Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1552/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75, art. 9, art. 77 par. 1, art 80, art 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 5,  art. 37 a ust. 2 , art. 38
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bronisław Szydło, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant - Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Dowódca Garnizonu E. decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...], przydzielił chor. D. B. osobną kwaterę stałą w E. przy ul. [...].

We wniosku z dnia 5 grudnia 2006 r. wymieniony zwrócił się o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i w uzasadnieniu podał, że rozwiódł się z żoną i z kwatery wyprowadził się 24 czerwca 2005 r., o czym pisemnie powiadomił organ. Natomiast jego żona wraz z dziećmi i swoim "przyjacielem" nadal zajmuje powyższą kwaterę, lecz to on ponosi nadal koszty jej utrzymania, mimo że żona się do tego zobowiązała. Taka sytuacja jest dla niego krzywdząca, bowiem płaci za mieszkanie, z którego nie korzysta. Ponadto z przyczyn od niego niezależnych, nie może się rozliczyć z tej kwatery.

W dniu 3 kwietnia 2007 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w powyższej sprawie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 13 ust. 6 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia opisanej już wyżej decyzji przydziału osobnej kwatery stałej. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że powyższe rozstrzygnięcie jest związane z jego wnioskiem z dnia 5 grudnia 2006 r., w którym skarżący, powołując się na przepis art. 155 k.p.a. żąda uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...]. Następnie powołał się na fakt, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. w piśmie z dnia 15 grudnia 2006 r. nr [...] poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw prawnych do uchylenia przedmiotowej decyzji, po czym skarżący w dniu 11 stycznia 2007 r. złożył do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odwołanie od powyższego pisma. Następnie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 129 § 1 k.p.a., przekazał powyższe odwołanie organowi pierwszej instancji celem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W dalszej części opisując przedstawiony już powyżej stan faktyczny organ stwierdził, że skarżący jest żołnierzem zawodowym i w tej sytuacji przysługuje mu, na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy, prawo do zamieszkania w lokalu mieszkalnym w garnizonie E. i prawo to zostało zrealizowane na mocy wskazanej już wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...]. Natomiast według treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), osoby, którym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia, na czas zajmowania tej kwatery. Wobec powyższego skarżący, aż do dnia opróżnienia lokalu oraz wydania go do dyspozycji organowi, w dalszym ciągu korzysta z prawa do kwatery i nie może się go zrzec. Reasumując, skoro prawo do zamieszkania w lokalu mieszkalnym przysługuje żołnierzowi z mocy powyższych przepisów i jest ściśle związane z pełnioną przez żołnierza służbą wojskową, to nie ma dostatecznych przesłanek do uchylenia spornej decyzji.

