Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3421/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 177/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. II SA/Wr 177/18, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 13.06.2017 r. [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] wystąpiła do Prezydenta Wrocławia o wydanie pozwolenia na wykonanie otworu w ścianie garażu podziemnego oraz montaż bramy garażowej ppoż. w budynku przy ul. [...], lokal [...] w [...] (dz. nr [...], [..]).

Za strony postępowania organ uznał inwestora, Wspólnotę Mieszkaniową [...] oraz współwłaścicieli garażu wielostanowiskowego. W toku postępowania doszło do połączenia spółki [...] sp. z o.o. ze spółką [...] sp. z o.o. sp.k. poprzez przeniesienie całego majątku [...]. (spółka przejmowana) na [...] sp. z o.o. (spółka przejmująca).

Współwłaściciele garażu wielostanowiskowego, a także Wspólnota Mieszkaniowa [...] kwestionowali prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestycja ma polegać na wykuciu otworu w ścianie budynku przy ul. [...] - w [...], (południowa ściana tunelu w osi "L" w garażu wielostanowiskowym) oraz montażu w ścianie w osi "K" przed tunelem przesuwnej bramy p.poż. oddzielającej garaże etapu II i V.

W południowej części garażu etapu II zaprojektowano tunel dochodzący do granicy działki nr [...], na której zlokalizowany jest etap V inwestycji pod nazwą [...]. W ścianie tej już na etapie projektu przewidziano możliwość wykonania otworu łączącego garaże, poprzez wykonanie odpowiedniego zbrojenia. W ścianie w osi K przed tunelem zaprojektowano wnękę, w której będzie się chować brama przesuwna p.poż oddzielająca garaże.

Zgodnie z przedłożonym projektem, garaże etapów II i V nadzorowane będą przez dwa niezależne systemy SSP. W celu oddzielenia stref pożarowych (garaże stanowią osobne strefy pożarowe) w przypadku zagrożenia pożarowego w garażu etapu II jak i w garażu etapu V, projektowana brama zamknie się.

Odnosząc się do zarzutów stron postępowania dotyczących braku uchwały wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę na realizację inwestycji oraz kwestionowania zgody udzielonej przez współwłaścicieli garażu, organ I instancji powołał się na zapisy umów sporządzonych w formie aktów notarialnych, mocą których nastąpiło nabycie własności lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...].

Z § 9 aktów notarialnych tych umów wynikało, że "nabywca wyraża bezterminową nieodwołalną i nieodpłatną zgodę na korzystanie przez spółkę (oraz jej następcę prawnego) w zakresie niezbędnym do realizowania kolejnych etapów inwestycji pod nazwą [...] z nieruchomości wspólnej oraz garażu wielostanowiskowego G1. Niniejsza zgoda stanowi tytuł prawny dla spółki do dysponowania nieruchomością wspólną oraz garażem wielostanowiskowym G1 dla celów budowlanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Jednocześnie nabywca wyraża nieodwołalną bezterminową zgodę na prowadzenie przez spółkę prac budowlanych na nieruchomości wspólnej oraz w garażu wielostanowiskowym G1 w celu realizacji kolejnych budynków inwestycji pod nazwą [...] oraz zagospodarowania terenu nieruchomości wspólnej".

Organ wskazał, że współwłaściciele nieruchomości w § 8 ust. 2 pkt d powołanych aktów notarialnych udzielili również "nieodwołalną i bezwarunkową zgodę na wykonanie przez spółkę zgodnie z wymogami prawa budowlanego oraz w sposób nie zagrażający konstrukcji budynku otworu przejazdowego w garażu wielostanowiskowym G1 w ścianie w osi "L" pomiędzy osiami "k" i "i", w celu umożliwienia przechodu i przejazdu do samodzielnych lokali użytkowych - garaży o których mowa w lit. c) które zostaną wybudowane w ramach kolejnego etapu przedsięwzięcia deweloperskiego pod nazwą [...]".

Dalej organ wywodził, że w aktach notarialnych znajdują się postanowienia dotyczące ustanowienia w garażu wielostanowiskowym służebności gruntowej, polegającej na prawie przejazdu przez garaż na rzecz każdoczesnych współwłaścicieli garaży wielostanowiskowych, które wybudowane będą przez spółkę w ramach kolejnego etapu przedsięwzięcia deweloperskiego pod nazwą [...]- § 8 ust. 2 pkt c aktów notarialnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa [...], M.B., B.B., R.J., MP-K, P.C., D.F., R.F., O. Z-M oraz A.M..

Odwołujące się strony zarzuciły m.in.: brak sprecyzowania w projekcie budowlanym pomieszczenia z którym garaż byłby połączony, gdyż wyrażona przez nich zgoda dotyczyła połączenia garażu z garażem tylko kolejnego etapu inwestycji, brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej w formie uchwały, niewyrażenie zgody na inwestycję w akcie notarialnym dotyczącym zakupu udziału w garażu wielostanowiskowym.

Wskazano również na uchybienia procesowe polegające m.in. na nieuwzględnieniu uwag Wojewody Dolnośląskiego zawartych w decyzji z dnia [...].02.2017 r., którą uchylono poprzednią decyzję organu I instancji z powodu kwestionowania przez współwłaścicieli prawa do przebudowy garażu.

Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta Wrocławia i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, że z analizy aktów notarialnych przekazanych przez inwestora oraz odwołujących się wynika, że M. M-P, O. Z-D. oraz R.A. J. udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością (garażową) na cele budowlane w § 8 i 9 aktów notarialnych, których przedmiotem było jednoczesne nabycie lokalu mieszkalnego i udziału w garażu wielostanowiskowym.

W przypadku pozostałych odwołujących się: B.B. i M.B., P.C, D.F. i R.F. doszło do zawarcia odrębnych umów zakupu lokalu mieszkalnego i w późniejszym okresie - zakupu udziału w garażu wielostanowiskowym.

W umowach nabycia lokalu mieszkalnego (w § 8 i § 9) znajdują się analogiczne zapisy co do zgód na m.in.: ustanowienie w garażu wielostanowiskowym służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych współwłaścicieli garażu wielostanowiskowego, który zostanie wybudowany w ramach kolejnego etapu inwestycji i stanowić będzie odrębną nieruchomość, wykonanie otworu przejazdowego w garażu, oraz na dysponowanie garażem wielostanowiskowym dla celów budowlanych.

Umowy te zostały zawarte w następujących terminach: B.B. i M.B. - 26.03.2014r., P.C. - 27.03.2014r., D.F. i R.F. - 31.03.2014 r.

W okresie późniejszym (odpowiednio: 2.10.2014 r., 15.07.2014r., 15.07.2014 r.) zostały zawarte umowy na zakup udziału w garażu wielostanowiskowym, w których jednak brak jest zapisów dotyczących udzielenia wyżej wymienionych zgód.

Zatem w dacie udzielania zgód dotyczących garażu wielostanowiskowego odwołujące się strony (nabywcy lokali) nie mieli prawa do rozporządzania nieruchomością garażową, gdyż prawo udziału we współwłasności tej nieruchomości nabyli w okresie późniejszym.

Bez znaczenia w ocenie organu II instancji pozostaje moment wydania garażu, który w przypadku D.F. i R.F. oraz P,C. nastąpił przed podpisaniem umowy zakupu udziału w garażu, a w przypadku B.B. i M.B. - po podpisaniu tej umowy.

Wojewoda uznał, że doszło do skutecznego podważenia przez część współwłaścicieli, prawa inwestora do dysponowania nieruchomością garażową na cele budowlane.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ stwierdził m.in., że nie była potrzebna uchwała wspólnoty mieszkaniowej ze względu na fakt, że planowane roboty nie dotyczą części wspólnych budynku, tylko nieruchomości lokalowej niemieszkalnej będącej we współwłasności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła IPD Invest sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu i zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przyjęcie, że prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane musi wynikać z prawa współwłasności nieruchomości garażowej, z pominięciem stosunku zobowiązaniowego,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że inwestor nie jest stroną stosunku zobowiązaniowego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie miał prawa do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak wyjaśnienia, czy zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wyrażona przez nabywców lokali na przyszłość w umowach ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokali, istniała i była skuteczna w dniu zawarcia umowy sprzedaży udziałów we współwłasności garażu oraz w dacie złożenia przez skarżącego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że umowy nabycia udziałów we współwłasności garażu wielostanowiskowego zawierane były jednocześnie lub później w stosunku do umów ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokali mieszkalnych. Niecelowe było ponowne wyrażanie zgody przez nabywcę udziału w garażu, skoro uprzednio wyraził on nieodwołalną zgodę w umowie ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokalu mieszkalnego.

Dokonana przez organ wykładania art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, była zawężająca i nieprawidłowa. W ocenie spółki tytuł prawny do dysponowania nieruchomością może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem, że przewiduje w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W tym zakresie inwestor powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.07.2017r., sygn. akt II OSK 2316/16. Wskazał, że w pojęciu "stosunku zobowiązaniowego" z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, mieści się stosunek wynikający z umowy przedwstępnej, czy nawet z promesy.

Postanowienie § 9 umowy ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokalu - które dotyczy garażu, jest stosunkiem zobowiązaniowym z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.

Podmioty, które wyraziły powyższą zgodę stały się współwłaścicielami garażu. Miało to miejsce już po zawarciu umowy sprzedaży lokalu, ale zamiar nabycia udziałów w garażu, strony przewidywały na etapie umowy dotyczącej lokalu. Zgoda ta ze względu na tożsamość stron i jej zakres, nie wymagała powtórzenia w umowie nabycia udziałów we współwłasności garażu wielostanowiskowego.

Wydanie miejsc postojowych nastąpiło w związku z zamiarem zawarcia umów nabycia udziałów w garażu, po zawarciu umów ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokali. Zatem po wyrażeniu zgody na dysponowanie garażem na cele budowlane.

Dlatego w okresie od dnia wydania miejsca postojowego do dnia zawarcia umowy nabycia udziałów we współwłasności garażu, współwłaścicieli tych należy traktować, jako posiadaczy samoistnych (tak SN w postanowieniu z 17.06.2015 r., sygn. akt I CSK 309/14).

Organ powinien uwzględnić specyfikę przedsięwzięć deweloperskich, które dotyczą realizacji projektów przyszłych. Umowy deweloperskie lub umowy przyrzeczone, do zawarcia których zobowiązały się strony, kształtują stosunki na przyszłość. Konstrukcja wyrażenia zgody na przyszłość jest powszechnie stosowana w przypadku umów deweloperskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie zawęził możliwości wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale tylko w zakresie przewidzianym w tej umowie. Tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, nie obejmuje sytuacji, gdy uprawnienie do wykonywania robót budowlanych pochodzi od osoby, która takiego prawa nie posiadała w momencie wyrażania zgody.

W sprawie niniejszej, sprzedający oczekiwał od kupującego, że ten wyrazi mu zgodę na dalsze dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i ma to nastąpić po dacie prawnego wyodrębnienia przedmiotu sprzedaży oraz po jego zbyciu. W momencie składania takiego oświadczenia przez kupującego, prawo własności przysługiwało wciąż sprzedającemu.

Dalej Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy wystąpiło zróżnicowanie sytuacji prawnej w jakiej znaleźli się nabywcy lokali mieszkalnych w inwestycji [...].

Część nabywców zawierała z deweloperem umowy, których przedmiotem było jednoczesne nabycie lokalu mieszkalnego i udziału w prawie własności garażu wielostanowiskowego numer [...]. Z udziałem tym wiązało się wyłączne prawo do korzystania z określonego miejsca postojowego.

Deweloper w celu lepszego skomunikowania dalszych etapów inwestycji z drogami publicznymi, uzyskał zapisy o wyrażeniu przez nabywców lokali mieszkalnych, zgody na dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości garażowej na cele budowlane.

Treścią nieodwołalnej i bezwarunkowej zgody wyrażonej w § 8 takich umów było wykonanie przez spółkę zgodnie z wymogami prawa budowlanego oraz w sposób nie zagrażający konstrukcji budynku, otworu przejazdowego w garażu wielostanowiskowym G1 w ścianie w osi "L" w celu umożliwienia przechodu i przejazdu do samodzielnych lokali użytkowych - garaży, które zostaną wybudowane w ramach kolejnego etapu przedsięwzięcia deweloperskiego pod nazwą "[...]".

Z kolei na podstawie § 9 umowy, nabywca oświadczał, że wyraża bezterminową, nieodwołaną zgodę na korzystanie przez spółkę (oraz jej następcę prawnego), w zakresie niezbędnym do realizowania kolejnych etapów inwestycji pod nazwą "[...]" z nieruchomości wspólnej oraz z garażu wielostanowiskowego G1. Niniejsza zgoda stanowiła tytuł prawny dla spółki do dysponowania nieruchomością wspólną oraz garażem wielostanowiskowym G1 dla celów budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Jednocześnie nabywca wyrażał nieodwołalną, bezterminową zgodę na prowadzenie przez spółkę prac budowlanych w garażu wielostanowiskowym G1 w celu realizacji kolejnych budynków inwestycji pod nazwą "[...]" oraz zagospodarowania terenu nieruchomości wspólnej.

W ocenie Sądu, spółka na podstawie takich umów posiadała tytuł prawny do dysponowania nieruchomością garażową na cele budowlane.

Poza umowami, których przedmiotem było jednoczesne ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży wraz ze sprzedażą udziału w garażu, poprzednik prawny skarżącej spółki zawierał odrębne umowy sprzedaży lokali mieszkalnych, a w okresie późniejszym udziału w garażu wielostanowiskowym.

W umowach dotyczących lokali mieszkalnych (także w § 8 i 9), znalazły się analogiczne do wyżej przywołanych, oświadczenia zgód na wykonanie w garażu wielostanowiskowym otworu przejazdowego, a także na dysponowanie garażem dla celów budowlanych.

W zawartych później umowach sprzedaży udziału w garażu wielostanowiskowym nie powtórzono jednak zapisów dotyczących udzielenia takich zgód.

W przypadku tego rodzaju umów istotnym były postanowienia, w których nabywcy lokali mieszkalnych, w chwili ich zakupu, udzielali sprzedającemu (oraz jego następcy prawnemu) pełnomocnictwa do zawarcia umowy sprzedaży udziału wynoszącego 1/85 części we współwłasności garażu wielostanowiskowego G1, wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej oraz prawem do wyłącznego posiadania i korzystania z miejsca postojowego.

Strony w takiej umowie potwierdzały, że wydanie miejsca postojowego nastąpiło przed dniem podpisania umowy (§ 10 ust. 3 umów o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i sprzedaży).

Sytuacja, w której wydanie miejsca postojowego w garażu nastąpiło w związku zawarciem umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego i związku z zamiarem zawarcia umowy nabycia udziałów w garażu, wskazuje, że takie osoby należy kwalifikować, jako posiadaczy samoistnych, a więc władających nieruchomością jak właściciel.

Skoro przyszły nabywca udziału w garażu wielostanowiskowym - w momencie wyrażenia zgód zwartych w § 8 i 9 umów nabycia lokalu mieszkalnego, władał garażem, tak jak właściciel, to w sposób skuteczny dla spółki, udzielił zgody na dysponowanie garażem wielostanowiskowym na cele budowlane.

Jednak do wydania miejsca postojowego nie zawsze dochodziło w momencie podpisania umowy zakupu lokalu mieszkalnego. Nie było również regułą udzielanie w umowie zakupu lokalu mieszkalnego pełnomocnictwa do zawarcia docelowej umowy sprzedaży udziału we współwłasności garażu wielostanowiskowego.

W umowie z 2.10.2014 r. [...] sp. z o.o. sp. k. sprzedała Barbarze Bort i M.B. udział wynoszący 1/85 części w prawie własności garażu wielostanowiskowego numer [...]. Z § 5 tej umowy wynikało, że wydanie udziału w garażu nastąpi w terminie do 3.10.2014 r.

W tym przypadku B.B. i M.B., wyrażając we wcześniejszej umowie kupna lokalu mieszkalnego z 26.03.2014 r. zgodę na dysponowanie przez spółkę nieruchomością garażową na cele budowlane, nie byli posiadaczami samoistnymi tej nieruchomości, ponieważ dopuszczenie ich do współposiadania garażu G1 nastąpiło później.

Nie można zatem twierdzić - powołując się na fakt posiadania samoistnego, że udzielili oni spółce skutecznej zgody na dysponowanie nieruchomością garażową na cele budowlane.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść umowy z 26.03.2014 r. (dotyczącej lokalu mieszkalnego), nie można twierdzić, że jej postanowienia spełniają wymogi zawarte w art. 389 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej.

Z treści umowy z 2.10.2014 r. wynika, że podstawą do jej zawarcia nie stanowiło jakiekolwiek pełnomocnictwo, które B.B. i M.B., udzieli spółce. Z umowy tej nie wynika również aby jej zawarcie poprzedzała umowa przedwstępna.

Analizowany przypadek zaprzecza twierdzeniom spółki, aby tytuł do dysponowania nieruchomością garażową na cele budowlane wynikał z umowy zawartej z B.B. i M.B. w dniu 26.03.2014 r.

W umowie tej brak jest stosunku zobowiązaniowego, który zawierałby uprawnienie do wyrażenia przez kupujących zgody na wykonywanie robót budowlanych, gdyż nie byli oni posiadaczami samoistnymi miejsca postojowego w tym garażu w dacie wyrażenia zgody, oraz dopiero w umowie z 2.10.2014 r. określono istotne postanowienia sprzedaży udziału w garażu (w tym jego cenę), co oznacza, że akt notarialny z 26.03.2014r. nie obejmował elementów umowy przedwstępnej czy też innej nienazwanej będącej promesą.

Do czasu rozstrzygnięcia sporu, organ administracji był zobligowany przyjąć, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nadto w ocenie Sądu, w zakresie robót budowlanych obejmujących części wspólne, konieczna była zgoda wspólnoty mieszkaniowej. Planowana przebudowa dotyczyć będzie zewnętrznej ściany budynku. To, że garaż podziemny stanowi lokal niemieszkalny będący we współwłasności, dla którego istnieje odrębna księga wieczysta, nie zmienia tego faktu.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo stwierdzonych mankamentów w jej uzasadnieniu, była prawidłowa.

[...] sp. z o. o. z siedzibą W [...] wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 177/18.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, skutkującą przyjęciem, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika z umowy ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokalu oraz uzależnienie powstania stosunku zobowiązaniowego od daty zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego i umowy sprzedaży udziału w garażu wielostanowiskowym;

2) błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną stosunku zobowiązaniowego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto nie miał uprawnienia do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane;

II. prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 1 w zw. z art. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na przyjęciu, że w przypadku sporu, co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, iż zgoda wyrażona przez B.B. i M.B. przy zawarciu umowy dotyczącej lokalu mieszkalnego z dnia 26.03.2014 r. nie stanowiła dla spółki tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie garażu.

Oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie wymagało dla swej skuteczności zachowania jakiejkolwiek formy. Dla istnienia i skuteczności zgody nie miała znaczenia chronologia zwarcia umów: co do lokalu z dnia 26.03.2014 r. i garażu z dnia 2.10.2014 r.

W ocenie skarżącego ze względu na tożsamość stron i zakres zgody, nie wymagała ona powtórzenia w umowie nabycia udziałów we współwłasności garażu. Sąd bezzasadnie powiązał skuteczność zgody na dysponowanie przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane z wydaniem do używania miejsca postojowego w garażu.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią, zaś treść tego oświadczenia zgodnie z art. 65 k.c. oceniana być powinna przez pryzmat zamiaru stron i celu umowy.

Kupujący mogli udzielić na przyszłość skutecznej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, gdyż przewidywali zakup miejsca postojowego w wyodrębnionym garażu wielostanowiskowym i znana im była specyfika przedsięwzięcia deweloperskiego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego uznając, że nie miał on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodę należało oceniać w kontekście specyfiki przedsięwzięć deweloperskich, które mają na celu realizację projektów przyszłych. Umowy deweloperskie kształtują stosunki na przyszłość, czego Sąd nie uwzględnił.

Organ administracji był zobowiązany do weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w konsekwencji sąd był właściwy do rozstrzygnięcia kwestii posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a tym samym zasługuje na uwzględnienie, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wszystkich zawartych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna wskazywała na zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych.

W tej podstawie kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 1 w zw. z art. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na przyjęciu, że w przypadku sporu co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny.

Zarzut tej jest chybiony. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego aktu, a tym samym nie można mówić o naruszeniu wskazanych przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019r., poz. 2167).

Podkreślić należy, że przepisy art. 1 i art. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych.

Natomiast zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tym kontekście wskazać jednak należy, że słuszne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że zróżnicowany był prawny proces nabywania przez poszczególne osoby lokali mieszkalnych oraz udziałów w garażu wielostanowiskowym (lokal [...]) w inwestycji [...].

Zasadniczo Sąd I instancji nie zakwestionował uprawnień skarżącej spółki wynikających z zapisów zawartych w analizowanych umowach, w odniesieniu do jej tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością garażową na cele budowlane.

Przeprowadzona analiza doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że tylko w przypadku umowy zawartej z B.B. i M.B. w dniu 26.03.2014 r. (dotyczącej lokalu mieszkalnego) oraz w dniu 2.10.2014 r. (dotyczącej garażu) – spółka nie uzyskała uprawnienia do dysponowania nieruchomością garażową na cele budowlane.

Zdaniem Sądu I instancji w umowie z dnia 2.10.2014 r., dotyczącej nabycia udziału w prawie własności garażu brak było stosunku zobowiązaniowego, który zawierałby zgodę kupujących na wykonywanie przez dewelopera robót budowlanych. Natomiast mimo, że akt notarialny z dnia 26.03.2014r. (dotyczący nabycia lokalu mieszkalnego) zawierał stosowne oświadczenia, dające spółce uprawnienia do dysponowania nieruchomością garażową na cele budowlane, to jednak nie można uznać, że postanowienia tej umowy spełniają wymogi zawarte w art. 389 § 1 k.c. W ocenie Sądu, akt ten nie zawierał elementów umowy przedwstępnej, czy też innej nienazwanej będącej promesą

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny Sądu I instancji o braku uprawnienia spółki do dysponowania nieruchomością garażową na cele budowlane, w odniesieniu do umów zawartych z B.B. i M.B..

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zatem tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać również z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem, że przewiduje w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Powstanie tego prawa należy oceniać stosownie do rodzaju stosunku prawnego, z którego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika. Nie ma podstaw do twierdzenia, że stosunki zobowiązaniowe, o których mowa w tym przepisie, to tylko umowa obligacyjna o charakterze definitywnym.

Skoro w tym przypadku chodzi o kontynuację zamierzenia budowlanego realizowanego przez developera, to stwierdzić należy, że całość okoliczności sprawy, a zwłaszcza treść § 8 i 9 aktu notarialnego umowy z dnia 26.03.2014r. dotyczącej nabycia lokalu mieszkalnego, stanowiły uprawnienie inwestora w odniesieniu do kontynuowanych robót w garażu.

Podkreślić bowiem trzeba, że ostatecznie doszło do nabycia przez małżonków B. udziału w lokalu garażowym, mimo braku w tej umowie oświadczeń i zgód które znalazły się w akcie wcześniejszym. Zatem ich zobowiązanie dotyczące garażu zwarte w akcie notarialnym z dnia 26.03.2014 r. (dotyczącym lokalu mieszkalnego) nie było abstrakcyjne i miało swoją "causa", również w umowie developerskiej.

Kupujący mogli udzielić na przyszłość skutecznej zgody na dysponowanie nieruchomością garażową na cele budowlane, gdyż przewidywali zakup miejsca postojowego w wyodrębnionym garażu wielostanowiskowym i znany im był zamiar realizacji przebicia w garażu, co wynika wprost z oświadczeń zawartych w akcie notarialnym z dnia 26.03.2014 r.

Dlatego, nie miało decydującego znaczenia w świetle stosunku zobowiązaniowego o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, to iż przeniesienie własności udziału w garażu nastąpiło później - bez powtórzenia przedmiotowych oświadczeń, skoro podmiot wyrażający zgodę wcześniej miał wiedzę na temat kontynuacji zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż zgoda wyrażona przez B.B. i M.B. przy okazji zawarcia umowy ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokalu mieszkalnego z dnia 26.03.2014 r. nie stanowiła dla skarżącego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie garażu.

Z § 9 ww. aktu notarialnego wynikało, że "nabywca wyraża bezterminową nieodwołalną i nieodpłatną zgodę na korzystanie przez spółkę (oraz jej następcę prawnego) w zakresie niezbędnym do realizowania kolejnych etapów inwestycji pod nazwą "[...]" z nieruchomości wspólnej oraz garażu wielostanowiskowego G1. Niniejsza zgoda stanowi tytuł prawny dla spółki do dysponowania nieruchomością wspólną oraz garażem wielostanowiskowym G1 dla celów budowlanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Jednocześnie nabywca wyraża nieodwołalną bezterminową zgodę na prowadzenie przez spółkę prac budowlanych na nieruchomości wspólnej oraz w garażu wielostanowiskowym G1 w celu realizacji kolejnych budynków inwestycji pod nazwą [...] oraz zagospodarowania terenu nieruchomości wspólnej".

Zgodę powyższą należało oceniać w kontekście specyfiki przedsięwzięć deweloperskich, które mają na celu realizację projektów przyszłych.

Tym samym skuteczny okazał się zarzut dokonania przez Sąd Wojewódzki błędnej wykładni art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, a następnie wadliwego zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego, który jest warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, uznał za możliwe wydanie orzeczenia reformatoryjnego, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Chociaż żądanie zawarte w skardze kasacyjnej ograniczało się do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi do ponownego rozpoznania, to nie było przeszkody do uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie obejmuje, związania wnioskami skargi kasacyjnej, co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, które zawierają wpis od skargi, skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.