Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 837/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 , art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7, 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit, a, c, art. 152, art. 200, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 7.11.2011r., kilkukrotnie następnie uzupełnionym i zmienionym Z. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z miejscami postojowymi w garażu podziemnym, na terenie obejmującym działki nr ewid. [...] , w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A wraz ze zjazdem z [...] na działce o nr ewid. [...]

Petycją z dnia 10.03.2012r. 19 mieszkańców [...] wyraziło swój sprzeciw wobec funkcji i parametrów planowanego obiektu (w szczególności jego wysokości). W uzasadnieniu wskazano, że realizacja tego przedsięwzięcia, pozostając w sprzeczność z zasadami ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, doprowadzi do "nieuzasadnionego przerwania zwartego zespołu zabudowy jednorodzinnej wzdłuż ". Wyrażono przy tym pogląd, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy dachu powinny odpowiadać średnim wartościom tych parametrów występujących w najbliższym sąsiedztwie – przy czym z uwagi na znaczny spadek terenu na tym terenie określenie maksymalnej wysokości kalenicy dachu powinno odnosić się do każdego punktu na terenie inwestycyjnym. W przeciwnym wypadku, wyznaczenie tej wartości w najwyższym punkcie działki spowoduje, że realizowany budynek będzie w najniższym punkcie faktycznie wyższy o kilka metrów.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił następujące warunki zabudowy dla w/w inwestycji – nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 10 m od osi pasa drogowego ulicy [...] , wielkość powierzchni zabudowy terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji – do 0,25, szerokość elewacji frontowej od strony – do 15 m z możliwością tolerancji do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony – do 7 m od średniego poziomu terenu na tej elewacji; geometria dachu – dach lub wielospadowy o kącie nachylenia nawiązującym do dachów na istniejących sąsiednich obiektach, do 45°, wysokość głównej kalenicy dachu – do 12,0 m od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone kolorem czarnym i literami AA’B’BCD-A oraz przedstawione na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 decyzji. Natomiast wyniki analizy urbanistycznej (część tekstowa i graficzna) zawarto w załączniku nr 2 decyzji. Uznano przy tym, że przedmiotowy wniosek odpowiada wymaganiom sformułowanym w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W podstawie prawnej powołano także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 1a, art. 61 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do wyznaczenia granic obszaru analizowanego dla przedmiotowego terenu organ I instancji wskazał, że przy trzykrotności szerokości frontu działki wynoszącej 90 m (wartość minimalna) granice obszaru analizy wyznaczono w kierunku północnym w odległości ok. 150 m, w kierunku południowym w odległości ok. 230 m, w kierunku wschodnim w odległości ok. 90 m oraz w kierunku zachodnim w odległości ok. 110 m. Granice te zostały poprowadzone istniejącymi ulicami wokół terenu inwestycji: [...] i ulicą wewnętrzną uż. "dr" nr ew. 27, które w sposób naturalny wydzielają kwartał zabudowy o określonych specyficznych i wspólnych cechach urbanistycznych, co pozwala na przeprowadzenie wymaganej analizy. Podkreślono przy tym, że teren, na którym inwestor planuje inwestycję, położony jest na obszarze, gdzie współistnieje nowo powstała wielokondygnacyjna zabudowa wielorodzinna i niska zabudowa jednorodzinna. Część tych ostatnich budynków została zrealizowana w oparciu o ustalenia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Z tego też względu występująca w granicach analizy zabudowa nie nosi cech ładu przestrzennego zarówno co do funkcji budynków tu występujących, jak i wskaźników zabudowy, linii zabudowy oraz gabarytów poszczególnych budynków – zwłaszcza że wysokość ich górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi od 3 m do 14 m. Natomiast sąsiedztwo zabudowy obu tych rodzajów pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie, zdaniem organu, zróżnicowana zabudowa występująca na tym terenie nie stanowi przeszkody do ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przy ustalaniu poszczególnych parametrów kierowano się zasadą kontynuacji cech architektoniczno-urbanistycznych, pamiętając o możliwości wyznaczania średniej poszczególnych parametrów w ramach obszaru analizowanego, jak również o możliwości "innego ich wyznaczania", jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Odwołanie od w/w decyzji wniósł M. N., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, § 3 ust. 1, § 5, 6 i 8 rozporządzenia oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Pismem z dnia 3.08.2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów m. in. w zakresie udokumentowania wysokości kalenicy budynków przy ul. Warszawskiej 156 i 158 oraz przy ulicy Domaniówka 15.

