Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 576/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr. ), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Bogusław Moraczewski, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 418/04 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2004 Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez P. Spółkę z o.o. w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2004 roku utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2004 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania dla P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegającej na wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 MHz oraz montażu dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo odbiorczego na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej zwanej p.p.s.a.- związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w motywach wyroku z dnia 26 sierpnia 2004 r., wydanym w niniejszej sprawie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2004 r. wyrażony został pogląd, że jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność, zawarcie przez wynajmującego będącego zarządcą tejże nieruchomości umowy najmu, w ramach której dochodzi do zadysponowania nieruchomością w celu wzniesienia na niej obiektu, czy też rozbudowania istniejącego już obiektu budowlanego (z czym w rozpoznawanej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia).

W niniejszej sprawie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę obejmował nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...]. Nieruchomość ta składa się z dwóch działek: z działki nr [...], której współwłaścicielami są S. N., Z. N., I. K. i P. w W. oraz z działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Łódź. Zarządcą obydwu działek jest Administracja [...], z tym, że wobec działki nr [...] zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 23 grudnia 1998 r., sygn. akt IV Ns I 494/97 Administracja [...] ustanowiona została zarządcą w trybie zabezpieczenia roszczenia tylko na czas trwania postępowania wszczętego wnioskiem P. w W. o ustanowienie zarządcy tymczasowego.

Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedstawił dwie umowy najmu zawarte z zarządcą nieruchomości. Pierwsza dotyczyła działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Łódź. Przedmiotem drugiej umowy była działka nr [...], której współwłaścicielami są osoby fizyczne i P. w W.. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji uznały, iż w odniesieniu do działki nr [...] inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w stosunku do działki nr [...] warunek z ar. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie został spełniony. Zarządca, podpisując umowę najmu bez zgody współwłaścicieli, przekroczył zakres ustanowionego tymczasowo zarządu, naruszając tym samym art. 199 k.c. W przedmiotowej sprawie dwoje współwłaścicieli działki nr [...] wyraźnie wyraziło swój sprzeciw wobec podjętych przez tymczasowego zarządcę działań rozporządzających tą nieruchomością bez ich zgody.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną wniosła P. Spółka z o.o. w W. zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt.1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 935 i 936 w zw. z art. 757 kpc przez przyjęcie, że P. Sp. z o.o. nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto postępowaniu, w wyniku którego wydany został zaskarżony wyrok skarżący zarzucił nieważność postępowaniu w oparciu o art. 183 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. z uwagi na skład sądu orzekającego sprzeczny z przepisami prawa, bowiem w wydaniu zaskarżonego wyroku udział brało dwóch sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który należy uznać za "inny sąd" w stosunku do Wojewódzkiego Sądu Najwyższego w rozumieniu art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. -Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.).

Strona skarżąca wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzono, iż Administracja [...] wyraziła zgodę na dysponowanie nieruchomością poprzez podpisanie umowy najmu ze skarżącym. Przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją nową, a jedynie rozbudową istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej pod potrzeby nowych wymagań technicznych. Inwestor w wyniku jej realizacji nie zajmuje żadnych nowych powierzchni, tylko dowiesza dodatkowe anteny na istniejących konstrukcjach wsporczych i dostawi dodatkowe urządzenie w zajętym już pomieszczeniu. Nowe umowy najmu zawarte w 2002 r. stanowiły jedynie doprecyzowanie zakresu istniejącego stosunków prawnych płynących z poprzednio obowiązującej umowy najmu, poprzez określenie precyzyjne ilości anten zlokalizowanych na nieruchomości oraz określenie stron zgodnie z obowiązującym w momencie podpisywania umowy stanem prawnym.

Administracja [...] została ustanowiona przez Sąd zarządzeniem tymczasowym wydanym w trybie zabezpieczenia wniosku (art. 730-757 kpc) zarządcą na czas trwania postępowania o ustanowienie zarządu przymusowego. Tym samym Administracja [...] miała prawo podpisać bez zgody właścicieli nieruchomości umowę najmu na rozbudowę zlokalizowanej na dachu zarządzanej przez nią nieruchomości stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z art. 935 § 1 zd. 1 kpc w zw. art. 757 kpc zarządca nieruchomości obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki, a zgodnie z zgodnie z art. 935 § 2 zd. 1 kpc w zw. art. 757 kpc zarządcy wolno zaciągać tylko takie zobowiązania, które mogą być zaspokojone z dochodów z nieruchomości i są gospodarczo uzasadnione. Kontynuowanie przedmiotowej umowy najmu, w ocenie strony skarżącej przynoszącej korzyści użytkowane na rzecz nieruchomości, jest czynnością potrzebną do prowadzenia prawidłowej gospodarki, a płynące z niej zobowiązanie ma charakter wyłącznie rzeczowy i jest gospodarczo uzasadnione uzyskiwanymi z najmu przychodami.

Wobec powyższego Administracja Nieruchomościami, na zasadzie w/w przepisów art. 935 i 936 w zw. z art. 757 kpc jako zarządca ustanowiony zarządzeniem tymczasowym w trybie zabezpieczenia roszczenia w toku postępowania o ustanowienie zarządu przymusowego miała prawo podpisać przedmiotową umowę najmu ze skarżącym. Tym samym skarżący, który przedłożył tą umowę najmu wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na rozbudowę stacji bazowej, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.) w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieważności postępowania oparty na przepisie art. 183 § 1 pkt. 4 p.p.s.a.

Udział w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwóch lub trzech sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 94 (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, Nr 1271 ze zm.) nie uzasadnia uznania składu tegoż Sądu za sprzeczny z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.).

Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Oceniając w tym aspekcie kolejne zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one również trafne.

Chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 935 i 936 w zw. z art. 757 k.p.c. poprzez błędną ich wykładnię.

Zarzut ten opiera się na założeniu, iż wnoszący skargę kasacyjną, jako inwestorzy, mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż upoważnienia do prowadzenia robót udzieliła skarżącemu Administracja [...], która wyraziła zgodę na dysponowanie nieruchomością poprzez podpisanie umowy najmu ze skarżącym. Z kolei upoważnienie Administracji [...] do wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością wynikało z faktu, że została ustanowiona przez Sąd zarządzeniem tymczasowym wydanym w trybie zabezpieczenia wniosku (art. 730-757 k.p.c.) zarządcą nieruchomości na czas trwania postępowania o ustanowienie zarządu przymusowego.

Niewątpliwie rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z różnych stosunków prawnych, w tym także z zarządu. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Rzecz jednak w tym, że inwestorzy nie wykazali posiadania tego prawa. Zarząd bowiem wykonywany przez zarządcę ustanowionego przez Sąd zarządzeniem tymczasowym ogranicza się wyłącznie do wykonywania czynności zwykłego zarządu, za które uznaje się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie nie pogorszonym, w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Wszystko zaś, co nie mieści się w tych granicach należy do spraw przekraczających zwykły zarząd (por. J. Ignatowicz "Prawo rzeczowe", wyd. VI z 1995 r., str. 131). Zarządca taki nie może więc wykonywać czynności przekraczających zwykłego zarządu. Taki też pogląd zawarto w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r. (sygn. akt OSK 1914/04), którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2004 r. (sygn. akt II S.A./Łd 1707/03) oddalającego skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2003 r. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydenta Miasta Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydana została decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004 r., a następnie wyrok z dnia 24 listopada 2004 r. objęty rozpatrywaną skargą kasacyjną. Stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r. stosownie do dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. jest wiążące.

Strona skarżąca powołuje się na fakt ustanowienia zarządcy na czas postępowania sądowego w trybie zabezpieczenia powództwa zarządzeniem tymczasowym, wydanym na podstawie art. 757 k.p.c. Tymczasem to postanowienie regulowało sposób wykonywania zarządu sporną nieruchomością tylko na czas trwania postępowania przed sądem powszechnym.

Zgodnie z art. 757 k.p.c. do zarządu ustanowionego w trybie zabezpieczenia roszczenia, stosuje się przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości, w tym art. 935 i 936 k.p.c. Z przepisu art. 935 § 3 k.p.c. wynika, że czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą, zarządca może wykonywać tylko za zgodą współwłaścicieli, a w jej braku za zgodą Sądu. Należy więc w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarządca tymczasowy ustanowiony w trybie art. 757 k.p.c. postanowieniem Sądu o zabezpieczeniu roszczenia nie może bez zgody współwłaścicieli nieruchomości lub zezwolenia Sądu, zawrzeć z innym podmiotem umowy pozwalającej na dokonanie na niej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającej pozwolenia na budowę.

Taka umowa nie dawałaby prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego. Nie można też przyjąć, że na zawarcie takich umów pozwala zarządcy przepis art. 936 k.p.c.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym niejednokrotnie podkreślano, że "tytuł do dysponowania nieruchomością musi być niewątpliwy" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 06 kwietnia 2000r. sygn. akt II SA/Po 1030/99, niepublikowany). W warunkach niniejszej sprawy inwestorzy nie dysponowali takim niewątpliwym tytułem do dysponowania nieruchomością, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, gdyż "zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny.(...) Zgoda taka nie może być dorozumianą" (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepublikowany).

Niezależnie od uwag wyżej przedstawionych należy stwierdzić, iż przepis art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 80 poz. 903 ze zm.) wprost stanowi, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Zgoda taka winna być wyrażona w formie uchwały podjętej w trybie określonym przepisami ustawy o własności lokali.

Nie jest zasadny też zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Zważywszy bowiem na trafne ustalenie przez Sąd I instancji, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zasadnym było oddalenie skargi na decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił.