Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1367/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...]o odmowie przyznania odwołującej się świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – I. A. w rodzinie zastępczej niezawodowej.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] małoletni bracia: I. i I. A. zostali umieszeni w rodzinie zastępczej w osobie M. S.

I. A.- będący obywatelem [...], pochodzenia [...], na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. uzyskał zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pełniąca natomiast funkcję rodziny zastępczej niezawodowej, w rozumieniu art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 332; przywoływanej dalej jako: "u.w.r."), M. S., będąca również obywatelką [...], pochodzenia [...] nie uzyskała na terenie rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy. Takowy otrzymała natomiast w 2005 r. w Niemczech, gdzie po kolejnych 3 latach pobytu otrzymała także zezwolenie na osiedlenie, w związku z czym może swobodnie przemieszczać się po terytoriach innych państw członkowskich przez okres nieprzekraczający 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu (art. 21 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen). Na terenie Niemiec ww. uzyskała lokal socjalny, jak też przyznano jej świadczenie dla osoby bezrobotnej w wysokości [...] EURO

Na terenie Polski M. S. wraz z pozostającymi pod jej pieczą małoletnimi do lutego 2014 r. zamieszkiwała. w P., gdzie do końca lutego 2014 r. otrzymywała przewidziane ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. świadczenie w na pokrycie kosztów ich utrzymania w pieczy zastępczej. Od 1 marca 2014 r. zamieszkuje w W.

Wnioskiem z 25 lutego 2014 r. zwróciła się ona do [...] Centrum Pomocy Rodzinie o przyznanie świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dzieci – I. i I. A., w rodzinie zastępczej niezawodowej

Sprawa przyznania ww. świadczenia była rozpoznawana dwukrotnie przez organy. Pierwszą wydaną w sprawie decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2014 r. odmawiającą przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej I. A., uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając decyzję Kolegium nie podzieliło argumentu organu, że na przeszkodzie przyznaniu świadczenia stoi fakt niespełniania przez M. S. wymogów określonych w art. 5 ust. 1 u.w.r., co było podstawową przesłanką negatywnego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezydenta [...]. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten bowiem odnosi się do osób przebywających w pieczy zastępczej, a nie osób pełniących funkcję rodziny zastępczej.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Prezydent [...] po raz kolejny odmówił przyznania M. S. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej niezawodowej I. A. Analogicznie jak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, organ stanął na stanowisku, że pełniąca funkcji rodzinny jako cudzoziemka nielegitymująca się żadnym z dokumentów wymienionych w art. 5 ust. 1 u.w.r., sankcjonujących prawnie jej pobyt w Polsce, a przy tym przebywając w Polsce jedynie czasowo (może bowiem zgodnie z prawem przebywać tu wyłącznie przez okres 3 miesięcy), nie może uzyskać świadczeń przewidzianych tą ustawą. Dodatkowo, dokonując wykładni ww. przepisu organ odwoływał się do treści art. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i poglądów orzecznictwa prezentowanych na tle spraw o przyznanie świadczeń dla rodziny zastępczej rozpatrywanych na gruncie tej ustawy, w których akcentowano obowiązek legitymowania się przez ubiegającego się o świadczenie stałym miejscem zamieszkania w kraju.

Od decyzji tej M. S. wniosła odwołanie, zarzucając organowi błędną wykładnię art. 5 u.w.r., a w konsekwencji naruszenie także art. 80 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz art. 2, 7, 9, 32 i 72 Konstytucji RP, a także art. 3 Konwencji z dnia 20 listopada 1989 o prawach dziecka (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.)

W efekcie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymało w mocy decyzja organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta [...], że w sytuacji, gdy sprawująca funkcję rodziny zastępczej nie legitymuje się żadnym z dokumentów, o których mowa w art. 5 u.w.r. , a jednocześnie jej pobyt na ternie Polski nie ma charakteru stałego i zdeterminowany jest otrzymaną w Niemczech kartą pobytu, zezwalająca na swobodne przemieszczanie się na terenie państw członkowskich układu z Schengen w okresie nieprzekraczającym 3 miesięcy, to nie spełnia ona przesłanek przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej.

