Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 391/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 77 i art 80 art 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 28 ust 2 art 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 797/12 w sprawie ze skargi C. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr 836/09 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od S. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz C. Spółka z o. o z siedzibą w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 797/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się powyższego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. ([...]) odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r., (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kompleksu mieszkalno - usługowo - biurowego z obiektami handlowymi wraz z infrastrukturą na dz. ew. [...] (obr. [...]) w Warszawie. Organ odwoławczy wskazał, że gdy wnioskodawca jako podstawę wznowienia podaje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w postępowaniu wstępnym organ ogranicza się jedynie do ustalenia, czy wniosek złożono w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., a zatem organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. wznowił postępowanie w tej sprawie. Interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r., w trybie odwoławczym jak i wznowieniowym, oprócz inwestora mogą mieć także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości - jako tzw. "osoby trzecie" uprawnieni są do żądania zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. O ocenie przymiotu strony nie decyduje wewnętrzne przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, lecz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo, organ przybliżył pojęcia interesu prawnego oraz obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ww. ustawy). Stwierdził, że określenie, który z podmiotów jest stroną postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych. W sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w tych przepisach nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości. Właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje zatem przymiot strony. Zdaniem organu z projektu zagospodarowania terenu wynika, że brak jest jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na działki C. Sp. z o.o., w tym również w zakresie realizacji układu drogowego. Organ odwoławczy - podzielając stanowisko organu I instancji, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie - uznał za zasadną odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2009 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła C. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i zarzucając rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest brak analizy niezbędnej do ustalenia granic obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem strony skarżącej doszło także do rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał status strony oraz przyjęcie, iż w sytuacji, gdy inwestycja spełnia wymogi przewidziane w przepisach techniczno - budowlanych, to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010r. (VII SA/Wa 160/10) uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, wskazując na naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 81 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niewykazania, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ww. ustawy i nie ma go również w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o art. 28 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o., wyrokiem z dnia 2 marca 2012r. (II OSK 1428/10) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wobec stwierdzenia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczył, że Sąd II instancji w wyroku z dnia 2 marca 2012 r. nie oceniał meritum sprawy zauważając podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wobec pozbawienia N. Sp. z o.o. możności obrony jej praw.

Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż okoliczność ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż uszło uwadze organów obu instancji, że również w postępowaniu wznowieniowym, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, organy winny przestrzegać zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać kryteriom wymienionym w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy, co najmniej przedwcześnie, odmówiły przymiotu strony C. Sp. z o.o. w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008 r. we wznowionym postępowaniu. W uzasadnieniach obu decyzji zabrakło wnikliwej analizy materiału dowodowego, niezbędnej do prawidłowego ustalenia granic obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust. 2 tej ustawy. Organy mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia kontrolę, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do zastosowania określonej normy prawnej, czy normę tę prawidłowo zinterpretował. Uzasadnienie decyzji nie spełnia tych kryteriów, jeżeli nie odzwierciedlono w nim w dostateczny sposób ustaleń faktycznych, a rozważania organu nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są ogólnikowe i lakoniczne. Organ I instancji stwierdził zaledwie jednym zdaniem, że nie znalazł podstaw do uznania, iż na etapie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2008r. skarżąca posiada przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż zakres oddziaływania inwestycji nie obejmował działek o nr ew. [...]. Podobnie uczynił organ II instancji, który - poza obszernymi rozważaniami ogólnymi - stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, iż brak jest jakiegokolwiek oddziaływania omawianej inwestycji na działki skarżącej, w tym również w zakresie realizacji układu drogowego. Sąd przypomniał, że organ odwoławczy ma obowiązek ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów odwołania, ale także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne po to, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji, bądź zastosować art. 138 § 2 k.p.a. w przypadkach w nim wymienionych. Zdaniem Sądu powyższe uchybienia przepisom postępowania uniemożliwiały wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości, a w konsekwencji czyniły przedwczesnym i dowolnym uznanie, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, w kwestionowaniu we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia 19 marca 2008 r.

W skardze kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego T. J., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy rozpatrujące sprawę nie zbadały w sposób należyty wpływu inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę, na interes prawny C., co doprowadziło do błędnego uchylenia obu decyzji zapadłych w sprawie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sposób sformułowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji stanowił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ewentualne braki uzasadnienia nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, a rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego oraz organu I instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogło być inne, co doprowadziło do błędnego uchylenia obu decyzji zapadłych w sprawie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną analizę dokonanych przez Wojewodę Mazowieckiego oraz organ I instancji ustaleń faktycznych oraz brak analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co uniemożliwiło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu należytą ocenę zgodności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z prawem, w szczególności w zakresie możliwego wpływu ewentualnych braków uzasadnienia ww. decyzji na wynik sprawy, a co w efekcie doprowadziło do błędnego uchylenia obu decyzji zapadłych w sprawie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej PB, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i niedokonaniu analizy obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę w odniesieniu do interesu prawnego C. Sp. z o.o. ("C."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie zastosowania ww. przepisów Sąd doszedłby do wniosku, że Wojewoda Mazowiecki słusznie przyjął, iż C. nie miała interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i w konsekwencji musiałby uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a ewentualne braki uzasadnienia nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jasno wskazuje, iż inwestycja nie wpływa na interes prawny C. Interes prawny tego podmiotu wynikać może jedynie ze ściśle określonych norm prawnych. Podstawowym elementem materiału dowodowego, którego porównanie z odpowiednimi przepisami może wykazać wpływ inwestycji na nieruchomość C., jest projekt budowlany, znajdujący się od początku postępowania wznowieniowego w aktach sprawy. Jego analiza wskazuje, że nie zachodzą przesłanki uznania wpływu inwestycji na nieruchomość C., w szczególności w aspekcie odległości między budynkami. Nie jest słuszna ocena WSA, iż materiał dowodowy wymaga ponownej analizy. Stan sprawy nie uległ zmianie zaś analiza materiału dowodowego nie wykaże odmiennych wniosków niż już wyprowadzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obiekt objęty pozwoleniem na budowę nie wpływa bowiem w żaden - prawem przepisany - sposób na sposób korzystania przez C. z jej nieruchomości. Przekazanie sprawy do I instancji do ponownego rozpoznania spowoduje jedynie znaczne odwleczenie zakończenia sprawy.

W ocenie skarżącej, z uwagi na oczywisty brak przesłanek uznania C. za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ewentualne niedostatki uzasadnienia decyzji I instancji oraz decyzji II instancji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Pozwolenie na budowę nie jest kwestionowane z innych powodów niż rzekome pominięcie C. jako strony. Rozszerzenie uzasadnienia obu decyzji nie wpłynie w żaden sposób na sytuację prawną C.. Spółka podniosła, iż Sąd dysponował pełnią materiału dowodowego, który był wystarczający dla przeprowadzenia oceny, czy C. wykazała, czy też nie, interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 PB. WSA mógł przeprowadzić ocenę w tym zakresie, co umożliwiłoby Sądowi należytą ocenę wpływu ewentualnych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej Sąd, wbrew normie art. 133 § 1 p.p.s.a., pominął przy rozstrzyganiu znany mu materiał dowodowy wskazujący na brak interesu prawnego C. oraz wbrew normie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie dokonał oceny zgodności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem całokształtu sprawy, w tym wniosków płynących z całokształtu materiału dowodowego, a ograniczył się do wyizolowanej oceny zgodności uzasadnienia zaskarżonej decyzji z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej analiza art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą być podmioty władające nieruchomościami, na których swobodne korzystanie z tych nieruchomości będzie mieć wpływ planowana inwestycja. Oceny tego wpływu dokonuje się zaś na podstawie określonych norm szczególnych. WSA posiadał cały materiał dowodowy sprawy pozwalający dostrzec brak spełnienia się przesłanek z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 3 pkt 20 PB. Z materiału tego wynika, iż przesłanki uznania za stronę C. nie zaszły w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa inwestycja nie wywiera na nieruchomość C. wpływu, który uzasadniałby przyznanie jej statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 PB. W szczególności wyklucza to odległość między budynkami, wynikająca z projektu zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i L. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego R. K., wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest zasadne, albowiem Prezydent m.st. Warszawy oraz Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnili istotnych okoliczności dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. W obu decyzjach zabrakło wnikliwej analizy materiału dowodowego, niezbędnej do prawidłowego ustalenia granic obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Mazowiecki nie dokonał żadnych ustaleń, ograniczył się do ogólnych i abstrakcyjnych wywodów – w części rażąco błędnych - dotyczących wykładni przepisów proceduralnych oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda Mazowiecki stwierdził jedynie, że "w niniejszej sprawie z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, iż brak jest jakiegokolwiek oddziaływania omawianej inwestycji na działki skarżącej spółki, w tym również w zakresie realizacji układu drogowego [...]". Zakres oddziaływania projektowanej inwestycji nie był także przedmiotem badania przez organ I instancji. W sytuacji, gdy pozwolenie na budowę dotyczy dużej inwestycji połączonej z przebudową układu drogowego, zaś w powołanych pismach C. Sp. z o.o. wskazywała na szereg złożonych zależności i oddziaływań pomiędzy projektowanym obiektem a jej nieruchomością, lapidarność cytowanych "rozstrzygnięć" organów obu instancji jest rażąca i uzasadnia twierdzenie, że decyzje te nie spełniają standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. W tej sytuacji naruszenie przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz Wojewodę Mazowieckiego art. 107 § 3 k.p.a. jest oczywiste. Przepis ten wymaga bowiem jednoznacznie, aby uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Spółki podkreśliły, że przedmiotem oceny WSA jest co do zasady prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w II instancji, a nie wydanie merytorycznej decyzji. Jeżeli Wojewoda Mazowiecki w skarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśnił, czy nieruchomości C. Sp. z o.o. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego przez N. Sp. z o.o., to WSA nie mógł "wyręczając" organy rozstrzygnąć tego zagadnienia, nawet jeżeli pozwalałby na to zebrany w sprawie materiał dowodowy. Niezasadny jest też zarzut, że Sąd nie zastosował art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i nie dokonał analizy oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Sąd zastosował powołane przepisy w tym znaczeniu, że uznał je za punkt odniesienia dla oceny interesu prawnego C. Sp. z o.o., słusznie jednak wskazując, iż kwestie te nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarówno naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 i art. 11 k.p.a. jak i naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Przypomnieć też należy, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Właściciel sąsiedniej nieruchomości (użytkownik wieczysty, zarządca ) nie w każdym bowiem przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK 664/12 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11 - CBOSA ).

Właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

A mianowicie, w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. To zaś łączy się z obowiązkiem zachowania przez organy administracji publicznej wymogów ustanowionych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że decyzje organów administracji publicznej nie czynią zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, iż brak jest jakiegokolwiek oddziaływania omawianej inwestycji na działki skarżącej, w tym również w zakresie realizacji układu drogowego. Wydaje się, że do takiego wniosku organ II instancji doszedł wychodząc z mylnego założenia, że w sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w przepisach to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości. Taki pogląd organu – z przyczyn wyżej wskazanych – nie jest możliwy do zaakceptowania. Organ I instancji również nie wyjaśnił okoliczności niniejszej sprawy w powyższym zakresie. Organ I instancji jednym zdaniem skwitował, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że C. Sp. z o.o. w Warszawie posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r., (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kompleksu mieszkalno - usługowo - biurowego z obiektami handlowymi wraz z infrastrukturą na dz. ew. [...](obręb [...]) w Warszawie, gdyż zakres oddziaływania inwestycji nie obejmował działek nr ewid. [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań, które uzasadniałyby takie stanowisko organów. Uzasadnienia decyzji nie zawierają żadnych ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, chociażby w świetle charakteru i wielkości inwestycji, przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Tymczasem to, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, a ich wyjaśnienie winno być przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie dokonały należytej oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej. A przecież, aby powiedzieć, że dany podmiot posiada bądź nie ma przymiotu strony trzeba ustalić istotne okoliczności danej sprawy i należy rozważyć jakie przepisy prawa w danej sprawie wchodzą w grę, w tym przepisy odrębne.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że jeżeli powyższe okoliczności nie zostały przez organy ustalone i podane ocenie, to ocena przez Sąd pierwszej instancji sprawy w świetle przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest przedwczesna. Sąd administracyjny nie może zastępować organów, bowiem rolą Sądu nie jest rozstrzygnie co do meritum spraw administracyjnych, ale dokonywanie kontroli legalności decyzji administracyjnych. Kontrola oceny zgodności z prawem obejmuje sprawdzenie prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym sprawdzenie, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz czy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego w danych okolicznościach sprawy. Podkreślić należy, iż bez właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe zbadanie czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Warunkiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest bowiem należyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko należycie ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłową ocenę, jakie przepisy prawa materialnego znajdują w sprawie zastosowanie i czy zostały zastosowane prawidłowo.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postępowanie przed organami administracji publicznej dotknięte było wadami skutkującymi uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.