Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 570/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2015r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Wandy Tabaczyk - Przysłupskiej sprawy ze skargi A. N. i Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Burmistrz P. działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83) oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił Z. i A. N. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. K., oznaczonej numerem geodezyjnym 806/13, o powierzchni 0,5551 ha, zabudowanej budynkiem, składającym się z części garażowej i warsztatowej, magazynem typu "bunkier" oraz budowlami takimi jak: wybetonowany plac, częściowe ogrodzenie i napowierzchniowy podjazd samochodowy.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz P. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 8 kwietnia 2015 r. na wniosek Z. i A. N. – obecnych współużytkowników wieczystych opisanej we wstępie nieruchomości. Organ orzekający podał również w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa została pierwotnie oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia 26 marca 1996 r. (akt notarialny – Rep. A nr [...]) z jednoczesną sprzedażą budynków, którymi była zabudowana.

Z treści aktu notarialnego wynika, że na nieruchomości znajdował się budynek składający się z części garażowej i warsztatowej, magazyn typu "bunkier" oraz budowle: wybetonowany plac, częściowe ogrodzenie i napowierzchniowy podjazd samochodowy. Wnioskodawcy stali się użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia 6 października 2005 r. (akt notarialny – Rep. A nr [...]).

W dalszej części uzasadnienia Burmistrz P. odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (Dz.U. poz. 373), którym orzeczono, że art. 1 ust. 1 w brzmieniu "osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności" oraz art. 1 ust. 3 w brzmieniu "z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2" ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r poz. 83) jest niezgodny z Konstytucją RP.

Jednocześnie organ orzekający wyjaśnił, że wobec takiej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wszystkie sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną przed opublikowaniem omawianego wyroku tj. od dnia 17 marca 2015 r. rozpatrywane są na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 r. w części uchylonej przez Trybunał Konstytucyjny.

Następnie Burmistrz P. wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), prawo żądania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przysługiwało wyłącznie osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami lub przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych.

Oznacza to, że osoby fizyczne, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na inne cele niż mieszkalne, rolnicze lub pod garaże, nie mogą ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W tym kontekście organ dodatkowo wyjaśnił, że nieruchomość gruntowa objęta wnioskiem przekształceniowym Z. i A. N. zabudowana jest budynkiem składającym się z części garażowej i warsztatowej, magazynem typu "bunkier" oraz budowlami takimi jak: wybetonowany plac, częściowe ogrodzenie i napowierzchniowy podjazd samochodowy a więc nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkalne lub garażem, w związku z powyższym wnioskodawcy nie mogą ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Z. i A. N., którzy w odwołaniu zarzucili:

- błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie w chwili nabycia nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową oraz nie była nieruchomością rolną,

- naruszenie przepisów postępowania, tj., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od zebrania całego materiału dowodowego, jego wszechstronnej oceny, przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, przez co organ naruszył zasadę ochrony słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów władzy publicznej, które miało wpływ na wynik postępowania,

- obrazę przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ustalenie, że nie zostały spełnione przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Odwołujący się wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie stron po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego spełniają przesłanki do wnioskowanego uwłaszczenia, ponieważ zakwestionowano jedynie konstytucyjność przepisów w odniesieniu do osób prawnych (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osób fizycznych, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści aktu notarialnego wynika, że strony nabyły nieruchomość zabudowaną jako osoby fizyczne, nie prowadzące działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. Na podstawie uzyskanej decyzji o rozbiórce dokonano "oczyszczenia gruntu z pozostałości zdewastowanej infrastruktury przywracając działce charakter niezabudowany z potencjalnie możliwym do wykorzystania celem rolnym".

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium – po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie – wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.) osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

W rozpoznawanej sprawie Z. i A. N. wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. zwrócili się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej w granicach działki nr 806/1 o pow. 0,5551 ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w G. Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...].

