Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1699/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Sygn. akt IISA/Kr 1699 /09 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. B. kwotę 600 / sześćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1699/09

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...]) Wójt Gminy K. , po rozpatrzeniu wniosku E.W. , wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "budowa stacji paliw płynnych na działce nr 1 w miejscowości P. gmina K. ".

W wyniku odwołania wniesionego przez W.B. , decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując między innymi, że:

- niemożliwe jest ustosunkowanie się do zarzutu sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, bo ten nie został do akt dołączony;

- załącznik do decyzji zawierający szczegółowy opis inwestycji nie został podpisany;

- brak w aktach odpowiednio poświadczonej mapy ;

- sporządzony raport oddziaływania na środowisko wymaga uzupełnienia ;

- procedura uzgodnieniowa, jako wadliwie przeprowadzona, wymaga powtórzenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. [...]) Wójt Gminy K. , po uzupełnieniu wskazanych braków, określił środowiskowe uwarunkowania zgody na budowę stacji paliw płynnych na działce nr 1 w miejscowości P.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że ponowna procedura uzgodnieniowa została wadliwie przeprowadzona , bowiem nie brały w niej udziału wszystkie strony postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. ([...]), działając na podstawie art. 104 kpa, art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) §3ust.1 pkt 35 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz w związku z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 1999, poz. 1227), Wójt Gminy K. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację w/w przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił okoliczności związane z wydawaniem poprzednich decyzji w sprawie. Oprócz tego w pkt. I wskazał na rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, w pkt. II określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, w pkt. III wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Wskazał, że niniejszej decyzji nie dotyczy określenie wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz obszar ograniczonego użytkowania. Nadto podał co następuje:

Stosownie do zaleceń SKO oraz na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organ I instancji wystąpił do Starosty P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jako organów właściwych, o uzgodnienie przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na działce nr 1 w miejscowości P

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił przedsięwzięcie, pod warunkiem uwzględnienia przy jego realizacji i eksploatacji ochrony przed hałasem, ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, ochrony gleby, ochrony powietrza atmosferycznego jak i gospodarki odpadami ze szczególnym uwzględnieniem życia i zdrowia ludzi, tak aby do minimum ograniczyć negatywny wpływ inwestycji na środowisko oraz życie ludzi. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. w/w przedsięwzięcie uzgodnił Starosta .

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. ([...]) wydanym w związku z wnioskiem W.B. , Wójt Gminy K. odmówił uzupełnienia swej decyzji.

Od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W.B. wniósł odwołanie, w którym zarzucił:

1. wadliwą formę odmowy uzupełnienia decyzji zastosowaną przez organ I instancji. Powtarzając treść wniosku o uzupełnienie decyzji podał, że nie sprecyzowano w niej na czym polegać ma ochrona, o której mowa w pkt II decyzji, które dystrybutory mają być wyposażone w odsysacze par paliwa, dla ilu zbiorników określono środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. Podniósł, że w decyzji nie podano żadnych wymagań dla pasa zieleni izolacyjnej.

2. sprzeczność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § [...] określa przeznaczenie terenu, na którym zaplanowana została inwestycja jako [...] -tereny zabudowy wielofunkcyjnej, mieszkaniowo-usługowej. W ustaleniach podstawowych jak i dopuszczalnych dla tej funkcji stacje paliw nie zostały wymienione. Stacje paliw zostały natomiast dopuszczone na terenach oznaczonych symbolem [...] przewidzianych jako tereny zabudowy usługowej, komercyjnej. Z powyższego wynika, że o zgodności z ustaleniami planu można by mówić wyłącznie w przypadku zamiaru budowy stacji paliw na terenie [...]. Ponadto w § [...] wpisano zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane sporządzenie raportu. Od tego zakazu wyjątek stanowią tylko obiekty wymienione w § [...], wśród których nie wymieniono jednak stacji paliw.

Plan miejscowy z chwilą jego opublikowania staje się prawem miejscowym i żadna osoba fizyczna nie jest uprawniona do wykładni czy interpretacji jego przepisów. W niniejszej sprawie organ I instancji zwrócił się do autora planu o zajęcie stanowiska co do zgodności z tym aktem planowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na powyższe uzyskano informację, że na obszarze oznaczonym symbolem [...] została dopuszczona możliwość realizacji przedsięwzięć komercyjnych, a jego mieszkańcy muszą liczyć się z "pewnym dyskomfortem". W odpowiedzi tej sprzeczne z zasadą klasyfikacji obiektów określono "stację paliw" jako urządzenie obsługujące transport.

3. niezastosowanie art. 46 ust. 2 a ustawy prawo ochrony środowiska sytuacji, kiedy projektowana stacja paliw płynnych ma stanowić uzupełnienie istniejącej już stacji tankowania gazem.

4. brak odniesienia się do problemów związanych z naturalnym ukształtowanie terenu w rejonie planowanej inwestycji, a to istniejącej niecki utrudniającej naturalne wentylowanie terenu. Nie uwzględniono też kierunku przemieszczania się spalin-działka nr 2 zlokalizowana jest po stronie zachodniej terenu przedsięwzięcia i poniżej rzędnych tego terenu. Tymczasem ani raport, ani aneks do raportu nie odnoszą się do tego problemu. Nie ustosunkowano się także do złożonego w odwołaniu wniosku o wybudowanie ekranu celem zabezpieczenia przed przepływem spalin.

5. sformułowanie wymagania uwzględnienia w projekcie budowlanym warunków i wymagań nieobowiązującego w chwili wydawania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw, rurociągi dalekosiężnego transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie.

6. brak jakiejkolwiek informacji, że zalecenia i wytyczne Starostwa Powiatowego w P. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie decyzji organ odwoławczy podał co następuje:

Nietrafny jest zarzut wnoszącego odwołanie, że odmowa uzupełnienia decyzji winna nastąpić w formie decyzji. Przepis art. 111 kpa nie określa formy w jakiej powinna nastąpić odmowa uzupełnienia decyzji, jednak zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, iż "uzupełnienie tudzież odmowa uzupełnienia decyzji winna nastąpić w formie postanowienia" (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. I OSK 535/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1398/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. II SA/Wa 290/06).

Przepisem art. 144 pkt 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwana ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku) uchylony został dział VI tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska, a w tym art. 46 i 56, na których naruszenie wskazywał odwołujący się. Przepisy te przestały obowiązywać w dniu 15 listopada 2008 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy je uchylającej. Organ I instancji prawidłowo wskazał podstawę prawną decyzji, bowiem zgodnie z art. 153 i 154 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do spraw wszczętych przed wejściem jej wejścia w życie stosuje się uchylone przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z dyspozycją art. 64 ust.1 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy Wójt Gminy K. przed wydaniem decyzji uzyskał opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. [...]) oraz Starosty P. (postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. [...] ), w których uzgodniono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanej inwestycji. Organy te stwierdziły, że z dokumentacji planowanej inwestycji, raportu i aneksu do tegoż raportu wynika, że organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie, a obawy skarżącego co do nadmiernej uciążliwości planowanej inwestycji dla sąsiednich nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie . Co do zarzutu braku zgodności inwestycji z planem miejscowym Kolegium wskazało, że planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "[...]-tereny zabudowy wielofunkcyjnej, mieszkaniowo-usługowej", które zgodnie z § [...]) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są m. in. pod zabudowę usługową z obiektami i urządzeniami umożliwiającymi realizację przedsięwzięć komercyjnych, a więc także stacji paliw płynnych. Dla przyjęcia, że dany rodzaj obiektów komercyjnych jest wyłączony z w/w grupy obiektów, konieczne jest istnienie zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wyłączającego dany rodzaj obiektów z dopuszczalnej zabudowy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza budowy stacji paliw płynnych na terenach oznaczonych symbolem [...], dlatego projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu .

Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego W.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez dopuszczenie lokalizacji stacji benzynowej, podczas gdy usytuowanie stacji na wnioskowanym terenie pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie § 27 Planu Miejscowego w zw. zart. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu w postaci opinii Instytutu Rozwoju Miast z dnia 3 marca 2008 r. na okoliczność, która nie podlega dowodzeniu, gdyż należy do sfery prawa (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego), a nie faktu. Powyższe wskazuje, że organ I instancji nie dokonując wykładni §27 planu w ogóle nie zastosował tego przepisu. Naruszenie § 27 planu w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji nastąpiło też poprzez przyjęcie, że miejscowy plan dopuszcza budowę stacji paliw na obszarze oznaczonym symbolem [...], co pozostaje w sprzeczności z [...] planu miejscowego.

-naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji wymogu zachowania warunków i wymagań z nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie

2.Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a w szczególności:

-art. 7, 77, 80 oraz 107 kpa poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, a to nie odniesienie się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia art. 46 ust. 2a Prawa ochrony środowiska oraz przeprowadzenia dowodu z opinii Instytutu Rozwoju Miast na okoliczność nie mogącą stanowić przedmiotu dowodu,

-art. 107 kpa oraz art. 11 kpa w zw. z art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji SKO stwierdzeń wzajemnie się wykluczających, a dotyczących obowiązywania art. 46 i 56 ustawy prawo ochrony środowiska,

-art. 11 i 107 kpa poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

-zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy jedynie kontroli decyzji organu I instancji bez rozpoznania sprawy od początku i bez poczynienia własnych ustaleń.

Skarżący wyjaśnił, że w § 26 ust. 1 lit c planu miejscowego obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych zostały ograniczone jedynie do obiektów i urządzeń z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, obsługi finansowej, edukacji, kultury, rozrywki, obsługi turystyki, ochrony zdrowia oraz biur. W powyższym zakresie nie mieści się inwestycja stacji benzynowej. Z kolei w § 29 ust. 1 pkt 1 planu odnoszącym się do obszaru oznaczonego symbolem [...] pod pozycją "przeznaczenie podstawowe" umieszczono obiekty i urządzenia służące do realizacji przedsięwzięć komercyjnych, a jedynie na zasadzie wyjątku w § 29 pkt 2 lit f dopuszczono stacje paliw. Nie może więc budzić wątpliwości, że intencją uchwałodawcy było wyłączenie z pojęcia przedsięwzięć komercyjnych stacji paliw. Kolejnym argumentem wskazującym na sprzeczność inwestycji z planem jest brzmienie §9 ust. 1 pkt 3 lit. planu, który wprowadza zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, z wyjątkiem obiektów infrastruktury komunikacyjnej i infrastruktury technicznej wymienionej w § 5 pkt 10 planu. Bezspornym jest, że stacja benzynowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, nie mieści się też w katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 5 pkt 10 planu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Dodatkowo organ odwoławczy podał, iż nie można zgodzić się z podniesionym przez skarżącego zarzutem naruszenia przepisów postępowania (art. 138 ust. 1 pkt 1, art. 7, 77, 107 kpa) oraz przepisów prawa materialnego, a to art. 46 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zaskarżona decyzja posiada wszelkie elementy decyzji wymienione w art. 107 §1 kpa, w tym uzasadnienie prawne i faktyczne. Ponadto nawet jeśli stwierdzonoby wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji przy jednoczesnym prawidłowym rozstrzygnięciu zawartym w jej sentencji, niedopuszczalne byłoby uchylenie tego rozstrzygnięcia tylko z powodu wadliwości uzasadnienia. Ponadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji, "stanowi niejako konwalidację pierwotnego uzasadnienia organu I instancji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Wynik przeprowadzonej w tak określonych granicach sądowej kontroli zaskarżonego aktu jest negatywny, choć nie wszystkie zarzuty i argumenty skargi są trafne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy I i II instancji podały w swych decyzjach prawidłowe podstawy prawne. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2006 r. i aż do daty zaskarżonej decyzji nie było ostatecznie zakończone. W tej zaś dacie obowiązywały już inne niż w dacie wszczęcia postępowania przepisy dotyczące ochrony środowiska. Przepisem art. 144 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie 15 listopada 2008 r., wprowadzono szereg zmian, w tym uchylono cały Dział IV (w tytule I ) pt. "postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". W przepisie przejściowym jednak (art. 153) zastrzeżono, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się zasadniczo przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem organy swe rozstrzygnięcia oparły na przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska sprzed jej zmiany ustawą z dnia 3 października 2008 r., a w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej zawarto dostatecznie precyzyjne wyjaśnienie tej podstawy. Wątpliwości skarżącego zresztą nie dotyczą rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz wewnętrznej sprzeczności sformułowań uzasadnienia decyzji SKO. Takiej oceny Sąd jednak nie podziela. Warto przy tym zaznaczyć, że formułując zarzut naruszenia art. 107 i art. 11 kpa skarżący nie wskazał nawet, jaki wpływ owo naruszenie miało czy też mogło mieć na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja może być uchylona przez sąd z powodu istotnego, a nie jakiegokolwiek naruszenia przepisów o postępowaniu.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed zmiany (a więc w wersji mającej zastosowanie w sprawie) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zacytowany przepis ma w sprawie znaczenie przesądzające. Co do zasady bowiem zgodzić należy się ze skarżącym, że dokonana przez organy ocena zgodności lokalizacji zamierzonej inwestycji z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. (Dz. Urzęd. Woj.. [...]) jest wadliwa.

