Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2379/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 7, 9, 28, 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 3 pkt 15, 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 28, 127, 128, 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, 145 par 1 pkt 1 lit. a i lit. c, 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 88 poz 5 Załącznik I
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki  wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]czerwca 2015 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie budowy wiat na całej długości budynku obory na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...], stanowiącej własność R. G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "pr.bud.").

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 9 czerwca 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwanego "organem pierwszej instancji" lub "PINB") wpłynęło pismo H. R., powtórzone następnie niemal w tym samym brzmieniu w dniu 12 czerwca 2015 r., stanowiące wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiat na całej długości budynku obory na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Wnioskodawca, zwany dalej również "skarżącym", wystąpił do organu o sprawdzenie zgodności z prawem rozbudowy obory należącej do R.G., zwanego dalej "inwestorem". W szczególności, wnioskodawca prosił o sprawdzenie: (1) czy rozmiar wiaty powstałej wzdłuż całej długości budynku obory nie przekracza 35 m2, jak to powinno wynikać ze zgłoszenia dokonanego przez inwestora; (2) na jakiej podstawie zbudowano pozostałe wiaty przy budynku obory; oraz (3) czy został zrealizowany plan zagospodarowania działki objęty projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydania decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia [...]stycznia 2009 r. zezwalającej na rozbudowę obory o zadaszenie wybiegu dla krów wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego. Według oświadczenia wnioskodawcy PINB we wcześniejszych pismach potwierdzał zgodność rozbudowy obory z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W następstwie ww. wniosku organ pierwszej instancji wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...]czerwca 2015 r., w którym odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zakreślonej ww. wnioskiem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostanie wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Tak też postąpił organ pierwszej instancji twierdząc, że zgodnie z art. 28 k.p.a. postępowanie można wszcząć tylko na wniosek osoby, której przysługuje w tym zakresie interes prawny. Z kolei w świetle art. 28 ust 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. interes prawny konkretyzuje się poprzez stwierdzenie, że żądający jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w "obszarze oddziaływania obiektu [budowlanego]". Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny. H. R. jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...],[...]i [...]położonych w miejscowości B., gmina [...]. Budynek obory zlokalizowany na działce nr ew. [...], oddalony jest jednak od granicy działki nr [...] o 9,70 m. Dodatkowo, wiaty do obory dobudowano po przeciwnej stronie obory w stosunku do granic działki nr [...]. Z tych względów należy stwierdzić, że ich obszar oddziaływania nie wykracza poza granice nieruchomości, a zatem wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postepowania.

Na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, skarżący, działając zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a., wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący stwierdził, że stanowisko PINB nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący jako właściciel działki sąsiedniej nr ew. [...], obręb [...], stanowiącej zabytkowy zespół parkowo-pałacowy ma interes prawny i posiada przymiot strony w przedmiotowej sprawie. W zażaleniu podniesiono, że kwestia dopuszczalności występowania skarżącego w roli strony postępowania dotyczącego rozbudowy budynku obory o zadaszenie wybiegu ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zezwalającej na taką inwestycję na działce nr ew. [...], była kilkakrotnie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd co najmniej w trzech sprawach (o sygn. akt VII SA/Wa 1656/09, VII SA/Wa 1422/12 oraz VII SA/Wa 2167/12) potwierdził, że skarżący ma interes prawny i jako właścicielowi działki sąsiedniej tj. działki nr [...] przysługuje mu przymiot strony postępowania.

Skarżący wskazał w zażaleniu również na takie okoliczności jak fakt, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym dla gminy [...] (dalej: "mpzp"), ustalono w § 42 pkt 2 strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko- parkowego do 100 m od granicy zespołu. Dotyczy to m.in. działki nr [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja. Sama obora z dobudowanymi wiatami położona jest, jak wyżej wskazano, w odległości zaledwie 9,7 m od granicy działki skarżącego i ok. 40 m od zabytkowego budynku dworu.

We wskazanej strefie ochrony konserwatorskiej zespołu dworsko-parkowego nie jednak dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej, a rozbudowanie obory w tenj sposób, że mieści się w niej 320 krów (320 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, DJP) z pewnością ma negatywny skutek dla środowiska.

Z powyższych argumentów wypływa wniosek, że skarżący wnosi o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przeprowadzenie postepowania w sprawie.

