Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7036/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15zzx
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 197/21 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w D. M. z dnia 12 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na połączenie spółek komunalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 197/21, oddalił skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w D. M. z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na połączenie spółek komunalnych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. uchwałą Rady Miejskiej w D. M., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wyrażono zgodę na połączenie spółek komunalnych poprzez przejęcie przez X Sp. z o.o. Y Sp. z o.o.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie procedury uchwalenia. Organ zaznaczył, że nie kwestionuje samej możliwości zwołania sesji korespondencyjnej. Możliwość bowiem prowadzenia obrad bez osobistej obecności radnych zostały wprowadzone do porządku prawnego na podstawie art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.) - dalej: "ustawa COVID" - przy czym zdalny tryb dotyczy nie tylko kwestii podejmowania uchwał, ale też odbywania obrad/sesji. Podniósł, że z przedłożonych dokumentów oraz wyjaśnień wynika, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, w tym m.in. art. 19 ust. 2 i art. 20 u.s.g., a także postanowień § 16, § 29 ust. 2, § 37 ust. 1 i 2 Statutu Gminy. Zgodnie z zasadą sesyjnego systemu prac rada jako organ kolegialny może podejmować rozstrzygnięcia ze skutkiem prawnym tylko na sesjach. Regulacja dotycząca przebiegu obrad na sesji rady gminy należy, w przeważającej części, do materii objętej statutem, zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 u.s.g., organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. M. wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W jego ocenie, wbrew stanowisku strony skarżącej, ustawodawca dopuszczając zdalny tryb obradowania nie pozbawił obrad jawności. Nie uzależnił też zastosowania wskazanej formy od podmiotu, który może go stosować. Podmioty te wymienił w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID, a wybór formy obrad w trybie zdalnym powierzył przewodniczącemu danego organu. Ustawa COVID-19 nie wprowadziła nowelizacji u.s.g., w tym regulujących tryb obradowania organów samorządowych, czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad. Dlatego też Przewodniczący Rady Miejskiej miał prawo wybrać zdalny tryb obradowania z głosowaniem korespondencyjnym, a sam sposób głosowania został przygotowany z uwzględnieniem realizacji wszystkich uprawnień radnych i zasadą jawności obrad. Ponadto, pod wskazanym przez organ adresem internetowym znajduje się imienny wykaz głosowania nad skarżoną uchwałą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia sesyjnego systemu prac rady Sąd meriti wskazał, że jak wynika z materiału aktowego, sesja, w trakcie której przyjęto zaskarżoną uchwałę odbyła się w trybie korespondencyjnym. Tryb procedowania nad uchwałami podejmowanymi w czasie tej sesji został wskazany w zawiadomieniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w D. M. o zwołaniu XXXV Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w D. M. W zawiadomieniu tym wskazano, iż w dniu 12 listopada 2020 r. o godzinie 12:00 odbędzie się ustalenie wyników głosowania radnych. Z uwagi na przyjęty tryb procedowania (oddawanie głosów na piśmie) i konieczność wcześniejszego dostarczenia oddanych głosów do Biura Rady w Urzędzie Miejskim w D. M. było rzeczą oczywistą, iż radni musieli oddać swoje głosy wcześniej. Zostały jednak zachowane wszelkie zasady dotyczące głosowania imiennego, jakie jest przewidziane dla głosowań jawnych. Karty do głosowania były opatrzone tytułem uchwały, nad którą przeprowadzano głosowanie, imieniem radnego oraz zawierały możliwość zagłosowania "za" lub "przeciw" uchwale, a także oddanie głosu wstrzymującego się. Dodatkowo każdy z radnych podpisywał oddany głos, a w pouczeniu znalazła się instrukcja jak powinna zostać wypełniona karta do głosowania i kiedy głos zostanie uznany za nieważny. Zauważyć przyjdzie, że sesja i głosowanie korespondencyjne w okresie pandemii stanowi dla radnych zapewnienie bezpieczeństwa w prowadzeniu działalności i wykonywania pracy. Powyższe wskazuje, że głosowanie, wbrew twierdzeniom Wojewody, zostało przeprowadzone na sesji. O podjęciu uchwały decyduje bowiem nie moment oddania głosu, ale jego odczytania i policzenia. Te zaś działania miały miejsce w czasie sesji. Głosy radnych zostały odczytane i policzone.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego chybiony jest również zarzut o braku uprawnienia Wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w D. M. do wykonywania w dniu 12 listopada 2020 r. zadań zastrzeżonych ustawą i Statutem Gminy D. M. dla przewodniczącego rady. Wiceprzewodniczący rady gminy przejmuje, w razie nieobecności przewodniczącego, jego zadania w tym także prawo zwoływania zwyczajnych i nadzwyczajnych sesji rady gminy. Wobec językowej niejednoznaczności przepisów art. 19 ust. 2 i 20 ust. 1 i 3 u.s.g., pozwala to odrzucić taki wariant interpretacyjny, zgodnie z którym wiceprzewodniczący rady może wykonywać zadania przewodniczącego, także w razie jego nieobecności, tylko gdy ten go wyznaczy do ich realizacji. Powyższego w niczym nie zmienia fakt, że przewodniczący wziął udział w sesji, lecz posiadał li tylko status radnego, gdyż funkcji przewodniczącego, z uwagi na odbywanie kwarantanny – nie mógł efektywnie wykonywać.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Nr [...] została podjęta na sesji Rady Miejskiej w D. M., podczas gdy z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że w dniu 12 listopada 2020 r., sesja nie odbyła się;

2) § 37 ust. 2 w zw. z § 29 ust. 2 oraz § 37 ust. 1 Statutu Gminy D. M., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. M. z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy D. M., dalej Statut Gminy, poprzez przyjęcie, że w dniu 12 listopada 2020 r. odbyła się XXXV sesja Rady Miejskiej w D. M., mimo że nie została ona w sposób formalny, ściśle określony w § 29 ust. 2 i § 37 ust. 1 Statutu Gminy, otwarta ani zamknięta, podczas gdy Statut Gminy w § 37 ust. 2 stanowi, że za czas trwania sesji uważa się "czas od otwarcia do zakończenia";

3) art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej w D. M. była uprawniona do wykonywania, w dniu 12 listopada 2020 r., wszystkich zadań i uprawnień zastrzeżonych ustawą i Statutem dla przewodniczącego rady, w tym stwierdzenia prawomocności obrad, podpisania uchwały, protokołu z sesji, podczas gdy została przez Przewodniczącego Rady wyznaczona jedynie do ustalenia wyników głosowania, a sam Przewodniczący uczestniczył w głosowaniu, co jest równoznaczne z jego obecnością,

4) § 16 i § 29 ust. 3 Statutu Gminy poprzez przyjęcie, że Wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej w D. M. była uprawniona do wykonywania, w dniu 12 listopada 2020 r., wszystkich zadań i uprawnień zastrzeżonych ustawą i Statutem dla przewodniczącego rady, w tym stwierdzenia prawomocności obrad, z uwagi na to, że Przewodniczący Rady nie mógł efektywnie wykonywać swych obowiązków ze względu na odbywanie kwarantanny i w dniu 12 listopada 2020 r. "posiadał li tylko status radnego",

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a., w zakresie w jakim Sąd nie wyjaśnił, dlaczego mimo iż sesja nie została formalnie otwarta, ani zamknięta, mimo iż sporządzony protokół był protokołem nie z sesji a jedynie z liczenia głosów, a uchwała została podpisana przez osobę nieuprawnioną uznał, że uchwała Nr [...] została podjęta na sesji i nie naruszała prawa w sposób wskazany w skardze, co znacznie utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., w zakresie w jakim Sąd nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że Wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej w D. M. była uprawniona do wykonywania w dniu 12 listopada 2020 r. zadań zastrzeżonych dla przewodniczącego rady, w tym stwierdzenia prawomocności obrad, sporządzenia protokołu, podpisania uchwały, mimo iż z akt sprawy bezspornie wynika, że została upoważniona jedynie do ustalenia wyników głosowania korespondencyjnego, a z treści § 16 Statutu Gminy D. M. wynika wprost, że wiceprzewodniczący może wykonywać wszelkie zadania zastrzeżone przez ustawę lub Statut dla przewodniczącego jedynie w razie nieobecności przewodniczącego, co znacznie utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; .

3) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy bez odniesienia się w sposób wyczerpujący do konkretnych zarzutów skargi, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny okoliczności podniesionych przez skarżącego; a w konsekwencji brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co znacznie utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, co znacznie utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 oraz 203 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. M. z dnia 12 listopada 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek komunalnych. Nadto wniesiono o zasądzenie od Gminy D. M. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie stosownie do dyspozycji art. 176 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala. Jeśli z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Sąd Wojewódzki, normy prawnej. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla legalności uchwały Rady Miejskiej w D. M. z dnia 12 listopada 2020 r. nr [...].

Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy; bez odniesienia się do zarzutów skargi.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09, LEX nr 597986; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu Wojewódzkiego wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca brak odniesienia się Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Wbrew zarzutom skargi w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie na podstawie art. 15zzx ust. 2 ustawy COVID obradowanie w zdalnym trybie zarządzała osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwałę Rady Miejskiej w D. M. z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na połączenie spółek komunalnych, podjęto w trybie korespondencyjnym. Nie ulega wątpliwości, że do chwili wprowadzenia do polskiego systemu prawnego regulacji wynikającej z art. 15zzx ustawy COVID, sesje organu stanowiącego gminy miały charakter jawny, a jawność ta obejmowała nie tylko jawne głosowanie nad projektami uchwał (art. 14 ust. 1 u.s.g.), ale także prawo mieszkańca gminy do wstępu na sesję rady i zapoznania się z dokumentami oraz protokołami z takiej sesji (art. 11b ust. 1-3 u.s.g.). Zaznaczyć należy, że jawność funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów gwarantuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczając jednak ograniczenie tego prawa ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tym samym uregulowanie w art. 15zzx ustawy COVID zasad przeprowadzania sesji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz sposobu podejmowania uchwał znajduje umocowanie konstytucyjne.

Należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawa COVID nie wprowadziła nowelizacji u.s.g., w tym regulujących tryb obradowania organów samorządowych, czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad. "Dlatego też Przewodniczący Rady Miejskiej miał prawo wybrać zdalny tryb obradowania z głosowaniem korespondencyjnym, a sam sposób głosowania został przygotowany z uwzględnieniem realizacji wszystkich uprawnień radnych i zasadą jawności obrad.".

Z istoty trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał wynika, że sam akt głosowania nie odbywa się jawnie, tylko w drodze najczęściej pisemnego oddawania głosów w różnym czasie. Nie można zatem podzielić oceny skarżącego kasacyjnie, że uchwała nie została podjęta na sesji Rady Gminy.

Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje szczegółowo samego trybu głosowania, pozostawiając tę materię statutom gmin. Nie budzi jednak wątpliwości, że samo głosowanie rozpoczyna się zarządzeniem (lub podobną czynnością) przewodniczącego organu stanowiącego o rozpoczęciu głosowania, po czym radni oddają głosy, następnie następuje przeliczenie głosów i obliczenie wyniku głosowania (przy uwzględnieniu tzw. kworum, czyli wymaganej liczby radnych w chwili rozpoczęcia głosowania). Procedura głosowania kończy się ogłoszeniem wyniku głosowania.

Zgodnie z zasadą sesyjnego systemu prac, rada gminy, jako organ kolegialny, może podejmować rozstrzygnięcia ze skutkiem prawnym tylko na sesjach. W myśl bowiem art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Stosownie zaś do art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zasadą jest zatem zwoływanie sesji rady gminy przez jej przewodniczącego, zaś wyjątkiem od tej reguły jest umożliwienie przez ustawodawcę zgłoszenia inicjatywy w przedmiocie zwołania sesji przez inne podmioty, o których stanowi art. 20 ust. 3 u.s.g., w określonym w tym przepisie trybie. Za sesję nie mogą być natomiast uznane obrady radnych zwołane przez nieuprawniony podmiot.

Sesja, w trakcie której przyjęto zaskarżoną uchwałę odbyła się w trybie korespondencyjnym. Zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że tryb procedowania nad uchwałami podejmowanymi w czasie tej sesji został wskazany w zawiadomieniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w D. M. o zwołaniu XXXV Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w D. M. W zawiadomieniu tym wskazano, że w dniu 12 listopada 2020 r. o godzinie 12:00 odbędzie się ustalenie wyników głosowania radnych. Z uwagi na przyjęty tryb procedowania (oddawanie głosów na piśmie) i konieczność wcześniejszego dostarczenia oddanych głosów do Biura Rady radni musieli oddać swoje głosy wcześniej. Zostały zatem zachowane wszelkie zasady dotyczące głosowania imiennego - przewidzianego dla głosowań jawnych. Karty do głosowania były opatrzone tytułem uchwały, nad którą przeprowadzano głosowanie, imieniem radnego oraz zawierały możliwość zagłosowania "za" lub "przeciw" uchwale, a także oddanie głosu wstrzymującego się. Dodatkowo każdy z radnych podpisywał oddany głos. Należy zatem podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że głosowanie, wbrew twierdzeniom Wojewody, zostało przeprowadzone na sesji. O podjęciu uchwały decyduje bowiem nie moment oddania głosu, ale jego odczytania i policzenia. Te zaś działania miały miejsce w czasie sesji. Głosy radnych zostały odczytane i policzone.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut braku uprawnienia Wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w D. M. do wykonywania w dniu 12 listopada 2020 r. zadań zastrzeżonych ustawą i Statutem Gminy D. M. dla przewodniczącego rady. W piśmiennictwie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że wobec językowej niejednoznaczności przepisów art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g., wiceprzewodniczący rady gminy przejmuje, w razie nieobecności przewodniczącego, jego zadania w tym także prawo zwoływania zwyczajnych i nadzwyczajnych sesji rady gminy. Taka wykładnia znajduje silnie uzasadnienie w wartościach i zasadach zawartych w u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 1458/13, ONSAiWSA 2015 r., nr 1, poz. 11; A. Wierzbica, Pozycja prawna przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy (rady powiatu, sejmiku województwa), "Samorząd Terytorialny" 2016 r., nr 1-2, s. 85-86). Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w realiach sprawy, na ważność uchwały nie miał wpływu fakt, że z uwagi na odbywanie kwarantanny przewodniczący nie mógł wykonywać swojej funkcji, natomiast jako radny wziął udział w głosowaniu nad przyjęciem uchwały.

W świetle powyższego należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, w tym m.in. art. 19 ust. 2 i art. 20 u.s.g., a także postanowień § 16, § 29 ust. 2, § 37 ust. 1 i 2 Statutu Gminy.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.