Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 476/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt. 8 c, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art. 71 ust. 1 pkt. b (ii)
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1056/10 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1056/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. Z., uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz stwierdził, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 8 c, art. 71 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 67 ust. 3 i 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób pracujących na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty (Dz. U. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., odmówił przyznania M. Z. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. Z. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Mogilnie (dalej PUP) w dniu 1 lutego 2010 r. W dniu 10 lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Toruniu (dalej WUP) wpłynął wniosek M. Z. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Wielkiej Brytanii) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (dalej UE), pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (dalej EOG) oraz Konfederacji Szwajcarskiej. Do akt sprawy M. Z. załączył formularz E 301, potwierdzający okres ubezpieczenia wnioskodawcy w Wielkiej Brytanii od dnia 15 sierpnia 2007 r. do dnia 25 września 2009 r. oraz oświadczenie z dnia 5 lutego 2010 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, dotyczące sytuacji bytowej i rodzinnej podczas pracy w Wielkiej Brytanii.

Odmawiając przyznania zasiłku Marszałek Województwa podkreślił, iż wnioskodawca nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia lub zatrudnienia na terytorium Polski, a także nie może on zostać uznany za pracownika posiadającego podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce.

Od powyższej decyzji M. Z. wniósł odwołanie, podnosząc, iż organ I instancji błędnie przyjął, że miejscem stałego zamieszkania strony, w okresie dwuletniego zatrudnienia w Wielkiej Brytanii, był właśnie ten kraj.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Kujawsko – Pomorskiego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji działał w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 1408/71 dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podał, że skarżący ubiegał się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatnie okresy ubezpieczenia spełnił on na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia, okresy te nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 pkt b (ii) tego rozporządzenia, który stanowi, iż pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje, lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń z tytułu bezrobocia w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia), musi jednak nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie w trakcie wykonywania pracy w innym państwie członkowskim. Organ podkreślił, że kwestią kluczową dla interpretacji powyższego przepisu jest rozumienie słowa "powraca". W tym zakresie odwołał się do orzeczenia ETS w sprawie C-76/76 - di Paolo (ECR 1977/1/00315), zgodnie z którym pojęcie państwa, w którym pracownik zamieszkuje, pojawiające się w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia nr 1408/71, musi zostać ograniczone do państwa, gdzie pracownik, chociaż pracujący w innym państwie, w dalszym ciągu stale przebywa i gdzie mieści się także stałe centrum jego interesów. Dodanie słów "lub który powraca na to terytorium" oznacza natomiast jedynie, iż pojęcie zamieszkania w danym państwie niekoniecznie wyklucza czasowy pobyt w innym państwie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w powołanym orzeczeniu ETS zdefiniował kryteria, na których należy się oprzeć przy ustalaniu, czy dana osoba może być uznana za pracownika powracającego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia, uznając za takie długość oraz ciągłość okresu zamieszkiwania przed wyjazdem zainteresowanej osoby, długość i cel jej nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie oraz zamiar osoby zainteresowanej w takiej postaci, jaka wynika ze wszystkich okoliczności sprawy. Powołał się także na decyzję Komisji Administracyjnej Nr 160 z 28 listopada 1995 r., dotyczącą zakresu stosowania art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia nr 1408/71. Podkreślił, iż zgodnie z ww. decyzją, art. 71 ust. 1 pkt b (ii) może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, np.: sezonowych, pracowników transportu międzynarodowego i innych kategorii, które również utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia, ale pod warunkiem, że w trakcie wykonywania ostatniej pracy zamieszkiwali lub zachowali miejsce zamieszkania w państwie innym niż państwo miejsca zatrudnienia. Nie można natomiast zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania zakres stosowania art. 71 rozporządzenia nr 1408/71 rozszerzono na wszystkich pracowników migrujących, którzy mają w miarę stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że strona w odwołaniu poinformowała o posiadaniu przez cały okres swojego zatrudnienia w Wielkiej Brytanii miejsce stałego zameldowania w Polsce, zaś w Wielkiej Brytanii posiadała jedynie zameldowanie na pobyt czasowy. Organ wskazał jednak, iż posiadanie w danym kraju miejsca stałego zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Wprawdzie długość i ciągłość zamieszkiwania odwołującego się przed wyjazdem za granicę mogłaby świadczyć o centrum interesów życiowych w kraju, jednakże z akt sprawy, w tym złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia z dnia 5 lutego 2010 r. oraz formularza E 301, wynika, że M. Z. przebywał na terytorium Wielkiej Brytanii od sierpnia 2007 r. do września 2009 r., tj. przez dwa lata. Ponadto umowa o pracę z brytyjskim pracodawcą zawarta była na czas nieokreślony, co może świadczyć, że wymieniony założył na terenie Wielkiej Brytanii trwały ośrodek interesów zawodowych. Wnioskodawca poinformował także, że w czasie zatrudnienia za granicą nie utrzymywał żadnych kontaktów z najbliższą rodziną zamieszkującą w Polsce oraz nie przekazywał środków finansowych do kraju, a także nie wymieniał innych okoliczności, które mogłyby wskazywać na utrzymywanie ścisłej więzi z Polską podczas zatrudnienia za granicą.

W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują, że centrum interesów życiowych skarżącego podczas ostatniego zatrudnienia była Wielka Brytania. Tym samym nie może być on traktowany jako osoba powracająca do swojego miejsca zamieszkania i nie może skorzystać z uprawnień zawartych w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia nr 1408/71. Skarżący, przyjeżdżając do Polski w istocie zmienił miejsce zamieszkania. Jednocześnie organ zauważył, że posiadanie przez skarżącego zameldowania w Polsce nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Marszałka Województwa i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia Rady nr 1408/7 z dnia 14 czerwca 1971 r. oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 i 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, iż Minister w swojej decyzji dokonał dowolnych ustaleń, a organ administracji publicznej nie powinien używać określeń typu "może" w odniesieniu do dokonywanych przez siebie ustaleń faktycznych, które przecież winny być jednoznaczne. Ustalenia te były nadto nieobiektywne, albowiem skarżący w czasie pobytu.za granicą nie zamieszkiwał z braćmi, ani żadnym innym członkiem rodziny, a rzetelna analiza treści zaświadczenia na druku E 301 UK, prowadzi do odmiennych wniosków. Powodem rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym był jego powrót do domu. W zaświadczeniu wpisano też, że strona nie jest uprawniona do świadczeń na postawie art. 69 rozporządzenia nr 1408/71, ponieważ nie nabyła do tego świadczenia prawa w świetle przepisów stosowanych przez instytucję, która wystawiła to zaświadczenie, a skarżący nie jest także uprawniony do świadczeń w Wielkiej Brytanii na postawie art. 71 powołanego rozporządzenia.

Ponadto skarżący podkreślił, iż potwierdzenie jego zameldowania na pobyt czasowy w Wielkiej Brytanii wyraźnie dowodzi, że nie było zamiarem skarżącego przeniesienie swoich interesów poza granicę Polski, a organ wyciągnął bezpodstawne wnioski z faktu zawarcia przez skarżącego z pracodawcą brytyjskim umowy na czas nieokreślony stwierdzając, że założył on na terenie Wielkiej Brytanii trwały ośrodek interesów zawodowych. Organ powinien też był szczegółowo rozważyć wszystkie okoliczności związane z zamieszkiwaniem skarżącego w Wielkiej Brytanii, czego jednak nie uczynił.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w świetle orzecznictwa ETS wyrażenie "państwa członkowskiego w którym pracownik zamieszkuje" należy ograniczyć do państwa, w którym pracownik, choć jest zatrudniony w innym państwie członkowskim, zwykle mieszka i gdzie koncentrują się jego interesy życiowe. Oceniając zatem możliwość zastosowania art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia należy wziąć pod uwagę długość i ciągłość zamieszkiwania, zanim dana osoba przeprowadziła się, czas trwania i cel nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie członkowskim, a także uwarunkowane tymi okolicznościami intencje danej osoby. Należy w tym kontekście uwzględniać sytuację rodzinną pracownika, powód dla którego pracownik przeprowadził się oraz charakter jego pracy (vide: wyrok ETS z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie di Paolo, C-76/76).

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie wywiązały się z obowiązku przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego na okoliczność spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż z treści wniosku strony oraz złożonych przez nią w toku postępowania administracyjnego dokumentów organy wywiodły, iż w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii miejscem zamieszkania skarżącego, gdzie koncentrowały się jego interesy życiowe, było to państwo. Organy nie wzięły jednak pod uwagę, iż zgodnie z oświadczeniem skarżącego jego wyjazd do Wielkiej Brytanii miał charakter ściśle zarobkowy. Nie podjęto próby wyjaśnienia, jaka była faktyczna intencja i cel tego wyjazdu, czy skarżący w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii utrzymywał bliskie związki z krajem swego pochodzenia oraz jaka była jego sytuacja rodzinna. Nie wyjaśniono tym samym, czy w trakcie wykonywania pracy w Wielkiej Brytanii skarżący zachował swoje miejsce zamieszkania. Sąd uznał też, że dokonując oceny w powyższym zakresie nie można pominąć, iż skarżący jest osobą młodą, pochodzącą z małej miejscowości i podjął czasowo pracę zarobkową poza granicami Polski z powodu trudności w znalezieniu zatrudnienia w miejscu zamieszkania.

Sąd I instancji podkreślił, iż z uwagi na występujące realia gospodarcze w latach 2006 – 2009 r. wielu młodych Polaków po zakończeniu kształcenia podejmowało pracę zarobkową poza granicami kraju tylko dlatego, że w Polce ograniczony rynek pracy nie oferował odpowiedniego zatrudnienia zarobkowego. W takiej sytuacji, wyjazd z Polski nie wiązał się z chęcią zamieszkania w innych kraju, trwałego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, założenia tam rodziny, dokształcania się, podwyższania kwalifikacji zawodowych, itp. Nie można także zgodzić się z organem, iż fakt nawiązania przez skarżącego stosunku pracy w pracodawcą brytyjskim na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony przesądza o umiejscowieniu jego centrum życiowego w Wielkiej Brytanii. Nie należy bowiem z chęci zawarcia umowy o pracę w tej formie, iż nawiązanie stosunku pracy na czas nieokreślony przesądzą o zamiarze stałego zamieszkania w miejscu zatrudnienia. Także argument organu o niewspomaganiu finansowym rodziny w Polsce, zważywszy na młody wiek skarżącego, brak zasobów majątkowych i duże potrzeby własne, a także duży koszt podróży z Wysp Brytyjskich do Polski, nie świadczą o "zerwaniu więzi" z krajem pochodzenia. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że adres pod którym mieszkał w Wielkiej Brytanii był jego tymczasowym miejscem zamieszkania, związanym z pracą na terenie tego kraju. Organ odwoławczy nie przeprowadził jednak żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego na powyższą okoliczność. W ocenie Sądu nie można zastosować art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia w sytuacji, gdy pracownik wyjeżdża tylko na pewien czas z kraju swojego pochodzenia, w celach wyłącznie zarobkowych, zachowując w tym czasie swoje miejsce zamieszkania w państwie pochodzenia oraz bliskie więzi z tym krajem, gdzie zamieszkuje nadal jego najbliższa rodzina oraz koncentrują się jego interesy życiowe.

Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., przez przyjęcie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dokonał w niniejszej sprawie wystarczających ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można zarzucić Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej naruszenia zasady prawdy materialnej, ponieważ wszelkie niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego dowody zostały zebrane, a zawarty w uchylonych decyzjach opis stanu faktycznego, sporządzony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Skarżący wskazał nadto, iż przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji naruszyły przepisy K.p.a. częściowo wynika z błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71. Organ podkreślił, że M. Z. spełnił ostatnie okresy ubezpieczenia na terytorium Wielkiej Brytanii, a w konsekwencji, zgodnie z art. 67 ust. 1 i 3 rozporządzenia, okresy te nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 71 ust. 1 pkt b (ii) cytowanego rozporządzenia wprowadza wyjątek od powyższej zasady, stanowiąc, że pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje lub który powraca na to terytorium korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagą, iż zgodnie z oświadczeniem skarżącego jego wyjazd do Wielkiej Brytanii miał charakter ściśle zarobkowy. Nie podjęto próby wyjaśnienia, jaka była faktyczna intencja i cel tego wyjazdu, czy skarżący w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii utrzymywał bliskie związki z krajem swego pochodzenia oraz jaka była jego sytuacja rodzinna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takiego poglądu nie można podzielić, gdyż powyższe okoliczności zostały wyjaśnione w postępowaniach organów obu instancji, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Ministra. W zaskarżonej w sprawie decyzji organ stwierdził bowiem, że M. Z. wyjechał za granicę w celu zarobkowym, a jego intencją było poszukiwanie pracy, co organ II instancji uznał za przesłankę przemawiającą za uznaniem, że jego centrum interesów życiowych znajdowało się w Polsce.

