Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2641/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Anna Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniosku było żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1967 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ulicy [...], ozn hip. [...], dalej "nieruchomość" w części dt. powierzchni [...] z całości [...] m2 stanowiącej własność J. S.

We wniosku wskazano, że właścicielka złożyła w terminie ustawowym wniosek o przyznanie własności czasowej. Wg planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonego [...] stycznia 1961 r. uchwałą nr [...] przez Radę Narodową [...] teren położony przy ulicy [...] w osiedlu [...] przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niską. Tym samym korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy. Spełnienie przesłanek dekretowych potwierdzono nadto decyzją z [...] lipca 1966 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekającej o ustanowieniu na rzecz J. S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ulicy [...] o pow. [...] m2.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej "SKO" z [...] maja 2021 r. nr [...] na podstawie art.156 § 2 i art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021.737) dalej "kpa":

1. stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1967 r. nr [...], w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m2 stanowiącej dojazd do działki nr [...] /aktualnie stanowiącej część działki nr [...] z obr. [...] /, wydana została z naruszeniem prawa ale nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych;

2. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła M. S. w zakresie pkt II /odmowy stwierdzenia nieważności/.

Decyzją z [...] września 2021 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, SKO utrzymało w mocy własną decyzję.

SKO, ponownie rozpoznając sprawę ustaliło, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności była część dawnej nieruchomości [...] o pow. [...] m2. Na dzień wydania decyzji powierzchnia ta obejmowała:

-część o pow. [...] m2 zajętej pod drogę publiczną ulicę [...];

-działkę nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczoną do przyłączenia do nieruchomości sąsiedniej opisanej w KW nr [...]. Działkę tę przypisano do KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości sąsiednie;

-działkę nr [...] o pow. [...] m2 oddaną w użytkowanie wieczyste I. W. i J. B.decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] lipca 1961 r. nr [...] zmienioną następnie decyzją z [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak: [...] (wpis prawa nastąpił [...] listopada 1966 r. aktem notarialnym z [...] grudnia 1970 r.);

-działkę nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej dojazd do działki nr [...], którą oddano w użytkowanie wieczyste G. R. aktem notarialnym z [...] października 1970r. /o łącznej powierzchni [...] m2/

SKO wydając decyzję z [...] maja 2021 r. uznało, że odnośnie części o powierzchni [...] m2 zajętej pod ulicę [...] decyzja dekretowa była prawidłowa. Ulica ta była drogą publiczną a zatem jej przeznaczenie uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. W planie teren ten został zarezerwowany pod ulicę [...] a z akt własnościowych wynika, że w dniu wydania decyzji dekretowej droga ta była urządzona.

Odnośnie działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 SKO uznało, że kwestionowana decyzja rażąco nie narusza prawa. Co prawda przeznaczenie nieruchomości w Planie nie stało na przeszkodzie do oddania nieruchomości właścicielce dekretowej to przeszkodą było oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste I. W. i J. B. decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1961 r. nr [...] zmienioną decyzją z [...] kwietnia 1965 r nr [...] znak [...]. Nadał nieruchomość jest w użytkowaniu osób trzecich.

Odnośnie działki nr [...] o pow. [...] m2 (działka stanowiąca dojazd do działki nr [...] aktualnie część działki nr [...]) decyzja dekretowa rażąco naruszała art. 7 dekretu ponieważ zgodnie z Planem nieruchomość została przeznaczona po zabudowę mieszkaniową niską a w planie szczegółowym pod budowę budynków jednorodzinnych i dwurodzinnych. Plan nie przewidywał że działka ta będzie przeznaczona pod drogę publiczną a z mapy podziałowej wynika, że działka ta miała stanowić wyłącznie dojazd do działki nr [...] a zatem miała być drogę wewnętrzną w użytkowaniu wieczystym osoby prywatnej.

Ponowienie rozpoznając sprawę SKO uznało, że jego pierwotna decyzja odpowiada prawu.

Wskazało, że w dacie składania wniosku dekretowego [...] listopada 1948 r. nieruchomość o pow. [...] m2 składała się z części o pow. [...] m2 pod ulicą [...] i z niezabudowanej działki gruntu o pow. [...] m2.

Wniosek dekretowy został rozpoznany trzema decyzjami.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...], Prezydium przyznało J. S. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...] m2, powstałej z podziału nieruchomości nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1967 . nr [...] Prezydium orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...], w części ponadnormatywnej, której powierzchni wynosiła [...] m2. Decyzją z dnia [...] maja 1970 r. nr [...]. Prezydium zmieniło decyzję z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...] poprzez ustanowienie dodatkowo prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2 (działka nr [...]), stanowiącego dojazd do działki nr [...]. Decyzją uzupełniającą z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...] m2 przyznano Pani G. R., jako aktualnej użytkowniczce wieczystej działki nr [...].

Przedmiotem zaskarżonej decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...], była części dawnej nieruchomości [...] o powierzchni [...] m2. Na dzień wydania tej decyzji powierzchnia ta obejmowała:

- część nieruchomości hip. [...] o powierzchni [...] m2 zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...],

- działkę nr działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczonej do przyłączenia do nieruchomości sąsiedniej opisanej w KW nr [...] (postanowieniem Sądu wieczystoksięgowego z dnia [...] marca 1963 r. działkę tą przepisano do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości sąsiedniej),

- działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 oddaną w użytkowanie wieczyste I. W. i J. B. decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1961 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak: [...] (wpis użytkowana wieczystego nastąpił w dniu [...] listopada 1966 r. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1966 r.),

- działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącą dojazd do działki nr [...], którą oddano w użytkowanie wieczyste G. R. aktem notarialnym z dnia [...] października 1970 r. - wpis do KW w dniu [...] grudnia 1970 r.

Z uwagi na odmienne przeznaczenie wyżej wymienionych części dawnej nieruchomości hip. [...] o powierzchni [...] m2 oraz z uwagi na ich odmienny stan prawny, kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] musiała zostać rozstrzygnięta odmiennie w stosunku do każdej z tych części.

Odnośnie części o powierzchni o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] SKO uznało, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego (wieczystej dzierżawy) gruntu była zgodna z prawem. Ulica [...] była drogą publiczną, zatem jej przeznaczenie uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Wobec powyższego odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu nie naruszała go w sposób rażący. Z analizy rysunku ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. wynika, że zarezerwowano teren pod ulicę [...]. Z analizy akt własnościowych nieruchomości wynika, że dniu wydania kwestionowanego orzeczenia ulica [...] była urządzoną drogą publiczną.

Odnośnie działek nr [...] o powierzchni [...] m2 i działki nr [...] o powierzchni [...] m2 SKO uznało, że zaskarżona decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] nie narusza rażąco prawa. Co prawda przeznaczenie nieruchomości hip. [...] w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego nie stało na przeszkodzie w oddaniu nieruchomości (poza częścią przeznaczoną pod drogę publiczną), to na przeszkodzie w ustanowieniu tego prawa, stało oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim.

Z analizy treści tej księgi wieczystej wynika, że nieruchomość ta nadal jest własnością osób trzecich. Podobnie odnośnie działki nr [...] z akt postępowania wynika, że oddana ona została w użytkowanie wieczyste I. W. i J. B. decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1961 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak: [...]. Wpis użytkowana wieczystego nastąpił w dniu 21 listopada 1966 r. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1966 r., a z analizy treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że nadal jest ona w użytkowaniu wieczystym osób trzecich.

