Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3669/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1263/17 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [A.] sp. z o.o. w S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 3669/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi F. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (dalej: F.), na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), z dnia [...] czerwca 2017r., wydanego w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a nadto przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu [...] listopada 2016 r. [...], F. spółka z o.o. przystąpiła do konkursu organizowanego przez PARP, w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, Oś priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działanie 1.3. Ponadregionalne powiązania kooperacyjne, poddziałanie 1.3.2. Tworzenie sieciowych produktów przez MSP, składając projekt zatytułowany "Potencjał Polski Wschodniej - produkt polegający na zapewnieniu możliwości dotarcia do miejsc kompleksowej obsługi turystów zlokalizowanych w miejscach o szczególnych walorach krajobrazowych, kulturowych, kulinarnych Polski Wschodniej łączący dziedzictwo i tradycję z nowoczesnością rozwiązań do ich prezentacji, wykorzystujące dostępne rozwiązania tworzące innowacyjny produkt".

Pismem z [...] marca 2017 r. PARP poinformowała F. o negatywnej ocenie projektu z powodu niespełnienia następujących kryteriów merytorycznych:

1. Kryterium dostępu nr 1 "Poprawność wskaźników projektu"

2. Kryterium dostępu nr 6 "Minimalny udział finansowy członków konsorcjum we wkładzie własnym projektu w ramach kosztów kwalifikowalnych"

3. Kryterium dostępu nr 8 "Wnioskodawca zapewnia finansowanie projektu"

4. Kryterium dostępu nr 9 "Prognoza finansowa wskazuje na opłacalność projektu

5. Kryterium dostępu nr 10 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione"

6. Kryterium rankingujące nr 2 "Potencjał rynkowy produktu będący efektem projektu"

7. Kryterium rankingujące nr 6 "Projekt ma zapewnioną wykonalność pod kątem stabilizacji współpracy między członkami konsorcjum".

Minimalna liczba punktów umożliwiająca wybranie projektu do dofinansowania wynosiła 28 pkt., a projekt otrzymał 32 pkt, jednakże, z uwagi na niespełnienie powyższych kryteriów, w ocenie PARP nie mógł zostać skierowany do dofinansowania.

F. wniosła protest kwestionując ocenę projektu w odniesieniu do wskazanych wyżej kryteriów merytorycznych.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem, PARP uwzględniła protest w zakresie kryterium nr 1 "Poprawność wskaźników projektu" uznając kryterium za spełnione. W odniesieniu do pozostałych kryteriów, po przeanalizowaniu zarzutów podniesionych w proteście, podtrzymała wcześniejsza ocenę. PARP, wzięła pod uwagę opinię niezależnego eksperta, powołanego do składu Komisji Oceny Projektu, który stwierdził brak podstaw do zmiany oceny zakwestionowanych kryteriów.

F. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych, w perspektywie finansowej 204-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm, dalej: ustawa o zasadach polityki spójności), stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia PARP.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. błędne zastosowanie art. 125 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320, ze zm.), poprzez naruszenie przewidzianej w tym przepisie zasady przejrzystości w sposób opisany poniżej w zarzutach nr 2.1. - 2.6;

2. błędne zastosowanie art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach polityki spójności, to jest dokonanie oceny projektu z naruszeniem zasady przejrzystości i zasady rzetelności, a ponadto w sposób sprzeczny z kryteriami wyboru projektów i na podstawie kryteriów sprzecznych z postanowieniami regulaminu, poprzez:

2.1.przyjęcie, że w ramach kryterium dostępu nr 6 - minimalnego udziału finansowego członków konsorcjum we wkładzie własnym - Skarżąca powinna wykazać zaangażowanie poszczególnych konsorcjantów, w wymiarze nie tylko finansowym, ale i rzeczowym, przejawiającym się dokonaniem przez konsorcjantów wydatków na własną rzecz, a ponadto powinna wskazać podstawę (formę prawną) wniesienia wkładu przez konsorcjantów, pomimo że:

a) żadne z tych wymagań nie wynika z § 5 ust. 7 Regulaminu Konkursu,

b) żadne z tych wymagań nie wynika z Załącznika nr 1 do Regulaminu Konkursu (Kryteriów wyboru projektów) zawierającego opis tego kryterium,

c) jedyną przesłanką przyznania punktów, w przedmiotowym kryterium jest minimalny udział finansowy konsorcjantów we wkładzie własnym konsorcjum, co Skarżąca zapewniła w § 5 Umowy Konsorcjum, w którym konsorcjanci zobowiązali się do wniesienia określonych wkładów na wkład konsorcjum,

d) argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mają związku z przedmiotowym kryterium,

e) niezrozumiałym jest formułowanie żądania doprecyzowania podstawy (formy) wniesienia wkładu przez konsorcjantów, skoro w § 5 Umowy Konsorcjum konsorcjanci zobowiązali się do wniesienia wkładów, co zgodnie z art. 860 § 1 kodeksu cywilnego samo w sobie stanowi prawną podstawę wniesienia wkładu,

2.2. przyjęcie - w ramach kryterium dostępu nr 6 - minimalnego udziału finansowego członków konsorcjum we wkładzie własnym - że dokumentacja aplikacyjna nie wyjaśnia, w jaki sposób konsorcjanci partycypują w wydatkach, "wydatków w projekcie dokonuje wyłącznie Lider projektu"; konsorcjanci są jedynie "stroną finansującą przedsięwzięcie Lidera, a nie realizującą je wspólnie", pomimo że:

a) w § 5 Umowy Konsorcjum konsorcjanci zobowiązali się do wniesienia na rzecz konsorcjum wkładów w określonej wysokości,

b) scedowanie na Lidera wyłącznego prawa gospodarowania wkładami konsorcjantów, w tym prawa do dokonywania wydatków związanych z realizacją projektu, wobec zastrzeżenia w Umowie Konsorcjum, że Lider czyni to w imieniu własnym, lecz na rachunek konsorcjum, nie oznacza - wbrew odmiennemu rozumowaniu, że wydatków w sensie ekonomicznym dokonuje wyłącznie Lider, a nie konsorcjanci,

c) w § 4 Umowy Konsorcjum przewidziano szereg postanowień nakładających na konsorcjantów obowiązek wykonania szeregu czynności faktycznych i prawnych w zw. z realizacją projektu,

2.3. przyjęcie w ramach kryterium dostępu nr 8 - zapewnienia przez Wnioskodawcę finansowania projektu - że sfinansowanie Projektu z pożyczki udzielonej przez I. sp. z o.o., którego wiarygodność finansową Skarżąca potwierdziła promesą udzielenia kredytu na kwotę 60.000.000,00 PLN, wystawioną przez [...] w [...], powinno zostać dodatkowo wykazane przez Skarżącą dokumentami potwierdzającymi zdolność I. sp. z o.o. do sfinansowania Projektu, pomimo że z Załącznika nr 1 do Regulaminu Konkursu (Kryteriów wyboru projektów) zawierającego opis tego kryterium wynika, że obowiązek przedstawienia dokumentów potwierdzających zdolność do sfinansowania Projektu dotyczy konsorcjantów, a nie podmiotu udzielającego pożyczki na rzecz konsorcjum, co do którego Załącznik nr 1 do Regulaminu Konkursu wymaga jedynie udokumentowania wiarygodności i realności pozyskania takich zewnętrznych źródeł finansowania, a promesa jest wskazana jako dokument wystarczający do potwierdzenia wiarygodności i realności zewnętrznego dofinansowania,

2.4. przyjęcie w ramach kryterium dostępu nr 8 - zapewnienia przez Wnioskodawcę finansowania projektu - że Skarżąca nie wykazała zapewnienia możliwości wniesienia umówionych wkładów przez niektórych konsorcjantów (F. sp. z o.o., I. sp. z o.o., Ś.sp. z o.o., K., D. sp. z o.o., E. sp. z o.o., B., I., S., I. oraz S.), pomimo, że promesa udzielona przez [...] w O., na kwotę 60.000.000 jest promesą udzieloną dla całego konsorcjum, a więc dla wszystkich konsorcjantów,

2.5. przyjęcie w ramach kryterium rankingującego nr 6 - wykonalność pod kątem stabilności współpracy między konsorcjantami - że zastrzeżenia, w przedmiocie kryterium dostępu nr 6 i 8, świadczą także o niespełnieniu kryterium rankingującego nr 6, pomimo że:

a) zastrzeżenia, w przedmiocie kryterium dostępu nr 6 są sprzeczne z Regulaminem Konkursu, co wykazano w zarzutach nr 1-4,

b) w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego postanowienie w Umowie Konsorcjum, że wydatków związanych z realizacją projektu dokonuje wyłącznie Lider, działając w imieniu własnym, ale na rachunek Konsorcjum miałoby być nieodpowiednie i niewystarczające dla sprawnej realizacji projektu, chociaż w istocie rozwiązanie to zapewnia sprawną realizację projektu poprzez centralizację czynności związanych z realizacją projektu,

c) jakoby rzekomo niedookreślona forma własności infrastruktury wytworzonej w ramach projektu była zagrożeniem dla sprawnej realizacji projektu - jest sprzeczna z prawem, albowiem forma własności wytworzonej infrastruktury wynika z kodeksu cywilnego - skoro w Umowie Konsorcjum zastrzeżono, że Lider dokonuje czynności w imieniu własnym, ale na rachunek Konsorcjum, to znaczy, że właścicielem infrastruktury jest Lider, ale ma obowiązek rozliczyć się z niego z konsorcjantami (art. 734 § 2 w zw. z art. 740 zd. 2 k.c. w sposób wskazany w art. 871 § 2 w zw. z art. 867 § 1 zd. 1 k.c.),

2.6. przyjęcie, że Skarżąca nie spełniła także innych kryteriów oceny wniosku, w sposób naruszający zasadę przejrzystości i zasadę rzetelności oceny, z przyczyn szczegółowo wyjaśnionych w uzasadnieniu skargi,

3. błędne zastosowanie art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności, poprzez nieskorzystanie z pomocy Panelu Ekspertów, pomimo że było to uzasadnione i konieczne, z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zarzutu

4. błędne zastosowanie art. 125 ust. 3 lit. "a" (i) i (ii) w/w Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez ustanowienie w Regulaminie Konkursu (§ 14) bardzo lakonicznej regulacji postępowania odwoławczego, która m.in. nie reguluje kwestii skorzystania z pomocy ekspertów, w tym przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego panelu ekspertów, pomimo że może to prowadzić do naruszenia zasady przejrzystości, zasady równego dostępu beneficjentów do pomocy i do dyskryminacji niektórych wniosków, podkreślając, że tego typu szczegółowe regulacje dotyczące postępowania odwoławczego stosują inne Instytucje przyznające dofinansowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, ze skarga zasługiwała na uwzględnienie, wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017r. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a nadto przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

Wskazał, iż w myśl art. 61 ust. 8 ustawy o zasadach polityki spójności, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. Natomiast, wprowadzając w powyższym przepisie kryterium "naruszenia prawa", ustawodawca przesądził w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Praktyka sądów administracyjnych wskazuje, że przy interpretacji przepisów ustawy wdrożeniowej przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Stwierdził, iż została podjęta z naruszeniem prawa bowiem potwierdził się zarzut naruszenia treści art. 37 ust. 1 w zw. z art. 57 ustawy o zasadach polityki spójności, ze względu na brak rzetelnej oceny wniosku poprzez naruszenie zasad przejrzystości, przy rozstrzyganiu protestu Skarżącej.

Podkreślił, że treść przepisu art. 37 ust.1 ustawy o zasadach polityki spójności, przewiduje równy dostęp wnioskodawców do wszelkich informacji dotyczących warunków i sposobu oceny projektów, przy czym ocena ta musi być przeprowadzona przy pomocy określonych, opracowanych zgodnie z prawem kryteriów ich oceny. W przypadku trybu konkursowego, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach polityki spójności, konkurs jest oceniany zgodnie z art. 39 tej ustawy, który przeprowadza właściwa instytucja, w trybie art. 40 ustawy oraz na podstawie regulaminu konkursu, o jakim jest mowa w art. 41 ustawy.

Uznał, iż F. miała dostęp do informacji dotyczącej konkursu, jak również sposobu oceny wniosków, miała również dostęp do regulaminu konkursu, jak również innych dokumentów dotyczących jego przeprowadzenia, na takich samych zasadach jak inni uczestnicy i okoliczności tych nie kwestionował.

Natomiast, zgodnie z art. 57 ustawy o zasadach polityki spójności, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55 tej ustawy, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania.

Wskazał, co wynika z treści odpowiedzi na skargę, jak również wypowiedzi pełnomocnika PARP na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r., że przy rozpatrywaniu protestu uwzględniono opinię niezależnego eksperta, powołanego do składu Komisji Oceny Projektu, który stwierdził brak podstaw do zmiany oceny zakwestionowanych kryteriów. Natomiast w treści Regulaminu konkursu brak jest jakiegokolwiek zapisu odnoszącego się do powoływania niezależnego eksperta i dokonywania przez niego ponownej oceny projektu na etapie rozpatrzenia protestu.

W ocenie Sądu I instancji, nie wystarczającym jest uregulowanie tej kwestii w sposób ogólny w art. 57 ustawy o zasadach polityki spójności, bowiem jak wynika z treści tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Przepis ten wskazuje, iż możliwym jest powołanie eksperta na etapie rozstrzygania protestu, jednakże kwestia ta winna być określona w Regulaminie konkursu, gdyż wnioskujący winni wiedzieć, w jaki sposób na etapie rozpatrywania protestu następuje ponowna ocena wniosku, przez eksperta.

Takie działanie PARP, w ocenie Sądu narusza zasady określone w cyt. art. 37 ustawy o zasadach polityki spójności. Podkreślił, iż z uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie złożonego protestu nie wynika, iż w jego podjęciu brał udział niezależny ekspert, nie są też wskazane jego opinie w sposób, który umożliwiałby dokonanie ich rzetelnej oceny przez Skarżącą. Tym samym takie działanie organu należało uznać za niewystarczające w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności. Przepisy nakazujące rozpoznanie projektów w sposób rzetelny i bezstronny z uwzględnieniem zasad równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu określają fundamentalne zasady rozpoznania składanych wniosków. Natomiast ocena projektu opiera się na swobodnej ale nie dowolnej ocenie, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny.

Tak więc, na etapie badania sprawy, po wniesionym proteście, Skarżąca (beneficjent) powinna uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, jak też ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą. Informacja musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji oceniającej projekt i ocenić, czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu brak informacji co do trybu przeprowadzania ponownej oceny wniosku na etapie protestu skutkował również tym, iż Skarżąca wskazała w treści skargi na błędne zastosowanie art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności, poprzez nieskorzystanie z pomocy Panelu Ekspertów, pomimo że było to uzasadnione i konieczne, z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zarzutu.

Sądu I instancji wskazał również, iż ponowne rozpoznanie sprawy powinno polegać na ponownym rozstrzygnięciu protestu, przy prawidłowym poinformowaniu Skarżącej o udziale niezależnego eksperta, jak i wyniku jego oceny, ponieważ pozwoli to na dokonanie oceny wniosku i protestu w sposób wynikający z cyt. przepisów prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła PARP, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania to jest naruszenie art. 37 ust.1 ustawy o zasadach polityki spójności, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przyjęcia, że organ rozpatrując protest dopuścił się naruszenia zasad określonych w tym przepisie,

