Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1284/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. M. i K. M. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. - skargę oddala -


UZASADNIENIE

B. M., K. M., H. B., J. B., H. S., P. G., K. K., D. B., B. H., M. H., I. K., J. K., J. M. reprezentowani przez radcę prawnego S. K. złożyli skargi na uchwałę Nr [...] Rady miasta T. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zarzucając tej uchwale naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak należytego uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia,

- art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie zmiany studium tylko dla części obszaru gminy, z wyłączeniem terenu przyłączonego do gminy z dniem 1 stycznia 2006 roku,

- art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wskazania zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego w rejonie planowanej eksploatacji [...] we wsi B.,

- art. 10 ust. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wskazania w studium obszaru oddziaływania planowanej eksploatacji kamienia, który należy uznać za obszar problemowy wymagający podjęcia przez gminę szczególnych działań ochronnych,

- art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie uwag zgłoszonych przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w T. dotyczących celowości eksploatacji złoża w B.,

- art. 2, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, poprzez brak uwzględnienia w studium wymagań ochrony przyrody w rejonie planowanej eksploatacji przemysłowej kamienia we wsi B.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta T. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., obejmującą obszar całej gminy w jej granicach administracyjnych, z wyłączeniem terenu przyłączonego do gminy z dniem 1 stycznia 2006 roku. Zmiany studium dotyczą przede wszystkim: kierunków rozwoju układu komunikacyjnego, w tym południowej i wschodniej obwodnicy miasta T., wyznaczenia terenów zurbanizowanych w obszarze gminy oraz obszarów predysponowanych dla rozwoju urbanizacji, przeznaczenia terenu złoża we wsi B., zasad opracowania planów miejscowych, wskazania obszarów zamkniętych, możliwości lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów objętych ochroną środowiska przyrodniczego.

W zakresie przeznaczenia terenu złoża dolomitów we wsi B. zmienione studium przewiduje możliwość eksploatacji tego złoża na obszarze położonym w południowo-zachodniej części B. (na rysunku zmiany studium nr 1 oznaczonego symbolem [...]). W studium określono też teren przeznaczony na działalność gospodarczą (przemysłową) związaną z potencjalną eksploatacją złoża surowca naturalnego w B. (na rysunku zmiany studium nr 1 oznaczony symbolem [...]).

Podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru złoża dolomitów w B. Przedmiotowa uchwała dopuszcza prowadzenie przemysłowej eksploatacji tego surowca, co narusza przysługujące im prawo własności nieruchomości, w szczególności poprzez ograniczenie możliwości korzystania z terenu w dotychczasowy sposób jako terenów rolnych oraz mieszkaniowych i rekreacyjnych. Oddziaływania związane z przewidywaną działalnością przemysłową (hałas, zapylenie, zwiększony ruch samochodowy) spowodują bowiem znaczne pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości w zakresie określonym przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego. Przewidziana w studium możliwość eksploatacji [...] spowoduje również duży spadek wartości położonych w okolicy nieruchomości, należących do skarżących.

W związku z powyższym, działając zgodnie z dyspozycja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w dniu 26 września 2007 roku skarżący wezwali Radę Miasta T. do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego tą uchwałą. W przewidzianym prawem terminie Rada Miasta T. nie odpowiedziała na wezwanie. Dopiero w dniu [...] listopada 2007 roku Rada poinformowała, ze wniesione wezwanie zostało przekazane do rozpatrzenia właściwym Komisjom Rady, które aktualnie rozpatrują sprawę dla przedłożenia opinii Radzie.

Skarżący podnoszą, że pomimo iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, może ono oddziaływać na sytuacje prawna jednostek, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2006 roku, gdzie czytamy: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących (sygn. akt II OSK 591/05, opubl. Wspólnota 2007/35/46). Uchwała w sprawie zmiany studium może być zatem przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Podkreślono, że ustalenia studium w sposób bezpośredni oddziaływają na sytuację prawną skarżących, bez konieczności uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są bowiem wystarczające do uzyskania koncesji na przemysłową eksploatację złoża, która w sposób znaczący ograniczy możliwość korzystania z sąsiednich nieruchomości w sposób dotychczasowy i znacznie ograniczy ich wartość. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 5 ustawy Prawo górnicze "udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej PoIskiej wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Nie ma natomiast żadnych powodów, dla których burmistrz miałby odmówić uzgodnienia koncesji na eksploatację złoża w sytuacji, gdy możliwość taką przewiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżący wskazują, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki). Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a także obszarów chronionych i obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin. Jednocześnie skutki uchwalenia studium są daleko idące, gdyż ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były ze studium zgodne. Gmina, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dysponuje tzw. władztwem planistycznym, w ramach którego może określać politykę przestrzenną gminy oraz decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonego terenu. Realizacja tego prawa następuje poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów gminy. Wprawdzie nie można oczekiwać, iż gmina nigdy nie zmieni dotychczas realizowanej polityki przestrzennej, niemniej każdy obywatel może oczekiwać, że gmina będzie z tego uprawnienia korzystać racjonalnie, wybierając optymalne w danej sytuacji rozwiązania i co więcej, racjonalność tę wykaże. Tym samym gmina nie może, samodzielnie gospodarując przestrzenią czynić tego dowolnie, nie biorąc pod uwagę ograniczeń wynikających z konstytucyjne chronionego prawa własności przysługującego mieszkańcom gminy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Rada Miasta T. właściwie bez żadnego uzasadnienia umożliwiła przemysłową eksploatacje złoża dolomitów w B., zupełnie ignorując interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości i pozbawiając ich jakiejkolwiek ochrony przed skutkami eksploatacji.

W ocenie skarżących działania gminy nie sposób pogodzić nie tylko z interesem poszczególnych mieszkańców gminy, ale także z szeroko rozumianym interesem społecznym. Należy zwrócić uwagę na wewnętrzną sprzeczność określonego w studium sposobu zagospodarowania terenu złoża surowca naturalnego w B. z kierunkami i celami zagospodarowania gminy (w których wyraża się szeroko rozumiany interes społeczności lokalnej), w szczególności w zakresie ochrony wartościowych przyrodniczo obszarów czy aktywizacji turystycznej terenu. Wynikające z eksploatacji złoża uciążliwości (hałas, zwiększony ruch samochodów ciężarowych) oraz nieunikniona degradacja środowiska naturalnego (w tym niezbędnych dla funkcjonowania ekosystemu korytarzy ekologicznych) powodują, że nie sposób uznać przyjętego w studium przeznaczenia terenu złoża za rozwiązanie racjonalne i zgodne z interesem społecznym. Umożliwiając eksploatację położonych konfliktowo złóż [...] Rada Miasta T. działa wyłącznie w interesie przyszłego inwestora, którego korzyść nie może być przecież utożsamiana z interesem społecznym.

Skarżący zwracają uwagę, że zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym ze stycznia 2005 roku teren przeznaczony do eksploatacji kamienia stanowi bardzo cenny pod względem przyrodniczym obszar o wysokich walorach krajobrazowych. Obszar ten stanowi również część ważnego korytarza ekologicznego, łączącego kompleksy leśne [...] z terenami Puszczy [...]. Właściwe funkcjonowanie tego kompleksu przyrodniczego możliwe jest tylko poprzez ograniczenie działań inwestycyjnych zarówno o charakterze przemysłowym, jak i mieszkaniowym. Dopuszczenie w studium możliwości eksploatacji złoża w B. należy więc uznać za działanie nieprawidłowe, sprzeczne z interesem społecznym oraz niezgodne z dotychczasową polityką gminy w tym zakresie. Ponadto zmiana studium dopuszczając eksploatację złoża w B. praktycznie nie wskazuje na żadne sposoby ochrony obszarów przylegających do terenów występowania złoża przed zagrożeniami wynikającymi z jego przemysłowej eksploatacji. W strategicznych projektach rozwojowych dla obszaru południowego (B., P.) wskazano jedynie na konieczność ochrony krajobrazu i punktów widokowych oraz konieczność ochrony zabudowy mieszkaniowej przed skutkami eksploatacji, nie wskazując na konkretne działania, które w tym celu należy podjąć (str. 22 ustaleń zmiany studium). Natomiast w rozdziale 3 ustaleń zmiany studium, pn. "Kierunki przekształceń struktury przestrzennej gminy", odnośnie złoża dolomitów w B. stwierdzono jedynie: "należy założyć, że ewentualna eksploatacja złoża oraz działalność gospodarcza związana z jego eksploatacją będzie prowadzona w sposób minimalizujący skutki eksploatacji dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz że podjęte zostaną działania ochronne dla środowiska przyrodniczego i krajobrazu, poprzez stworzenie i wdrażanie specjalnego programu ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Następnie tereny te, po eksploatacji zostaną przekształcone w kierunku częściowo leśnym i częściowo przyrodniczym z możliwością wykorzystania rekreacyjnego". W ocenie skarżących zapis ten ma charakter postulatywny i trudno traktować go jako nałożenie na organy gminy obowiązku podejmowania jakichkolwiek działań w celu ochrony środowiska przyrodniczego oraz zabudowy mieszkaniowej przed skutkami planowanej eksploatacji. Nie sposób więc stwierdzić, że gmina w odniesieniu do omawianego obszaru spełniła obowiązek wynikający z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk.

Z uwagi na konfliktowe położenie złoża naturalnego w B., skarżący stoją na stanowisku, że obszary graniczące z terenem planowanej eksploatacji [...] powinny być uznane w studium za strefę wrażliwą, wymagającą podjęcia szczególnych działań i wdrożenia szczególnych polityk. W uchwale dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. wyróżniono szereg stref wrażliwych, jednak nie umieszczono w tym wykazie obszaru sąsiadującego ze złożem naturalnym w B. Zdaniem skarżących, przewidując w studium możliwość przemysłowej eksploatacji [...] w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej gmina powinna zapewnić szczególna ochronę mieszkańcom, na których nieruchomości planowana działalność będzie niewątpliwie oddziaływać. Z uwagi na fakt, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, należy stwierdzić, że gmina miała możliwość określenia w sposób wiążący sposobów ochrony wrażliwej strefy, za jaką należy uznać obszar sąsiadujący z terenem planowanej eksploatacji [...] we wsi B.

Wskazano również, że zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy Prawo górnicze same ustalenia studium są już wystarczające dla uzyskania koncesji na eksploatację złoża. Tym samym brak precyzyjnego określenia w studium sposobu zabezpieczenia środowiska przyrodniczego oraz zabudowy mieszkaniowej przed skutkami eksploatacji może pozbawić tereny sąsiadujące ze złożem realnej ochrony.

Pominięcie kwestii konfliktowego położenia złoża w studium (w pobliżu zabudowań mieszkalnych i terenów rekreacyjnych o dużej wartości przyrodniczej, należących do otuliny Parku Krajobrazowego [...]) budzi zdziwienie skarżących, tym bardziej, że na ten fakt zwrócono uwagę już w Strategii Rozwoju Gminy T. na lata 2006 - 2015, stanowiącej załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. Właśnie z tych względów już w latach 60-tych ubiegłego stulecia zaniechano eksploatacji tego złoża. Przez szereg kolejnych lat gmina utrzymywała, że tereny złoża [...] oraz obszar je otaczający nie będzie przeznaczony do eksploatacji, a nawet zostanie objęty ochroną z uwagi na duże wartości przyrodnicze i krajoznawcze. Podstawową funkcją na tym terenie miała być funkcja rekreacyjna oraz mieszkaniowa. Potwierdza to fakt wydawania przez gminę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych w bezpośrednim sąsiedztwie złoża. W decyzjach tych nie było żadnych wzmianek o możliwości eksploatacji złoża [...], a fakt ten miałby przecież istotne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o rozpoczęciu inwestycji. Dopiero przed kilkoma laty (ok. 2003 r.) osoby planujące inwestycje w sąsiedztwie złoża były informowane o jego istnieniu i możliwości przyszłej eksploatacji, pomimo, że gmina informacje te posiadała już znacznie wcześniej. Biorąc to pod uwagę skarżący twierdzą, że polityka przestrzenna gminy w tym przedmiocie jest wyjątkowo niekonsekwentna i uniemożliwia jednostkom planowanie jakichkolwiek działań. Utworzenie bardzo uciążliwego zakładu przemysłowego w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych oraz rekreacyjnych praktycznie uniemożliwi korzystanie z tych terenów w sposób dotychczasowy, wynikający z art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Spowoduje także znaczny spadek wartości nieruchomości, którego gmina przecież nie zrekompensuje, bo takiego obowiązku prawo na nią nie nakłada.

