Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 131/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. H. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 27 listopada 2014 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 31 stycznia 2013 r.

Do wydania przedmiotowych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...] (nr spr. [...]), Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz z rozbudową istniejącej szklarni oraz budowie nowego obiektu szklarni – kategoria obiektu II – na działce nr [...] w S., gmina S. W decyzji tej stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektów obejmuje wyłącznie działkę nr [...], gdyż cała inwestycja zamknie się w granicach tej działki.

W pismach z dnia 17 i 21 maja 2013 r. B. H., współwłaścicielka działki sąsiedniej nr [...], złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując w jego uzasadnieniu, że nie brała w tym postępowaniu udziału, mimo że inwestycja bezpośrednio oddziałuje na jej budynek mieszkalny. O rozpoczętej inwestycji dowiedziała się w dniu 16 kwietnia 2013 r., kiedy to inwestor rozpoczął prace budowlane. Budowa wysokiej szklarni prowadzi do zakrycia i zacienienia jej działki, w tym posadowionego na niej budynku mieszkalnego, co prowadzi do naruszenia jej interesu prawnego. Podniesiony poziom nieruchomości, na której powstaje szklarnia, powoduje zagrożenie zalewania jej nieruchomości w sytuacji opadów deszczowych oraz w związku z nawadnianiem gruntów pod szklarnią. Wskazała na prawdopodobny przebieg przez działkę nr [...] linii energetycznej oraz rurociągu wodnego. Nadto szklarnie będą powodowały hałas, nieprzyjemne zapachy.

Starosta, postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez skarżącą na powyższe postanowienie, gdyż w istocie skarżąca otrzymała pismo z 28 maja 2013 r. nazwane wprawdzie postanowieniem, jednakże nie spełniało ono wymogów z art. 124 Kpa.

Następnie Starosta uznając, że wnioskodawczyni w żaden sposób nie wykazała, że służy jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym opisaną na wstępie decyzją, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, wydał dnia 2 lipca 2013 r. postanowienie, którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Organ stwierdził, że sam fakt lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy (w odległości od granic nieruchomości zgodnej z warunkami technicznymi) na działce sąsiedniej nie czyni stroną właściciela tej nieruchomości. Wnioskodawczyni nie wskazała żadnego ograniczenia dotyczącego możliwości zagospodarowania działki nr [...] związanego z przewidywaną zabudową. Powyższe skutkowało odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa.

Postanowienie to zaskarżyła B. H., wskazując, że projektowana inwestycja bezpośrednio oddziałuje na jej nieruchomość przez emisję hałasu, zapachu, używanie środków chemicznych, zagrożenie zalewaniem przez wody opadowe i wody służące podlewaniu roślin, emisję pyłu i kurzu.

Postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

B. H. wniosła skargę na powyższe postanowienie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 882/13 uchylił postanowienie Wojewody z dnia19 września 2013 r. oraz postanowienie Starosty z dnia 2 lipca 2013 r.

