Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 220/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Radom-Zachód w Radomiu na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 31 maja 2016 r. nr XXIV/140/2016 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] stwierdza nieważność § 3 pkt 2, § 3 pkt 3, § 3 pkt 5, § 4 ust. 6, § 5 ust. 11, § 6 pkt 2, § 6 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 1 a i b, § 7 ust. 2 pkt 4, §14, §15 ust. 1 pkt 1, §15 ust. 1 pkt 2, § 15 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 2, § 16 pkt 4, § 19 pkt 1, § 19 pkt 3, § 19 pkt 4, § 20 ust. 3, § 20 ust. 4,§ 21 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Z. działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 250; dalej jako "u.c.p.g."") podjęła uchwałę nr [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z..

Pismem z 9 lutego 2017 r. Prokurator Rejonowy R. - [...] w R. (dalej też jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g.") w związku z § 6, § 115, § 117 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzeniu przepisów innych aktów normatywnych, w szczególności:

- w § 3 pkt 2 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania porządku i czystości oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 3 pkt 3 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym obiektów znajdujących się na nieruchomości z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 3 pkt 5 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek oznaczenia nieruchomości z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g oraz powtórzono w zmodyfikowanej formie treść regulacji ustawowej wynikającej z art. 47 b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i kartograficzne( Dz.U. z 2010 r., Nr 193 , poz. 1287 ze zm.);

- w § 4 ust. 6 wprowadzono bez upoważnienia ustawowego definicję odpadów niebezpiecznych w sposób odmienny od definicji legalnej zamieszczonej w art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21);

- w § 5 ust. 11 nałożono na zarządcę drogi obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku na drodze publicznej podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 5 ust. 4 u.c.p.g.;

- w § 6 pkt 2 określono rodzaje środków do likwidacji śliskości pośniegowej i gołoledzi z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 6 pkt 3 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 7 ust. 2 pkt 1 a i b nałożono obowiązek na właścicieli nieruchomości w zakresie przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej (oraz jego termin), a także wskazano warunki gromadzenia odpadów płynnych w bezodpływowych zbiornikach lub przydomowych oczyszczalniach ścieków podczas gdy regulację w tym zakresie zawiera art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a przyjęta regulacja stanowi jego niedopuszczalną modyfikację;

- w § 7 ust. 2 pkt 4 wskazano, że urządzeniami do gromadzenia płynnych odpadów komunalnych są przenośne szalety do obsługi imprez masowych - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i powtórzono regulację ustawy z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. 2013 r., poz. 611 );

- w § 15 ust. 1 pkt 1 nałożono na właściciela psa obowiązek corocznego szczepienia przeciwko wściekliźnie - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i powtórzono obowiązki zawarte w art. 56 ust. 2 ustawy z 1 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1539);

- w § 14 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania zwierząt domowych w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach skutecznie zabezpieczonych przed wydostaniem się zwierząt na zewnątrz - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 15 ust. 1 pkt 2 nałożono na właściciela psa obowiązek umieszczenia na ogrodzeniu posesji tabliczki ostrzegawczej - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 15 ust. 1 pkt 3 ustanowiono obowiązek wyprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej i tereny wspólnego użytku tylko na smyczy - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 15 ust. 2 zawarto obowiązki właścicieli zwierząt egzotycznych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 16 pkt 4 wprowadzono zakaz wyprowadzania zwierząt na tereny wydzielone do zabaw dzieci, na tereny plaż i kąpielisk oraz do budynków użyteczności publicznej i wskazano wyjątki od tej reguły - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g oraz powtórzono regulację ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm.);

- w § 19 pkt 1 określono zasady gromadzenia odchodów i nieczystości pochodzących od zwierząt gospodarskich podczas gdy kwestie te zostały uregulowane ustawą z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu i brak podstawy prawnej do ponownego uregulowania tych kwestii w regulaminie;

- w § 19 pkt 3 wprowadzono dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz sformułowano obowiązki w sposób ogólny bez precyzyjnego wskazania obowiązków dla adresata normy;

- w § 19 pkt 4 wprowadzono dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie obowiązek usuwania i unieszkodliwiania padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 20 ust. 3 wprowadzono obowiązek oznaczenia miejsc podlegających deratyzacji z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 20 ust. 4 wprowadzono obowiązek doraźnej deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- w § 21 pkt 2 i 3 wprowadzono sankcję w postaci kary grzywny za naruszenie przepisów regulaminu z powołaniem się na przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Z..

W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g.), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu.

Prokurator wskazał, że z przekroczeniem ustawowej kompetencji rada gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania porządku i czystości oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości (§ 3 pkt 2) oraz utrzymanie w należytym stanie technicznym i estetycznym obiektów znajdujących się na nieruchomości (§ 3 pkt 3). Stwierdził, że art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi. W tym kontekście nałożenie wskazanych powyżej obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Jako zapadłe z rażącym naruszeniem prawa Prokurator uznał unormowania zawarte w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b regulaminu. Przepis ten ustanawia dla właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w ciągu 24 miesięcy od dnia przekazania sieci do eksploatacji. Przyłączenie jest nieobowiązkowe jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, poza obszarami chronionymi ujęć wód podziemnych: S. , Z., D. [...]. W ustępie 2 pkt b tego przepisu w przypadku niewspółmiernych kosztów realizacji podłączenia nieruchomości do istniejące kanalizacji sanitarnej dopuszcza się możliwość gromadzenia odpadów płynnych w bezodpływowych zbiornikach lub przydomowych oczyszczalniach ścieków. Prokurator zauważył, że art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nie uzasadniona wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. A zatem regulacja zawarta w uchwale gminy jest powtórzeniem unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. z niedozwoloną jego modyfikacją. Jednocześnie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Rada gminy nałożyła więc na właścicieli nieruchomości obowiązek wynikający częściowo z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., przy czym zmodyfikowała go i zaostrzyła poprzez określenie, bez upoważnienia ustawowego, terminu 24 miesięcy na realizację tego obowiązku.

Prokurator podniósł, że dodatkowo w § 7 ust. 2 pkt 4 zaskarżonego regulaminu wskazano, iż urządzeniami do gromadzenia płynnych odpadów komunalnych są przenośne szalety do obsługi imprez masowych. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania porządku i czystości. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązku z zakresu utrzymania czystości porządku. W rezultacie przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Zapisy te zostały zatem uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz z naruszeniem § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" albowiem obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 611) i nie mogą być powtórzone w aktach prawa miejscowego.

Następnie Prokurator uznał, że § 3 pkt 5 regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek oznaczenia nieruchomości oraz utrzymywania estetycznego i czytelnego wyglądu tej tablicy został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz jest zbędnym powtórzeniem w zmodyfikowanej formie treści regulacji ustawowej wynikającej z art. 47 b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193 , poz. 1287 ze zm.). Z kolei w § 4 ust. 6 ustawodawca wprowadził bez upoważnienia ustawowego definicję odpadów niebezpiecznych, przy czym uczynił to w sposób odmienny od definicji legalnej zawartej w art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21).

Prokurator stwierdził, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do sformułowania w § 6 pkt 2 regulaminu dodatkowych obowiązków dla właścicieli nieruchomości nie wynikających z przepisów rangi ustawowej. Brak jest zatem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem lub innym materiałem szorstkim.

Za wadliwe skarżący uznał uregulowania zawarte w § 6 pkt 3 oraz w § 20 ust. 3 i 4 regulaminu dotyczące deratyzacji. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada upoważniona pozostawała do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Objęcie w § 6 pkt 3 obowiązkiem deratyzacji właścicieli wszystkich budynków na terenie gminy, zobowiązania ich do oceny czy budynki zagrożone są bytowaniem gryzoni oraz czy zachodzi konieczność deratyzacji stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Mając na uwadze brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Prokurator stwierdził, że gmina na jego podstawie nie była również upoważniona do wprowadzania obowiązku oznakowania miejsc wyłożenia środków zwalczających gryzonie.

