Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 80/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 440/10 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 440/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.), po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2008 r.), orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S., przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] o nr KW [...] (część dawnej działki nr [...] z obrębu [...]) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Owa decyzja wydana została stała w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne.

Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając że część dawnej działki nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., została wniesiona jako wkład niepieniężny do spółki [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o. (dalej Spółka), a prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej nr KW [...].

Po rozpatrzeniu odwołania J. G. Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2010 r., uchylił decyzję z [...] sierpnia 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda ustalił, że umową notarialną z dnia

[...] grudnia 1979 r. nr Rep."A" [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ([j.t.] Dz.U. nr 10, poz. 64 z 1974 r.), Skarb Państwa nabył nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 4034 m2, stanowiącą własność J. G., z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe "W." - stosownie do ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [winno być "[...] grudnia 1976 r."] zatwierdzającej plan realizacyjny tego osiedla. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Prezydent Miasta S., odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdził, że działka nr [...] nie została użyta na cel inny niż w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1979 r., czego - zdaniem organu odwoławczego - nie potwierdzają ani zaskarżona decyzja, ani nadesłane akta sprawy. Zdaniem Wojewody należy przyjąć, że jedyną przesłanką do odmowy zwrotu owej części działki nr [...] jest wniesienie jej tytułem aportu do [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, i Sądu Najwyższego, w przypadku, gdy organ administracji odmawia zwrotu nieruchomości nie na przesłankach ustawowych, lecz na przesłance faktycznej będącej skutkiem wyzbycia się przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) jej własności na rzecz osoby trzeciej, to narusza tym "zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) a tym samym również zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.11.2007 r., I OSK 1712/06). Wojewoda podniósł, że obowiązkiem organu orzekającego o zwrocie, przed podjęciem decyzji w sprawie, jest dokonanie czynności regulujących stan prawny nieruchomości w taki sposób, by nieruchomość w dniu wydania decyzji była we władaniu organu administracji, skoro dokonano rozporządzenia nią wbrew zasadzie wyrażonej w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (uchwała Sądu Najwyższego z 22.12.1993 r., III AZP 24/93). Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta S. winien podjąć starania celem przywrócenia poprzedniego stanu prawnego nieruchomości, co stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta S. winien zawiesić postępowanie administracyjne oraz wezwać stronę do wystąpienia o unieważnienie umowy wnoszącej wywłaszczoną nieruchomość tytułem aportu do Spółki, a ponieważ organ pierwszej instancji zaniechał tych czynności, to decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2010 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w S. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by rozpatrzenie sprawy zwrotu części przedmiotowej działki wymagało uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż organ odwoławczy nie kwestionuje zebranego materiału dowodowego ani nie podnosi konieczności jego uzupełnienia. Zawieszenie postępowania nie jest okolicznością, którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącego oczywiście błędne jest przyjęcie, że jedyną przesłanką do odmowy zwrotu owej części działki nr [...] jest wniesienie jej tytułem aportu do Spółki. Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że owa działka jest zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w akcie notarialnym a umowa spółki, w której są określone cele działania skarżącego, pozwala i - co więcej - nakazuje skarżącemu takie zagospodarowanie tej działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Generalnie zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Uznanie nieruchomości za zbędną w powyższym rozumieniu następuje w przypadkach określonych i zdefiniowanych w ustawie, a konkretnie w art. 137 ust. 1. Stosownie do zapisu w nim zawartego, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie:

1. celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem,

a następnie

2. czy cel ten został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy i w terminach tam wskazanych .

Zgodnie z art. 216 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ([j.t.] Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm., dalej u.g.g.w.n.). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w postępowaniu dotyczącym zwrotu ustalił jedynie cel wywłaszczenia, nie zostały jednak zbadane inne przesłanki określone w art. 137 ust. [winno być "1"] u.g.n., tj. czy ten cel został zrealizowany i w jakich terminach. Prawidłowo Wojewoda zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż to postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji winien zatem zbadać wszystkie przesłanki określone w art. 137 ust. 2 u.g.n., a następnie po przeprowadzeniu już prawidłowego postępowania, wydać decyzję w przedmiocie wniosku J. G. Na tym etapie postępowania administracyjnego nie można przewidzieć jaka będzie treść tej decyzji, jednak gdyby okazało się, że wystąpiły przesłanki do zwrotu nieruchomości, organ winien mieć na względzie zagadnienia, które Wojewoda podniósł w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2010 r., a odnoszące się do czynności regulujących stan prawny nieruchomości.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W przedmiotowym postępowaniu nie mają znaczenia cele statutowe i przedmiot działalności Spółki, gdyż celem postępowania jest wyłącznie zbadanie przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z treścią art. 137 ust. 2 u.g.n. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowane przez radcę prawnego A. S., w której wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazując podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że istniały podstawy do uznania, że zaskarżona do Sądu decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: a) art. 107 § 1 i 2 k.p.a., polegającego na braku uzasadnienia rozstrzygnięcia; b) "art. 138 § k.p.a" polegające na uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku jakichkolwiek przesłanek mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzuty, skarżąca kasacyjnie wskazała w szczególności, że Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, choć sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Organ odwoławczy, czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a. winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z 5.2.2008 r., II OSK 860/07, Lex 469766).

