Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3141/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 4, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 19/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 marca 2018r., sygn. akt II SA/Kr 19/18, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], Starosta Chrzanowski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1092,00 zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi publicznej nr [...] oznaczoną w jednostce ewidencyjnej T., obręb M., jako działka nr [...] o pow. 0,0026 ha, która z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, stała się własnością Powiatu Chrzanowskiego, co stwierdził Wojewoda Małopolski w decyzji nr [...] [...] z [...] listopada 2014 r.

Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego B. G. w operacie szacunkowym sporządzonym 7 listopada 2016 r.

Odwołanie od decyzji złożyli M K. i K. K., zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości poprzez niewykonanie wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, jak również nieuwzględnienie tzw. "zasady korzyści" wynikającej z dyspozycji art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Odwołujący podkreślili również naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Wojewoda Małopolski decyzją nr [....] z [...] listopada 2017 r., [...], umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania K. K., uznając, że nie jest on stroną niniejszego postępowania, gdyż w/w decyzja Starosty Chrzanowskiego [...] marca 2017 r., nie odnosi się do praw i obowiązków K. K., dotyczy jedynie praw i obowiązków M. K.

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] listopada 2017 r., nr 1[...], [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego przepisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści" wskazują, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Organ podał, że w omawianej sprawie autor sporządzonej wyceny nieruchomości, dla przedmiotu wyceny położonego, w dniu określania stanu nieruchomości, tj. 29 października 1998 r., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., w terenach dróg publicznych, wykorzystując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, wartość działki określił – stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie powiatu chrzanowskiego, podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podano, że w niniejszym wypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było ono tożsame. Organ wskazał, że biegły wykorzystując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami, zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 oraz 4 w/w rozporządzenia.

W ocenie Wojewody rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda wskazał, że pismami z 23 czerwca 2017 r. oraz 30 września 2017 r. rzeczoznawca podał, że zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., uchwalonym na sesji Rady Miasta T., uchwałą nr [...] z [...] stycznia 1998 r., jak i omyłkowo zapisanym w operatach szacunkowych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., uchwalonych na sesji Rady Miasta T., uchwałą nr [...] z [...] października 2014 r., przeznaczenia są zbieżne. Nieścisłości w przyjęciu odpowiedniej cechy nieruchomości wynika z nieprecyzyjnego opisu cechy rynkowej nieruchomości – infrastruktury technicznej, zaś rozbieżność pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego a datą, na którą określono wartość rynkową przedmiotu wyceny i wpływu tej okoliczności na sporządzoną wycenę nie ma wpływu na wycenę.

Co do zarzutu przyjęcia zbyt małej ilość transakcji nieruchomości oraz nierozróżnienie w ich opisie różnego statusu dróg, wskazano, że 11 transakcji jest wystarczającą ilością do przeprowadzenia wyceny tą metodą (fakt, że nieruchomości porównawcze dotyczą 5 dróg nie oznacza, iż jest to tylko 5 transakcji, a nie 11). Z kolei dobór cech nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną. W ocenie organu odwoławczego zarzuty przyjęcia do wyceny nieruchomości sprzed 3 lat są niezasadne, gdyż najstarsza data transakcji, którą przyjął biegły dla porównania transakcji, to 26 listopada 2014 r., zaś wycena nieruchomości została dokonana w dniu 7 listopada 2016 r., czyli niecałe dwa lata od przeprowadzenia w/w transakcji. Jeśli zaś chodzi o wątpliwości odnośnie przyjęcia cechy "korzystna" dla przedmiotowych nieruchomości, to Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca wyjaśnił, iż cecha "bardzo korzystna" jest przypisana dla nieruchomości, które mają więcej niż dwie sieci infrastruktury technicznej (nieruchomość porównawcza o cenie maksymalnej), zaś cecha "korzystna" – dla nieruchomości posiadającej dwie sieci infrastruktury technicznej, czyli nieruchomości wycenianej.

Jeśli chodzi o uwagi co do metody wyceny wybranej przez biegłego oraz przyjętych współczynników Wojewoda stwierdził, iż są to zagadnienia z zakresu wiedzy specjalnej biegłego. Jednocześnie jednak nie budzą one wątpliwości organu odwoławczego. Nadto organ wskazał, że operat szacunkowy nie uległ dezaktualizacji, gdyż stosownie do treści art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ważny 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Okoliczność, że nieruchomości, które zostały w operacie szacunkowym, przyjęte do porównania, mają mniejszą powierzchnię niż nieruchomość wyceniana, a także to, że niektóre z nich są położone w innych miejscowościach – w ocenie Wojewody nie przesądza automatycznie, że takie nieruchomości nie mogły zostać potraktowane jako "nieruchomości podobne" do nieruchomości wycenianej.

Na powyższą decyzję M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. § 36 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że za cenę z dnia ustalenia odszkodowania można przyjąć cenę z operatu szacunkowego, w którym cena przedmiotu wyceny została ustalona na około rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym braku aktualizacji tej ceny przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy upływ prawie roku mógł spowodować dezaktualizację wyceny, tym bardziej, że rzeczoznawca majątkowy do analizy (porównania) przedstawionej w operacie szacunkowym wybrał nieruchomości z okresu dość odległego, poprzedzającego datę sporządzenia wyceny (m.in. rzeczoznawca nie podał ani jednej transakcji z roku, w którym wyceniał nieruchomość, tj. z roku 2016),

2) prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości niepodobnych, m.in. bez jakiegokolwiek odniesienia się do istotnej cechy nieruchomości porównawczej, jak wielkość powierzchni nieruchomości, inne cechy wpływające na wartość wyceny, bez jakiegokolwiek odniesienia się przez rzeczoznawcę do kwestii przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) nieruchomości przyjętych do porównania,

3) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy sporządzona wycena opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych oraz braku oparcia wyceny o przyjęcie cen działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, powodując tym samym zaniżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadzenie do ustalenia zaniżonego odszkodowania w sytuacji, gdy sam rzeczoznawca majątkowy wskazał, na wystąpienie na rynku, który badał, małej liczby transakcji nieruchomościami gruntowych o przeznaczeniu drogowym,

4) przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj. art. 80, art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozważanie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienie przedmiotowej sprawy, tj.:

- oparcie ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z operatu szacunkowego z 7 listopada 2016 r. z pominięciem szeregu zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń, uwag oraz wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, które to wątpliwości nie zostały w sposób logiczny wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego,

- niedokonanie w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący oceny zalegającego w aktach sprawy operatu szacunkowego, pozorne odniesienie się do ustaleń operatu szacunkowego z ograniczeniem się do bezkrytycznego przyjęcia za własne ustaleń wynikających z operatu, w przypadku gdy organ powinien dokonać samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego,

- oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co spowodowało niemożliwym dokonanie prawidłowych ustaleń

faktycznych, tj. przyjęcia rzeczywistych cen transakcyjnych i odpowiedniej wysokości

odszkodowania,

- przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z

dnia 7 listopada 2016 r. może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej

nieruchomości,

- nie wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji rozbieżności wynikających z treści operatu szacunkowego B. G. oraz treści operatu szacunkowego T. B. w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień 29 października 1998r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Powołanym na wstępie wyrokiem z 23 marca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę podzielając w całości ustalenia organów i przyjęte na ich podstawie stanowisko.

