Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2046/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu sprawy wskutek zażalenia W.S., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego , przy ul. [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż stanowisko organu ochrony zabytków pierwszej instancji zostało uzasadnione potrzebą ochrony układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B. , którego integralną część stanowi posadowiony na działce przy ul. [...] przedwojenny budynek. Przedłożony zaś do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada rozbiórkę tego obiektu.

Minister wskazał, że postępowanie zażaleniowe w sprawie odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji prowadzone było dwukrotnie. W wyniku zaskarżenia postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r., odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji, Minister postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejne postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. , którym ponownie odmówiono uzgodnienia, także zostało uchylone przez Ministra i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r.

Minister zaznaczył, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż przedmiotowa inwestycja jest planowana do realizacji na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B. , znajdującego się w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Podkreślił, że zadaniem organu ochrony zabytków jest ustalenie, czy zamierzenie nie narusza wartości zabytkowego obszaru bądź obiektu, a następnie wyczerpujące uzasadnienie dokonanej oceny. Wskazał, że zakres ochrony omawianego obszaru wynika bezpośrednio z definicji legalnych historycznego układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego, zawartych w art. 3 pkt 12 i pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej : u.o.z.

Minister zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie [...] Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji wskazując, iż planowany obiekt byłby usytuowany w miejscu istniejącego budynku, który zostałby rozebrany. Zdaniem organu pierwszej instancji, istniejący budynek mieszkalny przy ul. [...] stanowi integralny element zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B. , a jego najcenniejszą wartością jest autentyzm. Podkreślono także, iż osiedle, na którego terenie usytuowany jest w/w budynek jest jednym z najlepiej zachowanych osiedli domów jednorodzinnych zrealizowanych w okresie XX-lecia międzywojennego. Osiedle to zachowało oryginalny układ ulic, większość pierwotnych podziałów parcelacyjnych, przebieg przyulicznej linii zabudowy, proporcje pomiędzy zielenią, zabudową i otwartą przestrzenią, a także większość oryginalnej zabudowy mieszkalnej, drewnianej i murowanej, wzniesionej w latach 30-tych XX wieku, reprezentującej architekturę modernistyczną. Nieruchomość, przy ul. [...] stanowi przykład zachowanej pierwotnej parceli wraz z zabudową z okresu powstania osiedla. Budynek prezentuje typowe cechy architektury modernistycznej lat 30-tych XX wieku: kompozycję opartą na zasadzie zestawienia brył, płaskie dachy, okno "termometr", elewacje pozbawione detalu architektonicznego, cokół wykończony płytkami klinkierowymi (obecnie pomalowany). [...] Konserwator Zabytków stwierdził, że planowana inwestycja przyczyni się do umniejszenia walorów zabytkowych osiedla, pozbawiając go jednego z autentycznych elementów, a tym samym jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż z przedłożonego do uzgodnienia pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż gabarytami, wskaźnikiem powierzchni zabudowy do powierzchni działki i wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy inwestycja wpisuje się w istniejący układ urbanistyczny osiedla B. , jednakże uznał, że jej realizacja oznaczałaby konieczność rozbiórki modernistycznego budynku z lat 30-tych XX wieku, stanowiącego element objętego ochroną zespołu budowlanego. W ocenie organu zażaleniowego stanowisko [...] Konserwatora Zabytków w przedmiotowej sprawie zostało wystarczająco uzasadnione i nie nosi cech dowolności.

Minister podkreślił, że wartość planowanego do rozbiórki budynku przy ul. [...] wynika z faktu, iż stanowi on przykład przedwojennej zabudowy osiedla i przynależy do zespołu budowlanego B. . Zachował on pierwotne gabaryty oraz cechy stylowe architektury modernistycznej. Budynek stanowi świadectwo historii zabudowy osiedla w okresie międzywojennym i obrazuje tendencje panujące w ówczesnym ruchu budowlanym.

Minister zauważył, że [...] Konserwator Zabytków w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, iż dom przy ul. [...]znajduje się na terenie [...] i stanowi wyjątek wśród typowej, drewnianej zabudowy tej części B. . Odnosząc się do powyższego Minister stwierdził, że terytorialnie nieruchomość istotnie znajduje się w granicach [...], przy czym granice tej części B. zostały ustalone przez prof. R. na podstawie analizy wykazu właścicieli nieruchomości, informacji zawartych w publikacji Towarzystwa P. w W., analizy materiałów archiwalnych Banku Gospodarstwa Krajowego oraz badań terenowych. Jednakże, typologicznie budynek przy ul. [...]przynależy do obiektów, które powstawały w obrębie [...] bądź [...] Osiedla [...], na co wskazywałaby również data powstania obiektu. Minister podkreślił, że pogląd ten podziela autorka karty ewidencyjnej domu mieszkalnego przy ul. [...]w W., opracowanej w lipcu 2011 r., która w karcie tej wskazuje, że budynek należy do [...] Osiedla [...]. Rozpoznania historii obiektu i jego wartości zabytkowej dokonano na podstawie dostępnej literatury przedmiotu, akt archiwalnych, źródeł ikonograficznych i fotograficznych, wymienionych w punktach 21-23 w/w karty i zbiorów własnych. Zgodnie z ustaleniami autorki karty ewidencyjnej, dom powstał ok. 1936 r. – na planie sytuacyjnym osiedla B. z 1936 r., dom przy ówczesnej ul. [...] (obecnie ul. [...]) oznaczony jest jako obiekt w budowie. Minister wskazał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w tym w/w karty ewidencyjnej domu przy ul. [...], przyjąć należy, iż obiekt ten przynależy do zespołu budowlanego B. i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, zakładającego jego rozbiórkę, stanowiłoby uszczerbek dla walorów zabytkowych tego zespołu. Cechami wyróżniającymi zespół budowlany B. są: czas powstania, modernistyczna stylistyka, związek z ruchem budowlanym w latach 3-tych XX wieku. Obiekt stanowi świadectwo rozwoju i historii zabudowy ówczesnych terenów podmiejskich oraz tendencji panujących wówczas w ruchu budowlanym.

Odnosząc się do zawartych w zażaleniu argumentów, dotyczących późniejszych przekształceń, organ wskazał, że materiał fotograficzny oraz znajdująca się w aktach sprawy karta ewidencyjna potwierdzają, iż obiekt utrzymał cechy stylowe, a stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest znaczny. Natomiast zakres dokonanych przekształceń nie ma istotnego znaczenia dla zachowania wartości zabytku rozumianego jako zespół budowlany i urbanistyczny osiedla.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że analizując załączoną do akt sprawy ekspertyzę techniczną nr [...] omawianego budynku mieszkalnego, wykonaną na zlecenie W.S. przez inżyniera budownictwa lądowego Z.S. w lipcu 2011 r., należy zauważyć, iż nie przesądzono w niej o braku możliwości przeprowadzenia prac remontowych obiektu.

Powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. zaskarżył W.S. wnosząc o jego uchylenie. Kolejnym pismem z dnia 19 października 2012 r. skarżący podtrzymał i uzupełnił skargę. Zakwestionował upoważnienie ustawowe organów konserwatorskich do opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy w okresie od wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, co nastąpiło w grudniu 2008 r. do 5 czerwca 2010 r. wskazując na brak podstaw prawnych do uzgadniania czy opiniowania decyzji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości z konserwatorem zabytków. Według skarżącego ani sama nieruchomość, ani również obszar, na którym się ona znajduje nie były objęte żadną formą ochrony konserwatorskiej przewidzianą w art. 7u.o.z. Ponadto skarżący podniósł, że przez cały ten okres opiniowania pozbawiony był możliwości zaskarżenia działań konserwatora, gdyż formalnie nie przybierały one postaci postanowienia zgodnie z art. 106 k.p.a., a zwykłego pisma kierowanego do organu, które organ traktował jak uzgodnienie. Skarżący zaznaczył, że dopiero po uchwaleniu nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i jej wejściu w życie w dniu 5 czerwca 2010 r. organ uzyskał możliwość uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków w odniesieniu już nie tylko do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, ale także ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie w myśl art. 8 ustawy zmieniającej, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej. Zdaniem skarżącego do dnia 15 lipca 2010 r. tj. do dnia przekazania wykazu, który stanowił podstawę do utworzenia gminnej ewidencji zabytków, nie było żadnych podstaw do opiniowania przez konserwatora decyzji w sprawie planowanej przez niego budowy domu.

Ponadto skarżący wskazał na naruszenie procedury uzgodnieniowej z uwagi na przekroczenie 2-tygodniowego terminu na zajęcie prze konserwatora stanowiska, który to termin wynika z treści art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: u.p.z.p. W niniejszej sprawie uzgodnienie dokonane postanowieniem Nr [...] wydanym przez [...] Konserwatora Zabytków nastąpiło z przekroczeniem 2-tygodniowego terminu. Data wskazana na w/w postanowieniu to [...] września 2010 r., przy czym ostateczną datą wpływu po uzupełnieniu wniosku, był, jak wynika z treści postanowienia, [...] września 2010 r. Mając na uwadze, że konserwator przygotował postanowienie pod sam koniec 2-tygodniowego terminu, to zdaniem skarżącego, zapewne nie zdołał w terminie doręczyć go organowi. Podobnie kolejne wydawane w sprawie postanowienia [...] Konserwatora Zabytków na skutek ich uchylania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydawane były z uchybieniem dwutygodniowego terminu.

Niezależnie od wymienionych powyżej uchybień, w ocenie skarżącego całokształt działania organów obu instancji wskazuje na brak rzetelnej merytorycznej analizy, a jedynie na formalne działania pozorne, które tylko przedłużają postępowanie. Kolejne postanowienia [...] Konserwatora Zabytków niewiele różnią się od siebie w treści, pomimo, że Minister uchylając te postanowienia wskazywał na konieczność uzasadnienia zasadności ochrony konserwatorskiej budynku. Minister wskazywał, iż w wykazie zabytków przekazanym Prezydentowi m.W. w dniu 15 lipca 2010 r. zamieszczony został układ urbanistyczny/zespół budowlany. Skarżący podkreślił, że układ urbanistyczny, zespół budowlany nie jest wpisany do rejestru zabytków, jak również sam budynek nie został umieszczony w wykazie obiektów przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji, mimo, że inne budynki przy ul. [...] posiadają indywidualny wpis w tym wykazie. Jak wskazał Minister, tłumaczenie organu jakoby brak zamieszczenia w wykazie wynikał z przeoczenia spowodowanego pośpiechem jest niezasadne. Zdaniem skarżącego w żadnym z postanowień konserwator nie wskazał, że budynek posadowiony na jego nieruchomości miałby być cennym, zachowanym czy najbardziej reprezentatywnym obiektem. W ocenie skarżącego budynek tych przesłanek po prostu nie spełnia. Zaznaczył, że w początkowych opiniach i postanowieniach konserwatora zawarte były jedynie ogólne informacje odnoszące się do układu.

Ponadto w skardze podniesiono, że wskutek administrowania przedmiotowym budynkiem przez miasto w okresie od 1948 r. do 2008 r. dokonano wielu adaptacji budynku umożliwiających zakwaterowanie czterech rodzin. Wszelkie adaptacje doprowadziły do utraty historycznych elementów, bowiem miasto zezwoliło na dobudówki, dodatkowe otwory wejściowe, wykucia w ścianie nośnej, zamurowanie okna, wyburzenie kaflowych pieców, zniszczenie cokołu, o którym mowa w postanowieniu Konserwatora i wycięcie jego fragmentów.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 875/12 oddalił skargę.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, przy ul. [...], na działce nr ew. [...] na terenie dzielnicy B. w W. nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że teren układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B. , na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, umieszczony został w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W ocenie Sądu nie można zarzucić, iż organy konserwatorskie przekroczyły przyznane im uprawnienia uznając, iż budynek przy ul. [...], stanowi cenny element zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B. .

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż budynek z uwagi na remonty i przebudowy stracił swoją wartość, Sąd uznał, że nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że dokonane przekształcenia budynku dotyczą przede wszystkim podziału wnętrz celem wydzielenia lokali mieszkalnych. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że z załączonej do akt karty ewidencyjnej budynku oraz ekspertyzy technicznej wykonanej na zlecenie skarżącego nie wynika brak możliwości przeprowadzenia prac remontowych obiektu. Odnosząc się do zarzutu bezprawnego działania organu do dnia 15 lipca 2012 r., tj. do dnia przekazania wykazu, który stanowił podstawę do utworzenia gminnej ewidencji zabytków oraz Są wskazał, iż okoliczności te nie mają wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W omawianym wyroku Sąd podkreślił, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały po uchwaleniu nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i po jej wejściu w życie w dniu 1 czerwca 2010 r. Wskazał, że na podstawie znowelizowanych przepisów organy konserwatorskie uzyskały możliwość uzgadniania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z konserwatorem zabytków w odniesieniu nie tylko do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków wymienionymi w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, ale także ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy zmieniającej do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż nie można uznać, że organy konserwatorskie wydając zaskarżone postanowienia działały bez ustawowego umocowania. Sąd również nie podzielił stanowiska skarżącego, że wydanie postanowienia z dnia [...] września 2010 r. nastąpiło z uchybieniem 2-tygodniowego terminu wynikającego z unormowań zawartych w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że wniosek o uzgodnienie decyzji po uzupełnieniu braków formalnych, przedłożony został [...] Konserwatorowi Zabytków w dniu 1 września 2010 r., zaś postanowienie zostało wydane [...] września 2010 r. i doręczone zastępcy Burmistrza Dzielnicy B. w dniu 15 września, a zatem postanowienie zostało wydane i doręczone przed upływem dwóch tygodni.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.S. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 441/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a., art. 53 ust. 4 oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Wskazał, iż nie ma racji strona skarżąca, że art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy aktualizuje się dopiero po objęciu danego obiektu jedną z form ochrony przewidzianych w art. 7 u.o.z. oraz jednoczesnym ujęciu danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślił, iż z art. 7 i 8 ustawy zmieniającej wyraźnie wynika, że gminna ewidencja zabytków stanowi nową ewidencję. Ewidencja ta nie jest tożsama z rejestrem zabytków, o którym mowa w art. 7 pkt 1 u.o.z. Wskazał, że jednocześnie z art. 22 pkt 5 u.o.z. wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione powyżej przepisy wskazują, że systemowa wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. prowadzi do takiego rozumienia zakresu normatywnego niniejszego przepisu, że uzgodnienie jest wymagane jeżeli obiekt nieruchomy jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków niezależnie od tego, czy jednocześnie jest on objęty jedną z form zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.

Za nietrafny uznał NSA także zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i art. 106 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemanie milczącego uzgodnienia, o którym mowa w zdaniu trzecim ust. 5 art. 53 u.p.z.p. dotyczy tylko niezajęcia w określonym terminie stanowiska przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie chodzi tutaj o stanowisko wyrażone po raz pierwszy, a nie po uchyleniu postanowienia odmawiającego uchylenia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. NSA wskazał, iż niezależnie od trafności stanowiska zajętego przez organ uzgadniający pierwszej instancji, zajęcie stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie czyni zadość wymogom omawianego przepisu.

Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując, że kwestionowane postanowienia obu instancji zostały wydane przed założeniem gminnej ewidencji zabytków oraz, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy toczy się od grudnia 2008 r., a więc zostało wszczęte znacznie przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, uznał, że jednoznacznego ustalenia wymagało jakie zabytki znalazły się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Wskazał, że skoro, jak twierdzą organy obu instancji, ochronie podlega historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany osiedla B. , to tak określone obiekty powinny znaleźć się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana przez Sąd pierwszej instancji, szczególnie kiedy się zważy, że uprzednio w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. [...] Konserwator Zabytków wyraźnie wskazał, że budynek przy ul. [...]nie został ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej, według organu w wyniku przeoczenia. Jednocześnie organ pierwszej instancji powołuje się niezmiennie na fakt negatywnego opiniowania zamierzenia inwestycyjnego w okresie przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą, a więc kiedy brak było podstaw prawych do prowadzenia uzgodnień w ramach postępowania o warunki zabudowy. W świetle tych okoliczności niejasny jest zakres ochrony konserwatorskiej.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wątpliwości nie rozwiewa wykaz zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków m.W. dostępny na stronie internetowej [...] Konserwatora Zabytków. Wskazał, iż z wykazu tego wynika, że ochronie podlega układ urbanistyczny, jednakże w oparciu o ten wykaz nie sposób uznać, aby ochronie podlegał historyczny zespół budynków, w skład którego wchodzi budynek przy ul. [...]. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie zweryfikowania wymaga, jakie zabytki rzeczywiście zostały ujęte w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Dodatkowo jest to istotne z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji uważał, że jedynie przez pomyłkę nie ujął domu przy ul. [...]w niniejszym wykazie, co z kolei sugeruje, że stara się stosować zakres ochrony tak, jak gdyby niniejsza nieruchomość była indywidualnie wpisana do gminnej ewidencji zabytków. NSA zaznaczył, że za taką oceną przemawia również okoliczność, że znajdująca się w aktach administracyjnych ewidencja zabytku – budynku przy ul. [...], została sporządzona w lipcu 2011 r., pomimo tego, że obiekt nie został ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że materiał dowodowy, który znajduje się w aktach sprawy nie pozwala na ocenę, że organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie działały we właściwym czasie oraz we właściwy i spójny sposób. Podkreślił, że w obecnym stanie sprawy nie wynika, aby można było w ogóle mówić o tym, że ochronie podlega historyczny zespół budowlany. W konsekwencji zastrzeżenia budzi cała argumentacja organów, gdyż w świetle zachodzących wątpliwości nie można uznać, aby organy rzeczywiście rozważały ochronę historycznego układu urbanistycznego, a nie indywidualnego budynku mimo braku ujęcia go w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie dokonanie ponownej oceny zaskarżonego postanowienia przy uwzględnieniu powyżej zawartych uwag.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sprawa jest rozpoznawana po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej wydanego w tej sprawie wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że Sąd rozpoznając tę sprawę po raz kolejny jest związany orzeczeniem NSA z uwagi na treść art. 190 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, zawęża to również "granice danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. dla sądu pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, gdyż w takim przypadku granice te wyznacza wyrok NSA wydany na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 20 września 2006r., II OSK 1117/05, LexPolonica nr 2211810).

Jak powyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną W.S. wskazał, iż Sąd pierwszej instancji ponownie dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia uwzględni uwag zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności dokonał zweryfikowania, czy obiekty określone przez organy ochrony zabytków orzekające w niniejszej sprawie jako: historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany osiedla B. , znalazły się w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474), zwanej dalej: ustawą zmieniającą. Zaznaczyć przy tym należy, iż w powołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro, jak twierdzą organy obu instancji, ochronie podlega historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany osiedla B. , to tak określone obiekty powinny znaleźć się w wykazie.

Na podstawie przeprowadzonej analizy akt administracyjnych sprawy, jak również przedłożonego przez [...] Konserwatora Zabytków przy piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. wykazu zabytków sporządzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] lipca [...]r., przesłanego na wezwanie Sądu, skład orzekający w niniejszej sprawie, doszedł do przekonania, że organ wydający zaskarżone postanowienie, jak również organ pierwszej instancji, nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy budynek przy ul. [...]został rzeczywiście ujęty w wymienionym wykazie. Zauważyć należy, iż na przesłanym na żądanie Sądu, wykazie pod pozycją oznaczoną nieczytelnie ( być może jest to poz. [...]) wymieniony jako obiekt ochrony został "układ urbanistyczny – zespół zabudowy- Osiedla B. - Osiedle [...]." Jak wynika z definicji legalnej historycznego zespołu budowlanego, zamieszczonej w art. 3 pkt 13 u.o.z. historyczny zespół budowlany oznacza powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W kontekście przytoczonego rozumienia na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pojęcia "historycznego zespołu budowlanego", trudno uznać je za tożsame z pojęciem "zespół zabudowy", jakim posłużono się przy sporządzaniu wymienionego powyżej wykazu zabytków z dnia 15 lipca 2010 r., zwłaszcza, że sposób zredagowania omawianego obiektu ochrony może prowadzić do wniosku, że pojęcie "zespół zabudowy Osiedla B. - Osiedle [...]" użyte zostało jako precyzujące objęty ochroną układ urbanistyczny, określony konkretnie jako "zespół zabudowy Osiedla B. - Osiedle [...]". Wskazać ponadto należy, iż [...] Konserwator Zabytków we wspomnianym piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. potwierdził, że budynek przy ul. [...]w W. nie został indywidualnie ujęty w wykazie, ale stanowił fragment zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B. . W związku z powyższym stwierdzeniem wyjaśnienia wymaga również, czy "zespół zabudowy Osiedla B. - Osiedle [...]" i "zespół budowlany osiedla B. " to dwa różne zespoły budowlane, czy też chodzi o jeden zespół budowlany.

Zauważone powyżej wątpliwości prowadzą do stwierdzenia, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organy ochrony zabytków. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w/w wyroku, w obecnym stanie sprawy nie wynika, aby można było w ogóle mówić o tym, że ochronie podlega historyczny zespół budowlany i z całą pewnością nie można uznać, aby organy rzeczywiście rozważały ochronę historycznego układu urbanistycznego, a nie indywidualnego budynku mimo braku ujęcia go w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.

Nadmienić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2014 r. wydanym w niniejszej sprawie.