Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1501/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184, art. 209 w zw. z art. 204, art. 205 § 2 I3, art. 207 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2387/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego

2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2387/14 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 maja 2014 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę Nr XXXVIII-48/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Tereny obsługi technicznej gminy wraz z przyległymi terenami usługowo – produkcyjnymi we wsi [...]".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Mazowiecki, który zarzucił naruszenie przepisów:

I. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) w zw. z art. 881 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) oraz art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523), poprzez dopuszczenie terenów pod obsługę gospodarki odpadami (w tym pod lokalizację składowisk odpadów) i pod obsługę infrastruktury technicznej (teren 1IO/IT) oraz pod budowle i urządzenia służące gospodarce rolnej lub ogrodniczej (tereny: 1R/Z, 2R/Z), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez dopuszczenie na terenie 1IO/IT, lokalizacji składowiska odpadów w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu;

II. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., uchwalonego uchwałą Nr VIII-95/2011 Rady Miejskiej w W. z dnia 14 października 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1IO/IT, 1U/P i 2U/P;

III. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 6 pkt 9, § 13 ust. 6, § 14 ust. 6, § 15 ust. 6, § 16 ust. 6, § 19 pkt 16 uchwały;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w § 5 ust. 1 pkt 6 i pkt 12 uchwały;

V. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów: 1IO/IT, 1R/Z i 2R/Z;

VI. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i pkt 7 oraz § 7 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), poprzez dopuszczenie na terenach: 1MN/U, 2MN/U i 1U/P do realizacji zabudowy w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia oraz, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części, tj. § 5 ust. 1 pkt 6; § 5 ust. 1 pkt 12; § 6 pkt 9, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; § 13 ust. 6, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; § 14 ust. 6, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b; § 15 ust. 6, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; § 16 oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu 1IO/IT; § 18 oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów: 1R/Z i 2R/Z; § 19 pkt 16, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; załącznika nr 1 do, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenach: 1MN/U, 2MN/U i 1U/P, w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, stanowiącego teren 1ZL.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu nadzoru zmodyfikował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości zważywszy, iż akt ten sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym przekazany został Wojewodzie do publikacji w wadliwej formie, w której został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i nie odpowiadał wersji uchwalonej przez Radę uchwały. W efekcie uchwała opublikowana przez Wojewodę nie zachowała ciągłości numeracji. Numery niektórych paragrafów występują kilkakrotnie w tekście uchwały. Zachwiana jest też numeracja poszczególnych punktów. Błędna numeracja dotyczy większości jednostek redakcyjnych. W ocenie pełnomocnika Wojewody, nie można też wykluczyć, że doszło do zmiany zawartości merytorycznej kwestionowanej uchwały, na skutek powstałych błędów. Jednocześnie wyjaśnił on, że w złożonej skardze posługiwano się numeracją jednostek redakcyjnych wynikającą z treści uchwały przyjętej przez Radę, a nie uchwały opublikowanej, której jednoznaczne przytoczenie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których stwierdzenia nieważności Wojewoda się domaga, nie jest możliwe. Sam § 13 występuje w niej trzykrotnie, w różnych brzmieniach. Przeprowadzona kontrola wykazała natomiast, że błąd nie powstał w redakcji dziennika urzędowego, lecz wersja opublikowana jest wersją przekazaną przez organ wykonawczy gminy. Pełnomocnik skarżącego podał także, iż ze względu na brak rozbieżności pomiędzy oryginałem (aktem przekazanym Wojewodzie do publikacji w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonym bezpiecznym podpisem elektronicznym), a treścią opublikowanej uchwały – nie może wydać obwieszczenia o sprostowaniu błędu przedmiotowego opublikowanego aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że uwagi merytoryczne podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie i uzasadnił swe stanowisko. Stwierdził, że przyczyny braku zachowania ciągłości numeracji są przedmiotem ustaleń. Mogło dojść do tego na skutek błędnego sformatowania dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej skargi ma art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 20 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem uchwalenie planu miejscowego nastąpiło w brzmieniu odmiennym od przyjętego przez radę gminy w przegłosowanej uchwale. WSA podkreślił, że uchwała w sprawie planu musi zostać opracowana i opublikowana w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej, wynikającymi z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Kwestie publikacji i wejścia w życie aktu prawa miejscowego normuje ustawa z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – m. in. art. 13 (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172). Sąd zaważył, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że - tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Przedstawiona Wojewodzie do publikacji uchwała w sprawie planu niemal w całości była odmiennie zredagowana niż uchwała przyjęta przez Radę. W dodatku redakcja ta nie odpowiadała przepisom obowiązującego prawa. Za spełnienie tego wymogu odpowiada organ wykonawczy gminy, a przekazywany w niniejszej sprawie tekst uchwały opatrzony był bezpiecznym podpisem elektronicznym uprawnionej osoby. W rozpatrywanej sprawie wskazane wymogi tożsamości uchwalonego i opublikowanego aktu nie zostały spełnione. Przedmiotowy akt prawa miejscowego przekazany Wojewodzie do publikacji w formie dokumentu elektronicznego, opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym nie zachował ciągłości numeracji i nie odpowiadał przyjętej uchwale. Numery poszczególnych paragrafów są przemieszane, a niektóre z nich występują kilkakrotnie w tekście uchwały (np. § 13). Zachwiana została także numeracja poszczególnych punktów w tych paragrafach (np. § 16). Błędna numeracja dotyczy większości jednostek redakcyjnych. Nie można też wykluczyć, że na skutek powstałych błędów, doszło również do zmiany zawartości merytorycznej kwestionowanej uchwały. W efekcie do publikacji skierowana została uchwała o treści odmiennej od uchwalonej przez Radę Gminy W., co świadczy o istotnym naruszeniu trybu jej sporządzania. Jednocześnie wadliwość ta uniemożliwiła w praktyce jednoznaczne przytoczenie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których stwierdzenia nieważności Wojewoda się domagał. WSA wyjaśnił, że aktem prawa miejscowego jest akt normatywny opublikowany w dzienniku urzędowym, a nie przyjęty podczas głosowania Rady gminy nad uchwałą w sprawie planu miejscowego. Sytuacją pożądaną i mającą zazwyczaj miejsce, jest zgodność tych wersji uchwały. Jeśli jednak z jakichś przyczyn dojdzie do ich tak znacznej rozbieżności, to wersją przyjętej uchwały w sprawie planu jest treść uchwały opublikowanej w dzienniku promulgacyjnym. Wobec tego Sąd, czyniąc ustalenia w sprawie, nie mógłby - jak początkowo sugerował to Wojewoda - posłużyć się numeracją poszczególnych jednostek tekstu uchwały, umieszczoną w tekście uchwały w sprawie planu, przyjętej przez Radę. Mógł poddać analizie jedynie tekst opublikowany. Ten natomiast zasadniczo różnił się od uchwalonego i z racji znacznego zaburzenia numeracji jednostek redakcyjnych i ich powtórzeń numerycznych stał się nieczytelny. Ponadto z ustaleń wynika, że błąd ten nie powstał w redakcji dziennika urzędowego, lecz wersja opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia [...].10.2014, poz. [...] jest wersją przekazaną przez organ wykonawczy gminy.

W ocenie Sądu, nie miał także wpływu na wynik niniejszej sprawy fakt prowadzenia postępowania o sprostowanie owej uchwały z wniosku Rady Gminy. W dniu wydania niniejszego wyroku sprostowanie takie nie nastąpiło, a Wojewoda wyjaśnił, iż nie może wniosku tego uwzględnić, podając na rozprawie przyczyny, co do których Rada nie przedstawiła kontrargumentów.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie był w stanie ustosunkowywać się do poszczególnych zarzutów skargi, skoro trudności napotyka odniesienie ich do części tekstowej uchwalonego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w W. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.

1) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt. 7 i pkt. 9, art. 20 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt. 6, § 4 pkt. 2, pkt. 3 i pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 88 1 ust. 1 pkt. 1, pkt. 2 i pkt. 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach i § 2 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, poprzez:

a) nie rozstrzygnięcie istoty sprawy i nie ustosunkowanie się do argumentacji skarżącego zawartej w odpowiedzi na skargę, a co za tym idzie bezkrytyczne przyjęcie, iż argumentacja Wojewody zawarta w złożonej skardze jest zasadna, bez jednoczesnego wskazania z jakich to powodów i względów Sąd pominął i nie dał wiary argumentacji skarżącego zmaterializowanej w odpowiedzi na skargę,

b) przyjęcie przez Sąd, iż z uwagi na wątpliwości co do jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały nie jest możliwym ustosunkowanie się do argumentacji merytorycznej zawartej w odpowiedzi na skargę w sytuacji, gdy organ nie miał wątpliwości co do treści rzeczonej uchwały i w rozbudowanej skardze ustosunkował się szczegółowo do treści wzmiankowanej powyżej uchwały wykazując zasadność jej uchylenia,

c) brak wskazania z jakich to powodów i względów w ocenie Sądu doszło do naruszenia przez skarżącego w trakcie sporządzania miejscowego planu (objętego zaskarżoną uchwałą) zasad związanych ze sporządzaniem aktu planistycznego (stosownie do wymagań wskazanych w dyspozycji art. 15 u.p.z.p., a jednocześnie ferowanie twierdzenia, iż miało miejsce naruszenie przez skarżącego trybu sporządzania planu w sytuacji, gdy jedynym naruszeniem był brak nadzoru Wojewody Mazowieckiego nad zgodnością publikowanego pliku z egzemplarzem papierowym podpisanym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w W., przekazanym Wojewodzie dla oceny zgodności planu i jego procedury z planem.

2) art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest przesłanek do sprostowania przez organ to jest Wojewodę Mazowieckiego uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) bezkrytycznie danie wiary nieudowodnionym, autorskim twierdzeniom organu, to jest Wojewody Mazowieckiego, iż przeprowadzona przez niego kontrola wykazała, iż błędy w numeracji wzmiankowanej powyżej uchwały nie powstały w redakcji dziennika urzędowego, lecz wersja opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. poz. [...] jest wersją przekazaną przez organ wykonawczy gminy, podczas gdy błąd w zaskarżonej uchwale tyczy się wyłącznie błędu w numeracji jednostek redakcyjnych i nie ma wpływu na merytoryczną zawartość zaskarżonej uchwały.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. b), c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, z jednoczesnym pominięciem wniosków dowodowych skarżącego zmaterializowanych w odpowiedzi na skargę oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia, podczas gdy naruszenie prawa procesowego i materialnego miało wpływ na wynik sprawy,

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. 134 § 1 p.p.s.a., wobec przyjęcia stanu faktycznego nie odzwierciedlonego w aktach sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd Instancji nie rozpoznał istoty sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych przez skarżącego w odpowiedzi na skargę, uzasadniając to tym, iż błędy w jednostkach numeracyjnych zaskarżonej uchwały uniemożliwiają odniesienie się do zarzutów Wojewody Mazowieckiego zmaterializowanych w złożonej skardze do WSA. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro Wojewoda Mazowiecki nie miał niejasności co do zapisów redakcyjnych uchwały, to Sąd I instancji powinien dokonać szczegółowej analizy podniesionych zarzutów merytorycznych, mając choćby na względzie to, aby w przyszłości wyeliminować przyjęcie miejscowego planu ze z duplikowaniem uchybień, nieprawidłowości jakie rzekomo występują w zaskarżonej uchwale.

