Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2382/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3pkt 13, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 84 par,. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych I. Sp. z o.o. w Z. oraz C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2304/10 w sprawie ze skarg I. Sp. z o.o. w Z. oraz C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od I Sp. z o.o. w Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych oraz od C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi I. sp. z o. o. w Z. oraz C. sp. z o.o. w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa łódzkiego zespołu budynków dawnej fabryki Z., zlokalizowanego w Ł. przy al. P. [...] i ul. S. [...], wraz z otoczeniem zabytku, w granicach działek geodezyjnych nr [...] i [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił znaczenie ww. zespołu fabrycznego Z. jako elementu krajobrazu miasta, stanowiącego ważny składnik poprzemysłowego charakteru Łodzi. W decyzji zostały podkreślone wartości artystyczne obiektów, utrzymanych w stylistyce typowej dla łódzkiej architektury fabrycznej, wznoszonej od lat 70 - tych XIX w.

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez C. sp. z o.o., będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz I. sp. z o. o., będącą współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] i właścicielem trzech lokali produkcyjno-magazynowych w budynku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdził wysoką wartość historyczną dawnej fabryki Z., pozwalającą na objęcie obiektu ochroną prawną. Organ nie stwierdził przeszkód do wpisania do rejestru zabytków zespołu budynków. W ocenie Ministra, zespół wpisanych do rejestru zabytków budynków dawnej fabryki spełnia bowiem kryteria definicji historycznego zespołu budowlanego, zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), stanowiącej, że jest to powiązana przestrzennie grupa budynków, wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Organ odwoławczy zauważył, że z materiałów archiwalnych, stanowiących podstawę opracowania Karty Ewidencyjnej Zabytku wynika, iż zespół fabryczny zachował historyczne rozplanowanie przestrzenne. Wpisane zaskarżoną decyzją do rejestru zabytków budynki posiadają historyczną bryłę, w znacznej części historyczną artykulację i wystrój elewacji, w części budynków zachowały się historyczne podziały wnętrz, oryginalna stolarka i ślusarka okienna i drzwiowa, elementy oryginalnej konstrukcji nośnej. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę przekształcenia i przebudowy, jakim poddawane były obiekty zespołu fabryki Z. na przestrzeni lat i wyłączył z zakresu ścisłej ochrony budynki położone w południowo-zachodniej części zespołu oraz elementy pozbawione wartości zabytkowej. W aktach sprawy znajduje się Karta Ewidencyjna Zabytku opracowana przez E. S. na podstawie dostępnej literatury przedmiotu, akt archiwalnych, źródeł ikonograficznych i fotograficznych. Informacje o przeprowadzonej kwerendzie archiwalnej zostały zamieszczone w rubryce 21 karty ewidencyjnej zabytku i wynika z nich, że kwerendą objęto zasób Archiwum Państwowego w Łodzi, Urzędu Miasta Łodzi i Sądu Rejonowego w Łodzi. Ponadto, w obecności stron, w dniu 28 września 2009 r. oraz w dniu 16 października 2009 r. przeprowadzono lustrację obiektu, określając w protokole stan budynków, stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej, zakres wprowadzonych zmian. Wiedza specjalistyczna, jaką dysponuje organ konserwatorski oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin budynku, dawały podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii wpisu przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków, bez potrzeby zasięgania opinii biegłego.

Oddalając skargi I. sp. z o. o. oraz C. sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że nie można zarzucić organowi administracji naruszenia prawa, czy dowolności przy wydawaniu decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu budynków dawnej fabryki Z. w Ł. wraz z otoczeniem. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ orzekający przyjął, że pomimo dokonanych częściowych przekształceń zespół fabryczny Z. zachował walor autentyczności zarówno w kontekście utrzymania oryginalnej substancji zabytkowej poszczególnych obiektów, jak i historycznego rozplanowania przestrzennego fabryki. Zdaniem Sądu I instancji, zaprezentowane przez organ orzekający stanowisko jest logiczne, nie zawiera sprzeczności i w sposób dostateczny wskazuje na wartości zabytkowe (historyczne, artystyczne) przedmiotowego zespołu budynków dawnej fabryki Z. i potrzebę jego ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków. Sąd I instancji zauważył, że pełnomocnik spółki I. został zawiadomiony o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Trudno uznać, że na etapie postępowania odwoławczego skarżąca spółka nie miała możliwości działania w sprawie, skoro pismami z dnia 12 maja 2010 r. i 1 lipca 2010 r. Minister informował jej pełnomocnika o trwającym postępowaniu. Zarzut uniemożliwienia spółce złożenia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie miałby, według Sądu, istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, ponieważ nie ma bezwzględnego wymogu oceny istnienia podstaw do wpisu zabytku nieruchomego do rejestru na podstawie ekspertyzy rzeczoznawcy w określonej dziedzinie opieki nad zabytkami. Jak natomiast wskazał pełnomocnik spółki na rozprawie, strona nie dysponuje prywatną ekspertyzą z tego zakresu. Wbrew stanowisku skarżącej spółki, przedmiot wpisu został również prawidłowo określony, mając na uwadze definicję zabytku. Za niezasadny uznał Sąd również zarzut pominięcia przy ocenie wartości zabytkowej spornego obiektu nawarstwień wtórnych oraz brak wyłączenia z wpisu wnętrz pomieszczeń zajmowanych przez stronę skarżącą. Na rozpoznanie elementów wtórnych wskazuje bowiem treść Karty Ewidencyjnej Zabytku oraz zgromadzone w sprawie protokoły oględzin. Kwestie te zostały omówione w uzasadnieniu decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ pierwszej instancji wskazał, że dokonane na przestrzeni lat przebudowy historycznych budynków zespołu są czytelne, obrazują kolejne etapy rozwoju przedsiębiorstwa. Większość obiektów zlokalizowanych w południowo-zachodniej części zespołu została znacznie przekształcona (nadbudowa kotłowni, farbiarni i magazynu przy tkalni) lub wzniesiona w okresie po II wojnie światowej w śladzie historycznej zabudowy (m.in. bielnik, farbiarnia, warsztaty mechaniczne, laboratorium). Budynki te wyłączono z zakresu wpisu do rejestru zabytków, jednakże z uwagi na to, iż stanowią integralną pod względem funkcjonalno-przestrzennym część kompleksu fabrycznego ich ochronę konserwatorską utrzymano na dotychczasowym poziomie (wojewódzka ewidencja zabytków). Z osnowy decyzji wynika jednocześnie, że również w ramach dokonanego przedmiotu wpisu organ częściowo wyłączył wnętrza budynków (pkt 5,8 osnowy decyzji) oraz pewne elementy zespołu (pkt 6 osnowy decyzji). Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem ochrony jest zabytek obszarowy, gdzie walory zabytkowe należy wiązać z powiązaniami przestrzennymi grupy budynków, wyodrębnionych ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję oraz czas powstania (art. 3 pkt 13 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wobec tego decydującego znaczenia dla objęcia tego rodzaju obiektu formą ochrony, o której mowa w art. 7 pkt 1 cyt. ustawy, nie mają poszczególne elementy indywidualne konkretnych budynków, takie jak np. elewacja, dachy, wnętrza pomieszczeń. Jednocześnie – biorąc pod uwagę zasadę ochrony zabytków, bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 ustawy) – pierwszoplanowego znaczenia przy ocenie wartości zabytkowej przedmiotowego obiektu nie mają jego przekształcenia (spowodowane czynnikami naturalnymi bądź innymi), ale to, że ten obiekt, z punktu widzenia historycznego i artystycznego, przedstawia wartości materialne i niematerialne będące świadectwem minionej epoki (art. 3 pkt 1 ustawy). W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi zastrzeżeń stanowisko organów orzekających w sprawie, że pomimo dokonanych częściowych przekształceń zespół fabryczny zachował walor autentyczności zarówno w kontekście utrzymania oryginalnej substancji zabytkowej poszczególnych obiektów, jak i historycznego rozplanowania przestrzennego fabryki.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiły I sp. z o. o. w Z. oraz C. sp. z o. o. w Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

C. sp. z o. o., stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej: p.u.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z dokonaniem oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również dokonaniem rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, nie zaś legalności wydania kontrolowanej decyzji,

- art. 3 pkt 13 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, e oraz art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek objęcia przedmiotowym zakresem kwestionowanej decyzji jedynie części budynków wchodzących w skład przedmiotowego kompleksu z zastrzeżeniem, że część wyłączona nie posiada dostatecznych walorów zabytkowych, gdy tymczasem mocą przedmiotowej decyzji wpisano do rejestru zabytków zespół budynków dawnej fabryki Z., a zatem powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały czy funkcję, co z kolei oznacza, że dopiero wszystkie budynki wchodzące w skład przedmiotowego kompleksu tworzą historyczne rozplanowanie oraz kompozycję przestrzenną zespołu, a zatem powinny zostać objęte ochroną konserwatorską, nie wspominając już o tym, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania, tym bardziej, że Sąd I instancji sam wskazywał, że w przypadku decyzji obszarowej indywidualne cechy budynków nabierają drugorzędnego znaczenia,

- art. 6 ust. 1 lit. b, c, e w związku z art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wpisanie do rejestru zabytków tylko kilku budynków wchodzących w skład kompleksu pofabrycznego Z. wobec uznania, że posiadają one walory zabytkowe, pomimo podania ich licznym przebudowom i modernizacjom pozbawiającym je pierwotnych walorów, podczas gdy organ sam wyłączył z zakresu przedmiotowej decyzji część budynków wchodzących w skład przedmiotowego kompleksu podnosząc, że zostały one znacznie przekształcone lub wzniesione w śladzie historycznej zabudowy, co czyni rozstrzygnięcie w tym zakresie całkowicie dowolnym, albowiem skoro ochronie podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania, rodzi się uzasadnione pytanie dlaczego w takim razie jedne budynki zostały objęte wpisem a inne nie, tym bardziej, że wszystkie budynki tworzące przedmiotowy kompleks podlegały licznym wewnętrznym i zewnętrznym modernizacjom,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 68 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy:

a) zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 68 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., albowiem została ona oparta na dowolnym uznaniu, że budynki objęte zakresem przedmiotowej decyzji, pomimo licznych i znacznych wewnętrznych i zewnętrznych modernizacji, w dalszym ciągu posiadają walory zabytkowe uzasadniające wpisanie ich do rejestru zabytków, przy jednoczesnym wyłączeniu z zakresu kwestionowanej decyzji części budynków tworzących ten sam kompleks właśnie z uwagi na ich zmiany i modernizacje prowadzące do odarcia ich z walorów zabytkowych oraz całkowicie dowolnie różniącej wnętrza przedmiotowych zabytków z punktu widzenia ich stanu zachowania, co jednocześnie dowodzi, że organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

b) zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a wobec utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem nieprecyzującej przedmiotu ochrony w sposób dostateczny, czym uniemożliwia określenie praw i obowiązków adresatów tej decyzji, chociażby w zakresie ochrony wnętrz obiektów, których dotyczy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów zawartych w skardze,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze i tym samym dokonanie niepełnej oceny legalności wydanych decyzji.

I sp. z o. o., stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 3 pkt 1, 2 i 13 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędną wykładnię wobec uznania, że obiekt w postaci "zespołu budynków wraz z otoczeniem" może być przedmiotem ochrony w sytuacji, gdy wspominane normy przewidują możliwość ochrony "zespołów budowlanych", zaś "zespół budynków wraz z otoczeniem" nie mieści się ani w kategorii "zespołów nieruchomości", ani "części nieruchomości",

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy w sposób mający wpływ na treść decyzji - art. 3 pkt 1, 2 i 13 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zaakceptowanie objęcia ochroną "zespołu budynków wraz z otoczeniem" zamiast "zespołu budowlanego" w sytuacji, gdy wspomniane normy nie przewidują ochrony "zespołu budynków wraz z otoczeniem",

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów procesowych przez organ odwoławczy w sposób mający wpływ na treść decyzji, tj. art. 7, art. 10 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wobec:

a) przejścia przez Sąd I instancji do porządku dziennego nad faktem uniemożliwienia skarżącemu przez organ odwoławczy złożenia wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego poprzez niepowiadomienie skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego przed organem odwoławczym i niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co skutkowało zaniechaniem dopuszczenia przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego,

b) pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności dotyczących potrzeby rozważenia, czy wobec stanu przetworzenia obiektu oraz przewagi elementów wtórnych nad pierwotnymi ochroną może zostać objęty pozostały historyczny układ urbanistyczny.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne C. sp. z o. o. oraz I. sp. z o. o., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. odpowiadała wymogom wskazanego przepisu, albowiem jej istotę stanowiło wyjaśnienie problemu zgodności działania organu administracji publicznej z prawem.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów procesowych. W pierwszym rzędzie taką ocenę należy przypisać twierdzeniu, że decyzja w sprawie wpisu oparta była na dowolnym uznaniu, że budynki objęte jej zakresem posiadają walory zabytkowe uzasadniające wpisanie ich do rejestru zabytków, a część budynków podlegających wyłączeniu z zakresu decyzji cechy takiej jest pozbawiona. Wbrew stanowisku skarżącej spółki, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione czytelne kryteria, w oparciu o które organ dokonał wpisu budynków dawnej fabryki Z. do rejestru. Nie można przyjąć, by budynki wyłączone z zakresu rozstrzygnięcia – jak wskazuje skarżąca spółka – posiadały walory zabytkowe w stopniu odpowiadającym wartościom zabytkowym budynków poddanych ścisłej ochronie, skoro z uzasadnienia decyzji odwołującej się między innymi do wniosków z przeprowadzonej przy udziale przedstawicieli skarżących spółek lustracji zespołu fabrycznego wynika, że chodzi w tym przypadku o budynki poddane znacznym przekształceniom lub wybudowanym w okresie powojennym (m.in. bielnik, farbiarnia, warsztaty mechaniczne). Niewpisanie wskazanych budynków do rejestru zabytków nie prowadziło do naruszenia walorów funkcjonalno-przestrzennych terenu dawnej fabryki Z. Nie można bowiem podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, które zakłada, że przestrzenne ukształtowanie budynków, statuujące ich zabytkowy charakter powoduje, iż decyzja obszarowa w każdym przypadku musi obejmować swoim zakresem wszystkie budynki mieszczące się w układzie historycznej zabudowy. Tym bardziej, gdy część obiektów, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, podlega ochronie konserwatorskiej w innej formie aniżeli wpis do rejestru (wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków). Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu organ dokonał historycznego rozpoznania obiektu dawnej fabryki Z., obejmującego etapy jego rozbudowy i późniejszych przekształceń. Dokumentacja zespołu fabrycznego powstała w oparciu o szczegółową kwerendę archiwalną, czego strona skarżąca nie podważyła w skardze kasacyjnej. Zgromadzony w sprawie dowody wskazują, które obiekty objęte wpisem do rejestru wykazują swoją wartość historyczną z uwagi na zachowaną bryłę, wystrój elewacji, czy też zachowane podziały wnętrz i elementy oryginalnej konstrukcji nośnej. Lustracja obiektu łączyła się z wykonaniem dokumentacji fotograficznej. Wnoszący skargę kasacyjną podjęli próbę podważenia powyższych ustaleń, niemniej należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy jako zebrany i oceniony w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wskazał wprawdzie w sposób szczegółowy, w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów naniesień, stanowiących historyczny zespół zabudowy fabrycznej, jakie względy przemawiały za objęciem go ochroną w formie wpisu do rejestru. Nie budzi jednak wątpliwości, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy – wbrew stanowisku strony skarżącej – na ustalenie tychże przesłanek w pełni pozwala. Treść protokołów z lustracji uwidacznia bowiem stan zachowania budynków zespołu, ich wygląd zewnętrzny, stan zachowania wnętrz wraz ze wskazaniem, które elementy struktury budynku mają charakter wtórny, bądź uległy przekształceniu i jakiego rodzaju były to zmiany.

