizacja i rozbudowa willi była przedmiotem postępowania, prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 2004 r., w związku z wnioskiem ówczesnego właściciela nieruchomości, tj. [...] sp. z o.o., o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prace zakładające m.in. dobudowę do budynku [...]. W oparciu o przedłożony projekt arch. S. G. i arch. W. O. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] udzielił pozwolenia na wykonanie prac, o których była mowa w przedstawionym projekcie, w oparciu o art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Ponadto organ konserwatorski uzgodnił postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na [...], etap II - rozbudowa o [...] na terenie działek [...] obrębu [...] przy ul. [...] w K., tj. na terenie przedmiotowej rezydencji. Organ administracji architektoniczo-budowlanej wydał ówczesnemu inwestorowi, którym był [...] Sp. z o.o., decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., a następnie wydał pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2005 r. Pozwolenie na budowę zostało wydane po stwierdzeniu, że wnioskowane prace są możliwe do wykonania przy [...], na podstawie orzeczenia technicznego dotyczącego konstrukcji [...], wykonanego przez mgr inż. J. Z. Organ II instancji podkreślił, że wymienione orzeczenia są ostateczne, jednakże żadne z nich nie zezwala na rozbiórkę budynku [...].

Minister wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wszczętego z urzędu w związku z pismem [...] Opiekuna Zabytków K. z dnia [...] września 2008 r. informującym o rozbiórce przedmiotowego budynku [...]. Podczas oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2007 r. przy udziale przedstawicieli Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. oraz w obecności kierownika budowy stwierdzono, że budynek [...] został [...], a [...]. Rozbiórki dokonano na podstawie wpisów w dzienniku budowy z dnia [...] i [...]2008 r. Po stwierdzeniu przez kierownika budowy J. P., że uszkodzone, zdegradowane i powycinane elementy konstrukcyjne budynku powodują bezpośrednie zagrożenie prowadzenia prac modernizacyjnych oraz wniesieniu przez niego o rozbiórkę kolejnych elementów konstrukcyjnych architekt A. K. w dniu [...] września 2008 r. zalecił rozbiórkę [...]. O wynikłych w czasie prowadzonych prac budowlanych problemach z konstrukcją budynku nie został powiadomiony [...], co stoi w ocenie organu II instancji w sprzeczności z art. 28 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przytaczanym w odwołaniu art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Inwestor oświadczył w odwołaniu, że o pozwolenie na rozbiórkę [...], korzystając z przepisu art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, wystąpił do Starosty P. w dniu [...]2008 r., czyli dopiero po [...] dniach od odnotowania pierwszych problemów z konstrukcją oraz po [...] dniach od zalecenia przez architekta A. K. całkowitej rozbiórki obiektu. W tej sytuacji Wojewódzki [...] Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym strony zostały powiadomione pismem z dnia [...] października 2008 r. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Strona potwierdziła gotowość odbudowy i adaptacji rozebranej [...], a także zobowiązała się do przedstawienia odpowiedniego projektu do akceptacji organowi konserwatorskiemu w terminie do 3 miesięcy. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez organ I instancji zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, Minister wskazał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 1990 r., wpisującej do rejestru zabytków zespół budowlany miasta K., Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał na elementy stanowiące o wartości przedmiotu ochrony konserwatorskiej, tj. [...], w okresie od końca [...] w. do [...] r., która wraz z układem urbanistycznym miasta jest przykładem miasta [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że miasto K. [...]. W ocenie Ministra jednym z elementów zabytkowego zespołu budowlanego miasta K. jest przedmiotowa [...] będąca [...], wzniesiona w latach [...] wieku według projektu znanego architekta [...]. Przedmiotowa nieruchomość, choć nie wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, podlega w ocenie organu odwoławczego ochronie prawnej, jako część zespołu budowlanego miasta K., który jest wpisany do rejestru zabytków i odpowiada definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym [...] ta stanowiła substancję zabytkową zabytku nieruchomego, jakim jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy układ urbanistyczny i zespół budowlany. Organ II instancji uznał, że wykluczenie możliwości zastosowania art. 45 powołanej wyżej ustawy wobec zabytku, który jest zespołem nieruchomości, w istocie oznaczałoby uniemożliwienie sprawowania przez organy konserwatorskie ochrony nad zabytkiem, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy. Jednocześnie podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyraźnie określił, co podlega w zespole budowlanym ochronie konserwatorskiej: relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudowa, zielenią a otwartą przestrzenią (również w obrębie wydzielonych parceli), historyczna funkcja miasta oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli (elewacje, ich wykończenie, detal architektoniczny, stolarka), określony skalą i rozmiarami, co jednoznacznie określa motywy działania organów konserwatorskich w rozpatrywanej sprawie.

