Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 754/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Inspekcji Handlowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 5 i 10, art. 30b, art. 39b
journal: Dz.U. 2019 poz 2178
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2070
law: Ustawa z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na zalecenia pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów w S. z dnia [...] r., nr [...] I. uchyla skarżone zalecenia pokontrolne w zakresie tiret 1 i 3, w jakim dotyczą one produktu o nazwie " [...]", II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów w S. na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu lipca 2022 r. Inspektor Inspekcji Handlowej, dalej także jako: "organ", wydał zalecenia pokontrolne nr [...], w których na podstawie art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 630 – j.t. ze zm.), dalej jako "ustawa o jakości handlowej," wezwał T. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. w G. , dalej jako "strona", "skarżący", do usunięcia, w terminie niezwłocznym od dnia otrzymania zaleceń, stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykonanie wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych prawidłowo oznakowanych, zgodnie z obowiązującymi przepisami:

- dla pieczywa uwidocznienie nazwy zgodnej z prawdą, niewprowadzającej w błąd odnośnie metody wytwarzania (dot. określenia "wiejski"),

- uwidocznienie wykazu składników w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu,

- uwidocznienie nazw środków spożywczych, które pozwalają konsumentowi na poznanie prawdziwego charakteru tych środków spożywczych oraz odróżnienie ich od innych środków spożywczych.

Organ wskazał, że o sposobie wykonania powyższych zaleceń strona ma obowiązek poinformować organ, niezwłocznie po ich wykonaniu, nie później niż w terminie 7 dni od daty ich otrzymania, w przeciwnym razie, zgodnie z art. 40a ust. 2 ww. ustawy, będzie podlegać karze pieniężnej w wysokości do trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary.

Z uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ w dniach [...] maja 2022 r. w miejscu wykonywania działalności gospodarczej [...] sklep firmowy ul. [...], [...], stwierdzono oferowanie do sprzedaży 3 partii pieczywa bez opakowań, niespełniających wymagań jakości handlowej (w tym 1 partii pieczywa zafałszowanego) z uwagi na niewłaściwe oznakowanie tj.:

- chleb wiejski z pieca 600 g, odpieczony z pieczywa głęboko mrożonego, wielkość partii zastanej 20,40 kg (34 szt. X 600 g), data wypieku [...].05.2022, pieczywo 24 h, cena sprzedaży [...] zł/szt., wartość partii zastanej [...] zł;

- chleb słonecznikowy 300 g, odpieczony z pieczywa głęboko mrożonego, wielkość partii zastanej 2,70 kg (9 szt. X 300 g), data wypieku [...].05.2022, pieczywo 24 h, cena sprzedaży [...] zł/szt., wartość partii zastanej [...] zł;

- chleb barowy 500 g, odpieczony z pieczywa głęboko mrożonego, wielkość partii zastanej 1,50 kg (3 szt. X 500 g), data wypieku [...].05.2022, pieczywo 24 h, cena sprzedaży [...] zł/szt., wartość partii zastanej [...] zł.

Nieprawidłowości, zdaniem organu, polegały na tym, że w przypadku chleba wiejskiego z pieca podano w nazwie określenie "wiejski", co sugeruje, że produkt został wyprodukowany w prosty sposób w warunkach zbliżonych do wiejskich, opartych na tradycyjnej metodzie produkcji, przy użyciu prostych składników, podczas gdy zastosowany sposób produkcji i użycie składnika słodu jasnego pszennego nie są charakterystyczne dla warunków wiejskich, tym samym zastosowane w nazwie określenie "wiejski" wprowadza w błąd odnośnie charakteru, właściwości i metod wytwarzania kwestionowanego pieczywa, co narusza art. 7 ust. 1 litery a, b oraz ust. 2, art. 36 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, s. 18 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1169/2011"; w związku z § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 29 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych" oraz narusza art. 4 ust. 1 ustawy z o jakości handlowej i stanowi podstawę do uznania przedmiotowej partii pieczywa za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej.

