Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1444/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 ust. 1, art. 114
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z 27 listopada 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej jako k.p.a. wystąpiło do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia na podstawie art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082) sprzecznych z prawem postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. (nr [...]), na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia oraz odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że postępowanie, którego wszczęcia z urzędu żąda Stowarzyszenie [...], dotyczy statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...], który jako akt wewnątrzszkolny, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, został uchwalony przez Radę Pedagogiczną tej Szkoły i który podlega ocenie właściwego kuratora oświaty oraz innych organów właściwych do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą pod względem zgodności z prawem w postępowaniu wszczętym z urzędu, na podstawie art. 114 ustawy Prawo oświatowe. Kurator oświaty może, zależnie od wyników postępowania wyjaśniającego, uchylić statut publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Decyzja w tym przedmiocie może być zaskarżona do sądu jedynie przez organ prowadzący szkołę, który statut nadał lub uchwalił (gdy chodzi o pierwszy statut nowo tworzonej szkoły – organ prowadzący, w przypadku szkół i placówek już istniejących – radę szkoły, lub jeżeli rady nie utworzono – radę pedagogiczną). Wniosek osoby trzeciej (np. rodzica jednego z uczniów) nie wszczyna postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie legalności statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty. Dotyczy to również organizacji społecznych (art. 31 k.p.a.).

Niezależnie od tego, organ I instancji podał, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający (wyroki NSA z 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, LEX nr 525903; z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2041/13, LEX nr 1634780; wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1768/18, LEX nr 3025819).

W ocenie [...] Kuratora Oświaty, cele statutowe Stowarzyszenia [...], nie pozwalają na skuteczne domaganie się przez to Stowarzyszenie, wszczęcia postępowania z urzędu przez organ postępowania administracyjnego w trybie art. 114 ustawy – Prawo oświatowe, na żądanie tego Stowarzyszenia. Cel określony w § 7 pkt d Statutu Stowarzyszenia, tj. działalność na rzecz praw ucznia, zwłaszcza upowszechniania wiedzy o prawach ucznia i sposobach ich ochrony, z pewnością warunku określonego w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie spełnia. Działalność na rzecz praw ucznia stanowi pojęcie o zbyt szerokim zakresie, natomiast realizacja celu poprzez podejmowanie (z własnej inicjatywy bądź na wniosek) interwencji w przypadku naruszeń praw ucznia bądź właściwych przepisów regulujących pracę szkół jest niedookreślona. Pozostałe cele, szczególnie te na które powołano się we wniosku, tj. prowadzenie działań w zakresie nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania, a także działalności na rzecz dzieci, są sformułowane w sposób tak ogólny, że nie można z nich wywieść, że wynika z nich prawo do udziału w postępowaniach dotyczących uchylania statutów szkół i tym samym, prawo do ingerowania w działalność rad pedagogicznych czy rad rodziców w szkołach. [...] Kurator Oświaty dodał, że w celach statutowych tego Stowarzyszenia, jak również innych organizacji społecznych, nie mogłyby się znaleźć postanowienia dotyczące ingerowania w tryb uchwalania statutów szkół, czyli ingerowania w podejmowanie uchwał, ich zmiany i uchylania przez organy wewnątrzszkolne lub organ prowadzący szkołę. Tryb ten uregulowany jest bowiem ustawowo.

Zdaniem organu I instancji, Stowarzyszenie powołując się w piśmie z 27 listopada 2021 r. na "szereg niezgodności poszczególnych przepisów Statutu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa", nie wykazało również, że za żądaniem wszczęcia postępowania i udziału w nim Stowarzyszenia, przemawia interes społeczny. Odwołując się do orzecznictwa (m. in. wyroku NSA z 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 519/13, LEX nr 1481816 i wyroku WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 992/17, LEX nr 2402272), [...] Kurator Oświaty podniósł, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w piśmie z 4 stycznia 2022 r. złożyło zażalenie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2021 r. i wniosło o jego uchylenie. Stowarzyszenie nie zgodziło się z organem I instancji, że osoby trzecie, w tym organizacje społeczne, nie mogą w trybie art. 31 ustawy k.p.a. żądać wszczęcia postępowania na postawie art. 114 ustawy Prawo oświatowe.