Skarżący podnieśli także, że w studium nie uwzględniono wszystkich uwag zgłoszonych w opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w T. z dnia [...] lutego 2006 roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. W opinii tej stwierdzono, że "za niewystarczające uważa się informacje zawarte w studium dotyczące eksploatacji [...] w B. (...) Ustalenia studium powinny zawierać co najmniej dane dotyczące powierzchni złoża, jego zasobów (bilans złoża) i ich kwalifikacji zasadności i celowości jego gospodarczego wykorzystania w kontekście zapisów Studium dotyczących docelowego przeznaczenia terenu i kierunków jego rekultywacji." W treści studium brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej zasadności i celowości gospodarczego wykorzystania złoża, co należy uznać za poważny brak z uwagi na konfliktowe położenie złoża oraz w/w okoliczności podniesione przez Gminną Komisję Architektoniczno-Urbanistyczną. Tym samym należy stwierdzić, że przy uchwalaniu zmiany studium doszło do naruszenia art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym burmistrz miasta wprowadza do projektu studium zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

Skarżący sygnalizują, iż składali w tym zakresie liczne uwagi do projektu studium, które powinny zwrócić uwagę Rady Miasta T. na problemy związane z dopuszczeniem eksploatacji kamienia w B. Rada nie tylko nie uwzględniła tych uwag, ale zupełnie je zignorowała, na co wskazuje pobieżne potraktowanie w studium kwestii przeznaczenia złoża naturalnego w B. problematyki ochrony terenów sąsiadujących ze złożem.

Wskazano również na błędy proceduralne popełnione przy uchwalaniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. Podkreślenia wymaga fakt, iż uchwalona zmiana studium nie obejmuje całego obszaru gminy T., co stanowi naruszenie dyspozycji art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Przepis ten wyklucza prowadzenie polityki przestrzennej gminy etapowo lub w sposób wybiórczy. W przedmiotowej sprawie uchwała o zmianie studium nie obejmuje terenów przyłączonych do gminy T. z dniem [...] stycznia 2006 roku, co stanowi niewątpliwe naruszenie procedury uchwalania zmiany studium. Skarżący stoją na stanowisku, że uchwała o zmianie studium powinna obejmować teren całej gminy, gdyż przepisy prawa nie dają gminie możliwości podjęcia uchwały w sprawie studium dla obszaru, który nie pokrywa się z granicami administracyjnymi gminy. Zatem zarówno uchwała dotycząca uchwalenia studium jak i jego zmiany musi obejmować teren całej gminy w jej granicach administracyjnych na dzień podjęcia uchwały. Za takim stanowiskiem przemawia również treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z 8 w/w rozporządzenia jego przepisy stosuje się również do projektu zmiany studium, a projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Nie ulega więc wątpliwości, że uchwaleniu przez radę gminy podlega treść ujednoliconego studium dla całego obszaru gminy, uwzględniającego wprowadzone zmiany.

Tym samym w ocenie skarżących przedmiotowa uchwała Rady Miasta T. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy narusza ich interes prawny, wynikający z przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych w sąsiedztwie złoża [...], a jednocześnie narusza wskazane powyżej przepisy ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochronie przyrody i ustawy prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta T. podniósł, że skargę wniosły osoby wyszczególnione na wstępie skargi, powołując się na naruszenie ich interesu prawnego. W celu ustalenia faktu naruszenia interesu prawnego wnoszących skargę organ planistyczny dokonał analizy położenia działek, stanowiących ich własność w oparciu o dane ewidencji gruntów oraz mapę katastralną w skali 1:2880 (na której kolorem żółtym zaznaczono działki stanowiące własność skarżących - zał. nr 1) oraz zmiany ustaleń studium w odniesieniu do poprzedniego dokumentu uchwalonego 31 stycznia 1998 r. Stwierdzono w tym zakresie, że:

a) działki stanowiące własność skarżących, z wyłączeniem działek nr [...], [...] i [...], położone w B. w obszarze ograniczonym od strony północnej drogą powiatową (ul. [...]), a od strony zachodniej ul. [...], położone były w ramach terenów wskazanych pod zabudowę (terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej posiadających zgodę na użytkowanie na cele nierolnicze) i w nowym dokumencie położone są również w ramach terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową,

b) działki nr [...], [...] i [...] położone przy ul. [...] w B. w wyniku zmiany studium znalazły się w ramach strefy terenów rolnych i otwartych, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej rozproszonej do utrzymania (z uwagi na konieczność uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania), a w poprzednim dokumencie położone były w ramach obszarów rolnych, terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy,

c) jedna osoba z wnoszących skargę, tj. J. B. wg danych ewidencji gruntów nie posiada działki we wsi B.

Wskazano, że ustalony w zmianie studium zasięg obszarów strefy urbanizacji, w ramach których położone są działki o których mowa w punkcie a) oraz ustalenie, że działki o których mowa w punkcie b) położone są w ramach obszarów zabudowanych do utrzymania, będą determinować ewentualny zasięg oddziaływania eksploatacji złoża, a granice tych terenów muszą znaleźć odzwierciedlenie w materiałach sporządzanych do wniosku o udzielenie koncesji na eksploatację. Dlatego też organ planistyczny wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na brak podstawowej przesłanki do jej wniesienia, czyli naruszenia interesu prawnego skarżących.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest bardzo ważnym dokumentem dla gminy, gdyż wytycza dalekosiężne kierunki działań, określa politykę przestrzenną gminy, stanowi podstawę do opracowania innych dokumentów, w tym głównie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina przystąpiła do opracowania zmiany studium, z powodu dezaktualizacji niektórych jego elementów oraz w wyniku zmiany przepisów prawnych. Zmiana studium sporządzona została na przestrzeni lat 2004-2007. Opracowanie wykonane zostało rzetelnie, z dochowaniem wymaganej procedury wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przy uwzględnieniu innych nieobligatoryjnych działań. Główną dewizą procesu sporządzania projektu było jego upublicznienie, poprzez informacje prasowe, spotkania i konsultacje z radami osiedlowymi i radami sołeckimi, z radnymi oraz dyskusję publiczną. Dwukrotnie wyłożono projekt do publicznego wglądu oraz przeprowadzono wnikliwą analizę wniesionych uwag do projektu zmiany studium, które w większości zostały uwzględnione. Celem takiego działania było wzbudzenie zainteresowania mieszkańców tym, co się dzieje w gminie, a także uświadomienie im, jak duży mogą mieć udział w tworzeniu polityki przestrzennej gminy.

