Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 418/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 49f ust. 1, art. 49f ust. 2, art. 49f ust. 3, art. 49f ust. 4, art. 49f ust. 5, art. 51, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 37, art. 25, art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], II. zasądza od organu na rzecz skarżącego J. H. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania J. H., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] lutego 2021 r., [...], którą umorzono uproszczone postępowanie legalizacyjne obejmujące budowę, rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...] położonej w K. przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Inspektor Powiatowy prowadził kilka postępowań administracyjnych dotyczących budynku cieplarni posadowionego na działce [...] położonej przy ul. [...] w K. (zob. dokumentację na k. 13-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie legalności budowy budynku cieplarni na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...], wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydium Państwowej Rady N. z dnia [...].08.1967 r., znak [...], zrealizowanego jako mieszkalny" (zawiadomienia tego nie ma co prawda w aktach administracyjnych, niemniej Sąd przyjął za wiarygodną informacje Inspektora Wojewódzkiego, że taki fakt miał miejsce; postępowanie [...] zostało bowiem urzędowo opisane w rozstrzygnięciach na k. 20, 26 i 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności rozbudowy tego budynku (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a sprawa ta jest już obecnie rozpatrywana w ramach jednego postępowania wraz ze sprawą legalności budowy budynku ([...]),

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności nadbudowy budynku cieplarni (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Żadne z powyższych postępowań nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną.

Sąd w tym miejscu dla jasności wyjaśnia, że wymienione wyżej postępowania mają w ich opisach za przedmiot "cieplarnię" z uwagi na fakt, że wedle początkowych ustaleń na działce [...] znajdować się miała cieplarnia, na którą Prezydium Państwowej Rady N. decyzją z dnia [...] sierpnia 1967 r., [...] udzieliło pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego przy pierwszych czynnościach potraktowały więc istniejącą współcześnie zabudowę mieszkalną jako rodzaj modyfikacji pierwotnie zaprojektowanej zabudowy cieplarni (decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...] nałożono nawet na właścicieli obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego). Zdecydowanie inny kierunek postępowaniu nadał dopiero Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] (na ten temat zob. k. 29 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji) stwierdził między innymi nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakcentował, że wobec budynku mieszkalnego na działce [...] – jako, że jest to zabudowa całkowicie odmienna od cieplarni – powinno się toczyć postępowanie jak dla odrębnej samowoli budowlanej, a nie w trybie właściwym dla modyfikacji inwestycji cieplarni.

Ostatecznie, jak wynika ze znajdującego się w aktach pisma Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2020 r., [...] i [...], organ poinformował strony, że na dalszym etapie pod dotychczasową sygnaturą [...] będzie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku na działce [...] zrealizowanego jako mieszkalny, natomiast pod sygnaturą [...] będzie prowadzone postępowanie dotyczące rozbudowy budynku zrealizowanej w 1986 r. (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. J. H. wystąpił wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b.") w odniesieniu do jego budynku mieszkalnego na działce [...] w K. przy ul. [...] (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu "z urzędu" uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę, rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...] położonej w K. przy ul. [...] (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") (k. 31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy – działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. – umorzył natomiast uproszczone postępowanie legalizacyjne. Wskazał, że przepisy związane z uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym nie dotyczą spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] września 2020 r., a takie sprawy toczą się wobec budynku J. H. (k. 48-49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odwołaniu J. H. zwrócił uwagę, że organ przed dniem [...] września 2020 r., wbrew temu co twierdzi, nie prowadził postępowania w sprawie legalności budowy, rozbudowy i nadbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...] Prowadzone były tylko postępowania cząstkowe. Takiego, które obejmowałoby budynek mieszkalny w jego całokształcie, nie było.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że żądanie J. H. dotyczyło wszczęcia "uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę, rozbudowę i nadbudowę" budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] W tożsamym zakresie prowadzone już są postępowania w odniesieniu do tego budynku. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, mimo braku ich "scalenia" w ramach jednego postępowania (odnoszącego się do budowy, rozbudowy i nadbudowy), nie może ulegać wątpliwości, iż wszystkie te sprawy (budowa, rozbudowa i nadbudowa) zostały wszczęte przez Inspektora Powiatowego jeszcze w dniu [...] czerwca 2015 r.

