Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2956/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1-2, art. 184, art. 190,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2535/14 w sprawie ze skargi [A.] w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] w N. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 2535/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę [A.] w N. (zwane dalej także: skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] kwietnia 2011r. Mazowiecki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w ogłoszeniu nr [...] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji N. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia 1 lipca 2011r. do dnia 30 czerwca 2012r. Ze sporządzonego w dniu [...] maja 2011r. rankingu końcowego wynika, że komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert. Komisja konkursowa wybrała ofertę złożoną przez [B.], który otrzymał 159,5 pkt. Oferta [Z.] w N. zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą 150 pkt, w tym za: ofertę cenową - 10 pkt; ciągłość -90 pkt; jakość - 50 pkt.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011r. [Z.] złożył odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu Nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia oddalił odwołanie strony, wskazując, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011r. Prezes NFZ za trafne uznał ustalenie, że skarżący nie spełnił dodatkowo ocenianego elementu w zakresie posiadania na dzień złożenia oferty systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego. Z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynika bowiem, iż na czas kontroli zainstalował demonstracyjną wersję systemu wspomagania dowodzenia, która - zgodnie z umową - została udostępniona do dnia [...] czerwca 2011r. Natomiast licencja na korzystanie z systemu miała zostać udzielona na okres od [...] lipca 2011r. do [...] czerwca 2012r. Licencja miała zatem zostać udzielona po terminie składania ofert, tj. po dniu [...] kwietnia 2011r., co było powodem odjęcia oferentowi 10 punktów, gdyż na dzień składania oferty nie był właścicielem (prawnym użytkownikiem) wymaganego systemu, posiadając jedynie wersję demonstracyjną z wypożyczonym niezbędnym wyposażeniem.

Za prawidłowe organ uznał też organ odjęcie punktów za odpowiedzi na pytania dotyczące procentowego łącznego średniotygodniowego czasu pracy lekarzy posiadających tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej i lekarzy, którzy ukończyli co najmniej drugi rok specjalizacji w dziedzinie medycyny ratunkowej. W oparciu bowiem o informacje potwierdzone przez Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego w Ł. ustalono, że jeden z lekarzy został skreślony z rejestru lekarzy specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej. Zasadne było zatem zmniejszenie ilości punktów z 12,5 do 10. Ponadto organ wskazał, iż skarżący wyraził zgodę w dniu [...] maja 2011r. w protokole końcowym z negocjacji na dokonanie zmiany odpowiedzi na pytania nr 2.1.1 oraz 2.1.2, a tym samym na zmniejszenie liczby punktów uzyskanych za odpowiedź na pytania.

Pismem z dnia [...] września 2011r. [Z.] w N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 2082/11, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jeżeli w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, będącym postępowaniem administracyjnym, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z całym zgromadzonym materiałem dowodowym) może zatem nastąpić jedynie przez wydanie postanowienia, w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że zarówno w I instancji, jak i w II instancji takiego postanowienia nie wydano, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym skarżący w tym zakresie został pozbawiony możliwości weryfikacji zasadności odmowy udostępnienia mu akt sprawy. Zdaniem Sądu, Prezes NFZ bezzasadnie pozbawił skarżącego pełnego wglądu do oferty strony przeciwnej. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Narodowy Fundusz Zdrowia, dokonał on powtórnie ustaleń materialnoprawnych z zachowaniem wymagań przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez prawidłowe odniesienie się do wniosku skarżącego o udostępnienie akt administracyjnych, w tym oferty strony przeciwnej i rozpatrzył ewentualne zarzuty strony skarżącej, jakie może sprecyzować w oparciu o udostępnione informacje.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II GSK 932/12. NSA uznał, że skarga kasacyjna była niezasadna, zaś odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. NSA podkreślił, że akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach) oddalił odwołanie [Z.], którego następcą prawnym jest [A.] w N. wskazując, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Oferta skarżącego zajęła drugą pozycję, Komisja konkursowa wybrała ofertę złożoną przez [B.]. Organ I instancji podkreślił także, że stosując się do wskazań sądów administracyjnych obu instancji, pismem z dnia [...] lutego 2014r. poinformował skarżącego, że może zapoznać się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym oraz wypowiedzieć się odnośnie tego materiału, z czego jednak skarżący nie skorzystał.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r. poz. 1290, zwanej dalej: ustawą zmieniającą) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jest związany wskazaniami dotyczącymi niniejszej sprawy zawartymi w zapadłych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazania te dotyczyły obowiązku udostępnienia skarżącemu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym także oferty drugiego podmiotu biorącego udział w konkursie. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł uznać postępowania za bezprzedmiotowe, nawet pomimo wygaśnięcia okresu, którego dotyczyło świadczenie (data końcowa okresu to [...] czerwca 2012r.).

