Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 80/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 149,  art. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie samowolnej budowy słupa linii energetycznej średniego napięcia I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. P. B. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100), w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

A. Z. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie W. (dalej PINB), w przedmiocie samowolnej budowy słupa linii energetycznej średniego napięcia na działce nr [...] w C..

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. wnosząc o zobowiązanie PINB do wydania decyzji w powyższej sprawie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni; zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 17.684 zł; przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 12 września 2016 r. A. Z. złożyła do PINB pismo informujące o możliwym stanie samowoli budowlanej na nabytej przez nią działce. Pismo to, co prawda, nie zawierało formalnego żądania wszczęcia postępowania, jednak skarżąca oczekiwała od organu podjęcia stosownych kroków. PINB uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy i przekazał powyższe pismo do Starosty Powiatu W.. Odpowiedź Starosty, zdaniem skarżącej, nie rozwiązywała jednak jej problemu zatem w dniu 14 listopada 2016 r. ponownie poinformowała PINB o samowoli budowlanej na jej nieruchomości. Pismem z dnia 7 marca 2017 r. PINB zawiadomił ją o kontroli zaplanowanej na dzień 10 kwietnia 2017 r. Po przeprowadzonej kontroli, zawiadomieniem z dnia 4 maja 2017r. organ powiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy słupa linii energetycznej średniego napięcia na działce nr 456/44 w C.. Następnie pismem z dnia 11 maja 2017 r. zawiadomił o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 8 czerwca 2017 r. W dniu 4 lipca 2017 r. skarżąca, zgodnie ze zobowiązaniem organu, dostarczyła mapkę do celów projektowych.

Wskazując na powyższe okoliczności pełnomocnik skarżącej zauważył, że przez dziesięć miesięcy od złożenia przez stronę pierwszego pisma w sprawie, postępowanie nie zostało zakończone a pierwsze czynności dowodowe miały miejsce po upływie pięciu miesięcy (w dniu 10 kwietnia 2017 r.).

W dalszych wywodach pełnomocnik podał, że dopiero na skutek zażalenia na bezczynność organu z dnia 26 lipca 2017 r., PINB w dniu 16 sierpnia 2017 r. zawiadomił strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2017 r. wydłużając go o kolejny ponadmiesięczny okres. W związku z powyższym autor skargi zauważył, że organ korzystając z art. 36 § 1 k.p.a. zobowiązany jest do wyznaczenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy, co wynika ze związania art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dna 21 czerwca 1996r. I SAB 28/96). Dodał także, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. PINB nie podał w istocie, przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy. W ocenie skarżącej umieszczone w tym piśmie wyjaśnienie, że przesunięcie terminu nastąpi z uwagi na obowiązek zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, dowodóworaz zgłoszonych żądań, w realiach niniejszej sprawy jest absurdalne i stworzone dla bieżącej potrzeby procesowej.

Wobec faktu, że organ wyższego stopnia uznał zażalenie skarżącej z dnia 26 lipca 2017 r. za nieuzasadnione, jej pełnomocnik przedstawił argumentację polemiczną wobec twierdzenia tego organu, że nie doszło do przewlekłości postępowania z uwagi na zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania należy bowiem oceniać do momentu złożenia żalenia przez pełnomocnika skarżącej. Przesłanie zawiadomienia już po wniesieniu zażalenia i ponagleniu organu, nie sankcjonuje wcześniejszej jego bierności. Autor skargi podkreślił także, że PINB przez cały czas trwania postępowania nie wyznaczył żadnego terminu na załatwienie sprawy pomimo, że termin wskazany w art. 35 § 1 k.p.a. dawno minął.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje, że PINB: po pierwsze, dopuścił się naruszenia art. 12 k.p.a. przez co uchybił zasadzie szybkości postępowania; po drugie, naruszył art. 36 § 1 k.p.a. gdyż przez cały okres trwania postępowania, także po upływie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., nie wydał decyzji i nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o przyczynach zwłoki. Strona uważa, że gdyby nie jej zażalenie na przewlekłość, organ do dnia wniesienia skargi nie sprecyzowałby żadnego terminu załatwienia sprawy.

W ocenie skarżącej PINB prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły. Podejmowane przez niego czynności w ogóle nie zamierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Jest szczególnie widoczne, gdy weźmie się pod uwagę występujące pomiędzy nimi odstępy czasu. Tytułem przykładu wskazano, że pierwsze czynności wyjaśniające zostały przeprowadzone dopiero w dniu 10 kwietnia 2017 r. pomimo, że zawiadomienie skarżącej o samowoli budowlanej zostało złożone w dniu 14 listopada 2016 r. Następnie, dopiero po upływie miesiąca organ zawiadomił o wszczęciu postępowania a termin oględzin wyznaczył po upływie kolejnego miesiąca. Po przeprowadzeniu oględzin, organ nie podjął już żadnych stricte procesowych czynności aż do momentu zawiadomienia z dnia 16 sierpnia 2017 r. o konieczności przesunięcia terminu załatwienia sprawy.

Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, nie interesował się sprawą na bieżąco. Czynności podejmowane w przerwach pomiędzy istotnymi czynnościami procesowymi, miały raczej charakter pozornych a nie zmierzały do szybkiego rozwiązania sprawy.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ w sposób szczegółowy opisał przebieg postępowania, wskazując daty podejmowania poszczególnych czynności procesowych. Wyjaśnił także, że decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie nie znajdując podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony przeciwnej, w toku postępowania podjęto niezbędne działania przewidziane w k.p.a. zmierzające do wyjaśnienia sprawy oraz wydania rozstrzygnięcia. Nieznaczne rozciągnięcie w czasie spowodowane było koniecznością głębszego przeanalizowania materiału dowodowego. Decyzja wydana zaś została w terminie wskazanym w piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. Wobec powyższego organ wnósł o uznanie skargi na przewlekłość postępowania za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ) - w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta, według z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., obejmuje również bezczynność i przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz przewlekłość w przypadku wskazanym w pkt 4a.

Przed podaniem motywów zapadłego orzeczenia, trzeba wyjaśnić, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie trybu uproszczonego. Według art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być bowiem rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 u.p.p.s.a.), przy czym skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie nie uzależnił od woli strony.

Przy rozpoznaniu sprawy Sąd uwzględnił, że działania organu administracji należy w niniejszej sprawie oceniać zgodnie z przepisami k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., gdyż jak stanowi z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do postępowań stosuje się znowelizowane przepisy dotyczące mediacji (art. 96a-96n).

W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że w obowiązujących do dnia 1 czerwca 2017 r. przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostało zdefiniowana "bezczynność" jak też "przewlekłość" postępowania. Pojęcia te interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego (w tym zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a).

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności procesowe które nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14; z 3 września 2013 r., II OSK 702/13; z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck 2014, s. 176). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy".

Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, natomiast otwarte i wymagające odrębnej analizy pozostaje zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym jak również, nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne także jest, że dotyczy ona przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ administracji zakończył postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga na przewlekłość, do organu administracji nadana bowiem została w dniu 18 września 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej skargę) a jak wynika z umieszczonej na niej prezentaty, do organu wpłynęła w dniu 20 września 2017 r. Z przedstawionych Sądowi wraz odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika zaś, że PINB decyzją z dnia [...] r. orzekł o umorzeniu postępowania. Decyzja ta została doręczona skarżącej, gdyż w dniu 2 października 2017 r. złożyła od niej odwołanie do organu wyższego stopnia (por. informacje organu i pełnomocnika skarżącej K-94, K-97 akt sądowych). Powyższe oznacza, że z dniem wydania decyzji tj. z dniem [...] r. postępowanie w sprawie samowolnej budowy słupa linii energetycznej średniego napięcia na działce skarżącej, toczące się przed organem którego przewlekłe działanie skarży A. Z., zostało zakończone. W orzecznictwie wskazuje się, że z chwilą podpisania decyzji następuje wydanie decyzji bez uwzględnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności które ujawniły się po tej dacie, pomimo, że związanie organu decyzją następuje dopiero po jej wejściu do obrotu prawnego, z dniem doręczenia stronie (por. H. Knysiak-Molczyk [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX i przywołane w nim: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1797/12, LEX 1452734 i z dnia 10 marca 2011 r. II GSK 227/10, LEX nr 1080077). Skoro doszło do wydania decyzji to osiągnięty został cel postępowania administracyjnego jakim jest załatwienie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji.

Wobec zaistniałej sytuacji - jeżeli przed złożeniem skargi doszło do wydania decyzji kończącej postępowanie – rozważyć należało, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w stanie przewlekłości. W związku z tym trzeba zaznaczyć, że kwestia możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłość, która została wniesiona po wydaniu decyzji kończącej postępowanie, różnie jest w orzecznictwie oceniana. Odnotować należy stanowisko, zgodnie z którym, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego w którym zarzuca się organowi jego przewlekłe prowadzenie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22 grudnia 2014 r. II SAB/Kr 257/14, z dnia 22 września 2017 r. II SAB/Kr 146/1; wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16, z dnia 8 stycznia 2016 r. VII SA/Wa 1205/15, z dnia 11 grudnia 2017 r. IV SAB Wa/265/17 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r. II SAB/Wr 66/17 i II SAB/Wr 67/17). W wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 853/17, CBOSA orzeczenia. gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. NSA zauważył także, że "w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady". Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego". Mając na uwadze przedstawione racje, NSA uznał, że "wyrok uwzględniający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie może zostać wydany, jeżeli nie toczy się już to postępowanie, w którym skarżący zarzuca organowi administracji stan przewlekłości. Skarga taka, z powodów o których mowa była wyżej, podlega oddaleniu". Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tego stanowiska.

Przedstawiona wyżej argumentacja stanowi też dostateczne uzasadnienie dla nieuwzględnienia wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Zasadniczo zwalnia ona też Sąd z obowiązku badania zasadności podniesionych w skardze zarzutów co do naruszenia art. 12, art. 35-36 i art. 8 k.p.a. Uwzględniając jednak, że w niniejszej sprawie doręczenie stronie skarżącej decyzji PINB kończącej postępowanie mogło się zbiegać z datą wniesienia skargi (w treści której strona wnosi także o zobowiązanie organu do wydania decyzji) i mając na uwadze sygnalizowaną wcześniej rozbieżność orzecznictwa, Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że nawet przy przyjęciu poglądu przeciwnego, tj. dopuszczającego możliwość badania przewlekłości postepowania także w sytuacji zakończenia postępowania przed wniesieniem skargi, złożona w niniejszej sprawie skarga i tak podlegałby oddaleniu.

Za takim stanowiskiem przemawiają następujące okoliczności. Przede wszystkim badanie przewlekłości postępowania wymaga zindywidualizowanego podjęcia do rozpoznania skargi z uwzględnieniem cech postępowania i jego charakteru. Stan przewlekłości postępowania należy też oceniać od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Do momentu wszczęcia postępowania, brak działania organu w związku z sygnalizacją wskazującą na stan niezgodności z prawem, można ewentualnie rozważać w kategorii jego bezczynności. W niniejszej sprawie – wobec specyfiki spraw z zakresu Prawa budowlanego rozpatrywanych przez organy nadzoru budowalnego (swego rodzaju policję budowlaną) postępowanie wszczęte zostało z urzędu z dniem 4 maja 2017 r. Samo wszczęcie postępowania poprzedzone zostało czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi w dniu 10 kwietnia 2017r., na podstawie których organ nadzoru budowlanego oceniał dopiero czy istniały podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, że podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie oznacza to więc automatycznie, że organ prowadzi jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo zmierza do wydania decyzji, albo innego aktu. Decyzja administracyjna wydawana jest bowiem w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA z 14 marca 2013 r., II OSK 2806/12; z 30 stycznia 2013 r., II OSK 12/13; z 5 listopada 2011 r., II OSK 2132/10; z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09, CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższych wywodów jest stwierdzenie, że na gruncie niniejszej sprawy ocenie pod względem przewlekłości poddać należało postępowanie jurysdykcyjne od momentu jego wszczęcia do zakończenia tj. okres od 4 maja 2017r. do [...] r.

Wskazany wyżej czas trwania postępowania nie odpowiada wprost terminom ustawowym określonym w art. 35 § 3 k.p.a. (według którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić przed organem pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), należy jednak mieć na uwadze, że do ww. terminów nie wlicza się terminów określonych w przepisach dla określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy stron lub z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 5 k.p.a.). W toku objętego kontrolą postępowania, PINB podejmował zaś czynności procesowe konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy które bezsprzecznie wpływały na wydłużenie czasu załatwienia sprawy jak choćby przeprowadzenie oględzin, czy też poszukiwanie i gromadzenie dokumentacji technicznej i architektonicznej dotyczącej spornej inwestycji o którą organ musiał pismami zwracać się do inwestora czy też innych organów (por. pisma z dnia 19 czerwca 2017 r. skierowane do Spółki A. i do Starostwa Powiatowego we W.) i oczekiwać na nie odpowiedzi. Dokumenty stanowiące podstawę orzekania PINB uzyskał dopiero w dniu 17 lipca 2017 r. decyzję kończącą postępowanie wydał zaś w dniu [...] r., przy czym w dniu 16 sierpnia 2017 r. organ zawiadomił stronę o nowym terminie załatwienia sprawy. Nawet jeżeli zgodzić się ze skarżącą, że w tym okresie organ dopuścił się pewnej zwłoki w rozpoznaniu sprawy – dopiero bowiem po miesiącu wskazano na nowy termin załatwienia sprawy w czasie którego umożliwił stronom zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami przed wydaniem decyzji, to zdaniem Sądu opóźnienie to, oceniane przez pryzmat całego okresu postępowania wynoszącego cztery miesiące, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Sąd zwraca uwagę, że nawet fakt długotrwale prowadzonego postępowania administracyjnego nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości, ponieważ na ogólny czas trwania postępowania składają się wszelkie działania zmierzające do przeprowadzenia czynności procesowych, jak też zdarzenia losowe. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy, przeprowadzanym przez organ czynnościom po wszczęciu postępowania w dniu 4 maja 2017 r. nie można prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Terminy załatwienia sprawy oraz terminy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi zwykle były uzasadnione potrzebami postępowania, stopniem skomplikowania sprawy (wymagającej przeprowadzenia dowodów, w tym - poszukiwaniem przez organ dokumentacji) i generalnie nie były nadmiernie wydłużane. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy i stopnia jej skomplikowania. Załatwienie sprawy w ciągu czterech miesięcy nie świadczy też o tym aby organ nie działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Sąd stwierdził, że długość kontrolowanego postępowania nie wynikała z powodu podejmowania przez organ czynności pozorowanych czy też nieistotnych dla sprawy. Zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i nie można stwierdzić aby w analizowanym przypadku postępowanie było prowadzone przez organ w sposób nadmiernie rozwlekły. Uwzględniając zatem zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, jak też mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania, uznać należy, że niniejszej sprawie zarzut przewlekłości nie jest uzasadniony.

Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności faktyczne i prawne, zwłaszcza zaś fakt, że skarga wniesiona została już po wydaniu decyzji, Sąd działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II w przedmiocie wynagrodzenia adwokata uzasadnia art. 250 ww. ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).