Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1111/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, 4, 5 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi L.G. i Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Decyzja z [...].01.2009 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 59 ust. 1 art. 61 ust 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwana dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26.08.2003 r.), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku A. i Z. J., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr "1", "2", "3", "4" obr. [...] przy ul. B. w K. z wjazdem z działki nr "5". W uzasadnieniu podniesiono co następuje.

1/ decyzją nr [...] z dnia [...].11.2007r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ale na skutek odwołania L. i Z. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].02.2008 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rozstrzygnięciu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało ustalone decyzją organu l instancji warunki zabudowy dotyczące m.in.: geometrii dachów, wysokości głównej kalenicy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej jak również wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz sposobu wyznaczenia linii zabudowy.

2/ po ponownym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ działając zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przeprowadził wnikliwą analizę urbanistyczno-architektoniczną ze szczególnym uwzględnieniem parametrów występujących w analizowanym obszarze, w celu przyjęcia ustaleń dla przedmiotowej inwestycji. Uprawniony architekt precyzyjnie odniósł się do kwestii parametrów nowej zabudowy i wyniki analizy wraz z opracowaniem graficznym znalazły odzwierciedlenie w załącznikach do niniejszej decyzji.

3/ teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie:

- Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 28.03.2007r., znak [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej

- Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 06.04.2007r, znak [...] w zakresie ochrony środowiska

- Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 16.03.2007r. znak [...] w odniesieniu do terenów objętych nadzorem archeologicznym.

4/ w toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

5/ inwestorzy wnosili o wprowadzenie w projekcie analizy urbanistyczno-architektonicznej zapisu dotyczącego układu połaci dachowych, jako dach dwuspadowy, wielopołaciowy oraz o określenie lokalizacji projektowanego obiektu jako usytuowany w granicy z działką nr "6", od strony zachodniej przylegający do granicy działek nr "7" i "8".

6/ L. i Z. G. nie wyrażali zgody na dopuszczenie szerszego gabarytu całościowego budynku przy zastosowaniu cofnięć w licu elewacji frontowej /o gł. min. 2,0 m/, kwestionowali wysokość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, żądając wyznaczenia linii zabudowy od strony południowej budynków, ponadto nie wyrażali zgody na przebudowę i zmianę trasy sieci gazowej.

7/ w związku z uwagami stron w dniu 03.11.2008r sporządzono analizę urbanistyczno architektoniczną oraz projekt warunków zabudowy. Po zapoznaniu się z w/w materiałami:

- inwestorzy wnieśli o doprecyzowanie usytuowania projektowanego budynku w odniesieniu do granic działek sąsiednich,

- L. i Z. G. wnieśli ponownie o zmianę wysokości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz o wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony południowej i opisanie warunków technicznych przyłącza gazu i odległości zabudowy od kanału opadowego.

8/ w przedmiocie powyższych uwag i zastrzeżeń wskazano co następuje:

- Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające (w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w danym przypadku) z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz z przepisów szczególnych.

- Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r.,Nr 164, poz. 1588).

- drugim etapem, w procesie inwestycyjnym, będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego z udziałem stron. Na tym etapie decyzyjnym, inwestor winien przedłożyć projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami szczególnymi.

Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w w/w Rozporządzeniu oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. Ponadto:

- w kwestii uwag Inwestorów dot. geometrii dachów odniesiono się w załączniku nr l do decyzji - warunki zabudowy,

- odnośnie wniosku Inwestorów o określenie lokalizacji projektowanego obiektu jako usytuowanego w granicy z działką nr "6", od strony zachodniej przylegającego do granicy działek nr "7" i "8", należy wskazać, iż decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego usytuowania obiektów budowlanych względem granic działki. Kwestie zgodności planowanej inwestycji z przepisami normującymi odległości budynków od granic działki (w szczególności z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 ze zmian.), będą badane dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

