Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2541/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 218
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 141 ust. 1, art. 185 ust. 1, 2 i 2a, art. 186 pkt 1 i 3, art. 323 ust. 1, art. 325
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 28, art. 77 § 1 art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140 i 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek p. K. S. (dalej: "Wnioskodawcy") o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2010 r., którą udzielono [...] S.A. w [...], zwanej dalej "Spółką", pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym do oczyszczania lub przetwarzania metali z odzysku, zlokalizowanej w [...] (decyzja ta będzie określana dalej mianem "pozwolenia z 2010 roku").

W uzasadnieniu zaskarżonego decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne sprawy i argumentację prawną:

- na wstępnym etapie postępowania organ jest obowiązany przeprowadzić badanie pod kątem przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność; przeszkodą do prowadzenia postępowania może być m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy; wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może żądać jedynie strona postępowania, zakończonego decyzją lub osoba, która wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji; wynika to z art. 57 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a.; zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest podmiot, którego obowiązku lub interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek,

- jak wynika z akt sprawy, Wnioskodawca mieszka w odległości ok. 30 m od Zakładu w [...], w którym prowadzony jest przerób zużytych akumulatorów kwasowo-ołowiowych w celu odzysku ołowiu, zwanego dalej "Zakładem"; swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości,

- postępowanie nadzorcze nie zmienia swojego zasadniczego przedmiotu w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym; nadal dotyczy pozwolenia zintegrowanego, wydanego na rzecz Spółki; postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odrębną sprawę procesową, ale nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o wydanie pozwolenia; organ nadzoru musiał rozważyć kwestię zakresu i przedmiotu tego postępowania, oceniając istnienie interesu prawnego Wnioskodawcy w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia z 2010 roku,

- pozwolenie zintegrowane nie jest pozwoleniem na prowadzenie działalności gospodarczej, lecz jednym z rodzajów pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, wymienionych w art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) – dalej jako "pozwolenia emisyjne"; organ administracji - działając w granicach przyznanych mu kompetencji - wydaje na wniosek uprawnionego podmiotu pozwolenie, w którym określa prowadzącemu instalację warunki korzystania ze środowiska, w tym w szczególności wielkości dopuszczalnej emisji, sposób postępowania z odpadami, usytuowanie stanowisk do pomiaru emisji oraz nakłada na niego inne obowiązki, związane z eksploatacją instalacji; określenie w decyzji tych warunków ma na celu przeciwdziałanie zanieczyszczeniu środowiska,

- wydanie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska nie zmienia sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, znajdujących się przy zakładzie; w pozwoleniu zintegrowanym nie rozstrzyga się o lokalizacji ani o realizacji przedsięwzięcia, ponieważ nie należy to do właściwości organu ochrony środowiska; te kwestie rozpatruje się w procesie inwestycyjnym, przy czym polityka przestrzenna na terenie gminy należy do zadań samorządu gminy, a o sprawach budowlanych przesądzają organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego; w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (dalej jako "decyzja środowiskowa"), a także decyzji wymienionych w art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013, poz. 1235, ze zm.), w tym decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, stronami - poza inwestorem - są właściciele sąsiednich nieruchomości; raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwany dalej raportem, jest dokumentem przedstawianym w procesie inwestycyjnym; z przepisów wskazanej ustawy wynika kiedy jest konieczne dokonywanie oceny oddziaływania na podstawie raportu,

- inna sytuacja występuje przy wydawaniu na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska pozwolenia, które dotyczy eksploatacji instalacji, a więc stanu po jej wybudowaniu; wydanie takiego pozwolenia nie wywołuje żadnych następstw w odniesieniu do osób trzecich, nie modyfikuje ich sytuacji prawnej,

- pozwolenie z 2010 roku nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości, sąsiadujących z Zakładem; nie przewiduje się w nim legalizacji powodowania ponadnormatywnych oddziaływań poza terenem, do którego tytuł prawny ma Spółka; funkcjonowanie instalacji do wtórnego wytopu ołowiu, na warunkach określonych w pozwoleniu, nie jest uciążliwe w stopniu zakłócającym korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy; nie ma więc podstaw do przyjęcia jakoby postępowanie w tym przedmiocie dotyczyło jego interesu prawnego,

