Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 43/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. B. i R. B. na decyzję Wojewody z dnia 25 października 2021r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz T. B. i R. B. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją Nr [...] z dnia 21 maja 2021 r., znak: [...] na wniosek inwestora A. P. zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę obejmującego inwestycję pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (segment A i B) i garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu: drogami wewnętrznymi, miejscami postojowymi, chodnikami, ogrodzeniami, miejscami gromadzenia odpadów stałych, obiektami małej architektury, złączami elektroenergetycznymi i wewnętrznymi liniami zasilającymi, wewnętrznymi liniami gazowymi, instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, stacją ładowania samochodów osobowych z zasilaniem, oświetlenia zewnętrznego, kanalizacji kablowej teletechnicznej, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektryczną, teletechniczną, gazową, ogrzewania, wentylacji mechanicznej, rozbiórka instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych, telekomunikacyjnych na dz. nr [...] w m. K., gm. Krzeszowice (ETAP IV)".

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. B. oraz R. B.. Odwołujący zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie jako stron przedmiotowych postępowań i tym samym uniemożliwienie im czynnego udziału w ww. postępowaniach, a w konsekwencji naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przez wydanie ww. pozwoleń na budowę z pominięciem istotnych interesów odwołujących.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 25 października 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2021.735 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że zastosowanie w sprawie ma definicja obszaru oddziaływania obowiązująca przed jej zmianą ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), gdyż inwestor skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 26 ustawy nowelizującej.

Przedmiotem pozwolenia budowę jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami dwusegmentowego (segment A i B) na terenie obejmującym 4421 m2 powierzchni działki nr [...] położonej w miejscowości K., przy jej całkowitej powierzchni 2,2493 ha, czyli w północno-zachodnim jej fragmencie.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego mając na względzie charakter inwestycji, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, obejmując działki nr: [...] i [...] w miejscowości K., gmina Krzeszowice. Uwzględnił przepisy techniczno-budowlane, z zakresu ochrony środowiska, przepisy prawa cywilnego, przepisy prawa materialnego związane z zagospodarowaniem i zabudową terenu działki inwestora względem działek sąsiednich.

Organ odwoławczy podkreślił, iż obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie - nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza bowiem, że niemożliwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu i że tym samym dochodzi do pozbawienia prawa zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Przedmiotowa inwestycja spełnia przepisy techniczno-budowlane i nie można stwierdzić, iż jej realizacja w przyjętej lokalizacji wraz z infrastrukturą względem działki nr [...], stanowiącej własność T. B., oraz działki nr [...], będącej własnością R. B., spowoduje ograniczenie w zabudowie i zagospodarowaniu tych nieruchomości. Obiekty, na które udzielono pozwolenia na budowę nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie ww. nieruchomości skarżących. Działkę nr [...] (znajduje się poza zakresem pzt) od budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami dwusegmentowego (segment A i B) oddzielają działki nr: [...], [...], a nieruchomość nr [...] znajduje się po drugiej stronie działki drogowej nr [...], lecz nie w sposób równoległy do objętego projektem budowlanym terenu tej inwestycji. Sama natomiast działka inwestycyjna o powierzchni 2,2493 ha wyłącznie narożnikiem usytuowana jest przeciwległe do działki nr [...]. Ze względu na lokalizację działek skarżących w stosunku do terenu inwestycji objętego kwestionowaną decyzją nie może być mowy o ograniczeniu ich zabudowy, czy zagospodarowania wynikającego z wymagań w zakresie przesłaniania, nasłoneczniania, o których mowa odpowiednio w § 13, § 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto ww. nieruchomości skarżących zlokalizowane są w terenie U5, tj. zabudowy usługowej oznaczonym § 28 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice uchwalonego przez Radę Miejską w Krzeszowicach uchwałą Nr XXXVI 1/458/2017 z dnia 23 listopada 2017 r., tym samym zarówno do istniejącej na nim zabudowy w postaci gospodarstwa ogrodniczego, jak i przyszłej wyłącznie usługowej nie mają zastosowania wyżej przytoczone przepisy warunków technicznych. Nawet gdyby przyjąć że, jak twierdzą odwołujący, istnieje wzajemne oddziaływanie gospodarstwa ogrodniczego i projektowanej zabudowy to odległość pomiędzy obiektami - szklarnie na działce nr [...] a segment A i B, wynosząca ponad 20 metrów jest większa niż wysokość planowanego do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami dwusegmentowego (segment A i B) wynosząca 15,55 m do krawędzi attyki. Ze względu na powyższe, nie może dojść do przesłania szklarni na działce nr [...] i jakiegokolwiek oddziaływania na zabudowę oraz zagospodarowanie na działkach skarżących. Samo światło wykorzystywane do obsługi szklarń nie daje podstaw, by budynek mieszkalny wielorodzinny dwusegmentowy (segment A i B) nie mógł powstać lub z tego powodu rozszerzyć krąg strony w sprawie pozwolenia na budowę tej inwestycji, na co wskazują skarżący. Powyżej przytoczone kwestie odnoszące się do lokalizacji projektowanych obiektów kubaturowych pozwalają również na jednoznaczne stwierdzenie braku wpływu na zabudowę i zagospodarowanie działek skarżących pod względem unormowań bezpieczeństwa pożarowego wynikających z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Według oceny Wojewody Małopolskiego, kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, w tym projektowane obiekty budowlane spełniają wymagania dotyczące między innymi poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia służebności przesyłu gazu z instalacji zlokalizowanej po działce objętej inwestycją organ II instancji zauważył, iż firma A Krowodrza pismem z dnia 24 września 2021 r. znak: [...], poinformowała o braku zasilania działki nr [...] w miejscowości K., na której jest prowadzone gospodarstwo ogrodnicze skarżących w paliwo gazowe ze stacji redukcyjno-pomiarowej na działce nr [...], ze względu na jej wyłączenie. Odwołujący nie przedłożyli dowodu podważającego opisany wyżej stan faktyczny dotyczący instalacji gazowej na terenie działki inwestycyjnej. Powoływanie się zatem przez odwołujących na naruszenie w tym zakresie ich interesu prawnego przedmiotową inwestycją nie ma uzasadnienia. Przedłożony załącznik do warunków z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...], przyłączenia do sieci gazowej, określa miejsce lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej nie na terenie działki nr [...]. Okoliczność zawartego pomiędzy T. B. a poprzednim właścicielem działki inwestycyjnej firma B porozumienia z dnia 31 grudnia 2013 r. o ustanowenie służebności przesyłu gazu i sposobie korzystania z działki nr [...] w K. nie daje podstaw do stwierdzenia, iż skarżącym z tego tytułu przysługuje status strony w kwestionowanym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Według oceny organu przedmiotowe porozumienie wiązało jedynie strony, które go zawarły, a nie było skuteczne wobec osób trzecich. Służebność przesyłu bowiem w polskim systemie prawa została unormowana w art 3051-3054 Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U.2020.1740 ze zmianami). W okolicznościach tej sprawy nie nastąpiło ustanowienie służebności przesyłu w rozumieniu ww. regulacji prawnych. Ponadto ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości wymaga dla swej ważności stosownie do postanowień art. 245 § 1 oraz § 2 w związku z art. 158 i art. 73 § 2 ustawy Kodeks cywilny oświadczenia osoby, która to prawo ustanawia, złożonego w formie aktu notarialnego, do czego w przedmiotowej sprawie nie doszło. Zdaniem organu II instancji nie nastąpi żadna ingerencja w przedmiotową nieczynną instalację gazową. Teren inwestycji określony na projekcie zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego nie obejmuje trasy, na której jest instalacja gazowa. Tak naprawdę żaden z etapów tej inwestycji nie obejmuje tego fragmentu działki nr [...]. Budowa drogi dojazdowej wewnętrznej do etapu III i IV inwestycji, pod którą biegnie instalacja gazowa, została objęta ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego Nr [...] z 7 grudnia 2020 r. znak: [...]

W okolicznościach tej sprawy nie doszło również do ingerencji w interesy osób trzecich w zakresie naruszenia stosunków wodnych ze względu na zaprojektowane przyłącza oraz instalację kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym. Sam fakt posiadania nieruchomości przy drodze gminnej, po której odbywa się dojazd do przedmiotowej inwestycji i jej użytkowanie stanowi interes faktyczny, a nie prawny, co oznacza, że nie daje on uprawnień strony. Nie można uznać również, że nieruchomości odwołujących winny być uznane za znajdujące się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, gdyż sam charakter inwestycji nie daje podstaw do uznania, że ruch samochodowy, hałas, wody opadowe, czyli uwarunkowania związane z eksploatacją tych budynków będą niewątpliwie wiązać się z oddziaływaniem na tak usytuowane nieruchomości, ograniczać ich sposób zagospodarowania i zabudowy. Powoływanie się na przewidywalny wzmożony ruch, uciążliwości związane z użytkowaniem drogi dojazdowej - już użytkowanej przez bliżej niezidentyfikowaną grupę osób - nie dają podstaw do uznania za stronę tego postępowania. Miejsca postojowe przewidziano w garażach podziemnych, a na terenie działki jedynie 19 miejsc postojowych. Hałas powstający na etapie budowy jest uciążliwością o charakterze krótkotrwałym i ustępuje po zakończeniu budowy, nie stwarzając ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu działek skarżących, które i tak zlokalizowane są zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenach usługowych, a nie zabudowy mieszkaniowej.

Ponadto eksploatacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym dwusegmentowego (segment A i B) nie będzie powodować ponadnormatywnego odziaływania na powietrze atmosferyczne z uwagi na niewielką emisję zanieczyszczeń. Działalność ogrodnicza powadzona jest w szklarniach, a nie na otwartym terenie. Źródłem interesu prawnego odwołujących nie mogą być immisje pośrednie jak hałas, zapach, światło emitowane przez obiekty. Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobom poszkodowanym tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko reprezentowane zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach, w których powstaje podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W okolicznościach jednak tej sprawy zakres inwestycji objęty decyzją Starosty Krakowskiego nie daje podstaw do zaistnienia prawdopodobieństwa jego wpływu w stosunku do działek skarżących. Oceniając status stron w postępowaniu zakończonym ww. decyzją organu l instancji, należy mieć na uwadze, iż działka inwestycyjna ma powierzchnię 2,2493 ha i ze względów ekonomicznych budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych została podzielona na cztery etapy. Każdy z tych etapów w świetle spełnienia dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy traktować indywidualnie i badać jak wpływa na interesy właścicieli działek sąsiednich. Teren tej inwestycji obejmuje północno-zachodni fragment działki nr [...], który nie sąsiaduje z działkami odwołujących.

T. B. i Z. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego spraw;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną ich wykładnię skutkującą bezpodstawnym umorzeniem postępowania;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nie uznaniem skarżących za strony postępowania

- art. 140 w zw. art. 144 Kodeksu cywilnego przez ich pominięcie, a

wskutek tego pominięcia uznanie, że działki należące do skarżących (nr [...] i [...]) nie leżą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji, że skarżący nie są stronami postępowania, tymczasem do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą także przepisy prawa cywilnego;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez ich pominięcie pomimo tego, że krąg podmiotów uznawanych za strony powinien zostać ustalony również na podstawie art. 28 k.p.a., subsydiarnego wobec art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na to, że wzajemna relacja obu regulacji jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter zawężający, ale nie sprawia, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;

- art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie treści tego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy, a w konsekwencji pominięcie postanowienia NSA z dnia 1 października 2021 roku, sygn. akt: II OSK 1880/21, którego tezy mają znaczenie dla niniejszej sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podali, że działki skarżących nr [...] i [...] są wykorzystywane do dużych rozmiarów działalności ogrodniczej. Przez działkę inwestorki o nr [...] (aktualnie przez dz. [...]), na której ma powstać planowana inwestycja biegnie sieć gazowa, która zaopatruje gospodarstwo ogrodnicze należące do skarżących w gaz. Jest to jedyne źródło zasilania w gaz tego gospodarstwa. Stosowna umowa, która ustanowiła służebność została zawarta w dniu 31 grudnia 2013 r. (umowa w aktach sprawy). Skoro ustanowienie służebności przesyłu gazu ma zapewnić właściwe korzystanie z działek nr [...] i [...] należących do skarżących, to nie nieuprawnionym jest twierdzenie, że skarżący zostaną pozbawieni możliwości odniesienia się do przedłożonej dokumentacji projektowej. Skarżący są - jak wskazano wyżej - właścicielami ww. działek, na których prowadzona jest

działalność ogrodnicza. Przedmiotem inwestycji jest natomiast budowa obiektów mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą. Oczywistym jest więc, że przedmiotowe przedsięwzięcie na działce nr [...] z uwagi na jego lokalizację, a ponadto projektowany sposób zagospodarowania terenu, oddziaływać będzie na nieruchomości sąsiednie, choćby w zakresie sposobu ich zagospodarowania w przyszłości, czy też sposobu prowadzenia działalności ogrodniczej przez skarżących (podobnie: II SA/Kr 301/20). I nie jest w tej sytuacji istotne, że ww. służebność wskazana w umowie cywilnoprawnej nie została wpisana do ksiąg wieczystych. Ustanowienie jakichkolwiek uprawnień (niekoniecznie służebności przesyłu) na działce inwestorki na rzecz nieruchomości skarżących oznacza ich uprawnienia do korzystania w określony sposób z nieruchomości inwestorki. Skarżący zaznaczyli, że na działce inwestycyjnej, na której mają powstać budynki wielorodzinne w 4

etapach znajdują się m.in. drogi dojazdowe, garaże podziemne, instalacje odwodnieniowe, które będą dotyczyć całej dawnej działki [...], dla której zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Ponadto fragment gazociągu został wyłączony, a nie jest nieczynny, co stanowi zasadniczą różnicę. A jego wyłączenie spowodowane było cenami gazu, co uzasadniało w tym konkretnie okresie rezygnację z gazu na rzecz ogrzewania węglem. Na etapie postępowania odwoławczego został złożony protokół szczelności instalacji gazowej z 17 marca 2021 roku niezbędny do uruchomienia przesyłu gazu, z którego wynika, że przesył jest możliwy. Natomiast ustalenia organu odnośnie lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej były błędne.

Skarżący podkreślili, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został

naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Stąd też w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel działki ma status strony.

Dodatkowo planowana inwestycja [...] (dawniej [...]) uniemożliwi skarżącym prowadzenie działalności w dotychczasowym rozmiarze i na aktualnych warunkach. Wynika to z faktu, iż w obszarze działki skarżących zaplanowano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jej realizacja w zaplanowanym rozmiarze ograniczy znacząco, jeśli nie wyeliminuje działalności ogrodniczej prowadzonej na działkach skarżących. Budowa budynków wielorodzinnych w tak bliskiej odległości od działek skarżących spowoduje znaczne oddziaływanie obu przedsięwzięć (szklarni dużych rozmiarów na lokale znajdujące się w budynkach wielorodzinnych i na odwrót),

które wzajemnie się wykluczają. Uprawa pomidorów bowiem z jednej strony wymaga, aby obiekty szklarni nie były w żaden sposób przysłonięte, tak aby w okresie, kiedy dostępne jest naturalne oświetlenie słoneczne uprawiane rośliny mogły z niego swobodnie korzystać, a przesłonięcie nastąpi wskutek realizacji ww. inwestycji. Z drugiej zaś strony w okresie, w którym światło słoneczne nie jest naturalnie dostępne, a zatem w okresie od zmierzchu do świtu każdego dnia, uprawiane pomidory dla swojego wzrostu wymagają sztucznego oświetlenia. Z uwagi na powyższe

dopuszczenie możliwości zabudowania [...] (dawniej [...]) budynkami wielorodzinnymi spowoduje, iż budynki takie będą w sposób zasadniczy zacieniać działki skarżących, ograniczając, czy wręcz uniemożliwiając prowadzenie na tych działkach działalności o profilu ogrodniczym. Z drugiej strony opisana powyżej zabudowa spowoduje, iż w okresach, w których obiekty szklarniowe będą oświetlane sztucznym światłem, a zatem w niektórych częściach roku kalendarzowego przez znaczącą część doby, mieszkańcy budynków posadowionych na działce nr

[...] będą narażeni na mieszkanie w warunkach, w których w ich bezpośrednim sąsiedztwie znajdował się będzie obiekt oświetlony bardzo jasnym światłem.

Skarżący podkreślili, że swoje zasadnicze prawo do występowania w przedmiotowej sprawie wywodzą z prawa sąsiedzkiego.

Skarżący odwołali się również do rozważań NSA w wyroku z dnia 1 października 2021 roku, sygn. akt: II OSK 1880/21, w którym to wyroku uznano, że R. B. ma legitymację do zaskarżenia zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Krzeszowic, gdzie doszło do zmiany przeznaczenia jego działki, jak i działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpocząć należy od przypomnienia treści art. 28 ust. 2 p.b. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przedmiotem pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami dwusegmentowego ( segment A i B) na terenie obejmującym 4421 m2 powierzchni działki nr [...] położonej w miejscowości K. – przy jej całkowitej powierzchni 2 2493 ha, czyli w północno – zachodnim jej fragmencie. W ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, obejmując działki nr [...] i [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy jednocześnie, zdaniem organu, nie można stwierdzić, że jej realizacja w przyjętej lokalizacji wraz z infrastrukturą względem działki nr [...] i działki nr [...], spowoduje ograniczenie w zabudowie i zagospodarowaniu tych nieruchomości. Organ rozpatrywał przy tym oddziaływanie projektowanych dwóch segmentów i stwierdził, że ze względu na lokalizację działek skarżących w stosunku do terenu inwestycji objętego kwestionowaną decyzją pozwolenia na budowę nie może być mowy o ograniczeniu ich zabudowy czy zagospodarowania wynikającego z wymagań w zakresie przesłaniania, nasłoneczniania. Organ podkreślał, że nieruchomości skarżących są usytuowane na terenie U5 tj. zabudowy usługowej, gdzie nie mają zastosowania przepisy o warunkach technicznych.

W opisanej sytuacji organ odwoławczy umorzył postępowanie, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest wydawana, jeżeli odwołanie zostało złożone przez podmiot, który nie jest stroną postępowania (sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego lub też nie jest podmiotem wymienionym w art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane) a organ odwoławczy ustala te okoliczności w pełnowymiarowym postępowaniu tj. gdy brak przymiotu strony przez podmiot składający odwołanie nie jest oczywisty; wówczas bowiem organ może w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane (dalej; ustawa), według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się też, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływania planowanego obiektu z przepisami odrębnymi, do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Pojęcie to – oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości - konkretyzują się normy wynikające z przepisów o których mowa wyżej, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Z kolei w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. II OSK 304/2010 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu. Przytoczyć należy także pogląd prawny oraz przytoczone w nim orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. II OSK 574/16 w którym wskazano, iż "ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11)". Pogląd prawny wyrażony w tym orzeczeniu, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

W ocenianej przez sąd sprawie, organ odwoławczy nie zastosował się do tych wyżej zaprezentowanych i ugruntowanych w orzecznictwie poglądów prawnych na temat istoty rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej postępowania o pozwolenie na budowę. Organ bowiem nie uwzględnił, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest nie tylko budowa dwóch segmentów w zabudowie wielomieszkaniowej, ale zabudowa łącznie ośmiu budynków, a teren tak określonej inwestycji sąsiaduje z działkami, których właścicielami są skarżący, a w szczególności z działką nr [...].

Zgodnie z art. 33 ust 1 ustawy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego, organ winien badać legalność całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Odnosi się to także do określenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji a co za tym idzie podmiotowego ukształtowania postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Tak więc ocena, czy zamierzenie oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich (ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji), dokonywana winna być z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Do określenia obszaru oddziaływania inwestycji, miarodajne są wyłącznie uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania działki lub terenu całego zamierzenia budowlanego a nie poszczególnych jego etapów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r. II SA/Kr 830/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2018 r. II SA/Kr 459/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2018 r. II SA/Ol 734/18, LEX nr 2604586, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2017 r. II SA/Kr 144/17, LEX nr 2380079, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2017 r. II SA/Po 569/17 LEX nr 2412442 ). Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r. II OSK 2484/15 "Ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów".

Odnosząc te wskazania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż jak wynika z projektu budowlanego, zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej składającej się z ośmiu pięciokondygnacyjnych budynków o wysokości do szesnastu metrów. Projekt zagospodarowania działki lub terenu pozwala ustalić, że segment A i B objęty pozwoleniem na budowę, dotyczy zabudowy najbardziej zbliżonej do działek skarżących. Tym niemniej zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest także zabudowa pozostałych sześciu budynków. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast, aby organ analizował wpływ całokształtu tej zabudowy (całości zamierzenia inwestycyjnego) na te działki (lub działkę) w kontekście o którym mowa wyżej tj. czy obowiązujące przepisy, techniczno-budowlane ale też z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego czy w końcu prawa cywilnego lub szeroko rozumianego prawa sąsiedzkiego, nie nakładają na inwestora określonych obowiązków, lub ograniczeń związanych z zagospodarowaniem i zabudową działki inwestycyjnej względem działek skarżących. Innymi słowy organ nie zbadał czy działki skarżących są w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego rozumianego jako całości a nie tylko tych obiektów, które są objęte postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. Warto tutaj zauważyć, że wedle planu miejscowego wprawdzie na terenie U5, czyli terenie przeznaczonym pod usługi brak jest wprawdzie możliwości zabudowy, ale przeznaczeniem dopuszczalnym jest budowa miejsc postojowych czy garaży.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zweryfikuje podmiotowe ukształtowanie postępowania, w szczególności w stosunku do skarżących, uwzględniając wyżej wskazane uwagi tj. oceni czy działki skarżących są w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji rozumianej jako całość składająca się z ośmiu pięciokondygnacyjnych budynków w zabudowie wielorodzinnej.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.