Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 709/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 10, art. 15 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pk 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Teza: Ustawodawca, w odróżnieniu od zabytków, określenie granic ochrony dóbr kultury współczesnej pozostawił każdorazowemu uznaniu organu planistycznego.

TEZY

Ustawodawca, w odróżnieniu od zabytków, określenie granic ochrony dóbr kultury współczesnej pozostawił każdorazowemu uznaniu organu planistycznego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. P.-U.-H. "D." Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2011 r. nr XII/95/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 709/11

UZASADNIENIE

W dniu [...].05.2011 r. Nr [...] Rada Miejska B. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum

w B. (rejon ulic: M. S. i A.). W § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały zaliczono do dóbr kultury współczesnej budynek przy ul. M. S. (obiekt Związków Zawodowych pochodzący z lat 60-tych XX wieku). W § 12 ust. 2 pkt 1 nakazano: zachowanie formy architektonicznej, formy dachu i wysokości budynku (z zastrzeżeniem pkt 2 § 12 ust. 2), zachowanie wielkości, rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych, podziałów okiennych w elewacjach od strony przestrzeni publicznych oraz zachowanie pierwotnego podziału wykończenia elewacji. W § 12 ust. 2 pkt 2 planu dopuszczono przebudowę, remont, zmianę sposobu użytkowania oraz rozbudowę budynku pod warunkiem zachowania jego maksymalnej wysokości, jak również dopuszczono ocieplenie elewacji z zewnątrz pod warunkiem odtworzenia detalu architektonicznego oraz charakterystycznych podziałów elewacji budynku od strony przestrzeni publicznych. Zakazano nadbudowy budynku.

W dniu 04.07.2011 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo – Handlowe "[...]" Sp. z o.o. w G. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwało Radę Miejską do usunięcia zaskarżoną uchwałą naruszenia prawa tj. art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej z 2003 r., przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zrównanie ochrony "dobra kultury współczesnej" z ochroną ustawową zabytków, art. 7 Kpa poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu społecznego i interesu obywateli miasta. Wzywający wniósł o zmianę planu miejscowego poprzez dopuszczenie możliwości nadbudowy budynku przy ul. M. S. o co najmniej dwie kondygnacje, rozbudowy, przebudowy i dobudowy budynku oraz łącznika – także od strony przestrzeni publicznych, a także dopuszczenie budowy parkingu wielopoziomowego w sposób odpowiadający potrzebom współczesnego użytkownika, z zachowaniem pierwotnych proporcji obiektu oraz z poszanowaniem dotychczasowych założeń architektonicznych tj. zasad kształtowania bryły budynku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta w piśmie

z 19.07.2011 r. wskazał, że z uwagi na brak możliwości zwołania sesji Rady Miejskiej

nie zostanie zajęte stanowisko w przedmiocie wezwania.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej B. z [...].05.2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum

w B. (rejon ulic M. S. i A.) wniosło do sądu administracyjnego Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowe "[...]" Sp. z o.o. w G. żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości wobec jej wydania z naruszeniem prawa materialnego:

1. art. 4 ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw.

z art. 2 pkt 10 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie,

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz

5. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 Kpa poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że aktywnie uczestniczyła w procesie wnoszenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Udział ten wyglądał następująco:

- w piśmie z 25.01.2011 r. zakwestionowała wpisanie spornego budynku do kategorii obiektów objętych ochroną jako "dobro kultury współczesnej", bowiem ogranicza to znacznie dysponowanie nieruchomością. Zarządzeniem nr 537/11 z 15.02.2011 r. Prezydent Miasta wskazał, że sporny obiekt (budynek Związków Zawodowych

i Kinoteatru Związkowiec) jest elementem założenia urbanistyczno – architektonicznego zamkniętego dominantą dawnego gmachu KC PZPR, co uzasadnia nakaz zachowania jego formy zewnętrznej – wysokości, formy dachu, podziałów i układu elewacji, wielkości i rozmieszczenia okien;

- w piśmie z 06.04.2011 r. argumentowała, że zasady ochrony dóbr kultury współczesnej obejmują jedynie nakaz kontynuowania tradycji budowlanej poprzez utrzymanie zasad kształtowania tradycyjnej bryły obiektów, co nie oznacza zachowania bryły budynku bez zmian, ale ochronę wizerunku samej bryły budynku, a nie jej wielkości. Zwrócono uwagę na konieczność ocieplenia budynku. Z uwag zgłoszonych powyższym pismem zarządzeniem nr 741/11 z 22.04.2011 r. uwzględniono w całości tylko jedną – umożliwiając w planie ocieplenie z zewnątrz, również od strony przestrzeni publicznej, spornego budynku oraz jego łącznika z budynkiem przy ul. Legionowej [...]. Jak wskazała strona, organ uznał, że pozostałe uwagi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem linia zabudowy od strony ul. M. S. jest kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez budynek po przeciwnej stronie ul. Legionowej i jest uporządkowana na całej długości ulicy, co ogranicza możliwość rozbudowy spornego obiektu w stronę przestrzeni publicznej. Ponadto, według organu, osią założenia urbanistycznego jest ul. M.S., a charakterystyka tego założenia nie pozwala na modyfikację wysokości, formy dachu oraz elewacji od strony tej ulicy, która to modyfikacja nastąpiłaby nadbudową budynku.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżąca wskazała, że:

- odnośnie zarzutu nr 1 - ustawodawca nakłada na organy rygorystyczne obowiązki

w zakresie ochrony zabytków i zakres tej ochrony powinien znajdować odzwierciedlenie w planie miejscowym. Inaczej traktuje jednak ustawodawca dobra kultury niebędące zabytkami takie jak dobra kultury współczesnej, dlatego nieuprawnione jest utożsamianie pojęć zabytek i dobro kultury współczesnej oraz ustalanie zakresu ochrony tych ostatnich na równi z zabytkami, co czyni kwestionowany plan miejscowy niezgodnym z prawem. Spółka wskazała, że przepisy dotyczące dóbr kultury współczesnej nie określają koniecznego zakresu ich ochrony, ale jedynie konieczność kontynuowania tradycji budowlanej. Oznacza to, że nie można tak określać zakresu tej ochrony, aby niemożliwa była jakakolwiek ingerencja w stan tych obiektów. Wskazano, że sporny obiekt otaczają budynki do XI piętra wysokości oraz że dopuszcza się możliwość nadbudowy obiektu przy ul. L., zatem nadbudowa spornego budynku nie będzie prowadziła do zachwiania proporcji otaczającej zabudowy. Argumentowano, że wartością podlegającą samoistnej ochronie nie może być zachowanie dominanty dawnego gmachu KC PZPR i nadawanie mu statusu pomnika zbiorowej pamięci historycznej;

- odnośnie zarzutów nr 2 i 3 – zdaniem skarżącej w sprawie należało wyważyć interes publiczny i prywatny, a przyznanie priorytetu jednemu z nich wymagało uzasadnienia. Tego nie dochowano, bowiem arbitralnie przyjęto wyższość interesu publicznego nad prawem własności nie ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wskazała, że co prawda konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna, jednak jej ograniczenie wymaga szczególnej rozwagi i uzasadnienia przyjętego stanowiska. Jej zdaniem nie ma przeszkód do rozbudowy i nadbudowy budynku położonego przy ul. M. S., które mogą być dokonane bez ingerencji w możliwość utworzenia szlaku turystycznego związanego z budynkami PRL;

- odnośnie zarzutu nr 4 – wskazano, że naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa polega na wprowadzeniu zakazu ingerencji w budynek skarżącego przy jednoczesnym dopuszczeniu gruntownego remontu budynku Sądu Okręgowego przy ul. M.S., prowadzącego do zmiany jego wyglądu (w tym zniszczenia charakterystycznych fasad i cokołów z piaskowca). Zdaniem skarżącej nie wyjaśniono, dlaczego tylko jeden z tych dwóch budynków wpisano na listę dóbr kultury współczesnej;

- odnośnie zarzutu nr 5 – wskazano, że zakaz rozbudowy i nadbudowy jest sprzeczny z dobrze pojętym interesem miasta i mieszkańców, gdyż w centrum miasta brakuje miejsc do budowy nowej powierzchni użytkowej i jedynie podwyższenie budynków prowadzi do racjonalnego wykorzystania istniejącej infrastruktury. Cenny dla interesu obywateli jest również zamiar wyposażenia budynku w podjazdy dla niepełnosprawnych. Sugerowana przez autorów planu możliwość rozbudowy obiektu w głąb działki odbyłaby się kosztem i tak brakującej liczby miejsc parkingowych. Interes inwestora, miasta i mieszkańców przemawia wręcz za możliwością rozbudowy obiektu według założeń inwestora poprzez nadbudowę o 2-3 kondygnacje z poszanowaniem i zachowaniem dotychczasowego wyglądu zewnętrznego, dotychczasowej funkcji usługowej, przebudowę parkingu na wielopoziomowy i nadbudowę łącznika między spornym obiektem a budynkiem przy ul. Legionowej [...] – co będzie stanowiło uzupełnienie istniejącej zabudowy. Dopuszczenie nadbudowy wyłącznie obiektu przy ul. L. przeczy zasadzie historycznego założenia architektonicznego (budynki stanowiły historycznie całość).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie

o odrzucenie jako spóźnionej. Argumentując wniosek merytoryczny wskazał, że lista dóbr kultury współczesnej wskazanych do objęcia ochroną w planie została zawarta w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., a obiekty na liście (w sumie 33 zespoły budynków i budynki) zostały wskazane przez Wydział Architektury Politechniki B., Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział w B. i Towarzystwo Urbanistów Polskich Oddział w B. Nakazy i zakazy dotyczące dóbr kultury współczesnej ujęte w skarżonym planie zostały zamieszczone zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy tego rozporządzenia dopuszczają generalnie przebudowę, remont, zamianę sposobu użytkowania budynku i jego rozbudowę, za wyjątkiem nadbudowy i wykonywania powyższych prac od strony przestrzeni publicznej, która – jako historyczne założenie architektoniczno–urbanistyczne - podlega ochronie przewidzianej w planie. Wskazano, że istniejące w sąsiedztwie wielokondygnacyjne punktowce nie mogą stanowić odniesienia do założenia urbanistycznego dla budynków przy ul. S. [...], natomiast zakaz nadbudowy łącznika pomiędzy spornym obiektem a obiektem przy ul. L. ma na celu zachowanie kompozycji zespołu tych dwóch budynków i nieprzekształcania ich w jedną całość. Zdaniem organu ustaleniami planu nie naruszono również prawa właściciela obiektu przy ul. M. S., a jedynie w granicach władztwa planistycznego gminy ukształtowano sposób wykonywania jego prawa mając na uwadze, że jest to możliwe właśnie w ustaleniach planu, co dopuszcza ustawa. Nadto w skarżonym planie nie ograniczono dotychczasowego sposobu funkcjonowania obiektu, a wręcz dopuszczono jego rozbudowę dla uzyskania większej powierzchni użytkowej. Nie doszło również do naruszenia zasady równości, bowiem budynek sądu przy ul. M. S. również jest wpisany na listę dóbr kultury współczesnej i uchwałą dotyczącą planu miejscowego obejmującego inny obszar miasta również zostanie objęty rygorystycznymi ustaleniami. Jego remont następuje na podstawie decyzji lokalizacyjnej uzyskanej zanim nowy plan uchwalono i jest prowadzony po uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, bowiem obiekt jest wpisany do ewidencji zabytków. Odnośnie zarzutu procesowego organ wyjaśnił, że nie wszystkie przepisy Kpa stosuje się w procedurze planistycznej. Plan dopuszcza, wbrew twierdzeniom skarżącego, potrzebę likwidacji barier architektonicznych oraz umożliwia rozbudowę budynku (w głąb działki), a także budowę podziemnego parkingu. Zdaniem organu położenie spornego obiektu w sąsiedztwie obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz w sąsiedztwie budynków objętych ochroną konserwatorską wymaga, aby prace budowlane możliwe do wykonania na nim uwzględniały istniejący ład przestrzenny oraz właściwe relacje między zabudową chronioną a nowopowstającą.

Do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę ustosunkował się skarżący w piśmie z 11.10.2011 r. i z 02.11.2011 r. Przede wszystkim ocenił jako bezzasadny wniosek o odrzucenie skargi wniesionej w terminie 60 dni od dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Podczas rozprawy w dniu 14.12.2011 r. pełnomocnik organu wskazała, że kwestionowany plan uchwalono głównie z myślą o zachowaniu formy architektonicznej i układu architektonicznego istniejących budynków okolicy ulicy Skłodowskiej. W stosunku do obszaru, na którym znajduje się budynek sądu podjęto już uchwałę intencyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Przede wszystkim skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu z art. 53 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., który przewiduje na tę czynność trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, sześćdziesiąt dni od wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W sprawie niniejszej, jak wskazano już w zarządzeniu z 20.10.2011 r. (k. 144), skargę wniesiono z zachowaniem terminu trzydziestodniowego. Odpowiedź na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącej 02.08.2011 r., a skargę nadano 31.08.2011 r. (k. 125). Stąd wniosek o jej odrzucenie jako spóźnionej był bezskuteczny.

Podstawą skargi był art. 101 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem zaskarżenia na podstawie wskazanej normy jest zatem uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (które w sprawie niniejszej zostało skutecznie dokonane) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego nie gwarantuje uwzględnienia skargi, który to obowiązek po stronie sądu powstaje dopiero gdy ten stwierdzi, że naruszenie jest jednocześnie związane z uchybieniem przepisom prawa materialnego.

Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać w pierwszej kolejności trzeba na pewną sprzeczność w określeniu przez stronę zakresu zaskarżenia. Skarga zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności planu w całości, gdy tymczasem wszystkie zarzuty i ich uzasadnienie odnoszą się wyłącznie do tych zapisów planu, które dotyczą zasad budowlanego dysponowania obiektem przy ul. M.S. , należącym do skarżącej. W żadnym miejscu skargi nie wytknięto uchybień dotyczących trybu uchwalania planu oraz nie wskazano jakichkolwiek zarzutów odnośnie innych niż dotyczące spornego budynku zapisów planu. Wynika stąd, że faktycznie przedmiot zaskarżenia dotyczy jedynie fragmentu merytorycznych ustaleń uchwały (zasad zagospodarowania budynku należącego do strony) i w takim też zakresie sąd przeprowadził jej merytoryczną kontrolę w sprawie niniejszej.

Zdaniem sądu skarżąca wykazała posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyznać trzeba, że ustalenia zawarte w szczególności w § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2 lit. "a" oraz pkt 3 uchwały z [...].05.2011 r. dotyczące możliwych do wykonania robót budowlanych na spornym budynku ograniczają prawo własności skarżącej, bowiem wykluczają jego nadbudowę oraz wprowadzają nakaz zachowania dotychczasowego wyglądu i rozmieszczenia elementów elewacji od strony przestrzeni publicznej. Pozostaje to w sprzeczności z deklarowanymi zamierzeniami inwestycyjnymi strony, w tym przede wszystkim nadbudową obiektu o 2-3 kondygnacje. Powyższa okoliczność legitymuje materialnie stronę do złożenia skargi, co otwiera drogę do merytorycznej oceny uchwały, ale nie gwarantuje uwzględnienia skargi. Dla uzyskania tego skutku należało wykazać, na co wyżej zwrócono już uwagę, naruszenie obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego, co jednak nie nastąpiło.

Zdaniem sądu kwestionowane zapisy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej jako u.p.z.p. Władztwo to obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że istotnie na poziomie legislacyjnym występuje zróżnicowanie ochrony obiektów stanowiących zabytki i obiektów stanowiących dobra kultury współczesnej. Ochronę zabytków uregulowano szczegółowo przede wszystkim w ustawie z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 tej ustawy), którego projekt i zmiany podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie jego właściwości (art. 20 tej ustawy). Dobra kultury współczesnej zdefiniowano w u.p.z.p. jako niebędące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna (art. 2 pkt 10 u.p.z.p.z.). Słusznie organ wskazuje, że ochrona dóbr kultury współczesnej odbywa się poprzez określenie zasad ochrony przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a nie w ustawie), co wynika również expressis verbis z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Uszczegółowienie zakresu rozwiązań, jakie powinny znaleźć się w planie odnośnie dóbr kultury współczesnej zawiera § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wymieniono w tym przepisie: określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Z powyższego wynika, że ustawodawca, w odróżnieniu od zabytków, określenie granic ochrony dóbr kultury współczesnej pozostawił każdorazowemu uznaniu organu planistycznego. Nie oznacza to dowolności działania organu w tym zakresie, bowiem ustalenia te – podobnie jak pozostałe zapisy planu – podlegają uzasadnieniu, który to wymóg zawiera § 12 pkt 19 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Nadto, również identycznie jak pozostałe ustalenia planu, zapisy o ochronie dóbr kultury współczesnej podlegają kontroli społecznej w trybie publicznego wglądu i istnieje możliwość zgłaszania do proponowanych rozwiązań uwag, podlegających następnie rozpatrzeniu przez organ sporządzający projekt planu. Ta procedura wymaga od organu szczególnej staranności w określaniu zasad zagospodarowania i ochrony dóbr kultury współczesnej oraz stanowi gwarancję wykluczenia dowolności zapisów w tym przedmiocie. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej powyższe rozwiązania proceduralne spełniły swoje zadanie. Przyjęte w planie zasady ochrony dóbr kultury współczesnej w postaci budynku skarżącego przy ul. M. S. w B., uwzględniające niezbędne nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu przedmiotowego dobra, nie noszą cech dowolności i arbitralności, o czym świadczy w szczególności argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały z 30.05.2011 r. oraz w uzasadnieniach zarządzeń Prezydenta nr 537/11 i 741/11, którymi rozpoznano uwagi strony zgłoszone do rozwiązań planu dotyczących jej budynku.

Przede wszystkim organ wskazał, że sporny budynek został wytypowany jako podlegający zaliczeniu do dóbr kultury współczesnej przez podmioty branżowe (architektów i urbanistów), posiadające specjalną wiedzę w zakresie kształtowania przestrzennego. Następnie wskazano, że jako dobro kultury współczesnej uznano generalnie w planie założenie urbanistyczne ulicy M. S. wraz z obudową, zamknięte gmachem dawnego KC PZPR. Zatem forma architektoniczna spornego budynku powinna współistnieć harmonijnie z pozostałymi obiektami zlokalizowanymi przy tej ulicy, co – ze względu na ich wysokość i wygląd - wyklucza jego nadbudowę. Wyjaśniono odrębność funkcjonalną i przestrzenną wyższych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie (XI-kondygnacyjnych), które nie mogą być punktem odniesienia dla spornego budynku, uzasadniono założenie o całości kompozycyjnej utworzonej przez sporny obiekt i budynek przy ul. L. (połączone łącznikiem) oraz wynikający z niej brak możliwości zmiany i nadbudowy spornego budynku od strony przestrzeni publicznych. Wyjaśniono że konieczność zachowania ładu urbanistycznego obejmuje również wygląd elewacji. Nie może ujść uwadze, że ujęty w planie zakaz naruszania formy architektonicznej obiektu obejmuje wyłącznie część od strony tzw. przestrzeni publicznych i to z wyjątkiem możliwości budowy podjazdów dla niepełnosprawnych, wiatrołapów i innych elementów zewnętrznych o ile nie naruszają linii rozgraniczających (vide np. § 3 ust. 1 pkt 6 lit. "a" i "d" uchwały). W § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały linię zabudowy nieprzekraczalnej zdefiniowano jako linię, której nie może przekroczyć ściana zewnętrzna budynku w kierunku ulicy, sąsiedniego terenu lub sąsiedniej działki, z kolei w § 2 ust. 1 pkt 7 linię rozgraniczająca zdefiniowano jako oddzielającą tereny o różnych funkcjach, różnych zasadach zagospodarowania. W § 3 ust. 1 pkt 6 lit d) uchwały wskazano, że linie zabudowy są nieprzekraczalne z odstępstwem dla między innymi urządzeń i pochylini dla osób niepełnosprawnych, schodów zewnętrznych, ramp i podestów w rejonie wejścia do lokali usługowych o szerokości maksimum 3, 0, lecz nie wykraczających poza linię poza linię rozgraniczającą (nie dotyczy elementów istniejących) – z zastrzeżeniem § 42 ust. 4 pkt 4 lit. b. Postanowienia szczegółowe dotyczące budynku skarżącej, zawarte w § 12 ust. 1 i 2 uchwały, nie wyłączają zastosowania postanowień § 3 ust. 1 pkt 6 lit d) w odniesieniu do gruntu Skarżącej, zatem niewątpliwie plan dopuszcza realizację pochylni, schodów zewnętrznych, ram i podestów, także na działce Skarżącej, według reguł powołanych powyżej.

