Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2970/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 423/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV [...] na terenie Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Gd 423/16, uwzględniając skargę[...] , stwierdził nieważność uchwały [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV [...] w części dotyczącej działek o numerach [...] położonych w[...], gmina[...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] na terenie gminy [...] (Dz. Urz.[...]). Integralną częścią uchwalonego planu miejscowego jest rysunek planu w skali 1:2000. W § 12 uchwały określone zostały zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Według nich w granicach planu znajduje się 11 stref ochrony stanowisk archeologicznych, oznaczonych na rysunku planu.

W skardze na powyższą uchwałę, [...] domagała się stwierdzenia jej nieważności, zaskarżonej uchwale zarzucając:

- brak uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku (w skrócie [...]lokalizacji linii energetycznej 400 kV w pobliżu oraz na terenie zabytkowego zespołu parkowo-dworskiego w [...] (wpisanego do rejestru zabytków), a tym samym naruszenie art. 4 ust. 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 7 ust. 4, art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) – w skrócie jako "ustawa o ochronie zabytków";

- naruszenie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) - w skrócie jako "u.p.z.p.", poprzez brak uzgodnień dotyczących obszaru chronionego;

- naruszenie art. 17 pkt 1 i 13 u.p.z.p. przez brak merytorycznej oceny uwag zgłoszonych przez skarżącą w odniesieniu do projektu planu oraz brak powtórnego udostępnienia do wglądu projektu planu, pomimo wprowadzenia zastrzeżeń wniesionych przez organy uzgadniające, a także poprzez brak powtórnych uzgodnień do planu, mimo zmian wynikających z uzgodnień;

- naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez pominięcie wiążących ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" (uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...]; w skrócie jako "Studium") dotyczących zadań polityki konserwatorskiej a polegających na zachowaniu historycznej skali zabudowy przy wprowadzaniu nowych obiektów na terenie parkowo – dworskim w[...];

- naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez sprzeczność zapisów Studium z treścią zaskarżonej uchwały, polegającej na tym, że zapisy Studium odwołują się do ochrony parku w[...],

- naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu na mapie w skali 1:2000, która uniemożliwia zapoznanie się i precyzyjne umiejscowienie planowanych inwestycji, a także doprowadziła do pominięcia obszaru[...], który stał się niewidoczny na mapie, w sytuacji, gdy nie zachodzi szczególny przypadek, uzasadniający zastosowanie takiej skali mapy.

W odpowiedzi na skargę – działający w imieniu Rady [...] Wójt, wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, albo o oddalenie skargi, gdyż kwestionowana uchwała odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skarżącej są nieuzasadnione.

W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami tego planu znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącej, obejmująca działki o numerach[...], a plan ogranicza możliwość zagospodarowanie tej nieruchomości zgodnie z wolą skarżącej. Jak wynika bowiem z zaskarżonej uchwały, na części działki nr[...], a także na znacznej części działki nr [...] został zlokalizowany pas technologiczny linii elektroenergetycznej 400 kV (usytuowany na gruntach oznaczonych w planie jako tereny rolnicze – R). Ponadto część działki nr [...] przeznaczono w planie pod tereny infrastruktury elektroenergetycznej (oznaczone symbolem 19 E i 20 E), stanowiące równocześnie pas technologiczny linii elektroenergetycznej 400 kV. Pozostałe części ww. działek oznaczone są w planie jako tereny rolnicze – część działki nr [...] jest oznaczona symbolem 40 R, a część działki nr[...] – symbolami 39 R, 40 R i 41 R. Sąd przytoczył szczegółowe postanowienia zaskarżonego planu miejscowego, tj. § 4 pkt 1 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4, 7 i 8, § 9 pkt 1, § 15, § 22, § 23, wskazując, że wprowadzają one liczne ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą spółkę z prawa własności działek objętych ustaleniami planu.

W ocenie Sądu analiza przyjętych w kontrolowanej uchwale rozwiązań planistycznych dotyczących nieruchomości skarżącej, prowadzi do wniosku, że Rada [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego, co oznacza, że istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Wyjaśnił, że z akt planistycznych oraz pism Wójta [...] wynika, iż w toku postępowania planistycznego organy gminy nie rozważyły czy ograniczenie prawa własności skarżącej jest niezbędne dla realizacji celu publicznego. W szczególności nie zbadały, czy zaproponowany przez inwestora przebieg linii elektroenergetycznej jest jedynym możliwym i niezbędnym do realizacji celu publicznego, a taka analiza była niezbędna, aby wykazać, że organy Gminy [...] właściwie procedowały w tej sprawie, ważąc zarówno interes publiczny, przemawiający za wybudowaniem linii elektroenergetycznej także na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jak i interesy prywatne, odzwierciedlające się w poszanowaniu prawa własności. Słusznie zatem skarżąca zarzucała w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2016 roku, że w tej sprawie organy Gminy naruszyły zasadę zrównoważonego rozwoju, ponieważ przy opracowaniu przedmiotowego planu nie wyważyły wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i nie uzasadniły, że przyjęte przez nie rozwiązanie - przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej ustalony w planie, uwzględnia nie tylko interes publiczny, ale także interesy indywidualnych podmiotów - właścicieli działek objętych tą inwestycją. Słusznie również skarżąca podkreślała w tym piśmie, że dla należytego wyważenia interesów właścicieli nieruchomości konieczne było dokonanie dokładnej analizy potencjalnych rozwiązań planistycznych, przy czym obowiązek ten pozostawał aktualny niezależnie od aktywności poszczególnych właścicieli działek w toku uchwalania planu. W sprawie nie szukano jakiegokolwiek alternatywnego rozwiązania, a jak wskazywała skarżąca, a czego Wójt nie kwestionował, możliwe było przesunięcie tej linii na działki sąsiednie, które są pustym polem, a tym samym również odsunięcie jej od innego dobra, szczególnie chronionego przepisami Konstytucji RP, to znaczy od zabytku zlokalizowanego na stanowiącej własność skarżącej działce nr[...].

Ponadto, w ocenie Sądu, gmina nie rozważyła, czy realizacja celu publicznego nie będzie dokonana nadmiernym kosztem innego dobra szczególnie chronionego przepisami Konstytucji RP, jakim jest zabytek. Na stanowiącej własność skarżącej działce nr [...] w [...] (częściowo objętej ustaleniami zaskarżonego planu) znajduje się podlegający ochronie konserwatorskiej zespół parkowo - folwarczny (park, budynek gospodarczy, relikty budynków gospodarczych), który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 1989 r. Z treści zaskarżonej uchwały, w tym przede wszystkim jej § 12, wynika natomiast, że w planie istnienie tego zabytku na terenie objętym jego ustaleniami nie zostało w ogóle ujawnione. Takie działanie organów Gminy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., a także z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Sąd, odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w planie zabytku znajdującego się na działce skarżącej Wójt[...] , wskazał, że projekt planu został uzgodniony pozytywnie przez [...] postanowieniem tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. Sąd podzielił jednak pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 738/15, zgodnie z którym ogólne uzgodnienie projektu planu przez organ konserwatorski w żadnej mierze nie może zastąpić rzeczowej argumentacji organów gminy, odnoszącej się do uwarunkowań związanych z konieczną ochroną konkretnego obiektu. To organy Gminy [...] winny były zatem w tej sprawie wykazać, że przygotowując projekt planu, a następnie go uchwalając, dokonały oceny przyjętych w planie ustaleń pod kątem ich wpływu na chroniony prawem zabytek w postaci zespołu parkowo – dworskiego w[...]. Ponadto z przepisów, w tym przede wszystkim z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, wynika, że uwzględnienie w planie miejscowym zabytków nieruchomych i parków kulturowych stanowi element obligatoryjny planu. Zatem uwzględnienie w zaskarżonym planie miejscowym zabytku skarżącej, poprzez wyraźne wskazanie tej formy ochrony zabytków w § 12 uchwały, było obligatoryjne, a jego brak stanowi istotne naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...] , zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżąca gmina zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późń. zm.) - dalej powoływana, jako: "P.p.s.a." - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji, stwierdzenie nieważności części uchwały w sprawie planu miejscowego, podczas gdy gmina nie dopuściła się istotnych naruszeń prawa,

2) art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 4b, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 7 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że gmina nadużyła władztwa planistycznego, podczas gdy lokalizacja inwestycji nastąpiła w ramach prawidłowego korzystania przez gminę z kompetencji w zakresie planowania przestrzennego, po rozważeniu możliwych przebiegów linii, z zachowaniem zasady proporcjonalności,

3) art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust, 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że gmina naruszyła zasady ochrony zabytków,

4) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na orzeczeniu poza granicami skargi związanej z naruszeniem interesu indywidualnego i oparcie orzeczenia na zarzucie naruszenia norm chroniących interes publiczny (ochronę zabytków) bez powiązania ich z ograniczeniem prawa własności skarżącej.

II. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu, zgodnie z którym organ dokonał analizy kwestii lokalizacji inwestycji i jej wpływu na prawo własności i przyjęcie, że analizy takiej nie dokonano,

2) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy poza granicami skargi związanej z naruszeniem interesu indywidualnego i oparcie orzeczenia na zarzutach związanych z ochroną interesu publicznego (ochrony zabytków) bez powiązania ich z ograniczeniem prawa własności skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie, jako niezasadnej oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej spółki kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Spółka złożyła skargę do Sądu pierwszej instancji na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie jego konkretnego, aktualnego i obiektywnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku między wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej (aktu prawa miejscowego) a jego własną, prawnie chronioną sytuacją prawną.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie, podstawą stwierdzenia nieważności części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem przyjąć, że w omawianej sprawie doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przekonujących argumentów związanych z naruszeniem konkretnego i realnego interesu prawnego Spółki przez normy planu. Uzasadniając tezę o przekroczeniu władztwa planistycznego, Sąd Wojewódzki przyjmuje, że po stronie organu leży obowiązek uzasadnienia przebiegu linii elektroenergetycznej tak, by wynikało z niego, że inny przebieg nie był możliwy. Sąd powołuje też uwarunkowania związane z ochroną zabytków twierdząc, że naruszono je poprzez pominięcie w planie miejscowym zabytku znajdującego się na działce należącej do skarżącej Spółki. Zarzuty te nie znajdują jednak potwierdzenia w sprawie i nie pozwalają uznać, że doszło do naruszeń prawa o istotnym charakterze. Ustalenia planistyczne służące lokalizacji linii elektroenergetycznej nie godzą w potrzeby ochrony zabytkowego zespołu parkowo-dworskiego, a tylko ustalenia faktyczne wskazujące na konflikt inwestycji celu publicznego i obszaru zabytkowego mogłoby świadczyć o istotnym naruszeniu norm chroniących zabytki. W zaskarżonym wyroku brakuje, przede wszystkim, powiązania zarzutu braku wskazania obiektu zabytkowego w planie miejscowym z naruszeniem prawa własności skarżącej, a związek ten wyznacza granice skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga wnoszona w tym trybie nie ma na celu ochrony interesu publicznego i oceny prawidłowości ważenia przez gminę różnych interesów publicznych, takich jak potrzeby inwestycji publicznych oraz ochrony zabytków. Nieuwzględnienie wartości zabytkowych w planie nie zostało w żaden sposób powiązane z lokalizacją linii ani z ograniczeniem prawa własności skarżącej. Stwierdzenia Sądu, że doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności nie przekładają się na konkretne zarzuty co do oznaczonych ustaleń przyjętych w planie w związku z lokalizacją linii elektoenergetycznej.

Należy mieć na uwadze, że ustawodawca przewiduje konieczność lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a prawo własności nie jest absolutne i podlega ograniczeniom m. in. na potrzeby tego rodzaju interesu publicznego. Sieć elektroenergetyczna 400 kV wymaga wprowadzenia pasa technologicznego w przyjętej w planie szerokości, a dopuszczenie na przedmiotowych działkach budowy odpowiedniej infrastruktury (oznaczonej literą E), jest oczywistym wyrazem lokalizacji linii. Naruszenie prawa własności, które warunkuje skorzystanie przez właściciela ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest tożsame z bezprawnością tego naruszenia, a samo uznanie legitymacji skargowej podmiotu, którego prawa właścicielskie ograniczono, nie oznacza, że nastąpiło to sprzecznie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Sąd pierwszej instancji przyjmuje tezę, że: "rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być jedynie osiągnięty przez ograniczenie prawa własności, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu". Należy zauważyć, że sam zasięg sieci przesyłowej, z którą mamy do czynienia, sprawia, że nie ma możliwości ominięcia działek prywatnych. Nie ma zatem możliwości rozważania, czy inwestycja musi przebiegać przez tereny stanowiące własność prywatną. Polski system prawa nie przewiduje bowiem korytarzy biegnących przez cały kraj, poświęconych realizacji infrastruktury energetycznej. Korytarze tego typu odnoszą się do dróg publicznych, na potrzeby których dochodzi do wywłaszczenia. Na potrzeby obiektów liniowych związanych z energetyką, ustawodawca przyjmuje model ograniczenia prawa własności. Odpowiadają temu przepisy o planowaniu przestrzennym, pozwalające zlokalizować linię w drodze planu miejscowego, a także cywilistyczna konstrukcja służebności przesyłu. Sam fakt, że mamy do czynienia z ograniczeniem własności, a nie z jej odjęciem, powinien wpływać na stosowanie omawianych przepisów w sposób zapewniających większe możliwości działania władzy publicznej, która nie pozbawia właścicieli ich praw, tylko w pewnej części jej uszczupla. Ograniczenie prawa własności łączy się z rekompensatą. Zwykle przybiera ona postać wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

W przedmiotowej sprawie ważenie interesów musi uwzględniać fakt, że przewidziana w planie inwestycja: "dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400kV[...]", stanowi jedną z najważniejszych inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Budowa sieci przesyłowej stanowi kluczowe zadanie związane z zapewnieniem dostaw prądu i ochroną bezpieczeństwa energetycznego kraju. Realizacja tego typu inwestycji z definicji łączy się z ingerencją we własność prywatną, która, wobec potrzeby publicznej musi, w wymaganym zakresie, ustąpić. W tym kontekście, należy zauważyć, że przebieg inwestycji nie jest zależny wyłącznie od woli organów gminy. Część linii przebiegająca przez gminę wpisana jest w o wiele dłuższą w trasę i jest zależna od przebiegu pozostałych części linii, która przechodzi przez kilkanaście gmin. Analizy możliwego przebiegu są skomplikowane i wiążą się nie tylko z badaniem możliwości technicznych i budowlanych pozwalających na przeprowadzenie linii oraz jej prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie. Łączą się one z analizą wymogów ochrony środowiska, w tym rozmieszczenia obszarów chronionych. W skali całej inwestycji badany jest udział gruntów o różnym sposobie użytkowania tak, aby omijać skupiska zabudowy i nie dopuszczać do konieczności rozbiórki istniejących obiektów. Kluczowe jest także rozmieszczenie innych rodzajów infrastruktury publicznej, takiej jak drogi oraz połączenia z całością sieci energetycznej w celu zapewnienia jej racjonalnego działania. Lokalizacja linii elektroenergetycznych w planie miejscowym nie stanowi zatem uznaniowego rozstrzygnięcia gminy. Jest to ten element planowania przestrzennego, w którym gmina jest niesamodzielna. Należy uznać, że ma ona obowiązek lokalizacji tego typu inwestycji celu publicznego o charakterze ponadlokalnym. Nie tylko sam fakt uwzględnienia jej w planie, ale również jej przebieg musi wynikać z planów inwestycyjnych operatora systemu przesyłowego, a także z dokumentów planistycznych wyższego szczebla, zwłaszcza planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Obowiązek uwzględnienia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym przy sporządzaniu planu wynika wyraźnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., znajduje swoje potwierdzenie w obowiązkowym uzgodnieniu z wojewodą projektu planu, (które dotyczy inwestycji krajowych), wskazuje na to również możliwość wydania w takiej sprawie zarządzenia zastępczego (art. 12 ust. 3 u.p.z.p.).

