Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 642/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.132 ust.3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia 2 listopada 2011 r. A. R., A. C., J. C. oraz K. C. złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], objętych LWH [...] byłej gminy katastralnej [...] oraz l. kat. [...] objętej LWH [...] byłej gminy katastralnej [...]

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 22 marca 2013 r. znak: [...] umorzył postępowanie o wypłatę odszkodowania za udział w wysokości 1/2 części nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. [...] o pow. 0.0173 ha obj. lwh [...] c.d. KW [...] b.gm. kat. [...]

Natomiast decyzją nr [...] wydaną w tym samym dniu znak: [...] Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie o wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczoną jako parcele l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] objętych LWH [...] byłej gminy katastralnej [...] oraz za udział w wysokości 1/2 części w parceli l.kat. [...] obj. lwh [...] c.d. KW [...] b.gm.kat. [...]. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe nieruchomości zostały zbyte w trybie cywilnoprawnym umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1959 r. Rep. Nr.: [...], a nie wywłaszczone w drodze postępowania administracyjnego.

W wyniku odwołania od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z dnia 09.12.2013 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 22 marca 2013 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien zwrócić się do stron postępowania z zapytaniem, czy ich intencją było złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania za parcelę l.kat. [...] nabytą przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...].03.1959 r. Rep. Nr: A [...], czy może orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 23.05.1958 r. nr [...]

W związku z powyższym organ zwrócił się o sprecyzowanie żądania treści wniosku.

W trackie prowadzonego postępowania H. C. działająca w imieniu własnym oraz w imieniu: A. R., A. C., K. C., M. S. oraz A. G., w piśmie z dnia 11 marca 2016 r. sprecyzowała m.in., że wnosi o ustalenie odszkodowania i wypłatę odszkodowania "za 823 m - gruntu budowlanego wraz z odsetkami za zwłokę prawem przewidziane".

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia z dnia 21 kwietnia 2016 r. ponownie orzekł o umorzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] objętych LWH [...] byłej gminy katastralnej [...] wywłaszczonej orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z dnia 9.11.1955r. znak: [...] i z dnia [...] znak: [...]

Natomiast decyzją nr [...] Prezydent Miasta K. znak: [...] orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania wraz z odsetkami za część nieruchomości o pow. 823 m 2 oznaczonej jako parcela l. kat. [...] obj. Lwh [...] b. gm. kat. [...], wywłaszczonej orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z dnia 9.11.1955r. znak: [...] i z dnia 23.05.1958 znak: [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w konsekwencji wywłaszczeń dokonanych wskazanymi wyżej decyzjami, prawomocnymi orzeczeniami z dnia 15 marca 1956 r. sygn. [...] orzeczono o przyznaniu odszkodowania w kwocie 171,73 zł na rzecz J. C. i w kwocie 155,95 zł na rzecz W. C. za 470 m2 nieruchomości, a prawomocnym orzeczeniem z dnia 05.11.1959 r. sygn. [...] orzeczono o przyznaniu odszkodowania w kwocie 647,02 zł na rzecz J. C. i kwocie 155,67 zł na rzecz W. C. za 353 m2 ww. parceli. Organ podkreślił również, że ww. orzeczenia stały się ostateczne na co wskazują adnotacje urzędowe na orzeczeniach.

W celu ustalenia czy doszło do wypłaty przyznanego w ww. orzeczeniach odszkodowania oraz czy przedmiotowe odszkodowanie nie zostało złożone do depozytu sądowego, organ zwrócił się do Archiwum Narodowego i do Archiwum Sądu Okręgowego i Sądów Rejonowych w K. o przeprowadzenie stosownej kwerendy i sprawdzenie czy w zasobie akt archiwalnych ówczesnego sądu depozytowego zgromadzonych w Archiwum Narodowym i Archiwum Sądu Okręgowego i Sądów Rejonowych znajdują się informacje o postępowaniach dotyczących złożenia odszkodowań w ww. wysokości rzecz Pana J. C. i Pana W. C.. Wyniki obu kwerend nie doprowadziły do odnalezienia dokumentacji wskazującej na złożenie odszkodowań do depozytu sądowego. Ponadto kwerenda akt wywłaszczeniowych uzyskanych z Archiwum Urzędu Miasta K. nie doprowadziła do odszukania dokumentów wskazujących, aby organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe- odszkodowawcze podejmowały jakiekolwiek kroki mające na celu przekazanie ww. kwot odszkodowań do depozytu sądowego. Natomiast w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych ujawniono dokumenty, które wskazują na fakt, że sprawy wypłaty odszkodowań zostały ostatecznie załatwione. Odszukano w aktach sprawy [...] spis zawierający wykaz spraw ostatecznie załatwionych, w tym sprawy dotyczącej odszkodowań przyznanych J. C. i W. C.. Ponadto na piśmie z dnia 03.03.1958 r., które J. C. skierował do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wnosząc o wypłatę odszkodowania odnotowano, że sprawę " załatwiono aktem" wymieniając daty i sygnatury dokumentów. Z zebranej dokumentacji wynika, że osoby, na rzecz których odszkodowanie zostało ustalone, brały udział w obu postępowaniach wywłaszczeniowo - odszkodowawczych. W zachowanych aktach nie odnaleziono jednak dowodów potwierdzających w sposób bezpośredni wypłatę ustalonego odszkodowania.

Organ zwrócił również uwagę, że strony postępowania nie wskazały skąd czerpią swoją wiedzę i przekonanie, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało wypłacone. Nie wyjaśniły również w pismach, dlaczego osoby uprawnione przez długie lata nie czyniły żadnych starań, żeby odszkodowanie otrzymać. Ponadto organ odstąpił od dowodu z przesłuchania stron z uwagi na fakt, że osoby którym przyznano odszkodowanie nie żyją a stronami postępowania są spadkobiercy: osoby, które nie brały udziału w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym, z uwagi na upływ blisko 60 - ciu lat.

W konsekwencji organ stwierdził, że skoro osoby uprawnione brały udział w postępowaniach odszkodowawczych i nigdy wcześniej przed 2011 r. strony nie podnosiły jakiegokolwiek zarzutu jego niewypłacenia, a z archiwalnej dokumentacji nie wynika, aby odszkodowanie złożono do depozytu to odszkodowanie zostało wypłacone.

Odwołanie od ww. decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2016 r. wnieśli: H. C., A. R., A. C. i K. C., reprezentowani przez pełnomocnika, którzy zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 77 § r k.p.a. w zw. z-art. 80 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. poprzez niepodołanie ustaleniu pełnego i wyczerpującego stanu faktycznego sprawy, a także nieprzesłuchanie stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy oraz do bezpodstawnego przyjęcia, iż poprzednikiem prawnym stron postępowania wypłacono należne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, mimo, iż przeczyły one takiemu stanowi rzeczy;

2. naruszenie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły wszelkie przesłanki do jego zastosowania oraz poprzez aprioryczne i niczym niepoparte przyjęcie, że odszkodowanie zostało wypłacone poprzednikom prawnym stron niniejszego postępowania;

3. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego treści w toku wydawania decyzji i jej uzasadnienia, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej, która nie spełnia podstawowych wymogów nakładanych poprzez obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę przekonywania, a to z uwagi na oparcie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o prima facie niewłaściwie przeprowadzone dowody.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po uchyleniu zaskrzonej decyzji wnieśli również o przesłuchanie stron niniejszego postępowania przez organ I instancji oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z uwagi na fakt, że zapewni ona przyśpieszenie sprawy oraz jej znaczne uproszczenie.

W uzasadnieniu odwołania zarzucili w szczególności "brak bezpośrednich dowodów wskazujących na bezpośrednią wypłatę odszkodowania" (brak jest przelewów, przekazów, czy dowodów osobistego odbioru gotówki). Nadto kwerenda archiwalnych akt nie wykazała jakoby odszkodowanie wpłacone zostało do depozytu sądowego. Ponadto roszczenia z tytułu wywłaszczenia nieruchomości są roszczeniami publicznoprawnymi i w związku z powyższym nie ulegają one przedawnieniu. Zarzucili, że przyjęcie przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, że odszkodowanie zostało wypłacone, na podstawie faktu nieodnalezienia dowodów złożenia odszkodowania do depozytu sądowego, jak również stwierdzenia, że strony, które brały udział w postępowaniach odszkodowawczych po zakończeniu tych postępowań, a przed 2011 r. nie zgłosiły, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie zostało zapłacone, nie powinno stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i stanowi ono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Odwołując się stoją na stanowisku, że w przypadku braku możliwości odnalezienia archiwalnych dowodów wypłaty odszkodowania ze względu ich kategorię archiwalną, organ I instancji powinien poszukiwać innych dokumentów, zwłaszcza, że organ dotarł do niektórych dokumentów, w tym protokołu z [...] kwietnia 1958 r. i pisma J. C. z 3 marca 1958 r., czy też orzeczenia o odszkodowaniu z 5 marca 1956 r. Nieodnalezienie zaś dokumentów potwierdzających zapłatę odszkodowania świadczy zaś o tym, że odszkodowania nie wypłacono.

Wojewoda decyzją z dnia 9 marca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., póz. 2147) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm. - dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie organ streści przebieg dotychczasowego postępowania.

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowe odszkodowania zostały przyznane postanowieniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 5 listopada 1959 r. znak: [...] oraz z dnia 23 maja 1958 r. znak: [...]

Wyjaśnił, że organ I instancji poszukiwał dowodów zapłaty ustalonych ww. orzeczeniami odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość i choć nie odnalazł bezpośrednich dowodów wskazujących na zapłatę, takich jak dokumenty przelewów, przekazów pocztowych, odbioru gotówki, które z uwagi na ich kategorię archiwalną mogły być przechowywane jedynie przez okres 5 lat, to jednak odnalazł dowody pośrednie, wskazujące, że do takiej zapłaty w latach ubiegłych doszło. Fakt ten ma potwierdzać czynny udział poprzednich właścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz bieżące kierowanie żądań odnośnie wypłaty odszkodowań, co wynika z dokumentów archiwalnych. Jako że ostatnie żądania wypłaty zasądzonych odszkodowań zostały wyrażone w pismach z dnia 3 marca 1958 r. oraz z dnia 25 sierpnia 1959 r., organ stwierdził, iż wobec braku dalszych żądań, sprawa wypłaty została wówczas załatwiona. Ponadto w archiwalnych aktach dotyczących postępowań odszkodowawczych znajdują się urzędowe listy dotyczące spraw ostatecznie zakończonych w sprawach o sygn. [...] oraz wydanych orzeczeń odszkodowawczych w sprawach o sygn. [...], zawierające dane obu decyzji odszkodowawczych, osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (w tym W. C. i J. C.) i należnych kwot odszkodowania.

Brak jest również potwierdzenia złożenia kwot odszkodowania w depozycie sądowym, co ma wskazywać, że odszkodowania zostały wpłacone poprzednim właścicielom.

Na poparcie swojego stanowiska, organ II instancji powołał się orzeczenia sądów administracyjnych m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II Sa/Lu 568/14 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 412/15), w których stwierdzono, że brak bezpośredniego dowodu wypłaty zasądzonego za wywłaszczenie nieruchomości odszkodowania nie oznacza, iż do takiej wypłaty w ogóle nie doszło, jeżeli z innych dokumentów można wnioskować, że takie odszkodowanie zostało zapłacone.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. organ wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że faktu wypłaty odszkodowania dowodzą znajdujące się w aktach archiwalnych wykazy spraw ostatecznie zakończonych, jak również pismo J. C. z 3 marca 1958 r., w którym poprzedni właściciel upominał się o zapłatę odszkodowania, na którym napisano, którymi aktami sprawa ta została załatwiona. Podkreślił, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji obszernie wyjaśnił, że po 60 latach nie jest już możliwe odnalezienie bezpośrednich dowodów zapłaty ustalonych w decyzjach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. odszkodowań na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki nieruchomości, bowiem przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów dopuszczały ich niszczenie, a więc zebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego natrafia na znaczne trudności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że bezzasadne byłoby w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak: [...] pozyskanie dowodu posiłkowego, jakim jest określony w art. 86 kpa dowód z przesłuchania stron. W ocenie organu odwoławczego dowód z przesłuchania stron, które wnoszą o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, które ich zdaniem nie nastąpiło, mógłby zostać przeprowadzony, gdyby uzupełniał zebrany w sprawie materiał dowodowy. Natomiast jak wynika z dotychczas prowadzonego postępowania wnioskodawcy nie posiadają wystarczającej wiedzy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się: H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G., reprezentowani przez pełnomocnika – dalej skarżący, wnosząc skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można było przyjąć, iż poprzednikom prawnym skarżących wypłacone zostało odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako parcela 1. kat. [...] obj. Lwh [...] b. gm. kat. [...] o powierzchni 823 m2, a w konsekwencji dojście do przekonania, że stronom postępowania administracyjnego odszkodowanie za wywłaszczenie ww. nieruchomości się nie należy,

2. naruszenie prawa procesowego, a to art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, zaniechaniu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji aprioryczne i niczym niepoparte przyjęcie, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako parcela 1. kat. [...] obj. Lwh [...], b. gm. kat. [...] o powierzchni 823 m2 zostało wypłacone poprzednikom prawnym skarżących,

3. naruszenie prawa procesowego, a to art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, jednostronną i ukierunkowaną na odmowę wypłaty odszkodowania ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

- przyjęcie, iż brak informacji o złożeniu przedmiotowych odszkodowań do depozytu ustalony w oparciu o wybrakowane akta depozytowe (jak sam otwarcie przyznaje organ II instancji — stron 5 uzasadnienia decyzji) przesądza o fakcie wypłacie tych odszkodowań,

- pominięcie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pisma J. C. z dnia 3 marca 1958 r., w którym wprost oświadczył on, że nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczoną działkę przy jednoczesnym niezakwestionowaniu autentyczności tego dokumentu,

- aprioryczne uznanie, że nieponowienie żądań przez W. C. i

J. C. świadczy o tym, że odszkodowanie zostało im wypłacone.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinęli zarzuty podniesione w skardze.

Wskazali m.in., że organ administracyjny I instancji błędnie i niewyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy, w związku z czym nie mógł wydać prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. Zarzucono także bierność dowodową przejawiającą się w braku dążenia do ustalenia, czy odszkodowanie za wywłaszczenie zostało kiedykolwiek wypłacone.

Skarżący podnieśli, że Wojewoda jest świadomy ułomności wydanego aktu administracyjnego, co przejawia się w stwierdzeniu, że nie odnaleziono bezpośrednich dowodów wskazujących na dokonaną zapłatę, oparł się jedynie na dowodach poślednich, wybrakowanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek z innych przyczyn, niż wymienione.

Zauważyć należy, że wedle organu I instancji, decyzja przezeń wydana ( a tym samym decyzja organu odwoławczego) rozstrzygała kwestię wypłaty odszkodowania wraz z odsetkami za część nieruchomości o pow. 823 m2 oznaczonej jako parcela [...] obj. Iwh [...] b.gm.kat [...] wywłaszczonej orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 09.11.1955 r. znak [...] i z dnia 23.05.1958 r. znak. [...] Kwestia natomiast ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość została rozstrzygnięta decyzją Nr [...], znak [...]. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, na co wskazują uzasadnienia przedmiotowych decyzji (skarżonej oraz ją poprzedzającej), że istotą sprawy było rozstrzygnięcie, czy doszło do wypłaty ustalonych w roku 1956 i 1959 odszkodowań, czy też nie i tym rzeczywiście zajmowały się organy. Wprawdzie wniosek został ostatecznie przez H. C. sprecyzowany jako dotyczący wypłaty odszkodowania "z odsetkami za zwłokę"; nadto organ także w określeniu przedmiotu decyzji wymieniał kwestię odsetek. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że cywilistyczna instytucja odsetek za opóźnienie, o którą prawdopodobnie chodziło, dotyczy sytuacji opóźnienia dłużnika w spełnieniu świadczenia w terminie, to jest oczywistym, że sytuacji poczynienia ustaleń, że świadczenie zostało spełnione w istocie nieodlegle od wydania decyzji o ustaleniu odszkodowań, organy nie zajmowały się kwestią opóźnienia. Powyższe służy objaśnieniu właściwego i zasadniczego przedmiotu decyzji, jakim było, co należy podkreślić, ustalenie okoliczności, czy po wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowań ( co na tym etapie jest już bezsporne), doszło do rzeczywistej wypłaty tych odszkodowań. Na tle tak sprecyzowanego i badanego przedmiotu sprawy należało zastanowić się nad podstawą prawną wydanych rozstrzygnięć. Prezydent Miasta K. powołał tutaj art. 129 ust. 1 u.g.n., a więc przepis wskazujący na kompetencję starosty w sprawach o ustalenie odszkodowania, oraz na art. 132 u.g.n., który ma bogatą i różnorodną treść, a najogólniej mówiąc dotyczy sposobu zapłaty rzeczonego odszkodowania i jej konsekwencji w rozmaitych sytuacjach wskazanych w przepisie. Wojewoda dla odmiany nie powołał żadnego przepisu materialnoprawnego dla wydanej decyzji (oprócz przepisu kompetencyjnego dla organu odwoławczego – art. 9a u.g.n.).

W ocenie Sądu orzekającego w obecnym składzie nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o wypłacie bądź odmowie wypłaty uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 u.g.n., a zwłaszcza jego ust. 3. Kontrolując zaskarżoną decyzję ( i decyzję ją poprzedzającą) zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.").

Omawiane zagadnienie prawne na kanwie zbliżonego stanu faktycznego było już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w sprawie II SA/Kr 417/17. Poniżej zostanie zaprezentowana argumentacja prawna przedstawiona we wspomnianym orzeczeniu, albowiem została ona w pełni podzielona przez skład obecnie orzekający.

1. Powszechnie przyjmuje się, że zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27). Termin "szczegółowe upoważnienie" ma w gruncie rzeczy charakter konwencjonalny i tak naprawdę oznacza kompletną normę kompetencyjną, zwaną też normą uprawniającą do konkretyzacji prawa. Jest to norma, która w ujęciu abstrakcyjnym kreuje określony typ aktu administracyjnego i sprawia, że – w razie ziszczenia się relewantnych okoliczności faktycznych – powstaje sprawa administracyjna jako przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Norma, o której mowa, jest zatem elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej i warunkiem sine qua non merytorycznego orzekania przez organ administracji. Może ona być rekonstruowana w drodze wnioskowania, ale powinno ono mieścić się w ramach wyznaczonych przez traktowane dość ściśle dyrektywy interpretacji tekstu prawnego; nie można istnienia tej normy ani domniemywać, ani przyjmować w sposób dowolny, z powołaniem się wyłącznie na względy o charakterze teleologicznym.

Opisany wyżej wymóg co do podstawy prawnej dotyczy każdej merytorycznej decyzji administracyjnej, w tym także decyzji odmownej. Decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 147); zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem. Decyzja odmowna tworzy stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 151). Decyzja odmowna, podobnie jak decyzja pozytywna, może zatem być wydana tylko w obliczu istniejącej sprawy administracyjnej.

2. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej, a zatem w sytuacji braku zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjno-prawnego i zarazem sprawy administracyjnej (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 186-189). Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, idzie o sytuację, w której organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że w ogóle nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć. Z takim ujęciem odnośnej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje. Zalicza się do nich: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocną innej czynności konwencjonalnej (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 977–979; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 176-181). Wspólną cechą tych przypadków jest to, że wchodząca w rachubę decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji, innymi słowy, nie ma owego ustawowego upoważnienia do jej wydania – i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby odwoływania się do sfery faktu.

3. Instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, co dało asumpt do teoretycznej polemiki, w ramach której formułowane są rozliczne argumenty za jej przynależnością do pierwszego albo drugiego; nie brak też głosów, że łączy ona elementy ich obu. Tak czy inaczej nie można kwestionować istnienia w jej ramach komponentu jurysdykcji administracyjnej – wyraża się on w przyznaniu organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Kompetencja ta była naówczas zakodowana w art. 37 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a obecnie statuuje ją art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepisy te sprawiają, że – niezależnie od poglądu co do prawnej "natury" samego odszkodowania – nie można kwestionować istnienia "sprawy ustalenia odszkodowania" jako sprawy administracyjnej należącej do drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; nie można też kwestionować istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji, która tego typu sprawę rozstrzyga tudzież załatwia.

Znaczenie decyzji ustalającej odszkodowanie jest już – w zależności od przyjmowanych założeń teoretycznych – postrzegane różnie. Można w niej upatrywać: 1) instrumentu dochodzenia istniejącej już wierzytelności porównywalnego z wyrokiem sądu cywilnego zasądzającego "zwykłe" odszkodowanie (zob. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 165); 2) czynności, dzięki której istniejąca wierzytelność staje się wymagalna (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 281); 3) drugiej, specyficznej, chronologicznie późniejszej niż wystąpienie szkody, przesłanki kreacyjnej wpisującej się w proces powstawania wierzytelności (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 218).

Tak czy inaczej decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

4. Nie można nie zauważyć, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzyjnie wykreowanej czy też skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej mogą w praktyce powstać wcale liczne problemy czy też spory. W szczególności może powstać spór co do tego, czy wierzytelność nadal istnieje, czy też wygasła na skutek przedawnienia bądź zapłaty; może też zaistnieć sytuacja, w której z innych przyczyn podmiot uprawniony de facto nie otrzymuje świadczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie o drogę rozstrzygania wspomnianych sporów oraz o instrument prawny, za pomocą którego wierzyciel mógłby dochodzić już nie tyle ustalenia (konkretyzacji), ile faktycznego wykonania prawa (zapłaty). W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353–359); drugi – że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci – że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218–228).

W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że byłoby to rozwiązanie nietypowe, odbiegające od standardowego mechanizmu działania prawa administracyjnego, w którym zasadniczo jest miejsce tylko na jeden akt jurysdykcji – akt konkretyzujący określone uprawnienia i obowiązki w sposób pierwotny i zarazem autorytatywny.

5. Jako że organ administracji I instancji powołał się w niniejszej sprawie na art. 132 u.g.n., należy zauważyć, że analiza brzmienia jego poszczególnych ustępów prowadzi do wniosku, że tylko ustęp 3 mógłby tu wchodzić w grę, gdyż pozostałe ustępy dotyczą zupełnie innych zagadnień. Należy wobec tego rozważyć charakter i funkcję tego przepisu. W ocenie Sądu przepis ten w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o takich znamionach jak sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja. Stanowią o tym dwie poniekąd niezależne od siebie przyczyny.

Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. – w obecnym brzmieniu – postanawia, że waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Jednocześnie ust. 5 tego przepisu stanowi, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. "W związku z tymi postanowieniami art. 132 u.g.n. należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarząd powiatu czy też zarząd województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mogli waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd (...), że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, CBOSA).

Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że istotą żądania wnioskodawców w niniejszym postępowaniu jest przede wszystkim sama wypłata ustalonego ongiś odszkodowania. Nawet gdyby przyjąć, że żądanie odsetek za opóźnienie jest w gruncie rzeczy żądaniem waloryzacji ( co jednakże jest już nadinterpretacją wniosku strony), to kwestia ewentualnej waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło (notabene z relacji organu I instancji wynika, że w pismach stron z 2.11.2011r. czy też H. C. z dnia 31 lipca 2014 r., z dnia 8 grudnia 2014 r., z dnia 11 marca 2016 r. w ogóle nie było mowy o waloryzacji odszkodowania – strony zwracały się po prostu o "wypłatę odszkodowania", ewentualnie w ostatnim piśmie wspomniano także o odsetkach za zwłokę). Zatem – gdyby nawet założyć, że art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji (jest to założenie hipoteczne, bo Sąd prezentuje odmienne stanowisko) – to przedmiot tego orzekania byłby inny: byłaby nim kwestia, czy i ewentualnie jak zwaloryzować niezaspokojoną wierzytelność odszkodowawczą, a nie kwestia, czy w ogóle niezaspokojona wierzytelność odszkodowawcza istnieje i czy należy spełnić objęte nią świadczenie. Innymi słowy, art. 132 ust. 3 u.g.n. w żadnym razie nie mógłby być podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną sporów, o których była mowa wyżej w pkt 4, tj. sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież o jej wygaśnięcie lub przedawnienie; nie mógłby też być traktowany jako instrument dochodzenia faktycznej wypłaty odszkodowania. Ujmując rzecz jeszcze inaczej, powołany przepis kreowałby co najwyżej "sprawę waloryzacji odszkodowania", a nie "sprawę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania". W sprawie waloryzacji odszkodowania kwestia bytu wierzytelności odszkodowawczej – gdyby okazała się sporna – mogłaby w szczególnych okolicznościach urastać nawet do rangi zagadnienia wstępnego. W każdym razie, ustalenie negatywne w tej mierze implikowałoby bezprzedmiotowość postępowania waloryzacyjnego i konieczność jego umorzenia. Rozważania te, co trzeba jeszcze raz podkreślić, mają charakter hipotetyczny, gdyż – w ocenie Sądu – art. 132 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie ustanawia kompetencji jurysdykcyjnej dla organu administracji publicznej.

6. Z uwagi na wskazaną przyczynę nieważności zaskarżonej decyzji nie ma potrzeby szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2015.1800). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.