Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 944/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12 i 13, art. 40d ust. 2, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 75 - par. 77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 28, art. 107 par. 3, art. 85 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca" lub "spółka") od decyzji Prezydenta [...] (dalej "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wymierzającej spółce karę pieniężną w wysokości 10 607,90 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 8 czerwca 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 23 i 28 czerwca, 3, 13, 19, 26 lipca, 4 i 7 sierpnia 2017 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

W dniu 8 sierpnia 2017 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo, w którym spółka wskazała, że nie była właścicielem reklamy.

Organ I instancji, na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1440 z późn. zm.) dalej "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych", oraz Uchwały Nr [...]Rady [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) dalej "uchwała z dnia 27 maja 2004 r." wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 10 607, 90 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 8 czerwca - 7 sierpnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 4,70 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W wyniku wniesionego odwołania, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że z w sprawie bezsporne było usytuowanie reklamy "[...]", w której podano adres W. ul. [...]i tel. [...]. Treść reklamy była tożsama z przedmiotem działalności spółki. Ponadto adres siedziby firmy, jak również numer telefonu są identyczne, jak te wskazane na reklamie. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty, że to inny podmiot wskazywał numer telefonu, pod którym jak to wynika z informacji internetowej spółki, znajduje się firma spółki. SKO podkreślił, że pełny adres spółki również jest zgodny z tym, który podany był na przedmiotowej reklamie. Odwołująca spółka nie wyjaśniła tych okoliczności.

Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie., zarzucając jej naruszenie art. 28 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania administracyjnego, prowadzenie postępowania z udziałem podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a w konsekwencji wydanie decyzji i jej doręczenie do podmiotu niebędącego stroną postępowania; art. 7 w zw. z art 72, art. 77 § 1, art 79 § 2, art 80, art. 84, art 85, art 89, art 107, art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie dowodów (brak adnotacji urzędowych na okoliczność pozyskiwania wydruków komputerowych, nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin miejsc w których rzekomo skarżąca miałaby prowadzić działalność, nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej, a także dowodu z treści opinii biegłego oraz dokumentów geodezyjnych sporządzonych we właściwej formie przez uprawnionego geodetę), jak również poprzez błędne rozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, a także brak uzasadnienia zawierającego wszystkie elementy określone w przepisie k.p.a., jak również nieuchylenie decyzji organu I instancji wydanej również z naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto zaskarżonej decyzji zostało zarzucone naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 1 oraz art. 40 ust 12 pkt 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, a nadto błędne przyjęcie że ogłoszenie będące przedmiotem postępowania znajdowało się w obszarze pasa drogowego.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a.".

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz uchwały z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych

Na gruncie powyższej regulacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt. 3 in fine u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Wskazać należy, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

Jednym z przypadków działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Działanie to, aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny, powinno nastąpić bez zezwolenia zarządcy drogi, co przesądza o jego bezprawnym charakterze. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga jednak poczynienia, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenie podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej".

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10, wyro NSA z dnia 26 wrześni 2017r., sygn.akt IIGSK 1313/17).

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że bezsporne w sprawie jest usytuowanie reklamy [...], w której podano adres W., ul. [...]i tel. [...]. Ponadto SKO opierając się na danych z internetu stwierdziło, iż treść reklamy jest tożsama z przedmiotem działalności firmy H. Sp. z o.o. , a adres siedziby firmy, jak również numer telefonu są identyczne, jak wskazane na tablicy reklamej. Organy odwołały się też do danych z KRS na dzień 13 czerwca 2017 r., na podstawie których ustaliły, że w lokalu [...] przy ul. [...] nr [...] znajduje się siedziba spółka H. Sp. z o.o., której wspólnikiem oraz prezesem i jedynym członkiem organu jest S. A. K. z udziałem - 99 udziałów o łącznej wysokości 4.950 zł. (...).

Skarżąca spółka natomiast, w trakcie toczącego się postępowania, podnosiła, iż reklama, której fotografia znajduje się w aktach sprawy nie ma z nią żadnego związku. Na żadnym z ogłoszeń nie została podana firma skarżącej, ani żadne inne dane, które pozwalałaby na utożsamienie podmiotów, których dotyczy sporna reklama (ogłoszenie)ze skarżącą. Okoliczność, że profil działalności skarżącej spółki wynikający z KRS mógłby zostać uznany za tożsamy z profilem ogłoszenia nie może w żadnym stopniu jej obciążać bowiem - na terenie [...] działa bardzo wiele podmiotów gospodarczych zajmujących się sprzedażą kredytów, więc sporna reklama może należeć do każdego przedsiębiorcy, który w swojej ofercie posiada produkty w reklamie wymienione. Ponadto adres wskazany w reklamie nie jest adresem spółki. Adres podany w ogłoszeniu to ul. [...] [...], podczas gdy adres siedziby skarżącej to ul. [...]lok. [...]. Budynek przy ul. [...] [...] w W. jest budynkiem wielorodzinnym, w którym poza kilkudziesięcioma lokalami mieszkalnymi znajduje się kilkanaście lokali użytkowych, w tym kilka zajmowanych przez podmioty zajmujące się usługami finansowymi.

W ocenie Sądu podzielić należy, stanowisko strony skarżącej, że organy orzekające w sprawie, zignorowały zasady postępowania administracyjnego, w którym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały pierwszej i zasadniczej przesłanki odpowiedzialności za bezprawne zajęcie pasa drogi, że skarżąca spółka jest podmiotem który w rozumieniu art.28 k.p.a, może być uznany za stronę postępowania. Zaskarżona w sprawie decyzja została skierowana do skarżącej, na podstawie niezweryfikowanych przez organ informacji internetowych i wybiórczo rozpoznanym materiale dowodowym. Trafnie bowiem wskazuje strona, że na tablicy reklamowej umieszczonej przy ul. [...] w rej. ul. [...] w W., (co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy), można wskazać jedynie na częściową zbieżność adresu siedziby skarżącej z adresem wskazanym na tejże tablicy reklamowej oraz częściową zbieżność rodzaju prowadzonej działalności. Brak jest na tablicy reklamowej nazwy firmy, która ją zamieściła. W ocenie Sądu już tylko te nieścisłości, powinny stanowić dla organów przesłankę do podjęcia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia faktów prawotwórczych w sprawie, tj. który z podmiotów prowadzi działalność kredytową pod adresem ul. [...]reklamowaną na tablicy przy ul. [...] w rej. ul. [...] w W., skoro nie można wykluczyć, iż pod podanym adresem, firma skarżącej spółki, nie jest jedyną, która posiada tam siedzibę, jak również dlatego, że reklama nie wskazuje o którą konkretnie firmę chodzi. Podkreślić też należy, iż miejsce siedziby nie może być utożsamiane z miejscem świadczenia reklamowanych usług kredytowych, co bardzo wyraźnie podkreślała strona, wskazując, iż pod adresem ul. [...]lok.[...] spółka, nie świadczy usług kredytowych. Organ całkowicie zignorował, informacje strony, że pod adresem siedziby firmy H. sp. z o.o. czyli ul. [...] [...] w okresie, której dotyczy postępowanie administracyjne nie prowadziła żadnej działalności związanej z obsługą klienta oraz, że nie reklamowała i nie reklamuje swojej działalności na terenie W.. Pod adresem ul. [...]lok.[...] w W. zarejestrowana jest tylko i wyłącznie siedziba firmy H. Sp. z o.o. i tam też kierowana jest wszelka korespondencja.

Ponadto organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z informacji internetowych wynika, że w lokalu [...] przy ul. [...] [...] w W. mieści się firma H. K. S., nie zauważa, iż w KRS , na który wskazuje w następnym zdaniu uzasadnienia własnej decyzji, znajduje się siedziba firmy o innej nazwie tj. H. Sp. z o.o. Przy takich rozbieżnościach i podnoszonych przez stronę argumentach przedstawionych w odwołaniu obowiązkiem organu, było kwestie te wyjaśnić a swoje stanowisko szczegółowo opisać w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. Tak się jednak nie stało i z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem art.7, art.77 § 1, art.80 k.p.a. organ zobowiązany będzie ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego omówionych wcześniej i ustalić kto jest stroną postępowania w sprawie, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd.

Sąd chciałby jeszcze raz podkreślić że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i – jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów. Przewidziane w polskim systemie odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Niemniej, jeżeli jej adresat tego rodzaju zarzuty sformułował, do podstawowych obowiązków organu jest ich rozpatrzenie i wyjaśnienie w motywach decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska w sprawie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu zostały ocenione za nieuzasadnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nie tylko lakoniczne ale też w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – nie tyle ma być obszerne, bo tego ustawodawca nie wymaga, ale jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, obowiązek sporządzenia uzasadnienia należy do pięciu podstawowych zasad wskazanych w pierwszym akcie europejskiego soft law określającym standardy postępowania administracyjnego, tj. rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31 z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w jej stosunkach z organami administracji (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 103–105). Siła argumentacyjna aktu stosowania prawa nie wyraża się w ilości zamieszczonych w jego uzasadnieniu słów, ale w spójności, klarowności i logice wywodu.

Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, po ustaleniu prawidłowo strony postępowania w ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów w przedmiocie ustalenia granic pasa drogowego i usytuowania w nim spornej reklamy, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot.

Jak już wielokrotnie akcentowano w orzecznictwie sądowym dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. (np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wydrukiem planu W., na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji przedmiot znajduje się w pasie drogowym.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem również z tych względów naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując w ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów kto jest właścicielem spornej reklamy oraz ustalenie za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot, granic pasa drogowego. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Organy zadbają także o to, by – jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego – okres tego stanu rzeczy został wykazany za pomocą odnośnych dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego.

Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie umieściła określony przedmiot w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr [...]z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200, art.205 § 2, art. 209 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 400 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 3600 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.