Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 448/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 705/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r., nr SKO Gd/1281/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 705/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r., nr SKO Gd/1281/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 25 stycznia 2021 r. o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem - [...]. Organ wskazał na przesłankę negatywną, tj. [...] ma ustalone prawo do renty w związku z częściową niezdolnością do pracy od 2011 r. i legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o częściowej niezdolności do pracy. W związku z powyższym - jak stwierdził organ – w oparciu o art. 17 ust. 1b pkt 1 i ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.), dalej u.ś.r., nie można jednoznacznie stwierdzić, że niepodejmowanie zatrudnienia przez [...] było spowodowane niepełnosprawnością męża, lecz - jak wynika z wywiadu środowiskowego - na chwilę obecną taką zależność można dostrzec.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że [...] na którego skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zmarł w dniu 26 kwietnia 2021 r., zaś skarżąca - co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - nie doprowadziła do tego dnia do wstrzymania wypłaty należnej jej renty. Stwierdzić tym samym należy, że brak było zatem możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na występowanie w całym okresie, pomiędzy dniem złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne a dniem śmierci męża skarżącej, negatywnej przesłanki warunkującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego polegającej na posiadaniu przez skarżącą w tym okresie ustalonego prawa do renty i jednoczesnego pobierania świadczenia rentowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przysługuje osobie uprawnionej w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie ma przyznane prawo do renty z uwagi na częściową niezdolność do pracy, którą comiesięcznie pobiera.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Założeniem i celem przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury bądź pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie - powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński, Komentarz do art. 17, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021).

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że [...] ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z kolei, mąż skarżącej [...], na którego skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zmarł w dniu 26 kwietnia 2021 r., zaś skarżąca - co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia śmierci męża nie doprowadziła do wstrzymania wypłaty należnej jej renty, czyli nadal ją pobierała. Zasadnie zatem stwierdziły organy orzekające w sprawie, jak również Sąd I instancji, że brak było możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na występowanie w całym okresie, pomiędzy dniem złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne a dniem śmierci męża skarżącej, negatywnej przesłanki warunkującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie chodzi bowiem o sam fakt posiadania przyznanego prawa do renty, lecz o podjęcie decyzji które z korzystniejszych świadczeń skarżąca chce pobierać. Jeżeli uznała, że korzystniejsze jest świadczenie pielęgnacyjne winna była zawiesić pobieranie renty. Skoro zaś tego nie uczyniła – nie spełniła przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o czym prawidłowo orzekł Sąd Wojewódzki.

Powyższa kwestia była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, poparty orzecznictwem sądów administracyjnych, pogląd i argumentację, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska zarówno możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do renty, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2022 r. I OSK 1590/21; z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 1562/21; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21; z dnia 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21; z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21 – polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych), których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) - osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę/rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku.

Konsekwentnie, w przypadku podjęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania tego świadczenia, a przypomnieć należy, że skarżąca w niniejszej sprawie nie dokonała wyboru, a wypłata jej świadczenia rentowego nie została zawieszona, tym samym nie było podstawy do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni zarzucanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.