Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2023/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 174, art. m176, art. 183 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 336
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4, ust. 5, art. 80 ust. 1, art. 81
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 215/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 215/15, oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. J. wnioskiem z [...] maja 2004 r. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sulęcinie (dalej: Kierownik Biura ARiMR) o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) na rok 2004.

Kierownik Biura ARiMR, po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznał A. J. płatność ONW na rok 2004 w wysokości 3 587,16 zł.

Następnie Kierownik Biura ARiMR, po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2004, decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] stwierdził wydanie decyzji z [...] grudnia 2004 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ podniósł, że A. J. nie będąc posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności, nie prowadziła w 2004 r. na zadeklarowanych gruntach działalności rolniczej i nie spełniała warunków umożliwiających przyznanie płatności ONW. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna.

Wobec odmowy zwrotu nienależnie pobranej płatności ONW na rok 2004, Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] listopada 2014 r. ustalił A. J. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 3 587,16 zł.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez A. J., decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki ustalenia wobec strony kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2004 wynikają w szczególności z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, dalej: ustawa o ARiMR) oraz art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92) (Dz. Urz.UE.L. 2001.327.11, dalej: rozporządzenie nr 2419/2001). Strona nie spełniła bowiem podstawowego wymogu pozwalającego na przyznanie omawianej płatności, ponieważ w 2004 r. którego dotyczył wniosek, nie była posiadaczem gruntów rolnych deklarowanych do płatności. Z dokumentów pozyskanych z Urzędu Kontroli Skarbowej w Z. G. wynika, że w latach 2004-2009 posiadaczem i użytkownikiem tych gruntów był na podstawie zawartej umowy dzierżawy M. K.

Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł, że art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się ze zniesieniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność. Kwestia przyznania bądź odmowy przyznania płatności została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z [...] lutego 2013 r., natomiast przedmiotem obecnego postępowania jest ustalenie, czy w sprawie doszło do nienależnego pobrania płatności ONW na rok 2004. Z ostatecznej decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2013 r. wynika, że stronie nie powinna zostać wypłacona pomoc finansowa na rok 2004. W przypadku gdy względem beneficjenta zostaje wydana decyzja w trybie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzająca z powodu upływu terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W związku z tym nie jest zasadne twierdzenie, że w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego zapadła decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ustalenia i wnioski wynikające z obydwu decyzji (tj. z [...] grudnia 2004 r. oraz [...] lutego 2013 r.) są całkowicie odmienne. Organ stwierdził również brak przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności, określonych w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. W szczególności uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia czteroletniego okresu przedawnienia w przypadku działania strony w dobrej wierze. Z jednej bowiem strony A. J. oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M. K., z drugiej strony zaś złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, oświadczając przy tym pisemnie, że znane są jej zasady przyznawania płatności (rubryka VIII wniosku). Deklarowanie do uzyskania pomocy finansowej na rok 2004 gruntów nie będących w posiadaniu strony, a następnie pobranie z tego tytułu płatności wyklucza działanie w dobrej wierze. Twierdzenie w odwołaniu przypisujące A. J. rolę zarządzającej w prowadzeniu gospodarstwa stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę A. J. stwierdził, że z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wynika, że przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Oba te przypadki mieszczą się w sferze ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności.

Sąd zauważył, że dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 w razie braku dobrej wiary beneficjenta, który pobrał nienależne środki, jest dłuższy niż termin przewidziany w polskim prawie dla usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwie przyznającej płatności w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania – w sytuacjach opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. W takim wypadku termin ten wynosi pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.) i gdy z powodu tej okoliczności nie można uchylić decyzji dotychczasowej, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 152 § 2 k.p.a.). Zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza sanacji takiej decyzji. Decyzja ta, pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, jest decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że płatności pobrane na podstawie decyzji, co do której następnie podjęto rozstrzygnięcie stwierdzające jej wydanie z naruszeniem prawa, nie były należne. Pojęcie "nienależnych" płatności jest szerokie i obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność. Regulacja rozporządzenia nr 2419/2001, także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta, podlegają bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego. Tym samym, na podstawie decyzji podjętej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., możliwe jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie bezsporne jest, że skarżąca otrzymała na mocy decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2004 r. środki publiczne na rok 2004 z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Jednak w latach 2004-2009 faktycznym użytkownikiem oraz posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez skarżącą do płatności na rok 2004, był na podstawie zawartej umowy dzierżawy jej zięć M. K.. Z uwagi na odmienny charakter i odrębność postępowania prowadzonego w oparciu o treść art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz postępowań nadzwyczajnych zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności wpływu na prawidłowość działania organów w sprawie nie ma fakt, że ostateczna decyzja z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu skarżącej płatności na rok 2004 nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, lecz z powodu upływu pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ stwierdził na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. jej wydanie z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji, odwołując się pomocniczo do kodeksu cywilnego, stwierdził, że posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech. Musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć. Na mocy art. 336 k.c. posiadanie jest stanem faktycznym władztwa nad rzeczą i nie jest nawet uzależnione od legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania. Dla uzyskania płatności bezpośredniej do gruntu rolnego liczy się efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że w 2004 r. skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez nią do płatności ONW na ten rok, przez co nie spełniała ona podstawowej przesłanki umożliwiającej przyznanie płatności wynikającej z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.).

Sąd zaznaczył, że skarżąca nie zakwestionowała legalności decyzji z [...] lutego 2013 r. Wobec tego przyznana jej decyzją z [...] grudnia 2004 r. i zrealizowana płatność ONW na rok 2006 została pobrana nienależnie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 49 ust. 5 rozporządzenia 2419/2001 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 w przypadku dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Dobra wiara polega na usprawiedliwionym, w konkretnych okolicznościach, przekonaniu danej osoby, że jej działanie jest zgodne z prawem, tudzież na przekonaniu, że zachodzi pewien stan rzeczy, nawet jeżeli jest to przekonanie błędne lub niezgodne z prawem.

W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca w toku postępowania o przyznanie płatności ONW na rok 2004 pozostawała w dobrej wierze. A. J. oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M. K., a mimo to występując w roli posiadacza tego gospodarstwa złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, składając wraz z tym wnioskiem pisemne oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Kwestia zaniechania zapoznania się przez skarżącą w warunkami uzyskiwania płatności ONW musi być oceniana w kategoriach niedbalstwa, co wyklucza możliwość przyjęcia działania w dobrej wierze. Kierownik Biura ARiMR wydając decyzję z [...] grudnia 2004 r., na mocy której płatność została zrealizowana, kierował się żądaniem strony zawartym we wniosku oraz treścią jej oświadczenia, z którego wynika, że działki zadeklarowane we wniosku są w faktycznym posiadaniu i władaniu skarżącej. W chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2004, organ ten nie posiadał informacji, że skarżąca nie spełnia przesłanek do jej przyznania. Informację o tym fakcie uzyskał po otrzymaniu [...] lipca 2012 r. dokumentacji z przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania wyjaśniającego w sprawie użytkowania działek wchodzących w skład opisywanego gospodarstwa rolnego, co wyklucza zastosowanie art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 2419/2001.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie znalazł podstaw do uznania za odpowiadające prawdzie twierdzeń skargi, że całością najważniejszych spraw i decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w S. w latach 2004-2009 zajmowała się A. J., podczas gdy M. K., będąc jego dzierżawcą, zajmował się jedynie sferą faktycznego prowadzenia jego spraw, a skarżąca wszelkie uzyskane od ARiMR środki przeznaczyła na rozwój gospodarstwa. Treść przesłuchania skarżącej oraz innych świadków przed organem kontroli skarbowej wskazuje, że gospodarstwo rolne znajdowało się w faktycznym władaniu M. K., który wykonywał wszystkie prace związane z jego prowadzeniem, czerpał z niego pożytki. Natomiast skarżąca uzyskane przez siebie środki z ARiMR przeznaczyła na własne potrzeby, zeznała bowiem, że "z tego żyliśmy". Zeznania te organy orzekające w sprawie słusznie oceniły jako wiarygodne, gdyż przed wznowieniem postępowania w sprawie przyznania płatności oraz przed wszczęciem postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności skarżąca nie miała żadnego interesu w tym, aby zeznawać odmiennie w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.WE.L.141.18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004), a także art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), polegające na bezzasadnej odmowie uznania, że skarżąca, ubiegając się o płatności, pozostawała w dobrej wierze, i odmowie zastosowania wobec niej czteroletniego terminu przedawnienia dochodzenia nienależnie pobranej płatności;

2. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na jego niewłaściwej wykładni, pominięciu okoliczności faktycznych i braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia zabranego materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim i zasądzenie kosztów postępowania.

Dyrektor Oddziału ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie jest zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował wyrażony w kontrolowanej decyzji pogląd organów, że skarżąca nie działała w dobrej wierze, składając wniosek o płatność i oświadczając, że jest faktycznym posiadaczem i użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w konsekwencji że w sprawie nie ma zastosowania czteroletni okres przedawnienia, zaś pobrana przez skarżącą kwota płatności jest nienależna i podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Przy tak zarysowanym sporze w skardze kasacyjnej zakwestionowano dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zeznań świadków, które, zdaniem skarżącej, mają dowodzić o rolniczym użytkowaniu przez nią zgłoszonych do płatności gruntów rolnych i działaniu w dobrej wierze. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca, pomimo zawarcia z M. K. umowy dzierżawy tych gruntów, nadal zajmowała się administracją gospodarstwa, prowadząc dokumentację i drobną księgowość oraz zajmując się sprawami gospodarstwa na podstawie pełnomocnictwa dzierżawcy, a także użyczając dzierżawcy sprzęt rolniczy. Podnosi nadto, że dzierżawca wyłącznie wykonywał prace związane z fizycznym prowadzeniem gospodarstwa "przy pomocy i pod okiem skarżącej, stopniowo wdrażając się w rytm tych prac i poznając ich zasady". Według skarżącej, "prowadzenie programu rolnośrodowiskowego, samodzielnie przez M. K. nie byłoby możliwe, bowiem zarówno inwentarz jak i sprzęt konieczny do prowadzenia roli był własnością skarżącej i jej męża", to ona dysponowała wiedzą i doświadczeniem, mogła decydować o kierunku rozwoju gospodarstwa, zarządzać pracami, prowadzić nad nimi nadzór i kontrolę zgodności ze złożonym wnioskiem, jak i sztuką i techniką agrarną.

Wobec powołania w skardze kasacyjnej obu podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zasadności zastosowania prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, jak i nie ma sporu co do relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, co z kolei uzasadniałoby uprzednie ustalenie zakresu postępowania dowodowego na gruncie prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą jego merytoryczną ocenę. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarła żadnej argumentacji, odnoszącej się do powołanego przepisu, a w konsekwencji i nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. nie wyjaśniła w czym upatruje wadliwej jego wykładni, jakie okoliczności faktyczne zostały przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji pominięte i jakie konieczne dowody w sprawie powinny zostać, a nie zostały, przeprowadzone. Samo przytoczenie podstawy kasacyjnej nie jest wystarczające, aby zarzut kasacyjny mógł zostać sformułowany skutecznie. Koniecznym elementem skargi kasacyjnej jest, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., uzasadnienie sformułowanego zarzutu, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno zaś sprowadzać się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać także trzeba, że dla skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., co jednak nie miało miejsca w tej sprawie, należało wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z 21 stycznia 2014r., II GSK 1560/12).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z art. 28 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Przepisy prawa administracyjnego materialnego stanowią normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez sąd administracyjny może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku sądu pierwszej instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; z 7 września 2016r., II GSK 283/15). Postawienie zarzutu naruszenia, między innymi przepisów prawa materialnego, które nie stanowiły wzorca kontroli zaskarżonej decyzji nie czyni co prawda rozważanego zarzutu bezprzedmiotowym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przepisów art. 73, art. 80 ust. 1 i art. 81 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 28 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie został skutecznie podniesiony.

Jak już wspomniano dla zakwestionowania zasadności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działania administracji publicznej na gruncie przepisów prawa administracyjnego materialnego konieczne było przywołanie w zarzucie kasacyjnym przepisów przyjętych przez ten Sąd za podstawę prawną wyroku. Tymczasem wymienione przepisy nie stanowiły, pomijając, że poza zarzutem naruszenia art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, nie zostały one również rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co stanowi dodatkową wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, wzorca dokonanej w zaskarżonym wyroku kontroli decyzji organu ARiMR. Nie mogły one zatem zostać w sposób wadliwy "zastosowane" przez Sąd pierwszej instancji. Wzorzec kontroli przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stanowiły natomiast, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przepisy art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. WSA na gruncie powołanych przepisów dokonał oceny relewantnej prawnie okoliczności, jaką w tej sprawie była dobra wiara skarżącej w sprawie przyznania płatności. W związku z tym jedynie art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR mogły stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego wadliwego ich zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy. Jednak przepisy art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie zostały uzasadnione w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie to zawiera bowiem wyłącznie argumentację mającą wskazywać na wadliwość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, który jak wspomniano nie stanowił normatywnego wzorca sądowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Jak już wspomniano, zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, co niewątpliwie nie pozwala ustalić w czym skarżąca upatruje ich naruszenia. Niemniej jednak podnieść trzeba, że przepis art. 29 ustawy o ARiMR jest przepisem kompetencyjnym, określającym uprawnienie Prezesa ARiMR do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej m.in. kwoty nienależnie pobranej płatności. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wynikającej z art. 29 ustawy o ARiMR kompetencji Prezesa ARiMR do ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, ani też zasadności zastosowania w sprawie dotyczącej płatności ONW na rok 2004 rozporządzenia nr 2419/2001. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że zarzut naruszenia przepisu art. 29 ustawy o ARiMR nie może służyć podważeniu merytorycznej treści decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Już tylko z podanych wyżej przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut wadliwego zastosowania art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 nie zasługuje na uwzględnienie nawet przy założeniu, że pomimo wskazanej wady konstrukcyjnej dopuszczalna jest jego merytoryczna ocena, a to z tego względu, że uzasadnienie skargi kasacyjnej, pomimo odwołania do art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, można odnieść do art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, wobec w istocie tożsamej treści tych przepisów.

Ocenę prawidłowości zastosowania art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 przez organy, a następnie Sąd pierwszej instancji, należy dokonać w świetle niepodważonego przez skarżącą stanu faktycznego, który stanowił podstawę ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny na gruncie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2011r., II GSK 1194/10).

Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem przy niekwestionowanym stanie faktycznym możliwa jest ocena, czy ziściła się hipoteza określonej normy prawa materialnego, czy też nie (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012r., II FSK 2053/10). Zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego wymaga więc wcześniejszego obalenia ustaleń faktycznych czy też dowiedzenia ich nieprawidłowości. Oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane (poprzez zarzuty procesowe) ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 11 grudnia 2008r., II FSK 1315/07, wyrok NSA z 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12).

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia wynika, że skarżąca kasacyjnie nie była podmiotem uprawnionym do uzyskania spornej w sprawie płatności, gdyż nie spełniała podstawowego warunku jej przyznania, jakim było posiadanie zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych w rozumieniu prawa unijnego (nie zaś w ujęciu art. 336 k.c., co wadliwie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) i ich faktyczne rolnicze użytkowanie (prowadzenie działalności gospodarczej). Grunty te w latach 2004-2009 posiadał i użytkował gospodarczo M. K. na podstawie zawartej ze skarżącą umowy dzierżawy. Zgromadzone przez organ kontroli skarbowej dowody, obejmujące zeznania skarżącej, świadków i dzierżawcy, dowodzą jednoznacznie, że uprawiając grunty objęte wnioskiem złożonym przez skarżącą, M. K. wykonywał wszystkie zabiegi agrarne na tych gruntach, czerpał pożytki z ich uprawy, bez jego udziału nie były wykonywane żadne prace, na nim też spoczywał obowiązek użytkowania gruntów z należytą starannością. Okoliczności tej nie podważa podnoszony przez skarżącą argument, że dzierżawca czerpał z jej wiedzy i doświadczenia zawodowego, jak i gołosłowne, pozostające w sprzeczności z całokształtem przekazanych przez organ kontroli skarbowej spójnych i jednoznacznych dowodów sprawy twierdzenia, że M. K. był wyłącznie "fizycznym wykonawcą". Podkreślenia wymaga, że skarżąca w postępowaniu prowadzonym przez organy skarbowe nie miała żadnego interesu w tym aby zeznawać niezgodnie z prawdą, odmiennie niż w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranej płatności.

W ocenie okoliczności faktycznego użytkowania przez skarżącą zadeklarowanych do płatności gruntów nie bez znaczenia jest również ostateczna decyzja właściwego organu ARiMR stwierdzająca wydanie decyzji o przyznaniu skarżącej płatności ONW na rok 2004 z naruszeniem prawa, co było konsekwencją złożenia przez skarżącą niezgodnej ze stanem faktycznym deklaracji w zakresie rolniczego użytkowania przez nią gruntów (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014r., II GSK 307/13). Nie ma przy tym znaczenia, że decyzja o przyznaniu płatności, z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie budzi wątpliwości, że okoliczność spełnienia przez skarżącą jednej z przesłanek przyznania płatności (faktycznego prowadzenia gospodarstwa) nie zaistniała w sprawie i skarżąca nie otrzymałaby tej płatności, gdyby złożyła deklarację zgodną ze stanem faktycznym. Wobec tego argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej, zmierzająca do wykazania spełnienia tej przesłanki nie mogła być skutecznie podnoszona w postępowaniu o zwrot nienależnie przyznanej płatności, tym bardziej, że skarżąca nie kwestionowała decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012r., II GSK 275/12). Nie budzi też wątpliwości, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranej płatności była, co wprost wynika z przyjętego przez organy ARiMR stanu faktycznego sprawy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, konsekwencją decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności. Stanowi ona zatem istotny element stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w sposób prawidłowy oceniony przez organy i WSA.

W tych okolicznościach faktycznych za prawidłową uznać należy dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zastosowania przez organy ARiMR określonej w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 przesłanki dobrej wiary. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżąca, składając wniosek o przyznanie płatności, działała w złej wierze, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie dziesięcioletniego terminu przedawnienia zwrotu nienależnie przyznanej pomocy.

Skarżąca wiąże dochowania dobrej wiary z prowadzeniem przez nią gospodarstwa rolnego, co jej zdaniem wadliwie ocenił Sąd pierwszej instancji, zwłaszcza w kontekście zeznań świadków, które potwierdziły tę okoliczność, a w konsekwencji i działanie w dobrej wierze w sprawie przyznania płatności. Z tym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca, składając wniosek o płatność, nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych (te bowiem faktycznie użytkował M. K.), a wobec tego nie można przyjąć, że działała w dobrej wierze, której sposób rozumienia przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie był przez skarżącą kwestionowany. Skarżąca, wbrew rzeczywistemu stanowi, oświadczyła, że jest posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności. Skarżąca oceniając obiektywnie okoliczności sprawy powinna mieć świadomość, że płatności przysługują wyłącznie do gruntów rolnych, na których wnioskodawca faktycznie prowadzi działalność rolniczą. Gdyby skarżąca zapoznała się z zasadami przyznawania płatności z pewnością wiedziałaby, że nie spełnia przesłanki przyznania płatności z uwagi na przekazanie w dzierżawę gruntów objętych wnioskiem o pomoc. Zaniechanie to nie usprawiedliwia jednak błędnego przekonania skarżącej o spełnieniu warunków uzyskania płatności i nie może skutkować przyjęciem, że działała w dobrzej wierze. W konsekwencji w sprawie ma zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.