Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 935/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37, 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania M K, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] września 2020 r., nakazującą M K rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków, usytuowanej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Przedstawiając stan faktyczny sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał M K rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...]lipca 2016 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2076/16 oddalił skargę inwestora wniesioną na ww. decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od tego wyroku inwestor wniósł skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/17 uchylił zaskarżony wyrok i decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]lipca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...]nr [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r.

PINB w [...], mając na względzie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócił się do Gminy [...] pismem z dnia [...] marca 2020 r. o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość nr ewid. [...]w m. [...], gm. [...], obowiązującego w dacie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, tj. w latach 1990-1992. W odpowiedzi Gmina [...]przekazała fragment miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...]w [...]z dnia [...] grudnia 1988 r., obowiązującego w latach 1990-1992, informując jednocześnie, że nie dysponuje załącznikiem graficznym do ww. uchwały. Jak wynika z treści przekazanej przez Gminę części planu dotyczącej zasad gospodarki ściekowej na terenie gminy [...], w punkcie pod tytułem "Odprowadzanie ścieków" widnieje zapis, iż "z terenów nie objętych siecią kanalizacyjną, przewiduje się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych ścieków z wywozem na zlewnię przy oczyszczalni".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. nakazał M K rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków. M K wniósł odwołanie od ww. decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Gminy o przesłanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. (wraz z ww. uchwałą), a także o wskazanie, czy w latach 1990-1992 (data budowy przydomowej oczyszczalni) teren miejscowości [...]był objęty siecią kanalizacyjną.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Urząd Gminy [...] poinformował, że w latach 1990-1992 na terenie miejsc. [...], gm. [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., lecz urząd nie dysponuje załącznikiem graficznym do ww. planu, we wskazanym okresie teren ten nie był objęty siecią kanalizacyjną. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Urząd Gminy [...]uzupełnił pismo z dnia [...]grudnia 2020 r. o kserokopię fragmentu tekstu planu przyjętego uchwałą nr [...] GRN w [...]z dnia [...] grudnia 1988 r., kserokopię uchwały nr [...]wraz z załącznikiem graficznym.

Rozpatrując odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] września 2020 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, odpowiadającego wytycznym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2076/16 i decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]lipca 2016 r. oraz decyzję PINB w [...]nr [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r. W ww. wyroku NSA wskazał, że "Sąd I instancji, jak i organy nadzoru budowlanego obu instancji, dokonały wadliwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, a w konsekwencji wyboru błędnego trybu postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., zamiast art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W skardze kasacyjnej trafnie argumentowano, że w niniejszej sprawie przedmiotową przydomową oczyszczalnię ścieków należało zakwalifikować do "obiektu budowlanego", a nie stricte "urządzenia budowlanego". Dla dokonania oceny w tym zakresie znaczenie ma czy przydomowa oczyszczalnia ścieków powstała w ramach realizacji konkretnego obiektu budowlanego, któremu miała służyć. Nie wystarczy do prawidłowej kwalifikacji prawnej przydomowej oczyszczalni ścieków oprzeć się tylko na treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ w omawianym zakresie określona treść normy prawnej wynika też z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., gdzie mowa o urządzeniach technicznych, ale w kontekście pojęcia "obiektu budowlanego", tj. sytuacji gdy zasadniczo w sprawie mamy do czynienia z budynkiem lub budowlą. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. oczyszczalnia ścieków jest budowlą, a więc obiektem budowlanym. W tej zaś sprawie postępowaniem administracyjnym objęta jest samodzielnie przydomowa oczyszczalnia ścieków. Dlatego w tej sprawie powinna być prawnie kwalifikowana jako obiekt budowlany, którego realizacja z uwagi na czas powstania (przed 1 stycznia 1995 r.) wymagała uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę jako inwestycja budowlana, której wykonanie mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenie warunków ochrony środowiska, sanitarnych albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich (§ 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.)). Skoro jak ustalono ww. oczyszczalnia ścieków bezspornie powstała bez pozwolenia na budowę (jako samowola budowlana), w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który wyłącza możliwość zastosowania art. 48 tej ustawy na rzecz przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, tj. Prawa budowlanego z 1974 r.; przy czym nie chodzi o możliwość stosowania wszystkich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., lecz tylko tych, które przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Należy mieć na względzie, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyłącza tylko stosowanie art. 48 tej ustawy".

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie organów nadzoru budowlanego wskazaniami NSA zawartymi w ww. wyroku, organ powiatowy kontynuował postępowanie legalizacyjne w trybie art. 37 - 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Organ I instancji jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przyjął art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie powyższego stanowiska organ powiatowy upatruje w naruszeniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno z daty budowy, jak również z daty legalizacji obiektu budowanego. Analiza w zakresie obu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z zawartymi w ww. wyroku wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że "nie jest wystarczające do wydania rozstrzygnięcia oparcie się tylko na przepisach dotyczących planowania przestrzennego obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że mają także znaczenie przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie wzniesienia przydomowej oczyszczalni ścieków. Stanowisko w tym zakresie odpowiada bowiem uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OPS 2/13), zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Z tego względu w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustalenia wymagała nie tylko treść aktualnie obowiązującego planu miejscowego, ponieważ organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić także wszystkie poprzednio obowiązujące plany miejscowe począwszy od obowiązującego w czasie popełnienia samowoli budowlanej". Z uwagi na te wytyczne PINB w [...] zwrócił się do Gminy [...]o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr ewid. [...]w m. [...], gm. [...], obowiązującego w dacie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, tj. w latach 1990-1992. W odpowiedzi Gmina [...]przekazała fragment miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] GRN w [...]z [...] grudnia 1988 r., obowiązującego w latach 1990-1992. W części ww. planu dotyczącej zasad gospodarki ściekowej na terenie gminy [...]widnieje zapis, iż "z terenów nie objętych siecią kanalizacyjną, przewiduje się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych ścieków z wywozem na zlewnię przy oczyszczalni".

Organ odwoławczy stwierdził, że w dacie budowy przedmiotowa oczyszczalnia przydomowa usytuowana była zatem na terenie nieprzeznaczonym pod tego typu zabudowę. Plan dopuszczał odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych, a takim nie jest przydomowa oczyszczalnia. Przedmiotowa oczyszczalnia jest niezgodna także z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...]z dnia [...] lutego 2004 r. Zgodnie bowiem z zapisem w rozdziale 7 § 85 pkt 5 plan ustala: "do czasu realizacji kanalizacji zbiorowej oraz dla obszarów odległych od tej sieci odprowadzanie ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych, a następnie wywożenie taborem asenizacyjnym do punktów zlewnych oczyszczalni ścieków w [...]i [...] lub innych wskazanych przez gminę, a po wykonaniu lokalnych oczyszczalni ścieków do ich punktów zlewnych."

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy prawidłowo zatem stwierdził, że poprzez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków nastąpiło niedające się usunąć naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporna oczyszczalnia znajduje się zatem od daty budowy na terenie nieprzeznaczonym pod tego typu zabudowę, co wypełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że słusznie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w obu planach ustalono co do zasady odprowadzanie ścieków do kanalizacji zbiorowej, a w przypadku obszarów nieobjętych tą siecią, ustalono zasadę odprowadzania ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych, żaden z planów nie dopuszcza innej formy gospodarowania ściekami. Ponadto w § 85 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...]z dnia [...]lutego 2004 r. wprowadza się wręcz "bezwzględny zakaz wprowadzania nieczystości płynnych do cieków wodnych, rowów odwadniających i gruntu", przy czym nie ma tu znaczenia, czy ścieki te będą oczyszczone w przydomowej oczyszczalni.

W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do zastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bowiem możliwość jego zastosowania istnieje jedynie wówczas, gdy wykluczone zostaną przesłanki z art. 37 ustawy. Organ prowadząc postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w pierwszym rzędzie dokonuje oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a dopiero po ich wykluczeniu winien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 40 ustawy. W art. 40 ustawy ustawodawca przewiduje możliwość nakazania zmian lub przeróbek po wyeliminowaniu okoliczności określonych w art. 37 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego należało zatem odstąpić od badania inwestycji w kontekście możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy, uznając je za bezcelowe, z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami prawa miejscowego i tym samym brak możliwości legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Tym samym nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącego o możliwości zmiany przydomowej oczyszczalni ścieków na szczelny zbiornik poprzez odcięcie i zaślepienie rury odprowadzającej oczyszczone ścieki. Nakazanie tego typu prac doprowadziłoby do zmiany kwalifikacji przedmiotu postępowania, a nie do likwidacji stanu niezgodnego z przepisami przy zachowaniu dotychczasowej kwalifikacji obiektu.

M K złożył skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Skarżący wskazał, że pozwolenie budowlane dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z obiektami towarzyszącymi, w tym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]w gm. [...], wydane zostało w 1986 roku. W trakcie realizacji inwestycji zadecydowano, aby objęty decyzją budowlaną wielokomorowy zbiornik na nieczystości płynne przystosować do pełnienia roli przydomowej oczyszczalni ścieków. Inwestycja w całości została zrealizowana i zasiedlona w 1996 roku.

Zdaniem skarżącego organy prowadząc powtórnie postępowanie administracyjne (po wyroku NSA sygn. akt II OSK 3156/17, uchylającym poprzednie decyzje organów wydane w przedmiocie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków) zignorowały część wytycznych zawartych w tym wyroku, w szczególności odnośnie naruszenia art. 103 ust. 2 i art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W toku postępowania administracyjnego organ nie skorzystał z przepisu art. 40 ustawy z 1974 r., twierdząc, że nie pozwala na to przepis art. 37 tej ustawy. Zdaniem skarżącego z brzmienia art. 37 ust. 1 nie wynika, aby ten przepis nie pozwalał na wydanie w trybie art. 40 decyzji o przywróceniu stanu zgodnego z pozwoleniem budowlanym. Przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę (spełnienie warunku określonego w art. 37 ust. 1 pkt 1) oraz jego wybudowanie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (spełnienie warunku określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2).

Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie oceniły skutków wynikających z wydanych decyzji, a mianowicie pozbawienia budynku mieszkalnego zbiornika na nieczystości płynne, czyli określonych w art. 5 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego odpowiednich warunków użytkowych obiektu mieszkalnego.

M K wskazał ponadto, że zapis zawarty w § 85 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...]z [...]lutego 2004 r., w którym przyjęto bezwzględny zakaz gospodarowania ściekami w sposób inny niż odprowadzanie do kanalizacji gminnej, a w przypadku jej braku gromadzenie w szczelnym zbiorniku, narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, iż w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, istnieje możliwość wyposażenia nieruchomości w bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Skarżący wskazał przy tym, że akty prawa miejscowego nie mogą inaczej regulować zasad, które należą do przepisów wyższego rzędu, a w szczególności bez wyraźnego upoważnienia nie mogą nakładać bardziej rygorystycznych obowiązków, niż wskazują przepisy ustaw i rozporządzeń.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie powinno się zastosować art. 40 ustawy z 1974 r., czyli doprowadzić obiekt budowlany do stanu zaprojektowanego i objętego decyzją budowlaną z 1986 r., w postaci wielokomorowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne lub zalegalizować obiekt w postaci, w jakiej aktualnie jest eksploatowany, tym bardziej, że przydomowa oczyszczalnia ścieków nie narusza przepisów szczególnych, w tym z zakresu ochrony środowiska, zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja ewidentnie narusza słuszny interes właściciela domu mieszkalnego, zobowiązanego przepisami prawa do wyposażenia go w urządzenia sanitarne, w tym do gromadzenia ścieków bytowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie decyzje naruszają prawo.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] września 2020 r., dotyczącą rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków usytuowanej w miejscowości [...], gm. [...].

W sprawie ww. oczyszczalni ścieków toczyło się już postępowanie przed tut. Sądem, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2076/16 oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]lipca 2016 r. i decyzję PINB w [...]nr [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r., którą w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazano MK rozbiórkę oczyszczalni.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotową przydomową oczyszczalnię ścieków należało zakwalifikować jako "obiekt budowlany", zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie jako "urządzenie budowlane", jak uprzednio przyjęły organy. Realizacja ww. inwestycji z uwagi na czas jej powstania (przed 1 stycznia 1995 r.) wymagała uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę jako inwestycja, której wykonanie mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenie warunków ochrony środowiska, sanitarnych albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich (§ 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na zrealizowanie spornej oczyszczalni ścieków bez pozwolenia na budowę, w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który wyłącza możliwość zastosowania art. 48 tej ustawy na rzecz przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, tj. Prawa budowlanego z 1974 r. NSA wskazał przy tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien oprzeć się nie tylko na przepisach obowiązującego w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz winien uwzględnić także wszystkie poprzednio obowiązujące plany miejscowe, począwszy od obowiązującego w czasie popełnienia samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z kolei art. 40 tej ustawy stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB w [...] ustalił, że zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy obiektu, jak i plan obowiązujący obecnie, ustalają generalną zasadę odprowadzania ścieków do kanalizacji zbiorowej, a w przypadku braku takiej możliwości - do bezodpływowych szczelnych zbiorników; plany te nie dopuszczają budowy takich obiektów, jak przydomowe oczyszczalnie ścieków. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...]GRN w [...]z [...]grudnia 1988 r., obowiązującym w dacie budowy przydomowej oczyszczalni, przyjęto, że "z terenów nie objętych siecią kanalizacyjną, przewiduje się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych ścieków z wywozem na zlewnię przy oczyszczalni." Zgodnie natomiast z § 85 pkt 5 obowiązującego w dacie orzekania przez organy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Gminy w [...]z [...]lutego 2004 r., "do czasu realizacji kanalizacji zbiorowej oraz dla obszarów odległych od tej sieci odprowadzanie ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych, a następnie wywożenie taborem asenizacyjnym do punktów zlewnych oczyszczalni ścieków w [...]i [...] lub innych wskazanych przez gminę, a po wykonaniu lokalnych oczyszczalni ścieków do ich punktów zlewnych."

W oparciu o powyższe ustalenia organy obu instancji przyjęły, że zrealizowana bez pozwolenia na budowę przydomowa oczyszczalnia ścieków narusza zapisy ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (które nie przewidują możliwości realizacji tego typu obiektów), co uniemożliwiało legalizację obiektu i obligowało organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd takiego stanowiska organów nie podziela. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Dlatego też wykładnia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna służyć tym celom (m. in.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13; wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r. sygn. SK 2/01, OTK-A 2002/2/15; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 października 2019 r. II OSK 2921/17, z dnia 17 maja 2010 r. sygn. II OSK 878/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Bk 160/17).

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy w sprawie istnieje możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a dopiero w sytuacji, gdy w oparciu o art. 40 ustawy nie ma możliwości usunięcia stwierdzonych naruszeń, może nakazać rozbiórkę obiektu, przy czym przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2018/11, z dnia 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1163/17, z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2053/11).

Trzeba pamiętać, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest środkiem najbardziej dotkliwym dla właściciela, z tego też względu powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest, jak już wskazano, przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Postępowanie prowadzone w razie stwierdzenia samowoli budowlanej winno być więc nakierowane na przywrócenie stanu zgodności z prawem, w tym z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu w przypadku ustalenia, że samowolnie zrealizowany obiekt narusza przepisy planowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany w pierwszej kolejności do zbadania, czy naruszenie to można wyeliminować, czy istnieje realna możliwość dostosowania obiektu do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nakazanie czynności określonych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1050/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1579/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. II SA/Po 656/16).

Jeżeli okoliczności danej sprawy wskazują, że mimo niezgodności danego obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami planowania przestrzennego możliwe jest dostosowanie obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, to organ nadzoru budowlanego winien rozważyć zastosowanie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i nakazać wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 40 powołanej ustawy.

Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że organy nie rozważały celowości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., uznając, że niezgodność inwestycji z przepisami planowania przestrzennego uniemożliwia stosowanie tego przepisu i legalizację obiektu.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]winien, mając na uwadze restytucyjny cel postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej, rozważyć zasadność nałożenia na inwestora nakazów, o których mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.