Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2612/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 4, art.90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 649/14 w sprawie ze skargi G. K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 649/14 oddalił skargę Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:

W dniu [...] lutego 2014 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr XXXIX/501/2014 (dalej: Uchwałą z dnia 26 lutego 2014 r.) w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVIII/483/2013 Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Gminę K. dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy K. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (dalej: Uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r.).

Uchwałą nr 076/g318/D/14 z dnia [...] marca 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. (dalej: Kolegium), stwierdziło nieważność § 1 ust. 1 Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2014 r. w części nadającej nowe brzmienie § 5 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz nieważność § 1 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że zapisy § 1 ust. 1 Uchwały z dnia [...] lutego 2014 r. w zakresie w jakim ustalają treść § 5 ust. 2 Uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. wykraczają poza treść upoważnienia zawartego w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, dalej: u.s.o.). Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek na podstawie wskazanych przepisów dopuszczalne jest żądanie przez radę gminy złożenia informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających w danym miesiącu do placówki, to jednakże ograniczenie formy jej złożenia (poczynając od II kwartału br.) wyłącznie do drogi elektronicznej - za pośrednictwem systemu informatycznego i co ważniejsze, z zastosowaniem podpisu elektronicznego, uznać należy za wadliwe i tym samym stanowiące istotne naruszenie prawa. Nałożenie na organ prowadzący placówkę oświatową obowiązku posiadania podpisu elektronicznego, z którym wiąże się konieczność poniesienia dodatkowych, nieprzewidzianych przez ustawę o systemie oświaty kosztów, bez alternatywnej możliwości złożenia miesięcznej informacji w zwykłej formie pisemnej, nie mieści się w ustawowym upoważnieniu rady gminy do stanowienia przedmiotowej uchwały.

Kolegium stwierdziło ponadto, że wykreślenie przez Radę Miejską w K. pkt 6 załącznika Nr 1 i pkt 5 załącznika Nr 2 zmienianej uchwały jest bezprzedmiotowe, ponieważ zapisy te zostały unieważnione na mocy uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, rozstrzygnięcie nadzorcze stało się prawomocne i wykonalne, zaś jego skutkiem jest wyeliminowanie zakwestionowanego przez Kolegium przepisu z porządku prawnego. Do momentu zaś uprawomocnienia się uchwały Kolegium, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wykonanie uchwały Rady Miejskiej w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, było wstrzymane z mocy prawa. Wobec powyższego Rada Miejska nie mogła postanowić o wykreśleniu wadliwych oświadczeń, gdyż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia (zmiany).

Gmina K.y złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G..

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu powołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6.02.2007 r. sygn. akt P 25/06 wskazując, że ustanowiony w Uchwale z dnia 26 lutego 2014 r. obowiązek przekazywania informacji przez dotowane placówki wyłącznie w drodze elektronicznej, narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności z uwagi na nie zapewnienie alternatywnych sposobów przedkładania informacji. W ocenie Sądu Rada Miejska uchwalając zakwestionowany przez Kolegium przepis naruszyła zasadę demokratycznego państwa prawa, poprzez nie zagwarantowanie adresatom tej normy możliwości dostosowania się do sytuacji szczególnych, będących obiektywnie poza zakresem możliwości ich oddziaływania.

W ocenie Sądu I instancji, takie zapisy zawarte w uchwale mogą prowadzić do nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o przyznanie dotacji. Brzmienie zakwestionowanego przepisu uchwały wyłącza bowiem z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dotacje te, które bądź to nie dysponują podpisem elektronicznym bądź też posługują się (lub chcą posługiwać się) systemem informatycznym innym niż dostarczony przez gminę.

Tymczasem dla zachowania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wymagane jest, aby podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji, nie były przez prawo traktowane w sposób odmienny.

Dalej Sąd I instancji podał, że zgodzić należy się z Kolegium, że Rada Miejska nie była uprawniona do uchwalenia § 1 ust. 2 we wskazanym w tym przepisie brzmieniu. Zapisy, o których wykreśleniu w tym przepisie zadecydowała Rada Miejska w K., zostały bowiem unieważnione na mocy uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma wobec organu gminy charakter wsteczny i w jego rezultacie następuje powrót do sytuacji, jaka miała miejsce przed podjęciem uchwały lub zarządzenia. Skoro stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia przez organ nadzoru ma skutek wsteczny, to niemożliwe jest podejmowanie uchwały przez organ stanowiący (ze skutkiem od daty podjęcia - czyli ex nunc), której przedmiotem są te rozstrzygnięcia, co do których stwierdzona została nieważność. Tym samym nie jest możliwe uchylenie postanowień uchwały, które już nie obowiązują.

Uzasadnieniem dla uchwalenia przez Radę Miejską takiego zapisu nie może być przy tym dążenie do uporządkowania treści uchwały i zachowania jej przejrzystości tak, aby nie prowadziła do stosowania przez dotowane placówki nieważnych zapisów. Skoro, w ocenie skarżącej, uchwała stała się mniej przejrzysta dla jej odbiorców, to zadaniem gminy winno być powiadomienie stosownych podmiotów (adresatów norm) o faktycznym zakresie jej obowiązywania, z uwzględnieniem norm, co do których stwierdzona została nieważność.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że podjęta przez Radę Miejską w K. Uchwała z dnia [...] lutego 2014 r. w zakresie w jakim przewiduje możliwość składania informacji niezbędnych do otrzymania dofinansowania dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych jedynie za pomocą udostępnionego przez gminę sytemu informatycznego a do tego z wykorzystaniem podpisu elektronicznego jest niezgodna z prawem, albowiem nie przewiduje alternatywnego sposobu realizacji praw podmiotów ubiegających się o dotację. Za niezgodne z prawem należało również uznać uchwalenie przez Radę Miejską tego zapisu Uchwały z dnia [...] lutego 2014 r., który odnosił się do wykreślenia zapisów z załącznika do Uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r., co do których wcześniej stwierdzona została nieważność. Słusznie zatem Kolegium stwierdziło nieważność Uchwały z dnia [...] lutego 2014 r. w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Burmistrz K. złożył skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie zachodzi konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, wnoszę o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...]-03-2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G..

Skargą kasacyjną zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego:

- art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma swobody w ustalaniu trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania dotacji

II. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wniesionych zarzutów.

Regionalna Izba Obrachunkowa w G. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że kasator zarzuca Sądowi I instancji, iż ten dopuścił się naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15.12. 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest , nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (vide wyrok NSA z 18.04. 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

W tym stanie rzeczy zauważyć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 1 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

Brak jest więc jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek, wynikający z samej treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wykazania, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa lub wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się błędu subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 80 ust.4 i art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie ma swobody w ustalaniu trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli jej wykorzystania. Powołane przepisy prawa odnoszące się do finansowania szkół i placówek publicznych ora szkół i placówek niepublicznych, wskazują między innymi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ustalają tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO w G. zostały zakwestionowane te zapisy uchwały Rady Miejskiej w K., które nakładały na dotowane placówki obowiązek sporządzenia i złożenia informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających w danym miesiącu do placówki oraz o uczniach niepełnosprawnych i objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju wyłącznie w udostępnionym przez Gminę systemie informatycznym, z zastosowaniem podpisu elektronicznego.

W związku z powyższym należy podkreślić, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać (vide wyrok NSA z dnia 19.03.2015 r. sygn. akt II GSK 1882/14 niepublikowany).

W ocenie NSA należy w pełni zaakceptować stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 6 lutego 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt P 25/06, w którym wskazano, że obowiązek złożenia informacji wyłącznie w drodze elektronicznej narusza konstytucyjna zasadę proporcjonalności. Z tych względów uznać należało, że zakwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej w K. stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia, o jakim mowa w art. 80 ust.4 i art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.