Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 455/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 10 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 17, art. 20 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 28 ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "P" sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej "P" sp. z o.o. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR (zwanego dalej Biurem Powiatowym ARiMR) został złożony wniosek przez H.B. - pełnomocnika podmiotu Gospodarstwo "P" sp. z o.o. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Strona zadeklarowała, iż ubiega się o płatności w ramach m.in. następujących schematów pomocowych:

- jednolita płatności obszarowej - zwana dalej płatnością JPO,

- płatność dodatkowa (redystrybucyjna) - zwana dalej płatnością RDST,

- płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatnością za zazielenianie) - zwana dalej płatnością PZZ.

Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych ww. wniosku wyniosła 302,07 ha. Wraz z wnioskiem o przyznanie płatności pełnomocnik strony, złożył załączniki graficzne, na którym zaznaczone zostały działki rolne deklarowane do płatności oraz oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poddał wniosek kontroli administracyjnej zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.) – dalej "ustawa". Wspomniana powyżej kontrola administracyjna odbywa się m.in. w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych zgodnie z art. 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr .165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.) - zwanego dalej Rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013. Art. 70 Rozporządzenia (UE) 1306/2013 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki.

W dniu [...] marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał Gospodarstwu "P" sp. z o.o. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Decyzją tą przyznano stronie płatności z tytułu:

- z tytułu płatności JPO w wysokości 134 762,02 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 1 833,44 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności PZZ w wysokości 90 388,87 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 1 229,74 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności RDST w wysokości 4 534,25 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o 61,69 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto przyznano Gospodarstwu "P" sp. z o.o. zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 2 743,64 zł.

W dniu 2 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 41 a ust. 2 i art. 3 ust. 4 ustawy wysłał do strony zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 akapit pierwszy, ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 płatności w ramach systemów wsparcia i środków dokonuje się w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca następnego roku kalendarzowego. Płatności, o których mowa w ust. 1, nie dokonuje się przed zakończeniem weryfikacji warunków kwalifikowalności dokonywanej przez państwa członkowskie.

Wobec przytoczonego przepisu z uwagi na fakt, że płatność za zazielenienie na rok 2015 nie została wypłacona i nie upłynął termin jej wypłaty, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zastosował regulacje zawarte w art. 41 a ust. 1 ustawy zgodnie z którymi, w przypadku gdy w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu zostanie stwierdzone że:

1. płatność bezpośrednia lub płatność niezwiązana do tytoniu została przyznana w niewłaściwej wysokości i istnieje konieczność zmiany jej wysokości lub

2. istnieje konieczność dokonania zmniejszenia danej płatności lub wykluczenia z płatności, w tym wynikająca ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności lub nałożenia pozostałych kar administracyjnych lub zastosowaniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia

- organ, który wydał decyzję w sprawie o przyznanie tej płatności, może ją zmienić lub uchylić bez zgody strony jeżeli płatność ta nie została jeszcze wypłacona i nie upłynął jej termin wypłaty określony w art. 75 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że w przypadku zmiany płatności za zazielenienie na rok 2015 z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego zachodzi również konieczność zmiany pozostałych płatności w ramach systemów wsparcie bezpośredniego. Zatem we wskazanym powyżej zakresie zastosowanie ma przepis art. 3 ust. 4 zgodnie z którym, w przypadku o którym mowa w art. 155 kpa, organ który wydał decyzję ostateczną w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, na mocy której strona nabyła prawo, może ją zmienić również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to praw nabytych przez stronę.

W oparciu o wskazane przepisy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Ww. decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 41a ust. 1 ustawy zmniejszył płatność za zazielenienie z kwoty 90 388,87 zł do kwoty 74 707,91 zł. Natomiast na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy zwiększył: jednolitą płatność obszarową (JPO) z kwoty 134 762,02 zł do kwoty 134 767,10 zł, płatność redystrybucyjną z kwoty 4 534,25 zł do kwoty 4 534,42 zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że jednolita płatność obszarowa (JPO), oraz płatność redystrybucyjna zostały przyznane zgodnie z art. 3 ust. 4, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 41 a ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do zmniejszenia płatności za zazielenienie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż uwzględniając regulacje zawarte w art. 46 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, wyliczono, że obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 52,24 ha, co wynikało z ustaleń dokonanych przez organ w toku prowadzonego postępowania. I tak, stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowanych gruntów ornych wynosi 302,07 ha, zadeklarowany obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię 9,8800 ha, co stanowi 3,27 % gruntów ornych. Do wyliczenia gruntów ornych w gospodarstwie nie są wliczane powierzchnie (TUZ) - (302,07 ha – 52,24 ha = 249,83 ha). Dodatkowo nie uwzględniono obszarów Proekologicznych zadeklarowanych na (TUZ) z uwagi iż obszary takie nie są kwalifikowane do obszarów EFA zgodnie z art. 46 ust 2 lit c Rozporządzenia (UE) 1307/2013.

Tym samym zadeklarowany obszar proekologiczny nie spełnia warunku 5% powierzchni, o którym mowa w art. 46 ust .1 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, a w związku z tym należy zastosować redukcję płatności PZZ zgodnie z art. 26 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014 Wyliczony na podstawie wymienionych danych, współczynnik różnicy wynosi 0,34585, a początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła 75 721,46 zł. Następnie kwota ta została zmniejszona z uwagi zastosowanie współczynnika korygującego o którym mowa w art. 8 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 o kwotę 1 013,55 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył prezes Gospodarstwa "P" sp. z o.o. S.B., który zawnioskował o odstąpienie naliczania kary administracyjnej poprzez obniżenie płatności. Strona wskazała, iż wymagania dotyczące zazielenienia zostały wprowadzone w ubiegłym roku i nie zostały przez stronę poprawnie zrozumiane. Brak wymaganego obszaru proekologicznego nie wynikał z celowego działania mającego za zadanie wyłudzić nienależne dopłaty lecz z niewiedzy pracownika spowodowanej błędnym zrozumieniem nowowprowadzonych przepisów. Ponadto strona wskazała również, iż na stronie internetowej ARiMR umieściła zapis mówiący o tym, że cyt. " Do wniosków składanych w latach 2015 i 2016 nie stosuje się dodatkowych kar administracyjnych z art. 28 rozporządzenia (UE) Nr 640/2014 (...)".

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) - po rozpoznaniu odwołania Gospodarstwa "P" sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...] czerwca 2016 r. nr [...], zmieniającą decyzję z [...] marca 2016 r. nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznającą płatność za zazielenienie w wysokości 74 707,91 zł, jednolitą płatność obszarową w wysokości 134 767,10 zł oraz płatność redystrybucyjną w wysokości 4 534,42 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. – po rozpoznaniu skargi Gospodarstwa "P" sp. z o.o. na ww. decyzję Dyrektora OR ARiMR - wyrokiem z 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 878/16 uchylił decyzję organu odwoławczego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy z odwołania Gospodarstwa "P" sp. z o.o. od decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2016r. nr [...], Dyrektor OR ARiMR [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję Dyrektor OR ARiMR wskazał, że zgodnie z treścią art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm.), w przypadku gdy w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że płatność bezpośrednia lub płatność niezwiązana do tytoniu została przyznana w niewłaściwej wysokości i istnieje konieczność zmiany jej wysokości, organ, który wydał decyzję w sprawie o przyznanie tej płatności, może ją zmienić lub uchylić bez zgody strony, jeżeli płatność ta nie została jeszcze wypłacona i nie upłynął termin jej wypłaty określony w art. 75 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, postępowanie wszczyna się z urzędu (ust. 2).

Organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. wnioskodawca zadeklarował grunty o łącznej powierzchni 302,07 ha. Jednocześnie złożył "Oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych", w którym wykazał działkę ewidencyjną nr [...], deklarując istnienie w granicach tej działki elementów proekologicznych oznaczonych symbolami EFA 1, EFA 1.2, EFA 1.3, EFA 1.4, tj. ugór.

Organ podał, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 ha, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym, natomiast w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, obszar wykorzystywany do obliczenia płatności z tytułu zazielenienia zmniejsza się o 50% całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych pomnożony przez współczynnik różnicy.

Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w sprawie została przeprowadzona kontrola administracyjna, polegająca na zweryfikowaniu wartości fizycznej zadeklarowanych elementów proekologicznych z wartościami widniejącymi w bazie referencyjnej. W wyniku tej kontroli ustalono, że wymagany obszar proekologiczny powinien wynosić 15,1035 ha (302,07 ha x 5% = 15,1035 ha), tymczasem wynosi on 9,8800 ha. Wobec powyższego – mając na uwadze treść art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 - wyliczono zmniejszenie obszaru zatwierdzonego (301,07 ha – 52,24 = 248,83 ha) i ustalono prawidłową kwotę za zazielenienie – 75 721,46 zł, która to kwota, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń, została prawidłowo ustalona przez organ pierwszej instancji i wynosi 74 707,91 zł.

