Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1845/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwana skarżącą, stroną) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) z [...] czerwca 2011 r. nr [...], które po rozpoznaniu jej odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Prezydenta m. [...] z [...] kwietnia 2011 r., cofającą jej licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako utd.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia wynikające z przeprowadzonych kontroli drogowych i sporządzonych w ich toku protokołów kontroli, w których kierowcy korzystający z licencji [...] wydanej na skarżącą i na samochodach stanowiących jej własność naruszyli zakaz dla pojazdów wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz zakaz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru określony w art. 18 ust. 5 lit. a - c utd. Były to kontrole przeprowadzone w dniach:

1) [...] czerwca 2010 r., kiedy kierowcą był A. P.;

2) [...] czerwca 2010 r., kiedy kierowcą był J. W.;

3) [...] czerwca 2010 r., kiedy kierowcą był J. K.

Pismem z [...] września 2010 r. Prezydent m. [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2 utd udzielił S. sp. z o.o. ostrzeżenia za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i b utd. Wezwał ją do usunięcia uchybień uprzedzając, że ponowne naruszenie tych przepisów spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zawiadomienie przekazano [...] września 2010 r.

W odpowiedzi z [...] września 2010 r. skarżąca poinformowała o staraniach w przestrzeganiu prawa, ale wg niej dyspozycje zawarte w art. 18 ust. 5 lit a i b utd nie są precyzyjne, zaś ostrzeżenie bez ostatecznych decyzji i wyroków sądowych jest przedwczesne.

Organ ustalił, że przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2010 r. przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] kontrola przy ul. [...] w [...] ujawniła, że J. L. kierujący samochodem [...] nr rej. [...], który wylegitymował się zaświadczeniem z [...] grudnia 2009 r. o zatrudnieniu w skarżącej spółce i korzysta z wypisu nr [...] z licencji [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób przedsiębiorcy S. sp. z o.o. - naruszył zakaz dla pojazdów wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. Okazał wydruk paragonu "S." sp. z o.o. Naruszył także zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy ("[...]") oraz zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (dwustronny napis "[...]"). Kierowca po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (z art. 233 § 1 kk) oraz obowiązku złożenia zeznań w charakterze świadka wynikającego z art. 83 § 1 k.p.a. odmówił ich złożenia i podpisania protokółu.

Kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2010 r. przy [...] w [...] przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] ujawniła, że kierowca G. Z. kierujący samochodem [...] nr rej. [...] i legitymujący się zaświadczeniem Spółki z dnia [...] lipca 2009 r. o zatrudnieniu i korzystający wypisu nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób firmy S. sp. z o.o. - naruszył zakaz dla pojazdów wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. Okazał wydruk paragonu "S. sp. z o.o." z elektronicznej kasy rejestrującej [...] SA, model [...]. Naruszył zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (dwustronny napis "[...]"). Kierowca uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kk za składanie fałszywych zeznań oraz obowiązku złożenia zeznań w charakterze świadka wynikającego z art. 83 § 1 k.p.a. odmówił złożenia wyjaśnień i podpisania protokółu.

Pismem z [...] stycznia 2011 r. Prezydent m. [...] poinformowała stronę o ustaleniach kontroli drogowych z [...] i [...] grudnia 2010 r. i działając na podstawie art. 15 ust. 2 utd udzieliła S. sp. z o.o. ostrzeżenia z powodu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c tej ustawy. Wezwała stronę do usunięcia uchybień uprzedzając, że ponowne naruszenie tych przepisów spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia jej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Powyższe zawiadomienie przekazano [...] stycznia 2011 r.

Jednocześnie w tej samej dacie, postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. - w oparciu o kontrole drogowe z [...] i [...] grudnia 2010 r. - zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b utd w sprawie cofnięcia licencji nr [...] S. sp. z o.o. w związku z ponownym naruszeniem przepisów art. art. 18 ust. 5 lit. a i b utd. Zawiadomieniem przekazanym w dniu [...] stycznia 2011 r. poinformowano o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów.

Pismem z [...] stycznia 2011 r. strona wskazała, że pojazdy [...] nr rej. [...] oraz [...] nie wykonują usług transportu drogowego na rzecz Spółki i że złożyła odpowiedni wniosek o wykreślenie ich z listy samochodów uprawnionych do korzystania z jej licencji.

Kolejnym pismem z [...] lutego 2011 r. strona wskazała, że pojazd [...] nr rej. [...] został wykreślony z licencji należącej do Spółki, a w dacie kontroli transport drogowy wykonywał w imieniu własnym i na własny rachunek J. L. Użyty na samochodzie nr rej. [...] napis "[...]" jest nazwą własną hotelu, na rzecz którego są wykonywane usługi. Za niezasadny uznała zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c utd, gdyż umieszczenie takiego baneru reklamowego nie pozostaje w związku z nazwą przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy. Wskazała co do drogometru, że nie zdefiniowano jakie to jest urządzenie, a postępowanie nie jest jeszcze ukończone. Podniosła zarzut dopuszczalności zastosowania art. 15 ust. 2 lit. b utd, który może mieć zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej i brak podstaw do cofnięcia jej licencji.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent m. [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b utd cofnął stronie licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób udzieloną [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu powołał się na stwierdzone naruszenia dyspozycji art. 18 ust. 5 lit. a i b utd i brak potwierdzenia informacji o usunięciu stwierdzonych uchybień, złożeniu wniosku o wykreślenie z listy pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] i [...]. Wskazał, że w dniu kontroli pojazdu nr rej. [...] - wykreślonego z listy zgłoszonych do licencji w dniu [...] września 2010 r.- kierowca J. L. wylegitymował się licencją nr [...], posiadał kasę rejestrującą strony, jej oznaczenia i wykonywał czynności na jej rzecz, co jednoznacznie świadczy o wykonywaniu usług krajowego transportu drogowego osób przez stronę, a nie kierowcę (na jego rachunek). Kierowca pojazdu nr rej. [...] także dokonywał czynności na rzecz strony, co wynika z wydruku z kasy rejestrującej. Ustalony stan faktyczny nie daje żadnych podstaw do opierania się w postępowaniu na ostatecznych decyzjach administracyjnych. Organ powołał się na stosowanie niedopuszczalnych w takich przypadkach oznakowań i wyposażenia, które mogłyby wprowadzać w błąd, że jest to przewóz taksówką. Naruszenie takich zakazów zagrożone jest karą 5000 zł za naruszenie każdego zakazu z osobna, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Stwierdził, że naruszenie zakazów określonych przez ustawodawcę w art. 18 ust. 5 utd nakazują organowi licencyjnemu cofnąć licencję przedsiębiorcy, który w dalszym ciągu narusza obowiązujące go przepisy.

Od tej decyzji odwołała się strona i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b utd poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż do spełnienia wymogu "rażącego naruszenia prawa" wystarczy stwierdzenie jednorazowego uchybienia warunkom wykonywania działalności objętej licencją, oparcie się wyłącznie na podstawie protokółu kontroli zawierającej opis stanu faktycznego, brak dokonania innych ustaleń w zakresie stwierdzenia naruszenia warunków licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją;

naruszenie prawa materialnego art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 14 ust. 1 utd poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż pomimo zgłoszenia wycofania pojazdu nr rej. [...] z rejestru pojazdów eksploatowanych w ramach licencji z dniem [...] września 2010 r., bezpodstawnie przyjęto, iż taki transport wykonywała strona tym pojazdem,

naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie wykonywania przez stronę transportu drogowego pojazdem wycofanym z rejestru, rażącego naruszenia warunków określonych w licencji na podstawie jednego zawiadomienia, ustalenia podmiotu świadczącego usługi transportu drogowego wyłącznie na podstawie wydruku z kasy fiskalnej i oznaczenia pojazdu,

