Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 370/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 4 ust. 1 i ust. 4, par. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg A.M. i C.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących: A. M. i C. P. kwotę po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 370/20

U Z A S A D N I E N I E

Na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w U. Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia [...]2018 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej nr 1251/2, obręb [...], gm. U., usytuowanej w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej. Z uwagi na uchybienia proceduralne Kolegium decyzją z dnia [...]2018 r., znak: [...], uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego postępowania Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia [...]2019 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazana decyzja decyzją organu odwoławczego z dnia [...]2019 r., znak: [...] również została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta U. z uwagi na nieusunięcie stwierdzonych uchybień proceduralnych.

Decyzją z dnia [...]2020 r., znak: [...], organ ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Od decyzji ponownie wnieśli odwołania K. i A. M. oraz C. P.. Pierwsi skarżący podnieśli zarzut braku zgodności decyzji z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na usytuowanie zabudowy w granicy z ich działką oraz jej zacienienie. Ponadto wskazali, że decyzja narusza ich prawo własności, jak również doprowadzi do obniżenia wartości działki. C. P. zarzuciła natomiast wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dowolne wyznaczenie parametrów dla planowanej zabudowy), a także niewyjaśnienie, czy została uwzględniona "konieczność odbioru wód nawalnych". Podkreśliła, że inwestycja ma negatywny wpływ na walory przyrodnicze i urbanistyczne U..

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja Burmistrza Miasta U. z dnia [...]2020 r. została wydana z uwzględnieniem zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] 2019 r., co pozwala na stwierdzenie jej zgodności z prawem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, ze przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) - zwanej dalej "u.p.z.p.". Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że jeżeli nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W celu ustalenia niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia. W orzecznictwie wskazuje się, że analiza powinna obejmować na tyle duży obszar, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Analizowany obszar powinien przy tym tworzyć pewną urbanistyczną całość i nie może ograniczać się do działek sąsiednich, czy też do minimalnych odległości wymaganych przepisami bez wykazania, że taki obszar tworzy pewną urbanistyczną całość. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Przyjmuje się, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Z akt sprawy wynika, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i tworzy urbanistyczną całość. Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma odbywać się poprzez istniejący zjazd, a także projektowany z drogi powiatowej nr [...] (ul. A). Front terenu objętego wnioskiem stanowi zatem część działki nr 1251/2, która przylega do drogi powiatowej nr [...] (ul. A). Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 54m, zatem trzykrotna szerokość frontu tego terenu wynosi 162m. W związku z powyższym, teren przyjęty do analizy obejmuje obszar po 162m w każdym kierunku od granic ewidencyjnych działki objętej wnioskiem.

Teren inwestycji jest zlokalizowany w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej oraz zabudowy zagrodowej. Skoro w obszarze analizowanym organ stwierdził występowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to zachodzi kontynuacja funkcji wymagana dla planowanej inwestycji.

W wyniku przeprowadzonej analizy organ ustalił poszczególne parametry zabudowy dla planowanej inwestycji.

Sposób ustalania linii zabudowy wynika z § 4 rozporządzenia. Poszczególne ustępy paragrafu wyznaczają zasady jakimi kolejno należy kierować się przy określaniu parametru. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji jest położony przy drodze powiatowej nr [...] (ul. A) i drodze gminnej (ul. B). Teren inwestycji znajduje się w centrum U., który charakteryzuje się typowym dla historycznego układu miasta usytuowaniem budynków w linii rozgraniczającej drogi (np. budynki na działkach nr 1250, 1249, 1248, 1322/2, 1321, 1320, 1319, 1318, 1314, 1351, 1350, 1349, 1348/1, 1363). W szczególności wzdłuż ul. B usytuowanie budynków w granicy z działką drogową jest standardem dla istniejącej zabudowy. Wobec tego organ postanowił wyznaczyć dla planowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy w linii rozgraniczającej drogi gminnej i powiatowej - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Wyznaczona w ten sposób linia zabudowy nawiązuje do typowego dla analizowanego obszaru usytuowania budynków w granicy z działką drogową. Dodatkowo organ wskazał, że na działce nr 1363 również mamy do czynienia z działką narożną, gdzie budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy obu działek drogowych przylegających do nieruchomości zabudowanej. Jednocześnie inwestor został prawidłowo pouczony, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych należy uzyskać zgodę zarządcy drogi powiatowej na usytuowanie zabudowy w odległości mniejszej niż 8m od krawędzi jezdni drogi powiatowej (na podstawie, art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2018 r., póz. 2068 ze zm.) oraz zgodę zarządcy drogi gminnej na usytuowanie zabudowy w odległości mniejszej niż 6m od krawędzi jezdni drogi gminnej (na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2018 r., póz. 2068 ze zm.).

