Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 371/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 477[8]
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Zygmunt Zgierski, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 812/04 w sprawie ze skargi Joanny M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 24 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od Joanny M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie II SA/Lu 812/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 24 sierpnia 2004 r. (...), utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. o odmowie przyznania Joannie M. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku.

Sąd w uzasadnieniu wyroku powołał się na przepis art. 127 par. 2 Kpa, ustanawiający właściwość organu wyższego stopnia do rozpatrzenia odwołania, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzję wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tymczasem art. 34 pkt 2 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ wprowadził zmiany w brzmieniu art. 477[8] par. 2 Kpc. Zdaniem Sądu po wprowadzeniu tych zmian właściwym do rozpoznania spraw w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego jest sąd rejonowy. Zaskarżoną decyzję Sąd ocenił jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości i na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa stwierdził jej nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie prawa materialnego:

- art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych a w konsekwencji art. 127 par. 2 Kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że SKO nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania lecz sąd powszechny,

- art. 56 ust. 1 w zw. z art. 34 pkt 2 lit. "a" tej ustawy przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku zmian wprowadzonych przez art. 477[8] Kpc została ustanowiona kompetencja wyłącznie sądu powszechnego do rozpatrzenia odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków,

- art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd powszechny, pomimo że właściwość sądu nie wynika wprost i wyraźnie z przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych,

- art. 15 Kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji.

Skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżony wyrok jest wynikiem błędnej interpretacji art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odsyła on w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do Kpa. Niesporne jest, że organem pierwszej instancji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta /organ właściwy/, a postępowanie przed tym organem toczy się w trybie administracyjnym. Odmienna sytuacja zachodzi, zdaniem Sądu, w przypadku postępowania odwoławczego, gdyż na mocy art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, odsyłającego do art. 477[8] par. 2 Kpc, należy ono do kompetencji sądu powszechnego. Błędnym jest uznanie, że art. 34 pkt 2 lit. "a" odsyła do stosowania przepisów Kpc odnośnie postępowania odwoławczego. Gramatyczna wykładnia tego przepisu nie wskazuje, aby taki był jego cel, a zamieszczenie jego w rozdziale 8 pt. "Zmiany w przepisach obowiązujących" także wskazuje na porządkujący /dostosowujący/ charakter tej regulacji.

Przepis art. 56 ust. 1 ustawy, do którego Sąd nie odniósł się, przekonuje, że rzeczywistym celem wprowadzenia zmiany do art. 477[8] Kpc było dostosowanie tego przepisu do zmienionej regulacji /odnośnie dodatków do zasiłków rodzinnych/ i to dokonanej tylko na okres przejściowy.

Skarżący wywodzi, że zgodnie z art. 477[8] par. 1 Kpc do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Do tych ostatnich należą sprawy wymienione w par. 2 tegoż artykułu /m.in. sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego - art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc/. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w par. 2 tego artykułu nie chodzi o inne sprawy niż sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż przepis ten jest uzupełnieniem par. 1.

Skarżący podkreśla, że kategoria spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowi zamknięty katalog i została precyzyjnie określona w słowniczku zawartym w art. 476 par. 2 Kpc.

Zgodnie z tym przepisem przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych, dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 oraz w par. 3 tego artykułu.

Kategoria podmiotów nazwanych organami rentowymi została także precyzyjnie określona i stanowi katalog zamknięty. Zgodnie z art. 476 par. 4 Kpc przez organy rentowe rozumie się: 1/ oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Biuro Rent Zagranicznych tego Zakładu, 2/ kolejowe jednostki organizacyjne, 3/ wojskowe i resortowe organy emerytalne - właściwe do wydania decyzji, o których mowa w par. 2, a także Prezesa KRUS. W powyższym katalogu podmiotów brak jest organów gminy uprawnionych do załatwienia indywidualnych spraw z zakres administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również bezsprzecznie uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zatem, aby sprawa mogła być zaliczona do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu Kpc i poddana kompetencji sądu powszechnego musi łącznie spełniać obie przesłanki: przedmiotową /ściśle określona kategoria spraw/ i podmiotową /ściśle określona kategoria organów wydających decyzje, od których odwołanie może rozpatrywać sąd powszechny/.

