Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 939/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 ust. 3, art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6,
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant asystent sędziego Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. S. – W. nr [...] im. K. M. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1132/13 w sprawie ze skargi S. O. S. – W. nr [...] im. K. M. w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1132/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego nr [...] w P. im. K. M. (dalej: SOSW) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne.

Zaskarżoną decyzją ZUS - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., którą odmówiono skarżącemu umorzenia wspomnianych należności w łącznej wysokości 644 831 zł (wyliczonych na datę złożenia wniosku o umorzenie).

Po rozpoznaniu sprawy ze skargi SOSW w P. na decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 13/11, oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek może być podjęta tylko w wypadkach określonych przepisami prawa, bowiem umorzenie składek stanowi wyjątek od zasady opłacania ich przez płatnika. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, co oznacza, że rozstrzygnięcie zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat przesłanek koniecznych do umorzenia, przy czym ZUS musi również uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), oznaczających całkowitą nieściągalność należności ZUS wymienionych w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Odmowa umorzenia zaległości została oparta na ustaleniu organu, że pomimo trudności nie tylko natury finansowej podmiot ten nadal prowadzi działalność w zakresie pomocy społecznej i opieki wychowawczej, zaś w zakresie realizacji zadań oświatowych korzysta ze środków jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że działaniom ZUS nie można w niniejszej sprawie postawić zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy, w związku z czym skargę oddalił.

SOSW w P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i drugiej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1322/11, uchylił w punkcie 1 zaskarżony wyrok, w punkcie 2 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], a w punkcie 3 zasądził od Zakładu na rzecz SOSW w P. kwotę 240,00 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny, po przytoczeniu treści przepisu art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s., wskazał, że w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca podał zamknięty katalog siedmiu przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Jednakże organ podejmując rozstrzygnięcie, ma jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której wskazano między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia uznania administracyjnego jest aktualna dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie ustalona całkowita nieściągalność należności ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi zatem ustalić, czy zachodzi bądź nie zachodzi całkowita nieściągalność.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym zbadaniu sprawy z wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. SOSW w P., w tym złożonych w toku postępowania przez wnioskodawcę dodatkowych dokumentów dotyczących jego sytuacji finansowej oraz posiadanego majątku w latach 2010 – 2013 r., a także dokumentów w których określono status organizacyjno - prawny Ośrodka, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], odmówił umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na brak ustawowych przesłanek umorzenia. Zakład uznał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wobec wnioskodawcy, ponadto należności objęte wnioskiem wygasły wskutek zapłaty ich przez zobowiązanego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SOSW w P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że będąc jednostką działającą jedynie w oparciu o środki przekazywane przez Starostwo Powiatowe w P., w latach 2010 - 2012 ośrodek przynosił rocznie stratę w wysokości około 4 000 000,00 zł. Zobowiązany zarzucił też, że decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a.

Zarzucając Zakładowi brak zastosowania się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązany wskazał, że ZUS ponownie wykazał nieruchomości będące w dyspozycji zobowiązanego, wywodząc, że jest możliwa egzekucja z tych nieruchomości, oraz że starostwo winno regulować wszelkie zobowiązania wnioskodawcy. Ponadto zobowiązany podniósł, że Zakład całkowicie pomija fakt skierowania do sądu aktu oskarżenia w sprawie dotyczącej nieprawidłowości związanych z pracą ZUS, jak również uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie likwidacji SOSW w P.. Zobowiązany zarzucił również, że Zakład w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do konkretnych dowodów, na podstawie których uznał, że zobowiązany jest w stanie wywiązać się z obowiązku zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Zakład wskazał, że SOSW w P., będący jednostką organizacyjną utworzoną przez powiat, nie jest ubezpieczonym, będącym jednocześnie płatnikiem składek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wobec czego nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wskazany w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. uzasadniony przypadek pozwalający organowi umorzyć należności z tytułu składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności jak i przesłanki uzasadniające umorzenie określone w wymienionym rozporządzeniu dotyczą wyłącznie osób fizycznych.

