Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 315/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie: WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz NSA Jan Kacprzak (spr.) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 33/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 31 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od skarżącego J. K.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 33/06, wydanym w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 31 października 2005 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił tę decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 28 czerwca 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K., na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 28, 30 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) − dalej zwaną u.s.u.s. − odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości 23.609,14 złotych. Organ pouczył wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego może zwrócić się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 8 września 2005 r. J. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał również, że otrzymał decyzję z opóźnieniem, co było przyczyną, dla której uchybił terminowi do złożenia wniosku, bowiem zmieniał miejsce pobytu w związku z osadzeniem go w Zakładzie Karnym – początkowo w K. następnie w W. i P.

Decyzją z dnia 31 października 2005 r. nr [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., na podstawie art. 83b ust 1 i art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 58 i 127 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wnioskodawcy w dniu 5 lipca 2005 r., a zatem ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 19 lipca 2005 r., zaś wniosek J. K. wpłynął do ZUS w dniu 8 września 2005 r. Organ wskazał nadto, iż decyzja przesłana została na wskazany przez wnioskodawcę adres do korespondencji w [...] i tam została odebrana. Organ podniósł, że ze względu na przedłożone zaświadczenie z Aresztu Śledczego w K. z dnia 24 lutego 2005 r., z którego wynikało, że J. K. jest osobą skazaną, to wnioskodawca powinien podać inny adres do doręczeń. W ocenie organu uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło zatem z winy wnioskodawcy i z tego powodu brak było podstaw do jego przywrócenia.

J. K. w terminie do wniesienia skargi, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z pismem nazwanym "zażaleniem", w którym domagał się przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 28 czerwca 2005 r. Podniósł on, iż wskazany adres do korespondencji był czasowym adresem żony, natomiast nie podawał on adresu Aresztu Śledczego w K., w którym wówczas przebywał, bowiem w każdej chwili mógł zostać przeniesiony do innego zakładu karnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wniesiona skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn aniżeli te, które podniósł J. K.

Wojewódzki Sąd zaznaczył, iż przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi rozstrzygnięcie ZUS w kwestii procesowej – decyzja w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że skarżący otrzymał decyzję organu pierwszej instancji później niż wynikało to z daty jej doręczenia, a okoliczność ta miała bezpośredni wpływ na wniesienie środka odwoławczego z uchybieniem terminu ustawowego. Jakkolwiek skarżący nie złożył odrębnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, to jednak z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikały okoliczności, które wskazywały na taką wolę strony.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestią, która wymagała rozpatrzenia w pierwszej kolejności jest stwierdzenie prawidłowego doręczenia decyzji stronie, bowiem ta okoliczność stanowi podstawę do rozważań o skutkach wynikających z doręczenia.

Za bezsporną okoliczność Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący w postępowaniu toczącym się przed ZUS podał adres do doręczeń w [...]. Bezspornym było również to, że organ decyzję z dnia 28 czerwca 2005 r. przesłał na wskazany adres do doręczeń.

Wojewódzki Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadamiać organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W przypadku zaniedbania temu obowiązkowi, doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny.

Wojewódzki Sąd stwierdził, iż skarżący, jak wynika to z treści jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzutów skargi, świadomie nie informował organu o zmianie adresu, obawiając się, że zmiana zakładu karnego opóźni lub uniemożliwi doręczenie pism. Przyjął zatem pełną odpowiedzialność za skuteczne doręczenie pism pod wskazany adres do korespondencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż nieobecność adresata pod wskazanym adresem nie uniemożliwia skutecznego doręczenia pisma, gdyż można zastosować tryb przewidziany art. 43 k.p.a.

Dokonując oceny skuteczności doręczenia decyzji skarżącemu, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że doręczenie pomimo przyjęcia formuły tzw. doręczenia zastępczego nie było prawidłowe, albowiem niezbędną przesłanką zastosowania doręczenia zastępczego jest zobowiązanie się odbiorcy do oddania pisma adresatowi. Organ doręczający pismo ma tu nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek zażądania, aby odbiorca złożył w tej kwestii wyraźne oświadczenie. W jego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego przekazania pisma adresatowi.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ rozpatrujący wniosek skarżącego o przywrócenie terminu, okoliczności tych nie wziął pod uwagę.

Wojewódzki Sąd wskazał, iż zwrotne poświadczenie odbioru, zawarte w aktach administracyjnych sprawy nie zawiera zobowiązania osoby, która dokonała odbioru decyzji, że osobiście przekaże pismo skarżącemu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ZUS błędnie przyjął, że decyzja została doręczona prawidłowo i w konsekwencji błędnie uznał, że wniesienie środka odwoławczego przez J. K. z opóźnieniem było przez niego zawinione, co wywołało skutek procesowy w postaci odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozstrzygnięcie organu, z uwagi na powołane wyżej okoliczności było w świetle art. 58 § 1 i art. 43 k.p.a. wadliwe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości.

Skarżący wniósł o zmianę w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa – art. 41, 43 i 44 k.p.a. poprzez ustalenie, że skarżący w niewłaściwy sposób doręczył decyzję z dnia 31 października 2005 r. nr [...], w ten sposób, iż osoba odbierająca pismo celem uznania go za skutecznie doręczone jest zobowiązana złożyć oświadczenie, że osobiście przekaże pismo skarżącemu. Zdaniem organu doręczenie w trybie art. 43 i 44 k.p.a. na wskazany przez uczestnika postępowania adres rodzi domniemanie, że osoba odbierająca pismo doręczy je uczestnikowi.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie decyzja doręczona została pełnoletniemu domownikowi. Strona postępowania nie poinformowała ZUS o zmianie adresu do doręczeń. Nie jest więc, w ocenie skarżącego, zasadne stanowisko Wojewódzkiego Sądu, zgodnie z którym organ doręczający ma obowiązek żądania złożenia oświadczenia przez odbiorcę, iż ten zobowiązuje się doręczyć pismo adresatowi. Skoro strona nie zawiadomiła organu o zmianie adresu do doręczeń, nie może kwestionować prawidłowości doręczenia zastępczego na podany przez nią adres. Skarżący stwierdził, że interpretację, zgodnie z którą doręczenie pisma zgodnie z treścią art. 43 i 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo doręczone zostało adresatowi należy uznać za słuszne. Strona w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek zawiadamiać organ administracji o każdej zmianie miejsca pobytu i wskazywać adres do doręczeń. Uczestnik wskazał jako adres do doręczeń [...]. Nie można zatem w ocenie skarżącego twierdzić, że nie doręczono mu pisma z przyczyn od niego niezależnych. Skoro zmienił miejsce pobytu i przebywał w Zakładzie Karnym, to powinien o tym fakcie zawiadomić ZUS.

Skarżący stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z przyczyn od uczestnika niezależnych nie dotarła do niego decyzja. Skarżący był świadomy swoich obowiązków, gdyż wskazał organowi adres do doręczeń. Należy zatem przyjąć za zasadne domniemanie, że osoba odbierająca pisma zobowiązała się wobec uczestnika do przekazywania mu pism do niego skierowanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie stwierdzić należy, że oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 41 i art. 44 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych nie stosował. W sprawie jest bezsporne, że skarżący, przebywając w zakładzie karnym, wskazał organowi adres prywatny dla przesyłania korespondencji do niego kierowanej. Wojewódzki Sąd, powołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść art. 41 k.p.a., w żaden sposób go zatem nie naruszył. Nie mógł także naruszyć art. 44 k.p.a., gdyż prawidłowo nie powołał go, bowiem stan faktyczny sprawy nie dotyczy sposobu doręczeń, o którym mowa w tym artykule.

Jeżeli chodzi natomiast o powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 43 k.p.a., to w realiach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wskazanie tej podstawy kasacyjnej odpowiada wymaganiu przytoczenia podstaw kasacyjnych, określonemu w art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mimo niewymienienia w tej podstawie wprost przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jako także naruszonego, a to z następujących względów:

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest prośba skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ("odwołania od decyzji"), a więc zagadnienie o charakterze wyłącznie proceduralnym.

Według art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Na stronie postępowania spoczywa zatem ciężar wykazania − uprawdopodobnienia, że nie ponosi ona winy w przekroczeniu terminu. Wynika z tego, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na odmowę przywrócenia terminu wyznaczają powołane przez stronę w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktyczne, które wskazują na przyczyny niedotrzymania terminu.

W rozpoznawanej sprawie podstawą faktyczną wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia "odwołania" nie było kwestionowanie przez skarżącego prawidłowości doręczenia decyzji i obalanie domniemania doręczenia jej w sposób przewidziany w art. 43 zdanie pierwsze k.p.a. Skarżący, wskazując przyczyny uchybienia terminu, powołał się na to, że przebywając w zakładzie karnym, podał organowi adres do korespondencji, będący adresem pobytu czasowego jego żony i tego adresu używał w korespondencji z organem, zaś przyczyną zbyt późnego otrzymania przez niego decyzji było dwukrotne przetransportowywanie go do innych zakładów karnych. Taka była podstawa faktyczna wniosku skarżącego, wyznaczająca granice tej sprawy o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast, z powołaniem się na art. 134 p.p.s.a. o niezwiązaniu granicami skargi, z urzędu, poza podstawami faktycznymi wniosku skarżącego, zajął się zagadnieniem prawidłowości i skuteczności doręczeń dokonywanych w sposób przewidziany w art. 43 zdanie pierwsze k.p.a., dokonał wykładni tego przepisu oraz ustaleń co do skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji na wskazany przez niego adres korespondencyjny – inny niż adres zakładu karnego i uznając nieskuteczność prawną tego doręczenia uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie zastosował bezpośrednio art. 43 k.p.a.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 43 k.p.a., które doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należy uznać za usprawiedliwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 43 zdanie pierwsze k.p.a. stwierdzając, że przepis ten wymaga złożenia przez odbiorcę pisma wyraźnego oświadczenia o wyrażeniu zgody na przyjęcie pisma i o zobowiązaniu się do osobistego przekazania pisma adresatowi. Przepis ten stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te "podjęły się oddania pisma adresatowi". Z treści tego przepisu nie wynika, że norma prawna zawarta w nim wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę, jak to stwierdził Wojewódzki Sąd, "wyraźnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi". Przepis ten nie wymaga stosowania tak sformalizowanego uzewnętrznienia gotowości przyjęcia pisma i podjęcia się oddania go adresatowi. Natomiast wystarczy, aby na podpisywanym przez osobę jako domownika "potwierdzeniu" odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Takie pokwitowanie jest wystarczającym dowodem podjęcia się oddania pisma adresatowi (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., I SA 2614/00, Lex nr 137823).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok NSA z dnia 24 października 1997 r., I SA/Gd 360/97, Lex nr 44241).

Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął nadto, że w rozpoznawanej sprawie domniemanie powyższe nie tylko nie zostało obalone przez stronę – adresata decyzji, którą zaskarżył do Sądu, ale nie było przez niego w ogóle kwestionowane. Co więcej, w skardze ("zażaleniu") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia "odwołania", skarżący przyznał to, co wskazywał organ w uzasadnieniu decyzji, że przebywając w zakładzie karnym w czasie składania wniosku o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych, podał organowi adres do korespondencji, będący adresem pobytu czasowego jego żony i przez cały dotychczasowy tok postępowania administracyjnego tego adresu używał. Podał też, że powodem zbyt późnego otrzymania kwestionowanej decyzji było przetransportowywanie go do innych zakładów karnych. Skarżący przyznał tym samym, że domownik, który przyjął decyzję wykazał swoją powinność oddania mu tej decyzji.

W takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji, dokonanego w sposób przewidziany w art. 43 zdanie pierwsze k.p.a. − skuteczność ta nie tylko nie była przez skarżącego kwestionowana, lecz otrzymanie przez niego decyzji zostało przez skarżącego przyznane. Treść potwierdzenia odbioru decyzji w rozpoznawanej sprawie nie miała znaczenia, gdyż doszło do przyjęcia decyzji przez domownika pod wskazanym przez skarżącego adresem i do oddania jej skarżącemu.

Jeżeli skarżący przyznaje, że odbiorca korespondencji, o którym mowa w art. 43 zdanie pierwsze k.p.a., przyjął pismo i oddał go skarżącemu, to bezpodstawne jest podważanie z urzędu skuteczności tego doręczenia. Natomiast okoliczności, z powodu których doszło mimo to do przekroczenia terminu, mają znaczenie dla jego przywrócenia w ramach art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zatem, działając z urzędu poza granicami podstaw faktycznych wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia "odwołania" od decyzji, związanymi, stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., z uprawdopodabnianiem przez skarżącego braku winy w uchybieniu terminu, nie tylko dokonał błędnej wykładni art. 43 zdanie pierwsze k.p.a., ale także niewłaściwie go zastosował w tej sprawie. W rezultacie błędnie ustalił, że zwrotne poświadczenie odbioru, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, nie jest wystarczającym potwierdzeniem zastępczego doręczenia decyzji w sposób określony w tym przepisie.

Na skutek powyższych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał zasadności skargi w aspekcie okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącego, zarówno w skardze, jak i wcześniej we wniosku o przywrócenie terminu, co do rzeczywistych przyczyn jego przekroczenia, a mianowicie, czy fakt zastępczego doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 43 zdanie pierwsze k.p.a., w połączeniu z pobytem skarżącego w tym czasie w zakładzie karnym i przenoszeniu go do innych zakładów karnych, są przyczynami w wystarczającym stopniu uprawdopodabniającymi brak po stronie skarżącego winy w uchybieniu terminu. Sprawa wymaga zatem ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.