Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 447/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1a i 1c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 37 ust. 1, art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (znak [...]), II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], znak [...], którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy ulicy [...] w P. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa).

Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym postępowania zainicjowanego wnioskiem W. M. z dnia [...] września 2008 r. Będąc właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. W. M. wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalnego wraz z basenem realizowanego przez inwestorów – A. i M. W. na nieruchomości przy ulicy [...].

Przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności przedmiotowych robót budowlanych, w toku którego ustalono, m.in. że: decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 r. Prezydent Miasta P. udzielił pozwolenia na budowę J. W., decyzją z [...] marca 2004 r. Prezydent Miasta P. przeniósł to pozwolenie na budowę na A. i M. W., następnie decyzją z [...] czerwca 2007r. Prezydent Miasta P. stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1986r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z [...] września 2007r., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 kwietnia 2008r. (sygn. akt II SA/Po 514/07). Decyzją z [...] czerwca 2008r. Prezydent Miasta P. stwierdził następnie wygaśnięcie swojej decyzji z [...] marca 2004r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę z 1986r. na A. i M. W. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z [...] sierpnia 2008r. i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Wobec stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja była prowadzona przed wydaniem decyzji kasujących pozwolenie na budowę, PINB dla Miasta P. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. umorzył postępowanie. Decyzja ta została uchylona przez WWINB decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], który uznał, że wszelkie roboty budowlane wykonane po dniu [...] września 1990 r. powinny być objęte postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 5 stycznia 2010r. (sygn. akt IV SA/Po 771/09), którym oddalono skargę A. i M. W. na wymienioną decyzję kasacyjną WWINB.

Prowadząc dalej przedmiotową sprawę PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] zawiesił postępowanie uznając za niezbędne ustalenie, czy budynek objęty postępowaniem jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stanął na stanowisku, iż w sytuacji, gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę, a postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego może zostać zakończone decyzją o nałożeniu obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem bądź decyzją o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2), to postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Jednocześnie, na podstawie art. 100 § 1 kpa, wezwano inwestorów do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. sygn. IV SA/Po 228/10 uchylił postanowienia organów obu instancji, uznając że skoro w dacie wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało wszczęte, to zawieszenie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 97 §1 pkt 4 kpa było przedwczesne.

Wyrok ten został następnie utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2354/10 uznając prawidłowość rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego co do sentencji, nie podzielił jednakże stanowiska, które legło u podstaw uchylenia postanowień organów nadzoru budowlanego o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wobec stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne było ustalenie, który tryb postępowania w sprawie samowoli budowlanej powinien zostać zastosowany. Sąd wskazał, w jakich uwarunkowaniach zastosowanie mają tryby z art. 48 lub z art. 49b ustawy Prawo budowlane, a w jakich tryb z art. 50 i 51 tej ustawy. Dopiero dokonanie właściwej kwalifikacji robot budowlanych uzasadnia nałożenie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem lub wydanie decyzji w trybie art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy oraz uzasadnienia postanowienia nie wynika jakie prace zostały wykonane, w jakim stadium zaawansowania jest inwestycja. Na tym etapie nie można też stwierdzić w jakim trybie należy prowadzić to postępowanie, ewentualnie jakie czynności należy podjąć, aby uzyskać stan zgodny z przepisami prawa materialnego. Za błędny uznano pogląd sądu I instancji, że zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest możliwe dopiero po zainicjowaniu postępowania w sprawie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazano, iż przeczy temu chociażby zapis art. 100 § 1 kpa.