Dalej, Zakład podniósł, że w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję pozbawiony jest w ogóle możliwości umorzenia należności z tytułu składek, umorzenie tych należności naruszałoby bowiem prawo materialne. Podejmowanie rozstrzygnięcia w takim przypadku nie następuje w ramach uznania administracyjnego, gdyż organ wydaje wówczas tzw. decyzję związaną.

W ocenie Zakładu, w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., bowiem SOSW w P. jako jednostka budżetowa Powiatu P. środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym wynagrodzenie dla nauczycieli oraz powstałych z tego tytułu należności podatkowych czy finansowania należności na ubezpieczenia społeczne ma zagwarantowane w dochodach jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Zakład wskazał, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji działalność statutowa jednostki nie została zakończona. Wobec powyższego organ uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Zakład wskazał dalej, że nie zachodzi także przesłanka umorzenia, o której mowa w punkcie 4 wskazanego przepisu, bowiem nie została zakończona likwidacja SOSW w P., a należności składkowe, w tym odsetki, zostały spłacone w całości w dniu [...] lipca 2011 r. w ramach zawartego układu ratalnego z dnia [...] października 2010 r.

W ocenie organu nie zaistniały również przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. bowiem ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, odnośnie zaś braku kolejnej przesłanki, wskazał, że nie było oczywiste, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ wskazał również, że przesłanką uzasadniająca umorzenie należności składkowych nie mogą być okoliczności nie stanowiące przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a związane z ponoszą w ramach prowadzenia działalności stratą, prowadzonymi postępowaniami karnymi wobec osób na skutek działań których ośrodek poniósł szkodę czy stratę, bądź które przyczyniły się do nieopłacenia należności. Okolicznością taką nie są również bezczynność czy zaniechania ZUS, toczące się postępowanie karne dotyczące nieprawidłwości w oddziale Zakładu w sprawach nie dotyczących wnioskodawcy. Organ dodał, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności składkowych nie jest postępowaniem w przedmiocie naprawienia szkody (jaką było nieopłacenie składek) powstałej wskutek działań deliktowych. Ponadto zauważył, że postępowanie w przedmiocie zwrotu opłaconych nienależnie należności może być przedmiotem odrębnego postępowania.

Organ wskazał również, że w dniu [...] lipca 2013 r. po rozpatrzeniu wniosku o zwrot należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek dotyczących spłaconego układu ratalnego wydano decyzję odmawiającą zwrotu. Obowiązanym do opłacenia składek był wnioskodawca, a środki finansowe miał zagwarantowane w dochodach Powiatu P.. Zakład zauważył, że w sprawie istnieje następstwo prawne zobowiązań ośrodka, które wraz z zakończoną likwidacją staną się zobowiązaniami powiatu. Tym samym, ewentualną odpowiedzialność w przypadku istnienia nieopłaconych należności ponosiłby Powiat P., a wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec jednostki samorządu mającej zapewnione dochody byłoby skuteczne z uwagi na posiadany przez powiat majątek jak i możliwości płatnicze, przekraczające wydatki egzekucyjne.

Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy w P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., żądając zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia zaległości z tytułu odsetek zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postepowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania dokonał niezbędnych ustaleń co do tego, czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, które zostały wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. Organ w sposób prawidłowy stwierdził, że nie może w sprawie wydać decyzji w ramach uznania administracyjnego, bowiem w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, co z kolei oznacza, że organ był zobowiązany do wydania, tzw. decyzji związanej w przedmiocie odmowy umorzenia. Słusznie Zakład wskazał, że tylko w razie stwierdzenia przez organ, iż wystąpiła choć jedna przesłanka całkowitej nieściągalności, mógłby wydać decyzję o charakterze uznaniowym i dokonać wyboru rozstrzygnięcia (umorzyć odsetki lub odmówić ich umorzenia).

