Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 434/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego P. w gminie S. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2013 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...] w gminie S., obejmującego obszar o powierzchni 19,3392 ha, w tym m.in. działkę oznaczoną geodezyjnym numerem ewidencyjnym [...]. Działka powyższa stanowi własność M. R. (dalej: skarżący) i została w planie oznaczona symbolem 3MN.

W dniu [...] lutego 2021 r. skarżący złożył skargę na powyższą uchwałę, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 185/21, skargę tę odrzucił z uwagi na brak wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżący wezwał Radę Gminy S. do usunięcia naruszeń prawa w odniesieniu do ww. działki, jednakże jego wezwanie pozostawiono bez odpowiedzi.

Wobec powyższego skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przedmiotową uchwałę, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o części tekstowej sprzecznej z częścią graficzną planu, tj. objęcie symbolem 3MN działki o numerze [...] w sytuacji, gdy na działce nie znajduje się żaden z zabytków zawartych w § 9 ust. 2 uchwały;

2) art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i określenie zasad ochrony zabytków również wobec działki o numerze [...] w sytuacji, gdy na działce brak jest zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze [...]. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów: 1) z wezwania Rady Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa; 2) wydruku zaskarżonej uchwały; 3) aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] lipca 2019 r.; 4) wypisu z rejestru gruntów; 5) pisma do Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2020 r. wraz z mapą ilustrującą planowaną inwestycję; 6) pisma Wójta Gminy S. z [...] września 2020 r., nr [...]; 7) decyzji Starosty S. z [...] września 2020 r. Nr [...], 8) odwołania z dnia [...] września 2020 r. od decyzji Starosty S.; 9) decyzji Wojewody P. z [...] listopada 2020 r. Nr [...]; 10) pisma do Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2020 r.; 11) pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2021 r. - na okoliczność naruszenia uchwałą interesu prawnego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w § 9 zaskarżonej uchwały Rada Gminy ustaliła zasady dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. W ust. 2 togo przepisu określono zabytki objęte ochroną, które wpisane są do gminnej ewidencji zabytków. I tak § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały objęto ochroną zabytek będący budynkiem biurowym składu handlowo-rozdzielczego, obecnie dom mieszkalny Nr 4, wielokrotnie przebudowywany, drewniany. Zabytek ten posadowiony jest na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego o numerze [...]. W § 9 uchwały brak jest wymienionego jakiegokolwiek zabytku, który by się miał znajdować na działce o numerze [...].

Dalej skarżący wyjaśnił, że w § 19 uchwały wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który oznaczono na rysunku planu symbolem 3MN. Dla obszaru tego ustalono, że m.in. w zakresie przeznaczenia podstawowego na terenie 3MN można realizować budynki i budowle pomocnicze, rozbudować i przebudować istniejący budynek zabytkowy oraz realizować urządzenia komunikacji wewnętrznej i urządzenia infrastruktury technicznej. Działka stanowiąca własność skarżącego o nr [...] w części graficznej oznaczona została jako 3MN, a zatem w zakresie ustalenia przeznaczenia podlega dyspozycji § 19 uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę, tj. treść § 9 i 19 uchwały oraz objęcie działki o numerze [...] oznaczeniem 3MN, między częścią tekstową a częścią graficzną uchwały zachodzi sprzeczność, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Na działce o numerze [...] brak jest jakiegokolwiek budynku zabytkowego, nie sposób zatem uznać, by właściwym i prawidłowym było objęcie budynku znajdującego się na przedmiotowej działce ochroną zabytkową. Przy podejmowaniu uchwały organ błędnie ustalił, iż budynek znajdujący się na działce [...] (budynek, który nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków) wymaga objęcia ochroną, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i § 9 uchwały. Sprzeczność między częścią tekstową a częścią graficzną, jak również błędne ustalenie, iż na działce o numerze [...] znajduje się budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków, w konsekwencji spowodowało objęcie działki dyspozycją zawartą w § 19 uchwały i realne ograniczenie uprawnień wynikających z prawa własności.

Dalej skarżący wyjaśnił, że nieruchomość o numerze [...], położoną w miejscowości [...], nabył w drodze darowizny w dniu [...] lipca 2019 r. Działka ta zabudowana jest aktualnie drewnianym budynkiem mieszkalnym, który z uwagi na swój bardzo zły stan techniczny, planowany jest do wyburzenia po wybudowaniu nowego budynku mieszkalnego. W rejestrze gruntów w/w nieruchomość oznaczona jest symbolem B - tereny mieszkaniowe. Ma ona powierzchnię 1161 m2 oraz posiada dostęp do drogi publicznej. W związku z tym skarżący chciał wybudować na niej nowy budynek mieszkalny jednorodzinny. W tym celu wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, ale organ decyzją z dnia [...] września 2020 r., Nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z uwagi na fakt, że na terenie 3MN można realizować budynki i budowle pomocnicze, rozbudować i przebudować istniejący budynek zabytkowy oraz realizować urządzenia komunikacji wewnętrznej i urządzenia infrastruktury technicznej. W wyniku odwołania od ww. decyzji, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na koniec skarżący wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] września 2020 r. Wójt Gminy S. stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego, co nie jest spójne z decyzją Starosty S. z dnia [...] września 2020 r. Natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Wójt poinformował, że wniosek skarżącego o niezwłoczne rozpoczęcie procedury zmiany planu został odnotowany w rejestrze wniosków o opracowanie lub zmianę planu i zostanie uwzględniony przy podejmowaniu nowej procedury związanej z planami miejscowymi dla wsi [...]. Treść tego pisma jest zaprzeczeniem treści pisma z dnia [...] września 2020 r., w którym Wójt Gminy S. twierdził, że wnioskowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie a ewentualnie o oddalenie. Wyjaśnił, że Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2012 r., [...], stwierdził nieważność przedmiotowego planu miejscowego, ale WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II SA/Bk 773/12, uchylił w/w rozstrzygnięcie. W dniu 8 lutego 2021 r. skarżący wniósł skargę na przedmiotową uchwałę, ale WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 185/21, skargę odrzucił.

Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2021 r. skarżący wniósł do Rady Gminy S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, ale Rada na wezwanie nie odpowiedziała. Wobec tego skarżący w dniu [...] maja 2021 r. wniósł skargę na uchwałę do WSA w Białymstoku.

Zdaniem organu skarżący był zobowiązany przed wniesieniem skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwał organ w dniu w dniu [...] marca 2021 r., Rada nie odpowiedziała, więc skargę wniósł w dniu 4 maja 2021 r. czyli przed upływem 60-dniowego terminu. W świetle powyższego niniejsza skarga wniesiona przez skarżącego nie zachowuje 60-dniowego terminu od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 18 u.z.m. k.p.a., powinna ulec odrzuceniu.

Dalej organ wyjaśnił, że skarżący w skardze nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, albowiem nie dowiódł, że w zaskarżonym zakresie (tj. w części dotyczącej działki o numerze geodezyjnym 231/15) zaskarżona uchwała mogła naruszyć prawo (tj. w tym przepisy art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. powołane w zarzutach) oraz jednocześnie negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go uprawnień właścicielskich albo uniemożliwiając ich realizację, co powoduje, iż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zachodzą podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na to, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego m.in. na działce [...], określone decyzją [...] z dnia [...] września 2020 r. przez Starostę S. oraz decyzją [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewody P., były zupełnie inne niż podnoszone przez skarżącego w skardze.

W ocenie organu zapisy § 19 planu miejscowego jednoznacznie określają przeznaczenie terenu dla nieruchomości o numerze [...] oznaczonej w planie miejscowym symbolem 3MN położonej w obrębie geodezyjnym [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na rysunku planu miejscowego również ustalono na przedmiotowej działce teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (3MN). Postanowienia § 19 planu miejscowego wyraźnie ustalają i wyznaczają przeznaczenie dla terenu obejmującego działkę o nr geod. [...] położoną w obrębie geodezyjnym [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3MN. Skarżący kwestionuje możliwość realizacji projektowanego nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybiórczo widząc ustalenia planistyczne w § 19 ust. 1 planu miejscowego in fine, a dowolnie pomijając zasadnicze ustalenie planistyczne z § 19 ust. 1 planu miejscowego in principio wyznaczające dla terenu oznaczonej w symbolem 3MN teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także pozostałe postanowienia § 19 ust. 2-6 planu miejscowego, będące logiczną konsekwencją ustalenia planistycznego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla terenu 3MN. Ustalenia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu oznaczonego symbolem 3MN nie ograniczają zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tylko do istniejących budynków mieszkalnych. Przeznaczenie dla przedmiotowego terenu nie zostało bowiem ustalone w planie miejscowym jako "teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", lecz ustalenia planistyczne w planie miejscowym danego terenu dotyczą zarówno "istniejącej", jak i "projektowanej" zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem żaden zapis planu miejscowego nie zakazuje realizacji nowego budynku mieszkalnego na terenie 3MN.

Zdaniem organu postanowienia § 19 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego wyznaczając ustalenie planistyczne zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3MN, wskazują, jakie obiekty budowlane mogą być realizowane w ramach tak ustalonego przeznaczenia (budynki i budowle pomocnicze) oraz ograniczenia wynikające z lokalizacji istniejącego obiektu zabytkowego (można rozbudować i przebudować istniejący budynek zabytkowy) oraz realizować urządzenia komunikacji wewnętrznej i urządzenia infrastruktury technicznej. W § 19 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego ustalono przeznaczenie dopuszczalne terenu (w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą wystąpić nieuciążliwe usługi wbudowane, stanowiące do 30% powierzchni użytkowej obiektu, w budynkach pomocniczych mogą wystąpić usługi nieuciążliwe). Żaden z w/w zapisów planu miejscowego nie zakazuje realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której możliwość realizacji wynika wprost z ustalonego przeznaczenia planistycznego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3MN wyznaczonego w § 19 ust. 1 planu miejscowego. Wobec powyższego dowolny staje się zarzut skarżącego, iż § 19 planu miejscowego wyklucza całkowicie możliwość realizacji planowanej inwestycji polegającej na wybudowaniu nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości o numerze [...] oznaczonej w planie miejscowym symbolem 3MN, wskutek czego, nie został naruszony interes prawny skarżącego poprzez istotne ograniczenie w korzystaniu z jego nieruchomości.

Zdaniem organu, organ planistyczny wyznaczył w § 19 ust. 1 planu miejscowego in principio przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku symbolem 3MN jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym można wybudować budynek mieszkalny bez jakikolwiek sprzeczności z przepisami odrębnymi, i jedynie logiczną konsekwencją takiego ustalenia planistycznego jest kolejne ustalenie planistyczne co do możliwości lokalizacji na terenie 3MN budynków i budowli pomocniczych (które zgodnie z § 6 pkt 16 planu miejscowego oznaczają przecież budynki i budowle uzupełniające podstawowe przeznaczenie terenu, np. budynki gospodarcze, magazynowe, garaże, altany, deszczochrony, wiaty na potrzeby gospodarcze i rekreacyjne itp.), bez której możliwości realizacji budynku przeznaczenia podstawowego czyli budynku mieszkalnego nie miałoby jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia, gdyż w/w budynki i budowle uzupełniające mają być wyłącznie powiązane funkcjonalnie właśnie z budynkiem mieszkalnym. Odmienna, dowolna interpretacja postanowień § 19 ust. 1 planu miejscowego prezentowana przez skarżącego w skardze, za dowolną wykładnią z decyzji [...] Starosty S. z dnia [...] września 2020 r. oraz z decyzji [...] Wojewody P. z dnia [...] listopada 2020 r., nie ma usprawiedliwienia w świetle postanowień planu miejscowego.

Dalej organ wyjaśnił, że choć w ustalenia szczegółowe planu miejscowego (§ 19 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego in fine) nie wpisano wprost możliwości budowy budynku mieszkalnego na dz. nr geod. [...], to jednakże taka możliwość wynika bezpośrednio z jednoznacznego i zasadniczego ustalenia planistycznego nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla terenu 3MN (§ 19 ust. 1 planu miejscowego in principio). Ponadto organ zwrócił uwagę, że zapisy zaskarżonego planu miejscowego umożliwiają realizację budynku gospodarczego, który ma służyć mieszkańcom budynku mieszkalnego, a zatem nie jest możliwa realizacja budynku gospodarczego bez zabudowy mieszkalnej.

W ocenie organu na rysunku planu miejscowego na terenie 3MN uwidocznione są większe działki budowlane, w tym nr geod. [...] - zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz [...] - zabudowana zabytkowym budynkiem mieszkalnym oraz działki niezabudowane lub z zabudową gospodarczą/garażową. Ograniczenia co do możliwości rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku zabytkowego dotyczą jedynie działki nr geod. [...]. Natomiast planowana przez skarżącego budowa nowego budynku mieszkalnego stanowić będzie realizację przeznaczenia ustalonego w § 19 ust. 1 planu miejscowego oraz kontynuację zabudowy istniejącej w chwili obecnej, bez wprowadzania nowych funkcji, co w konsekwencji umożliwia realizację planowanej inwestycji i nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie planu miejscowego o części tekstowej sprzecznej z jego częścią graficzną, tj. objęcie symbolem 3MN działki o numerze [...] w sytuacji, gdy na działce nie znajduje się żaden zabytków zawartych w § 9 ust. 2 w/w uchwały. Wyodrębniony teren przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz określono jego numer porządkowy i literowy (3MN) - zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe zostało odzwierciedlone na rysunku planu oraz jego legendzie. Jak widać z powyższego nie zachodzi tu sprzeczność między zapisami a rysunkiem planu miejscowego. Żaden zapis planu miejscowego ani jego rysunek nie wskazują na obecność obiektu zabytkowego na działce nr geod. [...] w [...] i nie wskazuje również zasadności stosowania przepisów o ochronie zabytków w odniesieniu do zabudowy zlokalizowanej lub projektowanej na przedmiotowej działce. Obiekt zabytkowy został oznaczony jedynie na istniejącej zabudowie na dz. nr geod. [...] w [...], a żaden zapis planu miejscowego nie wskazuje na zasadność stosowania przepisów o ochronie zabytków na całym terenie oznaczonym symbolem 3MN.

Zdaniem organu niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i określenie zasad ochrony zabytków również wobec działki o numerze [...] w sytuacji, gdy na działce brak jest zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Zapisy w/w ustawy odnoszą się do całego terenu 3MN, wyodrębnionego z obszaru objętego planem miejscowym, a nie samej działki nr geod. [...] w [...]. Zapisy art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej stanowią obligatoryjną treść planu miejscowego. W zaskarżonej uchwale obowiązek ten został wypełniony głównie w § 9 uchwały, jednakże żaden z zapisów przedmiotowego paragrafu nie dotyczy działki nr geod. [...] w [...]. W konsekwencji wbrew zarzutowi skarżącego nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ żaden zapis planu miejscowego jak i element rysunku planu nie wskazują zasadności stosowania przepisów o ochronie zabytków w odniesieniu do zabudowy zlokalizowanej lub projektowanej na działce nr geod. [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała

Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...] w gminie S., obejmującego obszar o powierzchni 19,3392 ha.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skarg można wnieść w każdym czasie.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Gminy S. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dopełnił też wymogu bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wniesione do organu w dniu [...] marca 2021 r., organ się do niego nie ustosunkował, zaś skarżący wniósł skargę w dniu 4 maja 2021 r., czyli z zachowaniem 60-dniowego terminu

Rozpatrując skargę na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy zbadać, czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej mierze stwierdzić trzeba, że skarżący jest właścicielem działki oznaczonej geodezyjnym numerem ewidencyjnym [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Skarżący zarzucił wprowadzenie ograniczeń w planie w zakresie zagospodarowania jego działki. Posiada więc on interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 3MN, dla której w § 19 ust. 1 planu wyznaczono funkcję terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z ograniczeniami dotyczącymi m.in. nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd uznał, że uchwalony przez Radę Gminy S. przedmiotowy plan narusza bezpośrednio interes prawny skarżącego, gdyż przeznaczenie danego terenu w planie w powiązaniu z parametrami jego zabudowy może (a w praktyce tak się stało) pozostawać w sprzeczności z jego zamierzeniem inwestycyjnym.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) stanowił zaś, że plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Strona skarżąca również nie podnosi żadnego zarzutu w tym przedmiocie.

Podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do zasad sporządzenia planu i są w ocenie Sądu, zważywszy na ich konstrukcję, niezasadne. Jeden zarzut dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wystąpienie sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i rysunkową planu w postaci objęcia działki nr [...] symbolem 3MN, gdy tymczasem na tej działce nie znajduje się żaden budynek zabytkowy. Drugi zaś zarzut dotyczy naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i określenie zasad ochrony zabytków również wobec działki nr [...], gdy tymczasem na działce tej nie ma żadnych zabytków. Zarzuty te skarżący sformułował na tle uzasadnień decyzji o odmowie pozwolenia na budowę na działce nr [...] wydanych przez Starostę S. z dnia [...] września 2020 r. i przez Wojewodę P. z dnia 2020 r. W obu tych decyzjach stwierdzono, że zapisy obowiązującego miejscowego planu nie dopuszczają budowy nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej na obszarze 3MN.

Zdaniem Sądu zauważenia wymaga, że w § 19 ust. 1 planu wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony na rysunku planu symbolem 3MN o pow. ok. 0,3153 ha. Jak widać z rysunku planu (k. 310 akt adm.), na terenie 3MN znajduje się kilka działek, w tym o nr. [...]. W § 19 ust. 1 pkt 1 uregulowano, że w zakresie przeznaczenia podstawowego na terenie 3MN można realizować budynki i budynki pomocnicze, rozbudować i przebudować istniejący budynek zabytkowy oraz realizować urządzenia komunikacji wewnętrznej i urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto w ust. 2 tego przepisu uregulowano, że w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą wystąpić nieuciążliwe usługi wbudowane, stanowiące do 30% powierzchni użytkowej obiektu. W budynkach pomocniczych mogą wystąpić usługi nieuciążliwe.

Jak z powyższego zatem widać, § 19 planu dotyczy wprost zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym podkreślenia wymaga, że na terenie 3MN znajduje się tylko jeden budynek zabytkowy i jest on zlokalizowany na działce nr [...], a więc innej niż działka skarżącego o nr [...]. Niezasadne są zatem oba zarzuty skarżącego, iż ograniczenia dotykające tego budynku zabytkowego ( w zakresie jego rozbudowy i przebudowy) rozciągają się na działkę skarżącego o nr [...], na której takiego budynku zabytkowego nie ma. Nie zachodzi także sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną planu. Na części graficznej budynek zabytkowy został umiejscowiony na działce nr [...], zaś z analizy części tekstowej nie wynika, aby ograniczenia w zakresie rozbudowy i przebudowy tego istniejącego budynku zabytkowego dotyczyły działki skarżącego.

W ocenie Sądu skarżącemu chodzi raczej nie o to co podniósł w zarzutach, tylko o to, że w ocenie organów architektoniczno-budowlanych uregulowania planu nie dopuszczają możliwości sytuowania na terenie 3MN nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na tę jednak okoliczność w skardze nie podniesiono żadnych zarzutów, co wychwycił organ w odpowiedzi na skargę, a dodatkowo organ ten stwierdził, że w jego ocenie przedmiotowy plan nie zabrania skarżącemu budowy nowego budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na działce nr [...].

Analizując zapisy tekstowe planu należy dojść do przekonania, że są one mało precyzyjne. W § 19 ust. 1 pkt 1 jest mowa o istniejącym budynku zabytkowym, w ust. 2 tego przepisu jest już mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zaś w § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a uregulowano, że dla budynku mieszkalnego ustala się położenie kalenicy na wysokości istniejącej z tolerancją do 0,2 m. Ponadto w § 19 ust. 3 pkt 1 ustalono następujące warunki i zasady kształtowania zabudowy: ustalenia zawarte w § 17 ust. 3 należy stosować odpowiednio. W § 17 ust. 3 (pkt 1 – 12) z kolei uregulowano kwestie związane z wysokością zabudowy do dwóch kondygnacji, jej maksymalną wysokością wyrażoną w metrach, oddzielnie dla budynków mieszkalnych i dla budynków i budowli pomocniczych, zasady dotyczące przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych i.t.d..

Jak zatem z powyższego widać, uchwałodawca lokalny na terenie 3MN, który sam w § 19 ust. 1 określa jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie precyzuje jednoznacznie, czy istniejący budynek zabytkowy (na działce nr [...]) jest tożsamy z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (§ 19 ust. 1 pkt 2) i budynkiem mieszkalnym (§ 19 ust. 3 pkt 2 lit. a). A jest to istotne, gdyż na działce skarżącego nr [...] znajduje się również budynek mieszkalny jednorodzinny, na co powołuje się skarżący (wynika to też a aktu notarialnego – k. 8 verte akt sądowych) oraz widoczne jest to na rysunku planu z k. 310 akt adm. i z k. 13 akt sądowych. Budynek ten jest zaznaczony również w wypisie z kartoteki budynków – k. 12 akt sądowych. Z literalnego brzmienia § 19 ust. 1 pkt 1 planu można jednak wnioskować, że skoro w zakresie przeznaczenia podstawowego dopuszczono wyłącznie rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku zabytkowego, to pozostałe uregulowania przepisu § 19 odnoszące się do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dotyczą tylko tego właśnie budynku. Konstatacja ta jest uprawniona, gdyż dla porównania w § 18 ust. 1 pkt 1 planu dotyczącym terenu o przeznaczeniu 2MN – przylegającego do terenu 3MN, ustalono, że w zakresie przeznaczenia podstawowego na terenie 2MN można przebudować i rozbudować istniejące budynki mieszkalne lub w ich miejsce zrealizować nowe budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki i budowle pomocnicze oraz urządzenia komunikacji wewnętrznej i urządzenia infrastruktury technicznej. Jak więc z tego widać, uchwałodawca czytelnie rozróżnia, przy takim samym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym jako MN, budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki i budowle pomocnicze. W przypadku terenu 2MN dopuszcza możliwość realizacji nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynków i budowli pomocniczych, a w przypadku terenu 3MN dopuszcza jedynie realizację nowych budynków i budowli pomocniczych. Stąd zdaniem Sądu nieuprawnione jest stanowisko Wójta Gminy S. z dnia 3 września 2020 r. oraz organu w odpowiedzi na skargę, że inwestycja polegająca na budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr [...] nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...] w Gminie S.. Także powoływanie się organu w odpowiedzi na skargę na definicje "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" oraz "zabudowy jednorodzinnej" jest bez znaczenia dla interpretacji postanowień uchwały, gdyż w uchwale czytelnie się rozróżnia budynki mieszkalne jednorodzinne od budynków i budowli pomocniczych.

Problem w niniejszej sprawie dotyczy zatem kwestii, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jego nieruchomości podniósł zarzuty, które okazały się całkowicie niezasadne oraz nie podniósł żadnych innych zarzutów, które dawałyby podstawę do uwzględnienia jego skargi. O tym, że nie może on wybudować nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] dowiedział się on już z decyzji organów architektoniczno-budowlanych. Natomiast w skardze nie podniósł on żadnych zarzutów, dlaczego uregulowania planu dotyczące terenu 3MN w istotny sposób naruszają prawo i na czym te naruszenie miałoby polegać. Wszak na terenie 3MN znajduje się nie tylko działka skarżącego [...] ale i inne działki, których dotyczy ta sama regulacja. Zakaz wznoszenia nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych dotyczy zatem nie tylko jego działki, ale też i pozostałych działek znajdujących się na terenie 3MN, który to teren przylega do budynku zabytkowego znajdującego się na działce nr [...]. Także nie bez znaczenia pozostaje fakt, że plan został uchwalony w 2012 r., zaś poprzednia właścicielka (matka skarżącego) ani nie wniosła uwag odnośnie uregulowań dotyczących działki nr [...] na etapie procedowania planu ani też planu nie zaskarżyła. Przy tak sformułowanych zarzutach skargi również organ w odpowiedzi na skargę nie wdał się w rozważania, dlaczego akurat w stosunku do terenu 3MN poczyniono takie konkretne uregulowania w planie, które jawią się wprost jako odmienne od tych, które zastosowano do innych terenów oznaczonych w planie jako MN – chodzi o tereny 1MN, 2MN, 4MN, 5MN i 6MN, na których dopuszczono możliwość realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Rada Gminy S. uchwalając przedmiotowy plan miejscowy dla terenu 3MN kierowała się zapewne jakimiś względami, być może ochroną otoczenia zabytkowego budynku znajdującego się na działce nr [...], które jednak w niniejszej sprawie nie ujrzały światła dziennego i w związku z tym nie zostały one poddane ocenie zarówno Sądu jak i skarżącego.

W każdym bądź razie zważyć należy, że ze względu na rodzaj podniesionych w skardze zarzutów i stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, rzeczywisty problem podnoszony przez skarżącego, a sprowadzający się do kwestii, czy zakaz realizacji na działce skarżącego nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dający podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki skarżącego nr [...], nie został zbadany. Ta odmienna konstatacja od wyrażonej w uzasadnieniu ustnym po ogłoszeniu wyroku, winna w ocenie Sądu skutkować wniesieniem przez stronę skarżącą skargi kasacyjnej, by umożliwić Sądowi zastosowanie przepisu art. 179a p.p.s.a. i ponowne rozpoznanie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.