Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 734/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 d pkt 1, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 24 ust. 2c
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 10 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 14 marca 2016 r. nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącego J. R. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], po ponownym rozpoznawaniu wniosku J. R. z dnia 2 września 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 marca 2016 r. o odmowie zmiany (sprostowania) oznaczenia głównej funkcji budynku [...] położonego na działce [...] obręb S. Gmina L. z "dom letniskowy-1110.Dl" na "budynek jednorodzinny-1110.Dj".

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy podano § 45 ust. 1 i § 63 ust. 1 i ust. 1 f rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2015, poz. 542 ze zm.) oraz art. 7 d pkt 1, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2015, poz. 520 ze zm.).

W uzasadnieniu do decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] wyjaśnił, że w § 63 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wymieniono dane, które ujawnia się w ewidencji. W ust. 1 f cyt. przepisu wskazano, że w przypadku braku pełnego zbioru danych, o których mowa w ust. 1, do czasu ich uzupełnienia, budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej:

1) identyfikator budynku;

2) status budynku;

3) geometryczny opis konturu budynku lub - w razie braku danych niezbędnych do sporządzenia tego opisu - dane określające w układzie 2000 położenie środka geometrycznego budynku;

4) rodzaj budynku według KŚT;

5) klasę budynku według PKOB;

6) główną funkcję budynku.

Przez główną funkcję budynku, jak określono w Załączniku nr 1 a do ww. rozporządzenia, rozumie się zaś sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku. Sposób użytkowania oraz inne zmiany danych, objęte ewidencją zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wprowadza się na podstawie aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowalnej. Natomiast na mocy art. 22 ust. 3, jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji nie jest możliwe w inny sposób, starosta może w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 obowiązek:

1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji danych, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych,

2) udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej,

3) udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano ponadto, że w tej sprawie przeprowadzono postępowanie w celu ustalenia aktualnego sposobu użytkowania budynku. Organ I instancji zwrócił się w tym celu do stron postępowania o podanie aktualnego sposobu użytkowania budynku, a także wystosował pismo do Urzędu Gminy L. z prośbą o przekazanie informacji na temat przeznaczenia przedmiotowej działki w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zwrócił się do Wydziału Budownictwa i Gospodarski Przestrzennej Starostwa Powiatowego w S. [...] z prośbą o przekazanie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę budynku położonego na działce nr 106/5 obręb S.. W piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. J. R. oświadczył, że przez cały czas użytkuje ww. budynek w celach mieszkalnych. Jednak decyzja o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia 21 maja 2007 r.) wydana została dla inwestycji obejmującej realizację domku letniskowego, a pozwolenie na użytkowanie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 28 października 2014 r.), określa charakter przedmiotowego budynku jako budynku letniskowego. Ponadto budynek jest zlokalizowany na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy letniskowej.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek jest prawidłowo zakwalifikowany według załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz.U. 2010 Nr 242, poz. 1622 ze zm.) do budynków mieszkalnych – rodzaj 110, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana dla celów mieszkalnych oraz według załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. 1999 nr 112, poz. 1316 ze zm.) do budynków mieszkalnych jednorodzinnych klasa 1110, do których należą samodzielne budynki, takie jak m.in. domy letnie, wskazując przy tym główną funkcję dom letniskowy 1110.Dl. Organ podkreślił, że wymieniona główna funkcja budynku

" dom letniskowy – Dl" odpowiada rodzajowi budynku określonemu w pozwoleniu na budowę z dnia 21 maja 2007 r.

