Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2073/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140, art. 233 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 24 ust. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 106 § 3, § 4, § 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 183 § 1 i § 2, art 185 § 1, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/10 w sprawie ze skargi M. R., E. R., R. R. i Ł. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstancinie Jeziorna z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy Konstancin - Jeziorna na rzecz Ł. R. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R., E. R., R. R. i Ł. R. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej K. – J. z dnia [...] marca 2008r. w przedmiocie zarzutu dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że R., Ł., M., M. i E. R. w zarzucie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obszaru S. północno-zachodniego wskazali, że ustalenia projektu planu naruszają ich interes prawny, gdyż:

- całkowicie zbędne jest poszerzenie ul. [...] do 10m,

- wyznaczenie osi planowanej drogi wzdłuż osi drogi istniejącej, która jest zawężona i została wydzielona tylko z nieruchomości po jednej stronie drogi stanowi nieuprawnione faworyzowanie właścicieli nieruchomości po przeciwnej stronie drogi (developerów), którzy nigdy nie oddali na rzecz realizacji drogi swoich nieruchomości,

- poszerzenie drogi także kosztem działek po południowej stronie pociągnie konieczność rozbierania ogrodzeń przez wszystkich właścicieli działek z tej strony, czego koszty obciążą podatników,

- jako właściciele działki dodatkowo cofnęli ogrodzenie o ok. 60cm, jednak szerokość drogi pozostała bez zmian, co oznacza, iż poszerzeniu ulegały działki po przeciwnej stronie, o czym informowano władze gminne pisemnie,

- według ustaleń stron, w świetle powołanych dokumentów geodezyjnych aktualna szerokość drogi powinna wynosić 5m, nie 3m.

Zwrócono także uwagę, iż w wyłożonym projekcie planu przyjęto inne wielkości odnośnie wymagań dostępu do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne niż w przyjętym już planie zagospodarowania (etap I) – wnioskowano o ujednolicenie tych wielkości.

Uchwałą z dnia [...] marca 2008r. Rada Miejska K. – J. odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że:

- początkowo zakładano poszerzenie ul. [...] do szerokości 8m i miało się to odbyć kosztem działek po północnej stronie, w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1001/04 uchwały o odrzuceniu zarzutu właścicieli działek po północnej stronie Gmina zobligowana jest do równomiernego przeznaczenia powierzchni działek po obu stronach drogi na rzecz poszerzenia ulicy,

- uznano, iż stosowną szerokością drogi będzie 10m (stąd konieczność wydzielenia z działki wnoszących zarzut pasa gruntu o szerokości 3,5m); wynika to z potrzeby zapewnienia komunikacji terenów po ich zurbanizowaniu (powierzchnia terenu ok. 10 ha oznacza możliwość wydzielenia ok. 60 działek); konieczne jest albo wytyczenie nowej drogi albo doprowadzenie istniejącej do wymaganych parametrów (dla drogi dojazdowej D-10m w liniach rozgraniczających). Wybrano poszerzenie, jako wariant mniej inwazyjny i obciążający właścicieli terenów; takie poszerzenie nie koliduje z zabudową a jednocześnie zapewni umieszczenie całej niezbędnej infrastruktury; szerokość drogi ma również znaczenie w kontekście skomunikowania S. z bocznicą kolejową EC [...],

- wydzielenie istniejącej drogi było warunkiem parcelacji działki, której części nabyli wnoszący zarzut, właścicielką rozparcelowanej działki była F. S., a więc nabywcy działki powstałej w wyniku parcelacji (M. i E. R. właściciele działki nr ew. [...]– ½ działki nr ew. [...]) nie partycypowali w nieodpłatnym przekazaniu działki na drogę; z dokumentów wynika, że działki zostały wydzielone w 1961r., natomiast sprzedaży działek (w tym nr ew. [...]) dokonano po parcelacji w 1962r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę oraz w piśmie procesowym i na rozprawie M. R., E. R., R. R. i Ł. R. podnieśli następujące zarzuty:

- naruszenie przepisów postępowania w zakresie przyjmowania uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu, rozpatrzono więcej zarzutów niż to wynikało z planowanego wcześniej porządku, spowodowało to, że część zainteresowanych nie przybyła by bronić swojego interesu, a także skarżący Ł. R. nie mógł wypowiedzieć się na sesji rady,

- w trakcie drugiego wyłożenia skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z prognozą wpływu planu na środowisko,

- uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- uprzednio nie przewidywano poszerzenia ulicy do 10m, lecz do 8m,

- orzeczenie, na które powołuje się Rada Miasta dotyczy innego fragmentu ulicy [...],

- plan sporządzono na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, co stanowi naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002r. Nr 1, poz. 12); wykorzystane do opracowania planu mapy zostały sporządzone wg stanu na gruncie, nie wg stanu własności wynikającego z innych dokumentów (dawnych map, ksiąg wieczystych),

- akt notarialny nabycia ich działki pochodzi z 1962r., zaś przekazanie działki pod drogę (nr ew. [...]) nastąpiło dopiero w 1963r., skoro przekazanie działki pod drogę nastąpiło z całej nieruchomości to skarżący wnoszą z tego, że także z ich działki; w takiej sytuacji ciężar poszerzenia drogi powinni ponosić właściciele działek po stronie przeciwnej, którzy dotąd nie oddali gruntu pod drogę.

Wskazano, iż w sprawie naruszono art. 32 i art. 64 Konstytucji w zakresie zasady równości stron oraz poszanowania własności prywatnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska K. – J. wniosła o jej oddalenie i wskazała, że zainteresowani zostali pisemnie powiadomieni o terminie sesji rady, na której omawiany był ich zarzut. Z powodów lokalowych takie dokumenty jak prognoza oddziaływania na środowisko są udostępniane na etapie wyłożenia planu na prośbę zainteresowanych, z tekstu zawiadomienia wynikało, że skarżący mogą się z tym dokumentem zapoznać. Kwestii tej nie podniesiono w zarzucie do planu.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając zarzuty skargi na niezasadne. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) związany z nieustaleniem stanu faktycznego dotyczącego zabudowy działek położonych po obu stronach poszerzanej ulicy [...]. Wskazał, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2009 r. podał, iż z podkładu geodezyjnego wynika, że w przeważającej mierze działki przyległe po południowej stronie drogi nie są zagospodarowane, analogicznie jak po północnej. Skarżący natomiast kwestionuje aktualność mapy, ponieważ inwestycje, które poczynili właściciele działek po stronie południowej po 1997r. nie zostały uwidocznione. W tej sytuacji Sąd I instancji winien był, w ocenie NSA, badając legalność zaskarżonej uchwały w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności przeprowadzić dowód ze złożonych dokumentów w celu ustalenia, czy Rada Miejska K.-J. nie naruszyła prawa stosując zasadę równomiernego wydzielania części nieruchomości po obu stronach ulicy na jej poszerzenie. Jak podniósł NSA - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób ustalić, jakie jest aktualne zagospodarowanie nieruchomości położonych po obu stronach ulicy [...] w terenie, na którym położona jest działka skarżącego, w jakiej odległości od przewidywanego przebiegu linii rozgraniczających ulicy znajdują się zabudowania po obu stronach ulicy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, NSA uznał za niezasadne i podzielił stanowisko Sądu I instancji przedstawione w wyroku z dnia 27 maja 2009 r.

W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2010 r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe rozpatrzenie zarzutu i sporządzenie uzasadnienia w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny dotyczący drogi [...] (faktycznego zagospodarowania nieruchomości po obu jej stronach, zasadności poszerzenia tej drogi równomiernie na dwie strony, zasadności poszerzenia drogi w sposób przewidziany w projekcie planu). W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2010 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż na ul. [...] na długości od skrzyżowania z ul. [...] do torów kolejowych znajdują się po stronie południowo-zachodniej: działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], oraz [...] - niezabudowane, działka nr ew. [...], na której znajduje się drewniana altana, działka nr ew. [...] z domkiem letniskowym w głębi oraz działki o nr ew. [...],[...] i [...] (działka skarżących) - zabudowane. Po drugiej stronie ul. [...] (strona północno-zachodnia) znajdują się działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], - niezabudowane, działka nr ew. [...] z domem letniskowym oraz działki nr ew. [...] i [...] - zabudowane. Działki niezabudowane stanowią działki rolne - puste pola. Powyższy stan zabudowy przy ul. [...] jest odzwierciedlony na aktualnym wyrysie z mapy ewidencyjnej terenu S. Północno-Zachodniego. Mapa ta nie różni się od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. Północno-Zachodniego II Etap, wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 21 sierpnia do 11 września 2007 r. Nadto organ podniósł, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. Północno-Zachodniego II Etap przewiduje również poszerzenie drogi oznaczonej w planie [...] - ul. [...]. Poszerzenie tej drogi nastąpi kosztem działek znajdujących się po obu stronach tej drogi, również działek, które znajdują się po północno-wschodniej stronie ul. [...], a więc działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Działki te, za wyjątkiem [...], znajdują się pomiędzy ul. [...] a ul. [...] i z ich terenu będą wydzielane części pod drogi podwójnie - od strony każdej z ulic. W tej sytuacji zastosowanie zasady równomiernego poszerzania drogi jest jedynym możliwym rozwiązaniem. Kierując się treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009r., organ wskazał, że budynki na nieruchomościach przy ul. [...] znajdują się w następujących odległościach od linii rozgraniczających drogi: budynek gospodarczy na działce skarżących nr ew. [...]- ok. 20 m od drogi, budynek mieszkalny na działce skarżących - ok. 40 m od drogi, altana drewniana na działce nr ew. [...] - ok. 20 m od drogi, budynek na działce nr ew, [...] - ok. 28 m, domek letniskowy na działce nr ew. [...] - ok. 60 m od drogi, domek letniskowy na działce nr ew. [...] - ok. 20 m od drogi, budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] - ok. 30 m od drogi, budynek mieszkalny na działce nr ew. [...]- ok. 4 m od drogi, budynek na działce nr ew. [...] - ok. 10 m. W piśmie z dnia 26 maja 2010 r. skarżący wskazał m. in., iż działki zabudowane po stronie południowej ul. [...] to: działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. skarżący Ł. R. oświadczył, iż jego budynki znajdują się 3 metry od drogi. Z kolei pełnomocnik organu oświadczył, iż odległość pomiędzy budynkiem skarżącego od linii rozgraniczającej drogę wynosi 20 metrów, a od budynku mieszkalnego 10 metrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/10 podkreślił, iż w myśl z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd zaznaczył, że do oceny Sądu I instancji pozostał w zasadzie zarzut skargi, który sprowadza się do zakwestionowania przyjętej w planie koncepcji poszerzenia drogi (ul. [...]) do szerokości 10 m i przeznaczenia na cel poszerzenia drogi równych pasów gruntu po obu stronach od obecnej osi drogi (mającej według podkładu geodezyjnego szerokość 3 m.). W celu ustalenia, czy Rada Miejska K. – J. nie naruszyła prawa stosując zasadę równomiernego wydzielenia części nieruchomości po obu stronach ul. [...] na jej poszerzenie, niezbędne było ustalenia aktualnego zagospodarowania działek znajdujących się po obu stronach tej ulicy. Sąd wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przedstawionych przez skarżących i organ, wynika, iż na odcinku ul. [...], przy której znajduje się nieruchomość skarżących działkami zbudowanymi są działki nr: [...] (po północnej stronie) i nr [...],[...],[...] (działka skarżących). Przy czym działka nr [...] położona jest niemalże na przeciwko działki skarżących. Dalej po stronie ulicy przy której usytuowana jest działka skarżących, zabudowanymi działkami są jeszcze działki nr [...],[...], a dodatkowo skarżący wskazują na zabudowę działek [...] oraz [...]. Po przeciwnej stronie zabudowania występują na działkach nr [...] i [...]. W ocenie Sądu przeprowadzenie dodatkowego dowodu ze złożonych przez strony w toku postępowania dokumentów potwierdza słuszność stanowiska Rady Miasta K.-J. W szczególności analiza załączonych do akt map, na których uwidoczniono poszczególne działki wzdłuż ul. [...], prowadzi do wniosku, iż uzasadniona jest ingerencja organu planistycznego w prawo własności nieruchomość skarżących. W przeważającej bowiem mierze działki przyległe po obu stronach drogi nie są zagospodarowane (należą do osób fizycznych, a nie do developerów jak podnoszą skarżący). Natomiast w miejscach gdzie rzeczywiście znajdują się zabudowania i to po obu stronach ulicy (tak jak na odcinku drogi przy nieruchomości skarżących) pominięcie nieruchomości skarżących kosztem innych właścicieli (działek nr [...],[...],[...] czy [...]) nie mogłoby zostać zaakceptowane przez Sąd. Istnienie bowiem ogrodzenia pojedynczej działki bądź też większa jej zabudowa aniżeli na innych działkach, nie uzasadnia ingerencji w uprawnienia właścicielskie posiadaczy wszystkich działek po przeciwnej stronie drogi. Nie może być również wystarczającym uzasadnieniem prowadzenia drogi liniami wygiętymi, gdyż nie pozostaje to bez znaczenia dla bezpieczeństwa ruchu. Sąd zauważył, że budynki na nieruchomości skarżących znajdują się w odległościach – 20 m dla budynku gospodarczego od linii rozgraniczających drogę oraz 40 m dla budynku mieszkalnego od linii rozgraniczającej drogę. Na działce nr [...] istniejący budynek również znajduje się w odległości 20 m od linii rozgraniczającej drogę. Nie można zatem przyjąć zarzutów skarżących, albowiem sprowadzałoby się do nieuzasadnionego naruszenie uprawnień właścicielskich na działce nr [...]. Nadto nie można pominąć okoliczności, iż działki znajdujące się po północno-wschodniej stronie ul. [...] graniczą z drugiej strony z ul. [...], na potrzeby której właściciele tych działek także będą musieli oddać część swoich nieruchomości. Zdaniem Sądu uwzględnienie skargi – w tym zakresie – skutkowałoby nieuprawnioną, nadmierną ingerencją organu planistycznego w ww. nieruchomości. Tylko równomierne wydzielenie gruntów z działek po obu stronach ul. [...] pod planowana drogę jest zasadne i usprawiedliwione. Bez znaczenia jest okoliczność, iż skarżący posiadają jeszcze na działce [...] drugi budynek gospodarczy (wiatę) na maszyny w odległości 3 metrów od drogi. Bez znaczenia pozostaje też kwestia, iż Rada Miasta w uprzednim składzie uwzględniła zarzut odnośnie zwężenia drogi do 8 m. Poszerzenie ulicy uznano za rozwiązanie korzystniejsze niż budowa nowej, a potrzeba realizacji drogi jest uzasadniona uwarunkowaniami (skomunikowanie mogących powstać 60 działek oraz komunikacja z bocznicą EC [...]).

Nadto Sąd wyjaśnił, iż przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały orzeczenia sygn. akt IV SA/Wa 1002/04 miało na celu poparcie stanowiska organu, że o ile brak jest szczególnych okoliczności uzasadniających inne rozwiązania (sposób zabudowy działek przyległych, szczególny ich kształt, uwarunkowania terenowe i in.), przyjęcie opcji wskazanej przez Radę należy ocenić jako prawidłowe, w szczególności jako realizujące zasadę równości w kontekście ochrony prawa własności. Wyrok ten nie jest w rozpoznawanej sprawie wiążący, gdyż dotyczy innej części ul. [...], jednak nie może zostać całkowicie pominięty - z uwagi na charakter całej, planowanej inwestycji (przebieg drogi).

Sąd zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. podzielił stanowisko Sądu I instancji przedstawione w wyroku z dnia 27 maja 2009 r. odnośnie pozostałych zarzutów skargi. W tej sytuacji wcześniejsze wydzielenie pod drogę pasa gruntu pod drogę wewnętrzną po stronie południowej nie może stanowić uzasadnienia dla nierównego traktowania wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości po przeciwnych stronach drogi. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie jedynie w przypadku, gdyby wydzielanie nastąpiło kosztem aktualnych właścicieli gruntu przyległego. Natomiast, jak trafnie podniosła Rada Gminy w zaskarżonej uchwale, z zawartych w aktach dokumentów (także przedłożonych przez skarżących) wynika, iż przekazania wydzielonej działki pod drogę dokonała uprzednia właścicielka parcelowanej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]- F. S. v. S. Plan parcelacji został zatwierdzony 15 grudnia 1961 r. a więc przed nabyciem działki przez rodzinę p. R. Wydzielona pod drogę działka nr ew. [...] nie została wydzielona z konkretnej parceli, będącej przedmiotem późniejszego nabycia przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego niewłaściwego uzasadnienia uchwały. Zdaniem Sądu ustosunkowanie się do zastrzeżeń właściciela odnośnie występowania przesłanek naruszenia jego interesu prawnego jest adekwatne do stawianych zarzutów, a prawo gminy do naruszenia interesu prawnego właściciela mieści się w zakresie władztwa planistycznego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie domniemanej niezgodności mapy geodezyjnej, stanowiącej podstawę sporządzania planu ze stanem prawnym (niewłaściwe wytyczenie granic działek po stronie południowej i północnej) i faktycznym (zawężenie pasa drogi) Sąd stwierdził, iż wprawdzie Rada Miejska nie odniosła się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, to jednak uchybienie to nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, a więc nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny wadliwości uchwały. Pozostała argumentacja przywołana w uzasadnieniu jest trafna, zgodna z prawem i spełnia wymagania wynikające z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podniósł, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego. Rysunek planu sporządza się na mapie poświadczonej za zgodność, przechowywanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - § 8 rozporządzenia w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynie w przypadku braku takiej mapy dopuszcza się wykorzystanie dodatkowych map zawierających dodatkowe dane. Regulacje te dopuszczają jedynie uzupełnienie treści mapy danymi nie zawartymi w zasobie; organ planistyczny nie może samodzielnie weryfikować danych zawartych na aktualnych mapach ewidencyjnych pobranych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego (np. w zakresie kwestionowanych granic nieruchomości) na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Weryfikacja danych objętych ewidencją gruntów może się odbyć jedynie w ramach odrębnych procedur wskazanych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i aktach wykonawczych. Z wnioskami o dokonanie zmian w ewidencji gruntów może wystąpić zainteresowana osoba. Sąd zauważył, że skarżący nie dowiedli, iż dane na mapie, stanowiącej podstawę sporządzenia projektu planu były niezgodne z aktualnym rysunkiem zawartym w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co mogłoby mieć wyłącznie znaczenie w sprawie. Podnosili jedynie, że wykorzystana mapa nie odzwierciedla stanu rzeczywistego (prawnego, co do granic nieruchomości i faktycznego, co do przebiegu drogi). Sąd stwierdził także, że organ gminy nie odniósł się również do kwestii przyjęcia innych kryteriów skomunikowania działek drogami wewnętrznymi w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach przyległych, w stosunku do procedowanego obecnie projektu planu. Zdaniem Sądu skoro skarżący nie wskazali w jaki sposób zróżnicowanie wymagań dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego (w rozumieniu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a jedynie zawarli wniosek, aby były one jednolite, to organ gminy mógł potraktować sugestie skarżących jako protest w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (wystąpienie w interesie powszechnym). To oznacza brak potrzeby ustosunkowania się do tego zagadnienia w uchwale o odrzuceniu zarzutu, a uchybienie polegające na nie odnotowaniu tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jako podnoszonego w zarzucie, należy uznać za nieistotne.

Odnosząc się do prawidłowości procedowania Sąd podkreślił, że ocenie Sadu podlega jedynie legalność czynności Rady Miejskiej na stosownej sesji, odnośnie podjęcia uchwały dotyczącej zarzutu skarżących (zakres sprawy wyznaczony jest ich interesem prawnym). Bez znaczenia zatem pozostaje kwestia ogólnej ilości omawianych na sesji zarzutów. Istotne znaczenie ma jedynie okoliczność, że skarżący zostali prawidłowo powiadomieni o terminie sesji rady gminy, na której omawiany był ich zarzut (art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), omawianie ich zarzutu znajdowało się w porządku sesji, zarzut był omawiany i skarżący mogli w sprawie zabrać głos. Z treści protokołu wynika, że wypowiadał się p. R. bez wskazania bardziej dokładnych personaliów) i nie wynika, aby skarżący Ł. R. nie mógł się wypowiedzieć w przedmiocie zarzutu. Zarzuty skarżących w tym zakresie są zatem gołosłowne.

Podobnie Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi, iż skarżący nie mogli zapoznać się z prognozą oddziaływania na środowisko na etapie powtórnego wyłożenia planu. Sąd wskazał, iż kwestia ta nie była podnoszona we wniesionym zarzucie, co oznacza, że Rada nie odnosiła się do niej w zaskarżonej uchwale. Podniesiono ją na etapie wniesienia skargi bez przedstawienia wiarygodnych dowodów co do braku dostępu do dokumentu. Sąd uznał, iż w świetle wyjaśnień Rady Miejskiej, iż był on dostępny na prośbę zainteresowanych w określonym pokoju, sugerowana okoliczność faktyczna nie może być uznana za uzasadniającą skuteczne zakwestionowanie zaskarżonej uchwały. Nadto skarżący nie wykazali jaki związek może mieć wadliwość uchwały o odrzuceniu zarzutu z brakiem dostępu do prognozy oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 32 i 64 Konstytucji RP Sąd wskazał, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają m. in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Sąd przytoczył treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. dla wykazania możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności i stwierdził, iż ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw, w tym z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Sąd powołał się nadto na art. 32 Konstytucji RP ustanawiający zasadę równości wobec prawa i uznał, iż Rada Miasta K. – J. nie naruszyła powyższych przepisów Konstytucji RP, a działanie organu było zgodne z prawem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Ł. R., reprezentowany przez radcę prawnego A. S.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj.:

- art. 147 § 1 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy,

- art. 133 § 1 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy oraz uwzględnienie tylko części materiału dowodowego,

- art. 134 § 1 tej ustawy, przez jego niezastosowanie i zaniechane rozpatrzenia części zarzutów skargi,

- art. 106 § 3 tej ustawy, przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie,

- art. 141 § 4 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze,

- art. 190 tej ustawy, przez jego niezastosowanie i zaniechanie rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co miało wpływ na wynik postępowania,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała prowadzi do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego,

- art. 24 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. .Nr 15, poz. 139 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ prawidłowo rozpatrzył zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wystarczająco uzasadnił rozstrzygnięcie odrzucające zarzut.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Ł. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegało na niezbadaniu całokształtu akt sprawy i w rezultacie uwzględnieniu tylko części materiału dowodowego, co bezpośrednio wpłynęło na końcowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyroku pominięto istotne dla sprawy kwestie wskazane w załączonych przez skarżącego dokumentach wieczystoksiegowych i wypisach z rejestru gruntów, dotyczące m. in. szerokości drogi, usytuowania jej osi. Nie skorzystano z dokumentacji zdjęciowej ilustrującej stan zagospodarowania działek po obu stronach ulicy. Nie zwrócono uwagi, że rada gminy w zaskarżonej uchwale odrzucającej zarzut wykazała się całkowitą nieznajomością statusu ul. [...], określając ją, jako "drogę publiczną o uregulowanym stanie prawnym", podczas gdy skarżący przedstawił dokumenty z ewidencji dróg gminnych i rejestru gruntów, z których wynika, że jest to droga wewnętrzna o nieuregulowanym stanie prawnym. Ten stan prawny przed uchwaleniem planu należy wyjaśnić, gdyż rozwiązania proponowane w projekcie planu niezasadnie naruszają prawo własności. Skarżący zarzucił , iż Sąd nie wziął pod uwagę, że sytuację właścicieli nieruchomości kształtuje nie tylko konieczność oddania gruntu pod poszerzenie ulicy Kołobrzeskiej na północy, ale i pod rozbudowę kanału odwadniającego i zagrożenie powodziowe związane z tym kanałem przebiegającym po stronie południowej. Nadto dwie linie energetyczne dodatkowo ograniczają zabudowę działek sąsiadujących z działką skarżącego. Skarżący podniósł, iż Sąd nie zastosował art. 134 § 1 p.p.s.a. i zaniechał rozpatrzenia zarzutów skargi dotyczących m. in. konieczności likwidacji nowych murowanych ogrodzeń po południowej stronie ulicy na skutek poszerzania w tę stronę drogi, zawężonej obecnie przez włączenie jej części do działek położonych naprzeciwko. Sąd ograniczył się do porównania liczby zabudowanych budynkami działek po obu stronach drogi oraz wyjaśnienie, że zdaniem Sądu przyczyną sporu jest zarzucana przez skarżących domniemana niezgodność mapy geodezyjnej z rysunkiem planu, której skarżący nie udowodnili, co nie może być uwzględnione w postępowaniu planistycznym. Nadto Sąd nie rozważył dokumentów złożonych przez skarżącego na rozprawie potwierdzających fakt wylewania wód z kanału odwadniającego na skutek ulewnych deszczów, opisywany w środkach masowego przekazu. Jest to fakt powszechnie znany, który Sąd powinien uwzględnić z urzędu nawet bez powołania się na niego przez strony - art. 106 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego Sąd naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. - w celu ustalenia stanu faktycznego tj., zabudowy działek położonych po obu stronach poszerzanej ul. [...]. Sąd oparł się jedynie na przedstawionej przez organ kopii mapy zasadniczej będącej tą samą mapą, na podstawie której sporządzono projekt planu. Mapa ta nie przedstawiała aktualnego stanu zabudowy - nie zawiera m.in. linii energetycznych, dwóch nowych budynków, pełnego przebiegu rowów odwadniających, informacji o ogrodzeniach i stanie zagospodarowania działek. W ocenie skarżącego Sąd powinien przeprowadzić postępowania dowodowe także na podstawie dowodów zgłoszonych przez skarżącego, np. dokumentacji zdjęciowej. Wątpliwości co do stanu zagospodarowania działek nadal istnieją i są istotne. Zarzut nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających dotyczy także stanu faktycznego drogi tj. jej szerokości i usytuowania osi, od której na rysunku planu wyznaczono nowe linie rozgraniczające. Okoliczność ta jest warunkiem ustalenia odległości zabudowy od granicy drogi oraz słuszności zastosowania zasady dwustronnego poszerzania dróg, której, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie "nie można traktować w sposób mechaniczny i uproszczony". Skarżący podniósł, iż strony prezentowały różne stanowiska, co obligowało Sąd do wyjaśnienia tych okoliczności. Sąd nie wyjaśnił też rzeczywistego zakresu obciążenia właścicieli nieruchomości leżących po południowej stronie ulicy [...] obowiązkami oddawania gruntów na cele publiczne ( rozbudowa i ochrona kanału – tereny zalewowe, zagrożenie przeciwpowodziowe, przebieg dwóch linii energetycznych ). Nadto Sąd nie wyjaśnił podnoszonej przez skarżącego kwestii błędnego usytuowania osi jezdni i przyjęcia niezgodnej ze stanem prawnym szerokości drogi, która wynosi 6m, a nie 3m jak twierdzi organ. Zawężenie drogi do 3m wynika z faktu zaorania części drogi przez właścicieli nieruchomości po stronie północnej ulicy [...] i tego, iż niektórzy właściciele działek po tej stronie ulicy sprzeciwiają się zaliczeniu fragmentów ich działek na poczet drogi. Skarżący podniósł, iż mieszkańcy tej ulicy wielokrotnie zgłaszali władzom Gminy nieprawidłowości w przebiegu granic drogi. Gdyby ustalono zgodny z wydzieleniami geodezyjnymi prawidłowy przebieg drogi prawidłową szerokość drogi nie byłoby konieczności niszczenia trwałych naniesień po stronie południowej drogi. Zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut nie ustosunkował się do powyższych okoliczności w sposób zgodny z faktami i stanem prawnym gruntów, a Sąd nie wyjaśnił tych kwestii dając wiarę informacjom podawanym przez organ, a pomijając argumentację skarżącego. Niewyjaśnienie tych okoliczności miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uwzględnił na korzyść właścicieli nieruchomości po drugiej stronie ulicy [...] ( północnej) oddawanie gruntów na poszerzenie ulicy [...].

Zdaniem skarżącego ani w zaskarżonej uchwale odrzucającej zarzut, ani w kolejnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającym skargę, nie zbadano, czy obustronne poszerzenie drogi nie naruszy zasady sprawiedliwości społecznej, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący zaznaczył, iż naruszono art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, że zaskarżona uchwała prowadzi do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego. Skarżący zwrócił uwagę, że pas gruntu o szer. 3 m graniczący od północy z ul. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i powinien być uwzględniony przy ustalaniu przebiegu osi drogi, według której ustalono nowe linie rozgraniczające drogę na rysunku planu. Ł. R. podkreślił, iż ustalenia dokonane przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1067/ 08 – po zbadaniu dokumentów własnościowych, w tym przedstawiony przez F. S. akt notarialny Nr [...] - potwierdzają okoliczność, że na rzecz Skarbu Państwa na cele drogowe przekazano nieodpłatnie dwie działki gruntu. Skarżący stwierdził, że teren po stronie północnej nie podlega takim ograniczeniom w zagospodarowaniu jak działki po stronie południowej. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok narusza także art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ prawidłowo rozpatrzył zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wystarczająco uzasadnił rozstrzygnięcie odrzucające zarzut. Dokonana przez Sąd pozytywna ocena zaskarżonej uchwały jest nieuzasadniona. W zarzucie do projektu planu powołano się na szereg okoliczności wskazujących na nieprawidłową lokalizację linii rozgraniczających drogę [...] w projekcie planu. Wskazano również na istotną dysproporcję w stanie zagospodarowania i ogrodzenia działek po obu stronach drogi, z której wynika, że poszerzenie powinno nastąpić tylko na stronę północną. Organ zaś ograniczył się do stwierdzenia, że za zlikwidowane naniesienia przysługiwać będzie odszkodowanie i jednocześnie wykazał się nieznajomością stanu prawnego drogi – ul. [...]. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez uchwałę rady gminy prawa materialnego tj. art. 140 k.c. oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej K. – J. kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Rady Miejskiej K. – J. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie według wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Mimo, ze sprawa była rozpatrywana po raz drugi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1606/09 poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. - Sąd pierwszej instancji nie ustrzegł się ponownych uchybień.

Po pierwsze, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p. p. s. a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318). Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, ale pod warunkiem, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Wówczas do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego ( art. 106 § 5 p.p.s.a. ). To zaś oznacza, iż z mocy art. 233 § 1 K.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd obciąża obowiązek oceny wiarygodności i mocy dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął wiele dokumentów w poczet materiału dowodowego sprawy, tak złożonych przez Radę Miejską K. – J. jak i skarżącego Ł. R. A zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obciążał obowiązek oceny materiału dowodowego i zawarcia tej oceny w uzasadnieniu wyroku – art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 233 § 1 K.c. ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów, przy czym pamiętać należy, iż swobodna ocena dowodów nie oznacza dowolności. Aby uchronić się od zarzutu dowolnej oceny materiału dowodowego Sąd musi dokonać oceny dowodów na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego. Sąd musi ocenić wszystkie przeprowadzone dowody oraz uwzględnić wszelkie towarzyszące im okoliczności (np. autentyczność dokumentu, źródło informacji), które mogą mieć znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności tych dowodów. Sąd zobowiązany jest też przeprowadzić selekcję dowodów, tj. dokonać wyboru tych, na których się oparł, i ewentualnie odrzucić inne, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wiąże się to z obowiązkiem należytego uzasadnienia orzeczenia ( art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Ocena wiarygodności i mocy dowodów jest jednym z podstawowych obowiązków Sądu, gdy przeprowadza postępowanie uzupełniające, w tym mające znaczenie dla rozstrzygania kwestii spornych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oceny materiału dowodowego i oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy Sąd dokonuje na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy nie może być dokonana w oparciu o wybiórcze dowody, gdyż wówczas uzasadniony jest zarzut oceny dowolnej. Normy swobodnej oceny dowodów wyznaczone są wymaganiami prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, według których Sąd w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważa materiał dowodowy jako całość, dokonuje wyboru określonych środków dowodowych i ważąc ich moc oraz wiarygodność, odnosi je do pozostałego materiału dowodowego ( por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 1999r., II UKN 685/98, LexPolonica nr 346095, OSNAPiUS 2000, nr 17, poz. 655). Sąd może dawać wiarę określonym świadkom i dokumentom czyli swobodnie oceniać materiał dowodowy, lecz nie może na tle tych dowodów budować wniosków, które z nich nie wynikają.

Z powyższych względów niezmiernie istotne jest zawarcie oceny materiału dowodowego w uzasadnieniu orzeczenia Sądu, w tym jednoznaczne wskazanie, na których dowodach oparł się Sąd przyjmując daną okoliczność za element stanu faktycznego sprawy.

Dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną w zakresie m.in. szerokości drogi, osi drogi, przekazania działek na potrzeby drogi, zagospodarowania nieruchomości po obu stronach ulicy [...] znajdują się w aktach administracyjnych i aktach sądowoadministracyjnych. A zatem dokumenty te podlegają ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego a ich nieuwzględnienie bądź nieuprawniona ocena w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji ograniczył się w części historycznej uzasadnienia wyroku do opisania oświadczeń i wyjaśnień stron zawartych w pismach procesowych i złożonych na rozprawie przed tym Sądem, a pominął całkowicie ocenę dowodów, w tym dopuszczonych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd zdaje się zapominać, że dowodami w niniejszej sprawie są dokumenty złożone przez strony, a nie ich sprzeczne oświadczenia. To na podstawie konkretnych dowodów, m.in. w postaci dokumentów, Sąd winien ocenić oświadczenie której ze stron ma oparcie w zebranym materiale dowodowym. To zaś da podstawę do oceny, czy Rada Miejska K. – J. prawidłowo ustaliła stan faktyczny przed podjęciem zaskarżonej uchwały, czy też rację ma skarżący, że dopuściła się w tym zakresie uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Takich ustaleń i rozważań Sądu brak jest w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji usprawiedliwiony jest zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 133 § 1 p. p. s. a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania, iż Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Nie wystarczy stwierdzenie, że w przeważającej mierze działki przyległe po obu stronach drogi nie są zagospodarowane. Błędne jest też stwierdzenie Sądu, że strony w istocie podnoszą te same okoliczności co do zagospodarowania terenu. W istocie strony podnoszą różne zagospodarowanie terenu i różne obciążenia właścicieli działek leżących po południowej i po północnej stronie ulicy [...], w tym podają różną liczbę zagospodarowanych działek i różny sposób ich zabudowy. Nadto Sąd pierwszej instancji przyjmując określony sposób zagospodarowania terenu – w tym na podstawie dopuszczonych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dokumentów – winien wskazać konkretny dowód przez jego nazwanie i wskazanie, gdzie znajduje się ten dowód ( w aktach administracyjnych czy sądowoadministracyjnych ). Sąd nie wskazał na podstawie których dowodów przyjął określone ustalenia, czy to były mapy, zdjęcia, czy wyciągi z ksiąg wieczystych, akty notarialne itp. Ogólnikowe zaś powołanie się przez Sąd na analizę map w sytuacji, gdy w aktach znajduje się wiele map nasuwa uzasadnione zastrzeżenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić, którym dowodom Sąd pierwszej instancji dał wiarę i na których się oparł przyjmując stan faktyczny, a którym odmówił mocy dowodowej. Sąd pierwszej instancji dopuścił w niniejszej sprawie wiele dowodów, lecz uchylił się od ich oceny. W tym stanie rzeczy nie można uznać, aby stwierdzenia Sądu pierwszej instancji odzwierciedlały stan faktyczny sprawy i znajdowały oparcie w materiale dowodowym. Sąd pierwszej instancji powinien przywołać określone dokumenty i wypowiedzieć się czy dokumentom tym daje wiarę oraz wyjaśnić którym dokumentom nie dał wiary lub odmówił mocy dowodowej i dlaczego. Z powyższych względów uznać należy, że sposób zagospodarowania terenu nie został przez Sąd pierwszej instancji należycie rozważony, zwłaszcza gdy strony różnie rozumieją nawet pojęcie "sposób zagospodarowania terenu" ( budynki, czy także ogrodzenia, w tym czy tylko ogrodzenia stałe, murowane itp. ). W tym miejscu przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709).

Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek obszerne, jest wybiórcze i nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.), jednak nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji w aspekcie stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów, a tym samym dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego budzi uzasadnione zastrzeżenia. Dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną znajdują się w aktach sprawy, a zatem winny podlegać ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego a ich nieuwzględnienie bez podania usprawiedliwionych przyczyn bądź nieuprawniona ocena w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie może uchylić się od oceny tych dowodów, ocena ta musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, jeżeli jej nie ma to uzasadnienie jest dotknięte wadami.

W niniejszej sprawie usprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania, iż Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że stan faktyczny został ustalony przez organ prawidłowo, a tylko w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny można rozważać, czy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1606/09.

Z uwagi na wadliwe wykonanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie można stwierdzić, czy sprawiedliwe jest zajęcie gruntów po stronie południowej i północnej zgodnie z zasadą równomiernego wydzielania, czy też istnieją okoliczności uzasadniające inne rozwiązanie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zwrócił już uwagę, że zasady sprawiedliwości społecznej przez równomierne obciążenie nieruchomości po obu stronach drogi na jej poszerzenie nie można traktować sposób mechaniczny. Mogą zaistnieć okoliczności, które wskazywałyby na zasadność zajęcia większej powierzchni po którejś ze stron drogi. Jednak, aby móc odpowiedzieć na pytanie jakie będzie sprawiedliwe wydzielenie nieruchomości pod poszerzenie ulicy [...] konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy i obciążeń właścicieli gruntów po obu stronach drogi z uwzględnieniem wszystkich obecnych i planowanych obciążeń tych nieruchomości na cele społeczne.

Wyjaśnienia i rozważenia wymagają też zarzuty skarżącego dotyczące ustalenia, gdzie przebiega oś drogi i jaka jest szerokość drogi tj. 3m - jak twierdzi organ, czy 6m - jak twierdzi skarżący, lecz część drogi została zaorana przez właścicieli nieruchomości położonych po północnej stronie ulicy [...]. Określenie usytuowania osi i szerokości drogi jest istotne ze względu na odmienne twierdzenia stron. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie są dokumenty pozwalające na wyjaśnienie tych okoliczności spornych. Jest to okoliczność istotna, gdyż poszerzenie drogi z 6 m do 10m wymaga mniejszego zajęcia gruntów niż poszerzenie z 3 m do 10m. Powyższa okoliczność została poza oceną Sądu pierwszej instancji. To, że organy przewidywały w poprzednim planie, że oś będzie biegła w danym miejscu nie musi oznaczać, że w obecnym planie ta oś musi być w tym samym miejscu. Okoliczność gdzie biegnie oś jezdni i czy została ona przesunięta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, gdyż może to świadczyć o tym w jakiej proporcji powinni być obciążeni właściciele działek po stronie południowej i północnej. Celem zarzutu regulowanego przepisami art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.) jest ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 K.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Pamiętać przy tym należy, że przyjęte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych jak i kolizji interesów indywidualnych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie.

Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W.Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem.

Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie zarzutów wniesionych w trybie art. 24 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym / t. j. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm. / winien ustalić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jak i wyjaśnić w uzasadnieniu uchwały, dlaczego w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym uwzględnił bądź odrzucił zarzuty. Ustawowy obowiązek uzasadnienia uchwały, wynikający z art. 24 ust.3 tej ustawy, jest szczególnie ważny wówczas, gdy rada gminy odrzuca wniesiony zarzut /zarzuty/. Każde rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji publicznej winno cechować wnikliwe rozważenie argumentów i zarzutów stron postępowania administracyjnego, a wyniki tych rozważań powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia.

Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga kwestia, czy interes ogólny przemawia za poszerzeniem drogi do 10 m, czy też droga ta może być węższa i czy interesy indywidualne w tej sprawie uzasadniają dokonanie poszerzenia drogi równo miernie czy też nierównomiernie kosztem nieruchomości położonych po stronie południowej i północnej ulicy [...].

Podkreślić należy, iż celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Postępowanie z art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie postępowaniem uzupełniającym, to zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie może rozstrzygać sprawy za organ administracji. Jeżeli ramy postępowania sądowego musiałyby przekroczyć ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, to sąd pierwszej instancji jest uprawniony do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z zawarciem odpowiednich wytycznych, w tym ze wskazaniem jakie okoliczności i dowody należy przeprowadzić dla należytego wyjaśnienia sprawy. Sąd rozstrzygając powyższą kwestię powinien mieć na uwadze wytyczne zawarte w niniejszym wyroku i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1606/09.

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia na obecnym etapie nie można przesądzić czy w niniejszej sprawie został naruszony art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).