Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 416/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 218 par 2 i art. 219
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 roku sprawy ze skargi G. T. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia G. T. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1993-2011 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. G.T. powołując się na art. 218 k.p.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1148), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1993-2011, co uzasadnia również podwyższenie emerytury na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. nr 86, poz. 734 ze zm.). Wskazał ponadto, że powyższe zaświadczenie będzie niezbędne dla niego również w przyszłości w celu ustalenia wysokości emerytury przez organ emerytalno-rentowy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. odmówił wydania G.T. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1993-2011 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Komendant Wojewódzki Policji w Ł. postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji wskazując, że we wniosku z dnia 29 czerwca 2017 r. strona wnosząc o wydanie zaświadczenia powołała się m.in. na § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. tymczasem z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że kwerenda materiałów mająca na celu ustalenie, czy strona w latach 1993 - 2011, pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury przeprowadzona została tylko pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego Komendant Powiatowy Policji w Z. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1993-2011 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z treścią art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, iż tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W przedmiotowym postępowaniu niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od faktu czy i jakie rejestry, ewidencje bądź inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem (postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia) organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Zaświadczenie jest pochodną istniejących w określonym czasie faktów lub stanu prawnego. Wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy też unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 k.p.a. musi zatem bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia) jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a. wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia, lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy - po dniu 1 września 1998 r.

Podejmowane przez G. T. czynności służbowe - służba patrolowo-interwencyjna, służba na stanowisku dzielnicowego, udział w misjach pokojowych ONZ, na które powołuje się w złożonym przez siebie raporcie, aby były prawnie skuteczne w odniesieniu do wysokości emerytury, powinny nastąpić w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

W ramach prowadzonego postępowania wystąpiono dwukrotnie do Naczelnika Wydziału Prewencji z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w dyspozycji jednostki w celu wytypowania materiałów potwierdzających podejmowanie przez G.T. czynności służbowych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W udzielonej przez Naczelnika Wydziału Prewencji odpowiedzi stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej dokonano sprawdzenia dokumentacji w postaci notatników służbowych asp.szt. G.T. oraz innej dokumentacji sporządzonej przez ww. w okresie 1993-2011 i ustalono, że notatniki służbowe z lat 1993-2008 zostały wybrakowane, w notatnikach z lat 2009-2011 nie ujawniono zapisów z czynności realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Pozostała dokumentacja z lat 1993-2008 dotycząca prowadzonych czynności służbowych została wybrakowana. W dokumentacji za okres 2009-2011 wypożyczonej z archiwum nie ujawniono zapisów mogących wskazywać na pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia. W ramach prowadzonej kwerendy dokonano również dwukrotnego sprawdzenia rejestrów śledztw i dochodzeń oraz rejestru osób pokrzywdzonych za okres 1993-2011 (rejestry za lata 1993-1998 oraz 1999-2003 - bez rejestracji; za lata 2004-2008 - [...],[...],[...],[...],[...], za lata 2009-2012 - [...],[...],[...],[...]). We wskazanych rejestrach odnaleziono tylko jeden zapis w sprawie prowadzonego postępowania przygotowawczego, w którym pokrzywdzonym był asp.szt. G.T. ([...], art. 234 § 1 k.k. - czynna napaść na funkcjonariusza [...] marca 1994 r., sprawca W. J., sprawa zakończona aktem oskarżenia).

Analiza przekazanych dokumentów doprowadziła do wniosku, że nie zawierają one żadnych danych potwierdzających, że G.T. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W ramach prowadzonego postępowania organ dokonał analizy akt osobowych, z której wynika, że G. T. został przyjęty do służby w Policji w dniu [...] kwietnia 1993 r. i mianowany na stanowisko aplikanta Plutonu Pogotowia Policyjnego i Patrolowania KRP w Z. W okresie od dnia 4 września 1993 r. do dnia 14 grudnia 1993 r. odbywał szkolenie podstawowe w specjalności prewencja realizowane przez Ośrodek Szkolenia Policji KWP w Ł. Od dnia 1 lutego 1994 r. pełnił służbę na stanowisku policjanta Plutonu Pogotowia Policyjnego i Patrolowania KRP w Z. Z dniem 16 kwietnia 1996 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. W dniu 22 listopada 1996 r. w Szkole Policji w S. zdał egzamin eksternistyczny na podoficera o specjalności policjanta służb patrolowo-interwencyjnych. Z dniem 1 listopada 1998 r. został mianowany na stanowisko starszego policjanta Plutonu Patrolowo-Interwencyjnego KRP w Z. Następnie z dniem 1 lutego 1999 r. został mianowany na stanowisko starszego policjanta Plutonu Patrolowo-Interwencyjnego KPP w Z., a z dniem 16 czerwca 2000 r. na stanowisko starszego policjanta Kompanii Patrolowo-Interwencyjnej KPP w Z. Od dnia 1 sierpnia 2000 r. pełnił służbę na stanowisku referenta [...] Rewiru Dzielnicowych KPP w Z. W terminie od dnia 19 kwietnia 2001 r. do dnia 19 października 2001 r. odbywał kurs specjalistyczny o profilu dzielnicowego realizowany przez Szkołę Policji w S. A w okresie od dnia 4 listopada 2002 r. do dnia 28 listopada 2002 r. został skierowany na szkolenie dla policjantów oddziału prewencji wykonującego zadania w Misji Specjalnej ONZ w Kosowie realizowane przez Szkołę Policji w S. Następnie w okresie od dnia 5 grudnia 2002 r. do dnia 2 czerwca 2003 r. był delegowany do Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kosowie. Z dniem 1 września 2003 r. został mianowany na stanowisko dzielnicowego [...] Rewiru Dzielnicowych KPP w Z. Po odbyciu kursu przygotowującego policjantów do pełnienia służby w jednostkach Policji wykonujących zadania w misjach pokojowych realizowanego przez Szkołę Policji w S. (26 października 2004 r. - 26 listopada 2004 r.) został delegowany do pełnienia służby w Misji Pokojowej Organizacji Narodów Zjednoczonych (UNMIK) w Kosowie w okresie od dnia 18 grudnia 2004 r. do dnia 03 czerwca 2005 r. W dniu 26 listopada 2004 r. zdał egzamin aspirancki o specjalności prewencyjnej w Szkole Policji w S. Nadto z dniem 16 stycznia 2005 r. został mianowany na stanowisko dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Sekcji Prewencji KPP w Z. Od dnia 25 lutego 2009 r. pełnił służbę na stanowisku dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji KPP w Z. W okresie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. powierzono mu obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP w Z. Z dniem 1 grudnia 2011 r. został mianowany na ww. stanowisko. W okresie od dnia 18 maja 2015 r. do dnia 19 maja 2015 r. brał udział w doskonaleniu zawodowym dotyczącym obsługi systemu SWD realizowanym przez Komendę Wojewódzką Policji w Ł. Z dniem 1 kwietnia 2016 r. został mianowany na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP w Z. Z dniem [...] lipca 2017 r. został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

W aktach G.T. znajdują się ponadto:

-protokół powypadkowy dotyczący wypadku w dniu 28 kwietnia 1997 r. (uraz akustyczny podczas zajęć na strzelnicy);

-decyzja Nr [...] o przyznaniu jednorazowego odszkodowania za trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 15% w związku z wypadkiem w służbie doznanym w dniu 28 kwietnia 1997 r.;

-protokół powypadkowy dotyczący wypadku w dniu 14 stycznia 2010 r. (skręcenie nadgarstka lewego podczas schodzenia do magazynu NPP);

- orzeczenie Nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. - określające 5% uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem w służbie doznanym w dniu 14 stycznia 2010 r. (przebyte skręcenie nadgarstka lewego z utrzymującym się niewielkim ograniczeniem ruchów);

-zakresy czynności na zajmowanych stanowiskach oraz karty opisu stanowisk pracy, z którymi strona była na bieżąco zapoznawana.

Zdaniem organu, żadnego ze zdarzeń objętych protokołami wypadkowymi nie można uznać za zdarzenie, które uzasadniałoby podwyższenie emerytury (uraz akustyczny podczas zajęć na strzelnicy oraz skręcenie nadgarstka podczas schodzenia do magazynu NPP znajdującego się w piwnicy budynku).

Z zakresów obowiązków wynika, iż we wnioskowanym okresie G. T. realizował głównie zadania polegające na udziale w działaniach mających wpływ na poprawę stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli. Pełniąc służbę patrolowo-interwencyjną oraz w rewirze dzielnicowych między innymi prowadził czynności zmierzające do wykrycia i zatrzymania sprawców przestępstw i wykroczeń oraz ustalenia miejsca pobytu osób ukrywających się przed wymiarem sprawiedliwości, brał udział w zabezpieczaniu miejsc zdarzeń, ustalaniu świadków przestępstw i wykroczeń, prowadził rozpoznanie terenowe i osobowe rejonu służbowego oraz zjawisk mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa publicznego, realizował zadania z zakresu prewencji kryminalnej zmierzające do zapobiegania działalności przestępczej, współpracował z samorządem lokalnym, dyrektorami i pedagogami szkół, realizował zadania z zakresu zapobiegania przemocy w rodzinie, prowadził kontrole miejsc zagrożonych przestępczością, zbierał informacje mogące przyczynić się do ustalenia sprawców przestępstw i wykroczeń w rejonie.

W ocenie organu wskazując na rodzaj wykonywanych obowiązków oraz zakres zadań realizowanych przez zainteresowanego, nie można pełnionej przez niego służby zaliczyć a priori do sytuacji określonej w § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. O spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Nie można uznać, iż sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Bezspornym jest, iż funkcjonariusz w okresie służby brał udział w różnego rodzaju interwencjach, podejmując czynności służbowe. Tego typu działania stanowiły istotę pełnionej przez funkcjonariusza służby. Nie była to jednak aktywność, której skutki wykraczałyby ponad przeciętną miarę.

Przeprowadzona analiza akt osobowych G. T. pozwoliła na stwierdzenie, iż nie znajdują się w nich żadne dokumenty potwierdzające, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W ramach prowadzonego postępowania organ wystąpił również do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w celu wytypowania materiałów potwierdzających podejmowanie przez G. T. czynności służbowych w sytuacjach szczególnego narażenia życia lub zdrowia. Z udzielonej odpowiedzi wynika, iż Wydział Misji Zagranicznych i Oficerów Łącznikowych Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji nie posiada dokumentów imiennych potwierdzających fakt, że G. T. w okresie delegowania do pełnienia służby w Siłach Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych (UNMIK) w Kosowie, tj. w okresie od dnia 5 grudnia 2002 r. do dnia 2 czerwca 2003 r. oraz w okresie od dnia 18 grudnia 2004 r. do dnia 3 czerwca 2005 r. realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku (sygn. akt U 12/13). Z przedmiotowej odpowiedzi wynika, iż w dokumentacji archiwalnej brak jest dokumentów zawierających szczegółowy opis zadań realizowanych przez poszczególnych policjantów delegowanych w ramach IV i VIII rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w K. W związku z powyższym nie ma możliwości wydania zaświadczenia o podejmowaniu co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych lub innych interwencji, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

W związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym do Komendy Powiatowej Policji w Z. wpłynęło pismo strony z wnioskiem o przesłuchanie w charakterze świadka kom. A. C. na okoliczność pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu podczas pełnienia służby w ramach Misji Pokojowej ONZ w Kosowie. Biorąc pod uwagę uproszczony i odformalizowany charakter postępowania w sprawie wydania organ nie uwzględnił wniosku strony, ponieważ do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie znajdują wprost zastosowania te same reguły co w przypadku postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalenia. Ponieważ zaświadczenie stanowi poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, to jest pochodną ich istnienia. Tym samym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia nowych dokumentów potwierdzających zasadność żądania strony. Źródłami dowodowymi w postępowaniu o wydanie zaświadczenia powinny być dokumenty z okresu pełnienia służby objętego wnioskiem. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Organ podkreślił, że zgodnie z § 4 cyt. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. warunkiem niezbędnym do uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w oznaczonej akcji, i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 cyt. rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, iż służba w takiej formacji jaką jest Policja w oczywisty sposób wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych.

Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 wyraził ogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.

