Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 486/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] działając na podstawie przepisów art. 1, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r., poz. 570) art. 17 pkt 1, i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku J. C. (dalej jako strona lub skarżący) o ponowne rozpoznania sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] kwietnia 2019 r. znak SKO [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na terenie działki nr [...], położonej w [...] (obręb [...]), gm. [...], utrzymał w mocy decyzję SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak SKO [...]

Rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [...], położonej w [...], gm[...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności w/wym. decyzji wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wskazał, że nie był stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, a jego zdaniem powinien być, ponieważ planowana inwestycja narusza jego prawo własności i będzie negatywnie wpływać na jego nieruchomość.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015r. z uwagi na to, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Na powyższe postanowienie J. C. złożył do SKO wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Kolegium postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] utrzymało w mocy w/wym. postanowienie.

J. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium i poprzedzające go postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. Sąd w wyroku stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dla ustalenia, czy skarżący posiada przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego nr [...] będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Zdaniem Sądu ograniczenie to polegać może nie tylko na całkowitym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości jako nieruchomości rolnej, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym czy gospodarczym. Sąd podkreślił, że interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być związany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie wyjaśniające, badając czy inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie oddziaływać na nieruchomość J. C., czy ograniczy możliwość zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym czy gospodarczym. W tym celu uzupełniło materiał dowodowy. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: SKO- [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/wym. decyzji Wójta Gminy [...].

J. C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko. Dodał, że ustalone warunki zabudowy godzą w jego własność i ograniczą rozwój jego gospodarstwa rolnego. Do pisma załączył zdjęcia postawionego ogrodzenia wzdłuż tuneli i gruntów rolnych. W jego ocenie ogrodzenie to wpłynie negatywnie na jego uprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r.

Na powyższe postanowienie J. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2017r.

W ocenie Sądu, w toku ponownego rozpatrywania wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. – Kolegium nie ustaliło, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie SKO wystosowało do Wójta pismo o nadesłanie informacji dotyczącej tej kwestii. Wójt wyjaśnił, że realizacja zabudowy jednorodzinnej na działce [...] "na chwilę obecną" nie spowoduje ograniczenia zabudowy działki [...] obiektami o charakterze rolniczym. Potwierdzeniem tej okoliczności miałaby być decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalająca warunki zabudowy na rzecz J. C. dla inwestycji pod nazwą: "[...]". Sąd uznał, że powyższe pismo świadczy o tym, że Kolegium w istocie odstąpiło od dokonania w sprawie własnych ustaleń i podjęło próbę "wyręczenia się" stanowiskiem organu gminy.

Sąd ocenił, że w postanowieniu SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. nie pojawia się w istocie żadna argumentacja odnosząca się do wywodów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium w ogóle nie odniosło się do uwag J. C. odnoszących się do okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny istnienia po jego stronie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Działania organu sprowadziły się w istocie do skierowania zapytania do Wójta o "nadesłanie informacji" dotyczących oddziaływania inwestycji lokalizowanej na działce [...].

W szczególności Sąd zwrócił uwagę na to, ze Kolegium w ogóle nie odniosło się do podnoszonych we wniosku skarżącego kwestii związanych z udzieloną mu decyzją o warunkach zabudowy inwentarskiej tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], która dotyczy hodowli drobiu i świń do [...]. Przy takiej obsadzie skarżący nie musiał ubiegać się o tzw. decyzję środowiskową. Sąd zwrócił uwagę, że wstępna analiza danych odległościowych odzwierciedlonych na mapie będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2015r., [...], pozwala stwierdzić, że działka [...] prawdopodobnie znajduje się w pasie 100 m od granicy gospodarstwa J. C.. Oznacza to, że na skutek dopuszczenia w sąsiedztwie (działka [...]) jego nieruchomości (działka [...]) zabudowy mieszkaniowej skarżący utracił możliwość ubiegania się w drodze samego ustalenia warunków zabudowy, bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o lokalizację zabudowy inwentarskiej dla produkcji większej niż [...].

Sąd podkreślił przy tym, że już na podstawie zebranych w aktach materiałów da się ustalić, iż prawdopodobnie (konieczne jest zweryfikowanie odległości pomiędzy działkami) interes prawny J. C. może znaleźć umocowanie w treści § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten kreuje bowiem dodatkowe i istotne obwarowania prawne w sferze inwestycyjnej dla nieruchomości dotychczas rolnych, jeżeli w ich otoczeniu dojdzie do przekształcenia terenów na mieszkaniowe (obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej, ale nadto – pośrednio – dochowania weryfikowanych w niej standardów emisyjnych).

Sąd stwierdził również, że kolejnym poważnym uchybieniem ze strony Kolegium było sformułowanie sentencji postanowienia z dnia 12 stycznia 2018 r. rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w postaci, cyt.: "odmówić wszczęcia postępowania...", podczas gdy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. rozstrzygnięcie Kolegium powinno brzmieć: "utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy" (oczywiście przy założeniu przyjętego przez organ wariantu rozstrzygnięcia).

Ponownie rozpoznające sprawę SKO w [...] w dniu [...] lutego 2019 r. wezwało skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień w kwestii ewentualnego oddziaływania na jego nieruchomość inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] oraz o wskazanie czy został on ograniczony w realizacji swoich inwestycji poprzez narzucenie parametrów w trakcie składania wniosku o ustalenia warunków zabudowy.

J. C. złożył odpowiedź datowaną na [...].02.2019 r. Wskazał m.in. iż wydano warunki zabudowy dla działek nie zawiadamiając go jako strony postępowania. Podał, że Inwestor chce zamienić te działki w osiedle mieszkaniowe. Te inwestycje budowlane źle wpłyną na rozwój gospodarstwa wnioskodawcy i będą oddziaływać na jego działkę nr [...]. Jest to wieś typowo rolnicza. Do upraw swojego gospodarstwa stosuje opryski, nawozy, jest smród, fetor. Działki inwestycyjne nie posiadają drogi dojazdowej, jeżdżą jak chcą, wjeżdżając na grunty wnioskodawcy, co powoduje uszkodzenia. Budynki będą ograniczać dostęp do światła dziennego. Wnioskodawca wskazał, iż jego gospodarstwo rolne jest wielopokoleniowe oraz jest jego źródłem utrzymania.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. SKO w [...] wydało decyzję SKO [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z [...] października 2015 r., znak: [...]

Kolegium uznało, iż J. C. jako właściciel działki nr [...], ma interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium wskazało, iż dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie nieruchomości J. C. spowodowało, że wnioskodawca stracił możliwość ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego do produkcji większej niż [...] tylko w drodze samych warunków zabudowy, bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie Kolegium przeanalizowało sprawę czy wydana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium uznało, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. poprzez naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyznaczonym obszarze analizowanym, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2015 r. znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże, budynki inwentarskie. Kolegium dokonało weryfikacji granic obszaru analizowanego. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi ok. [...] m, a zatem jej trzykrotność wynosi [...] m. W takiej też odległości organ I instancji winien wyznaczyć obszar analizowany. Jak wynika z mapy zawierającej granice obszaru analizowanego, organ I instancji wyznaczył obszar w nieco większej odległości niż minimalna. Organ I instancji nie uzasadnił co prawda faktu poszerzenia granic obszaru analizowanego, jednakże w ocenie Kolegium nie jest to rażące naruszenie prawa. Wyznaczony obszar analizowany tworzy pewną całość urbanistyczną, uwzględniającą istniejące zagospodarowanie terenu. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...], działka nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową oraz kontynuuje funkcję zabudowy.

Nadto zdaniem Kolegium w kwestionowanej decyzji ustalone dla przedmiotowego budynku parametry nie naruszały istniejącego ładu przestrzennego i w tym zakresie, po przeanalizowaniu przyjętych parametrów, Kolegium nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia pozostałych przesłanek z art. 156 k. p. a. Właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Wójt Gminy [...]. A zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 1 k. p. a., niniejsza sprawa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium wskazało, iż sama okoliczność, że dana osoba nie została uwzględniona jako strona nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Jak wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również późniejszych wyjaśnień, wnioskodawca wnosi zastrzeżenia do kwestii nie uwzględnienia go za stronę postępowania oraz oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość, nie powinno budzić wątpliwości, że argumentacja o naruszeniu art. 28 K.p.a. nie jest wystarczającą podstawą do uchylenia wydanych w sprawie decyzji przez sąd administracyjny.

Pismem z dnia [...].04.2019 r. J. C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, iż analiza akt sprawy wskazuje, iż SKO nie zastosowało się do zaleceń i wskazań wyroku WSA w Poznaniu w poprzednio wydanej sprawie.

Opisaną we wstępie decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2019 r.

Kolegium powtórzyło rozważania zawarte w decyzji I instancji co do spełnienia przez inwestora warunków wskazanych w art. 61 u.p.z.p. a więc do wydania w okolicznościach sprawy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podzielając to stanowisko. Kolegium zwróciło uwagę, iż w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie każde naruszenie wymogów stawianych postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy, jak i samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09, dostępny jw.). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK1637/10, dostępny jw.).

Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 600/09, jw.) albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja wpisuje się w ład architektoniczny zastany na tamtym obszarze. W istocie analiza urbanistyczna nie przedstawiała szczegółowych danych dla nieruchomości objętych obszarem analizowany, jednak dane w niej przedstawione były wystarczające do przyjęcia, iż planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Kolegium przeanalizowało prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, przyjętych poszczególnych parametrów inwestycji i uprawnień osoby sporządzającej sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie stwierdzając w tym zakresie naruszeń prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutów J. C. Kolegium wskazało, iż ich nie podziela. Kolegium w zaskarżony postanowieniu w całości wykonało wytyczne i zalecenia wskazane wyroku WSA w [...]. Zgodnie bowiem z tymi wytycznymi wszczęło postępowanie nieważnościowe, a następnie zbadało czy J. C. przysługuje status strony w tym postępowaniu. Kolegium podzieliło twierdzenia J. C., iż ma on interes prawny do bycia stroną, a który to interes wynika z przepisów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego przystąpiło do merytorycznej oceny czy wydana w sprawie decyzja była obarczona przesłanką nieważności.

Nadto jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy należy oceniać czy kwestionowana decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 k. p. a. Sama okoliczność, że dana osoba nie została uwzględniona jako strona nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Jak wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również późniejszych wyjaśnień, wnioskodawca wnosi zastrzeżenia do kwestii nie uwzględnienia go za stronę postępowania oraz oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Nie powinno budzić wątpliwości, że argumentacja o naruszeniu art. 28 K.p.a. nie jest wystarczającą podstawą do uchylenia wydanych w sprawie decyzji przez sąd administracyjny. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest już ugruntowane (wyrok NSA z dnia 12 marca 2019, II OSK 1022/17). Kolegium wskazało, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją.

W skardze do WSA J. C. podał, że Kolegium nie zastosowało się do zaleceń wyroku sądu, nie przeanalizowało oddziaływania inwestycji na jego gospodarstwo, zmiany przeznaczenia terenu, który był terenem rolnym. Zarzucił, że organ nie przeprowadził prawidłowej analizy obszaru wyznaczonego, nie wskazał prawidłowo parametrów powierzchni zabudowy i wysokości budynków, przewlekle prowadził sprawę.

Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi, pismem z dnia [...].09.2019r. zarzucił decyzji SKO z [...] maja 2019r. naruszenie:

1. Art. 28 i 10 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Wójta pomimo, że postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu, na skutek nieuznania jej za stronę przez organ I instancji,

2. Art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie w sposób pozwalający na formułowanie wniosków co do merytorycznej prawidłowości decyzji, w tym nieuwzględnienie wymagań co do ochrony interesów osób trzecich poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego,

3. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

4. Art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku zbadania i określenia wymagań co do ochrony interesów osób trzecich w zakresie nieruchomości należącej do skarżącego, w tym poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego,

5. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa polegającej na lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w obszarze zabudowy wiejskiej .

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji SKO z [...] maja 2019 r. oraz o przyznanie mu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po 844/16 w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. oraz o sygn. II SA/Po 216/18 w wyroku z dnia 5 września 2018 r.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por, wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w szczególności tych wskazanych w wyroku z 5 września 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 216/18. W przywołanym wyroku sąd uchylając postanowienia obu instancji podał, że Kolegium:

1. nie ustaliło samodzielnie, "wyręczając się" stanowiskiem Wójta Gminy [...], czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu;

2. nie oceniło, w świetle podnoszonych przez skarżącego argumentów i planów inwestycyjnych (decyzja o warunkach zabudowy inwentarskiej dotycząca hodowli drobiu i świń w obsadzie do [...] DJP) czy skarżący ma interes prawny w postępowaniu. Sąd zwrócił uwagę, że działka skarżącego znajduje się w odległości ok 100 m od działki gdzie planowana jest zabudowa mieszkaniowa. Dopuszczenie takiej zabudowy zablokuje skarżącemu planowaną przez niego inwestycje, a co najmniej spowoduje konieczność uzyskania decyzji środowiskowej.

3. ustalenie powyższych kwestii- interesu prawnego skarżącego- pozwoli na dalszą ocenę czy w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] – a do takiego rozstrzygnięcia dążył skarżący.

Sąd w w/w wyroku wskazał by organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu i wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w toku którego winien dokonać weryfikacji przysługiwania skarżącemu przymiotu strony postępowania z uwzględnieniem również wskazać z wyroku z [...] kwietnia 2017r. i o ile weryfikacja ta będzie pozytywna dla skarżącego organ winien rozpoznać merytorycznie jego wniosek.

Reasumując, Sąd w niniejszym postępowaniu, będąc związany ww. wyrokiem badał, czy organy ponownie rozpoznając sprawę wyjaśniły powyższe okoliczności i nie naruszyły dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Sądu organy ponownie rozpoznając wykonały zawarte w ww. wyroku zalecenia, dochodząc do prawidłowych wniosków i konkluzji. Kolegium wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, pozytywnie zweryfikowało kwestię interesu prawnego skarżącego i rozpoznało merytorycznie wniosek skarżące o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2015r.

Jak wynika z ustaleń organu J. C., który jest właścicielem działki o nr [...] ma interes prawny do bycia stroną postępowania. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego (rolnej) spowodowało, że stracił on możliwość ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego do produkcji większej niż [...] DJP bez konieczności wystąpienia o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego słusznie Kolegium uznało, że z uwagi na oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego skutkującej ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu uzasadniało uznanie go za stronę postępowania.

Powyższa ocena stanowiła wstęp do poczynienia dalszych rozważań, tj. oceny czy w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r.

Zaskarżanie decyzji w nadzwyczajnym trybie (stwierdzenie nieważności) ogranicza postępowanie do badania zaistnienia opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek uzasadniających eliminowanie decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, a w przypadku ich wystąpienia do zbadania ich wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazanie konkretnej podstawy nieważności decyzji nie zwalania organu z badania czy wystąpiła którakolwiek z przyczyn w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pk. 1 i pkt 3 – 7 k.p.a. co było w ocenie Sądu prawidłowe, a jako że nie było przez stronę kwestionowane nie wymaga dalszego omówienia.

Kwestią sporną zaś było, czy decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, publ. ONSA 1996/1/37). Tym samym – dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Poszerzając przedstawione rozważania o analizę przepisów planistycznych, trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.1588).

Zgodzić się należało z Kolegium, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i daje się z nim pogodzić. Planowany budynek jednorodzinny wpisuje się w ład architektoniczny zastany na analizowanym obszarze, na którym znajduje się zarówno zabudowa zagrodowa jak i jednorodzinna. Na działkach o numerach [...] w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna. Planowany przez M. K. budynek mieszkalny spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. O istotnym naruszeniu prawa w postępowaniu o warunkach zabudowy można by mówić gdyby planowana inwestycja była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić. W ocenie Sądu o takiej sprzeczności w kontekście niniejszej sprawy i analizy architektonicznej nie można mówić.

W ramach postępowania nieważnościowego, jak wyżej wskazano badane jest czy doszło do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów. Musi to być takie naruszenie, które jest w normie prawnej tak wskazane, że nie jest dopuszczalne żadne odstępstwo. Należy wskazać, że w rozporządzeniu wykonawczym z 2003r. odstępstwa są wprowadzane, co ma znaczenie dla ustalania czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwestionowana przez skarżącego wysokość górnej krawędzi elewacji dachu wynosząca 6 m nie narusza § 7 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z analizy wynika, że wysokość budynków na działkach sąsiednich wynosi od [...] do [...] m, a więc tworzy uskok, średnia wynosi [...] m. Ustalony parametr nie przekracza maksymalnej wysokości budynku istniejącego na obszarze analizowanym i w tym zakresie nie można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Linia zabudowy również, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia może być ustalona inaczej niż w ust. 1 i 2 tego przepisu, w niniejszej sprawie została ustalona tak jak linia zabudowy budynków w obszarze analizowanym w odległości [...] m, co nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Intensywność zabudowy, określana w rozporządzeniu jako wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu została wyznaczona na podstawie średniego wskaźnika wynoszącego [...], co było zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia, a i w tym zakresie dopuszczalne są odstępstw. Zarzuty skarżącego co do istotnych, niemożliwych do skorygowania w ramach odstępstw, różnic, nie były uzasadnione.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, Lex nr 1145616).

Rację również miało SKO twierdząc, że samo pominięcie skarżącego jako strony postępowania nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Jak już wcześniej wskazano, wobec spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ był zobligowany do ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta ma charakter związany. Sam interes skarżącego do kwestionowania tej decyzji jest dla Sądu w pełni zrozumiały, niemniej jednak planowana przez p. Kurzajewską zabudowa jednorodzinna, w świetle aktualnego zagospodarowania terenu jest dopuszczalna i możliwa do zrealizowania. Pominięcie zaś skarżącego w procesie ustalania warunków zabudowy pozostało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Wójta.

Ponadto kierowane przez stronę zarzuty merytoryczne co do analizy urbanistycznej – wyznaczenia obszaru analizowanego, spełnienia parametrów-co do powierzchni, wysokości nie mogą być kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w taki sposób jaki ma miejsce w postępowaniu odwoławczym. Kontrola tych zarzutów prowadziłaby w istocie do kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym od decyzji o warunkach zabudowy, czego niniejsze postępowanie nie dotyczy. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy Kolegium zobligowane było wyłącznie do ustalenia i stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z – rażącym - naruszeniem przepisów, przede wszystkim dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymogom tym organ w pełni sprostał, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01 – publ. Biuletyn Skarbowy z 2004 r., nr 3, poz. 26, Lex nr 109544). Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Nie może być inaczej skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 §1 kpa. W niniejszej sprawie organ słusznie uznał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2015r.

W związku z powyższym za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Końcowo dodać trzeba, że kwestia przewlekłości postępowania również nie podlegała ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Stronie przysługiwała bowiem odrębnie skarga na przewlekłość postępowania. Skarżący z możliwości skarżenia przewlekłości postepowania nie skorzystał.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.