W reakcji na zażalenie skarżącego, organ drugiej instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ podkreślił cztery okoliczności istotne dla sprawy:

1. zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. postępowanie nie może być wszczęte, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Zdaniem organu skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zatem słusznie organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania;

2. ponadto, w ocenie organu drugiej instancji kwestia odległości spornej inwestycji od granicy działki nr ew. [...] będącej własnością skarżącego, podniesiona w uzasadnieniu objętego zażaleniem postanowienia PINB, ma znaczenie drugorzędne. Przedmiotowe wiaty (jako budowle) nie podlegają bowiem przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenie zatem, co zdaje się sugerować ostrołęcki PINB w swoim postanowieniu, obszaru oddziaływania obiektu uznać należy za bezpodstawne albowiem przepisy wskazanego rozporządzenia nie mają zastosowania do tego rodzaju obiektów;

3. w niniejszej sprawie wnioskodawca nie wskazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu prawidłowości realizacji spornej inwestycji na działce nr [...] tj. nie wykazał (poza ogólnikowymi stwierdzeniami zawartymi w zażaleniu), jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości będzie niedopuszczalny w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowanego przedsięwzięcia. Tymczasem, zdaniem organu powołującego się generalnie na orzecznictwo sądów administracyjnych, to na podmiocie żądającym przyznania przymiotu strony do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu obowiązujących przepisów;

4. organ stwierdził przy tym, że powołanie się przez skarżącego na zapadłe w innych sprawach wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przesądza o przyznaniu skarżącemu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu na podstawie wniosków skarżącego z dnia 9 czerwca 2015 r. i 12 czerwca 2015 r. złożonych do PINB w sprawie budowy wiat na całej długości budynku obory na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...].

Mając na względzie przedstawioną argumentację organ drugiej instancji uznał utrzymanie w mocy postanowienia PINB objętego zażaleniem za jedyne możliwe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. złożył skarżący – H. R.. W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego i jego zarzuty wobec postanowienia organu drugiej instancji sprowadzają się do czterech kluczowych argumentów.

1. Zmiana zagospodarowania działki polegająca na rozbudowie obory o zadaszenie wybiegu dla krów (wiaty przylegające do obory), na terenie, na którym w projekcie zagospodarowania zaprojektowano likwidację rampy i skupiska drzew i krzewów, pogorszyła walory estetyczne otoczenia zabytkowego parku i pałacu. Sporna inwestycja nie tylko narusza zatem przepisy o ochronie zabytków, ale jest również niezgodna z mpzp dla gminy [...] oraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu "Chodzi (...) o zmienioną architekturę budynku obory w strefie ochrony konserwatorskiej otoczenia zabytku oraz zabudowę terenu, na którym w projekcie budowlanym Pani inż. M. P. dla poprawy estetyki otoczenia obory i pałacu przewidziano likwidację betonowej rampy do składowania obornika i posadzenie skupin drzew i krzewów". Zrealizowany obiekt z obecną architekturą stanowi budynek inwentarski o przemysłowym charakterze produkcji zwierzęcej i architektonicznie kłóci się z zabytkowym charakterem sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]).

2. Inwestycja spowodowała zwiększenie obsady krów w rozbudowanej oborze, a przez to nieuprawnione zwiększenie negatywnego i uciążliwego oddziaływania na środowisko, które podlega ochronie na podstawie odrębnych przepisów. "Chodzi [m.in.] o większą koncentrację gazów wydalanych przez krowy i odorów z obornika oraz gnojówki (...)". Skarżący podkreślił, że w świetle przepisów o ochronie środowiska nie dopuszcza się dużych koncentracji krów w bliskiej odległości od zabudowań mieszkaniowych. Długość obory wynosi ok. 60 m. Zdaniem skarżącego dla tego typu obiektów ustawodawca przewidział konieczność spełnienia dodatkowych warunków w procesie inwestycyjnym.

3. Skarżący ponownie powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których potwierdzono, że przysługuje mu status strony.

4. Skarżący uznał także za błędny argument o zachowaniu odpowiednich odległości obory od granicy jego działki, który to argument, w świetle postanowienia organu drugiej instancji, można uznać za oparty na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący zarzucił inwestorowi także odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Z tych względów skarżący odrzucił opinię organu drugiej instancji, że nie przysługuje mu przymiot strony według kryteriów przyjętych w art. 28 k.p.a. i jego wniosek o przeprowadzenie postępowania sprawdzającego zgodność z prawem spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Stwierdził brak przymiotu strony postępowania w przypadku skarżącego i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił ponownie, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wykazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu prawidłowości realizacji spornej inwestycji na działce nr [...] tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości będzie niedopuszczalny w świetle przepisów prawa wskutek zrealizowanego przedsięwzięcia.

Dodatkowo, zdaniem organu powołanie się przez skarżącego na zapadłe w innych sprawach wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przesądzają o przyznaniu H. R. w tym konkretnym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wskazano wyżej, przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd powinien zatem odnieść się do przede wszystkim do tych przepisów postępowania administracyjnego, a także ustawy Prawo budowlane, które regulują kwestię stron postępowania.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę, że spór o przymiot strony toczący się w niniejszej sprawie należy rozstrzygnąć nie tyle na podstawie art. 28 k.p.a, ale poprzez zastosowanie art. 28 ust. 2 pr.bud. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w nauce prawa administracyjnego od kilku lat głoszony jest pogląd, że art. 28 ust. 2 pr.bud. stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a. jako przepisu ogólnego. Pogląd taki wyrażony jest m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14, chociaż nie jest on jednolicie i bezkrytycznie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Między innymi w zaledwie o miesiąc wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 935/14, formułuje się tę samą tezę o relacji lex specialis – lex generalis między ww. przepisami. Zarazem jednak słusznie podkreśla się, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, zarówno w ujęciu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 pr.bud., ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być przez to ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że nie jest wykluczone przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud. (porównaj np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 97/16).

Podobnie nauka prawa zwraca uwagę, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, że obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. (...) odnosi się nie tylko do podmiotów mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. Takie stanowisko przedstawił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2007, sygn. akt II OSK 1526/06 (LexPolonica nr 2216067), w którym wskazał iż pewne uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu ([np.] przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu), których ewentualna możliwość występowania została przewidziana w raporcie oddziaływania na środowisko i w uzgodnieniach decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powinny być utożsamiane z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, jeżeli są to zjawiska, których negatywnym skutkom można zapobiec bez konieczności wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Tego typu uciążliwości powinny być brane pod uwagę w ramach poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (tak również wyrok NSA z 20 października 2009 r., II OSK 1591/08, LexPolonica nr 2094127; wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., VII SA/Wa 561/09, Lex nr 564138)" (vide: A. Ostrowska, Komentarz do art. 28, w: Prawo budowlane. Komentarz, autorzy: A. Despot-Mładanowicz [i inni], pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 189).

Wniosek z przedstawionego stanowiska doktryny dla rozpatrywanej sprawy jest oczywisty: w przypadku rozstrzygania o posiadaniu przez konkretną osobę przymiotu strony, należy wziąć pod uwagę przede wszystkim kategorię "obszaru oddziaływania obiektu". Ustawowe pojęcie należy przy tym interpretować szeroko, jeśli istotne okoliczności faktyczne za tym przemawiają. Dotyczy to również osób żądających uznania, że przysługuje im przymiot strony postępowania. Jeśli bowiem NSA i wojewódzkie sądy administracyjne wskazują prawny obowiązek - w przypadku wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. - poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, to na zasadzie argumentum a fortiori (w formule: jeśli wolno więcej, to wolno i mniej) należy przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w faktycznym obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma prawo żądać, aby jego interes był brany przez organ pod uwagę jako interes prawny, zwłaszcza jeśli jest wskazać przepisy prawa, które zostały naruszone w procesie budowy obiektu i zagospodarowania przestrzeni objętej pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

W niniejszej sprawie Sąd ostrożnie przyjmuje stanowisko judykatywy oraz doktryny o szczególnym charakterze art. 28 ust. 2 pr.bud. Należy zatem położyć nacisk na zobiektywizowane cechy (kwalifikacje) określonych podmiotów, a nie na wymagającą interpretacji i konkretyzacji kategorię "interesu prawnego". Prowadzi to do wniosku, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji skarżący wykazywał swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu wojewódzkiego, powołując się na istotne okoliczności faktyczne oraz podstawę prawną wiążącą z nimi obowiązek ustalenia przez organ, czy nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę. To całkowicie obiektywny test.

Kryterium rozstrzygnięcia, czy mamy podstawy do zaliczenia nieruchomości skarżącego do "obszaru oddziaływania obiektu", ma zatem przede wszystkim charakter prawny. Z przepisów prawa obowiązującego musi wynikać, że określone okoliczności faktyczne danej sprawy odpowiadają prawnym przesłankom zaliczenia nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Definicja legalna omawianego wyrażenia zawarta w art. 3 pkt 20 pr.bud. przesądza bowiem, że przez "obszar oddziaływania obiektu należy (...) rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Należy więc stwierdzić, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jeśli ustalone zostaną odrębne od pr.bud. przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu na którym zlokalizowana ma być lub jest inwestycja.

Zdaniem Sądu skarżący wykazał, że w czasie wydania decyzji (postanowień) organów pierwszej i drugiej instancji obowiązywały i na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie obowiązują przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu działki nr ew. [...], należącej do inwestora. Ograniczenia te odnoszą się wprost do obiektu objętego projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę [...]decyzją z dnia nr [...]z dnia [...]stycznia 2009 r. Dlatego należy uznać je za istotne okoliczności sprawy.

Po przeprowadzeniu analizy materiałów zgromadzonych w sprawie Sąd stwierdza, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji zakończonym zaskarżonym postanowieniem doszło do naruszenia prawa poprzez:

1. przyjęcie przez organ drugiej instancji, że przesłanką rozstrzygnięcia podejmowanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego od postanowienia organu pierwszej instancji, powinna być prawna niedopuszczalność skarżącego występowania w sprawie w roli strony. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest nie tylko oparte na błędnej wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa budowlanego, ale również jest sprzeczne z wcześniejszymi i wiążącymi dla organu orzeczeniami sądów administracyjnych;

2. nieuzasadnione nieuwzględnienie przepisów o ochronie środowiska i przyjęcie jako nie budzącej wątpliwości - opinii, że "ze względu na odległość dzielącą dobudowane wiaty stanowiące zadaszenie wybiegu dla krów, od granic nieruchomości sąsiedniej, stwierdzić należy, że ich obszar oddziaływania nie wykracza poza granice nieruchomości, na której są zlokalizowane – działka nr [...]". Kwestia oddziaływania obiektu na środowisko była wspomniana już w analizie stanu faktycznego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1422/12), a później także pismach skarżącego. Organy pierwszej i drugiej instancji powinny się do tego odnieść. Organ drugiej instancji słusznie stwierdził, że powołanie się przez PINB na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest nietrafne. Nie podjął się jednak sprawdzenia, czy inne przepisy odrębne od prawa budowlanego takiego oddziaływania obiektu nie przewidują.

Rozpatrując twierdzenie organu pierwszej instancji o braku u skarżącego przymiotu strony postępowania, które miałoby być prowadzone na podstawie art. 61 § k.p.a., organ drugiej instancji miał obowiązek odnieść się do zarzutu skarżącego o niezgodności projektu z przepisami ustawy regulującymi zasady ochrony środowiska i przepisami wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Omawiana kwestia nie jest bowiem bezzasadna w sytuacji braku przymiotu strony u skarżącego, lecz przeciwnie – stanowi podstawę uznania zdolności skarżącego do występowania we wspomnianym postępowaniu w roli strony. Wynika to z art. 28 ust. 2 pr.bud. interpretowanego w związku z przepisami ustawy o ochronie środowiska, nakazującymi uznać za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jeśli to oddziaływanie choćby może mieć negatywne skutki dla środowiska;

3. przyjęcie, że bezzasadność zażalenia skarżącego, a także skargi wniesionej do niniejszego Sądu, uzasadniona jest przez fakt, iż w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego, gdyż wchodzą one w skład strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, która nie dopuszcza żadnej działalności inwestycyjnej. Stanowisko takie stanowi m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 pr.bud., a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.).

Przedstawione stanowisko Sądu opiera się na następujących przesłankach.

Ad. 1. Podstawy uznania skarżącego za stronę

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zagadnienie, czy skarżącemu – H. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę – rozbudowę obory położonej na działce nr ew. [...] we wsi B., gmina [...], jak i w sprawach o wznowienie postępowania, było już wielokrotnie przedmiotem decyzji organów administracji, a także między innymi trzykrotnie przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stanowisko Sądu wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach było też w pełni konsekwentne:

a) w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/09, w sprawie toczącej się w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2009 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i uznał konieczność wznowienia postępowania. Sąd stwierdził, że "nietrafne jest stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem (art. 3 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ...). (...) Skarżący, jak wynika z zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na okoliczność położenia jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego w odległości 100 m, ma interes prawny bycia stroną w postępowaniu dotyczącym rozbudowy obory na działce sąsiedniej, mieszczącej się również w tej strefie, na której nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej." (podkreślenia Sądu).

b) z kolei w wyroku z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W omawianej sprawie Sąd przypomniał i potwierdził stanowisko, wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1656/09, o nietrafności ustalenia organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem. W powoływanej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (...) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

c) wreszcie w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/12, wydanym w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odstąpienia od jej uchylenia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd orzekający w powoływanej sprawie zarzucił organowi wojewódzkiemu błędne zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest wykazanie nie tylko wadliwości formalnej uchylanej decyzji, ale również że decyzja ta była w całości pozbawiona wadliwości materialnej. Jeśli się nie spełni tego warunku, wówczas wadliwa jest również decyzja organu drugiej instancji.

Przede wszystkim jednak Sąd potwierdził prawidłowość wykonania przez organ wytycznych Sądu zawartych w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1656/09, według których H. R. ma przymiot strony postępowania z uwagi na zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i położenie jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w odległości 100 m.

W świetle powyższych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestia posiadania przez H. R. przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych odnoszących się do projektu budowlanego – rozbudowy istniejącej obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr ew. [...], nie powinna budzić wątpliwości.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był stroną postępowań zakończonych wymienionymi orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym nie odnosi się do organu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Powołane wyżej wyroki nie były jednak skarżone i uprawomocniły się. Należy zatem wziąć pod uwagę art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro wcześniejsze wyroki uchylały decyzje organu wojewódzkiego i konsekwentnie uznawały, że H. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniach odnoszących się do pozwolenia na budowę - rozbudowę obory położonej na działce nr ew. [...], to i w rozpatrywanej sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę co do meritum odnosząc się do wszystkim materialnoprawnych zarzutów podnoszonych w zażaleniu Dlatego też stanowisko organu co do braku przymiotu strony u skarżącego, w rozstrzyganej sprawie nie może uznane za zasadne.

Ad. 2. Rola przepisów dotyczących ochrony środowiska

Niezależnie od konsekwencji prejudykatów powoływanych powyżej, skarżący wywodził swoje prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym o którego wszczęcie wnosił i poprzez to do obrony swoich uprawnień o charakterze materialnoprawnym, z brzmienia art. 28 pr.bud. stosowanego w związku z innymi przepisami.

Jak wyżej wskazano – art. 28 ust. 2 pr.bud. stosowany w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli (...) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. "Obszarem oddziaływania obiektu" będzie przy tym teren wyznaczony: (a) w otoczeniu obiektu budowlanego, (b) na podstawie przepisów odrębnych, (c) wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Mając na względzie rozpatrywaną sprawę w tym miejscu należy zbadać, czy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia [...]WINB obowiązywały przepisy prawne odrębne od pr.bud. i zarazem wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, działki nr ew. [...]. Rozstrzygając niniejszą sprawę, należy zatem wziąć pod uwagę następujące okoliczności.

Skarżący zarzuca decyzji organu pierwszej instancji, a następnie decyzji organu drugiej instancji nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem liczby inwentarza wyrażonego w jednostkach przeliczeniowych (DJP). Skarżący sugeruje (cytując brzmienie przepisów), że ograniczenia w zabudowie działki nr ew. [...] mające na celu niedopuszczenie do oddziaływania na nieruchomość skarżącego są uregulowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: "rozporządzenie z 2010 r."). Rozporządzenie z 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.; dalej: "ustawa z 2008 r.").

Jest to argument przeciwny do podtrzymywanego przez organy obu instancji, że "obszar oddziaływania ograniczony jest do działki nr ew. [...]".

Trzeba stwierdzić, że żądanie skarżącego jest uzasadnione, chociaż podstawa prawna jest wskazana błędnie. W styczniu 2009 r., kiedy było wydane pozwolenie na rozbudowę spornego budynku obory, kwestie ograniczeń w zabudowie działki nr ew. [...]wynikały z ustawy z 2008 r., ale w związku z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś."). Szczegółowe rodzaje przedsięwzięć, które znacząco oddziałują lub mogą znacząco oddziaływać na środowisko były wówczas przewidziane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 2004 r.").

Powyższe przepisy przewidywały, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego mogło być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym należało rozstrzygnąć, czy projektowany obiekt budowlany odpowiada któremukolwiek z przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przez to wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko lub przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (§ 1 rozporządzenia z 2004 r., w zw. z art. 51 p.o.ś.). W szczególności w myśl § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia z 2004 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko obejmujące chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Dodatkowo zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 90 lit. b rozporządzenia z 2004 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać chów lub hodowla zwierząt, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43, ale prowadzony na obszarach innych niż tereny w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych określonymi formami ochrony przyrody w liczbie nie niższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).

W tym stanie prawnym skarżący podnosi, że po rozbudowie obora mieści 320 krów (320 DJP), co oczywiście przekracza znacznie wymienione limity. W związku z tym nie jest pewne czy rozbudowa istniejącego budynku, zarówna ta objęta projektem budowlanym i planem zagospodarowania jest zgodna z prawem. O sprawdzenie tych okoliczności właśnie wnosił skarżący w swoich pismach skierowanych do organu pierwszej instancji w dniach 9 i 12 czerwca 2015 r.

Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie nie jest rozstrzyganie kontrowersji, czy w przedmiotowej sprawie należycie zastosowano powołane wyżej przepisy o ochronie środowiska. Należy jednak przyjąć następującą istotną okoliczność. Przedmiotem wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę była rozbudowa budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr [...]obręb [...], gm. [...]. W świetle art. 3 ust. 2 pr.bud. rozbudowa obiektu budowlanego jest traktowana tak samo jak jego budowa, czyli wykonanie w całości. W związku z tym, przedmiotem oceny organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a także organu nadzoru budowlanego, powinien być nie tylko fragment nowego zadaszenia w części nazywanego wiatą, ale całość budynku, nawet jeśli jego istotna część powstała przed wieloma laty jako budynek dworskiego folwarku. Sam projekt budowlany nie prezentuje też wyłącznie fragmentu wiaty, ale całość obory. Można zatem twierdzić, że organ rozpatrujący wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, był zobowiązany zażądać od inwestora przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli tego nie przeprowadzono, właściwy inspektor nadzoru budowlanego powinien sprawdzić czy wcześniejsza decyzja, a zwłaszcza jej realizacja pozostają zgodne z prawem.

Powyższej okoliczności [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. Jak wskazano wyżej, nie była to kwestia bezzasadna z punktu widzenia praw skarżącego żądającego uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym przed PINB. Wynika to z art. 28 pr.bud. nakazującego uznać za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Obowiązek organu uwzględnienia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko był tym bardziej oczywisty, że w chwili podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L. z dnia 4 kwietnia 2011 r., Nr 2011, nr 88, poz. 5; dalej "rozporządzenie UE z 2011 r."), które w Załączniku I wyraźnie stwierdza, że "Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów; (...) d) uwalniania niebezpiecznych substancji do wody gruntowej, wód morskich, wód powierzchniowych lub gleby; [oraz] f) niewłaściwego odprowadzania ścieków, emisji gazów spalinowych lub niewłaściwego usuwania odpadów stałych i płynnych (...)" (podkreślenie Sądu). Obowiązkiem organu rozstrzygającego w 2015 r. zażalenie od postanowienia PINB było zatem rozpatrzenie kwestii przymiotu strony u skarżącego na podstawie dynamicznej, prowspólnotowej wykładni prawa, a nie statycznej, zwężającej wykładni prawa przyjmującej, że obszar oddziaływania wiaty ogranicza się do nieruchomości, na której wiata została zlokalizowana.

Należy przy tym podkreślić, że cytowane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 jest aktem obowiązującym w polskim porządku prawnym, bez potrzeby transpozycji (dostosowania) do systemu krajowego i w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. jego przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami ustawowymi. Oczywiście, przywołanego punktu 3 podpunkty a), d) i f) nie stosujemy w niniejszej sprawie bezpośrednio, lecz w ramach prowspólnotowej wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud. jako istotny kontekst interpretacyjny. Oznacza to, że przedmiotem wykładni musi być art. 28 ust. 2 pr.bud., tyle że budzące wątpliwości wyrażenie "nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu" powinno być interpretowane w taki sposób, aby osiągnąć cele prawa wspólnotowego (unijnego). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dawniej ETS, wielokrotnie podkreślał, że "wykładnia prowspólnotowa powinna sięgać tak dalece jak to tylko możliwe (as far as possible), aby osiągnąć rezultat założony w prawie wspólnot" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1462/13 i cytowana tam literatura). W przypadku przywołanego rozporządzenia UE z 2011 r. cele i zarazem standardy ("podstawowe wymagania") dotyczące obiektów budowlanych są wyrażone bardzo jasno: obiekty powinny być wykonane w taki sposób, aby w ciągu całego cyklu ich życia nie stanowiły one "zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów (...). Co więcej, nacisk na określony stan obiektów w "ciągu całego ich życia" nakazuje w taki sposób interpretować i stosować przepisy prawa krajowego, aby nie ograniczać się do stanu faktycznego (w tym: "oddziaływania obiektu") z jakiegoś początkowego, oryginalnego momentu, np. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale aby jakościowe standardy były utrzymywane przez kolejne lata.

Z powodów przedstawionych w niniejszym punkcie 2. Sąd uznał nieuwzględnienie przez organ zagadnienia oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość skarżącego, a następnie odmowę uznania za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 pr.bud. i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie, za naruszenie prawa.

Ad. 3. Rola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej

W zaskarżonej decyzji (str. 2) oraz w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że brak legitymacji procesowej skarżącego wynika (między innymi) z faktu, iż skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony przez to, że nie wskazał, w jaki sposób zamierza zagospodarować własną nieruchomość, a więc nie udowodnił interesu prawnego w podważaniu wymienionych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji.

Jeśli Sąd prawidłowo odczytuje stanowisko organu, rozumowanie organu jest następujące: nie można podważać postanowienia [...]WINB utrzymującego w mocy decyzję (postanowienie) PINB odmawiającą wszczęcia postepowania, gdyż nawet gdyby się to powiodło, skarżący i tak nie mógłby prowadzić na własnej nieruchomości żadnej działalności inwestycyjnej.

W opinii Sądu przedstawiona argumentacja organu stanowi naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. i w związku z art. 144 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 pr.bud., a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.; dalej: "u.o.z.o.z.").

Zdaniem Sądu naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. i w związku z art. 144 k.p.a. polega na tym, że organ uzależnia dopuszczalność lub przynajmniej zasadność zażalenia od faktycznych planów skarżącego. Tymczasem art. 128 k.p.a. stosowany przez odesłanie na podstawie art. 144 k.p.a. wyraźnie stwierdza, że odwołanie (zażalenie) nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania (zażalenia) wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepis ten jest zupełnie jasny. W doktrynie podkreśla się, że odwołanie (zażalenie) jest "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym", strona odwołująca się "nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie" (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 128, Nb 3 i 4, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 751-752). Notabene, argument organu o braku uzasadnienia żądania polegającego na nieokreśleniu sposobu zamierzonego zagospodarowania nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z podstawowym stanowiskiem organu o braku legitymacji procesowej skarżącego. Uzasadnienia zarzutów można byłoby bowiem żądać tylko od strony postępowania, a nie od podmiotu, którego prawo do występowania w roli strony kwestionuje się.

Znacznie bardziej złożona jest kwestia błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 pr.bud., a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. W tym zakresie art. 28 ust. 2 pr.bud., jest rozpatrywany już w płaszczyźnie materialnoprawnej, gdyż wynik wykładni tego przepisu przesądza o zakresie praw i obowiązków danego podmiotu, a jednocześnie rozstrzygnięcie, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego zależy od interpretacji i zastosowania odrębnych przepisów prawa materialnego. Takie ujęcie art. 28 ust. 2 pr.bud. było już wskazane w przywołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 935/14.

Badając wskazaną kwestią w związku z zarzutami przedstawionymi w skardze, a także przedstawionym wyżej argumentem organu o zaniechaniu uzasadnienia swoich praw przez skarżącego, Sąd wziął pod uwagę następujące okoliczności.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. ([...]) w gminie [...]przewiduje w § 42, że zarówno nieruchomości będące własnością skarżącego, jak i działka należąca do inwestora, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN/RU. Jest to teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną [i] urządzenia obsługi gospodarki rolnej, co obejmuje istniejący zespół dworsko - parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody. Jednocześnie dla zespołu dworsko-parkowego ustalono:

1) strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków. Ochronie podlegają: dwór i park - układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową. W obrębie tej strefy nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej, a prace konserwatorskie należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków,

2) strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej.

Analizowana argumentacja organu koncentruje się na dotyczącym skarżącego zakazie działalności inwestycyjnej i ograniczeniach zagospodarowania przez skarżącego zespołu dworsko-parkowego, o czym mowa w powyższym punkcie 1 (§ 42 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "mpzp"). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący miał zamiar podejmować jakąkolwiek działalność inwestycyjną w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Dwór wraz z otoczeniem ma pełnić jedynie funkcję mieszkaniową. Nie ma też powodów do postawienia skarżącemu zarzutu, że narusza bądź ma zamiar prowadzić prace konserwatorskie bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W związku z tym wywodzenie przez organ twierdzenia o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym obory zlokalizowanej na działce sąsiadującej z nieruchomościami skarżącego jest całkowicie bezzasadne.

Naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na tym, że organ w swojej decyzji nie wziął pod uwagę treści § 42 pkt 2 mpzp. Przepis ten ustanawia strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Tymczasem działka nr ew. [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja może (przynajmniej potencjalnie) być uznana za miejsce prowadzenia "uciążliwej działalności inwestycyjnej". Organ nie zbadał liczby krów, które mogą mieścić się w rozbudowanej części obory i skutków takiej inwestycji dla realizacji funkcji mieszkalnych w położonym w odległości 30-40 m dworze. W sprawie nie budzi kontrowersji, że budynek obory istniał już od wielu lat i że jest on położony na terenie oznaczonym symbolem MN/RU. Dlatego nie można wykorzystania go jako części gospodarstwa rolnego traktować jako niezgodnego z mpzp. Jednak przedmiotem postępowania jest nie fakt istnienia oryginalnej obory, lecz inwestycja polegająca na jej rozbudowie, co przynajmniej może zakładać zwiększenie liczby hodowanych zwierząt.

Istotną okolicznością dla badania zgodności z prawem i z mpzp spornej inwestycji na działce nr ew. [...] może być również fakt, że inwestycja została zrealizowana na terenie oznaczonym w mpzp symbolem MN/RU. Oznacza to, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez inwestora sąsiadującego ze skarżącym powinno spełniać wymogi wskazane w § 20 pkt 1 mpzp dla gminy [...]dla terenów oznaczonych na rysunkach symbolem RU. Tereny te, z podstawowym przeznaczeniem pod urządzenia produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej powinny być zagospodarowane w taki sposób, żeby "uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywołana funkcjonowaniem urządzeń nie [mogła] wykraczać poza granice [tych] terenów". Tymczasem organ kwestii charakteru oraz potencjalnych i faktycznych skutków inwestycji, a także odpowiedniego zarzutu skarżącego nie wziął pod uwagę, skupiając się na domniemanych planach inwestycyjnych skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organ naruszył przepis art. 5 ust. 1 pkt 7 pr.bud. przewidującego obowiązek zapewnienia ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską, interpretowany i stosowany w związku z art. 19 ust. 1 u.o.z.o.z., który przez określając treść i zasady stosowania mpzp nakazuje ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (podkreślenie Sądu) oraz w związku z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., który otoczenie nakazuje rozumieć jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Z powyższych względów argument organu, że skarżącemu brak legitymacji do występowania w sprawie w roli strony ze względu na zakaz działalności inwestycyjnej, wynikający z treści mpzp powiązany dodatkowo z twierdzeniem, że w świetle mpzp sporna inwestycja na działce nr ew. [...] nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego jest całkowicie nietrafny i nie zasługujący na uwzględnienie.

Sąd uważa zatem, że prowadząc postępowanie w rezultacie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ drugiej instancji powinien przyznać skarżącemu przymiot strony i wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie budowy wiat na całej długości budynku obory na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...], stanowiącej własność R. G.. Organ drugiej instancji powinien również zapewnić, aby w tym postępowaniu zostały wykonane wszystkie wytyczne sądów administracyjnych, w szczególności wytyczne zawarte we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/12, a także dalsze wytyczne Sądu, a mianowicie przeanalizowanie charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (§ 20 oraz § 42 ust 2 pkt 2) oraz odniesienie się do zarzutów skarżącego w tym zakresie z zachowaniem zasad wynikających z art. 8, 9 i 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.