Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1894/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 9 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.  a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. B., J. P., A. S. i B. P.-S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. B. kwotę 987 (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych, na rzecz J. P. kwotę 987 zł (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz A. S. i B. P.-S. solidarnie kwotę 987 (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] , Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda, "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżący") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "p.b." - umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Starosta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy [...] w [...].

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie.

Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją, umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji wskazując, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] się nie byli stroną w postępowaniu przed organem I instancji, zaś swój interes prawny wywodzą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z m.in. § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewoda podkreślił, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że skarżący są właścicielami działek znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. J P, jak wynika z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych jest właścicielem działki nr ew. [...] w obrębie [...], położonej w [...]. Z mapy zagospodarowania terenu wynika, że granica tej działki oddalona jest od inwestycji o ok. 72,5 m. M B, jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, jest właścicielką działki nr ew., [...], która jak wynika z mapy zagospodarowania terenu oddalona jest od inwestycji o ok. 80 m. Natomiast A S i B P - S są współwłaścicielami działki nr ew. [...], która graniczy z działką inwestycyjną (księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych).

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. obszar oddziaływania obiektu stanowi teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tak, więc właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (np. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2148/13; z 21 maja2015 r., sygn. akt: II OSK 2562/13).

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że skarżącym przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spornego obiektu gdyby wykazali, że z konkretnego przepisu prawa wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu ich działki.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa stacji bazowej [...] w [...] na działce nr ew. [...], obręb [...]. Przedsięwzięcie polega na instalacji trzech anten sektorowych pracujących w pasmach częstotliwości 900M Hz, czterech anten radioliniowych o średnicy Ø 0,6m i urządzeń sterujących. Dla prawidłowego zastosowania przepisów najważniejsze jest ustalenie czy projektowana inwestycja zaliczona jest do grupy zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko.

W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie, dokonano pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny czy projektowana inwestycja, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: "rozporządzenie"), tj. : 1) równoważną moc promieniowana izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii); 2) odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, przy czym równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W; przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Natomiast, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny; przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się w myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396) wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie.

Wojewoda wskazał, że na stronach od 87 do 95 projektu budowlanego znajduje się kwalifikacja przedsięwzięcia sporządzona w oparciu o ww. rozporządzenie. Ta część projektu budowlanego została sporządzona przez mgr inż. A K oraz mgr inż. B S. Projektant i sprawdzający, posiadają uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej. Na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji stwierdzono, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia w zakresie jw. Rozpatrywana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, gdyż - "na podstawie obliczeń przeprowadzonych w niniejszej dokumentacji stwierdza się, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych projektowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w ww. rozporządzeniu, wobec tego zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie stwierdza się, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności, nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkania."

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, za przestrzeń dostępną dla ludzkości należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia doświadczenia życiowego ludzie mogą rzeczywiście, realnie stale przebywać. Zgodnie z ww. rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto wskazał, że wpływ inwestycji na środowisko jest również charakteryzowany polem elektromagnetycznym generowanym przez całość instalacji, którego maksymalne dopuszczalne poziomy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448).

Wojewoda wskazał, że projektant w swoim opracowaniu przedstawił wyżej wymieniony obszar stref, w których występuje pole elektromagnetyczne o gęstości mocy większej niż wskazane w tabeli nr 2 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym, organ może odnieść się do prawidłowości określenia obszaru oddziaływania inwestycji, który będzie obejmował tylko działkę na której będzie realizowana inwestycja.

W projekcie budowlanym zostało szczegółowo opisany i oznaczony w związku z ukształtowaniem terenu przebieg wiązek. Na rysunkach zostały oznaczone krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy osią wiązki, a poziomem terenu i wszelkimi obiektami (dachami, budynkami) dostępnymi dla ludności. Profile terenu zostały wyznaczone na podstawie danych mapy katastralnej zweryfikowanej podczas wizji lokalnej. Projektowana stacja bazowa przewiduje dla jednej anteny sektorowej [...] równoważną moc promieniowania izotropowo w przedziale 100 - 500 W. W związku z tym, odległości miejsc dostępnych dla ludności wynoszą 20 m (zgodnie z wytycznymi rozporządzenia). Dla dwóch pozostałych projektowanych anten sektorowych [...] równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 15 - 100 W. W związku z tym odległość występowania miejsc dostępnych dla ludności wynosi 5 m od środka elektrycznego anten w osi głównej. Jak wynika z ww. opisu projektowana stacja bazowa ma mała moc. Tak więc, zarówno dla minimalnego jak i maksymalnego pochylenia wiązek, brak jest w ich zakresie miejsc dostępnych dla ludności. Dodatkowo zauważyć należy, że pola, gdzie występują przekroczone dopuszczalne poziomy promieniowania zamykają się w granicach działki inwestycyjnej.

Wojewoda stwierdził, że z analizy przedłożonej dokumentacji, tj. z mapy - projektu zagospodarowania terenu oraz z opisu technicznego, wynika, że obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Nie będzie on oddziaływał na działki sąsiednie: nie będzie powodował zacienienia, ani nie będzie emitował ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego, drgań ani hałasu. Zachowane zostały wymagane odległości od granic z działkami sąsiednimi, nie zostały naruszone wytyczne dotyczące przepisów ochrony ppoż. określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej.

Zdaniem Wojewody, skarżący nie mają interesu prawnego, uprawniającego go do odwołania od decyzji Starosty. Natomiast uzasadnienia interesu prawnego nie może stanowić sam fakt prowadzenia robót budowlanych i ich skutków w postaci hałasu. Brak jest zatem norm prawa materialnego, które mogłyby świadczyć o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w tym postępowaniu. Podkreślił, że z przepisów nie wynikają dla skarżących żadne uprawnienie ani obowiązki. Za przyznaniem im przymiotu strony nie przemawia także przepis art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W rozpoznawanej sprawie nie występuje natomiast takie prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących.

Zdaniem Wojewody, ewentualne roszczenia cywilnoprawne nie dają skarżącym prawa strony w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podniesiona przez nich argumentacja świadczyć może jedynie o posiadaniu interesu faktycznego. W konsekwencji, skarżący nie spełniają przesłanek z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ani 28 k.p.a., a zatem nie przysługują im prawa ani status strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty z 18 stycznia 2021 r.

Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

1) art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym uznaniem, iż katalog stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa się jedynie w oparciu o zasięg ponadnormatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, zamiast w oparciu o potencjalny zasięg jej oddziaływania,

2) art. 7, 15, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w wyniku czego decyzja organu I instancji nie została poddana należytej kontroli merytorycznej przez organ II instancji przed uzyskaniem przymiotu ostateczności.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podnieśli m.in., że za utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Jakkolwiek zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2020 r., II OSK 3753/18; 16 grudnia 2019 r., II OSK 3141/18; 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17; 15 lutego 2019 r. sygn. II OSK 760/17).

W związku z powyższym, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z prawa budowlanego i przepisów odrębnych (zob. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., lI OSK 2751/17; z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18). Tym samym, właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania, powinno się zapewnić możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby mógł on reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione.

Podkreślili, że stanowisko organu II instancji, polegające na uznaniu, iż Skarżącym nie przysługuje interes prawny umożliwiający im wzięcie udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na położenie ich nieruchomości poza ponadnormatywnym zasięgiem pola elektromagnetycznego jest błędne. I jako takie, świadczy o naruszeniu przez organ II instancji powołanych w pkt II niniejszej skargi przepisów art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Konsekwencją naruszenia przez organ II instancji powyższych przepisów prawa materialnego, było niezajęcie przez Wojewodę stanowiska odnośnie wszystkich zarzutów, powołanych w odwołaniu Skarżącej M B, czego skutkiem jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, 15, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali M B zwróciła uwagę na fakt zaniżenia przez inwestora danych zawartych w projekcie inwestycji, czemu dowodzi dokumentacja tożsamego przedsięwzięcia w [...] ([...]). Mianowicie, charakterystyka źródeł PEM przedłożona przez ww. Skarżącą wskazuje, że antena typu [...] posiada rzeczywiste możliwe moce EIRP znacznie przekraczające moc wskazaną w charakterystyce inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Przedsięwzięcie w [...] wskazuje, że moc EIRP wynosi 7716W oraz 6991W, zamiast wskazywanej dla inwestycji w [...] u mocy 365,76W oraz 36,58W. Podobnie, dokumentacja stacji bazowej w [...] ([...]) wskazuje, że moc EIRP dla tożsamej pojedynczej anteny wynosi 9183 W oraz 9060 W. Ponadto, z dołączonej przez Skarżącą do akt sprawy karty katalogowej anteny [...] wynika też, że może ona funkcjonować pod innym kątem nachylenia, niż wskazał inwestor. A dokładniej, z dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora wynika, że kąt nachylenia (tilt) wynosi 10°, podczas gdy karta katalogowa dopuszcza wartość 12o. Podkreślono także, że anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie, zmiany kierunku wiązki promieniowania. W związku z tym, dokumentacja projektowa zawiera konieczne do uzupełnienia braki w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby możliwe było ustalenie od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Oprócz tego, inwestor, w przedłożonej przez siebie "Kwalifikacji przedsięwzięcia", nie uwzględnił skumulowanego oddziaływania na środowisko wszystkich anten objętych inwestycją w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, lecz jedynie dla pojedynczej anteny, co jak wskazano w toku postępowania, stanowi błąd. Warto tu zwrócić uwagę także na fakt, iż organ administracji publicznej, chociaż jest zobowiązany do poczynienia własnych ustaleń na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie może tymi ustaleniami zastępować obowiązków inwestora w zakresie prawidłowego przedstawienia kwestii technicznych planowanego przedsięwzięcia. Wykluczenie możliwości badania kumulacji oddziaływania na środowisko byłoby też sprzeczne z zasadą prewencji i przezorności i czyniłoby iluzorycznym ochronę środowiska, a w konsekwencji wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Między innymi z tego właśnie powodu (a także z uwagi na inne, opisane wcześniej nieprawidłowości), Prezydent Miasta [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. wznowił postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji uczestnika [...] sp. z o.o.

