Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 196/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1, arrt. 145 par. 1 pkt 4, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 203 pkt 1, art. 209, art. 205 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1a i c, art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty L. ... w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2455/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty L. ... w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2014 r. znak ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2014 r., nr ..., znak ... 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty L. ... w W. 820 zł (osiemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lipca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2455/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Lokalowej Z. ... w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2014r. znak ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją Prezydenta m. W. nr ..., z dnia 28 czerwca 2006r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. Sp. z o.o. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku hotelowego z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym, lokalizowanym przy ul. Z. ... w W., Dzielnica W., na terenie dz. ew. nr ... z obrębu ... Ponieważ inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. postanowieniem nr ... z dnia 27 kwietnia 2010r. wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania i wpływ na pozostałe elementy budynku z podaniem sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. decyzją nr ..., z dnia 29 kwietnia 2011r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz odmówił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr ..., z dnia 18 lipca 2011r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W z dnia 29 kwietnia 2011r. w całości i zatwierdził J. Sp. z o.o. projekt budowlany zamienny J. – budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym przy ul. Z. ... w W. – IV etap Centrum Z., udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych.

Wspólnota Lokalowa Z. ... w W. pismem z dnia 11 maja 2012r. wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2011r.

Postanowieniem nr ... z dnia 4 lipca 2012 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 września 2012r., znak: ..., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Lokalowej Z. ... w W., uchylił postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2012r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając zażalenie, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 1605/12 z dnia 22 sierpnia 2013r., na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie, a następnie decyzją nr ... z dnia 16 czerwca 2014r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 18 lipca 2011r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 sierpnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił instytucję wznowienia postępowania oraz wskazał, że stosownie do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ wskazał, że z akt postępowania wynika, iż budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym przy ul. Z. ... w W., położony na terenie działki nr ew. ... z obrębu ..., realizowany jest w odległości ok. 7,58 m (w uzasadnieniu błędnie wskazano "m²") od granicy z działką nr ewid. ..., której użytkownikiem wieczystym jest Wspólnota Lokalowa Z. ... w W., co potwierdza mapa sytuacyjna, obejmująca zagospodarowanie terenu działki nr ewid. ..., znajdująca się w projekcie budowlanym zamiennym. Takie usytuowanie budynku hotelowego nie ogranicza korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę nr ewid. ..., której użytkownikiem wieczystym jest Wspólnota Lokalowa Z. ... w W. W ocenie organu, Wspólnota Lokalowa Z. ... w W. swój interes prawny wywodzi z faktu bezpośredniego graniczenia z realizowaną inwestycją na poziomie -1 garaży położonych na działkach przy ul. Z. ... i ..., jednak nie stanowi to o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie) odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Zdaniem organu, należy również mieć na uwadze fakt, że obie inwestycje (budynek Wspólnoty Lokalowej przy ul. Z. ..., jak i realizowany budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową) realizuje jeden inwestor, który nadal jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. Z. ....

W ocenie organu, w sprawie kwestią zasadniczą przy ocenie interesu prawnego Wspólnoty Lokalowej Z. ... w W. w postępowaniu zakończonym decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2011r. jest zakres istotnych odstępstw od decyzji Prezydenta m. W. z dnia 28 czerwca 2006r. Odstępstwa te nie dotyczyły poziomu -1 i garaży podziemnych. Polegały wyłącznie na zmniejszeniu powierzchni na kondygnacjach od 2 do 26 o 4,00 m² na każdym piętrze. Takie odstępstwa nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości znajdującej się na działce nr ewid. ... oraz nie oddziałują w jakikolwiek negatywny sposób na tę nieruchomość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Lokalowa Z. ... w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: (1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że działka nr ew. ... z obrębu ... położona przy ul. Z. ... w W., jak również budynek posadowiony na ww. działce z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi na poziomie -1 i -2, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w sytuacji gdy wprowadza ona ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego oraz ogranicza go w prawie korzystania z nieruchomości wspólnych – dróg przejazdowych przez lokal nr 3 na poziomie -1 w budynku przy ul. Z. ... w W., stanowiący garaż wielostanowiskowy, poprzez przejazd przez pracowników i osoby wyznaczone przez podmiot realizujący ww. inwestycję ww. drogami do garażu podziemnego w budynku posadowionym na działce nr ...; (2) art. 140 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) poprzez jego pominięcie i w konsekwencji uznanie, że inwestycja nie ma żadnego wpływu na wykonywanie przez skarżącego wynikającego z art. 140 k.c. prawa korzystania z sąsiadującej nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. ... z obrębu ... położoną przy ul. Z. ... jak również z nieruchomości wspólnych – dróg przejazdowych przez lokal nr 3 na poziomie -1 w budynku przy ul. Z. ... w W. i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje wynikający z art. 140 k.c. interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego J. budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym przy ul. Z. ... w W.; (3) art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż skoro postępowanie prowadzone na jego podstawie toczyło się wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw od decyzji Prezydenta m. W. z dnia 28 czerwca 2006 r., to dla ustalenia interesu prawnego skarżącego nie ma znaczenia zakres uciążliwego oddziaływania całej inwestycji realizowanej na podstawie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany na nieruchomość skarżącego; (4) art. 12 ust. 1 w związku z art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, polegające na ich pominięciu, skutkujące odmową uznania skarżącej Wspólnoty za stronę postępowania pomimo, iż z mocy ww. przepisów skarżąca Wspólnota jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do korzystania z nieruchomości wspólnej – dróg przejazdowych przez lokal nr 3 na poziomie -1 w budynku przy ul. Z. ... w W., która to nieruchomość wspólna znajduje się w bezpośrednim negatywnym oddziaływaniu inwestycji; (5) art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności niniejszej sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; (6) zasady równego traktowania przez władze publiczne wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na odmowie przyznania Wspólnocie statusu strony w postępowaniu, przy jednoczesnym przyznaniu tego statusu poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu sąsiedniej działki nr 30/1 – spółce "P." sp. z o.o. oraz członkowi Wspólnoty Lokalowej Z. ... i współwłaścicielowi części nieruchomości wspólnej w budynku przy ul. Z. ... - spółce "D." sp. z o.o., co stoi w rażącej sprzeczności z określoną w tym przepisie zasadą równości wobec prawa i równego traktowania podmiotów prawnych przez organy władzy publicznej.

Podnosząc powyższe, Wspólnota Lokalowa Z. ... w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. organ stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2014r., odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2011r., której przedmiotem było zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. Wspólnota wnosząc o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. swój interes prawny wywodziła z faktu graniczenia z realizowanym budynkiem na poziomie podziemnego garażu.

Sąd podkreślił, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla m. W., a następnie przed M. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Krąg stron w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, określa art. 28 k.p.a. Przy ustalaniu kręgu stron zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51, jak i w każdym postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej znaczenie mają skutki samowoli wobec osób trzecich, czyli oddziaływanie obiektu na nieruchomości sąsiednie (tak: M. Wincenciak w: (red.) A. Plucińska – Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, LEX 2014).

Sąd I instancji wywiódł, że skarżąca swe prawo do bycia stroną w postępowaniu naprawczym wywodzi z faktu, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem na poziomie podziemnych garaży należący do niej budynek sąsiaduje z budynkiem hotelowym.

W ocenie Sądu, organ słusznie wskazał, że stosownie do § 12 ust. 7 cyt. rozporządzenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego organ prawidłowo ustalił, że zatwierdzone projektem zamiennym zmniejszenie powierzchni o 4 m2 na każdej kondygnacji (od 2 do 26) budynku hotelowego, realizowanego w odległości ok. 7,58 m od granicy działek, nie narusza interesu prawnego Wspólnoty Lokalowej Z. ... w W.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęty przez skarżącą pogląd, iż to obszar oddziaływania inwestycji ma znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania naprawczego, nie jest trafny. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprost stanowi, że stosuje się go w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisu tego nie można traktować rozszerzająco, przez co do postępowań naprawczych stosować należy art. 28 k.p.a., mówiący o interesie prawnym, którego skarżąca w postępowaniu naprawczym nie wykazała, gdyż istotne odstępstwa od projektu budowlanego, sprowadzające się do cofnięcia elewacji w stosunku do działki skarżącej, nie ograniczają korzystania z nieruchomości przy ul. Z. .... W związku z powyższym Sąd zgodził się z organem, iż zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mogą być skuteczne. Z tego samego powodu, zdaniem Sądu, niezasadny był zarzut naruszenia art. 140 k.c., bowiem krąg stron postępowania został ustalony w oparciu o odpowiedni przepis prawa – art. 28 k.p.a. W konsekwencji nietrafny był również zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w związku z art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Argument ten dotyczy w istocie sporu o korzystanie przez inwestora z dróg przejazdowych przez lokal garażowy nr 3 na poziomie -1 w budynku należącym do Wspólnoty.

Sąd wywiódł, że skarżąca ochrony naruszonego posiadania winna szukać – i istotnie szukała – przed sądem cywilnym, który oddalił powództwo. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów cywilnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. także należy uznać za niezasadny, bowiem organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i rozpatrzył go, nie uchybiając obowiązkom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a jej rozstrzygnięcie zgodne jest z treścią zastosowanych przepisów oraz aktualnym orzecznictwem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd wskazał, że interes prawny każdego podmiotu jest ustalany indywidualnie i nie jest zależny od tego, czy innym podmiotom przyznano status strony w postępowaniu, czy też nie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wspólnota Lokalowa Z. ... w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 140 kodeksu cywilnego poprzez jego pominięcie i w konsekwencji uznanie, że inwestycja prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji M. WINB z dnia 18 lipca 2011r. nr ... nie ma żadnego wpływu na wykonywanie przez skarżącego wynikającego z art. 140 k.c. prawa korzystania z sąsiadującej nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. ... z obrębu ... położoną przy ul. Z. ... jak również z nieruchomości wspólnych - dróg przejazdowych przez lokal nr 3 na poziomie -1 w budynku przy ul. Z. ... w W. skutkujące przyjęciem, że skarżącemu nie przysługuje wynikający z art. 140 k.c. interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego J. budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym przy ul. Z. ... w W., gdyż krąg stron postępowania ustalony jest wyłącznie na podstawie art. 28 k.p.a.;

2) art. 12 ust. 1 w związku z art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali polegające na ich pominięciu, skutkujące odmową uznania skarżącej Wspólnoty za stronę w niniejszym postępowaniu pomimo okoliczności, iż z mocy ww. przepisów skarżąca Wspólnota jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do korzystania z nieruchomości wspólnej - dróg przejazdowych przez lokal nr 3 na poziomie –1 w budynku przy ul. Z. ... w W., która to nieruchomość wspólna znajduje się w bezpośrednim negatywnym oddziaływaniu inwestycji realizowanej na podstawie decyzji MWINB nr ...;

3) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, pomimo nie budzącej wątpliwości uciążliwości dla skarżącego i inwestycji prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji WINB z dnia 18 lipca 2011r., nr ... polegającej m.in. na ograniczeniu skarżącego w wynikającym z art. 140 k.c. oraz z art. 12 ust. 1, w związku z art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali prawie korzystania z nieruchomości wspólnych - dróg przejazdowych przez lokal nr 3 na poziomie -1 w budynku przy ul. Z. ... w W. poprzez przejazd przez pracowników i osoby wyznaczone przez podmiot realizujący ww. inwestycję ww. drogami tam i z powrotem do garażu podziemnego w budynku posadowionym na działce nr ....

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wspólnota Lokalowa Z. ... w W. nie wykazała interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Wspólnota swój interes upatruje w ograniczeniu jej praw wynikających z art. 140 k.c. oraz z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów orzekających w sprawie, z których wynika, że nieruchomość, na której położony jest budynek mieszkalny z garażem podziemnym należący do skarżącej Wspólnoty (działka ewid. Nr ...) oraz nieruchomość, na której znajduje się budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym, którego dotyczy projekt budowlany zamienny (działka ewid. Nr ...) graniczą ze sobą bezpośrednio, zaś budynki znajdują się w odległości od siebie 7,58m, przy czym na poziomie -1 garaży budynku przy ul. Z. ... istnieje możliwość przejazdu (lokal nr 3, w którym znajdują się miejsca postojowe) do już zrealizowanego budynku hotelowego. Postępowanie zakończone ostateczną decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2011r. prowadzone było w związku ze stwierdzeniem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku położnego na działce nr ..., w którym skarżąca Wspólnota nie brała udziału. Wznowienie postępowania postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2013r. przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 18 lipca 2011r. nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ostateczną decyzją z dnia 18 lipca 2011r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uchylił decyzję organu I instancji i zatwierdził J. Sp. z o.o. projekt budowlany zamienny J. – budynek hotelowy z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym przy ul. Z. ... w W. – IV etap Centrum Z. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych.

Odmawiając Wspólnocie przymiotu strony w tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że zasadniczą kwestią przy ocenie interesu prawnego Wspólnoty był zakres istotnych odstępstw od decyzji Prezydenta m. W. z dnia 28 czerwca 2006r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestora J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę budynku hotelowego z częścią biurowo-handlowo-usługową z garażem podziemnym, lokalizowanym przy ul. Z. ... w W. na terenie dz. Nr ewid. ... z obrębu .... Decyzja z dnia 28 czerwca 2006r. została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ze względu na podjęcie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym decyzji nakazującej inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że istotne odstępstwa polegają na zmniejszeniu powierzchni budynku hotelowego na kondygnacjach od 2 do 26 o 4,0m² na każdym piętrze, które spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów obiektu poprzez zmniejszenie powierzchni użytkowej i kubatury w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu, takie odstępstwa nie dotyczą poziomu -1 i garaży podziemnych i nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości znajdującej się na działce nr ewid. ..., należącej do skarżącej Wspólnoty, w związku z czym nie przysługuje jej przymiot strony postępowania naprawczego.

Sąd I instancji podzielił to stanowisko organu, stwierdzając, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego, sprowadzające się do cofnięcia elewacji w stosunku do działki skarżącej nie ograniczają korzystania z nieruchomości przy ul. Z. ..., i niezasadny jest zarzut naruszenia art. 140 k.c., gdyż krąg stron postępowania został ustalony w oparciu o przepis art. 28 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafne stanowisko orzekających organów, jak również Sądu I instancji. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie, w którym nie brała udziału skarżąca Wspólnota toczyło się w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, było to postępowanie naprawcze. W tym postępowaniu organ ustala, jakie są odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, i w zależności od wyników tego postępowania podejmuje decyzję przewidzianą w art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2010r. organ wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania i wpływ na pozostałe elementy budynku z podaniem sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia 18 lipca 2011r., wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, była wynikiem postępowania naprawczego, i nie można powiedzieć, że o przymiocie strony tego postępowania ma świadczyć rodzaj wad istotnych, których dopuścił się inwestor w trakcie jej realizacji, i których w konsekwencji dotyczył projekt budowlany zamienny. Stroną postępowania naprawczego winien być podmiot, który z racji przysługującego mu prawa własności, czy użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wywodzi swój interes prawny i domaga się udziału w postępowaniu zmierzającym do legalizacji inwestycji. Interes prawny tych osób chroniony jest z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W świetle art. 28 k.p.a. przy badaniu legitymacji procesowej nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny takiego podmiotu, a jedynie czy interes taki jej przysługuje. Istota postępowania naprawczego dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. Nie ma podstaw, by krąg stron postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę.

Skarżąca wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali) nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż jak wskazała we wniosku o wznowienie powstała dopiero po zbudowaniu budynku przy ul. Z. ..., z chwilą wyodrębnienia się w tym budynku lokali. Może jednak być stroną postępowania naprawczego, po wykazaniu interesu prawnego zdefiniowanego w art. 28 k.p.a, wywodzącego się z normy prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego). Wspólnota w skardze podnosiła, że odmówiono jej przyznania statusu strony w postępowaniu naprawczym, przy jednoczesnym przyznaniu tego statusu poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu sąsiedniej działki nr 30/1 – spółce "P." sp. z o.o oraz członkowi Wspólnoty Lokalowej Z. ... i współwłaścicielowi części nieruchomości wspólnej w budynku przy ul. Z. ... - spółce "D." sp. z o.o.

Należy uznać, mając powyższe rozważania na uwadze, że brak jest podstaw do odmiennego traktowania skarżącej Wspólnoty Lokalowej Z. ....

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Omówione wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które dotyczą nie tylko zaskarżonego wyroku, lecz obu decyzji uzasadnia uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 16 czerwca 2014r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. Organ I instancji nie mógł zastosować art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania, nie badał wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadzi wznowione postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2011r. z udziałem Wspólnoty Lokalowej Z. ... w W.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

11