Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 952/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kutnie na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 6 lutego 2013 r. nr XXXI/165/2013 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kutno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 1, § 2, § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 7 ust. 1, § 9 pkt 2, § 13 ust. 3, § 22 pkt 2 i 5 i § 27; 2. oddala skargę w pozostałej części. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 6 lutego 2013 roku, nr XXXI/165/2013 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kutno. Kwestionowanej uchwale autor skargi zarzucił podjęcie z istotnym naruszeniem prawa tj. wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (teks jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 391 ze zm., dalej jako: "ustawa") poprzez:

a) powtórzenie w § 1 uchwały treści art. 5 ust. 1 ustawy,

b) nałożenie w § 2 uchwały, na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika, jak również obowiązku usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami,

c) wskazanie w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały sposobu działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika oraz wprowadzenie obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia z chodnika materiałów użytych do likwidacji lub ograniczenia śliskości chodnika,

d) nałożenie w § 3 ust. 2 uchwały dodatkowego obowiązku gromadzenia materiałów użytych do usuwania lub ograniczania śliskości chodnika w pojemnikach odpowiadających określonym wymaganiom,

e) wprowadzenie w § 7 ust. 1 uchwały zakazów gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. śniegu, lodu, gorącego popiołu i innych wskazanych materiałów oraz w ust. 2 zakazu spalania w pojemnikach odpadów komunalnych, w tym także pozostałości roślinnych,

f) nałożenie w § 8 ust. 2 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników tj. ustawienia pojemników w granicach nieruchomości, na równej i utwardzonej powierzchni, zabezpieczenia przed zbieraniem się wody i błota oraz w miejscu łatwo dostępnym,

g) nałożenie w § 8 ust. 4 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków utrzymania miejsca ustawienia pojemników w czystości i porządku oraz obciążenia ich kosztami przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników,

h) wprowadzenie w § 8 ust. 5 uchwały zakazu magazynowania odpadów poza pojemnikami na terenie nieruchomości,

i) nałożenie w § 9 ust. 2 uchwały na właścicieli nieruchomości zabudowanych dodatkowego obowiązku utrzymania w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym zbiorników bezodpływowych do gromadzenia nieczystości ciekłych poprzez okresową kontrolę ścieków i dezynfekcję,

j) wprowadzenie w § 13 ust. 3 uchwały zakazu wrzucania do pojemników i worków odpadów zmieszanych oraz nie odpowiadających przeznaczeniu pojemnika lub worka, a także śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu,

k) wprowadzenie w § 22 pkt 2 i 5 uchwały kryteriów dotyczących składowania obornika oraz ustawienia uli z pszczołami,

l) obciążenie w § 27 uchwały właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzonej deratyzacji.

Z tych powodów autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały, tj. przepisów: § 1, § 2, § 3 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, § 8 ust. 2, 4, 5, § 9 ust. 2, § 13 ust 3, § 22 pkt 2 i 5 oraz § 27 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż Rada Gminy w wielu uregulowaniach wprowadziła zapisy, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, podczas gdy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto uregulowanie art. 4 ust. 2 ustawy pozwala na stwierdzenie, że w regulaminie utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy mogą znaleźć się tylko takie postanowienia których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza iż w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza ten zakres. Jednocześnie też wyliczenie przedmiotu uregulowania regulaminem ma charakter obligatoryjny, co oznacza, iż w regulaminie muszą znaleźć się uregulowania odnoszące się do wszystkich wymienionych w art. 4 ustawy zagadnień. W uchwałach nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, a naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje ich nieważność.

Przepis § 1 uchwały stanowiący, iż właściciele nieruchomości są obowiązani do utrzymania na ich terenie czystości i porządku, zawiera zbędne powtórzenie i modyfikację art. 5 ust 1 ustawy, który wskazuje, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku i wylicza mieszczące się w ramach tego obowiązku działania.

W ocenie autora skargi, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia w § 2 (obowiązek usuwania z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, po uprzednim upewnieniu się, że czystość ta nie zagraża pieszym i pojazdom) oraz w § 3 ust. 1 (obowiązek podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika, jak również dodano obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia z chodników piasku, popiołu lub innych materiałów użytych do likwidacji czy ograniczenia tej śliskości) i 2 (obowiązek gromadzenia w odpowiednich pojemnikach usuniętych zanieczyszczeń powstających przy likwidacji śliskości chodnika) uchwały na właścicieli nieruchomości nowych dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści ustawy.

