Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1491/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 maja 2021 r., znak D0.4.7613.231.2019.RF, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, oraz K. K. i E. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z dnia 16.09.2020 r. nr D0.4.7613.231.2019.EK, stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1954 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. J. i B. J. za zabudowaną nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...] nr [...], o pow. [...] m2, zapisaną w ks. wiecz. [...] tom [...] wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...], w tym za budynek mieszkalny, w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny (pkt 1 decyzji) oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1954 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunt (pkt 2 decyzji), utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z 16.09.2020 r. nr DO.4.7613.231.2019.EK Minister Rozwoju stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1954 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. J. i B. J., za wyżej opisaną nieruchomość w tym za budynek mieszkalny, w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny (pkt 1 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunt (pkt 2 decyzji).

Minister, rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał na zasady trwałości decyzji administracyjnej – art. 16 kpa i przesłanki do stwierdzenia nieważności w tym konieczność wykazania rażącego naruszenia konkretnego przepisu prawa. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Minister stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmiot legitymowany (tj. K. K. - spadkobierczynię byłych właścicieli nieruchomości), a orzeczenie z dnia 11.10.1954 r. weszło do obrotu prawnego w wyniku jego doręczenia J. J. w dniu [...].10.1954 r. (co potwierdza znajdujące się w aktach archiwalnych zwrotne potwierdzenie odbioru ww. orzeczenia) i stało się ostateczne, albowiem nie wniesiono od niego odwołania. Oceniając orzeczenie w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa Minister wskazał, że orzeczenie odszkodowawcze z [...].10.1954 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej "dekret". Przyznano nim odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz J. J. i B. J. za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].04.1953 r. nr [...].

Stosownie do art. art. 27 dekretu, obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie.

Z akt archiwalnych sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania na rzecz J. J. i B. J. była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...] - inwestor, który pismem z dnia [...].04.1952 r. nr [...] wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 27 dekretu.

Stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też była przeznaczona pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji z [...].09.2020 r., wywłaszczona nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego. Z akt archiwalnych (tj. treści protokołu objęcia nieruchomości z dnia [...].05.1952 r.) wynika, że nieruchomość stanowiła parcelę zbudowaną, zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, zawierającym cztery odrębne mieszkania (łącznie 9 izb), zaś w hipotezie art. 30 ust. 1 dekretu nie przewidziano możliwości przyznania nieruchomości zamiennej w przypadku wywłaszczenia nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym przeznaczonym dla więcej niż dwóch rodzin.

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania złożył inwestor - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...], który pismem z dnia [...].04.1952 r. nr [...] wraz wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił, w pkt 3, o ustalenie odszkodowania.

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 dekretu.

Stosownie do art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy.

Jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a orzeczenie o wywłaszczeniu miało zapaść w wyniku rozprawy - w wyniku tej samej rozprawy mogło zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania (art. 33 ust. 6 dekretu).

Rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona [...] lipca 1952 r. Nie stawił się na nią J. J. pomimo wysłania mu zawiadomienia pocztą. W aktach przedmiotowej sprawy nie zachowało się potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości, ale nie można, zdaniem Ministra, oczekiwać, aby po upływie ponad 60 lat od wydania orzeczenia zachowała się całość akt archiwalnych. Pomimo braku zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach archiwalnych należy przyjąć, że zawiadomienie zostało doręczone, gdyż wysłano je na prawidłowy adres właścicieli. Z akt archiwalnych wynika jednoznacznie, że pod tym samym adresem J. J. odbierał korespondencję w toku postępowania wywłaszczeniowego (m.in. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...].04.1953 r. nr [...] - zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach archiwalnych). W aktach znajduje się także potwierdzenie odbioru orzeczenia z dnia [...].04.1952 r. nr [...], zezwalającego inwestorowi na objęcie przedmiotowej nieruchomości, aczkolwiek z uwagi na nieczytelny podpis i brak czytelnego oznaczenia adresata nie sposób ustalić odbiorcy pisma. Okoliczność zaś niezachowania się zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. zawiadomienia, nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nigdy nie został sporządzony, gdyż takie domniemanie stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa).