Przechodząc do zagadnień prawnych organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] września 2020 r. zaczęły obowiązywać zmiany wprowadzone do P.b. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, dalej "nowel.P.b."). Nowelizacją tą uregulowano procedurę uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 1 pkt 37 nowel.P.b.). Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego organ pierwszej instancji trafnie jednak zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 25 nowel.P.b. do spraw uregulowanych w P.b., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowel.P.b., stosuje się przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego – w ocenie Inspektora Wojewódzkiego - prawidłowo, po wszczęciu uproszczonego postępowania, umorzono je jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.).

Podsumowując powyższe organ odwoławczy wskazał, że do załatwienia spraw budowy, rozbudowy i nadbudowy budynku cieplarni mają zastosowanie przepisy dotychczasowe (to jest w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r.), a nie przepisy wprowadzone nowelizacją od dnia [...] września 2020 r.

Inspektor Wojewódzki dodatkowo zaznaczył, że w art. 32 nowel.P.b. ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji szczegółowej wobec zasady określonej w art. 25 nowel.P.b., lecz jedynie podkreślił niedopuszczalność wszczęcia postępowań legalizacyjnych w tych sprawach, które do dnia [...] września 2020 r. zakończono decyzjami o nakazie rozbiórki.

W skardze J. H. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wyjaśnił, że sporna zabudowa była objęta pozwoleniem na budowę wydanym w dniu [...] sierpnia 1967 r., [...], które dotyczyło budynku cieplarni. Budynek cieplarni nigdy nie został wybudowany, więc postępowania [...], [...] i [...], które formalnie dotyczyły właśnie cieplarni (legalności budowy, rozbudowy, nadbudowy), powinny być umorzone. J. H. wywodził dalej, że przed [...] września 2020 r. nie było prowadzone jakiekolwiek postępowanie w sprawie samowoli budowlanego budynku mieszkalnego na działce [...] w K. przy ul. [...]. Wobec tego, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło 20 lat, to zgodnie z art. 49f P.b. sprawę należało załatwić w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2021 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] lutego 2021 r., [...], którą umorzono uproszczone postępowanie legalizacyjne obejmujące budowę, rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...] położonej w K. przy ul. [...].

Organy nadzoru budowlanego uznały, że uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f P.b. nie mogło być prowadzone, gdyż w myśl art. 25 nowel.P.b. do spraw uregulowanych P.b., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowel.P.b. (19 września 2020 r.), przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przenosząc to na realia sprawy organy wskazywały na fakt, że w odniesieniu do spornej zabudowy na działce [...] toczą się już postępowania [...], [...] i [...] obejmujące odpowiednio legalność budowy cieplarni oraz jej rozbudowy i nadbudowy. Zostały one wszczęte jeszcze w 2015 r.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym akcentował natomiast, że sprawy [...], [...] i [...] prowadzono w odniesieniu o legalność budowy oraz rozbudowy i nadbudowy cieplarni, natomiast dotychczas nie wszczęto kompleksowego postępowania dotyczącego legalności budynku mieszkalnego jako takiego.

Odnosząc się do sporu, jaki wyłonił się w sprawie, Sąd chciałby w pierwszej kolejności odnieść się do stanowiska Inspektora Wojewódzkiego i Inspektora Powiatowego, dotyczącego możliwości stosowania procedury z art. 49f P.b. (uproszczonego postępowania legalizacyjnego) w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których już toczą się postępowania administracyjne (a konkretnie – toczyły się w dacie [...] września 2020 r., kiedy to weszła w życie nowel.P.b.).

Do akcentowanej w skardze kwestii, jakie konkretnie postępowania prowadzono w odniesieniu do zabudowy na działce [...], Sąd powróci w dalszych wywodach.

Zdaniem Sądu stanowczy pogląd organów nadzoru, że procedura uproszczona w opisanych wyżej warunkach nie może być wszczęta i prowadzona, jest zbyt daleko idący.

Art. 49f P.b., dodany przez art. 1 pkt 37 nowel.P.b., która weszła w życie [...] września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b., to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie P.b. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4 P.b.).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, następnie uchwalonej jako nowel.P.b. (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy P.b. (z 1994 r.). W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b. z 1974 r.") została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed [...] stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 928/17). W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 P.b.

W ocenie Sądu uzasadnienie projektu ustawy uchwalonej następnie jako nowel.P.b. wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.

Odnosząc się do stanowiska organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, a zwłaszcza do argumentacji Inspektora Wojewódzkiego, Sąd wskazuje, że art. 25 nowel.P.b. należy interpretować inaczej, aniżeli to przedstawiono w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 25 nowel.P.b. "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [P.b.], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [nowel.P.b.], przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [P.b.] stosuje się w brzmieniu dotychczasowym" (wstawienia Sądu).

Analizując brzmienie cytowanego przepisu należy stanowczo zaakcentować, że stanowi on o reżimie prawnym, jaki ma zastosowanie "do spraw" uregulowanych ustawą zmienianą. Wynika z tego, że omawiana regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy P.b. do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowel.P.b.). Do spraw takich należą między innymi sprawy o legalność obiektów budowlanych, które były uregulowane w P.b. przed [...] września 2020 r. (prowadzone na podstawie art. 48 i nast. P.b., względnie na podstawie przepisów art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 P.b.) Oczywisty i całkowicie zrozumiały jest zamysł ustawodawcy, który chciał, aby dotychczasowe procedury kontynuowane były wedle dotychczasowego porządku.

W ocenie Sądu kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 nowel.P.b. Oczywistym jest, że przed [...] września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze nowel.P.b. ją wprowadzono. Przed wejściem w życie nowel.P.b. nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 P.b. i z art. 37 i 40 P.b z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Zasygnalizowana konkurencyjność jest szczególnie jaskrawo czytelna w kontekście zwłaszcza dwóch regulacji. Po pierwsze, wskazują na jej istnienie przepisy dotyczące legalizacji uproszczonej wobec obiektów wybudowanych przed 1995 r. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 2 P.b. do tych obiektów procedurę uproszczoną prowadzi się na wniosek właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Z art. 49f ust. 2 P.b. wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 P.b.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.

Drugim przepisem, który wskazuje na to, że procedury legalizacyjne zwykłe i legalizacyjne uproszczone do dwie różne "sprawy" administracyjne, jest art. 49f ust. 5 P.b., który stanowi, że "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1". Uważna analiza cytowanej tu regulacji pozwala dostrzec, że ustawodawca traktuje tryby legalizacyjne: "zwykły" (z art. 48 ust. 1 P.b.) i "uproszczony" (art. 49f ust. 5 P.b.) jako odrębne. Zaznacza bowiem, że zainicjowanie trybu "zwykłego" przed upływem 20 lat od zakończenia budowy (wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 P.b.) jest a limine przesłanką negatywną wszczęcia trybu uproszczonego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że regulacja intertemporalna z art. 25 nowel.P.b. w ogóle więc nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Rolą art. 49f i nast. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako "obok", postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie – które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki – tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną.

Można natomiast dopowiedzieć, że wyrażony tu pogląd w najmniejszym stopniu nie podważa sensu regulacji z art. 25 nowel.P.b. Oczywistym jest, że postępowania administracyjne legalizacyjne, które w dniu [...] września 2020 r. pozostawały otwarte, czyli

- takie, które prowadzi się w trybie art. 48 P.b. (a wobec których nowa legalizacja uproszczona jest a limine wyłączona - art. 49f ust. 5 P.b.)

- takie, które są prowadzone na podstawie art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. (przy braku wniosku z art. 49f ust. 2 P.b.)

prowadzone będą dalej w oparciu o przepisy "dotychczasowe".

Odnosząc się bardziej szczegółowo do zagadnienia wynikłego w niniejszej sprawie Sąd wyjaśnia, że wbrew twierdzeniom Inspektora Wojewódzkiego, z przepisów P.b. i nowel.P.b. wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu prowadzono już inne postępowanie legalizacyjne "zwykłe".

