Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1067/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1, art 4 ust 1 pkt 2, art 16 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 529/18 w sprawie ze skargi M. F. na bezczynność Prezesa Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. F. na rzecz Prezesa Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 529/18) oddalił skargę M. F. na bezczynność Prezesa Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 19 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

M. F. skierowała 19 kwietnia 2018 r. do Prezesa Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) kopii wniosku Prezesa Sądu Arbitrażowego o uchwalenie listy arbitrów obejmującej adwokata A. U. wraz z uzasadnieniem dotyczącym tego adwokata,

2) kopii uchwały Rady Arbitrażowej o przyjęciu listy arbitrów jak w pkt 1, z uzasadnieniem dotyczącym wymienionego adwokata,

3) kopii indywidualnego wniosku Prezesa Sądu Arbitrażowego o wpis na listę arbitrów adwokata A. U. wraz z uzasadnieniem,

4) kopii uchwały Rady Arbitrażowej w sprawie wniosku, o którym mowa w pkt 3,

5) zanonimizowanych tekstów orzeczeń Sądu Arbitrażowego w sprawach, w których wymieniony adwokat był członkiem zespołu orzekającego, wraz z uzasadnieniami,

6) w przypadku, gdy dokumentów spełniających kryteria z pkt 1-5 jest więcej niż jeden, proszę o kopie wszystkich takich dokumentów.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 15 maja 2018 r. Prezes Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie poinformował ww., że:

1) żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż stanowią one informację o charakterze prywatnym, związaną z postępowaniem arbitrażowym osób prywatnych oraz informację dotyczącą aktywności zawodowej danej osoby w prywatnym sądzie arbitrażowym,

2) Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 dalej jako "u.d.i.p"), ponieważ nie jest organem państwa, ani też podmiotem wykonującym władzę publiczną (zadania publiczne) w zakresie powierzonym przez organy władzy publicznej, nie dysponuje majątkiem publicznym, nie jest również organem samorządu gospodarczego.

Skargę na bezczynność Prezesa Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 19 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej wniosła M. F., domagając się zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku z 19 kwietnia 2018 r. oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi oraz że Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Oddalając skargę na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej uzależniona jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek, tj.:

- przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.;

- adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2);

- obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izby Gospodarczej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. Powyższe wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że Prezes Sądu Arbitrażowej przy Krajowej Izby Gospodarczej posiada żądane przez skarżącą informacje.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącej, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Wskazał, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter prywatny i są związane z postępowaniem arbitrażowym osób prywatnych. O publicznym charakterze informacji nie przesądza także fakt, iż arbiter, którego dotyczy przedmiotowy wniosek, wykonuje zawód adwokata. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że pismo organu z 15 maja 2018 r. było prawidłową reakcją na wniosek skarżącej z 19 kwietnia 2018 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." orzekł jak w sentencji opisanego na wstępie wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. F., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne przyjęcie, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przyjęcia, że organ nie pozostawał w bezczynności i bezzasadnego oddalenia skargi,

2) naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest "art. 145 § 1 pkt 1) lit. c)" w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., co doprowadziło do niepodjęcia przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w wyniku czego błędnie przyjął, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i jako taki nie pozostawał w bezczynności, a w efekcie oddalił skargę na bezczynność Prezesa Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do uzyskania należytej ochrony prawnej i przez to naruszenia konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, M. F. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów u.d.i.p. przyjmując, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną i uznając, iż stanowi ona informację o charakterze prywatnym, związaną z postępowaniem arbitrażowym osób prywatnych, zatem informacja o aktywności danej osoby w sądzie arbitrażowym nie stanowi informacji o sprawach publicznych. W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie prywatne spory osób prywatnych rozpatrywane są także przez sądy powszechne w postępowaniach cywilnych, a nie budzi wątpliwości, że informacje związane z rozstrzyganiem tych sporów stanowią informację publiczną. Zatem przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że rozstrzyganie prywatnych sporów osób prywatnych przesądza o uznaniu informacji związanych z rozstrzyganiem tych sporów za informację prywatną, a nie publiczną, było bezzasadne. Ponadto podkreślono, że w sprawie mamy do czynienia ze sprawą publiczną z uwagi na fakt, iż wniosek o udostępnienie informacji dotyczył dokumentów związanych z pełnieniem funkcji arbitra przez osobę posiadającą tytuł adwokata. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, zawód adwokata polega na wykonywaniu zadań o szczególnym charakterze z punktu widzenia zadań publicznych, a tym samym działalność adwokatów zawiera element spełniania funkcji publicznej.

Pismem z 7 lutego 2019 r., pozostając w terminie do złożenia skargi kasacyjnej, skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną poprzez rozszerzenie uzasadnienia zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1) lit, c)" w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej kasacyjnie żądane przez nią informacje dotyczyły istotnych zagadnień z zakresu sfery publicznej, dotykających kwestii realizacji podstawowych praw jednostki oraz zaufania do adwokata - osoby wykonującej zawód o szczególnym znaczeniu społecznym. Wskazano, iż adwokat jest osobą zaufania publicznego i przy wykonywaniu tego zawodu niezwykle istotnymi kwestiami są okoliczności dotyczące zewnętrznego wizerunku, a więc wiarygodności, rzetelności i zaufania do osoby, która zadania przypisane adwokaturze wykonuje. W związku z powyższym w ocenie skarżącej informacje dotyczące aktywności adwokata w sądzie arbitrażowym, pozostającej w związku z wykonywaniem tego zawodu oraz okoliczności jego przyjęcia w poczet arbitrów stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pełnomocnik organu wskazał, że pełnienie funkcji arbitra w sądzie prywatnym nie jest wykonywaniem zawodu adwokata, bowiem nie polega na świadczeniu pomocy prawnej. Dalej podkreślono, iż sąd arbitrażowy jest sądem prywatnym, w przeciwieństwie do sądów państwowych, nie będącym organem państwowym, zaś informacje o tym sądzie nie mają charakteru publicznego. Sądy polubowne nie wydają wyroków w imieniu państwa. Dodatkowo, w ocenie Prezesa, sąd arbitrażowy, jego pracownicy i członkowie organów zobowiązani są do zachowania w poufności wszelkich informacji dotyczących postępowania. Zasada poufności należy bowiem do najważniejszych zasad postępowania arbitrażowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w związku z niepodjęciem przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w wyniku czego w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd błędnie przyjął, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i nie pozostawał w bezczynności.

Wyjaśnić należy, że udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") jest czynnością odformalizowaną o charakterze materialno-technicznym. Informacja publiczna nie jest udostępniania w formie decyzji administracyjnej wydawanej w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") – zob. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 7 marca 2019 r., I OSK 705/17, LEX nr 2646008. Podobnie formy decyzji nie przybiera skierowana do wnioskodawcy pisemna informacja, że żądanie nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż nie dotyczy ono informacji publicznej. Powołany przez skarżącą kasacyjnie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż formę decyzji przybiera tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się natomiast w zakresie nieuregulowanym w art. 16 u.d.i.p. W szczególności nie należy utożsamiać z decyzją w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej pisma informującego, iż dana informacja nie stanowi informacji publicznej. Warunkiem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji jest w pierwszej kolejności uznanie przez podmiot zobowiązany, że wnioskowana informacja podlega udostępnieniu na podstawie powołanej ustawy.

Zatem zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. nie mają generalnie zastosowania. Ta szczególna regulacja ustawowa zawiera w swojej treści zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego, całościowo określające sposób i formę rozpoznania wniosku dotyczącego danych publicznych wyłączając stosowanie przepisów k.p.a. Wyjątek stanowi natomiast art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje, że przepisy k.p.a. znajdą zastosowanie w sytuacji wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w tym zakresie. Przepis ten dotyczy decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej we wskazanych w nim sytuacjach, co oznacza, że przy innego rodzaju czynnościach dotyczących udostępnienia informacji publicznej (jak samo udostępnienie informacji publicznej albo poinformowanie, że organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej), nie stosuje się - choćby odpowiednio-przepisów k.p.a. (tak NSA w wyroku z 23 czerwca 2021 r., III OSK 2304/21, LEX nr 3194041). Natomiast w odniesieniu do pisemnej informacji, że żądanie nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., wnioskodawca może zwalczać zaniechanie udostępnienia informacji publicznej poprzez złożenie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., jako że przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że pismem z 15 maja 2018 r. Prezes Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie poinformował wnioskodawczynię, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro podmiot ten nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a poinformował wnioskodawczynię, iż wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., to prawidłowo uczynił to w formie pisemnej informacji, do której nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniosek ten potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i w którym wskazuje się, że na gruncie u.d.i.p. organ zobowiązany jest do stosowania przepisów k.p.a. od momentu zamiaru wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (wyrok NSA z 11 lutego 2021 r., III OSK 2875/21, LEX nr 3126614).

Przesądzenie o niezasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania pozwala zatem przejść do oceny podstaw kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne przyjęcie, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej.

Oceniając ten zarzut stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek:

- przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.;

- adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia;

- obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu tejże informacji.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym, zaś jego konkretyzacja musi mieć miejsce z uwzględnieniem treści norm prawnych wynikających z ustawy zasadniczej oraz samej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., I OSK 445/19, LEX nr 2777178).

Przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył, ogólnie rzecz biorąc, dokumentów związanych z wpisem na listę arbitrów adwokata A. U. oraz zanonimizowanych tekstów orzeczeń Sądu Arbitrażowego w sprawach, w których wymieniony adwokat był członkiem zespołu orzekającego, wraz z uzasadnieniami.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela w tym zakresie rozważania poczynione przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którymi wniosek M. F. odnosił się do informacji o charakterze prywatnym, związanych z postępowaniem arbitrażowym osób prywatnych. Tymczasem wnioski o informację w sprawie wyłącznie prywatnej nie podlegają załatwieniu w trybie u.d.i.p., gdyż informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest tylko informacja w sprawie publicznej. Pogląd ten jest zarówno wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 2 września 2016 r., I OSK 224/15, LEX nr 2167293, z 12 kwietnia 2014 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 918/14), jak i w literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151).

Przesądzający dla ustalenia, że informacje związane z postępowaniem arbitrażowym nie mają charakteru informacji publicznej, jest fakt, iż postępowanie arbitrażowe jest postępowaniem pomiędzy osobami prywatnymi i dotyczy ich indywidualnych spraw. Brak jest zatem elementu publicznego pozwalającego na uznanie wnioskowanej informacji za informację publiczną. Przy czym nie ma racji pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazując, że prywatne spory osób prywatnych rozpatrywane są także przez sądy powszechne w postępowaniach cywilnych, a nie budzi wątpliwości, że informacje związane z rozstrzyganiem tych sporów stanowią informację publiczną. Stanowisko to pomija istotę rozpatrywanego zagadnienia, którą jest okoliczność, iż sądy powszechne, wespół z Sądem Najwyższym, sądami administracyjnymi oraz sądami wojskowymi, sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Wobec tego sądy powszechne są organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Treść wyroków sądów powszechnych ma charakter informacji publicznej z uwagi na publiczny charakter dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) wytworzonych przez organ władzy publicznej, a nie z uwagi na rozstrzyganie sporów pomiędzy osobami prywatnymi. W przeciwieństwie do sądów powszechnych, sądy arbitrażowe mają charakter prywatny i bezsprzecznie nie są organami władzy publicznej. Konsekwentnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że zanonimizowane teksty orzeczeń sądu arbitrażowego stanowią informację o sprawach publicznych. Jak wskazano powyżej, dokumenty te nie mają charakteru dokumentów urzędowych z tego tylko powodu, że zostały one wytworzone przez sąd arbitrażowy. Sąd arbitrażowy nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości i nie wchodzi w skład władz publicznych, nie będąc także innym podmiotem wykonującym funkcje publiczne – która to okoliczność ma kluczowe znaczenie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, postępowanie przed sądem arbitrażowym ma charakter poufny. Sąd Arbitrażowy, jego pracownicy i członkowie organów zobowiązani są do zachowania w poufności wszelkich informacji dotyczących postępowania. Zatem całokształt okoliczności związanych z postępowaniem przed sądem arbitrażowym prowadzi do wniosku, iż dokumenty wytworzone przez ten podmiot nie są wytworzone lub odnoszone do władz publicznych, a także wytworzone lub odnoszone do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Stanowisko to potwierdza analiza poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku tego Sądu z 19 września 2019 r., I OSK 1848/17, gdzie wskazano, że sądy polubowne nie są organami państwa ani podmiotami wykonującymi władzę publiczną, a w świetle art. 175 Konstytucji RP sądy polubowne nie wykonują zadań publicznych przypisanych władzy sądowniczej, bowiem ich kognicja wynika wyłącznie z umowy, a więc zgodnej woli stron - podmiotów prywatnych. Słusznie NSA wskazał w powyższym judykacie, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi odnosić się do elementu publicznego. Dokumenty będące przedmiotem udostępnienia w trybie u.d.i.p. muszą dotyczyć sprawy publicznej. Podobnie w doktrynie został wyrażony pogląd, zgodnie z którym: "Co do zasady, wyroki arbitrażowe odnoszą się do spraw indywidualnych i prywatnych, gdyż ich przedmiotem jest rozstrzygnięcie sporu prywatnoprawnego" (tak: A. Orzeł-Jakubowska, Dostęp do informacji publicznej zawartej w wyrokach arbitrażowych, "Państwo i Prawo" 2018, nr 2, s. 25).

Przesądzającego znaczenia pod kątem zakwalifikowania danych informacji jako mających charakter publiczny nie może mieć także fakt, że arbiter Sądu Arbitrażowego posiada tytuł zawodowy adwokata. Słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że pełnienie funkcji arbitra nie stanowi świadczenia pomocy prawnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1651 ze zm.). Przez pomoc prawną rozumie się w szczególności udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych, opracowywanie projektów aktów prawnych oraz występowanie przed sądami i urzędami. Tym samym uznać należy, że nie wszystkie informacje dotyczące adwokata mają związek z wykonywaniem zadań publicznych. W konsekwencji uznania, iż pełnienie funkcji arbitra nie następuje w ramach wykonywania zawodu adwokata, poglądy i orzecznictwo przedstawione w skardze kasacyjnej nie mogą zostać uznane za relewantne. Fakt posiadania przez arbitra tytułu adwokata pozostaje bowiem bez związku z jego działalnością w sądzie arbitrażowym (podobnie NSA w powołanym wyżej wyroku z 19 września 2019 r., I OSK 1848/17).

Jednocześnie nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji zaklasyfikował Prezesa Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego, stanowiąc przy tym istotny element kontroli społecznej (szerzej: wyrok TK z 15 października 2009 r., K 26/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 135, pkt 2.1). Na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przesłanką uznania danego podmiotu za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest wykonywanie przezeń zadania publicznego. Konstytucyjne prawo dostępu do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego jest bowiem konsekwencją udziału tych samorządów w życiu publicznym. Jak przedstawił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2019 r., I OSK 920/18, LEX nr 2778129, wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Odniesienie tych rozważań do okoliczności niniejszej sprawy prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że nie zostało spełnione kryterium podmiotowe udostępnienia informacji publicznej, albowiem Prezes Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie nie jest organem samorządu gospodarczego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. W ocenie NSA pojęcie "organu samorządu gospodarczego" powinno być definiowane z uwzględnieniem powyżej wskazanej wykładni odnoszącej się do realizacji przez ten podmiot zadań publicznych. Nie ulega wątpliwości Sądu, że Prezes Sądu Arbitrażowego, jak i sam Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej, zadań takich nie realizują. Funkcjonowanie sądu prywatnego nie jest równoznaczne z wymierzaniem sprawiedliwości, zastrzeżonym do kompetencji sądów państwowych (podobnie A. Orzeł-Jakubowska, Dostęp do informacji publicznej..., s. 32). Wniosek ten potwierdza również analiza statutu Krajowej Izby Gospodarczej. Statut ten wskazuje organy Izby w § 13 i nie wymienia Prezesa Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie jako organu tego podmiotu. Tym samym nie sposób uznać, aby podmiot ten był podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Powyższe ustalenia przesądzają także przeciwko uznaniu Prezesa za inny podmiot wykonujący zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Z uwagi na powyższe nie można było podzielić zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.