Sąd stwierdził bowiem, że postanowienia te naruszały przepisy postępowania w sposób istotny, gdyż opierały się na argumentach wykraczających poza dopuszczalny na podstawie art. 149 § 3 Kpa zakres orzekania. Mając na uwadze treść wniosku o wznowienie postępowania należy uznać, że powinnością organów obu instancji było zbadanie, czy B. H. posiada zindywidualizowany interes prawny uzasadniający nadanie jej przymiotu stron w rozumieniu art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie P. K. pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową istniejącej szklarni oraz budowę nowego obiektu szklarni na działce nr [...], w miejscowości S. gmina S. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie wymagało zaś wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 Kpa. Odmowa wznowienia musiałaby się opierać się na jednoznacznym wykazaniu braku przymiotu strony, czego organy obu instancji nie uczyniły, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca nie wskazała żadnego ograniczenia dotyczącego możliwości zagospodarowania swej działki na skutek planowanej zabudowy na podstawie ww. pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że organy błędnie przyjęły, że zachowanie przepisów techniczno-budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji, wyklucza uznanie skarżącej za stronę postępowania. Jest to ocena niewystarczająca. Organy zaniechały niezbędnej oceny okoliczności podnoszonych przez skarżącą (kwestie zacienienia, emisji hałasu i odorów, wpływu podniesienia poziomu terenu działki objętej inwestycją na możliwość zalewania działki skarżącej, usytuowania linii energetycznej oraz wodociągu). Nie dopatrzyły się organy tej istotnej okoliczności, że działka skarżącej, co wynika z dokumentacji projektowej – projektu zagospodarowania terenu, bezpośrednio graniczy z działką, na której przewidziano lokalizację nowej szklarni oraz przebudowę z rozbudową szklarni istniejącej. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności – sposobu zagospodarowania nieruchomości będących własnością skarżących – nie muszą wynikać jedynie z treści przepisów techniczno-budowlanych. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, statuującego pozycję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, wynikają również z innych aktów prawnych: poza przepisami techniczno – budowlanymi są to także w szczególności przepisy z zakresu ochrony środowiska, czy ustanawiające ochronę własności (art. 144 k.c.). Już sam zakres tych przepisów odrębnych, które mogą wyznaczyć obszar oddziaływania inwestycji, szczególnie w sytuacji bezpośredniego sąsiedztwa z działką inwestowaną, przemawia za stanowiskiem, że ustalenie braku u skarżącej przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę było przedwczesne i wadliwe, co doprowadziło do istotnego naruszenia przepisu art. 149 k.p.a. Samodzielnych i wyczerpujących ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu organy nie poczyniły oraz zupełnie nie uzasadniły swojego stanowiska, z jakich przyczyn uznały, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działki zainwestowanej. W szczególności brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie oddziaływania obiektu, w tym na uprawnienia skarżącej jako właścicielki działki sąsiedniej, chociażby w świetle charakteru i wielkości inwestycji, przepisów ustawy - Prawo budowlane, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz innych przepisów odrębnych. Wskazanie wykazu ustaw, stanowiących przepisy odrębne w stosunku do ustawy – Prawo budowlane, bez odniesienia treści przepisów do stanu faktycznego sprawy, nie stanowi prawidłowej analizy statusu skarżącej, jako strony postępowania.

Ponownie rozpatrując wniosek, organ I instancji postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 Kpa, wznowił na żądanie skarżącej postępowanie w sprawie.

Następnie zaś decyzją z dnia 1 września 2014 r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej, Wojewoda decyzją z dnia 28 października 2014 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż sprawa nie została należycie wyjaśniona w zakresie umożliwiającym dokonanie oceny czy skarżąca może być uznana za stronę postępowania.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, Starosta decyzją z dnia 27 listopada 2014 r. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu tej decyzji, wskazując na art. 28 ust.2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ wyjaśnił, że przy ponownej ocenie zastrzeżeń i uwag skarżącej uwzględnił przeznaczenie oraz położenie nieruchomości skarżącej w stosunku do działki objętej inwestycją.

Organ ustalił, że działki sąsiednie w promieniu 100 m mają przeznaczenie siedliskowe oraz rolne. Przed zabudową inwestowana działka była również wykorzystywana rolniczo, a zabudowa ta nie zmienia jej przeznaczenia. Organ stwierdził, że już sama lokalizacja budynku mieszkalnego w zwartej zabudowie wsi, w otoczeniu działek o przeznaczeniu rolno-siedliskowym, powoduje istnienie określonych standardów życia i mieszkania. W związku z tym skarżąca nie może twierdzić, że działalność właściciela działki sąsiedniej powoduje uciążliwość jej życia, gdyż cały teren wykorzystywany jest w sposób tożsamy. Potwierdza to również decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji.

Nadto organ stwierdził, że budynek skarżącej położony jest w normatywnych odległościach od granic działki nr [...], a lokalizacja projektowanego obiektu nie narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ ustalił bowiem, że najbliższy obiekt przesłaniający okna w budynku mieszkalnym skarżącej leży na działce nr 283/7 w odległości 18 m i jest to budynek gospodarczy stanowiący własność skarżącej.

Organ wyjaśnił również, że przed udzieleniem pozwolenia na budowę sprawdza rozwiązania projektowe stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowanego. W związku z tym sprawdzono zgodność przyjętych rozwiązań z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami prawa w zakresie ewentualnego zalewania działek sąsiednich przez wody opadowe oraz używane do podlewania roślin. Organ stwierdził, że wielkość działki przeznaczonej pod zabudowę umożliwia rozprowadzanie wód opadowych powierzchniowych, a intensywność zabudowy określono na 31 % powierzchni działki.

Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że nie ma podstawy do oceny wartości poszczególnych nieruchomości w związku z ich zabudową prowadzoną zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami prawa. W ocenie organu już z twierdzeń wynikających z wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny wynika, że wniosek ten został złożony przez podmiot niebędący stroną.

W konsekwencji zaś, po przeanalizowaniu całości sprawy, organ stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, B. H. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowanego oraz art. 144 Kc poprzez błędne przyjęcie, że nie jest ona stroną przedmiotowego postępowania. Nadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 §1 i 3 Kpa, gdyż ponownie nie wyjaśniono żadnych okoliczności, a przez to nie rozpoznano istoty sprawy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wskazała, że organ pominął rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nakładają na inwestora określone obowiązki oraz ograniczenia związane z zagospodarowaniem nieruchomości. Jeżeli zaś istnieją przepisy prawa materialnego nakładające na inwestora ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel tej działki jest stroną postępowania o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego brak udziału strony w postępowaniu został usankcjonowany w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r, sygn. akt II SA/Gd 882/13, Starosta wznowił postępowanie w sprawie. Istotą wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. W związku z tym na organie ponownie ciąży obowiązek sprawdzenia złożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego. Ponadto obowiązany jest sprawdzić inwestycję pod kątem stawianych zarzutów składanych przez wnoszącego podanie o wznowienie postepowania. W sprawie niniejszej zarzutami tymi były: hałas, zacienianie, nawadnianie nieruchomości, nieprzyjemne zapachy, używanie środków chemicznych. Biorąc powyższe pod uwagę, sprawdzono zgodność przedstawionych rozwiązań pod względem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Sprawdzono je również w zakresie ewentualnego zalewania działek sąsiednich. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Wielkość działki umożliwia rozprowadzenie wód opadowych i wody wykorzystywanej do nawadniania roślin na działce inwestora bez wpływu na działkę skarżącej. Inwestycja nie narusza również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość od granicy z działką skarżącej wynosi 4 m, a od granicy z działką po drugiej stronie inwestycji 7 m. Z kolei budynek skarżącej zlokalizowany jest w normatywnej odległości od granicy z działką nr [...]. Nadto lokalizacja projektowanego obiektu nie narusza § 13 ust. 1 tego rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii hałasu, nieprzyjemnych zapachów, używania środków chemicznych, organ odwoławczy wskazał na rolnicze przeznaczenie terenu działki, na której planowana jest inwestycja, oraz sąsiednich działek. Powoduje to, w ocenie organu, że skarżąca nie może powoływać się na uciążliwość życia, gdyż cały ten teren wykorzystywany jest rolniczo.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, B. H. wniosła uchylenie decyzji organów obu instancji, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak przewiduje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego badać z urzędu.

Rozpatrując sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, którą orzeczono o odmowie uchylenia (we wznowionym postępowaniu) ostatecznej decyzji Starosty z dnia 13 września 2013 r. wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 marca 2014 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 882/13. Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku z 5 marca 2014 r. mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżone decyzje należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 Kpa. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

W niniejszej sprawie B. H., właścicielka sąsiadującej z planowaną inwestycją działki nr [...], wniosła wznowienie postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż nie brała udziału w postępowaniu, mimo że, w jej ocenie, inwestycja ta bezpośrednio oddziałuje na jej budynek mieszkalny.

Jak prawidłowo stwierdził organ I instancji, w niniejszym postępowaniu przy ustalaniu stron należy stosować art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowalne.

Wyjaśnić przy tym należy, że krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Z powyższego wynika, że w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306). W świetle powyższego istotne jest zatem położenie budynku na działce podlegającej zagospodarowaniu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w świetle których organ winien wyznaczyć granice obszaru oddziaływania inwestycji, to m.in. przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych, w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji.

