Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2059/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru żłobków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania K. B., decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2016 r., którą wykreślono żłobek pod nazwą "J" K. B., ul. S. w M. z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta M. W sentencji decyzji SKO w S. powołało art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 104 i 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji SKO w S. ustaliło, co następuje:

Powodem dla którego organ pierwszej instancji dokonał wykreślenia żłobka z Rejestru było nieusunięcia przez prowadzącą żłobek K. B., w wyznaczonym terminie, nieprawidłowości. Nieprawidłowości te dotyczyły niedostosowania liczby miejsc w żłobku do warunków lokalowych żłobka tj. do powierzchni pomieszczeń przeznaczonych na zbiorowy pobyt dzieci, zgodnie z treścią § 2 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 925). W podstawie prawnej decyzji Burmistrz wskazał na art. 32 pkt 2, art. 34 i art. 57 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 157) oraz art. 104 i art. 107 § 1, 2 i 3 Kpa.

Na podstawie materiału sprawy SKO ustaliło, że żłobek pod nazwą "J" został wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych pod numerem [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. Jako podmiot prowadzący żłobek wpisano K. B., miejsce prowadzenia żłobka: ul. S. M., liczbę miejsc w żłobku określono na 45.

Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie przyjęcia planu nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami została przeprowadzona w dniach o [...] lipca 2015 r. oraz od [...] do [...] lipca 2015 r. kontrola w zakresie warunków i jakości sprawowanej opieki nad dziećmi w żłobku "J" w M.

W wyniku tej kontroli stwierdzono, że lokal, w którym prowadzony jest żłobek posiada:

- trzy pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci:

a) sala zabaw dla dzieci o powierzchni 70,72 m2,

b) sala zabawa dla dzieci, która pełni również funkcję sali do odpoczynku o powierzchni 43,4 m2,

c) sala przystosowana do odpoczynku dzieci o powierzchni 16,01 m2,

- pomieszczenie kuchni z jadalnią,

- sanitariaty,

- pomieszczenie szatni,

- pomieszczenie gospodarcze,

- korytarz.

Kontrolujący stwierdzili, że:

I. sala zabaw dla dzieci o powierzchni 70,72 m2 spełnia warunki określone w rozporządzeniu na pobyt zbiorowy maksymalnie dla 26 dzieci (5+21=11) według następujących wyliczeń: -16 m2 - powierzchnia dla 5 dzieci. (70,72 m2 -16 m2):2,5 m2 = 21,88 - czyli jest to powierzchnia dla 21 dzieci.

II. sala zabaw dla dzieci, która pełni również funkcję sali do odpoczynku o powierzchni 43,4 m2, spełnia warunki określone w rozporządzeniu na pobyt zbiorowy maksymalnie dla 15 dzieci (5+10=15), według następujących wyliczeń: 16 m2 - powierzchnia dla 5 dzieci. (43,4 m2-16 m2);2,5 m2 = 10,96 - czyli jest to powierzchnia dla 10 dzieci,

III. sala przystosowana do odpoczynku dzieci o powierzchni 16,01 m2 spełnia warunki maksymalnie dla 5 dzieci.

W wyniku dokonanych obliczeń, po zsumowaniu maksymalnej liczby dzieci mogących przebywać w salach do odpoczynku (15 dzieci + 5 dzieci = 20 dzieci), kontrolujący uznali, że pomieszczenia żłobka "J" spełniają wymagania określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia maksymalnie dla 20 dzieci. Wskazana liczba dzieci jest niezgodna z liczbą dzieci wpisaną na podstawie wniosku K. B. w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta M. tj. liczbą 45.

Burmistrz Miasta M. w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] września 2015 r., stosownie do treści art. 57 ustawy, w punkcie 1 i 3 zaleceń pokontrolnych zalecił:

1. Wystąpienie do Burmistrza Miasta M. prowadzącego Rejestr żłobków i klubów dziecięcych z informacją o zmianie danych wskazanych przez K. B. we wniosku o wpis do w/w Rejestru. Wskazanie w w/w informacji liczby dzieci odpowiadającej wymogom lokalowym w zakresie powierzchni przypadającej na każde dziecko, określonym w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz rozporządzeniu w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal (formularz "informacja o zmianie danych wskazanych we wniosku lub dokumentach załączonych do wniosku" stanowi załącznik do wystąpienia). Ustalenia kontroli wykazały, że liczba i powierzchnia pomieszczeń jakimi dysponuje żłobek w świetle wymagań ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech oraz rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, spełnia wymagania maksymalnie dla 20 dzieci, natomiast we wniosku o wpis do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta M., złożonego w dniu [...].06.2015 r. Pani K. B. wskazała liczbę miejsc dla dzieci:45.

3. W związku z ustaleniami kontroli, z których wynika, że żłobek nie spełnia wymagań lokalowych dla 45 dzieci, przyjmowanie dzieci do placówki w liczbie zgodnej z wymogami określonymi w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz rozporządzeniu w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy.

Zalecenia określone w punkcie 1 należało wykonać do [...] października 2015 r. a zalecenia określone w punkcie 3 bezzwłocznie w trakcie bieżącego funkcjonowania żłobka.

W związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych, Burmistrz Miasta M. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia żłobka pn. "J" z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta M. i w wyniku tego postępowania wydał w dniu [...] czerwca 1016 r. decyzję o wykreśleniu przedmiotowego żłobka z Rejestru.

W toku postępowania przeprowadzono oględziny lokalu, w którym prowadzony jest żłobek pn. "J". Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż pomiary dokonane podczas oględzin różnią się od pomiarów przedstawionych podczas kontroli, które były ustalone na podstawie dokumentacji technicznej a nie rzeczywistych pomiarów. Dlatego za prawidłowe przyjęto powierzchnie pomieszczeń wykazane podczas powyższych oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016 r. W wyniku oględzin ustalono, że lokal posiada trzy pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci:

1) sala nr 1 - jest to sala wielofunkcyjna, do zabawy, przeznaczona do odpoczynku dzieci, powierzchnia sali: 43,80 m2.

2) sala nr 2 - przeznaczona do odpoczynku dzieci, jest to sala z balkonem, co umożliwia werandowanie dzieci; powierzchnia sali: 16,36 m2.

3) sala nr 3 - jest to sala do zabawy i do edukacji, do sali przynależne jest pomieszczenie wykorzystywane do jedzenia i wykonywania prac manualnych i edukacyjnych, powierzchnia całej sali: 73,40 m2.

W ocenie organu drugiej instancji, wobec niewykonania wyżej wskazanych zaleceń, decyzja Burmistrza Miasta M. jest prawidłowa.

Zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, warunki świadczonych usług, kwalifikacje osób sprawujących opiekę, zasady finansowania opieki oraz nadzór nad warunkami i jakością sprawowanej opieki zostały uregulowane w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Natomiast wymagania lokalowe i sanitarne zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy.

Zgodnie z art. 26 ustawy, prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.) i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, zwanego dalej rejestrem. Jak wynika z art. 54 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki. Stosownie do treści art. 55 ust. 1 ustawy nadzór sprawowany jest na podstawie planu nadzoru przyjętego przez radę gminy w drodze uchwały. W przypadku stwierdzenia, że podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy albo dzienny opiekun nie spełnia standardów dotyczących sprawowanej opieki, organ sprawujący nadzór zobowiązuje go do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 57 ust. 1 ustawy). Natomiast w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości wójt, burmistrz, lub prezydent miasta wykreśla z rejestru żłobek lub klub dziecięcy albo rozwiązuje umowę z dziennym opiekunem bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 lokal, w którym tworzony i prowadzony jest żłobek - posiada co najmniej dwa pomieszczenia , w tym jedno przystosowane do odpoczynku dzieci. Art. 25 ust. 1 ustawy stanowi, ze żłobek oraz klub dziecięcy mogą być prowadzone w lokalu, który spełnia wymagania lokalowe i sanitarne zawarte w przepisach wydanych na podstawie ust. 3. Sposób liczenia wymaganej powierzchni pomieszczeń został wskazany w § 2 pkt 1 rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. Jak wynika z treści tego przepisu powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci wynosi co najmniej 16 m2 a w przypadku liczby dzieci większej niż 5 powierzchnia każdego pomieszczenia ulega odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, z tym, że powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2,5 m2 , jeżeli czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi są pomieszczenia, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny. Zatem pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt to pomieszczenia, gdzie dzieci spędzają większość czasu (np. bawialnia, sypialnia, jadalnia) a zatem takie, w których ogniskuje się wykonywanie zadań opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych przez żłobek.

