Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 836/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant referent stażysta Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...] położonej w obrębie [...], gmina; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...], z [...] stycznia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]października 2012 r., nr [...] oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/13, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. i N., gm. S., w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia A. B. i S. B. oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] położonych w D., obręb [...] oraz działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. S..

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją Wojewody z [...] października 1980 r. nr [...], zatwierdzony został projekt scalenia gruntów wsi S. i N., gmina S.. W wyniku scalenia w zamian za grunty należące do A. B., położone we wsi S., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,37 ha i wartości porównawczej 25,90 jednostek szacunkowych (dalej jako j.sz.) oraz za grunty należące do S. B., położone we wsi N., oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 0,31 ha i wartości porównawczej 14,70 j.sz., A. i S. B. wydzielono grunty zamienne położone we wsi N., oznaczone jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,88 ha i wartości 40,50 j.sz.

Według wykazu zmian gruntowych sporządzonego w roku 1983, działka nr [...] o pow. 0,63 ha uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. 0,57 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,06 ha. Zmiany te, zgodnie z treścią zawiadomienia Urzędu Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1990 r., w operacie ewidencji gruntów wprowadzono na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] stycznia 1984 r., nr [...], na podstawie której działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1995 r., nr [...] /g.S-l/[...]/[...]/[...] stwierdził, że gmina S. z mocy prawa nabyła prawo własności m.in. działki nr [...] położonej w obrębie [...].

Przedstawiciele Gminy S. umową przeniesienia własności nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1999 r., rep A [...], przenieśli prawo własności m.in. działki nr [...] położonej w obrębie [...] na rzecz Gminy Miasta D.. Obecnie dla działki nr [...], Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasto D., zaś jako użytkownik wieczysty Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w D..

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt [...], gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku po S. B. zgodnie z tym postanowieniem nabyły: żona A. W. (d. B.), córka M. B. i córka M. M. - po 1/3 części każda z nich.

A. W., M. B. i M. M. umową przeniesienia własności nieruchomości sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2005 r., rep. A [...], sprzedały W. G. i J. P.działkę nr [...].

A. W. na podstawie umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2008 r., rep. A nr [...], darowała swojej córce M. M. udział wynoszący 4/6 części w nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2606 ha.

Jak wynika z badania elektronicznej księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R.[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, działki nr [...] i nr [...] są objęte tą księgą, a współwłaścicielami tych gruntów są M. M. (udział 5/6) oraz M. B. (udział 1/6). Zgodnie z treścią księgi wpisu dokonano dnia [...] czerwca 2009 r.

Wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. M. B. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia A. B. i S. B. oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], położonych w D., obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzja z [...] października 1980 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, tj. do S. B., który zmarł już 5 września 1974 r, w związku z czym jego spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu scaleniowym zakończonym tą decyzją.

Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozboju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w punkcie 1) uchylił swoją decyzję z [...] października 2012 r. i w punkcie 2) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...]października 1980 r., w części dotyczącej działek oznaczonych jako nr [...], [...] i [...].

Na skutek skargi M.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 960/13:

I. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2) w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina S. i działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], gmina D.;

II. stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

III. w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji musi ponownie rozpatrzeć zebrany materiał dowodowy, aby ustalić czy decyzja z 1980 r. w odniesieniu do działek [...], [...] i [...]wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], w punkcie 1) uchylił swoją decyzję z [...] października 2012 r. i w punkcie 2) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek oznaczonych jako nr [...], [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. M. na ww. decyzję z [...] lutego 2014 r., wyrokiem z 27 maja 2014 r., sygn. akt. IV SA/Wa 635/14, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji musi zastosować się do wskazań zawartych w wyroku z 9 października 2013 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r., w części dotyczącej gruntów obecnie oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], gmina D. oraz gruntów oznaczonych jako działka nr [...], obręb [...], gmina S. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. B.na ww. decyzję z [...] października 2014 r., wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2505/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do szczegółowego opisania stanu ujawnionego w księgach wieczystych oraz do oceny czy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13) każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości. Zgodnie zaś z treścią art. 10 ww. ustawy stan własności lub posiadania uczestników scalenia oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych ujawnionych w ewidencji gruntów.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r. rażąco naruszyła wskazane przepisy. Z rejestru gruntów gminy S. wynika bowiem, że przed scaleniem S. B. był właścicielem działki oznaczonej nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,31 ha, natomiast A. B. była właścicielką gruntów oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni 0,37 ha. Ponadto, w kwestionariuszu życzeń przy nazwisku – S. B., umieszczono adnotacje - zmarł, grunty użytkuje żona A. W. z dziećmi. W postępowaniu scaleniowym zakończonym zaskarżoną decyzją przedmiotowe działki potraktowano jako współwłasność, wydzielając A. i S. B. w zamian za te grunty, wspólne grunty oznaczone jako działki nr[...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,88 ha. Fakt ten doprowadził do pozbawienia należnego ekwiwalentu za działki oznaczone jako nr [...] i nr [...], stanowiące odrębny majątek S. B. - spadkobierców S. B..

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że obecnie działki nr [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowią współwłasność w częściach ułamkowych: M. M. (udział 5/6) oraz M. G. B. (udział 1/6). Natomiast, działka nr [...], na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] lipca 1984 r., nr [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], która prowadzona jest m.in. dla działki nr [...], jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasto D., zaś jako użytkownik wieczysty Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w D..

W świetle przytoczonych ustaleń, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r., zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S. i N., gm. S., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr [...]i nr [...] położonych w D., obręb [...] oraz działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. S. dotknięta jest wadą nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2019 r. wniosło Miasto D.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że decyzja z [...] października 1980 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych odnośnie działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], która prowadzona jest m.in. dla działki [...], jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasto D., zaś jako użytkownik wieczysty Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w D.. Prawo własności m.in. do działki nr [...] położonej w obrębie [...], Gmina Miasto D. nabyła na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] maja 1999 r., rep A [...].

Pomimo powyższych ustaleń, organ wadliwe jednak uznał, że decyzja z [...] października 1980 r. nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych odnośnie działki nr [...]. Jak wynika bowiem z ww. aktu notarialnego, względem działki nr [...] dokonana została czynność cywilnoprawna będąca skutkiem, którego organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Co do takiego skutku organ administracji nie może się bowiem wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu wyeliminowania go z obrotu prawnego. Organ powinien zatem w zaskarżonym zakresie stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzić jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r., nr [...], w części dotyczącej gruntu wydzielonego w wyniku scalenia A. B. i S. B. oznaczonego jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], gm. S. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż decyzja w zaskarżonej części narusza prawo.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzje administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. i N., gm. S., w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia A. B. i S. B. oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] położonych w D., obręb [...] oraz działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. S. były już trzykrotnie przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/13, z 27 maja 2014 r., sygn. akt 635/14 i z 25 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/14, kwestia wydania decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r., nr [...], w części objętej wnioskiem M. B.z [...] czerwca 2012 r., z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, została przesądzona.

W wyroku z 25 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2505/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "rozpoznając sprawę ponownie Minister przede wszystkim ustali stan prawny przedmiotowych nieruchomości. W tym celu do akt sprawy winny być dołączone aktualne wypisy z ksiąg wieczystych tych nieruchomości. Następnie, w aktach sprawy winny być zgromadzone kopie wszystkich czynności prawnych (aktów notarialnych), których przedmiotem były działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister winien szczegółowo opisać stan ujawniony w księgach wieczystych oraz czynności prawne dotyczące przedmiotowych działek. Następnie Minister oceni, czy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W szczególności Minister będzie miał na uwadze konieczność rozróżnienia sytuacji, w której zmiana właściciela wynika z czynności prawnej i w grę może wchodzić ochroną praw nabytych osób trzecich (m. in. w związku z instytucją rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych), od sytuacji, gdy nabycie nieruchomości nastąpiło w drodze spadkobrania lub czynności prawnej nieodpłatnej."

W drugiej kolejności należy zauważyć, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...], z [...] stycznia 2019 r., objęła swoim rozstrzygnięciem trzy działki: nr [...] i nr [...] położone w D., obręb [...] oraz działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gm. S.. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2019 r., w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie działki nr [...], wniosło Miasto D.. Skarżący tylko w zakresie działki nr [...] miał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., do zaskarżenia ww. decyzji. W konsekwencji powyższego, zaskarżona decyzja w części niezaskarżonej, obejmującej rozstrzygnięcie co do działek nr [...] i nr [...] stała się prawomocna i nie była przedmiotem oceny Sądu.

Miasto D. w skardze podniosło, że nie zgadza się z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2019 r., w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 roku, nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. i N., gm. S., w części dotyczącej gruntu wydzielonego w wyniku scalenia A. B. i S. B. oznaczonego jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], gm. S.. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Istotą problemu w niniejszej sprawie, jest ocena poprawności dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w realiach niniejszej sprawy, w zakresie działki nr [...], wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie sformułowanej w tym przepisie przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Ocena "nieodwracalności skutków prawnych" dotyczyła decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1142/16, stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie drugie ustawy, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia nie przesądza tytułu własności, to jednak zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze decyzja ta stanowi podstawę ujawnienia nowego stanu własności w księgach. Jak wskazuje się w orzecznictwie skutkiem scalenia jest to, że wszystkie osoby zainteresowane tracą prawo własności lub inne prawa do gruntu dotychczasowego, zachowują natomiast w tym samym rozmiarze prawa do wydzielonego w drodze scalenia gruntu ekwiwalentnego (por. postanowienie SN z 19 marca 2009 r., IV CSK 304/08). W następstwie decyzji zatwierdzającej projekt scalania powstają nowe nieruchomości o określonych granicach i powierzchni, a ich powstanie jest traktowane jako skutek konstytutywny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (zob. uchwała SN z 18 kwietnia 2013 r., III CZP 16/13). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stwarza zatem nowy stan własności, stanowiąc jednocześnie tytuł do ujawnienia tego stanu w księgach wieczystych (art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy), gdyż uczestnik scalenia staje się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem.

Dalej NSA wskazał, że powyższe wyjaśnienie charakteru decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia ma znaczenie dla prawidłowej oceny "nieodwracalności skutków prawnych" takiej decyzji, gdyż jeżeli nastąpiło ujawnienie nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, a następnie doszło do obrotu powstałymi w wyniku scalenia nieruchomościami, to należy przyjąć, że wywołane przez decyzję scaleniową skutki prawne uznać trzeba za nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Utrwalone bowiem jest w orzecznictwie stanowisko, że o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. można mówić w sytuacji gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in. uchwała 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, wyroki NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, z 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, z 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., Wyd. WSPA 2010, s. 901-902). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (W. Chróścielewski w: Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (we:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska: Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie

w pełni podziela przedstawioną powyżej wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Naczelnik Gminy S. decyzją nr [...], z [...] stycznia 1984 r., orzekł o wywłaszczeniu na wniosek Dyrekcji Inwestycji "[...]" w P., na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...], po podziale działka nr [...], o pow. 562 m², położonej w obrębie [...]. Wywłaszczenie zostało dokonane pod oczyszczalnię ścieków dla miasta D.. Własność Skarbu Państwa w stosunku do m. in. działki nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P..

Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...], z [...] sierpnia 1995 r., wydana na podstawie art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm) stwierdził, że Gmina S. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem, [...] maja 1990 r. prawo własności m.in. działki nr [...], położonej w S., obręb [...]. Prawo własności Gminy S. do m. in. działki nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P..

Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] maja 1999 r., Repertorium A Nr [...], zawartym przed notariuszem E. F. w Kancelarii Notarialnej w D., Gmina S. umową przeniesienia własności nieruchomości przeniosła na rzecz Gminy Miasto D. własność m.in. działki nr [...], na której m.in. posadowiona jest oczyszczalnia ścieków wybudowana przez Gminę Miasto D.. Przeniesienie własności wszystkich działek gruntu objętych tym aktem notarialnym, w tym działki nr [...], nastąpiło na wynagrodzeniem wynoszącym 710.000 zł. Obecnie działka gruntu [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, w której jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasto D. zaś jako użytkownik wieczysty Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w D..

Mając na uwadze ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, należy stwierdzić, że po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. i N., gm. S. z 11 października 1980 r., działka nr [...] uległa podziałowi, na m. in. działkę nr [...], która była przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, a następnie decyzji komunalizacyjnej. W wyniku tej ostatniej decyzji, prawo własności Gminy S. zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P.. Następnie działka nr [...] stała się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Ponieważ nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie można pominąć skutków obrotu przedmiotową działką w drodze czynności prawnej w odniesieniu do kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r.

Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie dotyczącym działki nr [...], Minister winien wziąć pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i dokonać oceny, czy w sprawie w stosunku do działki nr [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na ochronę praw nabytych osób trzecich (w związku z instytucją rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.