Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2248/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 375/19 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w zakresie punktu II, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 375/19 oddalił skargę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta S. decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...] orzekł w punkcie 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w L., oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] o pow. 0,1566 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w której własność ujawniona była na rzecz G. J. S., poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w K., w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania Z. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.", na zajęcie części nieruchomości ozn. jako dz. ewid. nr [...] pod pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, zgodnie z mapami stanowiącymi załącznik nr 1 i nr 2 do decyzji. Powierzchnia ograniczenia dz. nr [...] pod pas technologiczny linii napowietrznej, zarówno na czas prac budowlanych, jak i po zakończeniu inwestycji, wynosić miała 0,0019 ha (oznaczona na mapach kolorem żółtym). Szerokość pasa technologicznego to 20 m i mierzona ma być po 10 m od osi linii w obie strony. W punkcie 2 decyzji orzekł, że mapy wykonane na podkładzie mapy do celów projektowych pod budowę linii 110 kV J. – S. i mapy wykonane na podkładzie mapy ewidencyjnej są odpowiednio załącznikiem nr 1 i nr 2, stanowiącymi integralną część decyzji.

Ponadto w decyzji organ zawarł informację o tym, że:

1) stosownie do art. 124 ust. 4 i 6, art. 128 ust. 4 i art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przywrócenia nieruchomości do poprzedniego stanu, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z wykonaniem odcinka podziemnej sieci energetycznej, a także po zakończeniu konserwacji, remontów i usunięciu awarii. Zaznaczono również, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności i koszty, właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie odszkodowanie ustalone odrębną decyzją, do zapłaty którego zostanie zobowiązany wnioskodawca. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększone zostanie o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu;

2) zgodnie z wnioskiem przewidziano 30 dni na wykonanie opisanej powyżej inwestycji, na przedmiotowej nieruchomości oraz że w celu uniknięcia wątpliwości związanych z planowaną inwestycją na objętej wnioskiem nieruchomości;

3) w celu uniknięcia wątpliwości związanych z planowana inwestycją, a w konsekwencji z ustaleniem odszkodowania, inwestor powinien wykonać opis nieruchomości przed przystąpieniem do prac oraz inwentaryzację szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie przedmiotowego zezwolenia – w formie protokolarnego ich opisu zawierającego dokumentację fotograficzną, dokonanego z udziałem strony postępowania, jak również przedłożyć ją Staroście S. w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości;

4) w myśl art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości zobowiązany będzie udostępnić część nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii i urządzeń, o których mowa w pkt. 1 sentencji, zaznaczoną kolorem żółtym na załącznikach nr 1 i nr 2, przy czym obowiązek udostępnienia nieruchomości podlegać będzie egzekucji administracyjnej;

5) ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowić będzie podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n.

G. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. znak: [...]:

I. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o tym, że zgodnie z treścią wniosku przewidziano 30 dni na wykonanie inwestycji na przedmiotowej nieruchomości oraz o tym, że inwestor powinien wykonać opis nieruchomości przed przystąpieniem do prac oraz inwentaryzację szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia – w formie protokolarnego ich opisu zawierającego dokumentację fotograficzną, dokonanego z udziałem strony postępowania, jak również przedłożyć ją organowi I instancji w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części;

II. uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części i orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1566 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w której własność ujawniona jest na rzecz G. J. S., poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w K., ul. [...], 31-358 K., w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania Z. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ Jeleśnia oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.", na zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] pod pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, zgodnie z mapami stanowiącymi załącznik nr 1 i nr 2 do decyzji, o szerokości 20 m – po 10 m od osi linii – i powierzchni zarówno na czas prac budowlanych, jak i po zakończeniu inwestycji, wynoszącej 0,0019 ha (oznaczonej na ww. mapach kolorem żółtym).

Wojewoda [...] wskazał, że przepisy art. 124 ust. 1-8 u.g.n. nie przewidują możliwości określenia terminu na wykonanie inwestycji objętej omawianym zezwoleniem, ani też nakładania na inwestora obowiązku dokonania opisu nieruchomości przed przystąpieniem do prac oraz inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie zezwolenia – w formie protokolarnego ich opisu zawierającego dokumentację fotograficzną, dokonanego z udziałem strony postępowania, jak również przedłożenia jej organowi w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości. Oznacza to, że orzekanie w tym zakresie było pozbawione podstaw, co czyniło postępowanie przed organem I instancji w tej części bezprzedmiotowym.

