Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 779/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] przy ul. [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 960/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] przy ul. [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II SA/Lu 960/16, wydanym po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Mieszkańców przy ulicy [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Prezydent Lublina (dalej: "organ I instancji") decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...] (znak: [...]) po rozpoznaniu wniosku J. G. z [...] lipca 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [...] położonej przy al. [...] w L..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono możliwość realizacji przedmiotowego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji. Wskazano, iż projekt decyzji uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia, a decyzja nie narusza interesów osób trzecich.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli R. S., K. Z. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Mieszkańców przy ul. [...] w L. (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa").

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że objęte wnioskiem zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej także: "u.p.z.p."). Wskazano, iż teren inwestycji znajduje się w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, przy czym część tekstowa analizy wskazuje na różnorodność zabudowy usługowej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujących się, Kolegium stwierdziło, że nie podlegają one uwzględnieniu. Inwestycja nie narusza przepisów prawa, zaś prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzi wątpliwości. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile inwestycja nie narusza prawa, w tym przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia wydana w 2011 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublina decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...] w przedmiocie realizacji placu zabaw. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego sposobu ustalenia obszaru analizowanego SKO wskazało, iż granice te zostały wyznaczone w dalszej odległości od terenu inwestycji, tzn. ponad wymaganą co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Mieszkańców przy ul. [...] w L., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, podczas gdy biorąc pod uwagę zakres oraz rodzaj planowanej inwestycji, po stronie mieszkańców sąsiednich nieruchomości powstaną uciążliwości związane m. in. z generowaniem przez myjnię hałasu oraz wzmożonym ruchem pojazdów korzystających z myjni samochodowej;

2) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowa zabudowa, stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, podczas gdy w rzeczywistości sąsiednia zabudowa ma w przeważającej mierze charakter mieszkaniowy, a nie jak przyjęto usługowy;

3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: "rozporządzenie"), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na nieprawidłowym oznaczeniu granicy obszaru analizowanego, biorąc za podstawę trzykrotną szerokość frontu działki, która przylega do drogi biegnącej wzdłuż ul. [...], podczas gdy w trakcie postępowania uzgodniono, iż zjazd z inwestycji odbywał się będzie do ul. [...], w związku z czym za front działki należy uznać tą jej część, która przylega do ul. [...] (o nieustalonej długości),

4) art. 75 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2011 r., podczas gdy miała ona istotne znaczenie dla określenia funkcji analizowanego obszaru.

W uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał w pierwszej kolejności, iż z zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślono przy tym, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Zdaniem Sądu I instancji, wyznaczony w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany odpowiada wymaganiom wynikającym z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 2 pkt 5 tego samego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozstrzyganej sprawie drogą, z której może odbywać się główny wjazd lub wejście na działkę, jest ul. [...], do której zapewniony jest dojazd drogą wewnętrzną – ul. [...]. Zaznaczono, że przedmiotowa działka nie przylega do ul. [...], a jedynie w znikomym stopniu jest przyległa do ul. [...], a przylega na całej swojej długości do innej drogi publicznej - al. [...]. W ocenie WSA w Lublinie ten właśnie odcinek jest miarodajny dla ustalenia szerokości frontu działki, jakkolwiek przyjęcie, że frontem działki winien być uznany odcinek oznaczony na złączniku nr 2 decyzji Prezydenta Miasta Lublina literami F-E (k. 345 akt administracyjnych), także prowadzi do takiego samego rezultatu w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze, jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zaś szczegółowe kwestie dotyczące inwestycji muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero na tym etapie procedury inwestycyjnej dochodzi do rozstrzygnięcia o konkretnych parametrach inwestycji, określonych w projekcie budowlanym, opracowanym z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Z tego właśnie względu w postępowaniu w niniejszej sprawie organy administracji nie miały podstaw do ustalania, czy planowana inwestycja prowadzi do "powstania uciążliwości", na co wskazuje autor skargi. Podkreślono, że kwestie szczegółowe związane z procesem inwestycyjnym, w tym zgodność z warunkami technicznymi będą rozstrzygane w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie między innymi organy administracji winny uwzględnić konieczność ochrony przed hałasem, czy przeciwdziałanie zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów.

Dalej Sąd I instancji zauważył, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym organ pierwszej instancji ustalił istnienie zabudowy o funkcji zarówno mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i usługowej, a więc odpowiadającej usługowej funkcji spełnianej przez bezdotykową myjnię samochodową. Co więcej, funkcja mieszkaniowa wielorodzinna jest charakterystyczna w analizowanym obszarze, ale nie jest to funkcja dominująca, skoro znajdują się w nim także duże obiekty handlowe, wiele innych budynków: gospodarczych, biurowych, jak też związanych z oświatą, czy też opieką zdrowotną. Stąd też z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, nie można wyprowadzić wniosku, że planowa zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, gdyż ocena rodzaju zabudowy w analizowanym obszarze prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie i kontynuację zabudowy o charakterze usługowym, występującej w znacznym zakresie w analizowanym obszarze. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa.

W tych okolicznościach WSA w Lublinie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Mieszkańców przy ulicy [...] w L. zarzucając:

I. naruszenia prawa materialnego - § 3 ust. 2 i § 2 punkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że frontem działki może być ten jej bok, który w ogóle nie przylega do drogi, z której odbywa się główny (jedyny) wjazd lub wejście na działkę, jak również poprzez zaakceptowanie w/w wykładni prawa dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie;

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutu skarżącego odnoszącego się do nieustalenia przez organ II instancji, jakie prawnie chronione interesy osób trzecich mogę być naruszone przez planowaną inwestycję oraz poprzez zaakceptowanie zaniechania powyższego ustalenia przez organy I i II instancji;

2. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 i § 2 punkt 5 rozporządzenia wykonawczego, poprzez zaakceptowanie dokonanego w zaskarżonych decyzjach ustalenia długości frontu działki jedynie w przybliżeniu, zamiast w oparciu o dyspozycję w/w rozporządzenia;

3. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, na jakich przesłankach Sąd oparł się stwierdzając, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi funkcji dominującej analizowanego obszaru, co doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z art. 61 §1 pkt 1 u.p.z.p.;

4. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art.75 § 1 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. oraz zaakceptowanie nieprzeprowadzenia dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], podczas gdy miała ona istotne znaczenie dla określenia funkcji analizowanego obszaru.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, iż rozporządzenie wykonawcze wprost przewiduje, jak należy ustalać front działki, a skoro przewiduje, że punktem odniesieniu jest ta część działki, "która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę", to nie można odczytywać tego wymogu w sposób uproszczony jako wzięcie pod uwagę tego boku działki, który przylega do "największej drogi". Jedyny prawidłowy sposób pomiaru frontu działki, to obliczenie go w odniesieniu do długości boku działki od ul. [...], którego długość nie jest znana. Podniesiono, iż prawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego ma zasadniczy wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej zarzucono, iż mimo treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zarówno organy jak i Sąd I instancji uciekły od odpowiedzi na pytania: "Jakie istnieją chronione prawem interesy osób trzecich?"; "Jakie interesy osób trzecich zostały zgłoszone w ramach postępowania oraz czy są to interesy osób trzecich w rozumieniu powołanego przepisu ustawy?" ; Czy w/w interesy podlegają ochronie?"

Zdaniem autora skargi kasacyjnej dowolne są twierdzenia Sądu I instancji, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie i kontynuację zabudowy o charakterze usługowym. Podniesiono, iż z analizy urbanistycznej wynika, że stosunek budynków mieszkaniowych do usługowych stanowi 8:3. Pozostałe budynki służą potrzebom mieszkańców i są nieuciążliwe, wręcz przydatne w codziennym funkcjonowaniu mieszkańców. Właściwym określeniem funkcji tego terenu jest "mieszkaniowa", a planowaną inwestycję trudno uznać za uzupełnienie tej funkcji. Ponadto z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, w jej części III Uwarunkowania planistyczne wskazano, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2000 r.,) teren inwestycji znajduje się w strefie zieleni pomiędzy terenami zurbanizowanymi. W związku z powyższym budowa myjni samochodowej pozostaje w sprzeczności z określonymi uwarunkowaniami planistycznymi opracowanymi dla tego terenu, ponadto nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ nie przyczynia się do utrzymania ładu przestrzennego na terenie i w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Na zakończenie podniesiono, iż Sąd i instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego pominięcia przez organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2011 r., która dotyczyła realizacji placu zabaw na tej samej działce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Natomiast skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne zawarte w ustawie planistycznej wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania przepisy K.p.a. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400), a można do nich zaliczyć m.in. art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2, czy też art. 54 pkt 3 regulujące w sposób odmienny tok postępowania w związku z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawą do stwierdzenia, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 poz. 164, Nr 1588 z późn. zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze).

Analizując z kolei przepisy rozporządzenia wykonawczego, warto zauważyć, że podobnie jak ustawa planistyczna, rozporządzenie to zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie).

Co za tym idzie zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uznany być musi za zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut ten musi być przy tym rozpoznany łącznie z zarzutem naruszenia przepisów postępowania oznaczonym w skardze kasacyjnej numerem II.2, albowiem także ten zarzut dotyczy naruszenia § 3 ust. 2 i § 2 punkt 5 rozporządzenia wykonawczego w zw.z art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustalenia długości frontu działki jedynie w przybliżeniu, zamiast w oparciu o dyspozycję w/w rozporządzenia.

Odnosząc się do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia na szczególną sytuację faktyczną istniejącą w niniejszej sprawie, a polegającą na tym, że działka nr [...] objęta wnioskiem inwestora przylega wprawdzie na całej swej długości do drogi publicznej – al. [...], jednakże główny wjazd na działkę odbywać się będzie od strony drogi publicznej - ul. [...], z którą obszar inwestycji w ogóle nie graniczy, za pośrednictwem drogi wewnętrznej (ul. [...]), z którą działka nr [...] graniczy na stosunkowo niewielkim odcinku.

Sąd I instancji w tej sytuacji trafnie zaaprobował wyznaczenie obszaru analizowanego przy uwzględnieniu szerokości działki przylegającej do al. [...], albowiem ocena spełnienia przez inwestora, jak i przez organ wydający merytoryczną (pozytywną) decyzję o warunkach zabudowy wymogów formalnych, powinna uwzględniać konieczność takiego interpretowania i stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego, by zawarte w nim obostrzenia względem K.p.a. i wymogi formalne nie stanowiły dodatkowej, i to nieprzewidzianej przepisami ustawy planistycznej, przeszkody do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji prawidłowo zauważył, iż nawet w przypadku przyjęcia że frontem działki powinien być odcinek przeciwległy do granicy działki przylegającej do al. [...] prowadziłoby to do takiego samego rezultatu w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż granica pomiędzy działką na której ma zostać zrealizowana inwestycja, a działką na której znajduje się droga wewnętrzna – ul. [...], jest krótsza niż granica pomiędzy działką inwestycyjną, a al. [...], co w świetle w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego mogłoby ewentualnie prowadzić do zmniejszenia obszaru analizowanego. Przypomnieć jednakże należy, iż przepis ten w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano nadto jaki wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia miałoby by mieć wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny wynikający z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego, co także samodzielnie pozwala uznać zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr I za nietrafny, albowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być powiązany z wykazaniem wpływu tegoż naruszenia na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej popadł przy tym w wewnętrzną sprzeczność, albowiem usiłując wykazać wpływ naruszenia przepisów zarzuconego w pkt II.2. skargi kasacyjnej wskazał, że należyte wyznaczenie granic obszaru analizowanego musiałoby doprowadzić do uwzględnienia w ramach tego obszaru również innych budynków, a więc do jego powiększenia.

Dalej zauważyć należy, iż strona skarżąca kasacyjnie, wpływu uchybienia polegającego na jedynie przybliżonym określeniu obszaru analizowanego dopatruje się w tym, że obszar ten mógłby obejmować także inne budynki, niż objęte analizą nie wskazując jednakże o jakie budynki chodzi i wiążąc to z potencjalną zmianą oceny funkcji dominującej.

Przypomnieć zaś w tym miejscu trzeba, iż zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś jak zarzucane naruszenie mogło w sposób wpłynąć na ustalenie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, jaką jest kwestia kontynuacji funkcji, zastępując to próbą wykazania, iż mogłoby to mieć potencjalny wpływ na ustalenie okoliczności irrelewantnej prawnie jaką jest dominująca na danym obszarze funkcja zabudowy.

Gwoli wyczerpującego odniesienia się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodatkowo zauważyć, iż także w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o długość granicy pomiędzy działką objętą wnioskiem, a działką stanowiącą drogę wewnętrzną – ul. [...], w obszarze tym również znalazłyby się tereny na których zlokalizowana jest zabudowa o funkcji usługowej, to sklepy o powierzchni zabudowy wynoszącej odpowiednio 1448,68 m2 i 2459,59 m2 zlokalizowane na działkach nr [...] i [...], do których nawiązano w analizie w zakresie ustalenia funkcji dotąd występujących w obszarze analizowanym.

Powyższe w sposób jednoznaczny przesądza, iż zarzucane uchybienia w zakresie przyjętego przez organy obu instancji i w ślad za nimi WSA w Lublinie frontu działki (i co za tym idzie obszaru analizowanego), nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. stwierdzić należy, iż również one nie zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 1 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 671/17).

Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec czego brak podstaw do uwzględnienia zarzutu jego naruszenia.

W szczególności podkreślić należy, iż w uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym prawidłowo wskazał, że kwestie szczegółowe związane z procesem inwestycyjnym, w tym zgodność z warunkami technicznymi będą rozstrzygane w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie między innymi organy administracji winny uwzględnić konieczność ochrony przed hałasem, czy przeciwdziałanie zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów oraz wskazał, że z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, nie można wyprowadzić wniosku, że planowa zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż nie sposób oczekiwać od organów administracji orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy, względnie od sądu kontrolującego ich decyzję samodzielnego poszukiwania bliżej nieokreślonych interesów osób trzecich, które potencjalnie naruszać może planowania zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy sama strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego wskazywała w tym zakresie jedynie na generowanie przez myjnię hałasu oraz wzmożonego ruchu pojazdów korzystających z myjni samochodowej, a więc na okoliczności, które nie podlegają ocenie na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, a odnośnie generowania wzmożonego ruchu pojazdu nie stanowią w ogóle interesu prawnie chronionego. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie gwarantuje bowiem podmiotom posiadającym nieruchomości w sąsiedztwie dróg publicznych, względnie korzystającym z tych dróg określonej intensywności ruchu na tychże drogach.

Nie można także przypisać Sądowi I instancji zaaprobowania naruszenia przez organy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w oparciu o co ustalono, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi funkcji dominującej w obszarze analizowanym. Okoliczność ta – jak wykazano już powyżej – nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne było bowiem ustalenie czy realizacja na działce nr [...] samoobsługowej myjni samochodowej nie wchodzi w kolizję z zabudową istniejącą i uzupełnia ją. Wymogowi temu organy administracji sprostały, co wykazał Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Stanowisko Sądu I instancji znajduje przy tym pełne uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że zabudowa w postaci samoobsługowej myjni uzupełnia zabudowę w obszarze analizowanym obejmującą przecież nie tylko zabudowę mieszkalną wielorodzinną, lecz także dwa duże samoobsługowe sklepy wraz z parkingami, która to okoliczność wskazuje, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym nie służy wyłącznie mieszkańcom tego obszaru. Nie sposób jednocześnie przyjąć, by funkcjonowanie przedmiotowej myjni samochodowej samoobsługowej nie dawało się pogodzić z występującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową wielorodzinną.

Nie stanowi także naruszenia jakiegokolwiek przepisu brak odniesienia się przez Sąd I instancji do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. oraz zaakceptowanie nieprzeprowadzenia dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...].

Zawarty w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada bowiem na Sąd I instancji obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przez Sąd pierwszej instancji określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych, koniecznym staje się precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy tego naruszenia, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego.

Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. Przypomnieć bowiem należy, iż jak wynika z art. 63 ust.1 u.p.z.p. dla danej działki może być wydane szereg decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla różnych wnioskodawców i przewidujących różny sposób jej zagospodarowania. Co za tym idzie okoliczność, że uprzednio wydana została decyzja ustalająca dla danej działki warunki zabudowy dla zrealizowania na niej placu zabaw nie ma jakiegokolwiek wpływu na niemożność wydania dla tej samej działki kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innej inwestycji, w tym jak w niniejszej sprawie myjni samochodowej. Inaczej rzecz ujmując okoliczność, że odpowiadało wymogom o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zlokalizowanie na przedmiotowej działce placu zabaw nie przesądza o tym, iż wymogów tych nie spełni zlokalizowanie na niej myjni samochodowej samoobsługowej, zaś zweryfikowanie tej okoliczności może nastąpić tylko w odrębnym dla każdego sposobu zagospodarowania działki postępowaniu lokalizacyjnym, w którym sporządzona zostanie odrębna analiza urbanistyczna dotycząca konkretnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Stąd też trafnym było stanowisko organu II instancji, że nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, iż dla tej samej działki uprzednio ustalono odmienne warunki zabudowy, co uzasadniało odstąpienie od przeprowadzania dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2011 r.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż ciążący na organach z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych.

Powyższe oznacza, że trafną była konstatacja Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Lublina nie naruszają przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a., albowiem skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała jej przeprowadzenia.