Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1955/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184, 193, 183 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 722/19 w sprawie ze skargi H. C., C. K., S. K., I. W. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. R. na rzecz H. C., C. K., S. K., I. W. i P. M. po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 722/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi H. C., C. K., S. K., I. W. i P. M. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 23 września 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia 21 sierpnia 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych typu TIR oraz zbiornika na wody opadowe z separatorem, planowanej do realizacji na terenie obejmującym część działki nr ... obręb P., gmina L..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł R. R. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja SKO w L. z 12 września 2010 r. nr ... swym zakresem nie obejmowała w całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy zarówno z treści decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego, jednoznacznie wynika, że przedmiot postępowania dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych typu TIR, którego niezbędną częścią składową (infrastrukturą) jest podziemny zbiornik na wody opadowe z separatorem, co zdają się potwierdzać także zarzuty strony skarżącej, których przedmiotem była właśnie budowa parkingu, nie zaś zbiornika na wody opadowe;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że M. P. współwłaściciel niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji działki nr ..., posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż ten w toku postępowania nie wykazał istnienia swojego interes prawnego;

c) naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a. wobec dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika nieposiadającego zdolności sądowej do występowania w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy Stowarzyszenia "N.", bez zbadania czy udział tej organizacji realizuje cel publiczny, dla którego została powołana – skutkujące nieważnością postępowania;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138, art. 28 i art. 145 k.p.a. przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wskazanym w motywach wyroku naruszeniem przepisów mającym wpływ na wynik sprawy;

e) naruszenie art. 25 § 1 i 4 w zw. z art. 28 § 1 w zw. z art. art. 33 § 2 p.p.s.a, przejawiające się w ich błędnej wykładni, przez niedostrzeżenie, że Stowarzyszenie "N." nie posiada zdolności sądowej do występowania w charakterze uczestnika w niniejszym postępowaniu (w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy); wada skutkująca nieważnością postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 in flne p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1–5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej: u.p.z.p.) przez błędne przyjęcie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy została przeprowadzona nieprawidłowo, albowiem na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 nie zaznaczono budynków odpowiednimi kolorami, które by wizualnie wskazywały na ich przeznaczenie, w sytuacji gdy wskazywane przepisy nie wymagają "koloryzowania budynków", zaś pozostałe załączniki oraz inne dokumenty wskazują jaka forma zabudowy obowiązuje na nieruchomościach objętych analizą;

b) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organy dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy nie dokonały badania tzw. "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji gdy właśnie ustalenie, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa usługowa oraz produkcyjna, było podstawą przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego na tym terenie rodzaju zabudowy;

c) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że "terenem inwestycyjnym" w rozumieniu tych przepisów każdorazowo powinna być całość działki, nie zaś jej część podlegająca zagospodarowaniu (zabudowie);

d) art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 283) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania środowiskowego, pomimo że z okoliczności sprawy wynikało, iż powierzchnia nieruchomości objętej wnioskiem wynosi 0,1950 ha i nie przekracza 0,2 ha (§ 3 ust. 1 pkt 65 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 17 lipca 2020 r. Stowarzyszenie "N." w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym w sprawie nie wystąpiła wada skutkująca nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, że w dacie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, Stowarzyszenie "N." było właściwie reprezentowane, co zostało potwierdzone złożonym wypisem KRS. Przede wszystkim wskazać trzeba, że postanowienie Sądu Wojewódzkiego o dopuszczeniu Stowarzyszenia "N." do udziału w sprawie nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

Wprawdzie w podstawie kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów art. 25 § 1 i 4 w zw. z art. 28 § 1 i w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a., kwestionując brak właściwej reprezentacji i niezasadność dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, jednak nie wykazano wpływu zarzuconego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Kwestia reprezentacji Stowarzyszenia została przez Sąd Wojewódzki wyjaśniona na rozprawie, zaś zdolność sądowa Stowarzyszenia przewidziana została wyraźnie w art. 25 § 2 i § 4 p.p.s.a. Nie wystąpiła zatem przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. został podniesiony bez wykazania, że zarzucone uchybienie w zakresie wydanego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W piśmiennictwie wskazano, że postanowienie w przedmiocie dopuszczenia do udziału osoby trzeciej czy też organizacji społecznej może zostać zakwestionowane w skardze kasacyjnej, jeżeli jego wydanie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, a także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex & Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 135). Należy zauważyć, że podważenie w skardze kasacyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 33 § 2 jest możliwe na zasadach wynikających z art. 191 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że kwestionowane w skardze kasacyjnej postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, przy czym w skardze kasacyjnej nawet nie wskazano na istnienie takiego związku. Zgłaszane zaś uwagi co do reprezentacji Stowarzyszenia również nie mogły odnieść skutku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone zostało trafnie stanowisko, że nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie zachodzi w przypadku, gdy wziął w nim udział pełnomocnik, którego umocowanie wywołuje wątpliwości lecz jego działanie ani nie wywołało postępowania, ani też nie miało istotnego znaczenia z procesowego punktu widzenia, a przy tym zostało później sanowane przez samą stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2005 r. FSK 2110/04).

