Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 71/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 14 lit. b), art. 400e, ast. 400h, art. 400k, art. 411 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7 ust. 1 pkt 8a i ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.
article: art. 104, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 774/18 w sprawie ze skargi Gminy Chełm Śląski na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 11 maja 2018 r. nr NPII.7082.17.2017 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w przedmiocie uwzględnienia wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Chełm Śląski 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski zaskarżył skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 września 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 774/18. Wyrokiem tym zostało uchylone postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 11 maja 2018 r. nr NPII.7082.17.2017 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zwrotu Gminie Chełm Śląski utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2008-2011.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Gmina Chełm Śląski (dalej: Gmina lub Strona) wystąpiła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: Fundusz lub WFOŚiGW) o zwrot utraconych dochodów za lata 2008-2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne. Pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12 Prezes Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej – Prezes WFOŚiGW) poinformował Gminę. Pismo to zostało doręczone Gminie w dniu 14 czerwca 2012 r.

Wobec niekorzystnego dla Gminy Chełm Śląski stanowiska, pismem z dnia 4 października 2012 r. Wójt Gminy wezwał WFOŚiGW do usunięcia naruszenia prawa.

Prezes WFOŚiGW pismem z dnia 7 listopada 2012 r. nr nie przychylił się do argumentacji Gminy.

Następnie pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. Gmina wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na:

1) bezczynność WFOŚiGW w zakresie zwrotu Gminie Chełm Śląski utraconych w latach 2010-2011 dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie i odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne;

2) odmowę uwzględnienia wniosków Gminy Chełm Śląski o zwrot utraconych w latach 2008-2009 dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie i odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

Prawomocnymi postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 lutego 2013 r. o sygn. akt I SA/Gl 5/13 i I SA/Gl 6/13 odrzucono odpowiednio skargi dotyczące lat 2008 i 2009 ze względu na uchybienie przez stronę skarżącą 14-dniowemu terminowi do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, dalej: ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 339/14 i II GSK 340/14 uchylił wyroki Sądu I instancji uwzględniające skargi Gminy Chełm Śląski na bezczynność WFOŚiGW i oddalił skargi na bezczynność. NSA uznał, że z treści pisma skierowanego przez Fundusz do Gminy z dnia 13 czerwca 2012 r. noszącego nazwę informacji o nieuwzględnieniu wniosku Gminy za lata 2008-2011 jednoznacznie wynika, że Fundusz załatwił odmownie wniosek Gminy. W takiej sytuacji w dniu 22 lipca 2013 r. w dacie wydania wyroków przez WSA w Gliwicach nie mogło być mowy o bezczynności, a wobec tego Sąd I instancji nie mógł uwzględnić skarg na bezczynność.

Odrębnymi pismami z dnia 5 czerwca 2014 r. Gmina wystąpiła z wnioskami:

– o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. co do prawa odwołania,

–o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. Do wniosku dołączono również odwołanie od wskazanego aktu.

Po rozpoznaniu tych wniosków Zastępca Prezesa WFOŚiGW pismem z dnia 3 lipca 2014 r. poinformował pełnomocnika Gminy, że Zarząd WFOŚiGW:

– uchwałą z dnia 2 lipca 2014 r. nr 1089/2014 postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy Chełm Śląski o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji Zarządu WFOŚiGW (uchwała z dnia 13 czerwca 2012 r. nr 603/2012) co do prawa odwołania,

– uchwałą z dnia 2 lipca 2014 r. nr 1090/2014 postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy Chełm Śląski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu WFOŚiGW - uchwała z dnia 13 czerwca 2012 r. nr 603/2012.

Na powyższe uchwały pełnomocnik Gminy wniósł zażalenia z dnia 14 lipca 2014 r. kierując jej do Wojewody Śląskiego. Wojewoda Śląski wydał dwa postanowienia z dnia 24 lutego 2017 r. o nr NPII.7082.2.2017 stwierdzając nimi niedopuszczalność tych zażaleń Gminy. W uzasadnieniach tych postanowień wskazał, że Gminie nie zostały doręczone uchwały Zarządu WFOŚiGW z dnia 2 lipca 2014 r. nr 1089/2014 i 1090/2014, natomiast pismo Zastępcy Prezesa WFOŚiGW z dnia 3 lipca 2014 r. ma wyłącznie charakter informacyjny. Zatem wniesienie zażalenia od tego pisma jest niedopuszczalne. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że w obrocie prawnym znajdują się uchwały wydane przez właściwy organ WFOŚiGW oraz zawierające rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Wobec takiego stanowiska Wojewody Śląskiego, pełnomocnik Gminy pismami z dnia 22 marca 2017 r. zwrócił się do WFOŚGW o nadesłanie uchwał Zarządu WFOŚiGW z dnia 2 lipca 2014 r. nr 1089/2014 i 1090/2014. Uchwały te zostały doręczone pełnomocnikowi Gminy w dniu 10 kwietnia 2014 r. Następnie Gmina pismami z dnia 13 kwietnia 2017 r. wniosła zażalenia na uchwały Zarządu WFOŚiGW z dnia 2 lipca 2014 r. nr 1089/2014 i 1090/2014.

