Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 175/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 552 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w 20 października 2021 roku sprawy ze skargi Klasztoru [...] w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwany dalej "Dyrektorem Zarządu Zlewni") określił dla Klasztoru [...] w [...] (zwanego dalej "Klasztorem") opłatę zmienną za I kwartał 2020 r. w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach.

Dnia [...] września 2020 r. Klasztor złożył do Dyrektora Zarządu Zlewni oświadczenie w oparciu o art. 552 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm., dalej "P.w. z 2017 r.") zawierające dane na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne za II kwartał 2020 r. Wskazano w nim, że korzystanie z wód przez składającego oświadczenie następuje na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] W okresie rozliczeniowym pobrano 5875 m3 wody podziemnej ze studni czerpalnej S1, przy czym był to pobór zwrotny na potrzeby ogrzewania klasztoru (w rozumieniu obiektów budowlanych – uw. Sądu) za pomocą pomp ciepła. W dodatkowym wyjaśnieniu Klasztor podkreślił, że poboru wody dokonuje w celu ogrzewania, a następnie woda ta jest zwracana bez zanieczyszczenia, które przekształcałoby ją w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 P.w. z 2017 r. oraz bez jej definitywnego zużycia, które skutkowałoby odprowadzeniem mniejszej ilości wody aniżeli pobrano. Zdaniem Klasztoru pobór zwrotny, o którym stanowi art. 16 pkt 40 P.w. z 2017 r., sprowadza się do przepływu wody przez urządzenie wodne. Taki pobór odpłatny jest tylko w przypadkach wymienionych w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w. z 2017 r., stąd w analizowanym przypadku (pobór na potrzeby ogrzewania za pomocą pomp ciepła) nie podlega opłacie za usługę wodną.

Pismem z dnia [...] października 2020 r., [...] Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. z 2017 r., ustalił dla Klasztoru wysokość opłaty za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] w wysokości [...] zł za II kwartał 2020 r. Wyjaśnił, że opłatę obliczono zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. z 2017 r. poprzez wyliczenie iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów innych niż wymienione § 5 ust. 1 pkt 36 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 z późn. zm., dalej "r.ws.s.j.").

Od powyższego pisma Klasztor złożył reklamację. Klasztor ponownie akcentował w niej, że szczególne korzystanie z wód, do którego jest uprawniony na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] następuje na potrzeby ogrzewania za pomocą pomp ciepła. Pobrana woda w całości jest zwracana, bez zanieczyszczenia, które pozwalałoby uznać ją za ścieki oraz bez definitywnego zużycia. Woda pobierana jest wyłącznie na potrzeby energetyczne – do funkcjonowania pomp ciepła.Zdaniem Klasztoru, skoro dochodzi do zwrócenia w całości nieprzekształconej wody (a contrario art. 16 pkt 61 P.w. z 2017 r.), to nie należy pobierać w ogóle opłaty zmiennej.

Dalej składający reklamację nadmienił, że wysokie opłaty za pobór wód (opłatę stałą i zmienną) ponosił za lata 2018 ([...] zł) oraz 2019 ([...] zł) i ponosi w 2020 r. (prognozowana kwota ok. [...] zł). Następuje to po tym jak wprowadzono P.w. z 2017 r. Takie wysokie kwoty ponoszone są w kontekście zmiany systemu ogrzewania (na pompy ciepła – uw. Sądu) i niweczą jego sens. Na system ogrzewania Klasztor otrzymał dofinansowanie z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], a pozostawało to w związku z tym, że inwestycja nakierowana była na rzecz ochrony środowiska. Klasztor z kolei planował uzyskać efekty ekonomiczne z przeprowadzonej modernizacji. Przed zmianą prawa wodnego z 2017 r. Klasztor nie ponosił opłat za korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego, natomiast obecnie opłaty stanowią znaczny i nieuzasadniony koszt. Pobór zwrotny (art. 16 pkt 40 P.w..), którego dokonuje, jest odpłatny tylko w przypadkach, o których stanowi art. 270 ust. 4 oraz 275 P.w. z 2017 r. Wniesiono tez o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia WSA w Poznaniu sprawy ze skargi klasztoru na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] lipca 2020r, określającą pobór wód za I kwartał 2020roku.

