Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1173/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 253a  par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grażyna Malinowska –Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Izby Celnej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [..] nr [..] Dyrektor Izby Skarbowej w B. udzielił wnioskodawczyni - Spółce B. z siedzibą w S. zezwolenia, na okres 6 lat, na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa k., w 35 punktach gier, w tym m.in. w punkcie gier usytuowanym w [..] w D. (pozycja nr 3 pkt II przedmiotowej decyzji).

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r., w związku z nieuzyskaniem odpowiedniego progu rentowności lub likwidacją działalności, spółka B. zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w T. o zmianę udzielonego decyzją z dnia [...] zezwolenia, poprzez wykreślenie z decyzji wskazanego pod pozycją nr 3 punktu gier i wpisanie w jego miejsce punktu gier usytuowanego w [...] w T. Do wniosku spółka dołączyła umowę najmu lokalu, w którym ma być ulokowany punkt gier oraz oświadczenie geodety, że objęty wnioskiem lokal jest usytuowany w odległości co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego.

Postanowieniem z dnia [..] Dyrektor Izby Celnej w T. wyznaczył wnioskodawczyni siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej w T. postanowieniem z tej samej daty wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy tj. do dnia 2 kwietnia 2010 r., wskazując w jego uzasadnieniu, że jest to podyktowane koniecznością zrealizowania procesowych uprawnień strony w zakresie przysługującego jej prawa wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w T., na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art.135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540), odmówił dokonania wnioskowanej zmiany udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa k.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która dopuszczając możliwość zmiany udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy zezwoleń na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w art. 135 ust. 2 wyraźnie stanowi, iż zmiana taka nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W związku z tym, zdaniem organu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez stronę zakresie. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię, iż może ona złożyć wniosek w sprawie zmniejszania liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, a wówczas organ w trybie art. 253a Ordynacji podatkowej zmieni decyzję na wniosek strony w tym zakresie. W przeciwnym zaś wypadku organ z urzędu cofnie zezwolenie w tej części, stosując art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

Od powyższej decyzji spółka B. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem spółki lub ewentualnie przekazania sprawy od ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. oparcie jej na przepisie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 2 i 7 Konstytucji RP, w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry:

- w odniesieniu do sytuacji, w której strona złoży wniosek o zmianę udzielonego zezwolenia w zakresie zmiany miejsc urządzania gry przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych, a właściwy organ z przyczyn niezależnych od strony nie rozpatrzy sprawy w terminie ustawowym i nie zakończy jej w związku z tym przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, przez co wniosek strony nie będzie mógł zostać uwzględniony,

- w zakresie w jakim przepis ten łamie wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych,

2. prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływanej jako kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło uwzględnienie wniosku strony,

3. prowadzenie postępowania na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, której projektu, zawierającego przepisy techniczne, wbrew wymogom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie ustanowienia procedury udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej powoływanej jako dyrektywa 98/34/WE), a także implementującego ją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (dalej powoływanego jako rozporządzenie RM z dnia 23 grudnia 2002 r.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. zmieniającego powyższe rozporządzenie, nie notyfikowano Komisji Europejskiej, co w konsekwencji powoduje bezskuteczność przepisów tej ustawy (orzeczenia ETS w sprawach C-194/94 CIA oraz C-443/98 Unilever).

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 Ordynacji podatkowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, i w tym też dniu na podstawie art. 144 ustawy utraciła moc, z wyjątkami wskazanymi w tej ustawie, ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Powołując się na art. 135 ust. 1 nowej ustawy, który stanowi, że zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielonych podmiotom prowadzącym taką działalność, a zatem teoretycznie na podstawie przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, zezwalającego na dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gier, organ odwoławczy wskazał, iż z dalszej części przepisu art. 135 ust. 1 ustawy wynika, że zasady dokonywania zmian zezwoleń określone w nowej ustawie stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 ustawy. Stosownie zaś do art. 135 ust. 2 ustawy zmiana taka nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Zatem zdaniem organu zastrzeżenie to, jako stanowiące lex specialis w stosunku do art. 51 ust. 2, przesądza iż wnioskowana przez spółkę zmiana udzielonego jej zezwolenia, jako dotycząca zmiany miejsc urządzania gier, nie może być dokonana. Ponadto przywołując art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, mającej zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych zastosowanie w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy zaznaczył, iż zmiana decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo może być za jej zgodą dokonana, jeżeli przepisy szczególne nie przeciwstawiają się temu oraz przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. W przedmiotowej zaś sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi przesłankę negatywną zmiany ostatecznej decyzji, w związku z czym organ I instancji działający w trybie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej nie mógł uwzględnić wniosku spółki.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołującej braku notyfikacji Komisji Europejskiej, zawierającego przepisy techniczne, projektu ustawy o grach hazardowych, organ odwoławczy wskazał, iż prawo wspólnotowe nie może być pominięte w procesie decyzyjnym oraz, że nawet gdy krajowe regulacje nie są przedmiotem bezpośredniego zainteresowania wtórnego prawa wspólnotowego, tak jak przedmiotowe regulacje z zakresu gier hazardowych, to i tak muszą być one zgodne z traktatowymi wzorcami normatywnymi. W niniejszej sprawie, jak wyjaśnił organ, element wspólnotowy podnoszony przez stronę stanowi dyrektywa 98/34/WE, konstytuująca obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych. Dyrektywa ta, jako implementowana rozporządzeniem RM z dnia 23 grudnia 2002 r., jest częścią krajowego porządku prawnego, niemniej jednak, adresatem jej postanowień jest ustawodawca krajowy, który wprowadzając nowe regulacje prawne stanowiące przepisy techniczne podlega rygorom tej dyrektywy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podejmując na pierwszym etapie administracyjnego stosowania prawa decyzję walidacyjną, której przedmiotem jest wybór źródeł prawa, z których następnie jest rekonstruowana konkretna norma prawna w konkretnym procesie decyzyjnym, kierując się w tym zakresie tetycznym uzasadnieniem obowiązywania przepisów prawnych, prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia mogą stanowić tylko właściwie wprowadzone do porządku prawnego przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a nie przepisy w/w dyrektywy 98/34/WE, która nie zawiera ani żadnych wzorców normatywnych, którym muszą odpowiadać regulacje krajowe, ani materiału prawnego do budowania norm prawnych. W związku z tym, jak wskazał organ, skoro przepisy ustawy o grach hazardowych zostały wprowadzone do systemu prawa i obowiązują w ujęciu tetycznym, to tym samym zarzut

oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego o przepisy, które nie zostały notyfikowane i jako takie pozostają prawnie bezskuteczne, nie może być oceniany w kategoriach wadliwego lub niewadliwego zastosowania prawa, lecz legalności samego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano to rozstrzygnięcie. Uprawnienie zaś do badania legalności aktów prawnych nie mieści się w możliwościach prawnych organu administracyjnego. Z powyższego wynika, iż nie można organowi I instancji zarzucić naruszenia jakichkolwiek wartości konstytucyjnych. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, powołując się na dostępne w internecie uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 19 stycznia 2010 r., iż ustawodawca oddzielił materię ustawodawczą z zakresu gier hazardowych, która nie podlega obowiązkowi notyfikacji i w stosunku do której przeprowadził proces legislacyjny (ustawa o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r.), od materii prawnej która podlega takiemu obowiązkowi, stosownie do wymogów dyrektywy 98/34/WE, a która jest objęta wskazanym projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.