Z orzecznictwa sądowego wynika wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej. Decyzja o takim charakterze może być wydana tylko wyjątkowo, w sytuacji kiedy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z 19.9.2006 r., I OSK 884/06, Lex 321129).

Mając na uwadze, że w toku postępowania przed organem I instancji (w wyniku wizji lokalnej) ustalono, że na spornej działce rosną drzewa, że działka jest porośnięta trawą, że znajduje się na niej ciąg pieszy, boisko i parking, że strona w odwołaniu nie kwestionowała ustalonego stanu faktycznego oraz przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych, wydaje się, że kasacja jest konieczna i zasadna.

W sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym, prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 18.6.2010 r., I SA/Wa 296/10 uchylił kasacyjną decyzję Wojewody Mazowieckiego podnosząc argumentację analogiczną do przytoczonej w niniejszej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci wskazanej w skardze kasacyjnej, okazał się być niezasadny.

Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca brak uzasadnienia rozstrzygnięcia. W istocie formułując zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych przez Sąd I instancji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jako normy dopełnienia (W. Piątek "Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym" Wolters Kluwer 2011 s. 378) wskazując naruszenie art. 107 § 1 i 2 k.p.a. W rzeczywistości decyzja Wojewody z [...] stycznia 2010 r. jest uzasadniona w sposób należyty, spełniający wymogi art. 107 § 1 k.p.a.

Zarzut naruszenia § 2 art. 107 k.p.a. nie został sformułowany prawidłowo, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu szczególnego, określającego inne składniki, które winna zawierać decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis szczególny skarżąca miała na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 107 § 2 k.p.a. Wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego formułuje w istocie § 3 art. 107 k.p.a., lecz takiego zarzutu autor kasacji nie stawia.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed dnia 11 kwietnia 2011 r. - wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2011, nr 6, poz. 18, zmieniającej w szczególności art. 138 § 2 k.p.a.). Podstawą prawną do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia był art. 138 § 2 k.p.a. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, by dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie był uprawniony, nie mieściło się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 10 C.H. Beck Warszawa 2009 s. 492-493 nb 8).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 3/98/92; wyrok WSA w Gdańsku z 05.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584).

Wojewoda, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przeciwko możliwości reformatoryjnego orzeczenia w niniejszej sprawie przez Wojewodę przemawiał nadto wzgląd na specyfikę postępowania o zwrot nieruchomości. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że organ orzekający o zwrocie winien mieć na uwadze, że prawo poprzedniego właściciela ma pierwszeństwo przed prawnymi skutkami działań organów opartych na nieprzestrzeganiu prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.8.2006 r., I OSK 879/05, Lex 266491). Prezydent Miasta S. naruszył art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., nie zawiadamiając byłego właściciela o możliwości odzyskania nieruchomości w przypadku, gdy nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (art. 136 ust. 2 u.g.n.). Obowiązkiem organu orzekającego o zwrocie, po dokonaniu ustaleń wszystkich przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., (w szczególności czy cel określony w umowie z dnia [...] grudnia 1979 r. nr Rep."A" [...], został zrealizowany, a jeżeli tak, to w jakich terminach), a następnie, przed podjęciem decyzji w sprawie, konieczne było dokonanie czynności regulujących stan prawny nieruchomości w taki sposób, by nieruchomość w dniu wydania decyzji była we władaniu organu administracji, skoro dokonano rozporządzenia tą nieruchomością wbrew zasadzie wyrażonej w art. 136 u.g.n. (uchwała 5 Sędziów Sądu Najwyższego z 22.12.1993 r., III AZP 24/93, Lex 10916, która zachowała aktualność, mimo zmiany stanu prawnego). Zagadnienie podjęcia przez organ pierwszej instancji starań celem przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zawieszając postępowanie administracyjne Prezydent Miasta S. winien wezwać stronę do wystąpienia o stwierdzenie nieważności umowy o wniesieniu wywłaszczonej nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego do Spółki (art. 100 § 1 k.p.a.). Trafnie Wojewoda uznał, że nie podjęcie tych działań stanowiło naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie niemożliwe było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz podjęcie tych działań przez organ odwoławczy, co czyniło koniecznym wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Za wykładnią zaprezentowaną w skardze kasacyjnej nie przemawiała wykładnia zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18.6.2010 r., I SA/Wa 296/10, który uprawomocnił się bez kontroli kasacyjnej.

Z przedstawionych względów skargę kasacyjną z braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.