Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2237/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 83/13 w sprawie ze skargi G. M. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 83/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. M. L. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Skarbu Państwa.

W jego uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 26 lipca 2012 r. G. M. L. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], o potwierdzeniu B. Z.-W. oraz B. Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku o stwierdzenie nieważności pełnomocnik skarżącej powołał przepisy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 158 § 2 K.p.a., wskazując że na skutek błędnych działań Wojewody Pomorskiego w sposób bezprawny wnioskodawczyni nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty zakończonym powyższą decyzją, skutkiem czego prawo do rekompensaty nie zostało jej przyznane. Zarzucił, że organ błędnie przyjął, iż nie przysługuje jej przymiot strony, skutkiem czego nie była informowana o toczącym się postępowaniu, nie otrzymywała powiadomień i innych pism procesowych. W ocenie pełnomocnika wnioskodawczyni organ naruszył również przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), albowiem nie ustalił, że na dzień wydania decyzji dotychczasowej G. L. posiadała już obywatelstwo polskie, zatem mogłaby uzyskać prawo do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że została ona wydana z wniosku z dnia 29 stycznia 2008 r. B. Z.-W. i B. Z. i była skierowana wyłącznie do nich. Rozstrzygała wyłącznie o posiadaniu przez te osoby prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. Z. – ich poprzednika prawnego. Organ wskazał, że tylko te osoby wystąpiły o potwierdzenie prawa do rekompensaty w roku 2008, co jednoznacznie wykluczało możliwość zastosowania konsekwencji płynących z legitymacji łącznej, gdyż w dacie złożenia tego wniosku przepisy statuujące tę zasadę już nie obowiązywały. Zatem każdy z uprawnionych powinien we własnym imieniu wystąpić z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty lub wyraźnie upoważnić do dokonania tej czynności przez innego spadkobiercę uprawnionego do dochodzenia tego prawa. W latach 90-tych G. M. L., która nie posiadała obywatelstwa polskiego złożyła oświadczenie, iż nie będzie się starała o nabycie w Polsce nieruchomości w zamian za mienie nieruchome pozostawione poza granicami Polski, jak również, że wyraża zgodę na nabycie w Polsce nieruchomości lub innej rekompensaty przez siostrę, tj. B. Z.-W. Organ wskazał, że wnioskodawczyni do dnia wydania rozstrzygnięcia merytorycznego wobec B. W.-Z. i B. Z., nie podjęła żadnych czynności, które świadczyłyby o zmianie lub unieważnieniu powyższego oświadczenia woli. Stanowiło to w jego ocenie dowód na okoliczność, iż G. M. L. odstępuje od ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, wobec czego postępowanie prowadzone było wyłącznie wobec pozostałych spadkobierców M. Z. Z uwagi na to, a także ze względu na okoliczność, że do końca terminu na skuteczne wystąpienie z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty G. M. L. nie posiadała obywatelstwa polskiego, Minister stwierdził, że nie można zarzucić Wojewodzie Pomorskiemu rażącego naruszenia prawa w braku wezwania G. M. L. do udziału w toczącym się postępowaniu. Natomiast prezentowane wywody mogą stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania. Organ wskazał jednocześnie, że sprawa z wniosku G. M. L. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. Z. była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1550/11, oddalił skargę G. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia G. L. prawa do rekompensaty. Minister podał, iż wniosek G. M. L. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w dniu 20 grudnia 2010 r., tj. po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. M. L., dowodząc wadliwego pozbawienia jej udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, domagała się zmiany tej decyzji.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. W jej uzasadnieniu podał, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie rozstrzygała o uprawnieniu odwołującej się do rekompensaty. Dotyczyła wyłącznie prawa do rekompensaty B. Z.-W. oraz B. Z., którzy wystąpili z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie ustawowym. Organ ponownie przedstawił swoje wcześniejsze ustalenia i rozważania zawarte w decyzji z dnia [...] października 2012r.

