Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 519/98
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 1999-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Teza: Rada gminy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ może podjąć uchwałę określającą wysokość opłat za wodę i ścieki jak i uchwałę określającą zasady /sposób/ ich ustalania.

TEZY

Rada gminy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ może podjąć uchwałę określającą wysokość opłat za wodę i ścieki jak i uchwałę określającą zasady /sposób/ ich ustalania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w J. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia 23 grudnia 1997 r. (...) w przedmiocie opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 23 grudnia 1997 r. (...) Rada Miejska w J. ustaliła opłaty za pobór wody i odprowadzenie ścieków do kanalizacji miejskiej. W par. 1 pkt 1 uchwały postanowiono, że opłata za pobór wody z sieci wodociągowej wynosi za m3 1,00 zł od 1 stycznia 1998 r. a od 1 lipca 1998 r. 1,25 zł, zaś za zrzut ścieków do kanalizacji i oczyszczalni wynosi 1,10 zł, od 1 stycznia 1998 r. i 1,50 zł od 1 lipca 1998 r.

Wykonanie uchwały zlecono Zarządowi Miasta J. /par. 2/. W jej par. 3 postanowiono o utracie mocy uchwały (...) Rady Miejskiej J. z dnia 30 stycznia 1997 r. w sprawie ustalenia opłat za pobór wody i odprowadzenie ścieków do kanalizacji miejskiej.

Par. 4 postanawiał, iż uchwała podlega ogłoszeniu przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych oraz ogłoszeniu w "O.-J.".

W par. 5 postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. po uprzednim jej ogłoszeniu.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzenie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/.

Pismem z dnia 30 grudnia 1997 r. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym wezwała Radę do usunięcia naruszenia jej prawa wspomnianą uchwałą. W piśmie zarzuciła, że Rada ustaliła opłaty w oparciu o materiały, w których brak było rzeczywistych kosztów MPGK sp. z o.o. za 1997 r. i planowanych na rok 1998 kosztów dostawy wody i odbioru ścieków. Przedstawiono jedynie na sesji symulację różnych stawek tych opłat w aspekcie sytuacji ekonomicznej spółki. Narusza to par. 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków.

Uchwała została opublikowana w "O.-J." z dnia 24 grudnia 1997 r., przy czym treść jej odbiegała od treści rzeczywistej. Z tą samą datą wydania ukazał się w dniu 30 grudnia kolejny numer "O.-J." zawierający prawidłową treść, uchwały. Narusza to zapis art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.

Skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego nadaną w dniu 27 marca 1998 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowanie.

W skardze ponowiono zarzuty wezwania, iż Zarząd Miasta J. występując z projektem uchwały nie przedstawił uzasadnionych rocznych kosztów utrzymania i eksploatacji urządzeń wodociągowych a jedynie symulację stawek w aspekcie ekonomicznej sytuacji spółki, będącej eksploatatorem urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych.

Dane te były ogólne i nie można było na ich podstawie wnioskować, czy proponowane opłaty są uzasadnione, a w szczególności czy ujęto planowane koszty dotyczące ujęcia wody, jej przesyłki i przesyłki ścieków, dane dotyczące stanu technicznego urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, kosztów zużycia energii elektrycznej, gazu i kosztów unieszkodliwiania ścieków.

Do kosztów Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. nie mogła zaliczyć kosztów związanych z odpisami amortyzacyjnymi od majątku komunalnego stanowiącego oczyszczalnię ścieków wniesionego do spółki w formie aportu. Zgodnie bowiem z art. 254 par. 5 kodeksu handlowego podwyższenie kapitału zakładowego w związku z wniesieniem aportu ma skutek dopiero od chwili zarejestrowania zmian umowy spółki w sądzie rejestrowym /wniosek taki zarząd spółki złożył w dniu 16 lutego 1998 r./, a nie z chwilą podjęcia uchwały przez Radę Gminy z dnia 4 grudnia 1997 r. w sprawie przekazania MPGK w J. spółka z o.o. oczyszczalni ścieków, jako aportu.

