Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 234/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] [...],[...],[...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] [...],[...],[...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 234/19

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z 07.08.2018 r. nr . [...]

wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017r., poz. 1257), w związku z decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29.05.2017r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 04.10.2017 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i po ponownym przeprowadzeniu postępowania wznowionego z wniosku E.M. z dnia 17.01.2017r.; A.W. Wspólz dnia 17.01.2017r.; K.S. z dnia 17.01.2017r.; Wspólnoty Mieszkaniowej N. w P. (dalej skarżąca) z dnia 19.12.2017r. uzupełnionym dnia 18.01.2017r.; G.G., z dnia 16.01,2017r.; B.K. i S.J. z dnia 13.01,2017r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr . [...] z 20 lipca 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy szkoły polegającej na budowie sali gimnastycznej, planowanej do realizacji na działce nr . [...], ark. 14, obręb . [...], położonej na os. . [...] w P.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskiem złożonym 07 czerwca 2016 r. Zespół Szkół w P. zwrócił się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego jako: budowa sali gimnastycznej przy zespole szkół z oddziałami sportowymi nr 1, planowanej do realizacji na działce nr . [...] z arkusza mapy nr 14 w obrębie .W., położonej na os. . [...] w P.

Decyzją nr . [...] z 20 lipca 2016 r. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia.

W dniach 13-17.01.2017 r. E.M., A.W., K,S., G.G., B.K. i S.J. oraz Wspólnota Mieszkaniowa N. w P. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrócili się z wnioskami o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wniosków wskazali datę, w której dowiedzieli się o wydaniu ww. decyzji, potencjalny interes prawny i oświadczyli, że nie byli informowani o prowadzonym postępowaniu i nie mogli wypowiedzieć się w sprawie. Poruszyli także kwestię obsługi komunikacyjnej inwestycji, wynikającą m.in. ze złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i opinii Zarządu Dróg Miejskich, która dopuszcza dojazd m.in. przez działkę nr . [...], ark. 14, obręb W.. Wskazali też na uciążliwości wynikające z dopuszczonej obsługi komunikacyjnej jak: wzrost natężenia ruchu i emisji hałasu oraz zanieczyszczeń, a także bezpieczeństwo dojścia do szkoły.

Postanowieniami z dnia 19 stycznia 2017r. wznowiono postępowania prowadzone w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzje o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej zostały wydane w dniu 16.03.2017r. odrębnie na każdy wniosek osób wnoszących o wznowienie postępowania. Każda z osób biorących udział w postępowaniu wznowieniowym odwołała się od otrzymanej decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzjami z dnia 27 i 28 czerwca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. wskazując, że prawa i obowiązki wnioskujących o wznowienie postępowania wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Dlatego należało prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony i wydać jedną decyzję dla wszystkich wnioskujących o wznowienie. Nie może bowiem być tak, że w stosunku do jednej i tej samej decyzji końcowej, w przypadku tego samego postępowania, jak w tej sprawie, dotyczącego wznowienia postępowania, funkcjonują różne rozstrzygnięcia.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 13.07.2017r. podjął jedno wspólne postępowanie na wnioski stron postępowania.

W dniu 04.10.2017 r. została wydana decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Prezydenta Miasta P. nr . [...] z 20 lipca 2016 r., następnie w dniu 23.10.2017 r. wpłynęło odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej N. w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr . [...] z dnia 29.05.2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji wskazał, że ta przesłanka wznowienia nie została spełniona. Wynika to ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego. Wszczęcie tego postępowania następuje w dacie złożenia przez inwestora kompletnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. O wszczęciu postępowania organ zawiadamia na piśmie inwestora oraz właścicieli użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Pozostałe strony o wszczęciu niniejszego postępowania zawiadamiane są w drodze obwieszczenia lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W ten sam sposób organ dokonuje zawiadomień o postanowieniach wydawanych w toku postępowania administracyjnego oraz o decyzji kończącej postępowanie.

Do doręczeń w drodze ogłoszenia publicznego zastosowanie ma art. 49 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. W stosunku do podmiotów zawiadamianych w drodze ogłoszenia publicznego bieg terminu rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r.. II OSK 847/12, CBOSA).

Zgodnie z art. 53 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.) nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt SA/Łd 43/18 gdzie wskazano, że "Przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie. Po upływie bowiem 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo istnienia podstawy do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, decyzja taka nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W takiej sytuacji organ na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydaje decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa z równoczesnym wskazaniem przyczyny uniemożliwiającej jej uchylenie. Takie rozstrzygnięcie jest jednak możliwe tylko w razie ustalenia, że zachodzi wskazana w tym przepisie przesłanka wznowieniowa do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji ostatecznej."

Odnosząc się do uwag zawartych w decyzji SKO nr . [...] z dnia 29.05.2018 r. poinformowano, że:

- dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonuje się analizy:

1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji.

Dojazd wskazany przez ZDM dotyczy potencjalnej obsługi sali gimnastycznej – jest dojazdem opcjonalnym. Ponieważ sala gimnastyczna funkcjonalnie związana jest z terenem szkoły podstawowej to główny dojazd obowiązuje jak dla budynku szkoły.

Dodatkowo wskazano, że w dniu 02.12.2016 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta P. nr . [...] o pozwoleniu na budowę obejmująca budowę sali gimnastycznej z pomieszczeniami uzupełniającymi i łącznikami do istniejącej szkoły oraz rozbiórkę istniejącej hali namiotowej na os. . [...] w Poznaniu (dz. nr . [...], ark. 14, obręb W.), wydana zgodnie z decyzją PMP o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr . [...] z dnia 20.07.2016 r.

Organ I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła, wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka dająca podstawę do uchylenia decyzji.

Odwołanie od powyzszej decyzji w ustawowym terminie wniosła Wspólnota Mieszkaniowej N. w P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 127 § 1 i 2 k.p.a. zarzucono :

a ) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 § 1 i § 2 oraz 80 k.p.a., poprzez :

- brak przeprowadzenie w sposób wystarczający postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia kwestii podnoszonych w zarzutach uczestników postępowania oraz zastrzeżeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanych w decyzji z dnia 29 maja 2018 roku,

- brak przeprowadzenia w sposób wystarczający postępowania dowodowego w celu ustalenia, że strony postępowania jak i zainteresowani zostali należycie poinformowani o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz bezpodstawne uznanie, że w/w okoliczności zostały wystarczająco udowodnione,

b ) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegającym na braku szczegółowego odniesienia się od zrzutów uczestników postępowania oraz kwestii podniesionych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2018 r., a także brak wyjaśnienia dlaczego organ I instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej,

c ) naruszenie art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

d ) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) polegające na błędnym określeniu dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

e ) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na uznaniu, że poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona prawidłowo, podczas gdy sporządzona w toku postępowania analiza architektoniczno - urbanistyczna nie jest wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania, w celu ustalenia, czy projektowana sala gimnastyczna posiada prawidłowe parametry. Na konieczność wyjaśnienia w/w okoliczności wskazało Samorządowego Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 29 maja 2018 roku. Zgodnie z tą decyzją SKO organ I instancji powinien m.in. wyjaśnić, czy planowana sala gimnastyczna jest uzupełnieniem istniejącej szkoły oraz czy nie wpłynie to na ilość uczniów w szkole. Ponadto, zgodnie z w/w decyzją SKO, organ powinien wnikliwie odnieść się do ograniczenia możliwości komunikacyjnych wzdłuż budynków wspólnoty oraz ograniczenia możliwości parkowania. Organ nie podjął jednak jakichkolwiek działań wyjaśniających w tym zakresie oraz nie przeprowadził jakiekolwiek postępowania dowodowego. W szczególności organ nie wyjaśnił jaki wpływ na komunikację wzdłuż budynków Wspólnoty oraz możliwości parkowania ma planowana inwestycja oraz jakie mogą być ewentualne rozwiązania w tym zakresie. Organ nie przeprowadził na tą okoliczność żadnych dowodów (chociażby wyjaśnień stron lub opinii biegłego). Mając powyższe na uwadze, skarżąca złożyła na podstawie art.89 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o przeprowadzenia rozprawy w celu wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności. Organ pominął jednak w/w wniosek.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do w/w kwestii i to pomimo, że na konieczność odniesienia się do w/w zagadnień wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ I instancji nie odniósł się też do powoływanych przez strony zarzutów.

Organ I instancji powołując się na potrzebę powiadomienia stron oraz zainteresowanych osób o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji w żaden sposób nie wykazał tych okoliczności. Organ nie wykazał, że dokonał zawiadomienia w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie przytoczył nawet żadnych twierdzeń, jaki dla Miasta Poznania jest zwyczaj w zakresie dokonywania takich zawiadomień. W ocenie skarżącej, strony powinny zostać zawiadomione przynajmniej poprzez dokonanie ogłoszenia w lokalnej prasie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zgodnie z protokołami uzgodnień w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej na potrzeby drogi dojazdowej do przedmiotowej inwestycji, cała komunikacja ma być realizowana od strony północnej, czyli od strony Wspólnoty Mieszkaniowa N. w P.

Zaskarżona decyzja narusza przepis art.53 ust.3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust.1 rozporządzenia, gdyż organ administracji publicznej w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego błędnie określił dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy ustalając wysokość zabudowy "na maksymalnie 13 m (mierząc od istniejącego poziomu terenu do najwyższego punktu dachu). Takie określenie wysokości planowanej inwestycji jest błędne, gdyż w sposób nieuprawniony określono ją jako na maksymalnie 13 m. W tym kontekście zaaprobowano stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim przedstawione w wyroku z dnia 11 marca 2015 r., II SA/Go 57/15 zgodnie z którym "niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa"." Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r., II SA/Rz 919/13. i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując w wyroku z dnia 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10, że "utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus; decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus." Pogląd ten został także zaaprobowany przez WSA w Poznaniu w wyroku z 23 marca 2017 r., IV SA/Po 89/17.

Analogiczne stanowisko prezentuje się w piśmiennictwie (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2014, s. 469), słusznie wskazując, że gabaryty obiektu budowlanego powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy gabarytów tych nie można domniemywać.

Nawet, gdyby przyjąć, że z uwagi na treść art. 53 ust. 8 u.p.z.p. organ nie może uchylić decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to powinna zostać wydana decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ bezzasadnie pominął jednak taką możliwość.

Nadto zaskarżona decyzja narusza przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż organ administracji publicznej błędnie uznał, że poprzedzająca wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona prawidłowo.

Analiza potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji w stosunku do osób trzecich została dokonana w sposób powierzchowny, bez podania konkretnych danych pozwalających na ustalenie konkretnych wniosków. W toku postępowania całkowicie pominięto potencjalne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Realizacja planowanej inwestycji zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego doprowadzi do sytuacji, w której korzystanie z lokali znajdujących się w budynku posadowionym na nieruchomości położonej przy ul. . [...] w P., zostanie znacząco ograniczone, a wartość tych nieruchomości może ulec obniżeniu. Realizacja inwestycji w planowanym kształcie, w szczególności w odniesieniu do określenia obsługi komunikacyjnej, w istotny sposób wpływa na ograniczenie praw osób trzecich oraz może skutkować zmianą wartości nieruchomości sąsiednich, wobec czego okoliczność ta winna zostać poddana wnikliwej ocenie i uzasadnieniu.

Wobec powyższego, sporządzona w toku postępowania analiza urbanistyczno- architektoniczna winna zostać uzupełniona o ustalenia odnoszące się do ewentualnego spadku wartości nieruchomości sąsiednich oraz do wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wynika to z faktu, że ustalenie drogi dojazdowej zgodnie z wnioskiem oraz zaskarżoną decyzją doprowadzi do znacznego zwiększenia ruchu samochodów, który powodować będzie immisje wpływające na możliwość swobodnego korzystania z nieruchomości znajdujących się w budynku posadowionym przy ul. . [...] w P.

Istotny jest także brak analizy w zakresie wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w Poznaniu decyzją z 20.12.2018 r. nr . [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji słusznie przywołał w tej sprawie przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. Powołany przepis wyklucza bowiem możliwość wzruszania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od jej doręczenia albo ogłoszenia. Ten przepis jest przepisem lex specialis i ma pierwszeństwo stosowania przed innymi przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Obwieszczenie Prezydenta Miasta Poznania o wydaniu decyzji nr . [...] nosi datę 01.08.2016r. zatem upływ okresu o którym mowa w art. 53 ust.8 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości.

Skoro przepis szczególny wyłącza możliwość uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. nr . [...] z dnia 20.07.2016r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy szkoły polegającej na budowie sali gimnastycznej, planowanej do realizacji na działce nr . [...] ark. mapy 14, obręb W, położonej na os. . [...] w P. to z tego powodu należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji z dnia 07.08.2018r.

W ocenie Kolegium w decyzji z dnia 07.08.2018r. Prezydent Miasta Poznania zawarł także wyjaśnienie kwestii, podniesionych we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia 29.05.2018r.

Argumenty zawarte w odwołaniu Wspólnoty nie mogły zostać uwzględnione także z innych powodów, poza tym formalnym, o którym mowa wyżej, a który wyklucza możliwość uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. nr . [...].

Zdaniem organu odwoławczego działanie pełnomocnika Wspólnoty od początku nakierowane było na zatrzymanie procesu inwestycyjnego dla tego zamierzenia i negowanie go na każdym możliwym etapie.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie było prowadzone prawidłowo a każdy, kto winien być uznany za stronę lub wykazał rzeczywisty interes prawny na gruncie norm wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym taką stroną był i nikt ich praw nie ograniczał. Postępowanie było prowadzone transparentnie i zgodnie z właściwymi przepisami.

Decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 07.08.2018r. posiada wystarczające uzasadnienie, które wyjaśnia podstawy prawne takiego a nie innego rozstrzygnięcia tej sprawy.

Zarzut braku poprawnej analizy urbanistycznej jest chybiony gdyż z uwagi na specyfikę zamierzenia analiza zawarta w aktach sprawy była wystarczająca. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy innego kręgu inwestycji, dla których obowiązuje inny szczególny tryb i regulacje, dla których tylko niezgodność zamierzenia z prawem powszechnie obowiązującym, mogłoby stanowić podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wspólnota Mieszkaniowa N. w P. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sprawowanego przez adwokata.

Zaskarżonej decyzji zarzucono ;

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 § 1 i § 2 oraz 80 k.p.a. poprzez :

- brak przeprowadzenie w sposób wystarczający postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia kwestii podnoszonych w zarzutach uczestników postępowania oraz zastrzeżeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanych w decyzji z dnia 29 maja 2018 roku,

- brak przeprowadzenia w sposób wystarczający postępowania dowodowego w celu ustalenia, że strony postępowania, jak i zainteresowani, zostali należycie poinformowani o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- bezpodstawne uznanie, że w/w okoliczności zostały wystarczająco udowodnione.

b) naruszenie przepisów postępowania, ti. przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegający na braku szczegółowego odniesienia się do zrzutów uczestników postępowania oraz kwestii podniesionych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2018 roku, a także brak wyjaśnienia dlaczego organ I instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej,

c) naruszenie art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

d) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) polegające na błędnym określeniu dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

e ) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na uznaniu, że poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona prawidłowo, podczas gdy sporządzona w toku postępowania analiza architektoniczno - urbanistyczna nie jest wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto powołano się na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 540/11 wskazując, że ustawodawca w przepisie art. 53 ust. 8 u.p.z.p. nie wskazał, aby upływ terminu 12 miesięcy był liczony od daty ostateczności decyzji, tylko dokładnie określił, że upływ 12 miesięcy liczy się od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. W przypadku ogłoszenia termin upływu 12 miesięcy winien być liczony od daty skutecznego ogłoszenia decyzji stronie poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie wystarczy tylko samo obwieszczenie, ale konieczne jest też ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Kolegium dodatkowo wskazało, że upływ terminu, po którym, zgodnie z art. 53 ust.8 u.p.z.p., nie ma możliwości podważenia legalności wydanej wcześniej decyzji uniemożliwia zarówno prowadzenie postępowania, jak i podważenie wydanej decyzji Prezydenta Miasta P. nr . [...] z dnia 20.07.2016r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20.12.2018 r. nr . [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 07.08.2018 r. nr . [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji nr . [...] z 20 lipca 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy szkoły polegającej na budowie sali gimnastycznej, planowanej do realizacji na działce nr . [...]. [...], ark. 14, obręb W., położonej na os. [...] w P.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej, a więc stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W kontrolowanej sprawie dochowanie tego terminu przez skarżących nie było przedmiotem sporu.

W sytuacji dochowania terminu określonego w art. 148 k.p.a. właściwy organ postanowieniem wznawia postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu inicjuje postępowanie, w którym – jak wynika z art. 149 § 2 k.p.a. – właściwy organ bada wystąpienie przyczyn wznowienia, a następnie, co do zasady, rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyna wznowienia miała wpływ na treść dotychczasowej decyzji.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania wznowionego mogą zapaść rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W świetle pierwszego z wymienionych przepisów organ może wydać decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z kolei w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, tj. jeżeli:

– od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej przyczynami wznowienia określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. upłynęło dziesięć lat, a przyczynami określonymi w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. – pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.),

– w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.),

organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy wnioskodawca ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniami z dnia 19.01.2017r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, iż przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołali się skarżący stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji postanowieniem z dnia 19.01.2017r. wznowił postępowanie na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżący bez własnej winy nie brali w nim udziału, a to czy przysługuje im status strony należało ocenić dopiero w toku wznowionego postępowania. Sam fakt wznowienia postępowania nie przesądza o zasadności wniosku wznowienie postępowania.

Jak wspomniano wskazany przez skarżących jako podstawa podania o wznowienie postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organy do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przedmiotem sporu jest więc w istocie legitymacja procesowa skarżącej w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd orzekający, co do zasady, aprobuje pogląd, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (zob. wyrok NSA z 09.12.2014 r., II OSK 1227/13; por. też wyroki NSA: z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – dostępne w CBOSA).

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W przypadku zaistnienia przesłanki wznowieniowej, organ musi mieć na uwadze art. 53 ust. 8 u.p.z.p. ograniczający możliwość uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania, które nastąpiło z powodu niewzięcia przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy. Skoro uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. staje się niedopuszczalne, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, to organ winien ocenić, czy istnieją przesłanki w świetle których należy stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W przypadku niemożności uchylenia takiej decyzji na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zastosowanie ma art. 151 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swej decyzji jako organ odwoławczy wskazało, że nie jest związane odwołaniem i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich aspektach, więc może w rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów odwołania. Co do zasady należy się zgodzić z tym twierdzeniem, z tym zastrzeżeniem, że Kolegium w swoich rozważaniach postąpiło inaczej, niż wskazało.

