Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 716/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 149, art. 154, art. 157
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 roku sprawy ze skargi M. W.-W., W. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 782 ze zm.), powoływanej także jako: "u.g.n." – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2016r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej w wysokości 84.520,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w T., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 170 o pow. 34.794 m2, spowodowanej jej podziałem na działki od nr 170/1 do nr 170/33 i zobowiązaniu M. W.-W. oraz K. i W. S. (solidarnie) jako współwłaścicieli dzielonej nieruchomości w udziale po 1/2 do jej zapłaty w kwocie po 42.260,00 zł.

W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 98a ust. 1 u.g.n., a następnie stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w ww. przepisie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w T., obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka 170 o pow. 34.794 m2 (przed podziałem) stanowiła współwłasność M. W.-W. oraz K. i W. małż. S.. Decyzją z dnia [...] marca 2014r. nieruchomość ta została podzielona na działki od nr 170/1 do nr 170/33. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 kwietnia 2014r. W uchwale Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej, na poziomie 20% wartości różnicy nieruchomości przed i po podziale. Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 28 sierpnia 2015r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. M., która ustaliła wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału na poziomie 422.600,00 zł., co przy zastosowaniu 20% procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę 84.520,00 zł. (opłata adiacencką), naliczoną następnie proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości wynoszących po 1/2, co dało kwotę po 42.260,00 zł. Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości sporządzonego operatu, a argumenty odwołania uznało za niezasadne.

Organ II instancji odwołał się do treści art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej.

Organ odwoławczy przytoczył następnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia i stwierdził, że określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech, wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy, określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

W świetle powołanej powyżej regulacji prawnej, zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, Kolegium uznało, że zarzuty odwołania, co do niewłaściwego zastosowania metody szacowania nieruchomości, tj. metody korygowania ceny średniej, za nieuzasadnione. W ocenie organu II instancji, z art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania decyduje zatem rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu administracji bądź strony postępowania. Przytoczone powyżej regulacje prawne, dotyczące określenia wartości nieruchomości, jednoznacznie wskazują, iż to rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy ustawodawca pozostawił swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości jak również swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Kolegium, przyjęcie tej metody zasługuje na aprobatę, gdyż daje obiektywną analizę rynku nieruchomości poprzez porównanie kilkunastu nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny. Skoro zatem zarówno podejście wyceny (tj. podejście porównawcze), jak metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu, jest dopuszczona obowiązującymi normami prawa, to trudno uznać, by przedłożony w sprawie operat szacunkowy w tym zakresie był wadliwy i nie mógłby być uznany za skuteczny dowód w sprawie.

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska odwołujących w zakresie zarzutu przyjęcia błędnego sposobu wyceny nieruchomości powstałych po podziale poprzez dokonanie wyceny poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału i ustalenia, że wartość nieruchomości po podziale jest sumą wartości działek wydzielonych. Zdaniem Kolegium, każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego, a zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku nieruchomości. Racjonalne i standardowe zachowanie tychże uczestników stanowi natomiast sprzedaż poszczególnych działek powstałych po podziale. Taki sposób wyceny nieruchomości odzwierciedla rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości. Poprawność szacowania wartości nieruchomości jako sumy wartości poszczególnych działek, wchodzących w skład podzielonej nieruchomości znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oznacza to, że każda z działek po podziale może stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego, a tym samym posiada wartość rynkową, a możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Poza tym docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje li tylko dla samego podziału.

Dalej Kolegium zaznaczyło, że niezbędnym elementem ustalenia opłaty adiacenckiej jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat ten stanowi jedyny dopuszczalny przez prawo dowód określający wzrost wartości nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie operat nie został przez strony skutecznie zakwestionowany, choćby poprzez złożenie tzw. kontroperatu, czy opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Z powyższego przepisu wynika m.in., że strona - kwestionując ustalenia operatu -powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie.

Kolegium stwierdziło, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym, w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś obliczenia matematyczne, prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. Zawiera on wszystkie wynikające § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego a przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ II instancji podkreślił również, że nie budzi żadnych zastrzeżeń sposób oszacowania drogi wewnętrznej, tj. działki nr. 170/2. Zgodnie z wyceną, wartość tej działki pozostaje na poziomie wartości gruntu, z którego ją wydzielono. Grunt wydzielony pod komunikację ma charakter służebny wobec przylegających działek, utworzonych w wyniku podziału, ponieważ zapewnia im dostęp oraz stwarza warunki do prowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej, przez co podnosi ich wartość. Oznacza to, że taki sposób wyceny działki drogowej nie ma wpływu na wysokość podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Kolegium zaznaczyło także, że dla określenia wartości rynkowej, do porównania konieczne jest przyjęcie transakcji, które odbyły się w warunkach rynkowych o jakich mowa w ustawowej definicji wartości rynkowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.) oraz takich, w których obrót dotyczył prawa własności całej nieruchomości. Powyższych warunków nie spełnia konieczna sprzedaż udziału, towarzysząca sprzedaży działki budowlanej, zatem nie może stanowić podstawy określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wszystkie uregulowania prawne, dotyczące określania wartości dróg (publicznych i odpowiednio dróg wewnętrznych) w warunkach braku transakcji, uzależniają (sprowadzają) wartość tych dróg do wartości gruntów, jakie je otaczają lub z jakich zostały wydzielone. W sytuacji podziału nieruchomości i wydzielenia w jego wyniku koniecznej drogi wewnętrznej, zastosowanie § 36 rozporządzenia jest najbardziej odpowiednie, uwzględniające i równość stron zobowiązanych do zapłaty (odszkodowanie) lub opłaty (opłata adiacencka) i zasadę korzyści, w której zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej właściciel nieruchomości, od części nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, uiszcza ją w wysokości dla siebie korzystniejszej (nie generującej wzrostu wartości).

Kolegium zaznaczyło jednak, że zastosowanie § 36 rozporządzenia nie ma wpływu na wysokość podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, bowiem z treści operatu szacunkowego jasno wynika, iż zastosowany sposób wyceny doprowadził do tego, że jednostkowa wartość nieruchomości przed podziałem i jednostkowa wartość po podziale gruntu jako działki "drogowej", nie uległa zmianie i wynosi ona 31,55 zł za 1 m2. Zatem ta część powierzchniowa nieruchomości jest całkowicie neutralna dla wysokości opłaty adiacenckiej.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli M.W.-W. oraz K. i W. małżonkowie S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 154 u.g.n. poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy jest nieograniczony w wyborze podejścia i wyceny, zaś ani organ, ani strona nie są uprawnione do kwestionowania operatu;

2. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie zlecenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z urzędu oceny operatu szacunkowego przez organ, w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych.

Skarżący zarzucili także naruszenie prawa procesowego, a to:

1. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodu, tj. operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2015r.;

2. art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zlecenia organizacji rzeczoznawców majątkowych z urzędu oceny operatu szacunkowego przez organ, w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych;

3. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji opartej na dokumencie, co do którego zgłoszone były istotne zastrzeżenia oraz przez zaniechanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie skarżących sam fakt posiadania specjalistycznej wiedzy nie jest wystarczająca przesłanką, aby automatycznie domniemywać prawdziwości opinii. Dobór nieruchomości podobnych oraz kwestia ustalenia współczynników korygujących są elementami ekspertyzy, które mają kluczowy wpływ na wynik ustalający wartość nieruchomości, która z kolei determinuje wysokość opłaty adiacenckiej. Z tego względu organy administracji winny jak najszerzej dokonywać kontroli operatów szacunkowych, ponieważ nieprawidłowości oraz błędy mogą doprowadzić do sytuacji, w której nałożona na właściciela nieruchomości danina będzie nazbyt wygórowana w stosunku do rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości po podziale, co jest działaniem na szkodę słusznego interesu obywatela. Wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji SKO w Ł., nie istnieją przesłanki, które nie pozwalają organowi administracji dokonać oceny operatu szacunkowego. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych. Sytuacja, w której organ ograniczałby się jedynie do zbadania operatu pod kątem wymogów formalnych, nie podejmując się w zupełności merytorycznej oceny, skutkowałoby tym, że to de facto rzeczoznawca majątkowy rozstrzygałby sprawę w miejsce organu.

Ponadto, zdaniem skarżących operat szacunkowy - będący faktycznie opinią biegłego - podlega takiej samej ocenie na gruncie art. 80 k.p.a. jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Zatem organy nie są zwolnione z obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Ekspertyza rzeczoznawcy majątkowego winna spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, ale przede wszystkim musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie podjął się merytorycznej oceny ekspertyzy, ograniczając się do opisu czynności podjętych przez rzeczoznawcę, podejście swoje tłumacząc tym, że skoro rzeczoznawca zdecydował o doborze określonej techniki szacowania, to jest ona najwłaściwsza. Stanowisko to jest nieprawidłowe, ponieważ swoboda wyboru metody przez rzeczoznawcę nie jest nieograniczona. Fakt, że zastosowane przez biegłego podejście jest zgodne z obowiązującymi normami prawa nie jest równoznaczne z tym, że dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości było ono optymalne. Zarzucając merytoryczne badanie operatu organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów - zwłaszcza w obliczu zgłaszania przez stronę zastrzeżeń.

Następnie skarżący podnieśli, że przepis art. 157 u.g.n. nie wyłącza obowiązku organu administracji do samodzielnego dokonania analizy ekspertyzy. Dodatkowo, to organ administracji publicznej, jako gospodarz postępowania, odpowiedzialny za jego rozstrzygniecie, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kierując się przy tym interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Zasada ta wyrażona została w art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących, to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia ekspertyzy. Oran z urzędu powinien żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, lub też zlecić organizacji rzeczoznawców badanie operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby niniejszej sprawy, a nie przerzucać ten ciężar na stronę.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, ewentualnie wnieśli o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jednocześnie skarżący wnieśli, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." - o zlecenie wydania opinii oceniającej prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2015r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a następnie dopuszczenie dowodu z niniejszej opinii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Organ II instancji dodał, że błędne jest przekonanie skarżących, jakoby organ nie dokonał oceny załączonego w sprawie operatu szacunkowego i bezkrytycznie przyjął ustalenia rzeczoznawcy majątkowego. Ocena taka została dokonana, czemu Kolegium dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Samo twierdzenie o wadliwości operatu, nie daje jeszcze podstaw do jego zdyskwalifikowania jako skutecznego dowodu w sprawie dającego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, tylko i wyłącznie z tego powodu, że strona nadal kwestionuje jego ustalenia i nie godzi się z oszacowaną wartością gruntu.

Nadto Kolegium wskazało, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku poddania operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji zgłaszania zarzutów pod jego adresem. Organ administracji nie przeprowadza zatem takiego dowodu, jeżeli w jego ocenie zastrzeżenia co do operatu, tak jak w niniejszej sprawie, zostały dostatecznie wyjaśnione. Odrębną rzeczą jest to, czy strony przyjmują te wyjaśnienia do wiadomości, czy też nie. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Inicjatywa w tym zakresie, a nie obowiązek, leży po stronie skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Organy prawidłowo bowiem przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości, należącej do skarżącego nieruchomości gruntowej, położonej w T. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 170 (przed podziałem), spowodowanej podziałem owej nieruchomości na działki nr od 170/1 do 170/33. Prawidłowo też opłatę tę wymierzyły.

Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Nadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...] marca 2014r., nr [...], o podziale nieruchomości, stała się ostateczna z dniem 19 kwietnia 2014r. Zaskarżona decyzja wydana została natomiast w dniu [...] listopada 2016r., zatem w ustawowym terminie.

Bezspornym jest również to, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej, określona została w uchwale Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] grudnia 20121r. nr [...], poz. [...]) na 20 % wzrostu wartości nieruchomości.

Określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zasady wyceny nieruchomości, określone w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 154 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2 ).

W sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym określając wartość nieruchomości przed podziałem zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wybór tej metody oraz sposób wyceny pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Sz 161/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa. gov.pl)

W sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy i prawidłowo ocenionym przez Kolegium operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawił szczegółowo stan nieruchomości przed podziałem jak i po podziale. Wartość rynkową nieruchomości, dla potrzeb niniejszej wyceny, określił według stanu nieruchomości przed podziałem – na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości i według stanu nieruchomości po podziale - na dzień w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Dalej w operacie rzeczoznawca wyjaśnił, zastosowane metody i techniki wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości, obejmującego teren gminy T.oraz peryferyjnych obrębów miasta T.

W ocenie Sądu, sporządzony operat szacunkowy został zasadnie zaakceptowany przez Kolegium jako rozstrzygający dowód w sprawie. Sąd podziela pogląd organu, że jest on zgodny z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie tym rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisał dokładnie stan prawny nieruchomości, zawarł opis nieruchomości według stanu przed i po podziale. Wskazał podstawę i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. W rezultacie wszystkich dokonanych czynności rzeczoznawca przedstawił wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Tak sporządzony operat szacunkowy, jak słusznie wywodzi Kolegium, nie pozostawia wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był jej podziałem.

Zarzuty skargi, zbieżne z formułowanymi w odwołaniu, odnoszące się do treści operatu, nie zasługują na uwzględnienie, nie wskazują także na wadliwość sporządzonego operatu. Pogląd strony o nieprawidłowości zastosowanej przez biegłą metody szacowania, oparty jedynie na subiektywnym przekonaniu o "niestabilności rynku nieruchomości", nie znajduje żadnego uzasadnienia, zwłaszcza w kontekście sporządzonej przez biegłą listy transakcji, będących podstawą wyliczeń. Odnosząc się natomiast do kwestii szacowania "działek" wyodrębnionych w wyniku podziału, nie zaś nieruchomości, jak tego wymaga przepis art. 98 a ustawy, podnieść należy po pierwsze, iż faktycznie podziałowi podlegała działka geodezyjnie wyodrębniona o numerze 170, objęta księgą wieczystą Kw nr [...]. Oczywiste jest jednak, iż podział nieruchomości, w rozumieniu art. 93 ust. 1 dotyczyć może również działki gruntu, geodezyjnie wyodrębnionej, która stanowi część nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c. Zarzut zatem, iż działki geodezyjnie wyodrębnione po podziale nadal stanowią część nieruchomości, objętej tą samą księgą wieczystą nie dowodzi wadliwości sporządzonego operatu. Metodologicznie poprawne, zdaniem Sądu, szacowanie wartości poszczególnych działek wskazuje jedynie, iż dokonany podział stworzył potencjalną możliwość obrotu wydzielonymi działkami, co nie byłoby możliwe w przypadku, gdyby stanowiły one jedną działkę geodezyjną. Powoływanego zatem przez skarżącego stanowiska, wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013r., syg.akt IV SA/Po 582/13, uznającego, nieprawidłowość tego rodzaju praktyki, Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela. Przeczyłoby to bowiem samej idei podziału nieruchomości i ustalanej w związku z tym opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest bowiem ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2016r., sygn.akt II SA/Łd 549/16, z dnia 1 czerwca 2016r., syg.akt II SA/Łd 224/16, z dnia 22 grudnia 2015r., sygn.akt II SA/Łd 697/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nie są przeto zasadne zarzuty skargi kierowane pod adresem sporządzonego operatu szacunkowego, podobnie jak te, które odnosić się mają do jego wadliwej oceny, dokonanej przez Kolegium. W świetle rozważań, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie sposób zresztą zarzutów tych uzasadnić. Kolegium nie uchyliło się bowiem od oceny sporządzonego operatu, a jedynie oceniło go odmiennie niż skarżący. Oczekiwanie zaś od organu, że zastąpi stronę w dowodzeniu jej twierdzeń, popartych jedynie subiektywnym przekonaniem o "niestabilności rynku nieruchomości", uznać należy za niezasadne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli strona skarżąca podważa wartość merytoryczną operatu, to stosowanie do art. 157 u.g.n. miała prawo zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie takiej oceny merytorycznej. Zarówno z tej możliwości, jak i z prawa do złożenia kontroperatu strona skarżąca nie skorzystała, będąc o takiej możliwości pouczona. Samo zaś subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 7 maja 2013r. sygn. akt II SA/Po 114/13 i w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Możliwość skorzystania przez stronę z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11).

Odnosząc się przy tym do zawartego w skardze wniosku o "zlecenie wydania opinii oceniającej prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego (...) przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych", wskazać przede wszystkim należy, iż kompetencje dowodowe sądów administracyjnych, określone w art. 106 § 3 p.p.s.a., ograniczają się wyłącznie do uzupełniających dowodów z dokumentów. Wnioskowanie zatem o "zlecenie wydania opinii" w jakimkolwiek zakresie, pomijając wątpliwą zasadność takiego żądania, nie ma umocowania we wskazanym wyżej przepisie procedury sądowoadministracyjnej.

Kwestia natomiast fakultatywności ustalanej opłaty oznacza pewną swobodę organu przy wydawaniu decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. OPK 8/00, ONSA 2001 z. 1, p. 15). Z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Podobnie w doktrynie wskazuje się, że wprowadzenie opłaty adiacenckiej nie jest w tym przypadku obligatoryjne, a jedynie możliwe (E. Bończak Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz do art. 98a, Lex). Podkreślić jednak należy, że w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności nastąpi wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, organ posiada uprawnienie do tego, aby ustalić taką opłatę.

Konkludując, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegła ustaliła, iż wartość nieruchomości (działki nr 170) przed podziałem wynosiła 1 086 500 zł, zaś po podziale 1 509 100 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości jest zatem równy kwocie 422 600 zł., co przy zastosowaniu 20 % procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę opłaty równą 84 520 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, po myśli art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.

DC