Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 14/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 5 pkt 11, art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 b ust. 1, art. 30 c ust. 1, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 150, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P Spółka Akcyjna S.K.A. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 I. uchyla zaskarżoną uchwałę, w części dotyczącej projektów strony skarżącej nr [...] oraz nr [...], nr [...] i nr [...], II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej P Spółka Akcyjna S.K.A. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II Sa/Go l4/12

Uzasadnienie

1. Dnia [...] maja 2009 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcie ogłoszenia o konkursie zamkniętym nr [...] oraz Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] Priorytetu II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013. Konkurs został ogłoszony dnia [...] maja 2009 r.

W ramach tego konkursu P SA ( obecnie - P Spółka Akcyjna S.K.A.) złożyła wnioski zatytułowane "Rozszerzenie zakresu usług M.O.P. P S.A. poprzez budowę obiektu usług technicznych, węzeł [...]", któremu organ nadał nr [...], "Wzrost pozycji spółki P S.A. na rynku poprzez budowę nowego jakościowo Miejsca Obsługi Podróżnych - Stacji Paliw" któremu organ nadał nr [...], " Wzrost pozycji spółki P S.A. poprzez budowę nowej stacji paliw w [...]", któremu organ nadał nr [...], "Wzmocnienie pozycji na rynku spółki P S.A. poprzez stworzenie centrum usługowo - gastronomicznego gm. [...]" któremu organ nadał nr [...].

Pismami z dnia [...] września 2009 r. Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, że wnioski strony uzyskały pozytywną "ocenę merytoryczną" oraz, że w ciągu 14 dni Zarząd, w formie uchwały, dokona wyboru projektów do dofinansowania.

W dniu [...] września 2009 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia do dofinansowania 37 projektów ocenionych merytorycznie w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013. Wnioski spółki P Spółka Akcyjna S.K.A. nr [...] zostały zakwalifikowane do dofinansowania w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zmiany listy projektów wybranych do dofinansowania w ramach listy rezerwowej dla konkursu nr [...] Działanie 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013 w wyniku rezygnacji z podpisania umowy o dofinansowanie Beneficjenta Przedsiębiorstwo "S" A.S., a także uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] września 2009 r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, po uwzględnieniu porozumienia w sprawie rozwiązania umowy.

Dnia [...] września 2011 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...], którą zmienił swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013.

Uchwała zgodnie z wskazaniem w niej zawartym, podjęta została na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84 poz. 712 ze zm.).

Zgodnie z § 1 tej uchwały, załącznik nr 1 do uchwały nr [...] został zmieniony i otrzymał brzmienie jak załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Zgodnie zaś z § 2 uchwały załącznik nr 2 do uchwały nr [...] otrzymuje brzmienie jak załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały. Zgodnie z nowym brzmieniem uchwały wnioski o dofinansowanie realizacji projektów nr [...], których autorem była spółka P Spółka Akcyjna S.K.A., zostały usunięte z listy wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach konkursu nr [...]. Informację o podjęciu tej uchwały organ przesłał do wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] września 2011 r. nr [...], doręczonym dnia 22 września 2011 r.

2. Dnia [...] października 2011 r. P Spółka Akcyjna S.K.A.. wniosła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2011r. zmieniającej uchwałę nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] września 2009 r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013. Na skutek podjętej uchwały zmieniającej z listy rezerwowej usunięte zostały projekty wnioskodawcy nr [...], natomiast projekt [...] został usunięty z listy projektów wybranych do dofinansowania. W ocenie Spółki stanowisko Zarządu Województwa w kwestii istnienia powiązań pomiędzy P Spółka Akcyjna S.K.A., a F S.A. (obecnie F S.A.) oparte zostało na błędnych ustaleniach, wobec czego uchwała bezprawnie narusza prawa wnioskodawcy i powinna być uchylona.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Zarząd Województwa pismem z dnia [...] października 2011r. wyjaśnił, że w ramach Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013, możliwe jest jedynie wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw, zdefiniowanych w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. Warunków tych jednakże wnioskodawca nie spełnia. Analiza przedstawionych w toku postępowania dokumentów skłoniła organ do oceny, iż w dniu złożenia wniosku na konkurs nr [...] przedsiębiorstwo P Spółka Akcyjna S.K.A. było dużym przedsiębiorstwem.

