Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 910/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 147 par1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Nr XXV/232/2021 Rady Gminy Gnojnik z dnia 9 kwietnia 2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gnojnik w 2021 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gnojnik podjęła w dniu 9 kwietnia 2021 r. uchwałę nr XXV/232/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gnojnik w 2021 roku.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Brzesku, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, obwodów łowieckich działających na obszarze Gminy.

Załącznik do wskazanej uchwały stanowi Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gnojnik na rok 2021.

Prokurator Rejonowy w Brzesku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w zakresie: § 2 pkt 3, § 5 ust. 8, § 6 ust. 2 i 3, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2 i 3, § 10 ust. 1,2 i 3, § 11 ust. 1, 2 i 3, § 12, § 14 ust. 1 i 4.

Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 5, art. 11a ust. 2 pkt 6, art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 poz. 638) zwanej dalej "u.o.z.", w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2020 poz. 713 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zwanej dalej "Konstytucją", a także § 118 w zw. z § 141 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) zwanego dalej "z.t.p.", polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 2 pkt 3 Uchwały definicji "właściciela", co z kolei ma wpływ na sposób interpretacji powołanych jednostek redakcyjnych Uchwały odbiegający od założeń ustawodawcy, a także treści prawa własności wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 1740 ze zm.) zwanego dalej "k.c.", co nadto sprowadza się do:

• poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt jedynie spośród mieszkańców Gminy Gnojnik, posiadających zwierzę lub zwierzęta, o których mowa w Programie;

• usypiania ślepych miotów, którym nie ma możliwości zapewnienia właściciela będącego mieszkańcem Gminy Gnojnik, posiadającym zwierzę lub zwierzęta, o których mowa w Programie;

• wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, które muszą być odebrane z powodu złego traktowania jedynie właścicielowi będącemu mieszkańcem Gminy Gnojnik;

- istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na sprzeczności z regulacją ustawową, wyrażającej się w niezapewnieniu w § 5 ust. 8 Uchwały całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a także odniesienie tej opieki tylko do zwierząt bezdomnych, chociaż z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. wprost wynika obowiązek zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt regulacji dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a nie tylko zwierząt bezdomnych;

- istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na niewyczerpaniu zakresu upoważnienia ustawowego, co wyraża się w zapewnieniu w § 6 ust. 2 Uchwały miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez B.M. jedynie tym zwierzętom gospodarskim, które muszą być odebrane właścicielowi z powodu złego traktowania;

- istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez ograniczenie w § 6 ust. 3 Uchwały opieki nad wolno żyjącymi kotami polegającej na dokarmianiu jedynie do okresu zimowego, w zależności od potrzeb zgłaszanych przez mieszkańców, chociaż u.o.z. nie zawiera takiego ograniczenia;

- istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez ograniczenie w § 8 ust. 3 Uchwały zabiegów darmowego usypiania ślepych miotów jedynie do miotów psów i kotów, nadto ograniczenie w § 8 ust. 4 uchwały usypiania ślepych miotów do zwierząt do 3 doby życia, chociaż ustawa nie zawiera takich ograniczeń;

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 9 ust. 1 Uchwały obowiązku utrzymania psa lub kota zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zwierząt przez każdego posiadacza, chociaż obowiązek taki nie wynika z art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z.;

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 9 ust. 2 Uchwały obowiązku znalezienia nowego właściciela przez posiadacza psa lub kota, który rezygnuje z jego dalszego utrzymywania, chociaż obowiązek tak nie wynika z przepisów prawa, a Rada Gminy Gnojnik nie została upoważniona przez ustawę do jego ustanowienia;

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 9 ust. 3 Uchwały zakazu pozostawienia psa lub kota bez opieki, porzucenia lub narażenia na niehumanitarne traktowanie, chociaż zakaz taki wynika z art. 6 ust. 2 pkt 11 i 19 w zw. z ust. 1a u.o.z. i art. 5 u.o.z.;

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 10 ust. 1 obowiązku dbania przez posiadaczy psów lub kotów o należyty stan zdrowia zwierzęcia, a zwłaszcza szczepienia przeciwko chorobom zwalczanym obowiązkowo, chociaż obowiązek taki wynika z art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z., art. 56 ust. 2, ust.6 pkt 2 oraz art. 85 ust. 1a ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 poz. 1421) zwanej dalej "u.o.z.z."