naruszenie przepisów postępowania art. 7 w związku z art. 77 i 107 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w całości, nieustalenie podstaw i faktów pozwalających na ustalenie spełnienia przesłanek art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b utd w zakresie rażącego naruszenia warunków określonych w licencji, nieustalenie podmiotu wykonującego transport drogowy pojazdem o nr rej. [...], dokonanie ustalenia spełniania przesłanek materialnych rażącego naruszenia warunków wykonywania licencji stanowiących podstawę do jej cofnięcia wyłącznie na podstawie protokółów kontrolnych będących czynnością o charakterze technicznym opisujących dokonane czynności kontroli pojazdu.

SKO po rozpoznaniu odwołania uznało za wiarygodną informację strony o bezprawnym posługiwaniu się dokumentami, urządzeniami i oznakowaniem przez J. L. Protokół kontroli z [...] grudnia 2010 r. nie został przez niego podpisany i odmówił wówczas złożenia jakichkolwiek wyjaśnień. Może to nasuwać sugestię, że dane zawarte w załączonym materiale dowodowym nie są prawdziwe, a materiał tak ustalony nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego i orzeczenia o cofnięciu licencji nr [...]. W takim stanie faktycznym, zachodzi podejrzenie popełnienia przez J. L. przestępstwa posługiwania się nieprawdziwymi dokumentami i wprowadzenia w błąd organu administracji publicznej, dlatego kopię niniejszej decyzji przekazało do Prokuratury Rejonowej dla [...], gdyż tylko instrumentarium prokuratury może doprowadzić do ustalenia prawdy dokumentacji kontroli z [...] grudnia 2010 r.

SKO uznało za wystarczające dla wszczęcia postępowania administracyjnego dane zawarte w kontroli z [...] grudnia 2010 r. kierowcy G. Z. Pozostawanie w dyspozycji Spółki kontrolowanego pojazdu nie zostało zakwestionowane i znajduje potwierdzenie w wydruku paragonu fiskalnego. Także umieszczenie na dachu urządzenia, chociaż nie mieści się ono w zakresie zakazu art. 18 ust. 5 lit. b utd, to jednak jest zakazane w literze c tego ustępu.

W dalszej części uzasadnienia SKO powołało się na analizę prawną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt VI 1798/10 z 12 stycznia 2011 r., którego uzasadnienie z wykładnią celowościowo-funkcjonalną określenia 'urządzenie techniczne' - co do zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) utd - obszernie zacytował.

SKO oceniło w takim stanie faktycznym, że Prezydent m. [...] prawidłowo wykonał czynności określone przepisami materialnego prawa administracyjnego w art. 15 ust. pkt 2 lit. b w związku z art. 18 ust. 5 lit. a i c utd w oparciu o dokumentację kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2010 r., z których wynika obowiązek cofnięcia udzielonej licencji przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Uznał, że zarzuty odwołania nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i analizie prawnej sprawy.

W skardze do tut. Sądu S. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b) utd poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż do spełnienia wymogu "rażącego naruszenia prawa" wystarczy stwierdzenie jednorazowego uchybienia warunkom wykonywania działalności objętej licencją dokonane wyłącznie na podstawie protokołu kontroli zawierającego opis stanu faktycznego, bez dokonywania innych ustaleń w zakresie stwierdzenia istnienia naruszenia warunków licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b) w zw. z art. 14 ust 1 utd poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż stwierdzenie w toku jednej kontroli z [...] grudnia 2010 r. ewentualnego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wypełnia znamię "rażącego" naruszenia i jest wystarczającą podstawą do cofnięcia licencji,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają okoliczności:

ustalenia związku pomiędzy nazwą umieszczoną na banerze reklamowym z przedsiębiorcą wykonującym przewóz okazjonalny,

