Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 381/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy asystent sędziego Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w G. z powodu jego bezprzedmiotowości.

(Decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uchyleniu w całości przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....] Nr [...] poprzednio podjętej w tej sprawie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] Nr [...] orzekającej również o umorzeniu postępowania w sprawie.)

Z uzasadnienia decyzji wynika, że czynności procesowe zostały podjęte w związku z pismem G. B., doręczonym organowi w dniu 26 lutego 2016 r., informującym o samowoli budowlanej, dokonanej na działce nr [...] w G. przy ul. [...], polegającej na rozbudowie o jedną kondygnację budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki, wykonaniu w ścianie granicznej tego budynku czterech wysokich wielokanałowych kominów, w tym jednego spalinowego oraz trzech okien i wykonaniu łącznika z tarasem pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym.

Następnie organ orzekający podał, że w dniu 5 października 2016 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając uwagi organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej.

Wyjaśnił również, że w toku tej czynności stwierdził brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a stwierdzona zmiana nieistotna polega na niewielkim przesunięciu zamontowanych schodów o konstrukcji stalowej.

Ponadto organ podał, że budynek w całości został zrealizowany na podstawie dwóch decyzji, o pozwoleniu na budowę. Od początku zaplanowany przez inwestora obiekt, był przeznaczony na warsztat z piętrem mieszkalnym. Pierwszą decyzję inwestor – W. M. uzyskał na budowę budynku mieszkalnego wraz z warsztatem (w miejscu [...] zabudowań), wydaną przez Naczelnika Gminy G., w dniu [...] Nr [...].

Realizacja budowy trwała w latach 1977-1980. Zakres wykonanych robót to parter – jako – część warsztatowa oraz część I – go piętra, tj. ściana zewnętrzna z kominami – otynkowana, usytuowana wzdłuż granicy z sąsiadem. Pozostała część pozwolenia na budowę (wg wyjaśnień inwestora), została bez dalszej realizacji aż do końca 2013 roku, przez okres przeszło 30 lat ze względu na brak środków finansowych. Wykonanie łącznika z tarasem, pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym, było już zaplanowane i zatwierdzone w pierwszej decyzji Nr [...] pozwolenia na budowę, jako budowa klatki schodowej z holem w łączniku. Natomiast, otwory wentylacyjne szt. 3 (okienne) zostały wykonane za zgodą sąsiadów, a zamurowanie ich (po udostępnieniu przez sąsiada wejścia na jego teren), zadeklarował się wykonać inwestor.

Organ orzekający podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] nie została skonsumowana w całości, ale powyższe roboty na tym etapie wykonanych robót, zostały wykonane legalnie, zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę (dowód – w aktach sprawy projekt techniczno-roboczy, z decyzją nr [...], z zezwoleniami, z uzgodnieniami, z oświadczeniem o podjęciu obowiązków kierownika budowy oraz opisanymi zdjęciami, przedstawiające obiekt z lat 80 – tych, 2009, 2013 – i istniejący stan).

Kontynuując argumentację organ wskazał, że pod koniec 2012 roku inwestor złożył wniosek w Starostwie Powiatowym, o nowe pozwolenie na budowę. Dalsze roboty budowlane J. i W. M., realizowali na podstawie uzyskanej od Starosty P. decyzji, o pozwoleniu na budowę Nr [...], z dnia [...]. Wyjaśnił ponadto, że z wykonanych na podstawie pierwszej decyzji robót budowlanych, inwestor usunął, częściowo zmurszałą (usytuowaną na I - szym piętrze) ścianę z kominami (wzdłuż granicy z sąsiadem), która uległa przez okres ok. 30 lat naturalnej erozji, a na jej miejsce odbudował ją, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, jednocześnie dokonując zmiany sposobu użytkowania dwóch boksów garażowych na mieszkania. Druga kondygnacja, to pomieszczenia strychowe z wejściem od strony tarasu lub z drugiej strony budynku. Strych został przykryty dachem jednospadowym, również zgodnie z projektem i pozwoleniem Nr [...] na budowę. Zakres uzyskanej decyzji obejmował: "rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek oraz przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, wraz z instalacjami".

Powyższe roboty inwestor zakończył złożonym zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane, zawiadomieniem - o zakończeniu budowy. (Dokumenty w oryginałach, znajdują się w PINB w P. nr sprawy znak – [...]).

W zakończeniu uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego zwrócił uwagę, że w okresie toczącego się postępowania administracyjnego (w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę) jak również w trakcie, gdy decyzja nie była ostateczna, strona skarżąca nie wniosła zastrzeżeń i dopiero w okresie kończącej się budowy wpłynął wniosek w sprawie samowoli.

W ocenie organu orzekającego nie ulega wątpliwości, że sprawa dotyczy wyłącznie, legalnej budowy, wykonanej zgodnie z projektami zatwierdzonymi decyzjami pozwolenia na budowę.

Dodatkowo organ wskazał, że M. B. składając oświadczenie, w którym podtrzymuje, iż jest to "samowola budowlana" powołał świadka P. B., który świadomy odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania - wycofał się z zeznań i złożył oświadczenie dotyczące terminów i zakresu prowadzonych robót.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez M. B., który w odwołaniu powołał się na błędne ustalenia faktyczne oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności podnoszone w treści wniosku o wszczęcie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ orzekający przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił przesłanki podjętej w sprawie decyzji kasacyjnej wskazując, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób precyzyjny zakresu wykonanych na nieruchomości robót budowlanych, jednocześnie zaniechał również sprawdzenia, czy roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, wykonane zostały w zgodzie z jego treścią oraz przepisami. Zobowiązany był dodatkowo ustalić, czy roboty budowlane, na które inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w roku 2012, tj. rozbudowa budynku mieszkalnego oraz przebudowa budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania, wykonane zostały w sposób zgodny z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami prawa.

Następnie organ odwoławczy przedstawił szczegółowy opis czynności dowodowych przeprowadzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego podając, że w dniu 19 września 2016 r. przesłuchano świadka J. O., który oświadczył, iż uczestniczył w robotach budowlanych związanych z przebudową budynku w czasie kiedy sąsiad wyburzył swój budynek po odsłonięciu ściany wzdłuż granicy. Inwestor po uzgodnieniu z sąsiadem za jego aprobatą wykonał okienka wentylacyjne (szt. 3) w ścianie budynku inwestorów osadzono okna na wysokości 2,0 m od posadzki budynku do dolnej krawędzi okienka wentylacyjnego.

Ponadto w tym dniu przesłuchano J. i W. M., którzy zeznali, iż sporny budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy G. Nr [...] z dnia [...]. Pozwolenie na budowę obejmuje budowę budynku mieszkalnego wraz z warsztatem. Budynek zaprojektowano jako rozbudowa instalacji budynku mieszkalnego w kierunku ogrodu z łącznikiem oraz budynkiem warsztatowym w parterze i mieszkaniem na piętrze. Strony po uzyskaniu pozwolenia na budowę przystąpiły do realizacji budynku. Wykonano część warsztatową ze ścianą szczytową (graniczna) do wysokości II kondygnacji. Ze względu na brak środków finansowych strony zaniechały dalszej budowy poprzestając na realizacji łącznika i warsztatu. W tym okresie budynek warsztatowy stykał się z budynkiem sąsiada (Pana B.) wzdłuż granicy nieruchomości. Pan B. swój budynek gospodarczy wyburzył po wybudowaniu budynku warsztatowego (jako dowody wykonywania robót zgodnie z pozwoleniem strony przedłożyły fotografie – 7 zdjęć). Po wyburzeniu budynku gospodarczego zostały wykonane w celach wentylacyjnych okienka (3 sztuki) na wysokości ok. 2 metrów od posadzki za zgodą sąsiada (Pana B.). W tym czasie wykonano tynki zewnętrzne od strony sąsiada. Na dowód w załączeniu zdjęcia przedstawiające rusztowania i osobę wykonującą prace tynkarskie. Kominy były zaprojektowane już w projekcie budowlanym w roku 1977 i zrealizowane do wysokości II kondygnacji. Po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] przystąpiono do przebudowy, rozbudowy istniejącego budynku. Dokonano zmiany sposobu użytkowania dwóch boksów garażowych na mieszkanie, zaś II kondygnacja to pomieszczenia strychowe z wejściem od strony tarasu lub z drugiej strony budynku. Strych przekryto dachem jednospadowym zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Strony przedstawiały pisemną zgodę sąsiada G. B. z dnia 19 stycznia 2013 r. Rozbudowa została zakończona w kwietniu 2016 r. (dokumenty w oryginałach znajdują się w PINB w P.). Strony deklarują zastąpienie otworów okiennych kratkami wentylacyjnymi, o ile będzie to niezbędne.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego motywując podjęte w sprawie orzeczenie wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

Stosownie do tego – jak wskazał organ – jeżeli w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania okaże się, że wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane albo nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na stwierdzoną poprawność wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa.

