Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 357/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Drogi publiczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 17 i 18
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 2, art. 148 ust. 4, art. 148b ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R.[...]O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez R. M. (dalej również: "zainteresowana", "strona" lub "skarżąca") decyzję Dyrektora Zarządu [...] w P. (dalej: "Dyrektor [...] w P.", "organ I instancji" lub "organ") z dnia 7 września 2015 r. znak [...] wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Utrzymaną instancyjnie w mocy decyzją Dyrektor [...] w P. na podstawie art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782, z późn. zm. – dalej: u.g.n.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa [...] w Zarząd [...] (Dz.Urz.Woj.WIkp. z 2014 r., poz. [...]) oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz.Woj.WIkp. z 2004 r. nr [...], poz. [...] – dalej: uchwała w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej) ustalił – po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do drogi wybudowanej na ul. [...] – opłatę adiacencką w wysokości 1 608,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], stanowiącej w dniu 9 marca 2013 r. własność R. M. – spowodowanego wybudowaniem tej drogi. Ponadto organ zobowiązał właściciela nieruchomości do wniesienia przedmiotowej opłaty w terminie i na rachunek wskazany w decyzji.

Organ I instancji powołał się na następujący stan sprawy (okoliczności faktyczne i prawne).

Na wniosek Stowarzyszenia [...] (dalej również: Stowarzyszenie) Prezydent Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta) decyzją nr [...] zdnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji dla budowy drogi – ul. [...] w P. (na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...] w decyzji określono rodzaj inwestycji: budowa ul. [...] w [...] o długości ok. 271 m i szerokości 4,5-6 m, składającej się z jezdni oraz jednostronnego chodnika, a także opaski bezpieczeństwa wraz z odwodnieniem. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ul. [...] w [...] jako inwestycji obejmującej jezdnię, jednostronny chodnik oraz opaskę bezpieczeństwa z odwodnieniem. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania obiektu do użytkowania dokonano w dniu 13 grudnia 2012 r.

W dniu 15 lutego 2013 r. Stowarzyszenie jako inwestor zawiadomiło Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm. – dalej: "Prawo budowlane" lub "ustawa Prawo budowlane") o zakończeniu budowy, a zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu (pismo PINB z dnia 4 czerwca 2013 r. znak [...]), zatem do legalnego użytkowania obiektu można było zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego przystąpić w dniu 9 marca 2013 r. (po upływie 21 dni od zgłoszenia).

Budowa drogi na ul. [...] została zrealizowana z udziałem środków Miasta P.; koszt ogólny wyniósł 400 171,55 zł, w tym udział Miasta P. 300 128,66 zł, a członkowie Stowarzyszenia ponieśli nakłady w łącznej kwocie 100 042,89 zł.

W ramach zrealizowanej inwestycji na ul. [...] wybudowano jezdnię, obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Wcześniej na tym terenie istniała jedynie jezdnia o nawierzchni gruntowej powstała wskutek samego użytkowania, a nie w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu pozwolenia na budowę. Przed przedmiotowa inwestycja nie były wydawane żadne decyzji odnośnie drogi na ulicy [...]. Zgodnie z mapą zasadnicza dla celów projektowych ulica [...] oznaczona jest symbolem "j.z." – jezdnia ziemna.W decyzji o pozwoleniu na budowę nie orzekano o terminach rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, co potwierdza, że takich obiektów nie było. Wykonane następnie w 2012 r. roboty budowlane stworzyły nowy obiekt budowalny – drogę pobudowaną na ul. [...] w [...].

Na podstawie wizji przeprowadzonej 12 czerwca 2013 r. na ul. [...] organ stwierdził, że R. M. jako właścicielce w dniu 9 marca 2013 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi; bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście na nieruchomość od ul. [...]. Skarżącą jest właścicielką dwóch nieruchomości położonych w [...] przy ulicy [...] i [...]. Na podstawie uzyskanych od Stowarzyszenia [...] w ulicy [...] w P. wykazów osób partycypujących w kosztach budowy drogi, organ ustalił, że Skarżąca dokonała wpłaty na rzecz budowy drogi w wysokości ustalonej przez Stowarzyszenie, tj. 3450 zł, przy czym kwota ta dotyczyła nieruchomości położonej przy ulicy [...], co do której organ nie wszczynał postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej.

W toku postępowania pełnomocnik procesowy zainteresowanej w pismach z dnia 30 czerwca i 17 sierpnia 2015 r. podnosił, że strona partycypowała w kosztach budowy drogi jako właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...], wnosząc łączny wkład w wysokości 3 450 zł.

