Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 822/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.191 ust.1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.
article: art.42, art.85,art.91 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.4 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekształcenia Zespołu Szkół w ośmioletnią Szkołę Podstawową oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Barciany w dniu 26 lipca 2017r. podjęła uchwałę nr XXXVI/264/2017 w sprawie stwierdzenia przekształcenia Zespołu Szkół w Windzie w ośmioletnią Szkołę Podstawową w Windzie. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 191 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r., poz. 60). Zgodnie z § 4 podjętej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 sierpnia 2017r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały w części dotyczącej § 4. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż w myśl art. 191 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Stosownie zaś do art. 191 ust. 2 powołanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowy zespół publicznych szkół, o którym mowa w ust.1, w terminie do dnia 30 listopada 2017r., w drodze uchwały, stwierdza jego przekształcenie w ośmioletnią szkołę podstawową zgodnie z ust.1. Uchwała, o której mowa w ust. 2, stanowi akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo oświatowe (art. 191 ust. 3 cytowanej ustawy). W ocenie organu nadzoru rada gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, w jej § 4 przewidziała, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Tym samym organ stanowiący zastosował przepisy właściwe dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące i jako taki akt potraktował uchwałę, określając termin wejścia jej w życie w sposób przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego. Tymczasem, jak wskazał organ nadzoru, uchwała w sprawie stwierdzenia przekształcenia zespołu publicznych szkół w ośmioletnią szkołę podstawową nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, ani też aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Nie podlega również publikacji na mocy przepisu szczególnego, co powoduje, iż brak jest prawnej możliwości do jej ogłaszania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego. Organ nadzoru stwierdził, że uchwała ta stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, zaś tego typu akty nie wymagają publikacji w organie promulgacyjnym i co do zasady wchodzą w życie z dniem podjęcia przez radę gminy. Nie istnieje natomiast żadna regulacja prawna uzależniająca wejście w życie tego typu aktów prawnych od ich publikacji w dzienniku promulgacyjnym. W tej sytuacji postanowienie § 4 przedmiotowej uchwały pozbawione jest podstaw prawnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przytoczonego przepisu powoduje, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wójta Gminy Barciany, reprezentowany przez radcę prawnego D.B., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 191 ust. 2 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017r. poz. 59) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że uchwała, o której mowa w przywołanym przepisie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, podczas gdy przedmiotowa uchwała, będąca aktem założycielskim Szkoły Podstawowej w Windzie, zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, co winno skutkować uznaniem uchwały za akt prawa miejscowego;

2. art. 88 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała stanowiąca akt założycielski przekształconej placówki szkolnej jest aktem kierownictwa wewnętrznego, podczas gdy konieczność przesłania aktu założycielskiego właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką potwierdza fakt, że przekształcenie zespołu szkół w szkołę podstawową, o którym mowa w uchwale będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, w efekcie czego wskazuje na generalny i abstrakcyjny charakter przedmiotowej uchwały poprzez jej szerokie oddziaływanie;

3. art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przekształcenie Zespołu Szkół w Windzie, składającego się z 6-letniej Szkoły Podstawowej oraz 3-letniego Gimnazjum w 8-letnią Szkołę Podstawową w Windzie powoduje zmianę systemu edukacji, co bezpośrednio przekłada się na kształt wewnętrznego ustroju Gminy;

4. art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowa uchwała, stanowiąca jednocześnie akt założycielski Szkoły Podstawowej w Windzie, tworzy samodzielną jednostkę budżetową, a zatem powoduje reorganizację instytucji gminnej, co jest uznawane za akt prawa miejscowego;

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej szczegółowo omówił stawiane zarzuty, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych oraz doktryny. Wskazano, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Należy zatem uznać, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, stanowiąca jednocześnie akt założycielski szkoły, ma ogromną wagę społeczną, wpływa na uczniów przekształcanej szkoły (zarówno uczniów szkoły podstawowej oraz uczniów pozostawionych klas gimnazjum), pracowników szkoły, ale i na bliżej nieokreślony krąg adresatów w postaci osób zainteresowanych w przyszłości nauką w tej szkole oraz rodziców osób uczęszczających do szkoły. Tym samym przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których charakter przesądza o uznaniu wydanego aktu za akt prawa miejscowego. Ponadto skoro ustawodawca uznał za niezbędne sprawowanie kontroli nad aktem założycielskim szkoły przez inne właściwe organy to tym bardziej należy uznać, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym oraz dotyczy spraw publicznych na obszarze działania Gminy o istotnym znaczeniu społecznym. Podniesiono również, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a nie ulega wątpliwości, że prowadzenie spraw z zakresu edukacji publicznej jest zadaniem własnym gminy (art. 7 ust. 1 pkt u.s.g.). Należy zatem uznać, że gruntowna reforma systemu szkolnego, powodująca zmianę jej zasadniczej struktury wpływa wprost na zmianę ustroju szkolnego na terenie całej wspólnoty samorządowej gminy poprzez przekształcenie poszczególnych jednostek szkolnych, których organem prowadzącym jest gmina, co w tym wypadku jest równoznaczne z modyfikacją ustroju gminy. Zaznaczono przy tym, że w myśl przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe powstające szkoły na bazie przekształcenia, jako nieposiadające osobowości prawnej, są w wielu kategoriach spraw reprezentowane przez Gminę i nie chodzi w tym wypadku o działanie wewnętrzne, a działania rodzące skutki szeroko poza spektrum wskazanej jednostki. Ponadto na mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Strona skarżąca odwołała się do orzeczeń sądów administracyjnych, w myśl których akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego, są aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego, jak również do utrwalonego już poglądu, zgodnie z którym aktami prawa miejscowego są uchwały o utworzeniu lub likwidacji żłobków na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz uchwały o likwidacji bądź przeniesieniu siedziby szkoły bądź zespołu szkół. Podniesiono, iż uchwała, będąca jednocześnie aktem założycielskim, wywołuje skutki prawne na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny, wskazuje zasięg terytorialny szkoły, nazwę miejscowości, ewentualnie ulic lub ich części, zaś Szkoła staje się samodzielną jednostką budżetową, a tym samym reguluje materię, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Podjęcie przedmiotowej uchwały prowadzi również do przejęcia mienia przekształcanego zespołu, jego wierzytelności i zobowiązań oraz dokumentacji zespołu szkół. Podjęcie przedmiotowej uchwały w bezpośredni sposób wpływa zatem na organizację instytucji gminnych, co wiąże się z uzyskaniem przez nią rangi aktu prawa miejscowego. W związku z tym zarzucono, że organ nadzoru dopuścił się szeregu naruszeń prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie bądź niezastosowanie, co skutkowało nieuprawnionym uznaniem, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa wewnętrznego. Stwierdzono, iż przedmiotowa uchwała niewątpliwie zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, co skutkuje obowiązkiem jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym w terminie 14 dni. Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, iż wiele uchwał tego samego rodzaju jest ogłaszana poprzez dziennik urzędowy, a ponadto wydawane są przez organy nadzoru rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność uchwał normujących powyższą materię z uwagi na brak ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podniesiono, iż przepisy art. 191 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe nie przewidują, aby uchwała stwierdzająca przekształcenie zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową stanowiła akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedmiotowa uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, gdyż nie wprowadza do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości rady gminy, nie nakłada na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązku oznaczonego zachowania się w sytuacjach w niej określonych. Przedmiotowa uchwała ma jedynie charakter wewnętrzny, sprowadzający się do określenia relacji pomiędzy organami administracji oraz jednostkami podległymi im organizacyjnie. Odnosząc się natomiast do kwestii charakteru prawnego aktu założycielskiego organ nadzoru wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że akt założycielski ma zawsze charakter indywidualnego aktu organizacyjnego, a nie aktu prawa miejscowego. Zaznaczono, iż niewątpliwie podanie do publicznej wiadomości poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym planu sieci publicznych szkół podstawowych ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego, jednak przedmiotowe informowanie następuje w uchwale podejmowanej na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, a nie poprzez akt założycielski, który w tym przypadku jest skierowany do wykonawcy uchwały. Z kolei celem nadzoru pedagogicznego sprawowanego poprzez obowiązek przesłania aktu założycielskiego i statutu szkoły lub placówki publicznej właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką jest usunięcie, w drodze decyzji w wyznaczonym terminie, naruszeń przepisów ustawy - Prawo oświatowe lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń, wydanych na ich podstawie. Wskazano, że w myśl art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 2188) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl ust. 4 art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu, gdy naruszenie jest rażące lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały/zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Zatem w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie ma cech dowolności.

W rozpatrywanym przypadku istota sporu dotyczy charakteru prawnego uchwały stwierdzającej przekształcenie zespołu publicznych szkół, w skład którego wchodziła dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, w ośmioletnią szkołę podstawową, wydanej na podstawie art. 191 ust. 1-3 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo oświatowe, z uwagi na zawarte w § 4 uchwały postanowienie o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, którego nieważność stwierdził organ nadzoru. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych takiemu ogłoszeniu podlegają akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące. Zgodnie zaś z art. 42 u.s.g. takiemu ogłoszeniu podlegają akty prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podlegający obowiązkowi promulgacji w dzienniku urzędowym. Natomiast organ nadzoru przekonywał, że przedmiotowa uchwała stanowi indywidualny akt organizacyjny, nie trzeba go ogłaszać, gdyż wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zdaniem Sądu stanowisko organu nadzoru zasługuje na uwzględnienie.

Analiza powoływanego przez obie strony orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że sporna kwestia była rozbieżnie oceniana. Powstawały wątpliwości co do charakteru prawnego aktu założenia, przekształcenia lub likwidacji szkół. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wypracowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym akt założycielski szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, ale generalnym aktem normatywnym, nie zawiera jednak przepisów o charakterze abstrakcyjnym, który to warunek musiałby zostać spełniony kumulatywnie, aby można było uznać przedmiotową uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące. Z tego powodu nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie jest od tego uzależnione jego wejście w życie. Aktualność w tym zakresie zachowuje orzecznictwo dotyczące charakteru prawnego uchwał w przedmiocie likwidacji szkół. W powoływanych przez skarżącą wyrokach NSA z dnia 19 stycznia 2012r. (sygn. akt I OSK 2087/11) i z dnia 6 maja 2014r. (sygn. akt I OSK 309/14) przyjęto, że akt założycielski zespołu szkół stanowi akt prawa miejscowego i obejmuje normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Przy czym orzeczenia te były jednostkowe. W przeważającej bowiem mierze prezentowane było stanowisko przeciwne, chociaż z różną argumentacją. Na przykład odmienne stanowisko wyraził uprzednio NSA w wyroku z dnia 27 października 2009r. (sygn. akt I OSK 808/09, publ. w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmując, że uchwała likwidacyjna nie zawiera ani norm generalnych, gdyż dotyczy konkretnej szkoły publicznej, ani też norm abstrakcyjnych ponieważ ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w tej uchwale. Rozstrzyga zatem sprawę ze sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie pozbawia to, że akty prawa miejscowego przyjmują formę uchwał. Formalna postać aktu (uchwała) jest następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jej treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej likwidacją nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Powszechny dostęp do szkoły publicznej (gminnej) niczego tu nie zmienia; nie wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu mieszkańców gminy, względnie ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii. Nie będąc aktem prawnym, uchwała o likwidacji szkoły jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010r. (sygn. akt IV SA/Po 863/09) przesądzając, że uchwała likwidacyjna należy do kategorii aktów indywidualnych. Pogląd ten wpisywał się w szerszą koncepcję orzeczniczą, w myśl której uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 333/05, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05, publ. w CBOSA). W wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2009r. (sygn. akt I SA/Wa 1757/08) wskazano, że uchwała o likwidacji szkoły publicznej nie może być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. O tym bowiem czy uchwała o likwidacji danego podmiotu powinna być zakwalifikowana do grupy przepisów powinien decydować zakres podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem. W przypadku, gdy jest to krąg bliżej nieokreślony uchwała ta posiada status prawa miejscowego. Natomiast gdy krąg podmiotów zainteresowanych likwidacją konkretnego podmiotu nie wykracza poza ramy struktur organizacyjnych danej gminy to akt o zamiarze jego likwidacji należy zakwalifikować do aktów organizacyjnych, nie mających walorów przepisów prawa. Także w wyrokach NSA z dnia 21 lutego 2012r. (sygn. akt I OSK 2225/11) i z dnia 28 maja 2017r. (sygn. akt I OSK 23/17) odmówiono uchwale likwidacyjnej przymiotu aktu prawa miejscowego. Natomiast w ocenie NSA wyrażonej w wyroku z dnia 24 stycznia 2017r. (sygn. akt I OSK 1969/16, publ. w CBOSA) podkreślono, że w odróżnieniu od aktów prawa miejscowego, które zawierają normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na danym obszarze, uchwała likwidacyjna jest aktem generalnym, bowiem skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów, ale nie zawiera norm abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego.

Z powyższych względów nie można zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu przypisać stawianych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa.

W związku z tym skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.