- to, czy instalacja eksploatowana jest zgodnie z pozwoleniem jest odrębną kwestią; za naruszenie warunków pozwolenia ustawa - Prawo ochrony środowiska przewiduje określone sankcje; w przypadku eksploatacji instalacji niezgodnie z pozwoleniem i powodowania negatywnego wpływu na środowisko poza terenem zakładu pozwolenie może zostać cofnięte w drodze decyzji organu, który je wydał; z tego względu w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia pozwolenia stronami są prowadzący instalację oraz podmioty władające nieruchomościami, położonymi w zasięgu jej negatywnego oddziaływania; nie oznacza to, aby podmioty te miały interes prawny także w stwierdzeniu nieważności pozwolenia,

- Wnioskodawca mieszka w pobliżu zakładu, w którym prowadzi się przerób akumulatorów i wtórny wytop ołowiu, oraz podnosi okoliczność, że jego uciążliwe oddziaływanie ogranicza korzystanie z nieruchomości, znajdujących się w sąsiedztwie, oraz wywołuje następstwa w postaci utraty zdrowia i zagrożenie życia; nie potwierdza to posiadania przez niego interesu prawnego; można to zakwalifikować jako interes faktyczny, który nie daje praw strony,

- z przeprowadzonej analizy, w tym oceny okoliczności, z których Wnioskodawca wywodzi interes prawny w sprawie, wynika, że wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji zlokalizowanej w [...], nie wywiera bezpośredniego wpływu na jego sytuację prawną, w zakresie pozycji materialnoprawnej,

- w momencie zainicjowania przez Wnioskodawcę postępowania, dotyczącego stwierdzenia nieważności pozwolenia z 2010 roku, obowiązywał już art. 185 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101); badając jego interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji uwzględnia się zmianę regulacji normatywnych, z których może on ewentualnie wynikać, w rozumieniu art. 28 K.p.a.; przepisem szczególnym, w stosunku do art. 28 K.p.a. zawierającego definicję strony, jest art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w którym określony został w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia; są to: prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile w związku z eksploatacją instalacji taki obszar utworzono; do 4 września 2014 r. przepisu ust. 1 nie stosowało się, jeżeli wydawanym pozwoleniem było pozwolenie zintegrowane, na co wskazywał ust. 2a tego artykułu; w obecnym stanie prawnym zarówno przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego, jak i pozostałych rodzajów pozwoleń emisyjnych stronami są wyłącznie podmioty wymienione w ust. 1,

- wskazano też, że w przypadku instalacji do wtórnego wytopu metali nieżelaznych, mimo że jest ona zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie mógłby być utworzony obszar ograniczonego użytkowania, co wynika z art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska,

- skoro stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego mogą być tylko prowadzący instalację oraz - jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania - władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, to także legitymacja procesowa do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia przysługuje wyłącznie tym podmiotom; norma z art. 185 ust. 1 ma bowiem zastosowanie nie tylko w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w sprawie pozwolenia, ale również implikuje określenie stron w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych,

- w rozpoznawanej sprawie prowadzącym instalację jest Spółka a obszar ograniczonego użytkowania nie został utworzony; uniemożliwia to przyznanie Wnioskodawcy przymiotu strony; sytuacja taka prowadzi do umorzenia postępowania; nie dochodzi wówczas do merytorycznego rozpatrzenia wniosku.

W skardze Wnioskodawca przywołał następująca argumentację, kwestionując prawidłowość odmowy przyznania mu statusu strony:

- Zakład o wskazanym charakterze nie powinien być zrealizowany w tak bliskiej odległości do budynków mieszkalnych (30 m),

- na etapie lokalizacji Zakładu - uzyskiwanie warunków zabudowy, decyzji środowiskowej oraz pozwolenia na budowę - doszło do wielu nieprawidłowości (m.in. kwestie zapewnienia udziału stronom, zabezpieczenia przed przenikaniem ścieków i zanieczyszczeń do ziemi),

- w sprawie cofnięcia pozwolenia z 2010 roku Wnioskodawca był tratowany jako strona; status ten nie był też kwestionowany w postępowaniach w przedmiocie dalszych decyzji środowiskowych dla Zakładu, nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, orzekania co do wznowienia postępowania,

