Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 285/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 d  pkt 1 i  art. 22  ust. 1 w związku z  art. 21 ust. 1 i  art. 22  ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Teza: Unormowania zawarte w art. 7 d pkt 1 i art.22 ust.1 w związku z art.21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartpograficzne (dz. U z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) stanowią dostateczną podstwę prawną do wszczęcia z urzędu przez właściwego starostę postępowania administracyjnego ( art. 61 paragraf 1 kpa) w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

TEZY

Unormowania zawarte w art. 7 d pkt 1 i art.22 ust.1 w związku z art.21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartpograficzne (dz. U z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) stanowią dostateczną podstwę prawną do wszczęcia z urzędu przez właściwego starostę postępowania administracyjnego ( art. 61 paragraf 1 kpa) w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.g.d."), po rozpatrzeniu odwołania P. M. – utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] (Nr [...]) zmieniającą klasyfikację gruntów, położonych w obrębie Nr [...] gminy K.G., w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczął z urzędu Starosta K. i po wystąpieniu przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w K. G. (pismem z dnia [...]) o przekwalifikowanie zalesionych gruntów rolnych na wymienionej wcześniej działce, stanowiącej własność P. M. Autor wystąpienia uzasadnił taką konieczność dokonaniem – na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) – w dniu [...] (po upływie dwóch lat od zalesienia gruntu rolnego) pierwszej oceny udatności uprawy prowadzonej przez P. M.

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją jest następstwem wcześniejszego procesu zalesienia gruntów rolnych przez P. M., który w dniu [...] wystąpił do Starosty K. o przyznanie ekwiwalentu w związku z zamiarem zalesienia gruntów rolnych i – stosownie do dyspozycji art. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia – określił termin zalesienia na [...].

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, Starosta K. udzielił zgody P. M. na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego klasy IV, V i VI o powierzchni [...] ha, położonego na działce Nr [...], obręb K. G.-[...], oraz odmówił wydania zgody na przeznaczenie do zalesienia rowów i nieużytków znajdujących się na tej działce. W uzasadnieniu decyzji Starosta K. powołał się na uchwałę Rady Miejskiej w K. G. z dnia [...] (Nr [...]) akceptującą zmianę charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny w granicach działki Nr [...] (z wyłączeniem rowów i nieużytków).

Pismem z dnia [...] P. M. zgłosił w Starostwie Powiatowym w K. G. zakończenie prac związanych z zalesieniem nieruchomości, wskutek czego – po przeprowadzeniu wizji gruntów zalesionych przez P. M. i oceny udatności uprawy stwierdzającej prawidłowe zalesienie tych gruntów – Starosta K. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) stwierdził prowadzenie przez P. M. uprawy leśnej o łącznej powierzchni [...] ha gruntów klasy IV, V i VII położonych w obrębie K.G.-[...], oraz określił wysokość ekwiwalentu (w kwocie 1162,05 zł miesięcznie) za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej.

Pismem z dnia [...] Starosta K.– powołując się na przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia – zawiadomił zainteresowanych o przeprowadzeniu w dniu [...] oceny udatności uprawy części działki Nr [...]. W protokole z tej oceny stwierdzono, że udatność uprawy wyniosła 88% pokrycia, co potwierdzili wszyscy uczestnicy wizji terenowej (także P. M.), składając na tym dokumencie własnoręczny podpis.

Po tej czynności Starosta K. – pismem z dnia [...] (Nr [...]) – zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przekwalifikowania gruntów rolnych na działce Nr [...]. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) organ ten orzekł o zmianie klasyfikacji zalesionych gruntów rolnych.

Wskutek odwołania wniesionego przez P. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] (Nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zastrzeżenia do klasyfikacji zostały sprawdzone przez inspektora do spraw klasyfikacji gruntów tylko kameralnie, bez kontroli klasyfikacji na gruncie i sprawdzenia zastrzeżeń w terenie. Dlatego też organ drugiej instancji zobowiązał Starostę K. aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy umożliwił stronom uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym z udziałem klasyfikatora oraz inspektora do spraw klasyfikacji.

Po uwzględnieniu zaleceń organu odwoławczego Starosta K. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) orzekł o zmianie klasyfikacji gruntów stosownie do ustaleń zawartych w protokole klasyfikacyjnym z dnia [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że dokonane zmiany przedstawiono na mapie klasyfikacyjnej oraz opisano w protokole klasyfikacyjnym z dnia [...], które to dokumenty stanowią integralna część operatu klasyfikacji gruntów.