Wojewoda Śląski (dalej - Organ odwoławczy, Wojewoda) postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r. nr NPII.7082.17.2017, działając na podstawie art. 400r ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm., dalej: prawo ochrony środowiska lub p.o.ś.) oraz art. 134 w związku z art. 129 oraz art. 124 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Chełm Śląski (dalej – Gmina, Strona), stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12 nieuwzględniającej wniosku Gminy Chełm Śląski o zwrot utraconych dochodów za lata 2008-2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

Przeprowadzając analizę pisma podpisanego przez Prezesa WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. Wojewoda Śląski doszedł do przekonania, że nie nosi ono cech decyzji. W jego ocenie, jest to pismo o charakterze informacyjnym. Wynika to z faktu, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ponadto nie wskazano w nim oznaczenia numeru uchwały i daty podjęcia uchwały przez Zarząd. Dodatkowo wskazano, iż pismo to podpisane zostało przez Prezesa Funduszu i z treści pisma, ani z akt sprawy nie wynika, by działał on z upoważnienia Zarządu Funduszu. Tymczasem w myśl art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich fundusz. Zdaniem Wojewody, decyzje (i postanowienia) w sprawach zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnień od podatku od nieruchomości winny być wydawane i podpisane przez zarząd wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska, będący organem kolegialnym.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że wobec niedoręczenia Gminie decyzji – uchwały Zarządu Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r. nr 603/2012, która pozostaje w obrocie prawnym, termin do wniesienia od niej odwołania nie rozpoczął swego biegu. Oznacza to, że Gmina będzie mogła skutecznie złożyć wspomniany środek zaskarżenia po otrzymaniu wskazanego aktu, bez konieczności występowania z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Na koniec Wojewoda podniósł, iż wniosek Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12, w sytuacji stwierdzenia niniejszym postanowieniem niedopuszczalności odwołania, uznać należy za przedwczesny i niedopuszczalny.

W skardze na postanowienie Wojewody Śląskiego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Gminy zaskarżonemu postanowieniu z dnia 11 maja 2018 r. nr NPII.7082.17.2017 zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w których pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12 stanowiło decyzję administracyjną;

2) art. 104 kpa przez wadliwe uznanie, że pismo Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r. nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a tylko informacją o rozstrzygnięciu sprawy;

3) art. 107 kpa przez błędne uznanie, że pismo Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r. nie zawiera konstytutywnych elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Wskazał, że materialną podstawę żądania Gminy stanowi art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. WSA przywołał rozstrzygnęło wydane w składzie 7 sędziów NSA postanowienie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 296/14. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem wojewódzki fundusz ochrony środowiska posiada kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, o jakich mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Taki akt wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska powinien przybrać formę decyzji administracyjnej, a z treści art. 3 pkt 14 lit. b ustawy prawo ochrony środowiska NSA wyprowadził wniosek, że wojewódzki fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. W ocenie Sądu I instancji za decyzję można uznać pismo zawierające: oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi oświadczenie, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a takie kryteria spełnia pismo z dnia 13 czerwca 2012 r. Oznaczony jest w nim organ administracji publicznej - WFOŚiGW w Katowicach, wskazany adresat - Wójt Gminy Chełm Śląski, pismo zawiera rozstrzygnięcie - postanowienie o nieuwzględnieniu wniosku Gminy Chełm Śląski o zwrot utraconych dochodów za lata 2008 - 2011 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, jest podpisane przez Prezesa Funduszu. WSA wskazał, że zgodnie z art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Z kolei art. 400j ust. 5 tej ustawy stanowi, że prezesi zarządów wojewódzkich funduszy reprezentują wojewódzkie fundusze na zewnątrz, dokonując wszystkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych wojewódzkich funduszy. Przepisy prawa o ochronie środowiska wymagają uchwałodawczej działalności jedynie od rady nadzorczej Funduszu (art. 400h ustawy Prawo ochrony środowiska). W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że odwołanie skarżącej Gminy od pisma Prezesa Zarządu WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12 jest dopuszczalne. Rozpatrzenie tego odwołania będzie możliwe jedynie w sytuacji przywrócenia terminu do jego wniesienia, który to wniosek powinien rozstrzygnąć Wojewoda Śląski. W ocenie Sądu I instancji postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 4 lutego 2013 r. o sygn. akt I SA/Gl 5/13 i I SA/Gl 6/13, którymi odrzucono odpowiednio skargi Gminy dotyczące lat 2008 i 2009 nie stanowią przeszkody dla rozpoznania niniejszej sprawy.

Gmina Chełm Śląski zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) przepisu art. 400j ust. 5 w zw. z art. 400e ust. 1 w zw. z art. 400k ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 799 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP,

a to poprzez jego błędne zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że to prezes wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska, a nie zarząd funduszu, jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, a tym samym uznanie, że pismo nr WF/ZE/AM/2315/12 z dnia 13 czerwca 2012 roku Prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach zawiera podpis osoby uprawnionej, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji powyższych uchybień uchylenie postanowienia Nr NPII.7082.17.2017 Wojewody Śląskiego, zamiast oddalenia skargi Gminy Chełm Śląski w całości;

2) przepisu art. 400h ustawy w zw. z art. 400k, poprzez jego błędną wykładnię, poprzez uznanie, że przepisy ustawy wymagają uchwałodawczej działalności wyłącznie od rady nadzorczej funduszu, przy jednoczesnym pominięciu uchwałodawczej działalności zarządu funduszu, w tym dotyczącej uchwały nr 603/2012 z dnia 13.06.2012 r., a w konsekwencji uchylenie postanowienia nr NPII.7082.17.2017 Wojewody Śląskiego, zamiast oddalenia skargi Gminy Chełm Śląski w całości;

3) przyjęcie, że pismo Nr WF/ZE/AM/2315/12 z dnia 13 czerwca 2012 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 400e ust. 1 ustawy (z czym strona Skarżąca się nie zgadza) pomimo faktu, że Prezes Funduszu nie posiadał i nie posiada upoważnia do wydawania decyzji administracyjnych, a tym samym pominięcie okoliczności, że pismo (decyzja) podpisane zostało przez osobę nieupoważnioną, nie będącą organem, co równoznaczne jest z dotknięciem decyzji kwalifikowaną wadą prawną, będącą przesłanką do stwierdzenia jej nieważności;

II. przepisów prawa procesowego tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa, art. 104 kpa, art. 107 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w związu z art. 144 Kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) dokonanie dowolnej oceny dowodów i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w konsekwencji dopuszczenie się błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. poprzez uznanie, iż pismo Nr WF/ZE/AM/2315/12 z dnia 13 czerwca 2012 roku Prezes Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach jest decyzją administracyjną i zawiera rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu utraconych dochodów za 2013 rok z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne oraz podpis osoby upoważnionej, a zatem odwołanie od tegoż pisma było dopuszczalne, ponadto pominięcie dowodu z uchwały Zarządu WFOŚGW w Katowicach Nr 603/2012 z dnia 13.06.2012 r., a w konsekwencji powyższych uchybień uchylenie postanowienia nr NPII.7082.17.2017 Wojewody Śląskiego, zamiast oddalenia skargi Gminy Chełm Śląski w całości;

2) błędne uznanie, że brak jest podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Nr WF/ZE/AM/2315/12 z dnia 13 czerwca 2012 r., a w konsekwencji błędne uznanie, że istnieją podstawy do rozpatrzenia wniosku Gminy w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, a tym samym, że zasadne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie uchwały Nr 1090/2014 Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach z dnia 2 lipca 2014 r. nie uwzględniającej wniosku Gminy Chełm Śląski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach - (uchwała 603/2012 z dnia 13.06.2012r.), a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;

3) uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku ustalonych w przepisie art. 141 § 4 ppsa, poprzez nieodniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia Wojewody i odpowiedzi na skargę oraz niewskazanie dowodów, na których Sąd oparł swoje stanowisko, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Wojewody Śląskiego, zamiast oddalenia skargi w całości.

Podnosząc te zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od Gminy Chełm Śląski zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącego.

W odpowiedzi na Skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej kasacyjnie na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępnie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ppsa i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Śląskiego nie zasługiwała na uwzględnienie..

Na wstępie przypomnieć należy, iż postanowieniem w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Wojewoda Śląski stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy Chełm Śląski od pisma Prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12 uznając, że wzmiankowane pismo nie jest decyzją o odmowie uwzględnienia wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne a jedynie stanowi informację o tym, że Zarząd WFOŚGW w Katowicach uchwałą z 13 czerwca 2012 r. nr 603/2012 r. postanowił nie uwzględnić wzmiankowanego wniosku. Sąd I instancji uznał, że pismo to stanowiło w istocie decyzję administracyjną, od której przysługuje środek odwoławczy w postaci odwołania. Ta właśnie rozbieżność stanowisk stanowi istotę zarzutów skargi kasacyjnej formułowanych zarówno jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Charakter tych zarzutów sprawia, że do zarzutów tych (z wyjątkiem ostatniego z nich – naruszenia art. 141 § 4 ppsa) należało odnieść się łącznie.

Z przywołanych w cz. I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów p.o.ś. wynika, że: - prezesi zarządów WFOŚiGW reprezentują wojewódzkie fundusze na zewnątrz, dokonując wszystkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych wojewódzkich funduszy, z zastrzeżeniem art. 400k ust. 5 (art. 400j ust. 5); - organami WFOŚiGW są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy (art. 400e ust. 1), oraz że do zadań zarządów WFOŚiGW należy gospodarowanie środkami wojewódzkich funduszy, z zastrzeżeniem uprawnień rad nadzorczych wojewódzkich funduszy (art. 400k ust. 1 pkt 4). Z tychże regulacji oraz przepisów postępowania administracyjnego Wojewoda wywodzi (zarzuty w cz. II petitum skargi, pkt. 1-2), że pismo Prezesa WFOŚiGW zostało podpisane przez osobę, która nie była upoważniona do wydania decyzji i wydana została w warunkach określonych art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuca, że przedmiotowe pismo zostało błędnie uznane za decyzję administracyjną i że zawiera rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest wadliwe i należy przyznać rację Sądowi I instancji co do oceny tego pisma, a zatem należy uznać, że dopuszczalne było złożenie odwołania od tego pisma, gdyż stanowiło ono decyzję administracyjną. odwołanie od tego pisma było dopuszczalne. W konsekwencji należało uznać za prawidłowe uchylenie postanowienia Wojewody stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Tym samym wadliwe było umorzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji Zarządu WFOŚiGW co do prawa odwołania uzasadnianie przez Wojewodę bezprzedmiotowości postepowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie są nieusprawiedliwione. Przede wszystkim zważyć należy, iż w powołanym przez Sąd I instancji postanowieniu NSA wydanym w składzie 7 sędziów (z 24 listopada 2014 r., sygn. II GSK 296/14; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl;) stwierdzono, że czynność określona w przepisie prawa jako "zwrot utraconych dochodów" w przypadku odmowy tego zwrotu przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którego adresatem jest gmina, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej. Przy czym wskazano, iż nie powinno też budzić wątpliwości, iż z treści art. 3 pkt 14 lit. b) p.o.ś. można wyprowadzić wniosek, że wojewódzki fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji – rozumie się przez to inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Ponadto z art. 1 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że określa ona zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności (...) obowiązków organów administracji.

Na tle powyższego zaznaczyć także trzeba, że formy działania funduszy ochrony środowiska nie zostały określone w art. 411 ust. 8 p.o.ś. w sposób wyczerpujący. Funkcją władczą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska jest niewątpliwie dokonywanie zwrotu utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne na podstawie art. 7 ust. 6 w zw z ust. 1 pkt 8a ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie – Dz. U. z 2010 r. Nr 95 poz. 613 ze zmianami). Funkcja ta sprowadza się do tego, że środki te mogą być zwrócone lub też nie przez podjęcie stosownego rozstrzygnięcia uzależnionego od sprawdzenia przez fundusz, czy zachodzą warunki do ich zwrotu.

Przechodząc na grunt sprawy będącej przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej, wskazania wymaga, że niekwestionowane są poglądy, zarówno doktryny, jak i judykatury co do tego, że za decyzję można uznać pismo zawierające: oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi oświadczenie, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA, że będące przedmiotem oceny w sprawie, pismo Prezesa WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12, stanowiło taką decyzję (w rozumieniu art. 104 i 107 § 1 kpa), gdyż nastąpiło w nim: - oznaczenie organu administracji publicznej (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach); - datę wydania (13 czerwca 2012 r.); - wskazanie adresata (Wójt Gminy Chełm Śląski); - zawarcie rozstrzygnięcia o istocie sprawy (wskazanie na postanowienie nie uwzględnienia wniosków Gminy Chełm Śląski w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, dotyczących zbiornika o pow. 30,1167 ha, gdzie podatnikiem jest Górnośląskie Przedsiębiorstwo Wodociągowe S.A. – za poszczególne okresy/lata), oraz zostało ono podpisane przez osobę reprezentującą organ administracji (ówczesnego Prezesa WFOŚiGW). Nadto zawiera także uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Na uznanie tego pisma za decyzję administracyjną nie wpływa brak pewnych cech decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 kpa takich jak podanie podstawy prawnej lub brak pouczenia o środkach zaskarżenia. Baraki te mogą wpływać na ocenę prawidłowości tej decyzji w toku kontroli instancyjnej czy sądowoadministracyjnej. W realiach rozpoznawanej sprawy bezsprzeczne jest, że pismo Prezesa WFOŚiGW zawierało rozstrzygniecie, ponieważ wskazywało na sposób załatwienia wniosku gminy w wyżej opisany sposób, a nie tylko informowało jedynie o podjętej przez Zarząd funduszu uchwale (z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe pismo nie wskazywało uchwały Zarządu). Natomiast w odniesieniu do podnoszonego przez organ braku uprawnienia do wydania decyzji NSA stwierdził, że Prezes WFOŚiGW był uprawniony do wystąpienia w niniejszej sprawie w imieniu funduszu. Jakkolwiek bowiem organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy (art. 400e ust. 1 p.o.ś.), to ustawodawca wyraźnie wskazał, iż to do kompetencji prezesa funduszu należy reprezentowanie go na zewnątrz, dokonując wszystkich czynności prawnych w akresie praw i obowiązków majątkowych wojewódzkich funduszy (art. 400j ust. 5 p.o.ś.). Mając jednocześnie na względzie wcześniej podnoszony brak określenia form działania funduszy, uznać trzeba, że Prezes WFOŚiGW, podpisując przedmiotowe pismo czynił to jako osoba reprezentująca organ administracji. Z tych powodów NSA nie dopatrzył się naruszenia wskazanych wcześniej przepisów, jak też art. 2 i 7 Konstytucji RP przez Sąd I instancji, który uchylił postanowienie organu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia skarżącej na postanowienie dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji co do prawa odwołania, będące konsekwencją postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma Prezesa WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut sformułowany w cz. I pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku WSA nie wyraził wskazanego przez kasatora poglądu, że przepisy prawa ochrony środowiska. wymagają uchwałodawczej działalności wyłącznie od rady nadzorczej funduszu.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, NSA stwierdza, że są one niezasadne. Nie ma racji Wojewoda twierdząc, że WSA: - dokonał swobodnej oceny dowodów i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w konsekwencji błędnie uznał, ze pismo Prezesa WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12 jest decyzją administracyjną, a pominął dowód z uchwały Zarządu WFOŚiGW w Katowicach Nr 603/2012 z 13 czerwca 2012r. Niezasadnie też autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Sąd I instancji- uchybił wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, poprzez nie odniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia Wojewody i odpowiedzi na skargę oraz niewskazanie dowodów, na których Sąd oparł swoje stanowisko, poprzez co uchylił postanowienie organu, zamiast oddalenia skargi Gminy w całości.

W odniesieniu do powyższych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA, jak już wskazano, prawidłowo - w kontekście zarówno przepisów p.o.ś., jak i kpa. - ocenił pismo Prezesa WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. nr WF/ZE/AM/2315/12. W konsekwencji podjęte rozstrzygnięcie organu w sprawie wniosku gminy, które było przedmiotem postanowienia wojewody zostało uchylone. Podkreślenia wymaga, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie art. 141 § 4 ppsa. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. uzasadniony jest tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 ppsa nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 ppsa). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do uwzględnienia skargi. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA dokonał zwięzłego przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd do wszystkich podnoszonych okoliczności i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia – a tak było w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska WSA, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa.a.

Wobec powyższego WSA nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa, które to przepis mają charakter wynikowy. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia we wskazanym zakresie niezbędne jest zaistnienie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd I instancji uchybił – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż uchylona zostało postanowienie Wojewody Śląskiego naruszające przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Wojewoda uznał niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia organu administracji stanowiącego decyzję administracyjną

Wobec powyższego omawiane zarzuty należało uznać za chybione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej

O kosztach postępowania Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa. w zw. z art. 205 § 2 ppsa. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 ppsa.