Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 11/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski ( spr.) Sędziowie NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Spółki L. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Spółka L. pod nazwą: "[...]" reprezentująca osoby fizyczne za pośrednictwem swego pełnomocnika prof. dr A.S., po zmianie żądania z dnia 10 grudnia 1993r., domagała się wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. decyzji:

- ustalającej, że grunty wchodzące obecnie w skład [...] Parku Narodowego, a obejmujące: Halę K. o obszarze 26,09 ha, Halę K. o obszarze 55,72 ha, Halę L. o obszarze 31.33 ha, łącznie o obszarze 113, 25 ha w chwili wywłaszczenia stanowiły wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29.06.1963r. (Dz. U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.),

- orzekającej zwrot wyżej wymienionych nieruchomości jako niepodzielnej wspólnoty na rzecz współuprawnionych.

Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] 06.1994 r., nr [...] odmówił ustalenia, że wymienione nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie [...] Parku Narodowego, stanowią wspólnotę gruntową nie rozpatrując żądania w pozostałej części, a Wojewoda N. decyzję tę utrzymał w mocy, decyzją z dnia [...] 08.1994r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, rozpoznając skargę złożoną przez imiennie oznaczonych współwłaścicieli gruntów "[...]", wyrokiem z dnia 22.09.1995r., sygn. akt SA/Kr 2717/94 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody N. z dnia [...] 08.1994r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji. Z zawartej w motywach pisemnych wyroku oceny prawnej prowadzącej do uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego przez organy obu instancji wynika, że:

- przewidziany w art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych termin jednego roku od dnia jej wejścia w życie, do wydania decyzji ustalającej, które z nieruchomości wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie jak również do ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości udziałów we wspólnocie, ma charakter terminu instrukcyjnego,

- prawa współwłasności wynikające ze stanu ujawnionego w księgach wieczystych przed wydaniem decyzji z art. 8 ust. l-3 ustawy, nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia wspólności gruntowej, o ile zachodzą okoliczności przewidziane w art. 12 ustawy, a sam fakt nie zamknięcia ksiąg wieczystych przed wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej wspólnotę gruntową, w świetle art. l l ustawy nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej,

- interes prawny w uzyskaniu deklaratywnej decyzji w przedmiocie ustalenia, że w dacie wejścia w życie wymienionej ustawy i w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej objętej żądaniem nieruchomości należały do wspólnoty gruntowej służy osobom ujawnionym w księgach wieczystych, które jako udziałowcy wspólnoty gruntowej, zamierzają wystąpić o zwrot wywłaszczonych nieruchomości działając w formie spółki - osoby prawnej,

- Spółka L. nie wykazała spełnienia przesłanek, warunkujących jej byt prawny jako spółki,

- Wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznych decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, nie stoi na przeszkodzie, żądaniu ustalenia, że w dacie wywłaszczenia nieruchomości stanowiły wspólnotę gruntową.

Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] 12.1995r., nr [...] ustalił, że grunty na halach: K., K. i L., w chwili wywłaszczenia stanowiły wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W motywach tej decyzji, jako niewątpliwą przyjęto okoliczność, że nieruchomości stanowiące przedmiot postępowania orzeczeniem c.k. Namiestnictwa we Lwowie - Komisji Krajowej ds. Wykupu i Regulacji Ciężarów Gruntowych z dnia 9 września 1870r. L.dz. [...], za zniesione prawo paszy i poboru drzewa w lasach dworskich do [...] należących, zostały nadane na wspólną własność uprawnionych (osób fizycznych) Sołtysów L. w P., co spełnia przesłankę z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Uwzględniając odwołanie dyrekcji [...] Parku Narodowego, Wojewoda N., powyższą decyzją uchylił, decyzją z dnia [...] 03.1996r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone na tyle wyczerpująco, w świetle wymagań art. 7, 77-80 k.p.a. by umożliwić jednoznaczne ustalenie czy w skład wspólnoty gruntowej weszły tylko grunty nabyte przez Skarb Państwa ([...]) w drodze umów sprzedaży i decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, czy też Spółka L. zarządza mającymi charakter wspólnoty innymi jeszcze gruntami poza obszarem [...] Parku narodowego. Na co wskazuje pismo pełnomocnika wnioskodawców z 30.12.1995r. Wskazano nadto, że uchylona decyzja nie zawiera daty i ustalenia "charakteru wspólnotowego spornych nieruchomości", ani też nie zawiera wymaganego przepisem art. 8 ust. 2 wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i ustalenia wielkości przysługujących im udziałów.

Kierownik Urzędu Rejonowego w N., po raz kolejny rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] 02.1997r., nr [...] ustalił, ze grunty wchodzące obecnie w skład [...] Parku Narodowego, a obejmujące wskazane nieruchomości w dacie ich wywłaszczenia stanowiły wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nadto ustalono tą decyzją, w formie załącznika do pkt II wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wielkość przysługujących im udziałów w tej wspólnocie.

Wojewoda N. w wyniku rozpoznania odwołania Skarbu Państwa -[...] Parku Narodowego od w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. dnia [...] 02.1997r., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] 04.1997r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, rozpoznając skargę złożoną przez [...] Park Narodowy w Z., wyrokiem z dnia 22.12.2000r., sygn. akt SA/Kr 933/97 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody N. z dnia [...] 04.1997r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji. Z zawartej w motywach pisemnych wyroku oceny prawnej prowadzącej do uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego przez organy obu instancji wynika, że:

- organy administracyjne nie wykazały spełnienia przesłanki wymaganej art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. że nabycie gruntów na wspólną własność nastąpiło tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności,

- nie można podzielić stanowiska, że brak orzeczenia Komisji c.k. Namiestnictwa, uniemożliwia w ogóle czynienie ustaleń, gdyż przy braku takiego dokumentu, ustalenie jego treści może nastąpić w drodze innych dowodów i opartych na niej wniosków co do tej treści, lecz zaskarżona decyzja nie powołuje się na takie dowody,

- użyty w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych termin "służebności" musi być wykładany szeroko, jako każdego rodzaju obciążenie nieruchomości prawem do korzystania z niej w określonym zakresie lub obowiązkiem znoszenia określonych zachowań,

- złożony w aktach sprawy dokument, w postaci kserokopii orzeczenia nr [...] z dnia 9.09.1870r. Komisji Krajowej c.k. Namiestnictwa do spraw regulacji ciężarów gruntowych dotyczy nieruchomości nie objętych tym postępowaniem,

- wniosek w pierwotnym brzmieniu z dnia 30.09.1993r. zmierzał do ustalenia wspólnoty gruntowej nie tylko co do hal: K., K. i L. wpisanych na rzecz Skarbu Państwa, ale także co do dalszych 38 ha obszarów pastwiskowych, bliżej nie opisanych co do położenia i podmiotu ich własności (pierwotny wniosek zmodyfikowano pismem z 10.12.1993r., by następnie w piśmie z 30.12.1995r. powrócić do żądania objęcia wspólnota gruntową także obszaru 38 ha pastwisk),

- podejmując zaskarżoną decyzję Wojewoda N. nie wziął pod uwagę własnych wskazań dla organu I instancji,

- nie rozstrzygnięto o wniosku w przedmiocie uzupełnienia decyzji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta T. decyzją z dnia [...]09.2003r., nr [...] ustalił, że grunty wchodzące obecnie w skład [...] Parku Narodowego, a obejmujące wskazane nieruchomości w chwili ich wywłaszczenia stanowiły wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz ustalono wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wielkości przysługujących im udziałów zgodnie z załącznikami nr 1-3 stanowiącymi integralną część decyzji. Nadto w punkcie III tej decyzji orzeczono zwrot nieruchomości wymienionych w pkt I decyzji stanowiących własność Skarbu Państwa — [...] Park Narodowy na rzecz wspólnoty pod nazwą "Spółka L.". Zwrot nieruchomości wymienionych w punkcie I nie ingeruje w granicę [...] Parku Narodowego. W punkcie IV decyzji wskazano, że ustalenie wysokości kwoty należnej Skarbowi Państwa z tytułu zwrotu zwaloryzowanych odszkodowań wypłaconych za wywłaszczone nieruchomości zostanie określone odrębną decyzją, a w punkcie V zobowiązano dyrekcję [...] Parku Narodowego do sprecyzowania w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji, roszczeń Skarbu Państwa - [...] Parku Narodowego z tytułu zwaloryzowanych odszkodowań wypłaconych za wywłaszczone nieruchomości określone w pkt I. W kolejnych punktach decyzji wyłączono do odrębnego rozpoznania sprawę wspólnotowego charakteru nieruchomości należących do wspólnoty pod nazwą Spółka L., położonych poza terenem [...] Parku Narodowego, a w statucie Spółki L., który zostanie przyjęty po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji nakazano umieszczenie zapisu o sporządzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu na koszt osób uprawnionych we wspólnocie zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 ustawy z 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty T. o zwrocie nieruchomości na rzecz wspólnoty gruntowej postanowiono, ponieważ "istnieją po temu dwie podstawy prawne:

1. decyzje wywłaszczeniowe zapadły bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż nieruchomości należące do wspólnot gruntowych nie podlegały wywłaszczeniom,

2. istnieje przepis szczególny (artykuł 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - Dziennik Ustaw Numer 46 Pozycja 543 z 2000 roku z późniejszymi zmianami), który przesądza o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego.

Ten właśnie przepis stał się podstawą niniejszej decyzji, gdyż obejmuje zarówno udziały we współwłasności wywłaszczone decyzjami wywłaszczeniowymi, jak i udziały zbyte na podstawie umów zawartych w trybie artykułu 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 raku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dziennik Ustaw Numer 10 Pozycja 64 z 1974 roku). Zauważyć należy, że cytowany przepis artykułu 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku nakazuje zwrot przy "odpowiednim" stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. "Odpowiednie" stosowanie przepisów o zwrocie oznacza, że należy stosować odpowiednią wykładnię "zbędności" nieruchomości (artykuł 136 ust.3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, odmienną od zapisu artykułu 137 tejże ustawy); w przeciwnym razie przepis artykułu 216 wyżej wymienionej ustawy nigdy nie miałby zastosowania. Chodzi o to, czy wywłaszczenie było konieczną przesłanką realizacji celu publicznego, który legł u podstaw wywłaszczenia. Otóż należyta ochrona przyrody wcale nie wymaga pozbawienia własności właściciela, a przepisy o ochronie przyrody wystarczająco zabezpieczają względy ekonomiczne. Można tu podać przykład bardzo dobrego zagospodarowania lasów i hal należących do Wspólnoty W., a położonych na terenie [...] Parku Narodowego, co wskazuje, iż wywłaszczenie gruntów wspólnoty [...] z P. było zbędne. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowe grunty stanowią enklawę wśród gruntów wspólnoty W. i względy racjonalnej gospodarki przemawiają za wspólnym ich zagospodarowaniem. Wydając decyzję o zwrocie wymienionych w sentencji gruntów uznano, że nie stosuje się przepisów prawa cywilnego o prawie zatrzymania spornych gruntów do czasu zwrotu pobranych odszkodowań, gdyż sprawa rozstrzygana jest w płaszczyźnie prawa administracyjnego, w literaturze prawniczej podkreślono zresztą, że "Rozliczenia nie muszą być dokonane równocześnie wraz ze zwrotem nieruchomości, ale mogą być rozliczane w terminie późniejszym" (na przykład J.Szachułowicz: "Gospodarka nieruchomościami". Warszawa 2001 rok, strona 210)."

Odwołanie od tej decyzji Starosty T. wniósł [...] Park Narodowy reprezentowany przez adw. S.K. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły wspólnoty gruntowej w rozumieniu ustawy z 29.06.1963r o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz o odmowie zwrotu nieruchomości względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że lista współwłaścicieli lasów i polan [...] upoważniających pełnomocnika prof. A.S. do sprawy o zwrot nieruchomości, a także lista tychże samych osób czyniących starania poprzez Zarząd o zwrot własności na terenie [...]PN, zawierają dane osobowe tych samych 60-ciu osób, które nie udokumentowały swoich praw do występowania o zwrot nieruchomości Skarbu Państwa. Podniesiono także, że ponownie, z niczym nieuzasadnionych przyczyn, nastąpiło połączenie dwóch odrębnych spraw administracyjnych w jednym postępowaniu (zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i stwierdzenia, że wskazane nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową). Dalej zarzucono brak prawidłowej reprezentacji wnioskodawcy i brak podstaw do przyjęcia, że wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. "Organ I instancji uzasadniając uznanie pierwszej oraz drugiej z przesłanek za udowodnione oparł się jedynie na domniemaniu faktycznym wyprowadzonym z innych dokumentów, z przedmiotową sprawą bezpośrednio nie związanych. (...) Brak w aktach dowodów potwierdzających następstwo prawne po tych osobach, w postaci prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku. (...) Jedno jest pewne - krąg osób uprawnionych ongiś, i to rozumianych zarówno zgodnie z wykazem nazwisk, które zawierają protokoły, bądź też osób ujawnionych na rok 1963, nie pokrywa się z wykazem osób zrzeszonych obecnie w Spółce L. (..) Wątpliwości budzić musi również kwestia ograniczenia przez organ I instancji, swego rozstrzygnięcia jedynie co do gruntów wchodzących w skład [...] Parku Narodowego z pominięciem nieruchomości znajdujących się poza jego granicami. Zawężanie zakresu rozpoznania nie ma żadnych podstaw prawnych i nie mogą być dla takich działań usprawiedliwieniem niewątpliwe trudności związane z przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Raz jeszcze należy podkreślić, iż Strona wydając decyzję deklaratoryjną nie tworzy stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzić istniejący na rok 1963 (bądź też na datę przed wywłaszczeniem). W przeciwnym razie wspólnota uznana przez Starostę nie odpowiadała by tej, która rzekomo istniała, co jest działaniem niedopuszczalnym." Odnośnie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pełnomocnik strony odwołującej się również podnosi kwestię legitymacji czynnej powołując się przy tym na wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 22.09.1995r. Braki co do legitymacji czynnej wskazane w tym wyroku nie zostały usunięte ani wyjaśnione w kolejnych wydawanych w sprawie decyzjach, co znalazło potwierdzenie w kolejnym wyroku NSA z 22.12.2000r., sygn. akt II SA/Kr 933/97. "Analizując jednak ustawę z dnia 29.06.1963r., jasnym winno być, iż w pierwszym rzędzie powinna zostać wydana decyzja deklaratoryjna z art. 8 wspomnianej ustawy. Dopiero po jej uprawomocnieniu się zgodnie z art. 14.1. osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. (...) Do czasu ostatecznego względnie prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 8 nie jest możliwym powołanie spółki, w przewidziany prawem sposób, która to zgodnie z naprowadzonym wyżej wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, będzie mogła zgłosić żądanie zwrotu nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika ponadto w jakim trybie zwrot ten miałby być zrealizowany. Wniosek złożony przez pełnomocnika wnioskodawców, podaje bowiem dwie podstawy prawne." Samo kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości została w uzasadnieniu decyzji potraktowana bardzo skromnie. "Próżno szukać w uzasadnieniu nie tylko dat wywłaszczonych nieruchomości, ale również i znaków tychże decyzji. Nie można zgodzić się również z interpretacją pojęcia "odpowiedniego" stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. (...) Co więcej sprzeczna jest z interpretacją tych samych przepisów prowadzoną przez tego samego Starostę na użytek innych toczących się spraw o zwrot nieruchomości położonych na terenie [...] Parku Narodowego, chodzi tu o obszar tzw. "P." (...), w której to decyzji pogląd reprezentowany w niniejszej decyzji został kategorycznie odrzucony. (...) Brak odniesienia się do podstawy wywłaszczenia, jego celu, a także rozważań czy nieruchomość ta stała się zbędną na cel określony w decyzji. Brak jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie. Zdaniem odwołującego doszło do rażącego naruszenia dyspozycji art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a."

