Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2497/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188,203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 2, art. 135 ust. 5, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1, art. 157 ust. 1a i art. 176
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7,80,107 par. 3, art. 24 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 122/15 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. S. kwotę 837 (słownie: osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 122/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. i J.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nieruchomość położona w gminie R. , obręb K., oznaczona jako działki nr [...], o pow. 0,6037 ha, nr [...], o pow. 1,0178 ha , nr [...] o pow. 3,2168 oraz działki nr [...], o pow. 1,6649, nr [...], o pow. 1,7527 ha i nr [...], o pow. 0,0978 ha, decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]lutego 2013 r., Nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła Augustów do węzła Szkocja) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła Szkocja do węzła Lotnisko).

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...]zł, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyższych nieruchomości, powiększając ustalone odszkodowanie o 5 % wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz Banku Spółdzielczego w Augustowie w wysokości [...]zł z tytułu wygaśnięcia ustanowionych hipotek na ww. nieruchomościach oraz na rzecz J. i M. S. w wysokości [...] zł (sprostowanej na kwotę [...] zł postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r.) w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania J. i M. S., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...]marca 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1c powołanej ustawy, odszkodowanie podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania - stosownie do art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) - określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Podstawę dla ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.M., który ustalił, że działki nr [...], [...], [...] powstały z podziału. Otoczenie działek [...] i [...] stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa. Działka nr [...] położona jest w otoczeniu gruntów rolnych oraz zabudowy zagrodowej. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] stanowiła grunty rolne zabudowane, pastwiska, grunty orne, nieużytki łąki i sady. Działka nr [...] stanowiła grunty orne, nieużytki, łąki i sady, zaś działka nr [...] – pastwiska, grunty orne i łąki. Na działce nr [...] znajduje się przewód telefoniczny i sieć wodociągowa, które zostaną przebudowane w ramach realizacji inwestycji dlatego nie podlegają wycenie. Na działce znajduje się też ogrodzenie ze słupków dębowych o wys. 1,20 m i średnicy 35 cm z trzech drutów kolczastych oraz drut z prądem na izolatorach długości 180 mb. Na działce zasiana jest trawa z roślinami motylkowymi. Dojazd do działki nr [...] odbywa się drogą asfaltową. Na całości działki nr [...] zasiana jest ozimina. Dojazd do niej drogą gruntową, na działce nr [...] znajduje się kanalizacja drenarska, która zostanie przebudowana w ramach realizacji inwestycji i nie podlega wycenie. Na powierzchni 1,5 ha zasiana jest pszenica ozima, zaś na powierzchni 1,7168 ha zasiana jest trawa z domieszką roślin strączkowych. Na działce znajduje się ogrodzenie ze słupków dębowych o wys. 1,20 m i średnicy 35 cm z trzech drutów kolczastych oraz drut z prądem na izolatorach o dł. 600 m. Biegły na stronie 6 operatu przedstawił wykaz drzew znajdujących się na działce nr [...]. Działki nr [...] i [...] położone są w otoczeniu gruntów rolnych, ok. 200 m od zagrody siedliskowej. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka została sklasyfikowana jako grunt orny, nieużytki, łąki. Działka nr [...] powstała z podziału działki zabudowanej, znajduje się w otoczeniu gruntów rolnych przy zabudowie zagrodowej. Na działce zasiana jest trawa. Dojazd do działek nr [...], [...] i [...] możliwy jest drogą o nawierzchnia żwirowej. Na działce nr [...] zasiana jest pszenica ozima. Na działce nr [...] znajduje się kanalizacja drenarska, która zostanie przebudowana w ramach realizacji inwestycji, nie podlega więc wycenie. Na pow. 1,5 ha działki zasiana jest pszenica ozima, a na pow. 0,15 ha zasiana jest trawa z domieszką traw motylkowych. Na str. 6 operatu przedstawiono zestawienie drzew na działce nr [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowywany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Biura Terenowego w S., w powiecie augustowskim dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynoszą 80 % kosztu inwestycji. Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do 1000,00 zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej 1001,00 zł. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji. Ponadto biegły wskazał, że część linii telefonicznej nie stanowi własności właściciela gruntu, nie wpływa na wartość gruntu i zostanie przebudowana w ramach realizacji inwestycji drogowej na koszt inwestora budowy. Linia ta została wybudowana przez jej dysponenta za zgodą właściciela(li) działek i służy zaspokojeniu potrzeb ogółu mieszkańców. Z treści wypisów w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. VI Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...]obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci dożywotniej służebności osobistej na rzecz H. i Z. S., lecz prawo to nie wpływa na wartość rynkową nieruchomości. Dla nieruchomości tej na rzecz Banku Spółdzielczego w Augustowie ciążą hipoteki: umowne zwykłe w kwocie: [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...], a także hipoteka umowna w kwocie [...]na rzecz Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. Z treści wypisów w dziale IV księgi wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. VI Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...] i [...]obciążona jest hipoteką umowną zwykłą w kwocie [...] zł, hipoteką umowną kaucyjną w kwocie [...]zł, hipoteką umowną zwykłą w kwocie [...]zł i hipoteką umowną kaucyjna w kwocie [...] zł na rzecz Banku Spółdzielczego w Augustowie. Gmina R. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy R. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. Nr [...]z dnia [...]czerwca 2000 r. z późniejszą zmianą studium - uchwałą Nr [...]z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest w strefie obszaru rozwojowego i strefy funkcjonalnej "C" – rolniczy, strefa środkowa "C2" obejmuje obszary wsi z możliwością rozwoju rolnictwa ekologicznego. Mając na uwadze przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz cel wyceny rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy wskazał jednocześnie, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego, lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od 25,00 zł/m2 do 88,24 zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła 48,19 zł/m2. Biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosował procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając ją o 50%. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objął lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 24.473,65 zł/ha. Rzeczoznawca majątkowy wskazał również, że najniższą cenę jednostkową uzyskała działka gruntu o powierzchni 2,4946 ha, położona w gminie R., obręb nr [...], która stanowiła grunt rolny niezabudowany, płaski o kształcie prostokątnym, wydłużonym. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą gruntową, a sąsiedztwo stanowiły tereny rolne i rozproszona zabudowa siedliskowa. Natomiast najwyższą cenę jednostkową uzyskała nieruchomość oznaczona jako działki nr [...],[...],[...]o pow. 2,2809 ha, położona w gminie R., obręb nr [...]. Działka ta stanowiła grunt rolny niezabudowany, płaski o kształcie prostokątnym. Położona była w otoczeniu zabudowy zagrodowej i terenów rolnych. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą utwardzoną. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia - waga 50%, dostępności komunikacyjnej - waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej - waga 15%. Cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,36 oraz na poziomie 1,43. Wartość 1 ha działek nr [...], [...] i [...] określono w wysokości [...]zł/ha, zaś wartość 1 ha działek nr [...], [...] i [...] określono w wysokości [...]zł/ha. Szacunkowy koszt odnowienia łąki zasianą mieszanką traw na działce nr [...] obliczono na kwotę [...] zł, na działce nr [...] na kwotę [...]zł, na działce nr [...] na kwotę [...]zł, a na działce nr [...] na kwotę [...]zł. Wartość uprawy pszenicy ozimej na działce nr [...] ustalono na kwotę [...]zł, na działce nr [...] na kwotę [...]zł, na działce nr [...] na kwotę [...]zł i na działce nr [...] na kwotę [...]zł. Wartość nasadzeń - drzew na działce nr [...] określono techniką wskaźnikową według wartości drewna na pniu drzewostanu na wartość wywłaszczonych nieruchomości, który wytworzył sortymenty użytkowe drewna i ustalono ją na kwotę [...]zł, zaś na działce nr [...] na kwotę [...]zł. Wartość ogrodzenia na działce nr [...] oszacowano na kwotę [...]zł, z kolei na działce nr [...] na kwotę [...]zł. Procedura szacowania wartości składników budowlanych zawarta jest na str. 24-26 operatu szacunkowego. Ostatecznie biegły określił wartość nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] na łączną kwotę [...]zł, zaś wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] na łączną kwotę [...]zł. Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W pismach z dnia [...]września 2013 r. i z dnia [...]października 2013 r., rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011-2012, przedstawił 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazał biegły, powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy Augustowa. Przy piśmie z dnia [...]lutego 2014 r. Wojewoda Podlaski dostarczył do Ministra, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa podlaskiego, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. Nieruchomości te nie mogły jednak stanowić nieruchomości porównawczych. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę Podlaskiego, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że operatowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego, a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę Podlaskiego, przekonały organ, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości brak było możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa warmińsko-mazurskiego. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Organ stwierdził, że prawidłowo przyznano ustalone odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotetycznego - Banku Spółdzielczego w Augustowie. Aktualna wysokość zadłużenia J. i M. S. wobec tego Banku przekracza wysokość ustalonego odszkodowania, zatem Wojewoda Podlaski zasadnie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie [...]zł na rzecz tego Banku. Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda Podlaski podwyższył odszkodowanie o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowych działek. Kwota ta została przyznana na rzecz J.M.S.

Oddalając skargę M.S. i J.S. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sporu sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej, ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki, mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J.M., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Zawiera natomiast wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Biegły prawidłowo przyjął istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] grudnia 2012 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy R.. Przy tym jest jednoznaczne, że nieruchomości leżą w strefie obszaru rozwojowego i strefy funkcjonalnej "C" – rolnicze. Kwestia jakie są szczegółowe ustalenia tej funkcji nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, ponieważ biegły wziął do porównania nieruchomości właśnie leżące w tej strefie, a po drugie w przypadku nieruchomości nie objętej planem miejscowym, ustalenia studium nie mają dla właścicieli wiążącego charakteru i zawsze mogą się starać, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, która nie pozostaje w żadnej zależności do studium. Zresztą analiza rynku zawarta w operacie przedstawia tę zależność. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy Augustowa. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i nie sposób wskazać, że uznanie tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Biegły przedstawił wybór podejścia i metody, tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował biegły. W oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi w gminie R. ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Biegły ustalił również wartość nasadzeń. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Powoływanie się przez skarżących na opinie organizacji zawodowych dotyczących wyceny innych nieruchomości nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, dokumenty te nie są dowodami w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. W sytuacji, kiedy organ uznaje, że operat jest prawidłowy to nie ma żadnych podstaw, aby zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie Minister w żadnym razie nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego. Rekonstrukcja normy prawnej kształtującej zasadę przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi musi być dokonana z uwzględnieniem art. 134 ust. 3-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Pomocnym w tym procesie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że: "obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg". Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalania odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi jest więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak jest to dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi. Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi. Trybunał podkreślił, że: "przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych (już, czy wcześniej) pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który - wbrew zarzutom - nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz - wyraźnie i wprost - nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4)." Trybunał zwrócił uwagę, że: "zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal prawidłowo odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji, tak jak czynił to uchylony § 36 ust. 4. Dodanie, że chodzi o przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji - w świetle ustawowej definicji stanu nieruchomości - należy uznać za superfluum, czyli powtórzenie tego, co jest już powiedziane w pierwszej części przepisu."

Skarżący zarzucili nieprawidłowe przyjęcie przez biegłego, że na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość nieruchomości drogowych poprzez błędne rozumienie rynku regionalnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie może mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji lokalizującej drogę już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomości, przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji "zrid" przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa, niż nieruchomości wykorzystywanych na dotychczasowe cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w dniu sporządzenia operatu szacunkowego prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko J.M. w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy. Stąd też zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było również konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. oddalił wnioski dowodowe złożone przez skarżących w pismach z dnia [...]listopada 2014 r. i w kolejnym piśmie z dnia [...]kwietnia 2015 r., uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji, dysponując prawidłowo sporządzonymi operatami, miały podstawę do ustalenia na ich podstawie wysokość należnego skarżącym odszkodowania za odjęte części nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu odwoławczego w stopniu wskazującym na uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi z art. 107 § 3 kpa, przedstawia stan faktyczny i prawny sprawy, przebieg postępowania i argumentację wyjaśniającą motywy, jakimi organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 122/14, M.S. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że biegły dokonał właściwej wyceny nieruchomości, w sytuacji, gdy wartość wycenionej nieruchomości zajętej pod budowę obwodnicy, odbiega od jej rzeczywistej wartości rynkowej, tj. odszkodowanie jest znacznie zaniżone,

- art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że właściwym sposobem wyceny zajętych nieruchomości będzie wyłącznie ich aktualny sposób użytkowania bez uwzględnienia, że planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości; w takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania, którego nie ma w sporządzonych operatach szacunkowych,

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za zgodne z przepisami operatów szacunkowych, w sytuacji, gdy biegły rzeczoznawca przy ich sporządzaniu pominął kwestie takie jak: szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby,

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie orzeczenia na nieprawidłowej, tj. niepełnej analizie rynku nieruchomości, polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa, pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą R., gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic Gołdapi, Olecka i Ełku,

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie operatów szacunkowych na niewłaściwie i nieumiejętnie zastosowanej procedurze podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazując na przyjęcie nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowej wyceny wywłaszczonej nieruchomości,

- art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych,

- § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przeprowadzenie niekompletnej analizy rynku dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku; tym samym analiza rynku jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, że w ogóle takich transakcji nie było; błędy te doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości,

- § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd, że sporządzony przez biegłego operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, w sytuacji, gdy strona wskazała na szereg uchybień.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 ust. 3 kpa, poprzez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 6 i art. 8 w zw. z art. 22,7 poprzez wydanie decyzji w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego, w stosunku do działalności którego w dniu [...] września 2013 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 6 i art. 84 § 2 kpa, a także art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego, podlegającego wyłączeniu od prowadzenia danej sprawy z uwagi na fakt wszczęcia wobec niego postępowania dyscyplinarnego z tytułu odpowiedzialności zawodowej przy sporządzaniu operatów szacunkowych na potrzeby przedmiotowej inwestycji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 77 § 4 kpa, poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji, gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 84, art. 7 i art. 136 kpa, poprzez nieuzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, w przypadku, gdy dotychczasowy biegły podlegał wyłączeniu, a sporządzony przez niego operat szacunkowy zawiera błędy dyskwalifikujące jego wartość merytoryczną,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, opracowany przez rzeczoznawcę podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie z uwagi na prowadzone postępowanie dyscyplinarne,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 36 § 1 kpa, poprzez niepoinformowanie stron o przyczynach zwłoki w rozpoznawaniu odwołania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2 i art. 106 § 3 ppsa, poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosków dowodowych skarżącego zawartych w złożonych pismach procesowych, w sytuacji, gdy podnoszone w nich argumenty jednoznacznie wskazują, że sporządzone przez biegłego operaty szacunkowe są nierzetelne, a dopuszczenie zgłoszonych przez stronę skarżącą dowodów istotnych do wyjaśnienia wątpliwości, nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwota odszkodowania wynikająca z operatu szacunkowego i określona w zaskarżonych decyzjach nie jest odszkodowaniem słusznym, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie pojęcie słusznego odszkodowania jest definicją nieostrą, to jednak zestawiając podnoszone przez stronę błędy popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego, nie mogą być podstawą do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W postępowaniu wywłaszczeniowym podstawowym dowodem, mającym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, jest operat szacunkowy, który w niniejszej sprawie został sporządzony w sposób budzący co najmniej wątpliwość skarżącego co do jego rzetelności i prawidłowości dokonanych w nim ustaleń. W stosunku do rzeczoznawcy majątkowego zostało wszczęte z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Już sam fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego powinien rzutować na okoliczność, że sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania operaty nie mogą być podstawą do wydawania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości zajęte pod realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 kpa, lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji są uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Natomiast organ odwoławczy nie tylko, że nie wyłącza rzeczoznawcy majątkowego, to jeszcze zwraca się do niego o wyjaśnienia w sprawie. Tym samym, w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, które to naruszenie w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom Sądu, nie można wymagać od skarżącego, aby z odpowiednim wyprzedzeniem przewidział niezgodne z przepisami działania biegłego i podjął działania mające na celu zdyscyplinowanie rzeczoznawcy w postaci postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W niniejszej sprawie operaty szacunkowe nie określiły alternatywnej wartości wynikającej z nowego przeznaczenia nieruchomości, przez co wysokość odszkodowania została znacząco zaniżona, a rzeczoznawca naruszył, wynikającą z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zasadę przeznaczenia nieruchomości. Biegły w ogóle nie odniósł się do kwestii alternatywnego sposobu użytkowania, co ma wpływ na wysokość odszkodowania. To nie na skarżącym ciąży obowiązek wykazania nieprawidłowości w operacie szacunkowym. Skoro operat ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, to ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Jeżeli więc skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu, to rolą organu odwoławczego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest wyjaśnienie kwestii, a nie wskazywanie wyłącznie na brak podważenia operatu np. poprzez kontroperat. Przedmiotowy operat przyjął nieprawidłowo, że na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość transakcji drogowych, co skutkowało dokonaniem wyceny, jako działki rolnej z podwyższeniem wartości o 50%. Dane przedstawione przez rzeczoznawcę były niekompletne, co wskazuje skarżący zamieszczając powyższe dane w tabeli, wskazanej w skardze do Sądu pierwszej instancji. Rzeczoznawca także błędnie określił rozumienie rynku regionalnego. Biegły przyjął, jako rynek regionalny, wyłącznie teren województwa podlaskiego, na którym - jego zdaniem - miały miejsce tylko 4 transakcje drogowe. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego przyznał, że miały miejsce także inne transakcje, lecz organ odwoławczy uznał, że nie były to nieruchomości podobne do wywłaszczanych. Rzeczoznawca oparł swoje ustalenia w oparciu o akty notarialne, podczas gdy większość wywłaszczeń dokonywana jest w oparciu o decyzje wywłaszczeniowe, do których dostęp mają organy i w tym też zakresie postępowanie dowodowe powinno być powtórzone. Zdaniem skarżącego nie sposób pominąć geograficzny aspekt analizowanego rynku. Gmina R. graniczy z województwem w., a w pobliskim regionie miały miejsce wywłaszczenia pod budowę obwodnic takich miast jak Gołdap, Olecko i Ełk, gdzie wartość poszczególnych nieruchomości była dużo większa. Ponadto, przyjmując do zbadania także wskazywane przez skarżącego wywłaszczenia, to ilość transakcji byłaby z pewnością wystarczająca do zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i zastosowania metody podejścia porównawczego, co doprowadziłoby do zwiększenia wartości nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera także błędy przy przyjęciu wyceniania nieruchomości, jako nieruchomości rolnej, gdyż nawet sam opis został sporządzony nieprawidłowo, bowiem rzeczoznawca całkowicie pominął cechy, takie jak: położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby, ograniczając się wyłącznie do podstawowych kryteriów, tj. numeru i powierzchni działki, ceny transakcyjnej oraz funkcji w miejscowym planie (przy czym większość działek takiego planu nie miała). Rzeczoznawca wyceniając nieruchomości wywłaszczone pod budowę drogi krajowej, powinien rozszerzyć zakres badania rynku, gdyż ograniczenie badania nieruchomości wyłącznie do okolic Gminy R. spowodowało rażące dysproporcje w wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod budowę obwodnicy Augustowa i Bargłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Spośród zarzutów kasacyjnych należało uwzględnić tylko te, które dotyczą braku dokonania zarówno przez Sąd, jak i organy administracji, oceny operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania w kontekście zarzutów skarżącego kwestionującego poprawność wykazania przez rzeczoznawcę majątkowego adekwatności nieruchomości przyjętych do porównań wobec nieruchomości wycenianej, zgodnie z art. 4 pkt 16 i art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił opis czynności rzeczoznawcy majątkowego wynikających z operatu szacunkowego, nie rozważył jednak zarzutów skargi w zakresie podnoszonych wadliwości tego operatu, szczególnie dotyczących prawidłowości przyjęcia stanu wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz dokonania analizy rynku nieruchomości przyjętych do porównań i spełnienia przez te nieruchomości ustawowego warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Sąd nie rozważył również zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Sąd pierwszej instancji poprzestał w tym zakresie na ogólnikowych stwierdzeniach o braku wadliwości oszacowania wartości nieruchomości i niewkraczaniu w wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego.

Tymczasem, odniesienie się do zarzutów skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji polega przede wszystkim na ich rozważeniu przez pryzmat przepisów prawa normujących procedurę wyceny nieruchomości i jej prawidłowego udokumentowania w operacie szacunkowym. Sąd, jak również organy administracji orzekające w sprawie, nie mogły bowiem uchylić się od oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego przez pryzmat przepisów prawa normujących jego sporządzanie, szczególnie w przypadku zgłoszenia przez skarżącego zarzutów kwestionujących zgodność tego operatu z konkretnie wskazanymi przepisami obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa bowiem obowiązek, wynikający z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przedstawienia przyczyn, z powodu których odmówiono uwzględnienia zarzutów strony. Sąd pierwszej instancji był natomiast zobowiązany do oceny, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie (art. 7 kpa) i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji (art. 107 § 3 kpa), szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących operatu szacunkowego. Dokonywanie przez Sąd takiej oceny nie oznacza bowiem ingerencji w ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, lecz jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu, w tym postępowanie dowodowe, oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Rozważenie zarzutów skarżącego nie zawsze bowiem prowadzi do ich uwzględnienia. Nie jest jednak dopuszczalne uznanie takich zarzutów za niezasadne bez ustosunkowania się do ich treści i oceny przez pryzmat obowiązującego prawa.

O ile do rzeczoznawcy majątkowego należy, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, o tyle wybór ten jest uwarunkowany przez ustawodawcę celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, jej stanem oraz dostępnością danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z mocy zaś § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, operat szacunkowy powinien zawierać elementy wymienione w tym przepisie służące przedstawieniu sposobu dokonania wyceny nieruchomości. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc sprawdzenie, czy organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób oceniły, szczególnie przez pryzmat zarzutów skarżącego, spełnienie w przyjętym za dowód wartości nieruchomości operacie szacunkowym, obowiązków wynikających z powołanego art. 154 ust. 1 i § 56 ust. 1.

Prawidłowo uznano w sprawie, że negatywne oceny (opracowane w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) operatów szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego dla wyceny innych nieruchomości przejętych pod realizację tej samej inwestycji drogowej nie mogły być wprost uwzględnione w niniejszej sprawie. Ze względu bowiem na skutki prawne określone w art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami o utracie charakteru opinii o wartości nieruchomości ze względu na negatywną ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, oceny takich organizacji są zindywidualizowane i dotyczą tylko tych opinii o wartości nieruchomości, które są ich przedmiotem.

Nie mniej jednak, skoro okoliczność ta była podnoszona w toku postępowania, to należało rozważyć, czy operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wykazuje podobieństwo w zakresie swojej treści z operatami tego samego rzeczoznawcy majątkowego negatywnie ocenionymi przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wyjaśnienie tej okoliczności mogło bowiem mieć znaczenie w sprawie, jeżeli wadliwości wykazane w negatywnych ocenach innych operatów szacunkowych polegały na naruszeniu przepisów prawa normujących procedurę i sposób wyceny nieruchomości i mogłyby być przypisane także operatowi szacunkowemu sporządzonemu w niniejszej sprawie, ze względu na przyjęcie w nim takich samych założeń i wyliczeń, jakie przyjęto w operatach uznanych za naruszające obowiązujące prawo. O ile bowiem negatywne oceny innych operatów szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego nie wywołują skutków prawnych wobec operatu szacunkowego, który nie został poddany takiej ocenie, o tyle wykazane w tych operatach wadliwości w postaci naruszenia przepisów prawa mogły mieć znaczenie przy rozważaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w niniejszej sprawie.

Prawidłowo natomiast Sąd pierwszej instancji ocenił brak podstaw do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego z dokonywania wyceny nieruchomości, ponieważ podnoszone przez skarżącego postępowanie dyscyplinarne przeprowadzone wobec tego rzeczoznawcy nie dotyczyło jego czynności dokonywanych w rozpatrywanej sprawie. Z art. 24 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że przesłanką wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego jest wszczęcie przeciw niemu postępowania dyscyplinarnego z powodu sprawy, w której uczestniczył w roli biegłego.

Mając powyższe na względzie, należało uchylić zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób spełniający wymagania określone w art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w szczególności poprzez ustosunkowanie się przez organy administracji do zarzutów skarżących i dokonanie oceny ich zasadności w kontekście przepisów prawa normujących wycenę nieruchomości i sposób jej dokumentowania operatem szacunkowym.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.