Organ odwoławczy w nader lakoniczny sposób odniósł się do zarzutów odwołania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie spełnia przesłanek określonych w art.107 § 3 k.p.a. W istocie rzeczy ogranicza się jedynie do przytoczenia treści art.53 ust.8 u.p.z.p. i wskazania w oparciu o ten przepis, że ponieważ upłynęło już 12 miesięcy od wydania i ogłoszenia istotnej dla sprawy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie jest możliwe jej uchylenie w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto Kolegium wskazało w uzasadnieniu swej decyzji, że działanie skarżącej Wspólnoty nakierowane było na zatrzymanie procesu inwestycyjnego dla tego zamierzenia. Kolegium całkowicie umknęło, na co zwracał uwagę organ I instancji i skarżąca w swym odwołaniu, że w razie stwierdzenia przekroczenia terminu określonego w art.53 ust.8 u.p.z.p. organ winien jest dokonać oceny, czy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy całkowicie zignorował dokonanie w/w oceny i to pomimo jasnego i jednoznacznej brzmienia przepisu art.53 ust.8 u.p.z.p. W rezultacie błędnie - gdyż przedwcześnie - wskazał, że argumenty strony skarżącej nie mogły zostać uwzględnione m.in. z przyczyn formalnych (upływ 12 miesięcy). Upływ tego czasu powoduje jednak jedynie niemożliwość uchylenia decyzji, natomiast nie ma wpływu na możliwość stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem przyczyny uniemożliwiającej jej uchylenie. Organ zupełnie nie zwrócił uwagi na ten aspekt proceduralny. Już tylko to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto organ odwoławczy nie rozpoznał w pełni zarzutów odwołania. Odniósł się do nich w sposób lakoniczny i ogólnikowy. Nie dokonał analizy prawnej, nie wskazał dlaczego ich nie uwzględnił. Wadliwie nie ocenił także, czy organ I instancji zrealizował jednoznaczne wskazania zawarte w decyzji SKO w P. z 29.05.2018 r. i to pomimo tego, że obydwie decyzje, tj. zaskarżoną decyzję oraz decyzję z 29.05.2018 r. wydawał ten sam skład orzekający SKO w P., co powinno ułatwić mu dokonanie wspomnianej oceny. Tym samym zaaprobował uchybienia popełnione przez organ I instancji.

W świetle powyższego w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia normy określonej w art.107 § 3 k.p.a. i w rezultacie wymyka się spod kontroli sądowej.

Decyzja organu I instancji również jest lakoniczna i nie realizuje jednoznacznych postanowień decyzji SKO w P. z 29.05.2018 r. Brak jest w niej odniesienia do wskazań zawartych w tej decyzji. Między innymi w ogóle – wbrew wspomnianej decyzji SKO – nie oceniono parametrów planowanej sali gimnastycznej, a w szczególności jej wysokości. Nie oceniono, czy planowana sala gimnastyczna stanowi uzupełnienie istniejącej szkoły i czy wpłynie na zwiększenie ilości uczniów w tej szkole. Nie oceniono potencjalnego ograniczenia możliwości komunikacyjnych na drodze wzdłuż budynków skarżącej Wspólnoty oraz ograniczenia możliwości parkowania. Organ I instancji konsekwentnie nie realizuje zaleceń zawartych w decyzji SKO w P. z 29.05.2018 r. Można odnieść wrażenie, że takie działanie było celowe, by upłynął określony w art.53 ust.8 u.p.z.p. termin 12 miesięcy na uchylenie decyzji. Niezależnie od motywacji organ odwoławczy wadliwie zaaprobował powyższe uchybienie.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w kontrolowanej sprawie z naruszeniem normy przepisu art.107 § 3 k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Organ odwoławczy powinien odnieść się do zarzutów odwołania w tym zakresie. Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym należy uznać, że organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego naruszając tym samym przepis postępowania wyrażony w art. 77 k.p.a. Tym samym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art.135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien zrealizować w sposób szczególnie wyczerpujący zalecenia zawarte w decyzji SKO z 29.05.2018 r. oraz ocenić zarzuty wskazane przez skarżącą w odwołaniu i uzasadnić decyzję z poszanowaniem art. 107 k.p.a. Ponadto organ powinien wziąć pod uwagę, że mimo upływu 12 miesięcy co do zasady możliwe jest wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa.