Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 575/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 575/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 listopada 2020 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta, na uchwałę nr XVII/165/2004 Rady Gminy Igołomia Wawrzeńczyce, z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw, , , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., , , , , , ,


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVII/165/2004 Rady Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw, wraz z załącznikami do uchwały o numerach: Nr 1 Statut Sołectwa Dobranowice, Nr 2 Statut Sołectwa Igołomia, Nr 3 Statut Sołectwa Koźlica, Nr 4 Statut Sołectwa Odwiśle, Nr 5 Statut Sołectwa Pobiednik Mały, Nr 6 Statut Sołectwa Pobiednik Wielki, Nr 7 Statut Sołectwa Rudno Górne, Nr 8 Statut Sołectwa Stręgoborzyce, Nr 9 Statut Sołectwa Tropiszów, Nr 10 Statut Sołectwa Wawrzeńczyce, Nr 11 Statut Sołectwa Wawrzeńczyce II, Nr 12 Statut Sołectwa Wygnanów, Nr 13 Statut Sołectwa Złotniki, Nr 14 Statut Sołectwa Zofipole, Nr 15 Statut Sołectwa Żydów.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenia prawa. Po pierwsze, naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw stanowiących załączniki do uchwał od numeru 1 do numeru 15 społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać - a nie został - uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy przed podjęciem zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie podjęła stosownej, ww. uchwały, pomimo powołania w podstawie prawnej uchwalonego aktu prawnego, ustawy o samorządzie gminnym w kształcie ujętym w tekście jednolitym opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 z późniejszymi zmianami. Prokurator wskazał, że z dniem 30 maja 2001 r. weszła bowiem życie nowelizacja treści art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzona ustawą z dnia 1 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Tymczasem w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzony był wymóg podjęcia takiej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 58 poz. 261) po art. 5 dodany został art. 5a w brzmieniu: "Art. 5a. 1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.". Prokurator zarzucił Radzie Gminy, że Gmina stosownie do unormowania § 92 ust. 2 i § 23 ust. 2 Statutu Gminy, prowadziła konsultacje, korzystając z pośrednictwa samych radnych oraz sołtysów sołectw, tymczasem w ocenie Prokuratora nie wypełniało to treści pojęcia konsultacji społecznych. Zdaniem Prokuratora projekt statutu należy nie tylko podać do publicznej wiadomości, ale również przekazać wyjaśnienia mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzyć realne możliwości sformułowania przez te osóby uwag lub propozycji, a także rozważyć te propozycje czy zastrzeżenia.

Po wtóre Prokurator stwierdził w skardze naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 3 załączników do uchwały od numeru 1 do numeru 15, że organem samorządu jest Rada Sołecka, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Rada nie należy zatem do organów sołectwa, lecz jest jedynie ciałem doradczym i opiniodawczym sołtysa.

W kolejnym zarzucie skargi Prokurator wskazał naruszenie art. 2 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 i 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) poprzez nadanie w § 10 załączników do uchwały od numeru 1 do numeru 15 sołectwom zdolności sądowej na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych. Prokurator podniósł, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego i nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, nie może również samodzielnie inicjować wszczęcia wstępowania administracyjnego, nie może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania, nie ma więc kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", poza tymi ramami nie ma samodzielnego bytu prawnego, a więc nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 12 ust. 1 oraz § 23 ust. 1 załączników do uchwały od numeru 1 do numeru 15 organom uchwałodawczym, jakimi są Zebrania Wiejskie, kompetencji do wyboru Sołtysów i członków Rady Sołeckich. Prokurator podniósł, że art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, że zebranie wiejskie ma wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, zatem nie jest dopuszczalne przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Zgodnie natomiast z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa uprawnionego do głosowania, nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Ponadto również zapis art. 35a ustawy o samorządzie gminnym stanowi o wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy, a nie o wyborach na zgromadzeniu wiejskim. Prokurator zwrócił uwagę, że zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, mimo że skład obu tych gremiów pokrywa się. Prokurator uznał, że gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków racy sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to przyjąłby tak w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poszerzając uprawnienia organu uchwałodawcze o kompetencje elekcyjne.

Kolejne naruszenie prawa podniesione w skardze przez Prokuratora odnosiło się do art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie w § 13 załączników do uchwały od numeru 1 do numeru 15 jedynie przykładowych praw i obowiązków Sołtysów, zamiast ich enumeratywnego wskazania (niewłaściwie użyty zwrot "w szczególności"). W ocenie Prokuratora zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w uchwalonym statucie sołectwa w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego, a ustawodawca przewidując w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym otwarty katalog kwestii ustrojowych sołectwa regulowanych w uchwalanym statucie, w pkt 1 -5 powołanego przepisu wskazał na element niezbędne każdego statutu, w tym określony w pkt 3 wymóg konkretnego wskazania organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej.

Omawiając zagadnienie kompetencji Sołtysa Prokurator uznał za nieuprawnione przyznanie temu organowi § 15 ust. 3 załączników do uchwały od numeru 1 do numeru 15 funkcji Przewodniczącego Rady Sołeckiej, co w jego ocenie narusza art. 35 ust. 3 i 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa strukturę i kompetencje jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo i zgodnie z nim zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, a sołtys wykonawczym. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tym samym funkcja przewodniczącego rady soleckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Rada solecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Jest ciałem o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzonym w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. Skoro funkcja przewodniczącego rady soleckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny pracodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego. Żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości łączenia funkcji sołtysa i przewodniczącego rady sołeckiej. Prokurator powołał w tym miejscu konstytucyjną zasadę legalności i zasadę państwa prawa, z której wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził, i zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Dalsze zarzuty skargi odnosiły się m.in. do naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyznanie w § 15 ust. 4 pkt 4 i 5 załączników do uchwały od numeru 1 do numeru 15 Radom Sołeckim funkcji kontrolnych nad realizacją uchwał oraz zarządczych przy decydowaniu w sprawach udziału samorządu mieszkańców wsi w postępowaniu administracyjnym. Prokurator podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje, że rada sołecka jest ciałem jedynie wspomagającym sołtysa, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys, a działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z redakcji tego przepisu wynika więc, że rada sołecka to organ doradczy i opiniodawczy dla sołtysa i nie ma samoistnych kompetencji i zdolności do samodzielnego działania w imieniu sołectwa.

W odniesieniu do kolejnego naruszenia, tj. art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 24 załączników do uchwały od numeru 1 do numeru 15 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyborów Sołtysów i Rad Sołeckich, wymogu obecności co najmniej 20% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, Prokurator uznał je sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Powołał przepis art. 36 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym, z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do glosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten w ocenie Prokuratora jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Nadto zawarta w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym delegacja dla rady gminy określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje ograniczenia ważności przeprowadzonych wyborów od tego, ilu mieszkańców będzie obecnych na zebraniu wiejskim, czy też od liczby mieszkańców, którzy wezmą udział w głosowaniu.

Prokurator zarzucił w skardze również naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustanowienie w § 16 ust. 2 załączników do uchwały od numeru 1 do numeru 15 instytucji zawieszenia Sołtysów w czynnościach przez Radę Gminy, a także naruszenie art. 35 ust 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez umocowanie w § 22 ust. 2 załączników do uchwał od numeru 1 do numeru 15 Zebrań Wiejskich do wyłączenia zasady jawności głosowania nad konkretną sprawą. W odniesieniu do tego ostatniego naruszenia, Prokurator podniósł, że określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy i bezwzględnie obowiązująca jest regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi tj. ustanowienia w §16 oraz § 29 załączników do uchwał od numeru 1 do numeru 15 bezpośredniej odpowiedzialności Sołtysów i członów Rad Sołectw przed Zebraniami Wiejskimi, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia Statutu i uchwał zebrania wiejskiego lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska - Prokurator wyjaśnił, że zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, a przyznanie mu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Dalej, Prokurator zarzucił Radzie naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewprowadzenie w załącznikach do uchwały od numeru 1 do numeru 15 regulacji określających zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gmin nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora nie sposób przyjąć, że realizuje obowiazek nałożony przez ww. przepis ustawy przyjęcie przepisu §16 ust 2 w Statutach, dopuszczający możliwość zawieszenia Sołtysa w czynnościach, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub dopuścił się czynu dyskwalifikującego go w opinii środowiska. Zauważył przy tym, że instytucja zawieszenia Sołtysa wprowadzona została bez podstawy prawnej, a organ wykonawczy wybrany w wyborach bezpośrednich przez mieszkańców sołectwa nie może być zawieszony przez organ uchwałodawczy.

Ostatni zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyznanie w § 32 w załącznikach do uchwały od numeru 1 do numeru 15 Wójtowi Gminy uprawnienia do wiążącego interpretowania Statutów w przypadkach spornych. Zdaniem Prokuratora Rada Gminy dokonała zmian zasad ustrojowych obowiązujących w samorządzie terytorialnym, bowiem do dokonywania wiążącej interpretacji prawa uprawniony jest co do zasady wyłącznie organ, który wydał akt prawny, a więc Rada Gminy jako organ uchwałodawczy, a nie Wójt jako organ wykonawczy.

W związku z ww. zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że zarzuty skargi w znacznej części są bezzasadne z powodu błędnej interpretacji kwestionowanych postanowień statutów sołectw, a w pozostałych przypadkach opierają się na okolicznościach wynikających ze zmienionej linii orzecznictwa sądów w dziedzinach, których zarzuty te dotyczą.

Organ wyjaśnił, że Rada Gminy podczas procedowania zaskarżonej uchwały nie dysponowała odrębną uchwałą Rady ustalającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wobec tego, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie regulowały formy konsultacji, Gmina, zgodnie z ówczesną praktyką i zwyczajem, stosownie do unormowań § 92 ust. 2 i § 23 ust. 2 Statutu Gminy, przeprowadziła konsultacje, korzystając z pośrednictwa samych radnych oraz sołtysów sołectw. Zgodnie z § 92 ust. 2 pkt 2 Statutu radny ma obowiązek utrzymywania stałej więzi z wyborcami, których reprezentuje w Radzie, a w szczególności konsultowania spraw i projektów uchwał Rady istotnych dla danego sołectwa. Ponadto na zasadzie § 23 ust. 2 i 3 Statutu o terminie sesji, poza radnymi, zawiadamia się również sołtysów wszystkich sołectw z terenu Gminy. Radni oraz sołtysi uczestnicząc w sesjach Rady Gminy mają prawo zabierania głosu we wszystkich sprawach objętych porządkiem obrad i przekazywania poglądów mieszkańców, prezentowanych podczas zebrań wiejskich, dyżurów, czy dodatkowo, jak w przypadku sołtysów - podczas spotkań indywidualnych przy okazji poboru podatku rolnego w drodze inkasa. Organ wskazał na znaczne zainteresowanie regulacją uchwały ze strony mieszkańców, przejawiające się w czasie obrad Rady Gminy, o czym świadczy treść protokołu XVII sesji Rady, z którego wynika, że w sprawie poszczególnych zapisów projektu Statutu wypowiadali się zarówno radni jak i sołtys. Dodatkowo, organ podkreślił okoliczność, że statuty poszczególnych sołectw w niezmienionym stanie obowiązywały aż do 27 grudnia 2018r., czyli do dnia podjęcia przez Radę Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr XVII/165/2004 Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 24 marca 2004r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw. Projekt tej z kolei uchwały był poddany konsultacjom w trybie przepisów uchwały Nr XXV/203/2017 Rady Gminy Igołomia- Wawrzeńczyce z dnia 24 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 6699 z 30 października 2017 r.) w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z radą działalności pożytku publicznego lub z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Konsultacje rozpoczęły się 14 grudnia 2018 r., a zakończyły 19 grudnia 2018 r., miały zasięg ogólnogminny i zostały przeprowadzone w formie: wyłożenia w budynku Gminy projektu uchwały w sprawie zmian statutów sołectw w Urzędzie Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce, wywieszenia na tablicy ogłoszeń, zamieszczenia na stronie BIP Gminy oraz określonej stronie internetowej gminy, wywieszenia na tablicy ogłoszeń w 15 sołectwach na terenie gminy. Opinie można było zgłaszać w terminie od 14 grudnia do 19 grudnia 2018 r poprzez: przesłanie opinii w formie pisemnej do Urzędu Gminy, przesłanie opinii na adres poczty internetowej. Organ wskazał, że do dnia 19 grudnia 2018 r. nie wpłynęła żadna opinia w ww. zakresie i uznał, że w tym stanie rzeczy tryb konsultacji zaskarżonej uchwały Nr XVII/165/2004 oraz jej nowelizacji został wyczerpany. Odpowiadając na zarzut skargi o niezgodne z ustawą o samorządzie gminnym wskazanie, że organem samorządu jest Rada Sołecka, organ podkreślił, że status Rady Sołeckiej określa § 5 ust. 3 statutów, który w ślad za art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że Rada Sołecka jest organem pomocniczym. W ocenie organu statuty nie przypisują radom sołeckim atrybutów organu uchwałodawczego, jakim jest zebranie wiejskie, ani wykonawczego, jakim jest sołtys.

Odnośnie zarzutu nadania sołectwom zdolności sądowej na zasadach określonych dla organizacji społecznych, organ zaznaczył, że praktyka uczestniczenia sołectw w postępowaniu administracyjnym wynikała z dotychczasowych poglądów doktryny i orzecznictwa.

Z kolei odnośnie zarzutu nadania zebraniom wiejskim kompetencji do wyboru sołtysa, organ podkreślił, że został on postawiony w wyniku błędnej interpretacji 23 i nast. statutów, z których nie wynika, aby wyboru sołtysa dokonywał organ uchwałodawczy w sołectwie jakim jest Zebranie Wiejskie, ale zgodnie z ustawą - uprawnieni mieszkańcy sołectwa w akcie głosowania zorganizowanym przy okazji odbywającego się zebrania wiejskiego.

W kwestii umocowania sołtysa do sprawowania funkcji Przewodniczącego Rady Sołeckiej, organ wyjaśnił, że skoro działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, to sołtys mając do dyspozycji taki podmiot pomocniczy, powinien mieć uprawnienie organizacyjne do przewodniczenia jego obradom.

Wypowiadając się natomiast w kwestii wprowadzenie ograniczenia w postaci quorum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa, organ stwierdził, że statuty nie wprowadzają żadnych ograniczeń dla dokonania ważnego wyboru sołtysa w szczególności w postaci quorum przy głosowaniu. Zaznaczył, że wprawdzie § 24 ust. 1 stanowi, iż dla ważnego wyboru sołtysa wymagana jest frekwencja nie niższa niż 20% uprawnionych, ale w ust. 2 dodaje się, że wybory mogą być przeprowadzone w drugim terminie, bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu.

Organ podniósł także, że Wójt Gminy w czerwcu 2020 r. skieruje do konsultacji społecznych projekt statutów uwzględniający wszystkie żądania skargi, skarga i stanowisko Wójta Gminy było przedmiotem obrad Rady Gminy na sesji w dniu 28 maja 2020 r., Rada zaakceptowała stanowisko Wójta, a uchwalenie statutów sołectw w nowym brzmieniu stanie na porządku obrad sesji Rady Gminy, bezzwłocznie po zakończeniu konsultacji. Gmina zobowiązała się również do niezwłocznego powiadomienia Sądu o okoliczności uchwalenia uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga była zasadna ponieważ jak wynika z odpowiedzi na skargę rada Gminy nie przeprowadziła formalnych konsultacji z mieszkańcami gminy, jak tego wymaga wyraźnie brzmiący art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa. Nie ulega więc wątpliwości, że wedle reguł określonych w tej uchwale musiał być konsultowany projekt statutu dla konkretnego sołectwa z mieszkańcami tego sołectwa.

Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą.

W ocenie Sądu w sposób oczywisty projektów statutów sołectw nie poddano społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi przez mieszkańców. Powoływanie się przy tym na zwyczajowe konsultowanie projektów za pośrednictwem radnych czy też sołtysów jest o tyle nieuprawnione, że po pierwsze nie przedstawiono na tę okoliczność dowodów, a po drugie to właśnie art. 5 a ustawy o samorządzie gminnym precyzuje, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku zaskarżonych statutów nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05)

Sąd doszedł więc do przekonania, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym ich nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone uchwały w sposób istotny naruszyły prawo i na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.