Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 585/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. W. [...] w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [....] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją

znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 155 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul.

[...], odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada

2009 r. wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru

Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie przepisu art. 66 ust. 1

pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Wspólnocie

Mieszkaniowej [...] przemurować od podstaw do wylotu

stosując nową cegłę komin jednoprzewodowy oznaczony nr V (numeracja kominów

wg szkicu w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z

dnia 30 marca 2007 r.) w terminie do dnia 30 września 2009 r. Po rozpatrzeniu

sprawy w trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru

Budowlanego w [...] decyzją [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

uchylił powyższą decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania

nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin - do dnia 30 listopada 2009 r.,

natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy nie

znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem sygn.

akt II SA/Gd 792/09 z dnia 18 marca 2010 r. oddalił skargi L. G. i

Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję nr

[...] z dnia [...] listopada 2009 r.

Po otrzymaniu wniosku Wspólnoty o zmianę decyzji [...] Inspektor

Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 21 września 2011 r. zwrócił się do

członków zarządu Wspólnoty o przesłanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego

pisma:

• dokumentu - oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą prawo

do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, z którego powinno

jednoznacznie wynikać, czy alternatywny sposób usunięcia stwierdzonych

nieprawidłowości (uszczelnienie przedmiotowego komina przy użyciu masy

sylikatowej SKD Schiedel zamiast przemurowania z zastosowaniem nowej

cegły) skutecznie wyeliminuje stan zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub

bezpieczeństwa mienia,

• zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji nr

[...] z dnia [....] listopada 2009 r.

W dniu 10 października 2011 r. organ otrzymał pismo z dnia 6 października 2011

r. członków Zarządu Wspólnoty będące odpowiedzią na pismo z nr

[...] z dnia [...] września 2011 r. Do pisma zostały dołączone:

• deklaracja zgodności nr 5.1/2009 dla wyrobu budowlanego o nazwie

"wewnętrzna masa uszczelniająca SKD" (klasyfikacja wyrobu: Piw 23.64.10.0)

wraz z opisem oraz

• uchwała nr "...72011" z dnia 3 października 2011 r. członków Wspólnoty

Mieszkaniowej [...] o wyrażeniu zgody na zmianę

"decyzji znak [...] wydaną w dnia 2009 roku przez

Dyrektora [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

[...].

Po zapoznaniu się z pismem z dnia 6 października 2011 r. członków Zarządu

Wspólnoty będącym odpowiedzią na pismo nr [...] z dnia [...]

września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]

stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie wykazała, że

zaproponowany sposób uszczelnienia komina jednoprzewodowego oznaczonego nr

V (numeracja kominów wg szkicu w protokole z okresowej kontroli przewodów

kominowych nr 490/2007 z dnia 30 marca 2007 r.) doprowadzi do usunięcia

stwierdzonych nieprawidłowości w równym stopniu co przemurowanie tego komina

od podstaw do wylotu z zastosowaniem nowej cegły. W ocenie organu deklaracja

zgodności wyrobu budowlanego o nazwie "wewnętrzna masa uszczelniająca SKD"

wraz z opisem jego zastosowania nie ma mocy dowodowej równej ocenie

technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie. Z dokumentacji przedstawionej przez

Wspólnotę Mieszkaniową [...] nie wynika, aby "wewnętrzna

masa uszczelniająca SKD Schiedel" (silikatowa masa odporna na wysokie

temperatury i wytrzymała na ścieranie), która według załączonego opisu jest

przeznaczona do renowacji przewodów kominowych odprowadzających spaliny z

urządzeń grzewczych na paliwo stałe w zakresie temperatur 200 - 500 stopni

Celsjusza (suchy tryb pracy) oraz kanałów wentylacyjnych, mogła skutecznie

wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości, tj. nieszczelność przedmiotowego

przewodu kominowego. Deklaracja zgodności oraz zastosowania tego wyrobu w

żaden sposób nie odnoszą się do przedmiotowego przewodu kominowego.

Tymczasem w niniejszym przypadku tylko opracowanie odnoszące się stricte do

stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego

zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...]

listopada 2009 r. mogłoby rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności zmiany tej decyzji w

zakresie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ wskazał, że zmiana ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła

prawo na podstawie art. 155 Kpa jest możliwa w każdym czasie za zgodą strony,

jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i

przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ zauważył, że strona składająca wniosek o zmianę ostatecznej

(w niniejszym przypadku także prawomocnej) decyzji administracyjnej powinna mieć

świadomość, że to na niej spoczywa obowiązek wykazania w sposób jednoznaczny,

że zmiana decyzji nie będzie sprzeczna z przepisami szczególnymi (zmiana decyzji

jest możliwa, o ile przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony).

W niniejszym przypadku Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez Zarząd, powinna była wykazać, że zaproponowany

alternatywny sposób uszczelnienia komina jednoprzewodowego oznaczonego nr V

(numeracja kominów wg szkicu w protokole z okresowej kontroli przewodów

kominowych nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.) doprowadzi do usunięcia

stwierdzonych nieprawidłowości w równym stopniu co przemurowanie tego komina

od podstaw do wylotu z zastosowaniem nowej cegły. Przemurowanie komina

zaproponował w toku postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] mistrz

kominiarski A. B. w piśmie z dnia 13 czerwca 2008 r., ustosunkowując się

do zaleceń z protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z

dnia [...] marca 2007 r. Przemurowanie komina w sposób zaproponowany przez

mistrza kominiarskiego zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku,

oddalając prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 792/09 z dnia 18 marca 2010

r. skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (oddalenie

skargi oznacza, że zaskarżona decyzja nie jest wadliwa i jest zgodna z prawem).

