Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 682/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust.2, art. 19 ust. 2-5, art. 21
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 137, par. 143, par. 146, par. 149, par. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta K. stwierdza nieważność § 10, § 11, § 12, § 15 ust. 1, § 15 ust. 2, § 23 pkt 1, § 25 zdanie drugie w brzmieniu: " Elementy te pozostają własnością odbiorcy". § 29 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 16 lutego 2006 r., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm. - dalej: "u.z.z.w."), podjęła uchwałę Nr XXXIIII/523/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta K. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z dnia 7 kwietnia 2006 r. Nr 47, poz. 854).

Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r., P. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zaskarżając opisaną powyżej uchwałę w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2, 4-10, § 3, § 5, tytuł rozdziału III uchwały, § 9 ust. 1, § 10, § 11, § 12, § 14 ust. 2, § 15 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 19, § 23 pkt 1, § 25, § 29, § 31 ust. 1, § 35; oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej: "z.t.p."), polegające odrębnym definiowaniu w zapisie § 2 ust. 2, 4-10 uchwały pojęć na poziomie aktu wykonawczego,

2) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 5 u.z.z.w., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu poprzez określenie w zapisie § 3 uchwały obowiązków przedsiębiorstwa dostarczającego wodę i odprowadzającego ścieki, w sytuacji gdy kwestie te są przedmiotem regulacji art. 5 u.z.z.w.,

3) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wskazanie w § 10 ust. 1 uchwały, że umowa na dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków zawierana jest na czas nieokreślony lub określony,

4) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art 3531 k.c., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis w § 5 uchwały treści postanowień umowy,

5) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 19 ust. 5 pkt. 2 u.z.z.w., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową poprzez określenie błędnie tytułu rozdziału III jako "Szczegółowe warunki zawierania i rozwiązywania umów", podczas gdy przepis art. 19 ust. 5 pkt. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania warunków rozwiązywania umów z odbiorcami usług w regulaminie,

6) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 6 ust. 6 pkt 1-4, 5-6 u.z.z.w., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 9 ust. 1 uchwały, poprzez powtórzenie treści art. 6 ust. 6 pkt. 1-4, 5-6 u.z.z.w.,

7) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis w § 10, § 11 uchwały czasu obowiązywania umowy, jej zmiany, warunków rozwiązania oraz wygaśnięcia umowy,

8) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową przez zapis w § 12 uchwały dotyczący kwestii obowiązków przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy,

9) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 27 ust. 1 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r. nr 26, poz. 257 – dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 14 ust. 2 uchwały dot. sposobu rozliczania ilości pobranej wody poprzez powtórzenie treści art. 27 ust. 1 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 2 rozporządzenia MI,

10) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i § 18 rozporządzenia MI, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 15 ust. 1 i 2 uchwały dot. sposobu rozliczeń w przypadku niesprawności wodomierza, podczas gdy kwestie te unormowano w § 18 rozporządzenia MI,

11) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 27 ust. 6 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 4 rozporządzenia MI, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 17 ust. 1 i 3 uchwały dot. sposobu rozliczania ilości odprowadzonych ścieków i bezpowrotnie zużytej wody poprzez powtórzenie regulacji z art. 27 ust. 6 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 4 rozporządzenia MI,

12) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i § 17 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 19 uchwały, dot. wpływu wniesienia przez odbiorcę reklamacji co do wysokości opłaty za usługę i obowiązek jej uregulowania, poprzez powtórzenie zapisu § 17 ust. 2 rozporządzenia MI,

13) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 6 ust. 4 u.z.z.w., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 23 pkt. 1 uchwały wskazującym na obowiązek załączenia do wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci nieruchomości, dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być zawarta również w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tak więc obowiązek jest nieuprawniony (wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy),

14) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 15 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 25 uchwały poprzez powtórzenie materii uregulowanej w treści art. 15 ust. 2 u.z.z.w. (dot. obciążenia odbiorcy kosztami budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej, pomieszczeń przewidzianych dla lokalizacji wodomierza głównego i lokalizacji urządzeń pomiarowych),

15) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez zawarcie w zapisie § 30 uchwały treści o charakterze wyłącznie informacyjnym,

16) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 21 u.z.z.w., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 29 uchwały, dot. warunkowania dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przedsiębiorstwa, pomimo że ta kwestia jest objęta odrębną regulacją w art. 21 u.z.z.w.,

17) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i określenie w zapisie § 31 ust. 2 uchwały kwestii obejmujących okoliczności warunkujące wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków,

18) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych poprzez wskazanie w zapisie § 31 ust. 6 warunków zwolnienia od odpowiedzialności odszkodowawczej,

19) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 z.t.p. i art. 22 pkt. 2 u.z.z.w., poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 35 uchwały dot. podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, co stanowi powtórzenie zapisu art. 22 pkt. 2 u.z.z.w.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że uchwała już nie obowiązuje, gdyż utraciła moc obowiązującą na mocy uchwały Rady Miasta z dnia 19 września 2019 r. Nr IX/171/2019, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 22 października 2019 r., poz. 5205. Prokurator nadmienił także, że w stosunku do zaskarżonej uchwały Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu 7 marca 2006 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] (w zakresie § 2 ust. 3).

Ponadto Prokurator wskazał, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Według z.p.t. bowiem, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 135 i § 137 z.t.p.).

W piśmie z dnia 20 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, pełnomocnik Organu wniósł o oddalenie skargi, z wyjątkiem tej części, która odnosi się do § 9 ust. 1, § 14 ust. 2, § 15 ust. 1 i 2 i § 29 uchwały, i której zasadność Organ uznał. W piśmie tym pełnomocnik ustosunkował się także do poszczególnych zarzutów skargi.

Z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania sądowoadministracyjnego na przeprowadzenie rozprawy odmiejscowionej, zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I z dnia 4 listopada 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. O terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 2 grudnia 2021 r., oraz o możliwości przedłożenia Sądowi dodatkowego stanowiska w sprawie, poinformowano strony odpowiednio w dniach – 5 listopada 2021 r. (pełnomocnik Organu) i 10 listopada 2021 r. (Prokurator).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w.

W myśl art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Stąd zarzut Prokuratora co do § 5 Regulaminu jest nieuzasadniony. Skoro akt prawa miejscowego – Regulamin jest obowiązującym prawem i ustanowionym w ramach delegacji ustawowej – o czym będzie mowa, nie można pominąć tego aktu przy formułowaniu umów przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody

i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie muszą być zawarte co najmniej postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zdaniem Sądu, art. 19 ust. 2 u.z.z.w. odnosi się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług i zakres tego przepisu jest otwarty, o czym stanowi użycie przez ustawodawcę słów "w tym"- które należy czytać jako "w szczególności", co oznacza, iż poza wymienionymi zagadnieniami od pkt 1 do pkt 9, może określać prawa i obowiązki ww. podmiotów również w innych kwestiach.

W tym miejscu zauważyć należy, że Prokurator w skardze powołuje się na treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w., natomiast na datę wydawania zaskarżonej uchwały art. 19 nie zawierał ustępu 5, który został wprowadzony dopiero od dnia 12 grudnia 2017 r. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180). Powyższe nie miało jednak wpływu na zasadność skargi, albowiem treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w dacie podejmowania uchwały, jaki i obecnie w art. 19 ust. 5 u.z.z.w mają identyczną treść.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że pomimo powoływania się przez Prokuratora na niewłaściwe przepisy, są one w części zasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Prokuratora, podzielić należy zarzuty Prokuratora, że § 10, § 11, § 12 Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy bowiem rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym jest natomiast określenie warunków, a więc treści samej umowy. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to zatem, że kwestie dotyczące m.in. określenia okresu, na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa może być zmieniona lub rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Dostarczanie wody i odbiór ścieków następuje na podstawie zawartej umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Zakwestionowanych przepisów uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., gdyż w istocie wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo i odbiorcę usług. Sąd stwierdził zatem nieważność § 10, § 11, § 12 Regulaminu.

Skład orzekający podziela także argumentację Prokuratora dotyczącą naruszenia w zaskarżonej uchwale dyspozycji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 4 (skarga błędnie powołuje się na art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy) w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez wskazanie w treści § 23 ust. 1 Regulaminu, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci – do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma obowiązek załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy. W tym miejscu podzielić należy stanowisko Prokuratora, że żaden przepis ustawy nie wymaga spełnienia takiego obowiązku od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lipca 2021 r., sygn. II SA/Rz 686/21).

Prawidłowo za wadliwe Prokurator uznał też uregulowania zawarte w § 29 Regulaminu, jako naruszające art. 19 i art. 21 u.z.z.w. Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a poza tym są nieprecyzyjne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Zauważyć należy, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w. zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem wyjście poza delegację ustawową.

Uzasadnione jest także żądanie stwierdzenia nieważności §15 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, które to naruszenie akceptuje również Rada. Przywołana regulacja nie powtarza regulacji zawartej w § 18 pkt 1 rozporządzenia ale modyfikuje zapis § 18 pkt 1 i modyfikuje poprzez zawarcie nowej treści w § 15 ust. 2 Regulaminu.

Odmiennie natomiast należało ocenić pod względem zgodności z prawem § 2 ust. 2 i ust. 4 – 10 Regulaminu. Zasadnie Prokurator wskazuje, że istotne w tej kwestii są uregulowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "Zasady"). Zgodnie z § 143 Zasad do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m. in. w dziale VI, zaś § 137 Zasad zamieszczony w dziale VI stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Uchwała rady gminy nie może wobec tego regulować jeszcze raz tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Regulamin jest prawem miejscowym, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa.

Sąd nie podzielił zasadności zarzutów Prokuratora, że w § 2 Regulaminu zamieszczono powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wprowadzono nowe. W przyjętym Regulaminie wyjaśniono definicję: "ustawy", "przedsiębiorstwa", "umowy", "odbiorcy", "wodomierza głównego", "wodomierza", "dodatkowego wodomierza", "wodomierza na innym źródle", "okresu obrachunkowego".

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie zasadniczo nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej (por. wyrok WSA z 16.12.2013 r., II SA/Po 916/13, CBOSA) – przewidziany w § 146 Zasad – którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej wskazano, w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprost nie objaśnił, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Potwierdza to § 149 Zasad, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Takich niedopuszczalnych zabiegów w kontrolowanym § 2 regulaminu Sąd się nie dopatrzył. Zawarte w nim objaśnienia terminów "ustawa" (pkt 1) "przedsiębiorstwo" (pkt 2), "umowa" (pkt 3), "odbiorca" (pkt 4) nie mają w istocie charakteru definicji, lecz skrótu w rozumieniu art. 154 ust. 1 Zasad który to skrót – zgodnie z ww. przepisem – można wprowadzić dla oznaczenia określenia złożonego, składającego się z więcej niż jednego wyrazu, które wielokrotnie powtarza się w tekście aktu normatywnego. Z kolei zdefiniowane w dalszych punktach § 2 Regulaminu terminy: "dodatkowy wodomierz", "wodomierz na innym źródle", "okres obrachunkowy" nie występują w ustawie. W tym sensie mają charakter autonomiczny, jako wprowadzone wyłącznie na potrzeby Regulaminu, co – jak to już wyżej wyjaśniono – jest zabiegiem w pełni dopuszczalnym. Uznanie za niewadliwe objaśnień terminów zamieszczonych w § 2 Regulaminu uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora w tej części.

Nie jest uzasadnione żądanie przez Prokuratora stwierdzenia nieważności tytułu rozdziału III Regulaminu, bowiem z określenia nazwy danej jednostki redakcyjnej, nawet jeżeli jest to określenie nieprecyzyjne, nie wynikają żadne obowiązki czy uprawnienia dla jej adresatów, czyli tytuł jednostki redakcyjnej nie ma znaczenia normatywnego, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tytułów ww. rozdziałów regulaminu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia poprzez powtórzenia ustawowych regulacji w § 3 (art. 5 u.z.z.w.), § 17 ust. 1 i ust. 3 (art. 27 ust. 4 i art. 27 ust. 6 u.z.z.w.), § 9 ust. 1 (art. 6 ust. 6 u.z.z.w.), § 14 ust. 2 (§ 16 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia), § 19 (§ 17 pkt 4 rozporządzenia) Regulaminu, w ocenie Sądu nie uzasadniają one konieczności wyeliminowania tych zapisów, albowiem stanowią w istocie powtórzenie lub częściowe powtórzenie unormowań ustawowych i nie modyfikują treści tych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II GSK 952/15; wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., II GSK 952/15 dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały. W wyroku z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13, NSA zauważył, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. W skarżonej uchwale mamy do czynienia z powtórzeniem lub częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego oraz zapisu z ustawy dla spowodowania czytelności i zrozumiałości uchwały. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że chociaż przepisy dotyczące zasad techniki prawodawczej stanowią, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 658/21). Dodatkowo wskazać należy, że zapis w § 3 jest w ocenie Sądu konkretyzacją obowiązków przedsiębiorstwa, które mieszczą się w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. - minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Także okoliczność, że § 3 ust. 1 Regulaminu jest częściowym powtórzeniem art. 5 ust. 1 u.z.z.w. nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności § 3 Regulaminu. Także okoliczność, że § 3 ust. 10 Regulaminu jest częściowym powtórzeniem art. 5 ust. 1a u.z.z.w. nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności § 3 Regulaminu. Jak wyżej wskazano w uzasadnieniu naruszenie przepisów z.t.p. nie jest wyłącznym powodem do stwierdzenia nieważności zapisów Regulaminu. Sąd uznał zatem zarzuty Prokuratora w tym zakresie za niezasadne.

Dlatego też stwierdza się nieważność ostatniego zdania § 25 Regulaminu w brzmieniu " Elementy te pozostają własnością odbiorcy usług." tj. w takim zakresie w jakim w § 25 Regulaminu wykracza poza powtórzenie zapisu art. 15 ust. 2 u.z.z.w.

Nieuzasadniony jest także zarzut stwierdzenia nieważności § 31 ust. 1 Regulaminu – pomimo nie wskazania na czym ta istotność naruszenia polega – albowiem regulacja ta jest w ocenie Sądu konkretyzacją obowiązków przedsiębiorstwa, które mieszczą się w art. 19 ust. 2 pkt 7 i pkt 8 u.z.z.w.

Końcowo, Sąd nie podziela zarzutu naruszenia § 35 Regulaminu dotyczącego konieczności zawarcia umowy dostawy wody na cele przeciwpożarowe z gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Wskazanie możliwości zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wynika z art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zatem - wbrew argumentacji Prokuratora - określenie, że czynność prawna pomiędzy Przedsiębiorstwem, gminą i jednostką straży pożarnej przybierze formę umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe, nie narusza przepisów u.z.z.w.

Wskazać też należy, że Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa w przypadku § 30, § 31 ust. 2 i ust.6 Regulaminu jednakże nie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Stąd sąd nie był władny rozstrzygać w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 10, § 11, § 12, § 15 ust. 1 i ust. 2, § 23 pkt 1, § 25 zdanie drugie w brzmieniu "Elementy te pozostają własnością odbiorcy.", § 29 uchwały nr XXXIII/523/2006 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków Regulaminu a w pozostałym zakresie skargę oddalił.