W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji stwierdził jednak, że nie jest możliwe w rozpatrywanej sprawie zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako że działanie to nie spowoduje doprowadzenia zabytku, czyli zespołu budowlanego, do stanu poprzedniego. Minister podzielając pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1118/04, w którym wskazano, że nakaz przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego ma charakter restytucyjny, jego istotą jest przywrócenie obiektu do stanu, w jakim znajdował się on przed rozpoczęciem prac prowadzonych z naruszeniem prawa, a organ nakładający taką sankcję jest zobowiązany do dokładnego ustalenia jej zakresu, stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał jego zakres, czyli odbudowę [...], jako elementu zespołu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego charakter restytucyjny powoduje, że sprecyzowane są tu wszystkie parametry i gabaryty, co znaczy, że Strona ma odtworzyć [...] w kształcie i położeniu z dnia rozpoczęcia prac prowadzonych z naruszeniem prawa. Istotą zatem zaskarżonej decyzji jest budowa współczesnego budynku w miejsce [...]. Usunięcie z zespołu budowlanego miasta K. omawianej [...] spowodowało bowiem nieodwracalne zniszczenie części jego substancji zabytkowej. W opinii organu odwoławczego działanie organu ochrony zabytków w tej sprawie, wskutek którego miałby zostać wprowadzony w zabytkowy zespół budowlany zupełnie nowy obiekt, nie przywróci jego substancji do stanu poprzedniego, w związku z bezpowrotnym zatraceniem istotnej cechy zabytku - autentyczności. Minister podkreślił, że naczelną zasadą działania organów konserwatorskich jest dążenie do zachowania możliwie oryginalnej substancji zabytkowej, a zatem w niniejszej sprawie bezcelowym jest podejmowanie czynności prawnych, które stanowią pełną rekonstrukcję jednego z elementów przedmiotowego zespołu budowlanego. Jednocześnie jednak Minister uznał, że nie oznacza to jednak, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie może podjąć działania wynikającego z przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może zobowiązać Stronę do doprowadzenia zabytku, tj. zespołu budowlanego, do jak najlepszego stanu we wskazany sposób.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. na podstawie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest merytorycznie nieuzasadnione, jednakże organ konserwatorski może podjąć w tej sprawie inne działania wynikające z jego właściwości rzeczowej po ponownym rozpatrzeniu jej okoliczności faktycznych i prawnych. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka [...] sp. z o.o. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do obiektu, który nie stanowił zabytku wpisanego do rejestru i nie podlega powołanym regulacjom, a tym samym wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co miało wpływ na wynik sprawy,

- przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia, że doszło do prowadzenia robót bez wymaganych prawem zezwoleń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), co miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji, która ją poprzedzała, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu złożonej skargi (uzupełnionym pismem z dnia 16 marca 2010 r.) strona skarżącą przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonymi decyzjami. Wyjaśniła, że w jej ocenie nieprawidłowe jest zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1, jak również przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem skarżącego przepis art. 45 ust. 1 zarówno pkt 1, jak i 2 odnosi się wyłącznie do zabytków indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków, co jednoznacznie wynika z ich treści i orzecznictwa, nie zaś do obiektów jedynie położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, czy to jako historyczny układ urbanistyczny, czy też jako historyczny zespół budowlany. Jakiekolwiek rozróżnienia w tym zakresie pomiędzy skutkami wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego nie są w ocenie skarżącego uprawnione. W każdym bowiem przypadku, w którym przepis ustawy mówi o zabytku wpisanym do rejestru zabytków, winien być to indywidualny wpis do rejestru zabytków, którego nie ma w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego indywidualny wpis ma zasadnicze znaczenie. Tylko on bowiem uprawnia organy do stosowania tak dolegliwych sankcji jak nakaz odtworzenia obiektów w stosunku do ich właścicieli. Na marginesie skarżący wskazał na [...], z którego wynika w jego ocenie, że w [...] 2008 r., a więc w okresie gdy [...] jeszcze istniała, Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał przeglądu obiektów położonych na terenie K., które wymagają wpisania do rejestru zabytków, mimo iż obiekty te podobnie jak przedmiotowa [...] leżały na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako historyczny zespół budowlany i wskazał obiekty, co do których zostało wszczęte postępowanie w sprawie indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, jak również obiekty, co do których wszczęcie takiego postępowania jest możliwe w dalszej kolejności. Zdaniem skarżącego [...] oraz obiekty jej towarzyszące, nie tylko nie zostały objęte postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków, ale także nie znalazły się na liście obiektów, co do których wszczęcie takiego postępowania byłoby możliwe w przyszłości. Potwierdza to zdaniem skarżącego, iż mimo że organ stara się wywieźć na tle aktualnego stanu prawnego i faktycznego, że [...] winna podlegać ochronie prawnej jak obiekt indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, w [...] 2008 r. nie dostrzegał wagi obiektu oraz konieczności objęcia go ochroną. Nie sposób w ocenie skarżącego zgodzić się z twierdzeniem organu, że uzasadnienie decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego miasta K. jest wystarczające dla uznania, że przedmiotowa [...], jako jeden z wielu obiektów położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, podlega takiej ochronie jak obiekt indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Tym bardzie, że jak podkreślił skarżący mowa jest o obiekcie, którego wagi Konserwator nie dostrzegał np. w wymienionym powyżej spisie z [...] 2008 r., czy też pozytywnie opiniując pozwolenie na budowę stanowiące podstawę prowadzenia robót budowlanych przy [...], które dopuszczało daleko idącą, w ocenie skarżącego, ingerencję w budynki, np. [...]. W opinii skarżącego zgoda odpowiednich organów na taką ingerencję w budynki jednoznacznie wskazuje na brak zamiaru ochrony konserwatorskiej samych budynków. W opinii skarżącego [...] nie można też traktować na równi z obiektem wpisanym do rejestru zabytków ze względu na jej ujęcie w gminnej ewidencji zabytków. Do dnia dzisiejszego dla obszaru, na którym posadowiona była przedmiotowa [...]. Wobec powyższego skarżący stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, co oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co również stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd orzekający postępowania administracyjnego jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nakazującą stronie skarżącej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez odbudowę zabytkowej [...]. Postawę prawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). W tej sytuacji w niniejszym postępowaniu sądowym poza kognicją Sądu orzekającego pozostają związane ze sprawą i podnoszone w skardze kwestie i zarzuty odnoszące się do oceny prawnej postępowania strony skarżącej z punku widzenia jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), a w szczególności art. 31 ust. 5 tej ustawy (stanowiącego, że roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego) oraz ewentualnej odpowiedzialności karnej strony skarżącej wynikającej z przepisów rozdziału 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zatytułowanego "Przepisy karne". Z wyjaśnień udzielonych przez strony wynika, że w tym zakresie toczą się odrębne postępowania prowadzone przez właściwe organy nadzoru budowlanego i prokuratury. Sąd orzekający nie będzie zatem w tym zakresie zajmował stanowiska i dokonywał analizy postawionych w skardze zarzutów, ani dokonywał oceny zasadności i legalności działań podjętych przez stronę skarżącą lub osoby działające na jej zlecenie.

