Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 411/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 1,  art. 141  par. 4 i  art. 145  par. 1  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Cz. i J. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/10 w sprawie ze skargi D. Cz., J. Cz. i "F." K. T. i Wspólnicy Sp.j. z siedzibą w C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz skarżących D. Cz. i J. Cz. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. ( Sygn. akt VII SA/Wa 1124/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Cz., J. Cz. i " F" K. T. i Wspólnicy Sp. j. z siedzibą w C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Wojewoda Mazowiecki - po rozpatrzeniu odwołań J. T., J. K., D. i J. Cz. oraz spółki jawnej "F" - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie dróg gminnych - ul. P. i odcinka ul. Dz. w M., na działkach o numerach ewidencyjnych: obręb nr [...] Miasto M. – [...], [...], [...] (po podziale [...]); obręb nr [...] M. Scalenie – [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz projektu podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji. Organ I instancji wydał wskazaną decyzję w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, t. j. Dz. U. Nr 193, poz. 1194) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Starosta określił linie rozgraniczające teren inwestycji, na załącznikach stanowiących mapy z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000 i 1:500, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przyjętego do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...].02.2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...] i w dniu [...].02.2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...], wraz z wykazem danych gruntowych dotyczących działek. Określił ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. Stwierdził również, że oznaczone nieruchomości stały się własnością Gminy Miejskiej M. tj. [...] w obrębie nr [...] - Miasto M., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie nr [...] – M. S.

Starosta M. - odnosząc się do uwag i wniosków jakie wnieśli w trakcie postępowania D. Cz., J. K. oraz ,,F" K T. i wspólnicy Spółka jawna z siedzibą w C. - podniósł, że przebudowa ulicy P. w M. na odcinku przyległym do Przedsiębiorstwa "F" K. T. i wspólnicy Spółka jawna, gdzie planowana inwestycja obejmuje działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], nie utrudni i nie ograniczy możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Przebudowa ul. P. na powyższych działkach nie zajmie placu manewrowego, składu materiałów budowlanych ani nie uniemożliwi sprawnego i bezpiecznego transportu towarów. Działki o nr ew. [...], [...] znajdują się poza ogrodzeniem Przedsiębiorstwa, a zatem nie zachodzi konieczność przestawienia istniejącego ogrodzenia, tym samym nie zmniejszy się powierzchnia użytkowa na działalność handlową. Natomiast działki o nr ew. [...] i [...] w części znajdują się poza ogrodzeniem i częściowo na terenie Przedsiębiorstwa, ale zajęcie ich pod potrzeby przebudowy ul. P. również nie utrudni prowadzenia wspomnianej działalności gospodarczej, ponieważ w tym miejscu znajduje się zieleń.

W związku z uwagami wniesionymi przez J. K., projektant dokonał ponownej wizji lokalnej i stwierdził, że przebudowa ul. P. w M. na odcinku przyległym do działek o nr ew. [...], [...] nie spowoduje utrudnienia wyjazdu i wjazdu do garażu pod budynkiem mieszkalnym.

