Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2440/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1277/12 w sprawie ze skargi A.K. i J.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wznowienia robót budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od "[...]" sp. z o.o. w K. solidarnie na rzecz A.K. i J.K. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1277/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi A.K. i J.K., uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 740 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na mocy art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia na działkach nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] w K. i udzielił "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Na skutek wniesionego przez J.K. i A.K. od powyższej decyzji odwołania, po uprzednim wydaniu kilku decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. oraz po uprzednim wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 618/09, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Po analizie zgromadzonych w sprawie akt oraz wydanego wyroku, a także po zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami podnoszonymi w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził w pierwszej kolejności, iż decyzja organu pierwszej instancji podjęta została w ramach prawidłowo ustalonego trybu postępowania. Sporny obiekt zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę - decyzja Prezydenta Miasta Katowice nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Polegały one na zbliżeniu spornego obiektu o ok. 30 cm do wschodniej granicy nieruchomości w stosunku do odległości projektowanej. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego winny prowadzić postępowanie naprawcze, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Tryb ten jest wieloetapowy, a w pierwszej kolejności wymaga wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (o ile są jeszcze prowadzone), a następnie wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ustawy Prawo budowane. W przypadku nałożenia określonych obowiązków lub przedłożenia projektu zamiennego, konieczne jest następcze wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku, czy to wykonania określonych czynności czy przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował wskazany powyżej tryb, ostatecznie zobowiązując inwestora do przedłożenia projektu. Projekt taki inwestor przedłożył, a z uwagi na jego prawidłowość, został on zatwierdzony zaskarżoną decyzją. Wprawdzie sporny obiekt zrealizowano niegodnie z pierwotnym projektem, to jednak odstępstwa te, chociaż miały charakter istotny, nie doprowadziły obiektu do stanu niezgodnego z przepisami prawa (w tym techniczno-budowlanymi). Zbliżenie obiektu do granicy z działką odwołujących się nie naruszyło wymaganej w przepisach odległości od granicy 4 m. Przeprowadzona dodatkowo analiza zacienienia przedłożona przez inwestora wykazała, że sporny obiekt nie powoduje zacieniania budynku skarżących w rozumieniu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Nadto wskazano, że nieprawidłowość natury proceduralnej (tj. doręczanie rozstrzygnięć wyłącznie inwestorowi z pominięciem odwołujących się) została zauważona, jednakże organ odwoławczy uznał, iż w obecnym postępowaniu przynajmniej częściowo brak ten został konwalidowany. Przyjął nadto, że zastosowanie w takiej sytuacji art. 138 § 2 K.p.a., wobec braku innych okoliczności wymagających zbadania i wyjaśnienia, byłoby zbędnym wydłużaniem postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i J.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, dopuszczenie dowodu z akt całego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy zrealizowana budowla jest domem mieszkalnym z przechodnią zdrowia czy szpitalem ginekologiczno-położniczym. Podkreślili, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że sporny obiekt zrealizowany został niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, a w ich ocenie także z zatwierdzonym projektem zamiennym. Wskazali, że projekt ten dotyczył budynku mieszkalnego wraz z przychodnią zdrowia. Nie dotyczył zaś prywatnego szpitala ginekologiczno-położniczego. Dodali, że badanie zacieniania ich budynku przeprowadzone zostało przez projektanta, który zaprojektował sporny budynek, a w związku z tym nie był w stanie obiektywnie zweryfikować swojego projektu. Dalej podniesiono, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę wydane zostały dla budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowa o wielkości 2 kondygnacji i ½ kondygnacji w spadku dachu, podczas gdy na dzień dzisiejszy budynek ma już cztery kondygnacje i jest szpitalem ginekologiczno-położniczym, czyli budynkiem użyteczności publicznej. Doszło więc do wzniesienia budynku niezgodnego z projektem, wbrew przepisom prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę, cofając wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych jako niedopuszczalny. Podkreślono, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia, podczas gdy wybudowany został i obecnie funkcjonuje szpital położniczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W ocenie Sądu przedmiotem rozpoznania organów administracji nadzoru budowlanego było zbadanie realizacji budowy obiektu – budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia na działkach nr [...] i nr [...] w zakresie jej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Według ustaleń organów, inwestycja ta (już w całości wykonana), zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co zostało przyznane przez organ powiatowy w trakcie postępowania prowadzonego w 2006 r., kiedy najpierw postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia, uwzględniającego zmiany wynikające z dotąd wykonanych robót budowlanych. W rezultacie organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], na mocy art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2010 r., rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, utrzymał w mocy wymienioną powyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego "p.n. budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia" na wskazanych działkach.

Dalej Sąd podniósł, że w toku postępowania ustalono, co potwierdzają zgromadzone dokumenty, iż zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] września 2002 r., jak i decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca C.K. i E.P. pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. dotyczyły pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia na działkach nr [...] i nr [...]. Następnie decyzjami nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. pozwolenie to przeniesione zostało najpierw na T.S. i J.W. – wspólników Spółki cywilnej "[...]" w K., a następnie na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" z siedzibą w K.

Następnie Sąd powołał się na wydany już w toku postępowania administracyjnego wyrok z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 618/09 podnosząc, że Sąd dokonując wówczas oceny decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, uznał, że postępowanie wznowieniowe w warunkach niniejszej sprawy było niedopuszczalne, a to z uwagi na fakt zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. w terminie do złożenia zwykłego środka zaskarżenia – czyli odwołania. W uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w trybie wznowieniowym Sąd wskazał jednocześnie sposób i tryb procedowania w ponownym postępowaniu, stwierdzając, iż umorzenie postępowania wznowieniowego otworzy drogę do prawidłowego rozpoznania pisma skarżących z dnia 17 listopada 2006 r. jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, która to decyzja zapadła przy pozbawieniu skarżących udziału w postępowaniu i bez wyjaśnienia istotnych kwestii. Jednocześnie Sąd wskazał, iż "zbadanie zakresu zmian, kwalifikowanych jako istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i wymaga porównania nie tylko tytułów udzielonego pozwolenia na budowę, lecz także zakresu rzeczowego inwestycji wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, opatrzonego klauzulą organu administracji architektoniczno-budowlanej". Zwrócił przy tym Sąd uwagę, że do akt kontrolowanego postępowania dołączono egzemplarz projektu inwestora, z którego nie wynika, czy dokument ten stanowił załącznik udzielonego pozwolenia na budowę. Dodał przy tym, że kwestie te powinny być przedmiotem wyjaśnienia na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2006 r.

Następnie Sąd zacytował przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." i wyjaśnił, że dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc przeprowadzić ocenę, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

W ocenie Sądu dokonując obecnie kontroli decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w wyniku postępowania przeprowadzonego przez ten organ po uchyleniu poprzednich decyzji wskazanym powyżej wyrokiem Sądu uznano, iż organ ten uwzględnił wskazania Sądu tylko częściowo. Niewątpliwie, organ przeprowadził postępowanie w celu rozpatrzenia odwołania skarżących, umarzając prowadzone wcześniej postępowanie wznowieniowe. Jednak przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wyjaśniło zgłaszanych przez skarżących wątpliwości, gdyż organ potraktował je zbyt formalistycznie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten m.in. wskazał, iż sporny obiekt zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Uznał, że odstępstwa te polegały jedynie na zbliżeniu obiektu o ok. 30 cm do wschodniej granicy nieruchomości w stosunku do odległości projektowanej. Prawidłowo więc w takiej sytuacji organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wieloetapowy tryb tego postępowania prowadzi do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa bądź do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a na zakończenie tego postępowania konieczne jest następcze wydanie decyzji, która stwierdza wykonanie nałożonego obowiązku bądź odpowiednio zatwierdza projekt budowlany zamienny. W realiach przedmiotowej sprawy dokładnego zbadania wymaga jednak, czy przedłożony, w wykonaniu wcześniej wydanego przez organ nadzoru postanowienia projekt zamienny spełnia ustawowe wymagania i zgodny jest m.in. z wydaną w sprawie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu przepisy przewidują konkretne postępowanie, w wyniku którego organ zobowiązany jest sprawdzić wszystkie aspekty sprawy. Tak więc, zdaniem Sądu, organ winien przeprowadzić zgodnie z art. 34 ustawy postępowanie mające na celu dokładne sprawdzenie, czy przedłożony projekt zamienny spełnia wszystkie wymogi i warunki. Postępowania takiego jednak orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły, co więcej nie wyjaśniły podnoszonych w trakcie całego postępowania wątpliwości i zarzutów skarżących. Nadto Sąd podkreślił, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, po wydaniu wymienionego powyżej wyroku tut. Sądu, nie wykonał zawartych w jego uzasadnieniu wskazań i zaleceń. Sąd, jak przytoczono już powyżej, stwierdził m.in., iż "zbadanie zakresu zmian, kwalifikowanych jako istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i wymaga porównania nie tylko tytułów udzielonego pozwolenia na budowę, lecz także zakresu rzeczowego inwestycji wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, opatrzonego klauzulą organu administracji architektoniczno-budowlanej". Pomimo tego jednak, zdaniem Sądu, organ odwoławczy rozpatrujący sprawę nie tylko nie odniósł się całkowicie do wskazywanego przez stronę skarżącą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, ale nadal dokonując oceny zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym, pomimo wyraźnego wskazania Sądu, operował tylko egzemplarzem na którym ołówkiem zapisano "egzemplarz inwestora". Nie został więc dołączony do akt sprawy egzemplarz projektu budowlanego opatrzony klauzulą organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe świadczy o niewypełnieniu wskazań zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcia do ponownego rozpatrzenia. Opierając się bowiem na takim egzemplarzu projektu budowlanego nie można jednoznacznie rozstrzygnąć czy jest to faktycznie projekt budowlany dołączony do udzielonego C.K. i E.P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia na działkach nr [...] i nr [...]. Dodatkowe wątpliwości w tym względzie przynosi zamieszczone w tym egzemplarzu projektu budowlanego oświadczenie z dnia 15 lipca 2005 r. podpisane przez projektanta – mgr inż. J. D. oraz sprawdzającą mgr inż. Z.K. o wykonaniu wymienionego wyżej projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (karta 4 projektu), gdzie na części której to oświadczenie dotyczy – naklejono nazwę "Projekt zagospodarowania terenu. Projekt budowlany architektoniczno-konstrukcyjny "Budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia" ul. [...].[...], działki nr [...] i [...]", podczas gdy pod tym naklejonym napisem znajdował się zupełnie inny napis – tytuł – niemożliwy do dokładnego i wyraźnego odczytania. Podobne naklejone fragmenty, tym razem dotyczące inwestora oraz tytułu projektu znajdują się także w dołączonym do akt sprawy projekcie zamiennym. Sprawa ta niewątpliwie wymaga dokładnego wyjaśnienia, gdyż jak zaznaczono, zgodzić się przyjdzie ze skarżącymi, iż zupełnie innymi wymogami technicznymi powinny kierować się organy przy rozpatrywaniu projektu budynku mieszkalnego wraz z przychodnią zdrowia, a zupełnie innymi przy zatwierdzaniu projektu szpitala położniczego, czy "przychodni zdrowia ginekologiczno-położniczej wraz z oddziałem chirurgii jednego dnia". Organ odwoławczy tych kwestii w ogóle nie uwzględnił w swym rozstrzygnięciu, pomijając także zupełnie zgłaszane przez skarżących dalsze, w ich ocenie, nieprawidłowości wynikające z porównania funkcjonującego obecnie obiektu budowlanego, a zatwierdzonego projektu pierwotnego czy także zatwierdzonego projektu zastępczego. Nadto Sąd zwrócił uwagę, iż organ nie przeprowadził wnikliwego i dokładnego zbadania przedłożonego projektu zamiennego m.in. z funkcjonującą w obrocie decyzją o warunkach zabudowy dla tego obiektu. Analiza taka jest konieczna, gdyż w przypadku niezgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi trudno uznać, iż został wykonany obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zatem samo przedłożenie projektu zamiennego, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie może zostać uznane za wykonanie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku i prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Dalej Sąd podniósł, iż w przedmiotowej sprawie trzeba mieć na uwadze, że organ pierwszej instancji orzekając w przedmiocie przedłożonego projektu budowlanego i dokonując obecnie uchyloną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie czekając na wyczerpanie toku postępowania odwoławczego i ostateczność tej decyzji, kolejną swoją decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. udzielił Spółce z o.o. "[...]" pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia. Pozwolenie to pozostaje nadal w obrocie prawnym. Zatem obecnie organy nadzoru prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w pierwszym rzędzie powinny wzruszyć wymienione pozwolenie na użytkowanie obiektu, a następnie ponownie, wnikliwie i dokładnie zbadać sprawę w zakresie jaki wskazano powyżej. Wskazał także, że wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozbieżne co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ale uznając, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostająca w obrocie korzysta z ochrony, o jakiej mowa w art. 16 K.p.a., w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy uznać, iż co do zasady dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie, w której wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tej ostatniej decyzji.

Zdaniem Sądu przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznej i wnikliwej oceny przedłożonego projektu zamiennego przedmiotowego obiektu budowlanego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także art. 153 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. podnosząc, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia i po dokładnym zebraniu materiału dowodowego oraz pełnej jego ocenie podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wydaniem orzeczenia, w którego treści została wyrażona nowa ocena prawna sprzeczna z uprzednim orzeczeniem sądu administracyjnego;

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. art. 77 § 4 K.p.a., "poprzez ich niewłaściwe zastosowania polegające na tym, iż organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe: w sposób niedokładny i niewyczerpujący zebranie materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznej oceny i wnikliwej oceny przedłożonego projektu zamiennego przedmiotowego obiektu budowlanego, podczas gdy organ przeprowadził wszelkie czynności dowodowe zmierzające do ustalenia koniecznych okoliczności w toku uprzednio prowadzonych postępowań w przedmiotowej sprawie, przez co stały się one faktami znanymi organowi z urzędu";

a ponadto z ostrożności procesowej:

3) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naruszeniem zasady praworządności, uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w wyniku niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji środków przepisanych prawem, a zmierzających do ustalenia stanu faktycznego leżącego u podstaw wydanych przez organy administracyjne decyzji, tj. decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., ograniczając się jedynie do dania w całej rozciągłości wiary stanowisku wyrażonemu przez A.K. i J.K. w treści złożonej przez nich skargi na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wznowienia robót, co skutkowało w konsekwencji uwzględnieniem skargi wniesionej przez skarżącego;

4) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, w szczególności z zamiennego projektu budowlanego złożonego przez Spółkę z żądaniem przedłożenia potwierdzenia dokumentu prawidłowego spełniającego wymogi przewidziane w przepisach prawa, w szczególności prawidłowo podpisanego przez podmiot posiadający uprawnienia techniczno-budowlane;

5) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się pominięciem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii zasadności postawionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie oceny ustaleń prawnych Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uwzględnieniem złożonej skargi, podczas gdy stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uzasadniał jej oddalenie.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli A.K. i J.K. domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisowi art. 153 P.p.s.a. Nie można bowiem podzielić stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, iż ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z "uprzednim orzeczeniem sądu administracyjnego".

Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Konsekwencją związania sądu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, iż stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (patrz: wyrok NSA z 2.04.2008 r., I OSK 886/07, Legalis). Między oceną prawną, a wskazaniami zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (porównaj: wyrok NSA z 6.04.2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05, Legalis)

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 618/09 zapadł w wyniku skargi A. i J.K. na decyzję wydaną w trybie wznowieniowym, albowiem Sąd uznał, że pismo skarżących z dnia [...] listopada 2006 r. należało zakwalifikować jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., a nie jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. W tej sytuacji rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu ww. wyroku z natury rzeczy skupione były na nieprawidłowym zakwalifikowaniu pisma skarżących i w konsekwencji zastosowaniu niewłaściwego trybu postępowania, co znalazło odzwierciedlenie we wskazaniach co do dalszego postępowania. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał także na kwestie wymagające wyjaśnienia na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. Jednakże nie można twierdzić, jak chciałaby tego skarga kasacyjna, że wskazania te są wyczerpujące i Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy rozpoznawaniu odwołania musi ograniczyć się tylko do nich. Zwrócić bowiem należy uwagę, że związanie w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest to równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się tylko do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (porównaj: wyrok NSA z 3.10.2006r., sygn. akt I FSK 7/06, POP 2007, nr 3, poz. 44). I taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie stanowi to o naruszeniu art. 153 P.p.s.a.

Ponadto zaakceptować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w kontrolowanym wyroku, iż organ odwoławczy nie wypełnił wszystkich wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 618/09. To, że organ administracji uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] i umorzył toczące się postępowanie wznowieniowe a następnie rozpoznał odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. stanowi wyłącznie częściową realizację wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartych w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 2010 r.

Lektura kontrolowanej decyzji jednakże nie pozwala na stwierdzenie, by organ wyjaśnił istotne kwestie podnoszone przez skarżących w odwołaniu, nie mówiąc już o wskazywanej przez Sąd konieczności dołączenia do akt sprawy właściwego projektu budowlanego (zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę - przypomnienie Sądu) i przeprowadzenia właściwej oceny w oparciu o taki projekt budowlany- przecież takie wskazanie wyraźnie wynika z wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny.

Za niezasługujący na uwzględnienie należy także uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 4 K.p.a. Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy rozpoznając przedmiotowe odwołanie naruszył art. 7, 77 i 80 K.p.a., gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co wykluczało prawidłowe rozpoznanie sprawy.

W niniejszej sprawie inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia, albowiem został do tego zobowiązany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wskazuje na to bezpośrednio konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine tej ustawy, do której odsyła art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tym samym sprawdzenie wykonania obowiązków, o czym mowa w ostatnim z tych przepisów, które może skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i ewentualnie dodatkowo udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile zaistniały stan faktyczny nie wyczerpie dyspozycji art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ale przede wszystkim do ich merytorycznej oceny, a więc spełnienia wymogów stawianych projektowi budowlanemu (porównaj: wyrok NSA z 27.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12). W świetle powyższego rację ma Sąd pierwszej instancji, że przed zatwierdzeniem projektu zamiennego organ winien zbadać jego zgodność z przepisami prawa, w tym m. in. czy przedmiotowy projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy przepisami techniczno-budowlanymi. Niewątpliwie w sprawie tej wydawano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2002 r. nr [...], a tym samym projekt budowlany zamienny winien również spełniać wymagania określone w ww. decyzji – patrz art. 34 ustawy Prawo budowlane

