Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1462/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art 7, 77 par 1, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S. oraz H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania H. P. i K. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalającą dla w/w jednorazową opłatę w wysokości po 2.318,53 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej uregulowanej w KW [...], położonej w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent W. ustalił dla H. P. i K. S. jednorazową opłatę w wysokości po 15.112,50 zł z tytułu wzrostu wartości wymienionej wyżej nieruchomości gruntowej, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. H. P. i K. S. złożyły odwołanie od powyższej decyzji i decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent W. ustalił dla H. P. i K. S. rentę planistyczną w wysokości po 7.237,75 zł dla każdej z adresatek tej decyzji. Decyzja ta ponownie została zaskarżona przez zainteresowane do organu odwoławczego, który decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Ostatnio wymieniona decyzja była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 274/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez H. P. i K. S. wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1356/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

NSA zauważył, iż "w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął za organami administracji publicznej, iż nieruchomość, która została zbyta przez skarżące znajduje się wprawdzie na terenie, który już w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] września 1992 r., był oznaczony symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo-usługowej, lecz wobec niewyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, teren ten stanowił w konsekwencji jedynie rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe (...).

W aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z nieobowiązującego już Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. (...). Jednocześnie, jak wynika z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] maja 1999 r. (załączonego do akt sprawy), przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami usług podstawowych I stopnia.

W ocenie NSA w oparciu o materiały, jakimi dysponowały organy i sąd pierwszej instancji, trudno ustalić różnice pomiędzy ustaleniami planu ogólnego z 1992 r., a ustaleniami nowego planu z 1999 r. dla omawianego terenu. Tymczasem przeznaczenie terenu w obu planach zagospodarowania przestrzennego (porównanie ustaleń planów) powinno stanowić przedmiot analizy w trakcie postępowania administracyjnego, czy w istocie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu z 1999 r. Zarówno poprzednio, jak i obecnie był to teren o przeznaczeniu na funkcje mieszkaniowo-usługowe. Fakt nie wyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w 1992 r. na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - załącznik nr 2 do planu z 1992 r. - nie może być argumentem przesądzającym. Nie wyrażenie bowiem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych w strefie MU-24 na cele nierolnicze miało jedynie charakter czasowy - jak wynika z treści załącznika nr 2 do planu z 1992 r. Operat szacunkowy nie zawiera przekonujących ustaleń, z których wynikałoby, że wzrost wartości nieruchomości był związany bezpośrednio z uchwaleniem planu miejscowego w 1999 r. Wprawdzie biegły w operacie szacunkowym wskazał, że wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu w 1999 r., lecz jednocześnie podał, iż wzrost na rynku nieruchomości miał miejsce na długi okres przed uchwaleniem tego planu, co w operacie szacunkowym wyjaśniono, że "rynek dyskontuje przyszłe zdarzenia". Dalej NSA wskazał, że przepis rangi ustawowej jednoznacznie uzależnia wysokość renty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości. A jeśli tak, to nie można przy wycenie nieruchomości pomijać żadnego elementu, który wpływa na wartość tej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wzrost cen nieruchomości powiązano w operacie szacunkowym z uchwaleniem w 1999 r. planu miejscowego, nie biorąc pod uwagę innych czynników mających wpływ na ceny na rynku nieruchomości, jak popyt-podaż, inflację, dynamiczny w ostatnich latach rozwój budownictwa na terenie W. i znaczenia innych czynników makroekonomicznych. Tymczasem sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości, tym bardziej, gdy "zmiana przeznaczenia terenów w nowym planie w porównaniu z poprzednim planem, jest wątpliwa".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1819/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powołał innego biegłego rzeczoznawcę dla oszacowania wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego uchwaleniem w 1999 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

W pkt C.2 operatu stwierdzono, iż pod rządami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. z roku 1992 r. w [...] W. "zabudowa mieszkaniowo-usługowa była możliwa na obszarze MU-23 (od początku obowiązywania planu) i na obszarze MU-24 (od dnia 1 stycznia 1995 r., zgodnie z linią orzeczniczą NSA i WSA w Warszawie). W nowo uchwalanych planach, w tym - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) dominuje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w różnych formach (wolnostojąca ekstensywna, wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa). W wielu przypadkach funkcji mieszkaniowej towarzyszy funkcja usługowa.

Z kolei w pkt C.3.1 operatu zauważono, iż rynek nieruchomości gruntowych w [...] w analizowanym okresie podlegał zmianom: pod względem ilości transakcji, skali obrotów, dynamiki cen, relacji pomiędzy popytem a podażą. Łącznie zawarto ponad 500 transakcji, przy czym ilość transakcji wykazywała wyraźną tendencję spadkową w latach 1999-2002, a następnie gwałtownie wzrosła w dwóch kolejnych latach. Tak gwałtowne ożywienie rynku, któremu towarzyszył wyraźny wzrost cen łączyć należy przede wszystkim z faktem zakończenia w roku 2002 uchwalania większości planów miejscowych, jakie były opracowywane w okresie 1995-2002.

W pkt. C.3.2 operatu wskazano, iż o cenach nieruchomości i ich zmianach w czasie decyduje wiele czynników.

W celu zbadania, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą cen (wartości nieruchomości), a ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu, przeprowadzono w operacie stosowną analizę. Poziom cen był wyraźnie skorelowany z sytuacją planistyczną. Najwyższe ceny osiągały grunty na obszarach z planem. Na obszarach z planem w trakcie opracowania poziom cen był niewiele niższy (o 20%). Natomiast na obszarach, na których nie przystąpiono do opracowania planu ceny były 3-4-krotnie niższe. Przeznaczenie gruntu w planie, decydujące o sposobie zagospodarowania i ekonomicznego wykorzystania gruntu wywiera duży wpływ na poziom cen. Wpływ ten ujawnia się wyraźnie na etapie opracowywania planu (...).

Zmiana przeznaczenia gruntu jest antycypowana przez strony transakcji na długo przed jej dokonaniem. Ruch cen w górę zaczyna się już w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (lub jego zmiany), a wyraźnie nasila się po podjęciu tej uchwały i trwa do momentu uchwalenia planu. Sam fakt formalnej zmiany planu nie powoduje skokowego wzrostu cen nieruchomości gruntowych.

Dalej SKO w ślad za operatem szacunkowym wywodzi, że w pkt E operatu stwierdzono, iż należy przyjąć, że wyceniana nieruchomość, położona w obszarze MU-24, od 1 stycznia 1995 r. była przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowo-usługowego (...).

Plan stary (z 1992 r.) określał jedynie, w sposób ogólny, podstawową funkcję terenu, a konkretyzacja miała nastąpić w planie miejscowym. W świetle orzecznictwa NSA i WSA w Warszawie należy przyjąć, że od 1 stycznia 1995 r. plan stary (z 1992 r.) stał się planem miejscowym w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., czyli na obszarze MU-24 możliwa była realizacja zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Jednocześnie należy zauważyć, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] W. z dnia [...] września 1992 r. nie zawierał - przez cały okres jego obowiązywania - dla obszaru MU-24 podstawowych ustaleń, właściwych dla planów miejscowych, dotyczących m.in. szczegółowego określenia i rozmieszczenia poszczególnych funkcji w terenie, układu komunikacyjnego, zasad obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane, szczegółowych warunków i zasad zabudowy, itp.

Plan nowy (z 1999 r.) ma charakter bardzo szczegółowy. Określa precyzyjnie funkcje obszarów, linie zabudowy, szczegółowe warunki zabudowy, układ drogowo-uliczny, szczegółowe zasady uzbrojenia terenu w miejskie sieci urządzeń technicznych, zasady ochrony terenów cennych ekologicznie itp. Dzięki temu możliwe jest rozpoczęcie procesów inwestycyjnych i urbanizacja terenu.

Z punktu widzenia inwestora (nabywcy) plan nowy (1999) jest korzystniejszy niż plan stary (1992), ponieważ dokładnie określa sposób wykorzystania gruntu (rodzaj dopuszczalnej zabudowy) oraz stwarza ku temu odpowiednie warunki.

Podstawowe przeznaczenie (funkcja) terenu w planie starym i planie nowym jest podobne - budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Plan nowy nie spowodował więc zmiany przeznaczenia gruntów. Zmienił jednak w istotny sposób, na lepsze, rzeczywiste możliwości i warunki realizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej na tym terenie.