W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 stycznia 1997 r. w sprawie amortyzacji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych /Dz.U. nr 6 poz. 35/ amortyzację nalicza się od następnego miesiąca po nabyciu środka trwałego podlegającego tym odpisom a umowa użyczenia pomiędzy Gminą Miasta J. a MPGK Sp. z o.o. wygasła w dniu 31 grudnia 1997 r.

Projekt uchwały opracowany przez Zarząd opierał się na opracowaniu MPGK noszącym nazwę "Wybrane warianty nowych opłat za dostawę wody i odprowadzanie ścieków oraz podstawowe wskaźniki ekonomiczne z 1998 r." które ze względu na treść nie mógł stanowić zgodnie z wymogiem par. 2 cytowanego rozporządzenia podstawy do podjęcia uchwały.

Na sesji Rady Miejskiej Zarząd przedstawił w formie autopoprawki nowy projekt uchwały bez żadnej kalkulacji, który Rada przyjęła.

Taki tryb podjęcia uchwały narusza interes prawny skarżącej, jako odbiorcy wody z sieci miejskiej. Każdy bowiem z odbiorców wody i wprowadzający ścieki ma prawo, by opłaty były ustalone w sposób zgodny z prawem. Nadto w uchwale nie wskazano właściciela urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych. W J. działają dwa inne podmioty, które są właścicielami takich urządzeń i które świadczą także usługi dla mieszkańców. Uchwała nie wskazuje zakładu uprawnionego do poboru opłat choć wymóg taki wynika z par. 4 ust. 2 rozporządzenia.

Ponawiając zarzut wezwania dotyczący błędu przy opublikowaniu uchwały skarżąca podniosła, że w nowym wydaniu "O.-J.", po wycofaniu ze sprzedaży jego numeru zawierającego błędny tekst uchwały nie zamieszczono informacji o pomyłce wydawniczej i wycofaniu nieaktualnego wydania.

W uzupełnieniu skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła zarzut, iż par. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, który stanowi podstawę prawną uchwały został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 107 ust. 3 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Ustawodawca upoważnił w tym przepisie Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad ustalania i poboru opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i ścieki wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa, stosowania ulgi i zwolnień od tych opłat oraz organy właściwe w tych sprawach.

Ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres przedmiotowy rozporządzenia do urządzeń konkretnego właściciela, jakim jest Skarb Państwa. Tymczasem rozporządzenie reguluje także kwestię ustalania i poboru opłat za wodę z urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych oraz zasady ustalania opłat za ścieki wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność tych przedmiotów, wskazując organy właściwe w tych sprawach.

Przekroczenie ustawowego upoważnienia w przepisach rozporządzenia stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały przesądza o jej nieważności.

Rada bowiem nie posiadała kompetencji do podjęcia takiej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska J. wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

Zarzuciła w niej, że strona skarżąca, ani w wezwaniu opartym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, ani w skardze nie wskazała na czym polega jej interes prawny i w jaki sposób został uchwałą naruszony.

Skarżąca nie zgłasza zastrzeżeń, co do treści uchwały a jedynie co do sposobu jej podjęcia, stąd nie wiadomo w jaki sposób ustawa miałaby być zmieniona przy założeniu uwzględnienia wezwania. Czyni to skargę przedwczesną.

Zarzuty skargi są przy tym nieuzasadnione.

Miejskim ujęciem wody, miejską siecią wodociągową i kanalizacyjną zarządza Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej działające w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której wszystkie udziały są własnością Gminy Miejskiej J.

Pismem z dnia 14 listopada 1997 r. Przedsiębiorstwo wystąpiło z wnioskiem o wprowadzenie jednolitych dla wszystkich odbiorców stawek opłat za wodę i odprowadzenie ścieków. Do wniosku dołączono szczegółową kalkulację kosztów, przy czym koszty odprowadzenia ścieków przedstawiono w dwu wariantach, uwzględniających lub pomijających odpisy amortyzacyjne obiektu oczyszczalni ścieków. Nowouruchomioną oczyszczalnię władze miasta zamierzały przekazać aportem do MPGK i w chwili składania wniosku kwestia ta nie była rozstrzygnięta. Uchwała w tym przedmiocie zapadła 4 grudnia 1997 r.

Na podstawie wniosku Zarząd Miasta opracował projekt uchwały z rozbiciem odbiorców na dwie kategorie gospodarstwa domowe i pozostali. Po wyjaśnieniu, iż przepisy nie przewidują możliwości takich rozróżnień Zarząd Miasta przedstawił projekt uchwały ustalający jednolite opłaty w znacznie niższej, niż proponowane przez zarządcę wysokościach. Prezes MPGK uczestniczył w posiedzeniach komisji rozpatrujących projekt i sesji, na której podjęto uchwałę.

Dowodzi to, że zachowane zostały przepisy rozporządzenia. Wymaga ono, by opłatę ustalono na podstawie planowanych i uzasadnionych rocznych kosztów utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększonych o narzut z zysku. Natomiast jest sprawą Rady czy i w jaki sposób dochodzi do tych ustaleń i z jakich materiałów pragnie korzystać.

Nietrafny jest zarzut, jakoby MPGK bezzasadnie planowało koszty związane z odpisami amortyzacyjnymi obiektu oczyszczalni ścieków, skoro sąd zarejestrował podwyższenie kapitału zakładowego MPGK dopiero w dniu 31 marca 1998 r. Przepis par. 3 ust. 2 rozporządzenia mówi o uzasadnionych i planowanych, a nie rzeczywistych kosztach odprowadzenie ścieków. Rada miała uzasadnione prawo uwzględnić w kosztach odprowadzenia ścieków odpisy amortyzacyjne od obiektu oczyszczalni, skoro sama zaakceptowała wniesienie jej do spółki jako aportu. Zaskarżona uchwała uwzględnia przy tym "poślizg" w nabyciu oczyszczalni, czego dowodzi przyjęcie niższych w I półroczu, a wyższych w II półroczu opłat.

O bezpodstawności zarzutu świadczą rzeczywiste koszty jednostkowe doprowadzania i oczyszczania ścieków w I kwartale br., które wynoszą:

z amortyzacją oczyszczalni ścieków - 2, 12 zł/m3

bez amortyzacji - 1,27 zł przy ustalonej uchwałą opłacie - 1, 10 zł.

Zarzut błędu przy ogłoszeniu uchwały, aczkolwiek prawdziwy nie ma wpływu na jej ważność.

W ocenie Gminy, Rada podejmując zaskarżoną uchwałą nie dopuściła się żadnego istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej zawartego w piśmie uzupełniającym skargę, Rada Miejska w J. podniosła, że konstytucyjność Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. jest bez znaczenia dla oceny ważności uchwały, bowiem Rada mogła ją podjąć w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Nadto rozporządzenie jest obowiązującym przepisem prawa, którego Rada nie mogła nie stosować.

Ten akt za źródło prawa uznał w swoim wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 1997 r. SA/Rz 709/97 /nie publ./. Gdyby uznać zarzut niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia, - zauważa Rada w swoim piśmie - wówczas pierwotne zarzuty skargi odwołujące się do naruszenia tych przepisów stają się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zagadnienie opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i za wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, zwłaszcza stanowiących własność gminy budzi szereg kontrowersji zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie.

Dotyczą one kwestii charakteru opłat, podmiotu uprawnionego do ich ustalania, a w przypadku ustalenia ich uchwałą rady gminy, zagadnienia czy uchwała taka podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Podstawowym przepisem stanowiącym o opłatach za wodę i ścieki jest art. 104 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, który przewiduje, że za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa pobiera się opłaty; nie dotyczy to wody pobieranej ze studni publicznych oraz wody użytej do gaszenia pożarów.

Ustawodawca upoważnił przy tym, z mocy art. 107 ust. 3 pkt 3 Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad ustalania i poboru opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i ścieki wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa, stosowania ulg i zwolnień od tych opłat oraz organy właściwe w tych sprawach.

W wykonaniu tegoż upoważnienia wydane zostało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./. Jego par. 11 ust. 1 stanowił, że opłatę za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia miast i za ścieki wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych miast ustala terenowy organ administracji państwowej będący organem założycielskim przedsiębiorstwa eksploatującego te urządzenia. W dalszych ustępach tegoż przepisu ustawodawca określił procedurę ustalania owych opłat.

Jak już Sąd zaznaczył, charakter opłat nie był jasny. W szczególności kontrowersje budziła kwestia, czy mają one charakter publiczno-prawny, czy też są cenami, a jeśli tak, czy ceny te należą do cen urzędowych. Pogląd o administracyjnoprawnym charakterze świadczeń z zakresu usług komunalnych reprezentował S. Piątek /"Dostarczanie energii elektrycznej, cieplnej gazu i wody", Zagadnienia prawne świadczeń na rzecz konsumenta - Ossolineum 1982 r. str. 137/ i T. Kuta /"Zaspokajanie potrzeb socjalno-bytowych i oświatowo-kulturalnych obywateli" - System prawa administracyjnego t. IV - Ossolineum 1980 r. str. 53-54/.

Odmienne zapatrywanie, iż opłaty te mają charakter cen, ale cen urzędowych ustalanych przez radę gminy przedstawił Z. Dziembowski w publikacji "Komunalne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej", Warszawa 1991 r. str. 24 - 31, Problemy gospodarki finansowej komunalnych zakładów użyteczności publicznej, Samorząd terytorialny 1994 Nr 5 str. 51-57, jak również Sławomir Dudzik w publikacji "Charakter prawny opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Samorząd terytorialny 1996 nr 10 str. 29-38/.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie aprobowany jest pogląd, iż wspomniane opłaty mają charakter cen - /patrz wyrok NSA z dnia: 12 lipca 1991 r., SA/Wr 582/91 - Wokanda 1992 nr 1 str. 23 z glosą Ryszarda Mastalskiego opublikowaną - OSP 1992 z. 7-8 poz. 160, 12 kwietnia 1994 r. SA/Wr 261/94 - Wokanda 1994 nr 10 str. 44-47/, postanowienie z dnia 27 lutego 1996 r. SA/Kr 2140/95 nie publikowane/.

Jako opłatę o charakterze ceny traktuje wspomniane opłaty Sąd Antymonopolowy /patrz wyroki tegoż Sądu z dnia 26 lutego 1993 r. XVII Amr 35/93 - Wokanda 1993 nr 7 str. 37-40, z dnia 10 maja 1993 r. XVII Amr 1/93 - Wokanda 1993 nr 11 str. 39-42, z dnia 14 kwietnia 1994 r. XVII Amr 72/93 - Wokanda 1994 nr 11/.

Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w cytowanych wcześniej orzeczeniach i prezentowany również w jego orzecznictwie /patrz wyrok z dnia 13 marca 1996 r. SA/Rz 1286/95 iż opłaty za wodę i ścieki nie mają charakteru świadczeń publicznoprawnych a stanowią w istocie cenę za sprzedawaną wodę i usługi związane z odprowadzeniem ścieków. Opłaty te mają prywatnoprawny charakter, jako że u podstawy ich poboru leży umowa o charakterze cywilnoprawnym zawierana między odpowiednim przedsiębiorstwem /zakładem/ a odbiorcą. Na umowę, jako podstawę wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa wskazuje wprost art. 102 Prawa wodnego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy Prawo wodne /Dz.U. nr 26 poz. 139/.

Kolejną kwestią budzącą wątpliwości jest uprawnienie rady gminy do ustalania owych opłat i podstaw prawnych uchwał podejmowanych w tym przedmiocie.

Wątpliwości te powstały w związku z komunalizacją urządzeń do dostarczania wody i odprowadzania ścieków, która nastąpiła na mocy przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ z dniem 27 maja 1990 r.

Komunalizacji nie towarzyszyła przy tym zmiana art. 104 i art. 107 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podług jej art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedsiębiorstwa państwowe, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły terenowe organy administracji państwowej określone w art. 5 ust. 1-3, stały się przedsiębiorstwami komunalnymi, zachowując osobowość prawną.

