Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 117/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., N. S. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 824/18 w sprawie ze skargi K. K., N. S. i W. C. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży udziałów Gminy Miejskiej K. w nieruchomości położonej przy ulicy D. w K. w drodze bezprzetargowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. oddalił skargę K. K., N. S. i W. C. na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie sprzedaży udziałów Gminy Miejskiej K. w nieruchomości położonej przy ulicy D. w K. w drodze bezprzetargowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W. C., N. S. i K. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisane w sentencji zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazali, że zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta K. przeznaczył do sprzedaży w trybie bezprzetargowym udziały Gminy Miejskiej K. w nieruchomości położonej przy ul. D. w K., w wysokości 75/240 części oraz udziały w wysokości 24/120 części nieruchomości składającej się z zabudowanej budynkiem działki nr [...] o powierzchni 301 m2, położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K. przy ul. D. w K. W zarządzeniu postanowiono również sprzedać udziały Gminy Miejskiej K. we współwłasności opisanej nieruchomości bez przetargu na rzecz współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w łącznym udziale 230/480 części na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Skarga została złożona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.). Skarżący wskazali, że wypełniają przesłankę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę ich interesu prawnego - są bowiem najemcami lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości, której udział zbywa Gmina. Stosunek najmu skarżących jest najmem na czas nieoznaczony. Prezydent Miasta K. wydał zaskarżone zarządzenie z naruszeniem prawa najemców do skorzystania z przysługującego im prawa pierwszeństwa w nabyciu. Skarżący nie zostali zawiadomieni o zbyciu udziałów - stosownie do treści art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.) - co faktycznie pozbawiło ich możliwości skorzystania z przysługującego im uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że skarżącym nie przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 34 ust. 7 u.g.n., bowiem przedmiotem sprzedaży miały być udziały Gminy Miejskiej K. we współwłasności z innymi podmiotami (osobami fizycznymi) i żaden z lokali nie został wyodrębniony na wyłączną własność Gminy Miejskiej K. Art. 34 ust. 7 u.g.n. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy przedmiotem zbycia jest będąca własnością Gminy Miejskiej K. cała nieruchomość, w której znajdują się lokale mieszkalne zajmowane przez najemców, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony, a nie w przypadku, gdy zbyciu podlegać ma wyłącznie udział w nieruchomości. Przepis ten ma także zastosowanie, gdy przedmiotem sprzedaży jest wyodrębniony lokal mieszkalny stanowiący własność Gminy Miejskiej K. (nieruchomość lokalowa). Celem regulacji zawartej w art. 34 ust. 7 jest umożliwienie najemcom legitymującym się tytułem prawnym do lokalu na czas nieoznaczony wykupu zajmowanego mieszkania, co w przypadku sprzedaży jedynie udziału w nieruchomości jest niemożliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w nieprzyznaniu im prawa pierwszeństwa w nabyciu zajmowanych przez nich lokali, a co za tym idzie niepowiadomieniu ich o możliwości ich nabycia – zgodnie z art. 34 ust. 4 u.g.n. Problem prawny w sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku zbywania przez Gminę udziału we współwłasności nieruchomości, w której nie zostały wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne, osobie która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu tych udziałów zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji, uprawnienie takie skarżącym nie przysługuje. Prawo pierwszeństwa w nabyciu realizowane jest wtedy, gdy publiczny właściciel nieruchomości zdecyduje się zbyć nieruchomość. Ma wówczas obowiązek zawiadomić, zgodnie z art. 34 ust. 4 u.g.n., osoby uprawnione, z mocy omawianego przepisu, o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości i sposobie skorzystania z tego pierwszeństwa. Powiadomienie bezpośrednie – na piśmie – ma zostać doręczone najemcom lokali, zaś pośrednie – przez sporządzenie wykazu nieruchomości i podanie go do publicznej wiadomości – obejmuje pozostałych uprawnionych. Charakter prawny pierwszeństwa przyznanego określonym kategoriom osób w art. 34 ust. 1 u.g.n. nie powoduje, że osoby te mają roszczenie o nabycie jakichkolwiek nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków. Samo pierwszeństwo nie daje bowiem podstaw do wytoczenia powództwa o nakazanie złożenia oświadczenia woli, jeśli właściciel nie wyraża woli zbywania nieruchomości. Nie ma także żadnej normy prawnej, z której wynikałoby roszczenie najemców o wyodrębnienie z nieruchomości gruntowej lokalu mieszkalnego i ustanowienie odrębnej własności lokalu, na skutek czego powstałaby nieruchomość, do której mogłoby zostać zrealizowane pierwszeństwo najemcy w nabyciu nieruchomości. Tylko od woli właściciela zależy czy chce sprzedać udziały w we współwłasności nieruchomości czy też dokonywać wyodrębnienia lokali i dopiero dokonać sprzedaży nieruchomości lokalowych. Tymczasem zbycie nieruchomości lokalowej z prawem pierwszeństwa oznaczałoby w niniejszej sprawie konieczność wyodrębnienia lokalu i przeniesienie jego własności na nabywcę.

Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że użycie w art. 34 ust. 1 ustawy sformułowania "w przypadku zbywania nieruchomości" oznacza, iż chodzi o nieruchomości gruntowe, budynkowe i lokalowe. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 pkt 1 definiuje wyłącznie "nieruchomość gruntową" - grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu Cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Takim właśnie przepisem szczególnym jest ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 z późn. zm.) Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy, a także jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność. Umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu powinna być dokonana w formie aktu notarialnego; do powstania tej własności niezbędny jest wpis do księgi wieczystej. Oznacza to, że zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 34 ust. 1 dotyczy zbycia rzeczy (nieruchomości). Tymczasem własność czy współwłasność jest prawem, a nie rzeczą. Dodatkowo, zgodnie z art. 48 k.c. budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowią część składową gruntu, a część składowa nie może być przedmiotem odrębnej własności. Udziały , które miała zamiar zbyć gmina Miejska K. nie są nieruchomością w rozumieniu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie te uwagi Sąd I instancji odniósł do art. 34 ust. 7 u.g.n. zgodnie z którym zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym nie może nastąpić z pominięciem prawa pierwszeństwa przysługującego najemcom zajmującym lokale na podstawie umów najmu zawartych na czas nieoznaczony. WSA powtórzył, że w niniejszej sprawie Gmina nie miała zamiaru zbywać nieruchomości.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. stanowi ustawowe ograniczenie prawa własności przysługującej Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego, i z tego względu nie może być wykładany rozszerzająco przez przyjęcie, iż wbrew jego literalnej treści dotyczy on również pierwszeństwa w nabyciu prawa a nie rzeczy. Ustawodawca, wprowadzając zarówno pierwszeństwo jak i bezprzetargowy tryb sprzedaży lokali jako odrębnych nieruchomości na rzecz najemców tych lokali, kierował się niewątpliwie względami społecznymi. Jednak w niniejszej sytuacji prawnej, nawet ten cel nie mógłby zostać zrealizowany. Gmina postanowiła sprzedać bowiem swoje udziały we współwłasności (dwa różne, wpisane do księgi wieczystej z dwóch różnych podstaw prawnych), a zatem najemcy, i to właściwe wszyscy trzej łącznie, mogliby wyłącznie zakupić na współwłasność owe udziały, a nie konkretne lokale. Nie ma także żadnej pewności ani czy udziały Gminy idealnie odpowiadają owym trzem lokalom (czy np. gmina nie korzysta z nieruchomości ponad udział we współwłasności), ani też jak potoczyłyby się losy ewentualnego zniesienia współwłasności nieruchomości i czy ostatecznie te lokale, które zajmują skarżący najemcy przypadłyby im wówczas w udziale, tym bardziej, że w kamienicy tej znajdują się również lokale użytkowe.

Tym samym, Sąd I instancji stwierdził, że skarżącym, będącym najemcami lokali mieszkalnych nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu udziałów Gminy Miejskiej K., zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Uznał, że interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta Miasta K..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. K., N. S. i W. C.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na :

1) naruszeniu art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że w przypadku zbywania przez Gminę udziału we współwłasności nieruchomości, w której nie zostały wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne, osobie która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony, nie przysługuje pierwszeństwo w nabyciu tych udziałów, jeżeli spełniają warunki wymienione w pkt 3 w/w przepisu podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, iż takie uprawnienie opisanym wyżej najemcom przysługuje, a w konsekwencji niezastosowanie przedmiotowego przepisu w niniejszej sprawie,

2) uchybieniu art. 34 ust. 4 u.g.n. będącego konsekwencją naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., polegające na jego niezastosowaniu i niezawiadomieniu najemców lokali, których stosunki najmu zostały nawiązane na czas nieoznaczony, a co za tym idzie, którym to przysługuje prawo pierwszeństwa w ich nabyciu oraz nabyciu udziałów w nieruchomości, w formie pisemnej o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomienia,

3) naruszeniu art. 34 ust. 7 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i postanowienie o zbyciu nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 art. 34 ustawy z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującym najemcom tych lokali

4) naruszeniu art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust 4 i 7 u.g.n przez niezastosowanie poprzedzone błędnym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie nie była zbywana nieruchomość (budynek wielolokalowy) podczas gdy ratio legis naruszonych norm prawnych wskazuje, że najemcom lokali usytuowanych w nieruchomościach należących do gminy poprzez zastrzeżenie dla nich pierwszeństwa nabycia stwarza się możliwość uzyskania ciągłości i trwałości zamieszkania w lokalu położonym w nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. '

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 20 lutego 2019 r. Prezydent Miasta K. poinformował, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdził utratę mocy zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Do pisma załączono odpis zarządzenia nr [...].

W odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, udzielonej pismem z 10 stycznia 2022 r., Prezydent Miasta K. poinformował, że zgodnie z zaskarżonym zarządzeniem z [...] kwietnia 2018 r. akt notarialny – umowa sprzedaży, mógł zostać zawarty nie później niż w terminie 4 miesięcy od daty podpisania przez Prezydenta Miasta K. ww. zarządzenia. Umowa sprzedaży udziałów Gminy Miejskiej K. w tej nieruchomości nie została zawarta, nie podjęto również innej czynności zmierzającej do zbycia tych udziałów. Stan prawny nieruchomości przy ul. D. w K. nie uległ zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podkreślić należy, że istotą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz wniesionej skargi kasacyjnej była kwestia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. ocena czy skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie sprzedaży udziałów Gminy Miejskiej K. w nieruchomości położonej przy ulicy D. w K. w drodze bezprzetargowej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżących. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, [w:] CBOSA).

Wbrew zarzutom skargi należy podzielić ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta Miasta K.. Należy jednak zaznaczyć, że dla takiej konstatacji nie miały znaczenia kwestie związane z oceną zasadności stanowiska Sądu I instancji w zakresie tego czy skarżącym, będącym najemcami lokali mieszkalnych przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu udziałów Gminy Miejskiej K. To zagadnienie będące główną osią zarzutów skargi kasacyjnej straciło bowiem na znaczeniu. W tym względzie dostrzec trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny – jakkolwiek ocenia orzeczenia sądów I instancji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przed tymi sądami (podobnie jak dokonuje się oceny legalności aktów administracyjnych) - to jednak w pewnych sytuacjach bierze pod uwagę stan istniejący w dacie orzekania przed tym Sądem, nawet wówczas gdy uległ on zmianie w toku postępowania międzyinstancyjnego. Uwzględnia zatem stan faktyczny i prawny aktualny w dacie orzekania przed nim, o ile ma to znaczenie dla sprawy. Rozpatrując wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że Prezydent Miasta K. zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdził utratę mocy zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie sprzedaży udziałów Gminy Miejskiej K. w nieruchomości położonej przy ul. D. w K. w drodze bezprzetargowej. W piśmie z 10 stycznia 2022 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta K. poinformował, że zgodnie z zaskarżonym zarządzeniem z [...] kwietnia 2018 r. akt notarialny – umowa sprzedaży, mógł zostać zawarty nie później niż w terminie 4 miesięcy od daty podpisania przez Prezydenta Miasta K. ww. zarządzenia. Umowa sprzedaży udziałów Gminy Miejskiej K. w tej nieruchomości nie została zawarta, nie podjęto również innej czynności zmierzającej do zbycia tych udziałów. Stan prawny nieruchomości przy ul. D. w K. nie uległ zmianie.

Powyższe powoduje, że aktualnie nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, iż zarządzenie Prezydenta Miasta K. narusza jakikolwiek interes prawny skarżących. W okresie jego obowiązywania nie podjęto żadnych czynności rozporządzających udziałami Gminy Miasta K. w spornej nieruchomości. Nie ma również możliwości stosowania postanowień zaskarżonego zarządzenia do okresu poprzedzającego jego wygaśnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać zatem przyjdzie, że utrata mocy zaskarżonego zarządzenia oraz stwierdzenie, że zarządzenie to nie wywołało i nie będzie mogło wywołać skutków prawnych, jednoznacznie przesądza, że akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie doprowadził do bezpośredniego naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego skarżących. Z tego względu nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia poszczególnych ustępów art. 34 u.g.n. W aktualnym stanie sprawy, wyznaczonym utratą mocy zaskarżonego zarządzenia, pozbawione znaczenia byłoby bowiem weryfikowanie czy skarżącym, będącym najemcami lokali mieszkalnych, przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu udziałów Gminy Miejskiej K. w nieruchomości położonej przy ul. D. w K., skoro akt dopuszczający sprzedaż tych udziałów nie wywołał żadnych skutków prawnych w zakresie przysługującego Gminie prawa własności i nie funkcjonuje już w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.