Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1140/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Zgierza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 8 września 2015 r. nr PNK-I.4131.466.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 29 lipca 2015 r., nr 240/VII/2015 w sprawie odwołania z funkcji dyrektora gimnazjum oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 29 lipca 2015r., Nr 240/VII/2015 Prezydent Miasta Zgierza działając w oparciu o treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., poz. 2572 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) odwołał A.T. z funkcji Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. A. w Zgierzu z Oddziałami Dwujęzycznymi, z dniem 29 lipca 2015r.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że przyczyną odwołania jest stanowczo, jednoznacznie i dwukrotnie wyrażona w trybie ustawy o systemie oświaty wola Rady Pedagogicznej szkoły kierowanej przez A.T. wyrażająca brak możliwości dalszej współpracy. Podjęta w tym zakresie uchwała Rady Pedagogicznej z dnia 9 czerwca 2015 roku nr 24/2014/2015 doprowadziła do wszczęcia przez organ prowadzący postępowania wyjaśniającego, w toku którego dokonano wszelkich przewidzianych prawem czynności, w tym zasięgnięcia opinii, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W dniu 17 grudnia 2014 roku Rada Pedagogiczna szkoły podjęła pierwszą uchwałę nr 16/2014/2015 w sprawie odwołania dyrektora szkoły. Podjęcie uchwały poprzedzone było długotrwałym procesem w znaczący sposób wpływającym na destabilizację pracy szkoły, zaburzeniem komunikacji pomiędzy Radą Pedagogiczną, Dyrektorem, Radą Rodziców oraz uczniami. Odbiór społeczny pracy Dyrektora i Rady Pedagogicznej wywoływał napięcia, godzące w dobre imię szkoły.

Pomimo, że powyższe przejawy otwartego konfliktu odzwierciedlającego się w funkcjonowaniu szkoły mieściły się w wąskim zakresie przypadków szczególnie uzasadnionych na podstawie których można zastosować tryb przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, Prezydent Miasta Zgierza widząc szansę rozwiązania konfliktu i wyrażając dobrą wolę podjął działania o charakterze mediacyjnym zmierzające do rozwiązania konfliktu. W odpowiedzi na podjęte czynności, dyrektor szkoły złożył w dniu 20 stycznia 2015 roku do Prokuratury Rejonowej w Zgierzu zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez Radę Pedagogiczną przestępstwa z art 271 § 1 K.k. w związku toczącym się w Wydziale Oświaty Urzędu Miasta Zgierza postępowaniem w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora.

W dniu 9 czerwca 2015 roku Rada Pedagogiczna ponownie podjęła uchwałę nr 24/2014/2015 w sprawie odwołania dyrektora wskazując, że współpraca w dalszym ciągu nie jest możliwa, a funkcjonowanie w dotychczasowy sposób uniemożliwia właściwą pracę szkoły i negatywnie wpłynie na sytuację uczniów, Rady Pedagogicznej i lokalnego środowiska. Ponadto organ prowadzący otrzymywał sygnały o możliwości podjęcia akcji protestacyjnej przez pracowników szkoły, a nawet odmowy wykonywania, czy rezygnacji z pracy w przypadku powrotu obecnego dyrektora z urlopu dla poratowania zdrowia lub braku decyzji o odwołaniu A.T. z funkcji dyrektora szkoły. Zaaprobowanie zaistniałych wcześniej zdarzeń byłoby dopuszczeniem przez organ prowadzący do sytuacji, w której dyrektor kierowałby Radą Pedagogiczną, jednoznacznie wyrażającą brak możliwości dalszej współpracy. Doszło więc niewątpliwie do sytuacji szczególnej i wyjątkowej. Organ prowadzący, wobec tak wyrażonej woli Rady Pedagogicznej nie może wzbraniać się przed podjęciem tak trudnej decyzji, jaką jest odwołanie dyrektora gdyż zostałby uznany za bezczynny i dopuszczający się eskalowania konfliktu społecznego zmierzającego do uniemożliwienia spełnienia przez szkołę celów jej funkcjonowania. Wyrażona jednoznacznie i konsekwentnie, z zastosowaniem procedury demokratycznego wyrażenia woli oraz zgodnie z wymogami prawa uchwała Rady Pedagogicznej o niemożności dalszej współpracy z dyrektorem szkoły nie jest przypadkiem powszechnym i obligowała organ do natychmiastowego przerwania pełnienia obowiązków przez dyrektora szkoły.

Organ prowadzący szkołę, działając jako pracodawca utracił do dyrektora szkoły zaufanie, obiektywnie stwierdzając rażące naruszenie obowiązków dyrektora. Ponadto dostrzegł w podejmowanych przez dyrektora szkoły działaniach zachowania noszące znamiona mobbingu wobec podległych pracowników, przejawiające się m.in. w lekceważącym i pogardliwym do nich stosunku i ignorowanie podstawowych standardów komunikacji między pracodawcą i pracownikami.

Negatywna ocena działania dyrektora szkoły, jej relacje z powierzonym zespołem pracowników i brak jakiejkolwiek woli rozwiązania konfliktu, (wchodzenie w dalsze otwarte "starcia" z pracownikami mimo przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia.) uzasadniały odwołanie z pełnionej funkcji w trybie natychmiastowym.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2015r. (doręczonym organowi w dniu 18 sierpnia 2015r.) Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. zawiadomił Prezydenta Miasta Zgierza o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności zarządzenia Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 29 lipca 2015r. o odwołaniu A.T. z funkcji Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. A. w Zgierzu z Oddziałami Dwujęzycznymi. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła wątpliwość, czy Prezydent Miasta Zgierza przed wydaniem zarządzenia zasięgnął opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trybie wynikającym z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i czy wskazane w uzasadnieniu zarządzenia przyczyny odwołania wyczerpują przesłanki odwołania, tj. "czy wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony".

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2015r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Prezydent Miasta Zgierza wyjaśnił, że w dniu 14 lipca 2015r. wystąpił do organu nadzoru pedagogicznego, tj. Łódzkiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Łódzki Kurator Oświaty skorzystał z ustawowej możliwości nie wyrażenia opinii, co zdaniem organu wywołało skutek opisany w art. 38 ust. 2 ustawy (tzw. zgoda milcząca) i oznacza, że wymogi formalne zostały spełnione.

Odnosząc się natomiast do merytorycznych podstaw wydanego zarządzenia wskazał, że konflikt pomiędzy A.T., która od 2012r. pełni funkcję dyrektora szkoły a Radą Pedagogiczną powstał na tle stosowanych przez dyrektora szkoły niewłaściwych i niezgodnych z prawem oraz wiedzą pedagogiczną "metod wychowawczych oraz mobbingu stosowanego wobec nauczycieli i wychowawców. O sytuacji w szkole został zawiadomiony Rzecznik Dyscyplinarny Łódzkiego Kuratora Oświaty, który wszczął postępowanie wyjaśniające, lecz odmówił wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec A.T. W uzasadnieniu stanowiska nie było wzmianki o nagannych zachowaniach A.T., o których powszechnie mówili do protokołu nauczyciele, którzy swoje zeznania pod protokołami sygnowali swoimi nazwiskami. W związku z powyższym Prezydent Miasta Zgierza wniósł o włączenie do akt niniejszego postępowania wyjaśniającego akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Z-cę Rzecznika Dyscyplinarnego wraz ze wszystkimi protokołami z rozmów z nauczycielami, uczniami i rodzicami. W ocenie organu prowadzącego szkołę, wbrew stanowisku Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego, który nie dopatrzył się niczego niewłaściwego w "przesłuchiwaniu" małoletnich uczniów pojedynczo przez dyrektora szkoły, bez obecności rodziców, za to w obecności wicedyrektora lub G.S. – emerytowanej nauczycielki zastosowane "metody wychowawcze", były niedopuszczalne i niepraworządne.

Eskalowany przez dyrektora szkoły konflikt z nauczycielami wpłynął na destabilizację pracy szkoły, wywołał niepożądaną atmosferę sensacji medialnej w lokalnej prasie. A.T. pomimo sprzyjającej sytuacji pozostawania w trakcie ostatniego roku na urlopie dla poratowania zdrowia, konflikt ten rozjątrzała i zaogniała - utrudniając wykonywanie bieżących zadań szkoły i zarządzanie szkołą, poprzez fałszywe oskarżanie członków rady pedagogicznej o zachowania nie licujące z godnością zawodu, a nawet o przestępstwa. W ten sposób doszło między innymi do zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w Zgierzu przez A.T. o rzekomo popełnionym przestępstwie z art. 271 § 1 K.k. w związku z toczącym się w Wydziale Oświaty Urzędu Miasta Zgierza postępowaniem w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W ocenie organu prowadzącego szkołę, okoliczność pomawiania członków rady pedagogicznej przez dyrektora szkoły jest okolicznością szczególną, która powoduje zaistnienie przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższe zachowanie nie tylko nie licuje z godnością wykonywanego zawodu, ale jest stypizowane w art. 234 i 238 K.k. jako przestępstwo. Organ prowadzący szkołę w drodze mediacji wyperswadował nauczycielom z grona pedagogicznego chęć wszczęcia przeciwko A.T. spraw o mobbing i naruszanie ich dóbr osobistych - do sądu, w celu wygaszenia nabrzmiałego konfliktu, pomimo że A.T. publicznie wypowiadała się o członkach rady pedagogicznej prowadzonej przez siebie szkoły z w sposób lekceważący, obraźliwy i zniesławiający. W grudniu 2014 roku Rada Pedagogiczna Gimnazjum nr [...] im. A. w Zgierzu z Oddziałami Dwujęzycznymi podjęła uchwałę w trybie art. 42 ust.2 ustawy w sprawie odwołania dyrektora.

W dniu 19 stycznia 2015r. odbyło się spotkanie A.T. z Prezydentem Miasta Zgierza, na którym została poinformowana o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym. Prezydent Miasta Zgierza podjął próbę naprawienia złych relacji pomiędzy radą pedagogiczną a kierującym nią dyrektorem i zakończył postępowanie wyjaśniające nie chcąc pogłębiać narastającej niechęci.

Nieobecność A.T. zamiast doprowadzić do uspokojenia atmosfery, jak tego oczekiwał Prezydent Miasta wywołała dalszą eskalację konfliktu. Podjęte mediacje i próba pogodzenia A.T. z członkami rady pedagogicznej do niczego nie doprowadziły, z uwagi na brak zaangażowania A.T. i brak przejawiania przez nią jakiekolwiek chęci współpracy dla zażegnania konfliktu i naprawienia relacji ze współpracownikami. W protokole kontroli Państwowej Inspekcji Pracy istnieje adnotacja pozwalająca przyjąć, że dyrektor szkoły odnosiła się do swoich podwładnych w sposób uwłaczający ich godności. W świetle powyższych okoliczności organ prowadzący szkołę utracił zaufanie do A.T. jako osoby, która nie jest w stanie zarządzać powierzoną jej placówką w zgodzie z ustawą, dla właściwej realizacji celów dydaktyczno - wychowawczo - oświatowych dla jakich szkoła jest powołana.

Odwołując się poglądów prezentowanych w orzecznictwie Prezydent Miasta Zgierza podkreślił, że utrata zaufania organu prowadzącego do dyrektora szkoły jako subiektywna reakcja na pracę dyrektora oczywiście nie należy do katalogu przypadków "szczególnych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niewątpliwie jednak organ prowadzący szkołę, który utracił zaufanie do dyrektora szkoły z obiektywnych przyczyn, na skutek działań podejmowanych przez dyrektora, nieakceptowanych przez organ prowadzący, a także przez pozostałe organy szkoły (Radę Pedagogiczną, Radę Rodziców i Samorząd Uczniowski) musi dokonać samodzielnej oceny sytuacji i podjąć wynikające z tej oceny decyzje. W ocenie organu prowadzącego szkołę A.T. swoją postawą naruszyła zasady współżycia społecznego, eskalując konflikt, co świadczy o tym, że nie miała możliwości wewnętrznych: psychologicznych (bez względu na to czy, zawinionych czy też nie), a także zewnętrznych: wynikających z konfliktu z pozostałymi pracownikami szkoły - na stabilizację pracy szkoły dla najważniejszego dobra dla jakiego szkoła jest powołana: właściwego kształcenia i wychowywania uczniów.

Organ prowadzący szkołę, nie mógł nie dostrzec, że Rada Pedagogiczna Gimnazjum nr [...] im. A. w Zgierzu z Oddziałami Dwujęzycznymi działając w sytuacji tymczasowej, pod tymczasowym przewodnictwem osób pełniących obowiązki dyrektora i wicedyrektora szkoły doprowadziła do współpracy wszystkich organów szkoły, a skutkiem tej współpracy jest rekordowy nabór uczniów w roku szkolnym 2015/2016. Tymczasem dalsze działania A.T. deprecjonują działania szkoły i jej nauczycieli, podważających zaufanie do szkoły i godzących w jej opinię.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 września 2015r., nr PNK-I.4131.466.2015 Wojewoda Łódzki na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia Prezydent Miasta Zgierza z dnia 29 lipca 2015r., Nr 240/VII/2015 w sprawie odwołania A.T. z funkcji Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. A. w Zgierzu z Oddziałami Dwujęzycznymi.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, a zwłaszcza z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z ww. unormowaniem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowanie zawarte art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty umożliwiające odwołanie dyrektora szkoły z pełnionej funkcji w trakcie trwania roku szkolnego jest instytucją wyjątkową, nadzwyczajną, a możliwość jej zastosowania winna wynikać z zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym zwrotem, nie oznacza jednak, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołał go z tego stanowiska może mieć charakter dowolny lub arbitralny. Organ prowadzący dokonując odwołania dyrektora szkoły w tym trybie powinien w sposób należyty wykazać przesłanki odwołania dyrektora. Istotne jest również to, że w podstawach odwołania dyrektora szkoły w tzw. trybie natychmiastowym, zbliżonym swoją konstrukcją do art. 52 § 1 Kodeksu pracy, nie mieści się każde naruszenie prawa przez taką osobę, lecz tylko takie, które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest więc wyraźnie ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest, co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Zastosowane w cyt. przepisie sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" należy interpretować zawężająco (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 2473/13). Przesłanka, o której mowa w tym przepisie powinna więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Sytuacja przewidziana w powyższym przepisie dotyczy więc działania lub zaniechania o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza rutynowe działania) i nagłym, ponadto mający charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, a stwierdzone obiektywne uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizuję w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez daną osobę, gdyż godziłoby to w interes publiczny

Analiza uzasadnienia zarządzenia Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 29 lipca 2015r., nie potwierdza okoliczności umożliwiających odwołanie dyrektora szkoły w tym trybie. Żaden z postawionych zarzutów, ani też ich suma nie stanowią tak istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Cytowany przepis dotyczy przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 roku, sygn. akt I OSK 2448/12). Ponadto organ nadzoru zauważył również, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego konflikt rady pedagogicznej z dyrektorem szkoły i wotum nieufności nauczycieli wobec dyrektora szkoły nie jest wystarczającą przesłanką do odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia, wskazano różne przyczyny odwołania A.T. z funkcji dyrektora szkoły, tj. utratę zaufania organu prowadzącego do dyrektora szkoły, "obiektywnie stwierdzając rażące naruszenie obowiązków dyrektora" oraz mobbing wobec podległych jej pracowników. W ocenie organu nadzoru wskazane przyczyny mogą co najwyżej być rozpatrywane w kategorii prawdopodobieństwa, gdyż nie zostały one dostatecznie udowodnione. Organ nadzoru, po wnikliwej analizie zarzutów postawionych Dyrektorowi Gimnazjum Nr [...] im. A. w Zgierzu z Oddziałami Dwujęzycznymi w zarządzeniu Nr 240/VII/2015 z dnia 29 lipca 2015 r. nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Zgierza, że stanowią one dostateczne usprawiedliwienie dla odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta Zgierza wniósł skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 91 ust 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zarządzenie Prezydenta Miasta Zgierza w sprawie odwołania A.T. z funkcji Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. A. w Zgierzu z Oddziałami Dwujęzycznymi jest sprzeczne z prawem;

-art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności w/w zarządzenia mimo braku ku temu podstaw, co wynika z uzasadnienia dotkniętego wadami w postaci nadmiernie ogólnikowej i niezindywidualizowanej do sprawy in concreto argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto okoliczności faktyczne przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia są podawane nieprawdziwie, co do ich istotnych szczegółów, co pozwala zasadnie przyjąć, że rozstrzygnięcie nie zostało wydane po należytej analizie tych okoliczności;

- art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niezastosowanie, podczas gdy właściwa ocena organu nadzoru powinna prowadzić w sprawie niniejszej do wniosku, że przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Zgierza jest ważne - nawet jeżeli zostało wydane z naruszeniem prawa, bo naruszenie to miałoby w przypadku in concreto charakter naruszenia nieistotnego;

-art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazane w zarządzeniu Prezydenta Miasta Zgierza przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie stanowiły (ani każda z nich odrębnie, ani ich suma) na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powyższego przepisu;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

-art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na pominięciu przedstawionych przez skarżącego dowodów oraz braku odniesienia się do części argumentacji i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu unieważnionego zarządzenia.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci; uchwały Rady Pedagogicznej Gimnazjum nr [...] w Zgierzu z dnia 17 grudnia 2014r., nr 16/2014/2015 oraz uchwały Rady Pedagogicznej Gimnazjum nr [...] z dnia 9 czerwca 2015r., nr 24/2014/2015 oraz wniosku Rady Pedagogicznej z dnia 9 czerwca 2015r.

W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta Zgierza podtrzymując dotychczasową argumentację podkreślił, że organ nadzoru, badając legalność zarządzenia nie wziął pod uwagę, że kwalifikacja poszczególnych naruszeń prawa zarzucanych dyrektorowi jako "przypadków szczególnie uzasadnionych" (które to pojęcie zawiera element ocenny), powinna uwzględniać obowiązki i odpowiedzialność organu prowadzącego za prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie szkoły i zapewnienie uczniom jak najlepszych warunków nauki, a nauczycielom właściwych warunków pracy wychowawczej i dydaktycznej. Ponadto organ nadzoru nietrafnie przyjął, że w odniesieniu do większości zarzucanych dyrektorowi działań upłynął stosunkowo długi okres czasu między stwierdzeniem nieprawidłowości a odwołaniem ze stanowiska, a zatem reakcja organu prowadzącego, wbrew przyjętej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy nie była szybka, natychmiastowa. Organ nadzoru, pomimo zauważenia podobieństwa pomiędzy szczególną regulacją art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, a przepisem art. 52 § 2 Kodeksu pracy, nie uwzględnił ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny formułowanych na gruncie Kodeksu pracy odnośnie zwrotu "uzyskanie przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy", które to okoliczności muszą być pewne.

W zdecydowanej większości przypadków wskazanych w unieważnionym zarządzeniu, koniecznym było przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego, celem jednoznacznego ustalenia i potwierdzenia okoliczności, będących podstawą stawianych dyrektorowi szkoły zarzutów. Odstęp czasowy pomiędzy definitywnym stwierdzeniem zarzucanych dyrektorowi naruszeń prawa (nie zaś powzięciem pierwszych, niepotwierdzonych i ogólnikowych informacji), a podjęciem zarządzenia o odwołaniu dyrektora, nie był znaczny i nie powinien stanowić podstawy do naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy

Zdaniem Prezydenta Miasta Zgierza organ nadzoru nie odniósł się do wszystkich okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia m.in. do wskazanej w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia okoliczności, że Rada Pedagogiczna szkoły dwukrotnie podjęła uchwałę w sprawie odwołania dyrektora szkoły A.T. (tj. pierwszą w dniu 17 grudnia 2014 roku i drugą w dniu 9 czerwca 2015 roku). Nie ustosunkował się do zarzutu podnoszonego dwukrotnie przez Radę Pedagogiczną szkoły tj. braku możliwości współpracy z dyrektorem szkoły, co uniemożliwia właściwą pracę szkoły i negatywnie wpłynie na sytuację uczniów. Organ nadzoru nie przeanalizował ww. okoliczności w sposób wyczerpujący i dogłębny (ograniczył się do przytoczenia wybiórczych faktów), nie przedstawił swego stanowiska, i nie rozważył, czy zachowanie dyrektora uznaje za "przypadek szczególnie uzasadniony" (a jeśli nie - to dlaczego), nie wyjaśnił, czy w jego ocenie zarzut ten mógł być jedną z przyczyn odwołania dyrektora -przez co naruszone zostały zarówno przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując stanowisko i motywy, którymi kierował się wydając dniu 8 września 2015 roku rozstrzygnięcie nadzorcze, wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ nadzoru wskazał, że przepis ten nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" dodał przysłówek "szczególnie", to nie ulega wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Możliwość zastosowania tej instytucji winna wynikać z zastosowania szczególnie uzasadnionych okoliczności. Przesłanka, o której mowa w tym przepisie powinna być traktowana wąsko jako sytuacja wyjątkowa wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Za "przypadki szczególnie uzasadnione" należy uznać: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym, wykraczającym poza działania rutynowe, codzienne, 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela jest tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

W ocenie organu nadzoru zarządzenie nr 240/VII/2015 Prezydenta Miasta Zgierza dotknięte jest wadami materialnoprawnymi. Analiza uzasadnienia zarządzenia nie potwierdza, że zaistniały przesłanki umożliwiające odwołanie dyrektora szkoły w tym trybie. Żaden z postawionych zarzutów, ani też ich suma nie stanowią tak istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Podnoszone zarzuty dotyczące woli Rady Pedagogicznej szkoły, wyrażającej się brakiem możliwości dalszej współpracy z dyrektorem szkoły nie mają charakteru nagłego. Jak wynika z treści uzasadnienia pierwszą uchwałę w sprawie odwołania dyrektora szkoły Rada Pedagogiczna podjęła w dniu 17 grudnia 2014r. po czym kolejną uchwałę w tym przedmiocie podjęła w dniu 9 czerwca 2015 r. Okoliczność ta nie ma zatem charakteru nagłego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, w świetle okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły a nauczycielami powodująca destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość jego odwołania z tej funkcji na podstawie omawianego przepisu. Jest on, bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. Należy również podkreślić, iż w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego konflikt rady pedagogicznej z dyrektorem szkoły i wotum nieufności nauczycieli wobec dyrektora szkoły nie jest wystarczającą przesłanką do odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Uzasadnienie zarządzenia Prezydenta Miasta Zgierza jest obszerne i prezentuje motywy, którymi kierował się organ prowadzący szkołę podejmując powyższe zarządzenie, lecz przytoczone argumenty nie mogą być jednak traktowane jako wystarczające do stwierdzenia zaistnienia "przypadków szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania A.T. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wskazana w uzasadnieniu zarządzenia utrata zaufania oraz zachowania noszące znamiona mobbingu wobec podległych pracowników nie mogą stanowić podstawy do odwołania A.T. z funkcji dyrektora szkoły. W przypadku tych zarzutów uzasadnienie jest lakoniczne i zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, które nie znajdują oparcia w jakimkolwiek głębszym uzasadnieniu wskazującym, co należy rozumieć przez użyte w nim wyrażenia i jakie konkretne okoliczności uzasadniały ich postawienie. Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności, poparte stosowną dokumentacją stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający taki akt, zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania zgłosiła A.T.

Sąd postanowił dopuścić A.T. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Pełnomocnik strony skarżącej popierał skargę i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak uchwały o wniesieniu skargi, powołując się na stanowisko wyrażone w orzeczeniu NSA z dnia 1 lipca 2011r., sygn. I OSK 1011/11, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wnosił o oddalenie skargi.

Uczestniczka A.T. wnosiła o oddalenie skargi.

W piśmie, w którym zgłosiła swój udział w postępowaniu wskazała, że w czasie odwołania z funkcji dyrektora gimnazjum przebywała na urlopie dla poratowania zdrowia (od 27 września 2014 r. do 26 września 2015 r.) - pismo o udzieleniu urlopu k- 34. Prezydent Miasta Zgierza w piśmie z 28 stycznia 2015 r. ( k- 35-38), odpowiadając na wniosek Rady Pedagogicznej, uznał, że nie ma wystarczająco uzasadnionych podstaw prawnych, żeby uznać skargę za zasadną, a w czerwcu 2015 r. mimo, że nadal nie świadczyła ona pracy podjął decyzję o jej odwołaniu. Prezydent nie poinformował jej też o wszczętym postępowaniu wyjaśniającym z wniosku Rady Pedagogicznej z dnia 9 czerwca 2015 r. Uczestniczka stwierdziła, że nie miały miejsca żadne przesłanki, które mogły by mieć zastosowanie do odwołania jej z funkcji dyrektora gimnazjum.

Na rozprawie uczestniczka złożyła kserokopię odpisu postanowienia Prokuratury Rejonowej w Zgierzu z dnia 23 stycznia 2015 r. - sygn. akt 1Ds. 1512/14 - o umorzeniu śledztwa w sprawie niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego – Dyrektora Gimnazjum nr [...] poprzez sprzeczne z przepisami kodeksu pracy zachowania wobec podległych pracowników /.../ wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono m.in., że działania A.T. wobec podległych pracowników stanowiły przejaw dozwolonej krytyki/oceny działań podejmowanych przez grono pedagogiczne. Zgłaszanie uwag i zastrzeżeń nie miało na celu poniżenie, czy ośmieszenie pracownika. Za lobbing nie można uznać egzekwowania wykonywania poleceń, które nie naruszają godności pracownika i są związane z zakresem obowiązków pracownika (k-49-53). Złożyła także odpis postanowienia o umorzeniu postępowania prowadzonego przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Łódzkim w związku z obwinieniem jej o uchybienie obowiązkom zawartym w art. 6 ustawy Karta Nauczyciela, w którym nie potwierdzono stawianych jej zarzutów zastraszania uczniów po złożeniu petycji o jej odwołanie, nakazania wychowawcom uczniów, którzy podpisali petycję obniżenia ocen ze sprawowania, kwestionowania kompetencji psychologa szkolnego i pedagoga szkolnego ( k- 54-55).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 8 września 2015r., a w konsekwencji również unieważnionego przez to rozstrzygnięcie nadzorcze zarządzenia Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 29 lipca 2015r. o odwołaniu A.T. z funkcji Dyrektora Gimnazjum nr [...] im. A. w Zgierzu z Oddziałami Dwujęzycznymi, z dniem 29 lipca 2015r. Podkreślić jednak należy, że rolą sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie była ocena pracy dyrektora szkoły, a jedynie zasadność i legalność jego odwołania w trybie określonym w zarządzeniu.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku Wojewody Łódzkiego o odrzucenie skargi. W ocenie Sądu, wniosek o odrzucenie skargi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2015r., poz. 1515 ze zm.) - dalej u.s.g., do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepis ten, co podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, aby przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze ten organ gminy, którego akt został unieważniony, podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i uważa, że należy wnieść skargę na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 27 lutego 1992 r., sygn. III AZP 53/94 OSNC 1992 r. Nr 7-8 poz. 119). Prezydent Miasta Zgierza, który podjął zarządzenie, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jest jednocześnie tym organem, który reprezentuje Miasto Zgierz na zewnątrz i jest uprawniony do podpisania skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji odrzucenie skargi Miasta Zgierz podpisanej przez organ uprawniony do jej reprezentowania tj. przez Prezydenta Miasta Zgierza z tego tylko powodu, że ten organ sam do siebie nie wydał zarządzenia o skierowaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego, byłoby w ocenie sądu nadmiernie formalistyczne i pozbawiłoby organ samorządu terytorialnego prawa do zbadania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniesienie skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze przez gminę reprezentowaną przez ten sam organ, który wydał akt, którego nieważność została stwierdzona tym rozstrzygnięciem, jednoznacznie potwierdza wolę tego organu gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tego względu, w tym stanie faktycznym, sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 1011/11 ( LEX 1082558) i nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi.

Oceniając następnie wymogi formalne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Łódzkiego stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zarządzenie Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 29 lipca 2015r. zostało doręczone Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 12 sierpnia 2015r. (k 48), a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 8 września 2015r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Skarga jako dopuszczalna podlegała więc rozpatrzeniu przez sąd.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały lu zarządzenia (por. J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ).

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały (zarządzenia) z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W rozpoznawanej sprawie ocena zaskarżonego zarządzenia dotyczyła przede wszystkim jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej u.s.o.

W ocenie Sądu, zarządzenie Prezydenta Miasta Zgierza nr 240/VII/2015 wydane zostało z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a zatem wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego, co uzasadniało oddalenie skargi.

Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowi art. 38 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W niniejszej sprawie dyrektora szkoły odwołano ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Jak wynika z treści cytowanego przepisu organ ma możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, a kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. W rozpatrywanej sprawie Łódzki Kurator Oświaty, do którego skierowano prośbę o zaopiniowanie wniosku w sprawie odwołania dyrektora szkoły nie zajął stanowiska, co zgodnie z art. 38 ust. 2 u.s.o. było równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Rozbieżności dotyczą oceny, czy w sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska w trakcie roku szkolnego, o jakich stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły) - powinien być interpretowany ściśle.

Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, co oznacza, że każdą sytuację należy badać i oceniać indywidualnie. Zwraca się jednak uwagę, że ustawa o systemie oświaty posługuje się zarówno pojęciem "uzasadniony przypadek" , jak i pojęciem "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że nie jest to rozróżnienie przypadkowe. Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie nadzwyczajnych. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010r., I OSK 933/10 – LEX nr 602589, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013r., I OSK 1797/12 – LEX nr 1356976). Szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych przez nauczyciela zadań, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyczyną odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. mogą być zaniedbania obowiązków dyrektora szkoły, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde więc naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002r., sygn. akt SA/Rz 1969/01).

Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w art. 38. Ten ostatni przepis - jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia nauczyciela - należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012r., sygn. akt I OSK 1386/12, www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Zgierza, jako okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym wskazał m.in.: konflikt rady pedagogicznej z dyrektorem szkoły, dwukrotnie wyrażone w formie uchwały wotum nieufności nauczycieli wobec dyrektora szkoły, utratę zaufania i zachowania noszące znamiona mobbingu wobec podległych dyrektorowi pracowników.

Odnosząc się do powyższego, zgodzić się należy z Wojewodą, że ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta Zgierza nie dają jednoznacznych podstaw do uznania, że wszystkie okoliczności przytoczone na uzasadnienie odwołania rzeczywiście zachodzą i zostały wywołane przez dyrektora szkoły, jak stwierdził Prezydent Miasta Zgierza. Dokumenty załączone do akt sprawy jednoznacznie świadczą jedynie o występowaniu od dłuższego czasu konfliktu między Dyrektorem Gimnazjum a Radą Pedagogiczną. Przyczyn tego konfliktu i strony winnej jego powstania nie można jednoznacznie i obiektywnie wskazać, wbrew temu co stwierdził Prezydent Miasta Zgierza w swoim zarządzeniu. Trudno uznać za jednoznacznie uzasadniony zarzut niewłaściwego traktowania nauczycieli i pracowników w świetle uzasadnienia postanowienia Prokuratora o umorzeniu śledztwa, czy dokonaną przez organ prowadzący szkołę ocenę metod wychowawczych stosowanych przez dyrektora – jako niedopuszczalnych i niepraworządnych – w świetle uzasadnienia postanowienia Rzecznika Dyscyplinarnego z 10 grudnia 2014r. Wszystkie podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające zwolnienie dyrektora i fakty przytaczane na ich uzasadnienie wskazują na konflikt ale nie dają podstaw do obciążenia winą za jego zaistnienie działań dyrektora. Okoliczności te nie dają podstaw do odwołania dyrektora w nadzwyczajnym trybie określonym w art. art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o.

Zarzuty zawarte w uzasadnieniu Zarządzenia nr 240/VII/2015 sprowadzają się głównie do przedstawienia konfliktu, jaki istnieje pomiędzy radą pedagogiczną, radą rodziców oraz uczniami, a dyrektorem szkoły i negatywnej oceny działania i zachowania dyrektora wyrażonej w formie dwukrotnie podjętych uchwał zawierających wotum nieufności rady pedagogicznej, co mogło by stanowić jedynie przesłankę do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o. Trudno uznać je za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., także z uwagi na fakt, że okoliczności te występowały od dłuższego czasu, tj. co najmniej od grudnia 2014r. i były Prezydentowi Miasta Zgierza znane. Istotne jest także, że uczestniczka w chwili odwołania przebywała na rocznym urlopie dla poratowania zdrowia, a więc żadne nowe jej działania jako dyrektora szkoły nie wystąpiły. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002r., sygn. akt II SA 3053/01, publ. LEX nr 82679 oraz z dnia 27 września 2012r. o sygn. I OSK 1615/12, publ. CBOiS).

Należy podkreślić, że wotum nieufności podjęte w drodze uchwały rady pedagogicznej nie jest szczególnie uzasadnioną okolicznością uzasadniającą odwołanie z funkcji dyrektora w trybie natychmiastowym (por. wyrok NSA z 19 września 2001r., sygn. akt II SA 1657/01). Nie ulega bowiem wątpliwości, że rada pedagogiczna, jakkolwiek może występować z wnioskiem o odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora lub z innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce oraz musi być w określonym terminie powiadomiona o sposobie rozpatrzenia swego wystąpienia, to jednak taki wniosek nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia i nie dowodzi jeszcze zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności powinny być bowiem ustalone i samodzielnie ocenione przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 42 ust. 3 u.s.o.

Również utrata zaufania i uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006r., Nr 97, poz. 674), będących przedmiotem odrębnie toczącego się postępowania dyscyplinarnego nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", mogą natomiast, co najwyżej stanowić ewentualną podstawę do odwołania dyrektora szkoły w trybie określonym w art.38 ust.1 pkt 1 lit. b u.s.o.

Podobnie jest w przypadku, jeśli chodzi o zarzucane dyrektorowi szkoły niedopełnienie obowiązków funkcjonariusza publicznego i sprzeczne z przepisami Kodeksu pracy zachowania wobec podległych pracowników. Uchybienia w tym zakresie również nie mogą być uznane za przypadek szczególnie uzasadniony. Nie można bowiem uznać ich za nagłe i wyjątkowe, mogące prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Mogłyby one co najwyżej stanowić jeden z argumentów za negatywną oceną pracy i wykonywania zadań przez dyrektora i w konsekwencji zwolnieniem go w trybie zwyczajnym (tj. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o).

W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że organ nadzoru przeprowadził prawidłową wykładnię regulacji prawnej zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora (w trakcie roku szkolnego).

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano wprawdzie okoliczności, które zdaniem organu prowadzącego szkołę stanowiły podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże w żaden sposób nie wykazano, że naruszenia, jakich miał się dopuścić dyrektor szkoły obligowały do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W motywach zarządzenia Prezydent Miasta Zgierza nie wykazał, by ujawnione naruszenia, nawet gdyby wszystkie rzeczywiście miały miejsce, były tego rodzaju i były na tyle istotne, że zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, a tym samym, że odsunięcie z zajmowanej funkcji musiało być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających, szczególnie, że niektóre zarzuty dotyczą sytuacji odległych w czasie. Uchybienia po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. Należy też zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że niektóre wskazane przyczyny odwołania tj. rażące naruszenie obowiązków dyrektora szkoły i stosowanie mobbingu wobec pracowników, nie znajdują potwierdzenia w przedstawionym materiale.

Ponadto należy podkreślić, że w uzasadnieniu zarządzenia organ oprócz omówienia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. powinien wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły. Przypadki szczególnie uzasadnione, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. to nie są takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Niezbędnym jest jednak w takich sytuacjach, aby organ prowadzący przed wydaniem zarządzenia w trybie art. 38 ust. 1pkt 2 u.s.o. rozważył w sposób szczególny dobro podopiecznych kierowanej jednostki oświatowej i mając to względzie ocenił, czy zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odwołanie bez wypowiedzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2703/12, Lex nr 1336391).

Mając powyższe na uwadze, należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody Łódzkiego, że powołane przez organ prowadzący okoliczności nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących do natychmiastowego odwołania A.T. z funkcji dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast konflikt z radą pedagogiczną, wyrażone w formie uchwał wotum nieufności nauczycieli wobec dyrektora szkoły i utrata zaufania nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Nie trafny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., albowiem Wojewoda Łódzki w wydanym rozstrzygnięciu w sposób wystarczający odniósł się argumentacji Prezydenta Miasta Zgierza zawartej w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zajęte przez organ nadzoru stanowisko jest spójne, logiczne i oparte na ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

bg