Ponadto, dla wszystkich 3 partii pieczywa stwierdzono:

- w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu nie podano wykazu składników, co narusza § 19 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych w związku z art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 oraz narusza art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej;

- w miejscu sprzedaży na wywieszce cenowej dotyczącej danego środka spożywczego w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu podano nazwy (chleb wiejski z pieca, chleb słonecznikowy, chleb barowy), które nie pozwalały konsumentowi na poznanie prawdziwego charakteru tych środków spożywczych oraz odróżnienie ich od innych środków spożywczych, co narusza § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych w związku z art. 7 ust. 1 lit. a, oraz ust. 2, art. 17 ust. 1 z uwzględnieniem definicji wskazanej w art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej.

W toku kontroli ustalono, że produkcja przedmiotowych partii chleba przebiega dwuetapowo. Pierwszy etap odbywa się w piekarni u producenta, którym jest P. S.A. [...], [...] (woj. [...]). Tak wyprodukowane pieczywo dostarczane jest do sklepów firmowych jako produkt głęboko mrożony, następnie w miarę bieżących potrzeb odpiekane w piecu konwekcyjno-parowym, a w schemacie technologicznym wyróżnić można szereg procesów produkcyjnych wykonywanych za pomocą specjalistycznych i nowoczesnych linii produkcyjnych, a finalnym wyrobem nie jest gotowy chleb tylko półprodukt przeznaczony do dalszego odpieczenia, zmagazynowany w mroźni z przeznaczeniem do dystrybucji, a co za tym idzie do odpieku w danym punkcie sprzedaży. Poza tym ustalono, że w produkcji (zwłaszcza dotyczy chleba wiejskiego) wykorzystywany jest składnik "słód jasny pszenny" (dodatek tego surowca ze względu na obecność alfaamylazy podnosi wartość wypiekową ciasta), który nie jest typowym prostym surowcem stosowanym w warunkach domowych.

Zdaniem organu, powyższe nieprawidłowości naruszały przepisy art. 7 i art. 36 rozporządzenia nr 1169/2011.

Następnie organ przytoczył treść § 19 ust. 1 pkt 6 lit. b i 2 rozporządzenia w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych oraz art. 2, 17 i 18 rozporządzenia 1169/2011 i wskazał, że nieprawidłowość polegająca na tym, że w oznakowaniu chleba podano nazwę niezgodnie z prawdą (dot. określenia "wiejski"), wskazuje na zafałszowanie produktu zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 10 lit. b ustawy o jakości handlowej.

Wszystkie powyższe nieprawidłowości świadczą, w ocenie organu, iż został naruszony art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, zgodnie z którym wprowadzane do obrotu artykuły rolno - spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Tymczasem, w miejscu sprzedaży nie znajdowała się żadna informacja dostępna dla klienta wskazująca, że pieczywo jest wyprodukowane z półproduktu mrożonego.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. T. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na zalecenia pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając temu aktowi – w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących produktu o nazwie "Chleb wiejski z pieca" - naruszenie:

1. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na tym, że organ administracji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało tym, że wadliwie ustalono, iż nazwa produktu chleb wiejski z pieca 600g (dalej: produkt) — posiada niewłaściwie zastosowaną nazwę, która stoi w sprzeczności do zastosowanej technologii oraz użycia niektórych składników, podczas gdy określenie "wiejski" nie wprowadza konsumenta w błąd, gdyż odwołuje się do wyglądu, masy bochenka, receptury, składników wykorzystanych przy jego produkcji (w szczególności naturalny zakwas żytni), a także miejsca jego wytwarzania, a nie do metody jego produkcji;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności, pominięcie okoliczności zastosowanej technologii produkcji chleba wiejskiego, a także faktu, iż produkt wytwarzany jest w piekarni, której historia sięga lat 30 ubiegłego wieku i znajdującej się na obszarze wiejskim - wieś C., gm. K., pow. O., jak również, że jest to firma rodzinna, w której doświadczenie, wiedza i tajniki zawodu przechodzą z pokolenia na pokolenie i która nieustannie czerpie z polskich tradycji piekarskich;

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu dowodów oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom rozumowania, przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, nie wyjaśniając kompleksowo stanu faktycznego, w szczególności wynikających z:

- błędnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że określenie w nazwie produktu "wiejski", sugeruje, że produkt został wyprodukowany w prosty sposób w warunkach zbliżonych do wiejskich opartych na tradycyjnej metodzie produkcji, przy użyciu prostych składników, w sytuacji gdy "chleb wiejski" posiada cechy wiejskie pod kątem wyglądu, masy bochenka, receptury, składników wykorzystanych przy jego produkcji (w szczególności naturalny zakwas żytni), a także miejsca jego wytwarzania;

- błędnego przyjęcia, że określenie w nazwie produktu "wiejski", może odnosić się jedynie do sposobu produkcji i składu produktu, a tym samym z uwagi na to, że produkt w ocenie organu jest produktem wytwarzanym w warunkach przemysłowych, z użyciem składników powszechnie stosowanych w przemyśle spożywczym, nie spełnia definicji słowa "wiejski", podczas gdy produkt posiada cechy wiejskie;

- pominięcia okoliczności, że słód pszenny i jego aktywność enzymatyczna (w tym zawartość alfa-amylazy) oraz różne technologie chłodnicze (m.in. proces chodzenia i mrożenia) są stosowne od wieków w gospodarce wiejskiej przy wytwarzaniu tradycyjnych produktów wiejskich;

- pominięcia okoliczności, iż w miejscu ogólnodostępnym dla klienta znajduje się dokumentacja zawierająca informacje o wartości odżywczej, zdjęcie chleba, informację o użytych składnikach oraz nazwę producenta i dodatkowo pominięcia, iż w miejscu sprzedaży (na ladzie) umieszczona została informacja, iż "pieczywo sprzedawane w sklepie jest produkowane z ciasta głęboko mrożonego", a co za tym idzie konsument decydujący się na zakup produktu jest w pełni świadomy i poinformowany o sposobie produkcji pieczywa oraz jego składu;

4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez:

- naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na nakazaniu skarżącemu usunięcia z nazwy produktu określenia "wiejski" i zastosowania nazwy wyrobu zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy nazwa "wiejski" nie jest nazwą niezgodną z prawem, a skarżącemu zostało zarzucone jakoby nazwa produktu stała w sprzeczności do zastosowanej technologii oraz użycia niektórych składników, przez co miałaby wprowadzać łącznie w błąd konsumenta, podczas gdy organ winien był rozważyć i ewentualnie zastosować mniej dolegliwe dla skarżącego zalecenia, pozwalające jednocześnie na osiągnięcie zamierzonego rezultatu, w szczególności powinien uwzględnić, że wprowadzenie zmian w nazwie produktu, może doprowadzić do dezorientacji konsumentów, którzy przyzwyczajeni do nazwy produktu, mogą nie uwzględnić okoliczności zmiany nazwy produktu i uznać, że "chleba wiejskiego" nie ma już w sprzedaży,

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu nieprawidłowości co do nazwy produktu i wydania nakazu w zakresie dostosowaniu nazwy produktu, w sytuacji gdy organ w swojej argumentacji nie przedstawia żadnych obiektywnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń;

- dokonanie dowolnej, subiektywnej i nakierowanej na z góry przyjęte założenia, znajdujące wyraz w protokole kontroli z [...] maja 2022 r., będącym podstawą wydania zaleceń pokontrolnych, polegające na uwypukleniu elementu nazwy produktu w postaci "wiejski" i uznaniu, że produkt został wyprodukowany w prosty sposób w warunkach zbliżonych do wiejskich opartych na tradycyjnej metodzie produkcji, przy użyciu prostych składników, podczas gdy zastosowane słowo "wiejski" odnosi się do okoliczności, że produkt posiada cechy wiejskie pod kątem wyglądu, masy bochenka, receptury, składników wykorzystanych przy jego produkcji (w szczególności naturalny zakwas żytni), a także miejsca jego wytwarzania;

5. art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uczynienie m.in. z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem podstawy prawnej określonej w sposób ogólny;

6. art. 36 ust. 2 lit. a) w zw. z art. 7 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 36 ust. 1 i 2 lit. a) i b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/W0E oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy zastosowana nazwa "wiejski" nie wprowadza konsumenta w błąd, co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności, co do metod wytwarzania lub produkcji, a informacje na temat produktu są rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta;

