Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 502/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2023/16 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 czerwca 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od D. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2023/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 czerwca 2016r., nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia 29 lutego 2016r.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2016r. nr ..., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) - dalej k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199) - dalej u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia D. K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia 29 lutego 2016r. znak ... o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zjazdu z drogi gminnej na części działek o nr ewid. ... i ... (droga gminna) w miejscowości K., gmina R., położonej w granicach S. Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 O. (...), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wnioskiem z 22 lutego 2016r. Wójt Gminy R. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zjazdu z drogi gminnej na części działek o nr ewid. ... i ... (droga gminna) w miejscowości K., gmina R.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia 29 lutego 2016r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, w uzasadnieniu wskazując, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach S. Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy uchwały Nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. P. z 2015r., poz. 2120), a zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z jego przepisami, które w § 4 ust. 1 określają zakazy obowiązujące na obszarze tej formy ochrony przyrody. Zakazuje się m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Teren planowanej inwestycji położony jest pomiędzy dwoma jeziorami: jeziorem P. na północy, z którym działka nr ... bezpośrednio graniczy, a jeziorem K. na południu, znajdującym się w odległości 50m od południowej granicy działki .... Organ wskazał, że analiza map przedłożonych z uzgadnianym projektem decyzji, ortofotomapy dostępnej pod adresem www.geoportal.gov.pl map, a także innych map będących w posiadaniu organu wskazuje, że odległość pomiędzy tymi jeziorami wynosi 190m, a znajdująca się pomiędzy nimi działka nr ... znajduje się w ich 100 metrowych strefach ochronnych: północna część działki w strefie jeziora P., natomiast południowa część w strefie ochronnej jeziora K.; strefy ochronne w pasie o szerokości 10m pokrywają się.

Organ stwierdził, że projektowana decyzja, biorąc pod uwagę wyrysowaną na projekcie nieprzekraczalną linię zabudowy, dopuszcza realizację inwestycji w pasie 100 m od jeziora P. Tym samym, planowana inwestycja koliduje z treścią § 4 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały. Organ rozważył ponadto możliwość zastosowania odstępstw od naruszonego zakazu i uznał, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. K.. W uzasadnieniu wskazała, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym przez organ I instancji, wskazany zakaz nie został naruszony. W złożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy urbanista wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu jeziora P. i jeziora K..

Po rozpatrzeniu zażalenia strony, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 2 czerwca 2016r. nr ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż parki narodowe i ich otuliny - wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji na części działek o nr ewid. ... i ... (droga gminna) w miejscowości K., gmina R., położonej w granicach S. Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje Uchwała Nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. P. z 2015r., poz. 2120) oraz obszaru Natura 2000 O. (...). Zauważył, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne, niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 w sytuacji, gdy inwestycja na danym terenie nie może zostać zrealizowana z uwagi na naruszenie obowiązujących tam zakazów.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1651 ze zm.), wynikającymi z utworzenia S. Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Organ odwoławczy uznał, że okoliczność, na którą powołał się organ I instancji w zakresie położenia nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję w pasie 100 m od linii brzegu jeziora P. i jeziora K., a którą kwestionuje skarżąca, wynika bezpośrednio z map sytuacyjno-wysokościowych, stanowiących załączniki graficzne do przedłożonego projektu decyzji. Zgodnie z treścią tych map, teren działki o nr ewid. ... położony jest częściowo w pasie 100 m od linii brzegu ww. zbiorników wodnych. Wskazał, że o ile w odniesieniu do jeziora K. nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w sposób prawidłowy, o tyle pas szerokości 100 m od jeziora P. jest wyznaczony błędnie, ponieważ linię wyznaczono od granicy jeziora (lustra wody), a nie od linii brzegu jeziora.

Organ stwierdził, że w przypadku gdyby powyżej ustalona linia brzegowa jeziora P. nie odpowiadała wskazanemu przez skarżącą faktycznemu jej położeniu, posiada ona interes prawny do żądania jej ustalenia w trybie określonym w art. 15 ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, linię brzegu ustala się w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Ustawa nie dopuszcza innej możliwości jej ustalenia. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia linii brzegu jest postępowaniem wnioskowym, tzn., że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu (p. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008r., II SA/Rz 490/07). Organ zauważył, że w sytuacji, gdyby w wyniku ustalenia linii brzegowej jeziora, w ramach powyżej wskazanej procedury, odległość projektowanej inwestycji przekraczałaby odległość ustanowioną w ww. Uchwale ustanowioną dla ochrony jezior, wówczas skarżąca mogłaby złożyć nowy wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozważył także możliwość zastosowania odstępstw od zakazu wskazanego w § 4 pkt. 6 ww. Uchwały oraz stwierdził, iż nie jest możliwe w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Bezspornym jest, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, co wynika wprost z samego charakteru inwestycji.

Ponadto, organ II instancji rozważał, czy możliwe jest w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 4 ust. 3 Uchwały stanowiących, iż zakaz ten nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miejscowości w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.); 2) siedlisk rolniczych w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) terenów ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych; 4) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej nie kolidującej z podstawowym i uzupełniającym przeznaczeniem terenu, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004r., gdzie dopuszcza się ich odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych, pod warunkiem nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, a także zwiększania istniejącej powierzchni zabudowy: a) o nie więcej niż 10m² w przypadku budynków o powierzchni mniejszej lub równej 100m², b) o nie więcej niż 10% w przypadku budynków o powierzchni powyżej 100m²; 5) zbiorników wodnych pochodzenia antropogenicznego o powierzchni nie większej niż 0,5 ha i o głębokości nie większej niż 3 m.

Zdaniem organu, odstępstwo określone w § 4 ust. 3 pkt 1 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem teren, na którym znajduje się inwestycja, nie stanowi obszaru zwartej zabudowy. Dla tego terenu nie obowiązują aktualnie ustalenia żadnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla omawianego terenu nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie można także zastosować odstępstwa określonego w § 4 ust. 3 pkt 2 ww. Uchwały, bowiem przedmiotowa inwestycja nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy siedliskowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przedmiotowe przedsięwzięcie polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ podkreślił, że ww. odstępstwo odnosi się do sytuacji, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których sposób użytkowania związany jest z produkcją rolną. Możliwe jest wówczas uzupełnienie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Ponadto, zdaniem organu bezsprzecznym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma możliwości zastosowania wyjątków określonych w § 4 ust. 3 pkt 3 ww. Uchwały. Przedmiotowa inwestycja nie jest obiektem budowlanym niezbędnym do prowadzenia funkcji plaż, kąpielisk ani przystani. Zastosowania w sprawie nie znajduje również odstępstwo określone w § 4 ust. 3 pkt 4 ww. Uchwały, z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem postępowania jest budowa nowego obiektu budowlanego, a nie odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa istniejącego obiektu letniskowego, mieszkalnego, usługowego lub o funkcji mieszanej. Również odstępstwo określone w § 4 ust. 3 pkt 5 ww. Uchwały nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zbiorniki wodne, od których należy wyznaczyć pas 100 m, nie stanowią urządzeń wodnych w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha wykonanych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych - są to jeziora P. i jezioro K..

Organ dodał, że w związku z charakterem planowanej do realizacji inwestycji nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw określonych w art. 17 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody stanowiących, iż zakazy wymienione w § 3 ust. 1 ww. Uchwały nie dotyczą: 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych; 2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 4) realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.).

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 4 pkt 6 ww. Uchwały, a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu. Z uwagi na fakt, iż realizacja przedmiotowej inwestycji stoi w sprzeczności z ww. zakazem, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od badania wpływu omawianej inwestycji na obszar Natura 2000 O. (...).

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. K..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały nr ... z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, tj. wadliwe przyjęcie, że odległość 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o której mowa w przedmiotowym przepisie, stanowi o granicy dokonywania pomiaru zgodnej z granicą ewidencyjną, podczas gdy przepis stanowi o linii granicy jeziora - zbiornika wodnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że planowana inwestycja będzie sprzeczna z zakazem zawartym w § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały z 22 czerwca 2015r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego. Zgodnie z przywołanym przepisem na objętym ochroną obszarze zabrania się lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie ulega wątpliwości, że ww. zakaz odnosi się do rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych, a takie dwa w postaci jezior występują na tym terenie. Teren inwestycji położony jest pomiędzy dwoma jeziorami: P. i K.. Organ ustalił na podstawie ortofotomapy, że odległość pomiędzy tymi jeziorami wynosi 190 m, a działka ... w północnej części znajduje się w strefie jeziora P., a południowa część w strefie ochronnej jeziora K.. Organ powołał się także na załączoną do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapę oraz część tekstową projektu decyzji, jednakże ich przekonująco nie ocenił. Z dokumentów tych wynika, że inwestycję należy zlokalizować poza 100 metrową strefą ochronną od jeziora P..

W ocenie Sądu, organ nie wykazał w tym postępowaniu w sposób nie budzący wątpliwości w jaki sposób doszło do naruszenia zakazu lokowania nowej zabudowy w 100 metrowej strefie ochronnej. Po pierwsze, z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że lokalizacja możliwa jest wyłącznie poza tą strefą. Po drugie, z załączonej do projektu decyzji mapy z rysunkiem 100 metrowej odległości nie wynika, aby planowana inwestycja była zlokalizowana w tym ochronnym obszarze. Na rysunku linia od strony jeziora P. wydaje się nie przekraczać nieprzekraczalnej linii zabudowy i podobnie się ma rzecz od strony drugiego jeziora. Biorąc pod uwagę fakt, że projekt decyzji o warunkach stanowczo zabrania lokowania budynku w 100 metrowej odległości, trudno zrozumieć argumentację organu dlaczego uznał, że decyzja łamie zakaz nowej zabudowy w strefie ochronnej.

Zdaniem Sądu, aby można było stwierdzić, że dojdzie do złamania tego zakazu organ musiałby wykazać, że planowana inwestycja, tj. zaplanowany do budowy budynek będzie leżał w tej strefie. Organ musiałby ustalić przebieg linii jeziora, a nie odsyłać stronę do odrębnego postępowania. Organ w tym przypadku powinien dokonać samodzielnego ustalenia przebiegu linii jeziora i ustalić, jak się ona ma do nieprzekraczalnej linii zabudowy planowanej inwestycji. Tylko wtedy gdy w wyniku pomiarów okaże się, że rzeczywiście nie ma możliwości posadowienia tego budynku poza granicami obszaru można będzie stwierdzić naruszenie zakazu, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 Uchwały. W ocenie Sądu, czynności organów nie doprowadziły do wyjaśnienia tych istotnych okoliczności. Pominięcie w uzasadnieniu postanowienia oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powoduje również wadliwość rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, co należy - zgodnie z art. 8 k.p.a. - do podstawowych obowiązków organów administracji.

Sąd wskazał, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących przyrodę jako całość lub poszczególne jej elementy. Zakres merytoryczny procesu uzgadniania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkim zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów ochrony przyrody. Należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony. W powszechnym rozumieniu ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie składników i zasobów przyrody, w szczególności roślin i zwierząt, jak również ekosystemów i kompleksów przyrodniczych. Cele ochrony przyrody ustawodawca określił w art. 2 u.o.p.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nie wyjaśnił dlaczego w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że budynek ma być zlokalizowany poza terenem ochronnym.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zw. p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji uznając, że zakres czynności które ma przeprowadzić organ wykracza poza kompetencję organu II instancji, a ich przeprowadzenie mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, organ stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz z art. 60 ust 1a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że organ jedynie uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego stosownie do art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w tym także ustalenia linii brzegowej jeziora, co zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015r., poz. 469 z późn. zm.) należy do wyłącznej kompetencji starosty, który linię brzegu ustala w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny, a co nie jest możliwe w terminie 21 dni, który to stanowi termin zawity, a organ uzgadniający po jego upływie traci kompetencje w sprawie uzgodnieniowej i nie może nawet zawiesić postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tym samym uzasadnienie tego organu spełniało wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim było przeprowadzone postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz Organu odwoławczego odpowiadały prawu, stosownie do art. 6 k.p.a., gdyż wykazano w nich, że nie określenie linii brzegowej w drodze prawem przewidzianej powoduje, że organy ochrony przyrody nie mogły zweryfikować ustaleń tego projektu z § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. P. z 2015r., poz. 2120), tym samym, Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

b) niezastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jako wzorców kontroli, z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, a nie mając czasu na wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy uzgodnieniowej, stosownie do art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz nie mając możliwości zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez starostę zagadnienia wstępnego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, w razie wystąpienia zainteresowanej strony o ustalenie linii brzegu - nie może uzgodnić go pozytywnie, gdyż mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem, tj. § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały, decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny, w związku z czym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a;

2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzgodnieniowej był jasny, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. - projekt decyzji organu głównego w swej treści pomijał istotne okoliczności faktyczne, gdyż nieprzekraczalna linia zabudowy na działce ewid. nr ... od jeziora P. została wyznaczona nie od linii brzegowej jeziora, a od lustra wody, według stanu na dzień 21 stycznia 2016r., a organy I i II instancji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy uzgodnieniowej, oraz że skarżąca ma prawo złożyć wniosek do starosty o ustalenie linii brzegowej w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie której mogłaby z kolei złożyć nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co należało uznać za zgodne z zasadami określonymi w art. 8 i 11 k.p.a., tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez nie wskazanie w ocenie prawnej na art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p. oraz w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, a nie mając czasu na wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy uzgodnieniowej (gdyż związany jest 21-dniowym terminem), stosownie do art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., oraz nie mając możliwości zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez starostę poprzez ustalenie linii brzegowej jeziora, nie może uzgodnić go pozytywnie, gdyż mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem - § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny - Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjne zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wymienione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawa materialnego zmierzają do wykazania wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, stosownie do art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w tym także ustalenia linii brzegowej jeziora, co zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne należy do wyłącznej kompetencji starosty. Uzasadnienie organu spełniało wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim było przeprowadzone postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcia obu organów odpowiadały prawu, stosownie do art. 6 k.p.a., gdyż wykazano w nich, że nieokreślenie linii brzegowej w drodze prawem przewidzianej powoduje, że organy ochrony przyrody nie mogły zweryfikować ustaleń tego projektu z § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podzielić stanowisko Sądu I instancji, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak słusznie także podkreślił Sąd I instancji, uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ dokonujący uzgodnienia wykazał w uzasadnieniu postanowienia, że przedłożony mu do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględnia ograniczeń wynikających z przepisów ochrony przyrody. Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że organ ochrony środowiska, uzgadniający przedłożony mu przez wójta projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może ustalać w tym postępowaniu przebiegu linii brzegu jeziora, przede wszystkim dlatego, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne należy to do wyłącznej kompetencji starosty, który linię brzegu ustala w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny (art. 15 ust. 2). Dane wynikające z takiej decyzji są wpisywane następnie przez starostę do ewidencji gruntów i budynków (art. 23 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r., poz. 1629).

Nie jest także słuszne stanowisko Sądu I instancji, że organy orzekające w sprawie nie wykazały, w jaki sposób doszło do naruszenia zakazu lokowania nowej zabudowy w 100m strefie ochronnej, skoro z projektu decyzji wynika, że lokalizacja możliwa jest wyłącznie poza tą strefą.

Odnosząc się do tego stanowiska, należy wskazać, że w projekcie decyzji określono, że "planowaną inwestycję należy lokalizować poza 100-u metrową strefą od jeziora P. w obrębie obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z zachowaniem ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy". Słusznie organ uznał, że tak sformułowany zapis nie spełnia wymogu określonego w uchwale nr ... z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego. W § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały zakazano budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m "od linii brzegów" jezior (...). Zatem określenie w projekcie decyzji możliwości lokalizowania planowanej inwestycji poza 100-u metrową strefą "od jeziora" P. nie jest precyzyjne. Tym bardziej, co słusznie zauważył organ, że na załączniku nr 1 do projektu decyzji - mapie zasadniczej w skali 1:1000 – teren zabudowy wyznaczono nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, a linię tę w odniesieniu do jeziora P. wyznaczono w odległości 100m, ale od granicy lustra wody ("L.") na dzień 21 stycznia 2016r., a nie od linii brzegu jeziora.

Linia brzegu, linia zwierciadła wody, czy granica między nieruchomościami nie są pojęciami prawnie tożsamymi. Przebieg linii brzegu określają przepisy ustawy Prawo wodne, uwzględniając wpływ na jej ukształtowanie procesów naturalnych oraz działalności człowieka. Linię brzegu stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (art. 15 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. z daty orzekania przez organ – Dz.U.2015.469). Organ ustalający przebieg linii brzegu (starosta, realizujący zadania z zakresu administracji rządowej) kieruje się zasadami wyrażonymi w art. 15 ust. 5 i 6 Prawa wodnego i nie ma w tym zakresie żadnej swobody decyzyjnej. Zgodnie z tymi zasadami w pierwszej kolejności linię brzegu wyznacza się wg krawędzi brzegu, jeżeli jest ona wyraźna; w przeciwnym razie wzdłuż granicy stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1, to linię brzegu wyznacza się jako linie przecięcia zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym.

Jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, jeżeli w aktach prawnych mowa jest o linii brzegu, to należy rozumieć linię ustaloną decyzją administracyjną, w przeciwnym wypadku można jedynie posłużyć się pojęciem linii brzegu jako prawdopodobnej granicy wód, obarczonej pewnym błędem, który powinien być wyeliminowany na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia linii brzegu.

Mając powyższe na uwadze, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organ powinien był dokonać samodzielnego ustalenia przebiegu linii jeziora, a nie odsyłać stronę do odrębnego postępowania, i ustalić jak się ona ma do nieprzekraczalnej linii zabudowy planowanej inwestycji. Organ ochrony środowiska dokonał oceny przedstawionego mu przez wójta projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikami i zasadnie uznał, że na ich podstawie nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja (nowa zabudowa) została w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona w odległości 100m od linii brzegu jeziora P..

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.