Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2430/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazem personalnym z [...] maja 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia P. W. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P.") z dniem [...] lutego 2021 r.

Zaskarżony rozkaz personalny zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. Komendant Miejski Policji w B. (dalej: "KMP") wystąpił o odwołanie skarżącego – wówczas referenta [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w B. – z delegowania do czasowego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B.

W uzasadnieniu wniosku KMP wskazał, że skarżący z dniem [...] lipca 2020 r. został delegowany do Komendy Miejskiej Policji w B., gdzie powierzono mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...]. KMP oświadczył, iż skarżący od [...] sierpnia 2020 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim i nie realizuje zadań służbowych na ww. stanowisku.

Ponadto w piśmie z [...] listopada 2020 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w B. zawarł wniosek o rozważenie zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Wyjaśnił, że skarżący od przyjęcia go służby w dniu [...] lipca 2003 r. do zwolnienia z tej służby z dniem [...] września 2010 r., czyli w ciągu 7 lat służby, przebywał na zwolnieniach lekarskich w sumie 539 dni, tj. około 1,5 roku (przy czym tylko w okresie od czerwca 2007 r. do maja 2010 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 451 dni). W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 504/11, skarżący został z dniem [...] października 2011 r. przywrócony do służby. Faktycznie zaś "wrócił do służby" [...] września 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący został skierowany do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w B. w celu ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Przyczyną tego skierowania była bardzo częsta nieobecność w służbie. W latach 2012-2018 skarżący przedłożył łącznie 78 blankietów zwolnień lekarskich o czasowej niezdolności do służby lub o czasowej konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, co oznacza, że w tym okresie korzystał z 791 dni zwolnienia lekarskiego.

Orzeczeniem nr [...] Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA Skład Orzekający w G. z [...] maja 2020 r. skarżący został uznany za zdolnego do służby z ograniczeniem, trwale niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, zalecono mu służbę w warunkach pracy biurowej. W związku z brakiem możliwości pełnienia przez policjanta służby na zajmowanym stanowisku w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w B., skarżący z dniem [...] lipca 2020 r. został delegowany do Komendy Miejskiej Policji w B., gdzie powierzono mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...]. W trakcie delegowania skarżący od [...] sierpnia 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym, zaś od [...] sierpnia 2020 r. przebywa na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim. Tym samym nie realizuje żadnych zadań służbowych w jednostce, do której został delegowany.

Pismem z [...] listopada 2020 r. (doręczonym [...] grudnia 2020 r.), KWP poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. oraz pouczył o przysługujących mu uprawnieniach związanych z przedmiotowym postępowaniem. Jednocześnie w trybie art. 43 ust. 4 u.P., wezwano skarżącego do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 u.P., w terminie 3 dni od dnia doręczenia przedmiotowego pisma, jak również pouczono go o skutkach braku takiego wskazania.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do KWP o nadesłanie listy zakładowych organizacji zawodowych oraz adresów ich siedzib. W odpowiedzi organ pierwszej instancji (w piśmie z [...] grudnia 2020 r.) poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw prawnych, które obligowałyby go i uzasadniały przekazanie skarżącemu żądanej listy. W toku postępowania skarżący nie wskazał żadnej organizacji związkowej, która mogłaby go reprezentować.

W dniu [...] grudnia 2020 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wpłynęło podanie skarżącego, zatytułowane "pismo procesowe nr 1", w którym skarżący wystąpił do KGP o wyłączenie KWP lub jego piastuna od prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby.

KWP przedmiotowy wniosek przekazał KGP, który postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia KWP od udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie [...] grudnia 2020 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wpłynęło podanie skarżącego, zatytułowane "pismo procesowe nr 2", także skierowane do KGP, w którym skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji nienależyte pouczenie go o uprawnieniach przysługujących w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. KWP przedmiotowe podanie przekazał KGP, który pismem z [...] stycznia 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi.

W kolejnym podaniu z [...] grudnia 2020 r., zatytułowanym "pismo procesowe nr 3" skarżący wystąpił do KGP o zawieszenie postępowania administracyjnego na czas rozpoznania "wniosku o wyłączenie oraz skargi na działanie organu". Pismem z [...] stycznia 2021 r. powyższy wniosek został przekazany KWP, zgodnie z właściwością, o czym poinformowano skarżącego.

Przy piśmie z [...] stycznia 2021 r. KWP przekazał organowi odwoławczemu podania skarżącego z [...] grudnia 2020 r., zatytułowane: "pismo procesowe nr 4" i "pismo procesowe nr 5" (stanowiące zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez organ pierwszej instancji oraz żądanie wszczęcia przeciwko KWP postępowania dyscyplinarnego) oraz "pismo procesowe nr 6" (zawierające wnioski o skierowanie go do właściwej komisji lekarskiej podległej MSWiA, celem ustalenia jego zdolności do służby w Policji, a także o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji do czasu wydania orzeczenia lekarskiego). Jednocześnie KWP poinformował, że "pismo procesowe nr 4" i "pismo procesowe nr 5" zostały przekazane do Biura Spraw Wewnętrznych Policji.

Z kolei przy piśmie z [...] lutego 2021 r. organ pierwszej instancji przekazał KGP podanie skarżącego z [...] stycznia 2021 r., zatytułowane "pismo procesowe nr 7", w którym skarżący zażądał wyłączenia KWP lub jego piastuna od prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, podnosząc, że organ pierwszej instancji od wielu lat nadużywa i przekracza swoje uprawnienia poprzez wszczynanie przeciwko skarżącemu różnego rodzaju postępowań, a także z powodu "negatywnego stosunku osobistego", czego wyrazem jest treść i uzasadnienie decyzji z [...] grudnia 2020 r.nr [...] KWP o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia do 100% z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim. Skarżący wniósł też o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] organ drugiej instancji odmówił wyłączenia KWP od udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Ponadto w piśmie z [...] lutego 2021 r. odpowiedział na wnioski skarżącego z [...] grudnia 2020 r. zatytułowane: "pismo procesowe nr 4" i "pismo procesowe nr 5" oraz z 18 stycznia 2021 r. - "pismo procesowe nr 7", informując, że z uwagi na ich treść zostały one przekazane Komendantowi Biura Spraw Wewnętrznych Policji.

Organ odwoławczy przy piśmie z [...] lutego 2021 r. – według właściwości -przekazał do KWP "pismo procesowe nr 6", o czym poinformowano skarżącego.

Organ pierwszej instancji, odnosząc się do wniosków skarżącego z [...] grudnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r. oraz [...] stycznia 2021 r. o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego, postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania. Natomiast postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] KWP odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego o włączenie do akt sprawy jego decyzji z [...] grudnia 2020 r. nr [...]

Rozkazem personalnym z [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 u.P. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2021 r. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji opisał absencje chorobowe skarżącego, stwierdzając, że w latach 2014-2019 był on nieobecny z tego tytułu przez 913 dni, tj. prawie 2 lata i 6 miesięcy. Rok 2019 i pierwszą połowę roku 2020 KWP określił jako czas bezprecedensowej absencji funkcjonariusza "z innych przyczyn". Był to czas, w którym skarżącego poddawano badaniom w ramach komisji lekarskich, ponieważ po długim okresie choroby lekarz medycyny pracy odmówił wydania indywidualnie zaświadczenia lekarskiego o jego możliwości pełnienia służby. Przez blisko półtora roku funkcjonariusz nie wykonywał zadań służbowych, był poza możliwością zadysponowania go przez przełożonych, a w zdecydowanej większości tego czasu, pobierał 100% uposażenia.

Powrót skarżącego do służby (po uprzednim udzieleniu mu zaległego urlopu wypoczynkowego) został zdeterminowany orzeczeniem lekarskim. Stosownie do zaleceń lekarskich, skarżący na stanowisku służbowym w Ogniwie do Spraw Wykroczeń jednego z [...] komisariatów, miał prowadzić czynności dokumentacyjne w sprawach o wykroczenia. Pełnienie służby w Komisariacie Policji [...] funkcjonariusz rozpoczął od kolejnego urlopu wypoczynkowego, zaś później – jak wskazuje grafik służby – był dyspozycyjny jedynie przez 2 tygodnie (8 służb). W dniu [...] sierpnia 2020 r. przedłożył bowiem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Dotychczas do służby nie powrócił.

W ocenie organu pierwszej instancji ponadprzeciętna nieobecność skarżącego w służbie godzi w ważny interes służby. Częste i długotrwałe nieobecności dezorganizowały pracę komórek organizacyjnych, w których funkcjonariusz był obowiązany wykonywać czynności służbowe; wymagały interwencji przełożonych w celu zapewnienia skuteczności ich funkcjonowania pomimo zmniejszonej obsady personalnej, a bieżące zadania musiały zostać rozdzielone na innych i tak poważnie obciążonych obowiązkami policjantów.

Niezależnie od powyższego, KWP stwierdził naruszanie przez skarżącego wartości i norm etycznych, wynikających ze specyfiki zawodu policjanta, co świadczy o utracie przez niego zdolności poddania się rygorom służby. Stanowią o tym wypowiedzi funkcjonariusza, zawarte w treści jego pism sporządzanych w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 7 u.P.

Wobec skarżącego wdrożono trzy postępowania dyscyplinarne, lecz pomimo tego nastąpiła eskalacja jego nieakceptowalnego służbowo zachowania. Zdaniem organu pierwszej instancji, u funkcjonariusza doszło do zatarcia: granic wyznaczających obowiązek respektowania niepodważalnie obowiązującej w Policji hierarchii służbowej; granic związanych z funkcjonowaniem stanowisk służbowych, starszeństwa stopni policyjnych; granic wynikających z bycia podwładnym w formacji mundurowej, gdzie hierarchia i podporządkowanie wyznaczają niezmiennie ramy i zasady jej funkcjonowania.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego KWP skarżący wniósł o jego uchylenie. Funkcjonariusz stwierdził, że wszczęcie wobec niego postępowania w przedmiocie zwolnienia było przedwczesne, a nadto wprost łączyło się z jego zachorowaniem i absencją w miejscu pełnienia służby (w trakcie delegowania). Według skarżącego, należało zawiesić przedmiotowe postępowanie, a KWP powinien podlegać wyłączeniu.

Funkcjonariusz zarzucił organowi pierwszej instancji:

- naruszenie prawa materialnego poprzez przekroczenie dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. w związku z art. 2, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP polegające na dowolnej interpretacji i bezpodstawnym uznaniu, że możliwe jest zwolnienie policjanta ze służby z powodu niedomagania na zdrowiu, zwłaszcza że przyczyny tego niedomagania wynikają z warunków służby i zaangażowania na rzecz organu,

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niestosowanie w toku postępowania.

Skarżący podniósł również, iż bezpodstawnie prowadzono względem niego postępowanie dyscyplinarne, w następstwie którego zapadło wadliwe orzeczenie z [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania, powołanym na wstępie rozkazem personalnym KGP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło tylko i wyłącznie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na postawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Zatem nie ma podstaw do tego, aby organy Policji w niniejszej sprawie dokonywały oceny zasadności i prawidłowości prowadzonych w stosunku do skarżącego innych postępowań administracyjnych (w szczególności prawomocnie zakończonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 u.P. czy też postępowania w sprawie przyznania uposażenia w wysokości 100% za okres zwolnienia lekarskiego) oraz dyscyplinarnych (zarówno zakończonych, jak i niezakończonych).

Następnie KGP wskazał, że pojęcie "ważnego interesu służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. nie zostało w u.P. bliżej skonkretyzowane, a w praktyce, na podstawie ww. przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji. Organ drugiej instancji podkreślił, iż przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący w latach 2007-2010 przedstawił zaświadczenia lekarskie obejmujące łącznie okres ponad 450 dni. W latach 2012-2021, tylko z uwagi na przedłożenie zwolnień lekarskich, nie pełnił służby przez ponad 1.100 dni (w latach 2012-2018 - ponad 900 dni, zaś w latach 2019-2021 - ponad 200 dni). Jednocześnie od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. funkcjonariusz nie wykonywał zadań służbowych w związku z oczekiwaniem na orzeczenie komisji lekarskiej (w tym okresie również korzystał ze zwolnień lekarskich, jednakże nie zostały one ujęte w powyższych wyliczeniach). KGP (podobnie jak organ pierwszej instancji) w żaden sposób nie kwestionował zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich, jednak zobowiązany był do zbadania wpływu zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji oraz ich przełożenia na interes służby.

W ocenie organu odwoławczego sytuacja związana z długotrwałą absencją skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w jednostkach, do których był przydzielony. Funkcjonariusz powinien realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem w latach 2012-2021 (z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich) łącznie przez ponad 1100 dni nie wykonywał żadnych czynności. Nieobecność skarżącego w służbie w naturalny sposób zmuszała jego przełożonych do zapewnienia zastępstwa, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych po stronie obecnych w służbie funkcjonariuszy Policji wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na inny aspekt przedmiotowej sprawy, a mianowicie dotyczący lekceważącego i niekulturalnego, a niejednokrotnie wręcz aroganckiego i obraźliwego zachowania skarżącego, prezentowanego na przestrzeni lat przy okazji różnych jego wystąpień. Zdaniem KGP zachowania te wskazują, iż skarżący nie jest gotów podporządkować się szczególnej dyscyplinie obowiązującej w formacji uzbrojonej, jaką jest Policja, a nadto nie licują one z honorem i godnością, których wymaga się od osoby pełniącej służbę w Policji.

KGP dodał, że pismem z [...] marca 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w B. przekazał postanowienie z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia czynu z art. 233 § 1 Kodeksu karnego.

Reasumując organ drugiej instancji uznał, iż długotrwała nieobecność skarżącego w służbie (ponad 1.100 dni w latach 2012-2021), nieakceptowalna postawa funkcjonariusza prezentowana nie tylko wobec przełożonych, ale również wobec innych policjantów, a także zachowanie, które doprowadziło do wydania wobec niego postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 233 § 1 Kodeksu karnego, naruszają ważny interes służby, a tym samym uzasadniają zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia jego żądań w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, KGP wyjaśnił, że nie zaistniała żadna przesłanka wskazana w art. 97 § 1 k.p.a. bądź w art. 98 k.p.a. (przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony). W szczególności powoływanie się na konieczność rozpoznania wniosku o wyłączenie organu prowadzącego postępowanie czy też skargi na działanie takiego organu, nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania.

Organ odwoławczy zaakcentował, iż kwestia zasadności wyłączenia KWP od udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym była dwukrotnie przez niego badana i nie stwierdzono okoliczności przemawiających za wyłączeniem organu pierwszej instancji od udziału w niniejszej sprawie. Nie było także podstaw do zawieszania tego postępowania do czasu rozpoznania zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa czy też do czasu wydania orzeczenia lekarskiego przez właściwą komisję lekarską.

Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę na informacje zawarte w piśmie Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] z [...] marca 2021 r. W piśmie tym podano, że do [...] kwietnia 2019 r. skarżący był członkiem ww. organizacji związkowej przy Zarządzie Terenowym NSZZ Policjantów Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w R., lecz [...] lutego 2019 r. uchwałą Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w R. został pozbawiony członkostwa z uwagi na działania na szkodę związku zawodowego m.in. poprzez niekoleżeńskie zachowanie w stosunku do innych członków związku oraz policjantów niezrzeszonych, rozpowszechnianie nieprawdziwych informacji na temat działania Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w R., jak również składanie bezpodstawnych skarg na funkcjonariuszy innych wydziałów. Skarżący odwołał się od ww. uchwały do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...], który na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę.

Odnosząc się do zarzutu nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu, KGP w pełni zaaprobował wykorzystanie tej instytucji przez organ pierwszej instancji, wskazując na spełnienie przesłanek wynikających z art. 108 § 1 k.p.a., tj. przesłanek uzasadniających przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes funkcjonariusza.

Powyższy rozkaz personalny organu odwoławczego oraz poprzedzający go rozkaz personalny KWP skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie ich uchylenia.

Zaskarżonym rozkazom personalnym zarzucił naruszenie:

1. art. 24 § 3 w związku z art. 25 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie ich dyspozycji w sytuacji, gdy piastun organu podlegał wyłączeniu,

2. art. 23 k.p.a. poprzez niezastosowanie jego dyspozycji w sytuacji, gdy wynikła sprawa wpadkowa wyłączenia piastuna, a ten podejmował czynności inne niż niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli,

3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie jego dyspozycji w sytuacji, gdy w ramach prowadzonego postępowania wynikła sprawa wpadkowa stanowiąca incydentalne zagadnienie wstępne,

4. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 86 k.p.a. polegające na odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz od załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

5. art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niestosowanie ich dyspozycji podczas prowadzenia postępowania administracyjnego,

6. art. 108 k.p.a. poprzez bezpodstawne i bezprawne zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do wydanej decyzji,

7. art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. w związku z art. 2, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zbyt dowolnej interpretacji oraz uznaniu, iż dopuszczalne jest zwolnienie policjanta ze służby z powodu niedomagania na zdrowiu, szczególnie w warunkach gdy przyczyny tego niedomagania wynikają z bezprawnego działania organu,

8. art. 136 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję,

9. nieuwzględnienie występowania bezwzględnych przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji określonych w przepisach art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne zarzuty.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony rozkaz personalny KGP, a także poprzedzający go rozkaz personalny KWP nie naruszają prawa tak procesowego, jak i materialnego.

Podstawę materialną zaskarżonego aktu stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest to więc uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny (interes służby) przeważa nad słusznym interesem strony.

Rozkaz personalny wydany na podstawie cytowanego wyżej przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Akt o charakterze uznaniowym pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony do badania wyłącznie zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych - realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. przewiduje możliwość zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Pojęcie "ważnego interesu służby" jest nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie doktryny "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (vide S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego.

Według Sądu, organy orzekające w sprawie nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobodnej oceny co do wyboru skutku prawnego. Zasadnie organy Policji obu instancji uznały, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., czego konsekwencją jest możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie.

Nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżący - z uwagi na długotrwałe i stale powtarzające się zwolnienia lekarskie - nie był obecny w służbie w latach 2012-2021 łącznie przez ponad 1.100 dni. Sąd podziela stanowisko KGP i KWP, że nie tyle sama długotrwała absencja funkcjonariusza w służbie, lecz jej negatywne konsekwencje oraz okoliczności, które towarzyszyły całemu ciągowi zdarzeń uzasadniają rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. z uwagi na ważny interes służby.

W tym miejscu zaakcentować należy, iż ocena spełnienia, przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., przesłanki "ważnego interesu służby" powinna być dokonana na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (vide wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2557/16). Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności bądź zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych czy innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W tym kontekście nie sposób nie podzielić stanowiska, iż absencja spowodowana korzystaniem z długotrwałych i stale powtarzających się zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez przełożonych jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę, ciągłych działań organizacyjnych polegających na przykład na wyznaczaniu zastępstw celem umożliwienia sprawnego funkcjonowania komórki organizacyjnej Policji. Zatem tego rodzaju absencja funkcjonariusza może dezorganizować pracę jednostki Policji i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, a tym samym wypełniać przesłankę ważnego interesu służby uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby (vide wyroki NSA z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2515/16 oraz z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2335/21).

Organy Policji obu instancji szczegółowo przedstawiły w rozkazach personalnych argumenty uzasadniające konieczność zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Zarówno KWP, jak i organ odwoławczy powołały się na dezorganizację pracy macierzystej jednostki skarżącego, wywołaną jego licznymi zwolnieniami lekarskimi. Nie wymaga dowodzenia okoliczność, iż obowiązki nieobecnego policjanta muszą być powierzane innych funkcjonariuszom, co prowadzi do obniżenia poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań. Sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że taka sytuacja ma wpływ na rzeczywiste i skuteczne realizowanie ustawowych zadań Policji, co z kolei stoi w sprzeczności z ważnym interesem służby.

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2335/21, absencja chorobowa funkcjonariusza, wywołująca określone negatywne konsekwencje w organizacji pracy, wypełnia przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, aby służbę pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji.

W stanie przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, by interes funkcjonariusza był ważniejszy od interesu służby. Dlatego nie można skutecznie zarzucić organom Policji naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i KGP działały na podstawie obowiązujących przepisów i nie kierowały się w jakiejkolwiek mierze dowolnością. Sąd, badając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny, nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy wzięły pod uwagę prawidłowo zebrane dowody, a także w sposób wszechstronny i jednoznaczny wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Nie doszło więc do uchybienia normom proceduralnym. Wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. nakaz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt II GSK 795/18). Zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie musi być determinowane celem takiego postępowania, a organ zobowiązany jest zebrać materiał niezbędny do podjęcia decyzji końcowej, a nie określenia wszelkich okoliczności zaistniałych w sprawie. Zdaniem tut. Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia wynikającej z art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W zawiadomieniu KWP z [...] listopada 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący został wyczerpująco pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, w tym o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz o prawie do zgłoszenia żądań.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy obu instancji udzielały skarżącemu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, czyniąc zadość zasadzie informowania stron, o której mowa w ww. przepisie.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 97 § 1 k.p.a., ponieważ nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1-5 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wniosek o wyłączenie organu i skarga na działanie organu nie stanowią zagadnienia prejudycjalnego dla prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji i nie mogą mieć wpływu na jego rezultat.

Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., bowiem – jak już nadmieniono - zebrany materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy. Dlatego KGP prawidłowo postąpił, nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle poglądów prezentowanych zarówno w judykaturze, jak i przez przedstawicieli doktryny, celem postępowania odwoławczego jest zbadanie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uzupełnienie go, jeżeli organ odwoławczy uzna, że zachodzi taka konieczność z uwagi na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (vide wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., sygn. akt V SA 102/00; a także P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 136.). Jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie -organ drugiej instancji stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, to nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 25 k.p.a. wskazać trzeba, że niezadowolenie strony ze sposobu procedowania nie jest przesłanką do wyłączenia organu. Należy ponadto zauważyć, iż zasadność wyłączenia KWP od udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym była dwukrotnie badana przez organ odwoławczy, który postanowieniami: z [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2021 r. nr [...] nie stwierdził zaistnienia okoliczności przemawiających za wyłączeniem organu pierwszej instancji od udziału w przedmiotowej sprawie.

Ponadto Sąd nie stwierdził naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego wydanego przez organ pierwszej instancji. Zastosowanie instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż interes społeczny, utożsamiany w tej sprawie z interesem służby, przeważał nad indywidualnym interesem funkcjonariusza.

Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.