Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 67/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 12  pkt 11
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzegu na uchwałę Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 28 września 2017 r., Nr XXXIII/246/17 w przedmiocie ustalenia opłat i kosztów związanych z usuwaniem pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2017 r. Rada Powiatu Brzeskiego (dalej też jako "Rada Powiatu" albo "organ"), działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U, z 2016 r. poz. 814, z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: "u.s.p."), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260,z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) i obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. poz. 772), podjęła uchwałę Nr XXXIII/246/17 w sprawie opłat i kosztów związanych z usuwaniem pojazdów na 2018 r. (zwana dalej też "uchwałą").

W § 2 uchwały Rada Powiatu ustaliła opłaty za usunięcie z drogi, przechowywanie (parkowanie) na parkingu strzeżonym i odstąpienie od usunięcia pojazdu w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Opłaty ustalono w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej w następujący sposób:

1) rower lub motorower:

- za usunięcie - 113 zł; za każdą dobę przechowywania - 20 zł; za odstąpienie od usunięcia - 56,50 zł;

2) motocykl:

- za usunięcie - 223 zł; za każdą dobę przechowywania - 27 zł; za odstąpienie od usunięcia - 111,50 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

- za usunięcie - 486 zł; za każdą dobę przechowywania - 40 zł; za odstąpienie od usunięcia - 243 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

- za usunięcie - 606 zł; za każdą dobę przechowywania - 52 zł; za odstąpienie od usunięcia - 303 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

- za usunięcie - 857 zł; za każdą dobę przechowywania - 75 zł; za odstąpienie od usunięcia - 428,50 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

- za usunięcie - 1.263,00 zł; za każdą dobę przechowywania - 136 zł; za odstąpienie od usunięcia - 631,50 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

- za usunięcie - 1.537 zł; za każdą dobę przechowywania - 200 zł; za odstąpienie od usunięcia - 768,50 zł;.

W § 3 orzeczono, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Brzeskiego. W § 4 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, nie szybciej jednak niż z dniem 1 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu uchwały zapisano, że do kompetencji Rady Powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy należy coroczne ustalanie w drodze uchwały wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg powiatu brzeskiego i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz określenie wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wskazano, że proponowane w projekcie uchwały stawki opłat są maksymalne, zgodnie z zapisami ustawy i nie podlegają podwyższeniu, a wysokość kosztów nie może być również wyższa niż maksymalna kwota opłaty za usunięcie pojazdu. Dodano, że maksymalne stawki opłat ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy i są ogłaszane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym. Dlatego, uwzględniając obowiązującą uchwałę, zastosowano maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie oraz kosztów odstąpienia od usunięcia.

W dniu 22 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Brzegu na wyżej wskazaną uchwałę. Zaskarżając opisaną uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegającego na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały poprzez ustalenie stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym oraz kosztów odstąpienia od usunięcia z drogi na poziomie połowy maksymalnej opłaty za usunięcie pojazdu, pomimo iż rzeczywiste koszty ponoszone przez Powiat Brzeski na podstawie umowy zawartej przez organ z przedsiębiorstwem zewnętrznym są znacząco niższe niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, uchwala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalna wysokość kosztów została określona w art. 130a ust. 6a ustawy. Zgodnie z art. 130a ust. 6c ww. ustawy, Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu. Zgodnie z art. 130 a ust. 6c ustawy, wysokość kosztów powstałych w wypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota usunięcia pojazdu. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały, Prokurator wskazał, że wysokość opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu została ustalona na maksymalnym dopuszczalnym przez ustawę poziomie, zaś wysokość kosztów powstałych w wypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu w wysokości połowy kwoty za usunięcie pojazdu. Zauważył także, że Powiat Brzeski zawarł w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały dwie umowy z przedsiębiorcą "A" Sp. z o.o. z dnia 3 marca 2017 r., nr [...] - obowiązującą w okresie od 10 marca 2017 r. do dnia 9 marca 2018 r. oraz z dnia 2 marca 2018 r., nr [...], obowiązującą w okresie od 10 marca 2018 r. do dnia 9 marca 2019 r., których przedmiotem było między innymi, przyjmowanie od uprawnionych podmiotów i wykonywanie dyspozycji usunięcia pojazdu z dróg położonych na terenie powiatu brzeskiego oraz prowadzenie parkingu strzeżonego i przechowywanie pojazdów. W umowie z dnia 3 marca 2017 r. nr [...], zgodnie z § 9, ustalono wynagrodzenie brutto przedsiębiorcy na poziomie:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 100 zł; b) za każdą dobę przechowywania- 10 zł;