Odnośnie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (działka stanowiąca dojazd do działki nr [...] - aktualnie stanowiąca część działki nr [...] z obrębu [...]), SKO uznało, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] rażąco naruszała przepis art. 7 dekretu. Jak wskazano powyżej jedyną podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej na rzecz osoby fizycznej na podstawie przepisów dekretu, był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1965 r. znak: [...] wynika, że nieruchomość przy ul. [...] objęta była ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Zgodnie z tym planem teren nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niską. Z kolei z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1966 r. [...] wynika, że teren nieruchomości został przeznaczony w planie szczegółowym pod budowę budynków jednorodzinnych i dwurodzinnych, przy czym decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1962 r., zezwolono osobom fizycznym, tj. I. W. i J. B. na wzniesienie budynku dwurodzinnego z podziałem w poziomie. Dodatkowo między działkami pozostawiono teren pod ciągi piesze pomiędzy blokami (najpewniej chodzi o działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącą dojazd do działki nr [...]).

Z powyższego wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] listopada 1967 r.) korzystanie przez dotychczasową właścicielkę z działlki nr [...] powstałej z podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], dało się pogodzić z ich przeznaczeniem. Co więcej plan zagospodarowania nie przewidywał, że działka nr [...] będzie stanowić drogę publiczną, a z mapy podziałowej wynika, że działka ta miała stanowić wyłącznie dojazd do działki nr [...], zatem mogła być drogą wewnętrzną w użytkowaniu wieczystym osoby prywatnej.

Jednakże pomimo wymienionych wyżej wad, organ uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a zgodnie z przepisem art. 156 § kpa w takim przypadku organ nie stwierdza nieważności decyzji lecz ogranicza się do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa.

Odnośnie działki nr [...] stanowiącej dojazd do działki nr [...], po wydaniu zaskarżonej decyzji, oddana ona została w użytkowanie wieczyste J. S. W wyniku późniejszego obrotu, stanowi ona aktualnie przedmiot użytkowania wieczystego osoby trzeciej, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Zatem decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1967 r. w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącego aktualnie część działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

M. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując zapadłe rozstrzygnięcie w zakresie pkt II i powołując orzecznictwo zgodnie z którym wniosek dekretowy cechuje się tzw. pierwszeństwem przed roszczeniami innych osób, zaś przyznanie osobom trzecim prawa użytkowania wieczystego przed rozpoznaniem wniosku dekretowego samo w sobie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a tym samym doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 § 2 kpa.

Zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 77 oraz 80 kpa w zw. z 84 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przeprowadzenie postępowania w sposób dowolny - w oderwaniu od zasady prawdy obiektywnej oraz bezstronności organów publicznych - przejawiające się uznaniem, że teren zarezerwowano pod ulicę Kawczą w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], zaś w dniu wydania decyzji dekretowej grunt był faktycznie wykorzystywany jak droga publiczna w sytuacji gdy organ powinien zasięgnąć wiadomości specjalnych i przeprowadzić dowód z opinii geodety uprawnionego na okoliczność ustalenia czy i w jakiej części pas gruntu był przeznaczony pod drogę publiczną, gdyż jest to istotna okoliczność.

Organ nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jego zdaniem Kolegium dokonało prawidłowych ustaleń faktycznych, trafnie zastosowało właściwe przepisy prawa, jak również w sposób prawidłowy uzasadniło rozstrzygnięcie, zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis art. 107 § 3 kpa. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja taka jest oceniana według przepisów prawa materialnego oraz stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

-wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

-wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

-dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczna

-została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

-była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

- w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą

-zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

§ 2 stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z kolei w ust. 2 tego artykułu stanowi się, iż: gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Jedynym kryterium oceny, czy zachodzi przesłanka przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jest ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

J. S. złożyła w dniu [...] listopada 1948 r. wniosek do Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, położona w [...] przy ul. [...]. Wniosek został złożony z zachowaniem terminu. W dniu złożenia wniosku nieruchomość składała się części o powierzchni [...] m2 znajdującej się pod ulicą [...], i z niezabudowanej działki gruntu o powierzchni [...] m2.