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 10 ust. 2 obowiązku właściciela lub osoby, u której pies przebywa, posiadania aktualnego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie szczepienia zwierzęcia przeciwko wściekliźnie, chociaż przepisy prawa nie przewidują takiego obowiązku, zaś z treści art. 56 ust. 4 u.o.z.z. wynika jedynie, że psy poddane szczepieniu podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez lekarzy weterynarii, a po przeprowadzeniu szczepienia posiadaczowi psa wydaje się zaświadczenie lub dokonuje się wpisu w paszporcie;

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 10 ust. 3 obowiązku potwierdzenia wszystkich zabiegów medycznych przeprowadzanych na zwierzęci i w specjalnie w tym celu prowadzonej książeczce zdrowia zwierzęcia, chociaż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa;

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. i. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 11 ust. 1 Uchwały zakazu wypuszczania psów poza miejsce ich stałego przebywania bez opieki właściciela lub opiekuna, chociaż zakaz taki wynika z art. 77 § 1 i 2 k.w., art. 166 k.w., a także art. 10a ust. 3 u.o.z.;

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 11 ust. 2 Uchwały nakazu przebywania psów w miejscach publicznych jedynie na smyczy, chociaż z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, nadto wskazany § 11 ust. 2 Uchwały nie uwzględnia dyspozycji art. 5 u.o.z., co może doprowadzić do niehumanitarnego traktowania niektórych psów;

- istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 1 ust. 3 Uchwały nakazu "powiadomienia o zauważeniu bezpańskiego psa lub kota wałęsającego się w miejscach publicznych" pracownika Urzędu Gminy w Gnojniku, chociaż obowiązek powiadomienia o porzuconym psie lub kocie wynika z art. 9a u.o.z., a podmiotem właściwym do powiadomienia jest według ustawy najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminna i lub Policja, nie zaś bliżej nieokreślony pracownik Urzędu Gminy w Gnojniku;

- istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i braku uwzględnienia w środkach finansowych przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu środków na działania edukacyjne, o których mowa w § 12 Uchwały;

- istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i braku uwzględnienia w środkach finansowych przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu środków na działania pomocowe, o których mowa w § 14 ust. 1 i 4 Uchwały.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący rozwinął wskazane wyżej zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wskazał, że pozostawia skargę do oceny i uznania Sądu. W uzasadnieniu takiego stanowiska wskazano, że Program został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Brzesku, a po podjęciu uchwały organ nadzoru nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W ocenie Gminy uchwała stanowiąca program, dla właściwej edukacji społecznej oraz jasności odbioru regulacji przez jej adresatów, nie może uniknąć powtórzenia norm wynikających z przepisów prawa. Stąd regulacji zawartych w § 9 i 10 kwestionowanej uchwały, jako mających charakter wychowawczy i przyczyniający się do poprawy dobrostanu zwierząt na terenie Gminy Gnojnik, nie można traktować jako naruszających przepisy prawa.

W przedmiotowym przypadku kierowano się zaleceniami, aby regulacja miała charakter czytelny, była zrozumiała, a przy tym by u odbiorcy nie powstało wrażenie, iż brak regulacji wiąże się z brakiem prawnego obowiązku w kwestiach szczególnie istotnych z punktu widzenia ochrony zwierząt.

Z ostrożności Gmina Gnojnik wskazała, że w przypadku braku podzielenia powyższego stanowiska uchybienie tego rodzaju nie może być uznane za istotne, w stopniu czyniącym zasadną interwencję dotyczącą stwierdzenia nieważności. W ocenie Gminy brak jest także podstaw do orzeczenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy zarzuty skargi dotyczą wyłącznie wybranych kwestii, nie zaś całości aktu prawnego, a znaczna część zarzutów skoncentrowana jest wokół uregulowania w uchwale kwestii już uregulowanych w przepisach prawa. Zatem ewentualne stwierdzenie nieważności w tej kwestii nie ma wpływu na inne regulacje, odpowiadające zakresowi upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zostanie wydany z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Skarga Prokuratora wniesiona w niniejszej sprawie, zawierająca żądanie stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały, jest zasadna.

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Gnojnik z 9 kwietnia 2021 r. nr XXV/232/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gnojnik w 2021 roku.

Zaskarżona uchwała, co nie budzi wątpliwości Sądu i nie było też kwestionowane przez strony, zalicza się do aktów prawa miejscowego, co stanowi o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 20 kwietnia 2021 r. W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 122, dalej "u.o.z."). Zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany.

