Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 795/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Wdowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 795/06

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę:

-ulicy N. (...) w S. na odcinku od skrzyżowania z ul. W. do skrzyżowania z ul. K., D. i na odcinku od skrzyżowania z ul. C., M. do skrzyżowania z ul. B., kanalizacji deszczowej odwadniającej ulicę, sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu z ul. B. i ul. W., dwustronnego oświetlenia ulicy i ciągu pieszego na odcinku od skrzyżowania z rzeką B. do ul. D., ekranu akustycznego wzdłuż projektowanej ulicy wraz z zagospodarowaniem terenu,

- polegające na przebudowie istniejących sieci wód. – kanalizacyjnych, sieci gazowych, sieci cieplnych, sieci telekomunikacyjnej i linii energetycznych na odcinkach kolidujących z projektowaną,

- obejmujące regulację rzeki B..

Od w/w decyzji odwołanie złożyli państwo B. W., E. G., B. S., A. M., B. i R. Z. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. O. [...].

Odwołujący się, decyzji Prezydenta Miasta [...] zarzucili m.in. to że: źle przyjęto klasyfikację inwestycji jako zwykłej ulicy miejskiej a nie drogi tranzytowej, projekt nie określa rodzaju i zasięgu uciążliwości oraz, że nie został on wykonany na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektant winien również wykazać eliminację hałasu i zanieczyszczeń. Ponadto odwołujący się zwrócili uwagę, iż co prawda po wykonaniu projektu, ale jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej decyzji, weszło w życie rozporządzenie określające progowe poziomy hałasu w środowisku, których przekroczenie powoduje zaliczenie obszaru do kategorii terenu zagrożonego hałasem. W projekcie brak jest tej dodatkowej informacji, że to rozporządzenie zostało uwzględnione.

Dodatkowo Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. O. podnosiła, iż nowa ulica, z uwagi na brak obwodnicy zachodniej miasta, stanowić będzie drogę o znacznym obciążeniu ruchem i projektowane ekrany nie chronią przed hałasem i spalinami.

Dnia [...] lipca 2002 r. Wojewoda [...] wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2002 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwołał się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zgodnie z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany powinien być zgodny m.in. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Wojewoda [...] powołał się na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście [...], z której wynika, że ulice D. i K. są drogami powiatowymi. Art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. prawo o drogach publicznych stanowi, iż ulice leżące w ciągu dróg o określonej kategorii należą do tej samej kategorii co te drogi, tak więc N. jest bez wątpliwości drogą powiatową. W/w ustawa w art. 43 określa, że dla dróg powiatowych, na terenie zabudowy miast i wsi odległość ta wynosi 8 m. – co w niniejszej sprawie zostało zachowane.

Organ II instancji odpowiadając na zarzut, że projekt nie uwzględniał oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uznał, iż w "raporcie oddziaływania na środowisko" opracowanym w sierpniu 2001 r. rzeczoznawcy w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko uznali projektowane ekrany akustyczne i zieleń izolacyjną za ograniczające emisję hałasu oraz emisję gazów i pyłów do powietrza atmosferycznego do poziomów dopuszczalnych.

Zarzut wykonania projektu na nieaktualnej mapie jest również zdaniem organu bezzasadny. O aktualności mapy zasadniczej świadczy pieczęć Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, potwierdzająca aktualność mapy na dzień 15 lutego 2001 r. oraz wpis do rejestru wtórników wykonany w dniu 13 marca 2001 r. nr [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2002 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego został złożyli K. D., L. i E. S., J. K., J. N., U. T., M. Z., K. L. oraz M. M.

Pismem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2002 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Miasta [...] pozwolenia na budowę.

W dniu [...] stycznia 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt kpa, wydał decyzję znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji organu I i II instancji, bowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Prezydent Miasta [...], działając jako organ administracji publicznej I instancji orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wyżej opisanego zamierzenia budowlanego, którego inwestorem jest Gmina Miasto [...]. Oznacza to, że Prezydent Miasta [...] działał w przedmiotowej sprawie zarówno jako organ administracyjny, jak i inwestor, którym z mocy ustawy jest prezydent miasta, tu: Prezydent Miasta [...].

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] powinien zostać wyłączony w sprawie w trybie art. 24 § 1 w związku z art. 25 § 1 kpa albowiem niedopuszczalna jest taka sytuacja, w której organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę, w której sam jest stroną, tu: inwestorem. Organ odwoławczy, w tej sytuacji Wojewoda [...], utrzymując w mocy takie rozstrzygnięcie, dopuścił się tym samym również naruszenia przepisów o właściwości.

Miasto [...] w dniu [...] stycznia 2006r. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2006 r.

Po dokonaniu powtórnej analizy całości materiału dowodowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W omawianej sprawie, kwalifikowaną wadą decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2002 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2002 r. było wydanie i następnie utrzymanie w mocy decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto [...] wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę "ul. N. (...)" oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina Miasto [...] zarzuciła obu decyzjom Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpośrednie naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 KPA poprzez "działanie poza granicami legalnie wyznaczonych kompetencji, w oparciu o mgliście przywołany dorobek nauki prawa administracyjnego procesowego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, a także logikę i ekonomikę procesową". Zdaniem skarżącej brak jest w procedurze administracyjnej przepisów powszechnie obowiązujących, które wprost nadawałyby Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego kompetencje do sięgania w ramach prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji, do decyzji organu pierwszoinstancyjnego.

Ponadto zdaniem skarżącego konieczność wyłączenia się organu administracji budowlanej Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania, którego inicjatorem i stroną pozostaje Gmina Miasto [...] nie wynika wprost z przywołanych przepisów art. 24 i 25 kpa, a jedynie z ich bardzo obszernej interpretacji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna, chociaż Sąd nie podziela w całości zarzutów w niej przedstawionych.

Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2006r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę

-ulicy N. (...) w [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. W. do skrzyżowania z ul. K., D. i na odcinku od skrzyżowania z ul. C., M. do skrzyżowania z ul. B., kanalizacji deszczowej odwadniającej ulicę, sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu z ul. B. i ul. W., dwustronnego oświetlenia ulicy i ciągu pieszego na odcinku od skrzyżowania z rzeką B. do ul. D., ekranu akustycznego wzdłuż projektowanej ulicy wraz z zagospodarowaniem terenu,

- polegające na przebudowie istniejących sieci wód. – kanalizacyjnych, sieci gazowych, sieci cieplnych, sieci telekomunikacyjnej i linii energetycznych na odcinkach kolidujących z projektowaną,

- obejmujące regulację rzeki B..

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2002r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego właśnie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak więc winien postąpić Prezydent Miasta [...] gdyby uznał, że nie jest właściwy w sprawie. Zgodnie z art. 65 § 1 kpa jeśli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie o takiej sytuacji mówi w uzasadnieniu skażonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a o sytuacji, w której Prezydent Miasta [...] powinien zostać wyłączony w sprawie w trybie art. 24 § 1 w związku z art. 25 § 1 kpa.

Słusznie podniesiono w skardze, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 9 27 kpa stanowi przesłankę wznowienia postępowania a nie jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podstawę stwierdzenia nieważności.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska nauki prawa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można bowiem powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 maja 2005r. sygn. akt VII SA/ Wa 826/04, który stwierdził, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

W omawianej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie więc powołał się na art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]. W tej sytuacji zaistniały bowiem podstawy wznowienia postępowania. Celem tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest usunięcie istotnych naruszeń proceduralnych popełnionych przy wydawaniu decyzji merytorycznej, mających wpływ na wynik sprawy, nie zaś usuwanie istotnych błędów tkwiących w samej decyzji, wynikłych wskutek niezastosowania lub błędnego zastosowania przez organ orzekający przepisów prawa materialnego. Do wyeliminowania bowiem z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi powołana jest odrębna instytucja stwierdzenia nieważności.

Wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do błędnego powołania się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przesłankę powodującą stwierdzenie nieważności decyzji trzeba jednak zwrócić uwagę na podstawowy zarzut skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Gmina Miasto [...] podniosła, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r.

Stwierdzić należy, że w przypadku, gdyby faktycznie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organ odwoławczy (art. 157 § 1 kpa) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Mając na względzie, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego co mogło mieć wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W punkcie II Sąd na podstawie art. 152 tejże ustawy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zaś w punkcie III sentencji z mocy art. 200 w/w ustawy o zasądzeniu od Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.