Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1040/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, 2, 3a, 5 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 26 marca 2020 r. nr XXVIII/169/2020 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2020 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. ał


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2020 r. Rada Miejska w Łęczycy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, poz. 1309, poz. 1571, poz. 1696 i poz. 1815) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122, Dz. U. z 2018 r., poz. 2245 oraz z 2019 r., poz. 1123) - zwanej u.o.z., podjęła uchwałę nr XXVIII/169/2020 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2020 rok.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Łęczycy, zarzucając naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017.1840 tj. z dnia 2017.10.04) poprzez zaniechanie konsultacji projektu uchwały z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy.

Na podstawie tego zarzutu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała została skonsultowana z podmiotami wskazanymi w art. 11a ust. 7 pkt 1 i 3 u.o.z., ale pominięto organizacje społeczne. W piśmie z dnia 24 stycznia 2021 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Łęczycy wskazał, iż uchwałę przedstawiono do konsultacji organizacjom społecznym poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem Prokuratora, procedura ta nie jest właściwa. Następnie odwołując się do orzecznictwa Prokurator wskazał, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii. Jednocześnie Prokurator dodał, wskazując orzecznictwo, że brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej nie zwalnia bowiem z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia.

Ponadto Prokurator podniósł, że popiera skargę w przypadku zamiany zaskarżonych przepisów, bowiem zgodnie z poglądem doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że projekt Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2020 r. przedstawiono do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Łęczycy. Miasto nie posiadało bowiem informacji o objęciu przez jakąkolwiek organizację społeczną zakresem swego działania terenu Miasta Łęczycy.

Odwołując się do orzecznictwa organ podniósł, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11 a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, wystarczającym, ale również koniecznym, jest umieszczenie projektu programu na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania.

W ocenie organu, Gmina uczyniła zadość temu obowiązkowi, wobec czego zarzut Prokuratora naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w postaci w zaniechania konsultacji jest bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 7 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXVIII/169/2020 Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2020 rok. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.

Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g." – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż rada gminy, wypełniając ustanowiony w art. 11 ust. 1 u.o.z. obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Art. 11a ust. 3a u.o.z. przewiduje, że program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. W programie rada gminy zobowiązana jest wskazać wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (11a ust. 5 u.o.z.). W myśl art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

- właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

- organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

- dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Prokurator Rejonowy w Łęczycy podnosi w skardze zarzut naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie konsultacji projektu uchwały z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającymi na obszarze gminy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd wskazuje, iż podziela pogląd, zgodnie z którym w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. W orzecznictwie wskazuje się, że brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, zaś za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar i w tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Należy także mieć na uwadze i uznać za fakt notoryjny, że na terenie kraju funkcjonują organizacje o charakterze ogólnopolskim, zajmujące się ochroną zwierząt, pry czym nie każda z nich w praktyce będzie obejmować swoim zasięgiem działania każdą gminę i w każdej gminie faktycznie realizować będzie zadania w zakresie ochrony zwierząt. Nie można także przyjąć za zasadne nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. Poprzez opublikowanie projektu programu na stronie internetowej gminy lub w BIP, te organizacje, które pozostają zainteresowane i wyrażają chęć aktywnego uczestnictwa w działaniach na rzecz ochrony zwierząt w konkretnej gminie, nie zostają w żaden sposób pozbawione prawa do opiniowania projektowanego programu (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 styczna 2022 r. II SA/Łd 531/21). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że projekt zaskarżonej uchwały przedstawiono do konsultacji poprzez jego opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Jak wynika ze złożonej do akt niniejszego postępowania dokumentacji dotyczącej zaskarżonej uchwały, w dniu 16 stycznia 2020 r., projekt programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na 2020 rok został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej wraz z zaproszeniem do udziału w jego zaopiniowaniu oraz informacją o terminie oraz skutkach braku wyrażenia opinii. Z powyższych względów Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 11 ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie konsultacji projektu uchwały z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającymi na obszarze gminy.

Nie będąc związanym granicami skargi, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 7, ust. 3a oraz ust. 5 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Należy podkreślić, że elementy gminnego programu wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. mają charakter obligatoryjny. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego a w ramach udzielonej delegacji ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej przekazanych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona do aktów planowania. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany poprzez m.in. oddanie zwierzęcia do właściwego schroniska, zawiezienie poszkodowanego zwierzęcia w przypadkach zdarzeń drogowych do lekarza weterynarii czy też w przypadku adopcji otrzymanie rekompensaty części kosztów utrzymania zwierząt. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 66/21, Lex nr 3421405).

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana takim aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Jak to już zostało powiedziane, uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Podkreśla się, że łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, przy czym, aby zapewniać skuteczną realizację zadań gminy, program powinien w sposób konkretny określać jak gmina będzie je wykonywała, w szczególności biorąc pod uwagę, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Zadania gminy, wobec zmieniających się warunków, muszą być zatem adekwatne do okoliczności występujących w gminie w danym roku. W orzecznictwie wskazuje się, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania lub nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w programie.

Odnosząc powyższe do programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2020 rok należy wskazać, że analiza przedmiotowego programu wskazuje na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Podnosi się, że duża zmienność okoliczności, w tym populacji wolno żyjących kotów oraz miejsc ich przebywania i legowisk a także zmienność liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga corocznego weryfikowania programu tym zakresie i dostosowywania go do aktualnych warunków i potrzeb. Postanowienia programu winny zatem te zmienne warunki uwzględniać oraz cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.

W § 6 zaskarżonego programu przewiduje się tymczasem, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi będzie realizowane poprzez:1) prowadzenie w okresie zimowym akcji dokarmiania, 2) wyznaczenie opiekunów kotów wolno żyjących i współpraca z nimi, 3) zapewnienie opieki weterynaryjnej na zasadach określonych w § 12, 4) zakup i wydawanie karmy wyznaczonym opiekunom, 5) ograniczenie populacji bezdomnych kotów poprzez ich sterylizację albo kastrację.

W ocenie Sądu powyższa regulacja nie jest wystarczająco konkretna. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że skoro kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy została wyrażona przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi, to należy stąd wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy, jasny i czytelny, bez odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Na podkreślenie zasługuje także to, że dokarmianie wolno żyjących kotów to ten aspekt opieki, który ustawodawca wprost wskazał w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Uchwała winna zatem precyzyjnie podawać, w jaki sposób dokarmianie tych zwierząt będzie wykonywane. Treść § 6 nie czyni zadość temu obowiązkowi. W zaskarżonej uchwale nie wskazano w jaki sposób i czy w ogóle odbywać się będzie ustalanie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, co pozwoliłoby na rzeczywistą realizację efektywnego dokarmiania. Nie określono sposobu dostarczania karmy ani też nie wskazano sposobu dokarmiania przez gminę. Ograniczono się do stwierdzenia, że karma będzie wydawana opiekunom przy czym nie sprecyzowano sposobu i zakresu współpracy z opiekunami, nie sprecyzowano, czy mają to być opiekunowie społeczni. Według § 6 ust. 1 pkt 2 Programu opiekunowie kotów mają być "wyznaczani". Nie sprecyzowano, czy mają to być osoby działające społecznie (wolontariusze) czy też osoby w tym celu zatrudnione lub pracownicy w ramach swoich obowiązków. W pierwszym przypadku - sposób realizacji dokarmiania poprzez powierzenie zadania wyłącznie opiekunom społecznym w ocenie Sądu nie jest nieprawidłowy. Stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku wolontariuszy oraz braku z ich strony współdziałania, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane, bowiem organ przewidział wyłącznie tę formę jego realizacji. Wskazany przez radę gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest zatem niepewny i niedookreślony. W konsekwencji program uchwalony przez Radę Miejską w Łęczycy nie reguluje w sposób całościowy, konkretny i czytelny w jaki sposób realizowana będzie opieka nad wolno żyjącymi kotami w zakresie ich dokarmiania. Zastrzeżenia Sądu budzi także treść § 6 ust. 1 punkt 5 Programu, przewidującego ograniczenie populacji bezdomnych kotów poprzez ich sterylizację albo kastrację. Należy podkreślić, że ustawa stanowi, iż program winien przewidywać obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, w tym kotów, ale jedynie w schroniskach dla zwierząt (§ 8 ust. 2 pkt 4). Fakultatywnie program może przewidywać sterylizację lub kastrację zwierząt w gminie w szerszym zakresie, jednak z mocy art. 11a ust. 3a program winien wówczas zawierać plan takich działań, a więc powinny one być prowadzone w sposób zorganizowany, przejrzysty, nakierowany na wypełnienie celów ustawy. Sterylizacja i kastracja kotów bez precyzyjnego wskazania, w jaki sposób miałaby zostać zapewniona kontrola tego procesu, w tym kontrola weterynaryjna, nie wypełnia postulatu opieki nad wolno żyjącymi kotami. Co więcej całkowicie niekontrolowane działania ograniczające populację nie mieszczą się w pojęciu opieki nad zwierzętami i mogą prowadzić do niepożądanych skutków dla ekosystemu na obszarze, na którym takie kroki są podejmowane. Należy także mieć na uwadze, że ustawa o ochronie zwierząt nie zalicza wolno żyjących kotów do zwierząt bezdomnych. Nie dotyczy ich zatem postulat ograniczania bezdomności zwierząt.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nie precyzują sposobu realizacji obowiązku opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, co stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Ponadto § 6 ust. 1 pkt 5 programu narusza art. 11a ust. 3a u.o.z.

Nie będąc związanym granicami skargi Sąd zauważa ponadto, iż przepis § 11 programu, dotyczący wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, narusza art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Stanowi on bowiem, że w przypadku zaistnienia konieczności zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich Miasto Łęczyca zawrze umowę z właścicielem gospodarstwa rolnego we wsi Leszcze nr 48, który na podstawie umowy będzie sprawował nad nimi opiekę. Takie uregulowanie wskazuje, że po stronie gospodarstwa rolnego, za pośrednictwem którego gmina miałaby realizować przedmiotowe zadanie, nie istnieje zobowiązanie do zapewnienia miejsca zwierzętom gospodarskim, a tym samym realizacja tego zadania nie jest w żaden sposób zagwarantowana. W ocenie Sądu samo podanie danych identyfikujących gospodarstwo rolne, przy jednoczesnym braku zobowiązania ze strony właściciela tego gospodarstwa do realizacji zadania, nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Przewidywanie, że umowa zostanie zawarta przyszłości "w przypadku zaistnienia takiej konieczności" uzależnia realizację tego zadania od tego, czy dojdzie do uzgodnienia warunków i w efekcie zawarcia umowy cywilnoprawnej, co jest zależne od przyszłej decyzji właściciela gospodarstwa. Warto w tym miejscu ponownie podkreślić, że aby doszło do faktycznego zabezpieczenia przez radę gminy wykonania poszczególnych zadań, program winien zawierać dane podmiotów, które są rzeczywiście zobowiązane do wykonywania poszczególnych czynności. Ponadto należy wskazać, że art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. mówi o obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, nie ograniczając go do zwierząt bezdomnych. Działający w ramach delegacji ustawowej lokalny prawodawca nie jest upoważniony do wprowadzania takiego ograniczenia. Wskazanie w programie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce jedynie dla bezdomnych zwierząt gospodarskich pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.

W ocenie Sądu doszło także do naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała nie uregulowała bowiem w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., sygn.. akt II OSK 336/20 wskazał, że: "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, wyroki WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21; z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21). Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje zatem do wskazania w programie sposobu rozdysponowania środków finansowych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Rolą lokalnego prawodawcy jest konkretne i jednoznaczne ustalenie wydatkowanych środków w odniesieniu do poszczególnych zadań. Rada gminy zobowiązana jest do wypełnienia delegacji ustawowej, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji.

Postanowienia § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały nie realizują delegacji ustawowej. Nie określają bowiem konkretnego sposobu wydatkowania środków w odniesieniu do poszczególnych zadań objętych programem. Przepis ten wskazuje łączną wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań określonych uchwałą na kwotę 270.520,00 zł. W dalszej części § 14 dokonano podziału tej sumy w ten sposób, że kwotę do 261.520,00 zł przeznaczono na prowadzenie schroniska, wymieniając w tym zakresie następujące wydatki: zakup karmy, usługi weterynaryjne, zakup usług pozostałych, zakup wody, wywóz nieczystości, wynagrodzenia + pochodne pracowników schroniska, oplata za telefon, szkolenia pracowników, zakup usług zdrowotnych, odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, zakup odzieży ochronnej, wody, posiłków. Środki w wysokości 4.000,00 zł przeznaczono na sterylizację lub kastrację dzikich kotów, natomiast 5.000,00 zł przeznaczono na zakup energii elektrycznej dla Schroniska. Przewidziano również, że w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty ich transportu do gospodarstwa, leczenia oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt.

Wobec takiego brzmienia § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały uzasadniony jest zarzut, że przedmiotowa uchwała nie określa wysokości środków przeznaczonych na finansowanie większości zadań objętych programem. Odnośnie kwoty 261.520,00 zł - przypisano do niej szereg wydatków, które związane są z prowadzeniem schroniska. Również kwota 5.000,00 zł dotyczy prowadzenia schroniska. Zapewniono w ten sposób finansowanie zadania polegającego na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Nie sposób przy tym określić, czy finansowanie usług weterynaryjnych w schronisku, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 programu, obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku, a w konsekwencji - czy zapewnione zostało finansowanie tego zadania. Program nie wskazuje wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację żadnego z pozostałych zadań. Co do opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, program nie przewiduje na ten cel środków, stanowiąc jedynie, że kwota 4.000,00 zł zostanie przeznaczona na sterylizację lub kastrację dzikich kotów. Zdaniem Sądu również postanowienie § 14 ust. 3. nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Stosownie do tego paragrafu, w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenia oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt. Nie określa się zatem wysokości kwoty przypisanej do realizacji zadania a co więcej, nie gwarantuje zabezpieczenia na ten cel jakichkolwiek środków finansowych z kwoty 261.520,00 zł, która wg § 14 ust. 1 wyczerpuje sumę przeznaczoną na realizację zadań objętych programem.

W konsekwencji Sąd ustalił, że § 14 programu uchwalonego przez Radę Miejską w Łęczycy pozostaje w sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 u.o.z. Zapewnia bowiem finansowanie jedynie części zadań objętych programem. Takie rozwiązanie nie wypełnia delegacji ustawowej, na mocy której rada gminy zobowiązana jest do uregulowania wszystkich kwestii wskazanych przez ustawodawcę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

is