Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1622/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 60/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz M. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 60/14, oddalił skargę M. W. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Łódzkiego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż decyzją tą – po rozpatrzeniu odwołania Miasta Łódź od decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] - organ odwoławczy uchylił tę decyzję i odmówił zwrotu nieruchomości. Jak wynika z motywów tej decyzji, wnioskiem z dnia 5 lutego 2009 r. M. W. i W. W. wystąpili o zwrot wspomnianej nieruchomości. Organ wyznaczony postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. go uwzględnił, dochodząc do przekonania, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, bo w okresie 10 lat od wywłaszczenia go nie zrealizowano. Powołał się na przepisy art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-4 i 6, art. 217 ust. 2, art. 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz następujące ustalenia: przedmiotowe działki stanowiły część nieruchomości wywłaszczonej decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Łódź – [...] z dnia [...] maja 1985 r., oznaczonej numerem [...]. Określono je jako "stawy rybne", a na terenie, na jakim były położone, projektowano niewielką liczbę ciągów spacerowych, z uwagi na ograniczenia związane z ochroną walorów przyrodniczych doliny rzeki [...]. Jak wynika z pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Łodzi południowa część dawnej działki nr [...] dopiero w latach 2002 – 2011 została uporządkowana i częściowo zagospodarowana. Projekt [...], w ramach którego rozpoczęto renaturyzację doliny rzeki [...], jest nową inwestycją. Natomiast budowa zbiorników wodnych nie może być utożsamiania z realizacją infrastruktury osiedlowej. Wojewoda Łódzki tych ustaleń i rozważań nie podzielił. Ustalił, iż celem wywłaszczenia spornych działek było "budownictwo mieszkaniowe-wielorodzinne "[...]". Z dokumentacji mającej go doprecyzować, w tym z planu realizacyjnego osiedla [...] wynika, że jego budowa obejmowała również infrastrukturę potrzebną do funkcjonowania osiedla, w tym miejsca parkingowe, tereny usług podstawowych, zieleń. Przedmiotowe działki nie były przewidziane pod budowę budynków mieszkalnych, a pod zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. Zlokalizowane były w większości w pasie łąki nadrzecznej, przeznaczonej na cele parkowe o charakterze ogólnomiejskim. W ocenie Wojewody działki te spełniały funkcje terenów rekreacyjnych ogólnodostępnych, służących mieszkańcom nowopowstałego osiedla. Było to zgodne z celem wywłaszczenia. Budowa osiedla jest procesem długotrwałym, przy czym budynki osiedla [...] wzniesiono już w roku 1991. W latach 1985 – 1993 wybudowany został kanał deszczowy, odprowadzający wody opadowe z osiedla domów jednorodzinnych do rzeki [...]. Częściowo objęto je projektem [...], wybudowano zbiornik [...]. Zatem cel wywłaszczeniowy jest sukcesywnie realizowany, czyli nie wygasł. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, dla oceny zasadności żądania nie ma znaczenia upływ terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Brak było przeto podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną M. W. podniósł argumenty tożsame jak w odwołaniu i domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podkreślił przede wszystkim, że wywłaszczono działkę o powierzchni 10000 m kw., podczas gdy planem realizacyjnym osiedla objęto 6000 m kw. Zatem do zwrotu pozostało 6000 m kw.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, dowodząc, że obie działki w całości zostały objęte planem realizacyjnym budowy osiedla i na ten cel wykorzystane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zaskarżoną decyzję za legalną, albowiem doszedł do przekonania, iż sporna nieruchomość została wykorzystana (jest wykorzystywana) na cel wywłaszczenia. Nie jest zatem zbędna, ergo nie podlega zwrotowi. Przedstawiwszy istotny z punktu widzenia sprawy stan prawny, Sąd meriti podał, iż z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że sporne działki, stanowiące poprzednio jedną nieruchomość oznaczoną nr [...], zostały wywłaszczone decyzją z dnia [...] maja 1985 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Inwestycja miała obejmować budynki mieszkalne i stosowną infrastrukturę. Teren budowy podzielono na dwie części rozdzielone pasem zieleni. Żadna z działek objętych żądaniem zwrotu nie była przeznaczona pod budowę domów, a pod zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe, przy czym część działki nr [...] leżała na terenach mieszkaniowych brutto i netto, co do których nie można ustalić konkretnego planowanego sposobu zagospodarowania. W dacie wywłaszczenia na spornych nieruchomościach istniał teren zielony z drzewami owocowymi i stawem. W ocenie Sądu meriti budowa osiedla mieszkaniowego nie oznacza jedynie wzniesienia budynków mieszkalnych, bo potrzebne są urządzenia towarzyszące, takie jak sklepy, parkingi, palcówki oświatowe, garaże, boiska i im podobne. Z dowodów, które szczegółowo przedstawił wynika, iż na tym terenie prowadzono prace inwestycyjne związane z tą jednostką. Zatem doszedł Sąd ten do przekonania, że cel wywłaszczenia nie wygasł i nadal jest realizowany, czemu nie przeczy uczynienie tego po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż budowa osiedla jest długotrwała. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną M. W., zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłową kontrolę organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego i błędne jego przedstawienie go, w wyniku pominięcia dowodów z protokołów oględzin nieruchomości przeprowadzonych 10 września 2009 r. i 30 listopada 2011 r., z których wynika, że działka nr [...] jest porośnięta trawą i samosiejkami drzew, a na działce nr [...] znajdują się pozostałości dawnego ogrodzenia oraz niecka, pozostałość po stawie rybnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przemawiają one za stanowiskiem o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej wykładni pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej przez przyjęcie, że ocena tego aspektu może być dokonana także na podstawie innych planów, koncepcji czy programów zagospodarowania, podczas gdy winna ona być dokonana w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej.

Na tych podstawach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując brak jakichkolwiek prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia na spornych działkach. Z oględzin nieruchomości wynika bowiem, że działki te są niezagospodarowane. Brak ustaleń w tym kierunku i oceny wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów, narusza przepisy art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Tymczasem cel wywłaszczenia określono jako "pod budownictwo mieszkaniowe", a sporny teren przeznaczono pod zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. Istniejący stan nie pozwala na przyjęcie wykonania tych założeń. Tym bardziej w ustawowo określonych terminach, nawet liczonych od dnia ich wprowadzenia do obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów procesowych, dlatego musiała odnieść skutek.

Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Tym samym podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale i z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, publ. ONSA 1995/2/99, oraz z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653). W tej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, cel wywłaszczenia określony został jasno w decyzji z dnia [...] maja 1985 r., mianowicie sporne działki zostały przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Z ogólnego planu zagospodarowania tego osiedla wynika, że zamierzano tam urządzić zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. Jednakowoż słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie przekonuje, iż cała ta nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystana na cel wywłaszczeniowy. Co prawda zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych należy jednoznacznie stwierdzić, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp.; osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1537/09, publ. LEX nr 745074, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, publ. LEX nr 365373, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, publ. LEX nr 383797), to jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców. Wszak ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być przynajmniej w minimalny sposób uporządkowana. Tak więc przykładowo trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą, ale winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji. Tymczasem taki stan przedmiotowego gruntu jawi się na podstawie oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego. Jeżeli świadczyłoby to o niezagospodarowaniu terenu i ciągłości tej sytuacji, to mogłoby wskazywać na brak realizacji celu wywłaszczenia. Taki obecny stan rzeczy byłby natomiast nieistotny dla sprawy zwrotowej tylko wówczas, gdyby cel wywłaszczenia zrealizowano wcześniej, a to w ustawowym terminie liczonym od dnia wprowadzenia go do obrotu prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11, z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12, publ. CBOSA), albo przynajmniej w ogóle cel ten zrealizowano, nawet po tym terminie, bo wymaga tego zasada stabilizacji stosunków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11, publ. jw.). W takiej bowiem sytuacji "skonsumowanie" celu wywłaszczenia wyklucza zwrot nieruchomości. Jak powszechnie się przyjmuje, po takim zdarzeniu podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono, jest jej dysponentem, któremu służy pełnia praw właścicielskich, a sposób realizacji jego praw odrywa się od celu wywłaszczenia (por. powyższe orzeczenia i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1810/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 93/14, publ. jw.). W materii daty (dat) realizacji inwestycji (jej poszczególnych elementów) i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd, wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Nie oznaczało to oczywiście przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, bo przecież wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w to prawo, która zatem nie powinna być nadużywana. W tej materii orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376 i Z.U. 31/3/A/2014) stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wcześniej, bo w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135), stwierdził, iż art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. W odniesieniu do takich nieruchomości nie mają zatem znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296).

Tych okoliczności jednak Sąd meriti jednoznacznie nie wykazał. Bowiem poglądu o niewygaśnięciu celu wywłaszczenia i stałej jego realizacji nie poparł wnikliwą oceną stanu faktycznego. Stanowisko to w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji jest generalnie trafne, bo budowa osiedla mieszkaniowego jest z reguły procesem długotrwałym, wieloetapowym (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, pbl. jw.), wszak musi istnieć łączność pomiędzy wszystkimi jego elementami, zarówno czasowa, jak i funkcjonalna. Tymczasem wskazane w motywach zaskarżonego wyroku inwestycje były prowadzone w różnych okresach czasu (kanał deszczowy w latach 1985-1993, prace porządkowe w roku 2008, zbiornik [...] w roku 2006). Świadczy to o zainteresowaniu tym terenem, wszak dokonana analiza planów i przeznaczenia działek została przeprowadzona bardziej w kontekście zamiarów, niż ich faktycznego wykonania. Z tego powodu kwestionowane orzeczenie nie nadaje się do obrony, bo zarówno protokoły oględzin opisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i fotografie dołączone do akt administracyjnych nie przekonują do wyprowadzonej przez Sąd meriti konkluzji. Nieużytki i wolnorosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń nie mieszczą się w określeniu zieleń miejska. Urządzenia stawu rybnego i ogródków działkowych dotąd nie wykazano. Przy czym, jako część osiedla winny być zagospodarowane w sposób bardziej widoczny. W przeciwnym wypadku nie spełniają swych funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem. Nie służą bowiem realizowaniu tego celu.

W tych okolicznościach uprawnioną jawi się konkluzja, że dokonane ustalenia faktyczne i rozważania prawne poczynione przez Sąd I instancji są niewystarczające i nieprzekonujące, zatem sprawa jako niewyjaśniona nie dojrzała do rozstrzygnięcia, ergo zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Z tej przyczyny przedwczesna byłyby szersza niż zaprezentowana powyżej analiza zasadności zrzutów materialnoprawnych przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne będzie ustalenie powyższych okoliczności i ich rozważenie w świetle regulacji materialnoprawnych obowiązujących w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej kierunków rozważań i właściwych reguł, w tym stabilizacji stosunków prawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

9