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ wskazał, że parametr w obszarze analizy wynosi od 1% (działka nr 1244) do 100% (działka nr 1351). Średnia wielkość rozpatrywanego wskaźnika w obszarze analizy wynosi ok. 33,6%. Inwestor planuje zabudowę o powierzchni 625 m2 na działce o powierzchni 814 m2, co daje wskaźnik wynoszący 77%. W obszarze analizowanym istnieją działki o zbliżonej wielkości rozpatrywanego wskaźnika: działki nr 1352 (75,5%), 1363 (77%), 1367 (70,5%), 1312 (74,5%), 1360 (79%). Średnia, która wynosi 33,6% jest mało reprezentatywna dla obszaru analizy, ponieważ wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki cechuje się dużym zróżnicowaniem. Teren inwestycji jest usytuowany w obszarze śródmiejskim, gdzie typowa jest duża intensyfikacja zabudowy, co również uzasadnia wyznaczenie wskaźnika większego od średniej. Wobec powyższego dla planowanej inwestycji organ ustalił wskaźnik na poziomie od 70% do 80% powierzchni terenu inwestycji, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wyznaczony przedział uwzględnia uzasadniony interes inwestora, a jednocześnie wpisuje się w zastany ład przestrzenny, ponieważ nie przekracza maksymalnej wielkości w obszarze analizowanym (100% - działka nr 1351), a przede wszystkim w sąsiedztwie istnieją działki o podobnej wielkości rozpatrywanego wskaźnika (działki nr 1352, 1363, 1367, 1312, 1360).

Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi od 2,5m (budynki gospodarcze na działkach nr 1313/2, 1365, 1315) do 42m (budynek usługowy na działce nr 1239/7). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi 9,2m. W obszarze analizy istnieją budynki, których szerokości elewacji frontowych są równoważne z szerokością działek budowlanych (działki nr 1318, 1320, 1321, 1322/2, 1344/1,1350, 1351, 1352), co wynika z zabudowy pierzejowej. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi 53m. Teren inwestycji jest działką narożną, dobrze wyeksponowaną, dlatego uzasadniona jest lokalizacja budynku o większych gabarytach, w celu domknięcia kwartału i uniknięcia przerwy w pierzei, która negatywnie oddziaływałaby na percepcję przestrzeni. W oparciu o powyższe organ ustalił dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej na poziomie od 9,2m (średnia w obszarze analizowanym) do 54m (cała długość działki), zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, co pozwoli zabudować działkę narożną w sposób ograniczający pejoratywny wpływ inwestycji na aspekt kompozycyjno-estetyczny, który jest nieodzownym elementem budującym ład przestrzenny w przestrzeni miejskiej.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W przypadku gdy wysokość na działach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjęcie średniej wielkości tego parametru występującego na obszarze analizowanym. Ustawodawca dopuścił wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2m (budynki gospodarcze na działkach nr 1313/2,1315) do 11m (budynek mieszkalny na działce nr 1657). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ww. budynków wynosi 4,4m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi 8m. Organ wskazał, że odstępstwo od średniej jest uzasadnione funkcją planowanego budynku. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (4,4m) pozwoliłaby na realizację budynku do 2 kondygnacji naziemnych (parter, ewentualnie parter + poddasze użytkowe). Budynki o funkcji wielorodzinnej wymagają większej wysokości, jeśli mają być funkcjonalne. Ponadto wyliczona średnia jest zaniżana przez dużą ilość niewielkich budynków gospodarczych w obszarze analizy i dlatego nie powinna być punktem odniesienia dla wnioskowanej inwestycji. Z analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej kształtuje się w przedziale od 9m (działki nr 1317, 1341, 1345/1) do 7m (działka nr 1336). Wobec powyższego dla wnioskowanej inwestycji organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako odstępstwo na poziomie od 7m do 9m.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika, że budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe. Spadki połaci mieszczą się w przedziale od 5° do 50°. Wysokości głównych kalenic mieszczą się w przedziale od 2m do 11 m. Kalenice główne budynków są prostopadłe lub równoległe do frontów działek. Dla wnioskowanej inwestycji organ ustalił zatem dach dwuspadowy lub wielospadowy, ze spadkiem połaci od 10° do 30°, kalenica główna na poziomie od 9m do 11m, prostopadła lub równoległa do frontu działki.

Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] (ul. A) i drogi gminnej (ul. B) oraz uzbrojenie terenu wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego (istniejące przyłącza do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej, planowane przyłącze ciepłownicze - pismo B Sp. z o.o. z siedzibą w U. z dnia 6 marca 2020 r., znak: L.dz. 189/2020).

Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Działka nr 1251/2 stanowi teren mieszkaniowy oznaczony w ewidencji gruntów symbolem B.

Decyzja została uzgodniona z zarządcą drogi powiatowej (postanowienie Zarządu Powiatu w P. z dnia 29 listopada 2019 r., znak: [...]), [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia 4 grudnia 2019 r., znak: [...]), Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (postanowienie z dnia 16 grudnia 2018 r., znak: [...]), zarządcą drogi gminnej i Ministrem Zdrowia (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Kolegium stwierdziło również, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a także że zawiera elementy wymagane ustawą, a wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, tj. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Decyzja posiada załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną oraz mapę w skali 1:500.

Odpowiadając na zarzuty skarżących Kolegium wyjaśniło, że sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji, jak i dopuszczalność jej posadowienia w istniejącym układzie urbanistycznym zostały szczegółowo przedstawione w analizie, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazaną argumentację Kolegium uznało za prawidłową.

Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Wszelkie uwagi i zastrzeżenia odnośnie zacienienia nieruchomości skarżący będą mogli zatem wnosić na etapie odrębnego od niniejszego postępowania prowadzonego przez starostę a mającego na celu wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę.

Decyzja lokalizacyjna nie obejmuje wpływu na środowisko przyrodnicze ponieważ aspekt ten stanowi przedmiot decyzji środowiskowej wydawanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.). Planowana inwestycja nie zalicza się jednak do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgodnie z przepisami wskazanej ustawy.

Przedmiotem oceny w postępowaniu nie mogły być również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą natomiast zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Organy mogą jedynie zakreślić ramy ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. W pkt. 2 ppkt 5 decyzji zostało jednoznacznie wskazane, że "Inwestycja nie może: a) pozbawiać osób trzecich: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) generować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczać powietrza, wody i gleby". Wskazane obwarowania postawione inwestorowi mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości.

Kwestia odprowadzenia wód opadowych i roztopowych została prawidłowo określona jako powierzchniowo po terenie działki. Jednocześnie organ wskazał, że inwestor nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak również odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Składamy po raz kolejny sprzeciw i nie wyrażamy zgody na takie usytuowanie budynku w naszej granicy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. M. podniosła, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1251/2 zdecydowanie dominuje zabudowa niska (jednorodzinna). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu, attyki lub okapu wynosi od 3.0 m do 9,0 m (średnia 4,40 m). Proponowana wysokość w decyzji od 7,0 m- do 9.0 m. Zdecydowana większość zabudowy w analizowanym zakresie posiada wysokość

w kalenicy poniżej 9,0 m. W decyzji wysokość kalenicy głównej określono w parametrach: 9,0-11,0 m. Wysokość ta zdecydowanie spowoduje całkowite zacienienie działki (nr 1250, 1249) od strony zachodniej - przy planowanym montażu paneli fotowoltaicznych na budynku gospodarczym - ich wydajność zostanie w dużym stopniu ograniczona. Znaczne odstępstwo występuje we wskaźnikach powierzchni zabudowy określone na 70 do 80% przy średnim wskaźniku na działkach sąsiednich - 33,60%. W decyzji o warunkach zabudowy winien się znaleźć zapis, że na etapie projektu budowlanego należy opracować szczegółową projektową analizę zacienienia działek nr 1250,1249. Analiza zacienienia w sposób jednoznaczny winna określić, czy nie nastąpi pogorszenie parametrów nasłonecznienia dla działek sąsiednich, a szczególnie dla działek nr 1250, 1249. W związku z powyższym skarżąca podtrzymała brak zgody na usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w granicy.

