Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2128/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: M.P. 2005 nr 61 poz 806 art. 5, art. art. 16, art. 18
law: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisana w  Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2pkt 1 lit. a, par. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 28 ust. 1 ust. 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej T. Z. kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 28, art. 28a, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 5 ust. 1 lit. c w zw. z art. 6 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (M. P. z 2005 r. Nr 61, poz. 806) oraz lp. 2.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania T. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Z. w L., Rosja, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia.

Decyzję powyższą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2011 r. o godzinie 10.40 w miejscowości L. na Autostradzie [...] inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zatrzymali i poddali kontroli pojazd marki [...] o numerze rej. [...] wraz z przyczepą o numerze rej. [...], kierowanego przez H. S.. Kontrolowanym zestawem pojazdów, których użytkownikiem była T. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Z. w L., Rosja (dalej zwana skarżącą) wykonywany był międzynarodowy przejazd z Rosji do Niemiec w celu załadunku.

Podczas kontroli stwierdzono, że kierowca okazał do kontroli zezwolenie nr [...] z kontyngentu na rok 2010 na jednokrotny przewóz dwustronny lub przewóz tranzytowy, z datą ważności 21 stycznia 2011 r. W sporządzonym protokole kontroli nr [...] wskazano, że na podstawie polsko-rosyjskich rozmów dwustronnych, datę ważności wszystkich zezwoleń jednokrotnych ustalono do dnia 15 stycznia 2011, a następnie ważność tych zezwoleń wygasa. W związku z powyższym okazane do kontroli zezwolenie nie uprawnia do wykonywania przewozów międzynarodowych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzono wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia.

Kierujący pojazdem odmówił podpisania protokołu kontroli wskazując, że posiadał zezwolenie ważne do 31 stycznia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powtórzył argumentację zawartą w protokole kontroli.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, a także zwrot pobranej kary, gdyż decyzję wydano bez podstawy prawnej. Skarżąca podniosła, że zezwolenie nr [...] zostało wydane przez odpowiednie władze w Polsce, które na dokumencie w sposób trwały wyznaczyły datę jego ważności do 31 stycznia 2011. r. Dokument ten ma charakter znaku legitymacyjnego, potwierdzającego w określonych warunkach uprawnienie okaziciela do tego, co jest na nim zadeklarowane. Powszechnie przyjmuje się, że dokument taki po jego wprowadzeniu do obrotu nie może zostać umorzony, czy też pozbawiony ważności w zakresie uprawnień, które potwierdza. Stąd też zasada wzajemności czy też wymiana not miedzy państwami nie może skutkować ograniczeniem zawartych w takim dokumencie uprawnień. Podkreśliła, że oświadczenie Ministra Infrastruktury jak też wyniki rozmów dwustronnych jak na razie nie są w Polsce źródłem prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 28 a ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp.2.7 załącznika do ww. ustawy, a także treść art. 5 ust. 1 i 2 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych. Wyjaśnił, iż przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów określonych w art. 6 ww. umowy wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe władze umawiających się stron. Na każdy przewóz ładunków wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia do wykonania jednej jazdy tam i z powrotem, o ile nie zostanie to inaczej określone w samym zezwoleniu.

Wskazał, że art. 4 pkt 19 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż zezwoleniem zagranicznym jest dokument otrzymywany na podstawie umowy międzynarodowej od właściwego organu innego państwa lub organizacji międzynarodowej przez właściwy organ Rzeczypospolitej Polskiej przekazywany przewoźnikowi drogowemu i upoważniający go do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, jednokrotnie lub wielokrotnie, do lub z terytorium państwa określonego w zezwoleniu lub tranzytem przez jego terytorium. Zezwoleniem na międzynarodowy transport drogowym rzeczy jest dokument przekazywany przewoźnikowi drogowemu i upoważniający go do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Zezwolenie upoważnia konkretnego przewoźnika do wykonywania przewozu drogowego do lub z terytorium państwa określonego w zezwoleniu. Zezwolenie ma charakter indywidualny. Stosownie do treści artykułu 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, wykonywane są drogowe przewozy podróżnych i ładunków, między obu państwami, w tranzycie przez ich terytoria, a także do/z państw trzecich, pojazdami zarejestrowanymi w Rzeczypospolitej Polskiej i w Federacji Rosyjskiej. Podkresłił, że ww. umowa jest umową dwustronną zawartą pomiędzy dwiema umawiającymi się stronami, tj. Rzeczypospolitą Polską i Federacją Rosyjską, a samo zezwolenie nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Ważność tych zezwoleń może być skracana lub też wydłużana w czasie.