Mając na uwadze powyższe, autor operatu ustalił, iż wartość działki gruntowej nr [...] z obr. [...], w skład której wchodziła przedmiotowa nieruchomość gruntowa, z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem nowego planu wynosiła 3.272.573 zł, a z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu nowego planu - 3.820.402 zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent W. ustalił dla H. P. i K. S. jednorazową opłatę w wysokości po 2.318,53 zł.

Wskutek wniesienia odwołania przez H. P. i K. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpatrzyło sprawę.

Kolegium stwierdziło, że art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel łub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Właściciel lub użytkownik wieczysty może zostać obciążony opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w razie jednoczesnego zaistnienia czterech następujących przesłanek:

nastąpił obiektywny (określony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami) wzrost wartości nieruchomości,

wzrost obiektywnej wartości nieruchomości powstał wskutek uchwalenia lub zmiany

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące,

gmina zgłosiła swoje roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W ocenie organu w sprawie zaistniały wszystkie wymienione powyżej przesłanki. Jak wynika z operatu szacunkowego wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego wynosiła 110.801,78 zł, po uchwaleniu zaś owego planu - 129.350 zł. Oznacza to, że wyłącznie w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 18.548,22 zł. Wskazany operat sporządzony został w sposób rzetelny, w zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). W szczególności, biegły rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienił w istotny sposób, na lepsze, rzeczywiste możliwości i warunki realizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej na tym terenie.

Jak wynika z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999 r.. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), przedmiotowa nieruchomość gruntowa znajduje się obecnie w obszarze określonym jako strefa I, przeznaczonym pod funkcje ekstensywnego budownictwa jednorodzinnego. Przed dniem wejścia w życie wspomnianej uchwały dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] W., zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 roku (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), według którego teren ów położony był w obszarze o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, oznaczonym symbolem MU-24. Plan stanowił, że rzeczony obszar powinien zostać objęty miejscowym planem o szczegółowości większej niż plan ogólny; w ramach opracowywania planu miejscowego należało uzyskać odpowiednie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie uzyskał zgody na przeznaczenie na cele budowlane; teren ten pozostał jako rezerwa pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe.

Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. [...] W. zgłosiło swe roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniach [...] i [...] czerwca 2004 r. (data doręczenia H. P. i K. S. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie), a zatem przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Tym samym dotrzymany został termin, zakreślony przez art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z art. 55 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999 r., wobec wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] uchwala się jednorazową opłatę, ponoszoną przez właściciela zbywającego nieruchomość (...). Ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że opłata wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości Tym samym jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynosić powinna:

(129.350 zł - 110.801,78 zł) x 25 % = 4.637,06 zł, a z uwzględnieniem posiadanych przez byłe współwłaścicielki udziałów w przedmiotowej nieruchomości - po 2.318,53 zł od każdej z nich.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do podzielenia stanowiska odwołujących co do niezastosowania się przez organ pierwszej instancji do wskazań sądów administracyjnych, wydających orzeczenia w niniejszej sprawie. W szczególności, operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej uwzględnia uwagi i wskazówki zawarte w owych orzeczeniach, a akta niniejszego postępowania zostały uzupełnione w zakresie opisanym w owych orzeczeniach, w szczególności o wypisy z obu planów zagospodarowania przestrzennego. W orzeczeniach tych sądy administracyjne obu instancji nie stwierdziły, że brak jest podstaw do uznania, że wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej wzrosła z powodu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznały jedynie, iż zebrany wcześniej w sprawie materiał dowodowy, ze szczególnym uwzględnieniem operatu szacunkowego owej nieruchomości, sporządzonego w dniu [...] czerwca 2005 r., do potwierdzenia zaistnienia owej okoliczności nie wystarcza.

Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. i H. P. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

• przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu oraz wadliwą wykładnię wymienionego wcześniej przepisu polegającą na przyjęciu, że nawet przy braku zmiany przeznaczenia terenu na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego w porównaniu do planu obowiązującego poprzednio sam fakt uchwalenia nowego planu spowodował wzrost wartości nieruchomości tym planem objętych;

• przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez pominiecie i nierozważnie całokształtu materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony, w szczególności z uwagi na niewłaściwe ustalenie, iż operat szacunkowy jednoznacznie i obiektywnie wskazuje, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego, chociaż brak było dokonania przez organy administracji odpowiedniej oceny tego operatu.

Skarga wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. S. i H. P. zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wzrost wartości nieruchomości musi być rozpatrywany obiektywnie i pozostawać w ścisłym oraz bezpośrednim związku z faktem uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby można było wiązać wzrost wartości nieruchomości z faktem uchwalenia nowego planu miejscowego należy jednoznacznie wykazać, że ustalenia nowego planu są zdecydowanie korzystniejsze dla właściciela (użytkowania wieczystego) bądź dla potencjalnych nabywców, którzy gotowi są zapłacić wyższą cenę za działki z tego tytułu.

W ocenie skarżących uchwalenie planu nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania przestrzennego terenu. Zarówno, przed jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym na funkcje mieszkaniowo-usługowe.

Fakt, iż plan zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 1999 r. szczegółowo określił między innymi linie zabudowy i układ drogowo - uliczny oraz zasady uzbrojenia terenu w miejskie sieci urządzeń technicznych, natomiast plan z [...] września 1992 r. takich ustaleń nie zawierał nie może prowadzić do wniosku, iż to miało wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Nie można uzależniać wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie wysokości opłaty, od stopnia szczegółowości planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady więc jedyną różnicą, jaka występuje pomiędzy możliwościami zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki w obu planach zagospodarowania przestrzennego jest to, że w planie z 1992 r. istniało czasowe ograniczenie co do możliwości jej zabudowy. Zabudowa ta nie była jednak niemożliwa, a co za tym idzie należy przyjąć, że przeznaczenie tego terenu w obu planach nie zmieniło się.

Zdaniem skarżących dane zawarte w operacie szacunkowym nie mogą być przyjmowane bezkrytycznie, bez jakiejkolwiek próby oceny. Nawet zawarte w dokumencie sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę, powinny być jak każdy dowód dopuszczony w sprawie oceniane przez organ administracji. Nadto operat ten nie wskazuje na istnienie bezpośredniego obiektywnego związku przyczynowego między wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasada interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca chce zapobiec jednostronnemu akcentowaniu, czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. W toku postępowania administracyjnego niedopuszczalne jest zatem uznanie bezwarunkowej przewagi interesu społecznego, któremu zawsze powinien ustępować interes obywateli (wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93).

Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wskazuje wzrost wartości nieruchomości, nie zawiera jednak przekonywujących ustaleń, z których by wynikał bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a ustaleniami nowego planu miejscowego. Stwierdzenia, iż nowy plan zagospodarowania przestrzennego zasadniczo zmienił przeznaczenie działki skarżących bo zmienił możliwości inwestycyjne i jest korzystniejszy, nie korespondują ze szczegółowymi ustaleniami obu planów, skoro zarówno wcześniej jak i obecnie był to teren faktycznie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe i usługi.

Na zakończenie skargi podniesiono, że dodatkową okolicznością jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny już wcześniej wypowiadał się w sprawach dotyczących decyzji wymierzających opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących i objętych tym samym planem miejscowym (a wcześniej planem z 1992 r.) i w sprawach tych wskazał, że nie można w jednoznaczny sposób stwierdzić, że to tylko na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Sąd zważył, iż kwestie związane ze wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany reguluje art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określenia tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 u.p.z.p.), o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła (...)", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należy brać pod uwagę tylko te okoliczności, które są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Dalej ustawodawca precyzuje, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, iż po wejściu w życie z dniem [...] listopada 1999r miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999r. skarżące w dniu [...] kwietnia 2004r. zbyły działkę nr [...] o powierzchni 650 m², która powstała wskutek podziału działki nr [...], a ta ostatnia z kolei wskutek podziału działki o nr ew. [...]. Przywołana powyżej uchwała określała wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na 25 %.

Podkreślić jednak należy, iż do dnia wejścia w życie w/w planu miejscowego obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992r. W planie tym nieruchomość sprzedana przez skarżące położona była w obszarze oznaczonym symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie zaś z planem z 1999r. nieruchomość ta przed podziałem ewidencyjnym położona była w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia. Zarówno przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. działki skarżących znajdowały się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe.