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach 1-c, e podstawy kasacyjnej.

Jako nietrafny należało również uznać zarzut z punktu 1-a podstawy skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że jedną z przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji było nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy w całości. Mianowicie z sentencji zaskarżonej decyzji z 23 września 2019 r. oraz jej uzasadnienia nie wynika, aby organ odwoławczy rozpoznał sprawę w zakresie zbiornika na wody opadowe z separatorem. O ile decyzją organu pierwszej instancji ustalono warunki zabudowy dla inwestycji składającej się z budowy parkingu oraz zbiornika na wody opadowe z separatorem to rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawężone zostało tylko do budowy parkingu, co potwierdza również treść uzasadnienia decyzji z 23 września 2019 r. W takiej sytuacji uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Zauważyć jednak należy, że powyższe uchybienie proceduralne było jedną z wielu wadliwości kontrolowanych decyzji. Zasadniczym bowiem powodem uchylenia decyzji było:

– nieprawidłowe opracowanie analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz niewystarczające zbadanie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa;

– ustalenie warunków wnioskowanej zabudowy tylko do części działki ewidencyjnej, podczas gdy brak było szczególnych uwarunkowań do takiego wyznaczenia granic terenu inwestycji;

– niewyjaśnienie sprawy pod kątem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; dalej: ustawa z 3 października 2008 r.);

– pominięcie jako strony postępowania M. P., będącego właścicielem działki nr ..., położonej w zasięgu oddziaływania inwestycji planowanej na sąsiedniej działce nr ... (art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.);

– niewystarczająca ocena wniosku co do warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. pkt 2 lit. a) i d) u.p.z.p.).

Już w tym miejscu należy stwierdzić, że wszystkie wymienione wyżej kwestie zostały prawidłowo ocenione przez Sąd Wojewódzki, co znalazło wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się konkretnie do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, że niezasadnie przypisano Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem tych przepisów, przyjął prawidłowo, że pominięcie w niniejszej sprawie M. P. stanowiło przesłankę do uchylenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił prawidłową wykładnię art. 28 k.p.a. przyjmując, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania są również właściciele (użytkownicy) działek sąsiednich, o ile dane postępowanie dotyczy ich interesu prawnego.

W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że przymiot strony mogą uzyskać nie tylko właściciele działek gruntowych bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, ale też działek dalej położonych, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że w sprawie o warunki zabudowy dla określenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich decydujące znaczenie ma kryterium dotyczące zasięgu oddziaływania danej inwestycji, a zwłaszcza uciążliwości wpływających na korzystanie i zagospodarowanie sąsiednich działek gruntowych. Każdorazowo w takiej sprawie organ administracji powinien zbadać rodzaj i rozmiary inwestycji oraz zakres jej uciążliwości dla otoczenia i pobliskiej zabudowy (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10; wyrok NSA z 28 października 2020 r. II OSK 1475/20 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; A. Fogel, Strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy – problemy na gruncie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, "Człowiek i Środowisko" 2013, nr 1–2, s. 97–105; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 590–592).

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że oddziaływanie planowanej inwestycji z działki inwestora nr ... będzie większe w stosunku do działki nr ..., stanowiącej własność M. P., niż do innych sąsiednich działek, których właściciele uznani zostali za strony niniejszego postępowania. W szczególności błędnie organy przyjęły, że oddzielenie działki nr ... od działki inwestycyjnej pasem gruntu o szerokości ok. 5 m wydzielonym jako działka nr 259/6 – mogło usprawiedliwić pominięcie właściciela działki nr ..., jako strony postępowania. Należało przyjąć, że charakter planowanej inwestycji (budowa parkingu dla samochodów TIR) wiąże się z oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości w zakresie m.in. hałasu, spalin, wynikających ze wzmożonego ruchu samochodów ciężarowych. Ponadto słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na wzajemne usytuowanie działki nr ... i działki nr ... oraz działki, na której zlokalizowany jest Zakład U. – w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji (ruch pojazdów) na nieruchomość M. P. i pozostałych współwłaścicieli. Niewątpliwie potencjalna uciążliwość przedmiotowej inwestycji może mieć wpływ na zagospodarowanie i wykorzystanie działki nr ....

Wskazać trzeba, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 140 i 144 k.c. oraz przepisów odrębnych dotyczących np. ochrony akustycznej.

Nie jest trafna argumentacja skarżącego kasacyjnie, że dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę mogą mieć znaczenie uciążliwości związane z funkcjonowaniem inwestycji. Oczywiście zakres ochrony osób trzecich na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego jest różny, lecz należy pamiętać, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji (pkt 1) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym wymagania dotyczące m.in. kształtowania ładu przestrzennego, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 lit. a, d).

