Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2617/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 § 4, art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 15 i 16
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2251/11 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2251/11, po rozpatrzeniu skargi A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z 14 września 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie N., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] , stanowiącej własność A. M. przeznaczonej pod lokalizację drogi ekspresowej nr [...] . Zawiadomieniem z dnia 18 października 2010 r. organ wojewódzki powiadomił strony postępowania o wszczęciu, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania wywłaszczeniowego pismem z 30 maja 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody o umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego wskazując, że działki nr [...] objęte zostały wnioskiem z 23 maja 2011 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla budowy drogi ekspresowej nr [...] . Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. M. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał m.in. na naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał wniosek o wywłaszczenie, to brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Ministra Infrastruktury specyfika postępowania wywłaszczeniowego pozwala stwierdzić, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest jednym z elementów przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. przyznania prawa własności nieruchomości. Wniosek ten nie tylko inicjuje postępowanie, ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy. Wola ta musi istnieć w toku całego postępowania, aby można było uznać, że postępowanie ma przedmiot. Tylko istnienie woli inwestora pozwala doprowadzić sprawę do rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 kpa), bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister uznał, że bez względu w jakiej formie inwestor wyraził brak woli niekontynuowania postępowania (cofnięcie wniosku czy też żądanie umorzenia postępowania), to należy taką sytuację oceniać jako brak wniosku (rozumianego nie literalnie, jako pismo inicjujące postępowanie, ale jako wola uzyskania rozstrzygnięcia). Następnie wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania ujawniła się w toku postępowania przed organem I instancji, wobec czego obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie tego stanu i wydanie orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji, a tym samym uznaniu postępowania za bezprzedmiotowe.

Skargę na tę decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. M. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji:

1- istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw,

- art. 16 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw, oraz

2 - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 kpa, jak również przepisów art. 7 i 77 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2251/11 oddalił skargę i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie sporną pozostaje kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa wobec wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 30 maja 2011 r. o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 września 2010 r. wobec pisma z 30 maja 2011 r., świadczącego jednoznacznie o cofnięciu wniosku inicjującego postępowanie wywłaszczeniowe, wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sąd przywołał treść art. 61 § 1 kpa i wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi postępowanie wywłaszczeniowe nie toczyło się z urzędu lecz na wniosek strony – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Strona określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. Powyższe oznacza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiot inicjujący postępowanie był jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania o jego przebiegu. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć.

Zdaniem Sądu z chwilą cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Powyższego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może zmienić okoliczność, że wnioskodawca wywłaszczenia nie zrezygnował z budowy drogi i de facto z wywłaszczenia, skoro wnioskiem z 23 maja 2011 r. wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wniosek ten zainicjował jednak nową, odrębną od wyznaczonej uprzednim żądaniem sprawę administracyjną, rozpoznawaną w oparciu o inne przepisy materialnoprawne. Sąd podkreślił przy tym, że takie działanie na gruncie obowiązujących regulacji jest dopuszczalne, skoro żaden przepis specustawy drogowej, ani żaden z przepisów zmieniających nie obliguje wnioskodawcy do kontynuowania postępowania wszczętego na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji ani nie pozbawia możliwości ubiegania się o wydanie decyzji przewidzianej w specustawie drogowej. Zatem przy wnioskowym charakterze zarówno postępowania wywłaszczeniowego, jak i postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wybór postępowania pozostawiono wnioskodawcy. Konsekwencją skargowego charakteru tych postępowań jest uprawnienie do cofnięcia wniosku, które jest dla organu wiążące. Zdaniem Sądu I instancji powyższe prowadzi do konstatacji, że Wojewoda [...] właściwie zastosował art. 105 § 1 kpa, skoro wnioskodawca wywłaszczenia pismem z 30 maja 2011 r. cofnął wniosek z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (sprzed nowelizacji), jak i powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. M. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie, czyli

- art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w ich pierwotnym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 maja 2003 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone jest przez Wojewodę na skutek żądania, wniosku Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w sytuacji kiedy właściwa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do tezy, iż stosowne pismo, jakie kieruje Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do właściwego Wojewody, nie stanowi wniosku o wywłaszczenie nieruchomości inicjującego postępowanie (art. 61 kpa), a jedynie zawiadomienie wskazujące na brak możliwości nabycia nieruchomości na podstawie umowy i co za tym idzie niezbędność wszczęcia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego,

2 - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to:

- art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 § 2 i art. 61 oraz art. 77 i 80 kpa poprzez niewykroczenie przez Sąd Administracyjny poza zarzuty sformułowane w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] , do czego Sąd I instancji był uprawniony i tym samym niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji przepisu art. 105 § 2 kpa ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie i zaakceptowanie faktu umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa przy jednoczesnym braku rozważenia kwestii podstawy umorzenia, przedmiotu postępowania, obowiązku poinformowania pozostałych stron o wpłynięciu stosownego wniosku o umorzenie postępowania, a tym samym zagwarantowania im możliwości wniesienia ewentualnego sprzeciwu przed podjęciem decyzji o umorzeniu, jak również poprzez brak oceny treści oświadczeń procesowych zawartych we wniosku Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zmierzającym do umorzenia postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 61 kpa poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie zachodził przypadek bezprzedmiotowości, o jakim mowa w art. 105 § 1 K.p.a. skutkujący koniecznością umorzenia postępowania wywłaszczeniowego jako bezprzedmiotowego (k. 5 uzasadnienia), warunkowany cofnięciem wniosku przez Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad bez jednoczesnego rozważenia sytuacji faktycznej, w jakiej oświadczenie to zostało złożone, w szczególności przeanalizowania tego, czy stało się one w rzeczywistości bezprzedmiotowe w rozumieniu powołanego przepisu prawa procesowego oraz odnośnych przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w jej pierwotnym brzmieniu, w szczególności art. 13 ust 1, art. 15 ust 1, art. 16 ust 1 i czy jedynie strona przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy co warunkowało tryb umorzenia;

- art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niepełnym rozważeniu zarzutu ujętego w skardze strony na Decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] zasadzającego się na wadliwej wykładni przez organ administracji publicznej normy prawa materialnego, a to art. 16 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w sposób szczegółowo w skardze opisany, sprowadzającym się do lakonicznego stwierdzenia, iż postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone w trybie przepisów powołanej ustawy jest postępowaniem wnioskowym bez jednoczesnego szerszego uzasadnienia własnego stanowiska i odniesienia się do argumentów zawartych w skardze.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2251/11 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na zasadzie przepisu art. 188 P.p.s.a. w przypadku uznania zarzutów naruszenia prawa procesowego za niezasadne zaś stwierdzenia zaistnienia obrazy prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Za niezasadne uznać należy zarówno postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 2 i art. 61 oraz art. 77 i 80 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 61 kpa oraz art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, czyli art. 15 ust. 1 i art. 16 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie był sporny. Istotą sporu stało się natomiast stanowisko organów orzekających, które podzielił Sąd I instancji, z którego wynika, że cofnięcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o wywłaszczenie działek stanowiących własność skarżącego wywołało ten skutek prawny, że wszczęte postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że tzw. obiektywna bezprzedmiotowość postępowania, do której odwołuje się przepis art. 105 § 1 kpa, to stan w którym na skutek odpadnięcia jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, sprawa będąca przedmiotem postępowania utraciła charakter sprawy administracyjnej, względnie nie miała takiego charakteru z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych jeszcze przed wszczęciem postępowania. Umorzenie wówczas wszczętego postępowania administracyjnego jest więc konsekwencją braku możliwości ukształtowania w sposób władczy, w oparciu o materialne normy prawa administracyjnego stosunku prawnego, a więc braku możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przy czym, co należy podkreślić, stwierdzenie przez organ administracji publicznej stanu obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania każdorazowo obliguje go do jego umorzenia. Rozstrzygnięcie to bowiem nie zależy od woli organu, gdyż jest związane z zaistnieniem obiektywnych okoliczności objętych hipotezą normy prawnej zawartej w art. 105 § 1 kpa.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonych w decyzji o lokalizacji drogi, prowadzone w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), czyli tzw. specustawy drogowej w jej pierwotnym brzmieniu, tj. przed nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zamianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że tylko ustawowo uprawniony podmiot może inicjować w tym zakresie postępowanie administracyjne i to ten podmiot jest dysponentem tego postępowania, w tym znaczeniu, że od istnienia jego woli uzyskania władczego rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa określonej nieruchomości, trwającego od momentu wszczęcia postępowania do jego merytorycznego zakończenia uzależniony jest byt sprawy administracyjnej. W tego rodzaju sprawach organ administracji publicznej nie może bowiem działać z urzędu, gdyż takiej kompetencji nie przyznały mu przepisy powołanej ustawy. Oznacza to, że w przypadku cofnięcia wniosku przez podmiot, który był uprawniony do jego złożenia, organ traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby dopuszczenie możliwości merytorycznego rozstrzygania sprawy wbrew woli wnioskodawcy, który jako jedyny mógł ja zainicjować.

W rozpatrywanej sprawie podmiotem ustawowo uprawnionym do złożenia wniosku, a co za tym idzie do wnioskowania o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Stanowi o tym expressis verbis art. 15 ust. 1 zd. pierwsze specustawy drogowej, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Także art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, wskazujący na kompetencje organu wojewódzkiego do podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, potwierdza charakter skargowy postępowania, stanowiąc, że wszczynane jest ono na wniosek tego podmiotu, czyli Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że wniosek ten stanowi jedynie formę "zawiadomienia" organu o konieczności przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, zaś samo postępowanie prowadzone jest z urzędu. Zważyć należy, że wniosek o którym mowa w powołanych przepisach określa przedmiot postępowania (wywłaszczenie oznaczonej w nim nieruchomości), a wiec kreuje konkretną sprawę administracyjną. Także w toku prowadzonego postępowania to inicjator wywłaszczenia decyduje o kluczowych elementach kształtowanego we władczej formie stosunku administracyjnoprawnego, mogąc m.in. wnioskować o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (por. art. 17 ust. 1 specustawy). Przedmiot ten istnieje więc wyłącznie dopóty dopóki aktualne pozostaje zgłoszone przez legitymowany do tego podmiot żądanie wywłaszczenia. Cofnięcie zatem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego jakimi motywami uzasadniane, oznacza brak żądania uprawnionego z ustawy podmiotu o rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji czego przestaje także istnieć przedmiot tego postępowania, który w tym wniosku był oznaczony. Odpada zatem jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej, co obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania ze względu na jego obiektywną bezprzedmiotowość, stosownie do art. 105 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 394/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka właśnie sytuacja miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Bezsporne jest bowiem, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który wnioskiem z 14 września 2010 r. zainicjował postępowanie wywłaszczeniowe, cofnął swoje żądanie poprzez złożenie wniosku o umorzenie postępowania (vide: pismo z dnia 30 maja 2011 r.). W tej sytuacji jedynym możliwym sposobem zakończenia prowadzonego już przed Wojewodą postępowania wywłaszczeniowego było jego umorzenie z uwagi na zaistniały stan bezprzedmiotowości. Na skutek wycofania wniosku przestał bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 kpa. Z tego względu postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w niej przepisów prawa procesowego i materialnego uznać należy za chybione.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w złożonej skardze kasacyjnej poglądu skarżącego, zgodnie z którym skutki cofnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, przeznaczonych w świetle decyzji lokalizacyjnych pod drogi, mogą być rozważane ewentualnie na gruncie fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania opisanej w art. 105 § 2 kpa. Czym innym jest bowiem sytuacja, w której przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, a jedynie jedna ze stron (inicjatorka postępowania) przestaje być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy i wnosi o umorzenie, a czym innym jest - jak w niniejszej sprawie – sytuacja, w której ten przedmiot nie istnieje. Zważyć również należy, że art. 105 § 2 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, za wyjątkiem przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, wyłącznie wówczas, gdy wniosek taki złożony został przez więcej niż jeden podmiot (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 246/10). Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 394/11 potwierdził zasadność umorzenia na zasadach określonych w art. 105 § 1 kpa postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie przepisów specustawy drogowej w sytuacji cofnięcia wniosku inicjującego to postępowanie. Analogiczny pogląd wyrażony został także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 254/10 i z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt. I OSK 1397/10. Pogląd wyrażonych w tych orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej zarówno Sąd I instancji, jak i organy orzekające w niniejszej sprawie właściwie rozpatrzyły materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz w sposób należyty uzasadniły zajęte w tym zakresie stanowisko. W tym stanie rzeczy za nietrafne uznać należy zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04 LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną i jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić należy, że na gruncie tej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może zaś być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia powołanych zarzutów wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z oceną stanu faktycznego dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.