Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 747/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie Anna Robotowska NSA Tadeusz Cysek Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1033/11 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. (sygn. akt II SA/Sz 1033/11) oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] – powołując się na: art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej jako: u.d.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Zastępca Dyrektora do spraw Infrastruktury Drogowej Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S., po rozpatrzeniu wniosku A. A. odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej Al. [...] nośnika reklamowego (lokalizacja 341). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Aleja [...], która na rozpatrywanym odcinku jest drogą powiatową, posiadającą przekrój dwujezdniowy z pasem dzielącym w środkowej części, w którym przebiega torowisko, charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, a także należy do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta. Nie powinno budzić wątpliwości, że usytuowanie kilku bądź kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście, o dużym natężeniu ruchu, na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację uczestników tego ruchu, jak również na czytelność organizacji ruch, a w konsekwencji wprowadzi chaos na drogach.

Organ powołał się również na fakt, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości 100 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Od powyższej decyzji A. A. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że umieszczanie w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego co do zasady jest niedopuszczalne. W art. 39 ust. 3 u.d.p. nie wskazano w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić Jednak niewątpliwie ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, gdyż to on jest odpowiedzialny zarówno za ochronę drogi, jak i bezpieczeństwo ruchu drogowego, ochronę życia, zdrowia oraz mienia uczestników tego ruchu. Natomiast na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. SKO zwróciło uwagę na fakt, że udzielając zezwolenia na lokalizację tablic reklamowych na słupach oświetleniowych zarządca drogi pozbawiłby się możliwości zamontowania na nich znaków drogowych oraz przyczyniłby się do nieczytelności organizacji ruchu.

Nie uznano za trafne stwierdzenia skarżącego, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy u.d.p. Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony – co do zasady – obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, organ rozważał jedynie, czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 u.d.p., tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3, uzasadniające przyjęcie, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek i zezwolenie jednak powinno być udzielone.

Skarżący nie wykazał ani, że nośnik reklamowy, w tym konkretnym miejscu nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu, ani z jakich względów jego umieszczenie jest szczególnie pożądane.

A. A. zaskarżył decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. i wniósł o jej uchylenie. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. dodatkowo zarzucił organom m.in. naruszenie art.10 § 1, 15 i art. 138 k.p.a., oraz powołał się na konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Ponadto został zgłoszony wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do pisma.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. oddalił wspomniany powyżej wniosek dowodowy, uznając wnioskowane dowody za zbędne dla wyjaśnienia sprawy, a następnie wyrokiem z tej samej daty oddalił skargę na decyzję SKO. Uznał, że nie była ona zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności.

Wskazał, że z uregulowań ustawy o drogach publicznych wynika, że zasadą jest odmowa zgody na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą, zaś zgoda na ich umieszczenie jest wyjątkiem od tej zasady. Wyrażenie zgody jest decyzją uznaniową i jest uwarunkowane ustaleniem przez zarządcę drogi, że z jednej strony umieszczenie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą (w niniejszej sprawie reklamy) nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu, zaś z drugiej strony, że jest ono szczególnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 293/09). W rozpoznawanej sprawie nośnik reklamowy miał być umieszczony w ciągu ulicy [...], która na rozpatrywanym odcinku jest drogą dwujezdniową, o dużym natężeniem ruchu, z pasem dzielącym, w którym przebiega torowisko. Wnioskowana reklama byłaby usytuowana w środkowym pasie dzielącym Aleję [...], w odległości 1 m od krawędzi jezdni. W świetle powyższych okoliczności faktycznych, skarżący nie przedstawił takich racji, które z jednej strony przemawiałyby za uznaniem, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek za udzieleniem zezwolenia, a z drugiej strony pozwoliłyby na przyjęcie, że dokonana przez organy orzekające ocena tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym razi dowolnością, a zatem, że wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Sąd powołał się także na wyroki NSA (wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08; wyrok z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08; wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 994/09) wskazując, że wbrew przekonaniu skarżącego ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym ciąży na tym, kto o takie zezwolenie się ubiega, a więc ciąży na wnioskodawcy, a nie na organie, skoro zasadą jest ustawowy zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego przez organy administracji. Organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wbrew bowiem zarzutowi skargi w uzasadnieniu decyzji znajdują się zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ich ocena prawna.

Okoliczność, że organ odwoławczy dokonał tych ustaleń i ocen w sposób zbieżny z ustaleniami i oceną organu I instancji nie narusza zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a., jak również nie narusza art. 107 § 3 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części lub w całości, organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe tylko w ograniczonym zakresie, również dlatego, aby zapewnić dwuinstancyjność postępowania.

W ocenie Sądu, wydanie decyzji zgodnej z prawem w sprawie wniosku o lokalizację reklamy w pasie drogowym, nie wymagało wiadomości specjalnych, a w szczególności posiłkowania się opinią biegłego, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju wniosku wymaga jedynie prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.