W uzasadnieniu decyzji Starosta K. powołał się na spotkanie – do którego doszło w dniu [...] na terenie ocenianej nieruchomości – z udziałem klasyfikatora, inspektora do spraw kontroli projektu, strony oraz przedstawiciela starostwa. Wówczas to klasyfikator dokonał gleboznawczej klasyfikacji gruntów, spisując na tę okoliczność protokół, zaś inspektor przeprowadził kontrolę i nie stwierdził usterek w wykonanej klasyfikacji, co także znalazło odzwierciedlenie w protokole z tej czynności.

W odwołaniu P. M. zarzucił pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 14 i 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 329, poz. 2273 ze zm.);

- art. 20 ust. 3 i art. 22 ust, 1 ustawy zadnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów;

przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tych przepisów;

2) przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 6, 10, 61, 107 k.p.a. – przez niepodanie prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji, brak podstawy prawnej do wydania decyzji w ogóle i niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Odwołujący się wniósł ponadto o przyznanie kosztów postępowania od Starosty K., w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, oraz kosztów poniesionych przez stronę w związku z odwołaniem od decyzji z dnia [...].

Do odwołania strona dołączyła płytę CD z zarejestrowanym spotkaniem w dniu [...], w którym uczestniczyli: klasyfikator, inspektor do spraw kontroli projektu klasyfikacji gruntów, strona oraz przedstawiciel starostwa.

Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty K.

Zdaniem organu odwoławczego, według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań służby geodezyjnej i kartograficznej należy rejestrowanie stanów faktycznych i prawnych nieruchomości, natomiast do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym między innymi gleboznawczej klasyfikacji gruntów (art. 7d ust. 1). O prowadzeniu przez starostów gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi również art. 22 wspomnianej ustawy. Na podstawie art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Szczegółowe zasady i tryb prowadzenia tej klasyfikacji zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.) wraz z tabelą klas gruntów.

Zgodnie z regulacjami tego rozporządzenia projekt klasyfikacji gruntów opracowuje klasyfikator upoważniony do wykonywania tych prac przez wojewodę. Do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Klasyfikator obowiązany jest sporządzić protokół z dokonanych czynności. Protokół podpisują klasyfikator oraz osoby biorące udział w klasyfikacji. Projekt klasyfikacji gruntów sprawdza upoważniony przez wojewodę inspektor, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki. Z czynności tych inspektor sporządza protokół, w którym daje ogólną ocenę projektu klasyfikacji, uzasadnia wprowadzone poprawki oraz ustosunkowuje się do poszczególnych zastrzeżeń, motywując potrzebę uwzględnienia ich bądź odrzucenia. Starosta, po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń, wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów.

Zasady czynności technicznych, obejmujących badanie gleb w terenie i sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej reguluje zarządzenie Nr 127 Ministra Rolnictwa z dnia 14 czerwca 1956 r. w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych kwalifikacji dla osób przeprowadzających tę klasyfikację (Biuletyn Ministerstwa Rolnictwa Nr 11, poz. 62).

Starosta K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekwalifikowania zalesionych gruntów rolnych położonych na działce Nr [...] obręb Nr [...] miasta K. G. Ponieważ do zadań służby geodezyjnej i kartograficznej należy – według art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – rejestrowanie stanów faktycznych i prawnych, obowiązkiem starosty było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów, polegającym na odpowiednim oznaczeniu użytku gruntowego i klasy gleby.

Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] oraz akt sprawy wynika, że postępowanie to wszczęto w związku z pozytywną oceną udatności uprawy leśnej określoną na 88%, dokonaną w trybie nieobowiązującej już ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. W protokole z lustracji dotyczącej pierwszej oceny udatności gleby zapisano m.in., że "na działce Nr [...] udatność uprawy wyniosła 88% pokryta, wad do 15%." Protokół ten podpisali wszyscy uczestnicy lustracji, w tym odwołujący się właściciel ocenianej nieruchomości, który nie wniósł uwag do protokołu.

Na podstawie dokumentu świadczącego o prowadzeniu uprawy leśnej na wspomnianej nieruchomości, Starosta K., jako organ prowadzący gleboznawczą klasyfikację gruntów, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, następnie zaś – stosownie do postanowień rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów – powołał biegłego klasyfikatora gruntów (z listy klasyfikatorów podpisanej przez Wojewodę [...]) do opracowania projektu klasyfikacji gruntów z określeniem typów i klasy gleby oraz ustaleniem na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji.

Badanie dokumentacji sporządzonej przez klasyfikatora pozwoliło stwierdzić, że została ona sporządzona prawidłowo, z zachowaniem obowiązujących uregulowań w tym zakresie. P. M. został zapoznany z wynikami gleboznawczej klasyfikacji gruntów i podpisał protokół klasyfikacji z dnia [...] – z zastrzeżeniami. Uwzględniając zastrzeżenia strony oraz zalecenia ujęte przez inspektora do spraw weryfikacji gruntów ujęte w protokole sprawdzenia tej klasyfikacji z dnia [...], wniesiono stosowne poprawki do protokołu z dnia [...].

Ponadto, wskutek uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji Starosty K. z dnia [...], klasyfikacja została również sprawdzona na gruncie przez upoważnionego inspektora do spraw klasyfikacji. Z protokołu spisanego w sprawie przeprowadzenia tej klasyfikacji w dnia [...] w obecności inspektora do spraw klasyfikacji wynika, że dokonano kontrolnych odkrywek glebowych Nr [...] i Nr [...], w obrębie działki Nr [...]. Odwołujący się odmówił podpisu protokołu (pismo stanowiące załącznik do protokołu).

Sporządzając ocenę dokonanej klasyfikacji, upoważniony inspektor ds. klasyfikacji spisał w dniu [...] protokół, w którym odnotowano, że "ustanowione zasięgi nowopowstałych konturów klasyfikacyjnych dla gruntów pod lasami określono zgodnie z komentarzem do urzędowej tabeli klas gruntów. W sporządzonym projekcie klasyfikacji usterek nie stwierdzono".

Dokumentacja sporządzona w wyniku dokonanej klasyfikacji została włączona do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].

Mając na uwadze prawidłowo sporządzony operat klasyfikacyjny, włączony do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Starosta K. wydał – rejestrującą stan faktyczny na gruncie – decyzję administracyjną w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Starosta K. podkreślił, że umorzenie postępowania nie jest możliwe, gdyż nie jest ono prowadzone w trybie nieobowiązującej już ustawy dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, lecz na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia stanowiła jedynie o trybie postępowania dotyczącego zalesienia gruntów rolnych i dokonania oceny udatności uprawy. Decyzja organu pierwszej instancji polega na zarejestrowaniu stanu faktycznego na gruncie, jakim jest uprawa leśna, potwierdzona w protokole udatności (strona nie kwestionowała wyników oceny udatności) oraz w prawidłowo sporządzonym protokole z klasyfikacji gruntów.

Starosta zauważył również, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy potwierdza czynny udział strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Strona zawiadamiana była o czynnościach klasyfikacyjnych na gruncie (w których uczestniczyła) a w trakcie postępowania zapoznawała się z aktami sprawy, o czym świadczą notatki służbowe podpisane przez pracownika Starostwa Powiatowego w K. G. Zapis CD dołączony do odwołania, rejestrujący spotkanie odwołującego się P.M. m.in. z klasyfikatorem, inspektorem do spraw klasyfikacji oraz pracownikiem starostwa powiatowego, przybyłych w celu dokonania sprawdzenia przeprowadzonej klasyfikacji na gruncie, stanowi także dowód czynnego udziału strony w postępowaniu. Odmowa dokonania sprawdzenia tej klasyfikacji oraz wstępu na grunt, zarejestrowana na płycie, nie stanowi naruszenia przepisów k.p.a., gdyż strona wiedziała o odbywającej się czynności technicznej i – jak wynika z nagrania – z własnej woli nie chciała uczestniczyć w tych czynnościach. Pracownik Starostwa Powiatowego w K. G. prawidłowo poinformował stronę (zapis CD), że do wejścia na grunt upoważnia – przedstawione stronie – zgłoszenie pracy geodezyjnej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przed wydaniem kwestionowanej decyzji Starosta K., zawiadomieniem z dnia [...], poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. P. M. nie skorzystał jednakże z przysługujących mu uprawnień w tym zakresie.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów postępowania od Starosty K., w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz kosztów poniesionych w związku odwołaniem strony od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że przepisy k.p.a. nie przewidują orzekania przez organ drugiej instancji o zwrocie kosztów postępowania administracyjnego za postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. P. M. – reprezentowany przez radcę prawnego P. M. – wniósł o:

