Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 641/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, umorz. post. w części stw., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym nar. prawa, przyzn. sumę pieniężną , oddalono skargę  w części
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 231/18 w sprawie ze skargi J. S. i K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wydania orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. S. i K. S. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. w pozostałej części skargę oddala; 6. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. S. i K. S. solidarnie kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 231/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę J. S. i K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wydania orzeczenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z dnia 16 listopada 2016 r. J. i K. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ulicy [...] na terenie dzielnicy [...] w W., z wnioskiem o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu 5000 zł tytułem sumy pieniężnej i zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podali, że w 2012 r. złożyli do organu wniosek o wydanie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Pierwotnie organ wydał w dniu 24 czerwca 2013 r. decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy, bowiem nie została ona pozytywnie uzgodniona przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. SKO w W. utrzymało decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz postanowienia organów uzgadniających. Po zwrocie akt z Sądu, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. postanowieniem nr [...]z [...] kwietnia 2016 r. umorzył postępowanie. Pomimo tego Zarząd Dzielnicy nie wznowił postępowania z urzędu, mimo wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 lub 8 k.p.a. Postępowanie zostało wznowione na wniosek strony w dniu z 25 lipca 2016 r. Skarżący podali, że do chwili obecnej organ nie załatwił sprawy, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W ich ocenie organ powinien z urzędu wznowić postępowanie po wydaniu postanowienia nr [...]. Organ pozostawał w bezczynności od 25 lipca 2016 r. Okres bezczynności należy liczyć od daty doręczenia skarżącemu organowi postanowienia nr [...] lub po doręczeniu – od daty upływu terminu do zaskarżenia tego postanowienia, tj. co najmniej od daty wydania przez skarżony organ postanowienia z 25 lipca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że po wznowieniu postępowania, wobec zmiany zagospodarowania sąsiedztwa działki inwestycyjnej sporządzona została nowa analiza urbanistyczna. Pismem z 19 sierpnia 2016 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o tych czynnościach, wskazując na termin załatwienia sprawy na 30 września 2016 r. Projekt decyzji przesłano w dniu 24 sierpnia 2016 r. do uzgodnienia do Burmistrza Dzielnicy Wesoła, który pismem z 31 sierpnia 2016 r. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji. 2 września 2016 r. zostało wysłane zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. Ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru organ otrzymał 4 października 2016 r. W tym samym dniu została wydana decyzja, a następnie po telefonicznych próbach poinformowania o możliwości jej odbioru wysłana pełnomocnikowi skarżących.

W piśmie z dnia 15 marca 2017 r. skarżący zaprzeczyli próbom kontaktu telefonicznego, wskazali ponadto, że w razie braku doręczenia decyzji stronom decyzja w istocie nie istnieje, a tym samym organ może być oceniany jako pozostający w bezczynności.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 437/16 Sąd oddalił wniesioną skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej J. S. i K. S., wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 2966/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca nieuwzględnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień rozpoznania skargi (wydania orzeczenia). Wskazał, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności prowadzenia postępowania, jak i dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku NSA dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 2966/17, ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze na bezczynność Zarządu Dzielnicy Wesoła J. i K. S. wnieśli o stwierdzenie bezczynności tego organu w dwóch okresach – pierwszym po doręczeniu organowi postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz drugim – po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wobec tego, zgodnie z wolą skarżących, Sąd odniósł się do działania organu w tych okresach i oceniał, czy doszło do bezczynności organu w którymś z tych okresów. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżących. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było to, że inwestycja nie będzie realizowana na terenach leśnym. Decyzja ta wpłynęła do organu w dniu 14 kwietnia 2016 r. (do Wydziału Architektury i Budownictwa dzielnicy Wesoła w dniu 18 kwietnia 2016 r.). W piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r., które wpłynęło do Urzędu Dzielnicy Wesoła w dniu 8 czerwca 2016 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. – z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...].

W piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. (doręczonym w dniu 26 czerwca 2016 r.) organ wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, poprzez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa. Braki formalne zostały uzupełnione w dniu 12 lipca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. organ wznowił postępowanie w sprawie i doręczył stronom postępowania to postanowienie. W dniu 28 lipca 2016 r. wpłynęło pismo z zastrzeżeniem do planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 r. zawiadomiono strony, że wniosek o wznowienie postępowania nie zostanie zakończony w ustawowym terminie. Termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 30 września 2016 r. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r. przekazano do uzgodnienia projekt decyzji w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. zaopiniowano pozytywnie projekt decyzji. W piśmie z dnia 2 września 2016 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie to doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 14 września 2016 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru wpłynęło do organu w dniu 4 października 2016 r. W dniu 4 października 2016 r. Zarząd Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy wydał decyzję nr [...]. Została ona doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 5 grudnia 2016 r., zaś pozostałym stronom w dniach 24 listopada, 25 listopada, 30 listopada 2016 r. W dniu 12 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w pierwszym z wnioskowanych terminów czyli po doręczeniu organowi postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 14 kwietnia 2016 r. Stanowiło ono podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zarzut dotyczący bezczynności organu w zakresie wznowienia z urzędu postępowania nie może zostać uwzględniony. Wszczęcie postępowania z urzędu jest bowiem prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Pozostaje zatem do oceny kwestia bezczynności organu po wznowieniu postępowania, co miało miejsce postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. W ocenie Sądu, dla oceny bezczynności w tym zakresie istotne znaczenie ma wyrok NSA, który zapadł w niniejszej sprawie. W wyroku tym wskazano bowiem, że "z treści art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości" dalej NSA wskazał, że "możliwe jest wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi ale tylko wówczas, gdy sąd ustali, że decyzja została wydana przed wniesieniem skargi, a organ nie pozostawał w bezczynności". Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że decyzja została wydana w dniu [...] października 2016 r., doręczona stronom w listopadzie i grudniu 2016 r., w dniu 12 listopada 2016 r. skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarga zaś została wniesiona w dniu 16 listopada 2016 r. (wpłynęła do organu w dniu 21 listopada 2016 r.).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana przed wniesieniem skargi. Datę wydania decyzji potwierdza również metryka sprawy. Wobec tego w świetle przytoczonej argumentacji NSA brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, w sytuacji gdy organ zakończył postępowanie nie tylko przed wniesieniem skargi ale również przed wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że NSA przytoczył w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 2966/17 wywody dotyczące wydania przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak nie znajdują one zastosowania ponieważ, jak już wyjaśniono, skarga w niniejszej sprawie została wniesiona już po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. NSA wskazał ponadto, że wydanie decyzji nie jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostaje bowiem uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. W rozpoznawanej sprawie decyzja została wydana przed wniesieniem skargi na bezczynność do Sądu jednakże doręczona stronom już po wniesieniu takiej skargi. Pozostaje zatem do oceny kwestia, czy w momencie wnoszenia skargi na bezczynności organ pozostawał w bezczynności w związku z jej niedoręczeniem. Nie ulega kwestii, że organ "wydał" decyzję poprzez jej "sporządzenie", a następnie podjął czynność jej doręczenia. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z jej rozstrzygnięciem. Chwila wydania decyzji jest wobec tego datą jej sporządzenia, a nie doręczenia stronie. Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę znaczenie ma data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. Prezentowany pogląd jest zbieżny z uzasadnieniem nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015, poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji p.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Wobec tego intencją ustawodawcy, było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi.

Ponadto postępowanie bowiem w sprawie skargi na bezczynność nie może służyć ocenie prawidłowości zakończonego postępowania.

Podsumowując Sąd Wojewódzki stwierdził, że celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. W przyjętym stanie faktycznym taki stan nie zaistniał, ponieważ zarówno w dacie złożenia skargi, jak i orzekania przez Sąd, Prezydent m.st. Warszawy – nie pozostawał w zwłoce, gdyż załatwił sprawę w październiku 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. S. i K. S.zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania – art. 190 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 §1 pkt 1, 2, 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2, 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) – przez orzekanie z naruszeniem związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2018 r. (II OSK 2966/17), przy niewłaściwej ocenie wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny; a także przez niewłaściwą wadliwą kontrolę sądową postępowania skarżonego organu (w tym przez brak dokonania ustaleń i ocen z daty orzekania przez sąd, a jedynie jak się wydaje według daty wydania decyzji w dniu [...] października 2016 r., w szczególności przez brak ustaleń i ocen odnośnie bezczynności i całości jej okresu, w tym w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (16 listopada 2016 r.) oraz po dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a przed wejściem decyzji do obrotu najwcześniej w dniu 24 listopada 2016 r. (jako dacie doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania jako pierwszej), w tym przez błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (w tym odnośnie bezczynności i całości okresu bezczynności przed wejściem decyzji do obrotu – najwcześniej w dniu 24 listopada 2016 r.), a także przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zwłaszcza odnośnie bezczynności i całości okresu bezczynności także między datą wydania decyzji a datą jej ujawnienia na zewnątrz przez doręczenia jednej ze stron postępowania jako pierwszej – tu: 24 listopada 2016 r.);

2. naruszenie prawa materialnego – art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1, § 2, § 3 k.p.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. l1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 190 p.p.s.a. (przy naruszeniu związania wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2018 r., II OSK 2966/17) – przez błędne zastosowanie, w tym wskutek błędnej kontroli postępowania skarżonego organu i błędnych ustaleń faktycznych i ocen, ewentualnie wskutek niewłaściwego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, a ponadto przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podstawowe znaczenie dla uwzględnienia skargi kasacyjnej miał zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. stanowiącego, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny.

W niniejszej sprawie dla weryfikacji zaskarżonego wyroku zasadnicze znaczenie miała ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z 2 lutego 2018 r. II OSK 2966/17, w którym zakwestionowane zostało poprzednie rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi na bezczynność w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżących.

Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do wykładni art. 149 p.p.s.a. wskazał, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji – mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. – winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Dalej zaznaczył, że możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, ale tylko wówczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny ustali, że decyzja wydana została przed wniesieniem skargi, a organ nie pozostawał w bezczynności.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji stronie (pełnomocnikowi strony), o czym stanowi art. 110 k.p.a. Następnie podał, że decyzja – jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata – musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył pogląd z orzecznictwa, że byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji. Nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego.

W kontekście powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne były ustalenia Sądu Wojewódzkiego dokonane przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z którymi Zarząd Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy wydał decyzję w dniu [...] października 2016 r., przy czym została ona doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 5 grudnia, zaś pozostałym stronom w dniach 24 listopada, 25 listopada, 30 listopada 2016 r. Natomiast zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wniesione zostało przez pełnomocnika 12 listopada 2016 r., zaś skarga 16 listopada 2016 r. (wpłynęła do organu 21 listopada 2016 r.).

W takim stanie faktycznym nieuprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż organ "zakończył postępowanie nie tylko przed wniesieniem skargi, ale również przed wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie". W świetle przedstawionej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążącej zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak też skład orzekający NSA w niniejszej sprawie, należało przyjąć, iż dla oceny, czy doszło do bezczynności organu administracji znaczenie miała nie tylko data wydania (sporządzenia) decyzji, ale też data wysłania i doręczenia decyzji skarżącym i pozostałym stronom.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było pominąć tego, że sporządzona w dniu [...] października 2016 r. decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących dopiero 5 grudnia, a pozostałym stronom w dniach 24, 25 i 30 listopada 2016 r., przy czym – co ważne – wysłanie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi z dnia 16 listopada 2016 r. W rezultacie należało stwierdzić, że w okresie od 4 października 2016 r. do końca listopada wystąpiła bezczynność, której organ nie usprawiedliwił w sposób przekonujący. Skarżący zaprzeczyli, aby pracownik organu informował telefonicznie o możliwości odbioru decyzji, a w aktach sprawy takie czynności nie zostały odnotowane. Ponadto ewentualne komunikowanie się ze skarżącymi jako wnioskodawcami nie tłumaczy faktu, iż decyzja nie była przez tak długi czas doręczona pozostałym stronom. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego tak długi upływ czasu pomiędzy datą wydania decyzji, a wysłaniem jej stronom postępowania nie pozwalał przyjąć, że postępowanie zakończone zostało w dacie sporządzenia decyzji. Skoro postępowanie wznowione zostało postanowieniem z [...] lipca 2016 r., a termin załatwienia sprawy został wydłużony do 30 września 2016 r., to skarżący, wnosząc zażalenie oraz skargę w listopadzie 2016 r. mieli uzasadnione zastrzeżenia co do bezczynności organu. Podejmując te działania skarżący nie posiadali wiedzy o wydaniu decyzji z [...] października 2016 r. Faktem natomiast jest to, że podjęte przez nich środki doprowadziły do przesłania im oraz pozostałym stronom decyzji. W takiej sytuacji dla oceny zasadności skargi nie mogła być miarodajna sama data sporządzenia decyzji przez organy administracji. Oceniając zasadność skargi na bezczynność organu należało uwzględnić w całości sekwencję działań organu administracji podejmowanych w niniejszej sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem terminów, w jakich nastąpiło sporządzenie, wysłanie i doręczenie decyzji stronom postępowania.

Sąd Wojewódzki nie uwzględniając powyższych uwarunkowań wadliwie oddalił skargę, czym naruszył powołane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., art. 6, art. 8 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.

Dla porządku należy zaznaczyć, że w rozpoznawanych przez sądy administracyjne sprawach opartych na różnych podstawach procesowych i prawnych definiowane było pojęcie "załatwienia sprawy" oraz "wydania" decyzji, z rozróżnieniem czynności i dat sporządzenia, wysłania oraz doręczenia decyzji lub innych aktów administracyjnych bądź interpretacji podatkowych (Uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r. II GPS 4/08, uchwała NSA z 14 grudnia 2009 r. II FPS 7/09; wyroki NSA z dnia 2 września 2011 r. II OSK 737/11, 28 lutego 2012 r. II OSK 2425/10, 30 listopada 2010 r. II OSK 39/10, 5 października 1998 r. II SAB 30/98, 8 lipca 2015 r. I OSK 238/15).

Problematyka odnosząca się do rozróżniania skutków sporządzenia, wysłania oraz doręczenia decyzji stronom postępowania jest ponadto szeroko przedstawiona w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 110, opublikowany Lex/el 2019; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 474 i 475).

Szersza analiza powyższych kwestii nie jest jednak konieczna, gdyż w niniejszej sprawie wiążące były wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego z poprzedniego wyroku, co do potrzeby uwzględnienia skutków materialnych i procesowych wydania (sporządzenia) decyzji, ale też jej doręczenia.

W rezultacie należało przyjąć, że wyrażone przez Sąd Wojewódzki stanowisko w niniejszej sprawie narusza art. 190 p.p.s.a., ale też pozostaje w sprzeczności z celami, dla których ustanowiono środki prawne w postaci zażalenia (ponaglenia) oraz skargi na bezczynność.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w dacie złożonej skargi istniał kwestionowany stan bezczynności wobec braku wysłania i doręczenia sporządzonej decyzji, a więc niepodjęcia tych czynności, które warunkują stan związania decyzją unormowany w art. 110 k.p.a. Niewątpliwie z punktu widzenia interesu prawnego strony decydujące znaczenie ma fakt nie tylko sporządzenia, ale także niezwłocznego doręczenia decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu ze wszystkimi skutkami prawnymi. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili z zażaleniem, a następnie skargą po upływie przeszło miesiąca od wyznaczenia terminu załatwienia sprawy.

W takiej sytuacji wysłanie i doręczenie decyzji stronom po dacie złożenia zażalenia oraz skargi, a jednocześnie po upływie niemal 2 miesięcy od dnia jej sporządzenia dawało podstawę do stwierdzenia bezczynności, aczkolwiek niemającej charakteru rażącego. Zaistniała zwłoka na etapie dokonywania doręczeń decyzji stronom nie mogła doprowadzić do stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy w toku całego postępowania, to jest od dnia 25 lipca 2016 r. organ terminowo podejmował czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie należało uznać, że w takich okolicznościach sprawy adekwatną sumą pieniężną, która mogła być przyznana skarżącym od organu była kwota 1000 zł.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w (pkt 1 i 2 wyroku); art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 3 wyroku); art. 151 p.p.s.a. (pkt 5 wyroku).

O kosztach postępowania sądowego w pierwszej i drugiej instancji rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.