Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 57/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 57/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. nr [[...]] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2x1000 MW w R. na działkach ewidencyjnych nr [[...]]-[[...]] obręb R., gmina P.

R. J., we wniesionym odwołaniu, podniósł zarzuty naruszenia art. 5 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w związku z art. 144 k.c. Wskazał on na naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju oraz sprzeczność lokalizacji inwestycji z wymogami ochrony środowiska, jej negatywny wpływ na krajobraz, mikroklimat, grunty leśne i orne, zanieczyszczenie powietrza. Odwołujący się zarzucił, że w dokumentach stanowiących podstawę wydania decyzji popełniono istotne błędy w obliczeniach emisji dwutlenku węgla, prowadzące do zaniżenia jego poziomu w środowisku, co podważa wiarygodność także innych obliczeń inwestora. Wskazał on nadto na brak analizy wpływu inwestycji na zdrowie ludzi w związku z zagrożeniem bakteriologicznym oraz emisją metali ciężkich. R. J. stwierdził, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 21,99 ha w R., położonego w bardzo bliskiej odległości od elektrowni. Wskazał on, że jego nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, co świadczy o istnieniu po jego stronie interesu prawnego do udziału w postępowaniu. W odwołaniu wskazano, że budowa elektrowni spowoduje zanieczyszczenie pobliskich gruntów rolnych, co wpłynie na obniżenie ich wartości. Powołując się na przepisy prawa cywilnego – art. 140 i 144 k.c. odwołujący się stwierdził, iż planowana inwestycja poprzez immisje zakłóć korzystanie z jego nieruchomości, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie.

Decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżący winien wykazać posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, który nie może być utożsamiany z interesem faktycznym. Sam fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja nie świadczy o posiadaniu przez niego interesu prawnego, uzasadniającego udział w postępowaniu. Organ stwierdził, że inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor. Odnosząc się do argumentów wskazanych w odwołaniu, organ stwierdził, że obawy o zdrowie czy też obawy o utratę wartości nieruchomości mogą stanowić jedynie o istnieniu interesu o charakterze faktycznym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał, że interes prawny musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu, a ustalenie interesu prawnego wymaga wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać od organu dokonania lub zaniechania jakichś czynności, z uwagi na potrzeby danej osoby

W skardze na powyższą decyzję R. J. podniósł zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2010 nr 243 poz.1623 ze zm.), wskazując na szczególny charakter tego przepisu, w stosunku do art. 28 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż jest właścicielem działek o numerach [[...]]-[[...]], które są oddzielone od działek nr [[...]] i [[...]], na których planowana jest inwestycja jedynie drogą polną o szerokości 4 m. Na działkach tych skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, w ramach którego uprawia rośliny i hoduje zwierzęta. Realizacja elektrowni będzie wiązała się z dużym oddziaływaniem na najbliższą okolicę. W promieniu 1, 1 km w glebie zalegać będzie dużo metali ciężkich jak ołów, kadm, cynk. W wyniku takich immisji gleba na działkach skarżącego stanie się bezużyteczna, bowiem nie będzie można prowadzić na niej upraw. Nadto elektrownia emitować będzie 13 mln tom dwutlenku węgla rocznie, a pyły z elektrowni będą się rozprzestrzeniać na całą okolicę, w tym działki skarżącego. Skarżący wskazał, że art. 28 Prawa budowlanego, w przeciwieństwie do art. 28 k.p.a. nie wymaga wykazania interesu prawnego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżący wskazał, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości, położonej w zasięgu oddziaływania projektowanego obiektu jest bowiem uzależnione od tego, czy obiekt ten może ujemnie oddziaływać na nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, a właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie tylko dotyczącym działki sąsiedniej, lecz może się sprzeciwić zabudowie działki położonej dalej, jeżeli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność. Skarżący stwierdził, że odziaływanie substancji emitowanych przez elektrownię na grunt rolny skarżącego będzie ograniczało możliwość wykorzystania ich do upraw rolnych i hodowli zwierząt. Skarżący zarzucił, że organ nie dokonał ustalenia, czy granice oddziaływania obiektu nie będą przekraczać granic działki inwestora. Ograniczył się on wyłącznie do stwierdzenia, że inwestycja nie będzie oddziaływać poza granice nieruchomości inwestora w sposób niezgodny z obowiązującym prawem i na tej podstawie stwierdził brak interesu prawnego po stronie skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonej decyzji. Organ wskazał, iż zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niezasadny, bowiem z art. 28 ust. 4 Prawa budowalnego wynika, iż przepisu tego nie stosuje się w postepowaniu w sprawię pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponieważ w prowadzonym postępowaniu przeprowadzono ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przymiot strony winien być oceniany na podstawie art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że emisja metali ciężkich będzie na bardzo niskim poziomie, a poziom zanieczyszczenia powietrza będzie spełniał standardy środowiska. Opad pyłu oraz metali ciężkich pozwala na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego na stwierdzenie, że normy zanieczyszczenia gleby będą spełnione nawet dla rolnictwa ekologicznego. Stanowisko skarżącego, że budowa elektrowni będzie ograniczała możliwość rolniczego wykorzystania gruntów nie jest oczywiste z punktu widzenia wiedzy i doświadczenia życiowego, a skarżący nie przedstawił dowodów przeciwnych wobec raportu i dokumentacji przedstawionej przez inwestora.