W istocie rzeczy skarga dotyczy przeznaczenia do eksploatacji złoża [...], które położone jest we wsi B, którego ewentualna eksploatacja uzyskała akceptację Rady Sołeckiej wyrażoną w pozytywnej opinii do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla eksploatacji kamienia w B.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak należytego uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, należy wziąć pod uwagę, że art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), a zgodnie z art. 10 ust. 1, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z warunków i jakości życia mieszkańców w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. nie tylko uwzględnia wymagania ustawowe dotyczące ochrony środowiska, ale szczegółowo je diagnozuje i ustala kierunki działań strategicznych i szczegółowych. W rozdziale 2 tekstu Studium zatytułowanym "Uwarunkowania rozwoju gminy" w podrozdziale "Uwarunkowania środowiskowe gminy", uwzględniono uwarunkowania związane z budową geologiczną, gospodarką wodną, klimatem, przyrodą ożywioną, krajobrazem, zasobami przyrodniczymi i ochroną, powiązaniami przyrodniczymi, rolniczą przestrzenią produkcyjną, dokonano (zgodnie ze specjalistycznym opracowaniem ekofizjograficznym wykonanym dla potrzeb Studium) waloryzacji terenu gminy na kompleksy funkcjonalo-przestrzenne oraz zdiagnozowano ograniczenia i określono w części 10 możliwości eliminowania zagrożeń środowiska. Właśnie w tej części Studium zawarto ustalenie, iż osiągnięcie zrównoważonego rozwoju (ustalony w Studium cel nadrzędny) wymaga prowadzenia przez gminę, (...) polityki ekologicznej, w tym szczególnie polityki ochrony środowiska, ukierunkowanej na ograniczenie lub eliminowanie tych uwarunkowań, które stanowią zagrożenia: dla środowiska, dla zdrowia i życia mieszkańców. Dotyczy to zagrożeń spowodowanych przez (...) pkt 4 eksploatację kopalin i surowców

W zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. uwzględnione zostały uwarunkowania stanowiące zagrożenia dla środowiska i dla zdrowia i życia mieszkańców, spowodowane między innymi przez eksploatację kopalin i surowców. W związku z tymi zagrożeniami studium wskazuje na konieczność prowadzenia działań w sferze polityki ekologicznej gminy, która musi być realizowana przez: wszystkie organy gminy oraz w procedurach decyzyjnych urzędu gminy, współpracę gminy z innymi podmiotami (szczególnie będącymi źródłem zagrożeń) z wykorzystaniem istniejących i możliwych do utworzenia związków celowych, współpracę międzygminną (z wykorzystaniem istniejących i możliwych do utworzenia związków celowych), wykorzystanie dostępnych dla gminy instrumentów prawnych, ekonomicznych, organizacyjnych, informacyjnych i edukacyjnych.

Podkreślono, że Studium określając strategiczne kierunki rozwoju gospodarczego Gminy uwzględnia i docenia wagę ochrony środowiska, w tym zdrowia mieszkańców i za podstawowy cel uznaje poprawę ich warunków życia. Studium wskazuje instrumenty planistyczne do realizacji celów polityki przestrzennej gminy, w tym przede wszystkim dotyczących ochrony podstawowych wartości środowiskowych, przyrodniczych i kulturowych, realizacji celów publicznych, zapewnienia niezbędnych rezerw terenu na funkcje mieszkaniowo-usługowe oraz rewitalizacji, przekształcenia i uporządkowania obszarów wymagających takich działań. Jednym z nich jest opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oprócz obligacji ustawowej, między innymi dla terenów, gdzie ze względu na nagromadzenie konfliktów, interesów lub zagrożenia - istnieje potrzeba, poprzez prawo miejscowe, określenia zasad realizacji gospodarowania przestrzennego. Studium ustala konieczność opracowania planu dla terenu górniczego (po jego utworzeniu) wyznaczonego dla eksploatacji złoża w B. Wszelkie rozwiązania, które ograniczą niekorzystny wpływ eksploatacji na środowisko i jakość życia mieszkańców (roboty strzałowe, zagrożenia pożarowe, urabianie złoża, organizacja wywozu urobku, hałas i inne) znajdą odzwierciedlenie w zapisach planu (jeśli zaistnieje potrzeba jego opracowania) poprzez stosowne ustalenia, dopuszczalne działania, nakazy i zakazy. Plan będzie musiał zawierać ustalenia dotyczące bezpieczeństwa publicznego. Ponadto przedsiębiorca zobowiązany będzie do opracowania planu ruchu zakładu, który zawierał będzie szczegółowe ustalenia w zakresie powszechnego bezpieczeństwa, ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych. Także w celu oceny oddziaływania ustaleń planu na środowisko ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, z której wynikną odpowiednie wskazania do ustaleń planu.

Odnosząc się do zarzutu zmiany studium tylko dla części obszaru gminy podniesiono w odpowiedzi na skargę, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta 28 maja 2004 r. w granicach administracyjnych gminy, wówczas obowiązujących. Z chwilą przyłączenia nowego obszaru do gminy T. z dniem 1 stycznia 2006 r., prace nad zmianą studium były zaawansowane i podjęta została decyzja o wykonaniu odrębnego opracowania zmiany studium dla obszaru przyłączonego. Działanie takie w przypadku zmiany ściśle określonego fragmentu obszaru gminy nie jest wykluczone, jeśli obydwa dokumenty są spójne i współgrają ze sobą. Warunek ten został spełniony, czego efektem było uchwalenie zmiany studium uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., jako jednolitego dokumentu. Wojewoda, jako organ oceniający zgodność uchwał z przepisami prawnymi, nie zakwestionował uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany fragmentu studium dla obszaru przyłączanego do terenu gminy, ani też uchwał o zmianie studium z [...] marca 2007r. i z [...] września 2007 r. Oznacza to, że również uznał takie działanie za prawidłowe.

W momencie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium w jej treści zapisane zostało, że zmiana studium następuje w granicach administracyjnych gminy i tylko w tym obszarze Rada Miasta miała kompetencje do podjęcia uchwały. Uchwalenie dokumentu takiego jak studium czy plan miejscowy winno nastąpić w granicach obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu. Ponadto zapis art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości dokonania zmian dokumentu w obszarze mniejszym niż obszar gminy. Przepis art. 32 ust. 2 stwierdza, że w wyniku przeprowadzonej oceny aktualności dokumentu studium rada gminy może uznać, że utrata jego aktualności dotyczy części dokumentu, a wówczas podejmuje decyzje o jego zmianie, stąd wysnuć należy możliwość dokonania zmiany studium dla części obszaru gminy, jeśli gmina posiada uchwalony dokument studium dla całego obszaru w granicach administracyjnych. Stawiany zarzut naruszenia procedury w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia.

