Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 130/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu do rozpoznania wniosku skarżącego M. S. z dnia 24 kwietnia 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego, 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. pismem z 24 kwietnia 2019 r. (wpływ do organu 29 kwietnia 2019 r.) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") o przeprowadzenie kontroli budowy prowadzonej przez D. G. na działce nr [..], bezpośrednio sąsiadującej z działką stanowiącą jego współwłasność. Wskazał, że z wydanego dla powyższej inwestycji pozwolenia na budowę wynika, że wysokość wznoszonego budynku powinna wynosić 7,74 m. Obecnie budynek przekracza ten parametr, pomimo tego, że nie ma jeszcze dachu i kalenicy. Wysokość budynku ma istotne znaczenie z punku widzenia zacienienia jego działki. Skarżący wniósł również zastrzeżenia w zakresie poprawności usytuowania wnoszonego budynku względem jego działki, prosząc o weryfikację tej odległości. W przypadku potwierdzenia prowadzenia robót budowlanych na działce nr [..] niezgodnie z wydanym pozwoleniem i przepisami prawa, zawnioskował o ich wstrzymanie i wydanie nakazu doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem i wydanymi decyzjami.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 13 czerwca 2019 r. kontrolę robót budowlanych, sporządzając z nich protokół. Organ poinformował M. S., że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w kierunku weryfikacji przesłanek określonych w art. 36a oraz w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości zostaną podjęte dalsze działania w trybie nadzoru budowlanego, o czym zostanie poinformowany odrębnym pismem.

Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. akt archiwalnych, dokumentacji, wyjaśnień inwestora, oświadczenia kierownika budowy oraz przeprowadzonych czynności kontrolnych na terenie budowy, organ pismem z dnia 16 lipca 2019 r. wyjaśnił skarżącemu, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stwierdzono naruszenia przepisów art. 36a lub art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W międzyczasie M. S. pismem z dnia 29 czerwca 2019 r. złożył skargę na bezczynność organu, która została uwzględniona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że w zgłaszanej sprawie organ niewątpliwie podjął działania, jednak udzielił wyjaśnień wnioskodawcy dopiero po wpływie skargi, tj. z naruszeniem przepisów art. 35 k.p.a., zobowiązując tym samym organ do przestrzegania terminów załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. M. S. ponownie zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o wstrzymanie robót budowlanych wskazując, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do wyciągnięcia nieprawidłowych wniosków, a stanowisko PINB w sprawie jest błędne. Wyjaśnił, że działka nr [..] mieści się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny miasta G. oraz w obrębie obszaru uznanego za pomnik historii. Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 26 czerwca 2017 r. uzgodnił warunki zabudowy dla tej działki, jednak przy założeniu, że kalenica budynku będzie usytuowana równolegle lub prostopadle do ul. K. Obecnie kalenica wznoszonego budynku usytuowana jest równolegle, ale do granicy działki [..] i [..], która to z kolei znajduje się pod katem ostrym w stosunku do ul. K.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r. podtrzymał w całości swoje stanowisko, wskazując po raz kolejny, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wstrzymania robót. Wyjaśnił przy tym wnioskodawcy, że inwestycja na działce nr [..] realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 2019 r. W związku z położeniem inwestycji na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta, w granicach fortyfikacji nowożytnych, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [..]8 z dnia 11 października 1947 r. ustanowionego Pomnikiem Historii, inwestor uzyskał w dniu 27 lutego 2019 r. decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków. Odnosząc się do kwestii usytuowania budynku na terenie działki nr [...] poinformował, że jest ono zgodne z Projektem Zagospodarowania Terenu będącego integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, poinformował wnioskodawcę, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, dopóty wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy nadzoru budowlanego, winny respektować treść tego rozstrzygnięcia i wynikające z niego uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji w sposób określony w całej zatwierdzonej dokumentacji.

M. S. pismem z dnia 6 września 2019 r. wniósł ponaglenie wskazując, że PINB poprzez swoją bezczynność nie realizuje ustawowych obowiązków.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponaglenie uznał że organ nie dopuścił się bezczynności, wydając w tym zakresie postanowienie z dnia 16 października 2019 r. Nadmienił jednak, że załatwienie kolejnych wniosków skarżącego zwykłymi pismami nie czyni zadość wymogom formalnym. Ocena zasadności żądań strony powinna nastąpić w formach procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w rozstrzygnięciu organu II instancji PINB postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami prowadzonej na działce nr [..], obręb [..], położonej przy ul. K. w G. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wstrzymania budowy, gdyż nie stwierdzono naruszenia zapisów art. 36a lub 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Pismem z dnia 30 października 2019 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność PINB domagając się stwierdzenia bezczynności organu w zakresie realizacji jego obowiązków wynikających z art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego w sprawie budowy prowadzonej przez D. G. na działce [..] przy ul. K.; zobowiązania organu do: podjęcia i protokolarnego udokumentowania czynności kontrolnych, wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności przedmiotowej budowy w zakresie wydanej dla działki [..]. warunków zabudowy i będącego jej następstwem pozwolenia na budowę, wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000,00 zł; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w korespondencji kierowanej do organu wielokrotnie podkreślał, że na działce nr [..] prowadzone są roboty budowlane z naruszeniem uregulowań obowiązującej decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia 7 lipca 2017 r., która stanowi podstawę pozwolenia na budowę. Kalenica wznoszonego budynku nie jest usytuowana równolegle lub prostopadle do ul. K. Obecnie jest ona usytuowana równolegle, ale do granicy działek [..] i [..]. Z kolei granica tych działek znajduje się pod kątem ostrym w odniesieniu do ul. K. Takie wadliwe usytuowanie wznoszonego na działce [...] budynku powoduje niezgodne z prawem zacienienie działki skarżącego (działka nr [..]) oraz istotnie ogranicza możliwość i funkcjonalność jej zabudowy. Nadto, decyzja Konserwatora Zabytków z dnia 27 stycznia 2019 r. wydana w toku postępowania o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o projekt z innej daty (projekt opracowany przez arch. J. S. z maja 2018 r.), niż ten, który jest podstawą pozwolenia na budowę (projekt z marca 2019 r.).

Zdaniem skarżącego, w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, jednak PINB, wbrew obowiązkom ustawowym określonym w art. 81 i 84 Prawa budowlanego, odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, pozwalając tym samym na prowadzenie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [..].

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o odrzucenie skargi w zakresie zarzutu bezczynności i wymierzenia grzywny, w pozostałym zakresie wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu chronologii podejmowanych czynności w sprawie wniosku skarżącego organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, które prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia. Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem inwestycyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne nie świadczyły w żadnym razie o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, bądź umarzającej wszczęte już postępowanie. Przeprowadzone czynności kontrolne miały walor przedprocesowy pozwalający zapoznać się z sytuacją faktyczną i zweryfikować, czy żądanie mieści się w zakresie ewentualnej sprawy administracyjnej, która mogłaby być przez organ rozpoznana. W niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia działań w trybie nadzoru budowlanego, tym samym zasadne było wydanie na podstawie art. 61a § k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami prowadzonej na terenie działki nr [..] położonej przy ul. K. w G.

Niezależnie od powyższego PINB wyjaśnił, że z uwagi na znaczną ilość prowadzonych postępowań administracyjnych, pierwszeństwo przy rozpatrywaniu wniosków mają sprawy, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Z ostrożności procesowej, przytaczając uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1678/16, organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, wskazując, iż okoliczności opisane w powołanym wyroku nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2019 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze, wskazując jednocześnie na wewnętrzną sprzeczność odpowiedzi na skargę organu, tj. z jednej strony organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie bezczynności i wymierzenia grzywny, z drugiej strony wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Tym samym, w jego ocenie, nie wiadomo, jakie jest stanowisko organu w sprawie (czy wnosi o odrzucenie, czy oddalenie skargi), zwłaszcza że uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie zawiera żadnych argumentów w zakresie odrzucenia skargi.

Dodatkowo wskazał, że postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania, ale wyłącznie w sprawie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego. Tymczasem jego żądanie dotyczyło zupełnie innej kwestii, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy prowadzonej na działce nr [...] w zakresie wydanych dla tej działki warunków zabudowy i będącego jej następstwem pozwolenia na budowę, podjęcia i protokolarnego udokumentowania czynności kontrolnych. Wniosek o wstrzymanie robót budowlanych był jedynie konsekwencją i uzupełnieniem zasadniczego żądania. Przy czym samo rozpoznanie wniosku w sprawie wstrzymania budowy trwało ponad 5 miesięcy (organ jako datę wniosku skarżącego powinien przyjąć datę pierwszego pisma – 24 kwietnia 2019 r., pismo z 1 sierpnia 2019 r. stanowiło jedynie jego uzupełnienie). W świetle definicji bezczynności zawartej w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. tak długie rozpoznawanie złożonego wniosku (bez wszczęcia postępowania administracyjnego) należy uznać za bezczynność, a nawet przewlekłość. Ponadto, jego zdaniem, postanowienie z dnia 5 listopada 2019 r. jest wyłącznie następstwem złożonej przez niego skargi na bezczynność zawierającej wniosek o wymierzenie grzywny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na pismo procesowe skarżącego wskazał, że w petitium odpowiedzi na skargę wkradł się błąd, powinno być oddalenie zamiast odrzucenie. Tym samym wnosi o oddalenie wszystkich żądań skarżącego. W pozostałym zakresie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Merytoryczną ocenę zasadności skargi na bezczynność poprzedzić należy oceną spełnienia warunków formalnych tej skargi. Co do zasady bowiem warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący wyczerpał powyższy tryb, gdyż w dniu 6 września 2019 r. wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB. Postanowieniem z dnia 16 października 2019 r. WINB uznał, że kontrolowany organ nie dopuścił się bezczynności. W związku z tym wniesienie w dniu 30 października 2019 r. skargi na bezczynność należało uznać za dopuszczalne.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności rozumianej jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród szeregu ustalonych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Ponadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z także art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Przy czym ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Reasumując, organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.

Oceniając postępowanie zaskarżonego organu w świetle powyższych wytycznych Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego I instancji dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2019 r., ponowionego w dniu 1 sierpnia 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. zwrócił się do PINB o podjęcie działań kontrolnych w zakresie robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce nr [...], obręb [..] w G. i wstrzymanie prowadzenia tych robót. W odpowiedzi na wniosek organ przeprowadził kontrolę nieruchomości, a następnie pismem z dnia 5 lipca 2019 r. poinformował, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w kierunku weryfikacji przesłanek określonych w art. 36a oraz w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze z.), zwanej dalej Prawo budowlane. Z kolei w piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu działanie organu nie było prawidłowe.

Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Przy czym nie ulega wątpliwości, że o przedmiocie postępowania administracyjnego przesadzają regulacje zwarte w przepisach materialnego prawa administracyjnego, w związku z czym również art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z tymi przepisami, które nie tylko wyznaczają rodzaj sprawa załatwianych w formie decyzji, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeżeli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami - z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W związku w tym, w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W demokratycznym państwie prawnym nie jest więc dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego i przesądzenie poza tym postępowaniem (w formie pisma) o żądaniu strony, gdyż pozbawia to jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ustawodawca zagwarantował prawo strony do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej, czemu dał wyraz w art. 61a § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 1936/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący, wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., ponowionym pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r., domagał się kontroli i wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr [..] w G., bezpośrednio sąsiadującej z działką stanowiącą jego współwłasność. Zdaniem skarżącego realizowany obiekt jest wykonywany w sposób naruszający ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności w zakresie odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością. Sytuacja ta może zatem odpowiadać dyspozycji przepisu art. 36a Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei kontrola robót prowadzonych w takich warunkach, tj. z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, następuje w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Przepis art. 50 ust.1 pkt 4 stanowi bowiem, że organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Co natomiast istotne dla niniejszej sprawy, przepis art. 50, jak i art. 51 Prawa budowlanego, nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, zatem nie sposób przyjmować, że działanie organu jest możliwe wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek.

Dlatego też organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek o podjęcie działań przewidzianych prawem w odniesieniu do robót budowlanych, realizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, powinien był zbadać złożony wniosek z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy i przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie, czyli z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Dopiero taka ocena umożliwiałaby podjęcie właściwych działań, co jednak nie nastąpiło, przed wniesieniem skargi na bezczynność. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzymał wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania nadzorczego, to przede wszystkim powinien był potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., powinien był dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2018 r., II SAB/Go 61/18, LEX nr 2576563).

W związku z tym, złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 24 kwietnia 2019 r. wiązało się z obowiązkiem jego rozpoznania, a więc rozważeniem zasadności wszczęcia postępowania bądź też załatwienia sprawy w inny sposób, przy uwzględnieniu przesłanek uregulowanych w odpowiednich przepisach Prawa budowlanego. W każdym jednak wypadku konieczne było uzewnętrznienie stanowiska organu w prawnie przewidzianej formie i w terminie określonym w ustawie. Tymczasem w analizowanym przypadku organ wprawdzie podjął czynności wyjaśniające, w szczególności w dniu 13 czerwca 2019 r. dokonał oględzin nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył ich w procesowej formie, tj. poprzez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu lub przez podjęcie innej stosownej czynności. W konsekwencji nie zostały też zachowane terminy określone w art. 35 k.p.a.

Co również istotne, skarżący w toku postępowania mobilizował organ do załatwienia sprawy i sygnalizował, że dotychczasowe czynności organu nie mogą zostać uznane za prawnie skuteczne załatwienie jego żądania. W dniu 20 czerwca 2019 r. złożył bowiem pismo zatytułowane "skarga na bezczynność PINB" podnosząc w nim, że jego wniosek z dnia 24 kwietnia 2019 r. nie został prawidłowo załatwiony mimo upływu terminu dwóch miesięcy i domagając się przeprowadzenia kontroli prawidłowości spornych robót. Pismo to zostało jednak błędnie zakwalifikowane przez organy jako skarga w sprawie indywidualnej, o której mowa w art. 233 k.p.a., Brak było bowiem podstaw do kwalifikowania tego podania jako skargi z działu VIII k.p.a., gdyż takie działanie jest możliwe tylko następczo, po negatywnej weryfikacji przesłanek wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, przy czym wyniki tej weryfikacji powinny być uzewnętrznione w przewidziany prawem sposób (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 264/19, LEX 2723408).

Reasumując, skoro w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie podjął w odniesieniu do wniosku strony z dnia 24 kwietnia 2019 r. właściwych działań procesowych w odpowiedniej formie, skargę na bezczynność należało uznać za uzasadnioną, przy czym bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd. PINB w dniu 5 listopada 2019 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania budowy na działce nr [..] w G. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika wyraźnie, że w ten sposób organ rozstrzygnął sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 24 kwietnia 2019 r, ponowionym w dniu 1 sierpnia 2019 r., w sposób kompleksowy oceniając potrzebę prowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych na działce nr [...] w G. przy ul. K., a nie tylko stwierdzając brak przesłanek do wstrzymania prowadzenia wskazanych robót. Pomimo nie dość precyzyjnej redakcji sentencji postanowienia, jego podstawa prawna oraz uzasadnienie potwierdzają, że w ten procesowy sposób organ załatwił sprawę z wniosku skarżącego o kontrolę legalności budowy na działce nr [..].

W tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. statuujący przesłankę do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63).

W związku z tym Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.,

w pkt 1 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2019 r. Wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym bezczynności organu nadzoru budowalnego w sprawie wniosku skarżącego o podjęcie czynności Sąd nie był uprawniony do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez PINB w dniu 5 listopada 2019 r., gdyż postanowienie to może być przedmiotem odrębnej kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądowej. Kontrolę taką może zainicjować skarżący i w jej toku będzie miał możliwość kwestionować legalność podjętego rozstrzygnięcia.

Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań, nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Czyniąc zadość temu obowiązkowi Sąd ocenił okoliczności niniejszej sprawy i stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz konieczne jest stwierdzenie, że przekroczenie w tym zakresie jest znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu, działaniu kontrolowanego organu nie sposób stawiać tak daleko idących zarzutów. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli i lekceważenia skarżącego, lecz z błędnego przekonania, że wobec braku przesłanek do podjęcia władczych działań ze strony nadzoru budowlanego wniosek strony nie wymaga załatwienia w odpowiedniej procesowej formie. Istotne jest także to, że stanowisko organu co do zasadności zarzutów podniesionych we wniosku zostało stronie uzewnętrznione i przekazane w licznych pismach kierowanych do niego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc uznać, że naruszenie prawa przez organ i przekroczenie terminów załatwienia sprawy było wynikiem celowego działania i lekceważenia zarówno strony, jak i ustawowych obowiązków organu. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Z tych samych względów Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Należy bowiem wskazać, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 100 zł, uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.