Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 580/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 28,33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 136,138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28,

art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane

(t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej zwaną: "u.p.b." oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej zwaną: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 28 listopada 2018 r, Starosta [...], dalej zwany "Starostą", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o. [...], ul. [...], obejmującego stację bazową telefonii komórkowej operatora [...], w skład której wchodzą: wieża stalowa o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzna linia zasilania energetycznego, w miejscowości N. gmina R., na działce o numerze geodezyjnym nr [...] w obrębie N..

Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta stwierdził, że wnioskodawca uzyskał niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia, a przedmiotowa inwestycja znajduje się

w określonym przez projektanta obszarze oddziaływania obejmującym nieruchomości o numerach geodezyjnych: [...], [...] i [...] w obrębie N., które w szczególności znajdują się wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Ponadto, organ I instancji rozpoznał wnioski składane przez strony

w postępowaniu, dotyczące m.in. szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego. Uzyskano w tej kwestii wyjaśnienia, które z kolei były przedmiotem analizy przez organ administracji architektoniczno-budowanej.

Działając przez pełnomocnika, od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. K., dalej zwana "skarżącą", zarzucając rozstrzygnięciu wydanie go z rażącym naruszeniem prawa, zarówno procesowego jak i materialnego. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji bądź z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu pisma strona powtórzyła, jako zarzuty przedstawiane na etapie poprzedzającym wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, m.in. w zakresie:

1) realizacji zamierzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę,

co w ocenie odwołującej się, eliminuje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu

na budowę dla tego zamierzenia i musi prowadzić do umorzenia postępowania;

2) wskazania, że zamierzenie budowlane pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr LXIII/437/10 Rady Gminy Rewal z dnia 29 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości N. – strona północna (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 109 poz. 1966), bowiem akt ten nie przewidział możliwości realizacji nowych stacji bazowych, ale tylko i wyłącznie możliwość rozbudowy sieci;

3) zasięgu pola elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej, który

w zakresie przekroczonych norm promieniowania przedsięwzięcie wkracza na jej nieruchomość i w sposób oczywisty wymaga ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania na całej części jej działki przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod pensjonaty, z obowiązkiem stosownego zrekompensowania wyłączenia (straty) na rzecz właściciela lub właścicieli działki nr [...].

Odnosząc się do projektu budowlanego, strona wskazała, iż nie zawiera on:

1) analizy dotyczącej kumulacji stref promieniowania z wszystkich stacji bazowych w tym terenie co jest niedopuszczalne, gdyż wyklucza możliwość rozstrzygania tej sprawy w oparciu o obiektywne, rzeczywiste wielkości a nie tylko w oparciu o wybiórcze dane;

2) oświadczenia o niedopuszczalności instalowania na tej wieży urządzeń pozwalających na działanie sieci 5G, która będzie wymagała dostosowania się do dawek dopuszczalnego promieniowania większych od 10 razy do 100 razy, co czyni przedłożony projekt budowlany bezużytecznym;

3) nie odnosi się do istniejącej stacji radiolokacyjnej w pasie wybrzeża, dokładnie na północ od projektowanej stacji GSM. Badanie tła elektroenergetycznego musi uwzględniać także możliwość sprzeczności działania tych dwóch urządzeń o znacznej mocy. Instalacje wojskowe wprost można dostrzec na mapach dostępnych powszechnie w Internecie.

Odwołująca się zarzuciła decyzji organu I instancji następujące naruszenia:

1) przepisów postępowania:

- zasady pogłębiania zaufania obywateli ( art. 8 k.p.a.);

- zasady informowania stron ( art. 9 k.p.a.);

- zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.);

- zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.);

- art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

2) przepisów:

- art. 46 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług

i sieci telekomunikacyjnych;

zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dotyczących działki nr [...];

art. 87 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia 20 maja 2019 r., nr [...], rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. u.p.b. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 29 stycznia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy ustalił, że na terenie działki inwestycyjnej obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości N. – strona północna, przyjętego uchwałą Rady Gminy Rewal z dnia 29 września 2010 r. Nr LXIII/437/10

(Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 109, poz. 1963). Przy czym część działki, gdzie zlokalizowana zostanie projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej, stanowi teren oznaczony w planie miejscowym symbolem "1U", tj. teren usług w tym usług komunalnych i administracji – § 15 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego. W planie miejscowym nie ustalono jednoznacznie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. W przepisach ogólnych planu miejscowego zawarto jedynie postanowienie, zgodnie z którym, w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się utrzymanie istniejących systemów oraz ich rozbudowę,

w tym systemów dostępu radiowego – § 11 pkt 16 planu miejscowego. Tym samym

w niniejszej sprawie znalazły zastosowanie przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z wymienionym przepisem, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Powołując się na orzecznictwo, Wojewoda przytoczył pogląd, że w świetle postanowień ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy tak wykładać, by usuwać wszelkie zakazy i przeszkody

w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i to nie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzona oczywista niezgodność planu z postanowieniami ww. ustawy, ale również wtedy, gdy ograniczenia, czy zakazy mogą zostać wyprowadzone z niejasnych ustaleń planu miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II OSK 139/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 621/18). Usytuowanie projektowanej stacji na terenie przeznaczonym pod usługi koresponduje zatem z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do problemu wypromieniowywania do otoczenia energii elektromagnetycznej, będącej czynnikiem stanowiącym potencjalne zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzi, w związku z realizacją inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że do projektu budowlanego dołączono analizę występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2,

tj. większych lub równych od dopuszczalnych, maksymalnych wielkościach pól

w miejscach dostępnych dla ludności, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Dane dotyczące rozkładu pól elektromagnetycznych przedstawiono w formie tabelarycznej i graficznej. Dane przedstawiają maksymalne wielkości pracy stacji, z jakimi stacja może pracować oraz uwzględniają minimalne, jak i maksymalne wartości pochylenia wiązek (tilty).

Z przedstawionych obliczeń i rysunków wynika, że pola elektromagnetyczne

o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 nie będą występowały

na wysokościach dostępnych dla ludności.

Sumaryczny zasięg pola E-M o poziomie wyższym niż normatywne występować będzie, w płaszczyźnie poziomej, w odległości 78,8 m od projektowanej stacji. W płaszczyźnie pionowej pole E-M, w wariancie najmniej korzystnym, czyli przy maksymalnym nachyleniu anten, występować będzie w sektorze 70° w najniższym punkcie 38,2 m n. p., w sektorze 160° w najniższym punkcie 38,2 m n. p. t., a w sektorze 250° w najniższym punkcie 36,7 m. Przy czym pole E-M znajdować będzie się nad działkami nr: [...] (grunty orne), [...] (grunty orne), [...] (grunty orne) i [...] (grunty orne). Postanowienia planu miejscowego obowiązują jedynie na działce inwestycyjnej nr [...] i działce strony odwołującej się nr [...]. Na obu działkach znajdują się tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem "1U" i symbolem "4MN,Utp", na których dopuszcza się zabudowę w wysokości 2 - 3 kondygnacji (w tym poddasze) - § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 15 ust. 3 pkt 2 lit. a planu miejscowego. Stosownie do postanowień ogólnych § 4 pkt 5 planu miejscowego, dla zabudowy 3 kondygnacyjnej ustala się maksymalną wysokość zabudowy do 13 m. Realizacja inwestycji nie ogranicza zatem możliwości realizacji zabudowy, a pole E-M przekraczające normatywnie dozwolone gęstości, znajdować będzie się poza miejscami dostępnymi dla ludności. Ponadto, Wojewoda wskazał,

że projektowana inwestycja nie emituje zanieczyszczeń pyłowych i płynnych, hałasu

i wibracji oraz nie wpływa na gospodarkę wodną, nie zmienia ukształtowania terenu oraz pozostawia istniejący drzewostan bez zmian.

