Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1952/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 136 ust 3, art 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: at 97 par 1 pkt 4, art 100 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: at 145 par 1 pkt 1 lit c, art 153, art 141 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/09 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/09, po rozpoznaniu skargi J. P. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (test jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie zwrotu J. P. części działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadających wywłaszczonym dawnym działkom nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.

W uzasadnieniu w/w decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał, iż obie w/w działki, stanowiące w dacie wywłaszczenia własność J. P., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów notarialnych, w oparciu o przepisy art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę Szpitala [...] w P. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że stanowią one obecnie własność [...] Fundacji [...] w K. W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezydent Miasta [...] zaznaczył, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zatem, jeśli Skarb Państwa, lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jak ma to w przypadku przedmiotowych działek, nie jest możliwe wydanie decyzji o ich zwrocie. Prezydent wskazał w wydanej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1232/01 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2001 r. odmawiającą zwrotu przedmiotowych działek J. P. Wyżej wymienionym wyrokiem Sąd uchylił decyzje obu instancji, stwierdzając, iż spełnione są przesłanki pozwalające na zwrot przedmiotowych nieruchomości byłej właścicielce. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek J. P. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - tj. umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. A. [...] przenoszącej własności do przedmiotowej nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania prowadzonego z powództwa J. W. przy udziale J. P. w charakterze interwenienta ubocznego. W/w postanowienie zostało utrzymane postanowieniem Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r., natomiast wyrokiem z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił oba powyższe postanowienia, wskazując, że postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt I Aca 475/07 odmówiono J. P. statusu interwenienta ubocznego, w związku z brakiem interesu prawnego, a tym samym odpadła przesłanka zawieszenia w/w postępowania. Ponadto powołano okoliczność, że J. P. wytoczyła uprzednio powództwo w przedmiotowej kwestii, tj. stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r., które to powództwo zostało oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z 21 maja 2003 r. sygn. akt I C 893/02. Dalej Prezydent zaznaczył, że mając na uwadze powyższy wyrok należy stwierdzić, iż sprawa dotycząca zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej (stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 58 k.c.) zakończyła się prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. W związku z powyższym, Prezydent wystąpił do Prokuratorii Generalnej z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie zasadności wystąpienia z powództwem o stwierdzenie niezgodności z prawem czynności prawnej przenoszącej własność nieruchomości, tj. aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r. lub podjęcia innych czynności prawnych zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa władania nad nieruchomościami, przekazanymi na podstawie w/w umowy. W odpowiedzi Prezes Prokuratorii Generalnej przedstawił opinię, w której stwierdził, że w chwili obecnej brak jest podstaw kwestionowania dokonanych czynności prawnych poprzez roszczenie oparte na art. 59 k.c., art. 189 k.p.c. czy art. 10 ukwh. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec wyczerpania możliwości prawnych skutkujących przeniesieniem wywłaszczonych nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa, co pozwoliło by na zwrot przedmiotowych działek byłej właścicielce, Prezydent Miasta [...] orzekł o niemożności zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W rozpoznaniu odwołania J. P., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewoda podtrzymał stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym nie jest obecnie możliwy zwrot nieruchomości z uwagi na fakt, że nieruchomość ta nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a czynności zmierzające do odzyskania własności objętej roszczeniem nieruchomości, w oparciu o przepisy prawa cywilnego, nie doprowadziły do odzyskania w/w prawa przez Skarb Państwa..

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. P., powołując wyrok WSA uchylający decyzje organów administracji odmawiające jej zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Ponadto skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Zarzuciła, że prace związane z realizacją celu, na jaki wywłaszczone zostały nieruchomości nie zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia, ani ukończone w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia, jak również, że obie nieruchomości nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem na jaki zostały wywłaszczone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd, Prezydent Miasta [...] wydając decyzję o odmowie zwrotu przedmiotowych działek, oraz Wojewoda [...] utrzymujący tę decyzję w mocy naruszyli przepisy art. 136, art. 137 oraz art. 229 u.g.n. stojąc na stanowisku, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości poprzedniej właścicielce jest ich rozdysponowanie przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich. Jak stanowi przepis art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania. Przedmiotowe nieruchomości zostały zbyte przez Skarb Państwa po dniu 1 stycznia 1998 r., a zatem roszczenie o zwrot nieruchomości na rzecz byłego właściciela nie zostało wyłączone. Ponadto wnioskowane do zwrotu nieruchomości nie zostały nigdy sprzedane, jak również nie ustanowiono na nich użytkowania wieczystego, a tylko takie zdarzenia prawne i jak wskazano wyżej, dokonane przed 1 stycznia 1998 r., uzasadniałyby odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nieruchomości te zostały wniesione przez Skarb Państwa, tytułem wkładu do [...] Fundacji [...] w K. oraz aktem darowizny na rzecz tejże Fundacji. A zatem jak stwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 1232/01) w sprawie dotyczącej takiego samego żądania tej samej strony i w stosunku do tej samej nieruchomości, w którym to postępowaniu wyroku sąd uchylił decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości - roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, przysługujące skarżącej nie wygasło na podstawie art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też nie jest wyłączone z mocy art. 229 ustawy. Doszło zatem do uchybienia przepisom prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 879/05), oddalając skargę stwierdził, iż materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wymogu takiego nie stanowi kwestia władania nieruchomością. Sąd wskazał, iż fakt niewładania przez Skarb Państwa lub gminę wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o jej zwrocie. Sąd uznał także, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 219/08 (nie publikowany). Mając na uwadze wyżej wskazane orzeczenia Sąd stwierdził, że organy administracji obu instancji orzekające w sprawie naruszyły art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Organ rozpatrujący ponownie sprawę jest bowiem zobowiązany uwzględnić stanowisko sądu wyrażone w orzeczeniu.

Sąd podkreślił także, że nie jest dopuszczalne przyjmowanie przez organy jakichkolwiek innych przesłanek wyłączających możliwość zwrotu nieruchomości, poza przesłankami wynikającymi z art. 138 oraz art. 229 u.g.n. W szczególności, nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach wyrażane przez organ stanowisko, że podstawą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na rzecz byłych właścicieli jest kumulatywne spełnienie dwu przesłanek. Po pierwsze zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie aby aktualny, w chwili zwrotu stan prawny nieruchomości nie stanowił przeszkody do jej zwrotu. Druga z wyżej wskazanych przesłanek, na którą powołuje się organ, nie ma bytu prawnego, gdyż nie jest ona wyrażana żadnym obowiązującym przepisem. Jedyną przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (bądź, zrównanego z decyzją o wywłaszczeniu aktu lub czynności prawnej - art. 136 ust 4 oraz art. 216 u.g.n.) w rozumieniu przepisu art. 136 i 137 u.g.n.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że organ administracji powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, podjąć wszelkie dopuszczalne środki prawne zmierzające do odzyskania własności przedmiotowej nieruchomości, a po odzyskaniu władztwa nad tą nieruchomością, podjąć zawieszone postępowanie i uruchomić procedurę zwrotu nieruchomości na rzecz osób uprawnionych, w tym skarżącej. Sąd podkreślił, że organ administracji działań takich dotychczas nie podjął. W szczególności za działania zmierzające do odzyskania władztwa przedmiotowej nieruchomości, w ocenie Sądu, w żadnym razie nie można uznać wystąpienia Prezydenta Miasta [...] do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z prośbą o analizę możliwości i zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwem w sprawie stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. przenoszącej własności przedmiotowych nieruchomości, ani też zawieszenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania, w związku ze sprawą prowadzoną z powództwa J. W. (przy udziale J. P. w charakterze interwenienta ubocznego) o ustalenie zgodności z prawem w/w umowy. Prośba o opinię prawną, ani też oczekiwanie na rezultat czynności podejmowanych przez inne podmioty, nie mogą zastąpić działań organów administracji zmierzających do spełnienia ciążącego na nich obowiązku, czyli jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu - odzyskania władztwa nieruchomości będących przedmiotem słusznego żądania ich zwrotu przez byłych właścicieli.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji gdy nieruchomość wywłaszczona stanowi własność osoby trzeciej organ powinien zawiesić postępowanie pomimo wcześniejszego ustalenia w toku prowadzonego postępowania zwrotnego, iż brak jest prawnych możliwości wzruszenia czynności prawnych mocą, których własność nieruchomości została rozdysponowana na rzecz tej osoby;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że organy administracji publicznej naruszyły art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1232/01,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że organy administracji prowadzące postępowanie naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji prowadzący postępowanie winien je zawiesić celem podjęcia wszelkich dopuszczalnych środków prawnych dla odzyskania władztwa nad nieruchomością, a takie działania nie zostały w sprawie podjęte,

- naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie w sposób wystarczający w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz podstaw prawnych rozstrzygnięcia w odniesieniu do przyczyn, dla których Sąd uznał, iż organy administracji prowadzące postępowanie, mimo wystąpienia do Prokuratorii Generalnej w sprawie, wystąpienia strony skarżącej w drodze powództwa cywilnego o stwierdzenie nieważności umowy i wyroku oddalającego powództwo, wystąpień do Ministra Skarbu Państwa nie podjęły środków prawnych zmierzających do odzyskania władztwa nad nieruchomością, podstaw przyjęcia naruszenia przez organy prowadzące postępowanie art. 229 u.g.n., a także art. 153 p.p.s.a. oraz brak wskazań co do dalszego postępowania co do dostępnych środków prawnych zmierzających do odzyskania władztwa nad nieruchomością i wydania decyzji w sprawie, co skutkuje niewyjaśnieniem podstaw uchylenia decyzji obu instancji i niemożliwością oceny rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy nieruchomość stanowi własność osoby trzeciej organ powinien zawiesić postępowanie pomimo wcześniejszego ustalenia w toku prowadzonego postępowania zwrotnego, iż brak jest prawnych możliwości wzruszenia czynności prawnych, mocą których własność nieruchomości została rozdysponowana na rzecz tej osoby.

W toku postępowania w sprawie ustalono istnienie zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia oraz okoliczność, że Skarb Państwa utracił władztwo nad nieruchomością, a wnioskowane do zwrotu działki, w wyniku czynności obrotu stały się własnością osób trzecich. W toku postępowania podjęto działania celem uzyskania przez Skarb Państwa lub gminę własności nieruchomości - m.in. powództwo strony o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność na [...] Fundację [...] w K. zostało oddalone prawomocnym wyrokiem, sąd cywilny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia jej nieważności, a zatem przedmiotowa umowa funkcjonuje w obrocie prawnym, nieruchomości stały się przedmiotem kolejnego obrotu, równocześnie w wyniku wystąpienia przez Prezydenta Miasta [...] Prokuratoria Generalna w swej opinii zajęła stanowisko, iż "w chwili obecnej brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych czynności prawnych poprzez roszczenie oparte na art. 59 kc, art. 189 kc czy art. 10 ukwh. "

W ocenie wnoszącego skargę, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, iż organy administracji publicznej naruszyły art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1232/01. Przedmiotowym rozstrzygnięciem organ prowadzący sprawę został zobowiązany do ustalenia czy z wnioskiem o zwrot wystąpił legitymowany do tego podmiot i kolejno określenia, przy ścisłej interpretacji tego pojęcia, celu wywłaszczenia oraz kwestię zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. W wykonaniu wyroku w sprawie ustalono, iż w dacie wywłaszczenia działki nr [...] i [...] stanowiły własność Pani J. P. jako osoby tożsamej z J. P., tj. określono podmiot legitymowany do złożenia wniosku o zwrot, zebrano materiał dowodowy i wskazano cel wywłaszczenia, a także dalej ustalono, iż z uwagi na niespełnienie przesłanki art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. niezakończenie realizacji inwestycji Szpital [...] w P., w tym, w szczególności w ustawowym terminie 10 lat od daty wywłaszczenia nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Jeżeli zatem została zbadana przesłanka zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, w ocenie skarżącego brak podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia przez organy prowadzące postępowanie w sprawie art.153 p.p.s.a., które to ustalenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną doszło również do naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organy administracji prowadzące postępowanie naruszyły art. 97 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd dokonując oceny prawnej decyzji wskazał pośrednio na naruszenie powołanych przepisów, poprzez uznanie, iż w sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, a kwestia zagadnienia wstępnego - możliwości odzyskania władztwa nad nieruchomością przez Skarb Państwa nie została podjęta i rozstrzygnięta. W związku zatem z ustaleniami co do zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia oraz braku władztwa przez Skarb Państwa czy gminę nad nieruchomością, zostały podjęte działania prawne zmierzające do jego odzyskania. Powództwo J. P. w kwestii stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. [...], przenoszącej własność nieruchomości na Fundację, zostało oddalono prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 21 maja 2003 r. sygn. akt I C 893/02. Zatem strona wystąpiła o rozstrzygnięcie sprawy na drodze cywilnej, a orzeczenie sądu pozostaje wiążące na zasadzie art. 365 k.p.c. Równocześnie postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt I Aca 475/07 odmówiono pani J. P. statusu interwenienta ubocznego w innej sprawie dotyczącej kwestii ważności przedmiotowej umowy, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08 uchylił postanowienia Prezydenta Miasta [...] oraz Wojewody [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w związku z prowadzonym w tym zakresie postępowaniem sądowym. Ponadto organ I instancji występował do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa ze względu na wymogi co do legitymacji procesowej wynikające z zapisu art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zajęcie stanowiska w sprawie, w wyniku którego została wydana opinia o braku możliwości wystąpienia na drogę sądową. W aktach sprawy znajduje się również stanowisko Ministra Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. P., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Prezydent Miasta [...] wydając decyzję o odmowie zwrotu przedmiotowych działek oraz Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszyli powyższy przepis, przyjmując, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości może być okoliczność, że nieruchomości nie znajdują się we władaniu Skarbu Państwa, gdyż zostały zbyte na rzecz osób trzecich. Tymczasem materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma natomiast takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej zatem sytuacji, jak zauważył Sąd, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest właśnie odpowiedź na pytanie czy organy orzekające w sprawie J. P. zrobiły wszytko, aby nieruchomość znalazła się na powrót we władaniu podmiotów publicznych.

W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tej mierze należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wbrew temu co twierdzi Wojewoda w skardze kasacyjnej, organy orzekające w sprawie niniejszej nie podjęły wszelkich kroków zmierzających do odzyskania władztwa nad przedmiotowymi działkami w szczególności poprzez zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy niniejszej zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny oraz na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wystąpienie do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie tegoż właśnie zagadnienia wstępnego, którym w tej sprawie jest kwestia przywrócenia władztwa Skarbu Państwa lub gminy nad wywłaszczonymi nieruchomościami. Za niewystarczające kroki podjęte przez organ należy natomiast uznać zwrócenie się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zajęcie stanowiska w sprawie, która to opinia nie posiada charakteru wiążącego. Tak samo nie można uznać za przeszkodę do wystąpienia przez organ do sądu powszechnego okoliczność, że kroki podjęte przez J. P. w celu unieważnienia umowy z dnia [...] września 1998 r. przenoszącej własność nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd I instancji zarówno zwrócenie się o opinię prawną jak i oczekiwanie na rezultat czynności prawnych podejmowanych przez inne podmioty nie mogą zastąpić właściwych działań organów administracji stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji za nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. Tym samym za równie niezasadny trzeba uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że organ nie powinien zawieszać postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, gdy według jego opinii, brak jest możliwości wzruszenia czynności prawnych, na mocy których nieruchomości te zostały rozdysponowane na rzecz osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. również należało uznać go za niezasadny. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej Sąd I instancji, zarzucając naruszenie powyższego przepisu, wskazywał na orzeczenie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05, a nie jak podnosi wnoszący skargę kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2007 r., II SA/Kr 1232/01. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. wyraźnie natomiast wskazano, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Zdaniem Sądu zatem, to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Mając powyższe na uwadze oraz to co zostało stwierdzone w akapicie powyżej należy zatem stwierdzić, że brak podjęcia przez organy administracji publicznej kroków zmierzających do odzyskania przedmiotowych nieruchomości i powoływanie się na niepowodzenie starań poczynionych przez J. P. było brakiem zastosowania się do omawianego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a tym samym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Trzeba również zauważyć, że ocena prawa wyrażona w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą ze skargi kasacyjnej Wojewody [...].

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy zatem wskazać, że Sąd I instancji w sposób wystarczający zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawienie stanu sprawy, które powinno być zwięzłe oraz podał podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie podjęły wszystkich możliwych kroków zmierzających do odzyskania przedmiotowych nieruchomości, a za takie nie może być uważane wystąpienie do Prokuratorii Generalnej z prośbą o wydanie opinii. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera też zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania. W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził bowiem, że w okolicznościach sprawy niniejszej organ administracji powinien zawiesić postępowanie oraz podjąć wszelkie dopuszczalne środki prawne zmierzające do odzyskania własności przedmiotowej nieruchomości, a po odzyskaniu władztwa nad tą nieruchomością, podjąć zawieszone postępowanie i uruchomić procedurę zwrotu nieruchomości. Sąd I instancji nie wskazał natomiast szczegółowo dostępnych organowi środków prawnych przed sądem powszechnym, gdyż wykraczałoby to poza zakres właściwości sądu administracyjnego. W takiej sytuacji należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.