Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1019/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4g, art. 18 ust. 1 i 1 e
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 7, art.  10 par. 1, art. 12, art. 15, art. 24 par 1 pkt 6, art. 75 par 1, art. 77, art. 79 a, art. 80, art. 84 par 2, art. 107 par 3, art. 136, art. 138 par 1, art. 155, art. 163
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 3 i 4, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par 56 ust. 1 pkt 7, par 36 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 106 par 3, art. 133 par 1, art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 183 par 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art.  21, ust. 2, 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1978/18 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], a także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...]; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J.K. kwotę 7767 (siedem tysięcy siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2018 r. oddalił skargę J.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wojewody [...] z [...] października 2016 r. działka nr [...], obręb [...], o pow. 0,1828 ha została przeznaczona pod nowy przebieg drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącej północną obwodnicę miasta M. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu na rzecz J.K. odszkodowania w wysokości 50 782,00 zł za przejęcie na rzecz Województwa [...] prawa własności powyższej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą dla ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody. Zdaniem organu operat nie zawiera nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Biegli wyczerpująco wyjaśnili przyjęty przez nich wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowali przyjęty rynek transakcyjny. Opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych. W ocenie organu rzeczoznawcy wzięli pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnili te elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz dostatecznie wyjaśnili założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazali wpływ cech rynkowych na wartość szacowanej działki. Organ wskazał również, że dotychczasowy właściciel nie przedłożył w ustawowym terminie odpowiedniego pisma wyrażającego wolę wydania przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora, w związku z czym brak było podstaw do powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący wniósł również o zwrócenie się przez Sąd do Komisji Opiniującej ds. Rzeczoznawców celem zweryfikowania poprawności operatu. Wniósł również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii, którą ma zamiar uzyskać i złożyć do Sądu.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania zawiera prawidłową ocenę elementów wpływających na wartość nieruchomości. W ocenie Sądu biegli prawidłowo odstąpili od zastosowania zasady korzyści przy ustalaniu wartości rynkowej gruntu na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie bowiem z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta w M. uchwałą [...] z dnia [...] maja 2014 r. sporna działka znajduje się w przeważającej części w terenie projektowanej drogi głównej, a w mniejszej części terenach zieleni. Badanie lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości gruntowych rolnych oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi wykazało brak transakcji nieruchomościami o podobnym mieszanym przeznaczeniu. Analiza rynku wykazała, że niewielki udział przeznaczenia zielonego nie przekłada się na zmianę wartości nieruchomości gruntowej. Sąd zaznaczył przy tym, że dla ustalenia wartości nieruchomości sposób dotychczasowego jej wykorzystania będzie miał wpływ, gdy przeznaczenie nieruchomości nie zostało określone w dokumentach planistycznych czy w decyzji o warunkach zabudowy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Za pozbawiony znaczenia Sąd uznał fakt przekroczenia 60 dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż termin ten ma charakter instrukcyjny. Wskazał także, że fakt, iż organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby zakwestionować prawidłowość wykonanego operatu nie oznacza, że nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie. Przeświadczenie skarżącego o nieprawidłowości operatu szacunkowego nie daje podstaw do zlecania kolejnej opinii, czy kierowania operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Sąd stwierdził, że brak informacji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie prowadzi do konkluzji o naruszeniu przepisów postępowania dających podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Skarżący nie wykazał, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Uznał, że ze względu na brak inicjatywy skarżącego w sprawie nie doszło do ziszczenia się okoliczności dających podstawę do powiększenia odszkodowania o 5%. Odnosząc się z kolei do wniosku o zwrócenie się przez Sąd do Komisji Opiniującej ds. Rzeczoznawców celem zweryfikowania poprawności operatu, wyjaśnił, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.K., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi w miejsce zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organów obu instancji, co Sąd przyznaje, wskazując na brak wydania decyzji o odszkodowaniu w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, co miało wpływ na datę ustalenia wysokości odszkodowania w sprawie. Sąd przyznał także, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa, jednakże uznał wadliwie, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, mimo że strona miałaby możliwość uzyskania innej wyceny nieruchomości w tym czasie czy wyjaśnienia zagadnień dotyczących kwestii wydania nieruchomości, ale również złożenia wniosku o wydanie opinii przez Komisję przed tym, jak decyzja stała się ostateczna, Sąd I Instancji na podstawie niedopuszczalnego domniemania faktycznego uznał, że nie zaszły podstawy do powiększenia odszkodowania o dodatkowe 5%, mimo że nie ma w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na to, że do wydania nieruchomości nie doszło niezwłocznie, czy że skarżący oponował przeciwko wydaniu nieruchomości w jakikolwiek sposób;

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa przez błędne uznanie, że skarżący w sposób subiektywny jest przekonany o wadliwości operatu szacunkowego, mimo że w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że samodzielnie ma problem z uzyskaniem opinii co do prawidłowości sporządzonego operatu, tymczasem zaś Sąd pierwszej instancji, jak też organy administracyjne nie mają żadnych możliwości zweryfikowania wyboru przez osobę sporządzającą operat parametrów takich jak: cen z rynku, podobieństwa nieruchomości itp., a tym samym kontroli operatu w sposób merytoryczny, gdyż nie posiadają wymaganych kompetencji, których posiadanie jest kluczowe dla ustosunkowania się do zarzutów skarżącego oraz dokonania oceny operatu szacunkowego zalegającego w aktach sprawy, a stanowiącego kluczowy dowód w tym postępowaniu; Sąd pominął okoliczność błędu w operacie, że wyceniana działka znajduje się w obszarze Z 2 - co nie polega na prawdzie i zostało wykazane dokumentami graficznymi przedstawionymi przez skarżącego do akt sprawy administracyjnej;

3) art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm.), dalej: specustawa drogowa, przez wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dopiero po prawie 8 miesiącach, a nie w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, jeśli decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności;

4) art. 80 kpa przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza tym, że Sąd w sposób ogólnikowy stwierdza, że stanowisko skarżącego w zakresie argumentów podważających ustalenia zawarte w treści wyceny jest błędne, zaś opinia przedłożona do akt sprawy jest prawidłowa, gdyż logiczna oraz formalnie poprawna;

5) art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2, art. 7 w zw. z art. 80, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80, art. 77 § 4, art. 107 § 1 i 3, art. 84 w zw. z art. 7 i 12 oraz art. 136, a w konsekwencji art. 138 § 1, art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP, co do zarzutów, o których Sąd nie wypowiedział się w żaden sposób w treści uzasadnienia wyroku;

6) art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 1e specustawy drogowej;

7) art. 154 ust. 1 w zw. z ust. 2, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: ugn, § 56 ust. 1 pkt 7, § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U nr 207 poz. 2109, z późn. zm.), a w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 157 w zw. z art. 174 ugn przez dokonanie oceny operatu szacunkowego złożonego w aktach sprawy z pominięciem procedury określonej w art. 157 ugn zawnioskowanej przez skarżącego;

8) art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 106 § 3 ppsa, gdyż skarżący wykazał, że nie jest możliwe uzyskanie przez niego opinii co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który kwestionuje, a jednocześnie, mimo złożonego wniosku w skardze Sąd nie zrealizował wniosku, wadliwie nie oceniając wniosku dowodowego, mimo że wniosek ten obejmował sporządzenie dowodu z dokumentu (opinii) i był konieczny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dla sprawy, zaś jego realizacja nie spowodowałaby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący rozszerzył argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów oraz zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z oględzin spornych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty i argumenty można było uznać za trafne.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin spornych nieruchomości, należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe w sprawach sądowoadministracyjnych jest zatem ograniczone wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Tym samym niedopuszczalne jest w świetle obowiązujących przepisów prowadzenie postępowania dowodowego w innych formach, takich jak dowód z oględzin. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów specustawy drogowej, należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 12 ust. 4g tej ustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie wskazuje jednakże na żadne konsekwencje wynikające z niedochowania terminu w nim określonego. Oznacza to, że ma on wyłącznie charakter procesowy, ustanawiający jedynie dyrektywę nakazującą organowi wydanie rozstrzygnięcia w wyznaczonym czasie. Przepisy specustawy drogowej nie dają podstaw do przyjęcia, że uchybienie terminowi wiąże się z następstwami o charakterze materialnoprawnym zarówno dla organu, jak i dla stron toczącego się postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3978/18). Brak jest zatem postaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania miało wpływ na wynik postępowania i wysokość przyznanego odszkodowania, w związku z czym zarzut naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy drogowej i odpowiadający mu w tym zakresie zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa należało uznać za niezasadny.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycję drogową ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ponadto stosownie do treści art. 18 ust. 1e tej ustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że wartość nieruchomości została ustalona z naruszeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Argumentacja skarżącego kwestionującego wysokość ustalonego odszkodowania koncentruje się bowiem wokół zagadnienia niezastosowania zasady korzyści, a nie co do zasady błędów w zakresie stanu nieruchomości i wartości z momentu wydania decyzji o odszkodowaniu. Z kolei analiza art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wskazuje, że możliwość powiększenia odszkodowania o dodatkowe 5% uzależniona jest od aktywnej postawy właściciela, który powinien wydać nieruchomość inwestorowi. Pasywna postawa właściciela sprowadzająca się do swoistego postawienia wywłaszczonej nieruchomości do dyspozycji inwestora w świetle brzmienia przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie daje podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% jego wartości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1158/18). Z powyższych przyczyn w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia również zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wskazać należy, że operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość ma walor dowodu z opinii biegłego. Oznacza to, że organ z definicji niedysponujący wiadomościami specjalnymi nie ma podstaw do kwestionowania tego dokumentu jako środka dowodowego istotnego dla sprawy, chyba że zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do ewidentnego naruszenia prawa albo operat zawiera oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18). Zauważyć przy tym należy, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, o którą może wystąpić każdy. Brak jest przy tym podstaw do oczekiwania takiego wystąpienia od organów administracyjnych, jeżeli w ocenie organu operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19). Wprawdzie skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego przedstawił pismo organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych informującej o odmowie dokonania takiej oceny, ale należy odnotować, że nie jest to jedyna organizacja tego typu w Polsce. Skoro zatem przedmiotowa odmowa spowodowana była faktem przynależności jednego z autorów operatu ewidencyjnego do tej właśnie organizacji, to skarżący mógł zwrócić się z analogicznym wnioskiem skierowanym do innej organizacji. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania słuszności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w związku z zarzucanymi nieprawidłowościami dotyczącymi sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 80 kpa, który to przepis nie został w skardze kasacyjnej powiązany z regulacją zawartą w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że przepis ten skierowany jest do organów administracji publicznej i nie jest stosowany przez sąd administracyjny. Jednocześnie należy zauważyć, że argumentacja autora skargi kasacyjnej do tego zarzutu, a zwłaszcza powołanie się na lakoniczność wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bardziej pasuje do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, którego autor skargi kasacyjnej nie sformułował. Ponownie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ppsa związany jest zarzutami wskazanymi w skardze kasacyjnej i nie może samodzielnie ich modyfikować i uzupełniać wyręczając w tym profesjonalnego pełnomocnika procesowego strony skarżącej kasacyjnie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2, art. 7 w zw. z art. 80, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80, art. 77 § 4, art. 107 § 1 i 3, art. 84 w zw. z art. 7 i 12 oraz art. 136, art. 138 § 1, art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazać należy, że wojewódzkie sądy administracyjne w odróżnieniu od Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są związane zakresem zarzutów sformułowanych w skierowanych do nich skargach, ale mają obowiązek zbadania prawidłowości działania organów administracji publicznej na podstawie akt sprawy. Fakt, że wojewódzki sąd administracyjny nie odnosi się w sposób literalny do określonego zarzutu, nie oznacza, że zarzut ten został całkowicie pominięty przez ten sąd. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo, przy czym z uzasadnienia powinno wynikać, dlaczego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20, z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20, czy z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2146/18).

Za trafny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 w zw. z ust. 2, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 134 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 7, § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że skoro zgodnie z dokumentami planistycznymi sporny gruntu został przeznaczony na drogę, to wywłaszczenie go na inwestycję drogową nie doprowadziło do zmiany tego przeznaczenia, a zatem nie powstała sytuacja, w której wartość nieruchomości po wywłaszczeniu ze względu na cel wywłaszczenia ulegała zmianie w stosunku do wartości tej nieruchomości wynikającej z przeznaczenia nieruchomości określonej w dokumentach planistycznych. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jednocześnie, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Przepisy te stanową zasadę korzyści powodującą, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą z mocy przepisów prawa nieruchomość odbywa się w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczenia nieruchomości.

Art. 154 w ust. 1 i 2 ugn przewiduje, że przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (planie miejscowym) gminy ma znaczenie dla wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Natomiast jej wartość dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 ugn). Oznacza to, że ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej powinno odbyć się po przeanalizowaniu wartości nieruchomości ustalonej z uwzględnieniem aktualnego sposobu użytkowania, jak i przeznaczenia tej nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Dopiero ustalenie tych wartości daje możliwość ich porównania i ustalenia wysokości odszkodowania przy zastosowaniu ust. 3 albo ust. 4 art. 134 ugn. Ustalenie wartości odszkodowania wyłącznie w oparciu o jedną metodę wyliczenia wartości nieruchomości, tj. przeznaczenia w studium – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – powoduje, że ustalone w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie zostało wyliczone z potencjalnym naruszeniem zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 240/21). Ustalenie wartości nieruchomości zgodnie ze sposobem jej użytkowania bezpośrednio poprzedzającym wywłaszczenie polega na wycenie zgodnie z aktualnym, rzeczywistym wykorzystaniem, a nie sposobem korzystania wynikającym z dokumentów planistycznych. W sytuacji takiej dochodziłoby bowiem do stanu zgodności celu wywłaszczenia i sposobu użytkowania nieruchomości wynikającego z dokumentacji planistycznej co powodowałoby, że tak określana wartość nieruchomości do celów ustalenia odszkodowania wymykałaby się zasadzie korzyści. W konsekwencji takiego podejścia instytucję wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ugn należałoby uznać za zbędną, a przepisy te pominąć, co nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami wykładni przepisów prawa. W świetle powyższych wywodów analizowany zarzut należało uznać za zasadny.

Z uwagi na powyższe wywody trafny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa w zakresie, w jakim można odnieść go do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez naruszenie zasady korzyści. Naruszenie zasady korzyści skutkowało bowiem nieuznaniem za istotną dla wysokości odszkodowania okoliczność, czy sporna nieruchomość wykorzystywana była dotychczas w sposób odmienny od przeznaczenia drogowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. Uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą uzupełnić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia wartości spornej działki z uwzględnieniem sposobu użytkowania tej nieruchomości przed jej wywłaszczeniem oraz wartości nieruchomości wynikającej z przeznaczenia tej nieruchomości, a następnie dokonać ustalenia wysokości odszkodowania za tę działkę mając na uwadze ewentualną możliwość zastosowania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.