Z materiału aktowego wynika, że Gmina przeprowadziła niezbędne analizy. We współpracy z inwestorem rozpatrywano warianty przebiegu linii w gminie, możliwe do przeprowadzenia ze względu na powyższe uwarunkowania. Nie można, więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przy lokalizacji inwestycji nie doszło do rozważania możliwego położenia urządzeń oraz ważenia interesów. Trzeba też mieć na uwadze, że przeprowadzono konsultacje społeczne. W celu lokalizacji w planie został wybrany wariant uzgodniony z mieszkańcami, zaakceptowany przez władze gminy [...] i konsultowany z władzami gmin sąsiednich. Wzięto też pod uwagę możliwości projektowe w gminie [...] zakładające przebieg linii 400 kV od strony zachodniej istniejącej linii 220 kV, przeznaczonej do likwidacji. Nawiązanie do przebiegu istniejącej linii było w tym kontekście oczywiste. Strona skarżąca kasacyjne podnosi, że zaprojektowanie linii od strony zachodniej powodowałoby wiele problemów związanych zwłaszcza ze zbliżeniem się nadmiernym do zabudowań oraz szerokich ingerencji we własność prywatną, w gminach sąsiednich: [...] a także w samym [...]. Stąd wybór padł na wariant wschodni. Przebieg trasy od strony wschodniej linii 220 kV musi uwzględniać odległość 40 m między osiami linii 220kV i 400kV, co wynika z analiz technicznych. Odległość taka przy uwzględnieniu parametrów technicznych istniejącej i projektowanej linii zapewnia zachowanie wymaganych odległości między liniami zgodnych z normą PN- EN 50341-3-22 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 45kV. Zbiór normatywnych warunków krajowych." Stąd też nie ma możliwości przesunięcia linii 400 kV z działki skarżącej spółki w kierunku linii 220 kV.

Uzasadnienie wyroku poprzestaje na ogólnych stwierdzeniach natomiast pomija istotne fakty i okoliczności mające miejsce w sprawie. Stąd zasadny jest zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niekompletne, gdyż Sąd pominął fakty co do przebiegu linii, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Gmina przedstawiała wyjaśnienia potwierdzające uprzednią analizę przebiegu linii, wraz z rozważaniem alternatywnego przebiegu linii.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że: "organy gminy musiały także rozważyć, czego nie uczyniły, czy realizacja przedmiotowego celu publicznego nie będzie dokonana nadmiernym kosztem innego dobra szczególnie chronionego przepisami Konstytucji RP, jakim jest zabytek". W istocie Sąd Wojewódzki zarzuca gminie niewłaściwe ważenie (lub w ogóle brak ważenia) różnych rodzajów interesu publicznego, podczas gdy w granicach skargi indywidualnej wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczą się relacje pomiędzy interesem publicznym związanym z realizacją linii oraz konkretnym i realnym interesem indywidualnym związanym z zakresem uprawnień właścicielskich skarżącej Spółki. W przedmiotowej sprawie nie jest badana ingerencja w prawo własności ze względu na ochronę zabytków, ale ze względu na potrzebę realizacji inwestycji celu publicznego. Omawiana jest obiektywna ochrona interesu publicznego, jakim jest ochrona zabytków. Sąd pierwszej instancji kwestionuje zakres ochrony zabytków przyjęty w planie niejako samoistnie, tj. w oderwaniu od wpływu wymagań konserwatorskich na własność nieruchomości.

W zaskarżonym wyroku dochodzi do oceny uwzględnienia wartości zabytkowych nieruchomości poprzez ogólny zarzut braku wyznaczenia w planie obszaru zabytkowego. Projekt planu został uzgodniony pozytywnie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. W tym kontekście, pozytywne uzgodnienie projektu planu dokonane przez właściwy w sprawie ochrony zabytków organ nabiera innego, znaczenia. Organ ten jest bowiem uprawniony do obiektywnej oceny, czy wymogi ochrony zabytków są w planie ujęte prawidłowo. Pozytywna ocena w tym zakresie poddaje w wątpliwość argumentację przyjętą w wyroku. Skoro nastąpiło pozytywne uzgodnienie ustaleń planu, to oznacza, że gmina uwzględniła prawne wymogi ochrony zabytków. Zaznaczyć przy tym trzeba, że właściwy organ dokonał pozytywnej oceny planu w całości, tj. również w zakresie przedmiotowych działek, przez które przebiega linia. Konserwator przyjął przez to, że lokalizacja linii i przyjęte w związku z tym ograniczenia generalnie respektują wymogi ochrony zabytków, nawet jeśli wprost nie wskazano konkretnego zabytku. Należy też podkreślić, że przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują bezwzględnego obowiązku przyjmowania konkretnych ustaleń planu miejscowego chroniących zabytki. Przepisy te stanowią ogólną podstawę, uprawniającą gminę, w zakresie, w jakim dostrzeże ona taką potrzebę, do ustanowienia zakazów i nakazów związanych z ochroną zabytków. Nie znajduje podstaw twierdzenie, że brak określonych nakazów lub zakazów w planie jest sprzeczny z powołaną regulacją. Brak wskazania w planie obszaru zabytkowego, przy przyjęciu ustaleń planistycznych, które pozostają w zgodzie z potrzebami jego ochrony, nie może być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Należy też podkreślić, że zakres ingerencji inwestycji w działkę [...] objętą w chwili uchwalania planu wpisem do rejestru zabytków, jest minimalny. Okoliczności, że linia nie będzie przebiegać przez tę działkę i nawet nie będzie potrzeby by roboty budowlane związane z linią objęły tę działkę, muszą wpływać na ocenę istotności naruszenia prawa w omawianej sprawie. W rzeczywistości jedynie niewielki, graniczny skrawek działki [...] został objęty pasem technologicznym inwestycji, która i tak pozostaje w znacznej odległości od nieruchomości skarżącej Spółki. Wpływ inwestycji na działkę jest teoretyczny i w rzeczywistości nie doprowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z niej. Nie ma w związku z tym żadnych przepisów z zakresu ochrony zabytków, które rozstrzygałyby o konieczności odmiennego ukształtowania ustaleń planistycznych w omawianej sprawie, ze względu na obecność obszaru zabytkowego. W świetle powyższych uwag należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie nie występują argumenty uzasadniające stanowisko, że przekroczono zakres władztwa planistycznego ze względu na ochronę zabytków i, że to przekroczenie naruszyło interes prawny skarżącej Spółki. W niniejszej sprawie uwzględnienie obiektu zabytkowego w planie jest rozpatrywane z punktu widzenia zasadności lokalizacji linii.

Zasadność zarzutów kasacyjnych skutkowała orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ocena, czy zarzuty skargi, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, braku uwzględnienia w planie miejscowym obszaru zabytkowego, należy ocenić pod kątem związku z realnym i konkretnym naruszeniem interesu prawnego Spółki. Przede wszystkim, należy zbadać, jaki jest wpływ, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, regulacji planistycznych dotyczących przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...], na treść i istotę prawa własności skarżącej Spółki.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zwróci też uwagę na właściwe sformułowanie merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Orzekając o nieważności planu miejscowego należy mieć na uwadze, że ten akt prawa miejscowego składa się z części tekstowej i graficznej. Oznacza to, że stwierdzając częściową nieważność planu należy wskazać wyraźnie przepis prawa zawarty w części tekstowej aktu, albo dokładne oznaczenie terenu (obszaru) znajdującego się w części graficznej. Trzeba bowiem pamiętać, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność aktu w całości lub w części, podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że Sąd: "stwierdza nieważność uchwały zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach [...] położonych w[...], gmina[...]" jest nieprecyzyjne i każe domyślać się o jaką część planu chodzi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.