Wobec tego, że został wydany poprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1819/09), który to wyrok wiąże w niniejszej sprawie organy, jak również orzekający obecnie Sąd, na wstępie konieczne było sprawdzenie, czy wydając zaskarżoną decyzję organy dostosowały się do zawartej tamże oceny prawnej i wykonały wskazówki co do dalszego postępowania, sformułowane w przywołanym wyroku. Jednocześnie zacytowany wyrok sądu pierwszej instancji recypował pogląd prawny, który został przedstawiony w niniejszej sprawie przez orzekający wyrokiem z dnia 15 września 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny.

WSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009r. stwierdził, że przy wycenie nieruchomości nie można pomijać żadnego elementu i należy brać pod uwagę takie czynniki jak popyt-podaż, inflację, dynamiczny rozwój budownictwa na terenie W. Okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości muszą być bezpośrednim następstwem uchwalonego w dniu [...] maja 1999r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który obowiązuje od dnia [...] listopada 1999r. Zdaniem wówczas orzekającego Sądu zarówno przed uchwaleniem planu z 1999r., jak i po jego uchwaleniu nieruchomość skarżących znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Sąd zlecił w tym zakresie aby wyjaśnić kwestię czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999r. w stosunku do planu z 1992r., które wpłynęły na wzrost wartości działki skarżących tj. czy poprzez uchwalenie planu miejscowego doszło do przekwalifikowania przeznaczenia nieruchomości. Ponadto zalecił, aby organy uzupełniły materiał dowodowy o wypis i wyrys planu miejscowego z 1992r. oraz dopuściły dowód z nowego operatu szacunkowego.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji organów obu instancji w/w wyrokiem i będąc związany wskazanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009r. organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o wymagany wypis i wyrys oraz zlecił wykonanie ponownie operatu szacunkowego biegłemu rzeczoznawcy (operat z dnia [...] listopada 2010r. w aktach sprawy). Wbrew twierdzeniom skargi w zaskarżonej decyzji dokonano oceny tego dowodu, przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, zawartych w przepisach odrębnych regulujących to zagadnienie.

Należy bowiem podkreślić, że z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V ustawy. W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości zgodnie z art. 150 u.g.n., przy czym wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2 art. 150). Uszczegółowienie zasad wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej zawarte zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu dla okoliczności danej sprawy. Z treści art. 7, 77 § 1 i 80 kpa wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność zastała udowodniona. W oparciu o wskazane reguły postępowania dowodowego organ administracji winien dokonać również oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest bowiem związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej w kontekście innych dowodów.

Zatem fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), przy czym swoboda ta doznaje istotnych ograniczeń wynikających z regulacji zawartej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Mianowicie organ ma obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim nie wymaga owa kontrola posiadania wiadomości specjalnych.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji dokonano oceny przedmiotowego operatu sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę J. L. w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami. Natomiast strona skarżąca nie domagała się przeprowadzenia weryfikacji tego dokumentu w trybie i stosownie do regulacji zawartej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady wymienione w pkt 1 - 2. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości (art. 157 ust. 1a).

Nie można twierdzić też, że organy bezkrytycznie przyjęły ustalenia zawarte w tym operacie, bowiem dokonały jego oceny w granicach i ramach przewidzianych przez przepisy prawa.

W oparciu o ten dokument dokonano porównania zapisów planu z 1992r. z planem z 1999r. w odniesieniu do działki skarżących. W oparciu o tak przeprowadzone postępowanie dowodowe organy wywiodły, iż zarówno w planie z 1992r., jak i w planie z 1999r. przeznaczenie (funkcja) tych nieruchomości jest podobna - mianowicie budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Plan nowy zatem nie spowodował zmiany przeznaczenia gruntów. Wniosek ów jest kompatybilny z poglądem zaprezentowanym w wyroku WSA z dnia 10 grudnia 2009r. Zatem nowy plan nie spowodował zmiany ogólnego przeznaczenia gruntów, zmienił on jednak w ocenie organów w sposób istotny i na lepsze z punktu widzenia potencjalnego inwestora, rzeczywiste możliwości i warunki realizacji zabudowy na tym terenie. Nowy plan określa bowiem:

sposoby i zasady wykorzystania gruntów w sposób dokładny (rodzaj dopuszczalnej zabudowy),

ustala układ komunikacyjny tj. linie rozgraniczające dróg publicznych i wewnętrznych,

zasady wyposażenia terenu w urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej,

pozwala uzyskać wiedzę o szczegółowym przeznaczeniu gruntów sąsiednich, o sieci dróg publicznych i przewidywanych uciążliwościach.

Powyższe w ocenie organów miało wpływ na wzrost wartości omawianej nieruchomości, która przed uchwaleniem planu z 1999r. wynosiła zgodnie z operatem 3 272 573 zł , a po jego uchwaleniu 3 820 402 zł.

Jednocześnie wprowadzenie do nowego planu szczegółowych zapisów spowodowało, że w niewielkim stopniu wzrosła wartość nieruchomości i ów wzrost wyliczony w operacie szacunkowym był spowodowany wyłącznie uchwaleniem planu w 1999r. (str. 43 operatu). Opisana przyczyna tego wzrostu jest logiczna. Operat w ocenie Sądu wykazał, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości działki, a ustaleniami przyjętymi w nowym planie miejscowym, tak jak zobowiązał WSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009r.

Ponadto rzeczoznawca podkreślił, że zmiana przeznaczenia gruntu jest antycypowana przez strony transakcji na długo przed jej dokonaniem, a rynek nieruchomości dyskontuje przyszłe zdarzenia, szczególnie z obszaru planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ruch cen w górę zaczyna się już w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (lub jego zmiany), a wyraźnie nasila się po podjęciu tej uchwały i trwa do momentu uchwalenia planu. Sam fakt formalnej zmiany planu nie powoduje skokowego wzrostu cen nieruchomości gruntowych. Takie podejście do wyceny nieruchomości zastosowane przez rzeczoznawcę realizuje pogląd zaprezentowany w przywoływanym wyroku z dnia 10 grudnia 2009., gdzie WSA podniósł, iż ceny działek na przedmiotowym terenie wzrastały na dużo wcześniej niż został uchwalony plan miejscowy.

Dalej należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie wzrost wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił nie w wyniku zmiany dotychczasowego ogólnego przeznaczenia tych nieruchomości, co wyraźnie zostało podkreślone w operacie. Operat na str. 43 – jak już wyżej przytoczono - formułuje tezę, że wykazany wzrost wartości nastąpił wyłącznie w związku z uchwaleniem planu.

Obowiązkiem organów było wyjaśnienie czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999r. w stosunku do planu z 1992r., które wpłynęły na wartość działki skarżących (wskazówki zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009r.). Zdaniem Sądu słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, iż szczegółowość zapisów planu powoduje bardziej optymalne warunki inwestowania w stosunku do zapisów ogólnych, przy zachowaniu tego samego przeznaczenia terenu. Wpływa to w konsekwencji na niewielki wzrost wartości nieruchomości objętych tym planem.

Ponadto podstawą do wymierzenia opłaty planistycznej nie jest wzrost wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia gruntu, lecz wzrost wartości nieruchomości mający związek z uchwaleniem planu miejscowego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w oparciu o operat szacunkowy wykazała, że wzrost wartości nieruchomości skarżących był wynikiem uchwalenia planu miejscowego z 1999r. Jednocześnie strona nie wnioskowała o wszczęcie procedury zmierzającej do weryfikacji tego operatu, przewidzianej w art. 157 u.g.n. Powtórnie wymaga podkreślenia, że to zapisy nowego planu warunkujące możliwości inwestowania na tym terenie spowodowały wzrost wartości nieruchomości, natomiast dotychczasowe przeznaczenie gruntu pozostało niezmienione.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009r. i zrealizowały wskazówki tamże zawarte co do prowadzenia postępowania administracyjnego.

Argument wskazany w skardze, iż w analogicznych sytuacjach faktycznych organy odstępowały od naliczenia opłaty planistycznej nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Każda sprawa jest bowiem indywidualnym postępowaniem, które podlega odrębnej ocenie i owa ocena wskazuje w niniejszej sprawie na zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Nadto choćby w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1290/09 w analogicznej sytuacji skarga także została oddalona przez sąd pierwszej instancji.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.