W ocenie Wojewody [...] wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań określonych w art. 124 ust. 3 u.g.n. i wbrew zarzutowi odwołania nie pominął w ich toku aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Organ uznał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może służyć wprowadzaniu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia strefy kontrolowanej, czy też – jak wskazano we wniosku oraz w decyzji organu I instancji – pasa technologicznego "na czas prac budowlanych i po zakończeniu inwestycji", gdyż kłóciłoby się to z istotą instytucji uregulowanej w powołanym przepisie. Celem pozyskania prawa do korzystania z przedmiotowej części nieruchomości na potrzeby prowadzenia prac budowlanych związanych z realizacją planowanej inwestycji, inwestor może skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 47 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Zaznaczono także, że w razie nieuzgodnienia warunków określonych w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Ponadto dodano, że w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wskazano również, że inwestor, po zakończeniu robót określonych w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu – na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Odnosząc się natomiast do ograniczeń w sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomości wynikających po zrealizowaniu planowanej inwestycji, zwrócono uwagę, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m.in. wsi L., przyjętego uchwałą Rady Gminy S. Nr XX/161/16 z dnia 28 grudnia 2016 r., dz. nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny gruntów rolnych predysponowanych do zalesień. Zgodnie z pkt 3.4 ppkt 1 ww. planu miejscowego, dotyczącym ustaleń planu w zakresie zaopatrzenia terenów w energię elektryczną, na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewidywały: obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym związane z realizacją linii elektroenergetycznej 110 kV oznaczonej na rysunku symbolem En 110 kV (napowietrzna) i Ek 110 kV (kablowa). Jednocześnie wskazano, że w rozdziale 2 ww. planu, zawierającym ustalenia dla wszystkich terenów objętych planem, w zakresie odnoszącym się do ochrony środowiska i kształtowanie ładu przestrzennego do § 4 ust. 19 przypisane zostały wytyczne dotyczącego tego, że na obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji linii elektroenergetycznej zaliczanej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem linii 110 kV, której przebieg wskazano na rysunku planu. Z kolei w pkt. 1 ppkt 3 ww. planu miejscowego, dotyczącym ustaleń planu w zakresie zaopatrzenia terenów w energię elektryczną, uznano za dopuszczalną lokalizację dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, oznaczonej na rysunku symbolem En 110 kV, z odcinkowym jej kablowaniem, oznaczonym symbolem Ek 110 kV, jak również wynikającą z dokumentacji technicznej korektę przebiegu linii. Zdaniem Wojewody [...] istotne było przy tym, że z treści powołanego planu miejscowego (pkt 1 ppkt 7) wynikało jednoznacznie, że od ww. napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV obowiązywało zachowanie pasa technologicznego o szerokości 20 m (po 10 m od osi linii w obie strony), natomiast w granicach pasów technologicznych obowiązywały zakazy, nakazy i ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych. Tym samym w ocenie organu z ustaleń tych wynikało zatem, że przebieg przedmiotowej linii został już ustalony na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla m.in. wsi L., który to akt prawa miejscowego obejmował także ograniczenia wynikające z wybudowania projektowanego obiektu liniowego. Dlatego też zdaniem organu II instancji, konieczne było orzeczenie jak w punkcie II sentencji decyzji, co zasadniczo czyniło zbędnym szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów odwołania.

Wojewoda [...] tytułem wyjaśnienia zaznaczył jednak, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została uregulowana odmiennie od instytucji wywłaszczenia, gdyż wydawana w tym zakresie decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o odszkodowaniu należnym właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K.wniosła na powyższą decyzję w części dotyczącej punktu II skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W ocenie Sądu, z uwagi na treść art. 124 u.g.n. z treści wniosku inwestora, akt sprawy, a także treści kontrolowanych decyzji, a także skargi inwestora, nie wynika, że wnioskowany teren/działka ma być zajęty pod konkretne roboty budowlane. Nie są też planowane na nim jakieś konkretne urządzenia, a na terenie/działce nie znajduje się oś projektowanej napowietrznej linii 110 kV. Sąd przyjął, że nie są sporne ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m.in. wsi L. przyjętego uchwałą Rady Gminy S. Nr XX/161/16 z dnia 28 grudnia 2016 r. dopuszczające lokalizację dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, oznaczonej na rysunku symbolem En 110 kV, z odcinkowym jej kablowaniem, oznaczonym symbolem Ek 110 kV, jak również wynikającą z dokumentacji technicznej korektę przebiegu linii. W związku z tym Sąd uznał, że przebieg przedmiotowej linii został już ustalony na etapie tworzenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje także ograniczenia wynikające z wybudowania projektowanego obiektu liniowego. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodzą zatem materialne przesłanki do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W przesłankach określonych w tym przepisie nie mieści się bowiem w realiach kontrolowanej sprawy pojęcie "pasa technologicznego" jako potencjalnie subsydiarnego wobec planowanej sieci energetycznej o ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu. Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości przez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość takiego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd uznał, że treść omawianego przepisu powinna być wykłada wąsko, gdyż na jego podstawie możliwe jest władcze wkraczanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości. Sąd nie podzielił w żadnym zakresie argumentacji skarżącego opartej m.in. na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 742/17, jako wywodzącej zbyt szerokie ograniczenia praw podmiotowych wynikające z treści art. 124 ust. 1. u.g.n. ani też argumentacji dotyczącej odziaływania przedmiotowej inwestycji na otoczenie, gdyż są to kwestie regulowane odpowiednio prawem powszechnie obowiązującym, i do tych przepisów odsyła m.in. ww. obowiązujący plan miejscowy. Sąd podzielił natomiast stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 15 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 3352/15 oraz sygn. akt I OSK 3496/15, zgodnie z którym art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera jakiejkolwiek przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania na jego podstawie o ustanowieniu, wnioskowanej przez inwestora, strefy ochronnej, która w swej istocie - jak wynika z wniosku inwestora - ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji i ograniczeniu zagospodarowania terenu w granicach tej strefy. Tym samym Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo i zgodnie z prawem stwierdził brak podstaw w art. 124 ust. 1 u.g.n. do ustanowienia ograniczeń związanych z wnioskowaną przez skarżącego strefą ochronną, to zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez kontrolowany organ art. 124 ust. 1 u.g.n. nie są wobec tego zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego nie może służyć wprowadzaniu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia strefy kontrolowanej (pasa technologicznego).

Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...] w punkcie II, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Powinna więc uwzględniać wcześniejsze rozstrzygnięcia zawarte w miejscowym planie lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Z normy art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika więc wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia, który musi być zgodny z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną. Decyzja powinna jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela.

Na poparcie swego stanowiska skarżący kasacyjnie przedstawił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 742/17, w myśl którego "Należy przyjąć, że ze względu na to, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. określa ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji celu publicznego, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie całkowitej powierzchni obszaru tego ograniczenia, który dodatkowo musi mieścić się w granicach wniosku inwestora. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie przez właściwy organ obszaru ograniczenia bez stosownego i uzasadnionego wniosku inwestora. Nieodzowne jest także wskazanie w sentencji decyzji całkowitej (pełnej) powierzchni obszaru ograniczenia. Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje natomiast nie tylko zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego), lecz takie strefę pasa ochronnego (strefa kontrolowana/ochronna, w której obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania) i strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych). We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania."

Skarżący kasacyjnie wskazał dalej, że należy mieć na uwadze, że obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n., odnosi się do sytuacji, w których Starosta wydał wcześniej decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z danej nieruchomości. Tym samym wyprowadzenie przez Sąd I instancji wniosku, że inwestor w razie konieczności wykonania czynności związane z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, może dokonać tego na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n., jest sprzeczne z obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji co do tej nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Brak decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. uniemożliwia zatem inwestorowi wystąpienie o udostępnienie nieruchomości w celach i w trybie wskazanym w art. 124 ust. 6 u.g.n. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna więc wskazywać nie tylko przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, a przez to uszczuplenie należy rozumieć nie tylko ograniczenie związane bezpośrednio z posadowieniem na działce przewodów napowietrznej linii (bądź też innych urządzeń przesyłowych), ale ochronnego, w którym obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu, również strefę pasa technologicznego i strefę pasa ochronnego, w którym obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu.

Przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazy, nakazy i ograniczenia, związane z przebiegiem dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV wyznaczone na 20 m w zakresie ochrony przed polem elektromagnetycznym określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych, uchwalone Uchwałą Rady Gmina S. nr XX/161/16 z 28 grudnia 2016 r., obowiązują niezależenie od tego, czy na danej działce posadowione i/lub podwieszone są urządzenia przesyłowe.

Podsumowując, skarżący kasacyjnie stwierdził, że w jego ocenie:

Po pierwsze - ograniczenie prawa własności powinno mieć miejsce we wszystkich strefach związanych z realizacją inwestycji celu publicznego - nie tylko w zakresie objętym bezpośrednio budową, ale i w zakresie pasa technologicznego (strefy ochronnej), w której obowiązują wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (ewentualnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji) zakazy, nakazy i ograniczenia.

Po drugie - ograniczenie udzielane jest nie tylko na czas prac budowlanych, ale również po ich zakończeniu. Bez uprzednio wydanej decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., inwestor nie będzie miał na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. uprawnienia po zakończeniu prac budowlanych do prowadzenia (w razie potrzeby) na nieruchomości prac związanych m.in. z konserwacją lub usunięciem awarii.

Po trzecie - w konkretnych sytuacjach ograniczenie odpowiadające szerokości pasa technologicznego może mieć również znaczenie z punktu widzenia zapewnienia bezpiecznych odstępów elektroizolacyjnych od przewodów elektroenergetycznych, wobec obiektów budowlanych czy wysokiej roślinności.

Przedstawiona zatem przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą na jego podstawie nie można wprowadzać ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia pasa technologicznego na czas prac budowlanych i po zakończeniu inwestycji, pozostaje sprzeczna z istotą inwestycji polegającej na budowie linii wysokiego napięcia zgodnie z planem miejscowym. Obszar zasięgu oddziaływania linii elektroenergetycznej nie obejmuje jedynie obszaru strefy budowlano-montażowej, ale i strefy ochronnej (strefy tzw. pasa technologicznego). W razie braku umownej zgody właściciela nieruchomości na wejście w teren, decyzja starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinna odnosić się do całkowitej strefy ograniczenia, obejmującej także strefę pasa technologicznego, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie teren, na którym wykonywane będą prace budowlane. Tylko ograniczenie w takim pełnym zakresie należycie zabezpiecza interes przedsiębiorcy przesyłowego, którego zadaniem jest zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej dla przedsiębiorstw, instytucji i społeczności, podczas gdy interes właściciela zabezpieczają przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania związanego z ograniczeniem z korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Uwzględniwszy stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki dotyczące zrzeczenia się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanego w niej zarzutu powołanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Za trafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie zawiera przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej na jego podstawie o ograniczeniu prawa własności tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego. Tym samym za prawidłowe należy uznać przyjęte przez skarżącą kasacyjnie Spółkę takie rozumienie art. 124 ust. 1 u.g.n., które przewiduje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może też nastąpić w pasie technologicznym, który w swej istocie ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji oraz ograniczyć zagospodarowanie terenu w granicach tego pasa, a także wskazywać ten obszar, którego będzie dotyczyć zezwolenie na wejście na teren nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę co do zasady przychyla się do tezy, że treść ww. przepisu prawa powinna być wykłada wąsko, gdyż na jego podstawie możliwe jest władcze wkraczanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości. Jednakże wykładnia ta nie może pomijać celu, dla którego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie częściowego wywłaszczenia polegającego na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia. Przyjęta regulacja dopuszcza bowiem wydawanie decyzji ograniczających prawo własności, aby umożliwić uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też, którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z zastrzeżeniem zezwolenia w zakresie urządzeń łączności publicznej, o którym mowa w art. 124 ust. 1b u.g.n. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

W odniesieniu do problemu, czy nieruchomość, na której nie jest posadowiona linia energetyczna może stanowić przedmiot decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., istotny jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), zgodnie z którym: "instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. i stanowi podstawę do wpisu do księgi wieczystej zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. Powyższe oznacza, że wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, a także wpis do księgi wieczystej, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia o tym obszarze w decyzji, nie byłoby możliwe". W powyższym wyroku stwierdzono jednoznacznie, że: "W decyzji Starosty (...) W pkt 3 określono wielkość i położenie przestrzeni zajętej pod pas technologiczny. Z całokształtu decyzji organu I instancji, którą trafnie ocenił Sąd I instancji, wynika zatem jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, związane z inwestycją, powinny mieścić się w ramach ustalonego pasa technologicznego, którego rozmiary, powierzchnie i przebieg decyzja określa w sposób szczegółowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie określenie przestrzenne zakresu ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu załączników graficznych, obrazujących przebieg i powierzchnię pasa technologicznego, odpowiada wymogom art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślenia przy tym wymaga, że obszar pasa technologicznego i jego przebieg pokrywa się z obszarem, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie infrastruktury elektroenergetycznej (symbol EE)".

Późniejsze przeważające orzecznictwo sądowoadministracyjne podtrzymało wskazane wyżej stanowisko odnoszące się do zakresu przedmiotowego decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym ze względu na to, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. określa ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji celu publicznego, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie całkowitej powierzchni obszaru tego ograniczenia, który dodatkowo musi mieścić się w granicach wniosku inwestora (wyroki NSA z: 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1062/20 i sygn. akt I OSK 657/20, 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1184/20 oraz 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1418/20). Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie przez właściwy organ obszaru ograniczenia bez stosownego i uzasadnionego wniosku inwestora. Nieodzowne jest także wskazanie w sentencji decyzji całkowitej (pełnej) powierzchni obszaru ograniczenia. Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje natomiast nie tylko co do zasady zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego) wyznaczonego w celu prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej, w tym strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych), lecz także strefę pasa ochronnego wyznaczanego ze względu na bezpieczeństwo ludzi i mienia przed skutkami działania linii elektroenergetycznej. We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania (por. cytowany przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok WSA w Rzeszowie z 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 742/17), co pozostaje w spójności ze stanowiskiem traktującym jako oczywistą: "konieczność wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii elektroenergetycznej, zarówno w celu ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych przed skutkami awarii linii, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie, jak też wyznaczenie pasa technologicznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. W szczególności pas technologiczny musi zostać wyznaczony w celu bezpiecznego i swobodnego dostępu do modernizowanych czy przebudowywanych urządzeń energetycznych, a wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych są określane w specjalistycznych przepisach technicznych" (tak NSA w wyroku z 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 180/19).

W części orzecznictwa sądowoadministracyjnego przytaczanego przez organ w uzasadnieniu decyzji oraz zaskarżonego wyroku zakwestionowano prawidłowość decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, w skład których wchodził także pas technologiczny utożsamiany czasem z pojęciem pasa ochronnego (zwykle szerszego niż pas zajętości, czy nawet pas służebności), który określa szerokość obszaru wzdłuż linii, gdzie istnieją istotne ograniczenia dla jego wykorzystania, odnoszące się na przykład do lokalizowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie linii (definicja z wyroku WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1112/19). Jednakże trzeba zauważyć, że w wyroku o sygn. akt I OSK 3352/14 NSA uznając, że nie ma podstaw do ustanowienia strefy ochronnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., podkreślił, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji nie zawiera odniesienia do zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości stosownych ciągów, przewodów i urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., a to oznacza, że organy obu instancji poprzestały na rozstrzygnięciu jedynie kwestii dopuszczalności ustanowienia strefy ochronnej. Ponadto w najnowszym orzecznictwie ukształtowało się przeważające stanowisko wprost dopuszczające zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w przypadku nieruchomości, przez którą przebiega pas technologiczny czy ochronny wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla prawidłowego funkcjonowania i obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny określając w wyroku z 10 października 2019 r. sygn. akt I OSK 1977/17 zasady jakimi powinny kierować się organy administracyjne rozpoznając wniosek inwestora o ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazał, że: "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być interpretowany w ten oto sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem posadowienie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. (...) Oczywiście ustanowienie pasa technologicznego jest dopuszczalne, tylko gdy jest on przewidziany w planie miejscowym, a jego usytuowanie nie może wykraczać poza teren przeznaczony w tym planie miejscowym pod pas technologiczny". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 743/19 wskazał zaś, że: "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego). Plan miejscowy stwarza dopiero podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Potrzebne są bowiem ramy prawne, czyli właśnie właściwy zapis planu, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela. Sam plan miejscowy nie wystarczy do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupa, czy też do wejścia i swobodnego dokonywania koniecznych czynności dotyczących sieci. Decydujące jest tu to, że linia ma wyznaczony pas technologiczny na całym przebiegu, a nie to, czy pas technologiczny leży na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy. Koniecznym jest zatem ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego, który, co już wskazano, nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii."

Przytoczone poglądy orzecznictwa prowadzą do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie należy podzielić w całości stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że organy rozpatrujące sprawę błędnie przyjęły, że skoro na części nieruchomości gruntowej, położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1566 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], nie posadowiono żadnych urządzeń energetycznych, to brak było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości jedynie z powodu zajęcia części tej działki pod pas technologiczny, wynikający z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja przedstawiona w przytoczonym wyżej orzecznictwie opowiadającym się za stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej przemawia więc za nietrafnością rozstrzygnięć organów rozpoznających niniejszą sprawę, nieprawidłowo zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Kolejnym argumentem przemawiającym za powyższym stanowiskiem jest także okoliczność, że pas technologiczny nie jest odrębnym, niezależnym od całości zamierzenia inwestycyjnego elementem. Wręcz przeciwnie, stanowi część zamierzenia inwestycyjnego niezbędną dla zrealizowania planowanej inwestycji celu publicznego w postaci budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, a w przyszłości jej niezakłóconej eksploatacji, konserwacji, usuwania awarii, remontu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla m.in. wsi L., przyjętego z uchwałą Rady Gminy S. nr XX/161/16 z dnia 28 grudnia 2016 r. w § 4 ust. 13 wyraźnie wskazano, że w zakresie ochrony przed polem elektromagnetycznym związanym z przebiegiem dwutorowej linii elektroenergetycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem En 110 kV, wyznacza się pas technologiczny o szerokości 20 metrów, w granicach którego obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych. Na granicy ww. pasa, maksymalne natężenia pola elektromagnetycznego, zakłóceń radioelektrycznych i poziomu dźwięków emitowanych przez pracującą linię, nie mogą przekraczać wartości granicznych dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz obiektów i pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, określonych w przepisach odrębnych dotyczących poziomów pól elektromagnetycznych i hałasu w środowisku.

W cytowanym powyżej orzecznictwie akcentuje się także, że decydujące jest to, że linia elektroenergetyczna ma wyznaczony pas technologiczny na całym jej przebiegu, a mogą one być usytuowane na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy, jak też na działce wolnej, tj. bez projektowanej na niej infrastrukturze technicznej związanej z przebiegiem tej linii elektroenergetycznej. Dla prawidłowej realizacji planowanej inwestycji ważne jest aby inwestor i właściciel nieruchomości mieli jednolity dostęp do pasa ochronnego i technologicznego na całej długości linii elektroenergetycznej na tych samych zasadach prawnych, a nie na zasadzie "mozaikowej", po części na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a po części czy to w drodze służebności przesyłu, o której mowa w art. 3051 Kodeksu cywilnego, czy to przewidzianej w art. 285 Kodeksu cywilnego służebności gruntowej, czy też wydanej decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1-3 P.b.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na poglądy licznie prezentowane w orzecznictwie wskazujące, że: "trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyroki NSA z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15 i 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia (por. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1979/18 oraz wyroki WSA w Olsztynie z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 665/13, i WSA w Warszawie z 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 420/17).

Kolejnym argumentem przemawiającym za poglądem o dopuszczalności zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. wobec właściciela działki obejmującej wyłącznie strefę pasa ochronnego i technologicznego jest konstatacja, że inwestor nie ma możliwości nieograniczonego korzystania z tego uregulowania, gdyż jest ono uzależnione od przyjętych wcześniej uwarunkowań planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Występuje tu swoistego typu "bezpiecznik prawny" uniemożliwiający nadużywanie tej instytucji, skoro potrzebne są dodatkowe ramy prawne w postaci właściwych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela nieruchomości.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stanowisko wskazujące, że nie ma podstaw ani potrzeby konkretyzacji w drodze decyzji ograniczeń przez ich określenie w pasie ochronnym i technologicznym, gdyż zakazy, nakazy i ograniczenia wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam plan miejscowy nie wystarczy zarówno do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupów czy innych urządzeń infrastruktury technicznej, jak i do wejścia na obszar pasa technologicznego i swobodnego dokonywania koniecznych czynności budowlanych lub innych technicznych, ani nie określa precyzyjnie, jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na tym obszarze nałożone są na jej właściciela. Istniejące w tym zakresie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości wynikające wyłącznie z przepisów planu miejscowego nie są wystarczające do podejmowania przez inwestora działań na tej nieruchomości bez wcześniejszego ich skonkretyzowania w drodze umowy z właścicielem lub mocą decyzji administracyjnej, której wykonanie można egzekwować w trybie egzekucji administracyjnej.

W cytowanym wyroku z 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1062/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być interpretowany w ten oto sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem posadowienie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość." (...) "Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego".

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. i do rozpoznania skargi, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. Na kwotę 1 120 zł zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie składa się kwota 200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, 100 zł opłaty od skargi kasacyjnej, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej spółki za czynności podjęte w postępowaniu przed Sądem I instancji (§14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 240 zł za czynności podjęte w postępowaniu kasacyjnym (§14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia).