Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 205/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt. 2, art. 3 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 794/17 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz A. L. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 794/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A.L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalono skargę, a wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ podzielił stanowisko zaprezentowane przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) – dalej" u.d.i.p.", a także art. 253 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) odmówił udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez A.L. (dalej "skarżący"), po uprzednim wezwaniu skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni, w jakim zakresie udzielona informacja będzie miała szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

W decyzji tej, po dokonaniu wykładni pojęć "informacja publiczna prosta" i "złożona’, posługując się stanowiskiem judykatury organ I instancji uznał, że wnioskodawca, zadając pytania o poniżej przytoczonej treści, wnosi o udostępnienie informacji złożonej:

"W ilu przypadkach, spośród wszystkich postępowań podatkowych toczących się z udziałem organu w 2014 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał [...] grudnia 2014 r. ?";

"Czy decyzje wskazane w wykazie do kolumny D zakładek "dane ogólne" za lata 2008-2014 ("W ilu przypadkach, o których mowa w komórce C1 wydano - do dnia dzisiejszego - decyzję na etapie postępowania II – instancyjnego ? Proszę również o wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa") są pierwszymi decyzjami wydanymi w danej sprawie w II - instancji czy też są to decyzje już prawomocne ?:

W zakładce "Komentarz" w pliku excel, zawierającym odpowiedź na Wniosek, Organ wskazał, iż: "W kolumnie F1 i G1 podano liczbę przypadków postępowań przygotowawczych wszczętych przed zakończeniem postępowania kontrolnego, czyli przed wydaniem decyzji w I instancji, ponieważ w tych przypadkach tut. organ ma wiedzę, że to właśnie wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe spowodowało zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W sytuacji gdy wszczęcie postępowania przygotowawczego następuje na kolejnych etapach wcale nie jest jednoznaczne z tym, iż doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania, ponieważ może wcześniej, czyli przed wszczęciem postępowania przygotowawczego, wystąpić inna przesłanka spośród tych, o których mowa w art. 70 § 6 pkt od 2 do 5 ordynacji podatkowej. Tutejszy Urząd nie dysponuje szczegółowymi informacjami w tym zakresie, posiadają je inne organy (np. urzędy skarbowe)".

"Wnosimy o udzielenie odpowiedzi na pytania z kolumn F1 i G1 za poszczególne lata uwzględniając przy tym także postępowania karne skarbowe wszczęte na późniejszym etapie postępowania podatkowego (niż przed wydaniem decyzji w I instancji), tj. postępowania karne skarbowe wszczęte także w okresie między wydaniem decyzji w I instancji a wniesieniem odwołania oraz na etapie postępowania odwoławczego, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej".

Prosimy o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania według stanu na dzień udostępnienia informacji (tj. na dzień [...] lutego 2016 r.). Przy udzielaniu informacji należy przyjąć, że "postępowanie podatkowe" oznacza postępowanie kontrolne prowadzone przez Organ na podstawie art. 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t. jedn. Dz.U. z 2015 r., nr 553) w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez Organ, kończącej postępowanie kontrolne w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Pojęcie "postępowanie podatkowe" w odniesieniu do danych za lata 2008-2010 oznacza także "kontrolę skarbową" w rozumieniu ustawy o kontroli skarbowej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 30 lipca 2010 r. (ustawa z dnia 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2010 r., nr 127, poz. 858 ze zm.)."

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący powołał się na odpowiedź uprzednio udzieloną mu przez organ (bez wzywania do wykazywania, że informacje te będą szczególnie istotne dla interesu publicznego),odpowiedzi - na wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. Obecnie zadane pytania, zdaniem skarżącego, nie stanowią nowego wniosku, a jedynie żądanie sprecyzowania udzielonej już przez organ odpowiedzi. Stwierdził, że niemożliwe byłoby udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2017 r. bez odwołania się i bez sięgnięcia do treści poprzedniego wniosku z 2016 r. Organ musi zatem jedynie uzupełnić bądź wyjaśnić informację, która jest już w jego posiadaniu, została bowiem wytworzona w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2015 r.

Przedstawiając swoją interpretacją pojęcia "informacja złożona", skarżący wskazał, że zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie linią, z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. Ponadto podniósł, że jeśli żądane informacje stanowią informację przetworzoną, to istnieje szczególnie istotny interes publiczny w ich udostępnieniu. Dotyczy bowiem tego, w jaki sposób stosują prawo urzędnicy, będący funkcjonariuszami publicznymi, działający w strukturach urzędów kontroli skarbowej. Poza tym art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest aktualnie przedmiotem badania pod kątem zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wnioskodawcy zamierzają sporządzić raport, który zostanie przekazany Rzecznikowi Praw Obywatelskich i przedłożony Trybunałowi Konstytucyjnemu w tej sprawie. Ponadto, raport ten zostanie upubliczniony i może zostać wykorzystany również przez inne organy państwa do realizacji ich celów, w szczególności do wyeliminowania z praktyki organów skarbowych zjawiska nadużycia prawa w postaci bezpodstawnego wszczynania postępowań karnych skarbowych. Informacja ta ma więc związek z prawidłowym funkcjonowaniem państwa.

W decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji, organ odwoławczy odwołał się do przewidzianego w Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia dostępu do informacji publicznej w drodze ustawy (art. 61 ust. 3 Konstytucji), co zostało dokonane w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Scharakteryzował pojęcie "informacji złożonej", wskazując na przyjęte w toku stosowania prawa jej istotne cechy. Oceniając w tym świetle wniosek skarżącego, organu II instancji uznał, że istotą tego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która ze względu na zakres wnioskowanych danych wymaga sięgnięcia do kilku tysięcy akt spraw karnych skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. To powoduje, że bez szczegółowej i pracochłonnej analizy akt postępowań kontrolnych nie można udzielić odpowiedzi na wnioskowane informacje. Ich wytworzenie wymagałoby - po raz kolejny - powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu analizy określonych akt postępowań kontrolnych, w dużej części już zarchiwizowanych. Powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Takie zabiegi czynią zatem wnioskowane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] nie dysponował, na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, a ich udzielenie nie jest możliwe bez przetworzenia posiadanych danych źródłowych. Żaden z istniejących w Urzędzie systemów informatycznych nie umożliwia automatycznego dokonania wnioskowanych zestawień. Mimo wezwania, skarżący nie wykazał, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego, subiektywne odczucie wnioskodawcy, że od przedmiotowej informacji zależy rozstrzygnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie świadczy o istnieniu szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji. Jednocześnie taki sposób zbierania informacji nie może powodować przerzucania na organ kontroli celno-skarbowej ciężaru zbierania materiału dowodowego dla potrzeb jego ewentualnego przedstawienia Trybunałowi.

Zdaniem organu, skarżący nie wykazał, by realizować miał interes publiczny, gdyż wniosek dotyczy jego własnego interesu faktycznego. Konkluzji takiej nie zmienia okoliczność, że raport (będący aktualnie tylko w sferze zamiarów) dotyczący praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organa skarbowe ma być przedłożony w postępowaniu prowadzonym przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że żądane informacje w żaden sposób, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie wpłyną na zmianę praktyki organów skarbowych. Organy bowiem działają na podstawie i w granicach prawa i samodzielnie dokonują wykładni powszechnie obowiązujących przepisów.

Organ II instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem wnioskodawcy, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. nie zostało jeszcze zakończone. Organ udzielił już w lutym 2016 r. odpowiedzi na ww. wniosek, w sposób i w formie zgodnej z tym wnioskiem. Odpowiedź ta zakończyła ostatecznie postępowanie o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący zarzucił adresatowi wniosku nienależyte wyjaśnienie sprawy i wskutek tego błędne uznanie żądanej informacji za przetworzoną. W uzasadnienie skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji, działając na mocy art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.)- dalej P.p.s.a., oddalił skargę uznając, że organ nie dopuścił się uchybień zarówno procesowych jak i w zakresie prawa materialnego.

Powołując się na stanowisko zajmowane w orzecznictwie Sąd wskazał, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedlug wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd zauważył, że informacją przetworzona jest informacja wnioskowana przez skarżącego w sytuacji, gdy Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] nie dysponował, na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, o które wnosi skarżący, a realizacja wniosku skarżącego wymagała sięgnięcia do akt spraw karnych skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych prowadzonych w tym okresie. Następnie konieczna była analiza tych spraw ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym, w rezultacie udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i zestawienia znacznej ilości danych z dokumentów wskazanych akt poszczególnych spraw, w tym częściowo już zarchiwizowanych, co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań urzędu.

Zdaniem Sądu, sięgnięcie do materiałów źródłowych jakimi są akta spraw organów skarbowych z okresu kilku lat, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącego kryteriów, ewentualne usunięcie informacji podlegających ochronie, a następnie odpowiednie zredagowanie odpowiedzi stanowi ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, w większym zakresie.

Odnosząc się do argumentów skarżącego Sąd zaprzeczył, by zestawienie wiadomości z akt kilku tysięcy spraw i ich merytoryczna weryfikacja według szczególnych kryteriów stanowiły nieskomplikowaną czynność czysto techniczną, nie wymagającą angażu intelektualnego pracowników organu tożsamą z prostym zabiegiem odczytania danych z akt. Należy bowiem odróżnić proces odczytu danych z rejestru, czy akt spraw wprost dostępnych, od czynności analizy akt konkretnych spraw pod kątem wiadomości szczególnych celem ich wyodrębnienia z całości materiału i porównania z innymi danymi z dokumentów akt, będących w posiadaniu organu.

Odnosząc się natomiast do pojęcia "szczególnie istotnego interesu publicznego" Sąd wskazał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych instytucji publicznych jako prawnej całości. Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10 Sąd wskazał, że szczególny interes publiczny występuje wtedy, gdy żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Sąd wskazał, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych w orzecznictwie przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Podkreśla się nadto, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

W ocenie Sądu, indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest powszechnie nadużywany w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania tej regulacji przez organy skarbowe, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Przekonanie skarżącego, że informacje z raportu, który ma zamiar sporządzić i przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelski, będą miały wpływ na rozstrzygnięcie o zgodności spornego przepisu z Konstytucją, zdaniem Sądu I instancji pozostaje w sferze odczuć subiektywnych i nie może przesądzić o uznaniu, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 maja 2015 r. (w sprawie o sygn. akt I OSK 1056/14 i z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13), zgodnie z którym "zamiar publikowania informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej".

Sąd podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie każda zainteresowana osoba mogła przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa, np. Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuraturę, które w ramach posiadanych kompetencji mają odrębną możliwość uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji.

Odnosząc się do argumentów skarżącego o tożsamości obecnego wniosku z poprzednio zadanymi organowi pytaniami, które obecnie są tylko doprecyzowywane, Sąd wskazał, że Naczelnik [...] Urzędu Celno–Skarbowego w [...] miał prawo zakwalifikować pismo z 2017 r. jako nowy wniosek, albowiem postępowanie z wniosku z 2015 r. zostało według organu zakończone odpowiedzią udzieloną skarżącemu w żądanej formie, w sposób zgodny z wnioskiem, której skarżący nie kwestionował poprzez zarzut bezczynności organu. Nawet ewentualne potraktowanie pisma skarżącego jako wniosku o uzupełnienie informacji (nie zaś jako wniosku nowego) nie uniemożliwia organowi uznania, że wnioskowana informacja (doprecyzowana tym wnioskiem) stanowi informację przetworzoną. Z tego względu także i w tym przypadku organ miałby możliwość domagania się od strony wykazania, że udzielenie żądanych informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wniesiono nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Skarżący kasacyjnie, aczkolwiek nie wskazując wprost na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skorzystał z obu tam określonych podstaw kasacyjnych, zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego.

W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego:

1.błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowany przez skarżącego dostęp do informacji publicznej dotyczy "informacji przetworzonej", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podczas gdy w rzeczywistości wnioskowana informacja zalicza się do kategorii informacji "prostych" i w związku z tym nie wymaga wykazania przez skarżącego spełnienia przesłanki jej "szczególnej istotności dla interesu publicznego";

2.błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, że skarżący musi mieć również obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej, podczas gdy wspomnianą przesłankę należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli;

2.niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ramach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano natomiast art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skargi w zakresie wykazania przez skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej a także, że otrzymanie przez niego ewentualnej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżący kasacyjnie zaprzeczył, by informacja o tym "czy decyzje II-instancyjne wydane w danych sprawach są pierwszymi decyzjami wydanymi w II instancji w danej sprawie, czy też nie", wymagała opracowania przez podmiot zobowiązany - przy użyciu dodatkowych sił i środków - na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a jej wytworzenie wymagało intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Kolejne pytanie wymagało jedynie sprawdzenia, czego dotyczą zobowiązania w postępowaniach kontrolnych prowadzonych w 2014 r. a następne, stanowiło ponowne wezwanie adresata wniosku do odpowiedzi na pytanie, które uprzednio pominął, pozostając w tym zakresie w bezczynności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie kluczowym elementem czynności przetworzenia informacji jest "wysiłek intelektualny", a przeszkody takie jak czasochłonność czy trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą za sobą ciężaru owego "przetwarzania informacji" jak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt IOSK 833/15, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 20ir r., sygn. akt IV SA/G1882/16.

