Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 281/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "PINB") z dnia [...].05.2016r. nr [...] nr [...]

Zaskarżona decyzja zapadłą w następującym stanie faktycznym.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. w budynku przy ul. [...] w P. PINB ustalił, że w lokalu mieszalnym nr [...] w ścianie zewnętrznej wykonane zostały otwory okienne.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P. (lokal nr [...]).

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w P. (zwanej dalej również "skarżącą") doprowadzenie ww. budynku do stanu poprzedniego, poprzez likwidację otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej ww. budynku (otwory okienne zlokalizowane są w lokalach nr [...]) w terminie trzech miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] WINB uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...] PINB na podstawie art.104 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 z związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; zwanej dalej "p.b.") nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w P. doprowadzenie ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku (otwory okienne zlokalizowane w lokalach nr [...]).

PINB uznał, że wykonanie w istniejącym obiekcie przedmiotowych otworów okiennych stanowi przebudowę bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. sytuację o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Ponadto PINB uznał, że wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza § 12 ust.1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; zwanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). PINB ustalił, że przedmiotowe okna powstały po II wojnie światowej, jednak już w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216) w art. 196 nie zezwalano na wykonanie otworu okiennego w ścianie wybudowanej w granicy z sąsiednią działką. Podobna regulacja zawarta została również w § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19. lipca 1966r. Nr 10, poz 44). Również rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1980 r., 1994 r. oraz z 2002 r. również zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej.

PINB stwierdził, że wszystkie akty prawne obowiązujące w okresie powstania opisywanych otworów okiennych nie zezwalały na ich umieszczenie w granicy działki budowlanej. W tej sytuacji nie można domniemywać legalności wyżej wymienionych otworów okiennych, a przepisy techniczno - budowlane nie dają podstaw do ich legalizacji, a jedyną możliwością doprowadzenia części budynku do stanu zgodnego z prawem jest nakaz doprowadzenia tego budynku do stanu poprzedniego, poprzez likwidację wspomnianych 2 otworów okiennych. PINB zaznaczył jednocześnie, że otwory okienne stanowią części elewacji budynku i jako takie stanowią część nieruchomości wspólnej. Dlatego też adresatem obowiązków decyzji jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ulicy [...] w P..

W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła, że PINB nie ustalił okresu w jakim przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane. Organ chcąc obalić domniemanie legalności wykonanych robót budowlanych powinien uczynić to w sposób niebudzący wątpliwości. PINB nie przesłuchał poprzednich właścicieli nieruchomości i nie wziął pod uwagę, że na nieruchomości sąsiedniej znajdowały się budynki parterowe gospodarcze. Fakt ten w ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej świadczy właśnie o tym, że w budynku przy ul. [...] znajdowały się sporne okna. Powyższe okoliczności winny być przez organ wzięte pod uwagę, a potwierdzone owe twierdzenie strony, że okna te zostały wybudowane przy wznoszeniu budynku, a z pewnością istniały już w latach XX ubiegłego wieku. Tak usytuowane okna znajdują się również w wielu budynkach znajdujących się w najbliższej okolicy. Nie wzięto pod uwagę także okoliczności, iż Prezydent Miasta P. zatwierdził inwentaryzację budynku przy ul. [...] - decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., a zatwierdzenie inwentaryzacji należy traktować również jako ewentualną decyzję legalizacyjną. Nieustalenie przez PINB kiedy otwory okienne zostały wykonane musi prowadzić do wniosku, że okno istniało od samego początku oraz, że jego usytuowanie jest zgodne z prawem. Budynek przy ul. [...] w P. znajduje się w ścisłej zabudowie miejskiej, gdzie dopuszczono budowę w granicy działki. Przyjmując zatem legalność posadzenia budynku, należy mieć na względzie faktyczne korzystanie ze służebności polegające na usytuowaniu okna w granicy działki, co doprowadziło do zasiedzenia tej służebności, a więc obecnie istnieje stan prawny pozwalający na korzystanie z tych okien.

Po rozpatrzeniu odwołania WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] maja 2016r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji WINB, że PINB przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia daty powstania otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P. od strony granicy z działką przy ul. [...]. W toku podejmowanych czynności organ ustalił, że do zakończenia okresu II Wojny Światowej nie istniały przedmiotowe otwory okienne, co wynika z pisma P. J. C. byłej mieszkanki nieruchomości przy ul. [...] I. J. w swoich zeznaniach stwierdziła natomiast, że otwory okienne w lokalach nr [...] powstały najprawdopodobniej w latach 70-tych XX wieku. Natomiast Wspólnota Mieszkaniowa nie przedstawiła dowodów na powstanie otworów okiennych w trakcie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto PINB uzyskał informację od J. C., że także do końca II Wojny Światowej nie istniały otwory okienne w ścianie granicznej budynku przy ul. [...]. W związku z tym zarzut odnoszący się do braku ustalenia daty powstania otworów okiennych w lokalach nr [...] nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie WINB niezależnie od daty wykonania przedmiotowych otworów okiennych, PINB prawidłowo wskazał na regulacje prawne, które dotyczyły kwestii związanej z usytuowaniem obiektu budowlanego.

