Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 68/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 89 ust 1
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Teza: Skuteczne zakwestionowanie w skardze kasacyjnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dokonaną przez komisję orzekającą oraz Główną Komisję Orzekającą, należy postawić zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm. – dalej jako u.d.f.p., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów, nie zaś naruszenia art. 89 ust. 1 u.d.f.p., przewidującego zasadę prawdy obiektywnej.

TEZY

Skuteczne zakwestionowanie w skardze kasacyjnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dokonaną przez komisję orzekającą oraz Główną Komisję Orzekającą, należy postawić zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm. – dalej jako u.d.f.p., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów, nie zaś naruszenia art. 89 ust. 1 u.d.f.p., przewidującego zasadę prawdy obiektywnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 813/11 w sprawie ze skargi B. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 813/11 oddalił skargę [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym:

Orzeczeniem z [...] września 2009 r., Resortowa Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa wyższego uznała obwinionego [...] dalej: skarżącego lub obwinionego - winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 16 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm. – dalej jako u.o.n.d.f.p.). Czyn ten polegał na niewykonaniu zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem była zapłata [...] listopada 2008 r. umownych odsetek od nienależnie zrefundowanej części podatku od towarów i usług, niestanowiącej wydatków kwalifikowanych, w kwocie [...] zł. Nadto uznała obwinionego winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit b u.o.n.d.f.p. – polegającego na niedopełnieniu obowiązku przekazania ogłoszeń o udzielenie zamówienia publicznego Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, w związku z art. 32 ust 2 i 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm. dalej jako P.z.p.), tj. podziałem zamówień na części, z których każda została potraktowana jako odrębne zamówienie o wartości nieprzekraczającej [...] euro. Powyższe stanowi naruszenie art. 40 ust 3 pzp, zaś dotyczyło przeprowadzenia 3 odrębnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w kategorii "zakup wyposażenia laboratoriów" oraz 8 odrębnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w kategorii "zakup aparatury laboratoryjnej" o wartości poniżej [...] euro każde w ramach realizacji przedmiotowego projektu.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) orzeczeniem z [...] stycznia 2010 r. uchyliła orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji i uniewinniła skarżącego od czynu określonego w art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.p. W zakresie czynu, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b u.o.n.d.f.p., przekazała sprawę do ponownego rozpoznania tej Komisji.

Orzeczeniem z [...] czerwca 2010 r., Resortowa Komisja Orzekająca uznała skarżącego winnym umyślnego popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust 1 pkt 2 lit b) u.o.n.d.f.p., polegającego na naruszeniu przepisu art. 40 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Powyższe polegało na niedopełnienie obowiązku przekazania ogłoszeń o udzielenie zamówienia publicznego Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich w związku z naruszeniem art. 32 ust. 2 i 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. podziałem zamówień na części, z których każda została potraktowana jako odrębne zamówienie o wartości nieprzekraczającej [...] euro w postępowaniach prowadzonych przez Uniwersytet Medyczny im. Karola Marcinkowskiego w trybie przetargu nieograniczonego:

1. w kategorii zakup wyposażenia laboratoriów:

a) nr [...] na dostarczenie, rozładowanie, wniesienie, montaż i uruchomienie Zamawiającemu przedmiotu zamówienia, tj. mebli laboratoryjnych oraz dygesoriów zgodnie ze specyfikacją stanowiącą załącznik nr 1 do umowy – nr umowy [...]

b) nr [...] na dostarczenie, rozładowanie, wniesienie, montaż i uruchomienie Zamawiającemu przedmiotu zamówienia, tj. mebli laboratoryjnych zgodnie ze specyfikacją stanowiącą załącznik nr 1 do umowy – nr umowy [...] z [...] lutego 2007 r.,

2. w kategorii zakup aparatury laboratoryjnej:

a) nr [...] na zakup aparatu do [...] , akcesoriów, zestawu filtracyjnego i zestawu do [...] wraz z instalacją – nr umowy [...]

b) nr [...] na zakup mikroskopu laboratoryjnego, mikroskopów laboratoryjnych z imersją i mikroskopu biologicznego z nasadką fotograficzną wraz z instalacją – nr umowy [...]r.

Za wyżej przypisane skarżącemu czyny, Komisja Orzekająca I instancji wymierzyła karę upomnienia oraz obciążyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł. Jednocześnie Komisja uniewinniła skarżącego od pozostałych zarzutów.

Od ww. orzeczenia, pismem z [...] lipca 2010 r., zostało złożone odwołanie, w którym wniesiono o uchylenie tego orzeczenia w części uznania obwinionego winnym popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymierzenia mu kary upomnienia i obciążenia go kosztami postępowania i uniewinnienie.

GKO orzeczeniem z [...] stycznia 2011 r., utrzymała w mocy w zaskarżonym zakresie orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe orzeczenie wskazał, że nie nastąpiło błędne, nie znajdujące w zebranym materiale dowodowym, ustalenie winy umyślnej obwinionego. Tym samym odpowiedzialność skarżącego ograniczyła się do udzielenia zamówienia w czterech przypadkach. Obwiniony podpisał cztery umowy, chociaż postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzące do wyboru oferty najkorzystniejszej pomimo prawnego obowiązku nie zostały wszczęte poprzez ogłoszenie o zamówieniu publicznym opublikowane przez Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich.

Sąd wskazał, iż prawidłowo przyjęto, że skarżący dopuścił się umyślnie w sposób zawiniony naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b u.o.n.d.f.p., czyli udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Sąd podkreslił, że w przypadku czynów popełnionych przez skarżącego nie można mówić o niezachowaniu ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, ani też działania w warunkach niezawinionej nieświadomości, co prowadzić miało do uniewinnienia go od zarzucanych mu czynów. Przemawia za tym to, że skarżący znał treść wniosku o dofinansowanie z [...] listopada 2005 r. i treść umowy z [...] sierpnia 2006 r. o dofinansowanie projektu "Inwestycja aparaturowa w laboratoriach [...]". W szczególności miał wiedzę o zakresie projektu, jego wartości oraz kwocie dofinansowania. Skarżący reprezentował Uczelnię w kontaktach z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego i z tego tytułu znane mu były okoliczności sprawy. Ponadto w pkt [...] Wniosku o dofinansowanie z 1[...]8 listopada 2005 r. beneficjent zaznaczył, że: "Przedmiotem niniejszego Projektu jest realizacja inwestycji w zakresie zakupu aparatury laboratoryjnej oraz wyposażenia niezbędnego do funkcjonowania laboratoriów. Zakup aparatury i wyposażenia laboratoryjnego poprzedzony będzie procedurą przetargową zgodnie z ustawą - Prawo zamówień publicznych. Ze względu na charakter zakupów będą prowadzone dwa postępowania przetargowe. Planowane wydatki, w ramach Projektu, podzielono na dwie kategorie (pkt 23 Wniosku o dofinansowanie), tj.: zakup aparatury laboratoryjnej w planowanej kwocie netto [...]zł oraz zakup wyposażenia laboratoriów w planowanej kwocie netto [...] zł. Zatem GKO przyjęła, że skarżący działał w pewnym kontekście, jakim był przedmiotowy Projekt "Inwestycja aparaturowa w laboratoriach [...]". Tym samym nie można uznać, że skarżący działał w warunkach usprawiedliwionej nieświadomości.

Zdaniem WSA nie można przyjąć, że skarżący nie łączył faktów udzielania czterech zamówień publicznych z tym Projektem. Obwiniony był zaangażowany w sprawy związane z Projektem, o czym świadczą podpisane przez niego i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w szczególności: wniosek o dofinansowanie z [...] listopada 2005 r., umowa z [...] sierpnia 2006 r. o dofinansowanie Projektu, aneks nr [...] do umowy z [...] grudnia 2006 r. i aneks nr [...] do umowy z [...] marca 2007 r.

W ocenie Sądu, prawidłowe ustalenie wartości zamówienia ma bardzo istotne znaczenie. Przy zamówieniach o wyższej wartości przesądza ono o konieczności przekazania ogłoszeń o udzieleniu zamówienia publicznego do Urzędu Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. W związku z tym zasadnie przypisano zawinione i umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd I instancji wskazał, że z odpowiedzialności skarżącego nie może zwalniać również to, że podpisywanie umów następowało w pewnych odstępach czasu oraz to, że postępowania dotyczące zamówień prowadzone były przez doświadczonych, wieloletnich zastępców obwinionego. Czas, w którym doszło do zawarcia umowy o dofinansowanie Projektu, aneksów do tej umowy oraz okres, w którym doszło do podziału zamówienia nie był odległy. Czynności te odbyły się w przeciągu 7 miesięcy, zaś daty tych czynności przeplatały się.

Sąd podkreślił, że naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 i 2 u.o.n.d.f.p., może dopuścić się tylko osoba, która udziela zamówienia publicznego. Odpowiedzialności tej nie można przypisać innej osobie, chociażby zatwierdziła ona wewnętrzny wniosek o rozpoczęcie postępowania, ogłoszenie o zamówieniu publicznym, specyfikację istotnych warunków zamówienia, czy w końcu zaakceptowała wybór najkorzystniejszej oferty zatwierdzając protokół postępowania. W związku z tym organ zasadnie nie zastosował w stosunku do skarżącego art. 23 ust. 1 u.o.n.d.f.p., ponieważ okoliczności o jakich mowa w tym przepisie (nieświadomość usprawiedliwiona) w tej sprawie nie wystąpiła.

Sąd podniósł również, że kara upomnienia jak została orzeczona w stosunku do skarżącego orzeczona jest karą najmniej dotkliwą dla obwinionego. Jednocześnie kara ta wskazuje, że w danej sprawie zachodzą przesłanki działające na korzyść sprawcy, takie jak np. jego dotychczasowa niekaralność. Z drugiej zaś strony kara taka jest swoistym ostrzeżeniem, upomnieniem mającym na celu zapobieganie naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w przyszłości i co bardzo istotne, kara upomnienia nie jest związana z ujemną oceną kwalifikacyjną ukaranego.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r- o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez :

- błędne, nie znajdujące w zebranym materiale dowodowym, ustalenie winy umyślnej

skarżącego,

- błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że nie

ma podstaw do przyjęcia usprawiedliwionej nieświadomości skarżącego, że

podpisanie przedmiotowych umów stanowi naruszenie dyscypliny finansów

publicznych, a w konsekwencji powyższego

2. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) poprzez naruszenie:

- art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie

dyscypliny finansów publicznych przez bezpodstawne jego zastosowanie,

- art. 23 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie

dyscypliny finansów publicznych, przez nie zastosowanie jego dyspozycji w

przedmiocie wyłączenia odpowiedzialności z tytułu usprawiedliwionej

nieświadomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie próbuje się wykazać, iż skarżący miał określony zamiar naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Powyższe, dowodzi się stanem wiedzy skarżącego związanym z treścią podpisywanych przez niego dokumentów na zasadzie: skoro Obwiniony podpisał wniosek o dofinansowanie - to musiał wiedzieć jaka jest wartość zamówienia. Tym samym musiał wiedzieć, że nie należy dzielić takiego zamówienia na części. Nadto musiał wiedzieć podpisując 4 umowy, że zamówienie jest dzielone, a tym samym, że należało wszcząć postępowanie poprzez ogłoszenie o zamówieniu publikowane przez Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Choć przesłanki te faktycznie zaistniały, to mogły, może nawet powinny, skutkować u skarżącego określoną świadomością. Tymczasem GKO nie przedstawiła dowodu na ww. okoliczności. Skarżący kategorycznie twierdzi, że świadomości takiej nie miał, a tym bardziej nie miał zamiaru popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Skarżący podpisując wniosek oraz umowę o dofinansowanie projektu a następnie umowy realizacyjne (które same w sobie były prawidłowe), na przestrzeni kilku miesięcy nie powiązał ich ze sobą. Podpisanie wcześniejszej umowy nie może być dowodem na okoliczność stanu świadomości w momencie podpisywania późniejszej umowy. Trudno też zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że okres siedmiu miesięcy (okres w którym były podpisywane wszystkie umowy, poczynając od umowy o dofinansowanie) "nie był odległy", jeśli się zważy zakres obowiązków obwinionego kierującego administracją jednej z największych szkół wyższych w Polsce. Skarżący działał i mógł działać w przekonaniu, iż nie ma w podpisywanych umowach realizacyjnych żadnych nieprawidłowości, gdyż nad prawidłowością całego postępowania czuwa jego wieloletni, doświadczony zastępca. Skarżący nie obejmował swą świadomością wszystkich znamion czynu, ani co do podziału ani co do braku wymaganego ogłoszenia,

Kasator podniósł, że z ustalenia, iż skarżący znał treść wniosku i umowy o dofinansowanie, a wcześniej poznał wartość dofinansowania nie wynika "stan umysłu" obwinionego w chwili podpisywania każdej z czterech umów. Ustalając powyższe można by stwierdzić, że podpisując umowy powinien mieć świadomość podziału. Ale czy miał? Tego zebrany materiał dowodowy nie wykazuje, tym bardziej nie można podkreślać, iż skarżący miał zamiar (choćby ewentualny), który jest niezbędną przesłanką do stwierdzenia winy umyślnej. Skarżący nie przeprowadzał procedur związanych z tymi zamówieniami, nie przygotowywał tych umów. Te kwestie wykonywane były zgodnie z przyjętym podziałem kompetencji przez jego zastępców i podległe im służby. Biorąc pod uwagę, iż umowy w imieniu Uczelni podpisuje Rektor i Kanclerz trudno uznać, iż mają oni pełną wiedzę odnośnie wszelkich uwarunkowań z nimi związanych i zawsze po części opierają się na wcześniejszych opiniach i sugestiach swoich zastępców. Oczywiście. ostateczną odpowiedzialność za podpisane umowy ponoszą osoby składające podpis aczkolwiek nie można automatycznie zakładać, iż zawierając każdą z umów działają one w określonym zamiarze.

Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, że nie łączył on faktów udzielania czterech zamówień z projektem o czym świadczy podpisany przez niego wniosek o dofinansowanie, umowa z [...] sierpnia 2006 r. oraz aneksy do niej. Tyle, że określone fakty z przeszłości mogą uzasadniać tezę, że skarżący powinien łączyć fakty a nie, że faktycznie je łączył i w efekcie czego miał zamiar popełnia określonego czynu. To czy faktycznie łączył jest kwestią wewnętrznego procesu myślowego (intelektualnego) skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne skonstruowane przez skarżącego nie pozwalały na pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

W stanie faktycznym sprawy za zasadne należy uznać przywołanie linii orzeczniczej, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W zakresie podstawy kasacyjnej pomieszczonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi powołał zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.), zwana dalej u.d.f.p., poprzez: błędne nienieznajdujące w zebranym materiale dowodowym ustalenie winy umyślnej skarżącego, a także błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że nie ma podstaw do przyjęcia usprawiedliwionej nieświadomości skarżącego, że podpisanie przedmiotowych umów stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd I instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. Warto w tym miejscu przedstawić poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane na tle omawianego zagadnienia. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).

Obowiązkiem kasatora jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto niezbędne też jest wskazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. W skardze kasacyjnej wskazać zatem należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść, jak i treść zaskarżonej decyzji mogłyby być odmienne.

W złożonej skardze kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia procedury brak jest takiego precyzyjnego wykazania wpływu wskazywanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. Tym samym powołane w zakresie naruszenia przepisów procesowych zarzuty kasacyjne należało uznać za nieskuteczne.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Poza tym zauważyć należy, że skarżący w zarzutach procesowych oprócz art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który to przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, powołuje art. 89 ust. 1 u.d.f.p., wskazując jego naruszenie poprzez błędne nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym ustalenie winy umyślnej skarżącego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że nie ma podstaw do przyjęcia usprawiedliwionej nieświadomości skarżącego, że podpisanie przedmiotowych umów stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Przywołany przepis art. 89 ust. 1 u.d.f.p. stanowi, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego stanowi naczelną zasadę postępowania dowodowego będącego etapem postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którą należy uwzględniać przy dokonywaniu wykładni przepisów odnoszących się do tej części postępowania. "Wszechstronnie" znaczy tyle, co "uwzględniając wszystkie czynniki i aspekty czegoś, pod każdym względem", "wyczerpująco" zaś oznacza przedstawienie jakiegoś zagadnienia "wszechstronnie, dogłębnie, szczegółowo, gruntownie, dokładnie" (por. L. Lipiec Warzecha: Komentarz do art. 89 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, LEX).

Przepis ten przewiduje zatem zasadę prawdy obiektywnej, stanowi on odpowiednik art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa, przewidującego obowiązek organów podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także odpowiednik art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej ord., z którego to wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 89 ust. 1 u.d.f.p. nie jest zatem przepisem normującym dokonywanie przez organy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, której błędność zarzuca skarżący w podstawach kasacyjnych. Regulacją w oparciu, o którą dokonuje się oceny zebranego materiału dowodowego na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest natomiast art. 45 ust. 2 u.d.f.p. Przepis ten przewiduje, że członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów (odpowiednik art. 80 k.p.a. i 191 ord. pod.).

Skonstatować wobec powyższego należy, iż aby skutecznie zakwestionować w skardze kasacyjnej ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dokonaną przez komisję orzekającą oraz Główną Komisję Orzekającą, należy postawić zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 u.d.f.p., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów, nie zaś naruszenia art. 89 ust. 1 u.d.f.p., przewidującego zasadę prawdy obiektywnej.

Skoro nie podważono skutecznie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności uznania Sądu I instancji, co do umyślnego popełnienia czynu przez skarżącego oraz stwierdzenia, że w stanie faktycznym nie ma podstaw do przyjęcia usprawiedliwionej nieświadomości skarżącego, że podpisanie przedmiotowych umów stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należało uznać, że w sprawie prawidłowo zastosowano prawo materialne art. 22 ust. 2 u.d.f.p., jak i prawidłowo uznano, że nie znajduje w niej zastosowania art. 23 ust. 1 u.d.f.p.

Warto w tym miejscu powołać orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można bowiem zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668). W sytuacji, w której skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04, LEX nr 246104). Także zatem w przypadku niepodważenia dokonanej oceny, ze względu na nietrafnie postawione zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd kasacyjny związany jest oceną, która stanowiła podstawę zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.