Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 197/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: W sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 1122, poz. 1198 ze zm.), nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentości władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego.

TEZY

W sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 1122, poz. 1198 ze zm.), nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentości władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA - Ewa Marcinkowska, - Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant - Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na bezczynność Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: - odrzucić skargę -


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnioskiem z dnia 22 czerwca 2009 r. zwrócił się do Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej o udostępnienie mu informacji publicznej, poprzez przesłanie na nośniku elektronicznym, w postaci danych lekarzy znajdujących się w Centralnym Rejestrze Lekarzy, tj. imienia/imion, nazwiska, numeru PESEL, numeru prawa wykonywania zawodu, posiadanych specjalizacji i ich stopni, daty uzyskania prawa wykonywania zawodu, terminu upływu prawa wykonywania zawodu, statusu, oraz numeru i nazwy okręgowej izby lekarskiej, której lekarz jest członkiem. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że udostępnienie powyżej wskazanych danych związane jest z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), w szczególności związanych z zawieraniem i rozliczaniem umów o udzielanie świadczeń zawieranych pomiędzy świadczeniodawcami a Narodowym Funduszem Zdrowia.

Pismem z dnia 16 lipca 2009 r. odpowiedziano skarżącemu, że dostęp do danych Centralnego Rejestru Lekarzy może być zapewniony po zawarciu stosownej umowy z Naczelną Izbą Lekarską. Dodatkowo wskazano, że dane te mają charakter danych osobowych, w związku z czym zasady dostępu do nich określa ustawa o ochronie danych osobowych, nie zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w ocenie Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, Centralny Rejestr Lekarzy nie zawiera informacji publicznej, a zatem organ nie ma obowiązku jego udostępnienia w trybie wskazanej ustawy.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zwrócił się do Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej o rozpoznanie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 czerwca 2009 r. w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 4 września 2009 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, co oznacza, że nie ma możliwości zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 tejże ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast przedstawił opisany już powyżej stan faktyczny i stwierdził, że organ zobowiązany był rozstrzygnąć przedmiotową sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Jednak na dzień złożenia skargi Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej nie udostępnił żądanej informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Stąd też, w ocenie skarżącego, uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Organ wskazał ponadto, że dopiero z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 23 października 2009 r. o izbach lekarskich, niektóre dane znajdujące się w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej będą udostępniane jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można jednak uznać, by do czasu wejścia w życie powyższej regulacji, żądane przez skarżącego informacje stanowiły informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanego dalej p.p.s.a.), nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie.

Powołany przepis stanowi, że Sąd odrzuca skargę:

1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;

5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;

6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Należy tu przypomnieć, iż zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy kto ma w tym interes prawny. Natomiast wedle treści art. 50 § 2 p.p.s.a., inny podmiot, który nie ma interesu prawnego jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy to uprawnienie przyznają mu przepisy ustawy. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa zatem ściśle krąg podmiotów, które mogą skutecznie dochodzić swoich spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmioty takie mają obowiązek wylegitymować się "interesem prawnym", który ma "charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji" (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006, s. 134). Interes prawny w ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pojęciem obiektywnym, nie wynikającym z subiektywnego przeświadczenia skarżącego czy jego interpretacji przepisów prawa administracyjnego, lecz z konkretnego brzmienia przepisu, który ustanawia dla skarżącego konkretne prawa lub nakłada na niego określone obowiązki. Tak zatem "interes prawny skarżącego jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga jest wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z obiektywnym porządkiem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005 s. 214). Bezwzględnie więc podmiot wnoszący skargę musi wylegitymować się interesem prawnym opartym na przepisach prawa. W innym przypadku jego skarga podlega odrzuceniu.

W rozpatrywanej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na bezczynność Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, gdyż przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 1122, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej udip, nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 udip do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji.

Przypomnieć tu należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są rozwinięciem przepisu art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wedle brzmienia art. 61 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Przepis konstytucyjny zatem przyznawał prawo do informacji tylko obywatelom polskim. Obywatelem polskim, zgodnie z unormowaniami rozdziału 2 ustawy z dnia 16 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), jest tylko osoba fizyczna, która z urodzenia lub na wniosek nabyła polskie obywatelstwo. Przepis konstytucyjny ograniczał zatem uprawnienia do otrzymania informacji publicznej tylko do osób fizycznych, będących obywatelami polskimi. Przepis konstytucyjny w żaden sposób nie odnosi się do funkcjonowania organów administracji publicznej.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są rozwinięciem przepisu konstytucyjnego. Konkretyzują one konstytucyjne uprawnienia obywatelskie. Ustawodawca, używając słowa "każdy" w treści art. 2 ust. 1 udip, rozszerza to pojęcie, wskazując, iż prawo do informacji publicznej ma, co oczywiste, obywatel polski, obywatel kraju należącego do Unii Europejskiej, ale także obywatel innego państwa oraz osoba nieposiadająca obywatelstwa. Uprawnienie to jest bardzo szerokie. Oznacza ono, bowiem wgląd do informacji osobom mieszkającym w Polsce, ale także osobom spoza terytorium Polski. Należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie, sądy administracyjne stosowały wykładnię rozszerzającą przytoczonego wyżej przepisu, uznając, że skoro prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, oznacza to poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych, w stosunku do art. 61 Konstytucji RP. Użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrot "każdemu" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03, opublikowany w LEX nr 169593, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2404/06, opublikowany w LEX nr 319393). Jednak termin ten nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż ustawa ta ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku (Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej Druk Sejmowy nr 2094, z dnia 30 czerwca 2000 r., s. 18). Celem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów (por. wypowiedź T. Górzyńskiej zamieszczoną w Biuletynie nr 3614/III kad. Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych /nr 3/). Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań - OTK-A 2009/5/69; Dz. U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym "termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym.", a nadto zostało potwierdzone przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09, opublikowane w CBOSA).

Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, iż Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia jako organowi administracji publicznej nie przysługuje uprawnienie do żądania od innego podmiotu informacji publicznej, bowiem Prezes NFZ nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonych w art. 2 ust. 1 udip. To z kolei powoduje, iż nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.