Organ podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. może stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia, obowiązkiem organu jest jednak stwierdzenie w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry, bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy wnioskodawca w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

Organ, rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które nie pozwoliło na wydanie zaświadczenia wobec braku dokumentów wskazujących, że wnioskodawca podejmował czynności służbowe w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Nie jest istotne samo przekonanie wnioskodawcy, iż wykonywał czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, ale fakt istnienia dokumentów, rejestrów czy innych zbiorów danych pozwalających na stwierdzenie powyższych okoliczności.

Na powyższe postanowienie G. T. złożył zażalenie, w którym wniósł o wydanie żądanego zaświadczenia. Podniósł, że braki w dokumentacji Policji nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1993-2011 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Organy Policji są zobowiązane prowadzić i gromadzić informacje o zdarzeniach w sposób szczególny zagrażających życiu i zdrowiu policjantów, w czasie czynności służbowych.

Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy wskazał, że kwestie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, regulują art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego w 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz.U. z 2015 r, póz. 900 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt [...] i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarne oraz ich rodziny (Dz.U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej, wydane na żądanie funkcjonariusza.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w Z. przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, wszechstronne przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, dokonując sprawdzeń ewidencji, rejestrów, notatników i innych dokumentów oraz danych będących w posiadaniu organu, pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Również kwerenda dokumentacji archiwalnej nie wykazała istnienia zapisów świadczących o tym, że skarżący brał udział w czynnościach służbowych, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia żądanej treści.

W ocenie organu II instancji nie można Komendantowi Powiatowemu Policji w Z. zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 4 cyt. wyżej rozporządzenia z 4 maja 2005 r.

Odwołując się do treści § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie z żadnej dokumentacji będącej w posiadaniu organu nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji we wnioskowanym okresie wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz w wymiarze określonym w tym przepisie. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził analizę akt osobowych Pana G.T., w celu odnalezienia materiałów potwierdzających wykonywanie przez wymienionego czynności operacyjno -rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz dokonał przeglądu stosownej dokumentacji, w której mogłyby znajdować się informacje potwierdzające, że wnioskodawca pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z § 4 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie bowiem dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

Wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby, będący następstwem upływu okresu jej przechowywania nie pozwala organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu w okresie służby funkcjonariusza zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Brak dokumentów z powodu zniszczenia ich na skutek upływu czasu ich przechowywania sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Nie można bowiem domniemywać, czy w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne z punktu widzenia zainteresowanego.

Powołane powyżej przepisy dotyczące podwyższania emerytury policyjnej wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z wykonywaniem ustawowych zadań Policji, wypaczałoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Reasumując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1993- 2011, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem tworzenie, na przykład w drodze zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu dotyczącej braków w materiale dowodowym i obowiązku ich gromadzenia Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że czynności służbowe wykonywane przez policjantów co do zasady są stosownie dokumentowane. Dokumentacja dotycząca wykonywania czynności służbowych przez G.T. w przeważającej części została zniszczona zgodnie z obowiązującymi przepisami o archiwizacji, pozostała natomiast dokumentacja została wyselekcjonowana i poddana kwerendzie, w której to wyniku nie ustalono, aby skarżące pełnił służbę w warunkach umożliwiającą podwyższenie emerytury.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżając postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w zażaleniu. Wskazał na przypadki działań i interwencji z jego udziałem, które świadczą o spełnieniu przesłanek do wydania zaświadczenia żądanej treści. Podniósł, że braki w dokumentacji Policji nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1993-2011 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Podkreślił, że organy Policji są zobowiązane prowadzić i gromadzić informacje o zdarzeniach w sposób szczególny zagrażających życiu i zdrowiu policjantów, w czasie czynności służbowych. Zwrócił uwagę na szczególny charakter i warunki pełnienia służby podczas misji pokojowej w Kosowie, które w ocenie skarżącego uzasadniają jego wniosek o wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") - polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty.

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, skutkującego koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy postanowienia nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] r. o odmowie wydania G. T. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1993-2011 służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Przechodząc do rozważań merytorycznych należy wskazać, że zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu – jako środek dowodowy - przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie funkcjonariuszowi policji wysokości emerytury. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 900 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Na podstawie delegacji ustawowe zawartej w art. 15 ust. 6 ww ustawy zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.). Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1/ podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia, lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3/ brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4/ brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy - po dniu 1 września 1998 r.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia przewidziana została natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...)

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej "K.p.a."). Regulacja ta znajduje pełne zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających jego zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Podstawę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stanowi art. 219 K.p.a., który jest częścią regulacji działu VII K.p.a. Tym samym postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego. W ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 nie przeprowadza się postępowania dowodowego, o którym mowa w skardze.

Należy podkreślić, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zgodnie z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy.

Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaakcentować wypada, że z treścią art. 218 § 1 K.p.a. wyraźnie koresponduje przepis wyżej cytowanego § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.

Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w K.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.

Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające może być prowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.

Twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217-219 K.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył w dniu 29 czerwca 2017 r. wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1993 – 2011. W ramach prowadzonego postępowania wystąpiono dwukrotnie do Naczelnika Wydziału Prewencji z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w dyspozycji jednostki w celu wytypowania materiałów potwierdzających podejmowanie przez G. T. czynności służbowych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W udzielonej przez Naczelnika Wydziału Prewencji odpowiedzi stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej dokonano sprawdzenia dokumentacji w postaci notatników służbowych asp.szt. G. T. oraz innej dokumentacji sporządzonej przez ww. w okresie 1993-2011 i ustalono, że notatniki służbowe z lat 1993-2008 zostały wybrakowane, w notatnikach z lat 2009-2011 nie ujawniono zapisów z czynności realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Pozostała dokumentacja z lat 1993-2008 dotycząca prowadzonych czynności służbowych została wybrakowana. W dokumentacji za okres 2009-2011 wypożyczonej z archiwum nie ujawniono zapisów mogących wskazywać na pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia. W ramach prowadzonej kwerendy dokonano również dwukrotnego sprawdzenia rejestrów śledztw i dochodzeń oraz rejestru osób pokrzywdzonych za okres 1993-2011 (rejestry za lata 1993-1998 oraz 1999-2003 - bez rejestracji; za lata 2004-2008 - [...],[...],[...],[...],[...], za lata 2009-2012 - [...],[...],[...],[...]). We wskazanych rejestrach odnaleziono tylko jeden zapis w sprawie prowadzonego postępowania przygotowawczego, w którym pokrzywdzonym był asp.szt. G.T. ([...], art. 234 § 1 k.k. - czynna napaść na funkcjonariusza [...] marca 1994 r., sprawca W. J., sprawa zakończona aktem oskarżenia).

W toku postępowania wyjaśniającego organ przeanalizował akta osobowe skarżącego i na tej podstawie ustalił przebieg służby skarżącego oraz charakter tej służby i rodzaj podejmowanych interwencji. Z zakresów obowiązków skarżącego wynika, iż we wnioskowanym okresie G.T. realizował głównie zadania polegające na udziale w działaniach mających wpływ na poprawę stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli. Pełniąc służbę patrolowo-interwencyjną oraz w rewirze dzielnicowych między innymi prowadził czynności zmierzające do wykrycia i zatrzymania sprawców przestępstw i wykroczeń oraz ustalenia miejsca pobytu osób ukrywających się przed wymiarem sprawiedliwości, brał udział w zabezpieczaniu miejsc zdarzeń, ustalaniu świadków przestępstw i wykroczeń, prowadził rozpoznanie terenowe i osobowe rejonu służbowego oraz zjawisk mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa publicznego, realizował zadania z zakresu prewencji kryminalnej zmierzające do zapobiegania działalności przestępczej, współpracował z samorządem lokalnym, dyrektorami i pedagogami szkół, realizował zadania z zakresu zapobiegania przemocy w rodzinie, prowadził kontrole miejsc zagrożonych przestępczością, zbierał informacje mogące przyczynić się do ustalenia sprawców przestępstw i wykroczeń w rejonie.

Jak wynika z poczynionych ustaleń, organ odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów) potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, poza jednym przypadkiem - sprawy [...] w której skarżący był pokrzywdzonym – czynna napaść na funkcjonariusza w dniu [...] marca 1994 r.