Na decyzję tę M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 5 w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 6 u.w.r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rodzina zastępcza powinna spełniać warunki określone w art. 5 ustawy, tj. posiadać wskazany w powołanym przepisie tytuł pobytowy w Polsce, podczas gdy z brzmienia art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy jednoznacznie wynika, że pełnienie funkcji rodziny zastępczej może być powierzone osobom, które przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że ustawodawca nie uzależnił pełnienia funkcji rodziny zastępczej, a w konsekwencji pobierania świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, od posiadania przez rodzinę zastępczą odpowiedniej podstawy pobytowej;

b) art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4a u.w.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, poprzez:

- odmowę przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej, mimo że należy on do kręgu podmiotów, do których stosuje się przepisy ustawy, a przez to pozbawienie małoletniego znajdującego się pod opieką Rzeczypospolitej Polskiej należnej mu pomocy, co uderza w wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa;

- uzależnienie prawa do świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego od podstawy pobytowej osoby sprawującej nad nim pieczę zastępczą, a w konsekwencji nieuzasadnione zróżnicowanie - w stosunku do innych dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej - jego sytuacji, co stanowi naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa;

c) art. 80 ust. 1 pkt 2 u.w.r. oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez odmowę przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej, a w konsekwencji naruszenie obowiązku ochrony praw dziecka, mimo że:

- prawomocnym orzeczeniem sądu opiekuńczego skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą, a zatem zarówno ona - jako rodzina zastępcza, jak i małoletni - osoba, do której stosuje się powołane przepisy, spełniającym warunki określone w ustawie;

- świadczenie, o którym mowa jest świadczeniem służącym dobru dziecka i przede wszystkim tym winien kierować się organ administracji rozpoznając sprawę;

- dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych;

d) art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 87 ust. 1 u.w.r. w zw. z art. 7 Konstytucji, poprzez zastosowanie kryterium, które nie zostało przewidziane w powołanych przepisach, tj. kryterium podstawy pobytowej i stałego pobytu w Polsce, a przez to naruszenie konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

e) art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka w zw. z art. 9 Konstytucji, poprzez niezabezpieczenie interesu małoletniego I. A., wyrażającego się w zapewnieniu przez państwo środków na pokrycie kosztów jego utrzymania, a przez to niestworzenie mu warunków do godnego życia na równi z innymi dziećmi umieszczonymi w pieczy zastępczej;

f) art. 2 Konstytucji, poprzez dopuszczenie do wyżej wymienionych naruszeń, a w szczególności przez wydanie orzeczenia, które uderza w zasadę sprawiedliwości społecznej.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., tzn. zasady praworządności, poprzez naruszenie aspektu materialnego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez nieodniesienie się do okoliczności podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w każdym zaś razie - niedanie tego rodzaju ocenie należytego wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co pozwala poddać w wątpliwość, czy organ II instancji rozpoznał sprawę co do istoty, tak jak wymagają tego przepisy postępowania administracyjnego;

b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie mnie prawa czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ II instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, wniosła ona o uchylenie zakwestionowanej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji. Ustosunkowując się zaś do zarzutów strony zauważył, że organ odwoławczy nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich argumentów odwołania. Podniósł również, iż "nie orzeka na podstawie Konstytucji". Skargę strony poparło natomiast Stowarzyszenie Interwencji Prawnej w W., które Sąd na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.,), w związku ze zgłoszonym w tym względzie wnioskiem z 18 sierpnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Niekwestionowaną bowiem okolicznością jest, że M. S. została na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 2010 r., ustanowiona rodziną zastępczą niezawodową dla małoletniego I. A. – obywatela [...], narodowości [...], który zgodnie z decyzją Wojewody [...] z 20 grudnia 2012 r. uzyskał zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest również, że M. S., będąc obywatelką [...], narodowości czeczeńskiej, takim dokumentem się nie legitymuje. Nie uzyskała on również na terytorium państwa polskiego statusu uchodźcy ani ochrony uzupełniającej, bądź zezwolenia na pobyt rezydent długoterminowego Unii Europejskiej. Jej zaś legalny pobyt w Polsce uwarunkowany jest uzyskaniem statusu uchodźcy oraz zgody na osiedlenie na terenie Niemiec, w konsekwencji czego może ona swobodnie przemieszczać się po terytoriach innych państw członkowskich (w tym Polski) przez okres nieprzekraczający 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu (art. 21 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach -Dz.U. UE.L. z 2000r. Nr 239 s. 19 ze zm.).

Istotą sporu jest natomiast to czy prawny status skarżącej, stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej dziecka, przewidzianego w art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 332; przywoływanej dalej jako: "u.w.r."), ze względu na unormowanie zawarte w art. 5 tej ustawy.

Przepis ten, umieszczony w Dziele I ustawy "Przepisy ogólne", w ust. 1 stanowi, że: "ustawę stosuje się do: 1) osób posiadających obywatelstwo polskie, mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525), posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 3) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, b) uzyskania w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej; 4) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie:

a) zezwolenia na pobyt stały, b) zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004).

Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu, " osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, nie traci uprawnień określonych w dziale IV w przypadku podjęcia nauki poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej." Ust. 3 z kolei stanowi, że "przepisy działu III stosuje się także do małoletniego cudzoziemca niewymienionego w ust. 1 pkt 2-4, przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej."

Organy stanęły na stanowisku, że dla uzyskania świadczeń wymogi, o których mowa w cytowanym przepisie, w tym m.in. wymóg legitymowania się przez cudzoziemców niebędących obywatelami państw członkowskich UE dokumentami pobytowymi wskazanymi w art. 5 ust. 1 pkt 3-4, dotyczy także osób sprawujących pieczę zastępczą (rodzin zastępczych). Tym samym brak możliwości wylegitymowania się przez te osoby którymkolwiek z wymienionych dokumentów pobytowych wyklucza możliwość przyznanie im przewidzianych w ustawie świadczeń przeznaczonych na utrzymanie dzieci, dla których ustanowieni oni zostali rodziną zastępczą.

Stanowisko to uznać jednak należy za błędne. Dla prawidłowej wykładni art. 5, u.w.r., jak też pozostałych przepisów ustawy, konieczne jest bowiem uwzględnienie ratio legis jakim kierował się ustawodawca uchwalając ten akt normatywny, wyrażonym w jego preambule, gdzie wskazano, że dokonanego tego: "Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami". Należy mieć również na względzie, że stanowi on ustawowe wypełnienie ustanowionych w art. 72 ust. 2 Konstytucji RP gwarancji objęcia opieką i pomocą państwa dzieci pozbawionym opieki rodzicielskiej, będąc jednocześnie jednym z przejawów realizacji przez Państwo zadań przewidzianych w Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.), polegających m.in. na zapewnieniu specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa dzieciom, które zostały czasowo lub na stałe pozbawione środowiska rodzinnego lub ze względu na swoje dobro nie mogą pozostawać w tym środowisku (art. 20 ust. 1-2 Konwencji).