Decyzją z dnia 3o listopada 2020 r., Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. z 2017 r. określił Klasztorowi opłatę zmienną za pobór wód, w takiej samej wysokości i na takich samych zasadach jak w informacji z dnia [...] października 2020 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w reklamacji organ wyjaśnił, że P.w.. nie przewiduje zwolnień z opłat (zarówno stałej jak i zmiennej) za usługi wodne na potrzeby pomp ciepła. Jest to usługa wodna, która podpada pod otwartą kategorię "innych celów", dla których naliczana jest opłata według § 5 ust. 1 pkt 36 a.ws.s.j.

W skardze Klasztor zarzucił Dyrektorowi Zarządu Zlewni naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 16 pkt 40 i art. 271 ust. 3 P.w. z 2017 r. poprzez nie wyjaśnienie, czy skarżący w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] realizuje pobór zwrotny oraz art. 16 pkt 24 P.w. z 2017 r. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że pobór dokonywany na podstawie wyżej wskazanego pozwolenia wodnoprawnego nie jest poborem zwrotnym, a w konsekwencji, że podlega opłacie określonej przepisami art. 272 ust. 1 P.w. z 2017 r. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 a ws.s.j.

Wskazując na powyższe Klasztor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi Klasztor przedstawił dotychczasowe argumenty, akcentując zwłaszcza, że organ nie odniósł się do podnoszonych na etapie reklamacji zarzutów, zwłaszcza dotyczących tego, że pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego następuje szczególe korzystanie z wód, określa jego cel (ogrzewanie klasztoru). To ostatnie ma znaczenie przez pryzmat art. 552 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a pkt 2 P.w. z 2017 r. W skardze rozwinięto także wywód na poparcie tezy o braku podstaw do naliczania opłaty zmiennej za pobór zwrotny jako taki. Klasztor wskazał na szereg orzeczeń sądów administracyjnych ,w których wyrażono pogląd, że odpłatność za pobór zwrotny ponoszona może być tylko w sytuacjach określonych prawem, to jest wskazanych w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w. z 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Nadmienił, że w sprawie nie można twierdzić o poborze zwrotnym, gdyż pobór następuje ze studni głębinowej S1 na działce [...] do studni chłonnej na działce [...].

Na rozprawie w dniu [...] października 2021 roku pełnomocnik organu podkreślił ,że gdyby ustawodawca planował wprowadzenie poszerzonego funkcjonalnie poboru wód , jak choćby do pomp ciepła, to zawarłby je w ustawie. Pełnomocnik wskazał na orzeczenia NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. III OSK 3536/21 potwierdzające jego stanowisko. Ponadto podkreślił, że art. 35 ust 1 i 35 ust.3 Prawa wodnego nie dookreśla celu poboru wód.. Zaznaczył, że z art. 268 ust.1 Prawa wodnego wynika, że pobór wód do celów wodnych nie jest tożsamy z pojęciem korzystania z wód dla celów energetyki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd podzielił.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych zasad Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie dla Skarżącej wysokości opłaty zmiennej za okres II. kwartału 2020 r. za pobór wód podziemnych .

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 30 ze zm. – dalej "ustawa Pr.w.") oraz § 5 pkt 36 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej "rozporządzenie".

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zmiana systemu opłat za pobór wód nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana ([...]). Prawodawca unijny pozostawił więc dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne.

W przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono zatem szereg instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, które mają się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości ( zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 678/20 ).W poprzedzającym systemie prawa ustawa nie przewidywała obowiązku uiszczania opłat stałych i zmiennych za szczególne korzystanie z wód , pojęciem "usług wodnych" ustawodawca posługiwał się tylko w kategoriach ogólnych. Tym samym objęte przedmiotowa sprawą opłaty zmienne zostały wprowadzone dopiero ustawą z roku 2017.

Stosownie do treści przepisu art. 267 pkt 1 ustawy Pr.w., instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Pr.w.). Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ - co najmniej 20 lat hydrologicznych), oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6).

Jak wynika z art. 272 ust. 1 ustawy Pr.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Powołanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. ustalono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne.

Istota sporu w rozpatrywanym przypadku sprowadza się do prawidłowego wyliczenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. W ocenie sądu "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych " jako korzystanie z nich jako zasobu środowiska odróżnia go od pojęcia "korzystanie z wód do celów energetyki ,w tym energetyki wodnej". Pobieranie wód w rozumieniu art. 35 ust.3 pkt 1 Prawa wodnego to różne procesy funkcjonalne związane z pojęciem korzystania z wód. Sąd w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu w całości podziela stanowisko tut. Sądu w sprawie o sygn. II SA/Po 680/20 z dnia 05 marca 2021 roku ,w którym sąd ten zasadnie wywiódł, że całościowa analiza art. 35 ust. 3 P.w. wiedzie ku tezie, że usługa wodna pobierania z wód podziemnych lub powierzchniowych w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w.to domniemane każde pobieranie wód, zwłaszcza ukierunkowane na ich zużycie lub przekształcenie na cele bytowe lub gospodarcze, za wyjątkiem przypadków, gdy pobieranie wód następuje ściśle w procesie funkcjonalnym wyodrębnionych, szerzej zdefiniowanych rodzajowo usług wodnych, takich jak na przykład "korzystanie z wód do celów energetyki". Inny podobny przykład poboru w szerszym procesie funkcjonalnym odrębnie zdefiniowanej usługi wodnej, to pobór w procesie piętrzenia, magazynowania lub retencjonowania wód podziemnych i wód powierzchniowych, o którym stanowi art. 35 ust. 3 pkt 2 P.w.

Na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...],stanowiącego część materiału dowodowego w sprawie o sygn. II SA/Po 680/20,a znanego sądowi z urzędu , Klasztor pobiera wodę po to, by za pomocą pomp ciepła ogrzewać budynki. Pobiera więc wodę ,ale jej nie zużywa ani nie przekształca, a odprowadza w stanie nie pogorszonym i jest to taka forma korzystania z wód, czy też element procesu usługi wodnej w celach energetycznych,wobec którego ani z przepisów art. 35 ust.3 pkt 6 ani z § 5 ust.1 pkt 36 rozporządzenia nie wynika obowiązek uiszczania opłaty zmiennej. Korzystanie z wód do celów energetyki stanowi odrębną rodzajowo usługę wodną, mimo tego że – jak nietrudno sobie wyobrazić – w praktyce także na potrzeby energetyki woda z reguły musi zostać pobrana (w potocznym rozumieniu), a w każdym razie musi przedostać się przez urządzenie wodne, aby możliwe było jakiekolwiek jej energetyczne wykorzystanie.

Należy przyjąć iż ustawodawca z pojęcia poboru wody, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. wyodrębnia w art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy działania polegające na korzystaniu z wód na potrzeby energetyki, choć wiadomym jest, że faktycznie obejmą one czynności odpowiadające potocznemu znaczeniu wyrażenia "pobieranie wód" powierzchniowych lub podziemnych, o ile są one podejmowane w ściśle określonym celu polegającym na korzystaniu z wód do celów energetyki.

