Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 656/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skarg H. M., Z. M. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących H. M. i Z. M. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. inwestor [A] Spółka Jawna w B. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa pawilonu handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą (parkingi, oświetlenie parkingów, odprowadzenie wód opadowych, totem – tablica informacyjna, przyłącza, zjazd). We wniosku wskazano, że przewidziana do realizacji inwestycja ma być zlokalizowana w B., przy ul. [...] na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6. Wniosek ten został przez inwestora sprecyzowany pismem z dnia 7 października 2011 r. w ten sposób, iż przewidziany do realizacji obiekt, to pawilon handlowy wyłącznie branży spożywczej bez jakiejkolwiek części usługowej.

W toku postępowania m.in. obecnie skarżący H. M., Z. M. i A. Z. wnosili swoje

zastrzeżenia i uwagi do planowanej inwestycji wskazując w szczególności na brak możliwości jej realizacji w zamierzonym kształcie z uwagi na uwarunkowania faktyczne i prawne istniejącego stanu zagospodarowania sąsiednich terenów.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Warunki te dotyczyły m.in. wielkości powierzchni zabudowy, w stosunku do której określono, że nie powinna być większa niż 25% powierzchni terenu, przy czym średni wskaźnik zabudowy w analizowanym terenie wynosi 16%; szerokości elewacji frontowej, którą określono na nie więcej niż 35 m + 20%; geometrii dachu, którą określono jako dwu- lub wielospadowy, dopuszczalny płaski. Określając te warunki wskazano, że dopuszczono wyższe wskaźniki aniżeli średnie wynikające z analizy z uwagi na charakter obiektu i występujące w sąsiedztwie (na działkach nr 7, 8, 9 i 10) wyższe wskaźniki w odniesieniu do obiektów handlowych i usługowych. W decyzji określono też dostęp do drogi publicznej, jako bezpośredni z ulicy [...]. Stwierdzono, że zjazd i dojazd należy wykonać zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z ponadnormatywnym spadkiem ul. [...] inwestor zobowiązany jest do uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przed otrzymaniem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie dołączonej do decyzji analizy funkcji i cech zabudowy stwierdzono zgodność planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p.

Odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli obecnie skarżący, a ponadto A. D., P. D., W. S., J. S., P. M., B. W., P. J. i H. J. We wszystkich tych odwołaniach zakwestionowano prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji i wyrażono sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchyliło tę decyzję w części dotyczącej pkt 2.1.b), c), d), e) i w tym zakresie ustaliło wielkość powierzchni zabudowy na 22 – 25% powierzchni terenu; udział powierzchni biologicznie czynnej na 15 – 35% powierzchni terenu; wysokość nowej zabudowy 7 – 9 m z dopuszczeniem budowy dwóch kondygnacji nadziemnych na długości nie większej niż ¼ budynku o wysokości 9 – 11,5 m; szerokość elewacji frontowej 35 m z tolerancją do 20%.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał oceny sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że wszystkie te warunki zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów dotyczących dostępu do drogi publicznej organ wskazał, że został on określony zgodnie z pozytywną opinią Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia [...]r. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego na etapie ustalania warunków zabudowy nie bierze się pod uwagę wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, a kryterium dostępu do drogi publicznej ocenia się przez pryzmat definicji tego dostępu zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przekroczenia wskaźników ponad średnią wynikającą z analizy, organ odwoławczy wskazał, że przepisy §§ 4 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, zawierają klauzule pozwalającą określić stosowne parametry w odmienny sposób niż w nich wskazany, gdy wynikać to będzie z analizy przestrzennej. Dalej wytłumaczono, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części i orzeczenie w tej części co do istoty sprawy było spowodowane koniecznością ustalenia parametrów planowanego obiektu w sposób konkretny. Ustalając te parametry organ odwoławczy oparł się na ustaleniach przyjętych w analizie urbanistycznej, uwzględniając charakter projektowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się z kolei do wymogu kontynuacji funkcji stwierdzono, że z uwagi na funkcjonującą na przedmiotowym obszarze zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale także obiekty usługowo-handlowe, możliwa jest realizacja obiektu o typowej funkcji handlowej, jako uzupełniającego funkcję mieszkaniową. Wskazano ponadto na istotę generalnych zasad wynikających z u.p.z.p. i powołano się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

Dwie odrębne skargi na powyższą decyzję wnieśli H. i Z. M. oraz A. Z..

H. i Z. M. w swojej skardze zarzucili naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu parametrów dla planowanej inwestycji i włączeniu do analizy przestrzennej działek dostępnych z innej drogi publicznej aniżeli droga publiczna, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, a ponadto na przyjęciu, iż wnioskowana inwestycja spełnia wymogi dotyczące kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych; - §§ 3, 5, 6 i 8 rozporządzenia polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego w szczególności poprzez zliczenie do tego obszaru działek nr 7 i 8 w sytuacji, gdy główny zjazd do tych działek znajduje się od strony ul. [...], a także całkowite pominięcie obiektów na działkach nr 11, 12, 13, 14 i 15, dopuszczenie szerokości elewacji frontowej w wymiarze 35 m, podczas gdy średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 18 m, brak ustalenia konkretnych geometrii dachu; - art. 54 pkt 2 lit. a) i d) u.p.z.p. przez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki i wymagania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz prawidłowo określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a. skutkujące bezzasadnym wydaniu decyzji ustalającej odmienne parametry w stosunku do wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego na działce nr 6; - art. 15 k.p.a. polegające na braku rozpoznania zarzutów odwołania i ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich podniesionych w odwołaniu kwestii.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Z kolei A. Z. w swojej skardze zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., które w jej ocenie miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że projektowana inwestycja stanowi wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a zatem nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli chodzi o kwestię dostępu do drogi publicznej, to nie jest on możliwy z uwagi na ukształtowanie terenu i przepisy techniczne dotyczące budowy zjazdu. Wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy nie może ustalać dostępu do drogi publicznej w sposób warunkowy. Dostęp ten musi bowiem istnieć w dacie wydania tej decyzji.

W piśmie z dnia 3 grudnia 2012 r. skarżąca A. Z. wniosła dodatkowo o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2012 r. uczestnik postępowania [A] Sp. j. wniósł o oddalenie skarg. W obszernych wywodach przedstawił argumenty przemawiające za brakiem możliwości postawienia uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej A. Z. oraz pełnomocnik uczestnika postępowania [A] Sp. j. podtrzymali dotychczas prezentowane przez swoich mocodawców stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty są zasadne. Sąd rozpoznając skargi nie był jednak związany ich zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać przyjdzie, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa.

Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ.

Powyższe rozważania były o tyle konieczne, że to właśnie naruszenie omówionych zasad przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji. W szczególności wskazać przyjdzie, że naruszenie to doprowadziło do nieuzasadnionego i przedwczesnego przyjęcia przez organy obu instancji, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że Sąd nie podziela tego zarzutu skargi A. Z., który odnosi się do konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan prawny, jaki zaistniał w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07 (Dz.U. Nr 123, poz. 803) nie pozwala bowiem przyjąć, że do tego typu obiektów zalicza się obiekty o powierzchni sprzedaży ponad 400 m2. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym utraciła moc prawną również norma określająca definicję obiektu wielkopowierzchniowego zawarta w art. 2 pkt 1 kontrolowanej przez Trybunał ustawy. Można rozważać, czy w związku z tym "odżyła" w przepisach u.p.z.p. powierzchnia 2000 m2 odnosząca się do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co jednak z uwagi na projektowaną powierzchnię przedmiotowej inwestycji (1364 m2) pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wskazać dalej przyjdzie, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Treść powołanego przepisu nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że analiza, o której mowa w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia musi się odnosić do porównania objętej wnioskiem inwestycji w stosunku do zagospodarowania innych nieruchomości położonych w obszarze analizowanym.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i stanowiącej załącznik do decyzji tego organu. W ocenie Sądu sporządzona analiza, w części opisowej, nie spełnia wymagań dla tego opracowania określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie pozwala na ustalenie, czy w stosunku do planowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których mowa w powołanym przepisie ustawy. Co prawda w pkt 10 analizy stwierdzono, że warunki te zostały spełnione, jednakże brak jest rozważań, jakimi kryteriami kierowano się przyjmując możliwość dokonania odstępstw od średnich parametrów istniejących zabudowań. Przepisy omawianego rozporządzenia (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) dopuszczają inne wyznaczenie wskazanych parametrów, jednakże uzależniają taką możliwość od zaistnienia sytuacji, która wynikać ma z analizy. Tymczasem z przedmiotowej analizy możliwość taka nie wynika. Stwierdzono w analizie jedynie, że "istnieje również możliwość przyjęcia innego niż średnia wskaźnika zabudowy ze względu na lokalizację wnioskowanych działek w rejonie koncentracji usług w większości o wyższych wskaźnikach zabudowy". Takie stwierdzenie samo w sobie nie uzasadnia przyjęcia tych innych wskaźników. Uzasadnienie dla zastosowania rozwiązań wyjątkowych, a za takie należy uznać odstępstwa przewidziane w powołanych przepisach rozporządzenia, musi wskazywać co zadecydowało o możliwości ich zastosowania w kontekście istniejącego zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że obszar analizowany jest zdominowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Sam fakt, że w obszarze tym występują sporadycznie obiekty o funkcji usługowej i handlowej, nie stanowi dostatecznej przesłanki do wywiedzenia, że możliwe jest zastosowanie rozwiązań o charakterze wyjątkowym. Rolą urbanisty lub architekta sporządzających analizę na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest wykazanie, że możliwe odstępstwa pozostają w zgodzie z zastanym w terenie ładem przestrzennym i porządkiem urbanistycznym. Wskazać też przyjdzie, że poza zacytowanym fragmentem analizy, pozostałe parametry odbiegające w decyzji od średnich w obszarze analizowanym, nie zostały w ogóle w tej analizie omówione pod kątem możliwości zastosowania odstępstw. I tak w odniesieniu do udziału powierzchni biologicznie czynnej ustalono w analizie, że średnio wynosi ona 35% powierzchni terenu, podczas gdy w decyzji przyjęto, że może ona wynosić w skrajnym przypadku 15%. Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wyniosła 10 m, a w decyzji określono ją na 35 m (z tolerancją 20%). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w analizie w ogóle nie omówiono parametru wysokości istniejącej zabudowy. W tabeli zamieszczonej w pkt 3 wynika, że przyjęto w tym zakresie liczbę kondygnacji. Tymczasem w § 7 rozporządzenia jest mowa o wysokości (nie o liczbie kondygnacji), co powinno skutkować określeniem tego parametru w jednostkach metrycznych wyliczonych zgodnie z ust. 2 tego paragrafu. Wreszcie błędnie określono w analizie kwestię geometrii dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia przez geometrię dachu należy rozumieć kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Tymczasem w analizie określono jedynie dominujący w obszarze analizowanym kąt nachylenia oraz układ połaci dachowych. Pominięto też wskazania odnośnie możliwości wprowadzenia tych parametrów w odniesieniu do planowanej inwestycji.

Omawiana analiza nie zawiera też żadnych ustaleń dotyczących ochrony przyrody i krajobrazu (pkt 7), ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury (pkt 8), terenów lub obiektów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9). Być może ustalenie tych warunków jest w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, jednakże skoro w analizie wskazano na tego rodzaju uwarunkowania, to winna ona zawierać powody, dla których odstąpiono od ich ustalenia.

Przedstawione wyżej uchybienia przemawiają za stwierdzeniem, że analiza nie spełnia wymogów przewidzianych rozporządzeniem. Jako taka nie mogła zatem służyć poczynieniu ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach, albowiem nie sposób na jej podstawie stwierdzić spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozpoznanie sprawy w oparciu o wadliwy materiał dowodowy stanowi naruszenie zasad, o których wspomniano na wstępie niniejszych rozważań.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że zaskarżona decyzja, jako wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera rozstrzygnięcie jedynie w odniesieniu do części decyzji organu pierwszej instancji. Brak jest natomiast rozstrzygnięcia co do pozostałej części. Jakkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest jednolitego stanowiska w odniesieniu do tego rodzaju rozstrzygnięcia, to jednak z uwagi na pewność obrotu prawnego, wskazanym byłoby zamieszczanie w decyzji organu odwoławczego również rozstrzygnięcia w kwestii utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w pozostałej części. To uchybienie nie stanowiło w niniejszej sprawie powodu do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże organ odwoławczy będzie miał tę kwestię na względzie w przypadku ewentualnego ponownego rozstrzygnięcia co do części decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Jej uzasadnienie nie odnosi się bowiem w żaden sposób do licznie formułowanych przez strony twierdzeń i zarzutów w toku postępowania przed tym organem. Obowiązkiem organu było już na tym etapie postępowania wyjaśnienie przyczyn, z powodu których argumenty i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione. Obowiązek ten wynika również z podstawowych zasad postępowania przytoczonych na wstępie. Uchybienie temu obowiązkowi ograniczyło stronom prawo do pełnego udziału w postępowaniu, albowiem mogły się one jedynie domyślać, z jakich powodów ich argumenty nie zostały uwzględnione. Tego rodzaju naruszenie mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując ponownej analizy organy będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i wyrażoną ocenę prawną. Organy wezmą też pod uwagę, że skoro funkcja handlowa ma charakter funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji mieszkaniowej, to tego rodzaju "uzupełnienie" nie może być realizowane bez żadnych ograniczeń. Uzupełnianie funkcji dominującej inną funkcją bez ograniczenia doprowadzić może bowiem do sytuacji, kiedy funkcja uzupełniająca stanie się funkcją dominującą. Taka sytuacja sprzeczna byłaby z zasadami ustalania warunków nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto prowadziłaby do naruszenia zastanego ładu przestrzennego. Zasadność "kolejnego" uzupełniania funkcji dominującej winna zostać również poddana analizie i omówiona w uzasadnieniu decyzji.

Odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w skargach stwierdzić przyjdzie, że były one bądź bezzasadne, bądź też pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Kwestia dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy mogła być oceniana jedynie na podstawie przepisów u.p.z.p., w szczególności poprzez definicję zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy. W tym postępowaniu nie znajdują bowiem zastosowania przepisy techniczno-budowlane. Organ co prawda nieprawidłowo uzależnił kwestię dostępu do drogi publicznej od spełnienia warunku, jednak z uwagi na fakt, że realizacja inwestycji i tak odbywać się musi na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tego rodzaju wskazanie w decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie znajdują również usprawiedliwienia te zarzuty, które dotyczą wyznaczenia obszaru analizowanego. Ta kwestia została uzasadniona w analizie (pkt 1) i w ocenie Sądu wyznaczone granice obszaru są zgodne z przepisami rozporządzenia. Kwestia dostępności z tej samej drogi publicznej była z kolei różnie oceniana tak w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym. Obecnie utrwalił się jednak pogląd, że należy do tej kwestii podchodzić w sposób szeroki, proinwestycyjny i o ile co najmniej jedna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (nie koniecznie bezpośrednio) jest zabudowana w sposób, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, wówczas do analizy można przyjąć również inne obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym.

Słusznie natomiast zwracają skarżący uwagę, że nie została wyjaśniona w toku postępowania kwestia pominięcia w analizie działek nr 11, 12, 13, 14 i 15. Tego rodzaju brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to jednak w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, z uwagi na zasadnicze motywy uchylenia kontrolowanych decyzji, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wreszcie kwestia decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2002 r. w ogóle nie miała dla niniejszej sprawy znaczenia. Decyzja ustalająca warunki zabudowy może być bowiem wydana w stosunku do tego samego terenu wielokrotnie dla różnych inwestorów i różnych inwestycji (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto decyzja z 2002 r. wydawana była w odmiennym stanie prawnym, na podstawie przepisów, które obecnie nie obowiązują.

Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony solidarnie przez skarżących H. i Z. M. wpis sądowy, wynagrodzenie adwokata według stawki określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) oraz kwota 34,00 zł tytułem uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw, a ponadto kwota uiszczonego wpisu przez skarżącą A. Z.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze poczynione wyżej ustalenia, z których wprost wynikają wskazówki co do dalszego postępowania.