Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3010/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. R. i G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydenta", "organu pierwszej instancji") z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] odmawiającą J. R. i G. C. ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow.[...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księgach wieczystych nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działka nr [...]).

II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

1. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. J. R. i G. C. zwrócili się o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach powołując się na art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej jako "dekret z 1945 r.").

2. Decyzją Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiono ww. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...], [...] z obrębu [...].

3. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. R. i G. C., reprezentowani przez adw. [...].

W uzasadnieniu odwołania, rozwiniętego wcześniej szczegółowo we wniosku z dnia 2 sierpnia 2012 r., wskazano, że grunt przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został skutecznie objęty w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., wskutek czego nigdy nie rozpoczął biegu 6-miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a tym samym roszczenie dotychczasowych właścicieli o ustanowienie tego prawa nigdy nie wygasło. W ocenie odwołujących się, tylko zachowanie określonych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112; dalej jako "rozporządzenie z 1946 r.") kolejności wszystkich czynności dokonywanych w zgodzie z przepisami tego rozporządzenia warunkowało skuteczne objęcie gruntu w posiadanie i w efekcie rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Zarząd Miejski W. był zobowiązany nie tylko do ogłoszenia o przystąpieniu do objęcie w posiadanie gruntu, sporządzenia protokołu oględzin i ogłoszenia o sporządzeniu tego protokołu, ale również do zawiadomienia dotychczasowych właścicieli o terminie oględzin. Dokonując zawiadomienia o oględzinach organ zobligowany był do podjęcia chociażby próby ustalenia danych o miejscu zamieszkania dotychczasowych właścicieli gruntu lub osoby prawa jej reprezentującej. Wykonanie niektórych czynności - tych, które nie nastręczały trudności - przy braku jednoczesnego podjęcia próby zawiadomienia dotychczasowych właścicieli o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, wywołuje w ocenie odwołujących się skutek, iż nie można mówić o prawidłowym objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, a co za tym idzie, o rozpoczęciu biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego. Na potwierdzenie powyższych poglądów przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych.

Zdaniem odwołujących się w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia § 5 i § 8 rozporządzenia z 1946 r. Oględziny nieruchomości odbyły się w dniu 6 czerwca 1947 r., zaś ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie miało miejsce w dniu 14 lipca 1947 r. Uchybiono zatem miesięcznemu terminowi na dokonanie ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie, co skutkowało tym, że nie nastąpiło objęcie gruntu w posiadanie oraz rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu. Zdaniem pełnomocnika odwołujących się miesięczny termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r., jest terminem o charakterze kompetencyjnym, co oznacza, że po upływie tego terminu Zarząd Miejski tracił kompetencje do dokonania ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie, a co za tym idzie ogłoszenie takie było prawnie bezskuteczne. W konsekwencji nie następowało objęcie gruntu w posiadanie oraz nie rozpoczynał bieg 6-miesięczny termin. Pełnomocnik nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, że gmina W. nie miała obowiązku poszukiwać dotychczasowych właścicieli. Adres ten był w jego ocenie znany organowi, w tym m.in. dzięki nakazowi kwaterunkowemu, jak również innym dowodom. Ponadto organ miał możliwość ustalenia drugiego adresu zamieszkania małżonków R. w P. Pełnomocnik wskazał także, iż nie ma w aktach żądnego dowodu na to, że organy W. chciały, ale nie mogły się skontaktować z byłymi właścicielami nieruchomości, co w jego opinii - popartej dokumentami - dowodzi, że mogły taki kontakt nawiązać, ale nie chciały. Pełnomocnik zakwestionował ponadto skuteczność ogłoszenia dekretowego z [...] listopada 1947 r., na mocy którego objęte zostały wszystkie grunty dotychczas nieobjęte na mocy dekretu. Zdaniem pełnomocnika rozporządzenie to jest nieważne, a co najmniej bezskuteczne, z uwagi m.in. na podpisanie tego aktu przez Wiceprezydenta W., nie zaś Prezydenta działającego w imieniu Zarządu W.

III. Zaskarżoną decyzją SKO, w wyniku rozpoznania odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W decyzji organ administracji publicznej wskazał na następujące okoliczności:

a) przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność H. i J. R., leży na terenie objętym działaniem dekretu z 1945 r. Na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy W., a w 1950 r. na własność Skarbu Państwa;

b) 27 maja 1990 r. przedmiotowy grunt przeszedł na własność [...] Gminy W. na mocy decyzji Wojewody [...] (z dnia [...] września 1991 r., z dnia [...] marca 1992 r. i z dnia [...] listopada 1992 r.). Następnie na własność W. Obecnie przedmiotowy budynek stanowi współwłasność W. i właścicieli wyodrębnionych lokali;

c) objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę W. nastąpiło w dniu 14 lipca 1947 r., co potwierdza ogłoszenie o objęciu gruntu, zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr 12 z 1947 r., w związku z czym termin składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 14 stycznia 1948 r. Jak wynika z akt sprawy wniosek nie został złożony w zakreślonym terminie;

d) orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. z [...] marca 1952 r. odmówiono przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, wobec niezłożenia wniosku o przyznanie tego prawa;

e) decyzją SKO z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzono nieważność orzeczenia z dnia [..] marca 1952 r. z powodu braku podstawy do jego wydania. Decyzją SKO z dnia [...] marca 2012 r. utrzymano w mocy decyzję z [...] listopada 2011 r. W orzeczeniach tych podkreślono, że aktach administracyjnych sprawy brak jest wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu oraz jakiegokolwiek dowodu pośredniego świadczącego, że wniosek taki został złożony;

f) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent W. umorzył postępowanie o odtworzenie zaginionych akt postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej nieruchomości wobec nieudowodnienia faktu zaginięcia jakichkolwiek dokumentów z akt, jak również faktu złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Decyzja ta jest decyzją ostateczną.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło:

• termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. był terminem instrukcyjnym dla realizacji czynności technicznej, jaką było samo dokonanie ogłoszenia, z upływem którego nie wiązała się żadna sankcja;

• skład orzekający Kolegium nie zgodził się z twierdzeniem zawartym we wniosku, powtórzonym następnie w odwołaniu, że wobec uchybienia terminowi z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. na dokonanie ogłoszenia, grunt ten nigdy nie został objęty w posiadanie przez gminę;

• w ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości okoliczność dokonania ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia przedmiotowego gruntu, potwierdza to bowiem jego opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr 6 z dnia 1 kwietnia 1947 r. pod pozycją 88. Z kolei ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie pojawiło się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr 12 z dnia 14 lipca 1947 r. pod pozycją 27;

• w myśl przepisów rozporządzenia z 1946 r. gmina nie miała obowiązku poszukiwania dotychczasowych właścicieli ani ustalania ich adresów zamieszkania, miała jedynie obowiązek zawiadomienia dotychczasowego właściciela, bądź osoby prawa jego reprezentującej, o terminie oględzin gruntu, jednak tylko w miarę posiadania danych o miejscu ich pobytu. W ocenie SKO nie można zatem wywodzić, że na Zarządzie Miejskim ciążył bezwzględny obowiązek ustalenia tego rodzaju danych. Za takim rozumieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r., zdaniem Kolegium, przemawia użyte w jego redakcji sformułowanie "w miarę posiadanych danych";

• żaden z przedstawionych przez strony dowodów nie potwierdza, że gmina posiadała informacje o miejscu pobytu dotychczasowych właścicieli hipotecznych przedmiotowego gruntu, zaś z oświadczenia H. R. z [...].02.1952 r. wynika, że w czasie wojny i po jej zakończeniu małżonkowie R. mieszkali w P. Adres ten widnieje również na orzeczeniu dekretowym;

• nieruchomość objęta została w posiadanie przez Gminę 14 lipca 1947 r., zatem złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej 2 sierpnia 2012 r. nastąpiło po terminie, wobec czego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu;

• Kolegium z ostrożności procesowej zauważyło, że gdyby nawet przyjąć hipotetycznie, że dokonane przez gminę objęcie na podstawie ogłoszenia dokonanego w dniu 14 lipca 1947 r. było nieskuteczne, to od dnia 27 stycznia 1948 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43; dalej jako "rozporządzenie z 1948 r."), na podstawie których z dniem 25 listopada 1848 r. Gmina W. objęła w posiadanie wszystkie grunty [...] W., znajdujące się na obszarze objętym działaniem dekretu. Tym samym nie uzasadnione są zdaniem organu twierdzenia pełnomocnika, że de facto nie nastąpiło objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie.

• Kolegium nie podzieliło również poglądu skarżących, że rozporządzenie z 1948 r. jest nieważne, bowiem nie zostało prawidłowo podpisane. Uznano, że podpis Wiceprezydenta był skuteczny;

• nie znalazło ponadto uznania stanowisko skarżących, iż pod pojęciem "gruntów nieobjętych" należy rozumieć wyłącznie grunty, do których objęcia w posiadanie nigdy wcześniej nie przystąpiono. Na tę okoliczność przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych;

• ostatecznie Kolegium przyjęło, że nawet w sytuacji, gdy objęcie przedmiotowego gruntu nastąpiło w sposób niezgodny z rozporządzeniem z 1946 r., to należy uznać, że objęcie gruntu nastąpiło najpóźniej w dacie wskazanej w rozporządzeniu z 1948 r., tj. 25 listopada 1948 r. Skoro zatem nie ma przesłanek pozwalających na uznanie, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie został złożony wcześniej niż w dniu 2 sierpnia 2012 r., to brak jest również podstaw do przyjęcia, że istnieją przesłanki do ustanowienia na rzecz skarżących tego prawa;

• Kolegium nie podzieliło również stanowiska skarżących w zakresie przysługiwania G. C. praw własności budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości.

IV. J. R. i G. C., reprezentowani przez adw. [...], wnieśli skargę do Sądu na decyzję SKO z dnia [...] września 2013 r., zarzucając jej rażące naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 4, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

b) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. w zw. z § 5 i § 8 rozporządzenia z 1946 r., poprzez błędne przyjęcie, że skuteczne objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie nastąpiło 14 lipca 1947 r., co rzekomo czyni obecne żądanie skarżących spóźnionym;

c) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. w zw. z § 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia z 1948 r. poprzez błędne przyjęcie, że skuteczne objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło (ewentualnie) 25 listopada 1948 r., zatem termin do złożenia wniosku dekretowego miał upłynąć (ewentualnie) z dniem 25 maja 1949 r., co rzekomo czyni żądanie skarżących spóźnionym;

d) art. 5 i art. 8 dekretu z 1945 r. przez wadliwe przyjęcie, że budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości nie stanowi (w udziałach wynoszących po ½ części) własności J. R. oraz G. C.

W uzasadnieniu skargi, powtarzając zarzuty przedstawione uprzednio we wniosku z dnia 2 sierpnia 2012 r oraz odwołaniu, wskazano między innymi, co następuje:

1. organ nie wykazał, czy przedmiotowa nieruchomość była w ogóle objęta w prawomocnym planie zabudowy, nie jest również wiadome, czy i kiedy opublikowano zarządzenie, z którego wynikałaby kolejność obejmowania gruntów w posiadanie;

2. termin z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. nie był terminem procesowym, tym bardziej instrukcyjny, miał charakter materialny i kompetencyjny, co oznacza, że jego uchybienie skutkowało bezskutecznością ogłoszenia o objęciu nieruchomości w posiadania. Nie rozpoczął tym samym biegi 6 miesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego;

3. na organie ciążył obowiązek zawiadomienia o oględzinach byłych właścicieli, co oznacza, że konieczna była chociażby próba ustalenia miejsca ich zamieszkania. W niniejszej sprawie, w ocenie pełnomocnika skarżących brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów, że organ podjął próbę szukania byłych właścicieli. Na okoliczność istnienia dowodów potwierdzających posiadanie przez organ informacji o aktualnym ówcześnie adresie zamieszkania byłych właścicieli przedmiotowego gruntu pełnomocnik skarżących przywołał następujące dokumenty: notatkę Urzędu bezpieczeństwa, oficjalny nakaz kwaterunkowy, akta sądowe Sądu Grodzkiego w W. – sygn. [...] oraz protokół z 10.07.1945 r.;

4. ogłoszenie dekretowe nie pochodziło od Zarządu Miejskiego W., a tylko ten organ był uprawniony do podjęcia (wydania) ogłoszenia. Podkreślono, że sprawy dotyczące obejmowania wszelkich gruntów na obszarze W. należy zaliczyć do spraw z zakresu "zarządzania majątkiem ziemskim". Przegląd regulacji prawnych odnoszących się do tego rodzaju spraw wskazuje, że do wydania oraz podpisania ogłoszenia dekretowego o objęciu gruntów w posiadanie - jako czynności Zarządu Miejskiego W. o charakterze zewnętrznym - uprawniony był tylko i wyłącznie Prezydent W., chyba, że do wydania (podpisania) konkretnego (ściśle określonego) ogłoszenia upoważnił innego członka Zarządu (wiceprezydenta) lub pracownika miejskiego. Wskazano, że ogłoszenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej o Zarządu Miejskiego W. Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r. zostało podpisane przez wiceprezydenta W. [...]. Z treści ogłoszenia nie wynika, że ww. działał w zastępstwie oraz z upoważnienia Prezydenta W. W związku z tym powyższego ogłoszenia nie można traktować jako pochodzącego od Zarządu Miejskiego W., co w ocenie pełnomocnika oznacza, że z dniem 25 listopada 1948 r. nie doszło do objęcia w posiadanie gruntów wskazanych w przedmiotowym ogłoszeniu;

5. odnosząc się do przyjętego w zaskarżonej decyzji rozumienia "gruntów nieobjętych działaniem rozporządzenia z 1946 r." wskazano, że nie jest ono prawidłowe. W ocenie pełnomocnika skarżących pod pojęciem "gruntów nieobjętych" należy rozumieć tylko takie grunty, do których objęcia w posiadanie nigdy wcześniej nie przystąpiono;

6. w ocenie pełnomocnika, nieuprawniony również pozostaje zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, że roszczenie dekretowe do nieruchomości stanowi część składową znajdujących się tam budynków.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań:

1. Przepis art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stanowił, że w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy;

2. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Treść art. 7 dekretu wskazuje zatem, że przewidziane w tym przepisie prawa dotychczasowego właściciela gruntu, w tym przyznanie na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego, mogłoby być przez właściwy organ rozpoznawane tylko i wyłącznie gdy właściciel zgłosił odpowiedni wniosek i to w terminie określonym w tym przepisie. Wniosek taki może być zgłoszony w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę;

3. Tryb objęcia w posiadanie gruntu uregulowany był w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę W.

Stosownie do § 8 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z 1946 r., grunt uważa się za objęty przez gminę W. w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Ogłoszenia o sporządzonym protokole należy dokonać w przeciągu miesiąca, licząc od dnia oględzin (ust. 2).

4. Z kolei w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r., niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej - prześle im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie.

5. Rozporządzenie z 1946 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Odbudowy wydanym w porozumieniu Ministra Administracji Publicznej z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy. W myśl § 1 cyt. rozporządzenia, obejmowanie w posiadanie przez gminę W. gruntów na obszarze W., nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków.

1. Istota niniejszej sprawy – biorąc pod uwagę powołane przez skarżącą zarzuty – sprowadza się do oceny stanowiska, zgodnie z którym, w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło prawidłowe objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., a co za tym idzie, nie rozpoczął bieg 6-miesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego.

2. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium przyjęte w zaskarżonej decyzji, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie najpóźniej w dniu 25 listopada 1948 r., zatem wniosek dekretowy złożony w dniu 2 sierpnia 2012 r. został złożony po terminie. Wprawdzie organ I instancji oraz pierwotnie Kolegium przyjęły inną datę objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę niż ustalił to Sąd, to okoliczność ta nie stoi w sprzeczności z ustaleniem, że wniosek dekretowy nie został złożony w terminie sześciu miesięcy od daty objęcia w posiadanie przez gminę przedmiotowych nieruchomości.

3. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy uznały, że skuteczne objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. nastąpiło z dniem 14 lipca 1947 r. Termin do złożenia wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu upłynął więc dnia 14 stycznia 1948 r. Orzekające organy ustaliły także, że wniosek dekretowy nie został złożony przez żaden z uprawnionych podmiotów. Sąd podziela stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie zgłoszono wcześniej wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, gdyż takie stanowisko znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. W aktach własnościowych nie ma wniosku dekretowego i brak jest jakiejkolwiek wzmianki by taki wniosek został zgłoszony. Wniosek taki nie figuruje również w rejestrze wpływu wniosków dekretowych. O niezłożeniu wniosku, jak trafnie przyjęło Kolegium, świadczy także treść orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1952 r. Powyższe potwierdza, że w niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) został złożony dopiero w dniu 2 sierpnia 2012 r.

4. W ocenie orzekających organów objęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w oparciu o ogłoszenie, wydane na podstawie przepisów rozporządzenia z 1946 r. W myśl § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, grunt uważa się za objęty w posiadanie – w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r.- z dniem dokonania przez Zarząd Miejski ogłoszenia o sporządzonym protokole w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, według którego o bezskuteczności przejęcia w posiadanie przedmiotowego gruntu świadczy okoliczność, że ogłoszenie o objęciu tego gruntu ukazało się po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. W ocenie skarżących ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie wywołuje skutek w postaci objęcia gruntu w posiadanie oraz rozpoczęcia biegu terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu terminu, jedynie wtedy, gdy dochowano miesięcznego terminu na dokonanie ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, licząc od dnia oględzin. Sąd odnosząc się do charakteru terminu, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. przychyla się w tym względzie do poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że termin ten miał jedynie charakter instrukcyjny, a jego uchybienie nie wywierało skutku w postaci utraty kompetencji przez Zarząd Miejski W. do dokonania stosownego ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie. Pomimo zatem ukazania się stosownego ogłoszenia w kilka dni później do terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. (w dniu 14 lipca 1947 r.) nie można przyjąć, że ta okoliczność stanowiła o bezskuteczności objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie.

5. W ocenie Sądu, objęcie przedmiotowego gruntu na podstawie ogłoszenia, które ukazało się w dniu 14 lipca 1947 r. było jednak objęciem wadliwym z powodu, że nastąpiło z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jak wskazano powyżej, szczegółowa procedura obejmowania gruntów położonych na terenie W. w posiadanie była uregulowana pierwotnie w rozporządzeniu z 1946 r. Przedmiotowe rozporządzenie wskazywało kolejno czynności jakie Zarząd Miejski miał obowiązek wykonać. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r., niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej – był zobowiązany przesłać im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie.

W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko skarżących, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowych właścicieli gruntu nie dochowano tego wymogu. Organ swoje ustalenia na temat aktualnego miejsca zamieszkania oparł jedynie na oświadczeniu H. R. z dnia 1 lutego 1952 r., w którym wskazuje ona jako miejsce zamieszkania P. Słuszne jest stanowisko skarżących, że nie był to jedyny dokument z którego można było ustalić aktualny ówcześnie adres zamieszkania dawnych właścicieli przedmiotowych gruntów. Przedłożone przez skarżących liczne dowody, w tym m.in. notatka UB, oficjalny nakaz kwaterunkowy, akta sądowe Sądu Grodzkiego w W. o sygn. [...], protokół Wojewódzkiego Oddziału Tymczasowego Zarządu Państwowego z dnia 10.07.1945 r. oraz inne przywołane okoliczności potwierdzają, że Zarząd Miejski dysponował danymi co do aktualnego adresu zamieszkania małżonków R. w czasie obejmowania gruntu w posiadanie. Niezawiadomienie byłych właścicieli o przystąpieniu do obejmowania gruntu, w sytuacji posiadania danych na temat ich miejsca zamieszkania, oznacza, że pomimo prawidłowego ogłoszenia, nie doszło do skutecznego objęcia gruntu w posiadanie z dniem 14 lipca 1947 r.

6. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy objęcie gruntu w posiadanie, które nastąpiło na podstawie rozporządzenia z 1946 r. było wadliwe, bowiem uchybiono obowiązkowi zawiadomienia o oględzinach byłych właścicieli, nie można uznać, że było ono skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1622/07).

7. Powyższe nie oznacza jednak, czego zdają się oczekiwać skarżący, że w niniejszej sprawie nie doszło w ogóle do prawidłowego objęcia w posiadanie przedmiotowego gruntu, a co za tym idzie, że nie rozpoczął biegu 6-mieisęczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W ocenie Sądu objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. nastąpiło w terminie późniejszym. Wynika to bowiem z następujących względów.

a) Rozporządzenie z dnia 1946 r., jak wskazano powyżej, zostało zastąpione rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948 r., które stanowiło o trybie obejmowania w posiadanie gruntów "nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia z 1946 r." Rozporządzenie to weszło w życie 10 lutego 1948 r. Podkreślenia wymaga, że przepisy nowego rozporządzenia znacznie uprościły procedurę obejmowania gruntów gminy stanowiąc, że obejmowanie w posiadanie przez gminę W. gruntów na obszarze tej gminy, nie objętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. następuje w drodze ogłoszenia Zarządu Miejskiego W., podanym do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych, wydanych w W. oraz przez rozplakatowanie (§ 1 rozporządzenia). Przepis § 3 rozporządzenia wprowadzał zasadę, w myśl której, grunt uważano za objęty w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

W oparciu o nowe rozporządzenie wydano ogłoszenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym nr 27 z 1948 r. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., które w pkt I obejmowało całą [...] W. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości najpóźniej w dniu 25 listopada 1948 r. gmina W. weszła w posiadanie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. Od tego więc momentu powinien być liczony 6-miesięczny termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Termin do złożenia wniosku dekretowego upływał zatem 25 maja 1949 r. Bezsprzeczne jest, iż w niniejszej sprawie wniosek dekretowy w powyższym terminie nie został złożony.

b) Nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżących, że rozporządzenie z 1948 r. miało zastosowanie jedynie do nieruchomości, w stosunku do których nie rozpoczęto nigdy procedury objęcia w posiadanie. W orzecznictwie sądów administracyjny ugruntowany jest pogląd, który niniejszy skład w pełni popiera, że za grunty "nie objęte dotychczas na podstawie rozporządzenia z 1946 r." należy uznać również takie grunty, które nie zostały skutecznie objęte w posiadanie przez gminę mimo wcześniej czynionych, ale nieskutecznie, prób objęcia w posiadanie (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt IOSK 617/11).

c) Nie można również podzielić poglądu skarżących, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., bowiem ogłoszenie dekretowe opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r. nie pochodziło od Zarządzenia Miejskiego W. Zdaniem skarżących, ogłoszenie to było wadliwe z uwagi na podpisanie go przez wiceprezydenta W., nie zaś Prezydenta działającego w imieniu Zarządu W.

W tym względzie orzekający Sąd przychyla się w całości do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1817/12 - odnoszącego się wprost do kwestii podpisu ogłoszenia dekretowe opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z dnia 25 listopada 1948 r.

W wyroku tym Sąd wskazał: "Ogłoszenie to jest ogłoszeniem Zarządu Miejskiego W., o czym stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. warszawy (Dz.U. Nr 63, poz. 479), która to ustawa regulowała ustrój W. do dnia 13 kwietnia 1950 r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu W. Z przepisów tych jednak wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. W tym miejscu należy wskazać, że Zarząd Miejski składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników (art. 40 ww. ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r.). Przy czym zgodnie z art. 45 ust. 2 ww. ustawy Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. Przy takiej regulacji prawnej nie można zarzucić braku stosownego pełnomocnictwa dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały nawet wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. (...) generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego".

Stwierdzić więc należy, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę W. opublikowane w Nr 27 Dziennika Urzędowego Rady Naczelnej i Zarządu Miejskiego z dnia 25 listopada 1948 r., było skuteczne i uruchomiło 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości.

d) Mając na względzie, że do skutecznego objęcia w posiadanie przedmiotowego gruntu doszło w dniu 25 listopada 1948 r. za słuszne należy uznać twierdzenia Kolegium, że najpóźniej w tym właśnie dniu otworzył się termin do złożenia wniosku dekretowego. Z uwagi zatem na datę złożenia przez skarżących wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...] (2 sierpnia 2012 r.) należy przyjąć, że przedmiotowy wniosek nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony z uwagi na złożenie go z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż wskazany w dekrecie 6-miesieczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, a złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) po upływie tego terminu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, bez względu na przyczynę uchybienia. Złożenie wniosku dekretowego z uchybieniem wskazanego terminu skutkowało wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Z powyższego względu bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżących okoliczność nieuprawnionego przyjęcia przez orzekające organy, że budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości nie stanowi współwłasności J. R. i G. C.

IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.