W ocenie Sądu przedmiotowy operat został sporządzony prawidłowo, przy czym Sąd podkreślił, że ocenie organów i sądu podlega operat jedynie w ograniczonym zakresie, nie wymagającym wiedzy specjalistycznej. W związku z tym przedmiotem rozważań organu oraz sądu nie może być sama metodyka szacowania nieruchomości, w tym wybór podejścia czy metody, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Operaty są zatem oceniane przez organy pod względem formalnym, tj. czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, czy występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. W niniejszej natomiast sprawie organ wskazał autora operatu, opisał przyjętą przez niego metodykę obliczeń z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ww. rozporządzenia w tym § 36 ust. 1 – 4 , § 4 oraz art. 4 pkt 16 i art. 154 u.g.n, a dla wykonania oceny w tym zakresie zwrócił się wcześniej do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia (które otrzymał w pismach z 28 czerwca 2017 i 5 października 2017 r.) W oparciu o przedstawione w operacie informacje uznał, że wybrane do porównania działki spełniają kryterium podobieństwa oraz, że nie budzi jego wątpliwości sposób oceny szacowanej nieruchomości jako działki o bardzo korzystnym położeniu co zostało uwzględnione w ramach zastosowanych współczynników korekcyjnych. Sąd uznał, że należy się z tym zgodzić, gdyż w przedłożonym do akt administracyjnych operacie szacunkowym nie ma niejasności, jest on spójny i logiczny. W szczególności Sąd zauważył, że w operacie wskazano – w oparciu o przeprowadzoną analizę rynku lokalnego transakcji nieruchomościami drogowymi – że istotnymi cechami rynkowymi wpływającymi na wartość szacowanej nieruchomości są: położenie, lokalizacja, stan otoczenia, stopień wyposażenia w media oraz stan zagospodarowania nieruchomości, natomiast nie mają bezpośredniego i jednoznacznego wpływu powierzchnia i kształt nabywanej nieruchomości. Na marginesie Sąd wskazał, że efektem tak dokonanych obliczeń jest ustalenie ceny jednostkowej szacowanej nieruchomości wynoszącej 42 zł/m2, podczas gdy cena maksymalna z bazy porównawczej została obliczona na poziomie 45zł/ m2, a zatem wielkość porównywanych nieruchomości nie ma istotnego wpływu na ustalenie odszkodowania w rozpoznawanej sprawie.

Jako chybiony Sąd uznał zarzut, w którym strona skarżąca podnosi, iż w rozpoznawanej sprawie organy oparły się wyłącznie na jednym dowodzie jakim jest operat. Przede wszystkim Sąd zauważył, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za przejęte nieruchomości operat jest podstawowym środkiem dowodowym, a opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania ma istotne znaczenie, to jednak organ ustala odszkodowanie poddając operat ocenie i na organie spoczywa ostateczne wyjaśnienie wątpliwości i przesłanek wpływających na ustalenie należnego odszkodowania, którymi kierował się rzeczoznawca. Sąd podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów, organ odwoławczy zwracał się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia związane z przedłożonym operatem. Wyjaśnienia te zostały następnie uwzględnione przy ocenie przedłożonego operatu w decyzji organu II instancji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie można przyjąć, jak zarzucają skarżący, że operat jest nieprawidłowo sporządzony, a organy przyjęły go nie poddając wymaganej ocenie. W ocenie Sądu operat szacunkowy w oparciu, o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zawiera wszystkie dane niezbędne do ustalenia odszkodowania, a rzeczoznawca uzasadnił w samym operacie oraz dodatkowych wyjaśnieniach złożonych w pismach, na jakich przesłankach oparł szacowanie wartości ww. nieruchomości. Sąd zauważył też, że strona skarżąca kwestionując po raz kolejny wysokość obliczonego odszkodowania nie przedłożyła kontr-oceny, z której wynikałaby inna wartość odjętego prawa własności. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej poprawność przedmiotowego operatu. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego Sąd uznał za niezasadne.

Chybiony jest także, zdaniem Sądu, zarzut braku aktualizacji operatu, gdyż zarówno decyzja I instancji, jak też organu odwoławczego zostały wydane przed upływem 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, co jest zgodne z art. 156 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem Sądu, rozpatrując sprawę organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Dodatkowo, na zasadzie przepisu art. 111 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o zarządzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny połączenia w celu łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze sprawami skargi kasacyjnej skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 20/18 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 17/18, a także skargi kasacyjnej organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 marca 2018r., sygn. akt: II SA/Kr 18/18.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez nieuchylenie decyzji organu, mimo naruszenia przez organ następujących przepisów postępowania:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., albowiem decyzja organu II instancji wydana została bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz oparcie decyzji na operacie szacunkowym, zawierającym liczne błędy, mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to operat nie powinien stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę; brak dokonania rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego w kontekście zgłaszanych przez skarżących uchybień,

2. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną oceną operatu szacunkowego sporządzonego przez B. G., polegającą na zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości, podczas gdy analiza przedmiotowego operatu wskazuje, że narusza on przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą lub przejętą pod drogę publiczną z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych, nieuwzględnienie faktycznego (istniejącego) dostępu nieruchomości do infrastruktury technicznej,

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnego ustalenia polegającego na przyjęciu, że w przypadku niniejszej sprawy ustalona została przez rzeczoznawcę majątkowego wystarczająca ilość transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi, dająca podstawę do wyceny w oparciu o wartości nieruchomości drogowych, podczas gdy sam biegły w operacie wskazał na małą liczbę transakcji nieruchomościami o takim przeznaczeniu, a ponadto z zamieszczonej w operacie charakterystyki i analizy rynku nieruchomości w powiecie chrzanowskim w okresie od 2014 r. do 2016 r. zebrano informacje tylko o 11-tu transakcjach nieruchomościami drogowymi, które budzą zastrzeżenia co do spełnienia przesłanki podobieństwa w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy u.g.n.,

4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, braku informowania stron o ich prawach i obowiązkach,

5. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez próbę przerzucenia na skarżących ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, poprzez wysunięcie przez Sąd I instancji nieuprawnionego twierdzenia o konieczności przedłożenia przez stronę kontroperatu, z którego wynikałaby inna wartość odjętego prawa własności w sytuacji, gdy to zadaniem organu jest wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego, a w razie potrzeby zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców majątkowych, bądź dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego,

6. niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2017 r., w sytuacji, w której decyzja Wojewody Małopolskiego wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 80, art. 8 i art. 9 k.p.a. wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie podnoszonych przez skarżącą błędów w decyzji Wojewody Małopolskiego skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

II. naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odniesienie się należycie do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, zwłaszcza w zakresie oceny dowodu z kwestionowanego operatu szacunkowego,

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") oraz przepisów § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1, § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości skarżącej oraz oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z w/w przepisami,

2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego opierającego się na błędnym założeniu, że dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny nieruchomości były nieruchomościami podobnymi oraz, że rzeczoznawca majątkowy wykorzystał niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, podczas gdy rzeczoznawca nie uwzględnił m.in. stanu wycenianej nieruchomości w tym w szczególności stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości,

3. art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP, art. 144 k.c. w zw. z art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy u.g.n. polegające na naruszeniu prawa własności skarżących, poprzez nieprzyznanie słusznego odszkodowania za zajętą z mocy prawa nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty.

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość sporządzonego w dniu 17 listopada 2016 r. przez biegłego B. G. operatu szacunkowego, nota bene drugiego już operatu w sprawie. Poprzedni operat został sporządzony przez rzeczoznawcę T. B. 2 czerwca 2015 r. Skarżąca podważa prawidłowość operatu z 2016 r. wskazując na kilka podstawowych, jej zdaniem, nieprawidłowości. Zarzuciła nieprawidłowe przyjęcie, że na właściwym rynku występowała wystarczająca ilość podobnych transakcji drogowych, dających podstawę do sporządzenia wyceny metodą przyjętą przez rzeczoznawcę. W operacie zabrakło opisowego przedstawienia nieruchomości przyjętych do porównania, widoczna jest dysproporcja powierzchni działek przyjętych do porównania, nieprawidłowe było przyjęcie jako podobnej nieruchomości położonej w miejscowości L. o powierzchni 2359 m2. Podniesiono, że biegły nie ustalił do ilu sieci infrastruktury technicznej ma dostęp przedmiotowa nieruchomość i w związku z tym, czy jako ocenę cechy rynkowej należy przyjąć: "korzystna" czy "bardzo korzystna". Rzeczoznawca nie wziął również pod uwagę, że przed podziałem nieruchomość była zabudowana, zaś przyjęte w bazie porównawczej nieruchomości nie były zabudowane. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, organ II instancji powinien się zwrócić o aktualizację operatu, z uwagi na okoliczność, iż decyzja została wydana jedynie na 7 dni przed upływem terminu 12 miesięcy, zaś samo doręczenie przedmiotowej decyzji skarżącym nastąpiło 10 listopada 2017 r., czyli po upływie okresu 12 miesięcy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem z 29 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), zwrócił się do stron o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wyraziła na powyższe zgodę. Z uwagi na brak zgody organu sprawa została skierowana na rozprawę w dniu 11 grudnia 2020 r.

