Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 29/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 157/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Kielce na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Kielce na rzecz G. P. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2007r. sygn. akt I SA/Wa 157/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2004 r. na działkach położonych w K., obręb 0030, oznaczonych jako nr [...] o powierzchni 0,0831 ha, nr [...] o powierzchni 0,02004 ha, nr [...] o powierzchni 0,2366 ha i nr [...] o powierzchni 0,0636 ha została ustalona lokalizacja drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy Ś. w K. na odcinku od ul. T. do granicy miasta w ciągu drogi krajowej nr [...], do parametrów drogi GP.

Pismem z dnia 16 lutego 2006 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Kielce wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wywłaszczenie wymienionej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel publiczny z przeznaczeniem pod budowę pasów drogowych rozbudowy ul. Ś. na odcinku od ul. T. do granic miasta w ciągu drogi nr [...] wskazanej nieruchomości zabudowanej stanowiącej własność G. P., obciążonej służebnością osobistą na rzecz S. P. Ponadto w decyzji tej ustalono odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie prawa własności w wysokości 258.439,00 zł i zobowiązano Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. Wojewoda określił termin wydania wywłaszczonej nieruchomości na dzień przypadający po upływie 60 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi.

G. P. odwołał się od decyzji wywłaszczeniowej, kwestionując wartość ustalonego przez rzeczoznawcę odszkodowania, zbyt krótki termin na wydanie nieruchomości. Stwierdził również, że rzeczoznawca nie zapewnił właścicielowi czynnego udziału w oględzinach nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu niższej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że z odpisu księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż jest na niej ustanowione prawo dożywotniej służebności osobistej na rzecz S. P. Służebność polega na prawie zamieszkiwania w połowie domu mieszkalnego oraz korzystania w miarę potrzeb z pomieszczeń w budynkach gospodarczych.

Mająca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie rozstrzyga o kwestii wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia innych praw rzeczowych do nieruchomości niż prawo własności i użytkowanie wieczyste. Jednak zgodnie z dyspozycją przepisu art. 23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), której art. 112 ust. 2 zawiera definicję instytucji wywłaszczenia.

W przypadku stwierdzenia ograniczenia prawa własności wywłaszczanych działek służebnością, osobie, na rzecz której ustanowione jest prawo, powinna zostać przedstawiona oferta zniesienia służebności za odszkodowaniem, a dopiero w przypadku bezskuteczności trybu cywilnoprawnego istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu przymusowe odjęcie prawa rzeczowego jakim jest służebność. Wywłaszczenie służebności winno zostać dokonane za odszkodowaniem, przy uwzględnieniu zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności o wartość wywłaszczonej służebności (art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, stosownie do treści ust. 2 tego artykułu wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, którzy w niniejszym postępowaniu winni oszacować wartość prawa własności i wartość służebności.

W sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewoda nie prowadził postępowania w zakresie wywłaszczenia służebności, nie została określona przez rzeczoznawcę wartość tego prawa, a prawo własności nie zostało pomniejszone o wartość ograniczonego prawa rzeczowego.

Minister podkreślił, że dla potrzeb sprawy o wywłaszczenie sporządzono operat szacunkowy z 16 czerwca 2006 r., który jednak nie zawiera wzmianki, czy porównywane nieruchomości, miały takie samo przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak przedmiotowa nieruchomość. Ponadto w przypadku wyceny budynków metodą kosztów odtworzenia zastosowanie ma przepis § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), tymczasem z operatu nie wynika, czy rzeczoznawca uwzględnił koszty dokumentacji i nadzoru o jakich mowa w pkt 5 wymienionego przepisu.

Minister zgodził się z argumentacją odwołania, że decyzja orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości wraz z częścią budynku mieszkalnego wydzieloną prawnie bez uwzględnienia uwarunkowań technicznych podziału wydaje się być obarczona wadą niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jego zdaniem w pierwszej kolejności inwestor wraz z właścicielem powinni porozumieć się co do odszkodowania za cały budynek, ewentualnie inwestor mógłby rozważyć wystąpienie we właściwym trybie o zmianę decyzji lokalizacyjnej.

W zakresie dotyczącym ustalenia odmiennego terminu wydania spornej nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby G. P. w toku postępowania składał wniosek w tym przedmiocie, natomiast organ pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. termin wydania nieruchomości określił na dzień przypadający po upływie 30 dni od daty otrzymania decyzji wywłaszczeniowej przez właścicieli. W przypadku stosownego wniosku właścicieli wydaje się zasadne wystąpienie o udzielenie aprobaty przez inwestora na ustalenie dłuższego terminu wydania wywłaszczonej nieruchomości.

