Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 196/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 235, art. 237 par. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: par. 11 ust. 1, poz. 21, par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 roku sprawy ze skargi Ł. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [..] 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżącej Ł. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Łd 196/10

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 roku sygn. akt III SA/Łd 102/09 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr [...] z dnia [...] roku. Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115) uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku w sprawie P 23/07 (Dz.U. Nr 116 poz.740), w którym to wyroku Trybunał orzekł, iż zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku są niezgodne z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z czym Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 27 października 2009 roku nr 28, wydaną na podstawie 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nie stwierdził u Ł. R. choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2 i 3 kHz wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Ł. R. była zatrudniona w "J." Ł. Spółdzielni Mleczarskiej Ł. od 19.09.1977r. do 31.12.1986r. na stanowisku lodziarza, od 1.02.1995r. do 31.08.1995r. na stanowisku pomocnika mleczarskiego, od 1.02.1996r. do 6.11.2005r. na stanowisku operatora maszyn i urządzeń, od 7.11.2005r. do 31.12.2006r. na stanowisku referenta.

Ł. R. została poddana badaniom specjalistycznym w uprawnionej do orzekania o chorobach zawodowych jednostce organizacyjnej służby zdrowia, tj. Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. w związku ze skierowaniem Poradni Lekarzy Rodzinnych s.c. w Ł. W wyniku przeprowadzonych badań Ł. R. uzyskała dwa orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu (orzeczenie lekarskie nr [...] w trybie odwoławczym). Orzeczenie lekarskie nr [...] Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej WOMP w Ł. rozpoznało obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego o wielkości 40 dB w obu uszach. Audiometria mowy-próg wykrywania mowy UP-18 dB, UL-15 dB, rozumienia mowy UP-30 dB, UL-32 dB, próg rozróżniania mowy UP-42 dB, UL-42 dB. W audiometrii impedancyjnej uzyskano prawidłowe krzywe tympanometryczne typu A. Odruchy ipsilateralne zachowane obustronnie dla wszystkich badanych częstotliwości z wyjątkiem 4 kHz dla UP. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że ubytki słuchu spowodowane hałasem są obustronne, symetryczne, odbiorcze, o lokalizacji ślimakowej i wysokoczęstotliwościowe. Według obowiązującego rozporządzenia podstawą do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu jest stwierdzenie obustronnego, trwałego ubytku słuchu pochodzenia ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz. Orzeczenie lekarskie nr [...] zawiera informację, iż przeprowadzone aktualnie kompleksowe badania audiologiczne zweryfikowane audiometrią obiektywną (tympanometria, ABR ) z uwzględnieniem audiometrii słownej wykazały obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu typu ślimakowego o wielkości UP-40 dB, UL-45 dB. Wielkość stwierdzonego ubytku słuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30.06.2009r. Z tego powodu mimo wieloletniego narażenia na hałas w środowisku pracy nie rozpoznano w tym przypadku choroby zawodowej narządu słuchu. Podstawą braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu u Ł.i R. jest wielkość stwierdzonego ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym, tj. 40 dB. Zgodnie z obowiązującym wykazem chorób zawodowych (poz. 21 wykazu) wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym musi wynosić co najmniej 45 dB.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wyjaśnił, że nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, jeśli właściwe jednostki orzecznicze nie dokonały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiadają się w danej sprawie negatywnie, co w tej sprawie miało miejsce dwukrotnie.

Od powyższej decyzji odwołała się Ł. R., podnosząc, że stwierdzone zmiany w narządzie słuchu są wynikiem wieloletniego narażenia zawodowego na hałas i zdaniem strony wielkość ubytku słuchu nie ma znaczenia dla uznania schorzenia za chorobę zawodową.

Decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 2351 i 2352 Kodeksu pracy z dnia 26 czerwca 1974r. (Dz. U z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego inspektora sanitarnego konieczne jest orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej wydane przez upoważnioną, zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia, jednostkę orzeczniczą.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. rozpatrując sprawę w poprzednim postępowaniu decyzją nr [...] z dnia [...]r. nie stwierdził u Ł. R. choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Od powyższej decyzji odwołała się strona. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy i rozpoznając odwołanie stwierdził, że Ł. R. w latach 1977 - 2006 była zatrudniona w Ł. Spółdzielni Mleczarskiej "J." na różnych stanowiskach pracy oraz prowadziła własną działalność gospodarczą. Zgodnie z kartą oceny narażenia zawodowego z dnia 5 października 2007r., w ekspozycji na hałas (nie przekraczający jednak normatywów higienicznych) przepracowała 18,5 roku. W okresie zatrudnienia Ł. R. miała zalecone do stosowania ochronniki słuchu oraz objęta była profilaktycznymi badaniami lekarskimi, w wyniku których do 2005r. nie orzekano przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy zawodowej. Ł. R. została przebadana przez dwie uprawnione jednostki orzecznicze, kompetentne w dziedzinie patologii zawodowej, tj. Przychodnię Konsultacyjno - Diagnostyczną Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. oraz Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł., które w oparciu o wyniki kompleksowych badań audiologicznych - niezbędnych do ustalenia rodzaju i wielkości ubytku słuchu - wydały orzeczenia lekarskie (orzeczenie WOMP nr [...] z dnia [...]. i orzeczenie IMP Nr [...] z dnia [...]) o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, bowiem stwierdzony obustronny ubytek słuchu o lokalizacji ślimakowej nie spełnia wielkości określonej pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych (co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym). W świetle obowiązującego wykazu chorób zawodowych uszkodzenie słuchu, aby mogło być uznane za chorobę zawodową musi spełniać cztery zasadnicze kryteria: ubytek słuchu musi być obustronny i trwały musi mieć lokalizację ślimakową musi być spowodowany hałasem wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym musi wynosić co najmniej 45 dB dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Brak któregokolwiek z powyższych kryteriów nie pozwala uznać, że stwierdzony ubytek słuchu jest chorobą zawodową wymienioną pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W związku z powyższym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją nr [...]z dnia [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. wobec braku podstaw do stwierdzenia u Ł. R. choroby zawodowej narządu słuchu. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. rozpatrując sprawę ponownie (w związku z ww. wyrokiem WSA w Ł.), decyzją nr [...] z dnia [...] nie stwierdził u Ł. R. choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie zaistniała potrzeba ponowienia postępowania orzeczniczego, ponieważ w świetle nowego stanu prawnego nie uległa zmianie wielkość ubytku słuchu warunkująca rozpoznanie choroby zawodowej (co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym), zaś w świetle § 11 ust. 1 rozporządzenia czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim treść orzeczeń lekarskich, nie pozwalają na żadne odmienne wnioski, niż wniosek o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u Ł. R., także w świetle aktualnie obowiązujących przepisów. Oceniona badaniami audiologicznymi lokalizacja ślimakowa rozpoznanego u Ł. R. ubytku słuchu jest niewystarczającym kryterium dla stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem musi być również spełnione kryterium jednoznacznie określające wielkość niedosłuchu, co wynika z definicji zawodowego uszkodzenia słuchu w rozumieniu wykazu chorób zawodowych. W świetle obowiązujących przepisów ubytek słuchu u Ł. R. nie spełnia określonego w wykazie chorób zawodowych pod poz.21 kryterium, co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym.

Organ wskazał, że niezasadne jest stanowisko Ł. R., iż wielkość ubytku słuchu nie ma znaczenia dla uznania schorzenia za chorobę zawodową. Przyznanie racji takim poglądom świadczyłoby o całkowitym zignorowaniu wyników badań naukowych poczynionych przez specjalistów w dziedzinie medycyny pracy. W niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia ponownych badań audiometrycznych, ponieważ badania słuchu przeprowadzone w 2007 r. w WOMP w Ł. i IMP w Ł. są miarodajne dla ustalenia czy u zainteresowanej występuje choroba zawodowa z tego względu, że zostały one przeprowadzone już po ustaniu narażenia zawodowego na hałas i jak wykazały badania kliniczne i epidemiologiczne, zawodowe ubytki słuchu nie ulegają progresji po zaprzestaniu pracy zawodowej, bowiem uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem o poziomach stwarzających ryzyko jego powstania przedstawia sobą obraz niedosłuchu trwałego, nieodwracalnego, który nie ulega zmianie po ustaniu narażenia. Jeżeli taki fakt ma miejsce, świadczy to o wpływie czynników pozazawodowych na ich powstanie. Zatem podnoszona przez Ł. R. progresja ubytku słuchu już po ustaniu narażenia świadczy dodatkowo o pozazawodowym czynniku powodującym u niej ubytek słuchu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozważenia zebranego materiału; art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z dokumentów (dokumentacji medycznej skarżącej), zeznań świadków oraz opinii biegłego z zakresu laryngologii; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze i niekompletne zebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym m.in. nieprzeprowadzenie szeregu dowodów; art. 136 k.p.a. przez organ II instancji, który nie zlecił dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zarówno organ I jak i II instancji pominął szereg okoliczności mogących mieć wpływ na treść wydanych orzeczeń. Istotne nieprawidłowości dotyczą przede wszystkim postępowania dowodowego, którego głównym celem winno być zebranie kompletnego i pełnego materiału dowodowego oraz wszechstronna jego ocena. Podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły orzeczenia lekarskie: orzeczenie WOMP nr [...] z dnia [...] oraz orzeczenie IMP nr [...] z dnia [...]. Ww. opinie specjalistów zostały wydane w oparciu o badania przeprowadzone w 2007 r., tj. blisko trzy lata temu. Organ I instancji a priori przyjął bowiem, iż u skarżącej nie mogło w tym czasie dojść do pogorszenia schorzenia. Stanowisko to podzielił także organ odwoławczy, którego zdaniem zawodowe ubytki słuchu nie ulegają progresji po zaprzestaniu pracy zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla udowodnienia powyższej tezy powołał się na "badania kliniczne i epidemiologiczne", nie precyzując jednak gdzie i kiedy te badania zostały przeprowadzone oraz kto jest ich autorem. Materiał dowodowy w oparciu, o który wydano skarżoną decyzję w całości pokrywa się dowodami zebranymi we wcześniejszych postępowaniach. Organy administracyjne nie zadały sobie trudu, aby w jakikolwiek sposób zweryfikować zebrane dane. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie :

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji naruszyły przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) Art. 235¹ Kodeksu pracy, dodany mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 825) i obowiązujący z dniem 3 lipca 2009 r. stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje tym samym zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. i obowiązywały już w chwili wydania decyzji organu odwoławczego. W rezultacie według zapisów powołanego rozporządzenia należy oceniać postępowanie organów administracji. Wskazuje na to treść jego § 11 ust. 1, który stanowi, że do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne.

Zgodnie z poz. 21 załącznika do powołanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., stanowiącego wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym - obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz.

W tym stanie rzeczy, nie można odmówić mocy dowodowej orzeczeniom lekarskim, wydanym na podstawie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., które mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 23/07 utraciło moc z dniem 3 lipca 2009r., albowiem czynności dokonane w toku postępowań wszczętych przed dniem 3 lipca 2009 r. pozostają skuteczne, a określenie definicji choroby zawodowej zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w całości bez wprowadzenia w nim zmian przejął art. 235¹ Kodeksu pracy.

Jednostki orzecznicze właściwe do orzekania w zakresie chorób zawodowych zostały określone w § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. To lekarz, na podstawie wyników przeprowadzonych badań, w tym pomocniczych oraz dokumentacji medycznej pracownika, jak i przebiegu zatrudnienia, a także oceny narażenia zawodowego wydaje stosowne orzeczenie (§ 5 ust. 1 i 2 w związku z § 6 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz ust. 3 i 5). W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Stwierdzić należy, iż jeśli organ prowadzący postępowanie przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, a takim w warunkach niniejszej sprawy jest orzeczenie lekarskie, okaże się niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od określonej jednostki orzeczniczej, uzupełnienia orzeczenia lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.).

Wprawdzie organ nie może sprzecznie z orzeczeniami lekarskimi dokonać rozpoznania choroby zawodowej we własnym zakresie, na co wielokrotnie wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, nie zwalnia to jednak organu od obowiązku dokonania dogłębnej oceny orzeczenia lekarskiego będącego w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a jego ocena podlega kryteriom wskazanym w art. 80 k.p.a. Skoro orzeczenie lekarskie stanowi środek służący stwierdzeniu choroby zawodowej, to nie może budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej. Zatem organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej pełnego i wyczerpującego uzasadnienia oraz wyjaśnienia, w sposób zrozumiały dla stron, zajętego w niej przez lekarzy stanowiska.

Wbrew zatem stanowisku organów nie są one bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym także – w niniejszej sprawie - okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I SA 1200/98 – LEX nr 45833). W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby.

W niniejszej sprawie z karty oceny narażenia zawodowego (k. 8 - akta administracyjne) wynika, że Ł. R. w trakcie zatrudnienia w "J." Ł. Spółdzielni Mleczarskiej w Ł. pracowała w warunkach, które stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej.

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...] wskazał, że badana była tylko incydentalnie narażona na przekraczające dopuszczalne normy. Przy czym podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż jednostka orzecznicza nie dysponowała protokołem z postępowania przeprowadzonego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, który został sporządzony dopiero w dniu [...] oraz kartą oceny narażenia zawodowego.

Zauważyć zaś należy, że nie jest rzeczą lekarza orzekającego o chorobie zawodowej wyręczanie organów sanitarnych w ustalaniu stanu faktycznego, w tym warunków pracy (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), gdyż lekarz wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Niemniej jednak lekarz może wystąpić o uzupełnienie w tym zakresie materiału do podmiotów wskazanych w § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Powyższe nie miało zaś miejsca w niniejszej sprawie.

