Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 923/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4 - § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. W., L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 05 maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Stary K., powiat k. , województwo w.

Burmistrz K., po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm. obecnie j.t. Dz.U z 2016r. poz. 778 – dalej u.p.z.p.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.), a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588 – dalej rozporządzenie), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Stary K., powiat k. , województwo w. .

W decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min. 10 m od granicy działki z drogą krajową KDK i min. 6 m od granicy działki z droga gminną KDG, co pokazano na załączniku mapowym. W decyzji ustalono geometrię dachu określając układ połaci dachowych jednospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych do 15o, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – prostopadły lub równoległy, a wysokość głównej kalenicy dachu do 7m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono do 6m, nie określając powyższego parametru w przypadku prostopadłego kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W decyzji ustalono również szerokość elewacji frontowej do 15 m i powierzchnie zabudowy do 300 m2. W decyzji określono wymagania w zakresie infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę, sposobu odprowadzenia ścieków socjalno – bytowych oraz wód opadowych, zaopatrzenia w energię elektryczną, sposobu gospodarowania odpadami i zaopatrzenia w ciepło. Określono również ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej, ustalając dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem na drogę gminną, oznaczoną na załączniku graficznym symbolem KDG i ustalając nakaz zapewnienia miejsc parkingowych zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzona analiza urbanistyczna potwierdziła możliwość realizacji planowanej inwestycji na wskazanym terenie i inwestycja w sposób łączny spełnia warunki wymagane art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

M. W. i L. W., będący właścicielami sąsiedniej nieruchomości, kwestionując powyższą decyzję, wnieśli odwołanie, wskazując, że w sąsiedztwie terenu inwestycji dominuje niska zabudowa mieszkaniowa. W taki sposób zabudowane są wszystkie działki po tej samej stronie drogi krajowej, w związku z czym wprowadzenie pomiędzy tą zabudowę planowanej hali usługowej zaburzy istniejący ład przestrzenny, a w przyszłości może stanowić ograniczenia w zabudowie sąsiedniej działki i niewątpliwie będzie miał wpływ na utratę wartości należącej do nich nieruchomości. Niezależnie od powyższego zarzucono wydanie decyzji bez prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz z pominięciem załączników wymaganych § 9 rozporządzenia. Uchybieniem organu, mogącym mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, jest również zdaniem odwołujących brak oznaczenia na załączniku graficznym miejsca usytuowania planowanej hali usługowej. Oznaczenie na załączniku graficznym jedynie linii zabudowy od strony drogi krajowej i drogi gminnej nie zabezpiecza należycie interesów właścicieli działki sąsiedniej, a budowa przy granicy działki sąsiedniej lub w zbliżeniu do tej granicy naruszy zasady współżycia społecznego oraz zakłóci korzystanie z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Przytoczone uchybienia wskazują, że Burmistrz K. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 i art. 77 k.p.a., co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przestawił tryb oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia i je opisało.

Odwołując się do akt sprawy wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 129m wokół terenu inwestycji (przy szerokości frontu działek nr [...] i [...] wynoszącym 43m) i na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust.1 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przedłożoną analizą w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa w gospodarstwach rolnych i hodowlanych oraz zabudowa usługowa (działki nr: [...], nr [...], nr [...] i nr [...]). Powyższe ustalenia zdaniem organu odwoławczego wskazują, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono zgodnie z przepisami szczegółowymi (ustawą o drogach publicznych), tj. 10 m od granicy z drogą krajową i 6m od granicy z drogą gminną. Taki sposób wyznaczenia tego parametru nie jest sprzeczny z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał również, że w § 5 rozporządzenia zawarto wytyczne odnośnie ustalania powierzchni zabudowy i stosownie do z § 5 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest wyznaczanie tego wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Jak wynika z ustaleń analizy dla zabudowy usługowej średni wskaźnik wynosi 8 % (maks. 15 %). Nie mniej jednak w § 5 ust.2 rozporządzenia dopuszczono możliwość innego wyznaczenia tej wielkości, jeżeli wynika to z analizy. Ustalenie tego parametru, zgodnie z wnioskiem inwestora (zabudowa ok. 300 m2) znajduje zatem zdaniem Kolegium uzasadnienie w wynikach analizy odpowiada bowiem maksymalnemu wskaźnikowi powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki tj. ok. 15 % powierzchni terenu (teren inwestycji ma powierzchnię 0,1900 ha).

Organ odwoławczy stwierdziwszy, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 19 m, kierując się treścią § 6 rozporządzenia uznał, że ustalenie dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej na 22,80 m nie narusza sposobu ustalenia tego wskaźnika. Przywołując treść §7 ust. 1, § 7 ust. 4 i §8 rozporządzenia stwierdzono, że zgodnie z przedłożonymi wynikami analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Średnia wartość tego parametru dla budynków usługowych wynosi 5m, a maksymalna 7 m (budynek stacji kontroli pojazdów). Również układ połaci dachowych jest niejednolity. Występują dachy jednospadowe, łukowe o kącie nachylenia 10-15 stopni z kierunkiem kalenicy prostopadłym i równoległym do frontu działki. Takie cechy istniejącej zabudowy pozwalają na ustalenie tych parametrów dla planowanej inwestycji jak w zaskarżonej decyzji, a mianowicie: wysokość głównej kalenicy dachu do 7m , jednospadowy układ połaci dachowych, kąt nachylenia połaci dachowych do 15 stopni , kierunek głównej kalenicy prostopadły lub równoległy do frontu działki.