Organ wyjaśnił, że podczas analizy dostrzeżono, iż zarówno na dzień składania wniosków o dofinansowanie jak i obecnie istniały i istnieją powiązania między ww. przedsiębiorstwem a F S.A. (obecnie F S.A. S.K.A.), które mają wpływ na status MSP tych przedsiębiorstw. Zdaniem organu także warunek sformułowany w końcowej części art. 3 ust. 3 Załącznika l do Rozporządzenia KE nr 800/2008 dotyczący działania na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych został mylnie interpretowany przez wnioskodawcę.

Zdaniem organu analiza numerów PKD na podstawie odpisów KRS przedsiębiorstwa F S.A. oraz P S.A. pozwoliła na ustalenie, że występują w nich te same numery określające przedmiot działalności (52, 63 Sprzedaż detaliczna pozostała prowadzona poza siecią sklepową 70, 20 Wynajem nieruchomości na własny rachunek, 45 Budownictwo). Skoro obie firmy prowadzą część swojej działalności na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym należy je traktować jako przedsiębiorstwa powiązane.

Powiązania te wynikały również w ocenie organu z analizy dokumentów dotyczących reprezentacji spółek P S.A., I S.A. S.K.A. oraz F S.A. S.K.A. przy wzajemnym wynajmowaniu nieruchomości (pomieszczeń biurowych).

Organ wskazał, że zgodnie z treścią Rozporządzenia nr 800/2008 przedsiębiorstwa pozostające w jednym z opisanych w nim związków z osobą fizyczną lub grupą osób fizycznych działających wspólnie również traktuje się jak przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą swoją działalność lub część działalności na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych. Przy czym takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż badanie działania przedsiębiorstw na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych ma charakter posiłkowy w stosunku do przesłanek zawartych w art. 3 ust. 3 pkt a - d Załącznika nr 1 do Rozporządzenia, w sytuacji gdy z uwagi na różnego rodzaju okoliczności faktyczne i prawne występują w danej sprawie trudności w określeniu relacji - pomiędzy przedsiębiorstwami. Oznacza to, że w przypadku gdy w danym stanie faktycznym powiązanie może zostać stwierdzone poprzez dowiedzenie co najmniej jednej przesłanki określonej w pkt a - d, nie zachodzi konieczność wykazania działania przedsiębiorstw na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych.

Z tych względów, w ocenie organu zachodziły przesłanki do wydania decyzji o usunięciu przedmiotowego projektu z listy projektów wybranych do dofinansowania.

3. W dniu [...] grudnia 2011 r. P Spółka Akcyjna S.K.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. Skarga została złożona za pośrednictwem Zarządu Województwa, którą następnie organ przekazał do Sądu.

Skarga została wniesiona z powołaniem się na dyspozycję art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W petitum skargi wniesiono o nakazanie organowi nadzoru • • na podstawie art. 91 ust. 2 u.s.w. uchylenie zaskarżonej uchwały w części, w jakiej usuwa ona z listy projektów przyjętych do dofinansowania projekt skarżącej nr [...] oraz w zakresie w jakim usuwa ona z listy rezerwowej projektów projekty nr [...], natomiast projekt [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie, podając, że w odpowiedzi na konkurs [...] złożyła wniosek o dofinansowanie czterech projektów zarejestrowanych pod numerami [...]. Projekty zakwalifikowano do dofinansowania uchwałą z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. W szczególności podniosła, że żadne ze stworzonych przez organ dokumentów dotyczących realizacji przedmiotowego konkursu nie zawiera podstawy prawnej do podjęcia uchwały o usunięciu z listy przyjętego do dofinansowania projektu.

Podniosła również, że organ nie wykazał istnienia powiązań pomiędzy spółkami F i P, gdyż organ badał powiązania nadzień dzisiejszy podczas gdy wniosek o dofinansowanie składany był we wrześniu 2009 r., nadto organ zaniechał zbadania przesłanki, czy przedsiębiorstwa powiązane pośrednio poprzez osobę fizyczną lub grupę osób fizycznych działają na rynkach właściwych. Skarżąca podniosła, że zastrzeżenia w powyższym zakresie organ mógł przedstawić już na etapie oceny wniosku.

Odnosząc się do podstawy prawnej żądania skarżąca wskazała, że czynnością prawną naruszającą prawa skarżącej było podjęcie zaskarżonej uchwały usuwającej projekt z listy projektów przeznaczonych do dofinansowania. W jej ocenie podstawę proceduralną, w oparciu o którą może orzekać sąd administracyjny są przepisy art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa. Jednocześnie skarżąca wskazała na wątpliwości dotyczące określenia organu nadzoru właściwego w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o pozostawienie skargi bez rozpoznania, ewentualne o jej odrzucenie bądź też jej oddalenie.

Odnosząc się do pierwszego wniosku organ wskazał, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadza własny i odrębny system zaskarżania decyzji instytucji w zakresie dofinansowania, który stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych. Tymczasem wbrew wymogom w niej określonym skarga została wniesiona bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego z naruszeniem 14-dniowego terminu na jej złożenie (art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Wniosek o odrzucenie skargi bądź oddalenie skargi organ uzasadnił dwoma przesłankami. Brakiem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały oraz niespełnieniem przez uchwałę kryteriów przyjmowanych do uznania ją za akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

4. Na wstępie rozważań wskazać należy, że kontrola legalności podjętych uchwał wymaga odniesienia się do specyfiki regulacji prawnych związanych z realizacją zasad polityki rozwoju. Nie ulega bowiem wątpliwości, co akcentuje strona skarżąca, że wniesienie skargi jest żądaniem przyznania ochrony sądowej wobec ułomności ustawy o zasadach polityki rozwoju. Z tych przyczyn strona skarżąca wskazuje, że zastosowanie trybu określonego w przepisach art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) stanowi dla niej jedyny sposób sądowej kontroli sporu, prowadzącego do podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały pogarszającej jej indywidualną sytuację prawną jako beneficjenta pomocy. To właśnie z tej przyczyny i w tym zakresie konieczne jest rozważenie, czy droga sądowa wskazywana przez stronę skarżącą jest dopuszczalna, w szczególności zaś czy przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidują tu ograniczenia.

Jeśli o chodzi o przepisy art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa (których odpowiednikami są art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. oraz art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; t.j. Dz.U z 2001 r, Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ma on charakter dopełniającego środka prawnego w stosunku do środka kierowanego przeciw aktowi prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, odpowiednio art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym). Jak wskazuje dotychczasowa praktyka stosowania przepisów art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa (lub jego odpowiedników na gruncie pozostałych ustaw samorządowych) przedmiotem kontroli sądowej były przede wszystkim przypadki bezczynności organów, w sytuacji obowiązywania jakichś norm publicznoprawnych nakazujących organowi podjęcie określonych czynności prawnych i faktycznych, w tym także tzw. czynności materialno-technicznych. Natomiast stosunkowo rzadkie były sprawy, w których zastosowanie przepisu art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa dotyczyło kontroli czynności prawnych lub faktycznych podjętych bez podstawy prawnej albo podjętych z naruszeniem prawa. Niemniej taka kompetencja sprowadzająca się do zastosowania środków kontroli aktów prawa miejscowego wynika z treści wskazanego przepisu, jeśli konsekwencją czynności prawnej lub faktycznej organu będzie naruszenie prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Natomiast przepis ust. 2 art. 91 ustawy o samorządzie województwa wprowadza dodatkowe i fakultatywne uprawnienie sądu do uruchomienia czynności nadzorczych w celu usunięcia stanu bezprawności wywołanego czynieniem albo bezczynnością organu.

5. Rozważając dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie trybu określonego we wskazanych przepisach należy mieć na względzie jego odniesienie do przedmiotu postępowania związanego z wykonywaniem przez organ publiczny zadań tzw. polityki rozwoju. Celem tej polityki, wyrażonym w art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jest zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenie konkurencyjności gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Poza wskazaną ustawą oraz przepisami ustawy o samorządzie województwa jest ona regulowana przez przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. DE L 210 z 31.07.2006, s. 25-78).

Do istotnych elementów wykonywania tej polityki należy postępowanie zmierzające do wyboru projektów dofinansowanych ze środków budżetu Wspólnoty Europejskiej, opierające się na systemie konkursów organizowanych w ramach danych programów operacyjnych. Z woli ustawodawcy ten zakres organizacji polityki rozwoju został w znacznej mierze scedowany na rzecz instytucji zarządzającej. Dotyczy to nie tylko wykonywania kompetencji określonych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ale, co budziło od początku jej obowiązywania kontrowersje, scedowania kompetencji do normatywnego ukształtowania organizacji przyznawania środków, w tym systemu wyłaniania projektów do dofinansowania oraz jego kontroli.

Zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast na podstawie art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedura odwoławcza została zawężona jedynie do przypadku negatywnej oceny projektu, przy czym można wnieść tylko środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego w terminie, trybie i na warunkach w tym programie określonych. System ten, jak wskazano musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy (art. 30b.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 30c ust. 1 tej ustawy po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie, przewidziano możliwości wniesienia w tym zakresie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od otrzymania informacji.

Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że ustawa o -zasadach prowadzenia polityki rozwoju ogranicza dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli działań podejmowanych przez m. in. instytucję zarządzającą, nie przewidując możliwości zaskarżenia wszystkich działań podejmowanych w postępowaniu konkursowym, jak również i działań podejmowanych po zamknięciu tego postępowania i wyłonieniu beneficjentów. Kwestia ta, uznana za bodaj najbardziej kontrowersyjną w całej ustawie, stała się podstawą pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W jego następstwie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r, sygn. akt P 1/11 (OTK-Az2011 r., Nr 10, poz. 115) Trybunał Konstytucyjny orzekł:

art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

* art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w

jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących

wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego

poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87

Konstytucji.

* art. 30c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo

do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków

odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie

obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji.

W orzeczeniu tym Trybunał wskazał jednak, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Okres ten w dacie orzekania w niniejszej sprawie jeszcze nie upłynął.

6. Dla dalszych rozważań nie jest potrzebne cytowanie uzasadnienia orzeczenia Trybunału. Konieczne jest natomiast odniesienie jego skutku, jak i przedstawionej w nim argumentacji do problemu dopuszczalności zastosowania przez skarżącego żądanego trybu ochrony sądowej oraz oceny zasadności skargi. Otóż Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do kontrowersji towarzyszących stosowaniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w szczególności w zakresie ustalania przez instytucję zarządzającą standardów i trybu kontroli, wyraźnie opowiedział się za stanowiskiem, że ani jednolita praktyka organów administracji, ani spójne orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogą zastąpić bezpośredniego uregulowania formy prawnej systemów realizacji w zaskarżonej ustawie. To, jakie podmioty i w jaki sposób mają prawo normować sytuację uczestników konkursów organizowanych w ramach regionalnych programów operacyjnych, ma bowiem istotne znaczenie prawne.

Powołując się na wartości i zasady konstytucyjne Trybunał stwierdził, że szczególnie drastycznym naruszeniem art. 87 Konstytucji jest przewidziana w art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju delegacja do uregulowania w systemie realizacji procedury odwoławczej, przysługującej uczestnikowi konkursu. Wskazał przy tym, że obowiązujący w tym obszarze standard konstytucyjny dotyczy nie tylko decyzji administracyjnych w rozumieniu prawa administracyjnego, lecz wszystkich aktów indywidualnych i konkretnych, które kształtują sytuację prawną podmiotów prawa, niezależnie od formy i nazwy danego aktu stosowania prawa.

W tym też kontekście należy opowiedzieć się dopuszczalnością sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w trybie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa. Podkreślić przy tym należy, że przewidziane w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączenie zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mające umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają, więc kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Taka wykładnia wyżej wskazanych przepisów wypełnia normę art. 45 Konstytucji RP w zakresie prawa obywateli do sądu, gdyż z punktu widzenia tej normy nie jest prawnie dopuszczalne zamknięcie postępowania bez możliwości jego sądowej kontroli, a ta zasada ma odniesienie również do postępowania przed sądami administracyjnymi (wyrok TK z dnia 2 czerwca 2009 r., SK 31/08, OTK -A 2009/6/83, wyrok SN z dnia 16 września 2009 r., l PK59/09, Lex nr 550994, postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r, l FZ 144/09, Lex nr 574254).

Wprawdzie orzecznictwo sądowe przyjmuje, że negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego (kwestionując zasadność, ale także legalność informacji ) podjętego na podstawie przepisów prawa, opowiada się za szeroką wykładnią przepisów art. 30a, 30b i 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wykorzystaniem tej właśnie drogi do kontroli prawidłowości dokonanych ocen (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 r., II GSK 248/10, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA), to jednak nie oznacza to wykluczenia innej drogi przyznania ochrony. Ponad kwestie dotyczące zastrzeżeń co do konstytucyjności przyjętego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozwiązania przemawiają za tym okoliczności niniejszej sprawy. Organ unikał bowiem zdefiniowania przedmiotowej uchwały jako czynności polegającej na ponownej ocenie projektu, mimo że w istocie do tego jej treść się sprowadza, nie informując skarżącej ani w postanowieniach regulaminu ani też przy powiadomieniu o treści uchwały o możliwości i trybie jej kontroli.

Należy także podkreślić, że w analogicznej sprawie za dopuszczalnością zastosowania trybu ochrony przewidzianego w art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa opowiedział również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 marca 2012 r. (II GSK 2447/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń). W jego uzasadnieniu podkreślono, że uchwałę zmieniającą uprzednio ustalony i zakomunikowany stronie wynik oceny projektu należy traktować jako uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym, skierowaną do określonego kręgu podmiotów, bowiem dotyczy ona de facto rozdziału środków unijnych i z tych przyczyn zaskarżalną do sądu administracyjnego.

Jeśli zaś chodzi o interes prawny skarżącej został on wykazany, gdyż przedmiotowa uchwała wprost ingeruje w stosunek materialnoprawny wynikający z pierwotnego wyniku konkursu modyfikując go na niekorzyść strony.

7. Odnosząc się do problemu kompetencji organu do podjęcia zaskarżonej uchwały należy wskazać, że skoro wzorce kontroli regulowane w ustawie a zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób rażący naruszają podstawowe standardy państwa prawa, to tym bardziej są nimi przypadki, w których nawet te wzorce nie są zachowane. Takim przypadkiem jest, w ocenie niniejszego składu orzekającego podjęcie zaskarżonej uchwały. Jej treść, co wyżej wskazano sprowadza się do zmiany przytoczonej uchwały z dnia [...] września 2009 r, poprzez wykreślenie skarżącej z listy beneficjentów wyłonionych w konkursie do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu po uprzednim pozytywnym przejściu wszystkich etapów jego oceny i zakwalifikowaniu do dofinansowania. Przed jej podjęciem przeprowadzono ponowne merytoryczne badanie projektu w zakresie, który z niewyjaśnionych i niewykazanych przez organ przyczyn, nie został zrealizowany na etapie "pierwotnej" oceny projektu. W tym aspekcie -- rozumianym jako władcza ingerencja w ustabilizowany stosunek prawny powstały na skutek zakończenia postępowania pozytywną oceną merytoryczną, przedmiotowa uchwała nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dotyczy to zarówno przepisów prawa rozumianego jako akty normatywne powszechnie obowiązujące i zaliczane do konstytucyjnego systemu źródeł prawa, ale również postanowień regulaminu konkursowego, pojmowanego jako sui generis akt normatywny, skonstruowany przez jednostkę zarządzającą wyłącznie dla potrzeb przedmiotowego programu operacyjnego.

Ani bowiem ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przepisy ustawy o samorządzie województwa (w szczególności powołane przez organ art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), przepisy prawa wspólnotowego, w tym Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, ani ustanowiona przez jednostkę zarządzająca procedura konkursowa nie przewidują bowiem możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego i wyborze konkretnych projektów sprowadzających się do ponownej oceny merytorycznej projektu i ingerencji w ustaloną listę projektów zakwalifikowanych do dofinansowania.

Należy również zwrócić uwagę, że w analizowanej sprawie Zarząd Województwa, wypełniał zadania i korzystał z kompetencji przewidzianych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W związku z powyższym organu skierowane były na realizację zadań związanych z prowadzeniem polityki rozwoju, przez którą, jak wskazano powyżej, należy rozumieć zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej (art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ze względu na przedmiot sprawy Zarząd nie wypełniał stricte zadań organu samorządu województwa, wynikające z ustawy samorządowej, lecz realizował zadania związane z polityką rozwoju, skonkretyzowane we wskazanej powyżej ustawie. A zatem, stosownie do treści art. 5 pkt 2 ustawy, Zarząd Województwa był w analizowanej sprawie Instytucją Zarządzającą. Do trybu działania oraz sposobu realizacji zadań nałożonych na Instytucję Zarządzającą mają zastosowanie przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższe potwierdza zasadność konstatacji, iż przepisy prawa nie dały podstawy do podjęcia skarżonej uchwały. W szczególności przywołana we wstępie uchwały podstawa prawna, w ocenie Sądu, ze względu na treść skarżonego aktu prawnego (wynikającej de facto z powtórnej merytorycznej oceny wniosków), nie upoważniała do jego podjęcia.

W ocenie organu zachodzi dopuszczalność nieograniczona w czasie i co do przesłanek możliwość weryfikacji wyników postępowania konkursowego. Stanowiska tego organ jednak bliżej nie uzasadnia, ani też nie wynika ono z powoływanych podstaw prawnych. Podkreślenia wymaga również, że powiązania na które powołuje się organ uzasadniając potrzebę podjęcia uchwały, istotne dla pozytywnego zakwalifikowania projektu oparte są na dokumentach jawnych (rejestrowych), dostępnych już na pierwszym etapie badania wniosku. W tym zakresie organ nie przeprowadził nawet typizacji stwierdzonych uchybień w odniesieniu do jakiegoś aprobowanego lub powszechnego w krajowej kulturze prawnej wzorca wskazując choćby, że stwierdzone uchybienia to przypadek szczególny, rażący, nadzwyczajny uzasadniający rektyfikację postępowania konkursowego. Z argumentacji organu wynika natomiast, że przyjmuje a limine dopuszczalność weryfikacji wyników oceny projektu w oparciu o te same przesłanki, które podlegały lub powinny być ocenione przy pierwszym rozpoznaniu wniosku.

Stanowiska tego niniejszy skład orzekający nie podziela. Choć ustawowa regulacja jest ułomna i fragmentaryczna, to już w jej ramach należy wskazać na zasady procedury konkursowej gwarantujące podmiotowi ubiegającemu się o dofinansowanie stabilizację sytuacji prawnej. Mianowicie zgodnie z art. 29 ust. 4 i 4a ustawy o polityce rozwoju, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków (tzw. klauzula stand still).

Zasadę te realizują przepisy nakładające na organ obowiązek informowania o konkursie wskazując, między innymi, że ogłoszenie o konkursie powinno zostać zamieszczone przez właściwą instytucję na jej stronie internetowej; zawierać informacje na temat: rodzajów projektów podlegających dofinansowaniu; rodzaju podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie; kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów; poziomu dofinansowania projektów; maksymalnej kwoty dofinansowania projektu (jeżeli taka kwota została ustalona); kryteriów wyboru projektów; terminu rozstrzygnięcia konkursu; terminu, miejsca i sposobu składania wniosków o dofinansowanie projektu; środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji, a nadto zawierać wzór wniosku i umowy o dofinansowanie projektu (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Zgodnie zaś z art. 30a ust. 1 ustawy umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do

dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację

poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu organ ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania oraz wysyła do każdego wnioskodawcy pisemną informację o wynikach oceny jego projektu (art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Jeżeli ocena ta jest negatywna, informacja ma zawierać "uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść" - art. 30b ust. 1 zdanie drugie tej ustawy).

8. Choć ustawa nie rozstrzyga wyraźnie kwestii dopuszczalności-powtórnej oceny tego samego projektu, w świetle obowiązywania wskazanej klauzuli, nie sposób wnosić, że na to dozwala. Klauzula ta jest wkomponowana w spójny system zasad konstytucyjnych gwarantujących jednostce stabilizację sytuacji prawnej, poczynając od stanowienia prawa (zasada pewności, zasada ochrony prawa nabytych, zasada ochrony interesów w toku, zasada ne bis in idem), po zasady procesowe służące stabilizacji skutków prawomocnych orzeczeń lub ostatecznych decyzji administracyjnych (zasada prawomocności, zasada trwałości decyzji ostatecznych).

Na gruncie prawa publicznego, w ramach którego funkcjonuje system dysponowania środkami wspólnotowymi zasadą jest, że decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawie. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia bowiem trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Dlatego postuluje się potrzebę szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II GSK 902/09, LEX nr 746320; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., l OSK 372/10, LEX nr 745225).

To, że przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyklucza zastosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że procedura ustanowiona przez jednostkę zarządzającą może naruszać podstawowe standardy utrwalone i aprobowane bez wyjątku w każdym cywilizowanym porządku prawnym i społecznym. Podobne wymienione wyżej zastrzeżenia dotyczą przecież każdej innej procedury krajowej. Nawet w sferze prawnoprywatnej, charakteryzującej się największym zakresem swobody, standard ochrony wyznaczają zasada pacta sunt servanda oraz klauzula rebus s/c stantibus. W przedmiotowej sprawie argumenty te stają się o tyle silniejsze, że organ nie przewidział nawet możliwości weryfikacji oceny w ustanowionej przez siebie procedurze konkursowej oraz nie określił jej warunków oraz trybu, w jakim ma być to dokonywane. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

9. Jeśli zaś chodzi o treść rozstrzygnięcia, to niezwiązanie sądu zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przy uznaniu dopuszczalności wskazanego przez stronę skarżąca trybu przemawiało za wyborem środka prawnego adekwatnego do powstałej w następstwie naruszenia prawa sytuacji prawnej. Mając na względzie opisane wyżej kontrowersje dotyczące konstytucyjności trybu ochrony przewidzianego ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz obowiązki i kompetencje sądu administracyjnego określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., sąd uznał, że niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały powoduje konieczność jej uchylenia w oparciu o przepisy art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przedmiotowa uchwała ma bowiem charakter aktu (czynności prawnej) podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, a naruszającej prawa osoby trzeciej. Nie jest natomiast aktem prawa miejscowego.

W ocenie sądu specyfika relacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do ustawy samorządowej w okolicznościach konkretnej sprawy sprowadzająca się do badania legalności dopuszczalności weryfikacji indywidualnego przypadku dokonanej uprzednio oceny projektu przemawia, za zastosowaniem art. 150 p.p.s.a., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a.

Dokonując, na potrzeby niniejszej sprawy, interpretacji wskazanych powyżej przepisów procesowych Sąd kierował się również wykładnią funkcjonalną i celowościową. Należy bowiem ponownie zwrócić uwagę na charakter postępowań opartych na przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w których istotną kwestią jest prawidłowy, racjonalny, podejmowany zgodnie z prawem rozdział środków finansowych przeznaczonych na rozwój gospodarczy. Właśnie owa specyfika sprawy przemawiała za wyborem środka prawnego, który zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej, zmierzać będzie do eliminacji z obrotu prawnego wadliwego aktu prawnego.

W granicach sprawy przedmiotowa uchwała została uchylona wyłącznie w części dotyczącej przedmiotowych projektów skarżącej nr [...]. W takiej sytuacji nie było już potrzeby realizacji fakultatywnego rozwiązania przewidzianego art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

Wydając orzeczenie Sąd kierował się przy tym treścią skargi, która zmierzała do weryfikacji uchwały zakresie złożonych przez nią projektów, nie kwestionując w żaden sposób stanowiska organu odnośnie projektów złożonych przez inne podmioty prawne, w ramach konkursu [...]. Wydane orzeczenie doprowadzi do wyeliminowania z obrotu prawego skarżonej uchwały.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.

17