Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1773/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c, art. 145, art. 151, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77, art. 79 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 96 poz 667
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
article: § 4 ust. 2, § 9 i § 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 15 poz 67
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu.
article: art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1126/06 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 1126/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu skargi F. M. – uchylił decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie na podstawie art. 77 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 88 poz. 400), § 1, § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu ( Dz. U. Nr 15 poz. 67 z 1998 r.) przyznał F. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. ten sam organ, na podstawie art. 11a w związku z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o PSP w związku z rozporządzeniem MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi PSP równoważników pieniężnych za remont lub brak lokalu mieszkalnego w związku z art. 162 § 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji, jednocześnie odmawiając przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za 2006 r.

Organ wskazał, iż z dniem 1 lipca 2005 r. nastąpiła zmiana ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy równoważnik pieniężny na remont lokalu mieszkalnego lub domu zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, przysługuje strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej, z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Zastąpienie określenia "strażak" na "strażak mianowany na stałe" zawęża krąg osób posiadających uprawnienia do strażaków mianowanych na stałe i strażaków mianowanych w służbie przygotowawczej. F. M. został zwolniony ze służby, a organ emerytalno - rentowy MSWiA przyznał mu emeryturę na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67) o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyznania równoważnika za remont osobie nie będącej strażakiem w służbie czynnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji F. M. zarzucił, że ustawa obowiązująca od lipca 2005 r. nie może odbierać mu praw nabytych kilka lat wcześniej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) Państwowej Straży Pożarnej i ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym przysługuje na zasadach określonych w art. 29 i 30 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie F. M. zarzucił, że zmiana przepisów w 2005 roku może dotyczyć jedynie osób zatrudnionych w dacie wejścia w życie ustawy, natomiast nie odnosi się do osób, które nabyły prawa na podstawie przepisów wcześniejszych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd zaznaczył, że skarżący od 1995 r. otrzymywał równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie corocznych oświadczeń majątkowych, zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) oraz rozporządzenia MSW z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom PSP za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51 poz. 235 ze zm.).

Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. – który stanowił podstawę prawną decyzji organu I instancji – organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1) lub została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do takich decyzji, co do których przepisy prawa materialnego stanowią jednoznacznie, że decyzje ostateczne wydane w określonej sprawie podlegają wygaszeniu.

Zdaniem Sądu, zmiana brzmienia art. 77 ustawy o PSP, określającego podmioty uprawnione do otrzymywania równoważnika, a także przepisów wykonawczych w sprawie trybu przyznawania strażakom PSP równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego, nie pociąga skutków wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sam fakt zmiany przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Analiza podstaw prawnych prowadzi do wniosku, że orzeczenia w zakresie równoważnika za remont mieszkania pozostają w mocy. Sąd podzielił pogląd - wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 594/06 (LEX nr 221925) - że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta jest nadal wiążąca, mimo, że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie.

W ocenie Sądu organy błędnie uznały, że decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika stała się bezprzedmiotowa, gdyż nowe przepisy nie przewidywały takiego skutku. Organy nie wykazały także zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji z uwagi na interes społeczny lub interes strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie, reprezentowany przez radcę prawnego A. P. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w związku z błędnym ustaleniem, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu z uwagi na brak jej bezprzedmiotowości i brak interesu społecznego w ustaleniu jej bezprzedmiotowości, co było podstawą do wydania zaskarżonego wyroku;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a. i ustalenie, że decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie przyznająca równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie stała się bezprzedmiotowa, pomimo uregulowań zawartych w:

- § 4 ust. 2, § 9 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.), § 2 ust. 1 i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033) oraz art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) w związku z art. 61 § 3 k.p.a. skutkujących tym, że złożenie oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego na dany rok kalendarzowy powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania równoważnika za dany rok kalendarzowy, a tym samym bezprzedmiotowość poprzednich decyzji administracyjnych przyznających równoważnik pieniężny za poprzednie lata, co spowodowało brak oddalenia złożonej skargi,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w odpowiedzi na skargę odnośnie zastosowania § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033) w zakresie składania oświadczenia mieszkaniowego skutkującego wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania równoważnika pieniężnego, wynikiem, czego był brak analizy powyższych przepisów pod kątem zasadności wygaszenia decyzji [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie oraz zapadłe orzeczenie w sprawie,

