Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 790/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 2  ust. 1,  art. 4  ust. 1,  art. 6  ust. 1,  art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 70  par. 6  pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie przepisu art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: "K.p.a.", w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. L., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r., przesłanym drogą elektroniczną i opatrzonym bezpiecznym podpisem elektronicznym, A. L. wystąpił do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego).

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego.

Nadto wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że wnosi o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną.

W uzasadnieniu wniosku, powołując się na odpowiedź Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2012 r. skierowaną do [...] "[...]", wnioskodawca wywiódł, że organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej są w posiadaniu żądanych informacji, co powoduje, że nie zachodzi konieczność ich wytworzenia, a jedynie ich zwykłego przekazania, co przesądza o prostym charakterze żądanej informacji.

Dyrektor UKS w B. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., wskazując, iż żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał wnioskodawcę w trybie art. 14 ust. 2 ww. ustawy do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanej informacji.

W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2013 r. A. L. podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wniosku, że żądana informacja jest informacją o charakterze prostym. Niezależnie od powyższego przedstawił argumentację celem wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dyrektor UKS w B. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy za pośrednictwem poczty w dniu [...] stycznia 2013 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. zarzucił Dyrektorowi UKS w B. naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej, a także naruszenie art. 14 ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że Dyrektor UKS w B. błędnie ocenił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zakres żądanych informacji pokrywa się bowiem znacznie z zakresem informacji przekazanych przez organ do Ministerstwa Finansów, w celu udzielenia odpowiedzi na "[...]", przygotowaną przez [...] [...]. Powyższe oznacza, że organ posiada żądane informacje, a co się z tym wiąże, nie zachodzi potrzeba ich dodatkowego przetwarzania.

Nawet zaś, gdyby uznać, że końcowa część pytania zawartego we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. nie pokrywa się z zakresem danych udostępnionych przez Ministra Finansów i sprawia, że informacja wymaga przetworzenia, nie sposób nie zgodzić się z faktem, że pierwsza część pytania stanowi dokładne odzwierciedlenie danych podanych przez Ministra Finansów. Stąd też organ mógł udzielić żądanej informacji przynajmniej w takim zakresie, który nie wymagał przetworzenia.

W ocenie strony powyższe wskazuje, że organ uchyla się od obowiązku udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, zdaniem strony, organ błędnie ocenił, że w sprawie nie został wykazany istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Uzasadniając powyższy zarzut, skarżący wskazał, iż wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z Konstytucją w zakresie, w jakim "wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawniania zobowiązania podatkowego w związku ze wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

A. L. zaznaczył, że brał udział przy sporządzaniu raportu w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, opracowanego przez [...], działającego na zlecenie [...] [...]. Przy sporządzaniu ww. raportu wykorzystane zostały dane z wyroków sądów administracyjnych, które to dane, nie będąc pełnymi, nie oddają całej skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych.

Z uwagi na powyższe autorzy raportu, w tym strona, chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na potwierdzenie tez zawartych w raporcie. W interesie publicznym leży bowiem wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej. Biorąc zatem pod uwagę wyniki raportu [...] oraz treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, opinia publiczna, a w szczególności podatnicy zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu.

A. L. poinformował ponadto, że analogiczne wnioski zostały złożone do wszystkich urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej oraz, że do dnia złożenia odwołania tylko kilka urzędów nie udzieliło informacji w żądanym zakresie. Powyższe powoduje, że w sprawie powstaje wątpliwość co do rzetelności zbadania sprawy przez organ, czy też właściwego zrozumienia żądań zawartych we wniosku, a także poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa. Zatem w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy, ponieważ spełnia on wszystkie przesłanki wynikające z ustawy, aby uzyskać żądane informacje.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, powołaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że żądana we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, czyli taką, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych. Informacja przetworzona to informacja specjalnie wytworzona na potrzeby wnioskodawcy według jego żądania. Jednakże w takim przypadku wnioskodawca, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Wskazał, iż objęta wnioskiem informacja musiałaby zostać przygotowana wyłącznie dla wnioskodawcy, gdyż organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga wykonania wielu dodatkowych czynności. Celem powstania nowej jakościowo informacji, w oparciu o kryteria wskazane przez stronę, organ musiałby przejrzeć akta z prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2009 - 2010, powiązać akta postępowań kontrolnych z aktami spraw karnych skarbowych, wyselekcjonować potrzebne dane, dokonać segregacji poszczególnych danych, zsumowania, a następnie kwalifikacji ww. danych w odniesieniu do poszczególnych podatków.

Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał poglądy, wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do pojęcia informacji publicznej przetworzonej, stwierdzając w konkluzji, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Dyrektor UKS w B. błędnie uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą.

Odnosząc się natomiast do argumentacji strony, że brak jest konieczności przetworzenia wnioskowanej informacji, ponieważ ze stanowiska Ministerstwa Finansów przekazanego [...] [...] wynika, że organy posiadają dane, których wniosek dotyczy, organ odwoławczy podniósł, że w ww. stanowisku podane zostały inne dane niż te, których żąda wnioskodawca. Do Ministerstwa Finansów przekazana została bowiem tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś dane dotyczące liczby tych spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). Strona pomija fakt, iż są to dwie różne informacje. Brak tożsamości pomiędzy informacją przekazaną do Ministerstwa Finansów, a informacją żądaną przez skarżącego powoduje, że powoływanie się przez niego na brak konieczności przetwarzania żądanych danych nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem organu II instancji, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja przetworzona, to Dyrektor UKS w B. miał prawo żądać wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz zasadnie uznał i wykazał w zaskarżonej decyzji brak istnienia ww. przesłanki ustawowej. Nie można bowiem uznać, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez wnioskodawcę (osobę fizyczną) okoliczność, że jest jednym z autorów raportu, przygotowanego w lipcu 2012 r. przez [...], działającą na zlecenie [...] [...], na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w których zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez ww. organy. Strona nie wykonuje takich zadań jak [...] [...]. Nie ma też realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Subiektywna ocena wnioskodawcy (osoby fizycznej), że w sprawie szczególny interes publiczny występuje, ponieważ żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy powyższy przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany, jak również, że tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, nie oznacza, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji.

Zdaniem organu, z okoliczności sprawy wynika, że A. L. nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jego indywidualnych (prywatnych) interesów.

W ocenie organu odwoławczego, nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że NSA w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu.

Trybunał zajął również stanowisko, że organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem wbrew stanowisku strony, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie, że z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego.

Nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek, nie udzieliło żądanych informacji, bowiem każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia, zaś organ II instancji rozpatrujący odwołanie może orzekać tylko w granicach danej sprawy, co powoduje, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć innych organów. Użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych, jakim jest pojęcie interesu publicznego, wymaga dokonania jego interpretacji przez organ w sprawie orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy w podobnych sprawach.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż strona nie wykazała, że żądana informacja jest szczególnie ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, iż uzyskanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. L. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w jego ocenie Dyrektor UKS w B. jest w posiadaniu informacji, których udzielenia żąda. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ skarbowy nie posiada informacji na temat stanu zobowiązań podatkowych, stanowiących przedmiot prowadzonych przez niego postępowań. Ponadto, Dyrektor UKS w B. nie wykazał w sposób precyzyjny, jakie działania musiałby podjąć w celu udzielenia informacji. Analiza akt spraw karnych skarbowych, jak również akt z postępowań kontrolnych za lata 2009-2010 oraz wyselekcjonowanie potrzebnych danych, na które to czynności organ wskazał, w ocenie skarżącego nie przesądzają jeszcze o przetworzonym charakterze informacji. Opisane czynności mogą stanowić zwykłe czynności, które należy podjąć nawet przy udzielaniu informacji posiadającej charakter nieprzetworzony. Ponadto organ I instancji nie wykazał, że ilość akt postępowań, które musiałby przejrzeć jest znaczna, nie wykazał, na czym polegałoby wyselekcjonowanie danych, nie wykazał również, że ilość danych, które musiałby przeanalizować jest na tyle znacząca, iż uzasadniałaby uznanie przedmiotowej informacji za przetworzoną.

Skarżący zwrócił uwagę, iż wprawdzie nie posiada oficjalnie potwierdzonych informacji na temat możliwości analitycznych programów informatycznych wykorzystywanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w B., jednak - jak wynika z powszechnie dostępnych informacji - organy I instancji korzystają m.in. z Systemu Ewidencji Spraw Karnych Skarbowych (ESKS) oraz Informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej (ISKOS). Za wysoce nieprawdopodobną należy przyjąć zatem sytuację, w której organ I instancji, dysponując zaawansowanym programem informatycznym ISKOS, dla udostępnienia żądanej przez niego informacji musiałby dokonywać analiz akt postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych z wyłączeniem użycia programu informatycznego. Nadto skarżący wskazał, iż na stronie internetowej UKS w B., w zakładce "ewidencje i rejestry", zamieszczono informację, z której wynika, że organ prowadzi ewidencje i rejestry w szczególności dotyczące postępowań kontrolnych i karnych skarbowych oraz posiadanego majątku.

Skarżący podniósł nadto, że nawet jeśli żądana przez niego informacja nie jest tożsama z informacją przekazaną przez organ I instancji Ministrowi Finansów na potrzeby udzielenia odpowiedzi na "[...]", przygotowaną przez [...] [...], to i tak informacja udostępniona na jego wniosek nie byłaby informacją jakościowo "nową". Bowiem nawet gdyby uznać interpretację organu za właściwą, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że cały zakres żądanych informacji stanowi informację przetworzoną. Zdaniem skarżącego, informacja dotycząca liczby wszczętych postępowań karnych skarbowych, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w latach 2009 i 2010, nie wymaga przetworzenia, a może być w prosty sposób wygenerowana ze statystyk, zbiorów, czy też systemów informatycznych prowadzonych przez Dyrektora UKS w B. Tym bardziej, iż z decyzji organu I instancji wynika, że dane przekazane do Ministerstwa Finansów pokrywały się przynajmniej w części z pytaniem postawionym we wniosku. Organ I instancji jest zatem w posiadaniu częściowej odpowiedzi na pytanie skarżącego i był zobowiązany do jej udzielenia, a mimo tego jej nie udostępnił.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy niewłaściwie przeanalizował jego argumentację, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, że żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych), dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Jego żądanie uzasadnione było zatem nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także chęcią rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej.

W ocenie skarżącego, szczególnie istotny interes publiczny w niniejszej sprawie to rzetelność i sprawność działania administracji publicznej. Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego.

W szczególnym interesie publicznym niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie, polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Skarżący podniósł też, iż potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego, polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którym "funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3."

Wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze wątpliwości, że funkcjonujące w UKS w B. systemy informatyczne, w szczególności ISKOS, nie umożliwiają automatycznego generowania wnioskowanych danych oraz braku oficjalnego potwierdzenia tego faktu, organ ponownie stwierdził, że Dyrektor UKS w B. żądanymi danymi nie dysponuje i chcąc je udostępnić musiałby dane te pozyskać. System ISKOS dostosowany jest natomiast do potrzeb kontroli skarbowej oraz roli, do jakiej służby te zostały powołane. To powoduje, iż system ten nie zawiera wszelkich informacji, lecz takie, które wpływają na efektywność i skuteczność kontroli skarbowej. Aby zatem udostępnić wnioskowaną informację, należałoby uprzednio ją przygotować według kryteriów wskazanych przez skarżącego, co powoduje, że żądana informacja posiada charakter informacji publicznej przetworzonej i nie jest to suma informacji prostych, będących w posiadaniu organu.

Organ podtrzymał też swoje stanowisko, iż brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tym bardziej, że wnioskodawca zamierza wykorzystać pozyskane informacje do indywidualnych (prywatnych) interesów, tj. współautora raportu oraz wspólnika zarządzającego [...].

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Ponownie podkreślił, że zamierzał i zamierza nadal upublicznić dane uzyskane drogą dostępu do informacji publicznej od organów administracji podatkowej, żeby każdy zainteresowany miał do nich wgląd i mógł z nich skorzystać. Celem jego działań jest zaś zweryfikowanie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe. A w przypadku, gdyby uzyskane dane potwierdziły te przypuszczenia, doprowadzenie do zbadania konstytucyjności ww. przepisu w jego pełnym brzmieniu przez Trybunał Konstytucyjny. Zaznaczył też, że nie występuje w tej sprawie w roli zawodowej - tzn. doradcy podatkowego, lecz w roli obywatela i podatnika, w stosunku do którego obowiązuje i może być zastosowany ten powszechnie obowiązujący przepis prawa.

Nadto wskazał, iż część organów skarbowych - przy tożsamej treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej - udzieliła żądanej informacji, uznając tym samym istnienie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji.

Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt kopię skierowanego do skarżącego pisma Dyrektora UKS w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., na okoliczność tego, że organ posiadał część danych, których żądał skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezspornym jest, że zarówno Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B., jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej jako organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357).

Skarżący wystąpił do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie: w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego)? Skarżący wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Nadto Skarżący sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na skonstruowane w ten sposób pytanie stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej.

W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.

Taka sytuacja będzie miała miejsce m.in. wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych - np. przygotowania pracy naukowej (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009 - 2010 oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Co więcej, wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów (przesłanek) wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej.

Powyższej oceny nie może zmieniać podniesiony przez skarżącego fakt udzielenia przez organ I instancji Ministrowi Finansów informacji jakościowo podobnej w określonym zakresie do tej, której domagał się skarżący, albowiem i tak, aby zrealizować przedmiotowy w sprawie wniosek o informację publiczną, konieczne byłoby jej zmodyfikowanie. Udzielenie natomiast skarżącemu informacji częściowo niepokrywającej się z przedmiotem żądania skarżącego powodowałoby, że organ pozostawałby w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku.

Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje zatem okoliczność udzielenia skarżącemu przez organ I instancji informacji zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Pismem tym organ udzielił informacji o ilości postępowań karnych skarbowych wszczętych w UKS w B. w latach 2009 – 2010, powodujących zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego, w zakresie i formie przekazanej do Ministerstwa Finansów. Pismo to stanowiło odpowiedź na nowy (różniący się przedmiotowo) wniosek A. L. datowany na [...] czerwca 2013 r., a więc skierowany do organu po dacie wydania przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2013 r.

Bez znaczenia dla prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje również okoliczność, iż zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie udzieliło skarżącemu żądanych informacji. Jak zasadnie bowiem wskazał organ odwoławczy, każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie, zaś odmienne stanowisko innych organów podatkowych co do kwalifikacji żądanej informacji publicznej nie może determinować stanowiska organu w sprawie niniejszej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje "kwestii szczególnie istotnej dla interesu publicznego". Stąd odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości. Organ orzekający w sprawie jest obowiązany ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć interesowi publicznemu, czy też służyć będzie wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, niemających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy zasadnie przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W tym miejscu należy przypomnieć, na co słusznie skarżący zwrócił uwagę w skardze, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Argumentując stanowisko, iż organ błędnie ocenił kwestię braku istotnego interesu publicznego, skarżący podnosił, iż autorzy raportu (w tym skarżący), przygotowanego przez [...] na zlecenie [...] "[...]", chcieli uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie wniosków i tez płynących z tego dokumentu. Podkreślił, iż uzyskane od organów informacje posłużyłyby do przygotowania kolejnego raportu, który rzetelnie wyjaśni, czy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest w praktyce jego stosowania nadużywany.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie czyni stanowiska organu nieuzasadnionym. Ani bowiem fakt, że skarżący był współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ani też to, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić w formie kolejnego raportu, nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie ma bowiem obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Podkreślić należy, że raport, którego skarżący jest współautorem - jak wynika z akt sprawy - został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną.

Zauważyć należy, że skarżący jest współautorem raportu przygotowanego na zlecenie [...] [...] oraz wspólnikiem spółki prowadzącej działalność gospodarczą, której nie można zakwalifikować, iż wydała raport, działając non profit. Powyższe wskazuje, że żądane informacje potrzebne są skarżącemu dla realizacji własnych celów, a nie publicznych. Składając wniosek o udzielenie informacji publicznej, związanej z weryfikacją danych zawartych w ww. raporcie, skarżący nie realizuje istotnego interesu publicznego, lecz swój własny, faktyczny interes.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.