Przychodnia Konsultacyjno-Diagnostyczna Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. stwierdziła, że badania audiologiczne wykazały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego wielkości 40 db w obu uszach. Natomiast Instytut Medycyny Pracy w Ł. wydając orzeczenie lekarskie z dnia [...] nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego przy stwierdzonym u Ł. R. obustronnym, odbiorczym upośledzenia słuchu typu ślimakowego o wielkości UP – 40 db, UL – 45 db wykluczone jest stwierdzenie choroby zawodowej. Nie wyjaśniono dlaczego w tak krótkim okresie czasu występują różnice w wielkości stwierdzonego ubytku słuchu pomiędzy jednostkami medycznymi. Twierdzenie pełnomocnika organu, iż powyższa różnica wynika z jakości sprzętu, na którym przeprowadzano badania, nie wyklucza, że w przypadku, gdyby skarżąca poddana została kolejnemu badaniu na jeszcze lepszym sprzęcie niż ten, którym dysponuje Instytut Medycyny Pracy w Ł., to okazałoby się, że spełnia wymagane kryterium wielkości niedosłuchu – 45 db w uchu lepiej słyszącym. Jakość sprzętu nie może w takim przypadku decydować o chorobie zawodowej, gdyż strona ma prawo żądania przeprowadzenia rzetelnego badania.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że uszkodzenie słuchu nie będzie mogło być rozpoznane jako choroba zawodowa w przypadku niekwestionowanego wykonywania pracy zawodowej z narażaniem na działanie hałasu tylko wówczas, gdy właściwy zakład służby zdrowia, w sposób wyczerpujący i jednoznaczny w uzasadnieniu swojej opinii stwierdzi, że uszkodzenie słuchu jest następstwem innych, konkretnie wskazanych, okoliczności. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż właściwe jednostki medyczne w sposób jednoznaczny wyjaśniły dlaczego stwierdzony u skarżącej odbiorczy, obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego, a więc taki jaki jest wymieniony w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, nie jest chorobą zawodową, mimo iż praca była wykonywana w narażeniu zawodowym, tj. w narażeniu na hałas.

Podkreślić należy, że w przypadku braku szczegółowego uzasadnienia opinii jednostek medycznych, organ sanitarny powinien wezwać placówkę służby zdrowia do jej uzupełnienia z powołaniem się na § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Dopiero na podstawie uzupełnionych opinii, organ inspekcji sanitarnej będzie mógł prawidłowo ocenić materiał dowodowy w sprawie i podjąć rozstrzygnięcie. Sam fakt, że diagnoza została sporządzona w uprawnionej jednostce medycznej, nie zwalnia organu administracyjnego od jej oceny.

Konieczność dokonania przez organ analizy orzeczenia lekarskiego jest niezbędna z uwagi na przywołane powyżej okoliczności, a podstawa jego działania w tym zakresie znajduje uzasadnienie w regulacji zawartej w art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a.

Uzasadnienie decyzji organu, oparte na prawidłowej opinii lekarskiej, musi sprowadzać się końcowo do jasnych wniosków wskazujących, czy istnieje choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, związek przyczynowo-skutkowy między środowiskiem pracy i jej powstaniem. Wydanie decyzji poprzedzić powinno wyjaśnienie istotnych okoliczności związanych z warunkami pracy, jak również rozważenie zastrzeżeń wskazanych przez strony postępowania. W przeciwnym razie postępowanie nigdy nie sprosta wymogom pogłębiania zaufania strony do organów administracji (art. 8 K.p.a.), a wątpliwości co do prawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy mogą być zasadne.

Tymczasem organ odwoławczy kontrolując postępowanie organu pierwszej instancji nie poddał ocenie stanowiącym podstawę wydania decyzji orzeczeń lekarskich, będących również środkiem dowodowym (czy są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione) oraz nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wszystkich okoliczności wymagających wiadomości specjalnych, odnoszących się do konkretnie zgłoszonych przez skarżącą wątpliwości.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie, o tak niekonkretnej treści, nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji. Zatem sporządzone w sposób nieprecyzyjny orzeczenia lekarskie wobec podniesionych wątpliwości nie mogą być uznane za wiarygodne.

Ustalenia poczynione w oparciu o przywołane orzeczenia lekarskie, w których postawiono tezę nie popartą stosowną, pełną argumentacją należało ocenić jako wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając się wyłącznie na nich oraz ustaleniach organów nie można jednoznacznie stwierdzić czy schorzenie, na które cierpi skarżąca jest chorobą zawodową.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organy administracji konieczne będzie wyjaśnienie wszystkie okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia istnienia choroby zawodowej z uwzględnieniem stanowiska Sądu, mając na uwadze, że stosownie do § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. organ może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego.

Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 uzasadnia art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

A. B.