- w kwestii uwag L. i Z. G. odnośnie zaznaczenia na mapie ewidencyjnej linii zabudowy jako obowiązującej od strony południowej działki -Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim rozstrzygnięciu (z dnia 7.02.2008r. znak [...]) wskazało, "(...), iż w decyzji o warunkach zabudowy linię taką wyznacza się od frontu działki i określa się tylko szerokość elewacji frontowej, natomiast nie wyznacza się na tym etapie postępowania szerokości elewacji bocznych, czy uskoków w bryle budynku. Te szczegóły będą ustalane i zatwierdzone (bądź nie) na dalszym etapie -w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. (...)". Tak więc zaznaczenie takiej linii od strony południowej w decyzji WZ określiłoby właśnie szerokość elewacji bocznej nowej zabudowy i stałoby w sprzeczności z w/w kwestią. Również uwagi (odnośnie opisania warunków technicznych przyłącza gazu i odległości zabudowy od kanału opadowego) dotyczące rozwiązań projektowych nie są przedmiotem rozstrzygnięć niniejszej decyzji), gdyż rozwiązania projektowe, w tym cała dokumentacja projektowa przedstawiona na etapie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę winna być wykonana zgodnie z przepisami technicznymi zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r.

- Do uwag stron dotyczących zmiany wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr "1" odniesiono się w załączniku nr 1 do decyzji -warunki zabudowy.

W załączniku nr 1 ustalono, że :

- planowany budynek stanowić będzie piąty segment zespołu zabudowy szeregowej usytuowany w granicy z działka nr "6" zabudowanej aktualnie czwartym segmentem (bud, nr [...]). Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr "6", "9", "10", "11" obr. [...].

- obowiązującą linią zabudowy będzie przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr "6",

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr "1", ustalono w wysokości do 38%. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestowanego ustalono na poziomie min. 50%.

- szerokość elewacji frontowej proponowanego segmentu zabudowy szeregowej ustalono do 12, 1 m tj. do szerokości działki nr "1".

- dla nowej zabudowy ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr "6" w budynku nr [...].

- układ połaci dachowych: dach dwuspadowy, dopuszcza się w części zachodniej dach wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych, jak kąt nachylenia połaci dachowych budynku nr [...] na dz. nr "6", wysokość głównej kalenicy na przedłużeniu wysokości kalenicy budynku nr [...] na dz. nr "6", - doświetlenie poddasza poprzez okna połaciowe lub facjaty wzbogacające bryłę budynku, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy do ul. B..

- nowa zabudowa powinna harmonijnie nawiązywać do istniejącego zespołu, poprzez starannie zaprojektowaną formę dobrze wpisującą się w kontekst miejsca, dopracowany detal oraz dobór odpowiednich, wysokiej jakości materiałów.

-jest możliwa do zastosowania forma wykuszu przed obowiązującą linią zabudowy.

-jest możliwa lokalizacja tarasu,

- obsługa komunikacyjna od ul. M. poprzez drogę dojazdową po terenie działki nr "12" Obr. [...], użytkowanie drogi dojazdowej zgodnie ze stanem istniejącym

Odwołanie L. G. oraz Z. G. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 8.05.2009 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje.

a. odwołanie L. i Z. G. zarzuca, brak staranności i bezstronności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ l instancji. Zdaniem odwołujących się nie jest spełniony wymóg z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem działkę nr "1" oddziela od drogi nr "12" działka nr "13", która jest działką stanowiąca własność Gminy Miejskiej K., która zdaniem Odwołujących została pominięta w postępowaniu. Skarżący zakwestionowali także prawidłowość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, wnosząc o jego ustalenie na poziomie 35%, a nie jak ustalono w treści zaskarżonej decyzji do 38%. Uzasadnienie zawiera tabelę, w której przedstawiono arytmetyczne wyliczenie przedmiotowego parametru na działkach nr "11", "10", "9", "6", który kształtuje się na poziomie 35%. % Jednocześnie Odwołujący wnieśli o wykreślenie zapisu pkt II. 1.f w zakresie możliwości zastosowania przed obowiązującą linią zabudowy wykuszu i możliwości lokalizacji tarasu, a także wnieśli o wprowadzenie czytelnego zapisu, iż zabudowa na działce nr "1" będzie kontynuowana w granicy działki nr "6" wyłącznie na długości ich ściany szczytowej mającej długość 11 m.

b. zgodnie z ogólną zasadą jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

c. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust.1 ustawy.

d. sporządzona w sprawie - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji tut. Kolegium - z dnia 7.02.2008 roku analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3, zresztą obszar ten zawiera również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Do analizy dołączono opisaną dokumentację fotograficzną. Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości.

e. W ocenie Kolegium wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. Planowana zabudowa stanowić będzie piąty segment zespołu zabudowy szeregowej usytuowany w granicy z działką nr "6" zabudowanej aktualnie czwartym segmentem (budynek nr [...]). Podsumowując, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności już przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy).

f. Odnosząc się zarzutów Odwołujących, co do braku dostępu działki stanowiącej własność Inwestora do drogi publicznej Kolegium wskazuje, iż z akt sprawy — w szczególności ze znajdujących się map ewidencyjnych - wynika, że teren inwestycji (zgodnie z zaznaczonymi na mapie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) obejmuje działki nr "1" i "13", który to teren bezpośrednio przylega do działki nr "12" - działki drogowej. W świetle powyższego zarzut odwołania co do braku dostępu do drogi publicznej jest bezzasadny. Jednocześnie Kolegium nie podziela zarzutu pominięcia Gminy K. - właściciela działki nr "13" w toku postępowania, bowiem z akt sprawy wynika, że miała zapewniony udział poprzez doręczanie pism Wydziałowi Skarbu Miasta.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli L. G. Z. G. i wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucili, że :

I. "argumentem koronnym decyzji Kolegium jest przyjęcie iż ustalenia warunków zabudowy odbyło się z udziałem osoby nieomylne/', skoro Kolegium twierdzi, że "ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów, dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art.61 ust. 1 i n. ustaw. W konsekwencji przyjąć należy, iż rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny".

II. można wnioskować, iż Kolegium nie zapoznało się z materiałami w odwołania, gdyż zawyżony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określony na poziomie 38% spowoduje iż nie zostaną spełnione warunki z art. 61 ust. 1, a mianowicie nie będzie zachowana kontynuacja linii zabudowy od strony południowej ( występ budynku na działce nr "1" planowany jest na 5,5m), gabarytu, forma architektoniczna jak i intensywność wykorzystania terenu.

III. wysokość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ma bardzo duży wpływ na kształt i wielkość przyszłego budynku. Współczynnik o wartości 35% będzie gwarantem i zabezpieczeniem obowiązującej i istniejącej linii zabudowy budynków skarżących, jak i tożsamy z ich wskaźnikami zabudowy.

IV. zwiększenie współczynnika spowoduje zabudowę działki nr "1" w części ogrodowej o 5,5m burząc harmonijną całość zabudowy szeregowej, zasady estetyki i zasady kształtowania przestrzeni. Autorka opracowania analizy urbanistyczno-architektonicznej w poszczególnych decyzjach przyjmuje różne wskaźniki, w poprzedniej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosił 40% w obecnej 38%, kolejno dla powierzchni biologicznie czynnej w poprzedniej decyzji na poziomie min 40% w obecnej decyzji na poziomie min 50%. Ciekawe dlaczego tak zmienne są w zasadzie matematyczne dane, z czego wynika ta niekonsekwencja, czy z tego profesjonalizmu. Matematyka mówi wyraźnie o max 35.00%.

V. autorka analizy urbanistycznej dla przedmiotowej inwestycji przyjmuje teren do analizy z czterech domów piszą jednocześnie iż średnia powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w całym obszarze analizowanym wynosi ok. 30 %, natomiast z Jej wyliczeń współczynnik wynosi 38 %. Jeżeli przyjmuje średnią to powinno to być 30% + 38% = 68% podzielone na 2 tj średnia 34%. Kolejno w pkt 2c przyjmuje szerokość elewacji frontowej w całym obszarze analizowanym przyjmując jako średnią dla wszystkich budynków 15m. Dla naszych czterech budynków średnia wynosiłaby 9,00 m.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Na wstępie należy przypomnieć pewną oczywistość wynikająca z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Otóż zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Również należy przypomnieć i to, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Z art. 61 ust. 1 co dopiero cytowanej ustawy, wynika generalna zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy, następuje po stwierdzeniu występowania łącznie przesłanek, iż:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się w zależności od położenia terenu m.in. przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy na nim przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. nr 164 poz. 1588). Dopiero po wykonanie tych wstępnych czynności, można powierzyć sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ( art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Projekt decyzji należy uzgodnić z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Tak zebrany materiał daje podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie niniejszej wyznaczony został obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r. Obszar ten wyznaczony został w sposób prawidłowy. Niestety niektóre wymogi określone w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26.08.2003 r., nie zostały określone w sposób pozwalający na ich akceptację pod względem legalności.

Od samego początku postępowania skarżący kwestionowali wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy ( § 5 rozporządzenia). W tym zakresie organ l instancji w swoim uzasadnieniu podniósł, że co do "...zmiany wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr "1" odniesiono się w załączniku nr 1 do decyzji - warunki zabudowy". W załączniku tym w ust. ll pkt. 1 lit. "b" wywiedziono, że "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr "1", ustala się w wysokości do 38%. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestowanego ustala się na poziomie min. 50%. Zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia". Organ II instancji dostrzegając ten zarzut odwołania kwituje go ogólnym stwierdzeniem, że "Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości". W aktach sprawy (k. 110) znajduje się dokument z daty 31.12.2008 r. zaczynający się od słów "Aneks do analizy przeprowadzonej 27.06.2008 r. oraz wyników analizy z dnia 3.11.2008 r", sporządzony przez architekt T. D. w którym autorka notatki stwierdza, że:" W związku z uwagami do projektu decyzji sporządzonego dla w/w inwestycji, wniesionymi przez PP L. i Z. G., ponownie szczegółowo przeanalizowano zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy :

- Odnośnie współczynnika zabudowy:

Dane zostały wyliczone na podstawie MSiP (pow. budynków i działek) oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej (karta nr 23, ....) z uwzględnieniem powierzchni tarasu, schodów, wykuszu budynków w przedmiotowej zabudowie szeregowej. Kształtują się one w następujący sposób :

- dz. nr "6" zabudowana - 86 + 3,5 = 89,5m2 tj co daje 0,384

- dz. nr "9" zabudowana - 80 m2 co daje 0,365

- dz. nr "10" zabudowana -72 + 11,5 = 83,5m2 co daje 0,383

- dz. nr "11" zabudowana -110+8 = 118m2 co daje 0,357 średni wskaźnik = 0,372

Da nowej zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy piątego segmentu w zabudowie szeregowej ustalony jako wynik powyższej analizy 4 segmentów : zaokrąglony do 38% (biorąc pod uwagę, iż nie wszystkie elementy zagospodarowania mogą być naniesione na mapach) mieści się w charakterystycznym parametrze tej zabudowy". Dla Sądu niezrozumiały był skrót "Dane zostały wyliczone na podstawie MSiP", ale nie tylko dla Sądu bo także uczestnicy rozprawy przed Sadem w dniu 30.09.2009 r., nie potrafili rozszyfrować tego skrótu ( zob. protokół rozprawy z dnia 30.09.2009 r.). Żaden z orzekających organów, mimo podnoszonych zarzutów co do wyliczenia wskaźnika nowej zabudowy - kwestii tych nie wyjaśnił. Jest to uchybienie procesowe, które musi decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzająca ją decyzji organu l instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy musza wyjaśnić na jakiej podstawie rzeczoznawca ustaliła dane do wyliczenia współczynnika zabudowy.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela wyeksponowanego na rozprawie przed Sądem zarzutu skarżących, że nieruchomość na której ma być realizowana zamierzona inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej - przy czym skarżącym chodzi o prawny dostęp do nieruchomości na której ma być realizowana przyszła inwestycja. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in. stwierdzenia, że teren ma dostęp do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Nie ma żadnych podstaw do żądania aby na tym etapie postępowania -wnioskodawca miał wykazywać, że ten dostęp jest także prawnie zagwarantowany. Ustawodawca podaje legalną definicję "dostępu do drogi publiczne/'. Według tej definicji jest to bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Gdyby podzielić rozumowanie skarżących to jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - wnioskodawca (gdy teren nie ma dostępu do drogi publicznej) musiałby występować o ustalenie drogi koniecznej. Rzecz w tym, że przeprowadzenie drogi koniecznej musi nastąpić z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości władnącej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów nieruchomości obciążonej ( art. 145 § 2 kc). Tymczasem Sąd powszechny rozpatrujący wniosek o ustanowienie drogi koniecznej nie zna jeszcze potrzeb nieruchomości władnącej - bo nie wiadomo czy i jakim obiektem będzie ona zabudowana a nawet czy w ogóle będzie zabudowana bo złożenie wniosku o ustalenie warunków nie przesądza, że musi on zostać uwzględniony. W trakcie następnego etapu inwestycyjnego tj. w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę - inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane to tyle samo co dysponowanie nieruchomością która ma dostęp do drogi publicznej i koniecznej infrastruktury - a więc po uzyskaniu warunków zabudowy inwestor będzie mógł wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla zrealizowania inwestycji której najogólniej mówiąc parametry określa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Zebrany materiał dowodowy, że nieruchomość uczestników ma faktyczny dostęp do drogi publicznej.

Następną kwestią wymagającą ponownego rozpoznania będzie kwestia linii zabudowy. Skarżący również tę kwestie podnoszą od początku postępowania wskazując, że wyliczony wskaźnik nowej zabudowy spowoduje naruszenie linii zabudowy od strony południowej. Rozstrzygnięcie tej kwestii związane było ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w decyzji (poprzednio uchylającej decyzję organu l instancji) z dnia 7.02.2008 r., w którym Kolegium stanęło na stanowisku, że linię zabudowy wyznacza się od frontu działki (k. 73 akt administracyjnych). Pogląd ten zaciążył także na wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej o czym świadczy treść wspomnianego już aneksu z dnia 31.12.2008 r. (k. 110 akt administracyjnych). Od razu trzeba zwrócić uwagę orzekających organów, że art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ l instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ l instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu l instancji. Krótko mówiąc o treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpoznania, decyduje wyłącznie organ l instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego.

§ 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., jako zasadę - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem nakazuje wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustępy 2-4 stanowią wyjątek od tej zasady. Normodawca mówi o wyznaczeniu linii zabudowy, nie precyzując, że linię zabudowy wyznacza się od frontu działki. Jeżeli tak, to tego przepisu nie można wykładać inaczej niż brzmi jego treść. Skoro powiedziano tylko o linii zabudowy, to oznacza to, że chodzi o wszystkie linie zabudowy i nie ma żadnych podstaw aby linie te ograniczać do frontowej linii zabudowy. Ust. 4 § 4 cytowanego rozporządzenia dopuścił inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. Ale musi być w tym zakresie dokonana analiza i organ orzekający musi uzasadnić dlaczego stosuje wyjątek od zasady.

Wysokość dla nowej zabudowy ustalono jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) jej gzymsu lub attyki stanowiącą przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr "6" w budynku nr [...]. Takiego zapisu decyzji nie można kwestionować. Wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r., w związku z § 7 ust.1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r., musi prowadzić do wniosku, że organ wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego planowego musi wyznaczyć w sposób konkretny, co wcale nie oznacza, że musi być to przedstawione w metrach czy centymetrach. Zastosowane rozstrzygnięcie jest na tyle precyzyjne, że nie można mu zarzucić naruszenia § 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003 r.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy będą miały na uwadze wyżej poczynione uwagi, uzupełnią materiał dowodowy i zgodnie z jego wynikami ustalą warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji a swoje stanowisko przedstawią w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.