Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1435/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 637/14 w sprawie ze skargi I. S. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Gminy D. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I.S. na rzecz Gminy D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1435/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. S. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Gminy D.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Rada Gminy D. odwołała I. S. z funkcji Skarbnika Gminy D.. W uzasadnieniu uchwały podano, że I. S. w dniu [...] czerwca 2013 r. podjęła bez zgody Wójta i Rady Gminy pracę w jednostkach podporządkowanych, co stanowi o konflikcie interesów. Uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] zmieniono uchwałę z dnia [...] września 2013 r. w zakresie tytułu oraz podstawy prawnej.

Pełnomocnik I. S. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z dnia [...] września i z dnia [...] października 2013 r., podnosząc, że nie zachodzą przesłanki odwołania z funkcji skarbnika, gdyż podjęcie dodatkowych zajęć dotyczących spraw finansowych w jednostkach organizacyjnych Gminy D., tj. Gminnego Ośrodka Kultury i Gminnej Bibliotece Publicznej nie stanowiło naruszenia zakazu wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami wykonywanymi przez skarbnika w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność, ani zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z art. 30 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1202 - u.pr.sam.).

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy D. podjęła uchwałę z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], odmawiającą jego uwzględnienia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że I. S. została powołana na stanowisko Skarbnika Gminy uchwałą z dnia [...] stycznia 2004 r. Od czerwca 2013 r. została zatrudniona na podstawie umów o pracę na czas określony (do grudnia 2013 r.) na stanowisku głównej księgowej w Gminnym Ośrodku Kultury oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D. Wójt nie był informowany o tym fakcie, Skarbnik nie występowała o wyrażenie zgody w tym zakresie. Zaistniała sytuacja stanowi naruszenie art. 30 u.pr.sam., co uzasadnia odwołanie ze stanowiska. Gmina D. jest podmiotem, który utworzył wskazane samorządowe instytucje kultury. Z uwagi na przepisy ustawy o działalności kulturalnej oraz ustawy o finansach publicznych istnieje kolizja interesów gminy i instytucji kultury przy jednoczesnym zajmowaniu stanowiska skarbnika gminy i głównego księgowego instytucji kultury. Kolizja ta wynika z faktu udzielania przez gminę dotacji instytucji kultury. Ta sama osoba pełniła funkcję głównego księgowego podmiotu udzielającego dotacji, jak również głównego księgowego podmiotu, który dotacje otrzymuje. Skarbnik gminy uczestniczy w czynnościach prawidłowego rozliczenia i wykorzystania dotacji przez instytucję, w której jest głównym księgowym. Artykuł 30 u.pr.sam. obejmuje pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, również zatrudnionych na podstawie powołania i wyboru. Ma zatem zastosowanie do skarbnika gminy. Projekt uchwały w sprawie odwołania skarbnika został wprowadzony do porządku obrad w dniu sesji z inicjatywy wójta. Zmiana porządku nastąpiła bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, zgodnie z wymogami ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik I. S. zarzucił naruszenie art. 30 u.pr.sam. W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołanie skarbnika gminy było bezpodstawne, gdyż podjęcie przez skarżącą pracy nie wywołuje uzasadnionych podejrzeń o stronniczość lub interesowność, jak również nie jest sprzeczne z obowiązkami wynikającymi w ramach pełnienia funkcji skarbnika gminy. Art. 30 u.pr.sam. nie wprowadza bezwzględnego zakazu podejmowania przez pracowników samorządowych dodatkowego zatrudnienia. Powierzony skarżącej zakres obowiązków został tak określony, aby wyeliminować wszelką ewentualną możliwość powstania konfliktu interesów dotyczących powierzonych spraw, jak również godzin pracy.

Ponadto w skardze podniesiono, że art. 30 u.pr.sam. odnosi się tylko do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, nie obejmuje natomiast pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru, zastępców wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ani skarbników jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to z faktu, że osoby zatrudnione na podstawie wyboru nie zostały w rozporządzeniu płacowym zaliczone do pracowników samorządowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co musi skutkować oddaleniem skargi.

Sąd wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą dokonano zmian w uchwale z dnia [...] września 2013 r. w sprawie odwołania skarżącej z funkcji Skarbnika Gminy D. Zmiany te dotyczyły tytułu uchwały oraz skorygowania nieprawidłowo podanej w pierwotnej uchwale podstawy prawnej. W skardze do Sądu brak jest jakichkolwiek zarzutów skierowanych wobec uchwały zmieniającej z dnia [...] października 2013 r., całość argumentacji koncentruje się na uchwale z dnia [...] września 2013 r. Nie jest to zdaniem Sądu przeszkodą dla merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od argumentów podnoszonych w skardze.

Kluczowym problemem, zdaniem Sądu I instancji, zarówno w przypadku uchwały z dnia [...] września 2013 r., jak i uchwały z dnia [...] października 2013 r. jest zgodność z prawem odwołania skarżącej ze stanowiska Skarbnika Gminy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 u.pr.sam. pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Sankcją za naruszenie tego zakazu jest rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy z pracownikiem, który dopuścił się tego naruszenia, względnie odwołanie ze stanowiska, co dotyczy osób, których stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie powołania, jak w badanej sprawie, w przypadku skarbnika gminy.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej Sąd wyjaśnił, że część doktryny prezentuje pogląd, oparty na ściśle literalnej wykładni art. 30 u.pr.sam., zgodnie z którym przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Nie obejmuje zatem pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania i powołania, gdyż nie są oni do tej grupy zakwalifikowani według rozporządzenia w sprawie wynagradzania. Analiza załączników do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z

2014 r., poz. 1786) wskazuje, że stanowisko skarbnika gminy jest wymienione w odrębnej tabeli III, gdzie znajdują się stanowiska w urzędach, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie powołania. Z kolei wykaz stanowisk kierowniczych urzędniczych i stanowisk urzędniczych zawiera tabela IVB, dotycząca stanowiska, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę. Wyrażane jest jednak także stanowisko przeciwne, głoszące, że zakresem podmiotowym art. 30 u.pr.sam. zostali objęci wszyscy pracownicy samorządowi, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy, ma on zatem zastosowanie również do pracowników powołanych i wybieralnych. Stanowisko to znajduje oparcie w wykładni systemowej, uwzględniającej treść u.pr.sam. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy wskazuje formy zatrudniania pracowników samorządowych, wymieniając wśród podstaw zatrudnienia powołanie, co dotyczy m.in. skarbnika gminy. Z kolei ustęp 2 wskazując stanowiska, na jakich zatrudniani są pracownicy samorządowi, bez względu na podstawę zatrudnienia, wymienia stanowiska: urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze, doradców i asystentów oraz pomocnicze i obsługi. Z połączenia tych dwóch regulacji płynie wniosek, że nie da się racjonalnie dokonać innej kwalifikacji, jak poprzez zaliczenie osób zatrudnianych na podstawie powołania do kierowniczych stanowisk urzędniczych w rozumieniu pragmatyki samorządowej.

Idąc dalej za wskazaniami wykładni systemowej Sąd zwrócił uwagę na treść art. 30 ust. 2 u.pr.sam., który wśród sankcji z tytułu naruszenia zakazu określonego w ust. 1 wskazuje odwołanie pracownika. Sankcja ta może mieć zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania lub wyboru, a nie umowy o pracę. Przyjęcie pierwszego ze wspomnianych poglądów – zgodnie z którym art. 30 u.pr.sam. nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania lub wyboru czyniłby część ustępu 2 przepisem martwym. Fundamentalnym założeniem każdej wykładni przepisów prawa jest racjonalność ustawodawcy, nie można więc wykładać przepisu w taki sposób, który prowadzi do wniosku o nieracjonalności ustawodawcy, tworzącego przepisy martwe.

