Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 756/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2a, art. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

II SA/Po 756/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2012r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2011r. znak [...] 2. Zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], [...], Starosta P. na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 1603 z późn. zm.) odmówił I. K., B. K. i J. K. zwrotu nieruchomości położonej w P. – działka nr [...], obręb J., ark. [...], zapisanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona w P. przy ul. J., zapisana była w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz W. K., który zmarł w dniu [...] listopada 1945 r. Wnioskodawcy są jego spadkobiercami. Na podstawie wyciągu z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] marca 1984 r. oraz mapy stanu prawnego z dnia [...] września 2010 r. ustalono, że dawna działka nr [...] stanowiła działkę nr [...], a obecnie jest działką nr [...], podczas gdy dawna działka nr [...] stanowiła działkę nr [...], a obecnie jest działką nr [...]. W dniu [...] października 2011 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...], w wyniku których stwierdzono, że jest ona w przeważającej części pokryta płytami betonowymi z zaznaczonymi miejscami postojowymi wzdłuż ul. J. W części północno-wschodniej znajduje się fragment utwardzonego asfaltem wjazdu na teren działki sąsiedniej. Ponadto na nieruchomości znajduje się również słup lampy oświetleniowej wraz z przewodami sieci. Granica wschodnia działki przebiega w większości po krawężniku ul. J. Ze względu na fakt, że z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2011 r. wynika, że działka nr [...] stanowi drogę, pismem z dnia [...] października 2011 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. z prośbą o naniesienie na mapę linii rozgraniczających ulice i podanie kategorii, do jakiej zaliczana jest powyższa droga oraz okresu, w którym była realizowana inwestycja związana z powstaniem ulicy. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich przesłał fragment mapki zasadniczej z wkreśloną linią graniczą ul. J. oraz poinformował, że ulica ta jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) o kategorii powiatowej. Wyjaśniono także, że inwestycję polegającą na budowie ul. J. realizowano w 1975 r., kiedy wybudowano 4238 m2 jezdni i 1524 m2 chodników. Dokumentacji związanej z tym przedsięwzięciem jednak nie odnaleziono. Następnie w listopadzie 1977 r. na odcinku od ul. J. do K. położono nawierzchnię asfaltową; wykonawcą prac była Spółdzielnia Mieszkaniowa G. Zarząd Dróg Miejskich zaznaczył przy tym, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. J. oraz została przeznaczona pod układ transportowy: ulica III Rama odcinek G.-G., symbol [...]. Plan miejscowy III Rama Komunikacyjna odcinek południowo-zachodni zatwierdzony został uchwałą nr XXXIV/336/V/2008 z dnia 18 marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 80 poz. 1561). W tej sytuacji Starosta uznał, że poczynione ustalenia faktyczne są wystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przytaczając przepisy powołane w podstawie prawnej, Starosta P. wskazał, że okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, jeżeli nieruchomość ta stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2a tejże ustawy właścicielem dróg publicznych może być jedynie Skarb Państwa, województwo, powiat lub gmina, a zatem tylko pomiędzy tymi podmiotami może się też dokonywać ewentualny obrót powyższymi gruntami. Tymczasem status drogi publicznej posiada właśnie działka nr [...]. Zgodnie bowiem z mapą przesłaną przez Zarząd Dróg Miejskich w dniu [...] listopada 2011 r. nieruchomość ta znajduje się w całości w liniach granicznych ul. J.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. I. K. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie (1) art. 6-7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogi publicznej wyłącznie na podstawie pisma Zarządu Dróg Miejskich, podczas gdy dowód z oględziny wykazywał, że nieruchomość ta nie jest wykorzystywana na cele drogowe; tym bardziej, że jednym legalnym dowodem na posadowienie działki w pasie drogowym powinna być książka drogi i mapa techniczno-eksploatacyjna dróg, co wynika z § 9 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerowi nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. nr 67 poz. 582) oraz (2) art. 2a powołanej ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, zakładającą, że przepis ten wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości stanowiącej fragment drogi publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przedstawione wyżej zarzuty, wskazując, że kwestia usytuowania działki w pasie drogowym nie może być przedmiotem dowolnych ustaleń i swobodnych twierdzeń zarządcy drogi. Konieczne jest bowiem w tej mierze odwołanie się do definicji drogi publicznej oraz stosownej dokumentacji – książki drogi i mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg. Inne pisma i rysunki zarządcy drogi nie stanowią dowodu w sprawie. Zwłaszcza, że wbrew twierdzeniom Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzone oględziny wykazały, że działka nr [...] stanowi parking połączony z sąsiednią działką nr [...], a zatem nie jest drogą publiczną. Należy uwzględnić rzeczywisty sposób zagospodarowania danej działki, co w konsekwencji podważa trafność konkluzji organu I instancji. Nadto, niezależnie od faktu, że przedmiotowa działka nie stanowi drogi publicznej, skarżąca nie zgodziła się z poglądem, w świetle którego art. 2a ustawy o drogach publicznych wyklucza zwrot nieruchomości, jeżeli ta stanowi drogę publiczną w chwili orzekania. Nigdy bowiem nie jest tak, że nieruchomości, na których wybudowaną drogę, były od zawsze publiczne. Zwłaszcza, że istnieje szereg środków prawnych umożliwiających przejęcie działek drogowych na własność za słusznym odszkodowaniem. Tym samym w ocenie skarżącej można zwrócić omawianą nieruchomość, a następnie zgodnie z prawem pozyskać ją odpłatnie na cel publiczny.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. od decyzji organu I instancji odwołali się także B. K. i J. K., zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że organ nie zbadał na jakim etapie jest obecnie postępowanie dotyczącej przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Zwłaszcza, że w chwili orzekania rozważana działka nie została jeszcze przejęta pod drogę publiczną, ani nie posiadała takiego statusu w momencie złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ I instancji, dodając, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nabycie przez Miasto P. z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości zajętej pod ul. J., zaliczoną do dnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Zgadzając się z decyzją Starosty P., organ wskazał, że drogą zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez pas drogowy należy z kolei rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzeniu nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponadto, przez zajęcie nieruchomości pod drogę należy rozumieć nie tylko samo zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, lecz także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne i energetyczne), palce postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Trudno zatem przychylić się do stanowiska skarżącej, wedle której jedynymi dowodami miarodajnymi w niniejszej sprawie ma być książka drogi oraz odpowiednie mapy. Wzór książki drogi, będący załącznikiem do powołanego rozporządzenia, wskazuje z kolei wszelkie elementy niezbędne dla prowadzenia ewidencji dróg publicznych. W żadnym miejscu wzór ten nie wskazuje na konieczność wyróżniania numerów działek z ewidencji gruntów, które miałyby wchodzić w skład drogi. Z kolei mapa techniczno-eksploatacyjna dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych ma charakter poglądowy i nie są na niej uwzględnione poszczególne działki geodezyjne, a jedynie siatka dróg wraz ze znakami umownymi do sporządzania map techniczno-eksploatacyjnych naniesionymi zgodnie z załącznikiem nr 3 do wymienionego rozporządzenia. Ponadto organ zauważył, że dane z ewidencji gruntów są urzędowym źródłem informacji faktycznych. Dlatego nie jest dopuszczalne ponowne badanie, czy konkretna działka stanowi drogę, lecz należy raczej oprzeć się na dokumentach zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. I. K. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej oprócz nieprawidłowości podniesionych w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. naruszenie (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 140 k.p.a. poprzez (i) dowolne przyjęcie, że plac postojowy na działce nr [...] przynależy do drogi publicznej, mimo że z oględzin wynika, że plac ten związany jest z biurowcem posadowionym na nieruchomości sąsiedniej, należącej do P., (ii) pominięcie metryki drogi, która wskazuje, że do ul. J. nie przynależą żadne parkingi i place, co wyklucza z kolei możliwość zaliczenia działki nr [...] do tej ulicy, oraz (iii) nieuzyskanie od Zarządu Dróg Miejskich ksiązki drogi i mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg stanowiących jedyny legalny dowód na lokalizację działki w pasie drogowym, (2) art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowych oględzin przedmiotowej działki bądź też powołania biegłego, (3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędną ocenę pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2012 r., oraz (4) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie za negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wykorzystywanie jej jako drogi publicznej, gdy tymczasem przepisy te wykluczają z obrotu prawnego jedynie budowle i urządzenia składające się na drogę, a nie samą nieruchomość.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r., uzupełniając ją o wskazanie, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich nie odpowiedział w istocie na żądania wystosowane przez organ odwoławczy w zakresie dokumentów, które należy uznać za niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów były trafne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba zauważyć, że przedmiotem postępowania było żądanie o zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w drodze umowy notarialnej z dnia [...] marca 1959 r., rep. [...] (k. 16-18 akt adm. organu I instancji), stanowiącej obecnie działkę nr [...] (dawniej [...]), położoną w P., obręb J., zapisaną w księdze wieczystej J. tom [...] wykaz liczba [...] (aktualnie w księdze wieczystej [...]) (k. 8-10 akt adm. organu I instancji). Jak wynika z tego aktu notarialnego, przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138 z późn. zm.).

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust. 1 wymienionej ustawy precyzuje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wynika przy tym z art. 216 ust. 1 tejże ustawy, powyższe przepisy znajdują zastosowanie również do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie wymienionej wcześniej ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy najpierw podkreślić, że organy administracji publicznej trafnie wskazały na brak możliwości zwrotu nieruchomości, która faktycznie została zagospodarowana jako droga publiczna. Wynika to wprost z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Przepis ten przesądza bowiem, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Tym samym obrót nieruchomościami drogowymi może się dokonywać jedynie pomiędzy podmiotami wymienionymi powyżej, do których nie zalicza się skarżąca. W konsekwencji nie jest więc możliwy zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nawet jeżeli taki sposób zagospodarowania grunt nie odpowiada celowi wywłaszczenia. Stanowisko to spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., I OSK 640/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., I SA/Wa 2256/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2005 r., II SA/Gd 1206/01 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można się przy tym zgodzić z argumentem zawartym w skardze, wedle którego droga w świetle art. 4 pkt 2 powołanej ustawy o drogach publicznych stanowi jedynie budowle i urządzenia, oddzielne od samej nieruchomości. Z cytowanego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że budowle i urządzenia składające się na drogę muszą być usytuowane w pasie drogowym, który z kolei wedle art. 4 pkt 1 tejże ustawy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym położone są droga oraz obiekty towarzyszące. Tym samym droga w sposób konieczny powiązana jest z nieruchomością, na której się znajduje, a powiązanie to można ujmować szerzej jako przejaw ogólnej zasady superficies solo cedit.

