Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 386/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant ref-staż. Paweł Grzęda po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M.Dybowski /-/B.Popowska /-/P.Miładowski KB/


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 386/05

U Z A S A D N I E N I E :

Decyzją ostateczną z dnia [...]- nr [...] Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 4,5,6, 8-15, 23 ust. 1-4, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.- dalej uśr), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 maja 2004 r., przyznał M.C.: zasiłek rodzinny w kwocie 139 zł, płatny miesięcznie; dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 508 zł, płatny miesięcznie; dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 180 zł, płatny we wrześniu.

Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 § 1 kpa i art.16 ust. 1-4, art. 23 ust. 1-4, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 września 2004 r., przyznał zasiłek pielęgnacyjny dla K.C., na okres od 1 września 2004 do 31 sierpnia 2005 r. w wysokości 14 zł miesięcznie. W lakonicznym uzasadnieniu Kierownik Ośrodka na podstawie złożonego wniosku i zgromadzonej dokumentacji stwierdził, że Wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego.

Decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104 § 1 i art. 155 kpa, art. 4,5,6, 8-15, 23 ust. 1-4, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 maja 2004 r., zmienił decyzję z dnia [...] w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego w ten sposób, że: przyznał K.C. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 września 2004 do 31 sierpnia 2005 r. w wysokości 70 zł miesięcznie.

Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 § 1 i art. 155 kpa, art. 4,5,6, 8-15, 23 ust. 1-4, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 maja 2004 r., zmienił decyzję z dnia [..] czerwca 2004 r. w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego w ten sposób, że uchylił prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z dniem 1 stycznia 2005 r. W zdawkowym uzasadnieniu Kierownik Ośrodka wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 4 uśr, osoba otrzymująca przed dniem wejścia w życie ustawy zasiłek wychowawczy przyznany na podstawie orzeczenia lekarskiego o stanie zdrowia dziecka, nabywa prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, do dnia 31 grudnia 2004 r., jeśli spełnia warunki określone w ustawie.

Dnia [...] M.C. wniosła o przyznanie Jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad dzieckiem K.C.; pismem z tego samego dnia poinformowała Kierownika Ośrodka, że w rozmowie z O.P. z Departamentu Pracy i Polityki Socjalnej dowiedziała się, że art. 10 uśr nie określa, na które dziecko jest przyznany urlop wychowawczy przez Pracodawcę. Zainteresowana urlop wychowawczy ma do 31 stycznia 2006 r.; Ośrodek ma orzeczenie o stopniu niepełnosprawności K.C., zatem świadczenia winny być nadal wypłacane. Pieniądze są potrzebne na leki dla K.

Dnia 17 stycznia 2005 r. Kierownik Ośrodka zwrócił się do Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej MPS i Wielkopolskiego Ośrodka Kształcenia i Studiów Samorządowych w Poznaniu o interpretację art. 10 uśr.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104 § 1 i art. 155 kpa, art. 4,5,6, 8-15, 23 ust. 1-4a, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 stycznia 2005 r., odmówił M.C. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna K.

W zdawkowym uzasadnieniu Kierownik Ośrodka wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 uśr, dodatek przysługuje pod warunkiem sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w ramach urlopu wychowawczego udzielonego przez pracodawcę na to właśnie dziecko. "W przedstawionym stanie faktycznym nie ma podstaw do przyznania dodatku".

W odwołaniu M.C. wskazała, że w świetle pisma Kierownika Ośrodka z dnia [...] Organ orzekł, mimo istniejących wątpliwości; zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 kpa, wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium w uzasadnieniu podzieliło pogląd Odwołującej się, że istotnie organ I instancji nie uzasadnił decyzji z dnia [...] zgodnie z art. 107 § 1- 3 kpa, lecz owe uchybienia formalne nie miały wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 uśr dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje określonemu i uprawnionemu podmiotowi - w niniejszej sprawie M.C.- matce K.C. Wbrew stanowisku zajętym przez podmioty wydające opinie prawne w sprawie, pierwszorzędne znaczenie prawne nie ma okoliczność sprawowania faktycznej opieki przez matkę nad synem K. Decydujące znaczenie ma udzielenie urlopu wychowawczego Skarżącej lub Jej mężowi urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem i wychowywaniem syna K. Tylko w takim przypadku organ mógł przyznać uprawnionemu podmiotowi dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z akt sprawy wynika, że urlop wychowawczy był udzielany M.C. tylko na A. i N.C. W tym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe przyznanie M.C. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego [na syna A. i córkę N] na syna K.C.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.C. wniosła o uchylenie niekorzystnej dlań decyzji o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Skarżąca podniosła, że jako matka samotnie wychowująca dziecko niepełnosprawne, ma prawo do takiego zasiłku (art. 186 § 2 kp w zw. z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych- Dz.U. 123/97/776 ze zm.). Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie urlopu wychowawczego na syna K. Jeśli Wnioskodawczyni jest na urlopie wychowawczym, sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym, to należy Jej przyznać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nawet jeśli pozostaje na urlopie wychowawczym na inne dziecko ( "art. 10. 3" uśr) chyba, że zachodzi któraś z przesłanek z art. 10 ust. 5 uśr. W piśmie w postępowaniu skargowym Zainteresowana podniosła, że orzeczenie nr [...] o niepełnosprawności syna K. otrzymała dnia 30 sierpnia 2004 r., o czym poinformowała listownie pracodawcę. Ponieważ pracodawca udzielił Skarżącej urlopu wychowawczego do dnia 31 stycznia 2006 r., przeto nie widział potrzeby udzielenia Jej innego urlopu. Zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 62/04/593 ze zm.- dalej ups) pracownicy MGOPS winni Zainteresowaną pouczać, a nie utrudniać i utajniać istotne fakty w Jej sprawie. Prawnik w Państwowej Inspekcji Pracy po tygodniu badania aktów prawnych doradził Zainteresowanej, by złożyła u pracodawcy wniosek o urlop wychowawczy na K., co też uczyniła.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

