Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1962/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 6 pkt 3, art. 132 ust. 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 824/16 w sprawie ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz B. S. i M. S. solidarnie kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 824/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz B. S. i M. S. kwotę 25022 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.196.448,75 zł na rzecz B. S. i M. S. za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] – P., gminie G., oznaczonej jako działki nr [...]/2 o pow. 0,3219 ha, nr [...]/3 o pow. 2,6229 ha, nr [...]/4 o pow. 3,4175 ha i nr [...]/5 o pow. 0,4090 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S5 Z. – G., odcinek węzeł "M. – G." (droga krajowa - klasa S) na terenie województwa w. i k. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. i M. S. (zwani dalej "skarżącymi") wskazali na uchybienia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, które w ich ocenie, spowodowały zaniżenie wartości nieruchomości poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody W. z dnia [...] maja 2015 r. i ustalenie odszkodowania w wysokości 2.256.875,00 zł zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 16 czerwca 2014 r. sporządzonym na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P. W., ewentualnie o uchylenie tejże decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...] – P., gminie G., oznaczona jako działki nr [...]/2 o pow. 0,3219 ha, nr [...]/3 o pow. 2,6229 ha, nr [...]/4 o pow. 3,4175 ha i nr [...]/5 o pow. 0,4090 ha, decyzją Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S5 Z. – G., odcinek węzeł "M.-G." (droga krajowa - klasa S) na terenie województw k. i w. Z dniem [...] października 2014 r. ww. nieruchomość stanowiąca własność B. i M. S. przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) nieruchomości o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Organ podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] – P., gminie G., oznaczonej jako działki nr [...]/2 o pow. 0,3219 ha, nr [...]/3 o pow. 2,6229 ha, nr [...]/4 o pow. 3,4175 ha i nr [...]/5 o pow. 0,4090 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia 23 stycznia 2015 r., sporządzony na zlecenie Wojewody W. przez rzeczoznawcę majątkowego E. J., która ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa, oznaczona jako ww. działki położona jest w sąsiedztwie terenów rolnych i zabudowy siedliskowej. Nieruchomość stanowi płaski teren, jest niezabudowana, nie ogrodzona i uzbrojona w prąd, znajduje się na niej uprawa rzepaku oraz pszenicy ozimej, a teren nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., wyceniane działki znajdowały się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem MM - tereny osadnicze, częściowo na obszarze oznaczonym symbolem OM - tereny osadnicze na glebach pod ochroną oraz częściowo na terenie, na którym ma przebiegać trasa obejścia G. w ciągu drogi ekspresowej nr [...].

Dalej organ wyjaśnił, że oszacowania nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

W wyniku przeprowadzonej analizy biegła podała, iż na terenie województwa w. i k., w okresie od 2011 r. do dnia sporządzenia wyceny, nie zawierano transakcji dotyczących nabywania gruntów pod drogi krajowe. Nieruchomości niezbędne dla realizacji tego rodzaju inwestycji drogowych przejmowane były na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. W ww. okresie, na terenie województwa w. zawierano transakcje, których stroną był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, i które dotyczyły nabywania gruntów pod poszerzenie dróg, budowy chodników czy też ścieżek wzdłuż dróg na terenach zainwestowanych, tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Transakcje te miały miejsce w większości na terenach południowo-wschodnich powiatów województwa w.: l., t., k., k., k., o. i g. Biegła wskazała, iż powyższe transakcje nie mogły być uwzględnione w wycenie, ponieważ nie spełniały kryterium podobieństwa ze względu na położenie i inne cechy wpływające na wartość nieruchomości, takie jak otoczenie, sąsiedztwo czy cenność gruntów z których zostały wydzielone.

Analizą objęto transakcje gruntami nabywanymi pod drogi na terenie powiatu gnieźnieńskiego oraz powiatów ościennych o podobnym potencjale gospodarczym. Na tym terenie zanotowano niewielką liczbę transakcji, dlatego poszerzono rynek o teren powiatów położonych w północno-wschodniej i zachodniej części województwa w. Najwyższe ceny odnotowano za grunty zlokalizowane w otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, dobrze zurbanizowanych i zagospodarowanych. Niższe ceny odnotowano za grunty zlokalizowane w oddaleniu od terenów zabudowanych, zainwestowanych, wydzielonych z terenów rolniczych. Ze względu na sąsiedztwo gruntów podlegających przejęciu na cele drogowe, analizie podlegały grunty przeznaczone pod drogi, położone w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, siedliskowej, zagrodowej i terenów do zainwestowania. Badaniem objęto transakcje w okresie 3 lat poprzedzających wycenę ze względu na małą ilość transakcji spełniających kryterium podobieństwa. Sytuacja ta zdaniem biegłego spowodowana jest szczególnym trybem nabywania gruntów pod drogi i transakcji gruntami nabywanymi pod komunikację.

Dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców ustalając, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: lokalizacja szczegółowa (waga 30%), cenność gruntów otaczających (waga 30%), dostęp do infrastruktury (waga 25%) oraz dojazd (waga 15%). Na strome 18 operatu szczegółowo scharakteryzowano wszystkie cechy.

Z przyjętego zbioru sześciu transakcji gruntami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi publiczne wybrano trzy nieruchomości w największym stopniu spełniające kryterium podobieństwa. Ostatecznie, przy uwzględnieniu cech rynkowych, wyliczono wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/2 na kwotę 52.566,00 zł, nr [...]/3 na kwotę 428.320,00 zł, nr [...]/4 na kwotę 558.078,00 i nr [...]/5 na kwotę 66.790,00 zł. Wartość zniszczonej uprawy pszenicy na wycenianych działkach wyliczono na kwotę 12.222,00 zł, natomiast rzepaku na kwotę 21.499,00 zł. Powyższe pozwoliło na łączną wycenę przedmiotowych działek na kwotę 1.139.475,00 zł.

Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda W. prawidłowo podwyższył odszkodowanie o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowych działek.

Dalej organ wywodził, że aby dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109, ze zm.).

Podał, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu.

W związku z faktem, iż wyceniane nieruchomości są przeznaczone pod inwestycję drogową, a zasada korzyści nie występuje, wycena jej została przeprowadzona w oparciu o prawidłowy dobór transakcji porównawczych na podstawie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, czyli w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy wskazał, że nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucili organowi naruszenie:

1. art. 7, 8 i 77 § 1 i 80, 84 § 1, 136 K.p.a. oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej jako "u.g.n").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną uprzednio argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2016 r. skarżący uzupełnił argumentację skargi, podnosząc w szczególności, że w odniesieniu do działki nr [...]/4 Wójt Gminy G. wskazał na dwa przeznaczenia: mieszkaniowe i drogowe, podczas gdy biegła wskazała, że nieruchomość posiada wyłącznie przeznaczenie drogowe. Skarżący wskazali również, że biegła bez podstawy prawnej zastosowała zasadę korzyści w stosunku do nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, twierdząc iż jest ona użytkowana rolniczo, bez odniesienia się do zapisów studium,

W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2016 r. skarżący zwrócili się o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii Komisji Opiniującej z dnia 7 grudnia 2016 r., dotyczącej operatu szacunkowego z dnia 23 stycznia 2015 r. E. J.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę uznając, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącym, organy nie dokonały wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę opinii.

Odwołujący kwestionowali ocenę poszczególnych cech rynkowych nieruchomości. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że kwestia ta "została już wyjaśniona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym". Tymczasem w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. biegła wyjaśniła jedynie jakie cechy zostały wyszczególnione w operacie, tj. lokalizacja szczegółowa, cenność gruntów otaczających, dostępność do infrastruktury technicznej. Organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, tj. nie zwrócił się do biegłej o ponowne wyjaśnienia. Nie uczynił również tego organ I instancji.

W ocenie Sądu Organ nie odniósł się w wystarczający sposób do kolejnej kwestii podnoszonej w odwołaniu, tj. czy ceny transakcyjne przyjęte do porównań były liczone netto czy brutto.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ nie wyjaśnił rozbieżności, która wynika z treści Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B. sformułowane w opinii z dnia 8 grudnia 2014 r. (Sprawa Nr [...] dot. działek nr [...]/11, nr [...]/12 i nr [...]/13 przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej S5). W ocenie organu biegła dokonała analizy transakcji nieruchomościami nabywanymi z przeznaczeniem pod budowę dróg krajowych w latach 2011 - 2014, na terenie województwa w., bowiem wskazała w operacie, że ww. transakcje nie mogą stanowić podstawy wyceny z uwagi na brak cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

Zdaniem organu zalecenie Komisji Opiniującej dotyczyło konieczności dokonania pełnej analizy rynku, a nie zaś obowiązku przyjęcia do wyceny określonych transakcji. Tymczasem Komisja Opiniująca w treści opinii stwierdziła, że "zespół opiniujący otrzymał z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. zestawienie 55 zawartych w latach 2011-2014 umów nabycia gruntów pod drogi krajowe na terenie województwa w., a które nie zostały uwzględnione w analizie rynku opisanej w opiniowanym operacie, a w konsekwencji w wycenie" (str. 10 przedmiotowej opinii Komisji Opiniującej – odrębny plik w aktach administracyjnych sprawy). W operacie 23 stycznia 2015 r. biegła stwierdziła, że transakcje z tych obszarów nie zostały uwzględnione w wycenie, ponieważ nie spełniały wymogów art. 4 u.g.n. ze względu na położenie i inne cechy wpływające na wartość m.in. otoczenie, sąsiedztwo, cenność gruntów z których wydzielono grunt pod drogi. Jedna transakcja spełniała warunek podobieństwa, jednak z uwagi na upływ czasu nie została uwzględniona.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organ powinien był rozwiać wyraźnie artykułowane przez skarżących w odwołaniu wątpliwości w tym zakresie, poprzez zwrócenie się do biegłej o szczegółowe wyjaśnienia, bowiem opinia Komisji Opiniującej wyraźnie odnosi się do uwzględnienia tych transakcji.

Następnie powołując się na orzecznictwo Sąd I instancji wskazał, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy Sąd wyraził stanowisko, że w sporządzonym operacie szacunkowym powinny być zawarte wszystkie niezbędne informacje o nieruchomościach podobnych, które umożliwiają ich prawidłową weryfikację (data transakcji, cenę transakcyjną, wielkość działki, cenę za 1 m², położenie nieruchomości, lokalizację, otoczenie (sąsiedztwo), przeznaczenie nieruchomości, sposób użytkowania, dostęp komunikacyjny, wyposażenie w urządzenia infrastruktury, stan zagospodarowania i opisu nieruchomości podobnych w oparciu o atrybuty rynkowe).

Sąd pierwszej instancji podczas rozprawy z dnia 30 grudnia 2016 r. postanowił dopuścić dowód z dokumentu w postaci opinii Komisji Opiniującej z dnia 7 grudnia 2016 r., dotyczącej operatu szacunkowego z dnia 23 stycznia 2015 r. W ocenie wskazano, że doszło do błędnej analizy rynku, opartej na błędnych założeniach wynikających z nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia przedmiotu wyceny. Podano ponadto, że doszło do naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przesądzono również, że doszło do niewłaściwego ustalenia przeznaczenia przedmiotu wyceny, powołując się na zapisy Studium oraz informację Wójta Gminy G. z dnia 29 listopada 2016 r., sporządzonej na wniosek Zespołu Opiniującego.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że negatywna ocena operatu, który posłużył do dokonania wyceny, zarówno przez organ I, jak i II instancji powoduje konieczność uchylenia decyzji obu instancji. Istnieje bowiem konieczność sporządzenia ponownie operatu i dokonania jego oceny, przez organy obydwu instancji.

Odnosząc się do kolejnych argumentów skargi, Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie są zasadne formułowane przez skarżących argumenty dotyczące rozumienia pojęcia "droga" w kontekście wywłaszczenia. Ponadto Sąd podkreślił, że obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową prowadzi ponadto do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

- naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy w drugiej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a."), podczas gdy organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. w sposób wyczerpujący przeanalizował, a następnie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji niewłaściwie ocenił operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 stycznia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. dla nieruchomości położonej w gminie G., obrębie P., oznaczonej jako działki nr [...]/2, [...]/3, [...]/4 oraz [...]/5 o pow. 6,7713 ha i uznał go za operat wykonany prawidłowo, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p..a, podczas gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ ocenił ww. operat szacunkowy w sposób właściwy, w efekcie czego mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania B. S. i M. S., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów:

a. pisma - "odwołania" p. E. J. z dnia 12 stycznia 2017 roku;

b. pisma [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. z dnia [...] marca 2017 roku (sygn. akt: [...]), na okoliczność: podtrzymania przez Komisję Opiniującą przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. negatywnej opinii z dnia 7 grudnia 2016 r. dotyczącej operatu szacunkowego z dnia 23 stycznia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. dopuścił dowód ze wskazanych wyżej dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiot postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie stanowiło ustalenie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej S5 Z. – G., odcinek węzeł "M. – G." (droga krajowa - klasa S).

W związku z tym przypomnieć należy, ze postępowanie odszkodowawcze za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej należy prowadzić zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), a w zakresie w niej nieregulowanym, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

Uzupełnienie tej regulacji stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 stycznia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. dla nieruchomości położonej w gminie G., obrębie P., oznaczonej jako działki nr [...]/2, [...]/3, [...]/4 oraz [...]/5 o pow. 6,7713 ha został prawidłowo oceniony przez organy i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Bez wątpienia operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. To rzeczoznawcy majątkowi wybierają właściwe podejście oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.). Jednakże operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. czy nie zawiera on braków, niejasności itp., gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii (zob. wyroki NSA z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, Lex nr 594988; 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15 i 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/16, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Organ może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, Lex 1530598; 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15 i 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17, pub. CBOSA). Jednocześnie podkreśla się, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W sprawie niniejszej, jak trafnie zarzuca Sąd pierwszej instancji, organy nie dokonały prawidłowej kontroli przedłożonego operatu.

Określenie wartości nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych następuje na podstawie § 36 rozporządzenia. Przepis ten jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, pub. CBOSA).

Jak stanowi § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Należy wskazać, że z art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Jego treść w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy, ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania (zob. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el 2017). Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowi podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2432/14, pub. CBOSA).

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie należy odróżnić "przeznaczenie nieruchomości" od "stanu nieruchomości". Wskazać należy, że w art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości wymieniane jest obok stanu nieruchomości dlatego przyjąć trzeba, że nie są to synonimy, a na potrzeby stosowania tego przepisu treść obu tych pojęć trzeba ustalać rozłącznie. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podkreślenie różnicy tych pojęć jest przy tym istotne, gdyż o ile przeznaczenie nieruchomości ma być - jako czynnik kształtujący wartość nieruchomości - rozważane odrębnie od jej stanu, to tenże stan trzeba opisywać z odwołaniem się do prawa do nieruchomości i ustanowionych na niej obciążeń.

Rzeczoznawca majątkowy sporządzający na zlecenie organu operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości, zobowiązany był, z uwagi na nieobowiązywanie na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnić jej przeznaczenie określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że nieruchomości objęte przedmiotem wyceny położone są na terenie objętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r.

Bezsporne jest także, bo zostało potwierdzone w skardze kasacyjnej, iż działki przejęte pod drogę położone są na obszarze przeznaczonym częściowo pod przewidywaną trasę obejścia G. w ciągu drogi ekspresowej nr 5 – symbol " KDS 5", częściowo pod tereny osadnicze na glebach pod ochroną – symbol "OM", częściowo pod tereny osadnicze – symbol "MM". W treści studium tereny MM oznacza się jako tereny osadnicze tj. "tereny, na których dopuszcza się wszelkie formy zabudowy mieszkaniowej, zabudowę usługową, zabudowę przemysłową i rzemieślniczą, niektóre urządzenia komunalne, urządzenia komunikacyjne, zieleń i parki towarzyszące zabudowie".

Tymczasem biegła na str. 11 operatu przyjęła, ze wyceniane działki przeznaczone zostały w studium pod drogę. Tego rodzaju błąd jest istotny bowiem dotyczy nieruchomości o powierzchni 6159 m² i może mieć wpływ na określoną w operacie wartość całej nieruchomości. Stanowi on naruszenie art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 56 ust 1 pkt 6 rozporządzenia.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał również, że opinia Komisji Opiniującej z dnia 7 grudnia 2016 r., dotycząca operatu szacunkowego z dnia 23 stycznia 2015 r. wskazuje na jeszcze inne wady operatu. Wskazuje się w opinii na: dokonanie błędnej analizy rynku, opartej na błędnych założeniach wynikających z nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia przedmiotu wyceny oraz na naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia. Powyższe okoliczności znalazły także potwierdzenie w piśmie [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. z dnia [...] marca 2017 r (sygn. akt: [...]), w którym Komisa Opiniująca przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. podtrzymała negatywną opinię z dnia 7 grudnia 2016 r.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania jest dotknięty wadami, które pozbawiają ten dokument pełnej mocy dowodowej. Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z art. 15 K.p.a.

Wyjaśnienie przez organ odwoławczy kwestii, czy ceny transakcyjne w operacie szacunkowym liczone były brutto czy netto nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 K.p.a., pozbawiło bowiem stronę postępowania uprawnień procesowych przez zamknięcie jej drogi odwoławczej. Pełna ocena sprawy musi znajdować się w decyzji, gdyż w myśl art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1), przy czym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). To od decyzji stronie przysługuje środek zaskarżenia, a nie od pisma organu (odpowiedzi na skargę), które wprawdzie jest pismem procesowym, jednakże ma tylko charakter informacyjny co do stanowiska organu w odpowiedzi na zarzuty skargi, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.