Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2771/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 12 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/19 w sprawie ze skargi P. P. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: P. rejon ul. P., S., K., R., B., S. I. prostuje błąd pisarski zawarty w rozstrzygnięciu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 1069/19 w ten sposób, że zamiast sformułowania "sprostować uzasadnienie wyroku" wpisać "sprostować wyrok"; II. oddala skargę kasacyjną; III. zasądza od Gminy R. na rzecz P. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/19 (sprostowanym postanowieniem z 21 lipca 2020 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt 1 stwierdził nieważność § 4 pkt 4 uchwały Rady Gminy R. w części dotyczącej oznaczenia Z/WS-5 w zakresie obejmującym dwie działki (wskazane w skardze jako działki nr [...] i [...]); w pkt 2 w pozostały zakresie oddalił skargę; w pkt 3 zasądził od Gminy R. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżona uchwała została wydana w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: P. rejon ul. P., S., K., R., B., S. do Z.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący – P. P., domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na jego rzecz wg norm przypisanych. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 14 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez nieuprawnioną zmianę (ograniczenie) obszaru przeznaczonego do opracowania;

- art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa i zasady równej ochrony prawnej;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez faktyczne wyzucie z prawa własności do nieruchomości w stosunku do ich właściciela;

- art. 140 Kodeksu cywilnego przez istotne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości;

- art. 4 ust. 1 i 6 ust. 2 u.p.z.p. przez istotne ograniczenie sposobu zagospodarowania powyżej wymienionych nieruchomości;

- art. 1 i art. 2 u.p.z.p. przez naruszenie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

W odpowiedzi na skargę i w jej uzupełnieniu Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Organ planistyczny argumentował m.in., że podczas procedury planistycznej zostały częściowo uwzględnione uwagi skarżącego, na skutek czego część jego nieruchomości w pasie około 90 m od ul. [...] wyłączono z opracowania (umożliwiając zagospodarowanie działek nr [...] i [...] zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi) – podobnie uczyniono też w odniesieniu do właścicieli sąsiednich nieruchomości, obejmując zakazem zabudowy także część ich nieruchomości. Nie można więc mówić o "wyzuciu" skarżącego z przysługującego mu prawa własności, czy też naruszeniu zasady proporcjonalności i równego traktowania. Ponadto organ wskazał, że musiał mieć na uwadze także interes ogólny, który na gruncie przedmiotowej sprawy obejmował ochronę środowiska oraz obszaru Natura 2000 [...], i który uzasadniał wprowadzenie zakazu zabudowy m.in. na terenach należących do skarżącego. Nieruchomości skarżącego znajdują się dodatkowo na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W studium Gminy R. dla P. wskazano: "Obecność uwypuklonych krajobrazowo form zieleni: tak – naturalne, związane z doliną S.; Obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz [...] Obszar Chronionego Krajobrazu są elementami niezbędnymi w uwzględnianiu ochrony przyrodniczej". A zatem celem przyświecającym Gminie przy uchwalaniu planu była ochrona terenów cennych przyrodniczo. Wynika to nie tylko z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ale również z całokształtu dokumentacji planistycznej w tym z rozstrzygnięć organów dotyczących rozpatrzenia składanych do projektu