Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2308/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art 24 ust. 2, art 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art 7, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 268/20 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 10 lutego 2020 r. nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 268/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 10 lutego 2020 r., nr SKO.82.1111.2019, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił pkt III zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Powyższemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w zaistniałym stanie faktycznym zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2019 r. do 30 listopada 2019 r. w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą pobranego w tym okresie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości jedynie w sytuacji ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego za niepełny miesiąc, brak zaś jest podstaw prawnych do przyznania, w ramach kompensacji, świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobranym już wcześniej świadczeniem mniej korzystnym (zasiłek dla opiekuna), a wynikającą z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych kwotą świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącemu mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna i skarżący to świadczenie pobierał;

3) art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2019 r. (to jest od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do 30 listopada 2019 r. (to jest do miesiąca, w którym wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna), pomimo iż w okresie tym z uwagi na pobieranie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna na gruncie przedmiotowej sprawy występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 10 lutego 2020 r., znak: SKO.82.1111.2019, w części odmawiającej skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2019 r. do 30 listopada 2020 r. (to jest w punkcie III) wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji uchylenie jej w tym zakresie;

2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 10 lutego 2020 r., znak: S[...], w części odmawiającej skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2019 r. do 30 listopada 2020 r. (to jest w punkcie III) wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania z uwagi na pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia w dniu 9 maja 2019 r. wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania zasiłku dla opiekuna i w konsekwencji uchylenie jej w tym zakresie;

3) art. 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga jako niezasadna winna zostać oddalona.

W związku z powyższymi zarzutami Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie procesowym datowanym na 30 marca 2022 r. wyrażono zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację tożsamą z argumentacją zawartą w skardze. Wyrażono zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy sposobu wykładni i stosowania art. 17 ust. ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżący kasacyjnie organ i Sąd I instancji, który uwzględnił skargę M. Z. na decyzję SKO, dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna żoną B. Z. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (wniosek został złożony w dniu 9 maja 2019 r.) do czasu uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna (decyzją z 30 czerwca 2014 r. został przyznany zasiłek dla opiekuna do 30 kwietnia 2023 r., decyzja ta została uchylona decyzją z 4 grudnia 2019 r.).

Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący dokonał już 9 maja 2019 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. Uznał zatem, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 5 lit. 1b u.ś.r., z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy została wydana decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, a więc w rozważanym przypadku od 1 grudnia 2019 r.

Strona skarżąca kasacyjnie dokonuje wykładni tych przepisów odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji i wywodzi, że skoro skarżący w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 listopada 2019 r. pobierał zasiłek dla opiekuna, to w świetle powyższych przepisów nie jest dopuszczalne przyznanie mu za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, dopatrując się w działaniach organów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis art. 27 ust. 5 tej ustawy stanowi zaś, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z kolei art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Rozważania dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. należy rozpocząć od stwierdzenia, że wykładnia tego przepisu była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w np. w wyrokach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15, oraz z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim czasie nastąpiła jednakże zmiana linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 260/21, z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 349/21, z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 305/21, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21, z 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 509/21, z 28 października 2021 r. sygn. akt I OSK 727/21, z 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 829/21 oraz z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa, niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 8 listopada 2021 r. w Monitorze Polskim (M. P. 2021 r., poz. 1021) ukazało się obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1195/21 oraz z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1262/21). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za taką wykładnią omawianego przepisu, która umożliwia osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku (wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., I OSK 916/21).

Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnienia skargi kasacyjnej organ odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust. 2 u.ś.r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że przedstawiony przez organ odwoławczy pogląd, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, naruszał prawo. Wskazać również należy, że w przedłożonej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. decyzji organu pierwszej instancji z 4 grudnia 2019 r., znak: M[...], nie wskazano daty, z jaką uchylono decyzję przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna. Ocena organu, że decyzja ta wywołuje skutki prawne wyłącznie na przyszłość, nie jest prawidłowa.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r., nie były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono, to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Sąd I instancji prawidłowo zatem uchylił zaskarżoną decyzję w pkt III dotyczącym początkowej daty przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie powyższej wykładni. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 3 i 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w zaistniałym stanie faktycznym zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2019 r. do 30 listopada 2019 r. w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą pobranego w tym okresie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzić należy, że kasator przypisuje Sądowi I instancji twierdzenia, które nie zostały przez ten Sąd wypowiedziane. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano mianowicie, że: "Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego." Nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji wskazał na konieczność przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości, stanowiącej różnicę pomiędzy pełną wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobranego zasiłku dla opiekuna. Przeciwnie, użycie określenia "kompensata" wskazuje na to, że świadczenie pielęgnacyjne winno być przyznane za omawiany okres w pełnej wysokości, jednakże w celu uniknięcia sytuacji pobierania równolegle dwóch świadczeń przez skarżącego należy dokonać kompensaty świadczeń, to jest odstąpić od żądania od skarżącego zwrotu pobranego zasiłku dla opiekuna i wypłacić mu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy pełną wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobranego zasiłku dla opiekuna. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 i 4 u.ś.r. jest zatem niezasadny.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.