Pomimo skierowanych do zainteresowanej wezwań do dostarczenia dokumentów świadczących o poniesieniu przez stronę jako właścicielkę nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nakładów na budowę drogi na tej ulicy żadne dokumenty w toku postępowania nie zostały dostarczone przez stronę ani jej pełnomocnika.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału procesowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 19 czerwca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. J., Dyrektor [...] w P. jako organ I instancji ustalił szczegółowo położenie, cechy, stan i wartość przedmiotowej nieruchomości położone przy ul. [...] w P..

Przedmiotowy operat został przez organ I instancji zweryfikowany w zakresie jego zgodności z przepisami art. 146 ust. 3 u.g.n. oraz rozdziału 1 działu IV tej ustawy, a także przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W wyniku weryfikacji operatu szacunkowego organ stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, wobec czego został przyjęty jako dowód w sprawie. Organ zaaprobował opis stanu nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi oraz zastosowane przy wycenie podejście (porównawcze) i metodę (korygowania ceny średniej), a także dobór transakcji do porównań. Zdaniem organu operat jest spójny i logiczny, a wynikające z niego wartości wiarygodne, stąd też na jego podstawie organ ustalił, że wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] przed wybudowaniem drogi na tej ulicy wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, zatem w wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 3 217 zł.

W ocenie organu, według wykazu (zestawienia) właścicieli nieruchomości partycypujących w kosztach budowy drogi uzyskanego od Stowarzyszenia [...] w Ul. [...] w [...], którego zainteresowana była członkiem, dokonała ona wpłaty na rzecz budowy drogi w wysokości ustalonej przez Stowarzyszenie, tj. w kwocie 3 450 zł, przy czym kwota ta dotyczyła nieruchomości położonej przy ul. [...]; zgodnie z przywołanym wykazem w Stowarzyszeniu przyjęto zasadę, że na nieruchomość przypada kwota 3 450 zł; w tabeli wpłat, w rubryce dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] widnieje kwota 3 450 zł, a w rubryce dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] widnieje: 0,00 zł. Dalej w tym zakresie organ wyjaśnił, że w [...] przyjęta została zasada, zgodnie z którą w przypadku, gdy budowa urządzeń infrastruktury technicznej spowoduje wzrost wartości nieruchomości, opłata adiacencka ustalana jest właścicielom nieruchomości, którzy nie uczestniczyli w kosztach budowy tego urządzenia, a wobec właścicieli nieruchomości, którzy wnieśli nakłady w pełnej wysokości uzgodnionej przez członków stowarzyszenia realizującego inwestycję w ramach inicjatyw lokalnych, postępowania administracyjne nie są wszczynane. W związku z powyższym organ podniósł, że co do tej nieruchomości postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nie zostało wszczęte (sprawa znak [...]). Organ zaznaczył również, że nakładów dotyczących nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej przy ul. [...], nie można uwzględnić w postępowaniu dotyczącym innej nieruchomości, o czym poinformował stronę.

Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ul. [...] wybudowano drogę; właścicielce nieruchomości położonej przy ul. [...] stworzono warunki do korzystania z tej drogi; budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości; ponadto, w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 9 marca 2013 r., obowiązywała uchwała w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zgodnie z którą stawka ta stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazując na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], organ wyjaśnił, że stanowi ona 50% z kwoty 3 217 zł (kwoty wzrostu wartości nieruchomości), czyli wynosi 1 608,50 zł.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji zainteresowana, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, domagała się uchylenia tej decyzji w całości, zarzucając naruszeniem art. 144 u.g.n. poprzez wydanie decyzji pomimo faktu, że poniosła koszty przedmiotowej inwestycji drogowej oraz naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego oraz z pominięciem dowodów przedstawionych przez zainteresowaną w toku postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, że nie wzięto pod uwagę faktu partycypowania przez stronę w kosztach inwestycji, co potwierdzone zostało przedstawionymi dowodami uiszczenia opłat (z dnia 16 marca i 12 listopada 2012 r.); tytuł przelewu wyraźnie wskazuje, której działki dotyczyła wskazana opłata i nie może ona ponosić odpowiedzialności za błędne zaksięgowanie i przypisanie wskazanych wpłat przez Stowarzyszenie. Zarzuciła, że okoliczność ta została wskazana w treści pisma z dnia 30 czerwca 2015 r., do którego dołączone zostały kopie potwierdzeń przelewów, których treść została jednak przez organ pominięta. Wobec tego stwierdziła, że ponownego podkreślenia wymaga, że już na początku postępowania uiściła opłatę w kwocie 1800 zł na poczet budowy drogi – z tytułu własności nieruchomości położonej przy ul. [...], a dowodem na dokonanie wpłat mają być potwierdzenia przelewów z dnia 16 marca 2012 r. oraz 12 listopada 2012 r., znajdujące się w aktach sprawy; potem uzupełniła wpłaty w wysokości 1 800 zł i 1000 zł o kolejną – w kwocie 650 zł (w związku podniesieniem przez Stowarzyszenie wysokości wymaganych wpłat), czego dowodem jest potwierdzenie przelewu z dnia 19 grudnia 2012 r. znajdujące się w aktach sprawy. W tym zakresie argumentowała, że z tytułów przelewów wynika wyraźnie, że stanowią one nierozdzielny ciąg wpłat, w związku z czym twierdzenie organu, że partycypowała w kosztach budowy drogi jedynie w zakresie nieruchomości położonej przy ul. [...] jest w sposób oczywisty bezzasadne.

Jej zdaniem w toku postępowania pominięte zostały wątpliwości dotyczące działalności Stowarzyszenia – w tym dotyczące postępowania prowadzonego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne Delegaturę w P. – oraz zabrakło ustalenia rzeczywistego kosztu inwestycji oraz sposobu ustalania wysokości należnych opłat, a to z uwagi na fakt, że kwota wpłat poszczególnych właścicieli z tytułu partycypacji w kosztach budowy była kilkakrotnie zmieniana, należy przyjąć, że środki przez nich wpłacone wystarczyły na pokrycie całości kosztów związanych z inwestycją.

Ponadto, odwołując się do treści art. 148a ust. 4 u.g.n., podniosła, że na wypadek ustalenia w toku postępowania administracyjnego, iż część kosztów inwestycji pokryta została z wykorzystaniem środków pochodzących z budżetu Miasta P., wniosła o uwzględnienie w toku postępowania administracyjnego wydatków poniesionych na rzecz budowy przedmiotowej infrastruktury.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. przybliżyło treść przepisów art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 148 b ust. 1 u.g.n. i wyjaśniło, że ustawowe definicje terminów stosowanych w tych przepisach zostały ujęte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 460], z poźn. zm. – dalej: u.d.p.), zarazem przybliżając definicję drogi publicznej oraz budowy drogi, zwarte w art. 1, art. 4 –pkt 2 i 17 u.d.p., a także charakteru drogi na płaszczyźnie prawa budowlanego (art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Zdaniem Kolegium w sprawie wystąpiły wszystkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej i w tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że w sprawie doszło do wybudowania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie do przebudowy wcześniej istniejącego obiektu (art. 4 pkt 18 u.d.p.), gdyż przed realizacją przedmiotowej inwestycji w 2012 r. na ul. [...] nie istniała droga w rozumieniu przywołanych przepisów.

Następnie Kolegium przedstawiło obszerne omówienie operatu rzeczoznawcy majątkowego i ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do skorzystania z nowo wybudowanej drogi, odwołując się w tym zakresie do art. 146 ust. 1a i art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2005 r. nr 196, poz. 1628, z późn. zm.). Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do rzetelności i przydatności sporządzonego operatu szacunkowego dla ustalenia wartości nieruchomości w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium podało, że brak jest dowodów potwierdzających rzeczywiste poniesienie przez stronę – właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] wydatków na poczet budowy drogi na przedmiotowej ulicy, bowiem strona wzywana przez organ do przedstawienia potwierdzeń płatności, na które się powołuje, nie przedłożyła żadnego dokumentu. Stąd też organ II instancji uznał za zasadne poczynienie ustaleń w tym zakresie na podstawie przekazanego przez Stowarzyszenie zestawienia wpłaconych kwot, z którego wynika, że właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] nie dokonał żadnej wpłaty.

W skardze R. M., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzuciła kwestionowanej decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść podjętej decyzji:

1. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu przez Kolegium w mocy decyzji organu I instancji z dnia 7 września 2015 r. w sytuacji, gdy skarżąca partycypowała w kosztach inwestycji polegającej na budowie drogi przy ul. [...] nr [...] w [...];

2. przepisów postępowania, art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez mało wnikliwie i pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a nadto nieuwzględnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania;

3. art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez uchybienie przez organ odwoławczy dyrektywie szybkości postępowania i przekroczenie terminu do rozpatrzenia odwołania bez jednoczesnego poinformowania skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu dla wydania decyzji.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. potwierdzeń przelewów z dnia 16 marca 2012 r., 12 listopada 2012 r. i 19 grudnia 2012 r. na okoliczność ustalenia, że strona partycypowała w kosztach inwestycji, polegającej na budowie drogi przy ul. [...] nr [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi rozwinęła sformułowane zarzuty. W najistotniejszej swej części argumentacja strony dotyczyła stanowiska, że wobec faktu, iż skarżąca poniosła koszty przedmiotowej inwestycji postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie powinno zostać wszczęte, bowiem dokonane wpłaty powinny zostać zaliczone przez organ na poczet tej opłaty, wobec tego postępowanie administracyjne toczyło się bezpodstawnie i na gruncie zaistniałego stanu faktycznego niewątpliwie było to postępowanie bezprzedmiotowe. Zdaniem strony organ I instancji nie powinien wydawać decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nr [...] w sytuacji, kiedy skarżąca partycypowała w kosztach budowy infrastruktury technicznej przy tej nieruchomości; wobec tego Kolegium, rozstrzygając niniejszą sprawę, powinno uchylić decyzję z dnia 7 września 2015 r. i umorzyć postępowanie z uwagi na zachodzącą bezprzedmiotowość postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Skarżąca podniosła, że nie można podzielić stanowiska Kolegium co do tego, że brak jest dowodów potwierdzających rzeczywiste poniesienie przez skarżącą jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] wydatków na poczet budowy drogi na tej ulicy, bowiem w toku postępowania przedkładała przedmiotowe potwierdzenia przelewów, które zostały przez organ pominięte. W jej ocenie nie zaktualizowały się jakiekolwiek przesłanki podmiotowe czy przedmiotowe skutkujące wszczęciem przez organ postępowania administracyjnego z urzędu i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem strony rzekome przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej nie zaistniały na gruncie niniejszej sprawy, bowiem skarżąca partycypowała w kosztach budowy drogi na ul. [...] w [...] jako właściciel działki położonej przy tej ulicy pod [...], wobec czego dokonane przez nią wpłaty powinny zostać zaliczone przez organ na poczet opłaty adiacenckiej w całości.

Ponadto przedstawiła argumentację wcześniej zaprezentowaną w odwołaniu oraz dotyczącą przekroczenia terminu załatwienia sprawy i niepoinformowania jej przez Kolegium o przyczynach zwłoki.

Przy tak sformułowanych zarzutach zainteresowana wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 7 września 2015 r., a także zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Do skargi dołączone zostały 3 potwierdzenia przelewów (uwierzytelnione przez pełnomocnika odpisy), na które strona powołała się w skardze. (k. 8 – 10 akt)

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł m.in., że na etapie postępowania administracyjnego brak było dowodów potwierdzających rzeczywiste poniesienie przez stronę jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] wydatków na poczet budowy drogi na tej ulicy. Skarżony organ stwierdził, że strona była wzywana przez organ I instancji do przedłożenia potwierdzeń płatności, na które się powoływała [w toku postępowania], jednak skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu. Zdaniem Kolegium wobec powyższego zasadne było poczynienie ustaleń w tym zakresie na podstawie zestawienia wpłaconych kwot przekazanego organowi przez Stowarzyszenie, z którego wynika, że właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] nie dokonał żadnej wpłaty. Natomiast w odniesieniu do zarzutu przekroczenia terminu do rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że pozostaje on bez znaczenia w kontekście oceny merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. Sąd podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) postanowił przeprowadzić dowód z dołączonych i poświadczonych za zgodność z oryginałem przelewów wpłat dokonanych przez skarżącą na poczet budowy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.

Omówienie przyczyn, dla których Sąd uwzględnił skargę, należy poprzedzić kilkoma uwagami wstępnymi.

Po pierwsze, rozpoznając sprawę, wojewódzki sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Po drugie, uwzględnienie wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze wynikało z faktu, że zgłoszone dowody miały na celu wykazanie zaistnienia wątpliwości, których usunięcie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego byłoby niezbędne dla rozstrzygnięcia co do istotnych okoliczności sprawy, bez których nie byłoby możliwe jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Wobec tego należy podkreślić, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą, bowiem postępowanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., co do zasady nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym – a co za tym idzie, dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych, jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego oraz w celu umożliwienia sądowi dokonania ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3082/12, 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2574/14 i 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1124/05 oraz 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 544/05 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie Sąd na podstawie analizy skargi powziął wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym, których wyjaśnienie wymagało przeprowadzenia przez Sąd w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., dowodów wskazanych przez pełnomocnika skarżącej. Wątpliwości te sprowadzały się zaś do jednej podstawowej kwestii, tj. czy organy właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy; konkretnie, czy w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnęły co do jednej podstawowej okoliczności, a mianowicie, czy skarżąca jako właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] partycypowała w kosztach budowy drogi na ul. [...] w [...], czy też wniosła ona kwotę 3 450 zł, jedynie jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...].

W wyniku przeprowadzenia powołanego dowodu Sąd następnie na podstawie całości akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) rozstrzygnął sprawę i wydał wyrok, uwzględniając całokształt jej okoliczności, w tym stanowiska stron postępowania.

Przechodząc do samego meritum sprawy, warto zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest ustalenie w stosunku do zainteresowanej opłaty adiacenckiej w wysokości 1 608,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], stanowiącej w dniu 9 marca 2013 r. własność skarżącej – spowodowanego wybudowaniem tej drogi.

Wobec powyższego należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 4 pkt 11 u.g.n. opłata adiacencka jest to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Z kolei przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, w drodze decyzji, może ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei przepis art. 146 u.g.n. stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

Należy też zauważyć, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów – jak to wynika z art. 148b ust. 1 u.g.n., przy czym chodzi tu przede wszystkim – chociaż nie tylko – o przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy techniczno-budowlane określające w szczególności warunki prawne użytkowania (korzystania z obiektu) i wymogi techniczne obiektów budowlanych. Trafnie też Kolegium odniosło się nie tylko do przepisów Prawa budowlanego, ale i do przepisów ustawy o drogach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącej położonej przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]), spowodowanego stworzeniem możliwości korzystania z nowo wybudowanej drogi na ul. [...]. Zarazem jednak sam fakt pobudowania w grudniu 2012 r. (moment odbioru obiektu przez inwestora) obiektu budowanego w postaci drogi na ul. [...] w [...], jak również data stworzenia skarżącej warunków do korzystania z tej drogi (9 marca 2013 r. – data, od której można legalnie korzystać z drogi) oraz oszacowanie wartości nieruchomości na potrzeby tego postępowania nie były kwestionowane przez żadną ze stron postepowania. Z kolei Sąd nie dopatrzył się z urzędu żadnych okoliczności, które podważałyby stanowisko organów co do tych trzech doniosłych prawnie faktów, tj. pobudowania przedmiotowej drogi i daty stworzenia skarżącej warunków do korzystania z tej drogi, jak i ustalonego wzrostu wartości nieruchomości (jako różnicy pomiędzy wartością nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu przedmiotowej drogi).

Sąd podziela w całości stanowisko organów tak co do stwierdzonego faktu pobudowania w 2012 r. nowego obiektu budowlanego (budowli) w postaci drogi (obiektu liniowego) na ul. [...] w [...], daty jego oddania do użytkowania i stworzenia skarżącej jako właścicielce działki położonej przy ul. [...] warunków do korzystania z tej drogi. Wcześniej na terenie ul. [...] w [...] nie istniał obiekt budowlany w postaci drogi o nawierzchni utwardzonej, a jednie rodzaj samorzutnie powstałej jezdni o nawierzchni gruntowej (jezdnia ziemna). Dopiero zrealizowanie inwestycji opisanej przez organu doprowadziło do powstania na tym terenie nowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, będącego drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, tj. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie do przebudowy wcześniej istniejącego obiektu (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Przed realizacją przedmiotowej inwestycji w 2012 r. na ul. [...] nie istniała droga w rozumieniu przywołanych przepisów. W tym zakresie ustalenia faktyczne organów są zgodne z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które zobowiązują do należycie wnikliwego działania przy ustalaniu prawdy obiektywnej, czemu służy zgromadzenie w sposób odpowiedni (wyczerpujący) materiału dowodowego, a następnie całe jego kompleksowe rozpatrzenie i poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co też powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Ponadto Sąd stwierdza, że organy prawidłowo oceniły sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 19 czerwca 2015 r., jak i na jego podstawie w sposób rzetelny ustaliły fakt wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z drogi, który to skutek nastąpił w dniu 9 marca 2013 r. Wskazana data wynika z ówczesnego brzmienia przepisu art. 54 Prawa budowalnego, który stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Z uwagi na ustaloną datę stworzenia warunków do korzystania z drogi w sprawie został również zachowany wskazany w art. 145 ust. 2 u.g.n. (zd. pierwsze) materialnoprawny termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie też w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n., jak tego wymaga wyżej przywołany przepis art. 145 ust. 2 u.g.n.(zd. drugie), a ustalona stawka (50%) była zgodna z wymogiem określonym w art. 146 ust. 2 u.g.n.

