Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 201/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 2, art. 107 par. 3, art. 111 par. 1, 1b, art. 124 par. 1-2, art. 141 par. 1,art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] oraz uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 3317 (trzy tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. zwrócił na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. uiszczoną karę pieniężną w kwocie: 30.000,00 zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. – Dz.U. z 2007r., nr 125, poz. 874 ze zm.) decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast w myśl art. 93 ust. 4 ustawy dopuszcza się uiszczenie kary pieniężnej przez krajowego przedsiębiorcę w terminie 21 dni od dnia nałożenia kary. Strona, stosując się do tych regulacji, uiściła nałożoną karę pieniężną w dniu [...] Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej kwocie 29.950,00 zł. W związku z tą decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił przedsiębiorcy kwotę 50,00 zł w dniu 30 listopada 2005r. Wyrokiem z dnia 27 marca 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 17/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł. Przedsiębiorca został wezwany upomnieniem z dnia 24 czerwca 2008r. do zapłaty kwoty 50,00 zł wynikającej z decyzji z dnia [...] Kwota ta została uregulowana w dniu 26 czerwca 2008r. przelewem bankowym. Na rachunek bankowy organu pierwszej instancji została przekazana łączna kwota kary w wysokości 30.000,00 zł, wynikająca z uchylonej decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...]. W dniu [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 36.600,00 zł. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2011r., sygn. akt. VI SA/Wa 2053/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W związku z powyższym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [...] została uchylona z tzw. skutkiem ex tunc, tj. od dnia wydania decyzji, co jednocześnie zniwelowało wszelkie skutki prawne wywołane powyższą decyzją. Tym samym konieczny stał się zwrot kwoty 30.000,00 zł uiszczonej przez przedsiębiorcę. Zgodnie z art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary.

Spółka A złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia, co do odsetek od zwróconej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, iż wniosek o zwrot zapłaconej kary pieniężnej obejmował również odsetki należne od dnia [...]. W decyzji z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o zwrocie nałożonej kary pieniężnej, przy czym decyzja nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, co do odsetek za okres dysponowania wpłaconą kwotą kary pieniężnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, spółka w dniu [...] uiściła nałożoną na nią karę pieniężną w kwocie 30.000,00 zł, z której w dniu 30 listopada 2005r. została zwrócona kwota 50,00 zł. Następnie ponownie na skutek kolejnej decyzji spółka w dniu 26 czerwca 2008r. wpłaciła kwotę 50,00 zł. Z uzasadnienia wynika również, że kolejne decyzje wydane w niniejszej sprawie były kilkakrotnie uchylane, a na dzień złożenia wniosku o zwrot wpłaconej kary pieniężnej nie było żadnej decyzji uzasadniającej dalsze przetrzymywanie wpłaconej przez spółkę kwoty. Przepis art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przez cały okres trwania niniejszego postępowania przewidywał obowiązek zwrotu zapłaconej kary w przypadku uwzględnienia odwołania (stan prawny do dnia [...]), bądź też w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji (po dniu [...]). Mimo jednoznacznego brzmienia powołanego przepisu, po uchyleniu kolejnych decyzji, spółce nie została zwrócona uiszczona kara pieniężna. Decyzja z dnia [...] została wydana dopiero na skutek wniosku spółki. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot uiszczonej kary pieniężnej powinien nastąpić z urzędu, a brak wniosku uprawnionego jest w tym zakresie obojętny. W tej sytuacji bezczynność organu administracji nie może stanowić jakiegokolwiek uzasadnienia dla przetrzymywania środków pieniężnych spółki bez podstawy prawnej. Uzasadnia to wniosek o zapłatę odsetek, przy czym biorąc pod uwagę okres zwrotu części wpłaconej kary (kwoty 50,00 zł), odsetki powinny zostać naliczone w sposób następujący:

- od kwoty 29.950,00 zł za okres od dnia [...] do dnia jej zwrotu,

- od kwoty 50,00 zł za okres od dnia [...] do dnia 30 listopada 2005r.,

- od kwoty 50,00 zł za okres od dnia 26 czerwca 2008r. do dnia jej zwrotu.

Jakkolwiek ustawa o transporcie drogowym nie wskazuje wprost, że po uchyleniu lub unieważnieniu decyzji zapłacona kara podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, to jednocześnie ustawa nie wyklucza takiej sytuacji. Zresztą w zakresie żądania zapłaty odsetek za okres do dnia 31 grudnia 2010r. (dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 225, poz. 1466), żądanie zapłaty odsetek wprost wynika z przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, które to przepisy do nałożonej kary mają zastosowanie na mocy jej art. 2 § 2.

Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. stwierdził, że uzupełnia decyzję własną z dnia [...] o następujące zapisy: "w odniesieniu do żądania strony o zwrot odsetek ustawowych od kwoty 30.000,00 zł (...), liczonych od dnia [...] należy zauważyć, iż art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym (...), dodany przez art. 5 pkt 12 lit. d) ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (...) z dniem 31 grudnia 2010r., wyraźnie wskazuje, iż do decyzji administracyjnych wydanych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (...). Z powyższego wynika, iż nie zachodzą podstawy do zwrotu żądanych odsetek ustawowych, wynikających z Ordynacji podatkowej."

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię w drodze przyjęcia, że do zwrotu uiszczonej kary w zakresie orzekania o odsetkach nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej;

- art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwrot kary pieniężnej następuje jedynie w wysokości, w jakiej została nałożona;

- art. 78 Ordynacji podatkowej w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 K.p.a.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie kwoty 30.000.00 zł wraz z należnymi odsetkami:

a) od kwoty 29.950.00 zł za okres od dnia [...] do dnia jej zwrotu;

b) od kwoty 50.00 zł za okres od dnia [...] do dnia 30 listopada 2005r.;

c) od kwoty 50.00 zł za okres od dnia 26 czerwca 2008r. do dnia jej zwrotu.

Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że niepodatkowa należność budżetowa, o której mowa w art. 2 § 2 oraz w art. 3 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, nie obejmuje swoim zakresem podatków, opłat, ceł ani też świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz kar pieniężnych i grzywien. Zgodnie z art. 3 pkt. 8 wskazanej ustawy ilekroć w ustawie mowa o niepodatkowych należnościach budżetowych - rozumie się przez to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Kary pieniężne, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowią dochody budżetu państwa, o czym wprost stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Kary administracyjne są niewątpliwie formą ponoszenia sankcji finansowych w związku z naruszeniem przepisów prawa publicznego. Tego typu sankcja administracyjna ma na celu przymusową realizację obowiązków prawnych spoczywających na karanym podmiocie. W przeciwieństwie do sankcji egzekucyjnych, kara pieniężna uruchamiana jest przez wydanie decyzji administracyjnej i określa konsekwencje naruszenia porządku prawnego. Działa jako środek dyscyplinujący i narzędzie utrzymywania ładu w sferze działalności poddanej kontroli. Niewątpliwie niesie ona także za sobą represję finansową poprzez obowiązek wniesienia na rzecz budżetu państwa określonej kwoty pieniężnej, a tym samym pomniejsza zasoby finansowe podmiotu karanego. Nadanie organom administracji publicznej kompetencji do wymierzania kar administracyjnych jest powszechną praktyką ustawową. Poglądy prawne wypowiadane na tle bogatego stanu normatywnego, a odnoszące się do zasad nakładania kar pieniężnych, winny znajdować swe zastosowanie również w przypadku organów Inspekcji Transportu Drogowego. Nie sposób bowiem twierdzić, iż każda z tych kar pieniężnych funkcjonuje w izolacji i nie istnieje pomiędzy nimi więź normatywna, w tym w szczególności w zakresie wypełnianych funkcji oraz cech. W doktrynie prawa administracyjnego wypowiadane są poglądy, zgodnie z którymi administracyjne kary pieniężne są środkami w istocie represyjnymi, nie odbiegającymi daleko od środków właściwych prawu karnemu. Powyższe uwagi mogą prowadzić do wniosku, iż kary pieniężne, jakie wymierzają organy Inspekcji Transportu Drogowego wobec podmiotów kontrolowanych, odznaczają się cechami pozwalającymi zakwalifikować je do szeroko rozumianego prawa karnego, co tym samym bezzasadnym czyniłoby stosowanie wobec nich Działu III Ordynacji Podatkowej. Kary pieniężne nakładane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego odznaczają się tym, iż są równoznaczne z przyznaniem tym organom kompetencji do zastosowania przymusu państwowego, polegającego na obciążeniu podmiotu karanego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem przez niego normy prawnej. Przypisywana administracyjnym karom pieniężnym represyjno – prewencyjna funkcja legła u podstaw tezy prezentowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, iż jakkolwiek kary administracyjne nie mieszczą się w systemie tradycyjnie pojmowanego prawa karnego, to jednak winny spełniać przynajmniej podstawowe konstytucyjne standardy formułowane pod adresem tegoż prawa. Z tego punktu widzenia kary pieniężne nie mogą być zatem postrzegane wyłącznie jako instrument prawa administracyjnego, lecz musi się w nich dostrzegać także elementy prawa karnego. Ten pogląd prawny uniemożliwia kwalifikację kary pieniężnej nakładanej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego jako niepodatkowej należności budżetowej, do której swe zastosowanie znajduje na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji Podatkowej Dział III Ordynacji Podatkowej, dotyczący zobowiązań podatkowych. Warunkiem koniecznym do stosowania odesłania zawartego w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej jest, to aby "odrębne przepisy nie stanowiły inaczej". Jeżeli zatem przepisy szczególne zawierają odrębne regulacje, to co do zasady nie można stosować przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. W art. 94 ust 5 ustawy o transporcie drogowym wskazano, że w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie kary. Sposób postępowania z należnościami wynikającymi z decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej został szczegółowo uregulowany w art. 93, art. 94, art. 95 ustawy o transporcie drogowym. W powyższych przepisach uregulowano zatem kwestię: rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 94), rodzaj dochodu jaki stanowi kara pieniężna (art. 95 ust. 1), sposób uiszczenia kary pieniężnej i koszty związane z jej uiszczeniem (art. 94 ust. 2 – 4), tryb zwrotu kary pieniężnej (art. 94 ust. 5). Sposób procesowania tego rodzaju należnościami został szczegółowo określony w samej ustawie o transporcie drogowym. Gdyby tak nie było, to zbędne byłby regulacje określone w rozdziale 11 ustawy o transporcie drogowym. Rozdział 11 został zatytułowany "kary pieniężne" i zawiera szczególną, ale i zarazem kompleksową regulację prawną odnoszącą się do kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę odrębność i samodzielność kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej nie ma do nich zastosowania. Nie jest możliwe stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Analizowanego problemu nie sposób rozpatrywać w izolacji od zasad wykładni prawa podatkowego, która winna znajdować swe zastosowanie również w przypadku rekonstruowania definicji niepodatkowych należności budżetowych. Uważa się, że przepisy regulujące zakres stosowania Ordynacji Podatkowej nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, dotyczą bowiem stosunków społecznych o charakterze publicznoprawnym, funkcjonujących w sferze praw i obowiązków jednostki, znajdujących się poza aparatem administracji. Stosowanie przepisów normujących zobowiązania podatkowe może być rozszerzone, w stosunku do generalnej reguły wyrażonej w art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej, jedynie na te podmioty, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu Ordynacji Podatkowej ustalają lub określają publicznoprawne należności budżetu państwa. Organy Inspekcji Transportu Drogowego nie posiadają uprawnienia, o którym mowa w art. 2 § 2 Ordynacji Podatkowej, tj. do ustalenia lub określenia kar pieniężnych, gdyż mają one charakter konstytutywny, a ich wysokość wynika wprost z ustawy. Kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do tej ustawy. Nadto nie można pomijać faktu, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Ordynacji Podatkowej niepodatkowymi należnościami budżetowymi są te należności, które wynikają ze stosunków publicznoprawnych. Przez stosunki publicznoprawne należy rozumieć pewien rodzaj stosunków społecznych, w których występuje podmiot publiczny, mający wobec drugiej strony stosunku prawnego pozycję uprzywilejowaną i nadrzędną. W stosunkach tych organ administracji publicznej, wykorzystując atrybut władztwa państwowego, może żądać od innego podmiotu określonego – wyraźnie ustalonego przez prawo zachowania się. Zachowanie to nie wynika z naturalnych stosunków społecznych, jak ma to miejsce w prawie prywatnym, lecz ze stosunków, które powstają, przekształcają się i wygasają w granicach i na zasadach określonych przez prawo. Przedmiotem tych stosunków są określone więzi majątkowe pomiędzy władzą publiczną a innymi podmiotami, zważywszy, iż w efekcie realizacji tych stosunków publicznoprawnych powstają należności stanowiące dochód budżetu państwa. Podstawą tego twierdzenia jest fakt, iż kary administracyjne wynikają z określonego zachowania się podmiotu karanego. Są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego. Nie wynikają zaś z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. W przypadku decyzji nakładających kary pieniężne organy Inspekcji Transportu Drogowego nie dokonują na zasadach automatyzmu określenia lub ustalenia świadczenia. Decyzja tego rodzaju jest formą wymierzenia sankcji administracyjnej za niezgodne z prawem działania podmiotu karanego. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest zatem stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, które zostaje negatywnie ocenione przez ustawodawcę. W sprawach kar administracyjnych nakładanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego nie znajduje swego zastosowania Dział III Ordynacji Podatkowej z uwagi na fakt, iż kary te nie mogą być uznane za "niepodatkową należność budżetową". Nowelizacja art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym odnosi się również do zwrotu kar pieniężnych. Zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi, a więc w takiej wysokości, w jakiej strona ją zapłaciła. Uznanie powyższego przepisu jako odnoszącego się również do odsetek uiszczonej kary prowadziłoby do niezgodnego z przepisami prawa zastosowania wykładni rozszerzającej.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię w drodze przyjęcia, że do zwrotu uiszczonej kary w zakresie orzekania o odsetkach nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej;

- art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwrot kary pieniężnej następuje jedynie w wysokości, w jakiej została nałożona;

- art. 78 Ordynacji podatkowej w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 K.p.a.

W uzasadnieniu spółka podtrzymała stanowisko i argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Sprawując tę kontrolę stosują środki określone w ustawie, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej spółki z dnia 1 lipca 2011r. o zwrot kwoty 30.000 zł wraz z należnymi odsetkami od dnia [...]. Z uwagi na to, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] nie zawierała rozstrzygnięcia odnoszącego się do sformułowanego we wniosku żądania zwrotu również odsetek, skarżąca spółka złożyła wniosek o jej uzupełnienie w tym zakresie. W dniu [...] organ pierwszej instancji wydał postanowienie w sprawie uzupełnienia tej decyzji.

W art. 111 K.p.a. unormowano kwestię uzupełnienia decyzji przez organ, który ją wydał co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b).

W myśl art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Z zestawienia przytoczonych przepisów K.p.a. wynika, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji winno zawierać rozstrzygnięcie o uzupełnieniu decyzji lub odmowie uzupełnienia decyzji. Rozstrzygnięcie stanowi obligatoryjny, niezbędny element postanowienia. Tego rodzaju postanowienie określa sytuację prawną strony postępowania domagającej się uzupełnienia niekompletnej w zakresie rozstrzygnięcia o jej żądaniu decyzji. Postanowienie o uzupełnieniu decyzji staje się bowiem integralną częścią decyzji uzupełnianej. Konsekwencją tego jest odczytywanie treści decyzji łącznie z treścią postanowienia w przedmiocie jej uzupełnienia. Osnowa postanowienia winna zatem zostać sformułowana w taki sposób, aby wynikało z niej w sposób jednoznaczny, czy decyzja została uzupełniona zgodnie z żądaniem strony, czy też nie.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o całości żądania strony.

