Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 442/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 811/10 w sprawie ze skargi K. spółka z o.o. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. spółka z o.o. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 442/11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. I SA/Wa 811/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Konstancinie Jeziornej na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r., w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z [...] lutego 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z [...] lipca 2009 r. wpisującą do rejestru zabytków pozostałości zespołu budowlanego willi "J." tj. kordegardę i bramę, położone w Konstancinie Jeziornie przy ul Ż. [...] (dawnej nr [...]), powiat piaseczyński. Pozostałości zespołu budowlanego willi "J." tj. kordegarda i brama wjazdowa, odpowiadają definicji zabytku nieruchomego zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wyraźnie określa, że jest to dzieło człowieka lub jest związany z jego działalnością i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy zabytki nieruchome stanowiące zespoły budowlane, podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy, uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną pozostałości zespołu budowlanego willi "J." tj. kordegardy i bramy, które w pełni zachowały wartości zabytkowe.

W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego K. sp. z o. o. w Konstancinie Jeziornej wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 8, 77, § 1, 80 Kpa w szczególności poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż kordegarda i brama wjazdowa mają w sposób oczywisty i niepodważalny charakter zabytkowy; art. 107 § 1 i 2 Kpa poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; art. 10 ust. 1 oraz art. 61 Kpa –poprzez niepoinformowanie skarżącego, iż postępowanie zostało wszczęte nie tylko w sprawie wpisania do rejestru zabytków kordegardy i bramy wjazdowej ale także w sprawie wpisania do rejestru otoczenia zabytku. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wpisanie do rejestru zabytków kordegardy i bramy wjazdowej w sytuacji, gdy wyżej wymienione obiekty nie są zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc bez podstawy prawnej; art. 2 Konstytucji poprzez nieuzasadniony wpis do rejestru zabytków obiektów, w odniesieniu do których zostały wydane prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, które to decyzje ze względu na zmianę statusu prawnego obiektów (z obiektów położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na obiekty wpisane do rejestru zabytków) nie będą mogły być wykonane, co narusza zasadę praw nabytych, a także art. 3 pkt. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 b) oraz art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że kordegarda i brama wjazdowa są zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż w odniesieniu do przedmiotowej pozostałości zespołu budowlanego zostało uzasadnione, iż posiada ona zarówno wartość historyczną, artystyczną jak i naukową, chociaż do uznania nieruchomości za zabytek wystarczy by posiadała ona tylko jedną z tych wartości. Ustalenia te organy poczyniły na podstawie przeprowadzonych oględzin obiektu i sporządzonego z tych oględzin protokołu, fragmentu karty ewidencyjnej, założonej dla całego zespołu willowego, opracowanej w 2006 r. oraz materiałów dostępnych w publikacjach z zakresu historii architektury polskiej, które zostały przywołane w uzasadnieniach decyzji. Należy podkreślić, że organy ochrony konserwatorskiej posiadają wiedzę pozwalającą na samodzielne dokonywanie oceny obiektów pod względem ich wartości zabytkowej. Nie jest więc konieczne, by w każdej sprawie powoływały opinie ekspertów, jeżeli są w stanie dokonać samodzielnej oceny. W rozpoznawanej sprawie organy ochrony konserwatorskiej nie uznały za konieczne sięgać do opinii ekspertów, gdyż materiały jakimi dysponowały, pozwoliły na samodzielną ocenę wartości zabytkowych pozostałości zespołu budowlanego willi "J.". Fakt uzyskania przez właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest zabytek objęty zaskarżoną decyzją, decyzji zezwalających na daleko idącą ingerencję budowlaną w budynku kordegardy, zanim obiekt został objęty wpisem do rejestru zabytków, również nie może być przeszkodą do tego wpisu. Pozwolenia budowlane zostały wydane odnośnie obiektu, który nie był wpisany do rejestru zabytków a więc nie przewidywały one ograniczeń jakie mogą się pojawić w związku z wpisem. Natomiast z chwilą wpisu do rejestru zabytków, właściciel musi się stosować do obowiązków jakie wynikają z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W rozpoznawanej sprawie własność została ograniczona poprzez wpis do rejestru zabytków ale takie ograniczenie jest dopuszczone przez Konstytucję, gdyż nastąpiło na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji nie można zasady praw nabytych sprowadzać do zakazu zmiany sytuacji prawnej dokonanej w oparciu o obowiązujący porządek prawny. Konstytucja dopuszcza ograniczenie prawa własności w sposób przewidziany w jej art. 64 ust. 3.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd I instancji wskazał, że organ zebrał i wszechstronnie rozpatrzył materiał dowodowy a rozstrzygając o wpisie do rejestru zabytków nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 2 Kpa Wprawdzie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ nie poinformował stron, że postępowanie zostało wszczęte nie tylko w sprawie wpisania do rejestru zabytków kordegardy i bramy wjazdowej ale także gruntu w obrysie murów zewnętrznych tych obiektów, co zostało rozstrzygnięte zaskarżoną decyzją, to należy uznać, że to uchybienie art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa jest nieistotne i nie ma wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K sp. z o. o. w Konstancinie Jeziornej zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1/ naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 Kpa, w szczególności poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż kordegarda i brama wjazdowa mają w sposób oczywisty i niepodważalny charakter zabytkowy; art. 107 § 1 i 2 Kpa poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; art. 10 ust 1 oraz art. 61 Kpa — poprzez nie poinformowanie skarżącego, iż postępowanie zostało wszczęte nie tylko w sprawie wpisania do rejestru zabytków kordegardy i bramy wjazdowej ale także w sprawie wpisania do rejestru otoczenia zabytku; art. 141 § 3 ppsa poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia wyroku, a w szczególności całkowite pominięcie argumentów skarżącego wskazujących na okoliczność, iż wpis do rejestru zabytków może być dokonany wyłączenie w odniesieniu do obiektów, których zabytkowy charakter nie budzi żadnych wątpliwości, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy,