Dodatkowo Sąd I instancji nie mógł stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale mogło dojść do zmiany zawartości merytorycznej, skoro nie przeanalizował jej pod względem merytorycznym. Równoległa analiza tekstu oryginalnej uchwały podjętej przez Radę Gminy z tekstem planu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym (czego z nieznanych powodów nie dokonał Sąd I instancji), wykazuje jedynie na "rozformatowanie", a co za tym idzie na rozbieżność w jednostkach redakcyjnych, inaczej mówiąc numeracji przy jednoczesnym zachowaniu oryginalnej kolejności słów i znaków interpunkcyjnych. Powyższe potwierdził Wydział Przestępstw Gospodarczych Policji w M., a w konsekwencji Prokuratura w W. umarzając śledztwo nie wskazując na celowość i manipulację w treści uchwały. Tym samym nie uległa zmianie treść zaskarżonej uchwały (zachodzą zmiany). Ponadto nie bez znaczenia pozostaje to, iż Wojewoda Mazowiecki (pomimo spoczywającego na nim obowiązkowi jako organowi nadzoru) nie dokonał analizy przesłanej mu w wersji elektronicznej uchwały.

Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do obszernej argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, która stanowiła ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Pomimo tego, iż WSA był zobowiązany do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, przytoczył jednie argumentację podnoszoną przez Wojewodę Mazowieckiego w toku postępowania oraz przepisy u.p.z.p. pomijając inne przepisy np. prawa wodnego, ogólnikowo powołał się na miejscowy plan bez przywołania konkretnych jego punktów.

Ponadto w ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie mogła być przez Wojewodę Mazowieckiego sprostowana w trybie art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Fakt, iż tekst aktu normatywnego w formie dokumentu elektronicznego odbiega od tekstu, nad którym zostało przeprowadzone głosowanie, zaś do zmiany brzmienia doszło na etapie nadawania aktowi formy dokumentu elektronicznego w celu przekazaniu aktu do ogłoszenia, w żadnej mierze nie umniejsza tego, iż doszło w realiach sprawy do błędu, który winien być sprostowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było przedstawienie Wojewodzie do publikacji i opublikowanie uchwały o treści innej (poprzez inne oznaczenie jednostek redakcyjnych) aniżeli uchwała przyjęta przez Radę.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w ten sposób doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. 2016. 778, dalej jako u.p.z.p.).

Podstawą do ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany) jest zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. 2016. 296) akt w formie dokumentu elektronicznego, a zatem uchwała rady gminy z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część, w wersji uchwalonej, opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, weryfikowanym za pomocą kwalifikowanego certyfikatu.

Należy zatem wyraźnie oddzielić od siebie etap tworzenia danego aktu prawnego, który kończy się przekazaniem go do publikacji od etapu jego ogłaszania. Dopiero złożenie wniosku o ogłoszenie danego aktu przenosi odpowiedzialność za realizację obowiązku ogłoszenia tego aktu z organu tworzącego dany akt (a w przypadku organów kolegialnych - z organu kierującego pracami danego organu) na organ wydający dziennik urzędowy. Samo ogłoszenie danego aktu stanowi czynność techniczną w tym sensie, że nie może prowadzić do jakichkolwiek zmian w treści ogłaszanych aktów prawnych w stosunku do aktu przekazanego do publikacji.

Powyższe oznacza, że procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego nie kończy się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, lecz dopiero po przekazaniu wojewodzie przez właściwy organ gminy uchwały z załącznikami w formie dokumentu elektronicznego (tak: Joanna Dziedzic-Bukowska: Komentarz do art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX, stan prawny 2014.02.15)

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji miał podstawy do przyjęcia, iż błąd w treści uchwały powstał w trakcie tworzenia dokumentu elektronicznego, przed przekazaniem go do publikacji, a więc jeszcze na etapie procedury sporządzania planu, a nie na etapie jego publikowania. Okoliczność ta została bowiem przyznana przez organ wykonawczy gminy, co wynika z pisma Burmistrza W. z [...] lutego 2015r. [...] (k.88-89 akt sądowych), w którym stwierdzono, iż " błąd powstał na etapie przygotowywania i przesyłania elektronicznej wersji tekstu podjętej uchwały do Redakcji Dziennika Urzędowego" oraz "do zmiany w jego brzmieniu doszło na etapie nadawania aktowi formy dokumentu elektronicznego".