Z kolei w złożonej skardze C. P. wskazała, że należy postawić pytanie o zasadność powstania na analizowanej działce o numerze 1251/2 budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W U. (i wokół planowanej inwestycji) dominuje zabudowa jednorodzinna, a istnieją dwa osiedla mieszkaniowe wielorodzinne. Te skupiska budynków wielorodzinnych znajdują się w innej części miasta i wydaje się zasadnym zachowanie takiego układu. Spójniejszym przestrzennie i funkcjonalnie rozwiązaniem byłoby przeznaczenie działki pod zabudowę jednorodzinną. Trudno zgodzić się, że analizowany obszar tworzy urbanistyczną całość jak komentuje Kolegium Odwoławcze. Są na nim zarówno elementy obszaru lokacyjnego U., jak i obszaru zabudowy jednorodzinnej. Nie jest to również ścisłe historyczne centrum, co najwyżej jego obrzeża. Dlatego nie należy się głównie powoływać na te obiekty, które albo leżą bliżej historycznego centrum albo na działkach o innej powierzchni a pomijać te nawiązujące do najbliższego sąsiedztwa. Średnia wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizy wynosi 33,6%. Należy jednak uwzględnić fakt, że działki o najwyższej (powyżej 70%) wartości wskaźnika są relatywnie małe (nr 1351 - 124 m2, 1356 - l 003 m2, 1360 - 331 m2,1352 - 115 m2, 1363 - 266 m2, 1312 - 94 m2,1367 - 228 m2) w porównaniu z analizowaną (ok. 8 000m ). Ponadto wiele z działek o dużym wskaźniku zabudowy leży bliżej historycznego centrum. Te niewystarczające argumenty są powielane przez Kolegium Odwoławcze. Z drugiej strony największe działki na analizowanym obszarze (numery: 2698/2, 1345/1, 148/1, 1309/3, 137/3, 149/1, 1306, 134/10....) mają wskaźnik znacznie poniżej 10%. Aby precyzyjniej wyrazić stan faktyczny dotyczący średniego wskaźnika zabudowy na analizowanym obszarze należałoby zastosować średnią ważoną, gdzie wagą byłaby powierzchnia działki.

Analizowany teren cechuje się znacznym zróżnicowaniem pod tym względem i należy uwzględnić duży procent obszaru niezabudowanego. Zastanawia fakt, iż do analizy nie uwzględniono niektórych działek, których wskaźnik zabudowy wynosi 0% (np. numery 1309/5, 1311, 1239/8, 1664/1). Uchybienie to jest przemilczane przez Kolegium Odwoławcze. Średni wskaźnik wyliczony na 33,6 jest zatem zawyżony. Ponadto w najbliższym sąsiedztwie jest kilka działek o bardzo niskim wskaźniku. Najbliżej położone działki mają następujący procent (1242/5 - 33,5%, 1251/1 - 61%, 1309/5 - 0% (zdj. 1) (pominięta w analizie), 1311 - 0% (pominięta w analizie), 1312 - 72,5%, 1313/1 - 24,5%, 1313/2 - 28%, 1336 - 36,5%, 1335 - 66,5%, 1250 - 50%). Jeśli uwzględnić kilka znacznych obszarowo i (tylko nieznacznie) dalej położonych (np. 1309/3, 1309/7, 1242/12) uwydatnia się różnica.

Szerokość elewacji planowanej inwestycji określona w przedziale 9,2 m - 54,0 m nie tylko nie spełnia warunku oscylowania wokół średniej ale przekracza maksymalną (42 m). Nie można uznać argumentu (zarówno Decyzji o warunkach zabudowy, jaki i Kolegium Odwoławczego), że możliwa ustalana (54 m) szerokość elewacji ograniczy pejoratywny wpływ inwestycji na aspekt kompozycyjne estetyczny. Ten wpływ właśnie może taki być. O ile wydaje się być zasadnym, że domknięcie zabudowy pierzejowej od strony ulicy C ma sens (ulica historyczna podobnie ukształtowana w sąsiedztwie), o tyle ulica A ma zdecydowanie inny charakter. Jest ulicą nową, nie ma charakteru pierzejowego, dominują wolnostojące domki jednorodzinne a poza tym linia zabudowy w ogromnej większości jest cofnięta względem granicy ulicy. Nie jest prawdą, że linia zabudowy nawiąże do typowego na tej ulicy oraz, że pozwoli uniknąć przerwy w jej pierzei. A właśnie tak sugeruje Kolegium Odwoławcze .Czy usytuowanie szerokiej elewacji przy tej ulicy (a tylko taki wariant jest możliwy dla maksymalnej postulowanej szerokości elewacji) wprowadzi na niej ład (w sensie estetycznym a nie geometrycznym). Ponadto w części graficznej daje się zauważyć jako linia zabudowy (nieprzekraczalna) wyraźny uskok (pozostałość linii nie istniejących budynków). Czy nie warto byłoby już na tym etapie postępowania "wyrównać" ową linię co poprawiłoby widoczność na drodze, szerokość chodnika dla pieszych oraz ukształtowałoby spójniejszą linię zabudowy ul. A.

Jako analogiczna do analizowanej przywoływana jest działka narożna o numerze 1363. Jest ona zabudowana bezpośrednio przy granicy działek drogowych przylegających ale dotyczy dwóch ulic o zabudowie pierzejowej (D i E). Jest ona ponadto zlokalizowana w (najstarszej) strefie lokacyjnej U.. Analizowana działka leży już nieco poza granicą tego obszaru. Nie można się również w pełni zgodzić z argumentem Kolegium Odwoławczego o równoważności szerokości elewacji frontowej z szerokością działek budowlanych. Raz jeszcze trzeba spojrzeć na inną powierzchnię przywoływanych działek (1318, 1320, 1321, 1322/2, 1344/1, 1350, 1351, 1352), lokalizację bliższą centrum oraz inny charakter ulicy Orzechowej.

Szerokość elewacji budynków z najbliższego sąsiedztwa wynosi: 1242/5, 1251/1 -14,5 m; 1309/5 - O m (pominięta w analizie); 1311 - O m (pominięta w analizie); 1312 -10 m; 1313/1 - 17,5 m; 1313/2-9 m; 1336- 11,5 m, 1335-9 m, 11 m. Jak widać znacznie odbiega ona od zaproponowanej maksymalnej wynoszącej 54 m. Przywoływane budynki na działkach (na zachód od obszaru analizy) o numerach 1509/7 oraz 2641/2 mają szerokość zbliżoną ale są to budynki typu blokowego. Jest to część miasta, która ma charakter osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego4. Abstrahując od idei blokowisk jako takich (mają one charakter degradujący przestrzeń, w interesującym nas obszarze jego charakter jest jednak zdecydowanie obcy. Czy tego typu budynku wśród otoczenia jednorodzinnych oczekujemy?

Maksymalna wysokość kalenicy (11 m) wydaje się być za duża. Co prawda są na analizowanym obszarze dwa obiekty o takich parametrach ale budynek na działce o numerze 1657 ma dach o spadku 5° (płaski), co nie przystaje do spadku dachu planowanej inwestycji (10° - 30°). Poza tym obiekt ten wydaje się mieć cechy przeskalowania w dominującej na ul. F niższej zabudowie. Jest on przykładem dysharmonii i powinien stanowić antyprzykład dla analizy. Przeskalowane obiekty znajdujące się nieopodal centrum miasta są elementami obcymi, obniżającymi wartość historyczną miasta i krajobraz U.. Budynek na działce o numerze 1317 jest obiektem znacznie oddalonym od ulicy, co czyni go mało widocznym i mało liczącym się w analizie.

W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki o mniejszej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kalenicy (odpowiednio): 1242/5, 1251/1 - 3 m, 8 m; 1309/5 - O m (pominięta w analizie); 1311 - O m (pominięta w analizie); 1312-3,5 m, 5 m; 1313/1-9 m, 9 m; 1313/2-3 m, 5,5 m; 1336-7 m, 7,5 m 1335 - 3,5 m, 4,5 m. Są to zatem wartości mniejsze od maksymalnej w planowanym obiekcie.

W decyzji o warunkach zabudowy podjęto dyskusję dotyczącą stosowania wskaźnika średniego i ograniczenie jego stosowania. Rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika (i innej szerokości elewacji frontowej), jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podniosła, że jak starała się wykazać ani planowana funkcja (wielorodzinna wśród dominującej jednorodzinnej), ani cechy zabudowy i zagospodarowania (duża ilość zieleni, brak pierzei na ul. A, mniejsze obiekty w sąsiedztwie, przywoływanie obiektów dysharmonizujących, pominięcie niektórych pobliskich działek w analizie itp.) nie upoważniają do takiej zmiany (zwiększenia). Również Kolegium Odwoławcze skupiło się głównie na funkcjonalności, na kontynuacji funkcji i tłumaczeniu wielu odstępstw funkcją. Idąc tym tropem funkcjonalność może być zielonym światłem do powstawania obiektów zupełnie niespójnych z otoczeniem.

Skarżąca podała nadto w wątpliwość, czy została uwzględniona konieczność odbioru wód nawalnych (burzowych i innych). Planowana powierzchnia zabudowy względem powierzchni działki jest duża i rodzi się pytanie czy te wody będą odprowadzane na działkę analizowaną (jej małą, niezabudowaną część), działki sąsiednie, drogę czy w inne miejsce. Obniżenie walorów przyrodniczych i urbanistycznych może negatywnie wpływać na dalszy rozwój U.. Istotne znaczenie mają także indywidualne decyzje mieszkańców miasta. Niewielka skala miasta powoduje, iż działania pojedynczych osób są wyraźnie widoczne. [...] Jednocześnie należy dążyć do utrzymania kameralnego charakteru najstarszej części miasta, który niewątpliwie jest jednym z największych atutów przestrzeni U.. O tę kameralność należy dbać oraz preferować takie obiekty które nie burzą ani linii zabudowy, ani skali i oczywiście nawiązują do funkcji. Dobrym dopełnieniem decyzji o warunkach zabudowy byłby wstępny projekt budynku. Nie jest to wymóg prawny, ale z pewnością przyczyniłby się do rzetelniejszej oceny estetyczno-przestrzennej w kontekście obiektów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargi A. M. i C. P. zostały na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się - jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu).

Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.

Nie ulega wątpliwości, że w każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa. Nie uprawnia to jednak to takiego ustalania warunków zabudowy, aby oparte one były wyłącznie na odstępstwach, w dodatku nie do końca znajdujących uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu wskaźników dla planowanego przedsięwzięcia stosowanie, w ocenie Sądu, odstępstwa organy przyjęły jako regułę, co nie zasługuje na akceptację.

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że działka, na której planowana jest inwestycja jest działką o specyficznym położeniu (u zbiegu ulic). Fakt ten może stanowić okoliczność uzasadniającą ustalenie wskaźników o innych wartościach niż średnie wynikające z analizy urbanistycznej. W ocenie sądu nie można jednak przyjąć, że usprawiedliwia to ustalenie warunków zabudowy niemal w całości jako odstępstwa, gdyż powoduje to, że nowe zamierzenie budowlane pozostaje w oderwaniu od zastanego porządku przestrzennego. Co więcej wnioski formułowane w wynikach analizy zdają się być oparte na koncepcjach służących jedynie poszukiwaniu takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia jednak wymaga, że za dopuszczalne uznać należy lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej, skoro z analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa – niezależnie od tego, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy też wielorodzinna. Zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bk 280/19, CBOSA). Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, nawet jeśli w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej.

Ocenie należy poddać poszczególne wskaźniki zabudowy.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ wskazał, że parametr w obszarze analizy wynosi od 1% (działka nr 1244) do 100% (działka nr 1351). Średnia wielkość rozpatrywanego wskaźnika w obszarze analizy wynosi ok. 33,6%. Inwestor planuje zabudowę o powierzchni 625 m2 na działce o powierzchni 814 m2, co daje wskaźnik wynoszący 77%. W obszarze analizowanym istnieją działki o zbliżonej wielkości rozpatrywanego wskaźnika: działki nr 1352 (75,5%), 1363 (77%), 1367 (70,5%), 1312 (74,5%), 1360 (79%). Średnia, która wynosi 33,6% jest mało reprezentatywna dla obszaru analizy, ponieważ wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki cechuje się dużym zróżnicowaniem. Teren inwestycji jest usytuowany w obszarze śródmiejskim, gdzie typowa jest duża intensyfikacja zabudowy, co również uzasadnia wyznaczenie wskaźnika większego od średniej. Wobec powyższego dla planowanej inwestycji organ ustalił wskaźnik na poziomie od 70% do 80% powierzchni terenu inwestycji, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wyznaczony przedział uwzględnia uzasadniony interes inwestora, a jednocześnie wpisuje się w zastany ład przestrzenny, ponieważ nie przekracza maksymalnej wielkości w obszarze analizowanym (100% - działka nr 1351), a przede wszystkim w sąsiedztwie istnieją działki o podobnej wielkości rozpatrywanego wskaźnika (działki nr 1352, 1363, 1367, 1312, 1360). W tym miejscu należy wskazać, że zasadnym jest przy badaniu wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględnienie nie wszystkich działek zabudowanych, ale wyłącznie działek zabudowanych zabudową mieszkaniową, gdyż przyjmowanie parametrów budynków gospodarczych do wyliczania wskaźników zabudowy zniekształca obraz istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej.

Linia zabudowy ustalona została w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji jest położony przy drodze powiatowej nr [...] (ul. A) i drodze gminnej (ul. B). Teren inwestycji znajduje się w centrum U., który charakteryzuje się typowym dla historycznego układu miasta usytuowaniem budynków w linii rozgraniczającej drogi (np. budynki na działkach nr 1250, 1249, 1248, 1322/2, 1321, 1320, 1319, 1318, 1314, 1351, 1350, 1349, 1348/1, 1363). W szczególności wzdłuż ul. B usytuowanie budynków w granicy z działką drogową jest standardem dla istniejącej zabudowy. Wobec tego organ postanowił wyznaczyć dla planowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy w linii rozgraniczającej drogi gminnej i powiatowej - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Wyznaczona w ten sposób linia zabudowy nawiązuje do typowego dla analizowanego obszaru usytuowania budynków w granicy z działką drogową. Dodatkowo organ wskazał, że na działce nr 1363 również mamy do czynienia z działką narożną, gdzie budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy obu działek drogowych przylegających do nieruchomości zabudowanej.

Sąd zauważa, że twierdzenie organu, że zabudowa w centrum U. charakteryzuje się typowym dla historycznego układu miasta usytuowaniem budynków w linii rozgraniczającej drogi nie może stanowić uzasadnienia dla wyznaczania linii zabudowy w sposób, jaki uczynił to organ.

Zabudowa na działkach nr 1250, 1249 i 1248 przy ul. B zlokalizowana jest w granicy z pasem drogowym. Nie można jednak zapominać, że wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się od strony ulicy A, a więc to jest front działki (który był zresztą wyznacznikiem obszaru analizowanego). To z kolei oznacza, że organ w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem organ powinien wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ale leżących po tej samej stronie ulicy A, tj. działek o nr 1251/1, 1242/5 czy 1243/2 i 1242/6. Gdyby na działkach przy ulicy A były uskoki w linii zabudowy i choćby jedna działka po tej samej stronie ulicy byłaby zabudowana w granicy z działką drogową, to byłby punkt odniesienia do takiego wyznaczenia linii zabudowy, jak w decyzji. Skoro jednak żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących z teren inwestycji nie jest zlokalizowana w granicy z pasem drogowym, to ustalanie linii zabudowy wzorując się w zasadzie jedynie na ulicy B (z której inwestor nawet nie przewiduje wjazdu) uważam za nadużycie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Innymi słowy linia zabudowy powinna być wyznaczona jako kontynuacja zabudowy na działce nr 1251/2 i 1242/5. Jeżeli zatem na terenie inwestycji miałaby powstać zabudowa pierzejowa, to musiałaby istnieć na działkach bezpośrednio sąsiadujących z każdej strony, a nie tylko z jednej. A już z pewnością nie można posługiwać się tego rodzaju zabudową zlokalizowaną w znacznej odległości od terenu inwestycji jako wzorem do ustalenia obowiązującej/nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Organ wyjaśnił, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi od 2,5m (budynki gospodarcze na działkach nr 1313/2, 1365, 1315) do 42m (budynek usługowy na działce nr 1239/7). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy wynosi 9,2m. W obszarze analizy istnieją budynki, których szerokości elewacji frontowych są równoważne z szerokością działek budowlanych (działki nr 1318, 1320, 1321, 1322/2, 1344/1,1350, 1351, 1352), co wynika z zabudowy pierzejowej. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi 53m. Teren inwestycji jest działką narożną, dobrze wyeksponowaną, dlatego uzasadniona jest lokalizacja budynku o większych gabarytach, w celu domknięcia kwartału i uniknięcia przerwy w pierzei, która negatywnie oddziaływałaby na percepcję przestrzeni. W oparciu o powyższe organ ustalił dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej na poziomie od 9,2m (średnia w obszarze analizowanym) do 54m (cała długość działki), zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, co pozwoli zabudować działkę narożną w sposób ograniczający pejoratywny wpływ inwestycji na aspekt kompozycyjno-estetyczny, który jest nieodzownym elementem budującym ład przestrzenny w przestrzeni miejskiej.

