Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1495/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Polska S.A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] S.A. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...], nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez adwokata M. P., reprezentującego [...] S.A., na postanowienie Starosty W. z [...] marca 2019 r., znak: [...] odmawiające podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z 11 października 2018 r. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] [...]B. wraz z instalacją elektryczną na działce nr ew. [...]obręb [...], gmina R. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty W. z [...] marca 2019 r., znak: [...]

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że 11 października 2018 r. do Starostwa W. wpłynął wniosek Inwestora – [...] S.A. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] [...] wraz z instalacją elektryczną na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina R. Starosta W. listopada 2018 r. wystosował do stron postępowania zawiadomienie znak: [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie okazało się, że nie żyje S. G. który był współwłaścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania. Organ I instancji postanowieniem z[...] stycznia 2019 r., zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne.

W związku z wnioskiem inwestora, obecnie skarżącej spółki, z [...] lutego 2019 r. o podjęcie postępowania, postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak: [...] Starosta W. odmówił podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

Rozpoznając zażalenie na to orzeczenie Wojewoda M. stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 1570/11).

Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji słusznie wskazał jako zagadnienie wstępne - ustalenie stron postępowania. Kwestię przymiotu strony w postępowaniu reguluje art. 28 k.p.a.. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przytoczony przepis formułuje generalną zasadę, w oparciu o którą, dla potrzeb postępowania administracyjnego, ustalany jest krąg stron postępowania. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niemożność ustalenia strony postępowania uzasadniała zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wszczętego postępowania. Użyte w powyższym przepisie pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością organu prowadzącego postępowanie, a nadto, bez rozstrzygnięcia tejże kwestii, nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż wydanie orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Starostą W. uwarunkowane jest wydaniem postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku lub sporządzeniem przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia, w związku ze śmiercią S. G..

Zarzut inwestora mówiący o tym, iż: "ze zgromadzonego materiału w sprawie nie wynika, by Starosta Powiatu W. podjął jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie kręgu spadkobierców" jest niesłuszny. Starosta W. podjął próbę ustalenia kręgu spadkobierców po S. G., poprzez: wystosowanie[...] stycznia 2019 r. pisma do syna S. G. – R.G. z prośbą o podanie spadkobierców po zmarłym oraz dokumentu potwierdzającego postępowanie spadkowe lub kontakt telefoniczny (pismo pozostało bez odpowiedzi), skierowanie do Urzędu Miejskiego w S. w [...] lutego 2019 r. wniosku o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców, wystosowanie w 15 lutego 2019 r. do Sądu Rejonowego w B. zapytania, czy w skorowidzach lat 2001 -2019 figuruje sprawa stwierdzenia nabycia spadku po S.G. (pismo pozostało bez odpowiedzi). Ponadto, organ I instancji 31 stycznia 2019 r. wezwał inwestora do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S.G., będącym współwłaścicielem działki o nr ew. [...] obręb B., znajdującej się w obszarze oddziaływania od projektowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej w terminie do 31 marca 2019 r. Słusznie zaznaczył Starosta W. w wezwaniu z [...] stycznia 2019 r., że inwestor – [...] S.A mógł wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym ze względu na interes jaki posiada w związku z planowaną inwestycją.

W podsumowaniu Wojewoda[...] stwierdził cyt. "do dnia dzisiejszego zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, Starosta W. nie mógł określić spadkobierców współwłaściciela nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (...). Postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczania dziedziczenia jest niezbędne do dalszego rozstrzygania sprawy, ponieważ powyższe dokumenty stanowią prawny dowód bycia spadkobiercą. (...) Zgodnie z art. 97 § 2 w sytuacji, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, jednak w niniejszej sprawie nie ustąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania(...). – koniec cytatu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] S.A., z siedzibą w W., reprezentowana przez adw. M.P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie w szczególności: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. 97 § 1 punkt 4 oraz 97 § 2 k.p.a. - kodeksu postępowania administracyjnego polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. polegające na jego nieprawidłowej wykładni.

W skardze wniesiono o : 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Powiatu W. z [...] marca 2019r.; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżane orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów prawa.

Sąd kontrolował postanowienie, którym organ drugiej instancji utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wcześniejszym postanowieniem (z [...] stycznia 2019r. Starosty Powiatu W.) w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono bowiem postępowanie wszczęte z wniosku [...] SA z siedzibą w W.

Zgodnie z ww. przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do zaistnienia opisanej w tym przepisie przesłanki a skoro tak to uzasadnione było podjęcie postępowania na wniosek skarżącej spółki.

Na konstrukcję zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ powinien rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.

Ma rację organ, jego obowiązkiem jest ustalenie kręgu osób zainteresowanych i zawiadomienie ich o postępowaniu. Obowiązek ten ma charakter proceduralny, co do zasady ma więc służyć zapewnieniu ochrony uprawnień procesowych osób zainteresowanych. Zagadnienie wstępne zaś, stanowiące niewyjaśniony problem materialnoprawny, jest zupełnie inną kategorią: nie istnieje dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe. Obowiązek ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania administracyjnego nie jest realizowany jednorazowo, lecz trwa aż do czasu zakończenia tego postępowania. Każdy, kto ma w tym prawny interes, winien być o postępowaniu zawiadomiony, bez względu na to, na jakim etapie tego postępowania ujawniono jego przymiot strony. Należy zauważyć, że w sprawie znane są już dane osobowe, następcy prawnego zmarłego właściciela nieruchomości, która zdaniem organu pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 200 p.p.s.a. - ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.