Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 654/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. B., I. W.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 109/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] ustalającą na wniosek B. i P.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, wiaty do składowania opału i altany ogrodowej, tworzących zabudowę zagrodową na działce nr [...], obr. P.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zabudowy zagrodowej to organy powinny rozważyć, czy zabudowa ta jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie jako istnienie pewnej całości produkcyjnej, co oznacza, że planowana inwestycja nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa rolnego. Należało jednak wyjaśnić, czy fakt zlokalizowania inwestycji w innej miejscowości niż ta, w której znajduje się gospodarstwo rolne nie sprawia, że zamierzona zabudowa nie będzie wykorzystywana do działalności agroturystycznej lecz hotelowej czy pensjonatowej, co czyni związek planowanej inwestycji z gospodarstwem rolnym jeszcze bardziej wątpliwym.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, wiaty do składowania opału i altany ogrodowej tworzących zabudowę zagrodową na działce nr [...], obr. P., dla której inwestorem są B. i P.G. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 210/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], obr. P.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy nie dokonały analizy, która potwierdziłaby istnienie związku funkcjonalnego między posiadaniem przez inwestorów gospodarstwa rolnego w jednej miejscowości a zrealizowaniem inwestycji w innej miejscowości. Organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że B.G. posiada rolnicze wykształcenie, a także do tego, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wykreślili działalność agroturystyczną. W ocenie Sądu, organy nie ustaliły istnienia powiązania między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym a planowaną inwestycją, jak również nie ustaliły odległości jaka dzieli będące własnością inwestorów grunty w W. od miejsca ewentualnej inwestycji w P., charakteru jaki będzie miała prowadzona działalność rolnicza. Organy pominęły w swoich rozważaniach twierdzenia inwestora dotyczące powodów usytuowania zabudowy w P. w związku z niższą klasą ziemi, a także nie sprawdziły, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów nie uległa zmianie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] Wójt Gminy po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, wiaty do składowania opału i altany ogrodowej tworzących zabudowę zagrodową na działce nr [...], obr. P., dla której inwestorem są B. i P.G.. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej jako: u.p.z.p.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu wynika, że działka, na której planowana jest inwestycja, jest niezabudowana, sąsiedztwo działki od strony południowej i wschodniej stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a od strony zachodniej - zabudowa rekreacji indywidualnej. Po wezwaniu inwestorów – B. i P.G. do uzupełnienia złożonego wniosku, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2014 r. oświadczyli oni, że powierzchnia posiadanego gospodarstwa rolnego od chwili złożenia wniosku nie uległa zmianie i nadal wynosi ponad 8,7 ha na terenie gminy S. Na potwierdzenie powyższego faktu przedłożyli decyzje w sprawie wymiaru podatku rolnego za 2014 r. Inwestorzy wyjaśnili również, że planowana działalność rolnicza w W. to prowadzone metodami ekologicznymi uprawy warzywne i sadownicze, przede wszystkim na działkach rolnych o najwyższej klasie bonitacyjnej III i IV oraz gospodarstwo pasieczne. Na potwierdzenie tych okoliczności przedłożono pismo stanowiące "Potwierdzenie objęcia gospodarstwa planem kontroli w rolnictwie ekologicznym" wydane dla B.G. Ponadto inwestorzy stwierdzili, że ścisły związek funkcjonalny gruntów w W. z planowaną inwestycją w P. polega m.in. na tym, że zabudowa gospodarcza w P. ma zawierać pracownię pszczelarską oraz magazyn narzędzi, drobnego sprzętu rolniczego, plonów i materiałów pomocniczych do prowadzenia ekologicznych upraw rolnych w W. Grunty w W. mogą pełnić funkcje rolnicze, natomiast działka w P. ma najniższą VI klasę bonitacyjną i wykorzystanie jej do funkcji rolniczych jest nieracjonalne. Poza tym działka w P. może pełnić funkcję siedliska, gdyż jest w pełni uzbrojona, w przeciwieństwie do działek w W. Organ zauważył, że stanowisko inwestorów zostało potwierdzone przez specjalistów z Ośrodka Doradztwa Rolniczego, którzy w piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. stwierdzili, że położenie gospodarstwa i rozłóg pól gospodarstwa w obrębach W. i P. sprzyjają założeniu gospodarstwa pasiecznego, jakość bonitacyjna gruntów gospodarstwa (gleby klasy III-IV) kwalifikuje je pod prowadzone metodami ekologicznymi uprawy warzywne lub sadownicze, budowa domu mieszkalnego z pracownią pasieczną na działce w P. i urządzenie tam specjalistycznego sklepu z uwagi na dużą liczbę turystów we wsi zapewniłoby płynną sprzedaż produktów pszczelarskich oraz warzyw i owoców z własnej produkcji, a pracownia pszczelarska ze sklepem mogłyby pełnić określone funkcje edukacyjne. W tej sytuacji organ uznał, że w sprawie występuje związek funkcjonalny między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w W. a zabudową zagrodową mającą powstać w P. Z kolei odległość pomiędzy polami i pasieką w W. a zabudową zagrodową w P. wynosi 10 km i nie stanowi problemu ze względu na charakter planowanej działalności rolniczej. Działalność rolnicza polegająca na uprawie ekologicznego warzywnictwa i sadownictwa nie wymaga codziennej pielęgnacji, a jedynie okresowej obecności, podobnie jak hodowla pszczół. Dodatkowo inwestorzy w piśmie z dnia 10 września 2014 r. wyjaśnili, że nie posiadają mieszkania czy domu będącego w pełni ich własnością, chcieliby zamieszkać w domu będącym ich pełna własnością, występują o zgodę na budowę siedliska rolniczego, a nie zabudowy hotelowej czy pensjonatu. Organ wskazał, że powierzchnia gospodarstwa inwestorów jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie S., wynoszącej 6,11 ha i zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. do takiej zabudowy nie stosuje się art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzję uzgodniono ze Starostą (postanowienie z dnia [...]), z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowienie z dnia [...]), z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...]), z urzędem Gminy w S. (postanowienie z dnia [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości – T.B. i I. W.-B. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p., a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., oraz błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Wskazali na brak istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem rolnym wnioskodawców a zabudową zagrodową działki nr [...] w P. W ocenie skarżących, warunki zabudowy dla działki nr [...] powinny być ustalane na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (wyrok z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 109/13 i wyrok z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 210/14). Organ wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest, czy do planowanej inwestycji znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający konieczność spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy też warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinny być ustalane na zasadach ogólnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, co oznacza, iż planowana inwestycja nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. W opinii Kolegium, planowana inwestycja obejmująca budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, jednej altany ogrodowej oraz jednej wiaty do składowania opału stanowi zabudowę zagrodową. Planowana zabudowa jest również związana funkcjonalnie z posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w W. Inwestorzy wyjaśnili, że planowana działalność rolnicza w W. to prowadzone metodami ekologicznymi uprawy warzywne i sadownicze oraz gospodarstwo pasieczne. Zabudowa gospodarcza w P. ma zawierać pracownię pszczelarską oraz magazyn narzędzi, drobnego sprzętu rolniczego. Inwestorzy nie posiadają siedliska w gminie S. Posiadane przez nich grunty w W., z uwagi na wysoką klasę bonitacyjną, mogą pełnić funkcje rolnicze, natomiast działka nr [...] w P. ma najniższą VI klasę bonitacyjną i wykorzystanie jej do funkcji rolniczych nie jest racjonalnie uzasadnione. Związek funkcjonalny pomiędzy gospodarstwem w W. a siedliskiem w P. został podkreślony przez specjalistów z Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Inwestorzy wyjaśnili również, że rozłóg pól oraz odległość między P. a W. nie są problemem dla charakteru działalności, gdyż planowana przez nich działalność rolnicza wymaga jedynie okresowej obecności w W.

