Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3881/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 35 UST 3 PKT 1 I 6, 268 UST 1 PKT 1, 270 UST 4, 281 UST 1 PKT 1 , 280 PKT 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 581/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 581/20, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] skierowało do podmiotu [...] Sp. z o.o. pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. zawierające informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], w którym ustaliło Spółce za okres IV kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 10885 PLN za wykorzystanie wód rzeki [...] w km [...] do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...].

Reklamację od ustalenia wysokości opłaty podwyższonej za usługi wodne złożyła Spółka.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 i art. 281 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020, poz. 310 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] określił Spółce, za okres IV kwartału, opłatę podwyższoną w wysokości 10885,00 zł, za wykorzystanie wód rzeki [...] w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], bez pozwolenia wodnoprawnego, uznając wniesioną reklamację za niezasadną. Zdaniem organu opłata zmienna nr [...] została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne a ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, stanowiące jedną z podstaw jej ustalenia zostały podane skarżącej w przesłanym oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]. Opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 ustawy Prawo wodne jest skutkiem braku pozwolenia wodno-prawnego i obliczona została na podstawie art. 281 ust. 1 p.w. w wysokości 500% opłaty zmiennej, której wysokość nie była negowana przez skarżącą. Dalej organ wskazał, że na dzień wydania decyzji Spółka nadal nie posiada pozwolenia wodno-prawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta [...] znak: [...], była dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016, a decyzję organu odwoławczego podtrzymał WSA w Warszawie wyrokiem z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt: [...]. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] powoływana przez skarżącą w reklamacji nie podlegała wykonaniu, gdyż nie posiadała przymiotu ostateczności.

Na powyższą decyzję skargę wniósł [...] Sp. z o.o. w [...], zarzucając: (1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmującą korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej, (2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80, 81a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...]. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazał, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. zawierająca pozwolenie wodnoprawne dla [...] Sp. z o.o. pozostawała w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2019 sygn. akt II OSK 2910/19 uchylił bowiem decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r., a tym samym odżył byt prawny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. Jednakże powyższe nie przesądza zdaniem Sądu meriti, iż decyzja zawierająca pozwolenie wodnoprawne posiadała ex lege walor ostateczności. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. pierwsze decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W realiach przedmiotowej sprawy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. została zaskarżona zarówno przez Spółkę jak i przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], z tą jednak różnicą, że skarżąca zaskarżyła decyzję Prezydenta Miasta [...] jedynie w zakresie punktu drugiego, a organ zaskarżył ją w całości. Z uwagi na powyższe, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., na skutek jej zaskarżenia w całości nie uzyskała waloru ostateczności. Sąd Wojewódzki wskazał również, że powoływane przez stronę skarżącą argumenty, zgodnie z którymi brak jest podstaw by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. oraz że opłata zmienna (art. 270 ust. 4 p.w.) nie może być podstawą do ustalania opłaty podwyższonej (art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne były uprzednio przedmiotem licznych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Kr 1593/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Kr 456/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. II SA/Kr 457/19). Podzielając wskazane w tych wyrokach argumenty Sąd pierwszej instancji podkreśli, że skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też korzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę: "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Zatem art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. statuuje zasadę główną, obowiązek ponoszenia opłat przez podmioty, za pobór wód do celów elektrowni wodnych, a przepisy art. 270 ust. 4 p.w. oraz art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne posługując się bezpośrednio sformułowaniem "poboru wód do celów elektrowni wodnych" określają jedynie szczegółowo metody wyliczania wysokości opłaty jaką należy uiszczać za pobór wód na cele elektrowni wodnych. Funkcja obu przepisów tj. art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. oraz art. art. 270 ust. 4 w zw. z art. 272 ust. 3 jest zatem odmienna. Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania, pobór wód na cele elektrowni wodnych - który jak wykazano powyżej jest zakresowo także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych - bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego może rodzić obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne. Przesłankami zastosowania tej instytucji są bowiem pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Obie powyższe przesłanki zaktualizowały się w realiach przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. ) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z przepisami prawa, a co za tym idzie oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jako wadliwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., powinna być wyeliminowana z porządku prawnego,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81a §1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i błędnie przyjął (w ślad za nieprawidłowościami poczynionymi przez organ w zakresie zaniechania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a pan samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania), że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...], gdy w istocie stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie, bowiem Spółka w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2019 r. o opłacie podwyższonej posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i na jego podstawie uprawniona była do korzystania z wód rzeki [...],

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 130 K.p.a., polegające na niewłaściwej wykładni przepisu prowadzące do uznania, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w pkt I decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nie było wykonalne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.), podczas gdy owe pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], a po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania.