Powyższa ostateczna decyzja Ministra Skarbu Państwa stała się przedmiotem skargi G. M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to z powodu pozbawienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, braku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, oraz dokonanie nieprawidłowej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, iż Wojewoda Pomorski nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił kryteria rażącego naruszenia prawa, a następnie wywiódł, iż kontrolowana decyzja im nie odpowiada, przeto zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Skarbu Państwa nie naruszają prawa. Sąd ten przyjął, że podnoszone przez pełnomocnika skarżącej we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 1-8 K.p.a.). Pozbawienie przez organ G. M. L. prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym przyznane zostało uprawnienie B. Z.-W. i B. Z. do rekompensaty, bo tak ujmuje to strona, może stanowić w ocenie Sądu meriti co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Pomorskiego nie stanowi bowiem przesłanki, która mogłaby być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa i to niezależnie od tego, czy poprzez to uniemożliwienie jej udziału w sprawie skarżąca, jak wywodzi pełnomocnik, pozbawiona została prawa do rekompensaty w tym właśnie postępowaniu. Podnoszone w toku postępowania nieważnościowego uchybienia procesowe w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Pomorskiego, które w ocenie pełnomocnika skarżącej doprowadziły do pozbawienia jej prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, w tym ocena oświadczenia G. L. w powiązaniu z kwestią obywatelstwa, nie stanowią zdaniem Sądu I instancji rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nawet gdyby organ badający decyzję w trybie nieważnościowym inaczej ocenił materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym niż Wojewoda Pomorski, czy prezentował odmienną wykładnię prawa, to okoliczności te nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa. Jednakowoż taka ocena jest wyłączona, bo nie ma na nią miejsca w postępowaniu nadzwyczajnym. Przesłanek zaś uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie kwalifikuje się i nie ocenia na gruncie postępowania nieważnościowego, albowiem oba tryby nadzwyczajne są od siebie niezależne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej G. M. L. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w. zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na oddaleniu skargi wniesionej przez G. M. L., a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r., mimo iż organ ten w sposób błędny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r., chociaż Wojewoda Pomorski w sposób rażący naruszył przepisy prawa, doprowadzając do pozbawienia wnioskodawczyni możliwości udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi wniesionej przez G. M. L., a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r., mimo iż organ ten zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, iż Wojewoda Pomorski nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 lipca 2010 r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi wniesionej przez G. M. L., a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 października 2012 r., mimo iż organ ten dokonał błędnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, iż Wojewoda Pomorski nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto wskazując, że obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu uprawnionych do uczestnictwa w danym postępowaniu i zapewnienie każdemu z nich możliwości czynnego udziału w sprawie. W postępowaniu zakończonym decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, Wojewoda Pomorski ustalił krąg uczestników postępowania na podstawie postanowień spadkowych złożonych przez wnioskodawców, mających wykazać następstwo prawne po właścicielu majątku pozostawionego na Kresach. Z powyższego postanowienia w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że do spadkobierców po W. Z. należą nie tylko biorący udział w postępowaniu jako wnioskodawcy B. Z. – W. oraz B. Z., ale także G. M. L.. Mimo powyższego, Wojewoda Pomorski, wbrew nakazowi z art. 61 § 4 K.p.a. nie podjął żadnych kroków mających na celu zawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu, czym naruszył w sposób rażący wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Zagadnienie obywatelstwa nie ma znaczenia dla tej kwestii, a przepis prawa materialnego nie wymaga złożenia wniosków przez wszystkich uprawnionych jednocześnie. Natomiast zrzeczenie się roszczeń nastąpiło w innych realiach faktycznych i prawnych. Dlatego niesłusznie pozbawił jej prawa do rekompensaty, czego nie dostrzeżono w postępowaniu nadzorczym i sądowoadministracyjnym.

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2015 r. Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa. Nadto postulował przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność organu bądź jego pełnomocnika procesowego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono wyczerpująco w przepisie art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną formułuje przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegający na oddaleniu skargi w sytuacji gdy organ błędnie, jej zdaniem, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r., mimo iż skarżąca została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zarzut ten nie może zostać uznany za trafny. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 K.p.a. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki wydania decyzji, zaś jej wadliwość jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter z reguły materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 787 i nast.). Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotychczasowej umożliwia rozpatrzenie sprawy na nowo, zaś stwierdzenie nieważności eliminuje decyzję z obrotu prawnego od początku; w tym postępowaniu rozpatrzenie sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją jest wykluczone (op. cit., str. 690-691). Tymczasem w sprawie niniejszej, niezależnie od tego, w jaki sposób określa autor skargi kasacyjnej wady kwestionowanej decyzji: czy jako pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu, czy jako pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby, której przysługiwało prawo strony – jest to wadliwość procesowa, wyczerpująca dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem co do zasady nie może jednocześnie stanowić wady materialnoprawnej decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co prawda eksponowana wada ma wynikać z pominięcia przymiotu strony, który uważany jest za noszący cechę materialnoprawną, bo wywodzi się go z przepisu prawa materialnego, jednakowoż w tym kontekście kwestia ta nie ma znaczenia. Nawet gdyby uwzględnić stanowisko, wedle którego również ciężkie wady procesowe mogą prowadzić do nieważności decyzji (p. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 474/13, LEX nr 1532933, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13, CBOSA), to okoliczności tej sprawy do takiej konkluzji nie prowadzą, a wynika to z oceny charakteru naruszenia i jego skutków. Niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania wypływa nie tylko z zasadniczych różnic co do istoty tych postępowań, ale także – z różnic co do właściwości organów, skutków prawnych orzeczeń wydanych w tych postępowaniach, terminów zgłaszania żądań o usunięcie wad postępowania w każdym z tych trybów. Poza tym stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa eliminuje ją z obrotu prawnego ex tunc, czyli od początku. W tej sprawie nastąpiłoby to wszak z pokrzywdzeniem stron biorących udział w dotychczasowym postępowaniu, które zakończyło się dlań pozytywnym rozstrzygnięciem. Skarżąca kasacyjnie nie ma legitymacji do podważania tego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego stroną postępowania nieważnościowego jest strona postępowania zwykłego oraz osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie (p. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 474/13, LEX nr 1532933, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 28 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, w Gliwicach z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1869/13, publ. CBOSA). Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 lipca 2010 r., zaś spełnienie przesłanek z art. 28 K.p.a. może nasuwać wątpliwości. Ubocznie wypada dodać (bo kwestia ta nie była podnoszona), że wówczas należałoby odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., lecz skoro organ uznał, iż legitymacja ta wynika z zamiaru realizacji własnych uprawnień, która to okoliczność wymagała zbadania, to władny był odmówić stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Godzi się jednak dostrzec, że skarżąca kasacyjnie mogła to czynić w odrębnym postępowaniu, bo prawo do rekompensaty służy każdemu uprawnionemu stosownie do udziału we współwłasności albo w spadku po właścicielu nieruchomości pozostawionej poza granicami RP (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), nadto w ówczesnym stanie wymagano, aby każdy z uprawnionych złożył stosowny wniosek. Postępowania te mogły toczyć się odrębnie.

