Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1218/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
article: art. 80, art. 8 w zw. art. 77, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. a art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1508/14 w sprawie ze skargi Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1508/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. O. i H. [M.] P. - spadkobiercy H. [J. S.] P., [syna K.], dnia 30 września 2000 r. wnieśli do Wojewody Siedleckiego o stwierdzenie, że nieruchomość zabudowana – zespół pałacowo-parkowy, położony w majątku Mordy, obręb Mordy, pow. siedlecki, nie podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [Dz. U. z 1944 r. nr 4, poz. 17, dalej dekret]. Spadkobiercy H. P. [aktem notarialnym z 18 czerwca 2007 r. Rep. A nr [...]] przekazali przysługujące im prawa i roszczenia do nieruchomości M. [K.] P. [k. 110-107 akt administracyjnych].

Stroną niniejszego postępowania jest również Uniwersytet Przyrodniczo- Humanistyczny w Siedlcach (dalej skarżący bądź Uniwersytet), będący właścicielem działek nr [...], na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. [nr [...]].

Decyzje kolejno wydawane w wyniku rozpatrzenia ww. wniosku były uchylane w postępowaniu odwoławczym.

Rozpoznając po raz kolejny ów wniosek zgodnie z zaleceniami decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2011 r.), Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 61 § 4 kpa, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a pismem z dnia 10 lipca 2012 r. powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się (przed wydaniem decyzji) ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Dnia 10 maja 2012 r. przeprowadzono wizję na gruncie, w trakcie której stwierdzono, że obecnie na działce nr [...] znajdują się następujące zabudowania: pałac murowany, budynek murowany, w którym mieścił się dawniej garaż i wozownia, budynek gdzie mieściła się dawniej oranżeria i murowana brama zegarowa. Położenie i opis dawnego przeznaczenia budynków przedstawia mapa załączona do akt administracyjnych (k. 137). Budynki otoczone [są] parkiem porośniętym chwastami i trawą. Na całej działce nr [...] znajduje się staw parkowy.

Właścicielem nieruchomości ziemskiej pod nazwą "Mordy" był H. P. Protokół sporządzony dnia 5 października 1944 r. w sprawie przejęcia ww. nieruchomości na cele reformy rolnej wskazuje, że nieruchomość w dniu przejęcia miała powierzchnię ogólną 919,00 ha. W skład tej powierzchni wchodziły: grunty orne - 162 ha, łąki dwukośne - 65 ha, pastwiska - 37 ha, lasy 332 ha, sady - 5 ha, ogrody warzywne – 9 ha, podwórza, zabudowania i drogi - 39 ha, stawy rybne - 254 ha i nieużytki 16 ha. Według załącznika nr 1 sporządzonego do ww. protokołu, w majątku, w dniu przejęcia były następujące budynki: pałac, drwalnia, garaż, brama, 2 baraki, chlew, kurnik, browar z przybudówką, gorzelnia, dom, kuźnia i stelmarnia, chlew, obora, barak, waga czworak, kurnik i chlew służby, dom ogrodnika, cieplarnia, piwnica 1 i piwnica 2.

Granice majątku zostały odzwierciedlone na planie majątku prywatnego Mordy (k. 128 i 137 akt administracyjnych). Zabudowana część majątku jest podzielona na dwie części, na teren zespołu pałacowo-parkowego i część gospodarczą, oddzielone od siebie stawem parkowym. W części pałacowo-parkowej znajduje się pałac (centralna część parku), brama, stajnia cugowa i skład, garaż, wozownia, oranżeria, drewutnia i zagroda dla psów. [W części gospodarczej majątku znajdowały się zabudowania: gorzelnia, dom gorzelanego, browar, magazyn, waga, dom administracyjny, dom ogrodnika, kuźnia, stemaszarnia, obora, stodoła, narzędziownia, stajnia, spichrz, chlewy, kurnik i czworaki].

Organ ustalił, że działalność rolnicza odbywała się wyłącznie poza objętym wnioskiem zespołem pałacowo-parkowym. Podział funkcjonalny poszczególnych części majątku istniał przed II wojną światową i w okresie późniejszym - również w dacie przejęcia majątku.

Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. (dalej decyzja z [...] października 2012 r.) orzekł, że część nieruchomości ziemskiej pn. "Mordy", położonej w miejscowości Mordy, obręb Mordy, pow. siedlecki, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, składający się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Mordy nr [...] o powierzchni łącznej 9.7217 ha, stanowiącej dawniej własność H. P. - nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 80 kpa przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; art. 8 w zw. z art. 77 kpa przez odwołanie się do nieobiektywnych źródeł dowodowych. Skarżący zarzucał naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 ze zm., dalej rozporządzenie] przez błędną jego wykładnię.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa bądź organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2012 r.

Organ wskazał, że celem ustalenia stanu faktycznego wystąpiono w trakcie postępowania do Diecezji Siedleckiej, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie, Archiwum Akt Nowych, Archiwum Głównego Akt Dawnych, Archiwum Państwowego m.st. Warszawy i Archiwum Państwowego w Siedlcach. Przesłuchano świadków I. M. O. i K. J. P.. Organ posiłkował się oświadczeniem strony postępowania J. O. i przedstawionymi przez wnioskodawcę dokumentami (plan zabudowy majątku Mordy w latach 30-tych XX w.). Przeprowadzono wizję na gruncie, na którym umiejscowiony był zespół pałacowo-parkowy.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w budynkach zlokalizowanych na obecnej działce nr [...] (garaż z wozownią, stajnia cugowa, brama) nie była prowadzona dzielność rolnicza, a pałac sprawował jedynie funkcje mieszkalne właściciela majątku i jego rodziny. Na całości działki nr [...] znajdował się staw parkowy, który nie był wykorzystywany do prowadzenia działalności w zakresie produkcji, roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, sprawy związane z bieżącymi pracami kierowane były z rządcówki, zwanej także domem administracyjnym (budynek naniesiony na plan zabudowań majątku). Rządca uzgadniał zasadnicze decyzje z właścicielem majątku, zdawał mu również sprawę ze spraw związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa. Minister Rolnictwa podzielił stanowisko Wojewody, że między zespołem pałacowo-parkowym, a resztą nieruchomości nie istniał związek funkcjonalny. Gospodarstwo rolne mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie.

Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach złożył skargę na decyzję z [...] marca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] października 2012 r. orzekającą, że część nieruchomości ziemskiej pn. "Mordy", położonej w miejscowości Mordy, obręb Mordy, pow. siedlecki, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, składający się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Mordy nr [...] o powierzchni łącznej 9.7217 ha, stanowiącej dawniej własność H. P. - nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 7 w zw. z art. 80 kpa przez nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności pominięcie przez organ II instancji "kwestii" niezależności ekonomicznej zespołu parkowo-pałacowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i przyjęciem, że zespół parkowo-pałacowy stanowił oddzielną i niepowiązaną funkcjonalnie i gospodarczo część nieruchomości ziemskiej pod nazwą "Mordy", gmina Mordy;

2. art. 8 w zw. z art. 77 kpa przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, co miało skutkować ustaleniami faktycznymi niezgodnymi z treścią materiału dowodowego, w szczególności dotyczącymi sposobu administrowania nieruchomością ziemską "Mordy", w tym lokalizacji ośrodka decyzyjnego w części pałacowej i przedstawienia zespołu pałacowo-parkowego jako integralnej części całego majątku w "Planie gruntów prywatnego majątku Mordy" i z "Protokołu przejęcia majątku Mordy na cele reformy rolnej";

II. prawa materialnego - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na stwierdzeniu, że część nieruchomości ziemskiej, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1508/14 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (uwzględniając także dekret z dnia 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z 19.9. 1990 r. W 3/89 (Dz. U. nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z 16.4. 1996 r. W 15/95 (Dz. U. nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji [z dnia 2 kwietnia 1997 r.] Rzeczypospolitej Polskiej [Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP] (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie orzecznictwa sądów administracyjnych co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W konsekwencji wypracowano linię orzeczniczą, wedle której badano nie tylko ewentualne przekroczenie norm obszarowych określonych w dekrecie, lecz także czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym. Taki kierunek orzeczniczy potwierdziła uchwała siedmiu sędziów NSA z 5.6.2006 r. I OPS 2/06 i uchwała siedmiu sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10. W konsekwencji orzecznictwo nadało kierunek wykładania normy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w sposób obecnie pozwalający na określenie kryteriów przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej.

Przede wszystkim nieruchomość musiała mieć rolniczy charakter, tj. była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, do prowadzenia szkół lub innych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, ewentualnie też na potrzeby ogródków działkowych lub potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji (art. 1 ust. 2a-e dekretu), co prawda ściśle nie odpowiadała powyższym wymogom, ale pozostawała w związku funkcjonalnym (wzajemnej łączności) z nieruchomością ziemską pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. Pojęcie związku funkcjonalnego zostało szeroko wyjaśnione w orzecznictwie. Związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego, Warszawa 1998, t. 1, s. 783). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne (wyrok NSA z: 3.10.2008 r. I OSK 1162/07; 11.10.2006 r. I OSK 28/06).

Sąd I instancji ocenił przyjętą w zaskarżonej decyzji koncepcję rozumienia przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej jako prawidłową. W szczególności rozważania organu w pełni realizują wypracowaną przez sądy administracyjne wykładnię pojęcia nieruchomości rolnej i związku funkcjonalnego tj. powiązań pomiędzy całą nieruchomością rolną a pałacem i parkiem, które nie służyły do celów produkcji rolnej lecz pełniły funkcję mieszkalną, reprezentacyjną i rekreacyjną. Podzielił w tym zakresie pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji co do charakteru części nieruchomości ziemskiej obejmującej zespół pałacowo-parkowy. Ta część nieruchomości ziemskiej nie miała charakteru rolniczego, nie była i nie mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej i jednocześnie nie pozostawała w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym prowadzonym w majątku. Z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że na jej terenie nie znajdowały się żadne urządzenia służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Na działce nr 2465/4 znajdował się: garaż z wozownią, stajnia cugowa, brama, pałac (obecnie zaniedbany) i park (obecnie nieuporządkowana zieleń). Na całej działce nr [...] znajdował się staw parkowy, który nie był wykorzystywany do prowadzenia dzielności w zakresie produkcji, roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Pałac, park i staw parkowy w żaden sposób nie służyły do prowadzenia działalności rolniczej lub rolniczo-wytwórczej. Nie zmienia tej oceny możliwość sezonowego odławiania ryb z tego stawu i rozdawania tych ryb pracownikom majątku. Czynności tego typu stanowiły jedynie właściwe dbanie o tego typu zbiornik wodny.

Pracę gospodarstwa nadzorował zarządca, który zajmował pomieszczenie znajdujące się poza zespołem płacowo-parkowym. Zarządca utrzymywał bezpośredni kontakt z właścicielem. W ocenie Sądu, oczywistym jest, że właściciel musiał mieć decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolnego. Właściciel miał prawo czerpać pożytki z tego gospodarstwa. Nie zmienia to faktu, że funkcjonowanie gospodarstwa rolnego nie było uzależnione od funkcjonowania zespołu pałacowo-parkowego.

Organ zbadał związek terytorialny pałacu z resztą majątku. Ustalił, że część nieruchomości stanowiąca park i pałac oddzielona była od reszty zabudowań gospodarczych stawem będącym częścią parku. Oddzielenie części pałacowo-parkowej jest wyraźnie widoczne na mapach znajdujących się w aktach administracyjnych (k. 128, 137).

Przeprowadzono analizę powiązań finansowych między majątkiem a zespołem pałacowo-parkowym. Dochody z majątku mogły być w części przeznaczone na utrzymanie pałacu, nie mniej jednak właściciel posiadał też inne źródła dochodów, pochodzące ze sprzedaży nieruchomości położonych w miejscowości Mordy i majątku w Czołomyjach i Głuchowie. W ocenie Sądu I instancji, o związku funkcjonalnym części pałacowo-parkowej z pozostałą (rolniczą) częścią majątku nie mogą decydować źródła utrzymania części pałacowo-parkowej.

Przesądzająca jest kwestia czy ta część majątku mogła funkcjonować samodzielnie, niezależnie od źródeł finansowania i czy miała związek funkcjonalny z szeroko rozumianą produkcją rolną. Analizując wypracowane przez orzecznictwo kryteria wzajemnych powiązań pałacu z resztą majątku organ doszedł do uzasadnionego wniosku, że zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować niezależnie od majątku ziemskiego. Skoro nie istniał związek funkcjonalny, pałac z parkiem nie mogły zostać potraktowane jako obiekty przeznaczone do produkcji rolnej.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 8 w zw. z art. 77 kpa, jak zarzucał skarżący. Ustalając stan faktyczny organ szczegółowo przeanalizował zeznania świadków i dokumenty zgromadzone w aktach. Organ wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe, a jego ustalenia znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Mając na uwadze, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie był nigdy wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej, uznać należy że nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej, a zatem orzekając w sprawie, organy dokonały prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący powołał wyrok NSA z 21.3.2012 r. I OSK 428/11 [Lex 1264801] (dalej wyrok I OSK 428/11), w którym Sąd wskazał, że: Z nieodwracalnością skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa) mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów dających organowi podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotknięta wadą nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 428/11 wskazał, że organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do badania skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię w trybie art. 182 ust. 1 ustawy [z dnia 12 września 1990 r.] o szkolnictwie wyższym [Dz. U. nr 65, poz. 385, dalej usw] i nie może to być przedmiotem postępowania administracyjnego. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje organowi administracji publicznej takich kompetencji. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (m.in. wyrok z: 2.3.2000 r. I SA 603/99; 25.8.2005 r. I SA 4/05; 21.7.2006 r. I OSK 1116/05).

