Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1553/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 311 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1508
law: Ustawa z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 404/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia od [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 404/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania T. Spółki z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z dnia 24 listopada 2017 r. [...] (dalej decyzja z 24 listopada 2017 r.) wydanej w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr [...] i nr [...], [...], obręb P. o łącznej powierzchni 25.763,94 m2 i określającej osobę obowiązaną do rekultywacji tych gruntów, kierunek rekultywacji i termin jej wykonania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r. poz. 1161 "ze zm." [winno być "bez zmian" - uw. NSA], dalej ugr): I. uchyliło pkt IV ppkt 1) osnowy decyzji z 24 listopada 2017 r. i orzekając co do istoty sprawy - nie określiło, jako planowanego działania polegające[go] na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach ww. działek położonych w obszarze górniczym "P. I - Pole B"; II. utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzją z 24 listopada 2017 r. Starosta wskazał T. Spółkę z o.o. z siedzibą w P. (dalej Spółka) jako osobę obowiązaną do wykonania rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr [...] i nr [...], [...] obręb P., gmina O., określono kierunek i termin jej wykonania, i nałożono na stronę dodatkowe obowiązki.

Od powyższej decyzji, T. Spółka z o.o., działając przez swego pełnomocnika r. pr. F. W., wniosła w ustawowo przewidzianym terminie dnia 11 grudnia 2017 r. odwołanie, w którym wnioskowała o uchylenie decyzji w części, w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV osnowy (zakaz wykorzystania do rekultywacji odpadów z uwagi na przepisy ustawy Prawo wodne) i pkt V osnowy (dodatkowe zobowiązania do: prowadzenia rekultywacji zgodnie z Planem Ruchu Zakładu Górniczego, zawiadomienia organu o zakończeniu rekultywacji oraz odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania wskazanych gatunków ptaków). W ocenie Spółki organ nie miał podstaw prawnych do wprowadzenia do decyzji tego rodzaju dodatkowych zastrzeżeń.

Decyzją z 16 stycznia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z 16 stycznia 2018 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło w całości decyzję pierwszej instancji i umorzyło w całości postępowanie przed tym organem z powodu braku kompetencji do jej merytorycznego załatwienia.

Wyrokiem 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 236/18 (dalej wyrok II SA/Wr 236/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił w całości decyzję z 16 stycznia 2018 r., stwierdzając, że organ odwoławczy bezzasadnie uchylił się od merytorycznej, instancyjnej kontroli decyzji Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2960/18 (dalej wyrok II OSK 2960/18) oddalił skargę kasacyjną organu administracji.

Po zwróceniu do Kolegium akt sprawy, pełnomocnik Strony dodatkowym pismem z 5 lutego 2020 r. przekazał kopię decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 2 marca 2018 r. nr [...] zwalniającą Spółkę od zakazu prowadzenia odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego położonego w granicach opisanych na wstępie działek.

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium zaznaczyło, że mimo, że strona wniosła odwołanie tylko od pkt IV i V, niezaskarżając pkt I-III, to w trybie odwoławczym weryfikacji podlegała całość decyzji pierwszoinstancyjnej (także w zakresie rozstrzygnięcia niezaskarżonego). Mając na uwadze art. 22 ust. 1 ugr Kolegium stwierdziło, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych nie załatwia wskazanie w decyzji administracyjnej tylko elementów opisanych w pkt l-III jej osnowy. Treść nakładanego na stronę obowiązku rekultywacji (i zagospodarowania) nie ogranicza się bowiem tylko do rozstrzygnięcia, co do podmiotu odpowiedzialnego za rekultywację (tu: Spółki - jak w pkt I osnowy decyzji), ogólnego kierunku rekultywacji (tu: rolnego - jak w pkt lI osnowy decyzji) i terminu wykonania rekultywacji (tu: do 5 lat od daty zaprzestania działalności przemysłowej - jak w pkt III osnowy decyzji). Treść nakładanego obowiązku rekultywacji wymaga konkretyzacji elementów przedmiotowych, regulowanych decyzją administracyjną, by uzyskać pożądany stan środowiska. W konsekwencji rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt I-III osnowy decyzji z 24 listopada 2017 r. nie mogło być uznane za samodzielne rozstrzygnięcie, bo jest tylko częścią załatwianej sprawy. Decyzja pierwszej instancji nie jest decyzją podzielną, zatem strona nie mogła skutecznie wnieść odwołania tylko od jej pkt IV i V osnowy. Z tej przyczyny Kolegium rozpatrzyło odwołanie w granicach całej załatwianej sprawy administracyjnej - także w zakresie rozstrzygnięcia z pkt I-III osnowy ww. decyzji.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i omówieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia wynikających z przepisów dotyczących rekultywacji (art. 20 i następne) zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych odczytywanych w powiązaniu ze przepisami ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 129 ust. 1, 2) Kolegium uznało za bezsporne, że na skutek eksploatacji metodą odkrywkową złoża P. doszło do całkowitej utraty wartości użytkowej gruntów rolnych położonych na zachodniej części działek nr [...] i [...] (dawniej nr [...]), [...], obręb P., co skutkowało koniecznością ich rekultywacji. Ustalono, że sprawcą był podmiot górniczy wnioskujący o wydanie decyzji. W związku z powyższym Kolegium uznało, że prawidłowo wskazano w decyzji pierwszej instancji przedmiot rekultywacji i osobę odpowiedzialną za rekultywację - czego nie kwestionowano w odwołaniu.

