Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 995/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 127 par. 1 i par. 2, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 89 ust., art. 93ust. 1 , ust. 1a i  ust 5
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. w upadłości na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu o nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Naczelnik Wydziału nałożył na Przedsiębiorstwo A z siedzibą w K. ([...]) karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został m.in. art. 42, art. 87 ust. 1 pkt 2, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4, a także art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz pkt 1.4.1 załącznika do tej ustawy. W podstawie tej decyzji powołane zostały także przepisy art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) oraz § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych w K. zatrzymali do kontroli, na drodze krajowej nr [...] w S., zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] oraz naczepy [...] o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej 34 tony (w decyzji błędnie określono te masę na 340 ton). Z okazanych przez kierowcę A. S. dokumentów wynikało, że właścicielem ciągnika samochodowego było PTS A w którym był on zatrudniony na stanowisku kierowcy, a naczepa stanowiła własność Spółki z o.o. "B" z siedzibą w T. Kierujący wyjaśnił, że przed wyjazdem otrzymał od zwierzchnika komplet dokumentów, w tym niewypełnioną siedmiodniową kartę opłaty drogowej z poleceniem jej wypisania. Przeprowadzający kontrole funkcjonariusze celni ustalili, że w przedłożonej przez kierowcę karcie nie zostało wypełnione pole określające koniec okresu jej ważności, a kierowca wpisał tylko datę określającą początek jej ważności, karta została wypełniona także w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz zakreślono w niej pole dotyczące emisji "EURO – 0". W oparciu o powyższe ustalenia organ wszczął postępowanie w sprawie wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, o czym zawiadomił przedsiębiorcę. W odpowiedzi na to wezwanie strona oświadczyła, że w sprawie brak jest podstaw do uznania wykonywania przez nią transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej, a co najwyżej można jedynie jej zarzucić nieprecyzyjne wypełnienie karty przez kierowcę. Dyrektor Izby Celnej w K. uznał jednak, że kontrolującym nie przedstawiono prawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej, a zatem zaistniała w sprawie przesłanka przewidziana w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uzasadniająca wymierzenie przedsiębiorcy kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy. Jednocześnie organ ten stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia (dosł. "wymiaru") kary pieniężnej ze względu na okoliczność posiadania w pojeździe ważnej karty opłaty drogowej, która nie została wypełniona lub została wypełniona częściowo i wymierzył PTS "A" wskazaną na wstępie karę pieniężną.

Od decyzji tej PTS "A" wniosło, zgodnie z zamieszczonym w niej pouczeniem odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. kwestionując wysokość nałożonej na niego kary. Zarzuciło, że w sprawie winna zostać wymierzona kara w oparciu o pkt 1.4.3 załącznika do ustawy , a nie pkt 1.4.1. Przeprowadzona kontrola dowiodła bowiem, że kierujący przedstawił niewłaściwie wypełnioną kartę opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych, a zatem przedsiębiorca winien zostać ukarany karą [...] zł, a nie [...] zł.

Zaskarżoną decyzją Zastępca Dyrektora Izby Celnej w K. działający z upoważnienia Dyrektora tej Izby utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie tego organu. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisy ustawy o transporcie drogowym wskazane w decyzji pierwszoinstancyjnej. W obszernym uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Następnie przytoczył treść przepisów § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd drogowy. Wskazał wreszcie na przepis § 5 ust. 6 tego rozporządzenia stanowiący, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób niezgodny z § 5 ust. 1 i ust. 3 -5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu żądania zmiany wysokości orzeczonej kary pieniężnej Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że w świetle ostatnio wskazanego przepisu rozporządzenia karty opłaty drogowej przedłożonej przez kierowcę w dacie kontroli nie można było uznać jako karty nieprawidłowo wypełnionej w rozumieniu pkt 1.4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie stanowiła ona dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W szczególności w polu określającym początek daty jej ważności określając dzień zamiast wpisu "08" wpisano cyfrę "8", w polu określającym godzinę zamiast "07", wpisano "70", w polu określającym minutę nie wpisano żadnej cyfry. W polach określających termin do kiedy karta ta jest ważna nie wpisano także żadnej cyfry. Tym samym zdaniem organu należało uznać przedłożoną kartę jako niewypełnioną , a nie jako nieprawidłowo wypełnioną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PTS "A". zastępowane przez adwokata S. K. domagało się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez nałożenie na skarżące przedsiębiorstwo kary pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 4.1 załącznika do tej ustawy, a także błędną kwalifikację naruszenia poprzez ustalenie, że dopuściła się ona naruszenia obowiązku określonego w pkt 4.1 załącznika do ustawy, podczas gdy naruszony został obowiązek przewidziany w punkcie 4.3 tego załącznika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Okoliczność tę Sąd uwzględnił z urzędu, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) nie był związany zarzutami oraz wnioskami skargi.

Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji winna być ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają bowiem charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości wynika z art. 19 k.p.a., a treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających zarówno właściwość rzeczową jak i miejscową organu. Przez właściwość rzeczową rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a zgodnie z art. 20 k.p.a. ustala się ją według przepisów o zakresie jego działania. Pojęcie to obejmuje także właściwość instancyjną, którą jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2006 r. (I OW 262/2005 [w:] LEX nr 194884 ), winno się ustalać nie tylko w oparciu o przepis art. 17 k.p.a., ale także przepisy prawa materialnego stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego. W doktrynie podkreśla się, że przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej doniosłe znaczenie mogą mieć też tzw. ogólne klauzule kompetencyjne, zwłaszcza wówczas, gdy kwestia właściwości jest sporna względnie budzi poważne wątpliwości. Klauzule te zawierają domniemanie właściwości organu, na rzecz którego klauzula taka została ustanowiona ( por. A. Wróbel, Komentarz do art. 20 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. W podstawie prawnej decyzji obu instancji wskazany został art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 Nr 125, poz. 874) stanowiący, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze celni. Nadto, jak się wydaje, swoją właściwość uprawniającą go do orzekania w obu instancjach Dyrektor Izby Celnej wywiódł z art. 69 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne ( Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) stanowiącego, że dyrektor izby celnej jest organem właściwym jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba, ze przepis szczególny stanowi inaczej. Mimochodem zauważyć też należy, że stosownie do art. 69 ust. 2 pkt 2 lit a tej ustawy dyrektor izby celnej jest organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celnego. Przytoczone przepisy art. 69 Prawa celnego odnoszą się jednak do postępowań celnych, a zatem brak jest podstaw do stosowania ich w postępowaniach uregulowanych w ustawie o transporcie drogowym.

Także na gruncie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) stanowiącej akt prawa ustrojowego organów administracji celnej brak jednoznacznych uregulowań dotyczących kwestii właściwości organów służby celnej do orzekania w sprawach dotyczących transportu drogowego. W szczególności w świetle art. 1 b tej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z przepisów tych wynika jednak , że zasadą jest, iż w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4 ustawy, wyraźnie wskazujący, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Skoro zatem sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, to w świetle zacytowanych przepisów ustrojowych wydaje się oczywistym, że Dyrektor Izby Celnej w K. nie był organem właściwym do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji.

Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach powołanej ustawy o transporcie drogowym. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z art. 93 ust. 5 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko organu orzekającego w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem II instancji. Stanowisko to w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej.

W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Stosownie do art. 6 tej ustawy indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli zaś art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Dodatkowo potwierdza to wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach wchodzących w zakres działania organów celnych, zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych.

Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w drugiej instancji. Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa i wynika ona wprost z art. 78 Konstytucji R.P. zgodnie, z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przepis ten stanowi ponadto, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przywołane regulacje prawne dowodzą, że nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.

Tym samym wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jako godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88, [w:] ONSA 1989/1/36). W świetle przeprowadzonych rozważań wskazać przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący o nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis ten dotyczy wszelkich postaci naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, w tym właściwości instancyjnej. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. ( III ARN 17/1991 [w:] Państwo i Prawo 1992/3/108) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej.

W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 tej ustawy także poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń Dyrektora Izby Celnej w [...] zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu, a zatem sprawa winna zostać przekazana do rozpatrzenia organowi właściwemu, którym zgodnie z art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, jest naczelnik urzędu celnego właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.