Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 736/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 639/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 639/10 uwzględniając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. uchylił postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zw. dalej u.g.n.), Starosta Lubelski orzekł zwrot na rzecz J. K. nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1230 ha, położona w Lublinie przy ul. T., obręb geodezyjny 30 – Rury Wizytkowskie, arkusz mapy 2, stanowiącej część aktualnej działki ni [...], której właścicielem, zgodnie z zapisem zamieszczonym w dziale II księgi wieczystej nr [...], jest Gmina Lublin.

Jednocześnie organ zobowiązał J. K. do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania niniejszej decyzji na łączną kwotę 30.294,42 zł.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prezydent Miasta Lublin, J. K. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Wojewoda Lubelski stwierdził, iż odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. jest niedopuszczalne jako wniesione przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego na podstawie art. 136–142 u.g.n. są wyłącznie Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego (podmioty, na rzecz których dokonano wywłaszczenia) oraz były właściciel lub jego spadkobierca, gdyż taka decyzja kształtuje ich sytuację prawną. Tylko te podmioty posiadają interes prawny w postępowaniu administracyjnym i im przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Natomiast inne podmioty wnoszące odwołanie muszą odpowiednio wskazać swój indywidualny interes prawny.

Organ drugiej instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie przed Starostą toczyło się z udziałem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L., której została doręczona decyzja z dnia [...] maja 2010 r. Jednocześnie wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot, stanowi własność Gminy Lublin, o czym stanowi odpis księgi wieczystej Nr [...].

W ocenie organu, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wykazała, że ma w przedmiotowej sprawie interes prawny. Nie jest bowiem użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, jak również następcą prawnym byłego, bądź aktualnego właściciela nieruchomości. Brak jest również informacji, by nieruchomość została oddana Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w trwały zarząd.

Organ odwoławczy podkreślił, iż nieruchomość nie została w żadnej prawnej formie udostępniona Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. przez jej właściciela Gminę Lublin, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 593/08.

Organ nie kwestionuje interesu faktycznego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jako podmiotu, który dba o mieszkańców na swoim obszarze administrowania (mieszkańcy korzystają z parkingu, który powstał m.in. na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot), nie daje to jednakże podstawy do twierdzenia, iż Spółdzielni przysługują prawa strony.

Dodatkowo organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na to, że od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2010 r. odwołanie wniosła J. K. oraz Prezydent Miasta Lublin. Powołany przepis stanowi, że organ umarza postępowanie odwoławcze w całości, a nie może uczynić tego w części. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie powodowałoby to, że nie mógłby rozpatrzyć pozostałych odwołań. Organ odwoławczy prowadzi bowiem jedno postępowanie odwoławcze w danej sprawie niezależnie od ilości odwołań złożonych od jednej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", żądając jego uchylenia i zarzucając naruszenie art. 28 i 127 § 1 k.p.a. polegające na odmowie stronie działającej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji prawa zaskarżenia rozstrzygnięcia tego organu oraz udziału w postępowaniu odwoławczym z uwagi na brak interesu prawnego w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż jest stroną postępowania w przedmiocie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1230 ha na osiedlu Łęgi, prowadzonego przez Starostę Lubelskiego z wniosku J. K. od momentu jego wszczęcia i fakt ten nie uległ zmianie w toku postępowania. Uczestniczyła w kolejnych czynnościach organu, doręczyła posiadane dokumenty, w tym listę mieszkańców – swoich członków, którzy m.in. ponieśli ciężar finansowy budowy infrastruktury osiedlowej. Postępowanie o zwrot nieruchomości stwarza, w ocenie skarżącej, stan niepewności co do przyszłości mieszkańców w zakresie uszczuplenia infrastruktury osiedlowej i zagraża poczuciu bezpieczeństwa.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się od kilku lat, a sprawa ta była przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. wprawdzie wskazał, że spółdzielnia nie jest właścicielem, byłym właścicielem lub spadkobiercą wywłaszczonego właściciela działki, ale zwrócił też uwagę na okoliczności związane z zabudową osiedli pozostających własnością skarżącej i nie odmówił jej przymiotu strony.

Ponadto skarżąca wskazała, iż decyzja Starosty Lubelskiego, od której odwołanie wniosła, została jej doręczona, a organ prowadzący sprawę jest nią związany. Organ odwoławczy nie może zatem pogarszać sytuacji prawnej strony postępowania, uniemożliwiając jej wniesienia odwołania poprzez stwierdzenie jego niedopuszczalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do treści skargi, wskazał, iż fakt umieszczenia danego podmiotu w rozdzielniku decyzji i następnie doręczenie tejże decyzji temu podmiotowi nie przesądza o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie. O fakcie tym decyduje bowiem posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego, a tymczasem w przedmiotowej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" posiada jedynie interes faktyczny.

W dniu 13 stycznia 2011 r. J. K. złożyła pismo procesowe, w którym podała, iż w skardze na postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wskazała wyłącznie okoliczności faktyczne, które jej zdaniem uzasadniają nadanie jej przymiotu strony. W żaden sposób nie wykazała natomiast swojego interesu prawnego. Skarżąca niepowołana bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego mogłaby żądać ochrony swoich interesów faktycznych, zaś wskazane przez nią okoliczności nie uzasadniają nawet żądania ochrony interesu faktycznego.

W piśmie procesowym, stanowiącym załącznik do ........ Spółdzielnia powołała się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1150/03, w którym Sąd przyznał Spółdzielni przymiot strony w analogicznej sprawie. Ponadto Spółdzielnia powołała się na fakt zrealizowania budynków, położonych bezpośrednio przy parkingu przy ul. T. oraz na to, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej nr działek [...] i [...] w związku z czym jej interes prawny znajduje uzasadnienie w przepisie art. 140 Kodeksu cywilnego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Naruszenie prawa polega zaś na tym, że stwierdzenie braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego (np. odwołanie wniosła osoba trzecia, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym), organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie odwoławcze, a w razie, gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (tak m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 19994/119, Prok. i Pr. 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, Baza Orzeczeń Lex nr 37956).

Sąd podkreślił, iż decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma zaś znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty.

W konsekwencji powyższego, za nieprawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, iż wydanie decyzji umarzającej postępowanie zainicjowane odwołaniem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" stałoby na przeszkodzie rozpoznaniu odwołań innych podmiotów, uznanych przez organ odwoławczy za strony postępowania. W takiej sytuacji możliwe było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w części dot. odwołania spółdzielni i merytoryczne rozpoznanie pozostałych odwołań (tak. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2008 r. II SA/Kr 810/07).

Błędnie więc organ z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie odwołań wniesionych przez J. K., Prezydenta Miasta Lublina.

Sąd odniósł się nadto do przepisu art. 28 k.p.a., który definiuje kto może być stroną postępowania. Z analizy tego przepisu wynika, że kryterium, od którego zależy uznanie podmiotu za stronę jest wykazanie interesu prawnego. Od interesu prawnego, który ma związek z konkretną normą prawa materialnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posada zatem uprawnień i obowiązków chronionych przepisami prawa, a stanowisko to potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego nie wiąże organu odwoławczego. Organ ten rozpatrując sprawę ponownie rozstrzyga we własnym zakresie, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Sąd powołał się na przepis art. 137 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są poprzedni właściciel oraz jego spadkobiercy.

Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowany jest pogląd, iż status strony w tym postępowaniu mają także: aktualny właściciel nieruchomości oraz, w myśl art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. osoba, której nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub na rzecz której została obciążona prawem użytkowania, a także najemca, dzierżawca lub osoba, której użyczono zwracaną nieruchomość (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2313/99, Lex nr 78955, z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2312/99, Lex nr 78956, z dnia 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01, Lex nr 78939).

Przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest zatem od posiadania tytułu prawnego do tejże nieruchomości, bądź sprawowania nad nią trwałego zarządu. Podmiot, któremu do wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje wskazane wyżej prawo rzeczowe, bądź uprawnienie o charakterze obligacyjnym ani też trwały zarząd nad nieruchomością, nie posiada legitymacji w tym postępowaniu.

Z akt przedmiotowej sprawy, w tym z wyroku tutejszego sądu z dnia 20 listopada 2008 r. (II SA/Lu 593/08, k. 72 akt administracyjnych), bezspornie wynika, iż skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie przysługiwało i nadal nie przysługuje prawo własności ani prawo użytkowania objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], położona w Lublinie przy ul. T., obręb geodezyjny 30 – Rury Wizytkowskie. Spółdzielnia nie była i nie jest najemcą ani dzierżawcą tej nieruchomości, ponadto nie korzystała i nie korzysta z niej na podstawie umowy użyczenia. Nie sprawowała i nie sprawuje również trwałego zarządu nad przedmiotową nieruchomością.

Podnoszone przez skarżącą okoliczności, takie jak: ograniczenie możliwości korzystania z infrastruktury przez wyłączenie parkingów położonych na działkach, podlegających zwrotowi, które wpłynie na sferę uprawnień mieszkańców stanowią jedynie interes faktyczny, nie objęty ochroną prawną z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem Sadu wpływu na ocenę legitymacji procesowej skarżącej do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony nie ma również podnoszona przez nią okoliczność, że na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w latach osiemdziesiątych realizowała budowę budynków mieszkalnych, w tym w budynku nr 13A i 14, położonych bezpośrednio przy parkingu przy ul. T., również na działkach nr [...] i nr [...]. Wskazać bowiem należy, iż pozwolenia te nie dotyczyły tej części działki nr [...], na której zlokalizowano parking osiedlowy i która jest przedmiotem postępowania o zwrot.

Interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu nie da się wywieść również, wbrew jej stanowisku, z treści art. 140 Kodeksu cywilnego. Spółdzielni, jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...] i nr [...]), będą przysługiwały bowiem uprawnienia wynikające z dyspozycji powołanej normy prawnej względem każdoczesnego właściciela nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot. Zatem zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w rezultacie powyższego – zmiana jej właściciela, są w świetle art. 140 k.c. obojętne z punktu widzenia interesów spółdzielni jako właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Z tego względu Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż skarżąca może wykazać się w niniejszej sprawie jedynie interesem faktycznym. To zaś oznacza, iż nie może bronić swojego interesu w postępowaniu w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wskazane uchybienia, dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo niezasadności części zarzutów, powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zw. dalej P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosuje przepisy prawa, rozstrzygając w odpowiedniej formie prawnej kwestię legitymacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej i jednocześnie rozpozna odwołania wniesione przez strony postępowania, tj. J. K. i Prezydenta Miasta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L., prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. art. 134 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 P.p.s.a. – nie oddalił skargi, błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i błędnie wskazał, że

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138§ 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji wniosły inne podmioty, będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego,

2) organ odwoławczy zawiesił z naruszeniem art.97§ 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie odwołań wniesionych przez J. K. oraz Prezydenta Miasta Lublin w sytuacji, gdy organ odwoławczy zobowiązany jest do ustalenia wszystkich stron postępowania, zaś dopiero uprzednie ustalenie, czy skarżący Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., pozwala na określenie pełnego kręgu podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości i związku z tym ustalenie, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania, stanowi zagadnienie wstępnie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia organu wywodzi, że badanie przymiotu strony, składającego odwalanie nawet wtedy, gdy wymagane jest przeprowadzenie dowodów w zakresie ustalenia interesu prawnego jest zagadnieniem wstępnym mającym na celu określenie czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony). Stwierdzenie braku przymiotu strony stanowi przeszkodę formalną do rozpoznania odwołania co powinno być wyrażone w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Wojewody Lubelskiego umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z ustaleniem, iż składający odwołanie nie jest stroną postępowania ma miejsce tylko wtedy, gdy odwołania nie złożyły inne podmioty będące stronami postępowania, bowiem nie zachodzi wówczas bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji rozpoznanie odwołania, wobec niewykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje na podstawie art. 134 k.p.a. W przeciwnym razie w postępowaniu odwoławczym mogłoby dojść do wydania dwóch decyzji administracyjnych – decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i decyzji merytorycznej wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. bądź art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca Spółdzielnia nie zgodziła się ze stanowiskiem WSA w Lublinie, że zawieszenie postępowania w sprawie odwołań wniesionych przez J. K. oraz Prezydenta Miasta Lublin nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4. Podnosi przy tym, że Wojewoda Lubelski zobowiązany był do ustalenia wszystkich stron postępowania. Ustalenie wszystkich stron postępowania, było możliwe po uprzednim zbadaniu, czy składająca odwołanie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania, stanowi zatem zagadnienie wstępnie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż przypadku, gdy odwołującemu się błędnie odmówiono statusu strony postępowania odwoławczego, prowadzenie postępowania bez jego udziału, naruszałoby zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – jak stanowi przepis art. 138 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, iż sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby uzasadniony, gdyby Sąd poddał kontroli przedmiot nie podlegający jej, bądź też zastosował środki nie przewidziane w ustawie.

W tej sprawie tak się jednak nie stało, bowiem Sąd dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, skorzystał zasadnie z instytucji określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz trafnie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy uchylając wadliwe postanowienie Wojewody Lubelskiego.

Przyjęte przez WSA w Lublinie stanowisko, sugerujące w tej sprawie możliwość zakończenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. w pełni zasługuje na aprobatę. Znajduje ono potwierdzenie w uchwale poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, w której przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (ONSA 1999, nr 4, poz. 119).

Warto zwrócić uwagę, iż w uzasadnieniu powołanej uchwały zaakceptowano konieczność przestrzegania zasady, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Wyjątkiem takim jest przepis art. 134 k.p.a., który kończy postępowanie odwoławcze niezaskarżalnym postanowieniem.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia decyzji w toku instancji (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych). Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi np. czynność cywilnoprawną lub materialno-techniczną.

Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych.

Inaczej przedstawia się sytuacja gdy odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmuje się tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Ustalenie, czy podmiot posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, ew. uzupełnionych zgodnie z art. 136 k.p.a. Oceniając legitymację strony według przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem art. 28, 29 i 30 k.p.a. gdy organ stwierdza brak legitymacji prawnej odwołującego się winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie takie oznacza, iż dotyczy ono konkretnej sprawy administracyjnej oraz indywidualnie oznaczonego podmiotu.

Zauważyć należy, iż w powołanej uchwale NSA OPS 16/98 stwierdzono, iż nie ma powodów, by traktować interes prawny jako sui generis zagadnienie wstępne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w sytuacji gdy w postępowaniu przed Starostą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" traktowano jako stronę postępowania (chociaż nie posiadała ona w istocie interesu prawnego podlegającego ochronie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) wniesione przez nią odwołanie powinno zostać załatwione w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie stanowił przeszkody w tej sprawie fakt, że inne podmioty wniosły odwołanie, ponieważ wszystkie wniesione odwołania powinny być rozpatrzone i załatwione jedną decyzją organu drugiej instancji.

Brak jest podstaw do rozdzielnego załatwienia wniesionych środków zaskarżenia, ponieważ mamy do czynienia z jedną sprawą, w której kilka podmiotów wniosło odwołania.

W takim przypadku nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ocena interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym poszczególnych podmiotów nie stanowi zagadnienia wstępnego. Organ wydając decyzję odwoławczą rozpatruje odwołania stron wydając decyzje na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 lub § 2 k.p.a., natomiast umarza w części na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem podmiotu, który w tej sprawie nie legitymował się własnym interesem prawnym.

Błędnie zatem Wojewoda przyjął, iż nie jest możliwe rozstrzygniecie odwołań w jednej decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, zaś zaskarżony wyrok jako zgodny z prawem, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.