Zakaz naruszania formy architektonicznej nie obejmuje pozostałej części budynku, podobnie jak nie obejmuje budowy podziemnego parkingu (§ 38 ust. 4 pkt 5 lit. "c"), czy dokonania ocieplenia budynku z zachowaniem elementów elewacji i rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych (§ 12 ust. 2 pkt 2 lit. "c"). Przy czym możliwość zewnętrznego ocieplenia budynku od strony przestrzeni publicznych została wprowadzona do planu w wyniku rozpatrzenia uwagi skarżącego, zatem nie można twierdzić (jak to czyni się w skardze), że organ nie rozważał stanowiska strony. Podkreślić jeszcze raz należy, że z akt administracyjnych wynika, iż każda merytoryczna uwaga skarżącej Spółki była przedmiotem rozpoznania przez organ stosownym zarządzeniem zawierającym wyczerpujące uzasadnienie przyjętego stanowiska.

Wobec powyższego nie może być mowy o arbitralnym wkroczeniu przez organ w prawo własności strony (art. 140 Kodeksu cywilnego), z którego wyprowadza ona, zresztą słusznie, prawo do zagospodarowania terenu według własnych zapotrzebowań. Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych. W treści art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost postanowiono, że gmina jest uprawniona, w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, co następuje przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie powyższe uprawnienie nie może być interpretowane rozszerzająco. Kryterium je ograniczającym jest zasada proporcjonalności ograniczenia zawarta w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, z której wynika konieczność (niezbędność) wprowadzenia ograniczenia uzasadniona uniwersalnymi wartościami, których nośnikiem jest zamierzony cel publiczny, racjonalność ograniczenia, jego współmierność odniesiona do zakresu ciężaru ponoszonego przez obywatela i legalność wprowadzenia ograniczenia (por. wyrok TK z 31.01.1996 r., K 9/95, OTK ZU 1/1996). Realizacji zarówno zasady proporcjonalności ograniczenia, jak i wymagań ładu przestrzennego wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. powinna przyświecać zasada równości wprowadzonego ograniczenia praw wynikająca z art. 32 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze nie można, zdaniem sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, ocenić dokonanej ingerencji w prawa skarżącej Spółki jako nieproporcjonalnej (nadmiernej), naruszającej przepisy u.p.z.p. i niezgodnej z zasadą równości wobec prawa, a przez to nielegalnej. Doszło bowiem, zdaniem sądu, do odpowiedniego wyważenia w ustaleniach planu interesów obydwu stron (gminy i skarżącego), przy czym w tym przypadku założenia polityki przestrzennej miasta, z uwagi na ich kompleksowy, służący dobru publicznemu charakter, uzasadniały częściowo przewagę celów publicznych nad zamierzeniami skarżącej dotyczącymi tego terenu (zakaz robót budowlanych nie jest jednak całkowity). Dodać można, że strona skarżąca posiadająca budynek w centrum miasta, wśród zabudowy nie nowopowstającej, ale posiadającej kilkadziesiąt lat, powinna zdawać sobie sprawę z ewentualnych ograniczeń spowodowanych koniecznością dostosowania jej do zastanego układu urbanistyczno – architektonicznego. Powinna zatem brać pod uwagę prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia ograniczałyby zabudowę przez nią planowaną.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że uchwalenie planu zawierającego zakaz nadbudowy spornego obiektu narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Skarżąca wywodzi, że przedmiotowy zakaz jest niezrozumiały w kontekście ustaleń dotyczących sąsiadującego budynku przy ul. Legionowej [...], którego rozbudowę umożliwiono (§ 12 ust. 2 pkt 2 lit. "b") oraz w kontekście faktycznych rezultatów prac remontowych budynku Sądu Okręgowego, znacznie zmieniających jego dotychczasowy wygląd. Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy. Jak wskazano na s. 10 uzasadnienia planu zezwolono na nadbudowe budynku przy ul. Legionowej [...] o 1 m, co nie pozwala na utworzenie nowej kondygnacji, ale umożliwia podwyższenie ostatniej istniejącej, niższej. Jednoczesny zakaz nadbudowy łącznika między tym budynkiem a budynkiem spornym pozwoli na zachowanie kompozycji dwóch obiektów. Odnośnie remontu budynku sądu wskazano, że odbywa się on po uzgodnieniu z P. [...] Konserwatorem Zabytków, bowiem obiekt jest wpisany do ewidencji zabytków. Zdaniem sądu nie wykazano zatem w skardze, by doszło do naruszenia zasady równości poprzez różne traktowanie podmiotów charakteryzujących się daną, wspólną, istotną cechą. Przede wszystkim nie można mówić o identyczności sytuacji budynku sądu i budynku spornego. Remont tego pierwszego odbywa się w uzgodnieniu z Konserwatorem Zabytków i jest on objęty inną uchwałą planistyczną (dopiero projektowaną). Z kolei nadbudowa budynku przy ul. L. nie faworyzuje, co wyżej wyjaśniono, podmiotu nim dysponującego, bowiem nie pozwala mu na wykonanie dodatkowej kondygnacji.

Reasumując – analiza czynności planistycznych i działań gminy przy ustalaniu zasad ochrony dobra kultury współczesnej, jakim jest obiekt skarżącego przy ul. M. S., nie może prowadzić do wniosku, by władztwo planistyczne gminy zrealizowano autorytatywnie i odgórnie, bez liczenia się i analizy potrzeb właścicieli terenów objętych planem oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów wskazanych w skardze tj. art. 4 ustawy o ochronie zabytków, bowiem przepis ten jako odnoszący się wyłącznie do zabytków nie miał w sprawie zastosowania (jako że sporny obiekt zabytkiem nie jest), art. 2 pkt 10 ustawy planistycznej, gdyż przepis ten definiuje pojęcie "dobra kultury współczesnej", a nie było sporne, iż budynek skarżącego został do tej kategorii zaliczony, art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej, bowiem kształt ograniczeń zawartych głównie w § 12 planu dotyczących spornego budynku wynika z wszechstronnego rozważenia sytuacji urbanistyczno – architektonicznej tego budynku oraz wyważenia interesów prywatnego (skarżącego) i publicznego (gminy), których konflikt ujawnił się w sprawie (dodatkowo wprowadzenie spornych ograniczeń szczegółowo organ uzasadnił), art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasada równości), bowiem nie wykazano odmiennego potraktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej. Nie doszło również do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, bowiem to ustawa planistyczna dopuściła swobodę gminy w ukształtowaniu zasad ochrony dóbr kultury współczesnej, a gmina swojego władztwa w tym zakresie nie nadużyła, co wyżej wykazano.

Sąd nie stwierdził również naruszenia procedury planistycznej polegającego na istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, naruszeniu zasad sporządzania planu, naruszeniu właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący nie przedstawił uwag do przeprowadzonej procedury planistycznej, w tym uzasadniających z tego powodu stwierdzenie jej nieważności. Natomiast została zachowana sekwencja czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Poza sporem pozostaje fakt ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu, ogłoszenia o dwukrotnym jego wyłożeniu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, próby przeprowadzenia publicznej dyskusji (jedna udana w dniu 18.01.2011 r., druga nieudana w dniu 07.03.2011 r.). Z akt sprawy wynika w jaki sposób były uwzględniane lub nieuwzględniane zgłaszane uwagi, w tym uwagi skarżącego rozpatrzone zarządzeniami nr 537/11 z [...].02.2011 r. i nr 741/11 z [...].04.2011 r. O zajętym stanowisku i jego motywach powiadamiano pisemnie stronę. Wymogi ustawowe rozpoznania uwag skarżącej Spółki zostały zatem spełnione, a powody ich nieuwzględnienia pozostają czytelne i jasne. Wykaz zawarty na k. 28 akt administracyjnych zawiera ponadto wskazanie wymaganych i uzyskanych uzgodnień i stanowisk organów uzgadniających. Na k. 29 znajduje się prognoza oddziaływania ustaleń planu na środowisko.

Mając powyższe na uwadze sąd ocenił, że w zakresie zaskarżonym w sprawie niniejszej kwestionowana uchwała z [...].05.201 r. odpowiada prawu. Dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.