Z art. 31 k.p.a. wynika, że organizacji społecznej przysługuje prawo żądania wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 31).

Stowarzyszenie zakwestionowało ponadto zapatrywanie organu I instancji, że jego cele statutowe nie pozwalają na skuteczne domaganie się wszczęcia z urzędu przez [...] Kuratora Oświaty postępowania administracyjnego mającego na celu uchylenie niezgodnych z prawem przepisów statutu szkoły. Sytuacja, w której szkoła działa w oparciu o przepisy niezgodne z prawem, jest niepożądana i w sposób oczywisty narusza prawa uczniów. Odwołując się do statutu podało, że jego celem jest m. in. działalność na rzecz dzieci i młodzieży oraz na rzecz praw ucznia (§ 7 pkt 3 i 4 określone prze stronę jako c i d) oraz stosownie do § 8 statutu realizuje swoje cele m.in. poprzez podejmowanie (z własnej inicjatywy bądź na wniosek) interwencji w przypadku naruszeń praw ucznia bądź właściwych przepisów regulujących pracę szkół. Stowarzyszenie, odnosząc się do stwierdzenia kuratora, że "w celach statutowych tego Stowarzyszenia, jak również innych organizacji społecznych, nie mogłyby się znaleźć postanowienia dotyczące ingerowania w tryb uchwalania statutów szkół, czyli ingerowania w podejmowanie uchwał, ich zmiany i uchylania przez organy wewnątrzszkolne lub organ prowadzący szkołę" podniosło, że kurator oświaty ma prawo ingerować w statut szkoły, a z żądaniem wszczęcia takiego postępowania może wystąpić organizacja społeczna. Zaaprobowanie poglądu organu prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że statuty szkół można stanowić z naruszeniem prawa i nie można w ich treść ingerować. Na zakończenie Stowarzyszenie podniosło, że nie podziela stanowiska [...] Kuratora Oświaty, że za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny i Stowarzyszenie tego interesu nie wykazało.

Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu odwołał się do postanowienia WSA w Kielcach z 15 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 129/17 (LEX nr 2291299) i podniósł, że postępowanie w sprawie dotyczącej uchylenia statutu szkoły (jej poszczególnych przepisów) nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, tymczasem organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania tylko w sprawie dotyczącej innej osoby.

Organ II instancji dodał, że podziela zapatrywanie organu I instancji, że Stowarzyszenie nie spełniło łącznie wszystkich przesłanek wymaganych do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do tego postępowania na prawach strony, określonych w art. 31 k.p.a. Interes społeczny,

w imię którego organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania powinien być związany z poważnym i realnym zagrożeniem istotnych dla jednostki dóbr. Tymczasem, żądanie Stowarzyszenia nie wynikało z odnotowanych przez nie jakichś przypadków naruszeń prawa uczniów [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...]. Co więcej, w § 8 lit. a Statutu, na który powołało się Stowarzyszenie jest mowa o interwencji w przypadku zaistniałych już naruszeń praw ucznia, czy przepisów regulujących te prawa.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w skardze na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z [...] czerwca 2022 r. zarzuciło, że zostało wydane z naruszeniem:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. - w uzasadnieniu tych zarzutów Stowarzyszenie podniosło, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymaganiom prawa, ponieważ nie zawiera odniesienia do stanowiska strony przedstawionego w zażaleniu od postanowienia [...] Kuratora Oświaty, nie wyjaśnia przesłanek, którymi kierował się MEiN przy załatwieniu sprawy i stanowi naruszenie przez organ zasad postępowania administracyjnego: zasady zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.);

2) art. 15 k.p.a. – przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w uzasadnieniu Stowarzyszenie zarzuciło, że MEiN nie dokonał ponownej, samodzielnej oceny całokształtu okoliczności sprawy i ograniczył się de facto wyłącznie do zaaprobowania stanowiska organu I instancji,

3) art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 114 ustawy Prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia do udziału w nim nie obejmuje postępowań administracyjnych w sprawie uchylenia statutu publicznej szkoły lub niektórych jego postanowień z powodu sprzeczności z prawem; w uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło m. in., że zawarte w art. 31 § 1 k.p.a. sformułowanie " w sprawie dotyczącej innej osoby" oznacza, że uprawnienia o których mowa w tym przepisie (żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu) nie dotyczą organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie "własnej" (w której organizacja posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.) i nie ma na celu przedmiotowego ograniczenia zakresu spraw, w których organizacja społeczna może realizować uprawnienia żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w nim na prawach strony.

Stowarzyszenie dodało, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 114 ustawy Prawo oświatowe niewątpliwie nie będą, np. uczniowie lub pracownicy szkoły, której statut jest przedmiotem postępowania. Nie sposób jednak podzielić stanowiska organu, że postępowanie takie nie dotyczy żadnego podmiotu, skoro decyzja administracyjna kończąca postępowanie musi mieć adresata, zaś powołany przepis wprost wskazuje jakie podmioty są stronami postępowania. O ile więc, zdaniem strony skarżącej, za trafne należy uznać rozważania WSA w Kielcach w zakresie stron postępowania w sprawach uchylenia statutu szkoły publicznej zawarte w przywołanym przez organ postanowieniu z 15 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 129/17, tak nie sposób podzielić zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenia, że "nie ma tu znaczenia, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia statutu szkoły pochodzi od osoby fizycznej (a nie organizacji społecznej)". Przesłanki uznania podmiotu za stronę postępowania administracyjnego są bowiem inne niż przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Z faktu, że postępowanie prowadzone w trybie art 114 ustawy Prawo oświatowe nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego np. uczniów szkoły, nie wynika w żadnym razie, że postępowanie takie nie "dotyczy" żadnego podmiotu.

Zdaniem Stowarzyszenia, za dopuszczalnością stosowania art. 31 k.p.a. do postępowań w przedmiocie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień publicznych przedszkoli, szkół lub placówek przemawiają także względy systemowe. Statuty szkół, mimo swojego wewnętrznego charakteru, bezpośrednio kształtują prawa i obowiązki użytkowników zakładu administracyjnego (w szczególności uczniów oraz nauczycieli). Jednocześnie ich legalność co do zasady wyłączona jest spod systemu kontroli sądowej - użytkownik zakładu w zasadzie nie ma prawnej możliwości ich kwestionowania (poza możliwością m.in. skierowania wniosku/skargi "powszechnej" do właściwego organu nadzoru, którego rozstrzygnięcie w tym zakresie również jest "wyjęte" spod systemu kontroli sądowej). W tym stanie rzeczy tym bardziej istotne pozostaje zapewnienie – za pomocą przewidzianych prawem rozwiązań, takich jak

art. 31 k.p.a. - społecznej kontroli nad postępowaniami związanymi z kontrolą legalności postanowień statutów szkół publicznych. Stowarzyszenie podkreśliło, że decyzją ustawodawcy orzekanie w przedmiocie uchylenia statutu publicznej szkoły lub placówki albo niektórych jego postanowień z powodu sprzeczności z prawem objęte zostało reżimem postępowania administracyjnego i jednocześnie nie zdecydowano się na wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w tych postępowaniach, w sposób analogiczny jak uczyniono to w przypadku niektórych innych rodzajów postępowań (por. np. art 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).

4) art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz nie przemawia za tym interes społeczny.

Stowarzyszenie podniosło, że żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim pozostaje w zgodzie z celami statutowymi Stowarzyszenia, w szczególności z celami określonymi w § 7 lit. c i d statutu Stowarzyszenia, obejmującymi działalność na rzecz dzieci i młodzieży oraz działalność na rzecz praw ucznia. Ponadto w myśl § 8 lit. a statutu Stowarzyszenia cele statutowe realizowane są poprzez "podejmowanie (z własnej inicjatywy bądź na wniosek) interwencji w przypadku naruszeń praw ucznia bądź właściwych przepisów regulujących pracę szkół". Statut szkoły w szerokim zakresie kształtuje sytuację prawną ucznia – reguluje w szczególności jego prawa i obowiązki (art. 98 ust. 1 pkt 17 u.p.o.), rodzaje kar stosowanych wobec uczniów (art. 98 ust. 1 pkt 19 u.p.o.) oraz szczegółowe warunki i sposób oceniania wewnątrzszkolnego uczniów (art 98 ust. 1 pkt 9 u.p.o.). Jest oczywiste, że jego postanowienia w przypadku sprzeczności z prawem mogą bezpośrednio i realnie godzić w prawa ucznia i naruszać przepisy regulujące pracę szkół.

Stowarzyszenie [...] odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu zgodnie z którym "interes społeczny, w imię którego organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania powinien być związany z poważnym i realnym zagrożeniem istotnych dla jednostki dóbr. Tymczasem, żądanie Stowarzyszenia nie wynikało z odnotowanych przez nie jakichś przypadków naruszeń prawa uczniów [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] (...)" podniosło, że organ nie posiada na ten temat żadnych informacji. Niezrozumiałe są więc, zdaniem strony skarżącej, insynuacje organu, jakoby problem istnienia w statucie postanowień sprzecznych z prawem powszechnie obowiązującym nie miał "realnego" charakteru.

W demokratycznym państwie prawnym nie powinno ulegać wątpliwości, że w interesie społecznym leży zapewnienie zgodności z prawem wszelkich aspektów działania systemu oświaty, w tym również treści statutów szkół. Niewątpliwie sytuacja, w której statut szkoły publicznej zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jest niepożądana i podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz systemu oświaty. Stowarzyszenie kierując wniosek w sprawie niniejszej działa więc w obronie interesu społecznego.

Na zakończenie Stowarzyszenie podniosło, że dokonując oceny jego wniosku o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, w kontekście kryterium interesu społecznego, nie można pominąć, że Stowarzyszenie nie zwróciło się do kuratorium oświaty z ogólnikowo sformułowanym wnioskiem o weryfikację statutu szkoły publicznej, ale skierowało do organu precyzyjny wniosek, z wyszczególnionymi postanowieniami statutu naruszającymi prawo. Wystąpienie Stowarzyszenia w niniejszej sprawie było skutkiem dogłębnej, samodzielnej analizy postanowień kwestionowanego statutu szkoły. Wnioskodawca nie "wyręczył się" organem nadzoru i nie ograniczył się do samego zawnioskowania o podjęcie właściwych czynności kontrolnych, lecz samodzielnie podjął działania mające na celu ustalenie, czy w kwestionowanym statucie szkoły istnieją postanowienia sprzeczne z prawem. Wobec powyższych okoliczności nie powinno budzić wątpliwości, że uprawdopodobnione jest, że Stowarzyszenie przyczyni się do bardziej dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla sprawy, a w konsekwencji lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów.

Przy ocenie przesłanki interesu społecznego nie sposób pomijać również, że szeroka działalność Stowarzyszenia w zakresie kierowania wystąpień zmierzających do uchylenia sprzecznych z prawem statutów szkół publicznych wynika z faktu, że organy nadzoru nie są w tej kwestii wystarczająco skuteczne. Istnienie w statutach wielu szkół niezgodnych z prawem postanowień (nierzadko przez stosunkowo długi czas) jednoznacznie dowodzi, że kuratoria oświaty nie radzą sobie z bieżącym nadzorem nad szkołami w zakresie legalności postanowień statutów. Także w niniejszej sprawie konieczność wystąpienia z wnioskiem do organu nadzoru wynikła wyłącznie z faktu, że właściwe czynności nie były przez organ podejmowane z urzędu. Z doświadczenia Stowarzyszenia w innych sprawach wynika, że jest to zjawisko powszechne.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z [...] czerwca 2022 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2021 r. oraz zasądzenie od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1) i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania, to innymi osobami w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. będą jedynie te osoby, które mogą być stronami postępowania. Organizacja społeczna nie może zatem żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczyłoby interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 168/19, LEX nr 3034253, wyrok WSA w Warszawie dnia 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2957/17, LEX nr 2562308 oraz Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).

Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wynika zatem, że organizacja społeczna, składająca wniosek na podstawie tego przepisu nie występuje we własnej sprawie administracyjnej jako strona postępowania. Jej kompetencje do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do takiego postępowania na prawach strony postępowania nie są samoistne. Wiążą się ściśle z konkretną, indywidualną sprawą administracyjną innej osoby, podmiotu, legitymowanego do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, czyli mającego w rozumieniu art. 28 k.p.a. własny interes prawny w rozstrzygnięciu jego sprawy administracyjnej.

W konsekwencji organizacja społeczna nie może żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczyłoby interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego ze względu na ten interes uzyskać status strony postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wystąpiło do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego o uchylenie na podstawie art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082) sprzecznych z prawem postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Zgodnie z art. 114 Prawa oświatowego, na który powołało się skarżące Stowarzyszenie, kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Powołany przepis stanowi wyłącznie o kompetencjach nadzorczych kuratora oświaty dotyczących uchylenia sprzecznego z prawem statutu publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektórych jego postanowień. Ani z tego przepisu prawnego, ani z innych przepisów tej ustawy nie wynikają kompetencje jakichkolwiek innych podmiotów do kwestionowania legalności postanowień statutowych bądź statutów wymienionych placówek oświatowych w trybie postępowania administracyjnego. Możliwość kontroli treści statutu szkoły przysługuje tylko kuratorowi oświaty (ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w przypadku szkół i placówek artystycznych) w postepowaniu wszczętym z urzędu. Stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ, który statut nadał lub uchwalił (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 129/17, LEX nr 2291299). Wniosek osoby trzeciej (np. rodzica jednego z uczniów) nie wszczyna postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie legalności statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty (por. Pilich Mateusz (red.), Prawo oświatowe. Komentarz do art. 114, wyd. III, WKP 2022).

Z tego względu nie została spełniona (i nie mogła być spełniona) określona w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby. W konsekwencji nie było uzasadnione rozważanie przez organ, czy wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny, niemniej ta okoliczność nie mogła prowadzić do wzruszenia zaskarżonego postanowienia.

Za całkowicie nieuzasadniony Sąd uznaje zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez dwa organy różnych stopni. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 458/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że organ II instancji nie dokonał ponownej, samodzielnej oceny całokształtu okoliczności sprawy i "ograniczył się de facto wyłącznie do zaaprobowania stanowiska organu I instancji".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Edukacji i Nauki nie naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2, art. 8 § 1

i art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie postanowienie odpowiada wymaganiom przewidzianym w przepisach prawa, albowiem Minister Edukacji i Nauki wyjaśnił w nim w sposób dostateczny przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zaskarżone postanowienie zawiera także uzasadnienie prawne z powołaniem przepisu prawa stanowiącego podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Organ przeprowadził postępowanie w tej sprawie z poszanowaniem naczelnych zasad wynikających z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 11 (zasada przekonywania). Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia skargi, jeżeli jej zarzuty nie mają prawnego uzasadnienia.

Mając to wszystko na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z [...] czerwca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia oraz odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z. 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.