Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 594/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 264
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1395/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. K. 2826 (dwa tysiące osiemset dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1395/09, oddalił skargę M. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru, z następującym uzasadnieniem.

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2006 r. M. K. wystąpił o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru, przedkładając umowę kontraktacji buraków cukrowych na dostawy buraków cukrowych w ilości 2.605,04 ton, zawartą w dniu 14 kwietnia 2006 r., oraz umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych w ilości 594,29 ton, zawartą w dniu 2 maja 2006 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M. przyznał skarżącemu m.in. oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006 w wysokości 108.585,17 zł do 3.199,33 ton buraków cukrowych, a więc do ilości surowca zakontraktowanego łącznie w obu umowach. Decyzja ta stała się prawomocna w dniu 12 stycznia 2007 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważności ww. decyzji, wskazując, iż umowa z dnia 2 maja 2006 r. jest umową zawartą pod warunkiem, co oznacza, że dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w tej umowie powstanie i może być realizowane po przyznaniu producentowi cukru przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w drodze decyzji dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Stwierdzono, że warunek ten spełnił się w grudniu 2006 r., kiedy to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję w sprawie przyznania dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero po wydaniu tej decyzji producent rolny, powołując się na ww. umowę, mógłby ubiegać się na podstawie art. 6a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.) o przyznanie płatności cukrowej w zakresie wynikającym z tej umowy.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał skarżącemu m.in. oddzielną płatności z tytułu cukru na rok 2006 w wysokości 88.415,06 zł. ze środków unijnych do 2.605,04 ton buraków cukrowych wynikających z umowy z dnia 14 kwietnia 2006 r. Organ na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji uznając, iż decyzja w całości uwzględnia żądnie wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż – wbrew stanowisku organu I instancji – żądanie wnioskodawcy nie zostało w całości uwzględnione.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. przyznał m.in. oddzielną płatności z tytułu cukru na rok 2006 w łącznej wysokości 88.415,06 zł. Organ wskazał, iż przyznał oddzielną płatność z tytułu cukru do 2.605,04 ton buraków cukrowych. Nie przyznał natomiast tej płatności odnośnie 594,29 ton, określonych w umowie dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, wyjaśniając, że skutki prawne dodatkowej umowy dostawy buraków cukrowych, obejmujące m.in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru, powstały dopiero po ziszczeniu się warunku, tj. przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w drodze decyzji dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezes ARiMR – powołując art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.; dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) – ustalił kwotę nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru w wysokości 20.170 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą wypłacą, wynikającą z nieważnej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] grudnia 2006 r., a kwotą wynikającą z ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Prezes ARiMR w W. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1999/08, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2008 r., wskazując, że w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do podstawowego problemu, który sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obowiązek zwrotu określony w ust. 1 tego artykułu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, iż zasadą jest, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, a tym samym przepisy ustanawiające wyjątki od tej zasady winny być interpretowane zawężająco. Organ uznał, iż płatność przyznana skarżącemu została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, a więc na skutek pomyłki właściwej władzy. Jednakże w sprawie nie można uznać, że została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004, gdyż – zdaniem organu – błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu oraz z uwzględnieniem wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 27 listopada 2008 r. nie dopatrzył się w sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonego orzeczenia. Sąd powołał art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 i wskazał, że bezsporne jest, iż skarżący decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. otrzymał oddzielną płatność z tytułu cukru w kwocie wyższej niż należna oraz że przyznanie płatności było wynikiem pomyłki organu. Przedmiotem sporu jest natomiast, czy skarżący mógł wykryć błąd organu, a tym samym czy winien jest on zwrócić nienależnie pobraną płatność.

WSA wywiódł, że Rozporządzeniem Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L z 2006 r., Nr 58; dalej Rozporządzenie Rady (WE) nr 318/2006) powiązano ściśle limity produkcyjne surowców (buraków cukrowych) z limitami produkcyjnymi produktów ostatecznych (cukru). Wyrazem tego powiązania jest wyodrębnienie w art. 2 tegoż rozporządzenia cukru kwotowego (każda wielkość produkcji cukru przypisana do danego roku gospodarczego w ramach kwoty danego przedsiębiorstwa), cukru pozakwotowego (cukier, który się we wspomnianych limitach nie mieści) i buraków kwotowych (wszystkie buraki cukrowe przetwarzane na cukier kwotowy). W myśl art. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 limity produkcji cukru na poziomie krajowym i regionalnym, które są określone na poziomie europejskim w załączniku nr III Rozporządzenia, są następnie dzielone pomiędzy przedsiębiorstwa cukrownicze. Przedsiębiorstwa te mogą następnie – w terminie do 30 września danego roku – wystąpić o przydzielenie dodatkowego limitu produkcji, jaki pozostaje w gestii danego państwa. Jest to jednak odrębny tryb postępowania. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. Rozporządzenia w umowach dostawy (zawieranych pomiędzy producentem rolnym i cukrownią) wprowadza się rozróżnienie w zależności od tego, czy cukier, który ma zostać wyprodukowany z buraków cukrowych, będzie cukrem kwotowym, czy cukrem pozakwotowym.

W świetle przywołanych regulacji Sąd uznał, że skarżący mógł otrzymać jedynie oddzielną płatność z tytułu cukru na podstawie umowy kontraktacji buraków cukrowych z dnia 18 kwietnia 2006 r., gdyż umowa ta obejmowała tzw. buraki kwotowe. Sąd wskazał, że przepis art. 142a Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. wyłączył możliwość uzupełniania wniosków o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru.

W ocenie Sądu regulacje pozwalające na przyznanie przez nowe państwa członkowskie rolnikom tej formy pomocy bezpośredniej mają charakter wyjątkowy. Świadczy o tym treść art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zgodnie z którym, jedynie w drodze odstępstwa od art. 143b, nowe państwa członkowskie stosujące system jednolitych płatności obszarowych mogły zdecydować o przyznaniu rolnikom kwalifikującym się w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych także oddzielnej płatności z tytułu cukru za lata 2006, 2007 i 2008. Płatność ta była przyznawana w odniesieniu do okresu reprezentatywnego, który mógł być różny dla każdego produktu i obejmować jeden rok gospodarczy lub więcej lat gospodarczych spośród lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 i który został określony przez państwa członkowskie przed dniem 30 kwietnia 2006 r. na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów oraz objętych umowami o dostawy zawartymi zgodnie z art. 19 Rozporządzenia (WE) nr 1260/2001 lub w odpowiednich przypadkach, art. 6 Rozporządzenia (WE) nr 318/2006.

Zdaniem Sądu skarżący nie miał prawa żądać od organu przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru na podstawie umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych z dnia 2 maja 2006 r. a uzyskując taką pomoc od organu, powinien ten błąd organu wykryć i poinformować o nim organ. Skoro producent rolny przedstawił organowi umowę kontraktacji zawierającą wskazanie, że dopiero w sytuacji uzyskania przez cukrownię dodatkowego limitu dostarczone buraki będą się mieściły w ramach produkcji cukru kwotowego, w rozumieniu art. 6 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006, to należy uznać, iż dostarczone buraki nie były objęte na dzień składania wniosku systemem płatności cukrowej w rozumieniu art. 6a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Sąd podkreślił, że analiza zaistnienia przesłanek wyłączających zwrot pobranych kwot ma na celu m.in. stwierdzenie, czy beneficjent mógł wiedzieć o błędzie organu, a nie czy rzeczywiście wiedział. Innymi słowy, bada się stan faktyczny w poszukiwaniu pewnego stanu obiektywnego w oderwaniu od rzeczywistej wiedzy prawniczej beneficjenta. Według WSA skarżący miał obiektywną możliwość wykrycia błędu. Wynika to zarówno z cytowanych przepisów jak również z zapisów umowy, z których wynika, że zakontraktowane buraki dopiero mogą mieć status buraków kwotowych oraz zapisów formularza wniosku, gdzie należało podać wagę buraków kwotowych (a nie innych). W ocenie Sądu organ nie naruszył przepisów postępowania oraz działał zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

M. K. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie, mimo że Prezes Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa wydając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu cukru nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

b. art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że Strona przeciwna wydając powyższe decyzje nie podjęła niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nie rozpatrzyła wszechstronnie zebranego materiału dowodowego,

c. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że Strona przeciwna nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w szczególności nie zbadała czy Strona skarżąca faktycznie mogła wykryć błąd organu, co stanowi przesłankę do żądania zwrotu kwoty nienależnej płatności z tytułu cukru,

d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo, że uzasadnienia decyzji Strony przeciwnej nie wskazały dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jak również nie określały z jakich przyczyn organ odmówił mocy dowodowej pozostałemu materiałowi dowodowemu,

e. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie że decyzja organu wydana na skutek przekazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie wyroku z dnia 27 listopada 2008 r. (sygn. akt V SA/Wa 1999/08) uwzględnia wskazania Sądu, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania, że ponoszenie przez obywatela niekorzystnych skutków decyzji administracyjnych wydanych na skutek błędu organu jest zgodne z zasadą państwa prawa.

b. art. 11 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż Strona skarżąca jest zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru w wysokości 20.170, zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą wypłaconą, a wynikającą z nieważnej (błędnej) decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] grudnia 2006 r., a kwotą wynikającą z decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2007 r.

c. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania, że skarżący mógł wykryć błąd organu administracji, a w konsekwencji jest zobowiązany do zwrotu kwoty płatności z tytułu cukru.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że przedłożone w sprawie umowy zostały sporządzone na formularzach przygotowanych przez Cukrownię G. S.A., dla której kontraktacja buraków cukrowych oraz produkcja cukru są podstawowym przedmiotem działalności. Skarżący mógł zatem założyć, że umowa odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Nadto skoro organ odstąpił od uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. to skarżący – nie znając motywów prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia – mógł przyjąć, iż wydana decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego, a załączone do wniosku umowy stanowią podstawę do otrzymania płatności z tytułu cukru. Skarżący twierdził, że działał w dobrej wierze i przy zachowaniu właściwego poziomu staranności, nie mógł wykryć błędu organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie zarzuty sformułowane w ramach jej podstaw są trafne.

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach - tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię/niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 tego art.) - w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów uchybień procesowych. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej.

Zgodnie z objętym zarzutami skarga kasacyjnej art. 7 k.p.a. w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. Organ powinien się przy tym kierować normami prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w sprawie.

Art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia, pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1999/08, organ oraz sąd zostali zobligowani do oceny, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. W sprawie wskazano, że zgodnie z ww. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2006 określony w ust. 1 obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie dokonanej płatności, powiększonej o odsetki, nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

W świetle przytoczonego uregulowania nie ulega kwestii, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

W sprawie nie było i nie jest kwestionowane, że dokonanie płatności na rzecz skarżącego nastąpiło wskutek samodzielnego błędu organu. Istota sporu wymagała zatem ustaleń i oceny czy spełniona została druga z przesłanek tzn. czy ów popełniony przez organ błąd skarżący mógł wykryć.

W tym stanie rzeczy z wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw by zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenie art. 7 k.p.a. Organ prawidłowo bowiem określił jaki stan faktyczny jest niezbędny do merytorycznego załatwienia sprawy a skarga kasacyjna nie wskazuje jakich to czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy organ nie podjął. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. skarżący także nie twierdził, że organ nie zebrał należycie materiału dowodowego. Fakt, że w ocenie strony zaskarżona decyzja była wadliwa nie znaczy, że jej uzasadnienie uchybiało wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i że przepisu tego nie zastosowano. Zarzut naruszenia ww. przepisów k.p.a. nie może być zatem skuteczną podstawą skargi kasacyjnej. Wskazując na ich uchybienie strona podnosiła, że w sprawie nie zbadano czy skarżący błąd organu fatycznie mógł wykryć. Brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego jest jednak kwestią odrębną od wadliwej oceny materiałów sprawy. Z uzasadnienia kwestionowanych decyzji jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że stanowiąca istotę sporu okoliczność była przedmiotem oceny. Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Jednakże w rozpoznawanej sprawie ocena czy spełniona została przesłanka braku możliwości wykrycia przez rolnika błędu organu w istocie nie opiera się na ocenie materiału dowodowego sprawy. Poza sporem bowiem błąd organu polegał na przyznaniu płatności w oparciu o umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, zawartą pod warunkiem otrzymania przez cukrownię dodatkowej kwoty cukru. Dokonanie tej płatności wiąże się zatem z błędną interpretacją przepisów regulujących zasady oddzielnej płatność z tytułu cukru bądź też z wadliwym ich zastosowaniem. Zwrócenia uwagi wymaga, że organ powołując art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji przyznającej wnioskodawcy sporną płatność. Oznacza to, że rolnik nie mógł zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia. Nie jest kwestionowane, że z treści art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru wynika wprost, że płatność cukrowa przysługuje producentowi rolnemu, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który zawarł z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku odpowiedź na pytanie – czy i kiedy umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, zawarta pod warunkiem otrzymania przez cukrownię dodatkowej kwoty cukru, spełnia określony przytoczonym przepisem wymóg uzyskania płatności – wymaga jednakże analizy całokształtu regulacji płatności cukrowej zawartej nie tylko w przepisach ww. ustawy ale także w aktach prawa unijnego. Nie można więc przyjąć, by przez prostą lekturę jasnego przepisu rolnik mógł wykryć błąd organu w interpretacji prawa. Tymczasem – zdaniem składu orzekającego – gdy możliwość wykrycia błędu wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów istotne jest czy przepisy te są zrozumiałe i jasne, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. O braku jasności przepisów regulujących omawianą kwestię świadczy zaś orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok w sprawie I SA/Bd 510/07 uchylony wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 184/08, wyrok IV SA/Wa 1691/07 uchylony wyrokiem NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II GSK 381/08).

Zgodzić należy się nadto ze skarżącym, że skoro jego kontrahentem była spółka akcyjna, cukrownia, działalność której opiera się na kontraktacjach to skarżący miał podstawy sądzić, że umowa spełnia prawem przewidziane warunki do przyznania płatności. Poza sporem organ nie stwierdził, że skarżący miał doświadczenie w tego typu transakcjach.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – skoro błąd organu dotyczył błędnej interpretacji i w konsekwencji wadliwego zastosowania prawa, sporna kwestia nie wynika z literalnego brzmienia przepisu jednego aktu prawnego, a działalność rolnika nie polegała na dokonywaniu tego typu transakcji – stwierdzenie, iż rolnik uzyskując niezasadną płatność miał możliwość wykryć błąd, powinien ten błąd nie tylko wykryć, ale i poinformować organ – jest nie do zaakceptowania.

W ocenie składu orzekającego powyższa ocena możliwości – w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – wykrycia przez rolnika błędu organu nie uwzględnia natury błędu jak i braku doświadczeń (profesjonalizmu) wnioskodawcy.

W tym stanie rzeczy zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 czyni skargę kasacyjną zasadną.

Nie można się natomiast zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował art. 11 ust. 4 i 5 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Powołane regulacje stanowią, że kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków są ustalane w drodze decyzji administracyjnej a do należności tych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Fakt, że będący już przedmiotem rozważań art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przewiduje wyłom od zasady zwrotu płatności dokonanej na skutek błędu organu jest kwestia odrębną i nie zmienia zasad przewidzianych przywołanymi przepisami ustawy utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Ponieważ w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzono jedynie naruszenie prawa materialnego, sąd kasacyjny uznał za zasadne nie tylko uchylenie zaskarżanego wyroku, ale także rozpoznanie skargi.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji – ustalające kwotę nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru, mimo iż spełnione zostały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnej płatności – naruszają prawo materialne, a to art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2006, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.