Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1223/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2, art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1166/18 w sprawie ze skarg D. N.-G. i S.N na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i III oraz oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1166/18 po rozpoznaniu skargi D. N.-G. i S.N. w pkt. I odrzucił skargę S.N., w pkt. II uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 20187 r., nr [...] oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu 20 lipca 2018 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek D. N.-G. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pobyt

w [...] pod nr [...] w okresie wakacji, celem przedłożenia do Sądu Rejonowego we [...], w związku ze świadczeniem z ZFSS.

Organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W przypadkach określonych w art 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). W oparciu o art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego, w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania

o charakterze administracyjnym. Sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Pełni ono jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Na tle sprawy organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie jest zameldowana na pobyt czasowy w miejscowości [...], w związku z czym nie znajdzie zastosowania art. 32 § 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 1382), zgodnie z którym organ dokonujący zameldowania na pobyt czasowy wydaje osobie, na jej wniosek, zaświadczenie

o zameldowaniu na pobyt czasowy. Tym samym organ nie mógł potwierdzić w formie zaświadczenia, że D. N.-G. w okresie wakacyjnym przebywała

u rodziców w [...]. Organ nie znalazł również innego przepisu stwarzającego po jego stronie taki obowiązek, podkreślając przy tym, że za taki, nie można uznać wewnętrznych regulacji Sądu Rejonowego we [...], na które powołuje się wnioskodawczyni.

Powyższe ustalenia, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski w całości podzieliło Kolegium, utrzymując postanowienie organu I instancji w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła D. N.-G. oraz S.N. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji nieodniesienie się do postawionych w zażaleniu zarzutów. Nie zgodziła się z przyjętą przez organy obu instancji interpretacją art 217 k.p.a. W jej ocenie użycie przez ustawodawcę słów "gdy chodzi o dane" przesądza, że może także chodzić o dane, które w danych rejestrach się nie znajdują. W jej ocenie w ramach tego postępowania dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, które w przypadku złożonego przez nią wniosku sprowadzałoby się do przesłuchania dwóch świadków potwierdzających okoliczności, których zaświadczenia przez organ się domaga. Odnosząc się do stanowiska organu, że zaświadczenie nie może tworzyć żadnego stanu prawnego, zadała pytanie, "jaki stosunek prawny ukształtowałby Wójt Gminy [...] wydając zaświadczenie". Podobnej treści skargę złożył S.N.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi S.N. ze względu na brak interesu prawnego oraz oddalenie skargi D. N.-G.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Rzeszowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie o wydanie zaświadczenia stroną postępowania administracyjnego była wyłącznie wnioskodawczyni D. N.-G. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest wszczynane na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu (por. Z.R. Kmiecik, "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym", Lublin 2002, s. 22). W wyroku NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 844/09, zgodnie z którym postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydane zaświadczenie, jest wszczynane na podstawie żądania strony uprawnionej, a wskazana norma prawna nie daje podstaw do wystawienia zaświadczenia z urzędu. Stronami są tu wyłącznie osoby, które występują

o zaświadczenie z uwagi na przepis prawny lub swój interes prawny. Skarżący S.N. składając skargę wyjaśnił, że przysługuje mu przymiot strony

w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze względu na obowiązek udzielenia pomocy swojej córce, która samodzielnie nie może działać. Nie był on adresatem kwestionowanego aktu, jego brak interesu prawnego we wniesieniu skargi jest oczywisty. Ustawodawca w sprawie o wydanie zaświadczenia legitymację skargową przyznał wyłącznie wnioskodawcy. Zatem wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może (por. podobnie NSA w postanowieniu

z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/12).

Przechodząc do rozpoznania skargi D. N.-G. Sąd uznał ją za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Sąd podkreślił, że kwestia wydawania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (218 § 1 k.p.a.). Wydając zaświadczenie, o którym mowa w art. 218 § 1 k.p.a organ może stosownie do § 2 wskazanego przepisu, przeprowadzić

w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Postępowanie wyjaśniające pełni jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia ("konieczny zakres"), bowiem zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Co więcej, w postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie pojęcie danych znajdujących się

w posiadaniu organów interpretowane jest ściśle. Nie są to zatem nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 712/09), ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się

o zaświadczenie. Wszystko to związane jest z ograniczeniem ewentualnego postępowania wyjaśniającego do elementów wyłącznie koniecznych, zmierzających do sprawdzenia własnego zasobu informacyjnego nie zaś bardziej dogłębnego ustalania określonych faktów, czy też stanów prawnych.

Sąd wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych(por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 700/13).

Organy obu instancji odmawiając wydania zaświadczenia przyjęły, że istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi, czy organ administracyjny zobligowany jest do wydania w każdym przypadku zaświadczenia potwierdzającego pobyt osoby w miejscowości znajdującej się w obszarze jego właściwości.

W warunkach niniejszej sprawy chodzi o osobę przebywającą w okresie wakacyjnym u swoich rodziców, jednakże nie zameldowanej tam na pobyt stały lub czasowy. Zaświadczenie D. N.-G. jest zaś konieczne do przedstawienia Sądowi Rejonowego dla Wrocławia Fabrycznej we Wrocławiu, celem uzyskania stosownych świadczeń.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że D. N.-G., mieszkanka miejscowości [...] (powiat [...]), nie jest zameldowana na pobyt czasowy w miejscowości [...]. W sprawie – zdaniem organów – nie ma zatem zastosowania art. 32 § 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 1382), mówiący że organ dokonujący zameldowania na pobyt czasowy wydaje osobie, na jej wniosek, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy. Odbyłoby się to w związku z art. 217 § 2 k.p.a. Wójt Gminy [...] nie prowadzi również żadnych ewidencji i rejestrów osób przebywających na terenie Gminy. Tym samym nie może potwierdzić w formie zaświadczenia, że D. N.-G. w okresie wakacyjnym przebywała u rodziców w [...].

Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska organów ponieważ skarżąca wyraźnie stwierdziła, że zaświadczenie potrzebne jest jej w związku z zapisami regulaminu Funduszu Świadczeń Pracowniczych Sądu Rejonowego dla [...]. Zdaniem Sądu prawdopodobnie chodziło skarżącej o Fundusz Świadczeń Socjalnych tworzony stosownie do warunków wynikających z ustawy

z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz.U.

z 2018 r., poz. 1316). Art. 8 ww. ustawy stanowi, że przyznawanie ulgowych usług

i świadczeń oraz wysokość dopłat z Funduszu uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z Funduszu. Zasady

i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z Funduszu,

z uwzględnieniem ust. 1, oraz zasady przeznaczania środków Funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej określa pracodawca w regulaminie ustalanym zgodnie z art. 27 ust. 1 albo z art. 30 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 917), dalej k.p. wynika, że ilekroć

w Kodeksie pracy jest mowa o prawie pracy, rozumie się przez to przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa

i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Artykuł ten przewiduje źródła prawa, specyficzne dla prawa pracy. Tymi szczególnymi (inaczej: autonomicznymi) źródłami prawa pracy są: a) układy zbiorowe pracy, b) inne oparte na ustawie porozumienia zbiorowe, c) regulaminy, d) statuty. Przepis art. 9 k.p. wprowadza hierarchię autonomicznych źródeł prawa oraz mechanizm rozwiązywania sprzeczności między nimi, oparty na zasadzie uprzywilejowania pracownika. Najwyższe rangą są ustawy i rozporządzenia. Żadne szczególne źródło prawa pracy nie może być od nich mniej korzystne dla pracownika. W drugiej kolejności układy zbiorowe pracy i porozumienia oparte na ustawie, a w trzeciej – regulaminy i statuty. Żaden z tych aktów nie może być dla pracownika mniej korzystny niż akt wyższego rzędu.

Sąd wskazał, że z wyroku SN z dnia 6 grudnia 2001 r. I PKN 355/00 regulamin zakładowego funduszu świadczeń socjalnych wynikający z art. 8 ustawy

o zakładowym funduszu socjalnym należy do tzw. zakładowych źródeł prawa pracy

z art. 9 § 1 k.p. Oznacza to, że organy nie ustaliwszy treści regulaminu nie mogły zasadnie twierdzić, że nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Przesądza to o naruszeniu tego przepisu w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie zweryfikowanie treści regulaminu funduszu świadczeń socjalnych i ustalenie czy zawiera on normę,

o której mowa w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Na wypadek ustalenia, że takiej normy brak organ winien umożliwić stronie sprecyzowanie wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. na wniosek o czasowe zameldowanie. Niewątpliwie bowiem od początku jej intencją było otrzymanie urzędowego poświadczenia pobytu w [...] w czasie wakacji.

W ocenie Sądu osobną kwestią jest sposób procedowania organów w sytuacji, gdy strona postępowania występująca z podaniem jest osobą tak ciężko chorą, jak skarżąca. Mając wiedzę o tym, obowiązki organów wynikające z art. 7, art. 9, art. 11

i art. 12 K.p.a. są szczególnie duże.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który wyrok zaskarżył w pkt II i III. Wyrokowi zarzucił:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zapadłych w sprawie postanowień w związku

z przyjęciem, że rozstrzygnięcia organów wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na niezweryfikowanie treści regulaminu funduszu świadczeń socjalnych Sądu Rejonowego dla [...], na który powołuje się strona skarżąca,

a w konsekwencji dokonanie co najmniej przedwczesnej odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, podczas gdy organy słusznie oceniły, że po stronie skarżącej brak jest tak interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, jak i przepisu prawa, który wymagałby potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Z uwagi na powyższe żadnego naruszenia prawa w działalności organów orzekających w sprawie doszukać się nie można, zaś odmienna ocena stanu sprawy przez Sąd skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd naruszenie Sądu uznać należy za istotne;

- obrazę art. 136 p.p.s.a. poprzez niewyrażenie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie tego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wskazał, że ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń tj. zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony mającej interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega w takiej sytuacji badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Skarżąca wskazała, że zaświadczenie o pobycie jej w [...] jest niezbędne celem przedłożenia Sądowi Rejonowemu dla [...],

w związku ze świadczeniem zgodnie z regulaminem Zakładowego Funduszu Świadczeń Pracowniczych (fundusz świadczeń socjalnych).

W ocenie Kolegium strona nie legitymowała się ani interesem prawnym

w urzędowym poświadczeniu określonego faktu, ani też nie wskazała przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę wydania stosownego zaświadczenia, podczas gdy to na wnioskodawcy spoczywa główny ciężar obowiązku wykazania interesu prawnego w domaganiu się wydania zaświadczenia (tak NSA w wyroku

z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 684/14, LEX 1932083). Źródłem interesu prawnego jest zatem przepis prawa powszechnie obowiązującego.

W sprawie strona powołała się jedynie na konieczność wydania zaświadczenia

w celu uzyskania stosownego świadczenia socjalnego w oparciu o wymogi zawarte w regulaminie świadczeń socjalnych. Kolegium słusznie przyjęło, że tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego może stanowić podstawę żądania wydania danego zaświadczenia, jako sformalizowanego dokumentu potwierdzającego określony fakt lub stan prawny. Podstawy takiej nie mogą stanowić wewnętrzne regulacje pracownicze Sądu Rejonowego we [...]. Z niewiadomych przyczyn Sąd, dokonując wyliczenia źródeł prawa pracy i wskazując na ich hierarchię, nie wyjaśniając jakie ma to znaczenie dla sprawy, uznał, że zapisy aktu wewnętrznego, jakim niewątpliwie jest regulamin zakładowego funduszu świadczeń socjalnych SR we Wrocławiu, może stanowić podstawę prawną żądania wydania skarżącej zaświadczenia żądanej treści. W ocenie kasatora stanowisko to nie jest oparte na żadnej podstawie prawnej. Co więcej sam Sąd, nakładając na organ obowiązek analizy i oceny tego dokumentu, wskazuje na możliwość braku takiej normy, o której mowa w art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nakładanie na organ obowiązku analizy

i odszukania ewentualnej podstawy prawnej w regulaminie funduszu świadczeń socjalnych jaki obowiązuje dla SR we [...], jest działaniem pozbawionym jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie sposób również ustalić o jak rodzaj naruszeń procesowych chodziło Sądowi, przy zapisie o obowiązkach organów wobec osoby skarżącej, jako osoby ciężko chorej, wynikających z art. 7, 9, 11 czy art. 12 Kpa. Nie wchodząc już w rozważania teoretyczne na temat istoty postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, organ wskazał, iż część z przywołanych przepisów odnosi się wyłącznie do klasycznego postępowania jurysdykcyjnego w sprawie administracyjnej i nie może mieć zastosowania w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Sąd nie wskazał nadto na czym polega ten szczególny obowiązek organów, wynikający z przywołanych norm ogólnych, przy procedowaniu z udziałem osoby chorej. Okoliczność złego stanu zdrowia była podnoszona w pismach procesowych skarżącej, była znana organom, lecz okoliczność ta nie może wpłynąć ani na odmienne traktowanie takiej osoby przy załatwianiu spraw urzędowych, a tym bardziej na konieczność dokonywania innych niż prawem wymagane czy dopuszczalne czynności.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie znajduje też ani racjonalnego, ani tym bardziej prawnego uzasadnienia pogląd, że w przypadku braku podstawy prawnej w regulaminie funduszu socjalnego, na który mogłaby się skarżąca powołać, złożony wniosek o wydanie określonego zaświadczenia należy uznać za wniosek

o czasowe zameldowanie, gdyż od początku intencją wnioskodawczym było,

w ocenie Sądu, otrzymanie urzędowego poświadczenia pobytu w miejscowości [...] podczas wakacji. Ugruntowane jest tak w doktrynie jak i orzecznictwie, iż to wnioskodawca określa zakres swego żądania, który nie może być samodzielnie modyfikowany przez organ administracji publicznej, do którego żądanie zostało skierowane. Dopiero w przypadku zaistnienia wątpliwości dopuszczalne staje się wyjaśnienie, ale i tak przy czynnym udziale nadawcy pisma. Z okoliczności sprawy nie można uznać, iż strona skarżąca wnosiła o czasowe zameldowanie, stąd też zalecenie Sądu w tym zakresie uznać należy za pozbawione podstawy prawnej.

Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, iż nawet gdyby przyjąć i uznać, jak naprowadza Sąd, iż zapisy regulaminu mogą stanowić podstawę żądania wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącą treści, to uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia na jakiej podstawie organ miałby potwierdzić sam fakt oraz okres przebywania strony w [...], gdy nie wynika to z żadnych urzędowych zbiorów danych (ewidencji, rejestrów, wykazu, zbioru danych). Ustalenia te byłyby niezbędne i kluczowe przy realizacji nałożonego przez Sąd obowiązku wydania zaświadczenia. Powyższe przemawia za uznaniem naruszenia także art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że podnoszona przez skarżącą okoliczność związana wystąpieniem do Zakładowego Funduszu Świadczeń Pracowniczych SR we [...] nie determinuje po jej stronie istnienia interesu prawnego w sprawie przed organami administracji o wydanie zaświadczenia

o żądanej treści. W istocie skarżąca dąży bowiem do uzyskania środka dowodowego w celu potwierdzenia, czy spełnia warunki do otrzymania świadczenia z funduszu świadczeń pracowniczych. Okoliczności te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowią o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego, a świadczą o wystąpieniu interesu faktycznego. Od interesu prawnego trzeba bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Przywołując treść art. 217 § 1 i 2 k.p.a. uznać należy za trafne wskazanie skarżącego kasacyjnie organu, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym – w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – w oparciu o posiadane rejestry

i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Kluczowe jest także stanowisko organu I instancji zgodnie z którym, nie prowadzi on ewidencji i rejestrów, jak również nie posiada żadnych danych, które pozwalałyby wydać skarżącej zaświadczenie o treści, której się domaga. Oczywistym jest zatem, że organ nie miał w ogóle możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, których domaga się skarżąca. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a.

Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To ze stosownych przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona

w formie zaświadczenia. Słusznie wskazał pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, że nałożenie na organ administracji obowiązku analizy i odszukania ewentualnej podstawy prawnej w regulaminie funduszu świadczeń socjalnych jaki obowiązuje dla SR we [...] nie znajduje podstawy prawnej. Ponadto konkretny przepis prawa materialnego musi wskazywać kto jest uprawniony lub zobowiązany do wydania zaświadczenia. Podkreślić należy, że nie można takiego uprawnienia domniemywać.

Wyjaśnić należy, że wadliwe było również wskazanie Sądu co do dalszego postępowania organu administracji "(...) na wypadek ustalenia, że takiej normy brak organ winien umożliwić stronie sprecyzowanie wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. na wniosek o czasowe zameldowanie".

Po pierwsze, powyższe potwierdza wątpliwości Sądu, co do istnienia podstawy prawnej wydania zaświadczenia żądanej treści.

Po drugie, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r.

o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 1382) obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Nie jest więc możliwe dokonanie zameldowania czasowego skarżącej, skoro wniosek o wydanie zaświadczenia złożyła blisko 2 lata temu ([...] lipca 2018 r.).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę D. N.-G. Uznając, że skarga jest niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, ponadto odstąpił od zasądzenia od D. N.-G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy,

a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.