Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 503/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. G. i D. G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

W wyniku interwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie: "zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole w m. K., ul. [...] - dz. nr ewid. [...]". W sprawie przedmiotowego obiektu ustalono, że w dniu 16.10.2003r. Burmistrz Miasta wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą zatwierdzono inwestorowi — B. D. projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w K. przy ulicy [...] z przyłączami: wody z istniejącej sieci w drodze [...], kanalizacji do studzienki kanalizacyjnej w drodze [...] i energii elektrycznej z działki [...] do zestawu ZZP w ogrodzeniu inwestora oraz docelowo do projektowanego budynku. W dniu 25.05.2006r. wpłynęło do kancelarii PINB zawiadomienie E. D. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w dniu 14.06.2006r. wydano zawiadomienie znak: [...], w którym poinformowano inwestora, iż nie stwierdzono przesłanek do wniesienia sprzeciwu do użytkowania obiektu. Wskazano. iż na podstawie art. 54 ustawy - Prawo budowlane obiekt został przyjęty do użytkowania.

W dniu 17.07.2014r. przeprowadzono kontrolę na nieruchomości w m. K. przy ul. [...]- dz. nr ewid. [...]. Z ulicy [...] w K. zaobserwowano wycięty fragment muru ogrodzeniowego. W kolejności ustalono, że nieruchomość zabudowana położona na działce nr [...] została połączona z chodnikiem ulicy [...] poprzez drogę dojazdową o nawierzchni z kostki o szerokości 3.2 m, usytuowaną wzdłuż ogrodzenia międzysąsiedzkiego z dz. nr [...]. Wjazd na nieruchomość odbywa się poprzez chodnik przy ul. [...], przy krawężnikach w celu zniwelowania różnicy wysokości z nawierzchnią asfaltową umieszczono doraźne elementy - kliny. Ustalono, że teren działki [...] został utwardzony kostką brukową w około 80%. Ponadto od strony południowo-zachodniej wyznaczono plac zabaw dla dzieci. W trakcie kontroli zaobserwowano urządzenia zabawowe, które były wykorzystywane przez grupę dzieci w wieku przedszkolnym (około 4-5 lat). Na elewacji budynku zaobserwowano baner reklamowy o treści: "[...], [...] (...)". W dniu kontroli nie zastano na nieruchomości właścicieli nieruchomości K. i D. G.

W dniu 18.07.2014r. zgłosił się do siedziby PINB D. G., który oświadczył, że budynek został przejęty w drodze licytacji komorniczej. Inwestorem budowy budynku był B. D., następnie nieruchomość była współwłasnością P. P. Zgodnie ze zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego, p. G. utwardzili teren wokół budynku. W miejsce istniejących drzwi do kotłowni (strona wschodnia budynku) wstawiono nowe drzwi, niewiele większe od istniejących. Istniejące drzwi znajdowały się około 50 cm ponad poziomem terenu, więc wykonano pochylnię przy tych drzwiach. Na istniejącym tarasie od strony zachodniej wykonano murowaną balustradę. Nad klatką schodową zamontowano klapę oddymiającą, wymieniono istniejące drzwi na drzwi El-30, w kuchni wykonano lekką ściankę działową (płyta OSB) zgodnie z zaleceniami Sanepidu w celu wydzielenia drogi naczyń brudnych. Zamontowano oświetlenie awaryjne. Budynek w całości jest użytkowany jako punkt przedszkolny dla około 20 dzieci. Na poziomie parteru występuje szatnia, punkt socjalny, toaleta dla personelu, biuro, kuchnia i jedna sala. Natomiast na poddaszu dwie sale, łazienka i toaleta. Wykonano klimatyzację zgodnie z wymogami Sanepidu. Obiekt nie może być użytkowany jako przedszkole tylko punkt przedszkolny do czasu wykonania docelowego zjazdu. Złożono wniosek w sprawie do Starostwa Powiatowego i uzyskano zgodę od Ministra na odstępstwo od warunków technicznych. W maju 2014 dokonano rozbiórki fragmentu muru (odcięcia) z uwagi na brak możliwości dostania się do budynku. W sprawie złożono wniosek o wydanie decyzji WZiZT do UM. Odmówiono inwestorom wydania decyzji z powodu niedostarczenia dokumentu pozwolenia na wykonanie zjazdu.

