Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 902/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 września 2018 r. [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor OR ARiMR) po rozpatrzeniu odwołania T. B. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu goleniowskiego z siedzibą w N. z 21 czerwca 2018 r. [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lun innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2017 rok.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257; dalej: "Kpa"), art. 19a ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia (UE) nr [...] z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 ze zm.).

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

18 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w N. wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności ONW na 2017 r. Do przyznania płatności zgłoszone zostały działki rolne o łącznej powierzchni [...]. 23 marca 2018 r. przeprowadzono kontrolę gospodarstwa wnioskodawcy w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z kontroli sporządzony został raport nr [...], do którego załączniki stanowią szkic z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentacja fotograficzna. Strona złożyła zastrzeżenia do wyników kontroli, których organ nie uwzględnił.

W decyzji z 21 czerwca 2018 roku organ I instancji odmówił przyznania płatności ONW i nałożył sankcję.

Strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi liczne naruszenia przepisów k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych jako podstawę decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że producenci rolni ubiegający się o płatności ONW, a także inne formy wsparcia finansowego, muszą się liczyć z kontrolą ich deklaracji złożonych we wniosku o przyznanie płatności. Obowiązkiem osoby występującej o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest podanie - w sposób zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy i w stosownym czasie – wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności.

W myśl art. 38 rozporządzania Wykonawczego Komisji (UE) NR [...] z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, powierzchnię działek rolnych mierzy się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Unii normy techniczne, a ponadto przepis przewiduje możliwość uwzględnienia całkowitej powierzchni działki rolnej, pod warunkiem, że jest oną w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego. W innych przypadkach należy uwzględnić powierzchnię faktycznie użytkowaną.

W opinii organu odwoławczego nie ma wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez wykwalifikowanych inspektorów terenowych, dodatkowo udokumentowanych na fotografiach kontrolowanych obszarów i szkicach pomiarowych. Dodatkowo raport z kontroli otrzymany przez skarżącego został zweryfikowany i zatwierdzony przez pracowników ARiMR jako niezawierający błędów, co zostało odnotowane w raporcie na str. 7 sekcji XVIII Zatwierdzenie raportu po kontroli formalnej. Pomimo wniesionych zastrzeżeń, inspektorzy terenowi podtrzymali swoje ustalenia z kontroli gospodarstwa strony. Stwierdzenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna obrazująca powierzchnię, rodzaj uprawianej rośliny i stan działek zadeklarowanych przez wnioskodawcę. Kontrolerzy stwierdzili, że na działce rolnej A strona nie przeprowadziła zabiegów koszenia oraz zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów. Na działce były pozostawione baloty z poprzedniego zbioru w stanie zaawansowanego rozkładu, porośnięte miejscami mchem i trawami. Działka jest porośnięta krzewami jeżyny i wieloletnimi chwastami, a trawy są silnie przerośnięte. Na działce rolnej C stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka w całości nie była użytkowana, brak jest śladów przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiejkami drzew i wieloletnimi chwastami. Jednocześnie stwierdzono pozostałość po uprawie sadowniczej jabłoni w postaci martwych sadzonek, palików oraz osłonek drzewek. Takie same nieprawidłowości zostały stwierdzone na działce rolnej D oraz E. Na działce rolnej F/F1 stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, brak śladów użytkowania przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiewkami drzew i wieloletnimi chwastami, krzewami maliny oraz jeżyny. Uzupełnieniem protokołu z kontroli, wzmacniającym przekonanie organu są wyjaśnienia inspektorów kontrolujących działki w odpowiedzi na zastrzeżenia strony do raportu.

Dyrektor OR ARiMR wskazał, że różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnia działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi [...] ha. Zmniejszenie płatności wyliczono stosownie do art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr [...] jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną. Mając to na uwadze płatność została odmówiona i została naliczona kara administracyjna w wysokości [...] zł [([...] Kara administracyjna nie może jednak przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony, czyli [...] zł ([...] ha x [...] zł).

Organ pouczył stronę o zasadach dokonywania potrąceń kwoty kary administracyjnej zgodnie z art. 19a ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że anonimowy donos nie był jedyną przesłanką skierowania gospodarstwa strony do kontroli na miejscu. Wpływ na to miały również ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2015 r. i stwierdzone w niej nieprawidłowości. Podstawą decyzji były natomiast ustalenia z kontroli na miejscu, które nie budzą wątpliwości co do ich poprawności.

Dyrektor OR ARiMR nie podzielił zarzutów naruszenia art. 6,7,10, 70, 75, 77, 79 § 1 i 2, 80, 81 Kpa. Kierownik Biura Powiatowego działał na podstawie przepisów prawa, zatem nie można w niniejszej sprawie zarzucić naruszenia art. 6 Kpa.

Organ nie zgodził się z zarzutem strony o naruszenie art. 7, 77 oraz art. 80 Kpa, ponieważ w postępowaniu o przyznanie płatności ONW - rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych organy ARiMR - obowiązane są na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 201402020 (dalej: "EFRROW") w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli wniosek o przyznanie płatności, który zainicjował wszczęcie postępowania w sprawie płatności czy wszystkie inne dowody w tym postępowaniu zgromadzone. Jak wskazuje to w/w ustawa, organ obowiązany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, wydania decyzji z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w zakresie nieograniczonym przez w/w ustawę-wyłączenie art. 7 i 77 Kpa) i określenia w niej zmniejszeń bądź wykluczeń wynikających z przepisów polskich i unijnych.

W jego opinii organ I Instancji uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów prawa, szczególnie z ustawy EFRROW, która przede wszystkim miała zastosowanie w sprawie. Zarzut uchybienia obowiązkom do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w związku z art. 10 Kpa) nie uzyskał potwierdzenia, albowiem zgodnie z w/w ustawą EFRROW - art. 27 ust. 1 pkt 4, organ do dopełnienia powyższych czynności obowiązany jest jedynie, w odpowiedzi na żądanie strony postępowania. W kontekście powyższej regulacji, gdy strona nie złożyła żądania o zapewnienie czynnego udziału w sprawie i możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, zarzut o uchybienia organu w tym zakresie jest bezpodstawny.

Na marginesie Dyrektor OR ARiMR wskazał, że organ I instancji nie podejmował jakikolwiek działań bez udziału strony, a w sprawie nie został zebrany inny materiał dowodowy, aniżeli ten, z którym strona zapoznała się w trakcie postępowania. Nie jest również prawdą, że stronie uniemożliwiono zapoznanie się z treścią dowodu zgromadzonego w sprawie, skoro wniosła do niego zastrzeżenia. Przesłuchanie osób biorących udział w kontroli przy tak licznie udokumentowanym stanie działek bez wątpienia nieużytkowanych rolniczo było natomiast całkowicie bezzasadne i mogłoby narazić organ na zarzut naruszenia art. 35 § 1 Kpa. Na organie nie spoczywał obowiązek informowania strony o treści donosu. Między innymi na jego podstawie została przeprowadzona kontrola na miejscu (nie oględziny), a o jej wynikach strona została poinformowana w protokole na miejscu. Notatka inspektorów, która stanowiła ustosunkowanie się do zastrzeżeń strony stanowi uzupełnienie do protokołu, a nie jest ustaleniem stanu faktycznego. Stan faktyczny został ustalony podczas kontroli przeprowadzonej w 23 marca 2018 roku.

Według organu odwoławczego zarzuty odwołania nie zostały poparte stosownymi dowodami, mimo spoczywającego na stronie ciężaru udowodnienia faktów przemawiających za ich zasadnością (art. 27 ust. 2 ustawy EFRROW)

Strona reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła do sądu decyzję Dyrektora OR ARiMR, zarzucając jej naruszenie:

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzjach obu instancji podstawy prawnej nałożenia na stronę "sankcji wieloletniej" w wysokości [...] zł;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (dalej ustawa PROW 2014-2020) poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to poprzez zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy protokołem oględzin działek gruntu dokonanych przez kontrolerów ARiMR bez obecności strony w marcu 2018 r. oraz wniesionymi 25 maja 2018 r. zastrzeżeniami i uwagami;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez dowolne przyjęcie, że dowód z oględzin oraz nieprawdziwych informacji zawartych w protokole tych oględzin, ponad wszelką wątpliwość i wbrew pozostałym dowodom potwierdza, iż na działkach zgłoszonych do programu od wielu lat nie była prowadzona działalność rolnicza, podczas gdy kontrolujący te same działki w styczniu 2017 r. kontrolerzy ARiMR nie stwierdzili żadnych uchybień w tym zakresie,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 z dnia 20 lutego 2015 roku poprzez błędną interpretację dowodów w postaci zdjęć oraz protokołu oględzin spornych działek, akt również wyników kontroli wykonywanych w poprzednich latach i uznanie, iż na działkach tych nie była prowadzona gospodarka rolna od kilku lat, podczas gdy kontrola ujawniła pozostawione na działce "baloty" sianokosu, co potwierdza okoliczność, iż na ww. działkach gospodarka rolna była prowadzona;

- art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli w stosunku do organu administracji, polegające na powoływanie się w decyzji z 2018 r. na wyniki kontroli z roku 2015 oraz przywoływanie dla uzasadnienia tej decyzji nieprawdziwych faktów, rzekomo zaistniałych w wyniku kontroli z 2015 r.;

- art, 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w drugiej instancji;

- art. 75 § 1 k.p.a w z. z art. 67 § 1 k.p.a. w zw. z art. 69 § 1 k.p.a., w zw. z art. 70 k.p.a. w zw. z art. 70 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie "wyjaśnień inspektorów kontrolujących działki strony" złożonych w nieznanym procedurze administracyjnej trybie odpowiedzi na zastrzeżenia do raportu;

- art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez jednoznacznie błędne, tj. niezgodne ze stanem rzeczywistym ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności za rok 2017 na podstawie nieumotywowanych ocen i domysłów zawartych w raporcie z przeprowadzonej w miesiącu marcu roku 2018 kontroli działek należących do skarżącego;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Dyrektora OR ARiMR jedynie do weryfikacji decyzji organu niższego stopnia pod względem legalności, nie zaś ponowne, całościowe rozpatrzenie sprawy, do czego obligują go przepisy prawa;

- art. 9 ust. 3 akapit pierwszy lit. a) i b) rozporządzenia nr 640/2014 poprzez pominięcie wynikającej z tego przepisu dopuszczalności obecności drzew (sadzonek drzew) na działce rolnej oraz brak wskazania zarówno w decyzji, jak i w raporcie z kontroli liczby drzew (sadzonek) obecnych na działce, a także wyjaśnień czy i dlaczego miałyby one wpływać na prowadzenie działalności rolniczej;

- błąd w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczne ustalenia faktyczne, poprzez uznanie, że:

. na kontrolowanych działkach od kilku lat w ogóle nie była prowadzona gospodarka rolna podczas gdy odmienne stanowisko ARiMR zajmował po kontrolach w latach poprzednich tj. 2014-16;

. na kontrolowanych działkach od kilku lat w ogóle nie była prowadzona działalność rolna podczas gdy ta sama kontrola wykazała obecność na działkach "balotów" sianokosu potwierdzających, iż prace rolne były wykonywane na działce nie dalej niż w poprzednim roku od chwili kontroli;

. celowe pominięcie podczas sporządzania protokołu oględzin faktycznych ilości "balotów" sianokosu oraz uprawy sadowniczych (sadzonek drzewek owocowych znajdujących się na działkach), celem zakwestionowania faktu prowadzenia na kontrolowanych działkach zabiegów agrotechnicznych oraz uprawy sadowniczej;

. pominięcie okoliczności, iż część kontrolowanych działek w okresie wiosennym była niemal całkowicie zatopiona w wodzie poprzez działanie bobrów, co uniemożliwiało wykonanie na tym obszarze prac rolnych tj. jak choćby zebranie "balotów" z sianokosu, jak również pominięcie okoliczności, iż konsekwencją działania bobrów było też zniszczenie części sadzonek drzew owocowych.

W uzasadnieniu skargi, jej zarzuty zostały uszczegółowione. Strona wskazała, że te same działki były poddawane kontroli w latach 2014-2016 i w żadnym z tych okresów nie stwierdzono nieprawidłowości polegających na nieprowadzeniu na nich gospodarki rolnej. Co więcej, skarżący w tym okresie otrzymywał świadczenia z ARiMR.

Strona wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zobowiązanie organów obu instancji do przedłożenia dokumentacji (akt) kontroli dokonanych na gruntach należących do skarżącego w latach 2014-16, z uwzględnieniem działek objętych kontrolą w marcu 2018 r., celem ustalenia wyników tych kontroli; dokonanie oględzin działek objętych kontrolą w marcu 2018 r. celem ustalenia aktualnego stanu tych działek, w szczególności zakresu rzekomych zaniedbań w prowadzeniu na nich działalności rolniczej przez skarżącego oraz ich ewentualnych przyczyn; przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu uprawy rolnej (sadowniczej) na okoliczność ustalenia prawidłowości wyników kontroli ARiMR dokonanej w marcu 2018 r., w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzenia, bądź nieprowadzenia działalności rolnej na kontrolowanych działkach.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1302, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem tej decyzji przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11).

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu goleniowskiego z siedzibą w N. o odmowie przyznania płatności ONW na 2017 rok ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowane sankcje.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodującego konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627) zwana dalej: "EFFRROW", a także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanym nadal "rozporządzeniem ONW". Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1) na których jest:

a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

2) położonych na obszarach ONW (§ 2 ust. 2 rozporządzenia ONW).

Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków (....) w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" - do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 2 ust. 3 rozporządzenia ONW).

Elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 640/2014", określone w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uznaje się za część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w tych przepisach (§ 2 ust. 4 rozporządzenia ONW).

Zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW, wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Przepis art. 14 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 227 z 31.7.2014), zwanego dalej rozporządzeniem nr 809/2014, wskazuje na niezbędne elementy wniosku o płatność, w szczególności na informacje w przedmiocie deklarowanych działek. Natomiast art. 5 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Zgodnie zaś z ust. 2 powyższego przepisu państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:

a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Z treści powyżej powołanych przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności ONW jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 czy też w art. 24 rozporządzenia (UE) nr 809/2014. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014). Wbrew zarzutom skargi zgodnie z przepisem art. 25 rozporządzenia(UE) nr 809/2014 kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością, co oznacza, że przepis ten przewiduje również przeprowadzenie kontroli bez jej zapowiedzenia co miało miejsce w niniejszej sprawie, stąd zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione. Jak wynika to z akt sprawy skarżącemu doręczono protokół z kontroli, skarżący wniósł zastrzeżenia do kontroli, zatem miał możliwości zweryfikowania wyników kontroli.

Dalej wskazać należy, że w szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie ustalają, czy mają zastosowanie przepisy dotyczące obszarów górskich, obszarów charakteryzujących się znacznymi ograniczeniami naturalnymi i innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 32 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, obszarów Natura 2000, obszarów objętych dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, gruntów rolnych zatwierdzonych do produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, użytków rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie do wdrażania na poziomie regionalnym lub wspólnego wdrażania obszarów proekologicznych zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6 rozporządzenia (nr 1307/2013, obszarów zgłoszonych Komisji zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 1307/2013, obszarów pokrytych trwałymi użytkami zielonymi, które są wrażliwe pod względem środowiskowym, na obszarach objętych dyrektywą Rady 92/43/EWG lub dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE, jak i dalszych obszarów wrażliwych, o których mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, lub obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 tego rozporządzenia (art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia (UE) nr 640/2014).

Dodać w tym miejscu należy, że pod pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego rozumieć należy stan faktyczny, polegający na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Pojęcie to ściśle wiąże się z produkcją rolną, której wspieraniu płatności do gruntów rolnych mają służyć. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 853/08). Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą.

Oceniając legalność przeprowadzonego w sprawie postępowania, Sąd miał także na uwadze szczególne uregulowania przewidziane w art. 4 ustawy EFRROW, z których wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), zwanej dalej "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Na mocy art. 27 ust 2 ww. ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Stosownie do brzmienia wskazanych przepisów, zauważyć należy, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 344/16).

Stąd zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy zasad dotyczących gromadzenia dowodów w sprawie uznać należy za niemające oparcia w obowiązujących w tym zakresie regulacjach.

W rozpatrywanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowiła przeprowadzona dnia 23 marca 2018 roku kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego. Kwestionując prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia skarżący podtrzymał zastrzeżenia, co do wyników kontroli przeprowadzonej 23 marca 2018 roku, podnosząc, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy z uwagi na pominięcie wyników kontroli przeprowadzonej w latach 2014-2016, które znacząco różnią się od przeprowadzonej obecnie kontroli, szczególnie w zakresie powierzchni działek kwalifikującej się do płatności ONW, co doprowadziło w ocenie strony do nieprawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Z powyższą argumentacją strony skarżącej nie można się zgodzić.

Jak wynika z akt sprawy dnia 23 marca 2018 roku w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona przez inspektorów terenowych kontrola na miejscu, obejmująca weryfikację kwalifikowalności powierzchni działek zgłoszonych do płatności ONW na rok 2017. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzona została metodą inspekcji terenowej, która polega na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych metod, odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Inspektorzy terenowi podczas kontroli na miejscu ustalili stan faktyczny, sposób użytkowania działek rolnych oraz ich powierzchnie w oparciu o rzeczywisty przebieg granic upraw. W toku czynności wykonano fotografie obrazujące stan faktyczny i sposób użytkowania działek, jak również szkic dla każdej działki. Wyniki tak przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole czynności kontrolnych, a sama kontrola w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w sposób prawidłowy, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Skarżący nie wykazał, że faktycznie użytkował rolniczo sporne grunty w roku 2017, na całej powierzchni, zadeklarowanej do przedmiotowych płatności we wniosku o przyznanie płatności na 2017 rok. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do podważania wyników kontroli i sposobu jej przeprowadzenia. W treści raportu z kontroli zostały wskazane działki objęte kontrolą, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie kontroli wyniki oględzin działek znajdują potwierdzenie w dołączonym do raportu materiale w tym obszernej dokumentacji fotograficznej.

Należy również podkreślić, że ustalenia poczynione w toku kontroli zawarte w protokole kontroli są dowodem w sprawie i podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Raport z kontroli należy uznać za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy. Samo wniesienie zastrzeżeń do raportu nie powoduje, że traci on walor dokumentu urzędowego. W tym przypadku to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia przeciwdowodu lub innych okoliczności mających znaczenie dla zawartych w nim ustaleń. Organ odwoławczy trafnie uznał, że zostało dowiedzione podczas kontroli, że deklaracja skarżącego złożona we wniosku o przyznanie płatności nie była zgodna ze stanem faktycznym zastanym w dniu kontroli. Tym samym nie można w przedmiotowej sprawie deprecjonować wartości wyników raportu z kontroli przeprowadzonej 23 marca 2018 roku. W razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osoby spełniające wskazane wyżej warunki – nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący ustaleń zawartych w protokole skutecznie nie podważył, a jego zastrzeżenia mające walor ogólności, należało ocenić jako nieuzasadnione. Dokonanym przez organy ustaleniom pokontrolnym nie można postawić zarzutu dowolności ani arbitralności, a kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, o czym świadczy raport z kontroli przeprowadzonej 23 marca 2018 r., dokumentacja fotograficzna, szkice zdjęć.

Uwadze organu nie umknął przy tym fakt, iż w gospodarstwie strony odbyła się kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzona w latach poprzedzających rok 2017. Wbrew również twierdzeniu strony, organ odwoławczy, prawidłowo uznał, że jej wyniki nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych w przedmiocie wniosku strony na rok 2017, samo powołanie się zaś w uzasadnieniu decyzji na wyniki kontroli z 2015 roku nie narusza art. 8 k.p.a.

Przede wszystkim w pkt 77 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31), wskazano, że kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. W odniesieniu do wnioskodawców ubiegających się o środki z systemów wsparcia w sektorze wina na podstawie art. 46 i 47 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, kontrole takie powinny zostać przeprowadzone w dowolnym momencie w trakcie trwania okresu, o którym mowa w art. 97 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie zaś z art. 97 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) karę administracyjną przewidzianą w art. 91 nakłada się w przypadku nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego ("dany rok kalendarzowy"), oraz w przypadku gdy taką niezgodność można bezpośrednio przypisać beneficjentowi, który złożył w danym roku kalendarzowym wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.

W ocenie Sądu zarówno organ I, jak i II instancji uwzględniając przytoczone powyżej przepisy prawidłowo uznały, że podstawą ustaleń faktycznych sprawy stanowią wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej 23 marca 2018 roku, słusznie wskazując, że jej wyniki mogły być uznane za miarodajne dla poczynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie wniosku strony o przyznanie płatności ONW na 2017 rok.

Organ odwoławczy trafnie uznał, że wyniki kontroli w zakresie kwalifikowalności gruntów rolnych w roku 2016 nie może stanowić przeciwdowodu w stosunku do ustaleń raportu z 2018 roku. W ocenie Sądu, organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu strony skarżącej w odwołaniu i podniesionego również w skardze, prawidłowo wskazał, że fakt, że w gospodarstwie skarżącego dokonano kontroli w latach ubiegłych i nie wskazano na nieprawidłowości o których mowa w protokole kontroli z roku 2018 r. nie oznacza, że jej wyniki muszą zostać uwzględnione w niniejszej decyzji.

W ocenie Sądu, organ w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej dnia 23 marca 2018 roku prawidłowo ustalił, że powierzchnia wykluczona z płatności wyniosła [...] ha, co wynika z zastosowanych kodów pokontrolnych – głównie DR13+, DR 13-DR 18, DR 22, DR 37, DR 50, DR 52, DR 53-. Wbrew stanowisku skarżącego, nie może on skutecznie kwestionować prawidłowości rozstrzygnięcia organów poprzez podnoszenie, że należą mu się płatności do większej powierzchni, którą jak twierdzi użytkuje, w sytuacji gdy organ ocenił i odniósł się do całości powierzchni zadeklarowanej przez niego w złożonym wniosku. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że kontrolę przeprowadzili wyspecjalizowani kontrolerzy, którzy w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie stwierdzili nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością. Czynności kontrolne obejmujące powierzchnie działek w sposób nie budzący wątpliwości ujawniły faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo, którą można zaliczyć do płatności, czyniąc podniesione w tym zakresie zarzuty za bezzasadne. Kontrola przeprowadzona 23 marca 2018 r. stwierdziła łączne zawyżenie powierzchni o [...] ha w zakresie kilku działek.

Przede wszystkim wyniki kontroli na miejscu w sposób niewątpliwy wykazały, że na całej powierzchni działki rolnej "A" skarżący nie przeprowadził zabiegów koszenia oraz zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów. Na działce były pozostawione baloty z poprzedniego zbioru w stanie zaawansowanego rozkładu, porośnięte miejscami mchem i trawami. Działka jest porośnięta krzewami jeżyny i wieloletnimi chwastami, a trawy są silnie przerośnięte co obrazuje fotografia nr:[...] Na działce rolnej C stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka w całości nie była użytkowana, brak jest śladów przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiejkami drzew i wieloletnimi chwastami. Jednocześnie stwierdzono pozostałość po uprawie sadowniczej jabłoni w postaci martwych sadzonek, palików oraz osłonek drzewek, co obrazuje fotografia nr: [...], [...]. Takie same nieprawidłowości zostały stwierdzone na działce rolnej D, co obrazują zdjęcia nr: [...] oraz na działce rolnej E co obrazują zdjęcia nr: [...]. Natomiast na działce rolnej F/Fl stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, brak śladów użytkowania przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Działka porośnięta jest kilkuletnimi samosiewkami drzew i wieloletnimi chwastami, krzewami maliny oraz jeżyny, co obrazuje fotografia nr: [...].

Stąd mając na uwadze wyniki kontroli nie sposób nie uznać, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, że sporne działki nie były użytkowane zgodnie z wymogami dla uzyskania płatności ONW.

W ocenie Sądu, skoro ustalenia kontroli na miejscu w 2018 roku stwierdziły określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w protokole pokontrolnym oraz załączoną do akt dokumentacją w sposób szczegółowy obrazującą poszczególne ustalenia, to należy przyznać słuszność ustaleniom organów, iż w ramach tych gruntów strona skarżąca nie spełnia warunków do przyznania tej płatności w ramach wnioskowanego pakietu płatności ONW. Strona skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia organów. Sama polemika naprowadzająca wnioski odmienne nie jest wystarczająca albowiem wymagane jest wykazanie nietrafności wnioskowania organów. Za takie nie sposób uznać wnioskowanie przeprowadzenia na dzień dzisiejszy ponownej kontroli jako nie mającej odniesienia z uwagi na upływ czasowy do wniosku z 2017 roku na co zasadnie wskazał organ odwoławczy czy przesłuchanie inspektorów terenowych na okoliczności stwierdzone i zobrazowane w zdjęciach. Zauważyć także należy, że skarżący wniósł zastrzeżenia do protokołu z kontroli a co do których inspektorzy odnieśli się uznając jednakże ich niezasadność.

W ocenie Sądu, ustalenia poczynione w ramach kontroli nie były sprzeczne i wzajemnie się uzupełniały. Zgodzić się należy z organami, że stwierdzone występowanie na działkach wieloletnich chwastów wynika z faktu, zaniedbania gruntów przez skarżącego, nie wpływa to jednak na zastosowany kod nieprawidłowości, którym jest przede wszystkim zastosowany kod DR 18 czyli, że na działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej którego to roku dotyczy wniosek o płatności. Inaczej mówiąc zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej czyli prawidłowych zabiegów agrotechnicznych doprowadziło do pojawienia się chwastów. Nie sposób także zakwestionować stanowiska organu, że o takim zaniechaniu świadczy fakt porośnięcia mchem i trawami balotów pozostawionych na działce i będących w znacznym rozkładzie.

To nie ilość sadzonek drzew owocowych ani pozostawionych balotów na działkach świadczy o prowadzeniu działalności rolniczej (o czym była mowa), stąd zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione. Stąd zasadnie organ wskazał na odmienne od płatności ONW, zasady nie tylko kontroli przestrzegania warunków ale także warunków do uzyskania płatności ekologicznej czy rolnośrodowiskowej.

Wbrew zarzutom skargi treść uzasadnień decyzji obu organów świadczy o tym, że organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie 23 marca 2018 r.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności do upraw roślin wysokobiałkowych a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Zgodnie natomiast z art. 19a ust 1 rozporządzenia, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.

Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła [...] ha. Powierzchnia stwierdzona, kwalifikująca się do objęcia płatnością, wyniosła [...] ha. W przedmiotowej sprawie procentowa różnica miedzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do płatności, a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] ha. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że stronie płatność nie przysługuje.

Odnosząc się do zarzutów skargi należało podzielić również stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania wyjątków od nałożenia kar administracyjnych. Strona nie wykazała również zaistnienia żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 czy art. 64 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Pamiętać należy, że udział w programach dotyczących płatności rolnych jest fakultatywny. Jak zasadnie podniósł organ odwoławczy strona składając wniosek o przyznanie płatności podpisuje oświadczenia i zobowiązania zamieszczone na formularzu wniosku. Wśród tych oświadczeń jest m.in. oświadczenie o tym, że wnioskodawcy znane są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznania płatności (pkt 3). Wnioskodawca podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami i przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (pkt 1a i 3). Składając podpis na ostatniej stronie wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania" wnioskodawca potwierdza zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym i oświadcza, iż zna zasady przyznawania płatności. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca złożył podpis na ostatniej stronie wniosku, tym samym poświadczył zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym na gruncie i potwierdził znajomość zasad przyznawania płatności.

Zauważyć zatem należy, że podnoszone na etapie skargi okoliczności podtopienia działek czy działania bobrów, które to okoliczności zdaniem skarżącego uniemożliwiały prowadzenie działań agrotechnicznych na działkach winny być zgłoszone w stosownym terminie organowi, czego skarżący nie uczynił.

Z drugiej strony zauważyć także należy, że argumentacja skarżącego na etapie skargi odnośnie braku możliwości prowadzenia działań agrotechnicznych z uwagi na wskazane okoliczności potwierdza ustalenia kontroli co do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej – czytaj nie dokonywania prawidłowych zabiegów agrotechnicznych.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organ trafnie uznał, że wykryte w toku kontroli na miejscu nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do płatności i stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, powstała na skutek wykluczenia z płatności nieprawidłowych powierzchni, obligowały organ I instancji do zastosowania zapisów art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i w konsekwencji pomniejszenia należnych stronie płatności zawierając wbrew zarzutom skargi w decyzji stosowne uzasadnienie zastosowania sankcji. Organ odwoławczy prawidłowo zatem podzielił ustalenia organu I instancji stwierdzając, że postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w jego całokształcie, poddając analizie materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji i rozstrzygając ponownie w sprawie.

W ocenie Sądu, w toku postępowania organy podjęły niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny w sposób nie naruszający zasady swobodnej oceny dowodów. Organy zapewniły jednocześnie skarżącemu możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym do ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu. Z uwagi na brak gromadzenia dowodów na etapie postępowania odwoławczego brak jest także uzasadnienia do stawiania zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ odwoławczy. Ponadto zgodnie z ustawą EFRROW - art. 27 ust. 1 pkt 4, organ do dopełnienia powyższych czynności obowiązany jest jedynie, w odpowiedzi na żądanie strony postępowania. W kontekście powyższej regulacji, gdy strona nie złożyła żądania o zapewnienie czynnego udziału w sprawie i możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, zarzut o uchybieniach organu w tym zakresie jest bezpodstawny.

W wydanych decyzjach, wbrew zarzutom skargi, organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazały na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi co do obowiązku organu do powołania biegłego z zakresu uprawy rolnej (sadowniczej) na okoliczność ustalenia prawidłowości wyników kontroli dokonanej w marcu 2018 r. z uwagi na leżące po stronie organów przyznających płatności, uprawnienie i obowiązek weryfikacji składanych wniosków poprzez kontrole administracyjne i na miejscu oraz orzekanie o płatnościach - o czym była mowa.

Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych za lata 2014-2016. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie organów w sprawie płatności ONW za rok 2017. Jak była o tym mowa dla przyznania płatności wymagane jest prowadzenie działalności rolniczej i utrzymanie gruntów zgodnie z normami w roku wnioskowanej płatności. Stąd stan działek zgłoszonych do płatności w latach poprzedzających rok 2017, nie wpływa na zachowanie wymogów w roku 2017.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.