2/naruszenie przepisów prawa materialnego tj: art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że kordegarda i brama wjazdowa są zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków pomimo, iż ich wartości zabytkowe nie zostały wykazane; art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obiekty których wartość zabytkowa budzi istotne wątpliwości i ocena organów konserwatorskich w tym zakresie nie jest jednoznaczna mogą zostać wpisane do rejestru zabytków, podczas gdy do rejestru zabytków mogą zostać wpisane wyłącznie obiekty, których wartość zabytkowa nie budzi żadnych wątpliwości; art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wpis do rejestru zabytków obiektów, których wartość zabytkowa budzi poważne wątpliwości jest dopuszczalnym naruszeniem prawa własności oraz art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nie jest naruszeniem praw nabytych sytuacja, w której decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków zostaje wydana w odniesieniu do obiektów, co do których zostały wydane prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do braku zastosowania ww. przepisu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosząc w szczególności, że Skarżący nie wskazał żadnego orzeczenia ani twierdzenia doktryny na poparcie tezy, że w tego rodzaju sprawach organy konserwatorskie mają obowiązek przeprowadzić dowód z opinii specjalisty. Ponadto, stwierdzono, że "Skarżący zdaje się nie przyjmować do wiadomości prostego faktu, że organy konserwatorskie nie są w stanie – ponieważ nie ma żadnych mechanizmów, które by to zapewniły – objąć wpisami do rejestrów wszystkich wartościowych obiektów w Polsce".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istotą zarzutów dotyczących naruszenia tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego jest wadliwe w ocenie inwestora zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takiego stanowiska organów orzekających w sprawie, iż o wpisaniu do rejestru zabytków można było zadecydować bez uwzględniania /z pominięciem/ żądania inwestora dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy, zwłaszcza, iż takie poglądy występują w orzecznictwie sadowoadministracyjnym.

Nie negując tego, iż organy orzekające maja niewątpliwie pewna wiedzę na temat zagadnień dotyczących ochrony dóbr kultury i zabytków, nie można jednak uznać, że chroniony konstytucyjnie /art. 21 i 64/ właściciel nieruchomości jest całkowicie pozbawiony prawa skutecznego domagania się dopuszczenia dowodu z opinii eksperckiej.

Opacznie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie wniosku inwestora uzasadnia się zwłaszcza tym, iż dotychczas dokonał on rozbiórki jednego z obiektów, który powinien być objęty ochroną jako zabytek, zaś uzyskał pozwolenie na budowę dotyczącą kolejnego obiektu, konieczne jest więc przedsięwzięcie działań zapewniających odpowiednia ochronę tym dobrom, które jeszcze pozostały. Nie jest w sprawie sporne, że faktycznie brak wymaganej ochrony zabytków nie wynikał z działań inwestora, któremu organ próbuje przypisać winę za zaistniały stan rzeczy tłumacząc, że organy publiczne nie mają wystarczających środków do podjęcia w odpowiednim czasie skutecznych działań i przez bardzo długi okres nie objęły ochroną odpowiednich obiektów. Powyższe bowiem nie może stanowić podstawy do pogwałcenia konstytucyjnych praw właścicielskich, a w tym przynajmniej do uwzględnienia wniosku inwestora /właściciela nieruchomości/ o dopuszczenie dowodu z opinii eksperta, zwłaszcza w aspekcie wydanego już /pozostającego w obrocie prawnym/ pozwolenia na budowę i wykonanych częściowo robót budowlanych.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 § 1 ppsa. O Kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.