Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 688/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 9939 złotych ( dziewięć tysięcy dziewięćset trzydzieści dziewięć ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej Kpa) oraz art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił dla Z. R. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha (KW nr [...]), położonej w P. przy ul. O., w związku z wydaniem na wniosek Z. R. decyzji z dnia [...] marca 2005 r. o warunkach zabudowy i zbyciem ww. nieruchomości gruntowej w wysokości 272.157,30 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] lutego 2005 r. umową sprzedaży Z. R. sprzedał Z. R. nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha przy ul. O. w P. - akt notarialny Rep. "A" [...]. W dniu [...] marca 2005 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję o warunkach zabudowy (znak sprawy: Nr [...]), obowiązującą od dnia [...] marca 2005 r. Decyzja ta ustalała warunki zabudowy dla obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i placami manewrowymi, tym samym nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki. Dalej organ wskazał, iż w dniu [...] lutego 2006 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru śródmiejskiego, która usankcjonowała przeznaczenie terenu określone w wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ ponadto zauważył, iż zgodnie z § 65 w/w uchwały dla wszystkich terenów objętych planem ustala się stawkę 30%, stanowiącą podstawę do określenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ podniósł, iż w związku z sytuacją, że faktyczną zmianę zagospodarowania przestrzennego wprowadziła decyzja o warunkach zabudowy, to za podstawę naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przyjęto art. 63 ust. 3 ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z w/w przepisem "jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio". Organ podniósł, iż skoro przepisy art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio to w prowadzonym postępowaniu należało przyjąć 30% stawkę.

Organ wskazał, iż do dnia obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy wyceniania nieruchomość faktycznie przeznaczona (i wykorzystywana) była jako teren produkcyjno-usługowy. W dniu [...] marca 2005 roku zaczęła obowiązywać decyzja o warunkach zabudowy ustanawiająca możliwość budowy obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i placami manewrowymi. Późniejszy plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu usankcjonował wydaną wcześniej decyzję.

Ponadto organ zwrócił uwagę, iż wartość nieruchomości, została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami). Zdaniem organu twierdzenie strony, że cena m2 została zawyżona przez rzeczoznawcę majątkowego są bezpodstawne, ponieważ cena m2 dla działki [...] (294,73 zł/ m2) ustalona w operacie rzeczoznawcy majątkowego nieznacznie tylko odbiega od ceny m2 za jaką została sprzedana (niespełna trzy miesiące później) działka [...] (292,60 zł/ m ).

W ocenie organu również argumenty, iż to nie strona był beneficjentem korzyści wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ przedmiotowa działka została przez Z. R. nabyta przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, stwarzającej możliwość inwestowania na tym terenie (plan utrzymał przeznaczenie tego terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy), a od jej wydania nie minęło 5 lat.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. R. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż wymierzenie opłaty planistycznej w następstwie zbycia nieruchomości, co do której uprzednio zapadła decyzji o warunkach zabudowy następować może wyłącznie, jeśli organ reprezentujący gminę jako beneficjenta opłaty wykaże, że nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości, oraz że wzrost ten pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z faktem wydania decyzji.

W ocenie odwołującego wydanie decyzji wymierzającej opłatę nie może nastąpić po upływie 5 lat od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanką do ustalenia renty planistycznej jest jedynie wzrost wartości nieruchomości spowodowany decyzją o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie, zwiększenie wartości nieruchomości stanowiło następstwo oczekiwanej decyzji o warunkach zabudowy i wartość ta została określona w umowie, mocą której nabył nieruchomość przed wydaniem takiej decyzji (ale po złożeniu wniosku o jej wydanie i uprzednim ustaleniu, że nie występują jakiekolwiek przeszkody do wyjednania decyzji zgodnej z wnioskiem). Zwiększenie wartości nieruchomości nastąpiło zatem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a samo wydanie tej decyzji nie miało jakiegokolwiek dalszego wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Wobec powyższego w ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art.63 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto odwołujący wskazał, iż naczelną zasadą systemu prawnego jest zasada niedziałania prawa wstecz. Odwołujący wyjaśnił, iż w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie istniały jakiekolwiek przepisy gminne, które wskazywałyby na stawkę opłaty planistycznej, tak w przypadku uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w razie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ opłata może być wymierzona w ciągu 5 lat od wydania decyzji o warunkach zabudowy, której następstwem jest zmiana wartości nieruchomości, to wydaje się oczywistym, że jej właściciel winien "od początku" mieć świadomość wysokości tej opłaty, winien być o niej należycie poinformowany. W ocenie odwołującego skoro w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie było jakichkolwiek przepisów o wysokości tej opłaty, to nie mogą jej wprowadzić jakiekolwiek przepisy późniejsze, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą nieretroakcji.

Ponadto skarżący wskazał, iż zawarte w operacie szacunkowym wyliczenia są niezrozumiałe, a wręcz budzą zdziwienie. Na poparcie powyższego skarżący wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wyłącza z procesu inwestycyjnego 2000 m2 działki nr [...], a z drugiej strony biegły od tej samej powierzchni 2000 m2 określa wzrost wartości działki, korzyści jej właściciela, od których naliczana jest opłata planistyczna.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dzień sprzedaży nieruchomości, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Organ dalej wyjaśnił, iż w myśl art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 tej ustawy, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio.

Kolegium wskazało również, iż organ pierwszej instancji dokonał wyceny wzrostu wartości nieruchomości z uwzględnieniem zasad określonych w § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego . W ocenie Kolegium, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. R. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, o jakiej mowa wyżej, podczas gdy faktycznie sytuacja taka nie miała miejsca, a w toku postępowania nie wykazano związku pomiędzy wydaniem tej decyzji a rzekomym wzrostem wartości nieruchomości jako jej następstwa.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie należytego postępowania dowodowego w odniesieniu do treści i poprawności operatu szacunkowego biegłego mgr inż. K. F., co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, które to uchybienia miały bezpośredni i decydujący wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż podtrzymuje zarzuty przeciwko decyzji, podniesione w moim odwołaniu, a mianowicie zarzut braku podstaw prawnych do wymierzania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak jest wyraźnych i jednoznacznych przepisów gminnych, ustalających stawkę tej opłaty oraz zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz poprzez zastosowanie stawki opłaty planistycznej nie dość, że w stawce niewynikającej z wyraźnego przepisu, to dodatkowo - ustalonej już po wydaniu tej decyzji i to dla innych celów (wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego).

Skarżący wskazał, iż w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitego stanowiska w ocenie, jaki organ winien ustalać stawkę opłaty planistycznej dla wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący przytoczył wyrok z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II SA/Rz 763/2005, w którym Sąd wyraził pogląd, że; "Jeśli nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy nie może zrealizować kompetencji do uchwalenia stawek procentowych służących naliczaniu opłat planistycznych. W takim wypadku ustalenie tych stawek należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Natomiast w wyroku z dn. 24 października 2007 r., sygn. II SA/Op 356/2007, WSA w Opolu stwierdził, że "Wykładnia funkcjonalna, o ile prowadzić by miała do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest pobieranie opłaty planistycznej także w wypadku braku planu miejscowego regulującego jej wysokość, a stosowne zapisy planu mogą być zastąpione odrębną uchwałą organu stanowiącego gminy lub decyzją organu wykonawczego gminy, nie wydaje się dopuszczalna."

Zdaniem skarżącego przyjęcie drugiego z tych stanowisk prowadzić musiałoby do tezy, że prawo uchwalone później będzie regulowało skutki decyzji wydanych wcześniej, czyli działało wstecz. Stanowisko takie należy więc z zasadniczych powodów odrzucić. Pogląd, że w planie zagospodarowania przestrzennego ustala się zarówno stawki opłaty planistycznej obowiązujące dla skutków uchwalenia lub zmiany tego planu, jak i dla skutków decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi też do sytuacji, w której następować może poważne naruszenie zasady równości wobec prawa.

Zdaniem skarżącego opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy może być wymierzana tylko wówczas, gdy stawka takiej opłaty obowiązuje na podstawie właściwego aktu prawa miejscowego obowiązującego w dniu uprawomocnienia się decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł, iż w jego sprawie stawki takie nie zostały nigdy uchwalone, to zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej.

Ponadto skarżący podniósł, iż wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie wzrosła w ogóle. W przedmiotowej sprawie zwiększenie wartości nieruchomości było kalkulowane w momencie jej nabywania w związku z oczekiwaniem na decyzję o warunkach zabudowy. Innymi słowy, umowna wartość nieruchomości uwzględniała jej planowane przeznaczenie (wynikające ze złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i uprzedniego ustalenia, że nie występują jakiekolwiek przeszkody do wyjednania decyzji zgodnej z wnioskiem). Zwiększenie wartości nieruchomości nastąpiło zatem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a nie w związku z jej wydaniem.

Skarżący zwrócił także uwagę, iż jak wynika z operatu szacunkowego, przeznaczenie nieruchomości przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i w samej decyzji było praktycznie tożsame (przed decyzją - "teren produkcyjno - usługowy", w decyzji "obiekt handlowo - usługowy"). Z operatu nie wynika natomiast na czym miałby polegać "związek" wzrostu wartości nieruchomości z treścią decyzji.

Skarżący podniósł, iż organ I instancji, a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęły bez zastrzeżeń operat szacunkowy, mimo że w czasie całego długotrwałego postępowania w sprawie wymiaru opłaty, w tym w kolejnych odwołaniach, formułowałem pod jego adresem zasadnicze zarzuty. Organy obu instancji zaprezentowały stanowisko, że skoro z operatu wynika, że został przygotowany w oparciu o obowiązujące przepisy, to stanowi on jednoznaczną i wystarczającą podstawę do decyzji o wymiarze opłaty. Z orzecznictwa sądowego natomiast wynika, że operat stanowi istotny, ale normalny środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie opłaty, a zatem jego treść nie może być przyjmowana bezkrytycznie tylko z tego powodu, że został opracowany przez posiadającego odpowiednie kwalifikacje rzeczoznawcę majątkowego. Wręcz przeciwnie, podlega on ocenie, jak każdy inny dowód, a zarzuty przeciwko treści operatu winny zostać wnikliwie rozpatrzone i w sposób uzasadniony przyjęte lub odrzucone.

Zdaniem skarżącego wycena wartości gruntu działki [...] w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy opierająca się na metodzie porównawczej powinna uwzględniać działki o podobnym charakterze i położone w najbliższym sąsiedztwie wycenianej działki. Skarżący wyjaśnił, iż operat nie bierze np. pod uwagę warunków sprzedaży sąsiedniej działki nr [...], którą skarżący nabył od Starostwa Powiatowego, gdzie cena metra kwadratowego wyznaczona przez Starostwo, na podstawie operatu szacunkowego, była prawie 5-krotnie niższa.

Skarżący podniósł również, iż zasadniczym zarzutem wobec operatu jest natomiast to, że biegły w ogóle nie wziął pod uwagę, że powierzchnia 2000 m kw. działki, a więc jej znacząca część wskutek decyzji o warunkach zabudowy stała się praktycznie bezużyteczna dla zamierzeń inwestycyjnych; zgodnie bowiem z tą decyzją, w części II pkt. 3b wprowadzono poważne ograniczenie przeznaczenia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż podniesione przez skarżącego argumenty nie mogą wpłynąć na zmianę treści decyzji. Organ wyjaśnił, iż uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie motywów, którymi kierowało się Kolegium podejmując rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Organ wskazał, iż operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed i po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nie budzi wątpliwości Kolegium. Sporządzony operat uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy. Do porównań przyjęto nieruchomości podobne, odpowiednio korygując różnice w powierzchniach między nieruchomością wycenianą a działkami porównawczymi.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozważnie czy nie należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa. Zdaniem pełnomocnika opłata planistyczna została ustalona dla skarżącego bez podstawy prawnej. Opłatę planistyczną ponadto wydano w oparciu o uchwałę z 2006 r. podczas gdy do umowy sprzedaży doszło w roku 2005, a więc w niniejszej sprawie prawo zadziałało wstecz. Ponadto w uchwale z dnia [...] lutego 2006 r. ustalono stawkę procentową w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego tymczasem w niniejszej sprawie zastosowano tą stawkę do wzrostu wartości nieruchomości, która miałaby wynikać z wydanej decyzji o warunkach zabudowy w dniu 5 marca 2005r. Jednocześnie pełnomocnik powołał się na wyrok NSA w Warszawie sygn.akt II OSK 1887/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy, wydanej na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji Prezydenta Miasta Piły ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Wyjaśnić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Po pierwsze można ją wydać, w odniesieniu do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy, a ponadto decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazać również trzeba, iż uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy mogą być przenoszone za zgodą strony, na rzecz której została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przejmuje ona wszystkie warunki w niej zawarte. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana - jeśli chodzi o charakter prawny - z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje ona też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Decyzja ta orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu w sposób w niej wskazany po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy. Jeżeli inwestor z takim wnioskiem nie wystąpi to decyzja o warunkach zabudowy nie wywiera żadnych skutków trwałych czy przejściowych.

W szczególności zwrócić należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w razie łącznego spełniania ustawowo określonych warunków. Warunki te zostały wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli m.in. przy spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa tzn. iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W wyroku z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 1887/07 (Lex nr 464925) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż warunek dobrego sąsiedztwa sprawia, że w istocie trudno byłoby wykazać, że wydana decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Ten warunek oraz inne szczególne, wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy, czynią uzasadnionym wniosek o odmiennej konstrukcji prawnej regulacji odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy, na tyle odmiennej, że prowadzącej do wniosku o wyłączenie stosowania przepisu art. 36 ust. 4 art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA uznało, iż rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jednak podstawy prawnej do ustalania stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w odpowiedniej decyzji. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy.

Wskazując na powyższe NSA uznało, iż powyższa interpretacja wprawdzie prowadzi do pozbawienia gmin określonych dochodów, ale ochrona tych dochodów nie może następować kosztem naruszenia Konstytucji, w rezultacie może także motywować do opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie co prawda po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednakże wskazać należy, iż powyższe nastąpiło również po zawarciu umowa kupna-sprzedaży. Zgodzić należy się ze strona skarżącą, iż ustalenie stawki procentowej wywołuje skutki na przyszłość. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż jednym z warunków naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż zdarzeniem z jakim ustawa wiąże powstanie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej jest dokonanie sprzedaży nieruchomości. To w tej dacie powstaje nieskonkretyzowana możliwość ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż uchwała rady gminy ustalająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz określająca wysokość stawki procentowej opłaty ma charakter normy powszechnie obowiązującej. Jest więc aktem prawa miejscowego - art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem ustalenie wysokości opłaty planistycznej na podstawie stawek procentowych określonych w uchwale rady gminy, podjętej po zaistnieniu zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku jej uiszczenia, stanowi naruszenie zasady lex retro non agit. Zasada nieretroaktywności prawa jest traktowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako jeden z istotnych składników demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego. Kształtuje zasadę zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. U podstaw tejże zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17.12.1996 r., K 22/96, OTK 1997, z. 5-6, poz. 71). Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ta zakazuje stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Analizowany zakaz zapewnia wyjątkowo intensywną ochronę interesów jednostki.

Nie ulega wątpliwości, iż wymierzenie opłaty w związku ze zdarzeniem powodującym możliwość powstania takiego obowiązku, na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty, wiązałoby się ze wstecznym działanie tej uchwały (zawartych w niej przepisów prawa miejscowego), co w demokratycznym państwie prawa uznać należy za niedopuszczalne. Uzasadniając powyższe zwrócić również należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 OTK-A 2007/4/3. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż "zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna." W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tylko taka wykładnia najpełniej urzeczywistnia zasady i wartości konstytucyjne.

Ponadto Trybunał zwrócił uwagę, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku. Oceniając regulację Trybunał stanął na stanowisku, iż po pierwsze zainteresowani nie wiedzieli, czy rada gminy w ogóle podejmie stosowną uchwałę. Po drugie, nie wiedzieli, jakie stawki opłaty ustali rada gminy. Po trzecie, nie wiedzieli, czy zarząd gminy ustali opłatę. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Co prawda powyższy wyrok odnosi się do opłaty adiacenckiej to jednak z uwagi na podobieństwo z opłata planistyczną znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać należy, iż zarówno opłata adiacencka jak i opłata planistyczna są to opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości, stawka procentowa tych opłat ustalana jest przez rade Gminy w drodze uchwały na moce delegacji ustawowej. Powyższe opłaty różnicuje jedynie zdarzenie powodujące wzrost wartości nieruchomości. W przypadku opłaty adiacenckiej jest to podział nieruchomości, a w przypadku opłaty planistycznej jest to uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy zasady niedziałania prawa wstecz uznać należy za w pełni uzasadniony.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 Ppsa orzeczono jak w pkt 2 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wykładnie dokonana przez Sąd w niniejszym orzeczeniu.

/-/M. Dybowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus

jh

-----------------------

12