Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2468/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2025/18 w sprawie ze skargi [...], [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. nr KOA/2725/Pd/18 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2025/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. nr KOA/2725/Pd/18 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Izabelin z dnia 15 lipca 2018 r. nr 17/2018 odmawiającą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], położonej w obrębie Laski gmina Izabelin, na dwie działki - dz. ew. nr [...] o pow. 0,0652 ha oraz dz. ew. nr [...] o pow. 0,0423m2. Zdaniem organu, skoro w niniejszej sprawie, wnioskodawcy żądają zatwierdzenia podziału niezależnie od ustaleń planu (niezgodność w zakresie planowanej powierzchni nowo powstałych działek - § 10 ust. 2 pkt 10 planu miejscowego), w związku z zamiarem zniesienia współwłasności, ich wniosek powinien być rozpatrywany z punktu widzenia art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.). Na gruncie zaś art. 95 pkt 1 u.g.n. takie żądanie może dotyczyć tylko nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Skoro wnioskodawcy zamierzają znieść współwłasności, w wyniku której wydzielona zostanie działka niezabudowana, to stan taki nie jest objęty dyspozycją art. 95 pkt 1. Uniemożliwia to uwzględnienie wniosku i zatwierdzenie podziału.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu organ prawidłowo oceniły stan faktyczny i prawny sprawy, zgodnie z którym prawidłowo orzekły. Za niezasadne należy uznać zarzuty skarżących dotyczące niezastosowania w niniejszej sprawie art. 95 pkt 4 u.g.n. Art. 95 u.g.n. tworzy spójną całość i ani pkt 1 ani pkt 4 nie można traktować w oderwaniu od siebie nawzajem. Dlatego też wykładni pkt. 4 art. 95 u.g.n. nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych punktów tego artykułu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 pkt 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis przywołanego artykułu nie odnosi się do roszczeń wynikających z art. 211 k.c., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 95 pkt 4 u.g.n. nakazuje przyjęcie, iż w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości innej niż określona w art. 95 pkt 1 u.g.n. podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jedynie w oparciu treść art. 95 pkt 4 u.g.n.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 13 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z akt sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika, że poza sporem pozostaje, że proponowany przez wnioskodawców – w trybie umownym – podział nieruchomości nie jest zgody z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej też plan miejscowy, plan) w obowiązującym dla wsi Laski miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XIX/96/99 Rady Gminy Izabelin z dnia 8 grudnia 1999 r. działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Plan dopuszcza wydzielenie działek z przeznaczeniem pod wyżej opisaną zabudowę o powierzchni co najmniej 900 m2. Bezsporne jest również, co podkreśla Sąd I instancji, że wnioskodawcy żądali przeprowadzenia podziału niezależnie od planu w oparciu o konkretną podstawę prawną podziału tj. art. 95 ust. 4 u.g.n. w celu realizacji roszczeń wynikających z art. 211 k.c., polegających na zniesieniu współwłasności.

Jak wiadomo w art. 95 u.g.n. normodawca dopuścił możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w wyjątkowych sytuacjach. Podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu może więc nastąpić o ile zaistnieje jedna z sytuacji (przesłanek) przewidzianych w art. 95 u.g.n., gdyż niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce wyłącznie w celach wskazanych w tym przepisie.

Jak zauważył Sąd I instancji możliwość podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności przewiduje bezpośrednio art. 95 pkt 1 u.g.n. Natomiast w art. 95 pkt 4 u.g.n. dopuszcza się możliwość dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów tej ustawy lub z odrębnych ustaw.

Wbrew stanowisku wyrażonym w środku odwoławczym (skardze kasacyjnej) należy w pełni podzielić ustalenie Sądu I instancji, iż możliwość podziału nieruchomości w celu zniesienia jej współwłasności przewidziano wyłącznie w punkcie 1 art. 95 u.g.n. Zaakcentować należy za Sądem wojewódzkim, że podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, wobec czego wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując wykładni przepisu prawa nie można więc poszukiwać sensu normy prawnej tylko na podstawie wybranego fragmentu interpretowanego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny – w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS/22 – opierając się w szczególności na dotychczasowym własnym dorobku orzeczniczym oraz Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego podkreślił, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki, przewidziane w art. 95 u.g.n. wyjątki należy oceniać z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w poszczególnych punktach art. 95 u.g.n. Tworzą one spójną całość i żadna ich część nie jest zbędna. Dlatego też wykładni art. 95 pkt 4 u.g.n. nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych punktów tego artykułu. Wszystkie te regulacje stanowią bowiem integralną całość objętą jednym artykułem i normują w sposób całościowy ograniczenia dopuszczalności podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego (w przypadku braku planu – niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Nie jest zatem przypadkowe lub niemające znaczenia dokonane przez ustawodawcę wyodrębnienie w art. 95 u.g.n. sytuacji opisanych w punktach 1 i 4.