Kolegium wskazało dodatkowo, że Regionalny Dyrektorem Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo obowiązującego na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] zakazu lokowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych. W postanowieniu tym stwierdzono, że dopuszczenie planowanej zabudowy zgodnie z warunkami określonymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wydaje się być racjonalne z punktu widzenia możliwości rolniczego wykorzystania działki nr [...], a jednocześnie bez szkody dla przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W ocenie Kolegium, ponieważ powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, zasadnie zastosowano do przedmiotowej inwestycji przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączając konieczność badania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., bowiem wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej, na terenie działki znajdują się sieci infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co wynika wprost z postanowienia Starosty z dnia [...] uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. W przedmiocie zgodności z przepisami odrębnymi organ I instancji uzgodnił projekt decyzji z odpowiednimi organami w zakresie melioracji wodnych, ochrony gruntów rolnych, ochrony środowiska oraz w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego.

Na tę decyzję T.B.i I.W.-B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 4, art. 57 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i niewłaściwą wykładnię;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że powierzchnię gospodarstwa rolnego inwestorów obliczono na podstawie wymiaru podatku rolnego od nieistniejących numerów działek. Działki wskazane w decyzjach w sprawie płatności podatku rolnego za 2014 r. obecnie mają nadane nowe numery i nie zawsze tożsamą z poprzednimi działkami powierzchnię. Zdaniem skarżących, Kolegium nie odniosło się do dwóch wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, a jedynie podkreśliło, że wyroki te wiążą w sprawie. W wyrokach tych Sąd wskazał, że należy wyjaśnić istnienie związku funkcjonalnego między gospodarstwem rolnym wnioskodawców a ich działką nr [...] w P. Zdaniem skarżących, taki związek funkcjonalny nie występuje. W ich ocenie, P. są miejscowością bardzo atrakcyjną turystycznie, inwestorzy chcą uzyskać warunki zabudowy i wybudować dom w tej miejscowości. Tymczasem w W. posiadają 50% udziału w siedlisku, tj. posiadają dom, stodołę i oborę. Odległość pomiędzy działką w P. a gospodarstwem w W. wynosi kilkanaście kilometrów. Skarżący stwierdzili, że do planowanej inwestycji nie może mieć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., warunki zabudowy powinny być ustalone na zasadach ogólnych. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyli fragmenty uzasadnień wyroków tut. Sądu wydanych w rozpatrywanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wyjaśniono, że zmiana numeracji działek nie ma wpływu na ustalenie powierzchni gospodarstwa rolnego inwestorów. Organ również wziął pod uwagę, że inwestorzy posiadają 50% udziału w siedlisku, w tym w budynku mieszkalnym w W. Jednak inwestorzy wielokrotnie podkreślali, że nie mają siedliska, które byłoby wyłącznie ich własnością i dlatego ubiegają się o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. skarżący oświadczył, że inwestor wybudował już budynek na spornej nieruchomości. Z kolei uczestnik postępowania P.G. wyjaśnił, że w budynku w miejscowości W. posiada udział w wysokości 2/5, ale zamieszkują tam jeszcze dwie rodziny z problemem alkoholowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli skarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że w tej sprawie dwukrotnie tut. Sąd w wydawanych wyrokach wskazywał, że przed wydaniem decyzji w sprawie warunków zabudowy organy powinny zbadać istnienie związku funkcjonalnego między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w W. a planowaną inwestycją w P., tj. czy planowana inwestycja związana jest z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś to, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 912/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem zasadniczym kryterium oceny legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem, który - w ocenie organów administracji - znalazł zastosowanie w rzeczonej sprawie, jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Z treści tego przepisu bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że inwestorzy planują zabudowę zagrodową i prowadzą oni gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestorzy B. i P.G. są uprawnieni do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na tej podstawie, że planując budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, wiaty do składowania opału i altany ogrodowej w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], obr. P. prowadzą gospodarstwo rolne o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S. i czy planowana inwestycja związana jest z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

W ocenie Sądu, fakt, iż gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołują się inwestorzy, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie S. został wykazany bezspornie. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie S. wynosi 6,11 ha. W aktach znajduje się pismo inwestorów z dnia 27 sierpnia 2014 r., w którym oświadczyli oni, że powierzchnia posiadanego gospodarstwa rolnego wynosi ponad 8,7 ha na terenie gminy S. Na potwierdzenie tego faktu przedłożyli decyzje w sprawie wymiaru podatku rolnego za 2014 r. (k. 307, 309 i 310 akt administracyjnych). Ustalenia organów w tym zakresie odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości składu orzekającego. Natomiast podnoszona przez skarżących zmiana numeracji działek inwestorów nie ma żadnego wpływu na ustalenie dotyczące powierzchni ich gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się natomiast do oceny, czy inwestorzy planują inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej należy w pierwszej kolejności wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub wręcz niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Następnie podnieść należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 396/13, z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Lu 519/11; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Inwestorzy w piśmie z dnia z dnia 27 sierpnia 2014 r. wyjaśnili, że planowana działalność rolnicza w W. to prowadzone metodami ekologicznymi uprawy warzywne i sadownicze, przede wszystkim na działkach rolnych o najwyższej klasie bonitacyjnej III i IV oraz gospodarstwo pasieczne. Na potwierdzenie tych okoliczności przedłożono pismo stanowiące "Potwierdzenie objęcia gospodarstwa planem kontroli w rolnictwie ekologicznym" wydane dla B.G. (k. 313 akt adm.). Nadto inwestorzy wskazali, że ścisły związek funkcjonalny gruntów w W. z planowaną inwestycją w P. polega m.in. na tym, iż zabudowa gospodarcza w P. ma zawierać pracownię pszczelarską oraz magazyn narzędzi, drobnego sprzętu rolniczego, plonów i materiałów pomocniczych do prowadzenia ekologicznych upraw rolnych w W. Grunty w W. mogą pełnić funkcje rolnicze, natomiast działka w P. ma najniższą VI klasę bonitacyjną i wykorzystanie jej do funkcji rolniczych jest nieracjonalne. Poza tym działka w P. może pełnić funkcję siedliska, gdyż jest w pełni uzbrojona, w przeciwieństwie do działek w W.

Stanowisko inwestorów zostało potwierdzone przez specjalistów z Ośrodka Doradztwa Rolniczego, którzy w piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. (k. 312 akt adm.) stwierdzili, że położenie gospodarstwa i rozłóg pól gospodarstwa w obrębach W. i P. sprzyjają założeniu gospodarstwa pasiecznego, jakość bonitacyjna gruntów gospodarstwa (gleby klasy III-IV) kwalifikuje je pod prowadzone metodami ekologicznymi uprawy warzywne lub sadownicze. Z kolei budowa domu mieszkalnego z pracownią pasieczną na działce w P. i urządzenie tam specjalistycznego sklepu z uwagi na dużą liczbę turystów we wsi zapewniłoby płynną sprzedaż produktów pszczelarskich oraz warzyw i owoców z własnej produkcji, a pracownia pszczelarska ze sklepem mogłyby pełnić określone funkcje edukacyjne.

Następnie inwestorzy w piśmie z dnia 10 września 2014 r. wyjaśnili, że nie posiadają mieszkania czy domu będącego w pełni ich własnością. Zarówno w W., jak i w K. są jedynie współwłaścicielami nieruchomości. W tej sytuacji chcieliby zamieszkać w domu będącym ich pełną własnością, występują o zgodę na budowę siedliska rolniczego, a nie zabudowy hotelowej czy pensjonatu.

W tej sytuacji na podstawie zebranego materiału dowodowego zasadnie organy obu instancji uznały, że w sprawie występuje związek funkcjonalny między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w W. a zabudową zagrodową mającą powstać w P. I nawet odległość pomiędzy polami i pasieką w W. a zabudową zagrodową w P., która wynosi 10 km, nie stanowi problemu ze względu na charakter planowanej działalności rolniczej. Działalność rolnicza polegająca na uprawie ekologicznego warzywnictwa i sadownictwa, podobnie jak hodowla pszczół, nie wymaga bowiem codziennej pielęgnacji, a jedynie okresowej obecności. Zatem planowana zabudowa zagrodowa na działce w P. ma służyć prowadzeniu gospodarstwa w W.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.