Sąd podkreślił, że powyższe konkluzje znajdują oparcie również w wykładni celowościowej. Trudno znaleźć racjonalne argumenty wyjaśniające, dlaczego zakaz wykonywania zajęć godzących w obowiązku służbowe, wywołujące podejrzenia i stronniczość czy interesowność miałby dotyczyć np. sekretarza gminy, a już nie skarbnika. Wydaje się, że racjonalne są wnioski zgoła przeciwne, im więcej kompetencji i większa odpowiedzialność na danym stanowisku, tym bardziej wskazane są zakazy podejmowania określonych zajęć.

Konkludując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 30 u.pr.sam. wskazuje, iż obejmuje on również skarbników gmin, zatrudnionych na podstawie powołania.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd przyznał, że jest ono mało precyzyjne, powołuje się na określone fakty, ale de facto nie odwołuje się wprost do przesłanek z art. 30 ust. 1 u.pr.sam. Podana w uzasadnieniu przesłanka "konfliktu interesów" w ogóle nie występuje w treści tego przepisu. Trzeba dopiero domyślić się, że podjęcie zatrudnienia przez skarżącą w samorządowych instytucjach kultury, które utworzyła Gmina zostało uznane za podjęcie zajęcia, które wywołuje uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Taki tok myślenia wskazuje uzasadnienie uchwały z dnia [...] marca 2014 r., którą udzielono skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do analizy problemu, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 u.pr.sam., Sąd zauważył, że podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony na stanowisku głównej księgowej w Gminnym Ośrodku Kultury oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D., może być rozważane w kontekście podjęcia zajęcia wywołującego podejrzenie o stronniczość lub interesowność.

Użyte w art. 30 ust. 1 u.pr.sam. terminy "stronniczość" i "interesowność" mają charakter pojęć niedookreślonych. Nie jest możliwe ich abstrakcyjne zdefiniowanie, można jedynie zarysować pewne ogólne kierunki ich interpretacji. Nadanie tym pojęciom konkretnej treści, czyli wyjaśnienie, czy dany rodzaj zajęcia może wzbudzać podejrzenia stronniczości lub interesowności wymaga odniesienia się do całokształtu okoliczności konkretnego przypadku.

Ocena, czy doszło do naruszenia zakazu w konkretnej sytuacji powinna opierać się na rozważeniu relacji pomiędzy obowiązkami pracownika samorządowego na stanowisku, na którym jest zatrudniony w urzędzie oraz rodzajem dodatkowych zajęć, które podjął. Najczęściej do naruszenia zakazu z art. 30 ust. 1 u.pr.sam. będzie dochodzić w sytuacjach, w których istnieje ryzyko, że pracownik mógłby wykorzystać swoje kompetencje urzędowe w działalności, którą podejmuje dodatkowo. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że nie chodzi o wykazanie konkretnych zdarzeń, które miały taki charakter, ile o wykazanie, że takie niebezpieczeństwo istnieje.

Wbrew zarzutom skarżącej argumentacja przedstawiona przez organ jest racjonalna i wskazuje, że relacje między obowiązkami i kompetencjami skarżącej na stanowisku skarbnika gminy oraz jej zatrudnieniem na stanowisku głównego księgowego w samorządowych instytucjach kultury utworzonych przez tę samą Gminę, stwarzają stan, w którym zachodzą racjonalne obawy o możliwość działania w sposób stronniczy i interesowny. Głównym problemem jest możliwość uzyskiwania przez instytucję kultury dotacji celowych z budżetu gminy (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.). Dojdzie w ten sposób do sytuacji, w której ta sama osoba jest odpowiedzialna za całokształt gospodarki finansowej instytucji kultury otrzymującej dotację, a jednocześnie w ramach obowiązków związanych ze stanowiskiem skarbnika gminy, będzie dokonywać czynności związanych z kontrolą prawidłowości wykorzystania dotacji, jak również całokształtu wykonania planu finansowego jednostki. Dochodzić zatem będzie do połączenia roli kontrolowanego i kontrolującego.

Podobny problem dotyczy całości gospodarki finansowej instytucji kultury. Instytucja kultury jako jednostka sektora finansów publicznych, dla której organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek przedstawiania właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (w gminach: wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) informacji z przebiegu wykonania oraz sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego tej instytucji (art. 9 pkt 13, art. 265 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Znów powstaje więc niebezpieczeństwo połączenia, przynajmniej pośrednio, pozycji kontrolowanego i kontrolującego.

Powyższa analiza doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji, iż nie można trafnie zarzucać Radzie Gminy D. naruszenia art. 30 u.pr.sam. poprzez odwołanie skarżącej ze stanowiska skarbnika gminy. Wbrew argumentom skarżącej, podjęcie przez nią zatrudnienia na stanowisku głównej księgowej w Gminnym Ośrodku Kultury oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D., stanowiącej instytucje kultury, których organem założycielskim jest Gmina, stanowiło naruszenie zakazu z art. 30 ust. 1 u.pr.sam. i skutkowało sankcją określoną w ust. 2, to jest odwołaniem ze stanowiska.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 u.pr.sam. poprzez błędne przyjęcie, że obejmuje on również skarbników gminy zatrudnionych na podstawie powołania i że wobec skarżącej nastąpiły przesłanki do odwołania jej z funkcji skarbnika gminy w związku z podjęciem przez skarżącą pracy w Gminnym Ośrodku Kultury w D. oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D., pomimo że podjęcie przez skarżącą pracy nie wywołuje uzasadnionych podejrzeń o stronniczość lub interesowność, jak również nie jest sprzeczne z obowiązkami wykonywanymi w ramach pełnienia funkcji skarbnika gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skarżąca wykonywała obowiązki księgowego w jednostkach organizacyjnych gminy od trzech lat i wykonywane obowiązki, w tym rozliczanie dotacji nigdy nie wzbudzały w organie żadnych wątpliwości co do bezstronności skarżącej. Podjęcie przez pracownika samorządowego dodatkowych zajęć zarówno związanych bezpośrednio, jak i pośrednio z obowiązkami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych, o ile nie wywołują one uzasadnionych podejrzeń o stronniczość lub interesowność w myśl art. 30 u.pr.sam. nie jest zabronione. Niezależnie od tego skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd błędnie przyjął, że ograniczenia i zakazy określone w art. 30 u.pr.sam. mają zastosowanie również do skarbników gminy, zatrudnionych na podstawie powołania. Zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia systemowa i celowościowa jest nieprawidłowa, zmierza bowiem do zastosowania w rozpoznawanej sprawie wykładni rozszerzającej. Ustawodawca nie wprowadził natomiast jednoznacznego zakazu wobec pracowników zatrudnionych na podstawie powołania czy też wyboru, a istotna jest w takim przypadku wykładnia przepisu na podstawie tego, co ustawodawca wprost wypowiedział.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym i w postępowaniu przed sądem I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Oparta ona została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie stała się uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odwołania z funkcji skarbnika gminy.

Zarówno Sąd I instancji, jak i skarga kasacyjna nie koncentrują się na prawidłowości podjęcia samej uchwały zmieniającej, lecz na zasadności wydania uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska skarbnika gminy, co w konsekwencji wyznacza zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi zatem treść art. 30 u.pr.sam., zgodnie z którym pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszenia przez pracownika samorządowego któregokolwiek z zakazów, o których mowa w ust. 1, niezwłocznie rozwiązuje się z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 Kodeksu pracy lub odwołuje się go ze stanowiska.

Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia cytowanego przepisu po pierwsze poprzez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w stosunku do skarbnika zatrudnionego na podstawie powołania i po drugie – poprzez uznanie, że podjęcie przez skarbnika gminy dodatkowego zatrudnienia w charakterze głównej księgowej w jednostkach organizacyjnych gminy rodzi uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one uzasadnione. Jednocześnie tut. Sąd w pełni podziela argumentacje Sądu I instancji dotyczącą zasadności zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 30 u.pr.sam. i uznaje ją za własną.

Otóż zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie przepisy art. 30 u.pr.sam. dotyczą pracowników samorządowych, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy, ma on zatem zastosowanie również do pracowników powołanych i wybieralnych.

Jak wyraźnie wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.pr.sam. skarbnik gminy jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie powołania. W przepisie ustępu 2 art. 4 u.pr.sam. ustawodawca dokonał klasyfikacji stanowisk zajmowanych przez pracowników samorządowych. W świetle tego przepisu pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach należących do jednej z trzech grup, obejmujących: 1) stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze, 2) doradców i asystentów oraz 3) stanowiska pomocnicze i stanowiska obsługi. Dokonana klasyfikacja abstrahuje od podstawy zatrudnienia na wskazanych stanowiskach, co daje asumpt do twierdzenia, że osoba piastująca funkcję skarbnika gminy, zatrudniona na podstawie powołania zajmuje jedno z kierowniczych stanowisk urzędniczych. Trafnie również zauważył Sąd I instancji, że przeciwko przyjęciu koncepcji, zgodnie z którą art. 30 ust. 1 u.pr.sam. nie znajduje zastosowania w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie powołania, przemawia treść ust. 2 art. 30 u.pr.sam. Z jego literalnego brzmienia wynika bowiem bezspornie, że naruszenie zakazów, o których mowa w ust. 1 art. 30 u.pr.sam. powoduje odwołanie pracownika samorządowego ze stanowiska, oczywistym zaś wydaje się fakt, że odwołanie może dotyczyć wyłącznie pracownika powołanego na stanowisko, a więc m.in. i skarbnika gminy.

Ponadto nie można tracić z pola widzenia treści art. 34 ust. 1 u.pr.sam., zgodnie z którym do pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się przepisów art. 31 i art. 32 u.pr.sam. Jeśli bowiem przyjąć, że osoby zatrudnione na podstawie powołania nie należą do kręgu pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, do których odnosi się dyspozycja art. 30 u.pr.sam., to art. 34 ust. 1 u.pr.sam. również byłby zbędny. Niedopuszczalna jest zaś taka wykładnia prawa, która prowadzi do wniosku, że któryś z przepisów ustawy, bądź jakaś część przepisu jest zbędna (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki "Teoria państwa i prawa", Warszawa 1980r, str. 401).

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że słusznie Sąd I instancji przyjął, że art. 30 u.pr.sam. odnosi się również do skarbników gmin jako pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania na kierowniczym stanowisku urzędniczym.

Odpowiedzi wymaga również pytanie, czy podjęcie przez I. S. dodatkowego zatrudnienia w charakterze głównej księgowej w Gminnym Ośrodku Kultury oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D., tj. w jednostkach organizacyjnych gminy skutkowało wykonywaniem zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy słusznie uznała, że skarżąca kasacyjnie podejmując się dodatkowego zatrudnienia dopuściła się naruszenia zakazów, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.pr.sam. Poza sporem pozostaje fakt, że motywy zaskarżonej uchwały nie są dostateczne, jednak Sąd I instancji, dokonując kontroli jej legalności, dokonał trafnej i wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych sprawy i w sposób przekonujący wywiódł, iż zależności między obowiązkami wynikającymi z jednoczesnego zatrudnienia na stanowisku skarbnika Gminy D. i głównej księgowej w Gminnym Ośrodku Kultury oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D. dają podstawę do uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność. Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu I instancji, że nie zasługuje na akceptację sytuacja, w której ta sama osoba jest odpowiedzialna za gospodarkę finansową podmiotu otrzymującego dotację od gminy, a jednocześnie w ramach obowiązków związanych ze stanowiskiem skarbnika gminy, będzie dokonywać czynności związanych z kontrolą prawidłowości wykorzystania tejże dotacji, jak również całokształtu wykonania planu finansowego jednostki.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.