Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 132/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 246 § 1 pkt 2, art. 45 ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1687/12 w sprawie ze skargi [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Wyrokiem z 26 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1687/12, oddalił skargę [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2012 r., nr [...] o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2011 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Centrum Rehabilitacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. złożyło do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2011 r. Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] października 2011 r. odmówił wnioskodawcy wypłaty żądanego dofinansowania, zaś Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. jest jednostką sektora finansów publicznych, zaś działalność samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, będących jednostkami sektora finansów publicznych, jest finansowana z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że są one finansowane ze środków publicznych. Tymczasem z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej) wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skutkowało to odmową przyznania stronie żądanego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wydając takie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy miał na względzie stanowisko Ministra Finansów zawarte w piśmie z [...] grudnia 2011 r. (nr [...]).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów administracji odpowiadało prawu, zaś stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany.

Sąd stwierdził, że z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jednoznacznie wynika, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, finansującym swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych – środków finansowych Narodowego Funduszu Zdrowia. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że są one finansowane ze środków publicznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, na rozstrzygnięcie sprawy nie miała wpływu okoliczność, że w zaskarżonej decyzji organ administracji zmienił swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Sąd uznał, że organ miał obowiązek odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu, co miało związek z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale, że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za zmianą dotychczasowego stanowiska. W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Pracy i Polityki Społecznej nie naruszył przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa, podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, jak również prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K.. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz niezastosowanie art. 32 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.),

b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na braku wszechstronnej i wyczerpującej analizy stanu prawnego sprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że do czerwca 2011 r. otrzymywał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych – w niezmienionym stanie prawnym. Sąd zatem winien dokładnie sprawdzić zasadność przesłanek, którymi kierował się Minister Pracy i Polityki Społecznej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ do czerwca 2011 r. podejmował błędne rozstrzygnięcia przyznając skarżącej dofinansowania, a po tej dacie podejmuje rozstrzygnięcia właściwe – rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy zmiana stanowiska organu nie jest sprzeczna z zasadą przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji) i czy nie narusza zasad współżycia społecznego, także zasady zaufania, określonej w art. 8 k.p.a.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy dokonał wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej - poprzestając na wykładni językowej, a nie dokonując wykładni systemowej i celowościowej oraz funkcjonalnej.

Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa i zarazem sporna w tej sprawie kwestia rozumienia pojęcia "środków publicznych" nie budzi, w świetle prawa, wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasada zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie może służyć do petryfikacji naruszeń prawa. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie może być wykorzystywana jako ograniczenie dla dokonywania przez organy korekt w zakresie wykładni i stosowania prawa, w szczególności korekt polegających na usunięciu błędów w rozumieniu przepisów prawa, zmierzających do prawidłowego zastosowania tych przepisów.

Przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji w tej sprawie wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków.

Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych ZOZ-ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych ZOZ-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne ZOZ-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie ZOZ-y i ich przychody ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego ZOZ-u stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą.

Przyjęcie więc stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26 b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych ZOZ-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu ZOZ-owi takiego dofinansowania. Można by ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji zawodowej wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć, (jak wnoszący skargę kasacyjną przyznaje), unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela również zarzutu co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady równego traktowania określonej w art. 32 Konstytucji RP, przez dyskryminację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do pozostałych podmiotów. Zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (m.in. wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/1, OTK z 2001 r., Nr 7, poz. 215). Z tak rozumianego art. 32 Konstytucji wynika, że nie mają charakteru dyskryminującego zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, które różnią się określoną cechą istotną, uzasadniającą ich nierówne traktowanie.

