Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 952/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art.124 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 5,art.134 par.1,art.147 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.3,art.15,art.16 ust.2,art.20 ust.1,art.28 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.113 ust.2 pkt 1,art.114 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art.6 ust.1 pkt 5,art.104 ust.2,4,5 i 6,art.129
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 30 sierpnia 2019 roku nr IX/147/19 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębach geodezyjnych Bramka i Żabi Róg w gminie Morąg - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Morągu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania uchwały – Dz.U. z 2019r. poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz po stwierdzeniu zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morąg – obszar miasta i tereny wiejskie, podjęła w dniu 30 sierpnia 2019r. uchwałę nr IX/147/19 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębach geodezyjnych Bramka i Żabi Róg w gminie Morąg.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości w związku ze stwierdzeniem uchybień stanowiących istotne naruszenia prawa. W obszernym uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca szczegółowo opisała podnoszone zarzuty. Wskazano, że definicja zawarta w § 5 uchwały pojęcia "obszar górniczy" stanowi powtórzenie i modyfikację definicji obszaru górniczego, zawartej w art. 6 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868). Ponadto uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami 1 US (§ 29) i 1P, 2P (§ 30) obligatoryjną maksymalną wysokość zabudowy (nowej) określono jedynie poprzez liczbę kondygnacji nadziemnych, podczas gdy liczba kondygnacji nie stanowi parametru górnej granicy przestrzeni, nie precyzuje faktycznego pionowego wymiaru zabudowy. Maksymalną wysokość zabudowy i tym samym gabaryty projektowanych obiektów budowlanych winno określać się jednostkami miary. Ponadto dyspozycję ustawową sprowadzono jedynie do budynków, natomiast zabudowa jest pojęciem szerszym i dotyczy wszystkich obiektów budowlanych. Przedmiotowy plan miejscowy na terenach oznaczonych MU,MW,ZN oraz P dopuszcza realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a na terenach oznaczonych jako P - dodatkowo urządzeń i instalacji energetyki odnawialnej. W tej sytuacji zastosowanie parametru ilości kondygnacji do ustalenia wysokości innych obiektów budowalnych nie jest możliwe. Podniesiono, że zapis § 28 uchwały, dopuszczający maksymalną wysokość budynku do 3 kondygnacji nadziemnych, jest sprzeczny z zapisem § 13 uchwały, dopuszczającym wysokość budynków do 2 kondygnacji w odniesieniu do całego obszaru planu. Strona skarżąca podniosła również, że wskazane w tekście uchwały przeznaczenie terenów R/LS - uprawy rolne i leśne - (§ 4 ust. 2 i 12) odbiega od opisu w legendzie na rysunku planu, gdzie wskazano je jako teren rolny z enklawami zieleni wysokiej. Przy czym w uchwale brak jest jakichkolwiek ustaleń dla terenów R/LS, w związku z czym nie określono zasad zagospodarowania terenu, w tym obowiązujących zakazów, nakazów i dopuszczeń. Podkreślono, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: rozporządzenie w sprawie projektu planu) tereny rolnicze oznaczone "R" i lasy "LS" zaliczono do oddzielnych grup przeznaczenia terenu. Stanowisko to potwierdzają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1161 ze zm., dalej jako u.o.g.r.l.) W tej sytuacji tereny upraw rolnych i leśnych wskazane w planie jako tereny R/LS powinny być, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozdzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wskazano, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, dalej jako: P.o.ś.), tj. wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) jako tereny objęte ochroną akustyczną, dla których określa się zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu. Tymczasem w ustaleniach planu nie zawarto żadnych ustaleń dotyczących ochrony terenów przed hałasem, co stanowi naruszenie art. 114 P.o.ś. Strona skarżąca podniosła także, że dla terenów oznaczonych 1ZN i 2ZN, tj. tereny zieleni z przewagą zieleni niskiej i istniejącymi liniami infrastruktury technicznej, dopuszczono możliwość ciągów pieszych i rowerowych oraz możliwość realizacji przepompowni ścieków i stacji transformatorowych, nie określając chociażby wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, co stanowi niewypełnienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zarzucono, że zapisy § 13 ust. 3 pkt d) uchwały oraz § 22 ust. 3 wykraczają poza zakres ustaleń planu miejscowego, wynikający z art.15 u.p.z.p. Z kolei zapis § 19 ust. 2 uchwały stanowiący, że wyznaczone w planie lokalizacje urządzeń infrastruktury technicznej są orientacyjne (określają zasady uzbrojenia) i mogą ulec przesunięciu w projektach technicznych, narusza władztwo planistyczne gminy poprzez scedowanie uprawnień przysługujących radzie gminy na inny podmiot na etapie realizacji inwestycji. Zakwestionowano § 11 ust. 3, § 17 ust. 1 i 2 oraz § 30 ust. 2 uchwały, dotyczące kwestii rekultywacji gruntów po działalności górniczej, jako naruszające przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019r. poz. 868, dalej jako: P.g.i.g.). Wskazano, że z u.p.z.p. nie wynika delegacja do zamieszczania tego typu ustaleń w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Strona skarżąca podniosła także, że rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełnia wymogu § 7 rozporządzenia w sprawie projektu, ponieważ nie zawiera wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Nie została również wypełniona dyspozycja art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w myśl której wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Tymczasem z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że uzasadnienie kwestionowanego planu miejscowego jest niekompletne i nie zawiera informacji, o których mowa w punkcie 1 i 2, a mianowicie sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 oraz zgodności z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy, został potraktowany bardzo ogólnikowo i nie jest oparty na żadnych analizach.

W odpowiedzi na skargę Gmina Morąg wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że w skardze nie zostały podniesione zarzuty co do trybu formalnoprawnego uchwalenia zmiany miejscowego planu, który nie został naruszony. Z uwagi na położenie na obszarze górniczym plan był przedstawiony do uzgodnień Generalnemu Geologowi Kraju oraz innym organom, w tym Wojewodzie, które uzgodniły i zaopiniowały plan bez zastrzeżeń. Odnośnie do zarzutu dotyczącego definicji obszaru górniczego wskazano, że naruszenie to nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Podniesiono, że niezasadny jest zarzut dotyczący określenia wysokości zabudowy ilością kondygnacji, gdyż jest to zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zabudowa dotyczy większego obszaru dlatego zasadą w urbanistyce jest podawanie wysokości zabudowy w ilości kondygnacji, a wysokości budynków w ustaleniach szczegółowych w metrach. Wskazano, że w Rozdziale 7 przy ustaleniach szczegółowych podano maksymalną wysokość budynków w metrach. Natomiast infrastruktura techniczna to obiekty specjalistyczne, w stosunku do których nie określa się wysokości (parametrów) zabudowy. Odnośnie do zarzutu dotyczącego sprzeczności § 28 uchwały z § 13 uchwały wyjaśniono, że § 13 ust. 2 uchwały przewiduje wysokość kondygnacji nowych budynków, natomiast § 28 uchwały - będący przepisem szczególnym - przewiduje warunki uzupełnień i rozbudowy istniejących budynków. Odnośnie do zarzutu dotyczącego terenów R/LS wskazano, że większość terenów ujęta w planie, są to tereny z istniejącą zabudową, a pozostałe tereny to grunty po rekultywacji, które były zrekultywowane w kierunku rolnym w różnym okresie. W związku z tym, że teren był eksploatowany przez dziesiątki lat na gruntach rolnych nastąpiła sukcesja naturalna i powstały tereny rolne z kępkami małych sosenek. Nie ma zatem możliwości wprowadzenia podziału na tereny rolne i tereny leśne. Określenie R/Ls dotyczy terenu, na którym obecnie dominuje rola, która nie była uprawiana, więc powstały na nim w ramach sukcesji naturalnej małe sosenki. Oznaczeniem R/Ls plan dopuszcza zalesienie i uprawy rolne. Odnośnie do zarzutów dotyczących § 11 ust. 3, § 17 i 30 uchwały wskazano, że kwestionowany plan miejscowy obejmuje w części projektowanej zabudowy teren po rekultywacji w kierunku rolnym i przeznacza go na tereny upraw rolnych oraz w niewielkiej części pod zabudowę. W ocenie organu kwestionowane zapisy uchwały są zgodne z zasadami projektowania. W palnie zostały ustalone zasady porządkowania przestrzeni w czasie wydobycia kruszywa i po zakończeniu wydobycia zgodnie z art. 104 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Wprawdzie sama rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych z jej czynnościami formalnoprawnymi i technicznymi jest zadaniem starosty i jego służb, ale kierunek rekultywacji określa plan miejscowy lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Należy zatem wyjaśnić, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Zgodnie jednak z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, nie nadużywania tego władztwa.

Obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego określa art. 15 u.p.z.p. Należy przy tym zaznaczyć, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w powołanym przepisie, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1993/14, dostępny w Internecie). Zatem pominięcie określonych elementów dla danego terenu, wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., musi być obiektywnie uzasadnione.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać, że w przedmiotowej uchwale doszło do tak istotnych naruszeń prawa, że uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Do takich naruszeń należy przed wszystkim zaliczyć sprzeczność między częścią graficzną a opisową planu, przeniesienie władztwa planistycznego na inne podmioty, niezastosowanie wymogów dotyczących ochrony akustycznej (art. 114 ust. 1 P.o.ś.), brak wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, naniesionego na rysunek planu oraz brak uzasadnienia uchwały, sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w u.p.z.p.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, zaś część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, że plan miejscowy składa się z części graficznej i opisowej, a części te jako elementy jednej uchwały muszą być ze sobą zgodne. W zaskarżonym planie takiej zgodności brak w odniesieniu do terenów określonych jako R/LS. W § 4 ust. 2 pkt 7 oraz w § 12 części tekstowej planu tereny te są określone jako teren upraw rolnych i leśnych. Tymczasem na rysunku planu tereny oznaczone jako R/LS w legendzie mapy są określone jako teren rolny z enklawami zieleni wysokiej. Należy przy tym wyjaśnić, że § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie projektu planu dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych. Także art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, stanowiąc jedynie, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 1278/06, wyrok NSA z dnia 22 października 2008r., sygn. akt II OSK 567/08, dostępny w Internecie). Zatem organ planistyczny mógł ustalić mieszany charakter terenu i w tym kontekście niezasadne są zarzuty skarżącego o konieczności rozdzielenia terenów upraw leśnych i rolnych. Jednakże niedopuszczalna jest rozbieżność pomiędzy różnym oznaczeniem tego samego terenu w części tekstowej i graficznej, gdyż w takiej sytuacji nie ma możliwości ustalenia, jakie faktycznie przeznaczenie dla tych terenów uchwaliła rada. Ponadto słusznie Wojewoda podnosi, że dla terenów oznaczonych jako R/LS nie zawarto w planie miejscowym żadnych ustaleń, w tym np. kwestii dotyczących możliwości lub zakazu zabudowy, co narusza wymogi określone w art. 15 u.p.z.p. W tym zakresie zresztą zasadny jest zarzut braku szczegółowych ustaleń odnośnie do zabudowy terenów oznaczonych jako 1ZN i 2 ZN.

Wskazać także należy, że słusznie Wojewoda kwestionuje zapis § 19 ust. 2 uchwały, w którym ustalano, że wyznaczone w planie lokalizacje urządzeń infrastruktury technicznej mają charakter orientacyjny. Kompetencja do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażona jest w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a jej zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu planu. Zatem brak jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu sieci infrastruktury technicznej powoduje, że mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony w projekcie technicznym, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, czy projektanta należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom, do czego de facto prowadzą zaskarżone zapisy planu. Na marginesie należy wskazać, że brak jednoznacznego ustalenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej może w przyszłości uniemożliwić gminie jej realizację w przypadku, gdy właściciele gruntów nie wyrażą zgody na poprowadzenie sieci przez ich grunty. W takim przypadku bowiem może dojść do konieczności wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), a w decyzji tej można ograniczyć korzystanie z nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim jest to zgodnie z planem miejscowym (o ile plan na danym terenie obowiązuje).

