Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 389/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.4 ust.1 pkt 4, art.5 ust.2 zd.1,  art.16 i art.17 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art.7 ust.1 zd.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.7, art.77 par.1, art.107 par.3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.8, , art.139 ust.3
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art.11 ust.2 i ust.4
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 389/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 5 grudnia 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Bogusława Kalinowska, , Sędziowie:, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Protokolant:, referent Krzysztof Erbel, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r., sprawy ze skargi Towarzystwa [...], na decyzję [...] sp. z o.o. we W., z dnia 26 sierpnia 2019 r. (bez numeru), w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 lipca 2019 r. (bez numeru);, zasądza od [...] sp. z o.o. we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, sądowego., , , ,


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2019 r. , złożonym drogą elektroniczną , adresowanym do spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Spółka , organ ), Towarzystwo [...] (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca, TUMW) domagało się udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1. " a. pełnej wersji umowy doradczej pomiędzy firmą S. a spółką [...],

b. raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma S. wykonała dla spółki [...] w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019,

c. wyliczenia które wydarzenia na w. s. zostały zorganizowane przez firmę S. w latach 2017, 2018 oraz 2019, wraz z informacją jakie dodatkowe wynagrodzenie (rozumiane jako procent z przychodów) otrzymała firma S. w związku z każdym z nich".

2. W kwestii sporu z wykonawcą s. wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji:

"a. na jakim etapie jest ten spór z firmą M.i na kiedy spółka [...] przewiduje jego zakończenie,

b. jakie są koszty obsługi prawnej tego sporu od początku jego zaistnienia, c. jaki plan ma spółka w razie przegranej i konieczności zapłaty nawet 90,4 min złotych wykonawcy (na taką kwotę opiewają żądania firmy M. według doniesień prasowych)".

3. W kwestii kosztów administracyjnych, wnioskodawca domagał się udostępnienia:

"a. sprawozdania finansowego spółki za lata 2017 oraz 2018,

b. informacji jaka jest suma wynagrodzeń pracowników spółki [...] w latach 2017, 2018 oraz 2019 informację,

c. ile osób zatrudniała spółka [...] w latach 2017, 2018 oraz 2019".

Jednocześnie jako sposób udzielenia wnioskodawca wskazał formę elektroniczną na podany przez niego adres .

Pismem z dnia 17 czerwca 2019 roku Spółka zawiadomiła wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek do dnia 26 lipca 2019 roku z uwagi na konieczność uzyskania pisemnej zgody na ujawnienie informacji od konsorcjum S.

Pismem z dnia 24 lipca 2019 roku Spółka [...] w odniesieniu do :

- pkt 1 a wniosku udostępniła umowę zawartą pomiędzy nią a firmą S. , z wyłączeniem postanowień zanonimizowanych, których udostępnienia odmówiono na mocy odrębnej decyzji;

- pkt 1b wniosku w części dotyczącej raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma S. wykonała dla Spółki [...] Sp. z o.o. w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019 , odmówiono udostępnienia na podstawie odrębnej decyzji;

- pkt 1c wniosku w części dotyczącej wyliczenia, które wydarzenia na w. s. zostały zorganizowane przez firmę S. w latach 2017, 2018 oraz 2019 , wraz z informacją jakie dodatkowe wynagrodzenie otrzymała firma S. w związku z

każdym , wnioskodawca poinformował , że w okresie objętym zapytaniem S. nie organizowała, jako organizator żadnej imprezy na [...] we W. i nie otrzymała z tego tytułu żadnego wynagrodzenia;

- pkt 2 a wniosku w kwestii sporu z wykonawcą wskazano, że "spór z wykonawcą M. jest w trakcie procesu sądowego i Spółka na tym etapie nie może przewidywać jakie będzie rozstrzygnięcie Sądu, bowiem jest to wynik całego postępowania, a nie jedynie jego części (...)" , a " z uwagi na jego wielowątkowość był on oraz jest przedmiotem wielu postępowań sądowych".

- pkt 2 b wniosku w kwestii kosztów obsługi prawnej wskazano ,że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa i są objęte decyzją odmowną;

- pkt 2 c wniosku w zakresie planów Spółki co do postępowania w sądzie wskazano ,że " są strategią procesową, która nie może zostać ujawniona i na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, a nadto Spółka nie opracowywała dokumentu zawierającego plan Spółki w razie przegranej z firmą M.";

- pkt 3 wniosku , w tym zakresie Spółka odpowiedziała wnioskodawcy pismem z dnia 17 czerwca 2019r.

