Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1505/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1 ust. 4, § 3, art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1640/18 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niespełnienia przez grupę warunków uznania i wykreślenie grupy z rejestru grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1640/18, oddalił A (dalej: Grupa, strona, spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 23 lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia przez grupę warunków uznania oraz wykreślenia jej z rejestru grup producentów rolnych.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: ppsa) – wywiodła Grupa, a zaskarżając wyrok w całości zarzuciła na podstawie art. 174 ppsa naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia:

a. art. 107 § 1 ust. 4 oraz § 3 kpa poprzez brak odniesienia organu co do faktów wskazanych przez stronę, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

b. art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia aktu notarialnego z 19 lipca 2018 r., świadczącego o zmianie umowy Spółki przed wydaniem decyzji przez organ II instancji;

c. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie stanu faktycznego z dnia 18 grudnia 2016 roku a nie z dnia wydania decyzji przez organ II Instancji;

2. art. 106 § 3 ppsa poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu w postaci aktu notarialnego z 19 lipca 2018 r. wraz z załącznikami (w postaci listy obecności, zgody na odbycie nadzwyczajnego zgromadzenia oraz zawiadomienia o zarejestrowanym elektronicznym dokumencie) na okoliczność brzmienia aktu założycielskiego Spółki od 19 lipca 2018 r., mimo że okoliczność ta miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 ppsa poprzez:

a. sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku w sposób nieprzekonujący, ogólnikowy, polegający na braku wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, bez odniesienia się do każdego dowodu z osobna;

b. sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku, z pominięciem argumentacji zawartej w skardze i w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2019 roku, opierającego się na powtórzeniu argumentacji organów administracyjnych i akceptacji w całej rozciągłości wszystkich ustaleń organów oraz przyjętej wykładni prawnej, gdy tymczasem uzasadnienie wyroku winno polegać na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, w celu uzyskania jednoznaczności co do ustaleń faktycznych oraz przyjętej wykładni prawnej;

– które to naruszenie w istocie uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanego wyroku zarówno pod kątem przyjętej wykładni prawnej;

4. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. 2000.983 ze zm.; dalej: ustawa o grupach) poprzez ich błędną wykładnię w zakresie obowiązkowych elementów aktu założycielskiego i błędne uznanie, iż akt założycielski Grupy musi wskazywać na cele określone w art. 2 ust. 1 ustawy, mimo że nie wynika to z treści art. 4 ustawy ani z żadnego innego przepisu;

5. art. 4 ust. 5 ustawy o grupach oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 –2020 (dalej jako "nowelizacja") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż organ bada czy warunki (określone w art. 3 albo art. 3a lub w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym nowelizacją) są przez Grupę spełnione na dzień 18 grudnia 2016 r., a nie na chwilę wydawania decyzji, mimo iż nie wynika to z przedmiotowego przepisu ani żadnego innego przepisu nowelizacji.

W efekcie zażądano uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenia od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 ppsa. Przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ppsa powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w ppsa powierzył specjalistom.

Tak więc nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, albowiem – po pierwsze – nie wskazano, co należy rozumieć "poprzez brak odniesienia organu co do faktów wskazanych przez stronę" zwłaszcza w kontekście art. 107 § 3 kpa, a – po drugie – akt notarialny z dnia 19 lipca 2018 r. dotyczący zmiany umowy Spółki, winien w tej postaci zostać złożony w terminie do 18 grudnia 2016 r. i wreszcie – po trzecie – trafna jest konstatacja Sądu I instancji, że wydanie zaskarżonej decyzji winno uwzględniać stan faktyczny na dzień 18 grudnia 2016 r.

Odnośnie terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie spełnienia warunków w wyżej określonym dniu wskazać trzeba, że ma on charakter materialnoprawny, co oznacza, że jest nieprzywracalny. Złożenie aktu notarialnego po jego upływie nie może wywołać oczekiwanych przez Grupę korzystnych dla niej skutków prawnych. Oznacza to, że Sąd I instancji trafnie oddalił wniosek dowodowy w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z aktu notarialnego z dnia 19 lipca 2018 r., a zatem za bezzasadny należy uznać także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej.

Nie doszło także do obrazy art. 141 § 4 ppsa (patrz zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej), zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), czego w sprawie nie stwierdzono.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy o grupach, co do obowiązkowych elementów aktu założycielskiego i wyrażenia poglądu, że "akt założycielski Grupy musi wskazywać, na cele określone w art. 2 ust. 1, mimo że nie wynika to z treści art. 4 ustawy ani z żadnego innego przepisu". Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że istotnie treść art. 2 ust. 1 ustawy o grupach nie wymaga uwzględnienia w treści aktu notarialnego, to – jak wynika to z uzasadnienia Sądu I instancji (k. 14) – brakuje innych istotnych postanowień w zakresie celów realizowanych przez Grupę. Co istotne – w wezwaniu do złożenia wyjaśnień organ wezwał do przekazania dokumentu spełniającego wszystkie wymogi określone nie tylko w art. 2, ale także art. 3, 4 i 5 ustawy o grupach.

Poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut nr 5 petitum skargi kasacyjnej gdyż autor skargi kasacyjnej nie oznaczył tam daty uchwalenia oraz miejsca publikacji ani nie wskazał jakiegokolwiek przepisu "ustawy nowelizacyjnej", który Sąd I instancji naruszył. W zarzucie jest mowa o "jego błędnej wykładni", co pozbawione jest logicznego uzasadnienia gdy się weźmie pod uwagę fakt, że wskazano dwa akty normatywne, tj. ustawę o grupach i bliżej nieokreśloną "ustawę nowelizacyjną", to logiczne jest oczekiwanie wskazania co najmniej dwóch przepisów pozostających ze sobą we wzajemnym powiązaniu, a tego zabrakło. Kwestii tej nie można rozwiązać analizując treść uzasadnienia.

Mając na uwadze treść art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203pkt 1 ppsa.