Wykładania norm (przepisów) prawnych dopuszczających wyjątkowo odstąpienie od ustawowego – nakazu – dokonywania podziału nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie może prowadzić do nieuprawnionego nadwątlania (osłabiania, uszczuplania) tego nakazu. Kultywowana w naszej tradycji prawnej paremia stanowi: lege non distinguente nec nostrum est distinguere – gdy prawo nie rozróżnia, nie naszą rzeczą jest rozróżniać. Tym samym skoro w analizowanym zakresie ustawa o gospodarce nieruchomościami jednak rozróżnia podział nieruchomości w szczególności w celu: "/.../ zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej /.../" (art. 95 pkt 1 u.g.n.) oraz "/.../ realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów /.../" (art. 95 pkt 4 u.g.n.) – to taki stan jurydyczny musi mieć odpowiednie odzwierciedlenie na etapie stosowania (wykonywania) prawa.

Okoliczność, że w art. 95 pkt 4 u.g.n. ustawodawca dopuścił, dokonywany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, podział nieruchomości w celu realizacji roszczeń do jej części, wynikających z przepisów u.g.n. lub z innych ustaw, zaś w art. 95 pkt 1 u.g.n. – podział w celu zniesienia współwłasności wyłącznie nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, wyklucza taką wykładnię art. 95 pkt 4 u.g.n., zgodnie z którą możliwy byłby podział nieruchomości zabudowanej – jako realizacji, wynikającego z art. 211 k.c. żądania zniesienia współwłasności tej nieruchomości przez jej podział. Realizacja roszczenia o podział nieruchomości zabudowanej mieściłaby się bowiem w treści art. 95 pkt 4 u.g.n. i zbędny byłby przepis ulokowany w art. 95 pkt 1 u.g.n. Wykładnia, zakładająca w konsekwencji, że część przepisu jest zbędna, jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki, jest niedopuszczalna. Bezpośrednią konsekwencją powyższego rozumowania jest przyjęcie, że podział nieruchomości zabudowanej w celu zniesienia jej współwłasności, niezależnie od postanowień planu miejscowego, ma zastosowanie tylko do sytuacji przewidzianych w art. 95 pkt 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2010 r., II SA/Ol 205/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Wr 762/12). Powyższe stanowisko akceptowane jest również zasadnie w przywoływanym w skarżonym wyroku piśmiennictwie, w którym podkreśla się dodatkowo, iż art. 211 k.c. przyznaje każdemu ze współwłaścicieli tzw. uprawnienie kształtujące, tj. uprawnienie do żądania, aby sąd wydał orzeczenie kształtujące w określony sposób treść uprawnień dotychczasowych współwłaścicieli w odniesieniu do rzeczy wspólnej. Jeżeli nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 211 k.c., sąd powinien uwzględnić żądanie zniesienia współwłasności przez jej fizyczny podział. Istotne w omawianym kontekście jest jednak to, że z treści art. 211k.c. nie wynika nic na temat tego, w jaki sposób podział fizyczny ma zostać dokonany i która z nowych rzeczy powstających w wyniku podziału dotychczasowego przedmiotu współwłasności ma przypaść poszczególnym współwłaścicielom. Innymi słowy, nie sposób twierdzić, że z art. 211 k.c. wynika uprawnienie któregokolwiek ze współwłaścicieli do otrzymania ściśle określonej części rzeczy wspólnej. Z tego względu nie można zaakceptować poglądu, jakoby uprawnienie określone w art. 211 k.c. było tożsame z określonym w art. 95 pkt 4 u.g.n. "roszczeniem do części nieruchomości". Ten ostatni zwrot w sposób niewątpliwy odnosi się bowiem do uprawnienia danej osoby, którego przedmiotem jest ściśle określona, fizyczna część nieruchomości (por. A. Borowicz, Zastosowanie wymogów wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do sądowego podziału nieruchomości – glosa – IV CSK 10/12, MOP 2015, Nr 2. s. 94–95; zob. także: K. Górska, Komentarz do art. 211 k.c., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, E. Gniewek, P. Machnikowski (red.) Warszawa 2021, s. 485–486).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie poczynione ustalenia, należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.