Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2331/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 85
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej poprzez likwidację oddziału przedszkolnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2021 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...]w [...] poprzez likwidację oddziału przedszkolnego.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.; dalej: "ustawa - Prawo oświatowe") oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) podjęła uchwałę (nr [...] ) w sprawie zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez likwidację oddziału przedszkolnego.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że przyczyną podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły są:

1) negatywne zmiany demograficzne w obwodzie szkoły skutkujące coraz mniejszą liczbą urodzeń, a tym samym małą liczbą dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego;

2) wysokość kosztów utrzymania oddziału przedszkolnego, które nie są możliwe do pokrycia przez otrzymywane dotacje i subwencje oświatowe, podczas gdy inne przedszkola na terenie gminy dysponują wolnymi i niewykorzystanymi miejscami;

3) brak możliwości prowadzenia zajęć w grupach rówieśniczych z uwagi na niemożność zastosowania podziału według wieku;

4) niewystarczająca liczba sal lekcyjnych w szkole, co skutkuje koniecznością łączenia oddziałów z różnych roczników; po przekształceniu szkoły sala, w której mieści się oddział przedszkolny zostałaby zaadaptowana na salę lekcyjną dla uczniów szkoły podstawowej;

5) mała liczba toalet dla uczniów szkoły podstawowej; po likwidacji oddziału przedszkolnego toaleta, z której korzystają dzieci z oddziału przedszkolnego zostałaby przeznaczona dla uczniów klas młodszych - mających zajęcia na parterze szkoły;

6) krótki czas otwarcia oddziału przedszkolnego i brak możliwości zapewnienia wyżywienia;

7) niewykorzystanie miejsc w innych przedszkolach na terenie gminy;

8) chęć polepszenia warunków dzieciom z likwidowanego oddziału przedszkolnego poprzez zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w przedszkolu znajdującym się w nowoczesnym, wyremontowanym budynku.

Z kolei jako cel likwidacji oddziału przedszkolnego podano konieczność dostosowania sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę do realnych potrzeb, uwzględniając racjonalne dysponowanie finansami publicznymi, a także poprawę warunków lokalowych dla uczniów Szkoły Podstawowej w [...] oraz zapewnienie lepszych warunków dla dzieci z oddziału przedszkolnego.

Wykonując powyższą uchwałę, Wójt Gminy pismem z 21 stycznia 2021 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w tej sprawie.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] lutego 2021 r. negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez likwidację oddziału przedszkolnego stwierdzając, że argumentacja Gminy [...] mająca przemawiać za likwidacją oddziału przedszkolnego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Liczba dzieci urodzonych w obwodzie szkoły w [...] w latach 2015-2020 jest zmienna, ale nie spowoduje spadku liczby dzieci objętych obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym lub uprawnionych do korzystania z wychowania przedszkolnego. Krótki czas otwarcia oddziału przedszkolnego, brak możliwości zapewnienia wyżywienia dzieciom oraz prowadzenia zajęć w grupach rówieśniczych również nie uzasadniają zamiaru likwidacji tego oddziału. Organ I instancji wskazał, że obecna organizacja oddziału przedszkolnego w szkole w [...] jest zgodna z przepisami prawa i odpowiada potrzebom rodziców, którzy nie wnioskowali o wydłużenie czasu pracy oddziału oraz uważają, że praca w mieszanej grupie wiekowej pozytywnie wpływa na rozwój ich dzieci. Brak wyżywienia w oddziale przedszkolnym wynika z kolei ze świadomej decyzji rodziców, a nie z braku możliwości jego zapewnienia. Odnosząc się do nauki w klasach łączonych wskazał, że jest to spowodowane warunkami demograficznymi, a nie brakiem sal dydaktycznych. Natomiast zbyt małej liczby toalet w stosunku do liczby uczniów nie potwierdzają wyniki ostatniej kontroli Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w [...]. Kurator wskazał, że likwidacja oddziału przedszkolnego w [...] może spowodować rezygnację części rodziców z korzystania przez ich dzieci z wychowania przedszkolnego. Stąd mało prawdopodobnym jest to że przyczyni się to do wykorzystania miejsc w pozostałych przedszkolach prowadzonych przez Gminę [...]. Kurator zauważył także, że ocena skutków ekonomicznych zamierzonego przekształcenia nie należy do kompetencji organu nadzoru pedagogicznego.

Minister Edukacji i Nauki po rozpoznaniu zażalenia Gminy, postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 i 9 ustawy - Prawo oświatowe, utrzymał w mocy postanowienie Kuratora z dnia [...] lutego 2021 r.

Minister w uzasadnieniu postanowienia podał, że w roku szkolnym 2020/2021 do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w [...] uczęszczało 14 dzieci w wieku 4-6 lat (czworo dzieci 4-letnich, jedno dziecko 5-letnie, dziewięcioro dzieci 6-letnich). Przeznaczony do likwidacji oddział przedszkolny mieści się w siedzibie szkoły podstawowej. W budynku funkcjonuje 7 oddziałów klas I-VIII - do których uczęszcza 53 uczniów - oraz jeden oddział przedszkolny. Szkoła pracuje w systemie jednozmianowym. Oddział przedszkolny funkcjonuje 5 godzin dziennie - od 8:00 do 13:00. Szkoła mieści się w dwukondygnacyjnym budynku - oddanym do użytku w 1975 r. - z wydzielonym mieszkaniem nauczycielskim. Od tego czasu w budynku dokonano, m.in. częściowej wymiany okien, remontu dachu, modernizacji pomieszczeń sanitarnych i parkietu w sali gimnastycznej oraz konserwacji i naprawy instalacji elektrycznej. W budynku szkoły znajduje się łącznie 9 pomieszczeń dydaktycznych (2 sale edukacji wczesnoszkolnej - w tym jedna przechodnia - sala oddziału przedszkolnego, 5 sal lekcyjnych - w tym pracownia komputerowa - sala gimnastyczna, biblioteka z czytelnią, gabinet profilaktyki zdrowotnej, świetlica (stołówka), gabinet dyrektora, pokój nauczycielski, toalety, pomieszczenia gospodarcze i magazynowe oraz wyłączona z użytkowania kuchnia. Na parterze budynku znajduje się sala oddziału przedszkolnego, obok której jest toaleta przystosowana do potrzeb dzieci. Sala oddziału przedszkolnego wyposażona jest w rożnorodne pomoce dydaktyczne wykorzystywane do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Na ogrodzonym terenie szkoły znajduje się trawiaste boisko do piłki nożnej, mniejsze do gry w siatkówkę i koszykówkę, skocznia do skoku w dal oraz dobrze wyposażony, sprawny i bezpieczny plac zabaw.

W ocenie Ministra, baza lokalowo-dydaktyczna w Szkole Podstawowej w [...] jest wystarczająca do organizacji nauczania w systemie jednozmianowym, nawet w sytuacji gdy w szkole będzie 8 oddziałów. Minister zauważył, że organizacja nauczania w systemie klas łączonych nie jest spowodowana brakiem odpowiedniej liczby sal, a warunkami demograficznymi w obwodzie szkoły. Oddziały w szkole nie są liczne - niektóre z nich liczą trzech lub czterech uczniów. Te mniej liczne spośród nich mogą zatem korzystać z sali, w której przygotowane są miejsca dla 4 uczniów. Istnieje także możliwość zmiany przeznaczenia niektórych pomieszczeń, np. świetlicy szkolnej i przeniesienie do niej zajęć.

Minister wskazał, że z załączonego do akt sprawy protokołu kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] nie wynika aby wnoszono jakiekolwiek uwagi, wnioski, czy zalecenia w zakresie kontrolowanych pomieszczeń sanitarno-higienicznych w szkole - w tym dotyczące liczby toalet. Argumenty w tym zakresie są zatem zdaniem Ministra chybione.

Odnosząc się do kwestii braku wyżywienia w oddziale przedszkolnym organ zauważył, że przepisy nie nakładają na szkołę obowiązku zorganizowania kuchni. Zgodnie z art. 106 ustawy - Prawo oświatowe, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę. Od 1 września 2022 r. wprowadzony zostanie obowiązek zapewnienia uczniom przez szkoły podstawowe możliwości spożycia jednego gorącego posiłku dziennie. Do 31 sierpnia 2022 r. obowiązuje przepis przejściowy - art. 100 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 2245) - w myśl którego gdy szkoła nie ma możliwości zapewnienia pomieszczenia przeznaczonego wyłącznie do spożywania posiłków, umożliwia to uczniom w inny bezpieczny i higieniczny sposób. Takie pomieszczenie w Szkole Podstawowej w [...] zostało zapewnione. Ponadto, z materiału dowodowego wynika, że to rodzice dzieci z oddziału przedszkolnego oraz uczniów szkoły podstawowej zdecydowali - z uwagi na koszty - o rezygnacji z dożywiania w szkole.

Publiczne Przedszkole w [...], do którego miałyby uczęszczać dzieci po likwidacji oddziału przedszkolnego, znajduje się w budynku szkoły podstawowej, który został całkowicie odnowiony i zmodernizowany w latach 2012-2016. Objęty jest częściowo alarmem i monitoringiem wizyjnym, pozbawiony jest barier architektonicznych i wyposażony w windę, co umożliwia niepełnosprawnym dzieciom uczęszczanie do przedszkola. Oprócz przedszkola i szkoły podstawowej, w wyodrębnionej części budynku, funkcjonuje żłobek. Obecnie do przedszkola w [...] uczęszcza 82 dzieci w 4 oddziałach: oddział 3-latków - 17 dzieci, oddział 4-latków - 25 dzieci, oddział 5-latków - 20 dzieci, oddział 6-latków - 20 dzieci. Przedszkole jest czynne 9 godzin dziennie, od godziny 7:00 do 16:00. Do dyspozycji przedszkola są 4 sale dydaktyczne, które wyposażono w sposób zapewniający realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Przy każdej z sal znajduje się pomieszczenie sanitarne z urządzeniami dostosowanymi do potrzeb dzieci. 3 z 4 sal i szatnia dla przedszkolaków znajduje się w specjalnie wydzielonej części budynku. Czwartą salę zlokalizowano na piętrze - w części szkolnej budynku. Jedna z sal przedszkolnych wyposażona jest w tablicę multimedialną, laptopa i drukarkę, a pozostałe sale posiadają komputery stacjonarne. Dzieci z oddziału przedszkolnego mają dostęp do pomocy w nauce programowania, gry w szachy, edukacji dla bezpieczeństwa. Mogą korzystać ze stołówki, sali gimnastycznej, biblioteki szkolnej, sprzętu komputerowego oraz kompleksu boisk Orlik. W roku szkolnym 2020/2021 przedszkole realizuje innowacje: "Bawimy się w kodowanie" w grupie 4-latków oraz "Gry logiczne sposobem na nudę" w grupie 6-latków. Dzieci z przedszkola mają zapewnione trzy posiłki dziennie. W pobliżu budynku szkolnego znajduje się dobrze wyposażony i ogrodzony plac zabaw.

Organ wskazał, że zarówno oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w [...] , jak i Publiczne Przedszkole w [...] - do którego miałyby uczęszczać dzieci po likwidacji oddziału przedszkolnego w [...], posiadają odpowiednie, choć różne, warunki nauki, wychowania i opieki. Ani Kurator ani Minister nie kwestionują, że przedszkole w [...] ma lepsze warunki lokalowo-dydaktyczne. Jednak warunki lokalowo-dydaktyczne w szkole w [...] nie są na tyle gorsze, aby stanowiły przesłankę uzasadniającą jej przekształcenie.

Minister wskazał, że przedszkole w [...] jest oddalone od siedziby Szkoły Podstawowej w [...] o ok. 5 km. Droga łącząca obie placówki ma wąskie pobocze i w dużej mierze prowadzi przez las. Na wskazanej trasie nie funkcjonuje komunikacja publiczna. Z wyjaśnień Gminy wynika, że po przekształceniu szkoły poprzez likwidację oddziału przedszkolnego, w przypadku zgłoszenia zapotrzebowania na dowóz do przedszkola w [...], rozważana jest możliwość uruchomienia dowozów na tym odcinku. Dowóz dzieci do przedszkoli jest praktykowany na terenie gminy od wielu lat. Gmina ma w tym zakresie doświadczenie i nigdy nie unikała tego obowiązku. Godziny dowozów mają być uzgadniane z rodzicami dzieci i dostosowywane do realnych potrzeb.

Minister zauważył, że droga pomiędzy Szkołą Podstawową w [...] a Publicznym Przedszkolem w [...] ma długość 5,1 km. Droga na tym odcinku jest wąska, częściowo kręta, występują niebezpieczne zakręty, nie ma pobocza. Ma to istotne znaczenie w kontekście zapewnienia dzieciom bezpiecznego dojazdu do przedszkola, szczególnie zimą gdy nawierzchnia jest śliska. Jest to zmiana szczególnie niekorzystna, z uwagi na fakt, że uczniowie dotychczas nie korzystali z dowozów, ponieważ najdalej położone budynki mieszkalne w obwodzie szkoły znajdują się w odległości 1, 7 km od siedziby. Wydłużenie drogi do szkoły, czas dojazdu i powrotu ze szkoły, oznacza pogorszenie warunków kształcenia przedszkolnego w stosunku do obecnych. Dlatego w ocenie Ministra mimo że warunki lokalowo-dydaktyczne w przedszkolu w [...] są lepsze to bliskość oddziału przedszkolnego od miejsca zamieszkania tak małych dzieci ma ogromne znaczenie w kontekście planowanego przekształcenia szkoły. Brak możliwości korzystania z komunikacji publicznej na wskazywanej trasie również stanowi znaczne utrudnienie. Zdaniem Ministra warunki te ulegną pogorszeniu nawet gdy Gmina zorganizuje dowóz.

Zdaniem Ministra, za pozostawieniem oddziału przedszkolnego w [...] przemawiają również dane demograficzne. Z analizy danych wskazanych w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] dotyczących liczby dzieci zameldowanych w obwodzie szkoły wynika, że liczba ta wynosiła: w 2015 r. - 1 dziecko, w 2016 r. - 8 dzieci, w 2017 r. – 9 dzieci, w 2018 r. - 6 dzieci, w 2019 r. - 5 dzieci, w 2020 r. - 7 dzieci. Powyższe wskazuje, że liczba urodzeń w obwodzie szkoły rosła do roku 2017 włącznie, po czym zmniejszyła się w 2018 r. I do tego czasu jest stabilna. Z kolei prognozowana liczba dzieci w wieku 3-6 lat w kolejnych trzech latach szkolnych, zameldowanych w obwodzie Szkoły Podstawowej w [...] jest porównywalna i będzie wynosiła: 2021/2022 - 24 dzieci, 2022/2023 - 28 dzieci, 2023/2024 - 27 dzieci.

Liczba dzieci zameldowanych na danym obszarze nie musi być oczywiście równa faktycznej liczbie dzieci, które korzystają z wychowania przedszkolnego w danym przedszkolu czy oddziale przedszkolnym. Ponadto, Minister zauważył że liczba dzieci uczęszczających w ostatnich pięciu latach do oddziału przedszkolnego przeznaczonego do likwidacji to: 2016/2017 - 11 dzieci, 2017/2018 - 14 dzieci, 2019/2020 - 16 dzieci, 2020/2021 - 14 dzieci. Dane te potwierdzają, że liczba utrzymuje się na zbliżonym poziomie. Dlatego Minister nie zgadza się z twierdzeniem, że negatywne zmiany demograficzne w obwodzie szkoły skutkują coraz mniejszą liczbą urodzeń, a tym samym małą liczbą dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego.

Minister Edukacji i Nauki, ustosunkowując się do zarzutu, że popełniono błąd uznając, że w oddziale przedszkolnym w [...] z wychowania przedszkolnego korzystają i mogą korzystać dzieci od trzeciego roku życia, wskazał, że pomimo sprzecznych zapisów w statucie Szkoły Podstawowej w [...] , z dokumentacji sprawy wynika, że do oddziału przedszkolnego w ostatnich pięciu latach przyjmowane były również dzieci w wieku 3 lat.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego braku możliwości zastosowania podziału dzieci na grupy przedszkolne według wieku i prowadzenia zajęć w grupach rówieśniczych Minister wskazał, że przepisy ustawy - Prawo oświatowe nie zabraniają tworzenia oddziałów przedszkolnych dla dzieci w różnym wieku. Każdy nauczyciel pracując z dziećmi musi dobierać treści, metody i formy pracy kierując się zasada indywidualizacji. Zdaniem Ministra prowadzenie wychowania przedszkolnego w oddziale, do którego uczęszczają dzieci w różnym wieku umożliwia im korzystanie z wychowania przedszkolnego i zapewnia realizację rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w pobliżu ich miejsca zamieszkania. Tym samym nie może stanowić przesłanki do likwidacji takiego oddziału.

Minister, ustosunkowując się do krótkiego czasu pracy oddziału przedszkolnego w [...] , który jest prawie dwukrotnie krótszy od tego w przedszkolu w [...], wskazał że obowiązujące przepisy nie ograniczają czasu pracy danego oddziału przedszkolnego. Musi być on dostosowany do potrzeb dzieci i rodziców. Z kolei czas pracy poszczególnych oddziałów określa arkusz organizacji przedszkola lub szkoły podstawowej, który zatwierdza organ prowadzący.

Minister zauważył, że Gmina już dwukrotnie podejmowała próby likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] (uchwałą z [...] stycznia 2020 r. oraz [...] września 2020 r.). Kurator również dwukrotnie wydał negatywną opinię w tym zakresie. Powyższe świadczy o tym, że Gmina dąży do całkowitej, choć etapowej, likwidacji tej małej wiejskiej szkoły.

Ustosunkowując się do argumentów dotyczących kosztów ponoszonych przez Gminę na utrzymanie oddziału przedszkolnego w [...] , Minister wskazał że argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru przekształcenia szkoły. Zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być więc przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażajaca się, np. poprawą warunków edukacyjnych ich dzieci, nie zaś obniżenie kosztów utrzymania szkół. Minister wskazał, że jest świadomy tego, że koszty utrzymania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych mogą być wyższe niż wysokość otrzymywanych przez gminę subwencji i dotacji. Jednak pokrywanie wydatków oświatowych jako zadań własnych gminy jest jak najbardziej prawidłowe.

Minister zauważył również, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli - jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe), a także jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swoimi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w zw. Z art. 51 ust. 1 pk1 ustawy - Prawo oświatowe). Wydając opinię jest zatem zobligowany nie tylko do uwzględnienia okoliczności wskzanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe (zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonywanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły, czy zapewnienie dzieciom określonego transportu). Musi także brać pod uwagę wszystkie aspekty odnoszące się do współtworzenia i realizacji regionalnej oraz lokalnej polityki oświatowej - zgodnej z polityką państwa. Kurator ma ocenić skutki likwidacji (przekształcenia) szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Jest to związane z realizacją zadań z nadzoru pedagogicznego. W tym także przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym nawet gdyby gmina spełniała wszystkie wymogi określone w art. 89 i 39 ustawy - Prawo oświatowe, nie nakłada to na kuratora oświaty (czy Ministra) obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji lub przekształcenia szkoły. Kurator oświaty opiniuje sam zamiar likwidacji (przekształcenia) szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko spełnienie warunków formalnych wynikających wprost z ustawy. Zdaniem Ministra, Kurator miał w niniejszej sprawie uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja oddziału przedszkolnego w [...] nie jest zasadna z punktu widzenia dostępności do wychowania przedszkolnego, zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia oraz realizacji potrzeb społeczności lokalnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2020 r. Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, a także art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji RP.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a także zobowiązanie Kuratora do wydania postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez likwidację oddziału przedszkolnego. Alternatywnie zaś o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Gmina podniosła, że przystępując do uchwalenia zamiaru przekształcenia szkoły poprzez likwidację oddziału przedszkolnego zadbała o to, aby spełnić wszystkie warunki wskazane w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe. Zapewniła uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki i wychowania przedszkolnego w innym publicznym przedszkolu tego samego typu, oddalonym od szkoły w [...] o ok. 4,5 km. O zamiarze przekształcenia szkoły powiadomiono wszystkich rodziców ponad 6 miesięcy przed terminem likwidacji oddziału przedszkolnego, co zostało potwierdzone przez nich na adnotacji dotyczącej odbioru przez nich korespondencji. Gmina zawiadomiła o powyższym - również 6 miesięcy przed terminem przekształcenia szkoły - [...] Kuratora Oświaty. Ponadto, wskazała, że wszystkim dzieciom ze zlikwidowanego oddziału, w przypadku wyrażenia takie chęci i potrzeby, zapewni dowóz do placówki w [...], do którego miałyby uczęszczać dzieci po likwidacji oddziału przedszkolnego w [...] , jak i w drodze powrotnej. Gmina zadeklarowała ułożenie harmonogramu dowozu w porozumieniu z rodzicami i poprzez dopasowanie go do ich realnych potrzeb. Zdaniem skarżącej Gminy, spełniono zatem obligatoryjne warunki o jakich mowa w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Jednak zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe zamiar przekształcenia szkoły musi także uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty. Tymczasem [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] poprzez likwidację oddziału przedszkolnego.

Zdaniem skarżącej Gminy, argumentacja zarówno Kuratora jak i Ministra jest bezzasadna.

Sam fakt, że warunki jakimi dysponuje Szkoła Podstawowa w [...] umożliwiają realizację programów wychowania przedszkolnego nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły. Zadaniem organów było zbadanie czy w przypadku likwidacji oddziału przedszkolnego dzieci do niego uczęszczające będą miały zapewnione odpowiednie warunki. Zarówno Kurator, jak i Minister, oceniając warunki nauki oraz pobytu, jakie będą mieli uczniowie szkoły i dzieci w oddziale przedszkolnym po planowanych zmianach nie zakwestionowali, że przedszkole w [...] ma lepszą bazę lokalowo-dydaktyczną niż oddział przedszkolny w [...] .

Organy zakwestionowały istnienie negatywnych zmian demograficznych twierdząc, że liczba urodzeń jest zmienna, ale nie spowoduje w kolejnych latach szkolnych spadku łącznej liczby dzieci objętych obowiązkowym przygotowaniem przedszkolnym lub uprawnionych do korzystania z wychowania przedszkolnego. Gmina nie zgodziła się z ustaleniem organów i wskazała, że obecnie rodzice jedynie 5 dzieci zdecydowali się na kontynuowanie wychowania przedszkolnego w oddziale w [...] . Sytuacja demograficzna rzeczywiście nie uległa drastycznemu pogorszeniu, ponieważ już w tej chwili jest bardzo niska. Świadczą o tym chociażby liczby uczniów w poszczególnych oddziałach w szkole przewidywane na rok 2021/2022: dzieci 5-letnie - 4, dzieci 6-letnie - 1, klasa I - 9 dzieci, klasa II - 4 dzieci, klasa III - 4 dzieci, klasa IV - 7 dzieci, klasa V - 4 dzieci, klasa VI - brak dzieci, klasa VII i VIII - 13 dzieci. Liczba dzieci zameldowanych w obwodzie szkoły w [...] jest różna od tej, która wskazuje liczbę dzieci która rzeczywiście tam uczęszczają. Znaczna część z nich już teraz wybiera inne placówki. Wbrew twierdzeniom organów w sprawie wykazano złą sytuację demograficzną, która stanowi zresztą jedną z głównych przesłanek uzasadniających likwidację oddziału.

Zdaniem Gminy niedopuszczalna jest również argumentacja Ministra w zakresie liczby sal dydaktycznych, jak i toalet – która jest jego zdaniem wystarczająca. W jego ocenie na salę dydaktyczną można zaadoptować salę gimnastyczną, czy świetlicę (która ma jednocześnie pełnić funkcję stołówki). Wystarczającą liczbę toalet uzasadnia z kolei tym, że sanepid nie zgłosił co do tego uwag. Likwidując oddział przedszkolny, sala w której się mieścił zostałaby przeznaczona dla klas młodszych. Toaleta z której obecnie korzystają przedszkolaki również zostałaby udostępniona dla dzieci z tych klas. Niedopuszczalne jest przekształcenie świetlicy – pełniącej także funkcję stołówki – w salę dydaktyczną wobec wprowadzonego od 2022 roku wymogu zapewnienia uczniom możliwości spożycia jednego ciepłego posiłku dziennie. Co więcej, szkoła jest także zobowiązana do zapewnienia zajęć świetlicowych lub miejsca gdzie dziecko będzie oczekiwało na zajęcia lub odbiór po ich zakończeniu. Nie można zatem jednego pomieszczenia wykorzystywać zarówno jako Sali dydaktycznej, świetlicy, jak i stołówki.

Zaproponowana zmiana polegająca na likwidacji oddziału przedszkolnego wyeliminowałaby problem niewystarczającej ilości sal dydaktycznych i konieczności łączenia oddziałów z powodu braku odpowiedniego zaplecza lokalowego.

Gmina podkreśliła, że zapewnia bezpłatny dowóz do przedszkola, jak i powrót do domu. Wskazała, że dowozy do szkół w gminie [...] są organizowane od lat i bardzo dobrze funkcjonują. Z kolei argumentacja Ministra dotycząca tego, że droga na tym odcinku stwarza niebezpieczeństwo zimą jest chybiona, szczególnie jako podstawa wydania negatywnej oceny w przedmiocie zamiaru likwidacji oddziału przedszkolnego.

Wnosząc skargę Gmina nie zgodziła się z argumentacją Ministra, że po planowanej likwidacji oddziału przedszkolnego w szkole w [...] , dzieci zostaną pozbawione możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego w pobliżu miejsca zamieszkania i jej zdaniem w sprawie nie wykazano, że po przeprowadzeniu planowanej likwidacji istnieje ryzyko niezapewnienia potrzeb edukacyjnych i wychowawczych przedszkolaków. Wskazała, że odległość od szkoły podstawowej w [...] do przedszkola w [...] wynosi ok. 5 km, a czas dowozu do tej placówki samochodem wynosi mniej niż 5 minut. W pobliżu znajdują się również dwa inne oddziały przedszkolne położone w niedalekiej odległości: przedszkole w [...], oddalone od szkoły podstawowej w [...] o 2,9 km (czas dojazdu – ok. 3 minut) oraz przedszkole w [...] oddalone o ok. 10 km (czas dojazdu – ok. 12 minut). Zatem co najmniej dwa gminne publiczne przedszkola są położone w niedalekiej odległości, gdzie czas dojazdu wynosi poniżej 5 minut. Nawet zakładając, że czas zbiorowego dowozu dzieci może być nieco dłuższy, to czas na pokonanie tej drogi nie powinien przekroczyć 10 minut.

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w tym m.in. z zakresu edukacji publicznej. Kurator z kolei sprawuje nadzór pedagogiczny nad działalnością placówek publicznych i niepublicznych. Formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkoły jest także wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji placówki, która warunkuje dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji. Kompetencje nadzorcze kuratora oświaty, który jest podmiotem działającym w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, działającego w imieniu wojewody, podlegają nie tylko ustawie – Prawo oświatowe, ale także regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Z tego względu należy kwalifikować ją jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Gminy stanowisko kuratora czy Ministra w sprawie likwidacji szkoły nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty. Tymczasem postanowienia organów obu instancji zmuszają ją do działania w sposób niecelowy i nieoszczędny, wbrew zasadom efektywności i racjonalności określonych w art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305).

Gmina wskazała, że wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe. Zapewniła dzieciom z likwidowanego oddziału przedszkolnego możliwość kontynuacji wychowania przedszkolnego w Publicznym Przedszkolu w [...], organizując jednocześnie bezpłatny dowóz do tej placówki. Tymczasem organu nie wskazały jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie likwidacji placów, a ich argumentacja odwołuje się jedynie do teoretycznych zagadnień celowości. Opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły nie może być arbitralna i musi mieć oparcie w przepisach prawa. Negatywna opinia o zamiarze likwidacji szkoły może być wydana gdy organ prowadzący szkołę nie daje gwarancji dowozu uczniów do innych szkół tego samego typu oraz gdy nie zawiadomi właściwych podmiotów o zamiarze jej likwidacji. W orzecznictwie sądowych przyjmuje się, że negatywna opinia może być wydana także wówczas gdy dana jednostka samorządu terytorialnego pozbywa się obowiązkowego zadania oświatowego i usiłuje ciężar prowadzenia szkół publicznych na danym terenie przenieść na osobę trzecią. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Wychowankowie likwidowanego oddziału mają zapewniony dostęp do edukacji w publicznym przedszkolu prowadzonym przez te samą gminę, do której zapewniono bezpłatny dowóz dzieci.

Zdaniem skarżącej Gminy zamiar likwidacji oddziału przedszkolnego jest spowodowany obiektywnymi czynnikami. Znajduje swoje podłoże w konieczności zapewnienia najwyższego poziomu bezpieczeństwa i edukacji dzieci, z wykorzystaniem najlepszych pomocy dydaktycznych. Postanowienia organów obu instancji wydano z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja w nich zawarta oparta jest na pozaprawnych podstawach. Nie przeprowadzono w sprawie stosownego postępowania dowodowego rażąco uchybiając w ten sposób obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), czy dokładnego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw (art. 9 k.p.a.). Zaskarżone akty prawne naruszyły zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Nie opierają się na żadnych przepisach prawa mogących uzasadniać negatywną opinię w sprawie likwidacji szkoły (wyroki: NSA z 2 sierpnia 2006 r. I OSK 1128/05, z 1 grudnia 2006 r. I OSK 1331/06, WSA w Warszawie z 17 listopada 2006 r. I SA/Wa 1636/06, z 14 lutego 2017 r. II SA/Wa 1226/16). W świetle powołanego przepisu, Kurator Oświaty (MEN) nie może oprzeć negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły na stwierdzeniu, że dana placówka pełni oprócz edukacyjnej, taką bądź inną rolę, albo że zamiar jej likwidacji wywołuje protesty społeczne, albo że droga do domu wydłuży się o 10, czy 15 minut. Rolą Kuratora oraz MEN w procesie likwidacji szkoły jest tylko i wyłącznie zbadanie, czy potrzeby edukacyjne uczniów będą zapewnione.

Gmina wskazała, że uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz, które nie w każdym przypadku są oparte na konkretnym materiale dowodowym. Organy nie ustosunkowały się także w całości do argumentów i zarzutów skarżącej gminy – szczególnie tych zawartych w zażaleniu.

Nadzór pedagogiczny polega zdaniem skarżącej Gminy na obserwowaniu, analizowaniu i ocenie przebiegu kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Nadzorowi podlega w szczególności zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i wychowania i opieki. Gmina natomiast wykazała, że w przypadku likwidacji oddziału przedszkolnego wyżej wskazane warunki zostaną spełnione. Z kolei organy obu instancji nie wykazały, że może być inaczej nie wyjaśniając jednocześnie powodów dla których uznano słuszność negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły poprzez likwidację oddziału przedszkolnego. Stanowisko w tym zakresie oparto na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego i nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia prawne co do likwidacji oddziału przedszkolnego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...] w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] poprzez likwidację oddziału przedszkolnego z końcem roku szkolnego 2020/2021, tj. z dniem 31 sierpnia 2021 r.

Skarżąca Gmina w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontytuowania wychowania przedszkolnego w innej placówce. Gmina podkreśliła, że szkoła z oddziałem przedszkolnym w [...] dysponuje lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za przekształceniem szkoły w [...] przemawiają przede wszystkim względy demograficzne i ekonomiczne.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego placówkę edukacyjne, dotyczące przekształcenia szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma jednak cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu do działania w cudzym imieniu, w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do władczego wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i z innych przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 988/20 i sygn. akt I OSK 851/20, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3077/21).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontytuowania wychowania przedszkolnego w placówce posiadającej zresztą korzystniejszą bazę lokalowo-dydaktyczną i działającej 9 godzin dziennie, a nie jak likwidowany oddział 5 godzin. Ponadto zapewniono dzieciom dojeżdżającym do Publicznego Przedszkola w [...] bezpłatny transport zorganizowany przez Gminę.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Należy przy tym zauważyć, że organy obu instancji przyznały, że warunki nauki w oddziale przedszkolnym w [...] są lepsze niż placówce w [...] . Co więcej, w przypadku niepodjęcia decyzji o kontynuowania wychowania przedszkolnego dziecka w placówce w [...], Gmina wskazała jeszcze dwie pobliskie placówki, do których dojazd samochodem osobowym także nie przekracza 10 minut.

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. W sprawie nie zakwestionowano, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku.

Organ szczególnie podkreśla kwestię znaczenia bliskości oddziału przedszkolnego w stosunku do miejsca zamieszkania dzieci oraz ich transportu do nowej szkoły (w [...]), w kontekście wydłużenia czasu ich drogi go przedszkola, jak i rzekomego niebezpieczeństwa trasy wiodącej do nowej placówki. Wywody dotyczące podkreślanych przez organy potencjalnych "uciążliwości" spowodowanych przewozem uczniów również należy uznać za nieprzekonywujące. Gmina zagwarantowała darmowy dojazd do publicznego przedszkola w [...], a organy nie wykazały w sposób niesporny nadzwyczajnej uciążliwości trasy, którą miałyby pokonać dzieci w celu przejazdu do wskazanej placówki.

Odnosząc się zaś do warunków demograficznych, które Gmina wskazuje jako jedną z głównych przesłanek likwidacji oddziału przedszkolnego, dostrzec wypada, że przedstawione przez Ministra prognozy, wskazujące na stabilną i porównywalną sytuację w obwodzie szkoły, ale dane te potwierdzają jednocześnie małą liczbę urodzeń we wskazanym obrębie. Co istotne, liczba dzieci zameldowanych we wskazanym obszarze nie równa się faktycznej liczbie dzieci, które korzystają lub zamierzają korzystać z wychowania przedszkolnego w [...]. Potwierdza to przywoływana przez Gminę i niekwestionowana przez organ okoliczność, że deklarację kontynuowania wychowania przedszkolnego w oddziale w [...] złożyli rodzice zaledwie 5 dzieci.

Wymaga zaznaczenia, że jedynie wyjątkowo – z uwagi na "szczególnie trudne warunki demograficzne lub geograficzne" – dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych (art. 96 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma mowy o szczególnie trudnych warunkach natury geograficznej, skoro Szkoła Podstawowa w [...] usytuowana jest w bliskiej odległości od miejscowości, w której znajduje się likwidowany oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w [...] . Z kolei łączenie oddziałów z uwagi na bardzo małą liczbę dzieci w poszczególnych grupach wiekowych wcale nie musi oznaczać, jak chce organ, indywidualizacji nauczania, zapewnianiającej prawidłowy rozwój emocjonalny i poznawczy uczniów.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia placówek edukacyjnych – szkół czy przedszkoli. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa - Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa - Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a placówką (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej placówki do innej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że jak słusznie wskazano w skardze, negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia szkoły poprzez likwidację oddziału przedszkolnego.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych oraz przynależących do nich oddziałów przedszkolnych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością zamierzonych działań z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2021 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w [...] poprzez likwidację oddziału przedszkolnego z końcem roku szkolnego 2020/2021, zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Negatywna opinia Kuratora, a następnie Ministra w sprawie przekształcenia placówki, oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie wskazuje, jakie konkretnie przepisy prawa nie pozwalają na zaakceptowanie zamiaru przekształcenia szkoły.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.