Prawidłowo ustalono kierunek rekultywacji jako zgodny z planistycznym przeznaczeniem gruntów określonym w obowiązującym planie miejscowym. Prawidłowo wskazano w decyzji pierwszoinstacyjnej obowiązki: pisemnego zawiadomienia Starosty [...] o terminie zakończenia lub zaprzestania robót górniczych związanych z eksploatacją złoża "P." na Obszarze Górniczym "P. I - Pole B"; prowadzenia rekultywacji w sposób zgodny z Planem Ruchu Zakładu Górniczego zatwierdzonym przez właściwy organ, czy odtworzenia miejsc dogodnych dla bytowania ptaków z gatunku gąsiorka i podróżniczka. Są to sposoby służące osiągnięcia celu rekultywacji, mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego do wydania decyzji administracyjnej, czy też wynikające z ww. decyzji administracyjnych - Planu Ruchu i decyzji środowiskowej. Niespornym było wyznaczenie terminu zakończenia rekultywacji, co nastąpiło zgodnie z żądaniem strony.

Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w pkt IV ppkt 1 jej osnowy i orzekając co do istoty odmówiło określenia, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach działek nr [...] i nr [...] położonego w Obszarze Górniczym "P. I - Pole B". Uchylenie decyzji w tej części było konieczne, gdyż w ramach prowadzonego postępowania Starosta nie był uprawniony do wprowadzania zakazu wykorzystywania odpadów z uwagi na art. 40 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 88I ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, m. in. dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż wykraczało to poza granice rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Organ winien odnieść się do planowanego przez stronę działania polegającego na wypełnianiu odpadami innymi niż własne odpady wydobywcze niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego. Zdaniem Kolegium dopuszczenie takiego sposobu rekultywacji byłoby niezgodne z prawem. Spółka jako przedsiębiorca górniczy, była obowiązana przeprowadzić rekultywację gruntów po działalności górniczej, na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego, i aktów administracyjnych, w tym decyzji środowiskowej z 2011 r. i Planu Ruchu zatwierdzonego przez organ nadzoru górniczego, pod nadzorem i kontrolą tego organu. Plan Ruchu nakazywał bezwzględnie przestrzegać na etapie eksploatacji i likwidacji zakładu górniczego postanowień decyzji środowiskowej. Według tej decyzji i raportu oddziaływania na środowisko, na podstawie którego została ona wydana, po wydobyciu kruszywa na zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym miał powstać zbiornik wodny z wyspami. Tym samym wyrobisko to nie mogło być zasypane odpadami do rzędnych terenu go otaczającego. Zgodnie z Planem Ruchu i ww. decyzją, do rekultywacji prowadzonej w ramach ruchu zakładu górniczego (w tym do tworzenia wysp, brzegów przyszłego zbiornika) strona mogła wykorzystywać tylko własne odpady wydobywcze o kodzie 010102. Było to celowe ograniczenie możliwości zalądowywania przez nią zawodnionego wyrobiska. Wymuszało prowadzenie rekultywacji w sposób planowy tak, by racjonalnie wykorzystać tę ograniczoną ilość własnych mas odpadowych: nadkładowych, ziemnych i skalnych powstałych w związku z wydobywaniem kopalin złoża P. Takie były warunki/zasady korzystania ze środowiska określone prawnie i znane od samego początku prowadzenia działalności górniczej na złożu P. Według Kolegium odstąpienia od tych uwarunkowań nie uzasadnia wyrażona obecnie przez stronę (dopiero na etapie likwidacji zakładu górniczego) zmiana jej planów; rzekomy brak odpadów własnych (które zostały wykorzystane do niezgodnego z prawem zalądowywania działki nr [...]); sama gotowość przyjęcia (zapewne odpłatnego) i wykorzystania do rekultywacji nowych odpadów i to w znacznej ilości. Według planu miejscowego, strona mogła na ww. obszarze górniczym zwałować i składować tylko własne odpady wydobywcze pochodzące z eksploatacji złoża. Plan miejscowy nie przewidywał wykorzystania w tym celu innych odpadów.

