Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 337/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 464/16 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 464/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w punkcie 1 (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz J. C. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku M. S., decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z budową garaży podziemnych i budową (rozbudową, przebudową) urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] na działce nr [...].

Pismami z dnia 29 stycznia i 16 lutego 2016 r. J. C. i Z. S. wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, iż zostali pominięci w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o warunkach zabudowy, mimo przysługującego im niewątpliwie przymiotu strony. Jak wskazali, J. C. jest współwłaścicielem działki nr [...], a Z. S. – współwłaścicielem działki nr [...] przy ul. [...] i właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w L., tj. działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji.

W wyniku rozpoznania powyższych wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. z wniosku J. C. (pkt 1) i z wniosku Z. S. (pkt 2).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta Łodzi za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uznał właścicieli i użytkowników wieczystych działek graniczących z działką nr [...], tj. działek nr [...]. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi przywołanych nieruchomości, graniczących z terenem inwestycji. Działki, do którym wnioskodawcom przysługuje tytuł prawny, oddziela od terenu inwestycji w przypadku J. C. działka nr [...], zaś w przypadku Z. S. – szereg działek nr [...]. W ocenie organu budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie spowoduje takiej uciążliwości, która może oddziaływać na działki sąsiednie, niegraniczące z tą inwestycją. Wskazał, że podniesione we wnioskach o stwierdzenie nieważności ogólne stwierdzenia o oddziaływaniu planowanej inwestycji w sposób negatywny na nieruchomości sąsiednie (przy tym niegraniczące z terenem inwestycji) traktować należy w kategoriach naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. W konsekwencji organ uznał, że przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. jest fakt, iż żądania zostały wniesione przez podmioty niebędące stroną w sprawie, a wnioskodawcy nie wykazali, że przedmiotowa inwestycja narusza ich interes prawny.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. C. podniósł, że Kolegium błędnie oceniło zakres oddziaływania planowanej inwestycji, a szczególnie nie uwzględniło faktu, iż w wyniku realizacji tej inwestycji powstaną dwa budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości 13 m i szerokości ponad 50 m. Skala planowanego przedsięwzięcia czyni, w ocenie wnioskodawcy, oczywistym, iż winien on być uznany za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy, bowiem jest współwłaścicielem działki nr [...] oddzielonej od terenu inwestycji (działki nr [...]) jedynie 4-metrowym pasem gruntu, stanowiącym drogę konieczną dla działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Wskazał, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nie zostało sklasyfikowane jako uciążliwe dla środowiska, realizowane ma być ponadto wśród zabudowy mieszkaniowej (w tym także wielorodzinnej), o parametrach zbliżonych do parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o takiej samej funkcji i nie generuje oddziaływania wykraczającego swoim zasięgiem poza teren inwestycji. Tym samym zdaniem organu za strony postępowania nie można uznać właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości niegraniczących z terenem inwestycji. W świetle powyższego organ uznał, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od stron postępowania, zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 61a k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. C. Zarzucił organowi naruszenie:

a) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.c. w zw. z art. 6 ust 2 pkt 2 i w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez nieuznanie J. C. za stronę w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy opisana w decyzji o warunkach zabudowy inwestycja obejmuje swoim oddziaływaniem również nieruchomość należącą do skarżącego, a nadto szereg innych nieruchomości, których właściciele nie zostali uwzględnieni jako strony postępowania;

b) art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 5, § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przeprowadzenie niewłaściwej analizy, stanowiącej podstawę do błędnych ustaleń umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

c) art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy ochrony interesów właścicieli okolicznych nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania i o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2015 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wznowił przedmiotowe postępowanie. Wznowione postępowanie zostało następnie zawieszone aż do zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. w zakresie pkt 1.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rolą organu była ocena interesu prawnego skarżącego dla ustalenia jego legitymacji, uprawniającej do ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W świetle ustaleń dotyczących miejsca położenia nieruchomości, której właścicielem pozostaje skarżący, organ uznał, że nie przysługuje mu przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, bowiem należąca do niego nieruchomość nie graniczy z terenem inwestycji, zaś charakter planowanego zamierzenia nie wiąże się z jego oddziaływaniem na tę nieruchomość. Stanowisko to zdaniem Sądu jest nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne.

W ocenie Sądu okoliczność, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, nie stanowi przesłanki rozstrzygającej o posiadaniu przez niego interesu prawnego, legitymującego go do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśnił, że o interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, niezależnie od bezpośredniego graniczenia z terenem inwestycji. Zaznaczył, że nie chodzi tu o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji.

Sąd podkreślił, że działka nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem, położona jest w odległości 4 m od terenu inwestycji i oddzielona od niego pasem gruntu o tej szerokości. Określone decyzją o warunkach zabudowy parametry inwestycji, w szczególności dotyczące wysokości elewacji frontowej (od 6 m do 9 m), jej szerokości (od 38,5 m do 57,5 m) oraz wysokości kalenicy (od 9 m do 13 m) nie wykluczają, że ewentualne przyszłe usytuowanie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych o tych parametrach na działce inwestora może oddziaływać na nieruchomość skarżącego tak w zakresie możliwości jej ewentualnej przyszłej zabudowy, jak i zachowania walorów zabudowy istniejącej już na tej nieruchomości (np. w zakresie właściwego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych). Wprawdzie okoliczności te podlegać będą szczegółowemu badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to zdaniem Sądu istnienie potencjalnej możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego stanowi legitymację do działania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta Łodzi na żądanie skarżącego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co pozwala na konstatację, że brak legitymacji po stronie skarżącego nie był dla tego organu oczywisty.

Na koniec Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organ dokona oceny interesu prawego skarżącego, uwzględniając stanowisko Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) przez niewłaściwe zastosowanie; gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) art. 61a § 1 w związku z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem w przypadku braku przymiotu strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności należy odmówić wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że ten tryb nadzwyczajny nie służy do usuwania uchybień proceduralnych, a przesłanka wznowieniowa nie stanowi podstawy do wszczynania tego postępowania nadzwyczajnego i zasadą jest, że nie dokonuje się oceny przymiotu strony w postępowaniu merytorycznym, postępowaniu nieważnościowym, gdyż to jest wyjątek;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia ostatecznego w określonej części, jak i postanowienia je poprzedzającego, w sytuacji, gdy dokonano oceny prawidłowej mając na uwadze zebrany w sposób pełny materiał dowodowy, zasady logiki i nie zachodzi konieczność prowadzenia w jakimkolwiek zakresie postępowania dowodowego,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do meritum sprawy, w tym istoty art. 61a § 1 i art. 157 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Rzeczą Sądu pierwszej instancji była zatem ocena, czy prawidłowo organ zastosował powyższy przepis uznając, że nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie z wniosku m.in. J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, że organ nieprawidłowo, a co najmniej przedwcześnie uznał, że J. C. nie posiada interesu prawnego legitymującego do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak również do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. W pierwszej kolejności zatem należało się odnieść się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 i art. 157 § 2 tej ustawy. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy autorowi skargi kasacyjnej, że wbrew jego ocenie przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego – nie zaś materialnego. Wskazany przepis określa przesłanki wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, które to rozstrzygnięcie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania wniosku organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., ugruntowane jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty (art. 104 k.p.a.), a w przypadku braku przymiotu strony – umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Błędnie zatem skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że stosowanie przepisu art. 61a k.p.a. powinno być bezwzględną regułą w przypadku stwierdzenia, że żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Jak wynika z powyższych rozważań instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zamieszczonej w art. 61a § 1 k.p.a. nie można traktować jako alternatywy dla zasady wynikającej art. 61 § 3 k.p.a., gdyż odmowa wszczęcia postępowania jest wyjątkiem od zasady, nie można więc tego przepisu interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. wskazał, z jakiego tytułu wywodzi swój interes prawny legitymujący do kwestionowania w trybie nieważnościowym ww. decyzji. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że nieposiadanie przez J. C. przymiotu strony nie jest kwestią oczywistą, a w konsekwencji ocena tej kwestii wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd nie zgodził się z organem, że brak bezpośredniego sąsiedztwa działki skarżącego nr [...] z działką inwestycyjną nr [...] z góry wyklucza możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Sąd zwrócił uwagę, że działka skarżącego nr [...] położona jest w odległości jedynie 4 m od terenu inwestycji i oddzielona pasem gruntu (działką nr [...]) tej szerokości. Powiązanie tej okoliczności z parametrami inwestycji określonymi w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że nie można z góry wykluczyć możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Oczywiście Sąd w żaden sposób nie przesądził, że J. C. posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, a jedynie wskazał na okoliczności, które nie pozwalają z góry uznać – jak uczynił to organ, że brak tego interesu jest oczywisty.

Organ miał zatem obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej – legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Tym samym wniosek skarżącego wszczynał postępowanie. Tylko w toku postępowania można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy organ dokonuje szczegółowej oceny, czy wnoszący podanie legitymuje się interesem prawnym (nawet w oparciu jedynie o materiał zgromadzony w aktach sprawy i przedstawiony przez wnoszącego podanie), poza ramami postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ takiego postępowania nie wszczynał, bowiem wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Te wszystkie okoliczności powodują, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Nie jest uzasadniony zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a., bowiem Sąd słusznie uznał, że dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien badać, czy wnioskodawca posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji wprost nie wskazał na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. jako uzasadniające zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., jednak motywy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawiają wątpliwości, iż zdaniem Sądu to ten właśnie przepis został przez organ naruszony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016 r., poz. 1066; dalej: p.u.s.a.). Analiza uzasadnienia tego zarzutu pozwala na przyjęcie, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie na naruszenie § 2 tego artykułu. Wyjaśnić zatem należy, że naruszenie przepisu art. 1 § 2 ww. ustawy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym ani materialnym, jak określił go autor skargi kasacyjnej, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2590/16; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Ponieważ poprzez omawiany zarzut autor skargi kasacyjnej, zdaje się, dążył do podważenia stanowiska Sądu o nieprawidłowym zastosowaniu przez organ przepisu prawa, tj. art. 61a § 1 k.p.a., w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, w tym miejscu należy wskazać, że kwestia ta może być podważana wyłącznie poprzez wskazanie stosownych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co autor skargi kasacyjnej uczynił w ramach opisanych wyżej zarzutów.

Nie można też podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z przyjętym, jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera, zostało ono sporządzone z zachowaniem reguł określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zupełnie chybiony jest zarzut, że Sąd w sposób schematyczny i lakoniczny uzasadnił swe rozstrzygnięcie i jednocześnie nie wykazał, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazania co do dalszego postępowania są konkretne i jednoznacznie sformułowane, a wraz z pozostałymi motywami rozstrzygnięcia stanowią konsekwentną i logiczną całość. Sąd czytelnie wskazał przyczyny, dla których nie podzielił argumentacji organu o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., w sposób pozwalający na skontrolowanie prawidłowości dokonanego procesu myślowego. Ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu czy też wady wskazań co do dalszego postępowania nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by było mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rację przyznać należy skarżącemu kasacyjnie w tym względzie, że Sąd pierwszej instancji błędnie odwołał się do faktu wznowienia przez Prezydenta Miasta Łodzi, na wniosek J. C., postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2015 r., w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena przymiotu strony J. C. w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy dokonana przez inny organ administracji w żaden sposób nie wiązała Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., tym bardziej, że prawidłowość stanowiska Prezydenta Miasta Łodzi w tej kwestii nie została jeszcze – jak wynika z akt sprawy – poddana weryfikacji w trybie instancyjnym, a zatem i kontroli sądowej. Nadmienić warto, że nawet wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza, że wnoszący podanie o wznowienie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takiej bowiem sytuacji organ administracji przymiot strony podmiotu składającego podanie powinien badać jako przyczynę wznowienia – a zatem dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Powyższa wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie może być jednak zakwalifikowana jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające wpływ – a tym bardziej istotny na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pozostałe wskazane przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, tj. związane z lokalizacją nieruchomości należącej do J. C. względem działki inwestycyjnej w powiązaniu z parametrami inwestycji określonymi w decyzji warunkach zabudowy, w sposób wystarczający uzasadniają stwierdzenie, że brak legitymacji po stronie skarżącego nie mógł być dla organu oczywisty, a tym samym nie mógł on odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co oznacza, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.