Wyrok NSA, sygn. akt II SA 892-894/89
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1989-10-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 606  Sprawy z zakresu geologii i górnictwa
Hasła tematyczne: Geologiczne prawo
Ochrona środowiska
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz. 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: par. 26 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1982 nr 20 poz. 149
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 91
journal: Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1978 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze.
Teza: 1. Fakt, że na danym terenie górniczym nie została jeszcze zakończona eksploatacja górnicza, nie wyłącza możliwości przeprowadzenia na tym terenie rekultywacji gruntów, w miarę jak stają się one całkowicie, częściowo lub na czas określony zbędne do prowadzenia działalności przemysłowej /art. 30 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm. - w związku z art. 91 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze - Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12 ze zm./.

2. Brak decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzeniu jej dokumentacji oraz ustaleniu terminu wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów /par. 26 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 20 poz. 149/ nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono.

3. Jedynym kryterium oceny, czy w konkretnym wypadku nastąpiła rekultywacja gruntów, może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe /art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy/.

TEZY

1. Fakt, że na danym terenie górniczym nie została jeszcze zakończona eksploatacja górnicza, nie wyłącza możliwości przeprowadzenia na tym terenie rekultywacji gruntów, w miarę jak stają się one całkowicie, częściowo lub na czas określony zbędne do prowadzenia działalności przemysłowej /art. 30 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm. - w związku z art. 91 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze - Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12 ze zm./.

2. Brak decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzeniu jej dokumentacji oraz ustaleniu terminu wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów /par. 26 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 20 poz. 149/ nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono.

3. Jedynym kryterium oceny, czy w konkretnym wypadku nastąpiła rekultywacja gruntów, może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe /art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Ireny i Ernesta małżonków B. Huberta i Urszuli małżonków G. oraz Krystiana N. na decyzję Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 19 maja 1989 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej na rzecz skarżących kwotę po dwa tysiące złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Irena i Krystian małżonkowie N., Irena i Ernest Małżonkowie B. oraz Urszula i Hubert małżonkowie G. są właścicielami gruntów rolnych /łąka/, położonych w P. wzdłuż koryta rowu /cieku/ "A" i oznaczonych jako działki nr 21,255/81, 254/81, 253/79, 252/79, 251/79, 82 i 83, o powierzchni ogólnej około 6,0 ha, przy czym działka nr 82 oraz część działek nr 252/79, 251/79 i 253/79 stanowią grunty leśne.

W czasie eksploatacji górniczej w latach 1975 - 1982 nastąpiło obniżenie gruntów /niecka/, degradacja gleby /zmiana stosunków wodnych, oczka bagienne, załamanie gruntu, zakwaszenie, zanik traw szlachetnych itp./. Dno koryta rowu zostało zamulone i podniesione. Stan ten spowodował również zawodnienie terenów zabudowanych w centrum P. W związku z powyższym Okręgowa Komisja do Spraw Szkód Górniczych w G. wydała orzeczenie nr I-1620-39/82 z dnia 11 października 1982 r. /orzeczenia tego brak jest w aktach/, stwierdzające między innymi degradację łąki przyległej do cieku "A" w 80-85 procent, zobowiązała Urząd Gminy w G. do wykonania regulacji cieku "A" z równoczesnym obniżeniem jego niwelaty pod mostem drogowym w ciągu ul. G. oraz do wykonania robót towarzyszących i porządkowych - w terminie do końca 1983 r. Zakończenie tych robót nastąpiło w 1985 r.

Z opinii koordynacyjnej z dnia 18 stycznia 1983 r., wydanej przez Naczelnika Gminy G., wynikało, że zakres rzeczowy regulacji cieku "A" obejmuje między innymi rekultywację terenów i użytków rolnych położonych na terenie cieku, że rekultywacja ta jest robotą towarzyszącą i przywróci do produkcji rolnej około 6 ha łąk, które obecnie są zdewastowane i nie użytkowane ze względu na podniesienie się poziomu wód gruntowych i załamania terenu, oraz że po zrekultywowaniu i zagospodarowaniu tych łąk grunty należy przekazać rolnikom do użytkowania. Opinię tę otrzymały Kopalnie Węgla Kamiennego "M." i "S.".

Decyzja z dnia 24 grudnia 1987 r., wydana na podstawie art. 31 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ oraz par. 26 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/, po rozpatrzeniu wniosków Ernesta B., Urszuli G. i Krystiana N. /wniosków tych brak jest w aktach sprawy/ w sprawie uznania za zakończoną rekultywacji gruntów w P., położonych wzdłuż koryta cieku "A", to jest działek nr 21, 255/81, 254/81, 254/81, 253/79, 252/79, 251/79, 82 i 83, oraz dokonaniu w dniu 4 grudnia 1987 r. komisyjnych oględzin na gruncie, Naczelnik Gminy w G. uznał za zakończoną rekultywację tych gruntów w latach 1983, 1984 i 1985, wykonaną jako roboty towarzyszące w związku z orzeczeniem Okręgowej Komisji do Spraw szkód Górniczych nr I-1620-39/82 z dnia 11 października 1982 r. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że grunty i łąki stanowiące własność Ernesta B., Urszuli G. i Krystiana N. zostały zdegradowane w wyniku drastycznej zmiany stosunków wodnych; wytworzyły się oczka bagienne, grunt pozałamywał się, wobec czego za grunt zostały wypłacone jednorazowe odszkodowania pieniężne. W związku z realizacją orzeczenia Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych, mającego na celu odwodnienie centrum P., zaszła konieczność wybudowania nowego koryta rowu melioracji szczegółowej - rów "A", a później - w związku z dalszymi jego załamaniami - zaszła konieczność jego ponownej regulacji. Grunt z wykopów został rozplantowany na przyległe grunty /łąki/, co przyczyniło się do całkowitej rekultywacji tych gruntów /gdyż zlikwidowano załomy, oczka bagienne/ i obniżyło zwierciadło wody gruntowej. Następnie przystąpiono do zagospodarowania tych gruntów przez właściwą uprawę i zasianie traw /zagospodarowanie plantówki/. Niezależnie od tego właściciele gruntów otrzymali odszkodowania pieniężne za niemożność użytkowania gruntów, wyliczone przez biegłych rzeczoznawców rolnych, którzy przyjęli w swych operatach pełna wartość bonitacyjną tych gruntów, biorąc pod uwagę rekultywację i zagospodarowanie. Odszkodowanie to płaciła kopalnia i nie wniosła z tego tytułu żadnych zastrzeżeń. Po wykonaniu robót całość została odebrana przez odpowiednie komisje z udziałem wszystkich zainteresowanych, to jest kopalni, Gwarectwa, Urzędu i wykonawców, na co spisano odpowiednie protokoły i czego nie kwestionowali zainteresowani.

Od powyższej decyzji Kopalnia Węgla Kamiennego "M". złożyła - po terminie - odwołanie do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania.

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. postanowieniem z dnia 13 maja 1988 r. oddalił wniosek Kopalni o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 24 grudnia 1987 r., po czym decyzją z dnia 13 maja 1988 r. nr G.III-9-7455/34/88, wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 par. 1 Kpa, stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji Naczelnika Gminy. W uzasadnieniu swej decyzji Dyrektor Wydziału podał, że nie można się zgodzić z argumentacją zawartą w decyzji Naczelnika Gminy w G., ponieważ zakończenie rekultywacji - zgodnie z par. 26 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. - możliwe jest tylko przy zachowaniu wcześniejszych warunków, o których mowa w tym przepisie. W sprawie zarówno brak jest decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji i zatwierdzenia jej dokumentacji, jak i nie ustalono terminu wykonania tej rekultywacji. W takiej sytuacji Naczelnik Gminy nie mógł uznać rekultywacji za zakończoną. Drugi aspekt sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy faktycznie przeprowadzone prace są pracami rekultywacyjnymi w rozumieniu ustawy z dnia 26 marca 1983 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./. Jak wynika z opinii białego, prace polegały na budowie nowego koryta rowu "A" wraz z robotami towarzyszącymi, to jest plantowaniem, zagospodarowaniem terenu oraz obsiewem traw, i były wynikiem obowiązku naprawienia szkody górniczej, orzeczonego przez Okręgową Komisję do Spraw Szkód Górniczych w G. w dniu 11 listopada 1982 r. Przepis art. 91 prawa górniczego stanowi o swoistym związku przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przepisów prawa górniczego w zakresie rekultywacji gruntów. Niedopatrzenie przez organ I instancji warunków wynikających z cytowanych wyżej przepisów stanowi rażące naruszenie prawa.

Od powyższej decyzji Ernest B., Urszula G. i Krystian N. złożyli odwołanie do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący się stwierdzali, iż nie jest trafny pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie można uznać rekultywacji gruntów za zakończoną, skoro nie zostały spełnione wcześniejsze warunki, o których mowa w par. 26 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. ponieważ rozporządzenie to jest aktem prawnym wykonawczym do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z tym nie może przekraczać ram zawartych w upoważnieniu ustawowym ani też nie może być sprzeczne z przepisami tej ustawy. Artykuł 29 tej ustawy definiuje pojęcie rekultywacji i w świetle tego przepisu nie ma wątpliwości, że w sprawie dokonano de facto rekultywacji działek gruntowych, będących przedmiotem sprawy, mimo że wcześniej Naczelnik Gminy G. nie stwierdził w sposób formalny ograniczenia wartości użytkowej gruntów, nie ustalił kierunków zagospodarowania gruntów i osoby odpowiedzialnej za rekultywację, nie zatwierdził dokumentacji rekultywacji i zagospodarowania gruntów i nie ustalił terminu zagospodarowania i rekultywacji gruntów /chociaż merytorycznie rzecz biorąc, czynności te zostały dokonane w różnych dokumentach/. Mimo formalnego niewykonania tych czynności fakt rekultywacji miał miejsce i nie można nad nim przejść do porządku, twierdząc, że z powodu niezachowania wymagań formalnych rekultywacji nie było i nie została ona ukończona. Jest bowiem rzeczą niewątpliwą, że spełnione zostały przesłanki z art. 29 omawianej ustawy, a rozporządzenie nie może pozostawać z ustawą w sprzeczności ani nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego, zakreślone w art. 33 tej ustawy. Rozporządzenie precyzujące szczegóły wykonawcze i techniczne nie może znosić oddziaływania ustawy i powinno ustępować wtedy, gdy spełnione są przesłanki materialnoprawne i merytoryczne ustawy, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ponadto zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i podważa zaufanie obywatela do organów administracji państwowej, została bowiem podjęta zza biurka, pod wpływem czynników wrogich rolnictwu i rolnikom. Odwołujący się podnoszą, że wykonanie rowu "A" spowodowało odwodnienie gruntów, a wydobywany z tego rowu humus został rozplantowany na ich terenie; z dziennika budowy i obmiarów wynika, że była to warstwa grubości ok. 20 cm. Ponadto wyrównano lokalne zapadliska, pobronowano i obsiano grunty trawą itp. Do tych robót wykonawcy byli zobowiązani opinią koordynacyjną z dnia 18 stycznia 1983 r. Zgodnie z tą opinią Kopalnie "M." oraz "S." zostały zobowiązane do rekultywacji gruntów przyległych do tego rowu na obszarze 6,0 ha oraz do przekazania tych gruntów po zrekultywowaniu ich właścicielom - rolnikom do użytkowania. Obowiązki te zostały potwierdzone przez Naczelnika Gminy G. w decyzjach nr 8381/83 oraz nr R 7211/1/83 z dnia 25 maja 1983 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę rowu "A". W związku z tym nie jest prawdą, że Urząd Gminy G. przed wydaniem decyzji z dnia 24 grudnia 1987 r. nie podjął żadnych czynności formalnoprawnych w kierunku zrekultywowania gruntów. Ponadto powyższe rozporządzenie nie stanowi, że do uznania rekultywacji za zakończoną konieczne jest dokonanie czynności wynikających z wcześniejszych punktów zawartych w par. 26 tego rozporządzenia. Odwołujący się podkreślają, że żaden przepis nie wyłącza wykonywania rekultywacji na gruntach terenu górniczego, a art. 30 ust. 4 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówi, że rekultywację przeprowadza się nawet wtedy, gdy grunty te stają się zbędne na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej, co miało miejsce w tym wypadku. A zatem twierdzenie, że rekultywację przeprowadza się dopiero po zakończeniu eksploatacji, jest niezgodne z tą ustawą. Odwołujący się podnoszą, że zaskarżona decyzja ma na celu wykazanie, iż te 6 ha łąk jest w dalszym ciągu nieużytkiem i górnictwo może robić z tymi łąkami, co mu się podoba. Jest to typowy przykład arogancji władzy. Prawdopodobnie chodzi o to, aby dać obu Kopalniom zgodę na sypanie wałów na tych łąkach ze skały płonej /bezpłatnie/, o co Kopalnie występowały do odwołujących się rolników. Odwołujący się stwierdzają, że sporne łąki od samego początku do chwili obecnej mają klasę III b i nie zostały przeklasyfikowane; podatki od nich płacą przez cały czas za klasę III b. Wnoszą więc o komisyjne stwierdzenie aktualnego stanu łąk, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zza biurka, bez dokonania oględzin w terenie.

Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją ostateczną nr GZM.ot.051/601-189/88 z dnia 19 maja 1989 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podał, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia 24 grudnia 1987 r. o uznaniu rekultywacji za zakończoną jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa i rażąco narusza zasady przeprowadzania i wykonywania rekultywacji gruntów oraz znoszenia obszarów górniczych. Rekultywacje gruntów prowadzi się na gruntach przekształconych bądź zdewastowanych w wyniku działalności przemysłowej. Szeroki zespół prac rekultywacyjnych, określonych w dokumentacji technicznej, podlega zatwierdzeniu, kontroli wykonania i odbiorom robót rekultywacyjnych, następnie uznaniu rekultywacji za zakończoną. Budowa i regulacja rowu łącznie z robotami towarzyszącymi przed zakończeniem działalności górniczej jest działaniem doraźnym, naprawianiem szkody górniczej, i nie gwarantuje trwałego użytkowania rolniczego gruntów, gdyż może się zmienić ich wartość produkcyjna. Wykonane roboty w ustalonym czasie i zakresie nie są rekultywacją gruntów w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania.

Od decyzji ostatecznej Irena i Ernest małżonkowie B., Urszula i Hubert małżonkowie G. oraz Krystian N. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego polegało, zdaniem skarżących, na nieuwzględnieniu, że w wyniku robót górniczych omawiany grunt stał się nieużytkiem, a Naczelnik Gminy w G. wydał opinie koordynacyjną do projektu technicznego przebudowy rowu "A", zobowiązującą Kopalnie "M." i "S." do zrekultywowania gruntów przyległych do rowu "A" jako roboty towarzyszącej. Powyższa opinia koordynacyjna z dnia 18 stycznia 1983 r. jest prawomocną decyzją administracyjną. Ponadto Naczelnik Gminy w pozwoleniu na budowę rowu "A" oraz w pozwoleniu wodnoprawnym zobowiązał Kopalnie do zachowania warunków wynikających z tej opinii koordynacyjnej /decyzji/. Skarżący odsyłają do zamieszczonej w odwołaniu od decyzji organu I instancji szczegółowej argumentacji w kwestii naruszeń prawa materialnego. Naruszenie przepisów postępowania polega, zdaniem skarżących, na niezastosowaniu się do art. 89 par. 2 Kpa. Organ stopnia wojewódzkiego bowiem powinien był przeprowadzić rozprawę administracyjna na miejscu w P. z udziałem stron, świadków i biegłego oraz przeprowadzić oględziny spornych łąk. Spowodowałoby to wyjaśnienie sprawy i pozwoliło na utrzymanie w mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia 24 grudnia 1987 r., przy założeniu, że odwołanie Kopalni "M." od tej decyzji zostało wniesione w terminie ustawowym. Tymczasem organ stopnia wojewódzkiego w K. stwierdził uchybienie terminu przy wniesieniu odwołania od tej decyzji i jednocześnie - wbrew prawu materialnemu i kodeksowi postępowania administracyjnego, nie wiadomo w czyim interesie - wydał krzywdzącą ich decyzję, którą utrzymał w mocy Minister Rolnictwa. Skarżący stwierdzają, że są to decyzje wydane "zza biurka", stanowiące przejaw typowej arogancji władzy i nieliczenia się z interesem rolnika. Konsekwencją ich jest to, że obecnie łąki zajęła Kopalni "M.", zasypując je skałą płoną, kopiąc rowy o szerokości w koronie 12 m bez czyjejkolwiek zgody i wycinając kilkaset drzew.

Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniósł o oddalenie skargi, podając, że wykonane roboty w zakresie budowy rowu odwadniającego centrum P. oraz likwidacja lokalnych zawodnień i zabagnień terenu pozostającego pod wpływem działalności górniczej nie mogą być uznane za rekultywacje gruntów rolnych. Rekultywację gruntów zdewastowanych prowadzi się w miarę tego, jak grunty te stają się zbędne całkowicie lub częściowo do prowadzenia działalności przemysłowej. Powyższe okoliczności nie dotyczą spornych gruntów, a wykonane urządzenia odwadniające są działaniem doraźnym - naprawieniem szkody górniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z materiałów sprawy wydaje się wynikać, że grunty będące własnością skarżących położone są na terenie górniczym w rozumieniu art. 49 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze /Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12 ze zm./, nie stanowią natomiast wyrobiska górniczego i nie były objęte w czasie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy G. z dnia 24 grudnia 1987 r. - ani czasowym, ani tymczasowym zajęciem nieruchomości w rozumieniu art. 38 i art. 40 prawa górniczego.

Tereny górnicze podlegają ochronie stosownie do przepisów prawa górniczego oraz przepisów szczególnych, regulujących ochronę środowiska i ochronę obiektów specjalnych, polegającej między innymi na naprawianiu szkód górniczych oraz rekultywacji terenów górniczych /art. 50 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 i 3 prawa górniczego/. Obowiązek ochrony terenu górniczego obciąża odpowiednie przedsiębiorstwo górnicze /art. 51 tego dekretu/. Z kolei art. 91 prawa górniczego stanowi, że tereny górnicze, przekształcone w związku z działalnością górniczą, podlegają rekultywacji stosownie do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zgodnie z przepisami prawa górniczego.

Przepisy o rekultywacji gruntów zawarte są w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/.

Zawarte w art. 50 i art. 91 prawa górniczego odesłania w zakresie rekultywacji do regulujących te sprawy przepisów szczególnych, to jest do przepisów powyższej ustawy i rozporządzenia, są sformułowane w sposób wskazujący, że przepisy te należy stosować nie "Odpowiednio", lecz "wprost", chyba że przepisy prawa górniczego w konkretnym wypadku regulują sprawę odmiennie; wynika to ze sformułowania "oraz zgodnie z przepisami prawa górniczego". Jeżeli zatem wyraźny przepis prawa górniczego nie stanowi w jakiejś kwestii inaczej, do rekultywacji terenów górniczych stosuje się /"wprost"/ odpowiednie przepisy cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wskazanego wyżej rozporządzenia.

Artykuł 29 omawianej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. stanowi, że rekultywacja gruntów polega na nadaniu lub przywrócenia im wartości użytkowych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zagospodarowanie zaś gruntów zrekultywowanych polega na rolniczym, leśnym lub innym użytkowaniu gruntów oraz na wybudowaniu niezbędnych obiektów i urządzeń.

Stosownie do art. 30 ust. 3 tej ustawy rekultywację i zagospodarowanie gruntów realizuje się we wszystkich etapach działalności przemysłowej, ust. 4 tego artykułu zaś przewiduje, że rekultywację prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej.

A zatem należy uznać za błędny i sprzeczny z przepisami prawa materialnego, w tym z art. 91 prawa górniczego oraz art. 30 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r., pogląd prawny, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej, że rekultywacja gruntów na terenach górniczych może być przeprowadzona dopiero po całkowitym zakończeniu eksploatacji górniczej na danym terenie, a w związku z tym roboty wykonane w rozpatrywanej sprawie nie stanowią rekultywacji gruntów, ponieważ dokonane zostały przed zakończeniem działalności górniczej i nie gwarantują trwałego użytkowania gruntów, gdyż może się zmienić ich wartość produkcyjna, są więc tylko działaniem doraźnym i naprawieniem szkody górniczej. Na marginesie argumentacji użytej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej wypada zauważyć, że naprawienie szkody górniczej polega na przywróceniu nieruchomości, uszkodzonej wskutek robót górniczych, do stanu poprzedniej użyteczności /art. 55 prawa górniczego/. a więc gdy chodzi o uszkodzony wskutek działalności górniczej grunt rolny - na przywróceniu mu wartości użytkowych, umożliwiających jego rolnicze użytkowanie, a to jest przecież także celem rekultywacji gruntów.

W sprawach zapobiegania szkodom górniczym i ich naprawy orzekają komisje do spraw szkód górniczych /okręgowe oraz odwoławcze/, które ustalają rozmiar i rodzaj szkody górniczej, sposób i zakres jej naprawienia, osobę zobowiązaną do naprawienia szkody, koszty naprawienia oraz przedsiębiorstwo górnicze zobowiązane do zapłaty tych kosztów /art. 74 ust. 1 i art. 78 ust. 1 prawa górniczego/. W wyniku takiego orzeczenia podejmuje się niezbędne działania, mogą na przykład być wydane odpowiednie decyzje organów administracji państwowej mające na celu naprawienie szkody górniczej /w tym także przez rekultywację gruntów/.

Z materiałów sprawy zdaje się wynikać, że w sprawie było wydane orzeczenie Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w G. nr I-1620-39/82 z dnia 11 listopada /lub października - data podawana jest niejednolicie/ 1982 r., stwierdzające degradację łąki przyległej do cieku "A" w 80-85 procent oraz zobowiązujące Naczelnika Gminy w G. do wykonania odpowiedniej regulacji cieku "A" oraz robót towarzyszących i porządkowych. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 200 par. 2 Kpa tego orzeczenia Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w G. nie załączył do akt sprawy, chociaż znajomość tego orzeczenia jest niezbędna do pełnego wyjaśnienia sprawy.

W wydanej przez Naczelnika Gminy G. "opinii koordynacyjnej" z dnia 18 stycznia 1983 r. rekultywacja terenów i użytków rolnych o powierzchni około 6 ha łąk przyległych do cieku "A" uznana jest za robotę towarzyszącą budowie nowego koryta tego cieku. "Opinia" ta przewiduje również, że po zrekultywowaniu i zagospodarowaniu łąk należy je przekazać rolnikom do użytkowania. Opinie tę otrzymały Kopalnie Węgla Kamiennego "M." i "S." i z materiałów sprawy nie wynika, by miały do niej jakiekolwiek zastrzeżenia.

Należy podkreślić, że ocena, czy w konkretnym wypadku nastąpiła - czy też nie nastąpiła - rekultywacja gruntów, nie może być uzależniona od czasu i zakresu robót /jak to czyni organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji/, które mogą być przecież różne w zależności od potrzeb; jedynym kryterium przy tej ocenie może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe /art. 29 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 26 marca 1982 r./.

W celu ustalenia, czy wykonane roboty i ich wyniki stanowią rekultywację gruntów w rozumieniu art. 29 powyżej ustawy, czy też brak jest podstaw do uznania ich za rekultywację, organ administracji państwowej powinien dokładnie wyjaśnić sprawę, w tym dokonać oględzin na gruncie, a w razie wątpliwości - zasięgnąć opinii biegłego do spraw rolnych. Naczelnik Gminy G. swe przekonanie o tym, że w wyniku dokonanych prac nastąpiła rekultywacja gruntów skarżących, oparł na wizji w terenie z dnia 4 grudnia 1987 r., dokonanej z udziałem stron oraz przedstawicieli odpowiednich służb rolnych gminy, a ponadto zasięgnął opinii biegłego do spraw rolnych z listy Wojewody.

Zaskarżona decyzja ostateczna, stwierdzając arbitralnie, że "wykonane roboty" (...) nie są rekultywacją gruntów, w ogóle nie ustosunkowuje się do opinii biegłego ani do opinii komisji, która dokonała oględzin gruntów w dniu 4 grudnia 1987 r., a utrzymana w mocy decyzją ostateczna decyzja organu I instancji z dnia 13 maja 1988 r. także pomija wyniki tych oględzin gruntów, przy czym z opinii biegłego wyciąga wnioski inne niż Naczelnik Gminy: że wykonane zabiegi nie są pracami rekultywacyjnymi, a ich wyniki nie stanowią rekultywacji gruntów w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Pozostawienie poza zakresem rozważań zgromadzonych w sprawie dowodów, wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, bez wysłuchania stron i bez ustosunkowania się do wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji oraz nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nieuwzględnieniu wniosków dowodowych tam zawartych stanowią naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 75, 77 par. 1, art. 80 i 107 par. 3 Kpa.

Błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia 13 maja 1988 r., że "zakończenie rekultywacji zgodnie z par. 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwe jest tylko przy zachowaniu wcześniejszych warunków, o których mowa w cytowanym przepisie", a ponieważ Naczelnik Gminy nie wydał wcześniej decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji, o zatwierdzeniu jej dokumentacji i ustaleniu terminu wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów /par. 26 ust. 1 pkt 1-4/, przeto nie mógł również wydać decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną; jeśli zaś taką decyzję wydał, nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu naruszenie przez organ administracji państwowej przepisów zawartych w par. 26 ust. 1 pkt 1-4 cytowanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 1982 r. nie może samo przez się stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie budzi wątpliwości zarówno fakt uprzedniego całkowitego lub częściowego ograniczenia wartości użytkowej gruntu, jak i fakt późniejszego nadania lub przywrócenia - na skutek odpowiednich zabiegów - wartości użytkowych tym gruntom, a więc gdy nie budzi wątpliwości dopełnienie wymagań określonych w art. 29 powołanej wyżej ustawy z dnia 26 marca 1982 r.

Zasadnie więc strony podniosły w odwołaniu, że rozporządzenie stanowi tylko akt precyzujący szczegóły wykonawcze i techniczne i nie może znosić oddziaływania ustawy, na podstawie której zostało wydane, ale powinno ustępować wtedy, gdy spełnione są przesłanki materialnoprawne i merytoryczne z tej ustawy. Niedopuszczalne jest stwierdzenie a priori, że ponieważ nie zachowano wymagań formalnych, przeto nie miała miejsca rekultywacja i nie została ona ukończona. Niedopełnienie warunków formalnych nie może przekreślić ani znieść powstałych faktów.

Organy administracji państwowej z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa, pozostawiły poza zasięgiem swoich rozważań argumentację stron przytoczoną w odwołaniu, że w sprawie objętej skargą faktycznie zostały spełnione czynności określone w par. 26 ust. 1 pkt 1-4 omawianego rozporządzenia. W szczególności stwierdzenie ograniczenia wartości użytkowej omawianych gruntów /par. 26 ust. 1 pkt 1/ wynika z "opinii koordynacyjnej" z dnia 18 stycznia 1983 r. oraz z orzeczenia Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych; kierunek zagospodarowania gruntów /par. 26 ust. 1 pkt 2/ wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, uzgodnionego z resortem górnictwa, a osoba odpowiedzialna za rekultywację i zagospodarowanie /par. 26 ust. 1 pkt 2/ - z cytowanej "opinii koordynacyjnej" oraz z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 maja 1983 r.; zatwierdzenie dokumentacji rekultywacji i zagospodarowania gruntów /par. 26 ust. 1 pkt 3/ nastąpiło łącznie z zatwierdzeniem przez Naczelnika Gminy G. dokumentacji na budowę cieku "A", gdzie rekultywacja była robotą towarzyszącą, a termin wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów /par. 26 ust. 1 pkt 4/ został ustalony - jako termin wykonania robót towarzyszących - w umowie o budowę cieku "A".

Należy podkreślić, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter "rażący", to znaczy gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązki. Cecha rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dlatego też organ administracji państwowej, stwierdzając nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, powinien wyraźnie wskazać, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące. Wymagań tych nie spełnia ani zaskarżona decyzja ostateczna, ani też utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji. W decyzji ostatecznej podano jedynie, że decyzja Naczelnika Gminy w G. z dnia 24 grudnia 1987 r. "jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa i rażąco narusza zasady przeprowadzania i wykonywania rekultywacji gruntów oraz znoszenia obszarów górniczych", natomiast w decyzji organu I instancji z dnia 13 maja 1988 r. wyrażono pogląd, że "nie sposób się (...) zgodzić z decyzją Naczelnika Gminy o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, ponieważ zakończenie rekultywacji zgodnie z par. 26 ust. 1 powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 1982 r. możliwe jest tylko przy zachowaniu wcześniejszych warunków, o których mowa w cytowanym przepisie" /co zresztą - jak wspomniano wyżej - wcale z treści par. 26 ust. 1 tego rozporządzenia nie wynika/, oraz że "przepis art. 91 prawa górniczego stanowi o swoistym związku przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przepisów prawa górniczego w zakresie rekultywacji gruntów". Jest to oczywiście prawda, ale absolutnie nie wyjaśnia, dlaczego ten "swoisty związek" przepisów miałby uzasadniać stwierdzenie nieważności omawianej decyzji Naczelnika Gminy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Jak z powyższego wynika, zarówno zaskarżona decyzja ostateczna, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa /materialnego i postępowania/ mające istotny wpływ na wynik sprawy, musiały więc - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa - spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano w myśl art. 208 Kpa.