Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 804/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Roman Hauser ( spr.) Sędziowie Maria Czapska - Górnikiewicz Leszek Leszczyński Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/05 w sprawie ze skargi E. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/05 oddalił skargę E. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Sąd podzielił ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do wznowienia postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej KPA) odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2002 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2002 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 30 października 1998 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca, od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że skarżący dotrzymali wymogów określonych w art. 148 § 1 KPA. Ponadto wskazano, że okoliczności podnoszone przez skarżących były już znane organowi w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2002 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 KPA wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca, wobec czego odmówiono wznowienia postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. i J. K.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa po rozpatrzeniu wniosku E. i J. K. od własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie organ stwierdził, że stosownie do treści

art. 148 § 1 KPA podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca, od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zatem skarżący uchybili terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżących były już znane organowi w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2002 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, iż dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające takie twierdzenie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i J. K. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. E. i J. K. nie podali konkretnych okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. W skardze znajdują się tylko ogólnikowe twierdzenia, że decyzje w przedmiotowej sprawie wydali skorumpowani urzędnicy w celu szykanowania skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte było kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 KPA.

W niniejszej sprawie znaczenie miała ocena z punktu widzenia pkt 1 art. 145 § 1 KPA. Jak podkreślił WSA w Warszawie, wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest wystąpieniem łącznym dwóch warunków: po pierwsze w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, a po drugie sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.

W przedmiotowej sprawie okolicznością, która miałaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania jest w ocenie skarżących sfałszowanie dokumentów. Jednak żądanie skarżących wynika z domniemania, a nie z dowodu fałszywości, wobec czego domagają się przeprowadzenia przez organy administracji takiego dowodu fałszywości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 77 KPA nakłada na organy orzekające konkretne obowiązki dowodowe, ale z tych obowiązków nie można domniemywać, że organ administracji ma uprawnienia śledcze. Organ ma obowiązek "zebrać" materiał dowodowy, ma on jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 KPA). Przepis dotyczy więc dowodów, a nie przypuszczeń – podkreślił Sąd pierwszej instancji.

Jeżeli skarżący twierdzą, że decyzja z dnia 7 października 2002 r. została wydana w oparciu o fałszywe dokumenty, postępowanie dla ustalenia prawdziwości tego zarzutu muszą prowadzić przed właściwym sądem powszechnym. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 KPA), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (wyrok NSA z 02.06.2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, LEX nr 55743).

Zdaniem WSA w Warszawie okoliczności przedstawione we wniosku skarżących z dnia 10 marca 2005r. nie uzasadniają twierdzenia, że dowody na podstawie których wydana została decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2002r. są fałszywe, a organ nadzoru budowlanego słusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej z dnia 28 kwietnia 2006 r. E. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów art. 145 KPA poprzez błędną interpretację oraz art. 77 KPA poprzez błędną wykładnię polegającą na przerzuceniu wyłącznie na stronę postępowania obowiązku gromadzenia materiału dowodowego.

W szczególności, zdaniem skarżących zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia postępowania zawarte w art. 145 pkt 1, 4 i 8 KPA. W opinii skarżących postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2002 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 30 października 1998 r. zostało oparte na fałszywych dowodach. Niektóre ze stron nie brały udziału w tym postępowaniu. Wskazano również, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody.

Skarżący przytoczyli szereg argumentów, które miały na celu wskazanie braku odpowiedniej dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organy administracyjne. I tak zwrócono uwagę, że Wojewoda Opolski nie będąc w posiadaniu "dokumentacji źródłowej" wszczął postępowanie administracyjne, w którym błędnie ustalono strony uczestniczące w sprawie.

Dalej, wskazując na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (sygn. akt II SA/Wr 1303/02) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, który uchylił decyzje organów administracyjnych, skarżący stwierdzili, że pracownicy Urzędu Wojewódzkiego w Opolu wydali akt prawny na bliżej nie sprecyzowanym materiale dowodowym.

Organ prowadzący postępowania nie umożliwił stronom biorącym udział w postępowaniu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżących, wyżej wskazany zarzut pominięcia strony w sprawie mógł zostać wyeliminowany w przypadku zastosowania przez organ przepisu wynikającego z art. 10 § 1 KPA. Tyle, że decyzja Wojewody Opolskiego została wydana z miesięcznym uchybieniem terminu jej wydania, co skutkowało brakiem czasu na zastosowanie przepisów prawa wynikających z art. 10 § 1 KPA.

Okoliczności przytoczone powyżej spowodowały w opinii skarżących lawinę błędów pracowników Urzędu Wojewódzkiego w Opolu w toku prowadzonego postępowania. Nie będąc w posiadaniu odpowiedniej dokumentacji organ dokonał błędnego zakwalifikowania obiektu skarżących oraz zakresu prowadzonych robót budowlanych. Zdaniem skarżących w celu uprawdopodobnienia stawianych zarzutów skarżącemu pracownicy Urzędu Wojewódzkiego w Opolu doprowadzili do interwencji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który miał dostarczyć dowodów potwierdzających stawiany zarzut skarżącemu J. K. Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, wszystkie akty prawne wydane w tej sprawie zostały z mocy prawa uchylone lub stwierdzono ich nieważność.

Na zakończenie, skarżący stwierdzili, że w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie należy uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 KPA w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu. A zarówno Wojewoda Opolski, jak i główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydali swe decyzje na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, świadomie wprowadzając w błąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 par. 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze (wyrok w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 Nr 2 poz.39) .

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej zostało obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 par. 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05).

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie powołuje ustawowe podstawy zaskarżenia, jednak podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Wskazywane okoliczności przedstawiane są nieprecyzyjne oraz chaotycznie. Co najważniejsze jednak, skarga kasacyjna zawiera wiele nieistotnych dla rozpatrzenia sprawy faktów.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty wskazane w przytoczonych podstawach kasacyjnych sprowadzają się w istocie rzeczy do tego, że zdaniem wnoszących skargę kasacyjną organy administracyjne oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyły wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, ponieważ przy wydawaniu swoich orzeczeń oparły się na bliżej niesprecyzowanym materiale źródłowym.

W szczególności stwierdzić należy błędne rozumienie w skardze kasacyjnej wskazanych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego.

Wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 par. § 1 pkt 5 KPA) powinno nastąpić nie tylko z uwagi na ujawnienie nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji oraz nieznanych organowi, który je wydał (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., sygn.akt III RN 73/01). Nowe okoliczności o jakich mowa w art. 145 par. § 1 pkt 5 KPA przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 254/99).

W kontekście powyższych uwag błędny pozostaje pogląd skargi kasacyjnej, że poddane kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej były niezgodne z prawem bowiem nie uwzględniały zdarzeń po wydaniu zakwestionowanych decyzji. Nie mają też właściwego uzasadnienia zarzuty dotyczące wydania zaskarżonych decyzji na podstawie fałszywych dowodów. Prawidłowe w tym zakresie są też ustalenia i wnioski sądu I instancji.

Przepisy, których naruszenie zarzuca wyrokowi strona skarżąca, należą niewątpliwie do przepisów postępowania administracyjnego. Regulują one postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień.

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy (art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Nie są zasadne twierdzenia skargi kasacyjnej krytykujące prawidłową ocenę Sądu I instancji w zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe. W odniesieniu do tych przepisów można byłoby mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt. III SA 2643/01).

Zważywszy, iż skarga kasacyjna w sprawie niniejszej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.