Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 537/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1 i par 2 pkt 1, art 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 153, art. 170, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 1-8, art. 145a, art. 155, art. 16 par. 1, art. 156 par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/T. Świstak /-/B. Drzazga /-/J. Zieliński


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2006 r. K. J. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w K. o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów położonych w miejscowości P. oznaczonych w ewidencji jako działka nr [...] przeznaczonych pod budowę budynku sportowo-agroturystycznego.

Decyzją z dnia [...] 2006 r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 11 ust. 1, art.12 ust.1-4, 6, 7, 8, 13, 14, art. 14, art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 121, poz. 1266 z 2004 r. ze zm.) Starosta K. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w P. o powierzchni całkowitej 0,2249 ha oraz określił warunki tego wyłączenia, w tym między innymi obowiązek uiszczenia jednorazowej należności oraz opłat rocznych płatnych przez 10 lat na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych.

Od decyzji tej K. J. wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2006 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższą decyzję Kolegium K. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 1086/06 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt II podpunkt 2 i 3 decyzji Starosty K. z dnia [...] 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. w punkcie II podpunkt 2 i 3, to jest w części dotyczącej ustalonej jednorazowej należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać w zakresie ustalającym wartość rynkową gruntu podlegającemu trwałemu wyłączeniu z produkcji rolnej i w konsekwencji wysokość jednorazowej należności z tego tytułu do uiszczenia, której zobowiązana została K. J. z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i zalecił organowi ponownie rozpoznającemu sprawę ustalenie cen rynkowych gruntów stosowanych w obrocie gruntami we wsi P. na dzień faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wyrok powyższy wobec niezaskarżenia go przez strony uprawomocnił się.

Decyzją z dnia [...] 2007 r., Nr [...] Starosta K. zwolnił Stronę z obowiązku uiszczenia jednorazowej należności na podstawie art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2007 r. K. J. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2008 r., Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K.. Takie same stanowisko zajęło Kolegium w decyzji z dnia 28 marca 2008 r., Nr [...] wydanej po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Od decyzji Kolegium z dnia [...] 2008 r., Nr [...] K. J. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. III SA/Po 226/08 skargę tą oddalił. Wyrok wobec niezaskarżenia go przez strony uprawomocnił się. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, iż nie występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia 25 sierpnia 2006 r. oraz, iż Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż przedmiotowe orzeczenie (to jest decyzja z 25 sierpnia 2006 r.) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa jak też zarzutu, że zachodzi w stosunku do niej przesłanka nieważności uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r., ze zm. dalej: k.p.a.).

Wnioskiem z dnia 20 listopada 2008 r. K. J. zwróciła się do Starosty K. o uchylenie decyzji z dnia [...] 2006 r., Nr [...] w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, wskazując, że w wyniku długotrwałego procesu administracyjnego nie skorzystała z tej decyzji i nie jest już zainteresowana rozwiązaniami, które były planowane w roku 2006.

Decyzją z dnia [...] 2009 r., Nr [...] Starosta K., po rozpoznaniu wniosku K. J., działając na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia swojej wcześniejszej decyzji Nr [...] z dnia [...] 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji w skazano, iż nie ma podstaw prawnych do uchylenia powyższej decyzji w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem użytki rolne objęte decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej położone na działce nr [...] we wsi P. zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej, zaś przepisy szczególne, to jest art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazują wręcz, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostaną wyłącznie z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 tej samej ustawy, to decyzję taką (to jest decyzję o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji) wydaje się z urzędu.

Decyzja powyższa nie została przez strony - którym została prawidłowo doręczona - zaskarżona, w związku z czym stała się ostateczna z dniem 4 lutego 2009 r.

Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. K. J. zwróciła się na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. do Starosty K. z wnioskiem o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji tegoż organu z dnia 25 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wniosku podano, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wadliwie interpretowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a realizowany na nieruchomości budynek rolniczy był realizowany przez ojca wnioskodawczyni, który ma zarejestrowane na przedmiotowej nieruchomości gospodarstwo rolne i siedzibę stada.

Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. Starosta wezwał K. J. do usunięcia braków formalnych podania z dnia 18 czerwca 2009 r. poprzez udokumentowanie daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących przesłankę do wznowienia postępowania oraz sprecyzowania żądania wniosku poprzez wskazanie, której decyzji Starosty dotyczy złożony wniosek.

Pismem z dnia 28 lipca 2009 r. K. J. wyjaśniła, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji Nr [...] z dnia [...] 2009 r., w której Starosta K. odmawia uchylenia swojej wcześniejszej decyzji Nr [...]z dnia [...] 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] 2009 r., Nr [...] Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. Nr [...] z dnia [...] 2009 r. odmawiającą uchylenia jego wcześniejszej decyzji Nr [...] z dnia [...] 2006 r.

Decyzją z dnia [...] 2009 r., Nr [...] Starosta K. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] 2009 r., Nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] 2006 r., Nr [...] zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazano, że decyzją z dnia [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budowy budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi P., gmina B.. W dalszej kolejności podniesiono, że ponowna analiza akt sprawy wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniałoby uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] 2009 r. Wyjaśniono, iż powołując powyższą podstawę strona skonkretyzowała, iż decyzję oparto na fałszywym dowodzie - przyjęciu takiej wykładni przepisów prawa w wyniku której uznano, iż każda inwestycja realizowana na przedmiotowych gruntach, niezależnie od jej rodzaju, w tym budynek gospodarczo-magazynowy, wymaga decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, bowiem są to grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z produkcją rolniczą. Zdaniem organu nie można uznać tego faktu za oparcie się na sfałszowanym dowodzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2009 r., gdyż sfałszowanym dowodem nie jest sformułowanie, z którym strona nie zgadza się, bowiem różni się od jej własnej interpretacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu [...] 2009 r. K. J., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że na przedmiotowej działce nie wykonano żadnych zmian zagospodarowania. K. J. odwołała się do stanowiska Ministerstwa Rolnictwa w sprawie prawidłowej wykładni prawa i zarzuciła, iż organ nie odniósł się merytorycznie do tego stanowiska, jak również do podstaw ustawowych, a swoje rozstrzygnięcie ograniczył do przepisu art. 145 k.p.a. nie wskazując, na jakiej podstawie ma dalej uiszczać opłaty roczne za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, skoro nie wykonała żadnych zmian zagospodarowania działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2009 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia 3 września 2009 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w sprawie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, co wynika m.in. z dokumentów mówiących o zaawansowaniu robót budowlanych. Wskazano nadto, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozpoczęcie inwestycji jest wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej, a na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji nie ma wpływu podnoszona w pismach sprawa aktualnie prowadzonych zmian w realizowanej na nieruchomości inwestycji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. J., podnosząc, że decyzja została wydana na podstawie wadliwej interpretacji ustawy o ochronie gruntów i w sposób nieprawidłowy nakłada na skarżącą obowiązek uiszczenia opłat rocznych. Skarżąca podtrzymała, że do dnia dzisiejszego na przedmiotowej nieruchomości nie wykonano żadnych czynności, które powodowałyby konieczność wyłączenia gruntów na cele nierolnicze, natomiast realizowany budynek stanowi budynek gospodarczo- magazynowy realizowany na gruntach rolnych jednostki bilansowej 19.3 MR - zabudowa zagrodowa. Inwestorem jest ojciec skarżącej, który ma na nieruchomości zarejestrowane gospodarstwo rolne i siedzibę stada. Wskazała nadto, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organ wadliwie przyjął, że inwestycja jest prowadzona na cele nierolnicze oraz dokonał wadliwej interpretacji art. 145 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy na jaw nie wyszły nowe okoliczności uzasadniające zmianę decyzji z dnia [...] 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. II SA/Po 878/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Wyrok wobec niezaskarżenia go przez strony uprawomocnił się.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowienie o wznowieniu postępowania powinno prowadzić do wszechstronnego rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy decyzja, której uchylenia strona domagała się w wyniku toczącego się postępowania wznowieniowego, była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a., przy czym z uwagi na fakt, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem, które za wyjątkiem określonym w ustawie, może toczyć się z urzędu, przesłanka wznowieniowa określona w żądaniu strony nie jest wiążąca dla organu, na którym z woli ustawodawcy spoczywa obowiązek wszechstronnego rozważenia, czy w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o uchyleniu kwestionowanej decyzji.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie sygn. II SA/Po 878/09 organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę zaniechał powyższego obowiązku, jak też zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, naruszając zawarty w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek dokładanego zebrania oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie bowiem nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń, że realizowana inwestycja jest inwestycją polegająca na budowie budynku gospodarczo-magazynowego oraz, że na nieruchomości nie doszło do rzeczywistej zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Reasumując Sąd wskazał, że wydając przedmiotową decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zalecił, by ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uzupełnił akta sprawy poprzez dołączenie do nich postanowienia z dnia 12 sierpnia 2009 r. o wznowieniu postępowania i w zależności od treści tego postanowienia ponownie rozpoznał sprawę, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku, przy czym oceniając sprawę w aspekcie podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. organ winien wyjaśnić, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do faktycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a więc czy kiedykolwiek realizowana była inwestycja, dla której konieczne było uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] 2009 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Starosty K. z dnia 25 sierpnia 2006 r., Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., o co wnioskuje K. J., bowiem przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, zaś w niniejszym przypadku przedmiotową decyzję wydano w oparciu o wówczas i nadal obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium wskazało nadto, że w aktach sprawy jest wniosek strony o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową z zaznaczeniem konturu projektowanej zabudowy oraz wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] 2003 r. Zgodnie z zapisem tego planu działka Nr [...] położona w P. jest przeznaczona jako tereny usług komercyjnych UC 1 i UC 6 - handel (turystyka) i dlatego wniosek o zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych pod budowę budynku sportowo-agroturystycznego mógł być pozytywnie załatwiony. Stąd też w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że realizacja obiektu sportowo-agroturystycznego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu Kolegium wskazało, że podnoszone przez stronę twierdzenie, iż w niniejszym przypadku nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów jest nietrafne. Artykuł 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Z dokumentów jednoznacznie wynika zaś w ocenie organu II Instancji, że część działki została zainwestowana poprzez jej zabudowę. Wynika to z protokółów kontroli przeprowadzonych w terenie przez pracowników organu pierwszej instancji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny na budowę budynku gospodarczo-magazynowego działce [...]. Decyzja ta dowodzi, że realizowany obiekt odpowiada ustaleniom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to obora, chlewnia, stodoła ani inny obiekt związany z produkcją rolniczą. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uznało jako argumentu uzasadniającego uchylenie decyzji ostatecznej faktu zarejestrowania siedziby stada w dniu 28 czerwca 2007 r. w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Powiatowym Biurze w K., albowiem w ocenie organu II instancji stado składające się z pięciu owiec może być wypasane na pozostającej w rolniczym użytkowaniu pozostałej części działki. Ponadto Kolegium podkreśliło, że pełnomocnik K. J., P. J., na rozprawie przeprowadzonej w dniu 14 maja 2010 r. w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. stwierdził, że z zainwestowanego terenu została zdjęta próchniczna warstwa gleby, co jest równoznaczne z zaniechaniem rolniczego użytkowania tych gruntów. Do czynności tej K. J. była zobowiązana w punkcie IV decyzji z dnia [...] 2006 r., o uchylenie której strona wnioskuje, a nadto aktualnie strona złożyła nowy wniosek o wyłączenie dalszej części gruntów rolnych pod już częściowo zrealizowaną inwestycję i na załączonym bilansie terenu jednoznacznie określiła, iż powierzchnia 0,0904 ha z działki [...] została już wyłączona z produkcji decyzją z dnia [...] 2006 r., Nr [...].

W świetle powyższych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji.

Z decyzją powyższą nie zgodziła się K. J., która w terminie prawem przewidzianym wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego.

W szczególności skarżąca podniosła w skardze, iż:

- decyzja z dnia [...] 2006 r., Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, co w ocenie skarżącej potwierdza kolejna decyzja Starosty K. z dnia [...] 2010 r., Nr [...],

- Starosta K. w decyzji z dnia [...] 2009 r., Nr [...] posłużył się nieprawdziwą interpretacją ustawy o ochronie gruntów rolnych w powiązaniu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi P., bowiem pominął okoliczność, że przedmiotowa budowa została rozpoczęta przed zatwierdzeniem planu miejscowego, P. J. uzyskał na nią decyzję budowlaną, w której brak było wymogu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, albowiem decyzja ta była wydana na budowę zagrodową w ramach gospodarstwa rolnego i z przeznaczeniem na cele rolnicze, co w ocenie skarżącej potwierdza naruszenie art. 145 k.p.a.,

- nietrafnym jest argument Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podniesiony w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2010 r., nr [...] o zdjęciu warstwy próchniczej, albowiem każda budowa polega na zdjęciu warstwy ziemi dobrej, którą w okresie późniejszym wykorzystuje się na cele zieleni,

- błędnym jest twierdzenie Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby budynek budowany na przedmiotowej działce spełniał warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem jest to budynek gospodarczo-magazynowy, zaś zgodnie z obowiązującym planem miejscowym przedmiotowa działka przeznaczona jest na handel i turystykę,

- błędnym jest zlekceważenie przez Kolegium faktu zarejestrowania na przedmiotowej działce gospodarstwa rolnego oraz siedziby stada owiec,

- błędnym jest stwierdzenie Kolegium o naruszeniu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych, albowiem od roku 2001, kiedy to ojciec skarżącej P. J. rozpoczął realizację na przedmiotowej działce budynku gospodarczo-magazynowego, do dnia dzisiejszego nie nastąpiło naruszenie tegoż przepisu,

- wadliwym jest twierdzenie Kolegium, ze nie ujawniono żądnych nowych dowodów istniejących w dniu wydania kwestionowanej decyzji i mogących mieć wpływ na jej uchylenie, gdyż na dzień wydania decyzji brak było podstaw do naliczenia opłat rocznych, a decyzja z roku 2006 wydana została z naruszeniem prawa, co potwierdza decyzja z 2010 r.,

- naliczenie skarżącej opłat rocznych nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i nie było sprawdzane przez urzędników starostwa, bowiem skarżąca nie prowadziła i nie prowadzi żadnej inwestycji na tych gruntach, a okoliczność, że miała plany inwestycyjne dotyczące tego gruntu nie upoważnia organów do wymierzania jej opłaty za te plany,

- decyzja Kolegium nie wypełnia wytycznych skierowanych do Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku sygn. II SA/Po 878/09, który to wyrok Kolegium zlekceważyło.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] 2006 r., Nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności wskazując, że decyzja Starosty K. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] o wyeliminowanie której z obrotu prawnego strona czyni starania została wydana zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w ocenie Kolegium uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia swoich wcześniejszych decyzji.

Nadto w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, iż na wniosek K. J. z dnia 22 lutego 2010 r. wydana została w dniu 26 maja 2010 r. kolejna decyzja nr GG.6018-1-7/10 zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na dalszej powierzchni działki nr [...].

Występujący na rozprawie uczestnik postępowania oświadczył, iż popiera skargę oraz wskazał, że kolejna decyzja Starosty K. o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolnego wydana w 2010 r., a dotycząca tego samego terenu co decyzja z 2006 r., wskazuje, że argumenty prawne podnoszone przez Starostę w decyzji ze stycznia 2009 r. odmawiającej uchylenia decyzji o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolnego wydanej w roku 2006 były błędne, co uzasadnia wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z roku 2009. Nadto uczestnik wskazał, iż decyzje o wyłączeniu z użytkowania rolnego gruntów wydane w latach 2006 i 2010 są ze sobą sprzeczne, pomimo tego, że dotyczą tej samej sprawy i tego samego gruntu, co w jego ocenie dowodzi, że decyzja z 2006 r. powinna być wycofana z obiegu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek trafnym był tylko jeden z podnoszonych w niej zarzutów, to jest zarzut niezrealizowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wytycznych zawartych w uprzednio wydanym w sprawie prawomocnym wyroku.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia

Nie sposób zaś uznać za prawidłowe zrealizowanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. II SA/Po 878/09 odniesienia się przez organ II instancji jedynie do przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z pominięciem pozostałych przesłanek wznowienia postępowania określonych w przepisach przywołanych przez Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku.

W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 10 marca 2010 r. expressis verbis wskazano, iż postanowienie o wznowieniu postępowania powinno prowadzić do wszechstronnego rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy decyzja, której uchylenia strona domagała się w wyniku toczącego się postępowania wznowieniowego, była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 oraz 145a kpa, przy czym z uwagi na fakt, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem, które za wyjątkiem określonym w ustawie, może toczyć się z urzędu, a przesłanka wznowieniowa określona w żądaniu strony nie jest wiążąca dla organu, na którym z woli ustawodawcy spoczywa obowiązek wszechstronnego rozważenia, czy w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o uchyleniu kwestionowanej decyzji,

Zauważyć w tym miejscu należy, iż nawet te rozważania, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. poczyniło uznać należy za wadliwe i niezwiązane z przedmiotem niniejszego postępowania, co sugeruje zupełne niezrozumienie przez organ II instancji materii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Podkreślić bowiem trzeba, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie była kwestia zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...] 2006 r., Nr [...] i uchylenia tej decyzji - do czego odniosło się w uzasadnieniu swoje decyzji z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, iż nie ma podstaw do uchylenia tej decyzji Starosty K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem przedmiotową decyzję wydano w oparciu o wówczas i nadal obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz kwestia wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. i zakończonego decyzją ostateczną Starosty K. Nr [...] z dnia [...] 2009 r. odmawiającą uchylenia swojej wcześniejszej decyzji Nr [...] z dnia [...] 2006 r.

O tym, iż powyższe uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miało charakteru oczywistej omyłki pisarskiej wynikającej z proceduralnej zawiłości sprawy, lecz stanowiło następstwo wadliwego zrozumienia przedmiotu postępowania przesądza w ocenie Sądu okoliczność, iż analogiczne jak w zaskarżonej decyzji i odnoszące się wprost do decyzji z dnia [...] 2006 r., a nie do decyzji z dnia [...] 2009 r. będącej przecież przedmiotem postępowania wznowieniowego, argumenty podniesione nadto zostały w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych zarówno w skardze, jak i w wystąpieniu uczestnika postępowania, a kierowanych pod adresem decyzji z dnia [...] 2006 r. wskazać natomiast należy, iż są one bezzasadne w stopniu oczywistym.

Jak wskazano już bowiem powyżej przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, czego skarżąca i uczestnik postępowania zdają się nie zauważać, nie jest badanie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] 2006 r. Nr [...], mocą której Starosta K. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w P. o powierzchni całkowitej 0,2249 ha oraz określił warunki tego wyłączenia, leczy tylko i wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki dla uchylenia w wyniku wznowienia postępowania innej decyzji Starosty K., wydanej w odrębnym, prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. postępowaniu - to jest decyzji z dnia [...] 2009 r. odmawiającej uchylenia jego wcześniejszej decyzji Nr [...] z dnia [...] 2006 r.

Niejako na marginesie powyższych rozważań i gwoli kompletnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż kwestie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] 2006 r., Nr [...] i ewentualnej nieważności tej decyzji zostały już przesądzone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 1086/06 i przede wszystkim z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. III SA/Po 226/08. Drugim z wyżej wskazanych wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2008 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2006 r., Nr [...]. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądowe wiąże zarówno strony i sąd, który je wydał, jak również inne sądy i organy państwowe. Z treści przywołanej powyżej regulacji wynika jednoznacznie, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres danego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie w sprawie, np. dotyczące stwierdzenia nieważności tej samej decyzji administracyjnej. Stąd też uznać należy, iż nawet gdyby decyzja Starosty K. z dnia z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w P. oraz określenia warunków tego wyłączenia faktycznie obarczona była inkryminowanymi przez skarżącą wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, to jednak i tak wszelkie orzekające w sprawie organy oraz sądy administracyjne nie byłyby uprawnione do zakwestionowania odmiennej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądowym zapadłym uprzednio w tej samej sprawie, a co za tym idzie nie mogłyby stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nawet bowiem w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też teoretycznie możliwej niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd w prawomocnym orzeczeniu mają moc wiążącą. Moc wiążąca orzeczenia określona w przywołanym powyżej przepisie w odniesieniu do sądów i organów administracji publicznej oznacza zatem, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Przywołany powyżej prawomocny wyrok przesądza zatem o tym, iż brak jest obecnie prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2006 r., w szczególności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących posłużenia się przez Starostę K. przy wydaniu decyzji z dnia [...] 2009 r., Nr [...] cyt. "nieprawdziwą interpretacją ustawy o ochronie gruntów rolnych w powiązaniu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" wskazać natomiast należy, iż wadliwe zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów prawa materialnego, względnie jego błędna wykładnia nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej w trybie postępowania wznowieniowego, będącego jednym z postępowań nadzwyczajnych, ustanawiających wyłom w zasadzie trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania określone bowiem zostały w przez ustawodawcę w postaci zamkniętego katalogu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 do 8 k.p.a. oraz w art. 145a § 1 k.p.a. i nie ma wśród nich błędnego zastosowania, względnie błędnej wykładni prawa materialnego.

Zarzuty tego rodzaju, to jest zarzuty naruszenia prawa materialnego strona mogła efektywnie podnosić w odwołaniu od decyzji, względnie o ile naruszenie prawa ma w jej ocenie charakter rażący, wnosić o stwierdzenie nieważności obarczonej nim decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bądź bez podstawy prawnej.

Podkreślić przy tym należy, iż postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie wznowieniowe, jest trybem postępowania odrębnym od postępowania nieważnościowego i co za tym idzie organ administracji nie może w jego toku wypowiadać się co do istnienia bądź braku przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej pod kątem zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić zdaniem Sądu należy, że organy administracji orzekające w niniejszym postępowaniu wznowieniowym nie są zatem uprawnione do badania, (czego domaga się skarżąca w szeregu pism) zgodności z prawem nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczania opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, albowiem przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest decyzja wymierzająca te opłaty, lecz jak wskazano powyżej decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a., a nadto podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym może być tylko i wyłącznie zaistnienie przesłanek wznowienia określonych w przywołanych powyżej przepisach prawa (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a.), które to przesłanki co do zasady sprowadzają się do enumeratywnie wymienionych, kwalifikowanych naruszeń procedury administracyjnej, nie obejmują natomiast naruszeń materialnego prawa administracyjnego.

Wobec charakteru uchybień jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu decyzji z dnia [...] 2010 r., a sprowadzających się do nierozpoznania istoty sprawy i niezrealizowania wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2010 r. za przedwczesne uznać natomiast należy rozpoznawanie przez Sąd pozostałych zarzutów skargi dotyczących wprost treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Dokonanie przez Sąd oceny zasadności tych zarzutów skargi byłoby - w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak wynika z uzasadnienia jego decyzji nie zbadało prawidłowości odmowy uchylenia w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [...] 2009 r., lecz dokonało oceny istnienia przesłanek wznowienia w stosunku do niebędącej przedmiotem postępowania decyzji z [...] 2006 r. - równoznaczne z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stosując się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2010 r., sygn. II SA/Po 878/09 winno zatem z urzędu zbadać, czy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...] 2009 r., Nr [...] nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o uchyleniu tej decyzji z powodu, obarczenia ja którąkolwiek z wad uzasadniających wznowienie postępowania, a następnie w sposób wyczerpujący, uwzględniający wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (na podstawie art. 140 k.p.a. znajdującym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji) uzasadnić podjętą decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p. p. s. a., zgodnie z którym to przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącej zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wynoszący 200 zł.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.

W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia 3 września 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ostatecznej tegoż organu z dnia [...] 2009 r., nr [...] w sprawie odmowy uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty K. z dnia [...]2006 r., Nr [...]zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności), - obowiązki K. J. wynikają bowiem nie z decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, lecz decyzji Starosty K. z dnia 25 sierpnia 2006 r. Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p. p. s. a.

Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. zdaje się przesądzać, choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.

/-/ T.Świstak /-/ B.Drzazga /-/ J.Zieliński

MK