Organ odwoławczy potwierdził również, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - istniejącym zjazdem na drogę gminną, oznaczoną symbolem KDG, istnieje możliwość przyłączenia do istniejącej sieci elektroenergetycznej i zapewniono dostawy wody i odbiór ścieków. Kolegium odwołało się również do ustaleń, że teren inwestycji nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, a jego realizacja inwestycji nie narusza przepisów odrębnych.

Wobec powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że teren inwestycji spełnia warunki stawiane w ustawie, a co za tym idzie organ zasadnie uwzględnił wniosek i ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia polegający na braku sporządzenia wymaganych załączników nie jest zasadny. Decyzja została bowiem zaopatrzona w załącznik nr 1 zawierający wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa) oraz załącznik graficzny nr 2 sporządzony na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, na której wkreślono obszar analizowany oraz linie rozgraniczające teren inwestycji i nieprzekraczalne linie zabudowy. Zaznaczenie obszaru analizowanego oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na jednej mapie i wskazanie, że jest to część graficzna analizy oraz załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie narusza wymogów zawartych w § 9 ust.3 rozporządzenia. Sporządzone bowiem zostały na kopii mapy , o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w czytelnej technice graficznej. Dodatkowo wyjaśniono, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie wskazuje się miejsca usytuowania planowanego obiektu. Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji , wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Na załączniku graficznym linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wkreślone. Natomiast miejsce usytuowania spornego budynku zostanie ustalone w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę.

M. W. i L. W. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 i § 9 rozporządzenia oraz art. 7, art. 8 kpa. i art. 77 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podtrzymali zarzut odwołania, że z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji nie wynika jaki obszar organ wziął pod uwagę analizując przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwiło Skarżącym ustosunkowanie się do ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest co prawda mowa o wyznaczeniu obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 Rozporządzenia (129 m od każdej krawędzi działek objętych wnioskiem), jednakże obszar ten nie został wykreślony na kopii mapy zasadniczej. W ocenie Skarżących ta wada sporządzonej analizy dyskwalifikuje wydaną na jej podstawie decyzję organu I instancji, bowiem uprawnia konkluzję, iż ustalenie warunków zabudowy, dokonane decyzją organu I instancji, nastąpiło dowolnie, wbrew wymogom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponadto Skarżący swoje stanowisko, iż wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku w zakresie art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. kontynuacji parametrów przestrzennych, co powoduje, że nie są spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.zp. i w konsekwencji decyzja organu I instancji nie może się ostać.

Skarżący ponownie podnieśli, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje niska zabudowa mieszkaniowa (wszystkie działki po tej samej stronie drogi krajowej, co działki objęte wnioskiem). Ponadto w niewielkiej odległości od tej zabudowy mieszkaniowej i terenu objętego wnioskiem, po tej samej stronie drogi krajowej znajduje się lokalna atrakcja turystyczna wiatrak "Mikołaj" - wiatrak - koźlak, zbudowany w 1877 roku i wpisany do rejestru zabytków. Obiekt ten jest posadowiony wśród zieleni w sąsiedztwie pól uprawnych. Wszystko to stanowi całość kompozycyjno-estetyczną. Wprowadzenie na działkach pomiędzy zabudową mieszkaniową a wiatrakiem możliwości budowy hali usługowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o parametrach wskazanych w decyzji organu I instancji, w nawiązaniu do stacji Kontroli pojazdów na działce [...], która znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, w ocenie Skarżących zaburzy istniejący ład przestrzenny. Odnoszenie się do zabudowy usługowej znajdującej się po przeciwnej stronie drogi publicznej (na działkach [...], [...] i [...]), w znacznej odległości od działek objętych wnioskiem w ocenie Skarżących jest bezzasadne.

Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu Skarżących, iż decyzja organu I instancji nie odnosi się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Nie wiadomo więc czy dopuszczenie na działkach [...] i [...] zabudowy usługowej jest zgodne z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, wynikającymi ze Studium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2016r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Stary K., powiat k. , województwo w.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych co do reguły wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Niesporne jest, że dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie zostało zainicjowane prawidłowym wnioskiem inwestora, zgodnym z wymogami u.p.z.p.