Na koniec organ podkreślił, że wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do wywłaszczenia wszystkich praw na nieruchomości i ustalenia zgodnego z przepisami prawa odszkodowania za dokonane wywłaszczenie oraz wobec faktu, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie przez organ odwoławczy w/w czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności uchylono zaskarżoną decyzję i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta Kielce domagał się uchylenia decyzji Ministra Budownictwa Skarżący zauważył, że prowadzenie negocjacji z osobą, na rzecz której została ustanowiona służebność osobista uzasadnione jest tylko w przypadku, gdy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na jej zbycie na drodze cywilnoprawnej, w przeciwnym razie prowadzenie negocjacji z tą osobą jest bezcelowe. Dożywotnia służebność osobista przysługująca S. P. ustanowiona została w dniu 28 września 2005 r., tj. po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, zaś przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidują, iż odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem Prezydenta Miasta niezasadna była wątpliwość organu odwoławczego, że decyzja wywłaszczeniowa jest niewykonalna, bowiem po uprawomocnieniu się decyzji na wniosek właściciela nastąpić może nabycie przez Skarb Państwa pozostałej części nieruchomości w trybie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta podniósł, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie zgodził się na jej zbycie za cenę określoną przez rzeczoznawcę, zażądał kwoty znacząco wyższej, więc nie możliwe jest polubowne załatwienie sprawy odszkodowania za cały budynek.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to jest w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził, ale zawiera ono istotne wady i wymaga znaczącego uzupełnienia. W orzecznictwie sądowym ustalony został pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Takie stanowisko uzasadnione jest również treścią art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją naruszył art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej są zbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy albo też mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy.

Podzielając zarzuty skargi Sąd stwierdził, że Minister Budownictwa bezpodstawnie uznał, że organ wojewódzki naruszył obowiązujące przepisy poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w zakresie wywłaszczenia służebności.

Obowiązujący w trakcie orzekania art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowił, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Z dokumentów wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy Ś. w K. została wydana przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu [...] września 2004 r., zaś nieodpłatna dożywotnia służebność osobista na rzecz S. P., ustanowiona została już po tej dacie. W tej sytuacji zasadnie organ wojewódzki stwierdził, iż powołany wyżej art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie pozwala na wyodrębnienie tego prawa w wartości nieruchomości. Oczywistym bowiem jest, iż przepis ten, stanowiący lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyłącza odwołanie się do tejże ustawy przy rozstrzyganiu omawianej kwestii. Całkowicie odmienne stanowisko Ministra dotyczące tego zagadnienia uznane być musiało za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Również uwagi organu odwoławczego odnoszące się do treści operatu nie mogły być uznane za wystarczające powody zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wątpliwości tego rodzaju mogły być usunięte przez organ odwoławczy.

Co do trudności z wykonaniem decyzji z uwagi na objęcie wywłaszczeniem jedynie części budynku, Sąd stwierdził, że linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości i wyznaczają granice wywłaszczenia. Słusznie więc skarżący stwierdził, że ewentualne nabycie pozostałej części nieruchomości nastąpić może jedynie na wniosek właściciela w trybie przewidzianym w art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

G. P., reprezentowany przez adwokata K. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na :

a) zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 136 i 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy;

b) naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich naruszeń prawa przez Wojewodę Świętokrzyskiego;

c) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy i nie wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia;

d) zastosowaniu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wstrzymanie wykonanie decyzji, która ze swej istoty nie podlega wykonaniu;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na:

a) zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. w wyniku niewłaściwej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) naruszeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ustalenia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył zasadę, że dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy niezbędne jest uprzednie ustalenie stanu faktycznego. Ponadto w jego ocenie wszystkie nieprawidłowości dostrzeżone przez organ drugiej instancji były uzasadnione.

Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął konieczność ustalenia faktycznej możliwości wydania na podstawie decyzji wywłaszczeniowej połowy budynku mieszkalnego. W przypadku rozbiórki 1/2 budynku objętego wywłaszczeniem zasady doświadczenia życiowego wskazują na ryzyko, iż także druga połowa budynku ulegnie zniszczeniu. Niezbędne było zatem ustalenie, czy wydanie części budynku jest ze względów technicznych możliwe oraz czy nie pozbawi drugiej części budynku charakteru części składowej nieruchomości, która mogłaby stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego na podstawie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji wskazując ten przepis jako ewentualną podstawę roszczeń skarżącego bez ustalenia czy część budynku stanowiąca "resztówkę" będzie w ogóle mogła być przedmiotem obrotu doprowadził do fikcji prawnej.

W sprawie nie można mówić jedynie o uzupełnieniu materiału dowodowego, lecz o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego od podstaw. Organ pierwszej instancji miał obowiązek dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa. Tymczasem w tej części brak jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Wynika to wprost z uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym stwierdza się, że ocena czy pozostała nieruchomość nadaje się do dalszego wykorzystania należy do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg (por. str. 7 - 8 decyzji Wojewody Świętokrzyskiego ). Ta sytuacja wykluczała zastosowanie art. 136 k. p. a., a w pełni uzasadniała zastosowanie art. 138 par.2 kpa. przez organ odwoławczy.

