Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 504/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 41 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz zmieniającą ją uchwałę z dnia [...] października 2006 r. nr [...].

Niniejsza sprawa dotyczy pierwszej z wyżej wymienionych uchwał, stąd w dalszej części uzasadnienia, Sąd przytoczy zarzuty skargi oraz argumentację odpowiedzi na skargę odnoszące się do tej właśnie uchwały.

W skardze zarzucono istotne naruszenie:

- art. 7, art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 87 ust. 2 i w związku z art. 94 ustawy zasadniczej w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej również jako u.z.z.w.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 41 i samodzielne ustanowienie, bez podstawy prawnej uprawnienia usługodawcy do pobierania opłat za usługi związanie z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jak też samodzielne nadanie dyrektorowi usługodawcy uprawnień do zatwierdzenia cennika opłat;

- art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 1) u.z.z.w poprzez zaniechanie określenia w § 3 minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody i odesłanie w tym zakresie do aktu prawnego wyższego rzędu;

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r" poz. 283), poprzez powtórzenie w § 4 ust. 1 przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Mając na uwadze wyżej wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał w § 41 wprowadzonego Uchwałą nr [...] Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: Regulamin) Rada Miasta [...] uchwaliła, że za wykonywanie usług, niezwiązanych bezpośrednio z eksploatacją urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i wykraczające poza obowiązki określone ustawą, usługodawca ma pobierać opłaty, odpowiadające poniesionym kosztom, zgodnie z "Cennikiem Opłat Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego w [...]" zatwierdzonym przez Dyrektora Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego w [...] i uzgodnionym z Urzędem Miasta [...].

Zdaniem skarżącego umieszczenie takich przepisów w Regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określającym ustawowy zakres treści możliwej do uregulowania w tym regulaminie. Zakres problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania mocą art. 19 ust. 2 w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad ponoszenia jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych, opłat za opracowanie i wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, opłat za uzgodnienie dokumentacji technicznej, opłat za opracowanie i wydanie protokołu odbioru przyłącza czy też opłat za nadzór oraz udział w odbiorach technicznych przyłącza. Zawarcie takich regulacji w uchwale rady gminy, zdaniem skarżącego, jest niezgodne z prawem i jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 u.z.z.w.

Skarżący powołując się na treść art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP wskazał na rolę przepisów prawa miejscowego, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jednocześnie wskazał, iż z mocy art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zgodnie z treścią tego przepisu jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, takiego zaś upoważnienia w przypadku zaskarżonej Uchwały nr [...], nie było.

Skarżący przywołał przepis art. 15 u.z.z.w. stanowiący, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązana zapewnić na własny koszt tylko realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Ponadto odbiorca usług ponosi koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 u.z.z.w.). Podkreślił, że żaden przepis ww. ustawy nie upoważnia Rady do obciążenia mieszkańców gminy dodatkową opłatą za podłączenie do sieci, za wydanie warunków technicznych przyłączenia czy też za inne czynności związane z odbiorem tegoż przyłącza, za ponowne przyłączenie do sieci czy też za rozbudowę instalacji przez odbiorcę i zwiększenie poboru wody.

Konkludując skarżący wskazał, że nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przekroczenie delegacji ustawowej, określonej w art. 19 u.z.z.w. niezgodne jest z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji i skutkuje nieważnością uchwały w tym zakresie.

Dodatkowo skarżący podniósł, że uchwalając § 41 Regulaminu, Rada Miasta [...] przekroczyła delegację ustawową poprzez nadanie uprawnień Dyrektorowi Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego do zatwierdzenia, uprzednio uzgodnionego z Urzędem Miasta "Cennika Opłat Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego w [...]" oraz naruszyła art. 24 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi, że taryfy, czyli zestawienie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, co prawda określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ale podlegają one zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Wobec tego postanowienia uchwały [...] również w tym zakresie, jako naruszające prawo w sposób istotny, są nieważne.

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in.: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika wprost, że w treści regulaminu powinny być zawarte uregulowania, z których winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Tymczasem w § 3 Rada Miasta [...] postanowiła, że zakład ma m.in. obowiązek zapewnić realizację dostaw wody m.in. w jakości określonej rozporządzeniem Ministra Zdrowia.

Uregulowania powyższe, zdaniem skarżącego nie stanowią spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., a tym samym Regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie. Zdaniem skarżącego nie można mówić o stanowieniu w zakresie minimalnego poziomu usług poprzez odesłanie do regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu, tym bardziej że odesłanie zawarte w Regulaminie nie wskazuje nawet o jaki konkretny akt prawny chodzi a odsyła jedynie do nieskonkretyzowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Dalej skarżący wskazał, że analizując uchwalę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków pod kątem jej zgodności z prawem należy także stwierdzić, iż Regulamin w swojej treści zwiera niedopuszczalne powtórzenia treści przepisów u.z.z.w co jest naruszeniem § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". I tak § 4 ust. 1 regulaminu powtarza przepisy art. 5 ustawy, § 26 ust 2 powtarza art. 15 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności w zakresie § 5, § 6 oraz § 41 a także § 4 ust. 2 Regulaminu jako wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej. W pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. pełnomocnik organu zmodyfikował skargę, wskazując iż wnosi o uwzględnienie skargi jedynie w zakresie § 41 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a.").

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jedn. tekst w dniu podjęcia uchwały Dz. U z 2001 r., Nr 72, poz. 747 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który stosownie do brzmienia art. 19 ust. 2 ustawy, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Powyższe oznacza, że zawarte w regulaminie dostarczania wody uregulowania mają dotyczyć praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Wskazując bowiem zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać wskazanemu w tym przepisie zakresowi delegacji ustawowej. Przy tym w dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazuje czego w tym regulaminie zabraknąć nie może, posługując się zwrotem "w tym" i wymieniając w punktach (od 1 do 9) zagadnienia, które muszą być w regulaminie zawarte. Użycie zwrotu "w tym" oznacza bowiem nic innego jak "włącznie z", "w szczególności". W tym sensie, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że regulacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wymaga – w oparciu o przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. – uregulowania w nim praw i obowiązków przedsiębiorstw i odbiorców usług. Wszystkie zatem zapisy dotyczące tej materii i mające oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego mogą zostać zawarte w regulaminie. Przy tym niezbędne jest aby uwzględnione zostały elementy wyszczególnione w pkt 1 – 9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Błędne jest natomiast rozumowanie prowadzące do uznania, że jakiekolwiek zapisy uchwały regulujące kwestie co do praw i obowiązków podmiotów wymienionych w przepisie art. 19 ust. 2 in principio, ale wychodzące poza kwestie wymienione w pkt 1-9, stanowią odstępstwo od katalogu sformułowanego w tym przepisie, a przez to przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Skoro bowiem mieszczą się one w zakresie praw i obowiązków przedsiębiorców oraz odbiorców usług i nie są sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to ich zawarcie w uchwale nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. in principio.

To stanowisko, przynajmniej w zakresie elementów, które bezsprzecznie muszą być ujęte w regulaminie, zdaje się podzielać również skarżący. Mianowicie formułując zarzut co do naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. podnosi on, że uchwała musi koniecznie wskazywać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, zaś brak w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to że skarżący dostrzega, iż regulacje dotyczące kwestii opisanych w pkt 1-9 ust. 2 art. 19 u.z.z.w., stanowią elementy konieczne uchwały, przy czym wobec ogólnego wskazania co do określenia w regulaminie praw i obowiązków podmiotów tam wymienionych, nie jedyny element.

Mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej, Sąd uznał skargę za uzasadnioną w zakresie przedstawionym na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r.

Trafnie bowiem wskazuje Skarżący, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Regulacja ta oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, a więc również w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała będąc aktem prawa miejscowego jest aktem o charakterze normatywnym, co oznacza to, że normy postępowania, wynikające z takiej uchwały, mają charakter generalny i abstrakcyjny oraz obowiązują na terenie właściwości podejmującego uchwałę organu. Akty prawa miejscowego nakładają na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach.

Rada gminy stanowiąc przepisy gminne zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winna treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z nich zadań. Jednocześnie, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej kompetencji gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.

Sporna treść uchwały zawarta jest w § 41 zaskarżonej uchwały, który stanowi: "Za wykonywanie usługi, nie związane bezpośrednio z eksploatacją urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i wykraczające poza obowiązki określone ustawą, w szczególności za: a) opracowanie i wydanie "Warunków przyłączenia do sieci", b) uzgodnienie dokumentacji technicznej, c) opracowanie i wydanie "Protokołu z końcowego odbioru przyłącza wraz z Dziennikiem budowy przyłącza", d) nadzór oraz udział w odbiorach technicznych przyłączy, Usługodawca pobiera opłaty, odpowiadające poniesionym kosztom, zgodnie z "Cennikiem Opłat Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego w [...]" zatwierdzonym przez Dyrektora Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego w [...] i uzgodnionym z Urzędem Miasta [...]."

Powyższa regulacja oznacza, że uchwała – jak akt prawa miejscowego – wprowadza i nakłada obowiązek poniesienia opłaty za wymienione w niej czynności. Przy tym rację ma skarżący, że żaden przepis ustawowy nie daje organowi gminy uprawnienia do nałożenia takiej opłaty. W świetle bowiem art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach wskazanych w § 41 załącznika do kwestionowanej uchwały. Stąd też dokonanie regulacji w tym zakresie w regulaminie, będącym aktem prawa miejscowego nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W tych zatem warunkach konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie § 41 załącznika do Uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.

Nadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r.. sygn. akt II OSK 431/08 LEX nr 490093, wyrażono pogląd, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy i co gorsza - w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Jakkolwiek wyrok ten dotyczy innego stanu faktycznego, to jednak zacytowane wyżej twierdzenie można również odnieść do niniejszej sprawy, szczególnie jeśli się zważy, że przepis art. 19 ust. 2 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w punkcie 3 pozwala radzie gminy określić w regulaminie sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach. Również ten przepis jednak nie daje podstaw do wprowadzenia do regulaminu regulacji dotyczącej jakichkolwiek dodatkowych opłat.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że ani przepisy art. 15 ust. 2 i ar.15 ust. 4 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani art. 19 ust. 2 tej ustawy nie dają gminie uprawnienia do zamieszczenia w uchwale dotyczącej Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków treści zawartych w § 41 ocenianej uchwały. Tym samym zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Przechodząc do dalszej części rozważań Sąd podkreśla, że za wadliwe należy uznać nie tylko uregulowania podjęte z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również te przepisy uchwały, które takiego upoważnienia w swej treści nie realizują i nie wprowadzają koniecznych, określonych ustawą regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w cytowanym wyżej art. 19 ust. 2 ustawy. Rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za istotne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., w regulaminie winien zostać określony m. in. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zaskarżona uchwała w § 3 stanowi, że usługodawca ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostawy wody w wymaganej ilości, jakości określonej rozporządzeniem Ministra Zdrowia, ciśnieniu nie niższym niż 0,2 mPa, mierzonym za wodomierzem głównym oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Przedsiębiorstwo może zaniechać ustaleń dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zalecono Usługobiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia wody. Uszczegółowienie tych zapisów zawarto w § 4, 5 i 6 Regulaminu.

Wbrew wywodom skargi, § 3 wskazuje minimalny poziom usług tj. zdolność posiadania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych potrzebnych do realizacji dostaw wody i odprowadzania ścieków, minimalne ciśnienie wody, obowiązek okresowej legalizacji wodomierzy, likwidacji awarii wodociągowych, uruchamianie zastępczych punktów poboru wody w razie awarii. Sam ustawodawca używając w art. 19 przymiotnika "minimalny" zakreśla kognicję Rady do określenia minimalnych a nie maksymalnych obowiązków danego przedsiębiorstwa kanalizacyjno-wodociągowego.

W związku z tym zakres obowiązków przedsiębiorstwa został ustalony na wystarczającym poziomie i nie jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Fakt, że w § 3 ust. 2 pkt 2. chwała odsyła do rozporządzenia Ministra Zdrowia dotyczącego jakości wody nie jest wadą uchwały. Jeżeli bowiem przepisy rozporządzenia określają wymagane poziomy jakości wody sporządzonej do spożycia to w uchwale Rady Gminy wystarczy samo powołanie się na ten akt jako akt powszechnie obowiązujący. Zresztą Gmina nie mogłaby w sposób odmienny tej kwestii uregulować.

Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 87 § 2 i 94 Konstytucji R.P. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 uchwały.

W ocenie Sądu nie stanowi również podstawy do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 regulaminu, zarzut naruszenia § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 137 w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jakkolwiek należy przyznać, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji określonych pojęć, w szczególności niedopuszczalne jest ustalanie innego rozumienia pojęcia zdefiniowanego już przez ustawodawcę, to w omawianym przypadku Rada Gminy zawarła w § 4 ust. 1 jedynie powtórzenie przepisów ustawowych. Tym samym zapisy uchwały nie są sprzeczne z ustawą. W tej sytuacji Sąd uznał, że jest to naruszenie prawa, ale nie na tyle istotne, aby stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. W tym zakresie zatem skarga podlegała oddaleniu.

Sąd uznał także, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o co postuluje skarżący.

Jak już była o tym mowa na wstępie, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części, tj. stwierdził nieważność § 41 uchwały z powodu istotnych opisanych wyżej naruszeń prawa, w pozostałym zakresie zaś skarga podlega oddaleniu.

Końcowo Sąd wyjaśnia, iż w jego ocenie zarzuty skargi nie odnosiły się do § 4 ust. 2 załącznika do uchwały z 2005 r., ale obejmowały jedynie tę jednostkę redakcyjną zawartą w załączniku do uchwały z 2006 r. Świadczy o tym zarówno sformułowanie zarzutów skargi, jak i analiza uzasadnienia do skargi. Stąd zarzut ten nie był przytoczony w części sprawozdawczej.

Na marginesie należy wskazać, że na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć wpływu okoliczność nieobowiązywania już w prawie części zaskarżonej uchwały. Jak wskazał m.in. Trybunał Konstytucyjny w Uchwale z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 w odniesieniu do art. 101 ust. 1 u.s.g. (ale w ocenie Sądu mogącej mieć analogicznie zastosowanie do niniejszej sprawy), przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78 oraz z 1994r. Nr 86, poz. 397), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji) orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.