W przekonaniu Sądu operat rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy, niebudzący wątpliwości. Ocena dowodu w postaci operatu została zaś szczegółowo umotywowana przez organ II instancji. Sam operat został również należycie i obszernie uzasadniony. Podkreślić należy, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartości te muszą być określane przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie – rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy jest dowodem, który nie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Przepis art. 80 K.p.a. stanowi dla organów administracji podstawę dokonywania oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego w tym operatów szacunkowych, jako dowodów wartości nieruchomości. Organ zobowiązany jest bowiem do oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna, kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Na organie ciąży obowiązek dokonania oceny operatu pod względem formalnym, zaś kwestia weryfikacji merytorycznej operatu została uregulowana w art.157 ust.1 u.g.n. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art.157 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego sporządzenia. Zarazem zaznaczyć w tym miejscu należy, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust.1 u.g.n.). Rzeczoznawca odpowiednio wyjaśnił w operacie występowanie na rynku lokalnym nieruchomości podobnych, co umożliwiło mu oszacowanie wartości nieruchomości podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej z zastosowaniem współczynników korygujących o określonych wartościach pozostających w relacji do wagi poszczególnych cech (atrybutów) nieruchomości podobnych. W szczególności rzeczoznawca wyjaśnił kwestie trendu czasowego od 2013 r. (stabilizację cen nieruchomości) oraz omówił znaczenie dla wyceny atrybutu w psowaci powierzchni działki (mniejszej od najmniejszych nieruchomości podobnych przyjętych do porównań).

W ocenie Sądu operat ten nie budzi wątpliwości i zasadnie został uznany za użyteczny dla ustalenia wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]. Niemniej jednak ustalona różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi w określonych warunkach mogła podlegać korekcie przez organ rozstrzygający sprawę na końcowym etapie ustalania wysokości opłaty adiacenckiej – a to ze względu na brzmienie przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n.

Jak już wspomniano, sednem sprawy jest to, czy skarżąca partycypowała w kosztach pobudowania przedmiotowej drogi – a jeśli tak, to w jakiej wysokości – co miałoby zasadnicze znaczenie dla oceny, czy i w jakiej wysokości kwoty powinny być uwzględnione przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, skoro przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. stanowi, że właśnie przy ustalaniu tej opłaty różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (drogi lub innych urządzeń takiej infrastruktury), a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że organy nie wyjaśniły w sposób zgodny z wymogami powyżej przywołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. kwestii poniesienia przez skarżącą nakładów na wybudowanie drogi.

Zgodzić się należy z Kolegium, że pomimo skierowanych do zainteresowanej wezwań do dostarczenia dokumentów świadczących o poniesieniu przez stronę jako właścicielkę nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nakładów na budowę drogi na tej ulicy żadne dokumenty w toku postępowania nie zostały przez nią (jej pełnomocnika) dostarczone. Takie działanie może być uznane za pewien rodzaj niesolidności procesowej strony, bowiem wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.) zmiana treści przepisu art. 7 K.p.a. uzupełnionej o sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron", wskazuje, że powyższa zmiana ma zmierzać do zaktywizowania stron i sprawienia, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie" (z uzasadnienia projektu noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.). Niemniej jednak bez zmiany innych przepisów – w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. – nie można mówić o radykalnych zmianach w zakresie rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, WK 2015 nr 476608, komentarz do art. 7). Omawiana zmiana nie eliminuje zatem zasady prawdy obiektywnej, której realizacja spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Wobec tego – mając na uwadze, że w toku postępowania pełnomocnik procesowy skarżącej w pismach z dnia 30 czerwca i 17 sierpnia 2015 r. konsekwentnie podnosił, że zainteresowana partycypowała w kosztach budowy drogi jako właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...], wnosząc łączny wkład w wysokości 3 450 zł – organy powinny były szczególny nacisk położyć na wyjątkowo staranne wyjaśnienie tych okoliczności, skoro mogły mieć one wpływ na ustalenie wysokości różnicy pomiędzy wartością nieruchomości (działki nr [...]) przed i po wybudowaniu drogi, a tym samym na zajście podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej (ustalony wzrost wartości nieruchomości wyniósł 3 217 zł, a zatem był mniejszy od łącznej kwoty uiszczonej na rzecz Stowarzyszenia) i jej wysokości. Wskazać należy, że przedłożenie dowodów wpłat po zakończeniu postępowania administracyjnego nie mogło zostać nie uwzględnione przez sąd. Nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nie znane organowi, który wydał decyzję stanowią podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) które to podstawy nawet bez wpływu na wynik sprawy mogą stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa.)

Należy podkreślić, że dołączone do skargi wyciągi z rachunku bankowego skarżącej wskazywały różne tytuły uiszczenia poszczególnych kwot wnoszonych na rzecz Stowarzyszenia na cele związane z budową drogi na ul. [...] w [...]. W przypadku operacji z dnia 16 marca 2012 r. tytuł wpłaty kwoty 1 800 zł został określony jako "wpłata na drogę [...] posesja nr [...] właściciel R. M. (...)" na rachunek nr "[...]" (k. 8 akt sąd). Z kolei dwie następne wpłaty na ten sam rachunek bankowy – kolejno 1 000 zł oraz 650 zł – według tytułu wpłaty stanowiły odpowiednio "resztę za udział w budowie drogi" [na ul. [...]] (k. 9 akt sąd.) oraz "ostatnią ratę za udział w budowie drogi" (k. 10 akt sąd.) – bez wskazania, czy skarżąca dokonuje wpłaty jako właściciel posesji (działki) nr [...] czy też jako właściciel działki nr [...], niemniej jednak opis sugeruje uzupełnienie jakiejś wcześniejszej wpłaty głównej. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym argumentowała, że miała udział w kosztach budowy drogi jako właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...], wnosząc łączny wkład w wysokości 3 450 zł. Tymczasem organy skupiły się jedynie na analizie uzyskanego od Stowarzyszenia [...], którego zainteresowana była członkiem, wykazu (zestawienia) właścicieli nieruchomości partycypujących w kosztach budowy drogi. Istotnie z przedmiotowego wykazu oraz pisma przewodniego Stowarzyszenia można wyprowadzić wniosek, że skarżąca dokonała wpłaty na rzecz budowy drogi w wysokości ustalonej przez Stowarzyszenie, tj. w kwocie 3 450 zł, jedynie w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. stanowiącej działkę nr [...]. Wobec konsekwentnego, odmiennego stanowiska zainteresowanej należało jednak podejść z odpowiednią ostrożnością i wnikliwością do przedmiotowego wykazu i wyjaśnienia Stowarzyszenia, dopuszczając np. ewentualną możliwość popełnienia omyłki przy redagowaniu tego wykazu lub inne błędy w komunikacji pomiędzy skarżącą a Stowarzyszeniem. Tym bardziej, że z tego wykazu wynikało, że dla [...] i [...] jako wysokość zobowiązania wpisano jedna kwotę 3450 zł a dla [...] – 24.196,44 zł. Wykaz więc nie mógł stanowić jedynego dokumentu wskazującego, że Skarżąca opłaciła jedynie budowę drogi dla nieruchomości nr [...], przy jej sprzeciwie. Tym bardziej obecnie, gdy z przedłożonego przelewu wynika, że wpłata w wysokości 1800 zł została uiszczona za nieruchomość położoną przy ul. [...], a dalsze wpłaty były kontynuacją poprzednich, co przy braku innych "poprzednich" wpłat na budowę drogi przy ul. [...] wskazywać może uiszczenie w całości wpłaty na budowę drogi za przedmiotową nieruchomość.

W przekonaniu Sądu wyjaśnienie omawianej kwestii wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które może być poczynione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., również przy wykorzystaniu pomocy organu I instancji. Należy w tym zakresie skonfrontować twierdzenia skarżącej i przedstawione w postępowaniu sądowym dowody z dokumentacją Stowarzyszenia. Ponadto rozważyć należy również jakie inne źródła dowodowe mogą być pomocne dla rozstrzygnięcia tytułu uiszczenia wpłaty, np. czy z postawy skarżącej zajmowanej w innych kontekstach sytuacyjnych – chociażby w odniesieniu do ewentualnego odstąpienia obciążenia jej opłatą adiacencką w sprawie znak [...], jako właścicielki nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki nr [...]) – nie wynika w sposób wyraźny tytuł uiszczenia całości kwoty 3 450 zł.

Dopiero pogłębione postępowanie dowodowe w tej kwestii pozwoli na jednoznaczne rozstrzygnięcie, w jakim zakresie, czy w całości skarżąca jako właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (działka nr [...]) partycypowała w kosztach budowy drogi, a dalej – na ustalenia co do celowości wymierza opłaty adiacenckiej czy też jej ewentualnej wysokości. (w przypadku ustalenia, że pozostałe wpłaty dotyczyły drugiej nieruchomości).

Brak ustaleń we wskazanym powyżej zakresie stanowi niewątpliwie naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (kierunek jej rozstrzygnięcia), gdyż nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy opłata adiacencka z uwagi na partycypowanie w kosztach budowy drogi jest należna, albo ewentualnie czy różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi powinna być zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. pomniejszona o kwoty wpłat uiszczonych z tytułu domniemanej partycypacji w kosztach budowy drogi.

W tym zakresie należy zaznaczyć, że skarżąca błędnie twierdzi, iż wpłaty z tytułu partycypacji w kosztach budowy drogi powinny zostać zaliczone przez organ na poczet opłaty adiacenckiej w całości. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 148 ust. 4 u.g.n. (obowiązującym od 22 października 2007 r.) wartość nakładów poniesionych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej odejmuje się od różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Innymi słowy pomniejsza się nie należną opłatę adiacencką, jak to miało miejsce do 21 października 2007 r., lecz wartość wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie której dopiero ustala się wysokość opłaty adiacenckiej.

Co do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że okazały się one zasadniczo nietrafne.

I tak, zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. jest w przekonaniu Sądu niezasadny, bowiem z uwagi na brzmienie art. 148 ust. 4 u.g.n. należy przyjąć, że w razie ustalenia, iż wysokość poniesionej opłaty z tytułu partycypacji w kosztach budowy drogi jest większa bądź równa różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, właściwym rozstrzygnięciem byłaby decyzja negatywna, odmawiająca ustalenia opłaty adiacenckiej i w ten sposób orzekająca co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie zaś umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wobec tego sam zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie jest zatem co najmniej przedwczesny, skoro stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 12 K.p.a. nie mógł wywołać zamierzonego skutku, skoro domniemane przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. W tym miejscu warto też zaznaczyć, że trzyletni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1204/14 – dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro postępowanie organu II instancji, wskutek naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie doprowadziło do wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości, należało je uchylić. Jest to zarazem wystarczające zastosowanie środków prawnych przez sąd administracyjny i zgodne zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), bowiem charakter stwierdzonych braków nie wymagał zastosowania art. 135 P.p.s.a. i uchylenia również decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy jest obowiązany nie tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji uwzględni wyżej przedstawione rozważania i wytyczne, a poczynione ustalenia w tym względzie przekonująco umotywuje w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, celem jednoznacznego stwierdzenia, czy w przedmiotowej sprawie zaszły wszystkie przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej, w szczególności zaś, czy skarżąca partycypowała w kosztach budowy drogi na ul. [...] w [...] jako właściciel działki położonej przy tej ulicy pod [...] i czy dokonane przez nią wpłaty powinny zostać odliczone przez organ od różnicy wartości nieruchomości, zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej oraz wysokość uiszczonych w sprawie kosztów sądowych i fakt korzystania z zastępstwa procesowego – ta ostatnia okoliczność miała zaś wpływ na ustalenie stawki kosztów zastępstwa procesowego według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804) stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi:w pierwszej instancji - w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - stawkę obliczoną na podstawie § 2. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna – opłata adiacencka w wysokości 1608,50 zł. Zgodnie z § 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia stawka minimalna przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 1500 do 5000 zł wynosi 1200 zł. Po zsumowaniu tej kwoty z wysokością uiszczonego w sprawie wpisu stosunkowego w wysokości 100 zł, ustalonego na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) łącznie koszty postępowania wyniosły 1300 zł i taka kwota została wskazana w pkt II wyroku. Z uwagi na treść art.2 ust. 1 lit h ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. 2015.783), zgodnie z którym opłacie skarbowej nie podlega złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach załatwianych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) pełnomocnik skarżącej nie był zobowiązany do uiszczania tej opłaty, nie stanowi więc ona niezbędnych kosztów w rozumieniu art. 205 ppsa.