Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 77/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga G.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 29 czerwca 2015 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek Gminy o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Zespołu Szkół [..], położonej na terenie działki nr [..] w obrębie L. We wniosku określono, że: "planuje się dobudowę budynku szkoły oraz dobudowę szatni WF wraz z przebudową pomieszczeń w istniejącym budynku" a także "miejsca postojowe, dwa wjazdy od strony drogi powiatowej ([..]) poprzez działkę [..] – pierwszy wjazd, drugi wjazd bezpośrednio".

Pismem z 1 lipca 2015 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania, w piśmie z 15 lipca 2015 r., skarżąca - współwłaścicielka działki nr [..], wniosła o wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji dla powyższej inwestycji. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego został uzgodniony ze Starostą Powiatu w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z 30 lipca 2015 r.) oraz w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (postanowienie z 5 sierpnia 2015 r.) a także z Zarządem Dróg Powiatowych (postanowienie z 31 lipca 2015 r.). Pismem z 11 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wnoszenia uwag i zastrzeżeń do toczącego się postępowania. Pismem z 19 sierpnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do organu o wyłączenie się od prowadzenia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi, w piśmie z 24 sierpnia 2015 r., Wójt poinformował stronę, że brak jest podstaw prawnych do jego wyłączenia, ponieważ jest on organem właściwym w tej sprawie.

Decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 – 2, art. 51 ust. 1 i art. 53 ust. 3 - 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej jako "ustawa"), Wójt Gminy ustalił dla Gminy warunki zabudowy dla inwestycji "w zakresie rozbudowy Zespołu Szkół na terenie działek [..] i [..] obręb L.", określając: warunki urbanistyczne, warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz wymagania dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Warunki urbanistyczne organ określił w następujący sposób: 1) ustala się przebudowę drogi wewnętrznej na terenie działki nr [..] w obrębie L., 2) teren działki nr [..] w obrębie L. przeznacza się pod zabudowę usług oświaty, 3) dopuszcza się budowę nowych oraz wykorzystanie, przebudowę, rozbudowę oraz ewentualną likwidację istniejących, wewnętrznych sieci uzbrojenia terenu i urządzeń inżynierskich, 4) obowiązuje maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy od linii rozgraniczającej drogi powiatowej (dz. nr [..]) zgodnie z załącznikiem graficznym, z możliwością wycofania rozbudowywanych części budynków w głąb działki, 5) obowiązuje maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej (dz. nr [..]) zgodnie z załącznikiem graficznym, z możliwością wycofania rozbudowywanych części budynków w głąb działki, 6) ustala się rozbudowę istniejącego budynku szkoły w Zespole Szkół na następujących warunkach: a) maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, b) dopuszcza się podpiwniczenie budynku, c) maksymalna wysokość od poziomu terenu do najwyższego punktu budynku - do 9,0 m, d) dachy płaskie, e) wymagane jest wykończenie elewacji zewnętrznych materiałami szlachetnymi: tynkiem, kamieniem, cegłą, drewnem itp.; kolorystyka tynkowanych elewacji winna być pastelowa, f) dopuszcza się w elewacjach zewnętrznych istniejącego budynku szkoły zamurowanie i przemurowanie istniejących oraz wybicie nowych otworów okiennych i drzwiowych; przebudowane elewacje winny tworzyć harmonijną całość w zamyśle architektonicznym, 7) w ramach inwestycji dopuszcza się przebudowę, rozbudowę istniejących i realizację nowych wewnętrznych dróg dojazdowych, placów manewrowych, miejsc parkingowych, placów składowych itp., w ramach inwestycji dopuszcza się realizację małej architektury i zieleni, w tym oświetlenia, ogrodzeń itp.

Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji określono wskazując m.in. dojazd w oparciu o istniejący bezpośredni zjazd z drogi powiatowej (ul. Z.) oraz przez teren działki nr [..] w oparciu o projektowany zjazd z drogi powiatowej (ul. Z.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.).

Wymagania dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych określono z kolei wskazując, że: teren działki nr [..] w obrębie L. jest sklasyfikowany jako grunt rolny kl. B-RII o powierzchni 0,7227 ha; działka ta leży na obszarze, dla którego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.); teren działki nr [..] sklasyfikowany jest jako droga.

Od decyzji Wójta Gminy skarżąca wniosła odwołanie, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia i orzeczenia o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

- art. 24 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie jako "k.p.a.") - przez wydanie przez Wójta Gminy decyzji w sprawie, w której jest on przedstawicielem i reprezentantem ustawowym wnioskodawcy a jednocześnie organem rozpatrującym wniosek i wydającym decyzję;

- art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. - przez wydanie przez Wójta Gminy, będącego organem rozpatrującym wniosek, decyzji, w której wnioskodawcą jest kierowana przez niego i jemu podległa jednostka samorządu terytorialnego;

- art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - przez wydanie decyzji przez Zastępcę Wójta Gminy, działającego "z upoważnienia" Wójta Gminy, w sytuacji, w której brak jest takiego upoważnienia, wydanego w formie stosownego zarządzenia, a przy tym nie wynika ono z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy (zarządzenie Wójta Gminy nr [..] z dnia 26 czerwca 2012 r.);

- art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., w skrócie jako "u.g.n.") - przez prowadzenie postępowania w trybie lokalizacyjnym i wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy brak jest rzeczywiście istniejącego celu publicznego i gdy rozbudowa Zespołu Szkół nie leży w interesie publicznym a tym samym powinna być oceniana w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy - przez wydanie decyzji niezgodnej z zakresem przedmiotowym sprawy, wyznaczonym treścią złożonego w sprawie wniosku oraz dokonanego w sprawie obwieszczenia i zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania;

- art. 53 ust. 1 ustawy - przez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi L., a to przez brak wywieszenia stosownego obwieszczenia o wszczęciu postępowania na wiejskiej tablicy ogłoszeń znajdującej się w miejscu ogólnodostępnym dla mieszkańców wsi;

- art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy - przez brak przeprowadzenia w toku postępowania wymaganej tymi przepisami analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu;

- art. 54 pkt 1 lit. b ustawy - przez brak określenia w zaskarżonej decyzji warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikających z przepisów o ochronie środowiska i zdrowia ludzi;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 6, 7 i 9 ustawy - przez pominięcie przy wydaniu zaskarżonej decyzji wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, jak i interesu publicznego;

- art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy - przez narażenie Gminy L. na odpowiedzialność odszkodowawczą względem skarżącej z powodu przyszłych dla niej dolegliwości i zmniejszenia się wartości objętej decyzją nieruchomości;

- art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. – przez faktyczne pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przed Starostą i Zarządem Dróg Powiatowych.

W odwołaniu skarżąca zaskarżyła jednocześnie: postanowienie Starosty z dnia 30 lipca 2015 r., postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 31 lipca 2015 r. oraz postanowienie Starosty z dnia 5 sierpnia 2015 r., uzgadniające projekt zaskarżonej decyzji, zarzucając im:

- przedwczesność, powodowaną wydaniem ich w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy, a także postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3, pkt 6 i pkt 7 ustawy - przez pominięcie przy ich wydaniu wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności;

- naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. - przez przeznaczenie działki nr [..], tj. gruntu rolnego, na cele nierolnicze z pominięciem uzyskania zgody właściwego ministra i poza procedurą planistyczną;

- naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) - przez uzgodnienie projektu zaskarżonej decyzji w sposób prowadzący do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2015 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło na wstępie, powołując się na treść art. 2 pkt 5 ustawy oraz art. 6 pkt 6 u.g.n., że rozbudowa budynku szkoły publicznej jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jako że służy mieszkańcom gminy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb w zakresie oświaty i wykonywaniu obowiązku szkolnego.

Kolegium wyjaśniło także, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast fakt, że w niniejszej sprawie Gmina jest inwestorem, na rzecz którego ma nastąpić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie powoduje wyłączenia Wójta Gminy od udziału w sprawie ani jako pracownika jednostki samorządu terytorialnego, ani jako organu gminy. Przepis art. 27a k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina, utracił moc obowiązującą w dniu 6 grudnia 1995 r. Obecnie możliwe jest zatem, aby wójt gminy orzekał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy na rzecz gminy jako inwestora, jednak w takiej sytuacji gmina, jako osoba prawna, reprezentowana na zewnątrz przez tego samego wójta, traci swoje uprawnienie do zaskarżenia decyzji.

Kolegium wskazało również, że decyzja organu I instancji wydana została przez Zastępcę Wójta działającego z upoważnienia Wójta Gminy, które zwarte zostało w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [..].

Kolegium stwierdziło jednocześnie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy. Wniosek Gminy wskazuje bowiem jako rodzaj inwestycji rozbudowę Zespołu Szkół. Jako teren inwestycji część opisowa wniosku wskazuje w punkcie 1 lit. b jedynie działkę nr [..]. W punkcie 3 wniosku "Określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy" wskazano: "4) miejsca postojowe, dwa wjazdy od strony drogi powiatowej ([..]) poprzez działkę [..] - pierwszy wjazd, drugi wyjazd bezpośrednio". Na załączniku graficznym do wniosku kolorem żółtym oznaczono jako teren inwestycji wyłącznie działkę nr [..]. Zaskarżona decyzja ustala natomiast lokalizację inwestycji celu publicznego - rozbudowy szkoły - na działkach nr [..] i nr [..], stanowi także o "przebudowie drogi wewnętrznej na terenie działki nr [..]" (pkt 2.1 sentencji), zaś w punkcie 2.7 sentencji dopuszcza "przebudowę, rozbudowę istniejących i realizację nowych wewnętrznych dróg dojazdowych, placów manewrowych, miejsc parkingowych, placów składowych itp.". Taki zakres inwestycji nie został ujęty we wniosku. Z treści wniosku nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny zamiar inwestora co do przebudowy drogi wewnętrznej, gdyż działka nr [..] została we wniosku przywołana jedynie w kontekście określenia wjazdu. Nie jest przy tym wiadomym - na skutek braku analizy stanu faktycznego działki nr [..], czy jest to droga wewnętrzna urządzona, obejmująca zjazd na działkę nr [..]. Ponadto, jak wskazało Kolegium, przebudowa drogi wewnętrznej lub budowa miejsc postojowych nie stanowią inwestycji celu publicznego, gdyż nie są celami wymienionymi w art. 6 u.g.n. i do ich powstania wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też, w ocenie Kolegium, treść wniosku powinna zostać uzupełniona poprzez jednoznaczne i precyzyjne określenie zarówno terenu inwestycji, jak i zamiarów inwestycyjnych co do poszczególnych działek.

Kolegium stwierdziło także, że w niniejszej sprawie nie można ocenić pozytywnie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ I instancji wskazał wprawdzie, że działka nr [..], będąca gruntem rolnym, leży na obszarze, dla którego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a do decyzji dołączył kolorową kopię wyrysu z planu. Jednak organ nie podał daty uchwalenia tego planu miejscowego, nazwy uchwały zatwierdzającej ten plan i miejsca jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wyrys z planu także nie został opisany w sposób pozwalający na identyfikację planu miejscowego (jego nazwę i datę uchwalenia). Organ odwoławczy dodał, że poprawna ocena spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy powinna mieć miejsce w analizie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, która powinna przybrać formę pisemną, a której w tej sprawie nie sporządzono.

Kolegium zauważyło również, że przed wydaniem decyzji organ I instancji uzyskał uzgodnienia: Starosty - jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, Starosty - jako właściwego organu ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz Zarządu Dróg Powiatowych - jako zarządcy drogi powiatowej. Jednakże o wystąpieniu do tych organów o dokonanie uzgodnień organ nie zawiadomił stron postępowania, czym naruszył art. 106 § 2 k.p.a. i pozbawił strony możliwości udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Ponadto, jak zauważyło Kolegium, organ I instancji nie wystąpił o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji do organu właściwego w sprawach melioracji wodnych zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Brak tego uzgodnienia powoduje, że wydana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Kolegium wskazało również, że organ I instancji, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, z uwagi na stwierdzone powyżej braki, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające od nowa, a w pierwszej kolejności winien wyjaśnić treść złożonego wniosku w zakresie sprecyzowania zakresu inwestycji i prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania w sprawie. Organ I instancji powinien także sporządzić nowy projekt decyzji i uzyskać uzgodnienia do tego projektu. Organ ten powinien także, jak wskazało Kolegium, zawiadomić strony o wystąpieniu o dokonanie nowych uzgodnień projektu decyzji prawidłowo określającego rodzaj inwestycji celu publicznego oraz zawierającego analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium oceniło je jako niezasadne. Kolegium wyjaśniło, że z treści obwieszczeń znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż zostały one skierowane do publikacji: na stronie internetowej Urzędu Gminy (BIP), na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i na tablicy ogłoszeń wsi L., w tym ostatnim przypadku w 2 egzemplarzach. Kwestie związane z ewentualnym obniżeniem wartości nieruchomości w związku z przedmiotową inwestycją nie mogą być rozpatrywane na gruncie sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem ustawa nie uzależnia wydania tej decyzji od skutków finansowych realizacji inwestycji, czy też wpływu wydania decyzji na wartość nieruchomości objętej rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na powyższą decyzję kasacyjną, skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wydana ona została z naruszeniem:

- art. 138 § 2 k.p.a. - przez jego zastosowanie, przejawiające się uznaniem, że w niniejszej sprawie nie zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy a co za tym idzie wydania decyzji reformatoryjnej, podczas gdy w okolicznościach sprawy organ winien był rozpoznać ją merytorycznie i zaskarżoną decyzję uchylić oraz orzec co do istoty sprawy przez wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- art. 136 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokonania uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych;

- art. 53 ust. 3 ustawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że w niniejszym postępowaniu przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, jest jeszcze możliwe na obecnym etapie postępowania tj. po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy w każdym przypadku przedmiotowa analiza powinna być przeprowadzona przed wydaniem takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze - uwzględniając wniesione przez skarżącą odwołanie - uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2015 roku, wydaną w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Kolegium podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), bądź też przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Należy dodać, że organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przy tym przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma także treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Z tych przyczyn w orzecznictwie i doktrynie zgodnie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie, po pierwsze - postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji

(zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519). Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga zatem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA rok VII, nr 4(37)/2011, str. 19).

Z powyższego wynika, że w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku istotnych wad postępowania wyjaśniającego nie ma bowiem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt

II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). W takiej sytuacji nie może także znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie. Z tej właśnie przyczyny treść art. 138 § 2 k.p.a. interpretuje się zawsze łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Dlatego też przyjmuje się, że użyte

w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Należy dodać, że decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Nie rozstrzyga bowiem merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt

III SA/Kr 906/13, LEX nr 1498377). Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to nie powinien wypowiadać się w tym zakresie, i z tych samych względów również sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., i dopiero w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt

II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Decyzja Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2015 r. wydana została bowiem z takim naruszeniem przepisów postępowania, określających sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, którego nie można było wyeliminować w toku postępowania odwoławczego.

Sąd podziela przy tym stanowisko organów obu instancji, które przyjęły w tej sprawie, że rozbudowa Zespołu Szkół poprzez "dobudowę budynku szkoły oraz dobudowę szatni WF", z uwagi na brak na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust. 1 ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego

a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast rozbudowa budynku szkoły, podobnie jak i budowa nowego budynku szkoły, stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu co najmniej lokalnym, jako że budynek szkoły służy mieszkańcom gminy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb w zakresie oświaty i wykonywaniu obowiązku szkolnego, a zgodnie

z art. 6 pkt 6 u.g.n., celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla szkół publicznych (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt. II SA/Gd 163/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak określona inwestycja stanowi zatem inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy, przez którą należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Zasadnie jednak Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało na brak jednoznacznego ustalenia w tej sprawie przedmiotu postępowania, podkreślając rozbieżności istniejące pomiędzy wnioskiem złożonym przez inwestora a rozstrzygnięciem wydanym przez organ I instancji. Zarzut dotyczący tych rozbieżności został także podniesiony przez skarżącą w odwołaniu, w którym skarżąca wskazywała, że organ I instancji wydał decyzję niezgodną z zakresem sprawy wyznaczonym treścią złożonego w sprawie wniosku oraz dokonanego w sprawie obwieszczenia i zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. To zatem treść złożonego wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się bowiem jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną.

Należy dodać, że z art. 52 ust. 2 ustawy wynika, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zwierać m.in.: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (punkt 1); charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (2b); określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (2c).

W złożonym w niniejszej sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego Gmina wskazała, że przedmiotem inwestycji jest "rozbudowa Zespołu Szkół", podała także, że teren inwestycji obejmuje tylko działkę nr [..] obręb L. ("Oznaczenie terenu inwestycji i jego granic" - pkt 1 lit. b wniosku). W dalszej części wniosku wskazała zaś, że "planuje się dobudowę budynku szkoły oraz dobudowę szatni WF wraz z przebudową w istniejącym budynku (...) oraz miejsca postojowe, dwa wjazdy od stron drogi powiatowej ([..]) poprzez działkę [..] - pierwszy wjazd, drugi wjazd bezpośrednio". Na załączniku graficznym do wniosku kolorem żółtym oznaczono jako teren inwestycji również wyłącznie działkę nr [..]. Tak samo inwestycja została określona w dotyczącym jej obwieszczeniu i zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania.

Organ I instancji ustalił natomiast lokalizację inwestycji celu publicznego - rozbudowy Zespołu Szkół, na terenie dwóch działek, wskazując jako teren inwestycji nie tylko działkę nr [..] lecz także działkę nr [..]. W rozstrzygnięciu ponadto zakresem inwestycji objął także "przebudowę drogi wewnętrznej na terenie działki nr [..] w obrębie L." (pkt 2.1 sentencji), choć – jak słusznie stwierdziło Kolegium - taki zakres inwestycji nie został ujęty we wniosku. We wniosku wskazano bowiem jedynie, że wjazd będzie odbywał się poprzez działkę nr [..].

Z powyższego wynika, że bez zmiany treści wniosku, w tym wskazanego w nim oznaczenia terenu inwestycji (tylko działka nr [..]), organ I instancji w decyzji ustalił warunku zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na większym terenie, niż wynikający z wniosku, tj. na terenie działek nr [..] i nr [..], a także obejmującej swym zakresem przebudowę drogi wewnętrznej na terenie działki nr [..] oraz – ewentualnie - realizację nowych dróg wewnętrznych, czego złożony w sprawie wniosek nie obejmował.

Organ I instancji orzekł zatem z istotnym naruszeniem art. 52 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podstawową bowiem powinnością organu w tej sprawie, w ramach realizacji obowiązków wynikających z ww. przepisów, było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości – na podstawie treści wniosku i ewentualnych wyjaśnień inwestora, czego dotyczy postępowanie, co w przypadku orzekania w postępowaniu wnioskowym sprowadza się niewątpliwie do uściślenia treści podania (wniosku), które inicjuje postępowanie przed organem administracji, a konkretnie – w tej sprawie – doprecyzowanie, jakich działek i zamierzeń inwestycyjnych dotyczy wniosek. Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zabrakło, skoro organ I instancji orzekł w zakresie szerszym, niż wynika to wprost z treści wniosku, nie uzasadniając przy tym, z jakich przyczyn swoim rozstrzygnięciem objął teren, jak i sposób zagospodarowania terenu, wprost w tym wniosku nie wskazane. Tym samym organ I instancji naruszył także w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a.

Słusznie Kolegium uznało także, iż wyjaśnienie przedmiotu postępowania, czyli zakresu złożonego przez Gminę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym doprecyzowanie podstawowych, charakterystycznych parametrów przedmiotowej inwestycji, takich jak teren inwestycji, jego granice, a także określenie planowanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, powinno zostać wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji, ma bowiem niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedmiot złożonego wniosku wyznacza bowiem przedmiot postępowania.

Zasadnie Kolegium uznało również, że Wójt Gminy, rozpoznając wniosek inwestora z dnia 29 czerwca 2015 r., naruszył dyspozycję art. 53 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie tej decyzji wiąże się zatem z dokonaniem analizy dwóch elementów – po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji

(zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2009, s. 442 nb. 2, s. 424 nb. 3). Obowiązek dokonania takiej analizy jest istotnym a zarazem niezbędnym w sprawie elementem. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje bowiem sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1118/12, Lex nr 1347449). Niewątpliwie więc, rezultatem analizy dokonywanej zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, powinny być wyczerpujące ustalenia w kwestii tego, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z porządkiem prawnym oraz rzetelne zbadanie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Analiza tak powinna być przy tym sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa. Nie jest natomiast konieczne dołączanie takiej analizy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z treści art. 54 ustawy, który określa obligatoryjne elementy takiej decyzji pomijając analizę z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 414/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby jednak ocenić, czy organ należycie przeprowadził powyższą analizę, w aktach sprawy powinny się znaleźć stosowne dowody na dokonanie tych ustaleń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1118/12, Lex nr 1347449), czego – jak słusznie zauważyło Kolegium, w tej sprawie zabrakło. W aktach niniejszej sprawy brak jest bowiem dowodu, wskazującego na przeprowadzenie przez Wójta Gminy w toku postępowania wyjaśniającego takiej analizy. Ponadto, decyzja organu pierwszej instancji nie odwołuje się do wniosków z przeprowadzonej w tym zakresie analizy. Tym samym ustalenia decyzji organu pierwszej instancji, również w zakresie posiadania przez działkę nr [..] zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy a ich prawidłowość nie mogła zostać skontrolowana przez organ odwoławczy.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 53 ust. 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że w niniejszym postępowaniu przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, jest jeszcze możliwe na obecnym etapie postępowania tj. po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy w każdym przypadku przedmiotowa analiza powinna być przeprowadzona przed wydaniem takiej decyzji, jest niezasadny. Zaskarżona decyzja kasacyjna wyeliminowała bowiem z obrotu prawnego decyzję organu I instancji a sprawa, zgodnie z wytycznymi Kolegium, winna być rozpatrywana przez organ I instancji w istocie od początku, skoro organ ten musi najpierw sprecyzować wniosek inwestora, a zatem ustalić prawidłowo przedmiot postępowania. Sporządzenie analizy przewidzianej w art. 53 ust. 3 ustawy przez organ I instancji będzie zatem możliwe.

Zasadnie również Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy naruszył dyspozycję art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Pomimo bowiem ustalenia, że teren działki nr [..] został sklasyfikowany jako grunt rolny kl. B-RII, organ I instancji uzgodnił projekt decyzji tylko ze Starostą jako organem właściwym w sprawach gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia 30 lipca 2015 r., gdzie Starosta stwierdził, że "decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych"), nie wystąpił natomiast o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie dotyczącym melioracji wodnych. Organ prowadzący postępowanie główne może zaś wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania dopiero po zakończeniu postępowania organu współdziałającego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, LexisNexis nr 2286093) a brak stosownego uzgodnienia stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 1284/16, https:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu Kolegium niewystarczająco zbadało natomiast kwestię dotyczącą zarzucanego przez organ odwoławczy braku zawiadomienia przez organ I instancji stron postępowania o wystąpieniu do organów uzgadniających o dokonanie uzgodnień. Zwracając się o dokonanie uzgodnień do Starosty, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz jako organu właściwego w sprawach ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych a także do Zarządu Dróg Powiatowych, jako zarządcy drogi powiatowej, organ I instancji w pismach przewodnich z 23 lipca 2015 r. wskazał, iż kieruje je także do stron postępowania (vide k. 9, k. 10 i k. 11 akt organu I instancji). Co więcej, w aktach organu I instancji wszyto po tych pismach przewodnich poświadczenie odbioru przez pełnomocnika skarżącej w dniu 31 lipca 2015 r. przesyłki pocztowej, która mogła zawierać ww. pisma przewodnie. Podniesiony przez Kolegium zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 106 § 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 ustawy, poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zwróceniu się do Starosty i Zarządu Dróg Powiatowych o zajęcie stanowiska w sprawie wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia, był zatem co najmniej przedwczesny. Brak wyjaśnień w tym zakresie stanowił natomiast naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które jednak nie miało żadnego wpływu na prawidłowość wydanej przez Kolegium decyzji kasacyjnej, ponieważ pozostałe stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia uzasadniały jej wydanie.

W ocenie Sądu stwierdzone przez Kolegium naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania przy rozpatrywaniu wniosku inwestora przez organ I instancji niewątpliwie miały istotny wpływ na wydane przez ten organ rozstrzygnięcie a ich zakres i charakter uzasadniał konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji w istocie w całości, co uniemożliwiało zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2722/99, Lex 53452). Wydana w tej sprawie decyzja kasacyjna była zatem w pełni uzasadniona i zgodna z art. 183 § 2 k.p.a.

Należy przy tym wyjaśnić, choć nie było to już zarzutem skargi, że prawidłowo Kolegium przyjęło w tej sprawie, kierując się treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, że Wójt Gminy jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie podlega bowiem w takiej sytuacji wyłączeniu od udziału w sprawie ani jako pracownik jednostki samorządu terytorialnego, ani jako organ gminy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 268/15, Baza Orzeczeń LEX nr 2190762).

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny

- działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.