Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 377/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 6, art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 10a ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
Teza: Należy odczytywać upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego z uwzględnieniem treści pozostałych przepisów ustawy upoważniającej i dopiero po rozpoznaniu całokształtu tych regulacji ustalać przedmiot i zakres upoważnienia ustawowego.

TEZY

Należy odczytywać upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego z uwzględnieniem treści pozostałych przepisów ustawy upoważniającej i dopiero po rozpoznaniu całokształtu tych regulacji ustalać przedmiot i zakres upoważnienia ustawowego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Wiżajny z dnia 31 października 2019 r. nr VIII/57/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wiżajny stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3 i § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wiżajny stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 31 października 2019 r. Rada Gminy Wiżajny przyjęła uchwałę nr VIII/57/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wiżajny. Regulamin stanowi załącznik do uchwały, która została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r. pod pozycją 5312.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w S., który zarzucił naruszenie:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), przez uregulowanie w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu sposobu w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia zanieczyszczeń, w sytuacji gdy naruszony przepis do tego nie upoważnia, w związku z czym regulacja Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wprowadzenie w § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu ograniczenia w zakresie wyprowadzania psów na uwięzi lub z założonym kagańcem, co przekracza upoważnienie ustawowe, prowadzi do niehumanitarnych działań i stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części.

Uzasadniając zarzuty wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 991/17), w którym – w ocenie skarżącego – wypracowano stanowisko o braku podstaw do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g., sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Powołując się na ten sam wyrok NSA oraz dodatkowo wyrok tego Sądu w sprawie II OSK 1492/12, jak również wyroki sądów pierwszej instancji w sprawach IV SA/Po 372/15 oraz II SA/Gd 122/19, skarżący wywiódł że naruszone zostały Zasady techniki prawodawczej (§ 118 i 143) odnośnie wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu. Postanowienia Regulaminu nie powinny bowiem wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego oraz powtarzać regulacji ustawowych ani formułować nakazów bądź zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. W przeciwnym wypadku dochodzi do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując wyrok w sprawie II SA/Ke 719/19 wyjaśnił, że w jego ocenie w pojęciu sposobu uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń mieści się również określenie sposobu ich gromadzenia oraz tego, w jaki sposób ma być uprzątnięta nieruchomość. Zakwestionował organ, jakoby w § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu wprowadzono bezwzględny zakaz wyprowadzania psów bez kagańca, bowiem określono jedynie, że w przypadku gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad psem, istnieje możliwość wyprowadzania psów bez smyczy i kagańca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. W konsekwencji, akty prawa miejscowego nie mogą także regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z sytuacją regulacji modyfikującej oraz regulacji nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd ma na uwadze brzmienie upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 31 października 2019 r., które to brzmienie wynikało wówczas z Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm. Zgodnie z art. 4 ust. 2 w wyżej wskazanym brzmieniu: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych (szczegółowo wymienionych w przepisie); c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści regulacji regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w sposób istotnie naruszający prawo.

Zaskarżony przepis § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w następujący sposób: a) nadmiar błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika przylegającego bezpośrednio do nieruchomości należy usuwać na bieżąco na krawędzi chodnika od strony jezdni, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, b) inne zanieczyszczenia (np. liście, gałęzie, trawę) zalegające chodnik należy usuwać sukcesywnie, aby utrzymać czystość i zapobiec nieprzewidzianym wypadkom.

Zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. nie upoważniał do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięty chodnik przylegający bezpośrednio do nieruchomości właściciela. Uregulowanie tej kwestii stanowi o wyjściu poza upoważnienie ustawowe i istotnym jego naruszeniu, bowiem świadczy o nałożeniu obowiązków nieprzewidzianych w tym upoważnieniu.

Wyjaśnić należy, że precyzyjnie i wyczerpująco zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie poza tą nieruchomością obejmującym chodnik bezpośrednio do niej przylegający reguluje przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z jego treścią, właściciele nieruchomości zobowiązani są do "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Także wśród innych przepisów ustawy nie znajduje się upoważnienie do regulowania częstotliwości czy miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości. Podobnie wśród obowiązków zarządców dróg, zobligowanych do pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przyległych do drogi publicznej przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g.) nie wskazano, że ma to nastąpić z określonego miejsca czy w określony sposób lub z określoną częstotliwością (odmiennie we wskazanym przez organ wyroku w sprawie II SA/Ke 719/19). Należy podzielić stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie

II OSK 991/17, zgodnie z którym "Rada gminy uchwalając regulamin powinna zatem mieć na uwadze komplementarność w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy i wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy". Pogląd ten oznacza konieczność odczytywania upoważnień ustawowych do stanowienia aktów prawa miejscowego w kontekście pozostałych przepisów ustawy upoważniającej i dopiero po rozpoznaniu całokształtu tych regulacji ustalanie przedmiotu i zakresu upoważnienia ustawowego. W sprawie niniejszej zatem niezbędne jest odczytanie zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. z uwzględnieniem także regulacji wyżej wskazanych, tj. art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zgodzić się przy tym należy z sądem w sprawie II SA/Go 100/20, że w odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (na datę zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały lit. "c" – przyp. sądu) dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w jej części służącej do użytku publicznego) a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. dotyczy zatem sytuacji, gdy określona część własnej nieruchomości służy do użytku publicznego, co w przypadku właścicieli niebędących podmiotami publicznymi może oznaczać np. część nieruchomości, na której to części jest ustanowiona służebność na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, przez co nieruchomość w tej części jest powszechnie dostępna i w ten sposób część ta "służy do użytku publicznego".

Reasumując, obowiązek uprzątania chodnika w części przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zaś gdy chodzi o własną nieruchomość właściciela służącą do użytku publicznego, to upoważnienie tej sytuacji dotyczące, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy, nie zawiera wymagania regulacji sposobu tego uprzątania czy miejsca gromadzenia zanieczyszczeń.

Dodać należy, że okoliczność, iż powoływany wyżej pogląd w sprawie II OSK 991/17 sformułował NSA odnośnie regulacji dotyczącej przystanków komunikacji publicznej pozostaje bez znaczenia wobec uniwersalnej, a przez to aktualnej wypowiedzi tego sądu w zakresie odnoszącym się do konieczności komplementarnego traktowania obowiązków właścicieli nieruchomości i zarządców dróg odnośnie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących użytkowi publicznemu.

Na marginesie sąd zauważa, że nieprawidłowe jest również użycie w zaskarżonej uchwale przez Radę sformułowania niedookreślonego "nadmiar" błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Tego różnicującego określenia nie użył ustawodawca ani w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c", ani w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Rację ma również skarżący Prokurator zarzucając istotne naruszenie prawa (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) regulacją § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu, zgodnie z którą "Psy powinny być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem" (ust. 2); "Zwalnianie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem oraz gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem" (ust. 3).

Sąd stwierdza, że odnośnie sposobu realizacji upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku zarysowują się dwa stanowiska: dopuszczające regulacje regulaminowe o konieczności trzymania zwierzęcia na smyczy, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide np. II OSK 618/14, II OSK 2950/19); oraz takie, zgodnie z którym bezwzględny nakaz trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek, stan psychofizyczny, czy inne ograniczenia zwierzęcia - może prowadzić do działań niehumanitarnych (np. II OSK 1492/12, II OSK 2541/29, II OSK 921/20).

Zdaniem sądu, kwestie sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), dalej: u.o.z., zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Brak jednak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dlatego generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i/lub w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań jest zbyt rygorystyczny i może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Powtórzyć wypada za NSA zarówno w sprawie II OSK 1492/12 jak i w sprawie II OSK 921/20, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności i nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Skoro więc z przepisu art. 10a ust. 3 u.o.z. wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, to nałożenie bezwzględnego, generalnego obowiązku prowadzenia psa na smyczy lub w kagańcu jest bardziej restrykcyjne niż powyższe uregulowanie ustawowe. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych, szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 179/20, prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. oprócz ww. wyroków, także wyroki w sprawach II OSK 2678/15, II SA/Kr 808/19).

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę, bowiem sformułowano je w oderwaniu od treści zakwestionowanych przepisów Regulaminu. Z treści tych przepisów wynika właśnie bezwzględny nakaz trzymania psów na uwięzi i przez osoby będące w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a bez smyczy – "tylko z nałożonym kagańcem oraz gdy właściciel ma możliwości sprawowania kontroli". Przepisy te zatem nie przewidują przypadku wyprowadzenia psa jednocześnie bez smyczy i bez kagańca, bowiem wynika z nich, że jeżeli pies nie jest na uwięzi, powinien być w kagańcu.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać również należy, na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator, na przepisy Zasad techniki prawodawczej ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.p.c.g., jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały zachowane. Naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny, bowiem jest niezgodne z podstawą prawną zaskarżonej uchwały oraz wprowadza normy, do których wprowadzenia autor uchwały nie posiada uprawnienia. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.