2) motocykl:

a) za usunięcie - 100 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 10 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

a) za usunięcie - 369 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 50 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t:

a) za usunięcie - 369 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

a) za usunięcie - 492 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 100 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł.

Zgodnie z § 9 pkt 3 powyższej umowy, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w trakcie jego usuwania, przedsiębiorcy należy się od Powiatu Brzeskiego wynagrodzenie brutto w wysokości 50% stawek określonych za usunięcie pojazdu określonego rodzaju, jednakże nie więcej niż koszty odstąpienia od usunięcia określone aktualną uchwałą Rady Powiatu Brzeskiego. Z kolei, w umowie z dnia 2 marca 2018 r., nr [...], zgodnie z § 9, ustalono wynagrodzenie brutto przedsiębiorcy na poziomie:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 100 zł; b) za każdą dobę przechowywania -10 zł;

2) motocykl:

a) za usunięcie - 100 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 10 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

a) za usunięcie - 356,70 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 50 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t:

a) za usunięcie - 369 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

a) za usunięcie - 492 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 100 zł; b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł.

Prokurator zauważył, że w umowie z dnia 2 marca 2018 r. znajduje się analogiczne rozwiązanie, jak w poprzedniej umowie, odnośnie do kosztów odstąpienia za usunięcie pojazdu z drogi w trakcie jego usuwania. Zdaniem Prokuratora, analiza przedstawionych kosztów usunięcia pojazdu, które są ponoszone przez obywateli, a ustalonych na podstawie zaskarżonej uchwały oraz realnych kosztów usługi, jakie ponosi powiat brzeski, pozwala na wniosek, że przy jej podejmowaniu kierowano się innymi przesłankami niż tylko koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu brzeskiego. Stawki są znacznie wyższe niż te wynegocjowane przez powiat w dwóch, zawartych kolejno, umowach z "A": Odwołując się do utrwalonych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, Prokurator stwierdził, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, zaś wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Wysokość kosztów ustalonych przez radę powiatu w uchwalę powinna również odpowiadać realnym kosztom usuwania, przechowywania pojazdów uzasadnionych realiami rynkowymi. Ustalenie kosztów na poziomie istotnie wyższym od tych, które są ustalone w umowie z podmiotem wykonującym usługi, prowadzi do sytuacji, gdzie różnica między stawką ustaloną w uchwale a realnym kosztem ponoszonym w związku z usunięciem lub przechowywaniem pojazdu stanowi przychód powiatu. Sytuacja taka jest niedopuszczalna z punktu widzenia brzmienia art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym. Brak jest również jasnych przesłanek, dla których za prawidłowe można uznać ustalenie kosztów odstąpienia za usunięcia pojazdów w połowie wysokości opłaty za usunięcie pojazdu określonego rodzaju.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Brzeskiego wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że podejmując uchwałę Nr XXXIII/246/17 z dnia 28 września 2017 r. nie przekroczyła stawek maksymalnych wynikających z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, zarówno w zakresie opłat za usunięcie pojazdu z drogi, opłat za przechowywanie (parkowanie) na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi, jak i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli od niego odstąpiono. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Powiat Brzeski związany był z "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] umową z dnia 3 marca 2017 r. w sprawie usuwania pojazdów, zawartą na okres od dnia 10 marca 2017 r. do dnia 9 marca 2018 r. Zawarcie umowy nastąpiło w wyniku rozstrzygnięcia postępowania ofertowego na zadanie pn. "Świadczenie kompleksowych usług w zakresie całodobowego usuwania pojazdów z dróg powiatu brzeskiego i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym". W postępowaniu tym złożono jedynie dwie oferty. Jedna - pochodząca od spółki, która wygrała postępowanie (siedziba w [...], propozycja cenowa na kwotę 5.736,00 zł), druga zaś od przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w [...] (propozycja cenowa na kwotę 8.727,27 zł, a więc o 52 % wyższa w stosunku do "A" Sp. z o.o.). Celem powierzenia przedmiotowego zadania własnego na kolejny okres, Powiat Brzeski dnia 1 lutego 2018 r. zamieścił na swojej stronie BIP kolejne zaproszenie do złożenia propozycji cenowej. W postępowaniu tym złożono wyłącznie jedną ofertę cenową. Oferentem ponownie była "A" Sp. z o.o. w [...]