Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 15/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) NSA Zdzisław Kostka Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1289/07 w sprawie ze skargi C. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. IV SA/Wa 1289/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I. instancji podał następujący stan sprawy:

a) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie odmówił wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budynek mieszkalno - usługowy z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. K. przy ul. [...] w K. wraz z infrastruktura techniczną", zakończonego opinią konserwatorską z dnia 1 marca 2005 r.

b) Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2006 r., korygując jedynie, że organ I. instancji wydał postanowienie, a nie decyzję.

Wydane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie rozstrzygniecie, nazwane "opinią" nie stanowi uzgodnienia, o jakim mowa w art.53 ust.4 pkt 2 i art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.; dalej "u.plan.zag.prz."). Nie można uznać tej opinii za postanowienie wydane w trybie przepisu art.106 K.p.a., na które służy zażalenie. Dlatego brak podstaw do wznowienia tamtego postępowania administracyjnego.

c) C. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreśliła, że zajęcie stanowiska przez organ w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na podstawie art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 u.plan.zag.prz., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art.106 K.p.a.). Brak formy postanowienia pozbawia stronę możliwości obrony jej interesów w drodze złożenia zażalenia, a przez to stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. IV SA/Wa 1289/07 oddalił skargę C. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego nie zostało zakończone wydaniem postanowienia i już z tego powodu nie może być wznowione.

Planowana inwestycja, zlokalizowana jest poza obszarem objętym ochroną konserwatorską. Nie znajduje się także w otoczeniu terenu objętego ochroną konserwatorską. Załącznik do decyzji Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w Krakowie, na mocy której budynek, znajdujący się w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, przy ul. [...] w K. (nr ew. działek [...],[...]) wpisano do rejestru zabytków miasta Krakowa, wskazuje, że tzw. granica ochrony, nie rozciąga się na działki nr ew. [...] i [...], na których planowana jest inwestycja. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że w stosunku do działki o nr [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków.

Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miał kompetencji do zajmowania w rozpoznawanej sprawie stanowiska w formie postanowienia. Nie można zatem pisma z dnia 1 marca 2005 r. uznać za postanowienie w rozumieniu art.106 K.p.a. w związku z art.53 u.plan.zag.prz..

Wobec nieobjęcia sąsiednich działek ochroną konserwatorską, zabezpieczenie zabytkowych założeń przestrzennych i architektonicznych może być realizowane wyłącznie w granicach zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art.61 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz.). Wobec braku obowiązku dokonania uzgodnień stanowisko Konserwatora może mieć jedynie znaczenie pomocnicze.

3. W skardze kasacyjnej C. S. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art.1 w związku z art.134 i art.145 § 1 ust.1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. ") poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy art.106 §§ 1 i 5 K.p.a. w związku z art.145 §1 pkt 4 K.p.a. Obu naruszeń dopuszczono się w wyniku błędnej interpretacji (przez organy administracyjne i przez Sąd I. instancji) art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 u.plan.zag.prz. w związku z art.4 w związku z art.3 pkt 15 u.ochr.op.zabyt. Błędnie przyjęto, że określenie "w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską" (art.53 ust.4 pkt 2 u.ochr.op.zabyt.) ogranicza obowiązek uzgodnienia tylko do zabytku i otoczenia zabytku, wpisanych do rejestru zabytków. Na tej podstawie odmówiono uznania "opinii konserwatora" za postanowienie, o którym mowa w art.106 § 1 K.p.a. Sąd błędnie utożsamił zakres ochrony konserwatorskiej z zakresem rejestru zabytków. Wbrew ocenie Sądu, konieczność zastosowania uzgodnienia (w trybie art.53 ust.4 u.plan.zag.prz.) aktualizuje się zawsze gdy konieczna jest ochrona zabytku. Dlatego zwrot "w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską" obejmuje również obszary, które mogą bezpośrednio oddziaływać na obszary zabytkowe grożąc ich substancji. Opinia była więc uzgodnieniem, któremu winna była być nadana forma postanowienia doręczonego skarżącej. Brak w tym zakresie uzasadniał wniosek o wznowienie postępowania.

Naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. miało polegać na nieustosunkowaniu się do zarzutu, że ochrona zabytków występuje w szerszym zakresie niż tylko na terenie wpisanym do rejestru zabytków oraz oznaczonym w decyzji terenie otoczenia zabytku (orzeczenie SN sygn. III RN 175/01).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Najważniejszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy interpretacji art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 u.plan.zag.prz. w związku z art.4 w związku z art.3 pkt 15 u.ochr.op.zabyt. Sąd I. instancji stanął mianowicie na stanowisku, że określenie "w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską" (art.53 ust.4 pkt 2) oznacza, że "uzgodnienie" (w rozumieniu art.106 K.p.a.) projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji dopuszczalne jest tylko w odniesieniu do terenu mieszczącego się w granicach ochrony, wyznaczonych decyzją o wpisaniu budynku do rejestru zabytków. Skoro planowana jest inwestycjach na działkach [...], [...] i [...] nie objętych tymi granicami, więc prawidłowo organy administracyjne uznały, że opinia konserwatorska nie jest postanowieniem wydawanym w trybie art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 u.plan.zag.prz. w związku z art.106 K.p.a. W tej sytuacji nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które mogłoby być ewentualnie wznowione.

Natomiast strona skarżąca rozszerza zakres ochrony konserwatorskiej dodatkowo na inne sąsiednie działki, które w planowanych inwestycjach mogą bezpośrednio oddziaływać na obszary zabytkowe grożąc ich substancji. Uzgodnienie powinno być dokonane zawsze, gdy wymaga tego konieczność ochrony zabytku. "Temu celowi służą przepisy, które ustanawiają dalej idącą ochronę, niż tylko w zakresie określonym decyzją. [...] Taką ochronę przewiduje również art 4 i art.36 ust.1 pkt 11 u.ochr.op.zabyt."

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za nietrafne. Punktem wyjścia jest zasada legalności (art.7 Konstytucji RP i art.6 K.p.a.), narzucająca administracji publicznej zakaz działania bez wykazania się podstawą prawną. Oznacza to w szczególności, że błędne jest upatrywanie podstawy prawnej postanowienie o uzgodnieniu w przepisach, które nakazują konserwatorowi zabytków różnorakie działania na rzecz ochrony i konserwacji zabytków. Zaskarżony wyrok nie wypowiedział się na temat "całokształtu" działań konserwatora, ale wyłącznie - na temat działania w formie postanowienia o uzgodnieniu decyzji.

W szczególności nie jest prawidłowe kwalifikowanie opinii konserwatorskiej z dnia 1 marca 2005 r. - na podstawie kompetencji konserwatora do wydawania pozwoleń (art.36 w ust.1 pkt 11 u.ochr.op.zabyt.). Nie ma żadnej racjonalnej przesłanki, aby na podstawie jednej kompetencji (do wydawania pozwoleń) wnioskować, że wydana opinia konserwatorska była postanowieniem. Takie wnioskowanie jest całkowicie dowolne, nie mające nic wspólnego z ogólnie uznanymi zasadami wykładni prawa.

Z tych samych powodów nie można akceptować kwalifikowania spornej opinii do postanowień objętych art.106 K.p.a. - na podstawie obowiązku zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, obowiązku udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; obowiązku kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (art.4 u.ochr.op.zabyt.). Jest to klasyczny przepis o zadaniach organów administracyjnych, a takie regulacje nigdy nie stanowią wystarczającej (wyłącznej) podstawy do działań władczych organów administracji publicznej, objętych sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym.

Sąd I. instancji całkowicie prawidłowo powiązał ze sobą precyzyjnie wybrane przepisy. Postanowienie o uzgodnieniu, na które skarżąca C. S. mogłaby złożyć zażalenie, jest wydawanie tylko w takich przypadkach, gdy takie postanowienie jest przewidziane szczególnym przepisem prawa (art.106 § 1 K.p.a.). Strona nie kwestionuje ustalenia, że taka kompetencja konserwatora zabytków musiałaby w niniejszej sprawie zostać wyprowadzona z art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 u.plan.zag.prz., a dokładniej ze słów "w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską". "Objęcie ochroną" następuje w formach wyliczonych w art.7 u.ochr.op.zabyt., przy czym "objęcie ochroną" jest szczególną, ustawowo reglamentowaną formą wykonywania zadań z zakresu ochrony zabytków. Dlatego "objęty ochroną" jest obiekt, w stosunku do którego zastosowano jeden z trybów wyliczonych w zamkniętym katalogu art.7 u.ochr.op.zabyt. Skoro więc działka nr [...] nie jest objęta żadną z form ochrony wyliczonych w art.7 u.ochr.op.zabyt., to prawidłowo organy administracyjne i Sąd I. instancji nie znalazły podstaw do zakwalifikowania opinii konserwatorskiej z dnia 1 marca 2005 r., do "uzgodnień", o których mowa w art.106 § 1 K.p.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela pogląd Sądu I. instancji, iż "brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania w niniejszej sprawie postanowienia, a w konsekwencji (...) wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowisko było (...) jedynie specjalistyczną opinią nie wiążącą dla organu orzekającego w sprawie."

B. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.1 w związku z art.134 w związku z art.145 § 1 ust 1 pkt c i art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu skargi, w którym strona powołuje się na wyrok SN z dnia 8 października 2002 r., III RN 175/01). Po pierwsze, nie ma oparcia w prawie twierdzenie, które implicite zawarte jest w powyższym zarzucie, że uzasadnienie wyroku ma dosłownie powtarzać wszystkie zarzuty skargi. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie [...] zarzutów podniesionych w skardze" (art.141 § 4 P.p.s.a. ). Istota sporu poddanego kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczyła ewentualnego objęcia ochroną konserwatorską działek sąsiadujących z działką nr [...], będącą własnością skarżącej i objętą ochroną konserwatorską, na mocy decyzji z dnia 19 października 1999 r. W ramach tych wywodów skarga powołała w szczególności na wyrok SN z dnia 8 października 2002 r. Dlatego wywody uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowią odpowiedź w szczególności na powyższy argument.

C. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał trafności powyższych zarzutów, dlatego niemożliwe był uznanie za trafne zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.134 i art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Na podstawie dokonanej wykładni prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zgodne z prawem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007. Stanowisko to było trafne, dlatego odmowa uwzględnienia skargi nie naruszyła art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia przez Sąd I. instancji przepisów, nie wymienionych w skardze, więc nie można uznać trafności zarzutu naruszenia art.134 P.p.s.a.

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).