Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 136/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.4103.89.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołań: K. K., D. R. i G. R., E. M., K. S., M. Z., H. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej – organ I instancji) z dnia 12 lipca 2021 r. nr [...] (znak [...]) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnego z częścią usługową oraz garażem podziemnym, przewidzianego do realizacji na działkach o nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 obręb [...], położonych w C. przy ul. [...], wraz z realizacją drogi wewnętrznej, a także obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania w/w obiektu oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji,

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2021 r. P. Sp. z o.o. w C. (dalej – Spółka, Inwestor) zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą (w tym droga wewnętrzna), przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 11 obręb [...], o łącznej powierzchni ok. 13.836 m2, położonych w C. przy ul. [...] i ul. [...].

Organ I instancji decyzją z dnia 12 lipca 2021 r., po rozpoznaniu wniosku Spółki, ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. W sentencji po przedstawieniu rodzaju inwestycji (pkt 1 sentencji), dokonano określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (pkt 2 sentencji). W ramach pkt 2 sentencji decyzji, w jednostce redakcyjnej lit. a dotyczącej warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono m.in.:

– nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1;

– wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 34%;

– udział powierzchni biologicznie czynnej terenu - min. 30%;

– szerokość elewacji frontowej - do 29 m;

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od poziomu terenu do gzymsu lub okapu - do 16 m;

– geometrię dachu - dach płaski, całkowita wysokość budynku do 16 m.

W dalszej kolejności ustalono warunki: obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Organ I instancji linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczył na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1. Na tym załączniku oraz załączniku nr 2 przedstawiono ponadto wyniki przeprowadzonej analizy.

W odwołaniu z dnia 26 lipca 2021 r. K. K. zwrócił uwagę na dwa aspekty. Pierwszy z nich dotyczy wysokość przewidzianego do realizacji budynku "B", który – w ocenie odwołującego się - doprowadzi do zacienienia jego działki. W konsekwencji wpłynie negatywnie na możliwość wzniesienia na jego nieruchomości drugiego budynku mieszkalnego. Drugi aspekt odnosi się do skali inwestycji. Z tego też względu, według K. K., będzie ona uciążliwa dla sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej, a ponadto - z uwagi na przewidywane przez odwołującego się ulokowanie balkonów we wspomnianym budynku - wpłynie niekorzystnie na strefę wypoczynkową i swobodę w korzystaniu z własności.

W jednobrzmiących odwołaniach wniesionych przez: D. R. i G. R., E. M., K. S., M. Z. i H. M. zarzucono rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego wybiórczą weryfikację, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a to nie tylko nietrafnego określania obszaru oddziaływania inwestycji, ale również do nieuzasadnionego przyjęcia, że zostały spełnione wszelkie przesłanki umożliwiające realizację inwestycji, podczas gdy obowiązkiem organu I instancji było zgromadzenie wszelkich dowodów istotnych w sprawie, a więc pozwalających na ocenę sposobu zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej, które znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji i na ich podstawie dokonanie całościowej weryfikacji - a co doprowadziłoby Prezydenta Miasta do prawidłowego wniosku o konieczności wydania decyzji odmownej;

2) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a to brak wyjaśnienia motywów jego podjęcia, w szczególności w zakresie ustalenia granic obszaru analizowanego oraz ustalenia parametrów inwestycji na poziomie odbiegającym od średniego, podczas gdy uzasadnienie decyzji powinno zawierać spójny i logiczny wywód wskazujący na dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, jak również wyjaśniać motywy jego podjęcia przez organ I instancji, a co nie miało miejsca i skutkowało istotnym wpływem na wynik sprawy;

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jak również wpisywać się będzie w istniejący ład przestrzenny, podczas gdy nie sposób przyjąć, iż inwestycja spełnia powyższe warunki nie tylko z uwagi na całkowicie odmienną od dotychczasowej funkcję, ale również ze względu na parametry, które znacząco odbiegają od parametrów istniejącej zabudowy (ergo istotnie naruszają istniejący ład przestrzenny), a tym samym doszło także do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;

