Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 433/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium", "SKO" lub "organem II instancji") uchyliło decyzję 2017 Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji – "Rozbudowa hali produkcyjnej i magazynowej wraz z zapleczem technicznym i socjalnym oraz infrastrukturą techniczną i drogową – rozbudowa zakładu [...] na działkach [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], gmina [...]." Obie decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "inwestorem" lub "Spółką") o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Wójt stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dnia [...] sierpnia 2017 r. Spółka przedłożyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dnia [...] września 2017 r. ([...]) Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej "PPIS") zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia pod względem sanitarno-higienicznym z określonymi zastrzeżeniami. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (zwany dalej "RDOŚ"), po uzupełnieniu raportu przez inwestora, uzgodnił realizację przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołania od decyzji złożyły cztery strony postępowania, w tym A. K. i M. K. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi").

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23, obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") – uchyliło decyzję Wójta, sprawę przekazując do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wskazało, że organ I instancji zobowiązany był do stosowania przepisów k.p.a. sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r., co wynikało z nowelizacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.u.i.ś."), która na mocy art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) nastąpiła z dniem 1 stycznia 2018 r. Zatem krąg stron w sprawie należało ustalać w oparciu o przepisy u.u.i.ś. obowiązujące przed 1 stycznia 2018 r., tj. w oparciu o zasady ogólne - art. 28 k.p.a., a nie wprowadzony od początku 2018 r. art. 74 ust. 3a u.u.i.ś.

Kolegium uznało, że przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: "raport"), który na żądanie RDOŚ był dwukrotnie uzupełniany, powinien zostać ponownie przedstawiony PPIS. Ponadto uznano, że raport zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. powinien zawierać przedstawienie co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia: proponowanego przez inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Kolegium wyjaśniło, w jaki sposób wymóg wariantowania powinien być w raporcie zrealizowany, przy czym wariant zerowy, jako wariant realizacji przedsięwzięcia, należało odrzucić. Zdaniem Kolegium racjonalny wariant alternatywny został w raporcie opisany ogólnikowo, natomiast wariantu najkorzystniejszego dla środowiska zabrakło. Kolegium uznało, że tak przedstawiony opis nie tworzy siatki porównawczej, na gruncie której dokonuje się weryfikacji przedsięwzięcia.

Oceniając materiał dowodowy w aspekcie oddziaływania inwestycji na faunę Kolegium wskazało na istotne różnice w ustaleniach wynikających z pisma Koła Łowieckiego nr [...] w [...], zawierającego dane o migracji zwierzyny, oświadczeń strony, która przyznaje, że na terenie działki występują "dziko żyjące zwierzęta", oraz w ustaleniach raportu, w którym podano, że w otoczeniu nie zauważono jakichkolwiek ssaków.

Zdaniem Kolegium nie ustalono również, czy inwestycja, w ramach której przewiduje się zwiększenie powierzchni uszczelnionej (drogi, place, parkingi i dachy) oraz budowę zbiorników retencyjno-infiltrująco-odparowujących, nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych, która jest niedozwolona w świetle § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Kompleks leśny [...]" (Dz.Urz. Woj. [...] 2016 r., poz. [...], dalej w skrócie "uchwała nr [...]"). Kolegium dodało też, że raport powinien zawierać szersze odniesienia do zakazów zawartych w tej uchwale.

Sprzeciw od decyzji Kolegium wnieśli A. K. i M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1011/18, sprzeciw oddalił. Sąd uznał, że zidentyfikowana przez Kolegium ilość uchybień, jakich dopuścił się Wójt, uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że dane dotyczące oddziaływania inwestycji zobrazowane zostały na nieczytelnych mapach (zwłaszcza jeśli chodzi o numeracje działek), co jest istotne w kontekście przepisów o kręgu stron postępowania oraz dalej w kontekście wymogów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i związanego z nią udziału społeczeństwa w postępowaniu. Sąd podzielił również stanowisko, że uzupełnianie raportu powinno skutkować poinformowaniem o tym fakcie PPIS (w celu ewentualnego uzupełnienia przez niego opinii co do raportu), a także podaniem informacji do publicznej wiadomości, tak aby zapewniony został udział społeczeństwa nie tylko w odniesieniu do materiału złożonego pierwotnie przez inwestora, ale także elementów raportu złożonych dodatkowo. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo zwróciło uwagę na kwestie niedopracowania raportu w zakresie opisu wariantowania przedsięwzięcia i oceny tej kwestii przez Wójta tym bardziej, że elementy treściowe raportu nie pozwalały w sposób jednoznaczny zorientować się co do zakresu przestrzennego oddziaływania przedsięwzięcia. Wreszcie zdaniem Sądu za koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawiają takie nieścisłości i niezgodności w materiale dowodowym, jak wymienione w decyzji Kolegium kwestie: przestrzennego otoczenia inwestycji, charakterystyki fauny na obszarze inwestycji i w okolicy oraz oddziaływania inwestycji na tą faunę, czy rozpoznania wpływu przedsięwzięcia na stosunki wodne. Istotną wadą postępowania pierwszej instancji był także brak kompleksowego odniesienia się do zakazów zawartych w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r., [...] w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Kompleks leśny [...]".