Zasadnicze znaczenie mają ustalenia faktyczne.

W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, ustalenia poczynione na jego podstawie są jednoznaczne. Ustalenia organu pierwszej instancji nie naruszają zasady praworządności (art. 7 kpa), ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 kpa), a za okoliczność niesporną w niniejszej sprawie uznać należy legalność realizowanych robót budowlanych. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż przedmiotowa inwestycja realizowana została w całości na podstawie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwszą decyzję Nr [...] na budowę budynku mieszkalnego wraz z warsztatem (w miejscu [...] zabudowań) wydaną przez Naczelnika Gminy G. inwestor uzyskał w dniu [...], a dalsze roboty realizowali na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...]

Według ww. decyzji dokonano zmiany sposobu użytkowania dwóch boksów garażowych na mieszkania. Druga kondygnacja to pomieszczenie strychowe z wejściem od strony tarasu lub z drugiej strony budynku. Strych został przykryty dachem jednospadowym. Powyższe roboty zostały zakończone. Inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu robót.

Analiza akt sprawy potwierdza, iż przedmiotowe roboty wykonane były na podstawie decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej o pozwoleniu na budowę, przy czym w toku postępowania nie stwierdzono aby roboty te realizowane były w sposób sprzeczny z warunkami tego pozwolenia.

Po przeprowadzonych oględzinach organ powiatowy nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa oraz jakość robót budowlanych nie budziła zastrzeżeń.

Ponadto, z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż w przedmiotowej sprawie brak jest istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Jedynie wskazano na zmiany nieistotne, w postaci niewielkiego przesunięcia zamontowanych schodów o konstrukcji stalowej.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie ustawy – Prawo budowlane postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów, przy czym obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej.

Wyjaśnił też istotę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i zwrócił uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 105 § 1 kpa sformułowaniem "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne i potwierdza to judykatura administracyjna.

Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionował G. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił zaskarżonej w całości decyzji odwoławczej:

1. obrazę prawa materialnego, a to:

a. art. 32 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja udzielająca pozwolenie na budowę z 1977 r. stanowiła podstawę rozbudowy budynku gospodarczego, mimo iż zgodnie ze wskazaną ustawą pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata;

b. art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu legalności realizowanych robót budowlanych, mimo iż rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

b. naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy;

c. przepisu art. 105 kpa, polegające na umorzeniu postępowania, pomimo, że nie zaistniały do tego przesłanki faktyczne, ani prawne.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie poszczególnych zarzutów zawartych w skardze.

Pełnomocnik skarżącego wskazał w niej m.in., że obowiązujące przepisy, w tym przede wszystkim ustawa – Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji samowoli budowlanej, ale uznaje się, że jest nią prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy powyżej powołanej, w tym rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, budowa obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, a także zmiana sposobu użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia.

Zdaniem pełnomocnika w rozpoznawanej sprawie zaistniała samowola budowlana polegająca na rozpoczęciu robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę, obejmującą wykonanie drugiej kondygnacji budynku i pokrycie go dachem. Pełnomocnik podkreślił, że pozwolenie na budowę uzyskane przez inwestora w 1977 r. utraciło ważność z powodu przerwania robót w 1980 roku. Ich kontynuacja nastąpiła na początku 2013 roku przed uzyskaniem kolejnego pozwolenia na budowę.

Ponadto – w ocenie pełnomocnika – organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku wyczerpującego ustalenia zakresu robót wykonywanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] Organy obu instancji nieprawidłowo oceniły też kwestię zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym uznając, że nastąpiło wyłącznie nieistotne odstępstwo od projektu w sytuacji, gdy rozbudowany budynek gospodarczy i balustrada od tarasu znajdują się bezpośrednio na granicy działki, zatem z naruszeniem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 17 października 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 689/17 oddalił skargę w całości.

Sąd w składzie wówczas orzekającym uznał, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponadto nie wyjaśniono w kontekście jakich przepisów prawa materialnego prowadzone było postępowanie przez organy nadzoru budowlanego tzn. czy w warunkach art. 48 czy art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu poprzednio orzekającego postępowanie dotyczyło możliwości wskazania w sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, co potwierdza zasadność umorzenia postępowania, bowiem okoliczności sprawy wskazują na potrzebę rozważenia w sprawie przepisu art. 51 powołanej ustawy.

Skarga kasacyjna wniesiona od opisanego powyżej wyroku Sądu pierwszej instancji została uwzględniona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 1166/18), którym uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji uznał, iż wskazane twierdzenia co do istotnych okoliczności faktycznych nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Wydając zaskarżoną decyzję ustalono bowiem, że roboty budowlane dotyczące obiektu budowlanego, który jest przedmiotem sprawy, zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] oraz z [...] Oznacza to, że zdaniem organu administracji roboty budowlane nie tylko zostały wykonane w sposób, który został określony w zatwierdzonych tymi decyzjami projektach budowalnych, ale także po wydaniu tych decyzji.

Uwzględniając te dwie okoliczności Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić zaskarżoną decyzję w zakresie ustaleń faktycznych. Przede wszystkim powinien był ocenić, czy zgodnie z prawem (z przepisami regulującymi postępowanie dowodowe) przyjęto, że roboty budowlane zostały wykonane po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto powinien był ocenić, czy zgodnie z prawem uznano, że odmienne od ustaleń organu administracji twierdzenia co do istotnych okoliczności faktycznych podnoszone w toku postępowania nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy.

W ramach tej oceny, uwzględniając, że na dowód zgodności z prawdą podniesionych okoliczności faktycznych powołano się na określone dowody (np., tak jak w rozpoznawanej sprawie, na dowód ze zdjęć) Sąd pierwszej instancji powinien był w szczególności rozważyć, czy uwzględniono te dowody, czy poddano je ocenie oraz czy ewentualnie wyjaśniono powody, dla których ich nie uwzględniono. Postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim uregulowane takimi przepisami, jak art. 7 kpa, w którym stanowi się m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 kpa, w którym na organy administracji nałożono obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, art. 78 kpa, w którym ustalono zasadę uwzględniania żądania strony przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1) i dopuszczalne odstępstwa od tej zasady (§ 2) oraz art. 80 kpa, w którym stanowi się, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Istotny dla wykładni przepisów o postępowaniu dowodowym jest także art. 107 § 3 kpa w zakresie, w jakim reguluje sposób sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej.

Ustalenia faktyczne powinny być dokonywane w oparciu o dowody i po rozważeniu wszystkich dowodów, zarówno wspierających dokonane ustalenia faktyczne, jak i im przeczących.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyznaczył rozprawę na dzień 22 października 2020 r. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i podtrzymuje dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ustawodawca sformułował w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami procedury administracyjnej, które regulują tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazywanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości lub w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób, który obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w G..

Odstępując od merytorycznego orzekania w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że "dotyczy ona wyłącznie legalnej budowy wykonanej zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzjami pozwolenia na budowę" mimo, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem G. B. informującym o samowoli budowlanej.

W ocenie organów orzekających o umorzeniu postępowania analiza akt sprawy potwierdza, że przedmiotowe roboty wykonane były na podstawie decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej o pozwoleniu na budowę, przy czym w toku postępowania nie stwierdzono, aby roboty te realizowane były w sposób sprzeczny z warunkami tego pozwolenia.

Nie stwierdzono też zagrożenia bezpieczeństwa ani nie zgłoszono zastrzeżeń do jakości robót budowlanych.

Organy podkreśliły też – uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie, że w zrealizowanych robotach nie dopatrzono się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a "niewielkie przesunięcie zamontowanych schodów o konstrukcji stalowej" należy kwalifikować jako zmianę nieistotną. W takich okolicznościach nie zaistniała konieczność wydania w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji określonych nakazów.

W ocenie Sądu orzekającego – zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – na podstawie akt sprawy, umorzenie postępowania w rozpoznanej sprawie jako bezprzedmiotowego jest w okolicznościach w niej istniejących co najmniej przedwczesne i dokonane z naruszeniem powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów.

Sąd nie kwestionuje prawidłowości twierdzeń organów orzekających odnoszących się do istoty bezprzedmiotowości, która – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i akceptowanymi poglądami nauki – wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95).

Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.

Brak ten musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonych czynności wyjaśniających i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego – na co wskazuje również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – który w sposób nie budzący wątpliwości uprawnia do stwierdzenia niemożności zastosowania przez właściwy w sprawie organ w sposób legalny dyspozycji uwzględnionej w przepisie prawa materialnego, istniejącym w obowiązującym porządku prawnym.

Zdaniem Sądu z materiału zebranego w sprawie takiego jednoznacznego wniosku wyprowadzić nie można, co stwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie.

Okolicznością niesporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że inwestorzy J. M. i W. M. realizując przedmiotowe roboty budowlane na działce nr [...] przy ul. [...] w G. dysponowali dwoma pozwoleniami na budowę udzielonymi decyzją Naczelnika Gminy G. Nr [...] z dnia [...] oraz decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...]. Ten fakt – w okolicznościach istniejących w sprawie – nie jest jednak wystarczający dla stwierdzenia, że roboty zrealizowano w sposób legalny, nie naruszając prawa. Twierdzenie to wyprowadzone zostało wyłącznie z oświadczeń inwestorów oraz wykonawcy robót bez odniesienia się do odmiennych w swej treści oświadczeń skarżącego i przedstawionych przez niego dokumentów fotograficznych. Wobec konsekwentnego zarzucania przez skarżącego, że część robót budowlanych została wykonana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] i po utracie ważności decyzji Nr [...], wydanej w warunkach ustawy – Prawo budowlane z dnia [...] i próby wykazywania tego przedkładanym materiałem zdjęciowym, powinnością organu prowadzącego postępowanie było podjęcie czynności wyjaśniających, które by umożliwiły wyjaśnienie tej – zasadniczej – w sprawie okoliczności w sposób jednoznaczny. Wyjaśnienie to powinno było objąć fakt prowadzenia lub nie robot budowlanych przez inwestorów przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...] i ewentualny zakres zrealizowanych w tych warunkach robót budowlanych.

Powinno to nastąpić z wykorzystaniem legalnych środków dowodów, których otwarty katalog zawiera przepis art. 75 § 1 kpa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organy właściwe instancyjnie poprzestają na podaniu zarzutów skarżącego i wskazaniu, że przedłożył fotografie np. z 13 listopada 2013 r., na których widoczna jest osoba wykonująca roboty budowlane, nie odnosząc się do nich w żaden sposób i nie wyjaśniając powodów takiego działania, co uchybia zasadom zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 kpa.

W tym kontekście Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę, że nieuprawnione jest twierdzenie organu o wycofaniu się z zeznań świadka P. B. Przeczą temu oświadczenia P. B. znajdujące się w aktach sprawy.

Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania nie zasługuje również na aprobatę twierdzenie organów o zgodności zrealizowanych robót z zatwierdzonymi projektami budowlanymi.

Organy formułując taką ocenę poza jej granicami pozostawiają oświadczenie skarżącego o wykonaniu okien w ścianie granicznej zamiast wypełnienia jej luxferami oraz o wykonaniu zewnętrznych schodów w konstrukcji stalowej i balustrady z naruszeniem norm odległościowych określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego.

Ponadto wskazać należy, że to, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] Nr [...] przewidywał kominy w ścianie szczytowej, które jak twierdzą organy zostały zrealizowane przed 1980 rokiem, co nie oznacza, że po usunięciu tej ściany, która uległa naturalnej erozji przez okres 30 lat, można było ją wraz z kominami w dowolnym czasie odbudować. Z dokonanych ustaleń nie wynika bowiem, czy odbudowa nastąpiła po uostatecznieniu się decyzji Starosty P. z dnia [...] Nr [...] i czy zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany takie roboty budowlane przewidywał.

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że nie jest istotna w sprawie akcentowana przez organy okoliczność skierowania przez skarżącego pisma dotyczącego samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w G. dopiero w końcowym etapie realizowania inwestycji. W aktualnych uwarunkowaniach prawnych okoliczność ta pozostaje bez żadnego znaczenia w sprawie i nie zwalnia organów nadzoru budowlanego, które obowiązane są wykonywać swoje ustawowe zadania w formule policyjnej z powinności działania w sposób wymagany przepisami prawa materialnego i procesowego.

W okolicznościach powyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że organy właściwe instancyjnie nie wyjaśniły i nie oceniły prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

W ocenie Sądu wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika taryfowo określone.