Istotny dla sprawy art. 61 ust. 1 pkt 1– 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy organ zasadnie uznał, że planowania inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem normy zawartej w tym przepisie jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, (w:) CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Bezzasadna jest więc w tym zakresie argumentacja skargi, zgodnie z którą prawidłowym jest nawiązanie wyłącznie do niskiej zabudowa mieszkaniowej występującej po tej samej stronie drogi krajowej, co działki objęte wnioskiem.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W niniejszej sprawie planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej. Powyższe wynika zarówno z treści decyzji jak i pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2016r. (k. 6 akt adm.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji i w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy wskazano, że przyjęta do obliczenia minimalnego obszaru analizowanego szerokość 43m stanowi szerokość działki od strony drogi gminnej. Minimalna granica obszaru analizowanego ustalonego zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynosi zatem 129 m od każdej krawędzi działek objętych wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy. Organ wykroczył jednak poza tą wartość argumentując, że obszar ten powiększono w niektórych miejscach tak aby objąć nim w całości działki geodezyjne, w granicach obszaru stanowiącego jednolitą urbanistyczna całość.

W tym miejscu, wskazać należy, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak szczegółowo uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11.03.2015 r., sygn. akt II SA/Go 57/15, lex nr 1937389).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ I instancji poszerzając zakres obszaru analizowanego poza zdawkowym wyjaśnieniem, iż obszar poszerzono w niektórych miejscach, tak aby objąć nim w całości działki geodezyjne, w granicach obszaru stanowiącego jednolitą urbanistyczną całość, nie wyjaśnił tego w taki sposób aby uniknąć podejrzeń, iż zakres ten poszerzono w celu objęcia nim działki nr [...], na której znajduje się stacja kontroli pojazdów, która jak wynika z wyników analizy, stanowiła jedną z czterech obiektów usługowych stanowiących podstawę do ustalenia cech i parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dalej stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że opracowana analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzona została wadliwie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie podając powierzchnię zabudowy (przy braku jednoznacznego wskazania wskaźnika intensywności zabudowy), szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy do kalenicy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podaje się wyłącznie wartości maksymalne co jak wskazano wyżej stanowi naruszenie przepisów § 5-7 rozporządzenia.

Dalej oceniając sporządzoną w sprawie analizę należy wyjaśnić, że ustalenia parametrów nowej zabudowy należy dokonywać, co do zasady, w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego a nie tylko te o funkcji tożsamej z projektowaną. Wynika to już z samej definicji "obszaru analizowanego" zawartej w przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia nakazującym pod tym pojęciem rozumieć "teren [a nie wybrane działki] określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". Znajduje to potwierdzenie w przepisach § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, odwołujących się przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu do wszystkich działek z obszaru analizowanego. Jedynie w odniesieniu do takich parametrów, jak "obowiązująca linia nowej zabudowy" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zasadą jest nawiązywanie do zabudowy na wybranych tylko działkach w obszarze analizowanym, a mianowicie na "działkach sąsiednich" (por. § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia). Pogląd ten jest również dominujący w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 21.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1481/10; z 20.05.2011 r. sygn. akt II OSK 895/10; z 30.11.2010 r. sygn. akt II OSK 1831/09; z 15.11.2007 r. sygn. akt II OSK 1508/06 – wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Należy w tym miejscu wskazać również, że prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej "winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym" (zob. wyrok NSA z 14.11.2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, CBOSA).

Analiza wykonana na potrzeby niniejszej sprawy, utrwalona w załączonym do decyzji organu I instancji dokumencie w sposób oczywisty powyższych warunków nie spełnia, gdyż odwołuje się wyłącznie do istniejącej zabudowy usługowej i nie przedstawia szczegółowych danych dotyczących parametrów wynikających z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia., oraz parametrów wskazanych w § 8 rozporządzenia dla wszystkich obiektów występujących w całym obszarze analizowanym.

Sporządzona w sprawie analiza narusza również § 7 rozporządzenia. W świetle brzmienia w/w przepisu oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w CBOSA, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). W przedmiotowej sprawie brak jest szczegółowych informacji dotyczących wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, brak jest również ustaleń tego parametru dla obiektów z obszaru analizowanego. Tym samym w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej oraz uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brakuje podstawowej informacji jak wyglądałaby wysokości planowanej zabudowy, gdyby organ ustalił ją zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nadto w analizie brak jakichkolwiek informacji co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poszczególnych, konkretnie wskazanych budynków występujących w obszarze analizowanym. W analizie ograniczono się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla znajdującej się na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wynosi ok. 5 metrów i maksymalnie 7 metrów dla budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów położonej na działce o nr. ewid. [...].

Końcowo uznając zasadność samej skargi należy wskazać, że bezpodstawny jest zarzut wskazujący na konieczność badania zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dla nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustalenia studium pozostają bowiem bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Uchwała w sprawie studium, pomimo, że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, w tym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może jednak stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego też nie wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy. Stanowi ono wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze opisane powyżej uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. oraz § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). uwzględniając uiszczony przez skarżących wpis sądowy (500 zł.), koszty zastępstwa prawnego (480 zł.) i uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw (2x17 zł.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić analizę urbanistyczną zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku oraz ewentualnie uzasadnić przyjęte odstępstwa od średnich parametrów w obszarze analizowanym i na działkach sąsiednich, zgodnie z wskazaniami przedstawionymi w uzasadnieniu, po uprzednim uzupełnieniu analizy w tym zakresie.