Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1693/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 31  par. 1,  art. 84  par. 1,  art. 136,  art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. l.dz. [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia

[...]kwietnia 2007 r. nr [...].

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Stowarzyszenie [...] - jako organizacja społeczna - pismami z dnia 20 kwietnia 2006 r. i 14 lutego 2007 r. zwróciło się do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. o wpisanie do rejestru zabytków willi jednorodzinnej wraz z jej otoczeniem, położonej w W. przy ul. [...]. Stowarzyszenie uzasadniło swój wniosek tym, iż powyższy obiekt jest prawdopodobnie dziełem znanego przedwojennego architekta S. M. i stanowi wartościowy element zespołu architektonicznego ul. [...], reprezentatywny dla [...] modernizmu, a ściślej funkcjonalizmu w kształcie oryginalnym i całkowicie niezmienionym. Przedmiotowa willa jest przez to niezbędnym i nieodłącznym składnikiem zabudowy ulicy i powinna być w swoim obecnym, oryginalnym kształcie odrestaurowana i zachowana dla dobra kultury.

W dniu 22 marca 2007 r. organ dokonał oględzin obiektu, z udziałem reprezentanta Stowarzyszenia.

Następnie [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków willi - wraz z jej otoczeniem w granicach posesji - położonej w W. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]z obrębu [...]).

W uzasadnieniu orzeczenia organ `stwierdził, że nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, bowiem przywołany w art. 31 § 2 k.p.a. interes społeczny jest prawnie równorzędny ze słusznym interesem strony. Zatem, przyznanie danej rzeczy ochrony prawnej z mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest uznaniem jej szczególnej wartości.

Tymczasem architektura willi posiada pewne wartości zabytkowe, tj. zachowana została oryginalna struktura i elementy stałego wyposażenia, jednakże nie wyróżnia się ona cechami, które uzasadniają zasadność objęcia jej indywidualną ochroną - poprzez wpis do rejestru zabytków. Podstawową wartością obiektu, istotną z punktu widzenia konserwatorskiego, jest jej komplementarność z pozostałą modernistyczną zabudową tej części [...] i jako taki wymaga on nadzoru konserwatorskiego, poprzez ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Skoro wpis do rejestru zabytków skutkuje istotnym ograniczeniem władztwa nad daną nieruchomością, zatem powinien być dokonywany jedynie w przypadku możliwości obiektywnego wykazania, że dany obiekt odpowiada w pełni definicji zabytku zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - a w szczególności dowiedzenia, iż jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] od powyższego orzeczenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...]września 2008 r. l.dz. [...], utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...].

Minister stwierdził - na podstawie analizy statutu Stowarzyszenia [...] - że w niniejszej sprawie pierwsza z przesłanek żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby wymieniona w art. 31 § 1 k.p.a. (cel statutowy) - została spełniona.

Natomiast - odnosząc się do drugiego elementu legitymującego żądanie Stowarzyszenia, tj. zgodności tego żądania z interesem społecznym - organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowy wniosek nie jest zgodny z interesem społecznym. Dodał, że bez względu na to, jak doniosły byłby interes organizacji społecznej, to nie można go stawiać ponad interesem strony – a wniosek Stowarzyszenia nie został podtrzymany przez aktualnego właściciela nieruchomości przy ul. [...].

Minister podzielił pogląd [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż przedmiotowa willa reprezentuje niewielkie wartości architektoniczne i nie posiada żadnych szczególnych cech, które uzasadniałyby konieczność objęcia jej indywidualną ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Jej wartość zabytkowa nie jest na tyle wysoka, aby niezbędne było zapewnienie jej ochrony konserwatorskiej poprzez stosowny wpis do rejestru zabytków - a co za tym idzie poddanie rygorom przewidzianym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] (dawne [...]), zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stowarzyszenie podniosło, iż organ odwoławczy nie przeprowadził dowodu z oględzin przedmiotowego budynku, opierając się w całości na oględzinach przeprowadzonych przez organ wojewódzki. Nie powołał także biegłego z dziedziny ochrony zabytków, mimo iż w wielu podobnych sprawach organ odwoławczy zwraca się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o przeprowadzenie dodatkowych oględzin i sporządzenie opinii.

Ponadto Minister nie ustosunkował się do zarzutu zażalenia, dotyczącego przeprowadzenia niepełnych oględzin przedmiotowego obiektu - nie przeprowadzono oględzin wewnątrz budynku, jak również nie zapoznano się z wyglądem i bryłą budynku od strony ogrodu. Tymczasem, charakterystycznym elementem przedwojennej zabudowy modernistycznej, jest tzw. otwarcie budynku w kierunku ogrodu, przy stosunkowo skromnej formie architektonicznej od strony ulicy.

