Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 220/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 2 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. działającej w imieniu własnym i na rzecz małoletniej N.M., S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1644/09 w sprawie ze skargi B.M. działającej w imieniu własnym i na rzecz małoletniej N.M., A.R., S.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1644/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M., działającej w imieniu własnym i na rzecz N. M., S. R. oraz A. R., na decyzję Komendanta Głównego Policji /dalej: KGP/ z dnia 22 lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego – oddalił skargę B. M., działającej w imieniu własnym i na rzecz N. M. oraz skargę S. R. i jednocześnie skargę A. R. odrzucił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

na podstawie przydziału KWMO w Lublinie z dnia [...] listopada 1976 r. Nr [...], przydzielono T. R. lokal mieszkalny nr 280 przy ul. G. w Lublinie; przy przydziale uwzględniono żonę J. R. oraz synów S. R. i A. R.. W dniu 7 maja 2008 r. zmarł T. R., zaś w dniu 26 lipca 2008 r. zmarła jego żona. W związku z wnioskiem S. R. w sprawie zameldowania w przedmiotowym lokalu B. M. i małoletniej N., organ meldunkowy zawiadomił Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie /dalej: KWP/, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia

1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), zobowiązał S. R., A. R. oraz Beatę M. wraz z małoletnią córką Natalią do opróżnienia tego lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, KGP decyzją z dnia 22 lipca 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie zobowiązał S. R., A. R., Beatę M. oraz Natalię M. do opróżnienia przedmiotowego lokalu wskazując, że odwołujący się nie są osobami uprawnionymi do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. Stosownie do art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji wydaje się w przypadku zajmowania lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego, a z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek ze stron postępowania dysponowała decyzją administracyjną o przydziale, umową najmu, bądź też była jego właścicielem lub współwłaścicielem. S. R., A. R. i B. M. nie są również i nie byli funkcjonariuszami Policji, w stosunku do których mogłyby mieć zastosowanie przepisy przyznające prawo do lokalu mieszkalnego członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Ponadto, S. R., A. R., B. M. i N. M. nie mieszczą się w kręgu osób uprawnionych do uzyskania renty rodzinnej po zmarłym T. R.. Niezależnie od tego, S. R. i A. R. nie posiadali też samodzielnego prawa do lokalu mieszkalnego w zasobach resortu spraw wewnętrznych i administracji, a z tytułu umieszczenia ich jako członków rodziny w przydziale Nr [...] z dnia [...] listopada 1976 r., posiadali jedynie prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym mieszkaniu i po śmierci ojca również go nie nabyli. KGP nie podzielił poglądu odwołujących się, że decyzja organu I instancji rażąco narusza art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jej wydanie z pominięciem art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego stanowiącego, że w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu wstępują m. in. dzieci najemcy i jego współmałżonka. Regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań funkcyjnych stanowią rozwiązanie szczególne w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266) oraz w Kodeksie cywilnym i z tej przyczyny brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnych orzekających o wstąpieniu w stosunek najmu. O posiadaniu tytułu prawnego do mieszkania nie przesądza również fakt zameldowania w nim na pobyt stały. KGP dopatrzył się wadliwości decyzji I instancji i wskazując na art. 98 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzje i orzekł co do istoty sprawy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze B. M., A. R. i S. R. zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 95 ust. 4 ustawy o Policji przez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu nieistniejącego (zbiorowego),

2) rażące naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że skarżący zajmują przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego,

3) naruszenie art. 2 pkt 2 ppkt a) i b) ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 24 ze zm.) przez jego niezastosowanie,

4) naruszenie art. 691 § 1 K.c. przez przyjęcie bez postawy prawnej, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie,

5) naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części oddalającej skargę lub też o uchylenie decyzji w tej części. W uzasadnieniu skargi dodatkowo podnieśli, że brak jest oddzielnych decyzji dla każdego ze skarżących, zaś do decyzji o przydziale mieszkania dla T. R. dopisano, iż uprawnieni są również członkowie jego rodziny, tj. S. R. i A. R.. B. M. jest narzeczoną S. R. i wraz z córką Natalią mieszka w tym lokalu od czerwca 2003 r., stąd też posiadają tytuł prawny do lokalu. T. R. był najemcą powyższego lokalu w myśl art. 2 pkt 2 ppkt a) ustawy o zasadach zbywania mieszkań (...) i w tej sytuacji zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 ppkt b) tej ustawy, jego synowie, jako członkowie rodziny po zmarłym funkcjonariuszu uprawnionym do emerytury policyjnej, są uprawnieni do lokalu w myśl art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Skarżący dodali także, że od chwili zamieszkania w spornym lokalu łożą na jego utrzymanie, nie posiadają lokalu zastępczego, nie mogą liczyć na otrzymanie kredytu i są w bardzo trudnej sytuacji finansowej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, wnioskując o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę B. M., działającej w imieniu własnym i na rzecz N. M. oraz oddalił skargę S. R., natomiast skargę A. R. odrzucił. Powołując się na treść art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o Policji wskazał, że przedmiotowy lokal mieszkalny przydzielono w formie decyzji zmarłemu już funkcjonariuszowi T. R., a synów uwzględniono jedynie do norm zaludnienia, o których mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (...). Zatem na podstawie decyzji o przydziale tylko T. R. posiadał tytuł prawny do lokalu, a skarżący jedynie prawo do zamieszkiwania w nim. Tytułu prawnego do lokalu nie można bowiem wywodzić z faktu bycia członkiem rodziny po zmarłym funkcjonariuszu, ponieważ jak wynika z treści art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), do nabycia prawa do mieszkania wymagane jest jeszcze, aby członkowie rodzin byli uprawnieni do renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego, co wynika także z treści § 13 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r.

WSA nie podzielił przy tym zarzutu skargi, że decyzję o opróżnieniu wydano wobec podmiotu zbiorowego, gdyż pomimo wydania jednej decyzji, została ona skierowana do każdego ze skarżących, określonych z imienia i nazwiska. T. R. nie był przy tym najemcą spornego lokalu, gdyż nie zawarto z nim umowy najmu, lecz przydzielono mu ten lokal na podstawie decyzji administracyjnej; z tego powodu nie ma w sprawie zastosowania ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r.

o zasadach zbywania mieszkań (...). Do lokali mieszkalnych będących w dyspozycji organów Policji, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie mają też zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1. Prawo do tych lokali nie jest bowiem instytucją prawa cywilnego, lecz opiera się na szczególnym uregulowaniu zawartym w ustawie o Policji oraz ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

Za odrzuceniem skargi A. R. przemawiała natomiast regulacja zawarta w art. 299 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270,; dalej: p.p.s.a./; skarżący zamieszkuje w Rzymie i nie ustanowił pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Polsce oraz nie zastosował się do skierowanego do niego na podstawie § 2 tego artykułu wezwania do wykonania we wskazanym w nim terminie tego obowiązku, dlatego zasadnym było odrzucenie jego skargi.

W skardze kasacyjnej B. M., reprezentowana przez nią małoletnią córka N. M. oraz S. R., działając przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżyli wyrok WSA w części oddalającej skargę, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 95 ust. 4 ustawy o Policji przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie jest dopuszczalne a przez to zgodne z prawem wydanie jednej decyzji w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w spornym lokalu mieszkalnym,

2) rażące naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący zajmują przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego,

3) rażące naruszenie § 2 i 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te znajdują w sprawie zastosowanie,

4) rażące naruszenie art. 2 pkt 2 ppkt a) i b) ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.

o zasadach zbywania mieszkań (...) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten i ustawa nie ma w sprawie zastosowania,

5) naruszenie art. 691 § 1 ustawy Kodeks cywilny, przez niewłaściwe zastosowanie

i przyjęcie, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania,

6) rażące naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniają przesłanek jego zastosowania,

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 107 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, sprzeczne z treścią zaskarżonej decyzji, że odpowiadała ona prawu zawierając oznaczenie każdego ze skarżących, podczas gdy brak w niej oznaczenia z imienia i nazwiska jednego z jej adresatów (N. M.),

2) art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, wbrew wnioskowi skarżących zawartemu w skardze do WSA,

3) art. 29 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

4) art. 62 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, wbrew zgłoszonemu przez skarżących w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2010 r. wnioskowi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa – art. 62 K.p.a., przez nieuzasadnione połączenie postępowań administracyjnych dotyczących różnych osób w jedno postępowanie i bezpodstawne zastosowanie wynikającego z tego przepisu uprawnienia.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zwolnienie skarżących od ponoszenia kosztów postępowania – opłaty sądowej od skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając poszczególne zarzuty wskazano:

- dot. pkt I. 1) i II. 2) i 3); ani art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, ani żaden z przepisów K.p.a. nie pozwalał na objęcie jedną decyzją wszystkich skarżących, a to oznacza jej nieważność z mocy samego prawa. W szczególności art. 29 K.p.a. wyklucza możliwość traktowania osób fizycznych jako jednej zbiorowej strony postępowania, zaś wskazana regulacja z ustawy o Policji wymaga wydania decyzji w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu,

- dot. pkt I. 2); brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący zajmują lokal bez tytułu prawnego. Uprawnienie to dla S. R. i A. R. wynika z decyzji

o przydziale, co wyklucza stosowanie w stosunku do nich art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zamieszkują oni nieprzerwanie w tym lokalu od 33 lat i są w nim zameldowani, a wraz z nimi od czerwca 2003 r. zamieszkuje i jest zameldowana na pobyt stały B. M. (narzeczona S. R.) i jej małoletnia córka N.,

- dot. pkt I. 3); WSA bez żadnego uzasadnienia i bez podstawy prawnej przyjął, że lokal mieszkalny stosowną decyzją został przydzielony funkcjonariuszowi T. R., zaś przy przydziale jego synów uwzględniono jedynie do norm zaludnienia o których mowa w § 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału (...). Rozporządzenie to nie może być zastosowane w niniejszej sprawie, gdyż weszło w życie 30 czerwca 2005 r., a żaden z jego przepisów nie przewiduje stosowania go z mocą wsteczną. Brak możliwości zastosowania w sprawie dotyczy także poprzedzającego go rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.). W tej sytuacji decyzja o przydziale odnosi się zarówno do T. R., jak i jego żony oraz obu synów,

- dot. pkt I. 4); WSA błędnie uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 2 pkt 2) ppkt a) i b) ustawy o zasadach zbywania mieszkań (...), zgodnie z którym za najemcę uważa się nie tylko osobę zajmującą mieszkanie na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony, ale także na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Bezsporne jest, że w rozumieniu tej ustawy T. R. był najemcą przedmiotowego lokalu, a jego synowie są osobami uprawnionymi do niego,

- dot. pkt I. 5); WSA błędnie przyjął, że do lokali o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji (w tym i do spornego lokalu) nie mają zastosowania przepisy Kodeksu Cywilnego, w tym art. 691 § 1. Jak przyjmuje się w doktrynie, przepisy K.c. stosuje się w sprawie cywilnej w każdym wypadku, gdy przepisy szczególne regulujące stosunki cywilnoprawne nie normują jakiegoś zagadnienia. Nie ulega wątpliwości, że przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji nie regulują postępowania z lokalem funkcyjnym w razie śmierci funkcjonariusza, w szczególności nie przewidują

w takim przypadku wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Art. 29 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) upoważnia skarżących jako członków rodziny po zmarłym emerycie policyjnym do traktowania ich jako uprawnionych, a zgodnie z art. 691 § 1 K.c., z mocy prawa w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu wstępują m.in. małżonek nie będący współnajemcą lokalu oraz dzieci najemcy i jego współmałżonka. Bezsprzecznie zatem z chwilą śmierci T. R., jego synowie wstąpili w stosunek najmu przedmiotowego lokalu. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia

9 listopada 2007 r. II SA/Wa 763/07 i wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. I OSK 468/2008 strona skarżąca zakwestionowała również stanowisko Sądu I instancji, że w stosunku do osoby nieuprawnionej przepisy dopuszczają jedynie możliwość wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, podczas gdy jest także możliwe wydanie decyzji o przydziale,

- dot. pkt I. 6); błędne i sprzeczne z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) jest stanowisko Sądu, że nie można wywodzić tytułu prawnego do lokalu po zmarłym funkcjonariuszu jedynie z faktu bycia członkiem jego rodziny, a do nabycia prawa wymagane jest dodatkowo, aby członek rodziny był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Zgodnie z treścią tego przepisu, prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji m.in. ministra właściwego do spraw wewnętrznych przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. WSA nie wziął więc pod uwagę, że T. R. w momencie śmierci był emerytem i pobierał emeryturę policyjną, a A. i S. R. są członkami rodziny po zmarłym funkcjonariuszu, uprawnionym do policyjnej emerytury, a więc są osobami uprawnionymi do przedmiotowego lokalu mieszkalnego,

- dot. pkt II. 1); naruszenie przez WSA art. 107 § 1 K.p.a., gdyż zaskarżona decyzja nie zawierała oznaczenia każdego ze skarżących. Z tej przyczyny jest ona nieważna w stosunku do N. M., która nie została wskazana z imienia

i nazwiska,

- dot. pkt II. 4) i 5); w zaskarżonym wyroku WSA nie odniósł się do zgłoszonego

w piśmie procesowym skarżących z dnia 22 lutego 2010 r. wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ze względu na rażące naruszenie art. 62 K.p.a. w wyniku nieuzasadnionego połączenia w jedno postępowanie postępowań administracyjnych dotyczących różnych osób, których podstawy prawne do przedmiotowego lokalu są całkowicie różne. Ujęcie S. i A. R. w decyzji o przydziale lokalu powoduje, że mają oni całkiem inną sytuację, niż w żaden sposób nie spokrewnione z nimi, a również zamieszkujące

i zameldowane w tym lokalu B. M. i jej córka N. M..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, przy czym w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 107 § 1 k.p.a. z argumentacją, że zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia strony – nie wymienia z imienia i nazwiska N. M.. Twierdzenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z zaskarżoną do WSA decyzją KGP; organ ten orzekając reformatoryjnie, zobowiązał S. R., A. R., Beatę M. oraz Natalię M. do opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w Lublinie przy ul. G./280. Tym samym orzekając reformatorynie, nakaz opróżnienia przedmiotowego lokalu skierował do wszystkich wskazanych z imienia i nazwiska osób, w tym również do N. M., co zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. czyni nieusprawiedliwionym.

Kolejne przepisy wskazane skargą kasacyjną, to art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ze stwierdzeniem, że naruszenie tej regulacji miało polegać na niezastosowaniu tego przepisu w sprawie, wbrew wnioskowi zawartemu w skardze, a także naruszenie art. 29 k.p.a., przez jego niezastosowanie.

Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania może być skuteczne, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak określona podstawa kasacyjna /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./ wymaga nie tylko uzasadnienia ale i wykazania, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu zachodzi związek przyczynowy. Innymi słowy autor skargi kasacyjnej winien wykazać, że istniała realna możliwość innej treści orzeczenia, o ile nie doszłoby do naruszenia przepisów postępowania. Tymczasem skarga kasacyjna nie tylko, że nie wskazuje na istnienie związku pomiędzy zarzucanym uchybieniem a treścią orzeczenia, to w ogóle nie zawiera uzasadnienia odnośnie do tej części zarzutów co oznacza, że nie odpowiada wymaganiom stawianym temu środkowi odwoławczemu, wynikającym z art. 176 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano także na naruszenie art. 62 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie oraz nieuzasadnione połączenie postępowań administracyjnych dotyczących różnych osób w jedno postępowanie i bezpodstawne zastosowanie wynikającego z tego przepisu uprawnienia. Uzasadnienie tak postawionego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że sytuacja poszczególnych osób jest całkowicie odmienna: S. R. i A. R. są zstępnymi zmarłego T. R. i zostali wymienieni w decyzji o przydziale lokalu oraz są w lokalu tym zameldowani, natomiast B. M. i jej małoletnia córka N. przydziałem nie były objęte, aczkolwiek są zameldowane w lokalu.

Zgodnie z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Nie wdając się w rozważania natury teoretycznej, czy powyższy przepis normuje instytucję tzw. współuczestnictwa materialnego /tak Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, str. 170/, czy też współuczestnictwa formalnego /tak B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz , str. 350/, wskazać należy na art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji który stanowi, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postępowanie w sprawie zakończonej jedną decyzją skierowaną do wszystkich osób zamieszkałych w tym samym lokalu, musi być również prowadzone wspólnie, w ramach jednego postępowania administracyjnego. Zatem kwestia współuczestnictwa nie wynika z art. 62 k.p.a. lecz z ustawy o Policji i regulacja ta przesądza o bezzasadności postawionego zarzutu.

Konsekwencją braku skuteczności wszystkich zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest to, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, zaaprobowany przez WSA w zaskarżonym wyroku, jest wiążący i stanowi podstawę do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć więc należy, że decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...], dokonano przydziału kwatery stałej – mieszkania służbowego dla T. R. przy Al. PKWN 8/280 w Lublinie. Podstawę prawną przydziału stanowiło zarządzenie MSW nr 82/74 z [...] listopada 1974 r. w sprawie zasad i trybu rozdziału, przydziału oraz opróżniania osobnych kwater stałych (mieszkań służbowych) w organach MSW. Z decyzji wynika, że do zamieszkiwania uprawnieni byli członkowie rodziny: J. R. – żona, S. R. – syn i A. R. – syn. Jednocześnie w uwagach zaznaczono, że do przyjęcia do wspólnego zamieszkania innych osób wymagane jest uprzednie uzyskanie pisemnej zgody; zaznaczono też, że do lokalu stosuje się przepisy gospodarki lokalami służbowymi obowiązującymi w organach MSW. Trafna jest więc konkluzja WSA, że tylko T. R. posiadał tytuł prawny do przedmiotowego lokalu oraz, że lokal ten jest nadal w dyspozycji Policji. Konsekwencją tej treści ustaleń jest to, że w odniesieniu do przedmiotowego lokalu i osób w nim zamieszkujących mają zastosowanie przepisy ustawy o Policji wraz ze stosownymi aktami wykonawczymi normującymi materię przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów.

W stanie faktycznym sprawy ma więc zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji; przepis ten stwierdza, że decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na niewłaściwie zastosowanie powyższego przepisu jest chybiony, skoro żadna z osób zajmująca lokal mieszkalny nr 280 przy ul. G. w Lublinie, nie posiada własnego tytułu do tego lokalu. Jeszcze raz powtórzyć należy, że tytuł do lokalu posiadał tylko zmarły T. R., natomiast członkowie rodziny policjanta, którzy zostali wymienieni w decyzji nr [...], nie posiadali własnego tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Zatem uprawnienia do zamieszkiwania przez S. R. i A. R. wynikały wyłącznie z posiadanego przez policjanta tytułu prawnego i z chwilą śmierci T. R., wygasły. W konsekwencji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, skoro wszystkie osoby, a to S. R., A. R., B. M. oraz N. M., zajmują przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego.

Status lokalu zajmowanego przez skarżących kasacyjnie, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1. Prawo do takich lokali nie jest bowiem regulowane przepisami prawa cywilnego, lecz podlega szczególnej regulacji, a to przepisom ustawy o Policji, a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz. U. nr 105, poz. 884, ze zm./, przy czym pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie /zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 1122/10, LEX nr 744933/. Również inne, niż wymieniona ustawa o Policji, akty prawne, do lokali będących w dyspozycji Policji nie mają zastosowania. Dotyczy to także ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Wynika to zresztą wprost z art. 1 powołanej ustawy; przepis ten stwierdza, że ustawa reguluje zasady i tryb zbywania mieszkań wchodzących w skład budynków mieszkalnych, będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, osobom uprawnionym, na warunkach preferencyjnych. Jednocześnie żaden przepis ustawy nie rozszerza zakresu jej stosowania w stosunku do lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Policji. Zatem zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na rażące naruszenie art. 2 pkt 2 ppkt a) i b) ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...), jest również nieusprawiedliwiony.

W realiach sprawy nie można również podzielić zarzutu rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez błędną jego wykładnię, która polega na bezpodstawnym przyjęciu, że tytuł prawny do lokalu po zmarłym funkcjonariuszu nabywa jedynie członek rodziny uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.

Na gruncie wskazanego przepisu, prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych przysługuje przede wszystkim funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby pod warunkiem jednak, że funkcjonariusz uprawniony jest do policyjnej emerytury lub renty. Brak uprawnień emerytalnych albo rentowych w dacie zwolnienia funkcjonariusza ze służby oznacza utratę przez niego prawa do lokalu mieszkalnego /ust. 1/. Uprawnienia do lokalu, o jakim mowa wyżej, mogą uzyskać również, jako prawo pochodne, członkowie rodziny funkcjonariusza, który zmarł. W takim jednak przypadku warunkiem nabycia prawa do lokalu "służbowego" jest posiadanie przez członka rodziny uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym. Uprawnienia do renty rodzinnej można natomiast uzyskać po: zmarłym funkcjonariuszu, który w chwili śmierci pozostawał wprawdzie w służbie ale w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej albo – po zmarłym emerycie policyjnym, względnie renciście policyjnym /ust. 2/. Uzyskanie więc przez członka rodziny prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jako prawa pochodnego, uwarunkowane jest nabyciem przez tego członka rodziny uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym. Brak uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym /funkcjonariuszu albo emerycie lub renciście policyjnym/, wyklucza nabycie prawa do lokalu mieszkalnego.

Organy Policji w taki właśnie sposób zinterpretowały przepis art. 29 powołanej ostatnio ustawy, zaś WSA wykładnię tę w całości podzielił. Wobec tego stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do nabycia prawa do lokalu przez S. R. lub A. R., skoro żadna z tych osób w chwili śmierci T. R., który miał prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. G. w Lublinie, nie była uprawniona do renty rodzinnej.

Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.