W związku z tym należało rozważyć, czy doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie, w zakresie dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, publicznych zakładów opieki zdrowotnej i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Przystępując do oceny omawianej kwestii przede wszystkim trzeba zauważyć, że obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie zna już pojęcia "niepubliczny zakład opieki zdrowotnej". W stosunku do podmiotu prowadzącego działalność leczniczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych posługuje się pojęciem "podmiotu leczniczego" (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2). Ustawa wymienia kilka kategorii podmiotów leczniczych, różniących się od siebie istotnie pod względem charakteru prawnego i zasadami finansowania, m. in.: przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe. Zbędne wydaje się uzasadnianie, że to, co znacząco różni publiczne ZOZ-y od innych podmiotów leczniczych, w tym od dawnych ZOZ-ów niepublicznych i jest zarazem cechą istotną z punktu widzenia określenia zasad korzystania z dofinansowania ze środków publicznych, dotyczy ich ustroju finansowego (samodzielności finansowej). Była już o tym mowa, że samodzielne publiczne ZOZ-y należą do sektora finansów publicznych i w konsekwencji wszystkie ich przychody są środkami publicznymi. Dlatego źródła finansowania samodzielnych publicznych ZOZ-ów podlegają ustawowej reglamentacji (art. 55 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r.) w odróżnieniu od źródeł finansowania innych podmiotów leczniczych. Można dodać, że ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) również wyraźnie różnicowała sytuację finansową samodzielnych publicznych ZOZ-ów i ZOZ-ów niepublicznych, określając jedynie źródła finansowania samodzielnych publicznych ZOZ-ów (art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1).

Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zobowiązuje Narodowy Fundusz Zdrowia do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i do prowadzenia postępowania w tych sprawach w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Niemniej jednak umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2). Finansowanie podmiotów leczniczych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie udzielania przez nie świadczeń leczniczych rządzi się innymi prawami i ma odmienne cele od dofinansowania pracodawców przeznaczonego na wynagrodzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych. Kryterium korzystania z finansowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia nie może być zatem uznane za miarodajne (nie jest cechą istotną) dla oceny zasad dofinansowania podmiotów leczniczych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w żaden sposób nie może implikować jednakowego dostępu wszystkich podmiotów leczniczych do środków tego Funduszu.

Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyrażonego m. in. w wyrokach z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1759/12; z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1802/12; z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1738/12.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. 2013 r. poz. 490), orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Joanny Kabat-Rembelskiej

do wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie II GSK 132/13

Z następujących przyczyn nie podzielam stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny:

Istota zagadnienia prawnego objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do kontroli prawidłowości wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowiącego, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenie pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Przepis w takim brzmieniu obowiązuje od 1 czerwca 2004 r., przy czym w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 1 stycznia 2009 r. był zawarty w ust. 4 art. 26b omawianej ustawy. Z akt sprawy wynika, że co najmniej do 30 czerwca 2011 r. publicznym zakłady opieki zdrowotnej zatrudniającym osoby niepełnosprawne wypłacano miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Ta niekwestionowana praktyka uległa zmianie na skutek stanowiska wyrażonego w piśmie z 30 grudnia 2011 r. przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów. W piśmie tym stwierdzono, że "wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje SPZOZ oraz zakładom aktywności zawodowej funkcjonującym w formie samorządowych zakładów budżetowych, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansujących swą działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych".

Z zacytowanej treści pisma wynika, że odmowa dofinansowania w oparciu o 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej obejmuje samodzielne zakładu opieki zdrowotnej, natomiast wyłączenie określone w tym przepisie nie ma zastosowania w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Pogląd wyrażony w powołanym piśmie został wprost przeniesiony przez organ, którego działanie zaskarżono do uzasadnienia decyzji, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do weryfikacji postawionej w nim tezy. Podkreślenia wymaga, że w istocie opiera się ona na wykluczeniu samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej z możliwości miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych tylko z tego powodu, że stanowią one jednostkę sektora finansów publicznych, o której mowa w art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 885, dalej: ustawa o finansach publicznych). Wniosek ten wypływa z treści powołanego pisma podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów. W związku z tym stwierdzić należy, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej opiera się na przesłance nieokreślonej w tym przepisie.

Ustawa o rehabilitacji zawodowej posługuje się, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, pojęciem pracodawcy, nie wyłączając jej stosowania w stosunku do jednostek sektora publicznego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, co do zasady, każdy pracodawca osiągający określony wskaźnik zatrudnienia zobligowany jest do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wyłączenie tego obowiązku, zgodnie z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji zawodowej dotyczy publicznych i niepublicznych jednostek organizacyjnych niedziałających w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Z wpłat zwolnieni są także ci pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6 %.

