Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 781/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64e par. 1 par. 2 par. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Sędziowie WSA Bożena Pindel, Teresa Randak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] UNP: [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 - dalej K.p.a.) oraz art. 17 §1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 - dalej u.p.e.a.) - po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. B. (dalej ZUS lub wierzyciel) wniesionego na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. B. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego w wysokości [...] zł, prowadzonego wobec zobowiązanego B. R. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił ustalony

w sprawie stan faktyczny i argumentację prawną.

Postanowieniem z dnia z dnia [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. B. na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego. Następnie postanowieniem z dnia 23 listopada 2015 r. ww. organ egzekucyjny, działając w oparciu o art. 64c § 1, 4 i 7 u.p.e.a., obciążył wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. B. kosztami postępowania egzekucyjnego - przeprowadzonego na podstawie wymienionych w nim tytułów wykonawczych, na kwotę ogółem [...] zł.

W dniu [...] r. do organu egzekucyjnego wpłynął wniosek ZUS o umorzenie ww. kosztów egzekucyjnych. Wierzyciel powołał się na art. 64e § 1 w związku z § 3 u.p.e.a., który stanowi, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadku określonym w art. 64e § 2 pkt 1 ww. ustawy - gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej - jeżeli obciążenie wierzyciela uiszczeniem tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. ZUS podniósł, że jest państwową jednostką organizacyjną, która realizuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych, finansowane z środków publicznych. Zatem powierzony mu zakres zadań służy interesowi państwa i dobru publicznemu. Ponadto wierzyciel nadmienił, że jako państwowa jednostka organizacyjna, nie prowadzi działalności gospodarczej, natomiast uzyskiwane przychody określone są ściśle przepisami prawa. Poza tym zobowiązania wobec ZUS mają charakter publicznoprawny, a zadania realizowane są z środków publicznych. Wierzyciel zaznaczył, że również koszty egzekucyjne są opłacane z środków publicznych. W konsekwencji więc opłacenie tych kosztów nastąpi z budżetu państwa. W ocenie ZUS taka sytuacja jest gospodarczo nieuzasadniona, jak również niezgodna z interesem publicznym - z uwagi na fakt, że zarówno wierzyciel, jak i organ egzekucyjny są w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym jednostkami sektora finansów publicznych, które realizują wspólną politykę finansów państwa. W rezultacie wierzyciel zostanie zmuszony do uiszczenia kosztów egzekucyjnych z dodatkowych środków.

ZUS podniósł także, że ograniczenie wydatków mieści się w pojęciu interesu publicznego, o którym mowa w art. 64e § 2 pkt 2 ww. ustawy. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa nie uzyskał należnych mu dochodów, a jego reprezentant dodatkowo zostaje obciążony kosztami postępowania egzekucyjnego, co prowadzi do powstania dodatkowych kosztów i uszczuplenia budżetu.

W toku postępowania organ egzekucyjny pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. wezwał ZUS do uzupełnienia złożonego wniosku o dowody, które w sposób wyczerpujący uzasadniałyby wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych. W odpowiedzi ZUS stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko przemawiające za umorzeniem ww. kosztów z uwagi na ważny interes publiczny, a ponadto wskazał, że obciążenie nimi wierzyciela jest gospodarczo nieuzasadnione. Zaznaczył, że kwota kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony, przekracza środki przeznaczone na ten cel zarówno w 2015 r., jak i zatwierdzone na 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że umorzenie kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek określonych przepisami prawa, rozstrzygnięcie nie musi być pozytywne dla wnioskującego. Jednakże, według organu egzekucyjnego, powoływanie się przez ZUS na istnienie przesłanki "ważnego interesu publicznego" oraz "brak gospodarczego uzasadnienia" nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Organ zwrócił uwagę, że przesłanki te nie odnoszą się wprost do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi w przypadku egzekucji administracyjnej, są przede wszystkim podmioty finansowane z środków publicznych i wykonujące zadania publiczne. Gdyby sytuacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych miała być szczególna, to ustawodawca zwolniłby tego wierzyciela z konieczności ponoszenia kosztów egzekucyjnych, czego jednak nie uczynił. Oznacza to, zdaniem organu, że wszyscy wierzyciele są traktowani jednakowo, a więc także ZUS powinien uwzględniać możliwość obciążenia go kosztami prowadzonej egzekucji.