Odnosząc się do zarzutów strony, że w sprawie dotyczącej domu pełnomocnika strony tj. G. S., w ewidencji dokonano zmiany funkcji budynku położonego na działce nr [...] obręb S. z "inny "niemieszkalny" na "mieszkalny", organ wskazał, że - wbrew przekonaniu strony - stan faktyczny i prawny tych spraw nie jest analogiczny. Rozstrzygnięcie wydane na skutek wniosku Państwa S. oparto bowiem na decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 8 lipca 2013 r. oraz na wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 276/11. Decyzja o wprowadzeniu zmiany w tamtej sprawie podjęta była w okresie obowiązywania wcześniejszej wersji rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obowiązującej do dnia 30 grudnia 2013 r.), które przewidywało jedynie dziesięć podstawowych funkcji budynku. Na przełomie 2013/2014 ww. rozporządzenie zostało zmienione i zgodnie z Załącznikiem 1 a wyszczególniono w nim 180 różnych funkcji budynku, w tym budynek jednorodzinny, dom letniskowy, leśniczówkę oraz inny budynek mieszkalny jednorodzinny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. R. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu ewidencyjnego lub organu nadzoru do wydania w terminie 14 dni decyzji o sprostowaniu błędnego wpisu w zakresie oznaczenia głównej funkcji należącego do skarżącego budynku z "dom letniskowy – 1110-Dl" na "budynek jednorodzinny – Dj".

W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ w istocie nie został on zastosowany w sprawie, a wyjaśnienia skarżącego, co do aktualnego sposobu użytkowania budynku, nie zostały w ogóle uwzględnione przez organ. Poprzez odmowę dokonania sprostowania w ewidencji, w sprawie doszło ponadto do naruszenia szeregu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, i to zarówno przepisów obowiązujących do dnia 30 grudnia 2013 r., jak i po nowelizacji tego rozporządzenia. W tym zakresie skarżący wskazał w szczególności na naruszenie § 63 ust. 1 i ust. 1 f cyt. rozporządzenia oraz Załącznika 1 a ww. rozporządzenia poprzez błędne rozumienie przez organ pojęć "głównej funkcji budynku", "czterech głównych i innych funkcji budynku dla budynków klasy 1110" oraz "180 głównych i innych funkcji budynku".

Skarżący stoi na stanowisku, że powinno zostać dokonane sprostowanie danych ewidencyjnych dotyczących budynku skarżącego, ponieważ skarżący mieszka z rodziną w domu w S. przez cały rok, dom ten zaspakaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny, stanowi jej centrum życiowe, a ponadto spełnia wszystkie wymagania techniczne przewidziane w prawie budowlanym dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W analogicznych sprawach, m.in. w sprawie dotyczącej zmiany danych ewidencyjnych zgłoszonej przez sąsiada G. S., zmiana taka została dokonana zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Odmawiając dokonania zmiany na wniosek skarżącego organy naruszyły tym samym konstytucyjną zasadę równości, różnicując prawa osób znajdujących się w takim samym położeniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę oznaczenia funkcji nadanej budynkowi znajdującemu się na działce [...] obręb S. Gminy L.. Zmiana ("sprostowanie oczywistej pomyłki") miała polegać na wykreśleniu oznaczenia głównej funkcji budynku będącego własnością skarżącego "dom letniskowy - 1110.Dl" i - wpisaniu oznaczenia "budynek jednorodzinny - 1110.Dj".

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2016 r., poz. 1629 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.g.k." , ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Dane zawarte w ewidencji, z samej ich istoty, mają charakter informacyjny, a rejestr ewidencji budynków, skoro ma ona podlegać obowiązkowej aktualizacji, winien odzwierciedlać istniejący, rzeczywisty stan faktyczny, bowiem ewidencja zawierająca nieaktualne dane jest bezużyteczna.

O aktualizacji istniejącej ewidencji gruntów i budynków stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie", posługując się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Nie można również – na gruncie przepisów ustawy i rozporządzenia zanegować istnienia potrzeby i możliwości usunięcia błędów lub omyłek w ewidencji, również - w ramach jej "aktualizacji" jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan faktyczny i prawny, które ewidencja gruntów i budynków ma odzwierciedlać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, ONSA i WSA 2010/2/26, LEX nr 570377;).