Powołując się na wykładnię celowościową skarżący kasacyjnie wskazał, że sformułowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. miało na celu zwiększenie na poziomie ustawowym, zakresu uprawnień obywateli do uzyskiwania informacji publicznej nieistniejącej na moment wnioskowania ale mogącej być wytworzona na podstawie posiadanych danych, wskutek podjęcia działań intelektualnych. Jego zdaniem, wszelkie kwalifikowanie sumy informacji prostych jako informacji przetworzonej jest sprzeczne z istotą instytucji informacji przetworzonej i tym samym stanowi bezprawne ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, prawo dostępu do informacji publicznej może być ograniczone jedynie ze względu na określone w ustawach ochronę praw wolności innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie mieści się w natomiast w zakresie żadnego z pojęć, które uzasadniałyby ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części". W przypadku obszernego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego uwzględnienie wiązałoby się z pracochłonnością lub czasochłonnością, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien mieć zastosowanie, art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował ocenę stanu faktycznego przedstawioną przez Sąd I instancji co do tego, że w posiadaniu organu nie istniał zbiór informacji prostych pozwalający na udzielenie informacji publicznej. Tymczasem organ w dniu [...] lutego 2017 r., udzielając odpowiedzi na wcześniejszy wniosek musiał takimi informacjami prostymi dysponować. Świadczy o tym treść uzasadnienia decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, gdzie organ powołuje się na fakt "zarchiwizowania akt wcześniejszego postępowania", a więc także informacji udzielanych skarżącemu kasacyjnie przy poprzednim wniosku. Jednak sięganie do materiałów archiwalnych nie stanowi przetworzenia informacji.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano również dokonaną przez Sąd I instancji interpretację pojęcia "szczególnie istotnego interesu publicznego". Jako nie uprawnione uznano wprowadzenie przez Sąd dodatkowego warunku do treści tej przesłanki, a mianowicie warunku posiadania wpływu, to znaczy obiektywnej możliwości zmiany praktyki organów administracji publicznej, czemu miałaby służyć żądana informacja publiczna. Warunek ten nie wynika bowiem z treści analizowanej przesłanki, nawet przy uwzględnieniu niedookreślonego charakteru "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie rozumienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jest zbyt wąskie i rygorystyczne, prowadzi bowiem do wniosku, że osoba fizyczna niepełniąca żadnej funkcji publicznej nie ma szans na uzyskanie przetworzonej informacji publicznej. Oznaczałoby to, że przepisy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do "zwykłych" obywateli i taki obywatel mający świadomość przekraczania uprawnień przez organy administracji publicznej, nie mógłby tych informacji zweryfikować, ani doprowadzić do ich upublicznienia i ewentualnej zmiany. Natomiast takie ograniczenia nie wynikają z art. 61 ust. 3 Konstytucji, ani też z ustawy. Z tej przyczyny interpretowany w drodze wykładni zastosowanej przez Sąd, tj. zakładającej wymóg istnienia dodatkowej, "podmiotowej" przesłanki po stronie wnioskodawcy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem zgodności z Konstytucją (sprawa toczy się pod sygn. [...]). Zdaniem skarżącego prawidłowa jest natomiast wykładnia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1505/11 (LEX nr 1134288), w którym Sąd ten przyjął, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli.

Odnosząc się w dalszym ciągu do przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego", jaka zdaniem skarżącego kasacyjnie występuje po jego stronie wskazał, że występując z wnioskiem do organów administracji publicznej o udostępnienie informacji publicznej, czyni to w roli obywatela i podatnika, wobec którego może zostać zastosowany art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2017 r., nr 201 ze zm. - dalej "Op"), a którego ewentualna niezgodności z Konstytucją, dotykałaby wszystkich obywateli. Celem jego działania jest wykazanie, iż stosowanie art. 70 § 6 pkt 1 Op doprowadziło do nagannej praktyki instrumentalnego wykorzystania tego przepisu, która narusza konstytucyjne normy i wartości. Skarżący kasacyjnie chciałby, poprzez publikację tych informacji oraz współpracę z organizacjami społecznymi, doprowadzić do uznania tego przepisu za niezgodny z Konstytucją oraz zmiany sposobu jego stosowania, a nawet do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd I instancji nie działa on w indywidualnym przekonaniu "co do instrumentalnego używania art. 70 § 6 pkt 1 Op", gdyż problem instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Op został zauważony przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie [...], a także ponownie przekazana została w tej sprawie skarga Rzecznika Obywatelskiego (sygn. akt [...]). Relacja z rozprawy stanowi jednoznaczny dowód, że wnioskowana informacja byłaby przez Trybunał Konstytucyjny brana pod uwagę w toku rozpatrywania przedmiotowego zagadnienia.

W dalszym ciągu uzasadnienia skargi kasacyjnej przedstawiono stanowisko piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów w kwestii wszczynanie postępowania podatkowego tuż przed upływem okresu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a następnie wszczynanie postępowania o przestępstwo skarbowe.

Na podstawie wskazanych poglądów prezentowanych w judykaturze, autor skargi kasacyjnej uznał, że uzyskanie przez wnioskowanej informacji publicznej przyczyniłoby się do realizacji zasady rzetelności i sprawności działania administracji publicznej (jako istotnego elementu sprawności instytucji publicznych), które stanowią wartość konstytucyjną wymienioną w preambule Konstytucji RP. Nadto stwarzałoby realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się wyczerpująco do większości zarzutów skargi, szczególnie do argumentów kwestionujących słuszność twierdzenia jakoby wnioskowana informacja stanowiła informację przetworzoną, a także argumentów dotyczących posiadania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji.

Uszczegóławiając ten zarzut wskazano, że Sąd nie odniósł się do argumentów wskazujących na panujące w społeczeństwie i doktrynie poglądy dotyczące instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Op przez organy administracji skarbowej, wykazujących, że jest to problem dostrzegany przez różne środowiska, nie tylko przez stronę skarżąca, oraz faktu pozostawania przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] w stanie bezczynności w stosunku do poprzedniego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z dnia [...] listopada 2015 r. Organ udzielił wówczas informacji niepełnej, w związku z czym w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący kasacyjnie zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z prośbą nie o udzielenie nowej informacji publicznej, a jedynie o sprecyzowanie informacji udzielonej uprzednio. Przedstawienie informacji niepełnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Sąd nie odniósł się też, zdaniem autora skargi kasacyjnej, do argumentu o tożsamości pytań wyrażonych we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. oraz w piśmie z dnia [...] lutego 2017 roku. Pominął istotną dla jej rozstrzygnięcia okoliczność, ponieważ nawet przyjmując, iż pismo z dnia [...] lutego 2017 roku rzeczywiście było nowym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] zakwalifikował wnioskowaną informację za przetworzoną, podczas gdy identycznie wnioskowaną półtora roku wcześniej informację zakwalifikował jako "prostą" w rozumieniu u.d.i.p. Sytuacja ta rażąco narusza zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 K.p.a., a która wyraża oparcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w wartościach rangi konstytucyjnej (rzetelność i sprawność działania administracji publicznej), na dowód czego Sąd został poinformowany o zainteresowaniu praktyką stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Op ze strony Trybunału Konstytucyjnego, w tym o toczącym się obecnie przed Trybunałem postępowaniu o sygnaturze sprawy [...].

Wskazane uchybienie ogranicza możliwość oceny przesłanek rozstrzygnięcia, możliwość podjęcia skutecznej kontrargumentacji, jak również ocenę zasadności czy też niezasadności przytoczonych argumentów, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedz na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał za nietrafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, gdyż wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku odpowiada stanowisku przyjmowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez wnioskodawcę było udostępnienie informacji przetworzonej, tj. takiej, którą organ na dzień złożenia wniosku o udzielenie tej informacji nie dysponował (żaden z istniejących w organie systemów informatycznych nie umożliwia automatycznego przygotowania wnioskowanych zestawień). Żądana informacja, ze względu na zakres wnioskowanych danych, wymagała sięgnięcia do kilku tysięcy akt spraw karnych skarbowych za łata 2008 - 2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. Bez szczegółowej i pracochłonnej analizy akt postępowań kontrolnych (obejmujących często tomy akt) nie można udzielić odpowiedzi na wnioskowane informacje. Ich wytworzenie wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu analizy akt postępowań kontrolnych, w dużej części już zarchiwizowanych. Powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Takie zabiegi czynią zatem wnioskowane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane potrzebą istnienia szczególnego interesu publicznego.

Zauważono, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie ograniczył się - wbrew twierdzeniu skarżącego - do przyjęcia, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", należy rozumieć w ten sposób, iż skarżący musi mieć również obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej. Sąd wyjaśnił bowiem skarżącemu, że szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, co zgodne jest z poglądem judykatury.

Jako trafne uznano stwierdzenie Sądu, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest powszechnie nadużywany w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania tej regulacji przez organy skarbowe, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Jako trafne uznano także stwierdzenie Sądu I instancji, że nie jest wystarczającym argumentem dla wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego powołanie się skarżącego na zamiar sporządzenia raportu (w oparciu o żądane informacje) i upublicznienia go w celu ujawnienia rzeczywistego sposobu stosowania ww. przepisu prawa przez organy skarbowe.

Także zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., potraktowano jako bezzasadny, gdyż w uzasadnieniu Sąd odniósł do wszystkich zarzutów skarżącego i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykazał dlaczego nie ma możliwości zarzucenia organom naruszenia prawa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił załącznik do protokołu wraz z przygotowanym w wersji przed korektą wydawniczą raport w sprawie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych (...) podsumowujący wyniki badań sporządzony w ramach Krajowej Rady Doradców Podatkowych współautorstwa min. przez skarżącego kasacyjnie .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sprawie nie występują. W konsekwencji tego w sprawie będzie miała zastosowanie zasada pełnego związania podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z brzmieniem art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W ramach zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszony przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., co nastąpić miało przez brak wyjaśnienia w "należyty sposób" podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niedostateczne odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie wykazania przez skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej a także, że otrzymanie przez niego ewentualnej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ten zarzut wymagał ustosunkowania się w pierwszej kolejności, jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a jego znaczenie uwidacznia się tym, że ma dać ono rękojmię dołożenia przez sąd należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji sporządzone zgodnie z wymogami określonymi we wskazanym przepisie ma także na celu umożliwienie sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak – Molczyk, Marta Romańska, LexisNexis Warszawa 2008 str. 514).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach.

Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. CBOSA).

Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a., sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny względnie, gdy prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Również braki w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w istocie pozbawiają stronę możliwości skutecznego zwalczania stanowiska sądu, tak co do wykładni jak też zastosowania konkretnych przepisów prawa i uniemożliwiają kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1311/12, z dnia 5 lipca 2013 r. o sygn. akt II FSK 2204/11, z dnia 14 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 228/12, z dnia 15 listopada 2011 r. o sygn. akt I FSK 204/11, z dnia 17 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1903/11). (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r. II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r. I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r. II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r. II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r. II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r. II FSK 1301/10; 10 października 2007 r. II GSK 204/07; 18 października 2011 r. II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r. lI OSK 986/09; 4 listopada 2008 r. II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r. II OSK 632/05, z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja przedstawiana w skardze kasacyjnej nie ma miejsce w przypadku kontrolowanego wyroku. Jego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego jaki wynikał z dokumentacji przesłanej wraz ze skargą oraz jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko w zakresie każdej z istotnych, spornych kwestii. Przedstawiony tok rozumowania Sądu I instancji w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej w ramach zarzutów kasacyjnych.

Wobec twierdzenia skarżącego, że Sąd I instancji niedostateczne odniósł się do jego zarzutów stawianych na etapie skargi trzeba wskazać, że jednym z elementów koniecznych uzasadnienia wyroku, a świadczących o starannym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu, jest wymóg przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i odniesienia się do nich. Taki wniosek wyprowadzić można z regulacji zawartej w art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż skoro sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, to tym bardziej sąd zobowiązany jest odnieść się do zarzutów sformułowanych w przysługującym stronie środku odwoławczym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że pominięcie szczegółowego opisu podniesionych w skardze argumentów i zarzutów, które nie mogły mieć istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie będzie stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Wywód uzasadnienia musi być w tym zakresie na tyle przekonywujący i czytelny, by Naczelny Sąd Administracyjny mógł odczytać, że pominięcie argumentacji strony skarżącej nie jest wynikiem uchybienia obowiązkom ciążących na sądzie I instancji lecz stanowi efekt przemyślanej kontroli legalności ocenianego aktu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się do wskazanych zarzutów skargi.

W zakresie poglądów dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 Op, jako problemu dostrzeganego społecznie i oparcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w wartościach rangi konstytucyjnej, Sąd ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku od str. 15 akapit drugi do str.16 akapit pierwszy.

W zakresie pozostawania Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w bezczynności i tożsamości pytań stawianych we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. i [...] lutego 2017 r., wyjaśnienia Sądu I instancji przedstawione zostały na stronie 16 akapit trzeci do strony 17 akapit pierwszy uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W istocie, za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnej podjął próbę zanegowania słuszności poglądów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy kwestionowaniu stanowiska Sądu. Brak podzielenia argumentacji strony skarżącej w uzasadnieniu wyroku nie oznacza, że Sąd przedstawił wadliwie swoje stanowisko.

