Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 274/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 15, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 92a ust. 2, 8 i 10, art. 39 j ust. 1 i art. 39k ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 stycznia 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 1.000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. R. (zwanego również skarżącym) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy lub GITD) z dnia 14 lipca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: OWITD) z dnia 9 stycznia 2020 r., nr [...], o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 lipca 2019 r. w [...] przy ul. [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez skarżącego. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził dwóch pasażerów z ul. [...] w [...] na ul. [...] w [...]. Za wykonanie usługi pasażer uiścił opłatę w wysokości 5,52 zł przez aplikację BOLT. Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A, okazał do kontroli m.in. dowód osobisty, prawo jazdy oraz kopię licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, wydaną na rzecz B. Natomiast w trakcie czynności kontrolnych kierowca nie posiadał ani orzeczenia lekarskiego, ani orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych oraz braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Czynności kontrolne oraz przesłuchania skarżącego i pasażera zostały utrwalone w protokole.

Następnie zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2019 r. OWITD poinformował skarżącego o wszczęciu wobec niego postępowania w zakresie naruszeń opisanych pod lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego OWITD decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za naruszenia ujęte w lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy (za każde z naruszeń 1.000 zł), tj. odpowiednio za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał na ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych i dodatkowo podał, że zgodnie z przedstawioną przez pełnomocnika skarżącego umową z dnia 10 lipca 2019 r. współpraca pomiędzy przedsiębiorcą Ł. W. a skarżącym polegała wyłącznie na obsłudze finansowo-księgowej dokonywanej przez Ł. W. na rzecz M. R. Organ odnotował również, że świadek Ł. W. zeznał, iż współpraca pomiędzy nim a M. R. polegała na księgowaniu dla skarżącego faktur wystawionych za przejazdy, rozliczaniu obrotów i wypłaty środków. Natomiast umowa najmu samochodu z dnia 10 lipca 2019 r. nie miała zastosowania, ponieważ samo wygenerowanie umowy i niepodpięcie jej do panelu klienta nie powoduje po stronie przedsiębiorcy - B żadnych zobowiązań najmu, a zatem jedyną umową, która łączyła przedsiębiorców Ł. W. oraz skarżącego była umowa o współpracy z dnia 10 lipca 2019 r. Świadek zeznał także, że nie zlecił wykonania kontrolowanego przewozu, ani też nie upoważniał strony do okazywania kserokopii licencji, którą posiada. Ponadto organ ustalił na podstawie informacji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 sierpnia 2019 r., że przedsiębiorstwu A z siedzibą w [...] nie udzielono zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Z kolei z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego uzyskał wyjaśnienie, że GITD nie udzielił ww. przedsiębiorstwu żadnych uprawnień do wykonywania krajowego i międzynarodowego transportu drogowego (pismo z dnia 2 sierpnia 2019 r.). Na podstawie powyższych ustaleń przyjął, że w przedsiębiorstwie nie ma osoby zarządzającej transportem, lecz jest inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, którą jest skarżący. Dalej wskazał na treść art. 39j i art. 39k ustawy oraz pojęcie "zarządzającego transportem" zdefiniowane w obowiązującym od grudnia 2011 r. rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE. W konsekwencji uznał, że naruszenie ww. przepisów przez skarżącego jest oczywiste, zatem zastosowanie znajduje art. 92a ust. 2 ustawy, po myśli którego zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2.000 złotych za każde naruszenie. Poza tym stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez:

- brak ustalenia, czy wykonywane przez skarżącego czynności nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej i czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzenia kontroli;

- pominięcie zeznań skarżącego oraz dokumentacji w postaci umowy zlecenia zawartej z firmą B w zakresie współpracy, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń odnośnie do podmiotu odpowiedzialnego za ewentualne naruszenia;

- zaniechanie ustalenia, czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego.

Ponadto skarżący sformułował zarzut dotyczący naruszenia art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 ustawy w zw. z lp. 4.2. i. 4.3. załącznika nr 4 do ustawy polegającego na wymierzeniu kary w wysokości po 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wywodził, że nie ustalono, czy podejmował on i wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, jak również czy czynności podejmowane przez skarżącego mieściły się w definicji transportu drogowego, określonej w art. 4 pkt 1 ustawy. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do stwierdzenia, że skarżący faktycznie wykonywał transport drogowy oraz że czynności wykonywane przez niego posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej. Dowodził skarżący, że nawet jeśli uznać, że wykonywał transport drogowy, to był on realizowany na rzecz firmy B. W tym zakresie organ pominął treść wyjaśnień składanych przez skarżącego oraz przedstawioną przez niego dokumentację. Reasumując podniósł, że skoro nie wykonywał w dniu kontroli drogowej krajowego transportu drogowego oraz nie wykonywał pracy na stanowisku kierowcy, to nie podlega on obowiązkowi posiadania przedmiotowych orzeczeń.

W wyniku rozpatrzenia odwołania GITD decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania oraz stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 K.p.a. Kary pieniężne zostały bowiem nałożone na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy i nie ma możliwości ich miarkowania, a kwestie odstąpienia od nałożenia kary zostały uregulowane w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Dalej powołał przepisy ustawy, w tym art. 39a ust. 1, art. 39j, art. 39k, art. 39m, art. 4 pkt 22 oraz art. 92a ust. 2 i ust. 8, a także treść lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy. Następnie wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, w szczególności protokołu kontroli nr [...], zeznań skarżącego oraz zeznań pasażera, jednoznacznie wynika, że w dniu 17 lipca 2019 r. w [...] został zatrzymany do kontroli drogowej samochód osobowy marki [...] o nr [...], którym kierował M. R. Kierowca w chwili kontroli jako kierujący pojazdem nie posiadał orzeczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego potwierdzającego brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżący nie przedstawił wymaganych orzeczeń. W ocenie organu odwoławczego ustalenia o nieposiadaniu przez skarżącego w dniu kontroli ważnych orzeczeń potwierdza treść protokołu kontroli, który ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i korzysta z domniemania prawdziwości jego treści. Ponadto skarżący nie negował tej okoliczności, a protokół został podpisany przez stronę bez wnoszenia jakichkolwiek uwag. Zdaniem organu bezspornym jest również to, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A wykonywał w dniu kontroli drogowej przewóz okazjonalny we własnym imieniu. Przy czym istotne dla oceny stanu faktycznego sprawy jest ustalenie, że usługę przewozu osób zamówioną przez pasażera za pośrednictwem aplikacji Bolt zrealizował skarżący, za co została przez pasażera wniesiona opłata. Organ podał też, że z zeznań przesłuchanego w charakterze świadka Ł. W. prowadzącego firmę B wynika, iż skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz samodzielnie. Natomiast przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że przewóz z dnia kontroli nie spełniał warunków dla przewozu osób, który można wykonywać samochodem osobowym. Skoro kierujący pojazdem wykonywał przewóz okazjonalny osób, to powinien się legitymować zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób. Nadto podniósł organ, że Bolt to aplikacja służąca wyłącznie do zamawiania usług przewozu osób i inkasowania bezgotówkowo opłaty za przejazd. Korzystający z tej aplikacji kierowcy, realizując zamówione za jej pośrednictwem zlecenia na przewozy osób, pełnią rolę wykonawców przewozu. Powołując się na pogląd wyrażony przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., C-434/15, argumentował, że skarżący, korzystając z aplikacji Bolt przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskiwał wynagrodzenie za wykonany przewóz. Dodatkowo, wykonując usługi w zakresie transportu drogowego, skarżący realizował je we własnym imieniu i na swoją rzecz, zaś przedsiębiorstwo B mogło być jedynie podmiotem pośredniczącym w rozliczeniach pomiędzy kierowcą a platformą Bolt - podmiotem, który pobiera opłaty za udostępnienie platformy kierowcom. Natomiast faktycznie wykonującymi przewozy są kierowcy świadczący usługę przewozu pasażerom. Reasumując, stwierdził GITD, że skarżący niewątpliwie w dniu kontroli wykonywał przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego osób, o jakim mowa w art. 4 pkt 11 ustawy. Jeśli zaś chodzi o częstotliwość realizacji przewozów okazjonalnych, to - wbrew przekonaniu skarżącego - nie ma ona wpływu na uznanie, że przewóz spełnia przesłanki przewozu okazjonalnego. W dalszej kolejności podkreślił, że skarżący był przedsiębiorcą na dzień kontroli, a nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz okazjonalny za popełnione naruszenia. W tych okolicznościach przyjął, że organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną przewidzianą w ustawie, ponieważ był on podmiotem świadczącym przewóz drogowy bez ważnych badań lekarskich i psychologicznych. Dlatego za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przepisów art. 92a ust. 1 i 6 ustawy w zw. z lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do ustawy. Zdaniem organu postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zaznaczył też GITD, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza również stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać inicjatywę dowodową. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie istniejących dowodów. Tymczasem skarżący nie przedłożył żadnych wiarygodnych dowodów na potwierdzenie, że w sprawie zaistniały okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność za popełnienie naruszeń, przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący ograniczył się bowiem wyłącznie do przedstawienia w odwołaniu tez kwestionujących własną odpowiedzialność.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, ponowił zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia:

- art. 92a ust. 10 ustawy polegający na wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie załącznika nr 4 ustawy, podczas gdy za ten sam czyn, będący przedmiotem kontroli, skarżącemu wymierzono karę pieniężną w wysokości 12.000 zł zgodnie z decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...];

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 107 § 3 K.p.a. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu w zakresie konieczności zweryfikowania czy posiadał status przedsiębiorcy, czy też konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji Bolt;

- art. 8 K.p.a. przez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powielił argumentację odwołania, a nadto wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia 18 grudnia 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł zostały wydane w związku z naruszeniami stwierdzonymi podczas jednej kontroli w dniu 17 lipca 2019 r., udokumentowanej jednym protokołem kontroli. Tym samym organ powinien ograniczyć wymierzenie kary wyłącznie do kary opisanej w załączniku nr 3 do ustawy.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nałożenia odrębnych kar wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący dopuścił się kilku naruszeń, z których jedne wyczerpują znamiona naruszeń wskazanych w załączniku nr 3 do ustawy, podczas gdy inne wyczerpują znamiona naruszeń określonych w załączniku nr 4 do ustawy. Dalej zauważył, że zarzucone naruszenia z załącznika nr 3 do ustawy nie konsumują w przypadku skarżącego naruszeń wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy. Z tego powodu, w ocenie organu odwoławczego, nie może być mowy o tym, że przypisane skarżącemu naruszenia z obydwu załączników stanowią jedno naruszenie. Organ podkreślił, że odstąpienie od ukarania skarżącego na podstawie art. 92a ust. 10 ustawy mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji stwierdzenia tożsamości naruszeń, a taki przypadek nie występuje w niniejszej sprawie.

Na wezwanie Sądu organ pierwszej instancji nadesłał decyzję z dnia 18 lutego 2019 r., nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenia opisane w lp. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do ustawy. Z kolei organ drugiej instancji nadesłał decyzję z dnia 18 grudnia 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję OWITD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2.000 złotych za każde naruszenie. Przy czym na zasadzie art. 92a ust. 4 ustawy, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3.000 złotych.

Wyjaśnić od razu trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 2 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotów w niej wymienionych do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 4 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 8 ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 4 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92c ustawy.

Dodać również można, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.).

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że organy oceniały okoliczności dotyczące zaistnienia naruszenia ujętego w lp. 4.2. załącznika nr 4 do ustawy, polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, oraz naruszenia opisanego w lp. 4.3. ww. załącznika, dotyczącego wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, za które ustawodawca przewidział wysokość kary pieniężnej po 1.000 złotych.

Z prawidłowych ustaleń faktycznych organów, znajdujących potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, wynika, że skarżący w dniu 17 lipca 2019 r. wykonywał samochodem osobowym usługę przewozu osób w [...] z ul. [...] na ul. [...]. Usługa została zamówiona przez pasażerów za pośrednictwem aplikacji Bolt. Opłata za przejazd również została uiszczona za pomocą tej aplikacji. Skarżący, który także posiadał zainstalowaną aplikację Bolt, wykonał zatem czynności polegające na odpłatnym przewozie osób. Akta sprawy potwierdzają nadto, że skarżący nie okazał kontrolującym i nie posiadał na dzień kontroli wymaganego orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań do pracy w charakterze kierowcy. Natomiast obowiązek legitymowania się takimi orzeczeniami przez kierowcę wykonującego przewóz drogowy wynika wprost z art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 ustawy. W przepisach tych wskazano, że kierowca jest uprawniony do wykonywania przewozu drogowego jeśli nie ma przeciwwskazań zdrowotnych oraz przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co stwierdza się przez poddanie kierowcy odpowiednim badaniom lekarskim oraz psychologicznym. Po myśli art. 39m ustawy wymagania wskazane w art. 39a-39l stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Skarżący jako osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (kierowca), zgodnie z art. 39m ustawy, był zatem zobowiązany posiadać stosowne orzeczenie lekarskie i psychologiczne.

W ocenie Sądu trafnie organy uznały, że skarżący wykonywał przewóz osób we własnym imieniu, mieszczący się w pojęciu krajowego transportu drogowego i był to przewóz okazjonalny. Według bowiem art. 4 pkt 1 ustawy krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei po myśli art. 4 pkt 11 ustawy przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że zwięzłość definicji przewozu okazjonalnego zawartej w ustawie o transporcie drogowym wymusza - celem prawidłowego zdefiniowania tego pojęcia - sięgnięcie do kryteriów charakteryzujących przewóz okazjonalny, wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE L 300, s. 88). Zgodnie z art. 2 pkt 4 tego rozporządzenia za usługi okazjonalne uznaje się usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Tak więc przewóz okazjonalny należy rozumieć jako odnoszący się do określonej okazji, okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej. W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie powołany pogląd NSA został wyrażony na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 684/92, jednakże w pełni zachowuje on swoją aktualność również w odniesieniu do podobnie określonej definicji "usług okazjonalnych", zawartej w rozporządzeniu nr 1073/2009.

W świetle powyżej powiedzianego nie budzi wątpliwości Sądu, że wykonywany w dniu 17 lipca 2019 r. przez skarżącego przewóz osób miał charakter okazjonalny i zarobkowy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że usługa przewozu została zamówiona przez aplikację internetową Bolt. Jak celnie dostrzegł organ odwoławczy, w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt C-434/15 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej analizował charakter usługi pośrednictwa przez platformę informatyczną (taką jest również aplikacja Bolt) i w tym zakresie wskazał, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, pomiędzy pasażerami a kierowcami nie ogranicza się do usługi pośrednictwa polegającej na umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską. Usługa pośrednictwa polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo to dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług tych kierowców.

W tych okolicznościach należy przyjąć, że skarżący korzystając z aplikacji Bolt przy nawiązywaniu kontaktu z klientami pełnił rolę przewoźnika w rozumieniu ustawy i we własnym imieniu realizował usługę w zakresie transportu drogowego, niezależnie od tego ile razy świadczył w ten sposób usługi przewozu. W konsekwencji skarżący wykonywał usługi w zakresie transportu drogowego i usługi te były faktycznie przewozem okazjonalnym.

Nie ma również znaczenia dla odpowiedzialności skarżącego za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego to, że nie prowadzi on zarejestrowanej działalności gospodarczej. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji jest działaniem faktycznym polegającym na przewozie osób lub rzeczy w taki sposób, że odpowiada on wykonywaniu transportu drogowego. Czynności wykonywane przez skarżącego, aby zostały zakwalifikowane jako wykonywanie transportu drogowego, nie muszą stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, w tym ewidencjonowanej (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17). W kontrolowanej sprawie uznać trzeba, że skarżący wykonywał w dniu kontroli inne czynności związane z przewozem (przewóz okazjonalny) w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy we własnym imieniu.

Nieuzasadniony okazał się też zarzut skarżącego dotyczący pominięcia dokumentacji w postaci umowy o współpracy zawartej z firmą B. Organy obu instancji dokonały bowiem oceny przedstawionych przez skarżącego dokumentów i trafnie przyjęły - głównie na podstawie zeznań Ł. W. - że współpraca M. R. z firmą B na podstawie umowy z dnia 10 lipca 2019 r. polegała wyłącznie na księgowaniu dla skarżącego faktur wystawionych za przejazdy, rozliczaniu obrotów i wypłaty środków. Natomiast umowa najmu samochodu z dnia 10 lipca 2019 r. nie miała zastosowania, ponieważ samo wygenerowanie umowy i niepodpięcie jej do panelu klienta nie powodowało po stronie przedsiębiorcy - B żadnych zobowiązań najmu. Jedyną zatem umową, która łączyła przedsiębiorców Ł. W. oraz skarżącego była umowa o współpracy z dnia 10 lipca 2019 r.

W konsekwencji powiedzianego dotąd uznać trzeba, że skarżący ponosi odpowiedzialność za brak w dniu kontroli orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Słusznie zatem organy przyjęły, że w przypadku skarżącego doszło do naruszenia sankcjonowanego w lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy.

Pomimo prawidłowych ustaleń faktycznych w omówionym powyżej zakresie oraz właściwej kwalifikacji przypisanych skarżącemu naruszeń, w przekonaniu Sądu, organy naruszyły regułę normatywną określoną w art. 92a ust. 10 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, wedle którego w przytoczonym przepisie ustawodawca stanął na stanowisku, iż w takim skonfigurowaniu, w którym ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do ustawy, karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 ustawy, a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Przez ten sam czyn w kontekście przepisu art. 92a ust. 10 ustawy należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 ustawy protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się i jako podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 1 ustawy), i jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 ustawy), to karę - stosownie do art. 92a ust. 10 ustawy - można wówczas wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy za naruszenia określone w załączniku nr 3. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 i ust. 8 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do ustawy, a wykaz naruszeń, o których mowa w ust. 2, określa załącznik nr 4 do ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 599/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 101/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 698/20; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 777/20).

W kontrolowanej sprawie, na wezwanie Sądu, organy nadesłały decyzje wydane w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy, stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lipca 2019 r. Ponadto z urzędu Sądowi wiadomo, że pod sygn. akt II SA/Op 238/21 została zarejestrowana skarga M. R. na decyzję z dnia 18 grudnia 2020 r., nr [...], którą GITD utrzymał w mocy decyzję OWITD z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...], o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej - stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy - w wysokości 12.000 zł za naruszenia sankcjonowane w lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy. Również w tym przypadku ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie ww. kontroli. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że za ten sam czyn opisany w protokole kontroli z dnia 17 lipca 2019 r., tj. przewóz osób, wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy. Organy przypisały skarżącemu odpowiednio status innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym oraz podmiotu wykonującego transport drogowy. W opisanych okolicznościach organy naruszyły zatem normę kolizyjną wyrażoną w art. 92a ust. 10 ustawy.

Dodatkowo wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie podziela stanowiska GITD, który uważa, że z brzmienia art. 92a ust. 10 ustawy wynika, iż odstąpienie od ukarania strony na podstawie załącznika nr 4 do ustawy w sytuacji popełnienia naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy, warunkowane jest uznaniem, że dane zachowanie podmiotu wyczerpuje znamiona naruszenia określonego w obu załącznikach, co będzie miało miejsce w przypadku stwierdzenia tożsamości naruszeń. W orzecznictwie słusznie akcentuje się, że przepis art. 92a ust. 10 ustawy nie wymaga, aby wyłączenie karalności podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, będącego jednocześnie osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2, uwarunkowane było dodatkowo tożsamością naruszeń wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do ustawy. Z przepisu art. 92a ust. 10 ustawy jasno bowiem wynika, że wyłączenie karalności z uwagi na tożsamość podmiotową zachodzi wówczas, gdy czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, czyli którymkolwiek z określonych w tym załączniku naruszeń, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, a więc również jakiekolwiek naruszenie z ujętych z kolei w tym załączniku. Wykładnia literalna art. 92a ust. 10 ustawy w żaden sposób nie pozwala na zawężenie zastosowania omawianego przepisu wyłącznie do przypadku, w którym naruszenie wymienione w załączniku nr 3 dokładnie odpowiada normatywnie naruszeniu ujętemu w załączniku nr 4 do ustawy. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, dałby on temu wyraz poprzez odpowiednie skonstruowanie art. 92a ust. 10 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2506/20).

Poza tym odnotowania jeszcze wymaga, że równolegle do postępowania w niniejszej sprawie prowadzone było również postępowanie w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia ujęte w załączniku nr 3 do ustawy. Postępowania w obu sprawach zostały wszczęte pismem z dnia 18 lipca 2019 r. Natomiast w dacie wydawania w tej sprawie zaskarżonej decyzji z dnia 14 lipca 2020 r. nie była jeszcze ostatecznie załatwiona sprawa związana z decyzją organu pierwszej instancji z dnia 18 grudnia 2019 r., mocą której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r. GITD wydał decyzję dopiero w dniu 18 grudnia 2020 r. Wprawdzie Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie załatwienia sprawy przez organy, niemniej rozstrzygając niniejszą sprawę organy obu instancji winny uwzględnić znaną im okoliczność prowadzenia sprawy w odrębnym trybie i wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za to samo zdarzenie na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy. Pominięcie tej ważnej dla rozstrzygnięcia okoliczności czyni zasadnym zarzut naruszenia przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na nierozpoznanie sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Stosownie do ww. przepisów obowiązkiem organów jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej rozpoznanie na podstawie całego materiału dowodowego mającego znaczenie w sprawie, z uwzględnieniem m.in. słusznego interesu strony. Niedochowanie tych obowiązków w zakresie konieczności dokonania wyczerpujących ustaleń i oceny narusza dodatkowo zasadę budowania zaufania obywateli do działań administracji publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu, w szczególności GITD w toku postępowania odwoławczego powinien ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a więc uwzględnić również fakt wydania przez OWITD - w odrębnym trybie, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy - decyzji o wymierzeniu stronie kary pieniężnej za to samo zdarzenie. W efekcie tego Sąd stwierdził, że organy naruszyły wskazane przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 900 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.