Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 627/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 86 pkt 1-3 i pkt 6, art. 87 ust. 1 pkt 1-12, art. 88 pkt 1-7, art. 89 ust.1-4, art. 91, art. 92, art. 96 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 631
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego utrzymał w mocy decyzję personalną Dyrektora Zakładu Karnego w C. z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) o zwolnieniu B. S. ze Służby Więziennej z dniem [...] lipca 2018 r.

Stan faktyczny tej sprawy przedstawiał się następująco.:

B. S. został przyjęty do Służby Więziennej w dniu 1 czerwca 2017 r. i mianowany – zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - na okres na okres dwóch lat do służby przygotowawczej.

W dniu 16 maja 2018 r. Kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w C. wydał opinię służbową, w której stwierdził nieprzydatność B. S. do służby. W dniu 18 maja 2018 r. zapoznano skarżącego z opinią i pouczono o możliwości złożenia wniosku o jej zmianę. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2018 r. Kierownik Działu Ochrony ZK C. w całości podtrzymał wydaną opinię. Dyrektor Zakładu Karnego w C., jako wyższy przełożony, po przeanalizowaniu całości sprawy, w dniu 7 czerwca 2018 r. utrzymał zaskarżoną opinię w mocy, o czym pisemnie poinformowano skarżącego.

W dniu 11 czerwca 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego w C. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia szer. B. S. ze służby. z powodu nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją personalną nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. – wydaną w trybie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej - zwolnił skarżącego ze służby z dniem [...] lipca 2018 r. B. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że jest ona niesłuszna, że brakuje jej merytorycznego uzasadnienia oraz że narusza ona prawo.

Po rozpoznaniu odwołania przez Dyrektora Zakładu Karnego utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z argumentacją, że:

- celem służby przygotowawczej, w myśl art. 42 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, jest przygotowanie i wyszkolenie funkcjonariusza oraz sprawdzenie, czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają jego przydatność do służby, zaś ustalenie przydatności funkcjonariusza do służby dokonuje się poprzez jego opiniowanie;

- zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, nieprzydatność do służby, stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, stanowi przesłankę obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby;

- funkcjonariusz ma prawo zakwestionować opinię służbową poprzez złożenie odwołania do wyższego przełożonego (jego stanowisko wyrażone po zbadaniu odwołania powoduje, że opinia staje się ostateczna i nie podlega dalszej weryfikacji);

- z uwagi na szczegółowy tryb sporządzania oraz kontroli opinii służbowej, ograniczający możliwość jej zaskarżenia tylko do wyższego przełożonego, w niniejszym postępowaniu organ nie dokonuje oceny prawidłowości postępowania w sprawie ustalenia przydatności skarżącego do służby;

- szer. B. S. wyczerpał tok odwoławczy w ramach opiniowania i zaskarżona opinia z dnia 16 maja 2018 r. stała się ostateczna z chwilą utrzymania jej w mocy przez Dyrektora Zakładu Karnego w C. w dniu 7 czerwca 2018 r.;

- sporządzona opinia odpowiadała wymogom formalnym i spełniała kryteria prawidłowego rozumowania, ujawniła okoliczności, które w ocenie organu I instancji pozwalały na ustalenie, że dalsze trwanie stosunku służbowego funkcjonariusza mogły zagrażać bezpieczeństwu jednostki penitencjarnej i naruszyć dobre imię służby;

- okres próby ma na celu poza przygotowaniem i wyszkoleniem funkcjonariusza, sprawdzenie jego przydatności służbowej, zwłaszcza w zakresie dyspozycyjności, zdolności psychofizycznych i postaw etyczno-moralnych;

- służba przygotowawcza jest instytucją, która minimalizuje ryzyko stałego związania ze służbą osoby, której postawa nie gwarantuje realizacji ustawowych zadań Służby Więziennej, takich jak prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych, zapewnienie porządku i bezpieczeństwa w jednostce, ochrony społeczeństwa przed sprawcami przestępstw;