Organ wyjaśnił, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy przeprowadził wskazane przez Sąd czynności i określił na ortofotomapach (z 19.04.2017 r., załącznik 1-4) położenie oraz powierzchnię elementów proekologicznych na działce nr [...]. Powierzchnie proekologiczne są tożsame z oświadczeniem strony złożonym wraz z wnioskiem w dniu 12.06.2017 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gospodarstwa "P" sp. z .o.o. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

1.błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu prawidłowej powierzchni obszaru proekologicznego EFA utrzymywanego przez spółkę, tj. błędu wynikającego z braku przeprowadzenia kontroli w terenie w celu ustalenia faktycznej powierzchni EFA, a to z uwagi na dowolne uznanie, iż nie mają one znaczenia dla niniejszej sprawy,

2. korzystanie w sposób wybiórczy z danych podanych w dokumentach – informacji dotyczących występowania elementów proekologicznych (EFA) na działkach deklarowanych do płatności – otrzymanych przez spółkę razem z wnioskiem spersonalizowanym na rok 2015,

3. braki w decyzji polegające na braku wskazania gdy chodzi o działkę o numerze ewidencyjnym [...] punktów (elementów proekologicznych), w których wystąpiły określone przez organ rozbieżności w zakresie stwierdzonego obszaru proekologicznego, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia swobodnej oceny dowodów i zarazem dowolnego ustalenia przez organ powierzchni działek.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz o wydanie decyzji przyznającej płatności zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że co do zasady – zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. – rolnik ma obowiązek przeznaczyć 5% gruntów ornych na obszary EFA. Niemniej jednak, w przypadku gdy rolnik posiada w gospodarstwie: elementy krajobrazu (przylegające do gruntów ornych), strefy buforowe (przylegające do gruntów ornych), zagajniki o krótkiej rotacji bądź obszary zalesione spełniające kryteria obszarów proekologicznych, obszary te również uwzględnia się przy wyliczeniu 5% powierzchni EFA. Tak stanowi art. 46 ust. 2 ww. aktu prawnego.

Skarżąca zaznaczyła, że listę obszarów proekologicznych rolnik otrzymuje z ARiMR wraz z spersonalizowanym wnioskiem o płatności na dany rok. Z informacji tej wynika, że gospodarstwo, tj. wszystkie działki położone są na obszarze N2 – kolumna 9, czyli na obszarach Natura 2000. Zgodnie z informacjami kampanii dotyczącej wniosków na rok 2015 ARiMR informowała rolników, że rolnicy których gospodarstwa położone są na obszarach Natura 2000 są zwolnione z praktyk zazielenienia pod warunkiem, że realizują praktyki zgodnie z celami dyrektywy ptasiej. Skarżąca wskazała, że realizuje takie praktyki. Zatem – uznając, że jest zwolniona ze składania oświadczenia o powierzchni obszarów proekologicznych (a to zgodnie z informacjami jakich udzieliła jej ARiMR) – takiego oświadczenia nie złożyła.

Nadto skarżąca wskazała, że powoływanie się przez organ na ortofotomapy, które miały stanowić podstawę weryfikacji przedmiotowej działki, która to weryfikacja w ocenie organu została potwierdzona [...].04.2017 r. – nie stanowią w ocenie strony dostatecznego obrazowania wyników przeprowadzonej kontroli, tym bardziej, że organ zaniechał analizy tychże map, w taki sposób aby także i strona wiedziała co stanowi podstawę rozstrzygnięcia organu. W ocenie skarżącej konieczne w sprawie jest w związku z tym przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.

Przede wszystkim wskazać należy, że poprzednia decyzja Dyrektora OR ARiMR wydana w przedmiotowej sprawie była przedmiotem kontroli tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Go 878/16. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 878/16 Sąd stwierdził, iż przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia oceny zasadności, a tym samym prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie wielkości obszaru proekologicznego na działce skarżącej nr [...] a w konsekwencji zasadności zastosowania przepisu art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z treścią którego, w przypadku gdy w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że płatność bezpośrednia lub płatność niezwiązana do tytoniu została przyznana w niewłaściwej wysokości i istnieje konieczność zmiany jej wysokości, organ, który wydał decyzję w sprawie o przyznanie tej płatności, może ją zmienić lub uchylić bez zgody strony, jeżeli płatność ta nie została jeszcze wypłacona i nie upłynął termin jej wypłaty określony w art. 75 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013.

Sąd zwrócił uwagę, że ustaleń w zakresie powierzchni obszarów proekologicznych, które doprowadziły do zmiany pierwotnej decyzji z [...] marca 2016 r. nr [...], przyznania m.in. płatności za zazielenienie w wysokości 74 707,91 zł, organy dokonały w oparciu o systemem identyfikacji i rejestracji działek rolnych (LPIS).

Sąd nie zakwestionował zasadności i metody przeprowadzonych pomiarów. Uchybienia organu polegały na wadliwym uzasadnieniu decyzji. Zastrzeżenia Sądu dotyczyły umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obszaru proekologicznego (9,8800 ha). Zdaniem Sądu decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kontrolę zarówno przez stronę, organ odwoławczy i w końcu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie dołączone do akt administracyjnych ortofotomapy uniemożliwiły taką kontrolę. Jeżeli chodzi o działkę nr [...] nie wskazano na mapie punktów (elementów proekologicznych), w których wystąpiły określone przez organ rozbieżności w zakresie stwierdzonego obszaru proekologicznego. Poza tymi mapami brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na wynik kontroli administracyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał także, że przejmując sprawę do ponownego rozpoznania należy na sporządzonych mapach precyzyjnie określić położenie i powierzchnię elementów proekologicznych na działce nr [...], co umożliwi zarówno stronie jak i sądowi rzeczywistą kontrolę ustaleń poczynionych przez organ. Zdaniem Sądu dopiero sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał także odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.

Wskazany wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron, wobec czego przysługuje mu przymiot prawomocności. Ma to istotne znaczenie, gdyż stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tej przyczyny aktualna weryfikacja poprawności zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności ma na celu sprawdzenie, czy organy wypełniły wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu tegoż wyroku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W pierwszej jednak kolejności, ponieważ skarżąca ponownie zarzuciła organowi nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu, wskazać należy, że z mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (zwanego dalej "ZSZiK"). Stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16 ze zm.) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Według art. 20 ust. 1 ww. rozporządzenia państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65) kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy.

Zatem dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Ponadto kontrola na miejscu przeprowadzana jest w celu zweryfikowania, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach odpowiada temu co strona deklaruje na działkach w złożonym wniosku. Tym samym ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu nie koniecznie muszą – choć mogą - być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostają bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, którego działanie zostało zaprezentowane powyżej. Sąd zauważa zatem, iż organy powinny – w rozpoznawanej sprawie miało to miejsce - stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany. Nie było zatem konieczne przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Ze znajdujących się w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych czterech ortofotomap wynika, że powierzchnia elementów proekologicznych na działce nr [...], działce rolnej D2 – EFA1 wynosi 6700 m2, działce rolnej G2 – EFA 1.2 – 70900m2, działce rolnej G3 – EFA 1.3 – 3500m2, działce rolnej K – EFA 1.4 – 17700m2, co łącznie daje powierzchnię 98800m2. Na mapach tych wskazano punkty (elementy proekologiczne), w których wystąpiły określone przez organ rozbieżności w zakresie stwierdzonego obszaru proekologicznego. Należałoby zatem uznać, że w tym zakresie organ wykonał zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 878/16. Podkreślenia jednak wymaga, że Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku zobowiązał organ nie tylko do dokonania ustaleń w zakresie powierzchni obszarów proekologicznych, które doprowadziły do zmiany pierwotnej decyzji z [...] marca 2016 r. nr [...] ale także do odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze na decyzję organu z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], zarzutów. W skardze tej strona skarżąca – powołując się na treść art. 46 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608) – podkreśliła, że w przypadku gdy rolnik posiada w gospodarstwie elementy krajobrazu (przylegające do gruntów ornych), strefy buforowe (przylegające do gruntów ornych), zagajniki o krótkiej rotacji bądź obszary zalesione spełniające kryteria obszarów proekologicznych, obszary te również uwzględnia się przy wyleczeniu 5% powierzchni EFA.

Organ za obszary proekologiczne uznał elementy krajobrazu położone na gruntach skarżącej (grunty ugorowane), jednak nie odniósł się do występowania (ewentualnego) na gruntach skarżącej elementów krajobrazu, które przylegają – zdaniem skarżącej i powinny być uwzględnione przy wyliczeniu wymaganej 5% powierzchni EFA – do gruntów ornych gospodarstwa. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie zalecenia Sądu zostały wykonane.

Z tych też przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm. ) w wysokości 480 zł tj. łącznie 680 zł.