Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1335/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "F. sp. z. o.o. w S. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stanowiska w sprawie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Z. S.A. (dalej Z.) poinformowała pismem z 18 marca 2005r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowego "F" sp. z. o.o. w S. (dalej zwane Przedsiębiorstwem), iż jego wniosek o dofinansowanie nr [...] WKP [...] (dobudowa hali produkcyjno-magazynowej oraz zakup linii technologicznej) przeszedł pozytywnie etap oceny formalnej prowadzonej w Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej RIF) i został przekazany do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej "PARP") do oceny techniczno-ekonomicznej oraz merytorycznej. W piśmie tym stwierdzono również, że Przedsiębiorstwo powinno być powiadomione po upływie 97 dni od 25 lutego 2005r., tj. od daty wpłynięcia wniosku, o decyzji przyznającej pomoc finansową w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (dalej SPO WZK), Działanie 2.3.

Jako załącznik do pisma z 5 października PARP przesłała Przedsiębiorstwu dwie karty oceny techniczno-ekonomicznej wniosku o realizację projektu w ramach Działania 2.3 SPO WKZ, z których wynika, iż projekt nie spełnia wszystkich kryteriów, a wniosek został odesłany do RIF (produkcja przypraw "PKD15782").

Przedsiębiorstwo w piśmie z 10 października 2005r. skierowanym do PARP, które określiło jako "skargę na pracę PARP", stwierdziło, iż mimo informacji zawartej w piśmie z 18 marca 2005r. nie otrzymało informacji z PARP o odrzuceniu lub pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Na stronie internetowej PARP ukazała się 27 lipca 2005r. lista wniosków rekomendowanych przez Grupę Roboczą do dofinansowania, na której wniosku Przedsiębiorstwa nie było. Wyjaśniło też, że od pracownika z infolinii PARP uzyskało informację, iż wniosek o dofinansowanie "został odrzucony z powodu PKD" i przekazany ponownie do RFI, która odwołała się od decyzji PARP i zgłosiła wniosek do ponownego rozpatrzenia. Przedsiębiorstwo wyjaśniło ponadto, iż przystępując do pisania wniosku wystąpiło do RIF o zgodność PKD z kryteriami wnioskodawców i otrzymało w tym zakresie potwierdzenie pisemne - "działalność polegająca na produkcji przypraw w ramach PKD 1587Z może być objęta wsparciem w wyżej wymienionym programie" - "bez przypraw korzennych".

W swym piśmie Przedsiębiorstwo wezwało PARP do zrealizowania obowiązku udzielania logicznej i rzetelnej informacji o prawdopodobnym odrzuceniu wniosku, przy zachowaniu szybkiego terminu udzielania odpowiedzi. Podkreśliło, iż jest solidną i poważną firmą, która z każdym rokiem ma lepsze wyniki finansowe, eksportuje swoje wyroby, a działając w rejonie o dużym bezrobociu zwiększa od 2001r. zatrudnienie, płaci solidnie podatki i zobowiązania wobec ZUS.

PARP pismem z 25 października 2005r., nr II/1.7/511/32-00604/AT/05 (13482) poinformował Przedsiębiorstwo, iż RIF uznało jego wniosek za poprawny formalnie i przekazało go do PARP, ale członkowie Grupy Roboczej, którzy na podstawie dokumentów (w tym przypadku: zaświadczenie o nr REGON, odpis z KRS) sprawdzają czy przedsiębiorca kwalifikuje się do objęcia wsparciem, uznali, że wniosek jest niepoprawny formalnie i odesłali go do RIF. PARP wyjaśniła też, iż § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U Nr 195, poz. 2010 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem z 2004r.) wskazuje, że wsparcie w zakresie inwestycji nie może być udzielone na działalność gospodarczą w zakresie produkcji, przetwarzania oraz wprowadzania do obrotu produktów wymienionych w załączniku I Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Na stronie PARP została zamieszczona lista zawierająca numery PKD działalności wykluczającej z ubiegania się o wsparcie w ramach SPO-WKP działanie 2.3. Działalność oznaczona nr PKD 15.87Z (produkcja przypraw) obejmuje podklasy: produkcja przypraw korzennych, sosów i podobnych dodatków do potraw: majonezu, mąki i mączki musztardowej, gotowej musztardy. Działalność polegająca na produkcji przypraw korzennych nie może być objęta wsparciem w ramach programu SPO WKP, lecz w ramach SPO-ROL. Skoro na podstawie wniosku, biznes-planu, zaświadczeń, nie było możliwe stwierdzenie, czy Przedsiębiorca nie prowadzi działalności związanej z produkcją przypraw korzennych, weryfikacja wniosku pod względem "kwalifikowalności" podmiotu do SPO-WKP nie była możliwa. Wniosek nie mógł być też przedmiotem oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej. Zgodnie z art. 6 k.c. ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Brak przedłożenia choćby oświadczenia przedsiębiorcy, że jego projekt nie dotyczy produkcji przypraw korzennych, wyklucza możliwość ubiegania się o wsparcie w ramach programu SPO WKP.

PARP przeprosiła jednocześnie za opóźnienie w nadesłaniu informacji na temat wyniku oceny wniosku i zwróciła uwagę, iż w świetle § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004r. RIF odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne i informuje o tym przedsiębiorcę. W związku z tym to na ZARR ciążyło poinformowanie przedsiębiorcy o powodach odrzucenia wniosku, nawet w sytuacji, gdy do ich stwierdzenia doszło na etapie oceny dokonywanej przez Grupę Roboczą PARP.

W aktach sprawy znajduje się również pismo Z. z 2 listopada 2005r. (nr DFP/CS/3937/2005), w którym wyjaśniono, iż długi okres oczekiwania na decyzję w sprawie ww. wniosku Przedsiębiorstwa był spowodowany wątpliwościami Z. S.A., które rozwiała PARP, do której wystąpiła Z. o poddanie wniosku ponownej ocenie. Wniosek Przedsiębiorstwa nie spełniał kryteriów formalnych, gdyż produkcja przypraw korzennych była wykluczona ze wsparcia, a przedsiębiorca nie wskazał, iż projekt nie dotyczy części wykluczonej. Nazwy mieszanek funkcjonalno-przyprawowych określone w biznes-planie nie pozwalają na stwierdzenie, iż przyprawy korzenne nie wchodzą do projektu. W związku z tym wniosek nie może być przedmiotem oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej, nie spełnia bowiem kryteriów formalnych.

Przedsiębiorstwo w piśmie z 14 listopada 2005r., nazwanym odwołaniem od ww. pism PARP o nr II/1.7/511/32-00604/AT/05 (13482) i Z. nr DFP/CS/3937/2005 stwierdziło, iż składa odwołanie od decyzji i zwraca się o jej zmianę oraz o skierowanie wniosku do oceny techniczno-ekonomicznej oraz merytorycznej. W projekcie znajdują się dowody, iż wnioskodawca nie zajmuje się produkcją przypraw korzennych, a ani instrukcja wypełniania formularza, ani wytyczne nie precyzują, gdzie mają znaleźć się dowody, o których mowa w piśmie PARP. Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że z charakterystyki jego działalności wynika, iż nie produkuje przypraw, lecz mieszanki funkcjonalno-przyprawowe, preparaty i środki. Wyjaśniło, iż mimo, że ma zgłoszoną działalność w grupie PKD 15.87Z, nie oznacza to, iż przedmiotem jego działalności są wszystkie zawarte w tej grupie wyroby. Stwierdziło, iż żadna grupa nie odpowiada specyfice produkcji przedsiębiorstwa, a nazwy mieszanek zawarte w projekcie są nazwami grup produktów. Nie ma związku między nazwami mieszanek, a przedmiotem prowadzonej działalności. Wyjaśniło, iż zakwestionowanie przez Grupę Roboczą wniosku było bezpodstawne i wynikało z niedoczytania projektu oraz nadinterpretacji przepisów. Nie zachowano również procedury regulaminu Grupy Roboczej - z § 7 pkt 3 wynika bowiem, że w przypadku stwierdzenia podczas oceny techniczno-ekonomicznej lub merytorycznej nieprawidłowości formalnych wniosek należało zwrócić do właściwej RIF celem powiadomienia wnioskodawcy o jego odrzuceniu z przyczyn formalnych. Uchybienie formalne musi być odnotowane w karcie indywidualnej oceny wniosku przez każdego z dwóch członków. Na karcie nr 1 zamiast nr PKD 15.87Z wpisano PKD 15782, natomiast na karcie nr 2 nie odnotowano faktu uchybienia formalnego. Przedsiębiorstwo podniosło również, iż mimo, iż trwała wymiana korespondencji między PARP a RIF, nie zostało o niej powiadamiane, a informację o odrzuceniu wniosku otrzymało po wielu miesiącach.

PARP w odpowiedzi na ww. pismo Przedsiębiorstwa w piśmie z 16 grudnia 2005r. nr II/1.7/511/32-00604/AK1/05 (16384), podtrzymała stanowisko w zakresie negatywnej oceny formalnej wniosku. Wyjaśniła ponownie, iż podstawą do oceny czy dana działalność kwalifikuje się do objęcia wsparciem są: lista zawierająca nr PKD działalności wykluczonej ze wsparcia zamieszczona na stronie internetowej, a sporządzona przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy w oparciu o postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, oraz dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę (zaświadczenie o nr REGON, odpis z KRS, biznes-plan). Te ostatnie nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że działalność prowadzona przez Przedsiębiorstwo nie jest związana z produkcją przypraw korzennych., dlatego weryfikacja wniosku pod względem "kwalifikowalności" podmiotu do SPO-WKP działanie 2.3 nie jest możliwa. Z nr REGON wynika, iż przeważającą działalnością przedsiębiorstwa jest produkcja przypraw - oznaczona nr 15.87Z, który obejmuje też przyprawy korzenne. Działalność polegająca na produkcji przypraw korzennych nie podlega natomiast dofinansowaniu w ramach SPO-WKP, lecz w ramach SPO-ROL. PARP stwierdziło ponadto, iż "proces odwoławczy" został zakończony pismem z 25 października 2005r., które stanowi ostateczne rozstrzygnięcie sprawy oraz stwierdziło, iż pismo strony z 14 listopada 2005r. zostanie załączone do dokumentacji aplikacyjnej strony, ale nie będzie przedmiotem kolejnej oceny.

Przedsiębiorstwo w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. stanowisko PARP z 16 grudnia 2005r. zarzuciło mu naruszenie:

1) wewnętrznych zasad postępowania określonych w "Zasadach odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach działania 2.1 i 2.3 SPO-WKP" (dalej powoływane jako "Zasady"),

2) zasad postępowania określonych w § 13-14 rozporządzenia z 2004r., gdyż jego wniosek powinien podlegać ocenie formalnej przed RIF, a nie PARP, która dokonała jego powtórnej analizy formalnej, wkraczając tym samym w zakres kompetencji RIF.

3) przekroczenie dopuszczalnych granic uznaniowości w toku rozpoznawania wniosku, w rezultacie czego strona została pozbawiona możności skorzystania z pomocy w ramach SPO-WKP.