1. Trafnie Skarżąca w odwołaniu podniosła, że decyzja Kierownika Ośrodka nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego ( art. 107 § 1 i 3 kpa) i dalece niewystarczające uzasadnienie prawne.

M.C. jest matką trojga małoletnich dzieci: K.C. urodzonego [...] października 1995 r., A.C. urodzonego [...] stycznia 1999 r. i N.C. urodzonej [...] marca 1997 r. Dnia 7 stycznia 2003 r. pracodawca (powołując wniosek M.C. z dnia 28 grudnia 2002 r. i zaświadczenia lekarskie z dnia 3 stycznia 2003 r. dotyczące konieczności sprawowania opieki nad dziećmi- N. i A.) udzielił M.C., na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r.- Dz.U. 60/96/277 ze zm., dalszego trzyletniego urlopu wychowawczego od 1 lutego 2003 do 31 stycznia 2006 r. Dnia 10 września 2004 r. M.C. wniosła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na syna K., dołączając odpis orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o niepełnosprawności, zaliczającego K.C. urodzonego dnia [...]października 1995 r. do osób niepełnosprawnych; określającego że niepełnosprawność datuje się od czwartego roku życia; orzeczenie wydano do 31 sierpnia 2005 r. We wskazaniach Powiatowy Zespół wskazał, że K.C. wymaga opieki specjalistycznej, usług socjalnych zgodnie z ustawą o pomocy społecznej; wymaga koniecznego stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, edukacji i rehabilitacji. Powiatowy Zespół na podstawie badania lekarskiego, analizy dokumentacji medycznej i ocen specjalistów stwierdził, że naruszona sprawność organizmu z powodu długotrwałej choroby, powoduje konieczność zapewnienia dziecku zwiększonej opieki pielęgnacyjnej lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne dziecku w danym wieku.

2. Urlop wychowawczy na N. i A. udzielony został dnia 7 stycznia 2003 r. na okres od 1 lutego 2003 do 31 stycznia 2006 r.- pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych- Dz.U. 60/96/277 ze zm.- dalej rozporządzenie RM. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw- Dz.U. 213/03/2081, która zmieniła dotychczasowe brzmienie art. 186 kp i dodała art. 186 [1]- 186 [7] kp. Z dniem 1 stycznia 2004 r. wygasło rozporządzenie RM, a weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania urlopu wychowawczego (Dz.U. 230/03/2291- dalej rozporządzenie Ministra). W doktrynie trafnie wskazuje się, że regulacja kodeksowa (poza nielicznymi wyjątkami- nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie) jest przeniesieniem odpowiednich uregulowań, zawartych dotychczas w rozporządzeniu RM ( K. Jaśkowski "Kodeks pracy. Komentarz" Zakamycze 2006 – uw. 1do art. 186; J. Iwulski, W.Sanetra "Kodeks pracy. Komentarz do przepisów znowelizowanych od 1.1.2004 r." Librata 2004 s. 75). Utrwalonym w doktrynie jest pogląd, że na każde dziecko przysługuje osobny urlop wychowawczy; normodawca nie wprowadził ograniczeń w zakresie łącznego czasu przebywania pracownika na urlopach wychowawczych na kolejne dzieci. Ustawodawca w art. 186 § 2 kp (do 31.12.2003 r.- § 2 rozporządzenia RM) wprowadził szczególny, dodatkowy urlop wychowawczy- dla rodzica opiekującego się dzieckiem specjalnej troski (K. Jaśkowski- op.cit. uw. 3 i 4 do art. 186 kp; M.T.Romer "Prawo pracy. Komentarz" W.Pr. 2005 s.778 uw. 3). W razie stwierdzenia orzeczeniem lekarskim u dziecka niepełnosprawności, która wymaga osobistej opieki pracownika, osoba uprawniona może występować o udzielenie kolejnego trzyletniego urlopu (do 18 roku życia). Uprawnienie to przysługuje niezależnie od tego, czy osoba uprawniona korzystała, czy nie korzystała z urlopu na opiekę nad dzieckiem ( U. Jachowiak "Kp z komentarzem" Fund. Gosp. 2004 uw. 4 do art. 186).

Regulacje zawarte w Kodeksie pracy i w powołanych rozporządzeniach, regulują stosunki prawne między pracodawcą a pracownikiem. Zasada, że urlop wychowawczy przysługuje na dane dziecko, a następnie pracownik może uzyskać urlop na kolejne dziecko, wprowadzona jest w interesie pracownika i wynika z tego, że ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony trwałości stosunku pracy tego z rodziców, który podejmie się osobistej opieki nad dzieckiem ( z uwzględnieniem potrzeb każdego z dzieci; M.T.Romer- op. cit. s. 777 uw. 2).

3. Z art.10 ust. 1 uśr ( w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przysługuje matce lub, jeśli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. W regulacji tej brak wymogu, by owo uprawnienie do urlopu wychowawczego, wiązało się udzieleniem przez pracodawcę urlopu wychowawczego na dane dziecko, będące niepełnosprawnym. Do takich wniosków prowadzi zarówno wykładnia językowa (gdyby ustawodawca chciał osiągnąć rezultat, za którym opowiedziały się organy obu instancji, użyłby sformułowania "uprawnionemu do urlopu wychowawczego na to dziecko" bądź zbliżonego), jak i celowościowa (ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje stosunków prywatnoprawnych- między pracodawcą a pracownikiem, lecz stosunki ze sfery prawa publicznego- między uprawnionym a właściwym organem, realizującym świadczenia na koszt podatników). Do wskazanego rezultatu prowadzi też wykładnia ze struktury aktu prawnego- w sferze stosunków prywatnoprawnych, regulowanych przez kp i jedno z przywołanych rozporządzeń urlop wychowawczy trwać może najdłużej trzy lata, a jeśli urlop ów udzielony będzie po ukończeniu przez dziecko pierwszego roku życia- odpowiednio krócej, nie dłużej niż do ukończenia przez dziecko czwartego roku życia ( art. 186 § 1 kp; K.Jaśkowski- op. cit.- uw. 2.3). Tymczasem dodatek ów przysługuje co do zasady nie dłużej niż przez okres: 24 miesięcy kalendarzowych ( art. 10 ust. 1 pkt 1 uśr), a 36 miesięcy kalendarzowych, jeśli [rodzic] sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2 uśr; okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia regulacji zawartej w kp i obu rozporządzeniach).

Dodatkowy urlop, związany z niepełnosprawnością dziecka, w świetle art. 186 § 2 kp też trwać może najdłużej 3 lata (tyle tylko, że może być wykorzystany do ukończenia przez dziecko niepełnosprawne 18 roku życia ( gdy w przypadku dziecka pełnosprawnego jedynie do ukończenia przez to dziecko 4 roku życia), gdy tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 uśr rozważany dodatek przysługuje 6 lat= 72 miesiące kalendarzowe.

Z powyższego porównania wynika, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazują na konieczność, by uprawniony do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego musiał korzystać z urlopu wychowawczego udzielonego przez pracodawcę na to właśnie dziecko niepełnosprawne.

Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie wykładni, zaprezentowanej na tle prawa publicznego, prowadzić może do niekorzystnych dla pracownika skutków w sferze stosunków prywatnoprawnych (między pracodawcą a pracownikiem). W sytuacji, gdy pracownik będzie zmuszony przerwać urlop wychowawczy na dziecko zdrowe, by wziąć urlop wychowawczy na dziecko chore, nie będzie mógł wykorzystać pozostałej części urlopu na dziecko zdrowe (z uwagi na możliwość korzystania zeń tylko do ukończenia przez dziecko zdrowe 4 roku życia- art. 186 § 1 kp; do 31.12.2003 r.- § 1 ust. 1 rozporządzenia RM).

4. Za taką wykładnią art. 10 ust. 1 uśr przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, które j zakres określa ustawa.

Art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 – dalej Konwencja) stanowi, że:

"1. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka."

Natomiast art. 23 ust. 2 i 3 Konwencji stanowią, że:

"2. Państwa - Strony uznają prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski i będą sprzyjały oraz zapewniały, stosownie do dostępnych środków, rozszerzanie pomocy udzielanej uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi. Pomoc taka będzie udzielana na wniosek tych osób i będzie stosowna do warunków dziecka oraz sytuacji rodziców lub innych osób, które się nim opiekują.

"3. Uznając szczególne potrzeby dziecka niepełnosprawnego, pomoc, o której mowa w ustępie 2 niniejszego artykułu, będzie udzielana bezpłatnie tam, gdzie jest to możliwe, z uwzględnieniem zasobów finansowych rodziców bądź innych osób opiekujących się dzieckiem, i ma zapewnić, aby niepełnosprawne dziecko posiadało skuteczny dostęp do oświaty, nauki, opieki zdrowotnej, opieki rehabilitacyjnej, przygotowania zawodowego oraz możliwości rekreacyjnych, realizowany w sposób prowadzący do osiągnięcia przez dziecko jak najwyższego stopnia zintegrowania ze społeczeństwem oraz osobistego rozwoju, w tym jego rozwoju kulturalnego i duchowego."

Przytoczenie in extenso postanowień Konwencji jest w niniejszej sprawie niezbędne dlatego, że determinują one pewien ogólny model postępowania organu administracji. Muszą one być także brane pod uwagę przy wykładni poszczególnych przepisów ustawowych, zwłaszcza z uwagi na okoliczność, że Konwencja, jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie (Dz. U. 16/91/71) zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP ma pierwszeństwo przed ustawą.

Organy obu instancji działające w niniejszej sprawie, nie poszukując rezultatów wykładni art. 10 ust. 1 uśr zgodnych z wartościami chronionymi w Konstytucji i Konwencji, nie postępowały w zgodzie z wyrażonymi w owych aktach prawnych standardami.

5. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z zwłaszcza decyzji I instancji, naruszają zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli ( art. 8 kpa). Próba poszukiwania pomocy merytorycznej przy wykładni art. 10 ust. 1 uśr w rzadko spotykanym stanie faktycznym, podjęta przez Kierownika Ośrodka pismami z dnia 17 stycznia 2005 r., doprowadziła do uzyskania dwu rozbieżnych opinii prawnych (z których opinia WOKiSS- niekorzystna dla Strony- nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia ). Mimo tego, organy obu instancji podzieliły tę opinię, nie wyjaśniając w uzasadnieniach decyzji, dlaczego nie podzielają opinii Departamentu Świadczeń Socjalnych Ministerstwa Polityki Społecznej- mimo jej starannego uzasadnienia.

6. Nawet jednak przy założeniu, że rezultat wykładni art. 10 ust. 1 uśr, zaprezentowanej przez organy administracji publicznej byłby prawidłowy (czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela), prawo Skarżącej do owego dodatku chronił także art. 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z 22.2.1984- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację"- Ossolineum 1992 s. 178 p.3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- PiP 3/93/112; wyrok SN z 5.8.1992- I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992- III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna- PiP 8/93/116).

W niniejszej sprawie pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej nie udzielili Wnioskodawczyni dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w zw. z art. 32 uśr (odpowiednio- na tle art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64) dla skutecznego realizowania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W rozpatrywanej sprawie nieodzownym było udzielenie Zainteresowanej pouczeń o konieczności złożenia wniosku u pracodawcy dla uzyskania urlopu wychowawczego na niepełnosprawnego syna K.C.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia oraz jego zakres uzależnione być winny od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc. ( wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc, a w prawie administracyjnym- w instytucji pracy socjalnej, zawierającej w szczególności obowiązek poradnictwa prawnego; udzielania wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych (art. 23 ust. 1 i 2 upsz 29.11.1990 r.- j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64). In casu brak dostatecznych pouczeń ( art. 9 kpa w zw. z art. 32 uśr) ze strony organu I instancji nakazywał przyjęcie fikcji prawnej złożenia wniosku o prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na K.C. w styczniu 2005 r.

Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r., sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu ( aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2004 s. 78, 79).

W niniejszej sprawie Zainteresowana- po uzyskaniu pouczenia ze strony Państwowego Inspektora Pracy- dnia 20 kwietnia 2005r. wystąpiła do pracodawcy o udzielenie urlopu wychowawczego na syna K. i uzyskała ów urlop od 8 kwietnia 2005 do 31 sierpnia 2005 r. (k. 7 w zw. z k. 11 akt sądowych).

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że zbędnie przywołany w decyzji z dnia [...] art. 155 kpa dotyczy nadzwyczajnego trybu postępowania ( B. Adamiak i J. Borkowski w: Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 uw. 2 w Rozdziale 12- Przed art. 145; uw. 1 do art. 154), gdy tymczasem organy obu instancji na podstawie wniosku z dnia 13 stycznia 2005 r. orzekały w trybie zwykłym.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) należało orzec jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa).

/-/M.Dybowski /-/B.Popowska /-/P.Miładowski

KB/