Badanie kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę musi być dokonywane szczególnie wnikliwie, ponieważ ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dokonane ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), budzi liczne kontrowersje. w szczególności zaś podkreśla się, że skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza ustawowo możliwość podejmowania działań mających służyć ochronie interesów lub obowiązków danego podmiotu wynikających z ustawy, przez pozbawienie podmiotu prawa strony – przepis ten dokonuje naruszenia praw i wolności obywatela, służących mu ustawowo z mocy wskazanych wyżej przepisów (art. 2, art. 42, art. 77) Konstytucji RP.

Podkreślić przy tym należy, że to organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć, czy wnoszący podanie o wznowienie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 65, poz. 690, ze zm.).

Przepis art. 3 pkt 20 zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m. in. odległości w zabudowie, zagospodarowania terenu i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Organy obu instancji doszły do przekonania, że wymagane rozporządzeniem o warunkach technicznych parametry zostały zachowane zarówno w odniesieniu do istniejącego budynku skarżącej, jak i projektowanych obiektów, a tym samym nie naruszono obowiązujących norm dotyczących zacienienia budynków. Przyjęto zatem, że skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to uzasadnione jest stwierdzenie, że budynek skarżącej nie znajduje się w sferze oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem skarżąca nie może być stroną postępowania, bowiem nie ma ona interesu prawnego.

Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić, albowiem w niniejszym przypadku mamy bezsprzecznie sytuację, w której planowana może wpływać na sytuację prawną skarżącej jako właścicielki nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...]. Okoliczność, że oddziaływanie to nie będzie miało charakteru ponadnormatywnego nie pozbawia właściciela nieruchomości sąsiedniej legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie.

Wbrew stanowisku organów samo zachowanie wymaganych warunków technicznych obiektu, w tym parametrów nasłonecznienia czy odległości nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 270 i orzeczenia tam przytoczone).

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www. orzeczenia. nsa.gov.pl).

Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Aby właściwie ocenić, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 31 stycznia 2013 r. organy winny były ustalić usytuowanie jej nieruchomości względem projektowanych obiektów budowlanych, jej przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zbadać jak nieruchomość skarżącej może być zabudowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie winny były ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działki skarżącej, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działki skarżącego, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działki skarżącej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Baza Orzeczeń LEX nr 207953). Nie tylko bowiem aktualny stan nieruchomości skarżącej jest istotny, lecz także fakt, iż skarżąca może w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć zagospodarować swoją nieruchomość. Jeżeli bowiem planowana inwestycja powoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącej, wynikające z przepisów szczególnych, to również powinna ona być stroną przedmiotowego postępowania.

Kwestia ta została całkowicie pominięta przez orzekające w sprawie organy, tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo również do zmian w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które mogą polegać m.in. na rozbudowie lub przebudowie znajdującego się na niej obiektu budowlanego lub wybudowaniu na niej nowego obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.

Podkreślić przy tym należy, że uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że zależy od stwierdzenia, iż planowana budowa w powiązaniu z przepisami prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest równoznaczne z przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł, wraz z organem administracji publicznej, strzec przestrzegania tych przepisów prawa, które zostały uchwalone w celu rozwiązywania konfliktów rodzących się pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w związku z wykonywaniem przez każdego z nich prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości.

Skarżąca ma w okolicznościach niniejszej sprawy prawo wypowiedzenia się, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Organ nie może z góry założyć, iż skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy wynikające z przepisów warunków technicznych, w tym dotyczące dotyczące nasłonecznienia, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z obiektem, który poprzez swoje gabaryty i położenie względem granicy może oddziaływać na ich nieruchomości mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym, i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą zaś dokonać tylko jako strony postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może natomiast w żadnym wypadku dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenia swoich praw właścicielskich.

Powyższe prowadzi do wniosku, że orzekające w sprawie organy administracji, odmawiając skarżącej przymiotu strony postępowania, naruszyły przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skutkiem zaś tego decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Ponadto stwierdzić należy, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak decyzji organu I instancji, nie spełniają wymogów art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, jako że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uznając zatem skarżącą za stronę postępowania, na skutek złożonego przez nią wniosku, organ winien merytorycznie rozpoznać sprawę dotyczącą o wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. zbadać prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następne Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 33 – 35 tej ustawy, w ramach rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 Kpa. Poczynionym ustaleniom i wyciągniętym z nich wnioskom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.