Również zapis § 7 ust. 1 uchwały zakazujący gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, substancji toksycznych i innych wskazanych materiałów oraz zapis § 7 ust 2 uchwały zakazujący spalania w pojemnikach odpadów komunalnych, w tym także pozostałości roślinnych, wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego. Kwestie te zostały uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach.

Ponadto w § 8 ust. 2, 4, 5 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości szereg szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady, jak również nałożono obowiązki dotyczące zapewnienia odpowiedniego stanu sanitarnego tych miejsc. Nałożenie tych obowiązków także nie mieści się w kompetencjach rady gminy, bowiem nie posiada ona upoważnienia ustawowego do ich nakładania.

Przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy stanowi również nałożenie w § 9 uchwały dodatkowych obowiązków związanych z utrzymaniem w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym zbiorników bezodpływowych do gromadzenia nieczystości płynnych poprzez okresową kontrolę szczelności i dezynfekcję.

Także nałożenie w § 22 pkt 2 i 5 uchwały, dodatkowych obowiązków dotyczących składowania obornika oraz usytuowania uli z pszczołami stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Rada Gminy nie jest uprawniona do obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji – § 27 uchwały.

W piśmie z dnia 4 listopada 2015 roku Wójt Gminy Kutno wskazał, iż podczas najbliższej sesji Rada Gminy podejmie uchwałę o uchyleniu zapisów stanowiących przedmiot skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona w części.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzanie nieważności uchwały organu gminy.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddana została uchwała nr XXXI/165/2013 Rady Gminy Kutno z dnia 6 lutego 2013 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kutno, która bezspornie jest aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 4 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy) i stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 roku, sygn. akt II OSK 2012/12; 14 grudnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 2058/11; 7 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 170/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 748/13; z dnia 3 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 507/13; w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 roku sygn. akt II SA/Sz 238/13 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 4 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W rozpoznawanej sprawie sąd dokonując kontroli legalności kwestionowanej w skardze uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku podzielił w znacznej mierze stanowisko Prokuratora zaprezentowane w skardze. Skład orzekający uznał, że uchwałodawca naruszył w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 ustawy, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. uchwały w określonym zakresie.

Pierwszy zakwestionowany przez Prokuratora to przepis § 1 uchwały stanowiący, iż właściciele nieruchomości są obowiązani do utrzymania na jej terenie czystości i porządku. Niewątpliwie zacytowany § 1 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Tymczasem zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2009 roku, sygn. akt: II OSK 1077/09, zamieszczenie w akcie prawa miejscowego postanowień powtarzających przepisy ustawowe, skutkuje tym, że taka uchwała – jako istotnie naruszająca prawo – jest nieważna w odpowiednim zakresie. Skład orzekający w sprawie w pełni podziela i akceptuje przywołany pogląd czyniąc go własnym stanowiskiem w sprawie.

Następnie, odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazać wypada, iż § 2 uchwały nakłada na właścicieli obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika, a także usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, po uprzednim upewnieniu się, że czynność ta nie zagraża pieszym i pojazdom. W ocenie autora skargi, uchwałodawca wprowadzając tenże przepis nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki. Istotnie, w art. 4 ust. 2 ustawy nie ma delegacji do zawarcia w regulaminie przepisu o zacytowanej treści. Kwestia odśnieżania uregulowana jest w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i to w inny sposób niż określony w § 2 uchwały. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy precyzyjnie ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a czynność dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Bd 633/08). Wynika z tego, iż organ nie miał kompetencji do określenia w drodze uchwały obowiązków właścicieli nieruchomości odnoszących się do innych jej elementów niż określone w art. 5 ustawy, czyli do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Ponadto, odnosząc się do nałożonego wspomnianym przepisem obowiązku właścicieli nieruchomości do usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami wskazać należy, iż Rada nie miała także kompetencji do nakładania na właścicieli nieruchomości takich obowiązków (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014 roku, sygn. akt II SA/Gl 1198/13 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013 roku, sygn. akt II SA/Go 869/13). Poza tym wydaje się, że kwestia ta w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1196/14).

Analogiczne zastrzeżenia należy także powziąć badając legalność przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały. Pierwszy z przywołanych przepisów – § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały – wskazuje, iż obowiązek uprzątnięcia, o którym mowa w § 2, powinien być realizowany poprzez podjęcie działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika, przy czym piasek, popiół lub inne materiały użyte do tych celów należy uprzątnąć z chodnika niezwłocznie, po ustaniu przyczyny ich zastosowania. Natomiast § 3 ust. 2 uchwały wskazuje, iż zanieczyszczenia uprzątnięte z chodników, piasek, popiół lub inne materiały użyte do celów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 powinny być gromadzone w pojemnikach odpowiadających wymaganiom określonym w Regulaminie. Podobnie jak w odniesieniu do wcześniej omówionych kwestii, uchwałodawca nie miał podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości wskazanych obowiązków w drodze kwestionowanej uchwały.