Orzeczenie ustalające odszkodowanie powinno być poprzedzone rozprawą, zaś rozprawa z dnia [...].07.1952 r. odbyła się - jak wynika z protokołu z rozprawy - "w przedmiocie wywłaszczenia" i z przebiegów z przebiegu rozprawy nie wynika, aby w jej toku rozważane były kwestie dotyczące odszkodowania.

Ww. okoliczność nie stanowi jednak przejawu rażącego naruszenia prawa, albowiem określenie wysokości odszkodowania było przedmiotem oględzin przeprowadzonych w dniu [...].04.1952 r. W trakcie ww. oględzin ustalono stan zagospodarowania nieruchomości, w tym dokonano szczegółowego opisu istniejącej zabudowy (domu mieszkalnego, mieszczącego cztery odrębne mieszkania, łącznie liczących dziewięć izb). Wyżej wskazane oględziny, którym towarzyszyło objęcie nieruchomości we władanie przez inwestora, spełniły funkcję zbliżoną do rozprawy odszkodowawczej, gdyż dokonano w ich toku ustaleń istotnych z punktu widzenia określenia wysokości odszkodowania, a jednocześnie właściciel nieruchomości miał możliwość zgłaszania wniosków i sprzeciwów.

Skoro wniosek o wywłaszczenie zawierał żądanie określenia wysokości odszkodowania, to tym samym istniała podstawa prawna do przeprowadzenia rozprawy zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak i w przedmiocie odszkodowania.

W świetle ww. okoliczności nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 ani ust. 6 dekretu.

Stosownie do art. 28 dekretu, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach.

Na podstawie ww. przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339), dalej "rozporządzenie".

Zgromadzony w sprawie materiał archiwalny wskazuje, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie opinii szacunkowej z dnia [...].08.1954 r. sporządzonej przez F. K.. Rzeczoznawca ustalając wysokość odszkodowania prawidłowo oparł się na przepisach dekretu oraz rozporządzenia a także normach szacunkowych Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych z dnia [...].08.1939 r.

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, wartość szacunkową gruntów budowlanych, o ile rozporządzenie inaczej nie stanowiło, obliczano przyjmując za podstawę wartość (§ 3 pkt 1 rozporządzenia) 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej.

Analiza ww. opinii szacunkowej z [...] sierpnia 1954 r. wskazuje, że rzeczoznawca przyjął zasady wyceny gruntu budowlanego określone w § 11 ust. 1, gdyż przemnożył on wartość 1 ha gruntu rolnego pierwszej klasy w strefie miejskiej (1680 zł/ha) przez powierzchnię przedmiotowej nieruchomości [...] ha, otrzymując wynik [...] zł.

Tym samym, w zakresie określenia odszkodowania za grunt, przyznanego ww. orzeczeniem z dnia [...].10.1954 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Rzeczoznawca określił również wartość budynku mieszkalnego, 9-izbowego, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia, wartość budynków miejskich wraz z urządzeniami, będącymi częścią składową nieruchomości, określa się przez zastosowanie mnożników, przewidzianych w ust. 2, do norm szacunkowych Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych, obowiązujących w dniu 31.08.1939 r.

Ustalono następujące mnożniki dla obliczenia wartości budynków miejskich (ust. 2):

1) mnożnik 3,6 - dla budynków mieszkalnych, zawierających nie więcej niż 10 izb, w tym najwyżej dwie izby użytkowe z przeznaczenia,

2) mnożnik 0,3 - dla wszystkich innych budynków.

Z treści protokołu oględzin z [...] kwietnia 1952 r. wynika, że budynek położony na nieruchomości składał się łącznie z dziewięciu izb, tj.: z dwóch mieszkań 2-izbowych na parterze, z jednego mieszkania 3-izbowego oraz jednego mieszkania 2-izbowego na piętrze.

Z treści opinii z dnia 14.08.1954 r. wynika, że rzeczoznawca oparł się o ustalenia przyjęte w protokole i przyjął, że budynek ten liczył 9 izb. Niezależnie od tego jednak, określił wartość przedmiotowego budynku przy zastosowaniu mnożnika 0,3, określonego w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (przewidziany dla budynków zawierających powyżej 10 izb), podczas gdy w tym stanie faktycznym należało zastosować mnożnik 3,6 zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Odszkodowanie za budynek stanowiło 99,66% kwoty odszkodowania za ww. nieruchomość. Zatem 12-krotne zaniżenie niewątpliwie w świetle ówczesnych przepisów nie mogło doprowadzić do naprawienia szkody wynikającej z wywłaszczenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Prezydenta Miasta [...] że jakoby w kwestionowanym orzeczeniu odszkodowawczym zastosowany przez rzeczoznawcę mnożnik dla obliczenia wartości budynku (mnożnik 0,3) został określony w sposób prawidłowy, co znajduje potwierdzenie - zdaniem skarżącego - m.in. w projekcie instalacji c.o. dla przedmiotowego budynku z 21 czerwca 1952 r. oraz w zeznaniach Pani K. K. z [...] maja 2018 r. Jak bowiem wskazano w zaskarżonej decyzji, dowód z dokumentu - protokołu z przesłuchania Pani K. K., w którym ta zeznała, że w latach 1952-1953 w budynku przy ul. [...] znajdowało się 11 pokoi należy, zdaniem Ministra, uznać za niewiarygodny, nieprzydatny i sprzeczny z protokołem objęcia w posiadanie i opinii rzeczoznawcy. Opis budynku odzwierciedlony w tych dokumentach wskazuje, że poprzez niewykończenie budynków należy rozumieć okoliczność niewykończenia części pomieszczeń mieszkalnych oraz nieotynkowaniu klatki schodowej, a także niewykończeniu schodów. Tym samym niewykończone izby niewątpliwie wliczono do otrzymanej przez rzeczoznawcę ogólnej liczby 9 izb (patrz: protokół z oględzin z dnia [...].04.1952 r.). W świetle powyższego zatem materiał dowodowy opisujący stan faktyczny nieruchomości, tj. w szczególności treści ww. protokołu oraz opinii szacunkowej, wytworzony w celem dokumentowania jej stanu w dacie objęcia przez inwestora dowodzi niezbicie, że budynek mieszkalny znajdujący się składał się dokładnie z 9 izb. Treść pisma Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli "ZOR" z dnia 29.01.1952 r., skierowanego do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wskazuje, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], "planuje się wykonanie budowy bez usuwania mieszkańców - fragment objętego lokalizacją budynku ma być podwyższony do 4 kondygnacji [...]". We wniosku terenowym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia 16.01.1952 r. nr [...] zaś jednoznacznie wskazano, że na ww. nieruchomości znajduje się mieszkalny budynek murowany, 2-kondygnacyjny, 9-izbowy. Budynek ten "winien zgodnie z opinią Prez. M.R.N. być nabyty i nadbudowany do 4 kondygnacji [...]".

Powyższa dokumentacja archiwalna zaś pozwala przypuszczać, że zeznania Pani K. K. z dnia [...].05.2018 r. wskazujące, że "w latach 1952 - 1953 r." mogło być więcej niż 10 izb dotyczą w istocie stanu nieruchomości już po jej objęciu przez inwestora. Z przywołanej dokumentacji archiwalnej wynika bowiem jednoznacznie, że zaplanowanym zamiarem inwestora była nadbudowa budynku 2-kondygnacyjnego położonego przy ul. [...], przejawiająca się zwiększeniem liczby kondygnacji do 4. Bezspornym jest, że w dacie objęcia nieruchomości we władanie przez inwestora budynek liczył dwie kondygnacje (parter i piętro), podczas gdy Pani K. K. wspomniała o istnieniu drugiego piętra (a więc 3. kondygnacji). Oczywistym jest zatem, że mogło chodzić tylko o kondygnację nadbudowaną przez inwestora.