Wobec zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, Przewodniczący Wydziału w dniu 19 października 2020 r. uchylił zarządzenie o skierowaniu sprawy na rozprawę.

Następnie Przewodniczący Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), w dniu 19 października 2020 r. zarządził o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 11 grudnia 2020 r. w składzie trzech sędziów celem rozpoznania skargi kasacyjnej, o czym powiadomiono strony. Wskazano, że każda ze stron postępowania ma prawo – w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma – do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przy dokonywaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym.

Aby odnieść się do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego należy w pierwszej kolejności przypomnieć regulacje prawne dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za nieruchomości "przejęte" pod drogi w trybie art.73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Ze wskazanego przepisu wynika wprost, że odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, czyli w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Nie budzi także wątpliwości, w świetle wskazanego w skardze kasacyjnej art.134 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy której określaniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zarzut naruszenia art.134 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powiązano w skardze kasacyjnej z § 3 ust.1 i ust.2, §4 ust.1, § 36 ust.1 w zw. z ust.6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powołując się na wskazane przepisy rozporządzenia skarżąca kasacyjnie dowodzi, że doszło do ich naruszenia przy sporządzaniu operatu szacunkowego, a tym samym ustalono odszkodowanie nie odpowiadające wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie z §3 ust.1 i 2 rozporządzenia określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Niewątpliwie opinia rzeczoznawcy wydana w niniejszej sprawie warunek ten spełnia. Stosownie zaś do § 4 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej. Skarżąca kasacyjnie wskazuje na niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych, jak również nieprawidłowe przyjęcie, że na właściwym rynku występowała wystarczająca ilość podobnych transakcji drogowych, dających podstawę do sporządzenia wyceny metodą przyjętą przez rzeczoznawcę.

Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej – należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej – na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości – tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, co zostało wyjaśnione w toku niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę.

Ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie przejęcia jej na mocy prawa przez Powiat Chrzanowski w trybie cyt. art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną miała przeznaczenie pod drogi, co zostało określone w obowiązującym wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z [...] stycznia 1998 r. jako "tereny dróg istniejących". Jeżeli zatem przedmiotowa nieruchomość na dzień przejęcia jej na własność jednostki samorządu terytorialnego była przeznaczona pod inwestycję drogową, to jej wartość rynkową określa się, o ile jest to możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, natomiast określenie wartości przy uwzględnieniu nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych mogłoby mieć miejsce dopiero w sytuacji gdy brak wystarczającej ilości transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Ponadto biegły miał na względzie tzw. zasadę korzyści skoro w operacie wskazał, że "analiza korzyści" wykazała, iż pomimo ogromnej atrakcyjności miejscowości, jaką jest wieś M., ceny gruntów przeważających wśród nieruchomości wycenianych, tj. gruntów o przeznaczeniu mieszkalnym, jednorodzinnym oraz mieszkalno – usługowym, znajdują się w przedziale od 13,62 do 43,53 zł/m2 gruntu. Przedmiotową nieruchomość wyceniono na kwotę 42 zł / m2.

