Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 332/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 a), art. 190, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 987 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 332/18

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A S.A. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PWINB) z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) z dnia

[...] grudnia 2014 r. nr [...] i udzielająca B Sp. z o.o. w B. (dalej: ZNS) pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 4,26

x 4,23 m (nr III), usytuowanego na części działki nr 296/2 w miejscowości P.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, PINB [...] września 2011 r. przeprowadził kontrolę legalności zabudowy części działki nr 296 w P., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A S.A., dzierżawionej ZNS, stwierdzając, że na działce tej zlokalizowany jest m.in. domek letniskowy o wymiarach 4,26 x 4,23 m wraz tarasem o wymiarach 2,11 x 1,58 m,

z płaskim drewnianym dachem pokrytym papą. Ustalono również, że obiekt zrealizowano w latach 1974 - 1975 w warunkach samowoli budowlanej.

PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.

z 2013, poz. 1409 ze zm., dalej: u.P.b.) nałożył na ZNS obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu. Rozstrzygnięcie to, na skutek zażalenia A S.A. zostało uchylone postanowieniem PWINB z dnia [...] czerwca 2012 r.

nr [...], z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ponownie nałożył na ZNS obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Po przedłożeniu stosownej ekspertyzy, decyzją z dnia [...] października 2013 r. (nr j.w.) - wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38

poz. 229 ze zm.; dalej: u.P.b. z 1974 r.) - PINB nakazał ZNS usunięcie w przedmiotowym obiekcie nieprawidłowości i usterek poprzez wykonanie wskazanych w niej robót budowlanych.

Po wykonaniu prac remontowych i przedłożeniu przez zobowiązanego

19 września 2014 r. kolejnej opinii potwierdzającej tę okoliczność, PINB decyzją

z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 u.P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 u.P.b. z 1994 r. udzielił ZNS pozwolenia na użytkowanie stanowiącego przedmiot postępowania domku rekreacji indywidualnej.

W uzasadnieniu podał, że z uwagi na datę realizacji obiektu, do rozpatrzenia sprawy mają zastosowanie przepisy art. 37 bądź art. 40 i 42 u.P.b. z 1974 r. Oceniając całokształt materiału dowodowego organ doszedł do przekonania, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 tej ustawy, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. W związku bowiem ze stwierdzonymi nieprawidłowościami

w zakresie stanu technicznego obiektu organ nakazał dzierżawcy ich usunięcie, a wydana w tym przedmiocie decyzja została wykonana i obecnie budynek nadaje się do użytkowania.

Spełniony został również drugi warunek legalizacji samowoli, a mianowicie zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Obowiązujący aktualnie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. nr [...], nie wprowadza bowiem ewidentnego zakazu budowy obiektów służących rekreacji na działce nr 296

w [...]. To zaś, w myśl art. 42 ust. 1 i 3 ww. ustawy obligowało do udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A. podniosła błędne uznanie, że przepisy aktualnie obowiązującego MPZP "[...]" nie wprowadzają ewidentnego zakazu budowy tego typu obiektów na działce nr 296, wskutek czego nie została wykluczona przesłanka wynikająca z pkt 1 art. 37 ust. 1 u.P.b. z 1974 r.

Po rozpatrzeniu odwołania PWINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia

[...] maja 2015 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 42 ust. 1 i 3 u.P.b. z 1974 r. - uchylił w całości decyzję PINB i udzielił ZNS pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 4,26 x 4,23 m, usytuowanego na działce

nr 296/2 w P.

W ocenie organu odwoławczego, stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji było prawidłowe, a reformacji wymagało jedynie sprecyzowanie nazwy obiektu zgodnie z nomenklaturą u.P.b., tj. określenie go nie jako "domku rekreacji indywidualnej", lecz jako "budynku rekreacyjnego".

Zdaniem PWINB, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że wskutek wykonania robót budowlanych stan techniczny budynku umożliwia jego bezpieczną eksploatację. Ponadto budynek ten nie jest obiektem tymczasowym i użytkowany jest jako rekreacyjny w okresie letnim, zatem stanowi budynek rekreacji indywidualnej. Jego lokalizacja jest zgodna

z założeniami obowiązującego m.p.z.p., który w § 3 stanowi, że cały obszar planu stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno – wypoczynkowych. Dalsze ustalenia planu nie zakazują budowy budynków, a jedynie realizacji obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Z planu tego wynika również, że obiekt nie leży zarówno w Strefie Zalewania, jak i Strefie Ochrony Zbiornika.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 766/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu skargi A S.A. kwestionującej m.in. spełnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r. - uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą.

