Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1653/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2010 r. sprawy ze skarg A. R. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...], i [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz nr [...], a także decyzjami z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy odpowiednio decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o wymierzeniu A. R. – armatorowi statku rybackiego [...] - kary pieniężnej za naruszenie przepisu art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. (Dz.Urz. UE L 180 z 10.07.2007, str. 3) ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski w związku z §2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz.U Nr 76, poz. 671).

W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji przytoczono stan faktyczny sprawy, w ramach którego w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S stwierdzono, iż statek rybacki [...] podczas rejsów połowowych: w dniach od [...] do [...] września 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] września 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] dorszy relacji pełnej; w dniach od [...] do [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniach od [...] do [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniach od [...] do [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniach od [...] do [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł.

Odnosząc się do złożonych odwołań przez A. R., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że organ pierwszej instancji właściwie ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie tj. prowadzenie połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską, co potwierdzają wpisy w poz. nr 15 do kart dzienników połowowych odpowiednio [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Uzyskanie zaś korzyści finansowych w wyniku nielegalnych połowów wynika z dokumentów sprzedaży odpowiednio: z dnia [...].09.2007 r. znak [...], z dnia [...].10.2007 r. znak [...] z dnia [...] 10.2007 r. znak [...], z dnia [...].10.2007 r. znak [...], z dnia [...].10.2007 r. znak [...], z dnia [...].10.2007 r. znak [...], z dnia [...].10.2007 r. znak [...], z dnia [...].10.2007 r. znak [...], z dnia [...].10.2007 r. znak [...]i z dnia [...].10.2007 r. znak [...]. Mając zaś na uwadze wezwanie wystosowane w dniu [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 10 §1 kpa do strony postępowania przez organ pierwszej instancji, w celu wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, do którego strona się nie ustosunkowała uznać należy, że organ wyczerpująco zebrał dowody, zatem w pełni wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 77 §1 i art. 7 kpa.

W przedmiotowej sprawie ustanowiony (w rozporządzeniu wspólnotowym bezpośrednio obowiązującym) zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce do odłowienia w 2007 r. w rozporządzeniu Rady nr 1941/2006 i zgodnie z konstytucyjną wartością, jaką jest ochrona środowiska, prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Bałtyku zostało całkowicie zakazane od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż "połowy stada dorsza, przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce na 2007 r. uznaje się za wyczerpane". Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Skarżący właśnie zaś na tym podobszarze prowadził połowy lekceważąc powołany zakaz. Z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowu dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5% przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt. U 6/08 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż "zakaz ten został ustanowiony przez KE na podstawie informacji uzyskanych od jej inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorszy dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r. (...) KE z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z dnia 9 lipca 2007 r. (to jest od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą. Rozporządzenie, co wynika z istoty tego aktu prawnego, w całości i bezpośrednio stało się częścią polskiego porządku prawnego z chwilą jego wejścia w życie". Według art. 77 §4 kpa, fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Przepisy rozporządzenia Komisji nr 804/2007 zostały ogłoszone w Dz. Urz. UE i z dniem 11 lipca 2007 r. zaczęły obowiązywać, zatem jako prawo powszechnie obowiązujące powinny być znane stronie. Stosownie zaś do art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". Zasada bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń oznacza m.in. zakaz podejmowania działań implementacyjnych, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie przepisów rozporządzenia jak również zakaz dokonywania przez państwa członkowskie wiążącej wykładni wspólnotowego rozporządzenia. Także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt. U. 6/08 wskazał, iż "ocena i kontrola stosowania zasad wspólnej polityki rybackiej przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej. Zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Rady z 2002 r., jeżeli istnieje jakiekolwiek zagrożenie realizacji celów tej polityki, Komisja Europejska informuje państwa członkowskie o swoich wnioskach (...). Jeżeli została wyczerpana kwota połowowa, przydział lub dostępny udział państwa członkowskiego, Komisja Europejska może natychmiast zakazać działalności połowowej. (...) przystępując do UE, Polska zaakceptowała acąuis communautaire w obszarze rybołówstwa i stała się adresatem ogółu przepisów wspólnotowych stanowiących wspólną politykę rybołówstwa (...)".

Odnośnie zarzutu naruszenia w art. 16 kpa ustanawiającego ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez fakt, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe nie została w wyniku wydania przez KE rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego, organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta nie musiała być wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określona z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy, określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce. W rezultacie decyzja w zakresie możliwości połowu dorszy była wiążąca tak długo, jak długo istniały elementy decydujące o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy na danym obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu dorszy przez Komisję Europejską, czyli wskutek zmiany okoliczności, na których uregulowanie było częściowo skierowane przestało w tym zakresie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek utraty uprawnień w nim określonych. Połowy ryb mogły być prowadzone przy spełnieniu łącznie następujących przesłanek: na statku powinna znajdować się licencja połowowa wraz z wydanym na dany rok specjalnym zezwoleniem połowowym przy czym połowy mogły dotyczyć jedynie organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych, jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost zakazują.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] i z dnia [...] czerwca 2010 r. wniósł A. R. zarzucając naruszenie:

- art. 77 §1 w zw. z art. 7, art. 136 kpa i art. 140 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez skarżącego rejsów połowowych w inkryminowanym okresie, w szczególności nie powołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.,

- art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności w sytuacji, gdy na zaistnienie inkryminowanych okoliczności w postaci przyłowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana skarżący nie miał żadnego wpływu i nie był w stanie im zapobiec,

- art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z §2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz. 671) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,

- art. 16 kpa poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że inkryminowane połowy dokonywane były na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego,

- art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w zw. z §2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieje dolna granica wymiaru kary.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. (oparte na przyjęciu przez Komisję Europejską, że istnieje ryzyko rzekomego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r.) samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, że istnieje takie zagrożenie nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Rozporządzenie nr 804/2007 stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Sądu Pierwszej Instancji w Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowa faktycznie została wyczerpana. Kwestia stanu zasobów dorsza na Bałtyku jest jedną z bardziej kontrowersyjnych kwestii dotyczących rybołówstwa bałtyckiego i rodzące się wątpliwości należy w tym postępowaniu wyjaśnić. W październiku i listopadzie 2007 r. Ministerstwo Gospodarki Morskiej kilkakrotnie przedstawiało oficjalne stanowisko, że do przekroczenia ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. nie doszło. Skarga do ETS została cofnięta w wyniku kompromisu osiągniętego przez stronę polską z Komisją Europejską co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie faktycznej ilości złowionych w 2007 r. dorszy była traktowana nie jako przedmiot badań tylko politycznych ustaleń. Wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w G. wskazują, że do końca 2007 r. Polska wykorzystała jedynie 8,6 tys. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tys. ton. Dane do których odwołuje się Minister są skrajnie niedokładne i zróżnicowane. Z jednej bowiem strony "niepodważalne" szacunki unijne mówią o trzykrotnym przełowieniu, z drugiej np. "niepodważalne" dane FIDES III o około 160% (prawie 100% różnicy w szacunkach) czy wreszcie inne dane - dane ICES - mówią o różnicy pomiędzy połowami raportowanymi i nieraportowanymi rzędu 32% - 45% (zsumowanie tej niższej wartości z oficjalnymi danymi nie przekroczy 100%). Szacunki te nie mogą zatem stanowić bezspornej podstawy do ukarania, bez dodatkowego dogłębnego zbadania sprawy. Naruszenie samego zakazu połowów - po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 13/08 - nie stanowi podstawy do wymierzenia kary. Zakazu połowów dorsza wynikającego z Rozporządzenia Komisji WE nr 804/2007 nie należy jednoznacznie utożsamiać z faktycznym spełnieniem przesłanki dokonywania połowów, gdy ogólna kwota połowowa została faktycznie i obiektywnie wyczerpana. To właśnie czynność dokonywania połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary pieniężnej, jaką organ nałożył na skarżącego i okoliczność ewentualnego przekroczenia ogólnej kwoty połowowej powinna znaleźć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Same motywy wydania rozporządzenia 804/2007 nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się jedynie do tych motywów w praktyce pozbawia skarżącego prawa do obrony. Nie jest on bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nie przedstawionymi szczegółowo w niniejszej sprawie. Domniemaniem legalności objęte są akty prawne, a nie przesłanki, jakie przyświecały przy wydaniu tych aktów prawnych. Doszło w niniejszej sprawie do fatalnego w skutkach pomieszania ról organów stosujących prawo z kompetencjami organów, które prawo stanowią. Organ administracji stwierdził, że skoro Komisja Europejska wprowadziła zakaz połowu, to w rzeczywistości, w związku z treścią preambuły przedmiotowego rozporządzenia, została wyczerpana kwota połowowa. Nic bardziej błędnego - kwestia ta należy przecież do stanu faktycznego sprawy, który należy ustalić w celu zastosowania odpowiednich przepisów prawa, a wchodzi to w zakres obowiązków organów stosujących prawo. W związku z tym organy zobowiązane były do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana. Kwestia "ustaleń" Komisji Europejskiej, co do wyczerpania kwoty połowowej dorsza, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ ten bowiem, nie ma żadnych kompetencji co do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co sprawia, że treść "preambuły" rozporządzenia nr 804/2007 nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Jeżeli zaś Komisja Europejska prowadziła jakiekolwiek badania w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana, to nie byłoby żadnych przeciwwskazań, żeby skontrolować prawidłowość działania Komisji Europejskiej poprzez prowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów, które legły u podstaw wydania rozporządzenia Komisji nr 804/2007. W ten sposób strona postępowania mogłaby, aktywnie uczestnicząc w postępowaniu, wypowiadać się co do zebranego materiału dowodowego, kontrolując tym samym zasadność wniosków, do których doszli członkowie Komisji Europejskiej, wydając takie, a nie inne rozporządzenie. Stan odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej stanowi okoliczność, która ma charakter wiadomości specjalnych, a tym samym wymaga opinii biegłych. Organ, mimo tylu wątpliwości co do stanu faktycznego i kilku opinii niezależnych instytucji, nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, co należy uznać za sprzeczne z określoną w kpa zasadą prawdy obiektywnej, nakazującą organowi podejmowanie wszelkich koniecznych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący prowadził ukierunkowane połowy ryb przydennych innych od dorsza, czyli gatunkiem docelowym w prowadzonym przez niego połowie były wyłącznie turbot i gładzica. Dorsz stanowił jedynie tzw. przyłów, czyli niezamierzony, przypadkowy połów innych organizmów morskich niż te, które były gatunkiem docelowym podczas połowu. Przyłów jest immanentnym i naturalnym elementem każdego połowu i nie jest możliwe jego wyeliminowanie. Użyte w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie określenie "prowadzenie połowów" wyraźnie zakłada element woli (animus) wykonywania działalności połowowej w odniesieniu do określonego gatunku organizmów morskich. W przedmiotowej sprawie animus odnosił się tylko do połowu turbota, gładzicy oraz innych ryb przydennych nie dorsza. Nie można zgodzić się z tezą zawartą w zaskarżonej decyzji, iż przypadkowy, niezamierzony połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana (przyłów), objęty jest zakresem przepisu penalizującego prowadzenie połowów tychże organizmów morskich. Brak możliwości wykluczenia sytuacji, w której podczas prowadzenia ukierunkowanych połowów dochodzi do przyłowu jest faktem notoryjnym, nie wymagającym dowodu. Zarówno turbot i gładzica, jak i dorsz są gatunkami przydennymi, a więc ich połowy prowadzone są - z natury rzeczy - tymi samymi narzędziami rybackimi (np. włoki denne - OTB). Skarżący prowadził ukierunkowane połowy gatunków ryb przydennych innych od dorsza i w żaden sposób nie mógł zapobiec temu, aby w trakcie połowów tychże ryb w jego sieciach nie pojawiły się żadne inne organizmy morskie, w tym dorsze. Skarżący nie może więc ponosić odpowiedzialności za sytuację, która jest naturalnym elementem połowów, której nie sposób wykluczyć. Z tych samych względów nie sposób wymierzyć skarżącemu kary za wyładowanie niedozwolonego przyłowu dorszy w porcie J., które było tylko logiczną konsekwencją wystąpienia przyłowu. Dostępne narzędzie zapobiegające przyłowom (np. tzw. pingery) dotyczą innych gatunków organizmów morskich niż dorsze. Ewentualne - alternatywne do wyładunku przyłowu dorsza - wyrzucenie go za burtę również podlegałoby karze (§3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie). Przyłów dorsza w trakcie prowadzenia ukierunkowanych połowów gatunków ryb przydennych innych od dorsza był zdarzeniem, na które skarżący nie miał wpływu. Wyrzucenie za burtę uzyskanego przyłowu byłoby nie tylko karalne, ale również ekologicznie i ekonomicznie bezsensowne. Wobec wyboru sposobu postępowania z przyłowem dorsza sprowadzającego się do wyboru - wyrzucenie za burtę (karalne, nieekologiczne i nieekonomiczne) lub wyładowanie dorszy, skarżący zgodnie ze zdrowym rozsądkiem wybrał wyładowanie przypadkowo pozyskanego dorsza.

Skarżący dokonał połowu ryb morskich w inkryminowanym okresie na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego. Strona postępowania nie naruszyła prawa, albowiem realizowała kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie sposób jest doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa, bez ustania ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Istotną treścią decyzji administracyjnych w postaci specjalnych zezwoleń połowowych i licencji połowowych jest określenie indywidualnego limitu połowowego na dany gatunek ryby. Przedmiotowe zezwolenie nie zawiera warunku zezwalającego na dokonywanie połowów jedynie wtedy, gdy nie wykorzystano ogólnej kwoty połowowej. Przedmiotowe uprawnienie przewidziane w decyzji nie wygasło na skutek połowów, bowiem warunki wykonywania tejże decyzji nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej kwoty. W niniejszej sprawie organ administracji nie dokonał żadnych zmian w specjalnych zezwoleniach np. odnośnie wskazania akwenów połowowych, w których połowy dorszy zostały zakazane. Specjalne zezwolenie połowowe, pomimo przewidzianych w regułach przepisu kodeksu postępowania administracyjnego zasad uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających stronie postępowania uprawnienie, nie podlegało żadnym zmianom. Kompetencje do prowadzenia połowów wynikające z licencji oraz specjalnego zezwolenia połowowego stały się prawem, które w obliczu zmian stanu prawnego (będących skutkiem wejścia w życie rozporządzenia Komisji WE nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007r.) należy traktować jako prawo nabyte. Nie jest możliwym odbieranie prawa nabytego bez odszkodowania uwzględniającego realna wartość szkody.

Ponadto, w art. 63 ustawy o rybołówstwie ustawodawca nie wskazał dolnej granicy kary. Dlatego też wskazanie tej dolnej granicy w rozporządzeniu bez wyraźnego ustawowego upoważnienia powoduje, iż rozporządzenie sprzeczne jest z ustawą. Minister nie jest upoważniony do tego, aby korygować rozwiązania przyjęte w ustawie.

W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do wszystkich zarzutów w niej zawartych.

Skarżący złożył również pismo procesowe z dnia [...] listopada 2010 r., w którym podtrzymał argumentacje skargi oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z pism i dokumentów wymienionych w tym piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574, ze zm.) według którego, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega, w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Wysokość kar nałożonych w rozpatrywanej sprawie na skarżącego ustalona natomiast została na podstawie §2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz. 671, ze zm.) według którego, wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Ustawową przesłankę odpowiedzialności armatora statku rybackiego – jak w niniejszej sprawie - stanowi zatem wykonywanie rybołówstwa morskiego statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej.

W dniu 11 lipca 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Komisji Europejskiej (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim(podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz.Urz.UE. serii L.07, Nr 180, poz. 3, nr CELEX 32007R0804), w którego art. 2 wskazano, iż statkom pływającym pod banderą Polski zakazuje się połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazuje się również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

Nie ulega wątpliwości, iż cytowane rozporządzenie Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. stanowi akt prawny z zakresu Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej w rozumieniu art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (por. obowiązujący w 2007 r. art. 26 ust. 4 rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa – Dz.Urz.UE. serii L.02, Nr 358, poz. 59, Nr CELEX 32002R2371; polskie wydanie specjalne Dz.Urz.UE. serii 04, tom 5, poz. 460). W myśl art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) – o treści obowiązującej w 2007 r., powołane rozporządzenie z dnia 9 lipca 2007 r. wiązało w całości i było bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, w tym także w Polsce.

W ustalonym przez organy orzekające stanie faktycznym, skarżący – będący armatorem statku rybackiego - dokonał połowu dorsza w okresie od dnia [...] września do dnia [...] października 2007 r. w podobszarze 25 Morza Bałtyckiego oraz wyładował ryby tego gatunku w porcie U., gdy w okresie tym obowiązywało rozporządzenie Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r. zakazujące połowu dorsza w podobszarze 25-32 Morza Bałtyckiego.

Wbrew zarzutom skargi, skarżący naruszył zatem powołane rozporządzenie, dlatego spełniła się wobec niego ustawowa przesłanka z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, podlegania karze za naruszenie powołanego rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r., stanowiącego akt prawny Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej.

Również wysokość nałożonych na skarżącego kar zaskarżonymi decyzjami, tj. po [...] ([...]) za każdy połów dorsza, ustalona została zgodnie z obowiązującym w tym zakresie §2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie. Powołany przepis określa bowiem wysokość kary w przedziale od 20.000 do 110.000 zł za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wskazano zaś, iż uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia [tj. z dniem 11 lipca 2007 r.] połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. Wbrew zatem zarzutom skargi, wyczerpanie przez Polskę w lipcu 2007 r. przyznanej kwoty połowowej na cały 2007 r. nie stanowiło jedynie motywu wydania powołanego rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r. (o czym wskazano w preambule do przedmiotowego rozporządzenia), lecz okoliczności tej Komisja (WE) nadała charakter normatywny, skutkiem czego ustalenie to wiązało Polskę w taki sam sposób – zgodnie z art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. - jak pozostała normatywna treść omawianego rozporządzenia Komisji (WE).

Normatywny charakter tej okoliczności wykluczał jednocześnie uwzględnienie przez Sąd w niniejszej sprawie prowadzenia - wnioskowanych przez skarżącego - dowodów na okoliczność nieprzekroczenia przez Polskę w 2007 r. przyznanej kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Z tych samych przyczyn nie można organom orzekającym zarzucać naruszenia prawa w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na okoliczność, która normatywnie została określona w samym rozporządzeniu Komisji (UE).

Nie można również podzielić zarzutu skargi o sprzeczności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie z ustawą o rybołówstwie, ze względu na określenie w tym rozporządzeniu dolnej granicy zagrożenia karą. Według bowiem art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie – o treści obowiązującej w dniu wydania powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. - minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społecznej szkodliwości. W użytym przez ustawodawcę sformułowaniu "określi (...) wysokość kar pieniężnych" – w ocenie Sądu – mieści się ustawowe upoważnienie do określenia przez ministra w rozporządzeniu minimalnej i maksymalnej wysokości kary za dane naruszenie, skoro ustawodawca nie wyznaczył w omawianym upoważnieniu granic określenia wysokości kar. Z tego względu, brak jest podstaw do zakwestionowania przez Sąd w rozpatrywanej sprawie zgodności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. z ustawowym upoważnieniem do jego wydania zawartym w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie.

Wiążący charakter całości rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r. i bezpośredniość jego stosowania na terenie Polski – wynikające z art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (o treści obowiązującej w 2007 r.) – wykluczały, wbrew zarzutom skargi, dopuszczalność dokonywania przez skarżącego połowów dorsza w 2007 r. do wysokości przyznanej skarżącemu w specjalnym zezwoleniu połowowym. Jakkolwiek, zezwolenie to stanowiło dla skarżącego indywidualizację uprawnień w dopuszczalności prowadzenia w 2007 r. połowów dorsza do określonej ilości wagowej, to normatywny charakter rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r. i jego bezpośredniość stosowania wygasiły możliwość dokonywania przez skarżącego połowów dorsza do końca 2007 r. po dniu 11 lipca 2007 r. Odrębną kwestią, nie podlegającą ocenie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, jest – podnoszona przez skarżącego - dopuszczalność pozbawienia go uprawnień ze specjalnego zezwolenia połowowego jedynie za odszkodowaniem.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi traktowania wyłowionych przez skarżącego dorszy jako przypadkowego przyłowu – przy okazji prowadzenia ukierunkowanych połowów innych gatunków ryb, a nie prowadzenia połowów dorsza, ponieważ dla wymierzenia kary na podstawie powołanych wyżej przepisów dotyczących rybołówstwa zostało jednoznacznie ustalone, iż skarżący – mając na uwadze wagową ilość złowionych dorszy – prowadził połowy tego gatunku ryb.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.