Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 162/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 art. 9 ust. 1 pkt 4 5 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 806/13 w sprawie ze skargi T. Polska Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na podjęcie działalności polegającej na świadczeniu usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz T .Polska Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 806/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi sprawy ze skargi T.Polska Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]w przedmiocie zezwolenia na podjęcie działalności polegającej na świadczeniu usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej T.Polska Sp. z o.o. w W. kwotę 1057 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) Wójt Gminy E. (dalej Wójt), zezwolił T.Polska Spółce z o.o. w W. (dalej skarżąca bądź spółka) na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy E.. Określając wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem ustalono, że: usługi należy wykonywać z zachowaniem najwyższych jakościowo osiągnięć techniki, w szczególności nie powodując zanieczyszczania środowiska, bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogą być szkodliwe dla środowiska; przy świadczeniu usługi należy przestrzegać przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepisów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, uchwały Rady Gminy E. z dnia [...] września 2006 r. zmieniającej uchwałę Rady Gminy E. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie ustalenia regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy E. i zarządzenia Wójta Gminy E. z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy E., a w szczególności: zawierać umowy z właścicielami (zarządcami, użytkownikami) nieruchomości w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz prowadzić rejestr świadczonych usług, wystawiać dowody z wykonanej usługi w zakresie objętym zezwoleniem z uwzględnieniem lokalizacji opróżnianego zbiornika i jego właściciela, daty wykonania usługi, ilości nieczystości ciekłych zrzuconych do punktu zlewnego; wykorzystywać do transportu nieczystości ciekłych sprzęt wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia, oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację oraz nie powodujący zanieczyszczenia miejsca odbioru i trasy wywozu, a także utrzymywany w czystości i sprawności technicznej; transport nieczystości ciekłych prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami ruchu drogowego; w terminie do 15 dnia po upływie każdego miesiąca należy sporządzać i przekazywać do Urzędu Gminy E. wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarto umowy, wykaz właścicieli z którymi w poprzednim miesiącu umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły (wykaz powinien zawierać: imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości, adres właściciela nieruchomości, adres nieruchomości); w terminie do końca miesiąca po każdym kwartale należy przesłać informacje dotyczącą ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z terenu Gminy E.. Ustalono, że nieczystości ciekłe odbierane z terenu Gminy E. należy zrzucać wyłącznie do punktu zlewnego zlokalizowanego przy ul. K. w E., na podstawie zawartej umowy z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji i na warunkach w niej określonych; w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem należy zapewnić standard sanitarny wykonywanych usług, ochrony środowiska oraz obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem; w przypadku zmian danych określonych w decyzji należy niezwłocznie zgłosić je organowi. Wskazano, że w przypadku naruszenia warunków zezwolenia może zostać ono cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy [z dnia 13 września 1996 r.] o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej upcg bądź ustawa o czystości]. W uzasadnieniu decyzji podano, że z załączonych przez wnioskodawcę dokumentów i oświadczeń wynika, że posiada on niezbędne zaplecze oraz specjalistyczny park maszynowy pozwalający mu na świadczenie usług objętych decyzją.

Od decyzji z [...] grudnia 2012 r. odwołanie wniosła spółka, kwestionując decyzję w części i zarzucając naruszenie przepisów ustawy o czystości. Spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie wskazanym przez stronę oraz o umorzenie postępowania w I instancji w zaskarżonej części w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Wójt wadliwie nałożył na stronę obowiązek określony w części wstępnej pkt 3 lit. b, gdyż wymogu przestrzegania przepisów ustawy o czystości, przepisów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej oraz regulaminu i zarządzenia Wójta nie można uznać za określenie innych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów. Odwołująca się wyraziła wątpliwość czy powołane w tym punkcie zarządzenie Wójta mogło ustanowić warunki, jakim podlegać ma samo wykonywanie działalności, gdyż zarządzenie to dotyczy jedynie przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie zezwolenia. Akt ten nie ma mocy obowiązującej z uwagi na fakt, że nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W zaskarżonej decyzji nałożono obowiązki wynikające z ustawy o czystości. Konstrukcja art. 9 ust. 1 i 1aa ucpg wskazuje, że przepis ten ma charakter zamknięty, a zatem organ nie jest uprawniony do zawarcia w treści decyzji żadnych innych elementów, niż wynikające z art. 9 ust. 1 i 1aa ucpg. Obowiązek zawierania z właścicielami nieruchomości umów o świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa. Nie może zostać zakwalifikowany jako jedno z wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów. Obowiązek ten nie może zostać zakwalifikowany do wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, gdyż nie odnosi się do technicznych aspektów wykonywania działalności. Do tego rodzaju wymagań nie może być także zakwalifikowany obowiązek prowadzenia rejestru świadczonych usług. Na przedsiębiorcy prowadzącym działalność objętą zezwoleniem ciąży jedynie obowiązek sporządzania i przekazywania wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi miasta (dalej wójt) kwartalnych sprawozdań, co wynika wprost z art. 9o ucpg i nie podlega konkretyzacji w treści decyzji obejmującej zezwolenie. Obowiązek wystawiania dowodów korzystania z usług nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa, a zatem nie może zostać zakwalifikowany jako wymóg szczególny wynikający z odrębnych przepisów. Podobnie obowiązek wykorzystywania do transportu nieczystości ciekłych sprzętu wskazanego we wniosku o wydanie zezwolenia także nie znajduje podstawy w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Wymóg nałożony w punkcie 3 lit. c ppkt 1 zaskarżonej decyzji stanowi modyfikację obowiązku, wynikającego z art. 9o ust. 4 ucpg. Obowiązek ten nie może zostać zakwalifikowany do wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem. Zarzucono, że nie sposób doszukać się w treści przepisów ustawy wymogu przekazywania nieczystości ciekłych do stacji zlewnej na podstawie i na warunkach określonych w umowie o przyjęcie ścieków zawartej z tą stacją zlewną. Jest to materia należąca do sfery stosunków między przedsiębiorcą prowadzącym działalność objętą zezwoleniem a podmiotem prowadzącym stację zlewną i nie powinna być ona regulowana w treści zezwolenia. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje podstaw do zawarcia pouczenia, jak w pkt 6 lit. b zaskarżonej decyzji. Spółka podniosła, że po uchyleniu zaskarżonej części decyzji, nie zawierałaby ona wszystkich niezbędnych elementów wskazanych w art. 9 ust. 1 i 1aa ucpg. Brakowałoby w niej wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6 ucpg określane są w treści zezwolenia. Za takie inne wymagania wynikające z przepisów odrębnych w stosunku do ustawy o czystości wskazano wynikający z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych obowiązek odkażenia części spustowej zbiornika pojazdu asenizacyjnego po dokonaniu opróżnienia tego zbiornika i obowiązek mycia tych pojazdów po zakończeniu ich pracy. Podniesiono, że by pkt 3 lit. b ppkt 3 zaskarżonej decyzji, po uchyleniu jego zaskarżonej części, określał obowiązek wykorzystywania do transportu nieczystości ciekłych sprzętu utrzymanego w czystości, uchylona część tego postanowienia w zakresie wyrazów "wskazany w wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia, utrzymania" winna zostać zastąpiona wyrazem "utrzymany".

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej Kolegium) uchyliło decyzję z [...] grudnia 2012 r.) w części odnoszącej się do punktu 3 (wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem) i pkt 4 (wskazanie punktu zlewnego) i orzekło odnośnie pkt 3, że wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem oraz inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem są następujące: usługi należy wykonywać z zachowaniem najwyższych jakościowo osiągnięć techniki, w szczególności nie powodując zanieczyszczania środowiska, bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogą być szkodliwe dla środowiska; wykonanie usługi w zakresie objętym zezwoleniem należy udokumentować właścicielowi nieruchomości w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta: do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy wykorzystywać pojazdy, spełniające określone przepisami prawa wymagania stawiane dla pojazdów asenizacyjnych, utrzymane w czystości, sprawne technicznie, oznakowane w sposób umożliwiający identyfikację oraz nie powodujące zanieczyszczenia miejsca odbioru i trasy wywozu. Co do pkt 4 orzeczono, że nieczystości ciekłe odbierane z terenu Gminy E.należy zrzucać wyłącznie do punktu zlewnego zlokalizowanego przy ul. K. w E.. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do pkt 6 (obowiązek zgłaszania zmian i pouczenie o możliwości cofnięcia zezwolenia) i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podano, że zasadna jest argumentacja spółki, że treść zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie może mieć dowolnej treści i jest określona granicami określonymi przez art. 9 ust. 1, 1aa i 1b upcg. Brak jest podstaw prawnych do określenia w decyzji obowiązków wynikających z mocy prawa (art. 8a ust. 2 upcg). Z tego samego powodu brak było podstaw, by w części dyspozytywnej decyzji zawierać pouczenie o konsekwencjach wynikających z art. 9 ust. 2 upcg. Pouczenie takie mogło być zawarte na końcu decyzji, wraz z innymi pouczeniami, przykładowo odnoszącymi się do trybu wniesienia odwołania. Z tego powodu uchylono punkt 6 decyzji i umorzono w tym zakresie postępowanie I instancji. Wadliwym było nałożenie w punkcie 3b zaskarżonej decyzji obowiązku stosowania się do przepisów wymienionych w nim aktów prawa. Powołane w tym punkcie akty normatywne mają charakter powszechny i wszyscy ich adresaci mają obowiązek się do nich stosować. Zobowiązanie wnioskodawcy do stosowania sprzętu konkretnie określonego we wniosku o wydanie zezwolenia było nieprawidłowe, gdyż w sposób niepotrzebny zawęża on wykonywanie działalności do ściśle określonych pojazdów, co w dziesięcioletniej perspektywie obowiązywania zezwolenia mogłoby wywołać efekt odwrotny od zamierzonego przez organ. Z tego powodu orzeczono, że do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy wykorzystywać pojazdy, spełniające określone przepisami prawa wymagania stawiane dla pojazdów asenizacyjnych, utrzymane w czystości, sprawne technicznie, oznakowane w sposób umożliwiający identyfikację oraz nie powodujące zanieczyszczenia miejsca odbioru i trasy wywozu. Celowo nie wskazano konkretnego aktu regulującego wymogi stawiane pojazdom asenizacyjnym, bowiem przepisy w tym względzie przez dziesięcioletni okres mogą ulec zmianie. Ważnym jest, by do tego typu działalności stosowane były pojazdy spełniające wymogi obowiązującego prawa stawiane wozom asenizacyjnym (w obecnym stanie prawnym wymogi te określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych [Dz. U. nr 193, poz. 1617, dalej rozporządzenie]. Wyjaśniono, że to rozstrzygnięcie zawiera w sobie żądanie strony określenia obowiązków wynikających z § 10 rozporządzenia. Nie ma podstaw, by zamieszczać w decyzji wymogi wynikające z samego prawa. To, że pojazdy mają spełniać wymogi stawiane pojazdom asenizacyjnym implikuje obowiązek odkażenia części spustowej zbiornika pojazdu asenizacyjnego, używanego do wykonywania usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych po dokonaniu opróżnienia tego zbiornika, i obowiązek mycia takich pojazdów po zakończeniu ich pracy. Bez określenia tego obowiązku w decyzji, podmiot świadczący tego typu usługi i tak byłby obowiązany do przestrzegania tychże reguł postępowania. Z tego samego powodu wyeliminowano z zaskarżonej decyzji zapis dotyczący obowiązku transportu nieczystości ciekłych zgodnie z obowiązującymi przepisami ruchu drogowego. Za zasadny uznano zarzut odwołującej się odnośnie braku podstaw do określenia w decyzji zmodyfikowanych obowiązków wynikających z art. 9o upcg. Skoro ustawodawca wprost określił w ustawie zakres obowiązków ciążących na podmiocie wykonującym usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, zatem nie było podstaw do ich modyfikacji przez organ administracji publicznej. Niezasadnie określono w pkt 4 decyzji, że nieczystości ciekłe odbierane z terenu Gminy E. należy zrzucać do punktu zlewnego zlokalizowanego przy ul. K. w E., na podstawie zawartej umowy z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w E. i na warunkach w niej określonych. Art. 9 ust. 1aa upcg nakazuje, by w zezwoleniu określone były stacje zlewne. Brak jest podstaw by formułować przy tym jakiekolwiek dodatkowe warunki. Kolegium nie podzieliło zarzutu strony odnośnie nałożenia na wnioskodawcę obowiązku udokumentowania w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty za wykonanie usługi w zakresie objętym zezwoleniem. W ocenie Kolegium podstawę nałożenia tego typu obowiązku stanowi art. 9 ust. 1 pkt 4 upcg, dotyczący wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych właściciel nieruchomości może wykazać się realizacją obowiązku opróżnianie zbiornika bezodpływowego jedynie przez okazanie umowy i dowodów opłacenia usługi. W związku z tym Kolegium uznało, że odpowiednia jakość usługi świadczonej przez podmiot legitymujący się zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie sprowadza się jedynie do technicznych aspektów wykonywania działalności. Usługa ta ma być w taki sposób wykonana, by umożliwić właścicielowi nieruchomości wykazanie, że pozbył się nieczystości ciekłych w sposób zgodny z ustawą o czystości. Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku wykazywania się umową i dowodami opłacenia usługi polegającej na opróżnieniu zbiornika bezodpływowego, bez nałożenia na podmiot wykonujący usługę obowiązku zawarcia takiej umowy i wydania dowodu opłacenia usługi powoduje, że właściciel nie będzie w stanie udokumentować w wymagany ustawą sposób, że zrealizował swój obowiązek.

Na decyzję z 18 lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła T. Spółka z o.o. w W., zaskarżając pkt 1 decyzji Kolegium w zakresie w jakim określa on brzmienie pkt 3 lit. b decyzji organu I instancji, to jest w zakresie wyrazów "wykonanie usługi w zakresie objętym zezwoleniem należy udokumentować właścicielowi nieruchomości w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób aby co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta". Zaskarżono także uzasadnienie decyzji Kolegium, wskazując konkretny jego fragment, tj. od słów "Orzekający w niniejszej sprawie skład Kolegium nie uznał natomiast zarzutu dotyczącego" do słów "aby właściciel nieruchomości mógł na ich podstawie wykazać, iż z konkretnej nieruchomości konkretnego dnia usunięta została określona ilość nieczystości ciekłych". Zarzucając rozstrzygnięciu Kolegium naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 pkt 4 i ust. 1aa upcg wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium w zaskarżonej części. Wskazano, że usługi objęte zezwoleniem polegają na wykonaniu czynności opróżnienia zbiornika bezodpływowego i przewiezienia nieczystości ciekłych usuniętych z tego zbiornika do stacji zlewnej wskazanej w zezwoleniu. Zawarcie umowy między przedsiębiorcą a właścicielem nieruchomości poprzedza zwykle przystąpienie do wykonania usługi. Zatem taka umowa nie może stanowić potwierdzenia wykonania usługi opróżnienia zbiornika bezodpływowego i transportu nieczystości ciekłych, ani elementu takiej usługi. Wystawienie dowodu uiszczenia opłaty za wykonaną usługę następuje po jej wykonaniu i opłaceniu, a w związku z tym również nie może stanowić elementu takiej usługi. Wymogi dotyczące jakości świadczonych usług w zakresie objętym zezwoleniem winny odnosić się do technicznych aspektów wykonywania tych usług. Nie sposób przyjąć, by wymagania w zakresie jakości usług miały dotyczyć także jakości czynności podejmowanych przed przystąpieniem do wykonania usługi lub po zakończeniu jej wykonywania albo samej konieczności podejmowania takich czynności. Dlatego uznanie, że obowiązek udokumentowania wykonania usługi w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty stanowi wymóg w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, nastąpiło w wyniku dokonania przez Kolegium błędnej wykładni art. 9 ust. 1 pkt 4 upcg, co skutkowało naruszeniem tego przepisu. Skarżąca podniosła, że obowiązek udokumentowania wykonania usługi w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty mógłby potencjalnie zostać uznany za jeden z obowiązków prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 6). Nałożenie tego obowiązku w zezwoleniu wymaga istnienia podstawy prawnej w postaci przepisu odrębnego do przepisów ustawy. Skoro ten obowiązek nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa, nie może zostać zakwalifikowany jako jedno z wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów. Ustawa o czystości w art. 6 ust. 1 pkt 1 nakłada jedynie na właścicieli nieruchomości obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Przepis ten nie jest skierowany do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie i nie nakłada na nich obowiązku dokumentowania wykonania usługi w formie umowy, ani dowodu uiszczenia opłaty. W zezwoleniu udzielonym przedsiębiorcy mogą zostać określone jedynie takie wymagania przewidziane prawem, które są skierowane bezpośrednio do tego przedsiębiorcy. Podniesiono, że uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części spowoduje, że pozostała część decyzji będzie mogła samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, lecz nie wszystkie wnioski w niej zawarte mogą być uwzględnione.

W myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Rozwinięcie tej zasady znajduje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej usg), zgodnie z którym właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. W uzasadnieniu wyroku NSA z 12.4.2006 r. II GSK 23/06, Lex 209721 wskazano, że z brzmienia wymienionych przepisów wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Wszelkie obowiązki nakładane na przedsiębiorcę muszą mieć swoje źródło w przepisach prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości. Tego rodzaju działalność jest regulowana przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ucpg, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenia udziela w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta (dalej wójt) właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6 ucpg). Art. 9 ust. 1 i 2 ucpg stanowi, że zezwolenie winno określać imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy, przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem, termin podjęcia działalności, wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego, wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych winno określać stacje zlewne.

Nie ulega wątpliwości, że organ wydający zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych może zawrzeć w nim tylko takie wymogi, które wynikają przepisów prawa. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Kolegium, na mocy której zmieniono, a także wyeliminowano część zapisów zawartych w decyzji organu I instancji jest zasadna z uwagi na fakt, że zapisy te powtarzały lub modyfikowały regulacje ustawowe. Skarżąca stanowiska Kolegium co do zasady nie kwestionuje. Jedyny zarzut skargi dotyczy nałożenia na skarżącą obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącej, że tak sformułowany obowiązek wykracza poza wymogi ustawowe. Nie można uznać, że nałożenie tego rodzaju obowiązków mieści się w pojęciu wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 4 ucpg). Wprawdzie brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, jednakże literalne brzmienie tego przepisu wskazuje raczej na możliwość określenia w zezwoleniu technicznych aspektów wykonywanej działalności. Trudno uznać, że konieczność zawarcia umowy, czy też wystawienia dowodu uiszczenia opłaty zawierającego określone dane będzie miało wpływ na jakość usługi, która polega na odbiorze i transporcie nieczystości ciekłych. Nie można obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ucpg, tj. obowiązku dokumentowania w formie umów i dowodów uiszczenia opłaty za korzystanie z usług związanych z pozbywaniem się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, skierowanego do właścicieli nieruchomości wywodzić, że taki obowiązek ma także przedsiębiorca wykonujący te usługi. Obowiązek zawierania takich umów przez przedsiębiorcę wynika pośrednio z art. 9o ust. 4 ucpg, zawierającego obowiązek dołączania do sprawozdania przekazanego wójtowi, wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Przepis ten ma charakter powszechnie obowiązującego, a zatem nakłada obowiązki bezpośrednio na przedsiębiorcę, bez konieczności określenia go w zezwoleniu. Przepis ten zawarty jest w ustawie o czystości, a nie w przepisach odrębnych. Obowiązki związane z wystawianiem faktur, czy rachunków wynikają z przepisów prawa podatkowego i także w tym zakresie wiąże ono przedsiębiorcę. Określanie w zezwoleniu elementów, jakie winny być zawarte w umowie z właścicielem nieruchomości, czy w dowodzie uiszczenia opłaty, w ogóle nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji we wskazanej części, a także uzasadnienia tej decyzji w zaskarżonej części, podnosząc że w ten sposób zezwolenie zawarte w tej decyzji będzie kompletne i decyzja będzie mogła samodzielne funkcjonować w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie może zatem załatwić sprawy administracyjnej, a jedynie ocenić czy takie załatwienie przez organ administracyjne nastąpiło zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Stwierdzenie naruszenia prawa przez sąd stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Jednakże sprawa w tym zakresie musi być ponownie rozpoznana przez organ, a nie załatwiona przez sąd administracyjny, gdyż wykraczałoby to poza kompetencje sądu administracyjnego. Co więcej - wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej - decyzja, która zostałaby uchylona w zakresie wskazanym w skardze przez sąd administracyjny nie mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a jedynie łącznie z wyrokiem sądu administracyjnego. Odnosząc się do orzeczeń sądowoadministracyjnych przytoczonych w skardze należy wyjaśnić, że w wyrokach NSA z: 3.6.2008 r., I GSK 704/07; 1.2.2012 r., I OSK 181/11, Sąd wskazywał na możliwość uchylenia decyzji w części w przypadku, gdy zawiera ona dwa odrębne rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rozstrzygnięciami, bowiem decyzja dotyczy wyłącznie zezwolenia na prowadzenie określonej działalności. Zaprezentowanego tam stanowiska nie można przenosić na grunt niniejszej sprawy. Kwestia możliwości uchylenia samego uzasadnienia decyzji nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta. Wyrok NSA z 22.7.2010 r. I OSK 223/10, w którym dopuszczono możliwość uchylenia całego uzasadnienia decyzji, zapadł w zupełnie innym stanie faktycznym, gdyż przedmiotem skargi była decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (zatem sprawa wracała ponownie na etap postępowania administracyjnego), a nie decyzja kończąca postępowanie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W wyroku NSA z 10.12.2004 r. GSK 775/04, wskazano że uprawnienia kasacyjne określone w art. 145 i 151 ppsa nie dopuszczają możliwości uchylenia części uzasadnienia decyzji. W wyroku z 28.5.2010 r. II FSK 299/09, NSA wskazał, że bezpodstawne jest stanowisko o możliwości uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia zaskarżonego aktu. Taka ewentualność nie została przewidziana w art. 145 § 1 ppsa. Niewątpliwie uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie, nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem).

Sąd I instancji, orzekający w niniejszej sprawie – mimo że podziela zarzuty skargi – nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o uchylenie wskazanych części zaskarżonej decyzji. Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję, uznając że jest to wystarczające do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższe wskazania Sądu, mając na uwadze, że Sąd zakwestionował stanowisko organu odwoławczego tylko we wskazanej wyżej części.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodło Samorządowe Kolegiumm Odwoławcze w O., reprezentowane przez r. pr. K.W.-H., w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr "153, poz. 1270" [ze. zm.]).

Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 6 i 7 ucpg przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wskazany w nim zakres zezwolenia dotyczący wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem należy odnosić jedynie do pojęcia jakości jako standardów technicznych wykonywanej działalności i tym samym przyjęciu, że obowiązek udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy oraz dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniony zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta wykracza poza wymogi ustawowe, w tym wymóg jakości usług objętych zezwoleniem;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez uchylenie decyzji SKO w O. mimo braku ku temu przesłanek, w sytuacji gdy skarga winna była zostać oddalona w całości.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T.Polska Sp. z o.o. w całości;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

T.Polska Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. M. K., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 6 i 7 ucpg okazał się nieusprawiedliwiony. Ustawodawca w art. 9 ust. 1, 1a i 1aa określił składniki zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, posługując się wykładnią systemową i celowościową. Skarżący kasacyjnie przeinacza stanowisko Sądu I instancji, bowiem nie przyjął on, że wskazany zakres zezwolenia dotyczący wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwolenie należy odnosić "jedynie do pojęcia jakości jako standardów technicznych w wykonywania działalności", a szeroko i przekonująco uzasadnił niedopuszczalność nakładania na spółkę w decyzji szczególnych wymogów dotyczących obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty, tak by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonano usługę i jaką ilość nieczystości usunięto (s. 9-10 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 806/13). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, obowiązek zawarcia przez przedsiębiorcę umowy na piśmie, o której mowa w art. 6 ust. 1 ucpg, wynika wprost z art. 6 ust. 1 ucpg, przy dokonaniu jego prawidłowej wykładni, zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Przedsiębiorca jest profesjonalistą i ma świadomość, że skoro właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać umowę na opróżnianie zbiornika bezodpływowego, to przedsiębiorca obowiązany jest z właścicielem nieruchomości zawrzeć umowę w formie pisemnej. Obowiązek wystawiania faktur czy paragonów stanowiących dowód uiszczenia opłaty za wykonaną usługę wynika z przepisów podatkowych, które przedsiębiorca obowiązany jest stosować wprost – na mocy tych przepisów (T. Kocowski w: red. J. Grabowski, L. Kieres, A. Walaszek-Pyzioł, Publiczne prawo gospodarcze, t. 8A, s. 334-335, nb 687). Wypełnianie przez przedsiębiorcę któregokolwiek z tych obowiązków ustawowych nie wymaga nakładania ich w drodze zezwolenia.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta, nie ma oparcia w prawie. W doktrynie trafnie wskazuje się, że właściciel nieruchomości, do którego odnosi się art. 6 ucpg, może tylko w jeden sposób wykonać przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg obowiązek pozbycia się nieczystości ciekłych zgromadzonych w zbiorniku bezodpływowym, przez zawarcie umowy z właściwym podmiotem, którym jest (jak w kontrolowanej sprawie): przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych; zapłacenie za wykonaną usługę; udokumentowanie wykonania obowiązku przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. To właściciel nieruchomości, a nie przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować wykonanie obowiązku przez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi. Oznacza to, że to właściciel nieruchomości musi przechowywać umowę i dowody płacenia i okazać je właściwemu podmiotowi we właściwym trybie (W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX 2012, uw. 3 pkt 2a, uw. 4 do art. 6). Tym samym dalej idące nakładanie obowiązków na przedsiębiorcę w zezwoleniu niż wynikające nie miało podstaw ustawowych, tym bardziej że zakres obowiązków przedsiębiorcy w tej materii wynika wprost z art. 9o ucpg. Przedsiębiorca ma obowiązek jedynie załączyć do kwartalnego sprawozdania, wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach tych przedsiębiorca obowiązany jest zamieścić imię i nazwisko albo nazwę i adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości (art. 9o ust. 1, 2, 4 ucpg).

Brak także podstaw ustawowych do nakładania w zezwoleniu wymogów dotyczących przestrzegania przez przedsiębiorcę prawa o ruchu drogowym. Na prowadzenie działalności w zakresie transportu nieczystości ciekłych, niezależnie od zezwolenia wymaganego na podstawie ustawy o czystości, konieczne jest uzyskanie zaświadczenia na podstawie art. 33 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (W. Radecki – op. cit., Komentarz do art. 7, uw. 3; K. Kuźma i in. Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz do ustawy, Warszawa 2013, s. 193, tiret 2, przypis 200).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że organ określa wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem na podstawie informacji dotyczących środków technicznych i technologicznych zawartych we wniosku ubiegającego się o zezwolenie. Także określenie innych wymagań szczególnych (pkt 6 ust. 1 art. 9 ucpg) nie zależy od uznania organu, lecz muszą one wynikać z odrębnych przepisów – w tym dotyczących standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji (W. Radecki - op. cit. uw. 1, 3 do art. 9).

Normy ustawowe w sposób wystarczający gwarantują bezpieczeństwo usługi, a w przedmiotowej materii brak luki prawnej. Narzędzia prawne, w które ustawodawca wyposażył wójta, ograniczają potrzebę wszczynania postępowań na podstawie art. 6 ust. 7 ucpg jedynie do przypadków koniecznych.

Skoro zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni i właściwym zastosowaniu wskazanych jako wzorce kontroli przepisach prawa materialnego, wyrok I instancji nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, bowiem nie zachodziła przesłanka oddalenie skargi w całości.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.