Prowadząc dalej postępowanie Wójt pismem z [...] maja 2019 r. zawiadomił strony postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy, po czym wezwał inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z wytycznymi organu II instancji. W wyniku uzupełnienia raportu, Wójt przekazał nową wersję raportu do RDOŚ oraz PPIS z prośbą o uzgodnienie.

PPIS opinią sanitarną z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań sanitarno-higienicznych wraz z zastrzeżeniami. Z kolei RDOŚ postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i jednocześnie określił warunki jego realizacji. Obie opinie Wójt udostępnił w drodze obwieszczenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji "Rozbudowa hali produkcyjnej i magazynowej wraz z zapleczem technicznym i socjalnym oraz infrastrukturą techniczną i drogową - rozbudowa zakładu [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] Gm. [...]".

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na terenie obiektu, który podlegał będzie przebudowie, odbywa się obecnie przetwarzanie papieru i tektury oraz wytwarzanie opakowań. W ramach planowanego przedsięwzięcia realizowane będą dwa etapy. W ramach etapu I. zostaną wykonane prace budowlane polegające na rozbudowie północnej części zakładu - rozbudowa o powierzchnię 2.308,1 m2. Etap II. będzie polegał na rozbudowie zakładu od strony wschodniej - rozbudowa o powierzchnię 13.933 m2 (w tym 10.150 m2 na działce nr [...] i 3.783 m2 na działce nr [...]).

Obecnie wielkość produkcji w odniesieniu do powierzchni produktów w postaci opakowań oraz ekspozytorów reklamowych wynosi 55.000.000 m2/rok. Planowana wielkość produkcji wyniesie 110.000.000 m2/rok. Aktualnie w zakładzie zatrudnionych jest 400 osób. Planowane zatrudnienie to 600 osób. Praca na terenie zakładu realizowana będzie w systemie 3-zmianowym, 7 dni w tygodniu.

Zdaniem organu lokalizacja omawianego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...]. Plan obejmuje jedynie działkę nr [...] ob. [...], natomiast pozostałe działki nie są objęte jego zapisami.

Planowane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę istniejącego zakładu, który posiada uregulowaną gospodarkę wodno-ściekową. Zakład zaopatrywany jest w wodę ze zbiorczej sieci wodociągowej i z własnego ujęcia wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] decyzją z [...] października 2013 r., znak: [...]

Przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na obszarze chronionego krajobrazu "Kompleks leśny [...]". Najbliżej położonym obszarem Natura 2000 jest obszar specjalnej ochrony ptaków [...], położony w odległości ok. 1,3 km. Przedsięwzięcie powstanie w części w obrębie istniejącego zakładu produkcyjnego i w części na sąsiednim gruncie ornym. Zakład jest otoczony przez tereny, które uległy znacznej antropopresji - zabudowę przemysłową, mieszkaniową i usługową, użytki rolne, utwardzone szlaki komunikacyjne i place postojowe oraz inne tereny o niskich walorach przyrodniczych. W miejscu realizacji inwestycji nie stwierdzono obecności chronionych gatunków roślin i grzybów, a także występowania gniazd, schronień czy miejsc lęgowych rzadkich gatunków zwierząt. W celu zmniejszenia możliwości negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na płazy mogące występować w otoczeniu obiektów hydrotechnicznych zlokalizowanych w pobliżu terenu inwestycji określono warunek odpowiedniego wygrodzenia miejsca realizacji przedsięwzięcia na etapie jego realizacji i funkcjonowania. Obszar przedsięwzięcia położony jest poza zasięgiem korytarzy ekologicznych. Z uwagi na lokalizację w centrum miejscowości [...], w otoczeniu terenów cechujących się znacznym stopniem antropopresji miejsce realizacji inwestycji, nie stanowi atrakcyjnego szlaku migracji, siedliska bądź miejsca żerowania dla zwierząt.