Wskazał, iż każdorazowo (tak jak i w 2010 r.) kontyngent zezwoleń wydawanych przewoźnikom poszczególnych państw ustalany jest podczas rozmów przeprowadzanych na szczeblu rządowym pomiędzy przedstawicielami obu Państw w ramach polsko-rosyjskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych. Tak samo ustalana jest ważność tychże zezwoleń. Kontyngent taki ustalany jest corocznie. Przedstawiciele Państw ustalili początkowo, iż ważność zezwoleń wydawanych w ramach kontyngentu obowiązującego w 2010 r. zostanie przedłużona do dnia 31 stycznia 2011 r. Jednakże wobec braku porozumienia co do kontyngentu na rok 2011 r. podczas przeprowadzonych rozmów międzyrządowych w Moskwie dnia 10 grudnia 2010 r. ustalono, iż ważność rosyjskich zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych dla przewoźników polskich z kontyngentu na 2010 r. została skrócona do dnia 15 stycznia 2011 r. Na zasadzie wzajemności również rosyjscy przewoźnicy mogą tylko w tym terminie wykonywać przewozy na podstawie polskich zezwoleń z kontyngentu na 2010 r.

Następnie w dniu 12 stycznia 2011 r. w Warszawie odbyła się kolejna runda rozmów w ramach polsko - rosyjskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych. Rozmowom przewodniczyli wiceministrowie ds. transportu drogowego obu stron. Posiedzenie było kontynuacją spotkania, które odbyły się w Moskwie w dniu 10 grudnia 2010 r. Tematem posiedzenia było ustalenie kontyngentu zezwoleń na międzynarodowe przewozy drogowe rzeczy na 2011 rok. Rozmowy te zakończono bez ustaleń w sprawie kontyngentu zezwoleń na 2011 rok ze względu na trudną do zaakceptowania przez delegację polską, propozycję strony rosyjskiej ograniczenia ilości zezwoleń na przywozy do/z krajów trzecich, co nie odpowiadało oczekiwaniom polskich przewoźników. Rozmowy Komisji Mieszanej zakończono ustaleniami, iż zezwolenia rosyjskie z 2010 roku zachowują ważność do 15 stycznia 2011 r. Na takiej samej zasadzie polskie zezwolenia z 2010 roku wydane przewoźnikom rosyjskim sa ważne do 15 stycznia 2011 r. W tym stanie rzeczy, zarówno przewoźnicy polscy, jak i przewoźnicy rosyjscy zostali pozbawienie możliwości wykorzystywania zezwoleń z kontyngentu z roku 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. Dopiero podczas posiedzenia polsko - rosyjskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które odbyło się w Paryżu w dniu 2 lutego 2011 r. ustalono kontyngent zezwoleń na rok 2011. Nie przedłużono jednocześnie ważności zezwoleń z kontyngentu z roku 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. Tym samym, każdy przewóz międzynarodowy wykonywany przez rosyjskiego przedsiębiorcę po dniu 15 stycznia 2011 r., a więc i [...] stycznia 2011 r. tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia z kontyngentu z 2010 r. należy uznać za wykonywany bez wymaganego zezwolenia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca T. Z. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Postawiła zarzut, że w decyzji II instancji nie odniesiono się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. W szczególności organ odwoławczy nie wskazał podstawy prawnej upoważniającej organ I instancji do uznania za nieważne zezwolenia, które – jak w uzasadnieniu decyzji I instancji stwierdzono - miało datę ważności do 31 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu zaskatrzonej decyzji w istocie rzeczy na temat napisano tylko jeden akapit na stronie 3: “W tym miejscu należy wyjaśnić, że wyżej wymieniona umowa jest umową dwustronną pomiędzy dwoma umawiającymi się stronami, tj Rzeczypospolitą Polską a Federacją Rosyjską, a samo zezwolenie nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Ważność tych zezwoleń może być skracana lub wydłużana w czasie." Zdaniem skarżącej trudno odnieść się do tych stwierdzeń, gdyż informacja o dwustronnym charakterze umowy miedzy dwoma stronami jest oczywista, a w w niniejszej sprawie nieistotna, a dalszy wywód, iż z tej przyczyny że zezwolenie me ma charakteru decyzji administracyjnej, może być przedłużane i skracane w czasie jest bezpodstawne i gołosłowne. Przedmiotem sporu nie jest kwestia, czy można przedłużać czy skracać zezwolenia, a tylko to, czy strona wydająca dokument legitymacyjny o określonej treści może zmienić treść owego dokumentu, gdy znalazł się on już w obrocie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze wskazał, że przedmiotowe zezwolenie wygasło na skutek omawianych negocjacji oraz postępowania obydwu stron, a nie na podstawie szczególnego przepisu prawa. W ww. umowie międzynarodowej nie wskazano charakteru powyższego zezwolenia, oraz nie wskazano, czy przedmiotowe zezwolenia mogą zostać przez państwa skrócone. Zezwoleń tych nie można również uznać za decyzje administracyjne co wynika z art. 4 pkt. 19 ustawy o transporcie drogowym. Dla oceny czy państwo może anulować zezwolenie należy się odwołać do norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z preambułą Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów"normy międzynarodowego prawa zwyczajowego będą regulowały kwestie nie unormowane postanowieniami niniejszej konwencji". Jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego jest zasada wzajemności. Skoro strona rosyjska mogła efektywnie wstrzymać przedłużenie ważności zezwoleń, to należy przyjąć, iż strona polska również była do tego uprawniona. Normy prawa międzynarodowego, mają szczególny charakter w porządku prawnym każdego państwa. Ich bowiem przestrzeganie i efektywna interpretacja zależy w znaczącej części od dobrowolnego uznania każdego z umawiających się państw, strona polska nie może efektywnie wymusić stosowania i przestrzegania umów międzynarodowych przez inne suwerenne państwo jakim jest Rosja. W konsekwencji, strona polska musi mieć uprawnienie do postępowania w sposób analogiczny jak druga z umawiających się stron. Nawet jeżeli uznać, iż Polska nie była uprawniona do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia, to na skutek postępowania strony rosyjskiej uzyskała stosowne uprawnienie. W ocenie organu, państwo zawierające traktat i jednocześnie naruszające go musi się liczyć z tym, iż druga strona będzie postępować identycznie uprawnienie. Zajęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do uznania, iż strona polska podpisała umowę międzynarodową na podstawie której druga ze stron ma większe uprawnienia, niż strona Polska (czego nie przewidziano w samej umowie). W konsekwencji, w niniejszym stanie faktycznym należy przyjąć, iż skoro Federacja Rosyjska miała możliwość zmiany stanowiska co do przedłużenia ważności zezwoleń to strona polska również miała do tego prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Przytoczony przepis prawa jednoznacznie wskazuje, że przewoźnik zagraniczny może wykonywać międzynarodowy transport drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem posiadania zezwolenia udzielonego przez ministra właściwego do spraw transportu. Warunek posiadania zezwolenia dotyczy zarówno przejazdu samochodowego załadowanego, jak i tzw. przejazdu na pusto (art. 28 ust. 3). Z cytowanego przepisu art. 28 ust. 1 wynika, że wymóg ten nie musi być spełniony w razie odmiennych postanowień zawartych w umowach międzynarodowych.

