Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 951/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec(spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów "Z." S.A. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 604/04 w sprawie ze skargi Zakładów "Z." S.A. z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 604/04 oddalił skargę Zakładów Z. S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], którą to decyzją wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 w związku z art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), ustalono dla Zakładów [...] Z. S.A. opłatę adiacencką w kwocie 55.817,50 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka Nr 7/56 o pow. 3.549.975 m², obręb 132 zapisanej w KW 63606, powstałej na skutek dokonanego podziału stwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 czerwca 2002 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 1 pkt 2 Uchwały Nr XXVII/835/2000 Rada Miasta [...] z dnia 12 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału, stawka procentowa opłaty adiacenckiej dla nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego nie nastąpiło przejęcie z mocy prawa gruntów pod drogi za odszkodowaniem płatnym z budżetu miasta stanowi 25% różnicy wartości nieruchomości. Z treści operatu szacunkowego wynika, iż wartość nieruchomości, o której mowa w przedmiotowej sprawie przed podziałem wynosiła 23.121.550 zł. Wartość działek powstałych w wyniku podziału wynosi 23.123.650 zł, zatem wzrost wartości nieruchomości wynosi 2.100 zł.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Zakłady Z. S.A. podniosły, że są użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, wnoszącym opłaty roczne. Zwróciły uwagę, że operat szacunkowy sporządzony został na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), zwanego dalej rozporządzeniem. Przytoczyły § 42 rozporządzenia, który reguluje zasady określania wzrostu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei § 43 rozporządzenia stanowi, iż reguły określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy, stosuje się przy podziale nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste albo wniósł, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.

Zdaniem Spółki brak regulacji dotyczących procedury wyceny dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do użytkowników wieczystych opłacających opłaty roczne wynika z braku istnienia po ich stronie obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej stosownie do art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Z treści sporządzonego operatu szacunkowego bezspornie wynika, że wzrost taki nastąpił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. OPK 8/00 (ONSA 2001/1/15), w której zwrócono uwagę na porównanie treści art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), z treścią tego przepisu po jego znowelizowaniu tą ustawą. Pierwsza wersja omawianego przepisu miała następujące brzmienie: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości". Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 r. przepis ten uzyskał brzmienie następujące: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Nowelizując przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca wziął pod uwagę, że dotychczasowe uregulowanie zagadnienia opłat adiacenckich w związku z dokonaniem podziału nie było wyczerpujące. Z tej przyczyny odesłano w tym przepisie do niektórych przepisów dotyczących opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Odesłanie to odnosić należy do art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust 1-3 ustawy. Ustawodawca zaniechał odesłania do art. 144 ustawy. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że wprawdzie w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powiedziano wprost, kto może być obowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej, jednak z analizy tego przepisu, w kontekście pozostałych przepisów ustawy, należy wyprowadzić wniosek, że zobowiązany do wniesienia takiej opłaty jest ten, którego nieruchomość została podzielona, w następstwie czego odniósł korzyść w postaci wzrostu jej wartości. Treść prawa użytkowania wieczystego gruntu jest zbliżona do prawa własności. Wieczysty użytkownik korzysta z gruntu z wyłączeniem innych osób i może swoim prawem rozporządzać. Podział nieruchomości może być dokonany na wniosek wieczystego użytkownika. Użytkownik wieczysty w wyniku podziału nieruchomości uzyskuje nieruchomości, których wartość wzrosła i może rozporządzać swoim prawem do nieruchomości, które mają wyższą wartość.

Argumentem przemawiającym za obowiązkiem wnoszenia opłaty adiacenckiej przez użytkownika wieczystego jest również to, że opłata roczna jest świadczeniem cywilnoprawnym na rzecz właściciela nieruchomości z tytułu korzystania z rzeczy cudzej, podczas, gdy opłata adiacencka jest świadczeniem publicznoprawnym. Nie musi to być ten sam podmiot uprawniony, na którego rzecz wnosi się opłatę roczną i opłatę adiacencką. Opłatę adiacencką wnosi się na rzecz gminy, natomiast opłatę roczną na rzecz właściciela nieruchomości, którym może być Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest podstaw do niewnoszenia opłaty adiacenckiej przez użytkownika wieczystego uiszczającego opłaty roczne.