Odnosząc się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na przepisach (art. 135 ust. 2 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych) niezgodnych z wartościami konstytucyjnymi (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP), organ odwoławczy zaznaczył, iż brzmienie językowe kwestionowanych przez odwołującą przepisów jest jednoznaczne, dlatego też budowanie alternatywnej hipotezy interpretacyjnej zgodnie z postulatem strony, bez popadania w wykładnię contra legem, byłoby niemożliwe. Ponadto organ ponownie podkreślił, iż organy administracyjne nie są uprawnione do badania legalności aktu normatywnego.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, organ odwoławczy wyjaśnił, iż oprócz przepisów Ordynacji podatkowej określających terminy załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji (art. 139 ustawy), przepis art. 140 § 1 tej ustawy dopuszcza możliwość przedłużania postępowania przez organ. O niedotrzymaniu terminu, nawet jeśli nastąpiło to z przyczyn niezależnych od organu, zgodnie ze wskazanym przepisem, organ zawiadamia stronę. W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, organ I instancji postąpił zgodnie z powyższym przepisem i wyznaczył stronie nowy termin załatwienia sprawy na dzień 16 marca 2010 r. Termin ten nie przekraczał przewidzianego przez ustawę terminu na zakończenie postępowania, a o przyczynach niedotrzymania terminu spółka została powiadomiona. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie organ wskazał okoliczność związaną z koniecznością zrealizowania procesowych uprawnień strony w zakresie jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 123 Ordynacji podatkowej. Niewywiązanie się przez organ z obowiązku określonego w art. 123 Ordynacji podatkowej, jak wskazał organ, skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż takie uchybienie przepisom proceduralnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo postąpił umożliwiając odwołującej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie nowych żądań, zawiadamiając ją jednocześnie o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Ustosunkowując się zaś do stanowiska odwołującej, iż jej wniosek już w dniu otrzymania go przez organ I instancji odpowiadał wymogom stawianym przez ustawę o grach i zakładach wzajemnych, organ odwoławczy zauważył, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził z zastosowaniem nadzwyczajnego trybu z art. 253a Ordynacji podatkowej, który tylko w określonych sytuacjach pozwala na przełamanie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że rozpoznanie wniosku strony o zmianę decyzji przyznającej jej uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie może sprowadzać się tylko i wyłącznie do przeprowadzenia prostego wnioskowania sylogistycznego polegającego na ustaleniu, czy wniosek strony spełnia wymogi zawarte w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, lecz winno ono być poprzedzone dokonaniem weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w przepisie art. 253a Ordynacji podatkowej, tj. interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Organ zatem działając w trybie nadzwyczajnym określonym w tym przepisie powinien działać szczególnie wnikliwie. Wynikającej zaś z art. 12 § 1 kpa i art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej dyrektywy szybkiego zakończenia postępowania, nie można traktować jako wartości samej w sobie, zwłaszcza jeśli takie postępowanie uniemożliwiałoby realizację innych zasad i wymogów ustawowych oraz dyrektyw interpretacyjnych, lub oznaczałoby wydanie decyzji bez zgromadzenia zupełnego materiału dowodowego, czy bez dokonania wszechstronnej jego analizy, bądź też prowadziłoby do błędnego wyinterpretowania przepisów prawa mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania pozostawałoby zwłaszcza w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej Z tego względu przepisy art. 12 § 1 kpa i art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej nakazują organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie. Tym samym więc nie ma podstaw w ocenie organu odwoławczego do uwzględnienia zarzutu strony odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego (art. 35 kpa i odpowiednio art. 139 Ordynacji podatkowej).

Na powyższą decyzję spółka B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której - powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji lub ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, a ponadto zwrócenia się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji RP, z pytaniem prawnym co do zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP; oraz zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 34 i art. 36 TFUE (Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), w związku z przewidzianym ustawą o grach hazardowych zakazem organizowania gier na automatach o niskich wygranych w miejscach publicznych z wyjątkiem kasyn, który stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TFUE, i który, chociaż uzasadniony względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi, jest sprzeczny z art. 36 TFUE, ponieważ cele te mogą być osiągnięte przy pomocy mniej restrykcyjnych środków; a także o wykładnię art. 49 i art. 56 TFUE, w związku z okolicznością, że przewidziany wskazaną ustawą zakaz prowadzenia przez państwo członkowskie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stanowi przeszkodę dla swobody świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości; oraz o wykładnię dyrektywy 98/34/WE (zmienionej dyrektywą 98/48), w związku z nie poddaniem ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych procedurze notyfikacji do Komisji Europejskiej, pomimo że przepisy tej ustawy należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu pkt 11 dyrektywy.