Sąd w zakresie poczynionych w sprawie a niekwestionowanych przez strony ustaleń przyjmuje, że:

- [...] wraz z towarzyszącą jej zabudową stanowi element zespołu budowlanego miasta K., który wraz z układem urbanistycznym miasta K. został decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 1990 r. [...] wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika natomiast, że wpis ten został dokonany ze względu na [...].

- [...] nie była objęta indywidualnym wpisem do rejestru zabytków,

- w dniach od [...] do [...] 2008 r. rozebrano przedmiotowy budynek [...],

- rozbiórka została dokonana wraz [....],

- pozwolenie (decyzja) [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w sprawie modernizacji i rozbudowy rezydencji [...] nie zawierało zgody na rozbiórkę przedmiotowego budynku (k. 51 akt adm.).

Głównym zarzutem rozpatrywanej skargi (a zatem główną kwestią sporną), który może podlegać ocenie Sądu w niniejszej sprawie, jest nieprawidłowe w ocenie skarżącego zastosowanie przez organy orzekające przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1, jak również przepisu ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do obiektu niewpisanego do rejestru zabytków. Sąd orzekający stanął na stanowisku, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia prawnego. W tej sytuacji przede wszystkim niezbędne jest zdefiniowanie w świetle przepisów ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) pojęcia "zabytku" oraz "zabytku wpisanego do rejestru zabytków".

Od dnia 17 listopada 2003 r. obowiązuje ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej w skrócie ustawa o ochronie zabytków), która uchyliła wcześniej obowiązującą ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (j. t. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, ze zm.). Ustawa ta określa m. in. przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (pkt 1). Zabytek nieruchomy jest to natomiast nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w przywołanym pkt 1 art. 3. Równocześnie zgodnie z treścią pkt 12 i 13 art. 3 i art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół budowlany stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza natomiast możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych.

Oceniając zatem, w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych, opracowań literatury fachowej, do której odwoływały się w swoich uzasadnieniach organy obu instancji (k. 100 akt adm. oraz k. 134 - strona 4 decyzji) oraz uzasadnienia znajdującej się w aktach sprawy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wpisującej do rejestru zabytków "pozostałości zespołu budowlanego [...], stwierdzić należy, że przedmiotowa [...] spełniała ustawowe warunki do uznania jej, w świetle przywołanego art. 3 pkt 1 i 2, za zabytek i nie stoi w ocenie Sądu temu na przeszkodzie fakt, że nie została ona do dnia rozbiórki wpisana do rejestru zabytków. Zgodnie bowiem z przywołanymi przepisami ustawy o ochronie zabytków to nie wpis do rejestru zabytków nadaje obiektowi tę rangę, lecz wystąpienie przesłanek określonych w art. 3 pkt 1 i 2 omawianej ustawy. Ocenę taką potwierdza również znajdującą się w aktach sprawy, opracowana przez architektów [...]. (na zlecenie poprzednika prawnego strony skarżącej) koncepcja projektu architektonicznego zatytułowana [...]. W dokumencie tym autorzy projektu stwierdzają, że przedmiotowa [...]. Reprezentacyjny charakter "urbanistyki" podkreślony został w [...].

