Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1276/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 3, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1002/10 w sprawie ze skargi Z.B. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. B. na rzecz Rady Miasta S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Sz 1002/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. B. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. Z. B., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skierował do Rady Miasta S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania, która – określając możliwość dokonania opłaty biletu w urządzeniu kasującym tylko za pomocą monet o nominałach 10, 20 i 50 groszy oraz 1, 2 i 5 złotych lub za pomocą karty strefowej – ogranicza jego prawa obywatelskie, konstytucyjne i własnościowe w ten sposób, że uniemożliwia mu dokonywanie płatności pozostałymi krajowymi środkami płatniczymi, tj. monetami 1, 2 i 5 groszowymi oraz banknotami. W ocenie Z. B., zapis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały rodzi zagrożenie, stwarza barierę płatniczą i zmusza do marnotrawienia czasu w celu zamiany pieniędzy.

Rada Miasta S. uchwałą z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmówiła uwzględnienia wezwania Z. B. do usunięcia naruszenia prawa, uznając uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]za prawidłową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2010 r. Z. B. wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania, gdyż w tym zakresie – w jego ocenie – uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego. Skarżący zaznaczył, że urządzenia kasujące nie wydają reszty, nie pozwalają na rozmienianie lub zamienianie środków płatniczych i niejednokrotnie zmuszają do dokonywania opłat w wymiarze wyższym. Tym samym uchwała ogranicza jego prawa obywatelskie, własnościowe i konstytucyjne, wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze Z. B. zawarł również wniosek, by Sąd – w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – poinformował właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o uchybieniach, jakie wiążą się ze stosowaniem uchwały, w szczególności dotyczących oznakowania strefy płatnego parkowania.

Odpowiadając na skargę, Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie, argumentując, że treść § 6 ust. 1 pkt 1 spornej uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego w zakresie określenia sposobu poboru opłaty za parkowanie. Jego mocą określono bowiem kilka wariantów technicznych sposobów uiszczania opłaty, pozostawiając osobom korzystającym ze strefy płatnego parkowania wybór metody regulowania tych opłat. Istnieje możliwość wykupienia biletu w urządzeniu kasującym przy użyciu wymienionych monet albo wykupienia karty strefowej, abonamentu czy opłaty zryczałtowanej. Określenie rodzaju monet, którymi można dokonywać płatności w urządzeniach kasujących, wynika tylko i wyłącznie z technicznych ograniczeń, jakimi urządzenia te są obciążone. Nie są one bowiem przystosowane do przyjmowania niskich nominałów monet, tj. 1, 2 i 5 groszy oraz banknotów, i dlatego w uchwale nominały te nie zostały wymienione jako środki, za pomocą których można wykupić bilet w urządzeniu kasującym.

W ocenie Rady Miasta S., ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie narzuciła organom stanowiącym sposobu poboru opłaty, pozostawiając im dokonanie wyboru formy, w jakiej będzie ona uiszczana, co zostało uczynione. Kwestionowana uchwała nie wprowadza nierównego traktowania osób korzystających ze strefy płatnego parkowania. Wszyscy korzystający z urządzeń kasujących, zainstalowanych w strefie, są traktowani tak samo, skoro mogą wnosić tylko znaki pieniężne o ściśle określonych nominałach. Korzystających ze strefy mają także inne, alternatywne sposoby wnoszenia opłat. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, który dotyczy ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), który określa rodzaje prawnych środków płatniczych na terytorium RP, stanowiąc jedynie, że znakami pieniężnymi Rzeczypospolitej Polskiej są banknoty i monety opiewające na złote i grosze. Z kolei przepis art. 32 tej ustawy wskazuje, że znaki pieniężne emitowane przez NBP są prawnymi środkami płatniczymi na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Nie sposób więc uznać, że obywatelom przysługuje prawo (wolność) do posługiwania się wszystkimi znakami pieniężnymi, emitowanymi przez Narodowy Bank Polski. Według Rady, identyczne zastrzeżenia dotyczą również rzekomego naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji, który dotyczy ograniczenia prawa własności. Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 spornej uchwały nie narusza prawa własności skarżącego (ruchomość, nieruchomość, prawo).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności wyjaśnił, że skarga spełnia wymogi formalne, określone w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarżący, jako osoba korzystająca z dróg publicznych w S., objętych strefą płatnego parkowania, wykazał również w sposób dostateczny istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi.

Oceniając skargę pod kątem merytorycznym, Sąd uznał, że Rada Miasta S., określając sposób uiszczenia opłat za parkowanie pojazdów, nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, zaś § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania jest zgodny z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd przywołał treść § 6 ust. 1 ww. uchwały, wskazując, że opłatę za parkowanie uiszcza się przed rozpoczęciem parkowania poprzez: 1) wykupienie biletu w urządzeniu kasującym przy użyciu monet o nominałach 10, 20 i 50 gr, 1, 2 i 5 zł lub karty strefowej; 2) wykupienie abonamentu; 3) wniesienie opłaty zryczałtowanej. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl natomiast art. 13b ust. 4 tej ustawy, rada gminy (rada miasta), wprowadzając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta S. miała więc podstawę prawną do określenia sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. w strefie płatnego parkowania. Pod pojęciem "sposobu pobierania opłaty" należy bowiem rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Korzystając z tego ustawowego upoważnienia, Rada Miasta S., ustalając strefę płatnego parkowania, określiła w § 6 ust. 1 uchwały kilka sposobów uiszczania opłaty. Regulacja zawarta w § 6 ust. 1 przewiduje możliwość uiszczenia opłaty poprzez wykupienie biletu w urządzeniu kasującym przy użyciu określonych monet, przy użyciu karty strefowej, poprzez wykupienie abonamentu, poprzez wniesienie opłaty zryczałtowanej.

WSA w Szczecinie zaznaczył, że eksponowany w skardze sposób uiszczenia opłaty poprzez wykupienie biletu w urządzeniu kasującym jest jednym z kilku sposobów dokonania opłaty. Nie jest zatem uprawniony zarzut naruszenia praw skarżącego, poprzez uniemożliwienie mu dokonania opłaty za parkowanie w strefie wszystkimi istniejącymi krajowymi środkami płatniczymi. Sąd podkreślił, że żaden z przepisów prawa, w tym żaden z zapisów kwestionowanej uchwały, nie zobowiązuje skarżącego do parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania Miasta S. oraz do uiszczania opłaty poprzez wykupienie biletu wyłącznie przy pomocy monet w urządzeniu kasującym. Użytkownikom strefy, w tym skarżącemu, zapewniono możliwość uiszczenia opłaty np. przy użyciu karty strefowej i wyłącznie od woli skarżącego lub osób zamierzających korzystać z miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania zależy wybór sposobu uiszczenia opłaty. To natomiast, że w kwestionowanych postanowieniach uchwały określono, jakimi nominałami monet można zakupić bilet w urządzeniu kasującym, co prawda, może stanowić pewną niedogodność techniczną, w żadnym jednak razie nie narusza praw skarżącego do korzystania z tej formy płatności. Osoba zamierzająca zaparkować pojazd w strefie winna się liczyć z obowiązującym sposobem uiszczenia opłaty.

Sąd zwrócił także uwagę, że kwestionowany zapis uchwały nie uniemożliwia skarżącemu uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie bilonem o wartości 1, 2 i 5 groszy oraz banknotami, bowiem przy użyciu także tych środków płatniczych możliwe jest uiszczenie opłaty poprzez zasilenie karty strefowej, wykupienie abonamentu, czy wniesienie opłaty zryczałtowanej. Ponadto, idąc tokiem rozumowania skarżącego, zdaniem Sądu, należałoby przyjąć, że urządzenia kasujące winny akceptować także emitowane przez Narodowy Bank Polski monety i banknoty kolekcjonerskie, które także zalicza się do obowiązujących w Polsce środków płatniczych. Mając na uwadze różnorodność kształtu, wagi, jak i nominału takich monet, sięgającego nawet wartości 1000 zł, oraz aktywności NBP w zakresie ich emisji, spełnienie żądania skarżącego i umożliwienie wykupienia biletu w urządzeniu kasującym przy użyciu wszystkich obowiązujących w Polsce środków płatniczych, w ocenie Sądu, uznać należy za praktycznie niewykonalne. Brak jest również podstaw, by przyjąć, że urządzenia kasujące w strefie płatnego parkowania powinny umożliwiać rozmienianie i zamienianie środków płatniczych. Inny jest bowiem cel tych urządzeń, które mają przede wszystkim pobierać opłaty za parkowanie pojazdów, jednocześnie drukując potwierdzenie uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w określonym czasie w strefie płatnego parkowania. Urządzenia kasujące nie są przeznaczone do wymiany środków płatniczych. To natomiast, że – według opinii skarżącego – urządzenia te powinny posiadać więcej użytecznych funkcji, nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwała przewidująca możliwość wykupienia biletu w urządzeniu kasującym przy użyciu określonych monet narusza jego interes prawny w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

WSA w Szczecinie podkreślił przy tym, że ustanowienie przez Radę Miasta S. form i zasad uiszczania opłat za parkowanie pojazdów w strefie w żaden sposób nie wpływa na prawo własności posiadanych przez skarżącego zasobów pieniężnych, w szczególności nie nakazuje mu dokonywania opłat za parkowanie pojazdu w strefie w sposób, który wpływałby na pozbawienie skarżącego jakichkolwiek praw majątkowych. Decydując się na parkowanie w strefie, skarżący winien być przygotowany do opłacenia należności, aby nie narazić się na zarzut nieopłaconego parkowania pojazdu.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną. Sąd nie znalazł także powodów do uwzględnienia wniosku o wystąpienie – w trybie art. 155 § 1 tej ustawy – z postanowieniem sygnalizacyjnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Z. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie od organu kosztów postępowania, poniesionych w obu instancjach, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według obowiązujących norm.

W granicach art. 174 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej i zlekceważenie obowiązku zbadania zaskarżonego zapisu uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] pod kątem tego, czy zapis zawarty w § 6 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, wskazujący i ograniczający możliwość dokonania opłaty za parkowanie tylko nominałami niektórych monet, jest zgodny z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd nie zajął stanowiska w sprawie zarzutu strony na temat tego, czy Rada Miasta S. w swojej uchwale naruszyła zakres kompetencji Narodowego Banku Polskiego bez jakiegokolwiek upoważnienia do wskazywania, ograniczania i wybierania monet w akcie prawa miejscowego, ignorując prawne i legalne środki płatnicze obowiązujące na terytorium RP, zwłaszcza wobec brzmienia art. 31 i art. 32 ww. ustawy o Narodowym Banku Polskim i art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 ze zm.), w których to przepisach określone są znaki pieniężne obowiązujące na terytorium RP.

Wskazując na naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, autor skargi kasacyjnej podniósł, że w treści uzasadnienia wyroku brak właściwych ustaleń faktycznych, odnoszących się do prawnych podstaw wskazanych przez skarżącego, którego intencją było zbadanie zgodności zaskarżonej części uchwały z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w oparciu o art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 i art. 32 ustawy o Narodowym Banku Polskim i art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 ww. ustawy – Prawo dewizowe. Uzasadnienie Sądu nie zawiera właściwej oceny prawnej w zakresie wskazanych w skardze podstaw dotyczących stanu faktycznego.

Podniesiono także zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pominięcie właściwej wykładni prawnej w aspekcie oceny istniejących upoważnień ustawowych do wkraczania przez Radę Miasta S. aktem prawa miejscowego w kompetencje należące do Narodowego Banku Polskiego (art. 227 Konstytucji) w zakresie możliwości ustalania sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów z wyłączeniem określonych środków płatniczych obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mając przy tym na uwadze także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 i art. 32 ustawy o Narodowym Banku Polskim i art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo dewizowe.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto naruszenie art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 i art. 32 ustawy o Narodowym Banku Polskim i art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo dewizowe, poprzez ograniczenie uprawnień konstytucyjnych skarżącego, jako obywatela, nadanych hierarchicznie aktami prawnymi wyższego rzędu, co do możliwości swobodnego dysponowania legalnymi i prawnymi środkami płatniczymi obowiązującymi na terytorium RP i w konsekwencji zmuszanie go do dokonywania opłat za parkowanie jedynie określonymi w § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały środkami płatniczymi.

Rada Miasta S., udzielając odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym ich konstrukcja, sformułowanie, jak i zawarte w nich tezy i wnioski w istocie sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny legalności zapisu § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania. Toteż dalsze rozważania zostaną poprowadzone w sposób jednolity, który obejmie i wyjaśni całość zagadnień merytorycznych i procesowych, wynikających z postawionych zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie". Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób.

Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega zatem potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane, do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Nie może budzić wątpliwości, że tworzenie stref płatnego parkowania samo w sobie jest ograniczeniem, gdyż w ten sposób powstaje obszar, na terenie którego obowiązują ściśle określone zasady parkowania pojazdów, inne aniżeli w miejscach nienależących do stref. Istotny jest jednak cel tego rodzaju rozwiązań.