W dniu [...] r. wierzyciel wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Podniósł w nim, że wobec zobowiązanego zostało umorzone postępowanie egzekucyjne, ponieważ okazało się ono w całości bezskuteczne. W opinii ZUS za udzieleniem wnioskowanej ulgi przemawia ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 64e § 1 w związku z § 2 pkt 2 u.p.e.a., przez który należy rozumieć respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, a także wyeliminowania sytuacji, gdy rezultatem umorzenia należności będzie nadmierne i nieuzasadnione w obciążenie kosztami Skarbu Państwa.

ZUS powtórzył także argument, że obciążenie go kosztami w momencie stwierdzenia nieściągalności dochodzonego roszczenia jest także gospodarczo nieuzasadnione. Zarzucił nadto, że nie był poinformowany przez organ egzekucyjny o zajęciu nieruchomości, a więc nie miał możliwości wypowiedzenia odnośnie zasadności dokonanego zajęcia. W jego ocenie organ egzekucyjny nie zbadał wnikliwie skuteczności podejmowanych działań egzekucyjnych pod kątem otrzymania jakiegokolwiek zaspokojenia z dokonanego zajęcia nieruchomości, czy też zajęcia udziałów w spółce. Z powodu zaś dokonanych nieskutecznych zajęć powstały tylko koszty, którymi w całości obciążony został wierzyciel. ZUS nadmienił, że nie wnioskował do organu egzekucyjnego o prowadzenie egzekucji z nieruchomości stanowiących własność zobowiązanego, a ponadto nie został zawiadomiony o zamiarze prowadzenia egzekucji z tego środku egzekucyjnego. Zwrócił także uwagę, że uznaniowość przy udzieleniu ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych nie oznacza dowolności, lecz powinna być oparta na wyczerpującym zbadaniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego. Zatem, w ocenie wierzyciela, odmowa umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych przez organ egzekucyjny jest całkowicie nieuzasadniona.

Badając sprawę merytorycznie organ II instancji stwierdził brak podstaw do uwzględnienia zażalenia. Następnie przytoczył treść art. 64e § 1 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Koszty te mogą być umorzone na wniosek zobowiązanego, a także wierzyciela, jeżeli miałby je ponieść z powodu niemożności lub niecelowości ich ściągnięcia od zobowiązanego. Zamknięty katalog przesłanek umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego zawarty został w art. 64e § 2 ww. ustawy. Zgodnie z pkt 1-3 tego przepisu koszty egzekucyjne mogą być umorzone jeżeli:

1. stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej,

2. za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny,

3. ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z kolei z art. 64e § 3 u.p.e.a. - koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.

Dalej organ wskazał, iż obowiązkiem wnioskującego o umorzenie jest przedłożenie dla potrzeb konkretnego postępowania takich danych, które w sposób wyczerpujący obrazowałyby jego sytuację w kontekście możliwości umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny istnienia przesłanek określonych w art. 64e § 2 pkt 2 oraz § 3 u.p.e.a. tj. ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych oraz uzasadnienia gospodarczego w obciążeniu wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów.

W świetle wyżej przytoczonych uregulowań organ nadzoru podkreślił, że organ egzekucyjny może umorzyć koszty w przypadku stwierdzenia jednej z okoliczności wymienionych w przepisie art. 64e § 2. Redakcja tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanych przez organ rozstrzygnięć w tym przedmiocie. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może - lecz nie musi - prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Istotne jest także, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie stwierdzono ich zaistnienia.

W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd konieczne było ich doprecyzowanie przez doktrynę i orzecznictwo. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi oznacza, że ocena, czy wynikające z nich przesłanki zostały zrealizowane musi zostać przeprowadzona przy rozważeniu okoliczności konkretnej sprawy. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, iż przy wykładni pojęciowej "interesu publicznego" należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem umorzenia należności będzie nadmierne i nieuzasadnione w konkretnym przypadku obciążenie kosztami Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony określenie "gospodarcze uzasadnienie" nie może być utożsamiane z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności udzielenia ulgi. Wystąpienie przesłanki gospodarczego uzasadnienia w obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi odnosi się do sytuacji finansowej wierzyciela, ale skoro umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, to należy to utożsamiać z sytuacją, gdy wierzyciel znajduje się w takiej pozycji finansowej, która uniemożliwia zapłatę należności, a jej wyegzekwowanie może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków np. upadłości lub likwidacji podmiotu.

"Interes publiczny", o jakim mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Powyższa przesłanka nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi - w przypadku egzekucji administracyjnej - z zasady są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne. Zdaniem organu, gdyby ustawodawca w sposób szczególny traktował na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to niewątpliwie znalazłoby to wyraz w generalnym zwolnieniu ZUS z ponoszenia kosztów związanych z egzekucją. Ustawodawca jednakże nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z z ZUS obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja strony skarżącej nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Przekazując zatem tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny, wierzyciel powinien uwzględnić możliwość obciążenia kosztami prowadzonej egzekucji (tak też wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1930/13).

W związku z powyższym sam status strony skarżącej, ukształtowany przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie może zostać - według organu nadzoru - uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego", pozwalająca na umorzenie przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych (tak też NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 319/08).

Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby bowiem do przyjmowania realizacji przesłanki ważnego interesu publicznego w każdej sprawie z udziałem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (jak i innych podmiotów realizujących zadania o dużej doniosłości społecznej) i doprowadzało do umarzania kosztów egzekucyjnych względem tego podmiotu w każdej analogicznej sprawie. Tym samym statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 781/12).

Odnośnie przesłanki braku gospodarczego uzasadnienia dla obciążenia wierzyciela ww. kosztami, o której mowa w art. 64e § 3 u.p.e.a. organ zauważył, że koszty egzekucyjne naliczane są w wysokości określonej przez ustawodawcę w przepisach u.p.e.a. i przeznaczane są na realizację całokształtu czynności procesowych związanych z przymusowym ściągnięciem należności w toku wszczętej na wniosek wierzyciela egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności egzekucyjne są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu egzekucyjnego za podejmowane i dokonywane określone czynności egzekucyjne, niezależnie od tego czy ich zastosowanie przyczyniło się do wykonania obowiązku, czy też nie (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Po 945/10). Skoro wierzyciel skierował do organu egzekucyjnego tytuły wykonawcze dotyczące zobowiązanego, a organ egzekucyjny dokonał określonych czynności egzekucyjnych, angażując własne środki, oczywistą konsekwencją jest obowiązek pokrycia poniesionych kosztów przez wierzyciela. Koszty te należne są organowi egzekucyjnemu jako wynagrodzenie za przeprowadzoną egzekucję.

W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw do uznania, aby obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów, których zobowiązany nie był w stanie ponieść bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Przesłanką wskazującą na spełnienie tego warunku nie może być bowiem - analogicznie jak przy ocenie zaistnienia przesłanki ważnego interesu publicznego - sam fakt specyficznego statusu wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest bowiem okoliczność wyjątkowa.

Końcowo organ zaakcentował, że zgodnie z art. 64c § 9 omawianej ustawy, środki pieniężne pochodzące z wyegzekwowanych lub pokrytych przez wierzyciela kosztów egzekucyjnych przypadają na rzecz tego organu, który je uzyskał, tj. organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny przeznacza te środki na finansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych prowadzonej egzekucji administracyjnej. Dlatego też w interesie publicznym, a także w interesie wierzycieli, na rzecz których działa organ egzekucyjny prowadzący postępowanie, jest uzyskanie powstałych w toku egzekucji administracyjnej kosztów.

Tym samym organ nadzoru nie dopatrzył się podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych wobec braku ustawowych przesłanek. Dodał, że kierując tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego, wierzyciel powinien był zabezpieczyć na ten cel odpowiednie środki gdyż mógł się liczyć się z tym, że organ egzekucyjny będzie ponosił wydatki, które w sytuacji nieściągnięcia ich od zobowiązanego - obciążą wierzyciela. Podkreślił, że egzekucja administracyjna nie toczy się na koszt budżetu państwa, a organy egzekucyjne działają na podstawie przepisów prawa i każda dokonana czynność egzekucyjna generuje koszt, którym musi zostać obciążony bądź zobowiązany bądź wierzyciel. Okoliczność, że obie jednostki (ZUS oraz organ egzekucyjny) finansowane są z budżetu państwa, nie zwalnia wierzyciela z obowiązku zapłaty powstałych w toku egzekucji kosztów.

Na poparcie swoich twierdzeń organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 191/15. Wskazał, iż zaakceptowanie stanowiska wierzyciela, o czym była mowa już powyżej, prowadziłoby do umorzenia kosztów w każdej sprawie z udziałem ZUS a zatem statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar, wprowadziłby w ustawie stosowne zwolnienie przedmiotowe lub podmiotowe. Skoro tego nie uczynił ZUS powinien, tak jak każdy inny wierzyciel ponieść ryzyko obciążenia go kosztami egzekucyjnymi, nieściągniętymi od zobowiązanego. ZUS nie wykazał także, iż nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych.