Wadą nieważności dotknięty jest ponadto przepis § 7 ust. 1 uchwały, który zakazuje gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, padłych zwierząt, odpadów medycznych i weterynaryjnych. Odpady te oraz odpady inne niż komunalne (materiały zawierające azbest, jarzeniówki, baterie, akumulatory, itp.), należy gromadzić w oddzielnych pojemnikach, a następnie przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów. Zacytowany przepis narusza delegację wynikającą z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy, który to przepis wskazuje, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej wymienionych odpadów komunalnych. Przepis ten nie pozwala na wprowadzenie zakazu, a jedynie na określenie zasad selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez odpowiednie punkty odpadów komunalnych. Zacytowana regulacja pozostaje także w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione (por. np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 184/15, z dnia 13 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 193/15, z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 176/15 oraz z dnia 25 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 1138/14). Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10).

Następny przepis poddany w wątpliwość przez autora skargi to § 9 pkt 2 uchwały wskazujący, iż właściciele nieruchomości zabudowanych usytuowanych na terenach nieuzbrojonych w sieć kanalizacji sanitarnej, zobowiązani są do utrzymania w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym zbiorników bezodpływowych do gromadzenia nieczystości płynnych poprzez okresową kontrolę szczelności i dezynfekcję. W pierwszej kolejności dostrzec wypada, iż przepis ten nakłada obowiązki na właścicieli zamieszkałych nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust. 2 ustawy stanowi o właścicielach nieruchomości, nie wprowadzając w tym zakresie dodatkowego kryterium w postaci zamieszkiwania tejże nieruchomości. Ponadto, przepis § 9 pkt 2 uchwały odnosząc się do zbiorników bezodpływowych nie mieści się w ramach treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy (tam jest mowa o pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych). Natomiast przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy odnosi się do częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zacytowany przepis nie pozwala na wprowadzenie do regulaminu obowiązku utrzymania w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym zbiorników bezodpływowego gromadzenia nieczystości płynnych.

Także kolejny zakwestionowany w skardze przepis § 13 ust. 3 uchwały – w ocenie sądu – dotknięty jest wadą nieważności. Przepis ten stanowi, że zabrania się wrzucania do pojemników i worków odpadów zamieszczanych, a także nie odpowiadających przeznaczeniu pojemnika lub worka oraz śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu. Sięgając do treści art. 4 ustawy nie trudno dostrzec, iż przepis § 13 ust. 3 uchwały nie mieści się w granicach regulacji, która może zostać zawarta w regulaminie, a ponadto, gospodarowanie odpadami regulowane jest przepisami ustawy o odpadach.

Dalej podkreślić należy, iż przepis § 22 pkt 2 uchwały zobowiązuje prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich do składowania obornika w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości i co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej, na terenie płaskim, tak aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości. Z kolei, przepis § 22 pkt 5 uchwały zobowiązuje prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich do ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Pierwszy przepis § 22 ust. 2 uchwały odnosi się do gromadzenia obornika, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowi o tym, że w regulaminie powinny być zawarte obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy odnosi się do ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, tymczasem zarówno § 22 ust. 3, jak i ust. 5 uchwały realizuje ten zapis tylko w odniesieniu do dróg publicznych, bowiem nieruchomość sąsiednia nie jest terenem przeznaczonym do wspólnego użytku.

W końcu na uwzględnienie zasługuje także zarzut odnoszący się do § 27 uchwały wskazujący, iż koszty deratyzacji ponosi właściciel nieruchomości. Podczas gdy delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawnia do m.in. wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, to w art. 4 ust. 2 ustawy nie ma mowy o możliwości obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 roku, sygn. akt II SA/Gd 553/13; w Warszawie z dnia 18 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1470/13; w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013 roku; w Łodzi z dnia 26 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 1146/14). Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Po 916/13).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać wypada, iż na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi odnoszące się do § 8 uchwały. Przepis § 8 ust 2, 4 i 5 uchwały mają swoje uzasadnienie w treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, który stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie składu orzekającego, rada gminy powołując się na zacytowany przepis mogła wprowadzić treść zawartą w § 8 ust. 2, 4 i 5 uchwały.

Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Oddalając skargę w pozostałym zakresie sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 151 P.p.s.a.

ms