Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1358/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 10, 75, 77, 107, 138, 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant starszy sekr. sąd., Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i R. K., reprezentowanych przez r. pr. M. J.-K., od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek E. K. i R. K., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę myjni samochodowej w postaci wiaty i kontenera na działkach o nr ew. [...], obr. [...].

Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika. Odnosząc się do odwołania, GINB wyjaśnił charakter nadzwyczajny postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i przesłanki orzeczenia w takiej sprawie. Przedstawił tez stanowisko odnośnie tego, czym jest naruszenie prawa i kiedy ma charakter rażący i wskazał, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie - którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ stopnia podstawowego.

GINB dokonał omówienia art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") i art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Pr. bud. oraz przypomniał, że inwestor - [...] Sp. z o.o. - wraz z wnioskiem z 16 listopada 2016 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, ale w związku z istnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nie był zobligowany do posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ zauważył, że wprawdzie pod wnioskiem o pozwolenie na budowę i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisał się tylko jeden członek zarządu, ale to naruszenie nie ma charakteru rażącego. Z analizy akt sprawy - w szczególności z pism składanych w imieniu inwestora przez obu członków zarządu zarówno na etapie postępowania zwykłego, jak i w toku niniejszego postępowania - nie wynika, aby drugi członek zarządu kwestionował przedmiotową inwestycję.

Dlatego też, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Pr. bud.

Organ, przywołując art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w planie miejscowym.

Działka inwestycyjna o nr ew. [...] we [...] położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 28 MN,U tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. Zgodnie z Kartą terenu nr 8: ustala się przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa; tereny położone są w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego, teren znajduje się w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej; wszelkie zmiany dotyczące zagospodarowania terenu (w tym sytuowania nośników reklamowych) oraz przebudowy, rozbudowy lub remontów budynków należy uzgodnić z właściwym terenowo konserwatorem zabytków; linie zabudowy jak na rysunku planu; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: 30%; minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej: 30%; wysokość zabudowy: max. 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe, max. 12,0 m od poziomu terenu do kalenicy; forma zabudowy: wolnostojąca, bliźniacza; rodzaj i pokrycie dachu: dachy dwuspadowe lub wielospadowe; kąt nachylenia połaci dachowej 30° - 45°. Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 19,26%, zaś powierzchnia biologicznie czynna stanowi 43,75% powierzchni działki inwestycyjnej (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny cz. I Projekt zagospodarowania terenu, pkt. 1.5 Zestawienie powierzchni dz. [...], str. 2). Z opisu technicznego wynika, że przedmiotem inwestycji jest samoobsługowa myjnia bezdotykowa o wymiarach 22,50 x 6,00 m (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny, cz. I Projekt zagospodarowania terenu, pkt. 1.4, Projektowane zagospodarowanie działki, str. 2). Z przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że projektowana myjnia samoobsługowa dwustanowiskowa – wiata wraz z kontenerem - w najwyższym punkcie będzie miała wysokość 5,90 m (zob. rys. nr A-01z, Elewacje - rys. zamienny). Zgodnie z rys. nr K-04z, Rzut konstrukcji dachu - rys. zamienny, wynika, że dach myjni będzie dwuspadowy o 30° kącie nachylenia połaci dachowych.

Nie zasługiwał – zdaniem organu - na uwzględnienie zarzut naruszenia § 8 ww. miejscowego planu, zgodnie z którym na obszarze objętym planem ustala się zasadę, że uciążliwe oddziaływanie działalności gospodarczej nie może przekraczać granic terenu, do którego właściciel ma tytuł prawny. W projekcie budowlanym wskazano, że "planowana inwestycja nie wpłynie w żaden sposób na działki sąsiednie, zakres oddziaływania budynku w ramach własnej działki, Projektowany obiekt nie zakłóca charakteru okolicy, a skalą i formą architektoniczną jest dostosowany do krajobrazu i istniejącej zabudowy. Projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na zmianę cech przestrzennych otoczenia ani na pogorszenie jego walorów krajobrazowych. Budynek nie stwarza zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników oraz nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Projektowany obiekt nie powoduje zagrożenia zanieczyszczenia powietrza, wody, lub gleby i zapewnia ochronę przed uciążliwościami hałasy oraz ochronę ppoż. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania przestrzenne funkcjonalne i techniczne nie powodują negatywnego wpływu projektowanego obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi oraz inne obiekty budowlane (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny, pkt. 1. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego, str. 5.2). Z kolei w ogólnych wytycznych budynku i użytkowania obiektu budowlanego określonych na str. 6 projektu budowlanego wskazano, że "biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami został zaprojektowany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz zapewnieniem spełnienia podstawowych wymagań (tj. (...) ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami (...). Przegrody budynku są zaprojektowane w sposób wystarczający aby zapewnić ochronę przed hałasem, natomiast drgania w projektowanym obiekcie nie występują".

Zdaniem GINB fakt, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie podejrzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przez spółkę [...] prowadzącą myjnię samochodową, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega bowiem inwestycja w jej projektowanym, a nie zrealizowanym (czy realizowanym kształcie). W postępowaniu tym nie podlega również ocenie sposób użytkowania zrealizowanej inwestycji. Ponadto jak zostało wskazane wyżej w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy.

Z analizy projektu budowlanego nie wynika natomiast, aby sporna inwestycja powodowała ponadnormatywne uciążliwości i nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia). Tym samym w analizowanym przypadku nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji na środowisko. Ponadto jak wskazują sami odwołujący się inwestor wybudował ogrodzenie o wysokości 2 m.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr., bud. w zw. z art. 140 i 144 k.c. organ wyjaśnił, że (zgodnie z wyrokiem NSA z 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09), dla rozstrzygnięcia kwestii wpływu zamierzenia inwestycyjnego na wykonywanie prawa własności przez osoby trzecie odwołać należy się do normy konstytucyjnej tj. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 140 k.c., korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ochrona wynikająca z art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy.

Zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, a ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projektowana myjnia czterostanowiskowa została usytuowana w odległości: 5 m od granicy działki o nr ew. [...], której właścicielami są E. K. i R. K. oraz ok. 12 m od znajdującego się na tej działce budynku; 3,1 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz ok. 18 m od znajdującego się na tej działce budynku; 3,1 m od granicy działki o nr ew. [...]; ok. 10 m od granicy działki o nr ew. [...]. Organ zauważył, że wiata myjni to obiekt budowlany, zaprojektowany bez przegród zewnętrznych, fundamentów i nie odpowiada określonym w art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. W konsekwencji, należało uznać, że w stosunku do wiaty nie obowiązują przepisy dotyczące usytuowania budynku zawarte w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc wiata jako budowla może być sytuowana w odległościach mniejszych niż określone w § 12 ww. rozporządzenia od granicy działek (wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11).

Inwestor przedłożył pismo Starosty [...] z [...] października 2016 r., znak: [...], opiniujące pozytywnie ze stanowiska konserwatorskiego zamierzenie inwestycyjne. W projekcie budowlanym znajduje się pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], opiniujące pozytywnie projekt zagospodarowania terenu. Mając na uwadze zarzuty odwołania, GINB wyjaśnił, że przedłożona opinia jest wiążąca pomimo, że jak podnoszą odwołujący się "załącznik graficzny opatrzony pieczęcią Zarządu Dróg Wojewódzkich, podlegający pozytywnemu zaopiniowaniu swą treścią w istotny sposób odbiega od treści części rysunkowej (graficznej) projektu budowlanego będą przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę. (...) W zatwierdzonym projekcie budowlanym sposób usytuowania wjazdu na stanowiska myjni został ustalony od strony północnej działki nr [...] natomiast od strony południowej tj. od stromy granicy z działką moich Mocodawców miał zostać zlokalizowany teren zielony".

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z tego wynika, że uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi podlega zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, ale wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Bez wpływu na ważność tego uzgodnienia pozostaje późniejsza zmiana na projekcie zagospodarowania terenu w zakresie układu komunikacji wewnętrznej na działce inwestycyjnej, czy ewentualna zmiana powierzchni biologicznie czynnej.

Projekt budowlany, zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę, został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Pr. bud.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika wbrew twierdzeniom skarżących, że wzdłuż działki o nr ew. [...] został zaprojektowany teren zielony. Ewentualne wykonanie robót budowlanych niezgodnie z projektem nie podlega zaś ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale organów nadzoru budowlanego.

Z powyższych względów bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała podnoszona w odwołaniu okoliczność, że "postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] wykazało, że inwestor realizując inwestycję w oparciu o skarżoną decyzję całkowicie zlikwidował powierzchnię biologicznie czynną i zaniedbań tych nie usunął do chwili obecnej".

Mając na uwadze zarzut odwołania, że "gdyby bowiem moi Mocodawcy wiedzieli, że wewnętrzny układ usytuowania myjni będzie wyglądać jak na załączniku graficznym zatwierdzonym przez ZDW w [...], nigdy nie zgodziliby się na wycofanie zastrzeżeń, jak również wnieśliby odwołanie od decyzji Starosty [...]" organ wyjaśnił, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., zatwierdziła sporną inwestycję w kształcie przedstawionym na projekcie zagospodarowania terenu, a nie na załączniku graficznym do pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Pismo to jest wyłącznie jednym z uzgodnień dołączonych do wniosku o pozwolenie na budowę.

GINB nie dopatrzył się również naruszeń art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 3 czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżących zarzucił decyzji:

"1. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia w postaci:

a) art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez podzielenie przez organ I! instancji niezasadnego stanowiska organu I instancji, z całkowitym pominięciem stanowiska i argumentacji strony, przedstawionych w toku postępowania przed organami obu instancji, wbrew dyspozycjom wskazanych przepisów k.p.a. oraz naczelnym zasadom postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej oraz zasady wysłuchania stron, co skutkowało zupełnym pozbawieniem strony możliwości dowodzenia swych racji i ochrony swego interesu w postępowaniu;

a) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy była ona dotknięta wadami mającymi istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, uzasadniającymi konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o treść przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.,

b) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. obejmującej budowę myjni samochodowej samoobsługowej w postaci wiaty i kontenera na działce nr [...] obręb [...] pomimo, że wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu prawa tj. art. 35 ust. 1 pkt. 3 poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego nie posiadającego wymaganych uzgodnień, art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu naruszającego warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozpatrzenia czy planowana inwestycja nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich".

Pełnomocnik skarżących wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić "trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do rozpatrzenia sprawy także od strony faktycznej w aspekcie wskazanym przez organ". W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności niedopuszczalna jest ponowna ocena zebranego materiału dowodowego.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przestanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, ¡akie wywołuje decyzja. Pełnomocnik przedstawił stanowisko odnośnie ww. przesłanek i uznał, że właśnie z takimi wadami w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wydanej przez Starostę [...] decyzji skarżący zarzucili wydanie z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego nie posiadającego wymaganych uzgodnień. Jako załącznik do projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu inwestor przedłożył pismo z Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] sierpnia 2016 r., zgodnie z którym ww. organ pozytywnie opiniuje projekt zagospodarowania terenu planowanej budowy. Załącznik graficzny opatrzony pieczęcią Zarządu Dróg Wojewódzkich, w sposób istotny odbiega od treści części rysunkowej (graficznej) projektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę.

Treść obu projektów rożni się w zakresie sposobu zagospodarowania terenu inwestycji a zatem brak jest spójności pomiędzy przedłożonym projektem zagospodarowania terenu, a plansza, która stanowi podkład do uzgodnienia z zarządca drogi. W zatwierdzonym projekcie budowlanym sposób usytuowania wjazdu na stanowiska myjni został ustalony od strony północnej działki nr [...], natomiast od strony południowej tj. od strony granicy z działką moich Mocodawców miał zostać zlokalizowany teren zielony (teren biologicznie czynny). Zgodnie z projektem wjazd na myjnie miał się odbywać od strony ul. [...] a umyte samochody miały wyjeżdżać tą samą drogę tj. cofać ( vide: część graficzna projektu - załącznik nr 1 do niniejszego wniosku).

Wbrew przedłożonemu projektowi wzdłuż granicy z działką państwa K. nie ma terenu zielonego biologicznie czynnego, a ta część działki została wyłożona kostką brukową, stanowiąc wyjazd dla umytych aut, co bezpośrednio wpływa na uciążliwość myjni w postaci znacznego hałasu. Dodatkowo wjazd aut na poszczególne stanowiska myjni odbywa się od strony południowej. Ten układ zagospodarowania terenu został zatwierdzony przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, co przesądza, że przedmiotem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę był zupełnie inny projekt aniżeli został uzgodniony z zarządcą drogą.

Projekt uzgadniany z zarządcą drogi przewiduje wjazd na myjnie od strony południowej działki tj. od strony granicy z działką p. K., jak również w ogóle nie przewiduje powierzchni biologicznie czynnej na terenie nieruchomości, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią uregulowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tej działki. Powyższe stanowi o tym, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora nie posiadał wymaganych uzgodnień i opinii albowiem zaopiniowaniu podlegał inny projekt zagospodarowania terenu aniżeli ten przedstawiony organowi w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda, co prawda, dopatrzył się zarzucanych przez skarżących nieprawidłowości, jednakże jednocześnie uznał, że zmiany wprowadzone przez inwestora w projekcie, w tym również zmiany dotyczące zmiany lokalizacji wjazdu na stanowiska myjni i usytuowania powierzchni biologicznie czynnej nie są istotne, co sprawia, że ww. zmiany nie potwierdzają zarzucanego braku wymaganych uzgodnień. Biorąc pod uwagę fakt, że zjazd na drogę wojewódzką został utrzymany w tym samym miejscu, a zmianie uległ jedynie sposób zagospodarowania terenu działki, na której posadowiona została inwestycja w postaci myjni, nie przesądza o zaistnieniu wady kwalifikowanej.

Z tym skarżący się nie zgadzają albowiem wymóg dokonania ww. uzgodnień jest warunkiem formalnym, wynikającym wprost z przepisów prawa budowlanego i wbrew twierdzeniom organów obu instancji dotyczy nie tylko uzgodnienia samego miejsca usytuowania zjazdu z nieruchomości na drogę publiczna, lecz jak wynika również bezpośrednio z dokumentu wydanego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] całego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Tym samym bezspornym jest, że przedkładając do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inny załącznik graficzny aniżeli ten, który podlegał uzgodnieniu z właściwym organem, inwestor niewątpliwie naruszył przepis art. 35 ust 1 pkt. 3 Pr. bud., a naruszenie to ma charakter istotny albowiem wskutek takiego działania przedłożony przez inwestora projekt budowlany de facto nie posiadał wymaganych uzgodnień. Niewątpliwym jest, że uzgodnieniem z ww. organem objęty był sposób zagospodarowania całej inwestycji a nie tylko sama lokalizacja zjazdu.

Skarżący na etapie wydawania pozwolenia na budowę wycofali złożone zastrzeżenia pod warunkiem realizacji inwestycji zgodnie z projektem graficznym załączonym do wniosku o wydanie decyzji. Gdyby bowiem skarżący mieli świadomość, że wewnętrzny układ usytuowania myjni będzie wyglądać jak na załączniku graficznym zatwierdzonym przez ZDW w [...], nigdy nie zgodziliby się na wycofanie zastrzeżeń, jak również wnieśliby odwołanie od decyzji Starosty [...].

Od samego początku podnoszą skarżący, że kontrola zgodności projektu budowlanego przez Starostę [...] ograniczyła sie do zapoznania się z treścią oświadczeń zawartych w projekcie i ich zaakceptowania, bez poddania jakiejkolwiek analizie. Powyższe bezspornie nie może być uznane za sprawdzenie w rozumieniu art. 35 ust. 1 Pr. bud.

Zgodnie z ww. przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Starosta przeprowadził w istocie jedynie pozorną ocenę przedłożonego projektu w zakresie spełnienia ww. wymogów, opierając się wyłącznie na szeregu nieudokumentowanych i całkowicie dowolnych twierdzeń inwestora i projektanta, przede wszystkim w zakresie charakteru i zasięgu oddziaływania inwestycji. Konsekwencją ww. zaniechań w zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in., że zamierzona inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie było zgodne z prawdą i doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.

§ 8 planu stanowi, że na obszarze objętym planem ustala się zasadę, że uciążliwe oddziaływanie działalności gospodarczej nie może przekraczać granic terenu, do którego właściciel ma tytuł prawny.

Skarżący mają świadomość, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa, jednakże powyższe musi zostać sprawdzone przez organ już na etapie wydawania danej decyzji, co w niniejszej sprawie zostało całkowicie zaniechane.

Nie budzi wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne jak budowa wolnostojącej samoobsługowej myjni samochodowej (wiaty z zadaszeniem), z umiejscowieniem tej budowli w odległości od sąsiednich nieruchomości np. 4 m od działki p. K. i 15 m od istniejącego na ich działce budynku mieszkalnego wiąże się z oczywistym zasięgiem oddziaływania tej inwestycji poza obszar obiektu budowlanego, lecz także poza teren nieruchomości objętej wnioskiem inwestora.

Ani z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, ani z treści decyzji nie wynika, że organ, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przeprowadził wszechstronną analizę zamierzenia budowlanego, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt. 9 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 3 Pr. bud. w zw. z art. 140 i 144 k.c.

Przesądza to zasadność zarzutów skarżących, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. i niezgodnie z § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uciążliwość wynikająca z działalności obiektu i urządzeń usługowych wykracza poza granice terenu, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny.