Ustawodawca, wprowadzając w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost ilości posiadanych przez obywateli aut sprawił bowiem, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Jak wiadomo, centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

W świetle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Analizując cyt. przepis, należy dojść do wniosku, że Konstytucja pozwala organom samorządu terytorialnego ustanawiać akty prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a więc zezwala tym organom na poruszanie się jedynie w granicach upoważnień ustawowych. Nie oznacza to jednak, że rada gminy nie może podjąć stosownego aktu prawa miejscowego, jeśli zapis ustawy nie zawiera szczegółowych warunków upoważnienia, co sugeruje autor skargi kasacyjnej. Ważne jest, by akt prawa miejscowego, dla uznania jego legalności, mieścił się w granicach upoważnienia ustawowego. Potwierdzeniem powyższej normy konstytucyjnej jest przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiący, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Prawodawca, decydując o możliwości tworzenia stref płatnego parkowania, w ustawie o drogach publicznych udzielił organom stanowiącym gmin upoważnienia do ustalania i pobierania stosownych opłat z tego tytułu. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl natomiast art. 13b ust. 4 tej ustawy, rada gminy (rada miasta), ustanawiając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Artykuł 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że rada gminy ma prawo określić sposób pobierania opłaty. Pod pojęciem "sposobu pobierania opłaty" – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – należy rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Korzystając z tego ustawowego upoważnienia, Rada Miasta S., ustalając strefę płatnego parkowania, określiła w § 6 ust. 1 uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] kilka sposobów uiszczania opłaty. Regulacja zawarta w § 6 ust. 1 przewiduje: 1) wykupienie biletu w urządzeniu kasującym przy użyciu monet o nominałach 10, 20 i 50 gr, 1, 2 i 5 zł lub karty strefowej; 2) wykupienie abonamentu; 3) wniesienie opłaty zryczałtowanej.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia funkcjonalna w żaden sposób nie wskazuje na uchybienia w zakresie kwalifikowania stanu faktycznego sprawy czy też rozumienia powyższych norm. Rada Miasta S., przyjmując wskazane powyżej możliwości płacenia za parkowanie w strefie, określiła kilka wariantów uiszczania opłaty, pozostawiając osobom korzystającym ze strefy płatnego parkowania wybór metody regulowania tych opłat. W ramach przyjętych wariantów ponoszenia opłat za parkowanie istnieją więc alternatywne metody regulowania płatności, co także mieści się w zakresie semantycznym zwrotu "sposób pobierania opłaty" i świadczy, że ustawowy obowiązek określenia sposobu pobierania opłaty został przez Radę wypełniony, poprzez sprecyzowanie w § 6 ust. 1 uchwały metod uiszczenia należnych opłat.

Ograniczając nominały monet, które mogą być wykorzystywane do uiszczenia opłat za parkowanie, Rada Miasta S. nie naruszyła praw i wolności skarżącego, jak również nie przekroczyła delegacji ustawowej. Osoba zainteresowana, poprzez fakt korzystania ze strefy płatnego parkowania, ma obowiązek poddać się rygorom w niej obowiązującym. Wprowadzenie strefy płatnego parkowania, na co zezwala ww. ustawa, oznacza bowiem przyjęcie określonych ograniczeń i zasad (co zostało przedstawione we wcześniejszych rozważaniach), w tym także w zakresie rozwiązań technicznych związanych z ponoszeniem opłat za parkowanie. Określenie więc rodzaju monet, którymi można dokonywać płatności w urządzeniach, wiąże się z koniecznością ustalenia zasad obowiązujących w strefie i wynika tylko i wyłącznie z technicznych ograniczeń, jakimi są obciążone urządzenia kasujące. Jak wynika ze sprawy, konstrukcyjnie nie są one przystosowane do przyjmowania niskich nominałów monet, tj. 1, 2 i 5 groszy oraz banknotów, i dlatego w uchwale nominały te nie zostały wymienione jako środki, za pomocą których można wykupić bilet w urządzeniu kasującym. Tym niemniej – jak trafnie argumentuje Sąd I instancji – nominałów tych można użyć przy skorzystaniu z innej formy uiszczenia opłaty za parkowanie, np. poprzez wykupienie karty strefowej, abonamentu czy poprzez wniesienie opłaty zryczałtowanej.

Wskazując w kwestionowanym zapisie uchwały, jakich nominałów monet zainteresowana osoba może użyć, by uiścić opłatę za parkowanie, Rada Miasta S. w żaden sposób nie wkroczyła w kompetencje Narodowego Banku Polskiego. Określając jedną z metod uiszczenia opłaty za parkowanie, Rada wskazała jedynie, przy użyciu jakich nominałów monet może dojść do realizacji tej metody płatności. Nie oznacza to jednak, że poprzez wprowadzenie tego rodzaju metody, jako jednej z kilku metod, organ stanowiący zanegował legalność istniejących i obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków płatniczych. Ograniczenie w zakresie możliwości użycia tylko określonych nominałów monet wynika bowiem ze sposobu, jaki służy wykupieniu biletu w urządzeniu kasującym. Nie można zatem mówić o naruszeniu przez Radę przepisów art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 ze zm.), wszak w § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały nie chodzi o wyeliminowanie z obrotu niewymienionych w nim nominałów monet i banknotów, jako legalnych środków płatniczych, lecz o wskazanie jedynie tych nominałów monet, za pomocą których możliwe jest wniesienie opłaty za bilet.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że ustawa o drogach publicznych nie narzuciła organom stanowiącym gmin sposobu poboru opłaty, pozostawiając im dokonanie wyboru formy (metody), w jakiej będzie ona uiszczana. Rada Miasta S., wskazując, jakich nominałów monet można użyć, płacąc za bilet, określiła jedną z metod płacenia za parkowanie pojazdów w strefie. Choć z punktu widzenia skarżącego metoda ta może wskazywać na pewne niedogodności w płaceniu za parkowanie i korzystaniu z urządzeń kasujących, to jednak wynikają one z istoty ograniczenia, jakim – co do zasady – jest strefa płatnego parkowania. Nie można jednak na tej płaszczyźnie wywodzić, że wskutek tego rodzaju rozwiązań ucierpiał interes prawny skarżącego. Kwestionowany przepis uchwały nie powoduje przy tym sytuacji nierównego traktowania skarżącego względem innych osób korzystających ze strefy płatnego parkowania. Wszyscy korzystający z urządzeń kasujących, zainstalowanych w strefie, są traktowani jednakowo, skoro mogą oni wnosić tylko znaki pieniężne o ściśle określonych nominałach. Nie pozbawiono przy tym osób korzystających ze strefy innych, alternatywnych sposobów wnoszenia opłat (wykupienie karty strefowej, abonamentu czy opłat zryczałtowanych).

Wprawdzie Konstytucja RP nie gwarantuje i nie zapewnia obywatelowi posiadania istniejących w obrocie środków płatniczych, jednak nie można odmówić skarżącemu racji, że każdy obywatel ma prawo do korzystania ze wszystkich dostępnych w obrocie legalnych środków płatniczych. Niemniej z tego nie można wyprowadzać wniosku, że sporny zapis uchwały narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji, albowiem przepis § 6 ust. 1 pkt 1 w żaden sposób nie ingeruje w zasoby pieniężne skarżącego, a tym samym w prawo własności czy też inne jego prawa majątkowe. Korzystając ze strefy płatnego parkowania, osoba zainteresowana poddaje się rygorom obowiązującym w strefie. Sam fakt wydzielenia strefy, a więc obszaru, na którym obowiązują ściśle określone zasady parkowania pojazdów i ponoszenia opłat z tego tytułu, inne aniżeli w miejscach nienależących do stref, wskazuje na istnienie ograniczeń, na które Konstytucja zezwala, czyniąc to w interesie publicznym, ewentualnie, chroniąc prawo własności.

Nie można wobec tego uznać, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, nie dostrzegł hierarchii dóbr konstytucyjnych, naruszając tym samym prawa i wolności skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia ocenę prawną, a jej zakres obejmuje kwestie, które oddają wynik badania legalności zapisu § 6 ust. 1 pkt 1 spornej uchwały, co czyni zadość ustrojowej roli sądu administracyjnego. Z faktu, że Sąd nie podzielił stanowiska strony, nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu podstaw do uwzględnienia jej zarzutów, jeśli ze sprawy wynika, iż prezentowane przez nią tezy nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Przedmiotem oceny WSA w Szczecinie był § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały i to ramy tego przepisu wytyczały granice zaskarżenia, a przez to także zakres kontroli Sądu. Uznając – co do zasady – legalność tworzenia stref płatnego parkowania, Sąd I instancji prawidłowo zbadał, czy określony przez Radę Miasta S. sposób (metoda) pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Sąd ten w pełni zasadnie przyjął, że zaskarżona część uchwały nie narusza prawa, a przedstawione w motywach wyroku przepisy, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.