Z przedłożonych akt sprawy wynika, że:

- umową z dnia 26 marca 1996 r. - akt notarialny Repertorium "A" numer [...] Gmina P. oddała w użytkowanie wieczyste grunty działki nr 806/13 o pow. 0,5551 ha wraz ze sprzedażą położonych na tej działce: budynku garażowo- warsztatowego, magazynu typu "BUNKIER" i budowlami (wybudowany plac, częściowe ogrodzenie, napowierzchniowy podjazd samochodowy) na rzecz S. K. - w udziale 70/100 części oraz J. i M. B. - w udziale 30/100 części,

- umową z dnia 6 października 2005 r. - akt notarialny Repertorium "A" numer [...]A. N. i Z. N. nabyli od Spółki [...]z o.o. z siedzibą we W. prawo użytkowania wieczystego gruntów działki nr 806/13 o pow. 0,5551 ha oraz własność położonych na tej działce zabudowań i budowli, tj. budynku biurowo-socjalnego, budynku magazynowego, betonowego bunkra, najazdu dla samochodów i placu manewrowego o nawierzchni betonowej.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:

a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,

b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Powyższy wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2015 r. poz. 373 z dnia 17 marca 2015 r. i z tym dniem wszedł w życie. Wyrok ten został objęty sprostowaniem zawartym w postanowieniu Trybunału z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r. poz. 524).

Ponadto Kolegium podało, że przywołanie orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste - co do zasady - w celu prowadzenia pozarolniczej działalności. Nie dotyczy ono natomiast możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, a także nieruchomości rolnych.

Wyjaśniło również, że art. 1 ust. 1 cyt. ustawy przed jego zmianą dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), miał następujące brzmienie: "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne".

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że grunty powyższej działki w dniu wejścia w życie ustawy o przedmiotowym przekształceniu - co nastąpiło z dniem 13 października 2005 r., pozostawały w użytkowaniu wieczystym A. N. i Z. N., jednak nie były wykorzystywane na cele, o których jest mowa w cyt. wyżej art. 1 ust. 1 ustawy, przed jego zmianą dokonaną w/w ustawą z dnia 28 lipca 2011 r.

W ocenie Kolegium zasadnie zatem organ pierwszej instancji odmówił stronom wnioskowanego przekształcenia, ponieważ z dniem 17 marca 2015 r., tj. z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała istnieć podstawa prawna do pozytywnego załatwienia wniosku z dnia 8 kwietnia 2015 r.

Dodatkowo w uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten traktuje o prawie obowiązującym i odnosi się do wszelkich działań organów administracji publicznej. Niejako powtórzeniem tego przepisu konstytucyjnego jest art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności dla postępowania administracyjnego, stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli przepis prawa (niezależnie czy rangi ustawowej, czy aktu podustawowego) zostanie przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niekonstytucyjny, a tym samym trwale wyeliminowany z systemu prawa, to nie będzie mógł być stosowany przez organ w trakcie rozstrzygania sprawy.

Wyjaśniło również, że powołany wyrok Trybunału stwierdzający niekonstytucyjność art. 1 ust. 1 cyt. ustawy ma charakter zakresowy, zatem nie uchyla całkowicie kwestionowanego przepisu. Nie wyklucza więc możliwości przedmiotowego przekształcenia, jednak ogranicza zakres jego stosowania w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym. W opisanej sytuacji organ administracyjny wydając w niniejszej sprawie decyzję - musi stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania. Tylko takie postępowanie może być uznane za legalne (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 389/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przyjmując takie stanowisko Kolegium odwołało się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 788/14), w którym Sąd uznał, że jeżeli organ orzekał na podstawie przepisu sprzecznego z normą konstytucyjną, to tym samym orzeczenie to jest wadliwe. Nie można bowiem do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma stan zagospodarowania nieruchomości gruntowej (lub jej przeznaczenie) istniejący w dniu 13 października 2005 r. Nieistotne jest natomiast, że strony nabywając nieruchomość w granicach działki nr 806/13 nie prowadziły, jak podano w odwołaniu, działalności gospodarczej oraz, że zamierzały grunty tej działki przeznaczyć na cele mieszkaniowe.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że z dołączonej przez organ pierwszej instancji dokumentacji fotograficznej wynika, że grunty działki nr 806/13 - wg stanu na dzień 21 maja 2015 r. - nadal są zabudowane budynkami i budowlami, co przeczy twierdzeniu stron o "zlikwidowaniu pozostałości zdewastowanej infrastruktury".

Prawidłowość decyzji wydanej w tej sprawie w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez A. N. i Z. N., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi – powołując się na treść art. 53 § 2 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) – skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji:

1. błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w chwili nabycia nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową oraz nie była nieruchomością rolną zabudowaną garażem;

2. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez uchylenie się od zebrania całego materiału dowodowego, jego wszechstronnej oceny, przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów przez co organ naruszył zasadę ochrony słusznego interes obywateli oraz zaufania do organów władzy publicznej, które miało wpływ na wynik postępowania oraz

3. obrazę przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 1 oraz art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ustalenie, że nie zostały spełnione przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P..

Z uzasadnienia skargi wynika, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza P. są wynikiem błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego w szczególności na przyjęciu, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w chwili nabycia nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową oraz nie była nieruchomością rolną czemu przeczy treść przywołanego w uzasadnieniu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 06.10.2005r. zawartego przed notariuszem M. K. (Repertorium A numer [...]), przeznaczenie terenu zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta P. dla działki o numerze geodezyjnym 806/13 obręb P., ewidencja nieruchomości oraz treść księgi wieczystej, w której ujawniono budynek garażowo - mieszkalny.

Organ naruszył, zdaniem skarżących, przepisy postępowania art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania, przez uchylenie się od zebrania całego materiału dowodowego, jego wszechstronnej oceny, przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, w szczególności zasadę ochrony słusznego interes obywateli oraz zaufania do organów władzy publicznej.

Wydając rozstrzygnięcie organ obraził przepisy prawa materialnego art. 1 ust. 1 oraz art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ustalenie, że nie zostały spełnione przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, także w kontekście tez zawartych w przywołanym orzeczeniu Trybunału.

Zdaniem skarżących Trybunał zakwestionował jedynie konstytucyjność przepisów w odniesieniu do osób prawnych (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osób fizycznych, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści aktu notarialnego wynika bezspornie, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana została nabyta przez osoby fizyczne nie prowadzące działalności gospodarczej z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast oczyszczenie gruntu z pozostałości zdewastowanej infrastruktury przywróci działce charakter niezabudowany z potencjalnie możliwym do wykorzystania celem rolnym.

Możliwość przekształcenia dotyczy przede wszystkim prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Z brzmienia ustawy (sprzed zakwestionowanej przez TK nowelizacji) wynika więc, że nieruchomość powinna być zabudowana budynkiem mieszkalnym. Co do ustalenia, czy nieruchomość jest zabudowana, należy się odwołać do art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym, przy czym decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, a wiec w dniu 13 października 2005 r. Na ten dzień w księdze wieczystej i ewidencji budynków ujawniony był budynek mieszkalno - garażowy.

W uzasadnieniu skarżący wskazali również, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. garaż musi być obiektem budowlanym - budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, a z definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wynika, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tym samym nie podlega przekształceniu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajdują się różnego rodzaju zadaszone miejsca parkingowe oraz garaże, które nie są trwale związane z gruntem i nie posiadają fundamentów (tzw. blaszaki). Przekształceniu podlegać będzie prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości zabudowanej jednym, jak i wieloma garażami, garażem wielostanowiskowym, a także wielopoziomowym budynkiem z garażami.

Ostatnią kategorię nieruchomości, w odniesieniu do których możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowią zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. nieruchomości rolne. Powołany przepis stanowi, iż przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Zgodnie z art. 461 k.c., do którego odsyła ustawa z 2005 r., nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Przy czym w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż bez znaczenia pozostaje faktyczny sposób korzystania z gruntu - wystarczy, że może być wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.