W ocenie Sądu organy dokonały błędnej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów MPZP "[...]" obowiązującego na obszarze obejmującym działkę nr 296, uznając, że przepisy te nie zakazują na analizowanym terenie wznoszenia budynków, a jedynie statuują zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, kiosków itp. obiektów.

Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. II OSK 2796/13 dotyczącym legalności innego obiektu budowlanego posadowionego na tej samej działce nr 296 w P., w którym NSA na podstawie analizy treści całego planu, a zwłaszcza jego § 5 i wszystkich jego punktów od 1 do 32 w powiązaniu z rysunkiem planu stwierdził, że pomimo iż cały obszar planu obejmujący wyspę z otoczeniem wodnym stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno – wypoczynkowych (por. § 3 pkt 2 uchwały), to na jego terenie lokalizacja zabudowy o funkcji rekreacyjnej została bardzo precyzyjnie określona. W planie dokładnie wskazano miejsca lokalizacji "domków rekreacyjnych", a tak też należało określić obiekt usytuowany na działce nr 296 w świetle nazewnictwa przyjętego w uchwale (ich lokalizacji nie przewidziano na terenie 35ZN,UT). W związku z powyższym wykładnia dopuszczająca możliwość ich wznoszenia na tym obszarze w charakterze "obiektów obsługi turystycznej" nie była dopuszczalna.

Sąd powołał również wyroki WSA w Rzeszowie wydane w sprawach II SA/Rz 294/13, II SA/Rz 390/13, II SA/Rz 651/14 i II SA/Rz 653/14, w których co do wynikającej

z zapisów MPZP "[...]" możliwości zabudowy działki nr 296

w [...] zajęto takie samo stanowisko.

Na tych podstawach Sąd przyjął, że obiekt będący przedmiotem zaskarżonej decyzji wybudowany został na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, co wyczerpuje przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b.

z 1974 r.

Jej zaistnienie czyniło zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących legitymowania się przez inwestora prawem do zabudowy nieruchomości. Sąd wskazał jednak, że podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy, że pomimo braku wyraźnego wymogu legitymowania się takim prawem w przypadku legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o przepisy u.P.b. z 1974 r., konieczne jest uwzględnienie m.in. dyspozycji wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, że obiekty budowlane powinny być realizowane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ pod pojęciem tym mieści się również ochrona prawa własności właściciela zabudowanej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez PWINB, wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 926/16 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2016 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niekompletny, a Sąd I instancji nie dysponował m.p.z.p. niezbędnym do oceny legalności zastosowania art. 37 ust. 1 u.P.b. z 1974 r.

W dalszej kolejności NSA wskazał, że podziela pogląd, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę powinien zbadać czy inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależnić wydanie decyzji o legalizacji lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu NSA nakazał Sądowi I instancji uzupełnić materiał dowodowy o tekst wraz z załącznikami rysunkowymi uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 9 października 2002 r. w przedmiocie MPZP [...] w gminie [...], jak również ustalić, jakie przeznaczenie

w planie miejscowym obejmował teren inwestycji na podstawie wcześniej obowiązujących planów miejscowych.

W wyniku wezwania wystosowanego przez WSA w Rzeszowie, PWINB nadesłał:

- tekst uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 9 października 2002 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Gminie [...] wraz z załącznikiem graficznym,

- tekst uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 2 grudnia 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wraz z załącznikiem graficznym,

- tekst uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia 3 marca 1988 r. w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanego planu przestrzennego zagospodarowania gminy [...] wraz z załącznikiem graficznym,

- tekst uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia 4 października 1979 r. w sprawie planu przestrzennego zagospodarowania gminy [...] wraz

z załącznikiem graficznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Co istotne, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny znajduje także zastosowanie art. 190 P.p.s.a. stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wskazano, NSA opisanym wyżej wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 926/16 uchylił wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2016 r. II SA/Rz 766/15, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Dokonując w kontekście powyższego ponownej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno ta decyzja jak

i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia orzekających w sprawie organów co do kwalifikacji stanowiącego przedmiot postępowania obiektu jako budynku rekreacyjnego oraz jego samowolnego wybudowania, tj. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę.

Nie budzi też zastrzeżeń, że z uwagi na ustalony czas jego powstania (1974 - 1975), zastosowanie do niego mają przepisy u.P.b. z 24 października 1974 r.; na mocy bowiem art. 103 ust. 2 u.P.b. z 7 lipca 1994 r., jej przepisu art. 48 (dot. skutków wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia

w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Takim przepisem jest art. 37 ust. 1 u.P.b. z 1974 r. stanowiący, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym

w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

PINB uznając, że w stosunku do przedmiotowego obiektu nie zachodzą uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki okoliczności wskazane w art. 37, a jedynie będące konsekwencją jego złego stanu technicznego przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 40 ustawy, decyzją z dnia 14 października 2013 r. nakazał ZNS wykonanie wskazanych w niej robót w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i usterek (wynikających ze sporządzonej uprzednio na podstawie 81c ust. 2 u.P.b. z 1994 r. ekspertyzy). W następstwie stwierdzenia prawidłowego wykonania tych robót zostały na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 u.P.b. z 1974 r. wydane decyzje udzielające pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku rekreacyjnego (decyzja PINB z dnia 5 grudnia 2014 r. i zaskarżona decyzja PWINB

z dnia 13 maja 2015 r.); inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 42 ust. 1), przy czym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42

ust. 3).

W ocenie Sądu, o ile w związku z powyższym możliwa byłaby akceptacja stanowiska PWINB, że w sprawie nie zachodzi okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. (biorąc pod uwagę wieloletnie niezakłócone korzystanie

z przedmiotowego obiektu, niezależnie od stwierdzenia przez PWINB iż nie leży on

w Strefie Zalewania i Ochrony Zbiornika Elektrowni "[...]"), wadliwie orzekające

w sprawie organy stwierdziły, że spełnione zostało także drugie kryterium warunkujące prowadzenie postępowania legalizacyjnego, tj. nie zachodzi wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 niezgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym (wystarczające do nakazania rozbiórki o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 jest zaistnienie tylko jednej ze wskazanych tam przesłanek wykluczających możliwość legalizacji obiektu).

PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 grudnia 2014 r. wywiódł, że obowiązujący aktualnie MPZP "[...]" w [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z 9 października 2002 r. nr [...]) nie wprowadza dla terenu na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek rekreacyjny "ewidentnego zakazu budowy tego typu obiektów".

Podzielając ten pogląd PWINB wyjaśnił, że § 3 ust. 2 planu stanowi, że cały obszar planu - wyspa z otoczeniem wodnym – stanowią ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno – wypoczynkowych. W jego ust. 4 zawarty jest zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp.; w ocenie PWINB nie oznacza zakazu budowy budynków, na co ma wskazywać § 4 ust. 3, zgodnie

z którym dachy nowopowstających budynków powinny być traktowane jako piąta elewacja. Przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem trwale związanym

z gruntem, w związku z czym nie obejmuje go zakaz wynikający z § 3 ust. 4. Ponadto działka na której jest on usytuowany (oznaczona obecnie nr 296/2), zgodnie z § 5 ust. 32, leży na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT przeznaczonym do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, z dopuszczeniem m.in. lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej. Przedmiotowy budynek jest budynkiem rekreacji indywidualnej, przeznaczonym do okresowego wypoczynku. Turystyka i rekreacja są formami wypoczynku, zatem nie można stwierdzić, że budynek znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Zdaniem Sądu, analizując spełnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r. prawidłowo orzekające w sprawie organy brały pod uwagę przeznaczenie terenu na którym popełniono samowolę według m.p.z.p. obowiązującego w dacie orzekania (tj. z 2002 r.), niemniej jednak dokonały błędnej wykładni jego zapisów.

1. Nie budzi wątpliwości, że objęty postępowaniem domek jest budynkiem

o funkcji rekreacyjnej (tak też został zakwalifikowany przez PWINB).