Wojewoda [...] w wyniku rozpoznania odwołania [...] Parku Narodowego od decyzji Starosty T. z dnia [...] 09.2003r., działając na podstawie art.138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] 11.2003r., nr [...] uchylił punkt III, IV i V zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, iż w zaskarżonej decyzji Starosta T. zawarł dwie decyzje oparte na różnych podstawach prawnych: pierwsze rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, podstawą prawną drugiego rozstrzygnięcia jest ustawa z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. "Powyższe ustalenie pozwala stwierdzić, iż są to dwie różne decyzje, jedynie technicznie połączone ze sobą w jednej decyzji, a oparte na różnych podstawach prawnych. (...) Takie łączenie spraw i ich rozstrzyganie nie znajduje oparcia w żadnych przepisach prawa i nie powinno być stosowane. Tym bardziej, że w omawianej sprawie pierwsze rozstrzygnięcie, dotyczące ustanowienia wspólnoty ma decydujące znaczenie dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności do ustalenia podmiotu uprawnionego do żądania zwrotu. Jednak rozstrzygnięcie to, może być podstawą ustalenia tego podmiotu, gdy decyzja wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku -zagospodarowanie wspólnot gruntowych, stanie się ostateczna. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż obydwa poruszone zagadnienia są rozstrzygane w oparciu o odrębny materiał dowodowy." W konsekwencji również różne organy odwoławcze są właściwe do rozpatrzenie wniesionego odwołania: wojewoda w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a samorządowe kolegium odwoławcze w zakresie zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Dlatego też odwołanie od decyzji Starosty T. z dnia [...] 09.2003 r. Wojewoda [...] rozpatrzył wyłącznie w zakresie w jakim ma stosowne do tego kompetencje, tj. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami - pkt III, IV i V zaskarżonej decyzji. "W pozostałym zakresie, uregulowanym przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku -zagospodarowanie wspólnot gruntowych, sprawa zostaje przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K." Rozpatrując odwołanie [...] Parku Narodowego Wojewoda [...] stwierdził, że "należy w pełni podzielić poglądy i zarzuty odwołującego. W szczególności przy wydawaniu weryfikowanej decyzji naruszono treść art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. (...) Decyzja Starosty T. z dnia [...] września 2003 roku nie zawiera, w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, żadnego uzasadnienia faktycznego. Organ pierwszej instancji, w swojej decyzji, nie powołał żadnych faktów, w tym nawet tak istotnych dla sprawy, jak cel wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości, decyzji (aktów notarialnych), na podstawie których to wywłaszczenie (przejęcie) nastąpiło, podmiotów ujawnionych w owym czasie w księgach wieczystych lub innych dokumentach stwierdzających stan prawny nieruchomości. Brak jest w decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na zasadność zwrotu. Jedyna podstawą, wskazana przez organ pierwszej instancji jest przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego interpretacja dokonana przez ten organ pozostaje w całkowitej rozbieżności z podstawowymi zasadami prawa. Przeprowadzone, w zakresie zwrotu nieruchomości, postępowanie dowodowe i zebrane w nim materiały w żaden sposób nie pozwalają na podjęcie jakichkolwiek ustaleń zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy zwrotu. Tym samym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego." Wskazano, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do pomijania dyspozycji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającym definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczania (przejmowania) tych nieruchomości. "Zdaniem Wojewody [...], zawarte w przepisie sformułowanie odrębnych przepisów wskazuje na konieczność powiązania instytucji stricte wywłaszczenia z innymi regulacjami, które miały zastosowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Należy do nich ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 roku o ochronie przyrody, która chociaż obecnie nie obowiązuje, jednak miała decydujące znaczenie przy ustalaniu przesłanek wywłaszczenia, a tym przesłanek zbędności. (...) tym samym jednoznacznie stwierdza się, że nie przeprowadzenie przez Starostę T. postępowania w świetle przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i błędna interpretacja treści art. 216 tej uchwały, uniemożliwia pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym." Organ odwoławczy stwierdził także, że zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza regulacje prawne zawarte w art. 140-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest bowiem podstaw do rozstrzygania przez starostę kwestii zwrotu nieruchomości i rozliczeń z tego tytułu w odrębnych decyzjach. "Stanowisko to jest zgodne z obowiązującym w tym zakresie orzecznictwem i nie budzi żadnych wątpliwości. Również zobowiązanie Dyrekcji [...] Parku Narodowego, zawarte w punkcie V decyzji, do sprecyzowania w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, roszczeń Skarbu Państwa - [...] Parku Narodowego z tytułu zwrotu zwaloryzowanych odszkodowań wypłaconych za wywłaszczone nieruchomości jest pozbawione podstawy prawnej. Takie rozstrzygnięcie nie wynika z żadnego przepisu prawa." Ponadto zwrócono uwagę, że kwotę rozliczeń z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustala starosta, biorąc pod uwagę waloryzację wypłaconego odszkodowania oraz stopień zmiany wartości nieruchomości po dacie jej wywłaszczenia, ustalony w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego. "Podmiot na rzecz którego zwracane jest odszkodowanie może swoje roszczenia przedstawień w trakcie prowadzonego postępowania o zwrot, działając jako strona, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego/1 Wskazano także, że Starosta T. naruszył swoją właściwość rzeczową stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały bez podstawy prawnej, gdyż nieruchomości należące do wspólnot gruntowych nie podlegały wywłaszczeniu. Także wadliwie rozstrzygnięto w kwestii podmiotu na rzecz, którego nastąpił zwrot nieruchomości. O zwrot wywłaszczonej nieruchomości może bowiem wystąpić wyłącznie poprzedni właściciel tej nieruchomości lub jego spadkobierca. Tymczasem orzeczenie ustalające, że wskazane w zaskarżonej decyzji nieruchomości, stanowiły własność wspólnoty gruntowej pod nazwą Spółka L. w P. nie stało się ostateczne wskutek wniesienia od nie go odwołania przez [...] Park Narodowy. Zatem przywołana Spółka w dniu wydania decyzji o zwrocie nie była legitymowana do ubiegania się o zwrot nieruchomości. Przed wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ustalić należało w sposób jednoznaczny i ostateczny, podmiot uprawniony do żądania zwrotu nieruchomości w oparciu o stosowne dokumenty.

Ponieważ wskazane wyżej uchybienia wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nakazując ustalenie podmiotu, któremu przysługuje roszczenie o zwrot, przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie przesłanek zbędności w zgodzie z przepisami art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy uwzględnieniu art. 7 i art. 77 k.p.a. "W przypadku ustalenia, iż nieruchomość spełnia przesłanki zbędności określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powinna zostać zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, koniecznym jest przeprowadzenie także postępowania mającego na celu ustalenie kwoty rozliczeń związanych ze zwrotem w trybie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie decyzja wydana w sprawie winna zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne uzasadnienie rozstrzygnięcia."

Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 11.2003r. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie Spółka L. w P. działająca przez pełnomocnika radcę prawnego A.S. wnosząc o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda "rozczłonkował" odwołanie przekazując je w części dotyczącej uznania spornych nieruchomości za wspólnotę gruntową Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., uchylając się w ten sposób od rozpoznania istoty sprawy i opierając się na mylnych założeniach prawnych. Przekazanie części odwołania do rozpoznania SKO w K. było wątpliwe prawnie. Wskazano, że Wojewoda skrytykował motyw decyzji organu I instancji, w którym była mowa o tym, że decyzje wywłaszczeniowe były dotknięte nieważnością, gdyż były wydane "bez podstawy prawnej", a stwierdzanie nieważności należy do kompetencji wojewody. "Niemniej jednak nie zajął w tym względzie żadnego stanowiska. Po wtóre Wojewoda dokonał swoistej interpretacji art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, wyrażając pogląd, że pojęcie odrębnych przepisów należy odnieść do nieobowiązującej już ustawy z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody. Tymczasem owymi odrębnymi przepisami nie były wcale przepisy tej ustawy, lecz postanowienia uchwały Rady Ministrów nr [...] z 8 grudnia 1960r w sprawie regulacji stosunków własnościowych na terenie [...] Parku Narodowego, stanowiącej swoistą lex specialis. (...) Nawet wówczas, pod rządem wspomnianej uchwały, wspólnoty gruntowe nie podlegały wywłaszczeniom. Mianowicie wspomniana uchwała Rady Ministrów przewidywała wywłaszczenie nieruchomości należących do gospodarstw indywidualnych. Natomiast wspólnoty gruntowe zaliczono do "organizacji społecznych ludu pracującego" w rozumieniu art. 44 kodeksu cywilnego (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Dlatego m.in. nie wywłaszczono nieruchomości Wspólnoty W., chociaż obejmowały one (i obejmują nadal) kompleksy leśne położone na terenie [...] Parku Narodowego. Jest to najlepszym dowodem, że ochrona przyrody wcale nie wymaga wywłaszczeń, zwłaszcza jeżeli są to większe kompleksy, dobrze zagospodarowane. (...) Po trzecie nie jest zasadny pogląd Wojewody, że zwrot wywłaszczony nieruchomości musi nastąpić łącznie ze zwrotem pobranych swego czasu zwaloryzowanych odszkodowań. W razie wywłaszczenia odszkodowanie nie musi być wypłacane równocześnie, nie ma więc uzasadnionej przyczyny, dla której w razie zwrotu nieruchomości miałoby być inaczej. Zresztą już wcześniej taki pogląd wyrażono w literaturze (por. J.Szachułowicz: Gospodarka nieruchomościami, Warszawa 2001 r., s.210)."

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia 1.12.2004r. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Kr 11/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Swoje stanowisko procesowe pełnomocnik strony skarżącej przedstawił także w piśmie z dnia 26 kwietnia 2006r.

Na rozprawie w dniu 17.11.2006r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, za wyjątkiem tej części, w której zawarty jest zarzut co do rozpoznania przez Wojewodę tylko części odwołania i przekazanie pozostałej części odwołania do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podkreślił także, ze wspólnota gruntowa do tej pory nie została uznana ostateczną i prawomocną decyzją.

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie do przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Po pierwsze Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stanął na stanowisku, iż podmiot, który został wskazany jako strona postępowania i adresat decyzji, mimo że de facto nie był stroną postępowania, ma jednak prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 51 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę do sądu administracyjnego. Przyjąć bowiem należy, że konsekwencje błędnego potraktowania wyżej wymienionego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego - stosownie do poglądów zawartych w doktrynie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3 wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 666) - rozciągają się również na postępowanie sądowo-administracyjne. Dlatego też skarga pochodząca od podmiotu, który w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę, co podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 V 1988 r. IV SA 164/88, "Gospodarka, Administracja Państwowa" 1988, nr 19, póz. 141) - nie może być odrzucona przez sąd administracyjny jako niedopuszczalna. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu, jak podkreśla się w piśmiennictwie, ma adresat decyzji, choćby nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. M. Bogusz: Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 34-37). Podmiot, który mienił się stroną postępowania administracyjnego, a organ administracyjny, który go tak traktuje i w swojej decyzji wskazuje jako stronę, ale stroną de facto nie był, ma prawo wnieść -w ramach interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 50 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę do sądu administracyjnego. Identyczną możliwość przewidywała także, w art. 33 ust. 2, ustawa z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Gdyby było inaczej, podmiot wprowadzony do postępowania administracyjnego, mimo że nie jest stroną takiego postępowania, byłby ograniczony w skutecznym podejmowaniu działań w celu ochrony własnych praw w wyniku niezgodnych z prawem działań organu. Zostałby bowiem pozbawiony możliwości sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd - a więc uprawnienia wynikającego wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Jednocześnie przyjęcie, że skarga podmiotu, któremu jako stronie postępowania doręczno decyzję administracyjną, a który nie powinien być stroną postępowania administracyjnego, uniemożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie sprawy, prowadzić by mogło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej, która mogłaby wywoływać negatywne, trudne do odwrócenia skutki.

Dlatego też w przedmiotowej sprawie Sąd rozpoznał skargę wniesioną przez pełnomocnika radcę prawnego A.S. działającego imieniem Spółki L. w P.

Odnośnie zarzutów merytorycznych skargi uznać je należy w całości za bezzasadne. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy i zasadny dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ I instancji oraz wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej.

Po pierwsze wskazać należy (co przyznaje sam pełnomocnik strony skarżącej), iż do chwili obecnej nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca istnienie wspólnoty gruntowej pod nazwą Spółka L. w P. Zgodnie z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.) dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji starosty ustalającej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz zawierającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Następnie właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) zatwierdza statut spółki. W konsekwencji z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną i może reprezentować wspólnotę gruntową np. w postępowaniu administracyjnym. Dopóki więc nie zostanie wydana ostateczna decyzja administracyjna ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz zawierającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz nie zostanie zatwierdzony statut spółki powołanej do zarządu wspólnotą gruntową strona postępowania administracyjnego są wyłącznie osoby fizyczne lub prawne, które domagają się od starosty wydania stosownej decyzji ustalającej. Dwukrotnie wskazywał już na to w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swoich wyroków z 22.09.1995r., sygn. akt SA/Kr 2717/94 oraz z 22.12.2000r., sygn. akt II SA/Kr 933/97. O ile bowiem wydanie przez starostę decyzji ustalającej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz zawierającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie - ma charakter deklaratoryjny, to zatwierdzenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) statutu spółki zarządzającej wspólnotą gruntową (z czym wiąże się nabycie osobowości prawnej przez taką spółkę) ma charakter konstytutywny. Zatem dopóki nie zostanie w sposób prawidłowy powołana spółka do zarządzania wspólnotą gruntową, stronami postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości mogą być wyłącznie osoby fizyczne lub prawne, którym w trybie wywłaszczenia nieruchomości zostało odebrane prawo własności konkretnych nieruchomości. W konsekwencji błędne było wyrzeczenie organu I instancji zawarte w decyzji z [...].09.2003r. nakazujące zwrot wymienionych nieruchomości "na rzecz wspólnoty pod nazwą Spółka L. w P." - gdyż istnienie takiej wspólnoty nie zostało stwierdzone ostateczną decyzją administracyjną. Już z tego tylko powodu decyzja organu I instancji winna była zostać uchylona przez organ odwoławczy.

Podkreślić należy, iż poza kontrolą Sądu leżało badanie prawidłowości wydania przez Wójta Gminy K. zarządzenia [...] z dnia [...] 04.2006r. zatwierdzającego statut Spółki L. w P. (np. czy była ostateczna decyzja starosty ustalająca nieruchomości wspólnoty gruntowej, co pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem pełnomocnika strony skarżącej złożonym na rozprawie w dniu 17.11.2006r., że nie ma takiej decyzji), gdyż jest to odrębny akt administracyjny wydany w odrębnym postępowaniu, a nadto akt ten wydany został później niż decyzja organu I instancji (17.09.2003r.) oraz zaskarżona decyzja Wojewody [...] ([...]11.2003r.). Nie ma więc on żadnego znaczenia dla badania przez Sąd zgodności tych decyzji z prawem na moment ich wydania.

Zasadny jest pogląd Wojewody [...] zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Starosta T. w jednym akcie (decyzji z dnia [...].09.2003r.) w sposób nieprawidłowy zawarł dwa rozstrzygnięcia oparte na dwóch różnych podstawach prawnych: pierwsze rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, podstawą prawną drugiego rozstrzygnięcia jest ustawa z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, wymagające prowadzenia odrębnych postępowań, badania odmiennych przesłanek oraz od których odwołanie kierowane jest do różnych organów odwoławczych. Prawidłowo zatem organ odwoławczy przyjął, iż są to dwie różne decyzje, jedynie technicznie połączone ze sobą w jednym akcie, a takie łączenie spraw i ich rozstrzyganie nie znajduje oparcia w żadnych przepisach prawa i nie powinno być stosowane. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty pierwsze rozstrzygnięcie, dotyczące ustanowienia wspólnoty ma decydujące znaczenie dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności do ustalenia podmiotu uprawnionego do żądania zwrotu. Ponieważ w konsekwencji różne organy odwoławcze są właściwe do rozpatrzenie wniesionego odwołania: wojewoda w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a samorządowe kolegium odwoławcze w zakresie zagospodarowania wspólnoty gruntowej to dlatego też odwołanie od decyzji Starosty T. z dnia [...].09.2003r. Wojewoda [...] rozpatrzył wyłącznie w zakresie w jakim ma stosowne do tego kompetencje, tj. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami - pkt III, IV i V zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko Wojewody [...] zostało także uznane przez pełnomocnika skarżącego, który na rozprawie w dniu 17.11.2006r. nie podtrzymał zarzutu skargi w tym zakresie.

W całości podzielić należy wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę Wojewody, że decyzja organu I instancji narusza treść art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja Starosty T. z dnia [...] września 2003 roku nie zawiera, w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, żadnego uzasadnienia faktycznego. Organ pierwszej instancji, w swojej decyzji, nie powołał żadnych faktów, w tym nawet tak istotnych dla sprawy, jak cel wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości, decyzji (aktów notarialnych), na podstawie których to wywłaszczenie (przejęcie) nastąpiło, podmiotów ujawnionych w owym czasie w księgach wieczystych lub innych dokumentach stwierdzających stan prawny nieruchomości. Brak jest w decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na zasadność zwrotu. Jedyną podstawą, wskazaną przez organ pierwszej instancji jest przepis art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego interpretacja dokonana przez ten organ administracyjny pozostaje w całkowitej rozbieżności z podstawowymi zasadami wykładni (językową, systemową i funkcjonalną). Treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi samoistnej podstawy do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i nie daje podstaw do pomijania dyspozycji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczania. Słusznie także Wojewoda zwraca uwagę, że zawarte w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołanie się do "odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego" wskazuje na konieczność powiązania instytucji stricte wywłaszczenia z innymi regulacjami, które miały zastosowanie w prowadzonych postępowaniach wywłaszczeniowych oraz powiązanie ich z art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zbędności na cel wywłaszczenia). Tym samym nie przeprowadzenie przez Starostę T. postępowania w świetle przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i błędna interpretacja treści art. 216 cyt. ustawy uniemożliwiały pozostawienie decyzji organu I instancji w obrocie prawnym. Organ odwoławczy stwierdził także, że zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza regulacje prawne zawarte w art. 140-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest bowiem podstaw do rozstrzygania przez starostę kwestii zwrotu nieruchomości i rozliczeń z tego tytułu w odrębnych decyzjach. Co więcej strony winny zdawać sobie sprawę, iż wraz ze zwrotem na ich rzecz wywłaszczonych nieruchomości będą musiały zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie jakie otrzymały za wywłaszczone nieruchomości. Wiąże się z tym także określenie zwaloryzowanej kwoty podlegającej zwrotowi. Mając bowiem świadomość co do wysokości tych zwaloryzowanych kwot, które winny być ustalone w toku postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, strony mogą cofnąć swoje wnioski o zwrot. W przeciwnym wypadku strony są "zaskakiwane" i stawiane przed faktem dokonanym, iż w związku ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości muszą zwrócić także zwaloryzowaną kwotę odszkodowania (czy też działkę zamienną), co może stanowić dla nich znaczące obciążenie.

"Zgodnie z art.140 ust. l i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub gminie (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Stosownie do tych przepisów należy przyjąć, że sprawa zwrotu nieruchomości zawiera dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucję jej stanu prawnego z okresu przez wywłaszczeniem oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu orzeczonego odszkodowania. (...) Niedopuszczalne jest - w świetle nie budzących wątpliwości postanowień art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. - rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania rozliczeń w odrębnym postępowaniu po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję o zwrocie nieruchomości." - T.Woś, "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości", Warszawa 1998r., s.216

Przeprowadzone, w zakresie zwrotu nieruchomości, postępowanie dowodowe i zebrane w nim materiały w żaden sposób nie pozwalają na podjęcie jakichkolwiek ustaleń zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy zwrotu. Tym samym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Również zobowiązanie Dyrekcji [...] Parku Narodowego, zawarte w punkcie V decyzji organu I instancji do sprecyzowania w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, roszczeń Skarbu Państwa - [...] Parku Narodowego z tytułu zwrotu zwaloryzowanych odszkodowań wypłaconych za wywłaszczone nieruchomości jest pozbawione podstawy prawnej. Jak wskazano wyżej kwotę rozliczeń z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustala starosta w toku prowadzonego przez siebie postępowania, biorąc pod uwagę waloryzację wypłaconego odszkodowania oraz stopień zmiany wartości nieruchomości po dacie jej wywłaszczenia, ustalony w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego. Wtedy właśnie podmiot na rzecz którego zwracane jest odszkodowanie może swoje roszczenia działając jako strona postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielić także należy, zastrzeżenia organu odwoławczego co do niefortunnego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, że decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały bez podstawy prawnej, gdyż nieruchomości należące do wspólnot gruntowych nie podlegały wywłaszczeniu. Nie są to bowiem przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. A zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie sugeruje, że organ ten dokonywał analizy przesłanek i oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy w zakresie, w jakim nie miał on kompetencji.

Jak już to wskazano wyżej wadliwie rozstrzygnięto w kwestii podmiotu na rzecz, którego nastąpił zwrot nieruchomości. O zwrot wywłaszczonej nieruchomości może bowiem wystąpić wyłącznie poprzedni właściciel tej nieruchomości lub jego spadkobierca. Tymczasem orzeczenie ustalające, że wskazane w zaskarżonej decyzji nieruchomości, stanowiły własność wspólnoty gruntowej pod nazwą Spółka L. w P. nie stało się ostateczne wskutek wniesienia od nie go odwołania przez [...] Park Narodowy. Zatem przywołana Spółka w dniu wydania decyzji o zwrocie nie była legitymowana do ubiegania się o zwrot nieruchomości. Przed wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ustalić należało w sposób jednoznaczny i ostateczny, podmiot uprawniony do żądania zwrotu nieruchomości w oparciu o stosowne dokumenty.

Ponieważ wskazane wyżej uchybienia wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nakazując ustalenie podmiotu, któremu przysługuje roszczenie o zwrot, przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie przesłanek zbędności w zgodzie z przepisami art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy uwzględnieniu art. 7 i art. 77 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego prawidłowo wskazuje, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie poprzez ustalenie, iż nieruchomość spełnia przesłanki zbędności określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powinna zostać zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, ustalenie kwoty rozliczeń związanych ze zwrotem w trybie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie decyzja wydana w sprawie winna zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne uzasadnienie rozstrzygnięcia. Sama kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości została w uzasadnieniu decyzji organu I instancji potraktowana bardzo skromnie i próżno w nim szukać podstawowych ustaleń, jakich dokonano w toku postępowania administracyjnego, które jednak są niezbędne dla wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (np. dat i numerów decyzji, na mocy których wywłaszczono nieruchomości). Z uzasadnienia nie wynika ponadto w jakim trybie orzeczony przez organ I instancji zwrot nieruchomości jest realizowany. Wniosek złożony przez pełnomocnika wnioskodawców, podawał bowiem dwie podstawy prawne.

Wreszcie jako niewłaściwe i nie znajdujące podstawy w obowiązującym stanie prawnym ocenić należy działania organu I instancji polegające na udostępnianiu projektu decyzji administracyjnej z uzasadnieniem pełnomocnikowi Spółki L. w P. Procedura administracyjna nie przewiduje takiego udostępniania, czy też konsultowania projektu decyzji organu administracyjnego ze stronami postępowania. Zwłaszcza, że ów projekt decyzji organ I instancji udostępnił tylko jednej ze stron postępowania administracyjnego. Świadczyć to może o braku obiektywizmu i bezstronności Starosty T. w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz orzekaniu w przedmiotowej sprawie. Nie wyjaśniona została także rola procesowa F.B. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wskazania jakichkolwiek podstaw lub dokumentów wskazujących, iż F.B. jest stroną postępowania administracyjnego lub pełnomocnikiem strony. Organy administracyjne winny zatem prawidłowo określić krąg stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, nie dopuszczając do udziału w nim osób, które nie mają interesu prawnego uzasadniającego ich statut strony. W tym kontekście niezrozumiałym jest fakt doręczania decyzji administracyjnych przez organy I i II instancji F.B.

Podsumowując błędy popełnione przez organ administracyjny I instancji w przedmiotowej sprawie miały charakter oczywisty i rażący, naruszając obowiązujące normy prawa materialnego i procesowego, zasady ogólne prawa administracyjnego oraz normy konstytucyjne, co zasadnie skutkowało uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do ponownego rozpatrzenia.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z obrazą art. 7, art. 28, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt q lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.