Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 907/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1328/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną w części dotyczącej punktu I zaskarżonego wyroku; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II; 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 4. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 1850 (jeden tysiąc osiemset pięćdziesiąt) zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1328/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 2500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 5 grudnia 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie, dalej także jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji", wpłynęło pismo M. K., dalej także jasko: "skarżący", w sprawie wszczęcia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej hali o dodatkową przestrzeń magazynową wraz z częścią biurową na działce nr ew. A/9, A/14, A/13, B/4, B/6, przy ul. J. w miejscowości Opacz Kolonia, gmina Michałowice, realizowanej na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 11 października 2017 r.

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku hali o część magazynowo - biurową zlokalizowanego na terenie działek nr ew. A/9, A/14, A/13, B/4, B/6 przy ul. J. w Opaczy - Kolonii, gmina Michałowice.

PINB w Pruszkowie, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nałożył na M. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy spornego budynku.

Natomiast postanowieniem Nr [...], z dnia [...] lutego 2020 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora Pana M. K. karę w wysokości 100000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej w rozbudowywanym budynku hali o część magazynowo - biurową - KOB XVIII, zlokalizowanym na terenie działek nr ew. A/9, A/14, A/13, B/4, B/6 przy ul. J. w Opaczy Kolonii, gmina Michałowice.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył M. K. Podniósł, że zaistnienie w obrocie prawnym samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania tej samowoli. Powinno uruchomić postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na fakt, że strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani nie mogła starać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego. Tym samym nie mogła naruszyć ani art. 54, ani art. 55 Prawa budowlanego. Zarzucił także naruszenie art. 6, 7, 10, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także jako: "MWINB", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), dalej także jako: "Prawo budowlane", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, budynek hali był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego i zebrał wyczerpujący materiał dowodowy na jego poparcie. Słusznie wymierzono inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Organ nie podzielił zdania wyrażonego w zażaleniu na ww. postanowienie, że organ naruszył art. 6, 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

MWINB wskazał, że prowadzenie postępowania naprawczego nie zwalnia inwestora od zachowania wymogów wynikających z art. 54 lub 55 Prawa budowlanego, a tym samym nie stanowi przeszkody do nałożenia sankcji określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku przystąpienia do użytkowania z naruszeniem ww. przepisów.

Skargę na to postanowienie złożył M. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.;

2. art. 81 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.;

3. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 Prawo budowlanego.

Powtórzył tezę o braku możliwości wymierzenia kary w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej. Naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. miało polegać na zaniechaniu ustalenia kubatury użytkowej hali magazynowej. Zarzut naruszenia art. 81 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. oparł na niezawiadomieniu strony o pozyskaniu przez organ drugiej instancji fragmentów projektu budowlanego. Skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się o tak dokonanych ustaleniach.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Sąd stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wskazana hala magazynowa użytkowana była bez pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie ustalenia zaskarżonego postanowienia są prawidłowe.

Kwestią otwartą pozostaje natomiast ocena zgodności z prawem nałożenia kary pieniężnej na inwestora oraz wysokość tej kary.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w orzecznictwie dominuje stanowisko, że art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na obniżenie wysokości kary wymierzanej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jednakowym przeznaczeniu i zaliczonego do tej samej kategorii w zależności od tego, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu czy tylko jego części. Co do zasady podzielił to stanowisko, jednak dostrzegł również możliwość wystąpienia takich stanów faktycznych, w których uzasadnione jest odstąpienie od tej zasady. W orzecznictwie dopuszcza się bowiem przyjęcie do obliczenia kary powierzchni tylko tej części obiektu, która była samowolnie użytkowana, o ile część ta jest wyodrębniona funkcjonalnie od całości budynku. W szczególności, jeśli obiekt budowlany składa się z kilku wyraźnie wyodrębnionych części o różnym przeznaczeniu i istniejące w nim pomieszczenia zaliczane są do różnych kategorii, to taki stan faktyczny powinien stanowić uzasadnienie dla ustalenia kary pieniężnej z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Tym samym, organy administracji powinny dokładnie ustalić jaka część budynku była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a następnie obliczyć wysokość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania właśnie tej części.

Sąd odnotował, że organy orzekające obu instancji nie rozważały w ogóle, czy w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające obliczenie kary przy uwzględnieniu tylko części budynku, co do której nastąpiło samowolne użytkowanie.

Sąd wskazał, że niewątpliwie zasadnym było uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji poprzez dołączenie części zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowej rozbudowy. W ocenie Sądu, jest to jednak niewystarczające do jednoznacznego określenia wysokości kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Organ do określenia tej kary przyjął kubaturę całej rozbudowy. Natomiast z załączonej części projektu wynika, że oprócz części magazynowej na wskazaną w projekcie kubaturę składały się również: ekspozycja, biura, część socjalna, komunikacja i część techniczna.

