Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 757/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1.
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. S. i T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 13 marca 2013 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakładającej na B. R. wykonanie robót budowlanych w budynku położonym przy ul. P. 10/H. 2 w L., celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy sprawa została ponownie rozpoznania w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął mając na uwadze całokształt dotychczasowego postępowania i poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt IV SA 21/95, że w marca 1991 r. sporny obiekt budowlany już był wybudowany (w stanie surowym) i że stoi na stanowisku, iż bezprzedmiotowe jest orzekanie o pozwoleniu na budowę obiektu, który został już wybudowany. Wskazano, że z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 listopada 1995 r. jednoznacznie wynika, że sporny obiekt budowlany został uznany przez ten Sąd za wybudowany. Niniejsza ocena wiąże organy administracji publicznej oraz sądy w rozpoznawanej obecnie sprawie. Z ustaleń stanu faktycznego, poczynionych w sprawie, wynika, że sporny budynek użytkowany jest w części jako sklep z obuwiem i odzieżą. Brak posadzek, tynków w niektórych pomieszczeniach oraz brak przyłączy wodno-kanalizacyjnego i gazowego, jak również nieotynkowanie dwóch elewacji nie świadczy o tym, że są wykonywane prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Pominięcie wiążącego w sprawie poglądu NSA, wyrażonego w wyroku z dnia 8 listopada 1995 r., spowodowało zaś, że ustalenia organów nadzoru budowlanego są zbyt powierzchowne, gdyż nie wynika z nich, które roboty zostały wykonane na dzień zakończenia budowy, czyli jednocześnie przed 1 stycznia 1995 r. oraz, czy i jakie roboty są prowadzone aktualnie i czy są to prace wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Dopiero szczegółowe ustalenia faktyczne pozwolą na rozstrzygnięcie kwestii zasadniczej, tj. według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku, czy według Prawa budowlanego z 1974 r., czy też według Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy niezależnie od zakończenia budowy aktualnie prowadzone są prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uzasadniające interwencję organów nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas będzie można ocenić czy i w jakim zakresie znajdą zastosowanie instytucje przewidziane przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia i wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego organ rozpoznając ponownie sprawę wyjaśnił, że decyzją z dnia [...]., znak: [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. ustalił lokalizację, zatwierdził plan realizacyjny oraz udzielił B. R. pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego na działce położonej przy ul. P. (obecnie P.) 10 w L., która w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia [...]., znak: [...]. Decyzja ostateczna organu II instancji została uchylona wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 22 stycznia 1991r., sygn. akt SA/Lu 829/90. W związku z tym decyzja z dnia [...]. udzielająca B. R. pozwolenia na budowę ww. inwestycji funkcjonowała w obiegu prawnym od 28 stycznia 1989r. do dnia 22 stycznia 1991r., czyli przez okres dwóch lat, w ciągu którego to czasu obiekt został wybudowany. Z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji, sprawa pozwolenia na budowę stała się bezprzedmiotowa, wobec czego Wojewoda L. decyzją z dnia [...]., znak: [...] uchylił decyzję z dnia [...] w całości i umorzył postępowanie w sprawie przed organem I instancji.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu została zrealizowana w oparciu o będące w obiegu prawnym pozwolenie na budowę, a w dacie wydania przez Wojewodę L. decyzji z dnia [...] r. sporny obiekt budowlany już był wybudowany (w stanie surowym). Poza tym wyjaśnił, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że inwestor działał nielegalnie w momencie, gdy realizował inwestycję, w oparciu o pozwolenie, które wówczas funkcjonowało w obrocie prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadząc postępowanie wyjaśniające, ustalił, że budynek handlowy usytuowany przy ul. P.10/H. 2 w L. był użytkowany już w październiku 1991 roku, co potwierdza kopia decyzji Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia [...]., znak: [...], w uzasadnieniu której znajduje się stwierdzenie, że w decyzji z [...] r. powołuje się fakt rozpoczęcia użytkowania pomieszczeń przez B. R. w nowo wzniesionym budynku, nie dopełniając wymogu zgłoszenia obiektu do użytkowania.