W ocenie sądu wzorem do wyznaczenia tego parametru powinny być przede wszystkim działki zlokalizowane bezpośrednio przy terenie inwestycji. Organ stwierdził, że w obszarze analizy istnieją budynki, których szerokości elewacji frontowych są równoważne z szerokością działek budowlanych, co wynika z zabudowy pierzejowej. Jednak pierzeja, o której mówi organ znajduje się w odległości ok. 60 metrów od terenu inwestycji, bliżej centrum miasta. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie możemy mówić o pierzei tylko w stosunku do działek 1250, 1249 i 1248, które zlokalizowane są od strony ulicy B. Natomiast od strony ulicy A która jest frontem działki, żadna pierzeja nie istnieje. Stąd uprawnione jest stwierdzenie, że zastosowanie dla ustaleniu omawianego wskaźnika zabudowy odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia jest nadużyciem i nie znajduje odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Dodatkowo może skutkować de facto wprowadzeniem do istniejącego zagospodarowania nowego rodzaju zabudowy, która w bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje.

Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2m (budynki gospodarcze na działkach nr 1313/2,1315) do 11m (budynek mieszkalny na działce nr 1657). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ww. budynków wynosi 4,4m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi 8m. Organ wskazał, że odstępstwo od średniej jest uzasadnione funkcją planowanego budynku. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (4,4m) pozwoliłaby na realizację budynku do 2 kondygnacji naziemnych (parter, ewentualnie parter + poddasze użytkowe). Budynki o funkcji wielorodzinnej wymagają większej wysokości, jeśli mają być funkcjonalne. Ponadto wyliczona średnia jest zaniżana przez dużą ilość niewielkich budynków gospodarczych w obszarze analizy i dlatego nie powinna być punktem odniesienia dla wnioskowanej inwestycji. Z analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej kształtuje się w przedziale od 9m (działki nr 1317, 1341, 1345/1) do 7m (działka nr 1336). Wobec powyższego dla wnioskowanej inwestycji organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako odstępstwo na poziomie od 7m do 9m.

W ocenie Sądu uzasadnienie zastosowania kolejnego odstępstwa, tym razem z § 7 ust. 4 rozporządzenia nie zasługuje na akceptację. Odwołanie się wyłącznie do parametru budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym, powoduje bowiem, że planowany budynek będzie dominował nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie. Stąd też istnieje konieczność takiego ustalenia wskaźnika, aby wynikał on z analizy zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej z pominięciem budynków gospodarczych, co trafnie przyjęły organy.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie fakt, że planowana inwestycja o charakterze mieszkalnym spełnia warunek kontynuacji funkcji, gdyż jak wynika z analizy urbanistycznej budynki mieszkalne znajdują się w obszarze analizowanym. Wskaźniki przyjęte przez organ zostały natomiast ustalone na zasadzie odstępstw w takich wartościach, aby umożliwić realizację inwestycji przez inwestora, co uprawnia do stwierdzenia, że mogło dojść do swego rodzaju nadużycia zastosowania przepisów rozporządzenia.

Najbardziej jaskrawy przykład stanowi ustalenie szerokości elewacji frontowej i wprowadzenie "zabudowy pierzejowej", która nie występuje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W ocenie sądu uzasadnienie przyjęte dla takiego rozwiązania w wynikach analizy urbanistycznej i zaakceptowane przez organy budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w oparciu o analizę zastanego stanu faktycznego, tj. istniejącego sposobu zagospodarowania, nie zaś koncepcję zagospodarowania obszaru prezentowaną przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną. Stąd też nie można uznać za dopuszczalne uzasadnianie znacznego przekroczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy potrzebą "domknięcia pierzei", gdyż narusza to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ustalenie warunków zabudowy niemal w całości opartych na zasadzie odstępstw od parametrów średnich powoduje w ocenie sądu, że zasada "dobrego sąsiedztwa" doznaje uszczerbku, wprowadzona bowiem zostaje sposób zabudowy odbiegający od istniejącego, który ma przecież - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyznaczać parametry nowej zabudowy. Ponownego przypomnienia wymaga, że celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a nie kształtowanie preferowanego sposobu zagospodarowania, co prowadziłoby do zastępowania w tym zakresie planu miejscowego.

Wątpliwości może budzić kwestia tego, czy zaskarżoną decyzją dopuszczono możliwość posadowienia budynku w granicy z działką sąsiednią, gdyż istotnie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, "jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia można dokonać jedynie: (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4. W konsekwencji uzasadniona jest konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią (por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., IV SA/Po 1135/18, CBOSA).

Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest o tyle ograniczona, że nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Reasumując, w ocenie sądu, ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organy dopuściły się naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie "odstępstw" od reguł wynikających z § 4-7 rozporządzenia, co pozostaje w sprzeczności z ideą dobrego sąsiedztwa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku.

B.A.