Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1703/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i E.Ch. na decyzję M.P. W. I.S. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od M. P. W. I. S. na rzecz skarżącej E. C. kwotę 2. 200 zł (dwa tysiące dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.), § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792), po rozpatrzeniu odwołania E. A. C. także Rzecznika Praw Obywatelskich, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r., wymierzającą E. A. C. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za nieprzestrzeganie w dniu [...]maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż [...] m od siebie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...]maja 2020 r. E.A. C. uczestniczyła w zgromadzeniu w rejonie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przy ulicy W. w W., podczas którego nie stosowała się do wydawanych jej poleceń do zachowania zgodnego z prawem. W notatce urzędowej z dnia[...] maja 2020 r. sporządzonej przez funkcjonariusza Policji zawarto informację, że E. A.C. naruszyła przepis wynikający z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...]maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Funkcjonariusz Policji stwierdził, iż E. A. C. nie zastosowała się do zakazu zgromadzeń wraz z 16 innymi osobami biorącymi udział w spontanicznym zgromadzeniu pn. "Zdradza ojczyznę ten kto łamie prawo", poza tym nie zachowała wymaganej odległości oraz nie reagowała na wezwanie do rozejścia się, czym naruszyła przepisy wynikające z ww. rozporządzenia w zakresie obowiązku zakazu udziału w zgromadzeniu nie zachowując obowiązku przebywania w odległości nie mniejszej niż 2 m.

W oparciu o notatkę urzędową funkcjonariusza Policji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, iż zachowanie strony stanowiło naruszenie § 17 ust. 1 pkt 1 obowiązującego w chwili zdarzenia ww. rozporządzenia, wobec czego wydał decyzję nr [...] z dnia [...]maja 2020 r., na mocy której nałożył na E.A. C. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji E. A. C. wniosła odwołanie, zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie m.in.: art. 7 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez np. uznanie jednostronnego, subiektywnego i ocennego oświadczenia Policji bez możliwości wypowiedzenia się strony odwołującej; art. 10 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania strona zarzuca organowi I instancji, że ten nie poinformował strony o toczącym się wobec niej postępowaniu, jak również nie umożliwił stronie czynnego udziału w sprawie. Strona zarzuciła także, że organ I instancji wydał decyzję całkowicie dowolnie, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, w jaki sposób dokonano pomiaru odległości E. C. od innych uczestników zgromadzenia. Jednocześnie strona zaprzeczyła, aby poruszała się w odległości mniejszej niż 2 metry od innych osób.

Odwołanie od decyzji I instancji wniósł również Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360) i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 189d pkt 7 k.p.a.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. W oparciu o art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia z dniem [...] marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491, ze zm.). W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań, w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 12 ustawy nakaz określonego sposobu przemieszczania się. W dniu 2 maja 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W myśl § 17 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie:

a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad dzieckiem do ukończenia 13. roku życia, osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie,

b) z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących.

Organ wskazał, że w dniu [...]maja 2020 r. E.A. C. uczestniczyła w zgromadzeniu w rejonie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przy ulicy [...] w [...], podczas którego złamała nakaz przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od innych uczestników zgromadzenia. Zachowanie E.A. C. mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel, z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty. Strona w uzasadnieniu odwołania wskazuje, że nie brała udziału w jakimkolwiek zgromadzeniu oraz przez cały czas przemieszczała się w odległości większej niż 2 metry od innych osób, jednak notatka urzędowa funkcjonariusza Policji z dnia [...] maja 2020 r. przeczy wyjaśnieniom strony. Funkcjonariusz Policji jednoznacznie stwierdził, iż E. A.C. podczas zgromadzenia nie zachowała obowiązku przebywania w odległości nie mniejszej niż 2 metry. Ponadto w notatce opisano, że strona nie stosowała się do wydawanych jej poleceń do rozejścia się, czym naruszyła przepisy wynikające z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że nie ma podstaw, aby kwestionować wiarygodność notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych zarówno w odwołaniu strony, jak również w odwołaniu RPO, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż niewątpliwie w postępowaniach wszczynanych z urzędu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można pominąć jednak, iż naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej i nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. powoduje konieczność uchylenia decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy (czego w ogóle w odwołaniu zabrakło), a ponadto winna wskazać, że uniemożliwiło to jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ dodał, że przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poświęcone karom administracyjnym miały na celu niemalże natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych, w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to byłoby to działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach, narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy oraz z celem samej regulacji (nowelizacja miała na celu spowodować realne zagrożenie nieuchronnością kary i jej wymiarem w celu ochrony zdrowia i życia innych ludzi).

Organ podkreślił, że administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo). Powszechnie wiadomo, że aby kary miały skutek muszą być odpowiednio surowe, szybkie i nieuchronne.

Organ wskazał też, że obowiązujący system prawny akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych k.p.a., w tym dotyczących obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i wynika to właśnie z "natury" określonych postępowań administracyjnych, mających szczególny cel i prowadzonych w wyjątkowych uwarunkowaniach, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu). Zdaniem organu w sytuacji, w której ok. 38 mln obywateli Polski zagrożonych jest zakażeniem wirusem, a także wobec możliwości miliardowych strat w gospodarce narodowej, oczywiste jest, że w niniejszej sprawie usprawiedliwione było odstąpienie od zasad ogólnych, bowiem celem jest ochrona życia i zdrowia całej populacji ludności Polski i gospodarki narodowej, której zapaść może zagrozić nie tylko dobrobytowi Polaków przez najbliższe kilka lat, ale również ich zdrowiu (bezrobocie, spadek finansowania publicznej służby zdrowia itp.).

Zdaniem organu w sprawie E. A.C. rozstrzygająca była kwestia nie tylko obiektywnego naruszenia prawa, ale również stopień winy, który objawiał się rażącym egoizmem, którego skutki w danych okolicznościach bezpośrednio godziły w bezpieczeństwo zdrowotne bliżej nieokreślonej liczby ludzi (a co najmniej w poczucie ich bezpieczeństwa). Organ podniósł też, że w żadnym miejscu odwołania strona nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu pozwalającego [...]Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu na zminimalizowanie stopnia winy, tudzież szkodliwości społecznej wynikającej z zamierzonego i świadomego działania adresata decyzji.

Organ wskazał, że ukształtowany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi system kar administracyjnych jest typowym przykładem kar administracyjnych, w których podstawą ich wymierzenia jest samo obiektywne naruszenie prawa i właściwy w tym zakresie automatyzm. W tej sytuacji szczególnie istotny jest cel prewencji ogólnej, jakim jest zniechęcenie do naruszania określonych obowiązków w przyszłości, która to przyszłość ze względu na niezwykle szybkie rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 zawiera się w przedziale od 7 do 21 dni.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w terminie kilku dni od zdarzenia uzasadniającego nałożenie kary, a obejmuje to również okres działania Policji (od zaobserwowania naruszenia prawa do momentu przekazania notatki do organu administracji publicznej). Tak wysoka szybkość postępowania, niespotykana na co dzień w postępowaniu administracyjnym, podyktowana była właśnie koniecznością zdyscyplinowania adresata decyzji do zaprzestania dopuszczania się lekceważenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w wyniku którego inne osoby mogą zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2. Zdaniem organu trudno wyobrazić sobie sytuację bardziej uzasadniającą zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., niż w danej sytuacji.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r.), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach funkcjonariusza Policji, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń, mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy). Takich uprawnień nie posiada Państwowa Inspekcja Sanitarna.

Organ przypomniał, że twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne. Wskazał, że policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu E. A.C. o czyn, którego rzekomo nie popełniła, a zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego ustalenia dokonane przez Policjanta poprzez m.in. zakwestionowanie jego wiarygodności. Z notatki Policji, na podstawie której ustalono stan faktyczny, zdaniem organu nie wynikało nic, co pozwoliłoby poddać w wątpliwość opisane w niej zdarzenie lub zakwestionować wiarygodność Policjanta. W świetle ustaleń wynikających z notatki Policji brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania osoby objętej notatką służbową Policji, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie było takiej zasadności - brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w I instancji. Przedstawiony materiał dowodowy w postaci notatki służbowej Policjanta został oceniony jako wystarczający w aspekcie zachowania, jakiego dopuściła się strona postępowania administracyjnego. Organ odstąpił od zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a więc organ zastosował art. 10 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew zarzutowi nieuwzględnienia zasady ogólnej wynikającej z art. 7, organ I instancji zastosował tę zasadę bezpośrednio w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu zasada wynikająca z art. 7 przyznaje bezwzględny prymat interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nad interesem partykularnym jednostki. Organ z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając w szczególności na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (nie tylko E. A. C.). W procesie wydawania przedmiotowej decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. dokonał analizy notatki służbowej Policji z zaistniałego zdarzenia. Wydając decyzję o nałożeniu kary organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Interes społeczny objawił się koniecznością podejmowania przez organ administracji publicznej działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań, powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 w społeczeństwie, czego skutkiem jest utrata zdrowia, a w niektórych przypadkach również życia innych, niewinnych osób. Dalszy postęp epidemii uzależniony jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu zobowiązanie osób nieprzestrzegających rygorów sanitarno-higienicznych wynikających z prawa powszechnie obowiązującego do przestrzegania przepisów kształtujących zachowania mające na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a., jest w danej sytuacji tożsamy ze słusznym interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, ponieważ sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego ludzi, a więc podstawowych filarów funkcjonowania każdego państwa (bezpieczeństwo publiczne).

