Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 504/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: W sprawach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej - art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.) nie wymieniającej katalogu dróg publicznych, a używającej ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" lub "pod drogi" - nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni dokonywać należy zgodnie z zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ścisła wykładnia naruszałaby bowiem przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej.

TEZY

W sprawach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej - art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.) nie wymieniającej katalogu dróg publicznych, a używającej ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" lub "pod drogi" - nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni dokonywać należy zgodnie z zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ścisła wykładnia naruszałaby bowiem przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 504/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] Starosta S. ustalił na rzecz A. C. i J. C. odszkodowanie w wysokości 19.200 zł za grunt położony w obrębie wsi K. gm. S. oznaczony numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,1176 ha, który został wydzielony pod drogę i przeszedł na własność gminy S. oraz zobowiązał gminę S. do wypłaty w/w odszkodowania w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia o odszkodowaniu organ wskazał przepisy art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W uzasadnieniu wywiedziono, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości o nr [...] i pow. 11,83 ha położonej we wsi K. gm. S. na kilka działek, z których część przeznaczono pod zabudowę mieszkalno-pensjonatową, jedną pozostawiono bez zmiany przeznaczenia oraz jedną – o nowym numerze [...] - przeznaczono pod drogę. Uzasadnienie w/w decyzji zawierało stwierdzenie, iż podział jest zgodny z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B. – K. (uchwała Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1988 r.), a działka nr [...] w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przechodzi z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, na własność gminy S., za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przymiot ostateczności decyzja ta uzyskała z dniem 05 maja 1995 r.

Następnie organ wywiódł, iż w przedmiocie wysokości odszkodowania toczyły się rokowania pomiędzy gminą S. a A. C., podczas których oferowano wnioskodawcy kwotę 17.600 zł, w tym cenę za 1 m2 ustalono na 15 zł. Negocjacje nie przyniosły rezultatu, a A. C. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania i przyjęcie ceny za 1 m2 na poziomie 20 zł.

W uzasadnieniu wskazano również, iż w trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. (powinno być [...] lutego 2005 r.) znak [...] stwierdziło, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1995 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] w części, w jakiej ustala, iż wydzielona w wyniku tego podziału działka o numerze [...] przeszła na własność gminy S. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na fakt, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne niedopuszczalne było stwierdzenie jej nieważności.

Celem ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił wartość nieruchomości na kwotę 19.200 zł przyjmując cenę 1 m2 na poziomie 16,30 zł. Organ ocenił, iż wycena została oparta o wymogi zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i przyjął ją jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy S. zarzucając naruszenie przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak też art. 7 i 77 Kpa.

Uzasadniając odwołanie Wójt wskazał, iż organ I instancji zaniechał wszechstronnej analizy zasadności i podstaw zgłoszonego przez małżonków C. żądania, w szczególności nie zbadał kwestii czy przedmiotowa działka o nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną (pod budowę ulicy) oraz pominął ocenę sprawy z punktu widzenia interesu społecznego. Zdaniem odwołującego się okoliczność, iż sporna działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną wynika z ustaleń uchwały Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi B. – K., w którym działka została określona jako wewnętrzna droga dojazdowa nie należąca do żadnej kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Fakt ten potwierdziło, jego zdaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] lutego 2005 r., stwierdzając niezgodność z prawem decyzji podziałowej.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] sierpnia 2005 r. w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż przyznanie byłemu właścicielowi odszkodowania za przejęcie działki pod drogę publiczną uwarunkowane jest kilkoma przesłankami, które muszą być spełnione łącznie. Jednym z warunków jest wydzielenie działki pod drogę publiczną przewidzianą w obowiązującym w dacie orzekania o podziale miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak tej przesłanki stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Z uwagi na nieodwracalne skutki prawne nie unieważniło jednak tej decyzji, w związku z czym nadal funkcjonuje ona w obrocie prawnym, a organ orzekający o ustaleniu i wypłacie odszkodowania jest nią związany.

