Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1245/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 649/10 w sprawie ze skargi D. D., T. S. i B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 649/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi D. D., T. S. i B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Umową sprzedaży udziału w nieruchomości z dnia 14 czerwca 1971 r., zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A Nr 8644/71), R. E. M., D. M. M. (obecnie nosząca nazwisko D.) i B. J. M., sprzedali Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, udział w wysokości [...] w nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 2, objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. Nieruchomość została nabyta w celu budowy osiedla mieszkaniowego "Osiedle Słowackiego część II" przez L.

W dniu 1 września 1994 r. zmarła R. E. M., a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia [...] grudnia 1998 r., II Ns 2510/98, nabyli B. J. M., D. M. D. i T. Z. S. po 1/3 części.

W dniu 18 grudnia 2002 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości – odpowiadającej według odwołujących się powierzchni około 0,3045 ha – wystąpili do Prezydenta Miasta Lublin T. Z. S., D. M. D. i B. J. M. Początkowo wniosek obejmował działki nr ewid. [...], ale ostatecznie strony zmieniły jego zakres wnosząc o zwrot części nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: 2/4 o pow. 0,0396 ha, 2/5 o pow. 0,0312 ha, 2/6 o pow. 0,1277 ha, 2/7 o pow. 0,3344 ha, 2/8 o pow. 0,2649 ha, 2/10 o pow. 0,0557 ha, 2/11 o pow. 0,0878 ha, 2/12 o pow. 0,2137 ha, 34/182 o pow. 0,0297 ha, 34/183 o pow. 0,0826 ha, 34/184 o pow. 0,1851 ha, 34/185 o pow. 0,0241 ha.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr [...], położonej w Lublinie pomiędzy ulicami Juranda i Jana Sawy oraz wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę Lubelskiego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił zwrotu udziału w wysokości 5599/27688 w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...].

W wyniku złożonego odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], powtórnie odmówił zwrotu udziału w wysokości 5599/27688 w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach: [...], wskazując, że wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot udziału w nieruchomości, gdyż art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje jedynie zwrot nieruchomości lub jej części fizycznej, a nie idealnej. Dodatkowo organ wskazał, iż nie wpłynął zgodny wniosek o zwrot od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Organ ustalił, że w chwili obecnej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi:

- [...] stanowią własność Gminy Lublin, w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa "PERGRANSO" Sp. z o.o. (księga wieczysta Nr [...]),

- [...] stanowi własność Gminy Lublin (księga wieczysta Nr [...]),

- [...] stanowi własność Gminy Lublin, w dzierżawie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (księga wieczysta Nr [...]),

- [...] stanowi własność Gminy Lublin (księga wieczysta Nr [...]),

- [...] stanowią własność Gminy Lublin (księga wieczysta Nr [...]).

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi D. D., B. M. i T. S. na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Lu 206/09, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż skoro wnioskodawcy domagali się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był dokonać oceny zasadności zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., I OSK 1334/09, oddalił skargę kasacyjną Wojewody Lubelskiego od wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2009 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Lubelski wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] października 2008 r.

Wojewoda podkreślił w uzasadnieniu, iż w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi może podlegać cała wywłaszczona nieruchomość lub jej część, przy czym część nieruchomości nie oznacza udziału w nieruchomości. Ustawa wyraźnie stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część, a nie prawo, mimo że to właśnie prawo własności zostało wywłaszczone. W przypadku zwrotu nieruchomości prawo własności byłego właściciela podlega swoistej restytucji. Wywłaszczane jest prawo, natomiast zwrotowi podlega nieruchomość, a więc przedmiot fizyczny. Nieruchomościami, w myśl art. 46 § 1 k.c., są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), a także budynki trwale związane z gruntami lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomość gruntowa powstaje jako odrębny przedmiot własności z chwilą wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej za pomocą określonych granic przestrzennych. Z tych względów, zdaniem Wojewody, nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności, jako idealnej, niewydzielonej części nieruchomości, chociażby ten udział został wywłaszczony.

Organ drugiej instancji stwierdził również, iż "udział" jest pojęciem związanym ze współwłasnością, której istota, zgodnie z art. 195 k.c., polega na tym, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Wspólne prawo własności nie podlega zatem podziałowi, który by rozdzielał je, według jakichkolwiek kryteriów, na odrębne, rozłączne uprawnienia współwłaścicieli. W szczególności żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne, a zarazem wyłączne prawo podmiotowe do wydzielonej fizycznie części rzeczy. Błędne jest więc stanowisko odwołujących się, którzy twierdzą, że udział w wysokości 5599/27688 w nieruchomości odpowiada powierzchni około 0,3045 ha.

