Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1018/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1799/12 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1799/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej dla obszaru powiatu: k., ł., ł. w województwie ł., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor Oddziału NFZ) z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 18 października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rodzaj: profilaktyczne programy zdrowotne/program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej) w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. na obszarze powiatu: k., ł., ł. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącej zajęła 5 pozycję w rankingu końcowym i w konsekwencji nie została wybrana z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

G. Sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Dyrektor Oddziału NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalił odwołanie Spółki, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując się na treść art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem rozstrzygania organów administracji było badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert, przy czym przedmiot badania organów obu instancji był skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji konkursowej podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w stosunku do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. W toku postępowania administracyjnego nie udostępniono skarżącej spółce wszystkich materiałów postępowania konkursowego (w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania), co Prezes NFZ uzasadniał koniecznością ochrony tych danych, przewidzianą w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zdaniem Prezesa NFZ, nie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania konkursowego (takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie oraz przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur), a w konsekwencji nie został naruszony interes prawny skarżącej spółki, zaś oferta spółki nie została wybrana, bowiem złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i to je – jako najkorzystniejsze – zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę G. Sp. z o.o. na powyższą decyzję, stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy I i II instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu zarówno Dyrektor NFZ, jak i Prezes NFZ, nie ujawnili na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Organy nie wyjaśniły dlaczego skarżąca, jak i każdy z oferentów, uzyskał w konkretnym przypadku daną liczbę punktów. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wskazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Akta administracyjne zawierają ofertę skarżącej. Ograniczenie skarżącej dostępu do całości akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw. Bowiem w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Skargą kasacyjną Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ przepisów art. 10, art. 73 i art. 74 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów,

nie udostępnił skarżącej pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów, doprowadzając do pozbawienia strony obrony jej praw, a także w konsekwencji nie ustalił w sposób jednoznaczny czy nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jak również art. 148 ustawy o świadczeniach, dopuszczając się także naruszenia art. 8 k.p.a,

nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji - domyślnie - nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa) - które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu Konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 ustawy o świadczeniach, bowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert - a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a. w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,

b. w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c. w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. żart. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu; postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron; na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Spółka nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga poczynienia wpierw uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.

Istotne w tym zakresie znaczenie mają dwa artykuły ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.s.o.z. nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.s.o.z.

Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka – warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.).

Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Niejako na marginesie tej sprawy można natomiast zauważyć, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z. stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego wypowiedzi Sądu I instancji na temat zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., regulujących obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Należy zauważyć, że zaakceptowanie takiego stanowiska organu może prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zaprezentowane powyżej stanowisko NSA w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia obu decyzji administracyjnych, wydanych w postępowaniu kontrolnym i prawidłowo swoje rozstrzygnięcie uzasadnił. NSA całkowicie podziela ocenę tego Sądu, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Wbrew temu, co zarzuca organ wnoszący skargę kasacyjną, w uzasadnieniach decyzji administracyjnych uchylonych przez Sąd I instancji nie ma wyjaśnień dotyczących tych najistotniejszych kwestii. Organy nie odniosły się przekonywająco do konkretnych zarzutów podnoszonych w odwołaniach, poprzestając na ogólnikowych rozważaniach.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.