Odnosząc się do kwalifikacji przedsięwzięcia i wykładni postanowień § 2 ust. 1

pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada

2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

(Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej zwane "rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć", organ odwoławczy podzielił pogląd, występujący w aktualnej, dominującej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Wojewoda ustalił, że w tym zakresie inwestor dołączył do Kwalifikacji przedsięwzięcia, sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, aneks Nr 1 z dnia 23 sierpnia 2018 r. uwzględniający wspomnianą kumulację, czyli tzw. sumowanie efektywnej mocy EIRP, wypromieniowywanej przez wszystkie anteny panelowe (sektorowe), przewidziane do zainstalowania w ramach danego azymutu. Jak wynika z Aneksu sumaryczna moc EIRP, dla anten umieszczonych na poszczególnych azymutach (70°, 160° i 250°), mieści się w przedziale od 5000 do 10000 EIRP. Stosownie do postanowień rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć dla odpowiedniej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji koniecznym jest zbadanie, czy w odległości do 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten, znajduje się miejsce dostępne dla ludności. I tak przy maksymalnym pochyleniu anten na azymucie 70° wiązka promieniowania przebiega 25,7 m n. p. t. w punkcie oddalonym 200 m od środka elektrycznego (brak istniejącej zabudowy), na azymucie 160°, wiązka promieniowania przebiega 26,5 m n. p. t. w punkcie oddalonym 200 m od środka elektrycznego (brak istniejącej zabudowy), na azymucie 250° przebiega 24,0 m

w punkcie oddalonym 200 m od środka elektrycznego (brak istniejącej zabudowy).

Jak wynika z powyższego przebiegu głównych czterech wiązek promieniowania oraz wskazanych powyżej ustaleń planu miejscowego, w punkcie oddalonym 200 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołującej się Wojewoda wskazał,

że inwestor nie rozpoczął żadnych prac związanych z przedmiotową inwestycją. Twierdzenie to oparł zarówno na informacjach uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., jak i dowodach przedstawionych przez odwołującą się (pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2019 r., znak: [...] i z dnia 25 stycznia 2019 r., znak: [...] oraz dokumentacja fotograficzna). Na etapie postępowanie pierwszoinstancyjnego nie wystąpiły zatem przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na treść art. 32 ust. 4a u.p.b.

Planowane zamierzenie nie jest również sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sam fakt występowania pola E-M nie jest również przesłanką uzasadniająca ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że organy administracji architektoniczno- budowlanej nie rozstrzygają w zakresie wpływu inwestycji na wartość materialną nieruchomości sąsiednich. Zakres kontroli organów administracji architektoniczno- budowlanej jednoznacznie określony został w art. 35 ust. 1 u.p.b. Ponadto, organy administracji publicznej oceniają dowody na zasadzie swobodnej oceny dowodów,

tj. zgodnie z własną wiedzą, czy doświadczeniem, nie będąc przy tym skrępowany żadnymi przepisami co do oceny wartości poszczególnych dowodów. Czynniki subiektywne stron postępowania nie mają i nie mogą wpływać na ocenę dowodową organu.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Wojewody nie znalazły uzasadnienia wszelkie zarzuty dotyczące niewłaściwego rozpatrzenia przez Starostę materiału dowodowego sprawy, jak i zarzut, że nie wszyscy współwłaściciele działki nr [...] uznani zostali za stronę postępowania.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że stronami postępowania przed organem I instancji objęci zostali jedynie właściciele działek nr: [...] [...] [...] i działki inwestycyjnej nr [...] - nieruchomości znajdujących się na obszarze występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to natomiast teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu - art. 3 pkt 20 u.p.b.

Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu. Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 472/10).

W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej obszar oddziaływania określa się na postawie przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, czy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Przyjmuje się, że krąg stron obejmować powinien nie tylko podmioty z obszaru wyznaczonego oddziaływaniem pola elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej S = 0,1 W/m2 (wartość graniczna gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności), ale również miejsca dostępne dla ludności spod głównych wiązek promieniowania, z uwzględnieniem kumulacji mocy EIRP.

Wobec faktu, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił prawidłowo obszaru oddziaływania obiektu, przez co zawęził krąg stron postępowania, Wojewoda uznał za konieczne uchylenie decyzji Starosty i zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Każda ze stron postępowania ma bowiem prawo uczestniczyć na równi z pozostałymi stronami w każdym etapie postępowania administracyjnego, tj. pierwszoinstancyjnego i odwoławczego. Z tej przyczyny nie było możliwe naprawienie błędu organu I instancji w tej kwestii w toku postępowania odwoławczego, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Podsumowując rozważania Wojewoda przekazał wytyczne organowi I instancji, który rozpatrując ponownie sprawę, powinien dokonać ustaleń co do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i zapewnić możliwość brania udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, ustalonym zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b.

B. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze sprzeciwem od decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r., zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] r., odnosząc się w zaskarżonej decyzji tylko i wyłącznie do jednej przesłanki uchylenia, polegającej na braku uczestnictwa wszystkich należnych stron w postępowaniu przed Starostą, a pominięciu milczeniem w uzasadnieniu tej decyzji zgłaszanych zarzutów w odwołaniu;

- art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług

i sieci telekomunikacyjnych;

- ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr LXIII/437/10 z dnia 29 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości N. - strona północna (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 109 poz. 1966).

W uzasadnieniu sprzeciwu prócz ponownego przytoczenia zarzutów wskazanych w odwołaniu, skarżąca za organem odwoławczym podniosła przesłankę pominięcia od samego początku udziału w postępowaniu większości stron, przy czym zwróciła uwagę, że nie zwalnia to organu odwoławczego od rozpatrzenia całości sprawy i odniesienia się w rozstrzygnięciu do wszystkich zgłaszanych zarzutów, bo przecież postępowanie odwoławcze jest pełnym rozpatrzeniem sprawy po raz drugi, a nie wyłącznie odniesieniem się do odwołania i to tylko w części.

Podsumowując rozważania, skarżąca zwróciła uwagę na konieczność odniesienia się przez Wojewodę do zarzutu pozbawienia jej nabytych praw do nieskrępowanej zabudowy działki, poprzez budowę kratowej wieży, emitującej promieniowanie elektromagnetyczne na jej działkę, co czyni posiadaną nieruchomość bezużyteczną dla celów prowadzenia działalności gospodarczej (pensjonaty). W ocenie skarżącej musi zostać wskazany podmiot, który poniesie konsekwencje finansowe zaistniałego stanu rzeczy, a organ odwoławczy uchylił się od odpowiedzi na to pytanie.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej określanej skrótem "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi również wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 151a P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w Internecie);

Sąd nie ma podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a.,

w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18 dostępny w Internecie).

W zawisłej przed Sądem sprawie ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona

w zakresie określonym przez art. 64e ustawy P.p.s.a. doprowadziła do uznania,

że sprzeciw jest niezasadny, bowiem istniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym.

W ocenie Sądu, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Wojewody, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana bez wyczerpującego wyjaśnienia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko, nie uwzględniono bowiem wszystkich działek, znajdujących się w osiach głównych wiązek promieniowania w odległości 200 metrów. Okoliczność ta jest istotna, stanowi bowiem podstawę dla określenia stron postępowania.

Niemniej należy wspomnieć, że uzasadniając decyzję Starosta ograniczając obszar oddziaływania obiektu do działek o numerach geodezyjnych: [...], [...] i [...] w obrębie N., użył zwrotu "które w szczególności znajdują się wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych", jednakże powyższe stwierdzenie nie znalazło rozwinięcia w dalszych rozważaniach organu I instancji.

Odnośnie zarzutu skarżącej naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] r., odnosząc się tylko i wyłącznie do jednej przesłanki uchylenia, polegającej na braku uczestnictwa wszystkich należnych stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a pominięciu milczeniem w uzasadnieniu tej decyzji zgłaszanych zarzutów w odwołaniu, należy zauważyć, że łączne zrealizowanie się obydwu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że zarzut ten uznać należy za nietrafny.

Wobec pozostałych zarzutów sprzeciwu, Sąd ponownie podkreśla,

że wspomniana instytucja służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Stąd też rozpoznanie zasadności pozostałych kwestii podnoszonych w sprzeciwie przez Sąd na tym etapie sprawy stanowiłoby przekroczenie zakresu kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji, której ramy wyznacza art. 64e ustawy P.p.s.a.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienie organu I instancji uzasadniało uchylenie decyzji Starosty. Prawidłowe ustalenie zakresu oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania należy do istotnego naruszenia prawa procesowego. Nie było możliwe konwalidowanie tego uchybienia w trybie art. 136 k.p.a., gdyż uniemożliwiłoby to stronom postępowania ich czynny udział przed organami obydwu instancji, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z wymogami art. 138 § 2 k.p.a., zatem zarzuty zawarte w sprzeciwie okazały się nieuzasadnione.

Z wyżej wymienionych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu sprzeciwu.