- za dowód w sprawie należało uznać pismo Dyrektora Zakładu Karnego w C. z 24 sierpnia 2018 r. (nr DD- [...]) dotyczące informacji, które były podstawą wydania opinii o nieprzydatności funkcjonariusza do służby;

- należało odmówić przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z oględzin dokumentu (oznaczonego klauzulą "poufne') wskazującego zdarzenia przywołane w opinii służbowej oraz przesłuchania osoby mającej wiedzę o utrzymywaniu przez odwołującego nielegalnych kontaktów z osobami związanymi ze środowiskiem przestępczym;

W skardze do WSA w Lublinie B. S. zarzucił naruszenie:

- art. 6 k.p.a. polegające na tym, że organ wydał opinię o nieprzydatności skarżącego do służby w oparciu o dokument, którego nie zamieszczono w aktach sprawy;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego;

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ zgłaszanych przez skarżącego wniosków i dowodów mających na celu wyjaśnienie sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez wyrażenie oceny, że skarżący utrzymuje nielegalne kontakty z osobami ze środowiska przestępczego;

- art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w toku postępowania;

- art. 88 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez niesamodzielne wydanie opinii przez kierownika komórki organizacyjnej na podstawie dokumentu, do którego nie miał wglądu, zatem z naruszeniem wymogów formalnych;

- art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, polegające na uwzględnieniu jako podstawy zwolnienia opinii o nieprzydatności funkcjonariusza do służby, która to opinia niespójna i pozbawiona logicznego uzasadnienia nie spełnia wymogów formalnych i nie odpowiada zasadom poprawnego rozumowania.

W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skarżący zwrócił między innymi uwagę, że został on powołany do pełnienia służby przygotowawczej na stanowisku strażnika na okres od 1 czerwca 2017 r. do 1 czerwca 2019 r. Przed upływem pierwszego roku służby została sporządzona (2 maja 2018 r.) opinia służbowa dotycząca służby od 1 czerwca 2017 r. do 2 maja 2018 r. Kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w C. stwierdził w tej opinii, że skarżący jest przydatny do służby. Sporządzona przez tego samego opiniującego druga opinia służbowa (z dnia 16 maja 2018 r.) obejmującą okres służby od 2 maja 2018 r. do 16 maja 2018 r. stwierdzała bezpodstawnie, że skarżący nie posiada predyspozycji do pełnienia służby na stanowisku strażnika działu, że jest nieprzydatny do służby na zajmowanym stanowisku oraz że skarżący utrzymuje nielegalne kontakty z osobami związanymi ze środowiskiem przestępczym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarżący był strażnikiem działu ochrony Zakładu Karnego w C.. Skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na jego nieprzydatność stwierdzoną w opinii służbowej z dnia 16 maja 2018 r. w okresie służby przygotowawczej .

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na mocy art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z przepisu tego wynika, że nieprzydatność do służby, stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, stanowi obligatoryjną podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby i w tym zakresie orzekający organ nie ma uprawnień do "luzu decyzyjnego".

Z uwagi na charakter sporu w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności ustawa o Służbie Więziennej w rozdziale 10. zatytułowanym "Opiniowanie funkcjonariuszy" określa cele okresowego opiniowania służbowego (w art. 86 pkt 1-3), kryteria uwzględnianie przy opiniowaniu służbowym (art. 87 ust. 1 pkt 1 -12), osoby uprawnione do sporządzania opinii służbowych (art. 88 pkt 1 -7), terminy do wydania opinii służbowych (art. 89 ust. 1 – 4) oraz zasady zapoznawania funkcjonariusza z treścią opinii służbowych, zmian opinii służbowych i kompetencje wyższego przełożonego w razie zaskarżenia opinii służbowej.

Z przywołanych wyżej oraz pozostałych przepisów ustawy o Służbie Więziennej wynika, że podjęcie służby funkcjonariusza więziennictwa uzależnione od spełnienia wielu przesłanek. Ustawodawca wprowadził dwuletni okres służby przygotowawczej w celu zweryfikowania wyrażonej wstępnej oceny i sprawdzenia cech osobistych, charakteru i predyspozycji funkcjonariusza. Instytucja służby przygotowawczej ma swoje uzasadnienie z uwagi na szczególny charakter zadań Służby Więziennej. Celem służby przygotowawczej jest przygotowanie funkcjonariusza do służby, wyszkolenie go oraz sprawdzenie jego przydatności do służby.

W sprawie niniejszej celem okresowego zaopiniowania służbowego skarżącego było stosownie do art. 86 pkt 2 ustawy, ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności skarżącego na zajmowanym stanowisku.

Przy opiniowaniu służbowym wzięto między innymi ustawowe kryterium dotyczące dyspozycyjności, z uwzględnieniem możliwości i gotowości podejmowania przez skarżącego realizacji zadań i czynności służbowych (art. 87 ust. 1 pkt 10 ustawy).

W opinii służbowej z dnia 16 maja 2018 r. – spełniającej wymagania formalne określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej - stwierdzono, że skarżący utrzymuje nielegalne kontakty z osobami związanymi ze środowiskiem przestępczym z terenu miasta C. i w związku z tym wymaga ciągłego nadzoru ze strony przełożonych. W ocenie opiniującego, skarżący nie posiada odpowiednich predyspozycji do pełnienia służby na stanowisku strażnika działu ochrony, a tym samym jest nieprzydatny do służby na zajmowanym stanowisku. Ocena o nieprzydatności skarżącego do służby została również zawarta we wnioskach końcowych tej opinii.

Przepis art. 88 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej wskazuje, że opinie służbowe wydają o podległych mu bezpośrednio funkcjonariuszach kierownicy komórki organizacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący nie zanegował, że kpt. D. K. był jego bezpośrednim przełożonym – rozumieniu art. 86 pkt 6 ustawy - uprawnionym do sporządzenia spornej opinii służbowej z dnia 16 maja 2018 r. Skarżący zakwestionował natomiast legalność opinii w zakresie dopuszczalności ustaleń poczynionych przez opiniującego.. W tej materii skarżący zarzucił, że nie mógł się zapoznać się z dokumentem, na podstawie którego została sporządzona opinia i istnieje "prawdopodobieństwo", że opiniujący nie znał treści tego dokumentu opatrzonego klauzulą "poufne". Skarżący swoich zastrzeżeń w tym zakresie nie poparł żadnym dowodem. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut, że ocena o nieprzydatności do służby powinna znajdować potwierdzenie w "wiedzy znanej skarżącemu". Nie budzi wątpliwości, że to bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatność funkcjonariusza do służby. W tym zakresie niedopuszczalnym byłoby prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, czego zażądał skarżący. Przesłuchanie dowódców zmiany, którzy nadzorowali przebieg służby oraz przesłuchania wszystkich funkcjonariuszy, z którymi skarżący pełnił służbę w okresie od 2 do 16 maja 2018 r. oznaczałoby w praktyce, że to właśnie te osoby, a nie kierownik komórki organizacyjnej, w której skarżący pracował, dokonywałyby opiniowania.

Niezasadny jest zatem zarzut skargi o wydaniu opinii z naruszeniem art. 88 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej oraz o występujących uchybieniach w postępowaniu dotyczącym opiniowania skarżącego w okresie 2 – 16 maja 2018 r.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 4 września 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego odmówił przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z oględzin dokumentu, oznaczonego klauzulą "poufne", wskazującego zdarzenia przywołane w opinii służbowej oraz przesłuchania osoby mającej wiedzę o utrzymywaniu przez skarżącego nielegalnych kontaktów z osobami związanymi ze środowiskiem przestępczym. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy prawidłowo argumentował, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, poufne informacje mogą być udostępnione jedynie osobie, która daje gwarancje zachowania chronionej tajemnicy.

W orzecznictwie podnosi się, że opinia podlega badaniu, które powinno się sprowadzać do kwestii formalnych (kompletności danych samej opinii z punktu widzenia wskazań zawartych w przepisach art. 86 i następnych ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej). W wyroku z dnia 22 lutego 1996 r. sygn. akt II ARN 66/95 (publ. ONSAPU z 1996 r. nr 17, poz. 244) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania w takiej sprawie prawidłowości samej oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o zwolnieniu ze Służby Więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie kontroluje treści opinii służbowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1458/14).

W świetle powyższych rozważań niezasadne okazały się zarzuty i wnioski skargi odnośnie wadliwości zaskarżonej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane bez naruszenia prawa materialnego i z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Jak wyżej wykazano wystąpiły podstawy do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej i zwolnienia skarżącego ze służby. Niezakwestionowanym okazał się fakt ujawniony w opinii służbowej, że skarżący był osobą nieprzydatną do służby. Konsekwencją ostatecznej i negatywnej opinii służbowej musiało być zwolnienie skarżącego ze służby. W toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, rzeczą organu orzekającego było ustalić, czy faktycznie w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej.

Opinia o nieprzydatności skarżącego do służby nie została podważona w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 91 i art. 92 ustawy o Służbie Więziennej. Skarżący domagał się od wyższego przełożonego, za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego, zmiany opinii z dnia 16 maja 2018 r. Wyższy przełożony skarżoną opinię utrzymał w mocy, o czym zawiadomiono skarżącego pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. znak DD-K. 112.2.2.2018.KSZ.

W tym miejscu należy wskazać, że weryfikacja opinii w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby, w tym również przed sądem administracyjnym w zasadzie jest niemożliwa (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2253/14).

W literaturze przedmiotu sygnalizuje się, że nieprzydatność do służby stwierdzona w opinii służbowej wymaga natychmiastowej reakcji w celu wyeliminowania z formacji osób, które nie dają gwarancji należytego wykonywania nałożonych na nich obowiązków (Marcin Mazurek, Michał Zoń "Służba więzienna. Komentarz" publ.. LEX 2013, str. 1)

Wyczerpanie trybu odwoławczego w sprawie opinii służbowej oznaczało, że opinia o nieprzydatności do służby powinna być traktowana jako suwerenny akt przełożonego funkcjonariusza (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2402/11).

W tych warunkach legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 8 października 2018 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby nie podważają przytoczone przez skarżącego poglądy judykatury, w tym zapatrywanie wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 513/14, że opinia służbowa nie może być wprawdzie samodzielnym przedmiotem zaskarżenia, lecz ocena jej poprawności pod względem wymogów formalnych i zasad poprawnego rozumowania należy do oceny organów orzekających w sprawie dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. W wyroku z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt IV P 18/16 Sąd Rejonowy w Siedlcach zauważył między innymi, że ocenianie odbywa się z wykorzystaniem arkusza oceny stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 121, poz. 816) i taka ocena jest jednym z podstawowych instrumentów zarządzania zasobami ludzkimi. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2016 r. (sygn. akt III PZP 10/15) dotyczyła z kolei kwestii odwołania pracownika służby cywilnej i kompetencji sądu do uchylenia oceny okresowej w przypadku uwzględnienia powództwa.

Ubocznie należy podnieść, że skarżącego zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby (pismem z dnia 11 czerwca 2018 r.). Skarżący brał czynny udział w tym postępowaniu. Składał wyjaśnienia i miał możliwość przedstawienia swoich uwag, czego dowodzi pismo skarżącego z dnia 12 września 2018 r. odnoszące się do informacji w zakresie wydanej opinii w kwestii przydatności do służby i notatki przesłanej z Komendy Policji w C.. Bez znaczenia jest okoliczność, że skarżący nie zapoznał się z pismem Dyrektora Zakładu Karnego w C. z dnia 24 sierpnia 2018 r. (pismem dotyczącym podstawy wydania opinii przez Kierownika Działu Ochrony na podstawie "niejawnej" informacji pochodzącej z Komendy Miejskiej Policji w C.) i złożył skargę z dnia 22 października 2018 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. w sprawie poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza Policji odnośnie utrzymywania przez skarżącego kontaktów z osobami z związanymi ze środowiskiem przestępczym. Wspomniana skarga na funkcjonariusza Policji świadczyć może, że skarżący cały czas nie zgadza się z negatywną opinią z dnia 16 maja 2018 r. i dąży do jej ponownego zweryfikowania.

Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.