Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1622/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121 § 2, art. 122 § 3, art. 127, art. 7 § 2 i § 3, art. 119, art. 1a pkt 12b, art. 7 § 2 i § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1622/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi R.Z. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] września 2021 r. nr [...] dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku.

Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał R.Z. rozbiórkę części stawu ziemnego wykonanego na działce nr ewid. 992/2, 993, 976 i 994 obr. nr [...] w [....] poprzez jego zasypanie w taki sposób, aby rzędna dna stawu wynosiła 175,00 m n.p.m.

[...] maja 2019 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, tzn. stan stawu nie zmienił się od poprzednich oględzin dokonanych [...] maja 2018 r.

[...] sierpnia 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę podczas której ustalił, że rozpoczęto zasypywanie stawu z jednej jego strony, ale nie osiągnięto wymaganego poziomu dna. Tym samym obowiązek wynikający z decyzji z [...] lipca 2018 r. nie został wykonany.

W związku z tym PINB podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wykonania rozbiórki części stawu wynikające z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.).

Upomnieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (doręczonym [...] września 2019 r.) wezwał R.Z. do wykonania rozbiórki części stawu w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia i pouczył zobowiązanego, że niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

[...] stycznia 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Postanowieniem z tego samego (o tym samym numerze) nałożył także na R.Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł oraz wezwał inwestora do wykonania ciążącego na nim obowiązku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia; WINB postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB i umorzył postępowanie organu I instancji w całości, wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o wadliwy tytuł wykonawczy.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB [...] sierpnia 2021 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowienie nr [...], którym nałożył na R.Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł oraz wezwał go jako inwestora do wykonania ciążącego na nim obowiązku w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia kierując się zasadą racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasadą niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R.Z., zarzucając naruszenie art. 119 w zw. z art. 120, art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Zakwestionował zasadność nałożenia grzywny, podczas gdy działania organu są w takiej sytuacji fakultatywne, a nie obligatoryjne. Zakwestionował także wysokość nałożonej grzywny, jednocześnie wskazując, że organ I instancji nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nałożył na niego maksymalną dopuszczalną przepisami grzywnę w celu przymuszenia. Według żalącego się, w realiach sprawy termin 60 dni na wykonanie obowiązku jest niemożliwy do zachowania z uwagi na niesprzyjające okoliczności pogodowe i pandemiczne. Zarzucił też sporządzenie zbyt lakonicznego uzasadnienia, które nie pozwala na polemikę z samą zasadnością obciążenia go grzywną, jak i z jej wygórowaną wysokością.

WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z [....] września 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] sierpnia 2021 r.

Wskazał, że skoro zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, PINB prawidłowo przystąpił do wykonywania czynności mających na celu wyegzekwowanie wykonania rozbiórki części stawu poprzez jego zasypanie do określonej rzędnej dna. Przypomniał o ciążącym na zobowiązanym obowiązku, po czym wystawił tytuł wykonawczy i nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia i wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. W postanowieniu tym organ I instancji pouczył R.Z., że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a., PINB prawidłowo wszczął egzekucję administracyjną i wystawił tytuł wykonawczy wg ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy został prawidłowo sporządzony i doręczony zobowiązanemu. Organ I instancji właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nałożona na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi środek egzekucyjny, a nie karę za nie wykonanie obowiązku. Jej nałożenie i egzekucja ma na celu zmuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego przez organ. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale jednocześnie także środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a. polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego.

Zdaniem organu zażaleniowego, grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Zatem zobowiązany może się skutecznie uchylić od konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Natomiast w przypadku zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy bardziej dolegliwe dla zobowiązanego chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązany musiałby ponieść. Ponadto przepisy u.p.e.a. nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego.

Dodatkowo w trakcie egzekucji wynikającej z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zd. 2 u.p.e.a. w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 2, 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2. Wykonanie zastępcze unormowane w art. 127 może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykonał obowiązku. Wobec powyższego uznano grzywnę w celu przymuszenia za mniej dolegliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze.

PINB wybierając środek egzekucyjny uznał, że oczekiwany skutek odniesie nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Z przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że jeśli obowiązek nie dotyczy rozbiórki budynku ani jego części, organ każdorazowo nakłada grzywnę o wysokości nie przekraczającej 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Wysokość nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. grzywny jest uznaniowa. Aby grzywna spełniła swoją rolę, jej wysokość nie może być nieodczuwalna dla wydatków zobowiązanego. W przypadku wykonania obowiązku, nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku wykonania nałożonego decyzją obowiązku, wobec zobowiązanego nie będzie kontynuowane postępowanie egzekucyjne i nie będzie ściągana nałożona grzywna.

Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Zgodnie z przepisami u.p.e.a., organ odwoławczy, jako organ nadzoru, zobligowany jest do czuwania nad prawidłowością stosowania środków egzekucyjnych. Powyższa grzywna została nałożona prawidłowo.

Organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.; za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% od kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego 60-dniowego terminu na wykonanie obowiązku organ odwoławczy wskazał, że od dnia wydania decyzji z [...] lipca 2018 r. do czasu wszczęcia postępowania egzekucyjnego zobowiązany miał ponad 2 lata na wykonanie rozbiórki części stawu, zatem był to okres wystarczający do jego zasypania do wymaganej rzędnej dna 175,00 m n. p. m. Również na dzień orzekania do organu zażaleniowego nie wpłynęła informacja, by obowiązek nałożony na R.Z. został wykonany.

Odnośnie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia na podstawie art. 143 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej który wydał postanowienie może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Z akt sprawy nie wynika, by PINB wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

W skardze do WSA w Rzeszowie na postanowienie WINB z [...] września 2021 r. R.Z. zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, który zbadano jedynie pobieżnie, co poskutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności:

- organy nie zbadały w sposób wnikliwy materiału dowodowego w sprawie, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej i zgodnej z przepisami oceny czy istniały podstawy do nałożenia na skarżącego grzywny, a jeśli takowe istniały, nie zostało ustalone i uzasadnione wystarczająco w jakiej wysokości powinna być ona nałożona,

- organy nie dokonały ustalenia wysokości faktycznych kosztów związanych z dokonaniem rozbiórki części stawu ziemnego, a nadto nie wyjaśniły dostatecznie, jakimi przesłankami kierowały się przy nakładaniu obowiązku grzywny w wysokości najwyższej, tj. 10 000 zł, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia obowiązku nałożenia grzywny przymuszającej w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe nie wyjaśniło w sposób wystarczający ewentualnego zastosowania środka egzekucyjnego właściwszego i mniej uciążliwego dla zobowiązanego,

- organy administracji nie wyjaśniły w sposób odpowiedni podstaw faktycznych i prawnych wydanego w sprawie rozstrzygnięcia dotyczącego załatwienia przedmiotowej sprawy, podczas gdy każdorazowo w uzasadnieniu aktu administracyjnego wydawanego przez organy administracji publicznej powinno znaleźć się możliwie najstaranniejsze wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych, co wpłynęło w niniejszej sprawie na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. zasady udzielania informacji, zasady wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasady przekonywania,

2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przypadku gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji polegające m.in. na:

- braku wszechstronnego przeprowadzenia materiału dowodowego w sprawie,

- nałożenie grzywny, której wysokość oraz zasadność pozostawia szereg wątpliwości,

- braku wyjaśnienia wątpliwości co do uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych wydawanych przez organ postanowień,

- bezkrytyczne podzielenie przez organ II instancji ustaleń organu I instancji dokonanych z uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ,

3. art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w kwocie najwyższej z możliwych, tj. 10.000 zł, bez uwzględnienia aktualnych realiów przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza tego, że:

- skarżący podjął czynności zmierzające do wykonania obowiązku, zaś sam organ nie poczynił żadnych kroków polegających m.in. na przeprowadzeniu kontroli na działce skarżącego, która powinna być dokonana odpowiednio w czasie poprzedzającym wydane w sprawie postanowienie,

- organ nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania środka egzekucyjnego w postaci nałożenia obowiązku zapłaty grzywny na skarżącego, podczas gdy powinien zostać zastosowany środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, co doprowadziło do naruszenia przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i skutkowało nałożeniem na skarżącego grzywny w kwocie rażąco wygórowanej oraz niebywale dotkliwej,

4. art. 119 w zw. z art. 120 i art. 121 § 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia przy jednoczesnym braku określenia zasadności jej nałożenia, w sytuacji gdy wskazane przepisy nie przewidują obligatoryjnego działania organu celem przymuszenia, a jedynie dają organom fakultatywną możliwość nałożenia grzywny w sprawie, tj. środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego, gdy:

- zebrany w sprawie materiał dowodowy zostanie poprzedzony ustaleniem w sprawie faktycznej wysokości kosztów związanych z dokonaniem rozbiórki części stawu ziemnego, które możliwe jest jedynie po dogłębnym rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy, czego organy w niniejszej sprawie nie poczyniły, a w konsekwencji obowiązek przezeń nałożony został dokonany z naruszeniem obowiązujących przepisów, gdyż brak dokonania stosownego wyliczenia nie pozwalał na przyjęcie z góry, iż orzeczenie obowiązku grzywny w sprawie było zasadne,

- organ II instancji bezkrytycznie przyjął, iż ustalenia organu I instancji wystarczają na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nałożona grzywna koresponduje z zasadą nakładania środka najmniej uciążliwego, podczas gdy z przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonych postanowień nie sposób określić jednoznacznie, czy nałożenie grzywny na skarżącego było w rzeczywistości środkiem nie powodującym nadmiernego obciążenia sytuacji finansowej skarżącego,

5. art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w kwocie rażąco wygórowanej w realiach przedmiotowej sprawy, tj. w jej maksymalnym wymiarze 10.000 zł, bez należytego uzasadnienia zasadności wysokości nałożonej grzywny,

6. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez wyznaczenie skarżącemu rażąco krótkiego terminu do wykonania obowiązku, który w realiach sprawy jest obiektywnie niemożliwy do zachowania,

7. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 121 i art. 122 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku pełnego i wyczerpującego uzasadnienia postanowienia, tj. m.in. określenia zasadność nałożenia grzywny oraz jej wysokości, które to rozstrzygnięcie jako uznaniowe powinno być szczególnie starannie uzasadnione

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach). Stosownie natomiast do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Ze względu na przedmiot sprawy, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a., Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB, utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 1 i art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. postanowienie PINB o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki (zasypania do rzędnej dna 175 m n.p.m.) części stawu ziemnego wykonanego na działkach nr 992/2, 993, 976 i 994 obr. nr [...] w [...].

Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów ocena zaskarżonego postanowienia doprowadziła do stwierdzenia, że wraz z poprzedzającym jej postanowieniem organu I instancji nie narusza ono prawa, w związku z czym brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Z akt sprawy wynika, że skarżący nie wykonał obowiązku nakazanego ostateczną i prawomocną decyzją PINB z [...] lipca 2018 r., co skutkowało wszczęciem i prowadzeniem przez ten organ postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego [...] sierpnia 2021 r.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z art. 122 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 u.p.e.a. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny - art. 122 § 3 u.p.e.a. Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.).

Kwestionując jej nałożenie strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. II OSK 2523/16; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. II OSK 368/17).

W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Podkreślić należy, że przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wierzyciel może podejmować wobec zobowiązanego działania zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku; w okolicznościach sprawy takie zostały podjęte, aczkolwiek bezskutecznie. W tej sytuacji organy w pełni zasadnie podjęły działania wpisujące się w art. 7 § 2 u.p.e.a., stanowiący, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Dążąc do wykonania przez skarżącego egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny miał w kontrolowanej sprawie do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nakładaną w celu przymuszenia mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze, które stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie Sądu, słusznie uznał tak PINB jak i WINB, że ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej uciążliwy. Pociąga bowiem za sobą bardziej dolegliwe dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego - poprzez dolegliwość finansową - do określonego zachowania się. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji wymaganego obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

Wobec braku dobrowolnego wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku, w ocenie Sądu, zasadnie organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem zastosował – zgodnie z powyższymi przepisami - środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wbrew podniesionym zarzutom, postanowienie tak organu I jak i II instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, w którym zarówno zasadność jak i wysokość orzeczonej grzywny została szczegółowo uzasadniona, z powołaniem się na celowość i skuteczność podejmowanych działań mających doprowadzić do wywiązania się przez skarżącego z ciążącego na nim obowiązku.

W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Z powyższych przepisów wynika, że aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, nie może być to kwota symboliczna. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 10 000 zł, pomimo tego że nie prowadzi ona bezpośrednio do wykonania obowiązku, spełnia swoją rolę ekonomicznego zagrożenia, które ma zmotywować skarżącego do wykonania zobowiązania, mając na uwadze jego charakter oraz długość okresu niewywiązywania się przez niego z nałożonego obowiązku. Tym też, jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, kierowały się organy orzekając o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego i jego rozmiarze. Co istotne, skarżący został wydanymi w sprawie postanowieniami poinformowany o możliwości uwolnienia się od obowiązku zapłaty grzywny lub ubiegania się o jej zwrot, w zależności od dobrowolnego wykonania egzekwowanego obowiązku i czasu w którym to nastąpi (przed lub po uiszczeniu grzywny), która to możliwość nie zachodzi w przypadku stosowania tzw. wykonania zastępczego.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, orzeczona grzywna - tak co do zasadności jej nałożenia, jak i jej wysokości - jest zgodna z regulującymi tę materię przepisami u.p.e.a. Wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej jej nałożenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, co czyni zarzuty skargi nieuzasadnionymi, zmierzającymi do przedłużania postępowania i uniknięcia wykonania orzeczonego obowiązku rozbiórki (zasypania) części stawu.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.