Sąd I instancji zważył, że przedmiotem postępowania w sprawie, którą rozpoznawał, była kwestia podpadania lub nie, zespołu pałacowo-parkowego, pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Postępowanie administracyjne nie dotyczyło zatem skuteczności nabycia na podstawie art. 182 ust. 1 usw ww. nieruchomości. Organ nie miał obowiązku merytorycznego wypowiadania się w tej kwestii, bowiem sprawa będąca przedmiotem rozpoznania nie dotyczyła badania prawidłowości podstawy nabycia działek nr [...] przez Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach.

Skargę kasacyjną wywiódł Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach, reprezentowany przez r. pr. L. C., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 1508/14.

Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa):

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 2 ppsa przez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji z [...] marca 2014 r. w przedmiocie reformy rolnej utrzymującej w mocy decyzję z [...] października 2012 r. mimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem:

- przepisów postępowania administracyjnego t.j:

a. art. 7 w zw. z art. 80 kpa przez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności pominięcie przez organ drugiej instancji "kwestii" niezależności ekonomicznej zespołu parkowo-pałacowego co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i przyjęciem, że zespół parkowo-pałacowy stanowił oddzielną i niepowiązaną funkcjonalnie gospodarczo część nieruchomości ziemskiej pod nazwą "Mordy", gmina Mordy;

b. art. 8 w zw. z art. 77 kpa przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, co miało skutkować ustaleniami faktycznymi niezgodnymi z treścią materiału dowodowego, w szczególności dotyczącymi sposobu administrowania nieruchomością ziemską "Mordy", w tym lokalizacji ośrodka decyzyjnego w części pałacowego i przedstawienia zespołu parkowo-pałacowego jako integralnej części całego majątku w "Planie gruntów prywatnego majątku Mordy" i z "Protokołu przejęcia majątku Mordy na cele reformy rolnej";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ppsa przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji mimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, a w konsekwencji całkowicie dowolnego ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające, że zespół parkowo-pałacowy stanowił odrębną część majątku ziemskiego Mordy nie powiązaną pod względem funkcjonalno-gospodarczym z pozostałą jego częścią;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na stwierdzeniu, że część nieruchomości ziemskiej, pod nazwą "Mordy", gmina Mordy, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy składająca się z działek oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów rolnych numerami: nr [...] o powierzchni łącznej 9.7217 ha, stanowiąca dawniej własność H. P. s. Konstantego nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i z mocy samego prawa przechodzi na własność Państwa.

Wskazując na powyższe wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Uniwersytetu kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 60-68 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 13 kwietnia 2016 r. pełnomocnik M, P. adw. E. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 101 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Skarga kasacyjna zasadza się na głównym założeniu, że "w sprawie istniał związek funkcjonalny którego elementami są związek ekonomiczny jak i organizacyjny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a innymi częściami majątku ziemskiego Mordy". Założenie to okazało się nieusprawiedliwione. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dla istnienia związku funkcjonalnego, którego elementami są związek ekonomiczny i organizacyjny między zespołem pałacowo-parkowym, a innymi częściami majątku ziemskiego nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani same powiązania finansowe i terytorialne (wyrok NSA z: 19.9.2000 r., IV SA 451/00; 5.3. 2003 r., IV SA 1593/02; 22.4.2004 r., OSK 46/04; 11.10.2006 r., I OSK 28/06; 3.10.2008 r., I OSK 1162/07; 9.6.2014 r., I OSK 1866/13; 18.11.2014 r., I OSK 662/13; 13.1.2015 r., I OSK 2027/14). Związek funkcjonalny zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią nieruchomości - rolnej zachodzi wówczas, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego (wyrok NSA z: 12.9.2006 r., I OSK 1236/05; 23.6.2009 r., I OSK 906/08).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, o istnieniu związku funkcjonalnego nie świadczyło w szczególności: niewyodrębnienie prawne części pałacowo-parkowej od reszty majątku i urządzenie oddzielnej księgi wieczystej (regułą w okresie zaborów i XX-lecia międzywojennego, że dobra rycerskie opisane były w jednej księdze wieczystej); to że "majątek stanowił jedną figurę bez cudzych własności" (co świadczyło włącznie, że w granicach majątku nie było enklaw stanowiących własność innych osób); przeznaczanie części dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego, gorzelni, sprzedaży gruntów w Czołomyjach i Górce Leśnej na potrzeby utrzymania pałacu i parku (rozporządzanie częścią majątku właściciela jak i dysponowanie pożytkami należało w okresie poprzedzającym wejście w życie dekretu i w dacie orzekania zaskarżoną decyzją do istoty prawa własności – art. 140 kc; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz, Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, 48-51, uw. 1-3); podejmowanie najważniejszych decyzji dotyczących majątku przez H. P. (należy to do istoty prawa własności). Do faktów powszechnie znanych należało znaczne zadłużenie ziemiaństwa w XX-leciu międzywojennym (art. 106 § 4 ppsa) i trudności w utrzymaniu części pałacowo-parkowych w poszczególnych majątkach z dochodów czerpanych z innych źródeł, niż związanych bezpośrednio z rolnictwem.