Słusznie Kolegium wskazało, że wniosek z dnia [...] listopada 1948 r. rozpatrzony został zasadniczo trzema decyzjami Prezydium Rady Narodowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 1948 r., Prezydium przyznało J. S. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...] m2, powstałej z podziału nieruchomości nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] Prezydium orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...], w części ponadnormatywnej, której powierzchni wynosiła [...] m2. Decyzją z dnia [...] maja 1970 r. nr [...]. Prezydium zmieniło decyzję z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...] poprzez ustanowienie dodatkowo prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m (działka nr [...]), stanowiącego dojazd do działki nr [...]. Decyzją uzupełniającą z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...] m2 przyznano Pani G. R., jako aktualnej użytkowniczce wieczystej działki nr [...].

Przedmiotem zaskarżonej decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...], była części dawnej nieruchomości [...] o powierzchni [...] m. Na dzień wydania tej decyzji powierzchnia ta obejmowała:

- część nieruchomości hip. [...] o powierzchni [...] m2 zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...],

- działkę nr działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczoną do przyłączenia do nieruchomości sąsiedniej opisanej w KW nr [...] (postanowieniem Sądu Wieczystoksięgowego z dnia [...] marca 1963 r. działkę tą przepisano do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości sąsiedniej),

- działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 nr oddaną w użytkowanie wieczyste I. W. i J. B. decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1961 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak: [...] (wpis użytkowana wieczystego nastąpił w dniu [...] listopada 1966 r. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1966 r.),

- działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącą dojazd do działki nr [...], którą oddano w użytkowanie wieczyste Pani G. R. aktem notarialnym z dnia [...] października 1970 r. - wpis do KW w dniu [...] grudnia 1970 r.

Podstawą odmowy jest nowy podział nieruchomości wykazany na mapie Nr KEM [...], zatwierdzony przez [...] dnia [...] stycznia 1966 r. W decyzji nie wskazano jaki plan zagospodarowania był podstawą orzekania, choć art. 7 ust. 2 dekretu nakazywał odnieść się właśnie do przeznaczenia gruntu wg planu zagospodarowania, jako jedynej przesłanki, od której uzależniona była możliwość oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Co prawda w aktach własnościowych nieruchomości znajdują się pisma urzędowe określające przeznaczenie nieruchomości w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, toż treści decyzji nie wynika, aby były one brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Skład orzekający aprobuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że błędne bądź niewystarczające uzasadnienie decyzji nie może stanowić jedynej podstawy stwierdzenia jej nieważności. Aby stwierdzić jej nieważność należy wykazać, że skutki jej wydania nie dały się pogodzić z istniejącym wówczas stanem prawnym.

Dokonując tej oceny organ nadzoru (wobec lakoniczności uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia) zobligowany był do dokonania ustaleń jaki plan zabudowy był planem obowiązującym dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie.

Odnośnie części o powierzchni o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] organ uznał, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego (wieczystej dzierżawy) gruntu była zgodna z prawem. Ulica [...] była drogą publiczną, zatem jej przeznaczenie uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Wobec powyższego odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego w oparciu o przepis art. 7 dekretu nie naruszała go w sposób rażący. Z analizy rysunku ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. wynika, że zarezerwowano teren pod ulicę [...]. Z analizy akt własnościowych nieruchomości wynika, że dniu wydania kwestionowanego orzeczenia ulica [...] była urządzoną drogą publiczną. Zdaniem Kolegium zarzut sformułowany przez Wnioskodawcę odnośnie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety jest chybiony. Skład orzekający nie miał obowiązku dopuszczenia tegoż dowodu, ponieważ analiza akt i dokumentów pozwala na ustalenie, że ulica [...] była w dacie wydania decyzji droga publiczną i w tym zakresie nie było konieczności powoływania biegłego posiadającego wiadomości specjalne.

Odnośnie działek nr [...] o powierzchni [...] m2 i działki nr [...] o powierzchni [...] m2 organ uznał, że zaskarżona decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] nie narusza rażąco prawa. Wprawdzie przeznaczenie nieruchomości hip. [...] w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego nie stało na przeszkodzie w oddaniu nieruchomości (poza częścią przeznaczoną pod drogę publiczną), to na przeszkodzie w ustanowieniu tego prawa, stało oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim.