W zakończeniu skargi Z. i A. N. zarzucili, że z uzasadnienia decyzji skarżonych nie wynika, aby dokonano oceny przywołanych dokumentów to jest aktu notarialnego umowy sprzedaży, ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej nieruchomości w kontekście spełnienia przesłanek przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na gruncie przepisów obowiązujących przed zakwestionowaną przez TK nowelizacją.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 12 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wyjaśniło, że zaskarżona decyzja została podjęta po uprzednim przeanalizowaniu włączonych do akt sprawy aktów notarialnych, przywołanych w uzasadnieniu decyzji. Z treści umowy z dnia 6 października 2005 r. bezspornie wynika, że gruntów działki nr 806/13 położonej w P. przy ul. K., nie można zakwalifikować z powodu stanu ich zagospodarowania, do jednej z kategorii gruntów, o których jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Skoro, jak wynika z § 1 pkt d umowy sprzedaży z dnia 6 października 2005 r., akt notarialny Repertorium A numer [...] - w dacie sporządzenia tej umowy na działce nr 806/13 znajdowały się: budynek biurowo-socjalny o pow. użytkowej 166 m2, budynek magazynowy o pow. użytkowej 540 m2, betonowy bunkier o pow. użytkowej 95,25 m2, najazd dla samochodów o pow. zabudowy 76 m2, plac manewrowy o nawierzchni betonowej o powierzchni około 1500 m2 - to nie można dać wiary twierdzeniu skarżących, iż w dniu 13 października 2005 r. znajdował się na niej budynek garażowo-mieszkalny. Dodatkowo w omawianej umowie w jej § 1 pkt f zawarta jest informacja o nieposiadaniu przez Gminę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w granicach działki nr 806/13, a w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta P. przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem MN - tereny zabudowy jednorodzinnej.

Kolegium zwróciło też uwagę, że z włączonego do akt sprawy wydruku ze strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wynika, że wg stanu na dzień 8 kwietnia 2015 r. w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. w Dziale I-O (oznaczenie nieruchomości) figurują następujące wpisy:

- oznaczenie ewidencyjne : działka nr 806/13 o pow. 0,5551 ha,

- budynki: garażowo-mieszkalny o pow. 436 m2 i magazyn typu bunkier o pow. 135 m2,

- urządzenie: częściowe ogrodzenie terenu, wybetonowany plac, przypowierzchniowy podjazd samochodowy.

Z zestawienia treści w/w umowy z dnia 6 października 2005 r. oraz powyższych wpisów księgi wieczystej można – zdaniem Kolegium – wywnioskować, że stan zagospodarowania działki uległ częściowej zmianie. Jednak okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem jeśli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była już zabudowana, to zabudowa ta winna spełniać cele mieszkaniowe lub garażowe (vide: wyrok z dnia 7 grudnia 2011 sygn. akt I OSK 86/11 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - LEX nr 1149447).

Kolegium w odpowiedzi na skargę stwierdziło ponadto, że mając uwadze stan zagospodarowania działki nr 806/13 w dniu 13 października 2005 r., który nastąpił po upływie zaledwie 7 dni od zawarcia umowy przez skarżących (6 października 2005 r.) nie można było uwzględnić wniosku o przedmiotowe przekształcenie z uwagi na niespełnienie w sprawie przesłanki przedmiotowej, a skarżący w żaden sposób nie wykazali niezgodności z rzeczywistością opisu działki zawartego w akcie notarialnym z dnia 6 października 2005 r.

Skarżący nie wykazali również związku między przedmiotem sprawy a unormowaniami art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.).

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 4 listopada 2015 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, która zgłosiła udział w sprawie, wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ właściwy instancyjnie.

W ocenie Sądu organy orzekające w tej sprawie w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym prawidłowo uznały, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13) opublikowanego w dniu 17 marca 2015 r. (Dz.U. poz. 373) przy rozstrzyganiu sprawy zastosowanie będą miały przepisy powoływanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), czyli przed dniem 9 października 2011 r.

Istotne też jest, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, której przepisy były uwzględnione przy orzekaniu należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe podejmowane w sprawach o przedmiocie regulowanym tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zawarta w jego art. 6 zasada praworządności ma gwarancję konstytucyjną w przepisie art. 7 ustawy zasadniczej i obliguje organy władzy publicznej do działania legalnego. Zasada ta wymaga zatem bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 k.p.a. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania. prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, doprowadziły do dokonania ustaleń faktycznych, uprawniających organy właściwe instancyjnie do orzeczenia – na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wcześniej powoływanej – o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. K., oznaczonej numerem geodezyjnym 806/13 o powierzchni 0,5551 ha, przysługującego Z. N. i A. N. w prawo własności. Nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem składającym się z części garażowej i warsztatowej, magazynem typu "bunkier" oraz budowlami" wybetonowany plan, częściowe ogrodzenie i napowierzchniowy podjazd samochodowy. Prawo użytkowania wieczystego opisanej powyżej nieruchomości gruntowej skarżący nabyli na podstawie umowy zawartej w dniu 6 października 2005 r.