WSA odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., stwierdził, że zarzut taki jest skuteczny tylko wówczas, gdy naruszenie takie wystąpi i gdy jednocześnie ma ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że zaniechanie organu w zakresie art. 10 § 1 k.p.a. spowodowało negatywne skutki dla sytuacji procesowej skarżącego.

Mimo tego, iż rzeczywiście organy nie zadbały o potwierdzenie faktu zawiadomienia strony o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., to zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skargą skutku. Wskazać należy bowiem, że wystarczające dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy były ustalenia przyjęte na podstawie wskazanych w aktach sprawy dowodów, tj. mapki sytuacyjno-wysokościowej, dokumentacji fotograficznej. W uzasadnieniu decyzji organy prawidłowo ustaliły obszar planowanego umiejscowienia reklamy, wskazały na uwarunkowania występuje w tym obszarze i było to wystarczającym powodem odmowy lokalizacji reklamy w miejscu określonym we wniosku.

Od tego wyroku A. A. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżył wyżej wskazany wyrok w całości i wniósł – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w inny składzie, innemu sądowi; ewentualnie – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według złożonego spisu kosztów, a w razie braku takowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. – poprzez bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w toku postępowania sądowego w sytuacji, gdy potrzeba zawnioskowania dowodów powstała na etapie rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji zwłaszcza wskutek braku należytego poinformowania skarżącego o przeprowadzonych dowodach i w konsekwencji uniemożliwienie mu ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia wniosków dowodowych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez powielenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenia dopuścił się organ II instancji, poprzez bezpodstawne ustalenie, iż skarżący został zawiadomiony o terminie zaznajomienia się z materiałami postępowania, podczas gdy w aktach brak jest potwierdzenia odbioru przez skarżącego zawiadomienia o terminie tej czynności, a nadto pominięcie przez Sąd I instancji szeregu zarzutów skargi, a także wydanie zaskarżonego orzeczenia bez dostrzeżenia naruszenia zasady dwuinstancyjności, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli.

Ponadto zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, zwłaszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez bezzasadne uznanie, iż ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym ciąży na tym, kto o takie zezwolenie się ubiega, w sytuacji, gdy ciężar dowodowy spoczywa także na organie administracji prowadzącym postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uznający za zgodną z prawem decyzję odmawiającą skarżącemu wyrażenia zgody na umieszczenie na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej (ulicy [...]) nośnika reklamowego. Wnioskodawca planował umieścić reklamę w środkowym pasie dzielącym dwie jezdnie, w którym przebiega torowisko tramwajowe, w odległości 1 m od krawędzi jezdni.

Skarga kasacyjna została oparta o obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazujące na uchybienia w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy oraz naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., w konsekwencji zmierzają do wykazania, że rozstrzygniecie jest wadliwe i oparte na niepełnym materiale dowodowym. Ponadto skarżący został bezpodstawnie – jego zdaniem – obciążony obowiązkiem udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym, tymczasem ciężar dowodu spoczywa także na organie administracji.

Taka konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż dopiero ustalenie prawidłowej jego wykładni pozwoli na ocenę na kim spoczywał ciężar dowodu i jaki był niezbędny zakres postępowania dowodowego a w konsekwencji, czy zarzucane skargą kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, jeśli wystąpiły, to czy mogły mieć wpływ na wynik postępowania.

W petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 39 ust.3 u.d.p., natomiast w jej uzasadnieniu – naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p. W obu przypadkach autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie to polega na bezzasadnym przerzuceniu ciężaru dowodu na skarżącego.

Ustosunkowanie się do tego zarzutu wymaga wskazania, że przepis art. 39 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych formułuje – jako zasadę – zakaz "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W szczególności, zgodnie ze zdaniem drugim powyższego przepisu, zabrania się "lokalizacji (w pasie drogowym) obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" (pkt 1).

Zgodnie z art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.p., "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Zdanie drugie powyższego przepisu odnosi się do infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją. W odniesieniu do tych obiektów odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może nastąpić "wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi".

Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się linia orzecznictwa, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, akcentująca zamiar ustawodawcy, wyrażony w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako obowiązek dbałości o to, żeby czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, czy też zmniejszenia jej trwałości oraz aby – co w przedmiotowej sprawie powinno być szczególnie podkreślone – nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. W tym to celu powinno tworzyć się warunki optymalnie bezpiecznego ruchu drogowego i minimalizowanie powstania czynników zagrażających takiemu bezpieczeństwu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności przy skrzyżowaniach. Powyższymi celami powinny także kierować się organy podejmujące decyzje na podstawie wymienionej ustawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r.; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 293/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 994/09).

Analizy tego orzecznictwa dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II GSK 994/09. Wskazano w szczególności na wyroki o sygn. akt II GSK 293/09 i II GSK 542/08. W wyroku o sygn. akt II GSK 542/08 NSA odnotował, że w art. 39 ust. 3 u.d.p. "zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p. (...). Zważyć przy tym trzeba, że określenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest materialnoprawną przesłanką uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów i urządzeń".

W powyższym wyroku NSA stwierdził również, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, iż regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd wskazał, że "Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego".

Równie zasadne jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt II GSK 293/09, zgodnie z którym "Zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców". W obu cytowanych wyżej wyrokach NSA uznał, że odmawiając udzielenia zezwolenia na zamieszczenie reklamy w okolicach skrzyżowania zarządca drogi nie ma obowiązku prowadzić w każdej sprawie osobnego postępowania dowodowego, celem wykazania, że zamieszczenie reklamy zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Jakkolwiek oba analizowane wyroki dotyczą bezpośrednich okolic skrzyżowań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyrażone w nich zasady można odnieść również do umieszczania reklam w innych rejonach dróg publicznych, położonych w kluczowych odcinkach w układzie komunikacyjnym miasta, które charakteryzują się tymi samymi cechami, co skrzyżowania tzn. dużym natężeniem ruchu. Taka sytuacja ma miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy – Aleja [...] jest arterią należącą do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta, w miejscu gdzie miałaby zostać umieszczona wnioskowana reklama występuje duże natężenie ruchu, reklama zostałaby usytuowana w środkowym pasie drogi, w którym znajduje się torowisko tramwajowe.

W konsekwencji zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 39 ust. 3 oraz 39 ust. 1 u.d.p. są bezzasadne. Brzmienie art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 3 wskazuje, na odmienny niż uważa skarżący, rozkładu ciężaru dowodu, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Skoro bowiem zakaz umieszczania reklam w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1), a odstąpienie od tego zakazu wyjątkiem (art. 39 ust. 3), to należy uznać, że to wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że zamieszczenie reklam w takim miejscu, o dużym natężeniu ruchu, nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto wnioskodawca winien wykazać, że zamieszczenie reklamy jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem".

Przyjęcie takiego stanowiska – inaczej niż twierdzi skarżący kasacyjnie

– w żadnym wypadku nie narusza zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przez art. 7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie jest nią związany, choć zakres jej zastosowania zdeterminowany jest rozkładem ciężaru dowodu, który wynika z przepisów prawa materialnego stosowanych w analizowanym postępowaniu. Zasada ta realizowana jest więc w nim przede wszystkim przez dokładną analizę i ocenę dowodów przedstawionych przez stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Powinny one znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarządcy drogi. W tym zakresie organ może także przeprowadzić z urzędu określone dowody, które posłużą weryfikacji materiału przedstawionego przez wnioskodawcę,

np. z opinii biegłego. Nie ma jednak co do zasady takiego obowiązku.

W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych: art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. nie jest zasadny.

W odniesieniu do wyżej wskazanego rozkładu ciężaru dowodu oraz zakresu koniecznego postępowania dowodowego niezasadny jest również zarzut związany z nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania sądowego. Skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci : odpisu szkicu montażu nośnika reklamowego, odpisu pisma [...] z [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] z [...] kwietnia 2011 r., z tych dwóch ostatnich pism wynika, że [...] są zainteresowane formami reklamy proponowanymi przez firmę [...], polegającymi na wynajmie powierzchni reklamowych umieszczonych na słupach oświetleniowych w różnych lokalizacjach miasta.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu wówczas gdy jest to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Jak wcześniej wskazano, to wnioskujący o zezwolenie na umieszczenie reklamy winien wykazać, że zamieszczenie reklamy, w tym konkretnym przypadku w rejonie skrzyżowania nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sformułowanie "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości", o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. odnosi się do istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do istotnych wątpliwości związanych z ustaleniami stanu faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2005 r., I FSK 239/05).

Dlatego też prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącego, uznając dowody za zbędne dla wyjaśnienia sprawy.

Niezrozumiały jest zarzut skarżącego, niewymieniony w petitum skargi kasacyjnej lecz w jej uzasadnieniu, jakoby naruszono w jego przypadku konstytucyjną zasadę równości obywateli. Z wywodów skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie tej zasady autor upatruje w tym, że w innych "równolegle toczących się postępowaniach" organy wydawały zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego tylko na podstawie samego wniosku wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej. Tak sformułowany zarzut nie poddaje się weryfikacji, gdyż brak jest jakichkolwiek danych, dotyczących "równolegle toczących się postępowań" pozwalających stwierdzić, czy rzeczywiście miały miejsce takie przypadki i czy dotyczyły analogicznych stanów faktycznych. Dodać też można, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania kompleksowa ocena działalności Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania zarządcy drogi w tym mieście w odniesieniu do innych niż skarżący podmiotów wnioskujących o wydanie zezwolenia na zamieszczenie reklam w pasie drogowym.

Nie można również uznać za trafny, zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o terminie zaznajomienia się z aktami postępowania.

Wyrażona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157), i miało to wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 92/12, Lex 1145818; a także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 dotycząca naruszenia art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej).

Z akt sprawy wynika, że organ II instancji skierował w dniu [...] lipca 2011 r. pismo do skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, brak jest jedynie w aktach dowodu doręczenia stronie tego zawiadomienia.

Zasadne jest stanowisko Sadu I instancji, że nie wykazano, iż naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.