- w listopadzie 2007 roku, przed budową Zakładu, opracowano raport; w załączniku do raportu, wykazane są wypisy z rejestru gruntów dotyczące działek, na które Zakład będzie oddziaływał i dane ich właścicieli; Wnioskodawca jest w nim wskazany jako strona; w załączniku ujęta jest działka ew. nr. [...] (obręb [...]), którą włada; znajduje się tam budynek wielorodzinny w którym zamieszkuje (łącznie 9 rodzin); znajdujące się w nim mieszkanie stanowi jego własność od 17 grudnia 1999 r.; z raportu wynika, że oddziaływanie inwestycji na środowisko nie zamyka się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny; na opracowanych, załączonych do raportu, mapkach jest przedstawiony zasięg bezpośredniego maksymalnego oddziaływania szkodliwych chemicznych zanieczyszczeń planowanej inwestycji takich jak; pyłu zawieszonego, dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, selenu, antymonu, tlenku węgla (czad), cynku, kadmu, kwasu siarkowego, siarkowodoru, ołowiu, miedzi, emitowanych w ciągu godziny na znaczny teren miasta [...]; Wnioskodawca ma nieruchomość w bezpośrednim, maksymalnym oddziaływaniu instalacji, ponieważ mieszka około 30 m. od Zakładu,

- podniesiono kwestie zagrożenie zdrowia mieszkańców wobec funkcjonowania Zakładu; przywołano m.in. opinię Instytutu Ekspertyz Sądowych z 22 grudnia 2014 r. o występujących zagrożeniach oraz opinie prof. Wojciecha Wąsowicza, co do występowania znacznych przekroczeń stężeń substancji w środowisku; wskazano na zmiany w organizmach mieszkańców (stężenie ołowiu we krwi) oraz kwestie zanieczyszczenia gleby,

- wywodzono, że pozwolenie z 2010 roku jest wadliwe (kwestie braku zastosowania najlepszych dostępnych technik, odprowadzanie do wód zanieczyszczeń z placów i dachów itd.) oraz zarzucano nie przestrzeganie warunków pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, sformułowane w zaskarżonej decyzji, i wniósł o oddalenie skargi.

W trakcie rozprawy (k. 158), pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż wydając zaskarżoną decyzje organ administracji nie wyjaśnił sprawy w istotnym zakresie, co było m.in. następstwem nieprawidłowej wykładni treści normatywnej art. 185 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia z 2010 roku, wobec uznania, że Wnioskodawca nie może być stroną w tym postępowaniu.

Organ stanowisko swoje uzasadnił dwojako. Z jednej strony wskazał, kto w myśl obowiązujących przepisów może być stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia emisyjnego (prowadzący instalację i osoby władające nieruchomościami w obszarze ograniczonego użytkowania), wywodząc że zachodzić musi pełna tożsamość między stronami tego postepowania a prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Z drugiej zaś, nader zdawkowo, stwierdza, że - w ramach warunków określonych w danym pozwoleniu - nie powinno dochodzić do negatywnych odziaływań na nieruchomość wnioskodawcy, zaś skutki działań nielegalnych (wykraczających poza pozwolenie) nie mogą kreować interesu prawnego, jako warunku kwestowania pozwolenia z 2010 roku.

Z częścią z tych poglądów nie sposób się zgodzić, natomiast niektóre z tez - co do stanu faktycznego - nie zostały wyczerpująco uzasadnione.

Należy wskazać, że art. 185 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdy chodzi o ocenę interesu prawnego w sprawie, stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad zakreślonych w art. 28 K.p.a. Na gruncie tej ostatniej regulacji wykształcił się jednolity pogląd, że gdy decyzja administracyjna określa pewne warunki (czy też powinna je określać), których zachowanie może mieć wpływ na wykonywanie praw własności także na sąsiednich nieruchomościach, właściciele tychże mają interes prawny w danej sprawie. Pogląd taki jest jednolicie prezentowany np. na gruncie postepowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz np. orzeczenia sygn. akt II OSK 1534/11 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Obiektywnie natomiast – wbrew stanowisku organu - bez znaczenia jest podnoszona w uzasadnieniu skarżonej decyzji kwestia, że orzeczenia wydawane w procesie inwestycyjnym dotyczą etapu budowy (zagospodarowania terenu) zaś tzw. pozwolenie emisyjne etapu wyłącznie eksploatacji instalacji. W każdym z tych przypadków stosowne zachowania (zaniechania) inwestora bądź już prowadzącego instalację mogą mieć wpływ na zakres wykonywania prawa własności, w rozumieniu art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.).