Ze względu na występowanie w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego sprzecznych interesów różnych podmiotów, już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), poprzez określenie w szczególności warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez m.in. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby – zgodnie z § 2 pkt 7 lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast na etapie udzielenia pozwolenia na budowę powyższa problematyka jest konkretyzowana. Należy mieć na uwadze, że z mocy art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem racji strona skarżąca kasacyjnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma wpływu na uprawnienia właścicieli nieruchomości pozostających w potencjalnym zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Dlatego przy ustalaniu kręgu stron w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącą, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest bez znaczenia dla interesu prawnego właścicieli działki nr ..., konkretnie dla realizacji ich uprawnień w zakresie zabudowy i wykorzystania tej nieruchomości, czy na sąsiedniej działce inwestora (nr ...) będzie dopuszczona lokalizacja spornego parkingu oraz jakie ewentualnie warunki jego budowy będą określone w decyzji. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w punktach 1-b), d) petitum skargi kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ochrona interesów osób trzecich przejawia się poprzez badanie tzw. dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę w zagospodarowaniu (zabudowie) danego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania (zabudowy) terenów sąsiednich. Jej celem jest zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne", przy uwzględnieniu wartości określanych w art. 1 u.p.z.p.

Weryfikując merytorycznie zaskarżoną decyzję, zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał na braki sporządzonej analizy, które nie pozwoliły na właściwą ocenę spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a więc zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego.

W szczególności część tekstowa i graficzna analizy nie obrazuje w sposób precyzyjny charakterystyki obszaru analizowanego pod kątem rodzaju zabudowy. Drugorzędne przy tym znaczenie ma to, czy przeznaczenie poszczególnych budynków identyfikowane będzie kolorami jak sugerował Sąd Wojewódzki, czy też w inny sposób graficzny lub opisowy. Ważne, aby analiza zawierała rzetelne ustalenia dla wyznaczonego obszaru w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania, w tym rodzaju zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie analiza zawiera nieprecyzyjne dane co do usytuowania poszczególnych obiektów zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej, produkcyjnej i usługowej z ogólnikową konkluzją, że "inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenów przyległych". Z analizy nie wynika konkretnie, jaka zabudowa usługowa miałaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, zwłaszcza że projektowany parking ma służyć obsłudze komunikacyjnej transportu samochodów ciężarowych. Wobec powyższego zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2009 r. Nr 164, poz. 1588).

Dodatkowo trafnie Sąd Wojewódzki dostrzegł potrzebę wyjaśnienia związku funkcjonalnego planowanego parkingu z istniejącym w pobliżu Zakładem Uboju Zwierząt, którego właścicielem jest inwestor – celem prawidłowej kwalifikacji tego przedsięwzięcia w kontekście oddziaływania na środowisko ( art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko).

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki negując kwalifikację przedmiotowej inwestycji, zasadnie wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została tylko co do wskazanego przez inwestora fragmentu działki, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było to dopuszczalne.

Opierając się na stanowisku ukształtowanym w orzecznictwie, Sąd Wojewódzki zaznaczył, że ustalenie warunków zabudowy czy zagospodarowania terenu powinno się odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (zagospodarowana). W konsekwencji Sąd Wojewódzki za wadliwe uznał przyjęcie przez organy obu instancji, że terenem inwestycyjnym jest tylko część działki nr ..., co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem analizy. W rezultacie bowiem wszystkie wyliczenia odnoszące się do wskaźnika zabudowy i współczynnika powierzchni biologicznie czynnej mają charakter abstrakcyjny, gdyż odnoszą się do terenu, którego wielkość sztucznie określił inwestor we wniosku.

Zaznaczyć trzeba, że wskazana przez Sąd Wojewódzki wadliwość decyzji, związana z zawężeniem terenu inwestycji do części działki nr ... o powierzchni 0,1950 ha, miała istotne znaczenie również w kontekście regulacji § 3 ust. 1 pkt 65 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zalicza się budowę parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,2 ha na określonych w tym przepisie obszarach.

W takim stanie sprawy niezbędne było rozważenie przez organy dopuszczalności ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Jak słusznie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17). W każdym jednak takim przypadku należy wykluczyć działania zmierzające do obejścia przepisów, chociażby unormowania wymienionego wyżej rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem w niniejszej sprawie organ automatycznie rozpoznał wniosek inwestora, dotyczący części działki inwestycyjnej, bez wyjaśnienia przesłanek takiego określenia terenu inwestycji oraz bez rozważenia wszystkich następstw wydania niniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaakcentować należy, że w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie określa usytuowania konkretnych obiektów na działce inwestycyjnej, a do tego sprowadza się uwzględnienie wniosku, w którym wnioskodawca wyznacza konkretną część działki pod realizację planowanego obiektu budowlanego.

Niewątpliwie z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że precyzyjne określenie ich stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji jest niezbędne dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności oraz ewentualnego określenia warunków zabudowy.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma przesądzić, co do zasady, że na konkretnej działce lub kilku działkach istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia planowanego obiektu na działce. Takie rozwiązanie ma gwarantować ustalenie prawidłowych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych dla nowej zabudowy (por wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK .../18; 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17; 18 kwietnia 2018 r. II OSK 1442/16; 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17).

W niniejszej sprawie powyższych uwarunkowań nie uwzględniono, co skutkowało tym, że organy obu instancji nie oceniły rzetelnie stanu faktycznego i prawnego sprawy pod kątem dopuszczalności przedmiotowej inwestycji i ewentualnej możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty wymienione w punktach 2-a, b, c, d petitum skargi kasacyjnej.

Ze tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.