Uczestnik postępowania A. w piśmie z dnia 21 czerwca 2012 r. wniósł o oddalenie skargi, kwestionując zasadność zarzutu naruszenia normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał on, że skarżący nie posiada opartego na przepisie prawnym interesu w rozpoznaniu niniejszej sprawy i przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące interpretacji normy art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, Sąd stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), nie jest związany granicami skargi.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U.2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.) nie jest uzasadniony. Wbrew stanowisku skarżącego, organ rozpoznając sprawę nie był zobligowany do oceny, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze obiektu, o którym jest mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumianym, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, lecz do rozważenia, czy skarżący posiada interes prawny, oparty na przepisach prawa materialnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z normy art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego wynika jednak, iż przepisu art. 28 ust. 2 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. (t.j. Dz.U. z 2008 nr 199 poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. Zastosowane przez ustawodawcę w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego rozwiązanie było odpowiedzią na zarzuty Komisji Europejskiej nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 85/337 (uzasadniona opinia z 29 czerwca 2007 r., naruszenie nr 2006/2281), która wskazała, że prawo polskie nieprawidłowo transponuje art. 10a dyrektywy, zgodnie z którym "zainteresowana społeczność", musi mieć prawo do kwestionowania decyzji zezwalającej na realizację przedsięwzięcia w trybie odwoławczym, przy czym, przez decyzję zezwalająca na realizację przedsięwzięcia Komisja rozumie nie tylko decyzję środowiskową, ale także decyzję zezwalającą ostatecznie na rozpoczęcie realizacji, jaką w przypadku inwestycji budowlanych jest pozwolenie na budowę. W postępowaniu wskazanym w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego nie stosuje się zatem ograniczenia kręgu stron postępowania przewidzianego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. (vide: M. Bar, J. Jendrośka Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i inne wymagania prawne ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym, Centrum prawa ekologicznego, Wrocław 2010)

W niniejszym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z zaleceniem wynikającym z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r. była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko. W postępowaniu tym, zostało wydane postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2011 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia w procedurze ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Zatem ustalenia kręgu stron postępowania winno odbywać się nie w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a. W tym zakresie stanowisko organu II instancji jest prawidłowe.

Norma art. 28 k.p.a. została jednak przez organ zastosowana nieprawidłowo, co Sąd był zobligowany uwzględnić z urzędu.

Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329) Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia do udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Przepis ten daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość.

Art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do których zalicza się właścicieli sąsiednich nieruchomości. Po wejściu w życie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, odmiennie od art. 28 k.p.a. określającego krąg uczestników postępowania, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do zasady, przyjęto, iż zakres stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uległ ograniczeniu w stosunku do pierwotnie wyznaczanego normą art. 28 k.p.a. Ograniczenie to wynika z faktu, iż strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę winna obecnie wykazać istnienie ograniczenia w zabudowie jej terenu wynikającego z planowanej inwestycji. Zatem interes taki posiadać będą, co do zasady, jedynie podmioty, w przypadku których ingerencja w ich prawo własności nastąpiła sprzecznie z przepisami prawa. Niezależnie od oceny takie wykładni, wskazać należy, iż nie może być ona niewątpliwie przenoszona na grunt art. 28 k.p.a., który nie zawiera takiego ograniczenia. Nadto interpretację taką należy uznać za sprzeczną z celem ustawodawcy, który wprowadził w art. 28 Prawa budowlanego zmianę polegająca na dodaniu punktu 4 w celu rozszerzenia kręgu stron postępowania, w którym była przeprowadzana ocena przedsięwzięcia na środowisko.

Organ II instancji przyjął, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – elektrowni węglowej o mocy 2x1000 MW jest wyłącznie inwestor oraz właściciele działek, na których ma być realizowana inwestycja, bowiem z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, że inwestycja ta nie będzie oddziaływała poza granice nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Stanowisko to nie jest słuszne, na co właściwie wskazywał skarżący. Przyjęta argumentacja prowadzi do ograniczenia zakresu stron postępowania, jej skutkiem jest w istocie określenie tego kręgu w sposób zbieżny z normą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przymiot strony postępowania ma zapewnić stronie obronę jej praw. Prawo do tej obrony nie jest ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy ze złożonego wniosku wynika, iż planowana inwestycja jest niezgodna z prawem. Prawo to strona może realizować także wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja wywiera wpływ na jej nieruchomość, a przedmiotem postępowania jest m.in. kwestia oceny zakresu tego wpływu i jego zgodności z przepisami prawa. Pozbawienie przymiotu strony podmiotów, na których nieruchomości inwestycja wywiera wpływ, oceniony przez inwestora i organ jako zgodny z przepisami prawa, pozbawiałaby takie podmioty prawa do ochrony ich interesów i wykazywania, iż dokonana ocena jest błędna. Uprawnienie do bycia stroną postępowania nie musi prowadzić do wykluczenia realizacji inwestycji, ma natomiast zabezpieczyć ochronę sprzecznego z interesem inwestora, interesu właściciela nieruchomości. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odróżnia od istnienia interesu prawnego strony w postępowaniu faktu naruszenia tego interesu. Interes prawny strona posiada w sytuacji, gdy jest ona zainteresowana obroną swoich uprawnień na podstawie przepisów prawa w danym postępowaniu. Natomiast stanowisko, iż dla posiadania interesu prawnego koniecznym jest by oddziaływanie planowanego obiektu na nieruchomość był sprzeczne z przepisami prawa stanowi w istocie wprowadzenie nie tylko wymogu istnienia interesu prawnego, lecz wymogu jego naruszenia. Taki warunek wprowadzony został przez ustawodawcę w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2001 nr 142 poz.1591), który przewiduje prawo wniesienia skargi na uchwałę jedynie w przypadku naruszenia interesu prawnego. Konstruowanie takiego wymogu nie znajduje natomiast uzasadnienia na tle art. 28 k.p.a.

Poszerzenie kręgu stron postępowania w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, tak by odpowiadał on kręgowi stron postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko miało na celu doprowadzenie do tożsamości stron obu postępowań. Zapewnia ono nadto stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kontrolę instancyjną wydanego w tym postępowaniu w trybie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z art. 90 ust. 8 ustawy wynika, że do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się m. in. przepisu art. 106 § 5 k.p.a., co wyklucza możliwość wniesienia zażalenia na wydane postanowienie. Fakt, iż postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydane w trybie art. 98 ust. 3 ustawy nie jest zaskarżalne zażaleniem, pozbawia strony tego postępowania możliwości weryfikacji postanowienia przez organ ochrony środowiska II instancji. Wobec wynikającego z art. 92 ustawy, związania organu architektoniczno-budowanego, postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska, dochodzi zatem do sytuacji, w której organ ten orzeka na podstawie postanowienia organu I instancji, które nie podlegało kontroli w toku instancji i nie może być również weryfikowane przez organ architektoniczno-budowlany I instancji rozstrzygający sprawę. Kontrola tego postanowienia nastąpić może dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji. Okoliczność, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ II instancji ma obowiązek skontrolować prawidłowość postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, dodatkowo wskazuje na konieczność szerokiej interpretacji pojęcia strony w tym postępowaniu. Organ architektoniczno-budowlany I instancji, w kwestiach dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko, opiera się na ustaleniach niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia organu ochrony środowiska oraz dokumentacji sporządzonej przez inwestora. Organ architektoniczno-budowlany II instancji nie powinien, powołując się na treść dokumentacji sporządzonej przez inwestora oraz postanowienie organu I instancji, które nie podlegało do tej pory ocenie organu odwoławczego, pozbawiać strony kwestionującej zgodność inwestycji z jej interesem chronionym przepisami prawa, możliwości udziału w postępowaniu.

Stronami prowadzonego postępowania winny być zatem podmioty, które wykażą, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia ich interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza niezasadności złożonego wniosku. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności inwestycji z prawem.

Podkreślić nadto należy, iż prawo społeczeństwa do udziału w postępowaniu w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, nie wyłącza uprawnienia poszczególnych podmiotów do udziału w postępowaniu, jeżeli uzasadniają to one ochroną nie interesu publicznego związanego z ochroną środowiska, jako dobra powszechnego, lecz własnego interesu podlegającego ochronie na podstawie przepisów prawa.

Organ nie dokonał w sprawie żadnych ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości skarżącego, jej charakteru ani wpływu inwestycji na tę nieruchomość. Z raportu sporządzonego przez inwestora wynika, że oddziaływanie inwestycji nie zamknie się w gracach nieruchomości przeznaczonej pod budowę, lecz będzie znacznie przekraczało te granice. Dotyczy to emisji zarówno w zakresie pyłów, metali ciężkich, jak i hałasu. Stwierdzenie przez organ, iż emisje te nie przekraczają dopuszczalnych norm nie wyłącza faktu ich zaistnienia i wpływu na sąsiednie nieruchomości. Skarżący twierdzi, iż jego nieruchomość jest położona w odległości 4 m od planowanej inwestycji, a od nieruchomości inwestora oddziela ją jedynie nieruchomość drogowa. Kwestie te nie zostały przez organ zbadane.

Ochrona interesów skarżącego w postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących jego uprawnienia, wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Prawo to obejmuje własność gruntu, która zgodnie z art. 143 k.c., w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami przewiduje art. 144 k.c. Ochronę tę przewidują także przepisy prawa administracyjnego - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 ze zm.) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Prawo do korzystania z powietrza o określonych parametrach czystości wynika z norm rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U nr 47 poz. 281) oraz z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. nr 16 poz. 87). Normy w zakresie ochrony przed hałasem reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120 poz. 826). Grunt skarżącego ma charakter rolny. Dla terenu rolnego nie przeznaczonego pod zabudowę brak jest obowiązujących norm hałasu, jednak normy takie istnieją dla terenu rolnego przeznaczonego pod zabudowę zagrodową. Stanowisko o zachowaniu norm hałasowych budzi wątpliwości. Z analizy akustycznej składanej przez inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia zintegrowanego wynika bowiem, że na niektórych nieruchomościach istnieje niebezpieczeństwo przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, a inwestor zamierza zawrzeć porozumienia eliminujące na tych terenach funkcje związane z mieszkalnictwem. (dowód: decyzja Marszałka Województwa z dnia 31 maja 2011 r. [[...]] str. 55) Organ nie dokonał ustaleń w tym przedmiocie. Skarżący wskazywał na niebezpieczeństwo zanieczyszczenia gleby na jego nieruchomości. Konieczność zachowania określonej jakości gleby wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. nr 165 poz.1359). Skarżący ma prawo do zagwarantowania stanu nieruchomości zgodnego z prawem. W jego interesie leży zapewnienie na jego nieruchomości odpowiednich standardów jakości gleby. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wymogi w tym zakresie zostaną spełnione, w tym wymogi czystości gleby dla rolnictwa ekologicznego, nie wskazując podstaw wyciągnięcia takiego wniosku. W decyzji o umorzeniu postępowania brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń i oceny w tym zakresie.

Nawiązując do podwójnej roli organu odwoławczego w niniejszej sprawie – organu kontrolującego decyzję organu architektoniczno-budowalnego oraz organu kontrolującego postanowienie organu ochrony środowiska, wskazać należy, iż przepis art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, iż w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia mi. in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślić należy, iż celem ustawy o ochronie środowiska jest nie tylko zapewnienie minimalnych standardów jego ochrony przewidzianych w nieprzekraczalnych normach lecz również zminimalizowanie negatywnego wpływu inwestycji na środowisko. Przepisy art. 85, 101 ust. 1, 112, czy 121 tej ustawy przewidują zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza, powierzchni ziemi, jak najlepszego stanu akustycznego czy elektromagnetycznego środowiska. Dostęp zainteresowanej społeczności do udziału w postępowaniu ma wpłynąć nie tylko na kontrolę spełnienia wprowadzonych ustawą norm, których naruszenie jest co do zasady niezgodnym z prawem zanieczyszczeniem środowiska, lecz może prowadzić do osiągania dalej idącego celu ochrony środowiska, polegającego na wprowadzeniu warunków minimalizujących powstanie zanieczyszczeń.

Organ był winien ustalić, czy emisje wytwarzane przez elektrownię będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego położoną w bardzo bliskiej odległości od inwestycji, jeżeli tak – skarżący winien mieć status strony postępowania, niezależnie od tego czy oddziaływanie to mieści się w granicach norm czy też przekracza obowiązujące normy. Odwołać tu się należy do bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego oceny przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, sprzed wejścia w życie zmiany przepisu art. 28 Prawa budowlanego, regulującego tę kwestię w sposób szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. W orzecznictwie tym przyjmowano, iż w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot ten mają właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości lub nieruchomości położnych w pobliżu, na które inwestycja mogła wywierać wpływ. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. SA/Rz 1376/98 www.nsa.gov.pl, z dnia 18 grudnia 2001 r. sygn. IV SA 6/00 Lex nr 80656, z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. IV SA 2061/02 Lex nr 158921)

Nadto wskazać należy, iż oceniając przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu stanowiącym I etap procesu uzyskiwania zgody na realizację inwestycji, a dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się co do zasady za stanowiskiem, iż przymiot ten mają właściciele sąsiednich nieruchomości, a fakt oddzielenia nieruchomości skarżącego od nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję pasem drogowym o szerokości 4 m nie wyłącza uznania, iż strona posiada interes w rozpoznaniu sprawy. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2105/10 oraz przywołane w uzasadnieniu tego wyroku orzecznictwo - uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631).

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Norma art. 9 k.p.a. przewiduje natomiast, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sposób sformułowania przez skarżącego odwołania nie upoważniał zatem organu do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny jego interesu w postępowaniu, a organ winien zmierzać do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ winien ustalić położenie nieruchomości skarżącego oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na tę nieruchomości. W sytuacji ustalenia, iż inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać skarżącemu status strony i rozpoznać złożone odwołanie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.