Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 32/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1432
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 8, art. 11 pkt 11, art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 576
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 205/18 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 205/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Spółki z o.o. z siedzibą w P. ("strona", "skarżąca", "Spółka", "przedsiębiorca"), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] listopada Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2017 r., którą cofnął Spółce koncesję Nr [...] udzieloną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] września 2007 r. (ze zmianami), na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2017 r. w okresie od [...] do [...] lutego 2017 r., pracownicy Departamentu Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 23c ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1432 ze zm. - dalej "ustawa o ochronie osób i mienia") w związku z art. 77 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w przedmiocie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej na podstawie ww. koncesji.

W wyniku kontroli ujawniono następujące okoliczności, które zakwalifikowano jako nieprawidłowości i uchybienia:

1) Przedsiębiorca nie zawarł umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz. U. z 2013 r., poz. 1550 - dalej "rozporządzenie o obowiązkowym ubezpieczeniu"). Strona zawarła natomiast umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w związku z prowadzoną działalnością lub posiadanym mieniem w zakresie podstawowym, potwierdzone polisą o ustalonym numerze, obejmującą ubezpieczeniem okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] lipca 2014 r. Jak wskazał organ umowa dotyczy jedynie mienia, z wyłączeniem żywych zwierząt - nie odnosi się do ochrony osób. Ponadto zakres przedmiotowy ww. umowy ubezpieczenia jest węższy oraz posiada szersze wyłączenia od ubezpieczenia, o którym mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz w rozporządzeniu o obowiązkowym ubezpieczeniu. Limit ubezpieczenia omawianej umowy jest wyższy od kwoty minimalnej sumy gwarancyjnej ubezpieczenia OC w odniesieniu do jednego zdarzenia i do wszystkich zdarzeń, których skutki są objęte umową ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług osób i mienia za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia wynoszącej 20.000 euro, gdyż wynosi 500.000 zł, jednakże zasadniczą sprawą jest zakres ochrony (przedmiot ubezpieczenia), który w pierwszej kolejności rozstrzyga o zgodności zawieranych umów ubezpieczenia z art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia oraz rozporządzeniem o obowiązkowym ubezpieczeniu.

2) Przedsiębiorca nie spełniał obowiązku w zakresie weryfikowania karalności członka organu zarządzającego - prezesa zarządu, prokurentów oraz pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji.

3) Przedsiębiorca nie prowadził wykazu pracowników ochrony, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. W czasie kontroli okazano listę pracowników ochrony zawierającą imię i nazwisko, datę zatrudnienia, nr PESEL oraz stanowisko.

4) Uchybienia w prowadzonej dokumentacji:

- zamieszczono na liście pracowników ochrony dane osób niebędących pracownikami ochrony (dyspozytorzy, pracownicy gospodarczy) - 4 osoby;

- brak na liście pracownika – P. Z. - wpisanego do ewidencji legitymacji;

- dokonano poprawek w rejestrach zawartych umów używając korektora (2 przypadki), przekreślając wpis tym samym kolorem, którym dokonano wpisu (1 przypadek);

- błąd numeru umowy w rejestrze zawartych umów (1 przypadek);

- brak w księdze realizacji umów wykonywanych przez tych samych pracowników ochrony: ilości i rodzaju broni palnej oraz środków przymusu bezpośredniego przydzielonych pracownikom ochrony do wykonania usługi;

- księgi realizacji umów (39 sztuk) nie zawierały rubryki, do której wpisywana jest ilość i rodzaj środków przymusu bezpośredniego przydzielonych pracownikom ochrony do wykonania usługi;

- nieprawidłowe wpisy oraz brak danych w prowadzanej ewidencji legitymacji.

5) Przedsiębiorca wydawał pracownikom legitymacje pracownika zabezpieczenia technicznego, których wydawania nie przewiduje § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie legitymacji pracowników ochrony (Dz. U. z 2013 r., poz. 1630).

6) Wydawane przez stronę pracownikom ochrony legitymacje nie zawierają numeru telefonu przedsiębiorcy, co jest sprzeczne z art. 20 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia.

7) Przedsiębiorca wydał legitymacje pracowników ochrony osobom niebędącym pracownikami ochrony, to jest pracownikom gospodarczym oraz zatrudnionym na stanowisku dyspozytora.

Ponadto wskazano, że w dniu [...] lutego 2015 r. zgromadzenie wspólników skarżącej podjęło uchwałę o odwołaniu Prezesa Zarządu – T. M. oraz o wyborze M. S. na tę funkcję. Wniosek o zmianę koncesji w ww. zakresie wpłynął do MSWiA w dniu [...] maja 2015 r., natomiast zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi koncesyjnemu zmiany ww. danych w terminie 14 dni od dnia ich powstania.

Dodatkowo w dniu [...] lutego 2017 r. podczas kontroli pracowników ochrony wchodzących w skład tzw. "grupy interwencyjnej" stwierdzono posiadanie przez nich broni palnej - Walter 6 mm (pistolet ostrzegawczy). Organ zgodził się ze skarżącą, że zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm.), pozwolenie nie jest wymagane w przypadku posiadania broni alarmowej o kalibrze do 6 mm, jednak przedsiębiorca nie posiada statusu specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej, tzn. nie jest podmiotem posiadającym broń na podstawie pozwolenia na broń na okaziciela, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o broni i amunicji. Wyposażenie zatem pracowników ochrony w broń alarmową, nawet na którą nie jest wymagane pozwolenie, oraz eksponowanie jej w trakcie pełnienia obowiązków służbowych może sprawiać mylne wrażenie, iż pracownicy ochrony działają w ramach specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej. Zatem wyposażenie pracowników ochrony w inną niż ww. broń palną, stanowi naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że przedsiębiorca znaczną część usług ochrony podzleca lub podzlecał innym podmiotom. Przeprowadzone wizytacje potwierdziły, że to zleceniobiorcy wyposażali pracowników w ubiór zawierający nazwę i logo skarżącej. Stosownie zaś do treści art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie taki obowiązek należy do przedsiębiorcy zatrudniającego pracowników ochrony i żaden inny podmiot, nawet w formie umownego zobowiązania, nie może go w tym wyręczyć.

Organ ustalił, że przedsiębiorca podzlecał wykonywanie usług ochrony osób i mienia podmiotom, które nie posiadały koncesji na wykonywanie koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Ponadto wskazano, że w dniu [...] stycznia 2016 r. przedsiębiorca zatrudnił na okres próbny na stanowisku inspektora ochrony M. B., do którego obowiązków należał m.in. nadzór nad pracownikami ochrony. M. B. nie posiadał wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, uprawniającego do wykonywania takich czynności. Dane ze świadectwa pracy wskazują, że ww. pracownik był zatrudniony do [...] lutego 2016 r. Działający w imieniu Spółki M. P. wyjaśnił, że pracownik ten w czasie zatrudnienia nie wykonywał samodzielnie obowiązków inspektora ochrony. W trakcie szkolenia miał on dostarczyć dokumenty pozwalające na samodzielne wykonywanie pracy na danym stanowisku, jednak nie posiadał stosownych uprawnień, dlatego rozwiązano z pracownikiem umowę o pracę.

Biorąc pod uwagę te ustalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. cofnął przedsiębiorcy koncesję udzieloną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] września 2007 r. (ze zmianami) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Minister wskazał, że stwierdzone podczas kontroli uchybienia, np. w zakresie prowadzonej dokumentacji, braku danych w wystawionych pracownikom ochrony legitymacjach, mogłyby zostać usunięte przez przedsiębiorcę w ramach procedury naprawczej, w przypadku zastosowania przez organ koncesyjny art. 23c ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, to jest wezwania przedsiębiorcy do usunięcia w określonym terminie stwierdzonych uchybień w wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Strona nie może natomiast usunąć nieprawidłowości dotyczących niezawarcia umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy. Organ koncesyjny stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, tzn. strona rażąco naruszyła warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa oraz nie zawarła umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odnosząc się do stanowiska strony w zakresie prawidłowości zawartej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia, dotyczącego zakresu ochrony przewidzianego w klauzulach do umowy ubezpieczenia zawartej w Ogólnych Warunkach Umowy, wskazał, że prawidłowa umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie, zgodna z rozporządzeniem, powinna zawierać dwa elementy: 1) wskazanie w jej treści, że do umowy ubezpieczenia ma zastosowanie ww. rozporządzenie oraz 2) sumę gwarancyjną wyrażoną w euro. Polisa ubezpieczenia seria nr [...] nr [...], stanowiąca dowód zawarcia umowy ubezpieczenia, nie zawiera ww. elementów. Zgodnie zaś z informacjami posiadanymi przez organ koncesyjnego (uzyskanymi w trakcie kontroli innych przedsiębiorców) PZU S.A zawierał już w styczniu 2014 r. umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia.