7. art. 7 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia 1169/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaleceń pokontrolnych w oparciu o ww. przepis prawa materialnego, podczas gdy brak było podstaw do jego zastosowania, albowiem zastosowana nazwa środka spożywczego "wiejski" nie narusza tego przepisu, w szczególności nie sugeruje konsumentom, produkcji wiejskimi, tradycyjnymi lub domowymi metodami i uznanie, iż oznaczenie użyte w nazwie opisowej w postaci "wiejski" wprowadza w błąd konsumentów przez sugerowanie produkcji wiejskimi, tradycyjnymi lub domowymi metodami, podczas gdy słowo to odnosi się do postaci owego chleba, który ma postać chleba wiejskiego (tradycyjnego), co nawiązuje do wiejskich tradycji oraz chleb ten jest produkowany z naturalnego zakwasu żytniego, a nazwa "wiejski" pozwala na poznanie rzeczywistego charakteru tego produktu i odróżnia go od innych produktów z asortymentu skarżącego, tym samym nie wprowadza w błąd konsumentów.

8. art. 3 ust. 8, art. 5 ust, 1, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia rady (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm., Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.), poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na:

- braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnym uzasadnieniu zaskarżonego pisma, ograniczającym się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że do obrotu został wprowadzony produkt zafałszowany, podczas gdy analiza materiału dowodowego nie wskazuje na powyższe.

- dowolności w wydaniu rozstrzygnięcia poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonego aktu, z którego wynikałoby dlaczego stan faktyczny i prawny uzasadnia przyjęcie stanowiska, że do obrotu został wprowadzony środek spożywczy zafałszowany;

9. art. 3 pkt 10 lit. b) ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, ze względu na przyjęcie, że chleb wiejski z pieca jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym z powodu zastosowanego przy jego produkcji technologii półwypieku, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, by wykazany proces produkcji produktu był niezgodny z opisem produktu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia okoliczności, iż w miejscu ogólnodostępnym dla klienta, znajduje się dokumentacja zawierająca informację o wartości odżywczej, zdjęcie chleba, informację o użytych składnikach oraz nazwę producenta, organ podkreślił, że w dniu kontroli, katalog dotyczący wykazu składników, znajdował się na zapleczu kontrolowanego sklepu, w miejscu niedostępnym dla konsumenta. Na stronie 10/14 protokołu z kontroli w obrocie detalicznym nr [...], zaznaczono, że w miejscu sprzedaży nie znajdowała się żadna informacja mówiąca o tym, że pieczywo wyprodukowane jest z półproduktu mrożonego.

Ponadto, zdaniem organu, stosowanie określeń typu "wiejski", "ze wsi", "jak ze wsi", "jak wiejski", "domowy", "babuni", "tradycyjny", "domowe receptury", w oznakowaniu środków spożywczych, przy jednoczesnym używaniu do ich produkcji dodatków, wzmacniaczy smaku, substancji stabilizujących i zwiększających wodochłonność, zagęstników, konserwantów, barwników i aromatów, a także przetworzonych surowców (np. mięsa oddzielonego mechanicznie, izolatów lub hydroliozatów białka sojowego, skrobi) wprowadza konsumentów w błąd, sugerując niezgodne ze stanem faktycznym właściwości wyrobu gotowego, w tym dotyczące jego składu i sposobu produkcji. Taka nazwa produktu w odniesieniu do żywności jest zwyczajowo rozumiana przez konsumenta jako wyprodukowany lub przygotowany z zastosowaniem metod prostych i tradycyjnych. Tymczasem, stosowana przez skarżącego metoda produkcji pieczywa jest nowoczesną metodą i nie jest stosowana w warunkach wiejskich czy tradycyjnych.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. pełnomocnik organu wskazał, że proces produkcji chleba jest złożony. Przebiega w kilku etapach. Na końcowym etapie pieczywo jest opiekane w sklepie, stąd też, w jego ocenie, skarżący jest też producentem. Wyjaśnił, że z tego co jest mu wiadome organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie stosunków handlowych i zależności pomiędzy P. S.A. i firmą skarżącego. Przyznał, że konkretny termin wykonania zaleceń pokontrolnych nie został zakreślony. W odniesieniu do zalecenia zawartego w tiret pierwsze pełnomocnik organu wskazał, że wydaje się, iż intencją organu, w sytuacji stwierdzenia, że nazwa "wiejski" nie odpowiada metodom produkcji chleba było, aby skarżący zmienił tę nazwę. Wydaje się, że podobna intencja przyświecała organowi przy formułowaniu zalecenia zawartego w tiret trzecim. Pełnomocnik organu wskazał także, że nie jest mu wiadome, aby organ posługiwał się jakimś wzorcem "wiejskości", wydaje się, że organ odnosi się do prostych metod produkcji, bez użycia konserwantów i środków niedostępnych w warunkach domowych. Podniósł, że zalecenia dotyczą działalności prowadzonej na terenie województwa zachodniopomorskiego, ale nie jest w stanie wskazać, czy obejmują one wszystkie sklepy prowadzone przez skarżącego, czy też tylko ten, w którym dokonano kontroli.

Pełnomocnik skarżącego wskazał natomiast, że producentem pieczywa jest P. S.A. Cała dokumentacja związana z produkcją pieczywa pochodzi z P. S.A. i ona też nadaje nazwę produktom. Skarżący może we własnym zakresie dokonywać zmiany nazwy pieczywa i już to zrobił, pomimo tego, że nie zgadza się z argumentacją organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że narusza on prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie w obiegu prawnego w zaskarżonym zakresie.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd rozważył dopuszczalność wniesienia skargi i doszedł do przekonania, że jest ona dopuszczalna. Zaskarżone zalecenia pokontrolne zawierają bowiem cechy właściwe dla czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa i zawierają się w katalogu aktów lub czynności, o których mowa w treści przywołanego przepisu, a zatem podlegają kognicji sądu administracyjnego

Przedmiotem skargi uczyniono zalecenia pokontrolne Z. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, a osią sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność użycia określenia "wiejski" w nazwie chleba produkowanego przez P. S.A. W ocenie organu użycie tego określenia w nazwie chleba produkowanego z ciasta głęboko mrożonego, do produkcji którego wykorzystywany jest słód pszenny jasny, było niedopuszczalne, bowiem mogło wprowadzać klientów w błąd, sugerując, że chleb został wyprodukowany z wykorzystaniem prostych, tradycyjnych metod. Zdaniem organu, użycie słodu pszennego, a więc składnika wykorzystywanego w przemysłowej produkcji, wyklucza możliwość oznakowania produktu nazwą posiadającą w swoim składzie słowo "wiejski".

Na wstępie zatem należy poczynić klika uwag na temat jakości wprowadzanych do obrotu artykułów spożywczych i ich oznaczania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Pojęcie jakości handlowej definiuje art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, zgodnie z którym są to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnym.

W art. 3 pkt 10 wskazano, że przez artykuł rolno-spożywczy zafałszowany należy rozumieć produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:

a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,

b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,

c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Stosownie do art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada, przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych, przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia).

Z kolei art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 stanowi, że informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności muszą spełniać następujące wymogi: nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd, nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta, oraz muszą być w stosownych przypadkach oparte na odpowiednich danych naukowych.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b, c i f rozporządzenia 1169/2011, obowiązkowe jest wskazanie w oznakowaniu m.in. wykazu składników, substancji powodujących alergie i nietolerancje, daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia oraz w razie potrzeby warunków przechowywania. Warto też podkreślić, iż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 2070) praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli działanie to w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Wprowadzenie w błąd może dotyczyć m.in. cech produktu, w tym jego nazwy, wykazu składników, metod przetwarzania, masy netto, daty minimalnej trwałości, czy danych identyfikujących podmiot wprowadzający do obrotu.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. Etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd (art. 16 rozporządzenia 178/2002).