Do protokołu przedstawiono m.in. protokół kontroli sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 4.07.2014r. w którym m.in. podano - cyt.: "(pkt 1) Zakład/obiekt kontrolny: [...] ul. [...] K.". W pozycji "opis stanu faktycznego" zapisano -"Zakład mieści się w budynku wolnostojącym, dwukondygnacyjnym. Kuchnia cateringowa usytuowana jest na parterze budynku. Dostawa posiłków odbywa się głównym wejściem, korytarzem komunikacyjnym przedszkola. Zajmuje kuchnię i zmywalnię naczyń stołowych, WC dla personelu. Kuchnia wyposażona jest w meble kuchenne stojące i wiszące, zlewozmywak dwukomorowy (...) stanowiący stanowisko mycia sprzętu pomocniczego i stanowisko mycia warzyw oczyszczonych i owoców." We wnioskach do protokołu kontroli podano, iż "nieprawidłowości nie stwierdzono". Załączono ponadto kopię decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 08.01.2014r. znak [...], którą wyrażono zgodę na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i obniżenie wysokości pomieszczeń będących przedmiotem wniosku, pod warunkiem zastosowania w pomieszczeniach wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej lub klimatyzacji.

Przedstawiono ponadto stanowisko Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 01.07.2014r. zatytułowane - "Opinia dot. zapewnienia w budynku bezpiecznych warunków pobytu dzieci w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, Adres opiniowanego obiektu: ul. [...], K., Przeznaczenie: Przedszkole, przeznaczone dla ponad 25 dzieci". We wnioskach zapisano cyt.:"...na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych opisanych w protokole znak: [...] z dnia 1lipca 2014r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej stwierdza, że budynek zlokalizowany w K. przy ul. [...], przeznaczony na przedszkole powyżej 25 dzieci, spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego". 20.08.2014r. i 10.09.2014r. przeprowadzono w sprawie kontrole, w trakcie których stwierdzono występowanie w poziomie parteru następujących pomieszczeń: szatnia, kuchnia, sala zajęciowa dla dzieci + jadalnia, gabinet dyrektora, łazienka. W obrębie kuchni, wg wypowiedzi D. G., wydzielono zgodnie do wymogów Inspekcji Sanitarnej tzw. "drogę naczyń brudnych i czystych". W poziomie poddasza zaobserwowano natomiast występowanie łazienki oraz dwóch sal zajęciowych. Stosownie do wypowiedzi D. G. ustalono, że zgodnie do zaleceń funkcjonariuszy Straży Pożarnej wszystkie drzwi w obrębie korytarzy i klatki schodowej wymieniono na drzwi o odporności ogniowej "EI30". Z przywołanych wyżej dowodów wynika, wedle organu, że dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu na cele prowadzonej działalności. W szczególności w obiekcie prowadzona jest działalność zmieniająca warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne. Zmiana nastąpiła w 2014 roku.

W dniu 28.11.2014r. wydano w sprawie postanowienie nr [...] znak [...], którym na podstawie ar. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wstrzymano inwestorom K. i D. G. użytkowanie obiektu, jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentacji, o której mowa w przepisach Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, iż w/w postanowienie zostało doręczone inwestorom zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. (tzw. fikcja doręczenia) Organ I instancji działając na podstawie art. 9 k.p.a. dodatkowo poinformował K.i D. G. o treści postanowienia własnego [...] z dnia 28 listopada 2014 r., znak: [...] oraz o tym, iż kwestia wstrzymania użytkowania zostanie poddana kontroli. W dniu 30.01.2015r. przeprowadzono w sprawie kontrolę i ustalono, że inwestor nie wstrzymał użytkowania obiektu. Dodatkowo w dniu 03.03.2015r. wydrukowano informacje dot. przedmiotowego obiektu zamieszczone na stronie internetowej, z których także wynikało, że inwestorzy nie wstrzymali jego użytkowania. Na stronie internetowej znajdował się wpis o treści: "Przedszkole pracuje od poniedziałku do soboty. Przedszkole pracuje cały rok. Nie wprowadzamy przerwy wakacyjnej".

Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z treścią materiału zgromadzonego w sprawie PINB w dniu 4 marca 2015 r. wydał decyzję nr [...] znak [...] na podstawie art. 71a ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) nakazując K. i D. G. - inwestorom dokonanej z naruszeniem art. 71 ustawy - Prawo budowlane zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości w m. K., ul. [....] - dz. nr ewid. [....], na budynek przedszkolny - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny. Materialnoprawną podstawą wydania w/w decyzji jest art. 71a ust. 4 p.b. w brzmieniu: Art. 71a (...) 4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. G. i D. G. W odwołaniu podnieśli argumenty tożsame z tymi, które będą wskazane poniżej przy streszczeniu skargi.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją nr [...] z dnia 26 lutego 2016 znak [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że kluczowe w sprawie jest ustalenie, czy w budynku posadowionym na dz. nr [...] w K. dokonano zmiany sposobu użytkowania wymagającej zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Po przeprowadzonej analizie stanu faktycznego w świetle przepisów, WINB bezsprzecznie stwierdził, iż w odniesieniu do przedmiotowego budynku zmieniono sposób jego użytkowania z mieszkalnego na budynek, w którym prowadzona jest forma wychowania przedszkolnego, co spowodowało zmianę warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w art. 71 ust.1 p.b. Zmiana sposobu użytkowania budynku, położonego przy ul. [...] w m. K. wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, że takiego zgłoszenia nie dokonano. Wobec tego zgodnie z przepisami p.b. najpierw organ I instancji wstrzymał użytkowanie budynku a następnie stwierdziwszy po kontroli brak wstrzymania prowadzenia jednej z form wychowania przedszkolnego, czyli niedostosowanie się inwestorów do decyzji PINB - nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wydanie decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b. jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w przypadku wystąpienia wymienionych w nim przesłanek i stanowi jego logiczną konsekwencję. Przepis art. 71a ust. 4 p.b. ma bowiem charakter restrykcyjny i winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym.

K. G. i D. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ja decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego oraz niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez błędne odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, iż dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu na cele prowadzonej działalności nakazanie

skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

b) art.8 k.p.a. przez prowadzanie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa,

c) art. 80 k.p.a:

1) przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji, w tym również bezpodstawnego przyjęcia, iż okoliczności faktyczne wskazujące na konieczność wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu t.j. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały udowodnione, podczas gdy całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie potwierdza stanowiska organu administracji,

2) przez odbiegające od treści całokształtu materiału dowodowego ustalenie stanu faktycznego polegające na stwierdzeniu, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia wraz z dokumentami określonymi w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U.2013. 1409 z późn. zmianami) oraz uznanie, że w spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 71 a ust. 1 oraz art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) poprzez niezastosowanie § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania (Dz.U. 2010.161.1080) - wydanego na podstawie art. 14 a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty) i tym samym błędne uznanie, iż Skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, podczas, gdy Skarżący w przedmiotowym budynku prowadzą punkt przedszkolny, do którego stosuje się przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia,

art. 71 a ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż prowadząc przedszkole bez zgłoszenia doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] zlokalizowanego na działce dz.nr ewid. [...], podczas gdy skarżący w przedmiotowym obiekcie budowlanym prowadzą punkt przedszkolny,

art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż prowadzenie działalności gospodarczej w formie punktu przedszkolnego jest równoznaczne z podjęciem działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń, podczas gdy zmiany dokonane, podczas gdy nie doszło do zmiany powyższych warunków.

Ponadto skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie na zasadzie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku na przedszkole, obejmujące działki nr [...], [....] położone w obrębie K." toczącego się pod sygnaturą [...] z wniosku skarżących przed Burmistrzem Gminy.

Odnosząc się do wywodów decyzji, skarżący podnieśli, że §2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku stanowi warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i bezpieczeństwa pożarowego dla placówek wychowania przedszkolnego, podczas gdy brak jest równoległych regulacji w stosunku do domów jednorodzinnych. Zgodnie z przedmiotowym przepisem warunkiem utworzenia punktu lub zespołu przedszkolnego jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego, oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu w którym mają być prowadzone zajęcia, w ramach punktu lub zespołu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniających warunki o których mowa w § 3 i 4. Zgodnie z oświadczeniem D. G. złożonego w dniu 17 lipca 2014 r. do protokołu, budynek w całości jest użytkowany jako punkt przedszkolny dla około 20 dzieci, co pozostaje bezsporne między stronami. W oparciu o powyższe wskazać należy, ze na podstawie powyżej powołanych przepisów skarżący mieli obowiązek uzyskać akceptację właściwych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarnych, czy przeciwpożarowych, które zostały spełnione, co zostało wykazane odpowiednimi protokołami i decyzjami dołączonymi do protokołu z przesłuchania skarżącego. Jednocześnie skarżący podkreślają, że powyższe nie oznacza, że warunki te nie zostały uprzednio spełnione w stosunku do ich obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Wręcz przeciwnie, skarżący w wykonaniu wymogów §2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku uzyskali pozytywne opinie właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu w którym mają być prowadzone zajęcia, w ramach punktu lub zespołu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniających warunki o których mowa w §3 i 4. Należy dodać, że zmiany przeprowadzone przez skarżących, które według twierdzeń organu l instancji miałyby prowadzić do zmiany sposobu użytkowania obiektu na cele prowadzonej działalności, polegające na instalacji lekkiej ścianki działowej, nowych drzwi do kotłowni, czy instalacji klimatyzacji, nie odnosiły się w zupełności do zmiany przeznaczenia budynku, a miały na celu jedynie zwiększenie użyteczności obiektu. Aby mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, należy stwierdzić wykonanie zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego (wyrok NSA z 27 września 2002 r., IV SA 2147/2000 ONSA 2004/4/137. Tym samym nie można stwierdzić, aby w budynku użytkowanym przez skarżących doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w myśl art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to poparte jest również wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 roku w sprawie II OSK 785/10, zgodnie z którym nie każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, prowadzona w części domu jednorodzinnego powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z uzasadnieniem przedmiotowego wyroku prowadzenie działalności opiekuńczej nad niewielką grupką dzieci w warunkach zbliżonych do domowych nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Podkreślenia wymaga również stanowisko Ministerstwa Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 roku, zgodnie z którym, w przypadku budynków użyteczności publicznej m.in. budynki oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki (np świetlice środowiskowe), kultury (np. ośrodki lub domy kultury), kultu religijnego (np. budynki parafialne) itp. lub mieszkań znajdujących się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków mieszkalnych, podjęcie w nich działalności polegającej na prowadzeniu zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego po spełnieniu przez konkretny budynek lub jego część wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, określonych w przepisach w/w rozporządzenia i uzyskanie pozytywnych opinii, o których mowa w powyższym akapicie, oznacza, że działalność ta nie zmienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa pożarowego, a tym samym nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania. Powyższe pismo dowodzi, że w zakresie prowadzenia punktów przedszkolnych nie może być mowy o zastosowaniu normy art. 71 ust. 2 prawo budowlane, bowiem jest ona w tym przypadku zastępowana przez szczególne przepisy rozporządzenia MEN z dnia 31 sierpnia 2010 roku. Tym samym skarżący, nie tylko nie dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale także zgodnie z powyższym stanowiskiem nie mieli nawet w obowiązku uzyskiwania zgłoszenia organowi jakiejkolwiek zmiany sposobu użytkowania. Podkreślić należy, że skarżący zakładając punkt przedszkolny działali w zaufaniu do stanowiska organu władzy publicznej, który precyzyjnie i jednoznacznie odniósł się do spornej kwestii uzyskiwania stosownych pozwoleń od organów budowlanych w zakresie zakładania i działalności punktów przedszkolnych, w związku z czym nakazanie przywrócenia im stanu poprzedniego w powyższych okolicznościach należy również uznać za sprzeczne z zasadą pewności prawa. Organ nie ustalił również, czy w ogóle faktycznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu i czy miała ona charakter samowolny. Organ II instancji nie odniósł się również w żadnej mierze merytorycznie do zarzutów formułowanych w odwołaniu od decyzji Organu l instancji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia o kategorycznej zmianie sposobu użytkowania. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na automatycznym przyjęciu, że skoro w chwili obecnej w obiekcie budowlanym prowadzone jest przedszkole, pomijając, że formą wychowania prowadzoną przez skarżących nie jest przedszkole, natomiast punkt przedszkolny, to tym samym musiało dojść do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, albowiem ostatnim znanym sposobem użytkowania nie była forma wychowania przedszkolnego, natomiast dom jednorodzinny. Organ naruszył także przepisy art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący prowadzą przedszkole, podczas gdy formą ich działalności jest punkt przedszkolny.

Nadto decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany. Sentencja zaskarżonej decyzji t.j "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, t.j. budynek mieszkalny jednorodzinny" w żaden sposób tego nie określa. Organ był obowiązany również zbadać, czy decyzja nakładająca na skarżących powyższe obowiązki jest czytelna i zrozumiała. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych winny być tak zredagowane, aby ich treść mogła być ustalona bez żadnych wątpliwości i nie w drodze domysłu, a w sposób staranny, precyzyjny bez różnej możliwości interpretacji. W ocenie skarżących takie rozstrzygnięcie organu określone w zaskarżonej decyzji nacechowane jest nadmierną uznaniowością i jest nie do przyjęcia, mając na uwadze zarówno stan faktyczny, jak i prawny.

Uzasadniając nadto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, skarżący wskazali, że przywrócenie stanu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego spowoduje faktyczne zaprzestanie przez nich działalności pożytku publicznego polegającej na prowadzeniu niepublicznego przedszkola, jednocześnie niosąc negatywne konsekwencje nie tylko dla skarżących, ale również skutki społeczne po stronie rodziców i dzieci przyjętych do punktu przedszkolnego m.in. w zakresie opieki nad dziećmi oraz ich edukacją.

Co do wniosku o zawieszenie postępowania, skarżący podkreślili, że rozstrzygnięcie wskazanej sprawy ma charakter prejudycjalny w stosunku do rozstrzygnięcia Sądu i organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, albowiem uzyskanie przez skarżących nowych warunków zabudowy uczyni bezprzedmiotowym postępowanie o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. Skarżący wskazali, że postępowanie w sprawie uzyskania warunków zabudowy toczy się od dnia 3 września 2014 roku i aktualnie jest zawieszone z powodu śmierci strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

I.W pierwszym rzędzie sąd administracyjny stwierdza poprawność dokonanych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji, które to ustalenia stanowić mogą wobec tego dla sądu podstawę faktyczną orzekania. Zauważyć bowiem należy, że zarzuty formułowane w skardze nie tyle dotyczą ustaleń faktycznych, ile błędnej w ocenie skarżących subsumpcji. W istocie nie ma bowiem sporu, jakie prace zostały wykonane na przedmiotowej nieruchomości, oraz jaką działalność

( punkt przedszkolny dla około 20 dzieci) prowadzą skarżący. Tym samym brak jest podstaw do formułowania zarzutów naruszenia norm procesowych tyczących się gromadzenia dowodów, w tym art. 7 i 77 k.p.a. Warto też zauważyć, że organy poprawnie ustaliły, że chodzi w sprawie o prowadzenie punktu przedszkolnego. Tam, gdzie wspominano o przedszkolu, było to związane z przytaczaniem treści internetowych zamieszczanych przez samych skarżących określających tamże swą działalność jako prowadzenie przedszkola, podobnie jak na banerach reklamowych. Nie można także nie zauważyć, że stwierdzenia organów co do przedszkola były związane między innymi z cytowaniem opinii wydanej przez Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej dla działalności określonej jako "prowadzenie przedszkola dla ponad 25 dzieci", co, jak należy przypuszczać, będzie zapewne w przyszłości działalnością docelową skarżących. Zarzut zatem naruszenia art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący prowadzą przedszkole, podczas gdy formą ich działalności jest punkt przedszkolny – jest bezzasadny.

II. Istotą sprawy jest zagadnienie, czy w ustalonych bezspornych okolicznościach faktycznych – można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Przypomnieć należy, że w świetle tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tak rozumiana zmiana wymaga bowiem zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2), czego bezspornie nie uczynili inwestorzy. Jeśli bowiem taka zmiana nastąpi bez zgłoszenia, to zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 1 p.b. organ wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku (między innymi) dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 p.b.). Jak wiadomo z okoliczności sprawy, doszło do rozwoju wydarzeń wedle cytowanych przepisów, zaś zadaniem sądu obecnie jest odpowiedź na pytanie, czy organy prawidłowo zastosowały wskazany przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Jeśli bowiem tak jest, to nie można w żaden sposób zakwestionować wydanych decyzji, zwłaszcza poprzez odwołanie się do względów społecznych czy celowościowych, co również czynią w skardze skarżący. Jak to bowiem wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011r. (II SA/Po 496/11, Lex nr 1086554) – "Ustawodawca nie pozostawił w zakresie art. 71a ust. 4 organowi żadnej swobody w doborze sankcji, zatem decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego". Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2011r. (VII SA/Wa 783/11, Lex nr 1088821), stwierdzając, że "Przepis art. 71a ust.4 p.b. ma charakter restrykcyjny i winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym. Ponadto wydania nakazu przywrócenia sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust.4 p.b. ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa".

Przedstawiając interpretację art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., skarżący powołują się w szczególności na tezę i uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 maja 2011r. II OSK 785/10. Koniecznym jest sięgnięcie do tego orzeczenia także z tego powodu, iż w jego uzasadnieniu NSA nawiązał do stanowiska Ministerstwa Infrastruktury, które jest prawdopodobnie tym samym, na które powołuje się skarżąca w skardze ( z dnia 26 sierpnia 2008r.). We wspomnianym wyroku NSA wyraził pogląd, że brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., która prowadziłaby do uznania, iż każda działalność opiekuńczo – wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego (mieszkaniu) powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem sądu należy mieć na względzie, przy wykładni tego przepisu, cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy jego wykreowaniu. W ocenie NSA prowadzenie działalności opiekuńczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje okoliczności, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W domu jednorodzinnym może zamieszkać liczna, nawet wielopokoleniowa rodzina, a więc wówczas liczba dzieci może być porównywalna z liczba dzieci przebywających w niewielkim przedszkolu. Czy natomiast w konkretnym przypadku można mówić o zmianie sposobu użytkowania, zależy od wnikliwie ustalonego stanu faktycznego i jego dokładnej ocenie. W ocenie NSA, uzyskanie w konkretnym stanie faktycznym podlegającym rozpoznaniu akceptacji innych właściwych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarno – epidemiologicznych i opiekuńczo – wychowawczych nie miało jednak bezpośredniego związku z unormowaniami w zakresie realizacji inwestycji budowlanych oraz użytkowania obiektów budowlanych.

Warto zwrócić uwagę, że w wyroku tym jednakże nie dokonano wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a raczej powiedziano ogólnie, że nie każda działalność opiekuńczo wychowawcza prowadzi do zmiany sposobu użytkowania budynku i że zależy to od dokładnych ustaleń w sprawie. W konkretnej sprawie rozpoznanej przez NSA taka sytuacja (zmiana sposobu użytkowania poprzez prowadzenie działalności opiekuńczo – wychowawczej) nie wystąpiła.

Tymczasem wykładnię taką zawiera wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 530/14 (publ. CBOIS), wydany zresztą w bardzo podobnych do niniejszych okolicznościach faktycznych. Tamże stwierdza NSA, że art. 71 ust. 2 pkt 1 p.b. wymaga wykładni, gdyż sens tego niefortunnie sformułowanego przepisu może być całkowicie różnie pojmowany. I tak: "Podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" można z jednej strony rozumieć jako podjęcie (zaniechanie) takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, czy mającej wpływ na obciążenia konstrukcyjne budynku.

Powyższemu ujęciu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. można przeciwstawić odmienny sposób wykładni, wedle której zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Wykładnię tą można oczywiście odpowiednio zastosować także do zmiany sposobu użytkowania przez "zaniechanie" określonego sposobu użytkowania.

NSA wskazał, że opowiada się za drugim sposobem wykładni. Za trafnością tej interpretacji przemawia w jego ocenie sposób sformułowania przepisu, a także jego istota. Przyjęta bowiem przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego..." itp.) (w przeciwieństwie do formuły, np. "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Należy też pamiętać, że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (por. art. 4 p.b.). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa – z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne.

NSA wskazał także na wnioski płynące z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego i przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. wynika, że zmieniony sposób użytkowania budynku musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja o lokalizacji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy) w przypadku braku takiego planu. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) stanowi między innymi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymienione przepisy wskazują, że instytucja prawna "zmiany sposobu użytkowania" ma nie tylko aspekt, który można określić jako wewnętrzny – odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, ale ma także aspekt zewnętrzny odnoszący się do zgodności użytkowania z przepisami regulującymi gospodarkę przestrzenną. Ten ostatni aspekt przemawia za objęciem reglamentacją wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów powodujących stosowanie względem niego odmiennych norm (np. przeznaczenie domu jednorodzinnego na funkcje usługowe).

NSA wskazał nadto, że z kolei wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wymieniona wyżej jako pierwsza, jest trudna do uzasadnienia i należy ją odrzucić. Przyjęcie, że "zmiana sposobu użytkowania" to podjęcie (zaniechanie) takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia oddziaływań w sferach wymienionych w tym przepisie, prowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z kategorią ocenną i subiektywną i nie odnoszącą się do żadnych norm prawnych. Widać to zresztą wyraźnie, analizując argumenty przedstawione przez NSA w pierwszym cytowanym wyroku II OSK 785/10. Z tych względów skład rozpoznający niniejszą sprawę opowiada się za wykładnią przedstawioną w kolejności jako druga. Jest tak zwłaszcza z uwagi na dokonaną obiektywizację kryteriów stosowania przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., co ma niebagatelne znaczenie w świetle faktu, że mamy do czynienia z normami prawa publicznego.

Powracając zatem do wyroku II OSK 530/14, należy przytoczyć dalsze rozumowanie sądu w nim zaprezentowane, tyczące już określonego stanu faktycznego, albowiem sprawa dotyczyła prowadzenia punktu przedszkolnego w domu jednorodzinnym, co jak wspomniano, zbliża te okoliczności faktyczne do niniejszej sprawy. NSA wskazał, w oparciu o przepisy, że przez punkt przedszkolny należy rozumieć miejsca, w których przez cały rok szkolny (z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący) są prowadzone zajęcia z zakresu wychowania przedszkolnego. Wynika to z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 ze zm.). Przepisy wymienionego rozporządzenia określają też warunki bezpieczeństwa i higieniczne miejsca prowadzenia działalności, określone w § 3 i 4 Rozporządzenia. I tak: Zgodnie z § 3 rozporządzenia:"§ 3. 1. Lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, znajduje się w budynku lub jego części spełniających wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wskazane w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, opracowanej w trybie określonym w tych przepisach.2. Dopuszcza się prowadzenie zajęć w ramach punktu lub zespołu w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, innych niż określone w ust. 1, jeżeli lokal: 1) będzie przeznaczony dla nie więcej niż 25 dzieci; 2) znajduje się na parterze budynku wykonanego z elementów co najmniej nierozprzestrzeniających ognia; 3) posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające w sposób bezpieczny bezpośrednie wyjście na przestrzeń otwartą; 4) został wyposażony w: a) co najmniej trudno zapalne wykładziny podłogowe i inne stałe elementy wyposażenia i wystroju wnętrz, b) gaśnicę proszkową ABC o zawartości co najmniej 4 kg środka gaśniczego". Z kolei § 4 omawianego rozporządzenia stanowi między innymi, że: § 4. Lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, spełnia następujące warunki:

1) powierzchnia pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci wynosi co najmniej 16 m2; w przypadku liczby dzieci większej niż 5, powierzchnia ulega odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, z tym że:

a) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2 m2, jeżeli czas pobytu dziecka nie przekracza 5 godzin dziennie,

b) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2,5 m2, jeżeli czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie lub jest zapewniane leżakowanie;

2) wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt dzieci wynosi co najmniej 2,5 m;

3) jest zapewnione utrzymanie czystości i porządku w lokalu, pomieszczenia są utrzymywane w odpowiednim stanie, są przeprowadzane ich okresowe remonty i konserwacje;

4) podłoga oraz ściany pomieszczeń higieniczno-sanitarnych są wykonane tak, aby było możliwe łatwe utrzymanie czystości w tych pomieszczeniach; ściany pomieszczeń do wysokości co najmniej 2 m pokryte są materiałami zmywalnymi, nienasiąkliwymi i odpornymi na działanie wilgoci oraz materiałami nietoksycznymi i odpornymi na działanie środków dezynfekcyjnych;

5) w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt dzieci, na grzejnikach centralnego ogrzewania są umieszczone osłony ochraniające przed bezpośrednim kontaktem z elementem grzejnym [...]".

Zacytowawszy te warunki, NSA wskazał, że należy zwrócić uwagę, że art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. NSA podkreślił, że można się przy tym zgodzić, że podjęcie działalności punktu przedszkolnego w budynku mieszkalnym nie prowadzi do daleko idących zmian w zakresie użytkowania tego budynku. Nie musi to też być działalność uciążliwa dla otoczenia. To wszystko nie zmienia faktu, że prowadzenie działalności punktu przedszkolnego wymaga spełnienia – i jest to bezsporne – dodatkowych warunków, chociażby takich jak warunki bezpieczeństwa pożarowego czy warunki higieniczno-sanitarne, które szczegółowo określone zostały w wymienionym wcześniej rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r., którym to warunkom budynek mieszkalny wcześniej nie podlegał. Dlatego podjęcie takiej działalności w budynku mieszkalnym powinno być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

Tak szerokie przytoczenie uzasadnienia wyroku NSA II OSK 530/14 wynika z faktu, że, jak to już podkreślono, występuje znaczna zbieżność elementów faktycznych i oczywiście prawnych w cytowanej sprawie oraz w sprawie niniejszej. W efekcie bowiem zastosowania wykładni "drugiej" wskazanej w wyroku II OSK 530/14 i przeniesienia jej na grunt niniejszej sprawy, widać jak na dłoni, że w sposób oczywisty nastąpiła zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, przy niespornym ustaleniu, że wcześniej miał on charakter zamieszkiwania w domu mieszkalnym. Samo oświadczenie D. G. przed organem administracji I instancji wskazuje bowiem, że dokonano pewnych zmian i korekt w nieruchomości z uwagi na inne niż dotąd wymogi higieniczno - sanitarne i związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym. Nie ulega wątpliwości, że opisane w cytowanym Rozporządzeniu warunki prowadzenia punktu przedszkolnego w omawianych zakresach są inne, niż stawiane użytkownikom zamieszkującym nieruchomość jako mieszkańcy. Nie trzeba bowiem nikogo przekonywać, że dla mieszkańców nie potrzeba wyznaczać "drogi naczyń brudnych", pokrywać ścian do wysokości 2 metrów materiałami zmywalnymi, niesiąkliwymi i odpornymi na działanie wilgoci oraz nietoksycznymi odpornymi na działanie środków dezynfekcyjnych, zabezpieczać klimatyzacji zgodnie z wymogami Sanepidu czy też wykonać zalecenia przeciwpożarowe jak zamieszczenie trudno zapalnej wykładziny podłogowej, gaśnicy proszkowej o zawartości co najmniej 4 kg środka gaśniczego, itp. Jeśli zatem przyjąć wykładnię, jak w wyroku II OSK 530/14, wedle której zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania, to bezsprzecznie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Trzeba też dodać, że podobne stanowisko zostało wyrażone także w innych orzeczeniach dotyczących prowadzenia punktów przedszkolnych w kontekście zmiany sposobu użytkowania, a to Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. I tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2015r. VII SA/Wa 69/15 (publ. Lex/el.) wskazano, że "Podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie jakim odrębne przepisy tego wymagają. Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2013r. VII SA/Wa 612/13 (publ. Lex/el.).

W świetle powyższego, organy administracyjne miały pełne prawo oraz obowiązek, wobec niezastosowania się inwestorów do nakazu wstrzymania użytkowania obiektu, do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 71a ust. 4 p.b.). Nie jest przy tym zasadny zarzut o niekonkretności wydanej decyzji. Skoro bowiem ustalono, że poprzednim sposobem użytkowania było użytkowanie w charakterze domu mieszkalnego, to powrót do tego sposobu użytkowania oznacza oczywiście zaprzestanie użytkowania budynku jako punktu przedszkolnego.

Reasumując powyższe, w niniejszej sprawie nie doszło w ocenie sądu administracyjnego, do naruszenia art. 71 a ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 71 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Sprawa bowiem o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na przedszkole, o której mowa w skardze, nie ma charakteru sprawy prejudycjalnej dla sprawy niniejszej (art. 125 § 1 pkt1 p.p.s.a.).

Należy jeszcze odnieść się do argumentu, że skarżący działali w zaufaniu do organów, stosując się do stanowiska zajętego przez organ władzy publicznej, a wobec tego doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do państwa. Nie sposób zgodzić się z powyższą argumentacją. Stawiając się w pozycji skarżących, zakładać bowiem trzeba i oczekiwać, że organ będzie działał zgodnie z prawem. Wykładnia przepisów dokonana przez organ administracji publicznej wyższego stopnia stanowi pewien kierunek orientacyjny dla organów stosujących prawo, ale nie może dawać żadnej gwarancji ani pewności stronom procesu budowlanego ( jak w tym przypadku) z tej prostej przyczyny, że może okazać się błędna. Oczywiście ideałem z punktu widzenia obywateli byłaby stabilna i niepodlegająca zmianom wykładnia, ale jak pokazuje praktyka stosowania prawa, jest to po prostu niemożliwe, choćby z racji nieustannej fluktuacji stanu prawnego. Z całą pewnością zatem kryterium wspomnianego zaufania nie może odnosić się do stosowania przez organy tej samej wykładni, ale do poprawności stosowania przepisów prawa. Nawiasem mówiąc, ta poprawność jest stabilizowana przez stosowanie wykładni opartej na jak najbardziej zobiektywizowanych parametrach, albowiem to właśnie zbliża do ideału pewności prawa. Widać to zresztą na przykładzie dwojakiego rodzaju wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. zaprezentowanej w niniejszej sprawie oraz jej konsekwencji.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.