Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1607/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 767/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

A. K. wystąpił do Kierownika [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności obszarowych na rok 2009. Zadeklarował do objęcia jednolitą płatnością obszarową (JPO) powierzchnię 3 ha (działka ewidencyjna nr 60/2).

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał żądaną płatność do powierzchni 3 ha.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w O. wydał decyzję, nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu wskazał, że płatności na rok 2009 przyznano do błędnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla działki ewidencyjnej nr 60/2 tj. do powierzchni 3 ha, zaś maksymalny kwalifikowany obszar wynosił 1,72 ha.

Badając ponownie wniosek A. K. organ I instancji, w celu zweryfikowania jego poprawności, przeprowadził kontrolę administracyjną. W jej wyniku stwierdzono, że do objęcia płatnością JPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Organ I instancji ustalił, że na działce ewidencyjnej nr 60/2 powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnościami wynosi 1,72 ha przy deklaracji 3 ha. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił przyznania A. K. jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 648,93 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji zwrócił uwagę, iż system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), czyli tzw. system LPIS, określa art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L Nr 30 s. 16 - dalej jako rozporządzenie 73/2009).

System ten pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontrolę w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Jednym z najczęściej wykorzystywanych narzędzi pomiarowych są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, które pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.)

Treść ortofotomapy pozwala rozpoznać: obszary użytkowane rolniczo, lasy, tereny zabudowane, drogi, wody, rozpoczęte procesy inwestycyjne oraz inne elementy przestrzeni. Wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne. Natomiast ustalenie dla potrzeb weryfikacji wniosku o przyznanie płatności rolnych maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w toku kontroli administracyjnej, na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego ARiMR, na nie starszym niż 5 lat obrazie ortofotomapy. Powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie od 0,25 m do 0,5 m i zapewnia dokładność pomiaru dwu lub trzykrotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu.

Organ II instancji podkreślił, że rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni i nie ma tu miejsca na dowolność ze strony państw członkowskich. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. - dalej jako ustawa), w sytuacji, gdy producent rolny nie zgadzał się z pomiarami działek rolnych dokonanymi przez ARiMR, ciążył na nim obowiązek udowodnienia podnoszonych przez niego okoliczności, np. poprzez przedłożenie aktualnych pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym potwierdzającym inny przebieg granicy ewidencyjnej niż widniejąca w systemie LPIS.

Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR przedstawiony przez stronę wypis z rejestru gruntów z dnia 3 sierpnia 2011 r. nie stanowi potwierdzenia prawidłowości deklaracji, przedstawionej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Powyższy dokument jest przydatny przy wypełnieniu wniosku w zakresie podstawowych informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków, tj. położenia działki ewidencyjnej w województwie, powiecie, gminie, obrębie, numeru działki ewidencyjnej, powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Jednakże powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 należało podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym. Wypis z rejestru gruntów jest dokumentem, który nie potwierdza faktycznego stanu gruntów rolnych posiadanych przez producenta rolnego. W przypadku przedmiotowych wypisów nie jest prowadzona cykliczna weryfikacja powierzchni.

W ocenie organu II instancji beneficjent składając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych powinien był dołożyć należytej staranności i zmierzyć powierzchnie gruntów użytkowanych rolniczo, które deklarował we wniosku o przyznanie danych płatności na rok 2009. Wskazano, że procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym - 3 ha, a zakwalifikowanym do objęcia jednolitą płatnością obszarową w roku 2009 - 1,72 ha, wyniosła 74,42%. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L Nr 141 s. 18 - dalej jako rozporządzenie 796/2004), prawidłowo odmówiono przyznania A. K. jednolitej płatności obszarowej na rok 2009 i nałożono sankcję, która zgodnie z wyliczeniem wyniosła 648,93 zł tj. (3 ha - 1,72 ha) x 506,98 zł/ha. W ocenie organu II instancji skarżący przy wypełnianiu wniosku dopuścił się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Producent rolny powinien dokonać pomiaru działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł A. K. wskazując, iż działka ma nadal taką samą wielkość, a pomiar dokonany na podstawie ortofotomapy może być niedokładny. Zdaniem skarżącego ARiMR powinna poinformować go o nieprawidłowościach w utrzymaniu działki i umożliwić ich usunięcie. Zwrot dopłat będzie natomiast dużym obciążeniem.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 767/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazał, iż na poziomie wspólnotowym w 2009 roku kontrola przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przebiegała według zasad określonych przepisami rozporządzenia 796/2004.