Z § 3 ust. 2 MPZP z 2002 r. wynika, że cały obszar planu – wyspa z otoczeniem wodnym – stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno – wypoczynkowych, który to zapis względem terenu na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek doznaje konkretyzacji w regulacji § 5 ust. 32, dopuszczającym lokalizację na nim "obiektów i urządzeń obsługi turystycznej". Mimo że jak słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWINB, turystyka

i rekreacja są formami wypoczynku do którego przeznaczony jest przedmiotowy budynek, specyfika jednak każdej z tych funkcji – mimo wzajemnego przenikania się - jest inna (turystyka - zorganizowane wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, rekreacja - aktywny wypoczynek na świeżym powietrzu; definicje zawarte w Słowniku języka polskiego PWN, www.sjp.pwn.pl). Nieuprawnione w związku z tym jest wywodzenie, że przedmiotowy budynek rekreacyjny będąc co do zasady wykorzystywany do celów indywidualnego wypoczynku przez pracowników ZNS może zostać jednocześnie zakwalifikowany jako "obiekt obsługi turystycznej", za który w rozumieniu Planu (przy braku zdefiniowania) należałoby uznać obiekt przeznaczony do bieżącego korzystania /obsługi bliżej nieokreślonego

i nieograniczonego kręgu osób zainteresowanych (przyjezdnych, klientów, turystów).

Pośrednio wynika to także z samego określenia tego obiektu jako "budynku rekreacyjnego", a nie "budynku turystycznego", którego przeznaczenie koresponduje ponadto z zawartą w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) definicją budynku rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku;

2. Przeciwko przyjęciu wykładni rozszerzającej określenia "obiekty obsługi turystycznej" w sposób w jaki uczyniły to organy (tj. uznając dopuszczalność lokalizacji w obszarze 35ZN, UT budynku rekreacyjnego) przemawia wprost zapis

§ 5 ust. 32, wg którego głównym przeznaczeniem tego terenu (oznaczonego jako ZN) jest jego utrzymanie w stanie naturalnym, jako zieleni nieurządzonej niskiej

z lokalnymi zadrzewieniami.

Fakt dopuszczenia lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów należy traktować jako opcjonalny (ewentualny) względem przeznaczenia podstawowego, nastawiony na doraźną obsługę ruchu turystycznego, w związku z czym dokonane wyliczenie – mając dodatkowo na uwadze stosunkowo niewielką powierzchnię tego terenu (0,45 ha) – należy uznać za mające charakter enumeratywny i nakazujący ścisłą interpretację użytych w nim określeń. Za takim rozumieniem obiektów obsługi turystycznej przemawia także zawarty w części graficznej opis terenów o symbolu UT, jako terenów usług turystyczno – rekreacyjnych z zielenią towarzyszącą (wyeksponowany usługowy charakter tego terenu należy więc bezwzględnie odnieść do dopuszczonej na nim zabudowy, w tym przede wszystkim do obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, której to funkcji co do zasady trudno przypisać przedmiotowemu budynkowi rekreacyjnemu);

3. Za przyjęciem wskazanej wyżej wykładni określenia "obiekty obsługi turystycznej" przemawia pośrednio regulacja § 2 ust. 3 pkt 3 b) planu zawarta w jego Rozdziale I "Przepisy ogólne", wg której niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych oznaczających ich funkcje podstawowe i uzupełniające, wprowadza się na różnych terenach funkcje oznaczone znakami graficznymi wyjaśnione w legendzie rysunku planu, w tym rejony lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych (szraf paski); takiego zapisu i oznaczenia brak jest w planie względem terenu 35ZN, UT (tereny zieleni nieurządzonej i usług turystyczno – rekreacyjnych z zielenią towarzyszącą),

4. O braku podstaw do równoczesnej kwalifikacji przedmiotowego budynku rekreacyjnego jako obiektu obsługi turystycznej przekonuje, że zapisy m.p.z.p.

z 2002 r. posługują się wprost określeniem "domki rekreacyjne", dopuszczając ich lokalizację w miejscach konkretnie do tego przewidzianych:

- na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 15ZP ("tereny parków leśnych, zieleni parkowej") przeznaczonym pod zieleń parkową o funkcji wodochronnej, dopuszczono na części terenu domki rekreacyjne, ustalając "utrzymanie zagospodarowania części terenu istniejącymi domkami rekreacyjnymi – położonymi w zasięgu strefy C ochrony zbiornika wodnego" (§ 5 ust. 14 pkt 3),

- teren oznaczony na rysunku planu symbolem 25 ZL i 28 ZL ("tereny lasów") przeznaczono pod zagospodarowanie lasu z uzupełniającą funkcją rekreacyjną domkami rekreacyjnymi, określając ich maksymalną ilość, wysokość oraz wymogi architektoniczno – użytkowe, w zakresie infrastruktury technicznej i dostępności komunikacyjnej (§ 5 ust. 24),

- teren oznaczony na rysunku planu symbolem 29 ZL ("tereny lasów") przeznaczono pod las o funkcji glebo- i wodochronnej z uzupełniającą funkcją rekreacyjną domkami rekreacyjnymi, określając warunki ich lokalizacji, maksymalną ilość, wysokość oraz wymogi architektoniczno – użytkowe, w zakresie infrastruktury technicznej i dostępności komunikacyjnej (§ 5 pkt 26);

5. Niezależnie od opisanych wyżej uregulowań wprowadzonych uchwałą

RG [...] z dnia 9 października 2002 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w gminie [...] (obowiązującego od 18 grudnia 2002 r.), w ocenie Sądu możliwość lokalizacji przedmiotowego budynku rekreacyjnego na terenie obejmującym aktualną działkę

nr 296/2 wykluczały także wcześniejsze obowiązujące w tym zakresie regulacje planistyczne; zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r.

II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, przepisami o planowaniu przestrzennym,

o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że

w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W tym zakresie należy zauważyć, że:

- wg zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego m.p.z.p.,

- 4 października 1979 r. Gminna Rada Narodowa w [...] podjęła uchwałę

Nr X/39/79 w sprawie zatwierdzenia Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] (została ona ogłoszona w Dz. Urz. [...] z dnia

7 sierpnia 1985 r. pod poz. [...] i obowiązywała od tej daty do 21 marca 1988 r.).

Wg wypisu i wyrysu z tego planu (pochodzących z Archiwum Państwowego

w [...]), wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren na którym usytuowany był przedmiotowy obiekt oznaczony był symbolem RZ (tereny łąk i pastwisk),

- uchwałą Nr XXII/84/88 z dnia 3 marca 1988 r. GRN w [...] zatwierdziła zaktualizowany Plan Przestrzennego Zagospodarowania gminy [...] (została ona ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 1988 r. pod poz. 43 i obowiązywała od 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r.).

Na podstawie przedłożonego za pismem Wójta Gminy [...] z dnia

21 października 2011 r. wypisu i wyrysu z tego planu (k. 11 akt sprawy organu

I instancji) PINB w decyzji z 1 lutego 2012 r. zobowiązującej ZNS do przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu uznał, że działka nr 296 w [...] położona była w terenach oznaczonych symbolem W (teren istniejącego zbiornika wodnego Zalewu [...] i [...] – adaptacja na perspektywę). Wg PWINB przekazującego do WSA w Rzeszowie za pismem z dnia 7 maja 2018 r. wypis

i wyrys z tego planu, teren na którym usytuowany był przedmiotowy obiekt oznaczony jest na rysunku planu symbolem RZ (opisanym w części tekstowej jako "adaptacja istniejących łąk i pastwisk bez prawa zabudowy").

W ocenie Sądu, jakkolwiek ze względu na jakość załączników graficznych nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie tego przeznaczenia, nie budzi wątpliwości, że teren ten nie wchodzi w skład położonego najbliżej, wyraźnie wyodrębnionego obszaru oznaczonego symbolem 53 UT, co do którego zapis części tekstowej jako jedyny w odniesieniu do wsi Polańczyk posługuje się określeniem "domku letniskowego". Czyni to jednak w znaczeniu nieadekwatnym do okoliczności sprawy, gdyż obejmujący go wpis jako przeznaczenie terenu wskazuje "projektowany kompleks terenu pod ośrodek wczasowy i na glebach kl. VI pod zespół domków letniskowych. Zespół domków letniskowych należy opracować

w całości 1 projektem" (jak ustalono, w tym czasie przedmiotowy obiekt już istniał),

- wg uchwały RG [...] Nr VI/29/94 z dnia 2 grudnia 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (ogłoszonej w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 24 z [...] grudnia 1994 r. poz. 202 i obowiązującej od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r.), teren wskazanej działki usytuowany był w obszarze oznaczonym symbolem UT2, stanowiącym tereny łącznikowe pomiędzy terenami UT1 a akwenem wodnym, leżące w strefie 100 m od zalewu (tereny UT1 to "tereny turystyki i wypoczynku" – z adaptacją istniejących obiektów turystycznych i wypoczynkowych pod warunkiem uregulowania gospodarki wodno – ściekowej oraz rezerwą terenów pod nowe obiekty).

Zgodnie z tekstem planu, na terenie UT2 obowiązywał zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem związanych ze sportami wodnymi, policji wodnej i straży rybackiej (bez pokoi do wynajęcia) oraz OW [...]

i OW [...]. Wszystkie istniejące w tym pasie obiekty o innej funkcji mogły być adaptowane na perspektywę jedynie pod warunkiem dostosowania do w/w funkcji. Teren powinien być ogólnodostępny, przeznaczony dla wypoczynku i sportu (plaże, ogródki jordanowskie, boiska do gier małych, skwery, zadrzewienia),

z możliwością sezonowego przeznaczenia na pola namiotowe pod warunkiem wyposażenia go w pełne zaplecze sanitarne zlokalizowane na terenie własnym poza strefą 100 m od zalewu;

6. W związku z powyższym Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. II OSK 2796/13 dotyczący legalności innego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjnej wybudowanego w czasie obowiązywania u.P.b.

z 1974 r. i posadowionego na tej samej działce w [...] (o wcześniejszym numerze nr 296), iż brak jest podstaw do przyjęcia, że znajduje się on na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. W uzasadnieniu wyroku, NSA dokonując analizy treści całego obowiązującego m.p.z.p. (zwłaszcza jego § 5

w powiązaniu z rysunkiem planu) stwierdził, że pomimo iż cały obszar planu obejmujący wyspę z otoczeniem wodnym stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno – wypoczynkowych (§ 3 pkt 2), to na jego terenie lokalizacja zabudowy

o funkcji rekreacyjnej została bardzo precyzyjnie określona, wykluczając możliwość lokalizacji "domków rekreacyjnych" jako "obiektów obsługi turystycznej" na obszarze oznaczonym symbolem 35ZN, UT.

Analogiczne stanowisko co do wynikającej z zapisów MPZP "[...]" braku możliwości zabudowy działki nr 296 w [...] budynkami rekreacyjnymi przyjął WSA w Rzeszowie oceniając legalność ich budowy w sprawach II SA/Rz 390/13, II SA/Rz 651/14 i II SA/Rz 653/14, a także NSA w wyroku z dnia 28 maja 2015 r. II OSK 2642/13 zapadłym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Rz 390/13.

W tej sytuacji należało uznać, że będący przedmiotem postępowania budynek rekreacyjny wybudowany został na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, co wyczerpuje przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r.

Dokonana przez organy błędna wykładnia tego przepisu skutkowała wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 5 grudnia 2014 r. z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Chociaż z uwagi na powyższe nie ma to praktycznego znaczenia w sprawie, ubocznie Sąd wskazuje, iż podziela argumentację skargi co do błędnego stanowiska PWINB o braku wymogu legitymowania się w okolicznościach sprawy przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającego z uznania, że kwestie własnościowe pozostają poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego i mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne.

Pomimo, że regulacja art. 37 u.P.b. z 1974 r. nie wypowiada się wprost w kwestii wymogu wykazania się takim prawem na etapie postępowania legalizacyjnego, Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym poglądy, że konieczne jest uwzględnienie w tym zakresie m.in. dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy stanowiącego, że obiekty budowlane powinny być realizowane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, pod którym to pojęciem mieści się również ochrona prawa własności właściciela zabudowanej nieruchomości (mimo że art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1994 r. także nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia to jednak organu od ustalenia tej okoliczności, jeżeli jest niezbędna dla rozstrzygnięcia postępowania naprawczego). Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, że podmiot który dopuścił się samowoli budowlanej znajdowałby się

w lepszej sytuacji prawnej jeżeli chodzi o wymagania realizacji inwestycji budowlanej, niż inwestor ubiegający się o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmienne uznanie wiązałoby się w sposób jaskrawy z nierównym traktowaniem uczestników procesu budowlanego (inwestorów), a wręcz promowaniem tych, którzy dopuścili się naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1492/13, LEX nr 1412215).

Mimo że w okolicznościach sprawy - wobec zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r. - wadliwe było wydanie na podstawie art. 40 ust. 1 tej ustawy przez PINB 14 października 2013 r. decyzji nakazującej ZNS usunięcia przy obiekcie budowlanym wskazanych nieprawidłowości i usterek, z uwagi na jej wykonanie i związane z tym skutki, Sąd nie orzekł o jej uchyleniu, co jednak pozostaje bez znaczenia dla dalszego biegu postępowania.

Reasumując, z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd uznał, że wymienione w sentencji niniejszego wyroku decyzje naruszają przepisy prawa materialnego –

§ 5 pkt 32 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. nr XXXI/597/02

i art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, niezbędne jest ich uchylenie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.