Rada gminy winna w terminie do dnia 30 czerwca 1994 r. postanowić o wyborze formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności wykonywanej dotychczas przez te przedsiębiorstwa. Do czasu owego wyboru do przedsiębiorstw tych miały odpowiednie zastosowanie przepisy o przedsiębiorstwach państwowych /art. 8 ust. 2/. Tenże zapis, z którego wynika, że zastosowanie wobec tych przedsiębiorstw mają nie tylko przepisy ustawy z dnia 21 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1991 nr 18 poz. 80 ze zm./ i aktów wykonawczych na jej podstawie wydanych, lecz także wszystkie przepisy które mogą mieć zastosowanie do tego rodzaju podmiotów /przedsiębiorstw państwowych/ dawał podstawę do przyjęcia powszechnego w orzecznictwie sądowym poglądu, iż w sprawach opłat za wodę doprowadzaną i ścieki odprowadzane przy pomocy urządzeń stanowiących własność gminy zastosowanie mają przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1986 r. Z przepisu zawartego w jego par. 11 ust. 1 wywodzono uprawnienie rady gminy, /jako organu następcy prawnego organu założycielskiego przedsiębiorstw prowadzących taką działalność/ do ustalania opłat za wodę i ścieki.

Pogląd o uprawnieniach gminy uzasadniał także zapis art. 6 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, stanowiący, że organ założycielski w granicach obowiązujących przepisów określa zakres i warunki na jakich przedsiębiorstwa użyteczności publicznej obowiązane są świadczyć usługi na rzecz ludności. Wątpliwości budził natomiast charakter uchwały rady w tym przedmiocie i możliwość jej zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Na rzecz uprawnień rady gminy do ustalania owych opłat i zastosowania do ich ustalania wspomnianego wcześniej rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1986 r. wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 3 kwietnia 1991 r. SA/Kr 115/91 nie publ., 12 lipca 1991 SA/Wr 582/91 cytowany wcześniej, 14 listopada 1991 r. IV SA 960/91, W. Abramowicz - Samorząd terytorialny w orzecznictwie NSA - Libratta 1994 r. str. 49, 13 marca 1992 r. IV SA 1047/91 - OSP 1994 z. 3 poz. 4, 29 kwietnia 1992 r. I SA 171/92 - Wiesław Abramowicz - j.w. str. 14, 18 maja 1992 r. I SA 194/92, 12 kwietnia 1994 r. SA/Wr 261/94 - Wokanda 1994 nr 10 str. 44, 13 maja 1994 r. SA/Wr 382/94 - Wokanda 1994 nr 9 str. 46, 17 lutego 1995 r. SA/Bk 542/94 - Prawo Gospodarcze 1995 nr 8 str. 22, 7 maja 1997 r. I SA/Łd 1350/96, nie publ., 27 października 1994 r. SA/Gd 1284/94 nie publ./.

Stanowisko takie zajął również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów z dnia 11_lutego 1993 r. III AZP 32/92 - OSNAPU 1993 Nr 7-8 poz. 118, który jednocześnie uznał, że uchwała rady gminy ustalająca takie opłaty nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących a stanowi akt kierownictwa wewnętrznego.

Pogląd odmienny /wykluczający legalność zastosowania przy ustalaniu opłat za wodę i ścieki doprowadzaną i odprowadzane urządzeniami stanowiącymi własność gminy, wspomnianego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1986 r. z uwagi na okoliczność, iż wydano je w oparciu o art. 107 ust. 3 pkt 3 ustawy, który upoważniał Radę Ministrów do określenia zasad ustalania i poboru opłat za wodę i ścieki doprowadzane i odprowadzane przy pomocy urządzeń stanowiących własność Państwa/ przedstawiły Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 7 maja 1997 r. I SA/Łd 924/96 nie publ. i Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w postanowieniu z dnia 27 lutego 1996 r. SA/Kr 2140/95 - nie publik.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie opowiadał się za pierwszym z tych poglądów /patrz cyt. wyżej wyrok w sprawie SA/Rz 1286/95 i z 21 listopada 1995 r. SA/Rz 794/95 nie publikowane/.

Sytuacja uległa jednakowoż zmianie z dwu przyczyn; po pierwsze przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej przekształciły się w spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a te, których nie przekształcono w oparciu o przepisy art. 8 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. uległy z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu z mocy prawa w jednoosobowe spółki gminy na podstawie art. 14 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/. Opadły zatem podstawy do stosowania z chwilą ich przekształcenia przepisów o przedsiębiorstwie państwowym.

Po drugie weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716 ze zm./, które w par. 7 postanawiało o utracie mocy rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1986 r.

Rozporządzenie z dnia 18 grudnia 1996 r. w par. 3 ust. 1 pkt 1 przewiduje, iż opłatę za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i ścieki wprowadzane do zbiorczych urządzeń stanowiących własność gminy ustala rada gminy na wniosek podmiotów eksploatujących te urządzenia w odniesieniu do urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych, zaś w dalszych ustępach /ust. 2-4/ określiło sposób ich ustalania.

Sąd podziela pogląd strony skarżącej, że przepis ten /par. 3/ został wydany poza zakresem upoważnienia ustawowego. W rozporządzeniu tym, jako jego podstawę wskazano art. 107 ust. 3 pkt 1-3 cytowanej wcześniej ustawy Prawo wodne. Odnośnie zasad ustalenia opłat upoważnienia dla Rady Ministrów zawiera pkt 3 art. 107 ust. 3, i jak już Sąd podnosił wcześniej, cytując ów przepis ogranicza się ono do opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa. Nie został on zmieniony, mimo wielokrotnych nowelizacji ustawy.

Ustalenie zatem w rozporządzeniu zasad ustalenia i poboru opłat za wodę i ścieki doprowadzane i odprowadzane przy pomocy urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia i czyni jego zapisy w tej kwestii nielegalnymi.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie określał warunki legalności rozporządzenia i przyjął, że walor taki posiadają te, które zostały wydane przez organ upoważniony do unormowania spraw wskazanych w ustawie, wydane w granicach udzielonego przez ustawę upoważnienia i w celu jej wykonania, a przy tym nie pozostające w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych /patrz Orzeczenie TK z dnia 21 stycznia 1992 r. U 4/91 - OTK 1992 cz. I poz. 9/.

Skoro - co wywiedziono wyżej - przepis par. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 - 4 tegoż par. w odniesieniu do opłat za wodę i ścieki doprowadzoną i odprowadzone przy pomocy urządzeń stanowiących własność gminy lub komunalnych osób prawnych jest nielegalne, Sąd nie mógł przyjąć, iż może on stanowić podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały.

Sąd, z przyczyn wskazanych wyżej nie podziela poglądu, który można wywieść z wyroku tutejszego Ośrodka z dnia 5 sierpnia 1997 r. SA/Rz 709/ oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie ustalenia cen za wodę oraz odprowadzenie ścieków,- powołanego w skardze - o legalności wymienionych wcześniej przepisów rozporządzenia.

Okoliczność, iż przepisy te nie mogą stanowić podstawy prawnej ustalenia przez radę gminy wspomnianych opłat nie oznacza jednak, iż rada gminy opłat takich ustalić nie może. Uprawnienie gminy w tym zakresie wynikać bowiem będzie, w przypadku gdy zakłady eksploatujące urządzenia do zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków działają w formie spółek prawa handlowego z przepisów kodeksu handlowego.

Niezależnie od takiego uprawnienia, którego źródłem są przepisy prawa prywatnego, również prawo publiczne daje organom gminy prawo do ustalania owych opłat.

Wywodzi się ono, jak słusznie podniesiono w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/. Jej art. 1 ust. 1 stanowi, że ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej, polegającej na wykonywaniu przez gminę zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Ust. 2 tegoż przepisu przewiduje, ze gospodarką komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej,, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. w sprawach wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i" oczyszczania ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy: /art. 7 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Jest to bez wątpienia zadanie o charakterze użyteczności publicznej, której celem jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności i polega na świadczeniu usług powszechnie dostępnych.

Oznacza to, że do usług z tego zakresu zastosowanie ma wspomniany wcześniej art. 4 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o gospodarce komunalnej stanowiący, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Postanowienia rady gminy, jako organu kolegialnego przybierają, postać uchwały.

Z wywodów powyższych wynika, że rada z mocy cytowanego przepisu władna jest do podjęcia uchwały zarówno określającej opłaty za wodę i ścieki, jak i określającej zasady /sposób/ ich ustalania.