Z tych powodów Kolegium uznało za niedopuszczalne określenie w wydawanej decyzji, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach działek nr [...] i [...]. Tego rodzaju rozstrzygnięcie pozwoliłoby bowiem na prowadzenie odzysku w sposób i z wykorzystaniem odpadów nieprzewidzianych w Planie Ruchu i w decyzji środowiskowej z 2011 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P., zarzucając organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1 i art. 22 ust. 1-3 ugr wskutek: a. przyjęcia, że dyrektor właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego ma kompetencję do określania zagadnień związanych z rekultywacją takich jak szczegółowe warunki prowadzenia rekultywacji oraz szczegółowy kierunek i sposób w jakim ta rekultywacja ma się dokonać, i że czyni to w trybie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, podczas gdy z treści przywołanych przepisów wynika właściwość starosty do orzekania w sprawach rekultywacji, zaś rola organu nadzoru górniczego sprowadza się do opiniowania zamierzeń w postępowaniu prowadzonym przez starostę; b. nałożenia na stronę obowiązków (określonych w punkcie V decyzji) które nie mają żadnych podstaw prawnych; 2. naruszenia prawa materialnego także w zakresie art. 108 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej pgg) i § 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. poz. 1008, dalej rozporządzenie) w zw. z art. 120 ust. 1 pgg wskutek błędnej ich wykładni i błędnego przyjęcia, że plan ruchu determinuje, w jaki sposób należy zrekultywować teren zdegradowany górniczo i nie można określić go inaczej niż w planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy w planie ruchu zakładu górniczego określa się co do zasady jedynie przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawy, zaś konkretnie kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji może zostać określony dopiero w dokumentacji rekultywacji zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego, a zatem kiedy to ona szczegółowo opisuje, [w] jakim kierunku i w jaki sposób należy rekultywować teren zdegradowany górniczo, a skutkiem tego stanowi dokument będący podstawą prowadzenia rekultywacji; 3. naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796, dalej r.MŚ) w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5 określonych w załączniku do tego rozporządzenia zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R 11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami w akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale też nie zostało w nim zakazane, a [co do] przedmiotowego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania (nie było ku temu podstaw), jak też kiedy właściwy organ - Burmistrz O. przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko i zawarł stosowne zapisy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia - decyzji z 12 maja 2006 r., w której w punkcie 2.8 dopuścił stosowanie odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska, stwierdzając, że: "W przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały, lub odpady określone w przepisach prawa", ponadto kiedy decyzją Dyrektora PGW Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...] z dnia 2 marca 2018 r., T. sp. z o.o. - aktualnie w restrukturyzacji - zwolniona została od zakazu prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzek [...] i W. w ramach planowanej inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "P." zlokalizowanego na ww. działkach, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza O. z dnia 24 maja 2011 r., podczas gdy decyzja ta z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania w którym ją wydano, nie wywołała żadnych skutków prawnych; 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że: a. decyzja środowiskowa zakładała, że wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nakładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, podczas, gdy nie może ona mieć zastosowania ze względu na uchylenie i umorzenie postępowania w którym ją wydano, natomiast według Raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, sporządzonego w lutym 2006 r. stanowiącym podstawę do wydania decyzji z 12 maja 2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] [...], obręb P. (będącej w mocy) i opracowania pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "P." na planowany obszar Natura 2000 - "Dolina W." A. marzec 2006 r. - zakłada się wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wyklucza zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji; b. możliwe będzie zrekultywowanie terenu w kierunku rolnym, podczas gdy nie zostało ustalone przez organ, czy da się to przeprowadzić bez wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji.

Skarżąca wniosła o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji pierwszej instancji w części dotyczącej punktu IV i V i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, to jest, że: 1. w związku z decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...] z 2 marca 2018 r. nr [...] dopuszcza się na rekultywowanym terenie odzysk odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne; 2. brak jest podstaw nałożenia w drodze decyzji na stronę skarżącą wymienionych w punkcie V osnowy decyzji obowiązków; II. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 2-15 akt II SA/Wr 404/20).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji (k. 114-114v akt II SA/Wr 404/20).

Zarządzeniem z 6 maja 2021 r. II SA/Wr 404/20 Przewodniczący Wydziału II - w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz. U z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; k. 120 akt II SA/Wr 404/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 200 i 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Wr 404/20.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić przy orzekaniu wszelkie zmiany wpływające na dotychczas ustalony stan faktyczny i stan prawny sprawy.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzja Starosty [...] z 24 listopada 2017 r. skierowana została i doręczona T. Spółce z o.o. z siedzibą w P. która ustalona w tej decyzji została jako podmiot odpowiedzialny za zdegradowanie gruntów i obowiązana do przeprowadzenia rekultywacji.

W trakcie postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt VIII GR [...] i VIII GR [...] (dalej postanowienie z 8 marca 2018 r.) Sąd Rejonowy [...] Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych orzekł o otwarciu postępowania sanacyjnego wobec T. Sp. z o.o. z/s w P. - podmiotu który przed otwarciem postępowania sanacyjnego wniósł odwołanie. Sąd powszechny odebrał dłużnikowi prawo wykonywania zarządu nad całością przedsiębiorstwa, wyznaczył sędziego komisarza i zarządcę w osobie P. M. Okoliczność ta winna być uwzględniona przez Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, gdyż bezpośrednio rzutowała na treść tej części rozstrzygnięcia I instancji, która została utrzymana w mocy.

Dzień wydania postanowienia o otwarciu postępowania sanacyjnego jest dniem otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego (art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne - Dz.U. z 2019 r. poz. 243, dalej pr). Z tym dniem postanowienie to jest skuteczne i wykonalne (art. 288 ust. 2 w zw. z art. 234 ust. 1 pr). Z chwilą otwarcia postępowania sanacyjnego dłużnik - co do zasady - traci prawo zarządzania i rozporządzania majątkiem stanowiącym masę sanacyjną (art. 288 ust. 2 i 3, art. 294 i art. 323 ust.1 pr), aczkolwiek nadal pozostaje jego formalnym właścicielem (wyrok NSA z 16.4.2021 r. III OSK 259/21, cbosa). Postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika (art. 311 ust. 1 pr). Jak wskazuje się w orzecznictwie występowanie w procesie zarządcy zamiast dłużnika jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Zarządca masy sanacyjnej nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim dłużnika, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli dłużnika, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego. Podstawienie procesowe polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy sanacyjnej legitymację procesową ma tylko zarządca, który działa na rzecz dłużnika, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Zarządca jako zastępca pośredni dłużnika występuje w procesie dotyczącym masy sanacyjnej (ewentualnie masy układowej) w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego dłużnika lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do dłużnika. Zarządca realizuje w procesie prawa dłużnika (wyrok NSA z 28.4.2020 r. II OSK 1610/19, cbosa).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że z dniem 8 marca 2018 r. mimo pozostawienia zwykłego zarządu dłużnikowi, stroną w prowadzonych przez organy administracji postępowaniach i adresatem zapadających rozstrzygnięć nie mogła być już T. Spółka z o.o. Z podanych wcześniej względów od tego momentu, wszelkie rozstrzygnięcia nie mogły być kierowane do tego podmiotu. Powyższa okoliczność nie została uwzględniona przez orzekające w sprawie Kolegium, które mimo obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie - przy uwzględnieniu wszelkich zmian stanu faktycznego i prawnego - utrzymało w mocy decyzję w zakresie w jakim nakładała ona obowiązek rekultywacji na T. Spółkę z o.o. czyli na podmiot, który w chwili wydawania decyzji odwoławczej, ze względu na proces restrukturyzacji, procesowo nie miał już przymiotu strony. Od daty wydania postanowienia w sprawie o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego T. Spółka z o.o. nie miała już legitymacji procesowej w sprawach dotyczących jej majątku wchodzącego w skład masy sanacyjnej (a za takie należy uznać postępowanie dotyczące rekultywacji oznaczonych na wstępie nieruchomości).

Jak stwierdził NSA w wyroku III OSK 259/21 bezwzględny charakter przepisu art. 311 ust. 1 pr skutkuje całkowitym pozbawieniem dłużnika legitymacji procesowej w postępowaniach sądowych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych i przed sądami polubownymi, dotyczących masy sanacyjnej, a także zezwolenia przez sąd dłużnikowi na wykonywanie zarządu nad całością lub częścią przedsiębiorstwa w zakresie nieprzekraczającym zakresu zwykłego zarządu. Utrzymanie w mocy pkt I decyzji pierwszoinstancyjnej i tym samym skierowanie decyzji do Spółki nawet bez określenia, że pozostaje ona w restrukturyzacji, stanowiło o kwalifikowanej wadliwości decyzji odwoławczej.

Organ stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Decyzja skierowana do podmiotu nie będącego stroną, to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby (podmiotu), której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja pierwszej instancji wydana jeszcze przed otwarciem postępowania sanacyjnego prawidłowo skierowana została do T. Spółki z o.o. Jednak w dacie wydawania decyzji odwoławczej podmiot ten - zgodnie z art. 311 ust. 1 pr - utracił już legitymację formalną na rzecz zarządcy masy sanacyjnej, zatem decyzja odwoławcza nie mogła być już skierowana do tego podmiotu. W konsekwencji uznać należało, że decyzja organu odwoławczego obarczona została wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Wada polegająca na skierowaniu decyzji odwoławczej do osoby nie będącej stroną w sprawie tkwi w tej decyzji od daty jej wydania, gdyż skierowana została do Spółki z o.o. (nawet bez zaznaczenia "w restrukturyzacji") - czyli do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie czynności skierowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa (odpowiednio także w art. 247 § 1 pkt 5 ordynacji podatkowej), nie można mylić z doręczeniem decyzji, stąd fakt, że została ona doręczona pełnomocnikowi umocowanemu do działania w imieniu Zarządcy nie ma znaczenia w sprawie. Nie można przyjmować, że zaskarżona decyzja została skierowana do masy sanacyjnej, bowiem masa sanacyjna - zgodnie z art. 294 pr - to mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika. Decyzja skierowana natomiast została do Spółki - czyli do dłużnika, który z chwilą otwarcia postępowania sanacyjnego utracił status strony postępowania i możliwość samodzielnego występowania przed organami administracji (wyrok z 14.10.2020 r. III SA/Wa 613/20, cbosa).

Błędne skierowanie postanowienia do Spółki, wobec której otwarto postępowanie sanacyjne i która od tego momentu przestała być stroną postępowania (w znaczeniu formalnym) zamiast do będącego stroną zastępczą postępowania Zarządcy masy sanacyjnej, oznacza wadę tkwiącą w samym postanowieniu, stanowiącą rażące naruszenie prawa (art. 311 ust. 1 pr), wypełniającą przesłanki nieważności postanowienia wyszczególnione w 156 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z 28.4. 2020 r. II OSK 1610/19, cbosa).

Na powyższą ocenę nie wpływa fakt, że w orzecznictwie nie jest jednolicie rozstrzygana kwestia, czy po ogłoszeniu restrukturyzacji adresatem decyzji winien być przedsiębiorca w restrukturyzacji, czy też zarządca masy sanacyjnej. Ze względu na to, że regulacja zawarta w art. 311 ust. 1 pr (oraz art. 53 ust. 1 pr) jest tożsama z regulacjami dotyczącymi syndyka w postępowaniu upadłościowym (art. 144 i art. 160 Prawa upadłościowego) poglądy orzecznictwa i doktryny wypracowane w stosunku do syndyka znajdują odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do zarządcy masy sanacyjnej. W kwestii analogicznego problemu odnoszącego się syndyka odnotować można stanowisko które aprobuje kierowanie decyzji do upadłego przedsiębiorcy bazując na rozróżnieniu pojęć strony postępowania w znaczeniu materialnym i strony postępowania w znaczeniu formalnym (procesowym) oraz takie, które przyjmuje, że adresatem decyzji winien być syndyk a nie upadły. W obu jednak przypadkach istnieje zgodność, co do tego, że adresatem decyzji po ogłoszeniu procesu restrukturyzacji (czy też upadłości) nie może być podmiot funkcjonujący przed ogłoszeniem tych postępowań - w przypadku restrukturyzacji dłużnik.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jako skierowana do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, obarczona jest wadą nieważności o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie ww. przepisu zwalnia sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących zaleceń i ocen (wyrok NSA z 10. 2.2016 r. II OSK 1416/14, cbosa; k. 121, 124-136 akt II SA/Wr 404/20).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, reprezentowane przez dr hab. E. K., zaskarżając wyrok II SA/Wr 404/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa), art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne - Dz.U. z 2020 r. poz. 814 "ze zm." [winno być "bez zmian" - uw. NSA], dalej pr) i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 "ze zm." [winno być "bez zmian" - uw. NSA], dalej ugr), polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w zakresie, w jakim nakładała ona obowiązki rekultywacji na T. Spółka z o.o. było wadliwe, bo w chwili wydawania decyzji organu odwoławczego ta Spółka nie miała już procesowo przymiotu strony, więc po otwarciu postępowania sanacyjnego z dniem 8 marca 2018 r. stroną w prowadzonych przez organy postępowaniach i adresatem zapadających rozstrzygnięć nie mogła być T. sp. z o.o., a także że w tej sytuacji doszło do skierowania decyzji odwoławczej do osoby niebędącej stroną w sprawie, która z chwilą otwarcia postępowania sanacyjnego utraciła status strony postępowania, i w związku z decyzja Kolegium z 4 czerwca 2020 r. nr [...] była obarczona wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa;

2. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że T. sp. z o.o. "w chwili wydawania decyzji odwoławczej, ze względu na proces restrukturyzacji, procesowo nie miał już przymiotu strony" i przez przyjęcie, że decyzja Kolegium "skierowana została do Spółki z o.o." (nawet bez zaznaczenia "w restrukturyzacji"), czyli do osoby nie będącej stroną w sprawie (...) do dłużnika, który z chwilą otwarcia postępowania sanacyjnego utracił status strony postępowania i możliwość samodzielnego występowania przed organami administracji", a przy tym również przez wskazanie, że "błędnie skierowano postanowienie do Spółki (...) zamiast do będącego stroną zastępczą postępowania Zarządcy masy sanacyjnej";

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja Kolegium obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 ppsa oraz w zw. art. 22 ust. 1 ugr i art. 311 ust. 1 pr, ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia, który świadczy o tym, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd I instancji była wadliwa;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ppsa ze względu na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej i przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji;

4. art. 151 ppsa w zw. z art. 22 ust. 1 ugr i art. 311 ust. 1 pr, ponieważ skarga - jako nieuzasadniona - winna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium z 4 czerwca 2020 r. nr [...] nie narusza prawa materialnego i procesowego, a w konsekwencji nie ziściły się przesłanki wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (jej oddalenie; art. 188 ppsa); ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; zasądzenie w każdym z tych przypadków od strony przeciwnej na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istota sprawy dotyczy zagadnienia, czy zaskarżony wyrok narusza prawo materialne - art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) i art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2020 r. poz. 814 ze zm.) polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w zakresie, w jakim nakładała ona obowiązki rekultywacji na T. Spółka z o.o. było wadliwe, bo w chwili wydawania decyzji organu odwoławczego ta Spółka nie miała już procesowo przymiotu strony, więc po otwarciu postępowania sanacyjnego z dniem 8 marca 2018 r. stroną w prowadzonych przez organy postępowaniach i adresatem zapadających rozstrzygnięć nie mogła być T. sp. z o.o., a także że w tej sytuacji doszło do skierowania decyzji odwoławczej do osoby niebędącej stroną w sprawie, która z chwilą otwarcia postępowania sanacyjnego utraciła status strony postępowania, i w związku z decyzja Kolegium z 4 czerwca 2020 r. nr [...] była obarczona wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Należy zauważyć, że obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 3-9), skarżący kasacyjnie koncentruje się wyłącznie na uzasadnieniu przywołanego zarzutu, w ogóle nie uzasadniając zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 ugr (wskazywanego jako wzorzec kontroli w zarzutach: I.1, II.2, II.4 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa i art. 311 ust. 1 pr, okazał się zasadny.

Postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu (art. 311 ust. 1 ustawy z 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne - Dz. U. z 2020 r. poz. 814). Skarżący kasacyjnie trafnie wskazuje, że decyzja I instancji z 24 listopada 2017 r. zapadła wobec T. sp. z o.o. z siedzibą w P. (k. 259-264 akt Starosty). Odwołanie wywiodła T. sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez r. pr. F. W. (k. 275-280 akt Starosty). W toku postępowania odwoławczego (po uchyleniu w całości decyzji pierwszej instancji i umorzeniu w całości postępowania przed Starostą [...] z powodu braku kompetencji do jej merytorycznego załatwienia decyzją z 16 stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, decyzja z 16 stycznia 2018 r. została w całości uchylona wyrokiem 10 lipca 2018 r. II SA/Wr 236/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, od którego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu oddalił wyrokiem z 29 listopada 2019 r. II OSK 2960/18 Naczelny Sąd Administracyjny), sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, postanowieniem z 8 marca 2018 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych I. otworzył postępowanie sanacyjnego wobec T. Sp. z o.o. z siedzibą w P.; [...] III. wyznaczył zarządcę w osobie P. M. (licencja doradcy restrukturyzacyjnego nr [...]; potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis postanowienia załączony wraz z odpisem pełnomocnictwa dla r. pr. M. M., udzielonego przez P. M. - Zarządcę masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. (dalej Zarządca); załączone do pisma pełnomocnika Zarządcy z 28 maja 2020 r. - k. 6 i błędnie nieponumerowane po niej karty - w aktach Kolegium).

Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że Zarządca winien być i był stroną prowadzonego postępowania odwoławczego, korzystał z praw procesowych w postępowaniu odwoławczym: wnosząc pismo z 5 lutego 2020 r. wraz z załącznikami; pełnomocnik T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji otrzymał pismo Kolegium z 18 maja 2020 r. na adres Biura Zarządcy; wnosząc pismo z 28 maja 2020 r. z załącznikami (k. 1 i błędnie nieponumerowane po niej karty; k. 4, 6 i błędnie nieponumerowane po niej karty - w aktach Kolegium).

W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia art. 311 ust. 1 pr rozważenia wymaga, czy decyzja z 4 czerwca 2020 r. wydana w sprawie została skierowana do strony postępowania. Zaskarżona do Sądu administracyjnego decyzja została bowiem wydana po rozpoznaniu odwołania, wniesionego uprzednio przez T. sp. z o.o. z siedzibą w z siedzibą w P., do którego to postępowania odwoławczego wstąpił pismem z 5 lutego 2020 r. Zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, reprezentowany prawidłowo przez ustanowionego przez siebie pełnomocnika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania T. Spółki z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Starosty [...] z 24 listopada 2017 r. [...] wydanej w przedmiocie rekultywacji gruntów położonych w granicach działek nr [...] i nr [...], [...], obręb P. o łącznej powierzchni 25.763,94 m2 i określającej osobę obowiązaną do rekultywacji tych gruntów, kierunek rekultywacji i termin jej wykonania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r. poz. 1161): I. uchyliło pkt IV ppkt 1) osnowy decyzji z 24 listopada 2017 r. i orzekając co do istoty sprawy - nie określiło, jako planowanego działania polegające[go] na wypełnianiu odpadami niekorzystnie przekształconego terenu poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego, zlokalizowanego w granicach ww. działek położonych w obszarze górniczym "P. I - Pole B"; II. utrzymało w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.

W sprawie doszło do ustanowienia zarządcy masy sanacyjnej w toku administracyjnego postępowania odwoławczego (wszczętego przed wydaniem postanowienia z 8 marca 2018 r. przez Spółkę) i winno być ono "prowadzone wyłącznie przez zarządcę" (verba legis - art. 311 ust. 1 pr). Zarządca w sprawach dotyczących masy sanacyjnej ma uprawnienia strony, podstawą jego legitymacji procesowej jest wynikające z art. 311 ust. 1 pr podstawienie procesowe bezwzględne (A. Hrycaj w: red. P. Filipiak, red. A. Hycaj, Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2020 - dalej A. Hycaj, Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, uw. 8, 9 do art. 311 i cytowana tam literatura). Zarządca prowadzi postępowanie we własnym imieniu na rzecz dłużnika, dłużnik nie ma uprawnienia do występowania w postępowaniu dotyczącym masy sanacyjnej w charakterze strony w znaczeniu procesowym, co oznacza, że nie ma legitymacji procesowej. Legitymacja ta, rozumiana jako uprawnienie do wystąpienia w postępowaniu, w którym roszczenie procesowe dotyczy masy sanacyjnej, przysługuje wyłącznie zarządcy. Pisma procesowe i orzeczenia winny wskazywać zarządcę masy sanacyjnej zindywidualizowanej nazwą podmiotu, co do którego otwarto postępowanie sanacyjne, nie jest natomiast prawidłowe wskazywanie z imienia i nazwiska zarządcy (A. Malmuk-Cieplak w: red. A. Torbus, red. A.J. Witosz, red. A. Witosz, Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 5 do art. 311; P. Zimmerman, Prawo upadłościowe. Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 1390, nb 2 do art. 311 pr).

W piśmiennictwie istnieje rozbieżność stanowisk dotycząca tego, czy zarządca masy sanacyjnej winien być wskazywany jako adresat obowiązku (A. Hycaj, Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, uw. 13 do art. 311).

Otwarcie postępowania sanacyjnego nie wpływa na byt prawny podmiotu prawa. W toku tego postępowania dłużnikowi nadal przysługuje status podmiotu prawa, zatem nadal posiada on zdolność procesową. Problem pozycji prawnej dłużnika oraz zarządcy w postępowaniu dotyczącym masy sanacyjnej należy rozstrzygać nie w kontekście zdolności procesowej dłużnika, lecz w kontekście legitymacji procesowej do występowania w postępowaniu w charakterze strony. W literaturze wyróżnia się stronę procesu w znaczeniu materialnym oraz w znaczeniu formalnym lub procesowym. Stroną w znaczeniu materialnym jest podmiot prawa, obowiązku lub innej sytuacji prawnej. Stroną w ujęciu procesowym (formalnym) jest podmiot, który we własnym imieniu występuje z roszczeniem procesowym lub przeciwko któremu imiennie z takim roszczeniem wystąpił inny podmiot, i który z tego tytułu oznaczony jest jako strona danego procesu. W postępowaniu sanacyjnym dochodzi do rozdzielenia tych ról. Stroną postępowań dotyczących masy sanacyjnej w znaczeniu materialnym jest dłużnik. Stroną w znaczeniu procesowym, ze względu na art. 311 ust. 1 pr jest zarządca masy, który we własnym imieniu poszukuje ochrony prawnej praw podmiotowych dłużnika lub przeciwstawia się w swoim imieniu żądaniom powództwa dotyczącego tych praw (A. Hrycaj w: red. A. Hrycaj, red. A. Jakubecki, red. A. Witosz, System Prawa Handlowego, T.6 Prawo restrukturyzacyjne i upadłościowe, C.H. Beck 2016 - dalej A. Hycaj, System, s. 211-212, nb 31).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych wyrażono pogląd, zgodnie z którym w sprawie, w której syndyk działa na rzecz upadłego, świadczenie dochodzone przez syndyka lub przeciwko niemu podlega zasądzeniu na rzecz upadłego lub od upadłego (wyroki SN z: 7.10.2004 r. IV CK 86/04, Biul. SN 2005/2/ 15; 21.7.2011 r. V CZ 37/11, Lex 898281). Sąd Najwyższy podkreślił, że w procesie, w którym syndyk działa we własnym imieniu, ale na rzecz upadłego, upadły jest stroną w znaczeniu materialnym. Tożsame stanowisko zaprezentował Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z 14.9.2012 r. I ACa 600/12, MoPH 2013/2/s. 50. Pogląd ten jest aktualny również w odniesieniu do zarządcy wyznaczonego w postępowaniu sanacyjnym i znajduje uzasadnienie w konstrukcji pozycji prawnej zarządcy, która określa zarządcę jako podmiot działający w imieniu własnym, ale na rzecz dłużnika. W piśmiennictwie podkreśla się, że pogląd ten jest słuszny i rozwiązuje też wiele problemów praktycznych, m.in. jednoznacznie wyłącza możliwości kierowania egzekucji do majątku zarządcy. W konsekwencji, w pismach procesowych i w orzeczeniach należy oznaczać zarówno stronę postępowania w znaczeniu materialnym (w tenorze orzeczenia), jak i stronę postępowania w znaczeniu formalnym (w rubrum). Oznacza to, że jako stronę formalną należy oznaczyć zarządcę, ale jako stronę materialną, czyli podmiot, od którego ma być zasądzone roszczenie lub na rzecz którego ma być zasądzone roszczenie, należy oznaczyć dłużnika z uwzględnieniem regulacji art. 66 ust. 2 pr, zgodnie z którym po wydaniu przez sąd postanowienia o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego przedsiębiorca występuje w obrocie pod dotychczasową firmą z dodaniem oznaczenia "w restrukturyzacji" (A. Hrycaj, System, 6.3.3.3. Oznaczenie zarządcy w pisemnych decyzjach organów postępowań sądowych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych, s. 215-216, nb 39).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie akceptuje to stanowisko i uznaje, że znajduje ono zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z odwołania Zarządcy masy sanacyjnej, ale orzekającej o ustaleniu obowiązków wobec Spółki nie narusza art. 311 ust. 1 pr w stopniu pozwalającym na uznanie, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa).

Skutkiem tej oceny usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa (zarówno podniesionych w ramach pierwszej, jak i drugiej podstawy kasacyjnej - punkt I.2 i II.1 petitum skargi kasacyjnej), jak i art. 151 ppsa w zw. z art. 311 ust. 1 pr (punkt II.4 petitum skargi kasacyjnej), bowiem brak określenia w tenorze decyzji "T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P." jako strony w znaczeniu materialnym (określonej jedynie jako "T. sp. z o.o. z siedzibą w P.", przy uwzględnieniu r. pr. M. M. jako pełnomocnika Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. (choć nie wymienionego w rubrum decyzji, a w liście otrzymujących; k. 8 akt Kolegium), nie stanowiło przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 ugr oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ppsa nie zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadnione.

Do naruszenia art. 22 ust. 1 ugr w związku z innymi wzorcami kontroli (w zarzutach punkt I.2, II.2 i II.4 petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść, bowiem Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa "zwalnia Sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących zaleceń i ocen" (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 404/20).

Na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wykładnię prawa, zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku I OSK 1553/21 i szczegółowo odniesie się merytorycznie do zarzutów skargi, uwzględniwszy art. 134 § 1 ppsa. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia od Zarządcy masy sanacyjnej T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Administracyjnego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.