Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 829/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. H. S. (zwana dalej "Skarżącą") zwróciła się do Szefa Urzędu do Spraw [...] (zwanego dalej "Szefem Urzędu" lub "organem") z wnioskiem o przyznanie uprawnień przysługującym wdowom pozostałym po kombatantach lub innych osobach uprawnionych. Skarżąca wniosła o przyznanie świadczeń po zmarłym w dniu [...] grudnia 2018 r. mężu – H. S..

W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że mąż Skarżącej w okresie od listopada 1946 do września 1948 r. pełnił służbę w [...] Brygadzie Korpusu [...] Wewnętrznego w [...] (zwanej dalej "brygada [...]"). Ustalono także, że służba męża Skarżącej w strukturach brygady [...] polegała także na walce przeciw "bandom reakcyjnym". Fakt ten został potwierdzony w charakterystyce służbowej sporządzonej przez Jednostkę Wojskową Nr [...] (karta 2. akt administracyjnych), a także w deklaracji członkowskiej Związku [...] (zwanego dalej "Z[...]") w momencie przystąpienia do tego związki w 1974 r. W zaświadczeniu z 1976 r. Wojskowa Komenda [...] potwierdziła, że mąż Skarżącej służył w jednostce, "która prowadziła walki z reakcyjnym podziemiem o utrwalenie władzy ludowej".

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Instytut Pamięci Narodowej – [...] przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") ustalił, że brygada [...], w której służył mąż Skarżącej brała w okresie od listopada 1946 do września 1948 r. udział w walkach zbrojnych z następującymi organizacjami:

1) listopad – grudzień 1946 r.: [...] Powstańcza Armia ([...]PA), Narodowe Siły Zbrojne (NSZ), Zrzeszenie "[...] grupy zbrojne określane mianem "bandy o charakterze rabunkowym", ugrupowanie "[...]" (brygada zajmowała się także działalnością ochronną i konwojową);

2) 1947 r. – NSZ, UPA, WiN, Armia Krajowa (AK), bandy o charakterze rabunkowym, niezidentyfikowane grupy "banderowców", ugrupowania [...]", [...] i [...]" (brygada zajmowała się także także aresztowaniem działaczy PSL, wysiedlaniem ludności ukraińskiej oraz działalnością ochronną i konwojową);

3) styczeń – wrzesień 1948 r.: UPA, NSZ, [...] Zjednoczenie Wojskowe, niezidentyfikowane grupy "banderowców" (brygada prowadziła także działalność ochronną i konwojową).

Na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 276 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"), decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Szef Urzędu odmówił przyznania uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w zw. z ust. 3.

W terminowo wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez naruszenie:

1) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 w związku z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy polegające na braku uznania, że mąż Skarżącej uczestniczył w walkach zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami [...]

2) art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy przez błędną wykładnię zwrotu "zadania śledcze i operacyjne" i uznanie, że należy interpretować go rozdzielnie, a nie łącznie zgodnie z zasadami logiki i wykładni literalnej;

3) art. 7 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez uznanie, że zmarły H. S. brał udział w zwalczaniu organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy w zgromadzonym materiale dowodowym nie odnaleziono akt, na podstawie, których można by stwierdzić, że mąż Skarżącej walczył z [...]

4) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i oparcie wniosków wyłącznie na piśmie IPN.

Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w przypadku potwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Szefa Urzędu do wydania w określonym terminie decyzji przyznającej Skarżącej uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 2 i 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę, Szef Urzędu podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy kombatantom i innym osobom uprawnionym - emerytom, rencistom i inwalidom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, poza uprawnieniami określonymi w ust. 1, przysługuje:

1) ulga w wysokości 51% na przejazdy w komunikacji krajowej środkami publicznego transportu zbiorowego:

a) kolejowego w 1 i 2 klasie pociągów osobowych i pospiesznych oraz autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej - na podstawie biletów jednorazowych,

b) kolejowego w 2 klasie pociągów innych niż osobowe i pospieszne - na podstawie biletów jednorazowych;

2) dodatek kompensacyjny w wysokości 15% dodatku kombatanckiego, o którym mowa w art. 15;

3) ryczałt energetyczny w wysokości [...] zł miesięcznie;

Ustęp 3 tego artykułu stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 2, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych.

Zgodnie z art. 21 ust 1 ustawy uprawnienia w niej określone przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2.

Ustęp 2 pkt 4 lit. c tego artykułu przewiduje, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1, nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów [...], Służby [...] lub Informacji [...], jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd oddalił skargę według następującej argumentacji.

Sąd aprobuje w pełni stanowisko organu wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim, należy dokonać właściwej kwalifikacji [...] jako podmiotu aparatu bezpieczeństwa, co zasadnie uczynił organ. W tym miejscu, należy stwierdzić za Sądem Najwyższym oraz Trybunałem Konstytucyjnym, że określenie "aparat bezpieczeństwa publicznego", o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy oznacza wszystkie jednostki organizacyjne resortu bezpieczeństwa publicznego, które z formalnoprawnego punktu widzenia były określane jako służby bezpieczeństwa publicznego (zob. uchwała SN z dnia 7 maja 1992 r. sygn. akt III UZP 7/91, OSNA APU 1992 r., z. 10, poz. 174 oraz wyrok TK z dnia 15 lutego 1994 r. sygn. akt T 15/93, OTK 1994 r. z. 1 poz. 4). Bez wątpienia przyjąć należy, że brygada [...], w której pełnił służbę mąż Skarżącej był organem bezpieczeństwa publicznego. Organy te tworząc łącznie aparat bezpieczeństwa działały na rzecz utrwalenia władzy ludowej w powojennej Polsce.

Sąd nie podziela zdania Skarżącej, według którego Szef Urzędu naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez to, że ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, jakoby jednostka, w której służył mąż Skarżącej miała walczyć z organizacjami takimi jak [...], [...], [...] W aktach sprawy znajdują się dokumenty, które dowodzą tego iż brygada [...], w którym służył mąż Skarżącej rzeczywiście walczyła o utrwalenie władzy ludowej ze wskazanymi organizacjami. Potwierdza to zresztą sam H. S. w swoim życiorysie, gdzie wyraźnie akcentuje: "po ukończeniu szkoły podoficerskiej brałem czynny udział w walkach przeciwko bandom reakcyjnym grasujących na terenie województwa [...] i przeciw bandom UPA na terenie województwa [...] – w [...]" (karta 1. akt administracyjnych – podkreślenie Sądu). Fakt ten potwierdza także charakterystyka służbowa (karta 2. akt administracyjnych), zaświadczenie (karta 8. akt administracyjnych) oraz deklaracja członkowska w [...] (karta 4. akt administracyjnych). Mając dowody potwierdzające służbę w brygadzie [...], która walczyła przeciwko organizacjom działającym na rzecz suwerenności oraz niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, organ uzyskał także dowód z IPN, który również potwierdza fakt działalności brygady [...] (karta 37. akt administracyjnych). Organ dołożył wszelkich starań, aby dopełnić obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. uzyskując w ramach współpracy organów administracji publicznej, dowód, który potwierdza tezę zarysowującą się w materiale dowodowym. Kierując się swobodą oceny dowodów stwierdził, że zgromadzone materiały dowodzą iż mąż Skarżącej był uczestnikiem organizacji utrwalającej władzę ludową w Polsce.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie zgadza się z argumentem Skarżącej, że przez wzgląd na to, że jej mąż walczył przeciwko UPA (czego ani organ, ani Sąd nie kwestionuje), należało uznać go za kombatanta.

Nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, ponieważ służba męża Skarżącej w latach 1946-1948 nie wpisuje się w definicję kombatanta ani działalności kombatanckiej. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu: "Kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej". Z całą pewnością brygada [...] nie była formacją, która walczyła o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Jej działalność koncentrowała się na utrwalaniu władzy ludowej narzucanej przez ZSRR. Uznanie męża Skarżącej za kombatanta stanowiłoby zaprzeczenie aksjologii leżącej u podstaw ustawy, szczególnie wyartykułowanej w preambule ("Sejm stwierdza, że władze III Rzeszy Niemieckiej, ówczesne władze Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i komunistyczny aparat represji w Polsce są winni cierpień zadanych wielu obywatelom Państwa [...] ze względów narodowościowych, politycznych i religijnych. Spowodowały one śmierć wielu milionów, a dla wielu stały się przyczyną trwałej utraty zdrowia.").

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że fakt służby w jednostkach prowadzących walki także z [...] nie może mieć wpływu na ocenę zasadności pozbawienia uprawnień kombatanckich: "Trudno jednocześnie zakładać, że skarżący w ramach swojej służby w jednostce [...] brał udział jedynie w walkach z [...], skoro [...] Brygada [...] prowadziła walki z innymi organizacjami, w tym Armią Krajową, Zrzeszeniem [...] oraz Narodowymi [...]. W aktach IPN brak jest dokumentów, które poświadczałyby osobisty udział skarżącego w walkach z konkretnymi jednostkami »reakcyjnego podziemia«, jednak Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie organ miałby ustalić dokładnie z jakimi jednostkami skarżący osobiście walczył podczas służby w [...] Brygadzie [...]. Organ przeprowadził pełne postępowanie dowodowe, konfrontując informacje na temat jednostki [...], w której służył skarżący, z jego oświadczeniami, które z oczywistych względów pomijają niektóre aspekty pełnionej służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez organ analiza materiału dowodowego i wnioski na jej podstawie wyprowadzone były zgodne z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2362/16, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej wykładni zwrotu "zadania śledcze i operacyjne" Sąd podziela dominujący pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym spójnik "i" należy interpretować rozdzielnie. "Spójnik »i« zamieszczony w zwrocie »zadania śledcze i operacyjne«, w przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. »c« ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 2002 nr 42 poz. 371 ze zm./ nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne, to znaczy wyliczające. Można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędu [...], Służby [...] lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zadania śledcze, lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej" (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1126/04, CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że pomimo rozbieżności w orzecznictwie, przedstawiony wyżej pogląd jest dominujący (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt V SA 1663/98 - publikowany zbiór System Informacji Prawnej Lex nr 49270, wyrok NSA z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1115/99 - niepublikowany, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 540/99 - niepublikowany, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 20001 r., sygn. akt V SA 2106/00 - niepublikowany, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 227/00 - niepublikowany, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 423/00 - niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt SA/Rz 116/00 - niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2001 r, sygn. akt II SA/Ka 1480/99 - niepublikowany). Wobec tego stanowiska, traktowanie spójnika "i" jako koniunkcji doprowadziłoby do stanu, w którym przepis ten byłby praktycznie przepisem martwym. Prowadzenie jednej z tych form działalności spełnia hipotezę normy z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy.

Wobec tego zarzutu, Sąd wyraża dezaprobatę dla zastosowania w niniejszej sprawie reguł klaryfikacyjnej koncepcji wykładni prawa. Skarżąca powołała się na paremię clara non sunt interpretanda, jednakże w świetle przedstawionej argumentacji, nie można poprzestać na wykładni językowej, gdyż to doprowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której przepis byłby nieskuteczny. W sytuacji wątpliwości co do efektów zastosowania reguł wykładni językowej, należy przejść na poziom wykładni celowościowej, która w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie, umożliwiające dokonanie prawidłowej subsumpcji.

Organ prowadzący postępowanie dołożył wszelkiej staranności co do ustaleń w zakresie działalności męża Skarżącego. Mimo iż niemożliwe są ustalenia co do konkretnych walk toczonych z poszczególnymi organizacjami, to jednak wszystkie zebrane dowody wskazują na czynny udział H. S. w walkach z "bandami reakcyjnymi", co zresztą on sam potwierdził, odróżniając je od walk z bandami [...]

Rekapitulując, Sąd doszedł do przekonania, że służba męża Skarżącej w brygadzie [...] jako elemencie aparatu bezpieczeństwa, który działał na rzecz utrwalania władzy ludowej, implikuje odmowę przyznania świadczeń wdowie po zmarłym – Skarżącej. "Służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów [...] Służby [...] lub Informacji Wojskowej i wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane" (wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt V SA 1663/98, LEX nr 49270). "Uprawnienia kombatanckie są szczególnym wyróżnieniem za zasługi dla Polski, zatem przyznanie tychże uprawnień (ich zachowanie) musi mieć za podstawę albo działalność, z którą ustawa o kombatantach łączy te uprawnienia bądź też być ofiarą w miejscach i z przyczyn określonych w tej ustawie" (wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2362/16, CBOSA). Wobec męża Skarżącej – H. S. takiej podstawy Sąd się nie dopatrzył.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości o czym orzekł w sentencji wyroku.