Podnieść także należy, że stosownie do art. 114 ust. 1 P.o.ś. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., a zatem tereny dla których normy hałasowe wynikają z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014r. poz. 112). Unormowanie to należy rozumieć w ten sposób, że organy planistyczne mają obowiązek uwzględnić konieczność zachowania ochrony akustycznej przez odpowiednie zaplanowanie przeznaczenia terenów. Organ planistyczny winien zatem wskazać, do jakiej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. zalicza określony teren (np. teren zabudowy mieszkaniowo i usługowej, czy też teren zabudowy wielorodzinnej) oraz uwzględnić obowiązujące normy hałasu przy ustalaniu zasad zagospodarowania poszczególnych terenów, tak aby normy te zostały zachowane. Natomiast jak słusznie podnosi Wojewoda organ planistyczny nie tylko nie określił kategorii terenów pod kątem dopuszczalnych norm hałasu, ale także – jak podano w skardze - sąsiedztwo poszczególnych terenów wskazuje, że nie uwzględniono powyższych wymogów.

Kolejnym istotnym naruszeniem prawa jest brak naniesienia na rysunku planu wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, co jest obligatoryjnym elementem, wynikającym z § 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu. Należy przy tym wskazać, że rozporządzenie w sprawie projektu planu zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., upoważniającej ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Zatem naruszenie obligatoryjnego wymogu określonego w powołanym rozporządzeniu należy uznać za istotne.

Słusznie także podnosi Wojewoda, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wyraźnie określa, że projekt planu miejscowego winien zawierać uzasadnienie, w którym przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest tak lakoniczne, że nie sposób uznać, aby spełniało którykolwiek z podanych elementów.

Należy także wskazać, że w zaskrzonej uchwale jest szereg innych uchybień. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zatem za sprzeczne z prawem należy uznać modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. W § 5 zaskarżonej uchwały zawarto definicję obszaru górniczego, która rożni się w istotny sposób od definicji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 5 P.g.i.g. Wprawdzie słuszne jest twierdzenie organu, ze naruszenie to samo w sobie nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, ale w niniejszej sprawie jest ono jednym z wielu naruszeń. Słusznie także podnosi Wojewoda, że zapisy zawarte w § 13 ust. 3 pkt d uchwały oraz w § 22 ust. 3 uchwały zostały wprowadzone z naruszeniem prawa. Zapisy te nie znajdują podstawy w art. 15 u.p.z.p., a w związku z tym, jako przekraczające upoważnienie ustawowe, istotnie naruszają prawo.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania za prawidłowe określenie w uchwale kierunków rekultywacji gruntów i sposobu ich zagospodarowania, tj. zapisów zawartych w § 11 ust. 3, § 17 oraz § 31 ust. 6 uchwały. Jak słusznie podnosi to Wojewoda, kompetencje w tym zakresie posiada starosta, który rozstrzyga te kwestie w drodze decyzji, co wynika z art. 129 ust. P.g.i.g. oraz u.o.g.r.l. Niezasadnie przy tym organ powołuje się na art. 104 ust. 4 i 5 P.g.i.g. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 104 ust. 2 P.g.i.g. dopuszcza możliwość sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego bądź jego fragmentu, jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska. Jest to zatem szczególny rodzaj planu miejscowego, z którym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Przy czym w takim wypadku koszty sporządzenia projektu planu ponosi przedsiębiorca (art. 104 ust. 6 P.g.i.g.), a z akt nie wynika aby tak było w przypadku zaskarżonego planu miejscowego. Tylko zaś odniesieniu do takiego planu stosuje się przywołane przez organ przepisy art. 104 ust. 4 i 5 P.g.i.g.

Organowi należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności planu nie było naruszenie trybu jego sporządzania, czy też naruszenie właściwości organów, lecz istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zatem okoliczność, że organ dokonał uzgodnień z właściwymi organami, stosownie do wymogów określonych w u.p.z.p., nie ma w tym wypadku istotnego znaczenia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.