Stan zaawansowania robót po rozpoczęciu użytkowania przedmiotowego budynku handlowego określony został w protokole Państwowej Inspekcji Pracy z kontroli przeprowadzonej w dniu grudnia 1991r., w którym stwierdzono, że obiekt spełnia wymagania obowiązujących przepisów w zakresie usytuowania, wysokości pomieszczeń, oświetlenia naturalnego i sztucznego, ogrzewania i wentylacji. W związku z tym może być użytkowany w zakresie detalicznej sprzedaży obuwia. Stan ten również został opisany w protokole kontroli sporządzonego przez inspektorów Urzędu Rejonowego z dnia 11 października 1993 r. w sprawie budowy i określenia sposobu użytkowania budynku usługowego przy ul. P. 10 w L. przez B. R., gdzie stwierdzono: "obiekt zrealizowany w stanie surowym zamkniętym z wykonanymi elementami wykończenia: tynki parteru (wykonane) w 80%, posadzki w dwóch pomieszczeniach parteru, instalacja elektryczna na parterze i jednym pomieszczeniu użytkowym II kondygnacji; tynki wewnętrzne w/w pomieszczeń i klatki schodowej na II kondygnacji: tynki zewnętrzne od ul. H. i (częściowo) od podwórka P. 10 do wysokości garaży istniejących; obróbki blacharskie i pokrycie dachu blachą ocynkowaną oraz pomalowanie jej na kolor bordowy; tynki kominów i czapki betonowe; budynek w pomieszczeniach piwnicznych pozostaje w stanie surowym; nie posiada żadnych przyłączy instalacyjnych. Dwa pomieszczenia w parterze od strony ul. H. użytkowane są jako sklep obuwniczy; konstrukcja budynku jest wykonana w całości przy założeniu, że obiekt nie będzie rozbudowany. Elementy architektoniczne zewnętrzne: schody zewnętrzne do budynku od podwórka ul. P. 10 wykonane w stanie surowym. Schody od ul. H. na parterze wyłożone płytami lastrico. Okna zabezpieczone kratami metalowymi. Stolarka drzwiowa zewnętrzna w komplecie; wewnętrzna w pomieszczeniach użytkowanych." Powyższe dokumenty – w ocenie organu - wskazują na zakończenie budowy przedmiotowego budynku w stopniu umożliwiającym jego użytkowanie już w październiku 1991 r.

Natomiast w protokole z czynności kontrolnych, dokonanych przez PINB w L. w dniu 18 sierpnia 2005 r. stwierdzono, że budynek znajduje się na południowej części działki 5 od strony ulicy H., ma piwnice, parter i piętro. Na parterze znajduje się sklep z odzieżą i obuwiem (2 pomieszczenia) oraz pomieszczenia zaplecza socjalnego z pomieszczeniami sanitariatów, które nie są urządzone i niewykończone z powodu braku wodociągu i kanalizacji sanitarnej. Pomieszczenia zaplecza sanitarnego nie otynkowane, bez posadzek. Zainstalowany kocioł olejowy i zbiorniki na olej. Kotłownia funkcjonuje; budynek jest wyposażony w instalacje centralnego ogrzewania. Pomieszczenia piętra od strony zachodniej zajmuje magazyn obuwia, pozostałą część zajmuje poddasze nieużytkowe. Okna zewnętrzne sutereny wychodzą na stronę południową od ul. H. Elewacja od strony wschodniej i północnej jest nieotynkowana. Budynek nie posiada przyłącza wodnokanalizacyjnego i gazowego, ma natomiast przyłącze energetyczne. W trakcie kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych, a jedynie występowanie materiałów budowlanych w niewykończonych pomieszczeniach.

Ostatnie oględziny przedmiotowego budynku odbyły się w dniu 15 października 2012 r., a w protokole stwierdzono, że budynek handlowy znajduje się w płd.-zach. części nieruchomości, jest trzykondygnacyjny: piwnice (suterena), parter i poddasze. Wysokości wybranych pomieszczeń magazynu na piętrze, sklepu z butami i sklepu z odzieżą na parterze oraz długiej piwnicy wynoszą odpowiednio: 2,78 m, 2,81 m, 3,03 m oraz 3,07 m. Poddasze ma część niższą użytkowaną jako magazyn, a część wyższa dostępna po schodach stanowi poddasze nieużytkowe (brak posadzek, skośne wewnętrzne powierzchnie dachu obite płytami gipsowokartonowymi. Magazyn jest wykończony, podobnie przedsionek poddasza, (ma ściany wyłożone boazerią drewnianą). Podłogi z płytek gresowych. Parter zajmuje sklep z butami i ubraniami. Część wyższa dostępna po kilku schodach. Zaplecze od strony wschodniej z jednym oknem usytuowanym od strony południowej.

