Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 44/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 35, art. 36, art. 37, art. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. Ś. i Z. Ś. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie legalności budynku magazynowego - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 13 marca 2013 r. M. Ś. i Z. Ś. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie legalności wybudowania budynku magazynowego, znajdującego się częściowo na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. 860/1 i częściowo na nieruchomości nr ewid. 860/3 w Z., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wnieśli o:

1. uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie PINB w Z., na podstawie art. 149 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej w przedmiocie legalności wybudowania w/w budynku magazynowego;

2. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

3. zasądzenie od PINB w Z. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;

4. w razie nieprzekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., wymierzenie PINB w Z. grzywny stosownie do art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W motywach skargi strony wskazały, że w dniu 25 września 2011 r. wystąpiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku magazynowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. 860/1 i 860/3 należących odpowiednio do M. i Z. Ś. oraz J. i J. M. Sporny budynek w przeważającej części znajduje się na działce nr 860/3 w Z. należącej do J. i J. M., przekraczając jednak jej granicę w stronę działki 860/1, której właścicielami są skarżący M. i Z. Ś.. Organ I instancji dopiero po trzech miesiącach podjął czynności w sprawie, wzywając strony do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie jakiego budynku dotyczy wniosek oraz kto jest jego inwestorem. W protokole z dnia 16 stycznia 2012 r. wyjaśniono, że działka nr ewid. 860/1 została nabyta wraz z inną działką nr ewid. 859/1 w 1998 r., oraz ustalono usytuowanie przedmiotowego budynku.

Od dnia 16 stycznia 2012 r. PINB w Z. nie informował stron postępowania administracyjnego o podejmowanych czynnościach w tej sprawie, naruszając tym samym art. 36 K.p.a. W ocenie skarżących naruszenie przepisów procesowych jest bezdyskusyjne i ma charakter rażący.

Następnie skarżący wskazali, że w dniu 3 lipca 2012 r. wnieśli zażalenie na bezczynność organu I instancji. W odpowiedzi na zażalenie organ II instancji wyznaczył PINB w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 20 sierpnia 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku, argumentując bezzasadnie, że postępowanie w przedmiocie legalności wybudowania obiektu budowlanego wszczynane jest wyłącznie z urzędu, czym naruszył art. 61 § 3 K.p.a. W przekonaniu skarżących prawo własności w doktrynie i orzecznictwie traktowane jest jako prawo mające charakter bezwzględny, a więc skuteczne erga omnes. W wypadku gdy prawo to w jakikolwiek sposób jest naruszane, każdemu dotkniętemu takim naruszeniem przysługuje stosowna ochrona przewidziana w przepisach powszechnie obowiązujących. W związku z powyższym skarżący uważają, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w wydaniu przez organ administracji publicznej stosownej decyzji w sprawie legalności budowy budynku znajdującego się częściowo na działce stanowiącej ich własność.

Organ II instancji uznał zasadność zażalenia i postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 6 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego budynku z urzędu.

W dniu 25 stycznia 2013 r. skarżący wnieśli do WINB zażalenie na bezczynność organu I instancji w sprawie legalności wybudowania budynku magazynowego. W odpowiedzi na powyższe organ zażaleniowy w piśmie z dnia 25 lutego 2013 r. poinformował skarżących o możliwości wniesienia skargi na bezczynność do WSA w Łodzi.

Podniesione wyżej okoliczności świadczą w przekonaniu skarżących o tym, że PINB podejmuje czynności tylko gdy interweniuje strona albo organ wyższego stopnia. Organ I instancji celowo przedłuża postępowanie, aby w rezultacie wydać decyzję kończącą postępowanie naruszając interes prawny skarżących. W tych okolicznościach uzasadnione jest żądanie, aby PINB ukarał pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 860/3 położonej w Z. przy ul. A 2b oraz na działce nr ewid. 860/1 położonej w Z. przy ul. A 2a, nie zostało do tej pory zakończone, ponieważ dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej, która wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i zebrania szeregu dowodów: z oględzin, z dokumentów czy z zeznań świadków. Niewywiązanie się przez organ administracji z podejmowania czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego byłoby bowiem naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., natomiast załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 8 kwietnia 2013 r. postanowił o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja organu I instancji kończąca przedmiotowe postępowanie jest bowiem bezpośrednio uzależniona od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku magazynowego. Organ I instancji podjął bowiem działania wynikające z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji. W rzeczonym postanowieniu wezwano współwłaścicieli budynku magazynowego J. i J. M., do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania tegoż postanowienia.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest bowiem ustalenie legalności wybudowania budynku magazynowego powstałego w połowie lat 70-tych XX w., zlokalizowanego na terenie dwóch nieruchomości gruntowych, należących do różnych właścicieli: tj. J. i J. M. - właścicieli działki nr ewid. 860/3 oraz M. i Z. Ś. - właścicieli działki nr ewid. 860/1. Jednocześnie organ zauważył, że u podłoża przedmiotowego postępowania administracyjnego leży spór między M. i Z. Ś. a J. i J. M. o naruszenie prawa własności.

Następnie PINB wskazał, że przeprowadzone oględziny wykazały, że budynek będący przedmiotem prowadzonego postępowania to budynek magazynowy, zlokalizowany w większej części na terenie działki nr ewid. 860/3, należącej do J. i J. M.. Wymiary rzutu poziomego całego budynku - ok. 72,80m x 9,09m, natomiast wymiary części budynku zlokalizowanej na działce nr ewid. 860/1, należącej do małżonków Ś. - ok. 8m x 9,09m W związku z tym, że przedmiotowy budynek magazynowy znajduje się częściowo na nieruchomości M. i Z. Ś., skarżący domagają się wydania nakazu jego rozbiórki.

Zdaniem PINB zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił ustalić, że budynek magazynowy został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uwagi na czas powstania samowolnie wybudowanego budynku magazynowego tj. połowa lat 70 tych XXw, w postępowaniu zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W myśl art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. regulacje zawarte w ustawie Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy stosować także w przypadku obiektów wzniesionych samowolnie przed 1 marca 1975 roku, a więc jeszcze pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1961 r. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.04.2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1686/05). Usuwanie skutków samowoli budowlanej w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. następuje na podstawie i przy zastosowaniu środków wskazanych w art. 37 i następnych tejże ustawy. Według PINB okoliczność, że budynek magazynowy będący przedmiotem prowadzonego postępowania, znajduje się częściowo na nieruchomości skarżących nie jest podstawą do wydania decyzji o nakazie jego rozbiórki. Częściowe usytuowanie budynku na nieruchomości należącej do skarżących może być podstawą dochodzenia przez nich roszczeń w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Jednocześnie organ podkreślił, że budynek magazynowy w czasie jego realizacji nie naruszał przepisów w zakresie usytuowania obiektów, ponieważ został wybudowany na terenie jednej działki nr ewid. 106. Obecna lokalizacja przedmiotowego budynku magazynowego na terenie dwóch działek oznaczonych nr ewid. 860/3 i 860/1 jest wynikiem podziałów działek dokonywanych już po wybudowaniu przedmiotowego budynku. Skarżący dokonując w 1998 r. zakupu działki nr ewid. 860/1 nabyli nieruchomość wraz z naniesioną na gruncie częścią przedmiotowego budynku magazynowego.

W następnej kolejności PINB podkreślił, że szczególnie skomplikowany charakter przedmiotowego postępowania administracyjnego, który przyczynia się do jego przedłużenia, wynika także stąd, że dotyczy ono stanu faktycznego zaistniałego na długo przed tym, kiedy strony tego postępowania stały się właścicielami nieruchomości, na których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek magazynowy. Taki stan rzeczy utrudnia realizację zasady szybkości postępowania bowiem zebranie materiału dowodowego pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie budynku zrealizowanego kilkadziesiąt lat temu wymaga od organu podejmowania szeregu czynności, które powodują przedłużenie przedmiotowego postępowania. W ramach czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego PINB występował do właściwych urzędów o odszukanie archiwalnej dokumentacji, pozyskał z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Z. mapy geodezyjne, mające istotne znaczenie dla ustalenia trybu w jakim należy prowadzić przedmiotowe postępowanie, przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku magazynowego w obecności stron postępowania. Ponadto z uwagi na to, że po analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie pozostały niewyjaśnione a istotne dla rozstrzygnięcia fakty, organ zdecydował o konieczności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, wskazanych przez J. M. Każda z w/w czynności spowodowała przedłużenie prowadzonego postępowania ale była niezbędna do wypełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 7 K.p.a.

Odwołując się regulacji art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ prowadzący postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszej kolejności ocenić, czy nie zachodzą przesłanki określone w ust 1 art. 37, które obligują go do wydania nakazu rozbiórki. Dokonując tej oceny organ administracyjny winien zbadać czy samowolnie wybudowany obiekt lub jego część został zrealizowany zgodnie z przepisami budowlanymi obowiązującymi w dacie jego budowy oraz przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie rozstrzygania przez organ, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 04.01.2012 r. sygn. akt II OSK/1978/10; wyrok NSA z dnia 10.02.2010 r. sygn. akt II OSK 283/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.08.2010 r. sygn. akt II SA/Bk 196/10). Z obowiązku ustalenia przez organ administracji, czy teren na którym wybudowano obiekt będący przedmiotem prowadzonego postępowania przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę nie zwalnia nawet brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem w takich przypadkach jedynym sposobem wykazania, iż obiekt budowlany którego dotyczy postępowanie został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. A zatem, organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 03.02.2010 r. sygn. akt II OSK 234/09; wyrok NSA z dnia 08.10.2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.05.2012 r. sygn. akt IVSA/Po 174/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.05.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 252/11). W związku z tym, że obecnie na terenie miasta Z. nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec niezaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 ust 1 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie niemożliwości dokonania oceny zgodności budynku magazynowego z przepisami o planowaniu przestrzennym, PINB w Z. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sprawa o wydanie warunków zabudowy, której przedmiotem jest ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter prejudycjalny dla prowadzonego postępowania i stanowi zagadnienie wstępne. Decyzja organu I instancji w sprawie legalności budynku magazynowego jest bowiem bezpośrednio uzależniona od decyzji Prezydenta Miasta Z. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która pozwoli ocenić, czy przedmiotowy budynek magazynowy narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na w/w terenie, a tym samym czy w przedmiotowej sprawie możliwa jest likwidacja samowoli budowlanej poprzez jej zalegalizowanie czy też taka możliwość nie istnieje.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu, iż PINB w Z. wydaje w przedmiotowej sprawie decyzje sprzeczne z prawem organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie została jeszcze wydana decyzja administracyjna.

Za bezzasadnością zarzutu o bezczynności organu przemawia także okoliczność, iż w następstwie stwierdzenia istnienia przeszkody w wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podjął działania w celu usunięcia tejże przeszkody, wydając postanowienie nr [...]. W tych okolicznościach zasadne jest oddalenie skargi.

Z poczynionych przez Sąd z urzędu ustaleń wynika, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia M. i Z. Ś. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 1 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. za pośrednictwem faksu oraz poczty przesłał do tutejszego Sądu pismo, w którym poinformował o podjęciu w dniu 30 września 2013 r. postanowienia nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania budynku magazynowego. Jednocześnie organ przesłał kopie wspomnianego postanowienia i wyjaśnił, że wydano je dopiero teraz, ponieważ organ uzupełniał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami [...]WINB określonymi w postanowieniu z dnia [...] nr [...], którym to uchylono postanowienie PINB z dnia [...] nr [...].

Na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. uczestnik postępowania J. M. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że wraz z żoną wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla spornego obiektu budowlanego 3 miesiące temu i do dnia dzisiejszego organ nie wydał w tej sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi M. Ś. i Z. Ś. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie legalności budynku magazynowego.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez M. Ś. i Z. Ś. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB w Z. w sprawie legalności budynku magazynowego. Niewątpliwie skarżący pismem z dnia 23 stycznia 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 stycznia 2013 r. wnieśli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie legalności budynku magazynowego, wybudowanego na działce nr 860/3 znajdującej się w Z. przy ul. A 2b oraz na działce nr 860/1 położonej w Z. przy ul. A 2a. W dniu 13 marca 2013 r. M. Ś. i Z. Ś. wnieśli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu I instancji.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sąd odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę skarżących stwierdził, że wprawdzie do dnia rozprawy – 2 października 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie wydał decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawę legalności budynku magazynowego, to jednak nie budzi wątpliwości fakt, że nie pozostaje on w bezczynności.

Załączona do akt sprawy dokumentacja dowodzi, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie dotyczy budynku magazynowego zrealizowanego w latach 70–tych XX wieku, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi więc na czas wybudowania przedmiotowego obiektu organ powołując się na brzmienie art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że przepisu art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), a konkretnie tryb przewidziany w art. 37.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowalne z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Brzmienie przywołanego wyżej unormowania nie nasuwa większych problemów interpretacyjnych i prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wydanie decyzji rozbiórkowej jest możliwe tylko wówczas gdy brak jest przesłanek do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja samowoli budowlanej odbywa się wówczas w trybie art. 40 i następne ustawy. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności uprzednie przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przesłanek określonych w pkt 1 i 2 art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

W judykaturze sądowoadministracyjnej ugruntowało się stanowisko, iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1329/11 – Lex nr 1291918, z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1978/10 – Lex nr 1112024, z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1574/10 – Lex nr 1132100).

Jak wynika z akt sprawy od momentu wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania, a mianowicie od dnia 6 września 2012 r., PINB w Z. w dniu 7 września 2012 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o nadesłanie kopii mapy sytuacyjnej do celów prawnych, na podstawie której nastąpił podział działki nr ewid. 860 na działki nr 860/1 i 860/2 oraz mapy sytuacyjnej do celów prawnych, na podstawie której nastąpił podział działki nr ewid. 860/2 na działki nr 860/3, 860/4, 860/5. Następnie w dniu 27 września 2012 r. przeprowadzono oględziny budynku, sporządzając na tę okoliczność protokół z oględzin i dokumentację fotograficzną.