Postanowienie z dnia [...] nie zawiera natomiast takiego rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby w jednoznaczny sposób, czy decyzja została uzupełniona zgodnie z żądaniem strony, czy też nie. W postanowieniu tym brak jest takiego sformułowania jak, np. "oddala wniosek", "odmawia uzupełnienia decyzji", "odmawia wypłacenia odsetek", czy też sformułowania świadczącego o uzupełnieniu decyzji w zakresie objętym wnioskiem skarżącej spółki. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że uzupełnia decyzję własną z dnia [...] o następujące zapisy: "w odniesieniu do żądania strony o zwrot odsetek ustawowych od kwoty 30.000,00 zł (...), liczonych od dnia 2[...] należy zauważyć, iż art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym (...), dodany przez art. 5 pkt 12 lit. d) ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (...) z dniem 31 grudnia 2010r., wyraźnie wskazuje, iż do decyzji administracyjnych wydanych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (...). Z powyższego wynika, iż nie zachodzą podstawy do zwrotu żądanych odsetek ustawowych, wynikających z Ordynacji podatkowej." Postanowienie to jest więc tak skonstruowane, że nie wiadomo, czy składa się ono z sentencji i uzasadnienia, czy też samego uzasadnienia. Nie zaznaczono w nim, w którym miejscu decyzja została uzupełniona. Przy czym samo przytoczone sformułowanie samo w sobie jest już sprzeczne, gdyż z jednej strony zdaje się wskazywać na to, iż organ dokonał uzupełnienia decyzji, zaś z drugiej, że żądanie strony uznał za niezasadne. Należy przy tym zauważyć, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obowiązkowy element postanowienia, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie, o czym stanowi art. 124 § 2 K.p.a. W myśl art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W art. 111 K.p.a. normującym instytucję uzupełnienia decyzji, jak również w pozostałych przepisach K.p.a. nie przewidziano jednak możliwości zaskarżenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji. Postanowienie takie nie powinno więc zawierać uzasadnienia.

Brak obligatoryjnego elementu postanowienia z dnia [...] odpowiadającego wskazanym wyżej wymogom stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcia, które nie odpowiadają bezwzględnie obowiązującym w tym zakresie przepisom K.p.a. są dotknięte tego rodzaju wadliwością (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005r., VII SA/Wa 888/04 – Lex nr 179064 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 10 marca 1993r., NSA 1245/92, IV SA 1252/92 nie publ.).

W tej sytuacji skoro zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji "uzupełnioną" wspomnianym postanowieniem, to tym samym naruszył w stopniu rażącym dyspozycję art. 138 § 1 K.p.a. Decyzja organu drugiej jest więc dotknięta, podobnie jak postanowienie z dnia [...] , wadą nieważności, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Decyzja organu pierwszej instancji jest natomiast wadliwa z tego względu, iż nie zawiera rozstrzygnięcia o całości żądania strony skarżącej sformułowanym we wniosku. Wniosek skarżącej spółki o zwrot zapłaconej kary wraz z odsetkami był bowiem jednoznaczny w swej treści, zaś decyzja ta nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym odsetek. Z przedstawionych wyżej względów nie można natomiast uznać, że decyzja ta została skutecznie uzupełniona postanowieniem z dnia [...]. Stosownie do art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony jest jej wniosek. Skoro zatem skarżąca spółka złożyła wniosek obejmujący zarówno żądanie zwrotu kwoty 30.000 zł, jak również odsetek od dnia [...], to obowiązkiem organu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie o całości tego żądania, zaś jego stanowisko organu w tym względzie winno znaleźć swój pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., które korespondowałoby z tym rozstrzygnięciem. Za decyzję częściową można bowiem uznać jedynie taką decyzję, w której w sposób wyraźny wskazano, iż jest to tego rodzaju decyzja. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, że jest to decyzja częściowa.

Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji rozstrzygnie o całości żądania skarżącej spółki formułując swoje rozstrzygnięcie w sposób nie budzący wątpliwości i odpowiadający wymogom określonym w przepisach K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a przy zastosowaniu § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

A.D.