Pełnomocnik organu wskazał też, iż Sąd I instancji zarzuca organom niewyjaśnienie, czy M. Z. w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii utrzymywał bliskie związki z krajem swojego pochodzenia oraz jaka była jego sytuacja rodzinna. Kwestie te jednak również zostały wyjaśnione na podstawie oświadczenia skarżącego, w którym jasno stwierdził, że w trakcie pracy za granicą nie utrzymywał żadnych kontaktów z najbliższą rodziną zamieszkującą w Polsce. Ponadto oświadczył on, że nie utrzymywał ścisłej więzi z krajem w trakcie zatrudnienia za granicą.

Autor skargi kasacyjnej – powołując się na stanowisko, że orzeczenia ETS wydane w trybie prejudycjalnym wiążą we wszystkich późniejszych sprawach dotyczących wykładni danego przepisu aktu prawnego – przywołał orzeczenie ETS w sprawie C – 76/76 (di Paolo), twierdząc, iż zgodnie z tym orzeczeniem pojęcie państwa, w którym pracownik zamieszkuje, pojawiające się wart. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71, musi zostać ograniczone do państwa, gdzie pracownik, chociaż pracujący w innym państwie, w dalszym ciągu stale przebywa i gdzie mieści się także stałe centrum jego interesów. Dodanie słów "lub który powraca na to terytorium" oznacza jedynie, że pojęcie zamieszkania w danym państwie niekoniecznie wyklucza czasowy pobyt w innym państwie. Wyrok powyższy zdefiniował także kryteria, na których należy się oprzeć przy ustalaniu czy dana osoba może być uznana za pracownika powracającego w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia, czyli długość oraz ciągłość okresu zamieszkiwania przed wyjazdem zainteresowanej osoby, długość i cel jej nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie oraz zamiar osoby zainteresowanej w takiej postaci, jaka wynika ze wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji obu instancji w toku prowadzonego postępowania dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących każdego z kryteriów ustalania centrum interesów życiowych.

Zdaniem pełnomocnika Ministra, organy obu instancji, działające w sprawie, dokonały prawidłowej i pełnej oceny stanu faktycznego, a kwestionowanie tej oceny przez Sąd I instancji stanowi podstawę do przyjęcia nieprawidłowości zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, iż organ administracji nie dokonał w niniejszej sprawie wystarczających ustaleń faktycznych. Zarzut ten nie może być uznany za zasadny.

Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł w swoim orzeczeniu, iż zarówno Marszałek Województwa Kujawsko – Pomorskiego, jak i Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dokonali wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a ocena stanu faktycznego, dokonana przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, jest niewystarczająca do tego, aby prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, iż ustalenia faktyczne, jakie dokonane zostały w rozpoznawanej sprawie, zostały poczynione właściwie jedynie w oparciu o złożone przez skarżącego oświadczenie z dnia 5 lutego 2010 r. zawarte w formularzu. W ocenie Sądu oświadczenie to w sprawie niniejszej mogło stanowić punkt wyjścia dla czynienia dalszych ustaleń, a to z tej racji, że informacje w nim zawarte są bardzo ograniczone. Z całą pewnością informacje te nie pozwalały na wyprowadzenie wniosków zawartych w decyzjach organów. Na ich podstawie nie można bowiem, w sposób niebudzący wątpliwości, ustalić, w którym kraju w latach 2007 – 2009 r. znajdowało się centrum życiowe skarżącego. Więcej danych odnoszących się do sytuacji skarżącego w badanym okresie zostało zawartych w odwołaniu, jednakże organ odwoławczy nie przeanalizował ich wszystkich, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżący nie zgadzał się z decyzją organu I instancji. Minister pominął w ogóle fakt, iż w złożonym odwołaniu M. Z. powołał się na dokument E 301 UK i zawarte w nim oświadczenia, szczególnie w zakresie powodu powrotu do kraju. M. Z. wyraźnie oświadczył przed brytyjskim organem, że powodem zakończenia umowy o pracę była chęć powrotu do domu (tak należy bowiem rozumieć użyty w pkt. 5.1 formularza zwrot "to return home"). Z zaświadczenia tego wynikało też, iż skarżący nie miał prawa do ubiegania się o świadczenia dla osób bezrobotnych na terenie Wielkiej Brytanii. Te okoliczności nie zostały przez organ w żadnym zakresie zbadane i uwzględnione. Organy ograniczyły się właściwie jedynie do zbadania rodzaju umowy o pracę, jaką zawarł skarżący z pracodawcą na terenie Wielkiej Brytanii i z faktu, że umowa ta zawarta została na czas nieokreślony wywnioskował, że M. Z. ulokował swoje centrum życiowe poza granicami Polski.

Ponadto, w ocenie Sądu odwoławczego, zasadnym było wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy pominęły w swoich rozstrzygnięciach fakt, iż skarżący przez cały okres pobytu poza granicami Polski miał miejsce stałego zameldowania w kraju, zaś w Wielkiej Brytanii przebywał jedynie czasowo. Organy zanegowały tę okoliczność, twierdząc, że stałe zameldowanie nie oznacza zamieszkiwania, a M. Z. przebywał na terenie Wielkiej Brytanii wraz z dwoma braćmi. Jednakże podkreślenia wymaga – co zupełnie pominięte zostało na etapie postępowania administracyjnego – iż skarżący z braćmi swoimi nie zamieszkiwał. Okoliczność ta nie powinna więc stanowić przesłanki uznania, że wyjazd skarżącego z Polski miał charakter stały, a jego związki z krajem zostały zerwane.

Wprawdzie istotnie w oświadczeniu z dnia 5 lutego 2010 r. M. Z. wskazał, że nie utrzymywał kontaktów z najbliższą rodziną zamieszkującą w Polsce, jednakże oświadczenie to dotyczyło utrzymywanie ścisłych kontaktów. Nie można przyjąć za pewne, aby młoda osoba, jaką jest skarżący, zerwała wszelkie kontakty ze swoją rodziną, szczególnie iż w Polsce pozostała jego matka, a brak jakiegokolwiek kontaktu z tak bliską osobą wydaje się być wręcz nieprawdopodobny. Nasuwające się wątpliwości podlegały wyjaśnieniu, a organ – poza możliwością przeprowadzenia stosownych dowodów – dysponował środkiem przewidzianym w art. 86 K.p.a., z którego z naruszeniem prawa nie skorzystano.

Podkreślenia wymaga także, iż zgodnie ze stanowiskiem z ustalonym w orzeczeniu ETS z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie C-76/76 (di Paolo), badając kryteria, zgodnie z którymi należy oceniać możliwość zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 1 b (ii) ww. rozporządzenia należy wziąć pod uwagę:

– długość i ciągłość okresu zamieszkiwania zanim dana osoba przeprowadziła się,

– czas trwania i cel nieobecności,

– charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie członkowskim,

– uwarunkowane tymi okolicznościami intencje danej osoby.

Ze wszystkich wskazanych wyżej kryteriów organy administracji odniosły się właściwie tylko do charakteru zatrudnienia podjętego w innym państwie członkowskim, zaś do pozostałych przesłanek odniosły się w sposób niepełny. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy uznać należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niewystarczający. Zdaniem Sądu odwoławczego organy – opierające się w istocie tylko na oświadczeniu z dnia 5 lutego 2010 r. – winny były podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia tego oświadczenia, stosując środki, jakie oddają im do dyspozycji przepisy K.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Tymczasem organy zaniechały jakichkolwiek czynności w tym zakresie, nie podejmując się nawet tłumaczenia treści formularza E 301, który dołączony został do akt w języku angielskim, który nie jest przecież językiem urzędowym, obowiązującym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, w myśl art. 27 Konstytucji RP. Brak takiego tłumaczenia oraz niepodjęcie jakichkolwiek innych czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego spowodowały, iż niemożliwą stała się rzetelna i kompleksowa ocena okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Pełnomocnik Ministra zarzuca też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 1 b (ii) powołanego rozporządzenia, co miało w konsekwencji prowadzić do naruszenia przepisów K.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej. Stanowisko to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie może być uznane za zasadne. Sąd I instancji prawidłowo bowiem zinterpretował i zastosował w niniejszej sprawie regulację wskazanej normy, szczególnie w świetle wykładni tego przepisu dokonanej przez ETS.

Całkowicie zasadne jest w tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez przepisy K.p.a., co w konsekwencji uniemożliwiało Sądowi dokonanie pełnej i jednoznacznej oceny zgodności zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym.

Na marginesie zauważyć jedynie należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku wskazań co do dalszego postępowania Ministra Pracy i Polityki Społecznej, do czego zobowiązuje art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogło więc stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku..

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.