Wskazywanymi już regulacjami art. 185 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska – wprowadzono z kolei, z woli prawodawcy, określone ograniczenie praw procesowych wyłączając – na etapie samego wydawania pozwolenia emisyjnego – możliwość uczestniczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie administracyjnej jako stronom (łączą się z tym uprawnienia do wniesienia środków odwoławczych, skargi do sądu administracyjnego itp.), pozostawiając im wyłącznie – i tylko, gdy chodzi o pozwolenia zintegrowane - możliwość udziału zakreślonego dla tzw. postępowań z udziałem społeczeństwa (art. 218 ustawy - Prawo ochrony środowiska), czy możliwość udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych (tak przywołany przez organ art. 185 ust. 2a wskazanej ustawy, z uwzględnieniem noweli z 2014 roku). Co do właścicieli sąsiednich nieruchomości chodzi więc wyłącznie o możliwość składania w toku postepowania uwag czy zastrzeżeń, do których musi się odnieść organ administracji w treści uzasadnienia.

W takiej sytuacji wymaga rozważenia, czy wskazana regulacja szczególna, może być rozumiana także, jako skutkująca wyłączeniem możliwości udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości we wszystkich postępowaniach, pozostających materialnie w związku z pozwoleniami emisyjnymi. Odpowiedź na to pytanie formułuje sam organ wywodząc, że status strony może mieć właściciel sąsiedniej nieruchomości np. w postępowaniu o cofniecie pozwolenia, jednak w procedurze stwierdzania jego nieważności już nie. Pogląd ten nie jest, w ocenie Sądu, prawidłowy.

Tezy przyjętej przez organ administracji nie sposób wywieść przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej. Przywoływana regulacja dotyczy bowiem expressis verbis "wydawania pozwolenia". Jako, że wprowadzono nią wyjątek od zasady ogólnej, nie może być też intepretowana rozszerzająco.

Do analogicznych wniosków prowadzi zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej. Otóż – przyjmując, że prawodawca uznał, udział właścicieli sąsiednich nieruchomości na etapie wydania pozwolenia za niekonieczny dla ochrony ich interesu w wystarczającym stopniu - nie sposób zakładać, aby jego wolą było wyłączenie wszelkich możliwości kwestionowania decyzji, które - jak wskazano - mogą mieć istotny wpływ na sposób i zakres wykonywania praw przez właścicieli nieruchomościami, które mogą się znaleźć w obszarze oddziaływania danej instalacji. Gdyby w istocie pozwolenie emisyjne zostało wydane wadliwie - tak, że przy zachowaniu jego warunków eksploatacja instancji skutkowałaby np. przekroczeniem standardów jakości środowiska, gdy wydanie wówczas pozwolenia jest niedopuszczalne, o ile nie może być ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania bądź nie funkcjonuje strefa przemysłowa (art. 186 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy - Prawo ochrony środowiska), czy wręcz zagrożeniem życia lub zdrowiu ludzi (tu zakaz wydania, wynika z art. 186 pkt 1 z wz. z art. 141 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska) – całkowicie nieracjonalna byłaby wykładania przepisów prowadząca do konkluzji, że właściciel nie ma żadnych środków prawnych, aby przeciwdziałać niedopuszczonym z mocy prawa oddziaływaniom, zalegalizowanym decyzją administracyjną. Zwłaszcza nie do obrony jest założenie, jakoby środki administracyjne - z woli prawodawcy – przysługiwały właścicielom nieruchomości sąsiednich, tylko gdy warunki pozwolenia są naruszane – tak: możliwość inicjowania, udziału w postępowaniu o cofniecie pozwolenia. Oznaczałoby to, że osoby te mogą zwalczać przypadki niekorzystnych oddziaływań w następstwie przekraczania warunków pozwolenia (mają ku temu stosowne środki w procedurze administracyjnej), są zaś pozbawione takiej możliwości, gdy prowadzący instalację działa w granicach - nawet oczywiście wadliwego – pozwolenia emisyjnego.