rażącego naruszenia warunków określonych w licencji na podstawie jednego zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli w jednym pojeździe,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez:

nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w całości,

nie ustalenie podstaw i faktów pozwalających na ustalenie spełnienia przesłanek wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b) czyli ustaleń w zakresie czy nastąpiło rażące naruszenia warunków określonych w licencji,

nie ustalenie podmiotu wykonującego transport drogowy,

przyjęcie za podstawę ustaleń w zakresie rażącego naruszenia warunków wykonywania licencji wyłącznie protokołów kontroli będących czynnością o charakterze technicznym opisujących dokonanie czynności jaką była kontrola pojazdu.

naruszenie przepisów postępowania tj. 107 §1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt. 1) k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu przez organ odwoławczy, dlaczego uznał prawidłowość decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przepisów postępowania, lakoniczne uzasadnienie faktyczne decyzji oraz nie wskazanie faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności poprzez:

powołanie w treści uzasadnienia na podmioty nie będące uczestnikami postępowania tj. cyt.: "firma H" oraz "P.B." bez bliższego ich skonkretyzowania, co utrudnia w znacznej mierze kontrolę instancyjną,

odwołanie się do decyzji nakładającej karę w wysokości 5 000 zł, a która nie dotyczy żadnego z badanych stanów faktycznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) i pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. i stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.), zwanej utd, dotyczące przesłanek cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawodawca przewidział bowiem w art. 15 u.t.d. dwa rodzaje cofnięcia licencji: obligatoryjne, w razie zaistnienia przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1-4 oraz fakultatywne, w razie zaistnienia przesłanek określonych w ust. 3 pkt 1-4.

Na gruncie sprawy niniejszej, jako podstawę prawną cofnięcia skarżącej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, organ I instancji wskazał obligatoryjną przesłankę wymienioną w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b utd, która stanowi, że licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Stwierdził przy tym, że zakazy określone przez ustawodawcę w art. 18 ust. 5 utd nakazują organowi licencyjnemu cofnąć licencję przedsiębiorcy, który w dalszym ciągu narusza obowiązujące go przepisy.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta m. [...], SKO w [...] także wskazało jako podstawę rozstrzygnięcia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b utd oraz art. 18 ust. 5 lit. a i c utd. W uzasadnieniu, organ odwoławczy skupił się na zasadności nałożenia kary pieniężnej wobec naruszenia art. 18 ust.5 lit. b utd. Przy czym powołał się w szerokim zakresie na wyrok tut. Sądu, który obszernie zacytował, powołujący się w stanie faktycznym na zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) utd. Zacytowanie uzasadnienia Sądu w innej sprawie (sygn. akt VI 1798/10 z 12 stycznia 2011 r.), co wynika z uzasadnienia SKO, nie zastąpi jednakże własnych rozważań organu dokonanych w tej konkretnej, indywidualnej sprawie o cofnięcie licencji, a nie w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, bo nie ona była przedmiotem postępowania.

W konsekwencji, oparcie podstawy rozstrzygnięcia sprawy cofającej licencję przedsiębiorcy o wynik jednej kontroli drogowej - z uzasadnieniem jej zasadności poprzez odwołanie się na wyrok tutejszego Sądu dotyczący akceptacji nałożenia w podobnych okolicznościach kary pieniężnej – jest niewystarczające. Podstawą materialną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie nie jest bowiem nałożenie kary pieniężnej.

W tej sytuacji ma rację skarżąca zarzucając brak wykładni materialnej podstawy rozstrzygnięcia - art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b) utd i przyjęcie, iż stwierdzenie w toku jednej kontroli z [...] grudnia 2010 r. ewentualnego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wypełnia przesłankę "rażącego" naruszenia prawa i jest wystarczającą podstawą do cofnięcia licencji. Wykładnia na której oparł się organ odwoławczy dotyczy zasadności wymierzenia w takich wypadkach kary pieniężnej. Natomiast nie zostały wyjaśnione kryteria jakie zostały zastosowane do uznania, że jednorazowe uchybienie warunkom wykonywania działalności objętej licencją - stwierdzone na podstawie protokołu kontroli - wystarczą do zastosowania tej normy.