Jednocześnie treść ksiąg meldunkowych wskazuje, że Pani K. K. zmieniła swoje miejsce zameldowania z dniem [...].11.1953 r. (nowy adres: [...], ul. [...]), a zatem mieszkała na wywłaszczonej nieruchomości jeszcze ponad półtora roku od momentu jej objęcia przez inwestora. Ustalenia te są spójne z treścią pisma Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli "ZOR" z dnia [...].01.1952 r., w którym wskazano m.in., że "planuje się wykonanie budowy bez usuwania mieszkańców".

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podtrzymuje zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko wskazujące na nietrafność twierdzeń Prezydenta Miasta [...], że projekt instalacji centralnego ogrzewania z dnia 21.06.1952 r. potwierdza istnienie w przedmiotowym budynku na I piętrze czterech mieszkań (dwóch mieszkań trzypokojowych i jednego mieszkania jednopokojowego z kuchniami i łazienkami), a więc łącznie z izbami na parterze - 12 izb. Przedmiotowy projekt opracowano już po objęciu nieruchomości przez inwestora (tj. po 24.04.1952 r.), i przedstawia on stan projektowany, nie zaś stan istniejący w tej dacie na nieruchomości. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia IV SA/Wa 3263/18. W ocenie organu nadzoru za całkowicie pozbawiony podstaw należało uznać postulat skarżącego jakoby w przedmiotowej sprawie należało podczas obliczania przez biegłego odszkodowania jako podstawę obliczenia odszkodowania rzeczoznawca przyjąć stan faktyczny nieruchomości istniejący w dacie sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę. Stan ten przecież z pewnością uległ zmianie w wyniku działań inwestora. Prawidłowo zatem biegły skorzystał z opisu nieruchomości dokonanego w dniu wejścia inwestora na nieruchomość (24.04.1952 r.).

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ponadto okoliczność, iż celem przystąpienia przez wnioskodawcę wywłaszczenia do realizacji inwestycji, przed wydaniem ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, na postawie art. 19 dekretu, istniała możliwość uzyskania przez inwestora zezwolenia na objęcie nieruchomości. Warunkiem objęcia nieruchomości przez inwestora w tym trybie, było dokonanie ustaleń, niezbędnych do określenia odszkodowania, najpóźniej w dniu objęcia nieruchomości. Ratio legis takiego rozwiązania wynikało z faktu, iż istotą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było - jak wyżej wskazano - naprawienie szkody jaka powstała po stronie właściciela w związku z utratą nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Odszkodowanie powinno zatem uwzględniać stan faktyczny, jaki istniał na nieruchomości w chwili objęcia we władanie nieruchomości przez inwestora, w przypadku wydania zezwolenia na podstawie art. 19 dekretu.

W przeciwnym bowiem razie, mogłoby dojść do sytuacji w której właściciel uzyskiwałby odszkodowanie za nieruchomość, której wartość uległa znaczącej zmianie w związku z realizowaniem inwestycji jeszcze przed wydaniem ostatecznego orzeczenia wywłaszczeniowego, co miałoby znaczny wpływ (pozytywny albo negatywny) na wysokość przyznanego odszkodowania.

Jednocześnie organ naczelny uznaje za niezasadny podnoszony przez K. K. i E. J., reprezentowane przez adw. M. S., zarzut wskazujący, że wystąpienie wady o charakterze kwalifikowanym w stosunku do części orzeczenia odszkodowawczego z dnia 11.10.1954 r., skutkuje nieważnością całego orzeczenia.

Jak wskazano powyższej, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia z dnia 28 listopada 1952 r. (§ 11 i § 12) wysokość kwoty odszkodowania, w zakresie nieruchomości zabudowanych, składała się z kwoty odszkodowania za wywłaszczony grunt (w tym grunt budowlany) oraz kwoty odszkodowania za budynek znajdujący się na wywłaszczonym gruncie, przy czym kwota ustalonego odszkodowania za naniesienia znajdujące się na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu (w tym znajdujących się na niej budynki) pozostawała bez wpływu na podstawę obliczenia odszkodowania za sam grunt. Tym samym powyższe dwa podstawowe składniki odszkodowania (tj. za grunt i za budynek) mogły być określone niezależnie od siebie.

W związku z powyższym, skoro wadą o charakterze rażącym obarczona jest jedynie część orzeczenia dotycząca ustalenia odszkodowania za budynek, a wartość ustalonego odszkodowania za grunt została obliczona w sposób prawidłowy, to brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie odszkodowawcze w całości zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W przedmiotowym orzeczeniu z [...] października 1954 r. nr [...] nie stwierdzono innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- nie naruszono przepisów o właściwości,

- nie wydano decyzji w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją (orzeczeniem),

- nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. rozstrzygnięcie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej zaskarżając decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 września 2020 r. w zakresie pkt 1, tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w [...] z dnia [...] października 1954 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, polegający na niewyjaśnieniu powstałych wątpliwości co do ilości izb w budynku mieszkalnym przy ul. [...], w szczególności przez brak przesłuchania wnioskodawczyni K. K. w celu uzupełnienia informacji zawartych w protokole z dnia 17 maja 2018 r., a także całkowite pominięcie dowodu w postaci wniosku K. K. z dnia 28 lipca 2017 r. o ustalenie odszkodowania za budynek mieszkalny,

2. art. 80 w zw. z art. 16 § 1 kpa przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na rozstrzygnięciu istniejących wątpliwości na niekorzyść decyzji PWRN w [...] z dnia [...] października 1954 r., co skutkowało naruszeniem zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej i w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy,

3. art. 107 § 3 kpa przez brak wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego organ uznał zeznania wnioskodawczyni K. K., zawarte w protokole z dnia 17 maja 2018 r., za całkowicie niewiarygodne oraz nieprzydatne, szczególnie w świetle treści wniosku z dnia 28 lipca 2017 r. o ustalenie odszkodowania za budynek mieszkalny przy ul. [...], który wskazywał na jeszcze bardziej zaawansowaną budowę przedmiotowego budynku,

4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych przez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w [...] z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny wskutek wadliwej oceny, że w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym naruszono w sposób rażący § 12 ww. rozporządzenia, która to ocena nie została poprzedzona wiarygodnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

Wniósł o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. przy czym stosownie do art. 135 ppsa. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA).

Przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. Zakresem zaskarżenia objęto natomiast stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny. Powodem stwierdzenia nieważności było uznanie, że budynek mieszkalny składał się z 9 izb ale zastosował mnożnik 0,3 - § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych(...) podczas gdy dla budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż 10 izb mnożnik ten wynosił 3,6. Liczba izby wynikała z protokołu oględzin nieruchomości. Odszkodowanie za budynek stanowiło 96,66 % całego odszkodowania a więc doszło do 12 krotnego zaniżenia jego wysokości, co oznacza że przyznane odszkodowanie nie rekompensowało poniesionej szkody.

W skardze Skarżący kwestionuje te ustalenia wskazując na wadliwość w zakresie zebranego materiału dowodowego.

Trzeba pamiętać, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnym. Organ nie ustala w nim na nowo stanu faktycznego ale ocenia zgodność z prawem orzeczenia wywłaszczeniowego w takim zakresie jak to wynika z jego treści.

Sąd w pełni podziela ustalenia organu, że w świetle treści orzeczenia i ustalonego w nim odszkodowania doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Mimo że w protokole z oględzin ustalono, że budynek posiada 9 izb odszkodowanie przyznano w wysokości takiej jak dla budynku posiadającego więcej niż 10 izb. Doprowadziło to do rażącego zaniżenia przyznanego odszkodowania. Sąd w pełni akceptuje wywody organu, że o tym jaki był stan budynku pierwszoplanowe znaczenie ma protokół objęcia w posiadanie z 24 kwietnia 1952 r. oraz opinia szacunkowa z 14 sierpnia 1954 r. F. K.. Potwierdza to także wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z którego wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny 2 kondygnacyjny, 9 izbowy. Zdaniem Sądu zeznania K. K. w zakresie liczby izby w budynku pozostają w sprzeczności z protokołem objęcia w posiadanie, który jako dokument urzędowy stanowi dowód na okoliczność jego treści i nie został skutecznie podważony. Analiza treści protokołu wskazuje, że w trakcie tych czynności szczegółowo opisano stan budynku łącznie z ustaleniem ile pomieszczeń było wykończonych czy czym wyłączone podłogi. Nie ma, zatem podstaw aby te ustalenia kwestionować jako czynności podejmowanych w dacie przejmowania budynku w posiadanie. Warto też zwrócić uwagę na protokół rozprawy wywłaszczeniowej w której brał udział właściciel podczas której dokonano oględzin nieruchomości i stwierdzono stan faktyczny zgodny m.in. z protokołem objęcia w posiadanie. Trudno o lepszy dowód na okoliczność stanu nieruchomości niż tego rodzaju protokół z czynności z udziałem byłego właściciela który nie zgłaszał zastrzeżeń co do jego treści (teczka 5 k. 388).

Istotnie z dokumentacji archiwalnej wynika (np. ww. wniosku), że planowana była nadbudowa budynku jednakże skoro z protokołu wynika, że część budynku była w stanie surowym to trudno nawet przyjąć, że nadbudowa ta nastąpiła przed objęciem gruntu w posiadanie i polegała na wybudowaniu dodatkowego piętra z wyodrębnionymi izbami.

Powoływany przez skarżącego projekt instalacji centralnego ogrzewania z 21 czerwca 1952 r. został sporządzony po objęciu gruntu w posiadanie i nie ma dowodu na to że odzwierciedlał stan nieruchomości sprzed tej daty. Jak wynika z załącznika do tego projektu dotyczy on 4 kondygnacji a więc uwzględnia stan jaki miał powstać po nadbudowie o 2 piętra (załącznik do pisma skarżącego z 30 kwietnia 2018 r.) a nie stan z daty odjęcia prawa własności. Dla wysokości odszkodowania ma znaczenie stan jaki istniał w dacie odjęcia prawa własności a nie stan późniejszy. Wynika to z tego, że odszkodowanie ma rekompensować utratę utraconego składnika majątkowego. Trafnie wskazano, że późniejsze działania czy to byłego właściciela czy samego inwestora pozostają w takim razie bez znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 kpa gdyż organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy i należycie go ocenił przyjmujący za wiarygodne ustalenia z protokołu z objęcia budynku w posiadanie a nie mało precyzyjne twierdzenia K. K. zawarte w protokole z 17 maja 2018 r. i wniosku z 28 lipca 2017 r. Ocena przeprowadzona przez organ nie ma charakteru dowolnego.

Należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie ustala na nowo stanu faktycznego a jedynie ocenia czy decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Skoro zatem na podstawie wiarygodnych dowodów ustalono, że budynek miał 9 izb a odszkodowanie ustalono tak jakby było ich ponad 10 – zasadnie przyjęto, że doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przyznanego odszkodowania a pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa gdyż tak ustalone odszkodowanie nie rekompensuje poniesionej szkody.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art.- 107 § 1 kpa w zakresie w jakim skarżący kwestionuje ocenę wiarygodności zeznań K. K. i konieczności jej dodatkowego przesłuchania. Protokół z objęcia w posiadanie jako sporządzony w dacie faktycznych czynności w porównaniu z zeznaniami K. K. składanymi po blisko 60 latach od objęcia w posiadanie w sytuacji w której skarżąca w dacie obejmowania gruntu w posiadanie miała 12 lat a więc jej zdolność postrzegania nie była nakierowana na odtwarzanie faktycznego usytuowania lokali i ich liczby. Sąd wcześniej zwracał uwagę na protokół rozprawy wywłaszczeniowej a więc także dokument urzędowy który co do stanu nieruchomości potwierdzał stan taki jak ujawniony w protokole z objęcia budynku w posiadanie.

W tym kontekście twierdzenia Skarżącej co do uchybień w zakresie ustalonego stanu faktycznego, wadliwej oceny dowodów i przedwczesności wydania decyzji nie zasługują na aprobatę sądu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa sąd orzekł jak w wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem Covid 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 374 ze zm.).