Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 850/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 129 ust. 1 pkt 5, art. 120 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA: Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA: Olga Białek (spr.) Sędzia WSA: Gabriel Węgrzyn Protokolant specjalista: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. M. - zarządcy masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. ([...])[...] Starosta [...]- działając na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - na podstawie art. 5, art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r. poz. 1161 - dalej jako "u.o.g.r.l") odmówił uznania za zakończoną rekultywację gruntów o pow. [...] ha położoną w granicach działki nr [...], [...], obręb [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, między innymi, że jako podstawę przeprowadzonej rekultywacji Spółka wskazała "Dokumentację rekultywacji gruntów [...]" opracowaną w grudniu 2015 r. oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], udzielającą Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) oraz R13 i R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórców odpadów) przez wypełnienie wyrobiska poeksploatacyjnego terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzających proces przetwarzania na działce nr [...], obręb [...]. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016 r. kontroli, organ ustalił, że na przedmiotowym terenie znajdują się dwa parkingi, plac zabaw, punkty gastronomiczne, plaże, około 20 drewnianych pomostów. Centralną część gruntu stanowi wypełnione wodą wyrobisko górnicze z utworzoną na nim wyspą połączoną z lądem pomostem i przeznaczoną na wybieg dla psów. Skarpy zbiornika zadarniono oraz częściowo umocniono konstrukcją drewnianą. Wzdłuż zbiornika prowadzi utwardzona ścieżka, na której usytuowane są drewniane ławki i kosze na śmieci. Całość terenu jest ogrodzona z możliwością wejścia w dwóch miejscach (od strony wschodniej i zachodniej) przez bramy wejściowe. Tablice informacyjne stanowią, że teren wykorzystywany jest jako kąpielisko. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] maja 2017 r. w związku z decyzjami PINB w [...] nakazującymi rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na terenie [...], wykazała, że na terenie istnieje zbiornik wodny z pływającym placem zabaw wokół którego wykonana jest infrastruktura techniczna. Nadal istnieją dwa parkingi, plac zabaw dla dzieci wraz z urządzeniami służącymi temu celowi, droga utwardzona biegnąca wzdłuż zbiornika wraz z ławkami i koszami na śmieci, instalacja nawadniająca i drewniane pomosty. Występują tereny zadarnione i dwa tereny piaszczyste w formie plaż, boisko do siatkówki, drabinki sportowe, piłkochwyty. Skarpy są zbiornika zadarnione i zabezpieczone przed erozją wodną palisadą drewnianą. Wyspa połączona jest z lądem pomostem pływającym, wyniesiona ponad lustro wody 1,5m - 2m – jej skarpy ukształtowane łagodnie, zadarnione. Na wezwanie organu w kwestii obmiarów wyeksploatowanej części złoża przed przystąpieniem do rekultywacji, wykorzystania odpadów w procesie odzysku, wykonania warstwy glebotwórczej i nawożenia, prowadzenia procesu monitoringu środowiskowego, uzgodnień ze specjalistą ornitologiem i wykonania nasadzeń strona wyjaśniła, że na koniec każdego roku sporządzano "Operaty ewidencyjne kruszywa naturalnego [...]" przekazywane właściwemu organowi koncesyjnymi (Marszałkowi), który nie wniósł nigdy zastrzeżeń. Również kontrole prowadzone na tym terenie przez [...] nie wykazały żadnych naruszeń.

W toku postępowania Starosta uzyskał w trybie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.g.r.l postanowienia opiniujące zakończenie rekultywacji: 1/ Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w odniesieniu do działalności górniczej - pozytywne; 2/ Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. - negatywne. Zdaniem organu gminy, przeprowadzona rekultywacja w kierunku rekreacyjnym jest sprzeczna z decyzją tego organu z dnia [...] maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa. Z akt wynika, że postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez SKO we [...] a WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. (II SA/Wr 795/17) oddaliło skargę strony na to postanowienie.

Organ ustalił także, że dla części działki nr [...] obejmującej powierzchnię [...] ha (nie objętej jednak niniejszym postępowaniem), wydana została decyzja z dna [...] grudnia 2007 r. w zakresie rekultywacji, wyznaczająca dla tego terenu rekreacyjny kierunek rekultywacji z przyrodniczą funkcja użytku ekologicznego. Jako osobę zobowiązaną do rekultywacji wskazano w niej, poprzedniego przedsiębiorcę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. obowiązek rekultywacji został przeniesiony na Spółkę [...]. Co do pozostałych gruntów znajdujących się w granicach działki nr [...], postępowanie dotyczące rekultywacji w zakresie wyznaczenia osoby zobowiązanej do jej wykonania, kierunku i terminu jej wykonania, nie zostało do tej pory zakończone. Toczy się nadal postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy R III, po decyzji kasacyjnej SKO we [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Starosta odnotował także, że działka nr [...] znajduje się na obszarze wchodzącym w skład Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 - Specjalny Obszar Siedlisk (SOO) "[...]". Na tym obszarze dopuszczalne jest prowadzenie dowolnego typu przedsięwzięć pod warunkiem, że nie prowadzi to do pogorszenie stanu chronionych siedlisk przyrodniczych i gatunków. Nadto przedmiotowy teren leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią

Oceniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Starosta [...] wyraził opinię, że przedsiębiorca nie powinien uzyskać zezwolenia na prowadzenie odzysku z uwagi na występujące na tym obszarze zagrożenie powodziowe. Wątpliwości organu budzi też bezpieczeństwo wykorzystania terenu na kąpielisko ze względu na brak informacji, w jaki sposób uformowano dno wyrobiska i przystosowano go do kąpieli. Kontrole terenu wykazały, że zagospodarowanie zdewastowanych gruntów ukierunkowane zostało pod rekreację. Zdaniem organu, przedsiębiorca nie wykonał warunków środowiskowych szczególnie istotnych na obszarach Natura 2000, wynikających z decyzji z dnia [...] maja 2011 r.,

w zakresie stworzenia dwóch wysp dogodnych dla gniazdowania ptaków (kontrola wykazała, że istniejąca wyspa połączona z lądem pomostem pływającym stanowiąca wybieg dla psów, nie stanowi takiej enklawy). Prowadzenie na przedmiotowym terenie kąpieliska oraz imprez plenerowych zagraża bowiem zachowaniu siedlisk przyrodniczych i wpływa negatywnie na gatunki roślin dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000.

Reasumując, Starosta stwierdził, że rekultywacja oraz zagospodarowanie przedmiotowego terenu wykonane zostały w sposób nieprawidłowy z pominięciem szeregu wymaganych prawem decyzji (np. na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, pozwoleń wodnoprawnych czy decyzji o rekultywacji), jak i z naruszeniem już wydanych decyzji (w zakresie rodzaju stosowanych odpadów i warunków środowiskowych), co stanowi o naruszeniu przepisów prawa (ustawy o ochronie przyrody, ustawy o odpadach, prawa wodnego, prawa budowlanego, u.o.g.r.l.). Uwzględniając negatywną opinię Burmistrza [...] oraz szereg stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących wykonania rekultywacji i związanych z tym zagrożeń środowiskowych, jak też dotyczących bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, Starosta uznał, że należy odmówić uznania rekultywacji za zakończoną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył zarządca masy sanacyjnej [...] Sp.

z o.o. z siedzibą w [...] , zarzucając jej naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. przez odmowę uznania rekultywacji za zakończoną; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne jego ustalenie przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. która nie wywołała żadnych skutków prawnych ze względu na jej uchylenie przez SKO we [...] i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji; art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 311 ust. 1 Prawo o restrukturyzacji, wskutek niezapewnienia stronie - zarządcy masy sanacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w restrukturyzacji czynnego udziału w postępowaniu.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2018 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.r.g.l. oraz art. 129 ust. 1 pkt 5, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U z 2017, poz. 2126 ze zm. - dalej jako "p.g.g.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek Spółki "[...]" z dnia [...] września 2016 r. o wydania decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów o pow. [...] ha w granicach działki nr [...], w związku z zakończeniem eksploatacji kruszywa ze złoża "[...]" prowadzonej na podstawie koncesji Marszałka Województwa [...]. Kolegium stwierdziło, że na załączonym do wniosku wyrysie z mapy ewidencyjnej, jasnozielonym kolorem cieniowanym zaznaczono granice zrekultywowanego terenu. Obejmują one północną część działki nr [...] (dowód: wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] grudnia 2014 r.). Na mapie sytuacyjno - wysokościowej Spółka wrysowała granice obszaru górniczego "[...]". Na mapie tej Spółka zaznaczyła także granice terenu zrekultywowanego oraz kierunki jego rekultywacji: kolorem żółtym (rolny) i zielonym (rekreacyjny) (dowód: wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] grudnia 2014 r.).

Pismem z dnia [...] października 2016 r., uzupełniono wniosek m. in. o Dokumentację Rekultywacji Gruntów [...] z grudnia 2015 r., zatwierdzoną przez Kierownika [...] (zwana dalej "Dokumentacja Rekultywacji"). W Dokumentacji tej, w pkt 2, str. 4, "założono, że zostanie przeprowadzona rekultywacja w kierunku rolnym uwzględniającym, że powstały akwen wodny o powierzchni około [...] ha z dwiema wyspami o powierzchni łącznej [...] ha (...). Zakłada się, że przedmiotowy zbiornik pełnić będzie funkcje związane z ekstensywną hodowlą ryb". W pkt 4, str. 5 i 6 postanowiono, że: "Roboty rekultywacyjne będą prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami (...) a w szczególności z wymagań wynikających z zapisów w Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawnych przedsięwzięcia (...). Decyzja ta - nr [...] z [...].05.2011 r. określa, między innymi, kierunek rekultywacji dla przedmiotowego terenu i określa warunki jego realizacji." Przywołano także treść obowiązków nałożonych na stronę decyzją środowiskową, tj: "Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchni nie mniejszej niż [...] ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków. (...) Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym (...)".

Następnie Dokumentacja Rekultywacji na str. 6 i 7, co do "części zawodnionej" wskazała na "rolny" sposób prowadzenia rekultywacji zgodny "z funkcją obszaru ekstensywnej hodowli ryb (kierunek rolny z funkcją rolną"). Jako wyjaśnienie takiej funkcji wskazano, że: "jednym z podstawowych wyznaczników prowadzonej rekultywacji - na terenach leżących w obrębie obszaru NATURA 2000 "[...]"- [...] - powinno być zapewnienie różnorodności biologicznej tego obszaru. Przyjąć należy, że zarybiony zbiornik wodny i prowadzona rybna gospodarka hodowlana stanowić będzie jeden z czynników zapewniających realizację tego celu. (...) zarybienie zbiornika wodnego i prowadzenie hodowli przyczyni się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego". Co do części gruntu tzw. "zalondowanej", w Dokumentacji Rekultywacji stwierdzono jako "obowiązujący kierunek rekultywacji (...) rekreacyjny".

Nadto w Dokumentacji Rekultywacji, w pkt 6, str. 17 i 18, w części "Określenie gatunków roślin i ilości nasion przewidzianych do wysiewu" stwierdzono, że: "Aby odtworzyć miejsca dogodne do rozwoju gąsiorka i podróżniczka, projektuje się wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż [...] m2."; podano zalecaną gęstość nasadzeń oraz określono projektowane gatunki: róża, dzika, tarnina, leszczyna, bez czarny oraz liczbę sztuk (razem 6 000). Na załączniku graficznym 1 do Dokumentacji Rekultywacji wrysowano niebieskim zacieniowaniem granice zrekultywowanego gruntu z funkcją wodną.

W odwołaniu Strona przyznała też, że: "Decyzją z dnia [...].10.2015 r. nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] na wniosek złożony przez "[...]" Sp. z o.o. zatwierdził plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres [...].07.2015 r. - [...].06.2020 r. (...) We wzorze numer 7 określono dla działki numer [...] o powierzchni gruntów [...] ha kierunek i sposób rekultywacji jako "wodny, rolny", z terminem rozpoczęcia w roku 2007 i zakończenia w roku 2036.".

Fakty przyznane przez stronę potwierdza treść, wydanej przez Zastępcę Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] decyzji z dnia [...] października 2015 r. ([...]) zatwierdzającej "Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres [...].07.2015 r. - [...].06.2020 r." (zwany dalej Planem Ruchu). W Planie Ruchu na str. 36 organ nadzoru górniczego zatwierdził kierunek rekultywacji – "wodny, rolny" oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji. W decyzji tej organ nadzoru określił też obowiązki Spółki w zakresie sposobu rekultywacji, w tym, że "będą dochowane wszelkie wymogi zgodnie z decyzją Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.".

Plan Ruchu (ale także ww. Dokumentacja Rekultywacji) odwołuje się do Decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. ([...]), ustalającej na rzecz Spółki z o.o. [...] z siedzibą w [...], środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża [...] o zasobach bilansowych obliczonych w kat. C1 wg stanu na dzień [...].12.2009 roku w ilości [...] Mg (Dodatek nr 1 do Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. C1) oraz zmianie organizacji wydobycia surowca, a w szczególności w związku z wodnym kierunkiem rekultywacji uznania powstającego lustra wody zbiornika za teren zrekultywowany (zwana dalej Decyzją Środowiskową). W decyzji tej, w pkt 3, opisano działania jakie Spółka ma podjąć po zakończeniu eksploatacji. Miały one polegać m. in., że : "3. Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchnia nie mniejszej niż [...] ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków wodnych.". oraz, że: "6. Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność i zagospodarowanie zmienionych elementów środowiska naturalnego". W pkt 4 ustalono warunki kompensacji przyrodniczej tj., "Odtworzyć miejsca dogodne dla rozwoju gąsiorka i podróżniczka poprzez przesadzenie usuniętych krzewów lub nasadzenia nowych krzewów. Nasadzenia należy przeprowadzić w formie pojedynczych szpalerów i skupisk krzewów - głównie dzikiej róży, bzu czarnego i tarniny".

Z pism Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] wynika, że wniosek Spółki dotyczył gruntu położonego w północnej części działki nr [...], [...], obręb [...]. Spółka prowadziła na tym terenie działalności górniczą. Działał tu jej zakład górniczy - Kopalnia [...]". Działalność tę Spółka prowadziła na podstawie zatwierdzonego decyzją administracyjną planu ruchu oraz na podstawie koncesji udzielonych przez Marszałka Województwa [...]. Powstałe w tym miejscu wyrobisko poeksploatacyjne zostało następnie poddane rekultywacji w ramach ruchu zakładu górniczego - Kopalnia [...] "[...]". Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak [...]), w trybie zmiany ww. decyzji zatwierdzającej planu ruchu, zmienił granice zakładu górniczego w ten sposób, że ze struktury obszaru górniczego "[...]" wyłączył jego północną część (objętą obecnie wnioskiem Spółki). Uznał bowiem, że zakład górniczy w tej części obszaru został faktycznie zlikwidowany (w jego ocenie Spółka zakończyła na tym terenie działalność górniczą). W trybie zmiany Planu Ruchu dokonał likwidacji części zakładu górniczego. Także Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. (znak [...]) stwierdził, w tej części, wygaśnięcie koncesji udzielonej Spółce (dowód: pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz uzasadnienie postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] z sierpnia 2017 r.).

Zdaniem Kolegium z przedstawionych okoliczności wynika, że Spółka, jako przedsiębiorca górniczy, była zobowiązana przeprowadzić rekultywację gruntów po działalności górniczej, na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz wydanych na jej podstawie aktów administracyjnych, w tym na podstawie Planu Ruchu, zatwierdzonego decyzją administracyjną przez organ nadzoru górniczego pod nadzorem i kontrolą organu nadzoru górniczego. Rekultywacja ta powinna była być zakończona przed wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak [...]).

Tymczasem według doniesień prasowych już dniu [...] lipca 2016 r., na terenie objętym wnioskiem Spółki, w północnej części działki nr [...], zostało otwarte kąpielisko pn. [...], które w dniu otwarcia miało odwiedzić już 6 000 osób (por. artykuł na [...]).

Na stronie internetowej, działalność prowadzona na terenie objętym wnioskiem Spółki, była reklamowana jako ośrodek letniego wypoczynku pod nazwą [...]. Czytamy tam m. in., że: "[...] to dawna kopalnia piasku i żwiru, znajdująca się obszarze Natura 2000 [...], przekształcona w miejsce łączące rekreację, sport i odpoczynek. Piękna przyroda oraz infrastruktura sprzyjająca relaksowi czekają na osoby spragnione odpoczynku. Goście mają do swojej dyspozycji wiele atrakcji: wodny plac zabaw [...], rowery wodne i kajaki, boiska do siatkówki plażowej, badmintona i innych gier zespołowych oraz strefy gastronomiczne." (por. opisy i zdjęcia na stronie [...]). Na stronie tej udostępniono szczegółowy plan całego ośrodka (jego wydruk w aktach Kolegium) oraz odpisy poszczególnych stref.

I tak np. strefę [...], która pokrywa się z terenem wskazanym na mapie sytuacyjno-wysokościowej załączonej do Dokumentacji Rekultywacji jako teren rekultywowany w kierunku rolnym, opisano: "W strefie klubowej oprócz największej plaży i strzeżonych miejsc do kąpieli, młodszym i starszym moc atrakcji zapewni zabawa na największym w południowej Polsce Wodnym Placu Zabaw [...]. Dla aktywnych dostępne są także boiska do siatkówki i piłki plażowej, ogromny trawnik idealny dla różnych gier zespołowych, a także instalacja do street workout’u. Na spragnionych słonecznego relaksu w naszej wypożyczalni czekają leżaki i parasole słoneczne. Ci, którzy zgłodnieją na świeżym powietrzu, z pewnością znajdą dla siebie coś smacznego z bogatego menu naszych partnerów gastronomicznych. Tu również podczas naszych eventów i wydarzeń tematycznych, odbywają się pokazy.".

Z kolei strefy opisane jako [...], [...] i [...], która pokrywają się z terenem wskazanym na mapie sytuacyjno-wysokościowej załączonej do Dokumentacji Rekultywacji jako teren rekultywowany o kierunku rolnym, opisano jako:

- "[...] to strefa najbardziej przyjazna dzieciom. Tu oprócz radości na wspaniałym i zacienionym placu zabaw, Milusińscy zaspokoją swoje duże apetyty, zajadając pyszną pizzę, soczyste burgery, frytki czy delektując się wspaniałymi goframi oraz lodami. Kąpiel w miejscach wyznaczonych, odbywa się pod czujnym okiem ratowników. Dla aktywnych mamy kajaki, rowery wodne, boiska do siatkówki plażowej i badmintona, a dla spragnionych relaksu - słoneczne leżaki i parasole.",

- "[...] (...) Zagospodarowane [...] ha obiektu rekreacyjnego "[...]" znajduje się na terenach obszaru Natura 2000 [...]. W tej strefie odpoczniesz więc, rozkoszując się zielenią. Możesz zaprosić rodzinę lub znajomych do odpowiednio wyposażonych altanek i urządzić piknik, położyć się na pomoście i słuchać szumu wody, poczytać w spokoju lub popalać na małej kameralnej plaży. (...) 500 m linii brzegowej otoczonej lasem z alejami i pomostami oraz altany na imprezy duże i małe."

- "[...] (...) STREFA DLA CZWORONOGÓW To dla nas oczywiste, że ukochanego pupila nie można zastawić, udając się na letni wypoczynek. Właściciele czworonogów mają więc u nas do dyspozycji [...] ha zieleni otoczonej wodą, gdzie zarówno oni, jak i ich podopieczni, mogą rozkoszować się przyrodą i zażywać do woli kąpieli słonecznych oraz wodnych.".

W dniu [...] lipca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w [...] wpłynęły drogę meilową informacje o nieprawidłowościach w zakresie przystąpienie do użytkowania obiektu kąpieliska w [...]. W reakcji na to Inspektorat przeprowadził dwie kontrole: w dniu [...] lipca 2016 r. (ogólną) i w dniu [...] września 2016 r. (szczegółową).

W trakcie pierwszej przedmiotem kontroli była północna część działki nr [...]

"tj. kompleks miejsc wypoczynkowych oraz miejsc do kąpieli (który) udostępnił przedstawiciel, prezes Zarządu "[...]" Sp. z o.o. - Pan P. E. Pozostała część działki (nr [...]) stanowi teren górniczy - zakład górniczy, który nie stanowił przedmiotu kontroli. Teren działki [...] objęty kontrolą, to teren na którym znajduje się zbiornik wodny o powierzchni [...] ha, wokół którego wykonano infrastrukturę techniczną, służącą do jego obsługi, jako miejsca wypoczynku/rekreacji. W zakres ww. infrastruktury wchodzą instalacje - sieci energetyczne, instalacje do nawadniania terenów zielonych, instalacje i przyłącza wody ze studni głębinowej, utwardzone dojścia, dojazdy, ogrodzenia, obiekty kontenerowe, namiotowe o różnych funkcjach (gastronomiczne, magazynowe, higieniczno-sanitarne), urządzenia - elektroniczne bramki wejściowe. Powyższy teren wykorzystywany jest jako teren rekreacyjny

z miejscami wypoczynku wraz z wyznaczonymi miejscami do kąpieli i połowu ryb.".

W trakcie kontroli drugiej stwierdzono, że na terenie objętym kontrolą znajdują się zespoły obiektów i urządzeń, opisanych w protokole z kontroli jako "Obiekty"

i ponumerowanych od nr [...] do nr [...]. Część obiektów została dobrowolnie rozebrane (rozebrane zostały głównie obiekty kubaturowe - kontenery i hale). Co do pozostałych organ nadzoru budowlanego nakazał ich rozebranie. Nakazano rozbiórkę:

- miejsc parkingowych utwardzonych podbudową z tłucznia granitowego, przeznaczonych na postój ponad 200 samochodów znajdujących się przy obu wjazdach na teren kąpieliska, poprzez usunięcie warstw tłucznia granitowego wraz

z krawężnikiem betonowym stanowiącym ograniczenie ww. terenu objętego miejscami parkingowymi, opisanych w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt

nr [...] i [...];

- wiat rekreacyjnych w ilości 4 sztuk o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,35x5,30m (wymiar zewnętrzny), z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowionych na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej poprzez ich całkowite usunięcie wraz ze słupami, kotwami i stopą betonową, opisanych w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- ciągów pieszo-komunikacyjnych usytuowanych wzdłuż zbiornika wodnego

o szerokości 3 m ograniczonych krawężnikami i utwardzonych tłuczniem granitowym wraz z zamontowanymi wzdłuż ławkami - stanowiących całość użytkową, poprzez usunięcie warstwy tłucznia granitowego z wykonanych ścieżek, usunięcie krawężników oraz ławek znajdujących się wzdłuż ww. ciągu, opisanych w protokole z kontroli z dnia

[...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- miejsca o podłożu piaszczystym spełniającego funkcję wyznaczonego miejsca do kąpieli oraz placu zabaw, poprzez usunięcie warstwy nawiezionego piasku tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- pomostów - szt. 19 - o konstrukcji drewnianej, oraz dodatkowego pomostu podwójnego, posadowionych w skarpie zbiornika na drewnianych słupach zakotwionych w gruncie poprzez ich demontaż wraz z usunięciem słupów i wszystkich elementów mocujących, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- placu przeznaczonego do gier i zabaw, z terenem o podłożu piaszczystym składającego się z systemowych urządzeń takich jak: drabinki, siatka, itp. poprzez usunięcie warstwy nawiezionego piasku i urządzeń do gier i zabaw, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- placu zabaw z terenem o podłożu piaszczystym składającego się

z systemowych urządzeń takich jak: drabinki, huśtawki, itp., poprzez usunięcie warstwy nawiezionego piasku oraz wszystkich posadowionych w tym miejscu urządzeń jak: drabinki, huśtawki, ławki, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- pomostu pływającego o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwionego

w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi, składającego się z 15 modułów, każdy o wymiarach I,25x2,45m ułożonych w formie litery "L", poprzez demontaż wszystkich modułów wraz z usunięciem stalowych linek i płyt betonowych, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- pomostu pływającego o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwionego

w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi, składającego się z 23 modułów, każdy o wymiarach I,25x2,45m, łączących brzeg zbiornika z wyspą, poprzez demontaż wszystkich modułów wraz z usunięciem stalowych linek i płyt betonowych, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- altany, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

- szlabanów wjazdowo-wyjazdowych w łącznej ilości 4 szt. (2x2 szt. - wejścia

z obu stron) wraz z czytnikami kodów kreskowych zasilanych z instalacji elektrycznej, posadowionych na płytach fundamentowych o wymiarach 60x60cm każda, płyta żelbetowa o głębokości 30cm, poprzez ich demontaż i usunięcie wraz z płytami fundamentowymi, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...] i [...];

- urządzeń dozorowych - bramek elektronicznych rejestrujących wejścia i wyjścia na obiekt, posadowionych na płycie żelbetowej o wymiarach 2,50x3,90m o grubości ok. 15cm każda w łącznej ilości 2 zestawy (wejścia z obu stron), poprzez ich demontaż

i usunięcie wraz z płytami fundamentowymi, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 1 i 19. (wszystkie powyższe fakty wynikają

z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] utrzymanych w mocy decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...]).

Organ odwoławczy zauważył, że stan faktyczny na gruncie wynika także

z ustaleń Starosty poczynionych podczas kontroli w dniu [...] maja 2017 r. który szczegółowo opisany został w protokole (główne ustalenia Kolegium przytoczyło). Potwierdza go również dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołów z oględzin z dnia [...] maja 2017 r. oraz z dnia [...]. listopada 2016 r.).

Analizując stan prawny sprawy, Kolegium stwierdziło, że w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu (...) rekultywacji gruntów po działalności górniczej (art. 129 ust. 1 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego). Zgodnie z przepisem art. 129 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161).

Przepisy Prawa geologicznego i górniczego oraz rozporządzenie nie zawierają odrębnej regulacji w zakresie upoważnienia organu nadzoru górniczego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uznania rekultywacji gruntów po działalności górniczej za zakończoną. W ocenie Kolegium w takim przypadku, na podstawie odesłania z art. 129 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, odpowiednie zastosowanie znajdą te przepisy u.g.r.l., które wyznaczają w takiej sprawie starostę. Innymi słowy, właściwy w sprawie uznania rekultywacji gruntów po działalności górniczej za zakończoną, będzie starosta, na podstawie art. 129 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.g.r.l.

Poza sporem jest także, że w odniesieniu do analizowanego obszaru Starosta nie wydał decyzji określającej osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz ustalającej kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Zdaniem Kolegium decyzja taka nie została wydana, gdyż w świetle dokonanych ustaleń faktycznych, rekultywacja północnej części obszaru górniczego "[...]" była prowadzona przez Spółkę, jako przedsiębiorcę górniczego, w ramach koncesjonowanej działalności górniczej (por. art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Jej działalność, jako działalność górnicza, podlegała przepisom Prawa geologicznego i górniczego. Ruch swojego zakładu górniczego Spółka była zobowiązana prowadzić na podstawie planu ruchu zakładu górniczego (por. art. 105 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego) sporządzonego przez przedsiębiorcę (art. 108 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Plan ruchu zakładu górniczego określa m. in. szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska (art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. f) Prawa geologicznego i górniczego). Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdza właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji (art. 108 ust. 11 Prawa geologicznego i górniczego).

Zakres i sposób wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska

i likwidacji zakładu górniczego ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego (zob. art. 39 ust. 2 zd. 1, w zw. z ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). W przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu (...) rekultywacji gruntów po działalności górniczej (art. 129 ust. 1 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego). Do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego (art. 129 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego). Plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego lub jego oznaczonej części określa również sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 (por. art. 129 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego).

Plany ruchu likwidowanego zakładu górniczego lub jego oznaczonej części, uszczegółowiło rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 110 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego. Rozporządzenie z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych określa szczegółowe wymagania dotyczące treści planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego w załączniku nr 2 i 10 do rozporządzenia [por. § 1 pkt 1 lit. b) i j) rozporządzenia]. Dotyczą one m. in. kierunku, sposobu i terminu rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji [por. pkt 2 ust. 20 załącznika nr 2 "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia, wzór nr 7 "Załączniki do planu ruchu" załącznika nr 2 "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia, ust. 2 załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia, pkt 2 ust. 15 załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia, ust. 3 "Załączniki do planu ruchu" załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia, ust. 4 "Załączniki do planu ruchu" załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia, wzór nr 6 "Załączniki do planu ruchu" załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia].

Z cytowanych przepisów wynika, że rekultywacja gruntów po działalności górniczej jest częścią składową tej działalności, regulowanej szczegółowo ustawą Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Działalność górniczą opisuje plan ruchu zakładu górniczego. Plan ten jest regulacją kompleksową obejmującą także wskazanie osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów po działalności górniczej oraz kierunku i terminu ich rekultywacji. Tego rodzaju obowiązki, jeśli zostały skonkretyzowane w ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego, są wiążące w postępowaniu w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną.

Ponadto w przypadku ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (a taką była kopalnia w [...]) szczegółowe wymagania dotyczące jego ruchu w zakresie ochrony środowiska określa też rozporządzenie z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. poz. 1008). Zgodnie z tym rozporządzeniem rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego (§ 162 ust. 1). Rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w sposób określony w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzonej przez kierownika ruchu zakładu górniczego (§ 162 ust. 3).

Dla działki nr [...] plan miejscowy określił "rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo" (por. wypis z dnia [...] grudnia 2014 r. dla działki nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] dla obrębów: [...], [...], [...], [...], [...], [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...]

nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.).

Wskazując na poczynione wyżej ustalenia, Kolegium stwierdziło, że

w odniesieniu do wnioskowanego przez Spółkę terenu Plan Ruchu określił kierunek rekultywacji gruntów po działalności górniczej jako "wodny, rolny".

Spośród trzech dopuszczonych ww. planem miejscowym kierunków rekultywacji, mając wybór pomiędzy nimi, na wniosek przedsiębiorcy, organ nadzoru górniczego zatwierdził tylko jeden kierunek rekultywacji - rolny. Wyjaśnienie przyczyn takiego właśnie wyboru znajduje się w Dokumentacji Rekultywacji i w decyzji środowiskowej.

Dokumentacja Rekultywacji zakładała, że na większości rekultywowanego terenu, objętego wnioskiem Strony, zostanie utworzony zbiornik wodny. Rekultywację

w części zawodnionej miano przeprowadzić w kierunku rolnym, związanym

z ekstensywną hodowlą ryb (kierunek rolny z funkcją wodna). Taki kierunek uzasadniano faktem, że teren ten leży w obrębie obszaru NATURA 2000 "[...]" - [...], że utworzenie zarybionego zbiornika wodnego i prowadzona rybna gospodarka hodowlana będzie zgodna z celami ochrony tego obszaru, że zapewni różnorodność biologiczną tego obszaru i stworzy optymalne warunki dla ptactwa wodnego. Nadto teren ten był miejscem rozwoju ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą: gąsiorka i podróżniczka. W części lądowej przedsiębiorca górniczy miał zatem odtworzyć miejsca dogodne do ich rozwoju, przez wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż [...] m2.

Zarówno Plan Ruchu jak i Dokumentacja Rekultywacji nakazywały także wykonanie robót rekultywacyjnych zgodnie z zapisami decyzji środowiskowej, która nakazywała stworzenie, w uzgodnieniu z ornitologiem, wyspy spełniającej miejsce dogodne do gniazdowania ptaków wodnych oraz nakazywała prowadzić rekultywację w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność. Te postanowienia decyzji środowiskowej zostały powtórzone w Dokumentacji Rekultywacji.

Plan Ruchu zakładał zatem zrekultywowanie gruntu po działalności górniczej dla potrzeb rolnictwa, bo w kierunku rolnym z funkcją wodną.

Nie uszło uwadze Kolegium, że Dokumentacja Rekultywacji w pkt 4, co do części tzw. "zalondowanej", stwierdziła jako "obowiązujący kierunek rekultywacji (...) rekreacyjny". Jednak zapis taki ewidentnie koliduje z kierunkiem określonym

w zatwierdzonym Planie Ruchu, czy też w decyzji środowiskowej. Zapis ten wprowadził do dokumentacji przedsiębiorca górniczy, na zlecenie którego Dokumentacja ta powstała i został zatwierdzony przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego. Działanie tych osób było jednak - w ocenie Kolegium - bezprawne, bo z naruszeniem kierunku rekultywacji wyznaczonego w Planie Ruchu i w Decyzji Środowiskowej. Tę sprzeczność, wynikającą z bezprawnych działań ww. osób należy – zdaniem organu - rozstrzygnąć, przyjmując za wiążące ustalenia wynikające z decyzji administracyjnych. Dokumentacja Rekultywacji - w ocenie Kolegium - tylko uszczegółowia obowiązki nałożone w zatwierdzonym Planie Ruchu i jako taka nie może być z nim sprzeczna. Tymczasem z ustaleń organu pierwszej instancji, ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i opisów samej Spółki zamieszczonych na jej stronie internetowej wynika, że nie osiągnęła ona nakazanego jej celu rekultywacji. Celem działań przeprowadzonych na działce nr [...], dokonanej przez Spółkę, było bowiem przeznaczenia go jako przestrzeni do wykonywania określonej działalności gospodarczej, tj. prowadzenia kąpieliska pn. [...]. Celem tym nie było zatem przywrócenie gruntu do użytkowania rolnego z funkcją wodną.

Zdaniem Kolegium, Spółka musiała przygotować kąpielisko jeszcze w okresie,

w którym prowadziła tam działalność górniczą. Skoro bowiem dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] wydał decyzję wyłączającą ze struktury obszaru górniczego "[...]" jego północną część (objętą wnioskiem Spółki), to żeby otworzyć kąpielisko już w dniu [...] lipca 2016 r., jego obiekty oraz grunt musiały być odpowiednio do tego przygotowane dużo wcześniej. Wniosek Spółki, który zainicjował postępowanie, został zaś złożony dopiero podaniem z dnia [...] września 2016 r. W tej sytuacji podanie Spółki było w ogóle spóźnione, wobec rozpoczęcia prowadzenia w tym miejscu kąpieliska pn. [...], już od początku lipca 2016 r. Organ zarzucił, że nie da się obecnie zweryfikować, czy przed rozpoczęciem działalności kąpieliska pn. [...], był taki moment, w którym grunty po działalności górniczej, zostały przez Spółkę zrekultywowane

w kierunku rolnym z funkcją wodną. Pomimo dobrowolnego rozebrania części obiektów kubaturowych, na działce nadal pozostają obiekty, które wykluczają rolne użytkowanie gruntu. Chodzi o obiekty wskazane ww. decyzjach organów nadzoru budowlanego, nakazujących ich rozbiórkę (w tym utwardzone parkingi i ciągi pieszo - komunikacyjne, wysypane piaskiem tereny, altany). Po usunięciu tych obiektów Spółka będzie musiała przeprowadzić rekultywację gruntu w kierunku nakazanym jej w Planie Ruchu. Dopiero wtedy będzie można np. odtworzyć warstwę glebową i dokonać obsiewu miejsc obecnie wysypanych piaskiem, utwardzonych tłuczniem lub na których posadowiono ławki, altany.

Zestawiając zatem ustalony stan faktyczny z wiążącym Spółkę kierunkiem rekultywacji - rolnym z funkcją wodną, Kolegium stwierdziło, że nie został on osiągnięty.

Nie przywrócono bowiem gruntu do użytkowania zgodnego z kierunkiem rolnym

z funkcją wodną, skonkretyzowanym w zatwierdzonym Planie Ruchu. Powyższe ustalenia są zdaniem organu wystarczającą podstawą do odmowy uznania rekultywacji za zakończoną, przy czym tego rodzaju ustalenia nie wymagały posiadania przez organ wiedzy specjalistycznej. Kolegium zauważyło, że nie odtworzono w uzgodnieniu

z ornitologiem, na wyspie, miejsca dogodnego do gniazdowania ptaków wodnych. Strona nie przedstawiła takiego uzgodnienia. Nie odtworzono także miejsc dogodnych dla rozwoju gąsiorka i podróżniczka. Nie wykonano nasadzeń szpalerów krzewów, według wytycznych z Dokumentacji Rekultywacji. Utworzenie zaś "multifunkcyjnej strefy rekreacyjnej z ogromną plażą i wodą, tętniąca życiem i aktywnością" samo w sobie wyklucza uznanie działki nr [...] jako miejsca dogodnego do gniazdowanie ptaków wodnych, czy miejsca dla rozwoju gąsiorka i podróżniczka.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium przyznało, że organ pierwszej instancji przeprowadzając obszerną, negatywną ocenę poszczególnych działań Spółki poprzedzających rekultywację oraz działań innych organów administracji które w formie decyzji udzieliły jej zezwoleń, wykroczył poza granice rozstrzyganej sprawy administracyjnej. W prowadzonym postępowaniu Starosta nie był uprawniony do oceny legalności działań spółki które doprowadzić miały do rekultywacji jak też do oceny legalności innych organów administracji. Organ pierwszej instancji nie udowodnił również, że dno zbiornika zostało wadliwie uformowane, sam przyznał, że nie miał wiedzy w tym zakresie. Kolegium stwierdziło jednak, że nie było potrzeby badania i wyjaśniania tej kwestii, gdyż z przyczyn wcześniej podanych istniała wystarczająca podstawa do odmowy uznania rekultywacji za zakończoną. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zdaniem organu odwoławczego nie był uzasadniony, gdyż zarządca masy sanacyjnej był zawiadomiony o toczącym się postępowaniu (vide: pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2017 r.).

W kwestii zarzutu odnoszącego się do decyzji środowiskowej, Kolegium stwierdziło, że decyzją własną z dnia [...] marca 2018 r. ([...]) uchyliło tę decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzji tej nie ma już w obrocie prawnym i nie miała ona waloru ostateczności od początku jej wydania. Zdaniem Kolegium, była jednak ona traktowana przez organy administracji publicznej i samą Spółkę jak decyzja ostateczna. Nie można pominąć, że decyzja środowiskowa została wydana na wniosek Spółki. Na jej podstawie Spółka uzyskała od Marszałka Województwa [...] decyzje koncesyjne na wydobywanie kopalin. Te z kolei były warunkiem zatwierdzenia Planu Ruchu. Na ich podstawie Spółka prowadziła i nadal prowadzi działalność górniczą. Sama Spółka wykonała decyzję środowiskową. Plan Ruchu oraz Dokumentacja Rekultywacji nakazywały Spółce wprost prowadzić roboty rekultywacyjne zgodnie z wymaganiami wynikającymi z tejże decyzji środowiskowej. Dlatego Kolegium, w tych okolicznościach sprawy, uwzględniło jej uwarunkowania środowiskowe w zakresie obowiązków rekultywacyjnych gruntu, przy wykładni postanowień Planu Ruchu.

W przeciwnym razie, zdaniem Kolegium, musiałoby ono rozważać zasadność zastosowania w sprawie trybu art. 96 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017, poz. 1405 z późn. zm.). Byłoby to podyktowane tym, że ww. decyzja środowiskowa Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) została uchylona; że nakładała ona na przedsiębiorcę górniczego obowiązki związane z działalnością górniczą, w tym obowiązki w zakresie rekultywacji gruntu oraz, że teren objęty wnioskiem Spółki leży w granicach obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Zarządca masy sanacyjnej "[...]" Sp. z o.o.

w restrukturyzacji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając decyzję organu odwoławczego zarzucił jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest § 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki

w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego z dnia 8 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008) w zw. z art. 108 i art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wskutek błędnego przyjęcia, że w dokumentacji rekultywacji, o jakiej stanowi § 162 ust. 3-5 rozporządzenia, nie można określić dodatkowego kierunku rekultywacji w porównaniu do planu ruchu zakładu górniczego, przewidzianego jednak miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w planie ruchu zakładu górniczego określa się, co do zasady, jedynie przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawy, zaś konkretnie kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji określa się

w dokumentacji rekultywacji zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego, a zatem to ona, szczegółowo opisuje w jakim kierunku i w jaki sposób należy rekultywować teren zdegradowany górniczo, a skutkiem tego stanowi dokument będący podstawą prowadzenia rekultywacji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

z dnia 3 lutego 1995 r. (tj. z dnia 26 maja 2017 r. /Dz.U. z 2017 r. poz. 1161/) wskutek odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni [...] ha, położonych w granicach działki nr [...], [...], obręb [...] mimo spełnienia przez "[...]" Sp. z o.o. wszystkich wymogów prawem przewidzianych;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], która z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, nie wywołała żadnych skutków prawnych; ponadto wskutek przyjęcia, że na przedstawionej przez wnioskodawcę mapie ewidencyjnej (wyrysie z mapy ewidencyjnej z dnia [...].12.2014 r.) kolorem żółtym określono kierunek rekultywacji rolny, zaś zielonym - rekreacyjny, podczas gdy jest odwrotnie, o czym stanowi opis mapy, a co zatem oznacza, że zrekultywowanie gruntu w kierunku rolnym jest wiodące (przeważające); jak też wskutek przyjęcia, że nie wykonano obowiązku

w zakresie nasadzenia nowych krzewów, podczas gdy decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania, a w konsekwencji dokumentacja rekultywacyjna nie przewidywały tych nasadzeń w tej części działki nr [...], jaka jest objęta niniejszym postępowaniem o uznanie rekultywacji za zakończoną; również wskutek przyjęcia, że celem rekultywacji było przeznaczenie rekultywowanego terenu jako przestrzeni do prowadzenia kąpieliska, a nie - jak określono w planie ruchu zakładu górniczego - przywrócenie go do użytkowania rolnego z funkcją wodną, podczas gdy "[...]" Sp. z o.o. faktycznie wykonała zbiornik wodny, mogący być wykorzystanym do ekstensywnej hodowli ryb, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną do jego obsługi, taką jak: ogrodzenia, utwardzone ciągi komunikacyjne, pomosty służące do odłowu ryb, czy utwardzone place techniczne, jak też dokonała wysiewu traw w celu przygotowania łąk lub pastwisk, co odpowiada co do zasady kierunkowi rekultywacji określonemu jako rolny.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

– uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] do wydania w określonym terminie decyzji o zmianie w całości decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., doręczonej dnia [...] czerwca 2018 r., o odmowie uznania za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni [...] ha, położonych w granicach działki nr [...] , [...], obręb [...], gm. [...];

– przyznanie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Analizując przywołane w petitum skargi przepisy Prawa geologicznego i górniczego oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, wskazano między innymi, że plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres [...].07.2015 r. - [...].06.2020 r., zatwierdzony decyzją z dnia [...].10.2015 r. nr [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...], w rozdziale 20 pod nazwą "Ochrona środowiska, zamierzenia w zakresie ograniczania i usuwania ujemnych wpływów działalności górniczej.", w punkcie 2 tego rozdziału określał jedynie przewidywane kierunki, sposób oraz terminy rozpoczęcia

i zakończenia rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego, zamieszczając ich opis we wzorze numer 7. Ostateczne, szczegółowe postanowienia co do kierunku, zakresu, sposobu i terminu wykonania rekultywacji zawiera zaś, zgodnie z § 162 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego dokumentacja rekultywacji, zatwierdzona przez kierownika ruchu zakładu górniczego (§ 162 ust. 3 rozporządzenia). Zdaniem skarżącej, dokumentacja ta może zawierać dodatkowe kierunki rekultywacji w odniesieniu do planu ruchu zakładu górniczego, czy też stanowić o nich odmiennie w odniesieniu do planu ruchu, ponieważ dokumentacja rekultywacji to właśnie dokument, który te kierunki ostatecznie wyznacza. Przyjąć przy tym należy, że winny być one jedynie zgodne z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w planie ruchu znalazły się kierunki rekultywacji, chociaż nie musiały, to ich zmiana w dokumentacji rekultywacji jest możliwa i prawnie dopuszczalna, w niej bowiem się je określa. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że dodanie przez "[...]" Sp. z o.o. w jej dokumentacji, kierunku rekultywacji – "rekreacyjny", miałoby być bezprawne tj. sprzeczne z planem ruchu, który tego kierunku nie przewidywał. Kierunki rekultywacji określone w dokumentacji rekultywacji, o której stanowi § 162 w/w rozporządzenia, mają być jedynie zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mogą być dodatkowymi w odniesieniu do planu ruchu.

Zdaniem strony skarżącej, kierunek sposób i termin wykonania rekultywacji, zgodnie przywołanym wyżej § 162 ust. 5 rozporządzenia, winny być określone w dokumencie rekultywacji, dlatego też, dla działki nr [...] decydujące znaczenie w tej mierze miała dokumentacji rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego [...] z 2015r. przewidująca rolny i rekreacyjny kierunek rekultywacji. Co istotne, jest on też zgodny z kierunkiem rekultywacji przewidzianym dla przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który decyduje o przeznaczeniu gruntów. Tym samym właśnie plan miejscowy, w pierwszej kolejności, decyduje o kierunku rekultywacji.

Strona skarżąca zauważyła, że zgodnie z takimi zasadami procedował też Starosta [...], ustalając w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w odniesieniu do części działki nr [...] o pow. [...] ha, rekreacyjny kierunek rekultywacji. Wnosząc o dopuszczenie tej decyzji jako dowodu, skarżąca zauważyła, że ustalenia tej decyzji potwierdzają, że Starosta ustalając wcześniej kierunek rekultywacji kierował się właśnie planem miejscowym a nie planem ruchu, który nie był jednakowy dla całej działki nr [...].

Skarżąca podkreśliła także, że decyzja środowiskowa z dnia [...] maja 2011 r. - jako nieostateczna i niewykonalna - nie mogła stanowić podstawy rozstrzygania

w sprawie odmowy uznania rekultywacji za zakończoną. Zdaniem strony, ze względu na rozstrzygnięcie SKO we [...] z dnia [...] marca 2018 r., należy przyjąć, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie zrodziła względem "[...]" określonych w niej obowiązków. Dla przedsięwzięcia zrealizowanego przez skarżącą zastosowanie znajduje zaś decyzja środowiskowa z dnia [...] maja 2006 r. zawierająca bardziej ogólne zapisy.

Co do obowiązku odtworzenia miejsca dogodnego dla rozwoju gąsiorka

i podróżniczka przez przesadzenie usuniętych drzew lub nasadzenie nowych na pow. co najmniej [...] m2 skarżąca wskazała, że decyzja z 2011 r., nie precyzowała w jakiej części działek nr [...] i [...] obowiązek ten ma być wykonany. Spółka nie planowana tych nasadzeń na tej części działki nr [...] która objęta jest niniejszym postępowaniem lecz w innym miejscu (co wynika z załączonej mapy miejsc planowanych nasadzeń). Zatem kwestia ta będzie mogła być kontrolowana dopiero przy ocenie zakończenia rekultywacji co do ostatniej z części działek nią objętych.

Autor skargi zaakcentował także, że błędnie Kolegium ustaliło na podstawie załączonej do wniosku mapy, że kolorem żółtym określono kierunek rekultywacji rolnej a zielonym rekreacyjny. Jest odwrotnie, co wskazuje, że rekultywacja rolna jest wiodąca.

Skarżąca podniosła także, że skoro to działalność górnicza była powodem niekorzystnego przekształcenia gruntów skutkującego obowiązkiem rekultywacji, to dokumentami określającymi przewidywane kierunki, sposób oraz terminy rozpoczęcia

i zakończenia rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładów górniczego, pozostaje dokumentacja rekultywacji Zakładu Górniczego [...] z grudnia 2015 r., plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia [...] "[...]" na okres od [...] lipca 2015 r. do [...] czerwca 2020 r. zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2015 r. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] jak też miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim określa dla działki nr [...] rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. W tych okolicznościach przedsiębiorca ([...] sp. z o.o.) zobowiązany był tylko uzyskać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l.).

Skarżąca podkreśliła także, że zakończyła działalność górniczą na tym terenie - jak to stwierdził Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] po kontroli przeprowadzonej na terenie działki nr [...] obręb [...] - nie znajdują się tam żadne obiekty budowlane ani żadne instalacje zakładu górniczego, nie ma żadnych zwałowisk, teren, w tym skarpy, został zniwelowany, ukształtowano linię brzegową, odtworzono warstwę glebową, dokonano obsiewu traw. Tym samym uznać należy rekultywację gruntów za zakończoną, bowiem obowiązek ten odnosił się do prowadzonej na nich wcześniej działalności górniczej, zaś wskazanymi działaniami negatywne skutki tej działalności zostały w całości zniwelowane.

Czym innym od kwestii rekultywacji związanej z zakończeniem działalności górniczej jest rodzaj innej działalności, jaką "[...]" Sp. z o.o. zaczęła okazjonalnie prowadzić na zrekultywowanym terenie, jak też okoliczności związane z tym, jakie pozwolenia są temu przedsiębiorcy potrzebne, żeby tę inną działalność móc prowadzić. Obiekty, jakie "[...]" Sp. z o.o. po rekultywacji terenu wybudowała na nim, nie są związane z zakładem górniczym, bowiem ta działalność została już zakończona, miały one natomiast służyć obsłudze kąpieliska i mają charakter rekreacyjny. Legalność ich wzniesienia na danym terenie jest przedmiotem odrębnych postępowań. Badanie tej legalności odbywa się na gruncie ustawy Prawo budowlane, a nie na gruncie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, chodzi tu o kontrolę zachowania wymogów formalnoprawnych innej działalności niż działalność górnicza, której prowadzenie przedsiębiorca rozpoczął po zakończeniu tej ostatniej. Jak wskazano - jest to przedmiotem odrębnych postępowań i nie wpływa na uznanie, że rekultywacja gruntu po działalności górniczej została zakończona.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny realizacji celu rekultywacji, wskazując, że faktycznym celem rekultywacji było przeznaczenie rekultywowanego terenu, jako przestrzeni do prowadzenia kąpieliska, a nie, jak określono w planie ruchu, przywrócenie go do użytkowania rolnego z funkcją wodną. Wskazać należy, niezależnie od kwestii zgodności kierunku rekultywacji z planem ruchu zakładu górniczego, która szeroko została opisana powyżej, że wnioskodawca faktycznie w ramach rekultywacji wykonał zbiornik wodny służący działalności rolniczej polegającej na ekstensywnej hodowli ryb, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną do jego obsługi, taką jak: ogrodzenia, utwardzone ciągi komunikacyjne, pomosty służące do odłowu ryb, czy utwardzone place techniczne. Wnioskodawca, w ramach rekultywacji w kierunku rolnym, dokonał także wysiewu traw w celu przygotowania łąk lub pastwisk. Jedynie w okresie letnim, wykorzystując zrekultywowany w kierunku rolnym teren i jego infrastrukturę, wnioskodawca przez okres 2-3 miesięcy prowadził działalność polegającą na korzystaniu z terenu zrekultywowanego przez osoby trzecie poprzez kąpiel w zbiorniku wodnym, pływanie po nim kajakami i rowerami wodnymi, a także odpoczynek na skoszonych terenach trawiastych. Wskazać w tym miejscu należy, że prowadzenie przez wnioskodawcę działalności rekreacyjnej w okresie letnim, nie wyłączało w tym samym czasie działalności rolniczej polegającej na ekstensywnej hodowli ryb, czy też pielęgnacji łąk. Miejsca, które we wniosku o uznanie rekultywacji za zakończona zostały wskazane jako teren zrekultywowany w kierunku rekreacyjnym, wysypane są piaskiem.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy dla uchylenia objętego skargą aktu administracyjnego nie daje zatem każde naruszenie prawa lecz tylko takie, które miało, lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowałaby koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) ani też naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności (art. 145 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. odmawiającą uznania za zakończoną rekultywację gruntów pokopalnianych o pow. [...] ha w granicach działki geodezyjnej nr [...], obręb [...].

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r. poz. 1161 ze zm. - przywoływana jako "u.o.g.r.l."). Organ odwoławczy stosował także przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U z 2017r. poz. 2126 ze zm. - przywołana jako "p.g.g.") i przepisy wykonawcze do tego aktu.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań zauważyć należy, że zasadnicze dla podjęcia rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego, są między stronami niesporne.

Istnieje bowiem zgodność co do tego, że na terenie objętym wnioskiem z dnia

[...] września 2016 r. "[...]" Spółka z o.o. prowadziła działalność górniczą w formie zakładu górniczego - Kopalnia [...] "[...]". Działalność ta prowadzona była na podstawie decyzji koncesyjnych Marszałka Województwa [...] oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] z dnia [...] października 2015 r. zatwierdzającej "Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres od [...] lipca 2015 r. do [...] czerwca 2020 r". Bezsporne także jest, że działalność górnicza na tym obszarze została zakończona (decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] w trybie zmiany decyzji z dnia [...] października 2015 r. zmienił granice zakładu górniczego wyłączając ze struktury obszaru górniczego [...] - jego północną część obejmującą przedmiotowy teren). Po zakończeniu działalności pozostało w tym miejscu wyrobisko poeksploatacyjne, które poddane zostało rekultywacji. Niesporne także jest, że na terenie objętym wnioskiem na dzień wszczęcia postępowania o uznanie rekultywacji za zakończoną, istniał zbiornik wodny wraz z otaczającą go infrastrukturą techniczną. Nie budzi też sporu szczegółowo opisany przez organy sposób zagospodarowania tego terenu oraz fakt, że w dacie złożenia wniosku (i bezpośrednio przed tym dniem) był on wykorzystywany jako kąpielisko.

W niniejszej sprawie nie jest zatem sporne, że na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego wykonane zostały prace niwelujące skutki działalności górniczej. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy osiągnięto zamierzony cel rekultywacji, co jest konsekwencją sporu w jakim kierunku rekultywacja miała być przeprowadzona.

Kwestie dotyczące uznania rekultywacji za zakończoną regulują przepisy przywołanej już wyżej u.o.g.r.l. - również w odniesieniu do gruntów zdegradowanych na skutek koncesjonowanej działalności górniczej. W art. 129 ust. 1 pkt 5 p.g.g. wskazuje się bowiem, że w przypadku likwidacji zakładu górniczego w całości lub w części przedsiębiorca obowiązany jest przedsięwziąć niezbędne środki w celu (między innymi) rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Do rekultywacji tych gruntów stosuje się odpowiednio przepisy u.o.g.r.l. (art. 129 ust.2 p.g.g.).

Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie jest mowa o rekultywacji gruntów, rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W orzecznictwie wskazuje się, że ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy - wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących (por. np. wyrok z dnia 22 czerwca 2018 r. II SA/Łd 15/18, COBSA). W świetle tej definicji o zakończeniu rekultywacji można więc mówić, gdy gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Ocena, czy w konkretnym wypadku nastąpiła - czy też nie nastąpiła - rekultywacja gruntu, nie może być uzależniona od zakresu wykonanych robót rekultywacyjnych (np. że rekultywację wykonano częściowo). Jedynym kryterium przy tej ocenie może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntu nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów - i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną.

W myśl przepisów omawianej ustawy rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej. Obowiązek rekultywacji obciąża zaś osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 20 ust. 1 i ust. 3). Ustawa w art. 22 ust. 1 określa także, że w sprawach rekultywacji i zagospodarowania podejmowanie są decyzje określające: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów (pkt 1); osobę obowiązaną do rekultywacji (pkt 2); kierunek i termin rekultywacji gruntów (pkt 3) oraz

o uznaniu rekultywacji za zakończoną (pkt 4).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Spółka "[...]" jako przedsiębiorca górniczy była podmiotem odpowiedzialnym za utratę wartości użytkowych gruntów na których prowadziła działalność górniczą. W świetle przywołanych wyżej przepisów zobowiązana więc była do przeprowadzenia rekultywacji zdegradowanych gruntów rolnych. Istotne także jest, że Spółka przed wystąpieniem o uznanie rekultywacji gruntów rolnych za zakończoną nie uzyskała decyzji właściwego organu o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., czyli decyzji o ustaleniu kierunku i terminu wykonania rekultywacji. W świetle przywołanych regulacji wątpliwości może zatem budzić, czy nieuzyskanie wskazanej decyzji określającej kierunek rekultywacji, wyłącza w ogóle możliwość wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. W orzecznictwie w poprzednim stanie prawnym sformułowany został jednak pogląd (uznawany nadal za aktualny), że w przypadku braku decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji możliwe jest wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono (por. wyrok NSA z dnia 2 października 1989 r. II SA 892-894/89 (ONSA 1989, nr 2, poz. 86) przywołany w: W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Komentarz. publ. LEX).

W realiach niniejszej sprawy brak decyzji starosty ustalającej kierunek rekultywacji nie uniemożliwiał więc procedowania z wniosku Spółki o wydanie decyzji

o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Zdaniem Sądu, brak ten nie uniemożliwiał też ustalenia czy działania podjęte przez Spółkę na przedmiotowym terenie pozwalają na uznanie, że cel rekultywacji został osiągnięty, aczkolwiek istotnie to utrudniał.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z terenem pokopalnianym, zatem przy ocenie powyższej kwestii należy uwzględnić także przywołane przez Kolegium przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Jak słusznie bowiem zauważyło Kolegium,

z przepisów tych wynika, że rekultywacja jest elementem składowym działalności górniczej regulowanej przepisami ustawy oraz przepisami wykonawczymi. Należało zatem uwzględnić, że ruch zakładu górniczego prowadzi się zgodnie z przepisami prawa, w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego. Plan ruchu zakładu górniczego jako podstawa prowadzenia zakładu górniczego podlega zatwierdzeniu decyzją administracyjną przez właściwy organ nadzoru górniczego (art. 108 ust. 11). Jego obligatoryjnym elementem jest zaś określenie szczegółowych przedsięwzięć niezbędnych dla ochrony środowiska (por. art. 105 ust. 1, art. 108 ust. 2 pkt 2 lit.f). Do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego (art. 129 ust. 3). Szczegółowe wymagania dotyczące treści planu ruchu zakładu górniczego określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planu ruchów zakładów górniczych (do planu ruchu zakładu odkrywkowego odnosi się załącznik nr 2 i 10 do rozporządzenia). W rozporządzeniu tym określono szczegółowe wymagania dotyczące treści planu ruchu: odkrywkowego zakładu górniczego – w załączniku nr 2 (§ 1 pkt 1 lit.b), likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego - w załączniku nr 10 ( § 1 pkt 1 lit. j). Analiza treści przywołanych załączników wskazuje, że wymagania te odnoszą się między innymi do kierunku, sposobu i terminu rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji (pkt 2 ust. 20 załącznika nr 2 do rozporządzenia – wzór nr 7). Zauważyć także należy, że podobne wymagania określone były w obowiązującym w okresie od dnia 1 czerwca 2012 r. do 26 grudnia 2017 r. dnia rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie planu ruchu zakładu górniczego (por. § 1 pkt 2 i załącznik nr 2 ( w tym pkt 20 ust. 2 i wzór nr 7) i § 1 pkt 10 i załącznik nr 10 tego rozporządzenia). Jak słusznie zauważyło Kolegium plan ruchu zakładu górniczego jest regulacją kompleksową obejmującą także wskazanie osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów po działalności górniczej oraz kierunku i terminu rekultywacji.

Z przywołanych wyżej przepisów u.o.g.r.l. oraz p.g.g. wynika, że kwestie dotyczące rekultywacji (osoby odpowiedzialnej, kierunek rekultywacji oraz jej wykonanie) poddane zostały kontroli administracyjnej - obowiązek rekultywacji nie jest bowiem tylko indywidulanym uprawnieniem właściciela gruntu lecz przede wszystkim prawem podmiotowym o charakterze publicznym wynikającym z Konstytucji (por. art. 74 Konstytucji RP) i tym samym wydawane w tym zakresie decyzje chronić mają też interes publiczny. Należy więc zgodzić się organem, że na potrzeby ustalenia kierunku rekultywacji jako koniecznego elementu dla stwierdzenia czy rekultywacja została zakończona - decydujące znaczenie przypisać trzeba ustaleniom wynikającym z decyzji administracyjnych. Na etapie postępowania o uznanie rekultywacji za zakończoną nie można zmieniać zakresu decyzji regulującej kwestie prowadzenia rekultywacji ale trzeba wynikający z niej sposób rekultywacji uwzględnić przy orzekaniu o zakończeniu tejże. Podmiot zobowiązany do rekultywacji nie może zatem samodzielnie - bez kontroli administracyjnej - decydować o kierunku rekultywacji, nawet jeżeli mieści się on w przeznaczeniu przewidzianym dla danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ma to znaczenie zwłaszcza w sytuacji, w której plan miejscowy dopuszcza dla danego terenu kilka alternatywnych funkcji. Z przywołanych wyżej przepisów ustawowych wynika, że to organ administracji decyduje o kierunku rekultywacji uwzględniając ustalenia planu miejscowego jak też inne istotne w danych okolicznościach kwestie (np. dotyczące ochrony środowiska, ochrony zabytków). W konsekwencji także na etapie wydawania decyzji o zakończeniu rekultywacji, dla oceny czy cel rekultywacji został osiągnięty, znaczenie mają wskazania dotyczące kierunku rekultywacji akceptowane przez właściwe organy w decyzji administracyjnej.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona skarżąca posiadała decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] z dnia [...] października 2015 r. zatwierdzającą Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" za okres od [...] lipca 2015 r. do [...] czerwca 2020 r. W pkt 20.2. tego dokumentu, przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr [...] określony został jako wodny, rolny. Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją administracyjną wydaną przez organ nadzoru górniczego, zakładał zatem, zrekultywowanie gruntu po działalności górniczej w kierunku rolnym z funkcją wodną. Ustalenia te częściowo uwzględnia przywołana przez skarżącą dokumentacja rekultywacji gruntów, sporządzona w grudniu 2015 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego. W dokumentacji rekultywacji zaznaczono bowiem, że roboty rekultywacyjne prowadzone będą zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z wymaganiami wynikającymi z decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2011 r. która określa między innymi kierunek rekultywacji oraz określa warunki jego realizacji. W decyzji tej nakazano natomiast prowadzenie rekultywacji w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność środowiska naturalnego.

Odnosząc powyższe ustalenia do ustalonego w niniejszej sprawie stanu zagospodarowania terenu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania i funkcji na jaką jest on wykorzystywany, należy podzielić stanowisko organu, że Spółka nie osiągnęła wskazanego w Planie ruchu zakładu celu rekultywacji, tj przywrócenia gruntu do użytkowania rolnego z funkcją wodną. Nie można bowiem uznać, aby skarżąca zrealizowała określony tą decyzją kierunek rekultywacji, choćby z tego względu, że istniejący w dacie orzekania sposób zagospodarowania nie pozwalał na rolnicze wykorzystanie tej części terenu (wokół zbiornika wodnego) który wysypany został piaskiem, utwardzony tłuczniem i na którym posadowione zostały budowle - jak ławki i altany.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, że ostateczne, szczegółowe -

i tym samym decydujące - postanowienia co do kierunku, zakresu sposobu i terminu rekultywacji zawarte są jedynie w dokumentacji rekultywacji sporządzonej w grudniu 2015r. na podstawie rozporządzenia MG z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego a nie w zatwierdzonym decyzją administracyjną planie ruchu zakładu górniczego. Skarżąca dowodzi bowiem, że w planie ruchu ustalane są tylko przewidywane kierunki rekultywacji zaś ostateczne, szczegółowe postanowienia co do kierunku zakresu i terminu wykonania rekultywacji, zgodnie § 162 ww. rozporządzenia określa dokumentacja rekultywacji. Tym samym, w dokumentacji owej można zmieniać akceptowane ostateczną decyzją administracyjną kierunki rekultywacji lub je uzupełniać. Skarżąca uważa, że dla określenia kierunku rekultywacji dla działki nr [...] decydujące znaczenie ma dokumentacja rekultywacji zatwierdzona przez kierownika ruchu zakładu a ta, przewiduje nie tylko rolny ale i rekreacyjny kierunek rekultywacji.

W ocenie Sądu z prezentowanym stanowiskiem - zwłaszcza dowodzącym, że

w dokumentacji rekultywacji można wręcz zmienić kierunek rekultywacji ustalony

w planie ruchu zakładu górniczego i zatwierdzony ostateczną decyzją administracyjną - nie można się zgodzić. Po pierwsze dlatego, że dokumentacja rekultywacji przygotowywana jest na podstawie przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej dla właściwych ministrów upoważniającej do określenia szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu poszczególnych zakładów górniczych, między innymi, w zakresie ochrony środowiska (por. art. 120 ust. 1 pkt 5 p.g.g.). Treść przepisów przywołanego rozporządzania MG z dnia 8 kwietnia 2013 r. odnoszących się do ochrony środowiska, uszczegóławia zatem wymagania jakie ustawodawca stawia kierownikowi zakładu górniczego przy prowadzeniu ruchu górniczego. Szczegółowe wymagania dla prowadzenia ruchu zakładu górniczego określone w tym rozporządzeniu oraz sposób ich interpretacji nie mogą zaś pozostawać w sprzeczności z normami rangi ustawowej i innymi aktami wykonawczymi wydawanymi podstawie tej samej ustawy – w tym omawianego wcześniej rozporządzenia w sprawie planów ruchu zakładu górniczego wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 110 pkt 1 p.g.g. Wynika to z hierarchiczności aktów stanowiących źródła prawa oraz ze względów wykładni systemowej. Spójność prawa nakazuje odkodowywać treść norm prawnych we wzajemnej łączności. Jak już wcześniej wskazano, według normy ustawowej (p.g.g.) podstawą prowadzenia zakładu górniczego jest plan ruchu zakładu górniczego, którego obligatoryjnym elementem jest określenie szczegółowych przedsięwzięć niezbędnych dla ochrony środowiska. Z rozporządzenia wykonawczego precyzującego szczegółowe wymagania dotyczące treści planu ruchu zakładu górniczego wynika zaś, że do przedsięwzięć niezbędnych dla ochrony środowiska należy zaliczyć rekultywację gruntów przekształconych w wyniku prowadzonej działalności górniczej a w planie ruchu określa się - zgodnie ze sformalizowanym wzorem - przewidywane kierunki, sposoby oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów. Ustalenia w tym zakresie wynikające z planu ruchu, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną przez właściwy organ nadzoru górniczego, stanowią więc podstawę dla prowadzenia ruchu zakładu górniczego przez kierownika tego zakładu i są wiążące przy sporządzaniu dokumentacji rekultywacyjnej. Jeżeli więc w przepisie wykonawczym doprecyzowującym szczegółowe wymagania dla prowadzenia ruchu zakładu górniczego wskazano, że w dokumentacji rekultywacji określa się kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji - to oznacza to, że kierunek rekultywacji podany w dokumentacji rekultywacji powinien być zgodny z kierunkiem rekultywacji wskazanym w planie ruchu zakładu górniczego i zatwierdzonym przez właściwy organ w decyzji administracyjnej. Dokumentacja rekultywacji uszczegóławia jedynie w sposób niezbędny dla etapu wykonawczego zakres, sposób i termin jej wykonania a nie zmienia kierunku rekultywacji.

W tej sytuacji, nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 162 ust. 3-5 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, gdyż Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów, kluczową rolę przy ustaleniu wiążącego spółkę kierunku rekultywacji przypisując decyzjom administracyjnym - czyli przede wszystkim zatwierdzonemu decyzją z 2015 r. planowi ruchu zakładu górniczego.

Ustalenia Kolegium nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie kwestionuje, że postanowienia planu miejscowego mają zasadnicze znaczenie przy ustaleniu kierunku rekultywacji.

W niniejszej sprawie prawo miejscowe określiło jednak trzy równorzędne kierunki rekultywacji, a kierunek wskazany przez Kolegium i wynikający z planu ruchu zakładu górniczego, mieści się w przewidzianym przez plan miejscowy przeznaczeniu. Z dopuszczonych planem trzech kierunków rekultywacji organ administracji – zgodnie z kompetencjami - wybrał tylko kierunek rolny jako najbardziej odpowiadający celom ochrony środowiska na tym obszarze.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r. przez odmowę uznania rekultywacji za zakończoną podczas, gdy Spółka spełniła wszystkie wymogi prawem przewidziane. Spółka zarzut ten opiera na ustaleniach faktycznych wskazując, że wykonała zbiornik wodny, który może być wykorzystany do ekstensywnej hodowli ryb wraz z niezbędną infrastrukturą jak: ogrodzenie, utwardzone drogi, ciągi komunikacyjne pomosty utwardzone place; dokonała też wysiewu traw. Zdaniem Sądu, analizowany materiał zgormadzony w aktach sprawy i nie kwestionowany przez stronę, nie daje jednak podstaw do stwierdzenia zakończenia rekultywacji objętego wnioskiem gruntu o pow. [...] ha stanowiącego część działki nr [...]. Ocena, czy w konkretnym przypadku nastąpiła, czy też nie nastąpiła rekultywacja, nie może być uzależniona od poszczególnych wykonanych robót rekultywacyjnych i ich zakresu. Jak już zaznaczono, jedynym kryterium tej oceny może być okoliczność, czy dla całego objętego wnioskiem gruntu, w wyniku odpowiednich zabiegów, nadano lub przywrócono jego wartości użytkowe zgodne z celem rekultywacji. Tymczasem zgromadzony materiał obrazuje, że skarżąca nie doprowadziła do przywrócenia wartości użytkowych gruntu. Nie sposób bowiem uznać, że skarżąca zrealizowała określony w drodze nakazu administracyjnego kierunek rekultywacji rolno-wodny, skoro w wyniku czynności dowodowych wykazano, że gleba znajdująca się wokół zbiornika zawiera warstwę piasku i tłucznia, znajdują się na niej utwardzone place i posadowione są obiekty, co oznacza, że nie może być wykorzystana na cele rolnicze. Trafnie też organ zauważył, że skarżąca przedstawione przez nią czynności prowadziła w celu nadania terenom zdegradowanym wartości pozwalających na zagospodarowanie jej i użytkowanie jej w kierunku rekreacyjnym dla prowadzenia działalności gospodarczej. Świadczy o tym fakt, że jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o uznanie rekultywacji za zakończoną dokonała zagospodarowania terenu na kąpielisko wodne i przystąpiła do jego użytkowania na ten cel. Wskazuje także na to sama skarżąca podnosząc, że taki cel rekultywacji jest zgodny z planem miejscowym oraz z przygotowaną przez nią dokumentacją rekultywacji.

Bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia pozostają również zarzuty sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dotyczą błędnego przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas, gdy decyzja ta została przez Kolegium w 2018 r. ( w toku instancji) uchylona a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone. Z tego względu, skarżąca uznaje, że decyzja ta nie wywołała żadnych skutków prawnych. Zdaniem strony, jako nieostateczna i niewykonalna nie rodziła dla niej żadnych obowiązków.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, zauważyć najpierw trzeba, że z decyzji Kolegium nie wynika aby ww. decyzja środowiskowa stanowiła podstawę orzekania tego organu. Kolegium, jak samo wskazuje, uwzględniło tę decyzję i zawarte w niej ustalenia tylko w powiązaniu z dokumentami wytworzonymi na podstawie przepisów p.g.g, które odwoływały się do jej postanowień tym samym przyjmując zawarte w niej ustalenia. W kontekście tych dokumentów nieuprawnione jest więc twierdzenie Spółki, że decyzja środowiskowa nie wywołała skutków prawnych. Nie ulega wątpliwości, że pomimo braku przymiotu ostateczności funkcjonowała jednak w obrocie prawnym od 2011 r. do 2018 r. Orzeczenie Kolegium podjęte w 2018 r. w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wywołuje bowiem skutku ex tunc, tak jak stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 k.p.a. Co więcej, decyzja środowiskowa, pomimo nieostateczności w istocie była wykonywana przez Spółkę - stała się podstawą dla uzyskania koncesji, pozwoleń na odzysk odpadów. Spółka powoływała się również na jej ustalenia w dokumentacji rekultywacyjnej. Akty administracyjne podejmowane przy uwzględnieniu treści przedmiotowej decyzji środowiskowej funkcjonują nadal w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności. Tym samym, Kolegium ustalając wiążący Spółkę kierunek rekultywacji musiało uwzględnić treść tej decyzji przy interpretacji innych decyzji które się do niej odwoływały.

Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty [...] w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji dla części działki nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta wydana została w 2007 r. w innym stanie faktycznym i prawnym (brak było wówczas choćby decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego wydanej w 2014 r.) i dotyczy innej części działki nr [...] i znacznie mniejszego terenu. Przyjęty wówczas przez organ kierunek rekultywacji nie świadczy tym, że w niniejszej sprawie należy przyjąć taki sam kierunek.

Zarzutu błędnego odczytania mapy przez organ odwoławczy jest oczywiście zasadny, jednakże błąd ten należy kwalifikować jako pozostający bez wpływu na wynik sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że do przedmiotowej mapy Kolegium odnosiło się w uzasadnieniu faktycznym i nie stanowiła ona dla Kolegium podstawy dla podjęcia zaskarżonego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.