Powyższe rozróżnienie pomiędzy pobieraniem wód jako zasobu środowiska (z reguły w celu zużycia) w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.w. , a dokonywaniem tego samego w szerszym procesie funkcjonalnym związanym z energetyką (art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r.) ma istotne znaczenie prawne. Pobór wód do korzystania z nich do celów energetyki, istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy, realizowany jest w ramach odrębnej usługi wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w.), a jako taki tylko w pewnych przypadkach jest powiązany z obowiązkiem ponoszenia opłat za usługi wodne.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje w ślad za orzeczeniem w sprawie II SA/Po 680/20 ,że tezę tę potwierdza, ale i wyjaśnia swoista regulacja szczególna zawarta w art. 270 ust. 4 P. Otóż przepis ten stanowi, że opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. W artykule tym ustawodawca wyraźnie daje do zrozumienia, że zdaje sobie sprawę, iż pobór wód na potrzeby energetyczne, gdzie niekoniecznie chodzi o wykorzystanie wód jako fizycznego zasobu, ale pozyskanie z nich energii (a konkretnie energii kinetycznej albo cieplnej wody), jest nieproporcjonalny w stosunku do energetycznego zysku z wód. W tej wyjątkowej regulacji zezwala więc na naliczenie opłaty "za pobór" (choć trzeba zastrzec, że chodzi o pobór w granicach korzystania z wód dla celu energetycznego), ale w wysokości odpowiadającej ilości wyprodukowanej energii elektrycznej. Użycie pojęcia "pobór" w ust.1 nie wyłącza takiej interpertacji ,bowiem wyraźnie w ust.4 wskazano na "wykorzystanie zwrotne " wody, który to zwrot odnosi się do konkretnego celu, w tym wypadku energetyki.

Zdaniem Sądu art. 270 ust. 4 P.w. wyraża czytelnie regułę, która zakodowana jest w art. 35 ust. 3 P.w. z 2017 r., a która nakazuje wyróżnić usługi wodne jako różne procesy funkcjonalne. W konsekwencji obowiązywanie tej reguły rzutuje na sposób klasyfikowania usług wodnych pod kątem opłat za nie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pobór wód, taki, jak ten który realizuje Klasztor na potrzeby ogrzewania budynku za pomocą pomp ciepła, nie zakładający użycia wody jako zasobu (to jest zużycia wody lub jej przekształcenia), natomiast zakładający jej natychmiastowe odprowadzenie, nie jest poborem wód, o którym stanowi zarówno art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 274 pkt 2 lit. zj P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 a) rozporządzenia . Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r., z którym nie powiązano obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej.

W tym miejscu należy podkreślić, że powyższa wykładnia znajduje umocowanie w fundamentach prawnych, na których oparto P.w. z 2017 r.

Zaakcentować też należy rozumienie "usług wodnych " w rozumieniu preambuły do Dyrektyw Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym , takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych .W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu. Także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne. Wyrażona w dyrektywie ramowej zasada zwrotu kosztów w dużym uproszczeniu wyraża się w tym, że odpłatności ponoszone za usługi wodne powinny odpowiadać stopniowi oddziaływania korzystającego z usługi wodnej na środowisko wodne. Ich wzrost powinien być uzasadniony zwłaszcza stopniem ewentualnej degradacji zasobów wodnych. Właśnie zasada zwrotu kosztów usług wodnych (w pewnym zakresie) należała do tych, na których konieczność wdrożenia w prawie krajowym zwrócono uwagę Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie C-648/13 Komisja Europejska przeciwko Polsce (curia.europa.eu).

Jak już zasygnalizowano w zaprezentowanym wcześniej wywodzie, w przypadku korzystania z wód do celów energetyki z reguły występuje jaskrawa dysproporcja pomiędzy ilością wód przepływających przez urządzenie wodne a ilością wytworzonej energii (elektrycznej, cieplnej) z energii kinetycznej lub cieplnej wody. Z tego też powodu, ustawodawca w przypadku pozyskiwania energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie (czyli odprowadzanej w stanie nie przekształconym) zdecydował się opłatę naliczać się w kwocie odpowiadającej wytworzonej energii elektrycznej, a nie za nominalny pobór wody, który jest nieproporcjonalnie większy i nie oddaje efektywności energetycznej całości obiektu.

