Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 302/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 30 ust. 5.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja, nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego L. S. kwotę 500 (pięćset) złotych , tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez L. S. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...], o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wiaty magazynowej tymczasowej, związanej z budową zakładu, na wiatę "stałą" przeznaczoną dla potrzeb funkcjonowania zakładu [...] w [...] przy ul. [...], na działkach nr A i B k.m.[...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne, które miało następujący przebieg:

Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. L. S. zgłosił Staroście Prudnickiemu zmianę sposobu użytkowania tymczasowej wiaty magazynowej związanej z budową zakładu, zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], na wiatę magazynową przeznaczoną dla potrzeb funkcjonowania zakładu o zwiększonym obciążeniu ogniowym.

W dniu 5 stycznia 2012 r. Starosta Prudnicki wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia złożonego przez L. S.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez L. S. na powyższe postanowienie, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda uznał, że sprawa powinna być rozpoznana zgodnie z zasadami zamieszczonymi w rozdziale 6 Prawa budowlanego, dotyczącymi zmiany sposobu użytkowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony dotyczącego wydania zaskarżonego postanowienia po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia organ wyjaśnił, że wpłynęło ono do organu dnia 7 grudnia 2011 r., a postanowienie zostało wydane oraz nadane na poczcie w dniu 5 stycznia 2012 r. Gdyby zatem odnieść te terminy do przepisów Prawa budowlanego określających 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, byłby on zachowany. Jednak organ podkreślił, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało na podstawie art. 61a K.p.a.

Starosta Prudnicki działając na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...], wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez nadzór budowlany stwierdzono jednoznacznie, że wiata objęta zgłoszeniem przez L. S. została wybudowana jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z inwestycją realizowaną na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 6 grudnia 2005 r., zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, a jej wzniesienie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie budowa prowadzona na podstawie wskazanego pozwolenia nie została oficjalnie zakończona i trwa nadal. Organ podniósł, że zmiana sposobu użytkowania zgodnie z art.71 Prawa budowlanego dotyczy tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. Oznacza to, że nie jest możliwe przyjęcie zmiany sposobu użytkowania obiektów tymczasowych związanych z prowadzeniem budowy. Istnienie tych obiektów ściśle związane jest bowiem z budową, na prowadzenie której wydano pozwolenie na budowę, po zakończeniu której obiekty tymczasowe winny zostać rozebrane, a teren uporządkowany. Organ stwierdził ponadto, że aby można było mówić o zmianie sposobu użytkowania, muszą jednocześnie wystąpić dwie przesłanki tj. zmiana musi dotyczyć obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz musi zachodzić faktyczna zmiana sposobu użytkowania, zmieniająca warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Niedopuszczalne jest natomiast dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia.

Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji L. S. zarzucił naruszenie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, wskutek przekroczenia przez organ określonego w nim terminu do wniesienia sprzeciwu. Wskazując, że sprzeciw zostaje wniesiony w chwili doręczenia decyzji inwestorowi podniósł, że przekroczenie terminu do jego wniesienia skutkuje pozbawieniem organu takiej kompetencji. Stwierdził ponadto, że przy wydaniu decyzji doszło również do naruszenie art. 107 K.p.a. Zarzucił organowi, że autorytatywnie przyjmuje, iż zmiana sposobu użytkowania dotyczy wyłącznie obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia, co nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach. Przykładowo podał, że można dokonać zmiany sposobu użytkowania altany na terenie pracowniczych ogrodów działkowych, której wzniesienie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Sytuacja taka dotyczy również wszystkich obiektów małej architektury wzniesionych na terenach nie będących terenami publicznymi, kiedy to wystarczy jedynie spełnić warunki określone w art. 71. W opinii odwołującego, nie można uzależniać dokonania zmiany sposobu użytkowania od posiadania pozwolenia na budowę obiektu, bądź "skutecznego" zgłoszenia. Zakwestionował także twierdzenie organu dotyczące konieczności spełnienia jednocześnie dwóch przesłanek, bowiem nie są one jedynymi, a ich lista jest otwarta.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 4 maja 2012 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania określona w zgłoszeniu z dnia 6 grudnia 2011 r. jako zmiana z wiaty tymczasowej na "stałą", nie oznacza zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że regulacja ta nie dotyczy przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu wybudowanego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego bez zgłoszenia i bez pozwolenia na budowę, na obiekt "stały". Podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. Wobec powyższego, Wojewoda uznał, że na podstawie art. 71 ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego, Starosta Prudnicki obowiązany był w niniejszej sprawie do wniesienia sprzeciwu. Stwierdzając, że wiata objęta postępowaniem wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę zaznaczył, że zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych, na wzniesienie których wymagane jest pozwolenie na budowę, może dotyczyć wyłącznie obiektów, które zostały legalnie oddane do użytkowania. Skoro wiata została wzniesiona na potrzeby budowy tylko w taki sposób może być legalnie użytkowana. Odnosząc się do kwestii sposobu obliczania 30 dniowego terminu zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy, organ odwoławczy podniósł również, że ustawodawca nie uzależnia skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia, ale od jego wydania co powoduje, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w urzędzie pocztowym. Stosownie do tego wskazał na daty wpływu zgłoszenia do organu, wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydania postanowienia o uchyleniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz wydania sprzeciwu i nadania go na poczcie. Zaznaczył także, że w postępowaniu odwoławczym nie zostały zebrane żadne nowe dowody i dlatego przed wydaniem decyzji nie zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a.

W skardze na decyzję Wojewody Opolskiego, L. S. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie całkowicie stanu faktycznego wskutek niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego,

- art.8 K.p.a., z uwagi na brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowanie odwoławczego dla zagwarantowania równości wobec prawa,

- art. 10 § 1 K.p.a., wskutek braku wezwania strony przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,

- art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono.

Uzasadniając swoje stanowisko L. S. powtórzył argumentację odwołania, m.in. dotyczącą nieuprawnionego uznania przez orzekające organy, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. W ocenie skarżącego, pogląd w tym zakresie nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, "a po drugie dyskryminuje przypadki możliwości dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów, których wzniesienie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia". Skarżący wywiódł, że zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego można dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania każdego obiektu bez względu na jego "właściwości" w zakresie ewentualnego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Przepis ten, jak zaznaczył, nie wymienia enumeratywnie przypadków objętych pojęciem zmiany sposobu użytkowania, lecz podaje najistotniejsze przykłady zmiany sposobu użytkowania i wyraźnie daje możliwość indywidualnego potraktowania również innych przypadków. Wskazując na przepis art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego skarżący podniósł też zarzut uchybienia terminowi do wniesienia sprzeciwu. Wskazując, że zgłoszenie zostało doręczone organowi w dniu 7 grudnia 201l r., a decyzja o sprzeciwie wydana została dnia 3 kwietnia 2012 r. dostrzegł, że daty te dzielą blisko cztery miesiące, a fakt, iż w tzw. "międzyczasie" zostały wydane dwa inne rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dla liczenia wskazanego terminu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że obiekt którego dotyczy postępowanie był już przedmiotem innych postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno–budowlanej, a wydane w nich rozstrzygnięcia były również zaskarżone do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz objętej kontrolą Sądu decyzji pierwszoinstancyjnej wykazała, że naruszają one prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...] wnosząca sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wiaty magazynowej tymczasowej związanej z budową zakładu, na wiatę "stałą" przeznaczoną dla potrzeb funkcjonowania zakładu [...] w [...] przy ul. [...], na działkach nr A i B k.m.[...].

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 , poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Z uwagi na żądanie wniosku, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 71 ust. 1 powyższej ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części polega w szczególności na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana ta, na zasadzie art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, natomiast zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Stosownie do regulacji art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W niniejszej sprawie, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego w Starostwie Powiatowym w Prudniku, w dniu 7 grudnia 2011 r., Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności dokonać kontroli w przedmiocie, czy sprzeciw został wniesiony w wyznaczonym Prawem budowlanym terminie. Jeśli tak, to w dalszej kolejności pozostawała ocena, czy sprzeciw ten był uzasadniony. Dlatego rozważania należało rozpocząć od kwestii charakteru terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Termin 30 dni określony w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a co za tym idzie, nie mogą być przedłużane, ani nie podlegają przywróceniu, choć ich bieg może być przerwany z uwagi na np. możliwość wydania na gruncie Prawa budowlanego postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 71 ust. 3). Jednakże ten ostatni przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie. Uwzględniając zawarte w art. 71 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane uregulowania, a także treść art. 57 § 1 K.p.a. - jako początkowy dzień biegu 30-dniowego terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, czyli dzień 7 grudnia 2011 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Prudniku), natomiast końcowy dzień terminu - liczony od 8 grudnia 2011 r. - to 9 styczeń 2012 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, Lex nr 319177). W tym miejscu odnotować przyjdzie, że na tle liczenia końca terminu w orzecznictwie pojawiły się rozbieżności. Wedle jednego poglądu, w trzydziestodniowym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wydać decyzję i dla zachowania wymaganego terminu decydująca będzie data podpisania decyzji wnoszącej sprzeciw. Odmienny pogląd zakłada, że ustawowy termin nie zostanie przekroczony, jeśli nastąpi w nim doręczenie adresatowi decyzji o sprzeciwie, inny natomiast pogląd przyjmuje, że decydująca jest data wysłania (nadania na poczcie) tej decyzji. Zasygnalizowane rozbieżności nie miały jednak znaczenia w kontrolowanej sprawie i w związku z tym nie wymagały szerszego omówienia, ponieważ zarówno wydanie oraz nadanie w urzędzie pocztowym decyzji pierwszoinstancyjnej (3 kwietnia 2012 r.), jak i odebranie tej decyzji przez stronę (4 kwietnia 2012 r.), nastąpiło po upływie prawie czterech miesięcy od dnia doręczenia zgłoszenia, co niewątpliwie świadczy o przekroczeniu przez organ - i to znacznie - ustawowo określonego terminu 30-stu dni. Podkreślić trzeba, że zachowanie terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie stronie szybkiej realizacji zamierzenia, a więc musi ona w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1674/08, Lex nr 573598), ustalony Prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas trwania kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu, a po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci uprawnienie do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Wprawdzie pogląd ten został wyrażony na tle sprawy dotyczącej wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy (art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego), jednak ma on w pełni zastosowanie również w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż w obu przypadkach regulacje prawne co do trybu wniesienia sprzeciwu są analogiczne. Przedstawionej powyżej oceny, odnośnie przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu, nie może zmienić podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność wydania przez Starostę Prudnickiego, w terminie określonym w art. 75 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wiaty, i następnie podejmowanie w terminach wynikających z przepisów K.p.a. kolejnych orzeczeń, zakończonych decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2012 r., utrzymującą w mocy sprzeciw wniesiony przez organ pierwszej instancji. Podzielić należy natomiast stanowisko skarżącego, że w kwestii zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu nie ma znaczenia to, że organy wydawały w sprawie różne rozstrzygnięcia, poczynając od wadliwego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Także zdaniem Sądu, postanowienie to nie może być traktowane jak decyzja o sprzeciwie wobec planowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty, już choćby z tego powodu, że zostało ono wydane poza trybem przewidzianym dla zgłoszenia, o jakim mowa w art. 71 Prawa budowlanego, a ponadto - co istotne - nie powinno było zapaść. W dniu 7 grudnia 2011 r. skarżący powiadomił właściwy organ o zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zawiadomienie to - zważywszy na charakter prawny postępowania zgłoszeniowego, którego procedurę reguluje Prawo budowlane - nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również nie dawało podstaw organowi pierwszej instancji do odmowy jego wszczęcia, przy zastosowaniu przepisów K.p.a. Podkreślić bowiem trzeba, że w postępowaniu zgłoszeniowym, które może zakończyć się przyjęciem zgłoszenia, co objawia się milczącym przyzwoleniem organu na określone zachowanie, nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie identyfikuje się z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08 (LEX nr 530044), jaki zapadł na tle sprawy związanej ze zgłoszeniem budowy, że "akt (czynność) zgłoszenia budowy jest w istocie składanym przez inwestora oświadczeniem woli (deklaracją zamiaru budowy), sformalizowanym ze względu na ustawą określone wymogi (w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona), wymaganym w określonych przypadkach ustawą przed rozpoczęciem budowy i zasadniczo skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba że organ wyda w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję o sprzeciwie. Zgłoszenie budowy nie powoduje natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej."

Z powyższego wynika, że tryb zgłoszenia związany jest z pewnym ryzykiem, iż organ nie zdąży w terminie poinformować strony o przeszkodach w wykonaniu planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, jednak regulując w taki właśnie sposób instytucję zgłoszenia, ustawodawca z ryzykiem tym się godził. Postępowanie zgłoszeniowe poprzedza zatem ewentualne wniesienie sprzeciwu i dopiero z momentem wydania decyzji w tej sprawie mają zastosowanie, w ograniczonym zakresie, kodeksowe przepisy procedury administracyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie, organ pierwszej instancji wnosząc sprzeciw do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchybił 30-dniowemu terminowi z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, to Wojewoda Opolski winien był uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Ponieważ organ odwoławczy rozstrzygnął odmiennie niż wykazano wyżej, dlatego Sąd zobowiązany był uchylić obie wydane w sprawie decyzje, bowiem naruszają one przepisy prawa materialnego - art. 71 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, a ponadto decyzja drugoinstancyjna została podjęta także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wobec wskazanej konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji zbędne jest dalsze badanie ich legalności, m.in. w kontekście zarzutów związanych z błędną wykładnią art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż merytoryczna ocena tych zarzutów nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Odnotować jedynie trzeba, że jeśli obiekt tymczasowy przestał pełnić funkcję, dla której mógł być zrealizowany bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia), to należy dokonać jego rozbiórki i nie można zasadnie twierdzić, że po zakończeniu procesu budowlanego funkcjonuje on legalnie. Podobnie, bezprzedmiotowe jest także szczegółowe odnoszenie się do zarzucanych naruszeń procedury administracyjnej, choć nie można nie dostrzec, że część z nich nie została w ogóle uzasadniona. Końcowo poczyniona uwaga dotyczy przede wszystkim braku wskazania, na czym miało polegać niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, czy też naruszenie zasady równości wobec prawa. Stwierdzić jedynie można, że odmienna od oczekiwanej przez skarżącego ocena materiału dowodowego dokonana przez orzekający organ, nie stanowi o naruszeniu art. 80 K.p.a. Z kolei, brak wezwania strony przez organ odwoławczy do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie może być uznany za mający wpływ na rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy organ ten nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 10 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Dawało to podstawę do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów oparto o przepis art. 200 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji zastosuje się do oceny prawnej Sądu, która zmierza do uznania postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe.