Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1932/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2017r., poz. 1257, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana A. G. oraz odwołania P. S. E. S.A., reprezentowanych przez radcę prawnego J. O., od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu Z. z dnia [...] maja 1975 r., znak: [...].

Decyzja GINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Do Wojewody S. w dniu [...] listopada 2013 r. wpłynął wniosek Pana A. G. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu Z. z dnia [...] maja 1975 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny linii energetycznych 220kV w rejonie Elektrowni P.-Z. Jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawca powołał art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z uwagi na wydanie inkryminowanej decyzji w oparciu o przepisy które utraciły moc.

Decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], Wojewoda S., po wszczęciu postępowania na wniosek Pana A. G. stwierdził, że decyzja Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...] (zatwierdzająca plan realizacyjny linii energetycznych 220 kV w rejonie Elektrowni P. Z.), w części dotyczącej przebiegu linii po działkach nr ewid. [...] i [...] w K., została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia jej wydania.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Pan A. G. oraz P. S. E. S.A., reprezentowane przez radcę prawnego J. O., złożyli odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołania zostały wniesione w terminie.

Po analizie akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., V Wydział Ksiąg Wieczystych, Pan A. G. jest właścicielem powyższych nieruchomości (działek o nr ewid. [...] i [...]). Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na działkach o aktualnych nr ewid. [...] i [...], położonych w K., zaplanowano przebieg spornej inwestycji (Plan realizacyjny. Plan sytuacyjny trasy).

Wobec powyższego postępowanie nieważnościowe należało prowadzić jedynie w odniesieniu do działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w K.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana decyzja Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...], nie została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). GINB wskazał, że w podstawie prawnej ww. decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...], niewątpliwie powołano nieobowiązujące przepisy prawne, tj. art. 35 i 38 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 1961 r., Nr 7, poz. 47, ze zm.), art. 30 ustawy z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46, ze zm.) oraz § 29-34 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29). Z dniem 1 marca 1975 r. weszła bowiem w życie ustawa z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), na mocy której uchylono m. in. ww. ustawę z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane oraz art. 35 i art. 38 powyższej ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Natomiast ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. zostało zastąpione (data wejścia w życie 1 kwietnia 1975 r.) przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48). GINB stwierdził zatem, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji (tj. [...] maja 1975 r.) istniały odpowiednie przepisy prawa pozwalające na jej wydanie. Wobec tego, należało jedynie porównać zakres uprawnień wynikających z decyzji wydanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1961 r. oraz w oparciu o Prawo budowane z 1974 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepisy Prawa budowlanego z 1974r. zawierały podstawę prawną do wydania kontrolowanej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Był to m. in. art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. (Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej), który odpowiadał § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r., wydanego na podstawie Prawa budowlanego z 1961 r. (Wyznaczenie miejsca realizacji inwestycji budowlanych podejmowanych przez inwestorów następuje przez zatwierdzenie planów realizacyjnych).

Jednocześnie GINB wyjaśnił, że Prawo budowlane z 1974 r. przewidywało dwie formy zatwierdzenia planu realizacyjnego: 1) decyzja zatwierdzająca wyłącznie plan realizacyjny, która nie uprawniała do rozpoczęcia robót budowlanych, ale była potrzebna do uzyskania pozwolenia na budowę (§ 18 i § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r., 2) decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, która zatwierdzała jednocześnie plan realizacyjny (§ 20 ust. 3 - 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r.).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...], nie mogły zostać rozpoczęte roboty budowlane. Z pouczenia zamieszczonego w ww. decyzji Naczelnika Powiatu Z., które stanowiło powtórzenie § 34 ust. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r., wynikało tylko, w jakich przypadkach traci ważność decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny. Także w żadnym innym miejscu ww. decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975r., znak: [...], nie zostało wskazane, na jej podstawie można rozpocząć roboty budowlane. Natomiast zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1961r., jak i Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nie można było rozpocząć robót budowlanych.

Analizując dalej decyzję Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...] (w kontrolowanym zakresie), GINB uznał, że nie narusza ona w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nie wydano jej również z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W związku z powyższym GINB orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r" znak: [...].

Niejako na marginesie swoich rozważań, GINB wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), na który powołał się organ wojewódzki, nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a., ale też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie mógł zastosować art. 158 § 2 k.p.a., tj. orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, bowiem przepis ten odnosi się nadal wyłącznie do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem GINB, organ wojewódzki powinien był zatem odmówić stwierdzenia nieważności (w kontrolowanym zakresie) decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...].

Odnosząc się także do zarzutu Pana A. G. dotyczącego kwestii wyjaśnienia, kto podpisał kontrolowaną decyzję i czy był do tego upoważniony, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zważył, że z akt sprawy uzyskanych z Archiwum Państwowego w K. Oddział w Z. nie sposób obecnie ustalić, kto podpisał kontrolowaną decyzję Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...], i czy był do tego upoważniony.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], Pan A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i błędną interpretację przepisów prawnych.

Skarżący wskazał, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadami praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tak niestety się nie działo w niniejszej sprawie.

Według Skarżącego organ odwoławczy w sposób nieprzekonywujący uzasadnił brak zaistnienia przypadku "wydania decyzji bez podstawy prawnej" oraz "rażącego naruszenia prawa". Obwarowania dopuszczalności stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakładają na organ orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bezwzględny obowiązek dokonania szczególnie wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz wnikliwego i wszechstronnego ich skonfrontowania ze stanem prawnym. GINB "prześliznął" się jednak nad tematem innych wad kwalifikowanych w art. 156 § I pkt 1-7 k.p.a., przytaczając w końcowej części uzasadnienia decyzji tylko ich "banerowe nazewnictwo".

W ocenie Skarżącego niespójne logicznie jest porównywanie pod względem treści dwóch ustaw dotyczących Prawa budowlanego, zarówno z 1961 roku, jak i z 1974 roku. Taki zabieg nie ma żadnego uzasadnienia i znaczenia. Mało tego, dyskredytuje osobę sygnującą swoim podpisem zaskarżoną decyzję. Oceniając wadliwość decyzji z [...] maja 1975 roku należy wyłącznie przyrównać jej treść do istniejącego stanu prawnego w dniu jej wydania, wyznaczonego ustawą z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Według Skarżącego, już na pierwszy rzut widać, że jest ona niezgodna z przepisami ustawy. O ile zgodzić się należy z organem odwoławczym, że na mocy tej ustawy istniała podstawa do wydania decyzji, to już na pewno inne jej elementy z przepisami ustawy nie są zgodne. Chodzi tu o normę prawną zawartą w treści art. 21 ust. 4 tejże ustawy. Poddana krytyce decyzja w części pn.: "Decyzja niniejsza traci ważność" - wskazuje termin ważności trzech lat, gdy tymczasem w art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 roku termin ten wynosi jeden rok od zatwierdzenia planu realizacyjnego. Oczywiście decyzja zawiera inne "warunki", które nie występują już w ww. ustawie.

Skarżący stwierdził, że takie naruszenie prawa jest istotne, rażące i ma wpływ na wynik sprawy. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny była bowiem swoistego rodzaju promesą do uzyskania pozwolenia budowlanego, a wcześniej umożliwiała wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu o "wywłaszczenie nieruchomości pod budowę". Zatem wykazane wady decyzji należy oceniać w tym kontekście. Tego GINB w ogóle nie uczynił. Skarżący na poparcie swoich zarzutów przywołał tutaj orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego "Niedopuszczalne jest (...) powoływanie się przez organ na decyzję o zatwierdzenie planu realizacyjnego, jeżeli strona będąca właścicielem gruntu nie uczestniczyła z winy organu w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego. Decyzja taka jest dla właściciela gruntu nieskuteczna prawnie, gdyż stosunek administracyjnoprawny zawiązany został tą decyzją jedynie między zakładem energetycznym, a organem administracji państwowe, co oznacza, że nie można tej decyzji uznać za decyzję "zatwierdzającą" plan realizacyjny wobec właściciela gruntu".

Ponadto, Skarżący wskazał, że termin ważności decyzji jest istotny z uwagi na możliwość ubiegania się o decyzję wywłaszczeniową. Organ administracji państwowej miał obowiązek wyjaśnienia, czy zadanie inwestycyjne znajduje się w zatwierdzonym planie gospodarczym, a decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny zachowuje ważność w świetle art. 21 ust.4 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Analiza formalna i prawna terminu ważności kontrolowanej decyzji - stojącego w oczywistej sprzeczności z treścią ustawy wskazuje na konieczność doprowadzenia decyzji do stanu zgodności z prawem.

Skarżący podniósł również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, czy kontrolowana decyzja z dnia 27 maja 1975 r. podpisana została przez osobę upoważnioną, czy też nie. Skarżący zarzucił w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W jego ocenie GINB nie zebrał materiału dowodowego w zakresie wykluczenia możliwości podpisania decyzji przez osobę nieupoważnioną. Za takim stwierdzeniem przesądza brak wystąpienia do Starostwa Powiatowego w Z., czy też do Archiwum Państwowego w Z. (obecnie Oddział w B.) o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej dokumentów organizacyjno-kadrowych związanych z podziałem zadań i funkcjonowaniem ówczesnego Urzędu Powiatowego w Z. O braku właściwej subsumcji materiału w sprawie, świadczy pobieżna analiza treści art. 156 k.p.a. zawarta na str. 5 uzasadnienia do decyzji.

Skarżący poddał także krytyce stanowisko GINB w zakresie stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku. Jego zdaniem wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt 46/13 posiada charakter zakresowy (o pominięciu prawodawczym) i odnosił się do dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Powołany wyrok TK nie zmienił ani nie uchylił art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ publiczny rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 roku, czy też nie.

Jednocześnie Skarżący zarzucił GINB przewlekłe prowadzenie postępowania, które w jego przekonaniu miało charakter rażący.

Z przedstawionych względów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy wobec tego zauważyć, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazuje na dwa rodzaje kwalifikowanych przesłanek, których wystąpienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, tj. na wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten zawiera zatem dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności.

Nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza więc, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że brak podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I FSK 482/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1504/12).

Braku podstawy prawnej do wydania decyzji nie można utożsamiać z brakiem powołania podstawy prawnej w decyzji. Istotne jest rzeczywiste istnienie wspomnianej podstawy, a nie jej wyszczególnienie w decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2008 r., III SA/Wa 889/08).

Z kolei rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Skarżący upatruje kwalifikowanej wadliwości decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...], w zakresie, w jakim w podstawie prawnej tej decyzji powołano nieobowiązujące już w dacie orzekania przez organ przepisy art. 35 i 38 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 1961 r., Nr 7, poz. 47, ze zm.), art. 30 ustawy z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91) oraz § 29-34 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973r. Nr 4, poz. 29).

Tymczasem, w dniu wydania ww. decyzji, tj. [...] maja 1975r. obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz. 229), która weszła w życie z dniem 1 marca 1975r. W sprawie nie mógł też znaleźć zastosowania przepis art. 65 ust. 1 tej ustawy, który przewidywał, że przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, zostało bowiem wszczęte na wniosek złożony w dniu [...] kwietnia 1975 r.

W podstawie prawnej decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975r., znak: [...], niewątpliwie powołano zatem nieobowiązujące przepisy prawne, skoro z dniem 1 marca 1975 r. weszła w życie ustawa z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), na mocy której uchylono m. in. ww. ustawę z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane oraz art. 35 i art. 38 powyższej ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. zostało zastąpione (data wejścia w życie 1 kwietnia 1975 r.) przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48).

Mając jednak na uwadze wskazane już wcześniej rozumienie pojęcia wydania decyzji "bez podstawy prawnej", należy podkreślić, że z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, że nie jest wydana "bez podstawy prawnej" decyzja, w której jedynie nie wskazano podstawy prawnej, ale która w rzeczywistości istnieje albo gdy tylko powołano niewłaściwą podstawę prawną. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę prawną (zob. w.in. wyrok NSA z 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82; wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 843/15).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela zatem argumentację organu II instancji, zgodnie z którą, we wskazanym powyżej ujęciu przedmiotowego zagadnienia, nie sposób przyjąć, że kontrolowana decyzja Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...], została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 20 ustawy z dnia z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229):

1. W ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji.

2. W szczególności w ramach prac, o których mowa w ust. 1, powinno nastąpić:

1) ustalenie przez właściwy terenowy organ administracji państwowej miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz w razie potrzeby stref ochronnych i sposobu ich zagospodarowania,

2) opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej,

3) sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "projektem".

W myśl art. 21 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 1975 r., plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony.

Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Dopiero pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót (vide: art. 29 cyt. ustawy).

Jednocześnie, przepisy obowiązującego od dnia 1 kwietnia 1975 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48) przewidywały, że ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wymaga m.in. wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków oraz wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu, w tym elektroenergetycznych (vide: § 9 ust. 1 pkt 1 i 4).

Plan realizacyjny sporządza się dla inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji (vide: § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Zgodnie z dyspozycją § 18 ust. 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ:

1) stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji,

2) rozstrzyga pod względem urbanistycznym i architektonicznym o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i z zagospodarowaniem otoczenia,

3) zatwierdza pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania i ustalenia, o których mowa w § 13 i 14.

Uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje zaś w razie inwestycji, dla których zgodnie z przepisami w § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji (vide: § 19 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia).

Z kolei przepis § 21 ust. 1 rozporządzenia stanowił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć:

1) plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach wraz z dokumentami określonymi w § 17 lub powołać się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego,

2) odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję,

3) w razie potrzeby dokumenty, o których mowa w § 13 ust. 2 i w § 18 ust. 2.

Mając na uwadze przedstawiony stan prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zapatrywanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji (tj. [...] maja 1975 r.) istniały przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego, stanowiące podstawę do orzekania przez Naczelnika Powiatu Z.

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. określały bowiem podstawę prawną do wydania kontrolowanej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Był to m. in. przytoczony wyżej art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. (Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej), który odpowiadał § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r., wydanego na podstawie Prawa budowlanego z 1961r. (Wyznaczenie miejsca realizacji inwestycji budowlanych podejmowanych przez inwestorów następuje przez zatwierdzenie planów realizacyjnych.).

Sąd pragnie również zauważyć, że ustawa Prawo budowlane z 1974 r. przewidywała dwie formy zatwierdzenia planu realizacyjnego:

1) decyzją zatwierdzająca wyłącznie plan realizacyjny, która nie uprawniała do rozpoczęcia robót budowlanych, ale była potrzebna do uzyskania pozwolenia na budowę (§ 18 i § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r.),

2) decyzją udzielająca pozwolenia na budowę, która zatwierdzała jednocześnie plan realizacyjny (§ 20 ust. 3-4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r.).

Wobec powyższego nietrafne były wywody Wojewody [...], że inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane na podstawie kontrolowanej decyzji Naczelnika Powiatu Z., o czym rzekomo świadczyć miało pouczenie o treści: "Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność:

1. W razie nieprzystąpienia do budowy bądź zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu trzech lat od daty wydania decyzji, jeżeli inwestor nie przedłoży oświadczenia, że przystąpi do budowy lub zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu najbliższych dwóch lat,

2. Jeżeli inwestor nie uzyska praw do terenu lub utraci prawo do terenu,

3. Jeżeli decyzja o lokalizacji inwestycji (ogólnej) wydana dla inwestycji objętych planem realizacyjnym utraci ważność."

Bez wątpienia, pouczenie to, błędnie oparte na treści § 34 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973r., zarówno w świetle przepisów uchylonych, jak i obowiązujących w dacie orzekania przez Naczelnika Powiatu Z. ([...] maja 1975r.), w żadnym razie nie miało wpływu na wykreowanie prawa do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. W tym zakresie wymagane było uzyskanie decyzji o pozwolenie na budowę.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidywał możliwość uzyskania pozwolenia na budowę bez uprzedniego zatwierdzenia planu realizacyjnego i związanych z nim uzgodnień. W żadnym razie jednak regulacje Prawa budowlanego z 1974 r. nie uzasadniają wniosku, że możliwa jest sytuacja odwrotna - legalna realizacja inwestycji jedynie na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1003/18).

Sam literalny zapis art. 21 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, do którego nie było wymagane prawo do nieruchomości na cele budowlane. Zatwierdzony plan realizacyjny był jedynie swojego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r., sygn.. akt II OSK 278/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1430/07).

Kontrolowana decyzja Naczelnika Powiatu Z., zatwierdzała zatem wyłącznie plan realizacyjny i nie upoważniała do rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto, decyzja ta miała oparcie w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonująco wyjaśnił, że z pouczenia zamieszczonego w decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., wynika li tylko, w jakich przypadkach traci ważność decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny. Także w żadnym innym miejscu ww. decyzji Naczelnika Powiatu Z. z [...] maja 1975 r., znak: [...], nie zostało wskazane, że na jej podstawie można rozpocząć roboty budowlane.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że samo tylko mylne pouczenie o terminie ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji dotyczącej linii energetycznej 220 kV w rejonie P.-Z., nie może skutkować stwierdzeniem wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jest tak dlatego, że nie sposób poczytywać informacji zawartej w decyzji z dnia [...] maja 1975 r., jako klauzuli dodatkowej, na co wskazuje Skarżący, ani też zastrzeżenia warunku, pod jakim decyzja ta została wydana. Prawidłowo podniesiono w samej skardze, że termin ważności ww. decyzji wynikał wprost z przepisów prawa (obowiązującego wówczas art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego) i nie mógł być przez organ skracany. Przepis ten dopuszczał natomiast możliwość przedłużenia terminu o wydanie pozwolenia na budowę, jednak wyłącznie w szczególnie uzasadnionych wypadkach, co bezspornie nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Termin określony w art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego bez wątpienia miał więc charakter terminu prawa materialnego – co akcentuje także Skarżący – którego upływ powodował utratę uprawnień wynikających z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji. To z kolei oznacza, że w przypadku gdy zaistniały określone w nim przesłanki, tj. kiedy inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, utrata ważności decyzji następowała z mocy samego prawa.

W tych okolicznościach, błędne pouczenie o tym fakcie w decyzji, oparte na nieobowiązujących już przepisach Prawa budowlanego, nie mogło wywierać jakiegokolwiek skutku względem zachowania ważności orzeczenia organu administracji.

Trzeba również podkreślić, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może stać się podstawą do wyeliminowania z obrotu decyzji ostatecznej wówczas, gdy wpływa ono na istotne elementy zapadłego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd oparty na regułach interpretacyjnych, że stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części jest jak najbardziej dozwolone, choć nie w każdym przypadku. Jednym z warunków, przy wystąpieniu których może ono nastąpić, jest sytuacja, w której rozstrzygnięcie składa się z kilku elementów (w istocie decyzji częściowych, wyróżnionych ze względu na przedmiot lub podmiot), z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24 maja 2016 roku, sygn. akt: II OSK 2314/14; 20 czerwca 2017 roku, sygn. akt: II OSK 2645/15; z 24 marca 2010 roku, sygn. akt: I OSK 775/09; z 8 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II GSK 1145/11; w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 1998 roku, sygn. akt: OPS 6/97).

Jednakże, jak już wskazano powyżej, zamieszczenie w decyzji z dnia [...] maja 1975 r. pouczenia (nawet wadliwego) o terminie ważności decyzji, bez wątpienia nie może być uznane za jeden z elementów rozstrzygnięcia sprawy, podjętego przez organ administracji. Tym bardziej w sytuacji, gdy termin utraty ważności przedmiotowej decyzji wynikał wprost z obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących nieprzeprowadzenia przez GINB należytego postępowania dowodowego w celu ustalenia osoby, która złożyła podpis pod decyzją Naczelnika Powiatu Z. z dnia [...] maja 1975r., a tym samym niewyjaśnienie przez organ, czy osoba ta była upoważniona do podpisania ww. decyzji, Sąd stwierdził, że zarzuty te również nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2014r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. Oddział w Z. z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy. Ze znajdującej się w aktach sprawy reprodukcji decyzji Naczelnika Powiatu Z. z dnia [...] maja 1975r. oraz pozostałych dokumentów udostępnionych przez wskazane Archiwum rzeczywiście nie sposób już obecnie ustalić, kto faktycznie podpisał rzeczone rozstrzygnięcie. Z tych powodów, nieuzasadnione są wnioski Skarżącego co do konieczności przeprowadzenia kwerendy archiwalnej dokumentów organizacyjno-kadrowych związanych z podziałem zadań i funkcjonowania ówczesnego Urzędu Powiatowego w Z. Czynności te należy bowiem uznać za bezprzedmiotowe, skoro nawet w razie ewentualnego ustalenia kręgu osób posiadających stosowne upoważnienie Naczelnika Powiatu Z. do podpisywania decyzji w dacie [...] maja 1975 r., z przyczyn obiektywnych nie można stwierdzić, kto faktycznie podpisał tę konkretną decyzję.

W tym miejscu Sąd musi przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jedną najbardziej dotkliwych sankcji, zwłaszcza jeżeli dotyczy istotnej sfery praw lub obowiązków danego podmiotu. Przełamanie domniemania legalności decyzji i podważenie jej stabilności ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną) może więc nastąpić tylko wyjątkowo. Następuje wtedy przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 KPA, powiązanej z konstytucyjną dyrektywą ochrony praw słusznie nabytych w demokratycznym państwie prawnym.

W każdym przypadku, organ powinien zatem kierować się zasadą domniemania braku wadliwości decyzji ostatecznej, dopóki nie zostanie wykazane, że decyzja jest dotknięta oczywistym uchybieniem, o którym mowa m.in. w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka ścieżka postępowania prowadzi do utrzymania stosunków prawnych ukształtowanych wydanym rozstrzygnięciem.

Sąd w pełni podziela także stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że ocena przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. nie może opierać się na domniemaniu wadliwości decyzji. Sądy administracyjne niejednokrotnie wyrażały już podgląd, że skoro od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło wiele lat (w rozpatrywanej sprawie ponad 40 lat), to nawet brak kompletnego materiału dowodowego nie może prowadzić do konkluzji, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2014r., sygn. akt I SA/Wa 31/14).

Konkluzje te są tym bardziej uzasadnione w niniejszym przypadku, skoro decyzja Naczelnika Powiatu Z. z dnia [...] maja 1975r. stanowiła podstawę do podejmowania kolejnych czynności prawnych i faktycznych, a brak jest przesłanek aby twierdzić, że kiedykolwiek kwestionowano umocowanie osoby, która podpisała tę decyzję, do działania w imieniu organu.

Sąd uznał również za nietrafny zarzut skargi, co do tego, że GINB "prześliznął" się nad tematem innych wad kwalifikowanych w art. 156 § I pkt 1-7 k.p.a., przytaczając w końcowej części uzasadnienia decyzji tylko ich "banerowe nazewnictwo". Trudno uznać ten zarzut za uzasadniony, skoro organy nie dopatrzyły się występowania jakichkolwiek innych przyczyn wadliwości kontrolowanej decyzji, a sam Skarżący również nie podnosił zarzutów co do istnienia innych kwalifikowanych wad decyzji Naczelnika Powiatu Z. z dnia [...] maja 1975r.

Pozbawione jakiegokolwiek znaczenia w sprawie jest ponadto rozważanie znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 46/13, w sytuacji, gdy w skarżonej decyzji GINB stwierdzono brak przesłanek mogących skutkować uznaniem, że decyzja Naczelnika Powiatu Z. z dnia [...] maja 1975r. była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia przez GINB przepisu art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W skardze zamieszczone zostały ponadto zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postepowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec tego, konieczne wydaje się podkreślenie, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu Z. z dnia [...] maja 1975r. została wszczęta na skutek wniosku Skarżącego złożonego do Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2013r. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianami dokonanymi z dniem 1 czerwca 2017r. Przesądza o tym treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935), zgodnie z którym, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n (mediacja) ustawy zmienianej w art. 1.

Przepis art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania w sprawie, tj. [...] listopada 2013 r.) przewidywał, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2015r., sygn. I OSK 2915/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W rozpoznawanej sprawie, tutejszy Sąd stwierdził, że nie zostały wyczerpane przez Skarżącego środki zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ II instancji, należy uznać za niedopuszczalny.

Z przedstawionych względów, Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł żadnych wadliwości skarżonej decyzji skutkujących koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, a organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., natomiast uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.