Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 814/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2014 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. U. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania A. U.utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji uwzględnił wniosek J. i M.J. i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanym garażem oraz budowie budynku garażowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], [...], obręb miasto P..

Dalej Kolegium podniosło, że we wniesionym odwołaniu A. U. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), § 4-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie odwołującego się parametry nowej zabudowy nie wynikają z analizy urbanistycznej i ustalone zostały w sposób mało konkretny, a to pozwala inwestorom na dowolne kształtowanie formy architektonicznej planowanych budynków.

W dalszej części uzasadnienia organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz usługowa. Pozwala to na uznanie kontynuacji funkcji dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązująca linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W omawianej sprawie nie określono obowiązującej linii zabudowy, wskazując, że działka jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym i front istniejącego budynku wyznacza linię zabudowy. Planowana inwestycja realizowana będzie na tyłach działek i posiadać będzie dostęp komunikacyjny poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej , co wynika z uzgodnienia z Zarządem Dróg Powiatowych w P..

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przywołane wyżej rozporządzenie przewiduje wyznaczanie tego parametru na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest jednak wyznaczenie innego wskaźnika. Jak wynika z przedłożonej analizy średni wskaźnik wielkości zabudowy mieszkaniowej w stosunku do powierzchni działki wynosi 25,5%. Dla planowanej inwestycji określono wielkość powierzchni zabudowy kubaturowej na nie więcej niż 30% powierzchni terenu.

Ustalenie tego wskaźnika na poziomie wyższym niż średni nie wprowadza istotnych odstępstw i znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Na niektórych działkach sąsiednich z zabudową jednorodzinną wskaźnik ten jest wyższy i wynosi 31-34%.

Jak wynika z przedłożonej analizy średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi 11,7m. Ustalenie tego parametru na poziomie do 11,5m dla każdego z planowanych budynków mieszkalnych jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Budynki gospodarczo-garażowe posiadają zróżnicowaną szerokość elewacji. Średnia szerokość elewacji frontowych tych budynków, zgodnie z analizą, wynosi 10,7m. Ustalenie dla budynku garażowego szerokości elewacji frontowej do 10 m również nie narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia. Dalej organ wyjaśnił, iż przywołane rozporządzenie w § 7 ust. 1 określa, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym w ust. 4 § 7 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. W zakresie ustalania geometrii dachu § 8 rozporządzenia wskazuje, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Organ podkreślił, iż zgodnie ze sporządzoną analizą wysokość górnej krawędzi elewacji budynków mieszkalnych i gospodarczo-garażowych jest zróżnicowana. Również układ połaci duchowych jest niejednolity. Występują dachy dwuspadowe, jednospadowe, płaskie, mansardowe, czterospadowe o katach nachylenia od 12 do 45 stopni z kierunkiem głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki. Tak zróżnicowane cechy zabudowy pozwalają na ustalenie dla każdego z planowanych budynków mieszkalnych takich parametrów jak w zaskarżonej decyzji, a mianowicie: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 4,5m, wysokość kalenicy do l0 m, dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 20 do 45 stopni i kierunek głównej kalenicy równoległy lub prostopadły do frontu działki. Ustalenia dla budynku garażowego: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3m, wysokość kalenicy do 4m, układ połaci dachowych - jednospadowy o kącie nachylenia 12 stopni i kierunek kalenicy równoległy lub prostopadły do frontu działki znajdują również uzasadnienie, gdyż budynki o podobnych parametrach występują w obszarze analizowanym.

Wskazany teren ma dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie techniczne oraz nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że dla uznania "dobrego sąsiedztwa" wystarczające jest stwierdzenie, że jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na uznanie kontynuacji funkcji oraz na określenie cech i wskaźników dla nowej zabudowy.

Działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Istniejący sposób zagospodarowania potwierdza kontynuacje funkcji przez planowaną inwestycję. Również ustalone cechy nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej.

Natomiast szczegółowa ocena w zakresie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie będzie możliwa po przedłożeniu konkretnego projektu budowlanego i będzie miała miejsce w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. U. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 1614, poz. 1588) mających istotny wpływ na wynik sprawy przez:

1. dopuszczenie do obrotu prawnego decyzji, w której nie określono linii zabudowy, czym naruszono § 4 ww. rozporządzenia, nie podając podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia;

2. uznanie, że określony w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. nr [...] współczynnik powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni terenu jest zgodny z § 5 ww. rozporządzenia;

3. przez uznanie, że określona szerokość elewacji frontowej oraz nieokreślenie minimalnych wartości parametrów nowej zabudowy jest zgodna z § 6 i § 7 ww. rozporządzenia;

4. przez nie odniesienie się do zarzutu nieokreślenia w decyzji o warunkach zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej;

5. przez nie odniesienie się do zarzutu nieuprawnionego (nieobjętego wnioskiem inwestorów) zmniejszenia o połowę ilości miejsc parkingowych do istniejącego budynku wielorodzinnego;

6. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80,107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa") polegające w szczególności na:

- niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy

- wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktycznie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów;

7. naruszenie art. 138 §1 pkt. 1 Kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w rozpoznawanej sprawie inwestorzy zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanym garażem w zabudowie szeregowej oraz budowie budynku garażowego. Natomiast w decyzji z dnia [...]czerwca 2013r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanym garażem oraz budynku i garażowego wraz z instalacjami i urządzeniami oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną. W ocenie skarżącego organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu do ewentualnej zmiany przez inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Także w aktach sprawy nie znajduje się dokument, z którego wynikałoby, że inwestorzy dokonali takiej zmiany. W ten sposób w rozpoznawanej sprawie doszło do ustalenia warunków zabudowy dla odmiennej inwestycji, aniżeli wnioskowana przez inwestorów.

Dalej skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji podano, iż front istniejącego budynku wyznacza linię zabudowy i wyrażono przekonanie, że inwestycja będzie realizowana na tyłach działek. Takie uzasadnienie mija się ze stanem faktycznym ponieważ istniejący budynek zlokalizowany jest w odległości 8 m od ul. P. i aby mieć pewność, że inwestycja będzie realizowana na tyłach działek należy w sposób konkretny ustalić linię nowej zabudowy i wskazać w analizowanym obszarze działki sąsiednie, dające podstawy do lokalizacji budynków mieszkalnych w głębi działki, czego nie uczyniono. Analizując sposób zabudowy wzdłuż ul. P. należy stwierdzić, że wykształcona od lat linia zabudowy działek w obszarze analizowanym dzieli te działki na dwie części. Bezpośrednio przy ulicy są budynki mieszkalne, garażowe i gospodarcze, natomiast drugą część stanowią tereny zielone i ogrody, pełniące funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną. Niewątpliwie każda inwestycja, która swym zasięgiem nawet nieznacznie, ale wykracza poza wyraźnie wykształconą strefę zabudowy, powoduje dysonans przestrzenny i prowadzi do rozproszenia zabudowy, co w konsekwencji negatywnie oddziałuje na walory przestrzenne. Planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych w pasie ogrodów nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, i narusza istniejący ład przestrzenny. Lokalizacja dwóch budynków mieszkalnych i miejsc parkingowych w ilości przekraczających 10 bezpośrednio przy ogrodzie skarżącego, ze względu na hałas, zanieczyszczenie powietrza, wzrost emisji spalin, utraty intymności, uniemożliwi mu dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki skarżący wskazał, iż z jego obliczeń oraz z wcześniejszej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. wynika, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosi 20%. Określenie dwóch różnych średnich współczynników intensywności zabudowy w stosunku do tej samej działki i tego samego obszaru analizowanego 20% i 25,5% oznacza, że któraś z tych decyzji jest wadliwa. Organ II instancji nie dostrzegł również, że planowana zabudowa działki nr [...] (to budynek mieszkalny o powierzchni 80m2 i garaż o powierzchni 57m2) przekroczy wyznaczony wskaźnik i wynosi 32% powierzchni. Burmistrz nie może wydać decyzji tylko częściowo odpowiadającej żądaniu wniosku Inwestorów.

Jeżeli chodzi o przyjęte parametry nowej zabudowy Kolegium stwierdziło, że określone w decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy są zgodne z przepisami. Nie sprawdzono jednak czy dokonane w analizie obliczenie są zgodne ze stanem faktycznym. Z załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się 6 budynków mieszkalnych, których szerokości elewacji frontowych wynoszą odpowiednio: 12; 15; 6,5; 11; 10; 20m, co daje średnią 12,4 m. Natomiast w decyzji ustalono, że średnia ta wynosi 11,7m. Już choćby z tego powodu należy stwierdzić, że dokonane ustalenia są nieprecyzyjne, a ustalone na podstawie tego parametry nowej zabudowy są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury.

Skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie odniosło się do zarzutu nieokreślenia w decyzji o warunkach zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obowiązek ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynika z przepisu § 5 w związku z § 2 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie warunków zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest bowiem elementem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Skarżący wskazał, iż organ II instancji nie odniósł się również do zarzutu nieuprawnionego zmniejszenie z 8 do 4 miejsc parkingowych przez organ I instancji dla istniejącego na działce inwestorów budynku wielorodzinnego, który nie jest objęty wnioskiem z dnia [...] listopada 2012r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany na właściwej mapie. Wskazać także należy, iż organ winien wyznaczyć obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1: 500 lub 1: 1 000 , a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1 :2000.

W przedmiotowej sprawie analiza załącznik do decyzji stanowi kopia mapy zasadniczej w skali 1:500. Co prawa na mapie opisując jej skalę wskazano 1:5000, to jednakże biorąc pod uwagę szczegółowość mapy oraz porównując ją do wcześniejszej mapy w skali 1:500 uznać należy, iż skalę wpisano błędnie, co nie ma wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania.

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie analiza składa się z części opisowej jak i graficznej. W ocenie składu orzekającego ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry nowej zabudowy.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru ( § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Ponadto z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinny. W szczególności wskazać należy, iż na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkalna. Zatem nie ulega wątpliwości, iż planowania inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Odnosząc się do kwestii linii zabudowy wskazać należy, że zarówno z treści wniosku i z treści analizy urbanistycznej wynika, iż linia zabudowy nie ulegnie zmianie bowiem istnieje już budynek wyznaczający tą linię.

