Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1005/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 26 par. 2 pkt 1 i par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...]., znak: [...], Burmistrz W. ustalił, na wniosek Gminy W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie działki nr 2030/2, obręb [...] .

Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania R.S., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako przyczynę uchylenia decyzji lokalizacyjnej Kolegium wskazało istotne wady analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz W. decyzją z dnia [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez Gminę W.

, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie działki nr 2030/7 (po zmianie numeracji), obręb [...]. Organ lokalizacyjny stwierdził, że ponownie przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa dla planowanej budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Na skutek odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna chociaż nie budzi zastrzeżeń w zakresie linii zabudowy, współczynnika zabudowy oraz geometrii dachu (z wyjątkiem wysokości głównej kalenicy dachu oraz kierunku kalenicy względem frontu działki), to jednak w zakresie pozostałych parametrów nowej zabudowy powiela błędy pierwotnej analizy, ograniczając się do przytoczenia skrajnych wartości "od - do", "od" bądź "do", jak również nie zamieszczenia w analizie ustaleń dotyczących wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kierunek głównej kalenicy dachu względem frontu działki. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., a ponadto przepisów u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 w związku z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...], mocą której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie działki nr 2030/7, obręb [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na:

a) wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że planowana inwestycja, polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce o nr ewid. 2030/7, nie spełnia warunku kontynuacji w zakresie wykorzystania terenu i szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy,

b) poczynieniu ustaleń co do nowej zabudowy w oparciu o tereny "zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zlokalizowane w ich granicach budynki mieszkalne wielorodzinne", zlokalizowane przy ul. A i ul. B, które nie stanowią działki sąsiedniej względem działki o nr ewid. 2030/7,

c) uznanie terenów zlokalizowanych przy ul. A i ul. B za spójną całość urbanistyczną przy jednoczesnym wskazaniu, że poszczególne nieruchomości mają charakter indywidualny,

d) oparciu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o uśrednione wartości dla obszaru analizowanego,

e) określenie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi kalenicy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, linii zabudowy, odległości od krawędzi jezdni w sposób nieprecyzyjny, zakresowy i przyznający inwestorowi szeroki zakres swobody;

2) art. 25 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy ustawy - Burmistrza, ze względu na przedmiot postępowania, który dotyczy interesów majątkowych gminy w sposób bezpośredni oraz ze względu na samą osobę wnioskodawcy;

3) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., polegające na sporządzeniu analizy urbanistycznej, która nie daje rękojmi prawidłowych ustaleń ze względu na fakt, że:

a) nie uwzględnia szczegółowej analizy zabudowy na działkach sąsiednich,

b) uznaje za "sąsiednie" nieruchomości, które nie noszą takiego przymiotu,

c) nie uwzględnia specyfiki działki skarżącego,

d) formułuje cechy zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jej funkcje w sposób bardzo podobny, niemal tożsamy do decyzji nr [...], nie uzupełniając braków, na które zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, np. nie rozszerzając kwestii dostępu do drogi publicznej,

e) nie określa w sposób precyzyjny parametrów nowej zabudowy,

f) określa parametry nowej zabudowy jedynie zakresowo,

g) pozostawia inwestorowi zbyt duży margines swobody,

h) nie uzasadnia odstąpienia od reguł opracowywania analizy urbanistycznej;

4) naruszenie art. 6 pkt 2 ppkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., polegające na nieuwzględnieniu, wśród czynników określających wymagania nowej zabudowy, kubatury zabudowy sąsiedniej i uznanie przez to, że chronione prawem interesy osób trzecich nie wyznaczają granic prawa do zagospodarowania terenu, do którego jednostka ma tytuł prawny;

5) naruszenie art. 6 pkt 2 ppkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, która już w momencie swojego wydania powoduje sytuacje naruszające relacje sąsiedzkie, w których jedna nieruchomość wywołuje immisje wobec nieruchomości sąsiednich;

6) naruszenie art. 11 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek wydania decyzji w jej uzasadnieniu;

7) naruszenie art. 12 k.p.a., polegające na przyznaniu prymatu zasadzie szybkości postępowania i wydaniu w nim decyzji, mimo wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego;

8) naruszenie art. 61 ust. 6 pkt 1 u.p.z.p., polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w sposób kumulatywny wszystkich warunków, które są wskazane w przywołanym przepisie, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo niespełnienia ustawowych warunków;

9) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną;

10) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego, niezebraniu wszystkich dowodów w sprawie i poprzestaniu przy wydaniu decyzji jedynie na pobieżnych analizach, przeprowadzonych zgodnie z góry założoną tezą, że inwestycja powinna powstać, ponieważ leży to w interesie gminy;

11) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez przygotowanie analizy i wydanie na jej podstawie decyzji, która nie uwzględnia dyrektyw wiążących organ, wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, powołując się przy tym na art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem", iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uzupełnił analizę funkcji oraz cech i zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Kolegium z dnia [...] Nr [...] i stwierdziwszy, że zostały spełnione, określił w decyzji wymagania nowej zabudowy stosownie do wyników ponowionej analizy urbanistycznej.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki, przyjmując, że front działki znajduje się od strony ul. A., z uwagi na istniejące tam zjazdy. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 86 m, to obszar analizowany wyznaczony został w promieniu 258 m wokół terenu inwestycji i objął wszystkie położone na nim działki w ich granicach ewidencyjnych. Obszar analizowany został zatem wyznaczony zgodnie z wymaganiami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji wskazał, że na tak wyznaczonym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej, zabudowy produkcyjno – usługowej, terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych, terenów kolejowych, terenów usług sportu, terenów obsługi komunikacji oraz terenów rolnych i leśnych.

Jak również organ odwoławczy dodał, że w graniach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zlokalizowana na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, co zabudowa planowana, tj. z ul. A. Zabudowa ta usytuowana jest na kilkudziesięciu działkach wyodrębnionych geodezyjnie, tworzących zwarte tereny połączone siecią drób publicznych o różnym statusie (powiatowych, gminnych). Spełniony więc został warunek kontynuacji w zakresie funkcji terenu nowej inwestycji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji).

Dodatkowo organ II instancji zauważył, że organ I instancji przyjął do analizy tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ponieważ, jak argumentował, tworzą urbanistyczną całość z uwagi na lokalizację przy ul. A. i ul. B. Ponadto organ wskazał, że oględziny części graficznej analizy, wykonanej na kopii mapy w skali 1:1000, wykazały, że u zbiegu ulic A. i B., przy których zlokalizowana jest działka objęta inwestycją, w jej bezpośrednim sąsiedztwie, w kierunku południowym, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Tereny te mają postać osiedla mieszkaniowego z towarzyszącą zabudową usługową (U), terenami obsługi komunikacyjnej, tj. garażami (KS) oraz systemem dróg (KD). Analizą objęta została zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna składająca się z 15 budynków (tereny oznaczone na części graficznej analizy skośnymi liniami ciągłymi oraz literami A, B i C). Zastosowane podejście jest w okolicznościach sprawy uzasadnione. Należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że opisana zabudowa tworzy urbanistycznie spójną całość. Położona jest ona w centralnej części obszaru analizowanego i ma wyraźnie dominujący charakter w stosunku do pozostałej zabudowy. Przeprowadzenie analizy w zakresie parametrów zabudowy (linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) w oparciu tę zabudowę, z pominięciem zabudowy o innej funkcji i co za tym idzie odmiennych gabarytach (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, garaży), jest celowe oraz usprawiedliwione okolicznościami faktycznymi sprawy. Skoro przedmiotem nowej zabudowy są budynki mieszkaniowe wielorodzinne, to uzasadnione jest nie tylko poszukiwanie zabudowy o podobnej funkcji, ale również przeanalizowanie jej gabarytów w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i w rezultacie nawiązanie do niej w zakresie podstawowych rozwiązań urbanistycznych. Taki zabieg, zdaniem organu odwoławczego, gwarantuje zachowanie istniejącego ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze organ II instancji za prawidłowe uznał określenie na tej podstawie poszczególnych wskaźników nowej zabudowy w zakresie wymaganych parametrów.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że działka objęta inwestycją ma dostęp do drogi powiatowej nr [...], ul. A. oraz drogi gminnej [...], ul. B. Teren inwestycji posiada zjazdy od strony ul. A. Linie zabudowy w obszarze analizowanym przebiegają w różnej odległości od granicy drogi powiatowej, tworząc uskok. W wydanej decyzji linia zabudowy wyznaczona została od strony ul. A. jako kontynuacja dotychczasowej linii zabudowy, natomiast od strony ul. B. przy uwzględnieniu wymaganej odległości od pasa drogowego. Taki sposób określenia linii zabudowy, w ocenie organu II instancji jest usprawiedliwiony z punktu widzenia istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego oraz zgodny z przepisami § 4 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia.

Dokonując dalszej analizy, organ II instancji stwierdził, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony w granicach do 20% do 30%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, co jest usprawiedliwione dużym zróżnicowaniem tego wskaźnika na analizowanym obszarze (od 1,0% do 30%).

W odniesieniu natomiast do kwestii szerokość elewacji frontowej, organ II instancji wskazał, że została wyznaczona w granicach od 35 m do 45 m. Dodał przy tym, że z analizy wynika, iż szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wacha się w granicach od 10 m do 109 m, co daje średnią matematyczną wynoszącą 37 m. Ustalona w decyzji wielość tego parametru jest bliska średniej matematycznej, ponieważ mieści się w granicach tolerancji do 20%, co spełnia wymagania określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Mając na uwadze kwestię wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki, organ stwierdził, że została wyznaczona w granicach od 13 m do 15 m. Wielkość tego parametru wynikająca z analizy wynosi od 15 m do 16 m. Ustalenie tego parametru w określonych granicach nie wpłynie w sposób istotny na ład urbanistyczny istniejący na analizowanym terenie.

Natomiast geometria dachów, jak wskazał organ II instancji, została wyznaczona w nawiązaniu do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (płaskich o kątach nachylenia połaci dachowych do 12° oraz równoległych i prostopadłych do frontu działki), tj. jako dachy płaskie o kącie nachylenia do 12° lub dwuspadowe o kącie nachylenia do 15° oraz kalenicy głównej równoległej lub prostopadłej do frontu działki. Wysokość kalenicy głównej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych została ustalona w granicach od 13 m do 16 m, w nawiązaniu do parametrów istniejącej zabudowy.

Ponadto organ II instancji dodał, że teren objęty inwestycją oznaczony jest w ewidencji gruntów i budynków jako tereny zabudowane (B) i nie podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Wydana decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami, co wynika z przeprowadzonej analizy. Organ II instancji wskazał przy tym, że planowana inwestycja została uzgodniona z właściwymi organami specjalistycznymi, tj. z Marszałkiem Województwa [...], jako organem administracji geologicznej (postanowienie z dnia [...], znak: [...]), z Powiatowym Zarządem Dróg w W. w zakresie dostępu do drogi publicznej (postanowienie z dnia [...] r., znak: [...]) oraz milcząco z zarządcą dróg gminnych w W.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego Kolegium wyjaśniło, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co oznacza, że kontynuacja w zakresie funkcji jest spełniona. Kontynuacja funkcji, a także parametrów, cech itd., zachodzi nie tylko, gdy, zabudowa podobna znajduje się na działkach graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, bądź położonych w najbliższym sąsiedztwie, wystarczające bowiem jest gdy zabudowa, na podstawie której można ustalić wymagania nowej zabudowy, znajduje się w obszarze analizowanym. Odnosząc się natomiast do utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa, Kolegium wskazało, że parametry nowej zabudowy winny być ustalone w decyzji w sposób ścisły, ewentualnie poprzez określenie ich wielkości od minimalnej do maksymalnej, tj. w tzw. "widełkach". Niedopuszczalne jest, zdaniem Kolegium, określenie tych parametrów wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego albo minimalnego, czy też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Ponadto organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie parametry nowej zabudowy zostały określone od wielkości minimalnej do maksymalnej, w granicach których inwestycja może zostać zrealizowana. Wbrew zarzutom odwołania określone w decyzji "widełki" poszczególnych wskaźników nowej zabudowy, gwarantują realizacje inwestycji o cechach, które występują w sąsiedztwie oraz nie dają inwestorowi zbyt dużego marginesu swobody.

W ocenie Kolegium bezzasadny jest zarzut odwołania, że decyzja została wydana przez organ, który podlega wyłączeniu z mocy prawa. Organ II instancji dodał przy tym, że we wcześniejszych decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie odniósł się do tego zarzutu, wyjaśniając, że nie ma podstaw do zastosowania art. 25 § 1 k.p.a., ponieważ ustalenie warunków zabudowy dotyczy interesów gminy jako osoby prawnej, a nie organu wykonawczego gminy. W obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje funkcję organu administracji publicznej.

Kolegium wyjaśniło również, iż przesłanki sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie cech i wskaźników zabudowy określnych w decyzji o warunkach zabudowy oraz uzasadniło ustalone wartości tych wskaźników. Zbadane również zostały w sposób kumulatywny wszystkie przesłanki wydania decyzji, o czym była mowa wyżej. Ta sama uwaga dotyczy dostępu do drogi publicznej, co zostało zbadane i przeanalizowanie przez organy administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy i kompletny, co zostało wykazane w uzasadnieniu. Zdaniem Kolegium, zarzuty odwołania w powyższym zakresie są więc gołosłowne i sprowadzają się do niczym niepopartej polemiki.

Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że z przepisów u.p.z.p., jak również z przepisów rozporządzenia, nie wynika, aby ustalenie wymagań nowej zabudowy następowało przy uwzględnieniu kubatury zabudowy sąsiedniej, dlatego nie może być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto Kolegium stwierdziło, że kwestia ewentualnych immisji również nie ma wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy. W przypadku realizacji inwestycji i występowania szkodliwych immisji właściciel nieruchomości sąsiedniej może poszukiwać ochrony swoich interesów znajdujących oparcie w przepisach k.c. przed sądem powszechnym. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, które inwestor jest obowiązany uwzględnić opracowując projekt budowlany. Zaskarżona decyzja ustala takie wymagania w pkt 5 sentencji.

W ocenie Kolegium, nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych (art. 11, art. 12, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.), ponieważ postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny w z ww. przepisami, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny i wyczerpujący.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze pełnomocnik ponowił zarzuty odwołania, podtrzymując przy tym na ich popracie argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. (działającego z jego upoważnienia Zastępcy Burmistrza W. ) z dnia [...] Nr [...], ustalającą na wniosek Gminy W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie działki nr 2030/7, obręb [...]. Wniosek ten w imieniu Gminy W., jak dowodzi analiza akt sprawy, złożył Burmistrz W., orzekający w kontrolowanej sprawie jako organ I instancji.

Wziąwszy pod uwagę powyższą okoliczność Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane przez organ (pracownika) podlegający wyłączeniu, a więc z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Dokonując powyższej oceny Sąd podzielił dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że burmistrz (analogicznie jak wójt, czy prezydent miasta) podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłączeniu z rozpatrywanej sprawy, w której wnioskodawcą w sprawie wymagającej władczego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, jest gmina. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Burmistrz W. nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy W. jako strony w sprawie i zarazem jako organ rozpoznający tę sprawę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której przyjęto, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (ONSA 2003 r. z. 4, poz. 115).

Uzasadnienie powyższej uchwały, jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma szerszy zakres przedmiotowy, w istocie wyznaczyło bowiem podstawy do ukształtowania tego orzecznictwa w zakresie rozstrzygnięcia spraw administracyjnych, w której jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania administracyjnego, zaś jej organ, jako organ administracji publicznej, wydaje rozstrzygnięcie, wskazującego na konieczność wyłączenia owego organu od załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010 r., II SA/Sz 302/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2009 r., II SA/Gl 123/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., VII SA/Wa 1258/09, a także wyroki WSA w Łodzi m.in. z dnia: 9 stycznia 2013 r., II SA/Łd 973/12 i 29 października 2008r., III SA/Łd 301/08). Jednakże zauważyć należy, że odmienne stanowisko zaprezentowane zostało przykładowo w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2018 r., II SA/ Kr 374/18, w którym wyrażono pogląd, iż w tego rodzaju sytuacjach wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi postępowanie i wydaje decyzję w I instancji. Pogląd ten jednak wydaje się odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że również w doktrynie prawa administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym "niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy (...) postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być dana jednostka samorządu terytorialnego. Wydanie przez organy gminy decyzji administracyjnej w przypadku, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, byłoby jaskrawo sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej. Istotą prawidłowego postępowania administracyjnego jest przecież dokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. Musi odbywać się to w trakcie bezstronnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, niedotkniętego presją lokalnych nacisków (zob. szerzej: W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 84).

Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że – wbrew twierdzeniom Kolegium - w niniejszej sprawie zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia Burmistrza W., a także pozostałych pracowników działających z jego upoważnienia (w tym również Zastępcy Burmistrza) od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z Gminą W. w stosunku zatrudnienia (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. z 2016r., poz. 902), a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki Burmistrza (jego Zastępcy). Nie sposób także nie dostrzec, że z mocy art.32 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994) Burmistrz W. kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. To zaś oznacza, że w omawianej sprawie jest on również ustawowym przedstawicielem strony, a zatem w sprawie zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia Burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji, gdzie inwestorem jest Gmina W.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia organów orzekających w sprawie o kwalifikowanym charakterze, powodują, że pozostałe zarzuty skargi tracą na znaczeniu w niniejszej sprawie, a co za tym idzie Sąd odstąpił od oceny ich zasadności w tym postępowaniu. Sprawa podlegać będzie bowiem rozponaniu przez organ właściwy do wydania decyzji w tej sprawie, wskazany w trybie art. 26 § 2 pkt 1 w związku z § 3 k.p.a., z pełnym zachowaniem standardów i zasad postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej, w warunkach zapewniających obiektywizm orzekania organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

Biorąc pod uwagę powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza W. z dnia [...] została wydana w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co tym samym stanowi przesłankę do ich uchylenia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) – pkt 2 sentencji. Zasądzona kwota obejmuje: wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł).

IB