Skarżący podniósł również, że organy obu instancji nie zgromadziły żadnego dodatkowego materiału dowodowego dotyczącego historii i pochodzeniu budynku, a oparły się wyłącznie na skromnej wiedzy wynikającej z niepełnych i pobieżnych oględzin.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że uważa skargę za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 20 marca 2009 r. uczestnik postępowania I. Sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej podnosząc, że Stowarzyszenie [...] nie jest właścicielem willi przy ul. [...], a ustawa dnia 23 lipca 2003 r. nie daje podstaw do składania takich wniosków przez Stowarzyszenie.

Ponadto w przedmiocie działalności i statutowym celu Stowarzyszenia - w dacie składania wniosku - nie było wpisanych uprawnień dla Stowarzyszenia do składania wniosków administracyjnych o wpis obiektów budowlanych do rejestru zabytków. Zatem

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego błędnie uznał, iż Stowarzyszenie - składając wniosek - działało zgodnie ze statutowym celem, albowiem zapisany w statucie cel i przedmiot działalności Stowarzyszenia nie dawał mu podstaw do składania wniosku o wpis willi przy ul. [...] do rejestru zabytków.

Uczestnik postępowania podniósł też, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje zgłaszania wniosków o wpis do rejestru zabytków przez stowarzyszenie, a art. 9 tej ustawy wyraźnie zakreśla krąg podmiotów uprawnionych do składania wniosku o wpis do rejestru zabytków - jest nim jedynie właściciel obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia

[...] kwietnia 2007 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków willi wraz z jej otoczeniem, położonej w W. przy ul. [...].

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2).

Przepis ten ustanawia zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby żądanie wszczęcia postępowania pochodzące od organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby zakończyło się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania.

Pierwszą przesłanką jest uzasadnienie żądania celami statutowymi tej organizacji. Drogą stanowi natomiast interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania.

Ponadto żądanie takie może zostać wniesione tylko w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu.

W niniejszej sprawie za bezsporny należy uznać fakt, że przesłanka pierwsza ww. przepisu została spełniona, bowiem zgodnie z § 5 Statutu Stowarzyszenia [...] (znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy), celem stowarzyszenia jest ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie W. i podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych [...] W. Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez składanie petycji, skarg i wniosków w sprawach zachowania historycznego charakteru i ładu przestrzennego zachowanych obszarów W. oraz zamierzeń mających na to wpływ (§ 6).

Natomiast - odnośnie drugiej ze wskazanych powyżej przesłanek - należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie rzetelnie i wnikliwie rozważyły kwestię interesu społecznego dotyczącą wpisu obiektu do rejestru zabytków zasadnie uznając, iż przedmiotowy wniosek nie jest zgodny z interesem społecznym - przy czym uwzględniły również słuszny interes właściciela nieruchomości - zgodnie z art. 7 k.p.a.

Organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny budynku, dowód z dokumentacji fotograficznej, a ponadto oparł się na faktach znanych mu z urzędu (przed organem toczyło się postępowanie dotyczące budynków przy ul. [...]).

Następnie dokonał oceny obiektu pod kątem art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), który określa pojęcie zabytek - jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową - uznając, że architektura willi nie wyróżnia się żadnymi szczególnymi cechami uzasadniającymi objęcie jej indywidualną ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków.

Organ był obowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jednakże, skoro decyzja o wpisie do rejestru zabytków lub odmowa dokonania tego wpisu, ma charakter uznaniowy, a organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

22 maja 2007 r. sygn. akt 119/07, Lex 347785) - to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie musiał zawierać dodatkowych, niezależnych od organu opinii i ekspertyz.

Sąd w całości podziela pogląd, że organy ochrony zabytków - które są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych - nie mają obowiązku - orzekając o wpisie obiektu do rejestru zabytków lub o odmowie wpisu - dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy przedmiotowy obiekt jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe, czy tez nie.

Należy w tym kontekście podkreślić, że art. 84 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłych tylko w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a więc wykraczające poza zakres wiedzy organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Rozpatrując zaś zarzut braku odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów zażalenia należy stwierdzić, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał ponownej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przeprowadził także - stosownie do art. 136 k.p.a. - dodatkowe postępowanie dowodowe.

Organ drugiej instancji nie jest uprawniony do ponownego zebrania materiału dowodowego w sprawie, gdyż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jednakże prawidłowo uznał, że taka sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Reasumując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Słusznie odmówiły wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia, prawidłowo oceniając przesłanki nie uwzględnienia tego żądania. Przekonująco uzasadniły swoje rozstrzygnięcie - szczególnie odnośnie interesu właściciela obiektu i interesu społecznego - nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).