Powyższe ustalenia, co do stanu zaawansowania robót budowlanych przy budowie spornego budynku handlowego wskazują na zakończenie jego budowy w zakresie umożliwiającym jego użytkowanie w okresie, gdy pozwolenie na budowę tego obiektu budowlanego było w obiegu prawnym. Jeśli zaś inwestor prowadził później roboty, to, albo wykraczające poza zakres objęty wznoszeniem budynku, czyli roboty budowlane w istniejącym obiekcie (np. sprawa docieplenia, która została załatwiona w odrębnym postępowaniu) lub takie, które nie wymagają pozwolenia albo zgłoszenia, tj., które nie podlegają regulacji przepisów ustawy Prawa budowlanego.

Przedmiotowej budowy nie można zatem traktować jak samowoli budowlanej, a działania organów nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać, jako samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy z tym, że ewentualne doprowadzenie do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych jest możliwe tylko wtedy, gdy doprowadzi to do powstania obiektu zgodnego z prawem.

W związku z tym prawidłowo organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego stanowiący, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Roboty budowlane polegające na budowie budynku usługowego zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a więc zachodzą przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.

Doprowadzenie wykonanej budowy spornego obiektu budowlanego, który w myśl ww. § 3 pkt 6 jest budynkiem użyteczności publicznej, do stanu zgodnego z prawem wymaga nałożenia obowiązku wykonania określonych w zaskarżonej decyzji robót budowlanych, tj. do stanu zgodnego z wymogami przepisów: § 55 ust. 2 i § 232 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r.

Organ odwoławczy - mając na uwadze, że ocena zawarta w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1338/07 wiąże organy administracji publicznej oraz sądy w rozpoznawanej sprawie - w celu ustalenia dokładnej daty zakończenia budowy obiektu budowlanego zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. z prośbą o przekazanie kopii zgłoszenia do użytkowania, wniesionego przez B. R., którego następstwem była kontrola przeprowadzona w dniu 30 grudnia 1991r. Z uzyskanej informacji wynika, iż OIP w L. nie dysponuje takim wnioskiem, zaś dokumentacja zgłoszonych odbiorów inwestycyjnych podlegała archiwizacji przez okres 5 lat i OIP w L. nie może wskazać daty złożonego wniosku.

Niezależnie od powyższego, skoro przedmiotowy obiekt został wzniesiony w okresie, kiedy w obiegu prawnym funkcjonowało pozwolenie na jego budowę to późniejsze wyeliminowanie tego pozwolenia nie powoduje, że należy uznać, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego.

Ponadto wyjaśnił, że w niniejszej sprawie do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1995r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. wnieśli S.S. oraz T. S.

T. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na:

- nie uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. i nie umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w okolicznościach, gdy organ pierwszej instancji prowadził czynności i wydał rozstrzygnięcie, w przedmiocie zrealizowanego przez B. R. budynku handlowego przy ul. P. 10/H. 2 w L., i nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w sytuacji, gdy nie zostało wszczęte na wniosek, ani z urzędu postępowanie o tak określonym przedmiocie, jak też skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu takiego postępowania, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 61 § 1 i 4 K.p.a.,

- nie zastosowaniu się przez organ odwoławczy, a uprzednio także przez organ pierwszej instancji do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07 i do wskazań tego Sądu, co do dalszego postępowania w sprawie o rozbiórkę spornego obiektu zbudowanego przez B. R., przede wszystkim organy nie ustaliły i nie rozstrzygnęły jednoznacznie, czy należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku według Prawa budowlanego z 1974 roku, czy według Prawa budowlanego z 1994 roku, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- uchyleniu się od żądania rozbiórki obiektu ze szkodą dla skarżącego i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, co narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 6 K.p.a), praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz prostoty i szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.),

- prezentowaniu przez organy obydwu instancji poglądu niezgodnego z materiałem dowodowym, w szczególności z żądaniem skarżącego z dnia 7 lipca 2005 r. nakazania rozbiórki obiektu, z zawiadomieniem wystosowanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., znak: [...] do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęciu postępowania i z wydaną w ramach tego postępowania decyzją z [...] r. w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz wyrokiem NSA z 30 stycznia 2009 r., że nałożenie na B. R. obowiązku wykonania określonych robót jest równoznaczne z wypełnieniem przez organy nadzoru budowlanego wskazań NSA, co do dalszego postępowania w sprawie o rozbiórkę przedmiotowego obiektu,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania polegające na:

- błędnym ustaleniu, że roboty budowlane wykonywane przez B. R. po dniu 25 marca 1991 roku, nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Organ pierwszej instancji m.in. ustalił w sprzeczności z art. 30 ust. 1 pkt la Prawa budowlanego z 1994 r., że wykonanie przyłączy nie podlega regulacji przepisów tej ustawy.

- nie rozpatrzeniu przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i nie podaniu przyczyn, z powodu których organ odwoławczy odmówił mocy dowodowej wnioskowanym przez skarżącego dowodom w postaci dokumentów, w szczególności dotyczy to sześciu protokołów kontroli i oględzin z dnia: 1 1.10.1993 r.; 28.04.1994 r.; 03.07.2003 r.; 18.08.2005 r.; 29.01.2010 r. i z dnia 15.10.2012 r., stanowiących dowód wykonywania robót budowlanych po dniu 25 marca 2001 r. oraz załączonych do odwołania wyroków sądów administracyjnych oraz powołanego w postępowaniu administracyjnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 254/11 i wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1,75 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 K.p.a.,

- nie rozpatrzeniu przez organ odwoławczy zarzutu nie wypełnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego określonego w art. 9 K.p.a. obowiązku udzielenia pełnomocnikowi skarżącego oraz będącemu również stroną S. S., należytej i wyczerpującej informacji w ustaleń przez organy obydwu instancji w jakiejkolwiek sprawie.

Wskazano, że akta administracyjne sprawy zawierają dowody z różnych wcześniejszych postępowań, częściowo pochodzą ze sprawy o rozbiórkę, częściowo z postępowań w sprawie pozwolenia na budowę a nawet ze sprawy w przedmiocie docieplenia i użytkowania obiektu bez pozwolenia. Brak jest uzasadnionych przesłanek do określenia przedmiotu sprawy w sposób sformułowany we wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Odmiennie określa tytuł sprawy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Jeszcze inaczej organ odwoławczy określił przedmiot i granice tej sprawy w swojej decyzji z dnia 31 stycznia 2013 r. Stan taki wprowadza zamęt i niejasność co do przedmiotu i granic sprawy administracyjnej. Stan ten jest niezgodny z przepisem rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy, w szczególności jest niezgodny z § 2 ust. 1 pkt 2, 4 i 6 rozporządzenia.

W aktach administracyjnych brak jest również wniosku o wszczęcie sprawy w przedmiocie takim jak wskazano wyżej. Brak jest w aktach także wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie o doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego nie zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w takiej sprawie.

Skarżący powołał wyroki sądów administracyjnych związanych z przedmiotową sprawą. Wskazał, że mimo zobowiązania organu pierwszej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 49/11 do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy, rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego przy ul. P. 10/H. 2 w L. i ukaranie tego organu grzywną w wysokości 5000 zł, organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do dalszego postępowania w sprawie "rozbiórkowej". Stanowiło to podstawę do wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wnioskowanie o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy. Skarga T. S. w tym zakresie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, gdzie pod sygnaturą II SA/Lu 409/13 oczekuje na rozpoznanie.

Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji podjął i prowadził dla pozoru czynności, które zakończył decyzją z [...] r. Organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzję zaakceptował pozorność działania organu pierwszej instancji i nie zastosował się tym samym do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 30 stycznia 2009 r. co do dalszego trybu postępowania w sprawie "rozbiórkowej", naruszając w taki sposób rażąco przepis art. 153 p.p.s.a. i już tylko z tej jednej przyczyny uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r.

Ponadto zdaniem skarżącego, dla rozpoznania skargi ważne jest ustalenie w jakim stopniu na wymienione na wstępie rażące naruszenie przepisów prawa przez organy obydwu instancji, wpływ ma nie prowadzenie metryki administracyjnej wymaganej przez przepis art. 66 a K.p.a. W nauce prawa wyrażany jest pogląd, że nie prowadzenie metryki nie powinno być uznawane za mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w znaczeniu art. 138 § 2 i art. 145 K.p.a.. Nie mniej zdaniem skarżącego, w okolicznościach sprawy której skarga dotyczy, należy mieć na uwadze uzasadnienie projektu rządowego ustawy w sprawie zmiany K.p.a. (Sejm RP VI kadencji, nr druku 3362), w którym stwierdzono, że celem wprowadzenia metryki administracyjnej, jako obowiązkowej części akt administracyjnych jest,, zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w D. obywateli.

Natomiast w skardze S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. zarzucono zaskarżonej decyzji:

1 ) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 127 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania skarżącego, co pozbawia prawa do odwołania, a w konsekwencji oznacza powtórzenie i zaakceptowanie naruszeń przepisów dokonanych przez organ I Instancji;

- art. 6 kpa w zw. z art. 170 ppsa, w zw. z art. 190 ppsa, poprzez: działanie na podstawie wyrwanego z kontekstu jednego zdania uzasadnienia wyroku NSA w sytuacji, gdy organ powinien działać w granicach i na podstawie prawa, a związany jest jedynie treścią sentencji orzeczenia w sytuacji, gdy obiekt ma charakter nieukończony, bowiem trwają w nim do chwili obecnej istotne procesy budowlane, a bez ich ukończenia budynek nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem nawet w minimalnej części. NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07 wskazał, że obiekt będzie wybudowany, jeśli będzie się nadawał "do normalnej, przynajmniej w części, eksploatacji i użytkowania". Tymczasem organy zbagatelizowały co znaczy "normalny" w przypadku budynku cukierni. W rzeczywistości nie wybudowano Budynku cukierni a magazyn, bez toalet, mediów, ogrzewania itd. Przecież nie można bagatelizować czym miał być Obiekt a czy jest w rzeczywistości. O ukończeniu budowy decyduje przecież przedmiot budowy. Fakt, że prowadzony jest tam sklep obuwniczy wskazuje, że nie jest ukończona budowa i Obiekt jest użytkowany jako magazyn.

- art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez wadliwą ocenę części, a nie całości materiału dowodowego i błędne ustalenie, że obiekt został ukończony na dzień 22 stycznia 1991 r., w sytuacji, gdy od początku lat dziewięćdziesiątych w prowadzone są tam stale istotne prace budowlane, gdzie cześć z nich była przedmiotem postępowania ze strony Nadzoru oraz Konserwatora Zabytków;

- art. 8 kpa, poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania do tego organu, polegający na niemerytorycznym rozpoznaniu niniejszej sprawy z pominięciem jej istoty i przedmiotu, jakim jest rozbiórka budynku;

- art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia prawnego w zakresie wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 709/12, pomimo podnoszenia tej kwestii w dowołaniu;

- art. 35 § 1, 2 i 3 kpa w zw. z art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 12 § 1 i 2 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, które ma charakter obstrukcyjny i nie zmierza do wydania decyzji merytorycznej w sprawie;

- art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, poprzez późne kompletowanie akt postępowania, które nie zawierają wszystkich dokumentów, zwłaszcza nie udostępnienie wszystkich opinii prawnych wytworzonych w niniejszej sprawie;

2) niewykonanie wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07, który, że w przedmiotowej sprawie muszą być zastosowane art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pr.bud., jeśli organ uzna. że nie ma zastosowania art. 48 pr.bud. w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud. w sytuacji, gdy organ uzna, że budowa budynku zakończyła się przed 22 stycznia 1991 r. i koniecznym jest wtedy nakaz rozbiórki, ponieważ przedmiotem orzeczenia było zmuszenie organów do ustalenia prawa właściwego dla tej rozbiórki, a sam NSA stwierdził, że jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ w tamtej sprawie, więc także w zakresie spełniania przez stan faktyczny przesłanek rozbiórki Budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pki. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pr.bud. Przy czym skarżący podkreślił, że w powyższym wyroku NSA nie podważał przesłanek rozbiórki i ustalenia jej podstaw w stanie faktycznym przez Sąd I Instancji, a nakazał zweryfikować tylko podstawę prawną, a nie faktyczny dokonania rozbiórki. Nadto skarżący wskazał na niewykonanie wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12 utrzymującego w mocy Wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 grudnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 49/11, gdzie wprost wskazano, iż organ musi wydać decyzję w przedmiocie rozbiórki;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy:

- 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zw. z art. 1 zd. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. poprzez taką wykładnie prawa budowlanego, która prowadzi do naruszenia istoty prawa człowieka do własności, w tym przypadku właścicieli, na których działce powstał obiekt, ponieważ skarżący dysponujący zdecydowaną większością udziałów w nieruchomości, na której znajduje się budynek, a którzy domagają się jego rozbiórki, a B. R.nigdy nie dysponował nieruchomością na cele budowlane i posiada udział wyłącznie w wymiarze 8 %, więc w konsekwencji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud. konieczne jest wydanie decyzji o rozbiórce, jako chroniącej własność w sposób współmierny do naruszenia;

- art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy pr.bud. w zw. z art. 50 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud. w zw. z art. 48 poprzez ich niezastosowanie, i nienakazanie rozbiórki budynku oraz jednoczesną błędną wykładnię i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr.bud. poprzez nałożenie obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. "legalizacji" niemożliwego do wykonania z powodu niemożności: pozostawienia budynku w przedmiotowym miejscu w zgodzie z ochroną zabytków, co wprost wynika z pism Konserwatora Zabytków, iż obiekt godzi w ochronę konserwatorską i przepisy ustawy o ochronie zabytków, a to opieszałość Nadzoru Budowlanego skłania Konserwatora do wydania decyzji nakazującej dostosowanie wyglądu budynku do otoczenia, mimo że w ocenie Konserwatora zasadna jest rozbiórka, jak i pozostawienia budynku w przedmiotowym miejscu w zgodzie z ochroną gospodarki przestrzennej oraz pozostawienia budynku w przedmiotowym miejscu w zgodzie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie 10, ponieważ B. R. nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości, a nie ma on zgodny na rozbudowę, przebudowę budynku od pozostałych współwłaścicieli, więc nie będzie mógł wykonać decyzji.

W odpowiedzi na powyższe skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacje przedstawionej w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawę o sygn. akt II SA/Lu 758/13do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Lu 757/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wzgląd należy mieć na to, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 448/06), decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], nr [...] oraz decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...]., nr [...].

Zgodnie zaś z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Sąd oraz organy administracji, którym sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie i organach rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Zatem Sąd, jak i organ któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy mogłyby odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Dokonując oceny zaskarżonej obecnie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdzić należy, że w ponownym postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono w całości wytycznych ww. wyroku.

W wyroku tym wskazano bowiem, że z ustaleń stanu faktycznego, poczynionych w rozpoznawanej sprawie, wynika, iż sporny budynek użytkowany jest w części, jako sklep z obuwiem i odzieżą. Brak posadzek, tynków w niektórych pomieszczeniach oraz brak przyłączy wodno-kanalizacyjnego i gazowego, jak również nieotynkowanie dwóch elewacji nie świadczy o tym, że są wykonywane prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Podniesiono także, że ustalenia organów nadzoru budowlanego były zbyt powierzchowne, gdyż nie wynikało z nich, które roboty zostały wykonane na dzień zakończenia budowy, czyli jednocześnie przed 1 stycznia 1995 r. oraz, czy i jakie roboty były prowadzone aktualnie i czy są to prace wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W wytycznych Sąd wskazał, że dopiero szczegółowe ustalenia faktyczne pozwolą na rozstrzygnięcie kwestii zasadniczej, tj. według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku, czy według Prawa budowlanego z 1974 r., czy też według Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy niezależnie od zakończenia budowy aktualnie prowadzone są prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uzasadniające interwencję organów nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas będzie można ocenić, czy i w jakim zakresie znajdą zastosowanie instytucje przewidziane przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zatem obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie było - zgodnie z zasadami postępowania wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. – ustalenie:

- jakie roboty zostały wykonane na dzień zakończenia budowy,

- czy, i jakie roboty były prowadzone aktualnie,

- czy są to prace wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Mając na uwadze powyższe – zdaniem Sądu – organy administracji nie wykonały w pełni wytycznych, tj. nie wskazały dokładnie, jakie aktualnie prace budowlane są prowadzone przy spornym budynku oraz czy wymagają one pozwolenia bądź zgłoszenia organowi budowlanemu. Z rozstrzygnięcia wyroku NSA bowiem jasno wynika, że ma to wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, bowiem ustalenie to determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę okoliczności te organ powinien był ustalić. Pominięcie wiążącego w sprawie poglądu NSA, wyrażonego w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., spowodowało zaś, że ustalenia wskazane w protokołach oględzin organów nadzoru budowlanego są zbyt powierzchowne i niewystarczające w niniejszej sprawie. Nie odnoszą się bowiem konkretnie do okoliczności, które mogą wskazywać na zakres wykonanych prac budowlanych podlegających zgłoszeniu lub pozwoleniu na budowę. Należy wskazać, że wszystkie działania budowlane podjęte przez inwestora muszą być zgodne z przepisami prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt został wzniesiony w okresie, kiedy w obiegu prawnym funkcjonowało pozwolenie na jego budowę, a późniejsze wyeliminowanie tego pozwolenia nie spowodowało, że obiekt ten powstał w samowoli budowlanej. Z tym że zauważono, że ewentualne doprowadzenie do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych jest możliwe tylko wtedy, gdy doprowadzi to do powstania obiektu zgodnego z prawem. Doprowadzenie wybudowanego przez B. R. budynku do zgodności z prawem ogranicza się do zapewnienia spełnienia przez ten budynek wymagań technicznych zgodnie z § 3 pkt 6 w zw. z § 55 ust. 2 i § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Organ I instancji wskazał, że "ustalenia dokonane na podstawie dokumentów wskazują, że B. R. zakończył budowę w zakresie umożliwiającym użytkowanie budynku w czasie, kiedy posiadał pozwolenia na budowę. Jeśli prowadził później roboty, to albo wykraczające poza zakres objęty wznoszeniem budynku, czyli roboty budowlane w istniejącym obiekcie (np. sprawa docieplenia, która została załatwiona w odrębny postępowaniu) lub takie, które nie wymagają pozwolenia albo zgłoszenia (np. wykonanie przyłączy)." Natomiast organ odwoławczy do powyższych ustaleń się nie ustosunkował. Uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się przede wszystkim do powtórzenia w znacznej części uzasadnienia organu I instancji i powołania licznego orzeczenia sądów administracyjnych, a tylko jednozdaniowo organ wyjaśnił, że w sprawie do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. bez szerszego uzasadnienia, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a.

Zdaniem składu orzekające w niniejszej sprawie wskazanie jedynie na przykładowe prace budowlane prowadzone przy spornym budynku, jak i dość ogólne uzasadnienie w tym zakresie, jest na tyle niewystarczające, że ma wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, jak i nie wypełnia wskazań NSA.

Przytoczona przez organ – dość ogólna od wskazanych w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. - argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia. Wskazuje jedynie, że organ dokonał uproszczonej oceny stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawy i nie uwzględnił art. 190 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem uwzględnić powyższe uwagi i wskazania Sądu oraz wszechstronnie przeanalizować całokształt okoliczności sprawy, w szczególności biorąc pod uwagę roboty prowadzone przy budynku, rozważyć, czy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Ponadto organ powinien mieć na uwadze, że budynek został wzniesiony na terenie działki nr 75, która podlega ochronie konserwatorskiej jako element układu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] r. oraz decyzją z dnia [...] r. Działka zabudowana jest kamienicą wpisaną wraz z wymienioną działką do rejestru zabytków pod nr A/153 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] r.

Jednocześnie Sąd nie mógł odnieść się w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, w sytuacji gdy nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. Jednocześnie, na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego