Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1998/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1-3, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 11/11 w sprawie ze skargi E.K. i P.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 11/11 oddalił skargę E. K. i P. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta [..] decyzją z dnia 11 grudnia 2008 r. nr [..] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w [..], oznaczonej jako dz. nr [..]/1 (k.m. 8), obręb [..], o pow. 2,5284 ha, stanowiącej własność E. i P. K., z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - budowę zbiornika przeciwpowodziowego "[..]" na rzece Odrze. Organ orzekł jednocześnie o przyznaniu na rzecz byłych właścicieli odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 95.068,00 zł.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 grudnia 2008 r.

Na skutek skargi E. K. i P. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 205/09 uchylił decyzje organów obu instancji w częściach dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd wskazał na naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", poprzez posłużenie się przez organy operatem szacunkowym, który na skutek upływu 12 miesięcy od jego sporządzenia, wymagał potwierdzenia aktualności. Sąd nie uznał natomiast za zasadne zarzutów związanych w szczególności z faktem, że wycena gruntów nie uwzględniała wartości kopalin znajdujących się pod powierzchnią gruntu oraz zarzutu rzekomego komercyjnego celu wywłaszczenia. Wyrok nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [..] decyzją z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr [..] orzekł o przyznaniu poprzednim właścicielom dz. nr [..]/1 odszkodowania w kwocie 111.755,00 zł i zobowiązał do jego wypłaty Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na ustalenia i czynności przeprowadzone po wyroku z dnia 5 października 2009 r., które zmierzały do ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem kwestia wywłaszczenia została prawomocnie rozstrzygnięta decyzją z dnia 11 grudnia 2008 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych o możliwość przekazania stronom działki zamiennej, bowiem małż. K. wyrazili zainteresowanie dz. nr [..]w [..] lub dz. nr [..] [..]. Uzyskano jednak odpowiedź (pismo z dnia 21 czerwca 2010 r.), że działki są oddane w dzierżawę na czas określony, pierwsza z nich do 30 września 2012 r., a druga do 30 września 2013 r. Wobec tego w sprawie sporządzono operat szacunkowy z dnia 1 kwietnia 2010 r. Wyceny dokonano z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do wyceny przyjęto 16 transakcji z okresu od marca 2008 r. do grudnia 2009 r. Wartość ustalono na datę sporządzenia operatu, wedle stanu nieruchomości z daty wywłaszczenia. Jako cechy rynkowe określono położenie, drogę dojazdową, bonitację gleb, stopień kultury rolnej oraz kształt i konfigurację. Ocenę cech rynkowych zawarto w pkt 3.2.3 operatu. Wycenianej nieruchomości przypisano bardzo dobre położenie, słabą drogę dojazdową, bardzo dobrą bonitację gleby i stopień kultury rolnej oraz dobry kształt i konfigurację. Ustalono cenę średnią porównywanych transakcji na poziomie 3,38 zł/m2, zastosowano współczynnik korygujący 1,3074 i wyliczono wartość 1m2 wycenianej działki na 4,42 zł. Wartość rynkową całej nieruchomości obliczono na kwotę 111.755,00 zł. W dniu 16 czerwca 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na której pełnomocnik stron wniósł o przyznanie odszkodowania w kwocie 10 zł/m2, względnie o przyznanie nieruchomości zamiennej. Zawnioskował o skierowanie operatu do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w Warszawie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego – operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę z listy Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach. Organ wyjaśnił, że nie ma możliwości przyznania nieruchomości zamiennych wskazanych przez strony, wobec czego zadecydowano o przyznaniu odszkodowania pieniężnego. Opisano ustalenia sporządzonego operatu szacunkowego, oceniając je jako prawidłowe. W tej sytuacji Starosta uznał za niezasadne zgłoszone na rozprawie żądania pełnomocnika strony. Organ uzasadnił również swoje stanowisko, wedle którego na wartość przedmiotowej nieruchomości nie mają wpływu zalegające w niej kopaliny. Wskazano także, że działki są położone na obszarze pozbawionym planu miejscowego. W końcu pouczono strony, że wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty i podano sposób tej waloryzacji.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 26 listopada 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 sierpnia 2010 r. uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu oceniono operat szacunkowy jako sporządzony zgodnie z przepisami. Wskazano, że przyznanie określonych przez strony działek zamiennych nie było możliwe, zatem prawidłowo odszkodowanie ma charakter pieniężny. Wyjaśniono, że zgodnie z decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 5 lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, budowa dotyczy suchego zbiornika przeciwpowodziowego, przeznaczonego do magazynowania wody w okresach powodzi. Przeznaczenie terenu zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości, albowiem nadal będzie on miał charakter rolny. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi. Wyjaśniono także, że kopaliny niestanowiące części składowych gruntu są własnością Skarbu Państwa. Mając na względzie rolnicze przeznaczenie działki skarżących oraz brak koncesji na wydobywanie kruszyw, kopaliny w działce się znajdujące nie stanowią jej części składowej i zgodnie z § 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości nieruchomości nie są uwzględniane. Dla poparcia stanowiska w kwestii niekomercyjnego charakteru inwestycji oraz braku podstaw do uwzględniania wartości kopalin przy wycenie działki, powołano się na szereg wyroków sądów administracyjnych, w których kwestie te były rozważane i oceniane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie wydanych decyzji, całkowite pominięcie operatu szacunkowego będącego podstawą wyceny jako nieaktualnego, albowiem sporządzonego ponad rok temu oraz o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, który wykaże Sądowi rzeczywistą wartość nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę wskazał, że zakres postępowania dowodowego możliwego do prowadzenia przed sądem administracyjnym określa przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W zakres ten nie wchodzi przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego, wobec czego wniosek dowodowy skarżących zawarty w skardze podlegał oddaleniu, co Sąd uczynił na rozprawie w dniu 14 września 2011 r.

Sąd wskazał, powołując się na przepis art. 153 i art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały w postępowaniu prowadzonym po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 205/09. Wyrokiem tym Sąd przesądził o niezasadności zarzutów skarżących, które dotyczyły nieuwzględnienia przy wycenie nieruchomości wartości zalegających w niej kopalin, komercyjnego charakteru nieruchomości, ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej z pominięciem przyznania nieruchomości zamiennej. W szczególności Sąd wskazał, że przepis art. 131 u.g.n. stanowi jedynie o dopuszczalnym sposobie wywiązania się organu z obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie daje natomiast właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej oraz nie upoważnia organu do przyznania takiej nieruchomości bez zgody tego właściciela. Tym samym orzekający o odszkodowaniu organ może w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zaoferować nieruchomość zamienną, jednak nie musi takiej propozycji składać. Nie musi też przyjąć składanej w tym zakresie propozycji strony, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że nieruchomości wnioskowane jako zamienne, znajdują się w dzierżawie osób trzecich, a więc organ pozbawiony był możliwości dysponowania tymi nieruchomościami. Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącego co do konieczności uwzględnienia przy szacowaniu nieruchomości wartości kopalin. Powołując się na treść art. 134 ust. 3 u.g.n. Sąd podał, że skoro celem wywłaszczenia była budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego, to biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi, należy uznać, że cel na który została wywłaszczona nieruchomość skarżącego nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Sąd uznał też, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do publicznego celu wywłaszczenia. Tym samym twierdzenia strony skarżącej wskazującej na komercyjny cel wywłaszczenia nie znajdują żadnego uzasadnienia.

W świetle wskazanego celu wywłaszczenia, za pozbawione podstaw prawnych Sąd uznał twierdzenie skarżących, że wartość wywłaszczonej nieruchomości została zaniżona w związku z nieuwzględnieniem w operacie szacunkowym udokumentowanego złoża żwiru zalegającego na wywłaszczonej nieruchomości. Artykuł 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) wykładany a contrario wskazuje co prawda, że złoża kopalin mogą stanowić część składową nieruchomości, jednak jak wskazano w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 79/07 (Lex nr 453377), dotyczy to wyłącznie przypadków, gdy korzystanie i dysponowanie tymi kopalinami byłoby zwykłym elementem korzystania z nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt istnienia możliwości wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, nie stanowi zatem dostatecznej przesłanki do uznania jej za część składową nieruchomości wykorzystywanej rolniczo.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyżej przytoczona ocena wyrażona przez Sąd poprzednio orzekający w sprawie, była i jest wiążąca zarówno dla organów, jak i sądu. Wobec tego do rozpoznania pozostały jedynie te zarzuty skarżącego, które kwestionują prawidłowość i aktualność sporządzonego w ponownym postępowaniu operatu szacunkowego z dnia 1 kwietnia 2010 r.

Wobec treści art. 156 ust. 3 u.g.n., za bezzasadny Sąd uznał zarzut nieaktualności operatu, bowiem był on aktualny w dacie wydania decyzji obu instancji. Z akt sprawy nie wynika też, aby uległy zmianie czynniki wskazane w art. 154 u.g.n. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że zmieniły się uwarunkowania prawne. Zdaniem Sądu, nie są zrozumiałe twierdzenia skarżących, w których kwestionują oni dokonanie aktualizacji operatu i jego uzupełnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby tego rodzaju czynności były dokonywane. Operat z dnia 1 kwietnia 2010 r. został przyjęty w sprawie przez organy jako dowód bez jego uzupełniania i aktualizowania, o czym świadczy chociażby wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem Sądu, postulaty skarżących, jakoby organy winny zlecić opracowanie operatu biegłemu z listy Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach nie znajdują poparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Działalność zawodową rzeczoznawców majątkowych regulują przepisy art. 174 i nast. u.g.n. Brak jest w przepisach prawa podstawy do dokonania w kontrolowanym postępowaniu wyceny przez inną osobę aniżeli rzeczoznawcę majątkowego i w innym trybie, niż przewidują to przepisy u.g.n.

Konkludując, w ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Powołując się na treść art. 134 u.g.n. i art. 135 ust. 3 u.g.n., Sąd wskazał, że wartość gruntu wyznacza zawsze jego wartość rynkowa, inaczej niż w przypadku obiektów budowlanych, czy drzewostanu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dla obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęła 16 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych użytkowanych rolniczo z terenu powiatu [..], przeprowadzonych w okresie od marca 2008 r. do grudnia 2009 r. Z treści operatu wynika, że średnia cena tego typu nieruchomości w analizowanym okresie osiągnęła wartość 3,38 zł/m2. W związku z upływem czasu, ceny te skorygowano o współczynnik wynoszący 1,3074 (str. 15 operatu). Zdaniem Sądu, skoro znane były ceny 16 transakcji z rynku lokalnego, trafnie organy dokonując oceny operatu szacunkowego uznały, że rzeczoznawca określił prawidłową wartość rynkową przedmiotowej działki wg aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Sąd zauważył, że strona skarżąca, poza ogólnymi twierdzeniami o wadliwości operatu, zaniżeniu ceny, rażącym naruszeniu prawa, w istocie nie sformułowała żadnego konkretnego zarzutu popartego danymi zawartymi w operacie, wprost wskazującego, który współczynnik, jakie dane, czy zastosowane obliczenia i charakterystyki nieruchomości były wadliwe i z jakich powodów. Skarżący powielił natomiast zarzuty, które już zostały prawomocnymi wyrokami sądów rozważone i odparte.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia przez Starostę [..] wniosku o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wniosek tej treści złożony przez stronę postępowania nie jest bowiem wiążący dla organu. Organ ustalający wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zaś nie żądanie strony lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia.

