Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 76/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał P. W. – inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem o wymiarach w rzucie 2 m na 2,5 m na terenie działki nr 10/20, AM-6, obręb S. przy ul. G. we W. – rozbiórkę wyżej opisanego obiektu wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wykonania obiektu niepołączonego trwale z gruntem, o wymiarach w rzucie 2 m na 2,5 m na terenie działki oznaczonej numerem 10/20, AM-6, obręb S. przy ul. G. we W. zostało wszczęte z urzędu, o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 23 lipca 2013 r., zawierającym pouczenie o uprawnieniach procesowych oraz informację o terminie oględzin, wyznaczonych na dzień 22 sierpnia 2013 r.

W toku oględzin stwierdzono, że na terenie działki nr 10/20 przy ul. G. we W. istnieje obiekt budowlany o wymiarach w rzucie 2m na 2,5m i wysokości 2,66m. Obiekt jest blaszany, posiada otwór drzwiowy o szerokości 0,9m i wysokości 2m. Obiekt ten posiada również doświetlenie światłem dziennym poprzez 2 witryny o wymiarach 1,4m na 1,17m oraz jedną witrynę o wymiarach 1,17m na 1,7m, na wysokości 0,9m od poziomu podłogi. W największej witrynie istnieje otwór z osadzoną stolarką otwieraną o wymiarach 0,58 m na 0,54m. Obiekt wyposażony jest w wewnętrzną instalację elektryczną. Grubość przegród pionowych wynosi 8 cm. Poziom podłogi usytuowany jest 13 cm powyższej poziomu terenu. Teren przy budynku jest utwardzony tłuczniem. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 26 cm oraz 4,07m od istniejącego ogrodzenia (od siatki) działki nr 10/20. Obiekt postawiony jest na betonowych podkładkach, i posiada orynnowanie, z odprowadzeniem wody opadowej na teren działki nr 10/20. Dach jest płaski, ze spadkiem w kierunku ulicy G.. Obiekt wyposażony jest również w instalację grzewczo-klimatyzacyjną (urządzenie umieszczono na zewnątrz obiektu z instalacją poprowadzoną do wnętrza obiektu). Z czynności oględzin wykonano protokół oraz sporządzono dokumentację fotograficzną.

Do protokołu oględzin P. W. wniósł oświadczenie, że jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, wykonał obiekt w 2011 roku a wcześniej nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, ani też nie dokonał zgłoszenia jego budowy.

Następnie organ orzekający podał w uzasadnieniu, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego pracownicy inspektoratu w dniu 18 października 2013 roku przeprowadzili kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego, w toku której stwierdzono, że obiekt o wymiarach w rzucie 2m na 2,5m usytuowany na terenie działki nr 10/20, AM6, obręb S. we W. wykorzystywany jest na portiernię przy parkingu usytuowanym na terenie działki nr 10/20 i działek sąsiednich. Obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem. Blaszana konstrukcja obiektu postawiona jest na betonowych podkładkach o wysokości 7cm ułożonych na gruncie i obsypanych tłuczniem. W obiekcie przebywa jeden pracownik. (Z czynności kontrolnych sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną.)

Do protokołu kontroli P. W. wniósł oświadczenie, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest z przeznaczeniem na portiernię.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, iż na działce nr 10/20, AM 6, obręb S. we W. wykonano roboty budowlane, polegające na budowie obiektu budowlanego o konstrukcji blaszanej, które zostały wykonane w 2011 roku przez P. W. jako inwestora. Wykonany obiekt budowlany (kontener blaszany) pełni funkcję portierni - a więc wykonano budowlę spełniającą funkcję użytkową budynku (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt: II OSK 805/09). Przedmiotowy obiekt mimo, iż nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, a więc nie może być budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zawierającym definicję budynku - to posiada wszystkie przegrody budowlane i dach, a więc jest budowlą spełniającą funkcję użytkową budynku, do której stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zgodnie z § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia).

W dalszej części uzasadnienia orzekający organ nadzoru budowlanego – uwzględniając ustalony stan faktyczny i obowiązujący stan prawny – wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane wprowadzają ogólną zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Od tej ogólnej zasady ustawodawca wprowadził wyjątki, które zostały unormowane w art. 29-31 w/w ustawy. W art. 29 zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, co powoduje, że w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Organ podkreślił przy tym, że budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót, niewymagających pozwolenia na budowę wskazanych w art. 30 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Dodatkowo organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane pod pojęciem "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury.

W ocenie orzekającego organu nadzoru budowlanego obiekt budowlany o wymiarach w rzucie 2m na 2,5m, na terenie działki nr 10/20, AM 6, obręb S. jest budowlą, która nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, w szczególności nie podlega zgłoszeniu na podstawie art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bowiem nie jest wolno stojącym budynkiem gospodarczym. Przedmiotowy obiekt nie może być zakwalifikowany jako budynek, ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane pod pojęciem "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Omawiany obiekt budowlany nie jest w sposób trwały związany z gruntem, nie posiada również fundamentów - co potwierdza m.in. dowód z kontroli (protokół nr [...]). Nie jest również obiektem małej architektury, gdyż obiekty małej architektury to zgodnie z wolą ustawodawcy niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego (jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki) - art. 3 pkt 4 komentowanej ustawy. W myśl natomiast art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowla to każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Zdaniem organu orzekającego przedmiotowy obiekt budowlany nie może również korzystać ze zwolnienia, na które pozwala przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowane - zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w tym zgłoszeniu. Natomiast ustawienie w określonym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotowy obiekt konstrukcji metalowej, który powstał w efekcie działań P. W. składa się z takich elementów cechujących obiekt budowlany jak przegrody budowlane (ściany i dach). Rzecz o takich cechach jest obiektem budowlanym. Bez znaczenia jest przy tym, że jego konstrukcja jest lekka i nie jest ona trwale powiązana z gruntem. Jest to oczywiste mając na uwadze fakt, iż zgodnie z zamysłem ustawodawcy obiektem budowlanym są chociażby wiaty i altany (w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mowa jest o budowie wiat i altan, a budową jest wykonywanie obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 6 komentowanej ustawy), czyli obiekty o konstrukcji lżejszej niż zrealizowana na przedmiotowej działce.

Przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, więc mając na uwadze treść art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie można uznać go za budynek. Nie można go również uznać za obiekt małej architektury. Taką kwalifikację wyklucza również jego funkcja (portiernia).

Dodatkowo organ ponownie podkreślił, iż roboty budowlane polegające na budowie opisywanego obiektu budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Budowa obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy) z naruszeniem art. 28 tej ustawy podlega rygorom przepisów art. 48 i 49 komentowanej ustawy, które określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem.

Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z treści przepisu art. 48 ust. 1 wynika, iż co do zasady właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada, o której mowa nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w ust. 2 ww. przepisu, które umożliwiają legalizację samowoli budowlanej, a więc gdy zostanie wykazane, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy, jak również nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Organ orzekający wskazał ponadto, że w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a w postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 cytowanej ustawy ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane - tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, że w rozpatrywanym przypadku przedwczesnym byłoby nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, wyjaśniając dodatkowo, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że legalizacja samowoli budowlanej jest oczywiście uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony jest na obszarze, na którym istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast jego usytuowanie na działce narusza przepisy techniczno- budowlane jednak nie w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie rzeczonego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów o których mowa w art.48 ust.3 ustawy - Prawo budowlane, co stanowi I etap procedury legalizacyjnej. W w/w postanowieniu wskazano, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego w/w postanowieniem, stosuje się odpowiednio przepis art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, czyli nakaz rozbiórki. Natomiast przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie łącznie wszystkich dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W tych okolicznościach organ orzekający wyjaśnił, że mimo upływu terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] roku nr [...] - inwestor nie przedłożył żądanych tym postanowieniem dokumentów, a to skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu bądź jego części. Organ orzekający podkreślił przy tym, iż z przepisu art.48 ustawy - Prawo budowlane wprost wynika procedura postępowania legalizacyjnego, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości zastosowania innych działań ani uznaniowości, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadą określoną w art.6 kpa.

W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zwrócił uwagę, że w toku postępowania podporządkował się wymogom, wynikającym z przepisu art. 10 § 1 i art. 81 kpa.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez P. W., reprezentowanego przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 84 w zw. z art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 7 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Jednocześnie pełnomocnik P. W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako nieprawidłowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odniesieniu do każdego z zarzutów została w uzasadnieniu odwołania przedstawiona obszerna argumentacja.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W szczegółowym uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając podjęte w jego toku czynności procesowe, a następnie – wskazując na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i przyjętą przez ten organ kwalifikację przedmiotowego obiektu – wyjaśnił, że wykonanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, która skutkuje procedurą przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, określoną w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Wskazał ponadto, że jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 i 3 art. 48 powinien w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie:

- zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 p.bud. tj. : czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (...).

Konsekwencje nieprzedłożenia ww. dokumentów określa art. 48 ust. 4 p.bud., stanowiący, że niespełnienie obowiązków opisanych w ust. 3, w wyznaczonym terminie, skutkuje nakazem rozbiórki obiektu, lub jego części, stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych nałożonych na niego przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne, warunkujących legalizację przedmiotowego obiektu, co skutkuje nakazem rozbiórki wykonanego obiektu.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że argumentacja odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie dowodowe prowadzi co do zasady organ pierwszej instancji, którego zadaniem, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej jest ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Katalog środków dowodowych został wymieniony w art. 75-86 kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nie jest to katalog zamknięty bowiem jak stanowi art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko co nie jest sprzeczne z prawem. Organ prowadzący postępowanie wyjaśniające samodzielnie decyduje jakie środki dowodowe pozwolą mu zrealizować zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie i mogą samodzielnie dokonywać kwalifikacji obiektu budowlanego poprzez ocenę jego konstrukcji i trwałości związania z gruntem. Ocena, czy posadowienie blaszanej konstrukcji budowli o wymiarach 2 x 2,5m na betonowych podkładkach o wysokości 7cm ułożonych na gruncie i obsypanych tłuczniem stanowi trwałe związanie z gruntem nie wymaga – zdaniem organu odwoławczego – powoływania biegłego.

Ponadto organ orzekający wskazał, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Nawet przyjęcie, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie wpływa na ocenę legalności działań inwestora. Zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w świetle art. 29 ustawy Prawo budowlane, są budynki gospodarcze (a więc obiekty trwale z gruntem związane) o określonej powierzchni i przeznaczeniu. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami), budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

W ocenie organu odwoławczego obiekt budowlany pełniący funkcję portierni nie spełnia ww. warunków, zatem jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i nie może budzić wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zastosował w sprawie prawidłową procedurę legalizacyjną, umożliwiając inwestorowi legalizację obiektu, z której inwestor nie skorzystał.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wydzielenie do odrębnego postępowania sprawy budowy przedmiotowego obiektu ze sprawy dotyczącej budowy parkingu na terenie działek nr 10/20, 10/18 i 10/16, AM 6, obręb S. we W., jest uzasadnione faktem, że w przeciwieństwie do innych elementów składających się na parking, będących urządzeniami takimi jak szlaban, automat biletowy, oświetlenie stanowi on tymczasowy obiekt budowlany, który może być wykorzystywany nie tylko jako część parkingu.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował P. W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik – powołując się na przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zarzucił wydanie decyzji drugoinstancyjnej z naruszeniem:

I. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 84 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy - wymagającym dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych wiadomości specjalnych, tj. dokonania niezbędnych ustaleń (co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) w zakresie określenia, czy wykonany obiekt jest trwale połączony z gruntem oraz czy posiada fundamenty - organy obu instancji zobligowane były do zwrócenia się do biegłego z zakresu budownictwa o wydanie stosownej opinii,

2) art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia:

a) bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (m. in. wobec zarzutu z pkt 1.1 odwołania),

b) bez oceny (rozpatrzenia) całokształtu materiału dowodowego,

c) w oparciu o ustalenia nie znajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym,

d) bez wypowiedzenia się organu odnośnie poszczególnych dowodów stanowiących materiał dowodowy sprawy, w tym bez wskazania stopnia wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów,

co z kolei skutkowało nieprawidłowym i dowolnym uznaniem przez organ odwoławczy, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki do:

- uznania wykonanych robót budowlanych za budowlę, która nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, która:

a. "w szczególności nie podlega zgłoszeniu na podstawie art 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bowiem nie jest wolno stojącym budynkiem gospodarczym",

b. nie jest w sposób trwały związana z gruntem, nie posiada również fundamentów,

c. stanowi obiekt budowlany niebędący "budynkiem", o wymiarach w rzucie 2m na 2,5m,

- prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej zwanej "Prawem budowlanym");

3) podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz niewystarczającym uzasadnieniem faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji (art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.), przejawiającym się m. in. w braku należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie, uznając, że:

a) wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako obiekt budowlany - budowlę, która nie jest w sposób trwały związana z gruntem oraz nie posiada fundamentów, na wykonanie której niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę,

b) obiekt budowlany "o wymiarach w rzucie 2m na 2,5m", mimo pełnionej funkcji portierni, jest samodzielnym obiektem i nie stanowi w istocie elementu większej całości techniczno-użytkowej (np. jedynie części większego obiektu budowlanego, jak np. parkingu, placu postojowego),

c) w stanie faktycznym zastosowanie zachodziły podstawy do zastosowania trybu określonego w przepisach art. 48 Prawa budowlanego;

4) art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ II instancji wyłącznie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, bez ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że roboty budowlane wykonane przez stronę w stanie faktycznym sprawy należy kwalifikować jako obiekt budowlany - budowlę "o wymiarach w rzucie 2m na 2,5m", która nie jest w sposób trwały związana z gruntem oraz nie posiada fundamentów, na wykonanie której niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy charakter wykonanych robót budowlanych oraz zgromadzony materiał dowodowy, nie pozwalały na przyjęcie powyższych wniosków oraz na zastosowanie ww. przepisu,

2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym - a co najmniej przedwczesnym - przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie.

Powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 wskazanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik P. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu odwoławczego z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 61 § 2 pkt 1 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ o wydanie postanowienia o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 wskazanej powyżej ustawy.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została wyczerpująca argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum, zbieżna z zastosowaną uprzednio w uzasadnieniu odwołania.

W doręczonej Sądowi w dniu 30 stycznia 2015 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do treści uzasadnienia decyzji zaskarżonej, podając w uzupełnieniu, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia i nie mogą stanowić podstawy do jego uchylenia.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. podjętym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnosi o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie uwzględniając następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organy właściwe instancyjnie orzekały w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie stosując przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 3 pkt 7 powoływanej regulacji wyjaśnił pojęcie robót budowlanych wskazując, iż jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast w przepisie art. 3 pkt 6 podał, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepis art. 3 ustawy – Prawo budowlane zawiera również w pkt. 1 wyjaśnienie pojęcia obiekt budowlany, którym – stosownie do treści tego przepisu – jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (ppkt. a, b i c).

We wskazanym wcześniej przepisie art. 29 powoływanej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje i przyjętej w odniesieniu do przedmiotowego obiektu kwalifikacji – zdaniem Sądu właściwej – wynika, że obiekt ten nie należy do objętych regulacją art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i nie może skorzystać z ustanowionego tym przepisem przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że inwestor przed zrealizowaniem go powinien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Niespełnienie tego wymogu skutkuje koniecznością traktowania tego obiektu jako wykonanego w warunkach samowoli budowlanej.

Czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że P. W. realizując przedmiotowy obiekt nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (oświadczenie inwestora).

Należy też wyjaśnić, że ustawa – Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek.

W rozpoznawanej sprawie właściwy organ nadzoru budowlanego po podjęciu czynności wymaganych przepisem art. 7 i art. 77 § 1 kpa (w tym oględzin zainwestowanej nieruchomości) prawidłowo zainicjował tryb wskazany w przepisach art. 48-49 ustawy - Prawo budowlane umożliwiając skarżącemu jako inwestorowi samowolnemu legalizację zrealizowanego w ten sposób obiektu.

Działając zgodnie z zasadą praworządności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) nałożył na P. W. – inwestora obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumentów, wcześniej wymienionych, a wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że wskazane powyżej postanowienie zostało prawidłowo doręczone reprezentującemu inwestora w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi w dniu 25 marca 2014 r.

Materiał sprawy uprawnia również do jednoznacznego stwierdzenia, że inwestor nie wykonał orzeczonego obowiązku, nie wnosił też o przedłużenie terminu wyznaczonego przez organ.

Inwestor zignorował zatem możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodności z prawem, mimo pouczenia go w treści postanowienia powyżej opisanego o materialnoprawnych konsekwencjach zarówno bezskutecznego upływu terminu jak i podporządkowania się treści postanowienia.

Niewątpliwie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora i nie ma on obowiązku skorzystania z tej procedury, ale w takim przypadku musi liczyć się ze skutkami zaniechania w tym zakresie, wynikającymi z przepisów art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, o których skarżący został poinformowany w treści postanowienia z dnia [...] r.

W przypadku niewykonania obowiązków orzeczonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 powoływanej ustawy organ nadzoru budowlanego uprawniony do prowadzenia postępowania legalizacyjnego pozbawiony zostaje legalnej możliwości jego kontynuowania na następnym etapie, o którym mowa w art. 48 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane i nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane jest jednoznaczne, a żaden przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji odpowiadającej hipotezie tej normy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W przypadku ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a następnie niewywiązania się inwestora z obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił właściwemu organowi wyboru, co do treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki w każdym przypadku niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1757/10, Lex nr 1134671; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1316/10, Lex nr 993060; wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 271/12, Lex nr 1234423).

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące sposobu związania przedmiotowego obiektu z gruntem. Wprawdzie trwałe związanie obiektu z gruntem jest elementem definicji budynku, zawartej w przepisie art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, ale zgodnie z kwalifikacją przyjętą przez organy orzekające w sprawie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, którą Sąd akceptuje, jest to obiekt pełniący funkcję budynku, a nie budynek, o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że kwestia ta – szczególnie akcentowana przez pełnomocnika skarżącego – zostałaby wyjaśniona w przypadku wykonania przez skarżącego obowiązków nakazanych postanowieniem z dnia [...] r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w którego zakresie zawierał się obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W takim dokumencie przedstawia się sposób posadowienia obiektu na gruncie.

Ponadto – w ocenie Sądu – organy nadzoru budowlanego – wbrew zarzutom skarżącego – prawidłowo uznały, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu należało prowadzić odrębne postępowanie, nie obejmujące swoim zakresem przedmiotowym całego parkingu ze wszystkimi jego urządzeniami technicznymi. Obiekt ten – jak wykazało prowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające – może być samodzielne kwalifikowany w warunkach ustawy – Prawo budowlane i być samodzielnym przedmiotem postępowania prowadzonego przy zastosowaniu tej regulacji.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako zgodne z prawem nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.