Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 59/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 marca 2016 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Parchowo 1. stwierdza nieważność Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 5 ust. 1, - § 11 ust. 3 co do słów: "Popiół po przestudzeniu należy umieszczać w pojemnikach metalowych lub plastikowych przeznaczonych do ich selektywnego zbierania, a poza sezonem grzewczym, tj. od 1 maja do 31 października należy dostarczać popiół do gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych", - § 15 ust. 5 co do słów: "natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu", - § 15 ust. 6 pkt 2, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIV.111.2016 Rady Gminy z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie Regulaminu czystości i porządku na terenie gminy w zakresie przepisów § 5 ust. 1, § 11 ust. 2 i 3, § 15 ust. 5 i 6 pkt 2 oraz § 17 regulaminu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie w § 5 ust. 1 tej uchwały zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nałożenie obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń w odniesieniu do wszystkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz poprzez powtórzenie w § 5 ust. 1 tej uchwały częściowo zmodyfikowanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Prokurator zarzucił także istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 11 ust. 2 i 3 regulaminu zakazu umieszczana śniegu i lodu oraz gorącego popiołu w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane, co jest sprzeczne z treścią art. 5 ust. 1 pkt. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Przepis ustawy zobowiązuje bowiem właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Regulacja ta odnosi się wyłącznie do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ustawa o odpadach, zatem wprowadzanie niniejszą uchwałą dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.

Ponadto, zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 15 ust. 5 i 6 pkt 2 uchwały obowiązku wyprowadzania na terenach użytku publicznego psa na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych na smyczy i w kagańcu oraz zakazie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, który to zakaz nie dotyczy psów przewodników. Zdaniem Prokuratora taki generalny i bezwarunkowy zakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zaś postanowienia zaskarżonego regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i wyjątków niekiedy mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Co więcej, zdaniem Prokuratora, Rada Gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia zakazu wpuszczania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej. Ustawodawca bowiem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił organ gminy jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą regulacji w tym zakresie winno być więc określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała istotnie narusza również art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie w sposób nieprecyzyjny w § 17 regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji tj. sołectw [...]-[..]. W ocenie Prokuratora, właściwy przepis ustawy upoważnił bowiem radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, tym samym za niewystarczające i nieprecyzyjne należy uznać wskazanie tych obszarów jedynie poprzez wymienienie terenów całych sołectw. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy konieczne jest skonkretyzowanie jakie obszary ze względu na swoje właściwości i cechy indywidualne wymagają okresowej deratyzacji.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalanie, podkreślając na wstępie, że Wojewoda nie wniósł zastrzeżeń podczas kontroli nadzorczej zaskarżonej uchwały.

Następnie, Rada wskazała, że w zaskarżonej uchwale nie dokonała jakichkolwiek modyfikacji i uzupełnień definicji ustawowych, zwłaszcza istotnych. Skoro bowiem w uchwale tej zostały przytoczone in extenso zapisy aktu prawnego wyższego rzędu, z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, po to m.in. aby czyniłoby to dany akt prawa miejscowego w pełni czytelny i bardziej zrozumiały, to taki zapis zdecydowanie można uznać za dopuszczalny.

W ocenie Rady przyjęty w zaskarżonej uchwale zakaz umieszczania śniegu i lodu oraz gorącego popiołu w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane został przyjęty w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakazuje określić w regulaminie wymagania dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nadto, wynika z potrzeby nie stwarzania zagrożenia w przypadku umieszczania tego typu odpadów, zwłaszcza gorących, w pojemnikach, które nierzadko są plastykowe.

Również, w ocenie Rady, przyjęty w uchwale obowiązek wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu wynika z upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Rada wskazała ponadto, że w niniejszej uchwale nie mamy do czynienia z całkowitym zakazem wprowadzania psów na określone tereny a jedynie na tereny obiektów użyteczności publicznej. Zapis ten ustala sposób postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na tym terenie nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Z kolei, zawarcie w regulaminie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, na przedstawicieli niektórych ras nie koliduje z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Taki nakaz precyzuje mianowicie jedynie obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku a sprawowana w ten sposób kontrola nad psem zapewnia zdecydowanie większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna.

Rada stwierdziła także, że wskazanie konkretnych sołectw gminy podlegających obowiązkowi deratyzacji jest zdecydowanie wystarczającym sposobem określenia, jakie obszary podlegają obowiązkowej deratyzacji. Rada podkreśliła przy tym, że zapisy regulaminu mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców.

Rozpoznając niniejszą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wzorcem normatywnym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały były przepisy prawa materialnego w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Materialnoprawną podstawą tej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) - zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z powyższych przepisów wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Zakres regulacji zaskarżonego regulaminu wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a tego przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Przedstawione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Jedną z takich istotnych zasad tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie rzecz ma się z wynikającą z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że organ gminy, przewidując w § 15 ust. 5 uchwały obowiązek wyprowadzania psów ras niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu, naruszył powyższy nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. Organ nie posłużył się bowiem kategorią ustawową, używając pojęcia niezdefiniowanego, nieprecyzyjnego, i wysoce ocennego. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. W obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r., nr 77, poz. 687).

Niezależnie od tego, Sąd uznał, że ta część wskazanego przepisu narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Natomiast obciążenie właścicieli psów ras określonych przez organ jako niebezpieczne bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia zwartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1948) - zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. Art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W ocenie Sądu, wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42).

Porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na wskazane wartości powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Cechy tej brakuje rozwiązaniu wprowadzonemu przez uchwałodawcę gminnego w § 26 ust. 1 regulaminu od słów "natomiast" do końca zdania, w którym zobowiązano właścicieli określonej kategorii psów do wyprowadzania ich tylko na smyczy i w kagańcu na terenach użytku publicznego. Obciążono ich zatem bezwzględnym obowiązkiem łącznego wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu zastosowanie jednocześnie dwóch sposobów umożliwiających kontrolę nad zwierzęciem nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Natomiast nałożenie takiego obowiązku bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która nie wysłowiona wyraźnie w Konstytucji RP, mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Natomiast w odniesieniu do pierwszej części § 15 ust. 5 regulaminu o treści: "Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy" Sąd uznał, że organ gminy, określając ten obowiązek, zrealizował prawidłowo upoważnienie ustawowe, a tak sformułowany obowiązek jest zgodny z celem ustawy i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Pozwala bowiem na określenie takich środków kontroli nad zwierzęciem, które w zasadniczy sposób zwiększają prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia dla osób przebywających na terenie przeznaczonym do użytku publicznego, bardziej niż kontrola werbalna czy kontrola gestem (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka redakcja wskazanej części przepisu § 15 ust. 5, nie powiela również regulacji art. 10a ust. 3 u.o.z., który stanowi, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W świetle powołanego przepisu u.o.z. wskazana powyżej treść § 15 ust. 5 uchwały wyłącznie precyzuje, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, obowiązek mający na celu ochronę przed zagrożeniem ze strony zwierząt i ich uciążliwością dla ludzi. Nadto, treść art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) zwanej dalej k.w., potwierdza, że ustawodawca przewidział dwa rodzaje środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, którym uchybienie zagrożone jest odpowiedzialnością za wykroczenia, tj. środki zwykłe i nakazane. Środki nakazane, o których mowa w tym przepisie, w doktrynie rozumiane są jako środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 u.c.p.g., zaliczając do nich m.in. stosowanie smyczy (por. W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el 2016). Nie można zignorować wyraźnego zamiaru ustawodawcy, który różnicując środki kontroli nad zwierzętami na zwykłe i nakazane, kompetencje do określenia tych ostatnich przekazał organom samorządu. Oznacza to, że zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obejmuje uprawnienie do wskazania również innych metod sprawowania kontroli nad zwierzęciem niż środki zwyczajowe stosowane w celu ochrony przed zagrożeniem kub uciążliwością dla ludzi.

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał natomiast regulację zawartą w § 15 ust. 6 pkt 2 regulaminu. W przepisie tym zakazano wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Wskazano, że postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników.

W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi.

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał również regulację zawartą w § 5 ust. 1 regulaminu. W przepisie tym ustalono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości a także części innych nieruchomości służących do użytku publicznego.

W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g., który uprawnia do określenia w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zauważyć bowiem należy, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Tym samym, przepis § 5 ust. 1 regulaminu Rada Gminy stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Skoro więc Rada Gminy w § 5 ust. 1 regulaminu wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., to tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w powyższym zakresie – jak to uczyniła – w odniesieniu do wszelkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (a więc nie tylko tych powszechnie dostępnych, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych), bez uściślenia, iż dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 13/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, niezgodne z prawem jest określenie w § 5 ust. 1 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do "niezwłocznego" uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, ponieważ określenie częstotliwości, czasookresu wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 814/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu również postanowienie § 11 ust. 3 regulaminu w zakresie dotyczącym drugiego zdania o treści: "popiół po przestudzeniu należy umieszczać w pojemnikach metalowych lub plastykowych przeznaczonych do ich selektywnego zbierania, a poza sezonem grzewczym, tj. od 1 maja do 31 października należy dostarczać popiół do gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych" przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Jednocześnie, art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wskazuje, że regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit a.

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. gminy zobowiązane zostały do ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielkomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulęgających biodegradacji. Przez selektywne zbieranie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 24, obowiązującej w dacie uchwalania regulaminu, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), rozumieć należy zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Przy czym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach odpadem komunalnym są odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

W ocenie Sądu, określenie w § 11 ust. 3 zasad postępowania z popiołem przekracza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. w zakresie dotyczącym rodzajów pojemników przeznaczonych do ich selektywnego zbierania. Wprawdzie, stosownie do art. 4 ust. 2a u.c.p.g. regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i takim odpadem może być popiół, ale organ nie może wprowadzać innych obowiązków w tym zakresie, co dotyczy rodzajów pojemników do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Brak jest bowiem podstaw do wskazania, że muszą to być pojemniki metalowe lub plastikowe, jak przyjął to organ. Kwestia ta została bowiem uregulowana w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (DZ.U. z 2017 r., poz. 19). Oznacza to, że organ wykroczył poza upoważnienie. Podkreślić należy, że wyeliminowanie tego przepisu nie eliminuje selektywnego zbierania popiołu, jako odpadu komunalnego jako, że kwestia ta została uregulowana w § 10 ust. 4 pkt 3 zaskarżonego regulaminu.

Jednakże, w ocenie Sądu, zawarcie w § 11 ust. 2 regulaminu zakazu umieszczania śniegu i lodu w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane, a także w § 11 ust. 3 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu, mieściło się w tej kompetencji, jako odnoszącej się do odpadów komunalnych. W ocenie Sądu organ był uprawniony do wprowadzenia zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów, w tym popiołu, ze sobą oraz śniegiem i lodem. Określenie zakazu mieszania w pełni wpisuje się w zamierzone cele ustawodawcy, nie powielając przy tym przepisów innych ustaw. Pozwala bowiem przeciwdziałać sytuacjom, w których takie mieszanie odpadów selektywnie zbieranych uniemożliwia ich odzysk, co bezsprzecznie negatywnie wpływa na środowisko i sprzeciwia się założeniom jego ochrony. Przepis art. 1a u.c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Skoro w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. zobowiązano gminę do selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej określone frakcje odpadów, a w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważniono do określenia wymagań w tym zakresie, to były podstawy do wprowadzenia w § 11 ust. 2 i 3 uchwały zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów ze sobą oraz ze śniegiem, lodem i popiołem. Tego rodzaju zasady w sposób prawidłowy zrealizowały upoważnienie ustawowe.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że § 17 ust. 1 regulaminu nie wykracza poza delegację ustanowioną przepisem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis § 17 ust. 1 regulaminu ustanowił, że na terenie gminy wyznacza się następujące obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania: 1) sołectwo P.- październik każdego roku; 2) sołectwo N. - październik każdego roku; 3) sołectwo J. - październik każdego roku; 4) sołectwo G. - październik każdego roku; 5) sołectwo J. - październik każdego roku; 6) sołectwo Ż. - październik każdego roku; 7) sołectwo S. - październik każdego roku; 8) sołectwo B.- październik każdego roku; 9) sołectwo C. - październik każdego roku; 10) sołectwo N. - październik każdego roku; 11) sołectwo G. - październik każdego roku.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia organ gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w tej regulacji było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 17 ust. 1 zaskarżonego regulaminu określa obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia. Określenie obszarów deratyzacji poprzez wskazanie sołectw gminy nie może świadczyć o błędnym zrealizowaniu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Sołectwo to bowiem pewien obszar gminy, który umożliwia skonkretyzowanie terenu, bez potrzeby szczegółowego jego opisywania. Sołectwo nie stanowi przy tym całego obszaru gminy.

W orzecznictwie wskazuje się zaś, że ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1035/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w zakresie § 11 ust. 2 i § 11 ust. 3 co do słów: "zabrania się umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu" oraz § 15 ust. 5 co do słów: "na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy" a także § 17 uchwały. Co do pozostałego zakresu zaskarżenia, Sąd stwierdził nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę Prokuratora i uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z dyspozycji przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a.