Następnie Prokurator zauważył, że kolejne zapisy regulaminu (§ 15 ust. 1 pkt 1) nakładające na właściciela psa obowiązek corocznego szczepienia przeciwko wściekliźnie jest powtórzeniem (w częściowo zmodyfikowanej formie) istniejącego uregulowania ustawowego zawartego w art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 1 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych (t. j Dz.U z 2014 r., poz. 1539). Do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. doszło też poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku dla właściciela nieruchomości na której utrzymywane są psy, do umieszczenia na jej ogrodzeniu tabliczki informacyjnej o posiadaniu psa. Prokurator zauważył, że obowiązku takiego nie przewiduje nawet ustawa o ochronie zwierząt, o organizacji hodowli, rozrodzie zwierząt gospodarskich a także inne przepisy. Za nieuprawnione uznał także wprowadzenie w uchwale obowiązków i zakazów dla właścicieli zwierząt domowych przewidzianych w § 14, § 15 ust. 1 pkt 3 oraz § 16 pkt 4 zakwestionowanego regulaminu. Wskazał, że przepisy ustawy upoważniły radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Uregulowanie § 14 regulaminu wskazując obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej przekracza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnosząc się natomiast do zakazu wprowadzania psów na określone tereny Prokurator stwierdził, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzenia psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2058/11). Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Prokurator podniósł także, że w § 19 pkt 1 regulaminu określono zasady gromadzenia odchodów i nieczystości pochodzących od zwierząt gospodarskich, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przez art. 25 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U nr 147 poz. 1033 ze zm.), a zatem brak jest podstawy prawnej do ponownego uregulowania tych kwestii w regulaminie. Nadto rada gminy w § 19 pkt 3 regulaminu nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych, zaś w § 19 pkt 4 obowiązki usuwania i unieszkodliwiania padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi. Regulacje te zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Konkludując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta

z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Z. wniosła o oddalenie skargi i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwałą nr [...] z [...] marca 2017 r., Rada Gminy w Z. uwzględniła w całości skargę uznając ją za uzasadnioną. Ww. uchwałą wprowadziła bowiem zmiany do zaskarżonej uchwały, dokonując w ten sposób wyeliminowania przepisów zakwestionowanych w skardze. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] marca 2017 r. pod pozycją [...].

Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik organu podtrzymując dotychczasowe stanowisko doręczył wydruk z Dziennika Urzędowego i oświadczył, że w chwili obecnej nie ma już w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Analiza przepisów regulaminu znajdujących się w załączniku do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że nałożone na właścicieli nieruchomości obowiązki stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Sąd podziela w tym zakresie wszystkie zarzuty skargi.

Słusznie wskazuje skarżący, że z przekroczeniem ustawowej kompetencji rada gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania porządku i czystości oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości (§ 3 pkt 2) oraz utrzymanie w należytym stanie technicznym i estetycznym obiektów znajdujących się na nieruchomości (§ 3 pkt 3). Art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Tym samym, nałożenie we wskazanych powyżej przepisach obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Trafnie jako zapadłe z rażącym naruszeniem prawa Prokurator uznał unormowania zawarte w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b regulaminu. Przepis ten ustanawia dla właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w ciągu 24 miesięcy od dnia przekazania sieci do eksploatacji. Przyłączenie jest nieobowiązkowe jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, poza obszarami chronionymi ujęć wód podziemnych: S., Z., D. [...]. W ustępie 2 pkt b tego przepisu w przypadku niewspółmiernych kosztów realizacji podłączenia nieruchomości do istniejące kanalizacji sanitarnej dopuszcza się możliwość gromadzenia odpadów płynnych w bezodpływowych zbiornikach lub przydomowych oczyszczalniach ścieków. Zauważyć należy, że art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nie uzasadniona wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tym samym, regulacja zawarta w regulaminie jest powtórzeniem unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. z niedozwoloną jego modyfikacją. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Rada gminy nałożyła więc na właścicieli nieruchomości obowiązek wynikający częściowo z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przy czym zmodyfikowała go i zaostrzyła poprzez określenie, bez upoważnienia ustawowego, terminu 24 miesięcy na realizację tego obowiązku. Dodatkowo w § 7 ust. 2 pkt 4 zaskarżonego regulaminu wskazano, że urządzeniami do gromadzenia płynnych odpadów komunalnych są przenośne szalety do obsługi imprez masowych. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a tylko właściciele nieruchomości są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania porządku i czystości. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 u.c.p.g., na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości porządku. W rezultacie przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Zapisy te zostały zatem uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz z naruszeniem § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" albowiem obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 611) i nie mogą być powtórzone w aktach prawa miejscowego.

Słusznie Prokurator zauważył, że § 3 pkt 5 regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek oznaczenia nieruchomości oraz utrzymywania estetycznego i czytelnego wyglądu tej tablicy został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz jest zbędnym powtórzeniem w zmodyfikowanej formie treści regulacji ustawowej wynikającej z art. 47 b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193 , poz. 1287 ze zm.). Z kolei w § 4 ust. 6 rada gminy wprowadziła bez upoważnienia ustawowego definicję odpadów niebezpiecznych i to w sposób odmienny od definicji legalnej zawartej w art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21).

Trafnie wskazuje skarżący, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do sformułowania w § 6 pkt 2 regulaminu dodatkowych obowiązków dla właścicieli nieruchomości nie wynikających z przepisów rangi ustawowej. Brak jest zatem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem lub innym materiałem szorstkim.

Słusznie też za wadliwe skarżący uznał uregulowania zawarte w § 6 pkt 3 oraz w § 20 ust. 3 i 4 regulaminu dotyczące deratyzacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada upoważniona pozostawała do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Objęcie w § 6 pkt 3 obowiązkiem deratyzacji właścicieli wszystkich budynków na terenie gminy, zobowiązania ich do oceny czy budynki zagrożone są bytowaniem gryzoni oraz czy zachodzi konieczność deratyzacji stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Rada gminy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie była też upoważniona do wprowadzania obowiązku oznakowania miejsc wyłożenia środków zwalczających gryzonie.

Zapis regulaminu zawarty w § 15 ust. 1 pkt 1 nakładający na właściciela psa obowiązek corocznego szczepienia przeciwko wściekliźnie jest powtórzeniem (w częściowo zmodyfikowanej formie) istniejącego uregulowania ustawowego zawartego w art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 1 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych (t.j. Dz.U z 2014 r., poz. 1539). Do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. doszło też poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku dla właściciela nieruchomości na której utrzymywane są psy, do umieszczenia na jej ogrodzeniu tabliczki informacyjnej o posiadaniu psa. Słusznie w tej kwestii wskazał skarżący, że obowiązku takiego nie przewidują żadne przepisy prawa.

Za nieuprawnione uznać także należy wprowadzenie w uchwale obowiązków i zakazów dla właścicieli zwierząt domowych przewidzianych w § 14, § 15 ust. 1 pkt 3 oraz § 16 pkt 4 regulaminu. Przepisy u.c.p.g. upoważniły radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Uregulowanie § 14 regulaminu wskazując obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej przekracza więc upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Ustawodawca nie upoważnił też rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzenia psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2058/11). Uchwała określa więc obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Słusznie wskazał Prokurator, że w § 19 pkt 1 regulaminu określono zasady gromadzenia odchodów i nieczystości pochodzących od zwierząt gospodarskich, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przez art. 25 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U nr 147 poz. 1033 ze zm.). Brak jest więc podstawy prawnej do ponownego uregulowania tych kwestii w regulaminie. Nadto rada gminy w § 19 pkt 3 regulaminu nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych, zaś w § 19 pkt 4 obowiązki usuwania i unieszkodliwiania padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi. Regulacje te zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

W związku z wnioskiem organu o umorzenie postępowania z uwagi na wprowadzenie zmian do zaskarżonej uchwały uwzględniających w całości zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wyjaśnić należy, że uchylenie kwestionowanej uchwały i jej nieobowiązywanie w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu wejścia w życie uchwały derogującej.

Nieważność zaś zaskarżonej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc, nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia. (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. w sprawie K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07).

Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a