Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 567/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art.24 par. 1 pkt 5 art. 25, art. 77, art. 80, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2017 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 3 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz B. decyzją z 2 stycznia 2017 r., znak [...], na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek garażowo-magazynowy" na działkach nr [...], [...] i [...] w J. gm. B..

Organ wskazał, że swoją decyzję wydaje w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 19 października 2016 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na "wznowienie robót przy budowie — rozbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na usługowy warsztat ślusarski na działce nr ewid. [...] łącznie z rozbiórką wybudowanej niezgodnie z pozwoleniem części obiektu o wym. 20,10xl6,13m usytuowanej na działkach nr [...], [...], [...] w J. ".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 15.05.2015 r. M. P. złożył wniosek do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy na rozbudowę budynku usługowego - warsztat ślusarski na działkach nr [...], [...] [...] w J. . Do wniosku dołączona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 20.10.2014r. znak: [...] nakładająca na M. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji budowy - rozbudowa budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na usługowy warsztat ślusarski. W uzasadnieniu decyzji napisano, że inwestor "niezgodnie z projektem dokonał nadbudowy piętra na istniejącym budynku gospodarczym oraz zamiast jednej dobudował do budynku dwie hale wykraczając tym samym poza teren działki [...]". W dalszej części napisano, że "Postanowieniem z dnia 06.10.2014 r. na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 P.b. wstrzymano prowadzenie wykonywanych robót, gdyż uznano, że w istotny sposób odbiegają one od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 20.10.2014 r. znak: [...] nałożył w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót z informacją zawartą w uzasadnieniu decyzji, że projekt zamienny należy opracować zgodnie z przepisami prawa.

W dniu 07.10.2015 r. Burmistrz B., po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją znak: [...] z dnia 17.11.2015 r. Burmistrz B. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy zgodnie z art. 52 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla części wnioskowanego terenu wnioskodawca uzyskał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, która dotyczy tej samej inwestycji. Uznano, że ten stan rzeczy wyklucza możliwość podjęcia wnioskowanego postępowania w przedmiocie wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy do czasu zakończenia prowadzonego postępowania nadzorczego w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy odwołanie złożył inwestor.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak [...] z dnia 05.02.2016 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza B. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że " z uwagi na wydaną decyzję PINB w B. z dnia 20.10.2014 r. znak: [...] koniecznym jest ustalenie przez organ I instancji, czy przed przedłożeniem projektu zamiennego, niezbędnym będzie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. (...) W przypadku pozytywnej odpowiedzi możliwe będzie wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

W dniu 05.05.2016 r. inwestor złożył pismo o skorygowanie złożonego wniosku o przeznaczenie budynku, który po zmianie będzie pełnił funkcje garażowo- magazynowe.

Na etapie postępowania administracyjnego uwagi do planowanego przedsięwzięcia zgłosili bezpośredni sąsiedzi planowanej inwestycji, którzy są stronami w przedmiotowym postępowaniu. W uwagach podnoszono między innymi, że: - decyzją z 10.05.2010 r. Burmistrz B. ustalił warunki zabudowy dla działki [...] w J. , a zrealizowana inwestycja nie spełnia warunków tej decyzji, - inwestor nielegalnie wybudował dużą halę produkcyjną nie tylko na działce [...], lecz dodatkowo na dwóch innych działkach, a w hali prowadzi działalność polegającą na produkowaniu wielkogabarytowych konstrukcji stalowych,

- brak jest kontynuacji funkcji dla wnioskowanego przedsięwzięcia, gdyż teren wokół wnioskowanych działek ma charakter zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z zabudową gospodarczą o charakterze rolniczym i ogrodniczym.

W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego I. i W. B. wystąpili z wnioskiem do Burmistrza B. o uznanie ich za strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, argumentując prośbę negatywnym oddziaływaniem realizowanego przedsięwzięcia na większy obszar niż tylko działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji.

W wyniku wszczętego postępowania administracyjnego za strony uznano wnioskodawcę, właścicieli działek objętych wnioskiem oraz bezpośrednich sąsiadów wnioskowanych do zabudowy działek. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ stwierdził, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw, aby jednoznacznie stwierdzić, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na działkę I. i W. B.. Mając na uwadze przepis art. 28 K.p.a. organ uznał, że I. i W. B. nie mogą być w mniejszym postępowaniu uznani za strony.

W dniu 19.10.2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na budowę na dokończenie budowy-rozbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmiana sposobu użytkowania na usługowy warsztat ślusarski na działce nr ewid. [...] łącznie z rozbiórka wybudowanej niezgodnie z pozwoleniem części obiektu o wym. 20,10xl6,13m na działkach nr [...], [...] i [...] w J. . W decyzji tej zobowiązano inwestora również do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W związku z powyższym organ uznał, że w świetle decyzji z dnia 19.10.2016 r. PINB w B. znak: [...] organ nie ma podstaw, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek garażowo-magazynowy na działkach [...], [...] i [...] w J. , gdyż wydano już pozwolenie na budowę zgodne z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 10.05.2010 r. znak: [...] W sytuacji gdyby inwestor chciał wystąpić o warunki zabudowy na rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego powinien wcześniej zakończyć realizację przedsięwzięcia rozpoczętego, na które uzyskał pozwolenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 105 § K.p.a., w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w B. z dnia 19.10.2016 r. znak: [...] zatwierdzającego projekt budowlany zamienny i udzielającego pozwolenia na budowę na dokończenie budowy-rozbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na usługowy warsztat ślusarski na działce nr ewid. [...] łącznie z rozbiórką wybudowanej niezgodnie z pozwoleniem części obiektu o wym. 20,10x16,13m na działkach nr [...], [...] i [...] w J. oraz w świetle wskazań decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 05.02.2016 r. znak [...] K.p.a. organ uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek garażowo-magazynowy na działkach nr [...], [...], [...] w J. stało się bezprzedmiotowe.

M. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania i brak powołania podstawy prawnej, która uzasadniałaby przyjęcie, że bezprzedmiotowym jest ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 marca 2017 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją z dnia 19 października 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy budowie - rozbudowie budynku gospodarczego wraz zmianą sposobu użytkowania na usługowy warsztat ślusarski na działce nr [...] łącznie z rozbiórka wybudowanej niezgodnie z pozwoleniem części obiektu o wym. 20,10 x 16,13 m usytuowanej na działkach nr [...], [...] i [...] w J. .

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek garażowo-magazynowy na działkach nr [...], [...] i [...] w J. gm. B..

Zatem częściowo przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...] w J. , co do której orzeczony został nakaz jej rozbiórki. Chodzi tu o część obiektu o wym. 20,10 x 16,13 m usytuowaną na tych działkach.

Zdaniem organu odwoławczego w orzecznictwie ugruntowane są poglądy, że brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy dla inwestycji, w stosunku do której orzeczony został nakaz jej rozbiórki.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli jest dopuszczalne, ale przed wszczęciem lub w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt: IV SA/Po 1284/11). W wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt: II SA/Łd 396/16 (jednym z wielu, który wyjaśnia wskazaną wyżej problematykę) wskazano, że "podstawową zasadą wynikającą z przepisów u.p.z.p. jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem w świetle art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku inwestycji już zrealizowanej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko i wyłącznie w związku z toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym w oparciu o postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru prowadzący postępowanie dotyczące obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12 (dostępny na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z treści samego przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji, bądź inwestycji częściowo zrealizowanej, w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie - w przedmiocie warunków zabudowy.

NSA wskazał, że aktualne brzmienie przepisów art. 48 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest wynikiem nowelizacji z dnia 8 października 2008 r. dokonanej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06. W świetle wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że omawiane unormowanie stanowi wyjątek od zasady, według której nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie.

Zatem - przenosząc te poglądy na grunt niniejszej sprawy – organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien ustalić, czy decyzja o nakazie rozbiórki opisanej wyżej części budynki stała się ostateczna i czy faktycznie nakaz ten został wykonany. W przypadku gdy nakaz rozbiórki nie został wykonany, to brak będzie podstaw do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczących tej części obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jeżeli zaś nakaz rozbiórki został wykonany, to konieczne będzie wezwanie inwestora do sprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bowiem wówczas na działkach nr [...] i [...] i częściowo na działce nr [...] nie będzie już obiektu o wym. 20,10 x 16,13 m, który zostanie rozebrany. Konieczne będzie wówczas wskazanie, na czym ma polegać rozbudowa istniejącej wówczas, pozostałej części budynku i na czym ma polegać zmiana sposobu użytkowania budynku, który w świetle decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2016 r. ma pełnić funkcję warsztatu ślusarskiego. W każdym jednak przypadku brak będzie podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem w sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a..

M. P. wniósł na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 778) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wydane decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wymaga uprzedniego zakończenia innych postępowań dotyczących terenu, dla którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy;

2. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na zaskarżone orzeczenie, a to:

- art. 24 ust. 1 pkt 5 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w niniejszej sprawie w składzie, w którym dwóch jego członków brało udział w wydawaniu decyzji z dnia 3 marca 2017 r. o sygn. akt [...];

- art. 8, art. 11, art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że - w ocenie skarżącego - organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wskazał jego podstawy faktycznej oraz prawnej, a tym bardziej jej nie wyjaśnił, co narusza art. 8, art. 11 i art. 107 K.p.a. oraz wyrażone w nich zasady postępowania administracyjnego, tj. pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej oraz przekonywania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ograniczył się jedynie do zacytowania obszernego fragmentu wyroku Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 396/16. Skarżący zauważył, że orzeczenie to zostało wydane w oparciu o nieobowiązujące już przepisy ustawy Prawo budowlane, tj. art. 48 ust 2 pkt 1 lit b. Powyższe braki nie pozwalają skarżącemu na zweryfikowanie podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który w zawartych w uzasadnieniu wskazaniach dla organu I instancji stwierdził, że decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy może zostać jedynie wydana w sytuacji, gdy skarżący wykona decyzję o nakazie rozbiórki części budynku zlokalizowanego na terenie działek nr [...], [...] i [...] w J. . W ocenie skarżącego powyższe wskazania w sposób rażący naruszają art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te nie uzależniają wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy od zakończenia innego postępowania toczącego się względem terenu objętego wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji lub inwestycji prowadzonej na nim - z wyjątkiem art. 60 ust. 1 pkt 4, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Brak w nich również warunku uzależniającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy od wykonania innej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu, którego przedmiotem byłby teren objęty wnioskiem.

Skarżący wskazał również, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2016 r. znak [...] (uchylającej decyzję Burmistrza B. z dnia 17 listopada 2015 r. znak [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy) oraz przy wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 3 marca 2017 r. znak [...] (uchylającej decyzję Burmistrza B. z dnia 2 stycznia 2017 r., znak [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy) zasiadały te same osoby co oznacza, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji brały udział osoby, które zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podlegały wyłączeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza B. o umorzeniu w całości – jako bezprzedmiotowego - postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek garażowo-magazynowy" na działkach nr [...], [...] i [...] w J. gm. B..

Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji SKO przez osoby podlegające wyłączeniu. Skarżący wskazał bowiem, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2016 r. znak [...] oraz przy wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 3 marca 2017 r. znak [...] zasiadały te same osoby: K. L. i G. S. co oznacza, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji brały udział osoby, które podlegały wyłączeniu.

Zdaniem Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Na skutek nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), polegającej na usunięciu słów "w niższej instancji", od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten zyskał obecne brzmienie. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z tego przepisu dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji ) czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podobnie przepis ten nie dotyczy sytuacji, gdy ze swych kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a., skorzysta sąd administracyjny.

Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ponownie toczące się postępowanie nie dotyczy "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bo ta została już uprzednio wyeliminowana przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny. W takim przypadku pracownik organu nie występuje więc w pozycji "sędziego we własnej sprawie" ("iudex in causa sua"). A to właśnie konieczność respektowania klasycznej zasady, że "nikt nie może być sędzią we własnej sprawie" ("nemo iudex in causa sua") - także w postępowaniu administracyjnym (por. A. Krawczyk, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12, OSP 2013, nr 11, s. 776) - legła u podstaw unormowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem zatem analizowanego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział.

Nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1993/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1211/16).

Zatem wyżej wskazani członkowie Kolegium nie podlegali wyłączeniu, bowiem co prawda orzekali przy wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2016 r. znak [...] (uchylającej decyzję Burmistrza B. z dnia 17 listopada 2015 r. znak [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy) oraz przy wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 3 marca 2017 r. znak [...] (uchylającej decyzję Burmistrza B. z dnia 2 stycznia 2017 r., znak [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy), jednakże nie było to orzekanie w toku instancji.

Przechodząc do zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że stanowi on polemikę nie tyle z samym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, jak z jego motywami i wskazaniami dla organu I instancji.

Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest trafne i odpowiada prawu. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego.

Decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a zatem wydawana w trybie art. 105 § 1 K.p.a., jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym stosowanym wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do kontynuowania postępowania i zakończenia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie.

W niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ przedmiot sprawy istnieje. Jest on objęty wnioskiem M. P. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku usługowego - warsztat ślusarski na działkach nr [...], [...] [...] w J. . Stąd też sprawa w zakresie wniosku wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji co do ustalenia, bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Rozpoznając niniejszą sprawę nie można było pominąć badania podstaw do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te, w ocenie Sądu, zostały spełnione. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" (pominięty przez organ I instancji z naruszeniem dyspozycji art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.) został wskazany przez organ odwoławczy. Chodzi tu o okoliczności, które wymagają czynności dowodowych niemieszczących się w hipotezie art. 136 K.p.a..

Odnosząc się do zarzutu pod adresem uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy wskazać na funkcję i znaczenie uzasadnienia decyzji kasacyjnej (zwłaszcza tego elementu, w którym organ wskazuje okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), istnienie i ewentualnie stopień związania tym uzasadnieniem w toku dalszego w postępowania w sprawie, a także możliwości ingerencji sądu administracyjnego w to uzasadnienie.

W doktrynie podnosi się, że od 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca wprowadził obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; wcześniej organ miał jedynie taką możliwość. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie regulacji na kształt tej, która zawarta jest w art. 153 P.p.s.a., a zatem nie ustanowił tu zasady bezwzględnego związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (zob. A Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 947).

Wskazania organu odwoławczego mogą zmierzać wyłącznie do osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności faktycznych przy wydawaniu decyzji i tylko w takim zakresie mogą być uznane za wiążące. Organ pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. W żadnym z przepisów kodeksu nie ustanowiono stanu związania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treścią wykładni prawa materialnego. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowanie toczy się od początku, w sposób samodzielny, nieskrępowany ocenami prawnomaterialnymi zawartymi w decyzji odwoławczej (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 3165/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2017 r., II SA/Kr 246/17-CBOSA).

Transponując powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że kwestionowane przez skarżącego stanowisko zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyraża pogląd, że brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy dla inwestycji, w stosunku do której orzeczony został nakaz jej rozbiórki. Stanowisko to nie wiąże ani organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyby sprawa trafiła do niego ponownie na skutek odwołania, ani – tym bardziej – sądów administracyjnych, gdyby w przyszłości przedłożono im do rozstrzygnięcia spór o legalność aktu administracyjnego, w którym orzeczono w przedmiocie warunków zabudowy.

Należy dodać, że na obecnym etapie postępowania, podczas kontroli decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd nie może dokonywać wykładni prawa materialnego i zająć stanowiska co do ww. zagadnienia prawnego. Jeżeli organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to dokonanie przez Sąd wiążącej interpretacji mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów i w istocie dokonanie ich subsumcji na użytek konkretnego przypadku nie może mieć miejsca (nastąpiłoby przedwcześnie). Byłoby to niedopuszczalne także dlatego, że mogłoby pozbawiać stronę prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy z zachowaniem standardów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wrażonej w art. 15 K.p.a. (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r.). Sąd administracyjny może kontrolować i oceniać wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organ administracji tylko wtedy, gdy była ona etapem procesu stosowania tego prawa, zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Sąd nie ma podstaw do kontroli i oceny wykładni dokonanej przez organ administracji abstrakcyjnie, czy też nawet na gruncie konkretnej sprawy, ale bez bezpośredniego związku z podejmowaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie uznał wadliwość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, ze względu na naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. W konsekwencji prawidłowo uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 8, art. 11, art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu dostatecznie wyjaśnił bowiem podstawy i przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnienie decyzji organu II Instancji czyni zadość wszystkim wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a., jasno wskazując w szczególności przyjęte przez organ poglądy prawne oraz dowody, na których się oparł wydając zaskarżone rozstrzygniecie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..