Trzeba przy tym wskazać, że w dostępnej dla właściciela gamie środków ochrony jego prawa, w ramach regulacji cywilnoprawnych, przewiduje się możliwość zwalczania wyłącznie działań bezprawnych (art. 323 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), natomiast - gdy są one jednak prowadzone w granicach prawa - możliwe jest jedynie dochodzenie stosownego odszkodowania (art. 325 wskazanej ustawy).

Mając na uwadze wskazane uwarunkowania, nie sposób uznać za prawidłowy wyrażony przez organ administracji pogląd, jakoby art. 185 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska wyznaczał automatycznie krąg uczestników postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wydania pozwolenia emisyjnego (w tym zintegrowanego). Postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji jest w istocie odrębnym, w stosunku do zakończonego wydaniem samego pozwolenia, i - wobec braku zakreślenia w stosunku do niego ograniczeń wskazanych w art. 185 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska - reguły stąd wynikające nie znajdą zastosowania. Oznaczać to może inny krąg stron tego rodzaju postępowania. W pełni aktualność zachowuje teza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 1475/07 (opubl. w LEX nr 526065, dostępny w CBOSA) gdzie wskazano: "Artykuł 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska określa stronę postępowania "o wydanie pozwolenia", ale już w innych postępowaniach, które nie zmierzają do "wydania zezwolenia", w tym postępowania nadzwyczajne zastosowanie ma art. 28 k.p.a. i to właśnie art. 28 k.p.a. wyznacza standard instytucji "strony postępowania administracyjnego"." i dalej: "Przepis ten, jako ustanawiający wyjątek powinien być traktowany literalnie. Dotyczy on bowiem jedynie postępowania "o wydanie pozwolenia", a nie innych postępowań, które nie zmierzają do "wydania zezwolenia", w tym postępowań nadzwyczajnych. W tym stanie rzeczy, właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w postępowaniu." Sąd w tym składzie nie podziela natomaist poglądu wyrażonego w wyroku o sygn. II OSK 1641/07 (dostępny w CBOSA).

Oczywiście odrębną rzeczą jest ocena, czy - w konkretnym przypadku - warunki pozwolenia zostały ustalone tak, że - w następstwie jego wydania - dochodzi do niedopuszczonych oddziaływań na nieruchomość sąsiednia (czy warunki zostały określone w istocie wadliwie, a więc dany wnioskodawca ma status strony w postępowaniu), inną zaś to, czy organ - wydając ówcześnie pozwolenie – winien był to przewidywać (jeśli nie mógł – ujawnione skutki mogłyby ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania, w myśl art. 145 §. 1 pkt 5 K.p.a. nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji), a - jeśli przewidzieć to należało - czy w danym przypadku naruszanie prawa ma charakter kwalifikowany (np. doszło do rażącego naruszenia prawa, w myśl art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a.). Trafnie zauważa przy tym organ, że nie może mieć znacznie dla wywodzenia interesu prawnego w tego rodzaju sprawie okoliczność późniejszego funkcjonowania instalacji wbrew warunkom pozwolenia. Może mieć to znaczenie tylko w postepowaniu w przedmiocie cofnięcia tego aktu.