W dniu 16 października 2012 r. organ I instancji zwrócił się z prośbą o umożliwienie wglądu w zasoby geodezyjne Starostwa Powiatowego w Z., uzyskując w dniu 29 listopada 2012 r. mapę zasadniczą działki nr 860/3 i 860/1.

W dniu 16 stycznia 2013 r. PINB wezwał J. B. i W. C. do stawienia się w charakterze świadków, celem złożenia zeznań w sprawie ustalenia legalności budynku. W dniu 4 lutego 2013 r. organ przesłuchał w charakterze świadka J. B., natomiast w dniu 5 lutego 2013 r. W. C.

Dnia 8 lutego 2013 r. zwrócono się do Urzędu Gminy w Z. o przesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego w latach 1970-1980 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 860/1 i 860/2.

W dniu 12 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowił połączyć do wspólnego postępowania administracyjnego postępowanie wszczęte na wniosek skarżących z dnia 26 września 2011 r. oraz postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie ustalenia legalności przedmiotowego budynku. Nadto w tym samym dniu organ poinformował strony o przesłuchaniu świadków oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w kwestii zebranego materiału dowodowego.

Dnia 14 lutego 2013 r. PINB udzielił organowi II instancji odpowiedzi na pismo z dnia 29 stycznia 2013 r., przy którym przekazano kopię skargi M. i Z. Ś. na bezczynność organu I instancji.

W dniu 15 lutego 2013 r. do PINB wpłynęło pismo Urzędu Miasta Z. z informacją, iż nieruchomość położona w Z. przy ul. A 2a i 2b znajduje się na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie załączono wypis i wyrys z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Natomiast w dniu 21 lutego 2013 r. wpłynęło do PINB pismo Urzędu Gminy Z., iż organ ten nie dysponuje wypisem i wyrysem planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1970-1980.

W dniu 5 marca 2013 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika inwestora J. M. o udzielenie informacji, czy legitymuje się on decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub czy występował do właściwego organu z wnioskiem o wydanie takiej decyzji.

W dniu 11 marca 2013 r. PINB zwrócił się do organu II instancji z prośbą o informację, czy WINB dysponuje dokumentacją archiwalną po Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł., a konkretnie decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Odpowiedź na powyższe pismo wpłynęła do organu I instancji w dniu 28 marca 2013 r.

Po wniesieniu do tutejszego Sądu w dniu 13 marca 2013 r. przez M. i Z. Ś. skargi na bezczynność PINB, w dniu 20 marca 2013 r. pełnomocnik inwestora poinformował, że J. M. nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy, nie występował też do właściwego organu z wnioskiem o wydanie takiej decyzji.

W dniu 21 marca 2013 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o nadesłanie kopii mapy sytuacyjnej do celów prawnych, na podstawie której nastąpił podział działki nr 106 na działki nr 106/1 i 106/2.

Wreszcie w dniu 8 kwietnia 2013 r. PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia legalności wybudowania przedmiotowego budynku do czasu rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Z. zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i wezwał współwłaścicieli tego budynku J. i J. M. do wystąpienia do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku magazynowego.

Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika ponadto, że od wspomnianego postanowienia skarżący złożyli zażalenie do WINB, który postanowieniem z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który w dniu 30 września 2013 r. ponownie zawiesił niniejsze postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Z. zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że z otrzymanej w dniu 25 lipca 2013 r. informacji wynika, iż Prezydent Miasta Z. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr ewid. 860/3 i 860/1 w Z. przy ul. A 2a i 2b, na których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Pismem z dnia 30 września 2013 r. Prezydent Miasta Z. poinformował PINB, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy nadal jest prowadzone.

Przytoczone wyżej okoliczności świadczą - w przekonaniu Sądu - o podejmowaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenie na tą okoliczność stosownego materiału dowodowego, choć faktem jest, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania ani razu nie zadośćuczynił obowiązkom wynikającym z art. 36 K.p.a. Wprawdzie niniejsze postępowanie nie zostało zakończone zgodnie z oczekiwaniami skarżących wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku, to jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań podjęcie takiej decyzji jest możliwe, tylko wówczas gdy brak jest podstaw prawnych do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Prowadzenie postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. bezspornie wiąże się z koniecznością ustalenia, czy objęty niniejszym postępowaniem budynek nie narusza obecnie obowiązujących przepisów dotyczących planowania przestrzennego. Z posiadanych przez Sąd informacji wynika zaś, że przed Prezydentem Miasta Z. toczy się obecnie postępowanie wszczęte na wniosek inwestorów w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku, którego zakończenie wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy (pozytywnej lub negatywnej) niewątpliwie umożliwi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. zakończenie postępowania w sprawie legalności budynku magazynowego wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda albo decyzję nakazującą rozbiórkę albo decyzję zmierzającą do zalegalizowania samowoli budowlanej.

Skoro zatem zarzut bezczynności jest nieuzasadniony Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

LS