Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 781/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 10 ust. 2p kt 2 art. 12 ust. 1 art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4 art. 185 par. 1 art. 2103 pkt 1 art. 205 par. 2 art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1228/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku na uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 26 marca 2013 r. nr 565/XXXIII/2013 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Płock na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku na uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 26 marca 2013r. nr 565/XXXIII/2013 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta Płocka uchwałą z dnia 26 marca 2013r. nr 565/XXXIII/2013, wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647, ze zm.), uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka stanowiące zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka przyjętego Uchwałą Nr 967/LXIII/98 Rady Miasta Płocka z dnia 21 kwietnia 1998r.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2013r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku wezwała Radę Miasta Płocka do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazaną powyżej uchwałą.

Następnie pismem z dnia 6 maja 2013r. (data stempla pocztowego) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 23 marca 2013r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zaskarżonej. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie w Studium parametrów i wskaźników, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. zostały ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 11 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dwukrotne, odmienne głosowanie przez Radę Miasta o sposobie rozstrzygnięcia tych samych uwag na poszczególnych, osobnych sesjach Rady Miasta;

- naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów, a tym samym prowadzące do sprzeczności Studium ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości Spółki, co prowadzić będzie do sytuacji, w której nowo uchwalone Studium już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne;

- naruszenie art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznej spójności pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie uwag Spółki a wprowadzonym na podstawie tego rozstrzygnięcia brzmieniem Studium;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie takiego brzmienia Studium, które regulując materię zastrzeżoną dla miejscowego planu ma już obecnie przesądzające znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości Spółki i przyjęcie w nim rozwiązań naruszających zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy Studium wskazuje dla wyszczególnionych obszarów dozwoloną wysokość zabudowy w metrach, dozwoloną liczbę kondygnacji, maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, a także minimalne udziały procentowe powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem tego rodzaju ograniczenia są materią ustalaną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a nie w Studium. Skarżąca Spółka zakwestionowała włączenie działek o nr 3 i 4 (w części) do obszaru MN o dominującej funkcji mieszkaniowej rodzinnej oraz działek o nr 1, 2 i 4 (w części) do obszaru zieleni urządzonej ZU, uznając, że jest to niecelowe i nie uwzględnia istniejących uwarunkowań faktyczno - prawnych dotyczących w/w nieruchomości.

Rada Miasta Płocka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że przyjęty w Studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy (± 20%) nie oznacza konieczności jego stosowania w określonej wartości przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz ma na celu zdeklarowanie polityki rozwoju miasta przez określenie odpowiedniej skali ładu przestrzennego charakterystycznego dla miasta czy obszaru. Uznano, że plany miejscowe dotyczą jedynie poszczególnych, wybranych obszarów, dla których niewątpliwie powinno się ustalić mocą prawa lokalnego bardziej precyzyjne parametry techniczne, w tym wysokościowe, ale nie może się to odbywać w oderwaniu od kontekstu tła, jakim jest większy fragment miasta czy też całe miasto objęte studium.

W ocenie organu niezasadne są zarzuty dotyczące rozszerzenia katalogu funkcji dopuszczalnych w obszarze MN oraz ZU, bowiem w rozpatrzeniu uwagi (w załączniku nr 3 do zaskarżonej Uchwały) jest przywołane rozstrzygnięcie, w którego uzasadnieniu napisane jest expressis verbis, iż urządzenia te będą służyły obsłudze terenów sąsiednich. Ponadto na terenach zieleni dopuszczona jest infrastruktura, która praktycznie nie służy tym terenom "zieleni", tylko obsłudze terenów zabudowy sąsiedniej. Ponadto zwrócono uwagę, że skarżąca stała się właścicielem, użytkownikiem bądź współużytkownikiem wieczystym działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 5, 4, 3, 2, 1 stosunkowo niedawno i sam fakt uzyskania tytułu własności do danej nieruchomości nie może stanowić ostatecznej przesłanki ustanowienia na tych nieruchomościach funkcji produkcyjnej, która pozostawałaby w rzeczywistej kolizji do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadującej bezpośrednio z tą funkcją. W kolejnych latach od powstania browaru, który stanowił zakład przemysłu spożywczego nieuciążliwego dla otoczenia, nastąpił szereg przekształceń zarówno własnościowych jak i zmian w zagospodarowaniu oraz faktycznym użytkowaniu terenów w tym rejonie miasta. Browar powstał na terenach wiejskich - dawnej wsi Ciechomice, a teren ten został włączony w granice administracyjne miasta Płocka z dniem 1 stycznia 1997 roku. Obecnie sporne działki tylko w części zabudowane są obiektami o nieznacznych walorach użytkowych i nie posiadają statusu terenów produkcyjnych. Dwie z nich stanowią tereny zurbanizowane niezabudowane, a jedna teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia Studium zostały przyjęte między innymi w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji, kwerendy dokumentów planistycznych oraz analizy istniejących uwarunkowań i są zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi tryb i zasady jego uchwalania. Odnośnie drogi w ciągu ul. B. organ stwierdził, że w Studium uwidoczniono jedynie drogi główne ruchu, natomiast pozostałe odcinki dróg, które nie zostały wskazane na rysunku Studium, będą posiadać niższą klasę np. dojazdową, przez co nie stanowią podstawowego układu drogowego. Do nich należą między innymi fragmenty ul. B., ul. B. czy ul. Ł., których przebieg powinien następować w planie miejscowym, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Organ uznał, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, ani obiektywnego porządku prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 16 października 2013r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku szeroko uzasadniła podniesione w skardze zarzuty i odniosła się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legitymację skargową skarżącej Spółki wskazał, że ma ona tytuł prawny własności bądź użytkowania wieczystego do działek oznaczonych nr 5, nr 1 , 2, 3, 4 w obrębie Nr 0016 Ciechomice. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała Rady Miasta Płocka w części dotyczącej w/w działek, co do których skarżąca posiada określone prawa, wprawdzie narusza jej interes prawny poprzez ograniczenie praw skarżącej, ale naruszenie to nie przekracza granic władztwa planistycznego służącego gminie. Sąd I instancji wyjaśnił, że działki oznaczone numerami: 5, 1, 2, 3, 4 znajdują się w obszarze strefy funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej literą I w zaskarżonym Studium i przytoczył treść Studium dotyczącą przeznaczenia poszczególnych działek w strefie I (obszary MN zurbanizowane i niezurbanizowane, PU, ZU), zwracając także uwagę na to, że zespół dworsko-parkowy w Ciechomicach przy ul. B. znajduje się w strefie A ochrony konserwatorskiej i jest wpisany do rejestru zabytków, co wynika z aktów notarialnych z dnia 10 maja 2011r. oraz z dnia 5 stycznia 2011r. nabycia przez skarżącą działki nr 1 oraz działki o numerze ewid. 4, przy ul. B. w Płocku. Sąd I instancji odwołał się również do wcześniej obowiązujących aktów planistycznych, z których wynika, że teren działek 1, 2, 4, 3 nigdy nie posiadał funkcji terenów produkcyjnych, a znajdował się w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej A.MW lub jednorodzinnej MN. Wynika to z zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Łąck, zatwierdzonego Uchwałą Nr 22/V/94 Rady Gminy w Łącku z dnia 5 grudnia 1994r., który dla działek nr 1, 2, 4, 3 ustalał funkcję terenów z przewagą budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego (A.MW), a dla działki nr 5 – funkcję terenów produkcyjnych (BP), na której istniał zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Plan ten stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003r. Z kolei Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Płocka przyjęte uchwałą nr 967/LXIII/98 Rady Miasta Płocka z dnia 21 kwietnia 1998r., które utraciło moc z dniem 26 marca 2013r., dla działek nr 1, 2, 4, 3 ustalało obszar adaptacji i intensyfikacji wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Z powyższych ustaleń Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr 1, 2, 4, 3 są zgodne ze stanem faktycznym. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej zaprezentowanym w skardze, że obszar tych działek historycznie związany jest z obowiązującą na nich funkcją produkcyjną.

Sąd I instancji podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest jedynie dokumentem kreującym kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego. Określona w studium struktura funkcjonalna i zgeneralizowane przeznaczenia obszarów (nie działek) stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości i zostały one określone orientacyjnie, a tym samym nie przesądzają o przyjęciu konkretnych ustaleń dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Dopiero na etapie sporządzania planu zostają skonkretyzowane (uszczegółowione) zasięgi wydzieleń terenowych, poprzez linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, z precyzyjnym określeniem funkcji i parametrów zabudowy. Tak więc jedynie w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić konkretyzacja ustaleń co do przeznaczenia i warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącej. W ocenie Sądu organ wypełnił w procedurze planistycznej w odniesieniu do działek skarżącej przewidziany w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uwzględnienia w studium m.in. uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia terenu, a także uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy). Rada Miasta Płocka uchwałę nr 111/IX/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka podjęła w dniu 29 maja 2007r. Skarżąca prawa do swoich działek nabyła w trakcie trwającej już procedury związanej ze zmianą Studium.

Sąd wskazał, że na obszarach o dominującej funkcji produkcyjno-usługowej – PU w strefie I przewiduje się funkcję produkcji nieuciążliwej, usługowej, handlowej, magazynowo-składowej, przestrzenie publiczne i inne funkcje towarzyszące. W obszarze tym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Ustalono wysokość zabudowy do 15 m i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 90%. Sąd I instancji powołał się na treść art. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) i stwierdził, że ustalona w Studium wysokość zabudowy ma charakter parametru uśrednionego i może się różnić od minimalnych i maksymalnych wysokości zabudowy ustalanych w planach miejscowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że zgłoszona przez skarżącą uwaga do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka o treści: "rozszerzyć katalog funkcji dopuszczalnych w obszarze zieleni urządzonej ZU o możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej" była bezzasadna, gdyż w ramach zasad kształtowania zabudowy obszaru zieleni urządzonej – ZU znajduje się zapis, zgodnie z którym w obszarze tym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Zapis ten odpowiada treści zgłoszonej uwagi. Rada Miasta Płocka rozstrzygnęła tę uwagę poprzez jej nieuwzględnienie. Zdaniem Sądu I Instancji, treść na jaką powołuje się skarżąca w skardze to treść uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie jest i nie musi być wiernym zacytowaniem zapisów projektu Studium.

Sąd I instancji, powołując się na art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium (...), podniósł również, że w części B – kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium przedstawiono m.in. kierunki rozwoju systemu komunikacji drogowej w zakresie sieci dróg układu podstawowego składającego się z dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP), głównych (G) i wybranych zbiorczych (Z). Ponieważ ul. B. na odcinku od ul. C. w kierunku Wisły nie ma charakteru drogi należącej do układu podstawowego miasta nie została zaznaczona na rysunku K2 Studium, w przeciwieństwie do odcinka tej ulicy od ul. C. w kierunku obrzeży miasta.

Sąd I Instancji dodał, że z protokołu nr XXXI/2013 z obrad XXXI sesji Rady Miasta Płocka odbytej w dniu 29 stycznia 2013r. wynika, że projekt porządku obrad tej sesji obejmował m.in. dyskusję i zgłaszanie wniosków do projektu uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka (druk nr 540) oraz głosowanie nad zgłoszonymi wnioskami i projektem w/w uchwały. W toku prac sesji poddano pod głosowanie uwagi do projektu Studium. Jednakże radni Rady Miasta Płocka przegłosowali zdjęcie z porządku obrad XXXI Sesji Rady Miasta Płocka projektu uchwały zamieszczonej na druku 540. W ocenie Sądu I instancji, skoro ten punkt porządku obrad został skutecznie zdjęty z porządku obrad sesji Rady Miasta Płocka w dniu 29 stycznia 2013r., to konsekwencją tego jest to, że wszystkie czynności związane z tym punktem obrad należało uznać za niebyłe.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") w zw. § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233, dalej: "Rozporządzenie w sprawie Studium") w zw. z art. 27 u.p.z.p., 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej "Rozporządzenie w sprawie MPZP"), poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie Studium polegającą na przyjęciu, że przesłanka określenia w studium kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym określenie parametrów i wskaźników urbanistycznych w rozumieniu § 6 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie Studium dozwala na określenie w studium wskaźnika wysokości zabudowy, podczas gdy określenie w studium wysokości zabudowy (i ilości kondygnacji) stanowi naruszenie zasad sporządzania Studium skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części, gdyż wskaźniki te, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 Rozporządzenia w sprawie MPZP, zostały ustawowo zastrzeżone do ustalenia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zarzucam niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w niniejszej sprawie poprzez uznanie, że określenie wskaźnika wysokości zabudowy w Studium nie naruszyło zasad jego sporządzania;

b. art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 27 i 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

– niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przyjęcie, że uwzględnienie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu obejmuje przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność 1 stycznia 2003 r. oraz zmienianego w toku przedmiotowej procedury studium uznanego za nieaktualne już w 2007 r., podczas gdy uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu nie mogą być ustalane na podstawie aktów nieobowiązujących czy uznanych za nieaktualne,

– niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim wskazuje on na uwzględnianie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu; ewentualnie niewłaściwe zastosowanie poprzez wywiedzenie zgodności zaskarżonego Studium ze stanem faktycznym na podstawie nieobowiązującego aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994r.) oraz nieaktualnego aktu kierunkowego (tj. studium z 1998r.) i całkowite pominięcie dotychczasowego, czyli istniejącego, faktycznego zagospodarowania,

co dodatkowo prowadzi w niniejszej sprawie do sytuacji, w której nowo uchwalane Studium już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne, co najmniej w odniesieniu działek o numerach ewidencyjnych 1, 2, 3 i 4;

c. art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 27 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie i nieuwzględnienie w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego działek o nr ewidencyjnych 1, 2, 3 i 4; ewentualnie poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, jakoby uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów uwzględniało się w Studium biorąc za podstawę stan prawny istniejący w chwili podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 29 maja 2007 r., podczas gdy w Studium należy uwzględniać możliwie najbardziej aktualny stan prawny, co, mając na uwadze uwarunkowania procedury planistycznej, oznacza co najmniej stan prawny na dzień wniesionych do projektu Studium uwag lub co najmniej na dzień przekazania projektu Studium do opiniowania i uzgodnienia;

d. art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, i 4 u.p.z.p. w zw. z art. 27 i 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie albowiem w warunkach wadliwie dokonanego ustalenia, że w rejestrze zabytków wpisany jest park podworski lub zespół dworski obejmujący m.in. działki o numerach ewidencyjnych 1, 2, 4, podczas gdy zgodnie z orzeczeniem z dnia 22 marca 1962 r. (nr wpisu [...]) za zabytek uznany został "dawny dwór oraz oficyna dworska w Ciechomicach pow. Gostynin wraz z otaczającym drzewostanem", a postępowanie administracyjne dotyczące wpisu parku do rejestru zabytków jest prowadzone od września 2008 r. (i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone), tym samym działki o numerach ewidencyjnych 1, 2 i 4 nie mogą znajdować się na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] i nie uzasadnia to przeznaczenia tych terenów pod zieleń urządzoną;

e. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 11 pkt 12 oraz art. 27 i 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że (a) po przeprowadzeniu indywidualnego głosowania odnośnie nieuwzględnionych uprzednio przez Prezydenta uwag, rozstrzygnięcie o sposobie ich rozpatrzenia mogło zostać skutecznie zdjęte z porządku obrad Rady Miasta w zakresie, w jakim głosowanie już się odbyło, a następnie, (b) skoro Rada Miasta Płocka skutecznie zdjęła z porządku obrad sesji w dniu 29 stycznia 2013 r. projekt uchwały zamieszczony na druku 540 dotyczący rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu Studium, to nie doszło do naruszenia w zakresie sposobu rozstrzygnięcia przez Radę uwag, podczas gdy na następnej sesji w dniu 26 lutego 2013 r. Rada Miasta Płocka rozstrzygnęła zbiorczo wobec całej listy 68 uwag w jednym głosowaniu, nie poddając ich pod indywidualne głosowanie zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.;

f. § 3 Rozporządzenia w sprawie Studium w zw. z art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p oraz art. 32 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 27 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania Studium w sytuacji, w której załącznik graficzny do Studium został sporządzony na podstawie nieaktualnej mapy, i jako taki przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, co w konsekwencji doprowadziło do uchwalenia Studium, które już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne, co najmniej w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych 1, 2, 3 i 4, dla których przewidziano kontynuację funkcji na obszarze zurbanizowanym, mimo nieaktualnej mapy którą posłużono się do sporządzenia projektu rysunku Studium;

g. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. oraz 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że naruszając interes prawny Spółki Rada Miasta Płocka nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, podczas gdy zarówno szczegółowe zapisy Studium w zakresie materii, która powinna zostać ustalona dopiero na etapie miejscowych planów, przeznaczenie nieruchomości Spółki zapisane w Studium, zajmowanie się fragmentami bardzo małych obszarów oraz diametralnie inne reguły planistyczne stosowane wobec różnych zakładów produkcyjnych wskazują na przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności;

h. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i akceptację brzmienia Studium, które regulując materię zastrzeżoną dla miejscowego planu ma już obecnie przesądzające znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości Spółki i akceptację przyjęcia w nim rozwiązań naruszających zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych;

i. art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie uwag Spółki a wprowadzonym na podstawie tego rozstrzygnięcia brzmieniem Studium nie jest konieczna jednoznaczna spójność, a ponadto w warunkach wadliwie dokonanego ustalenia faktycznego w zakresie treści uwagi złożonej przez skarżącego;

j. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 13, ust. 2 pkt 5 w zw. z § 6 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie Studium poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że jedynie sieci dróg układu podstawowego podlegają uwzględnieniu w Studium, podczas gdy w ramach wytycznych dotyczących wykorzystania i rozwijania potencjału dróg istniejących uwzględnieniu podlegać mogła również ulica B., komunikująca działki Spółki.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na rozpatrzeniu skargi jedynie w granicach zawartych w niej zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że WSA nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie istotnych elementów podstawy prawnej wyroku;

c. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej "Konwencja") poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, w której działania organu były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności, jak również poprzez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych;

d. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której z uwagi na powyższe naruszenia skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się do jego argumentów podniesionych w skardze i w replice na odpowiedź na skargę i uznał dopuszczalność określenia wskaźnika wysokości zabudowy w Studium na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie Studium. Tymczasem tego rodzaju ograniczenia są materią ustalaną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a nie w Studium. Ustalenia dotyczące wysokości zabudowy mają zostać określone w miejscowym planie, co precyzuje także § 4 Rozporządzenia w sprawie MPZP. Nie może natomiast być tak, że wskaźniki te określa się zarówno w jednym jak i w drugim akcie. Skarżący kasacyjnie uważa, że skoro Studium wyraźnie określa zarówno wysokość zabudowy jak i ilość kondygnacji, to zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do twierdzeń skarżącego kasacyjnie uniemożliwia ustalenie dlaczego WSA uznał za dopuszczalne określenie w Studium wysokości zabudowy, skoro wysokość zabudowy nie jest wskaźnikiem urbanistycznym, o którym mowa w § 6 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie Studium. Oznacza to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że WSA wadliwie rozpoznał sprawę, gdyż nie rozpatrzył i nie ocenił kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego podziela stanowisko organu, zgodnie z którym ustalona w Studium wysokość ma charakter parametru uśrednionego i może różnić się od minimalnych i maksymalnych wysokości zabudowy ustalanych w planach miejscowych, co również narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Uwarunkowania, które uwzględnia się w studium, to zatem dotychczasowe, czyli istniejące przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, ustalane na podstawie stanu faktycznego oraz obowiązujących ustaleń wynikających m.in. z obowiązującego prawa. Tymczasem w zaskarżonym wyroku WSA odwołał się w sposób niezasadny do: 1) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Łąck z 1994r. oraz 2) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka z 1998r., zmienianego w całości właśnie w toku przedmiotowej procedury planistycznej. Pierwszy z tych aktów, to jest miejscowy plan gminy Łąck z 1994r., utracił ważność dnia 1 stycznia 2003r., a więc parę lat przed opracowaniem aktualnego projektu Studium. Przy czym same zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łąck obarczone były licznymi błędami, a jego ustalenia nigdy nie zostały zrealizowane na obszarze okolicznych działek. Jako przykład skarżący kasacyjnie wskazał fakt, że dla działki nr 51, na której zlokalizowany jest zakład Spółki, mpzp gminy Łąck ustalał funkcję terenów produkcyjnych BP - "tereny o wyłącznej funkcji produkcyjnej. Zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej". Ani jednak zapisy tego planu ani zabudowa browaru nie przeszkodziły, aby działkę nr 5 w studium z 1998r. określić jako obszary adaptacji i intensyfikacji wiodącej funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego. Określenie to nastąpiło wraz z całym okolicznym obszarem, tj. również działek nr. ewid. 1, 2, 3, 4 oraz obszaru na północ od budynku dworu. Już zatem samo studium z 1998r. w momencie jego uchwalania było, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieaktualne i powoływanie jego błędnych od początku ustaleń jest tym bardziej niezasadne. Mimo to Sąd I instancji powołał się również na studium z 1998r., jako mające uzasadniać uwzględnienie w obecnym Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia dla działek Spółki o nr. ewid. 1, 2, 3, 4. Niezrozumiałe dla skarżącego kasacyjnie jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr 1, 2, 4, 3 są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż przywołanie ustaleń mpzp gminy Łąck oraz studium nie może doprowadzić do wniosku o zgodności ze stanem faktycznym, a jeżeli już, to stanem prawnym - gdyby mpzp obowiązywał, ale w niniejszej sprawie od 2003r. nie obowiązuje. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest natomiast taki, że trzy działki stanowią tereny zurbanizowane niezabudowane (także zgodnie z powołanymi przez organ wypisami z rejestru gruntów) i są przeznaczane w Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń urządzoną, a jedyna działka zabudowana budynkiem jest przeznaczana w Studium pod teren ZU - zieleń urządzona. Poza tym WSA w ogóle nie rozpatrywał zarzutu wynikającego z nieuwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania, nie wiadomo zatem w jaki sposób doszedł do wniosku odnośnie braku historycznego powiązania z funkcją produkcyjną, skoro analizował zapisy mpzp Łąck z 1994r. oraz studium z 1998r.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że mimo przedstawienia zarówno w skardze jak i w replice na odpowiedź na skargę stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, WSA albo w ogóle nie rozważył zarzutów w zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., albo też uznał, że uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów uwzględnia się w Studium biorąc za podstawę stan prawny istniejący w chwili podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie takiego stanowiska wydaje się być jakimś nieporozumieniem, gdyż oznaczałoby to wyraźną aprobatę tworzenia dokumentacji planistycznej nieaktualnej już w momencie jej uchwalania oraz prowadziłoby do zaprzeczenia instytucji składania uwag do projektu Studium, skoro właściciel może złożyć uwagę wynikającą ze zmienionych od czasu uchwały inicjującej uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego gruntów (tak jak w niniejszej sprawie), a organ może jej w majestacie prawa nie uwzględnić. Tymczasem możliwość składania uwag do projektu Studium ma służyć właśnie temu, aby powstające opracowanie było aktualne, opierało się na istniejących uwarunkowaniach i wyznaczało rzeczywiste kierunki rozwoju polityki przestrzennej gminy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że projekt Studium był przekazywany do opiniowania i uzgadniania w lipcu 2012r., gdy Spółka była już właścicielem/użytkownikiem wieczystym działek 1, 3 i 4. W odniesieniu do działki nr 2 w dniu 24 września 2012r. Sąd Rejonowy w Płocku wydał postanowienie o przysądzeniu własności w udziale 60/184 (sygn. l Co 2202/12) na rzecz Spółki, a w listopadzie 2012r. Spółka złożyła uwagi do projektu Studium, wskazując na planowane przez nią zagospodarowanie przedmiotowych działek. Brak jest zatem podstaw aby przyjąć, że uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów Spółki, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., mogły zostać w Studium nieuwzględnione.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że WSA nie oparł się w analizie na treści orzeczenia z dnia 22 marca 1962r. nr [...] o uznaniu dawnego dworu oraz oficyny dworskiej w Ciechomicach wraz z otaczającym drzewostanem za zabytek, a przywołał treści aktów notarialnych, które z kolei odwoływały się do błędnych zaświadczeń, wskazujących na położenia na obszarze parku podworskiego, wpisanego do rejestru zabytków pod powyższym numerem [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro orzeczenie nie stanowi o uznaniu za zabytek parku podworskiego i WSA tym orzeczeniem dysponował, to niezrozumiałe jest na jakiej podstawie prowadzone są rozważania dotyczące parku podworskiego. Park podworski nie był i nie jest wpisany do rejestru zabytków. Prowadzone jest natomiast dopiero postępowanie administracyjne dotyczące wpisu parku do rejestru zabytków - od dnia 28 września 2008 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Tym samym działki o numerach ewidencyjnych 1, 2 i 4 nie mogą znajdować się na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyprzedzanie powyższego przez organ uchwalający Studium poprzez samodzielne określanie granic parku, prowadzi de facto do przejęcia kompetencji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i marginalizuje prowadzone przez ten organ postępowanie.

Odnosząc się do sposobu głosowania przez Radę Miasta i działania Prezydenta w tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał, że na sesję w dniu 29 stycznia 2013r. przygotowany został druk nr 540 obejmujący rozstrzygnięcie Rady Miasta Płocka o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu Studium - w sumie obejmujący 81 uwag. W trakcie sesji odbyło się głosowanie nad każdą z 81 uwag. Następnie, po przeprowadzeniu powyższego głosowania i przyjęciu/odrzuceniu poszczególnych uwag, w toku sesji przegłosowany został wniosek o zdjęcie z porządku obrad projektu uchwały w zakresie uwag, zamieszczonego na druku nr 540. Na kolejną Sesję, mającą odbyć się w dniu 26 lutego 2013r., przygotowane zostały dwa oddzielne druki dotyczące rozpatrzonych już przez Radę Miasta na poprzedniej sesji uwag, a mianowicie druk nr 559 -rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia 68 uwag do zmiany Studium oraz druk nr 560 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia 13 uwag do zmiany Studium. Ostatecznie Rada Miasta po raz kolejny zagłosowała w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia 68 uwag tym razem przeprowadzając jedno zbiorcze głosowanie co do projektu uchwały. W zakresie natomiast 13 uwag, z których uwzględnieniem przez Radę Miasta nie chciał zgodzić się Prezydent, miała miejsce dyskusja, w trakcie której część radnych już wskazywała na brak podstawy prawnej do takiego sposobu procedowania. Ostatecznie, uwzględnione już na poprzedniej sesji uwagi zostały poddane pod ponowne głosowanie Rady Miasta, co doprowadziło do ich częściowego ponownego uwzględnienia i częściowego nieuwzględnienia, wbrew głosowaniom na poprzedniej sesji. Sąd I instancji nie dopatrzył się jednak żadnego z tych naruszeń i nie odniósł się do nich w swoim wyroku, z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza. Jego zdaniem, jeżeli podczas obrad sesji Rady Miasta w dniu 29 stycznia 2013r. przeprowadzone zostało indywidualne głosowanie odnośnie nieuwzględnionych uprzednio przez Prezydenta uwag, to rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag nie mogło zostać zdjęte z porządku obrad w zakresie, w jakim głosowanie już się odbyło. Poza tym skoro na sesji w dniu 29 stycznia 2013r. przeprowadzone zostało głosowanie, to na następną sesję powinien zostać przygotowany projekt uchwały odzwierciedlający wyniki głosowania Rady i przyjęcie przez nią części z nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag. Tymczasem przygotowano odmienny projekt dwóch uchwał, dzieląc uwagi na te, które Prezydent zaakceptował i na te, z których uwzględnieniem przez Radę Prezydent się nie zgadza. Ponadto skarżący kasacyjnie uważa, że jeżeli - jak uznał organ i WSA - w dniu 26 stycznia 2013r. skutecznie zdjęto z porządku obrad projekt uchwały dotyczący uwag, a wszystkie czynności związane z tym punktem należało uznać za niebyłe, to doszło do kolejnego naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie zbiorczego głosowania nad uwagami na następnej sesji w dniu 26 lutego 2013r.

Skarżący kasacyjnie uważa, że załącznik graficzny do Studium został sporządzony na podstawie nieaktualnej mapy, wbrew wskazanym w art. 11 pkt 5-8 u.p.z.p. zasadom sporządzania Studium. Wyraźnie bowiem widać, że na obszarze działek Spółki miałyby zgodnie z mapą znajdować się pojedyncze zabudowania gospodarcze, które zostały dawno rozebrane i teren ten jest niezbudowany. Mapa jest na tyle nieaktualna, że nie uwzględnia zabudowy domków szeregowych jednorodzinnych, które zostały objęte pozwoleniem na budowę z 1996r. i w momencie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium w 2007r. powinny były zostać już uwzględnione. Mapa była zatem nieaktualna już na dzień przystąpienia do sporządzania projektu zmiany Studium. Mimo iż WSA zauważył posłużenie się nieaktualną mapą, nie objął powyższego swoim rozstrzygnięciem. Zamiast tego wskazał natomiast, że działki nr 3 i 4 oraz 1 i 2 znajdują się na obszarze, na którym podstawowym działaniem urbanistycznym jest kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym, co zostało zdefiniowane jako obszary obecnie zagospodarowane zgodnie z polityką przestrzenną miasta i które nie będą podlegać przekształceniom. Skarżący kasacyjnie wskazał, że działki nr 1, 3 i 4 są niezabudowane i jeżeli przeznacza się je pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to nie może być mowy o kontynuacji funkcji. Natomiast działka nr 2 jest obecnie zabudowana, a jej przeznaczenie na teren zieleni urządzonej również nie może być wyrazem kontynuacji funkcji. W ten sposób, również poprzez posłużenie się nieaktualną mapą, usiłuje się, zdaniem skarżącego kasacyjnie, tworzyć zasadę kontynuacji tam, gdzie jej nie ma i nie powinno być, a konsekwencją jest tworzenie Studium, które już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne, co najmniej w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych 1, 2, 3 i 4.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, opisane naruszenia przy sporządzaniu projektu Studium wskazują na przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego. Zapisy te są też niezrozumiałe w kontekście historycznym. Skarżący kasacyjnie wskazał, że na działce nr 5, na której znajduje się zakład Spółki, zlokalizowany był browar, który powstał najprawdopodobniej w 1872r. Między innymi na działkach 1, 2, 3 i 4 zlokalizowana była zabudowa gospodarcza, służąca obsłudze terenu produkcyjnego browaru. Natomiast pozwolenie na budowę dla domków jednorodzinnych po obu stronach ul. B. zostało wydane w 1996r. Historycznie zatem to funkcja produkcyjna i służąca do obsługi tej funkcji były realizowane nieporównywanie wcześniej i na znacznie większym obszarze, a przyznanie prymatu funkcji budownictwa jednorodzinnego i ocena przez WSA funkcji realizowanej w okolicy jest błędna. W ten sposób tworzy się więc Studium, które od powstania jest nieaktualne i sprzeczne ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości oraz zasadami prawidłowego zarządzania stykiem funkcji przestrzennych narażonych na ewidentny konflikt. Podobnie niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, tworzenie parku i powoływanie się na zabytkowy park na obszarach, na których nigdy nie było parku i które nie zostały jako park wpisane do rejestru zabytków. Takie określenie przeznaczenia terenu może faktycznie i prawnie stać na przeszkodzie wykorzystaniu tych działek w innych celach, tj. w celach służących obsłudze zakładu, które to inwestycje są planowane przez Spółkę. W ocenie skarżącego kasacyjnie, niespotykane jest również, że w Studium, będącym przecież aktem kierunkowym, organy zajmują się tak małymi obszarami terenu, dzieląc działki na fragmenty (działka nr 4), ustalając tak szczegółowe parametry i wskaźniki. W ten sposób już na etapie Studium, które powinno być aktem formułowanym w sposób bardziej ogólny, dochodzi do ustalenia materii, która wchodzi w zakres przedmiotowy miejscowych planów, co stanowi naruszenie podstawowych zasad i kanonów planistycznych.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w zakresie całego obszaru ZU Spółka wniosła o rozszerzenie katalogu funkcji i dopuszczenie w obszarze ZU lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących do obsługi obszarów sąsiednich. Uwaga ta nie została jednak uwzględniona, mimo, że takie rozszerzenie funkcji jest dopuszczalne, jak wskazuje się w uchwale Rady Miasta Płocka z dnia 26 lutego 2013r. nr 547/XXXII/2013 i wskazane jest wyraźne zapisanie powyższego w Studium, tak aby uniknąć ewentualnych wątpliwości w przyszłości. W zakresie natomiast ustaleń WSA, nie są one do końca zrozumiałe, gdyż WSA podał inną, uproszczoną treść uwagi Spółki. Jednocześnie WSA uznał, że zapis Studium odpowiada treści zgłoszonej uwagi. Skoro odpowiada, to w ocenie Spółki powinno to być jasno wskazane w zapisach Studium.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w toku prac nad Studium ujawniła się kolizja wynikająca z faktu wydzielenia i zajęcia do wyłącznego korzystania części ulicy B. przez mieszkańców zabudowy szeregowej. Ulica B. ma natomiast komunikować działki Spółki z ulicą C. Jeżeli ulica istnieje, ma nazwę i wydzielono ją po to, aby komunikować działki Spółki, to zasadne było odzwierciedlenie tego w Studium, tak aby nie doprowadzać do tolerowania stanu zajęcia i spróbować w sposób konstruktywny zaadresować powstały problem. Wbrew uwadze Spółki tak się jednak nie stało i cały teren, wraz z ulicą mającą komunikować działki Spółki, został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co w przyszłości posłużyć może do zmian w kwalifikacji ul. B.

Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny. Pominięto w szczególności sygnalizowane na rozprawie sporządzenie Studium na nieaktualnym podkładzie. Nieaktualna mapa umożliwiła natomiast WSA przywołanie i uznanie za celową zasadę kontynuacji, tam gdzie jej nie ma i nie powinno być, tj. w odniesieniu do działek o nr 1, 2, 3 i 4. Jednocześnie WSA nie odniósł się do szeregu wskazanych przez skarżącą zarówno w skardze jak i w replice okoliczności i nie wyjaśnił, dlaczego przyjmuje odmienne rozumienie przepisów niż wskazała skarżąca. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy przeprowadzeniu pełnej analizy WSA uznałby, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż ustalenia Studium w zaskarżonym zakresie są wynikiem nadużycia władztwa planistycznego, w sposób niezasadny i niepotrzebny ograniczającym uprawnienia właścicielskie skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Co do zasady, jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Oceniając zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy uznać, że jest on uzasadniony. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienia istotnych elementów podstawy prawnej wyroku.

Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie orzeczenia nie sprowadza się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze między stronami, a więc wyłącznie do funkcji wyjaśniającej i nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Jakkolwiek sąd najpierw przeprowadza określone rozumowanie, potem wydaje wyrok, a dopiero w dalszej kolejności go uzasadnia, to jednak następstwo czasowe nie zmienia faktu, że uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39; także B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 476; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 349-350). Istotą uzasadnienia bowiem jest wykazanie trafności podjętego rozstrzygnięcia, a nie opis wyników narady (por. J. Wróblewski: op. cit., s. 308; także wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 25/05, 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1109/05). Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowo administracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy równocześnie zwrócić uwagę, że w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, identyfikowanie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu winno uwzględniać również jej uzasadnienie.

Zidentyfikowany zgodnie z powyższymi zasadami powyższy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za zasadny, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Uzasadnienie zaskarżonego jest lakoniczne, ogranicza się tylko do kilku wątków podniesionych w skardze, nie wskazuje precyzyjnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnia, poprzestając na przytoczeniu treści zaskarżonego Studium lub obowiązujących przepisów, albo opisaniu stanu faktycznego sprawy.

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzucanej przez skarżącego niedopuszczalności określenia w Studium wskaźnika wysokości zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się do przytoczenia treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie Studium (str. 16 uzasadnienia wyroku). Zacytował zatem fragment przepisu ustawy dotyczący kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów oraz fragment przepisu wynikającego z rozporządzenia dotyczącego minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych. Z tak skonstruowanego uzasadnienia nie wynika jednak dlaczego WSA uznał za dopuszczalne określenie w Studium wysokości zabudowy, skoro wysokość zabudowy nie jest wskaźnikiem urbanistycznym, o którym mowa w § 6 pkt 2 Rozporządzenia. Brak jasnego i precyzyjnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu i jej wyjaśnienia, zupełny brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia powoduje, że zaskarżony wyrok w istocie uchyla się od kontroli jego legalności. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do twierdzeń skarżącego kasacyjnie uniemożliwia ustalenie dlaczego Sąd I instancji podziela stanowisko organu, zgodnie z którym ustalona w Studium wysokość ma charakter parametru uśrednionego i może różnić się od minimalnych i maksymalnych wysokości zabudowy ustalanych w planach miejscowych. Nie wiadomo co Sąd miał na myśli pisząc o parametrze uśrednionym i czy jest to jego zdaniem parametr urbanistyczny, a jeśli tak, to jakie argumenty za tym przemawiały. W skardze i piśmie procesowym skarżący obszernie wywodził, powołując się na poglądy jednolicie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że niedopuszczalne jest określanie w Studium ustalania wysokości zabudowy, gdyż zostało to ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie wynika z art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 5 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., II OSK 1725/11). Do tego stanowiska jednolicie przyjmowanego w dotychczasowym orzecznictwie Sąd I instancji w ogóle się nie ustosunkował i nie wskazał powodów przyjęcia odmiennego poglądu. Sąd I instancji nie przytoczył też przepisów dotyczących umieszczania w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 Rozporządzenia w sprawie MPZP) i nie zestawił ich z regulacją dotyczącą treści Studium (art. 10 ust. 2 pkt 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zatem art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony także w odniesieniu do części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotyczącej funkcji przewidzianych w Studium dla poszczególnych terenów. Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia treści Studium (str. 13-14 uzasadnienia wyroku), nie dokonał jednak jej oceny. Sąd nie ustosunkował się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieaktualności Studium i nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego działek o numerach ewidencyjnych 1, 2, 3 i 4, ograniczając się jedynie do jednego zdania oceny, a mianowicie stwierdzając, że "Powyższe ustalenia wskazują, że ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr 1, 2, 4, 3 są zgodne ze stanem faktycznym" (str. 15 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w sprawie Studium, oceniał jej treść z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym, a nie zgodności ze stanem prawnym, do czego sądy administracyjne są zobowiązane na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647).

Sąd I instancji nie wyjaśnił też podstawy prawnej do powołania się w zaskarżonym wyroku na miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Łąck z 1994r., który utracił ważność dnia 1 stycznia 2003r., a więc kilka lat przed opracowaniem aktualnego projektu Studium oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka z 1998r., zmieniane w całości właśnie w toku przedmiotowej procedury planistycznej. Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, jakie wnioski wysuwa z tych aktów, ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia na str. 15 uzasadnienia, że obszar działek nr 1, 2, 4, 3 nie jest "historycznie związany z obowiązującą na nich funkcją produkcyjną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył także podniesionych w skardze i dodatkowym piśmie procesowym zarzutów w zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. Sąd nie wyjaśnił dlaczego nie oparł się na treści orzeczenia z dnia 22 marca 1962r. nr [...] o uznaniu za zabytek dawnego dworu oraz oficyny dworskiej w Ciechomicach wraz z otaczającym drzewostanem (a więc bez parku podworskiego), lecz przywołał treść aktów notarialnych, które z kolei odwoływały się do błędnych zaświadczeń, sugerujących położenie nieruchomości na obszarze parku podworskiego. Także ta część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotycząca parku podworskiego jest zatem nieprawidłowa. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wprowadza m.in. wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy". Ta część uzasadnienia wyroku powinna obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do wskazania co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza pośrednio cytowana powyżej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno zatem obejmować także odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Sąd I instancji tego wymogu nie spełnił, gdyż nie odniósł się do przedstawionego stanu faktycznego.

Zarzut ten jest w pełni aktualny także w odniesieniu do części uzasadnienia wyroku poświęconej sposobowi głosowania przez Radę Miasta nad zgłoszonymi wnioskami do projektu uchwały w sprawie Studium. W skardze i dodatkowym piśmie procesowym skarżący szczegółowo opisał przebieg postępowania Rady Miasta w tym zakresie, powołując daty poszczególnych sesji Rady oraz przygotowane na te sesje druki nr 540 oraz nr 559 i 560. Skarżący opisał przeprowadzoną procedurę głosowania nad wnioskami do projektu Studium i podniósł w stosunku do niej konkretne zarzuty niezgodności z prawem.

Sąd I instancji do tych zarzutów się nie odniósł. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał też prawidłowej oceny legalności procedury podejmowania uchwał dotyczących wniosków do projektu Studium, ograniczając się do jedynie jednozdaniowej oceny przegłosowania zdjęcia z porządku obrad XXXI Sesji Rady Miasta Płocka projektu uchwały zamieszczonej na druku nr 540 stwierdzając, że "konsekwencją tego jest to, że wszystkie czynności związane z tym punktem obrad należało uznać za niebyłe". To enigmatyczne stwierdzenie nie wyjaśnia, dlaczego Sąd uznając, że w dniu 26 stycznia 2013r. skutecznie zdjęto z porządku obrad projekt uchwały dotyczący uwag zgłoszonych do projektu Studium i wszystkie czynności związane z tym punktem należało uznać za niebyłe, nie zakwestionował zgodności z prawem zbiorczego głosowania nad tymi uwagami na następnej sesji Rady Miasta w dniu 26 lutego 2013r. W zaskarżonym wyroku brak wyraźnego stanowiska Sąd I instancji co do zgodności z prawem zbiorczego głosowania nad uwagami. Sąd ograniczając się do powyżej zacytowanego stwierdzenia, nie zajął wyraźnego stanowiska co do zgodności z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadzonego w niniejszej sprawie głosowania zbiorczego nad zgłoszonymi uwagami, podczas gdy jednolite i niekwestionowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym jest stanowisko o konieczności odrębnego głosowania nad każdym z wniesionych wniosków. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazał bowiem podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie i jej nie wyjaśnił.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony także w odniesieniu do części uzasadnienia wyroku dotyczącej zgłoszonej przez stronę skarżącą uwagi do projektu Studium (str. 17 uzasadnienia wyroku). Sąd, w ślad za organem, przytacza niepełną treść wniesionej przez skarżącą uwagi, pomijając jej końcowy fragment. Sąd pomija również fakt, że w przepisie Studium także nie zawarto pełnej treści uwagi, pomijając jej ostatnią część. Wniosek zatem Sądu, że w tej sprawie uwzględniono tę uwagę w przepisie Studium, nie jest uprawniony. Sąd nie uzasadnił takiej oceny, nie przeprowadził porównania treści zgłoszonej przez skarżącą uwagi z treścią umieszczonego w Studium przepisu, ograniczając się do stwierdzenia, że "zapis ten odpowiada treści zgłoszonej uwagi", co przy zacytowaniu niepełnej treści zgłoszonej uwagi (str. 16-17 uzasadnienia wyroku) nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie przyjętego w wyroku stanowiska.

Wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia również część uzasadnienia dotycząca przebiegu ul. Browarnej (str. 17 uzasadnienia wyroku) ograniczająca się jedynie do konkluzji, że "nie ma charakteru drogi należącej do układu podstawowego miasta", bez wyjaśnienia motywów tego wniosku, a więc bez dokonania oceny ustaleń organu.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia bowiem przewidzianych w tym przepisie wymogów. Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny. Pominięto sygnalizowane przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa, naruszono zasady zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy, nie wskazano w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dokonano jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku ze wskazanymi naruszeniami przepisów postępowania przedwczesna jest zatem ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem wskazać, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę swojego rozstrzygnięcia oraz jaka jest podstawa prawna tego rozstrzygnięcia i wyczerpująco tę podstawę prawną wyjaśnić. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I Instancji winien uwzględnić treść obowiązujących przepisów materialnych i proceduralnych do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, odnosząc je do oceny stanu faktycznego w tej sprawie, w tym w szczególności do przeprowadzonej w sprawie procedury uchwałodawczej.

Powyżej wskazane naruszenia prawa o charakterze proceduralnym, których dopuścił się Sąd I instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na prawidłowość przyjętego przez Sąd poglądu, że w omawianym zakresie uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.