Powstaje jednak kolejna wątpliwość, czy uchwała taka może być przedmiotem skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wątpliwość ta dotyczy kwestii, czy taka materia uchwały mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, co już wspomniano, że opłaty, o których mowa są w istocie cenami, czyli mają charakter prywatnoprawny. Okoliczność ta przesądziła, że w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego pojawił się pogląd, iż uchwały w tej materii nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym /patrz cytowane postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1996 r. SA/Kr 2140/95, oraz uchwała SN z dnia 11 lutego 1993 r. III AZP 32/92 - OSNCP 1993 nr 7-8 poz. 118/.

Poglądu tego Sąd nie podziela. Wprawdzie wspomniane opłaty mają charakter cen, a dopuszczenie odbiorców do korzystania z usług dostarczenia wody i odbioru ścieków wymaga zawarcia umowy, jednak umowa ta ma charakter taryfowy, skoro cenę tę określa rada gminy nie będąca stroną umowy.

Rada działa przy tym w wykonaniu zadań własnych wymienionych w ustawie o samorządzie terytorialnym należących do sfery działalności komunalnej, która od lat stanowi atrybut administracji publicznej i w formie /uchwała/ właściwej dla tego organu. Podstawę prawną uchwały stanowi przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o gospodarce komunalnej, który jest normą kompetencyjną, a nie organizacyjno-ustrojową. Rada gminy działa w sposób władczy nie tylko w stosunku do zakładu gospodarki komunalnej, ale również w stosunku do członków wspólnoty samorządowej, ustalając bowiem taryfę opłat, wpływa na ich obowiązki.

Bezsporne jest przy tym, że to umowa, zawarta w oparciu o tę uchwałę, a nie sama uchwała może być przedmiotem kontroli innych sądów /sądu powszechnego, czy sądu antymonopolowego/.

Mając na uwadze te okoliczności, oraz wymóg poszanowania prawa do sądu - Sąd opowiada się za przyjęciem szerokiej wykładni pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej użytego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Na rzecz takiego rozumienia tego pojęcia wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W 10/94 /OTK 1994 cz. II poz. 44 i 46/, jak również Sąd Najwyższy /postanowienie z dnia 3 września 1998 r. III RN 53/98/ i Naczelny Sąd Administracyjny /uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r. OPS 3/98 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 109/.

Przesądziwszy dopuszczalność skargi, Sąd dokonał oceny zaskarżonej uchwały w aspekcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.

Do naruszenia takiego dochodzi, gdy uchwała pozbawiając, ograniczając, uniemożliwiając realizację uprawnienia skarżącego wywodzącego się z norm prawa, czy aktu jego stosowania, jednocześnie narusza prawo i to w sposób istotny.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa w ten sposób. Dotyka ona wprawdzie interesu skarżącego, jako odbiorcy wody i korzystającego z odprowadzania ścieków za pośrednictwem gminnych urządzeń, jednak Rada Miejska w J., co wywiedziono wcześniej posiadała kompetencję do jej podjęcia.

Wobec przyjęcia, iż rozporządzenie z dnia 8 marca 1996 r. wydane było z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Sąd nie mógł rozważać zarzutów skargi dotyczących jego naruszenia.

Strona skarżąca nie kwestionuje wysokości opłat. Ich wysokość może być natomiast przedmiotem kontroli Sądu Antymonopolowego w aspekcie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 403 ze zm./ dotyczącego ceny nadmiernie wygórowanej.

Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut powołania w zaskarżonej uchwale przepisów par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 marca 1996 r. - z przyczyn, które wskazał wcześniej. W podstawie prawnej uchwały należało bowiem wskazać art. 4 ust. l pkt 2 cytowanej ustawy o gospodarce komunalnej. Wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ, który posiadał kompetencję do jej podjęcia nie mieści się jednak - w ocenie Sądu - w pojęciu istotnego naruszenia prawa, które zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 i 4, oraz 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym może być podstawą weryfikacji uchwały w sposób określony w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i żądany przez stronę skarżącą.

Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oddalił skargę.