Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 141/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Mariola Kowalska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2020 r. sprawy ze skargi R. W. i F. W. na decyzję Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], prawa własności nieruchomości, położonej w gm. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r.").

Po rozpoznaniu odwołania H. W. oraz R. W. i F. W. Minister Rozwoju decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku w księdze wieczystej nr [...] figurowały między innymi działki nr : [...] oraz [...], położone na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym [...]. Stanowiły one własność H. W. na podstawie umowy za dożywocie z dnia [...] lipca 1994 roku Rep. A nr [...]. Na podstawie zawartej umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2002 roku Rep. A nr [...] H. W. darował gospodarstwo rolne objęte księgą wieczystą nr [...] F. i R. małżonkom W. - do ich majątku wspólnego.

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych Starostwa Powiatowego w [...] z działek nr : [...] oraz [...] powstała działka nr [...] o powierzchni [...] m2.

W 2018 roku w księdze wieczystej nr [...] została ujawniona działka nr [...]. Zgodnie ze sporządzonym przez uprawnionego geodetę projektem podziału, a także zgodnie z wykazem zmian gruntowych, z działki nr [...] o powierzchni [...] m2 została wydzielona działka nr [...] o powierzchni [...] m2.

Organy uznały zatem, przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 roku nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organy wyjaśniły, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P.86.3.16 z dnia 14 lutego 1986r.) droga nr [...] zaliczona była do kategorii dróg krajowych.

Zgodnie z obowiązującym z dniem 1 stycznia 1999 roku wykazem dróg wojewódzkich - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U.Nr 160, poz. 1071) - to droga wojewódzka nr [...].

Organy wskazały, że zajęcie w dniu [...] grudnia 1998 roku nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 - wydzielonej z działki nr [...] ( powstałej z działek nr [...] i [...]) pod drogę publiczną potwierdzają następujące dokumenty :

- kopia mapy zasadniczej w skali 1 : 500 z wykazaniem stanu zainwestowania pasa drogowego na dzień [...] grudnia 1998 roku i granic nieruchomości podlegającej przejęciu, potwierdzona przez uprawnionego geodetę, zgodnie z którą działka obecnie oznaczona nr [...] w całości znajdowała się w granicach pasa drogowego,

- notatka służbowa z dnia [...] października 2017 roku z okazania przebiegu granic drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie z treścią notatki służbowej, przebieg granic drogi wojewódzkiej został okazany przez uprawnionego geodetę przedstawicielowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - Rejonu Dróg Wojewódzkich w [...].

W związku z przeprowadzonym wznowieniem, okazaniem znaków granicznych, stwierdzono, że działka nr [...], położona na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym [...], według stanu na dzień [...] grudnia 1998 roku zajęta była w części stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną.

Odnosząc się do przesłanki władztwa publicznoprawnego organy ustaliły, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] do [...] grudnia 1998 roku wykonywała faktyczne władztwo nad nieruchomościami położonymi w ciągu drogi krajowej nr [...], w szczególności poprzez podejmowanie działań mających na celu utrzymanie i prawidłową eksploatację drogi wojewódzkiej, co znajduje potwierdzenie w oświadczeniu Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] maja 2004 roku Nr [...].

Organy uznały również, że wykonywanie władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę wynikało również z umów zawartych między Towarzystwem Ubezpieczeniowo - Reasekuracyjnym [...] S.A. a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...] dot. ubezpieczenia dróg krajowych i wojewódzkich na terenie województwa [...] i [...] : umowy [...] nr [...] z dnia [...].04.1997r., umowy [...] nr [...] z dnia [...].05.1998r.

Oznaczało to, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Skarżący R. W. i F. W. wnieśli na powyższe rozstrzygnięcie skargę do tutejszego sądu podnosząc w niej zarzut naruszenia :

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest :

a) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie zarzutów wywiedzionych w odwołaniu z dnia 7 maja 2019 r. w punkcie II. 1. a., b., c. i d. oraz w punkcie II. 2. i brak odniesienia do ich treści w zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia prawidłowe ustosunkowanie się do stanowiska organu II instancji, decyzja zaś obarczona ww. brakiem nie licuje z zasadą przekonywania stron , na mocy której organ II instancji miał obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

b) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie na żądanie strony ani z urzędu wskazanych w odwołaniu z dnia 7 maja 2019 r. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów ani niezlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, w szczególności w zakresie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność jednoznacznego wytyczenia granic spornej nieruchomości oraz określenia celu jej wykorzystania na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz dowodów z zeznań świadków D. A., E. B. oraz skarżących F. W. i R. W. na okoliczność stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości i celu jej wykorzystania w dniu [...] grudnia 1998 r., podmiotu władającego nieruchomością w tym dniu;

c) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. również w postępowaniu odwoławczym, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i dowodów na poparcie swoich twierdzeń;

d) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków D. A. i E. B. oraz strony F. W. i R. W., na okoliczność stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości i celu jej wykorzystania w dniu [...] grudnia 1998 r., podmiotu władającego nieruchomością w tym dniu, który to dowód bezsprzecznie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy;

e) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I i II instancji dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczności wymagane wiadomości specjalnych tj. jednoznacznego wytyczenia granic spornej nieruchomości oraz określenia celu jej wykorzystania na dzień [...] grudnia 1998 r.;

f) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy administracyjne wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w ww. zakresie oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego okoliczność ta, na obecnym etapie postępowania jest sporna;

g) art. 67 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 k.p.a. poprzez zaliczenia w poczet materiału dowodowego notatki służbowej z dnia [...] października 2017 r., w sytuacji gdy z czynności powinien być sporządzony protokół, ponadto nie jest jasne kto sporządził przedmiotową notatkę;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ą, polegające na stwierdzeniu nabycia przez Wojewodę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy w dniu [...] grudnia 1998 r. nie zostały spełnione łącznie przesłanki enumeratywnie wyliczone w cytowanym przepisie, a mianowicie przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną, ani nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem obie decyzje wydane została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz o zwrot na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wynikających z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w sprawie opłat za czynności adwokackie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W sprawie poddanej kontroli sądu nie było sporu co do tego, że przedmiotowa nieruchomość [...] grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Ani skarżący ani uczestnik postępowania, H. W., nie kwestionowali również, że droga nr [...] była zaliczona na mocy uchwały nr [...] Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. do kategorii dróg krajowych na następnie od 1 stycznia 1999 r. stała się drogą wojewódzką.

Spór dotyczył natomiast spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i sprawowania nad nią władztwa publicznego na dzień [...] grudnia 1998 r.

Sąd podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji zgodnie z którymi przedmiotowa nieruchomość zajęta była [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy dokumenty takie jak kopia mapy zasadniczej pasem zajęcia sporządzona przez geodetę D. C.

Informacje wynikające z mapy wraz z pasem zajęcia potwierdza również notatka z [...] października 2017 r. odwołująca się do czynności wznowienia i okazania znaków granicznych, w której wskazano, że działka nr [...] w części przedstawionej na mapie z projektem podziału nieruchomości to jest w części stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 znajduje się w granicach pasa drogi wojewódzkiej nr [...] i znajdowała się w tych granicach [...] grudnia 1998 r.

Z mapy sporządzonej przez geodetę wynika, że działki [...] i [...] zajęte były w dniu [...] grudnia 1998 r. pod przystanek i zatoczkę autobusową.

Fakt istnienia na powyższych działkach przystanku autobusowego i zatoczki potwierdzony został w odwołaniu wniesionym przez Skarżących [...] maja 2019 r. (to jest w odwołaniu wniesionym przez Skarżących działających osobiście) oraz w odwołaniu H. W.

Sąd wyjaśnia, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r,, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie - a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś - zgodnie z tym przepisem - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

W ocenie sądu, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, uzupełnionego potwierdzeniem przez Skarżących i uczestnika postępowania faktu znajdowania się na spornej działce części zatoczki autobusowej uznać należało, że sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.

W tej sytuacji, w szczególności wobec treści informacji zawartych w odwołaniu brak było podstaw do prowadzenia przez organ drugiej instancji dodatkowego postępowania dowodowego w tym w szczególności do przesłuchiwania stron oraz świadków. Sąd przypomina, że dowód z przesłuchania stron ma co do zasady charakter pomocniczy a jego przeprowadzenie uzależnione jest wyłącznie od uznania organu.

W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie wykazania faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. uznać należało za niezasadne.

Sprawowanie władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością jako wchodzącą w skład drogi publicznej potwierdza pismo Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad z [...] maja 2004 r. jak również polisa ubezpieczeniowa nr [...], w której jako ubezpieczający wskazana była Dyrekcja Okręgowych Dróg Publicznych w [...] a której przedmiotem było letnie i zimowe utrzymanie pasa drogowego dróg krajowych i wojewódzkich oraz promów w ciągu tychże dróg na obszarze województwa [...] i [...] w roku 1998.

Trafne jest zatem stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca publicznoprawnego władania gruntem w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by podmiot publicznoprawny wykonywał faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne przedstawianie dokumentów potwierdzających że sprawowane było ono właśnie w stosunku do konkretnej nieruchomości. Wystarczające jest wykazanie, że władztwo takie sprawowane było nad drogą publiczną w skład której wchodziła określona nieruchomość.

Nie można zatem postawić organom obu instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania co do prawidłowego wyjaśnieni stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny ustalony został prawidłowo i prawidłowo do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowano art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Również pozostałe zarzuty podniesione w skardze również uznać należy za niezasadne.

Skarżący oraz uczestnik postępowania kwestionowali w odwołaniach spełnienie przesłanek nabycia prawa własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego Organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jakie dowody przemawiają w jego ocenie za uznaniem, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Zatem brak odniesienia się wprost do poszczególnych zarzutów odwołania nie może oznaczać, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania powołane w punkcie 1.a. petitum skargi.

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 1.b, 1.d.i 1.e petitum skargi sąd wskazuje, że organ nie miał obowiązku przeprowadzania dowodu z opinii innego geodety. Również wobec nie kwestionowania w odwołaniach faktu zajęcia nieruchomości pod zatoczkę autobusową brak było podstaw do przeprowadzania dowodu z zeznań świadków.

Skarżący mają rację, że organ naruszył przepis art. 10 k.p.a. nie powiadamiając ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepis ten mógłby jednak stanowić podstawę uchylenia decyzji organu drugiej instancji w razie wykazania, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący na etapie skargi nie podnieśli żadnych nowych dowodów ani twierdzeń, które nie byłyby podnoszone na etapie postępowania odwoławczego. Zatem naruszenie art. 10 k.p.a., którego dopuścił się organ nie miało wpływu na wynik sprawy (punkt 1.b. petitum skargi).

Zarzut objęty punktem 1.g. petitum skargi również jest niezasadny. Notatka z [...] października 2017 r. nie była sporządzona w toku postępowania administracyjnego, nie ma zatem podstaw do stosowania do niej powołanych w skardze przepisów k.p.a. Stanowiła ona załącznik do wniosku z [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Jedną z osób podpisujących notatkę był geodeta, który D. C., który sporządził mapę z planem podziału nieruchomości.

W konsekwencji, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.