Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 144/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.F wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXVIII.225.2021 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A i B" z lokalami usługowymi, garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na części działki o numerze ewidencyjnym [..], ob. [..] przy ul. S. w S.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 2 listopada 2020 r. A. F., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A., wystąpił do Rady Miasta o podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A i B" z lokalami usługowymi, garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na części działki o nr [..] przy ul. S. w S. Przedmiotowy wniosek został uzupełniony w dniach 17 listopada 2020 r. i 20 listopada 2020 r. Następnie, kompletny wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w dniu 26 listopada 2020 r. i poddany procedurze przewidzianej w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 216), zwanej dalej specustawą mieszkaniową, w efekcie której Burmistrz Miasta i Gminy przedstawił Radzie Miejskiej projekt uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących przy ul. S. w S.

W dniu 27 stycznia 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXVIII.225.2021, w której odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A i B", z lokalami usługowymi, garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na części działki o numerze ewidencyjnym [..], m. S. przy ul. S. w S.

W uzasadnieniu projektu uchwały przedstawiono przebieg postępowania i podejmowane czynności. Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej, w toku prowadzonego postępowania zapewniono organom i instytucjom możliwość przedstawienia opinii oraz uzgodnień dotyczących wniosku skarżącego o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. Miejsko-Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna zaopiniowała wniosek negatywnie pod kątem ładu przestrzennego, wkomponowania zabudowy w istniejącą tkankę miejską, zapewnienia harmonijnego rozwoju miasta, porządku prawnego i bezpieczeństwa publicznego, zarzucając planowanej inwestycji m.in. brak spełnienia wymogów art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, brak spójności planowanej zabudowy z zabudową istniejącą, a wręcz dysproporcję pomiędzy planowaną zabudową, a zabudową istniejącą, a także brak bezpiecznego skomunikowania terenu planowanej zabudowy (k. 56-57).

W uzasadnieniu uchwały wskazano też, że w trakcie procedowania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w celu realizacji zamierzonej inwestycji, informowano skarżącego o konieczności dostosowania planowanej budowy do wymagań specustawy mieszkaniowej oraz wkomponowania zabudowy w istniejącą tkankę miejską. W opinii organu skarżący nie wykazał woli współpracy z samorządem nad wypracowaniem odpowiedniego kształtu planowanych zamierzeń. Z uwagi na rażące braki i błędy złożonego wniosku oraz brak zmodyfikowania go zgodnie z opinią Miejsko-Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, zdaniem organu, w niniejszej sprawie konieczne było przedłożenie projektu uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W skardze A. F. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niezastosowanie i podjęcie w dniu 27 stycznia 2021 r. uchwały rozstrzygającej o wniosku skarżącego, pomimo iż w dniu 26 stycznia 2021 r. skarżący złożył wniosek modyfikujący, co zdaniem skarżącego, powinno skutkować koniecznością ponownego przeprowadzenia całej procedury przewidzianej dla trybu załatwiania wniosku;

- art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP wskutek braku sporządzenia uzasadnienia uchwały, która została wydana w ramach uznania administracyjnego, co zdaniem skarżącego powoduje, że rozstrzygnięcie to jawi się jako arbitralne, naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, zasadę zaufania, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, a także uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej i dokonanie kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał, że przedstawione przez organ uzasadnienie uchwały jest jedynie uzasadnieniem projektu uchwały (pozbawionym podpisu), które jest lakoniczne w treści, stanowi w całości powielenie zarzutów Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej i wskazuje na nieokreślone rażące braki i błędy w złożonym wniosku bez ich merytorycznego wykazania;

- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nienależyte wyjaśnienie w treści uzasadnienia do projektu uchwały przesłanek, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę, w szczególności poprzez brak odniesienia się do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń studium, w kontekście uzyskanej negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, którą to opinię należało ocenić przez pryzmat tych przesłanek;

- art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (pozbawionej podpisu jej autora), podczas gdy organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest związany stanowiskiem organu opiniującego, zwłaszcza że, w ocenie skarżącego, opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jest subiektywna i nie wyraża merytorycznych zarzutów, a jedynie wątpliwości, dotyczące proponowanych przez skarżącego rozwiązań;

- art. 7 ust. 14 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 15 i art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej poprzez bezpodstawne i dowolne uznanie, iż brak jest bezpiecznego skomunikowania terenu planowanej zabudowy, w sytuacji, gdy właściwi zarządcy dróg nie przedstawili stanowisk zawierających uwagi do proponowanej obsługi komunikacyjnej inwestycji, a kwestie ostatecznych rozwiązań komunikacyjnych są przedmiotem procedowania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, brak było przeszkód formalnoprawnych w tym zakresie do podjęcia uchwały pozytywnej;

- art. 6 ust. 1 i 2 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu do projektu uchwały, że elementem obligatoryjnym koncepcji jest opisowa i rysunkowa wizualizacja zawierająca analizę form architektonicznych zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie, podczas gdy językowe ujęcie art. 6 specustawy mieszkaniowej wskazuje, że treść koncepcji została ujęta w sposób niedookreślony – w przepisie tym zawarto jedynie niesformalizowane minimum treściowe dopełnione w sposób autonomiczny przez autora koncepcji i nie ma w nim obowiązku zawierania wizualizacji obejmującej budownictwo istniejące w sąsiedztwie, a jedynie wizualizację proponowanej zabudowy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 26 stycznia 2021 r. skarżący złożył w urzędzie Miasta modyfikację wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, załączając zmodyfikowany wniosek, mapę z określeniem granic terenu objętego wnioskiem oraz wizualizację inwestycji mieszkaniowej. Modyfikacja wniosku wynikała m.in. z zapoznania się z treścią uzyskanych opinii oraz uwag radnych wyrażanych w czasie posiedzeń komisji rady. Skarżący odwołał się do treści art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej i konieczności przeprowadzenia przez organ całej procedury przewidzianej dla trybu załatwiania wniosku ze względu na jego modyfikację, w tym badania braków formalnych wniosku i ewentualnego wezwania do ich uzupełnienia. Podkreślił, że zlecił on modyfikację koncepcji urbanistyczno-architektonicznej i liczył na możliwość jej uzupełnienia w trybie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej. Pomimo modyfikacji wniosku, skarżącemu odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w drodze zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, a pismo modyfikujące wniosek zostało uznane przez Burmistrza Miasta i Gminy za nienoszące znamion wniosku modyfikującego. Zdaniem skarżącego, specustawa mieszkaniowa nie definiuje znamion wniosku modyfikującego i nie określa w jakim trybie należałoby dokonywać oceny czy dane pismo jest takim wnioskiem, czy nie. W związku z powyższym wskazał on na rażące naruszenie art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej poprzez pozbawienie skarżącego prawa modyfikacji wniosku i w konsekwencji procedowanie nad wnioskiem nieaktualnym.

W dalszej kolejności poruszono kwestię braku uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej – zdaniem skarżącego wraz z uchwałą zostało mu doręczone jedynie niepodpisane i niepełne uzasadnienie do projektu uchwały, co nie spełnia wymogów rzetelności i przemawia za stwierdzeniem nieważności tejże uchwały. Podkreślono, że konieczność uzasadnienia uchwały lokalizującej inwestycję lub odmawiającej lokalizacji wynika z obowiązku organów władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, a pogląd ten jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie, z uwagi na brak uzasadnienia samej uchwały, skarżący może wnioskować o powodach rozstrzygnięcia jedynie z uzasadnienia projektu uchwały, które jest lakoniczne i nie spełnia prawnych wymogów, gdyż Rada Miejska nie podała w sposób jednoznaczny powodów podjęcia takiej, a nie innej uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uznaniowej uchwały w tym przedmiocie nie oznacza bowiem prawa do dowolnego rozstrzygania wniosku.

Ponadto, skarżący wskazał, że Rada Miejska nie wywiązała się z ustawowego obowiązku dokonania analizy i uwzględnienia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowisko zaprezentowane przez organ w tej kwestii nie zostało poparte analizą własną organu ani powołaniem się na właściwe, konkretne dane statystyczne w uzasadnieniu, zatem w ocenie skarżącego organ podjął zaskarżoną uchwałę z naruszeniem art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Uzasadnienie skargi odnosi się także do negatywnej opinii wydanej przez Gminną Komisję Ubranistyczno-Architektoniczną. Podkreślono, że uzasadnienie projektu uchwały w zasadzie nie zawiera żadnych merytorycznych zastrzeżeń Rady Gminy, a powiela ono zastrzeżenia sformułowane w wyżej wskazanej opinii. Zdaniem skarżącego, o losach jego wniosku zadecydował de facto organ doradczy Burmistrza, a nie organ stanowiący. Posiłkowanie się przy podejmowaniu uchwały wyłącznie negatywną opinią Komisji jest szczególnie rażące ze względu na fakt, że organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego i ma obowiązek dokonać jego wnikliwej oceny. Opinia nie mogła stanowić podstawy do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji.

Co więcej, w ocenie skarżącego, autor opinii dowolnie interpretuje przepisy specustawy mieszkaniowej nakładając na inwestora obowiązki, których ustawodawca nie przewidział w ustawie, m.in. brak dołączenia do wniosku opisowej rysunkowej analizy form architektonicznych zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie, podczas, gdy art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej zawiera niesformalizowane minimum treściowe i nie przewiduje obowiązku zawierania analizy rysunkowej czy wizualizacji obejmującej budownictwo istniejące w sąsiedztwie. Skarżący podkreślił, że spełnił wymagania przewidziane przez art. 6 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy – koncepcja zawierała wizualizację proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz powiązanie przestrzenne planowanej inwestycji z terenami otaczającymi.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 19 specustawy mieszkaniowej ustalenie lokalizacji nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów. Specustawa mieszkaniowa nie przewiduje wymogu spójności planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie, dlatego Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna niesłusznie porównała planowaną inwestycję, urzeczywistniającą współczesne style architektoniczne z istniejącym w sąsiedztwie osiedlem wielorodzinnym z lat 2000-2005 i nie odniosła się szerzej do istniejącej architektury w mieście S.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił uchwale bezpodstawne i dowolne uznanie, że w niniejszej sprawie ma miejsce brak bezpiecznego skomunikowania terenu planowanej budowy, co skutkuje podjęciem uchwały odmawiającej lokalizacji. Wskazał, że na etapie składania wniosków inwestor nie jest obowiązany do przedstawienia finalnych rozwiązań komunikacyjnych i lokalizacji zjazdów, gdyż kwestie te opracowuje się dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, jednakże, że do rozpoznawanego wniosku złożono decyzję Zarządu Powiatu nr [..] z dnia 23 września 2020 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego. Skarżący nie zgadza się z zarzutem braku bezpiecznego skomunikowania terenu planowanej zabudowy, który to stanowi główny zarzut wobec planowanej inwestycji i jednocześnie jest subiektywną oceną Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, niepotwierdzoną przez organy uprawnione – zarządców dróg. W myśl art. 7 ust. 14 specustawy mieszkaniowej burmistrz występuje o uzgodnienie wniosku m.in. z zarządcą drogi, a w niniejszej sprawie żaden z zarządców nie zdecydował się na przedstawienie stanowiska i ewentualne zgłoszenie uwag do rozwiązań komunikacyjnych proponowanych we wniosku. Zgodnie z art. 7 ust. 15 specustawy mieszkaniowej nieprzedstawienie stanowiska w terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku. Organ podejmujący uchwałę nie wskazał w uzasadnieniu projektu, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji jest brak uzgodnienia z zarządcą drogi, wniesione uwagi zarządców dróg, czy też brak spełnienia przez inwestycję standardu ustawowego w zakresie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej.

Skarżący odniósł się także do zarzutu trudności z dojazdem dla pojazdów straży pożarnej, wskazując, że zgodnie z art. 7 ust. 12 pkt 14 specustawy mieszkaniowej zapewniono w toku postępowania możliwość przedstawienia opinii właściwemu komendantowi wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, a brak takiej opinii w aktach sprawy jest równoznaczny z brakiem zastrzeżeń co do dojazdu dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej (art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej). Zdaniem skarżącego, brak było przeszkód formalnoprawnych w tej kwestii do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy wniosła jej oddalenie wskazując, że na wykonany przez organ obowiązek w zakresie umożliwienia właściwym organom i instytucjom przedstawienia opinii oraz uzgodnień dotyczących przedmiotowego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i podkreślając, że opinie, o których mowa w art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej, nie są dla Rady Miasta wiążące. Organ zauważył, że nawet w przypadku spełnienia warunku zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego studium, a także przy braku negatywnych opinii i uzgodnień, nie ma on obowiązku uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przesłanki przyjęte w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej mają bowiem bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma zasadniczo charakter uznaniowy, co pozwala radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej, nawet gdy wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym, zgodnie z art. 7 ust. 7 i 8 specustawy oraz spełnione zostały pozostałe wymagane tą ustawą warunki. Wskazano, że uznaniowy charakter kompetencji organu gminy polega na tym, że rada gminy może orzec o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, bądź o odmowie jej ustalenia, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wskazał, że miał on wszelkie podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż procedura poprzedzająca podjęcie uchwały została przeprowadzona w zgodzie z przepisami specustawy mieszkaniowej. W ocenie organu, zarzut braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały jest chybiony, gdyż Rada Miasta i Gminy przygotowała i opublikowała wyczerpujące uzasadnienie uchwały, które odnosi się do ustawowych przesłanek z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Ponadto, organ odniósł się do zarzutu związanego z modyfikacją wniosku przez skarżącego, wskazując, że termin złożenia pisma (tj. na mniej niż dobę przed sesją Rady Miasta i Gminy, na której miała być sprawa rozpatrywana), jego zawartość i niekompletność sugerowały, że było to działanie pozorne, realizowane wyłącznie w celu przedłużenia procedury.

Pismem procesowym z dnia 11 maja 2021 r. organ poinformował o podjęciu przez Radę Miejską w dniu 28 kwietnia 2021 r. uchwały nr XXXI.261.2021 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2021 r. nr XXVIII.225.2021 w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A i B", z lokalami usługowymi, garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na części działki o numerze ewidencyjnym [..] przy ul. S. w S. Opisywana zmiana polegała na dodaniu po § 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2021 r. § 3 o następującym brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Uchwała zmieniająca została podjęta w związku z potrzebą uzupełnienia uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2021 r. o wskazanie daty wejścia jej w życie. W toku badania legalności uchwały z dnia 27 stycznia 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ nadzoru – Wojewoda stwierdził bowiem, że badana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa (w przeciwieństwie do uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej). W związku z powyższym, organ nadzoru stwierdził nieważność § 3 uchwały w jego pierwotnym brzmieniu ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa") i powstała konieczność uzupełnienia tejże uchwały przez Radę Miejską.

Pismem procesowym z dnia 13 maja 2021 r. organ na wezwanie Sądu poinformował, że w dniu 5 marca 2021 r. zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (sygn. [..]), w ramach którego stwierdzono nieważność § 3 uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2021 r. i w związku, z którym Rada Miejska podjęła uchwałę z dnia 28 kwietnia 2021 r. o treści wskazanej w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2021 r. W treści pisma organ stwierdził, że z uwagi na powyższe okoliczności, w szczególności stanowisko organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie ma statusu aktu prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazał, że uchwała nr XXVIII.225.2021 została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli takiej, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poddawane są akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A i B" z lokalami usługowymi, garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na części działki o numerze ewidencyjnym [..], ob. [..] przy ul. S. w S., podjęta na podstawie art. 7 § 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 216), zwanej dalej specustawą mieszkaniową. Dokonując kwalifikacji tej uchwały z punktu widzenia art. 3 § 2 p.p.s.a. należy wskazać, że charakter prawny tego aktu nie został wprost określony w przepisach, choć w uzasadnieniu do projektu specustawy znalazło się stwierdzenie, że nie jest to akt prawa miejscowego i jako taki nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego (por. uzasadnienie do projektu specustawy druk VIII.2667, s. 9). Uchwała ta przy tym zawiera w sobie zarówno elementy charakterystyczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała rady opisana w art. 6-8 specustawy mieszkaniowej wprawdzie dotyczy konkretnej inwestycji, a jej podjęcie jest inicjowane na wniosek inwestora, to jednak nie ma charakteru indywidualnego, a jednocześnie nie jest aktem prawa miejscowego, choć procedura poprzedzająca jej podjęcie jest podobna do procedury uchwalania planu, a uchwała ustalająca lokalizację podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W konsekwencji, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Ze względu zaś na to, że na jej podstawie o pozwolenie na budowę może ubiegać się każdy, a nie tylko ten, kto był wnioskodawcą, jest ona ogólnym aktem stosowania prawa, tzw. generalnym aktem administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20, dostępne na stronie https:// orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących [w:] J. H. Szlachetka (red.), Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, Gdańsk 2019, s. 52-54).

W związku z tym, uchwała w sprawie podjętej w reżimie specustawy mieszkaniowej podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a, gdyż niewątpliwie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda jednak wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, polegające - zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa - na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805).

Przeprowadzona zgodnie z tymi regułami sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że uchwała ta nie została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a zatem nie było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak domagał się tego skarżący.

Na wstępie wskazać należy, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe potwierdza przepis art. 15 specustawy mieszkaniowej, który jednoznacznie określa, że skarga na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przysługuje na podstawie art. 101 u.s.g. Podmiotem uprawnionym do zaskarżenia tej uchwały jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z pewnością tym podmiotem jest inwestor, który wykaże, że jego prawa zostały kwestionowaną uchwałą naruszone. Kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w związku z inwestycją zaplanowaną przez skarżącego, i jako że negatywnie rozpatruje jego żądanie co do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, ma on uprawnienie do zainicjowania sądowej kontroli legalności wydanego aktu.

Wątpliwości Sądu nie wzbudziła również terminowość skargi, wniesionej z zachowaniem 30-dniowego terminu liczonego od dnia przekazania uchwały inwestorowi, tj. od dnia 1 lutego 2021 r. (potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych), co jest zgodne z art. 7 ust. 18 w zw. z art. 15 specustawy mieszkaniowej.

Przepis art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej przewiduje, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że obszar projektowanej inwestycji objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [..], zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/434/2014 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 sierpnia 2014 r., i znajduje się w jednostce planistycznej 1MN – teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Oznacza to, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istotne natomiast jest, aby inwestycja nie była sprzeczna ze studium. Ani organ ani Sąd takiej sprzeczności nie dostrzegł, po analizie uchwały nr XXXIV.267.2017 Rady Miejskiej z dnia 29.03.2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, z której wynika, że teren inwestycji zlokalizowany jest w strefie zurbanizowanej miejskiej, zainwestowanej i przewidzianej do zainwestowania, o funkcji podstawowej – mieszkalnictwo, w tym wielorodzinne.

W myśl przepisów art. 7 ust. 1 i 4 specustawy mieszkaniowej, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Rozpoznając wniosek rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle całokształtu regulacji specustawy nie jest wykluczone, że rada gminy odmówi ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niespełniającej, w jej ocenie, warunków formalnych czy wymogów materialno – prawnych. Oznacza to, że podstawą podjęcia uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest zarówno ocena dotycząca stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium (przesłanka znajdująca swą podstawę w art. 7 ust. 4), jak i negatywna ocena lub wykazanie braków w zakresie spełnienia wymogów formalnych czy też materialnoprawnych (tak T. Tymosiewicz, Podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej [w:] J.H. Szlachetko (red.), op.cit., s. 78-79).

Formalne wymogi wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa przepis art. 7 ust. 7 oraz ust. 8 specustawy mieszkaniowej. Elementem składowym takiego wniosku, zgodnie z art. 7 ust. 8 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, powinna być koncepcja urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa szczegółowo w art. 6 specustawy. Przepis ten stanowi, że przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Koncepcja ta zawiera w szczególności informacje w zakresie:

1) struktury funkcjonalnej zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności określenie podstawowych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) układu urbanistycznego zespołów zabudowy i kompozycji architektonicznej obiektów o funkcji podstawowej;

3) przebiegu głównych elementów sieci uzbrojenia terenu oraz dróg publicznych i wewnętrznych niezbędnych dla obsługi proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu;

4) etapów realizacji proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu;

5) powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi (ust. 2).

Ponadto, w myśl ust. 3, do koncepcji urbanistyczno-architektonicznej załącza się wizualizację proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią osobom nieposiadającym wiedzy specjalistycznej. Koncepcję taką musi natomiast sporządzić osoba, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, lub osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej lub uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Zastosowane w art. 6 ust. 2 specustawy określenie "w szczególności" jednoznacznie wskazuje, że katalog informacji zawartych w koncepcji jest przykładowy, nie jest natomiast wyczerpujący (pełny). Dane wymienione w przepisie muszą znaleźć się w koncepcji. W zależności od konkretnego przypadku, koncepcja powinna zawierać także inne informacje, które pozwolą na całkowite (zupełne) dokonanie oceny rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych danej inwestycji mieszkaniowej.

Koncepcja urbanistyczno-architektoniczna musi w każdym przypadku określać strukturę funkcjonalną zabudowy i zagospodarowania terenu, z tym że w szczególności ma określać podstawowe funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to istotny wymóg odnoszący się do treści koncepcji, z której ma wynikać, jaka jest aktualna w dniu sporządzenia koncepcji struktura zabudowy i zagospodarowania danego terenu pod względem jej funkcjonalności (jakie są funkcje zabudowy i zagospodarowania występujące na danym terenie objętym koncepcją). Koncepcja musi przedstawiać również występujące na terenie nią objętym układy urbanistyczne zespołów zabudowy, a także kompozycje architektoniczne obiektów o funkcji podstawowej. Ma to ścisły związek z potrzebą zagwarantowania wymogów ładu przestrzennego, w tym ładu urbanistycznego i kompozycji architektonicznej, w odniesieniu do obiektów istniejących w okolicy. Wreszcie koncepcja powinna także przedstawiać konkretne powiązania przestrzenne planowanej inwestycji z terenami otaczającymi. Ma to istotne znaczenie między innymi w zakresie zapewnienia funkcjonalności proponowanej inwestycji mieszkaniowej z zachowaniem także niezbędnej funkcjonalności otaczających ją terenów. Tym samym art. 6 ust. 2 pkt 4 specustawy wskazuje na intencje ustawodawcy poszanowania dotychczasowych zasad kształtowania polityki przestrzennej wynikających przede wszystkim z u.p.z.p., których wyrazem jest między innymi zachowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powiązanie przestrzenne planowanej inwestycji z "terenami otaczającymi" należałoby odczytywać w kontekście systemowych rozwiązań, tj. jako dążenie do zapewnienia poszanowania ładu przestrzennego poprzez stworzenie harmonijnej całości oraz uwzględnienie w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych (tak T. Filipowicz (red.), Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, Warszawa 2019).

Podkreślić należy, że celem ustawy mieszkaniowej i przyjętych w niej rozwiązań było uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych, związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Określone w ustawie rozwiązania mają służyć nie poszerzeniu swobody w zainwestowaniu terenu, lecz eliminacji deficytu mieszkań, jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam, gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca, dla realizacji celów ustawy, umożliwił na warunkach w niej określonych, dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Konsekwentnie też, jeżeli gmina stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji (por. uzasadnienie do projektu ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, druk sejmowy VIII.2667).

Jak wynika z art. 7 ust. 4 zd. drugie specustawy, podstawową przesłanką lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Stan owego zaspokojenia ocenia rada gminy, gdyż to ten organ zna najlepiej lokalne realia i potrzeby mieszkańców. Natomiast organ wykonawczy gminy, jako organ prowadzący postępowanie oraz przygotowujący projekt uchwały, jest pierwszym podmiotem gminnym, który ocenia stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium.

Co istotne, w ustawie brak jest wytycznych i dyrektyw wiążących organy gminy w odniesieniu do dokonywania ww. oceny. Oznacza to, że ocena ta jest dokonywana samodzielnie, jednak nie może mieć charakteru zupełnie dowolnego, arbitralnego, pomimo tego, że organy dysponują dużym zakresem swobody. Ograniczenia w tym zakresie wynikają bowiem z zasad konstytucyjnych, w szczególności z zasady równości prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, organy gminy dokonujące oceny, o której mowa w art. 7 ust. 4 zd. drugie specustawy mieszkaniowej, winny przedstawić motywy pozwalające na uznanie, że gmina w ramach przysługujących kompetencji dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Rada gminy dokonuje oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a wynik tej oceny zobowiązana jest wziąć pod uwagę przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wskazanie tych motywów powinno nastąpić w uzasadnieniu uchwały. Dzięki nim zarówno inwestor i sąd administracyjny będą mogli poddać ocenie, czy gmina nie dopuściła się naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2020 r., II SA/Po 19/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadniania w zakresie oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, należy wskazać, że podczas wykładni przepisów prawa w pierwszej kolejności należy uwzględnić literalne brzmienie przepisów. W rozważanej kwestii należy więc mieć na uwadze, że ustawodawca w specustawie mieszkaniowej nie przewidział, aby uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była uchwalana wraz z jej uzasadnieniem, mimo że w systemie prawa występują lub występowały przepisy stanowiące wyraźnie o obowiązku uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały podejmowanej przez radę gminy w materii podobnej do tej, której dotyczy uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Taki obowiązek został przewidziany m.in. w u.p.z.p., gdzie zobowiązano wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do sporządzenia projektu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem. Przy czym należy mieć na uwadze, że chodzi tu o uzasadnienie projektu uchwały, a nie uzasadnienie, które jest elementem podejmowanej uchwały. Z tego wynika, że gdyby wolą ustawodawcy było, aby uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub jej projekt miały być uzasadnione, to by wyraźnie o tym postanowił.

Ponadto, wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., II OSK 3942/19 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 23/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taka sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem zgromadzone akta potwierdzają, że projekt uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej sporządzony został wraz z uzasadnieniem, w którym obszernie przedstawiono argumentację wskazującą na przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, jakoby podjęcie zaskarżonej uchwały bez jednoczesnego sporządzenia jej uzasadnienia winno doprowadzić do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa i w konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżący jako inwestor nie został bowiem pozbawiony możliwości uzyskania informacji o motywach odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej. Z uzasadnienia do projektu uchwały wynika jasno, jakie okoliczności spowodowały, że Rada podjęła uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zawnioskowanej przez skarżącego. Według organu, braki i błędy w złożonym wniosku, w tym w przedłożonej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, których skarżący nie uzupełnił w sposób wymagany specustawą pomimo wzywania Burmistrza (pismo z dnia 6 listopada 2020 r. – w aktach administracyjnych), uzasadniały odmowę ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji, a zweryfikowany stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy nie sprzeciwiał się takiemu rozstrzygnięciu.

Weryfikacja stanowiska organu, dokonana przez Sąd w świetle zgromadzonej dokumentacji, tj. m.in. wniosku skarżącego zawierającego koncepcję urbanistyczno-architektoniczną wraz z uzupełnieniem, analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju wynikających z ustaleń studium oraz opinii Miejsko – Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej z dnia 9 grudnia 2020 r., potwierdziła jego prawidłowość.

Przede wszystkim, współdziałające w procedurze uchwałodawczej organy – wykonawczy i uchwałodawczy, trafnie dostrzegły istotne braki w zawartości koncepcji architektoniczno – urbanistycznej, których inwestor nie uzupełnił, a które nie pozwoliły na pozytywną weryfikację możliwości wpisania się projektowanej inwestycji w istniejący ład przestrzenny ukształtowany na terenach otaczających działkę zainwestowaną. Poprzestano wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach co do wkomponowania się planowanej zabudowy w istniejącą przestrzeń tej części miasta w ogóle jej nie charakteryzując. Wskazano przy tym, że w sąsiedztwie projektowanych budynków występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

W koncepcji nie wskazano ani pisemnie ani graficznie wielkości parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy i zagospodarowania w najbliższym sąsiedztwie inwestycji (terenie otaczającym), takich jak kubatura, forma, wysokość, kształt dachów, intensywność zabudowy, którymi charakteryzuje się zabudowa istniejąca i które determinują układ urbanistyczny zabudowy i kompozycję architektoniczną. Wskazano jedynie szerokość i długość elewacji budynków oraz powierzchnię zabudowy zrealizowanej w ramach sąsiadującego z inwestycją osiedla [..]. Natomiast tylko zobrazowanie, w tym poprzez wierną wizualizację, istniejących w terenie sąsiednim uwarunkowań architektoniczno – urbanistycznych pozwoliłoby na ocenę, czy planowana inwestycja uzupełni harmonijnie to, co już istnieje. Natomiast te parametry istniejącej zabudowy, które wskazano (szerokość i długość elewacji budynków, powierzchnia zabudowy), ujawniły takie dysproporcje pomiędzy istniejącą zabudową a projektowanymi budynkami, które, zdaniem Rady, zdyskwalifikowały inwestycję jako sprzeczną z wymogami ładu przestrzennego, co Sąd w pełni podziela. Całkowicie pominięto również uwarunkowania istniejącej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, niewątpliwie kształtującej harmonię architektoniczno – urbanistyczną w sąsiedztwie inwestycji. W związku z tym inwestor nie zaproponował rozwiązań projektowanych, które umożliwiłyby zgodne współistnienie z zabudową już istniejącą.

Stwierdzono również braki w zakresie spełnienia standardów lokalizacyjnych określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1, tj. dostępności do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, która spełnia wymogi specustawy – minimalnej szerokości nie mniejszej niż 6 m. Inwestor w uzupełnieniu wniosku z dnia 20 listopada 2020 r. tylko zadeklarował wymaganą 6 - metrową szerokość zjazdu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną – ul. K., nie dostosowując natomiast szerokości samej drogi wewnętrznej do normatywu ustawowego.

Sąd nie zgadza się też z zarzutem skargi, że podejmując sporną uchwałę organ nie rozważył należycie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnośnie powyższego wskazać trzeba, że użyty w art. 7 ust. 4 zd. drugie specustawy zwrot "bierze pod uwagę" nie może być rozumiany w ten sposób, iż w każdym wypadku, gdy w gminie pozostały jeszcze do zaspokojenia jakiekolwiek potrzeby mieszkaniowe, rada gminy nie może podjąć uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Argumentacja skarżącego wydaje się natomiast zmierzać do tego, że skoro rada gminy "bierze pod uwagę" stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy to tym samym ma obowiązek ustalić lokalizację inwestycji mieszkaniowej, jeżeli wspomniane potrzeby nie zostały jeszcze zaspokojone.

Zdaniem Sądu, taka interpretacja wskazanego przepisu jest błędna. Z jego treści wynika bowiem jednoznacznie, że rada gminy bierze pod uwagę nie tylko stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, ale także potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro zatem gmina ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych także na innych terenach, to nie sposób zarzucać jej, że kwestii tych nie wzięła pod uwagę. Natomiast rolą sądu jest ocena, czy rada podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. W sytuacji, gdy organ uchwałodawczy rozważył powyższe, sąd nie ma kompetencji do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r., II SA/Sz 764/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można też pominąć, że ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter uchwały dotyczącej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium, podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Natomiast uznanie administracyjne polega na tym, że właściwy organ posiada uprawnienia do wyboru jednej z możliwości przewidzianych w normie prawnej prawa ogólnie obowiązującego. Przyjmując uznaniowy charakter tego aktu, okoliczności takie jak stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium trzeba oceniać w kategorii granic uznania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2020 r., II SA/Wr 797/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego wynika, że oceniając stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium rada gminy korzysta z pewnego rodzaju swobody, przy czym, jak wskazano, swoboda ta nie oznacza dowolności. Przepis art. 7 ust. 4 specustawy należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych rada może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Istotne przy tym jest, że ustawodawca nie zdefiniował ww. pojęć i nie wskazał w jaki sposób powinny być one brane pod uwagę. Dlatego też nie może być uznane za naruszenie prawa stwierdzenie, że powstanie inwestycji jest zbędne z uwagi na istniejące na dzień podejmowania uchwały zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Swoboda rady w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie ma swoje źródło w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą Sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście tych poglądów Sąd stwierdził, że Rada należycie oceniła wniosek skarżącego pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie naruszając przy tym granic przyznanej jej swobody.

W tym celu rada skorzystała z Analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju wynikających z ustaleń studium z dnia 9 grudnia 2020 r., sporządzoną przez inspektora ds. planowania przestrzennego w Referacie Inwestycji i Majątku Urzędu Miasta i Gminy. W analizie wskazano, że z bilansu terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wynika, że na obszarze miasta S. w obrębie terenów ekstensywnej zabudowy usługowo – mieszkaniowej znajduje się około 73 ha terenów niezabudowanych. Około 63 ha tych terenów objęta jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w których tereny te są przeznaczone poda zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tak jest w przypadku działki zainwestowanej. Około 10 ha terenu nie jest objęte planami. Oznacza to, że tereny przeznaczone w studium pod zabudowę ekspensywną usługowo – mieszkaniową nieobjęte planami miejscowymi przeznaczającymi nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowią potencjalne tereny zabudowy wielorodzinnej, mogące zostać wykorzystane pod tą funkcję bez konieczności wprowadzania tego rodzaju zabudowy na tereny planistycznie przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. W analizie zatem przedstawiono bilans terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, przeanalizowano wzrost liczby mieszkańców miasta i gminy od końca roku 2017 do końca roku 2019 stwierdzając w tym zakresie spadek liczby mieszkańców, warunki mieszkaniowe w gminie na koniec 2019 r., przewidywany wzrost liczby mieszańców miasta i gminy do końca roku 2030, spadek liczby mieszkańców do roku 2045, liczbę mieszkańców miasta i gminy na koniec roku 2019, wskaźnik liczby osób w przeliczeniu na powierzchnię użytkową mieszkania. Na podstawie tych danych oszacowano, że potrzeba wzrostu liczby mieszkań w zabudowie wielorodzinnej wynosi około 60%, czyli około 540 mieszkań, na co konieczne jest przeznaczenie terenów o powierzchni około 5 ha. Stwierdzono, że rezerwy terenu pod zabudowę wielorodzinną wskazane w studium, nieobjęte planami, pozwalają na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w lokalizacjach predysponowanych do tej funkcji, bez negatywnego wpływu na działki sąsiednie, jaki rodzi wnioskowana inwestycja. Powyższe potwierdza prawidłowość wniosków analizy, zaakceptowanych przez organ, że "stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w mieści i gminie S. jest wystarczający".

Z analizy tej wynika, że liczba mieszkańców, prognozowana na etapie zmiany Studium w 2017 r. zmalała, a wskaźnik liczby osób w przeliczeniu na mieszanie na koniec roku 2019 wynosił 2,91. Dane te porównano z gminą M. i K., gdzie wskaźniki te wynosiły 2,61 i 3,68. Na tej podstawie oszacowano liczbę mieszkań, jaka jest potrzeba obecnej licznie mieszkańców miasta i gminy w celu osiągnięcia wskaźnika niższego 2,61. Jednakże, w szacunkach tych uwzględniono – prawidłowo zdaniem Sądu, że nie wszyscy mieszkańcy będą zainteresowani mieszkaniem w zabudowie wielorodzinnej. Okoliczność ta jest istotna dla przeprowadzonych wyliczeń, albowiem w konsekwencji konieczna do osiągnięcia wskaźnika 2,61 liczba mieszkań w zabudowie wielorodzinnej to 540, co stanowi 60% z ogólnej liczby 900 potrzebnych mieszkań. Przyjęcie powyższych proporcji było adekwatne do dominujących aktualnie preferencji zabudowy jednorodzinnej.

Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi art. 7 ust. 4 zd. drugie specustawy mieszkaniowej, gdyż została przeprowadzona przez uprawniony organ gminy na podstawie danych prognozowanych przez Studium i znanych z urzędu organowi gminy. Ich zestawienie, przy uwzględnieniu panujących ogólnych realiów i trendów mieszkaniowych, pozwoliło na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja wielomieszkaniowa nie jest konieczna dla zaspokojenia istniejących w gminie potrzeb mieszkaniowych, które w sposób wystarczający zabezpieczą tereny przeznaczone w planach pod zabudowę wielorodzinną. Brak akceptacji tej oceny przez skarżącego nie pozbawia jej wartości dowodowej i nie świadczy, że organ dokonując jej działał z przekroczeniem przyznanej mu swobody.

O wadliwości działań Rady przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie może też świadczyć, wbrew zarzutom skargi, uwzględnienie opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. O opinię taką zwróciła się Rada w piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r., działając zgodnie z art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej. Przepis ten umożliwia wskazanym organom, w tym właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, przedstawienie opinii odnośnie złożonego wniosku. Wprawdzie fakt, iż są to opinie, a nie uzgodnienia, wskazuje, że nie mają one charakteru wiążącego, jednakże nie oznacza to, iż organ uchwałodawczy może zupełnie pominąć okoliczności zeń wynikające. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wymogu uzyskania tego typu opinii, to przy założeniu jego racjonalności, należało przyjąć, że uznał takie opinie za przydatne w procesie ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowych. Wobec tego nie sposób czynić Radzie zarzutów z tego, że zapoznała się z opinią, przeanalizowała jej treść i uwzględniła przy rozpatrywaniu wniosku inwestora. Przy tym podkreślić należy, że opinia była jednym z kilku dokumentów potwierdzających wyniki analizy samodzielnie przeprowadzonej przez organ, które wskazują na istnienie negatywnych przesłanek lokalizacji projektowanej inwestycji mieszkaniowej.

Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem to przeprowadzona przez organ analiza potrzeb mieszkaniowych stanowiła podstawę przedmiotowej uchwały, natomiast opinia Komisji stanowiła materiał pomocniczy, który potwierdził, że na danym terenie brak jest podstaw do zlokalizowania inwestycji wielomieszkaniowej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w świetle art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, przesłanką odmowy przyjęcia uchwały dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest powołanie się przez radę gminy na stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz na potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium.

Całość zaś sporządzonego i zebranego w sprawie materiału, w ocenie Sądu, pozwalała stwierdzić Radzie, że ze względu na istniejący stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie, realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest konieczna. Ustalenia własne organu potwierdziła opinia Komisji Urbanistycznej. Wykazała ona bowiem, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje już zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, zaś projektowane zamierzenie tworzy dysproporcje miedzy nową zabudową a już istniejącą i nie nawiązuje do charakteru i form zabudowy sąsiedniej. Komisja stwierdziła też, że zaprojektowany układ komunikacyjny stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa pojazdów i pieszych, uniemożliwia właściwy – z zachowaniem widoczności, i bezpieczny dla innych użytkowników drogi dojazd w czasie budowy dla wielkogabarytowych samochodów dostawczych i dla straży pożarnej.

Powyższe wskazuje, że wnioskowana inwestycja nie jest niezbędna dla realizacji celu jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w gminie, jak również nie spełnia standardów urbanistycznych w zakresie dróg, co potwierdza decyzja Zarządu Powiatu z dnia 23 września 2020 r., nr [..], w której określono warunki i parametry techniczne zjazdu z drogi powiatowej nr [..] ul. M. K., niezgodne ze specustawą mieszkaniową w zakresie obsługi drogowej inwestycji mieszkaniowej.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że podczas posiedzenia Rady, na którym głosowano nad lokalizacją spornej inwestycji, radni nie wzięli pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, a dyskusja nad projektem uchwały w ogóle nie skoncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Z materiałów dołączonych do akt, a także udostępnionych na stronie sesji Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2021 r., do której odsyła Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy (dostępne pod adresem [...]) wynika, że przed podjęciem uchwały Rada przeanalizowała m.in. opinię Komisji Urbanistycznej, prognozę oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. [...] z maja 2014 r., uzasadnienie projektu uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji. Z powyższego wynika, że podejmując sporną uchwałę organ miał dane związane ze stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie i nie przeczy temu brak szerszej dyskusji radnych w tym temacie. Przeciwnie, wskazuje to, że radni nie mieli wątpliwości, iż przedstawione dane i argumenty przemawiają za odmową lokalizacji wnioskowanej inwestycji. O tym, że Rada w sposób właściwy rozważyła przesłankę, o której mowa w art. 7 ust. 4 zd. drugie specustawy, świadczy także pismo samego skarżącego z dnia 26 stycznia 2021 r. modyfikujące wniosek, z którego wynika, że skarżący posiadał wiedzę na temat stanowiska członków rady co do przedmiotowej inwestycji opartego na zebranym w sprawie materiale. Materiał ten, jak wskazano, zawierał analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W związku z tym, omawiany zarzut nie ma oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy i nie może zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że w sprawie istniały podstawy do podjęcia negatywnej uchwały w sprawie wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, przy czym została ona podjęta przez Radę w oparciu o kompletny materiał obejmujący zarówno dokumentację projektową, analizę potrzeb mieszkaniowych oraz opinie właściwych organów.

Rozstrzygnięcia tego nie mogła natomiast zmienić modyfikacja wniosku, której inwestor dokonał w dniu 26 stycznia 2021 r., a więc w przeddzień podjęcia uchwały z dnia 27 stycznia 2021 r.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w związku z brakiem pisma modyfikującego wniosek z dnia 26 stycznia 2021 r. w aktach administracyjnych sprawy, Sąd pozyskał je od organu do akt postępowania sądowego. Wynika z niego, że wniosek został zmodyfikowany w trybie art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej, który przewiduje, że do czasu podjęcia uchwały inwestor może modyfikować wniosek. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się.

Jak wskazano w piśmie inwestora, modyfikacja wynika m.in. z zapoznania się z treścią uzyskanych opinii oraz uwag radnych wyrażanych w czasie posiedzeń komisji Rady. Lektura złożonej modyfikacji ujawnia, że inwestor zmierzał do ograniczenia wielkości inwestycji – ilość mieszkań zmaleje z 234 do 199 na skutek rozdzielenia części nadziemnej budynków z przerwą wielkości 18 m. Ponadto, w związku z uzyskaniem zgody na skomunikowanie drogi osiedlowej z ulicą S., wyrażoną przez Burmistrza w trakcie prezentacji uchwały na posiedzeniu komisji Rady, modyfikacji uległo skomunikowanie drogowe inwestycji. Modyfikacja dotyczyć miała stron wniosku o numerach 2, 3, 5, 6 , 7, 8, 11 i 13.

Sąd podzielił stanowisko organu, że tak złożonego pisma nie można było potraktować jako zmodyfikowanego wniosku i poddać go procedurze opisanej w art. 7 ust. 1-15 specustawy mieszkaniowej. Nie było także podstaw do tego, aby takie pismo poddać procedurze uzupełnienia, o której mówi art. 7 ust. 9. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku gdy wniosek (a na podstawie art. 7 ust. 16 także jego modyfikacja) nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

Stwierdzić bowiem należało, że przedłożona modyfikacja nie jest w istocie wnioskiem zmodyfikowanym w rozumieniu przepisów specustawy, albowiem zawiera wyłącznie wybiorcze strony pierwotnego wniosku, niepodpisane przez inwestora. Podpis taki zawiera tylko pismo przewodnie, zaś same zmiany takim podpisem nie są opatrzone. Brak ten jednak nie jest wymogiem, o którym mowa

w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy, który zgodnie z ust. 9 podlegałby uzupełnieniu na wezwanie organu. Nie mógł on zostać również uzupełniony w trybie art. 64 k.p.a., gdyż na mocy art. 14 specustawy mieszkaniowej do spraw określonych w rozdziale "Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych" nie stosuje się przepisów k.p.a. Z kolei treść art. 7 ust. 16 wskazuje, że modyfikacji polegać może wniosek a nie jego fragmenty. Skoro bowiem modyfikacja podlega powtórzonej kompleksowo procedurze przewidzianej w art. 7 ust. 1-15, to organ powinien dysponować spójnym, kompletnym materiałem, a nie jego fragmentami, choćby zmiany dotyczyły tylko części wniosku. Naniesione zmiany podlegają bowiem ocenie łącznie z tymi fragmentami wniosku, które nie uległy zmianom, jako całość. Przekazanie więc organowi tylko określonych stron wniosku ze zmianami nie pozwala na przeprowadzenie procedury z art. 7 ust. 1-15 specustawy mieszkaniowej. Wreszcie też wskazać trzeba, że choć inwestor traktuje dokonane zmiany jako modyfikację wniosku, to jednak w rzeczywistości dotyczą one kwestii, które już wcześniej w toku postępowania podlegały modyfikacji. W piśmie z dnia 17 listopada 2020 r., inwestor bowiem przedstawił już koncepcję polegającą na podziale 2 budynków na 4 i zmniejszeniu ilości mieszkań o 54. Skorygowano też rozbieżności dotyczące drogi wewnętrznej.

W świetle tych uchybień, zdaniem Sądu, organ nie mógł potraktować pisma z 26 stycznia 2021 r. jako dopuszczalnej na gruncie specustawy mieszkaniowej modyfikacji wniosku o lokalizację inwestycji i w związku z tym jego wniesienie nie stanowiło przeszkody do podjęcia uchwały w dniu 27 stycznia 2021 r. Dokumentacja wprowadzająca zmiany w koncepcji inwestycyjnej zawierała bowiem uchybienia, które nie podlegały uzupełnieniu ani w trybie art. 7 ust. 9 specustawy, ani art. 64 k.p.a. Ponadto, analiza tych zmian prowadzi do wniosku, że dotyczą one kwestii już rozważanych w toku procedowania wniosku, a więc ich ponowne przedłożenie miało charakter działania pozornego, zmierzającego do przedłużenia postępowania. Takie zaś działanie należy ocenić jako sprzeczne z celami specustawy mieszkaniowej.

Podsumowując całość powyższych rozważań Sąd uznał, że odmawiając skarżącemu ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej Rada Miejska nie działała w sposób arbitralny, bowiem – jak wykazano powyżej - samodzielnie, w sposób wszechstronny i wyczerpujący rozważyła przesłankę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń obowiązującego Studium, zaś analiza w tym zakresie doprowadziła do słusznych wniosków, że nie jest możliwe ustalenie lokalizacji tej inwestycji w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej. Motywy tego rozstrzygnięcia były zaś przedstawione w uzasadnieniu projektu uchwały, z którym skarżący miał możliwość się zapoznać, o czym świadczą jego działania zmierzające do zmiany wniosku. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie Rady mieści się też w granicach uznania administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem wad, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., wymagających wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, które Sąd uznał za nieuzasadnione, co wyjaśniono w powyższych rozważaniach. Przy tym wskazać należy, że wpływu na aktualność i wyniki sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie miała okoliczność utraty bytu prawnego przez jej § 3 wyeliminowany z obrotu ze skutkiem ex tunc w następstwie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 5 marca 2021 r., nr [..], oraz następująca po tym zmiana zaskarżonej uchwały poprzez dodanie § 3 w nowym brzmieniu, co nastąpiło uchwałą nr XXXI.261.2021 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2021 r. Zaskarżona uchwała bowiem wskutek doręczenia jej skarżącemu inwestorowi weszła do obrotu prawnego i jako akt obowiązujący mogła stanowić substrat zaskarżenia pomimo skutków stwierdzenia nieważności § 3 i późniejszego wprowadzenia § 3 w nowym brzmieniu wskutek uchwały z dnia 28 kwietnia 2021 r. Nieobowiązywanie poszczególnych przepisów aktu prawnego nie oznacza, że przestał on kształtować stosunki prawne i nie obowiązuje.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w dacie rozpoznania sprawy stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z uwagi na trwający stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, odnosząc się do wniosku Rady Miejskiej o przeprowadzenie rozprawy należy wskazać, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie naruszyło praw strony do rzetelnego procesu sądowego. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi bowiem do pominięcia strony postępowania, gdyż podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak strony skarżącej, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W związku z tym, z uwagi na istniejący stan epidemiologiczny oraz brak możliwości technicznych, mimo procedowania na posiedzeniu niejawnym, sprawa została rozpoznana rzetelnie.