Na powyższą decyzję Zakłady Z. S.A. w [...] złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Spółki wykładnia przyjęta za podstawę zaskarżonej decyzji jest błędna. Opiera się ona w zasadzie na tezach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. (ONSA 2001/1/15), które wywodzą objęcie użytkowników wieczystych obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej z braku zawarcia w art. 98 ust. 4 ustawy odesłania do art. 144 ustawy. Strona skarżąca zwraca w pierwszej kolejności uwagę na fakt, iż ww. uchwała została wydana w odmiennym stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie § 43 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 r. Zawarta w tym przepisie istotna wskazówka interpretacyjna, czy nawet modyfikująca stan prawny, nie mogła zatem być w ogóle wzięta pod uwagę przy wydawaniu ww. uchwały. Dlatego też, zdaniem Spółki uchwałę tą należy uznać za nieaktualną.

Spółka podkreśliła, że stwierdzenia zaprezentowane w powołanej wyżej uchwale NSA i powtórzone przez SKO w zaskarżonej decyzji oparte zostały na wykładni celowościowej i systemowej przepisów regulujących kwestię opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. Jak wiadomo, tego typu wykładnia może być stosowana niejako pomocniczo, w razie konieczności, tj. w szczególności wtedy, gdy sama literalna treść przepisu nie pozwala na jednoczesne ustalenie normy prawnej w przepisie tym zawartej.

Do regulacji art. 98 ust. 4 ustawy wprost odnosi się § 43 w zw. z § 42 ww. rozporządzenia. Rekonstruując normę prawną określającą, na kim ciąży obowiązek uiszczenia opłaty, brać zatem należy pod uwagę nie tylko brzmienie art. 98 ust. 4 ustawy, ale także wprost odnoszący się i uzupełniający ten przepis – § 43 rozporządzenia. Zdaniem Spółki, z przepisów tych jednoznacznie i bez potrzeby uciekania się np. do wykładni systemowej, wynika norma, zgodnie z którą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy, dotyczyć może wyłącznie użytkownika wieczystego, który na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste albo wniósł, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. W ocenie Spółki, taka interpretacja zgodna będzie także z wykładnią celowościową i systemową pozwalając na uniknięcie podwójnego obciążenia daniną wynikająca z tego samego zdarzenia prawnego. Nie może być przy tym uznany za słuszny argument wskazujący na możliwość różności podmiotów, na których rzecz wnosi się opłatę roczną i opłatę adiacencką, bowiem dokładnie takie samo rozróżnienie dotyczy opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach tworzenia infrastruktury. W związku z powyższym, zdaniem Spółki, uznać należy, iż celem ustawodawcy było wyeliminowanie sytuacji, w której to samo zdarzenie (wzrost wartości użytkowanej nieruchomości) prowadziłby do podwójnego obciążenia użytkownika wieczystego.

Ponadto skarżąca Spółka wskazała, że z braku odesłania do art. 144 ustawy nie można wywieść tezy o objęciu obowiązkiem uiszczenia opłaty wszystkich użytkowników wieczystych. Zważyć bowiem należy, iż w art. 144 ustawy zawartych jest kilka norm. Podstawową normą (kreującą zasadę) jest norma wskazująca na właścicieli nieruchomości, jako adresatów obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej (art. 144 § 1 ustawy). Z kolei w § 2 tego przepisu zawarta jest nie norma wyłączająca niektóre kategorie użytkowników wieczystych z tego obowiązku, a rozszerzająca ów obowiązek na pewną kategorię użytkowników wieczystych. Brak zatem odesłania np. do art. 144 § 2 ustawy uprawniać może co najwyżej do wniosku przeciwnego prezentowanemu w zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem do opłaty z art. 98 ust. 4 nie stosuje się odpowiednio art. 144 § 2, to w odniesieniu do tej opłaty w ogóle nie można stosować przepisu szczególnego rozszerzającego krąg osób zobowiązanych do jej uiszczenia. Taką wykładnię potwierdza jednocześnie zawarcie w art. 98 ust. 4 odesłania do art. 147 ustawy, który to przepis uprawnia do wnioskowania o rozłożenie opłaty na raty, ale którego adresatem jest tylko właściciel nieruchomości (a nie użytkownik wieczysty).

Spółka podkreśliła również, że z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z jakiegokolwiek innego przepisu tej ustawy w ogóle nie wynika na kim ciąży obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. Gdyby zaś ustawodawca chciał nałożyć na kogoś obowiązek płacenia daniny publicznej, zrobiłby to przez wyraźny zapis ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając powyższą skargę, nie stwierdził, aby organy podejmujące w niniejszej sprawie decyzje dopuściły się naruszenia obowiązującego prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zwanej dalej ustawą, w związku z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), zwanego dalej rozporządzeniem.

Organy obu instancji słusznie przyjęły, że w świetle art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istniały podstawy do obciążenia skarżącej opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr 63606, a powstałej na skutek dokonanego podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 czerwca 2002 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji za nietrafny uznać należy pogląd prezentowany przez skarżącą, według którego sporna opłata adiacencka nie powinna obciążać skarżącej, jako wieczystego użytkownika płacącego opłaty roczne lecz właścicieli nieruchomości oraz tylko tych wieczystych użytkowników, którzy nie ponoszą opłat rocznych lub uiścili opłaty roczne jednorazowo za cały okres użytkowania wieczystego. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył argumentację zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. (publ. ONSA 2001/1/15). Naczelny Sąd Administracyjny w swych rozważaniach zaznaczył, że ustawodawca nowelizując ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 70) przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał świadomość, że dotychczasowe uregulowanie zagadnienia opłat adiacenckich w związku z dokonaniem podziału nieruchomości nie jest wyczerpujące. Z tej właśnie przyczyny zdecydował się na zamieszczenie w tym przepisie odesłania do niektórych przepisów dotyczących opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest to, że w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. jest mowa o odpowiednim stosowaniu wskazanych przepisów rozdziału 7 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, wśród których nie wymienia się art. 144. Świadczy to wyraźnie, że wolą ustawodawcy było określenie kręgu podmiotów ponoszących opłatę adiacencką, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami inaczej niż przyjęto w art. 144 tej ustawy. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały zauważa, że opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98 ust. 4), czy budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144).

To jednak, że przyczyną wzrostu wartości nieruchomości są różne zdarzenia, powoduje, że w różny sposób został uregulowany krąg podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty adiacenckiej. Wprawdzie w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidziano wprost, kto może być zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej, jednakże z analizy tego przepisu, w kontekście pozostałych przepisów rozdziału 1 działu III tej ustawy należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadzić wniosek, że zobowiązany do wniesienia takiej opłaty jest ten, którego nieruchomość została podzielona w następstwie czego odniósł on korzyść w postaci wzrostu jej wartości.

Treść prawa użytkowania wieczystego gruntu jest zbliżona do prawa własności. (...) To użytkownik wieczysty w wyniku podziału nieruchomości, uzyskuje nieruchomości, których wartość wzrosła i może rozporządzać swoim prawem do nieruchomości, które mają wyższą wartość. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może być przesądzającym argumentem pogląd, że skoro wzrost wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na skutek podziału uzasadnia podwyższenie opłaty rocznej, to z tego tylko względu nie można obciążać wieczystego użytkownika opłatą adiacencką, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ byłoby to podwójne obciążenie z tego samego tytułu.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały NSA, nie ma powodu różnicować sytuacji, gdy ma miejsce podział nieruchomości (art. 98 ust. 4) oraz, gdy dochodzi do scalenia i podziału nieruchomości (art. 107). W tym drugim przypadku użytkownik wieczysty uiszcza opłatę adiacencką, niezależnie od podwyższonej opłaty rocznej. Brak więc uzasadnienia dla zwolnienia wieczystego użytkownika z opłaty adiacenckiej przewidzianej w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Poza tym, zdaniem NSA, należy uwzględnić, że opłata roczna jest świadczeniem cywilnoprawnym na rzecz właściciela nieruchomości z tytułu korzystania z rzeczy cudzej, podczas gdy opłata adiacencka jest świadczeniem publicznoprawnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nietrafnie wywodzi skarżąca, że przedstawiona powyżej argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego straciła aktualność wobec zmiany stanu prawnego, wywołanej wejściem w życie cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r.

Nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącej, że brak w przedmiotowym rozporządzeniu regulacji dotyczącej procedury wyceny dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do użytkowników wieczystych opłacających opłaty roczne, wynika z braku istnienia po ich stronie obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

W ocenie Sądu, treść § 43 rozporządzenia świadczy jedynie o braku spójności tej regulacji z przepisem art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w myśl art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu wykonania tej ustawy.

W konsekwencji przepis rozporządzenia, mając tylko charakter wykonawczy, nie może samoistnie normować zagadnienia należącego do materii ustawowej.

Niewątpliwie określenie kręgu podmiotów, obowiązanych do uiszczania omawianej opłaty adiacenckiej zastrzeżone jest do regulacji ustawowej. Nie jest dopuszczalne, aby wskutek interpretacji przepisu aktu niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie, dojść do wniosków sprzecznych z wykładnią opartą na analizie przepisów ustawy.

Wyżej przedstawiona została argumentacja zaczerpnięta z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a prowadząca do konstatacji, że opłata adiacencka, ustanowiona przepisem art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wszystkich użytkowników wieczystych. Skoro ustawodawca nie wyłączył w drodze przepisu ustawowego z kręgu podmiotów obowiązanych do uiszczania opłaty adiacenckiej określonej w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tych użytkowników wieczystych, którzy dokonują opłaty rocznej, to nie można takiego ograniczenia wyprowadzać z regulacji podustawowej.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że zawarta w § 43 rozporządzenia konkretyzacja podmiotowa nie obowiązuje, jako niezgodna z unormowaniem ustawowym i w zasadzie wprowadzona z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Regulacja zawarta w § 43 omawianego rozporządzenia w istocie wyprzedziła zmianę stanu prawnego dokonaną kolejną nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) wprowadzono zmianę polegającą na uchyleniu ustępu 4 przepisu 98 i jednocześnie dodano przepis 98a, który w zdaniu pierwszym stanowi: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu". Jednocześnie w ostatnim zdaniu przepisu art. 98a ust. 1 ustanowiono, że art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W rezultacie z zakresu podmiotowego normy stanowiącej o opłacie adiacenckiej wyłączono wieczystych użytkowników wnoszących opłaty roczne.

Dodać przy tym należy, że powyższa regulacja ustawowa koresponduje z przepisami § 41 i § 42 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż omówienie powyższej nowelizacji jest przydatne dla rozpoznawanej sprawy, mimo że obowiązuje ona od dnia 22 września 2004 r., a więc już po wniesieniu sprawy do Sądu. Przyjąć bowiem należy, że wprowadzenie przedstawionych zmian ustawowych miało na celu kompleksowe uregulowanie spornego zagadnienia, a nie było tylko zabiegiem Iegislacyjnym uściślającym przepisy ustawy w celu wyeliminowania rozbieżnych interpretacji.

Za takim poglądem przemawia chociażby treść uzasadnienia projektu ustawy we wstępie którego podano, iż zmiany merytoryczne zostały szczegółowo uzasadnione, a zmiany, do których nie opracowano uzasadnienia są zmianami redakcyjnymi i uściślającymi. W dalszej części uzasadnienia dotyczącego Działu III Rozdziału 1 ustawy zaznaczono, że "kolejna znacząca regulacja w zakresie podziałów nieruchomości dotyczy wyłączenia problematyki ustalania opłaty adiacenckiej przy podziale nieruchomości do odrębnego przepisu art. 98a".

Analiza treści art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zestawieniu z treścią art. 98 ust. 4, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. prowadzi do wniosku, że dopiero wspomniana nowelizacja zmieniała zakres podmiotowy normy regulującej opłatę adiacencką wyłączając z kręgu osób obowiązanych do jej zapłaty użytkowników wieczystych wnoszących opłaty roczne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, skargę oddalił.

Zakłady [...] Z. S.A. w [...] złożyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną i zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w brzmieniu sprzed 22 września 2004 r.

Wskazując na powyższą podstawę, wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach sądowych wg norm przepisanych. Ewentualnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z uwzględnieniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca powtórzyła argumenty przytoczone w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Ponownie wskazała, że przepisem, który wprost odnosi się do regulacji art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest § 43 w zw. z § 42 rozporządzenia. Rekonstruując normę prawną określającą, na kim ciąży obowiązek uiszczenia opłaty, brać zatem należy pod uwagę nie tylko brzmienie art. 98 ust. 4, ale także wprost odnoszący się i uzupełniający ten przepis § 43 rozporządzenia. Zdaniem strony skarżącej, z przepisów tych jednoznacznie i bez potrzeby uciekania się np. do wykładni systemowej, wynika norma, zgodnie z którą obowiązek uiszczania opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy, dotyczyć może wyłącznie użytkownika wieczystego, który na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste albo wniósł, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.

Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), której celem było także właśnie kompleksowe uregulowanie spornego zagadnienia, nie była zabiegiem legislacyjnym uściślającym zapisy ustawy w celu wyeliminowania rozbieżnych interpretacji. W ocenie Spółki, z tego uzasadnienia wynika wniosek przeciwny. Czytamy w nim bowiem, że dokonana w Dziale III Rozdział 1 zmiana: ,,(...) dotyczy wyłączenia problematyki ustalania opłat adiacenckich przy podziale nieruchomości do odrębnego przepisu – art. 98a oraz doprecyzowania zasad ustalania wartości nieruchomości, na potrzeby ustalania opłaty adiacenckiej, w przypadku, gdy nastąpiło wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub poszerzenie tych dróg. W dotychczasowym stanie prawnym kwestie te są rozbieżnie interpretowane, co powoduje częste uchylanie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny". Zaproponowana zmiana tę usterkę usuwa (zmiana 58 do art. 98a) Powyższy fragment uzasadnienia operuje pojęciami typu: "doprecyzowanie zasad", "usunięcie usterki". Żaden inny fragment uzasadnienia nie dotyczy zmian do art. 98 i 98a. W szczególności uzasadnienie milczy na temat jakiejkolwiek zamiany zakresu podmiotowego norm stanowiących o obowiązkach związanych z uiszczaniem opłat adiacenckich, natomiast we wstępie uzasadnienia projektu noweli podano, iż "zmiany merytoryczne zostały szczegółowo uzasadnione, a zmiany, do których nie opracowano uzasadnienia są zmianami redakcyjnymi i uściślającymi". Skoro brak jakiejkolwiek choćby wzmianki o zmianie merytorycznej omawianej regulacji, uznać ją należy właśnie za uściślającą i usuwającą rozbieżności interpretacyjne, co powinien wziąć pod uwagę Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę. Zatem, jak wskazała strona skarżąca, dokonana nowela nie zmieniła w omawianym zakresie stanu prawnego, lecz potwierdziła słuszność stanowiska strony.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wprowadzenie w art. 98a odwołania do art. 144 ust. 2 ustawy, który rozciąga obowiązek na użytkowników wieczystych nie uiszczających opłat rocznych oznacza, że poprzednio adresatami obowiązku przewidzianego w art. 98 byli tylko właściciele nieruchomości.

W przypadku natomiast, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, strona skarżąca podniosła zarzut niekonstytucyjności art. 98 ust. 4 ustawy i wniosła o poprzedzenie rozstrzygnięcia sprawy wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności z art. 2 i 217 Konstytucji RP przepisu art. 98 ust. 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed 22 września 2004 r.), w zakresie, w którym nakłada on obowiązek uiszczenia daniny publicznej na użytkowników wieczystych nieruchomości. W takim bowiem wypadku przedmiotowy przepis musiałby zostać uznany za sprzeczny z zasadą przyzwoitej legislacji zawartą w art. 2 Konstytucji RP, a także z zasadą nakładania obciążeń (danin) publicznych w drodze wyraźnego przepisu ustawy, zawartą w art. 217 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, którego przesłanki normatywne określa § 2 art. 183, które w tej sprawie nie występują.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Decyzja administracyjna o charakterze konstytutywnym, a taką jest decyzja w pobieraniu opłaty adiacenckiej, jest wydawana na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia jej podjęcia o ile przepis intertemporalny nie stanowi inaczej.

Stosownie do obowiązującego wówczas art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1994 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu, uwzględniająca pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 8/2000 (ONSA 2001/1/15), który Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela, jest prawidłowa.

Trafne jest stwierdzenie skarżącego, iż powołany przepis był nieprecyzyjny, gdyż nie określał wprost podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Z tego względu w cyt. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano jego wykładni w kontekście pozostałych przepisów rozdziału 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzono, że obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej powstaje wówczas, gdy określony podmiot na skutek podziału nieruchomości uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu jej wartości. W tej sprawie taka sytuacja wystąpiła.

Niewątpliwie użytkownik wieczysty wnoszący opłaty roczne, którego sytuacja jest zbliżona do właściciela w przypadku, gdy wskutek podziału nieruchomości jej wartość wzrosła był obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że skoro przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tej grupy użytkowników wieczystych nie wyłączył z grona podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej to zwolnienia z tego obowiązku nie można wyprowadzić z § 43 w zw. z § 42 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Fakt dokonania zmiany kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej dokonany art. 98a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, który wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. nie miał w tej sprawie znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisu art. 98 ust. 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed 22 września 2004 r.), który nakładał obowiązek daniny publicznej na użytkowników wieczystych, z art. 2 i 217 Konstytucji, gdyż przepis ten w kontekście dokonanej wykładni nie uzasadniał wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją RP.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.