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wymierzając karę administracyjną wziął pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7. Organ administracji publicznej zobowiązany był wziąć pod uwagę w przypadku osoby fizycznej warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Nie oznacza to jednak, że materialna sytuacja adresata musiała mieć wpływ na proces wymierzania kary administracyjnej. Osobiste warunki to pojęcie szersze, niż sytuacja materialna (obejmuje m.in. warunki zdrowotne, fizyczne itp.) i może zawierać również konieczność analizy sytuacji majątkowej strony, ale tylko w przypadkach, gdy jest to zasadne z racji charakteru przepisu za nieprzestrzeganie którego nakładana jest kara administracyjna, tj. gdy ma to realny związek z działaniem sprawcy. O wysokości kary w danej sytuacji zadecydował głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi, jaki był wywołany działaniem strony postępowania administracyjnego. Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej, jaka musiała być nałożona na adresata decyzji. Trudna sytuacja materialna, rodzinna, zarobkowa nie uzasadnia jakiegokolwiek umniejszenia winy (i w efekcie kary), skoro sprawca czynu, za który został ukarany karą pieniężną, całkowicie zignorował konstytucyjne prawo do ochrony życia i zdrowia innych osób, zagrażając tym samym podstawowym wartościom chronionym w demokratycznym państwie prawa. Organ nie musiał w tym zakresie weryfikować zdolności finansowej, ani sytuacji materialnej strony postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy podniósł, że ujawnia się w odwołaniu egocentryczne podejście do otaczającej adresata decyzji rzeczywistości, graniczące niemalże z egoizmem, w której takie dobra jak zdrowie i życie innych osób, prawo do życia w bezpiecznych uwarunkowaniach umożliwiających pracę zarobkową, pozycjonowane są zdecydowanie niżej niż osobista sytuacja materialna adresata decyzji i jego rodziny. Organ administracji publicznej zobowiązany był z kolei nie tylko rozważyć sytuację materialną i rodzinną adresata decyzji, ale i sytuację innych ludzi w aspekcie zdrowotnym i gospodarczym.

W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że czyn, którego dopuścił się adresat decyzji, zagrożony jest karą w wysokości do 30 000 zł, a nałożona kara stanowi jedynie 33% tej wartości. Z pewnością jest dolegliwa dla adresata decyzji, ale jednocześnie najniższa, jaka mogła być przyznana w relacji do wszystkich wymogów wynikających z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7. Organ wyważył interesy w niniejszej sprawie - interes indywidualny adresata decyzji w korelacji z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, którzy również mają prawo oczekiwać, że adresat decyzji nie będzie podejmował działań narażających ich zdrowie na poważny uszczerbek, a nawet śmierć, a w łagodniejszym wymiarze - utratę źródła zarobkowania wskutek zatrzymanej gospodarki.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] dnia [...]maja 2020 r. jest zatem prawidłowa.

E. A. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania:

- art. 7, art, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozparzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, którymi organ dysponował (notatka urzędowa i nagranie interwencji Policji);

- art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4 i art 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 10 § 2 k.p.a., co doprowadziło do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uznanie okoliczności wskazanych w notatce urzędowej za udowodnione, bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tego dowodu;

- art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez bardzo lakoniczne uzasadnienie decyzji przez organ I instancji i uzasadnienie decyzji w zakresie zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. wyłącznie przez organ II instancji;

- art. 189c i art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 28 lipca 2020 r., nie obowiązywał przepis wskazany jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej, w wyniku czego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zaprzeczyła, aby przemieszczała się w odległości mniejszej niż 2 metry od innej osoby, zakwestionowała sposób dokonania pomiaru tej odległości. W ocenie skarżącej zarówno organ I, jak i II instancji, nie podjął z urzędu żadnej próby zebrania materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy, opierając się bezkrytycznie na pobieżnej analizie treści notatki przekazanej przez Policję. Ponadto organ II instancji całkowicie dowolnie ocenił nagranie załączone do odwołania. Gdyby organ II instancji prawidłowo, czyli wnikliwie i łącznie ocenił te dowody, którymi dysponował, musiałby nabrać poważnych wątpliwości co do przebiegu zdarzenia będącego podstawą nałożenia na skarżącą kary administracyjnej. Z treści załączonego do odwołania nagrania już na pierwszy rzut oka widać, że skarżąca zachowała od innych osób odstęp dużo większy niż dwa metry oraz że miała na sobie maseczkę. Powyższe okoliczności nie pozwalają na tak bezkrytyczne oparcie się na treści notatki, jak zrobiły to oba organy.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, który stwierdził, że nie wykazała w odwołaniu związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu art. 61 § 4 k.p.a., a wynikiem sprawy oraz że w odwołaniu w ogóle zabrakło uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy oraz wskazania, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca podkreśliła, że w odwołaniu wyraźnie sformułowano wnioski dowodowe na wypadek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, prowadzi to więc do logicznego wniosku, że czynności te zostały wskazane. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania umożliwiłoby jej zgłoszenie odpowiednich wniosków dowodowych i tym samym zapewniło jej czynny udział w postępowaniu, wskutek czego możliwe byłoby wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Stronie nie umożliwiono również wypowiedzenia się co do dowodu z notatki urzędowej, który stanowił jedyną podstawę do nałożenia kary, choć nie można wykluczyć, że gdyby strona mogła złożyć pisemne wyjaśnienia w tym zakresie, co przecież nie wpłynęłoby znacząco na szybkość postępowania, to decyzja organu byłaby inna.

Odnośnie do zastosowania przez organy obu instancji art. 10 § 2 k.p.a. strona zauważyła, że organ I instancji nie uzasadnił tego w żaden sposób, zaś z uzasadnieniem organu II instancji nie można się zgodzić. Organ II instancji zastosowanie tego przepisu uzasadnił potencjalnym zagrożeniem, jakie rzekome działanie skarżącej niosło dla zdrowia całej populacji Polski i dla gospodarki kraju. Zdaniem organu, w celu przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się koronawirusa niezbędne było szybkie wymierzanie kar administracyjnych, aby spełniły one swoją funkcję prewencyjną. W skardze podkreślono, że przepis art. 10 § 2 k.p.a. pozwala organowi na odstąpienie od umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyłącznie w sytuacji, gdy niebezpieczeństwo lub groźba szkody, o których mowa w treści przepisu jest realne, nie zaś, jak w przedmiotowej sprawie, wyłącznie potencjalne i po drugie - postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej samo w sobie nie wymaga takiej szybkości postępowania, jaka uzasadniałaby zastosowanie przepisu art. 10 § 2 k.p.a. Nienałożenie takiej kary nie prowadziłoby przecież do powstania czy zwiększenia niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 10 § 2.

Skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. złożył również Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając:

- rażące naruszenie zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), a organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza potrzebne w tym celu dowody (art. 7 k.p.a.), postępowanie zaś organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.);

- rażące naruszenie zasad, zgodnie z którymi na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.);

- rażące naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o wszczętym z urzędu postępowaniu (art. 61 § 4 k. p. a.) oraz niewypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., nakazującego należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez co organ uniemożliwił stronie odniesienie się do poczynionych ustaleń faktycznych;

- rażące naruszenie zasady, zgodnie z którą organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz poprzez błędne stwierdzenie, iż zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.;

- naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., w związku z wydaniem decyzji opartej na dowodzie (notatce policyjnej), przekazanym pomimo braku ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego (jak tego wymaga art. 14 ust. 2 ustawy o Policji), a tym samym dowodzie naruszającym chronioną konstytucyjnie sferę autonomii informacyjnej jednostki (art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji RP);

- rażące naruszenie normy wynikającej z art. 81 k.p.a., zgodnie z którą okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- rażące naruszenie art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., z uwagi na to, że wymierzając karę pieniężną organ nie rozważył warunków osobistych strony, a w szczególności nie zbadał, jaka jest jej sytuacja majątkowa i rodzinna oraz zdolności zarobkowe i realne możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej oraz naruszeniu zasady indywidualizacji kary, określającej, iż jej wymiar należało wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a.;

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lojalności państwa względem obywateli.

Rzecznik zarzucił obu organom inspekcji sanitarnej, że niezgodnie z prawem dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę swoich interesów, wyrażenie swoich żądań i realizację przysługujących jej praw o charakterze procesowym. W szczególności, organy nie zawiadomiły E. C. o wszczęciu postępowania administracyjnego, przez co pozbawiły stronę uprawnienia do wypowiedzenia się co do jedynego dowodu (policyjnej notatki służbowej), na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy, jak również prawa do zgłoszenia wniosków dowodowych np. dotyczących przesłuchania świadków czy analizy zapisu kamer monitoringu miejskiego (Zakładu Obsługi Sytemu Monitoringu na terenie W., Zarządu Dróg Miejskich w W. czy Zarządu Transportu Miejskiego w W.). W odwołaniu od decyzji E.C. podnosi, że w chwili zdarzenia zachowywała prawidłową odległość od innych osób, a funkcjonariusze Policji w żaden sposób nie dokonywali pomiaru tej odległości. W świetle podniesionych zarzutów nie można uznać, że notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji jest wystarczającym dowodem do obiektywnego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, notatka ta nie spełnia warunków uzasadniających uznanie jej za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., nie stanowi więc dowodu tego, co zostało w jej treści stwierdzone, a jej moc dowodowa jest tożsama z mocą dowodową twierdzeń przedstawianych przez stronę postępowania. Dlatego też organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nie wyłącznie na podstawie treści notatki służbowej, powinien dokonywać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Rzecznik nie zgodził się z uzasadnieniem przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowania wystąpieniem przesłanek wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a, który to przepis pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. Stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia. W ocenie Rzecznika, w sprawach dotyczących zwalczania chorób zakaźnych, realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, występuje w przypadku stwierdzenia na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Taka sytuacja uzasadniałaby zatem niezwłoczne wydanie decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych, nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, bowiem ewentualne zagrożenie dla dobra, jakim jest zdrowie i życie obywateli, wystąpiło w momencie naruszenia przepisów sanitarnych i późniejsze wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych negatywnych skutków tego naruszenia. Zmniejszenie efektu prewencyjnego kary pieniężnej, do czego doszłoby - zdaniem organu odwoławczego - w przypadku "opóźnienia" w nałożeniu kary spowodowanego czynnym udziałem strony w postępowaniu, nie jest bowiem okolicznością usprawiedliwiającą zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. przez organ inspekcji sanitarnej.

Rzecznik podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi notatka służbowa funkcjonariusza Policji zawierająca dane osobowe strony przekazana organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który określa zamknięty katalog celów, na potrzeby których ta formacja podejmuje określone rodzajowo czynności. Ponadto, żaden przepis ustawy nie daje Policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej. Podstawą prawną do tego rodzaju działania policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1j ustawy o Policji w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Z treści powołanych przepisów wynika, że Policja może przetwarzać dane osobowe w celu rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i zwalczania czynów zabronionych, w tym zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykonywania tymczasowego aresztowania, kar, kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pobawieniem wolności. Uprawnienie Policji do przetwarzania danych osobowych ogranicza się do danych pozyskanych w trakcie czynności ukierunkowanych na zwalczanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń, nie obejmuje natomiast danych osobowych uzyskanych w wyniku innych czynności policji, w tym czynności podjętych wyłącznie w celu uzyskania informacji na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej. W konsekwencji, dane osobowe przekazane przez policję organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej adresatowi zaskarżonej decyzji, zostały pozyskane z naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji, notatka służbowa zawierająca opis zarzucanego stronie postępowania zachowania jest zatem dowodem sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Rzecznik zwrócił też uwagę, że przepis art. 15zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.) przewiduje, że stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji nałożonego w związku ze zwalczaniem COVID-19, które stanowi podstawę do wymierzenia przez organ inspekcji sanitarnej administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji. Podkreślił, że skoro ustawodawca wprowadził przepis szczególny, który pozwala na wykorzystanie dowodów przeprowadzonych przez Policję w ściśle określonych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy inspekcji sanitarnej, to przyjąć należy, że w innych postępowaniach prowadzonych przez te organy ustalenia Policji nie mogą być zgodnym z prawem dowodem, stanowiącym podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy. W opinii Rzecznika gdyby jednak nawet przyjąć, że policyjna notatka służbowa stanowi dowód zgodny z prawem, to i tak stwierdzone na jej podstawie okoliczności faktyczne sprawy nie mogą być uznane za udowodnione, gdyż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu z uwagi na to, że organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Rzecznik podniósł, że skoro w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej pozyskały wyłącznie jeden dowód i to w dodatku niezgodnie z prawem, to nie ulega wątpliwości, że nie wykonały obowiązku ustanowionego w art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei oparcie ustaleń faktycznych o notatkę służbową, która nie spełnia wymogów dowodu określonych w art. 75 § 1 k.p.a., stoi także w sprzeczności z art. 7 k.p.a., nie pozwala bowiem na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie prowadzi do jej załatwienia. Rzecznik zwrócił ponadto uwagę, że w zasadzie 7 Rekomendacji Nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych przewidziano, że w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę sankcji administracyjnej, ciężar dowodu obarcza organy administracji. Oznacza to, że to na organie administracji ciąży powinność udowodnienia naruszenia prawa przez stronę, które stwarza podstawę do uruchomienia odpowiedniej sankcji. Tym samym, postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawach powinno się toczyć wedle podobnych reguł, jak w przypadku postępowania karnego opartego na zasadzie domniemania niewinności.

Rzecznik nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego co do oceny zastosowania art. 189d k.p.a. Podkreślił, że dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określone w powołanym przepisie są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii, organ odwoławczy nie mógł zatem uznać, że waga i okoliczności naruszenia prawa jest dyrektywą naczelną w stosunku do warunków osobistych strony. Contra legem jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie: "Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej". Zgodnie z zasadą indywidualizacji kary jej wymiar należało wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a.

Rzecznik podkreślił ponadto, że za jedną z podstawowych zasad prawnych stanowiących fundament demokratycznego państwa prawa należy uznać zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywaną także zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada zaufania (lojalności) odnosi się nie tylko do trybu i formy stanowionego prawa, ale też do całego procesu stosowania prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że wielokrotnie podkreślał, że sposób wprowadzania ograniczeń w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii mógł budzić wątpliwości z punktu widzenia pewności prawa dla obywateli. Częste zmiany obowiązujących obostrzeń, wykraczanie poza upoważnienie ustawowe - wszystko to powodowało, że obywatele mogli mieć poważne trudności z oceną, które zachowania są prawnie dozwolone, a które nie, co w konsekwencji w istotny sposób naruszało ich zaufanie do państwa. Rzecznik podnosił również, że stanowiący przedmiot niniejszego postępowania nakaz poruszania się w odległości 2 m od siebie w praktyce może być bardzo trudny w realizacji. W niniejszej sprawie to de facto działania innych ludzi (funkcjonariuszy Policji) doprowadziły do skrócenia dystansu poniżej 2 m. Rzecznik zauważył również, że ocena, czy doszło do naruszenia wskazanego nakazu, w praktyce jest bardzo utrudniona, co może skutkować arbitralnością podejmowanych przez właściwe organy decyzji, a jednocześnie naruszenie tego zakazu zostało obwarowane bardzo dotkliwą sankcją w postaci wysokiej kary pieniężnej. Zdaniem RPO mając to na uwadze oraz podnoszony już wyżej brak czynnego udziału strony w postępowaniu, można uznać, że praktyka stosowania § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. godzi w bezpieczeństwo prawne jednostki i stanowi swoistą pułapkę dla obywateli. Wydana w niniejszej sprawie decyzja administracyjna może budzić u obywatela uzasadnione przekonanie o nadużyciu władzy przez państwo.

Z przedstawionych wyżej względów Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargi [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] z dnia [...]maja 2020 r., wydaną w przedmiocie wymierzenia E.A. C. kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za nieprzestrzeganie w dniu [...] maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. jako podstawy prawne wydanej decyzji powołał art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zm.), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) oraz § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792).

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wprowadzony wcześniej (rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. 2020 r., poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego.

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalono zmiany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.)

Zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Zgodnie z dodanym do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b

mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w art. 46b ustawy przewidziano m.in., że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1 art. 46b); nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12 art. 46b).

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy, w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się (pkt 1).

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy Rada Ministrów w dniu 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 792). W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie zaś z § 17 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie:

a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad dzieckiem do ukończenia 13. roku życia, osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie,

b) z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących.

W niniejszej sprawie z odwołaniem się do przytoczonego § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organy uznały, że E. C. w dniu . maja 2020 r. naruszyła prawo w rejonie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przy ul. W. w W., nie zachowując wymaganej odległości 2 m od innych osób. Na tej też podstawie, w oparciu o art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wymierzono skarżącej karę w wysokości 10.000 zł.

Analiza § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten, nakazujący określony sposób przemieszczania się, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności badając legalność zaskarżonej decyzji należy rozważyć zgodność wskazanego zapisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zachowanie określone jako przemieszczanie się na terytorium RP jest objęte konstytucyjnymi gwarancjami jako prawnie chroniona wolność człowieka. W art. 52 ust. 1 Konstytucji przewiduje się, że "każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu". Dodatkowo, art. 52 ust. 3 stanowi, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym wolność poruszania się) mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Art. 52 Konstytucji znajduje swoje uzupełnienie i wzmocnienie w art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji, w których wyrażono zasadę proporcjonalności. Art. 31 ust. 1 stanowi, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada proporcjonalności przewiduje więc dwa warunki dopuszczalności ograniczenia wolności oraz praw człowieka i obywatela: wyłączność formy ustawowej dla wprowadzenia takich ograniczeń oraz obowiązek wykazania przez organ tworzący prawo, że ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony którejkolwiek ze wskazanych najważniejszych sfer życia społecznego. Niespełnienie tych warunków na etapie stanowienia prawa prowadzi do niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, a w przypadku procesu stosowania prawa do naruszenia prawa, w tym naruszenia Konstytucji.

W świetle art. 68 ust. 4 Konstytucji zwalczanie chorób epidemicznych jest oczywistym obowiązkiem organów władzy w Polsce. Podkreślenia wymaga, że wykonywanie przez władze publiczne zadań w zakresie zwalczania chorób epidemicznych nie może być jednak podstawą do ograniczenia konstytucyjnych wolności prawnie chronionych, w tym wolności poruszania się, w inny sposób niż na warunkach określonych w art. 52 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Instytucje władzy publicznej muszą podporządkować się wymogom zasady proporcjonalności, czyli konieczności zachowania formy ustawowej oraz wykazania konieczności wprowadzenia określonych ograniczeń. Ochrona zdrowia jest bowiem jedną z tych wartości, która dopuszczałaby wprowadzanie ograniczeń, pod warunkiem jednak spełnienia wymienionych wymogów.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że wymogi konstytucyjne nie zostały spełnione. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wskazał bowiem, że wydana decyzja nr [...] ma za podstawę przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie z [...]marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także przepisy materialnoprawne oraz przepisy kompetencyjne blankietowe (zawierające upoważnienia prawodawcze), które zostały ustanowione w ustawie z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ograniczenia wolności poruszania się, na które powołały się organy sanitarne właściwe w sprawie, zostały jednakże wprost wyrażone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...]maja 2020 r. Jednocześnie w wymienionych ustawach nie został zawarty przepis materialnoprawny, który wyraźnie przewidywałby – w formie ustawy – konkretne ograniczenia konstytucyjnej wolności przemieszczania się (poruszania się), gwarantowanej przez art. 52 ust. 1 Konstytucji.

Nie może być wątpliwości, że nakaz poruszania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby, przewidziany w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r., stanowi ograniczenie konstytucyjnej wolności przemieszczania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że wyłącznie na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia nie można domagać się od obywatela zachowania się wskazanego w przepisie, a także – co szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie – nie można nakładać kar administracyjnych, które stanowiłyby sankcję za naruszenie bezprawnie sformułowanego obowiązku.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że nie może być uznane za wystarczające powołanie się przez organy na art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten ma bowiem charakter przepisu kompetencyjnego, który skierowany jest do organu władzy publicznej. Wynika z niego wyłącznie upoważnienie dla organu do wydawania przepisów o określonej treści, w szczególności regulujących nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Z upoważnienia dla organu, w tym z kompetencji prawotwórczej, nie wynika natomiast dla obywatela obowiązek określonego zachowania się. Wolność poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter wolności konstytucyjnej, a zatem dla jej ograniczenia wymagane jest wydanie przepisu ustawowego, a nie przepisu aktu wykonawczego, np. rozporządzenia Rady Ministrów.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zabieg legislacyjny polegający na wpisaniu do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego do ustawy (przepisu blankietowego lub kompetencyjnego) nie prowadzi do spełnienia konstytucyjnego warunku skutecznego, ustawowego ustanowienia ograniczenia wolności konstytucyjnej.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia, wraz z możliwością regulowania szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2021 r. sygn. III SA/Gl 421/20).

Zauważyć wobec tego trzeba, że w dacie zdarzenia ([...] maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że osoby znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają obowiązek poruszania się w przestrzeni publicznej w taki sposób, aby odległość między nimi nie była mniejsza niż 2 metry. Brak takiego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie została wydana bez podstawy prawnej.

Drugą przyczyną, dla której § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. nie może być uznany za podstawę prawną stwierdzenia obowiązku zachowania dwumetrowego dystansu między osobami poruszającymi się w przestrzeni publicznej jest fakt ustanowienia tego rozporządzenia na podstawie wadliwego przepisu blankietowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W nauce prawa konstytucyjnego, a także w orzecznictwie sądów podkreśla się, że nie jest dopuszczalne takie sformułowanie przepisu blankietowego, tj. przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, który nie zawierałby wytycznych w ogóle lub byłyby one enigmatyczne w takim stopniu, że pozostawiałyby wskazanemu organowi swobodę określenia treści rozporządzenia. Podstawowym warunkiem legalności rozporządzenia jest to, aby było ono wydane na podstawie normy upoważniającej, która odpowiada standardowi określonemu w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jeśli zatem przepis upoważniający jest wadliwy, np. nie zawiera prawidłowych wytycznych, to automatycznie rozporządzenie, dla którego ten przepis był podstawą, narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W rozpatrywanej sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry podstawą decyzji organu pierwszej instancji był § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r., które zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Analiza tych przepisów wskazuje jednak na całkowity brak wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Art. 46 ust. 4 pkt 1 oraz art. 46b pkt 12 ustawy posługują się enigmatycznymi sformułowaniami dotyczącymi możliwości ustanowienia "czasowych ograniczeń określonego sposobu przemieszczania się", a także "nakazu określonego sposobu przemieszczania się". Oba wyrażenia wskazują jednoznacznie, że sposoby przemieszczania się zostaną określone dopiero w treści rozporządzenia, które zostanie wydane przez Radę Ministrów na podstawie powołanych przepisów ww. ustawy.

Przedstawione rozwiązanie legislacyjne jest zatem wadliwe: w przepisie ustawowym upoważniającym do wydania rozporządzenia nie są zawarte żadne wytyczne dotyczące treści aktu. Z tego względu, jak wskazano wyżej, przepisy rozporządzenia obarczone są wadą niezgodności z art. 92 Konstytucji. W takim przypadku sąd administracyjny w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji może odmówić zastosowania przepisów wadliwego rozporządzenia jako niezgodnych z Konstytucją.

Przedstawiona wyżej formalna wada przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r., to jest stwierdzenie wydania ich bez prawidłowej i zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej, uzupełnia więc omawianą wcześniej wadę polegającą na treściowej (materialnoprawnej) sprzeczności z art. 52 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wskazane wady § 17 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. prowadzą do wniosku, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w. W.została wydana bez materialnoprawnej podstawy prawnej. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Uznanie przez Sąd, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej wywołuje najdalej idące skutki, powodujące stwierdzenie nieważności obu decyzji, z mocą "ex tunc", co czyni co do zasady zbędnymi rozważania w zakresie innych, tzw. niekwalifikowanych wad procesowych. W opinii Sądu ocena postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy obu instancji jest jednak istotna i powinna być przedstawiona w uzasadnieniu wyroku, z uwagi na liczne i poważne wady postępowania, jakie miały miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem Sądu należy uznać, że w postępowaniu w sprawie E. C. zostały naruszone podstawowe zasady procedury administracyjnej określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że zasadniczo błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, według którego występowanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego przez wirus SARS-CoV-2 uzasadnia dopuszczalność niestosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a także zapewnienie interesowi publicznemu prymatu przed indywidualnym interesem obywatela. Takie stanowisko nie znajduje podstawy w przepisach prawa. Żaden przepis obowiązujący w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie upoważnia organów państwowej inspekcji sanitarnej – co do zasady - do niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Istotnym naruszeniem prawa przez organ pierwszej instancji było pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Było to działanie sprzeczne z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. W art. 10 § 2 k.p.a. chodzi więc o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Jednocześnie chodzi tu o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej po otrzymaniu od Policji notatki, która zawiadomiła o zachowaniu strony, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Jeżeli niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia i prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii. Wobec tego nie zostały - zdaniem Sądu - w badanej sprawie spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a., uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Należy podkreślić, że zasada szybkości postępowania nie może mieć prymatu nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak uwadze organów, że w przepisie tym ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania, dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego.

Organy inspekcji sanitarnej właściwe w sprawie nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, czyli nie wykonały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a zatem nie spełniły wymogów dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i 77 k.p.a. organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki służbowej Policji pomijając wszelkie inne źródła dowodowe. Należy także zauważyć, że na podstawie art. 15 zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), stwierdzenie naruszenia obowiązku w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów, może nastąpić jedynie w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, w odniesieniu do ograniczenia sposobu przemieszczania się. Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do zastąpienia organów administracji w ustalaniu stanów faktycznych naruszeń prawa administracyjnego, sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej. Już chociażby z tego powodu nie zasługują na aprobatę twierdzenia organu o rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony co do stanu faktycznego zaistniałego w dniu [...] maja 2020 r. z jej udziałem.

Wskazać trzeba, że notatka służbowa Policji przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. nie mogła stanowić wyłącznej podstawy wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego notatka ta mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść notatki, zwłaszcza wobec jej kwestionowania przez stronę, winna zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych, np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał. W tym miejscu podnieść trzeba, że organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W postępowaniu toczącym się przed organem I instancji skarżąca została całkowicie pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, bowiem organ – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. - nie poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, nie wypełnił także obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.

Należy też wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organ naruszył także art. 189d pkt 7 k.p.a., gdyż nie rozważył w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, warunków osobistych strony, na którą jest nakładana kara, nie wyjaśnił, jaka jest jej sytuacja rodzinna i majątkowa.

Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto tutejszy Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest odzwierciedleniem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017).

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 400 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1.800 zł.