Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 959/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 134 ust. 1,2, art. 142 ust. 5, art. 147,148,135
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 10,7,8,77 par. 1, art. 107 par. 1,3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135,145 par. 1 pkt 1 lit.c,art.152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie konkursu ofert w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...], nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku "T" Spółki, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] oddalającą w całości odwołanie Spółki "T" od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej na terenie powiatu [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny.

W dniu 13 marca 2014 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej numer [...] w rodzaju: leczenie stomatologiczne

w zakresie: świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej na terenie powiatu [...]. Wartość zamówienia wynosiła nie więcej niż [...] zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Okres obowiązywania umowy ustalony został od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2019 r.

Na ogłoszone postępowanie oferty złożyły "T" Spółka oraz Przychodnia [...]. Oferentów oceniono według tych samych kryteriów.

Komisja konkursowa do zawarcia umowy wybrała Przychodnię [...], której oferta uzyskała większą liczbę punktów w stosunku do oferty Spółki "T".

W dniu [...] do OW NFZ wpłynęło odwołanie Spółki "T" od ww. rozstrzygnięcia. Spółka wniosła o unieważnienie rozstrzygnięcia i o ponownie dokonanie oceny ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu. Odwołująca zarzuciła naruszenie:

1) art. 134 ust 1 i 2 ustawy poprzez przeprowadzenia postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji;

2) art. 142 ust. 5 ustawy poprzez wybranie oferty, która nie zapewnia ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowości oraz dostępności, przedstawiając jednocześnie najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

3) art. 147 ustawy poprzez dowolną ocenę oferty skarżącej po zakończonych porozumieniem negocjacjach, a także nieopublikowanie rankingów w poszczególnych postępowaniach konkursowych, co uniemożliwiło obiektywną weryfikację rozstrzygnięcia;

4) art. 148 ustawy poprzez przeprowadzenie przez komisję nierzetelnej i nieprawidłowej oceny ofert;

5) art. 72 K.c. w związku z art. 142 ust. 6 ustawy poprzez nieuwzględnienie

w zaskarżanym rozstrzygnięciu skarżącej, pomimo uzgodnienia w trakcie negocjacji pomiędzy stronami wszystkich postanowień umowy, które były przedmiotem negocjacji, co w świetle przepisów powinno było doprowadzić do zawarcia umowy;

6) niezgodności treści protokołu z negocjacji z rzeczywistym stanem rzeczy poprzez niewprowadzenie do załącznika nr 2 do zarządzenia 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ klauzuli zawartej w protokole z negocjacji;

7) § 1 ust.1 pkt 2, 3, 4 i 5 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ poprzez nieprawidłową ocenę ofert złożonych w postępowaniu pod względem kryteriów zawartych w tym zarządzeniu.

Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. "T" Spółka uzupełniła odwołanie o dodatkowe zarzuty dotyczące podmiotu konkurencyjnego, a mianowicie:

1) w zasobach sprzętowych Przychodnia wykazała rtg, będące własnością podwykonawcy, bez podania, na jaki czas umowa została zawarta i czy pracownia rtg będzie czynna w godzinach pracy doraźnej pomocy stomatologicznej;

w protokole kontroli brak jest informacji, na jakim poziomie usytuowany jest gabinet,

3) brak albo utajnienie w protokole kontroli oświadczeń personelu - stosownie do treści § 10 zarządzenia nr 57/2013 Prezesa NFZ, zgodnie z którym wykaz personelu z opisem kompetencji oferent obowiązany jest udokumentować gotowość udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez każdą z wymienionych w wykazie osób; dokumentem potwierdzającym gotowość udzielania świadczeń jest zawarta z oferentem lub podwykonawcą umowa cywilnoprawna, w szczególności umowa o pracę lub pisemne zobowiązanie do zawarcia jednej z ww. umów. Tymczasem na stronie internetowej Przychodni widnieje ogłoszenie o naborze lekarzy do pracy na dyżury, co utwierdza w przekonaniu, że ten podmiot nie ma wystarczającej ilości personelu lekarskiego;

4) Przychodnia dużym, bogatym podmiotem leczniczym, tak więc zrobienie certyfikatu ISO nie stanowiło dla niej problemu, natomiast dla Spółki "T" jest to nieosiągalne finansowo.

Dyrektor OW NFZ, po przeanalizowaniu przedmiotowego postępowania, decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. oddalił odwołanie w całości.

W uzasadnieniu Dyrektor przedstawił sposób oceny ofert w poszczególnych kryteriach oraz uzyskane punkty przez podmioty biorące udział w postępowaniu. Wyjaśnił skarżącej Spółce przyznaną punktację jej oferty w poszczególnych kryteriach punktowanych oraz zajęte miejsce w rankingu końcowym.

Dyrektor OW NFZ potwierdził, że oferta wnioskodawcy spełniała wymogi konieczne, zawarte w ogłoszeniu konkursu ofert, lecz z uwagi na uzyskaną sumę punktów nie została wybrana, pomimo że różnica punktacji pomiędzy Przychodnia, a Spółką "T" wyniosła 1,36 pkt.

W dniu 30 czerwca 2014 r. "T" Spółka złożyła do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o unieważnienie wyżej opisanego rozstrzygnięcia oraz o ponowne dokonanie oceny ofert złożonych w tym postępowaniu.

Spółka zarzuciła, że nie przedstawiono w sposób kompletny i wyczerpujący przyczyn, dla których w kryteriach oceny: jakość, dostępność zdobyła mniejszą ilość punktów niż Przychodnia. Poza tym podniosła, że w kryterium personel obydwaj oferenci uzyskali jednakową ilość punktów, pomimo że komisja konkursowa, wbrew dyspozycji § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ nie dokonała weryfikacji załączonych przez oferentów wykazu personelu wraz z opisem kompetencji.

Podobne zastrzeżenia zgłosiła w odniesieniu do wyjaśnień w zakresie oceny ofert w kryterium dostępność.

Reasumując, "T" Spółka stwierdziła, że decyzja Dyrektora OW NFZ z dnia 23 czerwca 2014 r. nie odpowiada ww. przepisom prawa, a także dyspozycji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. Spółka podniosła, że:

1) oferta Przychodni niesłusznie uzyskała 5 punktów za jakość zewnętrzną (załącznik nr 1, tabela nr 11 do zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa ZNFZ z dnia 23 stycznia 2014 r.), ponieważ oferent posiada system zarządzania jakością zgodny z wymaganiami PN-EN ISO 9001:2009 tylko w zakresie leczenia stomatologicznego, a nie pomocy doraźnej;

2) nie zgodziła się z poglądem wyrażonym w treści zaskarżonej decyzji, że lokalizacja Przychodni jest korzystniejsza od lokalizacji wnioskodawcy, ponieważ lokalizacja Przychodni jest na terenie [...] (najbliższe przystanki ok. 400 m od wejścia do budynku), a budynek zajmowany przez "T" usytuowany jest w samym centrum miasta, przy ul. [...] (najbliższy węzeł komunikacyjny oddalony jest ok. 150 m od budynku).

Dyrektor OW NFZ, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w decyzji z dnia 6 sierpnia 2014 r. podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia 23 czerwca 2014 r.

Dyrektor przedstawił zestawienie wskazujące na uzyskaną przez oferentów punktację, z którego wynika, że oferta skarżącej była mniej konkurencyjna w stosunku do oferty Przychodni i w następujący sposób ustosunkował się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnośnie oceny uzyskanej przez Przychodnię w kryterium jakość w zakresie, gdzie obydwaj oferenci uzyskali jednakową ilość punktów, Dyrektor stwierdził, że komisja konkursowa dokonała prawidłowej oceny personelu.

Zdaniem Dyrektora, oceniając oferty nie naruszono § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ, ani § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2014 r. (Dz. U. nr 263, poz. 2719) z uwagi na to, że powołane normy są normami względnie obowiązującymi. Zawarta we wniosku sugestia Spółki zmierza do tego, aby przywołany przepis był realizowany bezwzględnie. W dyspozycji omawianych przepisów zostały użyte formy "może żądać" oraz "ma prawo". Z powyższego wynika, że komisja konkursowa ma do dyspozycji wymienione przepisy na wypadek potrzeby usunięcia ewentualnych wątpliwości podczas konkursu ofert. W zaskarżonym konkursie komisja nie miała tego rodzaju wątpliwości związanych z personelem ocenianych ofert, stąd nie skorzystała z tej możliwości, zarówno w odniesieniu do jednego, jak i drugiego oferenta.

Dyrektor podkreślił, że w całym konkursie ofert w rodzaju lecznictwo stomatologiczne względem każdego świadczeniodawcy biorącego udział w konkursie - stosownie do zasady równego traktowania (art. 134 ustawy) - przy ocenie personelu komisja postępowała w jednakowy sposób. Weryfikacja personelu przez komisję konkursową miała miejsce wówczas, kiedy zachodził konflikt poprzez wykazanie tego samego personelu u innego świadczeniodawcy. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpił tego rodzaju przypadek, stąd komisja nie podejmowała dodatkowych (szczególnych) działań, których domaga się wnioskodawca. Natomiast ogłoszenie zamieszczone przez Przychodnię w sprawie rekrutacji personelu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że oferent nie dysponował odpowiednim personelem do realizacji kontraktu.

W zakresie przyznanych Przychodni 5 punktów za jakość zewnętrzną Dyrektor wskazał, że punktacja przyznana została prawidłowo. Przychodnia przedłożyła certyfikat systemu zarządzania jakością, zgodny z wymaganiami PN-EN ISO 9001:2009 w zakresie leczenia stomatologicznego, co wyczerpywało przesłanki do uznania certyfikatu jako zgodnego z wymaganiami, bowiem pomoc doraźna stanowi zakres w rodzaju leczenie stomatologiczne, tzn. zakres pomoc doraźna mieści się w rodzaju leczenie stomatologiczne. Wobec powyższego należało przyznać punktację Przychodni za jakość zewnętrzną.

Odnosząc się do kwestii "utajnienia dokumentu w toku postępowania" przez samego oferenta z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa Dyrektor wyjaśnił, że oferent zastrzega informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w formie pisemnej poprzez wypełnienie i załączenie do oferty formularza, którego wzór określony jest w załączniku nr 7 do zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ. W rozpoznawanej sprawie oferent skorzystał z tej możliwości i złożył oświadczenie o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Z tego powodu zastrzeżone dokumenty nie zostały udostępnione wnioskodawcy, ponieważ Fundusz jest wykonawcą woli oferenta w tym zakresie.

Natomiast kwestia korzystniejszej lokalizacji miejsca udzielania świadczeń obu oferentów nie miała żadnego wpływu na ocenę oferty, a w ślad za tym również na rozstrzygnięcie zaskarżonego konkursu ofert. Lokalizacja w centrum miasta, czy też w lokalizacji przyległej do centrum miasta, zgodnie z warunkami konkursu, nie była bowiem oceniana.

Skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną wniosła spółka T domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji poprzedzającej, a także rozstrzygnięcia konkursu ofert komisji konkursowej z dnia 30 maja 2014 r.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

* art. 134, art. 132 ust. 2 i art. 148 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.) w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 zarządzenia 3/2014/DSZOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a także § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań z dnia 15 grudnia 2004 r. (Dz. U. nr 273, poz. 2719) - poprzez przyznanie oferentowi Przychodnia Spółka maksymalnej punktacji w poziomie skalującym personel oraz sprzęt i aparaturę medyczną bez weryfikacji, czy podane w ofercie dane są prawdziwe i prawidłowe, chociaż istniały uzasadnione wątpliwości co do ich prawdziwości i prawidłowości, czym naruszono zasadę równego traktowania oferentów i przestrzegania zasad uczciwej konkurencji oraz poprzez przyznanie ww. oferentowi punktacji w poziomie skalującym jakość zewnętrzną, pomimo braku posiadania przez ten podmiot certyfikatu systemu zarządzania w przedmiocie, na który złożył on ofertę;

* art. 135 i art. 147 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zwłaszcza z wykazem personelu wraz z opisem kompetencji znajdującym się w ofercie Przychodni, co pozbawiło skarżącą możliwości obrony swoich praw w postępowaniu poprzez zweryfikowanie prawidłowość treści oferty Przychodnia w tym zakresie;

- art. 701 § 4, art.72 § 1 K.c. i art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - poprzez niezawarcie ze skarżącą umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej na terenie powiatu [...], pomimo przeprowadzenia ze skarżącą negocjacji i uzgodnienia w trakcie ich trwania wszystkich postanowień będących ich przedmiotem.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w toku postępowania naprowadziła organ na dowody, że podmiot wskazany do zawarcia umowy - Przychodnia zamieściła ogłoszenia o rekrutacji stomatologów do pracy, w tym do pracy na dyżury nocne, co rodziło uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości danych podanych przez ww. oferenta w ofercie złożonej w postępowaniu. Powyższe, w ocenie strony skarżącej, winno było skutkować uruchomieniem przez organ trybu wskazanego w § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

Zdaniem Skarżącej, argument organu podany w zaskarżonych decyzjach, że powyższe działanie nie zostało przez organ podjęte z uwagi na treść art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dowodzi niezrozumienia jego treści i celu. Żaden bowiem przepis nie zabraniał organowi dokonania takiej samej weryfikacji także i w odniesieniu do oferty skarżącej.

Zgodnie natomiast z treścią art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oferta zawierająca nieprawdziwe informacje winna zostać odrzucona. Zweryfikowanie oświadczeń oferentów dotyczących personelu wyłącznie o aspekt niedublowania się tych samych osób w wykazach obu oferentów uznać należy za niewystarczający biorąc pod uwagę fakt, że powyższe nie stwarza jeszcze zapewnienia rzeczywistego dysponowania określonymi w wykazie osobami do wykonywania świadczeń objętych przedmiotem konkursu.

Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia przez organ pełnych akt i materiałów zgromadzonych w sprawie Spółka, powołując się na treść wyroku NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 134/13, wskazała, że stanowi to naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Strona powinna mieć bowiem dostęp do całości akt z postępowania konkursowego, aby mogła celnie podjąć się obrony swoich praw w postępowaniu, weryfikując prawidłowość treści oferty innego oferenta.

"T" Spółka podkreśliła, że w toku postępowania odwoławczego nie otrzymała, stosowanie do art. 10 K.p.a., zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odnosząc się do kwestii przyznania ofercie Przychodni maksymalnej ilości punktów, tj. 15 za wykazanie aparatu RTG lub radiowizjografii w lokalizacji, Skarżąca podniosła, że Przychodnia wykazała, że dysponuje aparatem RTG na podstawie umowy użyczenia. W umowie tej wskazany jest jedynie okres obowiązywania umowy. Natomiast nie jest wskazane, czy aparat ten będzie dostępny dla ww. oferenta w godzinach udzielania przez niego stomatologicznej pomocy doraźnej, tj. w dni powszednie od godz. 19.00 do 7.00 oraz w dni wolne od pracy całodobowo. Organ powyższej okoliczności nie weryfikował, wskazał jedynie, że "dostępność godzinowa zgodnie z załącznikiem nr 3h do zarządzenia 77/2013/DSZOZ Prezesa NFZ nie jest wymagana", choć zgodnie z ww. przepisami mógł i powinien to w takiej sytuacji uczynić.

W tym stanie rzeczy organ nie weryfikując w ogóle ofert w zakresie prawdziwości danych dotyczących wykazu personelu wykonującego świadczenie, jak i co do dysponowania przez oferentów w czasie wykonywania świadczeń opieki doraźnej odpowiednim sprzętem przyznał Przychodni maksymalną ilość punktów w poziomie skalującym personel oraz sprzęt i aparaturę medyczną.

"T" Spółka nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, że zakres "pomoc doraźna" mieści się w rodzaju "leczenie stomatologiczne". Sam bowiem organ wyodrębnił postępowania konkursowe w przedmiocie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na świadczenia ogólnostomatologiczne oraz świadczenia stomatologiczne pomocy doraźnej, słusznie zdaniem Skarżącej dostrzegając, że świadczenia te, choć pokrywają się zakresem przedmiotowym, wykonywane są w innych warunkach. Procedury udzielania świadczeń ogólnostomatologicznych są planowe i wymagają uprzedniej rejestracji. Tymczasem udzielanie świadczeń stomatologicznych doraźnych wymaga wdrożenia innych procedur zarządzania, mających na celu udzielanie pacjentom świadczeń stomatologicznych natychmiast w godzinach nocnych i w czasie wolnym od pracy. Tym samym certyfikat zarządzania jakością w przedmiocie świadczeń stomatologicznych nie może mieć zastosowania w doraźnej pomocy stomatologicznej.

Powyższe nieprawidłowości w ocenie ofert dokonane w toku postępowania konkursowego, zdaniem Spółki, doprowadziły do naruszenia przez organ art. 134 i 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i winny skutkować uchyleniem przedmiotowych czynności.

Ponadto, Skarżąca nie zgodziła się z przedstawioną przez organ interpretacją treści art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która w żadnej mierze nie wyklucza stosowania art. 72 § 1 K.c. Skoro skarżąca brała udział w negocjacjach dotyczących ceny oferowanych świadczeń i w toku tych negocjacji strony doszły do porozumienia co do wszystkich postanowień, które były przedmiotem negocjacji, organ w myśl wyżej przytoczonych przepisów winien był zawrzeć ze skarżącą umowę.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej – radca prawny I.M. wniosła o wpisanie zastrzeżenia do protokołu, na podstawie art. 105 P.p.s.a., że odmówiono Jej oraz Prezes Spółki w dniu 4 lutego 2015 r. w Sądzie wglądu do akt administracyjnych.

Pełnomocnik podtrzymała zarzuty skargi i wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto, przedłożyła wydruk ze strony internetowej [...] zawierającej bazę wydanych certyfikatów i wedle której, na rzecz Przychodni został wydany jeden certyfikat o nr QMS0059. Pełnomocnik podała, że analogiczna sytuacja dotyczy certyfikatu środowiskowego, na którego posiadanie powołuje się Przychodnia. Pełnomocnik Skarżącej podniosła również zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych.

Pełnomocnik organu – radca prawny B.T. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącej złożonych na rozprawie podał, że zarzut naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy jest niezasadny, albowiem dotyczy postępowania konkursowego, zaś argumenty skarżącej odnoszą się do sytuacji, w której obowiązuje zawarta umowa. Postępowanie konkursowe opiera się na deklaracjach konkursowych. Odnosząc się do braku certyfikatów pełnomocnik organu wskazał, że takowe znajdują się w aktach sprawy. Co do braku oryginału takich certyfikatów wyjaśnił, że znajdują się one w Przychodni.

W sprawie zarzutu dotyczącego aparatury rentgenowskiej pełnomocnik NFZ A.O. potwierdziła, że w aktach sprawy nie ma umowy użyczenia tego sprzętu, jest tylko umowa o współpracy w zakresie udzielania świadczeń diagnostyki radiologicznej i laboratoryjnej zawarta w dniu 28 września 2012 r. Odnosząc się do interpretacji stosowania § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia nr 57/2013 Prezesa NFZ pełnomocnik organu wyjaśnił, że praktyka korzystania z uprawnienia do żądania przez oferenta dokumentów potwierdzających gotowość udzielania świadczeń ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach, gdy organ poweźmie wątpliwości co do przedłożonego wykazu personelu.

W imieniu uczestnika postępowania, biorący udział w rozprawie Prezes Przychodni K.W. wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że wszystkie certyfikaty, które były wymagane w postępowaniu konkursowym Spółka przedłożyła i są one o takiej treści, jakiej były żądane w konkursie. Zwrócił również uwagę na sformalizowany charakter postępowania konkursowego oraz druków ofertowych, w których oferent nie ma możliwości szerszego przedstawienia swoich warunków. Odnosząc się do zarzutu dokonywania naboru stomatologów na etapie postępowania konkursowego podał, że Przychodnia cały czas zatrudnia różnych specjalistów ze względu na fluktuację kadr i nie gwarantuje, że ci specjaliści, którzy byli zatrudnieni na etapie konkursu pozostaną pracownikami Przychodni przez okres kilku lat. Oświadczył, że Przychodnia ma dostęp do aparatu RTG na potrzeby doraźnej pomocy stomatologicznej. Wynika to z umowy z dnia 28 września 2012 r. wraz z aneksami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, złożona skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik ostatecznego rozstrzygnięcia.

Jednym z podstawowych aktów regulujących zagadnienia związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umów w celu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.) - zwana dalej "ustawą".

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159.

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06 (dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy."

Zatem odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), określanej dalej jako "K.p.a.", w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy, może obejmować m.in. badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących, jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 K.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyrok WSA z 26 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1640/08; wyrok WSA z 10 września 2008 r., VII SA/Wa 821/08; wyrok z 7 maja 2008 r., VII SA/Wa 262/08). Od chwili złożenia odwołania (wniosku) zaczęły bowiem mieć zastosowanie w sprawie przepisy K.p.a., w tym związane z udostępnianiem stronie akt sprawy.

Jednym z zarzutów skargi, podnoszonym także w toku postępowania przed organem, było uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zwłaszcza z wykazem personelu wraz z opisem kompetencji znajdującym się w ofercie Przychodni, co pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw w postępowaniu.

Część akt sprawy została opatrzona informacją o tym, że zwierają one dane zastrzeżone przez oferenta jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że z tego względu, do czasu wypowiedzenia się w tej kwestii przez Sąd w niniejszej sprawie, akta te nie zostały udostępnione stronie skarżącej w przeddzień rozprawy.

Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Art. 74 K.p.a. stanowi natomiast, że:

"§ 1. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

§ 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie."

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zasadzie wynikającej z art. 73 K.p.a., organ nie udostępnił stronie skarżącej pełnych akt sprawy (w szczególności pełnej oferty złożonej przez konkurującego świadczeniodawcę), pomimo że składała ona w tym względzie stosowne wnioski (vide: pkt 3 wniosków odwołania – karta 43 tomu I akt). Jednocześnie odmowy udostępnienia akt nie dokonano w formie postanowienia, co przewiduje art. 74 § 2 K.p.a. Konsekwencją tego stanu rzeczy skarżąca została pozbawiona wykorzystania tej drogi obrony swoich praw. W toku tego postępowania wpadkowego zarówno strona, jak i przede wszystkim organ miałby możliwość zaprezentować swoje stanowisko w postanowieniu, które następnie mogłoby zostać poddane ocenie legalności przez sąd administracyjny, w wyniku złożenia odrębnej skargi.

W związku z powyższym podzielić należy zarzut skargi w rozpoznawanym zakresie. Strona skarżąca, nie mając możliwości zapoznania się z pełnymi aktami sprawy w toku postępowania administracyjnego, nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do argumentacji organu. W takiej sytuacji za trafny uznać należy zarzut skargi naruszenia art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach, według którego, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne.

W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa i co się z tym wiąże zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła przyznanie oferentowi Przychodnia maksymalnej punktacji w poziomie skalującym personel oraz sprzęt i aparaturę medyczną bez weryfikacji, czy podane w ofercie dane są prawdzie i prawidłowe, chociaż istniały uzasadnione wątpliwości co do ich prawdziwości i prawidłowości, czym naruszono zasadę równego traktowania oferentów i przestrzegania zasad uczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu, zarzuty te, podnoszone już w trakcie postępowania administracyjnego, nie zostały przez organ prawidłowo rozważone.

Ustosunkowując się do zarzutu braku lub utajnienia informacji na temat świadczeń personelu, stosownie do § 10 zarządzenia nr 57/2013 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, organ wskazał, że obowiązek udokumentowania gotowości udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez każdą z wymienionych w wykazie osób nie jest tożsamy z koniecznością załączenia do oferty dokumentów potwierdzających tę gotowość. W sytuacji, gdy ta sama osoba została zgłoszona w kilku ofertach komisja może wówczas wezwać oferentów do przedstawienia dokumentów potwierdzających wiarygodność oferty. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła.

Zdaniem Sądu, taki sposób wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od obowiązku udokumentowania przez oferenta gotowości udzielania świadczeń jest nieprzekonujący. Z § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia nr 57/2013 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że formularz ofertowy zawiera wykaz personelu z opisem kompetencji; oferent obowiązany jest udokumentować gotowość udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez każdą z wymienionych w wykazie osób. Dokumentem potwierdzającym gotowość udzielania świadczeń jest zawarta z oferentem lub podwykonawcą umowa cywilnoprawna, w szczególności umowa o pracę lub pisemne zobowiązanie do zawarcia jednej z ww. umów. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie w jaki sposób oferent jest obowiązany udokumentować gotowość udzielania świadczeń. Zatem stanowisko organu, że obowiązek udokumentowania gotowości udzielania świadczeń nie jest tożsamy z koniecznością załączenia do oferty dokumentów potwierdzających tą gotowość jest co najmniej niezrozumiałe.

Pozostawienie bez rozpoznania wniosku dowodowego strony skarżącej w zakresie ustalenia rzeczywistej gotowości oferenta do realizacji świadczeń określonym personelem, wobec czynionych przez tegoż oferenta starań o jego pozyskanie, nie stanowiło należytej realizacji obowiązku organu dążenia do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rzetelnej oceny ofert, czym naruszone zostały zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Oczywiście przyznać należy rację organowi, że sam fakt zamieszczenia przez Przychodnię ogłoszenia o poszukiwaniu lekarzy stomatologów na dyżury nocne od 1 lipca 2014 r. nie podważał posiadania przez oferenta wymaganej kadry do realizacji świadczenia. Tym niemniej wątpliwości skarżącej w tym zakresie powinny skłonić organ do wyjaśnienia tej kwestii, mając na uwadze obowiązek rzetelnego przeprowadzenia postępowania oraz regulację zawartą w przytoczonym wyżej § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia nr 57/2013.

Również kolejny zarzut skarżącej dotyczący przyznania Przygodni 15 punktów za zapewnienie aparatu RTG nie został przez organ właściwie wyjaśniony. W odwołaniu strona skarżąca podnosiła, że nie jest wiadome, czy aparat RTG będzie dostępny dla konkurującego oferenta w godzinach udzielania stomatologicznej pomocy doraźnej, tj. w dni powszednie od godz. 19.00 do 7.00 oraz w dni wolne od pracy całodobowo.

Odnosząc się do tego zarzutu organ w decyzji z dnia 23 czerwca 2014 r. (str. 5 – karta 52) wskazał, że aby oferent mógł otrzymać dodatkowe punkty wystarczyło zapewnić aparat w lokalizacji. Dostępność godzinowa, zgodnie z załącznikiem nr 3h do zarządzenia 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ, nie jest wymagana. Przychodnia dysponuje aparatem RTG na podstawie umowy użyczenia. W umowie tej jest wskazany okres, na jaki została zawarta i wynika z niego, że obowiązywała zarówno na dzień złożenia oferty, jak i na dzień rozpoczęcia obowiązywania umowy.

Sąd stwierdził, że z przedłożonych sądowi akt sprawy nie wynika, aby Przychodnia posiadała aparat RTG na podstawie umowy użyczenia, jak stwierdzono to w ww. decyzji, co przyznała również na rozprawie pełnomocnik organu. W aktach znajduje się umowa o współpracy w zakresie udzielania świadczeń diagnostyki radiologicznej i laboratoryjnej z dnia 28 września 2012 r., której przedmiotem jest m.in. udzielanie świadczeń w zakresie diagnostyki radiologicznej. Z załącznika 1 tej umowy wynika, że usługi tego rodzaju będą świadczone w godzinach 7.00 – 18.00 w dni robocze. W treści ww. umowy, ani z aneksu do niej sporządzonego dołączonego do akt nie wynika natomiast, że aparat RTG jest lub będzie dostępny dla Przechodni w godzinach, w których miałyby być realizowane świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej. Oczywistym jest natomiast, że przyznanie dodatkowych punktów za posiadanie aparatu RTG w lokalizacji, uzasadnione jest wyłącznie wówczas, gdy aparat ten będzie dostępny w godzinach realizacji świadczenia i że powinno to być urządzenie nadające się do wykonywania diagnostyki na potrzeby świadczeń stomatologicznych.

Skarżąca słusznie zatem zarzuciła organowi, że w prowadzonym postępowaniu nie zbadano należycie wszelkich okoliczności związanych z punktacją przyznaną poszczególnym oferentom w odniesieniu do wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu nieuzasadnionego uwzględnienia przez organ certyfikatów przedłożonych przez Przychodnię, których kopie, potwierdzone za zgodność z oryginałem znajdują się w dokumentacji postępowania.

Legitymowanie się przez Przychodnię certyfikatem z 17 lipca 2013 r. Systemu Zarządzania Jakością PN-EN ISO 9001:2009, nr QMS0059, obejmującym m.in. zakres "leczenie stomatologiczne", w ocenie Sądu, uzasadnionym czyniło przyznaniem z tego tytułu punktów, bowiem tak określony zakres mógł zostać uznany jako obejmujący również świadczenie stomatologicznej pomocy doraźnej. Pojęcie "leczenie stomatologiczne" jest bowiem określeniem o charakterze bardziej ogólnym i szerszym znaczeniowo.

Przyczyna niezamieszczenia na stronie internetowej firmy [...] informacji o wszystkich certyfikatach udzielonych Przychodni nie jest okolicznością podważającą okoliczność uzyskania i posiadania przez Przychodnię złożonych w konkursie ofert certyfikatów.

Reasumując, Sąd uznał, że w wyniku uchybień natury procesowej, w toku postępowania przed Dyrektorem Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia nie ustalono w sposób jednoznaczny i nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę rolą organu będzie uwzględnienie i usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień, ponowne zweryfikowanie prawidłowości dokonanej oceny obu ofert wraz z przedstawieniem metod wyliczenia punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów oferentom, w tym obejmującego również sposób skalkulowania punktów za zaproponowaną ostatecznie przez oferentów cenę jednostki rozliczeniowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.