W odpowiedzi z dnia 10.08.2012r. Prezydent Miasta nadesłał uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o ww. parametry.

Pismem z dnia 27.08.2012r. M. N. zakwestionował ww. dane, wskazując na odmienną ich wartość, wynikającą z przedstawionych w załączeniu projektów technicznych budynków przy 15 oraz ul. Warszawskiej 156 i 158.

Pismem z dnia 11.09.2012r. organ II instancji ponownie zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania poprzez m. in. wyjaśnienie ww. rozbieżności.

W odpowiedzi z dnia 18.09.2012r. organ I instancji wskazał na niemożność dokonania precyzyjnych pomiarów obiektów budowlanych występujących w obszarze analizowanym – z uwagi na brak przepisu uprawniającego do wejścia na teren nieruchomości znajdujących się na jego terenie. Brak dostępu do przedmiotowych budynku wyklucza użycie np. dalmierza. Nie było także możliwości prawnych do żądania od właścicieli nieruchomości dotyczącej ich dokumentacji technicznej. Z tego też względu przyjęto, że jedna kondygnacja budynku o funkcji mieszkalnej nie przekracza 3 m.

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji, wskazując że w niniejszej sprawie ustalono i udokumentowano łączne wypełnienie warunków art. 61 ust. 1-5 ustawy. W tym zakresie oparto się na analizie funkcji cech i zagospodarowania terenu, sporządzonej stosownie do ww. rozporządzenia. Na podstawie wyników tej analizy zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy. Ponadto zgodnie z wymogami art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy projekt decyzji posiada wymagane uzgodnienia. W ocenie Kolegium organ I instancji, wyznaczając granice obszaru analizowanego, nie naruszył treści rozporządzenia, a granice obszaru analizowanego zostały poprowadzone wzdłuż istniejących ulic wokół terenu inwestycji, które w sposób naturalny wydzielają kwartał zabudowy o określonych cechach urbanistycznych. Zdaniem organu sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej oraz wielorodzinnej pozwoliło organowi I instancji na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnośnie parametru wysokości elewacji frontowej Kolegium uznało, że jego wartość (7 m) nie narusza z § 7 ust. 1 -2 rozporządzenia. Jak ustalił organ I instancji, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami o wysokościach od 3 m do 9 m do górnych krawędzi elewacji frontowych. Budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z usługami mają wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od 8 m do 14 m. Średnia wysokość budynków z całego obszaru analizowanego wynosi zatem 7 m. Wprawdzie w budynkach mieszkalnych usytuowanych przy 9 i Domaniówka 15 (sąsiadujących z planowaną inwestycją) parametr ten ma mniejszą wartość, jednakże nie jest on jednakowy i przebiega tworząc uskok, a zatem zgodnie z treścią § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia możliwe było ustalenie innej wartości tego parametru, niż występujący w bezpośrednim sąsiedztwie. Nawet przyjmując, że wskaźniki zabudowy istniejącej zabudowy zostały inwentaryzowane przez organ I instancji z pewną tolerancją, to dokumenty przedłożone do odwołania potwierdzają istnienie w obszarze analizowanym zabudowy o wysokości elewacji frontowej przekraczającej 7 m. Odnosząc się do przedłożonych przez M. N. dokumenty (przekroje obiektów z obszaru analizowanego) wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o wysokości kalenicy przekraczającej nawet 15 m. Z tego też względu ustalony dla nowej zabudowy wskaźnik wysokości kalenicy dachu do 12 m, mierzony od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej, nie narusza – zdaniem Kolegium – przepisu § 8 rozporządzenia, stanowiącego, iż geometrię dachu, w tym wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Podkreślono jednocześnie, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie uwzględnia się rzeźby (pochylenia terenu), bowiem zezwolenia do takiego orzekania nie daje ani ustawa ani rozporządzenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. N. zarzucił ww. decyzji Kolegium:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na uznaniu, że organ I instancji w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany – pomimo braku merytorycznego uzasadnienia wynikającego z zastanej zabudowy dla tak szerokiego i nierównomiernego we wszystkich kierunkach wokół terenu inwestycji określenia tego obszaru,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu zbyt szeroko i nierównomiernie wyznaczonego obszaru analizowanego,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia, polegające na uznaniu, że organ I instancji prawidłowo określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy dachu dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy polegające na uznaniu, że:

- organ I instancji prawidłowo dopuścił do umożliwienia realizacji obiektu budowlanego znacznie górującego wysokością względem zastanej zabudowy i godzącego tym samym w walory architektoniczne i kompozycyjno-estetyczne obszaru najbliższego sąsiedztwa,

- na etapie ustalania warunków zabudowy nie uwzględnia się rzeźby terenu, podczas gdy przepisy ustawy nakładają na organy obowiązek uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych,

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 w zw. z art. 136 K.p.a., polegające na zaniechaniu wyegzekwowania od organu I instancji prawidłowego określenia parametrów wysokości krawędzi dachu oraz wysokości głównej kalenicy dachu dla budynków uwzględnionych w analizie pomimo, że z wyjaśnień organu I instancji – w związku ze zleconym pismem z dnia 11.09.2012r. postępowaniem wyjaśniającym – nie wynikała prawidłowość przyjętych przez ten organ parametrów dla wszystkich budynków – a które to wielkości mają istotne znaczenie dla określenia parametrów przedmiotowej inwestycji,

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 i 136 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się, co do sposobu przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zleconego przez organ II instancji w trybie art. 136 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 11.01.2013r. uczestnik postępowania – Z. wniosła o odrzucenie skargi – z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem ustawowego terminu.

W piśmie z dnia 12.02.2013r. ww. uczestnik zakwestionował stanowisko skarżącego o zawyżeniu parametrów ustalonych dla wnioskowanej inwestycji, argumentując że stanowią one kontynuację warunków zabudowy wielorodzinnej dla innych działek znajdujących się w najbliższej okolicy w rejonie analizowanym, wydanych na przestrzeni ostatnich lat – w tym należącego do spółki skarżącego budynku, położonego na działce o nr ewid. [...]. Podkreślono przy tym, że przy istnieją już budynki wielorodzinne, których wysokość przewyższa planowaną inwestycję ( 4 – 16,5 m, 6 – 16,5 m). Podobnie, budynki położone przy [...], na obszarze znajdującym się w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego ww. przedsięwzięciem, mają wysokość 16, 17 i 21 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów:

- prawa materialnego, to jest art. 61 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, które miało wpływ na wynik sprawy

- postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta , którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr ewid. [...] wielorodzinnego budynku mieszkalnego z miejscami postojowymi w garażu podziemnym. Wśród parametrów ustalonych dla ww. przedsięwzięcia znajdują się m. in.: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony (do 7 m) oraz wysokość głównej kalenicy dachu (do 12 m) mierzone od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej.

Wbrew stanowisku przedstawionemu przez inwestora opisanej inwestycji skarga M. N. na ww. decyzję została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Kolegium z dnia 28.09.2012r. została doręczona skarżącemu w dniu 4.10.2012r. (k. 332), a jego skarga została nadana za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w dniu 5.11.2012r. (k. 343), przy czym 3 i 4 listopada 2013r. przypadały na sobotę i niedzielę. Odnosząc się do argumentacji uczestnika wskazać trzeba, że zgodnie z art. 83 § 2 ustawy P.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy (którym w niniejszej sprawie jest niedziela) za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy – co przesądza o skutecznym wniesieniu skargi w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 17.05.2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy odsyła do ww. rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby poszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z wnioskiem pozostawało w sprzeczności z wyrażoną na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadą dobrego sąsiedztwa. Sąd podziela stanowisko, że "w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji wymagających uwzględnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa a więc lokalizowanych na terenach dla których nie ma planu miejscowego, ale też nie ma zakazu zabudowy, obowiązkiem organu jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które umożliwi ustalenie parametrów przyszłej zabudowy" (tak NSA w wyroku z dnia 30.11.2010r. o sygn. akt II OSK 1311/10, LEX nr 746464). Rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze ale – w sytuacji gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi – takie zastosowanie wszystkich możliwości określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (tożsame stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27.10.2010r. o sygn. akt II SA/Po 463/10, LEX nr 754431). Na pełną aprobatę zasługuje też stanowisko, że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego – a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 504). W kontekście kwestii ustalania obszaru analizowanego wskazać trzeba, że zarówno w doktrynie jak w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się szerokie rozumienie sąsiedztwa, podkreślając potrzebę dokonywania takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16.03.2011r., II OSK 496/10, LEX nr 863095).

