Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 75/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7-9, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59  ust. 1, art. 60  ust. 1,4, i 6, art. 61  ust. 1 i 4, art. 64  ust. 1, art. 54  ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz, powołując się na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), ustalił - na wniosek z dnia [...] maja 2018 r. Zastępcy Burmistrza, działającego na rzecz Gminy - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego w zabudowie zwartej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej [...] na rzecz Gminy, w której wskazano m.in.:

- linia zabudowy wzdłuż północnej granicy działki, oznaczając na mapie obszar dopuszczalnej lokalizacji;

- powierzchnia zabudowy - do 60% powierzchni działki,

- udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 40 % powierzchni działki

- szerokość elewacji frontowej budynku w nawiązaniu do historycznej parcelacji, elewacja frontowa składającą się z dwóch połączonych kamienic o szerokości ok. 4.0 m z tolerancją do 20% i ok. 4.90 m z tolerancją do 20% oraz przejście i przejazd bramowy o szerokości ok. 6,10 m. z tolerancją 20%,

- wysokość górnej krawędzi elewacji do okapu mierzona od średniego poziomu terenu od strony ul. [...]: dla każdej kamieniczki inną: maksymalna do 6.50 m, minimalną do 5.60 m, oraz minimalna różnicę między pomiędzy wysokościami na 40 cm,

- rodzaj dachu, dwuspadowy, o jednakowych kątach nachylenia połaci dachowych z kalenicą ustawioną równolegle do linii pierzei, kryty dachówką, matową, ceramiczną, karpiówką w kolarze naturalnej czerwieni, w dachu należy uczytelnić podział na dwa budynki, różnica musi wynosić minimum 40 cm,

- kąt nachylenia dachu – od 40°do 45°,

- wysokość całkowita budynku mierzona do średniego poziomu terenu przed wejściem lub chodnika do kalenicy - do 11 m, przy czym różnica wysokości między kamieniczkami musi wynosić minimum 40 cm,

- liczba kondygnacji: do 3 kondygnacji nadziemnych (parter, I piętro + poddasze), dopuszczalne podpiwniczenie,

- istniejącą na działce infrastrukturę techniczną należy przenieść poza teren dopuszczalnej lokalizacji.

- elementy wykończenia należy wykonać z tradycyjnych materiałów, zaś kolorystyka budynku powinna być stonowana, dopasowana do historycznego układu urbanistycznego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że działka, której dotyczy wniosek położona jest w ścisłym centrum miasta i objęta jest ścisłą ochroną konserwatorską, ujawnioną w rejestrze zabytków pod nr [...]. W związku z tym projekt decyzji uzgodniony został z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie ochrony konserwatorskiej.

Z dokumentów archiwalnych wynika, że działka objęta rozpoznawanym wnioskiem, składała się historycznie z trzech działek lokacyjnych wzdłuż pierzei od strony ul. [...], wąskich i długich o łącznej szerokości 15 m, które zabudowane były trzema kamienicami, o szerokości: ok. 6.10 m, ok. 4.0 m, ok. 4.90 m, o dachach stromych, dwuspadowych, z kalenicami równoległymi do linii pierzei, krytymi dachówką naturalną ceramiczną, o kącie nachylenia połaci dachowych od 40°do 45°. Okap znajdował się na wysokości około 5,0 m - 6,0 m od poziomu chodnika. Burmistrz wskazał ponadto, iż z uwagi na istniejące okna w elewacji budynku nr [...] od strony wschodniej przedmiotowej działki, nie można zlokalizować zabudowy na wszystkich trzech dawnych działkach.

Aktualnie działka zabudowana jest budynkiem, który do 2018 r. pełnił funkcję toalety publicznej. Z uwagi na istniejące już toalety publiczne usytuowane w innych lokalizacjach zdecydowano zamknąć toaletę publiczną zlokalizowaną na przedmiotowej działce. Wobec tego zaistniała możliwość wykorzystania działki pod inną funkcję, taką jaka występuje najczęściej w sąsiedztwie tj. funkcja mieszkalno- usługowa. Do budynku toalet doprowadzane są przyłącza: energetyczne ANN i eNN, kanalizacji sanitarnej Ks150 oraz wodociągowe.

Organ podał również, iż działka spełnia warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki dostępne z tej samej drogi, co działka przedmiotowa, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka ma dostęp do drogi publicznej z drogi gminnej nr [...]. Gmina w przypadku przedmiotowej inwestycji pozytywnie uzgodniła możliwość dojazdu do drogi publicznej.

Burmistrz zaznaczył ponadto, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc. W odniesieniu do terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, nie występują zadania rządowe, nie ma też obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie występuje obowiązek sporządzenia takiego planu.

Organ I instancji podkreślił, iż projekt decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne nr [...] oraz uprawnienia budowlane nr [...], wpisaną na listę Okręgowej Izby Architektów.

Jeśli chodzi o szczegółowe warunki zabudowy organ I instancji odwołał się do stanowiących załącznik do decyzji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (określanej dalej jako analiza urbanistyczna).

Z analizy tej wynika, iż front działki ma szerokość ok. 15,00 m, w związku z tym wyznaczono obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem wynoszącym 3-krotną szerokość tego frontu - minimum 50 m i wskazano go na załączniku graficznym na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na terenie w części środkowej znajdują się drzewa. Przez działkę przebiegają przyłącza wodociągowo-kanalizacyjne oraz energetyczne. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym przylega od strony południowej do terenu stacji transformatorowej - dz. nr ewid. [...], od strony wschodniej do zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej - dz. nr ewid. [...], od strony zachodniej do zabudowy mieszkalnej i gospodarczej - dz. nr ewid. [...], od strony północnej do pasa drogowego ul. [...]. Wjazd na teren i dostęp do drogi publicznej następuje z ul. [...]. Budynki przyległe do przedmiotowej działki, zlokalizowane na działkach wzdłuż ul. [...] są zróżnicowane gabarytowo. Południowa pierzeja ul. [...] stanowi ciąg kamieniczek łączących się z zabudową pierzejową [...]. Kamieniczki mają zróżnicowane kształty i gabaryty. Ozdobione są gzymsami, opaskami okien i drzwi oraz ozdobnymi szczytami. We wspomnianej ul. [...] zlokalizowana jest infrastruktura techniczna w postaci: wodociągu, sieci gazowej, sieci kanalizacyjnej, linii telefonicznej i elektroenergetycznej.

Analiza urbanistyczna wskazuje, iż linię zabudowy należy ustalić w linii istniejących sąsiednich kamienic, a obszar dopuszczalnej lokalizacji inwestycji w części północno-wschodniej działki, zgodnie z załącznikiem graficznym. Jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki to z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym, kształtuje się na poziomie od 22% do 100% (średnio ok. 85%), z zaleceniem przyjęcia wskaźnika zabudowy dla działki maksymalnie do 60%. Ponadto podkreślono, że ze względu na występujące okna w kamienicy nr [...] od strony działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym – mimo, iż wcześniej istniały trzy kamienice - mogą być zrealizowane jedynie dwie kamienice o szerokości elewacji frontowej ok. 4.90 m z tolerancją do 20% i ok. 4.0 m z tolerancją do 20% oraz wjazd i wejście bramowe na teren o szerokości 6.10 m w linii pierzei. Z analizy urbanistycznej wynika również, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu w terenie analizowanym kształtuje się na poziomie od 6 m do 11 m., a dla terenu wnioskowanego należy ustalić dwie wysokości dla każdej kamieniczki inną, maksymalną wysokość do 6,50 m, minimalna wysokość do 5,60 m oraz minimalna różnica pomiędzy wysokościami na 40 cm. Wskazano również, iż w terenie analizowanym występują dachy strome, dwuspadowe ustawione szczytowo lub kalenicowo do ulicy, kryte dachówką ceramiczną czerwoną naturalną i grafitową. Istnieją również dachy płaskie i pulpitowe, kryte papą asfaltową. Dla terenu wnioskowanego zalecono w analizie urbanistycznej dach dwuspadowy o jednakowych kątach nachylenia połaci dachowych, z kalenicą ustawioną równolegle do linii pierzei, kryty dachówką matową, ceramiczną, karpiówką, w kolorze naturalnej czerwieni, przy czym w dachu należy uczytelnić podział na dwa budynki, a różnica wysokości kalenic musi wynosić minimum 40 cm. Jeśli zaś chodzi o kąt nachylenia dachu to z analizy urbanistycznej wynika, iż w terenie analizowanym kształtuje się on od 40° do 45° oraz do 10% dla dachów płaskich, stąd dla terenu wnioskowanego wskazano zachowanie również kąta nachylenia od 40° d 45°. Co do wysokości głównej kalenicy dachu mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku w analizie urbanistycznej ustalono, iż w terenie analizowanym kamienica sąsiednia nr [...] z dachem płaskim ma wysokość całkowitą ok. 12,00 m - 13,00 m, kamienica nr [...] - ok. 10 m - 11 m, wobec tego dla terenu wnioskowanego zalecono do 11,00 m, przy czym różnica wysokości między dachami kamieniczek musi wynosić minimum 40 cm.

Natomiast liczba kondygnacji w terenie analizowany wynosi : od 2 do 4 kondygnacji, dla terenu wnioskowanego zalecono do 3 kondygnacji nadziemnych (parter, 1 piętro + poddasze), dopuszczając podpiwniczenie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.K., w którym domagała się o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w związku z naruszeniem przez organ:

– art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi: podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, niepodejmowania działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

– art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – określanego dalej jako r.s.u.w.) polegające na ustaleniu warunków zabudowy, mimo niespełnienia wszystkich warunków, jakie są w tej mierze niezbędne do wydania takiej decyzji;

– § 3 r.s.u.w. poprzez niewłaściwe określenie poszczególnych parametrów architektonicznych projektowanej inwestycji.

W uzasadnieniu odwołująca złożyła zastrzeżenia do wyników analizy urbanistycznej. Za błędne w jej ocenie jest określenie parametrów chrakteryzujących planowaną inwestycję przez wskazanie tylko jednej wartości granicznej, za wyłącznie prawidłowe bowiem należy uznać określenie parametrów poprzez wskazanie konkretnej wartości danego parametru lub posłużenie się dwoma wartościami granicznymi. Podkreśliła ponadto, że ustalone warunki zabudowy całkowicie uniemożliwią jej korzystanie z własności poprzez pozbawienie odpowiedniego dostępu nieruchomości i należących do niej budynków gospodarskich do drogi publicznej. W ocenie odwołującej decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać szczegółowe rozstrzygnięcia, natomiast ustęp 4 pkt 12 decyzji stanowi, że istniejącą na działce infrastrukturę techniczną należy przenieść poza teren dopuszczalnej lokalizacji. Nie uwzględniono przy tym, że powyższa infrastruktura nie dotyczy wyłącznie budynku szaletu miejskiego, lecz znajdują się tam sieci doprowadzające media do jej budynku na działce nr [...], znajdującej się w obszarze planowanej zabudowy. Dokładnie pod zaznaczonym na mapie terenem znajdują się ciągi doprowadzające wodę, kanalizację, prąd i gaz do budynku nr [...]. Nie podano w decyzji, kto ma ponieść koszty przeniesienia poza teren dopuszczalnej lokalizacji znajdujących się w obszarze planowanej zabudowy sieci doprowadzających media do jej budynku. Odwołująca wskazała również, iż ust. 6 pkt 3 decyzji mówi, że inwestycja powinna zapewnić ochronę przed pogorszeniem się standardów zamieszkiwania w mieszkaniach i budynkach na działkach sąsiednich oraz wykorzystania terenów, na które wpływa w sposób bezpośredni. Tymczasem zrealizowanie przedsięwzięcia doprowadzi do pogorszenia się sytuacji odwołującej. Naniesiona na mapie poprawka końcowa nie gwarantuje dostępu prawnego i faktycznego od strony działki nr [...], rzeczywiście zapewniającego możliwość przejścia i przejazdu do mieszkania w budynku nr [...] i zabudowań gospodarskich na sąsiadującej działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 52, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., §§ 3 i 9 r.s.u.w. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz stwierdziło, że dokonane przez organ I instancji ustalenia i wyprowadzone na ich podstawie wnioski wykazują na możliwość realizacji planowanej inwestycji. Spełnia ona bowiem wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W obszarze analizowanym występują w bezpośrednim sąsiedztwie tereny zabudowy mieszkaniowej (MWU), tereny dróg - drogi gminne (KD), wody płynące (WP) oraz zabudowa usług administracyjnych (UA) i tereny kultu religijnego (UK). Nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji mają zabudowę mieszkaniową. Teren posiada dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jest bowiem zapewnienie przyłączenia działki nr [...] do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zgodnie z pismem W. Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2018 r, a także zapewnienie zasilania w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej, zgodnie z pismem E. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji, Rejon Dystrybucji [...] z [...] czerwca 2018 r.. Zasilanie w energię cieplną nastąpi natomiast z własnej kotłowni. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to nieruchomość położona na terenie miasta oznaczona symbolem Bi - inne tereny zabudowane. Ponadto w ocenie Kolegium decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy administracyjne nie są uprawnione do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Podnoszone okoliczności dotyczące istniejącej na działce infrastruktury technicznej i ewentualnej konieczności jej przeniesienia i kosztów z tym związanych oraz zapewnienia dostępu do działki nr [...] od strony działki nr [...] nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zawarte w pkt 6 decyzji ustalenia dotyczące warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi są wystarczające w świetle wymogów określonych w art. 54 pkt 2 lit. b i d u.p.z.p. Kolegium odwołując się do orzecznictwa wskazało również, iż okoliczność posiadania skonkretyzowanych uprawnień do korzystania przez inne podmioty z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie rozważana na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji oraz przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej. Decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa bowiem na przysługujące innym podmiotom uprawnienia zależne, tym samym brak ich uwzględnienia nie może stanowić o naruszeniu ogólnie wskazanych przepisów art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium nie podzieliło też zarzutów odwołującej dotyczących ustalenia gabarytów planowanych do budowy budynków mieszkalno-usługowych. Rozstrzygnięcie decyzji organ I instancji określa w sposób prawidłowy poszczególne parametry. Dotyczy to linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, rodzaju dachu wraz z kątem nachylenia połaci dachowych, jak również wysokości całkowitej budynku i liczby kondygnacji. Wskaźniki dotyczące poszczególnych wymienionych wyżej elementów, o których mowa w przepisach §§ 4-8 r.s.u.w. nie muszą być określone jednoznacznie poprzez podanie konkretnej wartości. Wystarczające, w świetle powołanych przepisów są ustalenia organu I instancji poprzez podanie: szerokości elewacji frontowej dwóch budynków wraz ze wskazaniem 20% tolerancji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ze wskazaniem wysokości minimalnej i maksymalnej oraz minimalnej różnicy pomiędzy poszczególnymi wysokościami jest też prawidłowa. Możliwe jest bowiem pośrednie wskazanie gabarytów obiektu budowlanego, co zostanie doprecyzowane na etapie postępowania o wydawanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Kolegium wbrew zarzutowi odwołania, zaskarżona decyzja określa prawidłowo linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Załącznik graficzny do decyzji z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jest bowiem wyznaczony na kopii mapy zasadniczej , o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500. Z pieczęci na mapie wynika, że jest to mapa zasadnicza w skali 1:500, której kopie sporządził uprawniony organ - Starosta i pochodzi ona z [...] listopada 2016 r. Jest to więc mapa zgodna z wymogami ustawowymi oraz aktualna. Przepisy nie stawiają wymogów dotyczących czasu ważności wydanego odpisu mapy dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tak długo pozostaje ona mapą aktualną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła M.K., zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, a mianowicie:

– art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi: podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; niepodejmowania działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza zamiast jej uchylenia, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych przemawiających za uchyleniem decyzji w zakresie nieuwzględnienia interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, których należyte wykorzystanie będzie utrudnione w związku z przeprowadzeniem inwestycji;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

– pominięciu faktu, iż na granicy działek [...], jak i przez środek oraz w poprzek przebiegają sieci doprowadzające media nie tylko do budynku szaletu, budynku nr [...] na sąsiadującej działce nr [...], znajdującej się w obszarze planowanej zabudowy, lecz również podziemne linie energetyczne, prowadzące do rozdzielni energetycznej E. SA, usytuowanej na działce nr [...];

– pominięciu faktu, że wybudowanie budynku na działce nr [...], w sposób przylegający do budynku skarżącej, wykluczy odpowiedni dostęp do zabudowań na sąsiadującej działce nr [...], i tym samym planowana inwestycja ograniczy stronie prawo do niezakłóconego korzystania z własnej nieruchomości.

Ponadto strona zaznaczyła, iż podtrzymuje wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego w zabudowie zwartej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej [...] na rzecz Gminy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż dopuszczalne było prowadzenie przez Burmistrza postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy inwestorem zamierzenia inwestycyjnego jest Gmina, a podmiotem inicjującym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest Burmistrz tej gminy. Wynika to z treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Brak jest przepisu który wykluczałby te podmioty od orzekania w sytuacjach kiedy same składają wniosek o wszczęcie postępowania. W sprawach z zakresu postępowania może bowiem dochodzić i nierzadko dochodzi do połączenia sfery dominium ze sferą imperium. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Widząc konieczność wyłączenia organu administracji od orzekania w sprawie, w której występuje także jako strona, ustawodawca wprowadza stosowną normę prawną. Takim przepisem jest np. art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2018 r., II SA/Kr 374/18 i powołane tamże orzecznictwo wraz ze szczegółową analizą prawną braku podstaw do wyłączenia organu, które to stanowisko Sąd w niniejszej sprawie w pełni akceptuje).

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zabudowa ta jest zbieżna z funkcją projektowanej), teren ma dostęp do drogi publicznej ( j. do drogi gminnej), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (zob. analizę infrastruktury i złożone zapewnienia podmiotu dostarczającego energię elektryczną oraz podmiotu świadczącegousługi wodno-kanalizacyjne), a ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną został w niniejszej sprawie sporządzony przez podmiot do tego uprawniony zgodnie art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie również linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:500, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 r.s.u.w., tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Niezasadne są zarzuty podnoszone przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, iż jedynie wskazanie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną jest dopuszczalne. Podkreślić bowiem należy, iż zagrożeniem interesów osób trzecich może być projektowanie w sąsiedztwie zabudowy o zbyt dużej powierzchni w stosunku do powierzchni działki, zbyt wysokiej, zbyt szerokiej itp., nie zaś zabudowy o zbyt małej powierzchni, zbyt niskiej lub zbyt wąskiej. Zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 50/17). Zwłaszcza w niniejszej sprawie nie może być mowy o naruszeniu zarówno ładu przestrzennego, jak i interesu osób trzecich, wobec określenia niektórych wskaźników przez podanie jedynie wielkości maksymalnych, gdyż mamy do czynienia w obszarze analizowanym z niską zabudową, w układzie pierzejowym cechującą się uskokami, a na obszarze wnioskowanym ustalono zabudowę maksymalnie trzykondygnacyjną z wysokością do 11 m, pozostającą zresztą w korelacji z wysokością budynku skarżącej, do którego będzie bezpośrednio przylegał, a ponadto o niskiej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w kontekście średniej występującej w obszarze analizowanym i przyczyn, które stanowiły podstaw takiego a nie innego ukształtowania wskaźników projektowanej zabudowy.

Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości. Pogląd taki został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14 oraz z dnia 15 września 2015r. sygn. akt II OSK 1508/15.

Odnosząc się do poszczególnych parametrów zabudowy należy wskazać, iż linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 r.s.w.u. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki , szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały określone zgodnie z § 5 ust. 2 , § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.s.u.w. z uwagi na to, iż celem inwestycji było odtworzenie historycznej zabudowy przy ul. [...], a więc wybudowanie kamienic o parametrach zbliżonych do tych, które istniały wcześniej, a nie nawiązujących w całości do parametrów budynków znajdujących się najbliższym sąsiedztwie, czy też uwzględniających średnie wskaźniki występujące na obszarze analizowanym. Ponadto określając takie parametry nowej zabudowy jak szerokość frontu czy powierzchni zabudowy uwzględniono nie tylko cel przywrócenia historycznej zabudowy, ale również istniejący ład przestrzenny i interesy osób trzecich. Odstąpiono bowiem od wybudowania trzeciej uprzednio istniejącej kamienicy, której powstanie spowodowałby całkowitą zabudowę frontu działki nr [...], a jednocześnie zasłoniło okna w budynku na działce nr [...] ( strona zachodnia), a jednocześnie uniemożliwiłoby dostęp do części działki [...] (strona wschodnia) należącej do skarżącej. Tym samym kształtując nową zabudowę wyważono zarówno zastany ład przestrzenny, interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak również interesy inwestora zamierzającego przywrócić historyczną zabudowę przy ul. [...]. Również geometrię dachu ustalono w zgodnie z § 8 r.s.u.w. odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zwłaszcza nawiązując do geometrii dachu budynku do którego będzie bezpośrednio przylegał.

Bez wpływu na wynik postępowania miał podnoszony przez skarżącą brak wyczerpujących ustaleń, iż przez obszar planowanej inwestycji przebiega nie tylko infrastruktura techniczna doprowadzająca media do dawnego szaletu miejskiego, jak wskazano w decyzji, ale również infrastruktura doprowadzająca media do budynku skarżącej oraz do stacji transformatorowej (działka nr [...]). Podkreślić bowiem należy, iż istnienie tej infrastruktury nie stało na przeszkodzie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto w samej decyzji zawarto ogólny warunek, iż istniejącą na działce infrastrukturę techniczną należy przenieść poza teren dopuszczalnej lokalizacji. Odnosi się on do każdej infrastruktury technicznej, która zostanie ustalona na etapie realizacji inwestycji na terenie objętym zabudową i obowiązek jej przeniesienia obciąża inwestora, który jest adresatem decyzji. Szczegóły związane z tą kwestii rozpoznawane będą już na etapie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Op. 100/18).

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa również zarzut skargi sprowadzający się do tego, że ewentualna realizacja inwestycji naruszy interes skarżącej, ponieważ pozbawi ją możliwości dostępu do jej nieruchomości, tj. do działki nr [...], w części znajdującej za budynkiem oraz do pomieszczeń samego budynku znajdujących się na piętrze, do których wejście jest od podwórza, a nie bezpośrednio z ul. [...], który dotychczas realizowała poprzez działkę nr [...], nie precyzując jednak na jakiej podstawie to czyniła. Zarzut ten, z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie może zostać uwzględniony. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Stąd wielokrotnie sądy administracyjne stwierdzały, że kwestie ewentualnego pozbawienia możliwości wykonywania przysługującej np. służebności przechodu lub przejazdu mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 688/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 650/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., IV SA/Wa 233/05). Tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, iż wydanie takiej decyzji nie powoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych tak w odniesieniu do inwestora, jak i w stosunku do osób trzecich. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], w niczym nie zmienia uprawnień skarżącej w stosunku do tej działki, jeśli takimi się w istocie legitymuje

Jeszcze raz należy podkreślić, iż celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na określonym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14).

Ponadto skarżąca zdaje się nie dostrzegać, iż w związku z tym, że nie jest przewidziana całkowita zabudowę frontu działki nr [...], pozostaje bowiem wjazd o szerokości ok. 6.10, nie zostanie tym samym pozbawiona dostępu do swej nieruchomości przez budowę dwóch kamienic. Ponadto ostateczny obszar dopuszczalnej lokalizacji został tak ukształtowany, iż nie doprowadzi do zamurowania wejścia prowadzącego do jej części nieruchomości znajdującej się za budynkiem.

W świetle powyższych uwag jawią się jako niezasadne podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały niezbędnych ustaleń koniecznych do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, uwzględniając zakres i cele tego postępowania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu umożliwiającym jego kontrolę przez sąd administracyjny.Ponadto jako, iż teren planowanej inwestycji objęty jest ochroną konserwatorską, organ I instancji wydał decyzję po uzgodnieniu jej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które należało uznać za dokonane w świetle art. 53 ust. 5 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wobec niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni (zob. pismo organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r., doręczone wyżej wymienionemu konserwatorowi zabytków w dniu 20 czerwca 2018 r.). Również stanowiące podstawę materialnoprawną przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane przez organy orzekające w sprawie i właściwie zinterpretowane, w tym również decyzja określająca warunki zabudowy nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W konsekwencji nie sposób czynić organ odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – oddalił skargę.