Zdaniem pełnomocnik skarżących, w przypadku tego typu zamierzenia budowlanego rozważenia i ustalenia na etapie zatwierdzenia projektu wymagał zakres przestrzenny oddziaływania emisji substancji, w tym w szczególności oddziaływanie hałasu oraz emisji substancji chemicznych, rozprzestrzenianych (emitowanych) w związku z działaniem takowej myjni. Aczkolwiek organ prawidłowo przyjął, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego wykracza poza teren działki nr [...], nie poczynił jednak żadnych ustaleń i nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego określić rzeczywisty zasięg i rozmiar tego typu oddziaływania planowanego zamierzenia. I oparł się wyłącznie na oświadczeniu projektanta, że zasięg oddziaływania projektowanej myjni nie wykracza poza granicę działki, na której zostanie usytuowana. W toku postępowaniu w ogóle nie zbadano natomiast wszystkich immisji związanych z funkcjonowaniem myjni, o których wspomina projektant, ani nie odniesiono się do nich. Starosta [...] nie podjął żadnych własnych działań mających na celu dokonanie obiektywnej oceny sprawy, np. nie wystąpił o opinię do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] ani nie zwrócił się do rzeczoznawcy o sporządzenie odpowiedniej ekspertyzy, nie żądał również opracowania przez inwestora analizy akustycznej.

Ograniczenie obowiązku badania projektu budowlanego do złożonego przez projektanta oświadczenia odnosi się wyłącznie do projektu architektoniczno - budowlanego, który jest tylko jedna z jego części. Projekt budowlany obejmuje dwie zasadnicze części wymienione w art. 34 ust. 3 pkt. 1 i 2 Pr. bud. Starosta nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań określonych w tym przepisie, co jest rażącym naruszeniem ww. przepisu.

W ocenie skarżących organ architektoniczno-budowlany dokonały błędnej wykładni § 8 miejscowego planu, uznając, że miarodajnym dla zachowania określonego przez prawodawcę wymogu nieuciążliwości usług poza granice terenu danej działki jest to, że usługi nie powodują uciążliwości przekraczających normy uregulowane obowiązującymi przepisami. Tymczasem, aby usługi odpowiadały ww. definicji, muszą spełniać łącznie dwa warunki tj. po pierwsze nie mogą powodować żadnych uciążliwości w emisji substancji i energii, a po wtóre nie mogą być przedsięwzięciami dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może lub jest wymagany.

Użytkowanie obiektu wywoła rozprzestrzenianie się także na działki sąsiednie hałasu, mgły wodnej, oparów i odorów zapachowych z myjni, zwiększonej ilości spalin samochodowych oraz pyłów i innych zanieczyszczeń, o nasileniu związanym z kierunkiem wiatru, oraz konkretnym sposobem użytkowania obiektu, co oczywiście ma miejsce w chwili obecnej w bardzo dużym nasileniu. Dotychczasowe doświadczenia w budowie takich obiektów wskazują, że są one uciążliwe dla otoczenia z powodu właśnie ww. immisji, które są niezależne od przyjętej technologii, i które można ograniczyć jedynie poprzez przyjęcie dodatkowych specjalnych rozwiązań projektowych (np. ekran akustyczny). Z tych powodów właśnie, sytuowanie takich obiektów powinno być w znacznym oddaleniu od granic działek sąsiednich, a w szczególności od budynków mieszkalnych. Tymczasem w badanej sprawie odległość myjni od budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce skarżących wynosi zaledwie 15 m a odległości od granicy działki jedynie 4 m, co jednoznacznie wskazuje, że projektowany obiekt będzie także oddziaływał w sposób uciążliwy na te działki i obecnie w taki właśnie sposób oddziałuje na nie.

Z projektu budowlanego bezsprzecznie wynikało, że projektowana myjnia czterostanowiskowa, samoobsługowa wraz z kontenerem technicznym będzie obiektem otwartym, tzn. nie będzie posiadać żadnych ścian zewnętrznych i zlokalizowana będzie w odległości kilku metrów od granic działki sąsiedniej co już uzasadniało podejrzenie, że mimo stosownych zapewnień zawartych w części opisowej projektu, nie popartych żadnymi dowodami, mogą one okazać się nieprawdziwe i wymagały co najmniej weryfikacji.

Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego określa art. 5 ust. 1 Pr. bud. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Niewątpliwie zatem Prawo budowlane spełnia także istotną rolę w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego, którego celem jest zapewnienie harmonijnego korzystania z prawa własności. Powyższe w ogóle nie zostało zbadane przez Starostę w toku postępowania.

Skarżący codziennie narażeni są na znaczny hałas, nadmierna emisję spalin ale co najistotniejsze na emisję mgły wodnej z detergentami i osadami brudu z umytych aut, która niezależnie od kierunku i siły wiatru, samą siła dysz myjących rozpylana jest na nieruchomość skarżących. Przenikanie to ma taka moc, że obejmuje swym zasięgiem osoby i rzeczy znajdujące się nawet kilka metrów od granicy z działka nr [...]. Każda osoba przebywająca na części północnej działki skarżących po ok. 10 min jest wilgotna i klejąca od ww. osadów wodnych. Schody do domu skarżących są cały czas mokre, co zima prowadzi do ich silnego oblodzenia. Powyższe dotyczy również elewacji budynku mieszkalno-usługowego, posadowionego na działce nr [...]. Na tej części działki nie można powiesić prania, jak również posadowić żadnych mebli ogrodowych, albowiem po 10 minutach są wilgotne i przesiąknięte detergentami używanymi w myjni, nie mówiąc już o zorganizowaniu wypoczynku na świeżym powietrzu czy posiłku (grill, ognisko). Jest to rażącym i bezpośrednim naruszeniem prawa własności nieruchomości, któremu można było zapobiec poprzez szczegółową i wnikliwą analizę projektu budowlanego.

Sam inwestor w porozumieniu zawartym ze skarżącymi z dnia [...] stycznia 2017 r. zobowiązał się do wybudowania na granicy obu działek ogrodzenia o wysokości 3 m, które miało zapobiec ww. immisją, ale wycofał się ze swoich zobowiązań, budując ogrodzenie o wysokości 2 m, które w żaden sposób nie spełnia swojej funkcji.

Co do wykładni art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. skarżący zasadniczo zgadzają się z organami obu instancji, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Tym niemniej, skutki wydania zaskarżonej decyzji pomimo, że nie posiadała ona wymaganego uzgodnienia i wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują istotne konsekwencje, które obciążają właścicieli nieruchomości sąsiednich do działki [...], w tym również skarżących. Nawet po wybudowaniu przez inwestora ogrodzenia o wysokości 2 m przenikanie oparów aerozoli rozpylanych przez dysze myjące jest tak duże, że stojąc w odległości 10 m od granicy działek w ciągu 10 minut jest się całym mokrym, z powodu nasiąknięcia substancjami chemicznymi a nadto brudem zmywanym z pojazdów, które to substancje rozpylane są przez 24 godziny na dobę przez działające urządzenia myjące. Takie działanie niewątpliwie stanowi zagrożenie zdrowia mieszkańców sąsiednich nieruchomości, jak również nie pozostaje bez wpływu na obiekty budowlane usytuowane na tych działkach, które narażone są na zawilgocenie, a zatem twierdzenia organu I instancji, że skutki wydania skarżącej decyzji z naruszeniem prawa są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, gdyż są mniej istotne aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, jest całkowicie nie do zaakceptowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że GINB w sposób prawidłowy uzasadnił nie tylko charakter nadzwyczajnego postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ale również należycie wyłożył przesłanki stwierdzenia takiej nieważności, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądem doktryny, organ wskazał, że stwierdzenie nieważności orzeczenia musi być poprzedzone ustaleniem, że aby uznać naruszenie prawa za rażące, powinno być ono oczywiste, dotyczyć prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych i wywoływać niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa skutki.

Zaskarżona decyzja GINB – wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżących – nie naruszała art. 156 § pkt. 2 k.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organ ten nie mógł naruszyć wskazanego przepisu "poprzez jego niezastosowanie" (czyli, jak to ujmuje pełnomocnik skarżących, "poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]"). Naruszyć prawo można jedynie przez niewłaściwą wykładnię lub wadliwe zastosowanie.

Organ, dokonując oceny instancyjnej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, słusznie uznał poprawność orzeczenia organu I instancji. W postępowaniu zwykłym, o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego Starosta [...] w żadnej mierze nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 3 Pr. bud., ani art. 5 ust. 1 pkt. 9 tej ustawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzi naruszenia w ww. zakresie, wówczas nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (pkt. 3 ww. artykułu).

Pełnomocnik skarżących dopatruje się owego uchybienia w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania uzgodnień i pozwoleń w tym, że w projekcie zagospodarowania działki kierunek wjazdu na stanowiska myjni (i zjazdu ze stanowisk) jest przeciwny do zaznaczonego na projekcie zagospodarowania zatwierdzonym przez zarządcę drogi. Wyjaśnić więc należy, że – jak prawidłowo stwierdził GINB – Zarząd Dróg Wojewódzkich nie opiniował całego projektu zagospodarowania terenu, gdyż nie posiada po temu uprawnień organu architektoniczno budowlanego.

Umknęło uwadze pełnomocnik skarżących, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) zarządca drogi wprawdzie uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – ale wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Innymi słowy, zarządca drogi nie uzgadnia projektu zagospodarowania terenu w takim zakresie, w jakim czyni to organ administracji architektoniczno budowlanej.

Z powyższej przyczyny zarzut skarżących dotyczący braku w projekcie budowlanym uzgodnienia, dokonanego przez zarządcę drogi lub niezgodności treści takiego uzgodnienia z projektem zagospodarowania terenu był całkowicie chybiony.

Zarzut dotyczący braku zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z § 8 tego planu, zgodnie z którym uciążliwe oddziaływanie działalności gospodarczej nie może przekraczać granic terenu, do którego właściciel ma tytuł prawny) również nie był zasadny. Oświadczenie projektanta o rzeczywistym obszarze oddziaływania inwestycji zawarte jest w projekcie budowlanym. Za prawdziwość takiego oświadczenia odpowiedzialność ponosi nie organ, ale projektant, gdyż organ nie ma kompetencji do badania prawidłowości projektu budowlanego, a jedynie projektu zagospodarowania terenu. Jeżeli więc z projektu budowlanego wynika, że oddziaływanie obiektu nie przekroczy granic nieruchomości inwestycyjnej, to takim ustaleniem organ architektoniczno budowlany jest związany.

GINB w obszerny i poprawny sposób wyjaśnił (s. 4 uzasadnienia decyzji), dlaczego na podstawie dokumentacji projektowej, rozważając zgodność inwestycji z zapisem § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznać należało, że obszar oddziaływania obiektu w zakresie powodowanych uciążliwości myjni zamykał się w obszarze działki inwestycyjnej. W tym zakresie powołał się na konkretne karty projektu budowlanego, zawierające ustalenia projektanta co do ewentualnych immisji takich, jak hałasy, drgania, wpływ na ludzi i budynki w sąsiedztwie.

Gdyby jednak okazało się, że oddziaływanie inwestycji owe granice przekroczy, wówczas mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wówczas jednak inny już organ staje się właściwy (organ nadzoru budowlanego) i może (art. 50 ust. 1, 2 i 3 Pr. bud.) wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, podając przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z projektem lub pozwoleniem na budowę – a więc np. w sposób sprzeczny z ustaleniem projektowym, że oddziaływanie obiektu zamyka się w granicach działki - powoduje, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji może nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud.). Organ ten w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę może również (art. 51 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud.) nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nie można więc utożsamiać rzeczywistego oddziaływania inwestycji, powstałego na skutek naruszenia ustaleń projektu lub pozwolenia na budowę, z oddziaływaniem przyjętym w projekcie. W tym pierwszym wypadku mamy bowiem do czynienia z naruszeniem założeń projektu budowlanego, jeżeli zakłada on zamknięcie obszaru oddziaływania obiektu w granicach działki inwestycyjnej. Takie naruszenie powoduje wdrożenie procedury naprawczej (a nie trybu nadzwyczajnego), zmierzającej do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodność z prawem obejmuje nie tylko zgodność z udzielonym pozwoleniem na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, ale również ewentualną budowę niezgodną z projektem lub naruszającą ustalenia planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że zakres rozpoznania sprawy w trybie nadzwyczajnym jest znacznie węższy od trybu zwykłego. Tryb nieważnościowy dopuszcza badanie wyłącznie tego, czy objęty nim akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten nie służy więc weryfikowaniu ustalonego uprzednio stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3283/18, z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3010/17 – CBOSA).

NSA w wyroku z dnia 28 maja 2019 r., II OSK 1721/17 (CBOSA) wyjaśnił, że ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na ustalonym - w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności - stanie faktycznym. Nie oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy "nieważnościowej", inny jest jedynie zakres wyjaśnienia stanu faktycznego w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest ustalenie wystąpienia ewentualnych wad z art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2787/17, CBOSA).

Należy zauważyć, że organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, ale nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2017, s. 859). W takim postępowaniu organ nie dokonuje więc kontroli projektu budowlanego.

Nie można rozszerzająco traktować pojęcia "kompletności projektu budowlanego" (art. 35 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud.) poprzez uznanie, że kryje się pod nim także zgodność jego rozwiązań technicznych z ustaleniami planu miejscowego. Zachowanie takiej zgodności jest bowiem obowiązkiem projektanta i on ponosi odpowiedzialność za ewentualne uchybienia w tym zakresie. Sama zaś kwestia weryfikacji np. zaprojektowanej powierzchni biologicznie czynnej lub wykroczenia negatywnego oddziaływania prowadzonej na terenie inwestycyjnym działalności gospodarczej poza granice działki odnosi się w rzeczywistości do badania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc do działań podejmowanych w postępowaniu zwykłym przez właściwy organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud., nie zaś na podstawie art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.