1) uchylenie decyzji [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] (Nr [...]) z powodu jej niezgodności z prawem;

2) uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] (Nr [...]), doręczonej w dniu [...], i umorzenie postępowania w sprawie zmian klasyfikacji gruntów połażonych w obrębie Nr [...], gmina K. G., w granicach działki Nr [...] o powierzchni [...] ha;

3) przyznanie kosztów postępowania od S. K., w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, poniesionych przez skarżącego kosztów w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w związku ze skargą, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich za środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej;

b) art. 7 ust. 1, art. 7d.ust. 1, art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne;

c) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów z dnia 4 czerwca 1956 r.

- poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 10, art. 61, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo niewskazania w niej prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji, braku podstawy prawnej do wydania decyzji w ogóle oraz niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W pierwszym rzędzie skarżący podniósł najdalej idący, jego zdaniem, zarzut, tj. naruszenie art. 6 i art. 61 k.p.a. przez działanie bez podstawy prawnej i w dodatku z urzędu, chociaż nie było podstaw do wszczynania postępowania z urzędu.

Powołane w decyzji Starosty art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy rozporządzenia nie mogą być samoistną podstawą wszczęcia postępowania, zaś art. 104 k.p.a. dotyczy formy w jakiej załatwiane są sprawy administracyjne. Żaden z przepisów wskazanych przez Starostę nie uprawniał do wszczęcia postępowania z urzędu, strona zaś nie składała wniosku o wszczęcie postępowania i nie wyraziła zgody na jego wszczęcie z urzędu.

Podstawą wszczęcia postępowania z urzędu nie mógł być również art. 9 ustawy z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, gdyż ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 15 z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zdaniem skarżącego, w sprawie tej nie mógł być zastosowany także art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., gdyż przepis ten nie obejmuje uprawnienia Starosty do wszczynania procedury zmiany klasyfikacji z urzędu, a dotyczy jedynie spraw w nim wskazanych. Gdyby ustawodawca zamierzał nakazać stosować stare przepisy w zakresie wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu, to zapewne wyraźnie by o tym postanowił w ustawie. Ponieważ tak nie uczynił, należy przyjąć, że według obowiązujących przepisów Starosta nie ma uprawnienia do wszczynania sprawy o zmianę klasyfikacji gruntu z urzędu a jedynie na wniosek strony. Skarżący wielokrotnie wskazywał Staroście na utratę nocy obowiązującej art. 9 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, lecz organ ten nie ustosunkował się do tych uwag.

Zdaniem skarżącego, jest oczywistym, że Starosta działał bez podstawy prawnej, naruszając wskazane wcześniej przepisy, w tym także art. 107 k.p.a., gdyż powołana podstawa prawna jest co najmniej niewłaściwa.

Organ odwoławczy przyjął, że na podstawie tych przepisów Starosta wydał decyzję nie objętą brakami formalnymi, przy czym powołał się również art. 7 ust. 1 i art. 7d ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Według skarżącego, również te przepisy nie dawały podstawy do wszczynania postępowania z urzędu.

Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu, że w toku wstępowania naruszony został art. 10 k.p.a., gdyż stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Nie jest prawdą, że uwagi do protokołów zgłaszane przez odwołującego się zostały uwzględnione, gdyż w decyzji nie odniesiono się do tych kwestii. Przedłożona jako dowód w sprawie płyta CD z nagraniem z wizji z przekwalifikowania gruntu z dnia [...] zawiera wiele uwag odwołującego, do których Starosta się nie ustosunkował.

Skarżący wyraził zastrzeżenia co do zasadności przekwalifikowania gruntu na leśny nawet przy założeniu, że była podstawa prawna do takiego działania z urzędu. Według strony skarżącej, z załączonego dowodu (płyty CD) wynika, że posadzonych drzewek nawet jeszcze nie widać, można natomiast dostrzec jedynie trawę. Ponadto, m.in. w piśmie z dnia [...]., skarżący wskazywał, że ponad 50% drzewek nie osiągnęło jeszcze wysokości większej niż rosnąca tam trawa. Podkreślał również, że uprawa znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia pożarem, gdyż zapłon trawy może spowodować spalenie sadzonek. Wreszcie w ostatnich dwóch latach część sadzonek uschła wskutek suszy, co spowodowało zmniejszenie udatności uprawy poniżej 70%. Fakt ten zostanie zgłoszony przez skarżącego podczas kontroli na gruncie, która powinna być przeprowadzona po 5 latach od zalesienia. W takiej sytuacji nie było podstaw do zmiany klasyfikacji gruntów z ornych i pastwisk na lasy według rozporządzenia RM z 4 czerwca 1956 r.

Skarżący ponownie wniósł o przyznanie mu kosztów zastępstwa radcowskiego w sprawie w kwocie 617,00 zł (faktura – kopia w aktach sprawy i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) a także kosztów sporządzenia odwołania od uchylonej decyzji z dnia [...] (Nr [...]) w kwocie 400 zł (faktura – kopia w aktach sprawy). Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych.

Na koniec skarżący zauważył, że w związku ze złożonym w [...] wnioskiem o wyrażenie zgody na zalesienie nieruchomości rolnej, otrzymuje przewidziany ustawą ekwiwalent za wyłączenie gruntów z uprawy rolnej i prowadzenie uprawy leśnej, a nie za przekwalifikowanie gruntu rolnego na las.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sporu zaistniałego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy administracji publicznej miały podstawy prawne do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany kwalifikacji gruntów i wydania decyzji w tym zakresie. Zasygnalizowany problem wiąże się z wcześniejszym – prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu zalesieniem gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm., zwanej dalej w skrócie "ustawą zalesieniową") – postępowaniem, w którym skarżący wystąpił do starosty o wyrażenie zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych stanowiących własność wnioskodawcy (art. 3 ust. 4 ustawy zalesieniowej). Po otrzymaniu pozytywnej decyzji starosty o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia, skarżący dokonał zalesienia gruntu objętego wspomnianym rozstrzygnięciem, następnie zaś zawiadomił starostę o zakończeniu zalesienia. Organ ten sprawdził wykonanie zalesienia, a po ustaleniu prawidłowości przeprowadzenia tego zabiegu – wydał decyzję administracyjną o stwierdzeniu prowadzenia przez właściciela gruntu uprawy leśnej (art. 6 ust. 1 ustawy zalesieniowej). Na podstawie tego aktu skarżący nabył prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej (art. 7 ust. 1 ustawy zalesieniowej). Po upływie dwóch lat od zalesienia gruntu dokonano pierwszej oceny udatności upraw, która wypadła pozytywnie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zalesieniowej). Z pierwszą pozytywną oceną udatności upraw ustawodawca związał kompetencję starosty (właściwego ze względu na położenie gruntu) do przekwalifikowania z urzędu gruntu rolnego na leśny (art. 9 ustawy zalesieniowej).

Wskutek zaistniałych zdarzeń, Starosta K. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przekwalifikowania zalesionych gruntów rolnych na działce [...], położonej w obrębie [...] miasta K. G. (pismo z dnia [...]., Nr [...]). Mimo zakwestionowania przez skarżącego podstaw prawnych, które miałyby upoważniać starostę do wszczęcia z urzędu wspomnianego postępowania (utrata mocy obowiązującej art. 9 ustawy zalesieniowej z dniem 15 stycznia 2004 r., niedopuszczalność przekwalifikowania gruntu na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach – Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm., błędne wskazanie na art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej – Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), Starosta K. – powołując się na art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) – dokonał zmiany klasyfikacji gruntów położonych w obrębie Nr [...], Gmina K. G., w granicach działki Nr [...], o pow. [...] ha (decyzja z dnia [...]., Nr [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazując na art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie znalazł podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego pierwszo instancyjnego rozstrzygnięcia.

Oceniając dopuszczalność wszczęcia z urzędu przez organy geodezyjne postępowania zmierzającego do zmiany klasyfikacji gruntów objętych wcześniej ustawą zalesieniową, należy zauważyć, że w ustawie zalesieniowej z dnia 8 czerwca 2001 r. znalazła się szczególna podstawa prawna do takich działań. Według bowiem bezwzględnie wiążącej organy administracji publicznej dyspozycji art. 9 ustawy zalesieniowej, starosta właściwy ze względu na położenie gruntu przekwalifikuje z urzędu zalesiony grunt rolny na grunt leśny po wydaniu pierwszej pozytywnej oceny udatności upraw. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie oceny takiej dokonano w dniu [...]., powstała (sygnalizowana również przez skarżącego) wątpliwość co do podstawy prawnej umożliwiającej organom geodezyjnym przeprowadzenie z urzędu postępowania klasyfikacyjnego, gdyż art. 9 ustawy zalesieniowej utracił z dniem 15 stycznia 2004 r. moc obowiązującą wraz z uchyleniem tego aktu przez art. 15 w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Zasygnalizowanej kwestii nie rozstrzygnęły jednoznacznie unormowania intertemporalne ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jej art. 14 ust. 2 wskazywał bowiem na stosowanie dotychczasowych zasad (ujętych w ustawie zalesieniowej) do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 maja 2004 r. Z kolei art. 14 ust. 3 tego aktu nakazywał stosowanie przepisów dotychczasowych wyłącznie do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy zalesieniowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną. Nietrudno dostrzec, że żadna z przywołanych regulacji międzyczasowych nie objęła swym zakresem kwestii przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny, czego dotyczył art. 9 ustawy zalesieniowej. Ponieważ Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w K.G. (pismem z dnia [...], Nr [...]), zasygnalizował Staroście K. potrzebę przekwalifikowania z urzędu zalesionych gruntów rolnych na działce stanowiącej własność skarżącego, konieczne stało się rozważenie kwestii wszczęcia przez organy geodezyjne postępowania w takiej sprawie.

Wobec nieobowiązywania już art. 9 ustawy zalesieniowej (który wcześniej upoważniał starostę do przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny) i braku stosownych przepisów przejściowych w tym zakresie, należało rozważyć, czy istniała możliwość powołania się na zasadę bezpośredniego stosowania ustawy nowej, a więc skorzystania z rozwiązań normatywnych przyjętych w akcie prawnym derogującym ustawę zalesieniową.

Mimo że zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich objęto także zalesianie gruntów rolnych (art. 1 ust. 1 pkt 4), a więc materię regulowaną poprzednio w ustawie zalesieniowej, nowy akt prawny nie określił reguł przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny, przenosząc te kwestie (art. 11 ustawy z 28 listopada 2003 r.) do ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i dodając w jej art. 14 m.in. ust. 7, według którego "starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym i piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikuje z urzędu grunt rolny na grunt leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej", i uzupełniając ten przepis (z dniem 11 kwietnia 2007 r. – art. 40 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) o zdanie "lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich".

Lektura przywołanego unormowania pozwala twierdzić, że jego zakresem nie mogła być objęta sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie już chociażby ze względu na odmienne źródła finansowania przedsięwzięć zalesieniowych według ustawy zalesieniowej oraz uchylającej ją ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Tym samym Starosta wydający zaskarżoną decyzję nie mógł skorzystać z tej podstawy prawnej do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów rolnych na leśne.

W tak zarysowanym stanie faktycznym sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należało odpowiedzieć na pytanie, czy niemożliwość skorzystania przez organ z unormowań szczególnych, zawierających wyjątkowe upoważnienie tegoż organu do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów (gdyż art. 9 ustawy zalesieniowej nie obowiązywał już w chwili wydawania kwestionowanej decyzji, zaś art. 14 ust. 7 ustawy o lasach nie objął swym zakresem sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, a więc odpadło stosowanie zasady bezpośredniego działania ustawy nowej), spowodowana luką ustawodawczą (gdyż ustawodawca nie przewidział odpowiedniej normy przejściowej), wyłączało – jak usiłuje dowodzić skarżący – stosowanie ogólnych zasad postępowania w sprawach klasyfikacji gruntów przewidzianych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym, w tym także unormowań przyznającym organom geodezyjnym kompetencje do wszczynania postępowania z urzędu.

Rozwiązanie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do tych regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają funkcje przypisane ewidencji gruntów i budynków oraz związane z tym kompetencje organów. Do kompetencji starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, a także gleboznawczej klasyfikacji gruntów (art. 7d pkt 1 w P.g.k.), zaś organem wyższego stopnia do starosty, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k.).

Ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów, a więc także rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych (art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k.). Gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, objęte są także grunty rolne i leśne (art. 20 ust. 3 P.g.k.), przy czym ewidencję taką, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a P.g.k.).

Ponieważ ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów ma odzwierciedlać aktualny stan faktyczny a także prawny przedmiotów podlegających temu procesowi, gdyż dane zawarte w ewidencji stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 P.g.k.), zaś ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 P.g.k.), zrozumiałe staje się nałożenie przez ustawodawcę na właścicieli przedmiotów objętych ewidencją obowiązku zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian niezbędnych do aktualizacji danych zawartych w ewidencji (art. 22 ust. 2 P.g.k.), a na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązku przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego (art. 23 P.g.k.).

Otrzymanie przez starostę nowych danych odnoszących się do objętych ewidencją gruntów i budynków uruchamia – przewidziany w art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 P.g.k. – obowiązek starosty wprowadzenia stosownych zmian w prowadzonej przez ten organ ewidencji a także do zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, skoro zaistniały zdarzenia przekształcające charakter tychże gruntów. Wykonanie tychże obowiązków wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.), które powinno prowadzić w zasadzie do merytorycznego załatwienia sprawy poprzez aktualizację danych objętych urzędową ewidencją, mającą decydujące znaczenie dla innych postępowań (art. 21 ust. 1 P.g.k.).

W takiej sytuacji inicjatywa wszczęcia postępowania we wskazanych sprawach nie może należeć wyłącznie do strony, gdyż sugerowane przez skarżącego ograniczenie (którego zresztą ustawodawca nie przewiduje) nie tylko utrudniałoby, ale wręcz niejednokrotnie uniemożliwiałoby wykonanie przez organy geodezyjne i kartograficzne ustawowego obowiązku wprowadzenia aktualnych danych do ewidencji gruntów i budynków. Z tych względów można zasadnie twierdzić, że unormowania zawarte w art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 P.g.k. stanowią dostateczną podstawę prawną do wszczęcia z urzędu przez właściwego starostę postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przywołane regulacje odzwierciedlają bowiem przyjętą w prawie procesowym zasadę oficjalności w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego. W kontekście poczynionych uwag nie można podzielić stanowiska strony skarżącej o bezpodstawnym wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego przez organy geodezyjne w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów i naruszeniu art. 7ust. 1, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 P.g.k. w związku z art. 6 i art. 61 k.p.a., skoro wynikające z tych przepisów funkcje i cel ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów potwierdzają obowiązywanie zasady oficjalności działania organów w tych sprawach.

Niezrozumiały jest – podniesiony w skardze – zarzut naruszenia regulacji przejściowych, zawartych w art. 14 i art. 15 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, "poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie", gdyż żadne z tych unormowań, jak też wskazanych w nich aktów, nie stanowiło podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji.

Nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, skoro sporządzający skargę sformułował go ogólnikowo, bez wskazania konkretnej regulacji, której miałyby uchybić organy geodezyjne.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej art. 10 k.p.a. wskutek pozbawienia skarżącego prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż – wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze – strona była zawiadamiana prawidłowo o wszystkich czynnościach dowodowych (w tym także o czynnościach klasyfikacyjnych na gruncie) dokonywanych w postępowaniu wyjaśniającym, zaś przed wydaniem decyzji organy poinformowały ją o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mają również wpływu podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia dotyczące wysokości posadzonych drzewek i jej stosunku do wysokości trawy rosnącej na zalesionym gruncie, jak też twierdzenie, że "uprawa znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia pożarem" a "zapłon trawy może pociągnąć za sobą spalenie sadzonek", skoro okoliczności te nie zostały ujęte w zbiorze normatywnych i negatywnych przesłanek przekwalifikowania zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny, zaś przeprowadzona przez organy, z udziałem skarżącego i osób dysponujących specjalistyczną wiedzą z zakresu leśnictwa, ocena udatności uprawy leśnej oraz czynności biegłych z zakresu klasyfikacji gruntów, dały dostateczne podstawy do uznania dotychczasowego gruntu rolnego za grunt leśny, charakteryzujący się normatywnymi cechami, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie dała dostatecznych podstaw do jej wyeliminowania ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej, a tym samym do uznania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd nie dopatrzył się bowiem ani naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."], ani uchybienia regułom proceduralnym, które mogłoby istotnie oddziaływać na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.], ani też obarczenia kontrolowanego aktu wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) u.p.p.s.a.].

Z tych też względów – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – należało orzec, jak w sentencji.