Analiza treści cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca zobowiązał do wyodrębnienia w żłobku co najmniej dwóch pomieszczeń na zbiorowy pobyt dzieci (w tym jednego przystosowanego do odpoczynku), to powierzchnia każdego z pomieszczeń, wymienionych w art. 24 ustawy musi posiadać minimalną, wymaganą przepisami prawa powierzchnię w stosunku do określonej ilości dzieci. Podkreślić należy, że zarówno sala zabaw jak i sale do odpoczynku są pomieszczeniami przeznaczonymi na zbiorowy pobyt i każda z tych sal musi mieć powierzchnię minimum 16 m2 dla 3-5 dzieci, która to powierzchnia ulega odpowiedniemu zwiększeniu o 2,5 m2 na każde kolejne dziecko.

Z treści powyższych przepisów wynika, że sala o powierzchni 73,40 m2 (w której dzieci bawią się, spożywają posiłki, i uczą się) spełnia wymagania na pobyt 22 dzieci. Sala o powierzchni 43,80 m2 - służąca do zabawy i odpoczynku dzieci - spełnia wymagania na pobyt 11 dzieci. Sala o powierzchni 16,36 m2 - przeznaczona do odpoczynku - spełnia wymagania na pobyt 5 dzieci. Z powyższego wynika, że pomieszczenia przystosowane do odpoczynku dzieci, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, spełniają wymagania na pobyt 21 dzieci, natomiast pozostałe pomieszczenie, przeznaczone do zabawy i edukacji, spełnia wymagania na pobyt 27 dzieci. W związku z tym, że dziecko musi mieć zapewnioną odpowiednią powierzchnię w każdym z dwóch pomieszczeń żłobka, liczba miejsc nie może przekroczyć 21.

Dlatego w ocenie Kolegium, w związku niespornym z niewykonaniem wyżej wymienionych zaleceń pokontrolnych, Burmistrz Miasta M., zasadnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia żłobka pn. "J." z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że prawo do kontroli żłobka znajduje umocowanie w art. 54 ustawy, zgodnie z którym burmistrz właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka, sprawuje nadzór nad żłobkiem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki. Pojęcie warunków i jakości sprawowanej opieki należy ustalać na podstawie rozdziału drugiego ustawy. Regulują one bowiem podstawowe wymogi, którym musi odpowiadać sprawowana przez te podmioty opieka, jak również zasadnicze kwestie dotyczące ich organizacji i funkcjonowania. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że przez warunki sprawowania opieki rozumieć należy między innymi warunki lokalowe odnoszące się do wynikających z art. 24 ustawy oraz z rozporządzenia, o którym mowa w art. 25 ustawy, wymogów o charakterze prawnym, przestrzennym, sanitarnym i przeciwpożarowym. Wykonując uprawnienia nadzorcze, przewidziane w art. 57 ustawy, organ pierwszej instancji zasadnie przeprowadził kontrolę w żłobku "J." oraz wydał zalecenia (zobowiązanie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości). Konsekwencją nieusunięcia nieprawidłowości było zastosowanie środka nadzoru przewidzianego w art. 57 ust. 5 czyli wykreślenie żłobka z rejestru.