Świadczy o tym wspomniany już wcześniej art. 49f ust. 5 P.b. Jak zaznaczono, stosownie do tego przepisu wszczęcie procedury uproszczonej jest niedopuszczalne w odniesieniu do obiektów, co do których w procedurze zwykłej (art. 48 P.b.) wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy, a termin 20 lat od daty zakończenia budowy obiektu upłynął dopiero po tym postanowieniu. A contrario w innych przypadkach uproszczone postępowanie legalizacyjne może i powinno być wszczynane. Przykładowo, postępowanie uproszczone należy wszcząć wobec obiektów budowlanych, co do których toczy się postępowanie w sprawie ich legalności, ale nie wydano postanowienia z art. 48 ust. 1 P.b. albo postanowienie to wydano, ale po terminie 20 lat od daty zakończenia budowy. W takich przypadkach uproszczone postępowanie legalizacyjne powinno być wszczęte i stanowić będzie ono nową sprawę.

Art. 49f ust. 5 P.b. dostarcza także argumentów do obrony tezy, że uproszczone postępowanie legalizacyjne na wniosek z art. 49f ust. 2 P.b. może być wszczęte w każdym czasie (z zastrzeżeniem art. 32 nowel.P.b. – patrz niżej) w odniesieniu samowoli budowlanych ukończonych przed 1995 r. i objętych już postępowaniami z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.).

Jak już wyżej zostało podkreślone, wedle art. 49f ust. 5 P.b., przesłanką negatywną wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie jest fakt prowadzenia wobec obiektu jakiegokolwiek innego "zwykłego" postępowania legalizacyjnego, ale tylko sytuacja, gdy przed upływem 20 lat od daty zakończenia budowy wydano postanowienie wstrzymujące budowę i to konkretnie postanowienie znajdujące oparcie w art. 48 ust. 1 P.b.

Odrębnym przepisem międzyczasowym, który blokuje uproszczoną procedurę legalizacyjną jest art. 32 nowel.P.b. Stanowi on, że "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 [P.b. po [...] września 2020 r. – uw. Sądu], w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Jest to jedyny przepis intertemporalny w nowel.P.b., który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 32 nowel.P.b. potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki. Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki (oczywiście z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 P.b.).

Ustosunkowując się do argumentów Inspektora Wojewódzkiego zawartych w kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 2021 r., [...], w których organ broni tezy, że art. 25 nowel.P.b. wyklucza prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, jeżeli jest on objęty zwykłym postępowaniem legalizacyjnym, Sąd jeszcze raz podkreśla, iż przepis ten nakazuje stosować przepisy dotychczasowe wyłącznie to postępowań (spraw) już się toczących w zakresie postępowań legalizacyjnych zwykłych ("spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1"). Nie uniemożliwia natomiast wszczęcia procedury uproszczonej, gdyż tą wprowadzono jako nową, konkurencyjną oraz odrębną: proceduralnie i materialnie. Jest to szczególnie widoczne, gdy chodzi o sytuację taką, jaka wynikła w niniejszej sprawie.

Procedura w oparciu o przepisy z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.) w stosunku do jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...] toczy się i gdyby J. H. pozostawał bierny, toczyłaby się dalej. Skądinąd na procedurę tą nowel.P.b. nie miała wpływu, gdyż nie zmieniła ona żadnego z przepisów istotnych z jej perspektywy (art. 37, art. 40 P.b. z 1974 r. ani art. 103 ust. 2 P.b.)

Mocą nowel.P.b. J. H. uzyskał natomiast z dniem [...] września 2020 r. uprawnienie do żądania wdrożenia wobec jego budynku postępowania legalizacyjnego uproszczonego – jako odrębnej, nowej sprawy. Prawo to daje mu art. 49f ust. 2 P.b. Wobec skorzystania przez niego z tego prawa, procedura uproszczona uzyskała pierwszeństwo, a procedura zwykła powinna być zawieszona do czasu zakończenia procedury uproszczonej.

Sąd zaznacza, że poglądy wyrażone powyżej znalazły już po części odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wymienić można chociażby prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2021 r., II SA/Ke 26/21 oraz nieprawomocny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2021 r., II SA/Ol 517/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopełniając powyższą argumentację Sąd chciałby zwrócić organowi uwagę na porównanie art. 25 nowel.P.b. do innych postaci przepisów intertemporalnych stosowanych w prawie budowlanym. Przykładowo, wskazać można na znany i często znajdujący zastosowanie art. 103 § 2 P.b., czyli przepis, który miał za zadanie uregulować kwestie międzyczasowe w momencie wejścia w życie P.b. z 1994 r. wobec stanów zaistniałych pod rządami P.b. z 1974 r. Art. 103 § 2 P.b. stanowi, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W cytowanym tu dla porównania przepisie powiązano więc wyraźnie określony reżim prawny z pewnymi obiektami budowlanymi (reżim ten zależy od daty zakończenia ich budowy). W rozważanym w niniejszej sprawie art. 25 nowel.P.b. nie ma takiego powiązania. Nie wskazano chociażby przykładowo, że przepisy dotychczasowe "stosuje się do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których wszczęto i niezakończono przed dniem wejścia w życie ustawy postępowania legalizacyjne". Przeciwnie, art. 25 nowel.P.b. nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do konkretnych, czyli już wszczętych i niezakończonych spraw. "Sprawami" tymi są sprawy z art. 48 P.b. czy z art. art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. wyznaczone przedmiotowo, ale i prowadzone w granicach wyznaczonych ich podstawami prawnymi. Innymi słowy, podtrzymanie stosowania przepisów dotychczasowych do toczących i otwartych spraw, nie oznacza, że od [...] września 2020 r. właściciele i zarządcy obiektów budowlanych nie mogą skorzystać z całkowicie nowych uprawnień do również nowej procedury legalizacyjnej uproszczonej, jakie daje art. 49f P.b.

Niezależnie od wywodów prawnych, które przedstawiono powyżej, Sąd chciałby zwrócić organom uwagę, że J. H. ma rację twierdząc, że w dacie [...] września 2020 r. nie toczyło się postępowanie dotyczące legalności jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...] W odniesieniu do zabudowy skarżącego prowadzono rozczłonkowane postępowania [...], [...] i [...], przy czym wszystkie one dotyczyły różnego rodzaju modyfikacji domniemanego zamierzenia w postaci cieplarni (legalności budowy, rozbudowy, nadbudowy). Dopiero Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] wytknął organom nadzoru, że nie należało prowadzić postępowania na podstawie art. 51 P.b. w odniesieniu do cieplarni, ale powinny były one "wszcząć i prowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego" (zastrzegając jednocześnie, że w sprawie konieczne będzie uwzględnienie art. 103 ust. 2 P.b. i art. 37 i 40 P.b. z 1974 r.). Jak wynika z akt administracyjnych zalecenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektor Powiatowy wykonał dopiero [...] listopada 2020 r. Przy czym organ pierwszej instancji nie wszczął formalnie nowego postępowania w przedmiocie legalności jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...], ale pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zmienił jego przedmiot. Zawiadomił strony, że od tego momentu, legalność budowy budynku mieszkalnego będzie przedmiotem postępowania prowadzonego pod dotychczasową pod sygnaturą [...] i zastąpi badanie legalności budowy cieplarni wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę w dniu [...] sierpnia 1967 r., [...] (czyli postępowania o zgodność budowy cieplarni z pozwoleniem i projektem budowlanym – uw. Sądu). Mając to wszystko na uwadze należy więc przyznać rację J. H., że rzeczywiście w dacie wejścia w życie nowel.P.b. (19 września 2020 r.) w stosunku do budynku mieszkalnego na działce [...] formalnie nie toczyło się postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 P.b. ani w trybie art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.). Takie Inspektor Powiatowy "wszczął" (z dotychczasowym oznaczeniem sygnaturowym) dopiero przez zawiadomienie o tym stron w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., [...] i [...] (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Końcowo Sąd nadmienia, że zdecydował się orzekać mając świadomość, że dnia [...] lutego 2021 r., a wiec po wydaniu decyzji przez Inspektora Powiatowego, zmarł S. H., który pierwotnie zaliczony został do kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podkreśla, że miał przede wszystkim na uwadze, iż S. H. nie żył na datę wydania zaskarżonej decyzji, niemniej brała w drugiej instancji administracyjnej udział w postępowaniu L. H. – małżonka zmarłego. Zapewniono jej także uczestnictwo w niniejszej sprawie sądowej, jako uczestniczce postępowania.

W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), uchylił decyzje obu instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt II. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 7 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 35 verte akt sądowych).