Dokonując analizy akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca również uwagę na to, że skarżący w postępowaniu zwykłym, dobrowolnie wycofali zgłaszane wobec projektowanej inwestycji zastrzeżenia – obecnie podnoszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Uczynili to pismem swego pełnomocnika profesjonalnego z 11 stycznia 2017 r., w którym powołali się na ugodę zawartą przez nich z inwestorem w dniu [...] stycznia 2017 r. Oświadczyli też pisemnie, że już "nie wnoszą zastrzeżeń do złożonego przez inwestora wniosku". Z ww. pisma wynika, że skarżący uznali, że wybudowanie przez inwestora od strony ich nieruchomości ogrodzenia o wysokości 3 m oraz ograniczenie godzin pracy określonych miejsc postojowych zabezpieczy ich nieruchomość przed podnoszonym, negatywnym wpływem (immisjami) myjni na ich działkę.

Inwestor, wykonując swoje ww. zobowiązanie, wystąpił w marcu 2017 r. do Starosty [...] ze zgłoszeniem zamiaru wykonywania ogrodzenia (o wysokości 3 m) działki inwestycyjnej od strony nieruchomości skarżącej, ale organ, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. zgłosił sprzeciw. Organ uznał, że takiej wysokości ogrodzenie powoduje objęcie obszarem oddziaływania nieruchomość skarżących i wymaga pozwolenia na budowę. Dlatego też inwestor wybudował ogrodzenie o wysokości 2 m i wystąpił o pozwolenie na budowę ogrodzenia o wysokości 3 m. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę takiego ogrodzenia. Jak wynika z powyższego, inwestor dołożył wszelkiej staranności w celu spełnienia oczekiwań skarżących w taki sposób, w jaki uznali oni, że wpływ działalności myjni zostanie ograniczony do działki inwestycyjnej. To natomiast, czy inwestor rzeczywiście podwyższył istniejące ogrodzenie do wysokości 3 m jest kwestią cywilnoprawną i roszczenia z tego tytułu podlegają ocenie sądu powszechnego, a nie organu lub tut. Sądu.

Skoro więc sami skarżący wycofując w postępowaniu zwykłym swe zastrzeżenia dotyczące immisji uznali, że ogrodzenie o wysokości 3 m zabezpieczy teren ich nieruchomości od immisji z działki sąsiedniej, to organ orzekający w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę myjni i zatwierdzenie projektu budowlanego – również i z tego powodu - słusznie uznał, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej i nikt tego nie kwestionuje.

Z powyższych przyczyn organa obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny istotny w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i dokonały subsumpcji prawnej w sposób uwzględniający dyspozycję art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., stawiany przez pełnomocnik skarżących, jest w tym kontekście zupełnie niezrozumiały. Organ bowiem (zarówno I, jak i II instancji) dopuściły w charakterze dowodów to, co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym. Organa te nie ustalały na nowo stanu faktycznego sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż nie to było przedmiotem postępowania. Pełnomocnik skarżących nie wykazała w żadnej mierze, aby organ nie dopuścił dowodu wnioskowanego przez nią na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy.

Podobnie, w żadnej mierze nie zostało wykazane, na czym miałoby polegać naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. (jak należy rozumieć, pełnomocnik skarżących miała na myśli tą właśnie jednostkę redakcyjną art. 10) i jaki ewentualny wpływ na wynik sprawy takie naruszenie mogło wywierać. Tut. Sąd, analizując akta sprawy, nie dopatrzył się, aby organ w toku postępowania nadzwyczajnego naruszył ww. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w sposób wpływający na wynik sprawy.

Zarzut pełnomocnik skarżących naruszenia "art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy była ona dotknięta wadami mającymi istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, uzasadniającymi konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o treść przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a." jest błędny. Po pierwsze, skoro organ odwoławczy po przeprowadzeniu własnej oceny merytorycznej sprawy, opartej o akta sprawy – co wprost wynika z treści uzasadnienia decyzji - doszedł do takich samych wniosków, co organ I instancji, to prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Po drugie, to przecież nie decyzja Wojewody [...] była badana pod kątem jej ewentualnej nieważności, ale decyzja organu architektoniczno budowlanego z postępowania zwykłego.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.