4) § 2 pkt 4 i 5 w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 154, poz. 1588 - dalej rozporządzenie w.n.z.) poprzez brak zweryfikowania rzeczywistej szerokości frontu działki i nieprawidłowe (zbyt szerokie) wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a to nieuzasadnione objęcie jego granicami terenów umożliwiających znalezienie punktu odniesienia do planowanej inwestycji, podczas gdy obowiązkiem organu I instancji było najpierw ustalenie jaka będzie faktyczna szerokość frontu działki inwestycji, a dalej - w oparciu o te ustalenie - określenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości, a więc w sposób adekwatny do potrzeb przeprowadzenia przedmiotowej analizy i tym samym w sposób nie polegający na celowym zwiększeniu jej granic, tak by możliwe było ustalenie warunków zabudowy;

5) art. 61 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 154, poz. 1589 - dalej jako rozporządzenie o.n.) poprzez brak zweryfikowania i uwzględnienia zasadności ochrony interesów osób trzecich, w tym prawa własności, podczas gdy obowiązkiem organu I instancji było poddanie kompleksowej analizie wszelkich negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie, w szczególności przez pryzmat wszelkich immisji (m.in. hałasu, wibracji, zanieczyszczeń), jak również obsługi komunikacyjnej czy naruszenia stosunków wodnych, a co nietrafnie uznano za nie mające miejsca;

6) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w.n.z. poprzez nieprawidłowe (zbyt wysokie) ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni inwestycji i nieuzasadnione odstąpienie od jego wyznaczenia na średnim poziomie, podczas gdy obowiązkiem organu I instancji było uwzględnienie średniej wielkości omawianego wskaźnika i tym samym - z uwagi na brak jakiejkolwiek zasadności jego zwiększenia - ustalenie tegoż na poziomie nieodbiegającym od średniej jego wielkości;

7) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w.n.z. poprzez nieuzasadnienie zwiększenia ponad średnią szerokość elewacji frontowej inwestycji, podczas gdy z załączonej do zaskarżonej decyzji analizy, jak i uzasadnienia samej decyzji, nie wynika jakakolwiek zasadność przyjęcia innej niż uśredniona wartości omawianego parametru;

8) § 7 ust. 1 rozporządzenie w.n.z. poprzez nieuzasadnione zwiększenie ponad średnią wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej inwestycji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się jakiekolwiek przesłanki umożliwiające odstąpienie od omawianej reguły ustalania przedmiotowego wskaźnika.

Kolegium decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny podkreślając, że decyzję o warunkach zabudowy organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i zachowuje parametry, o jakich mowa w rozporządzeniu w.n.z. W dalszej części Kolegium odniosło się do każdego ustalonego parametru. W zakresie wskaźnika intensywności wykorzystania terenu inwestycji wyjaśniono, że może być on określony na innym poziomie, niż jego średnia dla obszaru analizowanego, jeżeli uzasadnione jest to wynikami analizy. Taki stan, zdaniem SKO, wystąpił w sprawie, gdyż organ I instancji przyjął wartości występujące na nieruchomościach zabudowy wielorodzinnej, gdzie jego poziom maksymalny wynosi 34% (ul. [...] ). Podobna wartość występuje też na innych nieruchomościach, tj. wynosi 33% (ul. [...]). Dlatego Kolegium uznało za prawidłowe wyznaczenie owego wskaźnika w wysokości 34%. Podobnie przyjął w stosunku do udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji. Umotywował to tym, że w zasadzie brak jest uregulowań, które wyznaczałyby kryteria ustalenia tego współczynnika. Jednie § 39 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi, że dla zabudowy wielorodzinnej nie powinien być on mniejszy niż 25%. Zatem, jak stwierdziło Kolegium, jego wyznaczenie na poziomie 30% uznać należy za poprawne. Z kolei szerokość elewacji frontowej do 29 m określono – zdaniem SKO – zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w.n.z. Mianowicie, jak wskazano, określono ją poniżej średniej dla zabudowy wielorodzinnej (średnia – 50 m) i zgodnie z wnioskiem Inwestora. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczona do 16 m odpowiada przeważającej wartości tego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej z dachem płaskim (ul. [...], [...], [...] i [...]), gdzie jego średnia wynosi 15 m. Geometria dachu z kolei został określona w zgodzie z § 8 rozporządzenia w.n.z. Kolegium przyjęło także, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Kolegium wyraziło również stanowisko, iż teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stosownie do treści art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326) przepisów rozdziału 2 tej ustawy (zatytułowanego: Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Ponadto SKO przyjęło, iż decyzja jest zgodne z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Kolegium nie podzieliło zarzutu nieprawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, choć zgodziło się z tym, że organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn nakreślenia go w rozmiarze większym niż trzykrotność frontu działki. Uzasadniając swoje stanowisko wskazało, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma być realizowana od ul. [...]. Obszar analizowany wyznaczony w zakresie minimalnym, jak stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia w.n.z., obejmuje nieruchomości zabudowane budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi - przy ul. [...], [...] oraz ul. [...], [...], [...], a także działki nr 12 i 13 z obrębu [...] oraz działki nr 14 i 15 z obrębu [...], na części których usytuowane są budynki: usługowy (ul. [...]) oraz mieszkaniowe wielorodzinne (ul. [...], [...] i [...]). Jednak, aby działki objęte analizą znajdowały się w całości w obszarze analizowanym, organ I instancji rozszerzył jego granice do 90 m. Podkreślono jednocześnie, że przy ul. [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna.

W zaskarżonej decyzji zwrócono również uwagę, że w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o lokalizacji poszczególnych budynków. Zgodność ich położenia względem granic itp. badane jest na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. wydawania pozwolenia na budowę. Wtedy też, jak wskazało SKO, właściwy organ zajmuje się kwestią ochrony interesów osób trzecich, choć pewne elementy tego dotyczące zostały zawarte w pkt 2 lit. e sentencji decyzji organu I instancji.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że skoro spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to Prezydent Miasta zobligowany był wydać decyzję pozytywną dla Inwestora.

W skardze z dnia 12 stycznia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik M. Z. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego ustalenia przez SKO i zweryfikowania wszelkich okoliczności sprawy;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych Prezydenta Miasta i ich powielenie (w szczególności oparcie się tylko na wynikach analizy), a to brak kompleksowego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o analizę wszelkich dowodów, umożliwiających prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, podczas gdy obowiązkiem orzekających w sprawie organów było całościowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności nie tylko w oparciu o dokumenty przedstawione przez Inwestora, ale także na podstawie własnych ustaleń;

3) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do podnoszonych przez Skarżącego zarzutów, wprost wskazujących na naruszenie przysługującego mu prawa własności, podczas gdy obowiązkiem SKO było sformułowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób spójny i logiczny, który pozwala na odkodowanie rzeczywistych motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak również wskazuje, że organ rzeczywiście dokonał merytorycznej oceny sprawy;

4) art. 61 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że łącznie zaktualizowały się wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, podczas gdy w niniejszej sprawie konieczne było wydanie decyzji odmownej z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności brak kontynuacji funkcji zabudowy;

5) § 2 pkt 4 i 5 w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia w.n.z. poprzez brak zweryfikowania rzeczywistej szerokości frontu działki i nadmierne wyznaczenie granic obszaru analizowanego tak, by możliwe było objęcie jego granicami zabudowy umożliwiającej określenie parametrów inwestycji w sposób zgodny z oczekiwaniami Inwestora, podczas gdy obowiązkiem orzekających w sprawie organów było prawidłowe ustalenie szerokości frontu działki i w oparciu o ten parametr prawidłowe określenie obszaru analizowanego;

6) art. 61 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia o.n. poprzez brak zweryfikowania i uwzględnienia zasadności ochrony interesów osób trzecich, w tym prawa własności, konieczności nienaruszenia stosunków wodnych oraz norm z zakresu ochrony środowiska odnoszących się do wszelkich immisji (m.in. hałasu, wibracji, zanieczyszczeń), podczas gdy obowiązkiem SKO było poddanie kompleksowej analizie wszelkich negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie;

7) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w.n.z. poprzez nieprawidłowe (zbyt wysokie) ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni inwestycji i nieuzasadnione odstąpienie od jego wyznaczenia na średnim poziomie, podczas gdy stan faktyczny nie uzasadniał odstąpienia od uśrednionego parametru;

8) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w.n.z. poprzez nieuzasadnienie zwiększenie ponad średnią szerokość elewacji frontowej inwestycji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie sposób uznać za uzasadnione przyjęcie większej niż średnia wielkość omawianego parametru;

9) § 7 ust. 1 rozporządzenia w.n.z. poprzez nieuzasadnione zwiększenie ponad średnią wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej inwestycji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się jakiekolwiek przesłanki umożliwiające odstąpienie od omawianej reguły ustalania przedmiotowego wskaźnika.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Ponadto zawarł w skardze żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że organ I instancji, a następnie Kolegium, nie zweryfikowało wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji. Wskazano przy tym, że SKO nie jest związane zarzutami odwołania i winno dokonać kompleksowego zbadania sprawy. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, SKO uchybiło temu obowiązkowi. Niezależnie od tego pełnomocnik podniósł, że organy w sposób nieuprawniony zmodyfikowały wniosek Inwestora. Mianowicie została wydana decyzja, w której określono parametry w sposób odmienny od tych wnioskowanych przez Spółkę. Zdaniem pełnomocnika, w sytuacji niemożności ustalenia wskaźników zgodny z tymi oczekiwanymi przez wnioskodawcę koniecznym jest wydanie decyzji negatywnej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 530/21). Dodatkowo powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1043/18 wyrażono stanowisko, że skoro w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to brak jest podstaw ustalenia "dobrego sąsiedztwa" dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W dalszej części skargi jej autor zwrócił uwagę, że analiza urbanistyczna stanowi jednej z dowodów w sprawie i podlega ocenie. Tymczasem, w opinii pełnomocnika, organy obu instancji nie zweryfikowały jej poprawności, co przełożyło się na wadliwość uzasadnienia, a także brak wyjaśnienia poprawności założeń tam przyjętych. Według pełnomocnika, organy nie wyjaśniły w sposób dostatecznego wyznaczenia tak dużego obszaru analizowanego, przyjmując za kryterium szerokość działek o nr 16 i 17. Jak twierdzi pełnomocnik, służyło to tylko temu, aby objąć analizą nieruchomości, które pozwolą na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tym kontekście pełnomocnik wskazał także na niezweryfikowanie legalności budynków, które stały się podstawą dla określenia poszczególnych parametrów przyszłej zabudowy.

W skardze wskazano również, że wskaźniki, takie jak wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy udział powierzchni biologicznie czynnej nie odpowiadają wielkościom występującym na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Następnie pełnomocnik przedstawił swoje uwagi do poszczególnych wskaźników. W pierwszej kolejności wskazał, że szerokość elewacji frontowej wyznaczono na 29 m podczas, gdy szerokość frontowa działki wynosi zaledwie ok. 24,3 m. Z kolei parametr powierzchni zabudowy przekracza nie tylko średnią tego współczynnika dla całego obszaru analizowanego (22%), jak również dla samej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (27,5%). W podobny sposób uzasadniono nieprawidłowość określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Dodatkowo wskazano, że nieuprawnionym było uwzględnienie w analizie zabudowy położonej przy innej ulicy, tj. ul. [...]. Pełnomocnik zwrócił także uwagę, że brak jest wyjaśnienia zasadności wyznaczenia parametru powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30%. Nie przeprowadzono również analizy pod kątem kontynuacji funkcji dla budowy podziemnych garaży (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2568/15). Zasygnalizowano również, iż nie zbadano, czy Inwestor zaplanował wystarczającą ilość miejsc parkingowych tak, aby okoliczność ta nie stanowiła obciążenia dla dróg publicznych. Konkludując pełnomocnik stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Doprowadziło to do sytuacji, że ustalono warunki zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. W końcowej części skargi pełnomocnik nie zgodził się z tym, że takie oddziaływania jak hałas, wibracje i zanieczyszczenia są subiektywnymi odczuciami Skarżącego. Dlatego też widzi konieczność przeprowadzenia niezbędnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji w tym zakresie na nieruchomości sąsiednie.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione.

Spór w sprawie wiąże się z negowaniem podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą im towarzyszącą. Mianowicie, w ocenie Skarżącego, tego rodzaju zabudowa nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny występujący w najbliższym sąsiedztwie i to zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak również parametrów zabudowy.

Organy obu instancji koncentrując się na zagadnieniach materialnoprawnych, a więc związanych z wykazaniem zasadności ustalenia warunków zabudowy dla przyszłego przedsięwzięcia, nie zadbały o prawidłowe ustalenie stron prowadzonego postępowania. Tymczasem kwestia prawidłowości ustalenia kręgu osób, które w danym postępowaniu administracyjnym mają interes prawny i w związku z tym winny być stroną takiego postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - jest zagadnieniem podstawowym dla każdego postępowania administracyjnego. Z tego też powodu, kwestie odnoszące się do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, winny podlegać szczególnej kontroli i to zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 17/19, Lex nr 3056863).

Zajmując się tą materią wskazać przyjdzie, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za wyrokiem NSA z dnia 28 października 2020 r. o sygn. akt II OSK 1196/20 przyjąć należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd zgodnie, z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwały NSA: z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki NSA: z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, Lex nr 467130; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, Lex 786768), ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498).

Mając powyższe na uwadze bezspornym jest to, że w badanej sprawie bezwzględnie stronami postępowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zatem dotyczy to nieruchomości, które graniczą w niniejszym przypadku z działkami o nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 obręb [...].

Jedną z działek przylegających do terenu inwestycji, a konkretnie do działki nr 9 jest działka o nr 18. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wyrysem z mapy ewidencyjnej i wypisem z rejestru gruntów, działka nr 18 stanowi współwłasność dwóch osób, a konkretnie I. H. i Z. H. Tymczasem ustalając krąg stron postępowania wskazano, jako współwłaścicieli tej działki A. H. i Z. H. Analiza księgi wieczystej nr [...] (dostępnej poprzez stronę internetową https://przegladarka-ekw.ms.gov.pl) wskazuje, że A. H. został wykreślony jako współwłaściciel na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia. W oparciu o ten sam dokument, jako drugi współwłaściciel (obok Z. H.) została ujawniona I. H. Oznacza to, że w dacie wszczęcia postępowania A. H. nie żył. Sygnałem o nieprawidłowości ustalenia stron postępowania był także zwrot korespondencji kierowanej do A. H., na której operator pocztowy zaznaczał, że przyczyną niedoręczenia przesyłki jest śmierć adresata. Taka adnotacja pojawiała się na każdej przesyłce ekspediowanej przez organ I instancji do zmarłego A. H.. Zauważyć należy, że znajdujący się aktach sprawy rozdzielnik sporządzony na potrzeby postępowania odwoławczego również wymienia A. H.

Konkludując stwierdzić należy, że poczynione uwagi dowodzą tego, że w kontrolowanej sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Z tych też przyczyn organ ponownie rozpatrując sprawę winien dokonać weryfikacji poprawności listy podmiotów dysponujących przymiotem strony w niniejszej sprawie i przeprowadzić postępowanie z ich udziałem. W tej sytuacji na obecnym etapie postępowania rozstrzyganie zarzutów co do meritum sprawy jest przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.