Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1733/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art147 par 1, 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art17 pkt 8, 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 3 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art 7 ust 2 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ustaleń dotyczących działek ewidencyjnych: - nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...] z obrębu [...], - nr [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia było szereg postanowień uchwały Rady W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), zwana dalej "Planem".

Wyrokiem z 25 września 2012 r., (sygn. akt IV SA/Wa 896/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...], stwierdził nieważność planu, co do określonych działek, i orzekł, że zaskarżona uchwała, w danej części, nie podlega wykonaniu (pkt 1 i 2 orzeczenia) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wskazany wyrok w pkt 3 (jak wskazał tylko w odniesieniu do wskazanych w skardze kasacyjnej działek ewidencyjnie leśnych), gdy chodzi o oddalenie skargi, w związku z:

- brakiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w odniesieniu do działek ew.: nr [...], [...], [...], [...] (stanowiących pierwotną działkę nr ew. [...]) z obrębu [...], nr [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej) z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej) z obrębu [...],

- nieuwzględnieniem w Planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej powierzchni działki, w odniesieniu do działek ew.: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...],

- nieuwzględnieniem w Planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (działek leśnych bądź ich części ewidencyjnie leśnych), w odniesieniu do działek ew.: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...].

Skarżący kasacyjnie zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i - w konsekwencji - niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.). W uzasadnieni wskazano m.in.:

- z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych wynika, że w procedurze sporządzania Planu, zostały uzyskane następujące decyzje w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne:

- Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] grudnia 1995 r., zwana dalej "decyzją z 1995 roku";

- Wojewody [...] z [...] września 2002 r.;

- Wojewody [...] z [...] maja 2005 r.;

- Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2006 r. oraz z [...] maja 2007 r.,

- zgodnie z informacją, udzieloną przez Wydział Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta W. działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] (podział w 2006 roku z dz. ew. [...]), oznaczone były w ewidencji, jako użytek las (klasa LsVI); w przedmiotowym planie miejscowym, działka ew. nr [...] została przeznaczona pod drogę (ul. [...]), a działka nr ew. [...] - pod zabudowę jednorodzinną ekstensywną (teren oznaczony symbolem [...]); Wojewoda [...], w decyzji z [...] września 2002 r., w jednoznaczny sposób, nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne m.in. dla gruntów leśnych działki ew. nr [...] z obrębu [...],

- z informacji z ewidencji gruntów Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta W., wynika, że działki ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], w dacie przyjęcia Planu były działkami, w skład których wchodziły użytki leśne LsVI, przy czym, działki nr [...] i [...] posiadają użytek leśny na całej powierzchni działki, a działki [...], [...] i [...] - na części powierzchni; skoro, w skład działek wchodzą grunty ewidencyjnie leśne, to organ sporządzający Plan, winien bezwzględnie uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; tym samym dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele inne niż leśne winno nastąpić w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych); przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod teren usług zdrowia, (symbol [...]); na rysunku planu nie wyznaczono na terenie [...], żadnej linii zabudowy, których trzy rodzaje (tj. obowiązujące linie zabudowy ciągłej, obowiązujące linie zabudowy nieciągłej i nieprzekraczalne linie zabudowy), zgodnie z ustaleniami § 1 ust. 6 planu, są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi; w Planie nie określono lokalizacji dopuszczonej rozbudowy istniejących obiektów, co wskazuje na możliwość ich rozbudowy nie tylko na gruntach ewidencyjnie nieleśnych (gruntach budowlanych), ale również na gruntach leśnych wchodzących w skład tej nieruchomości, stanowiącej w planie teren oznaczony symbolem [...]; z rysunku planu nie wynika, na której części terenu [...] dopuszczona jest rozbudowa istniejących obiektów, a która część tego terenu ma pozostać w użytkowaniu leśnym; w przypadku ustalenia w planie terenów o różnym przeznaczeniu, powinny być one wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi; wobec tego, wszystkie działki, w tym działki o gruntach leśnych, wchodzące w skład terenu [...], zostały faktycznie przeznaczone pod zabudowę,

- to samo dotyczy części leśnej gruntów leśnych działki ew. nr [...] z obrębu [...], która w planie została przeznaczona pod teren zieleni, oznaczony symbolem [...] oraz w stosunku do części gruntów leśnych działki ew. nr [...] z obrębu [...], która w planie została przeznaczona pod teren zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej, oznaczony symbolem [...]; według § 49 ust. 15 planu, na terenie [...], dopuszczono rozbudowę istniejących budynków; na rysunku Planu nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone nie tylko na gruntach nieleśnych działki ew. nr [...] z obrębu [...], ale również na gruntach leśnych tej działki; z wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, na terenie [...], wynika, że na części leśnej działki, została dopuszczona zabudowa, a więc również faktycznie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wymagało uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne,

- wadliwa jest argumentacja jakoby stosowna zgoda nie była wymagana, gdy użytek leśny zajmuje tylko część działki; zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i. leśnych, zmiana przeznaczenia każdych gruntów leśnych, niezależnie od ich powierzchni, może nastąpić wyłącznie w planie miejscowym (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych); ustawa nie wprowadza ograniczeń dotyczących wielkości powierzchni gruntów leśnych, dla jakiej zgoda jest wymagana, a dla jakiej wymóg jej uzyskania nie obowiązuje,

- decyzje w przedmiocie wyrażenia zgody na zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, odnoszą się do gruntów ewidencyjnie leśnych działek, dla których określają warunki dotyczące minimalnej wielkości nowotworzonych działek ewidencyjnie leśnych, uzyskiwanych w wyniku podziału istniejących działek ewidencyjnie leśnych, minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej powierzchni działki leśnej do wyłączenia z produkcji leśnej; udzielono zgody tylko w odniesieniu do gruntów leśnych, które mogą być zagospodarowane zgodnie z warunkami określonymi w tych zgodach,

- dla części terenów, położonych na działkach ewidencyjnie leśnych, nie zostały uwzględnione w Planie, warunki wykorzystania zgód,

- zestawiono powierzchnie działek ew., których podział gruntów leśnych jest możliwy niezgodnie z normatywem ustalonym w udzielonych zgodach na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, lecz zgodnie z normatywem ustalonym w Planie:

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,1850 ha, normatyw w Planie 900 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3130 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3417 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3277 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3338 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3024 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3025 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3127 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3277 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3372 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3232 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśna działki 0,3304 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2;

- nr [...] z obrębu [...], teren [...], powierzchnia leśną działki 0,3355 ha, normatyw w Planie 1500 m2, normatyw w zgodzie 2000 m2,

- dla wskazanych działek o gruntach ewidencyjnie leśnych, nie wprowadzono do ustaleń planu, określonych w decyzjach, warunków dotyczących normatywu określającego dopuszczoną wielkość powierzchni, na jaką mogą być podzielone grunty ewidencyjnie leśne; wprowadzenie do Planu warunków (dotyczących minimalnych powierzchni działek, maksymalnej powierzchni do wyłączenia z produkcji leśnej, zachowania drzewostanu i prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działek - poza wyłączoną z produkcji leśnej pod zabudowę), pod jakimi zostały udzielone zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jest czynnikiem decydującym o możliwości ewentualnego podziału gruntów leśnych; w Planie ustalono natomiast inne normatywy powierzchniowe, niż w uzyskanych decyzjach o zgodzie; zmiana przeznaczenia gruntów leśnych tych działek nastąpiła więc niezgodnie z zawartymi warunkami,

- Skarżący wskazał niezgodności ustaleń w Planie z uzyskanymi decyzjami, w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej; dotyczą one następujących działek ew. o gruntach ewidencyjnie leśnych, objętych zgodami:

- nr [...] i [...] z obrębu [...] (teren [...]) - powierzchnia biologicznie czynna w Planie 70 %, według decyzji 80 %;

- nr [...] z obrębu [...] (teren [...]) - powierzchnia biologicznie czynna w Planie 70 %, według decyzji 80 %;

- nr [...] z obrębu [...] (teren [...]), - powierzchnia biologicznie czynna w Planie 50 %, według decyzji maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej do 20 % i nie więcej niż 400 m2;

- nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] (teren [...]) - powierzchnia biologicznie czynna w Planie 60 %, według decyzji maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej do 20 % i nie więcej niż 400 m2;

- nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]z obrębu [...] (teren [...]) - powierzchnia biologicznie czynna w Planie 70 %, według decyzji maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej do 20 % i nie więcej niż 400 m2;

- nr [...], [...], [...], [...] i [...]z obrębu [...] (teren [...]), powierzchnia biologicznie czynna w planie 70 %, według decyzji maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej do 20 % i nie więcej niż 400 m2,

- wprowadzenie do Planu warunków innych, niż określone w zgodach, powoduje, że jest niezgodny z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów; tym samym nie mogła nastąpić, w tym planie, zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w oparciu o uzyskane zgody.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej (k. 89-90) Rada przywołała argumentację zbieżną z tą zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Wskazywano tam:

- brak było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu działek na cle inne niż leśne,

- wynika to z faktu, że jedna z działek ma mniej niż połowę użytku leśnego w całej powierzchni, kolejne działki przeznaczone są w Planie pod usługi zdrowia i użytek leśny mają tylko w części, (dopuszczone Planem uzupełnienie czy rozbudowa istniejącej zabudowy, na warunkach ustalonych w Planie, możliwe jest na części nieleśnej tej nieruchomości),

- większość działek wyszczególnionych w skardze ma takie powierzchnie, że nie nadają się do wtórnego podziału, ani na warunkach ustalonych w Planie (900 m2 albo 1500 m2), ani tym bardziej na warunkach ustalonych w zgodach na przeznaczenie inne niż leśne (1500 m2 albo 2000 m2); ustalone Planem normatywy nowotworzonych działek dotyczą całych kwartałów – jednostek planistycznych, i nie wszystkie działki z danego kwartału kwalifikują się do podziału,

- Plan określa minimalny dla danego obszaru funkcjonalnego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalną wielkość nowotworzonej działki, określone kwestie mogą być przesądzane w decyzjach o zgodzie na wyłączenie danych gruntów z produkcji leśnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, wyrokiem z 9 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 282/13) uchylił pkt 3 orzeczenia Sądu I. instancji oraz – w uzasadnieniu - wyraził następującą ocenę prawną:

- Sąd I instancji nie odniósł się uprzednio do zarzutu nieuzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działki ew. o pierwotnym nr [...] z gruntu leśnego na cele nieleśne; tymczasem, w decyzji z [...] września 2002 r. Wojewoda [...] w jednoznaczny sposób nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia tej działki; w Planie natomiast działka nr ew. [...] została przeznaczona pod drogę, a działka nr ew. [...] pod zabudowę jednorodzinna ekstensywną;

- w kwestii braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia pozostałych działek (o numerach według skargi kasacyjnej), z uzasadnienia wyroku nie wynika, jakie argumenty - podniesione przez Radę w odpowiedzi na skargę - przekonały Sąd I. instancji; ogólnikowo i pobieżnie powtórzył on wyjaśnienia rady, nie odnosząc powołanych argumentów do poszczególnych działek,

- w odniesieniu do niektórych działek, Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uważa, że zgoda na zmianę przeznaczenia nie była potrzebna; dotyczy to działki ew. nr [...] z obrębu [...]; w skardze kasacyjnej wskazuje się, że na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone nie tylko na gruntach nieleśnych działki nr ew. [...], ale również na gruntach leśnych tej działki; skoro na częściach leśnych tej działki została dopuszczona zabudowa, to – zdaniem skarżącego – również faktycznie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wymagało uzyskania zgody; w odniesieniu do tej działki Rada - w odpowiedzi na skargę - złożyła wyjaśnienia: "Plan nie zakłada zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na tej działce."; skoro stanowisko Rady jest odmienne do stanowiska strony skarżącej, to Sąd obowiązany był przekonywująco uzasadnić, dlaczego uznaje argumentację Rady za prawidłową, i z jakich powodów odmawia racji motywom podnoszonym przez Stronę skarżącą,

- także trafny jest zarzut skargi kasacyjnej nieuwzględnienia w Planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej powierzchni działki, oraz dotyczących określenia minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (działek leśnych bądź ich części ewidencyjnie leśnych), powiązany z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- uzasadnienie wyroku Sądu I. instancji w zakresie odniesienia się do zarzutu, było bardzo ogólnikowe i skrótowe; nie można ocenić, w jaki sposób Sąd ten przeprowadził kontrolę zgodności planu z wymogiem art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod kątem uwzględnienia warunków wskazanych w decyzjach o zgodzie, zwłaszcza, że formułują one – w odniesieniu do konkretnie wymienionych w nich działek – dwa różne warunki dotyczące ich zabudowy - zachowania: minimalnej powierzchni działki lub minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej,

- nie sposób w oparciu o wywody Sądu I. instancji m. in. stwierdzić, czy ma rację skarżący kasacyjnie, wykazując, że w odniesieniu do konkretnych działek w Planie ustalono inne normatywy powierzchniowe, niż w uzyskanych decyzjach do tego Planu; wprowadzenie do Planu warunków innych, niż określone w zgodach powoduje, że jest on niezgodny ze stosownymi decyzjami; dlatego Sąd był zobowiązany sprawdzić uwzględnienie zakazów zawartych w decyzjach, dotyczących gruntów leśnych objętych Planem po to, by stwierdzić, czy zachowano wymogi określone w przytoczonym w uzasadnieniu wyroku art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

- sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania; oznacza to, że sąd, kontrolując legalność planu, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną do "rozporządzenia przestrzenią", ale czy - korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie - nie nadużyła ich; takie uprawnienia w niniejszej sprawie kreowały decyzje w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; Sąd zatem był obowiązany ocenić Plan pod kątem uwzględnienia zawartych w decyzjach warunków dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W trakcie rozprawy (k. 169) Pełnomocnik organu wyjaśnił, wobec zapytania sądu, że działka ew. nr [...] uległa w międzyczasie podziałowi niezgodnie z warunkami decyzji o zgodzie na przeznaczenie inne niż leśne, lecz zgodnie z warunkami planu. W takiej sytuacja – zdaniem pełnomocnika – zabudowa wydzielonej działki będzie możliwa wyłącznie z drugą działką lub po scaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględniając zasadę związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd II. instancji, w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd ocenił legalność zaskarżonej decyzji pod kątem kwestii wskazanych w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 282/13.

Sąd nakazał w szczególności zbadanie, czy uchwalając Plan uzyskano stosowne zgody na zmianę przeznaczania gruntów leśnych na inne cele oraz czy warunki tych zgód zostały uwzględnione w postanowieniach planu. W tej sytuacji, jako przesądzony należy uznać pogląd, który nota bene orzekający obecnie w sprawie skład sądu podziela, że ewentualne stwierdzanie naruszania wymagań w tym zakresie stanowi o wadliwości, której ujawnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności planu w stosownym zakresie, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej, co do naruszania zasad bądź trybu sporządzania tego rodzaju dokumentów w sposób istotny, co stanowi o nieważności jego postanowień, co do działek ewidencyjnych wymienionych w skardze kasacyjnej (nią objętych).

Odnosząc się kolejno do zarzutów dotyczących działek, gdzie nie uzyskano stosownej zgody należy stwierdzić, co następuje.

Kwestia nie uzyskania wymaganej zgody, gdy chodzi działki nr ew. [...] i [...] (numeracja według stanu prawnego na dzień przyjmowania Planu) stosownej oceny dokonał bezpośrednio Sąd II. instancji, wskazując wprost, że przeznaczono je na cele inne niż leśne bez uzyskania stosownej zgody.

Gdy chodzi o działkę ew. nr [...], ze stosownych postanowień planu wynika, że na terenie oznaczonym symbolem [...] nie jest dopuszczalna realizacja żadnej nowej zabudowy (§ 49 ust. 12). Jednakże, według Planu, działka nr [...] jest przeznaczona na teren zieleni, nie zaś upraw leśnych, co nie jest równoznaczne. Tereny leśne to owszem tereny zielone lecz o specyficznym charakterze. Prowadzona jest tam generalnie produkcja leśna, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) bądź związanych bezpośrednio z taką produkcja – art. 3 pkt 2 ustawy. Uznanie, że teren stanowi nadal las, pomimo braku prowadzenia produkcji leśnej, może dotyczyć tylko terenów stanowiących rezerwaty przyrody bądź fragmenty parków narodowych lub terenów wpisanych do rejestrów zabytków – co w danym przypadku nie ma miejsca. Z kolei, w świetle postanowień planu, została dopuszczona na danym terenie także realizacja przedsięwzięć, które w swoich skutkach doprowadzą do przekształcenia upraw leśnych na tereny zielone o innym charakterze, np. tereny zieleni urządzonej takie jak parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce. Zagwarantowano jedynie dla terenu położonego w zasięgu otuliny [...] Parku Krajobrazowego oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zachowanie w maksymalnym stopniu istniejącej wartościowej zieleni leśnej oraz wskazano, że dopuszcza się zachowanie wartościowej zieleni wysokiej i niskiej (§ 49 ust. 12 Planu). Według nomenklatury, obowiązującej, gdy chodzi oznaczenia graficzne i literowe, dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego tereny leśne powinny być oznaczone skrótem "ZL" zaś inne tereny zielone odpowiednio np. "ZP", co wynika z pkt 5.2. i 5.3. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587). W kwestionowanym Planie zastosowano skrót "Z", co nie wyklucza przeznaczenia terenów leśnych na inne cele, a to pozostawałoby z kolei w sprzeczności z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla ograniczenia praznaczenia gruntów leśnych na inne cele działania tego rodzaju objęto reglamentacja – potrzeba uzyskania zgody na etapie sporządzenia planu (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5). Umożliwienie w ramach postanowień planu wykorzystania gruntów leśnych na inne cele niż leśne (np. zieleń urządzoną) stanowi naruszanie trybu sporządzania planu (naruszanie wymagania uzyskania zgody w myśl art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu na dzień uchwalania Planu).

Gdy chodzi o pozostałe działki, wskazane w skardze kasacyjnej, gdzie według strony skarżącej nie uzyskano zgody, jest bezsporne, że działki te są w części leśne (bądź nawet w całości). Jednocześnie Plan nie wyklucza na tych działkach realizacji określonych przedsięwzięć, które mogą prowadzić do zmiany wykorzystania ich określonych części. Dopuszcza się bowiem w przypadku działek ew.:

- nr [...], [...], [...], [...] i [...]z obrębu [...] na terenie [...] - dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz dopuszcza się remonty, modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków (§ 51 ust. 4 Planu),

- nr [...] z obrębu [...] na terenie [...] - ustala się zachowanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz dopuszcza się remonty, modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków (§ 49 ust. 15 Planu).

W takiej sytuacji, wobec faktu, że z treści samego Planu nie wynikają żądne ograniczania, co do możliwości realizacji zabudowy (np. co do rozbudowy) także na terenach leśnych, uchybiono także wymogowi uzyskania zgody, co przesądza o wadliwości, jak wyżej.

Nie mogą być skuteczne poodnoszone argumenty Rady ze obecnie realizacja nowej zabudowy na poszczególnych działkach nie jest możliwa z uwagi na przekroczenie dopuszczanego Planem stopnia intensywności zabudowy. Plan ma bowiem charakter aktu abstrakcyjnego, istniejąca zabudowa może częściowo ulec likwidacji, czego przedmiotowy Plan nie zabrania, a w takim przypadku inwestor - w świetle jego postanowień - ma dowolność, co do realizacji dalszej zabudowy (na ogólnych warunkach wskazanych Planem – jako rozbudowa istniejących obiektów).

Wobec nie wyodrębnienia ewidencyjnie części działek, które mają użytek leśny oraz braku oznaczania w sposób czytelny stosownych konturów na rysunku planu, niezbędnym było stwierdzanie nieważności postanowień planu, gdy chodzi o całe działki ewidencyjne, gdzie znajdowały się użytki leśne nie zaś tylko, co do ich stosownych części. Nie byłoby dopuszczalne sformułowanie sentencji orzeczenia sądu w taki sposób, że jego materialne skutki możliwe byłyby do odczytania tylko poprzez sporządzenie określonego opracowania geodezyjnego.

Gdy chodzi o wadliwość polegającą na nie uwzględnieniu w treści planu warunków wynikających ze zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, trzeba wskazać ze stan faktyczny w tym zakresie nie jest sporny. Organ wnoszący skargę wskazał enumeratywnie działki, gdzie wskazywane warunki, wynikające z odpowiednich decyzji w przedmiocie zgody, nie zostały uwzględnione. Rada nie kwestionowała ustaleń w tym zakresie, a także w ocenie sądu są one trafne. Z uwagi ich wcześniejsze szerokie zreferowanie, ich powtarzanie nie jest celowe.

W takiej sytuacji spór sprowadza się do kwestii, czy tego rodzaju różnice są dopuszczalne.

W świetle oceny wyrażonej w wyroku o sygn. akt II OSK 282/13 (przy tym Sąd w niniejszym składzie ją podziela) sytuacja taka nie jest dopuszczalna. Rada gminy, określając warunki gospodarowania przestrzenią w zakresie, w jakim zostały one przesądzone wcześniej w decyzji w przedmiocie zgody, musi je uwzględnić. Granice jej władztwa planistycznego w danym zakresie są w takim przypadku ograniczone.

Powyższej oceny nie zmienia okoliczność podnoszona przez Radę, że w ramach procesu inwestycyjnego niezbędne jest także uzyskanie zgody na wyłącznie gruntu z produkcji leśnej (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i w ramach tej procedury właściwy organ określi warunki realizacji przedsięwzięcia z zachowaniem wymagań ochrony terenów leśnych (dla fragmentów działek leśnych, gdzie nie uzyskano zgody na przeznaczenie na inny cel niż leśny) bądź warunków zamieszczonych w decyzjach o zezwoleniu na przeznaczanie na inne cele niż leśne. Istnienie procedur, w ramach których ewentualnie mogą zostać ograniczone skutki błędnych (nieznajdujących umocowania prawnego) pozostawień planu nie skutkuje możliwością nie zakwalifikowania ich jako nieważne. Jedynie na marginesie wypada wskazać, że - jak przyznał pełnomocnik Rady - jedna z działek została już podzielona niezgodnie z potanieniami stosownej zgody (lecz zgodnie z Planem), co skutkuje - w ocenie Rady - brakiem możliwości zabudowy wydzielonej nieruchomości. Przypadek ten potwierdza, że dopuszczanie do istnienia dwu reżimów prawnych, gdy chodzi o warunki zabudowy nieruchomości (wynikających z Planu oraz stanowiących podstawę jego uchwalanie zgody) jest nie do zaakceptowania, gdyż prowadzi w państwie praworządnym do stanu niepewności prawa.

Wobec jednoznacznie sformułowanej treści skargi kasacyjnej gdzie wskazano, co do których enumeratywnie działek zakwestionowano wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 896/12, gdy chodzi o oddalenie skargi (w pkt 3), obowiązkiem sądu było obecnie rozpatrzenia sprawy jedynie w zakresie zagadnień (tu wadliwości Planu) wskazanych orzeczeniem Sądu II. instancji (patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 3077/12 – dostępny w na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec nie objęcia skargą kasacyjną wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 896/12, gdy chodzi o oddalenie skargi Wojewody [...], co do innych - podnoszonych uprzednio przez Wojewodę - ewentualnych nieprawidłowości, wiążące jest dotychczasowe stanowisko sądu, wyrażone w tamtym orzeczeniu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.