Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 813/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58-59, art. 64 § 1i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1089/21 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 lutego 2021 r., nr DL.WIIPO.410.2906.2020/PP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., IV SA/Wa 1089/21, w wyniku rozpoznania skargi J. B., uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 19 lutego 2021 r. nr DL.WIIPO.410.2906.2020/PP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 9 stycznia 2020 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych postanowił pozostawić bez rozpoznania złożony przez J. B., obywatela Republiki X., wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie wobec wystąpienia przez cudzoziemca podaniem z 24 lutego 2020 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku postanowieniem z 4 marca 2020 r. nr WSOC.V.6151.6785.2019.50, działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., powyższe żądanie rozpatrzył negatywnie, stwierdzając, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił niemożności dokonania wymaganej czynności w terminie, a przy tym wraz z wniesieniem prośby nie dopełnił, pomimo takiego obowiązku, czynności, dla której określony był termin, jak też uchybił siedmiodniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego przez J. B. SUdSC postanowieniem z 19 lutego 2021 r. na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 105 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, SUdSC wyjaśnił, że stwierdzona bezprzedmiotowość postępowania jest wynikiem przyjęcia, iż jakkolwiek dotychczasowa praktyka administracyjna organu opierała się na uznawaniu, że termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter zawity, tym niemniej w ślad za dominującym od dłuższego okresu orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego musiała ona ulec zmianie, czego następstwem jest stwierdzenie, że ww. termin jest terminem instrukcyjnym. W przypadku jego uchybienia pismo powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, z tym jednak zastrzeżeniem, że termin jego wniesienia powinien być liczony o daty wniesienia pisma uzupełniającego braki.

J. B. złożył skargę na powyższe postanowienie SUdSC z 19 lutego 2021 r., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, pomimo że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie stało się bezprzedmiotowe; 2) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, pomimo że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do dokonania przedmiotowej czynności nastąpiło bez jego winy oraz dopełnił czynności, dla której określony był termin; 3) art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego niespełniającego wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności przez niewyjaśnienie, dlaczego organ uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, podczas gdy od przywrócenia terminu zależy to, czy postępowanie wszczęte 8 listopada 2019 r. w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia będzie kontynuowane i czy jego pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej będzie legalny; 3) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia w terminie ponad 10 miesięcy od otrzymania zażalenia skarżącego, niepowiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu jej załatwienia, a następnie wydanie zaskarżonego postanowienia bezpośrednio po wpłynięciu ponaglenia skarżącego na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie, co mogło spowodować pobieżne zapoznanie się przez organ ze sprawą oraz bezpodstawne stwierdzenie bezprzedmiotowości przywracania skarżącemu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy.

W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowany akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd I instancji wskazał, że okolicznością niesporną pozostaje w sprawie, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący złożył 8 listopada 2019 r., przebywając w tym czasie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy nr [...], wydanej przez konsula w Y., ważnej do 3 lutego 2020 r. Zatem w tej dacie niewątpliwie spełniał warunki dotyczące terminu złożenia wniosku. Jednakże na skutek okoliczności będących przedmiotem wyjaśnienia w toku postępowania dotyczącego przywrócenia terminu skarżący zareagował na wezwanie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego do uzupełnienia braków wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dopiero przy piśmie z 24 lutego 2020 r., a zatem już po upływie terminu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe spowoduje wydanie decyzji odmawiającej udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c., co wynika z art. 105 ust. 1 u.c. Zdaniem Sądu I instancji, wzgląd na powyższe prowadzi do wniosku, że nie można się zgodzić z przedstawionym przez SUdSC stanowiskiem, jakoby prowadzenie postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje bezprzedmiotowe, a co za tym idzie zaistniały w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania. Kwestia zaistnienia przesłanek do przywrócenia bądź odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku ma bezpośrednie przełożenie na to, czy wniosek cudzoziemca zostanie uznany za złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 105 ust. 1 u.c., czy też nie. Niewystarczające dla obrony praw skarżącego starającego się o uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy jest wskazywanie w zaskarżonym postanowieniu, że jego sprawa zostanie merytorycznie rozpoznana z tym zastrzeżeniem, że termin wniesienia podania cudzoziemca powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki. Przyjęcie takiego założenia doprowadzi bowiem do automatycznej odmowy udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia, pomimo że przyczyny wydłużenia terminu uzupełnienia braków wniosku mogły być niezależne od postawy cudzoziemca, czego Sąd, jak wyjaśnił, nie przesądza. Zdaniem Sądu I instancji, charakter terminu prawa materialnego, jakim jest wskazany w art. 105 ust. 1 u.c. termin złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wymusza odmienne niż zaprezentowane przez organ podejście do charakteru terminu wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ skutek wypływający z jego ewentualnego niedochowania prowadzi do niemożności ponownego, poprawnego złożenia przez cudzoziemca wniosku. Z tej przyczyny zgodzić się należało z zarzutem skargi, że w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania prowadząca do jego umorzenia.

SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 105 § 1 i art. 64 § 2, jak również art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 i 2, art. 126, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1 i art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. poprzez błędne przypisanie SUdSC mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 105 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., do czego doszło skutkiem przyjęcia błędnej oceny, że termin na uzupełnienie braków formalnych podania wyznaczony przez organ administracji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. może podlegać przywróceniu z zastosowaniem art. 58 i art. 59 k.p.a., a zatem postępowanie dotyczące przywrócenia tego terminu nie jest bezprzedmiotowe oraz że za dopuszczalnością jego przywrócenia może przemawiać "charakter terminu prawa materialnego", jakim jest termin wskazany w art. 105 ust. 1 u.c. oraz konsekwencje wynikające z art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c., podczas gdy w świetle utrwalonych poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowym ww. termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem instrukcyjnym, a zatem do tego terminu nie mogły mieć zastosowania przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. i wobec powyższego całe postępowanie incydentalne w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy było bezprzedmiotowe, a zatem organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a. prawidłowo orzekł o uchyleniu w całości postanowienia z 4 marca 2020 r. i umorzeniu w całości postępowania I instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 105 § 1 oraz art. 58 i art. 59 k.p.a., jak również w zw. z art. 105 ust. 1 i art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej odnośnie do dopuszczalności przywrócenia terminu wyznaczonego przez organ administracji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., z zastosowaniem art. 58 i art. 59 k.p.a., do czego doszło wskutek:

- błędnego założenia, że charakter terminu prawa materialnego, jakim jest wskazany w art. 105 ust. 1 u.c. termin złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wymusza przyjęcie założenia o dopuszczalności przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. w sprawie z wniosku o udzielenie takiego zezwolenia,

- błędnego założenia, że materialnoprawne skutki zachodzące w niektórych sprawach w związku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., mogą uzasadniać przyjęcie założenia o dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy,

- błędnego założenia, że spóźnione uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skutkujące przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 105 ust. 1 u.c., prowadzi każdorazowo do wystąpienia negatywnych skutków dla strony oraz że przepisy regulujące kwestie udzielania zezwoleń na pobyt czasowy z uwagi na treść art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. w każdym przypadku wykluczają pozytywne załatwienie sprawy cudzoziemca,

- błędnego przyjęcia, że w zaskarżonym postanowieniu SUdSC wskazał, że sprawa skarżącego zostanie merytorycznie rozpoznana,

- nieuwzględnienia konsekwencji wynikających z faktu pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, jak również nieuwzględnienia istnienia właściwych środków zaskarżenia służących kwestionowaniu prawidłowości ww. czynności, która to błędna ocena prawna doprowadziła Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia i sformułowania wadliwych wskazań co do dalszego toku postępowania, polegających na nakazaniu ponownego rozpatrzenia zażalenia skarżącego i dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia polegającej na odniesieniu się do sprawy w sposób merytoryczny, podczas gdy do terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., nie mają zastosowania przepisy o przywróceniu terminów (art. 58 i 59 k.p.a.) i wobec powyższego całe postępowanie incydentalne w sprawie przywrócenia tego terminu jest bezprzedmiotowe, w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie twierdził, że wniosek skarżącego zostanie merytorycznie rozpoznany, a skarżący kwestionujący de facto prawidłowość pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania miał możliwość wniesienia ponaglenia i następnie skargi na bezczynność organu I instancji.

II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 105 ust. 1 w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. polegającą na przyjęciu w oparciu o brzmienie ww. przepisów błędnego założenia, że materialnoprawny charakter terminu, o którym mowa w art. 105 ust. 1 u.c., w związku z materialnoprawnymi konsekwencjami jego niedochowania, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c., wymuszają przyjęcie poglądu odnośnie do dopuszczalności przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. w odniesieniu do braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy:

- art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. nie będzie miał zastosowania w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a jego zastosowanie jest w konkretnych przypadkach wyłączone na mocy art. 141, art. 165 ust. 1, art. 165 ust. 4, art. 178, art. 184, czy art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 u.c., a zatem w poszczególnych sprawach możliwe jest uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy nawet w przypadku złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia w okresie nielegalnego pobytu w Polsce,

- w pozostałych przypadkach zastosowanie do konkretnego cudzoziemca art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. będzie zależało od stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie, wobec czego sam brak możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie prowadzi każdorazowo do skutku w postaci braku możliwości uzyskania takiego zezwolenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając równocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

W świetle podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i wspierającej je argumentacji spornością w kontrolowanej sprawie została objęta kwestia tego, czy w przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., znajdują zastosowanie przepisy o jego przywróceniu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. Odpowiedź na powyższe pytanie determinuje w sposób bezpośredni ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku, jako że w poddanym kontroli przez Sąd I instancji postanowieniu z 19 lutego 2021 r. SUdSC uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oparł na założeniu, że powyższy termin nie podlega przywróceniu, natomiast Sąd I instancji stanowisko to zakwestionował, przyjmując, iż organ zażaleniowy nie powinien postępowania zakończyć aktem formalnym, ale zobowiązany był ocenić merytorycznie zgłoszone przez cudzoziemca żądanie. Powyższy wniosek, na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni poprawny, albowiem termin, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter przywracalny, toteż w sytuacji jego niedochowania i równoczesnego zwrócenia się przez skarżącego o jego przywrócenie (pismo z 24 lutego 2020 r., k. 56) organ nie mógł traktować kwestii procesowej wynikłej ze zgłoszonego żądania jako bezprzedmiotowej, do której zastosowanie powinna znaleźć norma art. 105 § 1 w zw. z art. 126 oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a.

Nie stanowi przedmiotu sporu, że czynności procesowe dokonywane przez podmioty postępowania administracyjnego muszą spełniać określone wymagania przewidziane przez przepisy prawa administracyjnego procesowego, aby mogły wywoływać określone skutki procesowe. Takim wymogiem jest między innymi czas dokonania takiej czynności. Terminem procesowym jest termin określony w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, przewidziany do dokonania danej czynności procesowej. Termin procesowy wywołuje skutki w płaszczyźnie procesowej, uzależniając skuteczność czynności procesowych od jego zachowania. Jego uchybienie skutkuje bezskutecznością czynności procesowej. W przypadku terminów procesowych możliwe jest jednakże przeciwdziałanie negatywnym skutkom uchybienia terminu poprzez dopuszczenie jego przywrócenia, chyba że taka możliwość jest wyłączona. Terminy procesowe, jak się przyjmuje, mogą mieć charakter terminów ustawowych, gdy ich długość określają przepisy prawa, jak też stanowić terminy urzędowe, które podlegają wyznaczeniu przez organ administracji publicznej. Organ te ostatnie terminy, w przeciwieństwie do terminów ustawowych, może skracać albo przedłużać w razie takiej potrzeby. Możliwość zgłoszenia przez stronę wniosku o przedłużenie terminu urzędowego, zanim termin ten upłynie, nie oznacza, że traktować go należy jako termin niestanowczy, tj. taki, którego uchybienie nie powoduje skutków określonych w przepisach. Z powyższego powodu podlegają one przywracaniu stosownie do zasad wyznaczonych w art. 58-59 k.p.a. Pod tym względem terminy stanowcze należy odróżnić od terminów instrukcyjnych (niestanowczych), których przekroczenie nie powoduje bezpośrednich skutków w postępowaniu administracyjnym. Zasadą ogólną w postępowaniu administracyjnym pozostaje, że celem instytucji przywrócenia terminu jest zapewnienie stronie ochrony przed negatywnymi skutkami braku dopełnienia określonej czynności procesowej, z czym zespolona jest reguła, zgodnie z którą terminy procesowe ustanowione do dokonania czynności procesowej przez stronę są terminami przywracalnymi, chyba że przepisy k.p.a. (art. 58 § 3 k.p.a.) stanowią inaczej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 391; H. Knysiak-Sudyka [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 3. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2021, s. 263 i n.).

Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, niż te, które wymienia art. 64 § 1 k.p.a., należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zamieszczona w powyższym przepisie regulacja dotyczy podań stanowiących wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wszelkich innych podań wnoszonych w toku tego postępowania. Ustawodawca przyjął, że skutek polegający na pozostawieniu podania bez rozpoznania aktualizuje się dopiero po upływie wyznaczonego przez organ terminu do usunięcia braków. Sposób określenia w art. 64 § 2 k.p.a. terminu 7-dniowego do uzupełnienia braków formalnych podania do momentu zmiany przepisu na mocy art. 1 pkt 14 ustawy dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) kazał uznawać go za termin ustawowy, natomiast po nowelizacji art. 64 § 2 k.p.a. przybrał charakter terminu minimalnego, który dookreślony powinien być przez organ administracji publicznej. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że takie działanie ustawodawcy świadczy o zamiarze umożliwienia organowi administracji dostosowania długości terminu usunięcia braków podania do okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności określenia go z uwzględnieniem czasu, jaki może być rzeczywiście potrzebny do uzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości podania (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 3090/20). W piśmiennictwie zauważono w tym kontekście, że konsekwencją obowiązywania sztywnego terminu do uzupełnienia braków formalnych podania było występowanie przez strony z prośbą o przywrócenie tego terminu i nowa regulacja prawna może tejże sytuacji zapobiec (por. B. Adamiak, op. cit., s. 436). Jej zapobieżenie nie może być jednakże traktowane jako równoważne uniemożliwieniu jej wystąpienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, że wyznaczenie terminu zostało pozostawione organowi oznacza bowiem, iż stał się on zasadniczo terminem urzędowym, nie powoduje to jednak, iż termin do uzupełnienia braków podania stracił przez tę zmianę cechy terminu procesowego stanowczego, który służąc dokonaniu przez stronę czynności procesowej, może podlegać przywróceniu w razie, gdy dojdzie do jego uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym prezentowane w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, zgodnie z którym art. 58-59 k.p.a. ma zastosowanie do terminów, o których mowa w art. 57 k.p.a. i nie zachodzą warunki, by termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. traktować w sposób odmienny (por. wyroki NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 26/22, II OSK 169/22, II OSK 185/22 i 421/22; wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 2874/21; wyrok NSA z 6 września 2022 r., II OSK 57/22). Nie inaczej kwestia ta jest oceniana w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, op. cit., s. 838; J. Wyporska-Frankiewicz, Pozostawienie podania bez rozpoznania w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a standardy współczesnej administracji [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, red. Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka, M. Stahl, Warszawa 2019, s. 454; E. Klat-Górska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. E. Klat-Górska, A. Mudrecki, Gdańsk 2018, s. 344).

Brak jest uzasadnionych podstaw, mając na uwadze konstrukcję art. 64 § 2 k.p.a. i skutki, jakie wywiera niezachowanie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, by nadawać temu terminowi cechy terminu instrukcyjnego, jeżeli nie może budzić wątpliwości, że wyznaczenie terminu usunięcia braków formalnych podania nie może być sprowadzone do zapewnienia sprawności postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że do kategorii terminów instrukcyjnych (niestanowczych), do których nie odnosi się regulacja art. 58-59 k.p.a., zalicza się, co do zasady, terminy o charakterze porządkowym, których naruszenie nie powoduje bezpośrednich skutków w postępowaniu administracyjnym, a ich wyznaczenie służy zasadniczo zabezpieczeniu toku czynności. Uchybienie tego rodzaju terminowi przez organ (np. terminowi określonemu w art. 37 § 4, art. 49b § 1, czy też art. 217 § 2 k.p.a.) nie daje podstawy do zakwestionowania przez stronę podejmowanego przez organ działania, ponieważ niezachowanie tego terminu nie powoduje wadliwości czynności ograniczonej tym terminem poprzez uznanie jej za nieskuteczną. Podobnie rzecz się ma z niezachowaniem terminu instrukcyjnego przez stronę. Przykładami takich terminów jest termin wyznaczony do stawienia się przez stronę w siedzibie organu, termin złożenia przez stronę dokumentu, do przedstawienia którego została ona wezwana (art. 54 § 1 pkt 5 k.p.a.), czy też termin wyznaczony na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 79a § 2 k.p.a.). Jeżeli kryterium różnicującym na gruncie k.p.a. terminy procesowe stanowcze i terminy niestanowcze (instrukcyjne) jest nieprzekraczalność terminu wyrażająca się w ujmowaniu przez przepis czynności procesowej podjętej po terminie jako bezskutecznej, to nie powinna nasuwać wątpliwości teza, że art. 64 § 2 k.p.a. jednoznacznie takie następstwo wiąże z zaniechaniem dokonania przez wnoszącego podanie w terminie czynności objętej wezwaniem, zobowiązując organ do pozostawienia podania bez rozpoznania. Odnośnie do terminów instrukcyjnych trafnie wskazuje się, że ocena możliwości stosowania względem nich instytucji przywrócenia terminu powinna mieć na uwadze już samą niecelowość posłużenia się tym instrumentem, gdyż niezależnie od konsekwencji, jakie może wywoływać niedochowanie terminu instrukcyjnego, termin ten wyznacza ramy podjęcia działań, których natura odróżnia je od czynności procesowych kształtujących bieg postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 260). Naczelny Sąd Administracyjny to zapatrywanie w całości podziela.

Nie można nie dostrzegać, że jakkolwiek pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi czynność materialno-techniczną, to jej znaczenie procesowe realizuje się m.in. w pozbawieniu wniosku wszczynającego postępowanie, którego braki formalne nie zostały usunięte, skuteczności prawnej, czego wyrazem jest niedoprowadzenie do zawisłości sprawy administracyjnej (nieprowadzenie postępowania). Sytuacja taka oznacza, że konsekwencje uchybienia terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., w sposób bezpośredni rzutują na sytuację procesową wnoszącego podanie jako strony postępowania, ale również mogą mieć wpływ na jego uprawnienia materialnoprawne.

W przywołanych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na gruncie przepisów kształtujących przebieg postępowania w sprawie udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy, a zatem regulacji znajdującej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie w stosunku do skarżącego, że terminowi na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy wyznaczonemu na podstawie art. 105 ust. 2 u.c. powinno się przypisywać skutek materialnoprawny. Zgodnie bowiem z art. 105 ust. 2 u.c., cudzoziemiec powinien złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Dochowanie wyżej wskazanego terminu na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt jest warunkiem skorzystania z dobrodziejstwa uznania pobytu za legalny zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., co z kolei stanowi przesłankę niezbędną do uzyskania zezwolenia na pobyt (art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c.).

Regulacja art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. potwierdza, że zastosowanie instytucji przywrócenia terminu urzędowego, któremu cudzoziemiec uchybił, nie uzupełniając we właściwym czasie braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy po wezwaniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 u.c., nie może nie uwzględniać skutków, które spóźnione działanie cudzoziemca wywołuje w postępowaniu. Akcentowanie w skardze kasacyjnej, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie stwarza dla strony ujemnych następstw procesowych rozumianych jako nieuwzględnienie podania, czy braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, albowiem po "skompletowaniu wymaganych dokumentów" strona może ponownie złożyć wniosek, pomija wskazane wyżej uwarunkowania prawne. Terminy pełnią funkcję porządkującą i stabilizującą, a także funkcję gwarancyjną. Sprawia ona, że terminy powinny prowadzić do zabezpieczenia istotnych praw stron postępowania. Sąd I instancji słusznie stąd przyjął, że cudzoziemiec powinien dysponować skutecznym środkiem ochrony przed skutkami uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, jeżeli, jak podnosi cudzoziemiec, za stwierdzone zaniechanie nie ponosi on winy. Zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na stanowisku przeciwnym od powyżej przedstawionego Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tych warunkach za nieusprawiedliwione.

Zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwaga, zgodnie z którą art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. nie ma zastosowania w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, albowiem jego zastosowanie jest w konkretnych przypadkach wyłączone (art. 141, art. 165 ust. 1, art. 165 ust. 4, art. 178, art. 184 i art. 191 ust. 1 pkt 1, 4 oraz ust. 2 u.c.) w oczywisty sposób nie uwzględnia uwarunkowań rozpatrywanej sprawy, jako że pozostaje nieadekwatna do podstawy prawnej złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach).

Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.