- jego niezastosowanie w zakresie braku wskazania w uzasadnieniu wyroku, co do dalszego postępowania,

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

§ 4 ust. 2, § 9 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz.67 ze zm.), § 2 ust. 1 i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 241, poz. 2033) oraz art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) w związku z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że wynikające z decyzji [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu nie stało się bezprzedmiotowe.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie złożonej skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z treści decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie wynika w jakiej wysokości oraz za który rok kalendarzowy przedmiotowy równoważnik został przyznany, co powinno zostać określone stosownie do treści 4 § ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998 r. Od dnia wydania powyższej decyzji skarżący miał wypłacany równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu za poszczególne lata na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych, bez wydawania kolejnych decyzji. W ocenie organu praktyka taka była nieprawidłowa, bowiem stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998 r. - obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. -równoważnik przyznaje się na podstawie składanego oświadczenia mieszkaniowego strażaka a jego wysokość ustala się wg uprawnień na dzień 1 stycznia danego roku zgodnie z § 4 ust. 2. Decyzja w sprawie przyznania równoważnika lub odmowy jego przyznania winna być zatem wydawana corocznie, po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, które inicjuje wszczęcie postępowania administracyjnego stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. Decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 stycznia 2000 r. Wskazanie w treści tej decyzji, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek nie zwalniało organu I instancji od rozpatrzenia kolejnych oświadczeń mieszkaniowych i zakończenia postępowania w formie decyzji administracyjnej. Skarżący w 2000 r. winien otrzymać kolejną decyzję administracyjną rozstrzygającą o równoważniku na ten rok.

Również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033) - obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2006 r. - w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 3 oraz art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) ustala coroczny tryb składania oświadczeń mieszkaniowych i przyznawania na tej podstawie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Analiza przepisów rozporządzenia i ustawy wyraźnie rozróżnia wypłatę równoważnika od jego przyznania. W tej sytuacji sformułowanie "przyznaje się" świadczy o konieczności zastosowania formy decyzji administracyjnej. Decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. nie mogła być podstawą do ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego za inne lata niż rok, w którym została wydana.

Stwierdzenie jej bezprzedmiotowości leżało w interesie społecznym, gdyż dotychczasowe świadczenia dla F. M. były wypłacone w oparciu o nieobowiązującą decyzję. Organ zaznaczył, że przesłanki wygaśnięcia decyzji wynikają z akt sprawy i zostały wyjaśnione w odpowiedzi na skargę, jednakże Sąd nie odniósł się do tego stanowiska organu, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego organ powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2005r., II OSK 299/05, iż naruszenie to może polegać na niezastosowaniu danego przepisu, który powinien być zastosowany. Zdaniem strony, zastosowanie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej doprowadziłoby do odmiennej wykładni odnośnie bezprzedmiotowości decyzji, a tym samym do odmiennej treści wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a tym samym i art. 151 p.p.s.a., a to z poniższych względów.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709).

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej.

Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał podstawę prawną wyroku ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia tj. dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, iż sądy te nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów. Aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" ( innego niż określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zatem, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ustawa nie wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy - wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pamiętać też należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się do tych przepisów i tak też postąpił Sąd pierwszej instancji wypowiadając się w zakresie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie z dnia [...] lipca 1999 r. nie stała się bezprzedmiotowa, a nadto sama zmiana przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa.

Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. A zatem, wzruszenie decyzji ostatecznych jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z przepisów ograniczenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, zwłaszcza ostatecznych, jest przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że bezprzedmiotowość decyzji aczkolwiek jest podstawowym warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, to jednak nie jedynym. Aby stwierdzić wygaśnięcie decyzji konieczne jest łączne spełnienie przesłanek, o jakich mowa w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym możliwe są następujące sytuacje:

- po pierwsze, decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, bądź

- po drugie, decyzja stała się bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

A zatem, bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną, samoistną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia.

W pierwszym przypadku uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 11 października 1985r. SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986 nr 9-10, s.391).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż żaden przepis prawa - obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - nie nakazuje wydawania w stosunku do osoby będącej emerytowanym strażakiem PSP decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Organy administracji publicznej uznały, że bezprzedmiotowość decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie z dnia [...] lipca 1999 r. jest następstwem zmiany stanu prawnego. Interpretacja taka jest jednak nieuzasadniona.

W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość" wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" ( por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 750-751, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 1996, s. 245, wyrok NSA z dnia 11 października 1985r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21).

Podkreślić należy, iż bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taki skutek. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Ani art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o PSP", ani żaden inny przepis tej ustawy, jak i ustawy z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836), nie przewidują takiego skutku.

Wprawdzie przepisy art. 77 – art. 79 ustawy o PSP z mocy art. 1 wskazanej wyżej noweli uzyskały nowe brzmienie z dniem 1 lipca 2005 r., to jednak ani znowelizowane przepisy, ani przepisy ustawy zmieniającej nie dają podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznych decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Przepis art. 79 ust. 2 ustawy o PSP – powołany w skardze kasacyjnej - stanowi jedynie, iż uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (...) ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego na dzień 1 stycznia każdego roku. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowa decyzja została wydana w czasie, gdy istniała podstawa prawna do jej wydania.

Zdaniem Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 stycznia 2000 r., gdyż – w ocenie organu - na mocy tej decyzji F. M. mógł otrzymał równoważnik tylko za jeden rok. Jeśliby przyjąć hipotetycznie stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, to stwierdzić należy, iż wykonanie decyzji nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji jak i nie stanowi przesłanki wygaszenia tej decyzji.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy kwestia, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży – jak twierdzi organ - w interesie społecznym nie ma znaczenia w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie z dnia [...] lipca 1999 r. nie stała się bezprzedmiotowa. Nadto, skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak było podstaw do wygaszenia decyzji z powodu zmiany stanu prawnego, to brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji publicznej nie stanowi uchybienia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dodatkowo podkreślić należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu z innych jeszcze względów, nader istotnych z punktu widzenia procedury administracyjnej i przewidzianych w niej trybów postępowania.

A mianowicie, Rozdział 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 151 – art. 163 normuje nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji.

W rozważanej sprawie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krośnie z dnia [...] lipca 1999 r. i jednocześnie odmówił F. M. przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za 2006 r.

W powyższej decyzji organ I instancji połączył zatem tryb nadzwyczajny (art. 162 § 1 k.p.a. – stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ) z trybem zwykłym – odmowa przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za 2006 r. Takie działanie organu było niedopuszczalne w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres bowiem rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej wyznaczony jest przepisami regulującymi dane postępowanie. Przepis art. 162 § 1 k.p.a., normujący postępowanie w trybie nadzwyczajnym, nie pozwala na objęcie tym trybem kwestii zastrzeżonych dla postępowania zwykłego. Celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 k.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie ponowne merytoryczne rozstrzyganie w danej sprawie, czy też rozstrzyganie w nowej sprawie wychodząc poza granice zakreślone przepisem 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niedopuszczalne jest łączne rozpatrywanie sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym oraz sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym i wydanie w tych sprawach jednej decyzji. Takie działanie organu administracji publicznej nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.

Chybiony jest także zarzut naruszenia § 4 ust. 2, § 9 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033) i art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) w związku z art. 61 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów prawa, a tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia przez błędną wykładnię. Nadto Sąd administracyjny nie stosuje wskazanych wyżej przepisów prawa, a jedynie kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Sądowi administracyjnemu nie można skutecznie zarzucać niezastosowania tych przepisów.

Zaskarżonemu wyrokowi nie można przypisać zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.