Sąd uznał także za niezasadny, zgłoszony przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2011 r. zarzut braku aktualizacji wskaźnika waloryzacji. Zgodnie z art. 5 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Z kolei w myśl art. 227 u.g.n. do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Przywołana regulacja wskazuje, że aktualizowanie i ogłaszanie wskaźnika służącego waloryzacji odszkodowania pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, a tym samym nie może mieć wpływu na jej wynik.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 14 września 2011 r. wnieśli P. K. i E. K., reprezentowani przez adw. M. G., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez ustalenie wartości odszkodowania należnego skarżącym w sposób niezgodny z wymogami tego przepisu, a w szczególności przez nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości oraz aktualnej wysokości ceny obrotu nieruchomościami;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej obarczone było błędami w zakresie ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości;

b) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez odstąpienie od dokonania oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. S.;

c) § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez dokonanie aktualizacji operatu przez rzeczoznawcę B. S., jedynie w oparciu o jej oświadczenie, co nie spełnia wymagań powołanych przepisów rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy, a za nimi Sąd, wbrew postanowieniom art. 134 ust. 1 u.g.n., nie wzięły pod uwagę, że wartość nieruchomości winna uwzględniać również rodzaj nieruchomości oraz możliwe jej przeznaczenie z uwagi na zlokalizowane w nieruchomości pokłady kruszyw możliwe do pozyskania metodą odkrywkową. Sąd przyjął natomiast, że udokumentowane pokłady żwiru nie powodują konieczności uwzględnienia tej okoliczności przy ustalaniu wartości rynkowej takiej nieruchomości, gdyż nie stanowią jej części składowych. W ocenie z kolei skarżących kasacyjnie fakt, że obecnie nie jest możliwe odkrywkowe wydobywanie żwiru, nie stanowi przeszkody do rozpoczęcia w przyszłości tej działalności.

Skarżący nie zgodzili się również z twierdzeniem, że wywłaszczenie nie zostało dokonane w celu zrealizowania inwestycji komercyjnej. Planowana inwestycja winna być traktowana tożsamo z procedurą wywłaszczeniową dotyczącą nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, gdyż również takie jak w niniejszej sprawie inwestycje służą przynoszeniu zysku Skarbu Państwa.

Skarżący kasacyjnie zakwestionowali również sposób dokonania aktualizacji operatu szacunkowego poprzez samo oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego, co jest sprzeczne z treścią art. 156, art. 157 i art. 134 u.g.n. oraz rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. Ponadto operat ten po upływie roku od jego wydania nie mógł być podstawą do określenia wysokości odszkodowania. Z powyższego, zdaniem skarżących kasacyjnie, wynika że zasadnym było w niniejszej sprawie skorzystanie z trybu kontrolnego przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. Ocena przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych omawianego operatu szacunkowego pozwoliłaby na ostateczne rozstrzygnięcie zarzutów zgłoszonych przez skarżących oraz poprawności wyceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza z kolei po stronie skarżącego kasacyjnie konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika strony skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ten drugi zarzut. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został on skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania skonstruowany został jednak w sposób wadliwy, co w konsekwencji uniemożliwiło jego rozpoznanie w całości. W ramach tego zarzutu wskazano bowiem zarówno na naruszenie przepisów prawa procesowego, jak również przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a.; przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz przepisów § 3, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Postawienie takiego zarzutu jest zdaniem Sądu niedopuszczalne. O ile jeszcze dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej (stanowiące jednak wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego, a nie procesowego) można połączyć z zarzutem naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), czy art. 151 P.p.s.a., o tyle zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), skarżący nie powołali żadnego przepisu postępowania, który w ich ocenie naruszony został przez organy orzekające w sprawie, a które to naruszenie obligowałby Sąd do zastosowania właśnie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Przechodząc w tej sytuacji do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że co do zasady zmierzają one do zakwestionowania prawidłowości ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego B. S.. Zaakceptowanie z kolei przez Sąd pierwszej instancji wyceny przedmiotowej nieruchomości, zawierającej zdaniem skarżących kasacyjnie szereg błędów, skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 151 P.p.s.a. oraz przepisów art. 134 ust. 1-3 i art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz § 3, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Zarzut naruszenia przepisu art. 134 ust. 1–3 u.g.n. skarżący kasacyjnie wiążą z faktem, że przy wycenie biegła nie uwzględniła możliwości innego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na zlokalizowane w niej pokłady kruszyw możliwe do pozyskania metodą odkrywkową, jak również komercyjnego charakteru inwestycji, na którą dokonano wywłaszczenia. Pomimo takiego uchybienia, organ odstąpił od dokonania oceny prawidłowości omawianego operatu szacunkowego w trybie przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. Umknęło jednak uwadze skarżących kasacyjnie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że powyższa kwestia została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 205/09, od którego skarżący nie wnieśli skargi kasacyjnej. Stosownie natomiast do treści art. 153 i art. 170 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie prawomocne wiąże przy tym nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec powyższego zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak również Sąd pierwszej instancji, związani byli wyrokiem z dnia 5 października 2009 r., w uzasadnieniu którego Sąd nie podzielił zarzutów P. K. i E. K. co do konieczności uwzględnienia wartości kopalin, które nie są częścią składową wykorzystywanej rolniczo nieruchomości oraz komercyjnego charakteru inwestycji. Sąd wskazał również, że wniosek strony o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie jest wiążący dla rozstrzygającego sprawę organu. Ocena operatu, której dokonanie jest obowiązkiem orzekającego organu administracji publicznej, może być bowiem przez organ ten dokonana we własnym zakresie, poza przypadkami szczególnych wątpliwości - z reguły nie ma potrzeby poddawania go weryfikacji zewnętrznej. Jedynie w sytuacji, gdy przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, organ winien rozważyć zwrócenie się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Tym samym o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje nie żądanie strony lecz powstanie wątpliwości, w odczuciu organu uzasadnionych, co do ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości. Sąd podał ponadto, że także skarżący nie przedłożyli odmiennego operatu ani też nie zlecili wykonania go organizacji zawodowej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. co do publicznego celu wywłaszczenia. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska strony co do komercyjnego celu wywłaszczenia.

Wobec powyższego za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przez Sąd przepisów art. 134 ust. 1-3 i art. 157 ust. 1 u.g.n.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisów § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W pierwszej kolejności zauważyć jednak wypada, że powołane przepisy dzielą się na ustępy, co zostało przeoczone przez wnoszącego skargę kasacyjną. Tymczasem w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07 z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12; https://cbois.nsa.gov.pl). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa.

W niniejszej sprawie również uzasadnienie powyższego zarzutu nie wiąże się w żaden sposób z treścią powołanych przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Skarżący kasacyjnie upatrują bowiem ich naruszenia w dokonaniu aktualizacji operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę B. S.,, jedynie w oparciu o jej oświadczenie, co zdaniem skarżących nie spełnia wymagań powołanych przepisów. Wskazać jednak należy, że przepisy § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. dotyczą, jak wskazuje na to chociażby tytuł Rozdziału 2 rozporządzenia, w którym zostały one zamieszczone, "Określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny". Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby w ogóle aktualizacja operatu szacunkowego z dnia 1 kwietnia 2010 r. była przez biegłą dokonywana. Nie było również takiej potrzeby, bowiem omawiany operat szacunkowy nie stracił swej aktualności. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej natomiast sprawie organ pierwszej instancji decyzję odszkodowawczą wydał w dniu 2 sierpnia 2010 r., natomiast decyzja odwoławcza zapadła w dniu 26 listopada 2010 r., a zatem w okresie 12 miesięcy, o których mowa w przepisie art. 156 ust. 3 u.g.n.

Wobec powyższego Sądowi pierwszej instancji nie można było również postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano powyżej uchybień takich Sąd nie dostrzegł, a tym samym nie można postawić mu skutecznie takich zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.