Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 954/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.11 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. zaskarżył w całości decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W., w dniu 29 sierpnia 2019 r. wpłynął drogą mailową wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej złożony przez M. S., dotyczący udostępnienia przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji publicznej w sprawie udostępnienia danych dotyczących ilości zrefundowanych opakowań leków w okresie styczeń - kwiecień 2019 r. oraz styczeń - maj 2019 r. zarówno w refundacji aptecznej jak i programach lekowych i chemioterapii. Wnioskujący odmówił podania adresu do korespondencji, prosząc o korespondencję mailową.

Narodowy Fundusz Zdrowia mailem z dnia [...] października 2019 r. przesłał pismo znak [...] ([...]), w którym poinformował wnioskodawcę, że dane o refundacji aptecznej są publicznie dostępne i podał adresy stron internetowych, z których można te dane pobrać. Natomiast w odniesieniu do programów lekowych i chemioterapii Fundusz poinformował o charakterze objętych ww. wnioskiem informacji tj., iż należą one do kategorii informacji o charakterze przetworzonym i w związku z tym działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poinformował wnioskodawcę o konieczności uzupełnienia przedmiotowego wniosku o wykazanie szczególnej istotności dla przetworzenia informacji publicznej. Do dnia wydania decyzji Nr [...] strona wnioskująca nie wykazała szczególnego interesu publicznego, o co wnioskował Fundusz pismem o sygnaturze [...]).

W dniu [...] grudnia 2019 r. do Prezesa Funduszu wpłynął wniosek M. S. o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. We wniosku, strona wnioskująca podtrzymała swoje żądania dotyczące przekazania wnioskowanych danych, uzasadniając je między innymi faktem iż Prezes NFZ jest zobowiązany do przekazywania ministrowi właściwemu do spraw zdrowia comiesięcznych zestawień ilości zrefundowanych opakowań leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych. W ocenie organu wskazane przez wnioskodawcę we wniosku okoliczności uzasadniające udostępnienie żądanych danych we wskazanej formie (jako przydatne do monitorowania obrotu przez podmioty uczestniczące w systemie refundacji) nie wypełniają przesłanek szczególnie istotnego interesu publicznego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że od dnia 1 lipca 2019 r., ustawodawca dokonał ograniczenia dostępności danych zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 102 ust. 5 pkt 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 z późn. zm.) w celu skutecznego zachowania poufności instrumentów dzielenia ryzyka, o których mowa w art. 11 ust.5 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 784). Powyższe ma wpływ na zakres informacji, których dysponentami mogą być podmioty funkcjonujące w obrocie gospodarczym. Mając na względzie powyższe, w ocenie Narodowego Funduszu Zdrowia informacje zawierające między innymi dane wrażliwe przedsiębiorstw (poufność instrumentów dzielenia ryzyka) nie mogą podlegać udostępnieniu. Dodatkowo organ wskazał, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi.

M. S. zaskarżył w całości decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie następujących przepisów:

a) naruszenie art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) poprzez błędne uznanie, iż informacja publiczna objęta wnioskiem spełnia kryteria informacji przetworzonej, a co za tym idzie nieuzasadnione żądanie od skarżącego wykazania interesu publicznego celem udostępnienia informacji;

b) naruszenie art 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zw. z art 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 z późn. zm.) poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w stosunku do danych, co do których brak jest stanowiska o zachowaniu ich w poufności i poprzez błędne uznanie, iż udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem spowoduje ujawnienie danych wrażliwych przedsiębiorstw i nie może podlegać udostępnieniu;

c) naruszenie art 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez powoływanie się na ochronę informacji niejawnych jako podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej, mimo braku wskazania konkretnej podstawy prawnej wynikającej z przepisów szczególnych;

d) naruszenie przepisów postępowania art 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego sprawie oraz uzasadnienie decyzji w sposób zdawkowy bez wyczerpującego wskazania faktów, dowodów oraz podstaw prawnych decyzji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o:

1) na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) na podstawie art 145a § 1 ppsa zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej lub uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenia obowiązku ciążącego w tym zakresie na organie.