Zgodnie z treścią uwzględnionego przy orzekaniu przepisu art. 1 ust. 1 powoływanej ustawy przekształceniowej w brzmieniu obowiązującym po dniu 17 marca 2015 r., czyli po dniu w którym opublikowany został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), wydany w odniesieniu do tego przepisu oraz przepisu art. 1 ust. 2 tej samej ustawy: "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolna w rozumieniu kodeksu cywilnego z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne".

Ponadto o przekształcenie mogły wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r. oraz Spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawa takie prawo przyznawała również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi tych podmiotów.

Omawiana regulacja weszła w życie w dniu 13 października 2005 r. zastępując ustawą z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.), która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. oraz ustawę z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209), obowiązującą od dnia 24 października 2001 r.

Krąg podmiotów mogących żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został następnie rozszerzony ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) poprzez wprowadzenie do art. 1 ustawy przepisu ust. 1a.

Ponadto ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) – będącą konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt K 9/08) – zmieniony został zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy przekształcenia, skutkujący istotnym rozszerzeniem kręgu uprawnionych do jego żądania, dokonanym treścią art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Konstytucyjność tych właśnie przepisów była oceniania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze K 29/13, a ocena przedstawiona w wyroku ogłoszonym w dniu 10 marca 2015 r., opublikowanym w dniu 17 marca 2015 r.

Wyrokiem tym (sprostowanym postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r.) "Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:

a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,

b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji".

Należy przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne".

W tak określonych warunkach prawnych organy orzekające w sprawie prawidłowo – zdaniem Sądu – uznały, że skutkiem przywołanego orzeczenia Trybunału jest powrót do zakresu podmiotowego ustawy przekształceniowej z 29 lipca 2005 r. ukształtowanego poprzez katalog podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obowiązujący do dnia 8 października 2011 r., czyli do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Ustalając katalog tych podmiotów ustawodawca zastosował kryterium funkcji nieruchomości i potraktował w sposób uprzywilejowany użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami (jako obiektami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej) oraz przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, a także nieruchomości rolnych z wyłączeniem tych, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy zostały przeznaczone na inne niż rolne cele.

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość, objęta wnioskiem przekształceniowym skarżących z dnia 8 kwietnia 2015 r., skierowanym do Burmistrza P. w dniu 6 października 2005 r. zabudowana była budynkiem biurowo-socjalnym (o powierzchni użytkowej 166 m2), budynkiem magazynowym (o powierzchni użytkowej 540 m2), betonowym bunkrem (o powierzchni użytkowej 95,25 m2) oraz budowlami w formie najazdu dla samochodów (o powierzchni zabudowy 76 m2) i placu manewrowego o nawierzchni betonowej ( o powierzchni ok. 1500 m2). Jednocześnie materiał sprawy nie daje podstaw do zakwestionowania prawidłowości tego ustalenia przyjętego przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym.

Zdaniem Sądu należy też zaakceptować stwierdzenie przez organy, że taki sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości istniał w dniu 13 października 2005 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej z 2005 r., której przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną orzekania w rozpoznawanej sprawie.

Materiał sprawy uprawnia również do stwierdzenia, że w tej dacie przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które określałyby inne niż faktycznie istniejące przeznaczenie terenu, w tym przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową lub garażową albo rolne, które ustawodawca uwzględnił w przepisie art. 1 powoływanej powyżej ustawy przekształceniowej.

Ta okoliczność wyeliminowała zatem możliwość skutecznego ubiegania się przez skarżących o przekształcenie przysługującego im w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Należy również wyjaśnić, że nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy właściwe instancyjnie, bowiem materiał sprawy został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, a organy nie uchybiły żadnej z zasad postępowania, stosując się do wymogu praworządnego działania.

Niezasadne jest również twierdzenie skarżących o zakwestionowaniu przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 29/13 zaskarżonych przepisów ustawy przekształceniowej z 2005 r. wyłącznie w odniesieniu do osób prawnych (z wyłączeniem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osób fizycznych, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Treść orzeczenia Trybunału ani treść uzasadnienia nie uprawniają do twierdzenia, że Trybunał typizował adresatów wyroku w sposób sugerowany przez skarżących.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.