W związku z powyższym chybiony był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut bezkrytycznego dania wiary twierdzeniom Wojewody, iż błędy w numeracji uchwały nie powstały w redakcji dziennika urzędowego, lecz wersja opublikowana jest wersją przekazaną przez organ wykonawczy gminy. Jak wskazano wyżej ustalając tę okoliczność Sąd pierwszej instancji nie opierał się wyłącznie na twierdzeniach Wojewody, ale była to okoliczność przyznana.

Nie był również trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest przesłanek do sprostowania przez Wojewodę Mazowieckiego uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie w trybie art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, mogą być prostowanie jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania. Sprostowanie błędu polega na zlikwidowaniu rozbieżności pomiędzy oryginałem, czyli tekstem aktu prawnego skierowanym do publikacji przez organ wydający ten akt, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku. Można zatem w trybie art. 17 sprostować wyłącznie błędy popełnione przez organ wydający dziennik urzędowy, który sam dokonuje ich usunięcia (sprostowania). Błędy organu podejmującego dany akt, czyli np. przekazanie do publikacji aktu niezgodnego z przyjętym, nie podlegają sprostowaniu w oparciu art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. G. Wierczyński: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński: Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński: Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz: O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, "Przegląd Sejmowy" 2002, nr 2, s. 55; wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. , II OSK 880/11, LEX nr 1152191 i z dnia 24 lutego 2011 r., II OSK 343/10, ONSAiWSA 2011/6/108).

Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błąd powstał w trakcie tworzenia dokumentu elektronicznego przed przekazaniem aktu do publikacji, nie było podstaw do jego sprostowania w trybie art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co zresztą zostało stwierdzone przez Wojewodę w piśmie z 13 marca 2015r., LEX.DU.40.2.2015 (k. 174 akt sądowych)

Błędy, które były w tekście przekazanym do publikacji "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokonującą się w trybie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy w tym miejscu wskazać, iż w doktrynie zauważa się problem błędów w uchwałach w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które powstały po uchwaleniu danego planu, gdy zaistniała rozbieżność pomiędzy aktem uchwalonym a dokumentem dostarczonym do redakcji dziennika urzędowego. Wskazuje się, że w takich sytuacjach jest obecnie niezbędne przeprowadzenie klasycznej nowelizacji uchwały, co wiąże się z ogromnymi, merytorycznie niezasadnymi kosztami. W związku z tym postuluje się wprowadzenie przez ustawodawcę specjalnego trybu prostowania tego typu rozbieżności. Ponieważ w takim trybie sprostowaniu podlegałyby rozbieżności, których nie jest w stanie stwierdzić organ wydający dziennik urzędowy (gdyż nie polegają one na rozbieżności pomiędzy dostarczonym do niego dokumentem, a tekstem ogłoszonym), do wydawania takich sprostowań powinien być wyznaczony organ kierujący pracami organu, który uchwalał dany akt (tak: Grzegorz Wierczyński: Komentarz do art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, LEX, stan prawny: 2016.03.01). Należy jednak podkreślić, że jest to postulat de lege ferenda, a w obecnym stanie prawnym nie ma podstawy do sprostowania uchwały, w sytuacji takiej jaka zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze to wskazać należy, że sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) T. Woś, wyd. LexisNexis Warszawa 2011, str. 649; postanowienie NSA z 7 czerwca 2013 r., II OSK 1217/13, LEX nr 1437283). Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów konieczne jest wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a zatem nawet gdyby pozostałe zarzuty skargi wniesionej przez Wojewodę, do których Sąd pierwszej instancji się odniósł, nie były uzasadnione, to orzeczenie Sądu i tak nie mogłoby być inne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. 2013.490) mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. ( II FPS 4/12, LEX nr 1226661), iż art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.