Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 376/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO.4150.81.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 lutego 2022 r., nr DPRG-UA-IX.101.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO.4150.81.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 lutego 2022 r. nr DPRG-UA-IX.101.2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 3 lutego 2022 r. A.J., działająca przez pełnomocnika M.T., wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] przy ul. [...] w Ł., w obrębie [...].

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r. nr DPRG-UA-IX.101.2022 Prezydent Miasta Łodzi odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Wskazał, iż zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą, podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U nr 164, poz. 1588), wynika bowiem obowiązek wyznaczania obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie do pojęcia działki odnoszą się przepisy § 4 - § 8 w.w rozporządzenia. Dodatkowo organ podkreślił, iż równolegle do przedmiotowego wniosku wpłynęły 2 inne wnioski, złożone przez tego samego wnioskodawcę na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie innych części tej samej działki nr [...]. Z załączonych materiałów wynika, że budynki będą powiązane technologicznie w zakresie przebiegu planowanej drogi dojazdowej. Zdaniem organu procedowanie tych wniosków prowadziłoby do sytuacji, w której w różnych częściach jednej działki ewidencyjnej obowiązywałyby 3 niezależne decyzje o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na całe zamierzenie budowlane, co wynika z konieczności zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z treści przywołanych przepisów wynika, że projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a zatem również decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować całe zamierzenie budowlane. Organ uznał zatem, że zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku A.J., na podstawie art. 61a K.p.a, z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w treści tego przepisu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A.J., reprezentowana przez M.T. Strona podniosła, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jedynym z atrybutów prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości stanowiącej jego własność zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji o warunkach zabudowy dla wyodrębnionego terenu, stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana jako naruszenie prawa własności. Zdaniem strony, wbrew twierdzeniom organu wydającego zaskarżone postanowienie, żadne przepisy u.p.z.p. nie wskazują, aby decyzja o warunkach zabudowy miała odnosić się do działki ewidencyjnej. Co więcej, przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posługują się zamiennie pojęciami: "działka" lub "teren", a nie sformułowaniem "nieruchomość". Art. 52 u.p.z.p. wymaga określenia granic dla "terenu" objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej. Przepisy ww. rozporządzenia precyzują zaś wymagania dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni "działki" albo "terenu". Także w art. 61 u.p.z.p. wprost jest mowa o "terenie inwestycji", a nie o "działce". Ponadto, inwestycje mogą być realizowane na działkach budowlanych, które to pojęcie, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oznacza nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Można zatem przyjąć, że warunki zabudowy mogą zostać wydane dla obszaru całej "działki" jak i dla "terenu", obejmującego kilka działek lub jedynie określonej części działki. Istotne jest to, by "teren" lub "działka" objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nadawały się do jednoznacznego wyodrębnienia i przedstawienia na załączniku graficznym do decyzji.

Złożony przez stronę w dniu 2 lutego 2022 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, zawiera mapę przedstawiającą szczegółowo podział działki nr [...]. Zdaniem strony zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Natomiast zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest wskazanie konkretnej części działki, na której inwestycja może być realizowana. W opinii strony w decyzji o warunkach zabudowy można zatem określić konkretne położenie nieruchomości, a nie wyłącznie warunki zabudowy dla całej działki.

Strona wskazała, że dokonała podziału wytyczonej działki [...] na część wspierającą ekosystem naturalnych terenów (kolor zielony) jako niezmienny oraz część pod zabudowę trzech osobnych inwestycji, które będą podzielone po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy na odrębne działki. Teren ten ma bezpośredni dostęp do ulicy [...], został wytyczony pas pod drogę dojazdową ułatwiającą dostęp do wszystkich trzech inwestycji. Wydzielone otoczenie za pomocą wytyczonych granic ułatwi podział działki [...] na osobne działki ewidencyjne. Strona podkreśla przy tym, że równolegle do przedmiotowego wniosku złożyła jeszcze dwa na budowę osobnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie innych wyznaczonych części tej samej działki, podzielonej według schematu.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO.4150.81.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że ma obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Organ dodał, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. znajdzie zastosowanie wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić i z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wskazali jako teren inwestycji fragment działki nr [...] oznaczony na załączniku graficznym do wniosku literami ABCDEF o powierzchni 1237m2 (przy powierzchni całej działki wynoszącej 11.771m2 ). Wolę objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jedynie części działki ewidencyjnej potwierdza też treść zażalenia. Kwestia znaczenia terminu "granice terenu objętego wnioskiem", którym posługuje się art. 52 ust.2 pkt 1 w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p., jest przedmiotem niejednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolegium opowiada się jednak za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Kolegium podkreśliło, że istnienie na działce nr [...] cieku wodnego niewątpliwie stanowi ograniczenie w możliwości zabudowy tej działki w części położonej za Nerem (i to bez względu na to jaki użytek gruntowy wchodzi w skład tego terenu). W ocenie Kolegium argument, dotyczący tego ograniczenia, jak i argument, dotyczący przyszłego podziału, mogłyby odnieść skutek co najwyżej w sytuacji, gdyby chodziło o zagospodarowanie części działki nr [...] od ul. [...] do cieku wodnego, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem każdego z trzech wniosków inwestora jest inny fragment fragmentu działki nr [...] (inna część części).

Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu I instancji Kolegium uznało za prawidłowe. Treść wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. (zarówno w formie opisowej jak i graficznej), nie pozostawia bowiem wątpliwości, co do intencji inwestora, który planowanym zamierzeniem inwestycyjnym chce objąć fragment działki nr [...], co jest niedopuszczalne. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji, odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym jako teren inwestycji wskazano tylko część działki ewidencyjnej, uznać zdaniem Kolegium należy za prawidłowe. Okoliczność ta, zdaniem organu, wypełnia dyspozycję innej uzasadnionej przyczyny, o której mowa w treści art. 61 a § 1 K.p.a. Wniosku takiego nie można uznać za kompletny (skuteczny), dotyczy bowiem obszaru, którego nie można utożsamiać z "terenem inwestycji" w znaczeniu nadanym mu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.J., reprezentowana przez adw. M.N.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 10 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ administracji orzekający w sprawie, że postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte gdyż występują przesłanki tamujące jego wszczęcie w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji rzeczywistego braku przyczyn tamujących wszczęcie tego postępowania, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do naruszenia słusznego interesu skarżącej, pozbawiło skarżącą możliwości udziału w toczącym postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, w której istniały przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w wyniku, którego organ administracji był uprawniony do podjęcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z treścią wniosku skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że okoliczność tamująca prowadzenie postępowania musi mieć charakter oczywisty, a więc wynikający wprost z przepisów prawa i ujawnić się w trakcie wstępnego, formalnego badania sprawy przez organ. Nie oznacza to, iż okoliczność tamująca nie może zostać ujawniona w toku dalszego postępowania administracyjnego w sprawie. W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej taka okoliczność nie występuje. Organ uzasadniając swoje orzeczenie nie wskazał na istnienie przepisu prawa, który uniemożliwiałby prowadzenie merytorycznego postępowania w sprawie. Organ orzekający przeszedł z etapu wstępnej kontroli sprawy do jej merytorycznego rozpoznania. Ustalił stan faktyczny sprawy i przystąpił do badania jej istoty. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z dyspozycją wynikającą z treści art. 61a § 1 K.p.a., a ponadto takie działanie organu pozbawiło skarżącą prawa do udziału w tej części merytorycznego postępowania w sprawie, co stanowi naruszenie podstawowych norm procedury administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, że stosowanie zasady szybkości i prostoty postępowania nie może prowadzić do naruszania kardynalnych z punktu widzenia ochrony interesów indywidulanych zasad postępowania administracyjnego ukształtowanych w państwie prawa.

Skarżąca podniosła, że organy te nie odnotowały faktu, iż z datą 17 grudnia 2021r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii, które zmieniło treść przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudów i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem powyższej zmiany było skorelowanie treści przepisów u.p.z.p. z treścią rozporządzenia, z którego usunięto pojęcie "działki". W wyniku tej zmiany, w dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązujące przepisy art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia przewidywały, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest nie dla działki ewidencyjnej, a dla terenu inwestycji, który może stanowić jedną konkretną działkę ewidencyjną, kilka działek ewidencyjnych, jak również część działki ewidencyjnej. Taką wykładnię potwierdza także oficjalny wzór formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, który określony został w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Dokument ten wymaga wprost od inwestora deklaracji czy inwestycja będzie realizowana na całości czy na części działki ewidencyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, o których mowa niżej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie SKO w Łodzi z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO.4150.81.2022, którym SKO w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-IX.101.2022 z dnia 18 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawą prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia jest zaś art. 61a § 1 K.p.a., stosownie do treści którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Z treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a. wynika zatem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane przez organ w przypadku zaistnienia przesłanek o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Odnosząc się do podmiotowej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy wskazać, że obowiązkiem organu jest zbadanie czy żądanie pochodzi od strony. Według orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). W przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że podanie zostało wniesione przez stronę i z tej przyczyny brak jest podstaw do szerszego odnoszenia się do tej przesłanki.

Jeśli zaś chodzi o przesłankę przedmiotową "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", to należy wskazać, że w sytuacji, gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie można wydać decyzji administracyjnej, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20.11.2017 r., II GSK 1706/17, CBOSA). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych do takich uzasadnionych przyczyn zalicza się m.in. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, powagę rzeczy osądzonej, sprawę w toku, upływ terminu prawa materialnego skutkujący brakiem możliwości domagania się przyznania określonego uprawnienia (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 61(a) oraz powołana tam literatura; por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 69/20, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na tym etapie organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, przy czym, co Sąd z całą mocą podkreśla, przy dokonywaniu tej oceny organ nie może gromadzić dowodów ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z 8.03.2017 r., II OSK 2600/16, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, CBOSA).

Jeśli natomiast organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające tak jak w niniejszej sprawie, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej, skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA Opolu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 303/19), co miało bezsprzecznie miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji stwierdzić należy, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny.

W rozpoznawanej sprawie, w postanowieniu utrzymanym w mocy przez Kolegium, jako okoliczność uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje jedynie fragment działki nr [...] przy ul. [...] w Ł., w obrębie [...]. Organ II instancji zauważył także, że strona niniejszego postępowania złożyła równolegle także dwa inne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie innych części tej samej działki [...]. Organ podniósł, że w ugruntowanej linii orzeczniczej przyjmuje się, że podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zasada ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie jej części. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie stanowi jednak oczywistej i "na pierwszy rzut oka" dostrzegalnej przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania. Weryfikacja danych zawartych we wniosku, w tym określenia granic terenu objętego wnioskiem, a tym samym kontrola zgodności z przepisami prawa tych danych, dokonywana jest we wstępnej fazie prowadzonego postępowania administracyjnego. Ocena, czy w określonym stanie faktycznym zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy, czy też brak jest podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stanowi natomiast ocenę merytoryczną, a nie formalnoprawną. W niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że wyznaczenie granic terenu inwestycji nie może zostać ograniczone do fragmentu działki, bowiem sposób określenia granic terenu, obejmującego działkę jako całość, co wynika z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Tym samym braku podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia organy upatrują w wykładni przepisów, która nie jest jednolita i wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem wszelkie wnioski i oceny dotyczące meritum żądania mogą być formułowane przez organ w ramach wszczętego postępowania i tak poczynione oceny nie mogą być uznane za przeszkody do wszczęcia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tam samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala stan faktyczny.

Wydając rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 61a § 1 K.p.a organ ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu nie można natomiast przyjąć, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, stanowi uzasadnioną przeszkodę do wszczęcia postępowania. Tym samym skoro ocena taka może być dokonana w ramach wszczętego postępowania administracyjnego uznać należy, że jej dokonanie w niniejszej sprawie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. było nieprawidłowe i stanowi o naruszeniu tego przepisu. Ocena co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji w oparciu o dane zawarte we wniosku mogła nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego i nie mogła stanowić przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

W konsekwencji uznać należy, że zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo i wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. okazał się w pełni zasadny.

Zważywszy powyższe rozważania dotyczące formalnego charakteru postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na tym etapie postępowania są co najmniej przedwczesne, podobnie jak zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, jak również konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania Sąd uznał za uzasadnione uchylenie postanowienia organu I instancji jak i organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 P.p.s.a. Wobec zanegowania przez Sąd, przyjętej przez organy koncepcji odmowy wszczęcia postępowania z tzw. "innych uzasadnionych przyczyn", zadaniem organu I instancji będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Zważywszy, że zasadniczą przyczyną uchylenia postanowień organów obu instancji było naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., jedynie na marginesie Sąd zauważa, że w skardze słusznie wskazano na zmianę (z dniem 3 stycznia 2022 r.) stanu prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym zmianę Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudów i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), wejście w życie Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. poz. 2462). We wskazanej wyżej dacie zmianie uległy także przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Wskazana wyżej zmiana stanu prawnego winna przez organy administracji zostać uwzględniona. W kontekście powołanych przez organy podstaw prawnych wydanych w sprawie postanowień, mając na uwadze, że wniosek złożony przez stronę wpłynął do organu I instancji 3 lutego 2022 r., tytułem przykładu można wskazać na § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudów i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to przepis z dniem 3 stycznia 2022 r. został uchylony.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu wpisu, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).

k.ż.