Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 315/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] nr [...]. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] r., znak: [...] o odmowie przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 18 grudnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad K. K., ur. [...] marca 1989 r.

Decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej wskazanego świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", organ pierwszej instancji stwierdził, że przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od 9 września 1993 r. do nadal.

W odwołaniu od tej decyzji L. K. podniosła, że w związku z odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego domaga się prawa do świadczenia wyrównawczego między jej emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Z powodu niepełnosprawności jej syna, który wymaga całodobowej opieki, zrezygnowała z zatrudnienia, jakie wcześniej miała. Całe życie poświęca się opiece nad synem, który cierpi na porażenie mózgowe, a dodatkowo jest głuchoniemy i niewidomy. Czuje się pokrzywdzona w stosunku do opiekunów dzieci, którzy otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, bowiem aktualnie wysokość jej emerytury wynosi 1 354,84 zł brutto, 1 149,99 zł netto.

Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji podniósł, że przepisy u.ś.r. wprost wyłączają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą świadczenia pielęgnacyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Z uwagi na wskazany powyżej cel, ustawodawca wyłączył z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Osoby te nie pozostają bez pomocy ze strony państwa, a dochód wynikający ze świadczenia pracy został zastąpiony prawem do innych świadczeń, w tym do emerytury. Przepisy u.ś.r. nie umożliwiają przy ustalaniu prawa do świadczeń opiekuńczych miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną zakładając, że nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenia emerytalne oparte są na zasadzie wzajemności. Są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Według organ drugiej instancji, bezspornie skarżąca, jako matka K. K., należy do kręgu osób mogących się ubiegać o przyznanie tego świadczenia. W świetle załączonego do akt sprawy orzeczenia lekarskiego nie budzi wątpliwości stan zdrowia syna skarżącej. K.K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] marca 2005 r., nr sprawy: [...]). W orzeczeniu wydanym na stałe wskazano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się natomiast od 15 lutego 2005 r. Skarżąca ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, które pobiera od 9 września 1993 r. (zaświadczenie ZUS z 10 grudnia 2019 r., znak: [...]). Jest to negatywna przesłanka ustawowa. Jej wystąpienie uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W u.ś.r. nie ma mechanizmów w obrębie regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwalałyby na dokonanie kompensacji świadczeń. Brak jest w związku z tym możliwości, aby osobie mającej ustalone prawo do emerytury i pobierającej to świadczenie, przyznać świadczenie pielęgnacyjne w kwocie uzupełniającej różnicę pomiędzy wysokością otrzymywanej emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego została przez ustawodawcę określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Poza wyjątkiem określonym w art. 17 ust. 4 u.ś.r., nie ma możliwości przyznania go i wypłaty w części. Tylko ustawodawca na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej, może wprowadzić normę pozwalającą na przyznawanie osobom, które mają ustalone prawo do emerytury i które sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyrównania lub uzupełnienia świadczenia emerytalnego do wysokości przewidzianej w u.ś.r. Ustawodawca nie przewidział jednak takiej możliwości na dzień wydawania decyzji, a nie jest to rola organów administracji, które mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP). Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że nie kwestionuje faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad synem. Jednakże ustawodawca określając przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia, nie pozostawia organowi właściwemu luzu decyzyjnego. Organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać świadczenia pielęgnacyjnego kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję L.K. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zakazu dyskryminacji przez władze publiczne oraz prawa do traktowania na równi z osobami znajdującymi się w takiej samej sytuacji życiowej;

b. art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni literalnej art. 17 ust. 5 lit. a nie zaś funkcjonalnej brzmienia wskazanego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że posiada ona prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie;

c. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni literalnej art. 17 ust. 5 u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgody z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego beneficjenta, tj. osobę niepełnosprawną świadczenia pielęgnacyjnego z przyczyn niezależnych od niej;

d. art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego z uwagi na okoliczności od niej niezależne;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia, że różnica wysokości świadczeń, tj. wysokości emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje złamanie konstytucyjnej zasady równego traktowania w tym przypadku osób znajdujących się w takiej samej sytuacji życiowej, a mianowicie osób rezygnujących z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że celem regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie sposób więc mówić w niniejszym przypadku o przestrzeganiu przez organ zasady równego traktowania, w sytuacji gdy świadczenie emerytalne skarżącej jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Według skarżącej, organ wydając zaskarżona decyzję dopuścił się naruszenia art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni literalnej art. 17 ust. 5 lit. a, nie zaś funkcjonalnej, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że posiada prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Według stanu na dzień wniesienia skargi emerytura skarżącej wnosi 1 149,99 zł netto, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia – 1 830 zł. W dacie wejścia w życie u.ś.r. kwota świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od najniższej emerytury. Tym samym zasadne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy emeryturą, jaką otrzymuje a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej kwocie, wynikającej z przepisów u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 28 września 2020 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie z 21 października 2020 r. organ administracji przychylił się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca warunki te spełnia.

Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Organy obu instancji poprzestając na wykładni językowej tego przepisu przyjęły, że w związku z tym, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Skarżąca kwestionując zasadność dokonanej przez organy administracji obu instancji wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazała na konieczność dokonania także wykładni systemowej i funkcjonalnej tego przepisu.

Wykładnia systemowa przepisu winna być dokonana przy uwzględnieniu podstawowych zasad systemu prawa uregulowanych w Konstytucji RP, w taki sposób, który umożliwi osobie z ustalonym prawem do emerytury, przyznanie wnioskowanego świadczenia w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia u.ś.r. wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19). W 2019 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 1 583,00 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 – M. P. z 2018 r., poz. 1099). W 2020 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wzrosła do 1 830,00 zł (obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 – M. P. z 2019, poz. 1067). Tymczasem, jak wskazuje skarżąca, wysokość jej emerytury wynosi 1 354,84 zł brutto, 1 149,99 zł netto. Jest więc znacząco niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach – jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).

Zgodnie z zasadą równości wobec prawa wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z 9 marca 1988 r., U 7/87; z 6 maja 1998 r., K 37/97; z 20 października 1998 r., K 7/98; z 17 maja 1999 r., P 6/98; z 4 stycznia 2000 r., K 18/99; z 18 grudnia 2000 r., K 10/00; z 21 maja 2002 r., K 30/01; z 28 maja 2002 r., P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r., SK 53/12).

Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna, w sytuacji gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego.

Rozwiązania ustawowe były zgodne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., K 37/12; z 5 listopada 2013 r., K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W powołanym wyroku z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na brak przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, że obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). U.ś.r. w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, że zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów.

Aprobując powyższy pogląd prezentowany również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 sąd stwierdza, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać, że zachowanie konstytucyjnych zasad wymaga, aby osoba mająca prawo do emerytury, tak jak skarżąca w rozpatrywanej sprawie, otrzymała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ weźmie pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy organ przyjmie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

dc