Skarżący oparł swój wniosek na przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 z późn. zm.): art 102 ust. 5 pkt. 31 oraz art. art 102 ust. 5 pkt. 26a. Zgodnie z art 102 ust 5 pkt 31 do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy "podawanie co miesiąc do publicznej wiadomości informacji o wielkości kwoty refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych, wraz z podaniem numeru GTIN zgodnego z systemem GSl, lub innego kodu jednoznacznie identyfikującego wyrób medyczny lub środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego". W obecnym brzmieniu przepisu art 102 ust 5 pkt 31 usunięto zapis o podawaniu co miesiąc do publicznej wiadomości ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych (w poprzedniej wersji przepis brzmiał następująco: "podawanie co miesiąc do publicznej wiadomości informacji o wielkości kwoty refundacji i ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych wraz z podaniem kodu identyfikacyjnego EAN lub innego kodu odpowiadającego kodowi EAN"). Skarżący wskazywał, iż jednocześnie fakt posiadania przez organ informacji o wielkości kwoty refundacji i ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych wynika z art 102 ust 5 pkt 26a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zgodnie z tym przepisem do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy "przekazywanie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia comiesięcznych zestawień ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych, wraz z podaniem numeru GTIN zgodnego z systemem GSl, lub innego kodu jednoznacznie identyfikującego wyrób medyczny lub środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wydawanych na podstawie art 43a ust 1, w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy zestawienie. Tym samym należy wskazać, że Prezes NFZ jest zobowiązany wprost na mocy art 102 ust 5 pkt 26a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych do przekazywania ministrowi właściwemu do spraw zdrowia comiesięcznych zestawień ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż co miesiąc Prezes NFZ przekazuje ministrowi właściwemu do spraw zdrowia dokładnie takie dane, jakich żądał skarżący. Organ posiada te dane, bo jest zobowiązany ustawowo do ich gromadzenia. A Skarżący wnioskował wprost o dane, które Organ posiada i przekazuje na mocy cyt. przepisu. Natomiast z niezrozumiałych względów Organ uznał te dane za informację przetworzoną i odmówił ich udostępnienia. Dane objęte wnioskiem Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. i w formie objętej wnioskiem, są w posiadaniu organu, gdyż jest jego obowiązkiem ustawowym gromadzić te dane i przekazywać organowi nadrzędnemu i z tego powodu nie stanowią one informacji przetworzonej w rozumieniu Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1429).

Odnosząc się do argumentu organu dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy skarżący wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11). Odmowo udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki, tj.: 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, zam. publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowo w art 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowa. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się zatem trzy elementy: 1) informacyjny - istnieje pewna wiadomość, przybierająca formę dokumentu; 2) materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń), 3) formalny - wola utajnienia danych informacji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IVSA/Wr 542/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1450/13). W świetle powyższego uzasadnienia skarżący wskazuje, iż organ w żaden sposób nie wskazał, na podstawie jakich przesłanek stwierdził, iż informacja objęta wnioskiem zawiera dane wrażliwe przedsiębiorstwa. Organ ograniczył się jedynie do jednego zdania stwierdzającego ten fakt, lecz nie wywiódł swojego stanowiska z w żaden sposób przeprowadzonego procesu wnioskowania.

Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy zostały spełnione. Kwestią sporną między stronami pozostaje wykładnia zakwalifikowania przez organ żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a w dalszej kolejności kwestia szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (v. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982).

Podkreślenia wymaga jednakże, że o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych jest znaczna i angażuje po stronie organu znaczne środki i zasoby. Przetworzenie informacji nie zawsze należy utożsamiać zatem z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji (v. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1398/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej zgodnie z przepisem art. 102 ust 5 pkt 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 z późn. zm.) do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy "podawanie co miesiąc do publicznej wiadomości informacji o wielkości kwoty refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych, wraz z podaniem numeru GTIN zgodnego z systemem GSl, lub innego kodu jednoznacznie identyfikującego wyrób medyczny lub środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego".

Jak słusznie wskazuje skarżący w obecnym brzmieniu przepisu art 102 ust 5 pkt 31 usunięto zapis o podawaniu co miesiąc do publicznej wiadomości ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych (w poprzedniej wersji przepis brzmiał następująco: "podawanie co miesiąc do publicznej wiadomości informacji o wielkości kwoty refundacji i ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych wraz z podaniem kodu identyfikacyjnego EAN lub innego kodu odpowiadającego kodowi EAN").

Skarżący wskazywał, też na fakt posiadania przez organ informacji o wielkości kwoty refundacji i ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych wynika z art 102 ust 5 pkt 26a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tzn. informacji objętych wnioskiem).

Istotnie, do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy przekazywanie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia comiesięcznych zestawień ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych, wraz z podaniem numeru GTIN zgodnego z systemem GSl, lub innego kodu jednoznacznie identyfikującego wyrób medyczny lub środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wydawanych na podstawie art 43a ust 1, w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy zestawienie. Zatem Prezes NFZ jest zobowiązany wprost na mocy art 102 ust 5 pkt 26a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych do przekazywania ministrowi właściwemu do spraw zdrowia comiesięcznych zestawień ilości zrefundowanych opakowań jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż co miesiąc Prezes NFZ przekazuje ministrowi właściwemu do spraw zdrowia dokładnie takie dane, jakich żądał skarżący.

Sąd uznając argumentację skarżącego za prawidłową i wynikającą wprost z cytowanych przepisów przyjął zatem, że dane objęte wnioskiem istnieją w zasobach organu w systemie uporządkowanym, stosowanie do obowiązków ustawowych, co odzwierciedla zakres wniosku obejmującego żądanie udostępnienia ww. danych.

Nie można zatem przyjąć za prawidłowe twierdzenie organu, iż dane te stanowią informację przetworzoną w rozumieniu Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1429).

Już z tej tylko przyczyny zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu jako naruszające dyspozycję art. art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), poprzez błędne uznanie, iż informacja publiczna objęta wnioskiem spełnia kryteria informacji przetworzonej.

Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy należy wskazać, iż według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Nie jest przy tym możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. W uzupełnieniu tego stanowiska należy jednak wyraźnie podkreślić, iż tajemnicę przedsiębiorcy tylko wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niektórych okolicznościach informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą też być informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność, jakkolwiek nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Jak podkreśla się w konsekwencji w orzecznictwie NSA zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a mianowicie, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, a nadto że informacja ta nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności. Również w doktrynie (por. Komentarz do art. 5 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Wyd. III, WK 2016, opublikowany w systemie LEX) powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnia się, że "aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (...). Ponadto (...) musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (...). Organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowania przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Sąd nadto w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że nie jest możliwe do przyjęcia stanowisko, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę.

Jak podkreślano w orzecznictwie NSA dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - polega tajemnica przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niespełnienie którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek implikuje tym, że podmiot nie może skutecznie powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa i jest zobligowany do udzielenia wnioskowanych informacji, mających walor informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy jest bowiem oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ nie przedstawił okoliczność zaistnienia przesłanki formalnej do udzielenia ochrony dla żądanej informacji, tj. nie wykazał, iż przedsiębiorca podjął odpowiednie działania w celu zachowania poufności spornej informacji. Organ poprzestał jedynie na arbitralnym, stwierdzeniu, iż informacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Powyższe wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje tajemnica przedsiębiorstwa ustawowo chroniona.

Skarżący słusznie wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11). Odmowo udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki, tj.: 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, zam. publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowo w art 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowa. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się zatem trzy elementy: 1) informacyjny - istnieje pewna wiadomość, przybierająca formę dokumentu; 2) materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń), 3) formalny - wola utajnienia danych informacji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013r. sygn. akt IV SA/Wr 542/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1450/13). W świetle powyższego uzasadnienia skarżący wskazuje, iż organ w żaden sposób nie wskazał, na podstawie jakich przesłanek stwierdził, iż informacja objęta wnioskiem zawiera dane wrażliwe przedsiębiorstwa.

Organ w przedmiotowej sprawie ograniczył się jedynie do stwierdzenia takiego stanu rzeczy, lecz nie wywiódł swojego stanowiska z przeprowadzonego procesu wnioskowania. Należy przy tym podkreślić, że informacje objęte wnioskiem skarżącego to wyłącznie dane liczbowe, zgodnie z brzemieniem z art. 102 ust. 5 pkt 26a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dotyczące wyłącznie ilości zrefundowanych opakowań, jednostkowych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz jednostkowych wyrobów medycznych. Dane przekazywane zgodnie z tym przepisem nie są w żaden sposób powiązane z jakimikolwiek podmiotami gospodarczymi. Ponadto, skarżący absolutnie nie domagał się udostępnienia jakichkolwiek danych zawierających dane wrażliwe przedsiębiorstw.

Błędnym okazało się również powoływanie się przez organ na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczący ochrony informacji niejawnych. Ochrona informacji, jako niejawnych musi wynikać z konkretnych przepisów prawa, które pozwalają nadać odpowiednie klauzule (np. poufne, tajne, ściśle tajne). W przedmiotowej sprawie taki stan prawny i faktyczny nie występował.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ weźmie zatem pod uwagę ocenę prawną wynikająca z uzasadnienia orzeczenia, którym jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w sprawie kosztów oparte jest na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.), bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa (17 zł).