Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 447/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 59 , 61 , 60 , 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 3 , 134 , 153 , 145 , 200 , 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. D. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 25.08.2016 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), oraz art. 105 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), na wniosek [...] Sp. z o.o., sp. komandytowa z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe, polegająca na zmianie kształtu dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania kondygnacji piwnicy na cele usługowe oraz rozbudowa budynku o część mieszkalną (oficyna) wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. [...] obr. [...] w granicy z dz. [...], [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 05.02.2016 r. W toku postępowania pełnomocnik inwestora wyłączył z nazwy inwestycji realizację projektowanej zabudowy w granicach z działkami nr [...] obr. [...], nie zmieniając przy tym terenu, zakresu, jak i parametrów projektowanej inwestycji.

Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzyskano uzgodnienie - postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 22.06.2016 r. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w terminie dwóch tygodni od wystąpienia z wnioskiem, uzgodnienie z tym organem uznano za dokonane (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 17.03.2016 r., opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z 17.03.2016 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z 09.06.2016 r., opinie Zespołu Urbanistycznego z 21.04.2016 r. i 23.05.2016 r. powołanego Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 16.12.2014 r. na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy

z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym w celu przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych w Wydziale Architektury i Urbanistyki. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został przygotowany przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się do zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania.

Skuteczne odwołanie od ww. decyzji wniósł K. D., domagając się uchylenia wydanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na :

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 77 oraz 107 kpa z

uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz

nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających

istotne znaczenie dla sprawy,

przepisów prawa materialnego, a to: art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust.

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 6

rozporządzenia Ministra Infrastruktury i art. 156 §1 pkt 5 kpa, poprzez ustalenie

niewykonalnych w dniu wydania decyzji warunków w zakresie infrastruktury

technicznej i komunikacji,

art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. l i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp poprzez

wydanie decyzji naruszającej chroniony interes odwołującego się do zabudowy

własnej nieruchomości w sposób zgodny z prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25.01.2017 r., znak: [...], na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dot. ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] obr. [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne, w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podał, że w toku postępowania odwoławczego wystąpił do pełnomocnika inwestora o dokonanie uściślenia złożonego wniosku. W dniu 31.10.2016 r. inwestor dokonał żądanych wyjaśnień z których wynikało, iż objęta wnioskiem jako teren inwestycji działka nr [...] w sposób niepotrzebny i omyłkowy znalazła się w części opisowej wniosku. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji we wskazanym wyżej zakresie.

Wobec dokonania przez organ II instancji zmiany decyzji w zakresie terenu inwestycji, uznać należy, że w sprawie obszar analizowany wyznaczono w sposób prawidłowy, czyli zgodnie z przepisami wykonawczymi. Z analizy wynika, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze układu urbanistycznego "[...]" wpisanego do rejestru zabytków oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta". Budynek objęty wnioskiem znajduje się w kwartale historycznej zabudowy ograniczony ulicami [...], w północnej pierzei ul.

[...]. Co za tym idzie, wobec położenia terenu inwestycji w ściśle zurbanizowanym terenie, w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu oraz parametrów , wskaźników i cech kształtujących zabudowę na działkach nr [...], [...] jedn. ew[...] Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] (zgodnie z oświadczeniem zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 17.03.2016, nr [...]), przy czym obsługa komunikacyjna wyłącznie w zakresie dojścia dla pieszych, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (stanowi działkę budowlaną), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Budynek objęty wnioskiem znajduje się w kwartale historycznej zabudowy wyznaczonym ulicami [...] Jest to kwartał zwartej, historycznej, intensywnej zabudowy, o zdefiniowanym urbanistycznie i architektonicznie charakterze, wyposażony w pełne uzbrojenie terenu, i usługi komercyjne nieuciążliwe. Zabudowa tworzy układ pierzejowy o wyraźnie zarysowanej linii zabudowy utworzonej przez elewację kamienic. Występuje zabudowa w granicy działek. Działki w kwartałach zabudowy stykają się ze sobą, tworząc wewnętrzne przestrzenie o charakterze podwórek przydomowych, niejednokrotnie zabudowanych oficynami. W obszarze analizowanym występują: zabudowa mieszkalna wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, infrastruktura techniczna. Funkcja mieszkalna wielorodzinna jest dominująca, zaś funkcja usługowa stanowi jej uzupełnienie i zajmuje wydzielone lokale i części budynków mieszkalnych. Znajdują się tu też budynki o wyłącznej funkcji usługowej, a konkretnie edukacyjnej, jak wyższe Seminarium Duchowne Archidiecezji [...] i Państwowa Wyższa Szkoła Teatralna.

Analizator ustalił, że funkcja usługowa występuje jako dopełnienie do dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w wydzielonych lokalach budynków mieszkalnych czy ich częściach, jak też znajduje się jako jedyna funkcja w budynkach Seminarium Duchownego i Szkoły Teatralnej.

Odnośnie linii zabudowy z analizy wynika, że linia ta nie ulegnie zmianie, gdyż jest ona tożsama z frontem istniejącego budynku przy ul [...] i biegnie wzdłuż granicy z działką drogową, zresztą jak większość obiektów budowlanych położonych w obszarze analizowanym. Stąd, skoro linia ta istnieje i nie ulega zmianie, nie ma potrzeby jej kolejnego wyznaczania.

Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na terenie objętym analizą wynosi 67 %. Podano też skrajnie występujące wskaźniki w obszarze, które posiadają wielkości od 34% do 93% . Inwestor we wniosku wnosił o ustalenie wskaźnika na poziomie 63%, czyli na poziomie nieco niższym, niż średni z obszaru, ale zdaniem autora analizy, wnioskowana wielkość jest w pełni do zaakceptowania w świetle tak różnych wielkości tego wskaźnika, jakie występują w obszarze, a która mieści się pomiędzy skrajnymi wielkościami i jest niewiele różniąca się od wyliczonej średniej tego wskaźnika. Z powyższą argumentacją kolegium się zgodziło.

Parametr szerokości elewacji frontowej nie ulega zmianie. Wynika to z faktu, że elewacje frontowe w omawianym obszarze posiadają szerokość równą szerokości frontu działki, z racji na istniejącą zabudowę pierzejową. Natomiast dla budowy budynku oficynowego, nie wyznaczono szerokości elewacji, bowiem budynek ten zlokalizowany będzie poza zabudową frontową, w głębi działki, i nie będzie przylegać do pasa drogowego, na który następować będzie wyjście piesze.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] nie ulega zmianie. Natomiast ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego na poziomie 15,8 m z tolerancją 0,5m poniżej ustalonej wysokości ( tj. 15,3 - 15,8 m), dla uwzględnienia rozwiązań technicznych na etapie projektu budowlanego, jak też ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji budynku oficyny na poziomie 15,6 m z tolerancją +/- 0,5m uwzględniającą rozwiązania techniczne na etapie sporządzania projektu budowlanego.

Jeśli chodzi o wysokości elewacji budynków w obszarze analizowanym, to jak wynika to z analizy, różnią, się one znacznie od siebie, tworząc uskokową linię gzymsów. Średnia wysokość elewacji frontowej to - 17,2 m, zaś średnia wysokość elewacji oficyn wynosi 16,7 m. Wysokość elewacji frontowych budynków frontowych w obszarze analizowanym waha się od 3 do 6 kondygnacji i wynosi od 13,7m do 22,5 m, co wskazuje na zróżnicowanie tego gabarytu w obszarze. Jednakże w zakresie geometrii dachów zachowany został dach spadzisty o różnych kątach nachylenia połaci frontowej i tylnej. Wskazana jest kontynuacja parametrów budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego terenu, celem utrzymania zbliżonych gabarytów budynków w obszarze. W związku wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego ustalono na poziomie 15,8 m w nawiązaniu do parametrów zabudowy na działce nr [...], z tolerancją 0,5m poniżej ustalonej wysokości. Natomiast co do wysokości zabudowy oficynowej, to jej ukształtowanie i występujące wysokości nakazują, zachowanie wysokości oficyn na równym lub niższym poziomie co wysokość zabudowy frontowej. W związku z tym podano, że należy dla zabudowy oficynowej ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji na poziomie 15,6m w nawiązaniu do parametrów zabudowy na działce nr [...]/ l z tolerancją +/- 0,5m.

Ustalając geometrię dachu Analizator stwierdził, że budynki frontowe w obszarze przekryte są przeważnie dachami dwuspadowymi, symetrycznymi o kalenicach równoległych do frontu działki. Ponadto występują dachy frontowe o kalenicy przesuniętej w stronę frontu lub tylnej części budynku powodując asymetrię bryły. Występują też dachy wielospadowe, płaskie, jednospadowe, mansardowe .

Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono wysokość do kalenicy budynku frontowego na maksymalnym poziomie 18 m, tj. od 17,5 m do 18 m pod warunkiem, że nie zostanie przekroczona wysokość kalenicy budynku na działce nr [...]. Dla budynku frontowego ustalono dach wielospadowy o kącie nachylenia, który winien mieścić się w przedziale 10° -30°. Dla oficyny wysokość do kalenicy ustalono na poziomie odpowiadającej zabudowie na działce nr [...], tj. na poziomie 17,7m. Dach ustalono również jako wielospadowy o kątach nachylenia w zakresie 10° - 30°.

Kolegium podało, że wszystkie ustalenia wraz z podaną argumentacją, opartą na wnioskach wypływających z przeprowadzonej analizy terenu, są w pełni zasadne i dają gwarancję wpisania projektowanego obiektu w zastany ład przestrzenny, nie są też gołosłowne, jak sugeruje odwołujący, bowiem oparte na szczegółowych badaniach charakterystyki terenu.

Ponadto, organ II instancji podkreślił, że projekt decyzji zawierający powyższe ustalenia został przedłożony do uzgodnienia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w K., który w swym postanowieniu z dnia 22.06.2016r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji, przy wskazaniu konieczności rozbudowy.

Dalej kolegium wskazało, że przedmiotem zarzutu odwołania była wpisana w decyzji konieczność zobowiązania Inwestora do realizacji miejsc postojowych poza terenem dróg i pasów drogowych pozostających w zarządzie ZIKiT, na potrzeby prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji. Decyzja I instancji ustaliła dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego 0,5 - 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, 5-10 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych dla funkcji usługowej. Zdaniem odwołującego się decyzja w tym punkcie była niewykonalna już w dniu jej wydania, gdyż teren inwestycji, jakim jest działka nr [...] nie posiada możliwości wjazdu na nią, a jedynie ma możliwość dojścia pieszego. Również fakt posiadania przez powyższą nieruchomość jedynie możliwości dojścia do niej z ul. [...], a brak możliwości wjazdu, budzi wątpliwość, czy w ogóle teren ten ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Powyższy zarzut, w ocenie kolegium, nie jest zasadny. Wymóg dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony wtedy, gdy na daną nieruchomość można (pośrednio albo bezpośrednio) dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Co za tym idzie, dostęp ten w niniejszej sprawie istnieje. Natomiast co do braku możliwość ustalenia miejsc postojowych na terenie inwestycji, co jest w niniejszej sprawie bezsporne, to należy jednak uwzględnić inne, a wynikające ze stanu faktycznego uwarunkowania. Z treści art. 54 pkt 2 lit c upzp wynika jedynie wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Decyzja taka, jak to wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, mimo istnienia różnych prawnych argumentów, określać winna jedynie podstawowe parametry w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, nie przesądzając szczegółowych rozwiązaniach. W związku z tym, jak wynika to choćby z bardzo szerokiego i szczegółowego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie z 17.06.2016r., sygn. II SA/Kr 421/16

brak jest wyraźnych ustawowych podstaw do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, powinien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Art. 54 pkt 2 lit.c nie precyzuje sposobu określenia miejsc parkingowych dla nowej inwestycji. Z tego powodu za dopuszczalne uznać należy określenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni przeznaczonej na cele mieszkaniowe i usług. Powyżej wskazany sposób określenia miejsc parkingowych, uznany za prawidłowy w przywołanym wyroku, został zrealizowany w decyzji organu I Instancji.

Dopuszczalne było również, zdaniem kolegium, wskazanie w Załączniku nr [...] do decyzji w pkt [...], iż inwestor zobowiązany jest zrealizować miejsca postojowe poza terenem dróg i pasów drogowych pozostających w zarządzie ZIKiT. Ponownie odwołując się do wskazanego wyżej wyroku kolegium stwierdziło, że ogólna zasada, że miejsca postojowe winny zostać zapewnione na terenie inwestycji, może doznać pewnych odstępstw. Rygorystyczne stosowanie tej zasady może doprowadzić do naruszenia wolności zabudowy i praw podmiotowych właściciela terenu. Stąd dopuszczalne jest rozwiązanie, warunkujące wydanie decyzji wz przy zapewnieniu miejsc postojowych poza terenem inwestycji i poza terenem dróg publicznych w i ramach możliwości własnych inwestora. Powyższe koresponduje z tym orzecznictwem sądów, które wiąże ustalanie miejsc postojowych z etapem pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że brak jest podstaw prawnych, by już na tym etapie badać i ustalać takie parametry, jak kwestia zacienienia przez projektowaną inwestycję działki sąsiedniej. Problem ten będzie badany na kolejnym etapie postępowania, tj, w toku postepowania o wydanie pozwolenia na budowę. Również pozbawione podstaw jest żądanie zawarte w odwołaniu, by akta sprawy zawierały koncepcję architektoniczną w postaci projektu budowlanego zatwierdzonego przez Konserwatora Zabytków.

K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa procesowego - w szczególności art. 8 i art. 11 w zw. z 7, 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez strony okoliczności istotnych dla sprawy oraz zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu od decyzji, co rzutowało na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia,

- przepisów prawa materialnego - w szczególności - art. 54 pkt. 2c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. § 2 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez brak określenia w decyzji warunków w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych,

- art. 54 pkt. 2d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji naruszającej chroniony prawem interes odwołującego się do zabudowania własnej nieruchomości w sposób zgodny z prawem i brak ustalenia w tym zakresie warunków chroniących uzasadniony interes prawny odwołującego.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie opisanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. .

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm, dalej w skrócie u.p.z.p..). Na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie znajdują zatem zastosowanie przepisy prawa materialnego u.p.z.p. w tym art. 60-64, art. 53 ust. 3-4, art. 54, art. 55, art. 56, przy czym stosownie do dyspozycji z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie znalazły także zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie - rozporządzenie), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga zatem przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26

sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), której spełnienie ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej/terenu , której/ego dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że projektowane zamierzenie inwestycyjne (polegające na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe, zmianie kształtu dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania kondygnacji piwnicy na cele usługowe oraz rozbudową budynku o część mieszkalną (oficyna) wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. [...] obr. [...] - realizuje funkcję mieszkalną i usługową, istniejące w obszarze analizowanym. W sposób prawidłowy, oparty o przepisy wskazanego wyżej określono również parametry wysokości (tj. górnej krawędzi elewacji frontowe, która nie ulega zmianie, gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu w tym kąt jego nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych (§ 8 rozporządzenia). Należy przy tym wskazać, że jakkolwiek wskaźniki dotyczące nowej inwestycji powinny być ustalane w konkretny i stanowczy to jednak nie wyklucza się pewnej elastyczności w określeniu tych wskaźników poprzez wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych, co wymaga jednak uzasadnienia i nie powinno być nadmierne. W ocenie Sądu ww. wskaźniki dotyczące wysokości budynku frontowego i oficyny oraz kształtu ich dachów zostały ustalone z zachowaniem powyższych wymogów, wskazano przy tym, że brak konkretyzacji tych wskaźników związany z dopuszczeniem możliwości wprowadzenia facjat w sposób określony w warunkach zabudowy jest zgodnie z uzgodnieniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., który w postanowieniu z 22 czerwca 2016 r. dopuścił taką możliwość. Prawidłowo też odstąpiono od ustalenia szerokości elewacji frontowej wobec pozostawienia bez zmiany istniejącej szerokości elewacji budynku frontowego w zabudowie pierzejowej, a także od wykreślania obowiązującej linii zabudowy, gdyż linia ta nie ulega zmianie. Nadto zasadnie organ odwoławczy zasadnie zreformował decyzję organu I instancji poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie w jakim dotyczyła działki nr [...], gdyż z przedłożonej koncepcji nie wynika, iż przedmiotowa inwestycja obejmie w jakimś zakresie obszar ww. działki. Prawidłowo wskazano, że teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), co jest wymagane przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Teren objęty wnioskowaną inwestycją ma zapewnione określone w przepisie z art. 54 ust. 2 lit. c uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury technicznej, za wyjątkiem komunikacji, jakkolwiek pewne ustalenia w tym zakresie zostały poczynione w punkcie 4 załacznika nr 1 do decyzji organu I instancji. Wzwiązku z powyższym wypada zauwazyć, że wskazany wyżej przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Nie stanowi również takiej podstawy § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Rozporządzenie to nie ma bowiem zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zawarte w nim uregulowania są uwzględnianie na etapie kolejnym procesu inwestycyjnego, tj. pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 2 .08. 2016 r., sygn.. akt II OSK 1871/15. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma na celu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu i ustalane są w niej tylko podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega bowiem w dwóch różnych postępowaniach, które toczą się przed różnymi organami. W skarżonej decyzji w załączniku nr [...] do decyzji organu I instancji – utrzymanej w tym zakresie w mocy – w punkcie 4 lit.c prawidłowo określono, że projektowany obiekt posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...] co spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. , nadto w punkcie 4 lit d in fine ustalono, dla planowanego zamierzenia 0,5 -1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie i 5 -10 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych. W ocenie sądu powyższe ustalenie nie ma jednak znaczenia, ze względu wyżej wskazanych, gdyż co do zasady oznaczałoby wkraczanie w kompetencję właściwego organu w sprawach o pozwolenie na budowę. Nie ma bowiem postaw prawnych do przyjmowania iż w decyzji o warunkach zabudowy ustala się liczbę miejsc postojowych (por. wyrok NSA sygn.. akt II OSK 2448/11), zarazem w punkcie 4 lit. e in fine załącznika nr 1 ustalono, że "z uwagi na brak urządzonego zjazdu z ul. [...] na dz. Nr [...] obr. [...] Inwestor jest zobowiązany jest zrealizować miejsca postojowe poza terenem dróg i pasów drogowych pozostających w zarządzie ZIKiT, na potrzeby prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji" . Powyższe ustalenie zgodne jest z pozytywną opinią wyrażoną w piśmie ZIKiT z 17 marca 2016 r. Jakkolwiek nie ma obowiązku ustalania dokładnej liczby miejsc parkingowych/postojowych w decyzji o warunkach zabudowy, to nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 1 i 2 a i c u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. A zatem, przy ustalaniu warunków zabudowy dla wskazanego przez wnioskodawcę terenu lub działki w zakresie komunikacji nie wystarczy wskazanie stosownie do art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p., że teren ma dostęp do drogi publicznej, istotne jest także określenie czy projektowane przedsięwzięcie ma zapewniona obsługę komunikacyjną, która w ocenie Sądu obejmuje również miejsca parkingowe/postojowe. Nie można bowiem redukować obsługi komunikacyjnej do dostępu do drogi publicznej w sposób bezpośredni lub pośredni, z całkowitym pominięciem kwestii dotyczącej miejsc parkingowych/postojowych niezbędnych do funkcjonowania planowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie jednoznacznie ustalono, że takie miejsca nie mogą być realizowane w pasie drogi publicznej w zarządzie ZIKiT w K., przy czym w ustaleniach dotyczących obsługi komunikacyjnej organ nie poczynił żadnych ustaleń, gdzie zatem takie miejsca mają być ulokowane. Organy obu instancji pominęły w ogóle tę kwestię, a zatem skarżona decyzja chociażby z tego względu na odpowiada prawu, gdyż nie w pełni rozstrzyga o obsłudze w zakresie komunikacji dotyczącej wnioskowanego przedsięwzięcia obejmujące m. in. rozbudowę budynku o część mieszkalną i zmianę istniejącej części budynku na cele usługowe. Uchybienie to jest znaczące, w szczególności wobec wykluczenia realizacji miejsc postojowych w pasie dróg publicznych, a także ze względu specyfiką istniejącej zabudowy pierzejowej w obszarze, w którym znajduje się działka nr [...] podkreślić że jakkolwiek wskazany przepis art. 54 pkt 2 u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania liczby miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu, to w ocenie Sądu nie można uznać za prawidłowe ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia obejmującego funkcję mieszkaniową i usługową bez wskazania terenu do realizacji miejsc postojowych/parkingowych. Fakt, że w decyzji o warunkach zabudowy nie konkretyzuje się ilości miejsc parkingowych nie może bowiem oznaczać, że organ nie czyni ustaleń dotyczących realizacji miejsc postojowych na terenie wnioskowanym do ustalenia warunków zabudowy, względnie czyni inne ustalenia. W rozpoznawanej sprawie organy poprzestały na wskazaniu dotyczącym braku możliwości realizacji takich miejsc w pasie drogowym ul. [...], co należy ocenić jako niewystarczające.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji w tym analizy urbanistyczno – architektonicznej istotne wątpliwości budzi również określenie wskaźnika pow. biologicznie czynnej na poziomie minimalnym wynoszącym 25% , uzasadnionym trudnościami w precyzyjnym określeniu tego wskaźnika ponieważ w obszarze analizy występują zarówno działki, które są pozbawione powierzchni biologicznie czynnej,. jak i działki na których udział powierzchni biologicznie czynnej jest wysoki i wynosi 35-45%. Powyższe uzasadnienie nie jest przekonujące. W ocenie Sądu rzetelnie sporządzona analiza powinna również przedstawić przynajmniej szacunkowe dane dotyczące powierzchni biol. czynnej wszystkich, zabudowanych objętych analizą. Bez takich ustaleń przyjęcie, iż wskaźnik ten wynosi 25% należy ocenić jako ustalenie dowolne.

Zasadnicze wątpliwości budzi ustalenie wskaźnika, o którym mowa w podstawy § 5 rozporządzenia tj. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ewid. nr [...], której dotyczy przedmiotowa zamierzenie inwestycyjne polegające na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe. Należy zauważyć, że działka nr [...] jest już w części zabudowana i jak wynika z przedłożonej analizy powierzchnia istniejącej zabudowy wynosi 40%. Z ustaleń analizy urbanistyczno –architektonicznej wynika także, iż w obszarze analizy wskaźnik zabudowy wynosi średnio 67 % dla zabudowanych działek. Zgodnie natomiast z ustaleniami warunków zabudowy w załączniku nr [...] do decyzji I instancji, co zaaprobował organ odwoławczy "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy działki nr [...] został ustalony na poziomie 63% z tolerancją 1% przy czym to niewielkie odstępstwo uzasadniono względami technicznymi. Pomijając lakoniczność uzasadnienia dokonanego odstępstwa należy wskazać, że zgodnie z wymaganiami § 5 organ ustala wskaźnik nowej zabudowy, uwzględniając istniejącą już na działce zabudowę. Podkreślenia wymaga również to, że ustalenie każdego wskaźnika i parametru powinno być dokonane w sposób jasny i jednoznaczny. Podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu jest obszar działki nr [...] już w części zabudowanej, a zatem prawidłowo ustalony wskaźnik powinien dotyczyć wielkości powierzchni nowej zabudowy przy uwzględnieniu już istniejącej. Ustalenie ww. wskaźnika w rozpoznawanej sprawie ustalenie jest niejednoznaczne i mylące tym bardziej, że został on określony jako wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki/ terenu a nie wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki /terenu (nr [...]) jak w wskazano w § 5 rozporządzenia. Wskazanie na zastosowanie przy ustalaniu tego wskaźnika odstępstwa przewidzianego § 5 ust. 2 rozporządzenia przy braku poprawnego uzasadnienia – niczego nie wyjaśnia. Mylące i nieprawidłowe jest także wskazanie, iż ustalono wielkość pow. zabudowy działki a nie wielkość pow. nowej zabudowy działki. Na marginesie należy zauważyć, że w załącznikach do wniosku inwestorów - przedłożonym do administracyjnych akt sprawy - znajduje się "projekt zagospodarowania działki nr [...]", na którym wyrysowano zarys pow. projektowanej oficyny na działce [...] i wielkość tej rozbudowy znacznie przekracza 23% ogólnej działki.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy je uznać za niezasadne, gdyż odnoszą się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego.

Poczynione wywody są w ocenie Sądu decydujące dla uznania, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy administracyjnej, co prowadziło do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji, rozstrzygając ponownie w przedmiocie wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy winny w myśl art. 153 p.p.s.a. uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania - orzekł jak w punkcie I sentencji.

W punkcie II sentencji orzeczono o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu, kwota [...]zł wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.