W dacie dokonywania kontroli oraz w dacie wydawania decyzji administracyjnej obowiązywała umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (M. P. z 2005 r. Nr 61, poz. 806). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej umowy, przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy umawiających się stron. Na każdy przewóz ładunków wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia do wykonywania jednej jazdy tam i z powrotem, o ile nie zostanie to inaczej określone w samym zezwoleniu (art. 5 ust. 2 umowy). W myśl art. 5 ust. 3 omawianej umowy właściwe organy umawiających się stron corocznie będą przekazywać sobie wzajemnie uzgodnioną ilość formularzy zezwoleń na przewozy ładunków. Formularze te powinny posiadać pieczęć i podpis właściwego organu wydającego zezwolenia. W świetle załączonego do umowy "Protokołu o wprowadzeniu zmian i uzupełnień do omawianej Umowy oraz do Protokołu o jej stosowaniu pod pojęciem właściwe organy" należy rozumieć: ze strony polskiej – Ministra Infrastruktury RP, ze strony rosyjskiej – Ministerstwo Transportu Federacji Rosyjskiej. Podkreślić należy, iż w myśl art. 16 umowy przewoźnicy obu umawiających się stron obowiązani są przestrzegać przepisów ruchu drogowego oraz innych przepisów prawa państwa, na którego terytorium znajduje się pojazd samochodowy.

Z treści przytoczonych uregulowań wynika, że dla uzyskania uprawnienia do wykonywania przewozu ładunków (międzynarodowego transportu drogowego rzeczy) między obu państwami będącymi stronami ww. umowy lub w tranzycie przez ich terytoria konieczne jest uzyskanie przez określony podmiot - zagranicznego przewoźnika drogowego - stosownego zezwolenia. Ilość zezwoleń na przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria jest w każdym roku limitowana, co wprost wynika art. 5 ust 3. omawianej umowy. Uzyskanie zezwolenia stwarza podstawę do uzyskania stosownego uprawnienia przez konkretnego przewoźnika, które będą wykonywane przy użyciu konkretnego pojazdu samochodowego. Zakres tych uprawnień wskazuje na to, że zezwolenie dotyczy konkretnego przewozu wykonywanego przez konkretnego przewoźnika, który jako posiadacz tego zezwolenia winien je właściwie wypełnić. Formularz zezwolenia powinien być prawidłowo wypełniony przez przewoźnika. Posługiwanie się nieprawidłowo wypełnionym przez przewoźnika formularzem zezwolenia nie może wywoływać skutków w postaci realizacji uprawnień wynikających z zezwolenia, co oznacza brak możliwości wykonania konkretnego przewozu przy użyciu konkretnego pojazdu (patrz: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1182/10).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2011 r. pojazdu, którym wykonywany był przez skarżącą międzynarodowy przejazd z Rosji do Niemiec w celu załadunku, kierowca okazał do kontroli zezwolenie nr [...] z kontyngentu na rok 2010 na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, z datą ważności 31 stycznia 2011 r. Zgodnie z przepisami ww. umowy formularz zezwolenia został wydany przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] października 2010 r., podpisany przez niego i opatrzony pieczęcią. Jako datę ważności wskazano 31 stycznia 2011 r. Formularz został wydany skarżącej przez organy rosyjskie w dniu [...] grudnia 2010 r. Skarżąca prawidłowo wypełniła wszystkie rubryki zezwolenia, wskazując nazwę i adres przedsiębiorcy, numery rejestracyjne pojazdów, datę pierwszego przekroczenia granicy Polski ([...] stycznia 2011 r.), kraj załadunku i kraj wyładunku. Tym samym należy uznać, iż skarżąca w dniu [...] stycznia 2011 r. wykonywała kontrolowanym pojazdem międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy posługując się prawidłowo wypełnionym i ważnym zezwoleniem na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. Nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia nie znajduje zatem uzasadnienia.

Organy podnosiły, iż kontyngent zezwoleń wydawanych przewoźnikom poszczególnych państw ustalany jest podczas rozmów przeprowadzanych na szczeblu rządowym pomiędzy przedstawicielami obu Państw w ramach polsko-rosyjskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych. Tak samo ustalana jest ważność tychże zezwoleń. Kontyngent taki ustalany jest corocznie. Przedstawiciele Państw ustalili początkowo, iż ważność zezwoleń wydawanych w ramach kontyngentu obowiązującego w 2010 r. zostanie przedłużona do dnia 31 stycznia 2011 r. Jednakże wobec braku porozumienia co do kontyngentu na rok 2011 r. podczas przeprowadzonych rozmów międzyrządowych w Moskwie dnia 10 grudnia 2010 r. rozmów Komisji Mieszanej w dniu 12 stycznia 2011 r. zakończono ustaleniami, iż zezwolenia rosyjskie z 2010 roku zachowują ważność do 15 stycznia 2011 r. Na takiej samej zasadzie polskie zezwolenia z 2010 roku wydane przewoźnikom rosyjskim sa ważne do 15 stycznia 2011 r. W tym stanie rzeczy, zarówno przewoźnicy polscy, jak i przewoźnicy rosyjscy zostali pozbawienie możliwości wykorzystywania zezwoleń z kontyngentu z roku 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji II instancji wskazano, że ważność omawianych zezwoleń może być skracana lub też wydłużana w czasie. W odpowiedzi na skargę podkreślono, iż omawiane zezwolenie wygasło na wskutek ww. negocjacji oraz postępowania obydwu stron umowy, a nie wskutek szczególnego przepisu prawa.

Odnosząc się do powyższej argumentacji organów podnieść należy, iż w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie, w zakresie wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez terytorium Polski przez przewoźników będących obywatelami federacji rosyjskiej są: ustawa o transporcie drogowym oraz omawiana umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych. Zasady wydawania zezwoleń przewoźnikom polskim i rosyjskim dokonującym przewozów ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria zostały określone w omawianej umowie, a w szczególności w art. 5 umowy. Przepisy niniejszej umowy nie przewidują możliwości skrócenia lub wydłużenia terminu ważności omawianego. W art. 5 ust. 3 umowy wskazano, iż właściwe organy umawiających się stron będą corocznie przekazywać sobie wzajemnie uzgodnioną ilość formularzy zezwoleń na przewozy ładunków. Takim też formularzem posłużyła się strona skarżąca przy omawianym przejeździe. W związku z faktem, iż w umowie nie przewidziano instytucji wygaśnięcia zezwolenia, należy przyjąć, iż zezwolenie jest ważne do daty określonej w zezwoleniu.

Odnosząc się do znaczenia negocjacji przeprowadzanych w ramach prac Komisji Mieszanej, wskazać należy, iż w myśl art. 18 umowy w celu wykonywania postanowień umowy strony powołują Komisję Mieszaną. Wykonanie umowy odbywa się zgodnie z postanowieniami protokołu, stanowiącego integralną część umowy. W zapisach umowy oraz protokołu do umowy nie przewidziano jednak szczególnych uprawnień dla Komisji Mieszanej do skracania i wydłużania zezwoleń, o których mowa w art. 6. Podkreślić należy, iż – co słusznie wskazywała skarżąca w odwołaniu – wyniki rozmów Komisji Mieszanej oraz rozmów międzyrządowych, o ile nie znajdą swojego odzwierciedlenia w ratyfikowanej umowie międzynarodowej, nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce.

Organy zarówno w decyzjach jak i w odpowiedzi na skargę powoływały się na wywodzącą się z norm prawa międzynarodowego zasadę wzajemności, wskazując, że skoro strona rosyjska mogła "efektywnie wstrzymać przedłużenie ważności zezwoleń to należy przyjąć, że strona polska również była do tego uprawniona" i podnosząc, że "nawet jeżeli uznać, iż strona polska nie była uprawniona do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia to na skutek postępowania strony rosyjskiej uzyskała stosowne uprawnienie". Powyższe sformułowania organów wskazują, iż nałożenie na skarżącą kary pieniężnej stanowiło niejako przejaw retorsji w związku ze złamaniem przez stronę rosyjską ustaleń odnoszących się co do zezwoleń na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Wskazać należy, iż organy administracji publicznej działają w ramach przepisów prawa. Niewywiązanie się przez Federację Rosyjską z ustaleń zapadłych w trakcie prac dotyczących omawianych zezwoleń nie może mieć wpływu na prawa przewoźników rosyjskich, którzy posługują się - prawidłowo wypełnionymi i w okresie ich ważności - formularzami zezwoleń wydanymi przez właściwy organ.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżone decyzje naruszają art. 5 ww. umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów poprzez uznanie, iż pomimo posiadania ważnego, okazanego i prawidłowo wypełnionego zezwolenia - zezwolenie to straciło swoją ważność na skutek działań strony rosyjskiej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji rozważy ponownie możliwość nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności oraz treść przepisów omawianej umowy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.

Koszty postępowania w kwocie 1617 zł, stanowił uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 1200 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej.