Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 267/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 2, art. 65 i art. 66 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1048/17 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Ł. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1048/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca złożyła w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru wniosków nr [...] o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 wniosek o dofinansowanie projektu pn. "R." o nr [...]. Pismem z dnia 7 września 2017 r. skarżąca została poinformowana, że uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] z dnia [...] września 2017 r. ww. projekt uzyskał 61,36 % maksymalnej liczby punktów i został umieszczony na 10 pozycji Listy rezerwowej projektów wybranych do dofinansowania w ramach naboru nr [...]. W piśmie tym Komisja Oceny Projektów wskazała, że w momencie uwolnienia się środków finansowych w ramach ww. konkursu, przedmiotowy projekt będzie miał możliwość otrzymania dofinansowania.

Zarząd Województwa Łódzkiego w wyniku wniesionego przez skarżącą protestu - pismo z dnia 2 października 2017 r., zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2017 r. na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57 i art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.) pozostawił bez rozpatrzenia protest skarżącej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kwota alokacji dostępna na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu ze środków EFRR wynosiła 163.371.462,50 zł. Po zakończeniu oceny projektów i utworzeniu listy ocenionych projektów Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie zatwierdzenia listy oraz wyboru projektów do dofinansowania oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach naboru nr [...] wybrał do dofinansowania ze środków EFRR czternaście projektów na łączną kwotę dofinansowania ze środków EFRR 155.612.928,75 zł. Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2017 r. wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie dofinansowania. W związku z pojawieniem się wolnych środków finansowych wynikających z różnic kursowych Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017 r. podniósł poziom dofinansowania dla projektów pierwotnie wyłonionych na obniżonym poziomie, tym samym cała dostępna alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana. Stanowiło to podstawę do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie art. 66 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 20 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.320 ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili podjęcia skarżonej uchwały spełniona została przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. Zdaniem skarżącej, pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania - rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ stwierdził, że to uchwała Instytucji Zarządzającej decyduje o przyznaniu projektowi dofinansowania, a nie sam fakt technicznego podpisania umowy, która jest czynnością następczą do tej uchwały. Organ podkreślił, że wyczerpanie kwoty alokacji w ramach postępowania odwoławczego powoduje po stronie Instytucji Zarządzającej obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Nawet ewentualny pozytywny wynik procedury odwoławczej i uwzględnienie protestu nie uprawniałby w takiej sytuacji wnioskodawcy do domagania się dofinansowania, jeśli środki zostały wyczerpane. Poprzez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania należy rozumieć taką sytuację, w której wszystkie środki zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił powyższą skargę na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że użytego w stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały art. 66 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Pojęcie to wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 powołanej ustawy, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w art. 53 ust. 2 pkt 2 sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile bowiem przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Zaakceptowanie poglądu prezentowanego przez organ prowadziłoby do tego, że ochrona sądowa stałaby się czysto iluzoryczna w każdym przypadku sporządzenia listy projektów przeznaczonych do dofinansowania z wykorzystaniem pełnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na określone zadanie. Po sporządzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy projektów wybranych do dofinansowania oraz utworzeniu listy rezerwowej projektów, wnoszenie protestu od merytorycznej oceny wniosku, pozbawione byłoby jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla wyniku konkursu.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno z uzasadnienia uchwały z dnia [...] października 2017 r. nr [...], jak i z przesłanej przez organ do sądu odpowiedzi na skargę nie wynika, że w chwili podejmowania zaskarżonego aktu doszło do zawarcia umów bądź wydania decyzji o dofinansowanie wybranych projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Załączone do odpowiedzi na skargę dokumenty w postaci wyciągów z zawartych umów wraz z informacją o zawartych aneksach oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017 r., potwierdzają, że o wyczerpaniu środków na dofinansowanie projektów w ramach spornego konkursu można mówić dopiero z dniem 30 października 2017 r. Z uwagi bowiem na fakt, iż ww. uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] doszło do zwiększenia kwoty dofinansowania na projekty złożone w ramach tego konkursu, w dniu 27 i 30 października 2017 r. podpisane zostały aneksy do umów zawartych wcześniej z Gminą i Miastem W. oraz Miastem B. - zwiększające przyznane uprzednio kwoty dofinansowania. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. [...] października 2017 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie był zatem uprawniony do pozostawienia bez rozpoznania protestu skarżącej z dnia 2 października 2017 r., gdyż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego RPO Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 nie została jeszcze wyczerpana.

W tej sytuacji w ocenie Sądu I instancji konieczne było orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż z odpowiedzi na skargę oraz z dokumentów do niej załączonych (wyciągi z zawartych umów wraz z informacją o zawartych aneksach) wynika, że w chwili orzekania przez Sąd wyczerpana już została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego poddziałania. Zarząd Województwa Łódzkiego wybrał bowiem 16 projektów na kwotę 163.371.462,50 zł rozdysponowując całą alokację, a ponadto wszystkie umowy na łączną kwotę 163.371.462,50 zł zostały zawarte do dnia 27 października 2017 r., a aneksy zwiększające kwotę dofinansowania - do dnia 30 października 2017 r. Dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Łódzkiego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski, podczas gdy wyczerpanie alokacji następuje w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa Łódzkiego z art. 46 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionego zarzutu.

Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność czynności Zarządu Województwa Łódzkiego w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu Gminy Ł. od oceny merytorycznej projektu ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów uznał, że nie jest ona zgodna z prawem, co skutkowało stwierdzeniem na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. Z tego mianowicie powodu, że - zdaniem Sądu I instancji - pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie, którym ustawodawca operuje na gruncie przywołanej ustawy nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty, skoro zgodnie art. 52 ust. 1 tej ustawy podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o jego dofinansowanie lub decyzja o dofinansowaniu projektu, co znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy. O ile więc - jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania rozumianego, jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów. Tym samym, skoro w związku z wyborem do dofinansowania 16 projektów doszło do rozdysponowania całej kwoty alokacji, a wszystkie umowy o dofinansowanie projektów zostały zawarte do dnia 27 października 2017 r., a aneksy zwiększające kwotę dofinansowania do dnia 30 października 2017 r., to nie było podstaw, aby protest strony z dnia 2 października 2017 r. pozostawić bez rozpatrzenia, albowiem w dniu podjęcia uchwały w tym przedmiocie - [...] października 2017 r. - kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Poddziałania VI.3.2. Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno - gospodarczego RPO Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020, nie została jeszcze wyczerpana.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmierzający do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji zarzut błędnej wykładni (a w konsekwencji również niewłaściwego zastosowania) art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, nie jest usprawiedliwiony.

Z art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy wynika, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii za uzasadnione uznać należy założenie o potrzebie nie dość, że ścisłej wykładni przywołanego przepisu prawa - motywowanej w szczególności tym, że określając przesłanki i stanowiąc podstawę pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, przepis ten bezpośrednio odnosi się do środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, co z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawa do odwołania się nie może pomijać zagadnienia jego efektywności zwłaszcza, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" - to również o potrzebie uwzględniania pełnego kontekstu normatywnego, w jakim przepis ten funkcjonuje.

W tej mierze, gdy uwzględnić istotę oraz logikę postępowania regulowanego ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, które jest postępowaniem konkursowym z wiodącą w nim rolą szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć - a w tym kontekście także, wskazaną w art. art. 53 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przesłankę zobowiązującą do negatywnej oceny projektu (projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania) - za uzasadniony należy uznać wniosek, że "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", jako przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia aktualizuje się w sytuacji braku obiektywnej możliwości rozdysponowania tej kwoty na projekty spełniające kryteria wyboru. A to w związku z tym, że kwota środków pomocowych została już wyczerpana poprzez jej (definitywne) rozdysponowanie.

To zaś z kolei - jak w pełni zasadnie podniósł Sąd I instancji - pozostaje i musi pozostawać w bezpośrednim związku z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, stanowią podstawę dofinansowania. To one bowiem stanowią źródło, z jednej strony zobowiązania, z drugiej zaś uprawnienia do płatności kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów, nie zaś lista projektów, o której mowa w art. 46 ust. 3 przywołanej ustawy. Zwłaszcza gdy podkreślić, że w przepisie tym jest mowa tylko o "projektach wybranych do dofinansowania", co ma tę konsekwencję, że nie oznacza jeszcze, iż do dofinansowania tych projektów (a tym samym zaabsorbowania środków przeznaczonych na ich finansowanie) dojdzie, skoro jego podstawę stanowi dopiero umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu, które szczegółowe warunki przekazywania (tak zakontraktowanych) środków wsparcia finansowego - najogólniej rzecz ujmując - uzależniają od prawidłowości realizacji projektu (w tym również przy uwzględnieniu perspektywy czasu, w której projekt ten ma być realizowany) oraz prawidłowości wykonywania umowy (decyzji) przez beneficjenta pomocy.

Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w argumencie z art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, który stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tym samym, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy lub wydanie decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnianie wszystkich kryteriów (warunków) konkursowowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania, notyfikując (wcześniej) fakt jego wyboru w sposób określony w art. 46 ust. 3 przywołanej ustawy - nie dość bowiem, że stan rzeczy z daty oceny projektu w relacji do stanu rzeczy z daty zawierania umowy może ulec zmianie, to również może się okazać, że stan rzeczy z daty zawierania umowy nigdy nie korespondował - bo nie mógł - ze stanem rzeczy z daty oceny projektu oraz kryteriami wyboru, co może stanowić również rezultat błędnej oceny odnośnie do spełniania kryteriów wyboru.

Skoro więc definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu projektu, to (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania - a więc innymi słowy wyborowi projektów - można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu (por. R. Poździk w: M. Dołolwiec, D.E. Harasimiuk, M. Metlerska - Drabik, J. Ostałowski, R. Goździk, A. Wołyniec - Ostrowska, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, (red. R. Goździk), Warszawa 2016, s. 296). Z powyższego wynika, że lista projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia, ani też zobowiązania zawarcia umowy, czy wydania decyzji o dofinansowaniu projektu (por. również wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17 oraz z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17).

Z punktu widzenia poczynionego na wstępie i aksjologicznie zorientowanego założenia o potrzebie ścisłej wykładni art. 66 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, prezentowane podejście ma tę konsekwencję, że określoną wymienionym przepisem przesłankę pozostawienia protestu bez rozpoznania - gdy chodzi o jej aktualizację - czyni pewną. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny miary efektywności środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, a tym samym efektywności udzielanej we wskazanym trybie ochrony prawnej. Jeżeli pewności zaistnienia wskazanej przesłanki nie daje lista projektów wybranych do dofinansowania, która ma wyłącznie walor deklaratoryjny - wybór projektów do dofinansowania nie oznacza bowiem jeszcze, że doszło do zaabsorbowania i rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a przez to do jej wyczerpania - to należy jej poszukiwać na innym polu dającym tą pewność.

Skoro na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca operuje zwrotem "wyczerpania kwoty", a przez "wyczerpanie czegoś" - już nawet intuicyjnie - rozumieć "czegoś brak", to za uzasadnione należy uznać stanowisko, że "wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś - w świetle powyżej przedstawionych argumentów - następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów (lub wydanie decyzji) będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nich środkami finansowymi, które - trywialnie rzecz ujmując - w puli środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów znajdują się tym samym w pozycji "winien", a nie "ma". Tylko w ten sposób, zważywszy na konsekwencje wynikające z art. 46 ust. 3 oraz 52 ust. 2 przywołanej ustawy, może dojść do miarodajnej - bo osadzonej na gruncie poddających się sprawdzeniu faktów i okoliczności - oceny ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez

rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, a mianowicie "wyczerpania/braku kwoty przeznaczonej na dofinansowanie".

W korespondencji do powyższego, należy również odwołać się do argumentu z art. 65 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z którego wynika, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

Mianowicie, skoro wyborowi projektów można nadać jedynie walor deklaratoryjny, a zawarcie umowy lub wydanie decyzji musi być poprzedzone procedurą określoną w art. 52 ust. 2 przywołanej ustawy, której rezultat nie gwarantuje - podobnie jak i sam wybór projektów do dofinansowania - zawarcia umowy (lub wydania decyzji) stanowiącej podstawę dofinansowania projektu, to za uzasadniony należy uznać następujący wniosek znajdujący oparcie w systematyce wewnętrznej Rozdziału 15 "Procedura odwoławcza" przywołanej ustawy. Jeżeli bowiem, przepisy zawarte w wymienionym rozdziale mają obrazować logiczny, zracjonalizowany oraz zdynamizowany ciąg czynności i działań podejmowanych w procedurze odwoławczej oceny projektów - a założenia tego nie sposób przecież odrzucić - to nie bez powodu treść regulacji zawartej w art. 65 wskazanej ustawy poprzedza art. 66 ust. 2 i opisaną nim sytuację stanowiącą przesłankę podejmowania - w razie jej zaistnienia - czynności procesowej o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Oznacza to, że zawierane w trakcie trwającej procedury odwoławczej umowy o dofinansowanie projektu, z uwagi na wynikające z niej konsekwencje - absorbowanie przez beneficjentów pomocy tak (definitywnie) rozdysponowywanych (aż do ich wyczerpania) środków finansowych - nie pozostają i nie mogą pozostawać bez wpływu na ostateczny rezultat postępowania odwoławczego wywołanego protestem, albowiem na każdym z etapów tego postępowania ustanowiony został wymóg dokonania ustalenia, czy nie doszło do ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. W związku z tym, za uzasadniony należy więc uznać wniosek, że wymóg (obowiązek) dokonywania ustalenia odnośnie do "wyczerpania/braku kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" nie bez powodu osadzony został na gruncie procedury odwoławczej i któregokolwiek z jej etapów. Co w tym względzie nie mniej istotne, adresatem tego rodzaju obowiązku jest również sąd kontrolujący zgodność z prawem oceny projektu

(art. 66 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy).

Stąd też, za uzasadnioną należy uznać potrzebę ścisłej wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy zorientowanej na zapewnienie efektywnej ochrony prawnej, a tym samym potrzebę wykazania przez organ działający na podstawie wymienionego przepisu, że środki w danym działaniu (poddziałaniu) zostały w sposób wiążący rozdysponowane, poprzez zawarcie umów o dofinansowanie. Zwłaszcza, gdy w tej mierze uwzględnić również konsekwencje wynikające z art. 58 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, wyrażające się w realizowanej na etapie procedury odwoławczej kompetencji do aktualizowania listy, o której mowa w art. 46 ust. 3 omawianej ustawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma więc podstaw, aby zarzut skargi kasacyjnej można było uznać za uzasadniony.

Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do argumentów prezentowanych w uzasadnieniu tego zarzutu stwierdzić, że eksponowane na jego gruncie zagadnienie (por. s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), jest zagadnieniem innym i odrębnym, niż stanowiące przedmiot sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając logikę, cele oraz horyzont czasowy wsparcia udzielanego na dofinansowanie realizacji (danego) projektu, za oczywiste należy uznać, że wraz z zawarciem umowy nie następuje wypłata kwoty dofinansowania, że sposób jej wypłaty oraz wydatkowania podlega ścisłemu harmonogramowi realizacji projektu oraz kontroli, której rezultat może skutkować zobowiązaniem do zwrotu całości lub części środków lub wypłatą ich w pomniejszonej wysokości. Powyższe, w świetle dotychczas przedstawionych argumentów pozostaje jednak bez wpływu - jako ściśle wiążące się z wykonywaniem umów o dofinansowanie, a w tym kontekście także z powierzeniem rozstrzygania rysujących się na tym tle sporów prawnych kognicji sądów - na ocenę ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, albowiem wymóg dokonywania ustalenia określonego tym przepisem oraz wymóg podejmowanej na podstawie tego ustalenia oceny odnośnie do ziszczenia się lub nie przesłanki stosowania przywołanego przepisu, jednoznacznie odniesiony został do etapu (etapów) procedury odwoławczej, a nie do etapów (faz) wdrażania programu, w tym zwłaszcza poprzedzających jego zamknięcie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z

2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.