W odniesieniu do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że ustalenia, których brak zarzucają Skarżący zawarte są w szczególności w rozdziale 3, pkt 2 i 3 dokumentu. Ponadto w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. w zakresie przyjętych kierunków działań dla rozwoju gminy uwzględniona została ochrona zarówno złóż surowców przed ich zainwestowaniem w celu umożliwienia ich eksploatacji, jak i ochrona zabudowy mieszkaniowej przed skutkami tej eksploatacji. Również w kierunkach rozwoju i przekształceń struktury przestrzennej ustalone zostało, że eksploatacja winna być prowadzona w sposób minimalizujący jej skutki oraz że należy podjąć działania ochronne dla środowiska przyrodniczego i krajobrazu poprzez opracowanie i zrealizowanie programu ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Nakreślone w studium kierunki zagospodarowania na cele leśne i przyrodnicze z możliwością wykorzystania rekreacyjnego, po zakończeniu eksploatacji pozwolą na przywrócenie przyrodniczego użytkowania terenu. Twierdzenie skarżących, że są to zapisy postulatywne jest tendencyjne, gdyż zapisy jednoznacznie mówią o podjęciu konkretnych działań ochronnych oraz wskazują kierunek przekształceń po zakończeniu eksploatacji.

Przeznaczenie w zmianie studium terenu będącego przedmiotem skargi pod "tereny złoża surowca naturalnego w B. przeznaczone do eksploatacji" oraz pod "działalność gospodarczą związaną z eksploatacją złoża surowca naturalnego", nie narusza prawa własności nieruchomości Skarżących i nie ogranicza możliwości korzystania z terenu ich działek w dotychczasowy sposób. Działki skarżących w obowiązującej aktualnie zmianie studium, położone są w obszarach strefy terenów rozwoju przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową lub w obszarach strefy terenów rolnych i otwartych, w ramach terenów zabudowy rozproszonej do utrzymania. Takie wyznaczenie terenu do zagospodarowania w przyszłości, wpłynie na sposób prowadzenia eksploatacji, jej zasięg, a także zasięg jej oddziaływania, jeśli eksploatacja taka zostanie podjęta.

Teren w B. oznaczony w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. jako teren złoża surowca naturalnego przeznaczonego do eksploatacji, w różnych dokumentach planistycznych obowiązujących w latach poprzednich (np. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1990 r. zmieniony w 1994 r., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone w 1998 r.) nie był przeznaczony pod zabudowę. W planie ogólnym był to teren przeznaczony pod ogródki działkowe oraz teren usług turystyki, natomiast w studium - pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy. Określone przeznaczenia nie kolidowały z planowanym zagospodarowaniem górniczym. Również nie było kolizji w sąsiedztwie tego terenu (od strony wschodniej), gdyż teren ten przeznaczony w planie z 1990 r. głównie pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy ([...]) oraz częściowo pod usługi turystyki i sportu ([...]). W wyniku zmiany planu w 1994 r. teren 16 [...] został w znacznej części zmniejszony (wyminusowany) i przeznaczony pod tereny upraw polowych ([...]). Pozostał pod zabudowę pas o szerokości ok. 250 m w kierunku południowym od ul [...] w B. (kopia fragmentu rysunku planu - zał. nr 2). Teren był inwestowany zgodnie z obowiązującym wówczas planem ogólnym, który utracił ważność z końcem 2003 r. Decyzje o warunkach zabudowy były wydawane, gdyż Burmistrz nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie było zgodne z planem.

Zarzut dotyczący braku informacji o istnieniu złoża jest nieprawdziwy. Ponieważ w latach 60-tych była prowadzona eksploatacja złoża, mieszkańcy B. mieli świadomość faktu jego istnienia w określonym miejscu. Brak jest natomiast dowodów na to, że przyczyną zaniechania eksploatacji było konfliktowe położenie złoża zwłaszcza, że w przedmiotowym obszarze nie było zabudowy mieszkaniowej. Raczej należałoby przypuszczać, że był to brak koniunktury na surowiec lub nieopłacalność prowadzenia takiej działalności.

Odnoście zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wskazania w studium obszaru oddziaływania planowanej eksploatacji kamienia, który należy uznać za obszar problemowy wymagający podjęcia przez gminę szczególnych działań ochronnych, stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że zarzut ten jest zarzutem chybionym.

Art. 10 ust 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium określa się w szczególności inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

Definicja obszaru problemowego zawarta jest w słowniczku do ustawy i na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez obszar problemowy należy rozumieć obszar zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych wskazany w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawa zawiera również zapis w art. 39 ust 3 pkt 4 dotyczący zawartości planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Oprócz wyżej zacytowanych przepisów ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych innych odniesień dotyczących obszarów problemowych. Oznacza to, że w kwestii ustalenia w studium obszaru problemowego rada gminy posiada możliwość podejmowania samodzielnych decyzji. Podstawę do podjęcia takiej decyzji winna stanowić ocena obejmująca w szczególności: istniejący stan zagospodarowania, przyjęte kierunki dalszego rozwoju, planowane zmiany w użytkowaniu, zakres ewentualnego konfliktu przestrzennego, z uwzględnieniem wymagań wynikających z przepisów odrębnych, zarówno z zakresu kompetencji do podjęcia określonych działań, jak i braku dyspozycji przepisów prawa materialnego co do przedmiotu potencjalnego konfliktu.

W ust. 2 art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyszczególnione zostały kierunki zmian rozwoju, zasady oraz obszary, które powinny zostać określone w studium. Jeżeli ustawodawca przytoczył w przepisie listę m.in. obszarów, które powinny zostać wskazane, to założyć należy, iż każdy z wymienionych obszarów różni się od pozostałych, np. problematyką, uwarunkowaniami lub ustaleniami. W studium należy określić m. in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych (pkt 8 ust. 2 art. 10). Art. 53 ustawy prawo geologiczne i górnicze ustała obowiązek sporządzenia dla terenu górniczego (za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że ustawodawca zobligował gminę do rozstrzygnięcia problemów wynikających z eksploatacji górniczej w zakresie zagospodarowania przestrzeni objętej jej oddziaływaniem w planie miejscowym. Z tego względu dyspozycja zawarta w pkt 16 art. 10 ust. 2 zastrzeżona jest dla innych obszarów problemowych, różnych od terenów górniczych.