Odnosząc się do kwestii wyposażania pracowników ochrony w broń alarmową o kalibrze do 6 mm, organ koncesyjny wskazał, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wyraził stanowiska, że strona powinna wystąpić do właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Policji z wnioskiem o wydanie świadectwa broni w trybie określonym w ustawie o broni i amunicji, lecz, że strona nie może wyposażyć w broń palną pracowników ochrony, nawet w przypadku gdy dany rodzaj broni (w tym przypadku broni alarmowej do 6 mm), nie jest objęty reglamentacją. Skarżąca może wyposażyć pracowników ochrony jedynie w broń palną, której rodzaje zostały wymienione w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2011 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. z 2015 r., poz. 992), po uprzednim uzyskaniu statusu specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej. Wyposażenie pracowników ochrony w broń palną, nawet niewymagającej pozwolenia, stoi w sprzeczności z przepisami ww. rozporządzenia.

Organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona zawarła umowę z przedsiębiorcą – M. H., który nie posiadał koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Przedsiębiorcy temu powierzono świadczenie usług ochrony na rzecz kontrahenta, z którym strona zawarła umowę na wykonanie usługi ochrony (tzw. podwykonawstwo usług ochrony). Wprawdzie strona rozwiązała umowę z przedsiębiorcą, gdy ten nie przedstawił stosownej koncesji, jednak jej zawarcie podważa profesjonalizm w świadczeniu usług ochrony przez stronę.

Ponadto w dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca zatrudniła, na okres próbny, na stanowisku inspektora ochrony M. B., do którego obowiązków należał m. in. nadzór nad pracownikami ochrony fizycznej. Nie miał on wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, uprawniającego go do wykonywania takich czynności. Dane ze świadectwa pracy wskazują, że ww. osoba była zatrudniona do [...] lutego 2016 r. i umowa z nią została rozwiązana za porozumieniem stron. Co prawda, M. P. wyjaśnił, że pracownik w czasie zatrudnienia nie wykonywał samodzielnie obowiązków inspektora ochrony, nie zmienia to jednak faktu, że w ramach obowiązków służbowych sprawował nadzór nad pracownikami ochrony. Powyższa okoliczność świadczy, podobnie jak w przypadku powierzenia wykonywania usług ochrony podwykonawcy, który nie posiadał koncesji, o braku weryfikacji posiadania podstawowych kwalifikacji, w tym przypadku posiadania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, przez zatrudnioną osobę.

Organ podkreślił, że w interesie publicznym jest, aby działalność określona w ww. ustawie będąca działalnością o szczególnym charakterze, była wykonywana przez przedsiębiorców gwarantujących poszanowanie porządku publicznego oraz przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa od samego początku jej wykonywania. Przedsiębiorcy koncesjonowani muszą dawać rękojmię należytego wykonywania działalności objętej reglamentacją koncesyjną, w tym stosowania reguł prawnych określających zasady wykonywania tej działalności gospodarczej, na każdym etapie i przez cały okres jej prowadzenia. Podmioty wykonujące tego typu działalność muszą charakteryzować się profesjonalizmem oraz bezwzględnym przestrzeganiem przepisów prawa. W odniesieniu do skarżącej wymogi te nie zostały dochowane.

Organ podniósł także, że w toku kontroli ustalono, że Spółka nie prowadziła wykazu pracowników ochrony, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie, jak również stwierdzono uchybienia w prowadzonej dokumentacji, wskazane w decyzji z dnia 22 czerwca 2017 r. Ponadto strona nie weryfikowała karalności członka organu zarządzającego - prezesa zarządu, prokurentów oraz pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji, co oznacza, że nie dopełniła obowiązku nałożonego przepisem art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie osób i mienia.

W ocenie organu naruszenie ww. przepisów ustawy o ochronie osób i mienia stanowi rażące naruszenie wykonywania działalności gospodarczej. Przepisy dotyczące prowadzenia wykazu pracowników (art. 19 ust. 2) oraz obowiązku weryfikacji karalności członka organu zarządzającego - prezesa zarządu, prokurentów oraz pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji (art. 19 ust. 1 pkt 7) obowiązują od 1 stycznia 2014 r. Od tego czasu do dnia przeprowadzenia kontroli strona nie zapoznała się ze zmianami w podstawowym akcie regulującym wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Minister dodał, że nie upatruje w działaniach strony celowości lub złej woli.

Wobec powyższego organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przedstawia stan faktyczny, który wyczerpuje przesłankę cofnięcia koncesji określoną w art. 22 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że przedstawione motywy cofnięcia skarżącej koncesji nie są przekonujące na gruncie obowiązujących przepisów prawa. W podstawie prawnej decyzji wydanej w pierwszej instancji (z dnia [...] czerwca 2017 r.) wskazano art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie osób i mienia. Przepisy te stanowią, że organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa (pkt 2) oraz gdy nie zawarł umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 (pkt 3). W decyzji tej powołano się na wyniki kontroli, opisano stwierdzone naruszenia i w ich podsumowaniu wskazano, że stwierdzone podczas kontroli uchybienia, np. w zakresie prowadzonej dokumentacji, braku danych w wystawionych pracownikom ochrony legitymacjach mogłyby zostać usunięte przez przedsiębiorcę w wyniku wdrożonej procedury naprawczej z art. 23c ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, to jest poprzez wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia w określonym terminie stwierdzonych uchybień w wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Zauważono przy tym jednak, że w ww. trybie strona nie może usunąć nieprawidłowości dotyczących niezawarcia umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W konsekwencji w decyzji organu w pierwszej instancji wskazano, że kumulacja ww. nieprawidłowości w prowadzonej przez stronę działalności stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa.

Z kolei w decyzji organu wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (z dnia [...] listopada 2017 r.) mowa jest o nieprawidłowościach związanych z wyposażeniem pracowników w broń alarmową o kalibrze do 6 mm, zawarciem umowy z przedsiębiorcą, który nie posiadał koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, zatrudnieniu na stanowisku inspektora ochrony osoby, która nie posiadała wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, uprawniającego do wykonywania takich czynności oraz uchybieniami w prowadzeniu dokumentacji wskazanej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Inaczej organ rozpatrujący po raz drugi sprawę sformułował także zarzuty związane z naruszeniem dotyczących niezawarcia przez przedsiębiorcę w 2014 r. umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. organ koncesyjny zajął bowiem stanowisko, że prawidłowa umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, o której mowa w art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodna z postanowieniami rozporządzenia o obowiązkowym ubezpieczeniu powinna zawierać dwa elementy, to jest: 1) wskazanie w treści, że do umowy ubezpieczenia ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia; 2) sumę gwarancyjną wyrażoną w euro. Jak wskazał organ polisa ubezpieczenia stanowiąca dowód zawarcia przez stronę umowy ubezpieczenia, nie zawiera ww. elementów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w związku z tym, że decyzja organu koncesyjnego wydawana na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie osób i mienia w istotny sposób – bo eliminujący z obrotu – ingeruje w działalność gospodarczą przedsiębiorcy, rzeczą wagi podstawowej jest ścisłe, a nawet rygorystyczne przestrzeganie przez organ przepisów prawa. Działanie organu zawsze musi mieć w takich przypadkach uzasadnione podstawy faktyczne, musi być także proporcjonalne w tym sensie, że powinno stanowić odpowiednią reakcję na stwierdzone naruszenia. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji zakwestionował zastrzeżenia organu odnośnie do wyposażenia przez przedsiębiorcę pracowników ochrony w broń, na którą nie wymaga się pozwolenia. W ocenie Sądu stanowisko organu, że strona może wyposażyć pracowników ochrony jedynie w broń palną, której rodzaje zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2011 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. z 2015 r., poz. 992 ze zm.), jest nadinterpretacją przepisów rozporządzenia. Przepisy te mają bowiem zastosowanie wyłącznie do specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych, to jest wewnętrznej służby ochrony oraz przedsiębiorców, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, posiadających broń na podstawie świadectwa broni, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1839). Według Sądu pierwszej instancji także fakt, że wymienia się tam szczególny (konkretny) rodzaj uzbrojenia nie wpływa na sytuację skarżącej, która nie ma tego szczególnego statusu specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej, ani nie posługuje się bronią, na którą wymagane jest zezwolenie (co w sprawie jest bezsporne). Poza tym przedsiębiorca - po podniesieniu przez organ zastrzeżeń w ww. zakresie - niezwłocznie miał wycofać z wyposażenia swoich pracowników broń alarmową. Takie zachowanie S półki również powinno zostać wzięte pod uwagę przez organ przy podejmowaniu decyzji o cofnięciu koncesji. Jest bowiem ono wyrazem woli przedsiębiorcy przestrzegania obowiązującego prawa.

Co do naruszeń w prowadzeniu dokumentacji wskazanej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia to – jak wskazał organ – mogłyby one zostać usunięte w ramach procedury naprawczej. Oceny wagi pozostałych dwu wymienionych wyżej naruszeń (to jest zawarcia umowy z przedsiębiorcą, który nie posiadał koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz zatrudnienia na stanowisku inspektora ochrony osoby, która nie posiadała wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej) – w kontekście wymienionej w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przesłanki rażącego naruszenia prawa - należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności popełnienia tych naruszeń, to jest m.in., że nieprawidłowości te zostały usunięte przez samego przedsiębiorcę jeszcze przed kontrolą. Uzasadnione byłoby także sprawdzenie, czy naruszenia te miały charakter jednorazowy, czy też przeciwnie - także później Spółka dopuszczała się podobnych zachowań.

Niezrozumiałe dla Sądu pierwszej instancji było stanowisko organu orzekającego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wobec stwierdzenia faktu, że strona nie weryfikowała karalności członka organu zarządzającego. Organ orzekając po raz pierwszy zgodził się bowiem ze stroną, że jednorazowe niezgłoszenie w terminie zmian w zarządzie nie może stanowić podstawy do cofnięcia koncesji.

Według Sądu pierwszej instancji nie ma racji organ kwestionując na tym etapie ubezpieczenie, które w 2014 r. posiadała Spółka. Sąd wskazał, że przepis art. 21a ustawy o ochronie osób i mienia został dodany na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829, dalej "ustawa zmieniająca") i obowiązuje od 1 stycznia 2014 r. Ustawodawca nie przewidział przy tym przepisów przejściowych mających na celu uregulowanie stanów faktycznych ukształtowanych przed wejściem nowych przepisów. Istotne w okolicznościach faktycznych sprawy jest, że Spółka w momencie wejścia w życie ww. przepisów miała zawartą umowę ubezpieczenia obowiązującą od lipca 2013 r. do lipca 2014 r. Zgodnie z tą umową suma ubezpieczenia skarżącej wynosiła 1.000.000 zł. Na podstawie zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia o obowiązkowym ubezpieczeniu minimalna suma gwarancyjna ubezpieczenia OC w odniesieniu do jednego zdarzenia i do wszystkich zdarzeń, których skutki są objęte umową ubezpieczenia OC, jest zależna od osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok zawarcia umowy ubezpieczenia OC rocznego obrotu netto przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, i wynosi równowartość w złotych wymienionych w rozporządzeniu kwot od 20.000 do 50.000 euro, w zależności o wielkości rocznego obrotu netto z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej.

Zakres obowiązkowego ubezpieczenia określa § 2 rozporządzenia o obowiązkowym ubezpieczeniu. Stanowi on, że ubezpieczeniem OC jest objęta odpowiedzialność cywilna przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia za szkody wyrządzone działaniem lub zaniechaniem ubezpieczonego w okresie ubezpieczenia, w związku z ochroną osób i mienia (ust. 1). Według § 2 ust. 2 rozporządzenia, ubezpieczenie OC nie obejmuje szkód: 1) wyrządzonych działaniem lub zaniechaniem ubezpieczonego po cofnięciu koncesji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie; 2) polegających na zapłacie kar umownych; 3) powstałych wskutek działań wojennych, rozruchów i zamieszek, a także aktów terroru; 4) wyrządzonych przez ubezpieczonego jego pracownikom oraz osobom, przy pomocy których ubezpieczony wykonuje działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia; 5) polegających na powstaniu czystych strat finansowych.

Zgodnie z § 2 ust. 3 o obowiązkowym ubezpieczeniu ubezpieczenie OC obejmuje wszystkie szkody w zakresie, o którym mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, bez możliwości umownego ograniczenia odpowiedzialności ubezpieczyciela.

Według Sądu pierwszej instancji, działając z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa organ powinien porównać zakres ubezpieczenia, które posiadała Spółka - mając na względzie to, że przepisy w wyżej wymienionym zakresie weszły w życie w okresie obowiązywania wcześniej zawartych umów - z tym ubezpieczeniem obowiązkowym i ustalić, czy posiadane przez nią ubezpieczenie nie odpowiadało w istotnym zakresie warunkom wynikającym z rozporządzania o obowiązkowym ubezpieczeniu.

Sąd wskazał, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje przedsiębiorcy do posiadania umowy, w której suma gwarancyjna wyrażona została w euro. Minimalna suma gwarancyjna ubezpieczenia OC w odniesieniu do jednego zdarzenia i do wszystkich zdarzeń, których skutki są objęte umową ubezpieczenia OC, ma jedynie stanowić równowartość kwoty w euro przewidzianej w przepisach wykonawczych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem szerszego zakresu okoliczności oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej.

Skargą kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego:

– poprzez błędną wykładnię art. 21a ustawy o ochronie osób i mienia w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia polegające na braku odniesienia się do literalnego brzmienia tych przepisów w uzasadnieniu roku i w konsekwencji braku stwierdzenia, że zgodnie z tymi przepisami Spółka powinna od 1 stycznia 2014 roku zawrzeć nowa umowę ubezpieczenia;

– poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2011 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji, poprzez uznanie, że "skoro Spółka, która nie ma szczególnego statusu specjalistycznej formacji ochronnej może posługiwać się bronią, na którą nie jest wymagane zezwolenie";

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a dotyczącej oceny dokumentacji prowadzonej przez przedsiębiorcę, polegające na tym, że procedura naprawcza dotyczy uchybień wskazanych w pkt 4 decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. a nie braku dokumentacji w postaci wykazu pracowników ochrony, o której mowa w pkt 3 przedmiotowej decyzji co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób jednakowy (strona 14 i 15 uzasadnienia ) potraktował dwa różne stany faktyczne jeden wynikający z art. 18 ust. 3 a drugi z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie osób i mienia i wyciągnął z tego błędny wniosek co do prawidłowości postępowania i oceny tych faktów przez organ koncesyjny, co spowodowało w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Według art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Na wstępie podkreślić należy, że wynikające z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyroku wyznacza sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyjść poza sformułowane w niej podstawy kasacyjne i we własnym zakresie konkretyzować jej zarzuty, uściślać je, bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2256/20 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenie tych okoliczności jest konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są usprawiedliwione. W obydwu zarzutach przedstawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując w każdym z tych zarzutów różne sposoby naruszenia, odnoszące się w każdym zarzucie do wymienionych w nim przepisów. Sformułowanie zarzutów dotyczących wymienionych przepisów z użyciem spójnika "i" wskazuje, że skarżący zarzuca naruszenie każdego z przepisów samodzielnie z tym samym sposobem naruszenia. Jest to oczywiste, ponieważ zakresy regulacji obydwu omawianych przepisów nie dają podstawy do dopatrywania się możliwości ich naruszenia we wzajemnym powiązaniu ("w związku").

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczy tzw. przepisu wynikowego i został nieprawidłowo sformułowany bez powiązania z przepisami regulującymi procedurę administracyjną. Tym samym wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji w procesie badania legalności zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania do uchylenia decyzji lub postanowienia, jeżeli sąd stwierdzi do tego podstawę w postaci naruszenia przepisów postępowania (przez organ, który wydał zaskarżony akt), jeżeli naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia przez ten Sąd istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Naruszenie poszczególnych przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów i zarzut naruszenia tylko poszczególnych przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może być samoistną skuteczną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów powinna bezpośrednio powiązać zarzuty ich naruszenia z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji badając wykładnię i zastosowanie przepisów prawa przez organ administracji publicznej. Brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a sformułowanych w niniejszej sprawie w punkcie 2 tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim naruszenie tego przepisu może być podstawą do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji, tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków w taki sposób, że uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 9/09) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09 oraz z 13 października 2010 r., sygn. II FSK 1479/09). W rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy nie miał miejsca, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przewidziane prawem elementy a także umożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. W związku z tym wskazane w punkcie 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej uchybienie w postaci błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie może być podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kasacyjnej. Takie uchybienie mogłoby być podstawą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami k.p.a., ale tak sformułowanego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowanego w punkcie 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie ma rację wskazując, że Sąd pierwszej instancji błędnie utożsamił dwie sytuacje faktyczne odpowiadające przepisom art. 18 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie osób i mienia, co wyraziło się w stwierdzeniu, że: "Niezrozumiałe dla Sądu było stanowisko organu II instancji wobec stwierdzenia faktu, że strona nie weryfikowała karalności członka organu zarządzającego. Organ I instancji w wyżej wymienionym zakresie zgodził się ze stroną, że jednorazowe niezgłoszenie w terminie zmian w zarządzie nie może stanowić podstawy do cofnięcia koncesji". W rzeczywistości przepis art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia dotyczy obowiązku przedsiębiorcy zgłaszania organowi koncesyjnemu zmiany danych, w tym o członkach zarządu – w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Natomiast przepis art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy dotyczy obowiązku weryfikowania karalności pracowników ochrony. W związku z tym pogląd organu koncesyjnego, że jednorazowe niezgłoszenie w terminie zmian w zarządzie nie może stanowić podstawy do cofnięcia koncesji, nie oznacza, że nie ma znaczenia naruszenie przez przedsiębiorcę art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie osób i mienia. To uchybienie Sądu pierwszej instancji nie uniemożliwia prześledzenia toku rozumowania tego Sądu, lecz wskazuje na błąd w rozumowaniu Sądu dotyczącym oceny w jaki sposób organ koncesyjny ustalał istnienie jednej z przesłanek wydania zaskarżonej decyzji. Błąd ten jednak nie oznacza naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (w tym kontekście nie przedstawiono w skardze kasacyjnej innych prawidłowo sformułowanych zarzutów), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zakwestionował bowiem w sposób, który nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej także inne, nawet bardziej istotne elementy składające się na przesłanki decyzji organu koncesyjnego. W związku z tym naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawianym zakresie nie mogło prowadzić do zakwestionowania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję. Organ koncesyjny ponownie rozpoznając sprawę będzie mógł uwzględnić, że ustalenie naruszenia obowiązku weryfikowania karalności pracowników ochrony nie ma wspólnych elementów faktycznych z uchybieniem terminu w zgłoszeniu zmiany danych dotyczących członka zarządu.

Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 21a ustawy o ochronie osób i mienia w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia został sformułowany nieściśle, ponieważ skarżący zarzuca naruszenie przepisów przez ich błędną wykładnię polegającą na braku odniesienia się do ich literalnego brzmienia, a więc w rzeczywistości brak wykładni. Jednak z dalszej treści tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wynika, że skarżącemu chodzi o to, że prawidłowa wykładnia przepisów powinna prowadzić do wniosku, że od 1 stycznia 2014 r. powinna być zawarta nowa umowa ubezpieczenia, podczas gdy Sąd pierwszej instancji takiej wykładni nie przyjął. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd nie rozważał expresiss verbis jaka powinna być wykładnia przepisów dotyczących obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w kontekście problemu podniesionego obecnie przez skarżącego kasacyjnie. Wskazał on natomiast, że przepis art. 21a ustawy o ochronie osób i mienia został dodany na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów i obowiązuje od 1 stycznia 2014 r. Ustawodawca nie przewidział przy tym przepisów przejściowych mających na celu uregulowanie stanów faktycznych ukształtowanych przed wejściem nowych przepisów. Dalej stwierdził Sąd pierwszej instancji, że istotne w okolicznościach faktycznych sprawy jest, że Spółka w momencie wejścia w życie ww. przepisów miała zawartą umowę ubezpieczenia obowiązującą od lipca 2013 r. do lipca 2014 r. Następnie Sąd wskazał, że organ – mając na względzie, że przepisy w wyżej wymienionym zakresie weszły w życie w okresie obowiązywania wcześniej zawartych umów – powinien porównać zakres ubezpieczenia, które posiadała Spółka z ubezpieczeniem obowiązkowym i ustalić, czy posiadane przez nią ubezpieczenie nie odpowiadało w istotnym zakresie warunkom wynikającym z rozporządzania o obowiązkowym ubezpieczeniu.

Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji oznacza, że za oczywiste Sąd ten uznał, że nie byłoby konieczne zawierania od 1 stycznia 2014 r. nowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, gdyby okazało się, że dotychczasowa umowa wiążąca stronę z zakładem ubezpieczeń, zakresem ubezpieczenia i wielkością sumy gwarancyjnej ubezpieczenia spełnia wymagania umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, o której mowa w rozporządzeniu o obowiązkowym ubezpieczeniu.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony.

Przepis art. 21a ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia nakłada na przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia obowiązek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z ochroną osób i mienia, z dniem wejścia w życie tego przepisu wskazanym w art. 50 ustawy zmieniającej, to jest od dnia 1 stycznia 2014 r. Szczegółowy zakres ubezpieczenia obowiązkowego, termin powstania obowiązku ubezpieczenia oraz minimalną sumę gwarancyjną ustalił, zgodnie z art. 21a ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. Podkreślić należy, że umowa obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, którą podmiot ma obowiązek zawrzeć z woli ustawodawcy, nie jest od strony konstrukcyjnej tworzonego stosunku ubezpieczenia żadnym szczególnym typem umowy ubezpieczenia w stosunku do innych umów ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Różni się tym, że muszą być spełnione szczególne wymagania co do treści umowy, które reguluje ustawodawca lub z jego upoważnienia inny organ. Dotyczy to w szczególności zakresu ubezpieczenia i sumy gwarancyjnej. Nie są to inne nieznane w innych umowach ubezpieczeniowych elementy umowy, a jedynie w określony sposób ukształtowane, przede wszystkim ze względu na pożądany przez ustawodawcę zakres ochrony poszkodowanych dotkniętych zdarzeniem objętym ubezpieczeniem. W związku z tym może być tak, że umowa dobrowolnego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zawarta przed dniem wejścia życie ustawy nakładającej obowiązek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej będzie spełniać wymagania obowiązkowego ubezpieczenia. W takiej sytuacji podmiot, który wcześniej zawarł umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej będzie wypełniał nałożony na niego obowiązek.

Odnosząc się do treści omawianego zarzutu skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że ma żadnej uzasadnionej przyczyny, aby z dniem wejścia w życie art. 21a ust. 1 i 2 ustawy i ochronie osób i mienia, przedsiębiorca, który wcześniej dobrowolnie zawarł umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, miał obowiązek z dniem 1 stycznia 2014 r. zawrzeć nową umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, o ile umowa, którą wcześniej zawarł spełniała wszystkie warunki co do zakresu ubezpieczenia obowiązkowego oraz sumy gwarancyjnej. Nie ma uzasadnienia wymaganie sformułowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby umowa ubezpieczenia spełniająca omówione wyżej warunki ubezpieczenia obowiązkowego zawierała w swojej treści wskazanie, że stosuje się do niej rozporządzenie o obowiązkowym ubezpieczeniu oraz aby suma ubezpieczenia wyrażona była w euro. Odwołanie się do rozporządzenia w przypadku takiej umowy niczego do jej treści merytorycznie istotnego nie wnosi, a w § 4 rozporządzenia nie wymaga się, aby suma gwarancyjna była wyrażona w euro, lecz aby minimalna suma gwarancyjna wynosiła równowartość w złotych wymienionych w tym przepisie kwot w euro.

W związku z tym prawidłowe jest wskazanie Sądu pierwszej instancji, że organ powinien ustalić, czy umowa ubezpieczenia zawarta przez Spółkę odpowiadała warunkom wynikającym z rozporządzania o obowiązkowym ubezpieczeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że organ odniósł się do zakresu ubezpieczenia. Jednak, po pierwsze organ uczynił to w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. a w decyzji zaskarżonej, to jest z dnia [...] listopada 2017 r. , mimo treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zagadnienie to pominął, wyrażając niezasadny pogląd, że istotny jest brak odwołania się w treści umowy do rozporządzenia o obowiązkowym ubezpieczeniu oraz brak wyrażenia sumy gwarancyjnej w euro. Po drugie, zagadnienie wyniku porównania treści umowy zawartej przez stronę do wymagań rozporządzenia nie było przedmiotem żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2011 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji, poprzez uznanie, że Spółka, która nie ma szczególnego statusu specjalistycznej formacji ochronnej może posługiwać się bronią, na którą nie jest wymagane zezwolenie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o broni i amunicji świadectwo broni może być wydane: 1) przedsiębiorcom i jednostkom organizacyjnym, którzy na podstawie odrębnych przepisów powołali wewnętrzne służby ochrony, jeżeli broń jest niezbędna do wykonywania przez te służby zadań wynikających z planu ochrony; 2) przedsiębiorcom, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli broń jest im niezbędna w zakresie i formach określonych w koncesji.

W § 2 rozporządzenia w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji określono jakie rodzaje broni pozostają na wyposażeniu specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych, wskazując na: 1) broń palną w postaci pistoletów i rewolwerów centralnego zapłonu o kalibrach od 6 mm do 12 mm; 2) pistolety maszynowe o kalibrze od 6 mm do 12 mm; 3) strzelby gładkolufowe powtarzalne o kalibrze wagomiarowym 12; 4) karabinki o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm; 5) przedmioty przeznaczone do obezwładniania osób za pomocą energii elektrycznej o średniej wartości prądu w obwodzie przekraczającej 10 mA.

Konieczne jest wyjaśnienie, że świadectwo broni to – według art. 9 ust. 8 ustawy o broni i amunicji – pozwolenie na broń na okaziciela. Różnica między świadectwem broni i typowym pozwoleniem na broń polega na tym, że pozwolenie na broń jest zindywidualizowane i adresowane do ściśle określonej osoby, natomiast świadectwo broni może być wydane podmiotom wymienionym w art. 29 ust. 1 ustawy o broni i amunicji a broń objęta świadectwem może być przez te podmioty udostępniona innym osobom w celu wykonywania zadań tych podmiotów. Do podmiotów, które mogą uzyskać świadectwo broni należą także przedsiębiorcy, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli broń jest im niezbędna w zakresie i formach określonych w koncesji (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji). Według art. 2 pkt 9 ustawy o ochronie osób i mienia tacy przedsiębiorcy określeni zostali jako specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne. Zgodnie z definicją ustawową takimi formacjami są wewnętrzne służby ochrony oraz przedsiębiorcy, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, posiadający broń na podstawie świadectwa broni, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o broni i amunicji.

Jak wcześniej wyjaśniono Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej w ten sposób, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny nie ma prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa. nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych, ni może samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej jedynie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o broni i amunicji oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2011 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji, ustawy i rozporządzenia w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca, który nie ma szczególnego statusu specjalistycznej formacji ochronnej nie może posługiwać się bronią, na którą nie jest wymagane pozwolenie, w szczególności bronią palną alarmową o kalibrze do 6 mm. Posiadanie takiej broni nie wymaga pozwolenia na broń, zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy o broni i amunicji. W rezultacie zarzut skargi kasacyjnej musiał być uznany za nieusprawiedliwiony.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.