Niezależnie od przywołanych uwarunkowań, należy skonstatować, że osoba będąca właścicielem nieruchomości sąsiedniej może żądać zbadania, przez organ administracji stosownego stopnia, prawidłowości wydania pozwolenia emisyjnego dla instalacji położonej w sąsiedztwie, zaś rolą tego organu jest - w pierwszym rzędzie – zbadanie, czy warunki pozwolenia zostały określne tak, że - w ramach jego wykonywania - mogą wystąpić negatywne skutki dla nieruchomości sąsiedniej - np. przekroczenie standardów jakości środowiska, zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi itp. - wobec wadliwego określenia warunków emisji, czy nie nałożenie stosownych obowiązków w pozwoleniu, gdy było to z mocy prawa wymagane. Ponieważ w szeregu tego rodzaju przypadków badanie interesu prawnego wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zasadnym jest wszczęcie postępowania administracyjnego, celem zbadania czy w konkretnej sprawie może być on stroną. Jak bowiem wskazuje się judykaturze w przypadkach bardziej złożonych przepis art. 61a K.p.a. nie znajdzie zastosowania (tak np. wyrok NSA o sygn.. akt II OSK 2637/13 – dostępny w CBOSA. Regułę te miał także na uwadze organ administracji w mniejszej sprawie, zasadnie - w kontekście procesowym - umarzając postepowanie decyzją, wobec ustalania braku statusu strony u Wnioskodawcy, w myśl art. 105 § 1 K.p.a., nie zaś odmawiając wszczęcia postępowania postanowieniem. Jeżeli zostanie ustalone, że określony wnioskodawca ma interes prawny w sprawie, wobec wytopienia okoliczności wskazanej wyżej organ przeprowadzi postępowanie, co do meritum, rozważając, czy dany akt jest dotknięty wada kwalifikowaną.

W rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia skarżonego aktu nie pozwala uznać, aby organ w istocie uczynnił zadość wymaganiu wnikliwego rozpatrzenia sprawy, w kwestiach istotnych. Znaleźć musiałoby to odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.). W sprawie nie był kwestionowany tytuł własności wnioskodawcy do nieruchomości położnej w sąsiedztwie instalacji objętej pozwoleniem emisyjnym. W takiej sytuacji - wobec konkretnych twierdzeń Wnioskodawcy, gdzie wywodzi on, jakoby z treści sporządzanego dla instalacji (na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej), przeglądu ekologicznego wynikało ze ponadnormatywne oddziaływania obejmują jego nieruchomość - organ stwierdził wyłącznie lakonicznie, że warunki w samym pozwoleniu zostały określone prawidłowo – nie dojdzie do ponadnormatywnych oddziaływań. Tymczasem, wobec twierdzeń wnioskodawcy, niezbędne było zajęcie konkretnego stanowiska:

- czy istocie z treści raportu wynikały zakładane przekroczenia standardów jakości środowiska na terenach sąsiednich i jakie części raportu miał na uwadze organ, formułując końcową ocenę,

- o ile zaś raport istotnie wskazywał na założenie występowania przekroczeń to czy został on sporządzony wadliwie (błędnie oceniono skutki emisji), czy też warunki określone następnie w pozwoleniu – a więc na późniejszym etapie niż postępowanie, gdy sporządzano ten dokument – były odmienne, zapewniały brak negatywnych odziaływań,

Dopiero ocena że zachodzi jeden z przypadków wyżej wskazanych, uzasadnia konkluzję, że w następstwie wykonywania pozwolenia z 2010 roku, nie dojdzie do ponadnormatywnych oddziaływań na nieruchomość wnioskodawcy, co ma istotne znaczenie z perspektywy oceny jego interesu prawnego.

Analogicznie nie odniesiono się wyczerpująco do podnoszonych okoliczności aktualnych negatywnych odziaływań Zakładu, kwitując je ogólnikowym stwierdzaniem, że są one następstwem przekraczania warunków pozwolenia (co istotnie nie kreowałoby interesu prawnego), nie wstając jednak na podstawie jakich dowodów i wobec oceny których faktów sformułowano taką konkluzje. W końcu nie odniesiono się w ogóle do zarzutów, jakoby pozwolenie z 2010 roku było obarczone błędami. Wobec ich sformułowania, organ administracji winien był ocenić, czy ich ewentualne wystąpienie może mieć w ogóle wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy, z perspektywy wykonywania prawa własności. O ile tak jest - stosowne błędy w istocie występują i mają związek z zakresem wykonywania prawa własności – organ administracji nie może kwestionować interesu prawnego wnioskodawcy, lecz musi przeprowadzić postepowanie, co do meritum ustalając, czy stwierdzone uchybienia stanowią wady kwalifikowane pozwolenia z 2010 roku.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia żądania Wnioskodawcy. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli czy skarżący ma status, strony z uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów po ocenie całego materiału dowodowego. Pełna jego ocena, przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11, 226/13 - dostępne w CBOSA).

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.