Organ ustosunkował się również do żądania byłych właścicieli o uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej o rozstrzygnięcie o odsetkach wskazując, iż waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy niedotrzymania terminu wypłaty odszkodowania, a zatem jest kwestią odrębną od ustalenia odszkodowania i nie podlega rozstrzyganiu w niniejszym postępowaniu.

Skargę na decyzję z dnia [...] września 2005 r. złożył do sądu administracyjnego Wójt Gminy S. zarzucając rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ;

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 Kpa, które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

Uzasadniając argumenty skargi organ powtórzył stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podkreślił, iż działka nr [...] wydzielona w oparciu o decyzję z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie została wydzielona pod drogę publiczną a drogę dojazdową, a zatem byłemu właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie na podstawie przepisów powołanych na wstępie skargi - droga wewnętrzna dojazdowa nie należy bowiem do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę sporządzonej przez organ II instancji wniesiono o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 01 grudnia 2005 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" uczestnicy postępowania A. i J. małżonkowie C. wnieśli o oddalenie skargi jako niezasadnej podzielając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 02 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 969/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Skład orzekający stanął na stanowisku, iż obowiązujący w dacie orzekania o podziale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał, iż dostęp do działek powstałych w wyniku podziału ma zapewnić droga wewnętrzna, która nie była drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W konsekwencji nie było podstaw do orzekania o przejściu na własność gminy za odszkodowaniem gruntu przeznaczonego pod tą drogę. Sąd podzielił jednak stanowisko organów obu instancji, iż w związku z wywołaniem przez decyzję podziałową z dnia [...] kwietnia 1995 r. nieodwracalnych skutków prawnych, co zostało stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nie można było jej wyeliminować z obrotu prawnego, zatem istniał obowiązek ustalenia i wypłacenia odpowiedniego odszkodowania na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina S. zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, iż sąd I instancji dokonał oceny stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zawartego w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. natomiast zupełnie pominął zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 872/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z dnia 02 marca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku prawidłowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji decyzji wydanych w sprawie tj. decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. i Wojewody P. z dnia [...] września 2005r. oraz skoncentrowanie się na analizie treści art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zwłaszcza na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2005 r. W ocenie sądu II instancji postępowanie to było nieuprawnione z uwagi na fakt, iż obie decyzje administracyjne wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepis art. 98 ust. 1 i 3 tego aktu prawnego i podstawą oceny sądu powinno być spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Wskazane uchybienie czyniło uzasadnionym, zdaniem sądu II instancji, zarzut o nieprzeprowadzeniu kompleksowej oceny działalności administracji publicznej w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Tak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego w sprawie niniejszej – podstawę orzekania organów administracji publicznej stanowił przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa z 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z powyższym przepisem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej organy administracyjne nie naruszyły powyżej wskazanego przepisu i prawidłowo ustaliły stan faktyczny z zachowaniem zasad procedury administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości nr [...] położonych w obrębie wsi K. gmina S. stanowiącej własność A. i J. C., wskutek którego wyodrębniono kilka działek, w tym działkę nr [...] o powierzchni 0,1176 ha "przeznaczoną pod drogę". W uzasadnieniu poinformowano adresatów decyzji, że z mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa z 29 kwietnia 1985 r., działka ta przechodzi na własność gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Prawidłowo organy ustaliły, iż takowe odszkodowanie nie zostało wypłacone mimo ostatecznego charakteru decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wypłatę odszkodowania A. C. złożył już w miesiącu marcu 1996 r., które to podanie pozostało bez odpowiedzi i zostało odnalezione dopiero po jego interwencji w 2004 r. Także wówczas zostało formalnie ponowione żądanie wypłacenia odszkodowania wnioskiem z dnia 07 grudnia 2004 r., który zainicjował przedmiotowe postępowanie.

Zgodzić się też należy z ustaleniami organów administracyjnych w sprawie niniejszej co do losów decyzji "podziałowej" (z dnia [...] kwietnia 1995 r.) – ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1995 r. w części w jakiej ustala, iż wydzielona w wyniku tego podziału działka o nr [...] przeszła na własność Gminy S. – wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło nieważności decyzji podziałowej z uwagi na fakt wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, zatem prawidłowo uznały organy obu instancji, iż decyzja podziałowa funkcjonuje w obrocie prawnym do chwili obecnej. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia powołano przepis art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 i art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej przyznanie małżonkom C. odszkodowania na w/w podstawie odpowiada prawu.

Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej byłaby mechaniczna i rygorystyczna wykładnia powołanych przepisów i tej organy administracyjne w sprawie niniejszej się ustrzegły.

Zdaniem sądu do stanu faktycznego w sprawie niniejszej interpretacja wskazanego przepisu art. 98 ust. 1 i 3 musi być czyniona w zgodzie z zasadami wynikającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z jej art. 2, 7 oraz art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3.

Oderwana od regulacji ustawy zasadniczej interpretacja, jak chce skarżący, polegająca na ścisłej wykładni literalnej, naruszałaby podstawowe zasady: demokratycznego państwa prawa oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 i 7 Konstytucji RP). Dlatego nie sposób uwzględnić zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W takim brzmieniu obowiązuje od dnia 15 lutego 2000 r. Od daty wejścia w życie ustawy brzmiał on w ten sposób, że wymieniał pojęcie "drogi" bez wyszczególnienia ich rodzaju. Stanowi on kontynuację regulacji prawnej zawartej wcześniej w art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. stanowiącym, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Decyzję podziałową w sprawie niniejszej wydano w ostatnio przytoczonym stanie prawnym (art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.) i zgodnie z jej treścią właściciele działki nr [...] we wsi K. objętej podziałem powzięli wiadomość, że działka nr [...] przeznaczona została pod drogę o określonej linii przebiegu, przeszła na własność gminy oraz że przysługuje za nią odszkodowanie. Jego wypłaty domagają się bezskutecznie od 1996 r. i wyłącznie z powodu niczym nieusprawiedliwionej opieszałości organów administracji państwowej nie otrzymali odszkodowania jeszcze pod rządem ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Składając ponowny wniosek działali w zaufaniu do państwa prawnego. Zatem, mimo faktu, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji I i II instancji przepis art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wymienia konkretne kategorie dróg publicznych, które przy podziale przechodzą na własność gminy lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem (ust. 3 tego przepisu), a sporna działka nr [...] w K. do żadnej z tych kategorii nie należy (co prawidłowo ustalono w postępowaniu w stadium administracyjnym) – wnioskodawcy domagając się odszkodowania działali w granicach zaufania obywatela do demokratycznego państwa. Zatem do interpretacji przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w sprawie niniejszej należało zastosować wykładnię prokonstytucyjną uwzględniając zasadę państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 7 Konstytucji RP) oraz ochronę praw właścicielskich uregulowaną w art. 21 ust. 2, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej.

Zauważyć należy, iż w pierwszym etapie skarżąca Gmina nie kwestionowała co do zasady żądania wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...], w szczególności z protokołu negocjacji z dnia 18 listopada 2004 r. wynika propozycja zapłaty określonego odszkodowania. Orzeczenie o jego wysokości w decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody P. stanowi kontynuację pierwotnej woli Gminy wywiązania się z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r.

Także z przedłożonych w postępowaniu sądowym dokumentów przez A. C., w szczególności z adnotacji na mapie k. 154 wynika, iż Gmina uznawała się za właściciela działki nr [...] (zgoda Gminy z dnia 03 września 1998 r. na ułożenie kabla "na gruncie stanowiącym własność Gminy – Mienie Komunalne Gminy S."). Było to uzasadnione, zważywszy, że bezspornie (jak ustalono w postępowaniu administracyjnym) działka nr [...] stanowiła drogę w normalnym ciągu komunikacyjnym. Faktycznie została "odjęta" z władztwa małżonków C. – właścicieli działki nr [...] przed podziałem. Jakkolwiek dla nieruchomości nr [...] księga wieczysta nie została założona, co wynika z informacji Sądu Rejonowego w S. (notatka urzędowa z dnia 31 stycznia 2008 r. k. 178), to bezspornie droga wewnętrzna nr [...] była w ogólnodostępnym użytkowaniu, stanowi bowiem, jak wynika z dokumentów geodezyjnych oraz zapisów planów zagospodarowania przestrzennego (co zauważyły organy), ciąg komunikacyjny dla właścicieli okolicznych działek łączących je z główną drogą (szosą).

Należy w tym miejscu zauważyć, że do czasu szczegółowego wyliczenia dróg publicznych, które przy podziale przechodzą na własność gminy lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem (obecne brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.) wyłącznie doktryna i orzecznictwo kształtowały wykładnię najpierw art. 10 ust 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a następnie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r.) i to w ich wyniku przyjmowano (przy przewadze poglądów), że na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa przechodziły jedynie drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego wydzielone w wyniku podziału nieruchomości (wyrok SN z dnia 08 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II CK 312/05, OSNC 2006/9/156). Zakresem art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie były objęte drogi o charakterze wewnętrznym, mimo iż były drogami ogólnodostępnymi (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1387/02, nie publ.).

W art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ustawodawca zobowiązał starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydawania decyzji o odszkodowaniu miedzy innymi w przypadku, gdy w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis powyższy należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 01 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące obecnie przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. stanowi odpowiednik instytucji opisanej w art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. tj. przepisu będącego podstawą prawną decyzji o podziale nieruchomości małżonków C. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa własności gruntów wydzielonych pod drogę publiczną, utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Dlatego, zdaniem składu orzekającego, w sprawach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej nie wymieniającej katalogu dróg publicznych, a używającej ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" (art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.) lub "pod drogi" (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r.) nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni dokonywać należy zgodnie z zasadami Konstytucji RP. Ścisła wykładnia naruszałaby bowiem przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej. Zwłaszcza podkreślić należy przepis art. 21 ust. 2, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. "Odjęcie" gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie rozstrzyga w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądzając jedynie kwestię jej nabycia przez gminę lub Skarb Państwa (vide J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2003, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexia, s. 609, teza 5 do art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Bezsprzecznie dotychczasowy właściciel w wyniku podziału nieruchomości, a w szczególności przejścia działki przeznaczonej pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tyko zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty własności) i przy zachowaniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Dodać należy, iż zgodnie z treścią Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zatem także przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie.

Powyższy tok rozumowania potwierdza wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, w którym ETPCz stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Co prawda podkreślił, iż w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego Państwa – Strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, jak wskazuje lektura orzeczenia Trybunału, występuje w szczególności w przypadku, gdy podział prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, albowiem – jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał - może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg, innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie.

Jak wydaje się – powołane orzeczenie ETPCz wpłynie na zmianę poprzednio rygorystycznej linii orzecznictwa w zakresie odszkodowań za grunty przejęte pod drogi na skutek podziału nieruchomości, czego przykładem może być uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1485/06 (nie publ.)

Reasumując – zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozostaje niezasadny, bowiem organy administracji państwowej w niniejszym postępowaniu przyznając małżonkom C. odszkodowanie nie naruszyły treści tych przepisów interpretowanej z zastosowaniem wykładni prokonstytucyjnej i przy zastosowaniu powyżej wskazanych przepisów ustawy zasadniczej, która wiedzie prymat w istniejących w danym przypadku źródłach prawa (art. 8 Konstytucji RP).

Także skarżący nie wykazał, iżby zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego.

Z wyżej wymienionych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.