[A.] w N., będące następcą prawnym [Z.] w N., wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, poprzez wydanie decyzji oddalającej odwołanie, podczas gdy odwołanie oraz całe postępowanie stały się bezprzedmiotowe. Podniesiono też naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy oraz naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na nieudostępnieniu skarżącemu dokumentacji ofertowej drugiego oferenta, który wygrał konkurs.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa i wskazaniami zawartymi we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy. Uchylając we wcześniejszym postępowaniu poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje, Sąd uznał, że skarżący miał prawo do zapoznania się z ofertą podmiotu, który wygrał konkurs. W toku niniejszego postępowania, po wyrokach Sądów obu instancji, organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, strona jednak nie skorzystała z tej możliwości. Zdaniem Sądu, organ administracji zastosował się do wskazań, zawartych we wcześniejszych wyrokach, zapewniając stronie możliwość zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Organ dokonał też porównania oferty wybranej oraz oferty skarżącego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nie budziło zastrzeżeń Sądu.

Za niezasadny Sąd uznał też zarzut skarżącego dotyczący bezprzedmiotowości postępowania. Po uchyleniu poprzednich decyzji wydanych w tej sprawie organy miały obowiązek przeprowadzić postępowanie ponownie, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 20 grudnia 2011r. Zdaniem Sądu nie można też skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności, albowiem wyrok WSA został zaskarżony kasacyjnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego i dopiero po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego organ mógł rozpoznać sprawę. Poza tym skoro strona skarżąca uważała, że w roku 2014 postępowanie jest bezprzedmiotowe, mogła wycofać odwołanie, co doprowadziłoby do umorzenia postępowania odwoławczego. Organ natomiast w świetle zapadłych wyroków sądowych musiał postępowanie przeprowadzić zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tych wyrokach.

W ocenie Sądu I instancji organ nie naruszył także art. 134 ustawy o świadczeniach. W postępowaniu po wyrokach WSA i NSA, Fundusz zapewnił bowiem równe traktowanie świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadził postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z akt wynika, że w rankingu otwarcia oferta skarżącego otrzymała łączną liczbę punktów- 166,3 pkt w tym za: ofertę cenową - 9,8 pkt; ciągłość - 90 pkt; jakość – 66,5 pkt Natomiast drugi oferent [B.] otrzymał 158,25 pkt, w tym za: ofertę cenową – 8,75 pkt, ciągłość – 90 pkt, jakość – 59,5 pkt. W dniu [...] maja 2011r. komisja konkursowa przeprowadziła z obojgiem oferentów negocjacje w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sporządzonego w dniu [...] maja 2011r. rankingu końcowego komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert. Oferta skarżącego zajęła drugą pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 150 pkt w tym za: ofertę cenową - 10 pkt; ciągłość -90 pkt; jakość - 50 pkt. Komisja konkursowa wybrała ofertę złożoną przez [B.], który otrzymał 159,5 pkt punktów. Dokonanie tego wyboru Sąd uznał za prawidłowe.

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło [A.] w N., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014r. w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji nr [...] Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2014r. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo naruszeń wskazanych w skardze, a to:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie (nieoparte na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie), że skarżący na dzień złożenia oferty nie posiadał właściwego systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego, podczas gdy posiadał on wersję demonstracyjną systemu obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego do dnia [...] czerwca 2011r. z licencją na korzystanie z systemu w okresie od [...] lipca 2011r. do dnia [...] czerwca 2012r., co skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem odwołania skarżącego i doprowadziło do wydania wadliwej decyzji przez organ II instancji oraz następnie oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę niespełnienia przez skarżącego kryterium konkursu dotyczącego braku czasu pracy lekarzy w zakresie kryterium "jakość", co skutkowało błędnym podzieleniem ustaleń organu I i II instancji i oddaleniem skargi;

3. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 10 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę skarżącemu zapoznania się z dokumentacją ofertową [B.], co pozbawiło skarżącego możliwości wykazania nieprawidłowości w dokumentacji [B.], a świadczących o niespełnieniu przez ten podmiot kryteriów ofertowych i doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sprawie następnie zaakceptowanej przez Sąd;

4. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 10 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a., poprzez udostępnienie skarżącemu przed wydaniem decyzji w sprawie, w ramach ostatecznego zapoznania się z materiałem dowodowym, jedynie kopii akt postępowania, zamiast ich oryginału, co pozbawiło skarżącego możliwości weryfikacji prawidłowej i pełnej dokumentacji akt i skutkowało pozbawieniem strony podstawowych uprawnień proceduralnych;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w w/w normie, mimo że ustawa nie przewiduje kompetencji do jego przedłużenia przez Prezesa NFZ, co skutkowało naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy we właściwym terminie;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na wydaniu merytorycznej decyzji kończącej postępowanie w sprawę - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji - w sytuacji, gdy odwołanie oraz całe postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

7. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie odwołania stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, jednakże ich konstrukcja nie jest prawidłowa. Podniesiono bowiem liczne naruszenia przepisów, jednakże bez wyraźnego wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w ramach której stawiane są zarzuty naruszenia konkretnych regulacji prawnych. Takie ujęcie tej skargi jest jej wadą formalną. Wprawdzie nie daje ono podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, bo to wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak w sposób zasadniczy ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wymogi formalne wskazuje art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a., zatem każda skarga kasacyjna ma je spełniać, bo tylko wtedy daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Jedyny dopuszczalny wyjątek stanowi możliwość oceny skarżonego wyroku pomimo wadliwie zbudowanych zarzutów, jeżeli z uzasadnienia skargi daje się ustalić istota podnoszonego naruszenia oraz jego wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie taka możliwość istnieje, dokonując w tym celu skonfrontowania treści wadliwie sformułowanych zarzutów z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej. Brak jednakże precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych, niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń co do punktów 3, 4, i 5 oraz 6 i 7, a także zupełny brak wyjaśnienia co do zarzutu z punktu 2, spowodowały istotne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa jest przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny po raz drugi. Poprzednim wyrokiem z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II GSK 932/12, NSA oddalił skargę kasacyjną organu, za trafne uznając stanowisko przyjęte przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 2028/11, że organ niezasadnie odmówił skarżącemu w toku postępowania administracyjnego wglądu do oryginałów akt sprawy, w tym do oferty drugiego z oferentów w postępowaniu konkursowym. W tym zakresie postępowanie zostało uznane za niezgodne z prawem i w tym też zakresie sformułowano zalecenia wobec organu administracyjnego ponownie prowadzącego to postępowanie.

Biorąc to pod uwagę, za niezasadne uznać należy zarzuty podniesione w punktach 3 i 4 skargi kasacyjnej, dotyczące bezpodstawnej odmowy skarżącemu dostępu do oryginału akt administracyjnych oraz dostępu do oferty drugiego z oferentów. Uwzględnieniu tych zarzutów stoi na przeszkodzie wprost regulacja zawarta w przepisie art. 190 p.p.s.a., który przewiduje, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.", a także treść przepisu art. 153 p.p.s.a. z drugiego wynika, że: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie."

Mając na uwadze treść powołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że ponownie orzekając w tej sprawie, organy administracyjne i wojewódzki sąd administracyjny byli zobowiązani uwzględnić zarówno treść wydanego przez NSA rozstrzygnięcia, jak też wykładnię prawa, którą w swym orzeczeniu zawarł, odnoszącą się do oceny prawidłowości oceny prawnej i wskazań dla organów sformułowanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Stąd też skarga kasacyjna dotycząca w punktach 3 i 4 ponownie tych samych zarzutów, które były już analizowane i rozpatrzone przez sądy w poprzednim postępowaniu, jest niedopuszczalna w świetle przytoczonej powyżej treści art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że ponownie prowadzone postępowanie w tej sprawie było zgodne z prawem, prawidłowo bowiem uwzględniono wskazania zawarte we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Ponieważ uprzednio sądy te uznały, że skarżący miał prawo do zapoznania się z oryginałem akt administracyjnych, w tym z ofertą podmiotu, który wygrał konkurs, prawidłowo ponownie prowadząc to postępowanie organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W ten sposób prawidłowo zatem zrealizowano wskazania sądów zawarte we wcześniejszych wyrokach, zapewniając stronie możliwość zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. To zaś, że skarżący z tej możliwości nie skorzystał, nie może oznaczać wadliwości prowadzonego postępowania. Uwzględnienie oczekiwań sformułowanych w skardze kasacyjnej wymagałoby podważenia wprost stanowiska prawnego wyrażonego już w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnionego przy tym na warunkach związania przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym obecnie wyroku. Niezasadne są zatem zawarte w punktach 3 i 4 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 10 i art. 73 §1 k.p.a.

Za nieuzasadnione uznać należy również sformułowane w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, w rezultacie czego prawidłowo zastosowano przepis prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał z jakich konkretnie powodów w toku postępowania doszło jego zdaniem do naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa. Podejmując polemikę ze stanowiskiem organów, a w konsekwencji też Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej nie odwołał się również do żadnego konkretnego argumentu, który w konfrontacji z treścią konkretnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy podważałby skutecznie prawidłowość i zgodność z prawem tego stanowiska.

Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego doszło do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy co do tego, że skarżący na dzień złożenia oferty nie posiadał właściwego systemu wspomagania dowodzenia. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zasadność uznania przez organy administracyjne, że skarżący na dzień składania oferty takiego systemu nie posiadał, dysponując jedynie wersją demonstracyjną. Z dokumentów przedstawionych przez samego skarżącego wynika, iż na czas kontroli zainstalował demonstracyjną wersję systemu wspomagania dowodzenia, która - zgodnie z umową - została udostępniona do dnia [...] czerwca 2011r. Natomiast licencja na korzystanie z systemu miała zostać udzielona na okres od [...] lipca 2011r. do [...] czerwca 2012r., a więc po terminie składania ofert, tj. po dniu [...] kwietnia 2011r. Na dzień składania oferty skarżący nie posiadał zatem wymaganego systemu, lecz jedynie wersję demonstracyjną z wypożyczonym niezbędnym wyposażeniem. Zasadnie więc odjęto skarżącemu 10 punktów, trafnie zwracając uwagę, że wersja demonstracyjna nie może być uznana za prawidłowe spełnienie warunku. Przedłożonych dowodów nie sposób było ocenić inaczej.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę niespełnienia przez skarżącego kryterium w zakresie braku czasu pracy lekarzy, należy przede wszystkim podkreślić, że zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony w skardze kasacyjnej. Skarżący po sformułowaniu go w petitum skargi kasacyjnej, ani jednym zdaniem nie odnosi się do niego w jej uzasadnieniu. Nie wiadomo zatem, w czym upatruje zasadności tego zarzutu, to znaczy na czym polegała błędna ocena niespełnienie przez niego tej przesłanki, co zasadniczo ogranicza zakres kontroli przez NSA. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że lekarz wykazany przez skarżącego w ofercie jako lekarz w trakcie specjalizacji z medycyny ratunkowej, został skreślony z rejestru lekarzy specjalizujących się w tej dziedzinie, co organ ustalił na podstawie informacji uzyskanej z Wojewódzkiego Centrum Zdrowia Publicznego w Ł. Zasadne było zatem zmniejszenie ilości punktów z 12,5 do 10. Skoro skarżący w postępowaniu przed organami administracyjnymi, ani potem przez Sądem I instancji i przed NSA, nie przedłożył jakichkolwiek innych dowodów, które potwierdziłyby jego stanowisko, uznać należało, że zasadnie Sąd I instancji ocenił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe było prawidłowe i wyczerpujące, oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie nie przekroczono zatem dopuszczalnych granic swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej nie wykazano takiego przekroczenia. Zasadnie zatem Sąd i instancji ocenił, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe postępowanie i słusznie uznał, że fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały prawidłowo ustalone i rozważone. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło więc do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Niezasadny jest także zarzut podniesiony w punkcie 5 skargi kasacyjnej naruszenia art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Konstrukcja tego zarzutu jest nieprecyzyjna. Z jednej bowiem strony skarżący formułuje go jako zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem terminu do jej wydania przewidzianego w art. 154 ust. 6, z drugiej jednak strony nie twierdzi, że termin ten ma charakter materialnoprawny, albowiem jego przekroczenie wiąże ze skutkiem w postaci "naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy we właściwym terminie". Tak sformułowany zarzut, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że wskazany w tym przepisie termin ma charakter instrukcyjny, nie mógł więc przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia wyroku i wydanych decyzji z tego powodu, że wydano je po upływie tego terminu.

Niejasne i niekonsekwentne jest też stanowisko skarżącego kasacyjnie sformułowane w punktach 6 i 7 skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie domaga się bowiem dokonania kontroli legalności zaskarżonych decyzji, podnosząc wobec nich zarzuty naruszenia przepisów materialnoprawnych i procesowych, a więc upatruje w dokonaniu przez Sąd kontroli legalności tych decyzji swojego interesu prawnego (por. art. 50 p.p.s.a.), a równocześnie twierdzi, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. We wnioskach skargi kasacyjnej nie formułuje jednak wniosku o uchylenie wyroku, zaskarżonych decyzji i o umorzenie postępowania, lecz domaga się uchylenia wyroku i decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd I instancji, że okoliczność upływu terminu wykonania umowy, nie oznaczała bezprzedmiotowości niniejszego postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2015r., sygn. akt II GSK 299/14).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty były nieuzasadnione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013r., poz. 490), znajdującego w sprawie zastosowanie ze względu na treść § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O wysokości kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie powołanych wyżej przepisów, zasądzając kwotę 120 zł za udział pełnomocnika organu w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.