Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 439/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest sprzeciw A sp. z o.o. w [...] (dalej również jako spółka lub skarżąca), reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego E. N., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również jako Kolegium, organ odwoławczy lub w skrócie SKO) nr [...] z dnia 30 września 2019 r. uchylającej decyzję Burmistrza Otmuchowa (zwany dalej również organem I instancji) z dnia 22 lipca 2015 r., nr [...], określającą na rzecz A sp. z o.o. z siedzibą w [...], środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]", planowanego do realizacji na terenie stanowiącym części działki nr a, działki nr b, nr c, obręb [...] i działki nr d, obręb [...] przez pogłębienie wyrobiska do rzędnej 260 m n.p.m., oraz działki nr e, nr f, obręb [...] i części działki nr a, obręb [...] przez poszerzenie wyrobiska, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wniesienie sprzeciwu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Skarżąca wnioskiem z dnia 6 czerwca 2014 r. zwróciła się do Burmistrza Otmuchowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Do podania dołączyła kartę informacyjną przedsięwzięcia, z której wynikało, iż obejmuje ono działki nr a, nr b i nr c, obręb [...] położone w gminie [...], o łącznej powierzchni 6,8800 ha, oraz działki nr d nr e i nr f, usytuowane w gminie [...], o łącznej powierzchni 5,0800 ha, a także poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej i wypisy z rejestru gruntów. Organ I instancji po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej również w skrócie jako RDOŚ), postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, o czym poinformował społeczeństwo w obwieszczeniu z dnia 11 lipca 2014 r. Następnie w dniu 27 sierpnia 2014 r. do organu I instancji wpłynął raport o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko, przedstawiający m.in. różne warianty realizacji. RDOŚ postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. nr [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia w wariancie I. W piśmie z dnia 7 maja 2015 r. W. M. (dalej również jako strona) przedstawił wyniki badań drgań sejsmicznych sporządzonych na jego zlecenie. W odpowiedzi inwestor przedłożył oświadczenie rzeczoznawcy ds. ruchu zakładu górniczego w zakresie grupy XII z "Poltegor - Instytut" Instytutu Górnictwa Odkrywkowego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2015 r. podtrzymujące w całości wnioski przedstawione w pracy pt. "[...]", sporządzonej w maju 2012 r. Spółka podkreśliła, że opracowanie sporządzone na zlecenie strony nie może zostać uwzględnione z przyczyn formalnych, ponieważ jego autor nie posiada uprawnień nadanych przez Wyższy Urząd Górniczy.

Decyzją z dnia 22 lipca 2015 r. Burmistrz Otmuchowa określił na rzecz skarżącej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]", planowanej do realizacji na terenie stanowiącym części działki nr a, działki nr b, nr c, obręb [...], i działkę nr d, obręb [...] - pogłębienie wyrobiska do rzędnej 260 m n.p.m., oraz działki nr e, nr f, obręb [...] i części działki nr a, obręb [...] przez poszerzenie wyrobiska.

Odwołanie od tej decyzji wniósł W. M. zarzucając Burmistrzowi Otmuchowa, że nie poinformował stron postępowania o złożonym raporcie bezpośrednio po jego przedłożeniu przez inwestora tj. w sierpniu 2014 r., a dopiero po rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. W ocenie strony zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało brakiem wiedzy o tym dokumencie, a w konsekwencji brakiem możliwości ustosunkowania się do jego treści. Strona podniosła nadto, że organ uniemożliwił jej ustosunkowanie się do pisma spółki, podważającego wiarygodność opracowań Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie (dalej również w skrócie AGH), dotyczącego pomiaru wstrząsów oddziałujących na budynki w [...], z którego jednoznacznie wynika, że siła drgań osiąga stopień szkodliwości znacznie wyższy niż wykazują to badania przedłożone przez skarżącą. Dalej wskazał również, że w postępowaniu sądowym o odszkodowanie za szkody górnicze spowodowane wstrząsami generowanymi przez roboty strzałowe opierano się na pomiarach AGH. Następnie podniósł rozbieżności pomiędzy tymi pomiarami a dokumentacją przedstawioną przez skarżącą, którą to okoliczność podniósł również Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. Dalej zauważył, że kwestionowana decyzja nie precyzuje na czym ma polegać stały monitoring drgań, skoro pomiary kontrolne mają odbywać się co 2 lata.

Decyzją z dnia 23 marca 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 341/16 oddalił skargę W. M. podzielając ustalenia i ocenę materiału dowodowego Burmistrza Otmuchowa i Kolegium m.in. w zakresie oceny prawidłowości pomiarów drgań sejsmicznych, będących podstawą sformułowań zawartych w raporcie. Sąd, za SKO uznał, że przedstawione przez skarżącego opracowania zawierające pomiary drgań generowanych eksplozjami podczas eksploatacji kamieniołomu, z których wynika, iż mogą one powodować szkody w budynkach mieszkalnych usytuowanych w pobliżu kopalni, nie są dokumentacją strzałową a ponadto zostały opracowane przez podmioty nieuprawnione do badania drgań sejsmicznych w zakładzie górniczym, co wynika z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie przechowywania i używania środków strzałowych i sprzętu strzałowego w zakładach górniczych (Dz. U. nr 72, poz. 655), a także z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196, z późn. zm.), które określają wymagania, jakie należy spełnić, by zostać rzeczoznawcą do spraw ruchu zakładu górniczego (art. 71).

W. M. wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną. W wyniku jej rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również Sąd II instancji lub w skrócie NSA) wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. , sygn. akt II OSK 584/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz poprzedzającą go decyzję Kolegium. Argumentując swoje stanowisko NSA podkreślił, że Polska, implementując postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE.L 2012.26.1 z późn. zm.) do polskiego systemu prawnego, w ustanie środowiskowej nie wprowadziła żadnych ograniczeń w przeprowadzaniu postępowania dowodowego. Nie ma też przepisów regulujących moc dowodową badań sejsmicznych bądź innych oddziaływań. W związku z tym stosować należy ogólne regulacje ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwany dalej k.p.a. Następnie NSA podniosło, że art. 84 § 1 k.p.a. nie wprowadza formalnej przesłanki do bycia biegłym w postępowaniu administracyjnym, a następnie wskazało, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przez WSA w Opolu oraz przez SKO art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które uznały za prawidłowe wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodu z przedstawionych przez skarżącego opinii ekspertów - tj. opracowania Katedry Geofizyki w Wydziale Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie pt. "[...]" oraz ekspertyzy B Sp. z o.o. w [...] pt. "[...]". Sąd II instancji uznał za błędne stanowisko, że pomiary poziomów drgań sejsmicznych wynikające z dowodów przedłożonych m.in. przez odwołującego się, nie mogą zostać uwzględnione przy ocenie wartości dowodowej pomiarów dokonanych przez uprawnione jednostki. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego określone w k.p.a.

NSA uznało za niedopuszczalne pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę. Brak jest regulacji, która wskazywałaby, że tylko określone certyfikowane podmioty mogą sporządzić opinię co do kwestii drgań sejsmicznych. Dalej NSA przyznało rację W. M., że prawo mierzenia wpływów oddziaływań sejsmicznych nie musi mieć żadnego związku z uprawnieniami nadawanymi przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Nieprawidłowe było wprowadzanie formalnych ograniczeń co do postępowania dowodowego poprzez wskazanie wyłącznie na dopuszczalność sporządzenia opinii w tym zakresie przez rzeczoznawców posiadających określone uprawnienia. W ustawie środowiskowej nie ma regulacji, która uzasadniałaby taką regułę przeprowadzenia postępowania dowodowego. Dalej podkreślono, że na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie ciąży obowiązek gruntownego i dokładnego wyjaśnienia i zbadania okoliczności sprawy. W konsekwencji wskazano, że konieczne jest w ramach postępowania odwoławczego szczegółowe odniesienie się do przedstawionych przez strony dowodów dotyczących drgań sejsmicznych i dopiero po ich analizie wydanie decyzji. Kwestia oceny oddziaływania sejsmicznego musi być w tej sprawie wszechstronnie wyjaśniona. Następnie NSA zauważyło, że na tym etapie zarzuty prawa materialnego są przedwczesne, ponieważ dowody przedstawione przez inwestora i skarżącego są równoważne i konieczna jest ich ocena. Odniósł się również do zarzutów W. M., które nie zasługiwały na uwzględnienie, a następnie podkreślił, że po dokładnej analizie kwestii drgań sejsmicznych nie jest wykluczone wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. tj. decyzji merytorycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. M., SKO decyzją z dnia 30 września 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Otmuchowa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło materialnoprawne podstawy orzekania, ze szczególnym uwzględnieniem zmian w prawie, które nastąpiły od złożenia wniosku z 6 czerwca 2014 r. przez skarżącą, bowiem ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2018 z późn. zm.), zwana dalej ustawą, od dnia wydania kwestionowanej decyzji (tj. 22 lipca 2015 r.) zmieniana była wielokrotnie. Dalej Kolegium przytoczyło, że najistotniejsze z nich objęte są ustawą z dnia 9 października 2015 r. w sprawie zmiany ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), zwaną dalej ustawą zmieniającą, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), zwaną dalej Prawem wodnym oraz ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712), zwaną dalej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r., obowiązującą od dnia 24 września 2019 r. Następnie Kolegium wyjaśniło, że art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy, dla których przed dniem jej wejścia w życie przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, w przypadkach, o których mowa w ust. 2 stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ponieważ raport sporządzony został przez Spółkę w 2015 r., a po uchyleniu decyzji Kolegium przez Naczelny Sąd Administracyjny inwestor nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 ustawy zmieniającej, SKO wyjaśniło, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do końca 2016 r. z zastrzeżeniem, iż nie dotyczy to zmian wprowadzonych kolejnymi ustawami. Dalej organ odwoławczy przytoczył przepisy przejściowe Prawa wodnego dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji. Podkreśliło także, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 (w tym ustawy z dnia 3 października 2008 r.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem wyartykułowanym w ust. 1a, iż do spraw wszczętych na podstawie ustawy i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 63, art. 64 ust. 1 i 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i 1a oraz art. 86d ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Następnie Kolegium przytoczyło także zmiany, które do art. 74a ustawy wprowadziły przepisy wprowadzające ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669) od dnia 1 października 2018 r. Podsumowując organ odwoławczy wymienił, że kwestionowana decyzja z dnia 22 lipca 2015 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki nie uwzględnia obowiązujących na dzień podjęcia przez Kolegium decyzji w dniu 30 września 2019 r.: art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a in fine, lit.b (częściowo), lit. c oraz lit. f -g, art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f (in fine), lit. k, art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. f-g, art. 63 ust. 3 pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3a, art. 65, art. 74 ust. 3a. art. 74a ustawy. Następnie SKO wyszczególniło z tej grupy przepisów te mające istotne znaczenia dla niniejszej sprawy tj. art. 64 ust. 1 pkt 4 - opinia organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach Prawa wodnego, art. 74a - określający warunki, jakie musi spełniać osoba, będąca autorem (m. in.) raportu, art. 74 ust. 3a - konkretyzujący komu przysługuje legitymacja procesowa w niniejszym postępowaniu, jak również kryteria, które zobligowany jest uwzględnić organ (tu: Burmistrz Otmuchowa) w postanowieniu, wydanym w trybie art. 63 ustawy stwierdzającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium zmiany te mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i organ odwoławczy nie mógł sanować tych braków w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a), gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a).

Przechodząc do kolejnej kwestii SKO wskazało, że przedsięwzięcie, objęte wnioskiem spółki z dnia 6 czerwca 2014 r. realizowane ma być na terenie dwóch gmin: Gminy [...] (dz. nr a o pow. 6,72 ha, nr b o pow. 0,07 ha i nr c o pow. 0,09 ha, obręb [...], o łącznej pow. 6,8800 ha) oraz Gminy [...] (dz. nr d o pow. 0,98 ha, nr e o pow. 2,71 ha i nr f o pow. 1,39 ha, obręb [...], o łącznej pow. 5,0800 ha). Zgodnie z art. 75 ust. 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Dalej wskazało, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Otmuchowa, gdyż powierzchnia działek inwestycyjnych na terenie [...] gminy jest większa niż w gminie [...] (6,8800 ha: 5,0800 ha). Natomiast w ocenie Kolegium naruszenia normy art. 75 ust. 4 upatrywać należy w zaniechaniu wyrażenia porozumienia przez Burmistrza [...] w formie procesowej, czyli postanowienia, podlegającego obwieszczeniu w trybie art. 49 k.p.a. Przytoczyło przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne, które potwierdza wskazaną argumentację. Dalej podkreślono, że z akt sprawy wynika, że Burmistrz [...] nie zajął merytorycznego stanowiska w ramach porozumienia, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy, a ograniczył się do umieszczania, w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie [...] obwieszczeń przesyłanych przez Burmistrza [...]. W ocenie Kolegium zaniechanie w tym zakresie jest wadą procesową mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć ewentualności, że merytoryczna ocena organu współdziałającego byłaby odmienna niż ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do kolejnej kwestii Kolegium wskazało, że ocenę raportu, na podstawie którego Burmistrz Otmuchowa podjął rozstrzygnięcie, należy dokonać w kontekście przepisów ustawy według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2016 r. (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej). Z uwagi na moc dowodową raportu w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, organ jest zobligowany dokonać jego rzetelnej, wnikliwej oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a. oraz zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych.

Następnie Kolegium oceniło przedłożony dokument, wskazując na brakujące lub niekompletne jego elementy, w odniesieniu do brzmienia art. 66 ust. 1 ustawy, wskazują w pierszej kolejności jego zgodność z art. art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wskazany przepis określa, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium zawarty w raporcie opis nie spełnia obowiązku z wyżej wymienionego przepisu. Z dokumentacji źródłowej, w szczególności przedłożonej przez Spółkę mapy, na której oznaczono liniami kolorowymi zasięg oddziaływania inwestycji wynika, że będzie oddziaływać poza działki objęte wnioskiem Spółki w zakresie emisji hałasu (kolor czarny), pyłów PM 2,5 (kolor szafirowy), tlenku węgla (kolor fioletowy), tlenku azotu (kolor zielony), dwutlenku siarki (kolor różowy), drgań sejsmicznych (kolor czerwony). W ocenie SKO lakoniczność opisu z art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy byłaby dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdyby oddziaływanie przedsięwzięcia w wariancie najkorzystniejszym zamknęło się w granicach działek inwestycyjnych nr a, nr b, nr c, obręb [...] i działek nr d, nr e, nr f, obręb [...]. W sytuacji, kiedy planowana inwestycja ma negatywny wpływ na inne nieruchomości, należało szczegółowo opisać konsekwencje dla środowiska w przypadku jej zrealizowania. Zdaniem Kolegium przyjęcie, że byłoby to obojętne dla środowiska jest “gołosłowne i co najmniej wątpliwe". Następnie organ odwoławczy powołał art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a, b ustawy, który wymienia enumeratywnie rodzaje analizowanych wariantów, jakie winny być umieszczone w raporcie: wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny (lit. a) i wariant najkorzystniejszy dla środowiska (lit. b), wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Autorzy raportu opisali dwa warianty: pierwszy proponowany przez inwestora, polegający na prowadzeniu eksploatacji złoża w sposób dotychczasowy, z robotami strzałowymi, z użyciem samochodów samowyładowczych, przewożących kopalinę z wyrobiska (wariant I) oraz drugi racjonalny alternatywny, przewidujący zastosowanie przenośników taśmowych jako środka transportu kopaliny z wyrobiska, bez konieczności wykorzystania pojazdów (wariant II). W ocenie Kolegium opis wariantu II jest bardzo lakoniczny, bowiem ogranicza się do podania, że urobek ładowany byłby na taśmociąg gumowy i tą drogą transportowany do zakładu przeróbczego, jednak z uwagi na znaczne różnice wysokości pomiędzy miejscem eksploatacji i miejscem przerobu, jak również dużą emisją hałasu i zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, wynikającą z konieczności używania młota z wysięgnikiem zakończonym bijakiel albo kulą, a także kilkakrotnie większymi kosztami w eksploatacji, niż przy zastosowaniu metody dotychczasowej (z użyciem samochodów) ten wariant nie powinien być realizowany.

Dalej SKO zwróciło uwagę, że wnioski odnośnie do różnicy poziomu emisji hałasu w przypadku obu wariantów nie są poparte żadnym wyliczeniem, ani mapą z izoliniamu obrazującymi wielkość emisji hałasu. Ani strony postępowania, ani organy nie mają możliwości dokonania weryfikacji ww. stwierdzenia, a w konsekwencji oceny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, który wariant powinien być realizowany. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w pkt 4.7 (str. 43) raportu, zatytułowanym "opis wariantów najkorzystniejszych dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru" nie ma w rzeczywistości żadnego z ww. opisów. Skupiono się w tym miejscu na opisie wariantu II (alternatywnego) i na motywacji, dlaczego nie należy go zastosować, konkludując stwierdzeniem, że najkorzystniejszy dla środowiska będzie wariant I.

Według SKO raport w części dotyczącej art. 66 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy nie zawiera treści obligatoryjnych. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z nich będzie oddziaływać na środowisko. Dalej Kolegium wskazało, że celem wprowadzenia obowiązku opisu wariantów planowanego przedsięwzięcia jest niedopuszczenie do realizacji tego, który negatywnie oddziałuje na środowisko. Ich opis powinien być rzetelny i dokładny. Gołosłowne, nie poparte żadnymi wynikami konstatacje, bądź brak opisu, nie znajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym, uniemożliwiają organowi dokonanie weryfikacji wariantów i wyboru takiego, który stanowi najmniejsze zagrożenie dla środowiska. Następnie powołało art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy, który określa, że raport powinien zawierać opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: istnienia przedsięwzięcia (lit. a), wykorzystywania zasobów środowiska (lit. b), emisji (lit. c).

Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie wydobywania [...] i [...] ze złoża "[...]" przewiduje się występowanie skumulowanego oddziaływania, bowiem będzie występowała emisja zanieczyszczeń do powietrza i hałasu pochodząca z wyrobiska podczas eksploatacji złoża kopaliny i z przeróbki kopaliny w zakładzie przeróbczym(pkt 7.7., str. 77 raportu). Według raportu skumulowane oddziaływanie hałasu i zanieczyszczeń będą w granicach dopuszczalnych norm; przy ustalaniu ich wielkości uwzględniono "pracujące w zakładzie maszyny oraz i urządzenia i strzelanie jako oddziaływanie skumulowane". W ocenie SKO taka lakoniczna informacja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy, bowiem z raportu nie wynika ani na której działce jest usytuowany zakład przeróbczy, ani jaka jest wielkość emisji hałasu i zanieczyszczeń do powietrza wynikająca z prowadzonej tam działalności. Organ zauważył przy tym, że włączone do akt sprawy mapy z izoliniami obrazującymi zasięg odziaływania na środowisko odnoszą się wyłącznie do planowanego przedsięwzięcia. Braki w tym zakresie oznaczają, że organy administracji publicznej oraz strony postępowania nie mają żadnych możliwości zweryfikowania, czy faktycznie owo skumulowane oddziaływanie ma miejsce i czy przekracza (bądź nie) dopuszczalne normy. Następnie Kolegium przytoczyło art. 66 ust. 1 pkt 12 ustawy, który wymaga, by w raporcie wskazać, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.) zwanej dalej p.o.ś., oraz określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich, powołując przy tym treść art. 135 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie określono w raporcie norm dla skumulowanego odziaływania przedsięwzięcia objetego podaniem spółki i zakładu przeróbczego. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w tym zakresie będzie możliwe zajęcie stanowiska odnośnie do potrzeby (bądź jej braku) utworzenia takiego obszaru ograniczonego użytkowania. W raporcie w pkt 6.11. podano tylko, że "art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (...) nie przewiduje konieczności tworzenia" takiego obszaru. W ocenie SKO takie stanowisko jest przedwczesne.

Następnie Kolegium przytoczyło art. 63 ust. 1 ustawy, który obliguje organ do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z kumulatywnym uwzględnieniem rodzaju, charakterystyki, usytuowania i skali przedsięwzięcia, wielkości zajmowanego terenu, a także możliwego zagrożenia dla środowiska, w tym mieszkańców terenów, na które będzie ono oddziaływać. Zdaniem Kolegium te zobiektywizowane okoliczności stanowią podstawowe kryteria stanowiące punkt odniesienia dla analizy możliwych konfliktów społecznych. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy raport winien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Kolegium zacytowało przy tym, że w raporcie ograniczono się do informacji o "dochodzeniu do inwestora sygnałów" o skargach i protestach mieszkańców w związku z planowanym przedsięwzieciem oraz do deklaracji o dążeniu do zażegnania konfliktów i zminimalizowania uciążliwości wynikających z inwestycji. W ocenie organu odwoławczego taki opis sytuacji jest bezzasadny, bowiem już pismem z dnia 8 lipca 2014 r. W. M. oraz [...] w [...] wnieśli poważne zastrzeżenia dotyczące zwiększenia ryzyka wystąpienia niekontrolowanego rozrzutu odłamków skalnych oraz wystąpienia wstrząsów szkodliwych dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej (zagrodowej), a także zabytkowej zabudowy [...]. W ocenie Kolegium dysponując wiedzą o negatywnej reakcji mieszkańców (co zostało potwierdzone w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 24 kwietnia 2015 r. z udziałem mieszkańców [...],[...] i [...]) należało w raporcie dokonać szczegółowej analizy istniejącego konfliktu społecznego.

Następnie organ odwoławczy podkreślił główną przyczynę owych konfliktów, tj. wielkości i intensywności drgań parasejsmicznych wywołanych robotami strzałowymi prowadzonymi w kopalni "[...]" z użyciem materiałów wybuchowych. W aktach sprawy jest, przedłożona przez Spółkę ekspertyza sporządzona w maju 2012 r. przez Poltegor-Instytut Górnictwa Odkrywkowego z siedzibą we Wrocławiu, z treści której wynika, że owe drgania nie stanowią zagrożenia dla przyległej zabudowy w [...] oraz w [...] i że w celu zapewnienia bezpieczeństwa sejsmicznego zabudowy wyznaczone są strefy ograniczające wielkości ładunków. Wyniki ww. ekspertyzy stały się podstawą ustaleń zawartych w raporcie, w którym stwierdzono, iż zasięg szkodliwych drgań sejsmicznych dla robót prowadzonych w kopalni mieści się w przedziale od 80 m do 300 m. Dla strefy położonej najbliżej budynków chronionych wyznaczono maksymalny ładunek (Qc = 60 kg) i ładunek na jedno opóźnienie (Qz = 4 kg), a przyjęte parametry wielkości odpalanych ładunków (MW) pozwoliły wyznaczyć maksymalny zasięg oddziaływania szkodliwych drgań sejsmicznych na 80 m. Zasięg drgań sejsmicznych, strefy udarowej fali powietrza i strefy rozrzutu odłamków skalnych przestawiono również na mapach obrazujących oddziaływanie przedmiotowego zamierzenia.

Następnie Kolegium przytoczyło, że z oceną tą polemizują autorzy opracowania Katedry Geofizyki w Wydziale Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie pt. "[...]", wykazując zbyt duży, ich zdaniem, (mogący powodować szkody) poziom drgań na budynkach mieszkalnych należących do ww. osób, mogący powodować szkody oraz autorzy dokumentu z października 2015 r. opracowanego przez B sp. z o.o. w [...] pt. "[...]".

Autorzy raportu, a także organy obu instancji, nie ustosunkowali się merytorycznie do przedstawionych przez W. M. opracowań, stwierdzając, że sporządzone zostały przez osoby nieuprawnione, która to okolicznośc była podstawą uchylenia przez NSA wyroku WSA w Opolu oraz poprzedniej decyzji SKO. Po skonfrontowaniu przedstawionych przez stronę wyżej wymienionych materiałów dowodowych Kolegium uznało je za wiarygodne. Podkreśliło przy tym, że obejmują one monitorowanie drgań na ścianie nośnej budynku nr [...] w [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., w trakcie którego zarejestrowano 54 zjawiska, stwierdzające, iż najbardziej szkodliwe dla budynków są drgania w płaszczyźnie poziomej, kiedy osiągają wartość 0,782 m/s2. Wskazane pomiary obrazują przekroczenie tzw. poziomu B który, zgodnie z Polską Normą PN-85/B- 02170 w skali SWD stanowi tzw. granicę sztywności budynku i dolną granicę powstawania zarysowań i spękań w elementach konstrukcyjnych. Drgania przekraczające tę granicę są w III strefie szkodliwości, co skutkuje przyjęciem, że są szkodliwe dla budynku, powodując ich zarysowania, pęknięcia, zmniejszenie nośności i odporności na dalsze wpływy dynamiczne. Dalej Kolegium zauważyło, że twierdzenia te zostały poparte danymi zamieszczonymi w tabelach oraz na rysunkach: 3.4 i 3.5 opracowań, a w kontekście zapis raportu, że pomiary drgań wykonane przez Poltegor-Instytut wykazały tylko śladowe drgania przy zabudowie [...] budzą zastrzeżenia co do jego wiarygodności. Następnie podkreśliło, że raport, mimo że jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, stanowi dowód, który podlega ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To oznacza, że w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. Ponieważ raport przedstawiony przez inwestora ma charakter dowodu, którego nie można podważać w sposób dowolny, a W. M. przedstawił dokumenty, które podważają tę jego część, która dotyczy wpływu drgań parasejsmicznych na środowisko konieczne jest zwrócenie się do autorów raportu o ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów. W ocenie Kolegium dopiero wtedy będzie możliwa ocena prawidłowości pomiarów drgań.

Reasumując SKO stwierdziło, że wykazane powyżej braki i nieprawidłowości raportu uzasadniają ocenę, iż ten podstawowy dokument w sprawie wydania decyzji środowiskowej został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego w oparciu o jego treść nie było podstaw do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zainicjowanej wnioskiem Spółki. Na tle tych wszystkich uwag Kolegium odnośnie do decyzji organu I instancji uznało , że jej wydanie było przedwczesne. W związku z powyższym, jak również z uwagi na zmiany stanu prawnego w ciągu ponad 4 lat, licząc od daty wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia w dniu 22 lipca 2015 r., które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki, konieczne jest zastosowanie trybu kasatoryjnego (art. 138 § 2 k.p.a). Następnie Kolegium wyjaśniło, jakie kwestie będzie musiał wziąć pod uwagę Burmistrz Otmuchowa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw od wyżej wyeminionej decyzji do WSA w Opolu wniosła A sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego E. N., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; obecnie: 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie wytycznych NSA, zawartych w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 584/17, co do oceny prawnej dokonanej przez Sąd i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu spółka wyjaśniła instytucję z art. 153 p.p.s.a. i wskazała, że organ nie wykonał prawidłowo wiążących wskazań wynikających z prawomocnego orzeczenia. Dalej podkreślono, że nie ma uzasadnienia dla ponownego prowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza w zakresie ponownej analizy oraz uzupełniania raportu oddziaływani na środowisko. W ocenie spółki wyrok NSA jednoznacznie wskazuje, że nie wszystkie zarzuty kasacyjne W. M. były zasadne, a zatem skoro Sąd nie zakwestionował treści raportu nie było żadnych podstaw prawnych uzasadniających przeprowadzenie ponownej ananlizy i raportu oddziaływania na środowisko, a tym bardziej jego oceny w kontekście nowego brzmienia ustawy. Następnie wskazano, że znacząca zmiana przepisów nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych przed wejściem w życie zmiany stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej spółka podniosła, że jedynym zarzutem uwzględnionym przez NSA była kwestia wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodu z przedstawionych przez skarżącą opinii ekspertów dotyczących pomiarów drgań, a w jej opinii konieczne jest jego przeprowadzenie w ramach postępowania odwoławczego, szczególnie odniesienie się do przedstawionych przez strony dowodów dotyczących drgań sejsmicznych i dopiero po ich analizie wydanie decyzji. Zdaniem skarżącej “NSA zwrócił jedynie szczególną uwagę na kwestie wszechstronnego wyjaśnienia oddziaływania sejsmicznego. Znaznaczył przy tym, że zarzuty prawa materialnego są przedwczesne, bowiem dowody przedstawione przez inwestora i skarzącego mają charakter równoważny i konieczna jest ich ocena". W jej ocenie powyższe wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., następnie wskazała, że w toku postępowania odwoławczego SKO uwzględniło częściowo przedstawioną w wyroku ocenę prawną co do konieczności przeprowadzenia dowodu z przedstawionych przez stronę pomiarów sejsmicznych, ale dodotkowo ponownie dokonał oceny znajdującego się w aktach sprawy raportu oddziaływania na środowisko i ustosunkował się zawartych na wcześniejszych etapach zarzutach naruszenia prawa materialnego, co zdaniem skarżącej było bezpodstawne i świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Kolegium wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., stosownie do art. 153 p.p.s.a. Następnie pełnomocnik skarżącej podniosła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał SKO na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, a ewentualne braki mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, wskazując, że argumenty podniesione przez spółkę nie zasługują na aprobatę, bowiem Kolegium ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji nie było związane oceną zawartą w zaskarżonym akcie administracyjnym, jak również oceną w uprzednio wydanym, ale wyeliminowanym z obroty prawnego orzeczeniem “drugoinstancyjnym". Dalej przytoczył naruszenia przepisów materialnych, podniesione w kwestionowanej decyzji oraz zauważył, że NSA rozpatrywało skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z dnia 8 listopada 2016 r. wyłącznie w granicach wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające rodzaj i zakres zarzucanego naruszenia prawa. Kolegium przypomniało, że zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały: wariant realizacji planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem trudności realizacji wariantu najkorzystniejszego i względów ekonomicznych- zamiast “na podstawie zagadnień związanych z ochroną środowiska" zastosowania przepisów regulujących zasady przechowywania i używania środków strzałowych w zakładach górniczych- zamiast przepisów o metodologii i technice badań sejsmicznych, odmówienia mocy dowodowej przedłożonej przez W. M. opinii na temat pomiarów drgań, a także bezpodstawnego oddalenia skargi przez WSA w Opolu z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 28 i art. 15 k.p.a. oraz art. 140 kc. Następnie SKO wskazało, że zarzuty te dotyczyły kwestii w ogóle nie poruszanych przez ten organ w kwestionowanej decyzji z dnia 30 września 2019 r. oraz podkreśliło, że przy ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Otmuchowa Kolegium było zobowiązane nie tylko wykonać zalecenie wyroku NSA i ocenić dowody dotyczące drgań sejsmicznych, ale również rozpatrzyć całą sprawę i wydać rozstrzygnięcie z poszanowaniem wszystkich zasad postępowania, a tym art. 6 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a. Wobec wykazanych w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinunstancyjności postępowania i pozbawiłoby strony możliwości kontroli instancyjnej. Odnosząc się do zarzutu spółki naruszenia art. 153 p.p.s.a., bezpodstawnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydaniu w jego wyniku decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w ocenie skarżącej NSA zobowiązało organ odwoławczy wyłącznie do odniesienia się do przedstawionych przez strony dowodów dotyczących badań sejsmicznych, pominiętych przez organy obu instancji, SKO podkreśliło, że “kwestia oceny oddziaływania sejsmicznego musi być w tej sprawie wszechstronnie wyjaśniona", co podkreślono w wyroku z dnia 13 luty 2019 r. Tym samym mając na względzie powyższe zalecenie SKO odniosło się szczegółowo do dowodów dotyczących drgań, w tym przedłożonych na etapie postępowania odwoławczego, uznając je za wiarygodne i potwierdzające przekroczenie tzw. poziomu B, który zgodnie z Polską Normą PN-85/B-02170 w skali SWD stanowi tzw. granicę sztywności budynku i dolną granicę powstawania zarysowań i spękań w elementach konstukcyjnych budynku. Taka ocenia dowodów przedstawionych przez stronę oznacza, że zapisy raportu odnosząc się do pomiarów drgań wykonane na zlecenie spółki, budzą poważne zastrzeżenia co do ich wiarygodności. W konsekwencji Kolegium wskazało, że opinie w wyżej wyemienionym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej, a ponadto strona przedstawiła nową opinię, konieczne było ustosunkowania się autorów raportu do jej treści. Dodatkowo SKO podkreśliło, że NSA nie przesądziło o jakiej treści ma być decyzja wydana przez Kolegium w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania W. M., powołując się na treść wyroku, gdzie NSA wskazało, że po dokładnej analizie drgań sejsmicznych nie jest wykluczone wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.. W ocenie organu Sąd dopuścił wydanie decyzji kasatoryjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W sprawie zastosowano nową procedurę zaskarżania jaką jest wnoszenie sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art.138 § 2 k.p.a.

Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zamiarem wprowadzenia instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej było uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Trzeba pamiętać, że w tym postępowaniu uczestniczy tylko skarżący i organ.

Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania § 2a art. 138 k.p.a. i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy .

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne orzeczenia na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki.

Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd podkreśla, że decyzja z dnia 30 września 2019 r. zapadła po wyroku NSA z dnia 13 lutego 2019 r.. Orzeczeniem tym uchylono wyrok WSA w Opolu z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 341/16 oraz decyzję Kolegium z dnia 23 marca 2016 r., wskazując, że niezasadnie odmówiono dopuszczenia jako dowód w postępowaniu odwoławczym opinii przedłożonych przez stronę, tylko dlatego, że została sporządzona przez osobę nieposiadającą stosownych uprawnień. Podkreślono też, że na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie ciąży obowiązek gruntownego i dokładnego wyjaśnienia i zbadania okoliczności sprawy. Tym samym konieczne jest w ramach postępowania odwoławczego szczegółowe odniesienie się do przedstawionych przez strony dowodów dotyczących drgań sejsmicznych i dopiero po ich analizie wydanie decyzji. Kwestia oceny oddziaływania sejsmicznego musi być w tej sprawie wszechstronnie wyjaśniona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów W. M. dotyczących naruszenia prawa materialnego NSA uznało, że są one przedwczesne, ponieważ dowody przedstawione przez inwestora i skarżącego są równoważne i konieczna jest ich ocena.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wyżej wymieniony wyrok NSA zapadł, w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej W. M., które obejmowały: wariant realizacji planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem trudności realizacji wariantu najkorzystniejszego i względów ekonomicznych- zamiast “na podstawie zagadnień związanych z ochroną środowiska" zastosowania przepisów regulujących zasady przechowywania i używania środków strzałowych w zakładach górniczych- zamiast przepisów o metodologii i technice badań sejsmicznych, odmówienia mocy dowodowej przedłożonej przez W. M. opinii na temat pomiarów drgań, a także bezpodstawnego oddalenia skargi przez WSA w Opolu z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 28 i art. 15 k.p.a. oraz art. 140 kc.

Orzeczenie NSA, które wiąże w sprawie wniosku Spółki z dnia 6 czerwca 2014 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania, rozstrzygnęło, że Kolegium, a następnie WSA w Opolu niezasadnie pominęły opinie ekspertów - tj. opracowania Katedry Geofizyki w Wydziale Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie pt. "[...]" oraz ekspertyzy B Sp. z o.o. w [...] pt. "[...]", które to dowody mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

NSA podkreśliło, że kwestia oceny oddziaływania sejsmicznego musi być w tej sprawie wszechstronnie wyjaśniona, ponieważ dowody przedstawione przez inwestora i skarżącego są równoważne i konieczna jest ich ocena. Wbrew twierdzeniu skarżącej NSA nie orzekło o konieczności wydania przez SKO decyzji w trybie art. 138 § 1 k.p.a. O tym jednak, czy wyżej wymienione opinie będą czy też nie mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej możliwe było dopiero po ich zbadaniu w toku ponownego postępowania odwoławczego. Tym samym dopiero SKO konfrontując treść przedłożonych dokumentów mogło ocenić ich walor dowodowy. Wyrok NSA nie obejmował oceny prawnej tych materiałów w trybie art. 153 p.p.s.a. Poprzednio rozpatrując sprawę materiały te zostały pominięte ze względów wskazanych w uzasadnieniu uchylonych rozstrzygnięć, co oznacza, że obie opinie, jak również ich wpływ na zebrany przez Burmistrza Otmuchowa materiał dowodowy nie były dotychczas objęte jakimkolwiek rozstrzygnięciem administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym.

Jak wynika z decyzji SKO przedłożone materiały podważają prawidłowość wyników oddziaływania sejsmicznego przedsięwzięcia objętego wnioskiem spółki z dnia 6 czerwca 2014 r., wskazanym w raporcie, w oparciu o który, Burmistrz Otmuchowa wydał decyzję z dnia 22 lipca 2015 r. Nie ulega wątpliwości, że wyliczenia z nowych materiałów dowodowych wskazują na większy obszar oddziaływania przedsięwzięcia, niż przyjęli autorzy raportu, a wyjaśnienie tej kwestii będzie mieć istotny wpływ na rozpatrzenie wniosku skarżącej. Przedstawione przez W. M. materiały dotyczące monitorowania drgań na ścianie nośnej budynku nr [...] w [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., w trakcie którego zarejestrowano 54 zjawiska, stwierdzają, że dochodzi do przekroczenia tzw. poziomu B Polskiej Normy PN-85/B- 02170 w skali SWD, który jest tzw. granicą sztywności budynku i dolną granicą powstawania zarysowań i spękań w elementach konstrukcyjnych. Drgania przekraczające tę granicę są w III strefie szkodliwości, a zatem są szkodliwe dla budynku, powodując jego zarysowania, pęknięcia, zmniejszenie nośności i odporności na dalsze wpływy dynamiczne. Wskazane w materiałach wnioski są poparte wyliczeniami oraz zestawieniem danych z przeprowadzonych pomiarów.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem SKO, że w tym kontekście zapis raportu dotyczące pomiarów drgań (wykonane przez Instytut Poltegor), które wykazały tylko śladowe drgania przy zabudowie [...] budzą zastrzeżenia co do jego wiarygodności.

Sąd również podziela stanowisko, że raport, mimo że jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, stanowi dowód, który podlega ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ administracji publicznej może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych.

Zdaniem Sądu W. M. przedstawił dokumenty, które mogą podważyć tę część raportu, która dotyczy wpływu drgań parasejsmicznych na środowisko (w tym zakresie jest to kontrraport). W konsekwencji niezbędne będzie zwrócenie się do autorów raportu o ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów, a dopiero wtedy będzie możliwa ocena prawidłowości dokonanych pomiarów drgań.

Reasumując SKO wypełniając ocenę prawną i wskazania NSA w trybie art. 153 p.p.s.a. zbadało przedstawione opinie i uznało, że mają one wpływ na wynik postępowania, bowiem w wyżej wymienionym zakresie podważają część raportu, w oparciu o który wydano decyzję z 22 lipca 2015 r. Wyjaśnienie tej okoliczności nie może zostać zrealizowane w trybie art. 136 k.p.a., albowiem kwestia oddziaływania kopalni na otoczenie w zakresie drgań jest jednym w podstawowych, kluczowych elementów oceny skutków jej działania. Nie można również wykluczyć konieczności przeprowadzenie nowych pomiarów, które zmienią w istotny sposób treść dotychczasowego raportu. W tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiotowej sprawie byłoby naruszeniem art. 15 k.p.a. Decyzja Burmistrza Otmuchowa oparta jest bowiem o raport, którego istotne wyliczenia podważają opinie przedłożone przez W. M., a zatem decyzja organu odwoławczego wydana byłaby w oparciu o inny materiał dowodowy niż ten zgromadzony w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy na istotną zmianę obowiązujących przepisów prawa materialnego, która miała miejsce od dnia 6 czerwca 2014 r. tj. chwili złożenia wniosku przez skarżącą, a które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Szczegółowy analizę zmian w obowiązujących przepisach, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie opisało w swojej decyzji Kolegium.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w sprzeciwie wskazać należy, że Kolegium nie naruszyło art. 153 p.p.s.a., bowiem zgodnie z zaleceniem NSA organ przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie i ocenił opinie w odniesieniu do danych zawartych w raporcie. Konfrontacja tych informacji powoduje konieczność poprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kontekście zasięgu szkodliwych drgań sejsmicznych inwestycji, jak również istotne zmiany w przepisach obecnie obowiązujących, uniemożliwiają organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej w sprawie odwołania W. M. od decyzji Burmistrza Otmuchowa z dnia 22 lipca 2015 r. Niezależnie od tych kwestii Kolegium podniosło inne nieprawidłowości m. in., dotyczące niezgodności raportu z art. 66 ust. 1 ustawy, które nie mogą być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a., bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Okoliczności te nie były przedmiotem skargi kasacyjnej W. M. W tym zakresie NSA nie wydało wiążącej oceny prawnej w trybie art. 153 p.p.s.a.

Mając na względzie wyżej wymienione kwestie Sąd uznał, że decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. była zasadna, bowiem rozstrzygnięcie Burmistrza Otmuchowa zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych względów i na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.