Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2777/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5  ust. 1 i  art. 12 i  art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Dorota Kozub – Marciniak (spr.) Asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Miasto L. (dalej, jako: skarżący) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 października 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-318/2019/Kpu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., znak: GN.V/SP.VII.7723/Ł/5660- 2/2003/MP/KM, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto L. własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów w obr. [...] jako działka nr [...] o pow. 32261 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieście w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej, jako: KKU) z dnia 23 października 2014 r., znak: KKU-154/12.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 października 2014 r. wystąpił Prezydent Miasta L. W uzasadnieniu podniósł, że odmowa komunalizacji ww. mienia uzasadniona została stwierdzeniem, że przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r., pozostawało w zarządzie Zakładów [...] "[...]" w L. Dowodem na istnienie prawa zarządu były następujące akty notarialne: z dnia [...] czerwca 1965 r. Rep. [...], z dnia [...] czerwca 1965 r. Rep. [...] oraz z dnia [...] marca 1969 r. Rep. [...]. Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r., Nr 14, poz. 74) dokumentem potwierdzającym prawo zarządu może być tylko decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego, zawarta po wejściu w życie ustawy. Natomiast zawarcie aktu notarialnego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie potwierdza prawa zarządu dla ww. jednostki. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, ww. decyzja wraz z decyzją KKU z dnia 23 października 2014 r., winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r. oraz utrzymującej nią w mocy decyzji KKU z dnia 23 października 2014 r., o czym zawiadomił strony postępowania.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 1 października 2021 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 29 czerwca 2012 r. oraz utrzymującej ja w mocy decyzji KKU z dnia 23 października 2014 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r., wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

W uzasadnieniu decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r., wskazano, że w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...] o łącznej pow. 32261 m2 pozostawała w zarządzie Zakładów [...] "[...]" w L. Potwierdzają to wpisy w księdze wieczystej oraz akty notarialne: Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1965 r., Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1965 r. i Rep. [...] z dnia [...] marca 1969 r. W ocenie organu, jeżeli nieruchomość państwowa znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r., w formalnie ustanowionym zarządzie, to nie znajdowała się we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Skarżący wskazał, że zawarcie aktu notarialnego przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie potwierdza prawa zarządu dla ww. jednostki, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1525/15. Zgodnie z tym wyrokiem zarząd musiał jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem m. in. działki nr [...] obr. jw. na podstawie "umowy sprzedaży z dn. [...].03.1969 r., Rep. [...], umowy sprzedaży z dnia [...].06.1965r., zasiedzenia z dniem 01.01.1989r. na podst. Post. Sądu Rejon, w Łodzi z dn. 23.08.1993r. sygn. akt: [...]". W uwagach zawartych we wspomnianej karcie inwentaryzacyjnej wskazano, że "na dz. 27.05.1990r. Zakłady [...] "[...]" nie posiadały decyzji o zarządzie na użytkowany teren. W związku z tym nieruchomość z dn. 27.05.1990r. była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego - art. 6 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dn. 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r., Nr 14, poz. 74)".

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 16 lutego 1994 r., znak: GG IV-7224/2/8 84/94, stwierdzająca nabycie przez Zakłady [...] "[...]" w L. z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w L. przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...].

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na postawie ustawy z 12 marca 1958 r. nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 22 lipca 1952 r.

Dalej Minister wskazał, że jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1982 r. SA/Po 210/82, choć w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. do dnia 1 sierpnia 1985 r.) - a zatem również w dniu zawarcia ww. umów sprzedaży z 1965 r. i 1969 r. - przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania. Organ powołał się także na stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 15/92, LEX 9566, uznał, że: "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości".

Powołane wyżej poglądy znalazły potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnej wersji (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z powołanym przepisem: "Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. był to już art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów (tak też wypowiedział się Sąd Najwyższy we wspomnianym wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, LEX 9566). Tak bowiem można odczytywać zwrot "(...) nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie."(vide: wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 58/17).

