Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1809/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 362/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na rzecz Miasta i Gminy Ł. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 362/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] kwietnia 2011 r. Nr [..] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta i Gminy Ł. uchwałą Nr [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Miasto i Gminę Ł. przedszkoli publicznych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwaliła m.in., co następuje:

§ 1 - opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Miasto i Gminę Ł., wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują: 1) zapewnienie bezpiecznych warunków funkcjonowania dziecka podczas pobytu w przedszkolu, 2) przygotowanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku, 3) nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw, 4) zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych i środowiskowych imprezach artystycznych i okolicznościowych, 5) zajęcia terapeutyczne, w tym terapię pedagogiczną i zajęcia logopedyczne realizowane zgodnie z indywidualnymi potrzebami dziecka, 6) gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka, 7) zajęcia relaksacyjno-wyciszające;

§ 2 - 1. ustala się opłatę za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 1 pkt 1-7 w wysokości 2,00 zł,

2. miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń, o których mowa w § 1 pkt 1-7, ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 2 ust. 1 oraz zadeklarownej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej,

3. opłata, o której mowa w ust. 2, podlega zaokrągleniu do pełnych złotych,

4. opłata, o której mowa w ust. 2, wnoszona jest przez rodziców (opiekunów prawnych) do dnia 20 każdego miesiąca, w którym udzielane są świadczenia,

5. opłata, o której mowa w ust. 2, nie obejmuje opłaty za wyżywienie dziecka,

6. w przypadku nieobecności dziecka opłaty, o której mowa w ust. 2 nie nalicza się za dni nieobecności, począwszy od dnia następnego po dniu zgłoszenia nieobecności;

§ 3 - szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńcze wychowawcze świadczone przez przedszkola, o których mowa w § 1 pkt 1-7, określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka.

Natomiast uchwałą Nr [..] z dnia [..] maja 2011 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Miasto i Gminę Ł. przedszkoli publicznych, Rada Miasta i Gminy Ł. § 2 ust. 6 nadała brzmienie: "w przypadku nieobecności dziecka opłaty, o której mowa w ust. 2 nie nalicza się za dni nieobecności".

W skardze na uchwałę nr [..] z dnia [..] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w Siedlcach zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 2 uchwały stałej opłaty za każdą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 uchwały oraz opłaty miesięcznej, która nie odnosi się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń i określoności prawa,

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 3 uchwały, że szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami w sytuacji, gdy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie przewiduje w tym zakresie delegacji kompetencji,

- art. 2 Konstytucji RP poprzez zawarcie w § 1 i 2 uchwały sprzecznych postanowień co do odpłatności za świadczenia określone w § 1 pkt 1-3, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Z tego względu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowywanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze rada gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ww. ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych.

Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3), zgodnie z którym opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych.

Prokurator stwierdził ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, opłata ta powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości, wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka, musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego, a także ilości i jakości świadczeń na jego rzecz. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze stałym i ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Sądy administracyjne są zgodne co do konieczności precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (wyroki NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09, z 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz z 3 marca 2009 r., I OSK 1159/08, wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2010 r., III SA/Gd 71/10).

Prokurator stwierdził, że w § 2 zaskarżonej uchwały znalazł się wprawdzie tzw. "cennik", jednakże już jego pobieżna analiza budzi wątpliwości co do spełnienia zasady ekwiwalentności świadczeń. Taką samą opłatę wyznaczono za nadzór nad bawiącym się dzieckiem, jak również za przygotowanie do konkursów i uroczystości - wymagające kosztów nie tylko osobowych, ale zwykle i rzeczowych. Brak uzasadnienia uchwały i odniesienia się przez Radę do rzeczywistych kosztów świadczeń, nie pozwala na sprawdzenie, czy ta kwota ma pokrycie w realnych kosztach ponoszonych przez przedszkole na rzecz uprawnionego dziecka. To jest zaś podstawą do weryfikacji ekwiwalentności świadczeń, która stanowi najważniejszą cechę odróżniającą opłatę od podatku.