Z wniosku jednoznacznie wynika, iż nowe budynki maja być zlokalizowane w głębi działki za budynkiem już istniejącym. W tym miejscu wyjaśnić również należy, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 779/07 Lex nr 447869 oraz wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07, Lex nr 488289). W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Należy bowiem zauważyć, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wobec powyższego stwierdzić należy, że dopuszczalne jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni wskaźnik w obszarze analizowanym, to jednakże odstępstwo od zasad ogólnych wyznaczania parametrów zabudowy winno znaleźć odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej jak i uzasadnieniu decyzji.

W przedmiotowej sprawie jak wynika z analizy średnia wielkość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 25,5 %, co daje się zweryfikować na podstawie szczegółowych danych zawartych w tej analizie. Natomiast w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono na 30 %. Co prawda na działkach bezpośrednio graniczących wielkość powierzchni zabudowy wynosi 31 % (działki [...], [...],), to jednakże należy mieć również na uwadze, iż współczynnik ten na innych działach bezpośrednio graniczących wynosi 18 % (działka [...]), 21 % (działka [...]) i 17 % (działka [...]).

Z powyższego wynika, iż na działkach bezpośrednio graniczących występuje zabudowa o różnej intensywności, co nakłada na organ obowiązek dokładnego określenia powodów odstąpienia od zasad ogólnych wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Lakoniczne stwierdzenie, iż takie wyznaczenie wskaźnika (tj. 30 %) nie zaburzy ładu przestrzennego w ocenie Sadu nie jest wystarczające do odstąpienia od ogólnych zasad. Organ, co wskazano już wyżej, z uwagi na zróżnicowaną intensywność zabudowy zarówno na działkach bezpośrednio sąsiadujących jak i na działkach w całym obszarze analizowanym, winien wykazać dlaczego odstąpił od zasad ogólnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż różnica w średniej wielkości powierzchni zabudowy w obecnie sporządzonej analizie, a analizie sporządzonej na wcześniejszym etapie postępowania, wynika z faktu, iż sporządzając poprzednią analizę organ błędnie wyznaczył obszar analizowany, co zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy.

Wątpliwości Sądu budzi również określenie wysokości budynku. Odnosząc się do ustalonej wysokości budynku wskazać należy, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że wysokość budynków na działkach sąsiednich wynosi co prawda 7 m, to jednakże należy pamiętać, że jest to zabudowa o dachach płaskich. Natomiast w przedmiotowej sprawie całkowita wysokość budynku ma wynosić 10 m, co biorąc pod uwagę, iż wysokość całkowita budynków wynosi 7 m budzi zastrzeżenia. Ponadto zauważyć należy, iż z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze znajdują się budynki, których wysokość kalenicy wynosi do 12 m (działka [...]), do 10, 5 ( działka [...]), jednakże są to budynki znacznie oddalone, znajdujące się na skraju obszaru analizowanego, a nawet po za nim (działka [...]).

Z powyższych względów organ, odstępując od wyznaczenia wysokości budynków na zasadach ogólnych, winien uzasadniać to w podjętym rozstrzygnięciu, ponieważ analiza urbanistyczna nie dostarcza wystarczających danych pozwalających na uznanie, iż wysokość budynku została ustalona prawidłowo.

Natomiast za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z powyższym przepisem szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

Jak wynika z analizy urbanistycznej średnia wielkość szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi 11,7 m, a w przypadku budynków garażowych i gospodarczych 10,7 m. Zatem maksymalna szerokości zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynosiłby dla budynków mieszkalnych 14,04 m(11,7 + 20 %), a dla budynków gospodarczych i garażowych 12,84 m. Wobec powyższego ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych na 11, 5 a dla budynków garażowych na 10 m jest zgodne z przepisami.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w analizie urbanistycznej znajdują się dane dotyczące zabudowy występującej w obszarze analizowanym pozwalające na stwierdzenie, że średnia szerokość elewacji frontowej wyznaczona została prawidłowo.

Za zasadny aczkolwiek nie mający wpływu na wynik sprawy uznać należy zarzut nie odniesienia się do zarzutów odwołania.

Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa.

W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ odwoławczy, jak słusznie zauważył skarżący, nie odniósł się do zarzutów odwołania. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w przypadku zabudowy jednorodzinnej w decyzji o warunkach zabudowy nie ma potrzeby określania powierzchni biologicznie czynnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, iż ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Podkreślić należy, iż obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został de facto wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Powyższe w ocenie Sądu nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w przypadku zabudowy jednorodzinnej, bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Po pierwsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia wykonawczego), natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Zgodnie z § 39 powyższego rozporządzenia na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do powyższej regulacji podkreślić należy, iż nie dotyczy ona zabudowy jednorodzinnej z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ określając parametry nowej zabudowy winien mieć na uwadze zastrzeżenia poczynione w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim organ winien pamiętać, iż odstępstwo od zasad ogólnych wyznaczenia parametrów zabudowy winno wynikać ze sporządzonej analizy urbanistycznej i następnie zostać w sposób szczegółowy uzasadnione w wydanej decyzji.