Zdaniem Kolegium również zarzut postawiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy polegający na naruszeniu przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 § 2 kpa był chybiony. Istota prawa użytkowania wskazuje zaś, że nie jest możliwe ustanowienie tego prawa na rzecz określonego podmiotu jeśli w stosunku do gruntu jest już ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 233 K.c., w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Wyraża się w tym bezwzględny charakter prawa użytkowania wieczystego. Bez zakończenia takiego stosunku prawnorzeczowego nie może dojść do ustanowienia nowego prawa o tym samym charakterze (erga omnes), przy czym rzecz jasna nie chodzi w tym przypadku o wspólność tego samego prawa użytkowania wieczystego. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa (umowy) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym, w trybie art. 7 ust. 1-3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze. Oznacza to, że przeszkodą w oddaniu w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...] było oddanie ich w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego. Z analizy akt sprawy wynika, że działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] a postanowieniem Sądu Wieczystoksięgowego z dnia [...] marca 1963 r. działkę tą przepisano do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości sąsiedniej. Z analizy treści tej księgi wieczystej wynika, że nieruchomość ta nadal jest własnością osób trzecich. Podobnie odnośnie działki nr [...] z akt postępowania wynika, że oddana ona została w użytkowanie wieczyste I. W. i J. B. decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1961 r. nr [...], Zmienioną następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak: [...]. Wpis użytkowana wieczystego nastąpił w dniu 21 listopada 1966 r. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1966 r., a z analizy treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że nadal jest ona w użytkowaniu wieczystym osób trzecich.

W związku z faktem, że pkt I decyzji nie był przedmiotem zaskarżenia przez pełnomocnika jedynie na marginesie wskazano, że odnośnie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (działka stanowiąca dojazd do działki nr [...] - aktualnie stanowiąca część działki nr [...] z obrębu [...]), że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] rażąco naruszała przepis art. 7 dekretu. Jak wskazano powyżej jedyną podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej na rzecz osoby fizycznej w oparciu o przepisy dekretu, był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania a ten nie wykluczał spełnienia tej przesłanki. Zgodnie z tym planem teren nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niską. Teren nieruchomości został przeznaczony w planie szczegółowym pod budowę budynków jednorodzinnych i dwurodzinnych, przy czym decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia-[...] grudnia 1962- r., dawała I. W. i J. B. prawo na wzniesienie budynku dwurodzinnego z podziałem w poziomie. Dodatkowo między działkami pozostawiono teren pod ciągi piesze pomiędzy blokami. Z powyższego wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] listopada 1967 r.) korzystanie przez dotychczasową właścicielkę z działek nr [...] powstałej z podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], dało się pogodzić z ich przeznaczeniem. Plan zagospodarowania nie przewidywał, że działka nr [...] będzie stanowić drogę publiczną, a z mapy podziałowej wynika, że działka ta miała stanowić wyłącznie dojazd do działki nr [...], zatem mogła być drogą wewnętrzną w użytkowaniu wieczystym osoby prywatnej. Jednakże pomimo wymienionych wyżej wad, słusznie Skład orzekający uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a zgodnie z przepisem art. 156 § Kpa w takim przypadku organ nie stwierdza nieważności decyzji lecz ogranicza się do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła M. S.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

W zakresie działki 1 oraz działki 2:

1. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. z uwagi na ich niezastosowanie i odejście od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz nieprawidłowe uznanie, że w zakresie działki [...] oraz działki [...] należało odmówić stwierdzenia nieważności Decyzji Dekretowej, gdyż powyższe grunty zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed rozpoznaniem wniosku dekretowego J. S. z dnia [...] listopada 1948 r. w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek Dekretowy cechuje się tzw. pierwszeństwem przed roszczeniami innych osób, zaś przyznanie osobom trzecim prawa użytkowania wieczystego przed rozpoznaniem Wniosku Dekretowego samo w sobie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

W zakresie Pasa Gruntu:

2. Art. 7 i art. 8§ 1 kpa. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przeprowadzenie postępowania w sposób dowolny - w oderwaniu od zasad prawdy obiektywnej oraz bezstronności organów publicznych - przejawiające się w stanowisku organu, że przedmiotowy teren zarezerwowano pod ulicę [...] w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] (zatwierdzonym uchwała Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r.), zaś w dniu wydania decyzji Dekretowej ww. grunt był faktycznie wykorzystywany i urządzony jako droga publiczna, w sytuacji gdy organ winien był zasięgnąć wiadomości specjalnych, a w rezultacie przeprowadzić dowód z opinii geodety uprawnionego na okoliczność ustalenia, czy i w jakiej części pas gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1961 r. był przeznaczony pod drogę publiczną, gdyż wyłącznie ta okoliczność jest istotna, jak i determinująca charakter prawny pasa gruntu w kontekście przeprowadzonego postępowania nadzorczego.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu o zwrocie kosztów postępowania.

Ponadto, z najdalej posuniętej ostrożności - z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa zmieniająca kpa") - w przypadku uznania przedmiotowej skargi, a w rezultacie uchylenia przez tut. Sąd zaskarżonej decyzji w całości wskazała, że przepis art. 145 § 3 ppsa nie powinien mieć zastosowania, zaś w rezultacie Sąd nie powinien równocześnie umarzać przedmiotowych postępowań nadzorczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Znaczone nr hip. [...] o łącznej powierzchni [...] m2.

Przedmiotem zaskarżenia skargą jest tylko część decyzji SKO tj. ta w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej. Dotyczy to:

-pow. [...] m2 zajętej pod drogę publiczną ulicę [...];

-działki nr [...] o pow. [...] m2;

-działki nr [...] o pow. [...] m2

Oceniając powody braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne organu i ocenę prawną tym samym przyjmuje je jak własne, bez potrzeby ich powtarzania.

Ma rację organ, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w zakresie w jakim organ ustalił, że korzystanie z gruntu dałoby się pogodzić z przeznaczeniem w planie uzasadniało przyznanie prawa własności czasowej. Przyczyną jednak braku takiej możliwości było oddanie tych części nieruchomości w użytkowanie wieczyste aktami notarialnymi z [...] listopada 1966 r, [...] maja 1968 r. , [...] kwietnia 1968 r. i [...] listopada 1966 r. Oczywiście skarżąca ma rację, że na gruncie przepisów dekretu, ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. D.U. 1969, poz. 159) popartego orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wniosek dekretowy miał pierwszeństwo przed innym wnioskiem o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Jednakże to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przed rozpoznaniem wniosku dekretowego mogłoby być traktowane jako naruszające prawo a nie odwrotnie. Rozpoznając bowiem wniosek dekretowy organ znajdował się w ukształtowanym już aktami notarialnymi stanie faktycznym, popartymi wpisami do ksiąg wieczystych. Sama zresztą Skarżąca na stronie 2 skargi in fine stwierdza, że "przyznanie osobom trzecim prawa użytkowania wieczystego przez rozpoznaniem wniosku dekretowego samo w sobie stanowi o rażącym naruszeniu prawa". Potwierdza zatem, że to organ który wcześniej ustanowił prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości dekretowej uczynił to z naruszeniem przepisów prawa.

W takiej sytuacji organ dekretowy był związany treścią aktów notarialnych i wpisami w księgach wieczystych i nie mógł ustanowić po raz drugi w odniesieniu do tych samych nieruchomości prawa użytkowania wieczystego ujawnionego już w księdze wieczystej. Inaczej mówiąc zasadę pierwszeństwa na którą powołuje się skarżąca należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy do danej nieruchomości zgłoszono 2 wnioski z których jeden jest dekretowy to ten właśnie wniosek powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności. Natomiast w sytuacji w której organ nie zastosował się do tej reguły z przyczyn wynikających z innej wcześniejszej decyzji, nie można organowi rozpoznającemu wniosek dekretowy zarzucić rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca powołuje się na orzecznictwo wywodząc, że nieważna jest umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste przed rozpoznaniem wniosku dekretowego.

Ani organ ani sąd nie ma kompetencji do oceny ważności aktu notarialnego. Takie uprawienie zastrzeżone jest wyłącznie dla sądu powszechnego. Taka sprawa jest sprawą cywilną w rozumieniu ustawy 17 listopada 1964 r. kodeks cywilny (t. j.Dz.U.2021.1805). Z tych samych powodów ani organ ani sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości wpisów dokonanych w księgach wieczystych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 I OSK 1675/17).

Powołany przez Skarżąca choćby wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r. I OSK 111/07 dotyczył zupełnie innej sytuacji tj. takiej w której nadal Gmina była właścicielem nieruchomości. W rozpoznawanej przez sąd obecnie sprawie nieruchomość, zgodnie z zapisami w księgach wieczystych stanowiła własność osób prywatnych. Odnośnie działki nr [...] i [...] wpis użytkowania na rzecz osób trzecich nastąpił 21 listopada 1966 r, na mocy aktu notarialnego z [...] listopada 1966 r. Odnośnie działki nr [...] postanowienie sądu wieczystoksięgowego zapadło 15 marca 1963 r. Czyni to niezasadnymi zarzuty opisane w pkt 1 skargi (działka nr [...] i działka nr [...] wg nomenklatury skarżącej). Wszystko to miało miejsce przed wydaniem decyzji dekretowej i dlatego miało na nią wpływ.

Sąd nie podziela także zarzutów skargi zawartych w pkt 2. Zdaniem Skarżącej rozpoznając wniosek dekretowy organ powinien zasięgnąć wiadomości specjalnych - opinii geodety na okoliczność ustalenia czy i w jakiej części pas gruntu przeznaczony był w planie pod drogę publiczną ulicę [...].

Trzeba pamiętać, że sprawa rozpoznawana jest w postępowaniu nadzwyczajnym w którym organ ocenia działanie organu z postępowania zwyczajnego.

Zdaniem Sądu, wbrew wywodom Skarżącej, ze zgormadzonego materiału dowodowego wynikało, że w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego ulica [...] istniała i była drogą publiczną a zatem jej przeznaczenie uniemożliwiało korzystanie z gruntu. Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. przewidywał zarezerwowanie terenu pod ulicę [...]. Skoro zatem w dacie wydawania decyzji dekretowej droga ta istniała to w jej granicach nie mogło nastąpić uwzględnienie wniosku dekretowego. Granice działki zajętej pod drogę w takiej sytuacji były oczywiste i nie było jakichkolwiek podstaw aby w tym celu dopuszczać opinię geodety. Nawiasem mówiąc Skarżąca poza wskazaniem na naruszenie w tym aspekcie przepisów postępowania dowodowego nawet nie próbowała wykazywać aby ustalenia i organu dekretowego i organu w postępowaniu nieważnościowym, były wadliwe jak chodzi o powierzchnię gruntu zajętego pod drogę i sposób przeznaczenia w planie. Sąd w pełni akceptuje przy tym wywody organu, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny a takim jest droga wykluczał przyjęcie możliwości dalszego wykorzystania gruntu przez właściciela dekretowego. Drogi, co do zasady są drogami publicznymi. Okoliczności związane z granicami drogi obecnie także nie budzą wątpliwości w świetle map i danych z ewidencji gruntów., rejestru powierzchni. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ art. 84 § 1 kpa.

Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nieważnościowy dopuścił się naruszenia wskazanych w pkt II skargi przepisów postępowania. Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a jego ocena mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 77§ 1, 80 kpa).

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 Ppsa sąd orzekł jak w wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842), p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 II OPS 6/19). Tym samym nie było podstaw do odroczenia rozprawy do czasu gdy będzie możliwe rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym. Strona miała możliwość złożenia pisma zarządzeniem z 16marca 20222 r., co też uczynił jej pełnomocnik. Poza tym postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem w którym co do zasady Sąd nie ustala na nowo stanu faktycznego. Przedmiotem bowiem oceny Sądu jest zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organ.