Odnośnie pisma D. Cz. – Burmistrz Miasta M. (inwestor) wyjaśnił, że spośród rozpatrywanych rozwiązań wybrano budowę mini ronda, ponieważ przy przyjętych przez projektanta parametrach budowa mini ronda na skrzyżowaniu ulic: P., Dz. i H. w M. jest najkorzystniejszym rozwiązaniem. Przebudowa przedmiotowej ulicy poprawi bezpieczeństwo wszystkich użytkowników, usprawniając ruch pojazdów poprzez poszerzenie jezdni z 3,50m do 6,00m, a przede wszystkim zapewni bezpieczeństwo pieszym poprzez wybudowanie obustronnych chodników. Obecnie ruch pieszych odbywa się poboczami drogi. Nowo wybudowana ulica zostanie również na całym odcinku odwodniona.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty odnośnie zastrzeżeń i wniosków składanych przez osoby odwołujące się w trakcie postępowania przed organem I instancji podkreślając, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a sprawę wywłaszczeń przeanalizowano nie z punku widzenia jednostki, lecz z punktu widzenia ogółu społeczności lokalnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka "F", reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzuciła organom naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zgłoszone zastrzeżenia, że zajęcie części terenu należącego do spółki pod potrzeby przebudowywanej drogi w istotny sposób utrudni, a nawet wręcz ograniczy możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Skargę wnieśli również D. i J. Cz. zarzucając, że Wojewoda w sposób ogólnikowy odniósł się do zarzutów odwołań; postępowanie nie miało na celu rzeczowego ustosunkowania się do odwołania, ale wyłącznie szybkie, pobieżne rozpoznanie sprawy, aby móc przystąpić do realizacji przedmiotowej decyzji. Podnieśli, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] kwietni 2010 r. narusza interes prawny skarżących - przepisy art. 6, 7, 8, 104 i 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokładne odniesienie się do wniesionych zarzutów oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę D. Cz., J. Cz. i "F" K. T. i Wspólnicy Sp. j. z siedzibą w C. podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja zapadła na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, t. j. Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ). Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), ale przede wszystkim upraszcza zasady przygotowania i realizacji dróg publicznych. Stosownie do art. 11a i art. 11 d cyt. ustawy starosta dokonuje oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu i sprawdza czy wniosek jest kompletny. W przedmiotowej sprawie wniosek złożył - zgodnie z art. 11 d tej ustawy - zarządca drogi - Miasto M., po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz burmistrza. Wniosek ten zawiera wszystkie załączniki określone w art. 11 d wyżej powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Nadto, Starosta odniósł się do zastrzeżeń i wniosków składanych przez osoby odwołujące się w trakcie postępowania przed organem I instancji podkreślając, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a sprawę wywłaszczeń przeanalizowano nie z punku widzenia jednostki, lecz z punktu widzenia ogółu społeczności lokalnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny przebieg drogi w określonym miejscu, który ma zapewnić najbardziej optymalną obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności i lokalnego terytorium. Wydaje się być niemożliwym zaprojektowanie drogi w ten sposób, aby nie budziło to sprzeciwu społeczności lokalnej. Wnioskodawca zawsze będzie narażony na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego, gdyż to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. Starosta ani Wojewoda nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ orzekający dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu. Skutkiem wydanego zezwolenia jest m.in. zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny. Zdaniem Sądu, skoro zostały dopełnione przez inwestora wszystkie warunki cytowanej wyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to nie było podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i J. Cz., reprezentowani przez radcę prawnego P. P. Skarżący, zaskarżając wyrok w całości, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 7, 8, 9,10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i 81 KPA polegającym na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji i pozostawieniu jej w obrocie prawnym w sytuacji, gdy już postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji obarczone było istotnymi uchybieniami zignorowanymi przez organ II instancji, a skutkującym ograniczeniem praw skarżących poprzez: nie poinformowanie o złożeniu przez Burmistrza Miasta M. pisma z dnia [...] marca 2010 r. odnoszącego się wprost do zarzutów skarżących zawartych w ich piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. i uniemożliwienie im w ten sposób zajęcia stanowiska odnośnie treści wyjaśnień Burmistrza; nie poinformowanie którejkolwiek ze stron postępowania o możliwości końcowego zapoznania się z zebranymi materiałami; nie rozważenie przez organ I instancji zastrzeżeń podniesionych przez skarżących w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r.; nie przeprowadzenie badań i analizy aktualnego natężenia ruchu na ul. Dz. oraz badań z zakresu bezpieczeństwa i liczby wypadków na obecnie istniejącym skrzyżowaniu i przy obecnej organizacji ruchu, co winno mieć kluczowe znaczenie dla oceny potrzeby budowy mini ronda, a to wobec stwierdzeń zawartych w piśmie Burmistrza M. z dnia [...] marca 2010r., decyzji Wojewody M. i odpowiedzi na skargę, iż "opracowana stała organizacja ruchu ma na celu zmniejszenie intensywności ruchu" a przebudowa ulicy i budowa mini ronda ma na celu poprawę bezpieczeństwa wszystkich użytkowników oraz dodatkowo przez naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. wyrażającym się w braku poszanowania prawa własności skarżących jako "ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich" oraz naruszenie zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, a to w kontekście stwierdzenia Burmistrza M. w piśmie z dnia [...] marca 2010r., że korekta przebiegu inwestycji byłaby "krzywdząca" dla właścicieli innych nieruchomości, gdyby droga została wybudowana w alternatywnej lokalizacji;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 KPA polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że organ II instancji przy wydawaniu swojej decyzji nie odniósł się do treści odwołania złożonego przez skarżących w sposób jasny, konkretny i rzeczowy, co faktycznie uniemożliwia stwierdzenie, że odwołanie zostało rozpoznane, a sprawa ponownie całościowo rozpatrzona;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającym na: ogólnikowym sformułowaniu tej części uzasadnienia wyroku, która odnosi się do zarzutów postawionych w skardze, które uniemożliwia prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania Sądu, a w konsekwencji także instancyjną kontrolę wyroku; faktycznym nie przeprowadzeniu analizy i nie odniesieniu się do zarzutów podnoszonych w złożonych skargach; automatycznym powtarzaniu sformułowań zawartych w odpowiedzi na skargę i piśmie Burmistrza M. z dnia [...] marca 2010 r.; nie odniesieniu się do stanowiska skarżących - powtórzonego na rozprawie - wyrażającego wątpliwość, czy inwestycja objęta decyzją z dnia [...] marca 2010r. jest inwestycją celu publicznego i czy jej celem nie jest realizacja prywatnych interesów właściciela supermarketu i stacji benzynowej,

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 lit d ust. pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegającym na tym, że decyzja organu II instancji została utrzymana w mocy pomimo tego, że w aktach sprawy brak jest istotnego, obligatoryjnego załącznika do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie w postaci choćby jednego egzemplarza projektu budowlanego, co winno było uniemożliwić Sądowi pozytywne zweryfikowanie zaskarżonej decyzji (podczas zapoznawania się z aktami niniejszej sprawy w dniu 29 grudnia 2010r. pełnomocnik skarżących nie stwierdził obecności tego dokumentu w aktach).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne D. i J. Cz. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; wstrzymanie wykonania, na podstawie przepisów art. 193 w zw. z art. 61 § 2 p.p.s.a., decyzji Wojewody M. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu M. oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. załączonej faktury.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niejednoznaczny sposób ustosunkowano się do stwierdzenia D. Cz. zawartego w w./w. piśmie, że budowa mini ronda zwiększy natężenie ruchu. W piśmie z dnia [...] marca 2010r. Burmistrz M. wskazał, że "opracowana stała organizacja ruchu ma na celu zmniejszenie ruchu.", choć poniżej wskazano - odpowiadając na zarzuty spółki "F", że "Przebudowa ulicy zwiększy ruch pieszy i samochodowy, co może przełożyć się na zwiększone zakupy w supermarkecie "F". Skarżący stwierdzili, iż jeśli ideą przebudowy drogi i budowy mini ronda jest zmniejszenie/zwiększenie ruchu to wydaje się, że jako uzasadnienie tego argumentu wnioskodawca winien był załączyć do wniosku badania, z których wynikać będzie obecne i przyszłe natężenie ruchu. Nadto jeśli inwestycja ma poprawić bezpieczeństwo, to zarządca winien przedłożyć badania, z których będzie wynikała przykładowo liczba wypadków przy obecnej organizacji ruchu oraz opinie czy badania, z których będzie wynikać, że nowa organizacja ruchu poprawi bezpieczeństwo i w konsekwencji jest potrzebna. Skarżący zarzucili, że wskazania D. Cz. w kwestii nieco zmienionej lokalizacji zostały skwitowane w piśmie Burmistrza M. z dnia [...] marca 2010r. oraz pierwszoinstancyjnej decyzji jako "krzywdzące" dla właścicieli innych działek, na których inwestycja ta miałaby zostać zlokalizowana. Takie stwierdzenie, w kontekście odejmowana skarżącym jest własność niemal połowy działki, jest niepoważne. Nadto, Burmistrz wskazał, że "wybrano budowę mini ronda, ponieważ przy przejętych przez projektanta parametrach, budowa mini ronda (...) jest najkorzystniejszym rozwiązaniem." Nie wiadomo jednak jakie to były parametry i czego dotyczyły, nie wiadomo także w jaki sposób ową korzystność ustalono, dla kogo i w jakich okolicznościach to rondo jest korzystniejsze oraz nie wskazano tej mniej korzystnej alternatywy.

Skarżący podkreślili, że Wojewoda M. stwierdził, że ocena kwestii, czy inwestycja zrealizuje cele publiczne czy prywatne nie leży w gestii organów administracji rządowej. Konstatacja taka, zdaniem skarżących, nie jest słuszna, gdyż Wojewoda M. jako organ odwoławczy ma obowiązek skontrolować prawidłowość decyzji Starosty pod każdym względem, także z tego punktu widzenia, czy w sprawie tej mogły w ogóle zostać zastosowane przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jako do inwestycji celu publicznego. Organy administracji rozpoznające wniosek dotyczący lokalizacji drogi publicznej nie mogą zmieniać parametrów inwestycji drogowej; mogą jednak zbadać, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja ta uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są usprawiedliwione.

Podzielić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak i art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej "p.u.s.a." - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a. wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Sąd pierwszej instancji bez należytego rozważenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy uznał, że zarzuty podniesione przez skarżących w skardze nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd nie wypowiedział się w zakresie zarzutów skargi. Podkreślić należy, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego ( w tym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej ) i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie konsekwentnie zarzucali, iż w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194). Skarżący poddawali w wątpliwość, czy inwestycja, dla której Starosta M. wydał decyzję z dnia [...] marca 2010r. (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010r.) jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem skarżących, celem wydanych decyzji jest realizacja prywatnych interesów właściciela supermarketu i właściciela stacji benzynowej. Wojewoda M. zarzuty skarżących skwitował stwierdzeniem, że kwestia ta "nie leży w gestii organów administracji rządowej" i "Wojewoda M. nie ma możliwości ingerencji w realizację zadań własnych Miasta M.". Sąd pierwszej instancji zaś stwierdził, że "Starosta odniósł się do zastrzeżeń i wniosków składanych przez osoby odwołujące się w trakcie postępowania przed organem I instancji podkreślając, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a sprawę wywłaszczeń przeanalizowano nie z punku widzenia jednostki, lecz z punktu widzenia ogółu społeczności lokalnej".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek argumentów w tym zakresie, co powoduje, że powyższe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji może budzić uzasadnione wątpliwości. Nie jest bowiem wystarczające zajęcie przez Sąd stanowiska w określonej kwestii, ale konieczne jest także jego uzasadnienie, a więc wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska tj. motywów, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie przytoczył stanowisko Starosty M. bez dokonania jakiejkolwiek oceny jego prawidłowości. Przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne winno czynić zadość art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. zaś uzasadnienie decyzji odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. – tak w zakresie przedstawienia stanu faktycznego sprawy jak i rozważań prawnych. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami K.p.a., a nadto ocena prawidłowości ustaleń faktycznych oraz kontrola trafności zastosowania przepisów prawa materialnego i jego wykładni.

Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie podniesione wyżej kwestie mimo, że zarzuty skargi dotyczą zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie możliwości stosowania powołanej wyżej ustawy do przedmiotowej inwestycji. Możliwość stosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) do przedmiotowej inwestycji stanowi w niniejszej sprawie pierwszoplanowe zagadnienie i od jego pozytywnego (bądź negatywnego) przesądzenia uzależniona jest ocena pozostałych kwestii. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1111/08 (ONSAiWSA 2010/1/12; LEX nr 558785 ) specjalne zasady przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego.

Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w aspekcie okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pozwala skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut nie dokonania należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie opiera się na konkretnych danych i argumentach odnoszących się do niniejszej sprawy. Nie sposób też nie zauważyć, że – wbrew stanowisku Wojewody M. – kwestia, czy w konkretnej sprawie, do konkretnej inwestycji mogą mieć zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy leży w gestii organów administracji rządowej i takie działanie nie oznacza ingerencji w realizację zadań własnych Miasta M.

Z powyższych względów należało uznać, że Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)

Wskazane wyżej uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art.1 § 1 p.u.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno być bowiem tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Pamiętać należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy.

Chybiony jest natomiast zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 lit d ust. pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wbrew twierdzeniom skarżących do akt sprawy załączono egzemplarze projektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.