Trzeba jednak podkreślić, że sięgnięcie do art. 2a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości możliwe jest dopiero w razie jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości ustalenia, że na konkretnej nieruchomości została rzeczywiście urządzona droga publiczna. Z tego punktu widzenia materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy zdaniem Sądu uznać za niewystarczający do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Wątpliwości w tej mierze budzi oparcie się organów administracji publicznej w zasadzie tylko na oświadczeniach Zarządu Dróg Miejskich w P., bez należytej weryfikacji zawartych tam informacji. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], Zarząd Dróg Miejskich wskazał bowiem, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. J. (k. 125-126 akt adm. organu I instancji). Z mapy załączonej do powyższego pisma wynika jednak, że tylko część przedmiotowej nieruchomości jest objęta liniami rozgraniczającymi ul. J. Następnie Zarząd Dróg Miejskich podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] (k. 49 akt adm. organu II instancji), będącym niepełną odpowiedzią na pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 32 akt adm. organu II instancji). Zarząd Dróg Miejskich nie wyjaśnił bowiem w szczególności sposobu ustalania, czy dana działka stanowi fragment drogi lub pasa drogowego oraz konsekwencji zaliczenia nieruchomości do pasa drogowego. Tymczasem informacje te miały istotne znaczenie w sprawie i mogły przyczynić się do usunięcia opisanych niżej uchybień co do precyzyjnego określenia przebiegu ul. J.

Należy zauważyć, że z protokołu oględzin z dnia [...] października 2011 r. wynika, że omawiana nieruchomość w przeważającej części pokryta jest płytami betonowymi z zaznaczonymi miejscami postojowymi wzdłuż ul. J. (k. 123-124 akt adm. organu I instancji). W części północno-wschodniej działki znajduje się fragment utwardzonego asfaltu – wjazdu na teren działki sąsiedniej, należącej do P. Wschodnia granica działki przebiega natomiast po krawężniku ul. J. Biorąc zatem pod uwagę załączony do powyższego protokołu wyrys z mapy ewidencyjnej, należy stwierdzić, że asfaltowy wjazd, a zwłaszcza wspomniany krawężnik w istocie oddziela działkę nr [...] od ul. J. Co więcej, w metryce drogi prowadzonej dla ul. J., załączonej do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 44-48 akt adm. organu II instancji), pole nr 23 "Parkingi i place" jest puste, co może z kolei sugerować, że działka nr [...], zagospodarowana jako plac postojowy, nie stanowi w istocie części wspomnianej drogi publicznej. Wątpliwości te można by wprawdzie uchylić w razie zrekonstruowania możliwie dokładnie przebiegu ul. J. w odniesieniu do obecnej działki nr [...], lecz organy administracji publicznej nie zgromadziły wystarczającego w tej mierze materiału dowodowego.

Należy zauważyć, iż w toku niniejszej sprawy organy obu instancji nie ustaliły kiedy doszło do wyodrębnienia działki nr [...]. Z powołanego aktu notarialnego z dnia [...] marca 1959 r. wynika bowiem, że wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości oznaczonej ówcześnie jako działka nr [...]. Niemniej, w piśmie z dnia [...] maja 1960 r. "Plan i opis" (k. 33 akt adm. organu I instancji) przedmiotowa działka została oznaczona nr [...] – w granicach działki umieszczono adnotację "Nr. [...]" oraz "[...]" (zakreślone w kółku). Tymczasem według protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1970 r. Poznańskie Przedsiębiorstwo Robót Telekomunikacyjnych w P. otrzymało działkę oznaczoną już nr [...] przy ul. J. (k. 44 akt adm. organu I instancji). Żadna z wymienionych wyżej działek nie odpowiadała kształtem i powierzchnią obecnej działce nr [...]. Dopiero w wykazie zmian gruntowych z dnia [...] marca 1984 r. ujęto działkę nr [...], a jako jej właściciela wpisany został Skarb Państwa – Poznańskie Przedsiębiorstwo Robót Telekomunikacyjnych (k. 41-43 akt adm. organu i instancji). Tym samym wbrew stanowisku organów administracji publicznej materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala w sposób niebudzący wątpliwości określić, kiedy doszło do wyodrębnienia obecnej działki nr [...].

Ponadto nie można także jednoznacznie ustalić na podstawie akt sprawy, jaki był cel wydzielenia działki nr [...]. Zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w P. z dnia [...] maja 1971 r. wskazuje bowiem, że wywłaszczona działka nr [...] została połączona z innymi nieruchomości, dla których rozpoczęto prowadzenie jednej księgi wieczystej (k. 40 akt adm. organu I instancji). Następne chronologicznie jest dopiero ogólnikowe zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w P. z dnia [...] kwietnia 1984 r. o sprostowaniu względnie uzupełnieniu księgi wieczystej nr [...] w ten sposób, że zamiast działek [...] i [...] wpisano działki nr [...], [...], [...] i [...] z mapy [...] (k. 45 akt adm. organu I instancji). Sposób wykorzystania tych działek określono przy tym jako "teren zabudowany i nie zabudowany, rola, sad, ulica". Z kolei w wykazie zmian gruntowych z dnia [...] marca 1984 r. opisano działkę nr [...] jako ulica, co zdaje się potwierdzać pismo z dnia [...] października 2010 r., znak [...], [...] (k. 73 akt adm. organu I instancji). W dokumencie tym stwierdzono bowiem, że działka nr [...] stanowi użytek "dr" – droga od chwili ujawnienia (powstania) w ewidencji gruntów i budynków, tj. od dnia [...] marca 1984 r.

Dodatkowo dokumentacja zebrana przez organy administracji publicznej nie pozwala też określić, kiedy omawiana nieruchomość znalazła się w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w P. Z powyższego protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1970 r. i z pisma z dnia [...] listopada 1970 r., znak [...] (k. 35 akt adm. organu I instancji), wynika bowiem, że wywłaszczona nieruchomość została przekazana przez Zarząd Geodezji i Gospodarki Terenami Miasta P. w użytkowanie wieczyste Poznańskiemu Przedsiębiorstwo Robót Telekomunikacyjnych. Brak natomiast informacji co do dalszego losu prawnego obecnej działki nr [...], w szczególności w zakresie objęcia jej w zarząd przez podmiot, który urządził tam drogę publiczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili wywłaszczenia taka droga nie istniała na przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe niejasności przekładają się w konsekwencji na trudność w jednoznacznym ustaleniu, kiedy powstała ul. J. i kiedy swoim przebiegiem objęła działkę nr [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że budowę ulicy J. realizowano w 1975 r., kiedy wykonano 4238 m2 jezdni i 1524 m2 chodnika, dodając jednak, że dokumentacji w tym zakresie nie odnaleziono. Ponadto w listopadzie 1977 r. na odcinku od ul. J. do K. miała być położona nawierzchnia asfaltowa. Zauważyć zatem należy, iż zgromadzony do tej pory materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż budowa ul. J. obejmowała wykonanie parkingu – sam zarządca drogi na taki fakt nie wskazuje. Nie wiadomo również czy w istniała już wtedy działka nr [...], jaki był jej sposób zagospodarowania, zwłaszcza czy istniał tam już wtedy parking, oraz kto zarządzał tym terenem i od kiedy. Dotychczas zebrany materiał dowodowy zdaje się wskazywać, iż działka nr [...] powstała dopiero w 1984 r., a więc już po zrealizowaniu inwestycji polegającej na budowie ul. J. Rodzi to uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego statusu działki nr [...] i tego czy stanowi ona fragment drogi publicznej. Sąd pragnie przy tym zwrócić uwagę, że pomocne dla organów administracji publicznej w rozważanym zakresie może być odwołanie się decyzji podziałowej, w wyniku której wydzielona została działka nr [...], jak również do ówczesnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i oznaczonego tam przebiegu działek oraz ulicy J.

W świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób dostateczny. Jak wynika tymczasem wprost z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności oraz podejmować działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta jest z kolei uszczegółowiona przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego możliwe jest stwierdzenie, czy określona okoliczność została w rzeczywistości udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny ustalić kiedy działka nr [...] została wydzielona i w jakim celu, kiedy zarząd na tym terenem objął Zarząd Dróg i Mostów , kiedy i kto na działce nr [...] urządził parking, jaki był i jest charakter tego parkingu oraz kiedy powstała ul. J. i w jakich granicach.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 z późn. zm.).

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.