W kontekście rozpatrywanej sprawy niesłuszne jest także, zdaniem organu nadzoru stanowisko wierzyciela, wedle którego organ egzekucyjny nie dokonał wnikliwej analizy co do skuteczności podejmowanych działań egzekucyjnych, jak również zarzuty odnoszące się do sposobu prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Jak zauważył, kwestie te nie mogą być rozstrzygane na etapie postępowania wszczętego przez wierzyciela w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Organ zaznaczył w tym miejscu, że postępowanie w przedmiocie ulgi nie służy do weryfikacji wysokości kosztów egzekucyjnych. ZUS mógł bowiem we właściwym trybie zanegować ich wysokość w postępowaniu w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego wobec zobowiązanego.

Ponadto w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej organ egzekucyjny podjął w przedmiotowej sprawie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a podejmując rozstrzygnięcie uwzględnił całokształt tych okoliczności. Tym samym nie dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego odmawiając Wierzycielowi udzielenia wnioskowanej ulgi podatkowej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. B. z dnia [...]r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy - a to art. 64c § 2 i 3 u.p.e.a., podczas gdy obciążenie kosztami postępowania ZUS nie leży w interesie publicznym, jest nieracjonalne i nieadekwatne.

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 64c § 6 a u.p.e.a. poprzez niewydanie odrębnego postanowienia w sprawie kosztów postępowania i ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego w dwóch różnych kwotach.

Wierzyciel wskazał, że powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, iż przy wykładni pojęciowej "interesu publicznego" należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem umorzenia należności będzie nadmierne i nieuzasadnione w konkretnym przypadku obciążenie kosztami Skarbu Państwa.

ZUS jako jednostka organizacyjna nie prowadzi działalności gospodarczej, a jej przychody określone są ściśle przepisami prawa. Wszystkie zobowiązania wobec ZUS mają charakter publicznoprawny, a realizowane przez niego zadania finansowane są środkami publicznymi. Z tych środków opłacane są również koszty postępowania egzekucyjnego. Zakres powierzonych ZUS zadań bezspornie wskazuje na realizację zadań służących interesowi państwa i dobru publicznemu. Konieczność opłacenia przez wierzyciela naliczonej kwoty kosztów egzekucyjnych obciąży więc budżet państwa, co jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym, ponieważ organy występujące w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym - zarówno wierzyciel, jak i organ egzekucyjny - są jednostkami sektora finansów publicznych, realizującymi wspólną politykę finansów państwa. Poniesione w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego koszty egzekucyjne wierzyciel zmuszony byłby pokryć z dodatkowych środków. Interes publiczny to nie tylko potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów w budżecie państwa, ale także ograniczenie jego ewentualnych wydatków.

Odrębną kwestią jaka rodzi się na gruncie rozpoznawanej sprawy jest ocena skutków zastosowania kwestionowanych przepisów u.p.e.a. w aspekcie racjonalności i adekwatności. Wskazać należy, że organ poza doręczeniem tytułów wykonawczych dokonał jedynie zajęcia nieruchomości, która to jedna czynność dotyczyła wszystkich tytułów wykonawczych.

W takiej sytuacji, w ocenie skarżącego, aby wyeliminować oczywiście nieuzasadnione skutki finansowe dla skarżącego należy rozważyć zastosowanie instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny. Jeżeli więc przyjąć, że interes publiczny realizuje się także w przestrzeganiu pewnych ogólnych zasad porządku prawnego jak zasada zaufania do organów państwa oraz zasada proporcjonalności oceniana według kryteriów niezbędności i adekwatności zastosowanych środków to organ egzekucyjny powinien możliwość stosownego umorzenia kosztów egzekucyjnych rozważyć. Należy też pamiętać, że także odnośnie kosztów egzekucyjnych mają zastosowanie przepisy u.p.e.a. o zasadach ogólnych postępowania egzekucyjnego. Chodzić tu będzie w szczególności o zasadę celowości i zasadę gospodarnego prowadzenia egzekucji (art. 7 i nast.) Z powyższych zasad wynika, że zobowiązany będzie ponosił koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia egzekucji (R. Hauser. Z. Leoński Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz C.H. Beck. Warszawa 2004). Niezależnie od tego, że ustawodawca nie powiązał kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji z jego efektywnością oraz realnymi nakładami pracy organu egzekucyjnego to jednak koszty egzekucyjne nie mogą przekształcać się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą zobowiązanego. Nadto mieć należy na uwadze, że funkcją kosztów egzekucyjnych jest pokrycie kosztów działania organu egzekucyjnego - nawet jeżeli ich wysokość jest określana ryczałtowo - a nie kreowanie dodatkowych dochodów organu egzekucyjnego. Skarżący przyznał, że przedstawione wyżej uwagi formułowane są na marginesie sprawy niniejszej i nie mogą przesądzać wyniku ewentualnego postępowania organu egzekucyjnego w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych (por. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 154/08).

