Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1517/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 28,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12
journal: Dz.U. 1946 nr 13 poz 87
law: Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.S.A., umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we wsi K. gmina Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie K. jako działka nr [...] o powierzchni [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we wsi K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Wojewoda Dolnośląski w zawiadomieniu z dnia 10 listopada 2006 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę Ż., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), prawa własności do wskazanego powyżej gruntu. Organ I instancji ustalił, że z zaświadczenia Starosty Trzebnickiego z dnia 6 października 2004 r. wynika, iż sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, zaś zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów władającym tym gruntem w dniu 27 maja 1990 r. była Zachodnia Dyrekcja Okręgowa P., Zarząd P.. P. S.A. wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2004 r. zwróciło się do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Organ pierwszej instancji uznał, że P. S.A. nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości i podkreślił, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Spółka P. S.A. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego zastosowanie oraz art. 11 ust.1 pkt.1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego pominięcie. Odwołująca się dowodziła, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin. Skarżąca wskazała, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość należała do przedsiębiorstwa P. wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym i podlegała wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem odwołującej się organ I instancji nie rozpoznał w pełni przedstawionej sprawy. Wojewoda pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia oddanego przedsiębiorstwu P. a także uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że przede wszystkim wyjaśnienia wymaga okoliczność, czy odwołującemu się w ogóle przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznał, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że jest stroną tego postępowania, powinien to wykazać. W szczególności chodzi o taki podmiot, który uprawdopodobni, że przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, że wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W niniejszej sprawie odwołujący nie jest właścicielem nieruchomości ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Nie przysługuje mu również zarząd do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy poczynił obszerne wywody dotyczące ustanowienia zarządu i wykluczył, aby przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (w szczególności art.16 tej ustawy) kreowały lub potwierdzały prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że również przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r., Nr 43, poz.312) nie mogą być traktowane jako źródło nabycia przez P. praw ex lege, bez potrzeby dokonania określonej czynności przez właściwe organy państwowe. Zarząd P., w ocenie organu odwoławczego, nie mógł powstać z mocy samego prawa.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka P. S.A. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie,

- art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy przepisów wynika, że strona skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i podkreśliła, że P. dysponowała przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r., z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w szczególności z art.16 wymienionej ustawy wynika, że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Zdaniem skarżącej skoro P. utworzona została do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, obronności i bezpieczeństwa państwa, to tym samym mienie jej powierzone, jako składniki mienia ogólnonarowego służące wykonywaniu zadań publicznych nie stają się mieniem komunalnym (art.11 ust.1 pkt 1 wskazanej powyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania komunalizacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. umorzyła postępowanie odwoławcze uznając, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca, potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 kpa) jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli twierdzenie podmiotu nie zostanie przez organ odwoławczy pozytywnie zweryfikowane, to wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa.

Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że sporna nieruchomość położona we wsi K., oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie K. jako działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (zaświadczenie Starosty Trzebnickiego z dnia 6 października 2004 r. (k. 1 akt administracyjnych). Jak wynika z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ż. z dnia [...] stycznia 1982 r., zatwierdzonego ponownie uchwałą Rady Gminy i Miasta Ż. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. działka nr [...] oznaczona była symbolem [...]. Z wypisu powyższego planu wynika, że działka była zagospodarowana jako istniejąca linia kolei wąskotorowej [...], zaś według ustaleń szczegółowych użytkowania terenu na 1995 r.: "adaptacja linii wąskotorowej [...] do potrzeb gospodarki leśnej i częściowo do przewozu osobowego" (k.11 akt adm.). W aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r., co uniemożliwia dokonanie prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji, gdy w uzasadnieniu stwierdza, że: "zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu K. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa zarządca: Zachodnia Dyrekcja Okręgowa P., Zarząd [...]." Informacji tej nie można również zweryfikować w oparciu o pozostały zebrany w sprawie materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest zatem podstawowych przy komunalizacji mienia dokumentów: wypisu z ewidencji gruntów oraz karty inwentaryzacyjnej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r., a to powoduje, że na podstawie zgromadzonego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego nie można poczynić ustaleń, ani co do stanu władania nieruchomością w dacie 27 maja 1990 r., ani co do charakteru gruntów, które decyzją organu pierwszej instancji zostały skomunalizowane, ani nawet co do powierzchni spornej nieruchomości, jak również ewentualnego usytuowania linii kolejowej na tej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa czyniąc szerokie rozważania, czy strona skarżąca posiadała tytuł prawny do sprawowania zarządu, stanęła na stanowisku, że zarząd mógł być ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Organ odwoławczy wykluczył także, aby przepisy przedwojenne (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa " Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.1948 r., Nr 43, poz. 312) oraz ustawodawstwo powojenne (ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62) stanowiły podstawę powstania na rzecz P. zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu P. Ocenę przez Sąd powyższego stanowiska i prawnych wywodów Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania uniemożliwiają opisane powyżej braki materiału dowodowego. Wypada jedynie nadmienić, że z akt sprawy wynika, iż podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości były przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i analizę prawną należałoby rozpocząć od tych właśnie przepisów (w szczególności art.12). W ocenie Sądu przyjęcie przez organ odwoławczy poglądu, że strona skarżąca nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości żadnym tytułem o charakterze prawnorzeczowym, należało uznać za co najmniej przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii rozstrzygnięcie organu II instancji jest nieprawidłowe i zostało wydane z naruszeniem art. 28 kpa i art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim zgromadzi materiał dowodowy (wypis z ewidencji gruntów zgodnie ze stanem na datę 27 maja 1990 r. wraz z wyrysem mapy, kartę inwentaryzacyjną nieruchomości) a także ustali, czy oraz kiedy i w jaki sposób nastąpiło objęcie przedmiotowej nieruchomości przez P., a także zbada czy w dacie 27 maja 1990 r. linia kolejowa była eksploatowana i czy w związku z tym nieruchomość stanowiła część infrastruktury kolejowej. Rozstrzygając sprawę organ nie powinien poprzestać jedynie na teoretycznej analizie obowiązujących w różnych okresach przepisów, ale wskazać, które z nich mają zastosowanie lub nie znajdują zastosowania w odniesieniu do konkretnych zdarzeń prawnych lub faktycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.