Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2662/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/17 w sprawie ze skargi W. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 130/17 oddalił skargę W sp. j. z siedzibą w W. (dalej jako spółka) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...], ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o nr ew. [...] obręb [...] o pow. [...] m², która zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszła na własność Gminy [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, tj. kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągu, napowietrznej linii oświetlenia ulicznego, napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia, kablowej i napowietrznej sieci telekomunikacyjnej wraz z rozbiórką garaży na działkach mieszczących się w liniach rozgraniczających teren niezbędny do realizacji drogi gminnej, w których znajduje się m.in. działka nr ewid. [...].

Decyzją Nr [...]z dnia [...] października 2013 r. Starosta [...] ustalił na rzecz spółki odszkodowanie w wysokości 8 400,00 zł za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], o pow. [...] m2. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając sporządzenie nowej wyceny nieruchomości. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 6762 zł w tym na rzecz spółki w wysokości 5941 zł, na rzecz P. sp. z o.o. wartość służebności w kwocie 564 zł, na rzecz P. Sp. y o.o. wartość służebności przesyłu w wysokości 499 zł i na rzecz O. S.A. wartość służebności w wysokości 322 zł. Na skutek odwołania spółki Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ponownie prowadzonym przed Starostę [...] postępowaniu został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2015 r., określający wartość rynkową działki ewidencyjnej nr [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za prawo własności wyżej opisanej nieruchomości na rzecz spółki w wysokości 5911.50 zł i z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) na rzecz P. S.A. Oddział W. w kwocie 837,00 zł, P. Sp. z o.o. w kwocie 837,00 zł, O. S.A. w kwocie 837 zł oraz Zakładu Energetyki Cieplnej w [...] w kwocie 837 zł, zobowiązując do wypłaty - Gminę [...].

W wyniku rozpoznania odwołania spółki od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda odnosząc się do sporządzonego w toku postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził, iż może on stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zauważył, że w operacie szacunkowym wartość określona została w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Do porównania biegły przyjął rynek regionalny nieruchomości drogowych, obejmujący miasta [...],[...] i [...], oceniając jako prawidłowy sposób określenia wartości nieruchomości przyjęty przez rzeczoznawcę. Organ odwoławczy wskazał, iż na rynku lokalnym [...] brak było wystarczającej liczby transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe, dlatego rzeczoznawca rozszerzył badanie rynku na teren dwóch innych miejscowości - [...] i [...], o porównywalnym charakterze i stopniu urbanizacji. Ponadto rzeczoznawca uwzględnił, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ul. [...],[...],[...] i [...] w [...] i miał zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej jako rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.). Odnosząc się do sporządzonego w toku postępowania odszkodowawczego kontroperatu szacunkowego z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda stwierdził, że ważność tego operatu upłynęła w dniu [...] września 2015 r., a jego aktualność nie została potwierdzona przez autorkę operatu na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. Nie zostały także wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego uwagi do kontroperatu wyszczególnione w poprzedniej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W operacie tym wartość została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, czyli zgodnie z przeznaczeniem planistycznym, jakie przeważa wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości. Jednak rzeczoznawca po stwierdzeniu, że na rynku lokalnym [...] odnotowano tylko 3 transakcje nieruchomościami drogowymi, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej, powinien rozważyć rozszerzenie obszaru poszukiwań o rynek regionalny nieruchomości drogowych.

W ocenie organu odwoławczego w operacie szacunkowym z [...] listopada 2015r., na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie, rzeczoznawca właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie wniosła W. sp. j. z siedzibą w W.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stwierdzając, iż organ prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Sąd wskazał, iż zakres tej oceny powinien uwzględniać następujące uwarunkowania: operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r., jak również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego niewłaściwej oceny dotyczącej zgodności z prawem operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania, jak również zarzutu co do rozbieżności w wynikach wycen sporządzanych w toku wieloletniego postępowania administracyjnego, Sąd zwrócił uwagę na modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu, jaką wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako u.g.n.). Stanowi on, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, obejmującej również czynności wchodzące w zakres wiadomości specjalnych, dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, którą może zainicjować strona postępowania. Sąd podkreślił, iż organ może zlecić weryfikację operatu organizacji rzeczoznawców w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., budziłaby wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia pod względem formalnym, przy czym prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi.

Sąd zwrócił uwagę, iż strona nie wystąpiła do organizacji rzeczoznawców o ocenę w trybie art. 157 u.g.n. Zdaniem Sądu zawarte w skardze argumenty o wadliwości operatu, nie poparte merytorycznymi argumentami i opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie mogą odnieść zamierzonego skutku, ani – jako ogólne stwierdzenie - być przedmiotem rzeczowej i szczegółowej polemiki. Samo stwierdzenie, że na przestrzeni kilku lat przedmiotowa nieruchomość była różnie wyceniana nie jest wystarczające do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, biorąc pod uwagę zmienność cen nieruchomości oraz przejętą metodę wyceny.

Sąd podał, iż w operacie szacunkowym z [...] listopada 2015 r. wartość prawidłowo określona została w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Do porównania biegły przyjął rynek regionalny nieruchomości drogowych, obejmujący miasta [...],[...] i [...], biorąc pod uwagę drogowe przeznaczenie nieruchomości. Sąd wskazał, iż wobec braku wątpliwości co do wiarygodności operatu z [...] listopada 2015 r. w wyniku oceny dokonanej na podstawie art. 80 i 84 k.p.a. brak było podstaw w przedmiotowej sprawie do zlecenia przez organ jego weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n. Sąd na podstawie analizy zaskarżonej decyzji w zakresie oparcia ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego z [...] listopada 2015 r. uznał w tym zakresie stanowisko organu za trafne. W ocenie Sądu przedmiotowy operat szacunkowy, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T., spełnia wymogi formalne i merytoryczne. Opisana została przedmiotowa nieruchomość oraz podstawy prawne dokonania wyceny, a ponadto dokonano analizy rynku, w tym rynku lokalnego, a ponadto tendencji zmian cen z tytułu upływu czasu, przy użyciu arkusza kalkulacyjnego i bez uwzględniania zasady ceris paribus, biorąc pod uwagę transakcje od września 2012 r. do listopada 2015 r. Wyodrębniono nieruchomości podobne do wycenianej głównie ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie oraz sposób korzystania, umożliwiające zastosowanie w wycenie metody korygowania ceny średniej. W operacie dokonano również szerokiej charakterystyki nieruchomości w aspekcie cen rynkowych, wskazując na cechy różnicujące i określając wagę poszczególnych cech zgodnie z notą interpretacyjną NI 1 jako udziały procentowe w różnicy miedzy ceną minimalną a ceną maksymalną ze zbioru cen nieruchomości porównawczych, stanowiących podstawę wyceny. Poszczególnym cechom przypisano następujące znaczenie: lokalizacja, dostęp do drogi głównej, sąsiedztwo - dobra, wielkość działek - słaba. Pomniejszono wartość przedmiotowego gruntu o służebności, odrębnie je wyceniając. Ponadto rzeczoznawca przeanalizował aspekt zasady korzyści wskazując, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje jej przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ II instancji we właściwy sposób wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy jej wydaniu, w tym odwołał się do znowelizowanego § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r., wskazując na podobieństwo do działki szacowanej, właściwie wywiązując się z powyższych procesowych obowiązków, determinujących poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia.

W kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnił dodatkowo, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Natomiast po upływie 12 miesięcy, warunkiem posłużenia się operatem jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest uwarunkowane m.in. brakiem istotnej zmiany cen transakcyjnych nieruchomości. Ponadto ważność operatu należy oceniać na datę wydania decyzji przez organ I instancji. Skoro postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko kontroluje rozstrzygnięcie organu I instancji, to aktualność operatu należy oceniać na datę wydania decyzji organu II instancji. W sytuacji uznania dalej idącej wady, tj. że operat utracił swoją aktualność, zdaniem Sadu nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących operatu.

Odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez stronę w toku postępowania oraz w skardze Sąd stwierdził, że słuszne odszkodowanie nie oznacza zawsze pełnego odszkodowania, co wynika zarówno z Konstytucji RP, jak i prawa międzynarodowego. Przywołał w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który zauważył, iż Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie" oraz że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego zaś wynika, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W wyroku z dnia 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90, Trybunał wskazał, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła W. sp. j. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

a) art. 3 p.p.s.a poprzez zaniechanie zbadania prawidłowości skarżonej decyzji Wojewody [...],

b) art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organ zwolniony jest z obiektywnego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu rozpoznania sprawy, a ciężar dowodowy spoczywa na stronie postępowania,

c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że należy skarżącemu wyjaśnić pojęcie odszkodowania słusznego, które nie musi oznaczać odszkodowania pełnego, zastępując w ten sposób organ, który o ile kierował się tego rodzaju poglądem powinien zawrzeć je w uzasadnieniu swojej decyzji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona oświadczyła, iż nie zgadza się z dokonaną w operacie szacunkowym wyceną, stąd zlecone zostało dokonanie takiej wyceny i sporządzenie nowego operatu innemu rzeczoznawcy, zgodnie z którą to wyceną odszkodowanie powinno wynosić 13720 zł. Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] dostrzegając rozbieżności w wycenie sięgające 100% miał obowiązek sprawdzić czy nie wynikają one z błędu lub braku obiektywności i dopiero po przeprowadzeniu dowodu wydać rozstrzygnięcie. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu co do kwestii odszkodowania pełnego i odszkodowania słusznego, wskazując, iż organ uznając odszkodowanie za słuszne a nie pełne powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji na przyczyny, z powodu których nie przyznano odszkodowania pełnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12 i z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). W orzecznictwie wielokrotnie w związku z powyższym wskazywano, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13, z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, a to wobec skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej w sposób wadliwy. Mianowicie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując wyłącznie na naruszenie art. 3 p.p.s.a. oraz art. 7 i 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć, że art. 3 p.p.s.a. zawiera cztery paragrafy, a przy tym § 2 tego artykułu obejmuje 10 punktów. Nie wiadomo więc, jaka część art. 3 p.p.s.a. została zaskarżona. Ponadto jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się wprost do sposobu procedowania przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08). Przesłanka wskazująca na naruszenie art. 3 p.p.s.a. mogłaby wystąpić, gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2929/14). Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Nie można dopatrywać się naruszenia art. 3 p.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Przepis ten nie może stanowić podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Oprócz art. 3 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wskazano jako naruszone przez Sąd I instancji wyłącznie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Należy w związku z tym zauważyć, że są to przepisy normujące postępowanie przed organem administracji, natomiast sąd nie stosuje tych przepisów, a więc nie może dopuścić się ich naruszenia. Sąd oceniając zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie zatem zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. miał dotyczyć naruszenia przez Sąd I instancji nie powołanego w skardze kasacyjnej 151 p.p.s.a., który stosował sąd oddalając skargę, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ naruszył przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., a w związku z tym Sąd winien uchylić wyrok stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis również w skardze kasacyjnej nie został wskazany.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut dotyczący niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego, czyli naruszenia art. 7 k.p.a. autor skargi kasacyjnej uzasadnia tym, że mimo rozbieżności w wycenie nieruchomości między operatem szacunkowym z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, a operatem z dnia [...] września 2014 r., organ nie przeprowadził dalszego postępowania dowodowego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2015 r. spełniał wszystkie wymagania określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i w związku z tym mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Jeżeli chodzi natomiast o operat z dnia [...] września 2014 r., na który powoływała się skarżąca kasacyjnie spółka, to ważność tego operatu upłynęła przed wydaniem skarżonej decyzji, a jego aktualność nie została potwierdzona przez sporządzającego go rzeczoznawcę. Ponadto, jak również trafnie wskazał Sąd I instancji, podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. W takiej sytuacji do organizacji zawodowej powinna zwrócić się skarżąca spółka, która jednak nie skorzystała z takiej możliwości.

Zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji organu wyjaśnienia pojęć odszkodowania słusznego i odszkodowania pełnego, które to wyjaśnienie zostało zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Tak też, jako wartość rynkowa przejętej nieruchomości, zostało ustalone odszkodowanie w rozpoznawanej sprawie, co stanowiło słuszne odszkodowanie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie było przy tym w okolicznościach tej sprawy żadnych podstaw do przyjęcia, że tak ustalone odszkodowanie powinno być powiększone o jakieś inne jeszcze składniki. W tej sytuacji nie było potrzeby czynienia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, czysto teoretycznych w okolicznościach tej sprawy, rozważań odnośnie różnic między pojęciami odszkodowania słusznego i odszkodowania pełnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.