W celu zmniejszenia możliwości negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na płazy, mogące występować na terenach przyległych do miejsca realizacji przedsięwzięcia, określono warunek odpowiedniego wygrodzenia miejsca realizacji przedsięwzięcia na etapie realizacji oraz funkcjonowania. Zobowiązano do zastosowania ogrodzenia pełnego oraz zobowiązano, aby górna krawędź ogrodzenia nie posiadała ostrych zakończeń, które mogłyby powodować zranienie zwierząt. Mając na uwadze lokalizację przedsięwzięcia, charakter zaplanowanych w jego ramach działań oraz wskazane warunki realizacji, organ uznał, że nie przewiduje się negatywnego oddziaływania inwestycji na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji na środowisko przyrodnicze, w tym na bioróżnorodność rozumianą jako liczebność i kondycja populacji występujących gatunków, w szczególności gatunków chronionych. Nie przewiduje się również znacząco negatywnego oddziaływania na krajobraz.

Odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania potencjalnej możliwości stałej migracji zwierząt przez tereny sąsiadujące z zakładem organ podniósł, że RDOŚ w postanowieniu z [...] września 2019 r. wskazał, że w bliskim otoczeniu inwestycji przebiegają inne, atrakcyjniejsze i bezpieczniejsze dla zwierząt szlaki migracji. Tereny te stanowią nie tylko dogodny korytarz migracyjny, lecz także atrakcyjne miejsce schronienia, żerowania i wyprowadzania lęgów dla organizmów żywych. W tych uwarunkowaniach organ uznał, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na drożność szlaków migracyjnych zwierząt i stan zachowania ich populacji.

Analizując treść uchwały nr [...] Wójt stwierdził, że realizacja inwestycji nie stoi z nimi w sprzeczności, a przedstawiona w raporcie analiza wpływu inwestycji na formy ochrony przyrody jest obiektywna i wyczerpująca. Autor raportu w sposób szczegółowy i uporządkowany odniósł się do każdego z zakazów obowiązujących na terenie Obszaru, swoje stanowisko uzasadniając racjonalnymi i zgodnymi z aktualnym stanem wiedzy argumentami. Odnosząc się do zarzucanej wcześniej niezgodności planowanej inwestycji z § 5 uchwały nr [...] Wójt stwierdził, że:

1) przedsięwzięcie nie spowoduje zabijania zwierząt, niszczenia nor, legowisk, schronień i miejsc rozrodu, ponieważ inwestycja będzie odbywała się w części na terenie przekształconym przemysłowo (dz. nr [...]), a w części na działce stanowiącej pole uprawne (dz. nr [...]) nie stwierdzono gatunków dziko występujących zwierząt. W celu zniwelowania jakiegokolwiek ryzyka dotyczącego wpływu inwestycji na ewentualnie migrujące w najbliższym otoczeniu zwierzęta, zobowiązuje się inwestora do zabezpieczenia w trakcie realizacji inwestycji tymczasowymi płotkami herpetologicznymi, w sposób uniemożliwiający wejście płazów na teren budowy Nadto zobowiązano inwestora, aby miejsce realizacji przedsięwzięcia od strony południowej i wschodniej, tj. od stron graniczących z terenami rolniczymi, na których znajdują się potencjalne siedliska rozrodcze płazów, wygrodzić stałym ogrodzeniem ochronnym, uniemożliwiającym przedostawanie się płazów na teren objęty planowanym przedsięwzięciem;

2) przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu;

3) w wyniku realizacji inwestycji nie będą likwidowane bądź niszczone zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne;

4) w wyniku realizacji inwestycji nie będą pozyskiwane skały oraz skamieniałości;

5) realizacja przedsięwzięcia będzie odbywała się na terenie, który w części stanowią tereny przemysłowe. Jedna z działek, na której będzie miała miejsce inwestycja jest przystosowana do działalności przemysłowej, gospodarczej (dz. nr [...]). Prowadzone prace ziemne nie zmienią ukształtowania powierzchni ziemi (będą do prace prowadzone na stosunkowo niewielkiej powierzchni, wykopy będą wyłącznie powierzchniowe;

6) w raporcie i wyjaśnieniu do raportu przedstawiono rozwiązania, które nie powodują zmiany stanu wody na gruncie, zmiany kierunku odpływu wody opadowej, zmiany kierunku odpływu wody ze źródeł, odprowadzania wody oraz ścieków na tereny sąsiednie;

7) przedsięwzięcie nie jest związane z likwidowaniem, zasypywaniem, i przekształcaniem naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

8) przedsięwzięcie oddalone jest od zbiorników wodnych o ponad 100 m.

