Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 324/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ nadzoru; organ) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrza MiG [...]; Burmistrz; organ I instancji) z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 59 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 [aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 293] ze zm. – dalej: u.p.z.p.), ustalił na rzecz "Urzędu Miasta i Gminy [...]" (dalej również: UMiG [...]) warunki zabudowy obejmujące inwestycję budowy drogi wewnętrznej dla terenu części działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], w gminie [...].

D. J. i I. J. (dalej również: zainteresowani; skarżący) powołując się na prawo własności działek nr [...], we wniosku z dnia [...] marca 2018 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2017 r. Podnieśli, że w sprawie rażąco naruszono art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.), gdyż decyzję wydano w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, a więc należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie znak [...] D. J. i I. J. wskazali także na naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż ich zdaniem decyzja z dnia [...] października 2017 r. została wydana przez organ, który zarazem jest stroną w sprawie, oraz naruszenie art. 6-8 k.p.a. wyrażające się w działaniu organu w sposób sprzeczny z prawem.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1087/18, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi D. J. i I. J. na decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym dla sprawy. Sąd uznał, że Kolegium wydało wyżej wymienioną decyzję, mimo że nie dysponowało w ogóle aktami sprawy o znaku [...], w której postępowanie zakończono wydaniem decyzji z dnia [...] października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Sądu powyższy stan rzeczy dyskwalifikował rozstrzygnięcie Kolegium, jako niespełniające standardów z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż "nie można prowadzić postępowania i orzekać w przedmiocie przesłanek nieważnościowych na podstawie li tylko ksera weryfikowanej decyzji". Dodatkowo Sąd zasygnalizował, że skarżący wskazywali na relację kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2017 r. znak [...] z innymi postępowaniami, które szczegółowo wymienili we wniosku, a Kolegium odniosło się do tej kwestii ogólnikowo, bez wskazania na przedmiot tych postępowań. Poza tym Sąd uznał, że brak kompletu akt sprawy znak [...] uniemożliwia zajęcie stanowiska co do wskazywanych w skardze elementów podmiotowych decyzji z dnia [...] października 2017 r., to jest do kwestii skierowania decyzji do "Urzędu Miasta i Gminy [...]". Podniósł, że nie można sprawdzić, kto w istocie i na podstawie jakich pełnomocnictw występował o wydanie decyzji. Nadto Sąd wskazał na poważne wątpliwości co do zachowania przez Kolegium wymogu z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i w wytycznych zobowiązał organ nadzoru do bacznego dopełnienia wymogów organizacyjnych.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania, Kolegium pozyskało akta sprawy znak [...] i następnie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1-7, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a., ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza MiG [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]

Odnosząc się do podstaw wniosku zainteresowanych, organ nadzoru wyjaśnił, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż Burmistrz MiG [...] był organem uprawnionym w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej przez jednostkę organizacyjną gminy [...]. W tym względzie podniósł również, że nie zachodził przypadek określony w art. 25 § 1 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynika, by ustalenie warunków zabudowy dotyczyło interesów majątkowych kierownika organu administracji rozstrzygającego sprawę (Burmistrza MiG [...]) lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Kolegium uznało, że nie doszło też do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem organu nadzoru, toczące się w przedmiocie podziału nieruchomości postępowania oraz nabycia do zasobów Gminy [...] nieruchomości drogowej położonej w [...], obejmującej m.in. działki nr [...], nie były przeszkodą dla wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu nie zachodzi w tym wypadku tożsamość sprawy, gdyż postępowanie podziałowe jest odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium dodało, że wszczęte [...] listopada 2010 r. postępowanie podziałowe nie zostało zakończone, gdyż organ ten postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] uchylił postanowienie Burmistrza MiG [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Idąc dalej, organ nadzoru stwierdził, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w UMiG [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez Sekretarza Gminy [...]. Podniósł, że decyzja z dnia [...] października 2017 r. dotyczy inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej na terenie części działek nr [...] i [...] położonych w [...] w gminie [...]. Przyznał, że w dniu [...] lipca 2011 r. została wydana w sprawie znak [...] decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej dojazdowej, na tym samym terenie inwestycyjnym. W ocenie Kolegium organ I instancji mógł jednak ustalić warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z [...] sierpnia 2017 r., gdyż nie są to tożsame przedsięwzięcia.

Odnosząc się do wytycznych zwartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2019 r. Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak [...] uznało zażalenie wnioskodawców na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin do rozpoznania sprawy, zaś "postanowieniem [w istocie – decyzją] z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], [...] uchyliło postanowienie [w istocie – decyzję] Burmistrza MiG [...] z dnia [...] listopada 2015 r. umarzające postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia".

Poza tym organ nadzoru stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a.

Skargę na decyzję Kolegium wnieśli D. J. i I. J., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego). Zarzucili w niej naruszenie przepisów art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. i art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wnioskodawcą w sprawie o ustalenie warunków zabudowy może być UMiG [...], podczas gdy urząd ten nie posiada zdolności oraz legitymacji procesowej w tego rodzaju postępowaniu, a także nie posiada interesu prawnego w ustaleniu warunków zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej na prywatnej nieruchomości. Poza tym skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: 1) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że możliwa jest zmiana przez organ z urzędu warunków zabudowy, pomimo że właściciel nieruchomości nie zamierza budować obiektu budowanego lub wykonywać innych robót budowlanych, a także zmieniać sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 2) art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy przesłanki takie występują, skoro decyzja została wydana na wniosek podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania administracyjnego; 3) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu i zaufania do władzy publicznej, a nadto uznanie, że dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy na rzecz UMiG [...] bez zgody samych skarżących.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania organ nadzoru wyjaśnił, że akta administracyjne organów I i II instancji zostały dołączone wraz z wyrokiem [tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2019 r. wydanym w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] ] do skargi na decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w warunkach, o których mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), tj. z pominięciem środka prawnego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w odniesieniu do reguły określonej w art. 90 tej ustawy.

Przechodząc do rozważań dotyczących prawidłowości zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że decyzja Kolegium podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na rodzaj stwierdzonych naruszeń szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne, bowiem decyzja organu nadzoru nie w pełni poddaje się kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Podkreślić zatem należy, że Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy naruszyło art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rekomendacje, co do dalszego postępowania stanowią zaś konsekwencję oceny prawnej. Przesądzają one o sposobie działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wyeliminowanie wcześniej popełnionych błędów oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci ponownego popełnienia uchybień procesowych.

Organ nadzoru, jak również tutejszy Sąd, był związany wydanym w przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1087/18 co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przede wszystkim dotyczyło to dwóch kwestii. Pierwszą z nich była konieczność prawidłowego zebrania materiału dowodowego, czy szerzej rzecz ujmując – zgromadzenia materiału procesowego. Przede wszystkim dotyczyło to pozyskania akt sprawy znak [...], w której została wydana kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Burmistrza MiG [...]. Uchybienia w tym zakresie dyskwalifikowały rozstrzygnięcie Kolegium, gdyż nie spełniało ono standardów ustanowionych w art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności w zakresie zebrania materiału dowodowego. Tutejszy Sąd zauważył, że było to niezbędne chociażby ze względu na wzmiankowanie w wydanej przez Burmistrza MiG [...] decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...], że dla działek [...] "wydana została decyzja o warunkach zabudowy". Sąd zauważył, że nie sposób obecnie zweryfikować jaka konkretnie była to decyzja. Poza tym stwierdził, że brak kompletu akt sprawy znak [...] uniemożliwia zajęcie stanowiska co do wskazanych w skardze elementów podmiotowych decyzji z dnia [...] października 2017 r., to jest do kwestii skierowania jej do "Urzędu Miasta i Gminy [...]", bowiem nie można sprawdzić "kto w istocie i na podstawie jakich pełnomocnictw występował o wydanie decyzji". Kolejną kwestią była zasygnalizowana przez Sąd potrzeba pogłębionego wyjaśnienia relacji decyzji z dnia [...] października 2017 r. znak [...] z innymi postępowaniami, które skarżący szczegółowo wymienili we wniosku. Sąd uznał, że Kolegium odniosło się do tego aspektu sprawy jedynie ogólnikowo, bez wskazania na przedmiot takich postępowań.

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, Kolegium tylko w części zrealizowało wytyczne wynikające w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1087/18.

Po pierwsze, z jednej strony, organ nadzoru uzupełnił materiał procesowy o akta sprawy znak [...], w której została wydana decyzja Burmistrza MiG [...] z dnia [...] października 2017 r., kwestionowana w trybie nadzwyczajnym. Z drugiej jednak, całkowicie pominął potrzebę pozyskania akt sprawy znak [...], w której została w dniu [...] lipca 2011 r. wydana przez Burmistrza MiG [...] decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej dojazdowej na tym samym terenie inwestycyjnym, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2017 r. znak [...]

Organ nadzoru stwierdził, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w UMiG [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez Sekretarza Gminy [...]. Podniósł, że decyzja z dnia [...] października 2017 r. dotyczy inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej na terenie części działek nr [...] i [...] położonych w [...] w gminie [...]. Kolegium przyznało, że w dniu [...] lipca 2011 r. została wydana w sprawie znak [...] decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej dojazdowej na tym samym terenie inwestycyjnym, na którym później ustalono warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z [...] sierpnia 2017 r. W ocenie Kolegium organ I instancji mógł jednak ustalić warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z [...] sierpnia 2017 r., gdyż nie są to tożsame przedsięwzięcia. Niewątpliwie, stanowisko to dotyczy istotnych kwestii sygnalizowanych we wcześniejszym wyroku. Tezy organu nadzoru nie można jednak zweryfikować w niniejszym postępowaniu sądowym z uwagi na brak materiałów źródłowych, jak i zbytnią oszczędność rozważań organu nadzoru w tym względzie.

Warto w tym miejscu zauważyć, że o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy: 1) w sprawie występują te same podmioty, 2) dotyczy ona tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (względnie jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów, a także 3) dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest decyzją ostateczną. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, a dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (por. stanowisko M. Przybysza [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2021 i M. Jaśkowskiej [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2020 – dotyczące art. 156 § 1 pkt 3). Sama nazwa rozstrzygnięcia, czy też szerzej zastosowana przez organ terminologia nie ma determinującego znaczenia dla oceny, czy występuje tożsamość przedmiotowa i podmiotowa w danej sprawie.

Poza tym trzeba podkreślić, że nawet gdyby tak pojmowanej tożsamości nie było i nie zachodziłaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., należałoby w niniejszej sprawie jednoznacznie wyjaśnić, czy decyzja lokalizacyjna z 2011 r. i decyzja o warunkach zabudowy z 2017 r. dotyczą w istocie tego samego przedsięwzięcia. To zaś miałoby znaczenia dla oceny decyzji z dnia [...] października 2017 r. o warunkach zabudowy z perspektywy dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku, lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przywołanej ustawy wynika, że podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy, jako że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym ustawowym rygorom, z których natomiast wyłączona jest decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć m.in. działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 tej ostatniej ustawy (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1).

Konkretne przedsięwzięcie, niezależnie od jego nazwy, jest inwestycją celu publicznego albo nie. Jeżeli jest, to w przypadku braku planu miejscowego ustalenie warunków lokalizacji takiego przedsięwzięcia odbywa się w trybie ustalenia, w drodze decyzji, lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 i nast. u.p.z.p. ). Jeżeli nie jest, przedsięwzięcie takie wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 i nast. u.p.z.p.). Obydwie decyzje są łącznie określane w tej ustawie jako decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2). Podkreślić jednak należy, że obowiązujące przepisy, w niektórych istotnych kwestiach, odmiennie regulują postępowania o ustalenie warunków zabudowy i postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też nie mogą być one prowadzone zamiennie dla danej inwestycji. Przeprowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie może zaś być przedmiotem oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, stanowi ono rażące naruszenie prawa czy też nie.

Powyższa uwaga ogólna wskazuje na znacznie, jakie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało wnikliwe porównanie treści wydanych przez Burmistrza MiG [...] decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2017 r. znak [...] Tego w zaskarżonej decyzji Kolegium niewątpliwie zabrakło. Poza tym, jak już wspomniano, w przedłożonych Sądowi materiałach brak było odpowiedniej kopii lub oryginału akt postępowania znak [...] – w szczególności najistotniejszych dokumentów znajdujących się w tych aktach, identyfikujących podmiotowo i przedmiotowo tę sprawę.

Po drugie, Kolegium omówiło kwestie związane z brakiem tożsamości pomiędzy sprawą dotyczącą postępowania podziałowego, w którym została wydana decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] uchylająca decyzję Burmistrza MiG [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. [znak [...]]. Niemniej jednak nadal nie zostało wyjaśnione, o wydaniu jakiej decyzji o warunkach zabudowy dla działek [...] mowa jest w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] Na potrzebę poczynienia odpowiednich ustaleń w tym zakresie zwracał uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. Kwestia ta jest istotna, gdyż może mieć znaczenie dla oceny tożsamości spraw, względnie dla oceny charakteru przedsięwzięć – przedmiotu inwestycji, dla których zostały wydane najpierw decyzja lokalizacyjna w 2011 r., a następnie decyzja o warunkach zabudowy z 2017 r.

Po trzecie, wciąż nie została odpowiednio wyjaśniona sprawa oceny elementów podmiotowych decyzji z dnia [...] października 2017 r., to jest do zagadnienia skierowania jej do "Urzędu Miasta i Gminy [...]". Kolegium nie zdołało wyczerpująco przedstawić okoliczności, w jakich Sekretarz Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu w aktach sprawy znak [...] nie ma dokumentów, które wskazywałyby, na podstawie jakich pełnomocnictw (upoważnienie administracyjne, pełnomocnictwo cywilne) występował sekretarz gminy o wydanie przedmiotowej decyzji. Organ nadzoru nie odwołał się do aktów regulujących wewnętrzne urzędowanie jednostki organizacyjnej, w tym do regulaminu organizacyjnego obowiązującego w gminie [...], ani też nie wyjaśnił czy sekretarz posiadał indywidualne upoważnienie w danej sprawie. Nie od rzeczy jest w tym miejscu wskazać na powołany przez skarżących przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), który stanowi, że wójt (odpowiednio burmistrz lub prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Jest też jego kierownikiem (ust. 3) i może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (ust. 4). Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2).

Poza tym warto jeszcze zauważyć, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie warunków zabudowy, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest gmina (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/18, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo to, zabrakło odpowiedniego omówienia kwestii oznaczenia wnioskodawcy określonego w decyzji jako Urząd Miasta i Gminy [...], który stanowi jednostkę organizacyjną Miasta i Gminy [...] (aparat pomocniczy organu). W tym względzie organ nadzoru powinien się wypowiedzieć, czy stanowi to istotne naruszenie prawa, a jeżeli tak, to czy jest to naruszenie kwalifikowane, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Podsumowując, w sprawie doszło do istotnego naruszenia przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze (tzw. nieważnościowe) przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie należy podkreślić (co uczynił już tutejszy Sąd we wcześniejszym wyroku w niniejszej sprawie), że zasada wyrażona w tych ostatnich przepisach dotyczy każdego postępowania, w tym także postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. k.p.a. Dyskwalifikuje to rozstrzygnięcie Kolegium, jako poczynione z naruszeniem standardów w zakresie zebrania i wyczerpującego omówienia materiału dowodowego (procesowego). Wady te doprowadziły również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Sąd w tym miejscu zaznacza, że braki w zakresie zebrania materiału sprawy, jak i wszechstronnego rozważenia jej wszystkich istotnych okoliczności były tak daleko idące, że nie można było podjąć próby zastosowania uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowym (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięciu sprawy. W tym wypadku zachodzi konieczność ponownej, całościowej oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2017 r., jak i wyczerpującego omówienia tych kwestii, na które tutejszy Sąd wskazał w rozważaniach niniejszego uzasadnienia. Ocena ta powinna być przeprowadzona na podstawie pełnych akt sprawy, w której postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących. Akta postępowania powinny zawierać nie tylko akta sprawy znak [...], ale również oryginał lub kopię akt (co najmniej odpisy najistotniejszych dokumentów z tych akt, identyfikujących sprawę podmiotowo i przedmiotowo) sprawy znak [...], w której została w dniu [...] lipca 2011 r. wydana decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku (pkt I).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd uwzględnił wniosek skarżących, wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis od skargi) i fakt korzystania z zastępstwa prawnego (wynagrodzenie radcy prawnego i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).