Uzasadniając swoje stanowisko, Zakład wskazał, że organem prowadzącym SOSW w P. jest Powiat P. z siedzibą w P.. Działalność Ośrodka, będącego jednostką budżetową powiatu, jest finansowana ze środków subwencji oświatowej przekazywanej przez organ prowadzący. Jednakże mimo podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o postawieniu ośrodka w stan likwidacji, ośrodek nadal istnieje i prowadzi działalność statutową. Organ odnosząc się do kwestii istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3, wskazał, że z uwagi na kontynuowanie działalności przez skarżącego w dniu wydania decyzji oraz ze względu na to, że skarżący środki pieniężne niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym wynagrodzenie dla nauczycieli oraz związane z tym należności podatkowe i na ubezpieczenie społeczne, ma zagwarantowane w dochodach jednostki samorządu terytorialnego, nie można uznać, że została wypełniona przesłanka umorzenia, tj. że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Ponadto, zauważyć należy, że organ ustalił także numery rachunków bankowych, na których odnotowano w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] maja 2013 r. znaczne wpływy środków pieniężnych, co świadczy nie tylko o kontynuowaniu działalności, ale także o uzyskiwaniu środków finansowych.

Przedmiotem wnikliwych rozważań organu była także przesłanka całkowitej nieściągalności wyrażona w pkt 4 ww. przepisu, tj. brak zaspokojenia należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Organ wskazał, że skarżący kontynuuje działalność statutową, zatem nie było możliwe zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Ponadto, Zakład podniósł, że w dniu [...] lipca 2011 r. w ramach zawartego uprzednio układu ratalnego należności składkowe wraz z odsetkami zostały w całości uiszczone ze środków pieniężnych przekazanych przez organ prowadzący.

ZUS odniósł się także do przesłanek uregulowanych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4a u.s.u.s., uznając, iż są one w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe, bowiem wskazane w tej regulacji prawnej przesłanki nie miały miejsca zatem nie można ich było odnieść do okoliczności niniejszej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, organ w sposób obszerny i wyczerpujący wykazał, że w sprawie nie zaistniały poszczególne przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. Wobec braku wystąpienia tychże przesłanek nie było możliwe wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego.

Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, że w sprawie rozpoznawanej nie znalazł podstaw do podważenia oceny zawartej w zaskarżonej decyzji. Według Sądu, organ podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a zaskarżoną decyzję wydał na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego i słusznie stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ działał wnikliwie, gromadząc informacje i dokumenty niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób przekonujący i jasny zarówno co do stanu faktycznego i jak prawnego sprawy. Zakład prowadził postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, co należy uznać za działanie zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że organ prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, a następnie dokonując analizy zgromadzonych dowodów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1322/11, w zakresie obowiązku zbadania przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. w odniesieniu do sytuacji materialnej strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy nr 2 w P., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i drugiej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niezastosowanie oraz prawa procesowego, albowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

- art. 6 k.p.a - albowiem Sąd nie dostrzegł, że ZUS wydał decyzję z obrazą przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych;

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a. - albowiem Sąd pominął okoliczność, że ZUS zamiast przeprowadzić wyczerpujące postępowanie ograniczył się jedynie do bieżącego informowania skarżącego o kolejnych przedłużeniach terminu rozpoznania środka zaskarżenia, przy czym w tym czasie nie dokonał jakichkolwiek czynności proceowych, które zmierzały by do wyjaśnienia całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Jak również będąc zobowiązany przepisami prawa aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nie dokonał w ogóle wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego pomimo znacznego upływu czasu od daty wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie II GSK 1322/11;

- art. 8 k.p.a. - gdyż Sąd nie zauważył, iż zakład ubezpieczeń społecznych odstąpił od prowadzenia postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, opierając się w zakresie wydania zaskarżonej następnie decyzji na argumentacji w oderwaniu od dowodów, a nadto dokonując wadliwej wykładni prawa materialnego co przejawiało się w braku uwzględnienia ustaleń podjętych w ramach prowadzonych postępowań karnych przez Prokuraturę Okręgową w S. oraz treści prawomocnych wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy w S. III Wydział Karny;

- art. 107 § 3 k.p.a. - Sąd I Instancji nie dokonał rozpoznania meritum sprawy odstępując od analizy problematyki uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji zakładu ubezpieczeń społecznych w której to decyzji nie wskazano na fakty, które organ uznał za udowodnione, nie przytoczono dowodów, na których się oparł wydając decyzje;

- art. 28 (in genere) ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez braku jednoznacznych ustaleń w zakresie ustalenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek w sytuacji gdy okoliczności ustalone w czasie postępowania jednoznacznie wskazywał na wystąpienie tej przesłanki a co za tym idzie dokonana konstatacja, iż mając na względzie możliwości uregulowania należności przez Starostę Powiatu P. de facto całkowita niewypłacalność Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego nr [...] w P. nie występuje;

- art. 28 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nie dokonanie przez zakład ubezpieczeń społecznych jakichkolwiek ustaleń konieczność zapłaty przez stronę skarżącą należności publicznoprawnych wraz z odsetkami naraziłaby Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy nr [...] w P. im. K. M. na zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności;

- art. 28 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nie dokonanie przez całkowite pominięcie ustaleń ukierunkowanych na wykazanie czy Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy nr [...] w P. im. K. M. posiada jakikolwiek majątek, z którego można prowadzić egzekucję;

- art. 28 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, iż w postępowaniu egzekucyjnym przeciwko Specjalnemu Ośrodkowi Szkolno - Wychowawczemu nr 2 w P. im. K. M. możliwym jest uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne;

- art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że w dniu 2 sierpnia 2013 roku Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy nr [...] w P. im. K. M. nadal działa podczas gdy z ustaleń podjętych przez zakład ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wynika, iż wszczęta i przeprowadzona została procedura wymieniona w ustawie o systemie oświaty, której to przebieg jasno wskazywał, iż z dniem [...] września 2103 roku Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy nr [...] w P. zaprzestanie swej działalności a jego następcą w zakresie edukacyjno - wychowawczym będzie Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy nr [...] w P., a odnośnie pozostałych kwestii w tym finansowych Starosta Powiatu P.,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący Ośrodek przedstawił argumentację przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej ewentualnie na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 ustawt p.p.s.a. o uchylenie wydanego w sprawie wyroku oraz odrzucenie skargi kasacyjnej lub umorzenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Powyższe oznacza, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 97/13). Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1). Zatem by NSA mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, strona wnosząca skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jej zdaniem naruszył Sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało (vide wyroki NSA: z dnia 7.01. 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; z dnia 22.09. 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zostały należycie sformułowane, co istotnie ograniczyło możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności podnieść, że mankamentem skargi kasacyjnej jest wskazanie przez jej autora na naruszenie przez Sąd I instancji "przepisów postępowania administracyjnego", tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa zastosowanego przez Sąd (vide wyrok NSA z dnia 14.04. 2004 r., sygn. FSK 121/04). Jak podkreślono w tym orzeczeniu, wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu niestosowanego czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym.

Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że Sąd I instancji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej nie stosował. Natomiast skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi Sądu I instancji i powinna wskazywać uchybienia i błędy, których dopuścił się ten Sąd, a nie organ administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., natomiast może naruszyć przepisy p.p.s.a. akceptując naruszenia prawa procesowego (k.p.a.) przez organ administracji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 22.05. 2013 r., sygn. akt II GSK 286/11).

Skoro więc wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły znaleźć zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to Sąd I instancji nie mógł im uchybić przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 28 (in genere) ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 roku systemie oświaty, należy odwołać się do przedstawionych wyżej uwag i jeszcze raz podkreślić, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tak więc jeżeli przepis prawa, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka unormowań (norm prawnych) - jak w przypadku powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 28 i art. 59 w/w ustaw - to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki przepis prawa stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim przypadku ustalić granic zaskarżenia.

W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 28 pkt 3, pkt 5, pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Po pierwsze brak jest takiej jednostki redakcyjnej w treści art. 28 ustawy. Wskazane punkty odnoszą się do ust. 3 art. 28 ustawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej trafnie Sąd I instancji ocenił, iż organ będąc z mocy art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. związany stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z dnia 18 października 2012 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II GSK 1322/11, wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności uzasadniające przyjęcie stanowiska, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w stosunku do skarżącego zachodzi jakakolwiek z przesłanek wskazujących na całkowitą nieściągalność, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt1 - 6 w/w ustawy. W szczególności w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji strona wnosząca skargę kasacyjną kontynuowała swoją działalność, żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził braku majątku podlegającego egzekucji a także brak jest podstaw do ustalenia, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.