W rozpoznawanej sprawie – jak trafnie przyjął Sąd I instancji - możliwe było określenie wartości szacowanej nieruchomości przy uwzględnieniu sprzedaży nieruchomości drogowych. Wynika to wprost z zamieszczonej w operacie charakterystyki i analizy rynku nieruchomości w Powiecie Chrzanowskim w okresie od 2014 r. do 2016 r. W trakcie badania rynku rzeczoznawca zebrał informacje o 11 wiarygodnych transakcjach nieruchomościami drogowymi. Z wyjaśnień rzeczoznawcy udzielonych pismem z 28 czerwca 2017 r. wynika, że ustalenie 11 transakcji nieruchomościami podobnymi pozwala zgodnie z treścią § 4 ust.4 rozporządzenia na zastosowania metody korygowania ceny średniej, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Trzeba podkreślić, że tylko brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji nieruchomościami drogowymi umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia wynika taka właśnie kolejność. W operacie rzeczoznawca wskazał 11 nieruchomości podobnych. W piśmie z 23 czerwca 2017 r. (data prezentaty organu 28 czerwca 2017 r.), rzeczoznawca wskazał, że wszystkie działki przyjęte do wyceny spełniają podstawowe kryteria podobieństwa, tj. stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania oraz cechy wpływające na wartość, które zostały opisane w operacie, wszystkie działki stanowią przedmiot prawa własności. Podano, że wszystkie działki położone są na terenie prawidłowo określonego rynku lokalnego – Powiatu Chrzanowskiego. Rzeczoznawca podkreślił, że zbadany rynek niestety nie obfituje w odpowiednią ilość transakcji w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, dlatego wykorzystano transakcje z pozostałych miejscowości Powiatu Chrzanowskiego. Wskazano, że przy wyborze rzeczoznawca kierował się art. 4 pkt 16 u.g.n. Podano, że analiza rynku pod kątem ewentualnej aktualizacji cen ze względu na upływ czasu, znajduje się na stronie 11 operatu.

Zauważyć należy, że na stronie 10 operatu znajduje się dokładny opis przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych ze wskazaniem adresu, numeru działki powierzchni i ceny transakcji, co pozwalało na identyfikację położenia i otoczenia działki. Co zresztą skarżąca mogła uczynić, skoro załączyła do skargi dokładny opis położenia jednej z działek z geoportalu. W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazujące na nieprecyzyjny opis działek podobnych "ze względu na funkcje, sposób korzystania, wielkość działek, kształt, dostęp do infrastruktury, dojazd, otoczenie". Jak wynika z operatu i wyjaśnień biegłego wszystkie nieruchomości przeznaczone były pod drogi, wielkość działek została wskazana, natomiast kwestie związane z dostępem do infrastruktury i dojazdem oraz otoczeniem zostały przez rzeczoznawcę uwzględnione przy opisie charakterystyki cech rynkowych nieruchomości ( str. 13 i 14 operatu). W operacie wskazano – w oparciu o przeprowadzoną analizę rynku lokalnego transakcji nieruchomościami drogowym - że istotnymi cechami rynkowymi wpływającymi na wartość szacowanej nieruchomości są: położenie, lokalizacja, stan otoczenia, stopień wyposażenia w media oraz stan zagospodarowania nieruchomości, natomiast nie mają bezpośredniego i jednoznacznego wpływu powierzchnia i kształt nabywanej nieruchomości. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że efektem tak dokonanych obliczeń jest ustalenie ceny jednostkowej szacowanej nieruchomości wynoszącej 42 zł/m kw. podczas gdy cena maksymalna z bazy porównawczej została obliczona na poziomie 45 zł/ m kw., a zatem wielkość porównywanych nieruchomości nie ma istotnego wpływu na ustalenie odszkodowania w rozpoznawanej sprawie. Dlatego też nie można podzielić zarzutu nieprawidłowego przyjęcia do porównania nieruchomości położonej w miejscowości Lgota o powierzchni większej aniżeli działka wyceniana. Z załączonej do skargi uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, że działki nr [...] i [...] mają być nabyte " w obszarze niezbędnej drogi i parkingu adekwatnego do potrzeb". Skarżąca wskazywała, że takie przeznaczenie działki wykluczało przyjęcie jej jako nieruchomości podobnej. Z uchwały tej wynika ponad wszelką wątpliwość, że nabycie działek, których dotyczy powyższa uchwała, nastąpiło na cele drogowe. Trzeba zwrócić uwagę, że nie można zaliczyć do nieruchomości nabytych na cele drogowe, takich które są przeznaczone wyłącznie na parking lub inne obiekty niezwiązane z ruchem drogowym. Jeśli natomiast nieruchomość nabyta na parking ma służyć obsłudze ruchu drogowego i jednocześnie jest przeznaczona pod drogę publiczną, to nie można dopatrywać się uchybienia rzeczoznawcy, który taką nieruchomość przyjął do porównania jako nabytą na cele drogowe, czyli nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego wskazuje, że nie narusza on przepisów określających zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą lub przejętą pod drogę publiczną.