Jednocześnie decyzją dnia 22 lipca 2019r. ( bez numeru) , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23. ) oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2016r. poz. 1674 z późn. zm. ) Spółka [...] odmówiła udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie tj. :

1 . w umowie doradczej z dnia 28.01.2010r. w zakresie :

- § 9 ust. 1 pkt 1), 2) i 3 ; ust. 3 oraz ust. 9 w zakresie algorytmu (wzór), a także ust. 12 i ust. 13,

- § 10 ust. 1, ust. 2 oraz ust.4,

- § 22 ust. 9 w zakresie kwot,

2. w porozumieniu z dnia 29.03.2012r. zawartym w sprawie zmiany umowy z dnia

28.01.2010r. w zakresie :

- § 9 ust. 1 pkt 1); pkt 2) pkt 3) i pkt 4) oraz w ust. 7 - w zakresie kwot oraz w ust.11 w zakresie nazwiska osoby (RODO),

- § 18 ust. 2 zdanie pierwsze, drugie i trzecie ,

- § 21 ust. 7 pkt 1) i pkt 2) w zakresie kwot,

- § 25 ust. 3 pkt 1) pkt 2) i pkt 3) w zakresie kwot ,

3. w zakresie raportów , opracowań stwierdzono ,że Spółka ich nie posiada, zatem nie może ich ujawnić, zaś co do innych dokumentów stwierdzono ,że wnioskodawca nie wskazał jakie dokumenty mają być ujawnione. Przy czym :

"2) w kwestii sporu z wykonawcą s.:

a. na jakim etapie jest ten spór i na kiedy spółka [...] przewiduje jego zakończenie,

b. jakie są koszty obsługi prawnej tego sporu od początku jego zaistnienia,

c. jaki plan ma spółka w razie przegranej i konieczności zapłaty nawet 90,4 min złotych wykonawcy (na taką kwotę opiewają żądania firmy M. według doniesień prasowych).

odmówiono udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie w odniesieniu do pkt b.

W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej organ stwierdził ,że w kwestii umowy zawartej w dniu 28.01.2010r. przez Gminę W. z Konsorcjum firm S. (S. z siedzibą w F., S., [...] oraz S. [...], w dniu 17 czerwca 2019r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi dotyczącej żądania ad. 1 , powołując się na klauzule jakie zawiera umowa i porozumienie do niej z dnia 29 marca 2012r. zawarte przez W. Sp. z o.o. (obecnie [...] Sp. z o.o.) i Gminę W. z Konsorcjum S. , w myśl których istnieje konieczność uzyskania zgody drugiej strony umowy. W tym zakresie wskazano ,że Spółka wystąpiła z zapytaniem do S. o wyrażenie zgody na udostępnienie informacji objętych pkt 1) przedmiotowego wniosku z uwagi na klauzule poufności zawarte w Umowie i w Porozumieniu , wedle których " Zamawiający zobowiązuje się nie ujawniać osobom trzecim żadnych poufnych i zastrzeżonych informacji dotyczących Doradcy lub Podwykonawców lub mających z nimi związek, w tym dotyczących zawarcia i realizacji Umowy, nie otrzymawszy uprzednio pisemnej zgody Doradcy chyba, że ujawnienie takich informacji jest nakazane przepisami prawa lub wynika z żądania uprawnionego organu" . Jak stwierdził dalej organ z uwagi na stanowisko S. wyrażone w piśmie S. z dnia 1 lipca 2019r. skierowanym do Spółki w odpowiedzi na zapytanie co do zgody na udostępnienie pełnej wersji umowy i porozumienia, w którym S. zastrzegło, iż szczegółowe ustalenia określone w Umowie nie powinny być ujawniane , bowiem nie są publicznie znane i dotyczą tajemnicy przedsiębiorstwa, podjęto decyzję o odmowie w tej części.

W odniesieniu do raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma S. wykonała dla spółki [...] w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019 organ stwierdził ,że S. nie wyraziło zgody na ich ujawnienie z uwagi na to , że dotyczą szczegółowych warunków transakcji handlowych na rynku zarządzania obiektami, w tym sprzedaży praw niematerialnych, które objęte są ścisłą tajemnicą i które nigdzie na świecie nigdy nie są ujawniane.

Z kolei w odniesieniu do żądanego "wyliczenia, które wydarzenia na w. s. zostały zorganizowane przez firmę S. w latach 2017, 2018 oraz 2019, wraz z informacją jakie dodatkowe wynagrodzenie (rozumiane jako procent z przychodów) otrzymała firma S. w związku z każdym z nich" organ stwierdził ,że sa objęte odpowiedzią w piśmie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej.

Natomiast w kwestii sporu z wykonawcą s. dotyczącej informacji na jakim etapie jest spór i na kiedy spółka [...] przewiduje jego zakończenie , organ wskazał ,że objęte są odpowiedzią na wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się kolejno do kwestii kosztów obsługi prawnej tego sporu od początku jego istnienia, organ wskazał ,że odmówiono udostępnienia tej informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, z uwagi na stanowisko D. ([...]Sp. k.) prawników prowadzących spory z [...] (MB) , wyrażone w piśmie z dnia 5 lipca 2019r. , w którym oświadczono, iż wysokość należności płatnych przez klienta ([...]) na rzecz D. stanowi dla D. tajemnicę przedsiębiorcy. D.. W tym zakresie Spółka D. wskazała, m. in. , że publiczne ujawnienie na obecnym etapie sporu wysokości kosztów obsługi prawnej sporu z MB może odnieść negatywny skutek w odniesieniu do szans powodzenia tego typu roszczenia w postępowaniu sądowym (innymi słowy, przeciwnik procesowy Spółki może usiłować wykorzystać publicznie ujawnioną informacją w procesie sądowym, na niekorzyść Spółki). Co za tym idzie, jasne jest, że informacja w przedmiocie wysokości kosztów obsługi prawnej sporu ze spółkami MB ma niewątpliwą wartość gospodarczą dla Spółki. Nadto, w odniesieniu do przesłanki poufności warunkującej uznanie przedmiotowej informacji za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy, wskazano, że jasne powinno również być, że informacja ta jest poufna, tj. dotychczas nie była ujawniona publicznie (D. nie ma wiedzy o tym, by Spółką informację taką już publicznie ujawniła). W świetle powyższego mogą istnieć podstawy aby twierdzić, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej z uwagi na to, że stanowi tajemnicę przedsiębiorcy a jej udostępnienie może niekorzystnie wpłynąć na wynik sporu sądowego ze spółkami MB.

Jak stwierdził dalej organ , nie ulega wątpliwości, że jest on na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, zaś żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną. Wskazał , że badając konieczność udostępnienia informacji publicznej, Spółka ma obowiązek przeprowadzenia tzw. testu proporcjonalności, mającego za zadanie wyważenie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku prawnego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) oraz wartości leżących u podstaw tajemnicy przedsiębiorcy, w celu ustalenia zakresu ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W odniesieniu do powyższego organ powołując się na wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 34/99 stwierdził ,że zasada proporcjonalności nakazuje: 1) stosowanie środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów; 2) stosowanie środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki; 3) zachowanie odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki a ciężarem nałożonym na jednostkę. Zatem, w przedmiotowej sprawie Spółka jest zobligowana do dokonania ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności tj. wynikającego z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawa podmiotowego do dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust 2 tej ustawy.

Według organu , dokonując analizy ważenia wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności należy odnieść się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. , który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Należy zatem zadać pytanie jakich informacji w tym trybie można żądać i w konsekwencji jakie informacje mają być udostępniane. Przyjęcie szerokiego rozumienia tego pojęcia prowadzi do uznania za informację publiczną każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Taką też interpretację przyjęła Spółka przy dokonywaniu tekstu proporcjonalności, z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym ustawodawca w sposób taksatywny wymienia ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady dostępu do informacji publicznej i ograniczeń (wartości) wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności.

W ocenie organu , w przedmiotowej sprawie ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych związana jest z tajemnicą przedsiębiorcy. Przy czym wyjaśniając pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" organ powołał się stanowisko zaprezentowane w wyrokach : WSA w Warszawie z dnia 6.11.2014 r. sygn. II SA/Wa 1108/14 i NSA z dnia 18.08.2016 r. sygn. I OSK 387/15. Dalej organ wskazał ,że w dniu 24 lipca 2019r. r. udostępniona została przez spółkę [...] Sp. z o.o. treść umowy zawartej pomiędzy Spółką pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. a Konsorcjum S., w ograniczonym zakresie. Przed udostępnieniem umowy została ona odpowiednio zanonimizowana, tak by nie ujawniać tajemnicy przedsiębiorcy S., tj. by czynić zadość dyspozycji art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Powyższe miało jednocześnie na celu wypełnienie otrzymanych przez spółkę [...] Sp. z o.o. wniosku w zakresie udostępnienia informacji publicznej i udostępnienie umowy jako informacji publicznej w zakresie, w którym nie była ona objęta tajemnicą przedsiębiorcy.

Według organu "tajemnica przedsiębiorcy" obejmuje swoim zasięgiem nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W związku z tym w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie mogą zostać udostępnione dotychczas anonimizowane, poufne informacje zawarte w umowach, gdyż posiadają one znaczącą wartość gospodarczą, w tym chociażby określają warunki dotyczące wysokości wynagrodzeń i innych opłat oraz wysokości kar umownych i terminów. Strony ponadto zobowiązały się do zachowania informacji objętych umową, które nie zostały ujawnione w odpowiedzi na wniosek, w tajemnicy przed osobami trzecimi. Informacje nieudostępnione wnioskodawcy zostały przez strony wyraźnie określone jako warunki handlowe będące wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, a ich upublicznienie określono jako naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa i łączącej strony umowy.

Końcowo organ stwierdził ,że elementy stanowiące istotę prawa dostępu do informacji publicznej zostały przez niego zrealizowane w zakresie najszerszym z możliwych. Z kolei nieujawnienie danych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w zakresie, w którym przeprowadzenie testu proporcjonalności wykazało, iż nie podlegają one ujawnieniu nie naruszyło praw wnioskodawcy, a jednocześnie chroni prawa S. i D.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Towarzystwo [...]podniosło ,że każdy wydatek środków publicznych jest jawny i stanowi informację publiczną i tym samym zanonimizowanie kwot w umowie z dnia 28.01.2010r oraz w porozumieniu z dnia 29.03.2012r jest niewłaściwe i kwoty te powinny zostać ujawnione. Według wnioskodawcy , organ nie można argumentować , że kwoty te nie są dotychczas publicznie znane, ponieważ były one ujawnione na konferencji prasowej wiceprezydenta W. M.J. oraz wiceprezesa S. w Europie M. B. w lutym 2012 roku i następnie szeroko dyskutowane w mediach.

W zakresie żądanych raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma S. wykonała dla spółki [...] w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019 wnioskodawca zwrócił uwagę na to ,że Spółka wskazuje, iż nie posiada takich raportów ani opracowań, nie może ich więc ujawnić. Pozostaje to w logicznej sprzeczności z uzasadnieniem decyzji, w którym Spółka powołuje się na odpowiedź od firmy S. o nie wyrażeniu zgody na ich ujawnienie, z uwagi na to, że dotyczą szczegółowych warunków transakcji handlowych. Wobec tego , skoro w takich raportach / opracowaniach / innych dokumentach zawarte są szczegółowe warunki transakcji handlowych , to dokumenty takie muszą istnieć i można logicznie założyć, że zostały przekazane Spółce. Co więcej, zgodnie z ujawnioną umową pomiędzy Spółką a firmą S. (załącznik 3), firma S. zobowiązana jest dostarczać " ogólny przegląd potencjalnych koncepcji dotyczących imprez związanych ze [...] [...] wraz z kalkulacją kosztów" . Przy czym firma S. jest zobowiązana do dostarczania co najmniej sześciu takich propozycji rocznie, tak więc za wskazany okres Spółka powinna dysponować co najmniej 12 raportami / opracowaniami / innymi dokumentami na ten temat.

W odpowiedzi na argument organu dotyczący innych dokumentów , których wnioskodawca nie wskazał, jakie dokumenty mają być ujawnione, wnioskodawca podniósł, że powinny zostać ujawnione wszelkie pisma i dokumenty, niezależnie od nazwy i charakteru, związane z przedmiotem wniosku.

Końcowo w odniesieniu pkt 2b dotyczącego kosztów obsługi prawnej odwołujący się podniósł , że koszty obsługi prawnej (tak jak każdej innej usługi wykonanej na rzecz Spółki) są informacją publiczną, ponieważ każdy wydatek środków publicznych jest jawny, niepodlegający wyłączeniu z jawności. Jest to zgodne z poglądem Urzędu Zamówień Publicznych i ma to również zastosowanie wtedy, gdy wydatki są realizowane poza trybem regulowanym prawem zamówień publicznych.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. ( bez numeru) Spółka [...]

odmówiła udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie tj. cyt. "w zakresie raportów- wszystkich w całości odmawia się udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie w odniesieniu do pkt. Ib)". W motywach decyzji ostatecznej organ wskazał , że wnioskodawca w dniu 2 czerwca 2019r. przesłał wniosek o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej żądając jej udostępnienia w zakresie podanym w decyzji tj. w odniesieniu do pkt. Ib) wniosku w zakresie raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma S. wykonała dla spółki [...] w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019 , bowiem S. nie wyraziło zgody na ich ujawnienie z uwagi na to , że dotyczą szczegółowych warunków transakcji handlowych na rynku zarządzania obiektami, w tym sprzedaży praw niematerialnych, które objęte są ścisłą tajemnicą i które nigdzie na świecie nigdy nie są ujawniane .

Organ przywołał treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. , wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odwołał się również do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który - zdaniem organu - winien być stosowany do zdefiniowania zakresu znaczeniowego "informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy" . W tym zakresie wskazał ,że dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki , a mianowicie :

1/są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2/ są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej,3/ przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

W świetle powyższego organ wywiódł ,że istnieją podstawy, aby twierdzić, iż żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej z uwagi na to, że stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a nigdy do tej pory raporty nie były publikowane, ani w inny sposób ujawniane.

Organ podtrzymał stanowisko ,że ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych związana jest w przedmiotowej sprawie z tajemnicą przedsiębiorcy , która wyprowadzana jest z tajemnicy przedsiębiorstwa. Stanowią ją informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.

W ocenie Spółki elementy stanowiące istotę prawa dostępu do informacji publicznej zostały przez nią zrealizowane w zakresie najszerszym z możliwych. Z kolei nieujawnienie danych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w zakresie, w którym przeprowadzenie testu proporcjonalności wykazało, że nie podlegają one ujawnieniu nie naruszyło praw wnioskodawcy, a jednocześnie chroni prawa S. Z uwagi na powyższe w pełni uzasadnione - według organu - pozostało wyłączenie spod zakresu udzielonej informacji publicznych wskazanych powyżej postanowień umowy.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której TUMW podniosło zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej , wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie . Skarżący ponowił argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , wywodząc ,że każdy wydatek środków publicznych jest jawny . Również raporty dostarczone spółce publicznej i opłacone ze środków publicznych są jawne. Podniósł ,że w przypadku w którym zawierają one tajemnice handlowe przedsiębiorstwa dopuszczalne jest zanonimizowanie danych wrażliwych , ale nie całości dokumentacji. W tym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę Spółka [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji I i II instancji. Dodatkowo organ podniósł ,że

nie mógł udostępnić pełnego tekstu umowy z Konsorcjum S. zarówno z uwagi na objęcie tych zapisów tajemnicą przedsiębiorstwa jak i fakt, iż Konsorcjum jest złożone z trzech podmiotów, w tym S. z siedzibą F. w S., które nie podlega regulacjom o dostępie do informacji publicznej Unii Europejskiej ani polskiej. Według organu , brak jest w tym zakresie przejrzystych regulacji prawnych umożliwiających realizację zasady legalizmu przez podmiot publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu , o czym stanowi art.61 ust.2 ustawy zasadniczej . W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.07.2003 r. sygn. akt II SA 837/03 , formułując pogląd , wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 , poz. 1429 ) dalej u.d.i.p. , która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W kontrolowanej sprawie nie ma sporu pomiędzy stronami co do tego, czy [...] sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ani też co do tego, czy żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej , przedmiotowo podlegającej regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej . Potwierdzić zatem w tej kwestii pozostaje, że wymieniona spółka jest samorządową spółką z o.o., o której mowa w art. 9 i następnych ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.), powstałą w celu realizacji zadań ustawowych spoczywających na jednostce samorządu terytorialnego , będącej jej całościowym ( jedynym) udziałowcem (Gmina W.) i jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zważywszy ,że według art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. Nr 142, poz. 506 ) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy , a zadania te obejmują m.in. sprawy kultury fizycznej i turystyki , w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (pkt 10 ). Przy czym zadania o charakterze użyteczności publicznej , których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności ( gospodarka komunalna) mogą być realizowane i prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, między innymi w formie spółki prawa handlowego , o czym stanowi art.2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zauważyć również należy ,że informacja o działalności związanej z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ( tj. DZ.U. z 2019r. poz.1843) szczególnie o przeprowadzonych przez taki podmiot postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.

Wskazać w tym miejscu należy ,że powołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego , stanowiąc w art. 16 ust.2 , że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego kodeksu. Wobec tego fakt ,że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej przy jego rozpatrzeniu zastosował w badanej sprawie prawną formą jego załatwienia w postaci decyzji administracyjnej , przewidzianą w art.16 ust. 1 u.d.i.p. , oznacza , że podmiot , do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem ,że jest on organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również ,że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy sfery wykładni i zastosowania przepisów regulujących zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a w szczególności zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak stanowi o tym art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. A zatem dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść cytowanego wyżej art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Z kolei stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, ponieważ chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja RP dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z nich i stanowi, że "mogą być ustanowione tylko w ustawie".

W ślad za poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , wyrażonym w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Wa 1844/11 ,powtórzyć należy ,że prawodawca dostrzega jednak potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr. Wobec tego podmiot zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń .

Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Stosownie natomiast do ust. 2 tegoż przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W każdym bądź razie tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba pojęcia w zakresie nas interesującym można traktować jako synonimy (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78).

Definicja legalna pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" sformułowana została przez ustawodawcę w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1010.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (vide: wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2456/14, z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

A zatem dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi

na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek, a mianowicie:

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do osób trzecich.

Stosownie do art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843) postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne ( ust. 1), zaś zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2). Jednakże nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków

o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (...), o czym stanowi ust. 3 art. 8 powołanej wyżej ustawy Prawo zamówień publicznych .

W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się ,że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także dokumenty, które służą do realizacji sprawy publicznej. Do tej kategorii zalicza się również umowy zawierane przez podmioty publiczne i finansowane ze środków publicznych. Zwrócić należy również uwagę na to , że zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publiczne. Nie oznacza to jednak, że dokumenty inne niż umowy, w określonych okolicznościach, nie mogą być przedmiotem skutecznego wniosku złożonego w trybie ustawy dostępowej .

Wymaga przypomnienia , że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi . Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest znajomość treści umów zawieranych przez podmioty publiczne. Jedną z podstawowych danych umożliwiających taką kontrolę jest wiedza o cenie, za jaką została nabyta określona rzecz lub usługa.

Udostępniony Sądowi dokument w postaci umowy doradczej z dnia 28 stycznia 2010 r. wskazuje na to ,że została ona zawarta w wyniku zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego , prowadzonego w trybie negocjacji z ogłoszenia , na usługi objęte przedmiotem umowy , zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych ( tj. Dz.U. z 2019r. poz.1843) .Na realizację usług objętych przedmiotową umową Gmina W. udzieliła wykonawcy zamówienia publicznego, a więc w jej realizację zaangażowane zostały środki publiczne. Zgodnie z powołanym wyżej art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przyjąć zatem należy, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych . klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Z powyższego wynika, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nie uczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych : w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. II SA/Wa 1483/12; w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Gd 321/13; w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. II SAB/Łd 50/14 - CBOSA).

Jak wynika zarówno z powołanego art. 35 ustawy o finansach publicznych , jak i art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji , okolicznością umożliwiającą powołanie się przez dysponenta informacji publicznej przy odmowie jej udostępnienia ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy jest podjęcie przez niego określonych działań mających na celu zabezpieczenia dostępu do tej informacji, utrzymanie jej poufności. Przy czym dodatkową przesłankę w stosunku do informacji dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, wprowadza ustawa prawo zamówień publicznych , albowiem realizacja usług objętych umową doradczą z dnia 28 stycznia 2010r. zamierzona została w trybie zamówienia publicznego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 prawa zamówień publicznych postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, przy czym nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 8 ust. 3 tej ustawy). Z powyższego wynika, że warunkiem uznania danej informacji pochodzącej od kontrahenta realizującego na podstawie umowy zamówienie publiczne, za tajemnicę przedsiębiorcy - co do zasady jawnej zgodnie z art. 139 ust. 3 prawa zamówień publicznych - jest uprzednie zastrzeżenie przez tego przedsiębiorcę, że wobec określonego zakresu dokumentów przedstawionych zamawiającemu w związku z przystąpieniem do przetargu przedsiębiorca obejmuje je klauzulą poufności.

Przede wszystkim jednak zastrzeżenie przedsiębiorcy winno być konkretne i odnosić się do wskazania poszczególnych składników , elementów informacji rozumianej jako całokształt dokumentacji poprzez oznaczenie konkretnych dokumentów lub rodzajowe ich określenie, jakie przedsiębiorca uważa za poufne. Ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest niewystarczające i nie może stanowić podstawy późniejszej odmowy dostępu do informacji publicznej w drodze decyzji z art. 16 i art.17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na wspomnianą wcześniej konieczność szerokiego rozumienia konstytucyjnego uprawnienia do informacji publicznej. Wyłącznie konkretne wskazanie, które ze składników informacji przedsiębiorca uważa za ustawowo chronioną tajemnicę umożliwia podmiotowi zobowiązanemu prawidłową weryfikację, czy informacja objęta wolą przedsiębiorcy co do jej utajnienia (element formalny) w istocie ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (element materialny) i czy ostatecznie zasadna jest odmowa jej udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że samo zastrzeżenie poufności nie jest, w świetle cytowanych przepisów wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.

Przechodząc do realiów badanej sprawy ,stwierdzić należy ,że organ jako podmiot zobowiązany , powołując się na § 16 ust.1 wspomnianej wyżej umowy doradczej oraz § 16 porozumienia z dnia 29 marca 2012r. wykazał spełnienie przesłanki formalnej, a więc wolę firmy S. utajnienia (zachowania w poufności) informacji związanych z realizacją tych umów. Organ trafnie zauważył zastrzeżenie firmy S. o objęciu pewnych informacji i dokumentów dotyczących jej jako operatora sferą tajemnicą przedsiębiorcy (przesłanka formalna) i prawidłowo opisał tę okoliczność w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie ulega więc wątpliwości, że została spełniona formalna przesłanka "tajemnicy przedsiębiorcy".

Natomiast ocenie podlega to, czy organ wykazał ,że spełniona została przesłanka materialna , a więc czy wnioskowane informacje mogły być objęte tajemnicą przedsiębiorcy . Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że organ – co do zasady - wydaje decyzję na podstawie stanu prawnego i stanu faktycznego istniejących w dacie decyzji. Oznacza to ,że z jednej strony organ powinien był uwzględnić upływ czasu i "historyczną wartość" żądanych danych , a z drugiej strony nie może pomijać zmiany tzw. "otoczenia prawnego" mogącego mieć wpływ na dokonywane oceny. A mianowicie chodzi o skutki ustawy z dnia 9 maja 2014r. o informowaniu o cenach towarów i usług ( tj. Dz.U. z 2019r. poz.178) , do której odsyła art.2 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych przy formułowaniu przez ustawodawcę legalnej definicji pojęcia ceny . Taki też kontekst należy mieć na uwadze przy dokonywaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej .

Analizując pod takim kątem obie wydane w sprawie decyzji , Sąd doszedł do wniosku ,że organ w ogóle nie odniósł się do przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorstwa , a mianowicie nie opisał danych, których ujawnienie może narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać. Wyjaśnić bowiem należy ,że nie wystarczy poprzestanie na stwierdzeniu, że skoro przedsiębiorca nie życzy sobie ujawnienia określonych danych i zastrzega, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy, to organ ma obowiązek odmowy udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. Innymi słowy , każde zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa powinno być ocenione indywidualnie w świetle elementów materialnych definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" wynikającej z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W kontrolowanej sprawie organ nie wykazał, aby mające przesądzać o potrzebie zachowania w poufności żądanych danych założenie operatora - firmy SMG było prawidłowe. Tym samym nie można a priori przyjąć, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń i oceń , odwołuje się wyłącznie do zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa przez firmę S. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Natomiast okoliczności , które mają świadczyć o spełnieniu materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa powinny zostać dokładnie zbadane i wyjaśnione przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a następnie w razie odmowy udostępnienia żądanych danych , szczegółowo opisane w decyzji administracyjnej.

Jak wynika z orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej wyłączeniu jawności może podlegać kalkulacja ceny, szczegółowe elementy składowe (m.in. wyrok KIO z dnia 3 lutego 2014 r. nr KIO 77/14, Lex nr 1432335). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wskazanie wysokości wynagrodzenia czy też wysokości kar umownych itp. nie zawiera - jak się wydaje - informacji, które mogłyby stanowić potencjalnie wartość gospodarczą, know ho . Za takie można by uznać informacje o strategii budowania ceny, szczegółowe kalkulacje zawierające dane m.in. o kosztach pracy, zyskach przedsiębiorcy lub innych okolicznościach kosztotwórczych. Przygotowanie cen jednostkowych , w tym przypadku określenie wysokości wynagrodzenia za wykonanie usługi , dla warunków danego postępowania jest zjawiskiem naturalnym i samo w sobie nie uzasadnia objęcia informacji na temat cen jednostkowych ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorstwa. Cena rozumiana jako wysokość wynagrodzenia za wykonane usługi jest kalkulacją wykonawcy na potrzeby określonego zamówienia. Skoro jest to cena w postępowaniu, nie można mówić, że jest ona tajemnicą przedsiębiorstwa, a jej wskazanie narazi wykonawcę na szkodę. Cena ta dotyczy bowiem tylko tego konkretnego postępowania , w tym przypadku konkretnej umowy doradczej (por. wyrok KIO z dnia 3 lutego 2015 r. nr KIO 108/15, publ. Lex Polonica).

Przemawia za tym również powołany już wyżej argument ,że ilekroć w ustawie Prawo zamówień publicznych jest mowa o cenie to , według art. 2 pkt 1 tej ustawy , należy przez to rozumieć cenę w rozumieniu art.3 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014r. o informowaniu o cenach towarów i usług .

Będąca przedmiotem osądu decyzja , wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest również – w ocenie Sądu - wolna od wadliwości także w wymiarze formalnym. Wprawdzie nosi ona minimalne cechy umożliwiające uznanie jej za decyzję, o której mowa w art. 16 i 17 u.d.i.p. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia stosuje się , o czym była już mowa wyżej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem uzasadnienie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji musi spełniać wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. , który przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym uzasadnienie decyzji , wydanej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. , w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy rzeczywiście o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 3260/14; z dnia 23 maja 2019 r. sygn. I OSK 1861/17 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pod takim też kątem były oceniane obie decyzje wydane w sprawie . Jak wynika z rozstrzygnięcia ( tenoru) decyzji pierwszo-instancyjnej , wnioskodawcy odmówiono udostępnienia raportów , opracowań spółka z powodu ich nieposiadania. Tymczasem wyjaśnić należy ,że w przypadku nieposiadania przez podmiot zobowiązany żądanej informacji publicznej prawidłową formą działania w takiej sytuacji jest pismo informujące o tym .Oznacza to ,że w przypadku nie posiadania żądanych dokumentów , wadliwie organ zastosował w tym zakresie decyzyjny tryb działania . Z kolei w uzasadnieniu tej decyzji podmiot zobowiązany jedynie ogólnikowo, zbiorczo powielił motywy i wykładnię przepisów związanych z tajemnicą przedsiębiorcy , natomiast zaniechał dostatecznie zindywidualizowanej oceny treści i podstaw do wyłączenia od udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Brak tego typu wyjaśnienia uniemożliwia w istocie sądową kontrolę legalności skarżonej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zważywszy ,że w decyzji ostatecznej podmiot zobowiązany w istocie nie przeprowadził dostatecznej analizy i wyjaśnienia zakresu nieujawnionej informacji publicznej , objętej decyzją pierwszo- instancyjną . Ponadto organ w ogóle nie odniósł się do argumentacji strony , kwestionującej jego stanowisko w zakresie kwalifikacji danych publicznych ,które zostały zanonimizowane. Nie zostało też dostatecznie wyjaśnione także i to czy w ogóle podmiot jest w posiadaniu takich dokumentów jak raporty i opracowania . W tym zakresie zaskarżona decyzja odnosi się wyłącznie do jednej ze spornych kwestii , a mianowicie dotyczy tylko raportów z całkowitym pominięciem rozstrzygnięcia decyzji I instancji w pozostałym zakresie , w odniesieniu do którego skarżący zakwestionował zasadność odmowy i podniósł merytoryczne zarzuty. Do tej kwestii organ ponowienie rozpatrując sprawę w ogóle się nie odniósł i nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnego rozstrzygnięcia w tej części . W szczególności organ nie wykazał na jakiej podstawie i z jakiego powodu żądane informacje publiczne miałyby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, ani też w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić jej szkody.

Naprowadzanie dopiero w odpowiedzi na skargę dodatkowych , bardziej szczegółowych okoliczności jest spóźnione i nie może zastąpić , a tym bardziej sanować braków uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji . Dlatego też jako nieskuteczne należy ocenić podawanie dodatkowego uzasadnienia i naprowadzanie argumentacji dopiero w odpowiedzi na skargę lub w toku postępowania sądowego, ponieważ sądowej kontroli legalności podlega skarżona decyzja. Stwierdzenie powyższego uzasadnia wyartykułowanie pod adresem organu skutecznie zarzutu naruszenia przepisów art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art.11 k.p.a.

W ocenie Sądu generalna klauzula poufności zawarta w paragrafie 16 umowy doradczej i porozumienia w sprawie zmiany tej umowy , w zamierzeniu mająca w sposób ogólny i całkowity wyłączyć – bez uprzedniej pisemnej zgody operatora - jawność dokumentacji związanej z realizacją umowy, nie może stanowić podstawy do uznania, że wykonawca skutecznie zabezpieczył się przed koniecznością udostępnienia informacji. Dla wzmocnienia powyższej argumentacji dodać należy, że organ powołując szeroką argumentację na temat istnienia tajemnicy przedsiębiorcy po stronie operatora w jej generalnym ujęciu, pominął treść art. 8 ust. 3 ustawy prawo zamówień publicznych , a więc nie ustalił, czy wykonawca usługi nie później niż w terminie składania wniosków i ofert o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu skutecznie zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz czy zastrzeżenie to w sposób uzasadniony odniesiono do wnioskowanej dokumentacji.

Podkreślić jeszcze raz należy, że żądane dane mają bezpośredni związek z wydatkowaniem środków publicznych , co ma istotne znaczenie. Prawidłowość działalności podmiotu w zakresie wykorzystania środków publicznych to informacja, która nie może być chroniona tajemnicą przedsiębiorcy. Konkluzja ta stanowi wynik wyważenia współistniejących i gwarantowanych ustawami uprawnień, z jednej strony , prawa dostępu do informacji publicznej , a mianowicie : z drugiej strony , prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie tej uwzględnić jednak należało szczególną wartość dobra, z którym żądana informacja jest związana. Proces i sposób realizacji umowy finansowanej ze środków publicznych musi być transparentny do granic kolizji z realnymi, regulowanymi prawem, innymi uprawnieniami.

Wymaga też zaakcentowania, że firmy zawierające umowy z podmiotami publicznymi, czy wykonującymi zadania publiczne winny się liczyć z koniecznością udostępniania informacji związanych z tą współpracą i wykonywanymi w jej ramach zadaniami, z uwagi chociażby na konieczność zachowania zasady transparentności gospodarowania środkami publicznymi. Podmioty, na rzecz których te zadania wykonano, przynajmniej w części publikują dane o przeprowadzonych analizach i kontrolach w biuletynach informacji publicznej. Innymi słowy , umowy zawierane z podmiotami wykonującymi zadania publiczne, czy też inne formy współpracy wskazanych wyżej podmiotów podlegają szerszej kontroli społecznej, zatem i szerszemu udostępnianiu, a z drugiej strony węższa jest możliwość wyłączenia ich danych z zakresu działania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy ,że zarzuty skargi w zakresie wskazanych wyżej uchybień proceduralnych przedstawiają się jako uzasadnione , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uwzględnienia skargi , a w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 20 r., poz. .) dalej: p. p. s. a. , ze względu na naruszenie art. 16 i art.17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy .

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

.