Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 623/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2013 r., nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.] - dalej: K.p.a.), którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, wydaną z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania T. R. pomocy w formie zasiłku okresowego.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 3 października 2012 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie m.in. zasiłku okresowego "z powodu braków środków na życie i leczenie". Oświadczył, że z tytułu świadczenia rentowego dysponuje jedynie kwotą 15,42 zł, ponieważ pozostałe środki zostały zablokowane przez bank A SA na poczet egzekucji komorniczych "z powodu zerwania umowy przez (...) Urząd Miejski w [...], jaka została zawarta dnia 14 listopada 2011 r."

Działający z upoważnienia Burmistrza Nysy Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie decyzją z 7grudnia 2012 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność i bezrobocie, oraz że prawo do świadczeń z pomocy społecznej "warunkuje kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ustawy", Burmistrz Nysy wyjaśnił także pojęcie dochodu w świetle ww. ustawy. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania stwierdził, że dochodem T. R. we wrześniu 2012 r. była renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 595,26 zł, która przekracza kryterium dochodowe o 53,26 zł, zatem wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku okresowego. Wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania we wrześniu 2012 r. była renta inwalidzka w wys. 595,26 zł i ze świadczenia rentowego są potrącane należności alimentacyjne. Podał, że beneficjent w miesiącu wrześniu 2012 r. nie uiścił opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Nie reguluje też opłat czynszowych, co doprowadziło do powstania zadłużenia (na dzień 30 czerwca 2012r. zadłużenie wynosiło 29 487,41 zł). Dalej organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę oświadczenie skarżącego, że z tytułu świadczenia rentowego dysponuje jedynie kwotą 15,42 zł, gdyż pozostałe środki zostały zablokowane przez bank na poczet egzekucji komorniczych "...z powodu zerwania umowy przez władze Urząd Miejski w [...], jaka została zawarta dnia 14 listopada 2011r.", pracownik socjalny podjął działania zmierzające do ustalenia, na poczet jakich zadłużeń zostało dokonane potrącenie komornicze z konta bankowego T. R. Stąd pismem z dnia 10 października 2012 r., zwrócił się do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z wnioskiem o przesłanie informacji na poczet jakich zadłużeń zostało dokonane potrącenie komornicze ze świadczeń emerytalno-rentowych T. R. w miesiącu wrześniu 2012 r. Odpowiadając zaś na powyższe pismo komornik wskazał, iż w dniu 28 września 2012 r. na jego konto wpłynęła kwota 437,44 zł. Poinformował też, że w dniu 6 września 2012 r. komornik A. U. przekazał na jego konto kwotę 467,66 zł, która została zaksięgowana do sprawy alimentacyjnej. W tej sytuacji pracownik socjalny w dniu 24 października 2012r. przesłał pismo do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] – A. U. z prośbą o przesłanie informacji odnośnie dokonanego w dniu 31 sierpnia 2012 r. zajęcia z konta bankowego T. R. kwoty 468,66 zł, jak i o wskazanie na poczet jakich zadłużeń dokonano potrącenia komorniczego w powyższej kwocie. Kancelaria Komornicza A. U. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe pytanie, informując iż na zasadzie art. 20 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komornik jest zobowiązany zachować w tajemnicy okoliczności sprawy, o których powziął wiadomość ze względu na wykonywanie czynności, a wszelkie informacje udzielane są jedynie stronom postępowania egzekucyjnego. Wobec tego zwrócono się do T. R. z prośbą o przesłanie zaświadczenia na poczet jakich zadłużeń (alimentacyjnych lub niealimentacyjnych) zostało dokonane potrącenie komornicze ze świadczeń emerytalno-rentowych w miesiącu wrześniu 2012 r. Poproszono beneficjenta o wyszczególnienie kwot potrąceń wraz z tytułem zajęć, jednocześnie informując, że zaświadczenie takie może uzyskać na miejscu w kancelarii komorniczej w dniu złożenia wniosku o udzielenie informacji. Odpowiadając na powyższe pismo skarżący poinformował, iż nie jest mu znana treść egzekucji, dlatego pismem z dnia 7 listopada 2012 r. ponownie zwrócono się do beneficjenta z prośbą o przesłanie zaświadczenia o dokonanym w miesiącu wrześniu 2012 r. zajęciu komorniczym wskazując, iż zaświadczenie takie może uzyskać na miejscu w kancelarii komorniczej, gdyż wszelkie informacje udzielane są jedynie stronom postępowania egzekucyjnego. Skarżący ponownie wyjasnił, iż nie jest mu znana okoliczność na jaki poczet została dokonana egzekucja i blokada konta bankowego, jak też nie dostarczył organowi żądanego zaświadczenia. Stąd 16 listopada 2012 r . pracownik socjalny udał się do T. R. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W trakcie przeprowadzania wywiadu beneficjent sporządził upoważnienie dla pracownika socjalnego zmierzające do pozyskiwania informacji na temat dokonywanych egzekucji komorniczych ze świadczeń klienta. Przy czym pracownik poinformował klienta, że jedynie upoważnienie potwierdzone notarialnie będzie respektowane w kancelarii komorniczej. Jak wyjaśnił organ, pracownik socjalny udał się do komornika – P. P. z upoważnieniem od T. R., które jednak nie zostało przyjęte z uwagi na brak notarialnego potwierdzenia upoważnienia. Organ wskazał, że do Ośrodka wpłynęła odpowiedź z kancelarii komorniczej P. P., z której wynikało iż w dniu 28 września 2012 r. z zajętego świadczenia T. R. wpłynęła kwota w wysokości 437,44 zł. Natomiast 6 września 2012 r. komornik – A. U. wskazał, że na jego konto przekazano kwotę 467,66 zł pomniejszoną o 1,00 zł za przelew bankowy z tytułu zajęcia rachunku bankowego zajętą w dniu 31 sierpnia 2012 r. z rachunku bankowego T. R. Powyższe kwoty zostały zaksięgowane do sprawy alimentacyjnej. Organ podał, że z informacji uzyskanych w kancelarii komorniczej wynika, iż w aktach kancelarii nie znajdują się żadne dokumenty, potwierdzające zajęcie konta bankowego T. R. w miesiącu wrześniu 2012 r. Stąd ustalono, iż dochodem beneficjenta w miesiącu wrześniu 2012 r. była renta z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 595,26 zł.