Należy uznać, że biegły wykorzystując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównawczych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami – zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia. Uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, czym wypełnił także dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. Przy czym zaznaczyć należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Zatem, ani organ ani sąd nie mogą wkraczać w wiadomości specjalne, a ocena operatu szacunkowego możliwa jest pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, organ odwoławczy powziąwszy pewne wątpliwości, pismami z 7 czerwca 2017 r. i 11 września 2017 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia związane z przedłożonym operatem. W odpowiedzi na pytania organu, w piśmie z 23 czerwca 2017 r. (data prezentaty organu 28 czerwca 2017 r.), rzeczoznawca wskazał, że wszystkie działki przyjęte do wyceny spełniają podstawowe kryteria podobieństwa, tj. stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania oraz cechy wpływające na wartość, które zostały opisane w operacie, wszystkie działki stanowią przedmiot prawa własności. Podano, że wszystkie działki położone są na terenie prawidłowo określonego rynku lokalnego – powiatu chrzanowskiego. Rzeczoznawca podkreślił, że zbadany rynek niestety nie obfituje w odpowiednią ilość transakcji w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, dlatego wykorzystano transakcje z pozostałych miejscowości powiatu chrzanowskiego. Wskazano, że przy wyborze rzeczoznawca kierował się art. 4 pkt 16 u.g.n. Powołując się na § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia, wskazano, że rzeczoznawca przy ustalaniu wartości rynkowej opierając się na jedenastu nieruchomościach miał podstawy do zastosowania metody korygowania ceny średniej mieszczącej się w podejściu porównawczym. Wskazano, że prawidłowo oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast w piśmie z dnia 30 września 2017 r. (data prezentaty organu 5 października 2017 r.), rzeczoznawca wskazał, że wyceny dokonano z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., uchwalonym na sesji Rady Miasta T. uchwałą [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., tj. tereny dróg istniejących. Wskazano, że omyłkowo zapisano w operatach szacunkowych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., uchwalonym na sesji Rady Miasta T. uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Podkreślono, że oba przeznaczenia są zbieżne i ta okoliczność nie wpływa na wycenę nieruchomości.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego oceny, czy nieruchomość ma dostęp do dwóch czy do trzech sieci infrastruktury technicznej, to w piśmie z dnia 30 września 2017 r. rzeczoznawca wskazał, że nieścisłość w przyjęciu odpowiedniej cechy nieruchomości wynika z nieprecyzyjnego opisu cechy rynkowej nieruchomości – infrastruktura techniczna. Rzeczoznawca podkreślił, że w analizowanym wypadku, błędnie opisał cechę uzbrojenia nieruchomości w sieci infrastruktury. Wskazał, że winna być ona określona jako dostęp nieruchomości do sieci infrastruktury technicznej. Podał, że w przypadku wycenianej nieruchomości ocena korzystna jest prawidłowa (media: woda, prąd). Dalej, w omawianym piśmie tytułem informacyjnym rzeczoznawca podał, że dla nieruchomości o ocenie maksymalnej ocena "bardzo korzystna" również jest właściwa, posiada dostęp do więcej, niż dwóch sieci infrastruktury technicznej (woda, prąd, gaz, kanalizacja). Organ zatem zwracał się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie do ilu sieci infrastruktury technicznej ma dostęp przedmiotowa nieruchomość. Biegły wyraźnie stwierdził, że nieruchomość ma dostęp do prądu i wody. Skarżąca natomiast nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że ustalenie to nie odpowiada prawdzie. Nie zakwestionowała tego ustalenia rzeczoznawcy choćby przez złożenie dokumentu potwierdzającego doprowadzenie gazu do przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ poczynił ustalenia zgodne z wyjaśnieniami rzeczoznawcy. Przypomnieć ponadto należy, że mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa zmianie treść art. 7 k.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak nałożony mocą art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu przyznaje inicjatywę w postępowaniu dowodowym także stronom.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Oczywiście tzw. kontr-operat przedłożony przez stronę może skutkować powstaniem zastrzeżeń co do operatu sporządzonego z urzędu, a wówczas rzeczą organu jest ocena tego stanu rzeczy i ewentualne żądanie wyjaśnień czy zlecenie sporządzenia nowego operatu.

Podkreślić raz jeszcze należy, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to – skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie – powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Przy czym należy podkreślić, że art. 157 u.g.n. nie jest normą mającą gwarantować uprawnienia procesowe strony, lecz normą ogólną, regulującą dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, właściwy organ administracji publicznej, ma obowiązek ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący np. zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości. Przy czym, przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., odnosi się także do organu odwoławczego jako zobligowanego do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotowy operat sporządzono w dniu 7 listopada 2016 r., zaś zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski wydał w dniu 31 października 2017 r., natomiast rzeczoznawca nie poinformował, aby od czasu sporządzenia operatu wystąpiły zmiany, o których mowa w powołanym przepisie. Jak zatem widać z porównania wskazanych dat, pomiędzy datą sporządzenia operatu, a datą wydania zaskarżonej decyzji nie upłynęło 12 miesięcy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana 7 dni przed upływem terminu ważności tego operatu.

Wobec tego należy stwierdzić, że nieusprawiedliwione okazały się podstawy kasacyjne przytoczone przez skarżącą. Operat szacunkowy z 7 listopada 2016 r., który był podstawą oszacowania wartości nieruchomości w niniejszej sprawie został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy nie został bowiem sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, ani nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że Sąd I nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości.

Skoro na podstawie sporządzonego w sprawie operatu przyznano odszkodowanie, a nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej co do nieprawidłowości wyceny, to tym samym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art.21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP, art. 144 k.c. w zw. z art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n., polegające na naruszeniu prawa własności skarżących, poprzez nieprzyznanie słusznego odszkodowania za zajętą z mocy prawa nieruchomość.

W niniejszej sprawie za nieusprawiedliwione należy uznać również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w w/w przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po dostatecznym jej wyjaśnieniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione, a ustalenia faktyczne, były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej.

Co do naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, to wskazać należy, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i dokonanych ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, przez Sąd I instancji.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom wskazanym w tym przepisie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd przedstawił prawidłowy stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny. Zarzutem naruszenia tego przepisu również nie można kwestionować zaprezentowanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty naruszenia przepisów tak prawa materialnego, jak też przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W odniesieniu do wniosku o połączenie spraw w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, należy wskazać, że zgodnie z art. 111 § 1 p.p.s.a., sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Natomiast, zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a., sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Przepis ten przewiduje zatem fakultatywne połączenie spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy pozostają one ze sobą w związku. Przy czym, połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie powołanego przepisu w celu ich łącznego rozpoznania (rozstrzygnięcia) jest uprawnieniem (nie obowiązkiem) sądu, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.