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia

2012 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jedną z negatywnych

przesłanek stosowania przepisu art. 155 Kpa jest zakaz wzruszania decyzji

ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych.

Organ zaznaczył, że zakaz wzruszania decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wydanej

przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 155

Kpa wynika z przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane. Odmiennie niż organ I

instancji organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 155 jest przepisem prawa

procesowego a nie przepisem prawa materialnego i jako taki nie może upoważniać

do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o

charakterze słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula interesu społecznego lub

słusznego interesu strony. Można zresztą mówić o interesie społecznym i słusznym

interesie strony tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie

narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

Organ odwoławczy ostatecznie stwierdził, iż decyzja w przedmiocie nakazu

wykonania określonych czynności wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego,

jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany

wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich

zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca.

Ponadto uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie takiej decyzji

ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą

ustawodawcy wyrażonej w art. 66 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zauważył też, że wniosek o zmianę decyzji wniesiono już po

upływie terminu wykonania określonego w nim obowiązku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Wspólnota

Mieszkaniowa wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją

poprzedzającej.

Skarżący zarzucali organom:

1) brak odniesienia się do głównego argumentu, który legł u podstaw wniosku

Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o zmianę pierwotnej

decyzji, tj. organ nie wziął pod uwagę stanowiska Miejskiego Konserwatora

Zabytków, oraz

2) brak odniesienia się do niedopełnienia przez [....] Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przed wydaniem decyzji

znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. obowiązku

wynikającego z art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego

(DZ. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) tj. braku zawiadomienia stron

postępowania o jego zakończeniu.

Jednocześnie Wspólnota zaznaczała, ze nie uchyla się od obowiązku

wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, jednak kwestionuje narzucony

przez organ nadzoru budowlanego sposób wykonania tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej

oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolując

działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem badając

prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich

wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia

prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzeniu postępowania.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak

[...] z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję

[....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada

2011 r., znak [...], którą organ ten odmówił zmiany ostatecznej

decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]

z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] listopada

2009 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru

Budowlanego chylił W/w decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla

miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego

obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2009 r., a w pozostałej

części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2009 r., znak

[...].

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że art. 155 Kpa stanowi przepis

procesowy. Instytucję opisaną w art. 155 Kpa w sposób wyczerpujący przedstawił

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., w sprawie I OSK

916/10, a mianowicie:

"W myśl art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo,

może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ

administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli

przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i

przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Stosownie do powołanej regulacji dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie

uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem

administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji

administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak

nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany

w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady

kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 Kpa ,

mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w

postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 Kpa.

Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa dopuszczalne jest

natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona

wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie

sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i

słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości

zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji.

Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego

rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych

w nim przesłanek. Jego stosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez

organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których

winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 Kpa

mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono

pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór

spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uznał

za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem

ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści..

Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku

stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 Kpa uwzględnić wniosek lub

odmówić jego uwzględnienia.

Przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym

"utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w

trakcie użytkowania obiektu. Przepis ten nie daje podstaw do usunięcia stanu

pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno - budowlanymi, lecz

podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest

następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu, bądź też utrzymania go w

niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu

obiektu do użytkowania. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy

Prawo budowlane, należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji

wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ

nadzoru budowlanego nie jest uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji

nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji, w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały wydanie na podstawie art. 66 Prawa

budowlanego decyzji, nie jest dopuszczalne jej uchylenie w trybie art. 155 Kpa.

Byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach

związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia".

Mając zatem na uwadze charakter decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., organ

odwoławczy słusznie stwierdził, iż jej uchyleniu sprzeciwia się art. 66 ustawy Prawo

budowlane. Tryb z art. 155 Kpa nie stanowi bowiem trzeciej instancji odwoławczej.

Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tego trybu rozważanie merytorycznej

zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona.

Tak więc odmowa zmiany decyzji ostatecznej decyzją z dnia [...] listopada 2011

r., prawa nie narusza, aczkolwiek organ pierwszej instancji zastosował błędną

argumentację odnoszącą się do meritum sprawy, a więc sposobu wykonania

obowiązku.

Uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie

decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą

ustawodawcy wyrażoną w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy jeszcze raz

podkreślić, że przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający

się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa decyzji nakazującej usunięcie

stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art.

66 ust. 1 Prawa budowlanego, ma bowiem charakter decyzji związanej.

Na marginesie należy stwierdzić, że sposób usunięcia nieprawidłowości i zasadność

nałożenia obowiązku na Wspólnotę Mieszkaniową były przedmiotem kontroli

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który oddalił skargę na decyzję

z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie II SA/Gd 792/09.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez

nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości

wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, stwierdzić należy, że zarzut ten

może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucone

uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na

stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku

przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy

(tak NSA w wyroku z 2 lutego 2011 I OSK 575/10). Stąd podnoszone przez skarżącą

zarzuty naruszenia art. 10 Kpa nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sądu, który

uwzględnia skargę jedynie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania,

jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.

151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.