Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 878/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nr XII/112/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Plac Wolności " w Bydgoszczy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Miasta Bydgoszczy na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści 00/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Bydgoszczy w dniu 25 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/112/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Plac Wolności" w Bydgoszczy. Integralnymi częściami uchwały uczyniono rysunek planu w skali 1:1000 (załącznik nr 1) wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy (załączniki nr 1/1a i 1/1b), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (załącznik nr 3). Uchwała została opublikowana w Dz.Urz.Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 lipca 2011 r. Nr 166, poz. 1398.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), wniósł Wojewoda Kujawsko – Pomorski. Organ nadzoru zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.p.z.p.", tj. art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 i 3, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 27,

w stopniu określonym w art. 28 tej ustawy oraz w związku z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Na tej podstawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał poszczególne naruszenia:

1. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla określenia przeznaczenia poszczególnych terenów pojęć "przeznaczenia terenu zamiennego" - zdefiniowanego jako takie przeznaczenie, które może być realizowane tylko i wyłącznie w zamian za funkcje lub obiekty przewidziane przez przeznaczenie podstawowe (§ 2 ust. 1 pkt 12 uchwały) oraz "przeznaczenia terenu podstawowego", zdefiniowanego jako przeznaczenie terenu określone na podstawie ustaleń planu, które musi występować w granicach terenu lub działki w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki, jednakże nie musi stanowić jedynego przeznaczenia terenu, możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, bądź zamiennego na zasadach określonych w planie (§ 2 ust. 1 pkt 10), a następnie określenie przeznaczenia podstawowego dla terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK przy jednoczesnym braku określenia możliwego przeznaczenia zamiennego. Organ wskazał, że z samego zastosowania pojęcia przeznaczenia terenu podstawowego wynika dopuszczenie możliwości wprowadzenia przeznaczenia terenu zamiennego, co w zestawieniu z faktem, iż dla ww. terenów nie określono dopuszczalnej funkcji zamiennej oraz nie wskazano absolutnie żadnych zasad i warunków na jakich możliwe jest realizowanie funkcji zamiennej, powoduje, że zapisy planu miejscowego pozostają niejednoznaczne i niedookreślone, a tym samym plan miejscowy nie spełnia swojej podstawowej roli, jaką jest określenie przyszłego zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że tak skonstruowane przepisy dają możliwość przejęcia bądź uzupełnienia planistycznych kompetencji rady gminy przez inne podmioty i organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych z realizacją inwestycji, gdyż w zakresie realizowania przeznaczenia terenu zamiennego przyszłym inwestorom i organowi wydającemu decyzje z zakresu prawa budowlanego (Prezydent Miasta Bydgoszczy) pozostawiono możliwość dowolnego "zamiennego" zagospodarowania tych terenów. Sytuacja taka w ocenie organu nadzoru jest niedopuszczalna i godzi w podstawowe zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Organ zarzucił, że tym samym Rada Gminy przekroczyła granice przyznanego jej władztwa planistycznego wprowadzając po stronie adresatów norm planowych stan niepewności w kwestii przeznaczenia ich działek oraz nie zapewniła przewidywalności ewentualnych ograniczeń przysługującym adresatom praw, jednocześnie ingerując w ich konstytucyjne prawo własności. Doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w sposób określony w art. 28 u.p.z.p.

2. Wprowadzenie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 22.ZP (§ 20 ust. 2 pkt 8 uchwały) ustalenia dotyczącego zakazu sprzedaży działek bez umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a wbrew konstytucyjnym zasadom ochrony prawa własności i z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co zdaniem Wojewody narusza zasady sporządzania planu miejscowego.

3. Ustalenie zapisami zaskarżonego planu miejscowego zasad dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości przez wytyczenie na rysunku planu jako jego obowiązujących ustaleń linii podziału wewnętrznego terenu ściśle określonych i orientacyjnych, narzucenie właścicielom niektórych nieruchomości sposobu dokonywania ich podziału oraz wprowadzenie zakazu podziałów nieruchomości,

z przekroczeniem zakresu "władztwa planistycznego gminy" i zarazem z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (§ 9 uchwały). Przy czym zasady te nie stanowią określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wojewoda, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651) i orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że to wójt jest organem właściwym do podziału nieruchomości, a rada gminy nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba, że inaczej stanowi przepis szczególny. Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Bydgoszczy ustalając w miejscowym planie zakaz podziałów działek (§ 9 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 8 i § 23 ust. 3 pkt 13 uchwały), definiując pojęcie linii dopuszczalnych podziałów na działki budowlane (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały), określając obowiązujące zasady podziału na działki budowlane (§ 16 ust. 4 pkt 5, § 17 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 5 i § 31 ust. 2 pkt 4), wskazując w § 4 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, że linia dopuszczalnego podziału na działki budowlane stanowi obowiązujące ustalenia planu oraz określając ograniczenia dopuszczające podziały (§ 9 pkt 2 i 4 uchwały), w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Rada wykroczyła zatem poza zakres delegacji ustawowej określającej podmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach planu miejscowego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, gdyż to wójt (burmistrz, prezydent miasta) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że obowiązujące przepisy nie dają radzie gminy upoważnienia do określania warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń, wobec tego uznał, że Rada Miasta Bydgoszczy naruszyła w powyższym zakresie zasady sporządzania planu miejscowego.

4. Wprowadzenie w § 6 pkt 3 i 4 uchwały obowiązku uzgadniania z właściwym konserwatorem zabytków wszelkiej działalności inwestycyjno-budowlanej w ustalonych planem strefach ochrony konserwatorskiej oraz uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków robót ziemnych i przeprowadzenia przed ich rozpoczęciem badań archeologicznych w wyznaczonej strefie "W" ochrony archeologicznej. Ponadto w § 15 ust. 2 pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 4, § 21 ust. 2 pkt 2 i 3, § 22 ust. 4 pkt 4, § 23 ust. 3 pkt 1, § 24 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono obowiązek uzgodnienia i pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjno-budowlaną w stosunku do zabudowy wpisanej do rejestru zabytków, a w § 20 ust. 2 pkt 3 obowiązek uzgadniania, do czasu uzgodnienia projektu rewaloryzacji parku, z konserwatorem zabytków działalności wskazanej w tym paragrafie. Organ nadzoru wskazał, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy u.p.z.p. określają zakres możliwej regulacji w planie miejscowym kwestii związanych z ochroną zabytków. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy powszechnie obowiązujące nie dają radzie gminy upoważnienia do ustalania w akcie planistycznym dodatkowych obowiązków związanych z koniecznością uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków działalności inwestycyjno-budowlanej lub też uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Wobec tego organ nadzoru stwierdził, że nie można domniemywać kompetencji rady gminy w powyższym zakresie, a podjęte przez ten organ działania w zakresie obowiązków nałożonych zaskarżoną uchwałą w przypadku realizacji zamierzeń inwestycyjnych w strefach ochrony konserwatorskiej stanowią o przekroczeniu przez organ stanowiący ustawowych kompetencji. Powyższe, w ocenie Wojewody, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

5. Brak zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy uchwalonego uchwałą nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r., wymaganej treścią przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w czasie sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały.

Wojewoda wskazał, że w punkcie 3.4.1 załącznika nr 2 do uchwały nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy (studium) przedstawiono ustalenia dla strefy C – strefy śródmiejskiej, gdzie na str. 44 załącznika wskazano, że dla tego obszaru maksymalna powierzchnia zabudowy działek wynosić ma 80-100% w zależności od intensywności istniejącej zabudowy, a minimalna powierzchnia niezabudowana działek mieścić się ma w przedziale 0-20%. Obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym w całości zawiera się w określonym w studium obszarze identyfikowanym jako centrum miasta z czego wynika, że powyższe wskaźniki obowiązujące są dla całego obszaru objętego ustaleniami planu. Tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Plac Wolności" dla terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO i 19.UO wskazano, że maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej może wynosić 70% (§ 16 ust. 4 pkt 3 uchwały), dla terenu oznaczonego 15.UO/UN wskaźnik ten ustalono na 50% (§ 18 ust. 3 pkt 3), natomiast dla terenu oznaczonego 20.UA parametr ten ustalono na 60% (§ 19 ust. 3 pkt 2 uchwały). W tej sytuacji, w ocenie organu nadzoru, doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, bowiem do przyjęcia innych wskaźników maksymalnej zabudowy działki budowlanej mogłoby dojść tylko w przypadku uprzedniej zmiany tego zapisu w studium.

6. Dopuszczenie zapisami zaskarżonej uchwały możliwości uznaniowego przesuwania granic terenów o różnym przeznaczeniu, a tym samym możliwość zmiany przeznaczenia terenu wymagającej odrębnej procedury formalno-prawnej. Wojewoda wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały określono, że orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowią oznaczenia graficzne przedstawione na rysunku planu będące obowiązującymi ustaleniami planu. Na załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały liniami orientacyjnymi rozgraniczono tereny oznaczone symbolami 34.KD-L od terenu 33.KP, teren 4.KD-L od terenu 33.KP, teren 35.KD-L/KD-T od terenu 33.KP oraz teren 33.KP od terenu 22.ZP. Organ nadzoru zaznaczył jednocześnie, że zapisy uchwały nie określają w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych orientacyjnych linii rozgraniczających oraz jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii

Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie zapisy miejscowego planu umożliwiające w praktyce przesuwanie linii orientacyjnych rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w nielimitowanym zakresie naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę, że przy takich regulacjach planu miejscowego, o tym, w jakim zakresie może być przesuwana orientacyjna linia rozgraniczająca tereny, decydować mógłby inny organ (Prezydent Miasta), co jest nie do przyjęcia z punktu widzenia u.p.z.p. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, zatem doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p. – tj. zasad sporządzania planu.

7. W dniach 22 lutego 2010r. do 22 marca 2010r. Prezydent Miasta Bydgoszczy wyłożył do publicznego wglądu projekt zaskarżonego miejscowego planu. Uwagi do wyłożonego projektu dotyczyły terenu oznaczonego symbolem 7.U. W dniu 23 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy rozpatrzył te uwagi, częściowo je uwzględniając i wprowadził zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tychże uwag. Organ wykonawczy nie ponowił jednak czynności z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie, tj. nie wyłożył ponownie do publicznego wglądu części projektu obejmującego teren oznaczony symbolem 7.U., co było wymagane zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Zdaniem organu nadzoru Prezydent Miasta Bydgoszczy ograniczył tym samym zainteresowanym podmiotom możliwość skorzystania z przyznanych ustawowo uprawnień do złożenia uwag do zmienionego planu. Zmiany w projekcie miejscowego planu dotyczące terenu oznaczonego 7.U były zdaniem organu istotne, bowiem: dopuszczono nadbudowę i rozbudowę istniejących budynków, zmieniono nieprzekraczalną linię zabudowy, zwiększono dopuszczalną wysokość zabudowy (o 2m) oraz zwiększono maksymalna powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (z 40%-90%). Przy tak istotnym zakresie zmian, naruszeni obowiązku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zdaniem wojewody, traktowane winno być jako istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p.

Finalnie Wojewoda stwierdził, że przy sporządzaniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy naruszono w sposób istotny tryb oraz zasady sporządzania planu miejscowego, a także właściwość organów w tym zakresie, poprzez przekroczenie zakresu uprawnień i kompetencji odpowiednich organów do dokonania określonych czynności, co z uwagi na ilość uchybień przepisom prawa i ich charakter, stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że:

ad. 1 Wynikający z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymóg obowiązkowego określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu został wypełniony dla każdego z terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 22.KP, 32.UK co znajduje odzwierciedlenie w szczegółowych ustaleniach planu (§ 16 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 3, § 23 ust. 1 oraz § 24 ust. 1 uchwały). Z uwagi na specyfikę terenów śródmiejskich objętych granicami zaskarżonego planu, charakteryzujących się dużą intensywnością zabudowy o znacznym zróżnicowaniu funkcjonalnym, obok przeznaczenia podstawowego dopuszczono dla terenów oznaczonych 2UO, 9.UO, 19.UO, 24 UC przeznaczenie uzupełniające, które zgodnie z definicją uzupełnia i wzbogaca funkcje oznaczone jako przeznaczenie podstawowe. Ponadto jak wynika z definicji obok przeznaczenia podstawowego na danym terenie dopuszczono możliwość przeznaczenia uzupełniającego lub zamiennego, wyłącznie na zasadach określonych w planie w ustaleniach szczegółowych. Nie jest zatem możliwe dowolne tzn. zamienne zagospodarowanie tych terenów. Podstawą określenia przeznaczeniu terenu nie jest definicja danego pojęcia umieszczona w przepisach ogólnych, lecz ogólne i szczegółowe ustalenia planu oraz oznaczenia graficzne planu. Zdaniem organu przeznaczenie każdego ze wskazanych w skardze terenów zostało w zaskarżonej uchwale określone jednoznacznie i precyzyjnie.

ad. 2 Ustalenia zawarte w § 20 ust. 2 pkt 8 uchwały określają zakaz sprzedaży działek położonych na terenie Parku Kazimierza Wielkiego, przeznaczonego na cele zieleni publicznej, stanowiącego własność gminną. Wyrażona w powyższym zapisie zasada utrzymania terenów zieleni we władaniu gminy stanowi kontynuację prowadzonej dotychczas polityki w zakresie pozostawienia w zasobie gminnym nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne. Zapis ten nie narusza uprawnień i interesów osób trzecich, nie stanowi także naruszenia władztwa planistycznego.

Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12) oraz u.p.z.p. wynika upoważnienie rady gminy do podejmowania uchwał w przedmiocie zieleni gminnej i zadrzewień. Zakaz sprzedaży działek gminnych położonych na obszarze parku miejskiego nie stanowi zatem naruszenia władztwa planistycznego rady gminy, skoro zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że zasadność wprowadzenia zakazu sprzedaży działek położonych na obszarze parku wynika także z konieczności utrzymania najstarszego bydgoskiego parku w jego historycznych granicach, obejmujących działkę ewid. nr 26/19 i część działki 27 obr. 130, przy zachowaniu sposobu zagospodarowania i funkcjonowania terenu (jako terenu zieleni) opartego na historycznych tradycjach. Wprowadzenie tej regulacji uzasadnia fakt objęcia ochroną historycznego układu urbanistycznego (którego jednym z elementów strukturalnych jest park miejski), a także parków i ogrodów oraz innych form zaprojektowanej zieleni na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 z późn.zm.). Zgodnie z art. 4 i art. 19 ust. 3 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę zabytków nieruchomych w tym parków, położonych na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej. Ponadto Prezydent Miasta Bydgoszczy odwołał się do treści wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 maja 2009 r., w którym określony został zakres działań służących ochronie historycznego założenia zieleni, jakim jest Park Kazimierza Wielkiego, a także uzgodnień dokonanych postanowieniami Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu Delegatura w Bydgoszczy.

ad.3 Wprowadzenie regulacji dotyczących zasad podziału terenu na działki budowlane, zdaniem organu, wynika przede wszystkim z potrzeby uwzględnienia specyfiki zagospodarowania obszaru Śródmieścia i wymogu zachowania historycznego układu urbanistycznego wraz z historycznym podziałem katastralnym, który podlega ochronie na mocy przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Na obszarze, którego historyczny układ urbanistyczny, w tym zachowany podział katastralny, podlega ochronie, sposób parcelacji wynikający z usytuowania, cech geometrycznych i parametrów działek budowlanych decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości i kształtowania zabudowy, w tym jej intensywności. Dlatego, jak podkreślono, ustalenia planu dotyczące zasad podziału terenu na działki budowlane, w tym zakaz podziału, wprowadzone zostały w celu ochrony historycznych podziałów własnościowych oraz uniknięcia chaotycznego i niezgodnego z ładem przestrzennym zagospodarowania terenów, w tym sprawowania nadzoru nad parcelacją działek. Podniesiono, że wymóg zachowania historycznego podziału działek zastał zawarty w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 4.05.2009r., umieszczonym w dokumentacji prac planistycznych. Podniesiono, że regulacje dotyczące zakazu podziału działek, zawarte w § 9 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 8 i § 23 ust. 3 pkt 13 zaskarżonej uchwały znajdują podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te wprowadzono dla terenu zieleni parkowej oznaczonego symbolem 22.ZP (Park Kazimierza Wielkiego) oraz terenów placów miejskich oznaczonych symbolami 27.KP i 33.KP (Plac Wolności) stanowiących ważne w strukturze obszaru Śródmieścia miejskie przestrzenie publiczne. Zasadność wprowadzenia zakazu podziału działek położonych na obszarach parku i placów miejskich wynika z konieczności utrzymania powyższych terenów w ich historycznych granicach, wynikających z podziałów własnościowych, przy zachowaniu sposobu zagospodarowania i funkcjonowania terenów opartego na historycznych tradycjach, a także z faktu objęcia ochroną konserwatorską historycznego układu urbanistycznego, w tym historycznych parków (na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i g ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z kolei kwestionowane przez skarżącego regulacje zawarte w § 9 pkt 2 oraz jednobrzmiące zapisy w § 16 ust. 4 pkt 5, § 17 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 5 uchwały odnoszące się do przedstawionych na rysunku planu zasad podziału terenu na działki budowlane, nie naruszają uprawnień i procedur określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami lub przepisach wykonawczych. Regulacje zawarte na rysunku planu sprowadzają się do przedstawienia linii istniejących podziałów na działki budowlane (w istocie rzeczy będących graficznym odwzorowaniem historycznego podziału katastralnego) oraz linii dopuszczalnych podziałów na działki budowlane, które zgodnie z zapisami zawartymi w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, nie mają charakteru obligatoryjnego. Przy tym przywołane ustalenia planu zawierają jednoznaczne odwołanie do przepisów odrębnych. Wskazano również, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w sprawach dokonywania podziałów jest Prezydenta Miasta, który wprowadził kwestionowane przez organ nadzoru ustalenia na etapie sporządzania planu ze względu na swoje upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest uprawniona do udzielania swych wytycznych wiążących prezydenta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, jeżeli tak stanowi art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania działki gruntu.

Zwrócono uwagę na różnice w zakresie pojęć "działki budowlanej" zdefiniowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o gospodarce nieruchomości. Podkreślono, że zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. działkę budowlaną stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów oraz aktów prawa miejscowego (zatem planu miejscowego). W rozumieniu zasad planowania przestrzennego regulacje dotyczące działek budowlanych są ściśle związane z określeniem zasad kształtowania zabudowy projektowanej na podstawie ustaleń planu, a także przyszłego (projektowanego) zagospodarowania terenu. W tym kontekście działki budowlane to nie tylko działki zabudowane, odmiennie niż na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie działki budowlane to działki już zabudowane. W konsekwencji wskazano, że Rada Miasta przytoczonymi w skardze ustaleniami nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej zastrzeżonej dla organu wykonawczego gminy, zatem zarzuty skargi co do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego są bezprzedmiotowe.

ad. 4 Ustaleniami planu nie narzucono żadnych dodatkowych wymogów dotyczących ochrony konserwatorskiej niż te, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Przytaczając przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Konstytucji RP, u.p.z.p., prawa europejskiego w zakresie ochrony dziedzictwa kulturalnego, stwierdzono że odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan jako dokument prawa miejscowego, a zarazem jedna z form ochrony zabytków, przesądza o sposobie ich ochrony. Obszar objęty planem wymaga szczególnego potraktowania ze względu na położenie w historycznie ukształtowanej części Śródmieścia, charakteryzującej się wyjątkowymi walorami urbanistyczno-architektonicznymi, w obszarze objętym ochroną strefy "A" i "B" ochrony konserwatorskiej, strefą "W" ochrony archeologicznej, gdzie przeważający udział stanowi zabudowa zabytkowa wpisana do rejestru zabytków lub ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Wobec tego nie można twierdzić, że ustalenia planu zawarte § 6 pkt 3 i 4 uchwały, określające działania wymagające uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków w obrębie stref "A", "B’ i "W", stanowią przekroczenie kompetencji przysługujących gminie w zakresie określonych w planie miejscowym zasad dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Podniesiono, że wbrew twierdzeniom skargi ustalenie w planie miejscowym stref ochrony konserwatorskiej i archeologicznej, w granicach których obowiązują określone jego ustaleniami ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków, nie stanowi naruszenia prawa. W sytuacji gdy przedmiot ochrony stanowi historyczny układ urbanistyczny wraz ze wszystkimi elementami zagospodarowania, w tym zabudową zróżnicowaną pod względem wartości architektonicznych i historycznych, nadzór i kontrola organu ochrony zabytków nad prowadzoną działalnością inwestycyjno-budowlaną jest w pełni uzasadniony. Przy braku precyzyjnych zapisów ustaleń planu dotyczących zakresu ochrony wszystkich elementów historycznego założenia przestrzennego wraz z zespołami budowlanymi, pojedynczymi budynkami i formami zaprojektowanej zieleni, niejasna jest sytuacja potencjalnego inwestora, który nie posiada stosownej wiedzy, czy prace budowlane prowadzone na terenie objętym ochroną wymagają uzgodnień, o których mowa w obowiązujących przepisach prawa.

Prezydent Miasta wskazał, że kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały zostały wprowadzone do wskazań zawartych w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4.05.2009 r. i ich treść nie jest sprzeczna z przepisami art. 36 ust. 1 u. o z. oraz nawiązuje do art. 39 ust. 1 ustawy prawo budowlane, gdzie ustala się wymóg uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Istotne jest także, zdaniem organu, że uzgodnienie projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pozostające w zgodzie z art. 20 u. o z. nastąpiło wówczas, gdy wytyczne konserwatora zostały w tym projekcie zamieszczone. Uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków – podkreślił organ – stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkowałoby nieważnością uchwały.

ad. 5 Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podniesiono, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Wojewoda w odniesieniu do ustalonych w zaskarżonym planie miejscowym parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu oparł swoje zarzuty na zbyt rygorystycznym zawężeniu pojęcia zgodności, ograniczając się praktycznie do identyczności zapisów studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, za orzecznictwem sądów administracyjnych, że "zgodność" planu ze studium nie może być interpretowana jako zgodność dosłowna, gdyż w takim wypadku nie miałoby sensu rozgraniczanie tych dwóch kategorii działań planistycznych. Istotne jest zatem to, by plan miejscowy honorował wprowadzone zasady, a nie to, by detalicznie odwzorowywał unormowania studium. Podniesiono, że przy sporządzaniu zaskarżonego planu miejscowego powyższe zasady nie zostały naruszone, a określone w nim wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są zgodne ze wskaźnikami określonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bydgoszczy, przyjętym uchwałą nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. W akcie tym dla strefy śródmiejskiej w obszarze C (rozdział 3.4 pkt 3, str. 42) wskaźniki dotyczące maksymalnej powierzchni zabudowy działek (80-100%) oraz minimalnej powierzchni niezabudowanej działek (0-20%) ustalono jako wartości graniczne, tzn. nieprzekraczalne, co oznacza, że ustalenie w planie w uzasadnionych wypadkach niższych wskaźników nie może stanowić o niezgodności ustaleń planu ze studium. Wobec tego ustalone w planie wskaźniki maksymalnej powierzchni zabudowy dla przywołanych w skardze terenów w wysokości odpowiednio 70%, 50% i 60% nie stanowią przekroczenia wartości granicznych ustalonych w studium, podobnie jak ustalone w planie wskaźniki minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto wskazano, że z ustaleń studium w rozdziale 3.3 na str. 36 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" wynika, że określenie standardów urbanistycznych w studium nie jest równoważne z obowiązkiem ścisłego zastosowania ich w miejscowym planie. Przyjęte parametry i wskaźniki powinny być pomocne w dążeniu do osiągnięcia strategicznych celów przyjętych w polityce przestrzennej miasta, w tym poprawy jakości życia mieszkańców.

ad. 6 Przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. nie zawierają żadnych zastrzeżeń, ani ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających wyznaczanych na rysunku planu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Nie określono także tymi przepisami, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających – ściśle określonych lub orientacyjnych – było niedopuszczalne. Zdaniem organu uchwała nie dopuszcza możliwości dowolnego przesuwania linii rozgraniczających. Zakres ewentualnych regulacji został ściśle określony (przebudowy ulic lub poszerzenia placu miejskiego). Ustalenia planu określają w jakim zakresie możliwe jest dokonanie przesunięcia linii rozgraniczającej tereny miejskie o zbliżonych, przenikających się funkcjach oznaczonych symbolami 22.ZP, 33.KP, 4.KD-L/KD-T, 34.KD-L. Ponadto zawarte w treści planu przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. Każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone w planie przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia, a jedynie dookreśla kształt terenu o danym przeznaczeniu. Tak więc, zdaniem organu ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym planem, w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego.

ad. 7 Zgodnie z ustaleniami planu w granicach terenu zabudowy usługowej oznaczonego symbolem 7.U w stanie istniejącym zlokalizowany jest zespół obiektów handlowo-usługowych. W efekcie uwzględnienia części uwag złożonych do projektu planu na etapie jego wyłożenia do publicznego wglądu, dopuszczono możliwość rozbudowy istniejących budynków w kierunku przyległych terenów dróg publicznych (tj. o 1,5 m w kierunku ul. M.Reja i o 4.0 m w kierunku ul. I. Krasińskiego) i ich nadbudowę o 2,0 m (tj. do max wysokości 8,0 m). Zwiększono też wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy z 40% do 90%, co wynikało z możliwości rozbudowy budynku w kierunku przyległej ulicy. Wprowadzone zmiany nie dotyczyły ustalonego w planie przeznaczenia terenu i przebiegu linii rozgraniczających sąsiadujące tereny. Korekty odnosiły się wyłącznie do zapisów określających parametry kształtowania zabudowy istniejącego kompleksu usługowego, umożliwiając nieznaczną rozbudowę i nadbudowę obiektu zgodnie z wolą ich właścicieli. Zmiany te nie wprowadziły ograniczeń w sposobie zagospodarowania lub użytkowania terenów przyległych, a tym samym nie naruszały interesu osób trzecich. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że charakter dokonanych zmian dotyczących kształtowania zabudowy w obrębie niewielkiego obszaru zabudowy usługowej oznaczonego symbolem 7.U, nie pociągało wprowadzenia do projektu zmian o charakterze ogólnym, których zakres naruszałby interes osób trzecich, a tym samym był przyczyną ewentualnych konfliktów. Złożone uwagi miały charakter indywidualny, a zakres wprowadzonych zmian był niewielki i odnosił się do kilku już zabudowanych działek dlatego uznano, że nie istnieje uzasadnienie dla ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Prezydent Miasta Bydgoszczy w piśmie procesowym z dnia 12 października 2012 r. zgłosił wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na interes prawny wynikający z przepisów u.p.z.p., w tym uprawnienia jako organu wykonawczego Miasta Bydgoszczy do opracowania projektu miejscowego planu, a następnie jego wykonywania oraz możliwości wydawania decyzji administracyjnych w oparciu o kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł jednocześnie o oddalenie skargi podzielając stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazał, że Wojewoda w trybie przewidzianym w art. 23 u.p.z.p. uzgodnił projekt skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku prac planistycznych. Zaskarżoną uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych przekazano Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, jako organowi nadzoru, pismem z dnia 8 czerwca 2011 r., uchwała został opublikowana w dzienniku urzędowym z dnia 27 lipca 2011 r. i zaczęła obowiązywać z dniem 26 sierpnia 2011r. Po upływie prawie roku od dnia wejścia w życie uchwały Wojewoda wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego. Opisane działania, w ocenie organu wykonawczego Miasta Bydgoszcz naruszają zasadę zaufania do organu administracji publicznej, jakim zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. jest wojewoda., a także art. 7 K.p.a. skoro przy badaniu legalności przedmiotowego planu miejscowego nie uwzględniono z urzędu interesu publicznego, ani słusznego interesu stron.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2012 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto obszernie odniósł się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nierozpatrzenie przez Radę Miasta uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu. Poddanie pod głosowanie jednocześnie z projektem planu załączników do niego, w tym listy uwag do projektu planu, w ocenie Wojewody, jest jednoznaczne z brakiem rozstrzygnięcia przez Radę o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z powyższej normy prawnej i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności planu. Wojewoda podkreślił, że z protokołu z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nr XII/112/11 nie wynika, aby Rada rozpatrywała poszczególne uwagi wniesione do projektu planu, jak i nie wynika by rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag, co powinno stanowić czynność odrębną. Na sesji Rady Miasta Bydgoszczy głosowaniu poddano wyłącznie projekt planu miejscowego.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po przeprowadzeniu rozprawy, odmówił dopuszczenia Prezydenta Miasta Bydgoszczy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z 14 listopada 2012 r. Miasto Bydgoszcz jako niezasadny uznało dodatkowy zarzut Wojewody, zgłoszony w piśmie z 17.10.2012r., dotyczący braku rozpatrzenia przez Radę Miasta Bydgoszczy uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu. W tym zakresie organ podniósł, że w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie określono formy normatywnej trybu i sposobu rozpatrywania uwag złożonych do planu, a z jego treści nie wynika, że podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego powinno być poprzedzone odrębnymi głosowaniami w sprawie rozpatrzenia uwag do planu. Zgodnie z tym przepisem, co ma swoje odbicie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, przedłożone w myśl przepisów art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w formie listy wszystkich nieuwzględnionych uwag wraz z uzasadnieniami przyjętych rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, jako załącznik nr 2 do uchwały, stanowi integralną część planu. W związku z powyższym rada podejmując uchwałę wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy, orzekając jednocześnie o negatywnym sposobie rozpatrzenia określonych uwag. Pełnomocnik organu wskazał, że taki tryb był powszechnie stosowany przy podejmowaniu uchwał Rady w sprawie planów miejscowych i do tej pory nie był kwestionowany przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego. Podkreślono, że przyjęty sposób głosowania nie pozbawiał radnych możliwości odniesienia się do treści uwag wniesionych do planu i to sami radni znając już szczegółowo omówiony wcześniej przedmiot głosowania, uznali o trybie głosowania nad przyjęciem sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W ocenie organu, zgodnie z zapisami art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Rada procedując uchwalenie planu jednocześnie rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, praktyka taka znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Dodatkowo zarzucono Wojewodzie, jako organowi nadzoru, naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) poprzez nagłą i szerzej nieuzasadnioną zmianę stanowiska co do zgodności z prawem niektórych zapisów zaskarżonej uchwały, bez uwzględnienia interesu publicznego jak i słusznego interesu stron (art. 7 K.p.a.). Podniesiono, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego naruszy zarówno interes Rady Miasta Bydgoszczy, jak i interes obywateli, co wynika z faktu, że sporny plan jest od kilku miesięcy podstawą szeregu decyzji administracyjnych, w szczególności pozwoleń na budowę, zmian sposobu użytkowania budynków, znacząco upraszczając procesy inwestycyjne i eliminując konieczność uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, bądź o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez co skrócone zostały procedury administracyjne.

W kolejnym piśmie z 20 grudnia 2012 r. Miasto Bydgoszcz, z ostrożności procesowej podniosło, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego), pozbawione jest podstawy prawnej. Ustawodawca w art. 61 § 3 P.p.s.a. wykluczył bowiem możliwość wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, nie przewidując przy tym żadnych wyjątków.

Ponownie replikując, w piśmie z 3 stycznia 2013 r., Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze oraz piśmie z 17.10.2012 r. podkreślając, że z protokołu z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nie wynika, aby organ stanowiący gminy oceniał zasadność złożonych uwag i przeprowadził względem nich głosowanie. Analiza zapisów protokołu w części dotyczącej pkt 10 porządku obrad (dotyczącego projektu zaskarżonej uchwały) dowodzi jedynie, że Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej przedstawiła projekt uchwały, prezentując jak w uzasadnieniu do projektu uchwały. Brak w zapisach protokołu przebiegu sesji informacji o głosowaniu za przyjęciem lub odrzuceniem uwag wniesionych do projektu planu przed poddaniem pod głosowanie projektu uchwały. O rozstrzygnięciu uwag można mówić tylko w razie merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy uwzględnienia uwag, które uzupełnione jest aktem głosowania. Wojewoda zakwestionował również zasadność zarzutów kierowanych wobec organu nadzoru nad działalnością komunalną opartych na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania wobec środków nadzorczych, w tym wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska procesowe i zgłaszane w pismach procesowych zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej w skrócie: "P.p.s.a.". Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, sąd orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 P.p.s.a.).

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem.

W niniejszej sprawie przedmiot sądowej kontroli stanowi zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nr XII/112/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy. Materialnoprawną i proceduralną podstawę tego aktu prawa miejscowego stanowią w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), dalej jako: "u.p.z.p.". W myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawa ta określa bowiem zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Pojęcie "ładu przestrzennego" ustawodawca nakazał rozumieć jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Powyższa regulacja normatywna stanowi podstawę do konstrukcji w doktrynie i orzecznictwie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: Z.Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 6, art. 3, Nb 1, Warszawa 2011). Wskazać przy tym jednak należy, że organy gminy w zakresie posiadanej samodzielności winny przestrzegać określonych w powyższej ustawie i innych przepisach powszechnie obowiązujących zasad planowania oraz określonej procedury planistycznej. Uzupełnienie regulacji ustawowej stanowią między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dalej jako "rozporządzenie".

Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje szczególne, względem ustawy o samorządzie gminnym, kryteria oceny zgodności z prawem gminnych aktów planistycznych. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zauważyć należy, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Ustawodawca nie zdefiniował użytych w tym przepisie pojęć "zasady sporządzania planu miejscowego" oraz "tryb sporządzania planu miejscowego", jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a wiec jego zawartością (części tekstowej i graficznej, załączników) i merytorycznymi wymogami kształtowania polityki przestrzennej, a także standardami dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu, czyli sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a skończywszy na uchwaleniu planu (wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2006 r., II SA/Po 692/06, LEX nr 475253, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 552/07, wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11 Lex nr 1070332).

Oceniając zaskarżoną uchwałę w powyżej wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Śródmieście – Plac Wolności" w Bydgoszczy nastąpiło naruszenie określonych w obowiązujących przepisach prawa zasad sporządzania planu miejscowego, właściwości organów w tym zakresie, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się słuszne, jednakże Sąd zważył, że rodzaj, charakter oraz istota naruszeń, w tym stwierdzonych z urzędu, obejmujących w kilku przypadkach ściśle wzajemnie powiązane ustalenia części ogólnej i szczegółowej planu miejscowego oraz załącznika graficznego, powodują w niniejszej sprawie konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy rozstrzygając o zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd miał także na uwadze, zasadnie podkreślaną przez Miasto Bydgoszcz, specyfikę zagospodarowania terenu śródmiejskiego, w tym historycznego układu urbanistycznego i potrzebę ochrony oraz zachowania jego walorów i spójności

w ramach wymagań ładu przestrzennego, czemu służyć winny w szczególności prawidłowe, komplementarne, jednoznaczne i konkretne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził następujące przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały:

I. Brak jednoznacznego określenia w planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do obowiązkowych ustaleń planu miejscowego należą zatem między innymi przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). W § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. jako wymóg dotyczący stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w tym zakresie wskazano, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać między innymi linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7 rozporządzenia).

W rozdziale I zaskarżonej uchwały, normującym przepisy ogólne, w § 2 ust. 1 zawarto słowniczek niektórych pojęć, wśród których zdefiniowano trzy określenia dotyczące przeznaczenia terenu tj.:

- w pkt 10 "przeznaczenie terenu podstawowe" – należy przez to rozumieć przeznaczenie terenu określone na podstawie ustaleń planu, które musi występować w granicach terenu lub działki w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki, jednakże nie musi stanowić jedynego przeznaczenia terenu, możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, bądź zamiennego na zasadach określonych w planie,

- w pkt 11 "przeznaczenie terenu uzupełniające" – należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia nie kolidującego z przeznaczeniem podstawowym, które uzupełnia lub wzbogaca podstawowe funkcje terenu, a suma powierzchni wykorzystanej na ten cel nie stanowi więcej niż 30% powierzchni użytkowej zabudowy w granicach działki lub terenu objętego jedną inwestycją,

- w pkt 12 "przeznaczenie terenu zamienne" – należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które może być realizowane tylko i wyłącznie w zamian za funkcje lub obiekty przewidziane jako przeznaczenie podstawowe".

Na marginesie dodatkowo wskazać należy, że § 2 pkt 16 uchwały zawiera tautologiczną definicję (w której zwrot definiujący powtarza zwrot definiowany), zgodnie z którą pod pojęciem "teren" należy rozumieć teren o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, opisanych w tekście planu, który został wyznaczony.

Zasadnie skarżący wywodzi, że analiza treści uchwały w całości, w tym zapisów ogólnych ustaleń planu § 5 oraz regulacji dla poszczególnych terenów prowadzi do stwierdzenia, że jedna z zasadniczych kwestii podlegających wolą ustawodawcy obowiązkowej regulacji w planie miejscowym została w zaskarżonej uchwale (co do niektórych terenów) określona niejednoznacznie, nieprecyzyjnie i wręcz enigmatycznie. Podkreślenia wymaga, że uchwała definiuje w § 2 ust. 1 pkt 10 -12 w zakresie określenia przeznaczenia terenów trzy pojęcia, tzn. "przeznaczenie terenu podstawowe", "przeznaczenie terenu uzupełniające" i "przeznaczenie terenu zamienne", które nie zostało użyte w dalszej części tekstu planu, natomiast posługuje się w istocie czterema (w tym "przeznaczenie terenu" bez dalszego doprecyzowania), co w konsekwencji może prowadzić do dowolnej interpretacji przez organy wydające na podstawie planu miejscowego indywidualne akty administracyjne.

Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały poszczególnym terenom przypisano symbol liczbowo-literowy składający się z kolejnej liczby porządkowej oraz symbolu literowego wskazującego na rodzaj przeznaczenia terenu. W rozdziale 3 uchwały, obejmującym ogólne ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem, w § 5 określono ogólne ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenu. W myśl ust. 3 w przypadku ustalenia dla danego terenu wielu przeznaczeń, oznaczonych symbolami literowymi oddzielonymi myślnikiem lub ukośnikiem, należy przyjąć, że przeznaczenia te są równoważne i mogą występować w dowolnych proporcjach w stosunku do powierzchni terenu i zabudowy, jak również samodzielnie.

Szczegółowe ustalenia planu uregulowano w rozdziale 4 w § 15 – 31 uchwały. Dla większości terenów objętych zaskarżonym planem miejscowym określono w tekście planu przeznaczenie terenu jednoznacznie (bez dalszej specyfikacji) – tj. dla terenów oznaczonych symbolami 1.MW-U, 5.MW-U, 11.MW-U, 13.MW-U, 18.MW-U, 30.MW-U, 36.MW-U, 7.UO, 15.UO/UN, 20.UA, 22.ZP, 25.UKR, odpowiednio w § 15 ust. 1, § 17 ust. 1, § 18 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1, § 21 ust. 1 uchwały. Podobnie w § 25 – § 31 zaskarżonej uchwały określono przeznaczenie terenów dróg publicznych oraz stacji transformatorowych.

Dla terenów oznaczonych odpowiednio symbolami:

- 2.UO, 9.UO, 19.UO określono "przeznaczenie podstawowe" – teren zabudowy usługowej z zakresu oświaty oraz "przeznaczenie uzupełniające" – teren zabudowy usługowej z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego (§ 16 ust. 1 i 2),

- 24.UC określono "przeznaczenie podstawowe" – teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz "przeznaczenie uzupełniające" – teren zabudowy usługowej (§ 22 ust. 1 i 3),

- 27.KP, 33.KP określono wyłącznie "przeznaczenie podstawowe" – teren placu miejskiego oraz "dopuszcza się" budowę parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu (§ 23 ust. 1 i 2),

- 32.UK określono wyłącznie "przeznaczenie podstawowe" – teren zabudowy usługowej z zakresu kultury (§ 24 ust. 1).

Wobec treści powyższych regulacji podkreślenia wymaga, iż dla niektórych terenów określono "przeznaczenie terenów" bez dalszego dookreślania tego pojęcia, z kolei dla terenów wskazanych przez skarżącego Wojewodę w istocie określono "przeznaczenie podstawowe terenu" oraz w niektórych przypadkach "przeznaczenie uzupełniające" (§ 16 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 3, § 23 ust. 1 i 2 i § 24 ust. 1). Przy czym dla żadnego z tych terenów prawodawca lokalny nie przewidział "przeznaczenia terenu zamiennego" – zdefiniowanego w § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały. W tej sytuacji możliwe są różne interpretacje, po pierwsze zdefiniowane ogólnikowo w ww. normie pojęcie "przeznaczenia terenu zamiennego" jest zwrotem pustym bowiem uchwałodawca, czy to celowo, czy to na skutek zaniedbania, nie posłużył się nim w treści uchwały. Mając na uwadze zasady wykładni tekstów prawnych, nie można jednak odmówić zasadności zarzutowi Wojewody, iż zamiarem uchwałodawcy było takie unormowanie, że wszędzie tam, gdzie posłużył się dla określenia przeznaczenia terenu pojęciem "podstawowego przeznaczenia terenu", które zgodnie z definicją oznacza "przeznaczenie terenu określone na podstawie ustaleń planu, które musi występować w granicach terenu lub działki w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki, jednakże nie musi stanowić jedynego przeznaczenia terenu, możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, bądź zamiennego na zasadach określonych w planie", w istocie poza przeznaczeniem uzupełniającym, określonym dla poszczególnych terenów, możliwe jest dowolne wprowadzenie przez inny organ bliżej nieokreślonego "przeznaczenia terenu zamiennego". Ponadto podkreślić przyjdzie, iż dla terenów oznaczonych symbolami 27.KP, 33.KP oraz 32.UK poza przeznaczeniem podstawowym, nie określono ani przeznaczenia zamiennego, ani też przeznaczenia uzupełniającego, ani tym bardziej żadnych zasad pozwalających na prawidłowe odczytanie treści pojęcia przeznaczenia tych terenów. W tej sytuacji uchwalenie planu miejscowego umożliwiającego tak znaczną dowolność interpretacji jego ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów oznacza w istocie, że Rada Gminy nie ustaliła jednoznacznie przeznaczenia tych terenów, do czego obligowały ją przepisy ww. ustawy. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p.

Wobec tego rozważenia wymagało, w jakim zakresie konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów planu, aby powyższe wątpliwości interpretacyjne usunąć, w szczególności czy wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności spornych zapisów planu w części (jeżeli tak to w jakiej), czy też konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawnego w całości. Sąd zważył, że niebezpieczeństwa dowolnej interpretacji zapisów planu miejscowego, o którym wyżej mowa, nie wyeliminuje stwierdzenie nieważności wyłącznie normy kształtującej pojęcie "przeznaczenia terenu zamiennego", czyli § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały oraz w § 2 ust. 1 pkt 10 zwrotu: "bądź zamiennego".

Jak bowiem stwierdzono wątpliwości interpretacyjne budzi także sposób rzeczywistego zakresu pojęcia "przeznaczenia terenu podstawowego" przez pryzmat niedostatecznie precyzyjnej jego definicji, określonej w § 2 ust. 1 pkt 10 uchwały. Powyższa definicja pozornie zdaje się gwarantować, że w dalszych zapisach planu zostały uregulowane konkretne zasady i warunki, na jakich może nastąpić uzupełnienia lub zamiana przeznaczenia danego terenu, bowiem przewiduje: "możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, bądź zamiennego na zasadach określonych w planie". Jednakże zasady takie nie zostały określone ani w zapisach części ogólnej, ani szczegółowej planu, a definicja przeznaczenia podstawowego terenu zawiera także niejednoznaczne sformułowanie, że przeznaczenie terenu podstawowe występować musi jedynie "w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki". Zredagowanie w taki sposób definicji tak istotnego, z punktu widzenia kształtowania zagospodarowania terenu, pojęcia umożliwia daleko idącą swobodę interpretacyjną. Nie można jednoznacznie określić między innymi tego jaki udział procentowy organy wydające decyzje inwestycyjne uznawać będą za "przeważający". Określenie to wszakże nie wyklucza uznania za przeważający i wystarczający udział procentowy np. 51%- 60% przeznaczenia podstawowego.

W tym kontekście dodatkowo przywołać należy ponownie definicję przeznaczania uzupełniającego terenu, które "uzupełnia lub wzbogaca podstawowe funkcje terenu, a suma powierzchni wykorzystanej na ten cel nie stanowi więcej niż 30% powierzchni użytkowej zabudowy w granicach działki lub terenu objętego jedną inwestycją". Obie definicje nie pozostają komplementarne pojęciowo. Powstaje zatem możliwość dowolnej interpretacji pojęcia przeznaczenia terenu podstawowego, co zasadnie zarzuca Wojewoda.

Symbole identyfikujące tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, stanowiące obowiązujące ustalenia planu, określono w § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały, gdzie symbolem KP oznaczono teren placu miejskiego (lit. j). Pojęcie "plac miejski" zdefiniowano w § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały, jako niezabudowaną ogólnodostępną przestrzeń (stanowiącą własność prywatną lub gminną), ograniczoną zabudową, ulicami, terenami zieleni, wyłączoną z ruchu pojazdów, pełniącą funkcje reprezentacyjne i użytkowe, stanowiącą miejsce organizacji plenerowych imprez kulturalnych, rozrywkowych, sportowo-rekreacyjnych w tym imprez masowych. Z kolei przeznaczenie terenu zabudowy usługowej z zakresu kultu religijnego zidentyfikowano symbolem UKR (§ 4 ust. 1 pkt 11 lit. h uchwały).

Wobec treści powyżej cytowanych norm prawnych oraz planistycznych zwrócić przyjdzie szczególną uwagę na teren oznaczony symbolem 33.KP. W szczegółowych ustaleniach planu wspólnych dla terenów oznaczonych symbolami 27.KP i 33.KP (§ 23 uchwały) określono właśnie jedynie "przeznaczenie podstawowe terenu" – teren placu miejskiego. W ust. 2 dopuszczono budowę parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu, jednakże nie ujęto tego jako uzupełniające bądź zamienne przeznaczenie terenu. Ponadto podkreślenia wymaga, że teren oznaczony symbolem 33.KP na rysunku planu obejmuje zagospodarowany teren znacznej powierzchni w centrum miasta, który z pewnością nie jest terenem o jednorodnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, zgodnym z cytowaną wyżej definicją placu miejskiego. Jak wynika jednoznacznie z części graficznej planu, co również zostało potwierdzone na rozprawie, część terenu określonego na rysunku planu jako 33.KP zabudowana jest budynkiem kościoła Św. Piotra i Pawła (obiekt wpisany do rejestru zabytków). Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu teren zagospodarowany na cele usług z zakresu kultu religijnego winien posiadać oznaczenie o symbolu literowym UKR (podobnie jak teren 25.UKR - § 21 ust. 1 uchwały) i z pewnością winien zostać wyodrębniony jako teren o odmiennym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania niż teren placu miejskiego.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. odnośnie objęcia wspólnym sposobem zagospodarowania terenu 33.KP jako realizującego funkcje placu miejskiego i zabudowy kultu religijnego, pełnomocnik Miasta Bydgoszcz wskazał, że teren poza obrysem kościoła stanowi integralny teren placu miejskiego. Z zapisu planu dla tej jednostki wynika, że przeznaczeniem podstawowym jest teren placu miejskiego, a z definicji podstawowego przeznaczenia terenu wynika, że dopuszczalne jest też przeznaczenie uzupełniające i zamienne. Jednocześnie przewidziano, że obowiązuje zachowanie zabudowy wpisanej do rejestru zabytków (§ 23 ust. 3 pkt 1).

W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienia potwierdzają zasadność zarzutów skargi, że zamiarem organów gminy było właśnie tak ogólnikowe i niejednoznaczne określenie przeznaczenia pewnych terenów (poprzez wprowadzenie pojęć przeznaczenia podstawowego, uzupełniającego i zamiennego), a także wyznaczenie orientacyjnych linii rozgraniczających te tereny (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), aby w późniejszym etapie możliwe było bardziej swobodne podejmowanie decyzji administracyjnych w zakresie ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji zważyć przyjdzie, że przeznaczenie kwestionowanych terenów nie zostało w zaskarżonym planie miejscowym ustalone w sposób wymagany obowiązującymi przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze stwierdzone naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na ich charakter i zakres skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności nie tylko definicji przeznaczenia zamiennego, ale także ustaleń szczegółowych planu co do wszystkich terenów dla których dla określenia ich przeznaczenia użyto określenia "przeznaczenie podstawowe" tj. § 16, § 22, § 23 i § 24, przy jednoczesnym braku sprecyzowania zasad i warunków uzupełniania bądź zmiany tego przeznaczenia w każdym z nich. To z kolei, mając na względzie okoliczność, że przedmiotowe tereny stanowią istotną część terenu objętego zaskarżonym planem i wzajemne powiązania strukturalne, z uwzględnieniem innych stwierdzonych naruszeń prawa, obligowało także do rozważenia konieczności stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości.

II. Zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów wzajemnie sprzecznych, powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania w sposób prawnie niedopuszczalny.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jednym z obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, obok określenia przeznaczenia poszczególnych terenów, jest także ustalenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przy czym należy mieć na uwadze, że linie rozgraniczające nie wyznaczają przeznaczenia określonego terenu, lecz wytyczają teren objęty ustalonym przeznaczeniem. Wskazać należy także, że dopuszczalne jest wprowadzenie w planie różnego typu linii rozgraniczających (ustawodawca nie wskazuje ściśle rodzaju linii), pod warunkiem jednak niebudzącego wątpliwości rozgraniczenia w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz jednoznacznego i wiążącego ustalenia przebiegu tych linii. Przy czym oczywiste jest, że dopuszczone zasady i warunki modyfikacji przebiegu poszczególnych linii powinny zostać jednoznacznie określone w części tekstowej planu. W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały ("słowniczku" pojęć) zdefiniowano linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania - ściśle określone, jako linie rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustalonych w planie, których przebieg nie podlega zmianom (pkt 3) oraz linie rozgraniczające tereny – orientacyjne, czyli linie wrysowane na rysunku planu określające granice terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania ustalonych w planie, których przebieg może być zmieniony zgodnie z zasadami określonymi w ustaleniach planu oraz jeśli zostanie to uzasadnione projektowanym zagospodarowaniem terenu i potrzebami funkcjonalnymi i pozostanie w zgodzie z przepisami odrębnymi (pkt 4). Linie rozgraniczające obydwu typów stanowią obowiązujące ustalenia planu (§ 4 ust. 1 pkt 2 uchwały).

W skardze Wojewoda wskazał, że na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały liniami orientacyjnymi rozgraniczono tereny oznaczone symbolami 34.KD-L, 4.KD-L, 35.KD-L oraz 22.ZP od terenu 33.KP, przy czym zapisy uchwały nie określają w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych orientacyjnych linii rozgraniczających oraz jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione aby możliwe było przesunięcie tych linii. Zasadność powyższego zarzutu, w ocenie Sądu, potwierdza analiza treści części tekstowej planu, w szczególności ustaleń szczegółowych dotyczących wskazanych terenów.

W odpowiedzi na skargę Miasto Bydgoszcz podniosło, że w skarżonym planie linie orientacyjne zastosowano wyłącznie na styku terenów stanowiących własność gminy, przeznaczonych na cele publiczne tzn. jako rozgraniczenie terenu placu miejskiego z terenami dróg publicznych i terenem zieleni parkowej. Jako bezpodstawny organ ocenił zarzut niedookreślenia zakresu możliwych przesunięć tychże linii, bowiem w ustaleniach planu określono szczegółowe parametry szerokości dróg oznaczonych symbolami 4.KD-L, 34.KD-L oraz 35.KD-L/KD-T, wyznaczając w ten sposób precyzyjnie zakres dopuszczalnych modyfikacji. Organ przywołał, że zapisy § 30 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały odnoszące się do terenu 35.KD-L/KD-T (ul. Gdańska) określają maksymalny zakres przebudowy tej ulicy, przy założeniu jej realizacji w układzie jednoprzestrzennym. Plan dopuszcza możliwość zwężenia ulicy o szerokości 26,0 m w stanie istniejącym do szerokości 14,0 m, a tym samym powiększenie przestrzeni przyległego Placu Wolności (33.KP). Zakres ewentualnego przesunięcia orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 35.KD-L/KD-T i 33.KP wynosi w tym przypadku 12,0 m. Z kolei zapisy zawarte w § 25 ust. 2 pkt 2 lit. e odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 34.KD-L (ul. Plac Wolności), ustalające szerokość ulicy klasy lokalnej w liniach rozgraniczających, określają jednoznacznie maksymalny zakres przebudowy ulicy. Plan dopuszcza możliwość zawężenia ulicy o szerokości 12.0 m w stanie istniejącym do szerokości 10,7 m, co skutkować może nieznacznym powiększeniem przestrzeni Placu Wolności. Oznacza to, że zakres ewentualnego przesunięcia orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 4.KD-L i 33.KP wynosi 1,3 m.

Podkreślenia wymaga, że według ustaleń planu granice terenu oznaczonego symbolem 33.KP (teren placu miejskiego) w zasadzie w całości określone są liniami mogącymi podlegać zmianom, bowiem jedyna linia stała określa jego rozgraniczenie z terenem 32.UK. Przy jednoczesnym braku określenia jakichkolwiek zasad i warunków zmiany przebiegu tychże linii, braku jednoznacznego określenia sposobu jego przeznaczenia (wyłącznie "przeznaczenie podstawowe") oraz dopuszczeniu "budowy parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu" (§ 20 ust. 2 uchwały), potwierdza to zasadność zgłoszonych przez Wojewodę zarzutów dotyczących możliwości dowolnej zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych sposobach zagospodarowania. Nie można bowiem pominąć oczywistego faktu, że każda zmiana przebiegu linii orientacyjnej w którymkolwiek kierunku zmienia rozmiar i kształt nie jednego lecz co najmniej dwóch sąsiadujących terenów o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania, zatem powoduje alternatywnie zwężenie lub poszerzenie powierzchni każdego z nich. Co powinno znaleźć wyraz w odpowiednich szczegółowych ustaleniach planu. Tym bardziej, że uchwałodawca we własnej definicji linii rozgraniczających orientacyjnych odwołał się między innymi do uwarunkowania zmiany przebiegu tychże od "zasad określonych w ustaleniach planu" (§ 2 ust.1 pkt 4 uchwały). W sytuacji zatem, gdy w niniejszym planie miejscowym wprowadzono do rysunku planu, jako obowiązujące jego ustalenia, między innymi linie rozgraniczające tereny o charakterze orientacyjnym, nie ustalając jednocześnie zasad określających możliwość zmiany ich przebiegu, dopuszczono możliwość dowolnej interpretacji tak niejasnych zapisów. Ponadto gdy wspomniana definicja jednocześnie w dalszej części zawiera odesłanie do tak niedookreślonych i otwartych znaczeniowo pojęć jak: "jeśli zostanie to uzasadnione projektowanym zagospodarowaniem terenu i potrzebami funkcjonalnymi", zachodzi uzasadniona podstawa do twierdzenia, że mimo formalnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego zapisy sprawiają wrażenie, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie zostają niedookreślone i niejasne. Nie pozwalają one bowiem na jednoznaczne odtworzenie rzeczywistej treści ustanowionych przez radę gminy norm prawnych w zakresie zagospodarowania i zabudowy terenu.

Sąd z urzędu dodatkowo stwierdził, że na rysunku planu orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi rozdzielone są również tereny oznaczone symbolami 27.KP (plac miejski) i 35.KD-L/KD-T, 31.KD-DX i 22.ZP oraz tereny 6.KD-W (droga wewnętrzna) i 5.MW-U. Przy czym teren 5.MW-U stanowi teren zagospodarowany, przeznaczony w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, nie stanowi on własności gminnej.

Niezależnie od powyższego Sąd zważył, że w ogólnych ustaleniach obowiązujących na całym obszarze objętym zaskarżonym planem dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków Rada Miasta Bydgoszczy określiła, że w wyznaczonej strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej i strefie "B" ochrony konserwatorskiej, w granicach określonych na rysunku planu, obowiązuje zachowanie rozplanowania placów i ulic z utrzymaniem ich szerokości i przekroju (§ 6 pkt 1 lit. b uchwały). Wskazana norma planistyczna w ścisły sposób łączy się zatem z powyższymi zarzutami. Nie budzi wszakże wątpliwości fakt, iż wskazywane przez Wojewodę oraz Miasto Bydgoszcz tereny, rozdzielone liniami orientacyjnymi, czyli umożliwiającymi ich przesunięcie, jak podkreśla Miasto Bydgoszcz tereny miejskie, przestrzeni publicznej są to tereny placów miejskich (27.KP, 33.KP) i ulic (4.KD-L, 34.KD-L oraz 35.KD-L/KD-T). Z analizy rysunku planu wynika, że tereny te znajdują się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej. Obowiązuje zatem zachowanie ich rozplanowania z utrzymaniem ich szerokości i przekroju, to z kolei oznacza sprzeczność z wprowadzonymi możliwościami poszerzania/zwężania granic tych terenów itp.

Dodatkowo uwzględniając stwierdzoną przez Sąd rozbieżność pomiędzy oznaczeniem charakteru linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 13.MW-U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej) oraz 17.KD-L (ulica Konarskiego), pomiędzy znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami mapowymi oznaczonymi jako załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (sporządzonymi w technice kolorowej oraz jednobarwnej) w kontekście powyższych wyjaśnień Miasta Bydgoszcz i zapisu części tekstowej planu, zachodzi istotna wątpliwość co do rzeczywistego charakteru owej linii i możliwości oraz zakresu zmiany jej przebiegu. Na załączniku znajdującym się w dokumentacji przekazanej przez Miasto Bydgoszcz wraz z uchwałą i dokumentacją prac planistycznych sporządzonym w technice jednobarwnej, opatrzonym podpisem przedstawiciela organu, owa linia oznaczona jest jako linia ciągła, czyli według legendy linia rozgraniczająca tereny o charakterze stałym. Z kolei na załączniku graficznym przedłożonym wraz z uchwałą Sądowi z oznaczeniami barwnymi linia rozgraniczająca tereny 13.MW-U oraz 17.KD-L (ulica Konarskiego) jest oznaczona jako linia przerywana, czyli według oznaczeń części graficznej planu linia rozgraniczająca tereny – orientacyjna. Sąd przyjmuje, zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocników na rozprawie, iż Rada Miasta Bydgoszczy na sesji w dniu 25 maja 2011 r. uchwalając zaskarżony plan miejscowy, jako załącznik stanowiący jego część graficzną uchwaliła dokument znajdujący się przy dokumentacji planistycznej w technice jednobarwnej.

O ile zatem omawiana linia stanowi linię rozgraniczającą powyższe tereny o różnych sposobach zagospodarowania ściśle określoną (na rysunku planu linia ciągła), podobnie jak w całości linie rozgraniczające teren drogi publicznej – ul. Konarskiego od terenów o innym przeznaczeniu lub sposobach zagospodarowania, to nie sposób stwierdzić, jak należy odczytywać zapis § 25 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały, w którym określono dla terenu 17.KD-L (ul.Konarskiego) szerokość w liniach rozgraniczających zmienną od 12,50 m do 13,20m. Takie określenie według wyjaśnień składanych przez pełnomocników gminy w toku postępowania sądowego oznacza dopuszczenie przesunięcia granic (poszerzenia lub zwężenia) ulicy Konarskiego, przy czym według rysunku planu linie rozgraniczające ten teren od terenów o innym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania na żadnym odcinku nie zostały oznaczone jako "linie orientacyjne". Wobec tego w powyższym zakresie istnieje także sprzeczność pomiędzy rysunkiem planu i jego częścią tekstową.

Nadmienić należy marginalnie, że nie powinny funkcjonować dokumenty tożsame sporządzone w różnych technikach bez dokładnego określenia ich charakteru (np. pomocniczego i.t.p.) w sytuacji, kiedy zgodnie z przepisami rozporządzenia oznaczania barwne są istotne z punktu widzenia ustalenia przeznaczenia terenów. Tym bardziej, kiedy nie można bez dokładniejszych wyjaśnień stwierdzić, jaki konkretnie dokument stanowi część planu miejscowego uchwalonego przez radę gminy.

Dopuszczenie do powstania omówionych wyżej wątpliwości interpretacyjnych nieprecyzyjnymi, wzajemnie sprzecznymi ustaleniami planu miejscowego narusza, zdaniem Sądu, zasady jego sporządzania dotyczące jednoznacznego określenia linii rozgraniczających terenu o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania, a pośrednio także wyznaczania tych terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w sposób czytelny i niebudzący żadnych wątpliwości. Charakter i zakres nieprawidłowości związanych z naruszeniem prawa oraz wzajemne powiązania poszczególnych ustaleń części tekstowej i graficznej planu stanowi, w myśl cytowanych wyżej przepisów, podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

III. Określenie w zaskarżonym planie zasad i warunków podziału nieruchomości, linii dopuszczalnych podziałów na działki budowlane, a także zakazu podziałów.

Jak wynika to z treści planu miejscowego (zarówno części tekstowej, jak i graficznej) Rada Miasta Bydgoszczy wprowadziła różne zapisy dotyczące podziału działek, jak również, jako obowiązujące ustalenia planu, linie istniejącego podziału na działki budowlane oraz linie dopuszczalnego podziału na działki budowlane (§ 4 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały). Te ostatnie zdefiniowano jako linie przedstawione na rysunku planu, określające zasady podziału terenów na działki budowlane, których przebieg może być zmieniony, jeśli będzie to uzasadnione projektowanym zagospodarowaniem terenu, potrzebami funkcjonalnymi czy koniecznością wprowadzenia uregulowań własnościowych (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały). Przede wszystkim zaś w § 9 uchwały zapisano, że ustala się ogólne ustalenia planu dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: nie wyznacza się obszarów wymagających scalania i ich podziałów (pkt 1); obowiązuje podział terenu na działki budowlane zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu i w ustaleniach szczegółowych uchwały oraz na podstawie przepisów odrębnych, granice działek budowlanych stanowią linie istniejących i dopuszczalnych podziałów na działki budowlane (pkt 2); obowiązuje zakaz dokonywania podziałów, których efektem będzie wydzielenie działek pod budynkami i innymi obiektami typu pawilony handlowe, małe obiekty usługowe, kioski, garaże, itp. (pkt 3); dopuszcza się podziały geodezyjne służące potrzebom dokonania uregulowań własnościowych, poprawie warunków funkcjonowania nieruchomości oraz w celu wyodrębnienia nieruchomości gruntowych na potrzeby dróg i dojazdów (pkt 4).

Z rysunku planu, odczytywanego zgodnie ze znaczeniem takich pojęć jak: linie istniejącego podziału na działki budowlane oraz linie dopuszczalnego podziału na działki budowlane wynika natomiast, że zasady podziału to faktyczny podział działek według wytyczonych na rysunku planu linii. Dodatkowo zaś w ustaleniach szczegółowych uchwały, jak słusznie podniesiono to w skardze, narzucono określony sposób podziału niektórych terenów na działki budowlane i to pod różnymi warunkami. Zapisy takie znajdują się na przykład w § 16 ust. 4 pkt 5, § 17 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 5 uchwały, które stanowią, że: "obowiązuje podział terenu na działki budowlane zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu i w § 9 uchwały oraz zgodnie z przepisami odrębnymi" lub "zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu" - § 31 ust. 2 pkt 4. Wprowadzono także zakaz dokonywania podziałów "wtórnych" – § 20 ust.2 pkt 8 uchwały, którego to pojęcia nie wyjaśniono, a także zakaz dokonywania "podziału terenu w celu wydzielenia działek budowlanych dla określonych rodzajów zabudowy, działających na zasadzie czasowych umów dzierżawnych" – § 23 ust. 3 pkt 13. Takimi zapisami planu, sprowadzającymi się praktycznie do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem oraz wytyczenia konkretnych linii podziału i ustanowienia ich jako obowiązujące ustalenia – przepisy powszechnie obowiązujące, w ocenie Sądu, Rada Miasta Bydgoszczy przekroczyła upoważnienie ustawowe. W ramach posiadanego "władztwa planistycznego" nie ma bowiem uprawnień do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziałów, tym bardziej wytyczania przebiegu linii dopuszczalnych podziałów.

Kwestie podziałów nieruchomości zastrzeżone są bowiem ustawowo do właściwości organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Regulacje dotyczące podziałów nieruchomości zawarte są w ustawie z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Według art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zasady podziału nieruchomości, a według pkt 3 wskazanego przepisu - również zasady scalania i podziału nieruchomości. Przy czym instytucje te trzeba wyraźnie i jednoznacznie rozróżnić, na co wskazują regulacje działu III rozdziałów 1 i 2 ww. ustawy. Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu o jakiej mowa w ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z ust. 2 przywołanego przepisu wynika więc, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, które będą następnie wiązały organy wydające decyzje w sprawie podziału nieruchomości. Dodatkowo w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. (obowiązuje od 21 października 2010r.), ustawodawca dopuścił jedynie określenie w planie, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Oznacza to jednocześnie, że gmina w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponuje uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości, tym bardziej do ustalenia w planie miejscowym konkretnych "dopuszczalnych" linii podziału nieruchomości, ani też działek budowlanych. Nie rada gminy, lecz jej organ wykonawczy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (vide: NSA w wyroku z dnie 20.01.2011 r., II OSK 2335/10, lex nr 863192 i z dnia 20.01.2011 r., II OSK 2235/10, lex nr 953038; a także WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21.09.2011 r., II SA/Wr 479/11, lex nr 1103874).

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina określa natomiast szczegółowe warunki scalenia nieruchomości i ich ponownego podziału, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n. O przystąpieniu do takiego scalenia i podziału nieruchomości decyduje także rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem (art. 102 ust. 1 i 3 u.g.n.). Do tej regulacji nawiązuje także przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, oczywiście w sytuacji gdy na terenie objętym planem gmina planuje takie działania, wówczas określa się również w planie granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (ust. 3 pkt 1).

W kontekście powyższych rozważań za nieprzekonujące należy uznać odnośne argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę. Nie można zwłaszcza przyjąć, że zapisy ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568), dalej powoływanej w skrócie jako: "u. o z." , zmieniając zakres władztwa planistycznego gminy umożliwiają wytyczenie w planie miejscowym granic nieruchomości, czy też wprowadzenie zakazu ich podziałów. Zgodzić się wprawdzie należy z poglądem organu co do tego, że w planie miejscowym można uwzględnić ochronę także zabytków nieruchomych będących układami urbanistycznymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u. o z.), ale ochrona ta nie może polegać na przeprowadzeniu podziałów nieruchomości, nawet gdyby w większości wprowadzone w planie linie podziałów pokrywały się z dotychczas istniejącymi. Dla takiego rozwiązania planistycznego nie ma dostatecznego uzasadnienia ustawowego. Zwłaszcza powoływanie się na definicję pojęcia układu urbanistycznego zawartą w u.o z. nie jest wystarczające. Według art. 3 pkt 12 u.o z., historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z przepisu tego nie wynika w jaki sposób układ urbanistyczny powinien być chroniony. Wyboru metod ochrony, jeżeli ma to nastąpić w planie miejscowym, należy więc dokonać przede wszystkim zgodnie z zasadami sporządzania planu miejscowego zawartymi w u.p.z.p., w tym zwłaszcza w art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, uszczegółowionymi jedynie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dalej powoływanym w skrócie jako "rozporządzenie". Podkreślić należy przy tym, że zapis § 4 pkt 4 tego rozporządzenia o możliwości określenia w planie miejscowym nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w celu ochrony zabytków nie może być, jak chciałby tego organ odczytany jako upoważnienie do dokonania podziałów nieruchomości lub wprowadzenia zakazu ich podziałów. Po pierwsze dlatego, że z treści tego przepisu takie upoważnienie nie wynika, a po wtóre byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy, w stosunku do której rozporządzenie to jest aktem wykonawczym.

Zważyć ponadto przyjdzie, iż Rada Miasta Bydgoszczy w powyższym zakresie ponownie wkroczyła w regulację przepisów ustawowych, nakładając ograniczenia w dysponowaniu prawem własności nieruchomości nawet dalej idące niż ustawodawca w odniesieniu do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków.

W art. 96 ust. 1a u.g.n. ustawodawca zastrzegł, że decyzje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż wyznaczenie na rysunku planu linii podziałów na działki budowlane zarówno istniejących, jak i "dopuszczalnych" z pewnością nie stanowi ustalenia jakichkolwiek zasad dokonywania ewentualnych podziałów, zasady bowiem nie mogą być określone przebiegiem linii na rysunku planu, jak błędnie wywodzi to gmina. Przywołać należy tu pogląd, że rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniany tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W pewnym uproszczeniu zatem rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu (vide prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2011 r. str. 107). W ustaleniach szczegółowych kontrolowanego planu miejscowego nie zawarto natomiast zasad zagospodarowania terenów w omawianej kwestii np. co do wielkości działek budowlanych, ich ukształtowania, warunków i sposobu zagospodarowania i.t.p.

Oznacza to, że Rada nie posiada uprawnień do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń – nie wynikają one zwłaszcza z regulacji zawartych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ani też z art. 4 ust.1 tej ustawy, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że zapisy dotyczące podziałów i ustanowienie jako obowiązujących ustaleń planu linii istniejących podziałów i dopuszczalnych podziałów na działki budowlane, na całym terenie objętym planem, naruszają zasady sporządzania planów i jako takie skutkują nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

IV. Wprowadzenie w § 20 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego zakazu sprzedaży działek (poza zakazem ich wtórnego podziału) dla terenu oznaczonego symbolem 22.ZP - terenu zieleni parkowej – Park Kazimierza Wielkiego.

Zasadnym okazał się zarzut, zgodnie z którym ustanowieniem takiego zakazu naruszono, zdaniem Sądu, zasady sporządzania planu miejscowego poprzez zawarcie w nim ustaleń z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) i upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a także z naruszeniem art. 7, 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 20 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest upoważnienia dla rady gminy do regulowania w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego kwestii sprzedaży nieruchomości, a zwłaszcza zakazu ich sprzedaży bez względu na to, czyją są własnością. Z powyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7), że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób - ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3), a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Będący podstawą prawną zapisów planu miejscowego art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w którym szczegółowo wymieniono zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie, nie zawiera upoważnienia do wprowadzania tak daleko idących ograniczeń w rozporządzaniu własnością jak zakaz sprzedaży nieruchomości. Z przepisów statuujących władztwo planistyczne gminy upoważnienia do takiej ingerencji w prawo własności także nie można wyprowadzić. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W kontekście powyższych regulacji prawnych, wyjaśnienia Miasta Bydgoszcz co do tego, że zapis o zakazie sprzedaży zawarty w § 20 ust. 2 pkt 8 uchwały wprowadzony został na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków na etapie wstępnego opiniowania i uzgadniania projektu planu, nie mogą odnieść pożądanego skutku w postaci akceptacji tego zapisu planu. Wbrew także twierdzeniom Miasta Bydgoszcz upoważnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wynikające z ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), nie oznacza, że uprawnienie to może być przez radę gminy realizowane właśnie w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że kwestie dotyczące planowania przestrzennego w gminie regulowane są odrębną ustawą w której, jak to wyżej wskazano, określono zakres władztwa planistycznego gminy.

V. Wykroczenie zapisami § 6 pkt 3 i 4 uchwały poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przy jednoczesnym braku rzeczywistego i konkretnego określenia szczegółowych warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla poszczególnych zagospodarowanych już terenów, będące naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie.

Zgodnie z pkt 4 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wprowadzając zapisy odnośnie ochrony zabytków do planu powyższe zasady należy mieć na uwadze, jak również to, że kompetencje organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane dotyczące obiektów zabytkowych, szczegółowo określone zostały w art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), jak też w art. 36 u. o z. Warto zwłaszcza przytoczyć treść art. 36 u. o z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:

1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru;

2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;

4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;

5) prowadzenie badań archeologicznych;

6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

7) trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;

8) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;

10) umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru;

12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że kwestionowany zapis § 6 pkt 3 i 4 uchwały w odniesieniu do obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków niewątpliwie stanowi nieuprawnioną modyfikację a także powtórzenie i uzupełnienie przepisów ustawowych. Postanowiono mianowicie tym zapisem, że w granicach stref konserwatorskich wymagane jest uzgadnianie i uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjno-budowlaną, dokonywanie podziałów geodezyjnych, zmian sposobu użytkowania, przeprowadzanie remontów, modernizacji, adaptacji, realizację uzupełnień zabudowy, zdobienie i kolorystyki brył architektonicznych, wprowadzenie małych form architektonicznych, wprowadzenie elementów reklamy wizualnej, przebudowę i remonty nawierzchni ulic i chodników, ogrodzeń, oświetlenia ulic, iluminacje obiektów zabytkowych, prac w obszarze zabytkowej zieleni miejskiej. Przepisem tym Rada Miasta Bydgoszczy opisała zupełnie nowe w stosunku do zapisu ustawowego okoliczności, zaistnienie których spowoduje konieczność uzyskania pozwolenia lub współdziałania organu nadzoru konserwatorskiego. Tym samym rada oprócz naruszenia zasad techniki prawodawczej, przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie ochrony zabytków, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 6 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, gdyby nie było powodów do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Podkreślić ponadto należy, że ochrona zabytków w planie miejscowym jest niewątpliwie prawnie i faktycznie uzasadniona, niemniej jednak zakres tej ochrony powinien mieć umocowanie w przepisach upoważniających do jej ustanowienia. Ponadto wskazane ustalenia należy interpretować w kontekście obligatoryjnych ustaleń, które winny zostać określone w ustaleniach planu. O ile bowiem art. 36 u.o.z. przewiduje uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na dokonywanie wskazanych tam działań przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, o tyle nie można z tego wyprowadzać obowiązku uzyskania takiego pozwolenia na jakąkolwiek działalność inwestycyjną dla całego obszaru zagospodarowania objętego w skarżonym planie strefami ochrony konserwatorskiej, czy też ochrony archeologicznej. Podkreślenia wymaga, że nie można uznać jako wypełniające obowiązek uregulowania w miejscowym planie ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, poprzestanie na wskazaniu obiektów zabytkowych i ustanowieniu stref ochrony konserwatorskiej i archeologicznej oraz odesłaniu w związku z tym do wszelkich ustaleń, uzgodnień do konserwatora zabytków. Gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie konserwator zabytków każdorazowo, indywidualnie ma kreować w decyzjach warunki zagospodarowania terenów objętych miejscowym planem, w tym warunki niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego i ochrony zabytków, lecz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma określać dla danego terenu konkretne zasady i warunki poprzez ustanowienie właściwych dla wartości podlegających ochronie warunków zabudowy, przeznaczenia szczegółowych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zważyć przyjdzie, iż Rada Miasta Bydgoszczy mimo, iż wielokrotne podkreślała w toku postępowania potrzebę i wolę zapewnienia ochrony zabytków, wynikającą wszakże z powoływanych przepisów powszechnie obowiązujących oraz uzgodnień ze służbami konserwatorskimi, nie zapewniła w istocie osiągnięcia tego celu poprzez regulacje zaskarżonej uchwały. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje teren zurbanizowany, centrum miasta, zabudowany poprzez historyczny układ urbanistyczny, zawierający w znacznej części zabudowę zabytkową podlegającą różnym formom ochrony, wobec tego nie może budzić wątpliwości potrzeba i konieczność określenia w miejscowym planie konkretnych regulacji służących ochronie tychże wartości. Oznacza to jednocześnie, iż ustalając zasady zagospodarowania poszczególnych terenów organy gminy winny określić dla każdego z nich sposoby ochrony zabudowy zabytkowej, zagospodarowania zieleni i.t.p. Przykładowo skoro określa się zasady zagospodarowania terenów, których wzajemne przenikanie funkcji, charakteru, spójność organ chce zachować, to winien w planie miejscowym określić jednoznacznie parametry i warunki nowej działalności inwestycyjnej tj. gabaryty obiektów, charakterystyczne elementy architektoniczne, szerokość elewacji frontowych, geometrię dachów i inne, w granicach dopuszczalnych obowiązującymi przepisami. W szczegółowych ustaleniach przedmiotowego planu w istocie dla wielu terenów już wszakże zagospodarowanych brak takich regulacji, albo jest ona niedookreślona przykładowo: "wymagane dostosowanie geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy" (vide § 16 ust. 4 pkt 2, § 18 ust. 3 pkt 2), "dopuszcza się lokalizację zabudowy z dachami o dowolnej geometrii" (§ 22 ust. 5 pkt 3, § 24 ust. 3 pkt 2 uchwały).

W zaskarżonym planie miejscowym Rada Miasta Bydgoszczy w istocie przekazała swoją kompetencję do ukształtowania powyższych warunków konserwatorowi zabytków, zatem poza naruszeniem zasad doszło również do naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Podkreślić przyjdzie, że analiza ustaleń planu zarówno ogólnych, jak i szczegółowych nie pozwala również określić czym kierował się organ rozróżniając w § 6 pkt 1 strefy pełnej ochrony konserwatorskiej oznaczonej jako strefa "A", od strefy ochrony konserwatorskiej "B". Poza wyznaczeniem tych stref odrębnie na rysunku planu, zapisy jego części tekstowej nie zawierają bowiem żadnego rozróżnienia form, zasad, warunków ochrony w każdej z tych stref.

VI. Brak określenia w zaskarżonym planie miejscowym gabarytów obiektów projektowanej zabudowy i geometrii dachu, konkretnej ilości miejsc do parkowania,

a także opisów i ustaleń dotyczących planowanej rewitalizacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów oraz obszarów wymagających przekształceń – naruszenie zasad i standardów sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w miejscowym planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabarytów obiektów. Wskazać jednocześnie należy, że uchwałę nr XLIII/610/09 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Plac Wolności w Bydgoszczy" Rada Miasta Bydgoszczy podjęła w dniu 25 lutego 2009 r. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) do niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają przepisy obowiązujące do dnia 21 października 2010 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przed tą zmianą stanowił jako obowiązkowe określenie w planie miejscowym "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy."

W planie miejscowym określa się również obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10). Z kolei w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, wśród wymogów dotyczących standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego określono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać między innymi wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W ustaleniach ogólnych zaskarżonego planu miejscowego w § 11 określono ogólne ustalenia planu dotyczące zasad użytkowania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i tam też w pkt 12 -15 określono zasady związane z realizacją potrzeb w zakresie miejsc parkingowych:

- dopuszcza się bilansowanie potrzeb w zakresie parkowania pojazdów dla terenów projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej oraz wyznaczenie w projektowanym zagospodarowaniu wspólnego parkingu, obowiązuje zakaz uwzględniania w bilansie miejsc postojowych zlokalizowanych w pasach dróg publicznych (pkt 12),

- dla funkcji usługowych wymagane zapewnienie miejsc postojowych w granicach działek budowlanych lub terenów inwestycyjnych w ilości: (w pkt a – e określono maksymalne oraz zalecane (mniejsze) ilości miejsc postojowych w zależności od powierzchni użytkowej obiektów handlowych, biur, urzędów, obiektów usługowo-handlowych, gastronomicznych, łóżek hotelowych, studentów i zatrudnionych, zwiedzających itp.,

- dla funkcji mieszkaniowych wymagane zapewnienie miejsc postojowych w granicach działek budowlanych lub terenów inwestycyjnych w ilości max 0,6 miejsca postojowego dla każdego mieszkania (pkt 14),

W pkt 15 § 11 uchwały określono, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się indywidualne określenie zapotrzebowania na miejsca parkingowe i przyjęcie wyższych wskaźników, niż powyżej podane wartości maksymalne.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że pomimo, iż rada nie była zobowiązana powyższą norma ustawową do określenia wymaganej minimalnej ilości miejsc do parkowania, to w istocie regulacja dotycząca ilości miejsc parkingowych w zakresie kształtowania systemów komunikacji i infrastruktury winna być jednoznaczna. Określenie maksymalnej i "zalecanej" ilości, aczkolwiek dopuszczalne, uznać należy za niewystarczające, nie służy też realizacji celu tej regulacji. Zalecenie wszakże nie kreuje dla adresata normy prawnej żadnego nakazu, zakazu, czy ograniczenia. Nie można bowiem nie dostrzec, że określenie maksymalnej ilości miejsc parkingowych (czy też zalecanej) przy powstawaniu nowej inwestycji (przebudowie, rozbudowie, zmianie sposobu użytkowania i.t.p.) w terenie śródmiejskim o gęstej zabudowie, przy znacznej dopuszczalnej powierzchni zagospodarowania, nie kreuje dla inwestora żadnego obowiązku zapewnienia konkretnej minimalnej ilości miejsc do parkowania, z uwzględnieniem charakteru inwestycji. Przykładowo wobec powyższych ustaleń planu, niezależnie od charakteru inwestycji np. hotelowej inwestor nie musi zapewnić żadnego miejsca parkingowego, uchwałodawca określił bowiem tylko pułap zalecany i maksymalny, dodatkowo z możliwością jego powiększenia. Stwierdzić należy, że z uwagi na ciągły i znaczny rozwój infrastruktury, ilość pojazdów samochodowych, ścisłą zabudowę

i zagospodarowanie centrum miasta, dostosowane do sposobu zagospodarowania i prawidłowe określenie ilości miejsc do parkowania stanowi istotny element przy kształtowaniu zasad i warunków zagospodarowania terenów śródmiejskich.

W ocenie Sądu, opisany wyżej sposób określenia w zaskarżonym planie miejscowym ilości miejsc parkingowych pozostaje zatem w sprzeczności z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego.

W § 4 pkt 6 rozporządzenia, wśród wymogów dotyczących standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego określono, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Jak już wskazano, przy podejmowaniu zaskarżonego planu miejscowego zastosowanie miał przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.- w brzmieniu "w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy".

Obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy oznacza konieczność określenia w m.p.z.p. - m.in. - jaka część nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo (np. zabudowa jednorodzinna, usługowa), a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Te parametry to m.in. dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych, maksymalna ich kubatura, możliwość usytuowania w obiektach o określonych charakterze części o innym przeznaczeniu, w tym o charakterze usługowym, gospodarczym oraz określenie procentowe tej części. W przypadku zaś samodzielnych obiektów handlowych (usługowych) parametry i gabaryty takich obiektów można określić przez ustalenie dopuszczalnej wysokości i powierzchni całego obiektu jak i powierzchni sprzedaży, o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie. Wielkość obiektu budowlanego określa nie tylko wysokość, ale i powierzchnia tego obiektu (podawana w m2) oraz jego kubatura (objętość). Wielkość ta zależy także od dopuszczalnej powierzchni zabudowy na danym terenie i konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12).

Stwierdzić przyjdzie, iż zapisu szczegółowe części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego nie realizują powyżej określonych zasad, bowiem poprzez zaniechanie jednoznacznego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, w szczególności gabarytów dopuszczalnej nowej zabudowy oraz geometrii dachu umożliwiają niedopuszczalną przepisami prawa dowolność działalności inwestycyjnej, co pozostaje także w sprzeczności z zasadą kształtowania ładu przestrzennego. Wskazać przyjdzie, że poprzestanie na ustaleniu wysokości dopuszczalnej zabudowy, nie kreuje jeszcze ustalenia jej gabarytów.

W tym zakresie przykładowo wskazać należy, na (najbardziej sporny w trakcie sesji rady gminy) teren oznaczony symbolem 24.UC -§ 22 uchwały o przeznaczeniu podstawowym rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ust. 2 określono, że linie rozgraniczające ten teren stanowią granice terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ust. 4 określając zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu rada gminy dopuściła jednocześnie sytuowanie nowych budynków, rozbudowę istniejących obiektów z zachowaniem linii zabudowy, sytuowanie budynków przy granicach działek budowlanych. W pkt 6 Rada określiła "w granicach działki budowlanej wymagane jest utrzymanie jednolitego charakteru obiektów w zakresie proporcji, detalu architektonicznego, kształtu dachu i materiałów wykończeniowych elewacji, w nawiązaniu do wartościowej zabudowy historycznej, w oparciu o zasadę integracji elementów kompozycji historycznej i współczesnej.

Z kolei w ust. 5 Rada określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu określiła wysokość dopuszczalnej zabudowy (pkt 1 i 2), dopuściła realizację zabudowy z dachami o dowolnej geometrii (pkt 3) oraz określiła maksymalną 100% powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, przy 0% udziale powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślenia wymaga, iż na terenie określonym symbolem 24.UC znajduje się obiekt handlowy

o powierzchni powyżej 2000m2, jak również obiekt zabytkowy. Przy tak nieprecyzyjnie i szczątkowo określonych parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz wobec określenia jako granic rozmieszczenia obiektów tego typu całego terenu oznaczonego przedmiotowym symbolem, umożliwia to w zasadzie dowolne (ograniczone wyłącznie wolą inwestora i możliwościami technicznymi) w tych granicach rozbudowywanie i zwiększanie powierzchni zabudowy oraz powierzchni sprzedaży obiektu budowlanego (handlowego) - nawet do 100% powierzchni terenu oznaczonego symbolem 24.UC. Podkreślić należy, iż w projekcie planu miejscowego nie określono żadnych dopuszczalnych gabarytów tego obiektu handlowego, jak również granic dopuszczalnej jego rozbudowy. O ile tak sporny obiekt budowlany w dacie tworzenia projektu, jak i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obiektem o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, określenie dla terenu, który znacznie przekracza obrys tego obiektu budowlanego, że dopuszcza się zabudowę obiektami powyżej 2000m2 oznacza całkowitą dowolność i brak określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w omawianym zakresie (powierzchnia zabudowy, powierzchnia sprzedaży, kubatura i.t.p.).

Podobnie wskazanie dla terenów zabudowanych w znacznej części i to budynkami o różnym charakterze, wartościach architektonicznych, często zabytkowych wymagania "dostosowania geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy", nie stanowi z pewnością "ustalenia geometrii dachu", w rozumieniu powyższych przepisów. Zabudowa sąsiednia pozostaje tu bowiem pojęciem niedookreślonym i nie wprowadza żadnych, nawet przybliżonych parametrów, standardów (np. § 16 ust. 4 pkt 2, § 18 ust. 3 pkt 2). Oznacza to w konsekwencji zatem brak ukształtowania w planie miejscowym tak istotnych parametrów i pozostawia swobodę wyboru tych parametrów inwestorowi oraz organowi wykonawczemu gminy właściwemu do wydawania decyzji w sprawach pozwolenia na budowę. Szczególnie rażąco jawi się rezygnacja w zaskarżonym planie miejscowym z określenia dla niektórych terenów w ogóle geometrii dachu czy to wprost (§ 22 ust. 5 pkt 3 dla terenu 24.UC, § 24 ust. 3 pkt 2 dla terenu 32.UK), czy to przez przemilczenie (§ 17 dla terenu 7.U, § 19 dla terenu 20.UA, § 23 mimo dopuszczenia częściowo zabudowy).

Z analogicznych względów jako sprzeczne z zasadami sporządzania planu należy ocenić zapisy dotyczące terenów oznaczonych symbolem 22.ZP - § 20 uchwały oraz symbolami 27.KP i 33.KP - § 23 uchwały, bowiem mimo, iż wskazują na potrzebę dokonania "rewaloryzacji" istniejącego zagospodarowania terenu, od której uzależniają sposób jego zabudowy i zagospodarowania, w istocie nie zawierają opisu planowanych działań w tym zakresie oraz określenia oczekiwanych rezultatów w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury. Tym samym wprowadzone nakazy, zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu nie mają żadnego uzasadnienia, które wynikałoby z przyjętych przez organy gminy celów. I tak w § 20 ust. 2 uchwały dotyczącym terenu zieleni parkowej – Parku Kazimierza Wielkiego pkt 1 i 2 stanowi, że: "wymagana jest ochrona i rewaloryzacja historycznego założenia parkowego poprzez opracowanie kompleksowego projektu rewaloryzacji wraz z gospodarką drzewostanem, określającego wytyczne do działań konserwatorskich na terenie parku, w tym działań związanych z ochroną i pielęgnacją drzewostanu (...) a także systemu wodnego oraz dróg i nawierzchni parkowych". W pkt 3 ustalono dopuszczalną zabudowę i zagospodarowanie terenu "do czasu opracowania projektu rewaloryzacji parku, wyłącznie na warunkach i w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków i zarządcą parku".

Podobnie w § 23 uchwały określającym szczegółowe zasady i warunki kształtowania i zagospodarowania terenów placów miejskich, które obecnie posiadają taką funkcję) określonych symbolami 27.KP i 33.KP w ust. 2 pkt 3, 4, 7 ustalono ogólnikowo, że wymagane jest opracowanie projektu rewaloryzacji Placu Wolności wraz z zielenią w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków, dopuszcza się rewaloryzację placów polegająca na dokonaniu przekształceń układu przestrzenno-funkcjonalnego i podniesieniu jakości przestrzeni publicznej. Brak zatem konkretyzacji i chociażby opisu założeń, docelowych rozmiarów, sposobu zagospodarowania celem uzyskania założonych celów. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż w pkt 15 zawarto nakaz "likwidacji" parkingu na działce nr 28 obręb 130, dopuszczając jego utrzymanie do czasu realizacji docelowych ustaleń planu (których wszakże plan nie określa jednoznacznie, tym bardziej nie istnieje możliwość oceny kiedy nastąpi ich realizacja).

W ocenie Sądu, skoro procedura planistyczna jest procesem tak złożonym, długotrwałym i wymagającym na poszczególnych jej etapach uzgodnień oraz konsultacji z różnymi organami, w toku prac planistycznych właściwe organy winny opracować i uzgodnić plany rewitalizacji lub chociażby ogólne założenia takich planów w takim zakresie szczegółowości, który pozwoliłby na wprowadzenie ich jako obowiązujących ustaleń planu miejscowego - kształtujących warunki zabudowy

i zagospodarowania konkretnych terenów. Niedopuszczalne było wobec tego opieranie ustaleń planu, w tym nakazów, zakazów, ograniczeń w zagospodarowaniu terenów także publicznych - na niesprecyzowanym i dopiero planowanym do ustalenia przez inne organy planie rewaloryzacji terenów.

VII. Niewłaściwe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu.

Jak wynika to z protokołu nr XII/11 z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. (pkt 10) przedłożonego sądowi, uwagi zgłoszone do projektu planu - w liczbie 3, nie były rozpatrywane przez radę ani indywidualnie, ani też nie odbyła się jakakolwiek dyskusja co do ich rozpatrzenia. Na wstępie wskazano jedynie, że Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej przedstawiła projekt uchwały "Prezentacja jak w uzasadnieniu do projektu uchwały." (k. 137 – 144 akt sądowych). Dyskusja w zakresie projektu przedmiotowej uchwały skupiła się bowiem wyłącznie wokół problematyki ustaleń planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem 24.UC zabudowanego obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (Centrum Handlowe "Drukarnia") oraz między innymi budynkiem przy ul. Gdańskiej 4 wpisanym do rejestru zabytków, użytkowanym uprzednio jako obiekt muzeum. Wszelkie wnioski co do ewentualnej treści uchwały dotyczyły powyższego zagadnienia. Pod głosowanie został poddany projekt uchwały zawierający część tekstową planu wraz z trzema załącznikami, w tym z załącznikiem nr 2 zatytułowanym "rozstrzygnięcie Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)", zawierającym listę 3 zgłoszonych uwag.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (do 21 10.2010 r. jego zgodności z ustaleniami studium), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wynikający z tego przepisu wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Podnieść należy, że ustawodawca nie określił sposobu, w jaki rada powinna rozpatrzyć uwagi do planu, a wykładnia gramatyczna powyższego przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w tej kwestii. Wobec tego kierując się, tak jak NSA w wyroku z dnia 23.03.2011r. (sygn. akt II OSK 2587/10; dostępny na stronach cbois.nsa.gov.pl), wykładnią funkcjonalną i systemową należy przyjąć, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, tak aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Rada powinna najpierw poddać ocenie zasadność uwag i ewentualną możliwość ich uwzględnienia, nie sugerując się stanowiskiem organu wykonawczego gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Z tego też względu nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jedynie "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że konieczność rozpatrzenia przez radę gminy we własnym zakresie (tzn. na sesji rady gminy) zasadności i w związku z tym sposobu rozpatrzenia uwag nie oznacza obowiązku indywidualnego głosowania co do każdej z nich. Nie może jednak nastąpić "rozpatrzenie" przez radę uwag przez przemilczenie czyli niezajęcie się w ogóle tą kwestią przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiemu zaniechaniu nie można przypisać charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia spornego zagadnienia, nie sposób uznać, że towarzyszyła mu ocena zasadności poszczególnych uwag. Przyjęcie bowiem do wiadomości sposobu rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy gminy, nie może być uznane za równoznaczne z rozstrzygnięciem przez radę gminy w przedmiocie uwag czy to indywidualnie, czy to w jakiejś pogrupowanej formie. Sytuacją pożądaną i niweczącą wątpliwości w tym zakresie byłoby, gdyby Rada rozstrzygnięcie w zakresie uwag podjęła odrębna uchwałą, w której wyraziłaby swoje stanowisko co sposobu rozpatrzenia każdej z nich. Ustawa nie nakłada takiego obowiązku, dlatego też należy stwierdzić, iż zaakceptować jako wypełniające dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy, należy również sytuację, w której mimo braku odrębnej uchwały rada rozstrzyga jednak przed uchwaleniem planu o sposobie rozpatrzenia uwaga, przy czym znajduje to jednoznaczne odzwierciedlenie w treści protokołu z sesji rady gminy (tak NSA w wyroku z dnia 23.03.2011 r., cyt. powyżej). Powyższy pogląd co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego jest podzielany w piśmiennictwie. I tak prof. Z. Niewiadomski (w: Zagosp.PrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 20, Nb 2, Warszawa 2011) stwierdził, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Możliwym sposobem pokonania trudności proceduralnych, stworzonych poniekąd przez samego ustawodawcę, może być rozpatrzenie uwag poprzez poddanie ich indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie stworzenie listy uwag uwzględnionych przez radę, oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.

W pełni podzielając powyższy pogląd Sąd uznał, że nie rozpatrzenie uwag do projektu planu przez Radę Miasta Bydgoszczy, niezależnie od sposobu ich rozpatrzenia i stanowiska przygotowanego w tej kwestii przez organ wykonawczy gminy, stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło jednak samodzielnej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Sąd podzielił natomiast stanowisko Rady Miasta Bydgoszczy w zakresie niezasadności zarzutów skargi określonych w pkt 5 i 7 części historycznej niniejszego uzasadnienia. W ocenie Sądu, brak jest potrzeby szczegółowego odnoszenia się do stanowiska wyrażonego przez Miasto Bydgoszcz w kolejnym piśmie z dnia 16 stycznia 2013r. złożonym po zamknięciu rozprawy, albowiem stanowi ono powtórzenie wcześniejszych wyjaśnień oraz polemikę z zarzutami skargi, z kolei w kwestiach podlegających wyjaśnieniu w toku rozprawy strona wypowiadała się poprzez swoich pełnomocników. Podkreślić należy, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), które w niniejszej sprawie są kompletne i pozwalały na dokonanie sądowoadministracyjne kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

Mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza uznając, że wskazane naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku znajduje oparcie

w przepisie art. 152 P.p.s.a. W kwestionowanej przez gminę kwestii zastosowania tego przepisu skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że uregulowana w nim instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Zakres zastosowania tego przepisu dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności".

W tej sytuacji, to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).

Wskazywanie w piśmie procesowym Prezydenta Miasta Bydgoszczy uchwały NSA (przed reformą) z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00, jako przykładu najnowszego orzecznictwa wskazującego na brak podstawy prawnej do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu prawa miejscowego w wyroku uwzględniającym skargę, uznać należy za nieporozumienie z kilku powodów. Po pierwsze uchwała ta zapadła w odmiennym stanie prawnym, bowiem wobec przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która regulowała tryb jednoinstancyjnego postępowania do dnia 31 grudnia 2003 r., odsyłając w wielu kwestiach do kodeksu postępowania cywilnego. Ponadto przepis art. 40 tej ustawy, odpowiadał w istocie w obecnej procedurze regulacji przepisu art. 61 P.p.s.a., czyli dotyczył innego etapu postępowania sądowoadministracyjnego, na którym w istocie ustawodawca zastrzegł (art. 61 § 2 pkt 3 i § 2), że nie wstrzymuje się wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie – ale chodzi tu o wstrzymanie do czasu wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Podobnego wyłączenia nie zawarł ustawodawca natomiast w normie art. 152 P.p.s.a., ani też w innym przepisie obowiązującej obecnie procedury sądowoadmnistracyjnej. Wobec tego, wyłącznie od oceny sądu orzekającego w danej sprawie zależy, czy uwzględniając skargę uzna, że w określonym zakresie zaskarżony akt lub czynność, także akt prawa miejscowego, nie mogą być wykonywane, do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wskazać jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie to następuje jedynie pod warunkiem uwzględnienia skargi, czyli po dokonaniu przez sąd merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu dla zapewnienia ochrony porządku prawnego konieczne jest wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, co do którego domniemanie zgodności z prawem zostało obalone. Istotna jest tu między innymi podkreślana przez Miasto Bydgoszcz okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowi podstawę indywidualnych aktów stosowania prawa kierowanych do mieszkańców gminy. Z uwagi na zakres i rozmiar stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń prawa, niejasności i wady tegoż aktu prawnego, w demokratycznym państwie prawnym Sąd zobligowany jest zastosować przewidziane ustawowo środki ochrony tymczasowej uniemożliwiające dalsze kształtowanie stosunków prawnych i sytuacji prawnej obywateli na podstawie norm aktu prawa powszechnie obowiązującego dotkniętego kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jego nieważności w całości.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 ww. ustawy). O ile zatem ustawodawca przewidział, że taki skutek z mocy prawa wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, w tym aktu prawa miejscowego, przez organ nadzoru (rozstrzygnięciem nadzorczym), tym bardziej zasadne jest wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania uchwały, której nieważność stwierdził wyrokiem uwzględniającym skargę. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.