Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 953/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 4 pkt 1, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 126
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 209 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K.H. i P.H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, oceny technicznej i ekspertyzy 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącym K.H. i P.H. przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, 2. w pozostałej części oddala skargę, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K.H. i P.H. kwotę 307 (trzysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) o udzielenie informacji dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w zabytkowym pałacu w [...], m.in. polegających na stworzeniu pokoi oraz apartamentów hotelowych na piętrze pałacu.

Według ustaleń PINB współwłaścicielami działki nr [...] są K.R.-H. i P.H.. Obiekt został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2016 r. ustalono, że w poziomie II piętra budynku znajduje się 5 pokoi hotelowych, w poziomie półpiętra pomiędzy pierwszym a drugim piętrem znajduje się 1 pokój hotelowy oraz w poziomie I piętra znajduje się 1 pokój hotelowy. Wszystkie pokoje wyposażone są w łazienki. Przedstawiciel Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oświadczyła do protokołu, że wykonanie ścianek działowych wymagało zgody konserwatora zabytków, gdyż wszystkie roboty budowlane wykonane w zabytku wymagają zgody tego organu, natomiast zgoda taka nie została wydana. Z kolei P.H. oświadczył, że pokoje hotelowe istnieją od około 6 lat i są użytkowane jako gościnne, ponadto nie zgadza się ze stanowiskiem, że wykonanie ścianek działowych wymagało zgody konserwatora zabytków. Jego zdaniem wykonanie lekkich ścianek działowych nie naruszających i nie oddziałujących na konstrukcję nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. PINB zawiadomił osoby o wszczęciu z urzędu w dniu [...] lipca 2016r. postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku pałacu położonego w na działce nr ewid. [...], polegającej na wydzieleniu 7 pokoi hotelowych z łazienkami i aneksami kuchennymi. Nadto do akt sprawy włączono odpisy pism z prowadzonego w 2011 r. postępowania dotyczącego wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie ww. budynku pałacu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nakazał K.R.-H. i P.H. przedłożyć w terminie do dnia 1 października 2016 r.:

1) inwentaryzację wykonanych robót przy przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku pałacu, polegającej na wydzieleniu 7 pokoi hotelowych z łazienkami i aneksami kuchennymi w poziomie I piętra, półpiętra Ip./IIp. i II piętra; w szczególności inwentaryzacja powinna zawierać opis wykonanych robót i rysunki pokazujące sposób wydzielenia ww. pokoi hotelowych;

2) ocenę techniczną wykonanych robót przy przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku pałacu; ocena techniczna powinna:

a) być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

b) zawierać oświadczenie, że ocena techniczna została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej,

c) wskazywać czy zmiana wielkości lub układu obciążeń, spowodowana wydzieleniem ww. 7 pokoi hotelowych, stwarza zagrożenie dla bezpiecznego użytkowania budynku, w szczególności czy niezbędne jest wzmocnienie elementów konstrukcyjnych budynku,

d) ewentualnie wskazywać zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, aby zapewnić bezpieczne użytkowanie budynku;

3) opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącą wpływu wykonanych robót przy przebudowie budynku pałacu oraz wydzielenia 7 pokoi hotelowych z łazienkami i aneksami kuchennymi na bezpieczeństwo użytkowania budynku pod względem pożarowym.

2. Na powyższe postanowienie K.R.-H. i P.H., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) domagając się jego uchylenia oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W związku z obowiązkiem przedłożenia inwentaryzacji robót podnieśli, że wykonanie lekkich ścianek działowych nie wymagało zgody konserwatora zabytków, nie została w żaden sposób naruszona masa budynku, w związku z czym nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Ściany działowe zostały postawione w pustej przestrzeni i struktura zabytku pozostała nienaruszona. Konserwator zabytków nie zgłaszał wcześniej w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Z tego względu udział w postępowaniu konserwatora zabytków był nieuzasadniony. Ponadto konserwator nie brał udziału w wizji w dniu [...] lipca 2016 r. i stawił się dopiero po oględzinach nieruchomości, bez uprzedzenia inwestorów, zatem trudno uznać za wiążące jakiekolwiek wytyczne tego organu.

