Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 659/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Stanisław Grzeszek Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 21 czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - s k a r g ę o d d a l a -


UZASADNIENIE

I.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z 21 czerwca 2017r. znak sprawy: [...] Zarząd Województwa M. -Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020, nie uwzględniła protestu Spółki I. Sp. z o.o. w Krakowie od negatywnej oceny projektu Instytucji Organizującej Konkurs- M. Centrum Przedsiębiorczości z 14 marca 2017r. znak sprawy:[...]

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca złożyła do Instytucji Organizującej Konkurs-M. Centrum Przedsiębiorczości na konkurs nr [...], wniosek o dofinansowanie projektu pt.: ,,Stworzenie nowoczesnego Centrum badawczo-rozwojowego telemedycyny i teleopieki". Spółka zajmuje się tworzeniem zaplecza technicznego, lokalowego i logistycznego dla podmiotów prowadzących działalność leczniczą, prowadziła także prace badawczo-rozwojowe. Spółka wybudowała nowoczesny ośrodek medyczno-rehabilitacyjny, który wynajmuje kilku podmiotom prowadzącym działalność leczniczą. Spółka prowadzi działalność z wykorzystaniem najnowszych osiągnięć technicznych, głównie informatycznych. Na terenie obiektów spółki realizowane są różne projekty badawcze w tym międzynarodowy ,,Realizacja Projektu Diagnostyki, Profilaktyki Geriatrycznej z wykorzystaniem elementów Teleopieki sposobem lepszego dostosowania systemu opieki zdrowotnej do potrzeb szybko rosnącej populacji osób powyżej 60 roku życia." Głównymi odbiorcami usług są (lub będą-potencjalna docelowa grupa) niepubliczne podmioty prowadzące działalność lecznicza, podmioty świadczące usługi w zakresie pomocy społecznej, podmioty działające w branży informatycznej, które chcą dostosowywać swoje usługi dla potrzeb branży medycznej. W ramach Centrum Badawczo-Rozwojowego ma zostać stworzone laboratorium, które ma umożliwić badania nad urządzeniami i oprogramowaniem wykorzystywanym w systemach telemedycznych i teleopieki (np. teletransmitery EKG, pulsoksymetry, analizatory parametrów krwi). Jest to szczególnie ważne w kontekście wdrażania w Polsce Elektronicznej Platformy Gromadzenia, Analizy i Udostępniania Zasobów Cyfrowych o Zdarzeniach Medycznych. Na rynku nie ma uniwersalnych standardów funkcjonowania tej branży medycznej i teleinformatycznej. Aktualnie na rynku usług telemedycznych obecnych jest kilka firm.

M. - Komisja Oceny Projektów złożona z ekspertów w informacji z 14 marca 2017r. poinformowało, że projekt nie spełnił kryteriów merytorycznych zerojedynkowych: nr [...] plan wykorzystania infrastruktury badawczo-rozwojowej, nr [...] kwalifikowalność wydatków i nr [...] wykonalność finansowa projektu. W kartach oceny merytorycznej wskazano co do pkt 4, że wnioskodawca nie przedstawił na jakiej podstawie oszacował ilość potencjalnych projektów. Wnioskodawca wymienił wiele zaawansowanych technologii, które zamierza stosować ale nie podaje w jakim celu, jaki mają związek z planowanymi pracami i do jakich efektów mają doprowadzić. Odnośnie pkt 5 zaznaczono, że w kosztorysie nie podano cen aparatury a jedynie pozycje zbiorcze co nie pozwala ocenić czy planowane wydatki są zasadne, oszczędne z punktu widzenia realizacji projektu. Opis kupowanego oprogramowania jest ogólny. Jeśli chodzi o pkt 6, to podniesiono, że nie ma potwierdzenia zapotrzebowania na tego rodzaju usługi co podważa realność założeń przyjętych do analizy finansowej. Nierealność przyjętych założeń finansowych skutkuje dużym ryzykiem i podważa zasadność realizacji projektu. Nie uzasadniono stawki godzinowej 300,00 zł /h.