Ponadto, przesłanką zwrotu nieruchomości, stanowiącej przed wywłaszczeniem współwłasność, jest zgodny wniosek wszystkich dawnych właścicieli lub ich spadkobierców. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest wniosku tych współwłaścicieli, którym przysługiwał udział wynoszący 22089/27688 części, a który to udział Skarb Państwa nabył już w 1966 r. (Gmina Lublin nie wyraziła zgody na zwrot). Również z tego powodu niemożliwe jest zwrócenie jedynie ułamkowego udziału w nieruchomości, gdyż wydanie rozstrzygnięcie zapadłoby w stosunku do niektórych tylko uprawnionych, a taka sytuacja w sprawie o zwrot nieruchomości nie może zachodzić.

Zaskarżając decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, T. S., D. D. i B. M. zarzucili jej:

1. błędne przyjęcie, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie dopuszczają zwrotu prawa do nieruchomości,

2. oparcie decyzji na orzeczeniach sądowym, które zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym niż w rozpoznawanej sprawie,

3. błędne przyjęcie, że uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest Gmina Lublin.

Skarżący podkreślili, że przedmiotem ich żądania nie jest zwrot udziału ułamkowego w wywłaszczonym prawie, lecz zwrot wywłaszczonego prawa, które to prawo jest udziałem ułamkowym. Skarżący zgodzili się ze stanowiskiem organu, iż zwrot udziału ułamkowego w wywłaszczonej nieruchomości (czyli prawie w rozumieniu art. 136 powołanej ustawy) nie jest możliwy. Podkreślili jednak, iż w niniejszej sprawie nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 112 i art. 136 ustawy jest udział ułamkowy, gdyż wywłaszczono jedynie należący do wnioskodawców lub ich spadkobierców udział ułamkowy w wysokości 5599/27688 w dawnej działce nr [...].

Zdaniem skarżących, pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej", w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trybie której nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowego udziału w nieruchomości, obejmowało nie tylko prawo własności, ale też inne prawa rzeczowe. Również na podstawie art. 112 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami można przyjąć, że omawiane pojęcie stanowi pewien skrót myślowy obejmujący różne prawa rzeczowe. Wojewoda błędnie przyjął natomiast, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami operują dwoma pojęciami nieruchomości wywłaszczonej, do celów wywłaszczenia pojęciem szerszym obejmującym m.in. ułamkowy udział w nieruchomości, a do celów zwrotu pojęciem węższym obejmującym tylko nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. i ich fizycznie wydzielone części. Zarówno ustawa z dnia 12 marca 1958 r., jak i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do rodzaju nieruchomości wywłaszczonych podlegających zwrotowi. Wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonego udziału ułamkowego w nieruchomości stanowiłoby naruszenie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa oraz ochrony własności i innych praw majątkowych.

Skarżący zarzucili, iż wbrew stanowisku Wojewody Lubelskiego, Gmina Lublin nie jest uprawniona do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie jest podmiotem wywłaszczonym. W niniejszej sprawie o zwrot wywłaszczonego udziału w nieruchomości występują wszyscy wywłaszczeni i uprawnieni do zwrotu, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę Lubelskiego, iż umową sprzedaży udziału w nieruchomości z dnia [...] czerwca 1971 r., R. E. M. (której spadkobiercami są wszyscy skarżący), D. M. M. (obecnie nosząca nazwisko D.) i B. J. M., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), sprzedali Skarbowi Państwa udział w wysokości 5599/27688 w nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], objętej księgę wieczystą KW Nr [...]. Nieruchomość została nabyta w celu budowy osiedla mieszkaniowego "Osiedle Słowackiego część II" przez L. Z treści tej umowy wynika również, iż pozostały udział w przedmiotowej nieruchomości, wynoszący 22089/27688, został nabyty przez Skarb Państwa od pozostałych współwłaścicieli przed dniem [...] czerwca 1971 r.

Dokonując oceny prawnej Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W myśl art. 112 ust. 2 ustawy wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 216 ust. 1 u.g.n.).

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko organów, iż w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości i tylko o zwrocie całości lub części organ może orzekać. Z przepisu tego nie wynika bowiem, by zwrot części nieruchomości mógł dotyczyć udziałów we współwłasności.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 3 ustawy przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Nieruchomość gruntowa (grunt) składa się więc z jednej lub kilku działek gruntu (niepodzielonych, ciągłych części powierzchni ziemskiej, stanowiących całość lub część nieruchomości gruntowej).

Oznacza to, iż "część wywłaszczonej nieruchomości", o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, to fizycznie wydzielony obszar gruntu. O możliwości zwrotu części nieruchomości przepis ten wskazuje bowiem wyłącznie w kontekście niewykorzystania tej części na cel określony w wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia realizowany jest na nieruchomości lub jej fizycznie określonej części, a nie na udziale we własności nieruchomości. Konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub jej części jest nie tylko zmiana właściciela, lecz także fizyczne wydanie nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. Tym samym nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości.

Zwrot wywłaszczonego udziału w przedmiotowej nieruchomości jest niemożliwy zatem z uwagi na istotę współwłasności, która – zgodnie z art. 195 k.c. – polega na tym, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Skoro w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, to nie jest również możliwy zwrot takiego udziału. Wywłaszczenie udziału w prawie współwłasności nieruchomości nie daje władztwa nad rzeczą (nieruchomością), albowiem rzecz wspólna przynależy wszystkim współwłaścicielom w stopniu niezależnym od wielkości udziałów (współwłasność w częściach ułamkowych) lub w stopniu równym, jednakże bez określenia wielkości udziałów (współwłasność łączna).

Nawet gdyby przyjąć, że w świetle art. 136 ust. 3 ustawy możliwe jest objęcie zwrotem zarówno wydzielonej, jak i niewydzielonej (idealnej) części nieruchomości, czyli udziałów we współwłasności nieruchomości, to w rozpoznawanej sprawie brak byłoby podstaw do zwrotu wywłaszczonego udziału. Zwrot takiego udziału byłby bowiem dopuszczalny jedynie w przypadku, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego są właścicielem wyłącznie ułamkowej (idealnej) części nieruchomości i zwrot udziałów we współwłasności oznaczać będzie utratę przez te podmioty wszelkich praw do nieruchomości. Tym samym zwrot idealnej części nieruchomości jest niedopuszczalny, jeśli miałby prowadzić do powstania na tej nieruchomości w drodze zwrotu współwłasności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z innymi podmiotami w częściach idealnych (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r., II SA/Kr 291/00, niepubl.). Taka sytuacja wyłączająca możliwość zwrotu niewydzielonej (idealnej) części nieruchomości zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż w przypadku zwrotu skarżącym udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, staliby się oni – wraz z Gminą Lublin – współwłaścicielami tej nieruchomości.

W związku z tym brak było podstaw w rozpoznawanej sprawie do uwzględnienia żądania skarżących i wydania przez organy administracji orzeczenia o zwrocie na ich rzecz skarżących części przedmiotowej nieruchomości w postaci udziału w wysokości 5599/27688 we współwłasności tej nieruchomości.

Całkowicie bezpodstawne jest wprawdzie stanowisko Wojewody Lubelskiego, który stwierdził, iż Gmina Lublin jest uprawniona do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, nie mogło to jednak stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienie nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy.

W ocenie WSA w Lublinie organy administracji obydwu instancji nie naruszyły wyrażonych w Konstytucji RP zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) oraz ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2), gdyż decyzje organów administracji zostały wydane zgodnie z powołanymi przepisami ustawy.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., II SA/Lu 649/10, wnieśli T. S., D. D. i B. M., przy czym skarga kasacyjna D. D. i B. M. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2011 r.

T. S. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez WSA w Lublinie, że organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego dokonując błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającej na nieuprawnionym przyjęciu, iż przepisy te dopuszczają wyłącznie zwrot nieruchomości gruntowej lub jej fizycznie wydzielonej części i nie dopuszczają zwrotu prawa do nieruchomości. Naruszenie to stanowi konsekwencję przyjęcia przez WSA w Lublinie błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość wywłaszczona podlegająca zwrotowi", sprzecznej z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł między innymi, że objęty niniejszym postępowaniem udział wynoszący 5599/27688 części we współwłasności dawnej działki nr [...] został nabyty na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z tym że w dniu nabycia tego udziału pozostałe udziały były już własnością Skarbu Państwa i nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia.

Ustawa wywłaszczeniowa z dnia 12 marca 1958 r., pod rządami której dokonano wywłaszczenia (nabycia), jak i ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podobnie definiowały wywłaszczenie, jak obecnie art. 112 ust. 2 u.g.n., który stwierdza, że "wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości".

Treść wszystkich powołanych ustaw dowodzi, że zgodnie z konsekwentnym stanowiskiem ustawodawcy przez "wywłaszczenie nieruchomości" należy rozumieć odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego, ustawionego na tej nieruchomości, a zatem przedmiotem, którego dotyczy wywłaszczenie, nie jest nieruchomość rozumiana jako rzecz, ale konkretne prawo na tej nieruchomości. Dowodzi tego tytuł działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomość". Jak to wprost wynika z art. 112 ust. 2 u.g.n. definiującego pojęcie wywłaszczenia nieruchomości, określenie "wywłaszczanie nieruchomości" jest jedynie pewnym skrótem myślowym, oznaczającym wywłaszczanie praw do nieruchomości.

Art. 112 ust.2 nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących możliwości wywłaszczenia udziału ułamkowego we współwłasności nieruchomości, stąd też podobnie jak w ustawach z 1958 r. i z 1985 r. dopuszczalne jest w aktualnym stanie prawnym wywłaszczenie takiego udziału. Tadeusz Woś w "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" (Lexis Nexis, W-wa 2007 r., str. 50) stwierdza, że "wywłaszczeniem może być objęta zarówno wydzielona jak i nie wydzielona (idealna) część nieruchomości, czyli udziały we współwłasności nieruchomości". Wywłaszczenie udziału ułamkowego we współwłasności jest tak samo wywłaszczeniem prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości, jak wywłaszczenie prawa współwłasności całej nieruchomości.

Skoro przedmiotem wywłaszczenia jest prawo rzeczowe ustanowione na nieruchomości, to przedmiotem zwrotu może być także wyłącznie takie samo prawo rzeczowe, wywłaszczone na podstawie art. 112 ust. 2 u.g.n. Przepisy dotyczące zwrotu mogą dotyczyć tylko tego, co uprzednio zostało wywłaszczone, inaczej nie byłby to zwrot. Pojęcie "zwrot nieruchomości lub jej części" użyte w art. 136 ust. 3 ustawy należy więc rozumieć jako zwrot prawa rzeczowego ustanowionego na całej nieruchomości lub na jej części. Skoro tak , to nie można uznać , iż przedmiotem zwrotu jako czynności prawnej jest nieruchomość jako rzecz, ale nieruchomość jako prawo, a co za tym idzie

dopuszczalność zwrotu należy rozpatrywać w aspekcie dopuszczalności powrotnego

przeniesienia na uprawnionych prawa do nieruchomości, a nie przeniesienia

posiadania całości lub części nieruchomości gruntowej, w rozumieniu art. 4 ust.1 u.g.n.

Zwrot to restytucja prawa istniejącego przed wywłaszczeniem. Skoro wnioskodawcom wywłaszczono nie wydzielone ułamkowe udziały w prawie współwłasności, to należy im zwrócić także nie wydzielone udziały ułamkowe, zamiast wykazywać, iż ich wydzielenie nie jest możliwe. W komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w rozdziale dotyczącym art. 136, zatytułowanym "Pojęcie nieruchomości wywłaszczonej podlegającej zwrotowi" G. Bieniek, A. Hopfer i inni piszą co następuje: "zgodnie z art. 136 ust.3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Oznacza to, ze zwrotowi podlega wywłaszczona nieruchomość lub jej część. Oczywiście sformułowanie to jest pewnym skrótem, gdyż w istocie trzeba mieć na uwadze przepis art. 112 ust. 2 ustawy, w którym zawarto ustawową definicję wywłaszczenia jako "(...) pozbawienie lub ograniczenie (...) prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". W istocie zatem określenie zwrot nieruchomości lub jej części należy rozumieć jako restytucję prawa własności, zniesienie ograniczeń prawa własności (jeżeli wywłaszczenie polegało na ograniczeniu prawa własności), restytucję prawa użytkowania wieczystego bądź innego prawa rzeczowego na nieruchomości."

Z zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami operuje dwoma pojęciami "nieruchomość wywłaszczona". Do celów wywłaszczenia pojęciem szerszym, obejmującym prawa rzeczowe na nieruchomości, a do celów zwrotu pojęciem węższym, stanowiącym zgodnie z przytoczonym przez Sąd art. 4 pkt 1 i pkt 3 u.g.n. nieruchomość gruntową lub działkę gruntu. Takie stanowisko jest sprzeczne z wykładnią funkcjonalną art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis ten należy interpretować biorąc przede wszystkim pod uwagę cel regulacji prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż celem przepisów dotyczących zwrotu jest doprowadzenie do restytucji praw rzeczowych, w sytuacji, w której prawa te są zbędne na cel wywłaszczenia. Nie można znaleźć żadnych racjonalnych przesłanek przemawiających za tym, by celem ustawodawcy miał być zwrot tylko niektórych z wywłaszczonych praw i niedopuszczenie do zwrotu innych praw.

Ponadto, gdyby stosować interpretację art. 136 u.g.n. prezentowaną przez WSA, to nie byłby możliwy zwrot prawa użytkowania wieczystego. Nie jest to bowiem nieruchomość w rozumieniu art. 46 k.c. lub jej część, a przecież zwraca się prawo użytkowania wieczystego i nie budzi to wątpliwości judykatury.

Przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych praw do nieruchomości uzasadnione są konstytucyjną zasadą ochrony własności, wyrażoną w art. 21 Konstytucji RP, która tylko wtedy przestaje być zasadą bezwzględnie obowiązującą, gdy w rachubę wchodzi cel publiczny. Wyłączenie wywłaszczonego udziału ułamkowego we współwłasności z możliwości jego zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców byłoby nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej i z podstawową dla ustroju demokratycznego państwa prawa sformułowaną w art. 32 Konstytucji zasadą równości obywateli wobec prawa oraz z treścią art. 64 ust. 2 Konstytucji, gwarantującego równą dla wszystkich ochronę własności i innych praw majątkowych.

Ponadto z żadnych przepisów ustawy nie wynika zasada, zgodnie z którą zwrot jest niedopuszczalny, jeśli miałby prowadzić do powstania na nieruchomości współwłasności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z innymi podmiotami, w częściach idealnych. Zasadę taką można jedynie wyinterpretować z samej istoty zwrotu, polegającej na restytucji stanu pierwotnego, ale tylko w odniesieniu do sytuacji, w których przed wywłaszczeniem Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie były współwłaścicielami nieruchomości. W sprawie niniejszej nieruchomością wywłaszczoną, w rozumieniu art. 112 i art. 136 u.g.n. jest udział ułamkowy. Zwrot tego udziału w całości lub w części na rzecz wnioskodawców nie spowodowałby żadnego przekształcenia wywłaszczonego prawa – zwrócone zostałoby to samo prawo, które zostało wywłaszczone i tym samym osobom, które je posiadały przed wywłaszczeniem lub ich spadkobiercom. W obu zatem aspektach i przedmiotowym i podmiotowym prawo to byłoby tożsame z prawem wywłaszczonym.

Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych, na których oparły się organy administracyjne i WSA w Lublinie, dotyczyły zupełnie innego stanu faktycznego niż występujący w przedmiotowej sprawie. W każdym z powołanych orzeczeń wywłaszczenie dotyczyło całości prawa własności lub współwłasności, a żądano zwrotu ułamkowej części wywłaszczonego prawa, a zatem tezy tych wyroków nie znajdują żadnego zastosowania w sprawie niniejszej. Natomiast dokładnie takiej samej sytuacji, jak występująca w niniejszej sprawie, dotyczy pominięty przez WSA w Lublinie wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1828/09. W wyroku tym WSA w Warszawie stwierdził, że "(...) absolutnie nieprawidłowa i nie do zaakceptowania przez pryzmat art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36 poz. 175) jest taka interpretacja art. 136 ust. 3 ugn, która wyłącza spod instytucji zwrotu nabyty przymusowo przez Skarb Państwa udział w nieruchomości. Przede wszystkim należy podnieść, że stosownie do art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Regulację tę należy odczytywać jako gwarancję prawa do restytucji przejętych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane cel publiczny. Nie ma jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, iż w pojęciu "poprzedni właściciel" nie mieszczą się wywłaszczeni współwłaściciele, w sytuacji kiedy wywłaszczenie dotyczyło tylko i wyłącznie udziału w nieruchomości. Jeśli ustawodawca chciałby wyłączyć prawa współwłaścicieli do zwrotu wywłaszczanych nieruchomości, to przepis powinien wprost tak stanowić".

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego został sprowadzony do błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.), polegającej na nieuprawnionym przyjęciu, iż przepisy te dopuszczają wyłącznie zwrot nieruchomości gruntowej lub jej fizycznie wydzielonej części i nie dopuszczają zwrotu prawa do nieruchomości, co jest konsekwencją błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość wywłaszczona podlegająca zwrotowi", sprzecznej z art. 112 ust. 2 u.g.n. Dla porządku dodać tylko należy, że skarga kasacyjna operuje tekstem u.g.n. zawartym w Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., podczas gdy decyzja organu II instancji wydana została po ogłoszeniu tekstu jednolitego z 2010 r. Jest to o tyle bez znaczenia, że treść powołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów u.g.n. była identyczna, zarówno w dniu orzekania przez organy administracji, jak i przez Sąd I instancji.

Na potwierdzenie swojej tezy, że przedmiotem zwrotu, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., jest wywłaszczone prawo, a nie nieruchomość gruntowa jako rzecz lub jej fizycznie wydzielona część, skarżący przywołał między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1828/09. W wyroku tym, wydanym w zbliżonym do niniejszej sprawy stanie faktycznym i prawnym, WSA stwierdził między innymi, że nie ma jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, iż w pojęciu "poprzedni właściciel", użytym w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie mieszczą się wywłaszczeni współwłaściciele, w sytuacji kiedy wywłaszczenie dotyczyło tylko i wyłącznie udziału w nieruchomości i że przeciwna interpretacja art. 136 ust. 3 u.g.n., która wyłącza spod instytucji zwrotu nabyty przymusowo przez Skarb Państwa udział w nieruchomości jest nie do pogodzenia z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36 poz. 175).

Uszło jednak uwadze kasatora, że przywołany wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. nie jest prawomocny, gdyż został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 1284/10. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji i uznał, że z brzmienia art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. wynika, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Mając na względzie jednak definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 u.g.n., nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Odwołując się do istoty współwłasności NSA stwierdził, że wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", przez co nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia.

Wydaje się, że takie stanowisko można uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobne argumenty zostały bowiem przywołane w wielu orzeczeniach (por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 31/04, LEX nr 158935; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1119/08, LEX nr 531021; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA/Bk 736/08, LEX nr 477382). I choć nie zawsze w tych sprawach wywłaszczeniu podlegał jedynie udział w nieruchomości (a pozostałe udziały stanowiły już przed wywłaszczeniem własność publiczną), jak w niniejszej sprawie, to jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku I OSK 1284/10, niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia, co wynika z konieczności wydania przedmiotu wywłaszczonego prawa i definicji działki gruntu, zawartej w art. 4 pkt 3 u.g.n.

Nawet gdyby uznać takie stanowisko za dyskusyjne, zwłaszcza w kwestii symetrii pomiędzy przedmiotem wywłaszczenia, który określa art. 112 ust. 2 u.g.n., a przedmiotem zwrotu, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.), na co kładzie nacisk skarżący kasacyjnie, to nie można tracić z pola widzenia tego, że stabilność ukształtowanego na przestrzeni wielu lat orzecznictwa w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. jest sama w sobie wartością konstytucyjną. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. np. wyrok TK z dnia 17 grudnia 1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Ponadto w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r. SK 21/04 cyt. "Trybunał Konstytucyjny podkreśla istotną wartość stałości linii orzeczniczej jako składnika konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa".

Aby właściwie ocenić argumenty skargi kasacyjnej odnośnie do wspomnianego braku symetrii pomiędzy przedmiotem wywłaszczenia, a przedmiotem zwrotu, w przypadku gdy wywłaszczeniem objęty był udziału w nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, należałoby przeciwstawić dotychczasowej wykładni przepisów u.g.n., która ukształtowała praktykę mającą przełożenie na wspomniane zasady, wynikające z art. 2 Konstytucji – inne wartości konstytucyjne, w tym w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Tymczasem w podstawach skargi kasacyjnej jej autor nie odwołał się do żadnych norm konstytucyjnych, które mogłyby zostać naruszone w wyniku zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., w dotychczasowym jego rozumieniu. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do treści kilku przepisów Konstytucji (art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 ust. 2), ale bez rozwinięcia zasad z nich wynikających i bez wskazania, w jaki sposób mogło dojść do ich naruszenia. W tym kontekście jedynie na marginesie sąd wskazuje, że już od kilkunastu lat w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że "Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy" (zob. wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Jakie może mieć to przełożenie na stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał.

Mając na uwadze, że jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., II GSK 41/11, LEX nr 1145526), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący kasacyjnie nie sprostał tym wymogom, w odniesieniu do konstytucyjnych aspektów stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. w jego dotychczasowym rozumieniu. Bez odniesienia się do konstytucyjnego umocowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zwłaszcza w kontekście zasady proporcjonalności, zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, w okolicznościach tej sprawy okazał się zaś niezasadny, na tle dotychczasowego wieloletniego orzecznictwa.

W tej sytuacji, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.