. Jako, że oferta spełniała wymagania zamawiającego, w dniu 2 marca 2018 r. zawarto ze spółką umowę nr [...] w sprawie usuwania pojazdów, w okresie od 10 marca 2018 r. do 9 marca 2019 r. Odwołując się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 856/17, Rada Powiatu wywodziła, że ustalając wysokości opłat, organ uprawniony jest do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy działające na obszarze powiatu. Skoro Rada Powiatu nie dysponowała informacjami co do kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych obszaru powiatu oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych, zatem podejmując zaskarżoną uchwałę, nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym. Biorąc pod uwagę nikłe zainteresowanie świadczeniem przedmiotowych usług oraz brak odpowiednich przedsiębiorców na terenie powiatu brzeskiego (oferty wyłącznie z powiatu [...] i [...]), przyjęto wysokość opłat na takim poziomie, aby zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Stąd za wadliwą uznano argumentację skarżącego, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się innymi niż ustawowe przesłankami. O wadliwości zaprezentowanego w skardze stanowiska - zdaniem organu - świadczy również uzasadnienie zaskarżonej uchwały, gdzie brak jest jakichkolwiek odniesień do chęci osiągnięcia dochodu przez Powiat Brzeski. W tym kontekście wyjaśniono, że średnia roczna liczba usuwanych pojazdów z obszaru powiatu brzeskiego to 32. Różnica pomiędzy stawką wynikającą z uchwały a stawkami umownymi, w odniesieniu do liczby 32 pojazdów, to kwota około 4.000 zł. Przy budżecie Powiatu Brzeskiego na rok 2018, uchwalonym na poziomie 80.793.749,86 zł, jest to relatywnie niska i mało znacząca kwota. Zauważył również organ, że w art. 130a ust. 6 zdanie 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca zaznaczył, że wysokość koszów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Zdaniem Powiatu, gdyby ustawodawca chciał, aby opłaty i koszty w przyjmowanych przez rady powiatu w uchwałach odnosiły się jedynie do rzeczywiście poniesionych kosztów, nie umożliwiłby uchwalenia kosztów powstałych w związku z wydaną dyspozycją na poziomie maksymalnym. W ocenie Powiatu, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Powyższe daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Rada Powiatu Brzeskiego podejmując uchwałę z dnia 28 września 2017 r., skorzystała z tej elastyczności, biorąc pod uwagę lokalne realia i możliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu, z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rada Powiatu Brzeskiego Nr XXXIII/246/17 w sprawie opłat i kosztów związanych z usuwaniem pojazdów na 2018 r., jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu Brzeskiego, dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby - określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 cyt. przywołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – zwanej nadal w skrócie u.s.p. i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - zwanej nadal ustawą. Stosownie do art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.p. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a ustawy. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy).

Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi stawkę na poziomie stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 ustawy, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 ww. ustawy wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1916/16 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych [CBOSA], pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl//).

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana była przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei, ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17; WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17, CBOSA). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego parametru, rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 856/17, Lex nr 2454492).

Dostrzec przyjdzie, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały Powiat Brzeski zawarł dwie umowy z firmą zewnętrzną: "A" Sp. z o.o. z dnia 3 marca 2017 r. obowiązującą w okresie od 10 marca 2017 r. do 9 marca 2018 r. oraz z dnia 2 marca 2018 r. obowiązującą od 10 marca 2018 r. do 9 marca 2019 r. dotyczące usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym i prowadzenia parkingu strzeżonego i przechowywania pojazdów. Zestawienie wielkości stawek w zawartych w powyższych umowach i zaskarżonej uchwale wykazuje określone różnice. Uchwała koszt usunięcia:

- roweru i motoroweru określa na kwotę 113 zł, a umowy przewidują 100 zł;

- motocykli określa na kwotę 223 zł, a umowy 100 zł;

- pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t określa na kwotę 486 zł i 356,70 zł (w umowie z dnia 2 marca 2018 r.) i 369 zł (w umowie z dnia 3 marca 2017 r.);

- pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t określa na kwotę 606 zł, a umowy na 50 zł;

- pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t określa na kwotę 857 zł, a umowy na 369 zł;

- pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t określa na kwotę 1.268 zł, a umowy na 492 zł;

- pojazdów przewożących materiały niebezpieczne określa na kwotę 1.537 zł, a umowy na 100 zł. Również porównanie stawek opłat za przechowywanie pojazdów wskazuje na występowanie określonych różnic - odpowiednio w uchwale stawki przypisane pojazdom z pkt 1 - 7 w wysokości 20 zł; 27 zł; 40 zł; 52 zł; 75 zł; 136 zł i 200 zł w umowach odpowiednio 10 zł; 10 zł; 20 zł; 25 zł; 25 zł; 25 zł; 25 zł.

W świetle przytoczonych danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, powiedzieć przyjdzie, że Rada Powiatu Brzeskiego miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Przytoczone kryterium - jak wskazano powyżej - nie jest jednakże jedynym kryterium wynikającym z art. 130a ust. 6 ustawy. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić nadto rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazują umowy z dnia 2 marca 2017 r. i 3 marca 2018 r.

W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Brzeskiego w istocie pominęła przesłankę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu na rzecz przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu opłat i kosztów oraz na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Sąd podkreśla, że organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Tymczasem - na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator - rzeczywiste koszy z tego tytułu określone w umowie zawartej przez Powiat z firmą zewnętrzną kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek oraz w maksymalnej wysokości określonej w wskazanym wcześniej obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Powołanie się w gruncie rzeczy na całokształt kosztów ponoszonych przez Powiat w ramach realizacji zadania własnego wskazuje, że organ w sposób nieprawidłowy skorzystał z upoważnienia ustawowego pomijając obligatoryjne kryteria pozaustawowe w ramach ustalania określonych w zaskarżonej uchwale opłat i kosztów.

W przekonaniu Sądu, określając wysokość kosztów dotyczących sytuacji wydania i odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu, organ nie wyjaśnił również przesłanek, dla których uznał ustalenie kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów w połowie wysokości opłaty ustalonej za usunięcie pojazdu. Zauważyć bowiem należy, iż przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi wprost, że rada powiatu ustala w drodze uchwały również wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a - a więc kosztów powstałych w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustawodawca wskazał, że wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a, które corocznie są waloryzowane w drodze obwieszenia. W przedmiotowej sprawie nie jest jednak kwestionowane, że organ ustalił stawki z zachowaniem progów określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., lecz to, że stawki te, do zapłaty których zobowiązany jest właściciel pojazdu na rzecz powiatu, są wyższe od wynagrodzenia przyznanego przez powiat wykonawcy usług usuwania i przechowywania pojazdu, na postawie umowy zawartej już po uchwaleniu przez powiat zaskarżonej uchwały w znacznie zawyżonej wysokości. W świetle przytoczonych powyżej danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale a kosztami przewidzianymi w przedłożonej do akt umowie są znaczące.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 ustawy. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.