W skardze kasacyjnej I. sp. z o. o. zarzuciła Sądowi I instancji pominięcie faktu, iż spółka nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Miało to skutkować zaniechaniem dopuszczenia przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) na okoliczność charakteru dokonanych naniesień (pierwotnych lub wtórnych). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, mieć należy na uwadze, że zgodnie z orzecznictwem sądowym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy podnosząca tenże zarzut strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Spółka I. podniosła, że niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego pozbawiło ją możliwości złożenia wniosku o powołanie w sprawie biegłego. Należy jednak zwrócić uwagę, że w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji skarżąca spółka wniosku takiego nie składała. W odwołaniu od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zarzuciła organowi "zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego", niemniej powyższą wadliwość upatrywała nie tyle w bezzasadnym oddaleniu jej wniosku dowodowego, co w nieuprawnionym uznaniu przez organ prowadzący postępowanie, iż nie zachodzi konieczność skorzystania z możliwości zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii. Organ brak przeprowadzenia z urzędu wskazywanego dowodu uzasadnił zaś tym, że merytoryczny zakres zagadnienia mieścił się w obszarze informacji, którymi dysponował konserwator zabytków, jaki i samym stanem udokumentowania obiektu. Bez podważenia powyższego ustalenia nie jest zaś możliwe wykazanie, że niezwrócenie się z urzędu przez organ do biegłego o wydanie opinii mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja miałaby miejsce jedynie wtedy, gdy ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 1220/10). Chodzi tu tylko zatem o takie przypadki, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełną oceną jego wyników organ nie dysponuje (por. wyrok NSA z 15 września 2010 r., II OSK 1717/09). W niniejszej sprawie podniesione przez skarżącą spółkę kwestie związane z przekształceniami, jakim uległa część budynków fabrycznych, zostały w postępowaniu wyjaśnione, wobec czego postawiony Sądowi I instancji zarzut nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej spółki, wskazuje w sposób odpowiadający wymaganiom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przedmiot ochrony. Według C. sp. z o. o., odwołanie się w opisie budynków do ich stanu pierwotnego czyni decyzję w sprawie wpisu zabytku do rejestru niewykonalną. Założenie takie jest jednak nieprawidłowe, ponieważ sposób zapewnienia ochrony konserwatorskiej budynkom wpisanym do rejestru nie jest uzależniony od posłużenia się w opisie budynku, jednoznacznie go definiującym, uwagami o charakterze uzupełniającym ("budynek przykryty dachem pulpitowym /pierwotnie dwuspadowym/"). Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższej kwestii podniesionej w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 634/06). Analizując pisemne motywy zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, że spełnia ono wymogi określone w art. 134 § 1 oraz w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, który dokonując kontroli zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie dotyczącym wpisu do rejestru historycznego zespołu budowlanego dawnej fabryki Z. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Zakresem wpisu został objęty zespół budynków pofabrycznych wraz z otoczeniem. Nie można przyjąć za stroną skarżącą, że poszczególne budynki wymienione w decyzji nie stanowią "części nieruchomości" w znaczeniu przyjętym przez art. 3 pkt 1 cyt. ustawy, skoro w znaczeniu prawnym mają taki właśnie charakter (część składowa nieruchomości – art. 48 kodeksu cywilnego). Otoczenie zabytku, o którym mowa w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może stanowić przedmiot ochrony, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej, podważającej możliwość wpisu do rejestru "zespołu budynków dawanej fabryki Z. [...] wraz z otoczeniem zabytku" musi być traktowany jako nieuzasadniony. Oceny takiej nie podważa to, że art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odwołuje się bezpośrednio do terminu "historyczny zespół budowlany", albowiem ustawa posługuje się pojęciem "zespołu budowlanego" w znaczeniu powiązanej ze sobą i wyodrębnionej "grupy budynków". Zamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego zespołu budynków dawanej fabryki Z. musi być uznane tym samym za w pełni prawidłowe, skoro przedmiot ochrony został przez organ określony poprzez posłużenie się definicją legalną "historycznego zespołu budowlanego", a więc przez sięgnięcie do wiążącego znaczenia terminu użytego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 3 pkt 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 9 ust. 3 cyt. ustawy).

Spółka C. zarzuciła Sądowi I instancji również niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków (art. 3 pkt 13 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, e oraz art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy, a także art. 6 ust. 1 lit. b, c, e w związku z art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 2 ustawy), łącząc powyższą wadliwość z pozostawieniem poza zakresem rozstrzygnięcia części budynków wchodzących w skład zespołu fabrycznego Z. Tak sformułowany zarzut musi być jednak uznany za nieskuteczny, albowiem nie można zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego upatrywać w braku rozstrzygnięcia przez konserwatora zabytków o statusie określonych obiektów, jeżeli budynki objęte zakresem decyzji stanowią dopuszczalny przedmiot ochrony w rozumieniu, jakie temu pojęciu przypisuje art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Spółka C. w sporządzonej skardze kasacyjnej powyższego ustalenia nie podważyła, ponieważ argumentacja w niej zawarta w żaden sposób nie zakwestionowała tego, że obiekty, które zostały wpisane do rejestru zabytków, nie powinny się tam znaleźć ze względu na brak swoich wartości zabytkowych. Brak jest jednocześnie podstaw do uznania, by o poddaniu ochroną historycznego zespołu budowlanego decydował fakt objęcia zakresem decyzji o wpisie do rejestru wszystkich budynków mieszczących się w układzie historycznej zabudowy. Definicja historycznego zespołu budowlanego wskazuje, że jest nim powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Powyższe cechy zespołu nadają rozstrzygnięciu podejmowanemu przez konserwatora zabytków charakter ocenny w tym znaczeniu, że wymagają ustalenia stopnia powiązania wielu obiektów ze sobą, ich związków, a także oszacowania stopnia i charakteru ich wyodrębnienia. W kontekście rozstrzygania o wpisie do rejestru historycznego zespołu budowlanego nie można zatem tracić z pola widzenia zindywidualizowanych okoliczności stojących za potrzebą objęcia określonego zabytku przestrzennego ochroną, które mogą sprawiać, że decyzja o wpisie do rejestru powinna zostać ograniczona, ze względu na swój przedmiot, tylko do jego niezbędnej części.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.