Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 380/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 233, art. 119, art. 129 ust. 5, art. 129 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
article: art. 92, art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 4 pkt 9b1, art. 132 ust.5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
article: roz. 2, art. 36 ust. 1, ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 132 ust. 5, art. 113 ust. 1, art. 115 ust. 1, art. 112 ust. 2, ust. 4,  art. 11, art. 11a, art 12, art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 132 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 28,  art. 26, art. 25, art. 26
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 120
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
article: 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 50, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska ( spr. ) Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1 / uchyla zaskarżoną decyzję, 2 / określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3 / zasądza od Wojewody na rzecz Gminy [...] kwotę 22.491 zł ( dwadzieścia dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt jeden złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku została wniesiona przez Prezydenta Miasta skarga na decyzję Wojewody z dnia [...] którą zobowiązano Gminę Miasta do zapłaty M. R. odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość.

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie następujących ustaleń i okoliczności:

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. – M. składającej się z działki nr [...] o pow. [...] oraz z działki nr [...] o pow. [...] , wydzielonych z działki nr [...] o pow. [...] , zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] stanowiącej własność A. R. W treści tej decyzji postanowiono także o zawieszeniu na okres trzech miesięcy postępowania w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Następnie decyzją z dnia [...] ten sam organ orzekł o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną wyżej nieruchomość na rzecz dotychczasowego właściciela w kwocie [...] zł.

Wywłaszczona nieruchomość w następnych latach podlegała różnym podziałom geodezyjnym, a także scaleniu. Właścicielem poszczególnych działek jest obecnie Gmina Miasta i Spółdzielnia [...] z siedzibą w G.

Decyzją z dnia [..] Prezydent Miasta na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości obejmującej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. [...] ( Kw nr [...] ) na rzecz jedynego spadkobiercy A. R. – M. R.

Ostateczną decyzją z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 158 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wnioskiem z dnia 14 lutego 2006 r. M. R. wystąpił do Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda wskazując na przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 kpa orzekł o wyłączeniu Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia powyższego wniosku i do rozpatrzenia sprawy wyznaczył Starostę. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 dotyczącą wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty od orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należącej do tego miasta. Wojewoda uznał, iż przedmiotowa uchwała ma również zastosowanie do spraw o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W toku prowadzonego przez Starostę postępowania administracyjnego został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości z wyłączeniem tej jej części, co do której wydano decyzję o zwrocie. Organ przeprowadził również rozprawę administracyjną z udziałem uczestnika M. R., rzeczoznawcy oraz z udziałem przedstawicieli Prezydenta Miasta.

Decyzją z dnia [...]. Starosta ustalił na rzecz M. R. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ( z wyłączeniem zwróconych działek o obecnych numerach od [...] do [...] ) w kwocie [...] i do jego zapłaty zobowiązał Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W treści decyzji ustalono ponadto, iż wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie organ ustalił zwaloryzowaną wysokość wypłaconego uprzednio odszkodowania na kwotę [...] i zobowiązał M. R. do zwrotu tej kwoty na rzecz podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania tj. Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono szczegółowo okoliczności na podstawie których ustalono wartość nieruchomości stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, odniesiono się do zarzutów uczestnika dotyczących tej wartości i ustaleń dokonanych na rozprawie administracyjnej. W podstawie prawnej decyzji oraz jej uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 128 ust. 1, 129 ust. 1, 5 pkt 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 3a, 4, 5 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ). Uzasadniając podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 132 ust. 5 wskazanej ustawy: "do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (...) jest zobowiązany starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa (... )". Zatem wobec faktu, iż w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, zobowiązanym do zapłaty odszkodowania w ustalonej wysokości jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wniósł Prezydent Miasta wskazując, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania została wydana z naruszeniem prawa polegającym na niezastosowaniu przez organ I instancji przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zdaniem skarżącego, z uwagi na to, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości wskutek tzw. komunalizacji mienia stała się Gmina Miasta to z mocy powyższego przepisu ten podmiot powinien być zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a nie Skarb Państwa. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 1994 r. (sygn. akt IV SA 72/94 ) i z dnia 24 lutego 2003 r. ( sygn. akt IV SA 1527/92 ) oraz z dnia 8 grudnia 1995 r. ( sygn. akt IV SA 1033/94 ), a także na załączoną do odwołania opinię Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

Wojewoda po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i do jego wypłaty zobowiązał Gminę Miasta reprezentowaną przez Prezydenta Miasta. Jednocześnie zobowiązał M. R. do zwrotu zwaloryzowanego i wypłaconego odszkodowania ustalonego w decyzji organu I instancji na rzecz Gminy Miasta; w pozostałej części orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda powołał się na treść art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. ), przytoczył również wywody prawne dotyczące w/w przepisu wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. ( sygn. akt III CZP 64/04 ) oraz w wyroku tego Sądu z dnia 17 lutego 2005 r. ( sygn. akt IV CK 596/04 ). Wojewoda wskazał, że wobec tego, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ustalającej na rzecz A. R. odszkodowanie została wydana po dniu 27 maja 1990 r. to tym samym zgodnie ze wskazanym przepisem i orzecznictwem dotyczącym jego stosowania Skarb Państwa nie jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania, lecz Gmina Miasta.

W skardze na powyższą decyzję Prezydent Miasta reprezentując tym razem Gminę Miasta zobowiązaną do zapłaty odszkodowania wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości lub o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa i w związku z art. 26 § 2 i § 3 kpa. Zdaniem strony skarżącej w decyzji organu II instancji błędnie wskazano Gminę jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Wyjaśniono, że stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w orzeczeniach powołanych przez Wojewodę zostało zweryfikowane przez ten Sąd w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006r. ( sygn. akt III CZP 99/06 ) w której przyjęto, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych 9 Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Tym samym, w ocenie skarżącej, to Skarb Państwa winien być zobowiązany do zapłaty odszkodowania, a nie Gmina. Strona skarżąca wskazała również, że Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej składając odwołanie nie miał ani statusu organu, ani statusu strony, a w związku z tym nie był uprawniony do jego wniesienia. Zatem organ odwoławczy winien w niniejszej sprawie albo stwierdzić niedopuszczalność odwołania, albo umorzyć postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego i naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie występuje szereg zagadnień prawnych, których wyjaśnienie jest niezbędne dla oceny zasadności skargi. Zasadniczą jednak kwestią prawną jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Ustalenie to bowiem w dalszej kolejności determinuje krąg podmiotów uprawnionych do bycia stroną w niniejszym postępowaniu oraz przesądza o charakterze i roli podmiotu wnoszącego odwołanie, a zatem i o dopuszczalności samego odwołania.

Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną w 1982 roku nieruchomość należało na podstawie obecnie obowiązujących przepisów przeprowadzić ponowne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Właściwość organów do wydania decyzji, tryb postępowania i sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) oznaczana dalej jako u.g.n. Zgodnie z jej art. 233 sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, tak jak w niniejszym przypadku, oznacza, że sprawa ustalenia odszkodowania należnego A. R. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie jest zakończona decyzją ostateczną i podlega regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jej przepisy przewidują natomiast co do zasady ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej ( art. 119 u.g.n. ). W takim jednak przypadku jak w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania musi nastąpić odrębnie. Wobec bowiem stwierdzenia decyzją ostateczną przez właściwy organ administracji publicznej, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest nieważna zaistniał stan, w którym w obrocie prawnym pozostała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, zaś brak jest decyzji ustalającej odszkodowanie. Zatem zaistniał stan faktyczny, w którym doszło do pozbawienia właściciela praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania ( art. 129 ust. 5 u.g.n. ). Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych realizowane jest na drodze postępowania administracyjnego. Przepisy Rozdziału 5 u.g.n. przewidują ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którego dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej tj. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ( art. 129 ust. 1 u.g.n. ), przy czym w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do regulacji art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. ) prezydent miasta. Przepis art. 4 pkt 9b1 u.g.n. wyjaśnia, iż ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazany został w art. 132 ust. 5 ustawy zgodnie z którym: "Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (...) jest zobowiązany (...) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki." W sytuacji zatem gdy wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego podmiotami zobowiązanymi do wypłaty odszkodowania, w zależności od rodzaju tej jednostki, mogą być: wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd województwa i zarząd powiatu reprezentowany przez starostę. Z powyższego wynika, iż starosta jest właściwy do wypłaty odszkodowania zarówno w sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, jak i w sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz powiatu. Analogicznie w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miast na prawach powiatu prezydent miasta wypłaca odszkodowanie zarówno w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa, jak i w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz gminy, która ma status miasta na prawach powiatu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta. Problem w tym w której z dwóch ról, w jakich przepisy prawne sytuują prezydenta miasta na prawach powiatu winien to uczynić, czy jako organ sprawujący funkcję starosty ( w imieniu Skarbu Państwa ) czy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego ( w imieniu Gminy Miasta ).

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z regulacją przepisów Rozdziału 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. ) stała się własnością Gminy Miasta.

Wskazana ustawa ( zwanej dalej ustawą samorządową ) w związku z przejściem na własność gmin tzw. mienia ogólnonarodowego ( państwowego ) w swoich przepisach określiła sposób podziału wierzytelności i zobowiązań powstałych przed dniem 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa a gminami. Stosownie do art. 36 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. W przepisie tym wyrażona została ogólna zasada zmiany podmiotu w stosunkach zobowiązaniowych w związku z przejściem praw rzeczowych. Wyjątki od tej ogólnej zasady zostały uregulowane w ustępie 3 art. 36 niniejszej ustawy, który w punkcie 3 stanowi, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Wykładnia powyższego przepisu, a zwłaszcza jego zwrot "wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych", od momentu wejścia w życie powyższego przepisu przez szereg lat budziła wątpliwości doktryny i orzecznictwa. W orzecznictwie odmiennie interpretowano ten zapis, a co się z tym wiąże odmiennie też określano podmiot zobowiązany do naprawienia szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po tej dacie. Według jednego z poglądów, wyrażonego najdobitniej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt III CZP 64/04, opubl. OSNC 2005/11/182 ) na którą w niniejszej sprawie powołał się organ odwoławczy, legitymowana biernie w zakresie tego rodzaju roszczeń jest gmina. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej jest mowa o dwóch zobowiązaniach odszkodowawczych. Źródłem pierwszego z nich jest pierwotna decyzja, natomiast źródłem drugiego – decyzja stwierdzająca nieważność pierwotnej, lub decyzja uznająca, że wydanie pierwszej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza ). Według tego poglądu, z chwilą wydania drugiej decyzji, zobowiązanie wynikające z decyzji pierwotnej "przekształca się w zobowiązanie odszkodowawcze". Definitywne ukształtowanie zobowiązania odszkodowawczego wiąże się więc z decyzją nadzorczą. Zatem data tej decyzji decyduje o istnieniu lub wyłączeniu sukcesji gminy na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy samorządowej i sukcesją gmin są objęte zobowiązania odszkodowawcze, gdy decyzja nadzorcza została wydana po dniu 26 maja 1990 r. Z kolei w myśl drugiego z poglądów, odpowiedzialność odszkodowawczą w okolicznościach opisanych wyżej ponosi Skarb Państwa. Dla uzasadnienia tego stanowiska podnoszono, że fakt posłużenia się przez ustawodawcę formułą zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej wskazuje, że to właśnie ta decyzja pierwotna stanowi zdarzenie prawne prowadzące do powstania roszczenia odszkodowawczego. Decyzja nadzorcza natomiast otwiera jedynie możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i można ja ujmować w kategorii przesłanki skutecznego dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, a nie traktować jako zdarzenie kreujące zobowiązanie odszkodowawcze. Ostatecznie problem wykładni wskazanego przepisu rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 7 grudnia 2006 r. ( sygn. akt III CZP 99/06, opubl. w OSNC 2007/6/79 ) w której wskazał: " Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r." Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wykładnię art. 36 ust. 3 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy zaprezentowaną w tej uchwale Sądu Najwyższego. W związku z tym, że wskazana uchwała została opublikowana zbędne jest przytaczanie szczegółowej argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu. Wskazać jednakże należy, że Sąd Najwyższy stwierdził, iż właściwe jest stanowisko, że pojęcie decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. użyte w treści przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 nie odnosi się do decyzji stwierdzających nieważność lub wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa, lecz pojęcie to należy odnieść do tych wadliwych decyzji administracyjnych, które naruszały prawo.

Wobec tego, iż w niniejszej sprawie wadliwa decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana [...], a więc przed 27 maja 1990 r. nie było podstaw do uznania, że Gmina Miasta nabywając nieruchomość wskutek komunalizacji mienia przejęła zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej. Na podstawie bowiem wskazanego przepisu w związku z art. 132 ust. 5 u.g.n. zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie winien być Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, a nie jak przyjął organ odwoławczy – Prezydent Miasta jako organ wykonawczy Gminy Miasta.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługują również i pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta. Wyjaśnić natomiast należy, iż w postępowaniu administracyjnym postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji może zostać uruchomione jedynie wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu ( strony lub osoby działającej na prawach strony ). Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa wymagało zatem przyjęcia przez Wojewodę, iż Prezydent Miasta w niniejszej sprawie reprezentuje stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Uznanie to stanowiło także podstawę wydanego w dniu [...] postanowienia o wyłączeniu tego organu od załatwienia sprawy w oparciu o przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, iż wnoszący odwołanie Prezydent jest przedstawicielem strony postępowania.

Dla zanalizowania powyższej kwestii niezbędne jest wskazanie ogólnych zasad związanych z postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jak już zaznaczono na wstępie właściwość organów w tym przedmiocie określa obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ona również determinuje i wyznacza podstawowy krąg osób mających legitymację do brania udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wobec tego, iż ustalenie odszkodowania nierozerwalnie wiąże się z postępowaniem w przedmiocie wywłaszczenia to krąg osób mających interes prawny w postępowaniu o ustalenie odszkodowania jest tożsamy jak w postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego ( art. 113 ust. 1 u.g.n. ). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny ( art. 115 ust. 1 u.g.n. ). Rozróżnienie tych dwóch postępowań wszczynanych albo z urzędu albo na wniosek ma zasadniczy wpływ na krąg osób legitymowanych do udziału w postępowaniu. Tak więc – stosownie do art. 112 ust. 2 u.g.n. określającego istotę wywłaszczenia – stroną każdego postępowania wywłaszczeniowego ( z urzędu i na wniosek ) zawsze jest podmiot, którego prawo do nieruchomości ma być odjęte lub ograniczone w drodze decyzji wywłaszczeniowej (właściciel nieruchomości, jej użytkownicy wieczyści oraz osoby, którym na nieruchomości przysługują ograniczone prawa rzeczowe ). Stroną postępowania wywłaszczeniowego wszczynanego na wniosek jest również zawsze wnioskodawca wywłaszczenia czyli określona jednostka samorządu terytorialnego, gdyż tylko ona może wystąpić z wnioskiem o dokonanie wywłaszczenia na jej rzecz. Jednostka ta posiadająca osobowość prawną ( gmina, powiat, województwo ) jest reprezentowana w postępowaniu prowadzonym przez starostę przez właściwy organ wykonawczy tj. wójta ( burmistrza lub prezydenta ), starostę, zarząd województwa. W takim przypadku gdy postępowanie jest prowadzone z wniosku określonej jednostki samorządu terytorialnego mogą zaistnieć sytuacje kiedy organ właściwy do prowadzenia postępowania o wywłaszczenie i o ustalenie odszkodowania jest jednocześnie organem, który składa wniosek do starosty o wszczęcie postępowania i który w toku tego postępowania reprezentuje stronę. W szczególności taka sytuacja ma miejsce gdy z wnioskiem występuje starosta w imieniu powiatu, a także prezydent miasta na prawach powiatu w imieniu gminy – miasta na prawach powiatu. Zupełnie odmienna sytuacja zachodzi przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W postępowaniu tym nie ma formalnego wnioskodawcy. Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania, bowiem podmiot ten nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie wywłaszczeniowe prowadzi starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ( art. 112 ust. 4 u.g.n. ). Organ ten z mocy art. 11, 11 a i 12 u.g.n. jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami i jest właściwy do podejmowania czynności prawnych i procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Starosta także prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa jest jednocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty ustalonego przez siebie w decyzji odszkodowania ( art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 132 ust. 5 u.g.n. ). Zatem w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczynanym z urzędu na rzecz Skarbu Państwa interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na marginesie należy także wskazać, że w obu typach postępowania wywłaszczeniowego (na wniosek tj. na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i z urzędu tj. na rzecz Skarbu Państwa ) uprawnienia strony przysługiwać powinny podmiotom z których inicjatywy został złożony przez organ jednostki samorządu terytorialnego wniosek o wszczęcie postępowania lub zostało ono wszczęte z urzędu. Mogą to być różne państwowe i komunalne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej np. szkoły, szpitale, biblioteki, muzea...itp. Dodatkowo kategorię podmiotów, które mogą mieć interes prawny w postępowaniu wywłaszczeniowym określa również art. 120 u.g.n., jednak w niniejszej sprawie dalsze szczegółowe w tym zakresie kwestie nie mają znaczenia. Istotne jest jedynie, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym na rzecz Skarbu Państwa prowadzonym z urzędu Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Z kolei jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania wywłaszczeniowego tylko wówczas gdy jest jego wnioskodawcą, a wywłaszczenie ma nastąpić na jej rzecz.

Z powyższego wynika, że Gmina Miasta nie powinna być uznana za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jego przedmiotem było bowiem ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w 1982 roku na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Żaden przepis prawa nie przyznawał Gminie legitymacji do wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu. Okoliczność, że nabyła ona własność nieruchomości wskutek tzw. komunalizacji mienia nie mogła stanowić podstawy uznania jej za stronę skoro jak wykazano wyżej zgodnie z przepisami ustawy samorządowej nie nastąpiło przejęcie przez nią zobowiązania Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania. Legitymację podmiotów do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego. Ich błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie przez organ prowadzący postępowanie niekiedy skutkuje, tak jak w niniejszej sprawie, nieprawidłowym uznaniem danego podmiotu za stronę postępowania. Sam fakt własności przedmiotowej nieruchomości również nie mógł stanowić podstawy dla przyjęcia interesu prawnego Gminy w prowadzonym postępowaniu. Kwestie związane z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczoną w 1982 roku nieruchomość nie mają bowiem jakiegokolwiek wpływu na prawa aktualnych właścicieli nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie zatem ani Skarb Państwa, ani Gmina Miasta nie mogły być stronami postępowania administracyjnego. Z ustalenia tego wynikają z kolei określone konsekwencje prawne. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, iż nie istniały przesłanki do wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpatrzenia niniejszej sprawy. Należy wskazać, iż Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 ( NSA 2003r., z. 4, poz. 115 ) na którą powołał się Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]. Problem jednakże w tym, iż uchwała ta nie miała zastosowania w prowadzonym postępowaniu. Dotyczyła ona bowiem sprawy o zwrot nieruchomości położonej na terenie miasta na prawach powiatu, w której organ prowadzący postępowanie ( prezydent miasta ) jednocześnie reprezentował stronę postępowania. W sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości prawa strony przysługują także jej aktualnemu właścicielowi. Owszem przedmiotowa uchwała znajduje także odpowiednie zastosowanie w sprawach dotyczących wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, ale tylko wówczas gdy wyłączany organ jest jednocześnie organem reprezentującym stronę. Taka sytuacja, jak wskazano wyżej, może mieć miejsce tylko w przypadku postępowania wywłaszczeniowego wszczętego z wniosku określonej jednostki samorządu terytorialnego gdy wywłaszczenie ma nastąpić na jej rzecz. Nie trudno zauważyć, że w sytuacji gdy wywłaszczenie ma nastąpić na rzecz powiatu właściwy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego starosta składałby wniosek o jego wszczęcie do samego siebie, tak samo jak prezydent miasta na prawach powiatu. Wówczas zastosowanie przepisów art. 24 – 26 kpa byłoby w pełni uprawnione. W przypadku natomiast spraw o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, a także o ustalenie odszkodowania z tytułu takiego wywłaszczenia, nie ma podstaw do wyłączania organu właściwego do jego przeprowadzenia ( starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu ), skoro organ ten równocześnie nie reprezentuje strony postępowania.

Konsekwencją uznania, że ani Skarb Państwa ani Gmina Miasta nie mogły być uznane przez organy za strony niniejszego postępowania jest także wniosek, że organ odwoławczy nie miał podstaw do rozpoznania odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta. Składający odwołanie Prezydent nie reprezentował bowiem strony postępowania. Zatem postępowanie odwoławcze stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa winno być umorzone. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ( por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119 i wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSA i WSA 2007/2/50 ). W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda powinien więc umorzyć postępowanie odwoławcze. Obowiązany będzie to uczynić na skutek wydanego wyroku ponownie rozpatrując odwołanie.

Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).

Jednocześnie należy wyjaśnić, iż Gmina Miasta nie będąc stroną postępowania administracyjnego była uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zakresy przepisów art. 28 kpa ( określającego legitymację strony w postępowaniu administracyjnym ) i art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( określającego uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ) nie pokrywają się. Zobowiązanie skarżącej do zapłaty odszkodowania decyzją organu odwoławczego legitymowało ją do wniesienia skargi.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w wydanym wyroku określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w/w ustawy.