W tym stanie rzeczy - zdaniem skarżącego - omawiane tutaj świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż nie mieszczą się w katalogu spraw określonych w art. 476 par. 2 i 4 Kpc, ale także nie zostały wymienione w przepisach ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Ponadto ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczeń realizowanych w obrębie ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego czy ubezpieczenia wypadkowego. Inny jest także sposób finansowania świadczeń rodzinnych, które zgodnie z art. 33 ustawy o świadczeniach rodzinnych są finansowane z budżetu państwa, a nie ze składek ubezpieczonych i płatników, jak co do zasady, przewidziano w wypadku świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem skarżącego podniesione wyżej okoliczności pozwalają uznać, że rozpatrywana sprawa nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji odwołanie od takiej decyzji nie powinno być rozpatrywane przez sąd powszechny - dyspozycja przepisu art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc nie obejmuje takiej kategorii spraw. Nie jest wystarczające, jak uważa Sąd w niniejszej sprawie, że przepis ten obejmuje materię ubezpieczeń społecznych, poprzez wymienienie tych świadczeń w art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc.

Fakt dokonania nowelizacji tego przepisu właśnie w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy/ nie przeczy poprawności dokonanej wyżej wykładni. Potrzebę i cel wprowadzenia zmian w Kpc należy rozpatrywać w kontekście docelowego modelu systemu świadczeń rodzinnych i konieczności stopniowego przejmowania zadań przez organy właściwe od organów obecnie realizujących zadania w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie szczególnie istotny jest przepis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Wymieniona ustawa weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. wprowadzając nowy system świadczeń rodzinnych. Docelowo prawo do świadczeń rodzinnych określonych w ustawie będzie ustalał oraz świadczenia te wypłacał organ właściwy - jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Organem tym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne /art. 3 pkt 11 ustawy/. Ustawa przewiduje stopniowe przejmowanie zadań przez organ właściwy /art. 52, art. 54, art. 55 i 56 ustawy/. W związku z tym w okresie przejściowym od dnia 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń będą wykonywały oprócz organu właściwego, także podmioty dotychczas realizujące te zadania czyli: pracodawcy, właściwe jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Ministrowi Sprawiedliwości, Prezes KRUS, ZUS, rolnicze spółdzielnie produkcyjne, właściwe organy emerytalne i rentowe.

W drugim etapie, obejmującym okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. liczba takich podmiotów zostanie ograniczona i obejmie tylko pracodawców i organy właściwe, natomiast od 1 września 2006 r. wpłatę świadczeń rodzinnych w całości przejmą organy właściwe.

Zdaniem Kolegium z art. 56 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń od decyzji ZUS, Prezesa KRUS oraz innego, właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego określonych w Kpc.

Kognicja sądu powszechnego w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych została ustalona na czas określony. Jeżeli zatem, odnosząc się do stanowiska Sądu w niniejszej sprawie, sądy powszechne są właściwymi do rozpatrywania odwołań od wszystkich decyzji z tego zakresu, to zawarcie przepisu art. 56 ust. 1 cyt. ustawy należałoby uznać za zbędne, a nawet wprowadzające w błąd, poprzez użycie słów "do czasu".

Racjonalna interpretacja wskazuje zatem, że sąd powszechny jest właściwy w tych sprawach tylko w okresie przejściowym i tylko w przypadku decyzji wydanych przez wskazane w tym przepisie organy. Natomiast celem nowelizacji art. 477[8] Kpc było właśnie umożliwienie sądowi rejonowemu rozpatrywanie spraw w tym ograniczonym zakresie. Wskazuje na to także zakres zmian w Kpc, które ograniczyły się do zmiany tego jednego przepisu. Zmiana ta polegała na dodaniu wyrazów "oraz dodatki do zasiłków rodzinnych". Bez tej nowelizacji sądy powszechne nie miałyby podstaw do rozpatrywania /w okresie przejściowym/ odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach dodatków do zasiłków rodzinnych.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego art. 477[8] par. 2 Kpc nie stanowi normy kompetencyjnej dla sądu powszechnego do rozpatrywania odwołań od decyzji wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Przepis ten nie wyłącza drogi administracyjnej dla realizowania trybu odwoławczego w tych sprawach i nadanie mu rangi kompleksowej regulacji w zakresie świadczeń rodzinnych skarżący ocenia jako nieuzasadnione.

Dokonana przez sąd interpretacja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 Kpa a skonkretyzowaną w art. 127 Kpa. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie, lub wyłączenie, bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne.

Skarżący przywołuje poglądy doktryny i orzecznictwo przemawiające za przyjęciem poglądu, iż samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym do dokonywania kontroli instancyjnej i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu gminy w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków. W rozpatrywanej sprawie nie ma zatem zastosowanie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, jednakże przedstawione w niej zarzuty noszą głównie cechy naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten nakazuje Sądowi I instancji stwierdzenie nieważności decyzji, lecz tylko wtedy jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji gdy brak jest przesłanek z art. 156 Kpa powoduje więc zarówno naruszenie wymienionego przepisu ustawy p.p.s.a. jak i art. 156 Kpa.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zachodziła przesłanka określona w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Naruszenie przepisów o właściwości Sąd dopatrzył się w tym, że w art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/, wprowadzającym zmiany do art. 477[8] par. 2 Kpc ustawodawca przekazał sprawy zasiłku rodzinnego i dodatków do niego sądom rejonowym jako właściwym w postępowaniu odwoławczym.

Wprawdzie zakwalifikowanie takiej wady jako naruszającej prawo mieści się w raczej w przesłance z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jednakże błąd Sądu polega na tym, iż błędnie ocenił, iż w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków w postępowaniu odwoławczym przysługuje droga do sądu powszechnego i błędnie zastosował przepis art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu przypisującego przepisowi art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc i art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z 28 listopada 2003 r. rolę podstawy prawnej do orzekania w tych sprawach w postępowaniu odwoławczym przez sąd powszechny.

Znaczenie tych przepisów należy odczytywać w aspekcie innych uregulowań ustawy o świadczeniach rodzinnych. W art. 20 ust. 1 stanowi ona, iż organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, zaś w ust. 2 tegoż artykułu kompetencje do prowadzenia postępowania w tych sprawach przekazuje organowi właściwemu. Definicję organu właściwego zawiera przepis art. 3 pkt 11 tej ustawy stanowiąc, iż jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Postępowanie w sprawach przyznawania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego z racji odesłania zamieszczonego w art. 32 ust. 2, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyprowadzonej z analizowanych przepisów zasady rozstrzygania tych spraw w postępowaniu administracyjnym nie naruszają przepisy przejściowe i dostosowujące, zamieszczone w rozdziale 9 ustawy; znaczenie ich w skardze kasacyjnej zostało odczytane prawidłowo.

Ustawa w żadnym z przepisów nie stanowi o tym, aby odwołanie w tych sprawach, rozstrzyganych decyzjami organów samorządu terytorialnego przysługiwało do sądu powszechnego.

Nie stanowi takiej regulacji art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym dokonano nowelizacji art. 477[8] par. 2 Kpc, wyprowadzając w pkt 1 dodatkowo sprawy o świadczenie o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego.

Trafnie wywodzi skarga kasacyjna, iż przepis ten należy rozumieć w zestawieniu z art. 477[8] par. 1 Kpc, w którym sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych przypisano sądom okręgowym /z wyjątkiem spraw dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych/. W art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc, któremu Sąd I instancji przypisał wadliwą funkcję, uregulowano właściwość sądów rejonowych w sprawach wymienionych, w tym m.in. o zasiłki rodzinne i dodatki do nich. Odnosi się ona jednakże tylko do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych /art. 476 par. 2 Kpc/, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych /art. 476 par. 4 Kpc/. Jeśli więc przepis art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy nie zmienia trybu postępowania w sprawach zasiłków rodzinnych rozstrzyganych przez organy samorządowe, a brak jest przepisu szczególnego, odsyłającego w tych sprawach do stosowania Kpc i przyznającego kompetencje sądom - to w sprawach tych, w postępowaniu odwoławczym, obowiązuje tok instancji uregulowany w Kpa. Zatem w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w myśl art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kpa jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 5 lipca 2004 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w oparciu o przepis art. 185 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś na podstawie art. 207 par. 2 tej ustawy, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, odstąpił od obciążenia Joanny Mrozik kosztami postępowania kasacyjnego.