Skora zatem [...] była zabytkiem, to na mocy przepisów art. 4-6 ustawy o ochronie zabytków niewątpliwie podlegała zarówno ochronie, jak i opiece o jakiej mowa w tych przepisach. Zwrócić jednak należy uwagę na treść art. 7 ustawy o ochronie zabytków, którego istota sprowadza się do wyodrębnienia w stosunku do określonej grupy zabytków szczególnych form ich ochrony, czyli określenia zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być dodatkowo, w szczególny sposób chronione. W art. 7 pkt 1 ustawodawca postanowił, że jedną z form ochrony zabytku jest jego wpis do rejestru zabytków. Wpis do rejestru zabytków stanowi zatem szczególną, bardziej rygorystyczną (w stosunku do określonej w art. 4 oraz np. w art. 27, 29, 30, 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie zabytków) formę ochrony zabytku (doprecyzowaną np. w art. 25, 26, 28, 31, 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 6-11 ustawy o ochronie zabytków). Jest przy tym formą ochrony, która dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności właściciela zabytkowej nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 9, 11 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in.: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W przypadku natomiast gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności (pkt 1), albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie dnia [...] lipca 2003 r. wydana została, na podstawie wówczas obowiązującego przepisu art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, decyzja [...] Konserwatora Zabytków wyrażająca zgodę na modernizację i rozbudowę przedmiotowej [...]. Niewątpliwie zatem w zakresie udzielonego pozwolenia strona skarżąca mogła podjąć określone w zatwierdzonym projekcie roboty budowlane. Jednakże, jak zasadnie podkreślają to organy orzekające, żadne z posiadanych przez stronę skarżącą orzeczeń administracyjnych nie zawierało zezwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych, które doprowadziły do całkowitej rozbiórki zabytku. Dokonując zatem całkowitej (wraz z fundamentami) rozbiórki zabytkowej [...] o licznych walorach [...], w ocenie Sądu strona skarżąca przeprowadziła tę rozbiórkę częściowo w ogóle bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków a częściowo w sposób istotnie odbiegając od zakresu i warunków określonych w uzyskanym pozwoleniu [...] Konserwatora Zabytków.

W tej sytuacji rozstrzygnięcia wymaga sporna między stroną skarżącą a organami orzekającymi kwestia możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. W ocenie Sądu orzekającego organy ochrony konserwatorskiej miały podstawę do wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Z powołanego wyżej brzmienia tego przepisu wynika, że określone w nim postępowanie administracyjne może być wszczęte jedynie w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano określone w tym przepisie prace (m. in. roboty budowlane) przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. [...], mimo że była zabytkiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków, jednak do dnia jej rozebrania nie została indywidualną decyzją wpisana do rejestru zabytków. Na tę właśnie okoliczność strona skarżąca powołuje się przede wszystkim w złożonej skardze. Jednakże w ocenie Sądu umknął uwadze strony skarżącej fakt, że zabytkowa [...] posiadająca liczne walory [...]. Oznacza to, że szczególnej ochronie konserwatorskiej, wyrażającej się w formie wpisu do rejestru zabytków, w przedmiotowej sprawie poddany jest [...] zespół budowlany miasta K. wraz z jego układem urbanistycznym w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków, czyli zarówno przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, jak i historycznie powiązana przestrzennie grupa budynków, wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. [...], jako budynek stanowiący część objętego ochroną zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta K., podlegała zatem omówionej wyżej szczególnej ochronie w takim stopniu, jaki jest adekwatny do jej roli w ramach objętego wpisem do rejestru zabytków układu i zespołu. W ocenie Sądu, niezależnie od możliwości różnego ukształtowania się granic tej ochrony w każdej indywidualnej sprawie, nie ulega wątpliwości, że całkowita likwidacja budynku stanowi ingerencję zarówno w układ budowlany, jak i urbanistyczny, które były objęte ochroną. Tego typu działania, które powodują fizyczną likwidację budynku, mogą być zatem prowadzone jedynie po uzyskaniu w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1628/05 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, w przypadku dokonania takich zmian w układzie budowlanym lub urbanistycznym, które prowadzą do naruszenia chronionego zespołu lub układu, znajduje podstawę wszczęcie przez właściwy organ w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków postępowania administracyjnego zmierzającego do zminimalizowania lub odwrócenia (o ile jest to jeszcze możliwe) szkód zaistniałych w objętej ochroną substancji zabytkowej.