Dodatkowo ZUS podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 64c § 6a u.p.e.a. organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręcza wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne, jeżeli koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela. Wierzyciel otrzymał postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], z którego wynika, iż niewyegzekwowane koszty upomnienia wynoszą 318 złotych oraz koszty egzekucyjne [...] zł.

Natomiast w postanowieniu z dnia 23 listopada 2015 r. obciążono wierzyciela kosztami w wysokości [...] zł. Brak zatem odrębnego rozstrzygnięcia o kosztach nie tylko narusza wskazane wyżej przepisy, ale rodzi uzasadnioną wątpliwość - w świetle wskazana dwóch różnych kwot postępowania - ile te koszty w rzeczywistości wynoszą. W konsekwencji obowiązujące przepisy prawa, stan faktyczny, a w szczególności okoliczności umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu stwierdzenia bezskuteczności egzekucji oraz wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty za należności z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego będzie obciążenie państwowej osoby prawnej a także ewidentne naruszenie przepisów postępowania powodują, że niniejsza skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia - w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały w niej wprost wskazane. Możliwość taką stwarza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z treści tego przepisu wynika powinność zbadania przez Sąd zgodności z prawem danego aktu, niezależnie od treści i zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), w którym Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało ogłoszone w dniu 16 sierpnia 2016 r. (Dz. U. 2016 r., poz. 1244).

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał wywiódł, że "opłaty te są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu prowadzącego egzekucję (...). Ustalane są one jednak w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności. Taki sposób ukształtowania wysokości analizowanych opłat z założenia powoduje, że mają one charakter opłaty ryczałtowej - ponoszonej "za" wskazane w nich czynności, ale niezależnie od ich intensywności, rezultatów czy innych czynników, które mogłyby wpływać na ich wysokość. Kryterium ustalania ich wysokości nie jest więc co do zasady wartość konkretnych czynności czy świadczeń, które podlegają opłacie. Powoduje to, że wartość świadczenia organu egzekucyjnego nie zawsze odpowiada wysokości pobranej opłaty".

Odwołując się do swojego wcześniejszego stanowiska, że "ustawodawca ma względną swobodę kształtowania dochodów i wydatków państwa (...) szeroką swobodę wyboru pomiędzy różnymi konstrukcjami zobowiązań podatkowych, w rozmaity sposób realizującymi politykę gospodarczą państwa, której konkretyzację stanowi przejawiająca się w treści tych regulacji polityka podatkowa (...) jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym (...)" - TK podniósł, że "swoboda ta jest równoważona i miarkowana przez spoczywający na ustawodawcy obowiązek poszanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady wyłączności ustawowej w dziedzinie regulacji podatków i innych danin publicznych (art. 217 Konstytucji) (...)". Wobec tego wskazał, że "niezgodne z zasadą zakazu nadmiernej ingerencji będzie więc takie działanie ustawodawcy, które z punktu widzenia aktualnej wiedzy jest nadmierne w stosunku do założonych celów".

Analizując wskazaną regulację prawną Trybunał uznał, że choć bezpośrednim celem opłat egzekucyjnych jest dostarczenie dochodów organom egzekucyjnym za wykonane czynności egzekucyjne, to "nie można zapominać o podstawowym celu egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji. Celem egzekucji, co do zasady, nie jest bowiem represja, ale spowodowanie stanu wymaganego przez przepis prawa (...). Środków egzekucyjnych oraz związanych z nimi opłat nie można zatem kwalifikować jako sankcji wobec podmiotu niewywiązującego się z określonych prawem obowiązków. Pełnią one raczej funkcję stymulująco-wychowawczą. Konieczność poniesienia opłat egzekucyjnych obciąża bowiem zasadniczo zobowiązanego".

Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że wysokość opłat przy obecnym mechanizmie ich naliczania może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji, co jest jak podniósł, konstytucyjnie dopuszczalne. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Jednakże Trybunał stwierdził, że "swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku".

Wobec tego TK przyjął, że "brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Zdaniem Trybunału "brak określenia górnej granicy opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej prowadzi do tego, że stają się one – z punktu widzenia organu egzekucyjnego formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym".

Trybunał stwierdził także, iż "regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Określając skutki wyroku Trybunał podniósł, że dla właściwej realizacji wyroku konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien określić w granicach norm konstytucyjnych maksymalną wysokość m. in. opłaty manipulacyjnej. Jak zaznaczył "konieczność podjęcia przez ustawodawcę odpowiednich kroków w celu wykonania niniejszego wyroku powinna stanowić okazję do szerszego spojrzenia na przyjęty model opłat w egzekucji w administracji".

Odnosząc tezy wynikające z cytowanego wyżej wyroku na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż przedmiotem rozpoznania przez Sąd była wprawdzie skarga ZUS na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych, a zasadniczą kwestię sporną wyeksponowaną w zarzutach skargi stanowiła prawidłowość zastosowania przepisów art. 64e § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 64e § 3 u.p.e.a. Sąd co do zasady podziela pogląd organu nadzoru, że szczególny status wierzyciela i jego funkcje "społeczne", jak również źródła finansowania nie mogą oznaczać, że organ egzekucyjny zobowiązany jest w każdym przypadku do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Sam status strony skarżącej ukształtowany przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie jest wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego", pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych (tak też: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1456/14, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 781/12). Niemniej jednak - w ocenie Sądu - zważywszy na konsekwencje wynikające z przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - kwestię tę należało rozważyć w szerszym kontekście, na tle stanu prawnego ukształtowanego w wyniku wydania tego orzeczenia.

Podkreślenia wymaga, że koszty egzekucyjne, których umorzenia domagała się strona skarżąca, orzeczone zostały postanowieniem organu egzekucyjnego z dnia [...] r. [...] wydanym na podstawie art. 64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a. na łączną kwotę [...] zł. Z lakonicznego uzasadnienia tego postanowienia wynika jedynie, że w tych ramach organ egzekucyjny pobrał opłatę w wysokości "8% egzekwowanej należności nie więcej jednak niż [...] zł" za zajęcie nieruchomości - na podstawie art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Nie wyszczególnił natomiast jakie konkretnie kwoty stanowiły pozostałe opłaty, opłaty manipulacyjne i wydatki egzekucyjne. Co istotne, poza przepisem pkt 6 art. 64 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie wskazał jakie pozostałe przepisy komentowane ustawy stanowiły materialnoprawną podstawę obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, co z kolei uniemożliwia kontrolę czy zostały one uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP w powołanym wyroku.

Podnieść należy, że na koszty egzekucyjne składają się opłaty egzekucyjne za dokonane czynności egzekucyjne, wydatki egzekucyjne w postaci kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny (dojazdy, korespondencja) i opłaty manipulacyjne. Zgodnie z art. 64 § 6 ww. ustawy organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1 % kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł. Obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie (§ 10).

Należy również zaakcentować, iż skarżący ZUS w toku całego postępowania kwestionował regulacje pozwalające na obciążenie wierzyciela kosztami bezskutecznej egzekucji oraz ich wysokość niewspółmierną do realnego nakładu pracy organu egzekucyjnego i efektywności jego działań.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie sposób pominąć związku jaki zachodzi pomiędzy sprawą, której przedmiotem jest obciążenie wierzyciela kosztami bezskutecznej egzekucji oraz sprawą niniejszą - dotyczącą wniosku wierzyciela o umorzenie tychże kosztów Przywoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma bowiem także znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i powoduje konieczność ponownej oceny prawidłowości stanowiska organu w zakresie wystąpienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych z uwzględnieniem tego wyroku, w tym rozważań zawartych w jego uzasadnieniu (analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2016 r.o sygn. akt 1199/15 ).

W tej sytuacji Sąd uznał rozstrzygnięcie organu nadzoru o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych za co najmniej przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien przede wszystkim w sposób jednoznaczny ustalić, czy obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi nastąpiło w oparciu o przepisy, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego i zostały uznane za niezgodne z Konstytucją. Następnie winien ponownie rozważyć przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych wymienionych w art. 64e § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 u.p.e.a., w szczególności przesłankę ważnego interesu publicznego - w świetle tez wynikających z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.