W uzasadnieniu skargi, spółka podniosła, iż złożyła wniosek o zmianę decyzji ostatecznej jeszcze w okresie obowiązywania ustawy o grach i zakładach wzajemnych, która dopuszczała zmianę udzielonych zezwoleń na prowadzenie działalności nią określonej w trybie art. 155 kpa. Przedmiotowy wniosek organ I instancji rozpoznał jednak na podstawie nowego stanu prawnego, tj. ustawy do grach hazardowych, którą Sejm uchwalił w dniu 19 listopada 2009 r. i która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a której przepis art. 118 stanowi, iż postępowanie wszczęte, a niezakończone przed jej wejściem w życie prowadzi się według przepisów nowej ustawy, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej, tak jak w przypadku przepisu art. 135 ust. 2, zakazującego zmieniania decyzji zezwalających na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsc urządzania gier. W ocenie skarżącej szybka procedura legislacyjna nowej ustawy oraz w konsekwencji rozpoznanie w oparciu o tę ustawę wniosku skarżącej, były niezgodne z prawem, gdyż w świetle dyrektywy 98/34WE oraz implementującego ją rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., zmienionego rozporządzeniem RM z dnia 6 kwietnia 2004 r., prawnym obowiązkiem każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest notyfikacja Komisji Europejskiej projektów aktów prawnych zawierających normy techniczne, którymi w rozumieniu przywołanej dyrektywy są m.in. specyfikacje techniczne, przepisy dotyczące usług, czy regulacje wprowadzające zakaz świadczenia usług, tymczasem państwo polskie do chwili obecnej nie przekazało przedmiotowej ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, pomimo że zawiera ona przepisy techniczne. Skarżąca zwróciła uwagę, że państwo członkowskie spełniające obowiązek notyfikacji, zobligowane jest wstrzymać procedurę legislacyjną przed ostatnim jej etapem na okres 3 miesięcy, celem zapewnienia państwom członkowskim i Komisji możliwości przekazywania sobie tzw. "szczegółowych uwag". W przekonaniu skarżącej brak notyfikacji przez Polskę projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej rodzi daleko idące konsekwencje prawne. Powołując się na orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawach C-194/94 CIA oraz C-443/98 Unilever, skarżąca wskazała, iż naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że państwo nie może się na nie powoływać wobec jednostek, natomiast jednostki mogą się powoływać na fakt naruszenia przez państwo zobowiązań związanych z procedurą notyfikacyjną przed sądem krajowym, który zobowiązany jest odmówić zastosowania przepisu krajowego. Zdaniem skarżącej, przepisem technicznym, w rozumieniu rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., jest przepis art. 135 ust 2 ustawy o grach hazardowych, ponieważ przynajmniej pośrednio ogranicza on świadczenie usług w postaci urządzania gier na automatach o niskich wygranych i gier na automatach w salonach gier. Przepisem o takim charakterze jest także przepis art. 144 ustawy o grach hazardowych, derogujący ustawę o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 118 ustawy nakazujący stosowanie nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie. Jako przykład zaprezentowanego stanowiska, skarżąca przywołała mający, w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nadal zastosowanie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który rozpatrywany w kontekście treści normatywnej w/w przepisów konstytuujących zakaz zmiany miejsca urządzania gier potwierdza, iż wprowadzony nową ustawą zakaz prowadzi w istocie do ograniczenia świadczenia usług polegających na ich urządzaniu. Skutkiem bezskuteczności wskazanych przepisów, zdaniem skarżącej, powinno być stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji jako podjętej bez podstawy prawnej (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub w zw. z art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Wskazując, iż na tle stanowiska Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, istnieje w sprawie co najmniej uzasadniona wątpliwość co do braku konieczności skierowania projektu ustawy o grach hazardowych do Komisji Europejskiej, skarżąca stwierdziła, że wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału w przedmiocie wykładni dyrektywy 98/34/WE jest konieczne.

Zarzut zaś niezgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP skarżąca uzasadniła okolicznością, iż wprowadzony nową ustawą zakaz zmiany udzielonego przed dniem jej wejścia w życie zezwolenia w zakresie dotyczącym miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych łamie konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku, zaufania do państwa i prawa oraz zmienia reguły gry w tracie obowiązywania terminowego, udzielanego na 6 lat, zezwolenia, uniemożliwiając reakcję na niemożliwe do przewidzenia sytuacje jak np. likwidacja działalności w lokalu w którym dotychczas usytuowany był punkt gier na automatach. Zdaniem skarżącej wprowadzone w ekspresowym tempie nowe prawo, w tym ustanowiony zakaz zmiany zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gier, w powiązaniu z art. 144 ustawy, zamykającym możliwość uzyskiwania nowych zezwoleń, przy braku rozwiązań alternatywnych co do ustanowionego zakazu, i okoliczności przysługiwania takich praw w chwili uzyskania przez podmiot zezwolenia, powoduje z dnia na dzień drastyczną zmianę reguł gry poprzez ograniczenie nabytego prawa w okresie obowiązywania zezwolenia, godząc w ten sposób we wskazane zasady konstytucyjne oraz naruszając prawa nabyte jak i ekspektatywę tych praw. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżąca podkreśliła, że zasada ochrony praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawa, oraz że zasada ta zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych i prywatnych) przysługujących jednostce i innym podmiotom prawnym występującym w obrocie prawnym, oraz ekspektatyw tych praw. Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie skarżącej, uzasadniony jest jej wniosek, aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP, czego konsekwencją powinno być, po stwierdzeniu niekonstytucyjności wskazanego przepisu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie.

W kwestii braku zgodności z przepisami unijnymi regulacji wprowadzanych ustawą o grach hazardowych skarżąca wskazała, iż naruszają one sformułowane w art. 34, 36, 49 i 56 TFUE swobody przepływu towarów i świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości.

W świetle prawa unijnego towarami są produkty, których wartość może być wyrażona w pieniądzu i które jako takie mogą być przedmiotem transakcji handlowych, zaś automaty do gier o niskich wygranych, zdaniem skarżącej, spełniają te kryteria, co ma znaczenie także na gruncie definicji przepisów technicznych zawartej w art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, w myśl którego należą do nich przepisy między innymi zakazujące wprowadzania do obrotu i stosowania produktu, obok przepisów zakazujących świadczenia lub korzystania z usług. Wprowadzony ustawą zakaz organizowania gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich miejscach publicznych z wyjątkiem kasyn (art. 3 i 4), przy jednoczesnym limitowaniu liczby kasyn oraz wyłączenie możliwości zmiany lokalizacji punktu gier, ograniczają możliwość stosowania produktu w postaci automatu do gry, co oznacza ograniczenia ilościowe lub środek o skutku równoważnym do nich w rozumieniu art. 34 TFUE naruszający swobodę przepływu towarów. Nadto według skarżącej wymienione ograniczenia, jakkolwiek mogą być uzasadnione względami ochrony porządku publicznego i moralności publicznej, to i tak pozostają w sprzeczności również z art. 36 TFUE, gdyż cele te mogą być osiągnięte przy pomocy mniej restrykcyjnych środków. Skarżąca powołała się jednocześnie na stanowisko ETS, że władze krajowe mogą decydować czy i w jakim zakresie gry hazardowe winny być zakazane lub ograniczone, ale pod warunkiem, że ograniczenia te nie będą miały charakteru dyskryminującego. W ocenie skarżącej przepisy, które zezwalają na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier wyłączenie w kasynach stanowią także przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług (ograniczają swobodę przedsiębiorczości) przez co naruszają art. 49 i 56 TFUE. Wymienione naruszenia przepisów unijnych uzasadniają, zdaniem skarżącej, zwrócenie się do ETS o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ich wykładni.

W kwestii natomiast naruszenia art. 35 kpa, skarżąca podniosła, że stan sprawy nie był szczególnie skomplikowany, w związku z czym powinna być załatwiona w terminie ustawowym, a więc jeszcze przed 1 stycznia 2010 r., zważywszy że organ nie wzywał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku czy złożenia wyjaśnień. Ponadto, jak zaznaczyła, z akt sprawy nie wynika, żeby organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącej w ustawowym terminie. Zdaniem skarżącej nierozpoznanie przez organ sprawy w terminie ustawowym, uniemożliwiło - w związku ze zmianą stanu prawnego - uwzględnienie jej wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w T. w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Dodatkowo organ, odnosząc się do zarzutu skargi braku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I SA/Bk 237/10, w którym tenże Sąd stwierdził, iż gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie podlega - jako usługa - regulacjom dyrektywy 98/34/WE, gdyż nie mieści się w definicji usługi tam zawartej (art. 1 pkt 2 dyrektywy), jako że nie jest ona świadczona na odległość i drogą elektroniczną, w związku z czym ustawa o grach hazardowych w tym zakresie nie wymaga notyfikacji.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi naruszenia przedmiotową ustawą konstytucyjnych wartości, tj. zasady ochrony interesów w toku oraz zasady praw nabytych, organ II instancji podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny w swojej ukształtowanej linii orzeczniczej, wielokrotnie podkreślał, że zasady te nie mają charakteru bezwzględnego, że dopuszczalna jest modyfikacja uprawnień także na niekorzyść podmiotów którym te uprawnienia służą oraz, że przesłanki przemawiające za odstępstwem od tych zasad należy oceniać w każdym przypadku z osobna, bowiem nie jest możliwe ustalenie w tym zakresie jednej i uniwersalnej reguły. Z uzasadnienia zaś projektu ustawy o grach hazardowych, wynika że przesłankami tymi, odnośnie ograniczenia uprawnień przysługujących podmiotom prowadzącym działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, są zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu oraz uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych.

O bezzasadności natomiast zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności ustawy o grach hazardowych z normami traktatowymi prawa wspólnotowego, zdaniem organu, świadczy okoliczność, że wynikający z przepisów prawa wspólnotowego obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie swobód w zakresie prowadzenia działalności oraz świadczenia usług, nie ma charakteru absolutnego. Krajowe zatem przepisy ograniczające działalność podmiotów prawa w sektorze gier, traktowane są w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie jako środki krajowe o dyskryminującym charakterze lecz jako środki restrykcyjne rozpatrywane w aspekcie stopnia utrudniania realizacji swobód traktatowych, Trybunał wywodzi i uzasadnia je tzw. wymogami imperatywnymi interesu publicznego. Organ zaznaczył, iż Trybunał wielokrotnie wskazywał, że krajowe regulacje o charakterze restrykcyjnym znajdujące zastosowanie do wszystkich osób lub przedsiębiorstw, mogą być uzasadnione, jeżeli odpowiadają nadrzędnym względom interesu ogólnego, o ile są one właściwe do zagwarantowania realizacji celu, jaki mają osiągnąć i nie wykraczają ponad to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (sprawa C-439/99 Komisja przeciw Włochom, sprawa C79/01 Payroll). Ponadto, jak podkreślił organ, w wielu orzeczeniach Trybunału, można dostrzec, iż przyznaje on, z uwagi na generalnie niekorzystne skutki gier hazardowych, prawo konkretnym państwom członkowskim do decydowania czy wprowadzą one ograniczenia w zakresie gier hazardowych, czy też wręcz zakażą ich prowadzenia, pod warunkiem, że ograniczenia te nie mają dyskryminacyjnego charakteru. Zdaniem więc organu, w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, dopuszczalne prawem wspólnotowym jest, z uwagi na potrzebę realizacji nadrzędnego celu jakim jest ochrona społeczeństwa przed niekorzystnymi skutkami hazardu, ograniczenie swobód w prowadzeniu działalności w zakresie gier hazardowych.

W oznaczonym datą 9 listopada 2010 r., uzupełniającym skargę piśmie procesowym (wpłynęło do Sądu 12 listopada) Spółka B. podniosła dodatkowo zarzut podpisania decyzji I i II instancji przez tego samego pracownika Izby Celnej w T., mimo iż osoba, która złożyła podpis pod decyzją I instancji (wydała tę decyzję) podlega w myśl art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej wyłączeniu od rozpatrzenia odwołania, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 240 § 1 pkt 3 ordynacji z związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, uzasadniając uchylenie decyzji II instancji.

Nadto w powyższym piśmie skarżąca ponowiła wniosek o zwrócenie się przez Sąd do ETS o orzeczenie w trybie prejudacyjnym w przedmiocie wykładni art. 34 i 36 Traktatu Funkcjonowania Unii Europejskiej oraz wykładni art. 49 i 56 TFUE, oraz w przedmiocie wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE w sytuacji niepoddania przepisu technicznego art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych procedurze notyfikacji do Komisji Europejskiej. Uzasadniając wymóg notyfikacji art. 135 ust. 2 ustawy skarżąca wskazała na zaliczenie w art. 1 pkt 11 dyrektywy do przepisów technicznych, obok zakazujących świadczenia i korzystania z usług lub ustanowienia dostawcy usług, regulacje zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu (tj. urządzenia będącego automatem do gier o niskich wygranych). Nowa zaś ustawa nie dość, że w art. 3 i 4 zawęża możliwość stosowania produktu w postaci ww. automatów wyłącznie do kasyn, przy jednoczesnym limitowaniu ilości kasyn (art. 15 ust. 1), to również wprowadza ograniczenia możliwości stosowania tegoż produktu w art. 135 ust. 2. Według skarżącej stanowisko, że obowiązek notyfikacji nie dotyczy stosowania "produktu", którym jest automat o niskich wygranych, pozostawałoby w sprzeczności zarówno z dyrektywą 98/34/WE jak i rozporządzeniem z 23 grudnia 2002 r., w którym określono, iż produktem jest każdy wyprodukowany przemysłowo produkt, a do przepisów technicznych należy zaliczyć regulacje chociażby pośrednio ograniczające wprowadzenie do obrotu produktów.

W celu natomiast uzasadnienia wystąpienia do ETS w przedmiocie dokonania wykładni przepisów art. 49 i 56 TFUE skarżąca przywołała uzupełniająco wyrok ETS w sprawie C 6/01 Anomar, w którym stwierdzono, że ustawodawstwo krajowe ograniczające prowadzenie działalności w zakresie gier wyłącznie do kasyn stanowi przeszkodę dla swobodnego świadczenia usług. Ponadto skarżąca wskazała, że przepisy ustawy faktycznie likwidują rynek gier na automatach o niskich wygranych, tym samym stanowią środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TFUE. Gdyby nawet wprowadzenie powyższych przepisów było umotywowane względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi, to i tak pozostaje to w sprzeczności z art. 36 TFUE, gdyż cele te mogą być osiągnięte przy pomocy mniej restrykcyjnych środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 19 grudnia 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540) do postępowań określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 127 ordynacji podatkowej stanowi o prawie strony do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji do rozpoznania sprawy ponownie przez organ odwoławczy.

Jak wynika z treści art. 221 wymienionej ustawy, w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, odwołanie od takiej decyzji rozpatruje ten sam organ, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Jakkolwiek z kolei w sprawach nieuregulowanych w art. 200- 234 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 235 ordynacji), Sąd nie podziela stanowiska skarżącej spółki, że w sytuacji podpisania decyzji pierwszoinstancyjnej z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez jego zastępcę, tenże zastępca podlegał na mocy jednego z nich - art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji w II instancji przez jej podpisanie.

W myśl powyższego przepisu pracownik izby celnej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Mimo że pojęcie "udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy odnieść do fazy decyzyjnej, a więc przyjęcia odpowiedzialności za rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie jej projektu (nie ma znaczenia, czy faktycznie postępowanie prowadzili, podejmowali w nim czynności oraz sporządzili projekt decyzji inni pracownicy), to jednak ze względu na specyficzny charakter środka zaskarżenia przewidzianego w art. 221 Ordynacji podatkowej, który rozpatrywany jest przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc brak klasycznej instancyjności postępowania rozumianej jako rozpatrywanie sprawy przez inny organ (wyższego stopnia) niż ten który wydał decyzję, nie można w ocenie Sądu, uznać, iż podpisanie w jednej sprawie decyzji obydwu instancji na podstawie upoważnienia monokratycznego organu, jakim jest dyrektor izby celnej, przez tego samego jego zastępcę, wyczerpuje dyspozycję art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, stanowiąc tym samym przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 240 § 1 pkt 3 tej ustawy.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przepis art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji dotyczy wyłączenia pracownika, a nie organu.

W związku z tym w żadnym razie nie ma on zastosowania w sytuacji podpisania decyzji I instancji przez osobę piastującą funkcję jednoosobowego organu - dyrektora izby celnej. Władny jest on bez skutków, o których mowa w art. 240 § 1 pkt 3 ordynacji podpisać również decyzję drugoinstancyjną (vide podjęta w składzie 7 sędziów uchwała NSA sygn. I OPS 13/09 z dnia 20 maja 2010 r. - lex 579940).

Odpowiedź natomiast na pytanie, czy upoważnienie przez dyrektora izby celnej jego zastępcy do podpisania decyzji administracyjnej oznacza wkroczenie w materię określoną wart. 130 § 1 pkt 6 ordynacji, wymaga uwzględnienia monokratycznego charakteru tego organu i poszanowania przyznanych mu kompetencji. Przypisanie organowi administracji publicznej określonych kompetencji ma ten skutek, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu. Organ ten wykonując konkretne zadania publiczne działa tak, jak w niniejszym przypadku w imieniu państwa w ramach przyznanych mu wspomnianych kompetencji. Według Sądu upoważnienie zastępcy, czy innego pracownika ze struktury organizacyjnej organu do wydania i podpisania w jego imieniu decyzji nie oznacza przeniesienia na niego kompetencji, lecz pracownik taki podpisując decyzję działa nadal w ramach tychże kompetencji w imieniu i na rachunek organu.

Istotne jak również, że pracownicy aparatu pomocniczego organu powiązani są z organem zależnością organizacyjną, co w przypadku organu jednoosobowego obliguje ich w razie podległości, do respektowania jego stanowiska co do wykładni i stosowania prawa w danej kategorii spraw i w wydawanej oraz podpisywanej decyzji prezentują w rzeczywistości stanowisko tego organu. Dozwolenie więc, w celu zapewnienia bezstronności, by czynności te w każdej z dwóch instancji wykonywał inny działający z upoważnienia organu pracownik, natomiast uznanie za godzące w tę bezstronność rozstrzygnięcie sprawy - podpisanie obydwu decyzji z upoważnienia organu przez tego samego pracownika, stanowiłoby w istocie fikcję.

Zwrócić też należy uwagę, że skoro w art. 221 Ordynacji podatkowej ustawodawca przyznał dyrektorowi izby celnej uprawnienie do rozpatrywania odwołań od jego własnych decyzji, co jest wyjątkiem od typowego modelu postępowania odwoławczego, to wobec braku w ordynacji odmiennych regulacji - nie można odnosić do tego unormowania rozszerzająco instytucji wyłączenia pracownika, dodatkowo jeszcze uwzględniając okoliczność, iż w art. 235 ordynacji dotyczącym stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisów o postępowaniu pierwszoinstancyjnym użyto zwrotu "odpowiednio."

W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07 Trybunał Konstytucyjny opowiadając się za koniecznością stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa w sytuacji ponownego rozpatrywania przez SKO sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa wskazał na orzekanie przezeń nie w pełnym składzie organu, lecz składzie trzyosobowym, co oznacza możliwość takiego ukształtowania składu orzekającego w konkretnej sprawie, by nie znaleźli się w nim członkowie składu, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji. Taka możliwość w przypadku organu monokratycznego nie zachodzi. Wyłączenie dopuszczalności podpisania z upoważnienia dyrektora izby celnej decyzji I i II instancji przez ten tego samego pracownika, jego zastępcę mogłaby w określonych sytuacjach prowadzić do paraliżu organizacyjnego i niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie w drodze kończącej postępowanie odwoławcze decyzji.

Nawiązując do powyższego należy wreszcie podkreślić, że funkcją prawa procesowego jest realizacja przepisów prawa materialnego, a nie wyłączanie jego realizacji przez pozbawienie zdolności do działania organu administracji publicznej, co przemawia przeciwko formalizmowi w ocenie prawidłowości postępowania, bez wykazania związku wadliwości procesowej z końcowym rozstrzygnięciem sprawy. W takim zaś jak rozpatrywany przypadku, mając na uwadze poczynione wyżej uwagi (pracownik działa w imieniu i na rzecz organu, reprezentuje jego stanowisko) takiego związku nie ma.

Zajmując stanowisko, iż podpisujący z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w T. zaskarżoną decyzję jego zastępca nie podlegał wyłączeniu na mocy art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, skład orzekający Sądu odwołuje się dodatkowo do podzielanych przezeń motywów wyroków m.in. NSA sygn. II GSK 300/07 z 21 stycznia 2008 r., II GSK 696/08 z dnia 3 lutego 2009 r., II FSK 62/06 z dnia 20 grudnia 2006 r., I FSK 260/05 z dnia 10 listopada 2005 r., WSA w Poznaniu sygn. I SA/Po 1115/08 z 10 grudnia 2008 r. oraz z WSA w Lublinie sygn. I SA/Lu 27 maja 2009 r.

Odnosząc się do skargi w pozostałym jej zakresie należy wskazać, że przedmiotową sprawę administracyjną zainicjował złożony w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wniosek skarżącej z dnia 1 grudnia 2009 r. o zmianę w trybie art. 155 kpa udzielonego ostateczną decyzją z dnia [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa k., poprzez zmianę lokalizacji punktu prowadzenia gier, tj. wykreślenie we wskazanej decyzji punktu gier w [...] w D. (pozycja nr 3 pkt II przedmiotowej decyzji), i wpisanie w jego miejsce punktu gier umiejscowionego w [...] w T. Z uwagi na okoliczność, że w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej, zmianie uległ stan prawny, Dyrektor Izby Celnej w T. rozstrzygnął wniosek skarżącej w oparciu o nową ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, w związku ze zmianą w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej stanu prawnego, kwestię aktu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Jak już wyżej zaznaczono, do dnia 1 stycznia 2010 r. warunki urządzenia i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach o niskich wygranych określała ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1992 r., Nr 68, poz. 341), która weszła w życie w dniu 11 grudnia 1992 r. Ustawa ta przestała obowiązywać w dniu 1 stycznia 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201. poz. 1540) – art. 144 ustawy. Zgodnie z zawartym w rozdziale 12 (Przepisy przejściowe i dostosowujące) nowej ustawy przepisem intertemporalnym – art. 118, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z przytoczonego przepisu wynika, iż z woli ustawodawcy, w sytuacjach, o których mowa w tym przepisie, zasadą jest stosowanie przepisów nowej ustawy. Skoro więc w przedmiotowej sprawie, zainicjowane wnioskiem skarżącej, postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] w zakresie miejsca urządzenia gry, nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ administracyjny orzekający w sprawie, stosownie do jednoznacznej treści art. 118 nowej ustawy, obligowany był stosować w sprawie ustawę o grach hazardowych, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. Z treści art. 8 ustawy grach hazardowych wynika, jak już wyżej wskazano, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, regulującym tryb nadzwyczajny w zakresie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a takiej dotyczył przedmiotowy wniosek skarżącej, zmiana decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo może być za jej zgodą dokonana, jeżeli przepisy szczególne nie przeciwstawiają się temu i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Przesłankami więc zmiany decyzji ostatecznej są: z jednej strony interes publiczny lub ważny interes strony, z drugiej zaś brak przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie decyzji ostatecznej. Celem więc stwierdzenia czy organ administracyjny orzekający w sprawie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając dokonania wnioskowanej zmiany, należało ustalić, czy w ustawie o grach hazardowych istnieje regulacja prawna sprzeciwiająca się zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W myśl art. 129 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z treści zaś art. 135 ust. 1 nowej ustawy wynika, iż zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielonych podmiotom prowadzącym taką działalność, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepis art. 135 ust. 2 stanowi natomiast, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona co do zasady według przepisów dotychczasowych, z tym że zmiana zezwolenia na taką działalność odbywa się na zasadach określonych w nowej ustawie, która w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a zezwala na dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gier. Z zawartego jednak w art. 135 ust. 2 nowej ustawy wyraźnego zastrzeżenia, jednoznacznie wynika, że zmiana takiego zezwolenia nie może dotyczyć miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszania liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Skoro więc ustawodawca, przesądzając możliwość dokonywania zmian zezwoleń w oparciu o zasady określone w nowej ustawie o grach hazardowych, wyłączył z tych zasad możliwość zmiany miejsca urządzania gry, uznać należy, iż Dyrektor Izby Celnej w Toruniu, prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi przesłankę negatywną z art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku skarżącej w nadzwyczajnym trybie wskazanym w tym przepisie. Innymi słowy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, sprzeciwiającym się zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] na mocy której strona nabyła uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, o czym organ słusznie przesądził, rozpatrując negatywnie wniosek skarżącej w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia dyrektywy 98/34/WE z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, i w konsekwencji bezskuteczności przepisów technicznych tej ustawy, należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, iż dyrektywa jest aktem prawa wspólnotowego, zaliczanym do źródeł prawa pochodnego, adresowanym do państw członkowskich, stanowiącym podstawowy instrument harmonizacji prawa państw członkowskich. Cechą charakterystyczną dyrektyw jest to, iż wiążą one tylko co do rezultatu wskazanego w dyrektywie, forma i sposób jego realizacji są natomiast pozostawione swobodzie państw członkowskich. Taka koncepcja prawna tego aktu prawa wspólnotowego powoduje, iż dyrektywy co do zasady nie wywołują bezpośredniego skutku dla obywateli państw członkowskich. Celem bowiem dyrektyw jest zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia (implementacji) określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie, pożądanego stanu rzeczy. Jedynie więc w sytuacji, gdy dane państwo nie dokona wymaganej przez organy wspólnotowe implementacji, obywatel ma prawo powoływać się bezpośrednio na dyrektywę wobec przepisów prawa krajowego niezgodnych z precyzyjnymi i bezwarunkowymi przepisami dyrektywy. Inaczej mówiąc przepisy dyrektywy mogą być stosowane bezpośrednio tylko w przypadku, gdy nie zostały one w ogóle implementowane do krajowego porządku prawnego lub gdy zostały one wprawdzie implementowane, ale nieprawidłowo tzn. ustawodawca krajowy nie osiągnął celu zakładanego przez dyrektywę. W przypadku przedmiotowej sprawy, powoływana przez skarżącą dyrektywa 98/34/WE została implementowana do krajowego porządku prawnego wydanym na postawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2002 r., Nr 169, poz. 1396 ze zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. Należy zauważyć, że rozporządzenie implementujące RM z dnia 23 grudnia 2002 r., wprowadzając do porządku krajowego przepisy dyrektywy 98/34/WE, realizuje wyznaczone dyrektywą cele i zapewnia pełne osiągnięcie zakładanego nią rezultatu, jakim jest stworzenie możliwie jak największej przejrzystości w zakresie krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania norm i przepisów technicznych. Rezultat ten, zgodnie z rozporządzeniem RM z dnia 23 grudnia 2002 r., zapewnia krajowy system notyfikacji norm i aktów prawnych, umożliwiający uczestnictwo Polski w procedurach wymiany informacji, określonych przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności dotyczących norm i przepisów technicznych podejmowanych przez państwa członkowskie oraz usług społeczeństwa informacyjnego. Ocena więc legalności ustawy o grach hazardowych, w zakresie zarzutu skargi braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych, musi być dokonana z punktu widzenia wymogów rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., implementującego dyrektywę 98/34/WE.

W myśl § 3 omawianego rozporządzenia, notyfikacji podlegają normy krajowe oraz ich zmiany, z wyłączeniem tych norm, które są wprowadzeniem normy europejskiej lub normy międzynarodowej. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia określa, że notyfikacji aktów prawnych, co do zasady, podlegają akty prawne zawierające przepisy techniczne, którymi w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia są: specyfikacje techniczne, inne wymagania, przepisy dotyczące usług, regulacje wprowadzające zakaz produkcji, przywozu lub wprowadzenia produktu do obrotu, świadczenia usług lub prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług, a także regulacje pośrednio ograniczające wprowadzenie do obrotu produktów, świadczenie usług lub prowadzenie działalności polegającej na świadczeniu usług. Ponadto na mocy § 5 rozporządzenia notyfikacji aktów prawnych podlegają także akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów, z wyjątkiem aktów o których mowa w pkt 1-6. Z zawartej w § 2 pkt 2 rozporządzenia definicji pojęcia "specyfikacji technicznej" wynika, iż należy przez nie rozumieć specyfikację określającą cechy produktu, w szczególności w zakresie jakości, parametrów technicznych, bezpieczeństwa lub wymiarów, w tym w odniesieniu do nazewnictwa, symboli, badań, opakowania, znakowania lub oznaczania, a także procedury oceny zgodności tego produktu, jak również wymagania dotyczące metod i procesów produkcji produktów rolnych, produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, produktów leczniczych i innych produktów, jeżeli wywierają one wpływ na cechy produktu. "Inne wymagania" zaś to, w myśl § 2 pkt 3 rozporządzenia, inne niż specyfikacja techniczna wymagania, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska naturalnego, które wpływają na jego cykl użytkowy po wprowadzeniu go do obrotu, takie jak warunki użycia, utylizacji, ponownego użycia lub przetworzenia, jeżeli warunki takie mogą mieć znaczący wpływ na skład lub istotę produktu, lub wprowadzenie go do obrotu. Natomiast zdefiniowane w § 2 pkt 1 rozporządzenia pojęcie "usługi" wskazuje, że jest to usługa w ramach społeczeństwa informacyjnego świadczona za wynagrodzeniem, bez obecności stron (na odległość), poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie usługobiorcy, przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu do elektronicznego przesyłania i przechowywania danych, włącznie z kompresją cyfrową, która jest w całości przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, drogą radiową, przy użyciu środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych (drogą elektroniczną). Z wymienionej definicji usługi wynika, że iż usługą społeczeństwa informacyjnego jest usługa, która spełnia, w trakcie jej świadczenia, cztery jednoczesne wymogi, a mianowicie: 1) jest świadczona za wynagrodzeniem, 2) na odległość, 3) drogą elektroniczną, 4) na indywidualne żądanie odbiorcy usługi. Rozpatrując na tle wskazanych regulacji prawnych zarzut skargi braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych, należy wyjaśnić, iż Sąd ocenił go w granicach wyznaczonych przedmiotem sprawy, który z kolei określił wniosek skarżącej dotyczący zmiany udzielonego zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Tym samym więc Sąd odstąpił od dokonania oceny spełnienia obowiązku notyfikacji wynikającego ze w/w regulacji prawnych z punktu widzenia całej ustawy o grach hazardowych i ograniczył zakres badania do tych jej przepisów, które ograniczają możliwość zmiany miejsca urządzania gry, tj. przede wszystkim art. 135 ust. 2 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych, tego bowiem zagadnienia dotyczy przedmiot sprawy. Zdaniem Sądu zmiana miejsca urządzania gry, o której mowa w analizowanym przepisie, nie może być rozpatrywana w kategoriach "gry" jako "towaru" w rozumieniu traktatu Wspólnoty Europejskiej, jak również "produktu" w rozumieniu § 2 pkt 1 a rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r. (przedmiotem sprawy nie jest kwestia stosowania ewentualnych barier technicznych w wytwarzaniu automatów do gier, lecz jedynie zmiany miejsca, lokalizacji wyprodukowanego już i dopuszczonego do obrotu automatu do gier), lecz wyłącznie jako zmiana miejsca wykonywania "usługi" (vide również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 22 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 473/10). Skoro zatem rozporządzenie RM z dnia 23 grudnia 2002- r. konstytuuje w § 4 ust. 1 obowiązek notyfikacji w stosunku do aktów prawnych zawierających przepisy techniczne, a tymi są m.in. przepisy dotyczące usług (§ 2 pkt 5 lit c), zaś z kolei usługą jest, jak wskazano wyżej, usługa społeczeństwa informacyjnego spełniająca jednocześnie cztery wymogi, tj. jest świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną, na indywidualne żądanie odbiorcy usługi (§ 2 pkt 1), to tym samym należy uznać za chybiony zarzut skargi braku notyfikacji aktu prawnego, albowiem usługa prowadzona w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jako nie świadczona na odległość (nie jest świadczona bez równoczesnej obecności stron) oraz drogą elektroniczną (nie jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania oraz przechowywania danych, ani także przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środka optycznego lub innego środka elektromagnetycznego), nie jest usługą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., i jako taka nie podlega regulacjom rozporządzenia (nie jest przedmiotem jego ochrony), w związku z czym nie istnieje w stosunku do przepisu prawnego ją określającego obowiązek notyfikacji, o którym mowa w przepisie § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Tym samym bez znaczenia dla sprawy są wywody skarżącej o konsekwencjach naruszenia obowiązku notyfikacji w postaci bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych. Uznając więc, na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (zgodne z dyrektywą 98/34/WE), że ustawa o grach hazardowych, w zakresie objętym przedmiotem sprawy, nie zawiera przepisów technicznych w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz nie zawiera przepisów wyłączających stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów, a także, że w konsekwencji nie istniał obowiązek notyfikacji aktu w zakresie wyznaczonym przedmiotem sprawy, Sąd doszedł do wniosku, iż w związku z tym nie ma podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym o wykładnię dyrektywy 98/34/WE w zakresie dotyczącym konieczności notyfikacji ustawy o grach hazardowych do Komisji Europejskiej.