Trzeba też mieć na uwadze przesłanki stwierdzenia nieważności eksponowane w sprawie oraz jej okoliczności. Powszechnie uważa się, że uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2004 r., str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (p. m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. CBOSA). Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819, podobnie w wyroku z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, CBOSA). Ten pogląd należy oczywiście podzielić. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, J. Borkowski op. cit., str. 810)). W okolicznościach niniejszej sprawy te przesłanki nie wystąpiły. Trzeba mieć również na uwadze fakt, że skarżąca zrezygnowała ze swych uprawnień w tej materii, toteż organ (Wojewoda Pomorski) nie miał powodu skutkującego rażącym naruszeniem prawa, zawiadamiać jej o toku postępowania, choć przewidywany jego wynik nie może przesądzać o uprawnieniach strony.

Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia procedury administracyjnej wypada w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot i zakres obu postępowań. Celem postępowania nadzorczego jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a organ nadzoru nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie, jakie miałoby zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Istotą tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja podlegająca ocenie w dacie jej wydania została wydana zgodnie z prawem, to znaczy, czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone wówczas postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tym samym ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13, publ. jw.).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji, którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r. Stosowanie zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, jednak powinno wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu i z prawidłowej oceny tego materiału przez organ administracji. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony, i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli sądowoadministracyjnej, rodzić przekonanie o słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd I instancji. Toteż nie doszło do naruszenia wspomnianych przepisów.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem organy administracji są zobligowane do informowania stron o okolicznościach będących przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że z zasady informowania wynika także obowiązek wszechstronnego doradztwa prawnego. Organy administracyjne nie mogą zastąpić profesjonalnego pełnomocnika, a więc kompleksowo informować stronę o wszelkich aspektach podejmowanych przez nią czynnościach procesowych, ani też podejmować działań za stronę. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie nie była stroną postępowania dotyczącego posiadania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem stronami tego postępowania byli wyłącznie B. Z. – W. oraz B. Z., a zakresu podmiotowego art. 9 K.p.a. nie można rozszerzać na podmioty, które nie są stroną postępowania. Poza tym zarzut ten dotyczy postępowania dotychczasowego, a nie obecnie kontrolowanego.

W żadnym razie nie może być również mowy o naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a., ponieważ obie decyzje wydane przez Ministra Skarbu Państwa zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w tym przepisie.

Zarzut naruszenia art. 75 K.p.a. nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten składa się z dwóch paragrafów, z których żadnego skarga kasacyjna nie wskazała. Tymczasem skarga kasacyjna powinna precyzować konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest dokładne określenie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także wykazanie, na czym to naruszenie polega. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie osoby wnoszącej tę skargę. Wskazanie w skardze kasacyjnej ogólnie na naruszenie art. 75 K.p.a. nie spełnia wynikającego z art. 176 P.p.s.a. wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych.

Wreszcie nie naruszono przepisów art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż nie miały one w sprawie zastosowania.

Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie jest niesporne, że odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo procesowe z dnia 29 marca 2015 r.) sporządził profesjonalny pełnomocnik organu, jednak wniósł ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego po upływie terminu 14 dni od doręczenia organowi skargi kasacyjnej (1 sierpnia 2013 r. – z.p.o. k-63). Pismo to nie może zatem stanowić podstawy do zwrotu organowi kosztów postępowania kasacyjnego.