Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1986/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 255 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – "Prezes ZUS") na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – powoływanej dalej jako u.s.u.s w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy P. D. R. spółka cywilna (dalej jako Skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca pismem z dnia 28 czerwca 2004 r. wniosła o umorzenie zaległości składkowych. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż zadłużenie z tytułu niezapłaconych składek powstało w związku z prowadzoną przez jej zmarłego męża działalnością gospodarczą. Skarżąca wskazała, że samotnie wychowuje dwójkę dzieci w wieku szkolnym, pozostaje w trudnej sytuacji finansowej i życiowej uniemożliwiającej spłatę zadłużenia. Prezes ZUS po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej odmówił umorzenia zaległości. Na ostateczną decyzję D. R. wniosła skargę do Sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 579/05 wydanym w przedmiotowej sprawie stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powodem stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu odwoławczego było naruszenie przepisów postępowania określających właściwość rzeczową organu wydającego decyzję w drugiej instancji.

Po stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Prezesa ZUS, organ administracji był zobligowany po ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej wydać decyzję w sprawie umorzenia zaległości składkowych. W przedmiotowym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zarzuciła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych naruszenie prawa przez mylne ustalenia faktyczne, a w szczególności błędną interpretację wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji przepisów. Wskazywała iż decyzja ZUS jest dla niej krzywdząca. Oświadczyła, iż do 2004 r. nie była świadoma co do zadłużenia jakie posiadała prowadzona przez jej męża spółka w ZUS, gdyż sprawami finansowymi zajmował się jej zmarły mąż. Podniosła, iż jej wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia wynosi obecnie 620 zł, ma na utrzymaniu dwójkę uczących się dzieci. Ponadto wskazała, na swoją trudną sytuację materialną, podnosząc, iż jest zatrudniona do listopada 2006 r. Postawiła, również zarzut przedawnienia składek objętych kwestionowanym rozstrzygnięciem. Poinformowała także, iż gdyby wiedziała o istniejącym zadłużeniu nie dopuściłaby do niego już w początkowym stadium.

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono m.in., że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej jako rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., uzasadniające umorzenie zadłużenia.

Wskazano ponadto, że ze względu na reguły odpowiedzialności byłych wspólników za zaległości spółki cywilnej, przewidziane w przepisach Ordynacji podatkowej, zarzut nie uwzględnienia podziału zadań w ramach spółki cywilnej "R." uznano za nieuzasadniony. Prezes ZUS przedstawił również stan prawny dotyczący przedawnienia należności, stwierdzając, iż ze względu na doręczenie Skarżącej upomnienia nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia. Powtórzono także, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne finansowane przez samych ubezpieczonych nie będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (pracowników) oraz należności z tytułu składek na ich ubezpieczenie zdrowotne.

Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji; zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie przepisów § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Pełnomocnik Skarżącej powtórzył, iż Skarżąca utrzymuje się jedynie z wynagrodzenia w wysokości 620 zł, ponadto ma na utrzymaniu dwójkę uczących się dzieci. Podniósł, że Skarżąca nie posiada majątku, który mógłby nadawać się do egzekucji, a jedyny jej majątek stanowi udział w domu, w którym zamieszkuje wynoszący 1/12 części. Podkreślił, iż Skarżąca nie jest w stanie spłacić należności z tytułu składek bez uszczerbku dla niezbędnych potrzeb życiowych jej oraz rodziny.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż z akt sprawy wynika że skarżąca jest właścicielem udziału 1/12 nieruchomości gruntowej o powierzchni 760 m², na której jest wzniesiony jednopiętrowy budynek. Ponadto, dochód Skarżącej wynosi 1.000,00 zł netto miesięcznie (dochód z tytułu zatrudnienia i cześć renty rodzinnej). Tym samym w ocenie organu nie występuje obiektywnie istniejący stan nieściągalności oraz brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż Skarżąca trwale utraciła zdolność do opłacenia należnych składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Na wstępie należy wskazać, iż Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Tak jak wcześniej wskazano warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Biorąc powyższe kryteria pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje podjęte w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane mogą być tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w przepisie § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Na podkreślenie zasługuje to, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez ZUS na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym.

Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, prawem do umorzenia należności dysponuje organ administracji na zasadzie uznania administracyjnego; organ zatem może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, iż występują przewidziane w przepisach prawa przesłanki do umorzenia należności.

Reasumując stwierdzić należy, że o tym, czy należności z tytułu składek powinny, czy nie powinny być umorzone nie rozstrzyga Sąd, gdyż takie rozstrzygnięcie należy, jak to wyżej powiedziano, do organów administracyjnych. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. – nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie, w którym nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach. Na podkreślenie zasługuje to, iż mimo tego, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono szerokie uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia, nie przedstawiono przekonywającej argumentacji uzasadniającej odmowę umorzenia zadłużenia wobec ZUS. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż Prezes ZUS nie dokonał weryfikacji jej twierdzeń oraz przedstawionych przez nią dowodów, nie zbadał także aktualnej sytuacji finansowej i życiowej skarżącej pod kątem istnienia przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych należności stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Na podkreślenie zasługuje także to, iż w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono jasnego rozróżnienia dwóch kategorii zadłużenia wobec ZUS. Pierwszego z tytułu nieopłaconych przez przedsiębiorcę jako płatnika składek ubezpieczeniowych. Drugiego zadłużenia wynikającego z niezapłaconych składek za pracowników spółki. Powyższy podział jest o tyle istotny, iż ze względu na kategorię zadłużenia organ powinien podejmować różne rozstrzygnięcia w sprawie możliwości umorzenia zaległości składkowych. W sytuacji, w której zadłużenie byłoby wynikiem braku opłacania składek za pracowników spółki postępowanie z wniosku Skarżącej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z wyłączeniem określonym w art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy wniosek o umorzenie dotyczył zaległości składkowych, do których znajdują zastosowanie przepisy o umorzeniu zadłużenia wobec ZUS, czy też nie. Prezes ZUS nie przedstawił też zestawienia zadłużenia, wartości kwot oraz okresów, w których składki nie były uiszczane.

Zważywszy powyższe, Sąd uznał, iż ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu

o przepis art. 152 p.p.s.a.

Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. Ze względu na to, iż Skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Prezesa ZUS na rzecz Skarżącej kwotę 255 zł tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego. Na powyższą kwotę składają się koszty profesjonalnej pomocy prawnej ustalone zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), oraz zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa złożonego na rozprawie.