planu wniosków i uwag. Poza tym również w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w sprawie rozpatrzenia skarg dotyczących procedury opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: P. rejon ul. P., S., K., R., B., S. do Z. (uchwała ta stanowiła załącznik do Skargi) wskazano, iż nieuwzględnienie wszystkich uwag do projektu planu wynikało z potrzeby ochrony środowiska, jego walorów krajobrazowych oraz potrzeby interesu publicznego. Ponadto w prognozie oddziaływania na środowisko wskazano, że wprowadzone planem ustalenia wynikają z przeprowadzonej analizy i oceny potrzeb ochrony tego obszaru przed niekontrolowaną zabudową. Także organ uzgodnieniowy, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, ocenił, że plan miejscowy w takim kształcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony ww. Obszaru Natura 2000. Natomiast uwzględnienie uwag skarżącego, który dąży do zabudowy swoich nieruchomości w szerokości pasa 140-230 m wzdłuż ul. [...] z pewnością doprowadziłoby do istotnego uszczuplenia gruntów rolnych będących miejscami żerowania gęsi. Organ wskazał, że granice działki nr [...] podchodzą pod rozlewiska rzeki S., co doskonale obrazuje dołączony przez skarżącego załącznik nr 8 do skargi. Ponadto nieruchomości skarżącego leżą na terenie oznaczonym w studium jako pastwiska, symbolem K-PS, a jako takie są terenami niewskazanymi do zabudowy. W zaskarżonym planie miejscowym ustalono dla nich przeznaczenie pod tereny zieleni i wód powierzchniowych z zakazem zabudowy (oznaczone na rysunku planu symbolem Z/WS-5). Wprowadzenie w planie dla nieruchomości skarżącego zakazu zabudowy wpisuje się zatem w kierunek wyznaczony dla nich w Studium Gminy R., a skarżący nabywając tereny pastwisk powinien liczyć się z treścią studium i takim przeznaczeniem gruntu. Organ, odnosząc się do działki nr [...] (zlokalizowanej w bliskim sąsiedztwie z działkami skarżącego), wskazał, że uchwalając plan uwzględniono stan jej zagospodarowania, a nie wyłącznie wydaną decyzję o warunkach zabudowy, czy też plany inwestycyjne jej właściciela. Plan zatem sankcjonuje stan istniejący. Ponadto tego rodzaju jednostkowa zabudowa nie determinuje postanowień planu, w tym w odniesieniu do postulowanej przez skarżącego drugiej linii zabudowy. Organ, odnosząc się do działek nr [...], [...] oraz [...], wskazał, że wyłączono je z zaskarżonego planu, a tym samym wprowadzonego nim zakazu zabudowy w większym zakresie niż nieruchomości skarżącego w celu umożliwienia rdzennym mieszkańcom miejscowości rozbudowę należących do nich gospodarstw rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/19, uwzględniając częściowo skargę, wskazał, że zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd Administracyjny. Następnie Sąd wskazał na charakter prawa własności jako tego, które podlega ochronie, ale może doznawać ograniczeń, m.in. w wyniku uregulowań planistycznych. Taka ingerencja organu gminy nie może być jednak dowolna. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; z 22 lutego 2008 r., II OSK 1498/07; wyroki TK: z 7 lutego 2001 r., K 27/00; z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94). Ponadto Sąd wskazał na zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. kiedy mamy do czynienia z "istotnym naruszeniem prawa", w rozumieniu tego przepisu, a także w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny powinien także wypowiedzieć się co do zgłaszanych indywidulanych uwag, w tym w przypadku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, gdy występuje konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętymi zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyroki NSA: z 1 lipca 2010 r., II OSK 905/10; z 3 października 2008 r., II OSK 367/08).

Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie Sąd wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana (nie narusza granic uchwały intencyjnej – studium). W tym zakresie Sąd wskazał m.in., że w niniejszej sprawie jest związany prawomocną oceną legalności zaskarżonej uchwały w zakresie trybu jej podjęcia dokonaną w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 242/19. Ponadto Sąd wyjaśnił, że skarżący jako właściciel działek położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie jest legitymowany do kwestionowania ustaleń planu miejscowego w tej części, w której nie dotyczą one nieruchomości pozostających w jego własności.

W odniesieniu do podnoszonego w skardze naruszenia prawa własności, Sąd stwierdził, że w tym zakresie zasada proporcjonalności i równości została naruszona. Przede wszystkim pomimo kilkukrotnie składanych uwag i wniosków przez skarżącego w uzasadnieniu uchwały w ogóle nie wyjaśniono tej kwestii. Wprawdzie uzasadnienie uchwały stanowiącej plan miejscowy ze swej natury nie może wyjaśniać wszystkich kwestii objętych planem, jednak w przypadku tak istotnego ograniczenia prawa własności, w sytuacji gdy skarżący kilkakrotnie kwestionował wolę organu w zakresie ograniczenia jego prawa własności (tj. zakazu zabudowy) należało w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnić przesłanki tego ograniczenia (podjąć próbę wyważenia interesów – indywidulanego i publicznego). Tymczasem nie uczyniono tego w ogóle. Jedynie w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, gdzie organ rozstrzygał o wniesionych uwagach, lakonicznie wyjaśniono, że nie uwzględniono uwag w zakresie działek skarżącego (nr [...] i [...]), zaś w odniesieniu do innych właścicieli (działki nr [...], [...] i [...]) już jego interesy w znacznym stopniu uwzględniono, mimo że działki te są położone w bliskim sąsiedztwie. Niewątpliwym jest, że uwagi dwóch różnych właścicieli działek położonych w bliskim sąsiedztwie i o podobnym przeznaczeniu wynikającym ze Studium zostały w dużym stopniu odmiennie rozstrzygnięte. Takie zróżnicowanie w zakresie oceny zasadności rozstrzyganych uwag jest oczywiście niedopuszczalne. Być może u podstaw oceny ww. rozstrzygnięć legły także inne przesłanki, lecz nie znalazło to wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Z analizy Studium (załączniki graficzne do studium nie zawierają wprawdzie numerów działek, jednak Sąd ustalił je na podstawie Systemu Informacji Przestrzennej Gminy) wynika, że wyłączone z m.p.z.p. działki nr [...], [...], [...] były tam określone jako grunty orne, natomiast działka [...], na której dopuszczono w zaskarżonej uchwale zabudowę zagrodową, w Studium znajduje się na obszarze pastwisk, tak jak działki skarżącego. Biorąc pod uwagę te okoliczności Sąd uznał treść planu za krzywdzącą dla skarżącego i naruszającą jego prawo własności wraz z zasadą równego traktowania.

W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że organ planistyczny całkowicie zignorował obowiązek porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu i nie wyważył interesu indywidualnego i interesu publicznego. Prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, a także z uwagi na to, iż konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W. Jakimowicz w: "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, W-wa 2012, s. 210-211). Zdaniem Sądu, łączna analiza dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planu, a także studium, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji, dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowany przez skarżącego zakaz zabudowy. Jednoznacznie można jedynie przyjąć, że organ miał wolę ustanowienia zakazu zabudowy. Zaś podnoszony w odpowiedzi na skargę argument "rdzenności" bądź "nierdzenności" mieszkańców danego obszaru nie może być kryterium przesądzającym o pozbawieniu prawa zabudowy własnej nieruchomości. Ewentualnym argumentem do rozważenia mógłby być fakt prowadzenia bądź nie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednak organ nie wyjaśnił, czy skarżący prowadzi (lub nie) gospodarstwo rolne, a także czy prowadzą je właściciele działek innych działek oraz czy, i w jakim zakresie, wymagają one rozbudowy.

Sąd co do zasady podzielił zaprezentowane w odpowiedzi na skargę poglądy dotyczące ochrony środowiska naturalnego. Jednak skoro ograniczono skarżącemu prawo zabudowy jego działek ze względów środowiskowych, to podobne ograniczenie z tych przyczyn powinno obejmować sąsiednie działki. Ewentualnie jasno i jednoznacznie powinno być wyjaśnione dlaczego wobec tych działek względy środowiskowe nie były tak istotne, jak w przypadku działek skarżącego.

Sąd podkreślił, że co do zasady dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa na terenach rolnych (a więc także na pastwiskach i gruntach ornych). Wyjątki zaś od tej zasady powinny być jednoznacznie i przekonywująco uzasadnione. Od organów gminy należy oczekiwać poszanowania dla akceptowanych i stanowiących fundament państwa prawa zasad, takich jak w szczególności zasada proporcjonalności. Naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego logicznie rzecz ujmując wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, tj. działaniem nieuzasadnionym okolicznościami. Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanym przypadku, gdyż jak już wielokrotnie podkreślano w niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia dla tak daleko idącego ograniczenia możliwością dysponowania nieruchomością przez skarżącego.

W postanowieniu z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawarł rozstrzygnięcie o następującej treści: "sprostować uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/19, w ten sposób, że w punkcie 1 sentencji zamiast: "[...] i [...]" wpisać: "[...] i [...]" ".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1 oraz pkt 3 sentencji wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1 oraz pkt 3 sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie przez NSA uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność:

- prowadzenia przez właściciela działki nr [...] gospodarstwa rolnego i dążenia do jego rozbudowy, a w konsekwencji istnienia obiektywnych przesłanek uzasadniających zróżnicowanie jego sytuacji prawnej względem sytuacji skarżącego (celem umożliwienia mu rozbudowy już istniejącego i prężnie funkcjonującego gospodarstwa rolnego) przez przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu płodów rolnych i wiaty w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] (znak sprawy [...]);

- istnienia obiektywnych przesłanek dla wyłączenia z zakresu opracowania mpzp części działek [...] i [...] (w stopniu większym niż działek inwestora) m.in. z uwagi na fakt, iż nieruchomości te były (i zgodnie z zapewnieniem ich właściciela mają być) udostępniane Gminie w celu wykorzystania ich jako istotnego zaplecza przy organizacji imprez kulturowo-sportowych, co uzasadnia zabudowanie ich np. obiektami gastronomicznymi, czy obiektami małej architektury i obiektami towarzyszącymi – w postaci dokumentacji fotograficznej przedstawiającej sposób zagospodarowania tych nieruchomości oraz charakteru wydarzeń (o znaczeniu lokalnym), które się na niej odbywały oraz w postaci artykułów dostępnych w internecie, potwierdzających fakt, iż nieruchomości te służą rozwojowi kulturalnemu społeczności lokalnej i stanowią zaplecze organizacyjne dla wydarzeń sportowo-kulturalnych w Gminie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany, a sąd z urzędu powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie istnienia (obiektywnie) przyczyny uzasadniającej zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego względem właścicieli działek nr [...], [...] i [...]. Jest to o tyle istotne, iż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający (co w ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma miejsca), a argumentem przesądzającym zdaniem Sądu, iż zasadne jest pozbawienie Inwestora prawa zabudowy jego nieruchomości mógłby być fakt nieprowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego, w sytuacji jednoczesnego prowadzenia gospodarstw rolnych, które wymagałyby rozbudowy, przez właścicieli działek nr [...], [...] i [...]. Przeprowadzenie dowodu z dodatkowych dokumentów w tym zawierających wyjaśnienia stron lub oświadczenia właścicieli ww. działek dałoby Sądowi pełen obraz sprawy i pozwoliłoby ustalić, iż w dacie uchwalania zaskarżonego planu istniały obiektywne przyczyny uzasadniające zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego względem właścicieli ww. działek jako, iż ich działki są już zagospodarowane, a oni prowadzą gospodarstwa rolne, podczas gdy działki skarżącego są niezagospodarowane, a skarżący jedynie deklarował wolę prowadzenia gospodarstwa rolnego w przyszłości. Ponadto przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, podczas gdy zaniechanie Sądu spowodowało w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony w części z naruszeniem istoty prawa własności, gwarantowanej konstytucyjnie zasady równości i proporcjonalności, a także, iż gmina nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 K.c. i w zw. z art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, co doprowadziło Sąd do stwierdzenia nieważności § 4 pkt 4 miejscowego planu w części dotyczącej oznaczenia Z/WS-5 w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...], podczas gdy brak było podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza zasadę równości i godzi w istotę prawa własności;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny znaleźć zastosowania, co doprowadziło Sąd do stwierdzenia nieważności § 4 pkt 4 miejscowego planu z uwagi na rzekomo istotne naruszenie przez Radę Gminy zasad sporządzania miejscowego planu, podczas gdy przy jego uchwalaniu zostały dochowane wszelkie zasady – w szczególności wyrażone w Konstytucji RP – dotyczące przyjmowania rozwiązań planistycznych z poszanowaniem prawa własności, zasad równości i proporcjonalności;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany także w stosunku do § 4 pkt 4 miejscowego planu w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec niespełnienia się przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały określonych w art. 147 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie częściowe uwzględnienie przez Sąd skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być w całości oddalona.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te zostały naruszone przy uchwalaniu ww. planu miejscowego, a wprowadzony na działkach skarżącego zakaz zabudowy nieruchomości objętych tym planem narusza gwarantowaną przepisami Konstytucji nienaruszalność prawa własności oraz zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, podczas gdy w wyniku działań Rady Gminy nie wprowadzono ograniczeń, które stanowiłyby o nieuprawnionym naruszeniu prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a tym bardziej o naruszeniu zasady równości. W szczególności WSA w Poznaniu błędnie uznał, że o naruszeniu przez organ konstytucyjnej zasady równości świadczy:

