Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 853/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki(spr.) Sędziowie NSA Sylwia Zapalska as.sąd. WSA Karol Pawlicki Protokolant: sekr. sąd. Magdalena Rossa po rozpoznaniu w dniu 03 listopada 2003 r. sprawy ze skargi M. K. i M. P. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 25 marca 2003 r. Nr VI/38/II/2003 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i internatów niepublicznych oraz na uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 września 2003 r. Nr XI/84/2003 w przedmiocie zmiany Uchwały Rady Powiatu Nr VI/38/II/2003 z dnia 25 marca 2003r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i internatów niepublicznych I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał; II. zasądza od Rady Powiatu na rzecz skarżących M. K. i M. P. kwotę 600,- zł (słownie: sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. wstrzymuje wykonanie zaskarżonych uchwał do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/K.Pawlicki /-/J.Małecki /-/S.Zapalska


UZASADNIENIE

Skarżący M. K. i M. P. w piśmie z dnia [...] lutego 2005r. wezwali Radę Powiatu P. do usunięcia naruszenia prawa, które występuje w uchwałach podjętych przez Radę Powiatu P. nr VI/38/II/2003 z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie trybu i rozliczenia dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i internatów niepublicznych oraz nr XI/84/2003 z dnia 30 września 2003 r. zmieniającą wyżej wspomnianą uchwałę.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że uchwały te pozbawiają prowadzone przez nich szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych należnych kwot dotacji, ponieważ nakazują Zarządowi Powiatu wypłatę dotacji według planowanej liczby uczniów wskazywanej przez GUS na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a nie według faktycznej liczny uczniów wskazywanych przez nich na pierwszy dzień każdego miesiąca. W ocenie skarżących obie uchwały są zatem sprzeczne z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. – Dz. U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.). Zdaniem skarżących na niezgodność uchwał z ustawą o systemie oświaty wskazywał również raport Najwyższej Izby Kontroli z lutego 2002 r. - Informacja o wynikach kontroli finansowania ze środków budżetowych szkół niepublicznych dla dzieci i młodzieży.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] marca 2005 r., nie przychylono się do złożonego wniosku o usunięcie naruszenia prawa przez obie uchwały Zarząd Powiatu P. na posiedzeniu w dniu [...] marca 2005 r., po zapoznaniu się z opinią radców prawnych, podtrzymał zawarte w uchwałach rady powiatu stanowisko dotyczące rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych.

W związku z powyższym, skarżący M. K. i M. P. wnieśli skargę z dnia [...] kwietnia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Rady Powiatu P.. W skardze pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu P. nr VI/38/II/2003 z dnia 25.03.2003 w sprawie trybu i rozliczenia dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i internatów niepublicznych oraz uchwały Rady Powiatu P. nr XI/84/2003 z dnia 30 września 2003 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu P. nr VI/38/II/2003 z dnia 25.03.2003 w sprawie trybu i rozliczenia dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i internatów niepublicznych.

Zaskarżonym uchwałom pełnomocnik skarżących zarzucił:

1. niezgodność z prawem, tj. z art. 90 powołanej powyżej ustawy o systemie oświaty poprzez:

- przyjęcie bez podstawy prawnej wyrażonej w ustawie zasady ograniczającej przyznawaną dotację na rzecz szkoły niepublicznej,

- przyjęcie bez podstawy prawnej wyrażonej w ustawie ingerencji powiatu w sposób wydatkowania dotacji na rzecz szkoły niepublicznej,

- nałożenie bez podstawy prawnej wyrażonego w ustawie obowiązku składania sprawozdań z wydatkowania środków pochodzących z dotacji według wzoru określonego w załączniku do zaskarżonych uchwał,

2. niegodność z prawem, tj. z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez nieopublikowanie tych uchwał (aktów prawa miejscowego) w Dzienniku Urzędowym Województwa (organie promulgacyjnym). W ocenie pełnomocnika skarżących niedokonanie publikacji powoduje, że zaskarżone uchwały prawnie nie istnieją i należy stwierdzić ich nieważność.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podkreślił, że wysokość dotacji przyznawanych na podstawie art. 90 ust. 2a, 3 i 3a ustawy o systemie oświaty obliczana jest w oparciu o faktyczną liczbę uczniów lub wychowanków. Wobec tego niedopuszczalne jest ograniczenie wysokości dotacji do liczby uczniów podanych w sprawozdaniach do GUS na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zdaniem pełnomocnika skarżących brak jest również jakiejkolwiek podstawy prawnej do odraczania terminu wypłaty dotacji do czasu otrzymania środków z rezerwy z subwencji oświatowej i uzależnienia wypłaty dotacji od ziszczenia się tego zdarzenia.

Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżących, zaskarżone uchwały nakładają na uprawnione podmioty obowiązki niewynikające z ustawy o systemie oświaty, do których należy zaliczyć:

- dołączenie do pierwszego wniosku kopii sprawozdania GUS,

- obowiązek potwierdzenia tego sprawozdania przez GUS,

- ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do podawania liczby uczniów wyłącznie do osoby Dyrektora Szkoły,

- zobowiązanie uprawnionego podmiotu do rozliczenia dotacji poprzez wskazanie, na jakie cele oświatowe, i w jakiej wysokości wydatkował otrzymaną kwotę.

Zdaniem pełnomocnika skarżących organy samorządu terytorialnego są upoważnione jedynie do określania technicznych zasad przyznawania dotacji. Upoważnienie to ma służyć dostosowaniu procedury wypłaty środków do warunków lokalnych, natomiast nie może dotyczyć warunków uzyskania prawa do dotacji, gdyż warunki te zostały sformułowane w ustawie.

Ponadto pełnomocnik skarżących podkreślił, że zaskarżone uchwały naruszają art. 88 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Na podstawie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego, w tym uchwały podejmowane przez organy powiatu, powinny zostać ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie pełnomocnika skarżących zaskarżone uchwały nie powinny być kierowane do poszczególnych podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, lecz ogłaszane w dzienniku promulgacyjnym i wchodzić w życie w sposób określony przepisami powołanej powyżej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu P. uznała za bezpodstawne zarzuty podniesione w skardze i wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Organ powiatu wskazał w szczególności, że skarżący nie dopełnili obowiązku wynikającego z art. 52§4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ zarzuty wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są szersze od zarzutów wskazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r., wzywającym Radę Powiatu P. do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie organu powiatu stanowi to podstawę do odrzucenia skargi.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżących wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismo procesowe z dnia [...] września 2005 r., w którym ustosunkował się do argumentów przytoczonych w odpowiedzi na skargę. W szczególności pełnomocnik skarżących podkreślił, że skarga nie podlega odrzuceniu przez Sąd, ponieważ art. 52§3 i §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakazuje, by skarżący we wniosku formułował w ogóle jakiekolwiek zarzuty. Skarżący jest zobowiązany do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie pełnomocnika skarżących, jest to środek prawny niesformalizowany, ponieważ żaden przepis prawa nie określa, co takie wezwanie powinno zawierać. Wobec powyższego pełnomocnik skarżących podtrzymał żądania sformułowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm./ - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r. – akty prawa miejscowego zawierające z natury swej przepisy generalne powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jedynym ze źródeł powszechnie obowiązującego w Polsce prawa. Organy samorządu terytorialnego dysponują prawem stanowienia aktów prawa miejscowego tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w tym zakresie przez ustawy. M.in. reguły tworzenia prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach przez radę powiatu zostały wyczerpująco zakreślone w art. 40, 42, 43, 44 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm./. Zgodnie też z brzmieniem art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, przysługuje prawo, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. W sprawach wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie skarżący M. K. i M. P. wykazali, że jako prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie Powiatu P. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu P. nr VI/38/II/2003 z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie trybu i rozliczenia dotacji dla niepublicznych szkół publicznych i internatów niepublicznych oraz uchwały nr XI/84/2003 z dnia 30 września 2003 r. zmieniającej powyższą ustawę. Skarżący wezwali organ samorządu terytorialnego do usunięcia wywołanych powyższymi uchwałami naruszenia przysługujących im uprawnień związanych wysokością otrzymywanych dotacji podmiotowych na prowadzone przez nich szkoły niepubliczne, jednakże Zarząd Powiatu P. w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. podtrzymał stanowisko, iż zawarte w powyższych uchwałach organu stanowiącego zasady dotowania szkół niepublicznych są zgodne z obowiązującym prawem.

Skład sądzący stwierdza, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim w świetle powyższych ustaleń – bezpodstawne są zarzuty Powiatu P. jakoby strona skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwała organu samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia prawa jak tego wymaga art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarga została zatem do sądu wniesiona skutecznie i dlatego brak podstaw prawnych by ją odrzucić.

Zaskarżone uchwały Rady Powiatu P. jako akty prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, dotknięte są tak istotnymi wadami prawnymi formalnymi i materialnymi, iż należało je wycofać z obiegu prawnego.

