Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2947/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 68 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. Z., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystąpił 8 listopada 2016 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z uchylaniem się przez zobowiązaną J. Z. od obowiązku poddania małoletniej córki H. B. (ur. [...] listopada 2013 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] listopada 2016 r. nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Zobowiązana pismem z 22 czerwca 2015 r. w odpowiedzi na upomnienie nr [...] z [...] maja 2015 r. odmówiła wykonania szczepień ochronnych u małoletniej.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 26 § 1, art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), Wojewoda [...] nałożył na J. Z. grzywnę w wysokości 500 zł, wzywając zobowiązaną do jej uiszczenia w terminie do 31 sierpnia 2017 r. Równocześnie organ wezwał zobowiązaną do poddania małoletniej córki H. B. obowiązkowym szczepieniom ochronnym (przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, odrze, śwince, różyczce) na podstawie tytułu wykonawczego z [...] listopada 2016 r. w podanym wyżej terminie.

W zażaleniu na postanowienie z [...] lutego 2017 r. skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystawionego tytułu wykonawczego oraz art. 29 § 2 w zw. z 29 § 1 ww. ustawy poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej; 2) art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia, pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania;

3) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku; 4) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niezamieszczenie uzasadnienia dotyczącego wykazania zasadności nałożenia grzywny.

Minister Zdrowia wskazał w uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia z [...] września 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...], że zaskarżone rozstrzygnięcie o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z prawem. Organ ten wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Skarżąca zarzuciła niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318 ze zm.) wyraziła opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister Zdrowia wskazał, że istotnie zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy wydania takiej zgody. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. W swoim zażaleniu skarżąca kwestionuje uprawnienia PPIS w [...] do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Odnosząc się do tego zarzutu, organ zwrócił uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". PPIS w [...] nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie pozostawał organem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., pozostają uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto podkreślono, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Wobec powyższego Minister Zdrowia stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 u.p.e.a. Organ podniósł jednocześnie, że na zobowiązanej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z córką do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że zobowiązana nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, co powoduje, że słuszne było w tych warunkach wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny.

Powyższe wyjaśnienia organ uzupełnił stwierdzeniem, że nie można stwierdzić naruszenia w sprawie art. 124 § 2 k.p.a. dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny. Jak wynika z wyżej opisanych okoliczności dotyczących niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień, kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto jak wynika szczegółowo z akt przedmiotowej sprawy (w tym wystosowanego do skarżącej upomnienia PPIS) była ona informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę [...]. Akta sprawy jednoznacznie wskazują na fakt, że skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka. Minister Zdrowia podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Organ podkreślił, że wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargę na ww. postanowienie z [...] września 2018 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji oraz naruszenie przepisów o wymagalności obowiązku określonych w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, odsyłających jedynie do komunikatu jako źródła obowiązku.

- art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ww. ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez ich błędną wykładnię wobec bezpodstawnego przyjęcia, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

- art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 u.p.e.a., polegającego na zaniechaniu zbadania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego, pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania);

- art. 10 § 1, art. 81 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak i naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia (skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia dokumentacji medycznej potwierdzającej problemy zdrowotne dziecka);

- art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego).

Skarżąca wniosła ponadto o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Strona wniosła również o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Obowiązek podania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym rozumiany jako przyjęcie szczepionek przeciw chorobom zakaźnym w celu sztucznego uodpornienia przeciwko nim zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (art. 2 pkt 26 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) jest tego rodzaju czynnością, przy czym, jako że dotyczy osoby małoletniej, odpowiedzialność z powodu niewykonania zobowiązania obciąża rodzica sprawującego władzę rodzicielską nad dzieckiem, czyniąc go zasadnie adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Sąd zobowiązany jest podkreślić, że obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 10 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązku szczepień ochronnych.

Sąd wskazuje, że poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z [...] listopada 2016 r. Jednocześnie skarżąca została wcześniej upomniana o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanej jako środek ostateczny, wynikający z wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniej córki. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego za zobowiązaną obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu, ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny pozostaje równocześnie zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 500 zł została wyznaczona przez organ egzekucyjny arbitralnie, w szczególności, iż jako nadmierna, pozostawała nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanej do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel – w ocenie Sądu – zasadniczo może spełnić nałożona na skarżącą grzywna, pomimo że jej wysokość w świetle dopuszczalnych granic jej wymiaru nie może być uważana za zbyt dolegliwą. Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia skarżącej jako zobowiązanemu podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia.

Odmiennej oceny nie mogą uzasadniać zarzuty sformułowane w skardze względem rozstrzygnięcia podjętego przez Ministra Zdrowia, albowiem ich istota sprawia, że nie mogły podlegać merytorycznemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 ustawy przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza jednakże, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku. Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu odwoławczego, muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku. Takie stanowisko interpretacyjne jest akcentowane w piśmiennictwie (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2130/17; wyrok NSA z 26 lutego 2019 r. sygn. II OSK 790/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10). Względy te determinowały uznanie, iż akcentowane przez skarżącą okoliczności przemawiające, jej zdaniem, za niedopuszczalnością egzekucji obowiązku szczepienia lub też brakiem jego wymagalności musiały zostać pozostawione bez rozpatrzenia.

Powyższa ocena obejmuje również sformułowane przez skarżącą wnioski o zwrócenie się w sprawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji, mając na względzie, że ten pierwszy wniosek w świetle problematyki, której dotyka, nie pozostaje w bezpośrednim związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej zawężonej do oceny legalności nałożenia na zobowiązaną grzywny. Ponadto, w świetle jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych to wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. We wnioskowanym w skardze zakresie Sąd nie znajduje podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, zwracając skarżącej na marginesie jedynie uwagę na to, że konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji wynika jednoznaczny obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje zdrowie publiczne (por. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, komentarz do art. 68). Niezależnie jakie znaczenie przypisywać temu niezwykle pojemnemu treściowo i wielowymiarowemu terminowi, niewątpliwie jego zakresem powinny zostać objęte te działania, które wiążą się ze wszystkimi aspektami zdrowia ludzi, jego ochrony oraz poprawy (por. J. Barcik, Międzynarodowe prawo zdrowia publicznego, Warszawa 2013, s. 4 i n.). W jego skład, na co zwraca uwagę Sąd, bez wątpienia wchodzi również wymóg rozpoznawania i zapobiegania chorobom epidemicznym, jako najistotniejszemu zagrożeniu zdrowia zbiorowości ludzi stanowiącego dobro publiczne. Z przyjmowanych definicji zdrowia publicznego wynika, że rozwój systemów ochrony zdrowia musi być postrzegany całościowo, przez co jego umacnianiu powinien zawsze towarzyszyć "zorganizowany wysiłek społeczności" ("the organized efforts of society"), jeżeli posłużyć się w tym zakresie określeniem definicyjnym D. Achesona (1988), które trafnie akcentuje współzależność stanu zdrowia ogółu ludzi od indywidualnych zachowań jednostek. Tego rodzaju uwarunkowanie determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że obowiązek usuwania przez organy państwa zagrożeń zdrowia zbiorowości może w szczególnych przypadkach ograniczać konstytucyjną zasadę wolności i nietykalności osobistej (art. 41 Konstytucji) oraz prawo do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), jeżeli inna forma perswazyjna aniżeli przymus leczniczy nie jest skuteczna, by osiągnięta została wysoka odporność populacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany dodatkowo podkreślić, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje nie tylko wskazywaną w Konstytucji powinność państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa w związku z tym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, ale nakierowany jest przede wszystkim na zapewnienie przez władze publiczne szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się bowiem, że regulacja zawarta w art. 68 ust. 4 Konstytucji w odniesieniu do zwalczania chorób epidemicznych u dzieci pozostaje bezpośrednio powiązana z prawem do szczególnej opieki zdrowotnej wynikającym z ust. 3 i stanowi jego naturalne uzupełnienie w odniesieniu do tych jednostek chorobowych, które mogą bez odpowiedniej reakcji państwa rozprzestrzenić się na populację dzieci (por. M. Dercz, Konstytucyjne prawo dziecka do szczególnej opieki zdrowotne, Warszawa 2016, s. 190 i n.).

Odnośnie zaś do wniosku o wystąpienie do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek profesjonalnego pełnomocnika skarżącej w tym zakresie jest o tyle niezrozumiały, że wynika z braku koniecznego rozważenia jego formalnej dopuszczalności. Pozostawiając na boku jego merytoryczną zasadność, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że sprawa dotycząca interpretacji lub stosowania praw i wolności gwarantowanych w Konwencji i jej protokołach dodatkowych, tak jak to ujmuje wniosek skargi, może się stać przedmiotem opinii doradczej Trybunału wydawanej na żądanie sądu pytającego, niemniej wskazany instrument wynika z przepisów Protokołu nr 16 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, którego Rzeczpospolita Polska dotąd nie ratyfikowała. W związku z tym, pomimo że Protokół ten wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2018 r., nie ma on w polskim porządku prawnym charakteru aktu obowiązującego. Skarżąca na jego treść nie może się w związku z tym skutecznie powoływać, wnosząc skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r. Zagadnieniem już tylko pobocznym pozostaje to, że wydanie opinii doradczej w "ważnych kwestiach dotyczących interpretacji lub stosowania praw i wolności określonych w Konwencji i jej protokołach" następuje na wniosek "najwyższych sądów i trybunałów", które powinny zostać wskazane przez strony Konwencji w deklaracjach składanych razem z dokumentami ratyfikacyjnymi (art. 1 ust. 1 i art. 10 Protokołu nr 16). O ile, jak się wydaje, Naczelny Sąd Administracyjny może być kwalifikowany jako najwyższy sąd w rozumieniu powołanych przepisów Konwencji, o tyle cechy tej z pewnością nie można nadać orzekającemu w niniejszej sprawie sądowi (Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie), przez co nawet wzgląd na tenże wymóg formalny każe analizowane żądanie zamieszczone w skardze odrzucić jako oczywiście nieuprawnione.

Sąd podziela pogląd, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie znajdują również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułujące zasady ogólne postępowania administracyjnego (por. W. Piątek, Obowiązywanie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego na obszarze administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo, red. Z. Duniewska, A. Krakała, M. Stahl, Warszawa 2018, s. 694 i n.). W zakresie postawionego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Sąd stwierdza jednakże, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, o czym stanowi art. 18 u.p.e.a., w odniesieniu do zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza, że organ egzekucyjny był zobowiązany do zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez skierowanie do niej zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że specyfika postępowania egzekucyjnego polegająca na przymusowym jego charakterze, a przede wszystkim wymóg szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków uniemożliwiają nadawanie wszystkich instytucjom i rozwiązaniom procesowym istniejącym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym równoważnego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 168/10). Nie mniej ważne jest uznanie, że skarżąca, wskazując na niepowiadomienie jej o możliwości zajęcia stanowiska, nie wyjaśniła w jakim zakresie zaniechanie to uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności procesowej w postępowaniu egzekucyjnym oraz jaki wpływ to uchybienie miało na wynik niniejszej sprawy. Niewątpliwie te okoliczności o charakterze faktycznym i prawnym, na które skarżąca zwróciła uwagę w zażaleniu oraz w skardze (m.in. pozbawienie możliwości złożenia dokumentacji medycznej potwierdzającej problemy zdrowotne dziecka), nie mogły podlegać rozpatrzeniu z przyczyn wcześniej przez Sąd zauważonych w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.