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wbrew głównemu zarzutowi skargi dopuszczalne było rozszerzenie przez organ I instancji wyznaczonych granic obszaru analizowanego ponad minimalną trzykrotność frontu działki (90 m) – w kierunku północnym w odległości ok. 150 m, w kierunku południowym w odległości ok. 230 m oraz w kierunku zachodnim w odległości ok. 110 m. Dla oceny przez Sąd tej kwestii zasadnicze znaczenie miała nie tylko charakterystyka planowanego obiektu, ale również specyfika obszaru, na jakim planowana jest jego realizacja. Mianowicie, na terenie tym współistnieje zarówno pierwotna niska zabudowa jednorodzinna, jak i późniejsza wielokondygnacyjna zabudowa wielorodzinna, która w ostatnim dziesięcioleciu wykazuje dużą ekspansywność na tym obszarze. Na obszarze tym pozostaje bowiem stosunkowo duża ilość niezagospodarowanych działek, przy czym, jak wynika z materiału fotograficznego, jest to swoista enklawa pomiędzy dominującą poza granicami obszaru analizowanego zabudową wielkopłytową starego typu (bloki i wieżowce). W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium o prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego istniejącymi ulicami wokół terenu inwestycji: [...] i ulicą wewnętrzną uż. "dr" nr ew. 27, które w sposób naturalny wydzielają kwartał zabudowy o określonych specyficznych – mieszanych – cechach urbanistycznych. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Z tego też względu w niniejszej sprawie zasadnie poszerzono obszar analizowany – w kierunku występującej na tym terenie nowopowstałej zabudowy wielorodzinnej, uwzględniając podobieństwo parametrów planowanej inwestycji do występujących tam budynków. Należy przy tym wyjaśnić stronie skarżącej, że przepis art. 61 ust. 2 ustawy ustala jedynie minimalne granice obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejsza jednak niż 50 metrów), a zatem w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione powody (na które zwróciły uwagę organy obu instancji) dopuszczalne jest rozszerzenie tego obszaru – co prawidłowo nastąpiło w niniejszej sprawie. Nie sposób się przy tym zgodzić z argumentacją zawartą na str. 6 skargi o tym, że "praktycznie na całej długości zlokalizowana jest niska zabudowa mieszkaniowa". Jak wynika bowiem z akt administracyjnych przy pod nr 1, 3, 9 i 10 znajdują się 3, a nawet 4 – kondygnacyjne budynki wielorodzinne, mające nawet kilka klatek schodowych (k. 100 – mapa z zaznaczonymi obiektami, k. 113, 114 – materiał fotograficzny), a obiekt taki usytuowany jest niemal na rogu tej ulicy, lecz już pod adresem przy [...] (k. 113). Budynki o podobnym przeznaczeniu i parametrach znajdują się także w obrębie minimalnego dopuszczalnego obszaru analizowanego określonego w rozporządzeniu – przy [...] 158, 154, 156 i 150 (k. 111, 116).