Oznacza to, że ma rację skarżąca podnosząc naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b) utd poprzez zarzut jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania do wyników jednej kontroli z [...] grudnia 2010 r. stwierdzającej naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Niezależnie od tego podkreślić należy, iż art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji związania administracyjnego. Charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma obowiązek cofnięcia licencji w przypadku rażącego naruszenia warunków określonych w licencji bądź rażącego naruszenia innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa.

Ocenę tę powinno poprzedzać należyte zgromadzenie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Nie ma natomiast prostego przełożenia, jak twierdzi organ odwoławczy, iż naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 utd nakazuje organowi licencyjnemu cofnąć licencję przedsiębiorcy, który w dalszym ciągu narusza obowiązujące go przepisy. Będzie dopiero wówczas, gdy organ ustali, oceni i uzasadni, że naruszenie wskazanych norm stanowi rażące naruszenie prawa, o czym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d.

Należy podnieść, że uprawnienie do wydania decyzji o charakterze związanym obliguje organ do zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji organ powinien najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze typowym w sytuacjach związania, mając obowiązek oceny szczególnej przesłanki materialnej jaką jest rażące naruszanie prawa przez stronę w kontekście zgromadzonego do oceny materiału dowodowego.

Trafne są zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przepisów postępowania. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w całości pozwalającego na ustalenie podstaw spełnienia przesłanek wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b), czyli ustaleń w zakresie, czy nastąpiło rażące naruszenia warunków określonych w licencji, nie wskazanie faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Oznacza to uchybienie zasadom postępowania administracyjnego, które należy ocenić jako istotne i mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepis art. 107 § 3 wskazuje na obowiązek należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, LEX 41390).

Kontroli Sądu podlegają zatem mające pierwszeństwo kwestie procesowe: takie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ I instancji dwukrotnie wysłał do strony ostrzeżenie mimo, że art. 15 ust. 2 utd przewiduje tę czynność jednokrotnie. Stanowi on, że cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Wysłanie stronie drugiego ostrzeżenia, przekazanego [...] stycznia 2011 r., w którym organ ponownie wzywa ją do usunięcia uchybień i poucza, że ponowne naruszenie tych norm spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia licencji - powoduje, że rodzi się pytanie, czy ocena naruszeń prawa kwalifikująca do cofnięcia licencji dokonana po pierwszym ostrzeżeniu, nie była przedwczesna?

Z uzasadnienia decyzji organów, a już w szczególności SKO w żaden sposób nie wynika, by wskazane naruszenie norm art. 18 ust. 5 lit. a i c utd zostało ocenione i zakwalifikowane jako rażące. Z drugiej strony nie można wykluczyć, że organ I instancji ponowił ostrzeżenie, niejako dając stronie możliwość "poprawy" albo chciał zebrać więcej dowodów jako podstawę do cofnięcia jej licencji. W takiej sytuacji brak jest rzetelnej oceny materiału dowodowego pod kątem zastosowanej normy prawa materialnego. W szczególności zarzut ten dotyczy decyzji odwoławczej, gdzie SKO z jednej strony stwierdziło, że organ I instancji dokładnie przeanalizował stan faktyczny i prawny, a z drugiej strony odmiennie dokonało własnej oceny tego materiału poprzez ograniczenie zarzutów. Uznało bowiem za wiarygodną informację strony o bezprawnym posługiwaniu się jej dokumentami, urządzeniami i oznakowaniem przez J. L. W konsekwencji zawęziło materiał dowodowy do jednej kontroli drogowej, całkowicie pomijając ocenę zachowania przedsiębiorcy pod kątem zasadniczej przesłanki z art. art. 15 ust. pkt 2 lit. b utd: rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa.

Należy podnieść, że kontroli Sądu podlega ponadto kwestia interpretacji przepisów prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243), która w niniejszej sprawie w zakresie zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) utd jest wadliwa. Z naruszenia norm art. 18 ust. 5 lit. a i c utd przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych wynika bowiem - co najwyżej - obowiązek nałożenia kary pieniężnej, a nie obowiązek cofnięcia udzielonej licencji. Obowiązek cofnięcia licencji powstaje wówczas, gdy organ ustali, że naruszenie warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa, jest rażące.

Na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji ustaliły wprawdzie, że skarżąca naruszała przepisy art. 18 ust. 5 utd, ale nie oceniły charakteru tego naruszenia, czy miał on charakter rażący i dlaczego. Nie wystarczy powołanie normy prawnej art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) utd, należy przekonywująco wyjaśnić zasadność jej zastosowania. W przeciwnym razie powstaje błędna jej wykładnia i wadliwe zastosowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia do ustalonego stanu faktycznego i jego oceny. Innymi słowy, brak oceny warunków wykonywania działalności objętej licencją jako rażącej – nie dało podstaw do zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) utd. Z kolei, by dokonać właściwej oceny w tym zakresie, nie można tracić z pola widzenia takich okoliczności jak ranga i ilość dokonanych naruszeń, stopień dołożenia przez przedsiębiorcę staranności w prowadzeniu działalności czy też rozmiar tej działalności.

Z tych względów, organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględni, że w przypadku badania przesłanek do cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) utd, szczególnego znaczenia nabiera dokonanie rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie - w kontekście przypisania stronie rażącego charakteru naruszenia prawa i co wyżej wskazano, uzasadnienia tego stanowiska.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji oceniając, czy naruszenie warunków wykonywania przez skarżącą krajowego transportu drogowego osób jest rażące, uwzględni także rozmiar prowadzonej przez nią działalności, ilość posiadanych pojazdów, częstotliwość ich wykorzystywania w działalności oraz liczbę kierowców (pracowników) działających na jej rzecz. Dokona oceny, czy naruszenia są pojedyncze, czy też wielokrotne. Należałoby zatem porównać czasokres badania, ilość naruszeń w stosunku do ilości pojazdów i kierowców wykonujących przewozy.

W świetle standardów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należy bowiem przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Decyzja organu winna być poprzedzona należytym i wszechstronnym rozważeniem materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) w kontekście zastosowanej podstawy materialnej i uzasadniona zgodnie z zasadami o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a .

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią powyższe wskazania i podejmą rozstrzygnięcie stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, opierając je o wykładnię prawa materialnego.

Odnośnie zarzutów skarżącej dotyczące powołania się w treści uzasadnienia na podmioty nie będące uczestnikami postępowania tj. cyt.: "firma H" oraz "P.B." i odwołania się do decyzji nakładającej karę w wysokości 5 000 zł, która nie dotyczy żadnego z badanych stanów faktycznych – stwierdzić należy, że wynikają z nadmiernego zacytowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji innego wyroku WSA w Warszawie, którego stan faktyczny nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia opartego o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) utd. Nie wiadomo też dlaczego organ odwoławczy skupił się wyłącznie na naruszeniu art. 18 ust. 5 lit c utd w zakresie umieszczenia w innej sprawie urządzenia technicznego, gdy w niniejszej kontroli stwierdzono również zainstalowanie taksometru. Obszerne cytowanie wyroku wydanego na użytek innej sprawy w konsekwencji spowodowało, że uzasadnienie organu odwoławczego skupia się wyłącznie na zasadności nałożenia kary pieniężnej, a nie podstawach cofnięcia licencji.

Innymi słowy, cytowanie wyroku zapadłego w innej sprawie, o ile ma wesprzeć argumentację rozstrzygnięcia, powinno dotyczyć podobnego stanu faktycznego i prawnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.