Tymczasem uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji do tych okoliczności się w ogóle nie odnoszą. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że wobec wykonania zaleceń wynikających z decyzji nr [...] zatwierdzono projekt budowlany zamienny pn. "budynku mieszkalnego wraz ze specjalistyczną przychodnią zdrowia (...)". Natomiast organ odwoławczy ogólnikowo podniósł, że projekt budowlany zamienny został sporządzony prawidłowo. Konkluzja taka nie została poprzedzona jakąkolwiek analizą. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał na braki w materiale dowodowym, a okoliczności tych skarga kasacyjna nie kwestionuje podnosząc jedynie, że wszelkie czynności dowodowe organ już przeprowadził w toku uprzednio prowadzonych postępowań, przez co stały się one faktami znanymi organowi z urzędu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że analizę materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnymi, a wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji. Zatem nie można przyjąć, jak chciałaby tego skarżąca Spółka, by ewentualne postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie uchylonej już decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., która to decyzja była wydana w trybie wznowieniowym, mogło zwolnić organ z przeprowadzenia takiego postępowania w sprawie niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także by Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, 7 i 8 K.p.a. dotyczącymi odpowiednio zasady praworządności, słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ww. normy zostały naruszone w wyniku niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji środków przepisanych prawem, a zmierzających do ustalenia stanu faktycznego leżącego u podstaw wydanych przez organy decyzji.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut, abstrahując już od jego poprawności, wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych, a dokonywana przez niego kontrola legalności opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przez organ administracji (por. wyrok NSA z 17.01.2007 r., sygn. akt I OSK 287/06, LEX nr 291191, wyrok NSA z 6.02.2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, LEX nr 471526, wyrok NSA z 21.09.2010 r., sygn. akt I GSK 243/10, LEX nr 744739). Sąd w oparciu o ten materiał dowodowy bada, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji odpowiadają prawu czyli, czy został on zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i czy zgodnie z nimi został oceniony. Wyjątek od tej reguły unormowany jest w art. 106 § 3 P.p.s.a stanowiącym, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem unormowanego w tym przepisie postępowania dowodowego nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zatem uzupełniające postępowanie dowodowe nie umożliwia sądowi czynienia w sprawie ustaleń faktycznych, które powinny być brane pod uwagę przez organ administracji przy podejmowaniu decyzji o treści aktu administracyjnego czy o podjęciu bądź nie działania w sprawie (porównaj: wyrok NSA z 25.04.2014 r., I OSK 2522/13)

Takim dowodem uzupełniającym, w okolicznościach tej sprawy, z pewnością być nie może zamienny projekt budowlany, albowiem jest to kluczowy dokument, który w pierwszej kolejności winien podlegać ocenie organu. W tej sytuacji również i zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. należało uznać za nietrafny.

Także i zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Naruszenie powyższych przepisów zostało bowiem przez autora skargi kasacyjnej powiązane z pominięciem w uzasadnieniu wyroku kwestii zasadności postawionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, co uniemożliwia dokonanie oceny ustaleń prawnych Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Z powyższego wynika, że przepis ten obliguje sąd pierwszej instancji do zbadania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem w pełnym zakresie, co oznacza, że rozstrzygając sprawę sąd winien wziąć pod uwagę także kwestie niepodniesione przez stronę, a istotne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zatem naruszenie powyższego przepisu nie może polegać na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w toku postępowania.

Zaś do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazującego jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie, może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I GSK 938/12). W niniejszej sprawie taka kontrola była możliwa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem, jakie przesłanki spowodowały uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł stanowiska Spółki wyrażonego w toku postępowania przed tym Sądem, jednakże uchybienie to, w okolicznościach tej sprawy, nie jest wystarczające do uznania skargi kasacyjnej za skuteczną.

W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach tej sprawy, zanim organy nadzoru budowlanego ponownie będą rozpatrywać przedmiotową sprawę, konieczne jest w pierwszej kolejności wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie w niniejszej sprawie zostało wydane w toku prowadzonego postępowania naprawczego, natomiast kwestia do której odnosi się Sąd pierwszej instancji na uzasadnienie swojego stanowiska w tym zakresie dotyczy wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jako decyzji kończącej proces inwestycyjny, na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawie nie ma przeszkód by postępowania te toczyły się równolegle, tym bardziej, że decyzja której konsekwencją było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie została zaskarżonym w tej sprawie wyrokiem wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.