Wójt uznał, że:

1) raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, opracowany został zgodnie z art. 66 u.u.i.ś. i postanowieniem Wójta określającym jego zakres. Ponadto inwestor spełnił wymóg przedstawienia w raporcie wariantów przedsięwzięcia zawarty w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., oraz określił oddziaływanie każdego z nich (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś.), a także przedstawił opis skutków dla środowiska, które wystąpią w razie nie podejmowania przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.);

2) udowodnione zostały wszystkie fakty, o których mowa w treści wymienionych wyżej dokumentów, materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest kompletny, w szczególności zawiera wszystkie elementy i dane, których zgromadzenie jest warunkiem pozwalającym na poczynienie właściwych ocen w zakresie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, przez co zawartość ta może być uznana za zgodną z wymogami przepisów określających wymagania, co do treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) przedłożone uzupełnienie raportu oraz dodatkowe wyjaśnienia inwestora, wypełniają braki wskazane w decyzji Kolegium oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu;

4) zawartość materiału dowodowego jest prawidłowa merytorycznie i logicznie, natomiast wszystkie zawarte w tym materiale treści zostały sformułowane w sposób profesjonalny i z uwzględnieniem wymogów specjalistycznej wiedzy;

5) nie przedstawiono żadnych dowodów, które mogły by pozostawać w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i uzasadniającym odmowę uwzględnienia wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

6) przedmiotowe postępowanie toczyło się z uwzględnieniem art. 153 ust. 1 u.u.i.ś., albowiem do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji Wójta wnieśli M. K. i A. K., żądając jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Skarżący podnieśli, że wydając decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia organ ograniczył się do przedstawiania jako własnego stanowiska autora raportu środowiskowego. Tymczasem najważniejszym elementem postępowania była weryfikacja raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w postępowaniu tego elementu zabrakło. Wójt tak bardzo skupił się na dwóch pozostałych elementach (uzyskanie uzgodnień + zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu), że pierwszy niemal zupełnie pominął. Sama decyzja środowiskowa zawiera prawie wyłącznie treści przepisane albo z raportu (sporządzonego na zlecenie inwestora) albo z postanowienia wydanego przez RDOŚ oraz opinii PPIS.

Zdaniem Skarżących nie można mówić o rozbudowie hali produkcyjnej i magazynowej, lecz rozbudowie istniejącego zakładu, który będzie niemal dwukrotnie większy od obecnie istniejącego. Potwierdzają to dane podawane przez inwestora w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Organy administracji publicznej winny mieć na względzie rosnące oddziaływanie na środowisko. Skarżący odwołali się do ustaleń poczynionych w prawomocnej decyzji Kolegium podnosząc, że dostrzeżone wówczas błędy zostały ponownie powielone. Nadal brak jest prawidłowego ustalenia przez organ I instancji zakresu oddziaływania inwestycji oraz kręgu stron postępowania; właściwego opisu i analizy w raporcie wariantów planowanego przedsięwzięcia; rzetelnego odniesienia się do zakazów wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu "Kompleks Leśny [...]", w szczególności analizy oddziaływania przedsięwzięcia na faunę. Raport zawiera w istocie te same rozwiązania, które zostały zaprezentowane w raporcie pierwotnym, następnie zanegowanym. Przedstawiono:

1) wariant proponowany przez inwestora (pkt 6.1, str. 101),

2) wariant zerowy (pkt 6.2, str. 102),

3) wariant alternatywny (pkt 6.3, str. 103).

Zdaniem Skarżących, wariant "zero" nie może być wariantem, który powinien podlegać analizie. Wariant proponowany przez inwestora to zarazem najkorzystniejszy dla środowiska. Natomiast wariant alternatywny nie odpowiada wymogom z u.u.i.ś. ponieważ nie zawiera rozwiązań zasadniczo różniących się od wariantu proponowanego przez inwestora, ale jest jedynie jego modyfikacją.