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach polityki spójności, poprzez wyjście poza granice zaskarżenia i rozstrzygnięcie w oparciu o zarzut nieobjęty petitum skargi, w sytuacji braku uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do merytorycznej części dotyczącej poprawności oceny zarzutów przedstawionych w proteście i brak wytycznych dla organu co do sposobu dalszego procedowania oraz wadliwe określenie zakresu "ponownego rozpatrzenia sprawy",

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.37 ust. 1 i art.57 ustawy o zasadach polityki spójności, poprzez wadliwe przyjęcie, że brak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu, informacji o udziale przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia eksperta oraz nie podanie treści jego stanowiska stanowi naruszenie zasad określonych w art.37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności, w sytuacji gdy brak jest podstaw do twierdzenia, że ekspert brał udział w wydawaniu rozstrzygnięcia oraz, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie określił przesłanek naruszenie zasad wymienionych w tym przepisie prawa i nie wykazał w uzasadnieniu, że takie zachowanie stanowi naruszenie zasad określonych w przywołanym wyżej przepisie prawa,

3. naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.57 ustawy o zasadach polityki spójności, oraz w związku z art.41 ust.1 ustawy o zasadach polityki spójności w związku z § 8 pkt i § 10 pkt 1 Regulaminu konkursu poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przy rozpatrywaniu protestu dopuszczalne jest korzystanie z Panelu Ekspertów, w sytuacji, gdy ten tryb postępowania został przewidziany wyłącznie dla merytorycznej oceny projektu, poprzedzającej postępowanie wywołane wniesionym protestem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 64 ustawy o zasadach polityki spójności wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Skarżąca, na rozprawie, wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Sąd I instancji zasadnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż PARP nie sprostało wymaganiom nałożonym mocą wskazanego powyżej art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności.

Wskazać należy, że zgodnie w art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców, w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości, zgodnie z którą we wszystkich swoich działaniach UE zmierza do zniesienia nierówności.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności, formułuje wobec instytucji przeprowadzającej wybór projektu, nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim, w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX).

Na etapie rozpoznania protestu beneficjent powinien więc uzyskać precyzyjne wskazanie, co do wyników tego etapu, wraz ze szczegółową, jednoznaczną analizą oceny eksperta, przeprowadzoną z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez beneficjenta, jak i eksperta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 658/10, LEX nr 597037 oraz z 17 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 788/11, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 598/10, niepubl.).

Nie ulega wątpliwości, iż przy rozpatrywaniu protestu uwzględniono opinię niezależnego eksperta. W treści regulaminu konkursu brak jest natomiast uregulowań, które odnoszą się do powoływania eksperta i wykorzystania jego opinii na etapie rozpatrzenia protestu. Nadto, z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia protestu, nie wynika nie tylko to, że przy rozstrzygnięciu uwzględniono opinię powołanego eksperta, ale także nie wskazano argumentacji zawartej w opinii, w szczególności tej, które zaważyła na ocenie i przesądziły o rozstrzygnięciu.

Tym samym niewątpliwie brak jest więc przejrzystości kryteriów zastosowanej oceny, a jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, na etapie badania protestu beneficjent winien uzyskać precyzyjne wskazania co do wyników tego etapu, a dokonana ocena winna być szczegółowa, jasna i rzetelna.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, iż sposób procedowania przy rozpoznaniu protestu naruszał zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności, poprzez naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności, określając na czym to naruszenie polegało. Przytoczenie natomiast orzeczeń sądów administracyjnych w skardze kasacyjnej, na rozumienie zasady przejrzystości, w żaden sposób nie może ograniczaa zakresu tego pojęcia, do wskazań tam ujętych.

PARP zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach polityki spójności, poprzez wyjście poza granice zaskarżenia i rozstrzygnięcie w oparciu o zarzut nieobjęty petitum skargi, w sytuacji braku uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do merytorycznej części dotyczącej poprawności oceny zarzutów przedstawionych w proteście i brak wytycznych dla organu, co do sposobu dalszego procedowania oraz wadliwe określenie zakresu "ponownego rozpatrzenia sprawy",

Zarzucając wyjście poza granice sprawy i naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazała, iż skarga wniesiona przez F. nie zawierała zarzutu odnoszącego się do wadliwego przeprowadzenia oceny projektu na etapie oceny protestu., polegające na powołaniu, na etapie rozpatrywania protestu, do składu Komisji Oceny Projektu eksperta w celu wydania opinii odnoszącej się do zarzutów podniesionych w proteście.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 57 zd. pierwsze ustawy o zasadach polityki spójności, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55 tej ustawy, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania.

Tak więc podstawą wniesienia protestu, w myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o zasadach polityki spójności, mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym, w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Tak więc organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a w konsekwencji również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę, na rozstrzygnięcie organu.

Granice rozpoznania sprawy zakreślone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w tym przypadku doznają więc pewnych ograniczeń. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym.

Zważyć jednak należy, że wskazane przez Sąd I instancji uchybienie nastąpiło na etapie rozpoznania protestu przez PARP, a więc po jego wniesieniu, z tego też względu F. nie mogła z oczywistych względów, objąć tego uchybienia w zarzutach ujętego w proteście. Natomiast z powołanego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika zarówno uprawnienie jak i obowiązek wyjścia Sądu I instancji poza zarzuty podniesione w skardze, w sytuacji gdy uchybienie powyższe nastąpiło na etapie rozpoznania protestu. W związku z powyższym brak w skardze zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności, wadliwego przeprowadzenia oceny projektu na etapie oceny protestu, nie zwalniał Sądu I instancji z obowiązku rozważenia, czy przepis ten nie został naruszony, zważywszy na fakt, że sąd jest zobowiązany do ustalenia, czy jego ocena projektu została dokonana w sposób nienaruszający prawa.

Dodać również należy, iż przywołane w skardze kasacyjnej poglądy zawarte w wyroku NSA z dnia 15 maja 2014r.,II GSK 1038/14, dotyczą innego stanu prawnego, uregulowanego w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), a przepisy tej ustawy nie ograniczają, czy nie uchylają stosowania powołanego przepisu. Nadto, zgodzić należy się z poglądem opartym na wywodach zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2016r., II GSK 2858/14, co do tego, iż Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, jednakże kwestia ta w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do wskazanego zarzutu, nie ma miejsca.

Nie uzasadniony jest również zarzut oparty o wskazaną podstawę, a zarzucający brak uzasadnienia w części odnoszącej się do zarzutów sformułowanych w punktach II podpunkt 1,2,2.1 do 2.6 petitum skargi, dotyczących oceny kryteriów merytorycznych projektu w wyniku rozpatrzenia protestu.

Należy zauważyć, iż o tym, czy kontrola dokonana przez Sąd I instancji została przeprowadzona w sposób właściwy, świadczy treść uzasadnienia wyroku, która winna odpowiadać wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Takie uregulowanie nakłada na sąd rozpoznający skargę szereg obowiązków, z których podstawowym jest ustosunkowanie się do zarzutów materialnoprawnych i procesowych podniesionych w skardze, co oznacza konieczność ich oceny prawnej wraz z wyjaśnieniem przyczyn dokonania prezentowanej oceny. Jednakże konieczność podjęcia takiej oceny jest uzależniona od uchybień stwierdzonych przez Sąd I instancji.

Informacja podlegająca ocenie Sądu musi bowiem wskazywać wyczerpująco powody, które w konsekwencji zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Tak więc winny również uwzględniać ocenę zarzutów dokonaną przez eksperta. Dopiero w oparciu o taką treść informacji Sąd rozpatrujący skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza. Przeprowadzenie takiej kontroli przez Sąd jest możliwe w sytuacji, gdy powody które zdecydowały o negatywnej ocenie projektu, w tym określone przez eksperta, zostały przedstawione w informacji instytucji zarządzającej, dokonującej tej oceny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2009 r., sygn. akt III SA/Po 672/09, LEX nr 641628).

Natomiast, w sytuacji, gdy uchybienia przy rozpoznaniu protestu, polegają na naruszeniu art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności, poprzez udział w rozpoznaniu protestu eksperta, którego opinia została uwzględniona przy jego rozpoznaniu, przedwczesnym byłoby rozpoznanie przez Sąd I instancj, wskazanych w skardze zarzutów. Zauważyć bowiem należy, że z uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego na skutek złożonego protestu nie tylko nie wynika, iż w jego podjęciu uwzględniono opinię powołanego eksperta, ale również nie wskazano treści tej opinii, co umożliwiłoby F. należytą ocenę podjętego rozstrzygnięcia, a tym samym również pełne uzasadnienie zarzutów, w skardze skierowanej do Sądu I instancji. W takiej sytuacji rozpoznanie sformułowanych zarzutów jest przedwczesne, bowiem dopiero po wskazaniu wyników rozpoznania protestu i wskazaniu przyczyn które wpłynęły na brak uwzględnienia protestu, z uwzględnieniem opinii eksperta, możliwe jest pełne sformułowanie zarzutów, a jednocześnie umożliwia to na należyta kontrolę tego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.

Nie uzasadniony jest również zarzut oparty również o wskazaną postawę, nie zawarcia w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego sposobu procedowania. W części końcowej uzasadnienia wyroku, Sądu I instancji wskazał bowiem iż ponownie rozpoznanie sprawy winno polegać na ponownym rozstrzygnięciu protestu, przy prawidłowym poinformowaniu Skarżącej o udziale niezależnego eksperta, jak i wyniku jego oceny, co pozwoli na dokonanie oceny wniosku i protestu w sposób wynikający z wskazanych przepisów prawa. Nie ulega więc wątpliwości iż Sąd I instancji sformułował wytyczne, co do dalszego sposobu procedowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a) ustawy o zasadach polityki spójności poprzez wadliwe określenie zakresu ponownego rozpatrzenia sprawy.

Podkreślić należy, że wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach polityki spójności, kryterium "naruszenia prawa", ustawodawca przesądził jednocześnie w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Praktyka sądów administracyjnych wskazuje, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach polityki spójności, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie, postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o zasadach polityki spójności, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może, w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Natomiast w ust. 8 pkt 1 przewidziano, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

W sytuacji gdy przedmiotem skargi było rozpatrzenie protestu wniesionego przez F., Sąd I instancji, uwzględniając skargę, prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PARP, jako instytucji właściwej do rozpatrzenia protestu. Przed prawidłowym rozpatrzeniem protestu brak było bowiem podstaw do przekazania sprawy organowi właściwemu do merytorycznej oceny projektu, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności.

Nie zasadny okazał się zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.57 ustawy o zasadach polityki spójności, oraz w związku z art.41 ust.1 ustawy o zasadach polityki spójności, w związku z § 8 pkt i § 10 pkt 1 regulaminu konkursu, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przy rozpatrywaniu protestu dopuszczalne jest korzystanie z Panelu Ekspertów, w sytuacji, gdy ten tryb postępowania został przewidziany wyłącznie dla merytorycznej oceny projektu, poprzedzającej postępowanie wywołane wniesionym protestem.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wskazał on iż "...brak informacji co do trybu przeprowadzania ponownej oceny wniosku na etapie protestu skutkował również tym, iż Skarżąca wskazała w treści skargi na błędne zastosowanie art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach polityki spójności, przez nieskorzystanie przez IP z pomocy Panelu Ekspertów.." Tak więc Sąd nie rozważał kwestii zasadności korzystania z Panelu Ekspertów, a uwaga poczyniona w uzasadnieniu odnosiła się do skutków braku udzielenia Skarżącej informacji, co do trybu przeprowadzania ponownej oceny wniosku na etapie protestu. Z tego też względu założenie przyjęte przez PARP, wyartykułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe, co czyni powyższy zarzut bezprzedmiotowym.

W konsekwencji wię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nie zasadne wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej, poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazującego jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od PARP na rzecz F. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 240,0 złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego adwokata.