Jak zaznaczył WINB ściana przedmiotowego budynku, w której wykonane m.in. otwory okienne w lokalach nr [...] umiejscowiona została w granicy z działką znajdującą się przy ul. [...]. Takie usytuowanie budynku uniemożliwia istnienie otworów okiennych w ścianie granicznej, ponieważ nie została zachowana prawidłowa odległość od granicy z działką sąsiednią, o czym stanowią obecnie obowiązujące przepisy techniczne. W związku z powyższym, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany przy ul. [...] w P., należy zamurować otwory okienne umiejscowione w ścianie szczytowej budynku, które to otwory przynależą do lokali mieszkalnych nr [...], gdyż dopiero wtedy przedmiotowy obiekt będzie usytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

WINB zaznaczył również, że przedmiotowe otwory okienne znajdują się w ścianie szczytowej budynku, a więc części wspólnej, co uzasadnia prawidłowość wskazania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] jako adresata decyzji wydanej przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, umorzenie postępowania oraz o zwrot kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący m. in. nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania poprzednich właścicieli budynku, nie ustalenie w sposób dokładny w którym roku owe otwory okienne powstały, art. 76 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z wglądu w projekt budynku, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżąca stwierdziła, że zarówno WINB jak i PINB nie ustaliły kiedy przedmiotowe okno zostało wybudowane (nie ustalono dokładnego roku budowy). Organy ustaliły jedynie, że do zakończenia okresu II Wojny Światowej nie istniał otwór okienny. Dokumenty zebrane w sprawie nie precyzują, czy po wybudowaniu budynku w latach 60-70 XIX wieku wykuto otwory okienne, czy też uczyniono to w trakcie budowy. W dokumentach brak jest jakiegokolwiek śladu, iż organy nadzoru budowlanego kiedykolwiek prowadziły postępowanie w celu stwierdzenia, że trwają prace budowlane polegające na wykuciu nowych otworów okiennych. Organy także nie zapoznały się z projektem budynku, nie dokonano jego oględzin. Jeśli zatem takie postępowanie nie toczyło się, to za absolutnie niezgodne z podstawowymi zasadami prawa jest przyjęcie domniemania niezgodnego działania ówczesnych właścicieli budynku. Nie przeprowadzono ustaleń dotyczących czasu kiedy budynek, a przynajmniej ściana w której znajdują się wykute otwory okienne, został otynkowany. Tego typu ustalenia pozwoliłyby stwierdzić, czy otwory istniały przed otynkowaniem ściany, czy też wykuto je później. Nie wzięto też pod uwagę, że w trakcie eksploatacji budynku Prezydent Miasta P. wydał decyzję zatwierdzającą inwentaryzację lokali w budynku, w której stwierdzono m. in., że istnieją wspominane okna. Tego typu ustalenia powinny doprowadzić do uzyskania wiedzy co do tego, czy okna były w budynku od początku, czy też zostały wykute, a jeśli tak to kiedy. Organ nie zwrócił również uwagi na okoliczność, że ewentualne wykucie okna wymagało wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, co miało się wiązać albo ze zgodą właściciela lub z inną decyzją administracyjną.

Zdaniem Wspólnoty skoro brak jest dokumentów dotyczących bezprawności wykonania otworu okiennego, to należy domniemywać jego legalność, a co za tym idzie możliwe jest zastosowanie art. 5 p.b.

Organ w sposób wybiórczy przeprowadził postępowanie dowodowe przesłuchując świadków z sąsiedniej nieruchomości. Organ oparł się tylko na zeznaniach dwóch starszych kobiet, które nigdy nie zamieszkiwały w przedmiotowym budynku lub lokalu. Żadna z dwóch kobiet nie potwierdziła w którym roku wykuto otwór. Organ nie przeprowadził dowodu z zeznań byłych właścicieli budynku przy ul. [...]. Nie wzięto pod uwagę faktu, iż budynek został zakupiony i w związku z tym nie wiadomo kiedy okno powstało. Organ nie przeprowadził również postępowania w zakresie uzyskania informacji lub dokumentacji od poprzednich właścicieli budynku.

Zdaniem skarżącej obowiązek przestrzegania przepisów prawa budowlanego ciążył na poprzednich właścicielach, bowiem skarżąca nabyła lokal z spornym otworem okiennym, zatem poprzedni właściciele mogli dokonać wykucia okna. Organ nie wziął pod uwagę również okoliczności, że na nieruchomości od ul. [...] znajdowały się w granicy z przedmiotową nieruchomością ul. [...] budynki gospodarcze. Obecnie zostały rozebrane, ale pozostawione ślady wskazują wyraźnie, że były to tylko budynki parterowe, czyli uwzględniające fakt, że w budynku przy ul. [...] znajdowały się okna. Ponadto w okolicy w wielu kamienicach postawionych w granicach działki znajdują się okna wychodzące na nieruchomość sąsiednią, np. w budynku położonym przy [...] a znajdują się okna wychodzące na nieruchomość sąsiadującą z ul. [...] (na tę samą nieruchomość na którą wychodzą sporne okna). Ponieważ budynek przy ul. [...], [...] jest nieotynkowany to z układu cegieł można wywnioskować, że okna zostały wybudowane wraz z budynkiem, a pochodzi on najprawdopodobniej też z II połowy XIX w.

Trzeba również podnieść, że budynek przy ul. [...] w P. znajduje się w ścisłej zabudowie miejskiej, gdzie dopuszczono budowę w granicy działki. Przyjmując zatem legalność posadzenia budynku, należy mieć na względzie faktyczne korzystanie ze służebności polegające na usytuowaniu okna w granicy działki, co doprowadziło do zasiedzenia tej służebności, a więc obecnie istnieje stan prawny pozwalający na korzystanie z tych okien.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż organy prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane, w wyniku których powstały przedmiotowe otwory okienne jako roboty budowlane o charakterze przebudowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy bowiem rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak słusznie wskazano wykonanie w istniejącym obiekcie przedmiotowych otworów okiennych wyczerpuje tę definicję.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8 p.b.). Takimi robotami jest np. wymiana okien. Nie jest natomiast remontem likwidacja bądź tworzenie otworów okiennych. Tego rodzaju roboty stanowią bowiem przebudowę w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b. i nie zostały wymienione w art. 29 p.b. jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Reasumując, wykonanie otworu okiennego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jak trafnie bowiem wskazały organy roboty budowlane o charakterze przebudowy nie są zwolnione w przypadku budynku wielorodzinnego z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organy administracji prawidłowo ustaliły, że sporne otwory okienne zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto wystarczające w ocenie Sądu okazały się ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego w zakresie okresu w jakim przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane. Organ powołał się w tym zakresie na zeznania I. J., która stwierdziła, że sporne otwory okienne powstały najprawdopodobniej w latach 70 tych. Zeznała ona również, że tych otworów okiennych nie było w czasie kiedy była dzieckiem. W toku podejmowanych czynności organ ustalił, że do zakończenia okresu II Wojny Światowej nie istniały przedmiotowe otwory okienne, co jasno wynika z pisma J. C., byłej mieszkanki sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. Sąd nie ma jakichkolwiek podstaw by podważać wiarygodność uzyskanych przez organ zeznań świadka i wspomnianego oświadczenia pisemnego. Zauważyć należy, iż wiarygodności zeznań tych świadków nie można podważać wyłącznie z powołaniem się na fakt, że nie mieszkały w przedmiotowym lokalu. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż świadkowie zamieszkiwali lokale w budynku przy ul. [...] mając widok na ścianę budynku, w którym zostały wykute okna. Sąd nie dostrzega także żadnych racjonalnych motywów, by ww. osoby miały zeznawać nieprawdę, skoro nie są powiązane z żadną ze stron niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu orzekającego wprawdzie organy administracji mogły przeprowadzić szersze postępowanie dowodowe (np. przesłuchując byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) jednakże nie było to niezbędne w świetle wiarygodnych zeznań świadka I. J.. Organy dochowały więc należytej staranności w tym zakresie. Gdyby bowiem istniała dokumentacja świadcząca o legalności spornego otworu okiennego, to albo znajdowałaby się w zasobach archiwalnych albo zostałaby przedłożona przez skarżącą. Natomiast wobec braku podstaw do zasadnego kwestionowania prawdziwości oświadczenia pisemnego J. C. i zeznań I. J. przesłuchiwanie dalszych osób w charakterze świadków nie było niezbędne.

Należy mieć na uwadze, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej. Zasada ta nie zwalnia skarżącej z obowiązku dostarczenia takich materiałów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. Skarżąca chcąc osiągnąć zamierzony skutek sama mogła przedłożyć stosowne dowody, które organ powinien ocenić. Natomiast sam fakt składania bliżej niesprecyzowanych wniosków nie oznacza, iż organ ma w nieskończoność prowadzić postępowanie dowodowe.

Wskazać również należy, że co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego.

Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro organ w sposób dostateczny ustalił datę wykonania otworów okiennych, to na ta okoliczność nie musiał już prowadzić dodatkowego postępowania. Natomiast jeżeli strona posiadałaby dokumenty podważające prawidłowość tych ustaleń, to powinna je przedstawić, a nie ograniczać się do wniosków o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, która została już przez organ ustalona.

Z powyższych względów za niezasadny uznać należy także zarzut, że organy nie zwróciły się do byłych właścicieli budynku położonego w P. przy ul. [...] o dokumenty świadczące o legalności powstania przedmiotowego okna. Zwyczajowym i racjonalnym zachowaniem jest bowiem, że zbywca przekazuje całą dokumentację dotyczącą zbywanej nieruchomości nabywcy, a więc w tym przypadku właścicielom poszczególnych lokali.

Ponadto odnosząc się do zarzutu nie ustalenia dokładnej daty wykonania otworów okiennych zauważyć należy, iż w celu nakazania jej doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty wykonania tych robót budowlanych. Wystarczające jest ustalenie pod rządami jakich przepisów fakt ten miał miejsce. Powyższe jest konieczne dla ustalenia reżimu prawnego jakiemu podlegały roboty budowlane.

Całkowicie bezzasadny i nieracjonalny jest zarzut skarżącej, że należy przyjąć, iż skoro brak jest dokumentów dotyczących bezprawności wykonania otworu okiennego, to należy domniemywać jego legalność. Właśnie brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonania otworów okiennych wskazuje na to, że zostały one wykonane nielegalnie. Skoro kwerenda przeprowadzona przez organ I instancji w Archiwum Państwowym, w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., w archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków nie doprowadziła do odnalezienia dokumentów świadczących o legalności powstania przedmiotowego okna, a skarżąca także nie przedłożyła takich dokumentów, to uprawdopodabnia to jedynie tezę o nieistnieniu takich dokumentów.

Zatem wobec prawidłowego stwierdzenia nielegalnego wykonania otworów okiennych organ obowiązany był do wdrożenia odpowiedniej procedury.

W tym miejscu wskazać należy, iż organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku wykonania robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

W myśl art. 50 ust.1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Z kolei art. 51 ust.1 pkt 1 p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Jednakże zgodnie z art.50 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepisy art. 51 p.b. stanowią kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., chociaż nie tylko, jeśli weźmie się pod uwagę brzmienie art. 51 ust. 7 i art. 37 ust. 3 p.b. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. umożliwia bowiem również stosowanie przepisów art. 51 p.b. w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane.

Zakres przedmiotowy art. 51 p.b., czyli to, w jakich sprawach mają zastosowanie komentowane przepisy, w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 p.b., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b. powoduje, że na podstawie przepisów art. 51 p.b. orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych innych niż budowa.

W odróżnieniu od art. 48–49b p.b. w których zostały zamieszczone procedury umożliwiające legalizację samowoli budowlanych, w art. 51 p.b. ustawodawca zawarł procedurę określaną zazwyczaj jako "naprawcza", bo nie mamy do czynienia w tym przypadku z samowolą budowlaną w znaczeniu powszechnie przyjętym. Przepisy art. 51 p.b. mają też często zastosowanie w różnych innych sytuacjach, kiedy mogły zostać naruszone przepisy prawa budowlanego lub warunki określone w pozwoleniu na budowę albo wykonane roboty budowlane nie odpowiadają dokonanemu zgłoszeniu.

W orzecznictwie sądowym wyraźnie akcentuje się odrębność postępowań legalizacyjnych (art. 48–49b p.b.) od postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 i 51 p.b. (wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 września 2007 r., II SA/Ke 267/07, LEX nr 955916; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 października 2007 r., II SA/Rz 1136/06, LEX nr 506855; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2008 r., II SA/Wr 51/08,wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2007 r., II SA/Po 321/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2008 r., II SA/Łd 944/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2009 r., II SA/Kr 358/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Lu 732/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r., VIII SA/Wa 568/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Gd 5/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jak można wnosić z art. 51 ust. 7 p.b., zakres regulacji art. 51 nie tylko dotyczy postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane już "zostały wykonane", co zgodnie z terminologią przyjętą w ust. 4 należałoby odnieść do stanu faktycznego, gdy "budowa została zakończona" i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.

W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1 p.b., że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2008 r., II SA/Po 617/07, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W takim przypadku organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o procedurę określoną w art. 51 p.b., która przewiduje wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust 1 zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust 7 p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 p.b..

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organy administracji prawidłowo ustaliły, że sporne otwory okienne zostały wykonane w drodze samowoli budowlanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Fakt wykonania spornych otworów okiennych w drodze samowoli budowlanej był jednak tylko jedną z przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji nakazującej doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Kolejną, równie istotną, przesłanką było naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. Przy ustaleniu ram czasowych, w których sporne okno nie istniało, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący od 1928 r. do dziś (w różnym brzmieniu, jednak zakazywał wykonywania okien na ścianach budynków usytuowanych na granicy z działką sąsiednią), do stwierdzenia, że okno zostało wykonane bezprawnie nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty jego wykonania.

Organy prawidłowo ustaliły, że ściana, w której zlokalizowane są sporne otwory okienne zlokalizowana jest bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią. Ustaliły także, że nieruchomość przy ul. [...] w P., na której usytuowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny, nie została nigdy podzielona

Jednocześnie trafnie wskazały, że stan prawny obowiązujący od 1928 r. nie pozwala na wykonywanie otworów okiennych w ścianach budynków zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią.

Zgodnie z przywołanymi przepisami prawnymi, tj. z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak również z § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. oraz § 12 rozporządzenia z dnia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ścianie budynku, która znajdowała się w granicy z działką sąsiednią, nie można było wykonywać m.in. otworów okiennych.

Co istotne, również w obecnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych prawodawca wskazał, że nie jest możliwe istnienie ściany w granicy z działką sąsiednią, w której to ścianie wykonane zostały otwory okienne. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W niniejszej sprawie ściana przedmiotowego budynku, w której wykonano sporne otwory okienne umiejscowiona została w granicy z działką znajdującą się przy ul. [...]. Wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza przepisy zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W tej sytuacji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne było wydanie nakazu zamurowania przedmiotowych otworów okiennych.

Bez znaczenia dla sprawy jest zarzut dotyczący istnienia przed budynkiem budynków gospodarczych, a także wskazywanie na nieruchomość przy ul. [...], która nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Nie można uznać, że kwestia posadowienia na działce sąsiedniej niskiego budynku gospodarczego wynikała z faktu istnienia okien w budynku przy ul. [...]. Twierdzenia skarżącej, iż sporne okna istniały już w latach 20 ubiegłego wieku pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Natomiast dla oceny legalności wybicia otworów okiennych w niniejszej sprawie nie ma znaczenia kwestia istnienia w innych budynkach otworów okiennych. Organ rozpoznając sprawę bada wyłącznie legalność wykucia okien w lokalach [...] i [...] w kamienicy przy ul. [...]. Natomiast kwestie związane z innymi kamienicami są poza zainteresowaniem organu w niniejszej sprawie.

Bezzasadny jest także zarzut, w którym skarżąca wskazuje, że należałoby najpierw precyzyjnie ustalić kto i kiedy wybudował sporne okno, a brak takiego ustalenia musi prowadzić do wniosku, że okno istniało od samego początku oraz że jego usytuowanie jest zgodne z prawem. Nieistotny jest także - w świetle powołanych wyżej przepisów prawa - zarzut, iż obecny stan budynku nie jest zawiniony przez obecnych właścicieli. Stanowisko takie jest błędne, ponieważ nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem) jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, bowiem wynika on z faktu władztwa nad określoną rzeczą. ( por. wyroki NSA 23 czerwca 2014 r. II OSK 153/13 oraz 15 września 2011 r. II OSK 1347/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić trzeba, iż organ wydając decyzję o rozbiórce winien rozważyć i należycie uzasadnić wybór adresata nałożonego obowiązku. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 p.w. w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obciążony jest inwestor lub też jego następca prawny. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Sz 868/11, http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności zatem określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu lub też do jego następcy prawnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., II SA/Po 753/12, http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (tak wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego organy administracji prawidłowo przyjęły, że adresatem kontrolowanych decyzji powinna być skarżąca Wspólnota jako następca prawny inwestora, skoro sporne otwory okienne stanowią część elewacji budynku i jako taki stanowi część nieruchomości wspólnej. Dlatego też zgodnie z art. 17 ustawy o własności lokali adresatem obowiązków wynikających z kontrolowanych decyzji jest skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.