Obowiązkowi ciążącemu na pracodawcy dokonywania wpłat na Fundusz odpowiadają stosowne uprawnienia. W myśl art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej (w brzmieniu wiążącym w tej sprawie) pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, przysługuje w kwocie:

1) 180 % najniższego wynagrodzenia – w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności;

2) 100 % najniższego wynagrodzenia – w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności;

3) 40 % najniższego wynagrodzenia – w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

Zróżnicowanie kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego zależy zatem od ustalonego stopnia niepełnosprawności. Oznacza to m.in., że dofinansowanie stanowi swego rodzaju premię za umożliwienie przez pracodawcę adaptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. Im większy jest stopień niepełnosprawności, a tym samym mniejsza potencjalna możliwość uzyskania przez osobę niepełnosprawną zatrudnienia, tym większa kwota dofinansowania przysługuje pracodawcy, który zdecydował się na zatrudnienie tej osoby. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt P/25/06, w uzasadnieniu którego podkreślono również, że pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne wykonują zadania publiczne, z mocy art. 69 Konstytucji ciążące na państwie.

Wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego pracodawców z sektora finansów publicznych poprzez zaaprobowanie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej zaprezentowanej w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji i organy orzekające w sprawie pozostaje w sprzeczności z zaprezentowaną powyżej wykładnią celowościową a także z art. 69 Konstytucji stanowiącym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Takie stanowisko narusza także art. 32 Konstytucji, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Zważyć bowiem należy, że takie same są zasady zawierania umów o świadczenie opieki zdrowotnej obowiązujące w stosunku do publicznych jak i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zarówno publicznym jak i niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej ustawodawca zagwarantował także przekazanie środków finansowych na wzrost wynagrodzeń w oparciu o zasady określone w ustawie o przekazywaniu środków na wzrost wynagrodzeń. Wynika to wprost z jej art. 1 ust. 1 pkt 1. Załącznik do ustawy o przekazywaniu środków na wzrost wynagrodzeń określa wskaźnik udziału kosztów pracy w kosztach poszczególnych rodzajów świadczeń opieki zdrowotnej określonych w umowach.

Ustawa o rehabilitacji zawodowej weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (wyjątki określa art. 70 pkt 2 i 3 tej ustawy). Od początku jej obowiązywania przepis art. 26 obejmował, acz w różnej formie, pomoc dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne związaną ze zwrotem określonych kosztów wynagrodzenia, czy też dofinansowaniem do wynagrodzenia. Z dniem 1 stycznia 2004 r. dodano art. 26b. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 7 poz. 79) miesięczne dofinansowanie nie obejmuje wynagrodzenia pracownika, w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy. Kolejna zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 1 czerwca 2004 r. i przepis ten w brzmieniu nadanym tą zmianą obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przy czym na skutek zmian jednostek redakcyjnych stanowi ust. 7 art. 26b ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Nowe brzmienie art. 26b ust. 7 (wówczas ust. 4) zostało nadane art. 131 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Ustawa ta, jak podkreślono w uzasadnieniu jej projektu, ma na celu precyzyjne określenie zasad i sposobów finansowania przez państwo aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu. Z jej przepisów wynika, że środki na realizację zadań określonych w ustawie pochodzą z państwowego funduszu celowego – Funduszu Pracy tworzonego ze składek pracodawców, dotacji budżetu państwa, środków samorządów terytorialnych oraz środków Europejskiego Funduszu Społecznego (np. art. 4 ust.1 pkt 6, art. 8 ust.1 pkt 6, art. 108). W art. 108 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia określono przeznaczenie środków Funduszu Pracy. Z powołanego przepisu wynika, że z Funduszu Pracy finansowane są w różnym stopniu również koszty wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia bezrobotnych. Istotne jest także, że w stosunku do bezrobotnych niepełnosprawnych (art. 49 pkt 6 omawianej ustawy) zaliczonych przez ustawodawcą do "osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy", mogą być dodatkowo stosowane działania określone w art. 50-61. Zgodnie natomiast z art. 51 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia starosta zwraca pracodawcy, który zatrudnił w ramach prac interwencyjnych na okres do 6 miesięcy skierowanych bezrobotnych, o których mowa w art. 49, część kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne skierowanych bezrobotnych w wysokości uprzednio uzgodnionej, nieprzekraczającej jednak kwoty ustalonej jako iloczyn liczby zatrudnionych w miesiącu w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz kwoty zasiłku określonej w art. 72 ust. 1, obowiązującej w ostatnim dniu zatrudnienia każdego rozliczanego miesiąca i składek na ubezpieczenia społeczne od refundowanego wynagrodzenia.

Jak już wspomniano przepis art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej dodany został z dniem 1 stycznia 2004 r. i wówczas stanowił o zakazie dofinansowania w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy. Wtedy to dofinansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych było możliwe tylko ze środków Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Z dniem wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia część kosztów poniesionych na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, przy spełnieniu określonych warunków, jest zwracana z Funduszu Pracy (przychodami, którego są m.in. środki unijne). Z tego też powodu art.131 ustawy o promocji zatrudnienia dokonano zmian w ustawie o rehabilitacji zawodowej. I tak zgodnie z pkt 1 tego przepisu art. 11 ust.1 nadano następujące brzmienie: "osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z usług lub instrumentów rynku pracy na zasadach określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Przepis art. 11 ust. 2 stanowił w nowym brzmieniu, że wydatki na instrumenty lub usługi rynku pracy, dotyczące bezrobotnych osób niepełnosprawnych, przewyższające wydatki określone w przepisach, o których mowa w ust. 1a także wydatki dotyczące osób niepełnosprawnych zarejestrowanych jako poszukujące pracy i niepozostających w zatrudnieniu są realizowane i finansowane na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art.131 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej otrzymuje brzmienie: "miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych".

W związku z tym stwierdzić należy, że użyty w obecnym art. 26b ust. 7 (poprzednio ust.4) zwrot "w części finansowanej ze środków publicznych" z przyczyn podanych powyżej, obejmuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków przeznaczonych na ten cel z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych i Funduszu Pracy . Odnosi się zatem do zakazu podwójnego dofinansowania wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o przepisy ustaw regulujących dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych.

Nie znajduję podstaw do dokonywania wykładni art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej tylko w oparciu o zwrot "środków publicznych" bez powiązania finansowania z jego celem, którym jest dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu ich zatrudnienia. Przepis art.. 26b ust.1 stanowi o miesięcznym dofinansowaniu przysługującym na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia. Ustęp 7 tego artykułu odnosi się do miesięcznego dofinansowania i nie budzi wątpliwości, że obejmuje dofinansowanie, o którym mowa w ust.1. Określona w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji negatywna przesłanka wyłączenia z miesięcznego dofinansowania wynagrodzenie pracownika "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje tę część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, czyli w oparciu o instrument prawny ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne.

Trzeba także zauważyć, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2012 r. dodał do art.26b ustawy o rehabilitacji ust. 8. Zmiana ta, co wymaga wyraźnego podkreślenia, wprowadzona po zmianie wieloletniej praktyki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pracodawcom będącym publicznymi zakładami opieki zdrowotnej potwierdza pogląd, że nie było wolą ustawodawcy wyłączenie uprawnień tych pracodawców do uzyskania dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia.

W związku z powyższym podzielam stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z 24 stycznia 2014 r.: sygn. akt II GSK 1759/12, sygn. akt II GSK 1768/12, sygn. akt 1805/12, sygn. akt II GSK 1806/12 oraz z 25 lutego 2014 r.: sygn. akt II GSK 2120/12, sygn. akt 1946/12, sygn. akt II GSK 1961/12, sygn. akt II GSK 1849/12.

Z podanych wyżej przyczyn uważam, że należało uwzględnić skargę kasacyjną [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K.