Dalej organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej warunkuje kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które dla T. R., jako osoby samotnie gospodarującej wynosi, 542 zł. Jednym z warunków kwalifikujących do przyznania zasiłku okresowego z pomocy społecznej jest spełnianie kryterium dochodowego. Ustalony dochód przekracza kryterium dochodowe o 53,26 zł. W związku z powyższym ww. nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku okresowego. Organ wywiódł, że osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Ze względu na ograniczony budżet, jakim dysponuje tut. Ośrodek, przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o pomoc oraz od wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych tut. Ośrodek musi rozdzielać posiadane fundusze pomiędzy liczbę osób najbardziej potrzebujących wsparcia i nie może zabezpieczyć potrzeb wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Jednocześnie organ zaznaczył, że w miesiącu listopadzie 2012 r. wpłynęło 637 podań o udzielenie pomocy, a w miesiącu grudniu 2012r. (na dzień wydawania decyzji tj. 7 grudnia 2012 r.) - 410 podań. W 2012 r. Ośrodek otrzymał na zasiłki okresowe kwotę 1.793.000 zł. Z tej formy pomocy korzysta około 1050 rodzin i osób.

W odwołaniu od decyzji T. R. wywiódł, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, oraz że pozbawiono go "pomocy tytułem usług opiekuńczych, jak również prawa do ustawowego jednego ciepłego posiłku dziennie oraz talonów żywnościowych". Wskazał, że organ odstąpił od zajęcia stanowiska w kwestii rozważenia jego sytuacji na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania pomocy "w formie zasiłku okresowego na zakup żywności, środków higienicznych i na dokonanie opłat, nie wskazując jak ma rozdysponować posiadane środki na wymienione cele". Odwołujący podkreślił, iż jest "obciążony wyrokiem o eksmisję i ma nakaz opuszczenia mieszkania", zaś organ nie wyjaśnia, jakie działania w związku tym zamierza wobec niego podjąć. Dodał, że organ "lakonicznie wspomina o jakiś świadczeniach na rzecz innych osób, z jakich to suchych danych nic nie wynika, ponieważ nie stanowią faktycznego udokumentowanego stanu rzeczowego w przedmiocie sprawy". Poza tym podniósł, że w okresie, gdy na terenie gminy występowało bardzo duże bezrobocie, otrzymywał wyższą pomoc niż obecnie, kiedy wskaźnik bezrobocia zmalał. Argumentował, iż przydzielane mu opiekunki "są instruowane, że mają swoją pracę wykonywać tak, aby mienie skarżącego stopniowo było dewastowane, a nadto skarżący ma być uznany w otaczającym go środowisku za osobę niezrównoważoną psychicznie". Podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę wcześniejszych wyroków WSA w Opolu i "stanowisk" SKO w Opolu i bezprawnie powołuje się na orzecznictwo sądowe nie mające związku z obowiązującą ustawą o pomocy społecznej.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swojej rozstrzygnięcie, na wstępie Kolegium podniosło, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm., dalej: ustawa lub ustawa o pomocy społecznej), celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacji gdy obywatele nie mogą samodzielnie podołać określonym problemom. Zaznaczyło, że w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy wskazano, że rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Argumentowało, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Podało, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2012 r. ustalono, że od 1 października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia).

Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, tudzież kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). Do ustalonego w ten sposób dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4).

Kolegium stwierdziło, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1 ustawy), zaś w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 14). Do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy zasiłek okresowy (art. 36 pkt 1 lit. b ustawy). Zasiłek ten przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 38 ust. 1 pkt 1). Odnosząc powyższe uregulowania prawne dostrzegło, że bezsporny w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, iż T. R. jest osobą niepełnosprawną, o czym świadczy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie została natomiast spełniona druga przesłanka warunkująca otrzymanie żądanej pomocy, bowiem we wrześniu 2012 r. dochód strony w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego po potrąceniach wyniósł 595,26 zł (dowód: zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z 10 września 2012 r.), przekraczając kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy, wynoszące 542 zł.

Na skutek wniosku o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SO/Op 13/17, przyznano T. R. prawo pomocy w formie ustanowienia adwokata oraz umorzono postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2013 r.

Jednocześnie złożył skargę na tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...], wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w ramach przyznanego prawa pomocy według norm przypisanych. Skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zarzucił naruszenie przepisów K.p.a., tj.: art. 7 i art. 8, art. 11 w zw. z art. 12 w zw. z art. 107 § 1 pkt 1 i 3 poprzez powierzchowne, mało wnikliwe prowadzenie postępowania administracyjnego bez uwzględnienia słusznego, społecznego interesu obywatela, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Kolegium, którego brzmienie nie wypełnia obowiązku rozważenia podstawy faktycznej i prawnej, ponieważ organ nie rozważał ani potrzeby, ani możliwości, ani konieczności zastosowania art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, chociaż z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynikało wprost, że skarżący jest w trudnej sytuacji finansowej i zachodzą szczególne okoliczności w jego sprawie, takie jak, że w stosunku do wynagrodzenia skarżącego prowadzona jest egzekucja komornicza, skarżący jest niepełnosprawny, trwale niezdolny do pracy a wobec jego osoby orzeczono nakaz eksmisji, które to okoliczności powodowały, że organy administracyjne były zobowiązane zbadać w oparciu o uznanie administracyjne zasadność przyznania skarżącemu zasiłku celowego mając na uwadze treść przepisów wyższego rzędu w szczególności art. 75 ust. 1, art. 68 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 30 w zw. z art. 20 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego podał, że wprawdzie Kolegium potwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 7 pkt 5 i 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że skarżący przekracza kryterium dochodowe o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej i jest osobą niepełnosprawną, w trudnych warunkach materialnych, trwale niezdolną do pracy, a jego dochody są pomniejszane o prowadzoną w stosunku do skarżącego egzekucję komorniczą. Organy miały też świadomość, że na skarżącym ciąży nakaz eksmisji a jego stan zdrowia wymaga pomocy osób trzecich. Pomimo posiadania tych informacji, organy administracyjne prowadziły sprawę skarżącego powierzchownie z naruszeniem zasady, że organy administracyjne prowadzą postępowanie w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela. Wyrazem takiego stanowiska jest zawarte w uzasadnieniu lakoniczne podanie brzmienia przepisu art. 32 ustawy o pomocy społecznej w taki sposób, by wytworzyć wrażenie, że zasiłek okresowy jest świadczeniem szczególnym i przysługuje jedynie wtedy, gdy zostanie spełnione kryterium dochodowe, podczas gdy art. 32 ustawy o pomocy społecznej wymienia jedynie otwarty zbiór aksjomatów warunkujących możliwość ubiegania się o zasiłek okresowy. Ta powierzchowność w prowadzeniu sprawy skarżącego doprowadziła, że organy administracyjne nie rozważały przez co pominęły ocenę podstawy prawnej przyznania świadczenia na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący dostrzegł, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. organy administracyjne są zobowiązane w sprawie działać wnikliwie zmierzając do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie organy nie działały zarówno wnikliwe, jak i szybko, a ponadto nie zmierzały do wyjaśnienia sprawy celem ustalenia zakresu potrzeb pomocy społecznej skarżącego. Podczas gdy zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy prawo o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy. Wskazując na powinności organów wynikające z art. 6, 7 i 12 K.p.a. wywiódł, że organy administracyjne nie są zwolnione z obowiązku uzasadnienia braku możliwości zastosowania wobec skarżącego uznania administracyjnego na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego, przesłanki decyzji uznaniowej wymagają każdorazowo indywidualnej wykładni i podlegają ocenie w ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności. W tym kontekście organy administracyjne jednak nie zbadały, czy skarżący będzie w stanie egzystować bez pomocy w formie zasiłku okresowego. W tym kontekście dostrzegł, że istnieją w porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej normy wyższego rzędu, które nakazują organom publicznym podejmować działania celem zapewnienia bytu czy leczenia obywatelowi, zobowiązując władze publiczne do zapewnienia mu niezbywalnej godności, np. art. 75 ust. 1, art. 68 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 30 w zw. z art. 20 Konstytucji RP. W tej sytuacji, wyjaśniając właściwie i wszechstronnie sprawę organy administracyjne były zobowiązane do zbadania czy w zaistniałym przypadku, mając na uwadze otrzymane informacje w postaci nakazu eksmisji, zajęć komorniczych, trwałej niezdolności do pracy, konieczności pomocy osób trzecich nie występują szczególne okoliczności powodujące, że pomimo niespełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego, zasługuje on na przyznanie zasiłku okresowego. W odniesieniu do tego stwierdził, że wymienione okoliczności oraz fakt braku ich rozważenia przez organ administracyjny sprawa powinna być rozpoznana przez organ administracyjny ponownie. Z uwagi na to, że wskazanymi wyżej błędami dotknięta jest zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, konieczne jest uchylenie obu decyzji celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez te organy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi - o jej oddalenie. Kolegium odnotowało, że skarga została wniesiona przez pełnomocnika z uchybieniem ustawowego terminu, zaś odnośnie żądania uchylenia decyzji stwierdziło, że podtrzymuje w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 623/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Rozpatrując skargę Sąd nie stwierdził, aby wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego.

Trafnie organy uznały i przyjęły, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. - dalej: ustawa lub ustawa o pomocy społecznej) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego m.in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie.

Stosownie do art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby.

Art. 38 ust. 4 ustawy przewiduje, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20,00 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy).

Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Zgodnie z owym przepisem prawa, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", (...) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) ustalono, że kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie została oparta na zasadzie powszechności.

W myśl art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Przepis ten w ust. 4 stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Powyższe regulacje wskazują, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są zamknięte na gruncie ustawy o pomocy społecznej.

Odnotować należy, że pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 K.p.a.

Przechodząc w tym miejscu do kwestii ustalonego przez organy dochodu skarżącego, nie budzi wątpliwości Sądu, iż miesięczny dochód jakim dysponuje przekracza obowiązujące kryterium dochodowe, tym samym okoliczność ta uprawniała organ do wydania decyzji odmawiającej przyznania przedmiotowego świadczenia. Źródłem utrzymania strony we wrześniu 2012 r., a więc w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, była renta w wysokości brutto 979,15 zł (zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 10 września 2012 r.) oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 195,67 zł. Ze świadczenia tego zostało dokonane potrącenie w kwocie 437,44 zł. Po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 142,12 zł, kwota wypłaty dokonanej przez ZUS wyniosła 595,26 zł. Właściwie zatem organy obu instancji uznały, że dochodem strony we wskazanym okresie była renta w tej wysokości, bowiem przy świadczeniu rentowym realizowane są potrącenia tytułem należności alimentacyjnych w wysokości 437,44 zł. Zauważyć trzeba, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej warunkuje kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które dla T. R., jako osoby samotnie gospodarującej, wynosi 542 zł. Jednym z warunków kwalifikujących do przyznania zasiłku okresowego z pomocy społecznej jest spełnianie kryterium dochodowego. Zatem ww. dochód przekracza kryterium dochodowe o 53,26 zł. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych prawidłowo organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego dotyczącego września 2012 r., skoro w tym czasie miesięczny dochód skarżącego przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, iż organy administracyjne nie rozważały przyznania skarżącemu świadczenia, o którym mowa w art. 41 "ust. 2" ustawy o pomocy społecznej, przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji podejmując decyzję, wprawdzie nie uczynił tego wprost, jednakże miał na względzie sytuację skarżącego w kontekście przesłanki wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, trafnie uznając, że w rozpatrywanej sprawie okoliczność taka nie występuje.

Głównymi przesłankami udzielenia świadczeń normowanych w art. 41 ustawy są: przekroczenie kryterium dochodowego i wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie sądowym "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek wyrazisty, odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, LEX nr 1080954). Przykładowo za szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane: spłata zadłużenia, opłacenie rachunku za gaz, brak środków na bieżące wydatki, uregulowanie opłat za pobyt w domu studenckim, zapłata kary za przejazd środkami komunikacji. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 ustawy powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna, ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Trzeba podkreślić, że powołując się na szczególne przypadki, organ może przyznać pomoc w trybie art. 41 ustawy jedynie osobom przekraczającym kryteria dochodowe. Wynika to z treści powołanego przepisu. Analizowane świadczenia muszą być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Ich przyznanie wymaga wnikliwej oceny. Organ udziela tu bowiem pomocy osobom niespełniającym ogólnych kryteriów jej otrzymania. Sytuacja materialna tych osób jest na tyle dobra, że powinny samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Ich ocena musi przebiegać w świetle ogólnych zasad udzielania pomocy, tj. art. 2 i 3 ustawy.

W odniesieniu do powyższego przypomnieć trzeba, że we wniosku o pomoc skarżący podał, że otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 15,42 zł, gdyż pozostałe środki zostały zablokowane przez bank na poczet egzekucji komorniczych "z powodu zerwania umowy przez władze Urząd Miejski w [...], jaka została zawarta dnia 14 listopada 2011r." Tymczasem przeprowadzone postępowanie w tym zakresie nie potwierdziło tej okoliczności. Organ w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśnił, na podstawie informacji udzielonej przez dwóch Komorników Sądowych przy Sądzie Rejonowym w [...], że w sierpniu 2012 r. na poczet alimentów ze świadczenia rentowego zajęto w dniu 30 sierpnia 2012 r. kwotę 467,66 zł, zaś w dniu 28 września 2012 r. z zajętego świadczenia T. R. wpłynęła kwota w wys. 437,44 zł. Powyższe kwoty zostały zaksięgowane do sprawy alimentacyjnej. Poza tym z informacji uzyskanych w kancelarii komorniczej wynikało, iż w aktach kancelarii nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające zajęcie konta bankowego T. R. w miesiącu wrześniu 2012 r. Wobec powyższego zasadnie organ przyjął, iż dochodem skarżącego w miesiącu wrześniu 2012 r. była renta z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 595,26, a nie 15,42 zł, zatem nie wystąpiła wskazana przez skarżącego sytuacja pozbawienia go przez bank środków na życie.

Trzeba przyznać rację skarżącemu, że uzasadnienie Kolegium nie wyczerpuje wymogów art. 107 § 3 K.p.a., jednak należy mieć na uwadze, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której szczegółowo przedstawiono ocenę prawną i faktyczną podjętego rozstrzygnięcia.

Wyjaśnienia również wymaga, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z dnia: 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/17 i 8 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2886/13).

Reasumując, niewątpliwie skarżący jest osobą niepełnosprawną, o czym świadczy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie została spełniona druga przesłanka warunkująca otrzymanie żądanej pomocy, bowiem we wrześniu 2012 r. dochód w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego po potrąceniach wyniósł 595,26 zł, przekraczając kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy, wynoszące 542 zł. Skarżący nie wykazał też, iż jego sytuacja miała charakter szczególnie uzasadnionego przypadku.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności obu decyzji nie potwierdziła, aby przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu, decyzje te odpowiadają przepisom prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nie naruszają bowiem one w sposób istotny zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W tej sytuacji, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.