Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1300/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ul.[...] oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obr.[...], nabytej na własność Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 1974 r. nr Rep. [...] J. i N. małż. F., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), sprzedali Skarbowi Państwa działkę nr 40 o powierzchni 1.6457 m2, położoną przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...].

Nieruchomość stanowiącą część ww. działki przeznaczono pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa) na mocy decyzji wydanej przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...]o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 1974 r. Ustalono odszkodowanie w kwocie 249.997,00 zł. Tytuł prawny do nieruchomości został ustalony na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [....] dnia [...] marca 1974 r. nr Rep. [...].

W dniu [...] lipca 1991 r. N.F. wniosła o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul.[...] w W., niewykorzystanej na potrzeby zgodnie z decyzją wywłaszczeniową.

Powyższy wniosek został podtrzymany przez A.L. pismem z dnia [...] października 2000 r., w którym sprecyzowała, iż przedmiot wniosku stanowi działka nr ewid. [...] o pow. 11.353 m2 położona przy ul.[...] w [...] (poprzednio ul. [...], dz. nr [...]), objęta księgą wieczystą KW nr [...].

Zgodnie z mapą sytuacyjną [....], nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....], cz. w obr.[...] (stanowiącej część działki nr [...] ujawnionej pod poz. 40 objętej ZD [...]) odpowiada działka nr [...] o pow. 11353 m2. Do wniosku załączono:

- postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1990 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po J.F. nabyła w całości N.F.;

- postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 1999 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po N. F. nabyli z mocy ustawy siostra S.P. w 2/4 części spadku oraz siostrzenica K.K. i siostrzeniec A. D. po 1/4 spadku;

- akt notarialny sporządzony w dniu [...] marca 2000 r., Rep. A nr [...], na mocy którego S.P., K. K. oraz A.D. w wykonaniu zobowiązania wynikającego z zapisu ustanowionego przez N.F. w testamencie z dnia [...] czerwca 1993 r. przenieśli prawa i roszczenia o zwrot własności stanowiącej działkę gruntu nr ewid. [....] o powierzchni 11353 m2, położonej przy ul. [...] w [...], objętej księgą wieczystą [...], wywłaszczonej a zbędnej dla celu określonego przy wywłaszczeniu bądź o wypłatę odszkodowania z tego tytułu na rzecz A.L. oraz W.F. po połowie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2001 r. do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przyłączyli się: W.F., K.K., A.D., S.K.. Do pisma załączono:

- postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. sygn. akt III [...], zgodnie z którym spadek po S.P. nabyły córki A.L., W.F. i S.K.,

- akt notarialny sporządzony w dniu [...] czerwca 2001 r., Rep. [...], na mocy którego rozwiązano ww. umowę przeniesienia praw i roszczeń w wykonaniu zapisu testamentowego zawartą przed notariuszem w dniu [...] marca 2000 r. W pkt 4 aktu notarialnego zawarto informację, że w wyniku rozwiązania umowy prawa i roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr ewid. [...] o pow. 11353 m2, objętej księgą wieczystą KW [...] bądź o wypłatę odszkodowania przechodzą na spadkobierców N.F. i ich następców prawnych: K.K. w 1/4 części, A. D. w 1/4 części, S.K. w 1/6 części, A.L. w 1/6 części oraz W.F. w 1/6 części.

Z ww. dokumentów wynika, że osobami uprawnionymi do wystąpienia o zwrot przedmiotowej nieruchomości są: A.L., W.F., K. K., A. D. i S.K..

W dniu 5 maja 2014 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek A.L. oraz W. F. o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], podtrzymany pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Ze znajdującego się w aktach sprawy graficznego opracowania synchronizacyjnego sporządzonego przez geodetę wynika, że:

- działce archiwalnej nr [...] cz. z obrębu [...] odpowiadają obecnie następujące działki ewidencyjne:[...] z obrębu [....] oraz [...] z obrębu [...].

- działce archiwalnej nr [...] z obrębu [...] odpowiadają obecnie następujące działki ewidencyjne: [...] cz.,[...] cz., [...] cz. z obrębu [...].

Zgodnie z danymi z rejestru gruntów, działka ewidencyjna nr[...] z obr.[...] (KW [...]) stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich oraz oznaczona jest jako droga.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. Prezydent [...]zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] w [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...], nabytej na własność Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. Nr [...]z dnia [...] kwietnia 1974 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Prezydent [...]na podstawie art. 2, art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm. – dalej u.g.n.) odmówił zwrotu ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu podkreślił, iż działka ewid. [...] z obr. [...] spełnia kryteria wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz znajduje się w całości liniach granicznych ul. Conrada. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ powołał pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2015 r., dane z ewidencji gruntów i budynków oraz protokół z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2008 r. oględzin nieruchomości. W ocenie Prezydenta [...], przeprowadzenie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.L., zarzucając naruszenie:

- art. 137 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń na okoliczność zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z treści przepisu art. 137 u.g.n.;

- art. 137 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do kwestii spełnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z treści art. 137 u.g.n.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 1774, ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel kreślony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ stwierdził, że badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n., należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego zadnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: czy art. 1 pkt 89 lit. a, w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed 22 września 2004 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji – orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie utrwalony jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108).

Organ odwoławczy stwierdził, że art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi wprost, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, zatem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu. Podał, iż ustawa ta w art. 2a formułuje zakaz przenoszenia prawa własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (rei extra commercium).

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wojewoda podkreślił, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazał, że posadowienie drogi publicznej jest bezwzględną przeszkodą, uniemożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyklucza odzyskanie wywłaszczonego terenu niezależnie od tego, kiedy zorganizowano drogę publiczną oraz czy osiągnięto pierwotny cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z utrwaloną tezą wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wywołałby skutek sprzeczny z prawem. Organ dodał, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest także pogląd, iż zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiednich kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, iż działka nr ewid. [...] z obrębu [...] leży w pasie drogowym ul.[...]. Potwierdza to mapa zasadnicza z dnia [...] września 2015 r., z której wynika, że nieruchomość ta znajduje się w liniach granicznych ul. [...], a także pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy, była zajęta pod drogę i jest we władaniu ZDM oraz załączona do ww. pisma mapa zasadnicza z zaznaczonymi liniami granicznymi pasa drogowego ul. [...], informacja z ewidencji gruntów z 1998 r. i uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. zaliczającą ul. [...] do kategorii dróg powiatowych (publicznych). Organ dodał, że w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka figuruje jako droga i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich.

Wojewoda zauważył, że z protokołu oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] wynika, że na działce od strony południowej znajduje się niezagospodarowany trawnik, natomiast na pozostałej części zlokalizowany został parking. Jak zostało podkreślone, zarówno trawnik (zieleń) jak i parking stanowią elementy, które wchodzą w skład pasa gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę. Zdaniem organu, zgromadzone dokumenty potwierdzają bezsprzecznie, że przedmiotowa nieruchomość w chwili orzekania stanowiła drogę publiczną.

W ocenie wojewody, organ I instancji prawidłowo wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano drogę publiczną, z uwagi na co niemożliwy jest jej zwrot poprzez uznanie, że stała się zbędna na cel wywłaszczenia zgodnie z art. 137 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.L., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 137 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie okoliczności niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, zwłaszcza przez brak dokonania ustaleń faktycznych na okoliczność zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości,

- naruszenie art. 137 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, wobec nieustosunkowania się do kwestii spełnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z treści art. 137 u.g.n., a tym samym brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta [...] z dnia 2 lutego 2016 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oraz powielenie naruszeń przepisów prawa procesowego wynikających z niedokonania ustaleń faktycznych i prawnych niezbędnych dla rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]marca 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz obwiązujące przepisy regulujące kwestię, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie dają podstaw do ich uwzględnienia.

Organ prawidłowo bowiem ustalił kluczowy element dla rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzając, że objęta wnioskiem o zwrot działka o nr ewid. [...] z obr. [...] spełnia kryteria wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz znajduje się w całości liniach granicznych ul. [...]. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ powołał pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2015 r., wraz z załącznikami (tom 2/2 akt sprawy), w tym mapą zasadniczą z zaznaczonymi liniami granicznymi pasa drogowego, dane z ewidencji gruntów i budynków oraz protokół z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2008 r. oględzin nieruchomości. Strona skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń i nie podaje okoliczności, które mogłyby podważać twierdzenie organu, że przedmiotowa działka położona jest w pasie drogowym drugi publicznej (ul. [...]) Sąd aprobuje stan faktyczny wynikających z tych ustaleń.

W związku z dokładnie i bezspornie ustalonym stanem faktycznym za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., wywodzone przez skarżącego w odniesieniu do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji.

III. Ustosunkowując się do sporu prawnego, który wystąpił w sprawie stwierdzić należy, że przesądzenie, iż przedmiotowa działka o nr ewid. [...] z obr. [...] położona jest w pasie drogowym drogi publicznej, jest tożsame z wstąpieniem negatywne przesłanki do jej zwrotu, tworząc prawną podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości.

Należy bowiem zauważyć, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także wówczas, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). Według art. 2a tej ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa zatem strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnienie tej regulacji prawnej – w zakresie własności dróg – stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 87, ze zm.). Skoro grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego, to tym samym nie mogą być przekazane w użytkowanie wieczyste i nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Przy czym pojęcie drogi obejmuje nie tylko budowlę, ale również infrastrukturę techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym.

Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1189/14, z 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11, wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA) i doktrynie. W orzecznictwie podkreśla się, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi – Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. również uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest zatem ich wyłączenie z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte. Droga publiczna nie może bowiem przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74).

IV. Należy również zwrócić uwagę na aspekt praktyczny tego rozwiązania prawnego. W przypadku bowiem, gdyby taki zwrot był możliwy, to i tak zabudowanie nieruchomości drogą publiczną ograniczałoby skarżącym realizację najważniejszych uprawnień właścicielskich, to jest prawa używania i prawa posiadania tej nieruchomości. Grunty znajdujące się w pasie drogowym są objęte są zaś szczególnym reżimem prawnym. Mogą być oddane do korzystania innym osobom, ale na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu (art. 22 ust. 2 tej ustawy). Ustawa o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 tej ustawy). Przedstawiona interpretacja odpowiada zatem względom celowościowym.

V. Wyżej wskazana okoliczność stanowi negatywną i wystarczającą przesłankę do dokonania zwrotu. Tym samym brak jest potrzeby do badania przesłanek zwrotu nieruchomości, wynikających z treści art. 137 u.g.n. Prowadzi to do konstatacji o niezasadności wywiedzionego w skardze zarzutu naruszenia art. 137 u.g.n., w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, wobec nieustosunkowania się do kwestii spełnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z treści art. 137 u.g.n. Zbieżny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie, w którym uznaje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1075/11, Lex nr 1150640 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., II SA/Po 735/13, wyrok WSA w Białymstoku z 8 kwietnia 2015 r., II SA/Bk 1177/14, dostępne w CBOSA).

VI. Wobec powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, bowiem decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

VII. Kierując się przedstawionymi względami i nie dostrzegając wadliwości decyzji i postępowania organów administracji z urzędu, WSA w Warszawie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm.).