Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3364/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24n ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz, Sędzia NSA Joanna Zabłocka, Sędzia WSA (del.) Stefan Kowalczyk (spr.), Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2523/16 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia certyfikatu bezpieczeństwa ruchu drogowego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. W. na rzecz Ministra Infrastruktury 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę P. W. (dalej: Skarżący), na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister), z dnia [...] września 2016r., wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dnia [...] listopada 2012 r. wydał Skarżącemu certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, ważny do 30 listopada 2015 r.

W dniu 18 grudnia 2015 r. do Ministra wpłynął wniosek Skarżącego o przedłużenie, na podstawie art. 24n ust. 7 ustawy 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. 2015 poz. 460 z zm., dalej: u.d.p.) certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Do wniosku załączył oświadczenie o posiadaniu zdolności do czynności prawnych i korzystaniu z pełni praw publicznych, informację z Krajowego Rejestru Karnego, świadectwo ukończenia szkolenia okresowego dla audytorów BRD oraz potwierdzenie wykonania przelewu na kwotę 17 zł.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Minister umorzył w całości postępowanie, w sprawie przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Organ stwierdził bowiem, że Skarżący złożył wniosek o przedłużenie certyfikatu już po utracie ważności certyfikatu, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie posiadał uprawnień audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym postępowanie było bezprzedmiotowe.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po jego rozpoznaniu, Minister decyzją z dnia [...] września 2016 r., utrzymał w mocy decyzję własną, z dnia [...] marca 2016 r., wskazując, iż nie jest możliwe przedłużenie uprawnień, które w danej chwili już nie przysługują i w tym zakresie nie jest możliwa odmienna interpretacja art. 24n ust. 7 u.d.p. W jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie, prawidłowo został ustalony stan faktyczny, jak również zasadnie zastosowano art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: k.p.a.).

W skardze na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie art. 24n ust. 2, 3 i 7 u.d.p., poprzez błędną interpretację przepisów i uznanie, że nie wywiązał się w określonym czasie, z obowiązków wynikających z ustawy, niezbędnych do przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy, przed upływem 3 letniego okresu ukończył wymagane szkolenie niezbędne do przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego i spełnił wszystkie pozostałe wymogi wynikające z ustawy. Ponadto, zarzucił naruszenie: art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż organ nie wziął pod uwagę i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, to jest, art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania i uznanie go za bezprzedmiotowe w sytuacji, kiedy organ powinien rozpoznać sprawę co do istoty, na gruncie dostarczonych dokumentów, art. 12 w zw. z art. 35 k.pa. poprzez nierozpatrzenie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa, art. 8 k.p.a., poprzez zastosowanie przez organ niekorzystnej własnej interpretacji dla obywatela obowiązujących jasnych przepisów, co stoi w sprzeczności z zasadą zawartą w art. 8 k.p.a.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 11 maja 2017r. oddalił złożona skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie ma natomiast znaczenia to, że Skarżący sporządził wniosek o przedłużenie certyfikatu w dniu 30 listopada 2015 r., ale to kiedy ten wniosek wpłynął do organu. Na wniosku Skarżącego znajduje się prezentata z datą 18 grudnia 2015 r., czyli dniu, w którym certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 30 listopada 2012 r. utracił swą ważność.

W ocenie Sądu powyższe oznacza, że dnia 18 grudnia 2015 r. Skarżący nie był już audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a przepis 24n ust. 7 u.d.p. wskazuje, iż z wnioskiem o przedłużenie może wystąpić audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w połączeniu ust. 1 oznacza osobę, która posiada certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skoro więc dnia 18 grudnia 2015 r. Skarżący nie był audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego, to nie mógł wystąpić o przedłużenie certyfikatu. Nie można przedłużać bowiem certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, po utracie ważności tego certyfikatu. Wobec powyższego uznał, że Minister utrzymał zasadnie w mocy decyzję o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24n ust. 2, 3 i 7 u.d.p. wskazał, iż organ w zaskarżonej decyzji nie odnosił się do załączonych do wniosku o przedłużenie certyfikatu dokumentów. Postępowanie zostało przez organ umorzone z uwagi na upływ terminu ważności certyfikatu i złożenie wniosku o jego przedłużenie po tym terminie a nie jak wskazuje Skarżący na skutek niewywiązania się z przedłożenia w określonym czasie z obowiązków wynikających z ustawy. Fakt ukończenia przez Skarżącego, w wymaganym terminie szkolenia nie miał znaczenia wobec złożenia wniosku o przedłużenie certyfikatu po upływie terminu jego ważności.

Odnosząc się do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 8, art. 12 w zw. z 35 k.p.a. stwierdził, iż organ wydając decyzje wziął pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i rozpoznał na jego podstawie wniosek o przedłużenie certyfikatu a później wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Data wpływu wniosku o przedłużenie certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego dla organu była wiążąca i był on zobowiązany do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24n ust. 2, 3 i 7 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że strona postępowania nie wywiązała się w określonym czasie z obowiązków wynikających z ustawy niezbędnych do przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy strona postępowania przed upływem okresu 3 - letniego ukończyła wymagane szkolenie niezbędne do przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego i spełniła wszelkie pozostałe wymogi wynikające z ustawy.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 7, 77 §1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania i uznanie go za bezprzedmiotowe w sytuacji kiedy organ administracji powinien rozpoznać sprawę co do istoty na gruncie dostarczonych dokumentów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden skarga kasacyjna nie była uzasadniona.

Skarżący zarzucił naruszenie zarówno prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, jak też ich zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy Skarżący zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji, naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06, CBOSA).

Podkreślić należy jednakże, że dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania konieczna jest ocena zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie przepisów prawa materialnego rzutuje na ocenę zarzutów dotyczących przepisów postępowania.

Skarżący w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, zarzucił naruszenie art. 24n ust. 2,3 i 7 u.d.p. wskazując, iż ustawa nie przewiduje wymogów dotyczących daty ich dostarczenia. Uznał więc, że dostarczenie dokumentów po okresie ważności certyfikatu spełnia warunki określone w art. 24n ust. 7 u.d.p.. Tym samym, organ błędnie uznał, iż nie wywiązał się w określonym czasie z obowiązków wynikających z ustawy niezbędnych dla przedłużenia certyfikatu audytora. Argumentował przy tym, że odbył wymagane szkolenie, czym spełnił warunek określony w art. 24n ust. 3 u.d.p., bowiem ukończył szkolenie w dniu 29 listopada 2015r.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że istota sporu nie odnosi się do dokumentów które winien złożyć Skarżący we wniosku o przedłużenie certyfikatu określone w art. 24n ust. 7 u.d.p., ale zachowania terminu do złożenia wniosku o przedłużeniu tego certyfikatu.

Otóż, zgodnie z brzmieniem art. 24n ust. 1 u.d.p. audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego jest osoba, która posiada certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Natomiast,, zgodnie z art.24n ust. 7 u.d.p. certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego jest przedłużany na kolejne trzy lata, na wniosek audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, po dostarczeniu potwierdzenia ukończenia szkolenia okresowego, o którym mowa w ust. 3, oświadczenia o spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oraz dokumentu potwierdzającego spełnienie wymogu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3.

Tak więc, wbrew twierdzeniom Skarżącego, z art. 24n ust. 1 i 7 u.d.p. wynika, jak to wywiódł również Sąd I instancji, kto i kiedy może złożyć wniosek o przedłużenie certyfikatu audytora bezpieczeństwa. Wniosek ten, może bowiem złożyć jedynie audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc osoba, która posiada ważny certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z momentem wygaśnięcia certyfikatu, osoba go uprzednio posiadająca, nie jest już audytorem bezpieczeństwa, a tym samym nie może złożyć wniosku o jego przedłużenie.

Z stanu faktycznego sprawy wynika, ze Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał Skarżącemu, w dniu 30 listopada 2012 r., certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Certyfikat ten, był ważny do dnia 30 listopada 2015 r. Skarżący natomiast wystąpił z wnioskiem o przedłużenie certyfikatu, datowanym na dzień 30 listopada 2015 r., który został nadany w placówce pocztowej dniu 16 grudnia 2015r., a wpłynął do organu w dniu 18 grudnia 2015 r.

Tak więc w momencie nadania wniosku w placówce pocztowej, to jest w dniu 16 grudnia 2015r., Skarżący nie był już audytorem bezpieczeństwa, gdyż z dniem 30 listopada 2015r. certyfikat już wygasł. Natomiast wygaśnięcie ważności certyfikatu oznacza, jak wskazano, że Skarżący, któremu został wydany ten certyfikat, przestał być audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego i nie może po tym terminie skutecznie złożyć wniosku o jego przedłużenie.

W związku z tym, iż Skarżący złożył wniosek o przedłużenie certyfikatu bezpieczeństwa nie będąc już audytorem bezpieczeństwa, nie zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem organ zasadnie umorzył postępowanie uznając że zostały spełnione przesłanki określone w art. 105 § 1 k.p.a., a więc bezprzedmiotowości postępowania, wobec utraty przez Skarżącego statusu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wskazać przy tym należy, że Sąd I instancji błędnie uznał, że datą istotną dla oceny skuteczności złożonego wniosku przez Skarżącego, jest data wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., a więc data wpływu wniosku do organu, to jest dnia 18 grudnia 2015r.

Natomiast, do oceny skuteczności wniosku, winien mieć zastosowanie art. 57 § 5 pkt. 2 k.p.a., który stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej, operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe.

Z tego też względu, dla zachowania terminu do złożenia wniosku o przedłużenie certyfikatu bezpieczeństwa istotnym jest termin nadania wniosku w placówce pocztowej, a nie data wszczęcia postępowania.

Jednakże powyższe uchybienie nie miało wypływu na zasadność umorzenia postępowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącego na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 360 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego