Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1318/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu P. K. ( dalej: "sprzeciwiający się" lub "inwestor") prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: A. z siedzibą w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]Prezydent Miasta [...] ( dalej: "organ I instancji") ustalił na wniosek inwestora z [...] listopada 2019 r., warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi na terenie oraz zbiorniki retencyjne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (układ komunikacji wewnętrznej tj. drogi, chodniki, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów, oraz oświetlenie terenu)" na działkach nr 3644/3, 3644/4, 3646/1 i 3644/8 oraz na części terenu działek nr 3641, 3644/2, 3645 i 3642 obr. [...] położonych przy ulicy [...] w [...]. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.")

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. K. i A. K. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r."). Jednobrzmiące odwołania wnieśli także K. Z. i J. W. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 28 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.").

Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5. Warunkiem jednak przystąpienia do merytorycznego rozpoznania sprawy jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, organ I instancji przeprowadził wadliwie analizę w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania uznając za strony tylko te osoby, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji.

Jak wyjaśniło, w toku postępowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wystąpił J. W. (wniósł także odwołanie), współwłaściciel działki nr 5818/3 oraz K. i J. S., właściciele działki nr 5786/7. Działki te, podobnie jak należąca do innego odwołującego K. Z. działka nr 5817/2, oddzielone są od terenu inwestycji drogą gminną ul. [...], która obecnie ma na wysokości wskazanych wyżej działek szerokość 8 m. Odległość ścian frontowych budynków na działkach nr 5818/3 i 5817/2 od krawędzi drogi gminnej ul. [...] wynosi ok. 9 m. W ocenie organu odwoławczego za strony postępowania powinny być uznane bezwzględnie osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości, które położone są po drugiej (zachodniej) stronie ul. [...]. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Organ podkreśla, że inne byłoby podejście do omawianej kwestii w przypadku planowania po drugiej stronie ul. [...] inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości elewacji frontowej np. 8,50 m (tj. zbliżonej do zabudowy na działce nr 5817/2), inne gdy planowana jest zabudowa o wysokości elewacji frontowej do 55 m. Całkowicie inny jest, zdaniem organu II instancji, zakres oddziaływania takich inwestycji, a więc inny musi być krąg stron postępowania. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium nakazało wziąć pod uwagę zawarte w decyzji stwierdzenia odnośnie stron postępowania, uzupełnić akta sprawy o stosowne dokumenty świadczące o interesie prawnym określonych osób, na nowo sporządzić wykaz stron postępowania, oraz przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich stron postępowania i w konsekwencji wydać decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom.

W sprzeciwie do WSA w Rzeszowie zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem organ odwoławczy jest uprawniony wydać decyzję kasatoryjną wyłącznie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", podczas gdy w niniejszej sprawie ww. przesłanki nie zostały spełnione,

- naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2. art. 59. art. 60 oraz art. 61 u.p.z.p. polegające na błędnym - tj. dowolnym, arbitralnym i niepopartym żadnymi konkretnymi ustaleniami czy dowodami, a co więcej sprzecznym z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - przyjęciu, że w zainicjowanym na wniosek skarżącego postępowaniu w sprawie o wydanie warunków zabudowy status strony tego postępowania powinien przysługiwać "podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości, które są położone po drugiej (zachodniej) stronie ul. [...]" w [...], przy której realizowana ma być planowana inwestycja, podczas gdy przyjęcie, że podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do nieruchomości pośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy wymaga wykazania w konkretnych okolicznościach faktycznych danej sprawy rzeczywistego, przyszłego, negatywnego odziaływania planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek takiego podmiotu oparty na konkretnej normie prawa materialnego, czego w niniejszej sprawie w odniesieniu do ww. ogólnikowo i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów nie wykazano i wykazać nie sposób,

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowej weryfikacji przez Kolegium kręgu stron zainicjowanego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zamiast tego uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i nakazanie organowi I instancji w szczególności: (a) uzupełnienie akt sprawy o stosowne dokumenty świadczące o interesie prawnym określonych osób, (b) sporządzenie na nowo wykazu stron postępowania oraz (c) przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania, podczas gdy na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego możliwe było dokonanie przez Kolegium samodzielnej weryfikacji prawidłowego kręgu stron postępowania i w konsekwencji przyjęcie przez Kolegium, że krąg stron postępowania został prawidłowo określony przez organ I instancji,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób, który nie spełnia minimalnych wymagań konstrukcyjnych uzasadnienia decyzji określonych w tym przepisie, uniemożliwiający poznanie motywów, którymi kierowało się Kolegium przy jej wydaniu, a w konsekwencji uniemożliwiający dokonanie jej kontroli przez sąd administracyjny, z uwagi w szczególności na brak wyjaśnienia przez Kolegium, w jaki konkretny sposób objęte wnioskiem skarżącego zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na konkretne nieruchomości "osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonych po drugiej stronie ulicy [...]", przy jednoczesnym uznaniu wszystkich tych osób za strony postępowania, podczas gdy Kolegium powinno było sporządzić uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierające w szczególności wyjaśnienie podstawowych motywów wydanego rozstrzygnięcia - w taki sposób, aby nie budziło ono jakichkolwiek wątpliwości.

Na poparcie swojego stanowiska sprzeciwiający przedłożył schemat odległości pomiędzy planowanymi budynkami a hipotetyczną zabudową na działkach po stronie zachodniej, schemat odległości pomiędzy planowanymi budynkami (część mieszkalna z usługami) a działkami po stronie zachodniej, schemat odległości pomiędzy planowanymi budynkami a działkami po stronie zachodniej, schemat odległości pomiędzy planowanymi budynkami (garaże) a działkami po stronie zachodniej.

W konsekwencji, na podstawie art. 64c § 5 p.p.s.a., wniósł o uchylenie decyzji kasatoryjnej w całości oraz wydanie nowej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez Kolegium w trybie tzw. autokontroli, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez Kolegium, na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez WSA w Rzeszowie oraz zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego od Kolegium.

W uzasadnieniu do sprzeciwu wskazał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji bez żadnych uchybień i nie ma potrzeby ponownego jego przeprowadzania w żadnym zakresie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w sprawie nie wystąpiły określone w tym przepisie przesłanki, a decyzja została oparta na błędnym stanowisku organu dotyczącym określenia kręgu stron postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie umożliwiał Kolegium samodzielne zweryfikowanie kręgu stron postępowania, a w konsekwencji ustalenie, że poczynione w tym zakresie ustalenia organu I instancji odmawiające przyznania statusu strony wszystkim podmiotom posiadającym jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości położonych po drugiej stronie ul. [...] i ograniczenie tego kręgu wyłącznie do podmiotów, których nieruchomości bezpośrednio sąsiadują z planowanym zamierzeniem były trafne. Stronami są, co do zasady, podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, dla której ustalane mają być warunki zabudowy. Ewentualnie w przypadku wykazania, że planowana inwestycja wywołuje negatywne oddziaływanie na działki dalej położone - możliwe jest uznanie, iż także podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do działek położonych dalej, mogą być uznane za strony postępowania. Zarzucił, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, jaki jest zakres oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a przede wszystkim czy i w jaki konkretny sposób oddziałuje ono na oparte na konkretnych normach prawa materialnego, uzasadnione prawnie interesy lub obowiązki podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonych po drugiej stronie ul. [...], w szczególności nieruchomości tylko pośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Przyjęło niejako "automatycznie", że wszystkie ww. podmioty (nie wyjaśniając także, co oznacza użyte przez ten organ sformułowanie "posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości") są stronami postępowania. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, z czego wynika różnica uzasadniająca odmienny zakres oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości elewacji frontowej np. 8,50 m (tj. zbliżonej do zabudowy na działce nr 5817/2) od inwestycji o planowanej zabudowie o wysokości elewacji frontowej do 55 m w kontekście ustalenia kręgu stron postepowania. Nieprawidłowość poglądu obrazuje jego zdaniem również fakt, że ul. [...] ma ok. 2 km długości, ponadto inwestycja w istocie będzie kontynuowała mieszkalną funkcję zagospodarowania terenu. Zamierzenie inwestycyjne jest oddzielone od nieruchomości właścicieli nieruchomości, pośrednio sąsiadujących, działką drogową, tj. ul. [...], której szerokość wynosi ok. 8 m. Co więcej, w decyzji organu I instancji wskazano, że obowiązująca nieprzekraczalna linia zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wynosić ma 6 m od granicy terenu A-B zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Dodatkowo odległości między ścianami frontowymi budynków na działkach nr 5818/3 oraz 5817/2 od krawędzi drogi ul. [...] wynoszą około 9 m. Wskazał również, że budynek na działce nr 5786/7 jest odsunięty o co najmniej kilka metrów (ok. 9 m) od krawędzi ww. drogi. W związku z ww. odległościami nie sposób twierdzić, aby inwestycja mogła w jakikolwiek sposób oddziaływać na ww. działki, zwłaszcza mając na względzie fakt, że działki te są oddzielone od działek, na których planowana jest realizacja inwestycji drogą publiczną. Odległości projektowanych budynków od hipotetycznej zabudowy na działkach po stronie zachodniej ul. [...] naprzeciwko planowanego zamierzenia wynosić będą, według wyliczeń inwestora, od ok. 42 m do ok. 67 m. Z kolei odległość budynków wybudowanych w ramach inwestycji od poszczególnych wierzchołków granic działek właścicieli nieruchomości pośrednio sąsiadujących wynosić będzie od ok. 37 m do ok. 64 m w przypadku planowanych budynków o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym oraz od ok. 35 m do ok. 52 m w przypadku planowanych budynków o przeznaczeniu usługowo-handlowym. Tym samym, odległości planowanych budynków od budynków już posadowionych na działkach właścicieli nieruchomości pośrednio sąsiadujących będą jeszcze większe. Zarzuty merytoryczne podniesione w odwołaniach oraz wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony zawarte w pismach K. S. i J. S. oraz J. W. ocenił jako bezpodstawne. W ocenie sprzeciwiającego się wyżej wymienionym osobom nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie o wydanie warunków zabudowy, ponieważ nie dysponują one interesem prawnym, a co najwyżej faktycznym. Status taki nie przysługuje także innym podmiotom, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Ani K. Z. ani J. W. nie wykazali, by decyzja o warunkach zabudowy miała mieć realny wpływ (obecnie, czy w przyszłości) na sferę ich uprawnień właścicielskich. Nie zasługują także na uwzględnienie argumenty przedstawione w przez K. i J. S. W kwestii szerokości ulicy i wzmożonego ruchu samochodowego powodującego utrudnienia w dojeździe do ich nieruchomości, podniesiono, że miasto [...] planuje znaczące poszerzenie ulicy [...], zaś kwestie związane z zacienieniem działki oraz utratą jej wartości w wyniku zabudowy działki sąsiedniej nie mogą być przesłankami orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy.

Podkreślono również, że w orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na to, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy należy odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" - o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - od "obszaru analizowanego", co do którego - zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. "Obszar analizowany" wyznacza się wyłącznie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, a w konsekwencji okoliczność, że dana nieruchomość (działka) znajduje się w obszarze analizowanym nie przesądza w żaden sposób o oddziaływaniu na tę nieruchomość planowanej inwestycji, a tym samym, o przysługiwaniu interesu prawnego i statusu strony właścicielowi tej nieruchomości

Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok NSA z 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2864/13, w którym Sąd zajął stanowisko, że nie ma interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu właściciel nieruchomości, która oddalona jest o około 50 m od zamierzenia inwestycyjnego, oraz przedzielona dodatkowo drogą publiczną. W tamtej sprawie zamierzeniem inwestycyjnym była "budowa budynku handlowo-usługowego trzykondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przełożeniem istniejących sieci infrastruktury", a więc budowa centrum handlowego. Podkreślił, że w kwestii realizacji tej, niewątpliwie mogącej silnie oddziaływać na ład przestrzenny inwestycji, krąg stron postępowania został ograniczony, co uzasadnia w jego ocenie wniosek, że tym bardziej w niniejszej sprawie, w której przedmiotem inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, takie ograniczenie powinno mieć miejsce.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana w przedmiocie warunków zabudowy.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu, w relacji do zasad ogólnych, jakimi rządzi się ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Zwraca się także uwagę, iż z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzecznie.nsa.gov.pl; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontroli Sądu poddano decyzję Kolegium uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "zespół sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi na terenie oraz zbiorniki retencyjne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną ( układ komunikacji wewnętrznej tj. drogi, chodniki, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów oraz oświetlenie terenu)" na działkach nr 3644/3, 3644/4, 3646/1 i 3644/8 oraz na części terenu działek nr 3641, 3644/2, 3645 i 3642 obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Jak wynika z akt sprawy sprzeciwiający złożył wniosek o warunki zabudowy dla sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej położonych na wyżej wymienionych działkach o powierzchni zabudowy od 3000-6000 m2, powierzchni użytkowej od 7000 do 9000 m2, powierzchni sprzedaży 200m2 wysokości "do 30 m, jeden budynek dominata to 50m") długości od 30 do 60 m i tej samej szerokości elewacji frontowej. W dniu 7 stycznia 2020 r. zmodyfikował wniosek wyłącznie w zakresie dotyczącym terenu inwestycji. Z opisowej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że budynki mają od 4 do 16 kondygnacji nadziemnych. Teren, na którym planowana jest inwestycja jest niezabudowany, obejmuje wyłącznie grunty orne pastwiska i łąki. Bezpośrednio przy terenie inwestycyjnym znajduje się droga - ul. [...]. Po drugiej stronie tej ulicy na wysokości planowanej inwestycji znajdują się działki budowlane zabudowane w większości zabudową jednorodzinną, w tym działki 5817/2, 5818/3, 5818/22, 5816, 5819, a także działki niezabudowane w tym działka 5786/7.

Jako strony postępowania organ I instancji przyjął wyłącznie figurujących w wykazie ewidencji gruntów właścicieli działek znajdujących się po tej samej stronie drogi co planowana jest inwestycja tj.: 3641, 3644/2, 3644/3, 3642, 3644/4, 3644/8, 3645, 3646/1, 3552/3, 3640, 3665/1, 3670/3, 3671/2, 3648/2, 3649/1, 3650/20, 3651, 3647, 3644/5, 3644/9, 3643/7.

Wszystkie wymienione działki położone zarówno po tej samej stronie co planowana inwestycja, jak i po drugiej stronie ulicy [...] znajdują się w obszarze analizy.

W toku postępowania przed organem I instancji wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze strony postępowania złożył J. W. wskazując, że jest właścicielem działki nr 5818/3 zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, która znajduje się w sąsiedztwie inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Podnosił, że projektowany zespół sześciu budynków niweczy koncepcję planowanej zabudowy jednorodzinnej a także zagrodowej. Dla tego obszaru wydano szereg pozwoleń na budowę, jak również warunków zabudowy dla domów jednorodzinnych. Z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w charakterze strony wystąpili również K. i J. S. właściciele działki 5786/7. Swój wniosek uzasadnili tym, że ich budynek mieszkalny znajduje się 12 metrów od krawędzi pasa drogowego, po drugiej stronie od planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił K. i J. S. dopuszczenia do udziału w charakterze strony postępowania, wskazując, że działka stanowiąca ich własność nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z inwestycją. Z kolei wniosek J. W. z powodu nieusunięcia braków, pozostawił bez rozpoznania -pismo z dnia 27 stycznia 2020 r.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy doręczając ją stronom postępowania według wykazu sporządzonego na podstawie wypisu ewidencji gruntów działek znajdujących się po tej samej stronie ul. [...] co inwestycja.

Decyzja organu II instancji zapadła po rozpoznaniu odwołania J. i A. K., K. Z. oraz J. W., którzy nie byli stronami postępowania przed organem I instancji.

Organ II instancji przeciwnie niż organ I instancji stwierdził, że na podstawie analizy planowanej inwestycji, jej funkcji, parametrów brak jest podstaw do ograniczania kręgu stron postępowania jedynie do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonych po tej samej stronie drogi co planowana inwestycja. Zdaniem organu II instancji na ocenę oddziaływania inwestycji a tym samym ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługiwać będzie przymiot strony w niniejszym postępowaniu powinna mieć wpływ wielkość planowanej inwestycji, jej parametry, w tym wysokość elewacji frontowej tj. 30 do 55 m. Kolegium przyznało odwołującym status strony postępowania i konsekwentnie uchyliło decyzję organu I instancji zarzucając nieprawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania, poprzez ograniczenie ich wyłącznie do właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją.

Z tym stanowiskiem organu II instancji nie zgadza się sprzeciwiający. Przeczy możliwości uznania za strony właścicieli działek znajdujących się po drugiej stronie ulicy [...] przedstawiając szczegółowe wyliczenia zobrazowane na czterech dołączonych do sprzeciwu schematach. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym § 13 dotyczący odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, dokonał samodzielnych wyliczeń odległości planowanych elementów inwestycji od istniejącej zabudowy i na ich podstawie doszedł do wniosku, że wyliczone odległości są na tyle duże, iż nie pozwalają przyjąć by właścicieli analizowanych nieruchomości można było potraktować jako strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarzuca w związku z tym organowi II instancji rozpoznanie odwołań osób niebędących stronami tego postępowania, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych, brak ustalenia jaki jest zakres oddziaływania inwestycji na przedmiotowe nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji. Znajduje ono uzasadnienie zarówno w obowiązującym orzecznictwie, jak również w stanie faktycznym sprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sytuacji gdy odwołanie wnosi strona, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 575).

Zatem fakt rozpoznania odwołania osób pominiętych przez organ I instancji jako strony postępowania nie może prowadzić, wbrew zarzutom sprzeciwu, do wniosku o naruszeniu przepisów postępowania.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania, wobec braku przepisu szczególnego w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W myśl wskazanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz inwestora, a także właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykazane zostanie w konkretnych okolicznościach sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku danego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek tych podmiotów. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd zgodnie, z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10), ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04 ). Wskazuje się przy tym na szerokie ujęcie "sąsiedztwa" stwierdzając, że "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494-498). Pojęcie oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości, konkretyzują się normy wynikające z przepisów, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09).

W ocenie Sądu zakres oddziaływania planowanej inwestycji dotyczy nie tylko działek położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie, ale również działek położonych po przeciwnej stronie ulicy. Planowana inwestycja, a zwłaszcza jej gabaryty spowodują, że zdominuje ona obszar analizowany i w zasadniczy sposób wpłynie na zagospodarowanie przestrzenne okolicy, ukształtuje kierunek zagospodarowania terenu. Aktualnie na terenie, na którym jest planowana nie ma żadnej zabudowy. Jedyna istniejąca zabudowa znajduje się po drugiej stronie ulicy [...] i jest to zabudowa mieszkaniowa w tym należąca do odwołujących się.

Inwestor neguje prawo odwołujących do bycia stroną za pomocą szczegółowych, własnych wyliczeń odległości inwestycji do istniejących zabudowań, próbując dowieść, że inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nie. Tymczasem porównanie parametrów planowanej inwestycji do parametrów zabudowy już istniejącej choć przedzielonej od inwestycji pasem drogi wskazuje na konieczność przyznania właścicielom tych nieruchomości przymiotu strony. Odnosząc się do dokonanych przez sprzeciwiającego wyliczeń odległości w jakiej znajduje się zabudowa do planowanej zabudowy, wskazać należy, że planowana inwestycja oraz nieruchomości odwołujących znajdują się w pierwszej linii zabudowy po przeciwnych stronach ulicy. Nie sposób nie zauważyć, że powstanie planowanej zabudowy w sposób istotny wpłynie na istniejący w otoczeniu ład przestrzenny. Zasługuje na aprobatę stanowisko organu II instancji, że ocena ta zgoła odmiennie przebiegać będzie dla sytuacji, w której ma powstać zabudowa zbliżona parametrami do zabudowy już istniejącej od sytuacji, w której planowana zabudowa ma co najmniej trzykrotnie przewyższać wysokość istniejącej zabudowy.

Zauważyć również należy, że w decyzji organu I instancji wprowadzony został zakaz pozbawienia dostępu do światła dziennego lub pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10: jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej sąsiedniej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy w ocenie organu projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).Wprowadzony zakaz dotyczy zabudowy istniejącej, a wobec stwierdzenie, że jedyna taka zabudowa znajduje się po drugiej stronie ulicy, stwierdzić należy, że dotyczy on między innymi działek należących do odwołujących. Stanowisko to pozostaje również w zgodzie z przedstawionym orzecznictwem, na podstawie którego przejmuje się, że sąsiedztwo należy rozumieć szeroko i za każdym razem na podstawie okoliczności faktycznych sprawy. Nie da się zatem wypracować jednolitego stanowiska, które pozwoli w każdym przypadku na stwierdzenie, że określona działka jest, a inna nie jest działką, na której planowana inwestycja oddziałuje.

Dokonanej oceny nie zmienia fakt, że organ II instancji nie wykazał, co podnosi strona żadnej konkretnej normy, na podstawie której przyznał odwołującym interes prawny. W ocenie Sądu interes ten wynika z przysługującego odwołującym prawa własności. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.) Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Nie sposób odmówić racji organowi, że planowana inwestycja w sposób istotny wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości odwołujących. Jeszcze raz podkreślić należy, że chodzi o zabudowę sześciu budynków mieszkalnych 14-16 kondygnacyjnych, 140 mieszkań, z których dojazd planowany jest z tej samej drogi ul. [...] co do nieruchomości odwołujących. Wpływ ten polega na oczywistej konieczności znoszenia uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości w sposób dotychczasowy i to niezależnie od tego, czy uciążliwości będą się mieściły w granicach norm.

W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy zasadnie skonstatował spełnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej.

Stwierdzić bowiem należy, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania (w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, brak precyzyjnego zbadania kręgu stron stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji wskazanych przepisów, wymagających od organów administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak zapewnienia czynnego udziału wszystkim podmiotom, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi natomiast o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo to przysługuje stronie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w postępowaniu przed organem II instancji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r. II OSK 2878/20).

Wbrew postawionym zarzutom organ odwoławczy nie mógł naprawić skutków stwierdzonych naruszeń we własnym zakresie, w szczególności w trybie art. 136 k.p.a. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r. II SA/Kr 1196/20. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji pozbawienia stron prawa do dwuinstancyjnego przeprowadzenia postępowania.

Wyjaśnić również należy, że organ II instancji wywiązał się z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. obowiązku wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nakazał organowi I instancji uzupełnić akta o dokumenty świadczące o interesie prawnym określonych osób, sporządzenie wykazu stron postępowania oraz przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich nowo ustalonych stron postępowania. W ocenie Sądu wskazówki organu II instancji przystają do dokonanych ustaleń. Odnośnie zarzutu abstrakcyjnie określonego przez organ II instancji kręgu stron postępowania, wyjaśnić należy, że już stwierdzenie uchybienia poprzez pozbawienie udziału w postępowaniu wskazanym stronom tj. odwołującym było wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji organu I instancji, skoro organ ustalił, że osoby te pomimo prawa do występowania w postępowaniu jako strony postępowania zostały tego prawo pozbawione.

Natomiast przedstawione okoliczności zaprzeczają tezie sprzeciwiającego, że samodzielnie przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie dowiodłoby prawidłowości wniosków organu I instancji. Organ II instancji przeprowadził postępowanie, w wyniku którego wywiódł wnioski przeciwne do sprzeciwiającego się.

Postawionej przez sprzeciwiającego tezie o tamowaniu inwestycji przez odwołujących można przeciwstawić tezę o tamowaniu ich prawa do udziału w postępowaniu, w którym przysługuje im przymiot strony. Sąd nie neguje na obecnym etapie możliwości realizacji planowanej inwestycji, ale nie może to odbywać się bez zapewnienia prawa do udziału w postępowaniu stronom, które mają prawo wziąć udział w kształtowaniu zagospodarowania ich najbliżej okolicy, w której znajduje się ich centrum życiowe. Należy także podkreślić, że w dotychczasowym postępowaniu stronami był wyłącznie inwestor oraz właściciele działek, na których planowana jest inwestycja oraz właściciele działek bezpośrednio z nią sąsiadujących, które to działki stanowią łąki i pastwiska, którzy, co należy także podkreślić, nie sprzeciwiali się jej realizacji.

Odnosząc się końcowo do powołanego przez sprzeciwiającego się wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2015 r. r., sygn. akt II OSK 2864/13 wskazać należy, że wyroki mają moc wiążącą w sprawach, których dotyczą. W pozostałych zaś sprawach mogą być traktowane jedynie jako pogląd wyrażony w sprawie. Sprzeciwiający wskazuje, że wyrok NSA dotyczył analogicznej sytuacji jak w niniejszej sprawie. Analiza uzasadnienia wyroku nie prowadzi do takich wniosków. Postępowanie dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budynku handlowo-usługowego trzykondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m² wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Odmawiając wszczęcia postępowania organy oraz Sądy stanęły na stanowisku, że o ile działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze analizowanym to jednak oddalona jest od terenu inwestycji o 50 m, od samej inwestycji o 70 m. Parametry tej inwestycji nie przystają do parametrów inwestycji w niniejszej sprawie, która ma mieć do 16 kondygnacji i od 3000-6000 m2 powierzchni zabudowy, od 7000 do 9000 m2 powierzchni użytkowej. Ponadto z uzasadnienia wynika również, że działka wnioskodawcy oddzielona była od inwestycji nie tylko drogą, ale również innym działkami, podczas gdy w niniejszej sprawie działki odwołujących są oddzielone od działki inwestora wyłącznie drogą, która dotychczas oddzielała ich od łąk i pół, aktualnie prowadzić będzie do zabudowy wielorodzinnej.

Kwestia natomiast, która została organowi I instancji poddana do rozważenia to czy poza odwołującymi również inne osoby powinny zostać dopuszczone do udziału w tym postępowaniu. W tym zakresie organ II instancji nakazał organowi I instancji zebranie dokumentów potwierdzających interes prawny do występowania w charakterze strony, sporządzenia następnie wykazu stron postepowania i przeprowadzenia postępowania z udziałem tak ustalonych stron.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.