Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2735/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 410/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w roku 2017 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017r. sygn. akt III SA/Wr 410/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na załączniki nr 1 i 2 do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w roku 2017, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] wraz z załącznikami nr 1 i 2.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w roku 2017, Rada Miejska W., na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm.) w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", ustaliła w § 1 opłaty za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w wysokości określonej w załączniku nr 1, zaś w § 2 uchwały ustaliła wysokość kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu, określonych w załączniku nr 2.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przepisy zamieszczone w załączniku nr 1 i nr 2 ww. uchwały, wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności z powodu naruszenia art. 130a ust. 6 P.r.d. Zdaniem Rzecznika stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016r. poz. 778). Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że w art. 130a ust. 6 P.r.d. ustawodawca w szczegółowym upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego wskazał dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ stanowiący gminy przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Skarżący wskazał, iż nie chodzi tu o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c P.r.d. Według Rzecznika, Rada Miejska nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. W uzasadnieniu projektu uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości tych kosztów. O tych kosztach nie ma też wzmianki w protokole sesji Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2016r., podczas której radnych poinformowano tylko, że firma, która wygrała przetarg w zakresie odholowywania pojazdów otrzymuje 300,00 zł od każdego usuniętego z drogi pojazdu. Podejmując uchwałę Rada Miejska nie mogła uwzględnić tych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, a więc nie rozważyła jednego z ustawowych kryteriów. Rzecznik wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłat nie mamy do czynienia ze swobodnym uznaniem organu. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ustawowe przesłanki, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały, która nie oznacza jednak możliwości całkowitego pominięcia jednej z przesłanek przy ustalaniu opłat. Rada Miejska nie podała jednoznacznych motywów swojej decyzji. W uzasadnieniu uchwały podano jedynie, że stawki opłat nie są wyższe od maksymalnych stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów. Natomiast na sesji Rady zwrócono uwagę, że podobnie wysokie stawki obowiązują w kilku innych miastach. Nie wyjaśnia to jednoznacznie dlaczego Rada zdecydowała się ustalić stawki opłat w maksymalnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie, argumentując że działała w ramach delegacji ustawowej i nie doszło do jej przekroczenia. Na sesji Rady Miejskiej omawiano stawki stosowane w umowie zawartej przez Gminę z firmą na podstawie przetargu, po przeanalizowaniu stawek stosowanych na terenie powiatu z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Organ zwrócił uwagę, że Rzecznik w podobnej sprawie, wskazując na materialnoprawną podstawę uchwały uznał, że wysokość opłat powinna być uzależniona w znacznym stopniu od kosztów poniesionych przez powiat na realizację tych zadań. Powyższe stanowisko Rzecznika jest zgodne ze stanowiskiem, jakie zajmuje organ w zaskarżonej uchwale. Obecnie Rzecznik zajął całkiem odmienne stanowisko. Uwzględniając konieczność sprawnej realizacji zadań rada powiatu powinna kalkulować przy podejmowaniu uchwały wszystkie rzeczywiste wydatki poniesione na realizacje tych zadań, także umowę zawartą przez gminę z podmiotem zewnętrznym wyłonionym w drodze przetargu zgodnie z prawem zamówień publicznych. Na wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów składają się: pkt 1 - koszty usunięcia i przechowywania pojazdów, wynikające bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tych usług, wyłonionym w drodze przetargu nieograniczonego w wysokości 300,00zł za każdy usunięty pojazd do 3,5 tony, pkt 2 - szacunkowe koszty obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, określone na podstawie szacunkowych kosztów ponoszonych w 2016r. w wysokości średnio 115,57zł za każdy usunięty pojazd, pkt 3 - szacunkowe koszty obsługi zadania przez pracowników Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Działu Bezpieczeństwa Drogowego Urzędu Miejskiego, określone na podstawie szacunkowych kosztów ponoszonych w 2016r. w wysokości średnio 100,31zł za każdy usunięty pojazd. Powyższe koszty szacunkowe wskazują, że przyjęcie stawek maksymalnych za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie pokryje wszystkich kosztów związanych z realizacją tego zadania. Należy więc brać pod uwagę koszty wskazane przez wykonawcę i dodać szacunkowe koszty obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i pracowników Urzędu Miejskiego. Koszt usunięcia pojazdu i przechowywania średnio 2 dni wynosi 360,00zł, a doliczając szacunkowy koszt obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i pracowników Urzędu Miejskiego otrzymujemy łączną kwotę ponoszoną przez organ w wysokości 575,88zł (opłata pobierana przez organ zgodnie z uchwałą wynosi natomiast 554,00zł). Z kolei wysokość kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu określona została na podstawie umowy zawartej z wykonawcą usługi usuwania i przechowywania pojazdów.

Orzekając jak we wskazanym na wstępie wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm.), organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2017r. w obwieszczeniu z dnia 28 lipca 2016r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016r. poz. 778), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c P.r.d.. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości 476,00zł, a za każdą dobę przechowywania w wysokości 39,00zł. W przekonaniu Sądu I instancji podejmując uchwałę, na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d., organ samorządu winien kierować się następującymi przesłankami materialnoprawnymi: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 P.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

Sąd I instancji dostrzegł, iż z odpowiedzi na skargę wynika, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę miał na uwadze oprócz kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, wynikających bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tych usług, wyłonionym w drodze przetargu nieograniczonego także szacunkowe koszty obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, określone na podstawie szacunkowych kosztów ponoszonych w 2016r. za każdy usunięty pojazd oraz szacunkowe koszty obsługi zadania przez pracowników Urzędu Miejskiego, określone na podstawie szacunkowych kosztów ponoszonych w 2016r. za każdy usunięty pojazd. Organ wskazał też, że przyjęcie stawek maksymalnych za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie pokryje wszystkich kosztów związanych z realizacją tego zadania. Z załączonego do akt administracyjnych sprawy pisma Komendanta Straży Miejskiej z dnia 10 lutego 2017r., stanowiącego odpowiedź na pismo Urzędu Miejskiego z dnia 30 stycznia 2017r. w sprawie oszacowania kosztów realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi wynika, że przy szacowaniu kosztów wzięto pod uwagę koszt dojazdu pojazdu służbowego na miejsce interwencji, koszty administracyjne (wysyłka korespondencji), koszty osobowe (koszty pracy strażnika). Sąd wskazał, iż zaprezentowane przez organ stanowisko wskazuje, że organ błędnie zinterpretował przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Niewątpliwie bowiem uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat "szacunkowych kosztów obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej" oraz "szacunkowych kosztów obsługi zadania przez pracowników Urzędu Miejskiego" wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. i oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy uwzględni się, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu ustalone na 2017r. w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Straży Miejskiej i Urzędu Miejskiego. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się szacunkowe koszty obsługi zdarzenia przez Straż Miejską i pracowników Urzędu Miejskiego. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu jednostki samorządu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe naruszenie art. 130a ust. 6 P.r.d. spowodowało - zdaniem Sądu I instancji - nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, iż stwierdził nieważność całości przepisów zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami nr 1 i 2, ponieważ wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, a wysokość tych opłat nie jest obecnie znana; natomiast wyeliminowanie załączników do uchwały spowodowało brak możliwości stosowania przepisów §1-5 uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska W. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 130a ust. 6 P.r.d., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, iż zawarte w tym przepisie przesłanki materialne nie obejmują kosztów obsługi zadania usunięcia pojazdu przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i pracowników Urzędu Miejskiego W. mimo, iż wskazuje na to łączne odczytanie przepisów ustawy;

- art. 130a ust. 6 P.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, iż koszty usuwania pojazdów z dróg powinny być oceniane wyłącznie w ramach zawartej w tym przepisie przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", a nie przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów" mimo, że przepis powyższy zawiera obie te przesłanki, a w rezultacie niezastosowanie przesłanki konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów przy wydawaniu wyroku, wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 130a ust. 6 P.r.d.;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ wynik sprawy: art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, a tego nie uczynił, a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także polegające na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez Radę Miejską W., w tym ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił zaskarżonych przepisów w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechał sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku wbrew wyraźnym obowiązkom ustawowym w tym zakresie, a także błędnie ocenił stan faktyczny sprawy przyjmując, iż koszty obsługi zadania usunięcia pojazdu przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i pracowników Urzędu Miejskiego W. są nieistotne, a koszty usuwania pojazdów powinny być oceniane wyłącznie w ramach materialnej przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", a nie przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów".

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2017r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się powyższego zarzutu przede wszystkim wskazać trzeba, że do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia tychże przepisów na rozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności przytoczonych podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast badany zarzut sformułowany został bardzo ogólnikowo i lakoniczne, w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy, co w istocie uniemożliwia rzeczowe odniesienie się do jego treści. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Podnosząc zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi, jednak nie wyjaśnia jaką to kwestię Sąd winien rozważyć, a tego nie zrobił rozpatrując niniejszą sprawę. Podobnie ogólnikowe jest stwierdzenie skargi kasacyjnej tyczące nie odniesienia się w zaskarżonym wyroku do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez organ. Skoro skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie okoliczności sprawy zostały pominięte przez Sąd I instancji, to nie sposób dociec w czym konkretnie upatrywane jest naruszenia ww. przepisów. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi bowiem, iż – co do zasady, a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie na żadną z ww. sytuacji nie powoływał się skarżący kasacyjnie.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast inne mankamenty uzasadnienia wyroku, polegające chociażby na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, to powyższe bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Ponadto należy dostrzec, iż autor skargi kasacyjnej wskazuje, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak bliżej nie rozwija tego zagadnienia. Natomiast wyjaśnienie tej kwestii winno nastąpić w motywach skargi kasacyjnej. Przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stanowi podstawę kasacyjną tylko takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tylko takie naruszenia przepisów postępowania uzasadniają wzruszenie zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie winien zatem wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145). Badany zarzut kasacyjny nie spełnia powyższego wymogu.

Brak jest także podstaw ażeby postawić Sądowi I instancji skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 130a ust. 6 P.r.d. Istota sporu w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się do kwestii wykładni pojęcia "kosztów usuwania pojazdów", która - jak chce tego skarżący kasacyjnie organ - winna być dokonana przy uwzględnieniu obu zawartych w owym przepisie przesłanek, a więc zarówno "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", jak i "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów", co w konsekwencji winno prowadzić do wniosku, iż w pojęciu "koszty usuwania pojazdów" mieszczą się także koszty obsługi zadania przez funkcjonariuszy straży miejskiej i pracowników gminy.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej W. w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w roku 2017, ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a zatem ocenę postawionego zarzutu kasacyjnego wypada rozpocząć od analizy art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowiącego podstawę materialnoprawną tejże uchwały. Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Wynika z tego upoważnienie do ustalania wysokości opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy są zatem: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania powyższego upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Dokonując analizy okoliczności sprawy z punktu widzenia zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 130a ust. 6 P.r.d. wypada wskazać, iż wykładnia owego przepisu zaprezentowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wśród materialoprawnych przesłanek ukształtowania zakresu obowiązku ponoszenia opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, w tym także w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia, już po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, brak jest takich, które umożliwiałyby zaliczenie do kosztów owych zadań także kosztów obsługi tych zadań przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i pracowników Urzędu Miejskiego W. Nie sposób tym samym zaaprobować poglądu prezentowanego przez skarżący kasacyjnie organ jakoby pojęcie "koszty usuwania pojazdów z dróg" stanowiło samodzielną przesłankę ukształtowania obowiązku ponoszenia ww. opłat, która dodatkowo winna być interpretowana przez pryzmat wyartykułowanej w art. 130a ust. 6 P.r.d. przesłanki "konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań". Brak jest zatem podstaw do akceptacji stanowiska, iż ustawodawca pod pojęciem "kosztów usuwania pojazdów z dróg" rozumiał wszelkie koszty administracyjne, w tym także koszty wykonania powyższego zadania przez funkcjonariuszy straży miejskiej lub pracowników urzędu gminy. Jak trafnie argumentował Rzecznik Praw Obywatelskich usuwanie z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zdań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z jej budżetu. Budżet ten z kolei stanowią generalnie różnego rodzaju daniny publiczne ponoszone przez podmioty prawa m.in. dla sprawnego funkcjonowania struktury państwa. W tej sytuacji brak jest zarówno aksjologicznych, systemowych, jak i celowościowych podstaw do dodatkowego przerzucania kosztów funkcjonowania administracji publicznej na inne podmioty, choćby tylko w zakresie poszczególnych jej zadań, i to także wówczas gdy owe zadania są reakcją na naruszenie obowiązującego prawa. Z całą pewnością przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. nie stanowi w tym zakresie adekwatnej i wystarczającej podstawy prawnej, która umożliwiałaby obciążenie podmiotów prawa kosztami funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.