Wyrok NSA, sygn. akt I SA 95/82
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2, art. 207 par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 29 ust. 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: poz. 151
journal: Dz.U. 1966 nr 2 poz. 4
Teza: 1. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające /art. 136 Kpa/, bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia /art. 138 par. 2 Kpa/. Utrzymanie w takim wypadku wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, a następnie wskazanie temu organowi w odrębnym piśmie warunków, od spełnienia których uzależnione jest wykonanie tej wadliwej decyzji, a nawet jej moc prawna, stanowi naruszenie powyższych przepisów, mające wpływ na wynik sprawy.

2. Artykuł 37 ust. 1 i 2, jak również art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, nie dają organowi administracji podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku dotychczas użytkowanego, w związku z wybudowaniem przez właściciela nieruchomości nowego budynku o podobnym przeznaczeniu.

3. Jeżeli jednak zgodnie z art. 29 ust. 2 tej ustawy organ administracji zawrze w pozwoleniu na budowę nowego obiektu budowlanego warunek zobowiązujący inwestora do rozebrania poprzednio użytkowanego obiektu budowlanego o podobnym przeznaczeniu, po oddaniu do użytku obiektu nowego, rozstrzygnięcie takie podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

TEZY

1. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające /art. 136 Kpa/, bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia /art. 138 par. 2 Kpa/. Utrzymanie w takim wypadku wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, a następnie wskazanie temu organowi w odrębnym piśmie warunków, od spełnienia których uzależnione jest wykonanie tej wadliwej decyzji, a nawet jej moc prawna, stanowi naruszenie powyższych przepisów, mające wpływ na wynik sprawy.

2. Artykuł 37 ust. 1 i 2, jak również art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, nie dają organowi administracji podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku dotychczas użytkowanego, w związku z wybudowaniem przez właściciela nieruchomości nowego budynku o podobnym przeznaczeniu.

3. Jeżeli jednak zgodnie z art. 29 ust. 2 tej ustawy organ administracji zawrze w pozwoleniu na budowę nowego obiektu budowlanego warunek zobowiązujący inwestora do rozebrania poprzednio użytkowanego obiektu budowlanego o podobnym przeznaczeniu, po oddaniu do użytku obiektu nowego, rozstrzygnięcie takie podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Tadeusza R. na decyzję Wojewody Ciechanowskiego z dnia 29 września 1981 r. nr 8392/23/81 w przedmiocie nakazania Wacławowi M. rozbiórki połowy budynku mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Gminy B. z dnia 7 sierpnia 1981 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Ciechanowskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy B., decyzją z dnia 7 sierpnia 1981 r. nr 8382-1/1/81, nakazał Wacławowi M. rozebranie północnej połowy drewnianego budynku mieszkalnego, przyjmując za podstawę decyzji art. 13 i 14 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ i podając w uzasadnieniu, że część ta jest oddalona od nowo wybudowanego domu mieszkalnego o 6 m, co stwarza zagrożenie pożarowe.

Od decyzji tej odwołał się Tadeusz R., podając że dom ten dzierżawi od Gminy, nie jest w stanie w krótkim czasie wybudować nowego domu, a zajmowany obecnie nadaje się do dalszego użytkowania.

Motywów odwołania nie uwzględniono i decyzją Wojewody Ciechanowskiego z dnia 29 września 1981 r. nr 8382/23/81 utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy z powołaniem się na art. 46 i 47 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że budynek drewniany stanowi własność Wacława M., który otrzymał pozwolenie na budowę nowego domu pod warunkiem rozebrania budynku drewnianego usytuowanego w odległości 7,1 m od budynku nowego, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/.

Decyzja ta została przez Tadeusza r. zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podano, że gospodarstwo rolne wraz ze spornym budynkiem dzierżawi on od Gminy i zamierza je kupić, składając w miejscowym banku stosowne podanie w dniu 18 maja 1981 r. Podanie nie zostało dotychczas załatwione i nie załatwiono także wniosku o przedłużenie umowy dzierżawy. Gospodarstwo to stanowiło własność Stanisławy K., która przekazała je wraz ze spornym budynkiem Państwu w zamian za rentę. Skarżący nie rozumie zatem, dlaczego obecnie uważa się, że budynek ten w połowie stanowi własność Wacława M., jeśli w całości został przekazany Państwu przez Stanisławę K.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej z naruszeniem art. 200 par. 3 Kpa nie przez organ administracji, lecz przez urzędnika bez upoważnienia tego organu, powtórzono opis stanu faktycznego, podając jednak, że organ I instancji został poinformowany, że "do rozbiórki można będzie przystąpić z chwilą wykwaterowania osób zamieszkałych w części budynku przeznaczonej do rozbiórki oraz po uregulowaniu spraw związanych z prawem własności".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W toku rozprawy córka Wacława M. - Aleksandra L., upoważniona do reprezentowania jego interesów, okazała dokumenty, z których wynika, że postępowanie w sprawie było prowadzone niestarannie i nie została w całości wyjaśniona kwestia własności spornego budynku drewnianego. Przede wszystkim należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę podano, iż organ I instancji został poinformowany /pismo w aktach z dnia 23 października 1981 r. nr 8382/23/81/, iż "do rozbiórki można będzie przystąpić z chwilą wykwaterowania osób (...) oraz po uregulowaniu spraw związanych z prawem własności". Wynika z tego, że sprawy własności budziły również wątpliwości organu odwoławczego, a mimo to zaskarżoną decyzję utrzymał on w mocy, nie mając pewności, czy została ona skierowana do właściwej osoby. Mając tego rodzaju wątpliwości, organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające /art. 136 Kpa/, bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia /art. 138 par. 2 Kpa/. Poczynione przez ten organ zastrzeżenie w piśmie oznaczało w rzeczywistości, że decyzja ostateczna nie może być wykonana do czasu spełnienia wskazanych warunków, przy czym - w razie stwierdzenia braku tytułu własności spornego budynku po stronie Wacława M., byłaby po prostu nieważna /art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa/.

Ta ostatnia możliwość jest wysoce prawdopodobna w świetle dokumentów przedstawionych Sądowi przez Aleksandrę L., zarzut bowiem skarżącego o przekazaniu spornego budynku w całości na rzecz Skarbu Państwa przez Stanisławę K. wraz z gospodarstwem w zamian za rentę znajduje poniekąd potwierdzenie w treści decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia 18 lutego 1980 r. nr 1/80, w której stwierdza się m.in., że Wacław i Regina małżonkowie M. byli w 1/2 części współwłaścicielami gospodarstwa rolnego we wsi S. gmina B. Druga połowa gospodarstwa należała do Stanisławy K. Swą część w tym gospodarstwie - podobnie jak Stanisława K. - małżonkowie M. przekazali na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentą. Z treści tej decyzji zatem wynika, że nie została w niej w ogóle rozstrzygnięta kwestia własności spornego budynku drewnianego, albowiem nie został on zaliczony ani do przyjętych, ani do wyłączonych. Wprawdzie w pkt 4 tej decyzji mówi się o budynkach nie wyłączonych z gospodarstwa, a objętych współwłasnością, że znajdują się one na działce stanowiącej własność Stanisławy K., co prima facie wskazywałoby, że chodzi o wszystkie budynki, jednak uściślenie zawarte w tym punkcie /"tj. obora i stodoła"/ pozwala uznać, że w rzeczywistości decyzja ta nie rozstrzygnęła kwestii własności spornego budynku drewnianego. Sprawa ta została wprawdzie wyjaśniona decyzją Wojewódzkiej Komisji do spraw Uwłaszczenia z dnia 2 grudnia 1981 r. /nr RZL.VII.451-79/81/ oraz postanowieniem Naczelnika gminy B. z dnia 8 stycznia 1982 r. /nr PBG.on.4511/2826/74/, w wyniku których nastąpiło sprostowanie omyłki w akcie własności ziemi z dnia 29 listopada 1974 r. w tym sensie, że uznano współwłasność małżonków M. w 1/2 części również w spornym budynku mieszkalnym, jednakże:

1/ nastąpiło to po wydaniu decyzji ostatecznej w rozpatrywanej sprawie, a zatem decyzje obu instancji w chwili ich wydania były adresowane do osoby nie będącej właścicielem, lecz jedynie użytkownikiem;

2/ nie usunęło to wskazanych wątpliwości co do decyzji o przejęciu gospodarstwa wraz z budynkami za rentę /decyzja z dnia 18 lutego 1980 r./, w świetle bowiem tej decyzji budynek mieszkalny objęty współwłasnością nie został wyłączony od przejęcia, a zatem Wacław M. nie mógł rozporządzać nim /dokonać rozbiórki/, gdyż według tej decyzji budynkiem tym nie władał.

Uwzględniając opisany stan prawny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje organów administracji, dotyczące rozbiórki części spornego budynku mieszkalnego, podlegają uchyleniu na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa, są bowiem dotknięte wadami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji powinny wszcząć ponownie postępowanie w sprawie i ustalić przede wszystkim, czy decyzją z dnia 18 lutego 1980 r. o przekazaniu gospodarstwa przez małżonków M. na rzecz Skarbu Państwa był objęty również sporny dom mieszkalny. Takie samo ustalenie powinno być dokonane w stosunku do Stanisławy K. dopiero po bezspornym ustaleniu, że ten budynek nie został przejęty przez Państwo i po odpowiednim sprostowaniu tychże decyzji, może być ze skutkiem rozstrzygana sprawa rozbiórki tego budynku. Należy przy tym mieć na względzie, że stroną postępowania pozostaje nadal Tadeusz R., którego interesy związane są z omawianym gospodarstwem i powinny być rozpatrywane stosownie do treści art. 7 Kpa O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.

Na marginesie warto dodać, że art. 13 i 14 prawa budowlanego, przyjęte za podstawę decyzji organu I instancji, nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie, gdyż zawierają jedynie ogólne zasady projektowania. Nie mogą mieć również zastosowania przepisy art. 46 i 47 tej ustawy, wskazane jako podstawa prawna decyzji organu odwoławczego, ponieważ podane tam przesłanki decyzji nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy /budynek jest bowiem zamieszkały, a jego stan określa się jako "średni"/.

Jeżeli zatem postępowanie wyjaśniające pozwoli stwierdzić, że Wacław M. jest nadal właścicielem części budynku podlegającej rozbiórce, a zatem zobowiązanie go do rozbiórki tej części /wyrażone w pozwoleniu na budowę nowego domu w myśl art. 29 ust. 2 prawa budowlanego/ jest prawomocne, jego dopełnienie nie wymaga odrębnej decyzji, dla której zresztą ustawa nie dostarcza podstawy prawnej również w art. 37 ust. 1 i 2 lub art. 38 ust. 2, lecz podlega wykonaniu bezpośrednio na podstawie odpowiedniego rozstrzygnięcia zawartego w pozwoleniu na budowę, z ewentualnym zastosowaniem /w razie potrzeby/ przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie natomiast, że w wyniku błędnej oceny stanu prawnego sporny budynek został w całości /lub w części podlegającej rozbiórce/ przejęty przez Państwo wraz z gospodarstwem, będzie skutkowało wadliwość zobowiązania do rozbiórki zawartego w pozwoleniu na budowę udzielonym Wacławowi M.