Kontynuując dalej postępowanie PINB dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez WWINB (postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak [...]). WWINB wskazał na konieczność ustalenia, jakie roboty budowlane i kiedy zostały wykonane.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], znak [...] (zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne), PINB dla Miasta P. na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa po raz kolejny zawiesił postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku M. W. z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Uzasadniając postanowienie przedstawiono dotychczas ustalony stan faktyczny i prawny inwestycji i wyjaśniono, że postępowanie prowadzone jest w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, co wynika z wydanych dotąd w sprawie i wiążących PINB decyzji WWINB z [...] lipca 2009 r. oraz prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/Po 771/09. Organ wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla zakończenia postępowania ma ustalenie, czy realizacja inwestycji w realiach określonych tymi decyzjami nie pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ dla nieruchomości położnej przy ul. [...] w P. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnienie tej kwestii następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (OTK-A 2007/11/160) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 202/08, wskazując na znaczenie tej kwestii dla wydania decyzji kończącej sprawę. Rozstrzygnięcie przez Prezydenta Miasta P. w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości jest zatem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu prowadzonym przez PINB. Organ wyjaśnił, że ustalono w Wydziale Urbanistyki i Architektury UM P., iż Prezydent Miasta P. prowadzi już postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w celu legalizacji) dla przedmiotowej inwestycji, na wniosek złożony przez inwestora w dniu [...] lutego 2010 r. Postępowanie to obecnie jest w toku – nieostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a inwestorzy złożyli od tej decyzji odwołanie, które dotąd nie zostało rozpatrzone. W tych uwarunkowaniach należało uznać, ze zagadnienie wstępne wobec prowadzonego przez PINB postępowania jest prowadzone, zatem nie zachodzi konieczność występowania o jego wszczęcie lub wzywania strony do dokonania tej czynności.

PINB następie wskazał, że wyjaśnione zostały wątpliwości, które legły u podstaw uchylenia wcześniejszego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podkreślono, że kwestię trybu, w jakim postępowanie legalizacyjne powinno być w tym przypadku prowadzone, przesądził wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/Po 771/09, który wiąże organy nadzoru budowlanego. Stanowisko o braku możliwości postawienia inwestorom w tym przypadku zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego znajduje nadto oparcie w uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. PINB uznał, iż skoro uchwała ta ma moc, o której mowa w art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i wiąże również NSA, to wyrok zwyczajnego składu NSA z dnia 23 lutego 2012 r. wydany już po podjęciu tej uchwały w zakresie, w jakim jest on interpretowany jako wskazujący na konieczność wyjaśnienia, w oparciu o jakie przepisy prawa budowlanego prowadzić postępowanie związane z przedmiotową inwestycją, nakazuje uznać prymat stwierdzeń zawartych w uchwale i wyłączeniem zastosowania art. 153 p.p.s.a. w zakresie powyższej niezgodności orzeczeń. W tych uwarunkowaniach uznano, że bez konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego oraz bez dodatkowej analizy akt, postępowanie będzie kontynuowane w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Kończąc wskazano, iż z dziennika budowy prowadzonego dla inwestycji wynika, że do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wykonano (zabetonowano) ławy fundamentowe budynku.

W przewidzianym ustawą terminie zażalenie na postanowienie PINB dla Miasta P. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy ulicy [...] w P. wniosła strona postępowania administracyjnego – W. M. W zażaleniu podniesiono, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z obrazą art. 97 §1 pkt 4 kpa oraz z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Na podstawie art. 24 §1 pkt 5 kpa wniesiono o wyłączenie PINB od rozpoznawania przedmiotowej sprawy z powodu rażącego działania tego organu na niekorzyść strony skarżącej.

Skarżąca podniosła, że prowadząc od 2008 r. postępowanie legalizacyjne organ wadliwie stosuje tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego, nie uwzględnia bowiem, iż decyzja o wygaśnięciu pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny, zatem wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (skutek ex tunc). Podniesiono, że wydaną w odniesieniu do przedmiotowego budynku decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta P. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] września 1990 r. z mocy prawa decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1986 r., a późniejsze wygaszenie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie ma żadnego znaczenia. Inwestor nigdy nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji warunkującej jego prawo do wznowienia robót, realizując budowę po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesiono, że NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2354/10 dokonał wiążącej PINB oceny prawnej i wskazań co dalszego postepowania. Do wskazań tych organ nie stosuje się i z obrazą art. 153 p.p.s.a ponownie zawiesił postępowanie wadliwie uznając, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne. Organ celowo uniknął ustalenia jakie prace zostały wykonane po dniu [...] września 1990 r. i w jakim stadium jest zaawansowana inwestycja. Legalne roboty w tym przypadku polegały wyłącznie na wykonaniu ław fundamentowych. Stan w jakim inwestycja obecnie znajduje się jest wynikiem trwającej samowoli budowlanej, co zgodnie z art. 48 ust. 1 i art. 49b Prawa budowlanego stanowi podstawę do nakazania rozbiórki. W sytuacji, gdy możliwa jest legalizacja budynku powstałego w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 2 ustawy. To właściwa kwalifikacja robót budowlanych zrealizowanych po dniu 16 września 1990 r. wraz ze szczegółowym opisem stanu przedmiotowej inwestycji uzasadniać będzie zastosowanie właściwych przepisów, na co zwrócił uwagę NSA w wiążącym PINB wyroku. W sprawie brak podstaw do zawieszenia z urzędu postepowania, na co NSA zwrócił uwagę.

WWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w przedmiocie zawieszenia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Wskazano, iż w czasie posiadania przez inwestora upoważnienia do wykonywania robót budowlanych wykonano wykopy fundamentowe oraz zbrojenie ław fundamentowych na warstwie chudego betonu. Ustalając stan faktyczny obiektu oparto się na zapisach w dzienniku budowy oraz na protokołach przeprowadzanych przez PINB kontroli obiektu. Zapisy w dzienniku budowy uwzględniono mając na uwadze wyroki sądów karnych odnośnie wpisów co do których stwierdzono poświadczenie nieprawdy przez kierownika budowy T. M.. Jak wynika z dziennika budowy, przerwane roboty budowlane wznowiono w [...] marca 2003 r. i do dnia [...] października 2003 r. wymurowano ściany, wylano stropy, wykonano konstrukcje dachu, zadekowano oraz obito papą konstrukcje dachu, przygotowano i zabezpieczono budynek do okresu zimowego poprzez zabicie i foliowanie zewnętrznych otworów okiennych i drzwiowych. Taki stan stwierdził PINB podczas kontroli budowy w dniu [...] czerwca 2005 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2008 r. W protokole kontroli z [...] kwietnia 2008 r. wskazano, iż od dnia [...] czerwca 2005 r. wykonano naprawę części dachu, uzupełniono ubytki papy na dachu i ubytki izolacji pionowej ścian fundamentowych piwnic. W dacie wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę ([...] czerwca 2007 r.) budynek był w stanie surowym otwartym, co potwierdzają protokoły kontroli PINB. W chwili obecnej ściany budynku są otynkowane i ocieplone, budynek jest w całości pokryty dachem a jego ściany są zamknięte oknami i drzwiami. Powyższe potwierdzają ustalenia Prezydenta Miasta P., Miejskiej Pracowni Urbanistycznej i zdjęcia stanowiące kartę 295 akt organu I instancji. Od wydania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2007 r. wykonano więc roboty wykończeniowe nie stanowiące budowy obiektu budowlanego w całości lub części. Podano, iż WWINB w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wskazał, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z tego powodu ma charakter deklaratoryjny, natomiast wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej WWINB podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego oraz obowiązku zastosowania się przez organy nadzoru budowlanego do wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 771/09, którym oddalono skargę na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2009 r. Podkreślono, że inwestorowi nie można postawić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 tej ustawy, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dalej wskazano, iż Sąd Okręgowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. IV Ka 2049/04 uniewinnił J. W. i M. W. od zarzutu dokonania samowolnego wykonania robót budowlanych w terminie od marca 2003 r. do października 2003 r. Zgodnie z wyrokiem NSA z 8 kwietnia 2011 r. sygn. IO FSK 2070/09 sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko wyroku skazującego. Zdaniem WWINB zasadę tę należy pośrednio odnieść do organów administracji, które dokonują ustaleń faktycznych ocenianych następnie przez sąd administracyjny.

Dalej wskazano, że decyzja na podstawie której J. W. uzyskał uprawnienie do budowy przedmiotowego budynku została wydana w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzony przez Wojewodę P. dnia [...] sierpnia 1975 r., który stanowił integralną część planu zagospodarowania województwa p. zatwierdzonego uchwałą WRN z [...] października 1977 r. Plan ten utracił moc obowiązującą, zatem jeżeli organ nadzoru budowlanego podejmie działania zmierzające do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, to musi ocenić jej zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodność lokalizacji przedmiotowego obiektu z takimi przepisami jest więc zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W chwili obecnej kwestia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie została zakończona ostatecznie w administracyjnym toku instancji, co uzasadniało zawieszenia postępowania. Kończąc WWINB wskazał, że wszelkie roboty wykonane po dniu [...] września 1990 r. powinny być objęte postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.

W. M. wniosła skargę do tut. Sądu na wyżej opisane postanowienie WWINB podnosząc, iż wydane zostało z obrazą prawa materialnego i procesowego. Żądając uchylenia postanowień organów obu instancji skarżąca przytoczyła argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie PINB i podniesione w jego uzasadnieniu zarzuty. Ponownie zarzucono nie zastosowanie się przez organu do wskazań wynikających z wyroku NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2354/10. Z obrazą przepisu art. 153 p.p.s.a. organy nadal nie zgromadziły niezbędnego materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika bezspornie, że z dniem [...] września 1988 r. sporna budowa, rozpoczęta jedynie w fazie wykopów, została przerwana. Analogiczne stanowisko zawarł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Po 514/07. Legalne roboty polegały w tym przypadku wyłącznie na wykonaniu ławy fundamentowej, co wynika z dokumentacji, która organ dysponuje co najmniej od 2008 r. Organ celowo ponownie uniknął ustalenia, jakie prace zostały wykonane po dniu [...] września 1990 r. i w jakim stadium jest zaawansowana inwestycja. Przedmiotowa samowola trwa od 1990 r., wówczas bowiem wygasała decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dla procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust.2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, niezbędne jest legitymowanie się przez inwestora prawomocną decyzją o warunkach zabudowy. W skardze zauważono, że w ramach procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia w rozsądnym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu, a także ustalić, czy obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne, więc zawieszenie postępowania, na tej podstawie - poprzedzone stosownym postanowieniem wskazanym w treści art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane, winno zawierać wezwanie strony wraz z oznaczeniem terminu do wystąpienia o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robot budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zasadą jest zatem poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania obiektu budowlanego (budynku) bez wymaganego pozwolenia na budowę oceną możliwości jego legalizacji, po ustaleniu, ze budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Skarżąca odwołała się do wyroku NSA z 20 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1879/07. To właściwa kwalifikacja robót budowlanych uzasadniać będzie zastosowanie właściwych przepisów. Skoro przepis art. 50-51 ustawy Prawo budowlane stanowi o innych przypadkach, aniżeli wskazane w art. 48 i 49 tej ustawy, to w niniejszej sprawie taki "inny przypadek" nie zachodzi, co wprost wynika ze stanu faktyczno-prawnego oraz przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do zawieszenia postępowania, na co wskazał NSA w powołanym wyroku. Skarżąca podniosła, iż w organ II instancji w istocie nie rozpoznał jej zażalenia, koncentrując się bezzasadnie na procedurze legalizacyjnej. Organu nadzoru budowlanego od 5 lat tolerują samowolę budowlaną, nie podejmując czynności, do których zobowiązują przepisy ustawy prawo budowlane. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa oraz art.7 i art.77 kpa.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie o charakterze procesowym, dotyczące zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Z tego względu zakres kognicji w sprawie niniejszej koncentruje się wyłącznie na zagadnieniu legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania i co do zasady nie obejmuje oceny prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, w tym wyboru właściwego trybu legalizacji. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawieszając z urzędu postępowanie z tym uzasadnieniem, że jego prowadzenie i zakończenie uzależnione jest od uzyskania decyzji o możliwym sposobie zabudowy i zagospodarowania terenu. Zważyć także należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W realiach niniejszej sprawy wiążące są wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2354/10, wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu, którym uchylono postanowienia o zawieszeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie inwestycji przy ul. [...] w P..

W opinii Sądu rozpatrującego obecnie skargę organy administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosowały się w pełni do wytycznych zawartych w powołanym wyroku, czym naruszono przepis art. 153 p.p.s.a.. W wyroku tym NSA przyjął, że nie poczyniono koniecznych ustaleń co do tego, jakie prace zostały wykonane i w jakim stadium zaawansowania jest inwestycja, w konsekwencji na tym etapie nie można też stwierdzić, w jakim trybie należy prowadzić postępowanie, ewentualnie jakie czynności należy podjąć, aby uzyskać stan zgodny z przepisami prawa materialnego. Powyższe wskazania były wiążące dla organów nadzoru budowlanego, zatem kontynuując postępowanie organy zobowiązane były ocenić, po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego, który tryb legalizacji będzie miał zastosowanie i w tym trybie prowadzić dalej postępowanie. W świetle powyższego Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organów obu instancji, iż o konieczności zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym trybu z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane przesądził prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/Po 771/09. Poza wskazanymi powyżej argumentami zważyć również należy, że wyrokiem tym oddalono skargę na decyzję WWINB, która uchylono decyzję PINB wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej na nieruchomości przy ul. [...] w P. z uwagi na ustalenie, że inwestycję realizowano w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, co do którego wydana została decyzja o jego wygaśnięciu. Nie można bowiem uznać, że Sąd orzekając na tym etapie, gdy nie poczyniono szczegółowych ustaleń co stanu faktycznego, w tym co do zakresu i czasu realizacji kolejnych etapów robót budowlanych, miał wiedzę umożliwiająca już wówczas przesądzenie o trybie legalizacji robót zrealizowanych po tym dniu. W świetle powołanego wyroku NSA kwestia ta nie może budzić wątpliwości. Należy również mieć na uwadze, że wyrok NSA jest późniejszy, aniżeli powoływany przez organy wyrok sądu wojewódzkiego i w świetle art. 269 §1 p.p.s.a. uwzględniał uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10.

Reasumując, kontynuując postępowanie po wyroku NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2354/10 PINB w pierwszej kolejności zobowiązany był ustalić stanu faktyczny dotyczący spornej inwestycji, a następnie wszcząć postępowanie w określonym trybie i dopiero w ramach już wszczętego postępowania podjąć kolejne czynności procesowe. W realiach przedmiotowej sprawy poprzestano na ustaleniu stanu faktycznego inwestycji i przeprowadzeniu jego oceny, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę postanowienie o zawieszeniu postępowania uznać należało za przedwczesne, bowiem wydane zostało na etapie, gdy organ nadzoru budowlanego uznając możliwość przeprowadzenia legalizacji spornej inwestycji, zobligowany był podjąć konkretne działania procesowe ukierunkowane na przeprowadzenie wybranej procedury. Tymczasem postępowanie zostało zawieszone przy założeniu, że dalsze czynności procesowe mogą zostać podjęte po uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie wskazano, że postępowanie legalizacyjne prowadzone będzie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazać zatem należy, iż postępowanie w sprawie inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] w P. prowadzone jest od 2008 r. i dotąd nie zostało sformalizowane. Dalsze trwanie tego stanu jest niedopuszczalne, tak z uwagi na upływ czasu, jak i stanowisko NSA wyrażone w powołanym wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2354/10. Wskazać nadto należy, iż prowadząc postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego organ w pierwszej kolejności wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz może ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W zależności od tego, czy inwestor zrealizuje nałożone obowiązki, wydana zostaje decyzja zatwierdzająca projekt zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a w przypadku ich nie wykonania - decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 5 tej ustawy. Taki tryb postępowania ma charakter dyscyplinujący inwestora, który nie będąc zobowiązany terminem do przedłożenia wymaganych dokumentów, może ociągać się z wykonaniem obowiązku (jak wynika z akt administracyjnych sprawy inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy).

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne co do tego, że powyższa norma dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy.

W rozpatrywanym przypadku organy nadzoru budowlanego wywodzą istnienie związku pomiędzy uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy a zakończeniem postępowania prowadzonego w sprawie spornej inwestycji. Zagadnienie wstępne z powyższego przepisu (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej i uniemożliwiająca, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych, czemu w istocie służyło zawieszenie postępowania w rozpatrywanym przypadku. W konsekwencji uznać należy, że postanowienie organu pierwszej i drugiej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż podjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych nie uzasadnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Ponadto, mając na uwadze treść przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie można podzielić stanowiska organów, iż tocząca się sprawa o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy legalności robót budowlanych prowadzonej w przedmiotowym trybie.

W świetle zarzutów skargi Sąd zobligowany jest odnieść się również do kwestii zamierzonego prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, jednakże z zastrzeżeniem, że przyjęte w tym zakresie stanowisko nie może mieć mocy wiążącej, jako że wyrażone zostaje na etapie oceniania przez sąd administracyjny legalności postanowienia organu administracji o charakterze procesowym. Z uzasadnień postanowień wynika, że uznając ten tryb za właściwy organy nadzoru budowlanego odwołują się także do stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10. Przytoczyć zatem w tym miejscu należy pogląd, wyrażany w literaturze przedmiotu na tle przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1, co oznacza, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy właściwy organ administracji publicznej stwierdził na podstawie art. 162 §1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. ODDK, Gdańsk 2005, s. 111). Na zasadzie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że rozpoczęcie albo wznowienie robót w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36 ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3, w przypadku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagana jest nowa decyzja o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestor rozpoczynający roboty budowlane po upływie dwuletniego (obecnie trzyletniego) terminu liczonego od dnia gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, winien być traktowany jak osoba, która nie posiada pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego jest konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 tej ustawy. W kontekście powyższego nie zasługują na akceptację argumenty podnoszone przez organ, który odwołuje się do jednego z wcześniejszych wyroków wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy oraz do uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/1. Stanowisko odnośnie konieczności stosowania trybu z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane przyjęte zostało w związku z realizowaniem robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej później na skutek stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, który skład orzekający w pełni podziela, przypadki te należy traktować jako samowolę budowlaną, jednak nie w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, ale jako inne przypadki, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie można jednak utożsamiać inwestora, który rozpoczął i zrealizował roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej później z obiegu na skutek stwierdzenia jej nieważności, z inwestorem podejmującym roboty budowlane po wygaśnięciu pozwolenia na budowę z mocy prawa. Sytuacja obu tych podmiotów jest diametralnie różna: pierwszy z nich realizował wszak roboty budowlane gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przez cały czas funkcjonowała w porządku prawnym, co wyczerpywało przesłankę z art. 28 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy drugi z nich rozpoczął i prowadził roboty budowlane, gdy z mocy art. 37 ust. 1 tej ustawy w obiegu nie istniała już decyzja o pozwoleniu na budowę. Oceny tej nie zmienia fakt błędnego przekonania inwestora, że roboty budowlane, rozpoczęte i prowadzone przed wygaśnięciem pozwolenia na budowę, były tym pozwoleniem objęte, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane, podjęte po dniu [...] września 1990 r. nie mieściły się w granicach pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 r. W tym zakresie zapadła w dniu [...] czerwca 2007r. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę, która jest ostateczną i prawomocną (por. wyrok WSA w Opolu II SA/Op 425/09 LEX nr 606660).

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż skoro roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1986 r., prowadzone były przez inwestora już po wygaśnięciu tej decyzji, tj. po dniu [...] września 1990 r., to stanowiły one samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. (por. wyrok NSA z sygn. II OSK 1172/10 – dostępny na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń). Co prawda, Sąd rozpatrujący sprawę ze skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania co do zasady nie jest uprawniony do przeprowadzania oceny prawidłowości przyjętego przez organ trybu postępowania, tym niemniej zarzuty skargi obligowały do wypowiedzenia się w tym zakresie.

Odnosząc się w tym miejscu do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji dokonanej samowoli.

Reasumując stwierdzić należy, iż naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. (organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę już raz rozstrzygniętą w oparciu o całokształt materiału sprawy, co w nin. przypadku nie nastąpiło), a także naruszenia art. 153 p.p.s.a., stanowią podstawę uchylenia obu postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach i wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 tej ustawy.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni wskazania przytoczone w niniejszym uzasadnieniu.