Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1741/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust 2, art. 40 ust 5 pkt 2 lit 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2496/02 w sprawie ze skargi M.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla inwestycji w postaci budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z funkcjonowaniem tego budynku. Organ ustalił, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie, położona jest na obszarze przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym w dniu [...], pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ustosunkowując się do zastrzeżeń zgłoszonych przez właściciela sąsiadującej z terenem przewidzianej inwestycji działki nr [...], M. P., organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza praw osób trzecich, organ nie mógł odmówić uwzględnienia wniosku gdy zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ocena, czy zostały spełnione warunki wymagane przepisami co do norm technicznych budynku i jego usytuowania, nastąpi przy wdawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. i M. P. domagali się jej uchylenia jako sprzecznej z przepisami Prawa budowlanego i wykonawczymi do tej ustawy, przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami o ochronie pożarowej, jak również naruszającej ich prawo własności oraz uzasadniony interes prawny, poprzez uniemożliwienie korzystania z domu będącego ich jedynym miejscem zamieszkania. Skarżący wskazywali, że dla będącego ich własnością budynku mieszkalnego przy ul. [...] zrealizowanego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor – Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domków Jednorodzinnych "[...]" w K., na podstawie pozwolenia na budowę oraz innych prawomocnych decyzji administracyjnych wykonał na terenie działki nr ewid. [...] infrastrukturę techniczną i obsługę komunikacyjną. Jest to nadto teren zielony, architektonicznie wkomponowany w osiedle [...] i osiedle [...]. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie uwzględnia istniejących uwarunkowań występujących na działce nr ewid. [...], tj. istnienia drogi koniecznej do budynku na działce nr ewid. [...], istnienia drogi pożarowej, dojazdu do garażu, dojścia do budynku od jego strony frontowej, a realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego uniemożliwi odprowadzanie ścieków sanitarnych z budynku do kolektora sanitarnego w ul. [...], jak również spływ wód opadowych z budynku. Skarżący podnosili, że zawartość załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] jest sprzeczna ze stanem faktycznym.

Decyzję organu pierwszej instancji zaskarżył także J. S., przy czym decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte jego odwołaniem, uznając, iż J. S. nie posiada przymiotu strony postępowania.

Wydaną w tej samej dacie decyzją z dnia [...], znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. i M. P. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Stwierdzając bezzasadność odwołania podano, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bada się zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, czy zakaz realizacji zamierzenia nie wynika z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami budowlanymi i o ochronie przeciwpożarowej nastąpi dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał także pozostałe zarzuty z odwołania za nieuzasadnione.

Wnosząc skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] M. P. i M. P. domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji z dnia [...] z uwagi na podjęcie z rażącym naruszeniem art. 46a ust. 1 pkt 1, a także art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o uchylenie obu decyzji w całości. Skarżący zarzucali naruszenie przez organ odwoławczy art. 156 § 1 K.p.a., wobec istnienia prawomocnych decyzji znak [...] Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu osiedla "[...]" oraz decyzji Prezydenta Miasta K. i Urzędu Miejskiego z dnia [...], znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny terenu obecnych działek [...] i [...], dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu będącego przedmiotem skarżonej decyzji, a także przez niezasadne uznanie za stronę przez organ pierwszej instancji będącego wnioskodawcą Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta, który nie posiada podmiotowości prawnej. Skarżący podnosili, że organ drugiej instancji wobec istnienia przesłanek wydania decyzji merytorycznej winien zastosować wymóg art. 138 § 1 pkt 2 i uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Zarzucali nadto naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) przez podtrzymanie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji z "urzędu", co jest sprzeczne z art. 41 ust. 1 ustawy. Skarżący podnieśli następnie naruszenie wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu uwzględniania wykonanych i obowiązujących planów realizacyjnych i projektów zagospodarowania działki [...], nie przewidzianej pod zabudowę. Skarżący wskazywali też na niezachowanie postanowień art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy przez naruszenie zasady ochrony interesów osób trzecich, a także naruszenie przepisów prawa materialnego i działanie przepisów prawa wstecz, w ten sposób, że realizacja zaskarżonej decyzji uniemożliwi funkcjonowanie domu skarżących położonego na działce sąsiedniej, wybudowanego w [...] r. zgodnie z prawomocną decyzją Prezydenta Miasta K. i Urzędu Miejskiego z dnia [...] znak [...].

Wyrokiem z dnia 22 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organ pierwszej instancji. W motywach tego orzeczenia Sąd uznał za trafne część zarzutów ze skargi i jednocześnie z urzędu stwierdził inne, niepodniesione przez skarżących uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazał, że organy rozpoznające sprawę pozostawiły poza swoimi rozważaniami kwestię zdolności administracyjnoprawnej podmiotu inicjującego postępowanie, reprezentacji wnioskodawców oraz wymogów samego wniosku. Wskazując na szczegółowe wymogi wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziane w art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania Sąd stwierdził, iż wniosek wszczynający postępowanie nie spełniał tych wymogów i ograniczył się tylko do zgłoszenia żądania wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej w nim nieruchomości dla inwestycji w postaci budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami technicznymi. Pomimo wskazania w treści tego pisma jako załącznika kopii mapy zasadniczej w aktach, przy wniosku, brak jest takiego dokumentu. Pomimo tych braków organ pierwszej instancji nie skorzystał z trybu postępowania przewidzianego przepisem art. 64 § 2 K.p.a. i nie podjął działań mających usunąć nie tylko te braki, lecz i mogących wyjaśnić wątpliwości co do zdolności administracyjnoprawnej wnioskodawcy i sposobu jego reprezentacji. Jako wnioskodawca wystąpił bowiem Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta K.. Brak odpowiednich działań spowodował, iż w sprawie nie doszło do właściwego oznaczenia wnioskodawcy względnie wydania stosownego orzeczenia. Wadliwy jest też brak podpisu podmiotu wydającego rozstrzygnięcie na załączniku tekstowym nr 1 do decyzji i załączniku graficznym nr 2, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że w sytuacji wystąpienia zasadniczych braków wniosku jak niewskazanie funkcji, sposobu zagospodarowania, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowanie na wodę, energię sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b/, danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie – nie mogło dojść do właściwej oceny zgodności zamierzenia z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wszelkie ustalenia zawarte w załączniku tekstowym nr 1 do decyzji są dowolne. W aktach administracyjnych brak przy tym tekstu lub wypisów tekstu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w decyzji organu pierwszej instancji nie zajęto się bliżej podnoszoną przez skarżących kwestią istnienia zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu osiedla "[...]" oraz planu realizacyjnego terenu obecnych działek [...] i [...]. W zależności od charakteru tych aktów, który należało ustalić, mogły mieć one znaczenie już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro jak wynika z dostępnej w aktach opinii urbanistycznej podającej ustalenia przestrzenne według stref, dla strefy o symbolu A3 przewidują nakaz uwzględniania wykonanych i aktualnie obowiązujących planów miejscowych i innych, przyjętych do realizacji, opracowań planistycznych jak: plany realizacyjne, projekty zagospodarowania terenu.

Wskazane wadliwości proceduralne, których pierwotnym źródłem jest w szczególności naruszenie obowiązków organów wynikających z art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a., nie stwarzają, zdaniem WSA, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji z uwagi na wystąpienie wad, o których mowa w art. 156 K.p.a., natomiast są przesłanką do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu odwoławczego narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a., albowiem ustalenia zawarte w załączniku do decyzji są dowolne jak również organ nie wypowiedział się co do podstaw określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd w wyroku nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i błędnie uznał, że Kolegium wydało decyzję z naruszeniem ww. przepisów K.p.a.;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– obrazę art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b/ i art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie odpowiadał wymogom tej normy, tj. nie określał sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, czym naruszył ww. artykuł, podczas gdy na załączniku graficznym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wrysowano projektowany do realizacji dom jednorodzinny, w konsekwencji wniosek odpowiadał wymaganiom określonym w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy, tj. określał sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżące Kolegium wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawierał załącznik graficzny, wykorzystany następnie do sporządzenia załącznika nr 2 do decyzji, który spełniał wymogi z art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast załącznik tekstowy nr 1, stanowiący integralną część decyzji, określa warunki wynikające z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może też budzić wątpliwości, że wnioskodawcą wydania decyzji jest gmina K. a nie Urząd Miasta K..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wszczynający postępowanie wniosek, jak trafnie zauważył to Sąd I instancji, ograniczył się tylko do określenia żądania ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej w nim nieruchomości, w celu wybudowania na niej jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Ta zwięzła, enigmatyczna treść nie spełnia wymogów z art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis nakłada na wnioskodawcę obowiązek zawarcia we wniosku szeregu dodatkowych informacji dotyczących granic terenu objętego wnioskiem, funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków a także innych potrzeb z zakresu infrastruktury technicznej a także charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Nawet przyjmując zgodnie z wyjaśnieniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż część wskazanych informacji zawierał załącznik graficzny do wniosku należy zauważyć, że nie obejmował on pełnego zakresu informacji wymaganych wskazanym przepisem a nadto wniosek nie wskazywał, gdzie one są zawarte. Trafnie też stwierdził Sąd I instancji, że autorem wniosku był wskazany wydział Urzędu Miasta w K. a nie Gmina K.. Również decyzja organu I instancji nie określiła prawidłowo podmiotu, na rzecz którego została ona wydana. Są to więc braki postępowania oraz samej zaskarżonej decyzji, które nie pozwalają na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Skarga kasacyjna nie podważa przy tym istnienia części uchybień stwierdzonych przez Sąd I instancji, przede wszystkim istnienia zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu osiedla "[...]" i planu realizacyjnego obejmującego działki [...] i [...], które to dokumenty, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego K., winny być uwzględniane przy zagospodarowaniu objętego nim terenu.

Również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest nieuzasadniony. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, iż przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie domów mieszkalnych nigdy nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, dla których istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak, że w wypadku przedmiotowej inwestycji istniał taki obowiązek. Natomiast zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że dla inwestycji, której nie dotyczy obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko, wniosek powinien zawierać również dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Skarga kasacyjna nie wykazuje więc naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów. Trafny jest tylko jej zarzut, iż nie ma podstaw do przyjęcia wniosku, że brak podpisów organu na załącznikach stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji stanowi istotne uchybienie art. 107 § 1 K.p.a., nie pozwalające na uznanie tych załączników za część decyzji. Przyjęcie takiego poglądu nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonego wyroku, skoro Sąd stwierdził inne podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).