W odwołaniu z dnia 15 maja 2007 r. do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił jej brak merytorycznego rozpoznania sprawy oraz poczynienia ustaleń faktycznych, stanowiących subsumcję konkretnych zdarzeń do treści przepisu art. 155 k.p.a. i błędne zastosowanie tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu odwołania powołał się na opisany już powyżej stan faktyczny i skonstatował, że argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim możliwość zrzeczenia się prawa do kwatery stałej nie jest uzależniona od akceptacji tego oświadczenia woli przez organ, ponieważ w tym zakresie mają zastosowanie przepisy ogólne o oświadczeniach woli zawarte w Kodeksie cywilnym, a mianowicie art. 61 § 1 k.c. Stąd też złożenie oświadczenia woli z chwilą, gdy doszło do wiadomości innej osoby w taki sposób, że mogła się zapoznać z jego treścią (przy braku jego odwołania), jest skuteczne i nie wymaga akceptacji drugiej strony w przedmiocie zrzeczenia się prawa do kwatery, co w konsekwencji winno skutkować wszczęciem postępowania w trybie art. 155 k.p.a.. Natomiast w myśl powyższego przepisu, uchylenie decyzji jest możliwe, jeżeli są spełnione łącznie przesłanki w postaci zgody strony, braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W jego zaś ocenie, istnieją w rozpoznawanej sprawie łącznie powyższe przesłanki, bowiem złożył oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do kwatery, za jej uchyleniem przemawia jego słuszny interes i brak jest przepisu szczególnego uniemożliwiającego zmianę, bądź uchylenie powyższej decyzji. W każdym bądź razie, nie może nim być przepis art. 23 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem reguluje on uprawnienia danej osoby do zamieszkania w lokalu, a przez to stanowi wskazanie normatywne skierowane do organu i określające ramy przysługującego mu swobodnego uznania administracyjnego. W każdym bądź razie wykładnia językowa i logiczna nie daje podstaw do stwierdzenia, że zawiera on dyspozycję ograniczającą w jakikolwiek sposób uprawnienia do zrzeczenia się prawa do kwatery i zobowiązującą jednocześnie organ do wydania w tym zakresie decyzji odmownej.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] i w uzasadnieniu – powołując się na stan faktyczny i argumenty zawarte już w powyższej decyzji – podał, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie zachodzą któreś z określonych w nim przesłanek, uzasadniające zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji i postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Warunkiem zaś koniecznym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest m.in. istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zdaniem organu złożenie oświadczenia woli przez skarżącego, nie rodzi żadnych skutków prawnych, bowiem – stosownie do treści art. 21 ustawy – żołnierzowi służby stałej od dnia wyznaczenia go na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia ze służby, poza przypadkami ściśle określonymi w ustawie, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Prawo to jest szczególnego rodzaju świadczeniem o charakterze rzeczowym, ściśle związanym z pełnioną przez żołnierza zawodowego służbą wojskową, bez możliwości dysponowania tym prawem. Ponadto w rozpoznawanej sprawie interes strony pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Skarżący nadal pełni służbę w garnizonie E., gdzie jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone poprzez przydział wskazanej kwatery, zaś uchylenie tej decyzji spowodowałoby po stronie organu powstanie obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego poprzez wydanie decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Niezależnie od powyższego, to na organ zostałby przerzucony obowiązek doprowadzenia do zwolnienia lokalu, zaś w garnizonie E. występują, w znacznym rozmiarze, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych pełniących tam służbę i wydanie decyzji korzystnej dla skarżącego stanowiłoby nadużycie prawa ze szkodą dla innych żołnierzy. W dalszej części organ uzasadnił właściwość organu pierwszej instancji do wydania zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. B. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu – powołując się na zarzuty przedstawione już w odwołaniu – podał, że przede wszystkim analiza treści przepisu art. 155 k.p.a. wskazuje, że stosowanie zawartych w nim przesłanek słusznego interesu strony oraz interesu społecznego oparte jest na alternatywie rozłącznej. Ponadto nie można podzielić stanowiska organu utożsamiającego interes społeczny z własnym interesem, a z kolei analizując treść art. 21 ustawy, pominął treść art. 41 ustawy, który przewiduje zwrotne przekazanie lokalu mieszkalnego do dyspozycji organu w czasie trwania stosunku służby i wydanie decyzji o zwolnieniu lokalu. Innymi słowy mówiąc, norma zawarta w art. 21 ustawy, wprowadza jedynie prawo do zamieszkania w lokalu mieszkalnym, będącym w dyspozycji Agencji i fakt ten nie powinien stanowić podstawy jego wykładni. Przepis art. 155 k.p.a. ma na celu ochronę słusznego interesu strony, natomiast troska o interes społeczny sprowadzać się powinna do wyznaczenia granicy, do której dopuszczalne będzie uwzględnienie interesu strony i w sprawie tej interes społeczny nie stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji z uwagi na to, że to właśnie WAM będzie czynnie legitymowany w procesie o eksmisję prowadzącą do zwolnienia zajmowanego lokalu. Reasumując, brak możliwości wyegzekwowania przez niego opuszczenia przez byłą żonę lokalu w procesie cywilnym oraz jednoznaczne stanowisko organu w kwestii uchylenia powyższej decyzji wskazuje, że to po jego stronie istnieje uzasadniony słuszny interes odnoszący się do uchylenia decyzji, zaś organ w zaskarżonej decyzji pominął ową przesłankę.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że organ słusznie wskazał, iż interes strony koliduje z konkretnymi racjami społecznymi, zaś w zakresie realizacji uprawnień żołnierza do zakwaterowania przez Agencję, nie istnieje kategoria interesu organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Reasumując, dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek, a to:

1) istnienie decyzji ostatecznej,

2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony,

3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz

4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja Dowódcy Garnizonu E. z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...], na mocy której przydzielono D. B. osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w E., jest decyzją ostateczną. Bezspornym w sprawie jest również, że skarżący składając wniosek z dnia 5 grudnia 2006 r., wyraził w tej formie zgodę o uchylenie decyzji. Ponadto oczywistym jest, że w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), brak jest przeciwwskazań do uchylenia powyższej decyzji.

W tym miejscu rację należy przyznać organowi, że zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy, żołnierzowi służby stałej od dnia wyznaczenia go na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przysługuje prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, będącym w dyspozycji Agencji, w tym również znajdującym się w zasobie:

1) towarzystwa budownictwa społecznego, w którym Skarb Państwa, reprezentowany przez Agencję, posiada akcje lub udziały albo partycypuje w kosztach budowy mieszkań w tych towarzystwach;

2) spółdzielni mieszkaniowej;

3) pozyskiwanym w drodze najmu lub leasingu.

Przepis ten jednak oznacza, że żołnierz zawodowy posiada prawo zamieszkania w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Agencji, co – wbrew stanowisku organu – nie oznacza obowiązku przydzielenia mu takiego lokalu, czy też obowiązku zamieszkania żołnierza w tym lokalu. Zatem w żadnym razie przepis ów, ani inne przepisy cytowanej ustawy, nie przeciwstawiają się wydaniu decyzji w przedmiocie ewentualnej zmiany lub uchylenia decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej (lokalu mieszkalnego).

Ponadto słusznie wywiódł organ w zaskarżonej decyzji, że sytuacja skarżącego zasługuje na uwzględnienie, a tym samym została spełniona przesłanka jego słusznego interesu.

Z redakcji przepisu art. 155 k.p.a. wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Jednakże pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania tego rodzaju sprawy, bowiem jest on związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

W kontekście powyższych rozważań podkreślić należy, że wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1994 r., sygn. akt III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15). Zatem w razie zaistnienia kolizji słusznego interesu strony z interesem społecznym, musi być ona poddana szczegółowej i wyczerpującej analizie, a następnie ich wzajemna relacja w sposób przekonywująco uzasadniona, tzn. której z nich należy przyznać, a której odmówić racji.

Natomiast w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji nie wynika, żeby Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zadośćuczynił powyższej zasadzie. Przede wszystkim nie sposób nie poddać krytyce argumentacji, że skarżący pełniąc nadal wojskową służbę zawodową w garnizonie E., będzie się domagał (kolejnego) lokalu mieszkalnego. Wszak nie zebrano od skarżącego wyjaśnień, co do tej kwestii. Ponadto w myśl art. 24 ust. 5 ustawy, nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym m.in. żołnierzowi służby stałej, który nie zwolnił osobnej kwatery stałej. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ wykazał się daleko idącą pasywnością chociażby z tego powodu, iż nie zbadał tytułu prawnego do zamieszkiwania w spornym lokalu osób, które skarżący podał we wniosku. W konsekwencji przecież to organ, a nie strona dysponuje ustawowo przyznanymi mu instrumentami prawnymi do rozstrzygnięcia spornej kwestii, a o których mowa w art. 37a ust. 2 i art. 38 i o których wspomniał na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez zbadania całokształtu materiału sprawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 i 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.