Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1390/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: WSA Mirosław Montowski (spr.) WSA Andrzej Siwek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej także "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani H. D. oraz odwołania Pana P. W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję [...] WINB i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...][...] WINB stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB [...]") nr [...] z [...] lipca 2017r., [...], nakazującej w terminie do dnia 30 września 2017 r., Panu P. W.:

- uszczelnić przewód kominowy nr 8 pion III na całej jego długości wkładem kominowym atestowanym,

- przemurować głowice kominów w pionie II i III z zastosowaniem wylotów bocznych dla przewodów wentylacyjnych i wylotów górnych dla przewodów dymowych i spalinowych,

- zamontować atestowane ławy kominiarskie umożliwiające dostęp do pionów kominowych I, II, III,

oraz Pani H. D.:

- uszczelnić przewód kominowy dymowy nr 9 pion III na całej jego długości wymiarowym wkładem kominowym atestowanym,

- przemurować głowice kominów w pionie I i III z zastosowaniem wylotów bocznych dla przewodów wentylacyjnych i wylotów górnych dla przewodów dymowych i spalinowych,

- wyremontować przewody kominowe ponad dachem w pionie I,

- zamontować atestowane ławy kominiarskie umożliwiające dostęp do pionów kominowych I, II, III,

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Pani H. D. oraz Pan P. W., którzy wnieśli odwołania z zachowaniem terminu ustawowego.

Rozpatrując odwołania GINB przypomniał, że PINB [...] prowadził postępowanie w sprawie złego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. W. w B. W budynku tym zostały wyodrębnione dwa lokale mieszkalne (nr [...] - właściciel P. W., nr [...] - właścicielka H. D.). Z uwagi na nieprawidłowości wykazane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 marca 2015 r., w protokole kominiarskim z [...] listopada 2015 r. oraz ekspertyzie kominiarskiej z [...] lutego 2016 r. sporządzonej przez A. W. i J. S., wskazujące, że przewody kominowe w przedmiotowym budynku są w nieodpowiednim stanie technicznym, organ powiatowy działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") nakazał decyzją z [...] lipca 2017r., wykonanie ww. robót budowlanych.

[...] WINB, na skutek wniosku pełnomocnika P. W., decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdził nieważność ww. decyzji PINB [...] uznając, że organ powiatowy wydając decyzję w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż nieprawidłowo ustalił jej adresatów w osobach H. D. i P. W. Z zapisów Księgi Wieczystej numer [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. VII Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że w budynku przy ulicy W. w B. dokonano prawnego wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych. Organ wojewódzki wskazał, że z chwilą wyodrębnienia pierwszego lokalu w przedmiotowym budynku, powstała wspólnota mieszkaniowa. Z uwagi na fakt wyodrębnienia mniej niż siedmiu lokali, mamy do czynienia z tak zwaną "małą wspólnotą mieszkaniową". Zdaniem [...] WINB to wspólnota mieszkaniowa powinna być zatem właściwym adresatem nakazów określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro z akt sprawy wynika, że kominy nie przynależą (w sensie prawnym) do któregokolwiek z wyodrębnionych lokali. W każdym wypadku przewody kominowe należą do części wspólnych budynku, a do ich napraw i konserwacji zobowiązana jest wspólnota mieszkaniowa. Wobec tego, zamiast nałożyć solidarnie wszystkie obowiązki (dotyczące części wspólnych przedmiotowego budynku) na wspólnotę mieszkaniową (na zasadach współwłasności), PINB [...] obowiązki dotyczące przewodu kominowego numer 8 w pionie III nałożył wyłącznie na P. W., natomiast obowiązki dotyczące przewodu kominowego numer 9 w pionie III oraz przewodów kominowych ponad dachem w pionie I nałożył wyłącznie na H. D. Ponadto [...] WINB uznał, że decyzja organu powiatowego zawiera wadę w postaci braku oznaczenia w jej sentencji budynku, którego dotyczą orzeczone nakazy.

GINB analizując sprawę doszedł natomiast do wniosku, że decyzja PINB [...] nie była dotknięta wadą nieważności, jak błędnie stwierdził organ wojewódzki. GINB podkreślił bowiem, że organ powiatowy wydając decyzję z [...] lipca 2017 r. miał świadomość, że poszczególne przewody kominowe są przydzielone do ww. wyodrębnionych lokali nr [...] i nr [...]. Dlatego PINB [...] przypisując wykonanie konkretnych obowiązków poszczególnym współwłaścicielom kierował się faktycznym użytkowaniem danego przewodu kominowego przez właścicieli wyodrębnionych lokali. Organ powiatowy naruszył prawo, tj. art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, jednakże w ocenie GINB nie można uznać, żeby doszło w tym względzie do rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że tak nałożony nakaz prowadzi do doprowadzenia złego stanu przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem. GINB nie zgodził się również z organem wojewódzkim, że decyzja PINB [...] zawiera "wadę w postaci braku oznaczenia budynku, którego wymienione nakazy dotyczą". W niniejszej sprawie adres budynku, którego dotyczy decyzja organu powiatowego został bowiem wskazany w uzasadnieniu tej decyzji, a ponadto jej adresaci doskonale wiedzą, którego budynku są współwłaścicielami.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika P. W., dotyczących orzeczenia przez PINB [...] wykonania określonych prac bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie od wojewódzkiego konserwatora zabytków, GINB wyjaśnił, że roboty objęte nakazem wydanym w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter naprawczy. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. Roboty budowlane objęte nakazem, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, z powodu charakteru nakładanych obowiązków, nie wymagają zatem wydania zgody przez konserwatora zabytków.

Co się zaś tyczy podnoszonej sprzeczności decyzji organu powiatowego z decyzją PINB [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], nakazującą P. W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odłączenie kominka zlokalizowanego w lokalu nr [...] na parterze budynku przy ul. W. od przewodu kominowego nr 8, GINB wskazał, że decyzje te zostały wydane w różnych trybach, w oparciu o zupełnie inne przesłanki, co za tym idzie, decyzje te nie są ze sobą sprzeczne.

Mając powyższe na uwadze GINB uznał, iż organ powiatowy nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, wobec czego uchylił w całości decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

Z decyzją GINB nie zgodził się P. W. ("skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca zaskarżonej decyzji:

1. Rażące naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji nakazującej wykonanie prac polegających na uszczelnieniu przewodu kominowego na całej jego długości wkładem kominowym atestowanym, przemurowaniu głowic kominów i wylotów górnych dla przewodów dymowych i spalinowych, oraz zamontowaniu atestowanych ław kominiarskich umożliwiających dostęp do pionów kominowych było prawidłowe, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a dotyczy ona elementów konstrukcyjnych zabytku;

2. Rażące naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nakazanie prac polegających w szczególności na uszczelnieniu przewodu kominowego nr 8 pion III na całej jego długości wkładem kominowym atestowanym oraz przemurowanie głowic kominów w pionie II i III na całej jego długości jest uzasadnione, w sytuacji gdy z ekspertyzy kominiarskiej wynikało, iż do tegoż przewodu podłączony jest kominek (co miało stanowić ową nieprawidłowość), podczas gdy decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] PINB nakazał Skarżącemu rozbiórkę kominka, zlokalizowanego w mieszkaniu nr [...] i podłączonego do przewodu kominowego nr 8, a zatem przewód jako nieużywany nie powinien zostać objęty nakazem uszczelnienia;

3. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą nieważności;

4. Naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu sprawy w związku z wydaniem sprzecznych treściowo decyzji, nakazując odłączenie kominka, a następnie uszczelnienie przewodów kominowych.

W związku z powyższym skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że budynek, w którym znajdują się przewody kominowe, których dotyczą orzeczone nakazy, objęty jest ochroną konserwatorską. W związku z tym przed wydaniem decyzji przez PINB [...] wymagane było uprzednie pozwolenie wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W przedmiotowym przypadku, zasadne było podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z konserwatorem zabytków. Brak pozwolenia konserwatorskiego stanowi rażące naruszenia prawa, tj. art. 39 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego organ dokonał również naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nakazanie prac polegających w szczególności na uszczelnieniu przewodu kominowego nr 8 pion III na całej jego długości wkładem kominowym atestowanym oraz przemurowanie głowic kominów w pionie II i III na całej jego długości jest uzasadnione, w sytuacji gdy brak jest istotnych nieprawidłowości, tj. takich, które pozwoliłby stwierdzić, że przewód kominowy jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ nie wykazał zasadności decyzji, w której nakazano m.in. uszczelnienie przewodów kominowych. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie nie wykazano aby kominy znajdowały się w złym stanie technicznym, ponadto brak jest zasadności uszczelnienia przewodów kominów z uwagi na fakt, że kominy nie są w ogóle używane.

Ponadto – zdaniem skarżącego – organ nie wykazał, aby doszło do pogorszenia stanu technicznego kominów. Mając na uwadze skutki, które niesie za sobą decyzja nakazująca uszczelnianie kominów organ, który taką decyzję wydaje obowiązany jest do precyzyjnego wskazanie podstaw takiej decyzji, przesłanek którymi się kierował, a przede wszystkim do wykazania, które elementy obiektu budowlanego są niezgodne z normami technicznymi.

Skarżący uważa również, że organ dokonał naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy, a w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2019 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...]. GINB nie stwierdził bowiem, aby ww. decyzja organu powiatowego nakładająca w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane określone obowiązki na właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. W. w B., byłą dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się – co należy w tym miejscu podkreślić – na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd czuje się w obowiązku w pierwszej kolejności podkreślić, że orzeczone przez PINB [...] w decyzji z [...] lipca 2017 r. nakazy wykonania określonych prac zabezpieczających były wynikiem niewątpliwych ustaleń faktycznych, co do złego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. W. w B. Charakter i zakres niezgodności z warunkami technicznymi został jednoznacznie wskazany podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 marca 2015r. przez pracowników powiatowego organu nadzoru budowlanego, a także w protokole kominiarskim z 10 listopada 2015 r. sporządzonym przez mistrza kominiarskiego T. D. oraz w ekspertyzie kominiarskiej z [...] lutego 2016r. wykonanej przez A. W. i J. S.

Przepis art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przepis art 5 ust. 2 ustawy nakłada natomiast m.in. obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust 1 pkt 1-7, tj. również w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania.

Opierając się na poczynionych ustaleniach faktycznych, PINB [...] w decyzji z [...] lipca 2017 r. precyzyjnie określił rodzaj i zakres prac podlegających terminowemu wykonaniu, które w przypadku P. W. polegać powinny na:

- uszczelnieniu przewodu kominowego nr 8 pion III na całej jego długości wkładem kominowym atestowanym,

- przemurowaniu głowic kominów w pionie II i III z zastosowaniem wylotów bocznych dla przewodów wentylacyjnych i wylotów górnych dla przewodów dymowych i spalinowych,

- zamontowaniu atestowanych ław kominiarskich umożliwiających dostęp do pionów kominowych I, II, III,

zaś w przypadku H. D.:

- uszczelnieniu przewodu kominowego dymowego nr 9 pion III na całej jego długości wymiarowym wkładem kominowym atestowanym,

- przemurowaniu głowic kominów w pionie I i III z zastosowaniem wylotów bocznych dla przewodów wentylacyjnych i wylotów górnych dla przewodów dymowych i spalinowych,

- wyremontowaniu przewodów kominowych ponad dachem w pionie I,

- zamontowaniu atestowanych ław kominiarskich umożliwiających dostęp do pionów kominowych I, II, III.

Zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W ocenie Sądu, w świetle wyraźnie wyartykułowanych w ww. decyzji nakazów, podnoszony przez skarżącego brak ich odniesienia (tak jak stwierdzonych uprzednio nieprawidłowości) do konkretnych przepisów techniczno-budowlanych, w żadnym razie nie może skutkować koniecznością eliminacji przedmiotowego orzeczenia z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że (...) żaden aktualnie obowiązujący przepis prawa materialnego nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku wskazywania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jakie konkretnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały naruszone ustalonym stanem technicznym obiektu budowlanego. Nadto Sąd stwierdza, iż w chwili obecnej art. 5 (od 11 lipca 2003 r.) nie zawiera normy nakazującej użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, to kryterium odnosi się jedynie do wcześniejszych etapów, a więc do projektowania i budowy, a nie do etapu użytkowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2146/18).

Podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, a koniecznym elementem dowodowym będzie ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 859). Jak już wcześniej podkreślono, taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W tej sytuacji nie można, tym bardziej w ramach postępowania nadzorczego, skutecznie formułować zarzutu rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego poprzez nie wskazanie przez PINB w decyzji z [...] lipca 2017 r., jakie konkretne przepisy dotyczące utrzymania budynku w należytym stanie technicznym zostały naruszone.

Zdaniem tutejszego Sądu, trafnie wskazuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że za rażące naruszenie prawa, w powyżej przyjętym rozumieniu, nie sposób także uznać takiego postępowania organu powiatowego, który odniósł zakres nakazanych prac odpowiednio do każdego z właścicieli lokali nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. W. w B. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Zatem nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Za stan techniczny obiektu przy ul. W. w B., w zależności od tego, czy chodzi o części wspólne nieruchomości, czy też elementy przynależne do lokali, odpowiadają bądź to wszyscy współwłaściciele budynku (tzw. "mała wspólnota mieszkaniowa"), bądź każdy z nich odrębnie. W sytuacji, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku, będą to więc H. D. i/lub P. W., przy czym organ nakładając określone nakazy uczynił to w sposób, który daje pogodzić się z zasadą praworządności, mając na uwadze przynależne do poszczególnych lokali przewody kominowe oraz wspólne części kominów wychodzących z każdego z pionów.

Trzeba wreszcie zauważyć, że nakazy wyrażone w decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2017 r. zostały określone adekwatnie do działań, jakie powinny być podjęte przez współwłaścicieli budynku. Działania te ograniczają się w zasadzie do zabezpieczenia wnętrza przewodów kominowych poprzez ich uszczelnienie atestowanym wkładem, naprawy (przemurowaniu) głowic komina, a także montażu ław kominiarskich zapewniających dostęp do pionów kominowych. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe nakazy zmierzają do usunięcia nieprawidłowości powstałych w wyniku pogarszającego się stanu technicznego obiektu budowlanego, mającego związek z jego zużyciem eksploatacyjnym i nieprawidłowym użytkowaniem, za który to stan odpowiedzialność ponoszą współwłaściciele budynku. Orzeczone obowiązki mieszczą się zatem w dyspozycji przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skarżący podnosi natomiast zarzut rażącego naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez brak uzyskania opinii właściwego konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji nakazującej wykonanie w ww. budynku, wpisanym do rejestru zabytków, określonych prac budowlanych. Tym niemniej, jak przyjmuje się w doktrynie "Wskazane uprawnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wyłącza możliwości podjęcia decyzji przez właściwy organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (...)" (Z. Kostka, Prawo Budowlane – Komentarz, Gdańsk 2005, s. 164-165).

Przepis art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwłaszcza w art. 36 tego aktu. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym.

Tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Należy zauważyć, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), stanowi wprost, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jednocześnie z treści ust. 5 ww. przepisu wynika, że pozwolenie to wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. W doktrynie jak i orzecznictwie ukształtowało się stanowisko wskazujące, że "art. 36 u.o.z. określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (postępowanie Konserwatora Zabytków w tym przedmiocie ma charakter postępowania autonomicznego, tzn. takiego, do którego nie stosuje się art. 106 k.p.a.)" (A. Cherka (red.) Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, LEX: 83224). Podkreśla to niezależność od siebie obu organów (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 417/15 i VII SA/Wa 418/15).

Z kolei w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1468/18), WSA w Warszawie podkreślił, że decyzja PINB wydawana w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzją wydaną w postępowaniu nakazowym, charakteryzującym się koniecznością podejmowania niezwłocznych działań przez organy nadzoru budowlanego. Oczekiwanie na wyrażenie zgody przez inne organy administracji publicznej wydłużyłoby działania organów nadzoru budowlanego. Ponadto żaden przepis Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikające z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Decyzje wydawane w oparciu o niniejszy przepis mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636; por. wyroki NSA z 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1328/09; z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10; z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11).

Sąd w pełni podziela zarazem pogląd wyrażony przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r., że uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków, wymaganego art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie odbywa się w trybie art. 106 k.p.a., lecz konieczne jest wydanie w tym przedmiocie decyzji, a nie postanowienia o uzgodnieniu. To na inwestorze ciąży zatem obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej, jeśli jest to niezbędne do wykonania prac nakazanych w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma bowiem zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. (zob.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 478/07, LEX nr 468720, wyrok NSA z 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1767/08, LEX nr 589040).

Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak również żaden przepis Prawa budowlanego nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Sąd nie znajduje także w działaniu GINB przesłanek do stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, a organ dostatecznie wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.