Jest rzeczą oczywistą, że obowiązek oceny zgodności lokalizacji inwestycji z planem spoczywa na organie, który wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena ta zaś ma charakter prawny i stanowi wynik analizy przepisów powszechnie obowiązujących (prawa miejscowego). Prawidłowa wykładnia prawa mającego w sprawie administracyjnej zastosowanie stanowi realizację dyrektywy z art. 6 kpa. Tymczasem organ I instancji w omawianej kwestii powołał się jedynie na wypowiedź Instytutu Rozwoju Miast ( który "opracowywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego"), uznając bezpodstawnie brak potrzeby przeprowadzenia własnej analizy, a nawet brak potrzeby skomentowania tekstu przywoływanej opinii Instytutu. Takie działanie aprobowane być nie może, zwłaszcza że problem zgodności lokalizacji inwestycji z planem był już przez strony podnoszony. Próbę własnej oceny zgodności lokalizacji inwestycji z zapisami planu podjął organ II instancji, ale wyniku tej oceny nie sposób podzielić.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach fragmentu graficznej części Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy K. (dalej – MPO K. ) działka nr 1 wskazana jako teren inwestycji położona jest w części (w przybliżeniu w połowie) w obszarze oznaczonym [...], a w części w obszarze oznaczonym [...] . Zgodnie § 40 ust. 1 i § 22 ust. 2 pkt 1 tekstu Planu teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] jako droga w ciągu dróg wojewódzkich jest terenem urządzeń komunikacyjnych, przeznaczonym w zakresie podstawowym pod trasy komunikacyjne i obiekty usług komunikacyjnych, a zakresie dopuszczalnym pod parkingi niezbędne do obsługi wyznaczonych terenów urządzeń komunikacyjnych, zieleń urządzoną i izolacyjną, obiekty izolujące od uciążliwości ruchu samochodowego, oraz wyjątkowo, z braku innych możliwości, w uzgodnieniu z zarządcą drogi urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej. W świetle takich zapisów jest niewątpliwe, że lokalizacja stacji paliw w obszarze [...] nie jest dopuszczalna, co zresztą – jak się wydaje – przyjęto za bezsporne.

Spór dotyczy tego, czy plan przewiduje lub dopuszcza lokalizację stacji paliw w obszarze [...]. Przeznaczenie obszaru [...] określone zostało w § 26 Planu, który to przepis nie został jednak dosłownie przez organ zacytowany. Przepis ten ( ust. 1 i 2) brzmi :

"§ 26. 1. Ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], - tereny zabudowy wielofunkcyjnej, mieszkaniowe - usługowej

1) przeznaczenie podstawowe pod:

a) zabudowę mieszkaniowo-usługową,

a) zabudowę usługową - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności: oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury, administracji i bezpieczeństwa,

b) zabudowę usługową - obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych oraz usługi wbudowane w zakresie: handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, obsługi finansowej, edukacji, kultury, rozrywki, obsługi turystyki, ochrony zdrowia oraz biura,

2) przeznaczenie dopuszczalne pod:

a)zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

b)zieleń urządzona: zieleńce i skwery,

c)ulice dojazdowe, miejsca postojowe i parkingi,

d) garaże i inne pomocnicze obiekty gospodarcze dla mieszkalnictwa i usług,

e) ciągi piesze i rowerowe

f) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.

2. W granicach terenów [...] obowiązuje zakaz lokalizacji:

1) zespołów garaży boksowych,

2) zabudowy zagrodowej,

3) urządzeń wież radiokomunikacyjnych,

4) otwartych placów składowych."

Organ odwoławczy stwierdził, że stacja paliw mieści się w pojęciu "obiektu i urządzenia umożliwiającego realizację przedsięwzięć komercyjnych" , a więc w przeznaczeniu podstawowym dla terenu [...]. Skarżący tezie tej przeczy twierdząc, że w przepisie nie chodzi o obiekty i urządzenia umożliwiające jakąkolwiek działalność komercyjną, lecz tylko taką, która dotyczy handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, obsługi finansowej, edukacji, kultury, rozrywki, obsługi turystyki, ochrony zdrowia oraz biura.

Prawdą jest, że zacytowany przepis został wadliwie zredagowany, co powodować musi trudności interpretacyjne. W szczególności rzeczywiście wątpliwe jest czy określony w końcu zdania pkt 1a zakres przedmiotowy dotyczy tylko usług wbudowanych czy także wymienionych na początku przedsięwzięć komercyjnych. Wskazać przy tym należy, że omawiany Plan nie zawiera legalnych definicji większości pojęć użytych w jego tekście, w tym pojęcia "przedsięwzięć komercyjnych" . Skoro więc sama lektura przepisu nie pozwala na przypisanie mu jednoznacznej treści, konieczne staje się sięgnięcie do innego niż lateralny, sposobu wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym, który z założenia winien być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości. Poszczególne więc jego przepisy winny wraz z pozostałymi tworzyć spójną i logiczną, systemową całość. W ustępie 3 zatytułowanym "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu [...] " § 26 MPO Gminy K. w punkcie 8 określono wymagania co do "formy wolno stojących obiektów usługowych, wytwórczości, rzemiosła produkcyjnego i gospodarczych". Wymienione w tym przepisie funkcje obiektów nie pokrywają się z tymi, które wymieniono w ust. 1 pkt 1, a jest oczywiste, że skoro określa się parametry dla obiektów o takich funkcjach, to zakłada się, że ich lokalizacja jest co najmniej dopuszczalna. To z kolei prowadzić musi do wniosku, że określony w zdaniu ostatnim ust. 1 pkt 1c zakres funkcji nie dotyczy wymienionych w zdaniu pierwszym "przedsięwzięć komercyjnych".