Wobec nieskuteczności zarzutu procesowego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., które przejawiać się miało w postaci błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu.

Błędną wykładnię wskazanej regulacji prawnej skarżący kasacyjnie upatrywał po pierwsze w "przyjęciu przez Sąd, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej".

Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien przedstawić jak sąd zrozumiał dany przepis i dlaczego jest to błędne, a nadto wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepis ten powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Kształt, w jakim przedstawiony został zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić, na czym polegać miała błędna interpretacja tego przepisu. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Jednocześnie, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nie godzi się z oceną stanu faktycznego przedstawioną przez Sąd I instancji co do tego, że nie istniał zbiór informacji prostych, dotyczących odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (str. 4 akapit 4 skargi kasacyjnej).

Należy tu podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, czy z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, publ. CBOSA).

Z powyższych względów, zarzut sformułowany w pkt 1.1 skargi kasacyjnej, ze względu na jego nieprawidłową konstrukcję, a także brak argumentów umożliwiających jego odkodowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchyla się spod kontroli Sądu odwoławczego.

Przedstawiając drugi z zarzutów błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p,. tym razem skonstruowany jako nieprawidłowa interpretacja przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", autor skargi kasacyjnej podnosi jaką błędne, interpretowanie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" równoznacznie z posiadaniem obiektywnej możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej. Jego zdaniem przesłanka ta występuje w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli.

Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało poddać analizie łącznie z kolejnym, wskazanym uchybieniem, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu błędnie zinterpretowanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p,., w

Zarzucenie obydwu form naruszenia prawa materialnego traktowane jest jako dopuszczalne zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wtedy, gdy autor skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego traktowałby jako konsekwencję jego błędnej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 873/05 publ. CBOSA). Tak też Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje cel działania autora skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny trafności obu zarzutów łącznie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia, musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jak stanowi bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dotychczas przedstawiana jako" u.d.i.p."), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie otrzymała swojej definicji legalnej. W toku stosowania prawa podjęto szereg prób wykładni tego pojęcia. Jednak generalnie uznano, że ocena zaistnienia tego niezbędnego do udostępnienia informacji przetworzonej warunku musi być dokonywana przez pryzmat konkretnego stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnych jej okoliczności (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, Lex nr 53606).

Sąd I instancji, jako cechę charakteryzującą szczególną istotności dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wskazał istotność żądanej informacji dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, przyczynienie się jej uzyskania do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych czy społeczeństwa działań w szczególności takich jak poprawa funkcjonowania organów administracji i lepsza ochrona interesu publicznego. Sąd I instancji wskazał nadto, że prawo do informacji przetworzonej posiada jedynie wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu wnioskowanej informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie chodzi nie tylko o interes publiczny ale o istotny interes publiczny, w dodatku o stopniu istotności określonym jako szczególny, a więc określonym jeszcze dodatkowym kwalifikatorem.

Także przyznać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się jako okoliczności mające wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego - charakter lub pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji. Jako przykład takiego podmiotu wskazuje się posła zasiadającego w komisjach Sejmu, radnego lub też ministra nadzorujący działalność podległego mu resortu, gdyż osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów.

Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego w orzecznictwie zalicza się także jednostki sfery nauki - szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. s. 141-154).

Jednak taka wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p,. która prowadziłaby do pozbawienia uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej obywateli niepełniących wskazanych wyżej lub podobnych funkcji, bezzasadnie ograniczałaby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Inne podmioty również mogą wykazać swoje możliwości wykorzystania przetworzonej informacji publicznej w sposób przynoszący ogółowi korzyści przeważające nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11 czy z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10 CBOSA).

Celem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest przeciwdziałanie zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Nie jest natomiast takim celem ograniczanie prawa dostępu do informacji publicznej. Każdy zatem wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, nie tylko osoby pełniące określone funkcje publiczne, powinien uzyskać dostęp do informacji publicznej przetworzonej, jeżeli wykaże w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśni w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej

Sąd przyjął, że skarżący kasacyjnie działa w indywidualnym przekonaniu o nadużywaniu w postępowaniach podatkowych art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Zamiar sporządzenia raportu o stosowaniu wskazanego przepisu przez organy podatkowe i upublicznienie go, co będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie o zgodności tego przepisu z Konstytucja RP, także uznał Sąd za pozostające w sferze odczuć subiektywnych.

