Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 553/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 a ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3296/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. Sp. z o.o. w T. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3296/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt. 1 i pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit, a) p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wymienionego przepisu powinno prowadzić do umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;

II. prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 11 lit, a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944) - poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, że gazetka "PROMOCJA twojego zdrowia" stanowiła niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy na podstawie analizy treści materiału nie można jej przypisać charakteru działalności marketingowej lub reklamowej;

III. prawda materialnego, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit, a) p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 189g § 1 k.p.a.

Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów (art. 189g § 1 k.p.a.) administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji - badając zasadność zastosowania/niezastosowania przytoczonej regulacji - wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzją ostateczną jest zaskarżona decyzja GIF z 19 marca 2021 r., doręczona stronie 23 marca 2021 r., niespornie ostatnim dniem trwania naruszenia prawa był 31 stycznia 2016 r. a uwzględniając okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia wynoszący 54 dni (od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.), wynikający z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej: ustawa o COVID-19) oraz art. 46 pkt 20 ustawy zmieniającej ustawę o COVID-19) pięcioletni okres przedawnienia upłynął 25 marca 2021 r.

Powyższe okoliczności skargą kasacyjną kwestionowane nie są.

Strona skarżąca kasacyjnie - zarzucając wadliwe niezastosowanie w sprawie art. 189g § 1 k.p.a., negując stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w powołanym przepisie - podnosi jedynie, że jej zdaniem dniem, do którego kara może być nałożona, jest dzień, w którym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stała się prawomocna, a fakt, że decyzja ma walor ostateczności nie znaczy, że decyzja jest prawomocna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest całkowicie błędne.

Sąd pierwszej instancji - odwołując się do poglądów doktryny - w pełni prawidłowo przyjął i w pisemnych motywach swego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej należy przyjąć, że użyty w przepisie art. 189g § 1 k.p.a. zwrot: "nie może zostać nałożona" oznacza niewydanie przed upływem terminu przedawnienia orzekania decyzji ostatecznej. Tak więc podmiot może zostać skutecznie pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej tylko wtedy, gdy w okresie zakreślonym w art. 189g § 1 k.p.a. decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę administracyjnej kary pieniężnej nabędzie technicznoprocesowy atrybut ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. (por.: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189g, publ. LEX; H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189g, wyd. II, publ. LEX).

Z tych względów omówiona podstawa kasacyjna (pkt I.) nie ma usprawiedliwienia.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne - przez błędną jego wykładnię.

Konstrukcja zarzutu wymaga przypomnienia, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W uzasadnieniu prawidłowo postawionego zarzutu błędnej wykładni należy przy tym przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por.: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99, wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. II GSK 840/09).

Mając powyższe na uwadze trzeba zauważyć, że Sąd pierwszej instancji z treści przepisu art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego - zgodnie z którym zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, a nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego - wywiódł, że pojęcie reklamy aptek ustawodawca potraktował stosunkowo szeroko, reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług. Podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje. Reklamą apteki jest więc każdego rodzaju informacja, której celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów leczniczych. Reklama może przyjmować różne formy: haseł, sloganów, spotów TV, ulotek, billboardów, folderów czy gazetek. Za reklamę apteki zostały również uznane czynności polegające na umieszczaniu obok nazwy apteki słów: "niskie ceny" czy "wysokie rabaty". Wbrew stanowisku skarżącej szerokie rozumienie pojęcia reklamy, prezentowane w orzecznictwie NSA, nie jest nadużyciem przepisu art. 94a u.p.f. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że tak rozumiana reklama aptek pozostaje w zgodzie z regulacją w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 . dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21).

Skarga kasacyjna przedstawionego rozumienia "reklamy apteki" nie neguje. Przytoczony przez skarżącego kasacyjnie pogląd orzecznictwa, że "wypowiedź jest reklamą gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru" nie tylko nie pozostaje w sprzeczności ze sposobem rozumienia reklamy, prezentowanym przez WSA ale wręcz wskazuje, że między pojmowaniem reklamy apteki przez WSA i przez autora skargi kasacyjnej nie ma zasadniczych i istotnych rozbieżności. Niezasadnie natomiast w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zakłada, że każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona. Takiego poglądu - jak wynika z lektury uzasadniania wyroku - WSA nie wyraził.

Sposób sformułowania zarzutu wadliwego przyjęcia, że gazetka "PROMOCJA twojego zdrowia" stanowiła niedozwoloną reklamę apteki, pozawala założyć, że w omawianym zakresie skarga kasacyjna zmierza nie tyle do podważa wykładni art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, co zmierza do negowania prawidłowość zastosowania w przepisu okolicznościach sprawy. To bowiem uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Wskazać zatem należy, że - poza sporem jest, że w gazetce w odniesieniu do części produktów zawarto sformułowania w postaci: "SZOK CENOWY !!! STOP WYSOKIM CENOM !!! oraz zamieszczono tam tabelki porównującej ceny produktów leczniczych w zestawieniu z artykułem opisującym zmagania pacjentów w poszukiwaniu "najtańszej apteki w swojej okolicy".

W tym stanie rzeczy - zdaniem NSA, w składzie orzekającym w tej sprawie - brak argumentów podważających prawidłowość kwalifikacji wskazanych wyżej, a zawartych w gazetce haseł, jako typowo reklamowych. Niesporna treść gazetki odpowiada cechom charakterystycznym reklamy - w rozumieniu wywiedzionym wyżej z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Nie budzi też uzasadnionych wątpliwości cel kolportowania gazetki "PROMOCJA twojego zdrowia" - tj. zachęta do zakupów w konkretnych aptekach. Fakt zaś, że kolportażu nie dokonywano w aptece strony skarżącej nie obala dokonanej wyżej ocen gazetki - jako niedozwolonej reklamy.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że treści zawarte w gazetce stanowiły tylko informacje o lekach i ich działaniu - do czego pacjent/klient ma prawo - w istocie sprowadza się do polemiki z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ i skontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów (pkt. III ) trzeba wskazać, że zgodnie z art. 129 b ust. 1 Prawa farmaceutycznego, karze pieniężnej w wysokości do 50 000 złotych podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności.

Z treści przepisu wynika zatem, że nie reguluje on kwestii przesłanek wymiaru kary. Unormowanie tej materii zawiera art. 129 b w ust. 2, zdaniu drugim (stanowiąc: Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów). Jak wynika z uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał analizy przesłanek, jakimi kierował się organ. NSA nie widzi podstaw do kwestionowania, że takie okoliczności, jak prowadzenie reklamy na dużą skalę - o czym świadczy duży nakład gazetki i dotarciem do szerokiego grona odbiorców - uzasadniały nałożenie kary w wysokość połowy jej górnej granicy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193, zdanie drugie, p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych - z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.