Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2582/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 85/15 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oddalił skargę A. K. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "ŚWINB") z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. A. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej (dalej również "PINB") w sprawie robót budowlanych na działce przy ul. W. w D., prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Dąbrowy Górniczej z [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Inwestorem robót obejmujących nadbudowę, przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy jest M. L.

W dniu [...] września 2013 r. odbyły się oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono, iż roboty nie są prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z powyższym dnia [...] października 2013 r. organ wszczął postępowanie w sprawie prowadzonej rozbudowy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych objętych pozwoleniem, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed czynnikami atmosferycznymi oraz zobowiązał inwestorkę do przedłożenia uzupełnienia opinii technicznej o analizę zacienienia w związku z podwyższeniem budynku.

Zażalenie na to postanowienie złożył reprezentujący A. K. adwokat A. R., domagając się cofnięcia pozwolenia na budowę, nakazanie rozbiórki dotychczas wzniesionej budowli oraz uchylenia postanowienia nr [...] i ponownego przeprowadzenia kontroli terenu budowy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe. Podniósł, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1404; dalej "prawo budowlane"), postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci moc z mocy prawa, po upływie dwóch miesięcy od jego doręczenia stronie, gdy nie wydano odpowiedniej decyzji. Zatem w chwili rozpatrywania zażalenia A. K. nie funkcjonowało ono już w obrocie prawnym.

Skargę na to postanowienie złożyła A. K., reprezentowana przez adwokata A. R. Domagając się uchylenia skarżonego postanowienia zarzuciła organowi II instancji, iż to w wyniku jego spóźnionych działań doszło do utraty mocy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Gl 426/14 uchylił skarżone postanowienie. Zobowiązał również organ II instancji do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia A. K.

Ponownie rozpatrując sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej z [...] listopada 2013 r. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. K., reprezentowana przez adwokata A. R. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia (błędnie w skardze oznaczonego jako decyzja) oraz zasądzenia kosztów wedle norm prawem przewidzianych, zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2, 4, ust. 2 i 3 w zw. z art. 50a ust. 1 prawa budowlanego poprzez wdrożenie postępowania naprawczego mimo braku podstaw do tego.

Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał iż skarga nie jest zasadna, gdyż zarzut skargi nie odnosi się do postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. Z uzasadnienia skargi, w ocenie Sądu, wynika, że A. K. sprzeciwia się prowadzeniu jako takiego postępowania naprawczego w stosunku do spornej inwestycji. Jednakże będące przedmiotem tego postępowania postanowienie odnosi się tylko do kwestii wstrzymania robót budowlanych, wykonania odpowiednich zabezpieczeń i przygotowania analizy zacienienia nieruchomości. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 21 maja 2016 r. zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. przez zrezygnowanie z rozpoznania sprawy;

- prawa materialnego, w szczególności art. 50a ust. 1 prawa budowlanego, poprzez rezygnację z oceny prawnej przedstawionej w świetle podniesionego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia przepisów postępowania, "a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. przez zrezygnowanie z rozpoznania sprawy" – stwierdzić należy, iż jest on całkowicie chybiony. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że sąd administracyjny nie stosuje procedury administracyjnej, unormowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, lecz procedurę sądowoadministracyjną, uregulowaną w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżony kasacyjnie wyrok nie mógł zatem zostać podjęty z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., gdyż sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów. Niezrozumiałe zupełnie przy tym jest stwierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że naruszenie powyższych przepisów nastąpiło przez "zrezygnowanie z rozpoznania sprawy". Nawet jeżeli strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, jakie w sprawie tej zapadło, a nawet gdyby zapadłe rozstrzygnięcie było rzeczywiście wadliwe, bądź jego wydanie poprzedziłoby nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie, to nie świadczy to o "zrezygnowaniu z rozpoznania sprawy". "Zrezygnowanie z rozpoznania sprawy" miałoby miejsce gdyby Sąd (organ) w ogóle jej nie rozpoznał, bądź zaprzestał rozpoznawania. Jeżeli jednak w sprawie zapadło jej rozstrzygnięcie, to – abstrahując od jego prawidłowości – nie można twierdzić, iż sprawy tej nie rozpoznano, czy też że zrezygnowano z jej rozpoznania.

W odniesieniu do drugiego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 50a ust. 1 prawa budowlanego, "poprzez rezygnację z oceny prawnej przedstawionej w świetle podniesionego przepisu", zauważyć wypada, że stosownie do art. 50a prawa budowlanego, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Przepisy zawarte zarówno w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2, jak i w art. 50 ust. 1, przewidują w określonych sytuacjach możliwość wstrzymania postanowieniem wykonywania robót budowlanych.

Z powyższych przepisów wynika, że ewentualne zastosowanie unormowania zawartego w art. 50a prawa budowlanego uzależnione jest od wcześniejszego wstrzymania postanowieniem wykonywania robót budowlanych, a więc musi być poprzedzone wydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 albo art. 49b ust. 2 (pkt 1 art. 50a) bądź art. 50 ust. 1 (pkt 2 art. 50a) prawa budowlanego.

Ewentualne stosowanie art. 50a może zatem mieć miejsce dopiero po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót i dopiero wówczas – na tym dalszym etapie prowadzonego postępowania – można byłoby rozważać prawidłowość i celowość jego zastosowania. Przepis ten nie ma zastosowania na etapie wydawania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższe sprawia, że zarzut naruszenia "art. 50a ust. 1 prawa budowlanego" (abstrahując od faktu, że art. 50a prawa budowlanego nie ma ust. 1) w realiach niniejszej sprawy nie jest uzasadniony i to tym bardziej w sytuacji, gdy stawiany jest w sprawie, w której strona kwestionuje postanowienie podjęte w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, warunkujące przecież ewentualną możliwość stosowania art. 50a.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.