Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2533/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 uat. 1, art 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 87/19 w sprawie ze skargi M.M. i A.M. na uchwałę Rady Gminy J.K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od A.M. i M.M. na rzecz Gminy J.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 87/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.M. i M.M. na uchwałę Rady Gminy J.K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwanej dalej u.s.g.). Interes prawny skarżących wynika z faktu, iż są oni właścicielami działki nr geod. [...] położonej na terenie objętym planem miejscowym, bezpośrednio graniczącej z działkami nr geod. [...] i [...] , który to teren został objęty ustaleniami planu.

Sąd I instancji podkreślił, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia.

Dalej Sąd wyjaśnił, że ocenia, iż plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 9 ust. 4 i oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r., poz. 1945, z późn. zm., zwanej dalej: u.p.z.p.)) musi być dokonana z uwzględnieniem charakteru studium i związanymi z tymi różnicami pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym, zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zatem nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. W studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium.

W ocenie Sądu Studium Gminy J.K. określa w sposób ogólny kierunki rozwoju zabudowy, wskazuje także jaki rodzaj zabudowy powinien dominować w danej przestrzeni, jednak absolutnie nie przesądza o konkretnym przeznaczeniu poszczególnych działek. W tym przypadku nie istnieje niezgodność zapisów planu z zapisami studium w obrębie działek objętych skargą. Sporne nieruchomości, zgodnie ze studium były położone w strefie intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej. Zgodnie z częścią opisową, podstawową funkcją strefy miało pozostać mieszkalnictwo ale z dopuszczeniem funkcji usługowej i produkcyjnej. Główne zasady przekształceń to przywrócenie ładu przestrzennego w istniejącym zagospodarowaniu oraz zrównoważony, wielofunkcyjny rozwój zagospodarowania z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych. Strefa ta obejmowała m. in.:

1) tereny aktywizacji gospodarczej - w sąsiedztwie zjazdów z projektowanej trasy drogi ekspresowej [...] - do realizacji miejsc obsługi podróżnych oraz inwestycji towarzyszących i uzupełniających, w tym inwestycji stanowiących dominanty urbanistyczne jak np.: obiekty sakralne, z racjonalnym ograniczeniem zabudowy mieszkaniowej. Realizacja zagospodarowania w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

2) tereny wielofunkcyjnego rozwoju - z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców (m.in.: tereny i obiekty infrastruktury społecznej oraz przestrzenie publiczne) — do realizacji nowych inwestycji i rewitalizacji terenów zdegradowanych. Realizacja inwestycji mieszkaniowych na dużych działkach (od 1000 do 3000m² w obszarach zalesionych) z minimalną powierzchnią biologicznie czynną = 70%, na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalna funkcja usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową,

3) tereny rozwoju;

4) obszary leśne;

5) obszary trwałych użytków zielonych i wód płynących.

Zgodnie z rysunkiem Studium, obszar objęty zaskarżoną uchwałą położony jest w zasięgu terenów wielofunkcyjnego rozwoju (zał. nr 2). Z przytoczonego wyżej fragmentu tekstu Studium wynika zdaniem Sądu, że dla terenów wielofunkcyjnego rozwoju przewidywano dominującą rolę zabudowy mieszkaniowej ale dopuszczono przy tym funkcję usług produkcyjnych - czyli taką jak określono w zmianie planu miejscowego.

Zmiana planu dotyczy jego niewielkiego zakresu, powierzchnia uchwalonego planu wynosi 181,5 ha natomiast jego zmiana odnosi się tylko do 1,2 ha powierzchni.

Biorąc pod uwagę ustalenia planu z 2014 r. wraz z jego zmianą będącą przedmiotem skargi, dominującym zagospodarowaniem nadal pozostanie zabudowa mieszkaniowa (zajmująca 67,7 ha) oraz zabudowa mieszkaniowo-usługowa (10,1 ha). Zabudowa usługowo produkcyjno-składowa zajmuje 2,4 ha, natomiast pod zabudowę związaną z usługami publicznymi przeznaczono 0,4 ha. Pozostały obszar to tereny rolne, leśne, zieleń, obsługa komunikacji. Porównanie udziału poszczególnych terenów - z uwzględnieniem skarżonej zmiany - świadczy o tym, że dokonana uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom skarżących, nie narusza ustaleń studium.

Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jest uzależniony od szczegółowości ustaleń studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Zapisy obydwu aktów prawnych nie mogą być jednak ze sobą sprzeczne. Plan miejscowy może też zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje bowiem nie jako autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Skoro organ gminy uchwalając studium wyznaczył dla terenów położonych w strefie wielofunkcyjnego rozwoju funkcję: "Tereny (...) z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców (...) oraz dopuszczalną funkcją usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową". Przeznaczenie więc w planie spornych terenów pod działalność produkcyjną nie narusza przedmiotowego zapisu studium. Ze studium wynika wyraźnie, że Gmina J.K. w części wsi Ignatki (obszar Planistyczny I. W.W.) to strefa intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej. Zgodnie ze Studium dominującą funkcją pozostanie mieszkalnictwo. Główne zasady przekształceń to: przywrócenie ładu przestrzennego w istniejącym zagospodarowaniu oraz zrównoważony, wielofunkcyjny rozwój zagospodarowania z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych. Nie mniej strefa ta obejmuje także (pkt 2 na s. 76, Zmiany studium, Uchwała z 28 kwietnia 2006 r.): "Tereny wielofunkcyjnego rozwoju - z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców (...) Dopuszczalna funkcja usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową". Wobec powyższego jeśli funkcja usług produkcyjnych jest dozwolona, to zmiana planu będąca przedmiotem skargi, uchwalona uchwałą Nr [...] Rady Gminy J.K. z dnia [...] sierpnia 2018 r., wskazując w Rozdziale 2 pkt 2, że: "ustala się realizowanie zabudowy w sposób, który nie spowoduje pogorszenia warunków zamieszkania i użytkowania sąsiednich budynków mieszkalnych oraz nie ograniczy możliwości zagospodarowania niezabudowanych terenów sąsiednich", nie narusza prawa. Spełnia bowiem wymóg zgodności ze studium, które dopuszcza na tym terenie zabudowę z funkcją usług produkcyjnych, o ile nie stwarza ona kolizji z funkcją podstawową".

W skardze kasacyjnej A. i M. M. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była w pełni zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy J.K. z dnia [...] sierpnia 2018r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.K. części wsi I. (obszar Planistyczny I. W.- W.) powinna zostać uznana za nieważną w całości,

2 art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy J. K., pomimo iż uchwała ta narusza postanowienia uchwały Rady Gminy J.K. z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy J.K. i powinna zostać stwierdzona jej nieważność;

3. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że podstawą dla stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest wyłącznie istotne naruszenie prawa, wobec czego zaskarżona ww. uchwała nie może zostać uchylona w tym trybie, podczas gdy wystarczy jakiekolwiek naruszenie prawa dla stwierdzenia nieważności w trybie ww. przepisu, w związku z czym zaskarżona uchwała jest nieważna, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;

4. art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne, a wyjaśnienie podstawy wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia jest niejasne i nieprzekonujące dla skarżących.

naruszenie prawa materialnego, tj.:

5) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale nr XL [...] Rady Gminy J.K. z dnia [...] sierpnia 2018r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.K. części wsi I. (obszar Planistyczny I. W.-W.) dokonano zmiany sposobu zagospodarowania terenu określonego w uchwale Nr [...] Rady Gminy J.K. z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.K. w granicach związania organu tymże studium, nie przekraczając tzw. władztwa planistycznego organu gminy, podczas gdy dopuszczenie w zaskarżonej uchwale zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej na terenie, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest oznaczony jako teren mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej, pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium;

6) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nr XL [...] Rady Gminy J.K. z dnia [...] sierpnia 2018r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.K. części wsi Ignatki (obszar Planistyczny I. W.-W.) jest zgodna z postanowieniami uchwały Rady Gminy J.K. z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.K. i nie stanowi nadużycia tzw. władztwa planistycznego organu gminy, podczas gdy zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. K., gdyż dopuszcza zabudowę usługową, produkcyjną i składową na terenie, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest oznaczony jako teren mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy J.K. z dnia [...] sierpnia 2018r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.K. części wsi Ignatki (obszar Planistyczny I. W.-W.), a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina J.K. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepisy art. 151 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. to przepisy wynikowe. Ich zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd, że w rozpoznawanej przez niego sprawie doszło bądź nie do takiego naruszenia przepisów, które daje podstawę do zastosowania przepisu, na podstawie którego skargę oddala bądź ją uwzględnia i stwierdza nieważność uchwały. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania art. 147 § 1 bądź art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie został powiązany z jakimkolwiek przepisem. Natomiast naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. zostało przez autora skargi kasacyjnej powiązane z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Pierwszy z tych przepisów reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz podstawowe zasady proceduralne wnoszenia do sądu administracyjnego. Drugi natomiast określa ramy czasowe, w jakich możliwe jest stwierdzenie nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy po upływie tego okresu. Sąd I instancji uznając skargę za niezasadną oddalił ją z tego względu, że w jego ocenie nie naruszała ona prawa. Żaden z przywołanych, w ramach omawianej podstawy kasacyjnej, przepisów ustawy o samorządzie gminy nie stanowił podstawy dla wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do przypisywania skarżącym kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Art. 141 § 1 p.p.s.a. stanowi samodzielną jednostkę redakcyjną i nie dzieli się na punkty. Przewiduje on, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne, niejasne i nieprzekonujące, bowiem przepis ten nie określa wymogów uzasadnienia wyroku. Wymogi te określa 141 § 4 p.p.s.a. przewidując, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, a okoliczność, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem, nie mógłby stanowić podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił, iż plan nie narusza ustaleń studium. W ocenie skarżących kasacyjnie plan miałby naruszać postanowienia studium w ten sposób, że dopuszcza zabudowę usługową, produkcyjną i składową na terenie, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest oznaczony jako teren mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej.

Wyjaśnienia dlatego wymaga, że wymóg stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Brak sprzeczności między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyroki NSA z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17 oraz z dnia 1 października 2021 r., II OSK 3083/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy teren, którego przeznaczenie kwestionują skarżący położony jest w studium w strefie intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej. Z części opisowej studium wynika, że podstawową funkcją tego terenu miało pozostać mieszkalnictwo. Z rysunku studium wynika, że obszar objęty planem położony jest w zasięgu terenów wielofunkcyjnego rozwoju - z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców ( m.in.: tereny i obiekty infrastruktury społecznej oraz przestrzenie publiczne) – do realizacji nowych inwestycji i rewitalizacji terenów zdegradowanych. Realizacja inwestycji mieszkaniowych na dużych działkach (od 1000 do 3000m² w obszarach zalesionych) z minimalną powierzchnią biologicznie czynną = 70%, na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalna funkcja usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową. Zatem studium określiło dla tego terenu dominującą rolę zabudowy mieszkaniowej, przy czym dopuszcza funkcję usług produkcyjnych na terenach, nie stwarzających kolizji z podstawową funkcją mieszkaniową.

Nie sposób zatem podzielić argumentację skargi kasacyjnej, iż plan dopuszczając zabudowę usługową, produkcyjna i składową pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium, w sytuacji, gdy studium przewiduje możliwość takiego przeznaczenia terenu, pod warunkiem, że nie stworzy to kolizji z funkcją mieszkaniową. Podkreślenia wymaga, że plan w § 6 pkt 2 w zakresie ustaleń dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dla spornego terenu przewiduje realizowanie zabudowy w sposób, który nie spowoduje pogorszenia warunków zamieszkania i użytkowania sąsiednich budynków mieszkalnych oraz nie ograniczy możliwości zagospodarowania niezabudowanych terenów sąsiednich. W konsekwencji nie mając racji skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędną ocenę kwestii zgodności planu z ustaleniami studium. Niezasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. mającego polegać na przyjęciu, że podstawą dla stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest wyłącznie istotne naruszenie prawa. Wprawdzie Sąd I instancji wadliwie powołał się na powyższy przepis, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w u.s.g. Wskazanie w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania oznacza, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Skoro Sąd I instancji stwierdził, że plan nie narusza przepisów, to podnoszona kwestia nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.