Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 421/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: aart. 1, art. 2, , art. 14 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Przedborzu z dnia 27 stycznia 2017 r. nr XXIX/219/17 w przedmiocie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Przedbórz 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Miasta Przedborza na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 421/17

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z 5 kwietnia 2017 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Przedborzu z 27 stycznia 2017 r. Nr XXIX/219/17 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Przedbórz, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

W stanie faktycznym sprawy, pismem z 24 lutego 2017 r. organ nadzoru poinformował Radę Miejską w Przedborzu o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w celu kontroli legalności ww. aktu. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały. W ocenie Wojewody określona tym przepisem odległość nie mniejsza niż 20 m od drzwi wejściowych obiektów chronionych (szkół, przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów sakralnych, publicznych i niepublicznych na teren szkół, przedszkoli, i placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów sakralnych, publicznych i niepublicznych podmiotów leczniczych) od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, dokonując pomiaru odległości najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych, nie pozwala na realizację obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu dla osób nieletnich. Organ wskazał, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Cele ustawy zostały jednoznacznie wyartykułowane w jednozdaniowej preambule zamieszczonej przed rozdziałem 1 ustawy.

W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Rady Miejskiej w Przedborzu pismem z 3 marca 2017 r. wskazał, że zapisy ww. uchwały nie stoją w sprzeczności z zadaniami gminnymi wskazanymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaznaczył, że ustawodawca nie określił minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od szczególnej kategorii obiektów.

W treści skargi Wojewoda stwierdził, że "odległość 20 m od drzwi wejściowych (bądź od wejścia) na teren szkół, przedszkoli, i placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów sakralnych, publicznych i niepublicznych podmiotów leczniczych do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych, dokonując pomiaru odległości najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych" oznacza w rzeczywistości bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo tych obiektów, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Podnosił, że ustawodawca wskazał, iż celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest między innymi ograniczanie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania.

Zauważył ponadto, że sposób pomiaru odległości między ww. obiektami tj. pomiar najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych bądź od wejścia na teren obiektów szczególnej kategorii do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych jest iluzoryczny. Faktyczna bowiem odległość między wymienionymi obiektami może okazać się mniejsza niż 20 m.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Przedborzu wnosiła o oddalenie skargi. Uzasadniając wskazała, iż ustawodawca nie określił minimalnej odległości jaką należy uwzględnić określając odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od szczególnej kategorii obiektów, do której należą między innymi: szkoły, miejsca kultu religijnego, obiekty służby zdrowia. Tym samym przyjąć należy, że ustalenie tej odległości ustawodawca pozostawił w kompetencji jednostki samorządu, która podejmując uchwałę w tym przedmiocie jest zobowiązana uwzględnić cele powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada podkreśliła, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uchwalona została w roku 1982, a więc w czasach nieadekwatnych do aktualnych realiów ustrojowych, gospodarczych i społecznych. Okoliczności te winny być zatem brane pod uwagę przy ocenie kwestionowanych zapisów uchwały. Ponadto wskazała na konieczność ochrony zasady samodzielności samorządu terytorialnego, istota której wymaga pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Miasto Przedbórz z uwagi na określony, historyczny, zwarty układ architektoniczny, na którym zlokalizowane są liczne "obiekty chronione" wymusza zmniejszenie minimalnej odległości lokalizacji punktów sprzedaży i podawania alkoholu. Brak tej zmiany spowodowałby bowiem wyłączenie ze sprzedaży napojów alkoholowych większości obszaru przyjmowanego tradycyjnie za obszar handlowy miasta. Ponadto, w ocenie Rady Miejskiej w Przedborzu, zwiększenie tej odległości nie wpłynie na rzeczywiste spożycie napojów alkoholowych, gdyż konieczność przejścia dłuższej drogi nie jest jakąkolwiek samoistną przeszkodą w nabyciu alkoholu. Może natomiast stanowić przejaw dyskryminacji dla części przedsiębiorców, których sklepy czy też lokale znajdują się w mniejszej odległości od "obiektów chronionych".

Rada wskazała także, że zawarta w kwestionowanej uchwale odległość "nie mniejsza niż 20 metrów" Przedborzu pozostaje w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia wskazanej wyżej ustawy, jak również jest zbieżna z odległościami jakie dotychczas i obecnie nie wzbudzają żadnych wątpliwości organu nadzoru w odniesieniu do uchwał innych jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie wskazał na szereg uchwał, w których samorządy przyjęły "odległość mniejszą niż 20 m".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści przepisu. Doprecyzowanie przesłanek określających kognicję sądu administracyjnego w przypadku stosowania art. 147 ustawy p.p.s.a. ma miejsce w poszczególnych ustawach o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. W niniejszej sprawie doprecyzowanie przesłanek w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały ma miejsce w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], z treści którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy winno nastąpić w przypadku istotnego naruszenia prawa, do którego to pojęcia należy zastosować wyżej poczynione uwagi.

Przechodząc do analizy legalności zaskarżonej uchwały, w granicach jej zaskarżenia zważyć należy, że jak już zostało to wskazane w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stwierdzającym nieważność wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej w Przedborzu z 17 marca 2010 r. (nr LIV/326/10) w przedmiocie zmiany Uchwały Nr XVII/115/93 z 27 lipca 1993 roku w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Przedbórz (wyrok z 29 listopada 2016 r. w sprawie III SA/Łd 683/16), ocena zgodności z prawem uchwały rady gminy w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości.

Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążącej Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (art. 4), podpisanej w Strasburgu 15 października 1985 r. - Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.). Z istoty swojej samodzielność samorządu wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienie norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne.

Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Rozwiązywanie tego i innych konfliktów wartości jest możliwe, ponieważ samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie jest nieograniczona. Przyjęta w Konstytucji RP i w ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji nie oznacza niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem.

W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Z art. 2 ustawy wynika z kolei, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zawartym w powołanym wyżej wyroku z 29 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 683/16, że nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia podnoszona przez Radę Miejską w Przedborzu argumentacja, co do zmian ustrojowych, gospodarczych i społecznych jakie miały miejsce od czasu uchwalenia powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości, czy kwestia historycznego, zwartego układu architektonicznego, zawężającego niejako tradycyjnie przyjęty obszar handlowy miasta, czy też podnoszone kwestie nierównego traktowania przedsiębiorców, w zależności od miejsca prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Wskazać bowiem należy, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości powstała w poprzednim okresie ustrojowym i jej obecna interpretacja musi uwzględniać nowy kontekst sytuacyjny, wynikający z zasadniczej zmiany społecznego systemu wartości. Zmiana ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego nie wpłynęła jednak na wagę problemu nadużywania alkoholu w społeczeństwie, a konieczność podejmowania aktywnych środków przeciwdziałania tym patologiom nie może być kwestionowana również współcześnie. Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Na tę ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2792/95 NSA stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest między innymi ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Można zatem stwierdzić, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.

Odnosząc te uwagi do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Przedborzu z 27 stycznia 2017 r. stwierdzić należy, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia przez gminę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przyjęta przez Radę Miejską w Przedborzu odległość 20 m od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

Zwrócić należy uwagę, że zaskarżona uchwała podjęta została krótko po stwierdzeniu przez WSA w Łodzi wyrokiem z 29 listopada 2016 r. nieważności poprzedniej uchwały Rady Miejskiej w Przedborzu, która przewidywała odległość 10 m między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi. Zmiana dokonana przez Radę Miejską w Przedborzu przez zwiększenie odległości z 10 m do 20 m nie ma w praktyce jakościowo istotnego znaczenia. Wprawdzie odległość została zwiększona aż o 100 %, ale obydwie te odległości są bardzo małe i praktyczna różnica między nimi, jeżeli chodzi o rzeczywiste znaczenie odległości z punktu widzenia dostępności miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do miejsc chronionych jest nieistotna. Można nieco upraszając stwierdzić, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych znajdujące się zarówno w odległości 10 m jak i 20 m od miejsc chronionych są tak samo łatwo dostępne. Dodać także należy, że odległość 20 m przy przyjętym w uchwale sposobie mierzenia odległości (najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych obiektów chronionych do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych) pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw itp. Analizując zatem, że droga przejścia ma wynosić 20 m i licząc ją po obwodzie np. ogrodzonego placu zabaw przedszkola, w praktyce może być tak, że miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z przedszkolem, czy innym tego typu obiektem. Tym bardziej jest zatem widoczna sprzeczność uchwały z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

Należy mieć na uwadze, że z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

W ocenie Sądu istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi również brak jej uzasadniania. Zauważyć bowiem należy, iż akty prawa miejscowego, a w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie. Powyższe wynika chociażby z przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Nie tylko ze względu na przytoczone unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu, ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje możliwość kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne.

Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się właśnie uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10). Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały powoduje zatem, że nie wiadomo jakimi kryteriami kierowała się rada przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, określając sposób mierzenia odległości między obiektami podlegającymi ochronie a punktami sprzedaży i podawania alkoholu.

Odnosząc się końcowo do argumentacji Rady Miejskiej w Przedborzu, a wskazującej, że w obiegu prawnym pozostają uchwały określające odległość punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych mniejszą niż zaskarżona uchwała, a organ nadzoru, co nie wzbudza zastrzeżeń organu nadzoru stwierdzić należy, iż argumentacja ta nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, jak i zasada bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności zapisana w art. 8 k.p.a. nie oznacza, że organ nie może w podobnym stanie faktycznym wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które wydał poprzednio, czy tym bardziej – jak zdaje się to sugerować Rada Miejska – uniemożliwiać organowi podjęcie kroków prawnych w stosunku do innego podmiotu. Nie można żądać od organów, by w każdym podobnym, czy zbliżonym stanie prawnym zobligowane były do podejmowania identycznych środków prawnych. Praktyka taka byłaby sprzeczna z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i samodzielnością organów w zakresie podejmowania działań prawnych pozostających w zakresie ich kompetencji. Ponadto organ nadzoru w każdej chwili może podjąć stosowne w tym zakresie działania i wskazane uchwały zakwestionować. Brak do tej pory takowych działań nie może jednak przesądzać o nielegalności środków prawnych podjętych przeciwko zaskarżonej uchwale.

Reasumując, w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jak wykazano wyżej uchwała ta narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania niedające się pogodzić z celami ustawowymi.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.

bg