Dalej Minister wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2582/17 wskazał, że "obowiązująca w dacie zawarcia umowy nabycia nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe ustawa z 1961 r. normowała gospodarkę terenami i przewidywała przekazywanie gruntów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym, a warunkiem dopuszczalności takiego przekazania była zgodność z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego lub założeniami do niego. Ustawa w art. 8 ust. 1 przewidywała formę decyzji administracyjnej dla przekazania terenu państwowego w użytkowanie jednostkom państwowym, jednocześnie ustawa milczała w sprawie statusu jednostek państwowych, które nabyły nieruchomość od osób prywatnych w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Brak decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. oznacza, że nie zostało w jej trybie ustanowione ówcześnie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego prawo użytkowania, nie oznacza jednak, że przedsiębiorstwo takiego tytułu nie nabyło w późniejszym czasie, przed datą decydującą o dopuszczalności komunalizacji, a fakt nabycia nieruchomości w trybie umowy nie miał dla uprawnień przedsiębiorstwa żadnego znaczenia. Niewątpliwie wszak przedsiębiorstwo, nabywszy grunt na cel wywłaszczenia, wykonywało wobec niego uprawnienia wynikające z własności Państwa. Kolejna ustawa z 1985 r. regulowała zarówno wywłaszczanie nieruchomości, jak i gospodarowanie nimi, na mocy jej art. 89 pkt 3 i 5 uchylona została ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r., jak i ustawa z 1961 r. Ustawa ta w art. 8 (w pierwotnym jego brzmieniu) zawierała regulację dotyczącą nabywania przez państwowe jednostki organizacyjne nieruchomości nie stanowiących własności państwowej, wprowadzając jednocześnie w ówczesnym art. 8 ust. 3 zasadę, że nieruchomości nabyte przez te jednostki w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Regulacja ta w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, może stanowić podstawę do uznania, że skutek przewidziany w tym przepisie odnosi się nie tylko do nieruchomości nabywanych na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1985 r., ale także do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, nie zawiera bowiem zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. W ten sposób ustawodawca uregulował kompleksowo sytuacje prawną tych wszystkich podmiotów, które nabyły grunty pierwotnie nie stanowiące własności państwowej, ale wykonywały w konsekwencji wobec niej uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. Na to, że przepis art. 8 ust. 3 ustawy z 1985 r. może być podstawą prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 1139/17. Stwierdzono w nim, że zawierając taką umowę przedsiębiorstwo państwowe działało zgodnie z wcześniej zatwierdzonym planem, nabywało nieruchomość z własnych środków budżetowych i w stosunku do niej - we własnym imieniu - realizowało wszystkie przysługujące właścicielowi prawa, a ponadto formalnie zarząd ten wynikał w szczególności z art. 8 ust. 3 (następnie art. 8 ust. 2) ustawy z 1985 r. w pierwotnej wersji. Stanowisko takie zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. III ARN 15/92, w stanie faktycznym dotyczącym skutków nabycia nieruchomości w drodze umowy notarialnej w 1969 r. SN zakwestionował stanowisko, że jednostki państwowe mogły nabywać użytkowanie gruntów państwowych jedynie w trybie administracyjnym i przyjął za trafne stanowisko, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jego pierwotnym brzmieniu."

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że działka nr [...], położona w L. przy ul. [...], znajdowała się w dniu komunalizacji z mocy prawa tj. 27 maja 1990r., w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Zakładów [...] "[...]" w L. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r., grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Oznacza to, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r., odmawiająca stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r., przez gminę Miasto L. własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów w obr. [...] jako działka nr [...] o pow. 32261 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieście w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, oraz utrzymująca ją w mocy decyzja KKU z dnia 23 października 2014r., nie były obarczone żadną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., które obligowałby organ do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina Miasto L. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r, i utrzymującej ją w mocy decyzji KKU z dnia 23 października 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. art. 11 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.);

2. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że organ błędnie przyjmuje, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego Zakładów [...] "[...]" w L. Zgodnie z obowiązującą w tym czasie ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w aktach sprawy nie znajduje się dokument, który potwierdzałby prawo zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego Zakładów [...] "[...]" w L. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w art. 38 ust. 2 stwierdzała, że dokumentem potwierdzającym istnienie prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego mogły być tylko i wyłącznie:

• decyzja terenowego organu administracji państwowej,

• zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

• umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego, zawarta po wejściu w życiu ww. ustawy.

We wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu, istniał wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Wymagał jej w szczególności art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 22 z 1969 r., poz. 159) i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27.05.1990 r. Niewątpliwie ważna decyzja administracyjna była więc zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego.

Natomiast z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r., władający nieruchomością - przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] "[...]" w L., legitymowało się aktami notarialnymi sporządzonymi przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zawarcie aktu notarialnego przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie potwierdza, zdaniem skarżącego, prawa zarządu dla ww. jednostki. Z tych względów, sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z treści art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie - ustawodawca wskazał "rażące naruszenie prawa" (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w K.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 października 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2012 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Istotą zawisłego sporu było rozstrzygnięcie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość mogła być poddana komunalizacji w trybie określonym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o pracownikach samorządowych i tym samym stać się własnością Gminy Miasta L. Oś polemiki pomiędzy stronami przebiega między oceną skutków prawnych nabycia tejże nieruchomości w latach 1965 i 1969 na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 1958 r., a uzyskaniem przez Zakłady [...] "[...]" w L. tytułu do tej nieruchomości, co dawałoby asumpt do stwierdzenia, że do komunalizacji dojść nie mogło, ze względu na wyłączenie spod komunalizacji tej nieruchomości.

Wyjaśnić zatem należy, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 - Przepisów wprowadzających, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Nie budzi wątpliwości na gruncie ustawy, że pod pojęciem "należące do narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" należy rozumieć przynależność w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). Przyjmuje się, że jeżeli mienie pozostawało w zarządzie innego podmiotu nie podlegało komunalizacji.

Przepisy obowiązującej w dniu komunalizacji ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. 1985, poz. 99), przewidywały powstanie zarządu w ściśle określony sposób:

-na podstawie art. 38 ust. 2 ww. ustawy tj. na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości;

-na podstawie art. 87 tej samej ustawy.

