Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 9/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. i E. Z. D. na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. C. i E. Z. D. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda) z dnia 13 listopada 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako Starosta) z dnia 3 września 2018 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 7 listopada 2017 r. A. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami technicznymi (wolnostojące szafy telekomunikacyjne posadowione u podnóża wieży) oraz ogrodzeniem, na działce nr [..] położonej przy ul. S. w C.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Starosta w dniu 15 czerwca 2018 r. wezwał inwestora do usunięcia w terminie 30 dni braków dokumentacji m.in. w zakresie uzupełniania projektu budowlanego o analizę terenu objętego obszarem oddziaływania inwestycji pod względem planowanej dopuszczalnej wysokości zabudowy (+ 2 m) i ustalenie, czy ewentualne planowane wysokości zabudowy nie kolidują z obszarami występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych 0,1 W/m2 w przekroju pionowym (analiza środowiskowa) i wiązką osi głównej anteny w przekroju piniowym (analiza kwalifikacyjna), z uwzględnieniem rzeczywistego ukształtowania terenu. Wskazane przez organ braki zostały uzupełnione przez inwestora w dniu 17 lipca 2018 r.

Następnie Starosta decyzją z dnia 3 września 2018 r. zatwierdził projekt budowalny i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M.C., E. D. i A.D., powołując się na negatywny wpływ planowanej inwestycji na środowisko oraz zdrowie mieszkańców, a także spadek wartości nieruchomości.

Na skutek rozpoznania odwołań Wojewoda decyzją z dnia 13 listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm.), dalej jako ustawa o wspieraniu usług telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W ocenie organu przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ponadto stosownie do art. 46 ust 1 tej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Wojewoda dokonał analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII.203.2017 Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2017 r. i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami tego planu. Działka inwestycyjna znajduje się bowiem na terenie oznaczony symbolem 29 MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej. W rozdziale 2 w ustaleniach ogólnych planu w § 6 ust. 3 pkt 2 ustalono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w przepisach odrębnych, o ile z zasad ustalonych dla poszczególnych terenów nie wynika inaczej. W punkcie 3 wskazano jednak, że zakaz ten nie dotyczy inwestycji telekomunikacyjnych realizowanych zgodnie z przepisami odrębnymi oraz niezbędnych sieci uzbrojenia terenu. Ponadto w ust. 11 pkt 6 wskazano, że budowa systemów telekomunikacyjnych, w tym szerokopasmowych ma się odbywać zgodnie z przepisami odrębnymi. Z kolei w karcie terenu 29.MU zawierającej szczegółowe ustalenia dla terenu nie zakazano przeprowadzenia inwestycji telekomunikacyjnych. Maksymalna wysokość na tym terenie została określona w stosunku do budynków i nie może przekroczyć trzech kondygnacji i 12 m wysokości, przy czym w ocenie organu ww. zapisy planu nie odnoszą się do budowli, którą jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

W ocenie Wojewody w sprawie dokonano też prawidłowej kwalifikacji inwestycji w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 714). Sporna inwestycja przewiduje budowę 12 anten sektorowych pracujących w częstotliwościach 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz, 2600 MHz zawieszonych na wysokościach 40,50 m w trzech azymutach 60°, 180° i 300°. Wszystkie zaprojektowane anteny posiadają równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny od A 1 do A 12 o wielkości od 6230 W do 9595 W. Jak ustalił organ, inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływania na środowisko, tj. takiego, gdzie równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi między innymi nie mniej niż 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oddziaływania na środowisko). Nie jest także inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w której równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi między innymi nie mniej niż: 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniej niż 150 m ód środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny ( § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Z analizy kwalifikacyjnej znajdującej się w projekcie budowlanym wynika bowiem, że odległości osi głównej wiązki promieniowania anten, o długości 200 m, do miejsc dostępnych dla ludności wynoszą od 3 m do 12, 5 m, a więc mieszczą się w ww. zakresach.

Spełniony został też wymóg z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), według którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących dawek granicznych promieniowania wynoszącym dla miejsc dostępnych dla ludności, tj. 0,1 W/m 2 gęstości mocy. Jak wskazał bowiem organ pola te będą występować na wysokości powyżej 6 m ponad planowaną zabudową, także dla zabudowy mogącej potencjalnie powstać. W projekcie budowlanym na stronach 160, 178 i 178A zaznaczono również wysokości potencjalnej zabudowy określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenach znajdujących się w odległości 150 - 200 m od planowanej wieży.

Starosta dokonał również analizy planu miejscowego pod kątem miejsc dostępnych dla ludności w wiązce promieniowania elektromagnetycznego, zaś Wojewoda stwierdził, że miejsca te będą znajdować się ponad 3 m nad możliwą zabudową przewidzianą w planie miejscowym.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, spełnia wymagania przewidziane w prawie budowlanym oraz przepisach odrębnych, w tym również środowiskowych. W konsekwencji inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko i nieruchomości znajdujące się w pobliżu działki inwestycyjnej, ponieważ wiązki promieniowania znajdują się ponad miejscami dostępnymi dla ludności już istniejącymi oraz tymi, które ewentualnie powstaną w przyszłości. W związku z tym projektowana stacja bazowa nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji i sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące zarzuciły, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy nie odniosły się do obaw stron co do zaistnienia negatywnych konsekwencji dla zdrowia okolicznych mieszkańców oraz co do obniżenia wartości działek znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji.

W ocenie skarżących organy nie dokonały należytej kontroli przedłożonej dokumentacji technicznej, w szczególności pominięto konieczność nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej oraz nie uwzględniono sprzeczności z planem posadowienia masztu o wysokości 40,5 m. Ponadto strony stwierdziły, że brak w dokumentacji projektowej raportu oddziaływania na środowisko, w którym należało oprócz promieniowania elektromagnetycznego uwzględnić także hałas emitowany przez urządzenia zainstalowane na stacji, obecność w obrębie obszaru oddziaływania inwestycji zabytków, gospodarkę odpadami powstającymi podczas użytkowania stacji oraz wszystkie źródła promieniowania elektromagnetycznego, np. linie energetyczne wysokiego napięcia. W raporcie tym należałoby też przedstawić kilka wariantów realizacji inwestycji ze wskazaniem wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska. Zdaniem skarżących organy błędnie też ustaliły, że w zasięgu oddziaływania stacji nie ma żadnych miejsc dostępnych dla ludności. W szczególności kwestię oddziaływania pól elektromagnetycznych należało zbadać także w kontekście zabudowy, która może być wznoszona zgodnie z planem miejscowym oraz odnieść się do negatywnego wpływu tych pól znajdujących się w przestrzeni nad gruntem należącym do skarżących, które będzie naruszać pionowe granice własności ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2019 r. skarżąca M. C., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podtrzymała zarzuty skargi oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na okoliczność, że dla działki nr [...] nie przewidziano możliwości zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym stacją bazową telefonii komórkowej oraz na okoliczność wejścia w życie tej uchwały. Skarżąca zwróciła uwagę, że ustawa o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych weszła w życie 17 lipca 2010 r. i ma ona znaczenie przy wykonywaniu zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie. Plany miejscowe uchwalone pod rządami tej ustawy nie mogą być interpretowane i oceniane przez pryzmat norm zawartych w tej ustawie, gdyż taka ocena została już dokonana na etapie uchwalania planu. Zatem o ile plan miejscowy został uchwalony po dniu 17 lipca 2010 r. i nie przewiduje on na określonym terenie realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, występuje negatywna przesłanka materialnoprawna dla uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę takiej inwestycji. Takie stanowisko zdaniem skarżącej jest prezentowane w orzecznictwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to znaczy z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 3 września 2018 r., zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami technicznymi (wolnostojące szafy telekomunikacyjne posadowione u podnóża wieży) oraz ogrodzeniem, na działce nr [..] położonej przy ul. S. w C. W złożonej skardze strony wskazują m.in. niezgodność z planem miejscowym co do wysokości masztu, brak zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, która przedstawiałby kilka wariantów realizacji inwestycji ze wskazaniem wariantu najbardziej korzystnego oraz brak odniesienia się do miejsc dostępnych, przeznaczonych na pobyt stały ludności na działkach skarżących. Ponadto w ocenie skarżących w aktach brak jest informacji, czy dokumentacja projektowa została oceniona samodzielnie przez starostę czy też przy pomocy opinii biegłego.

Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186), dalej jako prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. kompletność wniosku oraz zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności z określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa

w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018, poz. 2081 ze zm.), dalej "u.u.i.ś.". Ponadto organ bada kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, a także wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przywołany art. 35 ust. 1 prawa budowlanego określa więc zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ponadto konstrukcja przepisów prawa materialnego wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, przeciwnie – jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki – organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynika to zresztą wprost z treści art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie sądu orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że zaplanowana przez Spółkę inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń (art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm., dalej jako ustawa telekomunikacyjna). Przy czym, stosownie do art. 46 ust 1 ustawy telekomunikacyjnej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako u.g.n.), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie sądu nie budzi zaś wątpliwości, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, co stanowi, że inwestycja tego typu posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. i tym samym jest inwestycją celu publicznego.

Jak wynika z dokumentacji projektowej, działka inwestycyjna nr [..] położona jest na terenie objętym postanowieniami uchwały nr XXVIII.203.2017 Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ulicy S. w C. (Dz. Urz. Woj. z dnia 20 kwietnia 2017 r., poz. 1416), która weszła w życie z dniem 5 maja 2017 r. Działka, co jest niesporne, znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 29.MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej. W rozdziale 2, w ustaleniach ogólnych planu zawarto zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w przepisach odrębnych, o ile z zasad ustalonych dla poszczególnych terenów nie wynika inaczej, jednakże zakaz ten nie dotyczy inwestycji telekomunikacyjnych realizowanych zgodnie z przepisami odrębnymi oraz niezbędnych sieci uzbrojenia terenu (§ 6 ust. 3 pkt 2 i 3). Ponadto w ust. 11 pkt 6 planu wskazano, że budowa systemów telekomunikacyjnych, w tym szerokopasmowych ma się odbywać zgodnie z przepisami odrębnymi. Z kolei ze szczegółowych ustaleń dla przedmiotowego terenu wynika, że maksymalna wysokość zabudowy została określona w stosunku do budynków i nie może przekroczyć trzech kondygnacji i 12 m wysokości (§ 9 ust. 4 pkt 5 lit. a tiret drugie). W postanowieniach ogólnych planu ani szczegółowych dla karty terenu 29 MU nie ma norm odnoszących się wysokości budowli, a taką jest sporna inwestycja obejmująca budowę wieży z urządzeniami, co trafnie ocenił Wojewoda.

Mając na uwadze cytowane postanowienia planu miejscowego sąd podziela stanowisko, według którego jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość realizacji różnych funkcji na danym obszarze, to potencjalny inwestor jest uprawniony do dostosowania planów inwestycyjnych do warunków jakiegokolwiek rodzaju zabudowy dopuszczonej na tym terenie. Skoro zatem w niniejszej sprawie teren działki został przeznaczony pod zabudowę usługową jak i pod zabudowę mieszkaniową, to lokalizacja stacji bazowej jest zgodna z przeznaczeniem określonym w planie. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej nie jest bowiem sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bez względu na zakres oddziaływania infrastruktury telekomunikacyjnej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 663/17 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA). Co więcej, w ocenie sądu, w obowiązującym planie dla terenu o symbolu 29.MU nie przewidziano zakazów ani ograniczeń związanych z zabudową infrastruktury telekomunikacyjnej, jak też, wbrew zarzutom skargi, przedmiotowa inwestycja nie narusza zapisu o dopuszczalnej wysokości zabudowy do 12 m. Należy bowiem zwrócić uwagę, że § 9 ust. 4 pkt 5 lit. a tiret drugie planu odnosi się wyłącznie do budynków mieszkalnych, usługowych i mieszkalno-usługowych, a nie budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17, LEX nr 2675851). Skoro więc wprowadzone ograniczenia w wysokości zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, to posadowienie w ramach inwestycji wieży kratowej o wysokości ponadto 40 m nie stoi w sprzeczności z tym planem.

W dalszej kolejności organy prawidłowo oceniły zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, o których stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego uznając, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, a więc inwestor nie był zobowiązanych sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.u.i.ś. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Także obowiązek przeprowadzenia, w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oceny oddziaływania na środowisko, dotyczy planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. (59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.).

Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej oraz sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko dotyczy wyłącznie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. O zaliczeniu inwestycji do jednej z tych kategorii decydują natomiast przepisy obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej jako rozporządzenie. Zgodnie z tym aktem, kwalifikacja przedsięwzięcia, jakim jest instalacja radiokomunikacyjna, z wyłączeniem radiolinii, emitująca pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz (a zatem stacja bazowa telefonii komórkowej) zależy od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny (EIRP) oraz od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia orzekające w sprawie organy oparły się na ustaleniach zawartych w przedłożonej przez inwestora Analizie kwalifikacyjnej instalacji radiokomunikacyjnej, której wyniki zostały zawarte także w Opisie technicznym, opracowanym przez osoby posiadające uprawnieninia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, tj. przez projektanta i projektanta (s. 64-76 projektu budowlanego).

Jak wynika z tej analizy, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na budowie wieży kratowej, na której zamontowane zostanie 12 anten sektorowych w rozmieszczeniu 60°, 180° i 300°. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 40,5 m n.p.t. Ponadto wskazano, że równoważna moc promieniowania izotopowego EIRP dla anten o azymucie 60°, 180° i 300° kształtuje się w przedziale od 6230 W do 9595 W (s. 157 projektu budowlanego). W związku z tym, przy kwalifikacji inwestycji uwzględniono obszar wyznaczony od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten w promieniu do 200 m (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko). Wyniki obliczeń, dla tiltów maksymalnych i minimalnych w odległości do 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny wykazały, że wzdłuż osi głównych promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, zarówno w odniesieniu do zabudowy istniejącej, jak i mogącej powstać zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Odległości ta wynosi bowiem przy maksymalnym pochyleniu wiązek 3 m nad zabudową (vide: k. 160 i 160a projektu budowlanego).

W świetle tego, w ocenie sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że przy takiej konfiguracji anten sektorowych przedsięwzięcie w żadnym przypadku nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, co oznacza, że stacji bazowej nie można zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a to oznacza, że inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 2 u.u.i.ś.

W projekcie określono również pola elektromagnetyczne wytwarzane z projektowanej inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883), dalej jako rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, z uwagi na konieczność oceny czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. Powyższe wynika z faktu, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

W celu przedstawienia rozkładu i natężenia pola elektromagnetycznego, które jest jedynym czynnikiem fizycznym mogącym ewentualnie oddziaływać na ludzi i środowisko, wykonano Analizę środowiskową. Zasięg obszaru pola o poziomach większych niż 0,1 W/m2 występujących na wysokości zawieszenia przedmiotowych anten został przedstawiony w płaszczyźnie poziomej (rys. 1a i 1b, s. 177-177a projektu budowlanego) i pionowej (rys. 2a i 2b, s. 178-178a projektu).

Z dokumentów tych wynika, że zasięg wiązek promieniowania anten sektorowych sięga najdalej odległości 156,8 m od źródła emisji zawieszonego na wysokości 40,5 m, na azymucie 60° przy maksymalnym pochyleniu wiązki 6°. Osie głównych wiązek w azymucie 60º przebiegać będą w głównej mierze nad terenem przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nad terenami oznaczonymi symbolem MU – tereny zabudowy mieszkalno-usługowej, Z – tereny zieleni i MW – tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej usługi z zakresem usług oświaty, zaś osie głównych wiązek w azymucie 180º przechodzą nad terenem częściowo oznaczonym symbolem MU – zabudowa mieszkalno-usługowa, a w głównej mierze przez teren oznaczony symbolem U – teren zabudowy usługowej. Natomiast oś głównej wiązki w azymucie 300º przebiega nad terenami oznaczonymi symbolem U – tereny zabudowy usługowej (vide: rys. 1b, s. 177b projektu budowlanego). W zasięgu obszaru oddziaływania pól elektroenergetycznych o natężeniu przekraczającym 0,1 W/m² wytwarzanym przez anteny stacji bazowej znalazła się m.in. działka nr [...], z której wydzielono działki nr [..] i [..] należące do skarżących. Nieruchomość ta znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalno-usługową, dla której miejscowy plan wprowadza dopuszczalną zabudowę do 12 m. Należy też wskazać, że na rysunku przedstawiającym w płaszczyźnie pionowej rzut sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów pola o poziomach niż 0,1 W/m2, naniesiono zarówno istniejące budynki z określeniem ich wysokości, a także zaznaczono wysokość zabudowy, jaka może powstać zgodnie z zapisami obowiązującego planu miejscowego (rys. 2b, s. 178a projektu budowlanego).

Z przeprowadzonej analizy wynika, że najniżej położony zasięg występowania promieniowania anten sektorowych sięga wysokości 22,3 m (na azymucie 60°), przy istniejącej zabudowie 17 m i dopuszczalnej w planie zabudowie 16 m. W odniesieniu do terenu, na którym możliwa jest zabudowa mieszkalno-usługowa o wysokości do 12 m, a więc m.in. terenu, na którym znajduje się działka skarżących, wiązki promieniowania będą przechodzić w największym zbliżeniu 13,2 m ponad tą zabudową (azymut 60°). W ocenie sądu organ trafnie ocenił, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi. Podlega też aprobacie sądu, że oceniając rozkład promieniowania w miejscach niedostępnych dla ludzi organy też dokonały analizy innych planów miejscowych obowiązujących na terenie gminy, w sąsiedztwie planowanej inwestycji, pod kątem możliwości i wysokości zabudowy. Przeprowadzona analiza jest zatem rzetelna i kompleksowa.

Wbrew zarzutom skargi, dokonując powyższej oceny prawidłowo w sprawie uwzględniono, że za miejsca dostępne dla ludzi, zgodnie z zał. 2 pkt 11 rozporządzenia w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych, uznaje się przestrzenie do wysokości 2 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, przy czym zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), dalej jako p.o.ś., za miejsca dostępne dla ludności traktuje się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się przy tym pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym aktów prawa miejscowego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14, LEX nr 1987210; z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 289/16,. LEX nr 2395743).

Ze sporządzonej analizy wynika jednoznacznie, że największe zbliżenie wiązki promieniowania anten do zabudowy istniejącej i planowanej będzie miało miejsce na azymucie 60° przy pochyleniu wiązki 6°. W tym wypadku pola elektromagnetyczne będą przechodzić minimum 6 m ponad tą zabudową, a zatem nie został naruszony wymóg, aby pole elektromagnetyczne nie występowało niżej, niż 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie (pkt 11 załącznika nr 2 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych). Trudno natomiast przyjąć, aby dostęp do przestrzeni nad zabudową, na wysokości, która znajduje się już w negatywnym oddziaływaniu pól elektromagnetycznych, był możliwy bez użycia sprzętu technicznego. Aby bowiem w rozważanym wypadku doszło do naruszenia zasady określonej w pkt 11 załącznika nr 2 do rozporządzenia, przestrzeń dostępna dla ludności musiałaby znajdować się na wysokości ponad 4 m nad dachem budynku o wysokości 17 m (wiązka promieniowania przechodzi 6 m nad istniejącą zabudową), a w odniesieniu do zabudowy możliwej na działce skarżących, na wysokości ponad 11 m nad dachem budynku o wysokości do 12 m (wiązka promieniowania przechodzi 13,2 m nad potencjalną zabudową). Niewątpliwie dostęp człowieka do takich wysokości nad dachem budynku jest niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, zaś z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego, przestrzeń znajdująca się tak wysoko nad dachem budynku mieszkalnego nie może stanowić przestrzeni, gdzie ludzie mogą rzeczywiście, realnie stale przebywać (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 297/08, LEX nr 499126).

Wobec tego nie mają racji skarżące twierdząc, że w trakcie badania oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej nie uwzględniono potencjalnej zabudowy, jaka zgodnie z planem miejscowym jest możliwa na ich nieruchomości, ani nie uwzględniono miejsc dostępnych dla ludności. Fakt, że wyniki ustaleń organu nie odpowiadają wyobrażeniom strony nie oznacza, iż postępowanie w tym zakresie było wadliwe tym bardziej, że na poparcie swoich gołosłownych twierdzeń skarżące nie przedstawiły jakiegokolwiek dowodu, np. w postaci kontropinii, która by zawierała odmienne wnioski.

Reasumując powyższe rozważania, w ocenie sądu orzekające w sprawie organy dokonały rzetelnej i wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym Analizy kwalifikacyjnej i Analizy środowiskowej, i na jego podstawie poczyniły prawidłowe ustalenia, co do kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia, które nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym dokonując ustaleń w tym zakresie organy prawidłowo uwzględniły oddziaływanie planowanej inwestycji w odniesieniu zarówno do istniejącej już zabudowy, jak również do zabudowy, która jest możliwa na tym terenie, zgodnie z postanowieniami zawartymi w obowiązującym planie miejscowym. W konsekwencji, badając projekt budowlany w kontekście wymagań ochrony środowiska trafnie uznały, że inwestor nie musiał uzyskiwać decyzji środowiskowej i sporządzać oceny oddziaływania na środowisko.

Nie sposób wobec tego skutecznie zarzucić organowi, że sprawdzając projekt budowalny pominął obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej oraz sporządzenia opracowania środowiskowego, albowiem przeprowadzona przez organ analiza wykazała, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Niemniej jednak, wbrew zarzutom skargi, dokumentacja projektowa zawiera także analizę wariantów realizacji inwestycji z określeniem ich przewidywanego oddziaływania na środowisko. W wyniku tej analizy autor opracowania uznał, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant polegający na budowie stacji z zapewnieniem najkorzystniejszych warunków dla środowiska, tj. zaprojektowanie stacji w taki sposób, aby pola elektromagnetyczne występowały jedynie w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 ust. 2 p.o.ś. Jak wyjaśniono, przedstawione w opracowaniu zasięgi pól o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 obejmują wariant najbardziej niekorzystny dla środowiska, tj. uwzględniają maksymalne moce z jakimi mogą pracować wszystkie anteny sektorowe, co ma miejsce tylko wtedy, kiedy stacja obsługuje maksymalną liczbę abonentów. Z uwagi jednak na fakt, że moc emitowana z anten stacji jest regulowana automatycznie do minimalnego poziomu wymaganego do obsługi danego abonenta, stacja bazowa rzadko pracuje z maksymalną mocą nadawczą, przez co strefy pól są mniejsze.

Nie może też umknąć uwadze okoliczność, że inwestor, kierując się przezornością, zwrócił się do właściwego organu środowiskowego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy (postanowienie dołączone do projektu budowlanego) w dniu 29 listopada 2017 r. Burmistrz Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, działka nr [..], z obrębu [..]". Również ten organ zakwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie jako niebędące przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie miała też wpływu podnoszona w skardze kwestia sprzeciwu lokalnej społeczności na realizację inwestycji i związane z jej realizacją ewentualne obniżenie wartości nieruchomości skarżących, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Te okoliczności są zagadnieniem pozostającym poza przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej. Udzielenie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody lokalnej społeczności, jak to już zostało wspomniane decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany a nie uznaniowy. Również możliwość obniżenia wartości nieruchomości wskutek zrealizowania na działce sąsiedniej planowanej inwestycji nie jest okolicznością, która może determinować udzielenie przez organy architektoniczno-budowlane pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 762/15, dostępny w CBOSA). Budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej należy oceniać mając na względzie art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, a więc przez pryzmat spełnienia wymagań, o których mowa w ust. 1 tego przepisu oraz art. 32 ust. 4 ustawy. Ich spełnienie w niniejszej sprawie przesądza o obowiązku udzielenia pozwolenia na budowę

Wątpliwości sądu nie budzi też to, że przy sprawdzaniu zgodności projektu budowlanego w kontekście wymogów z art. 35 prawa budowlanego nie było konieczne korzystanie z pomocy biegłego. W prawie budowlanym, z woli ustawodawcy, odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z prawem ponoszą projektanci. Dokonując kontroli przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej organ nie może wkraczać w merytoryczną ocenę tej dokumentacji i zawartych w niej analiz (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 345/11, LEX nr 1219136). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy inwestor złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego) oraz czy osoby, które sporządziły dokumenty projektowe i ewentualnie dokonały sprawdzenia, posiadały odpowiednie kwalifikacje i legitymowały się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 3 prawa budowlanego.

Obowiązujące przepisy nie przewidują zatem obowiązku sprawdzenia przedkładanego organom projektu budowlanego przez biegłego, gdyż projekt taki sprawdzany jest przez projektanta i projektanta sprawdzającego, posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby legitymujące się takimi uprawnieniami, co potwierdzają znajdujące się w aktach oświadczenia (s. 7 – 13 projektu budowlanego), i co prawidłowo ocenił organ. Natomiast skarżące, chcąc skutecznie podważyć wiarygodność przedłożonych przez inwestora opracowań, winne były albo wskazać na wystąpienie w nich konkretnych uchybień, nieścisłości albo przedłożyć stosowną ekspertyzę, która jak każdy dowód podlegałaby ocenie organu. Argumentów takich jednak skarżące nie przedstawiły, a samo wskazywanie na potrzebę sprawdzenia dokumentacji projektowej przez biegłego jest niewystraczającą przesłanką do podważenia stanowiska organu.

Reasumując, w ocenie sądu orzekające w sprawie organy architektoniczno-budowlane prowadziły postępowanie zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. W toku postępowania dowodowego organy zbadały istotne okoliczności faktyczne wymagane w sprawie, zgromadziły niezbędne dowody, a cały materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony i oceniony. Ocena zebranych w sprawie dowodów, w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego nie nosi znamion dowolności. Działania te znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi stawiane mu przez art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji tak przeprowadzonego postępowania organy prawidłowo uznały, że inwestor spełnił określone w art. 35 prawa budowlanego warunki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji określonej we wniosku. Sąd z urzędu nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.