Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1683/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. oraz K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 744/16 w sprawie ze skargi R. M. oraz K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz R. M. oraz K. M. solidarnie kwotę 1710 (jeden tysiąc siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 744/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. i K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., iż zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. i K. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "organ I instancji" lub "PINB") z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], nakazującej C. P. (dalej jako "inwestor") rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. [...] gm. P. polegającej na: rozbiórce pokrycia dachowego z desek i papy od strony działki o nr ew. [...] nad podcieniem o wymiarach 2,20 m x 2,5 m z pozostawieniem okapu o długości 0,95 m; rozbiórce płyt drogowych o wymiarach 3,0 m x 1,0 m umiejscowionych przed wejściem do budynku sztuk 2; rozbiórce posadzki betonowej w części rozbudowanej o wymiarach 5,6 m x 3,5 m; rozbiórce okien z otworów okiennych (sztuk 2) w ścianie od strony drogi wraz ze ścianami z pustaka gazobetonowego pod oknami do fundamentu (0,95 m x 1,45.m) na parterze budynku; rozbiórce okien z otworów okiennych (sztuk 2) w ścianie od strony zachodniej wraz ze ścianami z pustaka gazobetonowego pod oknami do fundamentu (0,95 m x 1,45 m) na parterze budynku; rozbiórce w części rozbudowanej ściany z pustaka o wymiarach 0,68 m x 1,10 m usytuowaną pod tablicą z bezpiecznikami - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że PINB zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy (rozbudowy) budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. P. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2011 r. oględzin stwierdzono, że na ww. nieruchomości istnieje budynek mieszkalny drewniany, obmurowany pustakiem gazobetonowym o grubości 24 cm. Po obmurowaniu budynek ma wymiary 11,10 m x 7,5 m.. Od strony podwórka wysunięte jest zadaszenie na długość 3,70 m. Ściana od strony działki sąsiedniej nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Spadek dachu od strony podwórka przylega do budynku, który znajduje się na posesji należącej do . M. Dach jest pokryty papą bez orynnowania.

Komin na budynku oraz przyłącze od prądu nie były zmieniane. W związku z powyższym, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora polegających na obmurowaniu pustakiem gazobetonowym o grubości 24 cm przedmiotowego budynku mieszkalnego i nakazał wykonanie oceny technicznej samowolnie zrealizowanych prac budowlanych. W wyniku postępowania zażaleniowego [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 752/11, oddalił skargę inwestora na ww. postanowienie [...]WINB.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie omawianego budynku mieszkalnego i nałożył obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Następnie przesłuchał w charakterze świadka E. M., który oświadczył, że zna stan techniczny budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. P., ponieważ wykonywał inwentaryzację oraz ocenę stanu technicznego. Budynek drewniany został obudowany ścianami murowanymi i dodatkowo został wykonany podcień i całość została zadaszona nowym dachem. Na starym budynku drewnianym został zlikwidowany dach oraz niektóre elementy nośne sufitu. Obecna część drewniana jest w złym stanie technicznym i gdyby rozebrać wszystkie elementy murowane oraz nowy dach to stara konstrukcja drewniana nie gwarantuje bezpiecznego użytkowania. Świadek zeznał, że nie zna stanu technicznego fundamentów pod budynkiem drewnianym. Nie można rozebrać żadnej części obiektu bez wykonania dodatkowych robót zabezpieczających konstrukcję budynku dla jego bezpiecznego użytkowania. Obiekt jest zamieszkały, ale nie spełnia wymogów, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (stara część budynku).

W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] września 2012 r. czynności kontrolnych ustalono, że w budynku mieszkalnym nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Inwestor oświadczył, że od chwili wstrzymania budowy nie wykonywał żadnych robót w obiekcie.

Następnie organ I instancji wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję nakazującą rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego polegającej na rozbiórce pokrycia dachu z desek i papy od strony działki o nr ew. [...] nad podcieniem o wymiarach 2,19 m x 2,51 m z pozostawieniem okapu o długości 0,95 m.

[...]WINB po rozpatrzeniu odwołania P. M. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB stosując się do wytycznych zawartych w ww. rozstrzygnięciu organu odwoławczego wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce położonej w miejscowości [...] gm. P. [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 337/13, oddalił skargę inwestora na ww. decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2877/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...]WINB z [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. .

W dniu [...] kwietnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęła ocena stanu technicznego sporządzona przez inż. E. M. (nr upraw. [...],[...]), z której wynika, że aby zapewnić stateczność i stabilność konstrukcji nie można zdemontować ścian zewnętrznych parteru jak i ścian kolankowych poddasza, gdyż spowodowałoby to katastrofę budowlaną. Usunięcie którejkolwiek ściany może spowodować utratę wytrzymałości wieńca obwodowego, gdyż wieniec pracowałby jako belka żelbetowa a nie jest on na taki stan naprężeń obliczony i wykonany. To samo dotyczy konstrukcji więźby dachowej, która opiera się na elementach konstrukcyjnych nadziemia i współpracuje z nimi statycznie tworząc element obiektu w postaci skrzynki. Jedynymi elementami obiektu, które nie będą zagrażać bezpieczeństwu pracy statycznej jest likwidacja okien i murów podokiennych od strony zachodniej lecz z pozostawieniem słupka międzyokiennego wykonanego z pustaków gazobetonowych, likwidacja lukarny w więźbie dachowej od strony podwórza oraz częściowa likwidacja wylewki betonowej w pomieszczeniu na parterze. Następnie PINB przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2016 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że stan techniczny budynku oraz jego wymiary nie zmieniły się od poprzednich oględzin, które odbyły się w dniu [...] kwietnia 2011 r. Od strony podwórka zakryto dwa otwory okienne folią. Budynek drewniany wspiera się na ścianach murowanych od strony działki o nr ew. [...] oraz od strony drogi. Stwierdzono, że nie ma możliwości rozbiórki obudowy starego budynku drewnianego i rozbudowy za wyjątkiem rozbiórki pokrycia dachu z desek i papy od strony działki o nr ew. [...] nad podcieniem z pozostawieniem okapu, dwóch płyt drogowych umieszczonych przed wejściem do budynku, dwóch sztuk posadzki betonowej w części rozbudowanej, otworów okiennych w ścianie od strony drogi wraz ze ścianami pod oknami z pustaka gazobetonowego do fundamentu na parterze budynku, w ścianie od strony zachodniej na parterze otworów okiennych wraz ze ścianami i pod oknami z pustaka gazobetonowego, w części rozbudowanej ściany z pustaka usytuowanej pod tablicą z bezpiecznikami.

W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle zapadłych wyroków sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Nakazanie inwestorowi przedmiotowej rozbiórki jest zasadne, gdyż organ I instancji przeprowadził oględziny budynku, w trakcie których ustalił jakie roboty rozbiórkowe można wykonać bez ingerencji w stan techniczny budynku drewnianego, jak również inwestor przedstawił ocenę stanu technicznego sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Działania te prowadzą do legalizacji części obiektu, ale są następstwem wydanego przez sąd administracyjny wyroku, do zaleceń którego musiały się zastosować organy nadzoru budowlanego.

Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie miała miejsce samowolna budowa (rozbudowa) budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. P. W związku z tym, PINB prawidłowo ustalił, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten reguluje kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi) albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów) to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. Tym samym legalizacja samowoli budowlanej stanowi nie tyle obowiązek inwestora, ile jego uprawnienie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że legalizacja samowoli budowlanej w przypadku nieprzedłożenia wymaganych prawem dokumentów nie jest dopuszczalna. Inwestor nie spełniając nałożonego na niego obowiązku dał bowiem wyraz braku woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej.

Organ I instancji skorzystał z ww. możliwości i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na obmurowaniu pustakiem gazobetonownym budynku oraz zmianie zadaszenia budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy. Mając na uwadze, że inwestor nie wykonał w terminie obowiązków określonych w ww. postanowieniu, PINB zasadnie nakazał rozbiórkę tych części obiektu, które ze względu na połączenie konstrukcyjne ze starą częścią drewnianą można usunąć bez ingerowania w legalnie wybudowany budynek drewniany. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów. Niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących nieprawidłowego orzeknięcia przez PINB w B. rozbiórki części budynku, a nie całości, organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zapadły m.in. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2877/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/15, które są wiążące w tej konkretnej sprawie. Powoływanie się więc na orzecznictwo sądowo - administracyjne nie może odnieść zamierzonego przez odwołujących się skutku, gdyż wyroki te zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym i nie są wiążące dla organu w tej sprawie.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego należało utrzymać w mocy decyzję PINB.

Skargę na ww. decyzję złożyli R. M. i K. M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że istotnym jest, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/15, który zapadł w omawianej sprawie wskazano, że niewątpliwie wykonane przez inwestora prace zostały prawidłowo sklasyfikowane jako budowa budynku mieszkalnego, a to wymagało przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sprawie początkowo nakazano inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr [...] w miejscowości [...], gmina P., a więc całego obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej w 2011 r., jak i znajdującego się w jego wnętrzu i połączonego z nim budynku drewnianego, wybudowanego zgodnie z prawem, mającego własny komin i zasilanie elektryczne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednak, że ten budynek drewniany nie został zdemontowany czy też wyburzony, by przyjąć, że istnieje wyłącznie tylko ten nowy obiekt wykonany w ramach samowoli budowlanej. W tej sytuacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi jedynie podstawę prawną rozbiórki tej części budynku, która została samowolnie dobudowana do obiektu wzniesionego legalnie. Generalnie nie ma przeszkód, by nakazać rozbiórkę części obiektu w sytuacji, gdy jest ona na tyle samodzielna jak i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Nie można jednak w okolicznościach tej sprawy tracić z pola widzenia faktu, że w środku obudowanego obiektu zrealizowanego samowolnie, znajduje się legalnie wzniesiony dom drewniany skarżącego. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych na inwestora w oparciu o art. 48 ust, 2 i ust. 3 Prawa budowlanego zasadne jest orzeczenie o nakazie rozbiórki tylko tej części obiektu budowlanego, która została dobudowana samowolnie w 2011 r. Zakres nakazu rozbiórki powinien być precyzyjnie ustalony i wykazany w decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Nie powinien jednak ujść uwadze organom istotny w tej sprawie problem wykonalności tej decyzji pod względem technicznym. To powinno być dokładnie zbadane w aspekcie skutków, jakie może wywołać przedmiotowa decyzja o nakazie rozbiórki, niezależnie od tego, że byłaby uzasadniona pod względem prawnym. Wykonanie takiej decyzji nie może zagrażać bezpieczeństwu pozostałej części obiektu wzniesionego zgodnie z prawem. Organy nadzoru budowlanego, nakazujące rozbiórkę powinny zwrócić uwagę na takie okoliczności, jak wzajemne powiązanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego, tej zabudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowlaną, tj. czy pozwoli ono na bezpieczne prowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczenia pozostałej części obiektu.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że inwestor dokonał samowolnej budowy (rozbudowy) budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. P. W związku z tym, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten reguluje kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, organ l instancji ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził oględziny budynku, w trakcie których ustalił jakie roboty rozbiórkowe można wykonać bez ingerencji w stan techniczny budynku drewnianego. Podczas oględzin stwierdzono, że nie ma możliwości rozbiórki obudowy starego budynku drewnianego i rozbudowy za wyjątkiem rozbiórki pokrycia dachu z desek i papy od strony działki o nr ew. [...] nad podcieniem z pozostawieniem okapu, dwóch płyt drogowych umieszczonych przed wejściem do budynku, dwóch sztuk posadzki betonowej w części rozbudowanej, otworów okiennych w ścianie od strony drogi wraz ze ścianami pod oknami z pustaka gazobetonowego do fundamentu na parterze budynku, w ścianie od strony zachodniej na parterze otworów okiennych wraz ze ścianami i pod oknami z pustaka gazobetonowego, w części rozbudowanej ściany z pustaka usytuowanej pod tablicą z bezpiecznikami, inwestor przedstawił zaś z kolei ocenę stanu technicznego sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Z przedmiotowej oceny wynika, że aby zapewnić stateczność i stabilność konstrukcji nie można zdemontować ścian zewnętrznych parteru jak i ścian kolankowych poddasza, gdyż spowodowałoby to katastrofę budowlaną. Usunięcie którejkolwiek ściany może spowodować utratę wytrzymałości wieńca obwodowego, gdyż wieniec pracowałby jako belka żelbetowa, a nie jest on na taki stan naprężeń obliczony i wykonany. To samo dotyczy konstrukcji więźby dachowej, która opiera się na elementach konstrukcyjnych nadziemia i współpracuje z nimi statycznie tworząc element obiektu w postaci skrzynki. Jedynymi elementami obiektu, które nie będą zagrażać bezpieczeństwu pracy statycznej jest likwidacja okien i murów podokiennych od strony zachodniej lecz z pozostawieniem słupka międzyokiennego wykonanego z pustaków gazobetonowych, likwidacja lukarny w więźbie dachowej od strony podwórza oraz częściowa likwidacja wylewki betonowej w pomieszczeniu na parterze.

Zgodzić się więc należy z organem odwoławczym, że powyższe działania prowadzą do legalizacji części obiektu i są następstwem wydanego przez sąd administracyjny wyroku, do zaleceń którego musiały się zastosować organy nadzoru budowlanego.

Sąd wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi) albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów) to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki, Tym samym legalizacja samowoli budowlanej stanowi nie tyle obowiązek inwestora, ile jego uprawnienie.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że legalizacja samowoli budowlanej w przypadku nieprzedłożenia wymaganych prawem dokumentów nie jest dopuszczalna. Inwestor nie spełniając nałożonego na niego obowiązku dał bowiem wyraz braku woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Nie można jednak oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów. Organ nie może bowiem wyręczać inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, gdyż takie działania organu z urzędu byłyby zawsze pokrzywdzeniem pozostałych stron postępowania, które muszą znosić stan naruszenia ich praw. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. M. i K. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbiórka części elementów obiektu budowlanego (obudowy budynku drewnianego) zlokalizowanego w miejscowości A. gmina P. stanowi legalizację samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora C. P. na wskazanej nieruchomości,

2) naruszenie prawa procesowego - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził zaniechania przez organ nadzoru budowlanego wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało częściowym załatwieniem sprawy administracyjnej polegającym na braku wydania przez rzeczony organ rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji niepodlegających rozbiórce elementów obudowy domu drewnianego, a tym samym braku przywrócenia stanu zgodnego z prawem,

3) naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, do podniesionego w skardze zarzutu częściowego załatwienia sprawy administracyjnej polegającego na braku wydania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji niepodlegających rozbiórce elementów obudowy domu drewnianego

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, m.in., że Sąd I instancji podzielając ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez organy nadzoru budowlanego błędnie przyjął, że rozbiórka części elementów obiektu budowlanego (obudowy budynku drewnianego) stanowiącego własność inwestora C. P. realizuje dyspozycję normy art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym przywraca stan zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

I tak w ocenie NSA skargę kasacyjną należało uwzględnić z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszym przypadku, Sąd wojewódzki, nie odniósł się zupełnie do zarzutu skargi, że sprawa rozbiórki wybranych elementów domu to tylko częściowe załatwienie sprawy administracyjnej.

Należy przede wszystkim zauważyć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], nakazująca C. P. rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. P. nie legalizuje pozostałej części budynku i tylko częściowo przywraca stan zgodny z prawem. W przedmiotowej sprawie ani sąd I instancji, ani organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się co do pozostałej części budynku,a jedynie wskazały tylko na związanie wynikające z art.153 p.p.s.a. m. inn. wyrokiem NSA z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2877/13. Orzekające w sprawie sądy nie wypowiadały się jednak co do pozostałej części nielegalnie posadowionego obiektu budowalnego. Z tych względów zasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające ocenią czy pozostała część budynku spełnia wymogi prawa, w tym wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przede wszystkim przepisów przeciwpożarowych. Ocena ta powinna być uwzględniona zarówno w sentencji (orzeczenie, co do pozostałej części obiektu np. o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki) jak i uzasadnieniu wydanej decyzji. Jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków, które doprowadziłyby pozostałą część obiektu do stanu zgodnego z prawem, to winien z urzędu wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy prawobudowlane.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.