Niezależnie od rodzaju przyznawanej pomocy, każdy wniosek podlegał i podlega kontroli administracyjnej. Kontrolą obejmuje się wszystkie elementy możliwe do sprawdzenia za pomocą działań administracyjnych.

Według art. 29 akapit 2 rozporządzenia 796/2004, do kontroli pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję, postępując w sposób określony w art. 32 ust. 1 lit. a) i b), czyli: przeprowadzając fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadzając fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy. W myśl art. 28 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia, gdy kontrola przeprowadzona metodą teledetekcji wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń.

Z akt administracyjnych w ocenie WSA nie wynika, aby sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej według reguł określonych w art. 32 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia 796/2004 zostało stronie przesłane. W aktach znajduje się oświadczenie z dnia 27 czerwca 2011 r., że strona zapoznała się z przedstawioną w Biurze Powiatowym ARiMR w O. dokumentacją (k. 13/1 akt administracyjnych). Brak jest jednak jakiejkolwiek informacji o rodzaju tej dokumentacji. Znajduje się tam jedynie raport z kontroli administracyjnej wniosku z dnia 17 czerwca 2011 r. Ustalenia tej kontroli były ponownie analizowane na etapie rozpoznawania odwołania. Uznano, iż to strona winna przedstawić prawidłowe dane obszaru poprzez dokładny jego pomiar we własnym zakresie. Dotychczasowa kontrola w formie teledetekcji jest zaś bardzo dokładna i została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi zasadami.

WSA podkreślił, że na poziomie krajowym zasady i tryb przyznawania jednolitej płatności obszarowej określone zostały w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Przyznawanie jednolitej płatności obszarowej odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją rozstrzyga, czy ubiegający się wnioskodawca jest rolnikiem spełniającym przesłanki uprawniające do otrzymania tej płatności.

W art. 3 ust. 1 ustawa stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Wskazana ustawa, w art. 3 ust. 2 modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania w stosunku do reguł określonych w k.p.a. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

Nie oznacza to jednak - jak twierdzi WSA - że na organach Agencji nie ciążą żadne obowiązki w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast niedopuszczalne jest opieranie decyzji na dowodach, które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku o płatności za dany rok. Skoro, co do zasady, decyzja o płatnościach za dany rok powinna być wydana nie później, niż do końca marca następnego roku, zatem wyłącznie stan faktyczny istniejący między datą złożenia wniosku, a terminem przewidzianym na wydanie decyzji jest miarodajny dla przyznania bądź odmowy przyznania płatności.