Poza tym, w przedmiotowym projekcie, w zestawieniu powierzchni budynku wskazana kubatura dotyczy projektowanych budynków. Użycie liczby mnogiej powinno oznaczać realizację nie tylko jednego budynku ale brak projektu uniemożliwia weryfikację tego określenia.

Niewątpliwie, rozbudowa, w wyniku której łączna kubatura projektowanych budynków (a nie jednego budynku) miała wynosić 9.166,37 m3, nie miała za przedmiot tylko hali magazynowej, a więc obiektu o kategorii XVIII wg załącznika 1 do ustawy Prawo budowlane, ale dotyczyła także obiektów bądź ich części zaliczanych do innych kategorii obiektów budowlanych.

Organy obu instancji jednak kubatury samej użytkowanej hali magazynowej nie ustaliły, a było to konieczne do przyjęcia prawidłowego współczynnika wielkości obiektu, który miał wpływ na wysokość kary. Tym samym dopuściły się naruszenia dyspozycji art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., a naruszenie to jest niewątpliwie istotne z punktu widzenia określenia wysokości kary.

W świetle powyższych okoliczności Sąd za zasadny uznał zarzut wskazany w pkt 1 skargi.

Jako nieuprawniony Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 81 i 10 K.p.a., który dotyczy uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie części opisowej projektu rozbudowy. Dowód ten trudno uznać za nowy i nieznany skarżącemu skoro sam go złożył w organie architektoniczno-budowlanym. Poza tym, już organ pierwszej instancji przyjął, przy ustalaniu kary, kubaturę z projektu, aczkolwiek tego projektu do akt sprawy nie dołączył. Można więc uznać, że organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o dokument, który już w postępowaniu organu pierwszej instancji był wykorzystany.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut opisany w pkt 3 skargi. W tym zakresie Sąd podzielił w całości stanowisko wyrażone w wyroku z 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 124/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni systemowej przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazując, że naruszenie zasad wynikających z brzmienia art. 28 ust. 1, art. 54 i art. 55 grozi konsekwencjami z art. 48, art. 49b, art. 51, art. 57 ust. 7 tej ustawy, przy czym podkreślił, że "Nie można tak rozumieć powyższych przepisów, że naruszenie przepisów o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę z konsekwencjami z art. 48 Prawa budowlanego, czy też wykonywanie robót budowlanych w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z konsekwencjami z art. 51, zwalnia inwestora z obowiązków wynikających z art. 54 lub z art. 55 Prawa budowlanego.

Reasumując Sąd stwierdził, że analiza uzasadnień postanowień organów obu instancji, w zestawieniu z zebranym materiałem dowodowym, dokonana w kontekście zarzutów skargi, prowadzi do wniosku, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w kwestiach istotnych dla jej wyniku. Sąd stwierdził, że organy obu instancji orzekły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym wcześniej zakresie będzie możliwe przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 K.p.a. samodzielnie bądź korzystając z pomocy organu I instancji.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. Wyrok zaskarżył w całości.

I. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło do przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia, stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne z naruszeniem art. 81 K.p.a. oraz przy ustaleniu którego dopuszczono się naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, o którym mowa w 10 § 1 K.p.a., gdyż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się o tak dokonanych ustaleniach;

2. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1651) i § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. a) w zw. z § 2 pkt. 6) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do zasądzenia na rzecz skarżącego nieprawidłowej kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

II. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

3. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym z dnia 21 maja 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji stanowiska organów administracyjnych, iż nałożenie na skarżącego kary za użytkowanie hali było zasadne, pomimo braku możliwości przystąpienia do użytkowania tego budynku, z uwagi na realizację prac budowlanych niezgodnie z warunkami zatwierdzonego projektu budowlanego, co wykluczało możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu zgodnie z art. 54 i art. 55 ww. ustawy, a w konsekwencji uniemożliwiało nałożenie na skarżącego kary z tytułu nielegalnego jego użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 ww. ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznaje skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

2. ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w pkt II jego sentencji tj. w zakresie dot. orzeczenia o kosztach postępowania sądowego i zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącego kwoty 7.417 (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego przed Sądem I instancji oraz oddalenie w pozostałej części skargi kasacyjnej, z uwagi to że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym;

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a organ będący uczestnikiem postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed rozważaniami o charakterze merytorycznym konieczne jest podkreślenie, że w skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok w całości. Przypomnienie to jest o tyle ważne, że skarga wniesiona do WSA w Warszawie została uwzględniona – uchylono zaskarżone postanowienie i zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, z tym, że w kwocie niższej, niż określona w zawartym w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji z naruszeniem art. 81 K.p.a. oraz przy ustalaniu którego dopuszczono się naruszenia prawa skarżącego do udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a.

Jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, możliwa jest kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie podważyć merytorycznej trafności wyroku.

Natomiast pozbawienie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w zależności od stopnia tego uchybienia, może być podważane z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 81 K.p.a., czy też art. 10 § 1 K.p.a. lub z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 81 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a.

Ocena Sądu pierwszej instancji, według której, organom nie można zarzucić naruszenia art. 81 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest prawidłowa. Organy oparły się na wynikach oględzin przeprowadzonych po wszczęciu postępowania administracyjnego, dokonanego zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2019 r. Wyniki te zostały utrwalone w protokole oraz w materiale fotograficznym stanowiącym załącznik do protokołu. Na podstawie tych dowodów organy ustaliły, że hala magazynowa była użytkowana bez pozwolenia na użytkowanie. W odniesieniu do tego dowodu nie można powiedzieć, że skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się. Wraz ze swoim pełnomocnikiem uczestniczył w oględzinach z dnia 6 lutego 2020 r. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie ma także podstaw do przyjęcia, że uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu zażaleniowym odbyło się z naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym. Uzupełnienie polegało na dołączeniu projektu rozbudowy. Dokument ten był znany skarżącemu bowiem sam skarżący przedłożył go wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę. Projekt ten był znany organowi pierwszej instancji, który przy ustalaniu kary przyjął kubaturę z projektu, z tym, że nie został wówczas dołączony do akt sprawy przez organ pierwszej instancji. Ponadto, równolegle toczyło się postępowanie naprawcze zainicjowane pismem samego skarżącego z dnia 4 grudnia 2019 r., w którym skarżący, wnosząc o wszczęcie procedury naprawczej, poinformował o wprowadzeniu kilku zmian istotnych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji inwestycji.

Skoro zarzut skargi oraz skargi kasacyjnej, naruszenia art. 81 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a., dotyczył właśnie uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie opisowej części projektu rozbudowy, to zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym zakresie nie doszło do pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Czym innym jest kwestia zgodności z prawem postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowości ustaleń faktycznych w zakresie kubatury użytkowanej hali magazynowej.

Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy obu instancji nie ustaliły kubatury samej użytkowanej hali magazynowej. Było to, zdaniem Sądu, konieczne do przyjęcia prawidłowego współczynnika wielkości obiektu, który miał wpływ na wysokość kary. Tym samym, według WSA, organy dopuściły się naruszenia dyspozycji art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., a naruszenie to było istotne z punktu widzenia określenia wysokości kary. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Jednak mimo formalnego uwzględnienia skargi, z powodu wadliwości procesowej, zaskarżony wyrok opiera się na stanowisku materialnoprawnym, które jest niekorzystne dla skarżącego. Sąd pierwszej instancji uznał, że karę, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego można wymierzyć także w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez pozwolenia na budowę lub wybudowanych na podstawie pozwolenia ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.

Stanowisko to, skutkujące oceną prawną o prawidłowości, co do zasady, rozstrzygnięcia o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej, mimo że toczy się postępowanie naprawcze, stanowi naruszenie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zastosowanie tego przepisu jest ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. W decyzji kończącej pozytywnie postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4).

Oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy wobec tego stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji, zasadnym jest uruchomienie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją. Zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego wyłączało możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (patrz: wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, ONSA i wsa 2021/2/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

W odniesieniu do orzeczenia zawartego w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, wystarczające jest zastosowanie instytucji procesowej przewidzianej w art. 184 P.p.s.a., polegającej na oddaleniu skargi kasacyjnej i korekcie błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uchylenie zaskarżonego postanowienia powoduje, że zażalenie zostanie ponownie rozpatrzone. Obowiązkiem organu zażaleniowego będzie zastosowanie się do wykładni prawa przedstawionej w powyższych rozważaniach.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Jest niewątpliwe, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. W związku z tym, nie tylko należało pobrać od skarżącego wpis stosunkowy (art. 231 P.p.s.a.), ale także należało zasądzić koszty zastępstwa procesowego według reguł określonych w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie. Sąd pierwszej instancji, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia ograniczył kwotę zasądzoną z tytułu zastępstwa procesowego do stawki określonej dla innych spraw (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia) powiększonej o koszt opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa. W ramach orzekania reformatroryjnego należy stwierdzić, że nie ma podstaw do niezastosowania stawki minimalnej wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 ust. 6.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w części dotyczącej punktu I zaskarżonego wyroku. Na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 7417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego przed WSA w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 1850 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.