Regulacje powyższe dotyczą informowania klientów o żywności w taki sposób, aby dokonywany wybór był świadomy, a konsument posiadał w miarę pełną wiedzę o składzie produktu, metodach produkcji, terminie przydatności do spożycia.

Jednym z elementów udzielanej konsumentowi informacji o produkcie jest jego nazwa, która – jak już wyżej wspomniano nie może wprowadzać w błąd.

W realiach badanej sprawy organ doszedł do przekonania, że nazwa oferowanego do sprzedaży chleba wiejskiego z pieca nie spełnia stawianych przytoczonymi wyżej przepisami wymogów, co stało się podstawą wydania zaleceń pokontrolnych na podstawie art. 30b ustawy o jakości handlowej. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.

Dokonując oceny zasadności zaleceń wydanych w badanej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zalecenia pokontrolne powinny być sformułowane w sposób jasny i czytelny, tak aby podmiot, który je otrzymał wiedział jakie czynności powinien wykonać, by stwierdzone nieprawidłowości usunąć, a także w jakim terminie powinien to uczynić. Przy czym, skoro przepis art. 39b ustawy o jakości handlowej nakłada obowiązek określenia terminu, to - zdaniem Sądu, nie może on zostać wskazany w sposób opisowy, a powinien zostać określony w sposób ścisły. Wynika to stąd, że konsekwencje niezastosowania się do zaleceń mogą być dla zobowiązanego podmiotu bardzo dotkliwe, co wynika też z pouczenia udzielonego skarżącemu w niniejszej sprawie. Organ ma prawo skontrolować po terminie wskazanym w zaleceniach, celem ustalenia, czy zostały one wykonane, a adresat zaleceń powinien wiedzieć, kiedy się takiej kontroli może spodziewać.

Zatem nieokreślenie terminu, bądź określenie go w sposób niewystarczająco precyzyjne, czyli na przykład "niezwłocznie" – jak uczynił to organ nie czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 30b ustawy o jakości handlowej.

Zastrzeżenia Sądu budzi również sposób określenia nałożonego w tiret 1 i 3 obowiązku. Nie jest bowiem jasne co w realiach badanej sprawy należy rozumieć pod pojęciem "uwidocznienie". Według Słownika Języka Polskiego "uwidocznić" to przedstawić w sposób widoczny, wyrazisty, uczynić oczywistym. Analiza akt postępowania wskazuje na to, że nałożony w tym zakresie obowiązek nie odpowiada wynikom przeprowadzonej kontroli. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że nazwa kwestionowanego pieczywa była widoczna, natomiast organ zakwestionował użycie w jej treści słowa "wiejski". Należy zatem domniemywać, że organowi chodziło o dokonanie zmiany nazwy produktu i usunięcie z niej tego określenia, które w ocenie organu mogło wprowadzać klientów w błąd. Skoro tak, to zalecenie pokontrolne powinno zostać w taki właśnie sposób sformułowane.

Nie jest również jasne, co oznacza użyte w tiret 1 sformułowanie "uwidocznienie nazwy zgodnej z prawdą". Jest to określenie nieostre i w gruncie rzeczy nie sposób z niego wywnioskować czego oczekuje organ. Z dalszej części zalecenia wynika, że chodzi o nazwę niewprowadzającą w błąd odnośnie metody wytwarzania, tyle tylko, że nie wiadomo, czy chodzi o usunięcie z nazwy słowa "wiejski", czy też o dodanie do niej jakiegoś sformułowania, z którego będzie wynikało, że chleb zawiera słód pszenny, czy że został odpieczony z ciasta głęboko mrożonego.

Podobne spostrzeżenia nasuwają się w odniesieniu do zalecenia zawartego w tiret 3. Przy czym nie sposób w oparciu o treść tego zalecenia ustalić, czy dotyczą one wyłącznie nazwy "wiejski", czy też organ ma zastrzeżenia również do innego kontrolowanego pieczywa, a jeżeli tak to jakie i w jaki sposób strona ma je usunąć

Uchybienia powyższe powodują, że zalecenia stają się niewykonalne, bowiem nie wskazano stronie w sposób jasny i czytelny co i w jakim terminie powinna zrobić, aby zadośćuczynić nałożonym obowiązkom.

Taki sposób formułowania zaleceń pokontrolnych jest niedopuszczalny zważywszy na przewidywane konsekwencje uchylania się podmiotu kontrolowanego do ich wykonania, czy też wykonania ich w sposób niewłaściwy, niespełniający oczekiwań organu.

W badanej sprawie to, że organ oczekuje usunięcia z nazwy produktu określenia "wiejski" można wywieść z treści protokołu kontroli, w którym wskazano, że użycie słodu pszennego oraz zastosowanie technologii głębokiego zamrażania wstępnie podpieczonych kęsów chleba wyklucza uznanie, iż chleb jest przygotowany według prostej receptury. W konsekwencji oczekujący tego klienci mogą zostać wprowadzeni w błąd.

Sąd nie podzielił wyrażonego przez organ poglądu. Przede wszystkim bowiem organ – jak wynika ze złożonego na rozprawie oświadczenia, nie jest w stanie wskazać, czy istnieje jakiś wzorzec "wiejskości", do którego należy się odwołać. Stwierdzenie, że chodzi o metodę produkcji wynika bardziej z intuicji, która wskazuje, że produkt posiadający w nazwie "wiejski" wytwarzany jest bez użycia konserwantów, sztucznych barwników, czy innych substancji używanych w produkcji przemysłowej. W ocenie organu użycie do produkcji słodu pszennego, poprawiającego jakość wypieku wyklucza uznanie, że tak wyprodukowany chleb może zostać uznany za "wiejski".

W związku z tym, że brak jest przepisów, które określałyby w sposób kategoryczny w jakich sytuacjach słowo "wiejski" może być w nazwie produktu użyte równie dobrze można byłoby przyjąć, że wiejski, to wyprodukowany na wsi, bez względu na to, czy producentem jest drobny wytwórca, czy duża firma produkująca chleb na skalę przemysłową, byleby jego siedziba znajdowała się na wsi. Dopuszczalne, zdaniem Sądu, byłoby również przyjęcie, że nazwa "wiejski" w przypadku chleba jest zastrzeżona dla małych rodzinnych piekarni. Można byłoby również uznać, że słowo "wiejski" odnosi się do wyglądu produktu, na co zwrócono uwagę w skardze.

Skoro tak, to organ, faktycznie zakazując używania tego określenia w nazwie produktu winien (jak w przypadku każdego rozstrzygnięcia uznaniowego), dokładnie wyjaśnić z jakich względów uznał, że może ono wprowadzać klientów w błąd. W ocenie Sądu wyjaśnienia organu w tym zakresie należy znać za niewystraczające, skoro w podobnej sprawie, dotyczącej tego samego skarżącego, tego samego produktu, ale innego punktu sprzedaży, która była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Gorzowie (wyrok z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1024/21, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), za dyskwalifikujące organ uznał, obok zastosowania słodu pszennego i głębokiego mrożenia, również użycie drożdży. W niniejszej sprawie kwestia użycia drożdży przy produkcji tego samego chleba została przez organ pominięta, co świadczyć może o dowolności organów Inspekcji w ocenie poprawności stosowanych nazw i dopuszczalności użycia różnych składników do produkcji chleba, które uprawniają producenta do zastosowania nazwy "wiejski" .

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach, w wyroku z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 973/19 (dostępny w CBOSA pod wskazanym wyżej adresem), iż rozważany problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie , czy nazwa produktu, pod jaką funkcjonuje on na rynku jedynie wywołuje określone, założone przez producenta skojarzenia (co, zdaniem Sądu jest dozwolone), czy też może wprowadzać przeciętnego konsumenta w błąd co do cech jakie towar posiada (co stanowi naruszenie prawa).

Działanie wprowadzające w błąd ma miejsce, jeżeli w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Zakłada się przy tym, że przeciętny konsument - zgodnie z modelem wypracowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości - jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem, a zatem ustalenie ryzyka wprowadzenia w błąd danego przekazu należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta (zob. "Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz" – pod red. A. Szymeckiej-Wesołowskiej, Lex 2013, komentarz do art. 46, a także przywołane tam orzecznictwo TSUE).

