Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2271/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 26 poz 133
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P. S.A. w K. J., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2400/09 w sprawie ze skargi M. F. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. F. i K. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji w postaci budowy czterotorowej linii napowietrznej 2 x 400 + 2 x 220 kV Plewiska - Kromolice na odcinku od słupa nr. [...] (z wyłączeniem tego słupa) do słupa nr. [...] zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] obręb ewidencyjny D. zgodnie z projektem budowlanym wykonanym przez B. S. SA w Ł. dla inwestora – P. S. A. w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kompletny projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, jak również informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b Prawo budowlane oraz wymagane zaświadczenia zgodnie z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012 (Dz. U. Nr 192, poz. 1385 ze zm.) jako przedsięwzięcie wskazane w pkt 92 załącznika powołanego rozporządzenia (rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji poznańskiej -województwo wielkopolskie). Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.) decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć EURO 2012 określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Tym samym decyzje takie posiadają rygor natychmiastowej wykonalności z mocy prawa i nie jest możliwe uchylenie tegoż rygoru aktem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżących w odwołaniu, co uniemożliwia w istocie ocenę kwestionowanych rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Sądy administracyjne nie są uprawnione do wydawania orzeczeń reformatoryjnych i zastępowania organów w ich obowiązkach wynikających ze sfery tak rozstrzygania, jak i uzasadniania rozstrzygnięć. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów:1) naruszenia przez Wojewodę art. 33 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor zobowiązany był, zdaniem skarżących, do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę specjalistycznej opinii wydanej przez właściwego ministra do spraw budownictwa i gospodarki przestrzennej, a tego w ich ocenie nie uczynił; 2) naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez nie zawarcie danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ tego obiektu na środowisko i jego wykorzystanie oraz jego wpływ na ludzi i obiekty sąsiednie; 3) naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisów art. 7,8,9,10 i 11 kpa przez ich niezastosowanie w prowadzonym postępowaniu; 4) braku wyjaśnienia, czy składający odwołanie mają przymiot strony. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że zupełnie niezrozumiały jest początkowy fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ wskazał, że odwołanie wniesiono od decyzji z dnia [...] października

2009 r. nr [...] jednakże za zaskarżoną decyzję (nazwaną przedmiotową) uznaje późnej decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...], która jest decyzją Wojewody Wielkopolskiego dotyczącą rozbiórki słupa nr [...] oraz budowy słupa nr [...] linii napowietrznej Plewiska -Kromolice. Zdaniem Sądu świadczy to o tym, że organ odwoławczy formułując uzasadnienia decyzji będących następstwem odwołań od rozstrzygnięć Wojewody Wielkopolskiego o numerach [...] i [...] podjętych w dwóch odrębnych sprawach w istocie sprawy te miesza (przynajmniej częściowo).

Skargi kasacyjne od wyroku z dnia 1 września 2010 r. wnieśli spółka P. S.A. w K. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 poprzez jego niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Spółka podniosła, że planowana inwestycja stanowiąca rozbudowę systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji poznańskiej posiada status przedsięwzięcia EURO 2012, zgodnie z pkt 56 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012 r. Warunki realizacji tych przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub remontu stadionów i innych obiektów budowlanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych do przeprowadzenia turnieju zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. W powołanej ustawie z dnia 7 września 2007 r. zmodyfikowano zasady prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego obejmującego swym zakresem przedsięwzięcia EURO 2012 w szczególności poprzez wprowadzenie bezwzględnego zakazu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy. Zgodnie z art. 36 ust. 2 tej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowa inwestycja, posiadająca status przedsięwzięcia EURO 2012 r. została praktycznie zrealizowana, a rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu 23 października 2009 r., zatem 14 dniowy termin już upłynął. Niezależnie od stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji uchybień, pozwolenie na budowę nie mogło zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd nie mógł wydać orzeczenia uchylającego decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej skardze kasacyjnej zaprezentował podobne stanowisko jak spółka P. S.A., wskazując, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Inwestycja objęta przedmiotową decyzją została zrealizowana. Brak zatem było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne podlegają oddaleniu, ponieważ podnoszone w podstawach kasacyjnych zarzuty nie są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. W okolicznościach tej sprawy przytoczone w obu skargach kasacyjnych podstawy kasacyjne sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, ponieważ zdaniem wnoszących skargi kasacyjne Sąd pierwszej instancji błędnie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., w sytuacji gdy art. 36 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy przedsięwzięcia EURO 2012 sąd administracyjny może jedynie stwierdzić, że decyzja taka narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a. Wnoszący skargi kasacyjne zaprezentowali pogląd, iż przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 wyłącza stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w sytuacji gdy upłynęło 14 dni od rozpoczęcia budowy przedsięwzięcia EURO 2012. Takie rozumienie przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 jest wadliwe.

W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest uchylenie przez sąd administracyjny w wyniku uwzględnienia skargi decyzji organu odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, w sytuacji gdy od rozpoczęcia budowy tego przedsięwzięcia upłynęło ponad 14 dni. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 nasuwa istotne wątpliwości. Jest to przepis, który określa sposób orzekania przez sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, wydaną na podstawie tej ustawy. Ustalenie rzeczywistej treści tego przepisu wymaga przeprowadzenia jego analizy w kontekście przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określających zasady orzekania przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, ponieważ przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 wprowadza wyjątkowe unormowanie w stosunku do zasad ogólnych. Jako przepis wyjątkowy (szczegółowy) podlega wykładni ścisłej, tym bardziej że jest to przepis, który ogranicza kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego.

Według przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 145 w związku z art. 52 § 1 i 2, skargę do sądu administracyjnego wnosi się, co do zasady, na decyzję organu drugiej instancji (organu odwoławczego), po wyczerpaniu środków odwoławczych, a sąd administracyjny w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania stosuje w stosunku do tej decyzji środki określone w art. 145. Sąd może jednak, na podstawie art. 135 P.p.s.a, objąć orzekaniem także decyzję organu pierwszej instancji i zastosować środki określone w art. 145 P.p.s.a. w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Uwzględnienie skargi na decyzję (art. 145 P.p.s.a.) albo oddalenie skargi (art. 151 P.p.s.a) przez sąd administracyjny odnosi się, co do zasady, do decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego), z tym że sąd administracyjny może uwzględnić skargę obejmując orzekaniem także decyzję organu pierwszej instancji, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 P.p.s.a.).

W tym kontekście wymaga wyjaśnienia to, o jakiej decyzji mowa jest w art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Przepis ten stanowi, że "w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012 sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego". W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem "decyzja o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012", a nie określeniem decyzja w sprawie o pozwolenie na budowę przedsięwzięcia EURO 2012. Oznacza to, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego). Tak rozumiany przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 nie reguluje w sposób szczególny rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 P.p.s.a. w stosunku do tej decyzji. Z przepisu tego wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy przedsięwzięcia EURO 2012, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Takie rozumienie tego przepisu, z jednej strony zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie, a nawet stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy przedsięwzięcia na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Inne rozumienie tego przepisu, a zwłaszcza takie jakie nadali temu przepisowi wnoszący skargi kasacyjne, oznaczałoby wyłączenie stosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, co byłoby niezgodne z art. 45 Konstytucji, ponieważ pozbawiałoby w istocie możliwości kontroli takich decyzji w znacznym zakresie. W państwie prawnym prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej.

Z przytoczonych względów należy przyjąć, iż przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012 i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie naruszył powołanego w podstawach kasacyjnych art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.