Organ planistyczny podnosi, że teren górniczy jest to przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Ustalony jest w koncesji wydawanej przez organ koncesyjny po przedłożeniu wniosku przez przedsiębiorcę. Podstawę do ustalenia zasięgu terenu górniczego stanowi projekt zagospodarowania złoża. Skarżący zarzuca brak wskazania w studium obszaru oddziaływania planowanej eksploatacji [...]. W świetle zapisów ustawy prawo geologiczne i górnicze obszar oddziaływania eksploatacji jest tożsamy z terenem górniczym. Skoro przepisy ustawy określają procedurę ustalenia tego obszaru i wskazują właściwe organy, którym te kompetencje przysługują, ustalenie zasięgu oddziaływania eksploatacji przez radę w studium stanowiłoby naruszenie prawa. Dlatego też biorąc pod uwagę przede wszystkim istniejący stan zagospodarowania terenów położonych w otoczeniu złoża, ustalenia wcześniejszych dokumentów planistycznych, uwarunkowania wynikające z opracowania ekofizjograficznego, w studium ustalona została granica strefy urbanizacji oraz przeznaczenia terenów w ramach strefy. To wyznaczona granica strefy urbanizacji będzie ograniczała zasięg obszaru oddziaływania eksploatacji. Ponieważ uzgodnienie koncesji (jeżeli zostanie złożony wniosek) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie ustaleń studium, w ocenie organu sporządzającego opracowanie oraz rady miasta, powyższe ustalenia są nie tylko zgodne z prawem, ale również we właściwy sposób zabezpieczają ochronę interesów właścicieli działek.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w T., co zdaniem skarżących stanowi naruszenie art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że w toku prowadzonej procedury planistycznej projekt studium przekazany został Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej do zaopiniowania. W ostatecznym dokumencie opinii Komisji uwaga dotycząca poruszanej w skardze problematyki brzmi: Za niewystarczające uważa się informacje zawarte w studium dotyczące eksploatacji [...] w B. Informacja, że złoże zostało wyeksploatowane w latach 70 i 80-tych, nie znajduje potwierdzenia w kontekście planowanej działalności górniczej, ustalenia studium powinny zawierać co najmniej dane dotyczące powierzchni złoża, jego zasobów (bilans złoża) i ich kwalifikacji, zasadności i celowości jego gospodarczego wykorzystania w kontekście zapisów Studium dotyczących docelowego przeznaczenia terenu i kierunków jego rekultywacji.

Wskazanie komisji co do powyższego zapisu, obligowało organ sporządzający studium do przeanalizowania zamieszczonych poniżej uwag ogólnych oraz wprowadzenia stosownych korekt w części tekstowej i załącznikach graficznych (zapis pkt 3 opinii). W dokumentach formalno-prawnych zmiany studium zamieszczone zostało uzasadnienie wprowadzenia korekt po zaopiniowaniu dokumentu przez komisję. W punkcie 5 "uzasadnienia" przytoczono treść wprowadzonego zapisu, który ostatecznie zamieszczony został w uwarunkowaniach rozwoju gminy w pkt 4.1. budowa geologiczna: "B. (rok dokumentacji 1960); w latach 60-tych zaprzestano eksploatacji kopaliny z wcześniej czynnego [...]. - wiek kompleksu litologiczno-surowcowego: trias, wg stanu na 31.12.1999r., zasoby geologiczne bilansowe złoża - 617 tys. t., stan zagospodarowania złoża - zaniechane, kategoria rozpoznania: C1- złoże zarejestrowane; Sporządzona została dokumentacja geologiczna złoża [...] triasowych " B." w kat. C1, określająca zasoby bilansowe na dzień 01.01.2003 w ilości 12 048, 010 tys Mg)".

Uzasadnienie przyjętych rozwiązań znajduje się w dokumentach formalno-prawnych do studium w dokumencie pod nazwą "Synteza ustaleń zmiany studium wraz z objaśnieniem i uzasadnieniem przyjętych rozwiązań", której treść stanowiła również część uzasadnienia do uchwały rady miasta zatwierdzającej studium (zał. nr 9). W tym miejscu należy podkreślić, że rada miasta uchwalając zmianę studium, wbrew twierdzeniom skarżących, nie podjęła ostatecznych decyzji co do zasadności i celowości eksploatacji, ani nie przesądziła o tym, że eksploatacja taka będzie prowadzona. Stworzyła natomiast możliwość podjęcia działań związanych przygotowaniem złoża do eksploatacji. Decyzja ta była poprzedzona wcześniejszymi analizami, związanymi z pracami planistycznymi nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planowanej eksploatacji kamienia w B. wraz z otoczeniem.

Działania związane z ponownym uruchomieniem [...] w B. rozpoczęły się z dniem 14 listopada 2001 r., kiedy Państwo K. złożyli wniosek o dokonanie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w celu umożliwienia prowadzenia eksploatacji złoża [...]. W 2001 r. sporządzana była przez burmistrza ocena zmian w zagospodarowaniu, ocena aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z analizą wniosków o zmianę przeznaczenia działek w planie. W 2001 r. sporządzona została również na zlecenie m.in. urzędu miasta, mapa geologiczno-gospodarczo-sozologiczna gminy, w której obszar przedmiotowego złoża wskazany został jako udokumentowane złoże [...]. W 2002 i 2003 r. wydane zostały, po uzyskaniu pozytywnej opinii Burmistrza, koncesja na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kopalin, a następnie przyjęta została przez Geologa Wojewódzkiego bez zastrzeżeń dokumentacja geologiczna złoża [...] triasowych "B." w kat. C1 (zał. nr i zał. nr 4).

W opracowanej ocenie zmian w zagospodarowaniu, która ostatecznie przyjęta została uchwałą Rady Miasta z dnia 12 lipca 2002 r. (zał. nr 5), wniosek Państwa K. rozpatrzony został pozytywnie. W następnej kolejności podjęta została przez Radę uchwała o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego (z dnia 26 lipca 2002 r. (zał. nr 6)). W toku prac planistycznych sporządzone zostały w marcu 2003 r. "Analiza oddziaływania na środowisko planowanej eksploatacji złoża [...] w miejscowości B. w gminie T." (na zlecenie zainteresowanego), jak również prognoza oddziaływania na środowisko do projektu planu wraz z aneksem (VII. 2005 r.) Projekt planu uzyskał m.in. pozytywną opinię Komisji Rozwoju Gospodarczego, gdzie był prezentowany na posiedzeniu w dnia 18 października 2005 r. (zał. nr 7)). Prowadzone postępowanie było upublicznione poprzez zbieranie wniosków, uzyskano pozytywne uzgodnienia od projektu (np. od Dyrektora Parków Krajobrazowych - potwierdzona kopia w załączeniu), jak również opinię Rady Sołeckiej wsi B. (zał. nr 9). Wejście w życie ustawy o zmianie ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach, w dniu 1 lipca 2005 r. postawiło pod znakiem zapytania zasadność prowadzenia dalszych prac planistycznych, które ostatecznie zostały zawieszone (zmiana zapisu w ustawie prawo geologiczne i górnicze uzgodnienie koncesji odnosiła również do studium, a sporządzany plan nie obejmował terenu górniczego, bo takowy nie został ustalony). Zarówno władze gminy, które od 2001 r. zajmowały się sprawą ewentualnego uruchomienia kamieniołomu, jak i radni podejmując wyżej opisane działania, nie mieli wątpliwości, co do zasadności i celowości ich prowadzenia, tym bardziej, że eksploatacja [...] była już w tym obszarze prowadzona. Jak zawsze w takich przypadkach podjętym decyzjom towarzyszyła obawa dotycząca oddziaływania działalności na środowisko i potrzeba ochrony interesu właścicieli działek, co znalazło odzwierciedlenie w ustaleniach studium w postaci odniesienia do potrzeby wykonania specjalistycznego programu ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych.

