Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2904/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 141 par. 4, art. 151a, art. 151 par. 2a, art. 182 par. 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 404/18 oddalającego sprzeciw J. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Ol 404/18, oddalił sprzeciw J. D. (dalej jako skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], którą uchylono decyzję Burmistrza J. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (z planowanym podziałem i wydzieleniem czterech działek budowlanych o powierzchniach: [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha oraz drogi wewnętrznej [...] ha) na działce nr [...], obręb K., gm. J. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. D. w dniu 4 lipca 2016 r. zwróciła się do Burmistrza J. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Burmistrz J. w przedmiotowej sprawie już dwukrotnie wydawał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji tj. decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. i decyzja z [...] czerwca 2017 r. W każdym z tych przypadków po rozpozaniu odwołania SKO w O. uchylało zaskarżoną decyzję i przekazywało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpozania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. odpowiednio decyzjami z dnia [...] kwietnia 2017 r. i z [...] listopada 2017 r. Kolegium zarzucało uchylonym decyzjom m.in. brak właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nieuwzględnienia faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej, tj. działki nr [...], obręb K., gm. J., a także nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego, wskazując na konieczność uzasadnienia odmowy jego rozszerzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz J. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania J. D. SKO w O. decyzją z [...] maja 2018 r. znak [...] w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., co zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Kolegium podtrzymało argumentację zaprezentowaną w poprzednich decyzjach wskazując, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z 2003 r., a podjęte rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Zasadniczą kwestią jest bowiem prawidłowe określenie frontu działki i poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego. Wskazano, że analiza nie przybliża charakterystyki okolicy, gdyż z jednej strony wskazuje na obszar "rozproszonej zabudowy wiejskiej", a z drugiej podaje, że wieś K. ma "typowy skupiony charakter". W ocenie Kolegium nie sposób stwierdzić, czy organ trafnie wyznaczył obszar w minimalnym wymiarze oraz czy faktycznie brak było podstaw do objęcia analizą obszaru o większym promieniu. Wskazano, że wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym od zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na działkach sąsiednich, ale w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego. Co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego obszaru i nie można wykluczać nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, które powinno wynikać z okoliczności sprawy. Wskazano, że działka odwołującej znajduje się poza wsią, a zatem należy brać pod uwagę rodzaj zabudowy rozproszonej i organ nie powinien ignorować faktu, że w dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa, zwłaszcza, że obecnie w warunkach wiejskich jest dość powszechna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a funkcja zagrodowa często zanika. Wskazano ponadto, że fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego z zewnętrznym basenem dla działki sąsiedniej poddaje w wątpliwość rzetelność wykonanej analizy. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich powinno zapaść takie samo rozstrzygniecie. Ponadto organ I instancji pominął fakt, że inwestorka nie wskazała m.in. szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, a zgodnie z art. 52 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a organ jest tym wnioskiem związany. Kolegium uznało, że powyższe wady powodują brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w oparciu o przeprowadzoną w analizę i dyskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję. Zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących zabudowy zlokalizowanej wokół przedmiotowej działki stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, a w związku z tym Kolegium zobligowane było do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano organowi I instancji zastosować się do wywodów organu odwoławczego w kontekście spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto wezwać wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku (o wskazanie przeznaczenia i gabarytów - szerokości - projektowanych obiektów budowlanych), a także zlecić wykonanie nowej analizy i nowego projektu decyzji. Wskazano także, że organ I instancji winien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wyjaśniono, że Kolegium nie może poczynić ustaleń we własnym zakresie, w związku z czym uzasadnione jest uchylenie decyzji będącej przedmiotem odwołania.

Skarżąca wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu ponowiła zarzuty przedstawione uprzednio w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej organ I instancji ponownie bezpodstawnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, powołując się na takie same okoliczności, podczas gdy organ odwoławczy zauważył, że dopiero rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalny pozwoli na jego rzetelną analizę oraz wykazanie kontynuacji dotychczasowej funkcji bądź jej brak. Zdaniem skarżącej, istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania przez organ II instancji decyzji co do meritum, gdyż wobec uporczywego uniemożliwiania skarżącej przez organ I instancji wykorzystania terenu stanowiącego jej własność na cele budowlane, organ ten ponownie odmówi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przedłużając postępowanie. Wskazała, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń, założenia inwestycji wynikają z treści wniosku, a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w odległości 488 m znajduje się zabudowana działka, co winno skutkować uznaniem, że zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana. W jej ocenie zabudowa wsi K. ma charakter rozproszony, ewentualnie mieszany. W ocenie skarżącej organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny może wydać decyzję reformatoryjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy i nawet ewentualne dokonanie przez organ II instancji wymaganych uzgodnień nie będzie stanowić tak istotnego uzupełnienia materiału dowodowego, które uzasadniałoby wydanie decyzji kasatoryjnej. Jej zdaniem organ I instancji naruszył zasady szybkości postępowania, równości stron i zmierzał do "zablokowania" przewidzianego zamierzenia inwestycyjnego, a w związku z tym brak jest podstaw do ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają dokumentację, a zwłaszcza analizę urbanistyczną, w oparciu o którą można ustalić, czy przedmiotowa inwestycja znajduje się poza pasem 100 m od jeziora oraz mapę, z której wynika zarówno sąsiedztwo działki zabudowanej jak i gabaryty planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztytnie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Ol 404/18, na podstawie art. 151a § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1369, z późn.zm., dalej: P.p.s.a.), oddalił sprzeciw J. D., bowiem w jego ocenie nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Sąd wskazał jakie są granice rozpoznania sprzeciwu w oparciu o art. 64e P.p.s.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

Przywołując art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Wyjaśnił, iż zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny, wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy a w orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Sąd zaznaczył, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego zasadę praworządności z art. 7 k.p.a. i ustalenia organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami z art. art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nieuwzględnienie faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego na działce sąsiedniej w aspekcie równego traktowania stron, braki we wniosku inwestora i brak wezwania strony do ich uzupełnienia oraz brak podstaw do ustalania warunków podziału geodezyjnego działki w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano także na nieprawidłowe uzasadnienie decyzji.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że stwierdzone przez Kolegium uchybienia mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślił, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu bada się poprzez wytyczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, na którym to przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma zatem na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem. W związku z tym zarówno prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i właściwie przeprowadzona na tym obszarze analiza, ma decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora. Przy czym to treść wniosku stanowi punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu i dla podjętego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie - zdaniem organu odwoławczego - organ nie uzasadnił, z jakich względów przyjął do analizy obszar minimalny, określony przepisami rozporządzenia z 2003 r., a także wskazał na sprzeczności i nieścisłości zawarte w samej analizie. Sąd zauważył, że niewątpliwie obszar analizowany wyznacza się – co do zasady – w oparciu o wymiar długości frontu działki, wokół nieruchomości (działki), na której inwestor planuje zrealizować dane przedsięwzięcie. Jednakże nie wyklucza to możliwości objęcia analizą większego obszaru, o ile będzie tworzył całość urbanistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 919/07, LEX nr 488144).

Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu brak było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na konieczność zapewnienia realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Niewątpliwie wady w dokonanej analizie, a także braki wniosku o wydanie decyzji, o których uzupełnienie nie wezwano skarżącej, stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju uchybienia powstałe na etapie sporządzania analizy urbanistycznej oznaczają, że w przypadku ich usunięcia powstanie w istocie nowa analiza urbanistyczna – zarówno pod względem zasięgu terytorialnego nieruchomości objętych analizą, jak i obiektów budowlanych wziętych pod uwagę w analizie. Sporządzenie takiej analizy na etapie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy stanowiłoby – w ocenie Sądu – naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd wskazał, że wydanie decyzji pozytywnej dla strony wymagałoby także m.in. uzyskania uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska, co także naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Tym samym za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącej związane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania.

Wyjaśniono, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może dokonywać merytorycznej oceny istoty sprawy, czyli m.in. odnosić się do kwestii zasadności rozszerzania obszaru analizowanego. Zauważył, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd ze wskazaniem, iż brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w istocie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącej, co narusza powołany art. 134 § 2 P.p.s.a. (zakaz reformationis in peius).

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła nauszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136, w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji (powinno być organ II instancji) nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego we wnioskowanym przez skarżącą zakresie oraz, że istnieją przesłanki do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - Burmistrzowi Miasta J., czego skutkiem było nieprawidłowe oddalenie sprzeciwu skarżącej,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie i wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia wyrażające się w ustaleniu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organ II instancji w treści decyzji z dnia [...] maja 2018 r. wskazywał na konieczność uzupełnienia wniosku skarżącej o długości elewacji frontowych budynków, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż okoliczność ta ma wpływ na spełnienie przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ II instancji takich braków we wniosku skarżącej w niniejszym postępowaniu nie podnosił,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niniejsza sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny, podczas gdy przy jej rozpoznaniu została naruszona zasada praworządności, nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie nie oceniono sprawy na tej podstawie, co skutkowało nieuwzględnieniem sprzeciwu skarżącej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględninie sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, iż SKO w O. przy ponownym rozpozaniu niniejszej sprawy winno rozpoznać co do meritum sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Wystąpiła także o zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sprawie istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania przez organ II instancji decyzji co do meritum. Odnosząc się do stanowiska Sądu, że kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sprawie nie istnieją żadne przesłanki, dla których organ II instancji nie mógłby rozpoznać wniosku skarżącej i wydać decyzji merytorycznej.

W zakresie stanowiska Sądu, że zakres postępowania dowodowego, który musiałby przeprowadzić organ II instancji jest zbyt obszerny, wymagałoby to sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, dokonania uzgodnienia z RDOŚ, oraz uzupenienia wniosku skarżącej o wykazanie długości frontowych elewacji co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, skarżąca kasacyjnie podnosi, że zarzut braku wskazania długości elewacji został podniesiony przez organ II instancji w toku rozpoznania drugiego wniosku skarżącej w drugim z toczących się dla przedmiotowej działki postępowań, w treści decyzji SKO w O. z dnia [...] kwietnia 2018 r., od której to decyzji skarżąca również wniosła sprzeciw, a nmastępnie skargą kasacyjną.

Sąd zdaje się pomijac fakt, że zasada dwuinstancyjności nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny być przeprowadzone wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast organ II instancji pełni jedynie funkcję kontrolną. Takie rozumienie wykluczałoby zastosowanie w praktyce art. 136 k.p.a. Uważa, że postępowanie zarówno przed organem I jak i II instancji ma charaktrer merytoryczny, co umożliwia uzupełnienie postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w odwołaniu (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17).

Z charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji poprzedza powołanie urbanisty, który ma sporządzić projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz przeprowadzenie stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia). Podkreśliła, że nie istnieje żaden przepis prawa, z którego miałaby wynikać norma prawna zakazująca zlecenia ww. czynności organowi odwoławczemu. Sąd w uzasadnieniu nie wskazał podstaw prawnych, z których miałoby wynikać, że organ odwoławczy nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego we wskazanym zakresie.

Skarżąca wskazała, że zasadą postępowania odowoławczego jest wydanie merytorycznej decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy ma ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę indywidualną, a prowadzone przez niego postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpoznania sprawy i zakończenia jej merytoryczną decyzją II instancyjną, niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasatoryjnej.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że analiza urbanistyczna oraz uzgodnienie z RDOŚ są istotnymi, lecz nie jedynymi dowodami istotnymi w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci chociażby samego wniosku skarżącej oraz przedłożonych map jest na tyle obszerny, by stwierdzić, czy planowana decyzja spełnia wszystkie warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Poza tym organ I jak i II instancji dysponuje aktami postępowania przeprowadzonego w roku 2013 dla bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową działką, działki nr [...], gdzie decyzją Burmistrza Miasta J. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy, i akta te mogą posłużyć jako uzupełnienie materiału w sprawie z wniosku skarżącej.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, że Sąd częściowo oparł rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o stan faktyczny innego postępowania, które toczy się równolegle z wniosku skarżącej do przedmiotowej działki tj. postępowania ze sprzeciwu od decyzji SKO w O. z [...] kwietnia 2018 r. W tamtej decyzji organ odwoławczy faktycznie zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia wniosku skarżącej o długości frontowych elewacji planowanych budynków, które to dane skarżąca uzupełniła wraz ze sprzeciwem, mimo iż szerokość ta została podana w odniesieniu do każdego budynku na ścianach przeciwstawnych. Organ odwoławczy nie wskazywał w niniejszym postępowaniu na konieczność uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie. Sąd błędnie przyjął, że omawiany brak w sposób bezpośredni wpłynął na to, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie mógł zastosować przepisów art. 136 k.p.a. konsekwencją czego było nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia a następnie niesłuszne wydanie decyzji kasatoryjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedopatrzenie się naruszenia zasad postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. skarżąca wskazuje na okoliczność trzykrotnej odmowy ustalenia warunków zabudowy w stosunku do jej działki nr [...] w obrębie K.. Za każdym razem Burmistrz J. odmawiał ustalenia warunków zabudowy powołując sie na tę samą okoliczność tj. brak podstaw do rozszerzenia minimalnego obszaru analizowanego i zastosowanie promienia o długości równej trzykrotności frontowej krawędzi działki. Decyzje te SKO w O. uchylało trzykrotnie stwierdzając, że organ I instancji bezpodstawnie odmawia rozszerzenia obszaru analizowanego do odległości 500 m kiedy rozszerzenie obszaru analizy ponad minimalny pozwoli na jego rzetelną analizę oraz wykazanie kontynuacji dotychczasowej funkcji bądź jej brak. Uzasadniało konieczność poszerzenia obszaru analizy charakterem zabudowy we wsi K.. Skarżąca zaznaczyła, że organ I instancji konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy bez wyjaśnienia swojej decyzji podczas gdy ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nią.

Skarżąca uważa, że w okolicznościach trzykrotnej odmowy przez organ I instancji uwzględnienia jej wniosku o wydanie warunków zabudowy przesądzono o tym, że ponowne rozpozanie sprawy przez ten organ odniesie ten sam skutek, a mianowicie nieusprawiedliwioną merytorycznymi przesłankami odmowę. Taka sama sytuacja zachodzi w drugim toczącym się z jej wniosku postępowaniu.

Oba postępowania dotyczą tej samej działki i różnią się jedynie sposobem jej zagospodarowania w zakresie ilości działek powstałych po podziale oraz ilości budynków, podczas gdy charakter i przeznaczenie inwestycji jest identyczne.

Organ I instancji już czterokrotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy jedynie przez wzgląd na zastosowany minimalny promień obszaru analizowanego, co jak wyjaśnił organ odwoławczy nie jest prawidłowe. Utrzymanie w mocy decyzji kasatoryjnej będzie skutkować kolejnymi odmowami warunków zabudowy przez organ I instancji oraz kolejnymi decyzjami kasatoryjnymi. Toczące się od dwóch lat postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki uniemożliwia skarżącej dysponowanie nieruchomością i stanowi działanie wbrew słusznemu interesowi obywatela.

Skarżąca podnosi, że Sąd przekroczył granice swobodnej oceny dowodów uznając, że decyzja kasacyjna doprowadzi do prawidłowego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że organ ten, podczas ponownego rozpoznania drugiego z wniosków skarżącej, kilkukrotnie nie uwzględnił zaleceń organu II instancji, co prawdopodobnie nastąpiłoby w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z powyższą regulacją nie miało znaczenia złożone przez skarżącą kasacyjnie oświadczenie o rozpozaniu niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie bowiem ustawowo (art. 182 § 2 a P.p.s.a.) zostało przesądzone, że skarga kasacyjna od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Olsztynie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej J. D. zarzuty są pozbawione podstaw i prowadzą do oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej.

Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że decyzja Burmistrza J. z [...] marca 2018 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (z planowanym podziałem i wydzieleniem czterech działek budowlanych o powierzchniach: [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha oraz drogi wewnętrznej [...] ha) na działce nr [...], obręb K., gm. J. została wydana z uchybieniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując jednocześnie jakie czynności należy podjąć w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na konieczność ponownego rzetelnego przeprowadzenia analizy urbanistycznej bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniała wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), a podjęte rozstrzygnięcie było co najmniej przedwczesne. Należało prawidłowo określić front działki i poprawnie wyznaczyć obszar analizowany. Organ wskazał, że analiza nie przybliża charakterystyki okolicy, gdyż z jednej strony wskazuje na obszar "rozproszonej zabudowy wiejskiej", a z drugiej podaje, że wieś K. ma "typowy skupiony charakter". Wobec tego Kolegium uznało, że nie sposób było stwierdzić, czy organ trafnie wyznaczył obszar w minimalnym wymiarze oraz czy faktycznie brak było podstaw do objęcia analizą obszaru o większym promieniu. Organ podkreślił konieczność takiego wyznaczenia obszaru analizowanego aby uwzględnić charakter zabudowy na danym terenie i zapwenić utrzymanie ładu przestrzennego tam występującego.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jest dopuszczalne jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego obszaru. Wówczas nie można wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, które powinno wynikać z okoliczności sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że działka odwołującej znajduje się poza wsią, a zatem należy brać pod uwagę rodzaj zabudowy rozproszonej i organ nie powinien ignorować faktu, że w dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa, zwłaszcza, że obecnie w warunkach wiejskich jest dość powszechna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a funkcja zagrodowa często zanika. Organ wykazał nierzetelność przeprowadzonej analizy poprzez odniesienie się do faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego z zewnętrznym basenem dla działki sąsiedniej. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji pominął fakt, że inwestorka nie wskazała m.in. szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, a zgodnie z art. 52 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a organ jest tym wnioskiem związany.

W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Kolegium wskazało na wady analizy, które powodują brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w oparciu o przeprowadzoną analizę i dyskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję.

W istocie stwierdzone przez organ odwoławczy zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących zabudowy zlokalizowanej wokół przedmiotowej działki stanowiło naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, a w związku z tym Kolegium zobligowane było do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podzielił te spostrzeżenia organu.

Wobec powyższego nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ odwoławczy mógł uzupełnić stwierdzone wady we własnym zakresie i wydać decyzję merytoryczną. Dokonanie analizy funkcji, cech zabudowy i warunków zagospodarowania terenu okolicznej zabudowy w sposób wskazany w rozporządzeniu, zdaniem NSA, nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a. Analiza ta jest podstawowym i niezbędnym dokumentem urbanistycznym, który pozwala ocenić czy inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Bez możliwości oceny prawidłowości sporządzenia takiej analizy nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoałwczego oparte na art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione okolicznościami.

Zdaniem NSA, Sąd słusznie zauważył, że w oparciu o tak przeprowadzoną analizę organ odwoławczy nie był w stanie ocenić prawidłowości ustaleń poczynionych na jej podstawie. Wobec tego również wydana na podstawie takiej analizy decyzja o warunkach zabudowy była wadliwa. W istocie zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących zabudowy zlokalizowanej wokół przedmiotowej działki stanowiło naruszenie przepisów proceduralnych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd słusznie zauważył, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż organ I instancji nie wyjaśnił czy zabudowa znajdująca sie w sąsiedztwie, rozumianym szerzej od trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem, a znajdująca się w niedalekiej odległości od wyznaczonego obszaru analizowanego, pozwala na zabudowę działki inwestycyjnej w sposób wkazany we wniosku. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że należało dokonać korekty ustaleń analizy w tym zakresie. Tak samo należało ocenić zalecenia organu odwoławczego aby przed zleceniem nowej analizy i sporządzeniem nowego projektu decyzji organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku.

Należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze powoduje nieprzydatność takiej analizy albowiem nie wynika z niej czy występująca zabudowa da sie pogodzić z planowaną inwestycją. Stwierdzenie w analizie, że zabudowa na analizowanym obszarze ma charakter zabudowy rozproszonej pozwala przyjąć większy obszar analizowany niż minimalny wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wówczas odnosząc się do zabudowy występującej w powiększonym obszarze o określonych funkcjach, cechach i parametrach architektonicznych będzie możliwe ustalenie czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego wynika, że przeprowadzenie wskazanych czynności, w szczególności przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej w oparciu o uzupełniony przez inwestora wniosek ma charakter szczególnie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wybór urbanisty oraz zlecenie mu przeprowadzenia analizy należy zatem do kompetencji właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jako organu I instancji. Organy administracji zgodnie z zasadą praworządności przestrzegają swojej właściwości a zatem nie jest możliwe aby organ odwoławczy przeprowadzał w postępowaniu odwoławczym zamiast organu I instancji te czynności, które nie mają charakteru uzupełniającego. Za takie na pewno należy uznać przeprowadzenie analizy urbanistycznej czy uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ.

W ocenie NSA, nawet rozrzeszenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o znowelizowany art. 136 § 2 i 3 k.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 ust. 4 k.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie istnieje przepis prawa, który w określonych sytuacjach, kwalifikowanych jako "nadmiernie utrudnione przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego" wyłącza możliwość przeprowadzenia w ramach 136 § 2 i 3 k.p.a. postępowania wyjaśniającego. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji, a następnie uzgodnienie go z RDOŚ a w konsekwencji wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z powyższą zasadą.

Wydać decyzję administracyjną można jedynie w oparciu o taki dokument, którego forma i zakres odpowiada przepisom dotyczącym tego dokumentu (rozporządzenie). A skoro zakres analizy urbanistycznej, będącej podstawą do sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy, musiałby ulec dostosowaniu do obowiązujących przepisów, powinno się to odbyć przed organem I instancji przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności.

Sąd I instancji odniósł się w uzasadnienu wyroku do ww. przepisów a więc wykazał, że ogran odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego obejmującego ww. czynności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał, że nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. takich czynności jak: zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej przyjmującej obszar analizowany szerszy niż trzykrotność frontu działki [...] oraz dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ.

NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że zakres tych czynności wykracza znacząco poza zakres pojęcia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Jak słusznie zauważył ten Sąd, z nowelizacji art. 136 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), w szczególności z art. 136 § 4 k.p.a. wynika, że przepisów § 2 i 3 art. 136 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W ocenie NSA, zobligowanie organu odwoławczego do wyboru urbanisty i zlecenie mu dokonania analizy urbanistycznej określonego terenu a następnie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wystąpienie do RDOŚ o uzgodnienie tego projektu wskazuje obiektywnie na możliwe trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadzi od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu I instancji. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa w pełnym zakresie. Z tego wynika, że będzie to nadmiernie utrudnione.

Zdaniem NSA, istotne dla sprawy jest, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w zasadzie przeprowadzenia tego postępowania niemal w całości. Zakres wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym spowodowała, że najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli sprawa powróci do organu pierwszej instancji i organ ten przeprowadzi postepowanie dowodowe, które pozwoli sporządzić analizę urbanistyczną, która będzie uwzględniać istniejący w obszarze analizowanym szerszym niż trzykrotność frontu działki sposób zabudowy. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Nie bez znaczenia jest również fakt, na co zwracał uwagę Sąd I instancji, że przeprowadzenie analizy według zaleceń organu odwoławczego - wyjaśnienie jaki charakter ma sąsiadująca zabudowa - doporowadzi w istocie do dokonania nowej analizy urbanistycznej tak pod względem jej zasięgu terytorialnego jak i obiektów wziętych w niej pod uwagę. Powstałby zatem dokument, który nie istniał w poprzednim postępowaniu i nie był przedmiotem oceny organu I instancji. W tej sytuacji sporządzenie nowego, odrębnego od poprzedniego dokumentu, o charakterze fundamentalnym dla wydania przedmiotowej decyzji podlegałoby ocenie wyłącznie organu odwoławczego i przekreślało tym samym możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji trudno mówić o zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a.

Także konieczność uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyklucza kompetencje w tym zakresie organu odwoławczego.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazany w tym zarzucie. Na stronie 7 uzasadnienia decyzji SKO w O. z [...] maja 2018 r. zawarto stwierdzenie, cytuję: "Ponadto organ pominął fakt, że inwestorka nie wskazała m.in. szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków. Tymczasem - zgodnie z art. 52, w zw. z art. 64 przedmiotowej ustawy - ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora.(...) W przypadku "braków" czy też jakichkolwiek niejasności organ winien wezwać inwestora do uzupełnienia, czy doprecyzowania wniosku. Przyjmuje się, iż w treści decyzji, w części ustalającej warunki zabudowy, parametry zabudowy winny zostać wprost określone i winny pokrywac się z parametrami wskazanymi we wniosku. Wymóg taki wynika także z brzmienia § 1 wskazanego rozporządzenia, który określa jakie wymagania dla planowanej zabudowy winny znaleźć się w decyzji pozytywnej." Wobec powyższego Sąd I instancji uzasadniając oddalenie sprzeciwu zasadnie odwołał się do poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń w zakresie braków wskazania szerokości elewacji frontowej we wniosku inwestora i braku wezwania strony do ich uzupełnienia, które nie mogą być uzupełnione samodzielnie przez organ odwoławczy w ramach art. 136 K.p.a. Zarzut skarżącej jest bezzasadny bowiem z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że jako jeden z powodów uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania były wskazane powyżej braki wniosku, które na etapie postępowania odwoławczego nie mogły być i nie zostały uzupełnione.

Organ odwoławczy nie ma także kompetencji do rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy (właściwy jest wskazany w u.p.z.p. organ I instancji) a tym samym organ odwoławczy nie ma możliwości samodzielnie uzupełnić braki wniosku w zakresie wskazania szerokości elewacji frontowych. Ta kwestia podpada jednak pod uzupełniające postępowanie wyjaśniające i mógłaby zostać załatwiona poprzez wystąpienie przez ten organ o jego uzupełnienie. Z drugiej strony uzupełniony wniosek byłby tylko raz rozpoznawany przez organy administracji a to narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Organ odwoławczy nie może także we własnym zakresie dokonać oceny jakie były powody odstąpienia przez organ I instancji od utrwalonej praktyki podobnego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Pełną dokumentacją w tym zakresie dysponuje organ I instancji. Treść decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nie jest wystarczająca.

Wobec powyższego NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy dochował zgodności rozstrzygnięcia z wymogami art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczyły o naruszeniu przepisów postępowania a nadto kwestie konieczne do wyjaśnienia sprawy miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, doprowadzenie do sporządzenia projektu decyzji oraz jej uzgodnienie z RDOŚ nie jest postępwaniem dowodowym uzupełniającym z art. 136 k.p.a. bowiem przeprowadzenie tych czynności stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zarzut sformułowany w pkt 3 skargi kasacyjnej NSA uznaje za niezasadny bowiem Sąd I instancji nie wypowiadał się co do prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego i kwestii związanych z odmową wydania warunków zabudowy. Meritum sprawy nie było przedmiotem oceny Sądu bowiem Sąd oceniał jedynie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej stwierdzono wymogi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej zostały spełnione a zatem właściwym było wydanie wyroku oddalającego sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Fakt, że skarżąca wyraża uzasadnioną okolicznościami obawę (trzykrotna odmowa wydania warunków zabudowy jej nieruchomości), iż w sytuacji oddalenia sprzeciwu postępowanie wróci do organu I instancji, który wzorem swoich poprzednich rozstrzygnięć w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do działki [...] kolejny raz odmówi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie świadczy jednak w żaden sposób o wadliwości wydanej przez organ decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. oraz wadliwości zaskarżonego wyroku oddalającego sprzeciw. Jeśli taka sytuacja zaistnieje skarżąca będzie mogła skorzystać z przysługujących jej środków odwołania.

Końcowo można dodać, że strona uważająca, że postępowanie w sprawie toczy się zbyt długo może wykorzystać środki prawne, o których mowa w art. 37 k.p.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Sama jednak długość trwania postępowania nie oznacza, że wydana w sprawie decyzja jest wadliwa.

Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji właściwie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie i wniesiony sprzeciw zasługiwał na oddalenie w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.