Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 891/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, , art. 6, art. 7, art. 16, art. 77, art. 80 art. 104, art. 127 § 1, art. 138 § 1 i § 2 art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1,  art. 134 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 572/11 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Op 572/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej też zwany skarżącym) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego

(w skrócie: GITD) z dnia [....] września 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 380 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [....] kwietnia 2010 r., nr [....] nałożył na przedsiębiorcę [....] karę pieniężną w kwocie 22.600 zł. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w związku z przeprowadzoną w dniach od 1 marca 2010 r. do dnia 15 marca 2010 r. kontrolą w przedsiębiorstwie skarżącego – obejmującą okres od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (lp. 1.8.1. załącznika do u.t.d.), skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (lp. 10.2. lit. a) i b) załącznika do u.t.d.) oraz przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego (lp. 10.4. lit. a) i b) załącznika do u.t.d.), okazanie podczas kontroli wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 11.4.2. załącznika do u.t.d.), udostępnienie podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (lp.12.12. załącznika do u.t.d.).

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej co do naruszeń: lp. 1.8.1., 10.2. lit. a) i lit. b) oraz lp.10.4. lit. a) i lit. b) załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.").

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 5 października 2010r., nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.200 zł z tytułu: a) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; b) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; c) przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego.

Następnie postanowieniem z dnia 2 listopada 2010 r. GITD sprostował oczywistą omyłkę zawartą w sentencji decyzji poprzez zastąpienie fragmentu "uchylam zaskarżoną decyzję w całości", fragmentem "uchylam zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie".

W wyniku rozpoznania skargi [....] WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2597/10 stwierdził nieważność decyzji z dnia 5 października 2010 r. oraz postanowienia z dnia 2 listopada 2010 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") z uwagi na rażące naruszenie prawa Zdaniem Sądu, sprostowana mocą postanowienia z 2 listopada 2010 r. omyłka wykroczyła poza granicę błędu pisarskiego i rachunkowego czy też innej oczywistej omyłki i nie kwalifikowała się do sprostowania w trybie art. 113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Jednocześnie rażące naruszenie prawa popełnione przez organ przy okazji sprostowania rzutowało na rażącą wadliwość decyzji, która została sprostowana.

W wyniku rozpoznania odwołania GITD decyzją z dnia [....] września 2011 r., nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie (określonym przez organ na kwotę 16.600 zł) i nałożył na [....] karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu: a) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; b) przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; c) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. W ustaleniach stanu faktycznego GITD podał, że [....]odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji w zakresie naruszeń: lp. 1.8.1., 10.2. lit. a) i lit. b) oraz 10.4. lit. a) i lit. b) załącznika do u.t.d., natomiast w pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Wskazał, że odwołanie zostało złożone w części nałożenia kary pieniężnej w wysokości 16.600 zł.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu [....]domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zwrotu zapłaconej kary pieniężnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zakwestionował decyzję organu odwoławczego co do kwoty 9.500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 8 września 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako naruszającą przepisy postępowania. Sąd I instancji wskazał, że decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zawierała w swej osnowie jedno rozstrzygnięcie, nakładające na [....] karę pieniężną w określonej wysokości, na którą składały się ujawnione w uzasadnieniu decyzji kary pieniężne za poszczególne naruszenia. Podstawa do takiego sumowania kar wynikała z art. 92 u.t.d. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że pomimo wielości stwierdzonych naruszeń, organ nakładający karę prowadził jedno postępowanie, czyli jedną sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, zakończoną jedną decyzją administracyjną. Natomiast wniesienie od tej decyzji odwołania, w którym strona nie zgadzała się tylko z częścią kary, nie oznaczało, że w pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Wręcz przeciwnie, konieczne było rozpatrzenie całości sprawy. Choć organ w zaskarżonej decyzji użył sformułowania "kwestionowany zakres", który w okolicznościach niniejszej sprawy budził wątpliwości, z uwagi na rozbieżne stanowisko skarżącego i organu co do zakresu kwestionowania decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, to taka treść rozstrzygnięcia oraz wskazana podstawa prawna mogły sugerować, iż zamiarem organu odwoławczego było uchylenie decyzji w części i orzeczenie w tej części o istocie sprawy, a - w pozostałym zakresie - utrzymanie w mocy decyzji, od której wniesiono odwołanie.

Jednakże, jak Sąd I instancji stwierdził, z analizy zaskarżonej decyzji wynikało, że przedmiotem badania i rozstrzygania nie objęto całości decyzji pierwszoinstancyjnej, zwłaszcza, że w uzasadnieniu decyzji GITD - odnotowując wniesienie odwołania tylko w zakresie naruszeń: lp. 1.8.1., 10.2. lit. a) i b) oraz 10.4. lit. a) i b) załącznika do u.t.d. - stwierdził, iż w pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Zdaniem WSA organ odwoławczy istotnie naruszył art. 138 k.p.a., ograniczając się jedynie do rozpoznania części sprawy, tj. w zakwestionowanym w odwołaniu zakresie i rezygnując z badania oraz wyrażenia stanowiska co do zasadności pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji, od której [....] wniósł odwołanie. W konsekwencji doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie zarzutów wskazanych w odwołaniu, a więc nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w granicach, które zostały wyznaczone rozstrzygnięciem organu pierwszoinstancyjnego. Strona nie była zobowiązana do wskazania podstaw zaskarżenia, którymi organ odwoławczy byłby związany w myśl art. 128 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy - podejmując decyzję wbrew wymogom ustawowym, jakim powinno odpowiadać rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 k.p.a. - dopuścił się również naruszenia wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a także zawartej w art. 7 k..p.a. zasady prawdy obiektywnej, gdyż nie wyświetlił całości stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że organ w sposób nieuprawniony zmienił (rozszerzył) żądanie odwołania, przyjmując, że [....] zaskarżył decyzję co do kwoty 16.600 zł. Tymczasem, z treści odwołania wynika wyraźnie, iż zakwestionowano nałożenie kary pieniężnej tylko w kwocie 14.800 zł. Na powyższe wskazywał już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2011 r. W razie wątpliwości co do zakresu żądania odwołania, organ winien je wyjaśnić przy czynnym udziale strony. Podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja organu mająca uzasadnić przyczyny samodzielnego ustalenia zakresu zaskarżenia była niezrozumiała i nie poparto jej żadną argumentacją prawną, co świadczyło o niespełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wobec tego, iż GITD orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji w kwestionowanym zakresie i nałożeniu na stronę postępowania kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł z tytułu naruszenia lp. 10.2., lp. 10.4. oraz lp. 1.8.1. załącznika do u.t.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym, pominął pozostałe naruszenia stwierdzone przez organ I instancji w decyzji z dnia 15 kwietnia 2010 r. i tym samym nie rozpoznał sprawy administracyjnej w całości, naruszając przepisy art. 15 i art. 138 k.p.a., podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do dyspozycji treści art. 16 i art. 127 § 1 k.p.a., nie mógł wyjść poza zakres odwołania, ponieważ dopuściłby się rażącego naruszenia prawa (o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), rozpoznając przedmiotową sprawę w zakresie, w jakim decyzja organu I instancji nie została zaskarżona i jest ostateczna;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 u.t.d., w brzmieniu wówczas obowiązującym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego z tego powodu, że jej rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., podczas gdy jest ono zgodne z brzmieniem podanego powyżej przepisu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 92 ust. 1u.t.d., w brzmieniu wówczas obowiązującym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy "nie wyświetlił całości stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego", niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy GITD w sposób rzetelny przeprowadził postępowanie administracyjne, zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób pozwalający na wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych spraw dotyczących naruszeń kwestionowanych przez stronę w złożonym odwołaniu, co w konsekwencji pozwalało na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do tych spraw objętych odwołaniem, i które to rozstrzygnięcie odpowiadało dyspozycji treści art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 127 § 1 i art. 139 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego w całości i nakazanie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, przez co Sąd I instancji dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, ze względu na fakt, iż strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jedynie w części, a zatem w pozostałym zakresie przedmiotowa sprawa nie był już sporna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku mogła być więc dokonana w zakresie określonym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogła być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyraża się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, i przez które to naruszenie należałoby rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Postawionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w powiązaniu, odpowiednio, z przepisami art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 u.t.d.; art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d.; art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 139 k.p.a., podważającym prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 września 2011 r. uchylającej w kwestionowanym zakresie decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000zł, nie można było przypisać zasadności.

Z okoliczności stanu sprawy wynikało, że organ I instancji orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej kwocie 22.600 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne w związku z naruszeniami obowiązków i warunków dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę, udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne. W odwołaniu [....]zakwestionował zasadność nałożenia kar: za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne (w całości, lp. 1.8.1. załącznika do u.t.d.), za naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przez dwóch kierowców: [....] (kara 1.150 zł, lp. 10.4. lit. a) i b) załącznika do u.t.d.) i [....] (kara 950 zł, lp. 10.4. lit. a) i b) załącznika do u.t.d.) oraz za naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przez [....] (kara 700 zł, lp. 10.2 lit. a) i b) załącznika do u.t.d.). Skarżący nie kwestionował kar dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez [....] (kara 100 zł) i [....] (kara 100 zł). [....] w odwołaniu określił wysokość kwestionowanej kary pieniężnej na 14.800 zł. Podnosił też, że kierowcy nie powinni być równocześnie karani za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu skoro wynikało to ze skrócenia dziennego okresu wypoczynku, za co przecież zostali ukarani. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 8 września 2011 r., uznając, iż zakwestionowana została kara w części dotyczącej naruszeń lp. 1.8.1, 10.2. lit. a) i b) oraz 10.4. lit. a) i b) załącznika do u.t.d., nałożona w kwocie 16.600 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie i nałożył karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu skrócenia dziennego okresu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (lp. 10.2. lit. a) i b) załącznika do u.t.d.), przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego (lp. 10.4. lit. a) i b) załącznika do u.t.d.), wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne (lp. 1.8.1. załącznika do u.t.d.). Organ ten przyjął, że odwołanie dotyczyło części decyzji nakładającej karę pieniężną w kwocie 16.600 zł. Organ odwoławczy uznał, że kara za naruszenie przekroczenia czasu dziennego prowadzenia pojazdu przez [....]była nieuzasadniona. Nie uwzględnił natomiast odwołania co do kary nałożonej za naruszenie dotyczące [....]. Z kolei co do kar za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne obniżył je do łącznej kwoty 9.500 zł. Następnie [....] złożył skargę do WSA w Opolu, w której zgłaszał zarzuty odnośnie części decyzji GITD z dnia 8 września 2011 r. co do kary w wysokości 9.500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. WSA w Opolu zaskarżonym wyrokiem uchylił w całości zaskarżoną decyzję GITD.

Organ w skardze kasacyjnej nie podzielił stanowiska WSA, że rozstrzygnięcie decyzji nakładającej karę pieniężną jest niepodzielne. Uważał też, że w przypadku wielości naruszeń nie można mówić o jednej sprawie administracyjnej.

Z przepisu art. 92 ust. 1 u.t.d., w wersji obowiązującej w dacie kontroli przedsiębiorstwa skarżącego wynikało, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (lub innych przepisów wymienionych w pkt 1 – 8 tego ust.), podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. W myśl zaś ust. 4 art. 92 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określał załącznik do tej ustawy. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d., nie mogła przekroczyć kwoty: 1) 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej; 2) 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Z przywołanej regulacji wynikało, że na jej gruncie ustawodawca "penalizował", w formie nakładanej kary pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł, stanowiące delikt administracyjny czyny (działania albo zaniechania) polegające na naruszeniu obowiązków lub warunków wynikających z przepisów obowiązującego prawa (ustawy o transporcie drogowym oraz innych przepisów wymienionych w pkt 1 – 8 ust. 1 art. 92 u.t.d.), których katalog, wraz ze szczegółowym opisem każdego jednostkowego naruszenia oraz przypisaną temu naruszeniu jednostkową karą pieniężną nakładaną w ściśle określonej wysokości, zgodnie z "taryfikatorem" kar określał załącznik do ustawy o transporcie drogowym (lp. 1.8.1. – 500 zł, lp. 10.2. lit. a) – 100 zł i lit. b) – 200 zł, ;lp. 10.4. lit. a) – 150 zł i lit. b) – 200 zł, lp. 11.4.2. – 500 zł, lp. 12.12. – 300 zł). Następnie nałożone kary za poszczególne, stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d. podlegały zsumowaniu. Oznaczało to, że w sytuacji stanowiącej swoistego rodzaju realny zbieg deliktów administracyjnych, popełnienie których stwierdzone zostało w trakcie jednej kontroli (czyli - w sytuacji ujawnienia faktu popełnienia więcej niż jednego naruszenia przepisów), zastosowanie miała metoda kumulacji, polegająca na łączeniu kar jednostkowych nakładanych za poszczególne spośród stwierdzonych naruszeń. Górna granica nałożonej kary pieniężnej, za stwierdzone naruszenia, w myśl art. 92 ust. 2 u.t.d. nie mogła przekroczyć kwoty: 15.000 zł w przypadku kontroli drogowej oraz 30.000 złotych w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1322/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej należy zauważyć, że art. 92 ust. 4 u.t.d. mówił o wykazie naruszeń obowiązków lub warunków i wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, które zostały określone w załączniku. Nie wspominał o możliwości nałożenia jednej kary za grupę tych samych rodzajowo naruszeń. Załącznik do omawianej ustawy w sposób wskazany w ust. 4 art. 92 u.t.d. określał naruszenia i wysokość kary za poszczególne naruszenia. Przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. nakazywał sumowanie kar nałożonych podczas kontroli czyli nie wprowadzał etapów w sumowaniu kar (najpierw w obrębie tego samego rodzajowego naruszenia, a następnie tych kar i kar nałożonych za stwierdzone pojedyncze naruszenie z innego lp.). Przepis lp. 1.8.1. załącznika do u.t.d. odnosił się do dokumentacji pracy kierowcy w określonym w nim zakresie (czyli w każdym przypadku konkretnego kierowcy, a nie kierowców, gdy było ich w przedsiębiorstwie więcej niż jeden). Natomiast lp. 10.2 i lp. 10.4 załącznika do u.t.d. wiązały nałożenie kary z wykonywaniem przewozu drogowego (czyli także konkretnego przewozu). Determinowały te przesłanki nałożenie odrębnej kary nawet w ramach tej samej podstawy prawnej określonej przez lp. załącznika do u.t.d. w odniesieniu do konkretnych, ściśle ustalonych okoliczności faktycznych (konkretnego naruszenia).

Wobec powyższego, nie można było podzielić stanowiska GITD, że za naruszenie całej grupy tych samych rodzajowo określonych naruszeń nałożyć należało jedną karę, gdyż miałoby to być jedno rozstrzygnięcie, a tym samym – jedna sprawa (s. 9 skargi kasacyjnej).

Natomiast, skoro [....] w odwołaniu wyraźnie określił (zdaniem organu) kary i naruszenia z nimi związane, a które kwestionował, to GITD, uznając, że jest związany granicami odwołania, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a. nie był uprawniony do rozstrzygania o innych karach nałożonych w ramach tej samej rodzajowo grupy naruszeń (vide: rozstrzygnięcie co do kar za naruszenia lp.10.4.lit. a) i b) oraz za naruszenia lp.10.2.lit. a) i b) załącznika do u.t.d.).

Jeżeli GITD miał wątpliwości co do granic zaskarżenia decyzji organu I instancji, przed rozstrzygnięciem powinien był wyjaśnić tę kwestię przy czynnym udziale strony, jak słusznie zauważył WSA.

Rozstrzygając odwołanie, bez opisanych czynności narażał się na naruszenie art. 127 § 1 i art. 16 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę wykraczając poza zakres odwołania. Dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygał, jak zawarł w osnowie, o kwestionowanym zakresie decyzji organu I instancji, podczas gdy, nie ustalając zakresu odwołania (skarżący nie zgadzał się z karami w kwocie łącznej 14.800 zł, a GITD przyjął, że odwołanie dotyczyło kar w kwocie 16.600 zł) orzekł w granicach odwołania, nie zakreślonych jednoznacznie i do tego także co do naruszeń nie kwestionowanych przez skarżącego.

Postąpił więc wbrew zasadzie podzielności spraw przez siebie prezentowanej.

Ponadto doprecyzowanie wielkości zaskarżenia, było istotne dla ustalenia wartości kar nałożonych przez Opolskiego Inspektora Transportu Drogowego, a utrzymanych w mocy przez GITD, skoro uchylenie obejmowało zakwestionowany zakres (nie wiadomo czy wskazany przez skarżącego czy też ustalony przez GITD). W tej sytuacji, mimo złożenia odwołania od części decyzji organu I instancji, nie można było jednoznacznie określić wysokości kar uchylonych (a tym samym liczby i rodzaju naruszeń, co do których podzielił stanowisko odwołującego), a co do których GITD na nowo rozstrzygnął sprawę, jak i wysokości kar utrzymanych w mocy przez GITD. Element ten z uwagi na treść art. 138 k.p.a., zawierający katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, powinien był jednoznacznie przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Jego brak powodował naruszenie art. 107 § k.p.a.

Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia GITD w omawianym zakresie naruszał także zasadę wyrażoną w art. 16 k.p.a., że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku są ostateczne.

W tej sytuacji, mimo że skarga dotyczyła tylko kar w wysokości 9.500 zł za naruszenia wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne (lp. 1.8.1. załącznika do u.t.d.), to Sąd I instancji zasadnie (choć z innym uzasadnieniem niż prezentowane) uchylił całą decyzję GITD. Nie naruszył przy tym zasady wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. brak związania granicami skargi oznacza, że sąd pierwszej instancji ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2278/10, Lex nr 1244205).

Nadto, jakkolwiek z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem, na gruncie wskazanego przepisu ustawodawca stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie wskazuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd orzeka bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, a który wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09).

Mając powyższe na uwadze, jak również to, że stwierdzono kilkanaście naruszeń prawa i z decyzji odwoławczej nie można było jednoznacznie wywnioskować, która część rozstrzygnięcia organu I instancji została utrzymana, a która uchylona i w tym zakresie wydano nowe orzeczenie, brak było podstaw do twierdzenia, że Sąd przekroczył granice danej sprawy.

Przy opisanych mankamentach postępowania odwoławczego zasadna była konkluzja WSA, że organ odwoławczy "nie wyświetlił całego stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego". Takim stanowiskiem nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. nakazującego orzekanie na podstawie akt sprawy. Zdaniem Sądu kasacyjnego zasadności jej należy upatrywać w tym, że GITD wydając rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji w kwestionowanej części nie ustalił zakresu odwołania, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie przez siebie zakreślonym (nie uzasadniając dlaczego w takim zakresie je przeprowadził), a następnie nie wskazał jednoznacznie zakresu uchylenia oraz zakresu utrzymania zaskarżonej decyzji. Ponadto czyniąc ustalenia w ramach zarzutu co do kar za naruszenia wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne (lp. 1.8.1. załącznika do u.t.d.) GITD nie rozpatrzył na jednakowych zasadach, wynikających z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne, chociażby w odniesieniu do [....].

Skoro nie została naruszona przez WSA zasada orzekania w granicach sprawy, to nie doszło do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Organ odwoławczy nie ustalił bowiem, w jakiej części skarżący żądał uchylenia decyzji organu I instancji, po czym wydał rozstrzygnięcie o niejednoznacznej treści i przez to uniemożliwiające jego wykonanie, gdyby zostało w obrocie prawnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.