W złożonym proteście z 22 marca 2017r. Spółka zarzuciła naruszenie:

-art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020-poprzez złamanie zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz niezapewnienie wnioskodawcy równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania,

-art. 26 ust. 2, art. 31 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju-poprzez złamanie zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez niezapewnienie rzetelnej oceny projektu,

-art. 31 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej w wyniku niewłaściwego sposobu oceny projektu w oparciu o kryteria oceny merytorycznego Działania 1.2.2. M. Regionalnego Programu Operacyjnego.

Uzasadniając protest, jego autor podniósł, że w pkt G.1 opisał szczegółowo korzyści wynikające ze stworzenia CBR, nadto jeden z udziałowców wnioskodawcy jako ekspert posiada szczegółową wiedzę na temat branży teleopieki i telemedycyny. Wnioskodawca zauważył, iż Ekspert dopuścił się kardynalnego błędu bowiem wszystkie obszary działalności wnioskodawcy związane są z planowaną inwestycją. Zgodnie z zaleceniami instrukcji dla każdego rodzaju prac wymieniono, która część kosztów/infrastruktury będzie potrzebna do realizacji danego typu prac, opisano cele prac i jakie korzyści odniosą w ich wyniku zlecający prace B+R. Opinia Eksperta ,,2" nie ma żadnego pokrycia w zapisach wniosku.

Zdaniem wnioskodawcy kwalifikowalność wydatków, został prawidłowo przedstawiona, podano jedną cenę zbiorczą ale wnioskodawca posiada zestawienie cen jednostkowych. Zakup specjalistycznego oprogramowania dedykowanego dla laboratorium jest konieczne w kontekście planowania prac badawczo-rozwojowych. Wysokość wydatków jest adekwatna do zaplanowanych celów projektu.

Jeśli chodzi o wykonalność finansową, to przed złożeniem wniosku przeprowadzono badania rynku celem oceny zapotrzebowania na te usługi. Ekspert w razie wątpliwości mógł wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. W dokumentacji aplikacyjnej wskazano szczegółowo popyt na produkty projektu. Projekty B+R charakteryzują się dozą ryzyka. Stawka 300,00 zł za godzinę nie jest wygórowana, bowiem na rynku standardem są stawki 200,00-300,00 zł za godzinę pracy eksperta w różnych dziedzinach nauki i życia gospodarczego. Ekspert ,,2" jest uprzedzony do teleopieki i telemedycyny. Negatywna opinia wynika z nieznajomości rynku usług telemedycznych w Polsce i na świecie albo z braku bezstronności.

Pismem z 21 czerwca 2017r. znak sprawy: [...], Instytucja Rozpatrująca Protest poinformowała Spółkę, iż protest nie został uwzględniony. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia, odnosząc się do poszczególnych zarzutów stwierdzono, że projekt spełnia kryterium ,,Plan wykorzystania infrastruktury badawczo-rozwojowej" i kryterium ,,Kwalifikowalność wydatków".

Instytucja Rozpatrująca Protest podtrzymała negatywna ocenę kryterium ,,Wykonalność finansowa projektu". Osoby oceniające uznały, że analiza finansowa jest spójna ale nierealna. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych potwierdzających zapotrzebowanie na ten rodzaj usług. Wnioskodawca planuje pokryć wkład własny kredytem bankowym, jednak przyjęte założenie w analizie finansowej, skutkuje dużym ryzykiem nieuzyskania przychodu w związku z tym podważona jest zasadność realizacji projektu pod względem finansowym. Podważona jest zasadność jego realizacji. Wnioskodawca błędnie wypełnił arkusz nr 1. Zadeklarował przewidywany zysk 77.875,00 zł, zobowiązany był do podania całkowitego kosztu projektu, który wynosi 1.599.000,00 zł. Po dokonaniu wyliczeń okazało się, że projekt generuje stratę 221.125,00 zł czyli nie ma finansowej zasadności realizacji projektu. Nie przedstawiono uzasadnienia dla stawki 300,00 zł /h świadczonej usługi. Kluczowa kwestią nie jest wysokość kosztu za 1 godzinę usługi ale brak uzasadnienia dla tak przyjętej wartości, co było wymogiem stawianym dokumentacji konkursowej.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na informację Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020 z 21 czerwca 2017r. znak sprawy: [...] , Spółka I. , zarzuciła:

I.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

1.naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy w zw z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013r. poprzez nieprzejrzystą, nierzetelną ocenę projektu, niezgodna z dokumentacją konkursową oraz niezapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, m.in. poprzez zaniechanie szczegółowej analizy wniosku i protestu skarżącej a nadto dokonanie oceny merytorycznej wniosku co do kryterium nr [...] ,,Wykonalność finansowa projektu" bez oparcia w przepisach ani zasadach oceniania;

2.naruszenie przez Instytucję Zarządzającą przepisów art. 53 ust. 1 i 2 w zw z art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020, odnoszone do braku rzetelnej i przejrzystej oceny i następnie rozstrzygnięcia protestu bez podania argumentów przemawiających za taką oceną, bez zachowania zgodności postępowania IŻ z obowiązującymi regułami oraz brakiem wszechstronnego uzasadnienia tak dokonanego wyboru.

II.braku rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Rozpoznającą Protest, polegający na powieleniu argumentów z pierwotnej oceny projektu dokonanej przez Komisję Oceny Projektu i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku oraz dokonanie oceny bez należytej staranności i wymaganej wiedzy eksperckiej,

III.naruszenie Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach 1 osi Priorytetowej Gospodarka Wiedzy Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 Działanie 1.2 ,,Badania i innowacje w przedsiębiorstwach", Poddziałania 1.2.2. ,,Infrastruktura badawczo-rozwojowa przedsiębiorstw", zgodnie z którym ocena projektu winna być przeprowadzona rzetelnie i bezstronnie wg jasno określonych i obowiązujących wszystkich beneficjentów kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w tym w szczególności poprzez błędne przyjęcie przez IŻ metodologii, iż nie został spełniony warunek finansowej zasadności realizacji projektu w ramach kryterium nr [...] ,,Wykonalność finansowa projektu", ponieważ realizacja projektu powoduje powstanie straty,

IV.naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020, wyznaczającej zakres ponownego sprawdzenia złożonego wniosku na etapie rozpatrzenia protestu, do zakresu spełnienia kryteriów wyboru projektów, poprzez fakt sformułowani przez IŻ nowych zarzutów dotyczących powstania straty w wyniku realizacji projektu i to dopiero na etapie rozstrzygania protestu, przez co skarżąca została pozbawiona realnej możliwości odniesienia się do nich w ramach obowiązującej procedury odwoławczej, a także pozbawiona w tym zakresie środka odwoławczego.

Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia IZ i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę jej autor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że ocena projektu jest lakoniczna, szablonowa a elementy treściowe znajdują się w kartach ocen ekspertów w postaci zgeneralizowanych tez, które są niemal identyczne w obu przypadkach ocen dokonanych przez ekspertów. W sprawie trudno znaleźć potwierdzenie, że osoby dokonujące oceny posiadały wiedzę ekspercką. Eksperci nie posiadali niezbędnej wiedzy w dziedzinie telemedycyny i teleopieki. Sam Urząd Marszałkowski zauważa potrzebę rynkową i aktywnie wspiera rozwój ,,srebrnej gospodarki" z założeniem wykorzystania usług telemedycyny i teleopieki. Eksperci nie posłużyli się żadnymi argumentami na poparcie swoich twierdzeń.

Wskazano także, ze prawidłowość wypełnienia wniosku potwierdził Zastępca Dyrektora E. Ł. i M. C. na spotkaniu z A. S.. W sprawie firmy L. Sp. zo.o. podmiot ten był wzywany do złożenia wyjaśnień/uzupełnień co stanowi dowód nierównego traktowania wnioskodawców. Stawka 300,00 zł/h została podana z uwzględnieniem znajomości rynku usług z tej dziedziny. Instytucja Rozpatrująca protest wyszła poza ramy protestu i podniosła nowe zarzuty, które nie były podnoszone przez Ekspertów na etapie oceny pierwotnej projektu.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej-p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1§2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3§1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1460, dalej-ustawa wdrożeniowa) która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3§3 p.p.s.a

Stosownie do art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania:

1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;

2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W myśl natomiast art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Określony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała jakakolwiek możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane. Wówczas, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd, stwierdzając zasadność skargi może stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W zakresie procedury wyboru projektu do dofinansowania wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust.2). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie strona wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 ustawy wdrożeniowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016r. sygn. akt: I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016r. sygn. akt: I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016r. sygn. akt: I SA/Rz 823/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych-http//:orzeczenia.nsa.gov.pl-w skrócie-CBOSA). W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że z punktu widzenia przepisów unijnych Sąd dokonując kontroli negatywnej oceny projektu wydanej w trybie ustawy wdrożeniowej bada przede wszystkim czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z 20 grudnia 2013r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tejże ustawy tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1/17, CBOSA; zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014-2020"; LEX/el. 2014 nr 208524).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013r. sygn. akt: II GSK 2249/13, CBOSA).

Wskazać trzeba, że zasadniczo reguła postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu, takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Godzi się przy tym zauważyć, że skoro projekt zostaje zgłoszony w trybie konkursowym, to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów-do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Niewątpliwie prawidłowa, wszechstronna ocena spełnienia przesłanek, by mogła być uznana za rzetelną, nie może opierać się jedynie na przyjęciu wprost założenia, że wszystkie twierdzenia zamieszczone w projekcie są miarodajne, lecz winna zostać dokonana ich analiza aby ustalić, czy stan deklarowany odpowiada rzeczywistemu oraz w jakim wymiarze. Oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku, stąd faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. Rzeczą zatem wnioskodawcy-co wymaga podkreślenia Sądu - jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2015r., sygn. akt: III SA/Wr 181/15 CBOSA). Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Udzielane zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej, np. w biznesplanie, odpowiedzi niepełne bądź odbiegające od istoty pytania czy hasła będą wpływały w sposób oczywisty niekorzystnie na punktację danego projektu, a tym samym będą zmniejszały szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania.

Jest to o tyle istotne, iż treść wniosku determinuje i delimituje zakres kontroli dokonywanej na poszczególnych etapach konkursu.

Nie można pomijać i tego aspektu sprawy, że dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, w tym regulamin, odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją a podmiotem zainteresowanym otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego. Stąd też wnioskodawcy składający aplikację do programu operacyjnego wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu i muszą stosować się do zasad przewidzianych w ramach ogłoszonych konkursów wyboru projektów do dofinansowania. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony.

Skarżący, przystępując do konkursu powinien zatem znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży więc zawsze na wnioskodawcy. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011r. sygn. akt: II GSK 1500/11 CBOSA), a strona przystępując do konkursu winna zapoznać się z jego zasadami, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich zainteresowanych w jednakowy sposób (wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2016r., sygn. akt: V SA/Wa 4720/15 CBOSA).

Strona miała możliwość zapoznania się z informacjami i warunkami dotyczącymi preferowanego przez nią naboru przez zapoznanie się z postanowieniami Regulaminu konkursu.

Przenosząc powyższe wywody na realia rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że istotą kontrowersji między stronami w sprawie jest ocena prawidłowości dokonania przez organ oceny merytorycznej wniosku w zakresie kryterium nr 6 -wykonalność finansowa projektu.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe. Organy dokonując oceny wniosku nie naruszyły zasady przejrzystości i rzetelności zaś dokonana finalnie ocena jest wyczerpująca, całościowa, jasna i czytelna. Przejrzystość reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami.

Organy w trakcie całej procedury konkursowej a zwłaszcza na etapie oceny wniosku przestrzegały wszystkie reguły i zasady wyznaczające standardy prawne postępowania w tej sprawie.

Zasadnie bowiem wytknięto wnioskodawcy, że nie wykazano przesłanek zapotrzebowania na usługi telemedycyny i teleopieki. Wiedza, doświadczenie ekspercie poparte praktyką, osiągnięcia naukowe, niekwestionowane kompetencje wnioskodawcy na żadnym etapie postępowania nie zostały podważone i nie były kwestionowane. We wniosku przyjęto generalną potrzebę świadczenia a tym samym i korzystania z usług telemedycyny i teleopieki ale nie wykazano, że potencjalni adresaci są zainteresowani względnie w ogóle zdolni (np. z uwagi na stan zdrowia) do korzystania z tych pakietów usług, które proponuje wnioskodawca. Eksperci bazując (zasadnie) na wniosku i jego uzasadnieniu doszli to przekonania, że wniosek ten nie zawiera potwierdzenia zapotrzebowania na proponowane usługi. Podobnie co do ceny usługi 300,00 zł/h nie umotywowano tej wysokości. Organy nie kwestionowały jej wysokości lecz nie mogły zweryfikować czy istotnie taka kwota jest realną ceną rynkową za taką usługę. Niewskazanie zapotrzebowania na te usługi niewątpliwie nie ułatwiało weryfikacji samej ceny za oferowaną usługę.

Powyższe aspekty zadecydowały o negatywnej ocenie.

Słusznie także zakwestionowano wyliczenia zawarte w arkuszu nr 1 załączniku 2A. Skarżąca wprawdzie podnosi, że wniosek był wypełniany zgodnie z ,,Instrukcją wypełniania wniosku" jednakże w instrukcji tej operuje się pojęciami ,,koszty całkowite projektu", czy pojęciem ,,wartość ogółem". Po wypełnieniu stosownych arkuszy i załączników pojawiły się wartości ujemne, zatem nawet stosując logikę kalkulacji arytmetycznych i zestawiając przychody operacyjne wygenerowane przez projekt, koszty operacyjne oraz wartość netto nakładów inwestycyjnych należało te wyliczenia poddać skrupulatnej analizie czy taki sposób przedstawienia wyliczeń finansowych jest aby prawidłowy i logiczny tym bardziej, że wnioskodawca jest płatnikiem podatku od towarów i usług. Nie ma zatem podstaw, by uznać, że wnioskodawca podatku nie mógł odliczyć na podstawie ustawy z 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 710 ze zm. dalej-u.p.t.u.), zwłaszcza, że prawo do odliczenia podatku naliczonego stanowi element konstrukcyjny tegoż podatku (art. 86 ust. 1 i inne u.p.t.u.).

W rozpatrywanej sprawie, organ - zdaniem Sądu - pisemnie uzasadniając wynik negatywnej oceny, wskazał w sposób zwięzły jak i metodologicznie poprawny na okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny. Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. Eksperci w sposób jasny, przejrzysty i czytelny wyartykułowali swoje oceny podając motywację, która legła u podstaw tych ocen.

Raz jeszcze należy podkreślić, że Sąd nie jest władny do tego aby podważyć merytoryczną treść oceny ekspertów dokonujących oceny wniosku. Oceny te sporządzane są przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i jako takie w pewnym zakresie mają walor opinii biegłych - w znaczeniu procedury administracyjnej (art. 84 k.p.a.). Sąd ma natomiast obowiązek zbadania czy argumentacja zaprezentowana przez ekspertów nie jest dowolna i czy odnosi się do przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, nadto - czy jest ona wyczerpująca i przekonująca.

Nie można pominąć i tej istotnej okoliczności, że Instytucja Zarządzająca obowiązana jest do strzeżenia efektywności gospodarowania środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej a co za tym idzie musi na podstawie wszystkich dostępnych danych oceniać czy dany projekt gwarantuje właściwe wykorzystanie środków przyznawanych w ramach dofinansowania. Organy administracji mają ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przez siebie płatności, które ciążą na budżecie Unii (zob. np. wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10).

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się na żadnym etapie postępowania naruszenia procedury i zasad wskazanych w regulaminie konkursu, a polemika strony skarżącej ze stanowiskiem organu, nie mogła mieć wpływu na ocenę jej legalności.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało orzec o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. 2016r., poz. 217).