Tymczasem, jak wskazano w przywoływanym przez Sąd wyroku NSA (z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13, CBOSA), "podnoszone przez skarżącego okoliczności, że był on współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a także, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić, stanowią uprawdopodobnienie możliwości wykorzystania żądanych informacji z korzyścią dla sfery publicznej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w przywoływanym wyroku - "biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2012 r. o sygn. akt [...], cele jakie ma zrealizować przetworzenie i udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej w sprawie mogłyby być uznane za realizujące interes publiczny. Idzie bowiem o odkrycie rzeczywistego stosowania przepisu prawa o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia podatników, w sytuacji, gdy istnieją uprawdopodobnione przez wnoszącego wniosek o informację publiczną przypuszczenia, iż może dochodzić do wykorzystania przepisu niekoniecznie zgodnie z celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy jego ustanawianiu – oparte na informacji uzyskanej już od pięciu Urzędów Kontroli Skarbowej".

Zauważyć nadto trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. oceniał zasadność stanowiska zaprezentowanego przez sąd I instancji na gruncie stanu faktycznego sprawy, a w tym biorąc pod uwagę treść pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przyjął, że "udostępnienie przetworzonej informacji publicznej uzasadnia takie żądanie składane w szczególnie istotnym interesie publicznym, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli poszerzyć debatę (wiedzę) publiczną o wiadomości rzetelne, prawdziwe, obiektywne. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego".

Przywołanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji zamieszczonej w wyrokach NSA z dnia 12 czerwca sygn. akt I OSK 2721/13 i z dnia 15 maja 2015 sygn. akt I OSK 1056/14 samo w sobie nie oznacza trafności dokonanej subsumcji odmiennego stanu faktycznego pod treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powtórzyć tu można, że ocena zaistnienia niezbędnej do udostępnienia informacji przetworzonej przesłanki musi być dokonywana przez pryzmat konkretnego stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnych jej okoliczności.

Z powyższych względów, obowiązkiem Sądu I instancji było szczegółowe odniesienie się do przedstawianej przez obecnie skarżącego kasacyjnie argumentacji uzasadniającej jego zamiar wykorzystania uzyskanej informacji publicznej.

Jednak, w związku z niezasadnie zawężoną wykładnią przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego ograniczającą jej występowanie do realnej możliwości podmiotów, których charakter lub pozycja daje tego gwarancję, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że przygotowany przez skarżącego kasacyjnie raport ma charakter siu generis pracy badawczej, dotyczącej praktyki urzędów skarbowych w postępowaniach objętych zainteresowaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału sygn. akt [...]), szeregu instytucji publicznych i obywateli i może stanowić inspirację do słusznych rozwiązań legislacyjnych.

Sąd błędnie zatem zaaprobował wadliwą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., w której dokonano nietrafnej oceny stanu faktycznego sprawy w konsekwencji mylnie zinterpretowanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wobec stwierdzenia omawianych powyżej naruszeń prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za spełnione przesłanki określone w art. 188 P.p.s.a. Sprawa została bowiem wyjaśniona w stopniu, w jakim uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości jak też na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego będą dla organu wiążące.

Biorąc zatem pod uwagę ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu przed Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej organ ten przeprowadzi analizę treści poszczególnych pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na tej podstawie ustali czy poszczególne odpowiedzi udzielone na pytania zawarte we wniosku pozwolą na prawidłową, obiektywną, rzetelną weryfikację stawianej przez skarżącego kasacyjnie tezy - że organy kontroli skarbowej stosują art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sposób instrumentalny, wszczynając postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, co wskazywać ma to, iż postępowania te są nagminnie wszczynane w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia. Wnioskodawca pragnie bowiem przy pomocy uzyskanych od Urzędów Kontroli Skarbowej informacji zweryfikować taką właśnie, zasadniczą tezę, stanowiącą przedmiot badawczy pozwalający jedynie przy prawdziwości i zupełności danych zasadnie poszerzyć debatę publiczną, a zatem tylko w takim przypadku osiągnąć szczególną istotność celu publicznego przeważającego nad kosztami publicznymi przetworzenia informacji publicznej.

Przeprowadzone postępowanie ocenne pozwoli Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej podjąć właściwą decyzję, do której zaliczyć można również decyzję o charakterze reformatoryjnym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się skuteczna, orzeczono na mocy przywołanych powyżej przepisów P.p.s.a, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.