Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1209/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: w zw. z par. 3 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art.7, art. 8, art.10, art.11, art.12, art. 15, art. 76, art. 77 par.1, art. 78, art. 80, art. 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 944/14 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 944/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego (biuro) z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny, na dz. nr ewid. [...]/25, obr. [...], w granicach terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami ABCDEF-A, przy ul. S. 82 w K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka zarzuciła decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. przez jednostronną i dowolną ocenę stanu faktycznego,

- naruszenie art. 28 k.p.a.,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę jej nieważności.

W ocenie spółki, funkcja planowanej inwestycji odbiega od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. zabudowy o funkcji przemysłowo-produkcyjnej, a decyzja o warunkach zabudowy wydana została w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem spółki, doszło również do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, albowiem ograniczy możliwość ich zagospodarowania.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ustalił, na wniosek Agnieszki Buckiej, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego (biuro) z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny, na dz. nr ewid. [...]/25, obr. [...], w granicach terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami ABCDEF-A, przy ul. S. 82 w K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił, stosownie do postanowień art. 54 pkt 2 ww. ustawy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a warunki te, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., nie naruszają prawa. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wykazało, iż decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2014 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu wniosku stwierdzającego, że nieuprawnione jest stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazujące, iż decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że pojęcie działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno być interpretowane funkcjonalnie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ww. ustawy. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym uznać należało, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Ponadto organ ten wskazał, że w części tekstowej analizy, organ I instancji ustalił,

że szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 40 m, a uznano za niego część działki przylegającej do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę, tj. od ul. S.. Dodatkowo granice obszaru analizowanego organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji w odległości 120 m w kierunku wschodnim, 120 m w kierunku północnym, 120 m w kierunku południowym i 468 m w kierunku zachodnim, nie naruszając tym samym w ocenie organu odwoławczego, wymogów rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku zachodnim wzdłuż ul. S. do skrzyżowania z ul. M. miało na celu pełne określenie funkcji istniejącej zabudowy na tym obszarze. Dlatego też, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., organ I instancji wykazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową usytuowane w zachodniej części obszaru analizowanego, posiadające obsługę komunikacyjną z ul. M. i ul. Skrajną. Organ odwoławczy dodał przy tym, że w części tego obszaru występuje także zabudowa produkcyjna i usługowa, z której wynika, że projektowana funkcja mieszkaniowa budynku stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że nieuzasadnione jest stanowisko spółki wskazujące, iż organ I instancji wadliwie sporządził analizę, rozszerzając granice obszaru nią objętego, a w konsekwencji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o funkcji odbiegającej od funkcji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. przemysłowo-produkcyjnej.

Organ odwoławczy nie zgodził się też ze stanowiskiem, że inwestycja ograniczy możliwość zagospodarowania działek sąsiednich, albowiem na działce objętej decyzją o warunkach zabudowy nie występują ograniczenia wynikające z prowadzonej działalności produkcyjnej uniemożliwiające określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W ocenie tego organu, zostało bowiem wykazane, że funkcja wnioskowanej inwestycji nie godzi w zastany stan rzeczy i można ją pogodzić z funkcjami budynków istniejących w obszarze analizowanym.

Skargę na ww. decyzją wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skarżąca – A. sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, art. 78 i 80 k.p.a. przez jednostronną i dowolną ocenę stanu faktycznego,

2) art. 28 k.p.a. przez pominięcie skarżącej spółki w postępowaniu, pomimo, iż powinna ona występować w nim w charakterze strony,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę jej nieważności.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa z dwóch przyczyn, tj. ze względu na naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) wyrażające się w tym, że w postępowaniu zmierzającym do wydania kwestionowanej decyzji nie brali udziału właściciele działek sąsiednich, podczas gdy mieli status stron oraz z uwagi na fakt, iż organ nie rozważył konsekwencji wydania decyzji tej treści dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżąca wskazała, że gdyby to ona brała udział w postępowaniu na prawach strony, doszłoby do zaprzeczenia stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Ponadto w ocenie skarżącej, postępowanie zmierzające do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego należało uznać za oczywiście sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżącej spółki tereny objęte analizą, a także sama nieruchomość objęta wnioskiem miała pierwotną funkcję usługowo-biurową i była tożsama z funkcjami istniejącymi w sąsiedztwie. Z tych względów, w ocenie skarżącej, nie można więc twierdzić o uznaniowości organu w zakresie przyjmowania określonych kryteriów obszarowych wobec faktu, iż funkcje zabudowy jednorodzinnej występują wyłącznie na nieruchomościach przy ul. M. – obszarze o całkowicie innym przeznaczeniu, gdzie nie występuje funkcja przemysłowo-produkcyjna. Skarżąca spółka podkreśliła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do ustaleń, iż wydający decyzję nie wskazał na czym ma polegać "urbanistyczna całość" przy występowaniu nieruchomości, na których prowadzona jest działalność fabryczno-biurowa, a które otaczają działkę, na której ma być zabudowa jednorodzinna. Dodatkowo skarżąca spółka zarzuciła też rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie dochodzi do oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. W ocenie skarżącej taki pogląd jest wynikiem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym, bowiem ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego rodzi poważne konsekwencje dla możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a należących do skarżącej. Z tego powodu, zdaniem skarżącej, naruszenie to ma charakter wykraczający poza dyspozycje art. 145 k.p.a. statuującego podstawy do wznowienia postępowania. Skarżąca podniosła również, że produkcyjne przeznaczenie sąsiednich nieruchomości i prowadzona tam działalność produkcyjna z wykorzystaniem linii spawalniczych, lakierniczych, która przez skarżącą zamierza zostać rozszerzona przez rozbudowę kolejnych hal produkcyjnych, w sposób istotny doznaje ograniczenia, które obejmuje także możliwość nieskrępowanego zagospodarowania w ten sposób nieruchomości, a przez to wpływa na możliwość przeznaczenia całego obszaru nieruchomości i znacząco ogranicza możliwość prowadzenia określonego rodzaju działalności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji słusznie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła wada określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zarzucał jej przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), a także art. 28 k.p.a. poprzez błędnie uznanie, że skarżąca spółka nie miała statusu strony postępowania. Sąd I instancji wskazał przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nastąpiło, w ocenie skarżącej spółki, poprzez wyznaczenie przez Prezydenta Miasta Kielce w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. obszaru wokół terenu inwestycji, celem dokonania analizy w kierunku zachodnim na odległość 468 m, wobec 120 m w pozostałych kierunkach. W ocenie skarżącej, takie poszerzenie obszaru było nieuzasadnione, przez co rażąco sprzeczne z prawem. Sąd I instancji zaznaczył, że kontrolowane postępowanie toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą można by przyjąć tylko wówczas, gdyby przepisy, których naruszenie strona skarżąca zarzuca, nie pozostawiały jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść była jasna i nie wywoływała sporów doktrynalno-orzeczniczych. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, kwestia granic obszaru analizowanego nie jest jednoznacznie w § 3 ust. 2 rozporządzenia uregulowana, gdyż przepis ten określa jedynie minimalne jego wymiary. Sąd I instancji dodał przy tym, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, co do zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia i zwiększenia odległości granic obszaru analizowanego wskazuje, że kwestia ta jest każdorazowo rozstrzygana na potrzeby danej sprawy w oparciu o jej stan faktyczny, ponieważ sposób wyznaczenia granic nie stanowi sztywnej zasady. Sąd I instancji podał przy tym, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary powinno znaleźć uzasadnienie w analizie i wskazywać na to, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Sąd I instancji podkreślił również, że część składów orzekających wskazuje, że działka lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego, podczas gdy inne twierdzą, że zwrot "wokół" nie oznacza, iż odległość granic obszaru analizowanego zawsze ze wszystkich stron musi być taka sama, a obszar taki nie musi być wyznaczony w formie koła. Tym samym w ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wskazuje na sposób wyznaczania obszaru analizowanego dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej wręcz interpretacji, a więc nawet jeśli organ przyjąłby jego wykładnię inną niż zaprezentowana w orzecznictwie, na które powołuje się strona skarżąca, to nie może być ona oceniona jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu I instancji, niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na to, że Prezydent Miasta Kielce w swojej decyzji niewystarczająco umotywował przyjęty sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał bowiem, że organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, iż rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku zachodnim na odległość 468 m wzdłuż ul. S. zostało wymuszone koniecznością objęcia analizą występującej tam zabudowy, a wyznaczając obszar analizowany w odległości 120 m analiza nie oddałaby obrazu zróżnicowania zabudowy występującej przy ul. S.. Sąd I instancji dodał, że również w stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy analizie urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej zarówno część tekstową jak i graficzną, obszernie uzasadniono przyjęty obszar analizy. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, nawet jeśli nie podziela się motywów przedstawionych przez organ ustalający warunki zabudowy, nie można mu skutecznie zarzucić, że granice obszaru analizowanego ustalone zostały w sposób rażąco dowolny, wypełniający dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza, że zachowane zostały minimalne granice tego obszaru, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Prezydenta Miasta Kielce art. 28 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że – jak zasadnie zauważył organ odwoławczy – z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca spółka nie uczestniczyła w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i nie został jej zapewniony udział na prawach strony. Jednakże Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym zarzut braku udziału strony w postępowaniu, czy też nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako że takie naruszenie prawa nie zostało wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., tym bardziej, że jak zaznaczył Sąd I instancji, brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie ma także racji skarżąca zarzucając w skardze, że rażące naruszenie art. 28 k.p.a. polega w tym przypadku na błędnym uznaniu, iż nie dochodzi do oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, co jest wynikiem uchybienia przepisowi prawa materialnego tj. art. 61 u.p.z.p., bowiem ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego rodzi poważne konsekwencje dla możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a należących do skarżącej. W ocenie Sądu I instancji podnoszone przez skarżącą obawy w zakresie ewentualnego ograniczenia rozwoju prowadzonej przez nią działalności przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, mają charakter subiektywny i hipotetyczny, a przez to nie przekładają się na naruszenie jakichkolwiek przepisów prawa, w szczególności art. 28 k.p.a., czy też art. 61 u.p.z.p., a zwłaszcza na rażące naruszenie tych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – A. sp. z o.o z siedzibą w K..

Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. przez jednostronną i dowolną ocenę stanu faktycznego;

2) art. 28 k.p.a. przez pominięcie skarżącej spółki w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek Agnieszki Buckiej przez Prezydenta Miasta Kielce, mimo, iż powinna ona występować w nim w charakterze strony;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2013 r. (znak: [...]) nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę jej nieważności.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wady decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych, kwalifikowanych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa z dwu przyczyn: po pierwsze ze względu na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) wyrażające się w tym, że w postępowaniu zmierzającym do wydania kwestionowanej decyzji nie brali udziału właściciele działek sąsiednich, podczas gdy mieli status stron, co stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a., a po drugie z uwagi na fakt, iż organ nie rozważył konsekwencji wydania decyzji tej treści dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżąca kasacyjnie wskazała przy tym, że gdyby w postępowaniu brała udział Spółka A. na prawach strony, doszłoby do zaprzeczenia stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Ponadto skarżąca kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że postępowanie zmierzające do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego jest oczywiście sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powołanie się na ogólniki, typu "racjonalność", "spójność" urbanistyczna bez wykazania, dlaczego przyjęto takie ustalenia w sytuacji, gdy "sąsiedztwo" w potocznym i funkcjonalnym znaczeniu tego pojęcia wykazuje wyłącznie funkcje przemysłowe z przewagą funkcji produkcyjnej. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że tereny objęte analizą, a także sama nieruchomość objęta wnioskiem miała pierwotną funkcję usługowo-biurową i była tożsama z funkcjami istniejącymi w sąsiedztwie i z tych względów nie można twierdzić o uznaniowości organu w zakresie przyjmowania określonych kryteriów obszarowych wobec faktu, iż funkcje zabudowy jednorodzinnej występują wyłącznie na nieruchomościach przy ul. M., tj. obszarze o całkowicie innym przeznaczeniu, gdzie nie występuje funkcja przemysłowo-produkcyjna. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie odniosło się do tych ustaleń, a wydający decyzję nie wskazał na czym ma polegać "urbanistyczna całość" przy występowaniu nieruchomości, na których prowadzona jest działalność fabryczno-biurowa, a które otaczają przedmiotową działkę, na której ma być zabudowa jednorodzinna, które to poglądy podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, iż nie dochodzi do oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, który to pogląd zdaniem skarżącej kasacyjnie był wynikiem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p., bowiem ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego rodzi poważne konsekwencje dla możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a należących do skarżącej kasacyjnie i z tego też powodu naruszenie to ma charakter wykraczający poza dyspozycje art. 145 k.p.a. statuującego podstawy do wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skarżąca spółka pozbawiona była możliwości realizacji swoich praw i wyrażania stanowiska. Skarżąca kasacyjnie wskazała przy tym, że produkcyjne przeznaczenie sąsiednich nieruchomości i prowadzona tam działalność produkcyjna z wykorzystaniem linii spawalniczych, lakierniczych, a która przez skarżącą zamierza zostać rozszerzona przez rozbudowę kolejnych hal produkcyjnych w sposób istotny doznaje ograniczenia, które obejmuje także możliwość nieskrępowanego zagospodarowania w ten sposób nieruchomości, a przez to wpływa na możliwość przeznaczenia całego obszaru nieruchomości i znacząco ogranicza możliwość prowadzenia określonego rodzaju działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada prawidłowo sformułowanych i usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ustosunkowując się do podstaw skargi kasacyjnej na samym początku trzeba zauważyć, że nie odpowiadają one prawu, z tego względu, że naruszają wymogi o których stanowi art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać: przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej nie zastosował się do tego wymogu i nie wskazał jakiej konkretnej podstawy skargi kasacyjnej dotyczą zarzuty prawne wobec wyroku Sądu I instancji wskazane w skardze kasacyjnej. Jednocześnie w rozwinięciu skargi kasacyjnej nie przypisuje prowadzonej tam argumentacji konkretnym podstawom skargi kasacyjnej, gdyż ich nie ma, ale co więcej nie nawiązuje w tym uzasadnieniu do zarzutów wyliczonych w pkt 1-3 zawartych na s. 1 skargi kasacyjnej, które w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, stanowią prawidłowe podstawy skargi kasacyjnej. W tej sytuacji Sąd II instancji może jedynie w pewnym domyśle powiązać argumentację skargi kasacyjnej z jej zarzutami, czyli inaczej ustalić, w jaki sposób skarżący kasacyjnie argumentuje wskazane przez siebie zarzuty zawarte w pkt 1-3 skargi kasacyjnej. Pomimo tej wadliwości Sąd II instancji rozpatruje skargę kasacyjną ustosunkowując się do zarzutów w takiej postaci jak zostały sformułowane i w tej postaci Sąd uznał, że nie są uzasadnione.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji zaaprobował - oddalając skargę na kontrolowaną decyzję - działania organów administracyjnych naruszające przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. przez jednostronną i dowolną ocenę stanu faktycznego. Z rozwinięcia uzasadnienia skargi kasacyjnej można przypuszczać, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w ten sposób stanowisko Sądu I instancji, który podzielił pogląd organów administracyjnych prawidłowo stwierdzających, także i w przekonaniu Sądu II instancji, że sposób sformułowania podstaw prawnych do wytyczania granic obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej nie daje podstaw, aby z tego powodu, mając na uwadze przyjęty przez organy w decyzji o warunkach zabudowy ten obszar, stwierdzić nieważność przedmiotowej dla sprawy decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że omawiany zarzut nie jest zarazem jedynie zarzutem proceduralnym, lecz przede wszystkim materialnoprawnym odnoszącym się do treści i wykładni przepisów regulujących ustalanie obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej, czyli art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. ) w zw. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skoro kontrolowane postępowanie toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to tę nieważność można by przyjąć tylko wówczas, gdyby przepisy, których naruszenie strona skarżąca zarzuca, nie pozostawiały jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść była jasna i nie wywoływała sporów doktrynalno-orzeczniczych. Tymczasem, w ocenie Sądu II instancji, kwestia granic obszaru analizowanego nie jest jednoznacznie w § 3 ust. 2 rozporządzenia uregulowana, gdyż przepis ten określa jedynie minimalne jego wymiary. Jednocześnie, zdaniem Sądu II instancji, przyjęte przez organ granice analizowanego obszaru, które skarżący kasacyjnie wiąże ze stanem faktycznym sprawy nieprawidłowo wyjaśnionym, mieszczą się w dopuszczalnych prawem rozpiętościach tego obszaru jakie wynikają z systemowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z treścią § 3 ust. 1 -2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie są spójne z ustalonymi przez organ i Sąd I instancji uwarunkowaniami stanu faktycznego, w którym została wydana decyzja o warunkach. Zarazem organy uargumentowały w sposób wymagany prawem sposób wytyczenia tego obszaru. W części tekstowej analizy, organ I instancji ustalił, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 40 m, a uznano za niego część działki przylegającej do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę, tj. od ul. S.. Dodatkowo granice obszaru analizowanego organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji w odległości 120 m w kierunku wschodnim, 120 m w kierunku północnym, 120 m w kierunku południowym i 468 m w kierunku zachodnim, nie naruszając jednak tym samym, w ocenie Sądu II instancji, wymogów ww. rozporządzenia, gdyż rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku zachodnim wzdłuż ul. S. do skrzyżowania z ul. M. miało na celu pełne określenie funkcji istniejącej zabudowy na tym obszarze wzdłuż tego właśnie ciągu komunikacyjnego. W ten sposób organ I instancji wykazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową usytuowane w zachodniej części obszaru analizowanego, posiadające obsługę komunikacyjną z ul. M. i ul. S.. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w części tego obszaru występuje także zabudowa produkcyjna i usługowa, z której wynika, że projektowana funkcja mieszkaniowa budynku stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Zbyt wąskie potraktowanie obszaru analizy, odeszłoby od zachowania wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, który jest widoczny w pewnej szerszej perspektywie. Ponadto, Sąd II Instancji podziela w tym zakresie wykładnię i ocenę Sądu I instancji dot. treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bez niepotrzebnych powtórzeń, uznając je za swoje i jako zgodne z prawem. A zatem podsumowując prowadzone tu rozważania, ani sposób ustawowego ujęcia podstawy prawnej, z której wynika pewna prawem kontrolowana dowolność ustalenia granic obszaru analizy, jak również wielkość i kształt tego obszaru jako mieszczące się w granicach prawa i nie naruszające w "dojściu do nich" ww. przepisów postępowania nie uzasadniają zastosowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest także uzasadniony zarzut drugi podnoszący naruszenie art. 28 k.p.a. przez pominięcie skarżącej spółki w postępowaniu prowadzonym w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek Agnieszki Buckiej przez Prezydenta Miasta Kielce, mimo, iż spółka powinna występować w nim w charakterze strony. W tym miejscu Sąd II instancji wyjaśnia, że brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że skarżący wiąże ten zarzut z naruszeniem zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić. (Tak: NSA w wyroku z dnia 13 października 2016 II OSK 3347/14). Takie okoliczności w kontrolowanej sprawie przez Sąd I instancji nie zachodzą, a jak to już było powiedziane brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym spełnia przesłanki, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie jest także uzasadniony trzeci zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2013 r. nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę jej nieważności. To stanowisko skarżący kasacyjnie argumentuje brakiem prawidłowego uzasadnienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego, pominięciem skutków prawnych jakie kwestionowana decyzja o warunkach wywołuje dla skarżącej kasacyjnie spółki, brakiem udziału skarżącej kasacyjnie spółki w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia obszaru analizowanego i braku udziału skarżącej spółki w postępowaniu była już wyjaśniona powyżej. W przedmiocie skutków prawnych i ograniczeń jakie wynikają dla skarżącego kasacyjnie, Sąd II instancji zauważa, że skarga kasacyjna nie wypowiada się o nich konkretnie z powołaniem się na określone przepisy prawa materialnego i w związku z tym, w tym zakresie skarga nie podaje się kontroli.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na postawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.