Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2539/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 708/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. II SA/GI 708/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Tychach na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wydane w przedmiocie wykonania zastępczego określonych robót budowlanych.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach nakazał współwłaścicielom nieużytkowanych i niewykończonych pawilonów C-8 i C-9 wchodzących w skład Centrum Handlowo-Usługowego przy Al. [...] w Tychach (parcele nr [...] i nr [...]) którymi są J. Z. i inni: 1. skutecznie zabezpieczyć teren, na którym znajdują się obiekty C-8 i C-9 przed możliwością wejścia osób niepowołanych oraz uzupełnić tablice ostrzegawcze; 2. zdemontować zniszczone płyty osłonowe tzw. "lekkiej obudowy" wraz z elementami mocowań tzw. "ryglówką"; 3. trwale zamknąć obiekty przed penetracją czynników atmosferycznych i dostępem osób postronnych (wykonać pokrycia dachów, naprawy stropów i elementów konstrukcji nośnej pawilonów, wykonać prowizoryczne ściany osłonowe, zainstalować bramy wejściowe i stolarkę okienną), 4. wykonać roboty naprawcze przynależnych części pasażu pieszego i tunelu gospodarczego pomiędzy pawilonami C-8 i C-9, w terminie 120 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1199/08.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2009 r., a następnie ponowionych w dniu 31 marca 2009 r., ustalono, że stan pawilonów nie uległ zmianie, a decyzja nie została wykonana. Dlatego też, po uprzednim wezwaniu do wykonania nałożonych decyzją obowiązków, w dniu 29 kwietnia 2009 r. wystawiono tytuły wykonawcze skierowane do czwórki współwłaścicieli wymienionych w decyzji. W drodze złożonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ustalono, że B. i M. S. w wyniku zniesienia współwłasności (postanowieniem Sądu Rejonowego w Tychach z dnia 16 października 2008 r. – sygn. I Ns 465/03) nie są już współwłaścicielami wymienionych w decyzji nieruchomości. Współwłaścicielami pozostali J. Z. i K. M. w częściach po ½ każdej z działek.

Wobec stwierdzenia (w wyniku czynności kontrolnych w dniu 31 grudnia 2010r.) braku realizacji wymienionych w ww. decyzji obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach postanowieniem nr 1/11 z dnia 24 stycznia 2011 r. nałożył na J. Z. i K. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł.

Ponowne oględziny przeprowadzone zostały przez organ w dniu 12 maja 2012r. w związku z oderwaniem się z wysokości ok.10 m słupa metalowego o długości 3 m i przekroju ok. 95 x 80 mm (element mocowania).

Pismem z dnia 15 maja 2012 r. [...] Sp. z o.o. wskazała, iż jako użytkownik oraz inwestor na nieruchomości położonej przy ul. Jana Pawła II w Tychach (dz. nr [...] i nr [...]), jak również "podmiot posiadający całokształt praw handlowych do wymienionych nieruchomości (...) w świetle istniejących porozumień i obowiązujących umów zawartych z byłym współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości Janem Z oraz jego następcą prawnym a obecnym współwłaścicielem B. Z (...) jest podmiotem zobowiązanym do realizacji wszelkich obowiązków wynikających z utrzymania i zabezpieczenia przedmiotowej nieruchomości w należytym stanie".

W dniu 21 maja 2012 r. Spółka powiadomiła o demontażu płyt osłonowych istniejącej konstrukcji na wymienionych działkach. Jednakże kolejne oględziny przeprowadzone w dniach 21 i 29 maja oraz 6 czerwca 2012 r. wykazały, że "stan ww. obiektów nie uległ zmianie od ostatniej wizji lokalnej".

W dniu 19 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach wystosował upomnienie do B. Z. Tej samej treści upomnienie w dniu 11 lipca 2012 r. przesłano do [...] Sp. z o.o.

Z uwagi na dalsze niewykonywanie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach w dniu 3 sierpnia 2012 r. wystawił dwa tytuły wykonawcze: skierowany do B. Z TYT-3 nr [...] oraz do [...] Sp. z o.o. TYT-3 nr [...], pouczając strony o przysługującym prawie złożenia zarzutów.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. poinformowała organ, że nie jest beneficjentem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] lutego 2008 r., dodając, że nie doręczono jej tego rozstrzygnięcia. B. Z w piśmie z dnia 6 września 2012 r. złożył zarzuty do tytułu wykonawczego, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do ich złożenia. Wniosek analogicznej treści wraz z zarzutami w dniu 11 września 2012 r. złożyła Spółka.

Rozpatrując złożone wnioski Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach postanowieniami nr [...] oraz [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił [...] Sp. z o.o. oraz B. Z przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w związku z doręczeniem tytułów wykonawczych z dnia 3 sierpnia 2012 r., a

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Prowadząc dalej postępowanie egzekucyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach w dniu [...] listopada 2012 r. postanowieniem nr [...] wezwał B. Z i [...] Sp. z o.o. do wykonania obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 3 sierpnia 2012 r., w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, wskazując, że w przypadku niewykonania obowiązków w tym terminie zlecone zostanie ich wykonanie zastępcze innej osobie, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Nadto organ zobowiązał B. Z i [...] Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty w wysokości 37.796 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania nakazanych obowiązków, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że wprawdzie podlegająca egzekucji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach nakładała obowiązki na czterech współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, jednak obecnymi współwłaścicielami nieużytkowanych i niewykończonych, a wymienionych w tej decyzji pawilonów C-8 i C-9 wchodzących w skład Centrum Handlowo-Usługowego przy Al. [...] w Tychach pozostają wyłącznie B. Z oraz [...] Sp. z o.o., którzy wobec nabycia nieruchomości stali się zobowiązanymi do wykonania nakazanych obowiązków.

Organ odwołał się do art. 127 i art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie należy dążyć do jak najszybszego (bezpośredniego) wykonania nakazanych obowiązków, zatem skuteczniejszym środkiem egzekucyjnym będzie wykonanie zastępcze. Notoryczne uchylanie się zobowiązanych od wykonania nakazanych obowiązków sprawia bowiem, że nieustannie istnieje zagrożenie dla osób postronnych, co potwierdzają m.in. liczne pisma Straży Miejskiej w Tychach. Przedmiotowe pawilony handlowe mają duże wymiary, są umiejscowione są w centrum miasta, co rodzi duże niebezpieczeństwo dla otoczenia, gdyż nie były one właściwie zabezpieczone i konserwowane od czasu montażu (tj. ponad 30 lat). Dodatkowe niebezpieczeństwo stwarza nadto fragment pawilonu C-8 nadwieszony nad jezdnią i trakcją trolejbusową.

Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli B. Z i [...] Sp. z o.o., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na wadliwym przyjęciu, iż:

- obowiązki nałożone na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nie zostały wykonane, pomimo, iż w całości został dokonany demontaż płyt wraz z ich mocowaniami (śruby i spawy), uzupełniono tablice ostrzegawcze oraz dokonano naprawy zdewastowanych elementów zabezpieczenia terenu przed dostępem osób nieupoważnionych,

- skarżący nagminnie i uporczywie uchylają się od wykonania decyzji, podczas gdy współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się w czerwcu 2012 r., a obowiązki z wymienionej decyzji zostały wykonane,

- konieczne jest wykonanie zastępcze w celu zapewnienia realizacji decyzji, chociaż nie minął jeszcze termin na jej realizację (tj. wskazany w decyzji termin 120 dni), gdyż decyzja została doręczona Spółce wraz z tytułem wykonawczym dopiero w dniu 14 sierpnia 2012 r., co oznacza, że dopiero po dacie 14 grudnia 2012 r. skarżący mógłby popaść w zwłokę w jej wykonaniu,

- stan techniczny budynków zagraża bezpieczeństwu, pomimo, że obowiązki wynikające z decyzji zostały wykonane, a stan techniczny pawilonów jest prawidłowy i nie zagraża bezpieczeństwu ani osób, ani pojazdów,

- istnieje stałe niebezpieczeństwo oderwania się i upadku z wysokości skorodowanych fragmentów konstrukcji ryglowych, pozostałości szalunków, zniszczonych płyt osłonowych – pomimo, iż zostały one w całości zdemontowane (maj 2012 r.), a ich stan zbadany po demontażu wykluczył możliwość powstania zagrożenia, w szczególności samoistnego oderwania się,

- oparcie oceny stanu faktycznego na ekspertyzie przeprowadzonej w 2001 r., która w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2008 r. była zupełnie nieadekwatna do rzeczywistego stanu faktycznego i nie mogła stanowić podstawy do nakładania na właściciela nieruchomości obowiązków wykonania kosztownych i pracochłonnych prac, których realizacja w przewidzianym przez organ kształcie nie jest zasadna ani niezbędna;

- skarżący jest zobligowany do zabezpieczenia pasażu przy pawilonie C-8, pomimo, iż skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się tunel - przejście dla pieszych,

- niezbędny koszt wykonania prac wynosić będzie co najmniej 37.796 zł, pomimo braku przedstawienia kosztorysów i wyceny planowanych prac,

- podmiotem, który zastępczo wykona prace wynikające z decyzji z 2008 r. został Zakład Remontowo – Budowlany [...], mimo, że nie został przeprowadzony konkurs bądź przetarg, celem wyłonienia firmy, która zastępczo wykona prace na najkorzystniejszych warunkach.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w pkt 1 w zakresie terminu wykonania obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych z dnia 3 sierpnia 2012r., a w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. jest ostateczna i pomimo wielu oględzin nie stwierdzono wykonania obowiązków nią nałożonych. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania organ stwierdził, że działanie organu pierwszej instancji znajduje pełne oparcie w ustalonym stanie faktycznym. Wydanie postanowienia o wykonaniu zastępczym poprzedzone zostało prawidłowo doręczonymi upomnieniami, tytułami wykonawczymi wraz z pouczeniem o przysługującym prawie złożenia zarzutów.

Odnosząc się do złożonych zażaleń organ odwoławczy za niezrozumiały uznał zarzut braku świadomości o niewykonaniu obowiązków określonych decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. z uwagi na nabycie przedmiotowej nieruchomości w dniu 13 czerwca 2012 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że jej poprzedni współwłaściciel J. Z. jest aktualnie Dyrektorem Generalnym [...] Sp. z o.o., a zatem miał pełną świadomość istnienia decyzji i związanych z nią obowiązków. Nie mogą być również uznane zarzuty w stosunku do samej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., w tym zarzut dotyczący jej oparcia o ocenę techniczną sporządzoną w 2001 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, lecz nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dalej organ stwierdził, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której częściowe wykonanie przez zobowiązanych obowiązku nałoży na organ egzekucyjny konieczność odstąpienia od prowadzenia czynności w postępowaniu i spowoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości zarówno długotrwałość niewykonywania obowiązku, jak i charakter naruszenia przez zobowiązanych przepisów. Organ odwoławczy podkreślił, że pawilony C-8 i C-9 stanowią fragment obszaru śródmiejskiego, który się intensywnie urbanizuje. Zdewastowane, niewykończone i nieużytkowane obiekty stanowią istotne zagrożenie dla otoczenia, są również czynnikiem oszpecającym tereny śródmiejskie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyłonienia wykonawcy zastępczego, organ wyjaśnił, że z uwagi na wysokość zaliczki w sprawie nie ma zastosowania ustawa Prawo zamówień publicznych. Dodał też, że wysokość zaliczki wyliczona została w oparciu o kosztorysy ofertowe uwzględniające zakres przewidzianych robót.

Za zasadne natomiast organ odwoławczy uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 1 w zakresie siedmiodniowego terminu wykonania obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych, z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie przewidział w przepisach dotyczących instytucji wykonania zastępczego dopuszczalności wyznaczenia przez organ egzekucyjny terminu do wykonania obowiązku.

[...] Sp. z o.o. oraz B. Z złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga B. Z postanowieniem z dnia 8 lipca 2013 r. została prawomocnie odrzucona.

[...] Sp. z o.o. w swej skardze zarzuciła postanowieniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego postanowienia, polegający na:

- wadliwym ustaleniu, iż nie wykonano obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.,

- zobowiązaniu do zabezpieczenia pasażu przy pawilonie C-8, pomimo, iż leży to w kompetencji Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Tychach,

- ustaleniu, iż skarżący nagminnie i uporczywie uchyla się od wykonania decyzji, pomimo, iż obowiązki z niej wynikające zostały w znacznej części wykonane,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego,

3. naruszenie przepisów postępowania:

- tj. art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zobowiązanie skarżącego do uregulowania zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego w terminie 7 dni, podczas gdy wskazany przepis nie określa jednoznacznie terminu na wykonanie tego obowiązku, a wyznaczenie 7-dniowego terminu stanowi nieuzasadnioną i rażącą dolegliwość,

- art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia wydanego postanowienia.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach po bezskutecznym wezwaniu zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku (upomnienie do B. Z wysłane zostało w dniu 19 czerwca 2012 r., do [...] Sp. z o.o. zaś w dniu 11 lipca 2012 r.), przystąpił do egzekucji na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych z dnia 3 sierpnia 2012 r., które zobowiązani odebrali – B. Z w dniu 14 sierpnia 2012 r, a Spółka w dniu 22 sierpnia 2012 r. Tytuły te oparte zostały na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] 08, która jest decyzją ostateczną i prawomocną.

Sąd wskazał, że ww. decyzja wskazuje jako zobowiązanych do wykonania określonych w niej obowiązków ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, złożonej z parceli nr [...] i nr [...], którymi byli: J. Z., K. M., B. i M. S.. Po jej wydaniu właściciele nieruchomości zmieniali się. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Tychach z 16 października 2008 r. znoszącego współwłasność nieruchomości wyłączeni zostali M. i B. S., współwłaścicielami wymienionej w decyzji nieruchomości pozostali wtedy J. Z. i K. M.. Prowadzone w stosunku do nich postępowanie egzekucyjne doprowadziło do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach postanowienia nr 1/11 z dnia 24 stycznia 2011 r., którym na J. Z. i K. M. nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Sąd wskazał, że mimo zastosowania tego środka egzekucyjnego nałożony obowiązek nadal nie został wykonany, a niedokończone pawilony dalej popadały w ruinę i stanowiły poważne zagrożenia dla otoczenia. Obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się B. Z i [...] Sp. z o.o. w Tychach i to właśnie do nich skierowano kwestionowane postanowienie.

Sąd podniósł, że z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, przy czym przepis ten formułuje zasadę stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie wieloletnie postępowanie egzekucyjne, mimo stopniowania wobec zobowiązanych środków egzekucyjnych, nie doprowadziło do wykonania nakazów objętych tytułem wykonawczym. Sąd podkreślił, że wraz z nabyciem przedmiotowych nieruchomości nowi nabywcy przejęli nie tylko wszystkie prawa, ale także obowiązki związane z nieruchomością. Stwierdził też, że wobec nabycia tej nieruchomości przez [...] Sp. z o.o., której Generalnym Dyrektorem jest zobowiązany z mocy wymienionej decyzji J. Z. (związany także z B. Z), trudno podzielić twierdzenia Spółki o braku wiedzy i świadomości o obowiązku wykonania wskazanych w tej decyzji prac. Sąd nie zgodził się też z twierdzeniem Spółki, iż w jej przypadku nie można mówić o uporczywym uchylaniu się od wykonania decyzji i że termin dla wykonania wskazanych w tej decyzji robót budowlanych jeszcze nie upłynął. Sąd wskazał, że decyzja wydana została w 2008 r., postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało wobec ówczesnych zobowiązanych już w 2009 r., mimo to nakazane roboty budowlane do chwili obecnej nie zostały wykonane. Niezależnie od zmiany właścicieli obowiązki te nadal związane były z przedmiotowymi nieruchomościami, a nowi nabywcy z chwilą nabycia nieruchomości weszli w obowiązki poprzednich zobowiązanych, stąd też wskazany w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. termin 120 dni dawno upłynął.

Sąd zgodził się z twierdzeniem organów, iż skarżący nagminnie i uporczywie uchyla się od wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., zastosowane w sprawie środki w postaci grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziły do wykonania nałożonych obowiązków, a zatem postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego jest tym środkiem, który bezpośrednio doprowadzi do wykonania decyzji będącej podstawą wystawionego tytułu wykonawczego.

Odnosząc się natomiast do innych zarzutów zgłoszonych przez Spółkę w skardze Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, to znaczy dokonuje badania pod względem formalnym. Nie jest natomiast uprawniony do badania "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym", gdyż orzekałby wtedy o meritum sprawy, co należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Wobec tego, jak podkreślił Sąd, wszystkie argumenty, która strona podnosi w stosunku do decyzji nakazującej wykonanie wymienionych w niej szczegółowo obowiązków (m.in. oparcia tego rozstrzygnięcia na nieaktualnej, zdaniem strony, opinii z 2001 r.), nie mogły być wzięte pod uwagę i rozpatrzone. Sąd stwierdził, że nie można też uznać za zasadne kwestionowania obowiązku uwzględnionego w decyzji w ostatnim punkcie – tj. zabezpieczenia pasażu przy pawilonie C-8 i wskazał, iż ten argument mógł być ewentualnie podniesiony w drodze zarzutów w stosunku do doręczonego tytułu wykonawczego, ale jest to odrębne postępowanie.

W ocenie Sądu nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. Sąd wskazał, że postępowanie w tym zakresie nie dotyczy skarżącej Spółki, nie ma ona żadnego interesu prawnego w kwestionowaniu działań organu, który wyjaśnił swoje stanowisko w tym względzie, zasadnie odwołując się do wskazanych przepisów tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zobowiązanie skarżącej spółki do uregulowania określonej zaliczki na poczet wykonania zastępczego w terminie 7 dni, Sąd wyjaśnił, że organ egzekucyjny zastosował się w tym zakresie stosownie do wymienionej regulacji.

Sąd zauważył ponadto, że brak jest podstaw do uznania bezzasadności wydania w sprawie przedmiotowego postanowienia, gdyż jak przyznaje sama skarżąca obowiązki wynikające z decyzji wykonane zostały przez nią tylko częściowo, co nie upoważnia organu do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której częściowe wykonanie przez zobowiązanych obowiązku nałoży na organ egzekucyjny konieczność odstąpienia od prowadzenia czynności w postępowaniu i spowoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. w Tychach złożyła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niesłuszne zastosowanie wykonania zastępczego pomimo braku konieczności realizacji obowiązków zawartych w decyzji,

- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 § 1 ww. ustawy, poprzez zaniechanie zbadania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej przeciwko skarżącemu w zakresie części nieruchomości niestanowiącej jego własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach zobowiązał m.in. do wykonania robót naprawczych przynależnych części pasażu pieszego i tunelu gospodarczego pomiędzy pawilonami C-8 i C-9, które nie znajdują się na działkach wchodzących w skład nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący nie może być zobligowany do dokonywania w stosunku do tunelu – przejścia dla pieszych jakichkolwiek czynności, zachodzi zatem błąd co do osoby zobowiązanego, którego konsekwencją powinno być stwierdzenie braku dopuszczalności prowadzenia egzekucji oraz umorzenie postępowania w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że wydanie postanowienia o wykonaniu zastępczym było niesłuszne z uwagi na brak konieczności wykonania w całości obowiązków wynikających z decyzji z 2008 r. Skarżący kasacyjnie wskazał, że stan techniczny nieruchomości i istnienie ewentualnego zagrożenia jest kwestią sporną, konsekwentnie przez stronę oraz poprzednich współwłaścicieli kwestionowaną. Zgodnie z opiniami biegłych ekspertów w tej dziedzinie uzyskanymi już po wydaniu spornej decyzji w 2008 roku stan nieruchomości był względnie dobry, nie stanowił zagrożenia dla ruchu pieszych i nie wymagał przeprowadzenia określonych w niej czynności. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że pomimo tego, iż organ w żaden sposób nie wypowiedział się merytorycznie pod kątem uzasadnienia celowości przeprowadzenia tych prac, powołując się na opinie biegłych sporządzone w 2001 r., postępowanie egzekucyjne było kontynuowane, a podnoszone przez stronę zarzuty co do zasadności obowiązku stwierdzonego decyzją i wystawionymi na jej podstawie tytułami wykonawczymi nie zostały w żaden sposób rozpatrzone. Również Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu stwierdził, iż zarzuty te nie mogą podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że pomimo zrealizowania decyzji w zakresie m.in. demontażu płyt osłonowych i ich mocowania, organ zadecydował o zastosowaniu wykonania zastępczego prowadzącego w istocie do dalszej rozbiórki istniejącej konstrukcji, bez weryfikacji pod kątem technicznej zasadności wykonywania określonych w zaskarżonym postanowieniu prac.

W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Na wstępie podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy, obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny.

W niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki formalne uprawniające organ do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z [...] lutego 2008 r. jest ostateczna, prawomocna i nie została wykonana. Decyzja ta wskazuje jako zobowiązanych do wykonania określonych w niej obowiązków ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, złożonej z działek nr [...] i nr [...] w Tychach, którymi byli: J. Z., K. M., B. i M. S., natomiast po jej wydaniu właściciele nieruchomości zmieniali się. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Tychach z 16 października 2008 r. znoszącego współwłasność nieruchomości współwłaścicielami ww. nieruchomości pozostali J. Z. i K. M.. Prowadzone w stosunku do nich postępowanie egzekucyjne doprowadziło do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach postanowienia nr [...] z dnia 24 stycznia 2011 r., którym na J. Z. i K. M. nałożono grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w ww. decyzji w wysokości 10.000 zł. Następnie działki nr [...] i nr [...] w Tychach nabyli B. Z i [...] Sp. z o.o. w Tychach (odpowiednio na podstawie umów z dnia 29 grudnia 2011 r. oraz z dnia 13 czerwca 2012 r.), przejmując tym samym zobowiązania wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] lutego 2008 r. W dniu 19 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach wystosował upomnienie do B. Z, a następnie w dniu 11 lipca 2012 r. upomnienie przesłano do [...] Sp. z o.o. (odebrane przez Spółkę w dniu 26 lipca 2012 r.). W dniu 2 sierpnia 2012 r. organ ustalił, że nadal nie wykonano nałożonych decyzją z 2008 r. robót, wobec czego w dniu 3 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach wystawił tytuły wykonawcze skierowane do B. Z oraz do [...] Sp. z o.o., które zostały doręczone odpowiednio w dniu 14 sierpnia 2012 r. i w dniu 22 sierpnia 2012 r. Dalsze niewykonywanie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. przez kolejnych zobowiązanych skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymanego w mocy postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r., kontrolowanym przez Sąd I instancji.

W związku z podniesionymi zarzutami skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. Do tego celu służą środki dostępne w toku postępowania zwykłego zakończonego decyzją nakładającą określone obowiązki (odwołanie) bądź nadzwyczajnego - w razie wystąpienia kwalifikowanych wad aktu (wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego lub o stwierdzenie nieważności decyzji).

Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 29 § 1 ww. ustawy, poprzez zaniechanie zbadania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej przeciwko skarżącemu w zakresie części nieruchomości niestanowiącej jego własności. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach decyzją z dnia [...] lutego 2008r. zobowiązał ówczesnych właścicieli nieruchomości położonej w Tychach przy ul. [...] m.in. do wykonania robót naprawczych przynależnych części pasażu pieszego i tunelu gospodarczego pomiędzy pawilonami C-8 i C-9, pomimo, że tunel i pasaż nie znajdują się na działkach wchodzących w skład nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W opinii autora skargi kasacyjnej zachodzi zatem błąd co do osoby zobowiązanego, którego konsekwencją powinno być stwierdzenie braku dopuszczalności prowadzenia egzekucji oraz umorzenie postępowania w tym zakresie. Argumentacja ta opiera się zatem na kwestionowaniu merytorycznej poprawności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] lutego 2008 r. i twierdzeniach, że w części została ona skierowana do błędnego podmiotu. Kwestionowanie decyzji w tym zakresie winno było nastąpić w drodze środków dostępnych w toku postępowania zwykłego zakończonego ww. decyzją czy też w drodze postępowania nadzwyczajnego, nie jest zaś możliwe w postępowaniu egzekucyjnym.

Chybiony jest również powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niesłuszne zastosowanie wykonania zastępczego pomimo braku konieczności realizacji obowiązków zawartych w decyzji. Bezsporne jest bowiem, że obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] lutego 2008 r. nie zostały wykonane, co wynika z ustaleń dokonanych w trakcie kolejnych przeprowadzanych w toku postępowania egzekucyjnego oględzin nieruchomości. Zarzuty odnoszące się do ww. decyzji z 2008 r., wskazujące m.in. na oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnej, zdaniem strony, ekspertyzie z 2001 r. i kwestionujące zasadność nałożonych obowiązków nie mogły być uwzględnione zarówno w postępowaniu toczącym się przed organem egzekucyjnym, jak również w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Słusznie przy tym stwierdził Sąd I instancji, że częściowe wykonanie nakazów nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] lutego 2008 r. nie uzasadniało umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzut naruszenia art. 127 ustawy pozbawiony jest zatem podstaw. Postępowanie zmierzające do przymusowej realizacji obowiązków wynikających z decyzji z 2008 r. prowadzone jest w niniejszej sprawie od 2009 r., zastosowane w stosunku do poprzednich właścicieli nieruchomości środki w postaci grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziły do realizacji nałożonych obowiązków. W okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na wieloletnie uchylanie się kolejnych zobowiązanych od wykonania decyzji, zasadne było więc - w świetle art. 7 ustawy, nakazującego organowi przy wyborze środków egzekucyjnych kierować się nie tylko jak najmniejszą dolegliwością dla zobowiązanego, lecz również efektywnością danego środka egzekucyjnego - wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego, jako środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Zarzuty postawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej okazały się zatem nietrafne, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.