Skarżący podnieśli, że wariant alternatywny, w którym następuje budowa odrębnego zakładu, w ogóle nie jest możliwy ze względu na zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Zgodnie z powołanym postanowieniem uchwały, zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Planowany obiekt byłby położony z pewnością mniej niż 100 m od istniejącego naturalnego zbiornika wodnego. W decyzji środowiskowej Wójt ponownie poprzestał na stwierdzeniu, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zakazami określonymi w uchwale ustanawiającej obszar chronionego krajobrazu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji środowiskowej, Wójt nie przeanalizował szczegółowo treści tych zakazów i się do nich nie ustosunkował, poprzestając na ocenie osoby sporządzającej raport środowiskowy. Tymczasem to organ I instancji powinien zdecydować czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne/sprzeczne z uchwałą nr [...] W ocenie Skarżących planowana inwestycja z pewnością spowoduje naruszenie zakazu określonego w § 5 pkt 1 powyższej uchwały ponieważ doprowadzi do niszczenia nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu szeregu ssaków na działce nr [...].

Planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Przedsięwzięcie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie stanowi bowiem rozbudowy lub przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, lecz budowę zupełnie nowego obiektu (nowej hali produkcyjno-magazynowej).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, które wyrażone zostały we wcześniejszym orzeczeniu sądu, Kolegium uznało, że kwestia kręgu stron postępowania nadal nie została wyjaśniona. Przy ustalaniu kręgu stron postępowania należało bowiem mieć na uwadze, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na określone tereny.

W zasadniczym w niniejszej sprawie dokumencie, tj. raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko wskazano warianty inwestycji w tym wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Jako jeden z wariantów przedstawiono wariant zerowy, który - jak już wyjaśniono poprzednio - nie stanowi wariantu realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, racjonalny wariant alternatywny opisano bardzo ogólnikowo, co jest nieprawidłowe. W raporcie zabrakło także przedstawienia jako odrębnego trzeciego z wymaganych wariantów, tj. wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Jak już zaznaczono, przedstawienie minimum trzech oddzielnych wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany. W opisie poszczególnych wariantów powinny być również zachowane jednakowe proporcje. Wobec powyższego nie sposób uznać, iż przedmiotowy raport zawiera trzy alternatywne rozwiązania pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko. Jak już wskazano wcześniej, opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym.

Zdaniem Kolegium ponownego wyjaśnienia wymaga także szczegółowa analiza w zakresie oddziaływania planowanego zamierzenia na faunę. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Łowczego z Koła Łowieckiego nr [...] w [...] wynika, że pomiędzy kompleksem polnym graniczącym od północy i wschodu z fabryką Spółki a sadami i polami na południe od ul. [...] mają miejsce stałe migracje zwierzyny takiej jak sarny polne, zające i lisy. Z pisma tego wynika także, że zwierzyna migruje wykorzystując przejścia przy fabryce i między domami mieszkalnymi oraz sadu znajdującego się naprzeciwko fabryki (karta akt nr 201). Ponadto, z treści pism składanych w toku postępowania przez strony wynika, że na terenie działki nr [...] występują "dziko żyjące zwierzęta" (karta akt nr 173 i n.). Tymczasem z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, ażeby na analizowanym terenie występowały ssaki. Autorka raportu podała, że nie zauważono jakichkolwiek ssaków. Kwestie te wymagają zweryfikowania.

Dodatkowo, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien sprawdzić, czy wskutek realizacji inwestycji, która jest związana ze zwiększeniem powierzchni uszczelnionej (drogi, place, parkingi, dachy) i w ramach której mają powstać zbiorniki retencyjno-infiltrująco-odparowujące - nie dojdzie do zmiany stosunków wodnych, która jest niedozwolona w świetle § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] Zdaniem Kolegium, raport winien również bardziej szczegółowo wyjaśniać kwestie związane z zakazami określonymi w uchwale nr [...] Zagadnienia te zostały bowiem w raporcie omówione zbyt ogólnikowo. Tymczasem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym dowodem w sprawie środowiskowej.

Zdaniem Kolegium w uzasadnieniu decyzji zabrakło również wyczerpującego odniesienia się przez organ do kwestii oceny zgodności planowanego zamierzenia z regulacjami uchwały nr [...]

Sprzeciw od decyzji SKO w [...] wniósł pełnomocnik Skarżących (radca prawny T. K.) żądając jej uchylenia. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez brak dokładnego rozpoznania przez SKO odwołania od decyzji środowiskowej wydanej przez Wójta oraz brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Zdaniem Skarżących, SKO poprzestało na powtórzeniu własnych ustaleń z poprzedniej decyzji, nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdzono, że gdyby SKO zbadało sprawę bardziej szczegółowo, doszłoby do wniosku o konieczności odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Kolegium posiadało wystarczający materiał dowodowy, aby rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, jednakże nie uczyniło tego.

