Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 493/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi R. O., uchylił decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r. ([...]) umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez R. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lipca 2018 r. ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania.

WSA w uzasadnieniu tego wyroku wyjaśnił, że zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To ogólne pojęcie "strony postępowania" zostało znacząco ograniczone w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie owego szczególnego kryterium oceny interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawęża w tym postępowaniu granice interesu prawnego w stosunku do granic interesu "ogólnego", o którym stanowi art. 28 k.p.a. W tym znaczeniu art. 28 ust. 2 pr.bud. stanowi regulację szczególną (lex specialis) wobec unormowania art. 28 k.p.a. i jako regulacja szczególna (wyjątkowa), nie może być ona interpretowana rozszerzająco, jeśli idzie o zakres jej normowania i zastosowania.

Dlatego WSA podzielił pogląd Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WWINB" lub "organem II instancji"), że w kontrolowanej sprawie ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez R. O. powinna opierać się na art. 28 k.p.a., nawiązując do posiadania przezeń interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Albowiem ograniczenie kręgu stron postępowania, jakie wprowadza przepis art. 28 ust. 2 pr.bud., nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej albo nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie "postępowań w sprawie pozwolenia na budowę", tj. postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie także tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z tych względów WSA podzielił pogląd dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zastosowania szczególnego przepisu art. 28 ust. 2 pr.bud. nie można rozszerzać na inne postępowania prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, w tym dotyczące samowoli budowlanej.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie – jak dalej wywiódł WSA w referowanym wyroku – organ II instancji, pomimo prawidłowego zadeklarowania na wstępie, że interes prawny R. O. należy badać przez pryzmat art. 28 k.p.a., swe dalsze rozważania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie ograniczył do badania przymiotu strony z punktu widzenia art. 28 ust. 2 pr.bud. i specyficznie (wąsko – zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 20 pr.bud.) rozumianego na tle tego przepisu "oddziaływania" projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Przeprowadzone rozważania doprowadziły WSA do wniosku, że WWINB co najmniej przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, ponieważ ograniczył się do badania przymiotu strony z punktu widzenia art. 28 ust. 2 pr.bud., a nie art. 28 k.p.a. W związku z tym WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, WWINB winien zbadać, czy R. O. przysługuje przymiot strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a. (a nie tylko art. 28 ust. 2 pr.bud.), i swym ustaleniom dać wyraz nie tylko w treści rozstrzygnięcia, ale także w należycie sporządzonym jego uzasadnieniu (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.), zawierającym m.in. odniesienie się do stanowiska strony.

WWINB, po ponownym rozpoznaniu sprawy z odwołania R. O., decyzją z [...] lipca 2019 r. ([...]) uchylił w całości przywołaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że organ I instancji, podczas przeprowadzonej w dniu [...] maja 2018 r. kontroli na działce nr ew. [...] w Ł. , stanowiącej własność K. S. i M. S., stwierdził, że przedmiotowa inwestycja "przebudowa budynku inwentarskiego i wiaty" jest prowadzona na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę objętych decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2013 r. ([...]; zwaną też dalej "Decyzją P. "). Na czas kontroli ww. inwestycja nie została jeszcze zakończona. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, dokonano rozbiórki istniejących zabudowań gospodarczych, wykonano ściany żelbetowego zbiornika podrusztowego pod całością obiektu, kierownik budowy sporządził plan BIOZ. Przedmiotowa budowa była oznakowana tablicą informacyjną. Działka R. O. znajduje się w odległości [...] m. Dla wskazanej inwestycji Burmistrz P. wydał decyzję z [...] stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy dla przebudowy budynku inwentarskiego w Ł. działka nr ewid. [...] ([...]; zwaną też dalej "Decyzją W. "). Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym Decyzją P. prace zostały uzgodnione z Urzędem Ochrony Zabytków. Projekt ten przewiduje, że wymiary przebudowywanego budynku inwentarskiego wyniosą: dł. 56 m, szer. 14 m, wys. 6,31 m, czyli ok. [...] m2, natomiast wiaty – [...] m2, oraz że w wyniku przebudowy stan hodowli nie przekroczy [...] DJP wg oświadczenia inwestora. Poza tym we wniosku skierowanym do Urzędu Miejskiego w P. w dniu [...] stycznia 2013 r., na skutek którego Burmistrz P. wydał Decyzję W. , inwestorzy określili obsadę trzody i bydła opasowego na [...] DJP.

Dalej WWINB wskazał, że:

- Wojewoda W. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji P. , co następnie zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r. ([...]);

- w decyzji SKO w L. z [...] grudnia 2018 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] października 2018 r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej Decyzji W. , wskazano, że Burmistrz P. wydał tę decyzję nie uzgadniając jej projektu z właściwymi organami, jak również nie oznaczył w niej ilości DJP, natomiast zakazał lokalizacji przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- z informacji zawartych w ww. decyzji SKO w L. z [...] grudnia 2018 r. wynika, że w dniu [...] listopada 2014 r. Burmistrz P. wydał decyzję [...] (zwaną też dalej "Decyzją U. "), określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Prowadzenie hodowli trzody chlewnej w istniejących budynkach o obsadzie do [...] DJP oraz hodowli bydła opasowego w przebudowanym budynku inwentarskim o obsadzie do [...] DJP zlokalizowanych na ww. nieruchomości. Zatem łączna obsada wynosić będzie [...] DJP.

Wobec tego, z uwagi na nieprawidłowości Decyzji W. , które zostały stwierdzone w ww. decyzji SKO w L. z [...] grudnia 2018 r., a także mając na uwadze fakt, iż w przedmiotowej sprawie wskazana liczba DJP kwalifikuje przedsięwzięcie jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), WWINB stwierdził, że R. O. posiada interes prawny w niniejszej sprawie, zatem winien być uznany za stronę postępowania.

W efekcie WWINB stwierdził, że skoro została pominięta strona postępowania – a jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK [...]: "pominięcie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stron postępowania uzasadnia uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Pominięcie stron postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 28 k.p.a.) i powoduje, że organ administracji musi ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, już z udziałem pominiętych podmiotów" – to należało orzec jak w sentencji decyzji. Zarazem organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (zwany w skrócie "PINB" lub "organem I instancji"), ponownie rozpatrując stan faktyczny sprawy i kierując się poczynionymi w decyzji WWINB uwagami, powinien ponownie ustalić krąg stron w tym postępowaniu. W przypadku zakończenia inwestycji, PINB powinien ustalić, czy ww. budowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wskazanym sposobem użytkowania.

Sprzeciw od opisanej decyzji WWINB z [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (błędnie nazwany "skargą") wniósł M. S. (zwany też dalej "Skarżącym" lub "Inwestorem"), reprezentowany przez adw. M. K., który – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 28 k.p.a., ewentualnie w związku z art. 153 p.p.s.a., przez nieuzasadnione uznanie, że R. O. winien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania, podczas gdy zostało to wywiedzione nie z przepisów prawa materialnego odnoszących się do samej sytuacji prawnej tego podmiotu ani znajdujących zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, ale zarzucanych ewentualnych nieprawidłowości odnoszących się do decyzji wydanych przez inne organy, które jednakże pozostają w obrocie prawnym i są ostateczne;

2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez działanie w sposób, który narusza zaufanie Skarżącego do Państwa i jego organów, albowiem odmiennie rozstrzyga kwestie rozstrzygane już wcześniej jednolicie przez inne organy oraz sądy, w zakresie braku interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 28 k.p.a. posiadanego przez R. O. w odniesieniu do inwestycji prowadzonych przez Skarżącego;

3) art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ II instancji na podstawie posiadanych dowodów mógł i powinien dojść do wniosku, że R. O. nie posiada przymiotu strony postępowania ani w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. (co zostało już wcześniej przesądzone w sprawie, decyzją WWINB uchyloną wyrokiem WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po [...], jednakże nie z tego powodu), ani w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

