Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 645/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91,  art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28,  art. 3 ust. 1,  art. 10,  art. 4,  art. 27,  art. 9,  art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA – Halina Kremis Sędzia WSA – Andrzej Cisek Protokolant: Patrycja Kikosicka- Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody D. z dnia 15 września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W rozpoznawanej sprawie na sesji w dniu 5 sierpnia 2005 roku Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 września 2005 r. ([...]) Wojewoda D., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w S. z powodu istotnego naruszenia przy jej wydaniu art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w procesie sporządzania projektu studium zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny obowiązkiem organu gminy było wstąpienia do właściwego miejscowo wojewody z wnioskiem o uzgodnienie w tym zakresie. Wojewoda D. podniósł, że obowiązek taki istniał w związku z faktem, iż, jak wynika z treści studium – części graficznej oraz tekstowej (załącznik nr 1 do uchwały), zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjęta uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S., swoim zakresem obejmuje tereny położone w obrębie Ś. Parku Krajobrazowego (m. in. tereny wsi K. M., P., S.).

Organ zwrócił uwagę, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 3 ust. 1 stwierdza, że "kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy", a zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy (zadań publicznych o znaczeniu lokalnym) należą sprawy związane z kształtowaniem ładu przestrzennego, gospodarką nieruchomościami, ochroną środowiska, ochroną przyrody oraz gospodarką wodną. Wojewoda zwrócił uwagę na to, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako akt określający politykę przestrzenną gminy, powinien uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego a także występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. 1 pkt. 3 i 9 ustawy), a ponadto- studium powinno zawierać regulacje dotyczące obszarów oraz zasad ochrony i środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt. 3 ustawy). Wojewoda zaznaczył, iż szczegółowy tryb i sposób sporządzania studium określa art. 11 ustawy, który nakłada na organ wykonawczy gminy m in. obowiązek uzgodnienia projektu studium z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy (art. 11 pkt. 7 ustawy), a jak wynika z przepisów ustawy jedną z zasadniczych kategorii spraw będących przedmiotem ustaleń studium są zasady ochrony przyrody. Zdaniem Wojewody studium powinno również uwzględniać uwarunkowania związane z występującymi, na obszarze objętym jego ustaleniami, obiektami bądź terenami chronionymi na podstawie przepisów odrębnych, wśród których pierwszorzędne znaczenie i rolę, w powyższym zakresie, pełnią przepisy ustawy o ochronie przyrody. Organ wskazał, iż akt ten określa cele tego rodzaju ochrony oraz stwierdza, iż jedną z form realizacji jej celów jest uwzględnianie potrzeb ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin (art. 2 ust. 2 i art. 3 ustawy o ochronie przyrody), a jedną z zasadniczych form tejże ochrony są parki krajobrazowe - czyli obszary chronione, tworzone ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 6 i 16 ustawy o ochronie przyrody).

W ocenie Wojewody przepisy art. 16 ust. 7 oraz art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody nakładające na organy planistyczne obowiązek dokonania uzgodnień projektów uchwał dotyczących studiów uwarunkowań oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których postanowienia dotyczą obiektów i obszarów objętych ochroną, z właściwym miejscowo wojewodą, mają charakter przepisów szczególnych (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 11 ustawy, regulujących tryb sporządzania projektu studium.

W tej sytuacji - zdaniem Wojewody - nie można uznać, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. występując do Wojewody D. z wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2005 roku ([...]) o uzgodnienie - w trybie art. 11 pkt. 7 ustawy - projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie zadań rządowych o których mowa w art. 48 ustawy, zrealizował również obowiązkiem określony w art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu jest to odrębny tryb i wymaga odrębnego wniosku. Dodał, iż organ uzgadniający (wojewoda) jest zobowiązany do działania tylko w ramach wyznaczonych przez treść wniosku oraz w granicach przyznanych mu kompetencji, zatem podjęcie, przez organ uzgadniający, działań wykraczających poza ramy wniosku należałoby traktować jako działanie z urzędu, co w przypadku instytucji współdziałania określonej w art. 106 Kpa jest niedopuszczalne.

Organ zauważył, iż w proces kształtowania polityki przestrzennej gminy - opracowywania i uchwalania studiów uwarunkowań i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wiąże się z występowaniem licznych spornych interesów określonych podmiotów (organów administracji rządowej, samorządowej, prywatnych właścicieli nieruchomości i in.) oraz potrzebą ochrony określonych dóbr (dziedzictwo kulturowe, przyroda, bezpieczeństwo ludzi i mienia) i dlatego prawna konstrukcja tego procesu, poprzez instytucje uzgodnień, opinii czy też publicznej debaty nad projektami studiów i planów miejscowych, ma zagwarantować legalność działań podejmowanych przez podmioty w nim uczestniczące oraz możliwie najpełniejsze pogodzenie ich spornych interesów. Wojewoda wskazał, iż ustawa o ochronie przyrody ustanawia określone obowiązki ciążące na podmiotach odpowiedzialnych za przygotowanie i uchwalanie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednym z nich, jest przedstawiony obowiązek uzgodnienia tego rodzaju aktu z właściwym miejscowo wojewodą w zakresie ustaleń dotyczących terenu parku krajobrazowego i jego otuliny.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. wniosła o stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem strony skarżącej wskazane przez Wojewodę przesłanki jakimi kierował się wydając przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze są niezasadne, gdyż Burmistrz Miasta i Gminy S. zwrócił się do Wojewody D. o uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. zgodnie z trybem postępowania określonym w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wniosku dołączono projekt zmiany studium, a wniosek nie zawierał ograniczeń co do zakresu uzgodnienia. Gmina zauważyła, iż zgodnie z regulaminem D. Urzędu Wojewódzkiego w sprawach dotyczących procedur planistycznych od Wojewody wychodzi jedna opinia, w której zawarte są wnioski i opinie cząstkowe poszczególnych Wydziałów, a zatem- w ocenie Gminy - rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 15.09.2005 r. jest działaniem sprzecznym z obowiązującym regulaminem D. Urzędu Wojewódzkiego § 23 pkt. 4 lit.b ( zał. nr 2). Zdaniem strony skarżącej podanie podstawy prawnej jest nieistotne, a wniosek zawierający błędna podstawę prawną lub nie zawierający żadnej podstawy prawnej, jest w równym stopniu wiążący organ, do którego został skierowany i gdyby tak było, jak twierdzi Wojewoda, to znając swoje kompetencje i mając poczucie ograniczenia treścią wniosku, winien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku. Gmina podkreśliła, iż do dnia 7 września 2005 r. uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów w gminie S. i jednocześnie na obszarze Ś. Parku Krajobrazowego nie zawierały żadnych odniesień do wyżej wymienionej ustawy, a były to następujące plany miejscowe:

- dla terenu działek nr [...] AM 32 oraz [...] AM 33 położonych w obrębie miasta S. (uchwała nr [...] z dnia 27.01.2005 r., uzgodnienie z dnia 30.09.2004 r.);

- dla terenu działek nr [...], [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie wsi S. (uchwała nr [...] z dnia 27.01.2005 r., uzgodnienie z dnia 30.09.2004 r.);

- dla terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie wsi S. (uchwała nr [...] z dnia 11.02.2005 r., uzgodnienie z dnia 22.10.2004 r.);

- dla terenu działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie wsi S. (uchwała nr [...] z dnia 11.02.2005 r., uzgodnienie z dnia 22.10.2004 r.); oraz

- obszaru gminy S. z wyłączeniem miasta (projekt planu w trakcie opracowania, uzgodnienie z dnia 16 maja 2005 r.).

Strona skarżąca założyła hipotetycznie, że skoro Wojewoda D. był świadomy swoich kompetencji, to należy przyjąć, iż w przypadku "zmiany studium" poprzez zaniechanie żądania uzupełnienia bądź sprostowania wniosku działał świadomie na szkodę Gminy.

Zdaniem strony skarżącej uzgodnienie, o którym mowa w art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczy projektu zmiany studium lecz tylko projektu studium i jakkolwiek art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, to przepis ten- w ocenie Gminy - odnosi się wyłącznie do trybu określonego odpowiednio w art. 11 i 17 tej ustawy. Strona skarżąca podniosła, iż można domniemywać, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody dotyczącego obowiązku uzgadniania projektu studium, nie uwzględniającego przypadków zmian studium, było określenie zasady współpracy pomiędzy organami gminy a wojewodą w zakresie tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie zaś jego zmian, polegających na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkludując Gmina stwierdziła, że po stronie Wojewody D. nastąpił cały szereg zaniedbań, w efekcie których nie zajął on stanowiska w zakresie kompetencji nadanych mu art. 16. ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w sprawie przedłożonego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., a zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w terminie, o którym mowa w ust. 1 uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Ponadto Gmina podniosła, że rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto z naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem zgodnie z § 9 wyżej wym. rozporządzenia wykonanie czynności, o których mowa art. 11 ustawy dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z (m. in.): dowodów przekazania projektu studium do zaopiniowania i uzgodnień, o których mowa w art. 11 pkt. 6 i 7 ustawy oraz uzgodnień projektu studium z zarządem województwa i z wojewodą, o których mowa w art. 11 pkt. 6 i 7 ustawy. Zgodnie z powyższym- zdaniem strony skarżącej- nie istnieje obowiązek dokumentowania procedury planistycznej poprzez przedkładanie organowi nadzoru (wojewodzie) dokumentów innych, niż wymienione w § 9 w/w rozporządzenia, a zatem brak dokumentu potwierdzającego uzgodnienie projektu studium w związku z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie stanowi naruszenia procedury sporządzania studium, o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym badając czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (...) O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)".

Kryterium oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, modyfikuje w stosunku do zasad ogólnych art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej u.p.z.p. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl tego przepisu, naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu sporządzania studium, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody wyczerpująco uzasadnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem, w którym winno dojść do określenia polityki przestrzennej gminy. Podjęcie tego aktu, a ściślej określenie polityki przestrzennej gminy stanowi ustawowy obowiązek gmin. Wskazuje na to nie tylko treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz także ustawy o samorządzie gminnym. Wśród zadań własnych gmin, na pierwszym miejscu wymienione zostały tam sprawy dotyczące kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako akt określający politykę przestrzenną gminy, powinien uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, a także występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 u.p.z.p. i art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.)). Ponadto w studium powinny znaleźć się regulacje dotyczące obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Proces kształtowania polityki przestrzennej gminy - opracowywania i uchwalania studiów uwarunkowań i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wiąże się z występowaniem licznych antagonistycznych interesów określonych podmiotów (organów administracji rządowej, samorządowej, prywatnych właścicieli nieruchomości itd.) oraz potrzebą ochrony określonych dóbr (dziedzictwo kulturowe, przyroda, bezpieczeństwo ludzi i mienia). Sformalizowanie i dopuszczenie w procesie sporządzania studium uczestnictwa podmiotów zewnętrznych oraz poddanie studium dyskusji publicznej jest konieczne ze względu na fakt, że studium gminne stanowi syntezę polityki przestrzennej gminy oraz ustaleń zawartych w ponadlokalnych aktach planowania. Udział podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu jego treści ma zagwarantować legalność działań podejmowanych przez podmioty w nim uczestniczące oraz możliwie najpełniejsze pogodzenie ich spornych interesów, a przede wszystkim uzasadniony jest skutkami prawnymi, jakie wywołuje studium w postaci mocy obowiązującej w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania. W miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego dokonywane są bowiem uszczegółowienia regulowań zawartych w studium (dotyczące m.in. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.)), stąd tak rygorystyczne sankcje przewidziane przez ustawodawcę w art. 28 u.p.z.p. w sytuacji naruszenia procedury sporządzenia i uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zaznaczyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Zatem w przypadku dokonywania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niezbędnym jest zachowanie całej procedury określonej w art. 9-12 u.p.z.p. oraz w przepisach odrębnych.

Zgodnie z art. 9 u.p.z.p., postępowanie mające na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rozpoczyna się z chwilą podjęcia przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ciężar i obowiązek sporządzenia studium ciąży na organie wykonawczym gminy (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.).

Do wyłącznej właściwości wójta (burmistrza, prezydenta miasta) będzie należeć dokonanie czynności określonych w art. 11 u.p.z.p., który to przepis reguluje kolejne etapy procedury sporządzenia i uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazany organ zobowiązany jest m. in. do "uzyskania uzgodnień i opinii uprawnionych podmiotów i organów co do ustaleń projektu studium". W przepisie tym ustawodawca wymienił wprost organy posiadające uprawnienia do uzgodnienia projektu studium, tj. zarząd województwa - w zakresie zgodności projektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 11 pkt u.p.z.p.) i wojewoda - w zakresie zgodności projektu z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 (art. 11 pkt 7 u.p.z.p.).

Istotnie w wyliczeniu tym (jak również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [Dz.U. Nr 118, poz.1233]) nie został bezpośrednio wymieniony wojewoda jako organ uzgadniający w odniesieniu do parku krajobrazowego i jego otuliny. Niemniej jednak obowiązek ten wynika ze szczególnego (w stosunku do art. 11 u.p.z.p.) przepisu prawa, jakim w tym przypadku jest art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody (zob. podobnie "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- komentarz", pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 206 oraz K. Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody- komentarz", Zakamycze, Kraków 2005, s.58 w zw. ze s. 97). Powołanie do życia lub już funkcjonowanie formy ochrony, jaką jest park krajobrazowy, wywiera bezsprzeczny wpływ na gospodarkę przestrzenną na jego terenie. W celu uwzględnienia w tym procesie priorytetów wynikających z ochrony środowiska ustawodawca w art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody określił, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Określono w nim zatem, że zakresem uzgodnienia objęta jest jedynie ta część studium, która odnosi się do terenu parku krajobrazowego oraz jego otuliny. Jeżeli chodzi o charakter uzgodnienia z wojewodą, to z posłużenia się w tym przepisie pojęciem uzgodnienia wynika, że stanowisko wojewody w tym zakresie będzie miało charakter wiążący. W przypadku braku zgody ze strony wojewody nie będzie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści.

W świetle powyższego podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż w niniejszej sprawie organ odpowiedzialny za sporządzenie projektu zmiany studium zobowiązany był do wystąpienia do Wojewody D. o uzgodnienie tegoż projektu w dwóch odrębnych trybach uregulowanych w art. 11 pkt 7 u.p.z.p. oraz w art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Konieczność odrębnych wystąpień determinowane jest celem i zakresem w/w uzgodnień. Zakreśla to również granice środków odwoławczych w przypadku wydania przez organ uzgadniający niekorzystnego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru trafnie zauważył, iż podjęcie przez organ uzgadniający, działań wykraczających poza ramy wniosku należałoby traktować jako działanie z urzędu, co w przypadku instytucji współdziałania określonej w art. 106 kpa jest niedopuszczalne.

Podkreślić przy tym należy, iż wojewoda występuje w procedurze sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w dwóch zupełnie odrębnych rolach:

- z jednej strony jako organ uzgadniający w zakresie ściśle określonym w art. 11 pkt 7 u.p.z.p., jak i w art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody;

- z drugiej strony jako organ nadzoru, który ocenia uchwałę o uchwaleniu studium z zakresie jej zgodności z przepisami prawnymi.

Stąd Sąd nie podziela zarzutu strony skarżącej, że Wojewoda winien był z urzędu zbadać przedłożony projekt uchwały i "będąc świadomy swoich kompetencji" powinien był wypowiedzieć się we wszystkich wymaganych kwestiach lub przynajmniej winien był zwrócić się do Gminy o stosowne wyjaśnienia.

Również argumentacja Gminy S., iż dotychczas w podobnych przypadkach organ nadzoru nie kwestionował trybu sporządzania planów, nie może być przez Sąd brana pod uwagę.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż brak uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w trybie art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium, a tym samym – w myśl art. 28 u.p.z.p.- obligowało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w S.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała zatem, by zaskarżona rozstrzygniecie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a.

Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.