O istnieniu związku funkcjonalnego nie świadczyło także: spożywanie części płodów rolnych z własnego gospodarstwa przez właściciela majątku i jego rodzinę (należy do istoty prawa własności; tak samo czynili chłopi) oraz służbę; wynagradzanie służby w części w naturze – w tym płodami rolnymi pochodzącymi z gospodarstwa w postaci deputatów mleka, zboża i ziemniaków; rozdawanie służbie dzikich (nie hodowlanych) ryb przy spuszczaniu wody ze stawu. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu, że nawet udowodnienie tezy, że zespół pałacowo-parkowy nie mógł utrzymać się z gorzelni lub innego źródła dochodów nie związanych bezpośrednio z rolnictwem, nie był relewantny dla oceny, że zespół pałacowo-parkowy był funkcjonalnie związany z prowadzeniem majątku Mordy.

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu, że pałac nie stanowił centrum, zarządzania gospodarstwem rolnym, skoro w odległości ok. pół kilometra od pałacu poza stawem, znajdowało się gospodarstwo; w tej części majątku znajdował się w szczególności budynek rządcy i budynek biurowy, w którym pracowała obsługa gospodarstwa; tam też śwd. I. S. odbierała wynagrodzenie męża (s. 8-9 decyzji z 16 października 2012 r.).

Przesłanką materialnoprawną przeznaczenia na cele reformy rolnej było objęcie działaniem dekretu "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym" (art. 2 ust. 1 in princ. dekretu w brzmieniu pierwotnym i obowiązującym w dniu przejęcia przedmiotowego majątku), zatem organ ma obowiązek badać nie tylko areał określony lit. e ust. 1 art. 2 dekretu, ale i przesłanki art. 2 ust. 1 in princ. dekretu.

Podstawą orzekania Ministra Rolnictwa decyzją z [...] marca 2014 r. był § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1 art. 2). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e w art. 1 ust. 2 dekretu (uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38).

Na własność Skarbu Państwa przeszły wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e "części pierwszej niniejszego artykułu" [zatem w ust. 1 art. 2 dekretu], z przeznaczeniem na cele, wskazane w "art. 1, część druga" [zatem w ust. 2 art. 1 dekretu]. Tym samym w pierwszej kolejności nieruchomość podpadająca pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musiała być nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, dopiero w dalszej kolejności mogła być przeznaczona na cele, wskazane w ust. 2 art. 1 dekretu, nie zaś odwrotnie.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/10, Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając skutki wejścia w życie dnia 19 stycznia 1945 r. dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 9, dalej nowelizacja styczniowa), skreślającego w art. 2 ust. 1 zd. pierwsze dekretu z 6 września 1944 r. wyrazów "o charakterze rolniczym" wskazał, że niedopuszczalne jest rozumowanie prowadzące do wniosku, że dekret przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z 6 września 1944 r. (uwzględniając także dekret z 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 53-54).

Na wadliwość realizacji reformy rolnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo – uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 57; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38-39) i doktryna (A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 192-200; J. Majorowicz, Ustrój rolny w: XX-lecie Sądu Najwyższego w PRL, Warszawa 1967, s. 157). Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (uchwała SN z 27.9.1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 8.5.1992 r., III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; wyrok NSA z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, Lex 498316).