Mając powyższe na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego. Na zasadzie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie w całości wniesionej skargi oraz dopuszczenie dowodów z ustaleń orzeczeń WSA w Krakowie wydanych w tożsamych sprawach ze skargi skarżącej na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], w sprawie podwyższonych opłat za rok 2018 - sygn. II SA/Kr 456/19 z dnia 29 maja 2019 r., sygn. II SA /Kr 457/19 z dnia 4 lipca 2019 r. oraz sygn. II SA/Kr 458/19 z dnia 6 września 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji powoduje, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty podwyższonej.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że pobór wód na cele elektrowni wodnych, (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne. W myśl tego unormowania przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Ustawodawca w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" (pkt 1), ale także "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (pkt 6). Analiza normatywna punktów art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne prima facie wskazuje, że ustawodawca odróżnia generalnie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" od innych bardziej złożonych postaci korzystania, takich jak między innymi, istotnego w niniejszej sprawie: "korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Co ważne przepis art. 35 ust. 3 pkt 6 mówi o "korzystaniu" z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o "poborze" wody do tych celów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że w rozumieniu omawianego przepisu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór. Interpretując art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne trzeba przyjąć, że chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że systemowo za taką wykładnią przemawia treść art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W unormowaniu art. 268 ust. 1 ustawodawca zamieścił bowiem zamknięty katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłatę, w którym znajduje się "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", natomiast nie ma w nim mowy o "korzystaniu z wód na cele energetyki, w tym energetyki wodnej". Natomiast w art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 przewidziano szczegółowe zasady na jakich opłatom podlega pobór wody do celów elektrowni wodnych.

Trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że przepisy art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. regulują jedynie metodę wyliczania wysokości opłaty jaką należy uiszczać za pobór wód na cele elektrowni wodnych, natomiast obowiązek ponoszenia takiej opłaty wynika z art. 268 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Przepis art. 270 ust. 1 stanowi, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. Z kolei art. 272 odnosi się do ustalenia wysokości opłaty zmiennej, którą zgodnie z ust. 3 za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne nie wyraża reguły zakodowanej w 35 ust. 3 ustawy, która nakazuje wyróżnić usługi wodne jako różne procesy funkcjonalne i w konsekwencji rzutuje na sposób klasyfikowania usług wodnych pod kątem opłat za nie. Oznacza to, że w realiach sprawy, na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 268 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, pobór wód zakładający jej natychmiastowe odprowadzenie, jest poborem "wód podziemnych lub wód powierzchniowych". Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania z wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne, z którym powiązano obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawodawca zamieścił ogólnie opisaną usługę: "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to należy przyjąć, że "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych. Usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest, więc tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co oznacza, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty podwyższonej.

Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że powoływane przez stronę skarżącą argumenty, zgodnie z którymi brak jest podstaw by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz że opłata zmienna (art. 270 ust. 4 p.w.) nie może być podstawą do ustalania opłaty podwyższonej (art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne) były uprzednio przedmiotem licznych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (por. m.in.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Kr 1593/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Kr 456/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. II SA/Kr 457/19).

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...].

Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że Spółka [...] na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] lutego 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód, nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta [...] w tym przedmiocie była bowiem dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3210/17, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 478/17 i decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] lutego 2017, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. Rozstrzygnięcie to podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19. Ten wyrok i decyzja kasacyjna z dnia [...] marca 2019 r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2910/19. W świetle powyższego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, nie uzyskała waloru ostateczności, ponieważ zostały od niej wniesione odwołania. Tym samym decyzja ta nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a takiego nigdy nie posiadała.

Zdaniem skarżącej Spółki pozwolenie wodnoprawne funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], zatem po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania. Ponadto Spółka podnosi, że zakres obydwu odwołań od decyzji z dnia [...] października 2016 r. obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Natomiast pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], co jednoznacznie wynika z treści jego odwołania. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, stanowisko i argumentacja skarżącej kolidują z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu skargi prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy jest związany granicami odwołania i może rozpoznać sprawę ponownie tylko w tych granicach. Tymczasem treść odwołania właściwie nie ma wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego, gdyż obejmuje on całą sprawę administracyjną, a procesowe prawo administracyjne w zasadzie nie przewiduje konstrukcji częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile oczywiście ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 K.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie koliduje też z jednoznaczną i wiążącą oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, wskazującą, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. złożyła nie tylko [...] sp. z o.o., ale również Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], przy czym co istotne, ten drugi podmiot zaskarżył decyzję w całości. Nie było zatem przeszkód co do badania całej decyzji przez organ odwoławczy, a w konsekwencji nie można mówić o naruszeniu zasady skargowości i trwałości decyzji ostatecznych.

W świetle powyższych rozważań prawidłowa jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.). Decyzja organu I instancji nie podlega natychmiastowemu wykonaniu ex lege, ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności; nie jest to też decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron, o czym świadczą wniesione odwołania. Nie ma natomiast reguły, aby decyzja nieostateczna mogła podlegać wykonaniu częściowo – np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy).

Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 K.p.a. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. Zasadnie też stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej. Nakazuje ona organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Trzeba podkreślić, że obowiązek uzasadniania przez organ rozstrzygnięcia wiąże się z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej, wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. Obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (zasada in dubio pro libertate). Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w kwestii wykładni przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r., Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko zawarte w wcześniejszych wyrokach tego Sądu, jak też w wyrokach NSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości, co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej Sąd Wojewódzki uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących w sprawie przepisów niż przyjęta przez organ i przez Sąd pierwszej instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści norm prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 K.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wskazano wyżej, w sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.