Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1283/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1504/16 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1504/16, po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku z 16 sierpnia 20116 r. Burmistrz [...] decyzją [...] września 2016 r., znak: [...], odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez ten organ rejestrze decyzji o warunkach zabudowy, wydanych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 4 sierpnia 2010 r. oraz w okresie od 11 maja 2012 r. do 31 lipca 2016 r., w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy, zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru.

Zdaniem organu I instancji, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej "u.d.i.p.") sprzeciwia się udzieleniu skarżącej informacji publicznej w tej części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej.

W ocenie Kolegium organ I instancji błędnie uznał, że należy odmówić skarżącej informacji publicznej. Przychyliło się w tej kwestii do jej stanowiska, że oznaczenie nieruchomości przez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy, a w treści tego dokumentu znajdowały się oznaczenia ewidencyjne nieruchomości. Takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez skarżącą informacje znajdowały się w przedmiotowym dokumencie, a nie w operacie ewidencyjnym. Dlatego wbrew stanowisku organu I instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej. Brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że żądane informacje zawarte w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Burmistrza nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Dlatego też, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej. Kolegium wskazało, że umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji organ I instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, a przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić skarżącej udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że specyfika postępowania regulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i samej decyzji kończącej to postępowanie w sytuacji negatywnego stanowiska w stosunku do wniosku o udzielenie informacji publicznej, wpływa na rozumienie zasady dwuinstancyjności tego rodzaju postępowań. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie została wyłączona w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organ drugiej instancji będzie mógł skorzystać ze wszystkich kompetencji przewidzianych w art. 138 K.p.a. Nie będąc dysponentem informacji publicznej nie będzie mógł np. uchylić zaskarżonej decyzji odmownej i podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. udzielić informacji publicznej (138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Brak podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.), albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji w istocie bada kwestię zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej i w sytuacji, gdy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, to utrzymuje w mocy decyzję tego organu. W sytuacji, gdy nie widzi podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla decyzję organu pierwszej instancji, a będąc związany treścią art. 138 K.p.a. nie może poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji (Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości jedynie uchylenia decyzji I instancji), stąd umarza postępowanie zakończone decyzją odmowną traktując je, jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania nie oznacza w tym stanie rzeczy zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, eliminując decyzję odmowną otwiera ono ponownie drogę do zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że umorzenie postępowania pierwszej instancji przez organ odwoławczy stanowi formę zakończenia postępowania o udzielenie informacji publicznej.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja może prowadzić do naruszenia przysługującego jej konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Pomimo bowiem iż Kolegium orzekło o niezgodności z prawem odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z 16 sierpnia 2016 r., to jednakże umorzenie przez organ odwoławczy postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej może zostać zrównane przez dysponenta żądanej informacji z umorzeniem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. To zamknie skarżącej możliwość uzyskania dostępu do przedmiotowej informacji publicznej pomimo, że obiektywnie nie istnieją żadne przesłanki prawne przemawiające przeciwko możliwości jej udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że z uwagi na treść wniosku skarżącej z 16 stycznia 2016 r. należy stwierdzić, że wynik przeprowadzonej kontroli obu wydanych w sprawie decyzji jest negatywny, aczkolwiek z zupełnie różnych przyczyn. W szczególności, pomimo szeregu trafnych ocen wypowiedzianych przez Kolegium o bezzasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej skarżącej przez Burmistrza Miasta [...] w zakresie objętym decyzją z [...] września 2016 r., podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, mające stanowić w efekcie próbę bezpośredniego "przymuszenia" organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji, nie może zostać uznane zgodne z prawem. Zważyć bowiem należy, że możliwość wydawania przez organ I instancji decyzji sprzecznej ze stanowiskiem organu odwoławczego po kolejnych decyzjach kasacyjnych nie dotyczy tylko spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a problem ten rozwiązywany jest proceduralnie w inny sposób, niż przez rozstrzygnięcie, które sugeruje, że rozpoznanie wniosku jest bezprzedmiotowe. Niewątpliwie sprawy tego rodzaju mają swoją specyfikę, która polega na tym, że organ odwoławczy nie może ani wydać decyzji reformatoryjnej, ani nie może sam informacji udzielić, nie będąc jej posiadaczem i adresatem wniosku. W tym zakresie ze stanowiskiem Kolegium należy się zgodzić. Błędne jest natomiast wskazanie na niemożność uchylenie wadliwej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stosować odpowiednio do charakteru tych spraw. Odpowiedniość ta polega na tym, że organ odwoławczy przekazuje sprawę organowi pierwszej instancji także wtedy, kiedy jego zdaniem niezasadnie przyjęto istnienie ograniczenia wynikającego z art. 5 u.d.i.p. Za takim podejściem przemawia to, że art. 138 K.p.a. nie przewiduje w ogóle możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania "w części". Takiej decyzji organu odwoławczego nie da się ocenić jako wyniku "odpowiedniego" zastosowania art. 138 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. W istocie bowiem należałoby przyjąć, że decyzją tą organ odwoławczy umorzył postępowanie w całości, a to oznacza, że zwolnił organ I instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak zaś wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie to było intencją organu. Wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. leży u podstaw zgłoszonych w skardze wątpliwości co do rzeczywistego znaczenia zaskarżonej decyzji. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Sąd wskazał, że objął kontrolą także decyzję organu I instancji uznając, że uchylenie jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Decyzja Burmistrza [...] z [...] września 2016 r., została bowiem wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd I instancji uznał, że informacje obejmujące numery ewidencyjne działek, dla których wydano decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań, a tak jest w analizowanym przypadku. Zasadność takiej oceny potwierdza choćby wywód zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który obrazuje złożony i skomplikowany charakter działań mających służyć ewentualnym celom identyfikacyjnym. Taką ocenę informacji o numerach działek, jako informacji przedmiotowych, potwierdza również możliwość ich łatwego uzyskania z ewidencji gruntów w świetle art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629). Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym - art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 , oraz dane o charakterze podmiotowym - art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2. Na żądanie każdego, w trybie art. 24 ust. 2 i art. 24 powyższej ustawy, udzielane mogą być właśnie informacje o charakterze przedmiotowym, a więc niezawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Kolegium w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. polegającym - w ocenie Sądu - na wadliwym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało doprowadzić do umorzenia postępowania w całości, a co za tym idzie zwolnienia organu I instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej - będące konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji w stanie faktycznym sprawy była niezgodna z prawem - nie spowodowało niemożności ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o udostępnienia informacji publicznej, bowiem umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z chwilą doręczenia organowi I instancji decyzji o takiej treści, organ ten winien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, która doprowadziła do wydania wcześniejszej decyzji odmownej, zaś konieczność orzeczenia w stanie faktycznym o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji takiej oceny Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, zamiast oddalić skargę w oparciu o dyspozycję art. 151 P.p.s.a.;

2. naruszeniu art. 134 § 2 P.p.s.a i wynikającego z tego przepisu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis inpeius) polegającym na:

- orzeczeniu o uchyleniu korzystnej dla skarżącej decyzji Kolegium umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, w sytuacji gdy decyzja tej treści oznaczała, że dysponent informacji publicznej rozpatrując powtórnie wniosek o jej udostępnienie nie mógłby ponownie odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę odmowy,

- orzeczeniu o uchyleniu zaskarżónej decyzji Kolegium w sytuacji gdy skarżący wnosił o oddalenie skargi w całości.

W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wypada skonstatować, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się bezpośrednio do poprawności oceny wniosku o dostęp do informacji publicznej. W tym zakresie zachodzi bowiem jednolitość zapatrywań organu skarżącego kasacyjnie i Sądu I instancji. Kontrowersje budzi natomiast charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego w razie nie podzielenia przez ten organ stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy to w szczególności sytuacji gdy treść żądania udostępnienia informacji publicznej jest jasna i nie wymaga doprecyzowania, nie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a organ odwoławczy nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji i nie ma możliwości jej udostępnienia. Odnosząc się do tej kwestii wypada – za Sądem I instancji – wskazać, iż powyższa kwestia budziła wątpliwości w doktrynie, których echem jest rozbieżność stanowisk zaprezentowana w tej kwestii przez organ skarżący kasacyjnie i Sąd I instancji (por: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 70; S. Szuster, M. Kłaczyński, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, Lex/el, 2003 r. uwagi do art. 16; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16).

W owym sporze o sposób rozumienia kompetencji organu odwoławczego w sprawie dostępu do informacji publicznej wypada opowiedzieć się po stronie Sądu I instancji uznając, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy winien po uchyleniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie zaś umorzyć postępowania o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jakkolwiek wydaje się, iż żadne z powyższych rozwiązań nie daje w pełni satysfakcjonujących rezultatów (por: M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s.71; I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16), a to z uwagi na specyfikę instytucji dostępu do informacji publicznej, a w szczególności sposobu jej udostępnienia, to jednak przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania po uchyleniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (art. 138 § 2 K.p.a.) cechuje większa pragmatyczność, przy mniejszej ilości doktrynalnych ograniczeń.

W powyższym zakresie należy bowiem przede wszystkim wskazać – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – iż postępowanie w przedmiocie udostępnienia na wniosek informacji publicznej (art. 10 u.d.i.p.) ma jednolity charakter, a w szczególności nie można w ujęciu zakresowym wyodrębnić jego części, w której następuje udostępnienie wnioskowanej informacji w formie czynności materialno – technicznej, od tej, w której następuje odmowa jej udostępnienia w formie decyzji, skoro postępowanie to dotyczy tej samej niepodzielnej informacji. Okoliczność, iż do niektórych rozstrzygnięć podejmowanych w toku tegoż postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 u.d.i.p.), nie może oznaczać podziału tego postępowania na dwie części. Powyższe ograniczenie w sposobie postrzegania postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej ma kapitalne znaczenie dla oceny decyzji o umorzeniu postępowania wydanej przez organ odwoławczy. Nie może ulegać wątpliwości – co trafnie akcentował Sąd I instancji – iż umorzenie postępowania w powyższy sposób oznacza, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a więc brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), a wobec tego brak jest możliwości rozstrzygnięcia jej istoty. Ponadto umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, co z formalno – prawnego punktu widzenia oznacza jej zakończone. Z motywów zaskarżonej decyzji – które w całości zaakceptował Sąd I instancji – wynika, iż wolą organu odwoławczego nie było zakończenie sprawy z uwagi na formalny aspekt jej bezprzedmiotowości lecz jej kontynuowanie przez organ I instancji, który w dotychczasowym postępowaniu wadliwie ocenił przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym wniosek o dostęp do tej informacji nie został dotychczas załatwiony. Z opisu oczekiwań organu odwoławczego wyrażonych w motywach zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż wolą tego organu jest powrót sprawy do organu I instancji i ponowne rozpoznanie wniosku przez ten organ. Z pewnością powyższe oczekiwanie bardziej odpowiada treści art. 138 § 2 K.p.a., a pozostaje w jaskrawej opozycji do umorzenia postępowania pierwszej instancji, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jakkolwiek uważa się powszechnie, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania wytycznymi organu odwoławczego dla dokonania przez organ I instancji czynności materialno – technicznej, to jednak wypada uznać, iż w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na treść art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. jest też związany oceną prawną organu odwoławczego co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ewentualna ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por.: I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16). Tym samym za nieprzekonywujące uznać należy argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do ewentualnego oportunizmu w działaniach organu I instancji, któremu przekazana została sprawa do ponownego rozpoznania. Poza tym aspekt ten znacząco nie różnicuje obu konkurencyjnych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego.

Wypada wprawdzie zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy daremnie oczekiwać spełnienia wskazanej w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej należy założyć, iż to nie naruszenie przepisów postępowania ale prawa materialnego jest najczęstszym powodem uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Tym niemniej wypada wskazać, iż przesłankę stosowania art. 138 § 2 K.p.a. odwołującą się do konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy łączyć bardziej z preferowanym przez ustawodawcę zakresem kompetencji organu odwoławczego i podkreśleniem jego funkcji związanych z merytorycznym rozstrzyganiem spraw, a także z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), podczas gdy esencją decyzji kasacyjnej uregulowanej w owym przepisie jest niemożność merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ ten dostrzega podstawy do załatwienia istoty tej sprawy (por.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK, W-wa 2012 r. s. 522). Specyfika postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej – w sytuacji gdy organ II instancji nie jest w posiadaniu informacji publicznej, której konieczność udostępnienia dostrzega, nie zgadzając się z decyzją organu I instancji odmawiającą dostępu do niej – odwołuje się do tego samego schematu regulacyjnego, w którym organ odwoławczy przez niedysponowanie informacją nie może jej udostępnić wnioskodawcy w drodze czynności materialno – technicznej, a jednocześnie nie widzi przeszkód do tego aby ta informacja została udostępniona przez jej dysponenta. Skarżący kasacyjnie odwołując się natomiast do stanowiska sądów administracyjnych opisujących wyjątkowy charakter regulacji art. 138 § 2 K.p.a. zdaje się nie dostrzegać powyższej specyfiki postępowania w sprawach informacji publicznej. Nieuprawnione jest zatem oczekiwanie prostego odwzorowania poglądów orzecznictwa i nauki prawa, wyrażonych na gruncie klasycznych spraw administracyjnych, do postępowania, którego przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej w trybie art. 10 u.d.i.p.

Analizując powyższe regulacje wypada dojść do wniosku, iż ta zawarta w art. 138 § 2 K.p.a. najbardziej odpowiada specyfice postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej i charakterowi decyzji kasacyjnej, w której organ odwoławczy dostrzega istnienie podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy (por.: wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Nie budzi natomiast wątpliwości, iż organ odwoławczy nie ma kompetencji do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. gdyż brak jest podstawy upoważniającej do dokonywania czynności materialno – technicznej decyzją administracyjną (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16; wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym odwoływanie się w skardze kasacyjnej do art. 138 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i uregulowanej tam decyzji reformatoryjnej pozostaje bez związku z niniejszą sprawą.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 2 K.p.a., bowiem Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por: wyrok NSA z 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego punktu widzenia nie można upatrywać naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony wyłącznie w tym, że wnosząc skargę strona domagała się jej oddalenia. Analiza uzasadnień zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku nie dostarcza natomiast informacji o różnicach w krytycznej ocenie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Natomiast bezpodstawne jest różnicowanie obu konkurencyjnych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego z punktu widzenia gwarancji uzyskania przez stronę dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, skoro skarżący kasacyjnie odwołuje się w tym zakresie jedynie do ewentualnego oportunizmu organu I instancji w udostępnieniu tejże informacji, pomijając gwarancyjny charakter zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Ponadto deprecjonując aspekt gwarancyjny decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać zdecydowanie poważniejszego niebezpieczeństwa dla uprawnień osoby wnioskującej o dostęp do informacji publicznej wynikającego z umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.