Zgodnie z art. 7d ust. 1 ustawy pgik, starostowie prowadzą powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny w tym ewidencję gruntów i budynków, którym jest, stosownie do art. 2 pkt 2, jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym jej aktualizacja, jest zatem obowiązkiem starosty, jak wynika z tych przepisów, a wyraźnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (publ.jw.) Przepis ten stanowi, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dokumentami, na podstawie których dokonuje się aktualizacji ewidencji gruntów są m.in. prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne o czym stanowi § 46 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, przesyłane przez właściwe organy, sądy. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan aktualny wynikający z dokumentów dostępnych organowi, w tym ostatecznych decyzji administracyjnych.

Stan aktualny organ ustala z urzędu, na podstawie m.in. dokumentów, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 1, przesyłanych przez właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne na zasadach i w trybie określonych w art. 23 cyt. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lub na wniosek zainteresowanych. Jeżeli jednak aktualizacja ewidencji wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub dodatkowych dowodów, wówczas, zgodnie z § 47 ust. 3 cyt. rozporządzenia, organ przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie administracyjne, o którym mowa w § 47 ust. 3 oraz tryb z art. 22 ust. 3 ustawy, tj. żądanie od zainteresowanych właściwych dokumentów, wymienionych w tym przepisie służyć ma wykonaniu przez organ ww., nałożonego przepisami obowiązku, tj. prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w tym jej aktualizacji.

Czynność aktualizacji, jako czynność techniczna, może odbyć się na podstawie dokumentów nie budzących wątpliwości lub ustaleń poczynionych przez organ w trybie § 47 ust. 3 i odp. art. 22 ust. 3 ustawy. W tych przypadkach organ, który prowadzi postępowanie zmierzające do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, ma wszelkie podstawy do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej co do istoty sprawę aktualizacji ewidencji. Przeprowadzone postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu administracyjnego – decyzji – jak wynika z art.104 k.p.a. - pozytywnej lub negatywnej. Pozytywnej wówczas, jeżeli uzyskane w postępowaniu dokumenty i inne dowody dają podstawę do aktualizacji ewidencji, lub negatywnej, gdy nie ma żadnej podstawy do dokonania jakiejkolwiek zmiany z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Utrzymanie operatu ewidencji w stanie aktualności polega na uwidocznieniu w niej stosownych danych, którego to wpisu najczęściej dokonuje się na podstawie istniejącego w dacie wpisu dokumentu, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt 1. Może się okazać, że dokument ten na dzień dokonywania wpisu z różnych przyczyn mógłby być faktycznie nieaktualny, wobec zdarzeń, które miały miejsce po jego wydaniu.

W tej sytuacji organ winien - z urzędu czy na wniosek strony - zainicjować postępowanie mające na celu uaktualnić dane ewidencyjne. Uzyskane w trakcie postępowania dane, w tym - między innymi kolejne dokumenty z wymienionych w § 46 ust. 2 pkt 1, mogą być podstawą dokonania kolejnej zmiany w ewidencji.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 rozporządzenia).

W sprawie niniejszej bezspornym jest, że przedmiotowy budynek wybudowany został przez skarżącego na podstawie decyzji z dnia 21 maja 2007 r. o pozwoleniu na budowę domu letniskowego i na terenie przeznaczonym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu Gminy L. pod tereny zabudowy letniskowej (informacja na ten temat z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wyjaśnia, czy obowiązującego).

Skarżący podnosi, że budynek jest od lat użytkowany przez rodzinę skarżącego jako budynek mieszkalny, a zapis w ewidencji nie odzwierciedla tej głównej (jedynej) funkcji budynku, a ponadto – stanowi dla skarżącego przeszkodę w realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa (m. in. dot. podatków, prowadzenia działalności gospodarczej, i in.).

Pogląd, że "rozpatrzenie pozytywnie wniosku strony o zmianie oznaczenia funkcji głównej budynku w ewidencji gruntów i budynków doprowadziłoby do zaewidencjonowania przedmiotowego obiektu niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym, określonym w rozstrzygnięciach organów architektoniczno-budowlanych" i tylko to jest powodem nie uwzględnienia wniosków strony, pozostaje w całkowitej sprzeczności z zapisami ustawy i rozporządzenia statuującymi obowiązek przeprowadzania aktualizacji ewidencji i - ze zdrowym rozsądkiem.