Kwestią zatem nadal otwartą pozostaje, czy stacja paliw w tym pojęciu się mieści. Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi negatywnej, choć ta nie wynika tylko z literalnego brzmienia przepisu. Dalsze rozważania poprzedzić należy uwagą, że w MPO K. dla każdego rodzaju terenu określono przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, wymieniono też obiekty objęte zakazem lokalizacji. Wedle § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przeznaczenie podstawowe to takie, które winno przeważać na danym terenie, a przeznaczenie dopuszczalne to inne niż podstawowe, które wzbogaca i uzupełnia, ale nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym. W całym § 26 , w ustępach dotyczących przeznaczenia podstawowego, dopuszczalnego i określającym zakazy obiekt "stacja paliw" nie został w ogóle wymieniony, co pozornie tylko wskazywałoby na możliwość jego realizacji jako "przedsięwzięcia komercyjnego". Tak należałoby wyłożyć zapisy Planu, gdyby pojęcie "stacja paliw" w dalszych jego zapisach nie występowało i to w określonym kontekście. Tymczasem w § 29 ustalającym przeznaczenie terenów oznaczonych [...]– tereny zabudowy usługowej, komercyjnej, w ramach przeznaczenia podstawowego wymieniono "obiekty i urządzenia służące realizacji przedsięwzięć komercyjnych" ( ust. 1 pkt 1a) , a stacje paliw wymieniono wprost jako mieszczące się w przeznaczeniu dopuszczalnym (ust. 1 pkt 2f). Taka regulacja oznacza, że w rozumieniu Planu pojęcia : "obiekty i urządzenia służące realizacji przedsięwzięć komercyjnych" i "stacje paliw" są pojęciami odrębnymi i rozłącznymi. Innymi słowy "stacja paliw" nie jest urządzeniem czy obiektem "służącym realizacji przedsięwzięcia komercyjnego". Skoro tak, ta stacja paliw nie mieści się ani w przeznaczeniu podstawowym, ani dopuszczalnym terenu [...]. Dodatkowo o prawidłowości powyżej sformułowanego wniosku przekonuje logika planowania przestrzennego. Skoro dla terenu bardziej "uprzemysłowionego" i "usługowego" ([...]) jedynie dopuszczono możliwość lokalizacji stacji paliw, to nieracjonalne byłoby twierdzenie, że taka stacja mieści się w przeznaczeniu podstawowym terenu z przeważającą funkcją mieszkalną.

Jak wyżej wskazano co do zasady wykładnia przepisów prawa, w tym zapisów planu, jest zadaniem organu, który przepisy te stosuje. Do organu zatem należy także weryfikacja dotyczących interpretacji planu stanowisk czy opinii pochodzących od innych podmiotów. Organ opinii Instytutu Rozwoju Miast nie zweryfikował, choć nie zawiera ona żadnego wywodu pozwalającego na aprobatę postawionej tezy o zgodności inwestycji z planem. W istocie opinia ta sprowadza się do stwierdzenia, że stacja paliw jest urządzeniem infrastruktury technicznej z zakresu komunikacji, co nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów planu, ani też w potocznym rozumieniu pojęcia "infrastruktura techniczna" . Stacja paliw nie jest urządzeniem służącym funkcjonowaniu dróg, lecz obiektem, w którym świadczone są usługi dla ich użytkowników.

Odnotować też należy, że – wbrew twierdzeniom skargi - § 9 ust. 1 pkt 3f Planu nie dotyczy przedmiotowej inwestycji. W przepisie tym sformułowano generalny zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa stacja paliw takim obiektem nie jest - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z dnia 3 grudnia 2004 r.) stacja taka jest obiektem, który może wymagać (a nie wymaga) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 35).

Rację ma natomiast skarżący twierdząc, że w zaskarżonej decyzji nakazano inwestorowi stosowanie przepisów rozporządzenia, które już nie obowiązywało, oraz że organ nie ustosunkował się w żaden sposób do jego zarzutu naruszenia art. 46 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska.

Stwierdzić ostatecznie należy, że zamierzona lokalizacja inwestycja nie jest zgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a ta przesądza o wadliwości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Decyzje te, jako naruszające przepis prawa materialnego tj. mający w sprawie zastosowanie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed jego uchylenia, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią powyżej sformułowany pogląd, uwzględnia także to, że sprawa była zakończona ostateczną decyzją i podejmą stosowne rozstrzygnięcie przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.