Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 3/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skarg M. M. i B. M. oraz E. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], stwierdzającą we wznowionym postępowaniu, że ostateczna decyzja własna z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z doziemnymi instalacjami: elektryczną, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, doziemną instalacją GPWC, parkingami, pylonem reklamowym oraz zagospodarowaniem terenu i trzema dojściami pieszymi (z ul. [...]), na działkach o nr [...] (obecnie nr [...]), [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B. (przeniesiona decyzją z [...] listopada 2014 r., znak: [...] na rzecz nowego Inwestora - S. R., prowadzącego działalność gospodarczą "R."), została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie nie można jej uchylić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z doziemnymi instalacjami: elektryczną, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, doziemną instalacją GPWC, parkingami, pylonem reklamowym oraz zagospodarowaniem terenu i trzema dojściami pieszymi (z ul. [...] i [...]), na części działek nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B. Decyzja stała się ostateczna [...] sierpnia 2014 r.

Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2014 r., znak: [...], została następnie przeniesiona na rzecz nowego Inwestora: S. R., prowadzącego działalność gospodarczą "R.".

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. M. M. i B. M., współwłaścicielki działek nr [...], sąsiadujących z inwestycją, zwróciły się do Prezydenta Miasta B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Podstawą żądania był fakt, że skarżące nie były poinformowane o toczącym się postępowaniu, co wypełnia przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], wznowił postępowanie, a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...].

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W międzyczasie, bo w dniu [...] kwietnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. decyzją znak: [...], wydał S. R. pozwolenie na użytkowanie budynku handlowego przy ul. [...] w B. Decyzja stała się ostateczna [...] maja 2015 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta B. decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], znów odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], ale po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zawiesił z urzędu wznowione postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2014 r. (wszczętej na wniosek M. M. i B. M.).

Wojewoda P. decyzją z [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, ale Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], uchylił tę decyzję.

Wojewoda P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r., GINB decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], utrzymał ją w mocy, a WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2589/16, oddalił skargi B. M., M. M. i E. S. na powyższą decyzję GINB.

Wobec powyższego, Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Po przeprowadzeniu tego postępowania, organ I instancji decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], stwierdził, że własna ostateczna decyzja z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa (strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu), a jednocześnie nie można jej uchylić, gdyż prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, a co za tym idzie w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. M., B. M. i E. S..

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości, zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z 13 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Bk 16/19, oddalił sprzeciw S. R. od tej decyzji kasacyjnej. Wyrok ten stał się prawomocny.

Po rozpoznaniu sprawy już po raz czwarty, Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję znak: [...], w której uchylił własną ostateczną decyzję z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. R., prowadzącemu działalność gospodarczą "R.", pozwolenia na budowę budynku handlowego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr [...] (powstałej z podziału działki [...] przy ul. [...] w B.

Po rozpatrzeniu odwołań M. M., E. S. oraz B. M., Wojewoda P. decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu sprawy po raz piąty Prezydent Miasta B. decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], stwierdził, że własna ostateczna decyzja z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie nie można jej uchylić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Termin zdaniem organu ten upłynął [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż naruszeniem prawa w postępowaniu zwykłym był brak zapewnienia stronom udziału w postępowaniu oraz fakt, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, która nie odzwierciedlała rzeczywistej średnicy kanału deszczowego. Organ wyjaśnił też, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednocześnie stwierdził, że nie wystąpiła druga przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli w sprawie nie wystąpiły fałszywe dowody, których fałszywość stwierdziłby sąd lub uprawniony do tego organ.

Odwołania od powyższej decyzji złożyły B. M., M. M. i E. S..

Wojewoda P. postanowieniem z [...] października 2019 r., znak: [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. M., zaś decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ opisał precyzyjnie dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. W jego ocenie ma rację organ I instancji, że nie można uchylić decyzji z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], chociaż została wydana z naruszeniem prawa, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z organem I instancji w zakresie stwierdzonych w decyzji naruszeń. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. stwierdził, że w sprawie nastąpiło tylko naruszenie procesowe (strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu) i materialne (mapa do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu nie odzwierciedlała rzeczywistej średnicy kanału deszczowego). Natomiast w ocenie organu odwoławczego, inwestycja została zaprojektowana pod kątem odprowadzenia nadmiaru wód opadowych do niesprawnej kanalizacji deszczowej wbrew zasadom wiedzy technicznej. Można nawet stwierdzić, iż nie jest to tylko wiedza techniczna, ale ogólna, gdyż racjonalnym jest brak możliwości podłączenia urządzenia do wadliwego systemu. Zaaprobowanie wskazania w projekcie budowlanym obiektu handlowego podłączenia nowej inwestycji do niesprawnej kanalizacji deszczowej (wg odrębnego postępowania) i udzielenia pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne. Narusza to bowiem interes osób trzecich oraz jak wyżej wskazano jest niezgodne z zasadami wiedzy technicznej. Zdaniem więc Wojewody, w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę winno się zobowiązać inwestora do przeprojektowania inwestycji w zakresie instalacji kanalizacji deszczowej bez możliwości podłączenia budynku handlowego do wadliwej kanalizacji deszczowej, która przy intensywnych opadach deszczu powodowała wybijanie wody ze studzienki na działce inwestycyjnej i zalewanie działek nr [...]

Podsumowując Wojewoda wskazał, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2014 r. doszło do naruszenia prawa procesowego (M. M., B. M. i E. S. bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu) oraz trzech naruszeń prawa materialnego. Pierwsze naruszenie prawa materialnego zostało wskazane przez organ I instancji i związane było z mapą do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu, nieodzwierciedlającej rzeczywistej średnicy kanału deszczowego. Pozostałe dwa naruszenia prawa materialnego (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9 ustawy Prawo budowlane), stwierdzone wyłącznie przez organ odwoławczy, dotyczą zaplanowania w projekcie budowlanym podłączenia inwestycji do wadliwej kanalizacji deszczowej wg odrębnego opracowania. Jak wyżej wykazano było to niezgodne z zasadami wiedzy technicznej i naruszało zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Innych naruszeń prawa Wojewoda P. nie stwierdził.

Natomiast Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta B. słusznie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Strony podnosiły, że fałszywym dowodem jest mapa do celów projektowych, na której uwidoczniono inne średnice kanalizacji deszczowej, niż były w rzeczywistości. Jednak brak prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu o sfałszowaniu dowodu powoduje brak zaistnienia powyższej przesłanki wznowienia. Okoliczność opracowania projektu zagospodarowania terenu na mapie do celów projektowych, na której uwidocznione zostały średnice kanalizacji deszczowej nieodzwierciedlające stanu rzeczywistego stanowi naruszenie prawa, ale nie można bez prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzić, że mapa ta była fałszywa.

W ocenie organu odwoławczego, również zaprojektowanie podwyższenia terenu inwestycyjnego oraz ukształtowanie skarp nasypu nie może być uznane za naruszenie prawa. Podkreślić bowiem trzeba, że żaden przepis prawa nie zakazuje wprost podnoszenia terenu i kształtowania skarp nasypu. Organ wyjaśnił też, że już po realizacji inwestycji, w odrębnym postępowaniu nakazano wykonanie rowu odpływowego na działce inwestycyjnej. Jednakże w ocenie organu, organy wydające pozwolenie na budowę oceniają zamierzenie budowlane w fazie projektowania, a nie jego użytkowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że projekt budowlany budynku handlowego jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr XXIX/295/12 Rady Miejskiej B. z dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy w Białymstoku w rejonie ulic [...] i Niedźwiedziej ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 10 lipca 2012 r. poz. 2040) – szeroko uargumentował swoje stanowisko.

Odniósł się też do zarzutów z odwołania w zakresie naruszenia w sprawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiących o konieczności przedstawienia projektu kompletnego i odnoszącego się do całego zamierzenia inwestycyjnego (wraz z przyłączem do kanalizacji deszczowej) jest niezasadny i stwierdził, że są one niezasadne. Przyłącza do zewnętrznych sieci wodno-kanalizacyjnych z reguły mogą być przedmiotem odrębnego opracowania. Zatem przyłącze do kanalizacji deszczowej mogło zostać zrealizowane co do zasady w odrębnym postępowaniu, jednak z uwagi na indywidualne okoliczności niniejszej sprawy nie powinien zostać zatwierdzony projekt budowlany, w którym projekt zagospodarowania terenu przewidywał przyłącze do niewydolnej kanalizacji deszczowej wg odrębnego opracowania, gdyż jest to niezgodne z zasadami wiedzy technicznej.

Organ ustosunkował się też do żądania zawartego w odwołaniu w zakresie wydania decyzji, w której zostanie stwierdzone, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie przepis art. 151 § 2 k.p.a. nie przewiduje wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2014 r. było już prowadzone i zakończyło się decyzjami odmownymi, zaś prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2589/16, skargę od tych decyzji oddalono.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na upływ pięcioletniego terminu możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2019 r., choć organ odwoławczy nie w pełni podzielił zakres naruszeń prawa. Wojewoda P. w uzasadnieniu niniejszej decyzji rozszerzył ilość naruszeń prawa materialnego, do czego miał prawo jako organ odwoławczy, posiadający nie tylko kompetencje kontrolne, ale także merytoryczne. Tut. organ przy zachowaniu tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy zawarł w uzasadnieniu decyzji własną argumentację, która jest w pewnej części odmienna do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zdaniem Wojewody P. organ I instancji niewłaściwie bowiem ocenił okoliczności faktyczne związane z przyłączeniem inwestycji do niesprawnej kanalizacji deszczowej. Tym samym uznano, że tut. organ był uprawniony do innego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które uznał za prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosły M. M. i B. M., w której zaskarżonej decyzji zarzuciły, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazały, że w listopadzie 2018 r. Departament Ochrony Środowiska UM w B. nakazał przebudowanie spornego rurociągu. Zdaniem skarżących organ odwoławczy naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 28 ust. 2 warunków technicznych poprzez nieuwzględnienie, że źle zaprojektowano kwestie odprowadzania wód opadowych, a to stanowi rażące naruszenie prawa. Zalewanie ich działek ze spornego rurociągu jak też ze skarpy z placu inwestora, trwa do tej pory.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła również E. S., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła, że jest nieprawidłowa, gdyż wskazane przez Wojewodę naruszone przepisy stanowią podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ze wskazaniem, że naruszone zostały konkretne przepisy, które w poprzednim postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie był badane.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2020 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączono sprawy z obu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Pismem procesowym z dnia 11 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej E. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 103 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż spełniona została przesłanka określona w tym przepisie, tj. upłynęło 5 lat od doręczenia decyzji, podczas gdy pięcioletni termin od dnia doręczenia decyzji nie minął, albowiem postępowanie w sprawie było zawieszone od dnia 9 września 2015 r. do dnia 20 lipca 2018 r., a zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie,

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności stanu faktycznego istotnej dla rozstrzygnięcia w sprawie, a mianowicie faktu zawieszenia postępowania od dnia 9 września 2015 r. do dnia 20 lipca 2018 r., co zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymało bieg pięcioletniego terminu określonego w art. 146 §1 k.p.a.,

c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo uargumentowano podniesione zarzuty i wskazano m.in., że przepis art. 146 §1 k.p.a. co prawda przewiduje pięcioletni termin uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., jednakże przepis ten nie zawiera w swojej treści wyłączenia stosowania ogólnego przepisu art. 103 k.p.a. Przedmiotowy zabieg ustawodawczy nie jawi się jako przypadkowy, albowiem przepis art. 103 k.p.a. zabezpiecza interesy uczestników postępowania administracyjnego przed jednostronnymi aktami władzy organów administracyjnych, które w sposób nieograniczony mogłyby kształtować terminy dochodzenia przez obywateli swoich praw. Mianowicie organ administracji poprzez jednostronny akt władzy administracyjnej w formie wydania z urzędu decyzji o zwieszeniu postępowania administracyjnego byłby w mocy przedłużać postępowanie w taki sposób, aby minął termin pięcioletni lub dziesięcioletni wskazany w art. 146 §1 k.p.a. Takie rozwiązanie w rzeczywistości sprawiałoby, że instytucja wznowienia postępowania z art. 145-145b miałaby charakter wyłącznie iluzoryczny, a zasady praworządności oraz państwa prawa by nie istniały, albowiem nie byłoby faktycznej możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa, gdyż ich wyeliminowanie zależałoby wyłącznie od decyzji organów które te decyzje wydały. Takie postrzeganie przepisów prawa naruszałoby również w sposób oczywisty art. 45 ust. 1 Konstytucji, albowiem pozbawiałby człowieka prawa do rozstrzygnięcia sporu z organami administracyjnymi przed sądem administracyjnym.

Pismem procesowym z dnia 16 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej B. M. rozszerzył skargę i zaskarżonej decyzji zarzucił:

a) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu zawieszenia postępowania administracyjnego od dnia 9 września 2015 r. do dnia 20 lipca 2018 r.,

b) naruszenie art. 103 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy bieg pięcioletniego terminu, określonego w art. 146 § 1 k.p.a. został zawieszony, a tym samym organ II Instancji był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B.,

c) naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że upłynął pięcioletni termin liczony od daty doręczenia decyzji, podczas gdy w sprawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, ze przedmiotowe postępowanie toczyło się przewlekle (dowód w postaci I kserokopii postanowienia Wojewody P. z dnia [...] maja 2019 r. znak [...]. Ponadto organ odwoławczy pominął istotny fakt jakim było zawieszenie postępowania administracyjnego od dnia 9 września 2015 r. do dnia 20 lipca 2018 r. Ponadto organ naruszył art. 103 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie odnosi się on do terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie w dniu 9 września 2015 r. nastąpiło zawieszenie postępowania administracyjnego, a tym samym bieg wszystkich terminów przewidzianych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe zaś uchybienia bezpośrednio wpłynęły na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 146 § 1 k.p.a. wskazującego na pięcioletni termin liczony od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, na uchylenie wadliwej decyzji w związku z wznowieniem postępowania.

Dalej podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co potwierdza samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody P. wskazuje, że zachodzi konieczność uchylenia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta B.. Nie odpowiada ono prawu, narusza interesy skarżących i ich prawo własności, jak również negatywnie wpływa na dalszy obrót prawny związany z przedmiotowymi nieruchomościami. Dodatkowo decyzje wydane w sprawie powodują, że nieruchomości skarżących znacznie straciły na wartości, wobec nieprawidłowej gospodarki wodnej.

Pismem procesowym z dnia 25 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej M. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa a zatem organ powinien stwierdzić jej nieważność,

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu organów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nieprawidłowo uznał, iż doszło jedynie do naruszenia prawa a nie do rażącego naruszenia prawa, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dawałoby organowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika co prawda, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji była rozpatrywana przez organ II instancji, który wydał decyzję [...] maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie mniej jednak była ona oparta na ustaleniach poczynionych do maja 2016 r. Z ustaleń poczynionych po tym okresie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej obecnie decyzji Wojewody P. z [...] listopada 2019 r. wynika, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2014 r. doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uczestnik postępowania S. R. wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne i podlegają oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], stwierdzającą we wznowionym postępowaniu, że ostateczna decyzja własna z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z doziemnymi instalacjami: elektryczną, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, doziemną instalacją GPWC, parkingami, pylonem reklamowym oraz zagospodarowaniem terenu i trzema dojściami pieszymi (z ul. [...] i [...]), na działkach o nr [...](obręb [...]) przy ul. [...] w B. (przeniesiona decyzją z [...] listopada 2014 r., znak: [...] na rzecz nowego Inwestora - S. R., prowadzącego działalność gospodarczą "R."), została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie nie można jej uchylić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił przepisy art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] lutego 2015 r. jako podstawę żądania wskazano okoliczność, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 16/19, wynika również, że postępowanie wznowieniowe toczy się w oparciu o podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przesądzono w nim dodatkowo, że stronami tego postępowania są zarówno M. M. i B. M., jak i E. S..

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu wszystkie podniesione w skargach zarzuty są niezasadne. W szczególności niezasadne są wszystkie zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a sprowadzające się do niewzięcia przez organy pod uwagę, że przedmiotowe postępowanie było przez okres ponad dwóch lat zawieszone. W tej mierze zauważenia bowiem wymaga, że skoro w sprawie upłynęło pięć lat od doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2014 r., co jest w sprawie bezsporne, to organy nie mogły inaczej orzec, jak tylko na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. Jak bowiem jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 536/19). Termin ten, chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 107/18). Nie przerywa go zatem także zawieszenie postępowania. W szczególności przepis art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane w art. 146 § 1 k.p.a., czy art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 283/19). Jak również trafnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2472/15, ustawodawca wprawdzie w art. 103 k.p.a. zawarł stwierdzenie, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, ale nie rozciągnął tego unormowania na wszystkie terminy zamieszczone w tej ustawie. W szczególności przepis art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane w art. 146 § 1, czy art. 156 § 2 tej ustawy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że zawieszenie postępowania administracyjnego pociąga za sobą wstrzymanie biegu jedynie terminów procesowych regulujących przebieg postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć terminy dokonania czynności przez organy administracyjne oraz strony postępowania.

Sąd w składzie niniejszym w pełni akceptuje stanowiska wyrażone powyżej. Wobec tego niezasadne są także wszystkie zarzuty obu skarg dotyczące naruszenia przez oba organy przepisów art. 103 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a., czy też naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżące wprawdzie podjęły próbę odmiennej interpretacji przepisów art. 103 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a., niż interpretacje występujące jednolicie w doktrynie i judykaturze, jednakże jawi się ona jako nieprzekonująca i zarazem nieprawidłowa. Nie można też w tym przypadku mówić o naruszeniu przez organy art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Organy w niniejszym postępowaniu działały bowiem na podstawie i w granicach prawa. Są one bowiem w pełnym zakresie związane zasadą legalizmu, tj. zobowiązane są do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że tylko niektóre z tych organów upoważnione są do zainicjowania przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności prawa. Stosowanie więc przez organy administracyjnego prawa niekonstytucyjnego jest często korygowane dopiero na etapie sądowej kontroli rozstrzygnięć tych organów. Powyższe oznacza zaś, że w sprawie niniejszej, nawet gdyby organy uznały, że omawiane przepisy są niekonstytucyjne – chociaż tak nie uznały, to i tak nie byłyby uprawnione do ich niezastosowania i orzekania jedynie w oparciu o przepisy Konstytucji RP.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. to stwierdzić należy, że skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, czemu dał wyraz zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu swojej decyzji, to prawidłowo przywołał podstawę rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oceny tej nie zmienia też fakt dopatrzenia się przez organ odwoławczy większej ilości naruszeń w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 sierpnia 2014 r. niż to zrobił organ I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając, zgodnie z art. 15 k.p.a., sprawę od początku i w pełnym zakresie, uprawniony był do takiego działania.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten, zdaniem Sądu, nie miał zastosowania w sprawie. Przedmiotowa sprawa toczyła się w ramach wznowionego postępowania w oparciu o przepisy art. 145 – 152 k.p.a. a nie o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przepisy art. 156 – 159 k.p.a. Zgodnie więc z art. 151 § 1-2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, organ administracji publicznej mógł wydać jedynie jedną z decyzji wskazanych w tych przepisach, a pośród nich brak jest możliwości wydania decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 77/18). Użyte zaś w przepisie art. 151 § 2 k.p.a. sformułowanie "organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa" nie jest tożsame ze stwierdzeniem użytym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa". Zresztą, jak trafnie wskazały organy, toczyło się już z wniosku skarżących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W jego ramach Wojewoda P. decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r., GINB decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], utrzymał ją w mocy, zaś WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2589/16, oddalił skargi skarżących na powyższą decyzję GINB. Pozostawanie zatem w obrocie prawnym, zgodnie z art. 16 k.p.a., ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie zezwala na ponowne badanie przesłanek jej nieważności.

Jako niezasadny należało potraktować także wniosek skarżących o żądanie z Prokuratury Rejonowej B. akt postępowania o sygn. P[...], dotyczącego ewentualnego popełnienia przestępstwa przez projektanta, który projektował projekt inwestycji niezgodnie z prawem. Dowód ten w żadnej mierze nie mógłby wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli we wskazanej sprawie ów projektant zostałby prawomocnie skazany za takie przestępstwo i w związku z tym pojawiła się nowa podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to byłaby podstawa do złożenia nowego wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o te właśnie podstawy. Dla skargi o wznowienie postępowania w oparciu o powyższe podstawy wznowieniowe ustawodawca przewidział, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., dziesięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

W sprawie niniejszej nie było także podstaw do zawieszania postępowania sądowego z uwagi na toczenie się postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych względem działek skarżących o numerach [...] położonych przy ulicy [...] w B. WSA w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 641/18, uchylił decyzję SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wydanej, we wznowionym postępowaniu, decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie. Sprawa ta znajduje się ponownie na etapie rozpoznania przez SKO w B., ale pozostaje ona poza wpływem na sprawę niniejszą. Inne są bowiem przedmioty obu postepowań, zaś rozstrzygnięcie w sprawie o naruszenie stosunków wodnych nijak nie może wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej, która wydana została w oparciu o przepis art. 146 § 1 k.p.a. (upływ 5 letniego terminu). Żadna bowiem okoliczność, jak wskazywano już wyżej, nie tamuje upływu tego terminu.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.