Wskazać należy, że skarżący otrzymał od organu I instancji wniosek, którego dane organ wypełnił, a rolnik, po jego podpisaniu, zwrotnie przesłał (k. 1/1 akt administracyjnych). Dołączona mapa działki zawierała adnotację o datach: przygotowania wniosku - 29.11.2008 r., a także wypełnienia załącznika graficznego składającego wniosek - 29.04.2009 r. (k. 2/1 akt administracyjnych). Z dokumentów (dołączonych w ocenie WSA na etapie postępowania odwoławczego; nie wszystkie strony akt są ponumerowane), tj. informacji dotyczącej działek ewidencyjnych i załączonej nowej mapy wynika, że obraz działki nr 60/2 jest inny, jednak zdjęcie to zostało wykonane w dniu 29 czerwca 2010 r. Z porównania "starej" mapy z mapą będącą faktyczną podstawą odmowy przyznania środków wynika, że istnieją rozbieżności co do obrazu, a więc także ewentualnie obszaru należnego wsparcia. Z kolei załączony do odwołania wypis z rejestru gruntów odnośnie do działki skarżącego jasno podaje powierzchnię - 3,0002 ha z wyszczególnieniem rodzaju użytku na całej działce. Organy nie uwzględniły zatem upływu czasu między sporządzeniem ww. map, a przede wszystkim nie wskazały żadnego materiału dowodowego, z którego wynikałby stan działki w 2009 r. Wnioskowanie organów opiera się wyłącznie na mapie sporządzonej, jak należy się domyślać, ze względu na brak dokładnej informacji w aktach sprawy, na pewno po dniu 10 czerwca 2010 r. Zaobserwowane w systemie telemetrycznym zadrzewienia i inne wyłączenia użytku wymagały zatem sprawdzenia bezpośrednio na spornej działce. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasada praworządności, której przestrzegania wymaga ustawa krajowa, nie pozwala na ograniczenie się przez organ tylko do kontroli administracyjnej i zastosowania jej wyników wstecznie. Nawet bowiem, gdyby inspekcja na miejscu potwierdziła "zajęcie" prawie połowy gruntów rolnika deklarowanych jako pastwiska przez krzewy czy drzewa w 2010 r., to zwykła logika (w powiązaniu z poprzednią mapą) dowodzi, że tego rodzaju roślinność "rozrasta się" i obraz działki w 2009 r. mógł być inny. Nie wydaje się też pozbawiona jakichkolwiek racji okoliczność wskazywana przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, że zadeklarowany grunt znajduje się na dużym wzniesieniu, co mogło doprowadzić do zafałszowania stanu faktycznego.

WSA potwierdził, że na rolniku ciążą obowiązki podawania we wniosku prawidłowych danych, a także poinformowania organu o każdym fakcie wpływającym na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności czy też o każdej zmianie mającej wpływ na wysokość przyznanej płatności. Jednak zupełnie nieprzekonujące jest stanowisko organów obu instancji, które powołując się na kontrolę administracyjną wniosku i nie dysponując żadnym innym materiałem dowodowym, poza pozyskanym podczas kontroli przeprowadzonej metodą teledetekcji w 2011 - ustaliły mniejsze powierzchnie działek rolnych, kwalifikujących się do płatności. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, że dokonano nowych pomiarów systemem informatycznym. Szeroka argumentacja organu odwoławczego w zakresie dokładności tego rodzaju pomiarów wyklucza właściwie stosowanie innych metod pomiarów. Skoro bowiem mierzenie za pomocą narzędzi informatycznych na podkładzie ortofotomapy jest 2-3 razy dokładniejsze, to zawsze wystąpi różnica między obszarem ustalonym w oparciu o fizyczne mierzenie działek, a obszarem ustalonym informatycznie. Tymczasem powołane wyżej przepisy rozporządzeń unijnych nie ograniczają możliwości weryfikacji tych pomiarów poprzez pomiary fizyczne podczas kontroli na miejscu.

Konkludując WSA wskazał, że organy Agencji nie wykazały, aby zgłoszona we wniosku z dnia 29 kwietnia 2009 r. powierzchnia działki rolnej była zawyżona. Konsekwencją uznania, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego. Artykuł 51 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 stosuje się, gdy nie budzi wątpliwości poprawność ustalenia "powierzchni przedeklarowanej".

Istnieją zatem - zdaniem WSA - istotne rozbieżności w materiale dowodowym, które wymagały wyjaśnienia już na etapie postępowania zakończonego decyzją o stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej. Bez fizycznego pomiaru obszaru na miejscu z uwzględnieniem daty powstania wyłączeń części działki nie można było wywieść negatywnych dla strony wniosków, na których oparły rozstrzygnięcia organy. Oczywiście obecnie pozostaje do wyjaśnienia kwestia wpływu upływu czasu na powstałe ewentualnie wyłączenia powierzchni działki (np. co do wieku drzew i innych czynników wpływających na przyznanie płatności). To jednak organ powinien ocenić, czy ewentualna kontrola na miejscu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, da pożądane skutki w ustaleniu stanu faktycznego i czy będzie ona się odnosiła do okresu, co do którego złożono wniosek. Jednak skoro organ nie przeprowadził jej w stosownym czasie, to nie może obecnie wywodzić negatywnych dla skarżącego skutków. Ewentualne trudności w ustaleniu stanu faktycznego w wyniku kontroli przeprowadzonej bezpośrednio na działce mogą jedynie powodować, że podstawą przyznania jednolitej płatności obszarowej winny być w takim przypadku dane przedstawione przez stronę we wniosku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają pomiaru spornej działki na miejscu z uwzględnieniem wieku drzew, krzewów itp. i mających znaczenie dla przyznania jednolitej płatności obszarowej ewentualnych pozostałych cech terenu. Ocenią, czy drzewa, krzewy mogły pozostawać na działce już w 2009 r. i jaki to może mieć wpływ na rozpatrywaną sprawę. W zależności od ustaleń ocenią "stopień przedeklarowania powierzchni" oraz dokonają odpowiedniej subsumcji przepisów prawa materialnego, przewidujących obniżki i wykluczenia z płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w O., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przerzucenie obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności na organy Agencji w sytuacji, gdy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego) wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania;

2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 akapit 2, art. 29 akapit 2, art. 32 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 796/2004 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w której nie przeprowadzono kontroli na miejscu ani kontroli metodą teledetekcji;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 51 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym i przyjęcie, że organy Agencji naruszyły prawo materialne, mimo że do takich naruszeń nie doszło i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe Dyrektor ARiMR wniósł o:

1. uchylenie wyroku i oddalenie skargi A. K.,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż organy administracyjne nie miały obowiązku stosowania art. 28 ust. 2 akapit 2, art. 29 akapit 2 oraz art. 32 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 796/2004, gdyż dotyczą one kontroli na miejscu oraz kontroli metodą teledetekcji - czyli tzw. kontroli metodą "FOTO". Kontrola metodą teledetekcji polega na przeprowadzeniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni oraz na przeprowadzeniu fizycznej inspekcji terenowej na wszystkich działkach, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy.

Sąd błędnie przywołał ww. artykuły oraz zarzucił organom naruszenie art. 32 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 796/2004 poprzez nieprzesłanie stronie sprawozdania z kontroli przeprowadzonej metodą teledetekcji w sytuacji, gdy taka kontrola nie miała w ogóle miejsca.

WSA również błędnie zarzucił organom, iż nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ramach kontroli administracyjnej organy poddały wnikliwej analizie deklarację oraz wypełniony załącznik graficzny, ortofotomapę z dnia 29 czerwca 2010 r. i wypis z EGiB dotyczący działki ewidencyjnej nr 60/2.

Zdjęcie satelitarne przedstawiające sporną działkę, będące załącznikiem graficznym do wniosku zostało wykonane w dniu 30 kwietnia 2005 r. Według deklaracji rolnika powierzchnia działki rolnej (3 ha) pokrywa się praktycznie z powierzchnią działki ewidencyjnej (3,0002 ha). Jak słusznie zauważył WSA, dołączona mapa działki zawiera adnotację o datach przygotowania wniosku -

29 listopada 2008 r., a także jego wypełnienia 29 kwietnia 2009 r. Natomiast ortofotomapa, na której organ opiera swoje stanowisko odnośnie do stwierdzonych nieprawidłowości na działce rolnej A. K. została sporządzona w dniu 29 czerwca 2010 r. Rozbieżności w powierzchni uprawnionej do płatności pomiędzy "starą" mapą z 2005 r. i mapą z 2010 r. wyniosły ponad 1,00 ha. Taka skala nieprawidłowości - widoczne skupisko drzew i krzewów wymagała aby rolnik zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przedstawił dowody świadczące, że jego deklaracja była prawidłowa. Organy Agencji słusznie uznały więc, iż podniesione zarzuty i zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż niezbędna jest kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie odmówił mocy dowodowej wynikom kontroli administracyjnej opartej na ww. ortofotomapie tylko dlatego, że zdjęcia te nie zostały wykonane w 2009 r. Według Agencji, przyjęta przez WSA logika nakazuje kwestionować wszystkie mapy, których data sporządzenia odbiega od daty złożenia wniosku przez rolnika. W przypadku zanegowania przez rolnika prawidłowości pomiarów dokonanych na podstawie takiej mapy ARiMR powinna albo pogodzić się z faktem, że nie ma żadnego dowodu świadczącego o zawyżeniu deklarowanej powierzchni i uzyskaniu nienależnych płatności albo w każdym wypadku wysłać inspektorów terenowych - aby to Agencja ustaliła powierzchnię użytków rolnych uprawnionych do płatności.

Takie stanowisko WSA stoi w sprzeczności z treścią art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004 i podważa wartość dowodową wynikającą z zastosowania tzw. systemu LPIS, dotyczącą ustalenia powierzchni referencyjnej.

Korzystanie przez organ z ortofotomapy z okresu późniejszego, niż data złożenia wniosku o płatność, samo przez się nie przesądza o nieprawidłowym przebiegu postępowania administracyjnego. Rolnik powinien wykazać na czym konkretnie polega nieprawidłowy pomiar powierzchni użytków rolnych uprawnionych do płatności przy użyciu ww. systemu. Wynika to z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który nakłada na stronę obowiązek przedstawiania dowodu, bowiem ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z niego wywodzi skutki prawne. Ustawodawca mógł w ten sposób uregulować rozkład ciężaru dowodowego między stroną a organem, przez przyjęcie pierwszeństwa zapisów ustawy i przepisów unijnych nad rozwiązaniami wynikającymi z k.p.a.

Zdaniem ARiMR, WSA naruszył także art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uznanie, iż organy Agencji nie dysponują żadnym wiarygodnym materiałem dowodowym, który wskazywałby na stan działki w 2009 r. Sąd błędnie uznał, iż w kontekście negacji wyników kontroli administracyjnej przez rolnika i przedłożenia jedynie dowodu w postaci wypisu z EGiB organy Agencji powinny przeprowadzić kontrolę terenową w poszukiwaniu nowych rzetelnych dowodów w celu udokumentowania stanu użytków rolnych do których płatności żądał rolnik.

Przyjęcie przez Sąd zasady rozkładu ciężaru dowodu obciążającej obowiązkami głównie Agencję stoi w sprzeczności z treścią art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która wprowadza regulacje odmienne od przepisów k.p.a. W przeciwieństwie do zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w tego rodzaju sprawach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, natomiast to posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Tymczasem w toku postępowania skarżący ograniczył się do kwestionowania pomiaru powierzchni nie przedstawiając jednak - poza wypisem z EGiB - dowodów na poparcie swych twierdzeń. Wypis z EGiB oraz lakoniczność argumentacji rolnika w połączeniu z jego całkowitą biernością w pełni potwierdza prawidłowość stanowiska organów Agencji o tym, że skarżący nie wskazał dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, o większym areale użytków rolnych uprawnionych do płatności. Organy dochowały należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego. Niewystarczające było stwierdzenie skarżącego, że nie zgadza się z pomniejszeniem powierzchni działek, bo są one niedokładne. Nie przedstawił w tym zakresie żadnego dowodu świadczącego o tym, że przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009 dokonał pomiaru swoich działek, który miałby potwierdzać prawidłowość złożonej deklaracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w O.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. organ wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Analizując zasadność środka odwoławczego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć istotne okoliczności kontrolowanej sprawy, które nie są przez organ brane pod uwagę. Podkreślenia zatem wymaga, iż postępowanie administracyjne toczyło się na skutek uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego - w trybie stwierdzenia nieważności - decyzji przyznającej A. K. jednolitą płatność obszarową za rok 2009.

Pozostawiając na marginesie prawidłowość stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji przyznającej dopłatę (nie została ona przez skarżącego w stosownym czasie i trybie zaskarżona) wskazać należy, iż organ zdaje się nie dostrzegać faktu, iż wniosek o płatność był rozpoznawany po raz kolejny, co nie pozostaje bez wpływu na istotę sprawy. W ocenie NSA, z tego faktu wynikają daleko idące konsekwencje, przede wszystkim w sferze obowiązków ustalenia stanu faktycznego sprawy, która jest wprawdzie badana na nowo, jednakże bazuje na sytuacji jaka miała miejsce w określonym przedziale czasowym w przeszłości.

Zdaniem NSA sformułowany w środku odwoławczym zarzut procesowy sprowadza się w istocie do wskazania, że WSA w O. w sposób niezasadny przyjął, iż organ dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co rzutowało następnie na ocenę zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybiony.