Niezależnie od prawidłowości opisanych wyżej czynności organy obu instancji nie ustrzegły się od popełnienia błędu przy ustalaniu na podstawie § 7 i 8 rozporządzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy dachu planowego budynku. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z kolei stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Odnośnie ww. parametrów organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami o wysokościach od 3 m do 9 m do górnych krawędzi elewacji frontowych, przy czym budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z usługami mają wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od 8 m do 14 m. W rezultacie wskazano, że średnia wysokość budynków z całego obszaru analizowanego wynosi 7 m. Z kolei Kolegium przyznało, że w budynkach mieszkalnych usytuowanych przy [...] sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją) parametr ten ma mniejszą wartość, jednakże nie jest on jednakowy i przebiega tworząc uskok, a zatem zgodnie z treścią § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia możliwe było ustalenie innej wartości tego parametru, niż występujący w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Z tych też względów ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony do 7 m od średniego poziomu terenu na tej elewacji. Natomiast wysokość głównej kalenicy dachu określono do 12 m.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z tak ustalonymi dla planowanej inwestycji ww. parametrami. Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji podkreślić trzeba, że nieuprawnione jest przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy. Ratio legis tej regulacji jest bowiem ochrona ładu przestrzennego – co ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z treści art. 1 ust. 2 ustawy przy wydawaniu m. in. decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Jednocześnie art. 2 pkt 1 ustawy definiuje ład przestrzenny jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, że działki nr ewid. 37/2 i 38/2 – na których planowana jest realizacja spornego wielorodzinnego budynku mieszkalnego o trzech kondygnacjach nadziemnych (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu gruntu – do 7 m, wysokość głównej kalenicy dachu – do 12,0 m) – graniczą z nieruchomościami zabudowanymi dwukondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi przy 9 i 15, przedstawionymi w materiale fotograficznym (k. 52-53, 59-57, 66, 67, 164, 168), których wysokość górnej krawędzi elewacji wynosi odpowiednio 4,5 i 5 m (k. 69). Odnosząc się natomiast do ustalonej przez organ I instancji wysokości głównej kalenicy dachu ostatnich z wymienionych obiektów – 10,5 m (uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - k. 300) oraz budynków przy [...] (16 i 17 m) wskazać trzeba, że w tej mierze oparto się na założeniu, że jedna kondygnacja budynku o funkcji mieszkalnej nie przekracza 3 m (pismo organu I instancji z dnia 18.09.2012r. – k. 316). Natomiast brak precyzji przy obliczaniu tych parametrów uzasadniono niemożnością dokonania precyzyjnych pomiarów obiektów budowlanych występujących w obszarze analizowanym – z uwagi na brak przepisu uprawniającego do wejścia na teren nieruchomości znajdujących się na jego terenie, co wyklucza użycie np. dalmierza. Wyjaśnienia te Kolegium uznało za wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, pomimo że – działając w trybie art. 136 K.p.a. – dwukrotnie zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów w zakresie udokumentowania wysokości kalenicy budynków przy [...] oraz przy [...] oraz rozbieżności wynikających z odmiennych danych podanych w tym zakresie przez M. N. (pismo z dnia 3.08.2012r. – k. 294, pismo z dnia 11.09.2012r. – k. 311). Z tego też względu, wobec przejścia do porządku dziennego nad brakiem wykonania przez Prezydenta Miasta ww. zleceń – a w konsekwencji braku jednoznacznych ustaleń co do kwestionowanych parametrów – nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność niepodjęcia w niniejszej sprawie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe przesądza o naruszeniu w niniejszej sprawie przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które ustanawiają obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny – tak aby zabezpieczyć realizację ustanowionej w art. 80 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Wymaganiom tym organy obu instancji w niniejszej sprawie nie sprostały. Stało się tak pomimo wielokrotnie zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń M. N. w omawianym zakresie, jak również pomimo podania przez tę stronę wartości spornych parametrów dotyczących budynków przy 15 (wysokość kalenicy – 8 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 5,94 m), ul. Warszawskiej 156 (wysokość kalenicy – 14,96 zł), [...] (wysokość kalenicy – 15,5 m) – różniących się od parametrów przyjętych przez organy. Wartości te potwierdza nadesłana przy wyjaśnieniach strony z dnia 27.08.2012r. (k. 303) część projektów technicznych tych obiektów (k. 302-304). W odniesieniu do stanowiska organów o braku możliwości precyzyjnego ustalenia przedmiotowych parametrów należy odwołać się do stanowiska przedstawionego w skardze o tym, że pomiar dalmierzem wysokości kalenic budynku, a także wysokości krawędzi dachu budynku, a nawet kątów nachylenia połaci dachowych nie wymaga wejścia na teren ww. nieruchomości i jest możliwy spoza jej granic. Ponadto Prezydent Miasta jako organ prowadzący postępowania w przedmiocie pozwoleń na budowę z urzędu dysponuje dowodami w postaci dokumentacji wszystkich budynków, która to dokumentacja stanowiła załącznik do pozwoleń na budowę, a jeden egzemplarz projektu każdego budynku zawierający m. in. przekroje budynków pozostaje zdeponowany w archiwum Urzędu Miasta. Umożliwiało to precyzyjne ustalenie rzeczywistej wartości spornych parametrów w analizowanym obszarze – czego organy nie uczyniły, wybierając łatwiejszą drogę szacunkowych obliczeń kwestionowanych wysokości. Niewątpliwie, wobec oparcia na tych wartościach ostatecznie ustalonych parametrów planowanej inwestycji, omawiane naruszenia przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Należy także porównać wysokość głównej kalenicy dachu spornego budynku – dochodzącą do 12,0 m (przy koncepcji architektonicznej wskazanej na k. 11) z tym samym parametrem budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy 9 i 15 – odpowiednio 10,5 m (k. 300) oraz 8 m (k. 302). W rezultacie stwierdzić trzeba, że dopuszczenie do możliwości realizacji – pomiędzy tymi budynkami – spornej inwestycji, górującej wysokością względem sąsiadującej od strony zastanej zabudowy, może negatywnie wpłynąć na istniejące tam uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne, a tym samym doprowadzić do naruszenia zasady ładu przestrzennego, wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy. Należy przy tym wyjaśnić, że prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.05.2009r. o sygn. akt IV SA/Wa 1704/08, LEX nr 562887). Zupełnie ubocznie wskazać trzeba, że po zrealizowaniu przedsięwzięcia o ww. parametrach mogłaby zaistnieć potrzeba podwyższenia przewodów kominowych w sąsiadujących budynkach. Stanowiłoby to wątpliwą estetycznie modyfikację już istniejącej zabudowy, a obowiązkiem tym – z uwagi na obecne uregulowania ustawy Prawo budowlane, zostaliby obciążeni właściciele budynków przy 9 i 15 – na własny koszt.

W odniesieniu do zakwestionowanych parametrów nie sposób pominąć wskazywanej przez skarżącego specyficznej rzeźby terenu w obszarze analizowanym – o charakterze niemalże górskim. Mianowicie, jak wynika z całokształtu zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału fotograficznego, jest to stok o dość dużym nachyleniu, przy czym w jego dolnej części – przy jednej z głównych arterii komunikacyjnej Kielc – ul. Warszawskiej dominuje kilkukondygnacyjna zabudowa wielorodzinna połączona z usługami, podczas gdy na znacznie wyżej położonej w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji przeważa niska zabudowa jednorodzinna – co warunkuje walory kompozycyjno-estetyczne przyszłej zabudowy. Okoliczności tych organy obu instancji również nie wzięły pod uwagę przy orzekaniu w niniejszej sprawie – pomimo zgłaszanych przez M. N. wątpliwości w tym zakresie. Wysokość głównej kalenicy dachu (12 m) ustalono bowiem – podobnie jak i górną krawędź elewacji frontowej (7 m) – od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej (od strony wschodniej). Oznacza to w rezultacie – wobec znacznego spadku terenu w głąb działek nr ewid. 37/2 i 38/2 – że ostateczna wysokość przedmiotowego budynku od strony zachodniej będzie wyższa od parametru ustalonego w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach. Dodatkowo przepis § 7 ust 2 rozporządzenia, odnoszący się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako punkt odniesienia wskazuje średni poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku – nie zaś średni poziomu terenu na elewacji frontowej, którego to sformułowania użył organ I instancji. Podobnie, w odniesieniu do wysokości głównej kalenicy dachu, przepis § 8 rozporządzenia wskazuje, że wartość tą ustala się w stosunku do frontu działki.

Niezależnie od powyższego należy również zwrócić uwagę, że analiza architektoniczno – urbanistyczna, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji została sporządzona przez tę samą osobę, która wydała z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W ocenie Sądu, osoba która sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy może być pracownikiem organu administracji publicznej, gdyż art. 60 ust. 4 ustawy jako jedyne kryterium wskazuje wymóg, aby osoba sporządzająca taki projekt decyzji była wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Osoba wpisana na taką listę nie może jednakże zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach, a jedynie gwarantować, że merytoryczne ustalenia co do warunków zabudowy, wymagające specjalistycznej wiedzy, zostaną dokonane i zasugerowane wydającemu decyzję organowi przez profesjonalistę. Osoba sporządzająca projekt decyzji nie może być traktowana jako organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy, ponieważ tymi organami są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 ustawy, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz wojewoda na terenach zamkniętych. Analiza architektoniczo-urbanistyczna nie została wyłączona spod zasady swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 K.p.a., wobec czego wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie właściwego organu, który ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Z tego też względu należy oceniać ją jak opinię biegłego (por. wyrok NSA z dnia 7.04.2009r., sygn. akt II OSK 513/08, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W rezultacie, zdaniem Sądu, pracownik organu, który jako urbanista przygotował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie powinien następnie "z upoważnienia" właściwego organu wydawać decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu o braku przekazania przez Kolegium M. N. złożonych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień organu I instancji z dnia 18.09.2012r. (k. 316) to uchybienie w tym zakresie art. 10 § K.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy – co przesądza o bezzasadności zarzutu skargi w tym zakresie.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań oraz prawidłowego określenia wskaźników zabudowy planowanej inwestycji – przy uwzględnieniu rzeczywistych, nie zaś szacunkowych parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W toku ponownie prowadzonego postępowania zostanie zabezpieczona realizacja zasady zachowania ładu przestrzennego, jak również zgodność charakterystycznych cech przedsięwzięcia ze szczegółowymi normami cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy P.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.