Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2488/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, na postanowienie Wojewody D. z dnia 21 czerwca 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek Gminy W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na przedszkole, na działkach nr ewid. [...]...[...], obręb I., gmina S.. Decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] przeniesiono ww. decyzję na H. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Gmina W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta (dalej jako "strona skarżąca", "skarżąca") złożyła do Wojewody D. wniosek o stwierdzenia na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") w związku z par. 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art.140 k.c. w związku z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1222 ze zm.) poprzez udzielenie pozwolenia dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na przedszkole, podczas gdy dla tak określonego przedsięwzięcia nie ma nie ma zapewnionego właściwego dostępu do drogi publicznej. Projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony w rzeczonym pozwoleniu na budowę błędnie podaje sposób połączenia nieruchomości z drogą publiczną, pomijając, że dostęp te jest bezpośredni, lecz następuje za pośrednictwem działki nr [...] Obręb J., stanowiącej własność Gminy W., zarządzanej przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W., która nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną o nadanej nazwie F., a której możliwość wykorzystania nigdy nie została uzgodniona z zarządcą i właścicielem ww. działki.

We wniosku skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] AM Obręb J. jest drogą wewnętrzną we władaniu Gminy W.. Jedynie w planie miejscowym uchwalonym na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. II w W. posiada ustalone przeznaczenie jako droga publiczna – gminna lokalna (§ 24 uchwały). Jednak do tej pory droga nie została wybudowana/przebudowana do parametrów drogi lokalnej i nie ma nadanej kategorii drogi publicznej. Ponadto obecne zagospodarowanie mawianej działki drogowej nie odpowiada parametrom ulicy lokalnej przewidzianej w planie miejscowym i sprowadza się jedynie do funkcjonowania jezdni o szerokości ok. 3,5 m bez chodników. Ponadto wydanie przez Starostę powyższego pozwolenia winno być poprzedzone zgodą właściciela na możliwość jej udostępnienia na potrzeby nowopowstałego obiektu. Zdaniem strony skarżącej naruszono także § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem projekt zagospodarowania błędnie podaje sposób połączenia działek, na których ma powstać obiekt przedszkola, z drogą publiczną ul. V., pomijając działkę nr [...] Obręb J.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]

Organ I instancji podniósł, że zgodnie z ustawą - Kodeks postępowania administracyjnego legitymację do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej posiada strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji jak i każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego (lub obowiązku) dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg podmiotów uznanych za stronę postępowania wyznaczony jest na postawie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym wobec przepisu art. 28 k.p.a.

Z przymiotu strony korzystają, w myśl art. 28 ust 2 Prawa budowlanego właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania. Przez obszar oddziaływania, zgodnie z art. 3 pkt 20 należy rozumieć teren wyznaczony w obrębie obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle przedstawionej definicji strony i obszaru oddziaływania obiektu, o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego można mówić wówczas, gdy na podstawie obowiązujących przepisów, a w szczególności ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie możliwe jest ustalenie naruszenia konkretnego przepisu prawnego. Organ podkreślił, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności Gmina W. nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dla wskazanej na wstępie inwestycji.

Dokonując oceny przedmiotowej sprawy organ podniósł, że Gmina W., działająca za pośrednictwem Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w W., wywodzi legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony z prawa własności działki nr [...] dr, , obręb J. w W.. Działka ta wraz z działkami nr [...] dr i nr [...] dr tworzy jedną nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym, i stanowi działkę drogową, która jest użytkowana - wraz z wymienionymi działkami - jako ogólnodostępna, wewnętrzna droga gminna (ul. F.). Zamierzeniem budowlanym w omawianej sprawie objęto przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego z przeznaczeniem na przedszkole, która to inwestycja zlokalizowana będzie w sąsiedztwie działki drogowej (drogi wewnętrznej). Planowana przebudowa nie powoduje zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, czy liczba kondygnacji (co wypełnia definicję przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego). Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego aby przyjmować, że planowana inwestycja spowodować może ograniczenia w zagospodarowaniu działki drogowej (gminnej drogi wewnętrznej). Charakter bowiem tej nieruchomości, jak też jej przeznaczenie i faktyczne wykorzystywanie (ruch pojazdów mechanicznych) przesądzają o tym, że zamierzona inwestycja nie zmieni, ani też nie ograniczy drogowego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu wniosku dotyczącego braku w sprawie stanowiska zarządcy drogi co planowanej inwestycji, organ podniósł, że z dniem 28 czerwca 2015 r. weszła w życie zmiana w zakresie obowiązku zamieszczania w projekcie - w zależności od potrzeb - oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 443). Przed wejściem nowelizacji w życie obowiązek ten dotyczył wszystkich kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Aktualnie do wniosku o pozwolenie na budowę dołącza się - stosownie do potrzeb - oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki wyłącznie z drogą krajową lub wojewódzką, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Obecnie, jak i w stanie prawnym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, oświadczenie nie jest i nie było już zatem wymagane odnośnie możliwości połączenia działki z drogą powiatową i z drogą gminną (art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawo budowalne).

Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. strona skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżąca ww. postanowieniu zarzuciła, że:

- zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. w związku z 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2016 r., podczas gdy jest właścicielem działki nr [...] Obręb L. (a Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w W. jej zarządcą), poprzez którą inwestor tego przedsięwzięcia zapewnia sobie dostęp do drogi publicznej i na którą inwestor tego przedsięwzięcia będzie wprowadzał ruch generowany przez to nowe przedsięwzięcie odmienny od dotychczas generowanego,

- zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych który bezwzględnie wymaga stosownego uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego m.in. w następstwie zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy w ocenie Wojewody może to się odbywać poza jakąkolwiek wolą, zgodą i z pominięciem warunków zarządcy drogi.

Strona skarżąca w obszernym zażaleniu powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności. Ponadto wskazała, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje choćby uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawa inwestycja stwierdzona omawianym pozwoleniem Starosty Powiatu W. ma wpływ na nieruchomość Gminy, skoro przez działkę Gminy będącą drogą wewnętrzną inwestor będzie sobie dostęp do drogi publicznej.

Skarżąca podniosła, że zmiana polegająca na powstaniu przedszkola spowodowała w sposób oczywisty: ograniczenia w zagospodarowaniu działki gminnej, które polegają na:

- konieczności dostosowania zagospodarowania działki do wymagań określonych w §14 ust. 2-4 ww. rozporządzenia celem dojazdu do przedszkola, które w obecnym stanie zagospodarowania nie są spełnione, a co zostało wprost podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności (brak wydzielonego ciągu pieszego oraz nienormatywne szerokości drogi),

- konieczności spełnienia wymagań dotyczących dróg pożarowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, które są inne dla budynku przedszkola (kategoria zagrożenia ludzi ZL II - § 209 ww. rozporządzenia), niż dla magazynu (PM), który aktualnie funkcjonował; reguluje to ustawa o ochronie przeciwpożarowej oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (§ 12), obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa na drodze wewnętrznej, który to obowiązek zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym ciąży na Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta, jako podmiocie zarządzającym (art.10 ust.7 ustawy),

- obowiązku utrzymania obiektów i urządzeń na działce mającej status drogi wewnętrznej w należytym stanie technicznym w związku z ustawą o drogach publicznych (art. 8 ust. 2) oraz Prawem budowlanym (art. 61).

W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu I instancji Dodatkowo podniósł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak interes prawny p którym mowa a art. 28 k.p.a. ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Zdaniem organu sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jak wynika z analizy akt sprawy, Gmina W. - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Powiatu W. z [...] marca 2016 r. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że objęty przebudową i zmianą sposobu użytkowania budynek znajduje się w odległości ok. 15 m od działki drogowej nr [...] - stanowiącej własność Gminy W.. Strona skarżąca swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z [...] marca 2016 r., wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działki drogowej nr ewid. [...] graniczącej z działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...]...[...]. Mając na uwadze, że działka nr ewid. [...], jest działką drogową, w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie powoduje jakiekolwiek ograniczenia - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ewid. [...]. W szczególności interes prawny skarżącej w przedmiotowym postepowaniu nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z póżn. zm.). Powyższe rozporządzenie ustala bowiem warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Interesu prawnego skarżącej nie sposób wywieść z tego, że - jak podnosi skarżąca - w wyniku realizacji spornej inwestycji zwiększy się ruch pojazdów po działce nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, po której odbywa się dojazd do nieruchomości inwestycyjnej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja może spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu działki drogowej nr [...]. Charakter ww. nieruchomości, jej przeznaczenie i faktyczny sposób wykorzystywania przesądza, że sporna inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Organ wskazał, że nie dopatrzył się przepisów prawa, które określałyby ograniczenie w zagospodarowaniu działki drogowej ze względu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usytuowanego w sąsiedztwie działki drogowej.

Zdaniem organu także sama skarżąca również nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania i korzystania z należącej do niej nieruchomości, będzie niedopuszczalny — w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Organ podkreślił, że okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, że działka stanowiąca własność skarżącej - Gminy W. - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, ona sama zaś nie jest ograniczona w możliwości jej zagospodarowania.

Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że sporna inwestycja generuje zupełnie inny ruch od dotychczasowego, gdyż "przedszkole wzmoże ruch", nie może być podstawą do uznania, iż należąca do skarżącej działka nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania sporej inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne, które nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. Tym samym skutki związane z realizacją spornej inwestycji, takie jak hałas, zwiększony ruch pojazdów, nie przesądzają o statusie strony skarżącej - Gminy W. - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z [...] marca 2016 r.,

Zdaniem organu odwoławczego, skoro decyzja Starosty Powiatu W. z [...] marca 2016 r. nie dotyczy interesu prawnego, ani obowiązku Gminy W. - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Mając na uwadze zarzuty odwołania należy wyjaśnić, że ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr ewid. [...] nie sposób wywieść, z "nie normatywnej szerokości" działki drogowej nr ewid. [...] (po której odbywa się dojazd do działki inwestycyjnej). Wprawdzie przepis § 14 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojazdu i dostępu do drogi publicznej, to jednak charakter tego unormowania sprawia, że w oparciu o jego treść można dokonać oceny decyzji o pozwoleniu na budowę - pod kątem zapewnienia projektowanego obiektu budowlanego odpowiedniego dojazdu do drogi publicznej - na etapie postępowania nadzorczego. Ewentualnie naruszenie § 14 ww. rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr ewid. [...] należącej do skarżącej i nie przesądza o interesie prawnym skarżącej w kwestionowaniu decyzji Starosty Powiatu W. z [...] marca 2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego także bez wpływu na przyznanie skarżącej przymiotu strony stanowi zarzutu dotyczącego konieczności uzgodnienia zjazdu z planowanej inwestycji na podstawie art. 35 ust 3 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych z Gminą W. - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta. Na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych, jest wymagane jedynie w przypadku połączenia z drogami krajowymi lub wojewódzkimi.

Gmina W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Postawiła zarzuty naruszenia :

1. art. 28 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowanego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcia, że Gmina W. - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w W. nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2016 r., skoro przez działkę Gminy W. nr [...], będącą drogą wewnętrzną inwestor spornej inwestycji zapewnia sobie dojście i dojazd do nieruchomości objętych nowoprojektowaną inwestycją i skomunikowanie ich z drogą publiczna, to w sposób bezpośredni wykorzystuje cudzą nieruchomość, co bez uzgodnienia z właścicielem/działającym w jego imieniu zarządca drogi wewnętrznej stanowi ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości Gminy W. - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta i naruszenie uprawnień właścicielskich wynikających z przepisu art. 140 k.c. Dodatkowo akceptując taki stan rzeczy rzeczone pozwolenie na budowę dla spornej inwestycji - bez uzgodnienia ze skarżącą w zakresie możliwości i warunków korzystania z drogi wewnętrznej narusza art. 5 ust. 1 pkt.9) Prawa budowalnego, jako że zostało wydane bez zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej.

2. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 14 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 8 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmówienie skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, podczas gdy z uwagi na istniejący stan zagospodarowania drogi wewnętrznej sporna inwestycja nie ma zapewnionego wymaganego ww. przepisami dojścia i dojazdu do nieruchomości, co aktualizuje konieczność dostosowania zagospodarowania tej nieruchomości do wymagań § 14 rozporządzenia, rodząc określone obowiązki w zakresie przebudowy drogi, a przez to niewątpliwie wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Gminy W. tj. drogi wewnętrznej działki nr [...]Obręb J..

Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. Z art. 140 k.c., organ wskazał, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności (art. 140 k.c.) można wywodzić przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko wówczas, gdy wykonanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu art. 28 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowanego, organ wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego, określającą poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publiczne. Jednak ze względu na swój ogólny charakter, przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego nie może stanowić samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnienia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres podmiotów będących stronami postępowania jest ograniczony. Z przymiotu strony korzystają - w myśl art. 28 ust 2 Prawa budowlanego - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzać należy, że organy co do zasady oceniały przymiot strony na podstawie właściwego przepisu z tym, że ocena o braku przymiotu strony skarżącej, była co na najmniej przedwczesna.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Na początkowym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania.

Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wynika to z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

W realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że kwestionowaną decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2016 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na przedszkole, na działkach nr ewid. [...]...[...], obręb I., gmina S..

Zauważyć jednak należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Zasadniczo krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczany jest w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przymiot strony nie zależy od faktycznego zainteresowania sprawą, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w sprawie administracyjnej.

Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Istnieją stany faktyczne, gdzie stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Wprawdzie skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, to jednak w świetle podnoszonych przez nią okoliczności, nie jest sprawą oczywistą ani bezsporną, że powstałe w wyniku przebudowy budynku magazynowego przedszkole w żaden sposób nie oddziałuje na jej nieruchomość, tj. działkę nr [...] Obręb J. będącą drogą wewnętrzną we władaniu Gminy W..

Zatem interes prawny (przymiot strony) Gminy W. – Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w postępowaniu o stwierdzenie nieważność decyzji, wymagał pogłębionej analizy, którą organ administracji publicznej mógł prowadzić tylko w toku wszczętego postępowania nadzwyczajnego.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2882/14, Lex nr 2142294), a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny, organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

W świetle powyższego niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem oceny, czy Gminie W. – Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nią decyzji, powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku należało poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności.

Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania. Wydaje się również zasadne rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie stroną postępowania administracyjnego jest właściciel przedmiotowej drogi, tj. Gmina W., czy też Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta – jednostka organizacyjna Gminy W. nieposiadająca osobowości prawnej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składał się uiszczony wpis od skargi (200 zł).