Ponadto wracając do tezy zarzutu skarżących w sprawie nieuwzględnienia opinii komisji wskazano, że należy przypomnieć, że w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przeważa pogląd, iż kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast, jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Uzasadnionym jest, aby wspomniane reguły dotyczące wpływu poszczególnych form współdziałania organów administracji publicznej, wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo, przenieść na płaszczyznę procedury sporządzania studium gminnego, jak też tworzenia miejscowego planu zagospodarowania, zwłaszcza, że zgodnie z art. 24 ust. 1 zdanie 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Mając na względzie powyższe, należy przyjąć, iż w przypadku gdy forma współdziałania, o której mowa w art. 11 cyt. wyżej ustawy przybiera postać "opinii", to organ sporządzający studium jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy treści stanowiska podmiotu opiniującego jako składnika materiału dowodowego, nie ma natomiast obowiązku jej uwzględnienia. Jeśli zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu studium z podmiotami wymienionymi w art. 11 ustawy, to stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące. W konsekwencji przedstawionych wyżej uwag opinie komisji urbanistyczno-architektonicznej, starosty powiatowego, gmin sąsiednich, właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, właściwego organu nadzoru górniczego, właściwego organu administracji geologicznej i innych organów niezbędne w celu podjęcia właściwych rozstrzygnięć dotyczących treści sporządzanego studium, w tym ewentualnych zmian ustaleń opracowywanego projektu, jednak konkluzje w nich zawarte podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie planistyczne.

W odpowiedzi na zarzut, który dotyczy nie uwzględnienia w studium w rejonie planowanej eksploatacji wymagań ochrony przyrody zdefiniowanych w art. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody zauważono, że zgodnie z art. 3 tej ustawy realizacja celów ochrony przyrody polega na uwzględnieniu wymagań ochrony przyrody m.in. w studium. W ocenie organu sporządzającego opracowanie, zarzut ten jest bezpodstawny, a co więcej jego treść dowodzi, że skarżący poddają ocenie wybiórcze sformułowania z treści dokumentu, zapominając zarówno o tym, że opracowanie posiada również część rysunkową, którą należy czytać łącznie z częścią tekstową, a także o charakterze samego dokumentu studium, którego zadaniem jest określenie uwarunkowań i kierunków rozwoju, a nie ustalenie szczegółowych zasad zagospodarowania, użytkowania terenu i jego ochrony. W art. 72 w ust. 4 jest wyraźna dyspozycja dla organu sporządzającego studium, na podstawie jakiego opracowania ustala się m.in. wymagania o których mowa w ust. 1 art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ostatecznym efektem sporządzonego do studium opracowania ekofizjograficznego (w załączeniu) było ustalenie zasięgów tzw. kompleksów przyrodniczo-funkcjonalnych oraz potrzebnych i możliwych działań, w tym również zakazów, aby zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska jak również ochronę przyrody. Jak wynika z tekstu studium (str. od 60 do 64) określone w ekofizjografii kompleksy stanowiły podstawę do ustalenia trzech obszarów (strefy urbanizacji, strefy terenów rolnych i otwartych i terenów lasów i dolesień), a w ramach tych obszarów przeznaczeń poszczególnych terenów, uwzględniając inne uwarunkowania. W części tekstowej i rysunkowej dokumentu (w rozdziale 2 - uwarunkowania i w rozdziale 3 w pkt 1, 2 i 3, na rysunku studium nr 2 - kierunki ochrony i rewaloryzacji krajobrazu) określone zostały zasady ochrony środowiska, jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego dotyczące całego obszaru gminy (w tym również przedmiotowego terenu) i poszczególnych elementów środowiska. Nieprawdą jest więc, że studium nie określa sposobów ochrony terenów przyległych do złoża przed zagrożeniami wynikającymi z jego przemysłowej eksploatacji. Stosownie do stopnia ogólności dokumentu oraz wymagań wynikających z przepisów opracowanie spełnia wymagania ustawowe. Bezpośrednie otoczenie terenu złoża stanowią tereny strefy lasów i dolesień oraz obszar strefy terenów rolnych i otwartych. W ramach tego ostatniego uwzględniono istniejącą zabudowę (cztery budynki mieszkalne, z których jeden stanowi część gospodarstwa rolnego oraz pas istniejącej zabudowy przy drodze głównej określony został jako obszar przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej rozproszonej do utrzymania). Około 100m od północno-wschodniej granicy złoża przebiega granica strefy urbanizacji. Jej ustalenie w tym miejscu stanowi jednocześnie granicę obszaru przeznaczonego dla rozwoju funkcji mieszkaniowej i usługowej w B. ze wskazaniem na tereny o niskim zainwestowaniu i znaczącym procencie zabudowy zagrodowej (intensywność na poziomie 0.3 do 0.5 (str.63)). Odległość 100m jest najmniejszą odległością pomiędzy granicą złoża a granicą strefy zabudowy. Określona w studium granica złoża, nie musi oznaczać granicy przyszłej eksploatacji, która określona zostanie zgodnie z przepisami, w przypadku podjęcia działań o uzyskanie koncesji, w projekcie zagospodarowania złoża (sporządzanym na podstawie rozporządzenia ministra środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż). Ustalenie przyrodniczego użytkowania terenu w bezpośrednim sąsiedztwie terenu złoża oraz zasięgów terenów możliwych do zabudowy jest najlepszym zabezpieczeniem, zarówno dla przyrodniczych elementów środowiska jak i ochrony zabudowy. Obawy skarżących dotyczące deklaratoryjnego charakteru zapisu o konieczności minimalizacji skutków eksploatacji są nieuzasadnione. Zapisy pkt 4 w rozdz. 1 i pkt 2 w rozdz. 4, oraz 1.3 i 1.4 w rozdz. 3 studium stanowią o konieczności kierowania się takimi zasadami w swoich działaniach. Zapis o konieczności sporządzenia planu miejscowego dla terenu eksploatacji jest gwarancją ustalenia, w ramach prawa miejscowego, szczegółowych zasad ochrony w odniesieniu do wszystkich elementów środowiska. Na zainteresowanym eksploatacją przedsiębiorcy spoczywać będzie obowiązek opracowania projektu zagospodarowania złoża, który m.in. zawierać będzie ( cyt. z ustawy rozporządzenia): - technologię eksploatacji, zapewniającą ograniczenie ujemnych jej wpływów na środowisko, - określenie granic projektowanego obszaru i terenu górniczego, uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, projektowane granice filarów ochronnych wraz z określeniem warunków ich ewentualnej eksploatacji, - przedstawienie stanu środowiska i sposobu jego ochrony przed ujemnymi, bezpośrednimi skutkami eksploatacji i przeróbki kopaliny.

Dopiero mając powyższe informacje możliwe będzie zdefiniowanie i ustalenie szczegółowych zasad ochrony terenu oddziaływania eksploatacji. Zapis art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska w pkt 2 stwierdza, że organ sporządzający studium ma zapewnić uwzględnienie obszarów występowania złóż kopalin i obecne i przyszłe potrzeby eksploatacji tych złóż. Złoża kopalin stanowią element środowiska (art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska), a zatem co najmniej częściowo podlegają rygorom ochronnym, wynikającym z prawa ochrony środowiska. Problematykę ich ochrony można rozpatrywać wielopłaszczyznowo, lecz przede wszystkim jako: - całokształt zabiegów umożliwiających wykorzystywanie zasobów, zwłaszcza zaś zapobieżenie takiemu zagospodarowaniu pozostałych elementów środowiska, które uniemożliwi wykorzystanie złoża kopaliny (np. przez wprowadzenie ograniczeń bądź zakazu zabudowy w sposób uniemożliwiający odkrywkową eksploatację złoża), - obowiązek ich racjonalnego (oszczędnego, kompleksowego) wykorzystania w toku eksploatacji, co w obu sytuacjach powinno zostać potraktowane jako wyraz zasady zrównoważonego rozwoju.

Biorąc pod uwagę opisany powyżej stan faktyczny, jak również stan prawny dotyczący ochrony interesu właścicieli działek w procesie uruchomienia działalności górniczej, zarówno Burmistrz jak i Rada Miasta stanęli przed koniecznością dokonania wyboru. Na podjęcie ostatecznych decyzji miało wpływ przekonanie, że w sytuacji potwierdzonego istnienia złoża [...] o określonych zasobach, udokumentowanego i zarejestrowanego oraz kilkuletniego, konsekwentnego prowadzenia działań włącznie z wykupem gruntów, na których usytuowane jest złoże (prawie w całości) oraz gruntów przylegających od strony północnej do obszaru złoża, przez osobę zainteresowaną jego eksploatacją, przyjęcie rozwiązania akceptowanego przez skarżących (pozostawienie terenu w rolniczym użytkowaniu z zakazem zabudowy i eksploatacji) naruszy interes prawny właściciela złoża chroniony przepisem ustawy prawo geologiczne i górnicze. Należy więc postawić pytanie, czy w sytuacji potwierdzonego istnienia złoża Rada Miasta mogła zająć odmienne stanowisko, polegające na zakazaniu przyszłej eksploatacji złoża i czy ewentualne podjęcie takiej decyzji nie stanowiłoby w istocie rzeczy naruszenia praw właściciela udokumentowanego złoża.

Skarga H. B., J. B., H. S., P. G., K. K., D. B., B. H., M. H., I. K., J. K. i J. M. została odrzucona postanowineim Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 1284/07.

Przedmiotem rozpoznania pozostała zatem sprawa ze skargi małżonków B. M. i K. M. na uchwałę Nr [...] Rady miasta T. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 26 września 2007 r.).

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. złożona w dniu [...] listopada 2007 r. (data stempla pocztowego) została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy zatem rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności "nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru złoża dolomitów w B.". W skardze sporządzonej przez fachowego pełnomocnika nie wskazano jednak oznaczenia nieruchomości, których właścicielami są skarżący. Z dokumentacji planistycznej wynika, że w istocie wprawdzie nieruchomości skarżących położone są na terenie objętym sporną uchwałą, jednakże skarżący nie kwestionują ustaleń studium dotyczących ich nieruchomości. Obszar złoża dolomitów w B. nie obejmuje bowiem działek należących do skarżących, tj. działki będącej współwłasnością B. M. i K. M. (działka nr [...]).

Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatrują w ustaleniach studium dotyczących działek położonych w sąsiedztwie objętych obszarem złoża dolomitów w B., przy tym naruszenie to ma wynikać z uciążliwości, jakie mogą wynikać z dopuszczenia przez studium w przyszłości prowadzenia przemysłowej eksploatacji złoża dolomitów w B., w szczególności poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób jako terenów rolnych oraz mieszkaniowych i rekreacyjnych, a także poprzez oddziaływania związane z przewidywaną działalnością przemysłową (hałas, zapylenie, zwiększony ruch samochodowy), które spowodują znaczne pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości w zakresie określonym przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego oraz spowodują duży spadek wartości położonych w okolicy nieruchomości, należących do skarżących.

O ile zatem można by - mając na uwadze charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - rozważać sposób i stopień ewentualnego oddziaływania ustaleń zaskarżonej uchwały na wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych podmiotów mających tytuł prawny do działek objętych obszarem złoża dolomitów w B., to nie można przyjąć, że wpływ ten dotyczy interesu prawnego wynikającego z prawa własności innych nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżących ustalenia wyłącznie samej spornej uchwały ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni - jako wiążący element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ale na wykonywanie prawa własności nieruchomości, których te ustalenia dotyczą, a nie nieruchomości sąsiednich. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności. Nawet w odniesieniu do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Tym bardziej zatem interesu prawnego nie może naruszać uchwała w sprawie studium w sytuacji, gdy skarżący kwestionują zmianę przeznaczenia działek, co do których nie wykazali praw właścicielskich ani też innych praw.

Wskazać ponadto należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jej wyniku nie musi nastąpić uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślić należy, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym zarówno działek objętych złożem dolomitów w B., jak i działek należących - według dokumentacji planistycznej - do skarżących. Zmiany przeznaczenia może ewentualnie w przyszłości dokonać uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, ale jest to zdarzenie przyszłe, niezaistniałe w dacie wnoszenia skargi w niniejszej sprawie.

Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżących, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości - nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.