W ocenie Sądu prawidłowo zatem Minister ocenił stan faktyczny i prawny zaistniały w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji nakazując stronie skarżącej w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., wydanej w trybie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez odbudowę zabytkowej [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., dążył do pełnej restytucji naruszonego działaniami strony skarżącej historycznego zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. Organ II instancji prawidłowo jednak zauważył, że decyzja taka jest faktycznie niewykonalna, ze względu na nieodwracalną utratę przez rozebraną [...] zabytkowego charakteru (jako części zabytkowego zespołu budowlanego). Ewentualnie odbudowana willa nie mogłaby być uznana za autentyczny element chronionego zespołu. Można by ją było uznać co najwyżej za kopię autentycznego, przedwojennego budynku stanowiącego integralną część zespołu budowlanego K. Słusznie w tej sytuacji organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, by w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy dokonał ponownej, dogłębnej analizy i zbadania sprawy, w celu ustalenia, jakie ewentualne działania byłyby najwłaściwsze dla doprowadzenia naruszonego zespołu budowlanego do najlepszego stanu. Dopiero bowiem po wykonaniu zaleceń organu II instancji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie mógł ustalić i nakazać takie działania naprawcze, które mają doprowadzić naruszony zabytkowy zespół budowlany do najlepszego możliwego stanu, skoro prosta restytucja do stanu pierwotnego jest już niemożliwa.

Na marginesie wyjaśnić należy, że przywołane przez skarżącego orzeczenia sądowe (wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 21 września 1993 r. sygn. akt SA/Po 3224/92, OSP 1995 nr 5 poz. 121 oraz wyrok tego Sądu z dnia 27 stycznia 1994 r. sygn. akt SA/Po 1559/93) nie mogą mieć wpływu na ocenę prawną dokonaną przez Sąd m.in. z tego powodu, że dotyczyły one przede wszystkim kwestii prawidłowości i zasadności dokonywania indywidualnych wpisów konkretnych budynków do rejestru zabytków, w sytuacji kiedy istniał już wpis do rejestru zabytków całego układu urbanistycznego, a przy tym decyzji wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (j. t. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, ze zm.). Obecnie kwestia ta została jednoznacznie przesądzona przez ustawodawcę w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić przy tym należy, że ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury nie definiowała ani pojęcia "zabytek", ani pojęcia "historyczny układ urbanistyczny". Posługiwała się ona pojęciem "dobro kultury", którego zakres pojęciowy był o wiele szerszy, a zatem nietożsamy z pojęciem "zabytku" zdefiniowanym w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że do dnia 17 listopada 2003 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) w ustawodawstwie polskim nie istniały legalne definicje zabytku, nieruchomości zabytkowej czy historycznego układu urbanistycznego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w innym stanie prawnym i faktycznym nie może więc być zatem bezkrytycznie "przenoszone" na obecny odmiennie ukształtowany stan prawny, który doprecyzował wiele pojęć budzących pod rządami poprzedniej regulacji prawnej liczne kontrowersje (w tym również w orzecznictwie sądowym). Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/06 wydany został w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie remontu budynku, a zatem w sprawie, której podstawę prawną stanowiły przepisy art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić przy tym należy, że zarówno ustawa Prawo budowlane, jak i ustawa o ochronie zabytków są regulacjami odrębnymi i niezależnymi od siebie, regulują bowiem odmienne stany prawne. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. akt SA/Gd 2823/95 wydany natomiast został na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 9 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. Nr 45, poz. 207, ze zm.), czyli również na podstawie odrębnej i odmiennej niż w rozpatrywanej sprawie regulacji prawnej.

W niniejszej sprawie skarga nie może zatem być uwzględniona, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przez organ orzekający przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Wydane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnięcie oparte zostało na podstawie przepisów prawa oraz właściwą analizę prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dostatecznie spełnia przesłanki zawarte w art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.