Nałożony przez WSA obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy stanowi przekroczenie kompetencji tego organu i spowoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zlecenie zaś przeprowadzenia tego dowodu przez organ odwoławczy organowi I Instancji obarczone jest prawdopodobieństwem, iż organ ten będzie dążył do tego, aby postępowanie uzupełniające w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego decyzją.

WSA zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k. p. a. przyjął, iż nie zachodziły w sprawie żadne inne podstawy wydania decyzji kasacyjnej niż te, które przywołał Minister Budownictwa w swojej decyzji. WSA pominął argumenty dotyczące wadliwości decyzji organu I Instancji wskazane w odwołaniu Skarżącego z dnia 22. 10. 2006 r., a nie uwzględnione przez Ministra Budownictwa. Tymczasem argumenty te winny prowadzić WSA do wniosku, że wyceny odszkodowania dokonano z rażącym naruszeniem przepisów prawa. WSA naruszył art. 134 § 1. p. p. s. a. nakazujący przy rozpatrywaniu skargi zbadanie wszystkich naruszeń prawa. Argumenty zawarte w odwołaniu skarżącego miały zasadnicze znaczenie w sprawie i uzasadniały niezależnie od tych wskazanych w decyzji Ministra Budownictwa wydanie decyzji kasacyjnej.

WSA pominął, iż organ ustalający odszkodowanie jest zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności mających wpływ na wartość nieruchomości. Odszkodowanie ma na celu naprawienie wywłaszczonym szkody powstałej wskutek wywłaszczenia

WSA bagatelizując aspekt objęcia wywłaszczeniem jedynie części budynku i nie ustalając w jakim stopniu ma to wpływ na jego byt techniczny i prawny naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowiący o obowiązku dokonywania wywłaszczeniu jedynie za " słusznym odszkodowaniem" (TK z 19 marca 1990r K 2/90 OTK 1/90).

W zaskarżonym wyroku przyjęto błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, co stanowiło podstawę stwierdzenia naruszenia prawa materialnego przez Ministra Budownictwa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) . p. p. s. a.). Niniejszy przepis faktycznie odnosi się do "stanu nieruchomości" w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I Instancji. Jednakże "stan nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1 może oznaczać tylko jej stan fizyczny wynikający z opisu.

Z takiego rozumienia art. 18 ust. 1 wynikają dwa wnioski.

Po pierwsze - opis stanu nieruchomości mógł być dokonany wyłącznie poprzez oględziny. Przeprowadzenie oględzin wymagało zaś udziału stron. Tymczasem organ I Instancji takiej czynności zaniechał mimo wniosku skarżącego z dnia 8 sierpnia 2006 r. Podstawową przesłankę ustaleń faktycznych w zakresie "stanu nieruchomości" ustalono zatem bez czynnego udziału strony. Takie naruszenie przepisów postępowania przez organ I Instancji uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej przez Ministra Budownictwa. WSA winien tę okoliczność uwzględnić przy rozpoznaniu skargi.

Po drugie - ustanowienie służebności osobistej nie jest elementem "stanu nieruchomości" i nie może być obojętne dla trybu wywłaszczenia i wysokości odszkodowania. Decyzja lokalizacyjna nie pozbawiła właściciela nieruchomości prawa ustanowienia służebności osobistej. Służebność osobista stanowi prawo podmiotowe odrębne od prawa własności. Jako prawo rzeczowe ma skutek erga omnes. Zmiana treści służebności czy jej wygaśnięcie jest możliwe tylko w przypadkach wskazanych wart. 244 - 251 k. c. Tak więc nawet w sytuacji gdy linie rozgraniczające teren ustalone decyzją lokalizacyjną stanowią linie podziału nieruchomości obciążonej służebnością to podział ten pozostaje bez wpływu na wykonywanie służebności. Słusznie zatem przyjął Minister Budownictwa, iż należało wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe w zakresie służebności osobistej i wyodrębnić ją przy ustalaniu odszkodowania. Tym bardziej, że uprawnionymi są różne osoby.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie odnosi się do wszystkich aspektów stanu faktycznego, nie analizuje wszystkich zarzutów dotyczących wadliwości decyzji organu I instancji i nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia.