Skarżący podkreślili, że nie odniesienie się przez organ II instancji do niektórych z powyższych kwestii, z uwagi na umorzenie postępowania odwoławczego lub częściowe tylko odniesienie się w ograniczonym zakresie, wyznaczonym przez definicję "miejsc dostępnych dla ludności", ma zdaniem Skarżących niebagatelny wpływ na prawidłowość oceny oddziaływania planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, zarówno pod względem ochrony środowiska, ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, jak i spełnienia innych parametrów oddziaływania, określonych w przepisach odrębnych. W tym celu, uzasadnionym jest uznać, iż organ II instancji, winien dokonać ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz żądać od inwestora uzupełnienia go stosownie do okoliczności, ponieważ w świetle powyższych twierdzeń i powołanych na ich poparcie dowodów, dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora zdaje się być niekompletna i obarczona jest przy tym koniecznymi do usunięcia nieprawidłowościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]numer [...] wraz z wewnętrzną linią zasilania energetycznego na terenie działki nr ew. [...] , obręb [...], przy ulicy [...] w [...].

Podstawa prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który znajduje zastosowanie m.in. w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Zdaniem Wojewody, skarżący bowiem nie wykazali interesu prawnego uprawniającego ich do bycia stroną w tym postępowaniu.

Jak zostało ustalone trzy działki skarżących (posiadające urządzoną księgę wieczystą) znajdują się w sąsiedztwie spornej inwestycji. Działka nr ew. [...], stanowiąca własność J P, oddalona jest od granicy działki inwestycyjnej o ok. 72,5 m. Działka M B nr ew. [...], oddalona jest od inwestycji o ok. 80 m. Natomiast działka nr ew. [...], stanowiąca współwłasność A S i B P – S, graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...].

Z Opisu projektu zagospodarowania terenu wynika, że podstawą opracowania projektu jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wyżej opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Działka inwestycyjna nr ew. [...] jest zabudowana. Na działce tej znajdować się będzie wieża [...] o łącznej wysokości nad poziomem terenu 49,45 m, na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo - odbiorcze oraz urządzenia sterujące posadowione obok wieży. W ramach projektu przewiduje się instalację trzech anten sektorowych: 3 x [...] o azymutach 10o, 120o, 240o. Teren zamierzenia inwestycyjnego znajduje się w granicy strefy ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Teren wykracza poza obszary Natura 2000, pomniki przyrody, użytki ekologiczne, ochrony gatunkowe roślin, zwierząt i grzybów. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego został wyznaczony na podstawie art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz opracowania (sporządzonego w lutym 2020 r. przez mgr inż. U K) – pn. Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych dla przedmiotowej stacji.

Wojewoda, zacytował przepisy w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska definiujący miejsca dostępne dla ludności, odwołał się do dokumentacji projektowej (str. od 87 do 95 projektu budowlanego - kwalifikacja przedsięwzięcia) i w konsekwencji stwierdził, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia albowiem na podstawie obliczeń przeprowadzonych w niniejszej sprawie projektowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W tym miejscu, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przyjmuje za konieczne uwzględnienie systemowej wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Opowiadając się za dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z grudnia 2018 r. sygn. II OSK 3296/18; wyrok NSA z 22 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2902/16; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 907/18; wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1809/16; wyrok NSA z 28 lutego 2018 r. sygn. II OSK 243/18; wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1570/18; wyrok NSA z 26 września 2017 r. sygn. II OSK 126/16; wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3083/15; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1839/16; wyrok NSA z 15 marca 2017 r. sygn. II OSK 2697/15; wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 708/15; wyrok NSA z 29 września 2015 r. sygn. II OSK 139/14; wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13), przyjąć należy bowiem pogląd, zgodnie z którym rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Konieczne jest zatem w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Na tą okoliczność zwracali uwagę także skarżący w uzasadnieniu skargi.

Rację mają także skarżący, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, bądź też – jak w niniejszej sprawie – nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym – w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej – w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (np. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18).

Kierując się powyższym, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego co do braku interesu prawnego przez skarżących jest przedwczesne. Tym samym, został naruszony art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 202 i 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu, dokona analizy zgromadzonych dowodów, oceni je i wyczerpująco uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania.