Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 785/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 pat. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. i B. G na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

B. i E. G. pismem z dnia 12 maja 2008r złożyli do Starosty wniosek o zwrot nieruchomości –niezabudowanej działki gruntu nr [...] o łącznej powierzchni 4742 położonej w L., przy ul. [...] podając w uzasadnieniu, że zostali zmuszeni sprzedać powyższą nieruchomość Skarbowi Państwa w dniu 23. 10. 1989r., z przeznaczeniem na skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe

Decyzją z dnia 30 lipca 2009r. Starosta Powiatowy, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 139 oraz art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 28 i art. 104 K.p.a., orzekł o zwrocie przez Gminę Miasta L. na rzecz E. i B. małżeństwa G. nieruchomości gruntowej położonej w obrębie.[..], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2782ha, nr [...] o powierzchni 0,0817ha i nr [...] o powierzchni 0,0863ha objętej KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L., pod warunkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, o którym mowa w pkt. 2 decyzji, w terminie 30 dni od dnia jej uprawomocnienia się. Nadto organ umorzył postępowanie w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.0280 ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 maja 2008 roku przed Starostą zostało wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku E. i B. G. w sprawie zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami).

W toku postępowania ustalono, że przedmiotem wniosku jest nieruchomość pierwotnie oznaczona jako działka [...] o powierzchni 0.4462 ha obecnie stanowiąca teren dz. [...] o powierzchni 0.2782ha, nr [...] o powierzchni 0.0817 ha, nr [...] o powierzchni 0.0863 ha, (łączna powierzchnia działek wynosi 0.4462ha).

Nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów obrębu [...] miasta L. jako projektowane działki: nr [...] o powierzchni 0.2782 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0817 ha i działka nr [...] o powierzchni 0.0018 ha objęte są księgą wieczystą KW [....] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. i powstaną w wyniku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ich kształt jest konsekwencją zagospodarowania nieruchomości przez obecnego właściciela - Gminę Miasta L. Działki te powstały z części niezabudowanych działek nr [...] o łącznej powierzchni 0.7008 ha i jedna z nich stanowi część planowanej drogi publicznej. W konsekwencji wydania decyzji o lokalizacji drogi nie mógł zaistnieć inny niż projektowany kształt działek. Działki [...] o łącznej powierzchni 0.7008 ha, zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów powstały z podziału nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej wcześniej jako dz. nr [...] o powierzchni 0.7008 ha. w roku 2008, ta z kolei ze scalenia dz. nr [...] o powierzchni 0.4462ha, [...] o powierzchni 0.0047 ha oraz [...] o powierzchni 0.2499 ha.

Ustalono, iż E. i B. małżeństwo G. w dniu 23 października 1989 r. aktem notarialnym Rep. A [...] zbyli na rzecz Skarbu Państwa niezabudowaną działkę gruntu położoną w L. przy ul. [....], oznaczoną w ewidencji gruntów nr [....] o powierzchni 0.4742 ha zapisaną w KW [...]. Zbycie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami) z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca już własność Gminy Miasta L. uległa podziałowi, w wyniku którego postały nowe działki o nr [....] o powierzchni 0.4462 ha oraz nr [....] o powierzchni 0.0280 ha. Następnie aktem notarialnym z dnia 28.11.2003r. Gmina Miasta L. zbyła działkę nr [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz osoby fizycznej, na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości- przyległej działki [...]. Wskazano, że sprzedaż ww. nieruchomości nastąpiła przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dającej podstawę do ubiegania się o zwrot nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o ustawę z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w konsekwencji orzeczono o umorzeniu postępowania o zwrot w części dotyczącej nieruchomości nr [...], obr. 14 Miasta L.

Małżeństwo E. i B. G. za zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa otrzymało kwotę równą (przed denominacją złotówki) 4.742.000zł,00 zł., co na dzień dzisiejszy po waloryzacji stanowi kwotę 42.340,00 zł. Kwota ta została zwaloryzowana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, na miesiąc lipiec 2009r. i na podstawie art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwota ta została pomniejszona proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości i ustalona na kwotę 39.841,94zł. Kwota ta jest niższa niż wartość rynkowa nieruchomości określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego tj. od kwoty 128.862,56zł. Zgodnie z art. 140 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca właściwej jednostce samorządu terytorialnego ustalone odszkodowanie, zatem zwrot nieruchomości na rzecz E. i B. G. musi być poprzedzony oddaniem zwaloryzowanej sumy "odszkodowania" w kwocie 39.841,94zł , w terminie określonym w sentencji decyzji.

Plan zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 27.04.1989 roku, nr [...], obowiązujący w momencie sprzedaży precyzował przeznaczenie nieruchomości, co znalazło odzwierciedlenie w § 3 umowy notarialnej - skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Pomimo upływu dziewiętnastu lat na nieruchomości oznaczonej pierwotnie w ewidencji gruntów jako część działki [...], obr. 14 miasta L., obecnie zaś nr [...] nie zaszły zmiany mogące służyć za podstawę do stwierdzenia, że zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu jak i do stwierdzenia, że cel, na jaki nieruchomość została zbyta, został zrealizowany.

Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2008r. ustalono, że teren będący przedmiotem oględzin porośnięty jest trawą oraz innymi dzikimi roślinami, nie jest uprawiany rolniczo od długiego czasu, nieruchomość nie była i nie jest zabudowana, jest niezagospodarowana. Stwierdzono również, iż na nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym przypadku stwierdzić należy, że zachodzą obie przesłanki uznania nieruchomości za zbędną.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta reprezentujący Gminę Miasto L.

Jako podstawę odwołania wskazał naruszenie zasad dotyczących postępowania administracyjnego oraz przepisów materialno-prawnych, w szczególności art. 10 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie zapewnił bowiem stronie czynnego udziału w poszczególnych stadiach prowadzonego postępowania i nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów ani też zgłoszenia żądań.

Strona nie została także powiadomiona i nie brała czynnego udziału w oględzinach nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, które musiały mieć miejsce przy dokonywaniu oszacowania nieruchomości. Strona nie została zapoznana ze sposobem waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi ani też z operatem szacunkowym wyceny nieruchomości. Odwołujący się podniósł, że operat szacunkowy sporządzony w postępowaniu o zwrot nieruchomości jest również opinią biegłego, o której mowa w art. 84 §1 K.p.a. Zatem także operat szacunkowy podlega zasadom postępowania dowodowego określonym w procedurze administracyjnej co rodzi prawo strony do zapoznania się z materiałem, zgłaszaniem zarzutów i uwag (Wyrok WSA w Kielcach z 07.09.2007r. II SA/Ke345/07). Strona nie mogła się też ustosunkować do ustaleń organu pierwszej instancji odnośnie przedmiotu zwrotu, a mianowicie do powierzchni nieruchomości, której wymiar odbiega o 380 m2 od tej która była przedmiotem wcześniejszego nabycia.

Burmistrz zakwestionował także sposób ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania. W jego przekonaniu jego wysokość należy odnosić do dnia wypłaty i dopiero na ten dzień dokonać waloryzacji odszkodowania, które nie może być większe niż wartość rynkowa nieruchomości Tezę taką zawarto w wyroku NSA z 9 stycznia 2001r. (I SA1659/00). Przepis art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje takiego sposobu ustalania zwaloryzowanego odszkodowania jaki zawarto w pkt.3 decyzji o zwrocie.

Odwołujący się kwestionował także włączenie działki nr [...] o pow. 817 m 2 do nieruchomości podlegającej zwrotowi. W oparciu o decyzję Starosty Powiatowego nr [...] z dnia 1 lipca o ustaleniu lokalizacji drogi oraz późniejszą zmieniającą decyzją nr [...] z 25 września 2009 r. o ustaleniu zamiennej lokalizacji dróg na terenie Osiedla [...], wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, została ustalona lokalizacja dróg na tym osiedlu. Miedzy innymi w zakres przyszłych dróg wchodziła działka [...] o powierzchni 1179 m 2 (obecnie po podziale działki [...] o pow. 817 m 2 oraz [...] o pow. 362 m 2). Niniejsze decyzje wywołały skutek w postaci zatwierdzenia podziału geodezyjnego, ustalenia lokalizacji dróg z infrastrukturą techniczną w granicach wydzielonych dla potrzeb drogowych działek, oraz potwierdziły przejęcie z mocy prawa przez Gminę Miasta L. terenu wskazanego w decyzjach.

Decyzje te przesądziły o posiadanym przez gminę prawie własności do terenów niezbędnych dla celów lokalizacji drogi publicznej. Zatem należy uznać za niedopuszczalne dokonanie zwrotu byłym właścicielom terenów niezbędnych dla realizacji celów publicznych określonych w decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dokonanie zwrotu naruszałoby ustawowo zagwarantowany sposób realizowania celu publicznego jakim jest budowa dróg publicznych.

Odwołujący się kwestionował także ustalenie organu pierwszej instancji dokonane w oparciu o art. 136 ust.3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzające "zbędność wywłaszczonej nieruchomości". Zgodnie z wyrokiem NSA Warszawa z 7 września 2007 r., I OSK 1324/06 przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć nie podjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, w sytuacji gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Działka [...] o powierzchni 4742 m 2 została nabyta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Przejęcie nieruchomości na ten cel nie wymuszało po stronie Skarbu Państwa a obecnie gminy obowiązku realizacji takiego zamierzenia poprzez budowę domów jednorodzinnych, ale jedynie dawało podstawę do przygotowania i udostępnienia tych terenów inwestorom pod taką zabudowę. Udostępnienie nieruchomości nie zawsze musi następować od razu lub w ciągu określonego czasu z uwagi na uzależnienie takich działań od wielu czynników zarówno ekonomicznych czy też przestrzennych.

Zdaniem strony odwołującej działania planistyczne podejmowane na przestrzeni ostatnich 20 lat, mające na celu wypracowanie ostatecznego kształtu zagospodarowania przestrzennego na terenie tzw. "Osiedla [...]" w którego w skład wchodzi między innymi nieruchomość objęta postępowaniem o zwrot, a także realizowanie innych zamierzeń zmierzających do przygotowania terenu do zagospodarowania takich jak uzyskanie decyzji o lokalizacji drogi, wykonanie wodociągu komunalnego, fragmentu oświetlenia, wydzieleń geodezyjnych ustalających obszary o różnym przeznaczeniu, które znajdą się w opracowanym planie miejscowym, nie potwierdzają tego, że nie podejmowano prac w ogóle lub odstąpiono od realizacji celu na jaki nieruchomość została nabyta, a zatem nie wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające uznanie terenu, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zbędny na cel na który został przyjęty.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 30 października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że umowa sprzedaży z dnia 23 października 1989 r., na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Numer [...], zawarta pomiędzy E. i B. G., a Skarbem Państwa, na podstawie której zbyli oni na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową działkę jest taką samą umową, jak każda inna tego rodzaju umowa i znajdują do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, regulujące daną kategorię umów. Dlatego też nie można uznać, że umowa ta spowodowała nabycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym przedmiotowa nieruchomość zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 350/07).

Z powołanego w wyżej wymienionej umowie-akcie notarialnym zaświadczenia kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 12 października 1989 r., nr [...] oraz decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 27 kwietnia 1989 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr KW [...], przedłożonych w chwili zawierania umowy wynikało, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 marca 1989 r., nr [...] Jednakże przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na charakter dokonanej czynności prawnej. Przedmiotowa umowa miała charakter zwykłej, cywilnoprawnej czynności zawartej za obopólną zgodą stron w ramach swobody kontraktowania. Fakt, że właściciel był niejako "skłoniony" do zbycia nieruchomości, nie oznaczał automatycznie, że ewentualne nabycie przez Skarb Państwa tej nieruchomości mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Samo przeznaczenie nieruchomości na cele o charakterze publicznym nie skutkowało, i w obecnym stanie prawnym również nie skutkuje, bezwarunkowym obowiązkiem nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego, a dla obywatela -obowiązkiem zbycia. Nie można zatem z góry założyć, że każda transakcja sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odbywała się na podstawie przepisów tej ustawy. Umowa sprzedaży sporządzona przez notariusza powinna bowiem zawierać wyraźne wskazanie, że umowę tę zawiera się na podstawie przepisów właśnie tej konkretnej ustawy. Akt notarialny przed podpisaniem powinien być odczytany przez notariusza lub przez inną osobę w jego obecności. Przy odczytaniu aktu notariusz powinien się przekonać, że osoby biorące udział w czynności dokładnie rozumieją treść oraz znaczenie aktu, a akt jest zgodny z ich wolą. Akty i inne dokumenty notarialne są dokumentami urzędowymi i z tego względu należy zaliczyć je do dokumentów konstytutywnych, a nie sprawozdawczych, bowiem taki akt określoną czynność prawną ucieleśnia i wyraża, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 350/07).

Skoro zatem w treści aktu notarialnego z dnia 23 października 1989 r. nie zawarto klauzuli zastrzegającej, że zawarcie umowy sprzedaży nastąpiło w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że E. i B. G. dokonali zbycia z własnej woli, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zbycie nieruchomości poprzez zawarcie zwykłej umowy cywilnoprawnej, za zgodą właścicieli nieruchomości oznacza, iż nie może być mowy o wywłaszczeniu, do którego dochodzi po bezskutecznym upływie czasu wskazanym przez organ do zawarcia umowy.

W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie, bowiem przejęcie działki nastąpiło w wyniku zawarcia umowy sprzedaży, nie mają zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W nawiązaniu do powyższego należy uznać bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, bowiem brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można było wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie jest to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wobec powyższego nie było konieczności badania, na jaki cel nieruchomość została zbyta i czy cel ten został zrealizowany. W konsekwencji powyższych ustaleń organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie, tym samym wyżej przytoczone zarzuty odwołania nie zostały rozpznane.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli E. i B. G., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie uwzględnienie stanowiska Urzędu Miejskiego w L. zawartego w pismach z roku 1989 r. nakazujących przekazanie obecnych działek nr [...] na rzecz Gminy L., pod rygorem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Skarżący zakwestionowali ustalenia organu odwoławczego, że dobrowolnie notarialnie przekazali nieruchomość Skarbowi Państwa. W przekonaniu skarżących do rozpatrzenia niniejszej sprawy bardzo istotne są pisma Urzędu Miejskiego w L. z 1989 r. z wnioskiem o przekazanie na rzecz Skarbu państwa w/w działek – pod rygorem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W pismach tych Urząd Miejski jednoznacznie wskazał, że grunty mają zostać przeznaczone na określony cel, wskazując, że celem tym jest skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe.

W przekonaniu skarżących istotne jest, że nie mieli oni żadnego wyboru - albo mogli przyjąć propozycję Skarbu Państwa, albo poddać się procedurze wywłaszczenia, gdyż taki rygor zawarty był w pismach Urzędu Miejskiego. Wskazano, że gdyby decyzja o sprzedaży nieruchomości była swobodną decyzją skarżących nie byłoby w akcie notarialnym zapisu na jaki cel jest przeznaczana. Skarżący powołując się na powyższe podnieśli, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła wbrew ich woli, a więc pod przymusem, z zagrożeniem wywłaszczenia ww nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2010r. skarżący wnieśli o przesłuchanie w charakterze świadka J. N. na okoliczność wyjaśnienia faktu przystąpienia do aktu notarialnego i okoliczności towarzyszących, które miały na celu wywłaszczenie skarżących oraz o załączenie w poczet dowodów akt sprawy ze skargi J. N. o sygn. akt II SA/Gd. 674/09 o podobnym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazano, że J. N. był sąsiadem skarżących, który tego samego dnia otrzymał pisma z Urzędu Miejskiego w L. z wnioskiem o przekazanie nieruchomości, pod rygorem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. Urząd Miejski w pismach tych wskazał, że grunty mają być przeznaczone pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Skarżący podali, że razem ze swoim sąsiadem stawili się tego samego dnia, tj. 23 października 1989r. u notariusza.( numer repertorium skarżących [...], J. N. [...] ). Do odczytania aktów notarialnych doszło w tym samym czasie, a stany faktyczne obu spraw są podobne. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi J. N. ( wyrok z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie II SA/ Gd. 674/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ) uchylający zaskarżoną decyzję oraz na przywołane w tym wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą z 1997r.-", zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (t.j. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - zw. dalej ustawą z 1985r.- Zatem, jak wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997r., w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanej ustawy. W przekonaniu Sądu, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 1985r. tylko do wywłaszczenia sensu stricto - jak podnosi to organ odwoławczy, to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997r. niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Co więcej ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 1985r.

Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust.1 b ustawy z 28 listopada 2003 r., nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z 1997r. wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "nabycia nieruchomości" stanowiąc, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 dodaje się pkt 3 b. Stosownie do tego przepisu: "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Oczywistym jest, zatem, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b ustawy z 1997r. (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. I OSK 1136/08, publik. w internetowej bazie orzeczeń:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ustawie z 1985r. zasadom wywłaszczania nieruchomości poświęcony był rozdział 6. Nieruchomość mogła być wywłaszczona na cele wymienione w art. 50 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1985r. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości: "1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. 2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Z regulacji tej wynika, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, nie można przyjąć, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli, zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997r. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09 oraz w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Ponadto podkreślić należy, że przepisy ustawy z 1985r. wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ostateczny. Z tego punktu widzenia zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art.136 i 137 ustawy z 1997r. niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu) jest również uzasadnione (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Kr 180/08, publik.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia pogląd organu administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Jak podkreślono, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. O tym winny rozstrzygnąć organy administracji w postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy powołanej przez skarżących II SA/Gd.674/09 w dniu 23 października 1989 r. aktem notarialnym Rep. [...] H. i J. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa niezabudowane działki gruntu położone w L. przy ul. [....], oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0.2164 ha zapisane w KW [...]. Zbycie nastąpiło z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Przedmiotowe działki zostały zbyte w czasie obowiązywania ustawy z 1985r. H. i J. N. byli sąsiadami skarżących. H. i J. N. oraz E. i B. G. w tym samym dniu w drodze aktu notarialnego zawarli ze Skarbem Państwa umowę sprzedaży nieruchomości sąsiadujących ze sobą, z przeznaczeniem na tożsamy cel tj. skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Do akt ww. sprawy zostały załączone powoływane w aktach notarialnych kierowane bezpośrednio właścicieli nieruchomości sąsiedniej pisma kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 23 maja 1989 r., a także przeznaczonego dla Państwowego Biura Notarialnego pisma kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 18 października 1989 r., nr [...]. Z treści tych pism jednoznacznie wynika, że kierownik Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. nakazuje J. N. i jego żonie przekazanie na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] o powierzchni 2164 m 2 pod rygorem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Działki te miały być przeznaczone przez Skarb Państwa na cele budownictwa jednorodzinnego. Tak więc Urząd Miejski w treści tych pism jednoznacznie wskazał, że grunty mają zostać przeznaczone na określony cel na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Ustalenie, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia w trybie art. 53 ustawy z 1985r. skutkuje przyjęciem, że skarżący może skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie powołanej ustawy z 1985r.

W rozpoznawanej sprawie skarżący E. i B. G. powoływali się na kierowane do nich w 1989r. pisma, podnosząc że otrzymali z Urzędu Miejskiego pisma w 1989r., w których zastrzeżono, że nie zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, które zostały przeznaczone pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W złożonym do niniejszej sprawy akcie notarialnym dotyczącym sprzedaży nieruchomości skarżących powołano się na wyżej wymienione pismo Kierownika Wydziału Rolnictwa i Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 12.10.1989r. nr [...] oraz na decyzję Kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 27 kwietnia 1989r. numer [...].

Organ II instancji błędnie przyjął interpretację art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997r., w konsekwencji nie dokonał żadnych ustaleń, które uzasadniałyby twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że umowa z dnia 23. 10. 1989r., zawarta w formie aktu notarialnego miała charakter umowy cywilnoprawnej i nie została zawarta w trybie ustawy z 1985r. w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu na cel publiczny.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zostały naruszone zasady postępowania określone w art. 7 i 77 § 1 kpa nakładające na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez podjęcie wszelkich niezbędnych kroków dla dokładnego jego wyjaśnienia, poprzez zebranie wszystkich dowodów, które umożliwią dokonanie takich ustaleń. Organ odstępując od zebrania całości materiału dowodowego wskazywanego przez skarżących, nie wyjaśniając stanu faktycznego uniemożliwił zastosowanie prawidłowych podstaw prawnych przy rozstrzygnięciu wniosku skarżących o zwrot nieruchomości. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności ( art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji winien z urzędu w świetle przywołanych okoliczności przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu jednoznacznego ustalenia, czy do umowy zawartej przez skarżących w dniu 23. 10. 19895 mają zastosowanie przepisy art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997r. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, kontroluje rozstrzygnięcie organu I instancji i obowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę pod kątem zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Końcowo nie sposób nie zauważyć uchybienia organu drugiej instancji, mającego charakter procesowy, a mianowicie orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie. Stwierdzenie, bowiem przez organ, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje normy prawnej stanowiącej podstawę do wydania decyzji administracyjnej, uzasadnia wydanie decyzji odmownej, a nie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 maja 2007 r., IV Sa/Wa 2000/06).

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r oraz z naruszeniem zasad postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Biorąc powyższe pod i uwagę działając na podstawie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji winien zebrać kompletny materiał dowodowy w postaci dokumentacji związanej z zawarciem umowy z 23.10. 1989r., dopiero wówczas możliwym będzie prawidłowe stosowanie przepisów prawa. W sytuacji ustalenia w oparciu o pełny materiał dowodowy, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997r. i nieruchomość winna być zwrócona skarżącym organ winien rozpoznać odwołanie, szczegółowo odnosząc się do wszystkich zawartych w nim zarzutów, w szczególności dotyczących niezapełnienia stronie czynnego udziału poszczególnych stadiach prowadzonego postępowania, błędnego ustalenia powierzchni podlegającej zwrotowi, niewłaściwego ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, niedopuszczalnego zwrotu byłym właścicielom terenów niezbędnych dla realizacji celów publicznych określonych w decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także braku przesłanki "zbędności wywłaszczonej nieruchomości".

Przyjęcie przez organ odwoławczy, że postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu spowodowało bowiem, iż organ ten nie ustosunkował się do treści wniesionego przez Burmistrza Miasta odwołania. W zależności od wyników postępowania odwoławczego Wojewoda winien podjąć jedną z decyzji wskazanych w przepisie art. 138 K.p.a.