Za nieruchomość "należącą" do przedsiębiorstwa państwowego można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie takiemu przedsiębiorstwu. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy. Przy tym dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał możliwość uzyskania przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd jedynie na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o nabyciu nieruchomości. Brak jest wcześniejszego w stosunku do ww. ustawy przepisu szczególnego obowiązującego w dacie zawarcia powołanych aktów notarialnych z 1965 i 1969 r., w świetle którego mogło dojść do skutecznego nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe zarządu tylko na podstawie umowy.

W świetle przedstawionych regulacji prawnych należy zaznaczyć, że akty notarialne dotyczące umów notarialnych sprzedaży z 1965 i 1969 r. zawarte zostały odpowiednio 20 i 16 lat przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tj. przed 1 sierpnia 1985 r.). Oznacza to zaś, że przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skutki tych umów winny być oceniane w zgodzie z przepisami, obowiązującymi w dacie jej zawierania.

Przedmiotowe akty notarialne zostały zawarte jako wynik porozumienia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sporna nieruchomość przeszła zatem na własność Skarbu Państwa. W 1965 i 1969 r. przepisy prawa nie przewidywały bowiem powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości. Taką możliwość wprowadziła dopiero ustawa z 1985 r. Obowiązująca w dacie nabycia nieruchomości ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w art. 2 ust. 1 wyraźnie wskazywała, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na rzecz Państwa. Żaden przepis nie dawał natomiast podstawy do przyjęcia poglądu, że jakikolwiek inny podmiot, poza Skarbem Państwa, mógłby tą drogą uzyskać tytuł prawny do nieruchomości.

Zauważyć także należy, iż w dacie nabycia nieruchomości, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Co istotne, żaden inny akt prawny obowiązujący w tamtym okresie nie regulował kwestii dotyczących władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki państwowe na terenie miast i osiedli. Odwołując się do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w związku z jej art. 10 wskazać należy, że ustawowo przewidzianą formą władania nieruchomością było użytkowanie, które było uzyskiwane przez jednostkę państwową w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej (art. 8 ust. 1 tej ustawy).

Uzyskanie zatem jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną - w tamtym czasie - mogło więc nastąpić wyłącznie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Organ zgodził się w zasadzie z takim stanowiskiem jednak powołując się na wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2582/17, uznał, że brak decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r., a więc brak ustanowionego ówcześnie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego prawa użytkowania, nie oznacza, że przedsiębiorstwo takiego tytułu nie mogło nabyć w późniejszym czasie, przed datą decydującą o dopuszczalności komunalizacji, a fakt nabycia nieruchomości w trybie umowy nie miał dla uprawnień przedsiębiorstwa żadnego znaczenia.

Organ dokonał wykładni przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, i doszedł do wniosku, że regulowała ona zarówno wywłaszczanie nieruchomości, jak i gospodarowanie nimi. Z kolei na podstawie art. 98 pkt 3 i 5 uchylona została ustawa z 1958 r., jak i ustawa z 1961 r. Natomiast w art. 8 (w pierwotnym jego brzmieniu) zawierała regulację dotyczącą nabywania przez państwowe jednostki organizacyjne nieruchomości nie stanowiących własności państwowej, wprowadzając jednocześnie w ówczesnym art. 8 ust. 3 zasadę, że nieruchomości nabyte przez te jednostki w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.

Organ podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że regulacja ta może stanowić podstawę do uznania, że skutek przewidziany w tym przepisie odnosi się nie tylko do nieruchomości nabywanych na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1985 r., ale także do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, nie zawiera bowiem zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. W ten sposób ustawodawca, zdaniem organu, uregulował kompleksowo sytuacje prawną tych wszystkich podmiotów, które nabyły grunty pierwotnie nie stanowiące własności państwowej, ale wykonywały w konsekwencji wobec niej uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa.

Konkludując organ postawił tezę – tak jak organ odmawiający komunalizacji - że przepis art. 8 ust. 3 ustawy z 1985 r. może być podstawą prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. (tak również wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 1139/17).

Uznając, że organ odmawiający komunalizacji wykazał, że prawo zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego Zakładów [...] "[...]" w L. na spornej nieruchomości przysługiwało - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Poglądu powyższego, w zakresie zaprezentowanej wykładni przepisów ustawy z 1985 r. nie podzielił skarżący.

W tym kontekście przypomnieć należy, że w tej sprawie do czynienia mamy z postępowaniem nieważnościowym, a więc z trybem nadzwyczajnym. Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy występują rozbieżności w zakresie wykładni danego zagadnienia prawnego. Niejednolite rozumienie normy prawnej i rozbieżności w jej wykładni wykluczają możliwość uznania aktu za rażąco naruszający prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia. Ani organ nadzoru, ani Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie mógł ocenić legalności decyzji komunalizacyjnej tak jakby zrobił to w zwykłym toku instancji. Nadzwyczajny tryb postępowania, jakim jest postępowanie nieważnościowe, rządzi się swoimi prawami. Jak już była o tym mowa, organ nadzoru nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, co czyni skargę niezasadną.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).