Ponadto z uchwały nie wynika wprost, czy opłata naliczana jest w razie pobytu dziecka przez pełną godzinę, czy też za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, a w konsekwencji prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych, których wyjaśnienie pozostawałoby do arbitralnego uznania dyrektora przedszkola. Opłata miesięczna skonstruowana jest nie w oparciu o realny czas przebywania dziecka w przedszkolu, ale jedynie na podstawie deklaracji rodzica co do długości pobytu, która np. w razie choroby dziecka, nie będzie miała odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Skarżący zwrócił uwagę, że § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały w brzmieniu sprzed [..] maja 2011 r. wskazywał, że opłata naliczana jest nawet w razie nieobecności dziecka, aż do momentu zgłoszenia jego nieobecności, a to pozostawało w rażącej sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń.

W ocenie Prokuratora wątpliwości budzi również to, czy na gruncie obecnie obowiązujących przepisów możliwe jest odwoływanie się w uchwale do podstawy programowej, skoro art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odnosi się wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin. Oznacza to, że w świetle przepisów ustawy przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi czynić tego bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu.

Jednakże Rada Miasta i Gminy Ł. zaskarżoną uchwałą sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w § 1. Tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza podstawę wykraczają. Z analizy treści § 1 pkt 1-7 wynika zaś, że część wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz. 17) oraz z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977). Tym samym zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole - zgodnie z deklaracją Rady - powinno zapewniać bezpłatnie.

Skarżący zauważył także, że zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Rada Miasta i Gminy Ł. miała wyłączną kompetencję do stanowienia o wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne działające na terenie gminy.

Przepis ten nie przewiduje delegacji kompetencji na inny podmiot, niezależnie od tego, czy delegowano by na niego uprawnienia do samego ustanowienia opłaty, czy jedynie jej uszczegółowienia. W związku z tym, zgodnie z wyrażoną w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP zasadą działania organów władzy publicznej w granicach prawa oraz działania organów samorządu terytorialnego w granicach upoważnienia ustawowego, Rada nie miała prawa scedować swoich uprawnień co do szczegółowego ustalenia zakresu i zasady opłat za świadczenia na dyrektorów przedszkoli.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta i Gminy Ł. Burmistrz Miasta i Gminy Ł., wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że Rada, uchwalając opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli, określiła jednoznacznie, że opłatę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych. Jednoznacznie również ustaliła, że w ramach tych zajęć nie będzie realizowana podstawa programowa oraz enumeratywnie wymieniła, jakie świadczenia będą realizowane w trakcie każdej, odpłatnej godziny. Co do zasady wszystkie te świadczenia będą w ramach każdej godziny realizowane na rzecz każdego dziecka, nadto Rada nie przewidziała żadnych świadczeń dodatkowych typu nauka języka czy rytmika, co do których przysługiwałoby prawo wyboru. Brak jest zatem podstaw do różnicowania opłat za każde świadczenie z osobna. W świetle powyższego zasadnym było wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenie opłaty w identycznej wysokości za każdą godzinę odpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, w ramach której realizowane są tożsame świadczenia, a tym samym zasada ekwiwalentności świadczeń została zachowana, a przepisy prawa nie zostały naruszone, w tym także delegacja ustawowa. Potwierdza to m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11.

Odnosząc się do powołanego przez Prokuratora wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U6/09 organ stwierdził, że dotyczy on zupełnie odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Ponadto z uwagi na duży stopień uogólnienia brak jest podstaw do jego bezpośredniego stosowania w niniejszej sprawie.

Burmistrz podniósł ponadto, że kwestią respektowania ekwiwalentności świadczeń zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12, który wskazał, że organ gminy może za czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzin ustalić opłaty albo nie oraz ustalić je w określonej przez siebie wysokości. Natomiast w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12 NSA stwierdził, że gminy mogą pobierać stałą opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu, gdy przebywa ono w nim dłużej niż 5 godzin, które są ustawowo bezpłatne. Nie muszą określać, za jakie konkretne zajęcia pobiera tę opłatę. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, że § 3 zaskarżonej uchwały stanowi delegację kompetencji rady gminy na inny podmiot.

W jego ocenie wskazuje on jedynie, że każdy rodzic podejmując decyzję o korzystaniu przez jego dziecko ze świadczeń dodatkowych, winien w umowie zawieranej z dyrektorem przedszkola zadeklarować liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu, co określa § 2 ust. 2 uchwały i zawrzeć w tym zakresie indywidualną umowę. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 446/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przyjmuje się przy tym, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika a contrario z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. O istotnym naruszeniu prawa można natomiast mówić wtedy, gdy naruszenie to dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego lub procedury podejmowania takich aktów. W doktrynie i orzecznictwie uznaje się, że istotne naruszenie prawa, to uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływające na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, niepubl.). Jako przykłady istotnego naruszenia prawa wymienia się m.in. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wskazano także na przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w świetle którego akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pociąga to za sobą wymóg odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych oraz zasady, iż wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Przedmiotowe upoważnienie musi być wyraźne, a nie tylko wynikające pośrednio z przepisów ustawowych. Ponadto określa ono materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy upoważnione do jego wydania, jak również może regulować inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991), który stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z brzmieniem wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (pkt 1) oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (pkt 2).

Podkreślono, że celem obowiązującej od dnia 1 września 2010 r. nowelizacji ww. przepisu było, jak wskazano w uzasadnieniu projektu, doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treść i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz umożliwienie odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zasadnicza zmiana w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczalna w czasie ustalonym przez organ prowadzący z zastrzeżeniem, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową, o której mowa w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty, nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tak więc w świetle znowelizowanych przepisów, istotnym kryterium, z punktu widzenia możliwości pobierania opłat, jest czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzin dziennie, co oczywiście nie wyklucza wydłużenia przez radę gminy bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11, Lex nr 951240).

Natomiast w sytuacji ograniczenia bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu do 5 godzin, rada gminy posiada kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W takim przypadku w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zarówno zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i zajęcia o takim charakterze, które nie realizują podstawy programowej.

Sąd podniósł, że w judykaturze przyjmuje się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, aktualna także po jej nowelizacji, stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi ona zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że uchwalona na ww. podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju udzielonych świadczeń i ich jakości. Podkreśla się ponadto konieczność precyzyjnego określenia wymiaru i jakości świadczeń w formie swoistego cennika oraz w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 339/12, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/10. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W kwestii charakteru prawnego opłat wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK-A-2006/1/3) Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym, tzn. w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. W zbliżony sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt 1 OSK 997/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdzając ponadto, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym). Natomiast w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12 (publ. jw.) NSA zwrócił uwagę, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice mają prawo wiedzieć, jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.

Podzielając przedstawione poglądy Sąd stwierdził, że przy ustaleniu przedmiotowej opłaty trzeba szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na to świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, zaś argumentacja za nim przemawiająca możliwa do weryfikowania. Niezbędne jest zatem wyraźne i precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Natomiast ustalenie opłaty na stałym i sztywnym poziomie wyklucza dokonanie kontroli, za jakie świadczenia jest ona uiszczana.

W ocenie Sądu I instancji, konieczność wykazania w uchwale, że wysokość opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem, ma na celu zapobieżenie sytuacji partycypowania przez rodziców w kosztach funkcjonowania przedszkola publicznego, do ponoszenia których obowiązany jest organ prowadzący.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta i Gminy Ł. w § 2 ust. 1 ustaliła opłatę za świadczenia określone w § 1 w wysokości 2,00 zł za każdą godzinę korzystania ze świadczeń. Analiza wskazanego przepisu pozwala przyjąć, że ustalona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie udzielanych na rzecz dziecka. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę przeczy zasadzie ekwiwalentności, gdyż nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia bez względu na rodzaj oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń i w jakim wymiarze. Nie jest też oparta na kalkulacji ekonomicznej, brak jest uzasadnienia jej wysokości, a to prowadzi do uznania, że została ustalona w sposób dowolny. Stanowi zetem swoisty ryczałt za korzystanie przez dziecko z przedszkola przez określoną liczbę godzin.

Ponadto stwierdzono, że zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń w § 1 nie dostarczając jasnego kryterium ustanawiającego odrębność kosztu w postaci opłaty od innych kosztów funkcjonowania przedszkola, co może prowadzić do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała dotycząca wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego (§ 2 ust. 1), jest niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Niezgodność tę Sąd zakwalifikował jako istotne naruszenie prawa, bowiem przepis § 2 ust. 2 uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przez co narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz przepis art. 94 Konstytucji RP stanowiący, że organu samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego powodu uzasadniony jest również zarzut skargi, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień (kompetencji) na rzecz dyrektorów przedszkoli, aby to oni w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami), w imieniu gminy dookreślali warunki korzystania z przedszkola publicznego poprzez ustalanie szczegółowego zakresu i zasad odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy Rada Miasta i Gminy Ł. miała wyłączną kompetencję do stanowienia o wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne działające na terenie Gminy. Przepis ten nie przewiduje delegacji kompetencji na inny podmiot, niezależnie od tego, czy chodzi o uprawnienia do samego określenia opłaty, czy jedynie do jej uszczegółowienia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta i Gminy Ł., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.) polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. nie mogła ustalić jednej stałej opłaty za każdą godzinę świadczeń udzielanych w przedszkolach ponad czas świadczeń udzielanych bezpłatnie, że powinna była opłaty te różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, a także polegająca na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień na rzecz dyrektorów przedszkoli, aby to oni w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami), w imieniu gminy dookreślali warunki korzystania z przedszkola publicznego poprzez ustalanie szczegółowego zakresu i zasad odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach z dnia 28 grudnia 2012 roku na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] kwietnia 2011 r. Nr [..] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Miasto i Gminę Ł. przedszkoli publicznych oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przepis art.14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. A zatem z literalnego brzmienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że organ prowadzący, jakim jest w niniejszej sprawie Rada Miasta i Gminy Ł. posiada kompetencje do ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym ustalony przez Radę czas świadczeń udzielanych bezpłatnie, przy czym czas świadczeń udzielanych bezpłatnie nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Podkreślono, że jedyną przesłanką wskazaną w powyższych przepisach, ustalenia przez organ prowadzący opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jest czas udzielania tych świadczeń tj. przekraczający czas świadczeń udzielanych bezpłatnie, określony przez ustawodawcę na minimum pięć godzin.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Rada Miasta i Gminy Ł. podejmując zaskarżoną uchwałę działała w granicach przyznanych jej ustawowo kompetencji. Określiła bowiem w § 1 zaskarżonej uchwały, że opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Miasto i Gminę Ł. realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie.

W ocenie skarżącego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty polegająca na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. nie mogła ustalić jednej stałej opłaty za każdą godzinę świadczeń udzielanych w przedszkolach ponad czas świadczeń udzielanych bezpłatnie, że powinna była opłaty te różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, jest błędna. Wprowadza bowiem dodatkowe przesłanki ich stosowania, nieprzewidziane przez ustawodawcę i w praktyce uniemożliwia pobieranie jakichkolwiek opłat przez Gminy za zajmowanie się dziećmi w przedszkolach ponad czas ustalany jako bezpłatny. Powołano się przy tym na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, że gminy mogą pobierać stałą opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu, gdy przebywa ono w nim dłużej niż pięć godzin, które są ustawowo bezpłatne. Nie muszą określać za jakie konkretne zajęcia pobiera tę opłatę. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Stwierdził także, że ustalenie opłaty za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu wbrew stanowisku Sądu I instancji nie stanowi wprowadzenia opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia.

Dalej podniesiono, że również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzania stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. "Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m.in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy (k. 4-5 uzasadnienia).

Wskazano, że uchwalona w § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały opłata w wysokości 2,00 zł. za każdą godzinę ponad bezpłatny 5-godzinny czas w żaden sposób nie pokrywa rzeczywistych kosztów świadczeń przedszkoli. Pokrywa tylko niewielką ich część, ma w swej istocie charakter symboliczny. Rada Miasta i Gminy Ł. ustalając wysokość stawki nie kierowała się faktycznymi kosztami świadczeń, ale trudną sytuacją ekonomiczną społeczeństwa Miasta i Gminy. Dlatego też wyliczanie faktycznych kosztów udzielonych świadczeń było by bezcelowe i zbędne. NSA w powołanym wyroku jednoznacznie stwierdził, iż jeżeli opłaty pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielanych świadczeń (co ma miejsce w niniejszej sprawie) przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

Powyższy wyrok spowodował zmianę linii orzecznictwa w sprawie opłat za przedszkola, a analogiczne stanowisko w sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokach z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 365/13 i z dnia 29 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Wa 2274/12.

W ocenie skarżącego brak jest również podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta i Gminy Ł. przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień na rzecz dyrektorów przedszkoli, aby to oni w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami), w imieniu gminy dookreślali warunki korzystania z przedszkola publicznego poprzez ustalanie szczegółowego zakresu i zasad odpłatności za świadczenia opiekuńczo - wychowawcze. Przepis § 3 uchwały stanowi, że "szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze świadczone przez przedszkola, o których mowa w § 1 pkt 1-7 określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym dziecka). W ocenie skarżącego nie stanowi on delegacji kompetencji przez organ gminy na inny podmiot. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta i Gminy Ł. ustaliła bowiem wysokość opłaty za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, ustaliła rodzaje tych świadczeń, sposób naliczania opłaty miesięcznej jak również termin wnoszenia tych opłat. Przepis § 3 wskazuje jedynie, że każdy rodzic podejmując decyzję o korzystaniu przez jego dziecko ze świadczeń dodatkowych winien w umowie zawieranej z dyrektorem przedszkola zadeklarować liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu, na co wskazuje treść § 2 ust.2 uchwały i zawrzeć w tym zakresie indywidualną umowę. Analogiczne stanowisko wyrażono w wyroku WSA we Wrocławiu z 22 lutego 2012 r. IV SA/Wr 446/11 i w ocenie strony przeciwnej zasługuje ono na aprobatę. A zatem należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest błędna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. nie mogła ustalić jednej stałej opłaty za każdą godzinę świadczeń udzielanych w przedszkolach ponad czas świadczeń udzielanych bezpłatnie, że powinna była opłaty te różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, a także polegająca na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień na rzecz dyrektorów przedszkoli, aby to oni w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami), w imieniu gminy dookreślali warunki korzystania z przedszkola publicznego poprzez ustalanie szczegółowego zakresu i zasad odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił wprawdzie uwagę na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła w dniu 1 września 2010 r., ze względu na wejście w życie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), ale nie wyciągnął z tego faktu właściwych wniosków. W rezultacie Sąd I instancji zastosował do nowego stanu prawnego, poglądy wyrażane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, odmiennych niż obecne.

Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w wersji obowiązującej – jak wyżej wskazano – od dnia 1 września 2010 r. Zgodnie z w/w przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu.

Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08).

Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym (za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.).

W związku z tym - w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo - dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie wprowadza też za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej. Opłata ta – jak stanowi uchwała w § 2 - jest bowiem naliczana za każdą, rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest ona więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu, tymczasem o opłacie stałej można mówić wtedy, gdy jest ona ustalona niezależnie od czasu, w jakim są udzielane świadczenia.

Zasadnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że ustalenie opłaty na poziomie 2 zł za jedną godzinę, za jedno dziecko, nie pokrywa kosztów prowadzonych zajęć a zatem – w istocie rzeczy - to Gmina Ł. ponosi koszty związane z finansowaniem zajęć w przedszkolu. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawę do wyliczenia powyższej kwoty (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13, z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13 i z dnia 23 sierpnia 2013 r., I OSK 1005/13).

Odnosząc się do postanowienia zawartego w § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze świadczone przez przedszkola określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka, również trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Rada Miasta i Gminy Ł. nie dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola (m.in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Dodatkowo warto zauważyć, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego – także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 827).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1, a sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 188 w związku z art. 151 i 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał, że szczególny status prokuratora jako organu stojącego na straży praworządności, w sytuacji, gdy odstępuje on od wcześniej zajmowanego stanowiska i dostrzegając nowe okoliczności prawne popiera skargę kasacyjną – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – jest "przypadkiem szczególnie uzasadnionym" dającym podstawę do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.