Za prawidłowością wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku przemawia powszechnie przyjęta wykładnia pojęcia nieruchomości ziemskich, jako mających charakter rolniczy, sformułowana w cz. III uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16.4.1996 r., W 15/95, OTK 1996/2/13, cz. II pkt 1 uzasadnienia; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 42-43 i przywołane w niej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie, "że dzięki określonemu trendowi reprywatyzacyjnemu dawni właściciele otrzymują nieruchomość pałacową wcześniej oddłużoną od przedwojennych zobowiązań, w tym na rzecz Skarbu Państwa" i względy społeczno-słusznościowe, stanowić mogą głos w dyskusji na temat potrzeby ustawy reprywatyzacyjnej i zagadnień, które winna ona regulować, nie może jednak wpływać na rozstrzyganie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Mimo że zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia winien był znaleźć się w drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), to nadawał się do rozpoznania. Z przyczyn wyżej podniesionych, argumenty podniesione w uzasadnieniu tego zarzutu, nie mogły prowadzić do odrębnego rezultatu, niźli zaprezentowany w zaskarżonym wyroku.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 8 i 77 kpa. Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, organy administracji nie prowadziły postępowania dowodowego "w sposób stronniczy", przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakichkolwiek przejawów "stronniczości", a Naczelny Sąd Administracyjny, badając akta sprawy, przejawów "stronniczości" w prowadzeniu postępowania dowodowego nie dostrzegł. To autor skargi kasacyjnej przeinacza dowód z zeznań świadka I. M. S. (s. 9 akapit przedostatni skargi kasacyjnej), która w rzeczywistości zeznała "Przed wojną i w czasie wojny pałac był ogrodzony od trzech stron murem, a od czwartej strony – południowej był staw. Z tego co pamiętam w stawie tym były dzikie ryby – niehodowlane, które były odławiane i rozdawane służbie" (k. 207 akt administracyjnych). Dopiero w dalszej części zeznań śwd. I. M. S., zeznając o części gospodarczej majątku "...Około 0,5 km a może i więcej, na południe od pałacu, poza stawem, znajdowało się gospodarstwo...W majątku było kilka stawów, nie pamiętam ile, w stawach prowadzona była hodowla ryb. Mąż mój w czasie odłowu pomagał jako fachowiec – był rybakiem, miał swoje trzy nieduże stawy" (k. 207-206 akt administracyjnych). Zeznania te potwierdza mapa (k. 128 i 137 akt administracyjnych), gdzie wyraźnie na południe od pałacu jest mały staw, a dalej – za cmentarzem, zaczynają się duże stawy (od Stawu Kolejowego Dolnego, poprzez Staw Kolejowy Górnu – aż po Staw Malinówka – nie mniej niż 11 stawów).

Trafnie organy obu instancji skorzystały także z publikacji wspomnieniowych (w tym publikowanej w czasopiśmie naukowym "Karta"), bowiem ustawodawca wskazał, że "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" (art. 75 § 1 kpa). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że sformułowanie "w szczególności" oznacza, że ustawodawca wprowadził otwarty system dowodów i oparł się na zasadzie równej mocy środków dowodowych (B. Adamiak w : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2016, s. 399, nb 3, 5).

Niezasadny jest zarzut oparcia się przez organy na niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. W szczególności skarżący kasacyjnie nie wskazuje dowodów, które organy obu instancji miały pominąć. Ocena dowodów dokonana została przez organy obu instancji z dochowaniem wymogów art. 80 kpa, co czyni zarzuty naruszenia wskazanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wzorców kontroli nieusprawiedliwionymi.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że nie może w kontrolowanym postępowaniu odnieść się do zagadnienia skutków nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Uniwersytet. Przejście prawa własności na podstawie dekretu o reformie rolnej nastąpiło z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazywano, że nabycie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa i pierwotnym; Skarb Państwa nabywał własność tych nieruchomości bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej; w szczególności orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego); nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia dekretu (Franciszek Longchamps, Prawo agrarne, Nakład Gebethnera i Wolffa, Warszawa 1949, s. 48). Tymczasem przesłanka negatywna z art. 156 § 2 kpa może zaistnieć jedynie w sytuacji, w której utrata prawa własności nastąpiła w wyniku decyzji. Wyrok I OSK 428/11 zapadł w wyniku postępowania nieważnościowego, w którym oceniano decyzję z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279) i został przez skarżącego przywołany nietrafnie.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą być ze sobą związku (wyrok NSA z 11.3.2015 r., I OSK 1666121, Lex 1666121). Skoro Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, to nie sposób skutecznie postawić wyrokowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.