Taką samą regułę wywodzoną z zasady zwrotu kosztów za usługi wodne należy zastosować do poboru wód na potrzeby wytwarzania energii cieplnej przy pomocy pomp ciepła, z tą tylko różnicą, że opłata zmienna za pozyskaną energię cieplną nie będzie w ogóle naliczana, gdyż jako taka nie została przewidziana do naliczenia w stawkach za usługi wodne. Jest to konieczne, gdyż gdyby przyjmować schemat rozumowania (zaprezentowany przez organ w niniejszej sprawie), że cały nominalny przepływ wody przez pompy ciepła jest poborem wód objętym standardową opłatą, to wówczas podmiot korzystający z pomp ciepła obowiązany byłby uiścić opłatę rażąco nieproporcjonalnie wysoką w stosunku do wpływu na środowisko (zważywszy, że pobierana woda nie jest zużywana ani przekształcana, a jej odprowadzenie zwrotne następuje na bieżąco).

W sytuacji, gdy po stronie podmiotu realizującego uprawnienia do korzystania z wód, nie występuje element wykorzystywania dobra powszechnego jakim są wody dla własnej korzyści, czy też powodowania pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów zależnych od wód, brak jest przesłanek dla zastosowania do tego rodzaju podmiotu ogólnej zasady, iż zanieczyszczający (co rozumieć należy także jako korzystający na własne potrzeby z wód) płaci.

Dalej - zgodnie z art. 3 ust. 1 zd. 3 tej dyrektywy celem łatwiejszego osiągnięcia celów ukierunkowanych na zwiększenie krajowego udziału energii ze źródeł odnawialnych "każde państwo członkowskie promuje wydajność i oszczędność energetyczną i do nich zachęca". Przepis ten także pozwala na wysunięcie tezy, że nadmierna, zniechęcająca i nie usprawiedliwiona wpływem na środowisko odpłata za funkcjonowanie instalacji do pozyskiwania energii cieplnej z odnawialnego źródła (ciepła z wody podziemnej za pośrednictwem pompy ciepła) narusza prawo unijne. W orzeczeniach TSUE w tym w orzeczeniu z dnia 20 listopada 2006 r w sprawie C-32 /05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Wielkiemu Księstwu Luksemburga Trybunał stanął na stanowisku ,że pojęcie usług wodnych może być rozumiane w taki sposób ,aby jednocześnie objąć nim możliwie najszersze spectrum sposobów korzystania z wód oraz uwzględniać warunki regionalne lub lokalne skutków zwrotu kosztów. Przyjęto też ,że brak wprowadzenia opłat za wszelkie czynności związane z korzystaniem z wód nie będzie w każdym przypadku szkodliwy z punktu widzenia realizacji celów Ramowej Dyrektywy Wodnej, w tym zapewnienia racjonalnego korzystania z wód w oznaczonym dorzeczu-tutaj wyrok TSUE z 11 września 2015 r. w sprawie C-526 Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec.

Niemniej ,co istotne- polski ustawodawca takich podmiotów jak Klasztor, czyli korzystających z wód do celów energetyki na potrzeby ogrzewania, a konkretnie dokonujących poboru do celów wytwarzania energii cieplnej, nie zwolnił zupełnie z opłat. Zgodnie z art. 274 pkt 1 lit. c P.w. z 2017 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne nałożone są w formie opłaty stałej (wedle rozporządzenia wynoszą [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wód podziemnych, z zastrzeżeniem regulacji przejściowej podwyższającej tymczasowo opłatę – § 15). Kwestia opłaty stałej jest poza zakresem niniejszego postępowania, niemniej Sąd wskazuje na regulacje jej dotyczące jako istotne w perspektywy porównawczej. Uzmysławiają one, że prawodawca kształtując jednostkowe stawki opłat za usługi wodne miał świadomość istnienia podmiotów korzystających z wód na potrzeby pozyskiwania energii cieplnej (jako, że wprowadził dedykowaną im opłatę stałą). Prawodawca zapewne zdawał sobie też sprawę, że podmioty te korzystają z usługi wodnej dla celów energetyki (art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r.), jednakże mimo to nie zdecydował się na wprowadzenie opłaty zmiennej za pobór wód w ramach takiej wyodrębnionej rodzajowo, kompleksowej usługi wodnej, tak jak to wyraźnie uczynił w art. 270 ust. 4 w zw. z art. 274 pkt 3 P.w. z 2017 r. w odniesieniu do produkcji energii elektrycznej w obiektach energetyki wodnej. Jest kwestią oczywistą ,że drugorzędne znaczenie maja interesy podmiotów korzystających z wód. Niemniej w sytuacji nie marnotrawienia wody lub jej energii oraz nie szkodzenia stanowi wód nie sposób nie zauważyć okoliczności , że Klasztor zrealizował kosztowną inwestycję ogrzewania przy użyciu pomp ciepła . Dla potrzeb inwestycji skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] uprawniające do korzystania z wód w przewidziany w nim sposób do [...] grudnia 2029 r. Na datę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak i oczywiście w dacie planowania i kalkulowania samej inwestycji, Klasztor bazował na art. 294 pkt 4 Prawa wodnego w dacie wydania zezwolenia . w ówczesnym brzmieniu, który stanowił, że "zwolniony z opłat jest pobór wody [...] na potrzeby funkcjonowania pomp cieplnych oraz geotermii, wykorzystujących energię wody podziemnej, pod warunkiem zwrotu do wód podziemnych takiej samej ilości wody co najmniej nie gorszej jakości", co nie pozostaje w sprzeczności ani z art. 9 Prawa wodnego, ani założeniem prawodawcy unijnego.

W ślad za orzeczeniem II SA/Po 680/20 także skład obecny przyjął, że należy zaakcentować językową różnicę pomiędzy przepisami art. 274 pkt 1 lit. c P.w. z 2017 r., gdzie wyraźnie jest mowa o delegacji ustawowej dla ustanowienia w rozporządzeniu stawki opłaty stałej z tytułu poboru wód co celów wytwarzania energii elektryczne i cieplnej ("za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej"), a art. 274 pkt 3 P.w. z 2017 r., gdzie w odniesieniu do opłaty zmiennej, delegacja ustawowa obejmuje tylko upoważnienie do określenia stawki opłaty zmiennej za pobór wód w celu wyprodukowania energii elektrycznej, ale już nie cieplnej. Porównanie tych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy nie było pobieranie opłaty zmiennej z tytułu poboru wód na potrzeby pozyskiwanie energii cieplnej.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to jest w sytuacji, gdy skarżący Klasztor zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym korzysta z wód do celów energetyki (ogrzewania budynków), co stanowi wyodrębnioną, kompleksową usługą wodną z art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r., nie ma podstaw do naliczenia opłaty zmiennej według stawki jak za "standardowy" pobór wód "do innych celów" określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j. Mamy bowiem do czynienia nie z usługą wodną poboru (woda nie jest pobierana jako fizyczny zasób na konkretne potrzeby i nie dochodzi do jej zużycia ani przekształcenia w ścieki), ale usługą wodną energetyczną (pozyskiwanie z wody podziemnej energii cieplnej), która w zakresie opłaty zmiennej nie jest odpłatna.

Niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów Sąd wyjaśnia, że naliczenie Klasztorowi opłaty zmiennej za nominalną ilość pobranej wody w ramach korzystania z wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony interesów w toku, wynikającej z zasady zaufania jednostki do Państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Sąd ma świadomość, że zasada ochrony interesów w toku nie jest tożsama z gwarancją niezmienności prawa, jednak nie oznacza to, że zmiany prawa mogą dowolnie niweczyć plany i kalkulacje jednostek, zwłaszcza, jeżeli chodzi o kosztowne, proekologiczne przedsięwzięcia niezarobkowe, do których zachęcało samo Państwo.

Opisane wyżej okoliczności skłaniają ku przyjęciu takiej interpretacji prawa, która zakłada nie objęcie standardową, wysoką opłatą poborową poboru wód realizowanego funkcjonalnie w ramach szerszego procesu składającego się na usługę wodną korzystania z wód do celów energetyki – pozyskiwania energii cieplnej przy użyciu pomp ciepła. Gdyby przyjąć inaczej, wówczas oznaczałoby to, że ustawodawca całkowicie zlekceważył podmioty inwestujące w instalacje służące pozyskiwaniu energii odnawialnej i w zaufaniu do Państwa zakładające, przynajmniej w okresie na które udzielono im na to pozwoleń wodnoprawnych, uzyskanie chociażby częściowo założonego zwrotu kosztów inwestycji.

Wywody Klasztoru, który w reklamacji z dnia [...] czerwca 2020 r. (w aktach administracyjnych) wykazał, iż nałożenie na niego opłaty zmiennej z tytułu poboru wody w standardowych stawkach za nominalną ilość m3 wody przepływającej przez pompy ciepła całkowicie niweczy sens ekonomiczny inwestycji są uzasadnione. Jest to argument ważny, zwłaszcza, że mamy do czynienia nie z inwestycją gospodarczą, zarobkową, w przypadku której należy się godzić z pewnymi ryzykami co do zakładanego zysku, ale z inwestycją dotyczącą potrzeby bytowej klasztoru i jego mieszkańców, zrealizowaną z myślą o ekologii i planowaną do wykorzystania przez wiele lat.

Odnosząc się do skargi Sąd wyjaśnia natomiast, że część przedstawionej przez Klasztor argumentacji nie jest trafna. Sąd nie podziela poglądu, że "pobór zwrotny" wody zdefiniowany w art. 16 pkt 40 P.w. . ma charakter niejako pojęcia autonomicznego, alternatywnego do "poboru" w standardowym rozumieniu, i jako taki nie podlega z zasady opłacie. Art. 16 pkt 40 P.w. zawiera jedynie wprowadzoną przez prawodawcę na potrzeby ustawy definicję poboru zwrotnego. Sam jednakże w żaden sposób nie określa skutków prawnych sytuacji, w której dany pobór wód spełnia przesłanki dla uznania go za pobór zwrotny. Przepisy szczególne tego aktu do instytucji poboru zwrotnego odwołują się zaś wyłącznie w powiązaniu z hodowlą lub chowem ryb oraz w kontekście dopuszczalności zmniejszenia niezbędnego do zachowania przepływu nienaruszalnego (art. 403 ust. 8 ), co oznacza, iż definicja ta nie znajdzie zastosowania w kontrolowanej sprawie nie dotyczącej przecież żadnego z tych zagadnień. Można w tym miejscu dodać, że pogląd, taki jak zaprezentowano powyżej, co do skutków definicji poboru zwrotnego, wypowiedział już Naczelny Sąd Administracyjny w serii wyroków z dnia 26 czerwca 2020 r., II OSK 4027/19, II OSK 4028/19, II OSK 4029/19, II OSK 4030/19 i II OSK 4031/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego wyrażającym się w tym, że ustalono dla Klasztoru opłatę standardową za pobór wód (czyli jak za pobór "do innych celów" zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w.. w zw. z m.in. § 5 ust. 1 pkt 36 r.ws.s.j.) w sytuacji, gdy skarżący nie korzystał z usługi wodnej poboru wody (art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w..), ale usługi wodnej kompleksowej korzystania z wód do celów energetyki (art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w.). W ramach tej ostatniej odpłatą zmienną objęto tylko przypadek pozyskiwania z wody energii elektrycznej, ale już nie cieplnej, którą pozyskuje Klasztor. W powodów opisanych wyżej nie można także uznać zarzutu naruszenia art. 16 pkt 40 P.w., zawierającego definicję "poboru zwrotnego".

W ocenie Sądu nie naruszono natomiast przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a.). Jak zaznaczono wyżej, Dyrektor Zarządu Zlewni przyjął pogląd merytoryczny, którego Sąd nie akceptuje, jednak nie oznacza to, że z punktu widzenia proceduralnego niewłaściwie przeprowadził postępowanie. Na potrzeby sprawy zebrano postępowania wystarczające informacje, a uzasadnienie rozstrzygnięcia od strony formalnej nie budzi zastrzeżeń..

Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.