Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 750/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 13
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 91 ust. 1, 2, 4, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 21 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant referent-stażysta Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 roku sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...], Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta B. działając w oparciu o treść art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 2156 ze zm.), dalej u.s.o. powierzył M.B. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. S. M.w K. na okres od 1 września 2016r. do dnia 31 sierpnia 2017r. W uzasadnieniu zarządzenia wskazując na treść art. 36a ust. 13 u.s.o. organ gminy wyjaśnił, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres dłuższy niż do końca sierpnia 2017r. byłoby bezcelowe w sytuacji planowanych w 2017r. zmian w systemie oświaty, tj. powrotu do ośmioklasowych szkół podstawowych i czteroletnich liceów.

Zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2016r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. poinformował Burmistrza Gminy i Miasta B. o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...], Nr [...] o powierzeniu M.B. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. S. M. w K. na okres od 1 września 2016r. do dnia 31 sierpnia 2017r.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Burmistrz Gminy i Miasta B. w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016r. wyjaśnił, że zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat szkolnych, zaś wyjątkiem jest powierzenie stanowiska na okres krótszy ale wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. Ustawa o systemie oświaty nie definiuje przypadków uzasadniających powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych organ gminy podkreślił, że w pojęciu "uzasadnione przypadki" mieszczą się w szczególności okoliczności dotyczące szkoły jako pracodawcy (np. planowana likwidacja lub przekształcenie wymagające ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora), czy nieprawidłowości w funkcjonowaniu wcześniej kierowanej przez niego placówki oświatowej. Organ prowadzący powierzył stanowisko na okres roku ze względu na planowaną już w 2017r. reformę oświaty odnoszącą się w głównej mierze do powrotu do ośmioklasowych szkół podstawowych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 sierpnia 2016r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...], Nr [...] o powierzeniu M.B. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. S. M. w K. na okres od 1 września 2016r. do dnia 31 sierpnia 2017r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że nie kwestionuje uprawnień organu prowadzącego do dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki do powierzenia funkcji dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Zdaniem organu nadzoru trzeba mieć na uwadze, że użyty w art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. zwrot "w uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem niedookreślonym, a użycie pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" i zastosowania go do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia argumentacja, nie daje w ocenie organu nadzoru podstaw do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na krótszy okres niż 5 lat szkolnych. Planowane zmiany w zakresie funkcjonowania systemu oświaty w Polsce, tym m.in. powrót do ośmioklasowych szkół podstawowych stanowią przesłankę o charakterze potencjalnym, nie zaś realnie występującym. Organ prowadzący powołał się jedynie na zapowiadane zmiany w funkcjonowaniu sytemu oświaty, które nie weszły jeszcze w życie (w dniu wydawania przedmiotowego zarządzenia nie było jeszcze nawet projektu ustawy).

Zdaniem organu nadzoru akt powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych jest aktem o charakterze uznaniowym, ale uznaniowość nie oznacza dowolności, czy też arbitralności, gdyż zdeterminowana jest wykazaniem istnienia "uzasadnionego przypadku" w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie organ prowadzący nie wykazał w sposób należyty, że uzasadniony przypadek wystąpił, a zatem brak było podstaw do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat szkolnych.

Wojewoda Ł. zauważył, że w sytuacji, w której doszłoby do zmian systemie oświaty polegających na reorganizacji funkcjonowania szkół (np. poprzez likwidację szkoły), to taka sytuacja byłaby uzasadnioną podstawą do pozbawienia nauczyciela funkcji kierowniczej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Działanie Burmistrza Gminy i Miasta B., polegające na powierzeniu funkcji dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest w obecnym stanie faktycznym działaniem przedwczesnym i w istotny sposób narusza art. 36a ust. 13 u.s.o.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Burmistrzowi Gminy i Miasta B. w dniu 16 sierpnia 2016r.

W dniu 1 września 2016r. (data wpływu skargi do organu) Burmistrz Gminy i Miasta B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Zarzucając naruszenie art. 36a ust 13 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że Burmistrz Gminy i Miasta B., jako organ prowadzący dla Szkoły Podstawowej im. S. M. w K., nie mógł z uwagi na wskazany uzasadniony przypadek dokonać powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi Burmistrz Gminy i Miasta B. podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie podkreślił, że nawet planowana, potencjalna likwidacja szkoły może stanowić "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o. W ocenie strony skarżącej, organ nadzoru podjętymi działaniami w sposób rażący przekroczył swoje ustawowe kompetencje ingerując tym samym w sposób skrajny w uprawnienia organu prowadzącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2016r., a w konsekwencji również unieważnionego przez to rozstrzygnięcie nadzorcze zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...], Nr [...] o powierzeniu M. B. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. S. M. w K. na okres od 1 września 2016r. do dnia 31 sierpnia 2017r.

Oceniając na wstępie wymogi formalne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] zostało doręczone Wojewodzie [...] w dniu 25 lipca 2016r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 10 sierpnia 2016r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu.

Stosownie do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Co do zasady zatem, podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11). Należy podzielić pogląd, że jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady nakazującą wniesienie skargi, jeśli zaś rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarządzenia wójta (burmistrza), to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy (zob. postanowienie NSA z 30 października 2014 r., II OSK 2894/14). Pamiętać bowiem należy, że podjęcie przez właściwy organ aktu (zarządzenia lub uchwały) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wyraża wolę tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast wniesienie przez ten organ skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze jest wykonaniem tegoż woli. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że w świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 u.s.g., podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Może być on wydany później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego zarządzenia lub uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego ( zob. postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1167/16).

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że w niniejszej sprawie organem wydającym zarządzenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego był Burmistrz Gminy i Miasta B. stwierdzić należy, że czynność wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze była poprzedzona aktem woli Burmistrza, chociaż nie mającym formy pisemnej, wyrażającym chęć i konieczność poddania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2016 r. kontroli sądowej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały lub zarządzenia (por. J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ).

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały (zarządzenia) z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W rozpoznawanej sprawie ocena zaskarżonego zarządzenia dotyczyła przede wszystkim jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 2156 ze zm.) – dalej u.s.o.

W ocenie sądu, zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] wydane zostało z naruszeniem art. 36a ust. 13 u.s.o., bowiem wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...], co uzasadniało oddalenie skargi.

Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowi art. 36a ust. 13 u.s.o., zgodnie z którym stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Redakcja cyt. przepisu nie budzi wątpliwości co do tego, że regułą jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na okres 5 lat, a określenie krótszego okresu jest wyjątkiem, którego zastosowanie – "w uzasadnionych przypadkach" wymaga starannego, wyczerpującego uzasadnienia, z podaniem zindywidualizowanych, wnikliwych argumentów odwołujących się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska (por. min. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 2895/15).

Burmistrz Gminy i Miasta B. powierzenie stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. S. M. w K. na okres roku uzasadnił planowanymi w 2017r. zmianami w systemie oświaty, tj. powrotem do systemu ośmioklasowych szkół podstawowych i czteroletnich liceów. Powyższe okoliczności niewątpliwie mieszczą się pojęciu "uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o., o ile wynikają z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie. Planowane zmiany w systemie oświaty na terenie Gminy i Miasta B. na dzień wydania zakwestionowanego zarządzenia nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Burmistrz Gminy i Miasta B. nie przedstawił żadnego dowodu na to, że mają one faktycznie nastąpić i jaki jest stopień ich zaawansowania. W uzasadnieniu zarządzenia nie wskazał żadnych dokumentów źródłowych, które świadczyłby o już rozpoczętych zmianach lub chociażby stopniu zaawansowania prac nad planowanymi zmianami organizacyjnymi w systemie oświaty uzasadniającymi w tym konkretnym przypadku powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat szkolnych.

Na tle powyższych okoliczności należy podkreślić, że powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest wyjątkiem od reguły, w związku z powyższym kluczowe znaczenia ma właściwa interpretacja pojęcia "uzasadnionego przypadku". Zarządzenie wymaga więc starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i sąd administracyjny. Argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaistniała rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Ponadto muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły.

Organ nadzoru wydając w dniu 10 sierpnia 2016r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje, nie naruszył też suwerenności gminy w zakresie, w jakim realizuje ona zadania z zakresu oświaty.

Wystąpienie "uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie wymagało bowiem od organu gminy wyczerpującego, przekonującego uzasadnienia, odwołującego się do zindywidualizowanych argumentów znajdujących potwierdzenie w obowiązujących regulacjach prawnych.

Jak trafnie przyjął organ nadzoru w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia powołano się na zapowiadane zmiany w funkcjonowaniu oświaty, które w dacie wydania zarządzenia nie znajdowały odzwierciedlenia nawet w projektach aktów normatywnych. Przewidywane przez organ gminy zmiany mają zatem charakter przyszły i niepewny.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

D.Cz.