Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 70/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.. 2, art.13 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par 1a, art. 149 par 1i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 73, art. 31 par 1i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Teza: O ile dostęp do określonych informacji i dokumentów uregulowany jest przepisami odrębnymi to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tego rodzaju przepisami szczególnymi wyłączającymi stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej są m.in. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym i art. 73 k.p.a., które w sposób kompleksowy normują zagadnienie dotyczące dostępu do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania.

Z przepisu art. 73 k.p.a. wynika, że dostęp do akt postępowania administracyjnego mają strony tego postępowania. A contrario oznacza to, że dostępu do akt postępowania administracyjnego w trybie art. 73 k.p.a. nie mają podmioty nie biorące udziału w postępowaniu w charakterze strony. Powyższe oznacza, że podmiot, który nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym ma prawo domagać się udostępnienia informacji publicznej w postaci wydanej w tym postępowaniu decyzji (innych wytworzonych tam dokumentów) na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w odniesieniu do jego osoby nie znajduje zastosowania odrębny tryb uzyskiwania informacji z akt postępowania administracyjnego z art. 73 k.p.a.

Jedyna różnica pomiędzy art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko a normą art. 31 § 1 i 2 k.p.a. jest taka, że w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa, do wzięcia udziału w sprawie na prawach strony przez organizację ekologiczną wystarczające jest zgłoszenie przez organizację ekologiczną, o której mowa w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., chęci uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, podczas, gdy w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym niezbędne jest do tego wydanie przez organ administracji postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art 31 § 2 k.p.a.).

Przepis art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. nie statuuje natomiast zasady uczestnictwa organizacji ekologicznych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa z mocy samego prawa, co oznacza, że organizacje takie nie stają się stronami takiego postępowania już z chwilą jego wszczęcia. Także więc w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa organizacje ekologiczne stają się uczestnikami takich postępowań na prawach strony dopiero z chwilą zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu na prawach strony. Do czasu zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu organizacja ekologiczna nie bierze udziału w postępowaniu na prawach strony, co oznacza, że nie przysługuje jej również dostęp do akt administracyjnych w trybie art. 73 k.p.a.

TEZY

O ile dostęp do określonych informacji i dokumentów uregulowany jest przepisami odrębnymi to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tego rodzaju przepisami szczególnymi wyłączającymi stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej są m.in. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym i art. 73 k.p.a., które w sposób kompleksowy normują zagadnienie dotyczące dostępu do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania.

Z przepisu art. 73 k.p.a. wynika, że dostęp do akt postępowania administracyjnego mają strony tego postępowania. A contrario oznacza to, że dostępu do akt postępowania administracyjnego w trybie art. 73 k.p.a. nie mają podmioty nie biorące udziału w postępowaniu w charakterze strony. Powyższe oznacza, że podmiot, który nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym ma prawo domagać się udostępnienia informacji publicznej w postaci wydanej w tym postępowaniu decyzji (innych wytworzonych tam dokumentów) na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w odniesieniu do jego osoby nie znajduje zastosowania odrębny tryb uzyskiwania informacji z akt postępowania administracyjnego z art. 73 k.p.a.

Jedyna różnica pomiędzy art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko a normą art. 31 § 1 i 2 k.p.a. jest taka, że w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa, do wzięcia udziału w sprawie na prawach strony przez organizację ekologiczną wystarczające jest zgłoszenie przez organizację ekologiczną, o której mowa w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., chęci uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, podczas, gdy w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym niezbędne jest do tego wydanie przez organ administracji postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art 31 § 2 k.p.a.).

Przepis art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. nie statuuje natomiast zasady uczestnictwa organizacji ekologicznych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa z mocy samego prawa, co oznacza, że organizacje takie nie stają się stronami takiego postępowania już z chwilą jego wszczęcia. Także więc w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa organizacje ekologiczne stają się uczestnikami takich postępowań na prawach strony dopiero z chwilą zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu na prawach strony. Do czasu zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu organizacja ekologiczna nie bierze udziału w postępowaniu na prawach strony, co oznacza, że nie przysługuje jej również dostęp do akt administracyjnych w trybie art. 73 k.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant: sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na R. W. I. w B. na bezczynność Wojewody L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku Stowarzyszenia P. na R. W. I. w B. z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Wojewody na rzecz Stowarzyszenia P. na R. W. I. w B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Lu [...]

Uzasadnienie

W dniu 13 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga S. z siedzibą w B. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") na bezczynność Wojewody, polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminie, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 12 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznych, w której wniesiono o:

1) zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w niezwłocznym, określonym terminie (np. 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy),

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak wydania w przewidzianym przez prawo terminie żądanych informacji publicznych, mimo że ich udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej jest właściwą procedurą w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem (znak: [...]) z dnia 12 lipca 2019 r., skarżący wniósł do organu o: przesłanie kopii decyzji nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowa drogi ekspresowej [...] L. - R., odcinek koniec obwodnicy K. węzeł "S. M.. P.", ode. 3: odcinek J. L. węzeł "J. obecnie "J. L. P." bez węzła węzeł "Ł. O." obecnie "L. J." wraz z węzłem, długości ok. 8 km"; a także o przesłanie kopii postanowienia uzgadniającego realizację przedsięwzięcia wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] r., znak: [...] Wniosek został wniesiony za pomocą Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP).

Jak podniesiono w odpowiedzi z dnia 24 lipca 2019 r. organ uznał, iż:

1) kwestię udostępnienia informacji publicznych reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;

2) zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji;

3) wnioskowane dokumenty nie będą podlegały udostępnianiu w trybie u.d.i.p.; wynika to z faktu, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 ww. ustawy przyznał prymat obowiązującym już ustawom określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w tej ustawie tryb dostępu do informacji publicznej; ww. przepis stanowi bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi;

4) w postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzonych z udziałem społeczeństwa, organizacje ekologiczne są stronami postępowania, zatem dostęp do wskazanych we wniosku dokumentów, przysługuje im na mocy przepisów odrębnych; uprawnienie to wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności przepisu art. 28 ust. 4 ustawy, określającego kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa.

Zdaniem wnioskodawcy organ pozostaje w bezczynności albowiem od blisko dwóch miesięcy od złożenia wniosku w sprawie nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, jak również nie udzielił żądanych informacji publicznej. Z uwagi na to, niewątpliwie przekroczono terminy załatwienia sprawy, a organ nadal jest bezczynny.

W ocenie wnioskodawcy nie można podzielić argumentacji organu, zawartej w piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. Jest ona chybiona, a Wojewoda pominął istotny fakt, iż skarżący nie został formalnie dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a sama potencjalna możliwość partycypacji w postępowaniu nie daje uprawnień w postaci dostępu do akt sprawy administracyjnej.

Skarżący odwołując się do przepisów art. 44 ust. 1, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 31 § 4 k.p.a. wskazał, że postępowanie, którego dotyczył wniosek Skarżącego - w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: "Budowa drogi ekspresowej [...] L. - R., odcinek koniec obwodnicy K. węzeł "S. ", odc. 3: odcinek J. L. węzeł "J. " obecnie "J. L. P." bez węzła ÷ węzeł "L. O." obecnie "L. J." wraz z węzłem, długości ok. 8 km" było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Jednak, skarżący nie partycypował w tym postępowaniu, a po wydaniu decyzji Wojewody nr [...], znak: [...], korzystając ze swoich uprawnień złożył w dniu 2 sierpnia 2019 r. odwołanie od wspomnianego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest możliwe, jedynie w następstwie złożenia przez organizację ekologiczną wniosku, w którym wykaże ona swoje cele statutowe, ich związek z przedmiotem postępowania, a także okres działalności. Jedynie hipotetyczna możliwość partycypowania w danym postępowaniu nie daje uprawnień strony, co jest przecież oczywistością, której organ nie dostrzega. Stanowisko organu byłoby uzasadnione, gdyby skarżący został rzeczywiście i formalnie dopuszczony do udziału w opisanym postępowaniu. Wtedy, korzystałby z prawa strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania notatek, kopii lub odpisów, a także uzyskiwania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy. Natomiast, z uwagi na fakt braku uzyskania statusu podmiotu na prawach strony właściwym trybem udostępniania informacji publicznej skarżącemu była procedura zawarta w u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego bezczynność organu miała charakter rażący, za czym przemawiały następujące argumenty:

1) w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności - regulacje prawa i postępowania administracyjnego, w tym zakresie, naruszono w sposób oczywisty (wniosek złożony w dniu 12 lipca 2019 r. nie został rozpatrzony do chwili obecnej),

2) nie zachodzą żadne okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność,

3) organ zupełnie zlekceważył i zdeprecjonował żądanie Skarżącego,

4) działania oraz zaniechania organu pozbawione były jakiegokolwiek racjonalnego umotywowania,

5) bezczynność organu wystąpiła w sprawie o istotnym znaczeniu społecznym, a brak udostępniania żądanych informacji mógł wiązać się z zagrożeniem dla ochrony wartości prawa administracyjnego - m. in. ochrony przyrody, ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (dalej także jako: "organ") wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący błędnie ocenia, iż Wojewoda pozostał bezczynny, albowiem w odpowiedzi na wniosek z dnia 24 lipca 2019 r. wyjaśniono skarżącemu, że wnioskowane dokumenty nie będą podlegały udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 ww. ustawy przyznał prymat obowiązującym już ustawom określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w tej ustawie tryb dostępu do informacji publicznej. Ww. przepis stanowi bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzonych z udziałem społeczeństwa, organizacje ekologiczne są stronami postępowania, zatem dostęp do wskazanych we wniosku dokumentów, przysługuje skarżącemu na mocy przepisów odrębnych. Uprawnienie to wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności przepisy art. 28 ust. 4 ww. ustawy, określające kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa.

W dalszej kolejności organ podkreślił, że skarżący w dniu 28 lutego 2019 r. złożył do L. Urzędu Wojewódzkiego w L. wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony, do postępowania administracyjnego wymagającego udziału społeczeństwa, w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie drogi ekspresowej [...] L. - R., ode. koniec obw. K. - węzeł "S. M.. P." Część nr [...]: ode. realizacyjny K. (węzeł ". obecnie "K. P. - bez węzła - J. L. (węzeł: "K." obecnie "J. L. . P." - bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 18 km". W odpowiedzi na powyższe wystąpienie w piśmie z dnia 29 marca 2019 roku (sygn. [...]) skarżący został poinformowany, że Stowarzyszenie spełnia wymogi art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, może tym samym brać udział w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę dot. wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazanej we wniosku, na prawach strony. Udział organizacji w postępowaniu jest fakultatywny. Skarżący został ponadto poinformowany, że w sprawach o wydanie decyzji zrid strony informowane są o postępowaniu w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwaną specustawą drogową. Zgodnie z tym przepisem organ wysyła zawiadomienia zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak też o wydaniu decyzji strony postępowania oprócz wnioskodawcy, tj. właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej.

Jak stwierdził organ skarżący został powiadomiony, że zgodnie z art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ nie ma natomiast obowiązku przesyłania kopii dokumentów. Biorąc powyższe pod uwagę, argumentacja skarżącego, iż nie został formalnie dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie znajduje potwierdzenia.

W zakończeniu organ zwrócił także uwagę na to, że w analogicznej sytuacji, przy wydaniu decyzji Nr [...], znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi ekspresowej [...] L. - R., odc. koniec obwodnicy K. - węzeł "S. M.. P."; Część nr [...]: ode. realizacyjny K. (węzeł "S." obecnie "K. P. - bez węzła - J. L. (węzeł: "K. " obecnie "J. L. . P." - bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 18 km, skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony i reprezentowany przez Pełnomocnika, wykonał fotokopię interesujących go dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuję:

Skarga jest uzasadniona i w swej zasadniczej części podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezałatwienia jego wniosku z dnia 2 stycznia 2019 r., w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania kopii decyzji Wojewody nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowa drogi ekspresowej [...] L. - R., odcinek koniec obwodnicy K. węzeł "S. M.. P.", odc. 3: odcinek J. L. węzeł "J. " obecnie "J. L. P. " bez węzła ÷ węzeł ". " obecnie "L. J." wraz z węzłem, długości ok. 8 km" oraz kopii postanowienia uzgadniającego realizację przedsięwzięcia wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia 1. r., znak: [...]

Wniosek ten dotyczył zatem udostępnienia dokumentów wytworzonych w ramach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej [...] L. - R." na odcinku od węzła "J. L. P. " (bez samego węzła) do węzła "L. J." (wraz z tym węzłem), długości ok. 8 km.

Organ wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, że wnioskowane dokumenty nie podlegały udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy przyznał prymat obowiązującym już ustawom określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w tej ustawie tryb dostępu do informacji publicznej. Tym odrębnym trybem zdaniem organu był tryb określony w art. 73 k.p.a., za czym według organu przemawiać miała także treść art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko

W realiach niniejszej sprawy argumentacji takiej nie można podzielić.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. [...] tego prawa podmiotowego jest spoczywający na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji.

Ogólną zasadą wynikającą z Konstytucji i przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. - dalej także jako: "ustawy o dostępie do informacji publicznej " lub "u.d.i.p."), pozostaje zatem dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Wynikające z przepisów ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej nie mogą być wykładane rozszerzające. Przeciwnie przepisy te, jako wyjątki od zasady dostępu do informacji publicznej, interpretować należy ściśle.

Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

O ile zatem dostęp do określonych informacji i dokumentów uregulowany jest przepisami odrębnymi to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tego rodzaju przepisami szczególnymi wyłączającymi stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej są m.in. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym i art. 73 k.p.a., które w sposób kompleksowy normują zagadnienie dotyczące dostępu do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania.

Z przepisu art. 73 k.p.a. wynika, że dostęp do akt postępowania administracyjnego mają strony tego postępowania. A contrario oznacza to, że dostępu do akt postępowania administracyjnego w trybie art. 73 k.p.a. nie mają podmioty nie biorące udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Powyższe oznacza, że podmiot, który nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym ma prawo domagać się udostępnienia informacji publicznej w postaci wydanej w tym postępowaniu decyzji (innych wytworzonych tam dokumentów) na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w odniesieniu do jego osoby nie znajduje zastosowania odrębny tryb uzyskiwania informacji z akt postępowania administracyjnego z art. 73 k.p.a.

Odnosząc powyższe oceny do realiów przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wnioskodawca był uprawniony do żądania udostępnienia mu informacji publicznych, o których mowa we wniosku z dnia 12 lipca 2019 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem w dacie złożenia tego wniosku skarżący nie brał udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej [...] L. - R." na odcinku od węzła "J. L. P. " (bez samego węzła) do węzła "L. J." (wraz z tym węzłem).

Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadnia treść przywoływanego przez organ art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. - dalej jako: " u.i.o.ś.").

Jedyna różnica pomiędzy tym przepisem a normą art. 31 § 1 i 2 k.p.a. jest taka, że w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa, do wzięcia udziału w sprawie na prawach strony przez organizację ekologiczną wystarczające jest zgłoszenie przez organizację ekologiczną, o której mowa w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., chęci uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, podczas, gdy w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym niezbędne jest do tego wydanie przez organ administracji postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art 31 § 2 k.p.a.).

Przepis art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. nie statuuje natomiast zasady uczestnictwa organizacji ekologicznych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa z mocy samego prawa, co oznacza, że organizacje takie nie stają się stronami takiego postępowania już z chwilą jego wszczęcia.

Także więc w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa organizacje ekologiczne stają się uczestnikami takich postępowań na prawach strony dopiero z chwilą zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu na prawach strony.

Do czasu zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu organizacja ekologiczna nie bierze udziału w postępowaniu na prawach strony, co oznacza, że nie przysługuje jej również dostęp do akt administracyjnych w trybie art. 73 k.p.a.

W realiach przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (12 lipca 2019 r.) oraz w okresie 14 dni, w ciągu którego organ obowiązany był udostępnić żądane informacje (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), wnioskodawca nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej [...] L. - R." na odcinku od węzła "J. L. P." (bez samego węzła) do węzła "L. J." (wraz z tym węzłem).

Okoliczność taka wynika z twierdzeń skarżącego, co do których organ nie przedstawił dowodów przeciwnych.

Co więcej w istocie okoliczności takiej organ nawet nie zaprzeczył albowiem z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika jedynie, że skarżący uczestniczył w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydania innych decyzji administracyjnych niż decyzja nr [...], znak: [...] dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej [...] L. - R." na odcinku od węzła "J. L. P. (bez samego węzła) do węzła "L. J." (wraz z tym węzłem).

I tak wskazywany w odpowiedzi na skargę fakt złożenia przez wnioskodawcę w dniu 28 lutego 2019 r. wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony dotyczył postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie drogi ekspresowej [...] L. - R., ode. koniec obw. K. - węzeł "S. M.. P." Część nr [...]: ode. realizacyjny K. (węzeł "S. " obecnie "K. P. - bez węzła - J. L. (węzeł: ". " obecnie "J. L. . P. " - bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 18 km".

Powyższe wystąpienie dotyczyło zatem odcinka drogi ekspresowej od węzła "[...] [...]" (bez samego węzła) do węzła "J. L. P. " (bez tego węzła), długość ok. 18 km, a więc innego odcinka niż odcinek objęty decyzją nr [...], znak: [...], która obejmowała odcinek od węzła "J. L. P." (bez samego węzła) do węzła "L. " (wraz z tym węzłem), długość ok. 8 km.

Skoro w przypadku tych odcinków wydawane były odrębne decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej to powyższe oznacza, że w sprawach tych prowadzone były odrębne postępowania administracyjne. W takiej zaś sytuacji fakt uczestniczenia przez skarżącego na prawach strony w jednym z prowadzonych postępowań administracyjnych nie jest tożsamy z takim samym uczestnictwem w innym odrębnym postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli finalnie wszystkie te postępowania administracyjne służyły budowie tej samej drogi ekspresowej.

Analogicznie także wskazywane przez organ czynności podejmowane przez wnioskodawcę w sprawie zakończonej decyzją nr [...], znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi ekspresowej [...] L. - R., odc. koniec obwodnicy K. - węzeł "S. "; Część nr [...]: odc. realizacyjny K. (węzeł "S. obecnie "K. P. - bez węzła - J. L. (węzeł: "K. " obecnie "J. L. . P." - bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 18 km, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem dotyczą one innego postępowania niż postępowanie zakończone decyzją nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej S19 L. - R." na odcinku od węzła "J. L. P. (bez samego węzła) do węzła "L. J." (wraz z tym węzłem).

Z tych też wszystkich względów Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej objętych wnioskiem z dnia 12 lipca 2019 r.

W ocenie Sądu bowiem w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (12 lipca 2019 r.) oraz w okresie 14 dni, w ciągu którego organ obowiązany był udostępnić żądane informacje (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), wnioskodawca nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nr [...], znak: [...], wobec czego żądanych informacji należało udzielić mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie art. 73 k.p.a.

Zauważyć należy jednakże, że stan ten zmienił się w okresie późniejszym albowiem jak wynika z twierdzeń samego skarżącego w dniu 2 sierpnia 2019 r. złożył on odwołanie od decyzji Wojewody nr [...], znak: [...]

Złożenie takiego odwołania, do czego skarżący był uprawniony na podstawie art. 44 ust. 2 u.i.o.ś., jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu i oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Tym samym więc obecnie skarżącego uznać należy za podmiot uczestniczący na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...], znak: [...], co oznacza, że aktualnie dostęp skarżącego do informacji i akt przedmiotowego postępowania wyznaczają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które w sposób kompleksowy normują zagadnienie dotyczące dostępu do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania, w tym art. 73 k.p.a., a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe nie przekreśla tego, że w okresie, w którym organ obowiązany był załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ pozostawał w bezczynności, ale sprawia, że obecnie brak jest podstaw do nakazania organowi udostępnienia tej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Aktualnie bowiem dostęp wnioskodawcy do tych informacji, na zasadzie wyjątku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., odbywać powinien się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe Sąd nie uwzględnił skargi w części dotyczącej żądania zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2019 r.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

Bezczynność organu, o której mowa w przywołanym przepisie, przybiera postać kwalifikowaną, a więc musi mieć charakter oczywisty i rażący.

Rażąca bezczynność organu zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja, akt lub inna czynność organu zaniechana została na skutek rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa, tj. uchybień odnoszących się do regulacji prawnych istotnych i nieuzasadniających odmiennych ocen. W szczególności nie stanowi takiego uchybienia opowiedzenie się przez organ za jedną z możliwych interpretacji przepisów prawa. Co więcej w niniejszej sprawie organ nie zlekceważył wnioskodawcy, udzielił mu odpowiedzi na zgłoszony wniosek, jednakże działanie te - z uwagi na przedstawione wyżej wywody - uznać trzeba było za nieprawidłowe. Takie zachowanie organu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy.

Sąd nie uznał również za stosowe wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku. Orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które miałyby uzasadniać wymierzenie organowi grzywny, tym bardziej, że nie było przy tym podstaw do kwalifikowania bezczynności organu jako rażącej. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części należało oddalić.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Na koszty postępowania poniesione przez skarżącego składały się kwoty: [...] zł uiszczonego wpisu, [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, które ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Z tych wszystkich względów i na podstawie przywołanych powyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.