W demokratycznym państwie prawnym warunkiem wejścia w życie przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest ich prawidłowe ogłoszenie w właściwych dziennikach promulgacyjnych, przy zachowaniu jednocześnie stosownego okresu vacatio legis, by adresaci norm prawnych mogli zapoznać się z wyznaczonymi regułami zachowań, które dotyczą zawsze przyszłości, a nie przeszłości /zakaz wstecznego działania prawa – lex retro non agit/. Wielokrotnie też zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny zwracali uwagę na to, iż niezgodnie z konstytucyjnym porządkiem demokratycznego państwa prawnego /art. 88 Konstytucji RP/ jest nadawanie przepisom prawa powszechnie obowiązującego mocy wstecznej. Ustawodawca zobowiązał w art. 43 i 44 ustawy o samorządzie powiatowym przewodniczącego rady powiatowej, by ten nie tylko niezwłocznie podpisywał akty prawa miejscowego po uchwaleniu aktów prawa miejscowego, ale kierował je do publikacji na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. Nr 62, poz. 499 z późn. zm./. Zgodnie z art. 13 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy – w wojewódzkim dzienniku urzędowym winny być m.in. ogłoszone akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu, a ogłoszenie aktu normatywnego w takim dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że przewiduje się dłuższy termin do wejścia w życie takiego aktu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa co do wejścia w życie obu zaskarżonych uchwał Rady Powiatu P. są zatem postanowienia § 10 uchwały Nr VI/38/II/2003 stanowiące, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia /tj. 25 marca 2003 r. / z mocą obowiązującą od 01 stycznia 2003 r., jak również § 4 uchwały nr XI/84/2003 z dnia 30 września 2003 r., iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Mimo też istniejącego obowiązku prawnego publikacji owych uchwał zawierających normy prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa – nie zostały one w tym organie promulgacyjnym ogłoszone do dnia rozprawy sądowej. Jednocześnie sąd wskazuje na to, iż w tymże organie promulgacyjnym zostały opublikowane uchwały niektórych innych rad powiatu dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych. Na obowiązek publikacji uchwał rady powiatu w sprawie ustalenia trybu i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wchodzenia w życie owych przepisów prawa miejscowego w sposób określony przepisami art. 2 i art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – trafnie też już uprzednio wskazywano w publikowanych rozstrzygnięciach nadzorczych niektórych regionalnych izb obrachunkowych /por. np. uchwałę RIO w Lublinie nr 259/2004 z dnia 28 września 2004 r., OSS 2005/1/24 czy uchwałę RIO w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., nr 36/K/04, OSS 2004/3/786/.

Zaskarżone uchwały Rady Powiatu P. wydane zostały również z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz. U. z 2002 r. Nr 9. poz. 20 z późn. zm./, wprowadzając nie przewidziane przez ustawodawcę ograniczenia co do wysokości dotacji podmiotowej dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych do liczby planowanych uczniów, a nie jak tego chce ustawodawca do liczby faktycznej /rzeczywistej/, która może być mniejsza do planowanej dla celów planistycznych i statystycznych. Na to, że dotacje przyznawane przez powiat na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty mają charakter podmiotowy, a rozliczenie dotacji, której tryb ustala organ stanowiący dotyczy wyłącznie faktycznej liczby uczniów – wielokrotnie w swych rozstrzygnięciach nadzorczych zwracały uwagę regionalne izby obrachunkowe /por. np. uchwała RIO w Krakowie nr KI 00571/100/02 z dnia 20 lutego 2002 r., OSS 2002/3/80 czy uchwała RIO nr 76/04 z dnia 31 kwietnia 2004 r., OSS 2005/1/28/. Staroście Powiatu P. winno być także znane stanowisko ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2005 r., iż "Warunkiem wszczęcia przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego procesu dotowania szkoły /placówki/ prowadzonej przez określoną osobę prawną lub fizyczną jest spełnienie przez ten podmiot obowiązku poinformowania – nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego tok udzielenia dotacji – o planowanej liczbie uczniów.

Spełnienie tego warunku ma pomóc jednostce samorządu terytorialnego w konstruowaniu budżetu na kolejny rok, nie limitując wysokości dotacji należnej bieżąco poszczególnym szkołom /placówkom/ na kształcenie rzeczywistej liczby uczniów /"dotacje przysługują na każdego ucznia"/. W przypadku wzrostu liczby uczniów zainteresowana jednostka samorządu terytorialnego może ewentualnie wystąpić do MENiS z wnioskiem o zwiększanie z tego tytułu części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok / z nierozdzielnej rezerwy/, uzasadniając to wzrostem zadań". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwraca jednocześnie uwagę na treść art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm../, który pozwala samorządowi terytorialnemu na wystąpienie z roszczeniem prawnym wobec budżetu państwa z tytułu otrzymania zaniżonej subwencji dla jednostki samorządu terytorialnego, domagając się dodatkowych środków z przewidzianej w ustawie budżetowej tzw. rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej /por. także art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 – Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm., zastąpionej następnie przez art. 28 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – Dz. U. Nr 203, poz. 1966. Takiej możliwości prawnej wystąpienia z roszczeniami z tytułu otrzymania zaniżonej dotacji podmiotowej z tytułu prowadzenia szkoły niepublicznej o charakterze publicznym wobec budżetu państwa nie posiadają natomiast skarżący.

Sąd Administracyjny stwierdza, że obowiązkiem powiatu jest udzielania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych pod warunkiem aktualności wpisu do odpowiedniego rejestru oraz złożenie w terminie wniosku o dotację zawierającą planowaną liczbę uczniów. Rozliczenie natomiast owej dotacji podmiotowej, której tryb rada powiatu ustala na podstawie upoważnienia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty – dotyczyć może wyłącznie faktycznej liczby uczniów. Pozbawione podstaw prawnych jest natomiast w uchwale rady powiatu zobowiązywanie szkoły niepublicznej /prowadzącego szkołę/ do przedstawiania sposobu wykorzystania dotacji oświatowej.

Z tych zatem powodów, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

/-/ K.Pawlicki /-/ J.Małecki /-/ S.Zapalska

uk