Skarżący podkreślili, że planowana inwestycja doprowadzi do powstania hali dwukrotnie większej od istniejącej. Przedstawiając tabele z wyliczeniami oddziaływania inwestycji na okolicę, Skarżący stwierdzili, że organy administracji publicznej nie miały w ogóle na względzie komfortu mieszkańców okolicy. Hala magazynowo-produkcyjno-biurowa przeczy przeznaczeniu okolicznych terenów jako obszaru domów jednorodzinnych oraz obszaru rekreacji.

Skarżący ponownie pokreślili sprzeczność planowanej inwestycji z § 5 uchwały nr [...] W szczególności dojdzie do zniszczenia nor i legowisk zwierząt. Dodatkowo dojdzie do zmiany stosunków wodnych, co jest naruszeniem § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...]

W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że konieczność uchylenia decyzji Wójta była podyktowana błędami wynikającymi z raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. To z kolei uniemożliwiało Kolegium merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw od decyzji nie jest zasadny.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów."

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Sąd w składzie orzekającym zaznacza, że rozstrzygając w sprawie ze sprzeciwu od decyzji SKO nie przesądza o tym, czy inwestor powinien otrzymać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie. Sąd nie czyni także wskazówek dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo dokonało oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji. Tak jak zasadnie wskazano na początku uzasadnienia decyzji SKO, organ odwoławczy był związany zapadłym orzeczeniem tut. Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a. Ocena zaskarżonej decyzji powinna być zatem przeprowadzona według wskazań Sądu, co Kolegium uwzględniło.

Zestawiając treść zaskarżonej decyzji SKO z decyzją Wójta należy stwierdzić, że Wójt nie wywiązał się w pełni z obowiązków, jakie polecił mu organ II instancji, a które to obowiązki zaakceptował tut. Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1011/18.

Począwszy od tych kwestii, które Wójt spełnił, podkreślenia wymaga to, co Kolegium zauważyło, że mapy dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji są czytelniejsze. Możliwe jest odczytanie informacji niezbędnych do jednoznacznego określenia, czy i w jakim stopniu, oraz jakie aspekty planowanej inwestycji będą oddziaływać na środowisko.

Kwestia związana z migracjami zwierząt, których szlaki komunikacyjne przebiegają w pobliżu istniejącej obecnie hali produkcyjnej, została również wyjaśniona, co potwierdził RDOŚ w postanowieniu znak: [...] z dnia [...] września 2019 r. Kolegium stwierdziło natomiast, iż kwestia ta pozostaje nierozwiązana przez organ I instancji. Sąd w składzie orzekającym w tym zakresie nie zgadza się z Kolegium. RDOŚ wskazał w powołanym postanowieniu, że w bliskim otoczeniu inwestycji przebiegają inne, atrakcyjniejsze i bezpieczniejsze dla zwierząt szlaki migracji - na zachodzie wzdłuż doliny [...] i dalej kompleksem leśnym wchodzącym w skład [...], na wschodzie natomiast przez wielkoobszarowy kompleks leśny rozciągający się południkowo od [...] do okolic miejscowości [...]. Tereny te, głównie z uwagi na niewielki stopień antropopresji, w tym brak większości barier antropogenicznych obecnych w miejscowości [...], stanowią nie tylko dogodny korytarz migracyjny, lecz także atrakcyjne miejsce schronienia, żerowania i wyprowadzania lęgów dla organizmów żywych. W świetle tych uwarunkowań RDOŚ stwierdził, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na drożność szlaków migracyjnych zwierząt i stan zachowania ich populacji. Wobec pozytywnej opinii RDOŚ, jako organu ochrony środowiska, którego fachowa wiedza pozwala na konstatację o prawidłowości jego ustaleń, Wójt prawidłowo przyjął, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na migracje zwierząt.

Przyjęte stanowisko RDOŚ pozwala na wniosek, że realizacja planowanej inwestycji w żaden sposób nie ograniczy możliwości poruszania się przez zwierzęta, a także egzystowania na analizowanym obszarze. Realizacja inwestycji nie doprowadzi także do zniszczenia nor i legowisk.

Organ odwoławczy zarzucił Wójtowi nieodniesienie się do uchwały nr [...] Uwagę Sądu zwraca to, że Kolegium nie wskazało, jakie elementy miałyby podlegać szczegółowej analizie, do której nawołuje. Nie ulega wątpliwości, że Wójt odniósł się do każdej jednostki redakcyjnej w ramach § 5 uchwały nr [...] SKO powinno doprecyzować, jaki powinien być stopień szczegółowości analizy poprzez wskazanie, jakie konkretnie aspekty powinny być szczególnie wyartykułowane.

Sąd w składzie orzekającym zwraca jednakże uwagę na to, że w uzasadnieniu decyzji Wójta nie ma wyjaśnień, co do obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. To zagadnienie było już bowiem przedmiotem rozważań Kolegium w poprzedniej decyzji. W związku z tym, decyzja Wójta powinna odnieść się do tego, w jaki sposób wyznaczono krąg stron postępowania w myśl art. 28 k.p.a. w związku z art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Podobnie jak w poprzedniej decyzji Kolegium, również i w tym przypadku Kolegium zasadnie podkreśliło zaniechanie Wójta w zakresie wariantowości inwestycji, co stanowi istotę niniejszej sprawy. Decyzja Wójta została zwieńczona konstatacją, że rozważono warianty, inwestor przedstawił je należycie. Uwagę zwraca jednak to, że Wójt nie rozważył przedstawionych wariantów i nie uzasadnił dlaczego ten wariant, a nie inny, został przyjęty jako sposób należnej realizacji inwestycji. Ponadto, uwagę Sądu ponownie zwraca sposób opracowania wariantów, co podkreślają także Skarżący.

W zaktualizowanej wersji Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko z dnia [...] maja 2019 r. inwestor przedstawił:

1) wariant proponowany (s. 101 raportu);

2) wariant zerowy (s. 102 raportu);

3) racjonalny wariant alternatywny (s. 103 raportu);

4) wariant najkorzystniejszy dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru (s. 104-108 raportu).

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany (wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 257/16, CBOSA). Raport powinien więc zawierać dokładny opis tych samych elementów inwestycji we wszystkich przedstawionych wariantach, które zostały opisane w wariancie najkorzystniejszym dla inwestora. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze, co zresztą stanowi ratio legis u.u.i.ś. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3327/19, CBOSA).

Wskazać należy, że wariant "zerowy", polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, nie jest wariantem przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Skoro ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia trzech wariantów przedsięwzięcia, to niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest wariantem jego realizacji. Jeśli inwestor nie przewiduje realizacji przedsięwzięcia (nie podejmuje realizacji przedsięwzięcia, czyli przedstawia tzw. "wariant zerowy"), to nie ma podstaw do określania w drodze decyzji środowiskowych uwarunkowań jego realizacji (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 520/16, CBOSA). Nie da się podjąć określonego przedsięwzięcia, które polega na zaniechaniu tegoż przedsięwzięcia. Stąd wariant "zero" nie może być przedmiotem analizy w raporcie o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko.

Pozostałe przedstawione w raporcie warianty nie dają możliwości oceny, czy realizacja inwestycji nastąpi w możliwie najkorzystniejszym dla środowiska wariancie. Organ II instancji prawidłowo ocenił tą okoliczność, uznając ją za kluczową dla prowadzonego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu Skarżących w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. należy zaznaczyć, że tylko ten zarzut może być przedmiotem rozważań Sądu. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 140 k.p.a. nie może być przedmiotem analizy Sądu, gdyż istotą rozpoznania sprzeciwu od decyzji jest zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Dla podkreślenia zasadności rozstrzygnięcia SKO należy zwrócić uwagę na wprowadzenie do wyliczenia w art. 80 ust. 1 u.u.i.ś.: "Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:". Przywołane brzmienie przepisu prowadzi do wniosku, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi zostać wydana przez organ I instancji w oparciu o przeanalizowany całokształt materiału dowodowego, którego właściwość rzeczowa wynika z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. W tym miejscu należy poprzestać na efektach wykładni językowej, gdyż uznanie, że SKO powinno uchylić decyzję Wójta i samodzielnie orzec o istocie sprawy w sytuacji stwierdzonych błędów proceduralnych prowadzi do zaprzeczenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. Poszukując intencji ustawodawcy najpierw należy się posłużyć wykładnią językową, która ma podstawowe znaczenie dla rozumienia przepisów, ponieważ dla adresatów norm prawnych posłużenie się określonymi, zrozumiałymi dla nich wyrażeniami danego języka powinno oznaczać to, co zostało w tym języku wypowiedziane. Jeżeli wykładnia celowościowa prowadzi w sposób oczywisty do innych rezultatów niż wskazany przez ustawodawcę zamiar, należy poprzestać na efektach wykładni językowej, gdyż to wykładni językowej przypisuje się priorytet w procesie interpretacji prawa (zob. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna" 42/3/2005).

Stwierdzone błędy proceduralne wymagają ponownego rozpoznania ich przez organ I instancji. W sytuacji, w której SKO przeniosłoby na siebie ciężar przeprowadzenia całokształtu postępowania dowodowego, tak jak oczekują tego Skarżący, przez zobowiązanie inwestora do prawidłowego przedstawienia wariantów inwestycji, a następnie ocenę i wydanie decyzji merytorycznej, doszłoby do nieakceptowalnego stanu sprzeczności z zasadą z art. 15 k.p.a. W tej sytuacji materiał dowodowy zostałby oceniony wyłącznie przez organ administracji publicznej tylko w jednej instancji, co jest niedopuszczalne. Podobny wniosek sformułował Naczelny Sąd Administracyjny: "Skoro organ odwoławczy wobec podważenia wartości dowodowej całości zgromadzonych przez organ I instancji materiałów dowodowych, nie dysponował jakimkolwiek dowodem, który pozwalałby na rozstrzygnięcie sprawy, uzupełnienie materiału dowodowego, które sprowadzałoby się faktycznie do przeprowadzenia postępowania jedynie przed organem odwoławczym, prowadziłoby do realnego naruszenia wymienionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności." (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 423/20, CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy, raport oddziaływania inwestycji na środowisko nie jest jedynym dowodem zgormadzonym w sprawie, ale nie ulega wątpliwości, że jest dowodem najistotniejszym. To na podstawie raportu oddziaływania na środowisko można ustalić, jakie będzie faktyczne oddziaływanie inwestycji na środowisko, podlegającemu szczególnemu reżimowi prawnemu w zakresie jego ochrony. Wobec braków w zakresie wariantowości, ta kwestia wymaga ponownego zbadania z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

"Co prawda zwrot »konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy« - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony." (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 483/18, CBOSA). Jako, że raport, o którym mowa w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji, prawidłowe sporządzenie jego w administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym jest obligatoryjne, co zresztą koresponduje z powołanym wprowadzeniem do wyliczenia z art. 80 ust. 1 u.u.i.ś.

Przedstawione powyżej stanowisko, które podkreśla także organ odwoławczy wpisuje się w powszechnie akceptowany pogląd orzecznictwa. "Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie - art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 809/17, CBOSA).

Końcowo należy wskazać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jedynie etapem wstępnym dla postępowania w sprawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Ta decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych czy planowanej działalności. Określa jedynie warunki wykorzystania terenu pod inwestycję z uwagi na konieczność ochrony przyrody, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Sąd w składzie orzekającym wydając niniejszy wyrok nie kończy postępowania, ponieważ nie przesądza o tym, czy dla planowanej inwestycji powinny zostać określone środowiskowe uwarunkowania, czy też nie.

Sąd jeszcze raz wyjaśnia Skarżącym, że decyzja Kolegium w najmniejszym stopniu nie ogranicza ich prawa do obrony swojego interesu i przekonywania organu administracji publicznej co do swoich racji, np. co do dopuszczalności inwestycji w kontekście zakazów obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu. Również niniejszy wyrok, akceptujący decyzję kasacyjną, nie zawiera sugestii ani nie powinien być odczytywany jako sugestia określonego rozstrzygnięcia merytorycznego Wójta na dalszym etapie sprawy. Rolą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego, zebranie stanowisk stron i podjęcie decyzji na podstawie kompleksowej oceny całości zebranej dokumentacji.

Sąd zaznacza też, że nie mógł w postępowaniu ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej niejako "wyprzedzająco" i definitywnie (jak chcieliby Skarżący) wypowiedzieć się o dopuszczalności przedsięwzięcia, zwłaszcza w kontekście zakazów wynikających z obowiązywania w obszarze inwestycji obszaru chronionego krajobrazu. Po pierwsze bowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, a nie zastępowanie organów w zakresie orzekania. Jeżeli zatem Wójt nie przeanalizował wyczerpująco kwestii zgodności inwestycji z szeroko rozumianymi uwarunkowaniami ochrony przyrody, to Sąd nie mógł w tym zakresie zajmować merytorycznego stanowiska. Po drugie wreszcie, nie może ujść z pola widzenia, że niniejszy wyrok wydano w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji, w którym to postępowaniu nie bierze udziału inwestor. Już chociażby z tego względu Sąd orzekający o zgodności decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. powinien powstrzymać się od wyrażania poglądów in meriti, które mogłyby godzić w interes podmiotu prawem wyłączonego z postępowania sądowoadministracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności sprzeciwu, gdyż nie dostrzeżono naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez SKO w [...]. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw, o czym orzeczono w sentencji wyroku.