Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2807/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6  ust. 2 pkt 1 i 2,  art. 61 ust. 1 pkt 1,  art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28,  art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184,  art. 156 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 140,  art. 143,  art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 171/18 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., nr SKO Gd/2213/17 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 171/18, w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonego aktu "18 kwietnia 2017 r.", wpisuje "7 grudnia 2017 r., a w miejsce numeru "SKO Gd/4934/16", wpisuje "SKO Gd/2213/17", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 171/18, oddalił skargę M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., nr SKO Gd/2213/17, w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy.

Powyższym postanowieniem Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 1 i § 3 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 18 kwietnia 2017 r., znak: SKO Gd/4934/16, odmawiające M. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 lipca 2016 r., nr RSB.6730.13.7.2016.WL, ustalającej na wniosek K. O. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sali bankietowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] obręb [...] [...], gmina [...].

Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 28 k.p.a. Stwierdził, że w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo oceniło, że skarżąca - jako współwłaścicielka działki nr [...] - nie wykazała interesu prawnego niezbędnego do uznania jej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta. Sąd podniósł, że skarżąca nie została uznana przez organ I instancji za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Co więcej, wobec złożenia przez skarżącą sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, organ I instancji w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. poinformował skarżącą, że nie została ona uwzględniona jako strona postępowania, ale może wnioskować o uznanie jej za stronę, podając swój interes prawny upoważniający do bycia stroną. Pismo to zostało prawidłowo doręczone w dniu 15 czerwca 2016 r. ale skarżąca nie złożyła stosownego wyjaśnienia. Sąd wskazał także, że w związku ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Kolegium pismem z dnia 8 marca 2017 r. zwróciło się do pełnomocnika skarżącej o wykazanie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w terminie 7 dni, pod rygorem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismo to nie zostało podjęte w terminie, skutkiem czego na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie zostało uznane za dokonane. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca - pomimo wezwania - nie wykazała interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Również we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca nie wskazała na takie okoliczności, które mogłyby świadczyć o jej interesie prawnym w sprawie. To samo dotyczy skargi wniesionej do Sądu. W konsekwencji prawidłowego stwierdzenia braku podstaw do uznania skarżącej za stronę, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ słusznie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dodatkowo Sąd wskazał, że Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta decyzją nr SKO Gd/4933/16 z dnia 22 maja 2017 r., która została utrzymana w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr SKO Gd/2831/17 z dnia 7 grudnia 2017 r. M. W. wniosła również na tę decyzję skargę, która została odrzucona przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 170/18.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 pkt 1 zdanie 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 140 k.c. w zw. z art. 143 k.c. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 zdanie 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.;

Skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że "interes prawny Skarżącej jako właścicielki nieruchomości, która ze względu na lokalizację w stosunku do Sali balowej, a także charakter, parametry i funkcje rzeczonej inwestycji zagrożona zostanie powstaniem ograniczeń w zakresie: - Możliwości korzystania z nieruchomości Skarżącej zgodnie z jej przeznaczeniem, przede wszystkim dalszej rozbudowy wskazanej nieruchomości z zachowaniem funkcji oraz parametrów obowiązujących na obszarze lokalizacji wskazanej nieruchomości, a wynikających z warunków zabudowy, (które to funkcje zostaną zakłócone w związku z realizacją inwestycji w postaci Sali balowej, która zakłóca ład przestrzenny oraz ciągłość i funkcje zabudowy) jak również: (...) Zagrożona zostanie spadkiem wartości rynkowej nieruchomości M. W. w związku z uciążliwościami Sali balowej, w szczególności oddziaływaniem immisji w postaci hałasu, które będą oddziaływać na nieruchomość M. W. ze względu na bliskość względem inwestycji". Ponadto, że "Już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 10 sierpnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca kasacyjnie posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka interesu prawnego wymaga wyprowadzenia go z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (zob. wyroki NSA: z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18). Właściciele nieruchomości w obszarze analizowanym, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). Ograniczenia takiego nie można zatem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń, czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłą zabudową (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 613/19). Powołane wyżej przepisy art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. regulujące wykonywanie prawa własności w tym ochronę przed immisjami, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, wskazując na ewentualny hałas, który będzie mógłby być emitowany po zrealizowaniu inwestycji, nie mogą przesądzać o posiadaniu przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, a immisje co do zasady są dozwolone. Zgodnie z powołanym przez stronę skarżącą art. 144 k.c., nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Dopuszczalne są zatem takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie mogła powodować immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2110/19). Kwestia wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, przykładowo poprzez pogorszenie warunków komunikacyjnych czy zwiększenia hałasu, co do zasady, może być rozważana na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Nieuprawnione jest również powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wskazany art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawnie interesu publicznego oraz osób trzecich. W przypadku gdy w sprawie wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zgodnie z powołanym przepisem powinna ona uwzględniać ochronę interesów osób trzecich wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Chcąc uzyskać przymiot strony w opisywanym postępowaniu należy wyprowadzić interes prawny z przepisów prawa materialnego. Nie wystarcza odwołanie się do omawianego przepisu. Przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. statuuje zasadę ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu nieruchomości należących do innych podmiotów. Również i w tym przypadku należy wykazać się interesem prawnym wyprowadzonym z przepisów prawa materialnego aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze kasacyjnej upatruje się interesu prawnego skarżącej w kontekście przepisów prawa cywilnego regulujących prawo wykonywania własności, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wywiedziono wyżej było nieuprawnione. Podkreślić należy, że nie odwołano się do żadnych innych unormowań materialnoprawych. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzut sformułowany w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Nie można także uwzględnić zarzutu z punktu drugiego. Unormowania zawarte w art. 53 u.p.z.p. regulują kwestie proceduralne w toku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 64 u.p.z.p. zawarte jest odesłanie, z którego wynika, że powołany art. 53 u.p.z.p. w określonym zakresie, odpowiednio się stosuje do decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 3 pkt 1 powołanego art. 53 u.p.z.p. nałożony jest na organ prowadzący postępowanie obowiązek analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikający z przepisów odrębnych, zaś w ust. 3 pkt 2 tegoż artykułu, obowiązek analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że sformułowanie "teren" ujęte w omawianym przepisie nie odnosi się wyłącznie do działki inwestycyjnej. Teren o jakim mowa w pkt 1 obejmuje w istocie cały obszar objęty analizą, zaś w punkcie drugim odnosi się do terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Bezspornie działka skarżącej kasacyjnie położona jest w wyznaczonym obszarze objętym analizą urbanistyczną. Nie oznacza to jednak, że przysługuje jej przymiot strony. Nie może go ona wywodzić z omawianego art. 53 ust 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., który jak wyżej powiedziano reguluje kwestie proceduralne. Z treści zarzutu jak i jego uzasadnienia wynika wprost, że autor skargi kasacyjnej uważa, że nieruchomość skarżącej położona jest w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, bowiem planowana sala weselna będzie ograniczała możliwości dalszej jej rozbudowy z zachowaniem funkcji oraz parametrów obowiązujących w obszarze lokalizacji wskazanej nieruchomości, bowiem planowana inwestycja zakłóca ład przestrzenny oraz ciągłość i funkcje zabudowy, a nadto stworzy zagrożenie obniżenia wartości nieruchomości skarżącej w związku z immisjami, w szczególności hałasu, które będą oddziaływać na jej nieruchomość. Kwestie immisji zostały omówione wyżej. Twierdzenie, że projektowana inwestycja, uniemożliwi dalszą rozbudowę na nieruchomości skarżącej kasacyjnie jest całkowicie gołosłowne. Sprawa kontynuacji funkcji zabudowy jak i naruszania zastanego sposobu zagospodarowania terenu w związku z planowana inwestycją, została już rozstrzygnięta w wyroku NSA z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1364/19, w której inna osoba będąca właścicielką nieruchomości położonej w obszarze analizowanym podnosiła te same zarzuty. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 lipca 2016 r., nr RSB.6730.13.7.2016.WL, ustalającej na wniosek K. O. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sali bankietowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] obręb [...] [...], gmina [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, że projektowana sala bankietowa będzie uzupełniała dotychczasową funkcję mieszkaniową. W kwestii ewentualnego spadku wartości nieruchomości sąsiednich w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, właściciele tych działek mają możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym (art. 63 ust. 3 u.p.z.p.), co jest także przejawem ochrony uprawnień osób trzecich na gruncie przepisów omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie powołanego w omawianym zarzucie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to w tym przedmiocie stanowisko zostało wyrażone przy ocenie zarzut z punktu pierwszego skargi kasacyjnej i nie ma potrzeby jego powtarzania.

Wobec przytoczonych powyżej rozważań, za niezasadny należy również uznać zarzut sformułowany w punkcie trzecim skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Jak wykazano wyżej, skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do wywiedzenia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12 lipca 2016 r. Niezgodne ze stanem faktycznym są też wywody skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uznał, że brak udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie wydania powyżej wymienionej decyzji o warunkach zabudowy, skutkował uznaniem, że skarżąca nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przeczą temu wprost wywody zawarte w akapicie 5 na stronie 3, jak i w akapicie 2 na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Na koniec należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu odnoszącego się do podstawy prawnej wydanych postanowień tj. art. 61a § 1 k.p.a., co wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, uniemożliwia odniesienie się do prawidłowości zastosowania wymienionego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. dokonano także sprostowania w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistej omyłki w zakresie oznaczenia zaskarżonego aktu.