Przechodząc do oceny zaskarżonych zapisów należy wskazać, że Sąd w pełni podziela argumentację skargi uzasadniającą ich wadliwość. Stąd też w wypowiedzi Sądu zasadniczo zostanie ona powielona, jako trafna i nie wymagająca korekty.

Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W konsekwencji przekroczenie przez gminę przyznanej jej kompetencji prawotwórczej musi skutkować uznaniem nieważności uchwały (w całości lub w części).

Zgodnie z normą art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały:

1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, zawierając za to uregulowania zbędne, tak jak przytoczenie definicji ustawowych, powtórzenia czy też zadania wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Jednak powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne, choć jest niezgodne z zasadami legislacji i co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Naruszenie zasad legislacji w tej konkretnej sprawie nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia – z tego powodu - nieważności zaskarżonej uchwały. Jednakże powodem stwierdzenia nieważności uchwały są inne jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, jak słusznie zarzucił skarżący Prokurator, że Rada Gminy Gnojnik w § 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zamieściła między innymi definicję "właściciela". Wprowadzenie tej definicji obarczone jest jednak istotnym naruszeniem prawa, gdyż jej treść świadczy o przekroczeniu przez organ gminy upoważnienia ustawowego. Zważyć należy, że wprowadzenie definicji "właściciela" wpływa na sposób rozumienia innych jednostek redakcyjnych Uchwały. Taka konstatacja wynika między innymi z treści § 147 ust. 1 i 2 z.t.p., zgodnie z którym jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od zasady wyrażonej w ust. 1, wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia.

W konsekwencji ustanowienie wskazanej definicji ma wpływ na sposób interpretacji: § 5 ust. 2 Uchwały poprzez przyjęcie, że poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt nastąpi jedynie spośród mieszkańców Gminy Gnojnik, posiadających zwierzę lub zwierzęta, o których mowa w Programie, przy czym art. 11a ust 2 pkt 5 u.o.z. takiego ograniczenia nie zawiera, § 6 ust. 9 Uchwały poprzez przyjęcie, że we wskazanym gospodarstwie rolnym zapewnione jest miejsce jedynie dla zwierząt gospodarskich, które muszą być odebrane z powodu złego traktowania jedynie właścicielowi będącemu mieszkańcem Gminy Gnojnik, chociaż art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie zawiera takiego ograniczenia, § 8 ust. 4 Uchwały poprzez przyjęcie, że usypianiu (usypianie ślepych miotów) będą podlegały takie zwierzęta, którym nie ma możliwości zapewnienia właściciela będącego mieszkańcem Gminy Gnojnik, posiadającego zwierzę lub zwierzęta, o których mowa w Programie, chociaż art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nie zawiera takiego ograniczenia, co z kolei świadczy o istotnym naruszeniu wskazanych przepisów ustawy.

Ustanowienie definicji "właściciela" wpływa też na rozumienie innych jednostek redakcyjnych Uchwały, w których pojawia się to określenie, czyniąc je nieczytelnymi. Nadto podniesienia wymaga, że treść prawa własności wynika z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wprowadzenie do Uchwały definicji "właściciela" wkracza w istocie w materię ustawową, która nie powinna być uregulowana w akcie prawa miejscowego tym bardziej, że w odbiorcach może wywoływać błędne rozumienie pojęcia "właściciela" i "prawa własności".

Zgodnie bowiem z § 2 ust. 3 Uchwały, ilekroć w Programie jest mowa o "właścicielu", należy przez to rozumieć osobę będącą mieszkańcem Gminy Gnojnik, posiadającą zwierzę lub zwierzęta, o których mowa w Programie. Tymczasem w rozumieniu prawa cywilnego "właściciel" nie jest ani mieszkańcem Gminy Gnojnik ani też posiadaczem. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że na gruncie prawa cywilnego pojęcia "właściciela" i "posiadacza" nie są synonimiczne i odnoszą się do zupełnie innych form władania. W konsekwencji ustanowienie w Uchwale definicji pojęcia "właściciela" należy uznać za błędne i zbędne, nadto istotnie naruszające przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Kolejne istotne naruszenie dotyczy art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a polega ono na sprzeczności z regulacją ustawową § 5 ust. 8 Uchwały, co wyraża się w niezapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a także odniesienie tej opieki tylko do zwierząt bezdomnych, chociaż z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. wprost wynika obowiązek zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt regulacji dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a nie tylko zwierząt bezdomnych. Skoro ustawodawca postanowił, że w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt niezbędne jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej, co wiąże się między innymi z koniecznością zapewnienia realizacji zasady humanitarnego traktowania zwierząt wynikającej z art. 5 u.o.z., to nie sposób uznać, że brak precyzyjnego określenia, iż opieka jest całodobowa, jest zgodne z regulacją ustawową. W takim wypadku bowiem nie wiadomo w jakich godzinach opieka weterynaryjna będzie realizowana. Ponadto brak zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej może doprowadzić do nadmiernego, zbędnego i nieuzasadnionego cierpienia zwierząt, któremu kategoryczna regulacja ustawowa miała przeciwdziałać.