Wychodząc z takich założeń aksjologicznych, w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. uregulowano w sposób kompleksowy zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, zasady i formy wspierania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków, zadania jakie w tym zakresie wypełniać ma administracja publiczna, zasady finansowania tych działań oraz zadania w zakresie postępowania adopcyjnego. Zasadniczymi jednak adresatami przyjętych w niej rozwiązań pozostają ww. rodziny oraz dzieci umieszczane w pieczy zastępczej, z tej pieczy wychodzące oraz przysposabiane. Ustanowione natomiast i uregulowane w niej instytucje i osoby tworzące system wsparcia rodzin dysfunkcyjnych oraz system pieczy zastępczej stanowią środki, które umożliwiają realizacji założonych przez ustawodawcę celów. Stąd określone w art. 5 u.w.r. wymogi, jakie spełniać muszą osoby, do których ma zastosowanie ustawa odnieść należy jedynie do tych adresatów, czyli rodzin wymagających wsparcia oraz dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej, a nie osób tworzących systemy wsparcia rodzin czy pieczy zastępczej. Za taką interpretacją omawianego przepisu przemawia także zawarte w redakcji ust. 2 art. 5 powołanej ustawy sformułowanie "osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, nie traci uprawnień określonych w dziale IV w przypadku podjęcia nauki poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej". W wymienionym dziale unormowano natomiast uprawnienia osób wychodzących z pieczy zastępczej po osiągnięciu pełnoletności (osób usamodzielnianych). Logiczną konsekwencją takiego zabiegu legislacyjnego jest przyjęcie, że "osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3", są osobami umieszczonymi uprzednio w pieczy zastępczej, a nie tymi, którzy tę pieczę nad nimi sprawują. Wymogi jaki spełniać muszą ci ostatni uregulowane zostały natomiast w art. 42 ust. 1 i 2 u.w.r., który to przepis, w swoim brzmieniu nie nawiązuje w żaden sposób do regulacji z art. 5, jak też nie zawiera w swej treści normatywnej postanowień, które kreowałyby obowiązek legitymowania się przez osoby sprawujące pieczę zastępczą (kandydujące do tej funkcji) dokumentem sankcjonującym pod względem prawnym ich pobyt na terenie Rzeczypospolitej, wymagając jedynie by na obszarze tym one "przebywały" (por. art. 42 ust. 1 pkt 6).

Godzi się wreszcie zauważyć, że przepisy powołanej ustawy regulujące pieczę zastępczą stosuje się także do małoletnich cudzoziemców nielegitymujących się żadnym z wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 2-4 dokumentów pobytowych (art. 5 ust. 3 u.w.r.). Dopuszczają one także w określonych okolicznościach faktycznych czasowe powierzenie pieczy zastępczej rodzinie, która na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie zamieszkuje (art. 42 ust. 5 u.w.r.). Same natomiast obligatoryjne świadczenia finansowe i dodatki o których mowa w art. 80 ust. 1 oraz art. 81 powołanej ustawy – jak trafnie podnosiła strona skarżąca - przeznaczone są dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, a nie dla samej rodziny zastępczej, jako gratyfikacja za sprawowaną przez nią pieczę. Tym bardziej, że ta, w przypadku rodzin spokrewnionych i niezawodowych, sprawowana jest nieodpłatnie.

Skoro zatem ustawa o wsparciu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie uzależnia możliwości ustanowienia rodziną zastępczą cudzoziemców, od legitymowanie się przez nich dokumentami legalizującymi ich stały pobyt na obszarze państwa polskiego, to nie uprawnione jest także wnioskowanie, by brak takich dokumentów po stronie rodziców zastępczych już ustanowionych, mógł stanowić podstawę do odmowy przyznania im świadczeń przeznaczonych na utrzymanie umieszczonych w ich pieczy dzieci. Przyjęcie odmiennego poglądu, w efekcie nieuprawnionego rozszerzenia w drodze wykładni zakresu podmiotowego działania art. 5 ustawy na rodziny zastępcze - jak uczyniły to w niniejszej sprawie organy - nie dość, że pozostaje w sprzeczności z ratio legis ustawy, a także art. 80 ust. 1 wykładanym w zw. z art. 72 ust. 2 Konstytucji RP, ale przede wszystkim prowadzi do niedopuszczalnego różnicowania sytuacji prawnej dzieci pozostających w pieczy zastępczej (a więc chrakteryzujących się wspólna cechą relewantną) pod względem dostępności do gwarantowanych im ustawą świadczeń, z uwagi na status prawny osób tę pieczę nad nimi sprawujących, co z kolei oznacza naruszenie ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości. Pozostaje także w sprzeczności z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, statuującej obowiązek Państwa zapewnienie ochrony dziecku przed wszelkimi formami dyskryminacji w tym m.in. motywowanymi statusem prawnym jego opiekunów.

Z tych względów zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] nie mogły się ostać.

Niezależnie od wyżej wymienionych naruszeń prawa materialnego, godzi się również zwrócić uwagę Kolegium na istotne naruszenie przepisów postępowania, jakich dopuścił się ów organ w toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy. Z akta sprawy wynika bezspornie, że sprawa świadczeń na utrzymanie umieszczonego w pieczy zastępczej I. A. była rozpoznawana przez organy dwukrotnie. Przy czym o ile Prezydent [...] w toku dotychczas wydawanych w sprawie decyzji konsekwentnie (aczkolwiek błędnie) stał na stanowisku, iż ze względu na niespełnienie przez M.S. wymogów opisanych w art. 5 ust. 1 u.w.r., nie jest możliwe przyznanie jej świadczenia przewidzianego w art. 80 ust. 1 tej ustawy na pozostające w sprawowanej przez nią pieczy zastępczej dzieci, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko oceny tej nie podzielało, ale wręcz expressis verbis wskazywało na wadliwość prezentowanej przez organ pierwszej instancji wykładni tegoż przepisu i odnoszenie jego wymogów do osób pełniących funkcję rodziny zastępczej (vide str. 5 i 6 uzasadnienia decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] września 2014 r. nr [...]). Do sformułowanej wówczas oceny, obecnie rozstrzygając sprawę Kolegium w żaden sposób się nie odnosi. Zważyć zaś należy, że z uregulowanej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie w sprawie decyzjami wynika nie tylko obowiązek respektowania uprzednio podjętego rozstrzygnięcia, ale także obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziale pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów, iż nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki NSA: z 13.01.2011 r. sygn. akt II GSK 19/10 Lex nr 952834, z 15.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10 Lex nr 1145614, wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2012 r. I SA/Wa 584/12 Lex nr 1271116). W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma wszak prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. Skoro więc pomiędzy wydaniem przez Kolegium decyzji z [...] września 2014 r., uchylającej uprzednie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a datą podejmowania zaskarżonej decyzji nie zaistniała istotna zmiana stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy, to niewątpliwie tak diametralna zmiana oceny prawnej konsekwencji braku legitymowania się przez M. S. jednym z dokumentów pobytowych wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3-4 ustawy, jaką sformułował obecnie organ odwoławczy, niewyjaśniając przy tym przyczyn odstąpienia od swojej pierwotnej oceny (skądinąd prawidłowej), narusza ustanowioną w art. 110 k.p.a. zasadę związania organu własnym rozstrzygnięciem, jak też godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Odnosząc się zaś do sformułowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska "o niestosowaniu przez Kolegium przepisów Konstytucji RP", zwrócić należy uwagę organowi, że nawet jeśli uznać je li tylko za swoisty "skrót myślowy" - mający wyrażać stanowisko, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia były wyłącznie przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a nie konkretne przepisy Konstytucji RP przywoływane w skardze – to jest ono nie do zaakceptowania z punktu widzenia wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 k.p.a. zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, będącej fundamentalną zasadą ustrojową demokratycznego państwa prawnego. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza wszak działanie na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawnej. Treść tej normy z kolei wywodzi się nie tylko z pojedynczej jednostki redakcyjnej określonego aktu normatywnego mającego w danej sprawie zastosowanie – jak zdaje się uważać autor odpowiedzi na skargę - ale rekonstruuje się ją z reguły na tle szeregu przepisów zawartych w tym akcie oraz innych aktach normatywnych składających się na obowiązujący system prawny, w tym przede wszystkim przepisów Konstytucji, która po myśli jej art. 8, jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i winna być stosowana bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. W konsekwencji jej przepisami organy administracji publicznej są bezwzględnie związane, a przez to także jej stosowanie w sprawie (przejawiające się między innymi w prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa, w oparciu o który kształtowany jest stosunek administracyjno-prawny) nie jest zależne od uznania organu, lecz należy do jego obowiązków.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.)..

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania M. S. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania I. A. w rodzinie zastępczej, w związku ze złożonym przez nią w tym względzie wnioskiem.