Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 992/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1995 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących przyznania nieruchomości zamiennej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. W., S. A. i G. O., decyzją z dnia [...] września 1995 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] o:

1. stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] grudnia 1957 r., nr [...] o uznaniu, że S. A., I. W. i J. O. przysługuje prawo do nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczaną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] nr [...] o pow. [...] m2 oraz o zobowiązaniu Dyrekcji Budowy Osiedli [...] do zaofiarowania S. A., I. W. i J.O. odpowiedniej nieruchomości zamiennej.

2. stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Miasta L. z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] o nieodpłatnym przekazaniu A. W. nieruchomości zamiennej w postaci lokalu nr [...] położonego w L. przy ul. [...] nr [...] wraz z odpowiednim udziałem we współwłasności budynku oraz udziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] oraz o zobowiązaniu S. W. do ponoszenia kosztów eksploatacji i kapitalnych remontów domu, jak również opłat za używanie lokalu, a także o zaliczeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] na poczet wartości przyznanego lokalu nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Rady Narodowej Miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 1957 r., nr [...] orzekło o uznaniu, że S. A., I. W. i J. O. (spadkobiercom po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości – S. i F. małżonkom O.) przysługuje prawo do nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczaną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] nr [...] o pow. [...] m2 oraz o zobowiązaniu Dyrekcji Budowy Osiedli [...] do zaofiarowania S. A., I. W. i J. O. odpowiedniej nieruchomości zamiennej.

Prezydium Rady Narodowej Miasta L. decyzją z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] uchyliło swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 1957 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonego przez wywłaszczającego zaświadczenia hipotecznego wynika, iż nieruchomość przy ul. [...] nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] maja 1962 r., sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.).

Kierownik Urzędu Rejonowego Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] orzekł o nieodpłatnym przekazaniu A. W. nieruchomości zamiennej w postaci lokalu nr [...] położonego w L. przy ul. [...] nr [...] wraz z odpowiednim udziałem we współwłasności budynku oraz udziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] oraz o zobowiązaniu S. W. do ponoszenia kosztów eksploatacji i kapitalnych remontów domu, jak również opłat za używanie lokalu, a także o zaliczeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] na poczet wartości przyznanego lokalu nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. W. dotychczas nie skorzystał z prawa do nieruchomości zamiennej przyznanego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] grudnia 1957 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] stwierdził w urzędu nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] grudnia 1957 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Miasta L. z dnia [...] lutego 1992 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1957 r. rażąco narusza art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), ponieważ na jej podstawie przyznano nieruchomość zamienną za nieruchomość, która nigdy nie została wywłaszczona. Odnosząc się natomiast do decyzji z dnia [...] lutego 1992 r. Wojewoda stwierdził, że skoro nieruchomość przy ul. [...] nr [...] nie została nigdy wywłaszczona, to dopuszczalne było jedynie przyznanie A. W. lokalu przy ul. [...] nr [...] jako formę odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w trybie pozaadministracyjnym. Art. 61 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) jednoznacznie bowiem stanowi, że nieruchomość zamienną można przyznać wyłącznie właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu takie działanie organu świadczy o naruszeniu prawa. W ocenie Wojewody naruszenie to ma charakter rażący, ponieważ nieruchomość zamienną przyznano jednemu współwłaścicielowi, z pominięciem pozostałych, przy jednoczesnym braku dowodów określających, że zachowana została ekwiwalentność co do rodzaju prawa, powierzchni i wartości, pomiędzy nieruchomością zamienną, a nieruchomością wywłaszczoną.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. A., G. O. i A. W.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1995 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadnym było uznanie przez Wojewodę [...], iż decyzja z dnia [...] grudnia 1957 r. rażąco narusza art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., który dopuszczał przyznanie nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną, a nie wywłaszczaną nieruchomość. Ponadto Minister stwierdził, że wcześniejsze dostarczenie nieruchomości zamiennej mogło nastąpić w trybie art. 19 ust. 1 i 2 dekretu, co w udokumentowanym stanie faktycznym nie miało miejsca, tym bardziej, że właściciele przedmiotowej nieruchomości w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego nie byli już jej użytkownikami. Odnosząc się do oceny stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1992 r. Minister podzielił stanowisko Wojewody [...]. Dodatkowo wskazał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 KPA, ponieważ nieruchomość położona przy ul. [...] nr [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowiła własność Miasta L., co potwierdza ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu [...] lutego 1992 r. nie był zatem właściwy do orzekania o prawie własności lokalu i prawie użytkowania wieczystego gruntu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa.

W dniu [...] grudnia 1995 r. A. W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1995 r. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu podniósł, że od 1992 r. zamieszkuje i jest zameldowany w lokalu nr [...] wraz z [...] osobową rodziną. Za przyzwoleniem i wiedzą władzy wojewódzkiej poniósł nakłady na remont i przystosowanie lokalu do celów mieszkalnych w wysokości znacznie przewyższającej jego wartość. Z chwilą uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1992 r. bez swojej winy utracił prawo do zajmowanego lokalu mimo, że poniósł nakłady finansowe przewyższające jego wartość pierwotną, co jego zdaniem jest rażącym naruszeniem prawa. Poza tym wskazał, że Minister utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii tytułu prawnego lokalu, co świadczy o tym że godzi się na wyrzucenie skarżącego "na bruk".

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że argumenty dotyczące poniesienia nakładów na remont lokalu nie dotyczą sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej prawo własności tego lokalu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nierozstrzygnięcia przez organ o stanie prawnym lokalu Minister stwierdził, że utrzymanie w mocy decyzji nadzorczej oznacza powrót do stanu prawnego sprzed wydania unieważnionej decyzji, co oznacza, że mieszkanie nie zostało skarżącemu skutecznie sprzedane i stanowi własność Gminy Miasta L.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 maja 1996 r. wstrzymał na wniosek A. W. wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 1998 r. zawiesił z urzędu postępowanie sądowe, które zostało podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z urzędu postanowieniem z dnia 16 maja 2006 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. A. W. dodatkowo podniósł, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1992 r., na wniosek z dnia [...] marca 1992 r. dla lokalu nr [...] została założona księga wieczysta Kw nr [...], a następnie księga wieczysta Kw nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1995 r. została bowiem wydana przez właściwy organ i w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał i omówił motywy swego rozstrzygnięcia.

Za trafne należało uznać zaprezentowane w decyzji z dnia [...] września 1995 r. stanowisko Ministra, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] grudnia 1957 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, choć z innych przyczyn niż podniesione w zaskarżonej decyzji.

Trzeba przede wszystkim zauważyć, że przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.), a w szczególności art. 30 tej ustawy (stanowiący podstawę prawną decyzji z dnia [...] grudnia 1957 r.), regulujący sprawy przyznawania nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania nie przewidywał wydania aktu administracyjnego (decyzji, orzeczenia) w kwestii uznania, że podmiotowi wywłaszczonemu przysługuje nieruchomość zamienna tytułem odszkodowania oraz zobowiązania wykonawcy narodowych planów gospodarczych do jej dostarczenia w zamian za nieruchomość wywłaszczoną.

Takiej samodzielnej podstawy prawnej nie stanowiły również powołane w decyzji z dnia [...] grudnia 1957 r. przepisy art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Art. 72 rozporządzenia zawierający przepisy o charakterze wyłącznie procesowym jest normą ogólną wskazującą tylko w jakiej formie organy władzy rozstrzygały sprawę co do istoty lub kończyły postępowanie w danej instancji bądź rozstrzygały inne kwestie, wynikające w toku postępowania.

Wymóg wydania decyzji administracyjnej przewidziano natomiast w innych przepisach dekretu. Tytułem przykładu można wskazać np: art. 6 (zezwolenie na nabycie nieruchomości), art. 8 ust. 1 (zatwierdzenie ceny nabycia nieruchomości), art. 14 ust. 1 i 3 (zezwolenie na dokonanie prac pomiarowych i wierceń), art. 19 ust. 1 (zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości), art. 21 ust. 1 (orzeczenie o wywłaszczeniu, odmowie wywłaszczenia), art. 30 ust. 1 (zezwolenie na dostarczenie nieruchomości zamiennej), art. 32 ust. 1 (orzeczenie o zamianie nieruchomości), art. 33 ust. 6 (orzeczenie o odszkodowaniu), art. 41 ust. 1 i 5 (orzeczenie o zezwoleniu na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości).

W tej sytuacji należało uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 1957 r. została wydana bez podstawy prawnej, skoro w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. brak przepisu prawa materialnego, który w przedmiocie objętym tą decyzją przewidywał by działanie prezydium wojewódzkiej rady narodowej w formie decyzji, orzeczenia lub aktu administracyjnego o innej nazwie.

Za prawidłowe należało także uznać stanowisko Ministra o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Miasta L. z dnia [...] lutego 1992 r. o nieodpłatnym przekazaniu A. W. nieruchomości zamiennej w postaci lokalu wraz z odpowiednim udziałem we współwłasności budynku i w użytkowaniu wieczystym działki gruntu. W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość przy ul. [...] nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa, co wynika z postanowienia Sądu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] maja 1962 r., sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) oraz odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r.).

Nie budzi więc wątpliwości, że powołana wyżej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L., wydana w oparciu o art. 61 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), rażąco narusza ten przepis, skoro w dacie jej wydania nie toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] nr [...]. Rejonowy organ rządowej administracji ogólnej nie był więc uprawniony do przyznania A. W. nieruchomości zamiennej w trybie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości (rozdział 6 powołanej wyżej ustawy).

Choć nie podnosi tego Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że w postępowaniu nadzorczym nie wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności obu kwestionowanych decyzji, w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 KPA. Mimo, że na skutek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Miasta L. z dnia [...] lutego 1992 r. wydanej "w wykonaniu" decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] grudnia 1957 r. A. W. uzyskał odrębną własność lokalu nr [...] wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym, to jednak skutki wywołane tą decyzją są możliwe do odwrócenia. Za błędne należało uznać stanowisko A. W., że decyzja z dnia [...] lutego 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na dokonany na jej podstawie wpis odrębnej własności lokalu nr [...] do oddzielnej księgi wieczystej - Kw nr [...], przed wydaniem decyzji nadzorczych. Uszło uwadze skarżącego, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) nie chroni nabywcy, który – jako to miało miejsce w niniejszej sprawie - nabył nieruchomość nieodpłatnie (art. 6 tej ustawy). Fakt dokonania wpisu prawa własności lokalu nr [...] do odrębnej księgi wieczystej nie mógł więc być przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2316/97, LEX nr 48641). Zaskarżony akt administracyjny nie wywołał nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ nie stanowił zdarzenia cywilnoprawnego, które powoduje powstanie, zmianę lub wygaśnięcie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy określonymi podmiotami, a cofnięcie skutków tego aktu na drodze administracyjnej jest możliwe.

Odnosząc się do podniesionych w sprawie zarzutów należy wskazać, że dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] grudnia 1957 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Miasta L. z dnia [...] lutego 1992 r. nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące poniesienia nakładów na lokal nr [...], w wysokości znacznie przewyższającej wartość tej nieruchomości. Roszczenie o zwrot nakładów na rzecz może być bowiem dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., sygn. akt IV SA 747/94, Glosa 1997/5/21). Kwestia ta pozostawała poza zakresem właściwości orzekających w sprawie organów administracji publicznej, dlatego też nie mogła świadczyć o wydaniu przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zaś chodzi o podnoszony w sprawie argument "wyrzucenia na bruk" należy wskazać, że organy administracji publicznej orzekające z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji miały obowiązek dokonania kontroli wyłącznie w oparciu o przepisy art. 156 KPA. Do ich kompetencji nie należała zatem ocena, czy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1957 r. i z dnia [...] lutego 1992 r. A. W. oraz jego rodzinie należy zapewnić lokal na zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych.

W tych okolicznościach zarzuty podnoszone w skardze przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.