• wprowadzenie na działkach inwestora (objętych mpzp) całkowitego zakazu zabudowy, w sytuacji gdy nieruchomości innych właścicieli nie zostały w ogóle objęte mpzp (ergo, na tych działkach takiego zakazu nie wprowadzono), podczas gdy przedmiotem analizy przez sąd I instancji w kontekście zachowania w zaskarżonej uchwale zasady równości nie powinna być sytuacja właścicieli nieruchomości objętych mpzp z sytuacją podmiotów, których nieruchomości nie są w ogóle położone na obszarze objętym mpzp, z uwagi na fakt, że sytuacja tych pierwszych jest zawsze mniej korzystna (miejscowy plan wyznacza ramy wykonywania prawa własności). Sąd winien dokonać jedynie porównania sytuacji podmiotów objętych uchwałą oraz przeanalizować celowość wprowadzonych ograniczeń w kontekście nadrzędnych celów publicznych;

• nienależyte (w ocenie WSA) uzasadnienie uchwały, z którego rzekomo nie wynikają motywy, którymi kierował się organ wprowadzając rzeczony zakaz, podczas gdy dokonując oceny dochowania konstytucyjnej zasady równości istotne jest jedynie to, czy Rada Gminy obiektywnie (faktycznie) kierowała się uzasadnionymi racjami przemawiającymi za wprowadzeniem zakazu zabudowy (Rada kierowała się umożliwieniem rozbudowy terenów już zainwestowanych, przy jednoczesnym uniemożliwieniu zabudowywania terenów niezainwestowanych). a nie jak twierdzi WSA to, czy motywy swoje prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniła w uzasadnieniu mpzp, w tym wyczerpująco uzasadniła zróżnicowanie sytuacji poszczególnych właścicieli działek;

- art. 140 K.c. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uchwalenie dla terenu Z/WS-5 zakazu zabudowy i tym samym doszło do zakłócenia proporcji pomiędzy dobrem ograniczonym (prawo własności), a celem, któremu to ograniczenie miało służyć (ochrona środowiska), podczas gdy działania Rady Gminy respektowały reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności, nie stanowią nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego ani nie prowadzą do naruszenia istoty prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a wręcz przeciwnie – stanowiły wykonanie przepisów art. 1 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i pozostawały proporcjonalne do wagi chronionego dobra, a także były konieczne i niezbędne wobec podejmowanych przez skarżącego działań zmierzających do intensywnej zabudowy jego działek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W związku z zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie z dnia 6 maja 2021 r. Gmina R. w całości podtrzymała twierdzenia i wnioski podnoszone dotychczas, zawarte w skardze kasacyjnej.

W piśmie z dnia 11 maja 2021 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który w oparciu o łączną analizę dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planu, a także studium, stwierdził, że nie można jednoznacznie ustalić motywów i racji, dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowany przez skarżącego zakaz zabudowy. Oczywiście, że przywołany w odpowiedzi na skargę argument "rdzenności" mieszkańców danego obszaru nie może być kryterium przesądzającym o pozbawieniu prawa zabudowy własnej nieruchomości, co też trafnie ocenił Sąd I instancji. Co prawda, organ użył tego rodzaju argumentacji w kontekście umożliwienia rozbudowy już istniejących gospodarstw rolnych; jednak i tak nie jest to wystarczająca argumentacja celem wykazania, że organ planistyczny w należytym stopniu uwzględnił zasady proporcjonalności i równego traktowania. Jeżeli z jednej strony organ powołuje się na kwestie ochrony środowiska, to w sytuacji podnoszonych uwag przez skarżącego niewątpliwie powinien dokonać stosownego ich wyjaśnienia. A mianowicie, z jakich względów te "środowiskowe" kryteria oceny, a dotyczące Obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu uznane w sprawie za elementy niezbędne w uwzględnianiu ochrony przyrodniczej, mają niejako większe znaczenie w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Dlatego też powinien wyjaśnić dlaczego plany inwestycyjne innych właścicieli powodują, że kryterium "środowiskowe" w odniesieniu do ich nieruchomości nie odgrywa takiego samego znaczenia prawnego. Taka jednak ocena nie przesądza, że w toku dalszej procedury planistycznej w odniesieniu do działek skarżącego zostaną uwzględnione w sposób merytoryczny jego postulaty. Przedmiotowa ocena sprowadza się bowiem do wskazania braków należytego uzasadnienia uchwały, a więc nie wykluczone, że uzasadnienie przez organ planistyczny zakazu zabudowy w odniesieniu do działek skarżącego, umożliwi ponowne uchwalenie tego rodzaju zakazu, ale już w warunkach dochowania zasadom proporcjonalności i równego traktowania. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skoro ograniczono skarżącemu prawo zabudowy jego działek ze względów środowiskowych, to podobne ograniczenie z tych przyczyn powinno obejmować sąsiednie działki. Ma rację Sąd, że ewentualnie jasno i jednoznacznie powinno być wyjaśnione dlaczego wobec tych działek względy środowiskowe nie były tak istotne, jak w przypadku działek skarżącego. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej w zasadzie potwierdza ocenę Sądu I instancji co do braku uzasadnienia uchwały w zakresie ustanowionego na działkach skarżącego zakazu zabudowy, ponieważ być może istnieją okoliczności, które organ planistyczny powinien uwzględnić w uzasadnieniu uchwały. Powinien wskazać z jakich względów ograniczył prawo zabudowy skarżącego, a w tożsamy sposób nie ograniczył innych sąsiednich działek. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 3 września 2021 r., I OSK 3777/18, publ. Biuletyn Izby Ogólnoadministracyjnej NSA nr 8/2021). Ponadto powoływanie się na istnienie określonych okoliczność nie przekreśla oceny co do braków uzasadnienia uchwały ww. zakresie. Tego rodzaju argumentacja nie potwierdza, że uchwała spełnia wymogi prawne. Jednakże stanowi ona nieskuteczną próbę wykazania, że zaskarżona uchwała w zakresie orzeczonym przez Sąd I instancji nie narusza prawa. Poszukiwanie na etapie skargi kasacyjnej przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Sąd Administracyjny także wpisuje się w błędne pojmowanie przez organ planistyczny standardów prawnych, jakoby tego rodzaju działania faktyczne mogły sanować stwierdzone w sprawie uchybienia procedury planistycznej. Jest to o tyle istotne, że w ten sposób mogłoby dojść do pozbawienia skarżącego skutecznej ochrony prawnej, tj. brak możliwości prawnego kwestionowania stosownej argumentacji, która miałby zostać uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zresztą takie pojmowanie procedury przez organ planistyczny pomija istotę sądownictwa administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, które co do zasady ma charakter kasatoryjny, co oznacza, że w jego ramach kontroluje legalność aktów administracyjnych, w tym uchwał rad gmin (m.in. planów miejscowych), pod względem ich zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie może zatem zastępować w wydawaniu i motywowaniu tych aktów właściwych organów administracji publicznej, tym bardziej jeśli chodzi o tak istotne zagadnienia jak władcza ingerencja w prawo własności, w tym w prawo do zabudowy przez ustanawianie na określonym terenie zakazów zabudowy, co jest jednym z najdalej idących skutków ingerencji władzy publicznej w prawo własności, bo zawierającym elementy wywłaszczenia. Z tych też względów sformułowany na etapie skargi kasacyjnej wniosek dowodowy nie ma charakteru przesądzającego; zaś zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczo nie wykazano aby przeprowadzenie z urzędu przez Sąd I instancji dowodu z dokumentu było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro organ planistyczny przedstawił wszystkie dokumenty z procedury planistycznej oraz zawarł stosowną argumentację w odpowiedzi na skargę – nie istniały tym samym powody, dla których Sąd I instancji musiałby z urzędu przeprowadzić w zasadzie kierunkowe postępowanie dowodowe, tym bardziej jeżeli określona okoliczność nie wynikała z dokumentów planistycznych, co do których Sąd stwierdził braki w zakresie odnalezienia względów (uzasadnienia) do wprowadzonego na działkach skarżącego zakazu zabudowy. W tych warunkach, to organ planistyczny powinien wnioskować o przeprowadzenie konkretnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, co do braku naruszenia procedury planistycznej. Jednak stosownego wniosku w tym zakresie nie przedstawiono Sądowi I instancji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po drugie, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. A zatem sporządzenie uzasadnienia uchwały należy poczytywać jako przejaw w dążeniu do realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Wynika to z tego, że uzasadnienie uchwały może stanowić dowód dotyczący oceny legalności danej uchwały. Może bowiem zawierać pewne wskazówki co do prawidłowości procedowania i uchwycenia celu w jakim została wydana dana uchwała. W tej sprawie Sąd I instancji trafnie ocenił, że lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia uwag skarżącego i brak uzasadnienia uchwały czyni usprawiedliwionym stwierdzenie, że – w zestawieniu różnych grup interesów, w tym różnych właścicieli działek – doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i równości. Oczywiście, że nie w każdym przypadku uchwała organu planistycznego powinna zawierać uzasadnienie. To zależy od sposobu przeprowadzenia procedury planistycznej, tj. jeżeli na jej podstawie można poznać motywy organu, np. co do wprowadzenia zakazu zabudowy. Poza tym inaczej na tą kwestię należy spojrzeć w sytuacji gdy skarżący podnosił konkretną argumentację, wskazując na określone zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych projektem planu miejscowego. Wynika z tego, że na etapie procedury planistycznej była akcentowana stosowna problematyka prawna, co powoduje, że zasadniczo musiała zostać wyjaśniona przez organ planistyczny właśnie w uzasadnieniu uchwały. Nie były to bowiem kwestie oczywiste, o czym świadczy np. konieczność uwzględnienia decyzji administracyjnych, czy też argument wskazujący na umożliwienie rdzennym mieszkańcom miejscowości rozbudowę należących do nich gospodarstw rolnych oraz zestawienie tego rodzaju argumentacji z punktu widzenia ochrony przyrodniczej konkretnych terenów. Ma rację Sąd, wskazując na zasadę "wolności budowlanej", która wpisuje się w szeroko pojmowany system ochrony prawa własności (art. 140 K.c. w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP). Dlatego jeżeli istnieją jakieś wątpliwości dotyczące ingerencji organu władzy publicznej w prawo własności (w tym poprzez normy planistyczne, np. wskazywane w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), to powinny zostać w sposób jednoznaczny wyjaśnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akcentuje bowiem potrzebę uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym m.in. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i formułuje wyraźnie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, oczywiście w ograniczonym prawnie zakresie (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Konstytucyjnie jest to bowiem istotne zagadnienie prawne. Własność to jeden z filarów społeczno-gospodarczych ważnych dla funkcjonowania w ogólność Państwa. Dlatego w okolicznościach tej sprawy stosowne braki uzasadnienia uchwały dawały podstawy do stwierdzenia przez Sąd naruszenia zasady proporcjonalności (wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i równości (art. 32 Konstytucji RP). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 K.c. i w zw. z art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, a także art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a., jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z uwagi na stan faktyczny i prawny, zaistniały podstawy do częściowego uwzględnienia skargi, tj. w odniesieniu do działek skarżącego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Natomiast w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art. 140 K.c. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP – należało uznać jako przedwczesne, a tym samym pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dopiero po wyjaśnieniu przez organ planistyczny wszystkich względów, dla których uzasadnionym będzie ustanowienie na działkach skarżącego zakazu zabudowy, możliwym stanie się ocena co do ewentualnego braku nieuprawnionego naruszenia prawa własności i jego istoty. W tym miejscu należy wskazać organowi, że co do zasady nie może w tej sprawie powoływać się skutecznie na konieczność rozróżnienia przy ocenie zachowania zasady równości sytuacji właścicieli nieruchomości objętych mpzp z sytuacją podmiotów, których nieruchomości nie są w ogóle położone na obszarze objętym mpzp. W tej bowiem sprawie zasadniczo brak objęcia planem miejscowym konkretnych działek stało się "narzędziem" dla organu planistycznego w celu uwzględnienia postulatów właścicieli nieruchomości dotyczących nieobejmowania ich zakazem zabudowy. Nie jest więc tak, że wszystkie nieruchomości nieobjęte planem nie mogą stanowić przedmiotu stosownej argumentacji, ponieważ w tej sprawie zależy to od tego, z jakich względów w trakcie procedury planistycznej wyłączono spod planowania te z nieruchomości lub ich części tak aby nie obowiązywał tam zakaz zabudowy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto wskazania wymaga, że treść postanowienia Sądu I instancji z 21 lipca 2020 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki wymaga korekty bo jednak nie ulega wątpliwości, że dotyczy sprostowania sentencji zaskarżonego wyroku "w ten sposób, że w punkcie 1 sentencji zamiast: "[...] i [...]" wpisano: "[...] i [...]"", co potwierdza uzasadnienie tego postanowienia. Dlatego w pkt I wyroku, na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zamieścił stosowne rozstrzygnięcie o sprostowaniu błędu pisarskiego.