Bezzasadne było także orzeczenie na podstawie art. 152 p. p. s. a. dotyczące wstrzymania wykonalności decyzji. Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, a więc nie stwierdza żadnych prawa i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Kielce wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uznał za zbędne dla jej rozstrzygnięcia wyjaśnienie kwestii związanej z obciążającym wywłaszczaną nieruchomość ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności osobistej zamieszkiwania oraz zagadnienia odnoszącego się do wykonalności decyzji wywłaszczającej część budynku mieszkalnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, stanowiący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jest lex specjalis w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu wyłącza odwołanie się do tej ustawy przy rozstrzyganiu kwestii wywłaszczenia służebności. Wobec tego skoro służebność osobista, polegająca na prawie zamieszkiwania ustanowiona została na rzecz S. P. po dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi cytowany wyżej przepis art. 18 ust. 1 nie pozwala na wyodrębnienie tego prawa w wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska. Po pierwsze z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zastosowanie jakich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyłącza art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepis ten nie może wyłączać w ogóle stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro z unormowania zawartego w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po wtóre przepis art. 18 ust. 1 omawianej ustawy określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zatem jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego nie można uznać, aby art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyłączał stosowanie art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, definiującego na czym polega wywłaszczenie nieruchomości, skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie zawierała przepisów regulujących tą kwestię.

Odnosząc się natomiast do kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej należy stwierdzić, że chodzi tutaj o stan faktyczny, a nie prawny. Obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym jest elementem stanu prawnego tej nieruchomości. W tym konkretnym przypadku ustanowienie służebności zamieszkiwania w połowie domu mieszkalnego związane było z przeniesieniem własności nieruchomości, jak wynika z aktu notarialnego, z umową darowizny w celu uzyskania renty strukturalnej. Ograniczone prawo rzeczowe obciąża określoną nieruchomość, stanowiąc element jej stanu prawnego tak samo, jak elementem stanu prawnego danej nieruchomości jest prawo własności.

Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w konsekwencji niezasadnie zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego.

Wobec tego, że decyzja orzekająca o wywłaszczeniu orzeka również o wywłaszczeniu nieruchomości wraz z częścią budynku mieszkalnego bez uwzględnienia uwarunkowań technicznych możliwości podziału budynku organ odwoławczy dopatrzył się wady niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, nie podzielając tego stanowiska, wskazał na przepis art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając, że nabycie pozostałej części nieruchomości może nastąpić jedynie na wniosek właściciela. Natomiast linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału i wyznaczają granice wywłaszczenia.

Z tak przedstawionym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy wskazać, że w świetle powołanego wyżej art. 23 ustawy o szczególnych zasadach /.../ Sąd niesłusznie powołał art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych kwestia tzw. "resztówek" w przypadku nabycia części nieruchomości pod drogę krajową została uregulowania w art. 13 ust. 3 i przepis ten stanowi samodzielną podstawę względem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże kwestia ta jawi się jako drugorzędna wobec normatywnej zbieżności obu tych regulacji. Pierwszoplanową kwestię stanowi natomiast zagadnienie wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej. Wywłaszczenie części nieruchomości odnosi się do części fizycznej nieruchomości. W większości przypadków w takiej sytuacji mamy do czynienia z nieruchomościami gruntowymi. Jednakże nie można wykluczyć a priori możliwości wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego niniejsza sprawę, o możliwości wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej decyduje struktura budynku. Mianowicie, jeżeli struktura budynku pozwala na takie wywłaszczenie wówczas będzie ono dopuszczalne, bowiem decyzja o wywłaszczeniu będzie wykonalna. Natomiast w sytuacji, kiedy struktura budynku uniemożliwia dokonanie wywłaszczenia jego części, wówczas wobec niewykonalności ewentualnej decyzji o wywłaszczeniu takie wywłaszczenie nie będzie możliwe. W przypadku nieruchomości budynkowej zagadnienia tego nie można sprowadzić, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, do kwestii wykupu "resztówek". W sytuacji takiej, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie wywłaszczenie części nieruchomości budynkowej prowadzić ma do jej rozbiórki należy budynek widzieć jako całość niepodzielną, jeżeli jego struktura nie pozwala na fizyczny podział. Wiąże się to również z ustaleniem odszkodowania za nieruchomość budynkową. Zasadnie skarżący kasacyjnie powołuje się na art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mówiący o wywłaszczeniu za słusznym odszkodowaniem. W przypadku nieruchomości budynkowej, której struktura nie pozwala na podział, słusznym odszkodowaniem będzie odszkodowanie za cały budynek, a nie za jego część, której nie da się fizycznie wydzielić bez zniesienia konstrukcji całego budynku.

Zatem skoro decyzja wywłaszczająca obarczona była wadą niewykonalności, która stanowi przesłankę nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) organ odwoławczy, już tylko z tego względu, miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Przedstawione wyżej kwestie uzasadniały rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Sąd pierwszej instancji, opierając się na błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezasadnie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. ,czym poza naruszenie prawa materialnego dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.