4) art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez zawarcie w zaskarżonej decyzji nieprzekonującego uzasadnienia, odwołującego się do okoliczności nie mających związku z przedmiotem rozstrzygnięcia, a przez to pogłębiającym dodatkowo niewłaściwość rozstrzygnięcia, które w decyzji WWINB uchylonej przez WSA było w tym zakresie konsekwentne

– wniósł o:

i) uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie tzw. autokontroli i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB, ergo decyzji na zasadzie art. 138 § 1 k.p.a., wobec ustalenia, że R. O. nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu;

a w przypadku nieskorzystania z uprawnień autokontrolnych organu oraz przekazania skargi do Sądu – o:

ii) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a., ewentualnie:

iii) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.;

w każdym wypadku – o:

iv) zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił sprzeciw M. S. jako wniesiony z uchybieniem terminu.

Na skutek zażalenia Skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] marca 2020 r. sygn. akt II OZ [...] uchylił ww. postanowienie WSA w Poznaniu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu o podanie, na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, WWINB przekazał pismo PINB z 8 czerwca 2020 r., zgodnie z którym z uwagi na brak kompletnych akt postępowanie w pierwszej instancji nie zostało zakończone (przewidywany termin zakończenia: najpóźniej do 30 października 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2019 r. ([...]), uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lipca 2018 r. ([...]) o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty zlokalizowanych na działce nr ewid [...] w Ł. , należącej do K. i M. małż S.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji WWINB przez pryzmat kryteriów z art. 64e i art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. nie można wszakże abstrahować od faktu, że została ona wydana w następstwie zapadłego w tej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...] (zwanego tez dalej "Wyrokiem WSA"). Albowiem w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie – po Wyroku WSA – organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Wyroku WSA została zaś wyrażona ocena prawna, w myśl której w kontrolowanej sprawie interes prawny R. O. należy badać przez pryzmat art. 28 k.p.a. Logiczną konsekwencją takiego stanowiska były zawarte w tym wyroku wskazania co do dalszego postępowania, w myśl których rozpoznając ponownie sprawę, WWINB winien zbadać, czy R. O. przysługuje przymiot strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a., a nie tylko przez pryzmat dotychczas przez organ II instancji analizowanego art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; w skrócie "pr.bud.")

Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że kwestia interesu prawnego została już w niniejszej sprawie przesądzona oraz że oceny tej kwestii organ winien dokonywać w oparciu o art. 28 ust. 2 pr.bud. Takie stanowisko pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią Wyroku WSA, którym był związany WWINB i jest związany skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie.

Jak wyraźnie wynika z uzasadnienia ww. wyroku, WWINB oceny legitymacji procesowej R. O. miał dokonać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z 19.01.1995 r., I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, poz. 5). Wzmiankowany w tym przepisie "interes prawny" wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego – zwykle administracyjnego, choć dopuszcza się także normy zaliczane do innych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego – w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 02.06.2000 r., I SA 1019/99, LEX nr 78926; z 17.04.2007 r., I OSK 755/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie WWINB uznał, że R. O. legitymuje się w niej tak rozumianym interesem prawnym, zatem winien być uznany za stronę postępowania w sprawie realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty (legalności tej przebudowy). Choć rzeczywiście sposób umotywowania tego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – dość lakoniczny i miejscami nieco chaotyczny – może uprawnionym czynić zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (i w zw. z art. 140 k.p.a.), to jednak – w ocenie Sądu – naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji da się bowiem odczytać przesłanki, jakie legły u podstaw uznania R. O. przez organ II instancji za stronę postępowania. WWINB przyjął mianowicie, że przemawiają za tym następujące okoliczności:

1) nieprawidłowości decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji (przebudowy) – Decyzji W. , tj. decyzji Burmistrza P. z [...] stycznia 2013 r. ([...]) – które zostały stwierdzone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2018 r. ([...]);

2) fakt, że ustalona łączna liczba DJP ([...]) kwalifikuje przedsięwzięcie, w skład którego wchodzi inkryminowana przebudowa, jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 ówcześnie obowiązującego (do [...] października 2019 r. włącznie) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej jako "rozporządzenie RM z 9.11.2010 r.").

Odniesienie się do tych twierdzeń WWINB należy poprzedzić spostrzeżeniem, że przedmiotowa inwestycja polegająca na "realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty" na działce nr ewid. [...] stanowiła element (etap) większego przedsięwzięcia pn. "Prowadzenie hodowli trzody chlewnej w istniejących budynkach inwentarskich o obsadzie do [...] DJP oraz hodowli bydła opasowego w przebudowywanym budynku inwentarskim o obsadzie do [...] DJP, zlokalizowanych w miejscowości Ł., gm. P., na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] ark. mapy [...] obręb Ł." – za czym przemawia w szczególności fakt, że dla tak określonego przedsięwzięcia inwestorzy (K. i M. małżonkowie S.) uzyskali jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ("Decyzję U. "), tj. decyzję Burmistrza P. z [...] listopada 2014 r. ([...]). Ponadto dla innej części tego przedsięwzięcia Inwestor uzyskał kolejną (drugą) – obok wskazanej wyżej Decyzji W. 1 – decyzję o warunkach zabudowy, a mianowicie decyzję Burmistrza P. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku inwentarskiego w ww. lokalizacji (zwaną też dalej "Decyzją W. 2"). Sądowi wiadomym jest z urzędu, że w odniesieniu do obu tych decyzji o warunkach zabudowy (W. 1 i W. 2), z wniosku R. O. toczyły się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji, przy czym co do:

- Decyzji W. 1 – SKO w L. decyzją z [...] grudnia 2018 r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2018 r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji W. -1; WSA w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z [...] maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił skargę R. O. na ww. decyzję SKO z [...] grudnia 2018 r.;

- Decyzji W. -2 – SKO w L. decyzją z [...] lipca 2018 r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2018 r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji W.-2; WSA w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił skargę R. O. na ww. decyzję SKO z [...] lipca 2018 r.

Odnosząc się w tym kontekście do twierdzeń WWINB co do podstaw uznania R. O. za stronę kontrolowanego tu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, co następuje.

Ad 1) Powołanie się przez WWINB na ustalenia i oceny wyrażone w decyzji ostatecznej SKO w L. z [...] grudnia 2018 r. zapadłej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji W. 1 było uprawnione, choć należało to uczynić z nieco innej perspektywy. Godzi się bowiem zauważyć, że SKO w ww. decyzji uznało, że R. O. przysługuje legitymacja procesowa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji W.-1. Wprawdzie, jak trafnie zauważono w skardze, postępowanie to formalnie toczyło się w innym przedmiocie – ustalenia warunków zabudowy – to jednak nie może uchodzić z pola widzenia fakt, że dotyczyło ono tego samego przedsięwzięcia oraz że oceny posiadania przez R. O. przymiotu strony postępowania dokonywano na podstawie tego samego przepisu (art. 28 k.p.a.) i w oparciu o takie same kryteria / okoliczności (oddziaływanie przedsięwzięcia na oddaloną odeń o [...] m działkę R. O.).

W tym kontekście fakt, że w decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji W. 1 (a także, dodajmy, odpowiednio Decyzji W. 2) R. O. został uznany za stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem, że działka nr ewid. [...] w Ł. , której jest on współwłaścicielem, znajduje się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji – co nie było też kwestionowane w zawisłej następnie przed WSA w Poznaniu sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...] (odpowiednio w przypadku Decyzji W. 2: o sygn. akt IV SA/Po [...]) – mógł stanowić istotną wskazówkę przemawiającą za uznaniem, że także w kontrolowanym tu postępowaniu R. O. legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., z analogicznych względów.

Ad 2) Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja (przebudowa budynku inwentarskiego oraz wiaty) stanowi element większego przedsięwzięcia, dotyczącego – jak wynika z wydanej dlań Decyzji U. – prowadzenia hodowli trzody chlewnej w istniejących budynkach o obsadzie do [...] DJP oraz hodowli bydła opasowego w przebudowanym budynku inwentarskim o obsadzie do [...] DJP, zlokalizowanych na działce nr ewid [...] w Ł. (której Skarżący jest współwłaścicielem). Zatem łączna obsada wynosić będzie [...] DJP. Tym samym należy zgodzić się z WWINB, że wskazana liczba DJP każe zakwalifikować omawiane przedsięwzięcie do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia RM z 9.11.2010 r. [w brzmieniu: "chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia"]. Dodatkowo wypada zauważyć, że przy takiej obsadzie znacznie przekroczone zostały progi przewidziane dla inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa m.in. w § 3 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z 9.11.2010 r., określanych jako: "chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie:

a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone:

– mieszkaniowych,

– innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt,

– zurbanizowanych niezabudowanych,

– rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, [...]".

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że nieruchomość R. O. oddalona jest od terenu inwestycji jedynie o [...] m (bezsporne), należy podzielić stanowisko WWINB, że R. O. posiada interes prawny w niniejszej sprawie – dający się wywieść z jego prawa (współ)własności ww. nieruchomości (art. 140 Kodeksu cywilnego) – zatem winien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania.

Z tych względów, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Podobnie, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., którego Skarżący upatruje w nierespektowaniu stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "GINB"), który – jak wynika z Wyroku WSA – w decyzji z [...] lipca 2018 r. ([...]) stwierdził, że nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz że nie posiada on statusu strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. W ocenie GINB położenie inwestycji na działce nr ew. [...] oraz jej wysokość wykluczają uznanie, że wprowadza ona ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należącej do Skarżącego, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r. poz. 1422), jak również w oparciu o regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81).

Najwyraźniej jednak uwagi Skarżącego uszło, że GINB powyższej oceny dokonał w oparciu o przepisy Prawa budowlanego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 – a nie o przepis art. 28 k.p.a., który zgodnie z Wyrokiem WSA stanowi podstawę oceny legitymacji procesowej R. O. w niniejszej sprawie. Jak wskazano już wyżej, przepisy Prawa budowlanego ograniczają krąg stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę. Tym samym jest możliwe i dopuszczalne, iż organ administracji (tu: WWINB), rozpatrując kwestię interesu prawnego w oparciu o inne przepisy (tu: art. 28 k.p.a.) dojdzie do odmiennych wniosków w kwestii przymiotu strony danej osoby. Natomiast za naruszającą zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa można by ewentualnie uznać sytuację, w której organ w oparciu o ten sam przepis prawa dokonałby odmiennej oceny legitymacji procesowej niż inne organy.

Podsumowując, należy stwierdzić, że WWINB prawidłowo, stosując się do wskazań zawartych w Wyroku WSA, w oparciu o art. 28 k.p.a. ocenił, że R. O. winien być stroną postępowania w sprawie dotyczącej legalności realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że jest mu znane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego "z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 775/19, CBOSA). W ocenie Sądu nie dotyczy to jednak wyjątkowo sytuacji, gdy takie przesądzenie o prawach podmiotu nie biorącego udziału w postępowaniu następuje obiektywnie na korzyść tego podmiotu, gdyż nie zachodzi wówczas ryzyko naruszenia jego praw. Z tych względów dopuszczalne było w niniejszym postępowaniu sądowym wyrażenie wiążącej oceny, że R. O. – nie będący uczestnikiem tego postępowania, zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. – zasadnie został uznany przez organ II instancji za stronę kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Przechodząc do zbadania, czy w okolicznościach tej sprawy powyższe stwierdzenie upoważniało WWINB do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej, należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Na tle tego przepisu w orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że: "Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt. II OSK 1453/19, CBOSA). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej musi być uzasadnione kumulatywnym spełnieniem obu ww. przesłanek.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji PINB i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, WWINB przywołał pogląd prawny, w myśl którego pominięcie stron postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 28 k.p.a.) i powoduje, że organ administracji musi ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, już z udziałem pominiętych podmiotów – co w sytuacji, gdy do takiego pominięcia dochodzi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, uzasadnia uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Co do zasady temu poglądowi nie można odmówić słuszności. Jednakże godzi się zauważyć, że w orzecznictwie spotyka się także wypowiedzi – które Sąd w niniejszym składzie podziela – wskazujące na dopuszczalne w praktyce wyjątki od tej zasady. W myśl tych wypowiedzi pominięcie w danej sprawie strony postępowania nie zawsze musi oznaczać konieczność zwrócenia sprawy przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; jeżeli przemawiają za tym okoliczności, organ odwoławczy powinien orzekać merytorycznie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4.3.2012 r., II SA/Ol 124/12, LEX nr 1135947). W szczególności "samo stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że udział jednej ze stron w postępowaniu przed organem I instancji został ograniczony tylko do doręczenia tej stronie decyzji organu I instancji w sposób umożliwiający wniesienie odwołania, nie uzasadnia jeszcze przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, o ile organ wyższego stopnia zarazem nie stwierdzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a." (zob. wyrok WSA z 27.6.2013 r., IV SA/Po 312/13, CBOSA).

Dla oceny prawidłowości stanowiska WWINB należało więc w pierwszej kolejności przeanalizować, czy faktycznie czynności postępowania w pierwszej instancji prowadzone były z całkowitym pominięciem udziału R. O..

Analiza akt sprawy prowadzi do uznania, że co prawda organ I instancji dopuścił się naruszenia uprawnień stron postepowania – przez choćby nie zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy – to jednakże sam ten fakt nie może skutkować uznaniem, że konieczne jest powtórzenie całego postępowania. Uszło bowiem uwagi WWINB, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego R. O. był jego aktywnym uczestnikiem, na co też trafnie zwrócono uwagę w skardze (cyt.: "w przedmiotowym postępowaniu R. O. – mimo braku przymiotu strony przedmiotowego postępowania – w istocie brał w nim udział przez cały czas"). Dość powiedzieć, że to z jego inicjatywy doszło do wszczęcia postępowania, następnie doręczono mu rozstrzygnięcie w sprawie, a co najważniejsze – umożliwiono mu wniesienie środka zaskarżenia. W związku z tym należy podkreślić, że czym innym jest całkowite pominięcie strony postępowania, a czym innym pominięcie jej przy niektórych czynnościach. Skoro więc, co bezsporne, R. O. wiedział o toczącym się postępowaniu, o jego postępach oraz zakończeniu, to nie można uznać, że zaniechanie zawiadomienia go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skutkować winno powtórzeniem całego postępowania. Tym bardziej, że WWINB nie wykazał, iżby jednocześnie pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym miejscu wskazać również należy, że w orzecznictwie zasadnie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości składania uwag i wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 18.5.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; z 1.2.2011 r., II OSK 1098/10, CBOSA). Strona powinna zatem wykazać, że brak takiego zawiadomienia przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów, itp.). Tymczasem w kontrolowanej sprawie R. O., stawiając w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., nie wskazał, jakich to czynności z powodu tego naruszenia nie mógł dokonać.

W tym stanie rzeczy WWINB niezasadnie, zdaniem Sądu, uchylił decyzję PINB celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zamiast tego organ II instancji winien merytorycznie rozpatrzyć sprawę, tj. winien dokonać oceny, czy w świetle ustaleń dokonanych przez organ I instancji oraz zarzutów odwołania zasadnym było umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od sprzeciwu ([...] zł), należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.