W związku z faktem, iż skarżący uzasadniał wydanie mu przedmiotowego zaświadczenia również z uwagi na udział w misji ONZ w Kosowie w ramach prowadzonego postępowania organ wystąpił również do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w celu wytypowania materiałów potwierdzających podejmowanie przez G. T. czynności służbowych w sytuacjach szczególnego narażenia życia lub zdrowia. Z udzielonej odpowiedzi wynika, iż Wydział Misji Zagranicznych i Oficerów Łącznikowych Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji nie posiada dokumentów imiennych potwierdzających fakt, że G.T.w okresie delegowania do pełnienia służby w Siłach Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych (UNMIK) w Kosowie, tj. w okresie od dnia 5 grudnia 2002 r. do dnia 2 czerwca 2003 r. oraz w okresie od dnia 18 grudnia 2004 r. do dnia 3 czerwca 2005 r. realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku (sygn. akt U 12/13). Z przedmiotowej odpowiedzi wynika, iż w dokumentacji archiwalnej brak jest dokumentów zawierających szczegółowy opis zadań realizowanych przez poszczególnych policjantów delegowanych w ramach IV i VIII rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie. W związku z powyższym nie ma możliwości wydania zaświadczenia o podejmowaniu co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych lub innych interwencji, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

W świetle powyższego za trafne należy uznać wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w okresie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na podejmowanie czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia, wskazanych w § 4 rozporządzenia z 2005 r.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, organ dokonując wykładni ww. przepisu prawa nie przyjął, że zagrożenie o jakim w nim mowa, ma mieć charakter bezpośredni. Trafnie w tym zakresie organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56, Dz. U. z 2014 r., poz. 736).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że "słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Podkreślił, że prawodawca, formułując warunki podwyższenia emerytury, różnicuje znaczenie słów: "szczególnie" i "bezpośrednie". Drugie zostało wyraźnie zastrzeżone na określenie relacji kauzalnej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Zakładając racjonalność prawodawcy nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 a pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W tym zaś kontekście istotne jest również to, że z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji, nie może ona podlegać wykładni zawężającej.

W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany wyżej przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.

Przyjęcie w świetle powyższego przez organ, że warunkiem uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć oraz, że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne, w niczym nie narusza § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej jego dwukrotnego udziału w Misji Pokojowej ONZ w Kosowie Sąd zwraca uwagę , że w wyroku z dnia 6 czerwca 2017r. NSA stwierdził, że "Polska Jednostka Specjalna Policji w Kosowie nie wchodziła w skład kontyngentu wydzielonego do udziału w akcjach zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom, wchodziła natomiast w skład misji pokojowej ONZ w Kosowie. Czynności wykonywane przez funkcjonariuszy w ramach misji, w tym czynności w odniesieniu do zbrodniarzy wojennych i osób podejrzewanych o zamachy na tle narodowościowym, czy też specyficzny charakter zakłóceń porządku na tle etnicznym, miał niewątpliwie wpływ na specyfikę realizacji tych czynności, ale nie zmieniał ich charakteru. Niektóre z tych czynności wiązały się ze zwiększonym ryzykiem, to jednak pozostaje bez wpływu na ocenę całości realizowanych przez Jednostkę zadań w Kosowie". Fakt udziału skarżącego w Misji Pokojowej ONZ w Kosowie w charakterze policjanta – kierowcy Polskiej Jednostki Specjalnej Policji potwierdzają rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. W kontekście powyższych rozważań słuszne są wnioski organów, iż również w tym wypadku konieczne było udokumentowanie, a więc wskazania konkretnych przypadków udziału funkcjonariusza w tego rodzaju działaniach, które z uwagi na szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu byłyby podstawą uprawniającą do podwyższenia emerytury. Jak wynika z akt sprawy w toku prowadzonego postępowania organ wystąpił do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w celu wytypowania materiałów potwierdzających podejmowanie przez G.T. czynności służbowych w sytuacjach szczególnego narażenia życia lub zdrowia w trakcie jego udziału w misji pokojowej w Kosowie W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ uzyskał informację że Wydział Misji Zagranicznych i Oficerów Łącznikowych Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji nie posiada dokumentów imiennych potwierdzających fakt, że G. T. w okresie delegowania do pełnienia służby w Siłach Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych (UNMIK) w Kosowie, tj. w okresie od dnia 5 grudnia 2002 r. do dnia 2 czerwca 2003 r. oraz w okresie od dnia 18 grudnia 2004 r. do dnia 3 czerwca 2005 r. realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku (sygn. akt U 12/13). Z przedmiotowej odpowiedzi wynika, iż w dokumentacji archiwalnej brak jest dokumentów zawierających szczegółowy opis zadań realizowanych przez poszczególnych policjantów delegowanych w ramach IV i VIII rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie. Tym samym możliwości organu dotarcia do dokumentacji zawierającej dane pozwalające na potwierdzenie, że skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wyczerpały się. Jak już zostało wyjaśnione, przed wydaniem zaświadczenia organ może, stosownie do treści art. 218 § 2 K.p.a., przeprowadzić postępowanie w koniecznym zakresie. Postępowanie wyjaśniające spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, ponieważ główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Powinno być prowadzone, gdy dane, dotyczące konkretnych zdarzeń, akcji, interwencji, którymi dysponuje organ, wymagają porównania, zbadania, wyjaśnienia lub uzupełnienia, a nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych. W postępowaniu zaświadczeniowym organy nie mogły poszukiwać nowych faktów i okoliczności, celem wyjaśnienie wskazanych przez skarżącego treści odnoszących się do służby skarżącego w Kosowie i jej charakteru. W ten sposób bowiem postępowanie o wydanie zaświadczenia przekształciłoby się w postępowanie administracyjne ogólne. Niedopuszczalne było także czynienie ustaleń istotnych w sprawie w oparciu o zeznania świadków jak chciał tego skarżący. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może w drodze innego postępowania, np. o podwyższenie emerytury, dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Reasumując należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie oceniano posiadanej dokumentacji z uwzględnieniem niekonstytucyjnego wymogu bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia. Analizowano dokumentację pod kątem udziału skarżącego w zdarzeniach zagrażających życiu lub zdrowiu ( bez wymogu bezpośredniości ) i ustalono, że we wskazanym we wniosku skarżącego okresie, którego miało dotyczyć zaświadczenie takie udokumentowane zdarzenie, co wykazano wyżej, miało miejsce raz w 1994 r. Natomiast w pozostałym okresie służby nie wystąpiły zdarzenia, które uzasadniałyby wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Nie oznacza to jednak, że skarżący faktycznie nie uczestniczył w rozmiarze wynikającym z przepisów rozporządzenia w czynnościach lub interwencjach o jakich mowa w § 4, a świadczy wyłącznie o tym że organ nie posiada dokumentacji potwierdzającej takie okoliczności i dlatego nie może wydać żądanego zaświadczenia. Skarżący może dowodzić swoich racji wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o podwyższenie emerytury z tytułu służby pełnionej w szczególnych warunkach. W uproszczonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia dowody dostępne w postępowaniu przed sądem powszechnym np. dowód z zeznań osób, nie mogą zostać przeprowadzone. Nie można żądać od organu aby potwierdził fakty, które nie wynikają z posiadanej przez organ dokumentacji. Dlatego wszystkie zarzuty dotyczące braków w zakresie materiału dowodowego, czy jego niewłaściwej oceny są chybione. Również odmowa przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanego przez skarżącego świadka jest uzasadniona. Okoliczność, że w ocenie skarżącego w archiwach organów winny znajdować się dokumenty, które powinny wskazywać na wykonywanie czynności uzasadniających podwyższenie emerytury, nie zmienia ustaleń organu i nie stanowi o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Organ odmówił bowiem wydania zaświadczenia wskazując, że żadne dane, którymi dysponował i które przedstawił, nie pozwalały na jego wydanie.

Zaskarżone postanowienie zostało sporządzone i uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Fakt iż jest ono niekorzystne dla skarżącego samo przez się nie dowodzi o jego wadliwości.

Należy również podkreślić, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy pełnione czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest wykluczone lub jest mało prawdopodobne. Trzeba pamiętać, że istotą każdej służby jest dyspozycyjność i podporządkowanie rozkazom przełożonych. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zagwarantowanie wyższych świadczeń emerytalnych w związku potencjalnym zagrożeniem jakie niesie za sobą służba, nie istniałaby potrzeba wydawania rozporządzenia określającego warunki służby uzasadniające podwyższenie emerytury, gdyż z racji specyfiki samej służby każdemu przysługiwałoby wyższe świadczenie emerytalne.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy, prawidłowe jest stanowisko organów, że aby można było domagać się podwyższenia emerytury zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza musi mieć charakter konkretny, a nie jak chce tego skarżący wystarczy aby istniało potencjalne zagrożenie. To implikuje konieczność posiadania przez organ dowodów potwierdzających udział funkcjonariusza w konkretnych czynnościach, akcjach, interwencjach podejmowanych w określonych miejscach i datach, które szczególnie zagrażały życiu lub zdrowiu konkretnego funkcjonariusza.

Natomiast w niniejszej sprawie istotne jest to, że dokumenty dotyczące lat służby 1993-2011 (pomimo dokładnego ich zbadania w posiadanych przez organ zbiorach dokumentów), nie zawierają informacji o pełnieniu przez skarżącego w tych latach służby w warunkach wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) i w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. K.p.a. nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych.

Dlatego przy tak sztywno ustalonych ramach procesowych postępowania o wydanie zaświadczenia, również analizowanie dlaczego w zbiorach urzędowych organu określonych informacji brak, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego.

Istota zaświadczenia tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy. W niniejszej sprawie organ dokonał ustaleń – z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 – na podstawie dostępnych danych pozostających w dyspozycji organów oraz znajdujących się w archiwalnych aktach osobowych i stwierdził, że nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez wnioskodawcę służby w latach 1993-2011 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury

W sytuacji gdy organy policji dokonały analizy wszelkiej dostępnej dokumentacji dotyczącej służby skarżącego w tym jego akta osobowe i nie stwierdziły aby podejmował on co najmniej 6 razy w roku czynności o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005r. bądź uczestniczył przez okres co najmniej 30 dni w ciągu roku w czynnościach określonych w § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia lub też aby brał udział w działaniach określonych w § 4 pkt 4 rozporządzenia, to uzasadniona była odmowa wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego.

Zatem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] r. Nr [...] odpowiadają prawu.

W sprawie tej nie został naruszony ani przepis art. 218 § 2 K.p.a, ani przepis art. 219 K.p.a. Organ, rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej przez G. T. treści, przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które nie pozwoliło na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a to wobec braku dokumentów wskazujących aby wnioskodawca pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Istotne jest w tym zakresie nie samo przekonanie wnioskodawcy, iż wykonywał czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, ale fakt istnienia dokumentów, rejestrów, ewidencji, czy innych zbiorów danych pozwalających na stwierdzenie powyższego, przy czym jak podniesiono wyżej analizowanie dlaczego w zbiorach urzędowych organu określonych informacji brak, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego. Okoliczność, że w ocenie skarżącego w archiwach organów winny znajdować się dokumenty, które powinny wskazywać na wykonywanie czynności uzasadniających podwyższenie emerytury, nie zmienia ustaleń organu i nie stanowi o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Należy wskazać, że wniosek skarżącego dotyczył okresu 1993 – 2011 w którym obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U z 1995 r. Nr 21 poz. 114 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 167 poz. 1373) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.). Należy jednak podkreślić, że § 4 w/w rozporządzeń brzmiał w całym tym okresie prawie identycznie ( z niewielka nieistotna w sprawie zmianą pkt 4), dlatego rozważania organów poczynione tylko w oparciu o § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Na zakończenie godzi się podnieść, że prezentowane wyżej stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 813/16, z dnia 11 kwietnia 2018 r. w sprawie I OSK 1744/16, z dnia 6 czerwca 2017 r. w sprawie I OSK 2706/16, z dnia24 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2554/16, z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2280/16, z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie I OSK 2289/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. w sprawie II SA/Wa 211/17, wyrok WSA w warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie II SA/Wa 288/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. w sprawie III SA/Łd 745/17 – wszystkie cytowane w tekście uzasadnienia wyroki dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl)

Biorąc zatem pod uwagę, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, a prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowody nie potwierdza faktu pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc