Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 345/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. G. oraz ze skargi N. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 stycznia 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz I. G. kwotę 100 (sto) złotych oraz na rzecz N. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. G. i N. G. (zwanych dalej również skarżącymi) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania N. G. z pobytu stałego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 23 lipca 2019 r. J. G. (zwany dalej również wnioskodawcą) wniósł o wymeldowanie N. G. z miejsca pobytu stałego w [...] przy ul. [...], podając, że syn od 15 lat mieszka w [...]. Wnioskodawca podał też, że jest wraz z żoną właścicielem powyższej nieruchomości. Do wniosku załączono kserokopię aktu notarialnego Repertorium [...]

Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. Burmistrz [...] zawiadomił J. G. i N. G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania N. G. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego i pouczył o uprawnieniach przysługujących stronom postępowania.

Decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397, z późn. zm.), orzekł o wymeldowaniu N. G. z pobytu stałego w [...] przy ul.[...]. W ustaleniach stanu faktycznego wskazał na zeznania przesłuchanych w sprawie świadków, w tym oświadczenia I. G. i N. G. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że N. G. opuścił miejsce stałego pobytu. Burmistrz omówił również przesłanki wymeldowania i stwierdził, że z zeznań samego N. G. wynika, iż obecnie jego życie koncentruje się w [...] gdzie mieszka i pracuje. Dostrzegł nadto, że opuszczenie przez N. G. lokalu przy ul. [...] nie nastąpiło dobrowolnie, jednak nie podjął on żadnych kroków prawnych zmierzających do powrotu do spornego lokalu. Wprawdzie w lokalu w [...] znajdują się rzeczy osobiste N. G., tym niemniej nie jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że właśnie w tym miejscu koncentruje on swoje sprawy życiowe. Wedle organu także zgłoszona przez N. G. wola zamieszkania w spornym lokalu po powrocie z zagranicy nie jest wystarczająca do utrzymania zameldowania. Byłoby to bowiem sprzeczne z drugą z kluczowych przesłanek meldunku, jaką jest faktyczne przebywanie w danym miejscu. Odnosząc się do szeroko akcentowanego przez N. G. konfliktu rodzinnego z wnioskodawcą, wyjaśnił organ, że ewidencja ludności nie rozstrzyga spraw życiowych i materialnych, ale ma odzwierciedlać faktyczne miejsce pobytu osób, a nie tworzyć fikcję meldunkową. Zameldowanie w danym lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu przebywania w tym lokalu. Natomiast dalsze utrzymywanie zapisu zameldowania N. G. na pobyt stały byłoby niezgodne ze stanem faktycznym i tworzyłoby stan fikcji meldunkowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji N. G. podniósł, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił organowi pierwszej instancji: nieuznanie I. G. za stronę postępowania, niewłaściwe skierowanie wniosku przez J. G., kłamstwo w kwestii opuszczenia przez niego lokalu mieszkalnego przed piętnastoma laty, złożenie przez J. G. niewłaściwego załącznika dotyczącego własności przedmiotowego domu przy ul. [...] [...] w [...], niewłaściwe brzmienie uzasadnienia wniosku o wymeldowanie go z miejsca pobytu stałego. Ponadto w odwołaniu skarżący poruszył kwestie dotyczące interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności w zakresie dobrowolności opuszczenia lokalu i wyjazdu za granicę oraz przepisów K.p.a. odnośnie do przesłuchania świadków oraz składania zeznań pisemnie. Wskazał również na brak poczytalności ojca i prowadzone na wniosek skarżącego postępowanie o ubezwłasnowolnienie J. G. Zarzucił nieuwzględnienie przez organ jego wniosku o przesłuchanie 15 świadków. Do odwołania załączono pisemne stanowisko I. G. z dnia 26 stycznia 2020 r. w sprawie nieuznania jej za stronę postępowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania N. G. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 7 października 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, szeroko opisując zeznania świadków oraz liczną korespondencję N. G. i I. G. Wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego" i zaznaczył, że w przypadku odwołującego nie można stwierdzić, iż przebywa on w miejscu zameldowania na pobyt stały. Brak jest ponadto w materiale dowodowym dokumentów, które świadczyłyby o podjęciu przez N. G. skutecznych kroków prawnych umożliwiających mu powrót do miejsca zameldowania na pobyt stały. W ocenie organu odwoławczego argumenty przedstawione przez N. G. nie świadczą o jego zamieszkiwaniu w przedmiotowym lokalu, ale o konflikcie istniejącym pomiędzy nim a wnioskodawcą. Natomiast właściwą formą rozstrzygnięcia spornych kwestii jest ewentualny pozew złożony w sądzie powszechnym. Co więcej, z nadesłanej do organu korespondencji wynika bezspornie, że N. G. zamieszkuje obecnie w miejscowości [...] w [...]. W kwestii nieuznania przez Burmistrza I. G. za stronę postępowania odnotował organ, że jakkolwiek jest ona współwłaścicielką lokalu przy ul. [...] [...] w [...], to jednak wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu był J. G. Jako współwłaściciel lokalu miał on pełne prawo złożyć wniosek o wymeldowanie syna. Dalej organ argumentował, że Burmistrz [...]nie przesłał decyzji I. G., lecz niewątpliwie zapewnił jej udział w postępowaniu, traktując ją jako uczestnika postępowania. I. G. została bowiem przesłuchana jako świadek - korespondencyjnie - oraz przedstawiła swoją opinię co do przedmiotowego wymeldowania. Poza tym znała rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a do odwołania zostało załączone pismo zawierające jej stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu nieprzesłuchania świadków przedstawionych przez skarżącego w piśmie z 11 grudnia 2019 r., Wojewoda dostrzegł, że świadkowie ci mieli potwierdzić fakt niezamieszkiwania N. G. w [...], lecz okoliczność ta nie stanowiła głównego przedmiotu postępowania i nie była rozważana w postępowaniu. Z powyższych względów uznał, że opuszczenie przez N. G. miejsca zamieszkania w [...] przy ul. [...] [...] było dobrowolne i trwałe. Podkreślił przy tym, że postępowanie o wymeldowanie nie dotyczy prawa do zamieszkania, a jedynie stwierdza fakt zamieszkiwania. Przepisy ustawy wskazują na typowo rejestracyjny charakter ewidencji ludności. Zameldowanie lub wymeldowanie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na rejestracji stanu faktycznego. Ewidencja ludności gromadzi zatem dane o miejscu faktycznego zamieszkiwania oraz pobytu osób i nie rozstrzyga spraw życiowych czy bytowych.

W skardze na powyższą decyzję I. G. podniosła, że nie otrzymała rozstrzygnięcia Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2020 r. i dowiedziała się o nim od syna – N. G. W motywach skargi w pierwszej kolejności zarzuciła, że jako współwłaścicielka spornego lokalu nie została uznana za stronę postępowania przed organem pierwszej instancji oraz pomijano jej osobę przez 6 miesięcy w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem powinna być informowana o każdej czynności podejmowanej w toku postępowania, w szczególności o jego wszczęciu, o możliwości uczestniczenia w przesłuchaniu świadków oraz zapoznania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W przekonaniu skarżącej pominięcie jej jako strony postępowania powoduje, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i dlatego należy je uchylić. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca szeroko opisała uchybienia organów obu instancji w zakresie pozbawienia jej udziału w postępowaniu o wymeldowanie syna, w tym wskazała na nierozpoznanie jej odwołania przesłanego do Wojewody w dniu 27 stycznia 2020 r. Do skargi załączyła m.in. pismo z dnia 26 stycznia 2020 r., które określiła jako odwołanie od decyzji organu z dnia 8 stycznia 2020 r.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego wniósł również N. G., który w znacznej części powielił zarzuty i argumentację przedstawione przez I. G., a dotyczące pominięcia matki jako strony przedmiotowego postępowania. Skarżący podkreślił, że nigdy nie otrzymał kwestionowanej decyzji, zaś o jej wydaniu dowiedział się w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu odwoławczego. Zarzucił organowi, że nie przestrzegał przepisów K.p.a. zarówno w zakresie podejmowanych czynności procesowych, jak i terminu zakończenia postępowania odwoławczego. Podobnie jak I. G., skarżący zwrócił uwagę, że J. G. nie mógł wnioskować o jego wymeldowanie, ponieważ w wypisie z rejestru gruntów jako właściciel spornego lokalu wpisany jest J.G., a więc osoba o innym nazwisku niż jego ojciec. Zakwestionował też właściwość Wojewody Opolskiego w sprawie wobec niezamieszkiwania jego ojca na terenie województwa opolskiego. Sprawa ze skargi N. G. została zrejestrowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 346/20.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie obu skarg, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Sądu organ odwoławczy przesłał potwierdzenie doręczenia skarżącym przesyłek pocztowych zawierających decyzję z dnia 7 października 2020 r., nr [...]

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 346/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - połączył sprawę o sygnaturze II SA/Op 346/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi I. G. o sygnaturze II SA/Op 345/20 oraz postanowił prowadzić te sprawy pod sygnaturą II SA/Op 345/20.

W pismach procesowych z dnia 8 i 9 marca 2021 r. odpowiednio N. G. i I. G. wnieśli o zwrot kosztów postępowania od Wojewody Opolskiego w kwocie uiszczonego wpisu od skargi. Dodatkowo N. G. wniósł o zwrot kosztów wszystkich przesyłek listowych poleconych wysyłanych z [...].

Ponadto w toku postępowania sądowego skarżąca w licznych pismach procesowych wskazała m.in. na:

- zawisłą przed Sądem Okręgowym w [...] sprawę rozwodową i sprawę o unieważnienie małżeństwa z J. G.;

- kwestię niepoczytalności J. G. i konieczność leczenia psychiatrycznego męża;

- okoliczność, że J. G. nie jest właścicielem spornego lokalu, co wynika z wypisów z ksiąg wieczystych, gdzie ujawniona jest osoba o nazwisku G., a tym samym brak uprawnień męża do złożenia wniosku o wymeldowanie;

- kwestię pozbawienia jej udziału w postępowaniu o wymeldowanie, co stanowi naruszenie mające wpływ na wynik sprawy, oraz wadliwego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

- okoliczności związane z opuszczeniem miejsca zamieszkania w Polsce.

Natomiast N. G. w składanych pismach procesowych podnosił podobne okoliczności do opisanych wyżej. Ponadto akcentował to, że został zmuszony do wyjazdu za granicę i w jego przypadku nie wystąpiła przesłanka świadcząca o opuszczeniu miejsca stałego pobytu, a także zwracał szczególną uwagę na kwestię braku uznania I. G. za stronę przedmiotowego postępowania i w tej materii przedłożył kilkanaście dokumentów, w tym orzeczenia sądów administracyjnych i wystąpienia pokontrolne Wojewodów, mające potwierdzić to, że współwłaściciel nieruchomości powinien zostać uznany za stronę postępowania w przedmiocie wymeldowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Burmistrza [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, rozpocząć należy od przypomnienia, że Wojewoda Opolski decyzją z dnia 7 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 stycznia 2020 r., którą orzeczono o wymeldowaniu N. G. z pobytu stałego w [...] przy ul. [...] [...]. Postępowanie w przedmiocie wymeldowania skarżącego zostało wszczęte na wniosek J. G., który - jak podał we wniosku - jest wraz z żoną I. G. właścicielem ww. lokalu.

Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, że oceniane decyzje zapadły w sytuacji, gdy organy obu instancji - jak trafnie zarzuciła I. G. - naruszyły jej prawa procesowe, zagwarantowane w art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten formułuje jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków, jeden polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania, zaś drugi polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem w kontrolowanej sprawie I. G. została pozbawiona czynnego udziału w toku całego postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji w sprawie wymeldowania N. G. W postępowaniu tym skarżąca w ogóle nie została uznana za stronę i uczestniczyła w nim wyłącznie w charakterze świadka. Nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, również decyzja wydana w tym postępowaniu przez Burmistrza [...] nie została jej doręczona, co wynika z treści i rozdzielnika decyzji. O fakcie wydania przedmiotowej decyzji skarżąca dowiedziała się dopiero od syna N. G. Poza tym pozbawiono skarżącą możliwości uczestniczenia w czynnościach przesłuchania świadków oraz nie zapewniono jej prawa do wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego. Z kolei w postępowaniu odwoławczym Wojewoda dopiero po prawie 5 miesiącach od jego wszczęcia (6 luty 2020 r.) w zawiadomieniu z dnia 3 lipca 2020 r. uznał skarżącą za stronę i powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy, a następnie doręczył jej zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie może być wątpliwości, że I. G. powinna być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., tak przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, ponieważ z odpisu zwykłego księgi wieczystej numer [...] jednoznacznie wynika, że jest ona wraz mężem współwłaścicielem przedmiotowego lokalu, z którego wymeldowano N. G. Stanowisko o konieczności uznania skarżącej za stronę postępowania znajduje również potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11 (uchwała dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jak słusznie argumentował NSA w uchwale, odwołując się do ochrony prawa własności, gwarantowanej przez Konstytucję RP oraz przepisy Kodeksu cywilnego, że postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie określonej osoby w danym lokalu dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu. Nie można bowiem przyjąć, że kwestia urzędowego potwierdzenia, iż określona osoba przebywa w danym lokalu nie ma znaczenia prawnego dla tego kto ma tytuł prawny do tego lokalu. Jakkolwiek w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu rozstrzyga się o tym, czy osoba ta przebywa czy nie przebywa w tym lokalu, to jednak nie można przyjąć, iż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osoby mającej tytuł prawny do tego lokalu. Tym samym osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu jako strona. Wówczas bowiem może przedstawiać i bronić swoich racji. Dostrzec trzeba, że powołana uchwała wydana została na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jednakże należy uznać, że pogląd w niej wyrażony zachowuje aktualność także w odniesieniu do obecnie obowiązującej ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, gdzie ustawodawca zachował definicję pobytu stałego oraz przesłanki wymeldowania w dotychczasowym brzmieniu. Dodać można, że w komentowanej uchwale NSA stwierdził również, że stanowisko, iż właściciel lokalu lub osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w postępowaniu o zameldowanie lub wymeldowanie potwierdza przepis art. 35 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, która wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Stosownie do powyższego Sąd w pełni zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżących, że I. G. - jako współwłaściciela przedmiotowego lokalu - została w sposób nieuprawniony pozbawiona udziału w postępowaniu o wymeldowanie, co stanowi istotne naruszenie przez organy art. 10 § 1 K.p.a., dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wyjaśnienia także wymaga, że uchybienie proceduralne, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Swoista "absencja" strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje bowiem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona powinna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (por. R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015 r., wyd. 2, s. 737-738). W ocenie Sądu, organ odwoławczy stwierdzając, że legitymowana strona nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może sanować to uchybienie jedynie przez uchylenie - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z udziałem strony, której fundamentalne prawo procesowe naruszono (por. wyroki NSA z dnia: 20 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1751/13 i 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1608/11). Tak się jednak nie stało w niniejszej sprawie, ponieważ organ odwoławczy nie tylko zaakceptował rozstrzygnięcie Burmistrza [...] pomimo nieuznania skarżącej za stronę w tym postępowaniu, ale również sam stwierdził, że nie doszło do naruszenia praw skarżącej, co niewątpliwie stanowi o naruszeniu przez Wojewodę Opolskiego nie tylko art. 10 § 1 K.p.a., ale również art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 i art. 81 K.p.a. W związku z tym odnotować trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające. Okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji bez uczestnictwa wszystkich stron postępowania, nie mogą być ex lege uznane za udowodnione. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z udziałem stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jest równoznaczne z pozbawieniem tych stron prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). Stosownie do powyższego za błędne Sąd uznał stanowisko Wojewody, że nie naruszono praw skarżącej, ponieważ miała zapewniony udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jako uczestnik postępowania, a poza tym pomimo niedoręczenia decyzji Burmistrza znała treść tego rozstrzygnięcia. W tym miejscu zaznaczyć należy, że kolejnym uchybieniem organu odwoławczego jest niewyjaśnienie charakteru pisma skarżącej z dnia 26 stycznia 2020 r., które zawierało zarzuty wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zostało złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Pismo to zostało arbitralnie uznane przez Wojewodę za pismo przedstawiające jedynie stanowisko skarżącej w sprawie, tymczasem .G. twierdziła, że jest to odwołanie.

W ocenie Sądu wykazane powyżej naruszenie przez organy przede wszystkim art. 10 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w każdym wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Szczególnego podkreślenia wymaga, że ujawnienie omawianego naruszenia uzasadnia uchylenie przez Sąd aktu administracyjnego bez względu na to, czy w istocie miało ono lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosek taki uzasadnia kategorycznie sformułowana dyspozycja komentowanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a ponadto pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, ONSAiwsa z 2005 r., nr 4, poz. 66; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1997 r., sygn. akt III SA 1795/95, Lex nr 29916; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98, Lex nr 39458; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 832/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 705/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 217/17).

W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że w badanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie ocenianych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W konsekwencji tego naruszenia kontrola legalności ograniczyła się wyłącznie do kwestii procesowych. Z tego względu Sąd za zbędne uznał dalsze badanie prawidłowości ocenianych decyzji, w tym również w kontekście pozostałych zarzutów skarg.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a., w punkcie 2 wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na wysokość których składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie po 100 zł. W związku z wnioskiem N. G. o zwrot kosztów przesyłek pocztowych wysyłanych z [...] , wyjaśnienia jeszcze wymaga, że zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów strony do sądu oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym i nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak m.in. koszty związane z prowadzeniem korespondencji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 29/16). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście nie należą zatem koszty przesyłek kierowanych do sądu czy organów. Z tego względu Sąd uznał wniosek skarżącego o zwrot kosztów przesyłek poleconych za bezzasadny.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.