W konsekwencji nie można także kwestionowanych przez skarżącą przepisów postrzegać, jako ograniczających swobodę przedsiębiorczości czy swobodę w świadczeniu usług społeczeństwa informacyjnego (art. 49 i art. 56 TFUE), czy też jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, w rozumieniu art. 34 TFUE. W takiej sytuacji, niecelowe jest również, zdaniem Sądu, snucie rozważań czy wprowadzone podważanymi przez skarżącą przepisami, jak twierdzi skarżąca, zakazy czy ograniczenia, można byłoby osiągnąć przy pomocy mniej restrykcyjnych środków, o czym stanowi art. 36 TFUE. Należy zauważyć, że skoro z woli organów wspólnotowych,

pojęcie usługi, jakim posługuje się dyrektywa 98/34/WE, tak jak i w konsekwencji rozporządzenie ją implementujące RM z dnia 23 grudnia 2002 r., zostało ograniczone do usługi społeczeństwa informacyjnego, świadczonej na odległość, drogą elektroniczną, za wynagrodzeniem i na indywidualne żądanie odbiorcy usługi, to tym samym można wywieść, że przedmiotem pożądanej ochrony w zakresie realizacji integracji europejskiej organy wspólnotowe uczyniły wyłącznie tak pojmowaną usługę społeczeństwa informacyjnego. Innymi słowy, w takiej a nie innej usłudze, upatrują one zagrożenie dla integracji europejskiej, w związku ze stosowaniem przez państwa członkowskie ewentualnych barier wynikających z przepisów technicznych. W związku z tym powoływanie się przez skarżącą, przy kwestionowaniu wskazanych w skardze przepisów ustawy o grach hazardowych, na wykładnię prowspólnotową, można potraktować jako jej nadużycie, z uwagi na marginalne znaczenie działalności w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych dla integracji europejskiej. Dlatego też, w ocenie Sądu, także i w zakresie zarzutów dotyczących niezgodności nowego prawa krajowego z przywoływanymi przez skarżącą zasadami prawa wspólnotowego, nie zachodzą podstawy do zwrócenia się w trybie prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię art. 34, 36, 49 i 56 TFUE.

Należy jednoznacznie podkreślić, ustosunkowując się w szczególności do pisma skarżącej z dnia 9 listopada 2010 r., iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości w swoich orzeczeniach, w tym w powołanym przez skarżącą wyroku w sprawie C-6/01 Anomar i in., wielokrotnie podkreślał, że ewentualnie krajowe ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, np. związane z zezwoleniem na jej urządzenie wyłącznie w określonych miejscach (kasynach), jeżeli są uzasadnione względami polityki społecznej, porządku publicznego, moralności, czy też służą przeciwdziałaniu nadużyciom finansowym, oraz nie mają charakteru dyskryminacyjnego, nie są niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego, w tym i z art. 46 i 56 TFUE.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi niezgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP i złożonym w związku z tym wnioskiem o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tymże zakresie, należy wyjaśnić, iż podstawą zwrócenia się przez Sąd w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z określonym pytaniem prawnym, jest z jednej strony sytuacja powzięcia przez Sąd wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, której to wątpliwości nie daje się usunąć w drodze wykładni, z drugiej zaś wystąpienie zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej, konkretnej sprawy. Przedstawienie więc pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu musi być poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia w konkretnej sprawie, niedającej się usunąć w drodze wykładni, wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego, od którego rozstrzygnięcia zależy orzeczenie o przedmiocie sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi taka uzasadniona wątpliwość, bowiem wyprowadzona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasada zaufania do państwa i prawa, a z kolei z tej ostatniej zasada ochrony praw nabytych i interesów w toku, nie zostały w sprawie naruszone ustawą o grach hazardowych, a w szczególności zawartym w niej przepisem art. 135 ust. 2 zakazującym zmiany, udzielonego pod rządami dotychczasowej ustawy, decyzją ostateczną zezwolenia, w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, co było dopuszczalne w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy (stosowano tryb z art. 155 kpa). Należy zauważyć, iż wniosek skarżącej, który zainicjował przedmiotowe postępowanie, dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia z dnia [..], którą Dyrektor Izby Skarbowej w B. udzielił skarżącej zezwolenia, na okres 6 lat, na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa k. w 128 punktach gier, zlokalizowanych, w konkretnych, wyraźnie określonych wskazaną decyzją miejscach. Nabyte więc przez skarżącą prawo, na którego ochronę się ona powołuje, dotyczy przysługującego jej uprawnienia w zakresie prowadzenie działalności gospodarczej na zasadach określonych w tymże zezwoleniu. Zdaniem Sądu, w warunkach przedmiotowej sprawy, to nabyte przez skarżącą prawo podmiotowe nie zostało naruszone przepisami nowej ustawy o grach hazardowych. W dalszym bowiem ciągu może ona prowadzić działalność gospodarczą w przyznanym jej zakresie (art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Czym innym zaś jest "utrata" uprawnienia do domagania się zmiany miejsca urządzania gier. W tym zakresie bowiem skarżąca nie nabyła ostateczną decyzją z dnia z dnia [....], żadnego bezwzględnego prawa podmiotowego, ani jego ekspektatywy, gdyż uprawnienie do zmiany miejsca urządzania gry wynikało wyłącznie z takiego, a nie innego stanu prawego, i nie było ono objęte ostateczną decyzja administracyjną (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt 1/ SA/Go 437/10). W konsekwencji więc, należy stwierdzić, iż zmiana stanu prawnego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie spowodowała naruszenia czy utraty nabytego prawa podmiotowego. Ponadto należy zauważyć, iż powoływane przez skarżącą zasady i wartości konstytucyjne, nie mają w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego charakteru bezwzględnego i absolutnego, co słusznie zresztą podkreślił organ administracyjny orzekający w sprawie. Trybunał bowiem wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie określonych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Skoro więc, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych, intencją ustawodawcy wprowadzającego do obrotu prawnego nowe prawo w zakresie gier hazardowych, było zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu oraz uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych, czego konieczność dodatkowo potwierdziła sytuacja faktyczna występująca na rynku gier hazardowych w okresie obowiązywania dotychczasowego prawa, to tym samym należy uznać, że ustanowione ograniczenia odnośnie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jako uzasadnione interesem i porządkiem publicznym, nie naruszają powoływanych przez skarżącą zasad i wartości konstytucyjnych. Tym samym więc nie zaszła potrzeba zwrócenia się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskowanym przez skarżącą pytaniem prawnym co do zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego i jego negatywnych konsekwencji dla skarżącej w związku ze zmianą w tym czasie stanu prawego, uniemożliwiającego uwzględnienie przedmiotowego wniosku, należy zauważyć po pierwsze, że Dyrektor Izby Celnej w T. nie uchybił w tym zakresie żadnym przepisom Ordynacji podatkowej określającym terminy załatwiania spraw - art. 139 i art. 140 ustawy, a po drugie zaś, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje wskazanego organu, a nie stan jego bezczynności, w związku z czym ocenie Sądu podlegają działania organu, a nie ich brak. Tym samym zarzucana bezczynność pozostaje poza zakresem przedmiotu sprawy. Mogła być ona przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność. W sytuacji bezczynności organu stronie skarżącej służyły też, poprzedzające ewentualną skargę, środki prawne w postaci zażalenia w trybie art. 37 kpa, a pod rządem ustawy o grach hazardowych (art. 8) ponaglenie z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, z których skarżąca również nie skorzystała.

W tym stanie rzeczy Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia czy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.