Z art. 24 ustawy wynika, że w żłobku powinny być co najmniej dwa pomieszczenia, z czego jedno (co najmniej) ma być przystosowane do odpoczynku dzieci. Z ustawy nie wynika powierzchnia żadnego z pomieszczeń. Jednak podkreślić należy, że o wielkości pomieszczeń stanowią przepisy cytowanego powyżej rozporządzenia z dnia 10 lipca 2014 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 25 ust. 3 ustawy). Rozporządzenie w sposób precyzyjne wskazuje, jakie parametry powierzchniowe musi spełniać powierzchnia każdego pomieszczenia, w którym przebywają dzieci. W ocenie Kolegium interpretacja § 2 pkt 1 rozporządzenia nie budzi wątpliwości i przepis ten każe przyjmować określoną w tym przepisie powierzchnię dla każdego pomieszczenia i tym samym odpowiednią liczbę dzieci w każdym pomieszczeniu danego rodzaju. Dlatego też interpretację odwołującego, iż w sali o pow. 16,36 m2 może przebywać 5 dzieci, w sali o powierzchni 43,80 m2 może przebywać 16 dzieci oraz w sali o powierzchni 73,40 m2 może przebywać 27 dzieci, co po zsumowaniu daje liczbę 48 dzieci, uznać należy za błędną.

Skoro każde z pomieszczeń ma mieć określoną powierzchnie w stosunku do liczby dzieci, to ogólna liczba dzieci w żłobku musi odpowiadać możliwościom powierzchniowym w stosunku do ilości dzieci w każdym pomieszczeniu.

W związku z powyższym żłobek "J." nie spełnia wymagań lokalowych dla 45 dzieci, gdyż w salach przystosowanych do odpoczynku może przebywać 21 dzieci.

§ 2 pkt 1 rozporządzenia określa powierzchnię dla każdego dziecka, w każdym pomieszczeniu przeznaczonym na zbiorowy pobyt z uwzględnieniem czasu pobytu . Użyty w przepisie zwrot "powierzchnia każdego pomieszczenia" oznacza, że unormowanie to odnosi się do każdego, z co najmniej dwóch pomieszczeń wymienionych w art. 24 ustawy, które musi posiadać żłobek.

Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia art. 16 Kpa. Przywoływana przez odwołującą opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. nie jest decyzją administracyjną. Opinia ta nie podlega wzruszeniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w S. oraz utrzymanej przez powyższy organ decyzji Burmistrza Miasta M. zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 25, art. 54 i art. 57 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepisy te nie uprawniają organu (wójta lub burmistrza) do wykonywania funkcji nadzoru sanitarnego lub budowlanego, w szczególności kontroli powierzchni oraz wydawania decyzji w tym zakresie, w szczególności wydania decyzji o wykreśleniu żłobka z rejestru;

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ błędnie oblicza liczbę i powierzchnię pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt dzieci;

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ błędnie oblicza liczbę i powierzchnię pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt dzieci;

naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 oraz art. 8 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;

naruszenie art. 75 i art. 77 w zw. z art. 7 Kpa, polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

naruszenie art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

Naruszenie art. 16 Kpa - zasady trwałości decyzji administracyjnych jakimi są opinie sanitarne wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W konkluzji skargi, K. B. wniosła o:

uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2016 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2016 r.

stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu,

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów,

wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała na istniejące żłobki (podała konkretne przykłady), w których liczona jest łącznie powierzchnia każdej z sal (zgodnie z rozporządzeniem), a liczba dzieci to suma dopuszczalnej liczby dzieci we wszystkich salach, zarówno przeznaczonych na wypoczynek, jak i do dziennego pobytu. Wskazała także na dalsze konsekwencje wykreślenia żłobka z rejestru – brak możliwości prowadzenia działalności, konieczność zwolnienia pracowników.

