Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 186/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekr. sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi T. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał B. B. rozbiórkę garażu usytuowanego przy granicy działki A, B, przy ulicy [...] w O., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inspektor powołał się na przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Organ ustalił, że B. B., w dniu 4 sierpnia 2000 r., dokonał rozbiórki starego budynku gospodarczego, a do dnia 23 sierpnia 2000 r. zakończył budowę obecnego garażu. Jest to obiekt o wymiarach: 9,0 x 3,2 x 2,5 m., o konstrukcji drewnianej, z jednospadową połacią dachu, krytą gontem bitumicznym, usytuowany przy granicy w/w działek. Ściany garażu wykonane są z desek. Budynek posiada uchylne wrota i trzy otwory okienne. Jest dłuższy o 1,5 m. od rozebranego budynku gospodarczego. B. B., jak sam oświadczył, nie posiada pozwolenia na rozbiórkę i na budowę. W piśmie, z dnia 4 sierpnia 2000 r., skierowanym do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa UM w O. poinformował o chęci rozbiórki budynku gospodarczego i budowie nowego budynku garażu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, pismem z dnia 14 sierpnia 2000 r., poinformował inwestora o wymogach formalnych, jakie należy spełnić, w celu uzyskania pozwolenia na zamierzone roboty. Skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, należało orzec jak w sentencji.

W odwołaniu B. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem rozebraną i odtworzoną zabudowę trudno zaszeregować do kategorii budynków, z uwagi na brak trwałego związania z gruntem i fundamentów. Podniósł, iż funkcja i charakter zabudowy nie zmieniły się od 38 lat. Była to i jest drewniana zabudowa służąca przechowywaniu narzędzi ogrodniczych, rowerów i samochodu. Posadzka pozostała bez zmian. Wymianie podlegały zniszczone elementy drewniane. Na zły stan techniczny obiektu miało wpływ destrukcyjne działanie czasu i powódź. W ocenie odwołującego, ani rozbiórka, ani odtworzenie tej zabudowy nie wymagały uzyskania pozwolenia, a jedynie zgłoszenia, co uczynił. Stwierdził, że działał w dobrej wierze. Od 4 sierpnia 2000 r. do 14 sierpnia 2000 r. przebywał na wczasach. Odtworzenie zabudowy nastąpiło w dniach: 18 – 23 sierpnia 2000 r. Pismo organu administracji otrzymał w dniu 29 sierpnia 2000 r. Nowa zabudowa nie narusza interesów osób trzecich i uwzględnia wymagania architektoniczne. W rezultacie, według odwołującego się, powinny być zastosowane przepisy art. 50 ust.1 – 3 oraz art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O.:

- uchylił zaskarżoną decyzję,

- nakazał B. B., w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanego garażu, wykonanie i dostarczenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., w terminie do dnia 30 stycznia 2001 r., dokumentów:

1) orzeczenia technicznego o stanie wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego przebudowanego obiektu gospodarczego w aspekcie zgodności z przepisami,

2) orzeczenia dotyczącego usytuowania obiektu w terenie.

Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Organ zakwalifikował roboty jako przebudowę legalnie istniejącego obiektu. Uznał także konieczność uzyskania, przez inwestora, pozwolenia na wykonanie w/w robót budowlanych. Należy jednak, zdaniem organu odwoławczego, wziąć pod uwagę działanie inwestora w dobrej wierze. Organ zwrócił uwagę na konieczność rozbiórki, wywołaną znacznym pogorszeniem stanu technicznego starych zabudowań, zagrażającego bezpieczeństwu ludzi i mienia. Inspektor zaakcentował również zgłoszenie, przez inwestora, rozbiórki i odtworzenia zabudowań. Te okoliczności faktyczne pozwalają na rozważenie legalizacji wykonanych robót. Wykonanych prac nie można bowiem w pełni zakwalifikować do robót, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Jest to przypadek inny, niż określone w art. 48. Zasadne jest więc zastosowanie art. 51 ust.4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy argumentował, iż nie wymieniono posadzki oraz części innych elementów konstrukcyjnych. Nie zmieniła się funkcja oraz charakter zabudowy. Obiekt, co prawda dłuższy o około 1,5 m. od dotychczasowego, nie narusza granicy sąsiedniej działki i nie zmienia stanu faktycznego sąsiadującej zabudowy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. M. i A. M. domagali się rozstrzygnięcia sprawy. Podnieśli, że sąsiad bez ich zgody wybudował w granicy garaż na dwa samochody, co utrudnia im zrobienie ogrodzenia. Dodali, iż są ludźmi schorowanymi i chcieliby zostawić córce uporządkowane sprawy z sąsiadami.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że merytoryczne i prawne uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Co prawda uchybienia, którymi dotknięta jest decyzja II instancji nie zostały wyartykułowane w skardze, ale w postępowaniu sądowym należy kierować się regułą sformułowaną w art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na rozbieżne stanowiska i rozstrzygnięcia organów administracyjnych, kontrowersja sprowadza się do tego, czy samowolnie wykonane przez inwestora roboty budowlane powinny być potraktowane zgodnie z dyspozycjami przepisów art. 48, czy też art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). W tym zakresie warto przypomnieć pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998 / 1 / 3, według którego przepis art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że B. B. dokonał rozbiórki starego budynku gospodarczego i na jego miejscu wybudował nowy budynek, o konstrukcji drewnianej, z jednospadowa połacią dachu, z tym, że o większej powierzchni zabudowy, niż poprzednio istniejący budynek gospodarczy. Zakwalifikowanie wykonanych robót powinno uwzględniać ustawowe definicje zawarte w art. 3 Prawa budowlanego. Z protokołu oględzin wynika wyraźnie, iż inwestor wykonał obiekt budowlany w określonym miejscu. Dokonał więc budowy, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można w tej sytuacji mówić o przebudowie. Przebudowa dotyczy przecież obiektu istniejącego. Nie dochodzi do przebudowy, gdy poprzedni obiekt został rozebrany, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez inwestora w trakcie oględzin, a w odwołaniu B. B. na wyeliminowaniu starej zabudowy budował argumentację skierowaną przeciwko nakazowi rozbiórki. Ewentualne pozostawienie starej posadzki, o czym wspomina inwestor w piśmie do organu administracji architektoniczno-budowlanej, z dnia 2 sierpnia 2000 r., nie świadczyłoby o dalszym istnieniu starego budynku i jego przebudowie. Zaznaczyć jednak trzeba, że z materiału fotograficznego dołączonego do tego pisma wynika, iż nowa posadzka (polbruk) była przez inwestora częściowo ułożona jeszcze przed rozpoczęciem rozbiórki. Bezsporne ustalenie co do różnych wymiarów powierzchni zabudowy budynku rozebranego i budynku nowego, a także widoczne na wspomnianych fotografiach inne różnice (wysokość budynków, konstrukcja dachu), nie pozwalają na przyjęcie, iż inwestor dokonał odbudowy. W tej sytuacji niewątpliwe jest zakwalifikowanie robót jako budowy w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Dla jasności trzeba przy tym odnotować, ze zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) zarówno przebudowa, jak i odbudowa obiektu budowlanego są postaciami budowy.

W konsekwencji wykonanie spornego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którego, co od razu warto przypomnieć, inwestor nie uzyskał. Nie ma w tym zakresie znaczenia brak fundamentów. Sporny obiekt tylko wtedy byłby zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyby stanowił obiekt tymczasowy wymieniony w art. 29 ust.1 pkt 5 i 5a Prawa budowlanego. Tymczasem wykonany przez B. B. obiekt, niezależnie od tego, iż może spełniać kilka funkcji (garaż, magazyn na narzędzia), z pewnością nie należy do obiektów wymienionych w cyt. przepisach art. 29 ust.1 pkt 5 i 5a.

Nie było zatem żadnych podstaw do przyjęcia, jak to uczynił organ odwoławczy, iż mamy do czynienia z innym przypadkiem, niż przewiduje art. 48 Prawa budowlanego. O zaistnieniu takiego innego przypadku nie świadczy ani "dobra wola" inwestora, ani fakt zgłoszenia robót do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Poza tym, czym innym była ewentualna konieczność rozbiórki poprzedniego obiektu, a czym innym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nowego budynku. Nie ma także znaczenia nieznajomość prawa, na którą powołuje się inwestor, wskazując, iż pismo wyjaśniające organu administracji architektoniczno-budowlanej dotarło do niego dopiero po wykonaniu nowego obiektu. Samowoli budowlanej nie można tłumaczyć nieznajomością prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA / Ka 1303 / 97; niepubl.).

Odmienne stanowisko organu odwoławczego stanowiło naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego (podejmowanie aktów wymienionych w art. 51 jest możliwe tylko wtedy, gdy w grę wchodzą przypadki określone w art. 50 Prawa budowlanego), które miało wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć warto także, pamiętając o nawiązywaniu przez inwestora do powodzi, że ustawa z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontu i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (Dz. U. Nr 80, poz.492) obowiązywała do dnia 31 grudnia 1998 r. (art. 15 tej ustawy), a wykonanie robót miało miejsce w sierpniu 2000r. Niezależnie od tego skonstatować można, że wykonane roboty, jak wynika z powyższych uwag, nie spełniają wymogów remontu i odbudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 2 przywołanej ustawy o szczególnych zasadach (...).

Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) w związku z art. 55 ust.1 ustawy o NSA.

Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Ponownie rozpatrując odwołanie organ odwoławczy powinien wydać akt odpowiadający normom wskazanym w art. 7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718).