W odniesieniu do obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót oraz opinii rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa przeciwpożarowego zarzucono błędne ustalenie, iż w nieruchomości wydzielono pokoje hotelowe. Zgodnie z ustawą o usługach turystycznych hotel to obiekt posiadający co najmniej 10 pokoi. W związku z tym w stosunku do opisywanej nieruchomości nie obowiązują ścisłe wymogi przeciwpożarowe czy sanitarne – nie ma zatem potrzeby pozyskania opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w związku z wydzieleniem 7 pokoi gościnnych, gdyż brak jest przepisu prawa nakazującego osobie udostępniającej pokoje gościnne do pozyskania oceny pod względem bezpieczeństwa pożarowego. Nie doszło również do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, gdyż strony nie prowadzą hotelu.

Ponadto nie doszło do zwiększenia wielkości lub zmiany układu obciążeń. Przy stawianiu ścianek działowych usunięto izolację wykonaną z gliny i zastąpiono ją wełną mineralną, która jest dużo lżejsza, zatem nie mogło to spowodować przeciążenia struktury budynku.

3. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie z powodu braku podstaw prawnych do nałożenia w/w obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB podzielił dokonaną przez organ I instancji kwalifikację przedmiotowej inwestycji jako przebudowy budynku pałacu. Wprawdzie pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 prawa budowlanego oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, niemniej zwolnienie to nie znajduje zastosowania do przeprowadzonych w niniejszej sprawie robót budowlanych, bowiem budynek, w którym je zrealizowano, jest obiektem budowlanym wpisanym do rejestru zabytków.

Natomiast w świetle art. 29 ust. 4 pkt 1 roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają pozwolenia na budowę. Z dokumentów sprawy wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane bez wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast wykonanie takiego zakresu robót bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 tej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego PINB wykazał zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, które przemawiają za wydaniem postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego.

Wątpliwości co do jakości wykonanych bez pozwolenia na budowę robót polegających na przebudowie przedmiotowego obiektu wpisanego do rejestru zabytków wynikają z okoliczności, że prace te były prowadzone bez udokumentowanego nadzoru osoby uprawnionej wymaganego przepisami prawa budowlanego dla robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego z pewnością będą występować w razie samowolnego zrealizowania inwestycji przez osoby, które nie posiadają stosownych uprawnień budowlanych. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było zastosowanie art. 81c ust. 2 tej ustawy.

Nałożenie weryfikowanym postanowieniem obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót nie znajduje oparcia w treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten upoważnia organy do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie daje uprawnień organom do żądania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. W związku z tym, zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych.

Zdaniem organu odwoławczego PINB powołał w sposób niepełny podstawę prawną – wskazał wyłącznie przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego bez określenia, w związku z jakimi przepisami szczegółowymi tej ustawy prowadzone jest postępowanie. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia obok art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane PINB winien dodatkowo wskazać art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w którym jest mowa o robotach budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy dostrzegając, że w postanowieniu organu I instancji powołano niepełną podstawę prawną, może ten błąd naprawić wskazując właściwą podstawę prawną w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, co zostało uczynione w niniejszym postanowieniu. Przywołanie niepełnej podstawy prawnej nie może bowiem skutkować uchyleniem postanowienia lub decyzji. Nawet błędne przytoczenie podstawy prawnej, przy założeniu istnienia stosownej normy upoważniającej do podjęcia określonego aktu, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niepełne uczestnictwo przedstawiciela Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mogło skutkować uznaniem oględzin za przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a., gdyż podmiot ten nie był stroną niniejszego postępowania.

Ponadto dla oceny wykonanych robót budowlanych pod względem bezpieczeństwa pożarowego bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy pełni on funkcję hotelu bądź inną funkcję określoną w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 187 ze zm.). Ustawa ta reguluje bowiem wyłącznie warunki świadczenia przez przedsiębiorców usług turystycznych oraz zasady funkcjonowania Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego. Natomiast przepisy określające warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków, do których stosowania kompetencję posiadają organy nadzoru budowlanego, określone zostały w wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1422) – w dziale VI tego rozporządzenia zatytułowanym "Bezpieczeństwo pożarowe". Zgodnie z zamieszczonym tam § 208 ust. 1 przepisy tego działu określają wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, wynikające z ich przeznaczenia i sposobu użytkowania, wysokości lub liczby kondygnacji, a także położenia w stosunku do poziomu terenu oraz do innych obiektów budowlanych.

Dla oceny wykonanych w przedmiotowym obiekcie robót budowlanych bez znaczenia pozostaje okoliczność, jakie nazewnictwo w stosunku do powstałych pomieszczeń zostało zastosowane przez PINB. Istotne jest natomiast zakwalifikowanie tego obiektu do jednej z kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

4. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K.H. (tak nazwisko strony określono już w skardze) oraz P.H., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w części, w której utrzymuje w mocy postanowienie organu i instancji, o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w pkt 2 i 3, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia ich praw.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkujących błędnym ustaleniem przez organ II instancji, iż organ I instancji prawidłowo nakazał skarżącym przedłożenie dokumentów opisanych w pkt

i 3 postanowienia z dnia 2 sierpnia 2016 r. podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosków przeciwnych, organ nie zbadał czy zostały spełnione przesłanki uprawniające do żądania przedmiotowych dokumentów, jak również ustalił, iż inwestycja była "przebudową" w oparciu o definicje zawarte w słowniku wyrazów obcych autorstwa Władysława Kopalińskiego i w " słowniku języka polskiego" bez zacytowania definicji w nich zawartych, a nawet bez wskazania nazwy wydawnictwa słowników na które się powołuje, co uniemożliwia stronie ich zweryfikowanie, uznał za dowód w sprawie protokół z oględzin pomimo, że konserwator, która go podpisała nie brała udział w oględzinach;

2) art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia;

3) art. 15 k.p.a. w wyniku rozszerzenia przez organ II instancji podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia poprzez dodanie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, przez co skarżący zostali pozbawieni prawa wypowiedzenia się co do pełnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia;

4) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ustalenie, iż organ i instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo ustalił, iż inwestycja była przebudową;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji;

6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

7) art. 81c ust. 2 prawa budowlanego poprzez nakazanie skarżącym przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych podczas gdy przepis ten upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dokumentów wskazanych w powołanym przepisie tj. ocen technicznych lub ekspertyz;

8) art. 81c ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż organ nie wykazał, aby powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego podczas gdy tylko w takich sytuacjach dopuszczalne jest korzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 81 c ust. 2, ponadto organ II instancji błędnie przyjął, że sam fakt, iż inwestycja była realizowana samowolnie przez osoby, które nie posiadają stosownych uprawnień budowlanych oznacza, że występują uzasadnione wątpliwości podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu mogącego potwierdzić zaistnienie którejkolwiek z tych okoliczności;

9) art. 3 pkt 7a prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż wydzielenie 7 pokoi stanowiło przebudowę, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 29 ust. 4 prawa budowlanego;

10) art. 4 prawa budowlanego poprzez dokonanie wykładni pojęcia przebudowy z naruszeniem zasady swobody prawa do zabudowy dla osób dysponujących nieruchomością na cele budowlane;

11) błędne zastosowanie wyłącznie wykładni językowej z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej wynikającej z ustawy prawo budowlane przy ustalaniu, czy przedmiotowa inwestycja była przebudową;

12) błędne pominięcie zapisów ustawy o usługach turystycznych, co skutkowało błędnym ustaleniem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz że skarżący muszą przedkładać opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, skoro nie prowadzą hotelu a jedynie pokoje gościnne.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organ błędnie zakwalifikował przedmiotową inwestycje jako przebudowę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podnieśli, iż do kategorii przebudowy mogą być zakwalifikowane tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu, nie można zakwalifikować jako przebudowy. W sprawie nie dokonano oceny czy postawienie ścianek działowych, w wyniku czego doszło do zmiany ilości pomieszczeń wraz z łazienkami i aneksami kuchennymi, stanowi zmianę parametrów użytkowych budynku. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a w szczególności nie ustalił czy inwestycja miała jakikolwiek wpływ na obciążenia budynku, zatem błędnie ustalił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową. Postawienie ścianek działowych, które nie stanowią części konstrukcyjnej budynku nie może być zakwalifikowane jako przebudowa. Ścianki działowe można w każdej chwili usunąć i nie będzie to miało żadnego wpływu na ogólną bryłę budynku.

Skoro przedmiotowa inwestycja została błędnie zakwalifikowana jako przebudowa, organ błędnie ustalił, że było wymagane pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 4 ustawy prawo budowlane.

Organ I instancji nie wykazał również, aby zachodziły przesłanki z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, od zaistnienia których zależy uprawnienie organu do żądania dokumentów w tym przepisie wyszczególnionych, zatem nie był w ogóle uprawniony do żądania dokumentów wyszczególnionych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Brak jest jakiegokolwiek dowodu w sprawie, który potwierdzałby istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Stwierdzenie organu, iż sam fakt zrealizowania inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadnia przekonanie o uzasadnionych wątpliwościach – jest ogólnikowe zwłaszcza, że rok wcześniej konserwator widział ścianki działowe i nie zgłaszał żadnych uwag.

W art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego zostały ściśle określone dokumenty, których przedłożenia organ może żądać i są to oceny techniczne i ekspertyzy. Organ nie jest uprawniony do żądania opinii. Zatem brak jest podstawy prawnej nakazania przedłożenia opinii o której mowa w pkt 3 postanowienia z dnia [...] września 2016 r. Ponadto żądanie przedłożenia przedmiotowej opinii jest sprzeczne z art. 36 i 37 ustawy o usługach turystycznych, gdyż wynika z nich, że w stosunku do nieruchomości skarżących nie obowiązują ścisłe wymogi przeciwpożarowe czy sanitarne. Nie doszło również do zmiany sposobu użytkowania pałacu, zaś organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii.

Ponadto skarżący nie zostali poinformowani o możliwości końcowego zapoznania się z aktami. Organ II instancji dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i rozszerzył podstawę prawną o art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Do tej pory skarżący nie byli informowani, iż toczy się postępowanie w tym trybie. Organ zaniechał podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie wyjaśnienia pojęcia przebudowy oraz ustaleń czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pałacu, a tym samym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej i zasadę prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

6. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane w odniesieniu do budynku pałacowego usytuowanego na działce nr [...]. Z akt sprawy wynika, że właścicielami tego obiektu są K.R.-H. oraz P.H., zaś obiekt został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], przy czym są to okoliczności niesporne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. stanowił przepis art. 81c ust. 2 powołanego wyżej prawa budowlanego (w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego postanowienia). W myśl tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tzn. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodność rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b-c prawa budowlanego). Zadania te organy nadzoru budowlanego realizują m.in. poprzez kompetencje wynikającą z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego.

7. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy, nie kończy sprawy, ma jedynie poszerzyć i wzbogacić materiał dowodowy, pozwolić na pełniejsze ustalenie stanu faktycznego. Dzieje się tak dlatego, iż organy nadzoru budowlanego często na podstawie samych oględzin nie są w stanie ustalić faktycznego stanu technicznego obiektów objętych postępowaniem i jakości wykonanych robót budowlanych, gdyż wymaga to bardziej zaawansowanych i szerszych badań.

Przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego jest często wykorzystywany w przypadkach wykonania w obiekcie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ obiekt taki zwykle nie posiada żadnej dokumentacji budowy i trudno bez specjalistycznych badań i ekspertyz ustalić jakość wykonywanych robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu budowlanego (wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1584/13, dostępny, podobnie jak niżej cytowane odrzeczenia, na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma charakter dowodowy co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok WSA we Wrocławiu z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Wr 128/11).

Brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionej w skardze argumentacji, że inwestycja przeprowadzona w budynku pałacowym na działce nr [...], polegająca na wydzieleniu siedmiu pokoi wraz z łazienkami i aneksami kuchennymi, nie stanowiła przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a) prawa budowlanego. Skarżący dowodzili, że postawienie ścianek działowych nie stanowiących części konstrukcyjnej budynku nie może być zakwalifikowane jako przebudowa, gdyż można je w każdej chwili usunąć i nie będzie to miało żadnego wpływu na ogólną bryłę budynku. Powołali się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. przykładowo na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 627/12, w którym postawiono tezę, iż robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy.

Jednakże w przedstawionej w skardze analizie przeprowadzonych robót budowlanych pominięto istotny fakt, iż wydzielając przy pomocy ścian działowych siedem pokoi urządzono w nich jednocześnie aneksy kuchenne oraz łazienki. W wyniku przeprowadzonych robót doszło zatem nie tylko do zwiększenia ilości samodzielnych pomieszczeń, ale również do ingerencji w instalację wodno-kanalizacyjną oraz sanitarną obiektu, co oznacza, że zmieniły się jego parametry użytkowe i techniczne. Okoliczność ta w pełni uprawniała organ do przyjęcia, iż przeprowadzone roboty stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a) prawa budowlanego, w myśl którego pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W konsekwencji, z uwagi na treść art. 29 ust. 4 pkt 1 prawa budowalnego uprawnione i zgodne z prawem było przyjęcie przez organ, iż omówione wyżej roboty budowlane w budynku pałacowym na działce nr [...], jako obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, wymagały pozwolenia na budowę. Uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowalnych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego będą zaś występować w razie samowolnego zrealizowania – tzn. bez wymaganego pozwolenia – obiektu przez osoby nie posiadające stosownych uprawnień budowlanych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 grudnia 2013 r., II SA/Go 949/13).

8. Poza wskazaną wyżej niezasadnością zarzutów błędnej wykładni art. 3 pkt 7a oraz art. 4 prawa budowlanego, a także błędnym zastosowaniem art. 29 ust. 4 pkt 1 tej ustawy okoliczność ta czyni również niezasadnym zarzut błędnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż podstawa prawna orzeczenia organu I instancji powinna obejmować również art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Jednakże nawet gdyby ten konkretny zarzut uznać za usprawiedliwiony, to i tak nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, gdyż ze względu na dowodowy charakter postanowienia z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, w ostatecznym rozrachunku dopiero ocena przedłożonych w odpowiedzi na to postanowienie ocen i ekspertyz dostarcza organom nadzoru budowlanego podstaw do rozstrzygnięcia, czy i w jakim trybie powinno się w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego toczyć postępowanie administracyjne.

Za niezasadny należało również uznać zarzut błędnego uznania za dowód w sprawie protokołu oględzin opisywanego obiektu, gdyż przedstawicielka konserwatora zabytków, która go podpisała, nie brała udziału w oględzinach. Przyjmuje się bowiem, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (m.in. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2106/11). Fakt podpisania protokołu oględzin przez przedstawiciela konserwatora zabytków pomimo jego nieobecności w toku tej czynności, a ogólniej rzecz biorąc kwestia jego uczestnictwa w niniejszym postępowaniu, nie miały zatem wpływu na wartość dowodową tego dokumentu.

W świetle powyższego za dopuszczalne i zgodne z prawem należało uznać nałożenie na skarżących przez WINB na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowalnych przeprowadzonych w opisywanym obiekcie pałacowym na działce nr [...], który to obowiązek został skonkretyzowany w pkt 2 postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., a następnie utrzymany w mocy przez WINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. Z tego względu skarga w tym zakresie została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

9. Odnośnie natomiast skonkretyzowanego w pkt 3 postanowienia organu I instancji, a utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy, obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącej wpływu wykonanych robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania budynku pod względem pożarowym należy zwrócić uwagę, iż nałożenie takiego obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego co do zasady jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1206/11) – jednakże w razie uzasadnionych w tym względzie wątpliwości.

Wątpliwości organów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiektu zostały jednakże w wydanych w sprawie postanowieniach zaledwie zasygnalizowane – wiązały się one z przeznaczeniem wydzielonych pomieszczeń na pobyt ludzi, w ramach świadczonych w obiekcie usług hotelarskich. Organ odwoławczy obszernie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zawarte w dziale VI powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, m.in. treść § 209 ust. 2 tego aktu, zawierające podział budynków oraz ich części stanowiących odrębne strefy pożarowe na kategorie zagrożenia ludzi.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zostało zawarte następujące stwierdzenie: "Istotne jest natomiast zakwalifikowanie tego obiektu do jednej z kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Ze stwierdzenia tego, jak również z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika natomiast, do której z wymienionych w tym przepisie sześciu kategorii zagrożenia ludzi organ zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany, a także jaki miało to wpływ na powzięcie przez organ wątpliwości co do bezpieczeństwa pożarowego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika również, co było podstawą tych wątpliwości, czy był to sam fakt przeznaczenia wydzielonych pomieszczeń na pobyt osób innych niż właściciele, w ramach prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej polegających na wynajmie pokoi, czy też okoliczności innego rodzaju, a jeżeli tak to jakie.

Uchybienie to jest równoznaczne z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej w skrócie k.p.a., polegającym na niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy mającym wpływ na jej wynik – w zakresie odnoszącym się do utrzymania w mocy przez WINB pkt 3 postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak również stanowi naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., polegające na niepełnym uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia.

Natomiast, wbrew twierdzeniom skargi, kwestia nazewnictwa stosowanego przez organ w odniesieniu do rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej w opisywanym obiekcie (usługi hotelarskie bądź wynajem pokoi gościnnych) nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Istotna jest przede wszystkim kwestia zakwalifikowania przedmiotowego obiektu w świetle kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w § 209 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. To jednak nie zostało w stanie sprawy dostatecznie wykazane wobec czego nie da się bez dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego przesądzić czy ekspertyza techniczna w zakresie przeciwpożarowym jest w sprawie niezbędna. Można sądzić, że dane wynikające z oceny technicznej dadzą podstawy do takiej wyjaśnienia tej kwestii.

10. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w części utrzymującej w mocy postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącym przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zostało uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę – w zakresie obejmującym rozpoznanie zażalenia skarżących w odniesieniu do pkt 3 postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wskazać, z czego wywodzi wątpliwości co do bezpieczeństwa pożarowego w związku z dokonaną przebudową opisywanego obiektu. Czy ich podstawą jest sam fakt przeznaczenia wydzielonych pomieszczeń na pobyt osób innych niż właściciele w ramach prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej, czy też okoliczności innego rodzaju, a jeżeli tak to jakie. Powinien również wskazać, do której z kategorii zagrożenia pożarowego z § 209 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zakwalifikował omawiany obiekt albo wyraźnie wskazać, że kwalifikacja ta powinna zostać dokonana w ekspertyzie technicznej do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ewentualnie, w przypadku gdyby organ doszedł do wniosku, że nie zachodzą podstawy do żądania w niniejszej sprawie ekspertyzy tego rodzaju, powinien wówczas uchylić w tym zakresie postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. i umorzyć postępowanie dotyczące tej kwestii.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Sąd uznał, iż realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na uwzględnienie skargi w części (niejako w polowie), zachodzi okoliczność uzasadniająca przyznanie stronie zwortuy powoly poniesionych kosztów czyli zwrot połowy uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi wynoszącego 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 221, poz. 2193) czyli 50 zł, równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, a także zwrot połowy kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszącego 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r., poz. 1804) czyli 240 zł.