Podniosła, iż zgodnie z przepisami ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 3 wydaje uzgodnienia dokumentacji projektowej, na podst. art. 23 jest uprawniony do kontroli zgodności budowanych obiektów z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi oraz zgodnie z ustawą o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, opinię o dopuszczeniu pomieszczeń do działalności w celu prowadzenia żłobka. Do postępowania przed organami sanitarnymi stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem opinia wydana przez PPIS, zgodnie z przepisami Kpa, ma walor postanowienia administracyjnego, gdyż nie jest wydawana w formie decyzji. Organ administracji ma obowiązek stosowania się do decyzji (i postanowień) wydawanych przez inne organy. Skoro zgodnie na podst. art. 25, jedynie PPIS jest upoważniony do potwierdzenia w formie opinii sanitarnej, spełnienie wymagań lokalowych i sanitarnych, to burmistrz miasta nie ma uprawnień do kontroli czy nadzoru nad decyzjami, wydawanymi przez upoważniony ustawowo organ, jaki jest Państwowa Inspekcja Sanitarna. Dokonanie ustaleń innych, niż wydane w sprawie i obowiązujące opinie sanitarne, stanowi naruszenie prawa przez organ administracji i działanie niezgodne z przepisami, bez ustawowego upoważnienia.

W ocenie skarżącej w przedmiotowym żłobku w sali o powierzchni 16,36 m2 może przebywać 5 dzieci, w sali o powierzchni 43,80 m2 - 5+11 razem 16 dzieci, w sali o pow. 73,40 m2 - 5+22 dzieci, razem 27. Czyli łącznie w 3 pomieszczeniach żłobka może przebywać 48 dzieci.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2017 r. skarżąca wskazała na pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nr [...] zawierające stanowisko dotyczące pomieszczenia przystosowanego do odpoczynku dzieci w żłobku. Z pisma tego, w jej ocenie, wynika prawidłowość wyliczenia przez skarżącą maksymalnej liczby dzieci w żłobku "J." i dlatego skarżąca wniosła o przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

Ostatecznej decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2015 r. o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz o zatwierdzeniu zamiennych rysunków do projektu budowlanego;

Ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o pozwoleniu na użytkowanie;

Pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2016 r.

W ocenie skarżącej dokumenty te potwierdzają przystosowania żłobka do pobytu 45 dzieci. Natomiast zaskarżone decyzje podważają ustalenia inwestycyjne i dlatego godzą w trwałość powyższych decyzji dotyczących budowy przedmiotowego żłobka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w niniejszej sprawie po stronie skarżącej, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości.

W uzasadnieniu wystąpienia Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż każde z 3 pomieszczeń prowadzonego przez skarżącą żłobka jest przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci i spełnia wymogi powierzchniowe. Każda z tych trzech sal jest przystosowana do wszystkich funkcji - zarówno odpoczynku dzieci, jak i zabawy, posiłków i innej aktywności.

Z treści art. 24 ust 1 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie wynika obowiązek zapewnienia przez żłobek osobnej sali przeznaczonej do odpoczynku dzieci, a jedynie przystosowanie jednego z pomieszczeń do takiego odpoczynku, np. poprzez możliwość rozłożenia leżaków.

W ocenie Rzecznika, potwierdzeniem spełnienia przez przedmiotowy żłobek wymagań zawartych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy są opinie sanitarne Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] maja 2015 r., w których organ ten uznał, że żłobek spełnia wymagania powierzchniowe dla 45 dzieci oraz pozytywną opinią komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1457 ze zm.) prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Przepis art. 27 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że rejestr prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego. Natomiast z art. 54 tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki.

Jak wynika z komentarza do art. 54 ustawy, autorstwa Sebastiana Gajewskiego (Komentarz LEX 2014) - Nadzór nad żłobkami, klubami dziecięcymi i dziennymi opiekunami nie ma charakteru kompleksowego. Obejmuje on bowiem jedynie pewien wycinek działalności tych podmiotów, wyznaczony przez wskazany w art. 54 ustawy zakres uprawnień wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, tj. warunki i jakość sprawowanej opieki, dotyczący między innymi przestrzegania art. 24 ustawy oraz wymagań określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy, to jest w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 925).

W niniejszej sprawie, decyzja o wykreśleniu żłobka pod nazwą "J." z Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta M. została wydana w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych Burmistrz Miasta M., wydanych w następstwie przeprowadzonej w dniach [...] i od [...] do [...] lipca 2015 r. kontroli w zakresie warunków i jakości sprawowanej opieki nad dziećmi w tym żłobku. W tej kontroli Burmistrz Miasta M. stwierdził, że lokal, w którym prowadzony jest żłobek nie spełnia wymagań określonych w § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 925) dotyczących zapewnienia dla 45 dzieci odpowiedniej powierzchni w pomieszczeniach przeznaczonych na zbiorowy pobyt, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, Burmistrz Miasta M. - w ramach sprawowanego nadzoru nad żłobkami w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki, na podstawie art. 54 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - był uprawniony do kontroli, czy pomieszczenia, w których prowadzony jest żłobek spełniają odpowiednie wymagania lokalowe. Był także uprawniony do wydania zaleceń pokontrolnych, a w przypadku ich niewykonania w terminie przez skarżącą (co w niniejszej sprawie jest oczywiste) był także uprawniony do wydania decyzji o wykreśleniu żłobka z prowadzonego przez niego rejestru, zgodnie z art. 57 ust. 5 omawianej ustawy.

Przepis art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 stanowi, że lokal, w którym prowadzony jest żłobek posiada co najmniej dwa pomieszczenia, w tym jedno przystosowane do odpoczynku dzieci.

Zgodnie z przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, oraz jego wyposażenie musza spełniać następujące warunki:

- powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci wynosi co najmniej 16 m2; w przypadku liczby dzieci większej niż 5 powierzchnia każdego pomieszczenia ulega odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, z tym że:

a) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2 m2, jeżeli czas pobytu dziecka nie przekracza 5 godzin dziennie,

b) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2,5 m2, jeżeli czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie.

Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi są pomieszczenia, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny. Zatem pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt to pomieszczenia, gdzie dzieci spędzają większość czasu (np. bawialnia, sypialnia, jadalnia) a zatem takie, w których ogniskuje się wykonywanie zadań opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych przez żłobek.

Z analizy powyższych przepisów wynika, że w żłobku muszą być co najmniej dwa pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci (warunek sine qua non wynikający z art. 24 ustawy) a powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci (§ 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r.) musi wynosić co najmniej 16 m2. Jeżeli natomiast w żłobku, w którym czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie i ma przebywać większa liczba dzieci niż 5, to powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt dzieci musi ulec odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, o co najmniej 2,5 m2.

Skoro ustawodawca zobowiązał do wyodrębnienia w żłobku co najmniej dwóch pomieszczeń na zbiorowy pobyt dzieci (w tym jednego przystosowanego do odpoczynku), to powierzchnia każdego z tych pomieszczeń, wymienionych w art. 24 ustawy, musi posiadać minimalną, wymaganą przepisami prawa powierzchnię w stosunku do określonej ilości dzieci.

Podkreślenia wymaga tu także, iż powyższy normatyw pozwala określić dla danego pomieszczenia jedynie maksymalną ilość przebywających w nim dzieci. Czyli pożądana, dla polepszenia komfortu przebywania dzieci, była by mniejsza ich liczba. Natomiast przekroczenie tej liczby stanowi o braku spełniania przez dane pomieszczenie normy dla żłobka a zatem stanowi, iż dane pomieszczenie nie nadaje się do użytkowania jako żłobek przez tak dużą liczbę dzieci.

Sebastian Gajewski komentując pojęcie "warunki i jakość sprawowanej opieki" (patrz Komentarz LEX 2014 -op.cit.) wskazuje tu także na warunki lokalowe, wynikające z art. 24 omawianej ustawy i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Z uzasadnienia projektu rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy wynika, iż był on szeroko konsultowany zarówno z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz licznymi organizacjami społecznymi, grupującymi zarówno sfery biznesowe jak i związkowe oraz przez Zespoły Żłobków. Konsultujący podkreślili między innymi, iż sprecyzowanie w rozporządzeniu wymogów lokalowych stworzy lepsze możliwości i nie powinno stwarzać barier w powstawaniu nowych żłóbków.

Organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy żłobek dysponuje trzema salami przeznaczonymi na pobyt dzieci. Wyróżniając zatem ścisłe rozróżnienie, zawarte w art. 24 ust. 1 pkt 1) ustawy dotyczące minimum dwóch pomieszczeń - w tym jednego przystosowanego do odpoczynku dzieci, organ prawidłowo wylicza, iż sala o powierzchni 73,40 m2 (w której dzieci bawią się, spożywają posiłki, i uczą się) spełnia wymagania na pobyt 22 dzieci. Sala o powierzchni 43,80 m2 - służąca do zabawy i odpoczynku dzieci - spełnia wymagania na pobyt 11 dzieci. Sala o powierzchni 16,36 m2 - przeznaczona do odpoczynku - spełnia wymagania na pobyt 5 dzieci. Z powyższego wynika, że pomieszczenia przystosowane do odpoczynku dzieci, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, spełniają wymagania na pobyt 21 dzieci, natomiast pozostałe pomieszczenie, przeznaczone do zabawy i edukacji, spełnia wymagania na pobyt 27 dzieci. W związku z tym, że dziecko musi mieć zapewnioną odpowiednią powierzchnię w każdym z dwóch pomieszczeń żłobka, liczba miejsc nie może przekroczyć 21.

Dlatego twierdzenia skarżącej, iż w sali o pow. 16,36 m2 może przebywać 5 dzieci, w sali o powierzchni 43,80 m2 może przebywać 16 dzieci oraz w sali o powierzchni 73,40 m2 może przebywać 27 dzieci, co po zsumowaniu daje liczbę 48 dzieci, mogących maksymalnie korzystać ze żłobka "J." - uznać należy za błędne. Wyliczenie to abstrahuje od normy art. 24 ust. 1 pkt 1) ustawy.

Skarżąca prowadzi żłobek dla 45 dzieci, a zatem jest w sposób znaczny przekroczona dopuszczalna liczba dzieci w tym żłobku w stosunku do normatywów dla pomieszczeń żłobków, przeznaczonych do przebywania dzieci.

Powoływanie przez skarżącą oraz przez Rzecznika Praw Obywatelskich na pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie może być w niniejszej spawie skuteczne, albowiem prezentowana w nich interpretacja normy § 2 pkt 1 rozporządzenia bynajmniej nie abstrahuje od ustawowego wymogu (art. 24) zorganizowania w żłobku co najmniej dwóch pomieszczeń, w tym jednego przystosowanego do odpoczynku dzieci i wbrew twierdzeniom skarżącej, treść tych pism nie wskazuje na prawidłowość poglądów skarżącej, w zakresie rozumienia normy § 2 pkt 1 rozporządzenia.

Wcześniej wątpliwości interpretacyjne budziło brzmienie przepisu § 3 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wymagań sanitarnych dotyczących żłobów i klubów dziecięcych (Dz. U. z 2011 r. Nr 69 poz. 367), w którym zawarty był zapis mniej precyzyjny "powierzchnia pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt dzieci" a nie jak obecnie "powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt dzieci", jednak rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z dniem 14 lipca 2014 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r., a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku o wpis żłobka pod nazwą "J." do rejestru żłobków prowadzonych przez Burmistrza Miasta M. (wniosek o wpis do rejestru został złożony w dniu [...] czerwca 2015 r. a zatem pod rządami nowych przepisów).

Nadto gdyby intencją Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej było obecnie inne rozumienie normatywu zawartego w rozporządzeniu z dnia 10 lipca 2014 r. – wówczas dokonano by kolejnej zmiany jego treści.

Także w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są przekonujące stanowiska, odwołujące się do możliwości dowolnego zmieniania ad hoc przeznaczenia danego pomieszczenia np. poprzez chwilowe rozłożenie leżaków do wypoczynku dzieci i po ich złożeniu dokonanie ponownej zmiany tego pomieszczenia np. w salę zabaw. Takiemu rozumieniu pojęcia "przeznaczenie pomieszczenia", wprost przeczy norma art. 24 ust. 1 pkt 1) ustawy wyróżniająca istnienie minimum dwóch pomieszczeń o odrębnych przeznaczeniach.

Pozytywna dla skarżącej opinia sanitarna wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. oraz pozytywna opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej wydana przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M., na które to dokumenty powołuje się skarga jak i Rzecznika Praw Obywatelskich, nie mogą przesądzać, iż organ nadzoru w ramach przeprowadzonej kontroli (w zakresie warunków opieki, świadczonej na podstawie art. 54 ustawy) nie mógł badać warunków lokalowych, w jakich prowadzony jest żłobek, z punktu widzenia wymagań określonych w art. 24 ustawy oraz wydanego na podstawie art. 25 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Z opinii sanitarnej wynika, że jej przedmiotem była ocena spełnienia przez pomieszczenia przeznaczone na potrzeby żłobka wymogów sanitarno-higienicznych. Natomiast z treści opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynika, że jej przedmiotem była ocena tych pomieszczeń z punku widzenia wymogów przepisów przeciwpożarowych. Opinie te w ogóle nie odnosiły się do wymogów powierzchniowych tych pomieszczeń żłobka z punktu widzenia deklarowanej liczby 45 dzieci przebywającej w żłobku.

Również powoływane przez skarżącą w skardze oraz Rzecznika Praw Obywatelskich dokumenty, dotyczące procesu budowy rzeczonego żłobka, jak ostateczna decyzja nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2015 r. o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz o zatwierdzeniu zamiennych rysunków do projektu budowlanego i ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o pozwoleniu na użytkowanie, nie zawierają żadnej nawet wzmianki o spełnianiu przez budowany żłobek normatywów dla przebywania w nim 45 dzieci. Brak jest także w tych dokumentach powołania się na przepisy art. 24 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, jak i powołania się na przepis § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy. Zatem w takim zakresie jak przedmiot niniejszej spawy, zagadnienia te nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięć zawartych w tych decyzjach.

Dlatego dokumenty te nie mogły być także wiążące dla Burmistrza Miasta M. ani dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., ani też dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oceny spełnienia wymogów lokalowych żłobka, określonych § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy.

Z tej przyczyny nie sposób podzielić argumentacji skargi w zakresie naruszenia zasady wskazanej w art. 16 Kpa, w aspekcie powyższych decyzji budowlanych czy sanitarnych.

Nadmienić tu także należy, iż kontrola przeprowadzona w lipcu 2015 r., z ramienia Burmistrza Miasta M.., wykryła jedynie niedostosowanie przedmiotowego żłobka do przebywania w nim dzieci w liczbie 45. Kontrola ta nie kwestionowała zasadności prowadzenia tego żłobka przy uwzględnieniu znacznie mniejszej liczby dzieci, zgodnie z dyspozycją normatywu wskazanego w § rozporządzenia.

To natomiast skarżąca świadomie nie zastosowała się do zaleceń pokontrolnych, co w rezultacie musiało doprowadzić do wydania decyzji w trybie art. 57 ust. 5 omawianej ustawy.

W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy uznać wszystkie podniesione w skardze oraz w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jaki naruszenia przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego subsumpcji, które skutkowały by uchyleniem podjętych decyzji albo stwierdzeniem ich nieważności.

W tym stanie rzeczy nie można uznać zarówno zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej zarzutów oraz uwzględnić żądań zawartych w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich.

Dlatego, mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.