Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1199/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1 w związku z z art. 28 kodeksu i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipoca 1994 r. Prawo budowlane
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2054/13 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VII/Wa 2054/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażaleń D. W., M. W., H. M. i M. T., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] grudnia 2012 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek D. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bialskiego z [...] lipca 2012 r. nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające K. i A. J. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego składającego się z dwóch sektorów tuczu-kurnika/indycznika, dwóch zbiorników na gaz płynny, szczelnego zbiornika ścieków technologicznych, szczelnego zbiornika na ścieki socjalne oraz dwóch silosów paszowych na dz. nr ew. [...], [...] położonych w T., gm. M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy ustalił, iż wnioskodawcy swój interes prawny wywodzą:

– M. W. z własności działki nr ew. [...] położonej we wsi T., gm. M. Przedmiotowa nieruchomość oddalona jest od działki inwestycyjnej nr ew. [...] o ok. 120 m oraz o ok. 130 m od projektowanego budynku inwentarskiego i jest oddzielona od działki inwestycyjnej działkami nr ew. [...] i [...],

– H. M. z własności działki nr ew. [...] położonej we wsi T., gm. M., oddalonej od działki inwestycyjnej o ponad 100 m oraz o ponad 110 m od projektowanego budynku inwentarskiego oraz jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...] oraz działkami nr ew. [...] i [...],

– M. T. z własności działki nr ew. [...] położonej we wsi T., gm. M., oddalonej od działki inwestycyjnej nr ew. [...] o ponad 30 m oraz od projektowanego budynku inwentarskiego o ok. 90 m; jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...],

– D. W. z własności działki nr ew. [...] położonej we wsi T., gm. M. położonej w odległości 15 m od granicy z działką inwestycyjną oraz w odległości ponad 90 m od projektowanego budynku inwentarskiego na działce nr ew. [...] i jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...].

Mając na uwadze usytuowanie względem nieruchomości inwestycyjnych powyższych działek o nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] należących do wnioskodawców, organ drugiej instancji wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawcy posiadają interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bialskiego z [...] lipca 2012 r., bowiem nieruchomości, z posiadania których wywodzą swój interes prawny nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w szczególności, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów – zarówno istniejących jak i potencjalnych – na działkach należących do wnioskodawców (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Ponadto nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w ocenie organu odwoławczego w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednia działką budowlaną), przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od granicy działki sąsiedniej oraz od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zważył, iż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie wynika z niej pozbawienie powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Organ drugiej instancji stwierdził, że realizacja spornej inwestycji, z całą pewnością nie przewiduje też wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działki wnioskodawców. Organ odwoławczy wskazał, iż działki skarżących znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości inwestycyjnej, a także obiektów inwestycji, zaś wnioskodawcy swój interes prawny do kwestionowania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności opierają w szczególności na okoliczności, że realizacja spornej inwestycji doprowadzi do wybudowania obiektu, który będzie źródłem immisji dotykających ich nieruchomości np. hałasu, emisji pyłu etc. Odnosząc się do tych twierdzeń organ uznał, że powyższe świadczy co najwyżej o posiadaniu przez skarżących interesu faktycznego którego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym.

Organ wyjaśnił, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego.

Ponadto, odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, organ drugiej instancji wskazał, iż przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem – na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

Ponadto, odnosząc się do argumentacji D. W. zawartej w piśmie z 1 lutego 2013 r., a dotyczącej w szczególności nieprawidłowości w założeniach (w zakresie rzeczywistego hałasu wytwarzanego przez sporną inwestycję oraz ewentualnych immisji) przyjętych przez inwestora przy sporządzaniu raportu o oddziaływaniu spornej inwestycji na środowisko oraz kwestionującej tenże raport – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jak wynika z akt sprawy – dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez Specjalistę do spraw ochrony środowiska, Ł. N., D. Sp. z o.o. w lipcu 2011 r. – Raport o oddziaływaniu na środowisko spornej inwestycji. Analiza ww. raportu wykazała, że "wszystkie uciążliwe oddziaływanie spornej inwestycji będzie zamykać się w granicach działek, na których będzie prowadzona działalność hodowlana", oraz że "sporne przedsięwzięcie nie wymaga wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania". Odwołujący nie przedstawili żadnego dowodu, który mógłby podważyć rzetelność przedłożonego przez inwestora "Raportu". Twierdzenia kwestionujące zasadność wniosków zawartych w przedmiotowym raporcie nie zostały poparte żadnymi dokumentami.

W konkluzji organ drugiej instancji stwierdził, że skoro analiza akt sprawy wykazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bialskiego z [...] lipca 2012 r. nr [...] nie pochodzi od podmiotów posiadających przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, to należało utrzymać w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] grudnia 2012 r. znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. W.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowienie naruszenie przepisów postępowania art. 7, 28, 77, art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem oceny jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. znak: [...], którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] grudnia 2012 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek D. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bialskiego z [...] lipca 2012 r. nr [...]; o pozwoleniu na rozbudowę fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania.

Podstawę materialnoprawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym – gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosując wskazany przepis organ uznał, że D. W. nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dlatego nie może skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania.

Ustalenia co do braku przymiotu strony dokonane zostały w wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz przeprowadzonego dowodu z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wniosku. Tego rodzaju rozważania przeprowadzone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów.

Regulacja zawarta w art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacjach w których z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny nawet się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby lub działa w interesie społeczności lokalnej.

W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku.

Natomiast w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeprowadził postępowanie dokonując oceny interesu prawnego skarżącego bez uprzedniego wszczęcia postępowania.

W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylić zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie je poprzedzające.

Od wyroku zostały złożone skargi kasacyjne przez A. J. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

A. J. zaskarżył wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy zarówno organ pierwszej instancji jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409),

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) przez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia w oparciu, o które przepisy – Prawa budowlanego, czy Kodeksu postępowania administracyjnego, należy ustalać przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie od D. W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) przez błędną wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może nastąpić tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, co skutkowało uznaniem, że nie było podstaw do zastosowania przez organ tego przepisu oraz na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy postanowienie organu było prawidłowe, a skarga powinna być oddalona.

Wskazując na powyższą podstawę wnosił o:

– uwzględnienie skargi kasacyjnej; uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

– zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, D. W. wnosił o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm przepisanch.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej A. J. i w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w skardze kasacyjnej A. J. ponadto w związku z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędacą stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta ma też zastosowanie w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności które może być, zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęte na żądanie strony. Artykuł 61a § 1 wyznacza przesłanki dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania, oparte na aspekcie podmiotowym i aspekcie przedmiotowym. W sprawie oparto odmowę wszczęcia postępowania na aspekcie podmiotowym, odmawiając żądającym stwierdzenia nieważności decyzji przymiotu strony. Odmowa przyznania jednostce statusu strony, a w następstwie odmowa przyznania jej ochrony prawnej może nastąpić tylko w przypadkach, gdy przepisy obowiązujące nie dają podstaw prawnych do jej udzielenia. Odmowa przyznania jednostce statusu strony wymaga wyprowadzenia z obowiązujących przepisów prawa, przy ustaleniu, że istniejący w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej, wykluczenia podstaw prawnych udzielenia tej ochrony. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 ustanawia przesłankę materialnoprawną przyznania jednostce statusu strony – przesłankę interesu (obowiązku) prawnego. Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przyjęta regulacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustanawia przesłankę przyznania statusu strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości – nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie stanu faktycznego czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wymaga podjęcia czynności procesowych, które mogą być dokonane w toku czynności postępowania, przy zapewnieniu udziału i ochrony prawnej jednostce. Podejmowanie ustaleń stanu faktycznego poza postępowaniem administracyjnym przesądzających o przyznaniu jednostce statusu strony stanowi naruszenie przepisów prawa, będąc pogwałceniem standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Artykuł 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania ale tylko w razie gdy w sposób oczywisty, niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wykluczone jest wyprowadzenie interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania w sprawie. Taki stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił. Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie można podzielić stanowiska, że dla ustalenia interesu prawnego jest miarodajna odległość nieruchomości żadającego stwierdzenia nieważności decyzji od miejsca położenia nieruchomości na której jest realizowana inwestycja. W wyroku z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1204/14 NSA podkreślił: "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Pojęcie »działki sąsiedniej« przy rozważaniu kwestii oddziaływania na tle przepisów Prawa budowlanego jest pojęciem szerszym, ponieważ nie ogranicza się li tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora. Nie można zaaprobować tym samym poglądu skargi kasacyjnej, że brak interesu prawnego wnioskodawców w niniejszej sprawie uzasadnia brak bezpośredniego sąsiedztwa działek inwestora i wnioskodawców. Zatem stanowisko w tym zakresie organów nadzoru budowlanego obu instancji było błędne, co też zasadnie wytknął Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok".

Rozpoznając zasadność zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane należy wskazać, że odmowa wszczęcia postępowania dotyczyła wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Ma to podstawowe znaczenie dla stosowania art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W wyroku z 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 958/12 NSA podkreślił: "Zagadnienie stosowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Można odnotować orzeczenia, w których stwierdza się, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (tak w wyroku NSA z 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06). Występuje też stanowisko odmienne, mianowicie takie, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego; w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tak w wyroku NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09).

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie można wykluczyć stosowania art. 28 k.p.a. przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Może być przecież tak, że rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, iż określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie zmieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wówczas legitymacji tych podmiotów do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie da się uzasadnić poprzez odwołanie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Istotny jest też charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w porównaniu z postępowaniem, w którym wydano decyzję podlegającą weryfikacji w tym nadzwyczajnym trybie. Na ten temat ogólnie wypowiedział się NSA w uzasadnieniu uchwały z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12. Przede wszystkim stwierdził, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym, za jednolity uznaje się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Ponadto przyjął, że uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym wszczyna postępowanie administracyjne w nowej sprawie, odrębne w stosunku do postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza, że przedmiotu postępowania nadzwyczajnego należy upatrywać w kwestii istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej oraz że przedmiot ten nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego, co jednak nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie pozostaje z tym postępowaniem w bliskim związku.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż błędne było ograniczenie przy ich wydaniu oceny legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ocena ta powinna być dokonana także w kontekście art. 28 k.p.a.". Pogląd ten należy w pełni podzielić.

W tym stanie rzeczy zarzuty skarg kasacyjnych nie są usprawiedliwione, z tego powodu na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.