Wyrok WSA w O. wskazuje, iż organ w sposób w istocie zbyt dowolny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia jedynie efekty, w pewnym sensie ponownej, kontroli administracyjnej wniosku A. K. Sąd pierwszej instancji zakwestionował zatem to, że badając sprawę po raz kolejny organ zachowuje się tak, jakby badał ją po raz pierwszy, bez jakiejkolwiek refleksji w zakresie możliwej zmiany istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jaka mogła zajść pomiędzy okresem za jaki wnioskowana jest pomoc a czasem ponownego badania wniosku. W konsekwencji organ przyjmuje błędne stanowisko co do ciężaru udowodnienia stanu nieruchomości objętej wnioskiem.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie zwraca uwagę, iż organy ARiMR są uprawnione przede wszystkim do prowadzenia, w formie skomputeryzowanej, identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania, niejako w pierwszej kolejności, administracyjnych kontroli wniosków o płatności.

Potwierdzenia również wymaga generalna zasada ciężaru dowodu, wyrażona w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którą to strony są zobowiązane do aktywnego przedstawiania dowodów i składania wyjaśnień w sprawie, bowiem obowiązek udowodnienia danego twierdzenia np. o powierzchni działki ewidencyjnej, spoczywa na tym, kto wywodzi z tego skutki prawne. Jeżeli więc strona wnioskująca o płatność twierdzi, iż np. jej działka ewidencyjna i wskazane na niej działki rolne mają określoną powierzchnię, zaś organ przeciwstawia temu ustalenia z prowadzonego w formie skomputeryzowanej systemu ewidencji obszarów rolnych i nie ma uzasadnionych podstaw do prowadzenia kontroli na miejscu, to strona postępowania (przyszły beneficjent płatności) będzie zobowiązana do udowodnienia, że wskazana przez nią działka rzeczywiście posiada zadeklarowaną powierzchnię. W tym celu może np. przedłożyć geodezyjny pomiar powierzchni działek (w przypadku rozbieżności co do powierzchni) lub np. materiał zdjęciowy, obrazujący stan tych działek, a przez to ich kwalifikowalność. Strona może wreszcie wnioskować, aby organ dokonał kontroli na miejscu, stwierdzając co się na działce znajduje (w jakim jest ona stanie), jeżeli ma to wpływ na kwalifikowalność danego terenu do płatności.

Jak wskazano, w niniejszej sprawie organy rozpoznawały ją na skutek stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji przyznającej dopłatę. Co oczywiste, czyniły to z pewnej perspektywy czasowej, ale co istotniejsze zakwestionowały nie tyle samą powierzchnię zgłoszonej działki, a stan jej utrzymania, mający zasadniczy wpływ na przyznawane dopłaty.

Wywody organu wskazują, iż to wnioskodawca miał obowiązek udowodnić powierzchnię działki zgłoszonej do płatności. Organ nie uwzględnił jednak tego, iż to on (a wcześniej organ I instancji) wyciąga negatywne wnioski z porównywanego materiału zdjęciowego (starej i nowej ortofotomapy) i to nie w kontekście rozbieżności tylko w powierzchni działki, co mogłoby jeszcze uzasadniać ciężar dowodu po stronie skarżącego, ale w zakresie tego co się na niej znajduje - potencjalne wyłączenia, przy uwzględnieniu perspektywy czasowej. Zdaniem NSA w niniejszej sytuacji, w której na podstawie porównania map istnieje rozbieżność co do stanu rolniczego zagospodarowania działki, to na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia tego stanu rzeczy. Ponownego podkreślenia wymaga, iż organ wyłącznie na podstawie mapy z 2010 roku wyciąga wnioski o stanie działki w roku 2009 bez poddania ich dalszemu sprawdzeniu, choć zasady logiki nakazują uwzględnić argument o zmienności w czasie szaty roślinnej działki.

Zwrócenia uwagi wymaga również i to, że załączony do akt administracyjnych materiał zdjęciowy w postaci słabej jakości czarno-białego wydruk mapy z 2010 roku, wbrew stanowisku organu, sam przez się nie świadczy o istniejących wyłączeniach. Jeżeli organ badając daną mapę w systemie komputerowym (w kolorze i w odpowiednim zbliżeniu) twierdzi, że pewne obszary analizowanej działki nie kwalifikują się do płatności (rosną tam krzewy i drzewa wskazujące na utrzymywanie jej w złej kulturze rolnej), to taki sam materiał dowodowy powinien przedstawić stronie a później sądowi administracyjnemu np. w postaci kolorowego wydruku bądź plików komputerowych nadających się do edycji.

Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, bazujące wyłącznie na wskazanym egzemplarzu mapy (nie nadającym się do oceny wyłączeń), jest niewystarczające. Jak już wskazano, o wykluczeniach w 2009 roku nie mogą w zasadzie świadczyć tylko mapy wykonane w okresie późniejszym.

W kontekście powyższego nie może być również mowy o sugerowanym przez organ wnoszący skargę kasacyjną braku możliwości jego działania w przypadku stwierdzenia nieuprawnionego zgłoszenia i pobrania w przeszłości płatności do powierzchni niekwalifikowanej. Zarówno WSA jak i NSA nie zakwestionowały możliwości wykazania takiego faktu stosowną mapą. Jednakże w razie powstania wątpliwości w tym zakresie (na podstawie mapy) ocenie powinna podlegać celowość przeprowadzenia dodatkowego dowodu (w praktyce kontroli na miejscu), potwierdzającego wnioski wypływające z analizy administracyjnej, chyba że ortofotomapa w sposób wystarczający i wiarygodny przemawia za wykluczeniem danego terenu z płatności. To jednak, czy potencjalne wyłączenia (widziane z perspektywy daty wykonania materiału zdjęciowego oraz okresu w jakim działka powinna być utrzymywana w dobrej kulturze rolnej) należy zweryfikować w ramach kontroli na miejscu, wymaga każdorazowego zbadania.

Za niezasadne uznano również zarzuty naruszenia prawa materialnego, które w istocie dotyczą nieuprawnionego przerzucenia na organ ciężaru dowodu i obowiązków związanych z kontrolą na miejscu.

Sądy administracyjne - wbrew stanowisku organu - nie przerzuciły na organ ciężaru dowodu, egzekwują natomiast stosowanie zasady określonej w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ z faktu przeprowadzenia (po stwierdzeniu nieważności decyzji) wadliwego postępowania dowodowego (tj. posiłkowania się wyłącznie mapą o słabej jakości) wyciąga wnioski o przerzucaniu na niego ciężaru dowodu. Takie stanowisko nie uwzględnia uwag WSA, w szczególności wskazujących na brak dostatecznego związku pomiędzy mapą wykonaną w 2010 roku a stanem działki w roku 2009. Jeszcze raz podkreślić należy, iż spór nie toczy się tylko o fizyczną powierzchnię zgłoszonej działki, a o to co się na niej znajdowało w 2009 roku. W świetle zgromadzonych przez organ dowodów nie było możliwe bezwarunkowe przyjęcie wyłączeń istniejących na działce objętej wnioskiem.

W ramach ponownego badania sprawy konieczne będzie uzupełniające przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie wyłączając kontroli na miejscu (o ile będzie możliwa i celowa z perspektywy czasowej). Dopiero wówczas organ oceni słuszność wniosku o przyznanie płatności za rok 2009.

Organ musi przy pomocy środków dowodowych wyjaśnić, dlaczego informacjom zawartym w systemie skomputeryzowanym daje wiarę, a przeprowadzenie kontroli na miejscu, stwierdzającej np. wiek drzew na działce mogący wskazywać na jej stan w roku 2009, nie jest potrzebne.

Zaznaczyć także należy, iż niniejsze rozstrzygnięcie nie oznacza, iż A. K. automatycznie uzyska pozytywną dla siebie decyzję. NSA podkreśla, iż płatności bezpośrednie przysługują producentom rolnym, którzy zgłosili grunty spełniające wymóg kwalifikowalności. Jeżeli skarżący nie dba o zgłaszaną działkę dopuszczając do jej porośnięcia krzewami lub nawet drzewami, nie zasługuje na dopłaty.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.