Podkreślenia przy tym, jak wskazał WSA w Gliwicach, wymaga, że art. 7 ust. 1 lit. a, ust. 2 i art. 36 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1169/2001, wskazując na zachowania zabronione odwołują się do pojęcia informacji, czyli danych podanych jako obiektywnie weryfikowalne, a nie subiektywnych i fantazyjnych. O ile skład produktu, czy metoda produkcji jest zawsze informacją, o tyle nazwa produktu może, lecz nie musi mieć takiego charakteru. Przy dużej podaży na rynku produktów różnego rodzaju, posiadających w swej nazwie "wiejski", produkowanych na skalę masową (np. serek wiejski), trudno, zdaniem Sądu przypuszczać, że klienci traktują te produkty w taki sposób jak chciałby tego organ, czyli uważają, że są one produkowane według starych domowych receptur, czy na wsi. Istotniejszą z punktu widzenia interesów konsumenta jest zatem informacja o składzie produktu, jego wartości odżywczej, metodzie produkcji przydatności do spożycia, która rzeczywiście nie może wprowadzać w błąd. Inaczej mówiąc producent wprowadzając produkt na rynek nie może podawać nieprawdziwych informacji na ten temat.

Sąd podziela w tym zakresie zapatrywanie WSA w Gliwicach we wskazanym wyżej wyroku, z którego wynika, że o ile skład produktu czy metoda produkcji zawsze jest informacją, o tyle nazwa produktu może, lecz nie musi mieć takiego charakteru. Zachowaniem zabronionym przepisami przywołanego rozporządzenia jest ta druga sytuacja – gdy nazwa wyrobu jest tak ścisła, że nabiera charakteru informacji a jednocześnie wprost nie odpowiada właściwościom towaru, gdyż wówczas jest ona nierzetelna i wprowadzająca w błąd (np. nazwanie masłem produktu, który nie składa się wyłącznie z tłuszczu pochodzącego z mleka). Natomiast przypadek, gdy poprzez nazwę producent stara się jedynie budować pozytywne skojarzenia np. przez włączenie do nazwy przymiotników "wiejski" "rustykalny", "babuni" czy innego, uznanego za atrakcyjny w oczach konsumentów, nie skutkuje ich wprowadzeniem w błąd, przy czym należy wyraźnie podkreślić, że jest tak jedynie wówczas, gdy określenie to funkcjonuje tylko jako element nazwy produktu, a nie jako obiektywna informacja o użytych surowcach np. ekologicznych czy naturalnych, o sposobie produkcji, np. w warunkach domowych czy metodami tradycyjnymi albo bez użycia sztucznych dodatków lub substancji konserwujących.

Podobnie rzecz się ma z odpiekaniem chleba z ciasta głęboko mrożonego. Już w preambule do rozporządzenia 1169/2011 pkt (28) wskazano, że w ostatnich dziesięcioleciach technologia zamrażania środków spożywczych znacznie się rozwinęła i jest obecnie powszechnie stosowana w celu poprawy obiegu towarów na rynku wewnętrznym Unii oraz ograniczenia zagrożeń dotyczących bezpieczeństwa żywności. Jednak zamrażanie, a następnie rozmrażanie niektórych środków spożywczych, zwłaszcza produktów mięsnych i produktów rybołówstwa, ogranicza możliwości ich dalszego użycia, a ponadto może wpływać na ich bezpieczeństwo, smak i własności fizyczne. Z kolei w przypadku innych produktów, zwłaszcza masła, zamrażanie nie powoduje takich skutków. Dlatego też, jeżeli dany produkt został rozmrożony, należy o tym odpowiednio poinformować konsumenta finalnego.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że mrożenie jest powszechną i ogólnie dostępną metodą ułatwiającą obieg towarów w skali globalną, ale również – na co wskazywał skarżący, stosowaną w warunkach domowych. Konieczne jest jednak przekazanie konsumentowi szczegółowej informacji w tym zakresie. W ocenie Sądu użycie tej technologii nie wyklucza użycia w nazwie produktu słowa "wiejski".

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaleceń pokontrolnych w zaskarżonym zakresie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.