Z doświadczenia życiowego wynika, że z biegiem czasu ulegają zmianie dane ewidencyjne, jak np. granice działek (np. na skutek ich podziału), przeznaczenie terenu (np. na skutek zmiany p. z. p ),stosunki własnościowe (dziedziczenie, obrót ziemią), a także – gabaryty jak i przeznaczenie budynków (ich przebudowy, zmiany funkcji).

Ewidencja gruntów i budynków zawierająca zapisy nieodpowiadające istniejącej rzeczywistości jest – jak wyżej wskazywano – zbędna, bezużyteczna, gdyż z samej istoty ewidencji wynika, że winna ona zawierać zapisy aktualne, odpowiadające stanowi rzeczy. Przeciwstawianie się aktualizowaniu danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z powoływaniem się li tylko na zapisy prawa, bez próby zrozumienia ich treści, celu i funkcji, jakim mają służyć ich zapisy, nie jest prawidłowym stosowaniem prawa i pozostaje w sprzeczności z zapisami dotyczącymi obowiązku aktualizowania ewidencji, także – odnośnie gruntów i budynków.

W odniesieniu do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy pożytecznym będzie powołać się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym – między innymi w uchwale składu 5 sędziów NSA z dn.1 lipca 2002 r., FPK 2/02, w której wyjaśniano, że: "O zaliczeniu budynku letniskowego do kategorii budynków mieszkalnych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 12 stycznia1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U z 2001 r., Nr 9, poz.84 ze zm.) decyduje kryterium zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich"; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia19 lutego 2008 r., II FSK 1726/06, gdzie postanowiono, że: "W świetle poczynionych wyżej wywodów należy przyjąć (podzielając częściowo stanowisko zajęte w wyrokach przytoczonych wyżej, a w szczególności w wyroku NSA z dnia 9 października 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1169/92 i nast.), że istotną cechą budynku, uzasadniającą zakwalifikowanie budynku do kategorii budynków mieszkalnych, jest posiadanie budynku w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych.

Oznacza to, że "budynek letniskowy" będzie mieścił się w pojęciu "budynku mieszkalnego" tylko wówczas, gdy będzie użytkowany faktycznie przez właściciela (jego bliskich), służąc tym samym zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkalnych (nie rekreacyjnych, wypoczynkowych bądź w celu lokaty kapitału).

Za taką wykładnią przemawia także to, że przepisy przewidujące preferencyjną stawkę opodatkowania podatkiem od nieruchomości "dla budynków mieszkalnych lub ich części", jako unormowania o charakterze szczególnym, nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. Stosowanie bowiem w tym wypadku wykładni rozszerzającej byłoby odstępstwem od zasady sprawiedliwego i równego opodatkowania.

Podkreślenia wymaga, że za słusznością takiego stanowiska wskazują również wnioski wypływające z wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych wykazuje, iż podatek od nieruchomości jest podatkiem typu majątkowego, wymagającym uwzględnienia sposobu wykorzystania majątku. Ustawodawca zatem, z przyczyn społecznych i gospodarczych, opodatkował niektóre kategorie nieruchomości różnymi stawkami. Najniższą stawkę podatkową przewidziano w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc dla budynków mieszkalnych lub ich części, albowiem zaspokajają one podstawowe potrzeby bytowe ludzi w zakresie zamieszkiwania. Znacznie wyższe stawki podatkowe przewidziano dla budynków pozostałych lub ich części (pkt 4 ust. 1 art. 5). Z najniższej stawki nie powinny korzystać budynki letniskowe wówczas, gdy są tam jedynie sezonowo, a więc ubocznie, zaspokajane potrzeby mieszkaniowe, związane z wypoczynkiem, rekreacją, spędzeniem urlopów ."

Przytoczone powyżej poglądy, wyrażane co prawda w sprawach podatkowych są o tyle istotne przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, że dotykają istoty sporu między skarżącym, a organami. Organy obu instancji, (a organ odwoławczy częściowo w opozycji do własnych poglądów i zaleceń zawartych w swojej poprzedniej decyzji z dnia 22 lipca 2014 r. [...], uchylającej i przekazującej do ponownego rozpatrzenia odmowne rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 25 marca 2015 r. ), twierdzą, że o funkcji budynku skarżącego "przesądzają zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i posadowienie budynku na terenie przeznaczonym w p.z.p na tereny budownictwa letniskowego". Wymagają, by o zmianie sposobu użytkowania budynku skarżącego orzekły organy administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy skarżący – zasadnie – twierdzi, że zmiana sposobu użytkowania budynku, polegająca jedynie na wydłużeniu czasu przebywania ludzi w obiekcie czy też - zmianie celu tego przebywania (pobyt stały, czasowy) nie wymaga ingerencji organów architektoniczno-budowlanych ani nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu do decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu organ I instancji napisał: cyt.:" wobec powyższego Starosta, jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej przyjął, że budynek użytkowany jest do celów mieszkalnych. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której budynek mieszkalny, jak wynika z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, posiadający funkcję – dom letniskowy, jest w rzeczywistości wykorzystywany do celów mieszkalnych przez cały rok na pobyt stały. Jednak zdaniem organu ewidencyjnego, fakt zaspakajania w domu letniskowym potrzeb mieszkalnych przez cały rok, nie może skutkować uznaniem budynku letniskowego za budynek o głównej funkcji – budynek jednorodzinny. Nadmienić należy, że właściciel budynku nie uzyskał zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania w myśl przepisów budowlanych".

W dalszej części uzasadnienia do decyzji organ podaje, że "zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 1a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /.../ atrybut o nazwie główna funkcja budynku (FSB) – "przez główną funkcję budynku rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku". Zdaniem Starosty, sposób użytkowania budynku musi wynikać z dostępnej organowi ewidencyjnemu dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Organami właściwymi w sprawach ustalania funkcji budynków są, na podstawie art.82 ust. 1 w zw. z art. 34 ust.3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290), odpowiednie organy administracji architektoniczno-budowlanej."

Przytoczenie powyżej in extenso ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy twierdzeń organu, ma na celu uwidocznienie, że nie wzięto w nich pod uwagę wszystkich, a równie istotnych, elementów stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy.

W szczególności – jak wynika z akt, w latach 2012-2014 skarżący swój budynek przebudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 marca 2012 r., wydanej przez Starostę [...], a do przystąpienia do użytkowania tego obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nie wniósł sprzeciwu (pismo z dn. 28.10.2014 r. w aktach adm.).

Zatem sporny obiekt uległ zmianie w stosunku do pierwotnie wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt, w którym – stosownie do art. 34 ust 3 pkt.2 Prawa budowlanego - określona została funkcja budynku mieszkalnego.

Organ nie wyjaśnił również, jakie znaczenie przypisuje określeniu tej funkcji w projekcie budowlanym poprzedzającym pozwolenie na budowę z 2007 r., skoro zgodnie z wyżej przytoczoną definicją z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków za atrybut o nazwie "główna funkcja budynku (FSB)" – rozumie się "sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku", a organy przyznają, że J. R. użytkuje sporny obiekt jako całoroczne miejsce zamieszkania swoje i swojej rodziny.

Jak z powyższego wynika, z przytaczanych przez organy przepisów prawa wynikają jeśli nie - sprzeczności, to – co najmniej – trudności w rozumieniu i stosowaniu tych przepisów przez obywateli.

Organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego uważają, że w odniesieniu do żądania J. R. nie mogą znaleźć zastosowania poglądy wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych pozwalające na racjonalne i bezkolizyjne rozumienie obowiązującego prawa w stosunku do podatników.

Przytoczona wyżej definicja pojęcia "głównej funkcji obiektu budowlanego" pochodzi z przepisów geodezyjnych, tj. z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego rozstrzygając o wniosku J. R. nie zastosowały trybu z art.. 22 ust. 3 pkt.3 ustawy, lecz oparły się na określeniu "głównej funkcji budynku" pochodzącego z nieaktualnego (bo zmienionego w wyniku przebudowy), pierwotnego projektu architektonicznego domu skarżącego.

Organy przeoczyły również, że zgodnie z art. 7 kpa, organy administracji publicznej - z urzędu lub na wniosek stron - podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z uzasadnień do decyzji podjętych w niniejszej sprawie nie wynika, jakie ważne racje społeczne powodowały konieczność oddalenia wniosku J. R., co jednocześnie prowadzi do pozostawienia w ewidencji, (również środków trwałych), zapisu, że budynek przebudowany i przystosowany do całorocznego zamieszkiwania i tak zamieszkiwany, jest "budynkiem letniskowym".

Kolejne ogólne zasady postępowania administracyjnego wymagają, by postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej cechował brak formalizmu, wzbudzanie zaufania do władzy publicznej i przekonywanie stron do przesłanek, jakimi kierują się organy. Niezbędne jest również informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z wyżej wyszczególnionych powodów kontrolowane decyzje wymienionym wymogom nie odpowiadają.

W postępowaniu poprzedzającym podjęcie kontrolowanych decyzji, organy dopuściły się również naruszenia art. 77 § 1 , 80 i 81 kpa.

Z art. 89 kpa wynika, że organ przeprowadza na wniosek stron rozprawę, gdy jest to potrzebne dla przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. We wniosku o przeprowadzenie rozprawy pełnomocnik strony kwestionował prawdziwość dowodu dołączonego do akt, jak to określił – "zawierającego informacje zgodne i niezgodne z faktami oraz niezgodne z prawem" i podnosił, że do treści dowodu chciałby ustosunkować się na rozprawie. Skoro organ odwoławczy uznał, że przeprowadzenie rozprawy jest zbędne, winien wezwać stronę do wypowiedzenia się co do treści dowodu w postaci maila z dnia 18 maja 2016 r., dołączonego do akt. Zaniechanie tej czynności równoznaczne jest z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli – z naruszeniem art. 10 kpa.

Postanowienie o odmowie przeprowadzenia rozprawy podjęte zostało w tym samym dniu (10 czerwca 2016 r.), w którym podjęto decyzję organu odwoławczego, zatem skarżący nie miał możliwości odnieść się do informacji zamieszczonych w w/w piśmie z dnia 18 maja 2016 r.

Dodać również należy, że okoliczność faktyczna, której organy nie negują, czyli fakt, że położony w bezpośrednim sąsiedztwie budynek, będący własnością pełnomocnika strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym – G. S., uzyskał w ewidencji budynków zapis "budynek jednorodzinny – 110.DJ" nie jest całkowicie pozbawiona znaczenia w ocenie sprawy.

Budynek skarżącego oznaczany jest jako budynek mieszkalny według KŚT – 110, zgodnie z klasą PKOB jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym – 110, jedynie jego główna funkcja, definiowana w załączniku nr 1a do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku, pozostała - inaczej niż przy budynku G. S. - oznaczona jako "Dl – dom letniskowy". ,

I na koniec zauważyć należy, że art. 71 Prawa budowlanego, dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wyjaśnia, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, zatem w toku postępowania następującego po uchyleniu zaskarżonych decyzji organy rozważą, w razie potrzeby sięgając do głębszej analizy treści przepisu, czy w przypadku przedmiotowego budynku J. R. – mieszkający stale w budynku jednorodzinnym – istotnie uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu potrzebuje, jak sugerowały to cytaty zamieszczone w uzasadnieniu do decyzji organu I instancji.

W szczególności zaś w toku tego postepowania organy rozważą, jakie działania podejmą celem doprowadzenia wpisu w ewidencji dotyczącego budynku J. R. do stanu zgodnego z prawem, tj. – do umieszczenia w niej zapisu odzwierciedlającego rzeczywistą i aktualną główną funkcję obiektu, jak wymagają tego od starosty przepisy ustawy – prawo geodezyjne i kartograficzne, przewidujące prowadzenie i aktualizowanie ewidencji gruntów i budynków. Nie jest rolą ani zadaniem sądów administracyjnych zastępowanie organów w ich ustawowych obowiązkach.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że opisane naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy.