Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1414/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Wa 214/09 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie zwolnił z dniem [...] maja 2007 r. młodszego aspiranta M. T. ze służby w Policji. Rozkaz wydany został na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę do podjęcia przez organ pierwszej instancji decyzji o zwolnieniu M. T. ze służby było zachowanie tego funkcjonariusza, które w sposób destrukcyjny wpływało na stosunki interpersonalne i atmosferę w jednostce Policji. Zachowanie to miało polegać na wywieraniu przez funkcjonariusza presji na poszczególne organy Policji (w zgłaszanych przez M. T. sprawach), tworzeniu zafałszowanego i negatywnego wizerunku formacji, poprzez upublicznienie w środkach masowego przekazu informacji szkodzących wizerunkowi i autorytetowi przełożonych i innych policjantów, nadużywaniu prawa do krytyki w trybie skargowym, przez co bezzasadnie angażowano wiele organów i ich pracowników w prowadzenie postępowań wyjaśniających.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 1603/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił argumentacji wyrażonej w zaskarżonych rozkazach personalnych i w związku z tym uchylił te rozstrzygnięcia.

Kolejnym rozkazem personalnym z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie mianował M. T., przywróconego do służby w Policji z dniem [...] marca 2008 r., na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie, w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, tj. [...] zł (stawka wg kolumny "[...]") i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie. Jednocześnie za okres pozostawania poza służbą organ przyznał świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres [...] miesięcy (przed zwolnieniem ze służby M. T. zajmował stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, tj. [...] zł i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie). Ponadto na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od ww. rozkazu personalnego wniósł M.T., zarzucając Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Szczecinie naruszenie prawa materialnego, polegające na nieprawidłowej i błędnej interpretacji przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o Policji (w odwołaniu błędnie podano art. 41 ust. 2) w zakresie czasu przywrócenia do służby.

Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej wskazanego czasu przewrócenia do służby.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż po wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 1603/07), Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie z dużą zwłoką wydał rozkaz personalny o mianowaniu M.T. na stanowisko [...] Wydziału [...] KWP w Szczecinie. W treści rozkazu organ wskazał, iż przywrócenie do służby nastąpiło z dniem [...] marca 2008 r. W ocenie odwołującego się zapis ten jest niezgodny z prawem. Wykładnia art. 42 ust. 2 ustawy o Policji (znajdująca potwierdzenie w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt OSK1550/04), jednoznacznie wskazuje, iż "(...) przywrócenie do służby policjanta następuje w dniu ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchyleniu rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby". Błędne wskazanie w objętym odwołaniem rozkazie terminu przywrócenia do służby, implikuje niekorzystne dla M. T. skutki finansowe. Zgodnie z obowiązującym prawem organ jest zobowiązany do wypłacenia zaległego uposażenia za okres od dnia [...] grudnia 2007 r. oraz świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed bezprawnym zwolnieniem za okres [...] miesięcy. Zmiana daty przywrócenia do służby w Policji z [...] grudnia 2007 r. na dzień [...] marca 2008 r. uszczupla należne uposażenie za okres czterech miesięcy.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 42 ust. 1 i 5 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wyrok WSA w Warszawie wydany w dniu 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 1603/07) zyskał walor prawomocności w dniu 7 marca 2008 r. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do KWP w Szczecinie w dniu 6 sierpnia 2008 r. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2008 r., którym mianował młodszego [...] M. T. na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej stawka wg kolumny "[...]" rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732 ze zm.) i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie. Za okres pozostawania poza służbą przyznano świadczenie pieniężne równe uposażeniu na zajmowanym przed zwolnieniem stanowisku za okres [...] miesięcy.

Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie wymagany jest stosowny rozkaz personalny, ale odnoszący się jedynie do mianowania na dane stanowisko. Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z mocy prawa kształtuje zatem przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. Zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje, za okres pozostawania poza służbą, świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres [...] miesięcy i nie mniej niż za [...] miesiąc (art. 42 ust. 5 ustawy o Policji). Okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia (określone w stosownych przepisach ustawy o Policji). Natomiast okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu.

Odnosząc się do czynności przywrócenia organ wskazał, iż nie ma ona charakteru decyzji administracyjnej. Przywrócenie do służby powoduje, że stosunek służbowy istniejący do chwili zwolnienia ze służby jest nadal kontynuowany. Z powyższego wynika, iż przywrócenie do służby jest czynnością materialno-techniczną, jakkolwiek skutki tej czynności należałoby zrównać ze skutkami jakie rodzi akt mianowania.

Z dniem uprawomocnienia się orzeczenia WSA w Warszawie doszło do skonkretyzowania się normy prawnej zawartej w przepisie art. 42 ustawy o Policji, określającej obowiązek organu mianowania funkcjonariusza do służby. Na tle powyższego przepisu należy podnieść, iż jego sformułowanie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że z dniem uchylenia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby podlegają uchyleniu wszelkie skutki wynikłe w związku z tym zwolnieniem. W kontekście uregulowania zawartego w art. 42 ustawy o Policji wyrok ten przywracał młodszego aspiranta M. T. do służby. W odniesieniu do dalszego toku postępowania wyrok ten stwarzał warunki do podjęcia przez organ tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie działania, sprowadzającego się do mianowania na stanowisko zajmowane ostatnio lub na stanowisko równorzędne. Z uwagi na treść art. 42 ustawy o Policji, działanie to pod względem formalnoprawnym ocenić należy wyłącznie jako czynność materialno-techniczną, mającą na celu wskazanie konkretnego stanowiska w strukturach Policji i to z określoną przez ustawodawcę datą, odpowiadającą dacie uchylenia decyzji o zwolnieniu. Za taką datę w odniesieniu do wyroku sądu administracyjnego należy uznać datę jego prawomocności, gdyż stosownie do art. 170 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), tylko wyrok prawomocny ma moc wiążącą strony postępowania oraz sąd, jak również inne sądy i organy, stanem prawnym, jaki tworzy w związku z dokonaną w nim oceną legalności skontrolowanego aktu albo czynności organu administracji publicznej. Zgodnie więc z art. 286 § 1 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stosownie do § 2 powołanego artykułu, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W świetle powołanych przepisów, termin do załatwienia sprawy przez organ, to jest wykonania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, liczy się od dnia doręczenia akt organowi administracji publicznej. Dopiero po tym dniu organ ma możliwość wykonania wyroku sądu administracyjnego, co też Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie uczynił rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2008 r.

Równocześnie organ podkreślił, iż M.T. przyznane zostało świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w maksymalnej wysokości [...] miesięcy, a także został mianowany na stanowisko równorzędne pod względem grupy zaszeregowania, wysokości pobieranego uposażenia zasadniczego, a także dodatku służbowego i to w jednostce, w której pełnił służbę przed zwolnieniem tj. w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie.

Nawiązując do treści art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym powrót do służby następuje w drodze mianowania, przy czym początek służby liczy się od dnia określonego w rozkazie o mianowaniu, a także powołując treść art. 42 ust. 4 wspomnianej ustawy, w myśl którego prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby, Komendant Główny Policji wskazał, iż skoro w okresie od dnia wydania decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji do czasu uprawomocnienia się wyroku uchylającego to rozstrzygnięcie stosunek służbowy M. T. nie istniał, to brak jest podstaw prawnych do żądania jakichkolwiek świadczeń, wynikających ze stosunku służbowego za wymieniony okres. Tym samym - w ocenie organu - brak jest podstawy do zaliczenia policjantowi do stażu służby w Policji okresu, gdy jego stosunek służbowy był rozwiązany decyzją ostateczną, a także do wypłaty za powyższy okres uposażenia i innych świadczeń.

W skardze na rozkaz Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], M. T. wniósł o jego uchylenie (wraz z poprzedzającym go rozkazem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie) oraz zobligowanie organów do działania zgodnego z prawem. Podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu Skarżący ponownie zauważył, iż błędne wskazanie przez organ terminu przywrócenia do służby wciąż implikuje niekorzystne dla niego skutki finansowe. Zgodnie z obowiązującym prawem organ jest zobowiązany do wypłacenia mu zaległego uposażenia za okres od dnia [...] grudnia 2007 r. oraz świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed bezprawnym zwolnieniem za okres [...] miesięcy. Tymczasem zmiana daty z dnia [...] grudnia 2007 r. na dzień [...] marca 2008 r. pozbawia Skarżącego uposażenia za okres [...] miesięcy.

Nadto podniósł, iż organ nie odniósł się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. o sygnaturze akt OSK 1550/04, a także iż w treści uzasadnienia decyzji zaprzeczył zasadności orzeczenia jakie podjął. Nadto, zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie przepisów, zapewniających mu jako stronie postępowania prawo czynnego w nim udziału.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., WSA w Warszawie oddalił skargę M. T..

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż istota sporu w kontrolowanej przez niego sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie z jaką datą winien być reaktywowany stosunek służbowy policjanta w sytuacji, o jakiej mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Stosownie zaś do ustępu 2 tego artykułu, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 wspomnianej ustawy. W ocenie WSA przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje zatem z mocy prawa. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych funkcjonariuszy WSA zauważył, iż konsekwentnie był w nim prezentowany pogląd, w myśl którego ustawodawca powiązał skutek polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby z orzeczeniem sądu usuwającym z porządku prawnego decyzję o zwolnieniu ze służby. Wyrok sądu administracyjnego kształtuje sytuację analogiczną do znanej z kodeksu pracy instytucji przywrócenia do pracy Tym samym skutkiem uchylenia przez sąd wydanych w sprawie decyzji o zwolnieniu ze służby jest reaktywowanie stosunku służbowego.

Uwzględniając powyższe WSA zwrócił uwagę, iż dla prawidłowej oceny sprawy konieczne jest także ustalenie daty, z jaką następuje skutek prawny wyroku eliminującego rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby z obrotu prawnego.

Analizując zatem powołane w uzasadnieniu orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji zauważył, że dotychczasowe stanowisko wskazywało, iż przywrócenie do służby następuje z dniem ogłoszenia lub doręczenia wyroku. W nowszym orzecznictwie przyjmowano, iż przywrócenie do służby następuje w dniu ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchyleniu rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby (tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1550/04 - na który powołuje się Skarżący). Jednakże WSA podkreślił, iż wymienione w jego uzasadnieniu orzeczenia sądowoadministracyjne zostały wydane w odmiennym stanie prawnym i dotyczyły sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji został przywrócony do służby w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł przed reformą sądownictwa administracyjnego (z uwagi na jednoinstancyjność tego sądownictwa orzeczenia NSA były prawomocne z datą wydania). Aktualnie, stosownie do wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego, utworzone zostały wojewódzkie sądy administracyjne, jako sądy pierwszej instancji, których orzeczenia z kolei nie są prawomocne z chwilą ich wydania. W związku z tym, w ocenie WSA w Warszawie, przewidziany w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji skutek, polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby, w wyniku wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, następuje w dacie prawomocności tego wyroku. Takie powiązanie skutków wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, będącego sądem pierwszej instancji uzasadnione jest tym, że dopiero prawomocny wyrok wywołuje określone skutki prawne, gdyż wiąże strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe, co wynika z treści art. 170 p.p.s.a.

Sąd dodał również, że w przypadku uwzględnienia skargi, w wyroku określa się - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to zdaniem Sądu pierwszej instancji, że z datą wydania wyroku nie następuje eliminacja objętego nim aktu i w okresie od wydania wyroku do czasu jego prawomocności nadal funkcjonuje on w obiegu prawnym.

WSA przypomniał także, iż sądy administracyjne nie rozstrzygają sprawy administracyjnej, lecz dokonują oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. W wyniku wyroku uwzględniającego skargę, zawierającego rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji, następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji i dalszy tok postępowania w sprawie zależny jest od stwierdzenia przez organ, czy w danym przypadku istnieje możliwość i potrzeba wydania nowego aktu, czy też przeciwnie, jest ono niedopuszczalne. W związku z uregulowaniem sytuacji prawnej funkcjonariusza Policji w wyniku wyroku sądu uchylającego wydane w toku instancji decyzje o zwolnieniu ze służby, działania organu w szczególności mogą polegać na określeniu stanowiska, na jakim przywrócony do służby funkcjonariusz ma pełnić służbę, a także mogą określać składniki jego uposażenia, jeśli w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego, tj. pomiędzy zwolnieniem ze służby a przywróceniem do służby uległy one zmianie. Należy jednak uznać, że żadne z działań decyzyjnych organu, jakie mogą nastąpić po wydaniu wyroku, nie mogą mieć charakteru konstytutywnego, skoro reaktywowanie stosunku służbowego następuje ex lege.

Odnosząc się do zarzutu spowodowania rozkazami personalnymi niekorzystnych skutków finansowych Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 5, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres [...] miesięcy i nie mniej niż za [...] miesiąc. Brak jest więc podstaw prawnych do przyznania Skarżącemu przedmiotowego świadczenia w szerszym zakresie, niż wynika to z przepisów prawa. Jako, że w ocenie WSA uchylenie decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości wywołuje skutki ex nunc, tzn. skutki na przyszłość, to konsekwencją powyższego jest brak podstaw prawnych, aby okres między zwolnieniem ze służby a przywróceniem do niej traktować inaczej niż okres pozostawania poza służbą.

Z ustaleń WSA w Warszawie wynika również, że Skarżący poza służbą pozostawał od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. tj. przez okres [...] miesięcy, zaś organ przyznał mu świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą za okres [...] miesięcy, co uznane zostało za działanie prawidłowe.

W ocenie WSA organy orzekające prawidłowo zastosowały przepis art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, przyznając policjantowi za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za maksymalny okres określony tym przepisem prawa. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i nie daje podstaw do przyznania świadczenia pieniężnego za okres dłuższy niż [...] miesięcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. T., kwestionując wydane orzeczenie w całości. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucił naruszenie obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów Skarżącego skierowanych przeciwko zaskarżonym rozkazom personalnym, a w konsekwencji brak kontroli przez Sąd pierwszej instancji, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy w niniejszej sprawie zachowane były zasady praworządności i dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), czy organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zapewniły stronie prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), należycie informowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także, czy w sposób wyczerpujący zebrały, rozpoznały i oceniły cały materiał dowodowy (art. 77 § 3, art. 80 k.p.a.),

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przywrócenie do służby następuje z chwilą uprawomocnienia się wyroku uchylającego rozkaz personalny zwolnienia ze służby, gdy tymczasem zgodnie z wykładnią poczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny skutek taki ex lege powstaje z dniem ogłoszenie wyroku właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 168 § 1 i 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego uzyskuje przymiot prawomocności po upływie 30 dni od daty ogłoszenia wyroku albo jego doręczenia, podczas gdy pogląd ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wyrok zaskarżony jest w części (a contrario - art. 168 § 3 p.p.s.a.), albowiem w sytuacji (jaka zresztą miała miejsce w niniejszej sprawie), gdy środek odwoławczy od wyroku jest odrzucony traktuje się go jakby nie został wniesiony i wówczas wyrok uprawomocnia się z chwilą ogłoszenia.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, jako wydanych z naruszeniem prawa,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

ewentualnie, wniósł o:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu M. T. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Wskazał, iż uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w żaden sposób nie odnosi się do sformułowanego przez niego zarzutu naruszenia w toku prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Skarżący "zarzucił jedynie organowi, iż błędnie wskazał datę przywrócenia go do służby". W ocenie M. T. Sąd rozpoznający skargę winien odnieść się do wszystkich zarzutów krytycznych jakie w środku tym sformułowano. Skoro więc organ wydał decyzję administracyjną zmieniająca treść stosunku służbowego w jakim pozostawał Skarżący od dnia [...] grudnia 2007 r. (zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1603/07), to oznacza to że organ wszczął i prowadził w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Jeśli zaś je prowadził to spoczywał na nim obowiązek zapewnienia stronie czynnego w nim udziału, bowiem decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe są decyzjami administracyjnymi w ścisłym tego słowa znaczeniu, których wydawanie reguluje w pełni k.p.a. W związku z tym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. opiera się przede wszystkim na niezapewnieniu Skarżącemu udziału w tym postępowaniu. W myśl art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżącemu tego prawa nie zagwarantowano. Zaniechania organu pierwszej instancji w tym zakresie polegały przede wszystkim na tym, że w ogóle nie zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania - dowiedział się o nim w chwili doręczenia mu decyzji, nie pouczono o przysługujących mu w toku postępowania uprawnieniach, nie zapoznano Skarżącego z materiałami zgromadzonymi w toku prowadzonego postępowania, tym samym nie dano mu też możliwości złożenia jakichkolwiek wniosków dowodowych. Niedostrzeżone zatem przez organ odwoławczy, a następnie przez WSA w Warszawie, naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania polegało na nieuwzględnieniu art. 10 k.p.a.

Niezależnie od powyższych uwag Skarżący nie zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż skutek polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby w wyniku wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, następuje w dacie prawomocności wyroku. Pogląd ten jest nieprawidłowy, tak na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok OSK 1550/04), jak i przepisów prawa. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja wskazująca, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji nie podziela poglądu NSA, nie jest przekonywująca. Skarżący podniósł, iż wyrok NSA wydawany był już po wprowadzeniu dwuinstancyjnego postępowania, a z jego sentencji wprost wynika, iż "przywrócenie do służby następuje w dniu ogłoszenia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny". Powyższe wskazuje, że wydając przedmiotowy wyrok NSA miał świadomość, że zmieniły się zasady procedowania przed sądami administracyjnymi. Mimo to nadal powiązał skuteczność przywrócenia do służby z datą wydania wyroku WSA, a nie z chwilą jego uprawomocnienia się.

Nadto Skarżący zauważył, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że wyrok przywracający go do służby uprawomocnił się w dniu 7 marca 2008 r. Wobec faktu, iż środek odwoławczy od ww. wyroku został odrzucony, traktuje się go jako niebyły, a zatem wyrok stał się prawomocny z chwilą wydania (ogłoszenia). Powyższe wynika wprost z treści art. 168 § 1 p.p.s.a. Stanowisko WSA, jakoby wyroki uprawomocniały się po upływie 30 dni od daty ogłoszenia albo jego doręczenia jest błędne i wynika z nieprawidłowej interpretacji art. 168 § 1 i 3 p.p.s.a. Sytuacja taka ma miejsce jedynie w przypadku, gdy zaskarżono tylko część orzeczenia (a contrario art. 168 § 3 p.p.s.a.). Skoro więc organ zaskarżył wyrok o przywróceniu Skarżącego do służby w całości, a środek odwoławczy został następnie odrzucony, to wyrok uprawomocnił się z chwilą jego ogłoszenia. Wobec powyższego, nawet gdyby przyjąć za prawidłową argumentację Sądu pierwszej instancji, iż skutek przywrócenia do służby następuje z chwilą uprawomocnienia się wyroku, to w niniejszej sprawie data uprawomocnienia i tak pokrywa się z datą ogłoszenia wyroku.

Na marginesie Skarżący wskazał również, iż spór ma dla niego bardzo poważne konsekwencje finansowe oraz kadrowe. Na skutek przesunięcia terminu przywrócenia go do służby o trzy miesiące z grudnia 2007 na marzec 2008 roku nie wypłacono uposażenia za te trzy miesiące oraz nie zaliczono ich do łącznego czasu służby, co wydłuża o ten okres jego służbę w Policji w zakresie uzyskania praw do świadczeń emerytalnych. Nadto ogranicza w ten sposób wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego, jakie będzie mu przysługiwać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując z kolei wniesiony środek odwoławczy w aspekcie podniesionych w nim zarzutów zwrócić trzeba uwagę, iż wskazywane uchybienia nawiązują do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonych uchybień proceduralnych), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednakowoż z uwagi na fakt, iż zarzut naruszenia prawa materialnego (oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2) oraz zarzut naruszenia procedury (oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3), dotyczą w istocie kwestii związanych z ustaleniem daty uprawomocnienia się orzeczenia WSA, co z kolei rzutuje na datę przywrócenia funkcjonariusza policji do służby, zasadne jest zbadanie tych dwóch zarzutów łącznie.

Odnosząc się zatem do pierwszego zarzutu naruszenia procedury tj. art. 50 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegającego na nierozpoznaniu przez WSA zarzutu skargi dotyczącego:

- niezachowania przez organy administracyjne zasady praworządności i dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.),

- niezbadania, czy podjęto kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- braku odniesienia się do kwestii, czy zapewniono skarżącemu prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.),

- niezbadania, czy należycie informowano skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.),

- a także niezbadania, czy wyczerpująco zebrano, rozpoznano i oceniono cały materiał dowodowy (art. 77 § 3, art. 80 k.p.a.),

NSA uznaje go za nieuzasadniony.

Podkreślić należy, iż w "wykonaniu" wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1603/07, organy Policji zobowiązane były do mianowania M.T. na to samo stanowisko jakie zajmował przed zwolnieniem ze służby lub na stanowisko równorzędne. W tego rodzaju postępowaniu nie ma, co do zasady, potrzeby prowadzenia jakichkolwiek wyjaśnień, czy też dowodów na okoliczność przywrócenia policjanta do służby. Okoliczności uzasadniające jego ponowne mianowanie są bowiem efektem wyroku sądu administracyjnego, nie zaś własnych ustaleń organu Policji. Organ ten zobowiązany jest więc do uwzględnienia w pełni stanowiska sądu i mianowania danej osoby na określone stanowisko. Sytuacja tego rodzaju miała właśnie miejsce w odniesieniu do M.T.. Chybione są zatem jego wywody, w których sugeruje, iż orany nienależycie prowadziły postępowanie w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednocześnie, iż Sąd pierwszej instancji w sposób nader lakoniczny odniósł się do stawianego w skardze zarzutu pozbawienia skarżącego prawa do udziału w postępowaniu w przedmiocie powtórnego mianowania. Pomijając okoliczność, iż w skardze kasacyjnej nie sformułowano wprost zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., można go jednakże wyprowadzić z uzasadnienia tego środka, to jednak naruszenie procedury w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie naruszenie postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, może uzasadniać zakwestionowanie przez NSA orzeczenia WSA.

Rozważając zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone nr 2 i 3 NSA wskazuje, iż stanowisko skarżącego, co do daty uprawomocnienia się orzeczenia oraz momentu z jakim wyrok uchylający rozkaz o zwolnieniu ze służby wywołuje przewidziany w nim skutek, nie są prawidłowe. Przede wszystkim należy wskazać, iż w sprawie II SA/Wa 1603/07 uwzględniono skargę M. T. (uchylono rozkazy o zwolnieniu ze służby). W takich przypadkach uzasadnienie orzeczenia sporządzane jest przez WSA z urzędu i z urzędu następuje również jego doręczenie - art. 141 § 1 oraz 142 § 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, iż od dnia doręczenia orzeczenia rozpoczyna bieg 30-dniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez każdą ze stron, zaś po jego bezskutecznym upływie wyrok zyskuje walor prawomocności. Nadto, w razie odrzucenia środka odwoławczego z powodu wniesienia go po upływie przewidzianego terminu (tak jak w omawianej sprawie), traktuje się ten fakt tak, jakby środka odwoławczego w ogóle nie złożono. Wówczas skutek prawomocności wyroku następuje w dniu następnym po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, nie zaś w dniu uprawomocnienia się orzeczenia o odrzuceniu środka odwoławczego ze wskazanego powodu. W niniejszej sprawie dniem tym jest zatem 7 marca 2008 r. W związku z tym i wyrok WSA w Warszawie (II SA/Wa 214/09) i zaskarżone decyzje są prawidłowe.

Zauważyć także trzeba, iż skarżący przyjmuje niewłaściwą datę, z którą w jego ocenie nastąpił skutek przywrócenia go do służby (data wydania wyroku, a nie data jego uprawomocnienia się). Stanowisko w tym zakresie wywodzi przy tym z orzeczenia NSA wydanego w sprawie o sygn. akt OSK 1550/04 (wyrok z dnia 9 maja 2005 r.). Stanowisko to jest jednak chybione. Analiza uzasadnienia wyroku ze sprawy oznaczonej sygnaturą OSK 1550/04 wskazuje, iż jej okoliczności faktyczne były zupełnie inne niż okoliczności sprawy M.T.. Przede wszystkim w sprawie OSK 1550/04 o przywróceniu do służby orzekał przed reformą sądownictwa administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy NSA w Bydgoszczy (w tym czasie postępowanie sądowoadministracyjne było jednoinstancyjne). W sprawie skarżącego, o jego przywróceniu orzekał z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto, szczegółowe zbadanie uzasadnienia orzeczenia OSK 1550/04 nie pozostawia wątpliwości, iż w jego treści (jej część sformułowana została następnie jako teza w Systemie Informacji Prawnej LEX), błędnie figuruje fraza "Samo bowiem przywrócenie do służby (...) nastąpiło w dniu ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchyleniu rozkazu personalnego dot. zwolnienia ze służby". Jak wskazano w sprawie tej, o uchyleniu rozkazów o zwolnieniu ze służby orzekał OZ NSA w Bydgoszczy, nie zaś WSA, który w tamtym czasie jeszcze nie istniał (wyrok OZ NSA pochodzi z dnia 14 października 2003 r. i nosi sygnaturę SA/Bd 2024/03). Jest to o tyle istotne, albowiem z dniem 1 stycznia 2004 r., weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego (od tego momentu stało się ono dwuinstancyjne). Aktualnie więc rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w pierwszej kolejności wydawane są przez wojewódzkie sądy administracyjne (sądy pierwszej instancji), zaś następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, będący sądem drugiej instancji, który rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń WSA. Jak więc słusznie zauważył WSA w Warszawie, do dnia 1 stycznia 2004 r. w sprawach sądowoadministracyjnych orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), były prawomocne w dacie ich wydania. Obecnie natomiast orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych uzyskują walor prawomocności dopiero po upływie 30 dni od daty ogłoszenia wyroku albo jego doręczenia. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, iż wyrok WSA może zostać zaskarżony do NSA nie tylko przez strony postępowania i jej uczestników, ale również przez Rzecznika Praw Obywatelskich jak i prokuratora.

Reasumując, przewidziany w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji skutek, polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby (w wyniku wyroku WSA uchylającego rozkaz personalny o zwolnieniu z niej), następuje w dacie jego prawomocności, albowiem dopiero prawomocny wyrok wywołuje skutki prawne, wiążąc strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy - art. 170 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.