Ograniczenie zapewnienia opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych jedynie do zwierząt bezdomnych również nie znajduje ustawowego uzasadnienia. Tym bardziej, że niekiedy trudno jest niezwłocznie ustalić czy zwierzę jest bezdomne czy też nie, a nie można dopuścić do tego, by z powodu konieczności dokonywania takich ustaleń zwierzę cierpiało. Pozostawienie bez opieki weterynaryjnej zwierzęcia tylko dlatego, że ma ono właściciela, również nie jest właściwe.

Uchwała w istotny sposób narusza art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez zapewnienie w § 6 ust. 2 miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez B.M. jedynie tym zwierzętom gospodarskim, które muszą być odebrane właścicielowi z powodu złego traktowania, co jest sprzeczne z intencją ustawodawcy. Z powołanego art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie wynika bowiem, by organ gminy mógł dowolnie ograniczyć zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym do określonych kategorii tych zwierząt. Stwierdzenie, że mają to być jedynie zwierzęta gospodarskie, które muszą być odebrane właścicielowi z powodu złego traktowania, pomija np. zwierzęta, które zabłąkały się, uciekły lub co do których nie można ustalić kto jest ich właścicielem. Zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie zwierzętom, które muszą być odebrane właścicielowi przemawia za uznaniem, iż wypełnienie przez Radę Gminy Gnojnik obowiązku ujęcia w programie regulacji art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. jest w istocie iluzoryczne.

Zaskarżonej Uchwale zasadnie zarzucono istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez ograniczenie w § 6 ust. 3 Uchwały opieki nad wolno żyjącymi kotami, polegającej na dokarmianiu, jedynie do okresu zimowego, w zależności od potrzeb zgłaszanych przez mieszkańców, chociaż u.o.z. nie zawiera takiego ograniczenia. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że zawarte w § 6 ust. 3 Uchwały pojęcie "okresu zimowego" jest pojęciem nieostrym. Nie wiadomo, czy chodzi o zimę kalendarzową czy też inne zmienne decydują o przyjęciu, że nastał "okres zimowy". Ponadto mogą zaistnieć również inne sytuacje, na przykład klęski żywiołowej, w których dokarmianie wolno żyjących kotów byłoby uzasadnione, a nawet konieczne. Dlatego też w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nie dookreślono, że dokarmianie wolno żyjących kotów ma mieć miejsce jedynie w tzw. okresie zimowym. W konsekwencji § 6 ust. 3 Uchwały należy uznać za istotnie naruszający powołane wyżej przepisy.

Kolejne istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polega na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez ograniczenie w § 8 ust. 3 Uchwały zabiegów darmowego usypiania ślepych miotów jedynie do miotów psów i kotów, nadto ograniczenie w § 8 ust. 4 Uchwały usypiania ślepych miotów do zwierząt do 3 doby życia, chociaż ustawa nie zawiera takich ograniczeń. Jak bowiem stanowi art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdennymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Ustawa nie określa natomiast jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć. Podobnie ustawa nie przewiduje, że usypianiu mogą podlegać wyłącznie zwierzęta do 3 doby życia. Ponadto w niektórych przypadkach precyzyjne określenie doby życia zwierzęcia może być utrudnione. W konsekwencji zapis uchwały ograniczający usypianie ślepych miotów nie znajduje ustawowego uzasadnienia.

Doszło również do naruszenia art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 11 ust. 1 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegającego na przekroczeniu upoważnienia i stawowego i określeniu w § 9 ust. 1 Uchwały obowiązku utrzymania psa lub kota zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zwierząt przez każdego posiadacza, chociaż obowiązek taki wynika z art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z. Skoro ustawa o ochronie zwierząt wprowadza jakieś obowiązki w przedmiocie utrzymania psa lub kota, to obowiązek ich przestrzegania wynika z ustawy i nie powinien być powtarzany w akcie prawa miejscowego. Podobnie brak zawarcia takiego obowiązku w ustawie i brak upoważnienia ustawowego dla organu administracji publicznej do jego ustanowienia powoduje, że obowiązek taki nie może być nałożony na podmioty pozostające poza strukturą tego organu. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z § 118 z.t.p., stosowanym odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego, w aktach tych nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. § 9 ust. 1 Uchwały odnosi się zaś wprost do regulacji ustawy o ochronie zwierząt, co - zgodnie z powołanym rozporządzeniem - nie powinno mieć miejsca i jest zbędne. Co więcej, wprowadza pewien chaos, gdyż nie wiadomo, do jakich obowiązków odnosi się Uchwała, a żeby to ustalić trzeba dopiero zaznajomić się z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto wprowadzenie do Uchwały regulacji ustawowej może spowodować jej niewłaściwą interpretację w kontekście tej Uchwały zamiast z uwzględnieniem rzeczywistych intencji ustawodawcy.

Uchwała istotnie narusza także art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a naruszenie to polega na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 9 ust. 2 Uchwały obowiązku znalezienia nowego właściciela przez posiadacza psa lub kota, który rezygnuje z jego dalszego utrzymywania, chociaż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, a Rada Gminy Gnojnik nie została upoważniona przez ustawę do jego ustanowienia. Oczywistym jest, że zwierzęcia, w tym psa lub kota, nie można porzucać. Zgodnie bowiem z art.6 ust. 2 pkt 11 w zw. z ust. 1a u.o.z. porzucanie zwierzęcia, a w szczególności psa lub kota, przez właściciela bądź przez inną osobę, pod której opieką zwierzę pozostaje, jest uważane za znęcanie, a ustawa wprost zabrania znęcania nad zwierzętami. Za znęcanie się nad zwierzęciem grozi zresztą odpowiedzialność karna (art. 35 ust. 1a u.o.z.). Niemniej jednak nie sposób uznać, by posiadacz psa lub kota miał obowiązek znalezienia dla niego nowego właściciela, jeśli rezygnuje z jego dalszego utrzymania. Są schroniska, do których można oddać psa lub kota w razie rezygnacji z jego dalszego utrzymania. Takie zachowanie nie stanowi wypełnienia znamion występku i nie jest zabronione. Brak jest przy tym przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który wprost przewidywałby obowiązek znalezienia dla zwierzęcia nowego właściciela oraz brak upoważnienia ustawowego, które umożliwiałoby organowi administracji publicznej ustanowienie takiego obowiązku.

Kolejne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polega na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 9 ust. 3 Uchwały zakazu pozostawienia psa lub kota bez opieki, porzucenia lub narażenia na niehumanitarne traktowanie, chociaż zakaz taki wynika z art. 6 ust. 2 pkt 11 i 19 w zw. z ust. 1a u.o.z. i art. 5 u.o.z. Jak wspomniano wyżej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem w § 9 ust. 3 Uchwały ustanowiono zakaz pozostawienia psa lub kota bez opieki porzucenia lub narażenia na niehumanitarne traktowanie. Zakaz taki wynika z art. 6 ust. 2 pkt 11 i 19 w zw. z ust. 1a u.o.z. i art. 5 u.o.z. Jak stanowią powołane wyżej przepisy art. 6 ust 2 pkt 11 i 19 w zw. z ust. 1a u.o.z., zabrania się znęcania nad zwierzętami, a za znęcanie należy uznać między innymi porzucanie zwierzęcia, a w szczególności psa lub kota, przez właściciela bądź przez inną osobę, pod której opieką zwierzę pozostaje, a także utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku. Z kolei zgodnie z art. 5 u.o.z. każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Powtórzenie w Uchwale regulacji ustawowej, należy zatem uznać za naruszenie prawa.

W Uchwale doszło do naruszenia art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegającego na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 10 ust. 1 obowiązku dbania przez posiadaczy psów lub kotów o należyty stan zdrowia zwierzęcia, a zwłaszcza szczepienia przeciwko chorobom zwalczanym obowiązkowo, chociaż obowiązek taki wynika z art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z., art. 56 ust. 2, ust. 6 pkt 2 oraz art. 85 ust. 1a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 poz. 1421) zwanej dalej "u.o.z.z.". Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z. kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznym, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. Zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Z powyższej regulacji wynika zatem obowiązek dbania przez osoby utrzymujące zwierzę domowe, w tym psy czy koty, o należyty stan zdrowia zwierzęcia. Z kolei art. 56 ust. 2 u.o.z.z. wprowadza obowiązek zaszczepienia psów przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa 3. miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia dla posiadaczy tych zwierząt. W myśl art. 56 ust. 6 pkt 2 u.o.z.z. Minister właściwy do spraw rolnictwa, mając na względzie zmniejszenie ryzyka wystąpienia niektórych chorób zakaźnych zwierząt na określonej części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia może wprowadzić obowiązek ochronnego szczepienia kotów przeciwko wściekliźnie. W tym miejscu konieczne jest nadto przywołanie regulacji art. 85 ust. 1a u.o.z.z., według której kto uchyla się od obowiązku ochronnego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, a w przypadku wprowadzenia obowiązku ochronnego szczepienia kotów przeciwko wściekliźnie - od tego obowiązku, podlega karze grzywny. Uchylanie się od obowiązki ochronnego szczepienia psów lub kotów przeciwko wściekliźnie stanowi zatem wykroczenie. W konsekwencji powtórzenie w § 10 ust. 1 Uchwały przepisów ustaw jest zbędne i nieprawidłowe oraz stanowi naruszenie prawa.

Istotne naruszenie prawa, a to art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. zw. z § 143 z.t.p. wynika też z § 10 ust. 2 Uchwały i polega na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez określenie obowiązku właściciela lub osoby, u której pies przebywa, posiadania aktualnego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie szczepienia zwierzęcia przeciwko wściekliźnie, chociaż przepisy prawa nie przewidują takiego obowiązku, a z treści art. 56 ust. 4 u.o.z.z. wynika jedynie, że psy poddane szczepieniu podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez lekarzy weterynarii, a po przeprowadzeniu szczepienia posiadaczowi psa wydaje się zaświadczenie lub dokonuje się wpisu w paszporcie. O ile z przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wynika obowiązek szczepienia psa lub kota przeciwko wściekliźnie, o tyle nie wynika z nich obowiązek posiadania aktualnego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie szczepienia zwierzęcia przeciwko wściekliźnie. Oczywiście, w razie zaszczepienia zwierzęcia, wydane zaświadczenie o szczepieniu lub wpis w paszporcie świadczą o dokonaniu tej czynności, jednak z samego faktu potwierdzenia szczepienia określonymi dokumentami nie można wywodzić obowiązku posiadania takiego dokumentu. Co więcej, rada gminy nie została upoważniona do nakładania takiego obowiązku na właściciela albo tym bardziej na osobę, u której pies przebywa. W razie zaistnienia wątpliwości co do przeprowadzenia szczepienia, w braku dokumentu je potwierdzającego, kwestią z zakresu postępowania dowodowego w sprawie o wykroczenie będzie ustalenie tej okoliczności. Obowiązku posiadania aktualnego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie szczepienia przeciwko wściekliźnie nie może zaś nałożyć organ gminy w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Uchwale zasadnie zarzucono również istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i określeniu w § 10 ust. 3 obowiązku potwierdzenia wszystkich zabiegów medycznych przeprowadzanych na zwierzęciu w specjalnie w tym celu prowadzonej książeczce zdrowia zwierzęcia, chociaż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa. Istnieją książeczki zdrowia zwierząt, jednak brak jest przepisu ustawowego, który nakładałby na posiadacza zwierzęcia obowiązek posiadania takiego dokumentu. Brak książeczki zdrowia nie wiąże się z żadną sankcją. Obowiązek taki nie może być też wprowadzony w Uchwale w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ponieważ ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera upoważnienia, które nadawałoby organowi gminy takie uprawnienie.

Uchwała w sposób istotny narusza art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. wzw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., a naruszenie to polega na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 11 ust. 1 Uchwały zakazu wypuszczania psów poza miejsce ich stałego przebywania bez opieki właściciela lub opiekuna, chociaż zakaz taki wynika z art. 77 § 1 i 2 k.w., art. 166 k.w., a także art. 10a ust. 3 u.o.z. Jak wynika z brzmienia art. 10a ust. 3 u.o.z. zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei w myśl art. 10a ust 4 u.o.z. zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Z powyższego wynika więc zakaz wypuszczania psów poza miejsce ich stałego przebywania bez opieki właściciela lub opiekuna. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy art. 77 § 1 i 2 k.w., według których wykroczenie stanowi niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, w tym zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, a także przepis art. 166 k.w., który stanowi, że wykroczeniem jest puszczanie psa luzem w lesie poza czynnościami związanymi z polowaniem.

Zasadnie zarzucono też istotne naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 11 ust. 2 Uchwały nakazu przebywania psów w miejscach publicznych jedynie na smyczy, chociaż z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, poza tym wskazany § 11 ust. 2 Uchwały nie uwzględnia dyspozycji art. 5 u.o.z., co może doprowadzić do niehumanitarnego traktowania niektórych psów. Trzymanie psów na smyczy służy ich kontroli. Skoro zgodnie z art. 10 a ust. 3 u.o.z. zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli, to oczywistym jest, że § 11 ust. 2 Uchwały wchodzi w zakres (zawiera się) powołanego przepisu. Powielenie w Uchwale regulacji ustawowej nie powinno mieć miejsca i stanowi naruszenie prawa.

Ponadto nie bez znaczenia jest fakt, że § 11 ust. 2 Uchwały nie uwzględnia brzmienia art. 5 u.o.z., zgodnie z którym każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Powołana regulacja Uchwały została sformułowana w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia czy fizjologii zwierząt. Ponadto ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 886/18, powołując się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15). Mając na względzie powyższe uznać należy za uzasadniony zarzut, że ustanowienie w § 11 ust. 2 Uchwały nakazu przebywania psów w miejscach publicznych jedynie na smyczy, prowadzi do istotnego naruszenia prawa.

Zasadnie zarzucono w skardze, że istotne naruszenie prawa dotyczy również art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 z.t.p. w zw. z § 141 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., a polega ono na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 11 ust. 3 Uchwały nakazu "powiadomienia o zauważeniu bezpańskiego psa lub kota wałęsającego się w miejscach publicznych" pracownika Urzędu Gminy w Gnojniku, chociaż obowiązek powiadomienia o porzuconym psie lub kocie wynika z art. 9a u.o.z., a podmiotem właściwym do powiadomienia jest, według ustawy, najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminna lub Policja, nie zaś bliżej nieokreślony pracownik Urzędu Gminy w Gnojniku. Ustanowienie opisanego obowiązku nie ma podstaw w przepisach obowiązującego prawa, a w ustawie o ochronie zwierząt brak jest upoważnienia dla rady gminy do jego określenia w stanowiącym akt prawa miejscowego Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 9a u.o.z. osoba, która napotka porzuconego psa lub kota, w szczególności pozostawionego na uwięzi, ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. W powołanym przepisie nie ma jednak mowy o pracownikach urzędu gminy. § 11 ust. 3 Uchwały jest też nieprecyzyjny, gdyż nie wiadomo, jakiego pracownika Urzędu Gminy należałoby powiadomić. Nie sposób bowiem uznać, że powiadomienie jakiegokolwiek pracownika uczyniłoby zadość ustanowionemu przez Radę Gminy w Gnojniku obowiązkowi. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że § 11 ust. 3 uchwały istotnie narusza przepisy prawa.

Istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 11 a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego dotyczy również braku uwzględnienia w środkach finansowych przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu środków na działania edukacyjne, o których mowa w § 12 Uchwały i środków na działania pomocowe, o których mowa w § 14 ust. 1 i 4 Uchwały. Tym samym wspomniane działania edukacyjne i działania pomocowe należy uznać za pozorne, jako że brak środków na ich realizację powoduje w istocie brak możliwości ich podjęcia. Zapisy § 12 Uchwały i § 14 ust. 1 i 4 Uchwały są zatem zapisami pustymi, a co za tym idzie ich zawarcie w zaskarżonej Uchwale nie znajduje uzasadnienia.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się między innymi takiego rodzaju naruszenie prawa jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują natomiast, że zaskarżona uchwała narusza prawo, a w wyszczególnionym powyżej zakresie nawet w stopniu istotnym. Z uwagi na wskazany wyżej charakter i ilość uchybień w zaskarżonej uchwale, w tym istotnego naruszenia prawa, Sąd doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości. Eliminowanie bowiem poszczególnych jej zapisów stanowiłoby w tym przypadku dezintegrację całości Programu i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały niespełniającej wymagań ustawowych.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.