Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 67/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Pabianic z dnia 6 czerwca 2013 roku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydenta Miasta Pabianic a Starostą Pabianickim w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o likwidacji niedrożnego kanału postanawia: wskazać Starostę Pabianickiego jako organ właściwy w sprawie objętej wnioskiem.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Pabianic, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Pabianic a Starostą Pabianickim, dotyczącego rozpatrzenia wniosku W. R. o wyrażenie zgody na likwidację niedrożnego kanału k-100 na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w P.

Jak wynika z akt sprawy, W. R. pismem z dnia 22 marca 2012 r. wystąpił do Starosty Pabianickiego o wyrażenie zgody na likwidację w/w kanału. Starosta Pabianicki pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek W. R. Prezydentowi Miasta Pabianice jako organowi właściwemu do rozpatrzenia wniosku.

Prezydent Miasta Pabianic wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Pabianic a Starostą Pabianickim, w powyższej sprawie. We wniosku Prezydent wskazał, że W. R. składał szereg skarg i pism dotyczących zalewania jego działki nr [...] położonej w Pabianicach przy ul. [...] do Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Pabianicach podległego Prezydentowi Miasta Pabianic. W aktach sprawy znajduje się m.in. decyzja SKO w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. -[...] stwierdzająca niesłuszność merytoryczną wniesionego zażalenia przez W. R. na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta Pabianic w terminie określonym w k.p.a. wniosku o usunięcie podstopień i zablokowanie odpływu wody na nieruchomości położonej w Pabianicach przy ul. [...] do kolektora. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że aby stwierdzić, iż organ administracji jest bezczynny albo też przewlekle prowadzi postępowanie, a w konsekwencji złożyć skutecznie zażalenie na bezczynność tego organu należy ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania administracyjnego, a więc, czy istnieje sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie W. R. złożył wniosek do Prezydenta Miasta Pabianic, niemniej jednak nie spowodował on skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem zakres żądania określonego we wniosku bez wątpienia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co więcej w niniejszym przypadku nie ma zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145). Przepis ten stanowi bowiem, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem przepis ten będzie miał zastosowanie jedynie wtedy, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej dokonuje takich zmian na swojej nieruchomości, które powodują zmianę stosunków wodnych - przykładowo nawiózł ziemi i podwyższył teren, czy wybudował ogrodzenie, którego konstrukcja uniemożliwi spływ wody. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Nie ma zatem normy prawa materialnego, która dawałaby podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta Pabianic decyzji administracyjnej, którą zostałoby rozstrzygnięte żądanie W. R., a skoro tak to Kolegium nie może zająć się sprawą. Jednocześnie Władysław Rudzki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ostateczne postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę postanowieniem z dnia 11.07.2012 r. - Sygn. akt II SA/Łd 522/12.

Prezydent Miasta ustalił, że przez działkę nr [...], stanowiącą własność Władysława Rudzkiego przebiega rurociąg o nieznanej średnicy i materiale wykonania, który był przyłączony do istniejącego miejskiego kolektora ogólnospławnego biegnącego przez działkę nr [...]. Dla w/w rurociągu brak jest w archiwum Zakładu Wodociągów i Kanalizacji dokumentacji prawnej (projekt, protokół odbioru). Na odprowadzenie ścieków do kanalizacji miejskiej w/w rurociągiem brak jakiejkolwiek umowy ze ZWiK, nikt nie dokonuje opłat za tę usługę, wobec powyższego ZWiK wiosną 2010 roku zablokował włączenie tego rurociągu do kolektora miejskiego. W. R. jako właściciel terenu, przez który przebiega niezidentyfikowany rurociąg, również nie przedstawił żadnej dokumentacji prawnej tego obiektu. Z pism Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 14.06.2011 r. i 17.05 2012 r. wynika, iż w/w rurociąg nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej i nie znajduje się w ewidencji urządzeń wodnych prowadzonych przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Niezależnie od czynności prowadzonych przez Prezydenta Miasta Pabianic, W. R. złożył pismo z 22.03.2012 r. o wyrażenie zgody na likwidację kanału K-100 ułożonego na jego działce nr [...] przy ul. [...] w Pabianicach. Zdaniem Prezydenta Miasta Pabianic nie ma normy prawa materialnego, która by dawała podstawę do likwidacji kanału K-100 przez ten organ. Stosownie do ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych stosownie do art. 122 ust. 1 (z zastrzeżeniem ust. 2) Prawa wodnego jest Starosta wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej, co wynika z treści art. 140 ust. 1 Prawa wodnego. Skoro kanał K-100 nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, to nie mają do niego zastosowania przepisy art. 73 i 77 Prawa wodnego. Kanał K-100 przebiegający przez działkę nr [...] przy ul. [...] w Pabianicach został zaczopowany przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Pabianicach, gdyż odprowadzał wody do kolektora miejskiego [...], który z kolei odprowadza ścieki do Grupowej Oczyszczalni Ścieków. Wymieniona spółka zobowiązana jest do egzekwowania przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 9 ust. 3 ustawy) i w przypadku włączeń do kanalizacji, na które nie ma podpisanych umów, a tym samym w i przypadku nielegalnego odprowadzania ścieków dokonała ich zablokowania. Ścieki wpływały do kanału [...], który leży na działce 143/4, będącej własnością Skarbu Państwa. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a oraz f Prawa wodnego, przedmiotowy kanał K-100, gdy nie pełni funkcji melioracji wodnych jest urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a tym samym zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego - likwidacja tego kanału na działce W. R. wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Pabianickiego.

Zdaniem Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie ewentualnie może mieć zastosowanie art. 64a ust. 1 Prawa wodnego, a w tej materii organem właściwym jest również Starosta, gdyż likwidacja urządzenia wodnego w trybie tego przepisu wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Pabianicki wniósł o odrzucenie wniosku z uwagi na brak sporu kompetencyjnego jego zdaniem, ewentualnie o oddalenie wniosku. Starosta uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że z analizy wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że sam wnioskodawca - Prezydent Miasta Pabianic stwierdził, że nie ma normy prawa materialnego, która dawałaby podstawę do wydania decyzji administracyjnej, którą zostałoby rozstrzygnięte żądanie W. R. Powyższe znalazło potwierdzenie w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 roku a następnie w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi II SS/Łd 522/12. Dlatego zdaniem Starosty należy przyjąć, iż opisany we wniosku spór kompetencyjny nie dotyczy konkretnej, indywidualnej sprawy, jaka winna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, sprawa ta winna być rozstrzygnięta na gruncie prawa cywilnego. Nie jest to zatem spór, o jakim mowa w art. 4 p.p.s.a., ale spór podlegający ewentualnie rozstrzygnięciu na gruncie prawa cywilnego. Art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie upoważniają Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrywania tego typu sporów.

Dodatkowo Starosta Pabianicki podniósł, że niedrożny kanał k-100, co do którego likwidacji jest toczony spór kompetencyjny, nie jest urządzeniem wodnym służącym do kształtowania zasobów wodnych, ponieważ jest kanałem szczelnym do odprowadzania ścieków niewiadomego pochodzenia. W związku z powyższym nie mają tu zastosowania przepisy art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Tym samym Starosta Pabianicki nie jest organem właściwym, do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zgodnie z art. 29 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, ciąży na nim obowiązek usunięcia przeszkód i zmian w sposobie odpływu wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działań osób trzecich, powodujące szkodę dla gruntów sąsiednich. Jeśli spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na tereny sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zabezpieczających. Na omawianym terenie nie występują też urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, a wymienione działki nie są terenami rolnymi. Są one przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, w związku z czym przepisy wyżej wymienionej ustawy nie mają zastosowania. Ponieważ budowa sieci (kanałów) wymaga pozwolenia na budowę, to rozbiórka jego części, zgodnie z art. 31 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, również wymaga pozwolenia na rozbiórkę, tym bardziej, że niedrożny kanał tworzy zagrożenie dla środowiska. Zachodzi więc także przesłanka z art. 31 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W. R. winien wystąpić do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Pabianicach z wnioskiem o rozbiórkę przedmiotowego kanału. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć wg załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz 1127) m.in. zgodę właściciela obiektu. W. R. zwrócił się natomiast pismem z dnia 22 marca 2003 r. o wyrażenie zgody na likwidację niedrożnego kanału K-100. Dlatego też pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Starosta przekazał pismo W. R. do Urzędu Miasta Pabianic, jako organu właściwego do udzielnenia zgody wnioskodawcy na przedmiotowe prace. Taką zgodę należy dołączyć do wniosku o rozbiórkę kanału, a następnie dopiero po uzyskaniu stosownej zgody złożyć wraz z pozostałymi wymaganymi dokumentami w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Pabianicach wniosek o pozwolenie na rozbiórkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.

Stosownie do art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Starosta Pabianicki i Prezydent Miasta Pabianice są organami jednostek samorządu terytorialnego w związku z tym zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami powinien być wspólny dla nich organ wyższego stopnia jakim co do zasady jest dla nich Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Jednak w tym przypadku, zważywszy na to co jest przedmiotem sprawy, należy odstąpić od tej zasady, gdyż właściwość starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w takim przypadku określają przepisy prawa materialnego.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy kanał, o którego likwidacje zabiega od ponad roku W. R. może być zakwalifikowany w świetle przepisów Prawa wodnego jako urządzenie wodne, a w świetle przepisów Prawa budowlanego jako obiekt budowlany liniowy. Zgodnie z art. 4 ust. 4, art. 140 ust. 1 Prawa wodnego kompetencje starosty określone w ustawie są realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i w tym zakresie organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Tak więc jest to przypadek, w którym organem wyższego stopnia dla starosty nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż ustawa – Prawo wodne jako ustawa szczególna w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi inaczej. W konsekwencji Starosta Pabianicki i Prezydent Miasta Pabianic w zakresie regulacji przepisów Prawa wodnego, nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 82 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (z zastrzeżeniem ust. 3 i 4) a wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. W związku z tym, podobnie jak w przypadku regulacji Prawa wodnego, Starosta Pabianicki i Prezydent Miasta Pabianic nie mają w świetle przepisów Prawa budowlanego wspólnego dla nich organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Właściwym zatem do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami jest sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 (in fine) k.p.a.

Bezspornym jest, że właścicielem przedmiotowego kanału k – 100 na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Pabianicach, nie jest W. R. Jak wynika z akt sprawy jest to prawdopodobnie fragment infrastruktury miejskiej (fragment kanalizacji), niezewidencjonowanej w planach miasta Pabianice, co jednak nie oznacza że nie ma właściciela tego urządzenia. Właścicielem przedmiotowego kanału, niezależnie od tego czy zostanie zakwalifikowany jako urządzenie wodne, czy jako obiekt budowlany – liniowy, powinno się uznać Miasto Pabianice wywodzące swój status miejski od XIII w. Nie ma więc żadnych uzasadnionych powodów aby w tej sytuacji miasto Pabianice jako wspólnota samorządowa nie przyznawało się do tego, że jest właścicielem fragmentu infrastruktury miejskiej (kanalizacji) z ubiegłego wieku. Formalne ustalenie właściciela spornego kanału jest niezbędna z uwagi na przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego, które określają kompetencje starosty w tej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a nie cywilną wbrew twierdzeniom organów.

Wniosek W. R. z dnia 22 marca 2012 r., jak i jego wcześniejsze wnioski w tej sprawie, powinny spowodować wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego przez organ do, którego wpłynął wniosek. Jak wynika z akt sprawy W. Rudzkiemu chodzi o usunięcie (likwidację) przedmiotowego kanału, który zalewa jego nieruchomość, a nie "o wyrażenie zgody na likwidację", skoro nie jest właścicielem tego urządzenia. Organ administracji publicznej, który ma spełniać służebną rolę wobec obywateli, powinien wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy, rzeczywiste intencje wnioskodawcy, tak aby ten nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 7, 9 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Pabianickiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy, ponieważ kompetencje dla tego organu wynikają z przepisów:

– art. 9 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 140 ust. 1 Prawa wodnego;

– art. 64a, art. 64b Prawa wodnego;

– art. 31 w związku z art. 82 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

To, z których z w/w przepisów skorzysta w tej sprawie Starosta Pabianicki zależy od ustaleń stanu faktycznego, co też należy do tego organu. Inicjatywę jako właściciel urządzenia wodnego lub obiektu budowlanego – liniowego w tej sprawie, powinno podjąć Miasto Pabianice, jako jednostka samorządu terytorialnego, gdyż W. R. nie jest właścicielem spornego obiektu i przysługują mu ewentualnie roszczenia odszkodowawcze na zasadach określonych w Dziale VIII Prawa wodnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.