Skarżący wyjaśnił, iż wprawdzie ustawodawca w sposób wyczerpujący nie uregulował w ustawie z 9 listopada 2000r. o utworzeniu PARP (Dz. U. Nr 109 poz. 1158 ze zm., dalej zwana u.u.PARP), ani w rozporządzeniu z 2004r. trybu postępowania przed PARP o ubieganie się o pomoc finansową, włącznie z brakiem "sformalizowanej" formy wydawania ocen, ale przepisy uszczegóławiające tryb działania przez PARP zostały zawarte w sporządzonych przez PARP dokumentach - mających charakter dokumentów wewnętrznych, określanych jako "Zasady". W świetle tych uregulowań skarżącemu przysługuje odwołanie od decyzji RIF odrzucającej wniosek z powodu niedochowania wymogów formalnych do PARP. W przypadku uwzględnienia odwołania przez PARP, RIF przywraca wniosek do ponownej oceny formalnej, a tylko w przypadku stwierdzenia bezzasadności odwołania RIF zawiadamia PARP o swoim stanowisku, przesyłając dokumenty wraz z uzasadnieniem. Na tej podstawie PARP podejmuje ostateczną decyzję o podtrzymaniu decyzji RIF albo o przywróceniu wniosku do ponownej oceny. W każdym przypadku podmiot ubiegający/odwołujący się powinien być informowany o wyniku postępowania. Nadesłane, po interwencji strony, oceny wniosku przez Grupę Roboczą nie zostały podpisane, ani opatrzone datą, uniemożliwia to wnioskodawcy stwierdzenie kiedy dokonano oceny. Również brak wskazania w korespondencji od PARP do Z. oraz od Z. do PARP daty przekazania dokumentacji w związku ze stwierdzonym bezzasadnie pokrywaniem się przedmiotu działalności z działalnością strony wzbudza obawę, iż wniosek o dofinansowanie został odłożony i przeoczony, a zauważony dopiero po podjęciu starań przez skarżącego.

Przedsiębiorstwo podniosło, że pomimo, iż kwestią sporną pozostaje, czy PARP w przedmiocie opracowywania składanych wniosków o przyznanie wsparcia, winna stosować przepisy k.p.a., jednak będąc agencją państwową utworzoną na mocy ustawy, w której określony został cel i zadania, do których została powołana oraz to, iż podlega ministrowi właściwemu do spraw gospodarki, przemawia za tym, iż powinna działać według obiektywnych kryteriów. Tymczasem przyjęcie przez PARP w swoim stanowisku z 25 października 2005r., podtrzymanym w piśmie z 16 grudnia 2005r., że wniosek strony był niepoprawny formalnie z uwagi na pokrywanie się przedmiotu działalności skarżącego z zakresem działalności oraz wykluczenie z możliwości ubiegania się o przyznanie dofinansowania, stanowiło poważne uchybienie proceduralne, noszące cechy arbitralności i dowolności, skutkujące całkowitym pozbawieniem wnioskodawcy możliwości skorzystania z pomocy przyznawanej w zakresie programu WKP. PARP naruszyła więc prawo strony do ubiegania się o dotację, które może być przyznane stronie najpóźniej do 31 grudnia 2006r. Naruszyła ponadto zasady postępowanie określone w § 13-14 rozporządzenia z 2004r., gdyż wniosek o wsparcie powinien podlegać ocenie formalnej przed RIF, a nie PARP, która w ostatecznej "decyzji" dokonała jego powtórnej analizy formalnej, wkraczając tym samym w zakres kompetencji RIF.

Zdaniem strony pismo PARP z 16 grudnia 2005r. należy traktować jako "inny akt z zakresu administracji publicznej", który może stanowić przedmiot skargi przed WSA.

W odpowiedzi na skargę Prezes PARP wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że PARP jest państwową osobą prawną, działającą na podstawie u.u.PARP, zgodnie z którą do jej zadań należy wspieranie rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorców, m.in. przez udzielanie pomocy finansowej oraz świadczenie usług szkoleniowych, doradczych i informacyjnych. Działania PARP finansowane są ze środków publicznych, w tym otrzymywanych z Unii Europejskiej w ramach programów pomocy przedakcesyjnej oraz funduszy strukturalnych, w tym Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw. Szczegółowe przeznaczenie i warunki udzielania przedsiębiorcom wsparcia w ramach tego programu oraz udzielania wsparcia określa rozporządzenie "w sprawie SPO-WKP". Natomiast zasady i kryteria wyboru projektów określono w "Uzupełnieniu SPO-WKP", stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023 ze zm.). Wybór beneficjentów programu tj. podmiotów, którym udzielona zostanie pomoc finansowa, odbywa się w trybie konkursu. Prezes PARP przedstawił tryb składania wniosków i ich oceny. Wyjaśnił, że ocena formalna wniosków konkursowych dokonywana jest przez RIF, właściwą ze względu na miejsce realizacji przedsięwzięcia objętego wsparciem. Ocenę merytoryczną wniosku pod względem techniczno-ekonomicznym przeprowadza natomiast PARP. Po jej dokonaniu wyniki przekazywane są do Instytucji Zarządzającej, która zatwierdza listę wniosków o dofinansowanie kwalifikujących się do wsparcia.

Podstawą uzyskania wsparcia jest umowa o dofinansowanie projektu, zawarta między odpowiednim dla działania Beneficjentem Końcowym a ubiegającym się o dofinansowanie. Beneficjent Końcowy (Instytucja Wdrażająca - PARP) informuje wszystkich ubiegających się o dofinansowanie o wynikach procedury wyboru wniosków. Wnioskodawcy, którym odmówiono przyznania dofinansowania projektu otrzymują szczegółową informację dotyczącą przyczyn wydania rozstrzygnięcia odmownego, od której nie ma możliwości odwołania się. Ubiegający o dofinansowanie ma jednak możliwość ponownego złożenia wniosku w kolejnej rundzie aplikacyjnej.

Zdaniem Prezesa PARP brak jest podstaw do przyjęcia, iż postępowanie w sprawie udzielenia wsparcia w ramach działania 2.3 SPO-WKP jest postępowaniem administracyjnym. Tryb konkursowy, w jakim przyznawane jest dofinansowanie nie mieści się w zakresie przepisów k.p.a. i żaden z przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, dalej: "ustawa o NPR") nie daje podstaw do przyjęcia, że Prezes PARP wydaje decyzje administracyjne, czy też inne rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Agencja, jako Instytucja Wdrażająca uczestniczy w realizacji programów operacyjnych i w ramach swych zadań informuje wnioskodawców o wynikach wyboru dokonanego przez Instytucję Zarządzającą. Taki charakter ma pismo z 25 października 2005r.

PARP przyznała, że odwołanie strony z 14 listopada zostało rozpatrzone zgodnie z "Zasadami", ale PARP nie przyznaje dofinansowania, co jest kompetencją Instytucji Zarządzającej. Sam fakt indywidualnego charakteru czynności informacji o wyborze i odmowie udzielenia wsparcia nie przesądza o administracyjnym charakterze więzi łączącej wnioskodawcę i PARP. Procedura wyboru wniosków odbywała się na zasadach konkursowych określonych przepisami ww. rozporządzeń. Na cywilny charakter stosunku łączącego wnioskodawcę z PARP oraz taki charakter czynności udzielenia lub odmowy udzielenia wsparcia wskazuje fakt, że udzielenie wsparcia wybranym podmiotom następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, do której stosuje się przepisy k.c. Z treści art. 1 ust. 1 i 2 u.u.PARP, PARP jest odrębnym od Państwa i Skarbu Państwa podmiotem prawa, nie będącym częścią aparatu państwowego, ani też organem administracji rządowej w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ustawa o PARP nie zawiera przepisów przyznających PARP uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach, ani nawet nie odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nią uregulowanym. Sam fakt wykonywania przez PARP zadań zakresu administracji rządowej nie oznacza automatycznego uprawnienia do wydawania władczych i jednostronnych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Dla uzasadnienia swojego stanowiska przytoczył orzecznictwo oraz poglądy wrażane w piśmiennictwie, wskazujące na konieczność istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego do działania w formach władczych.

Prezes PARP podniósł, że Skarżąca nie wskazała, jakie uprawnienie i wynikające, z jakiego przepisu ustawy o utworzeniu PARP, naruszono informując ją o odmowie udzielenia wsparcia. Nie wskazała również podstaw uznania tej czynności za czynność o charakterze publicznoprawnym. Odwołała się również do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 31 marca 2006r., sygn. akt III SA/Wa 2777/05, który podzielił stanowisko PARP w tym zakresie i odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność, oraz do uchwały 7 sędziów NSA z 29 marca 2006r., sygn. akt II GPS 1/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, który stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć czy jest właściwy do podjęcia wyżej wymienionych działań oraz sprawdzić czy sprawa podlega jego kognicji.

Skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy wskazany w niej akt lub czynność mogą być uznane za akt lub czynność w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu.

Sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, które należało wziąć pod uwagę, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez Spółkę.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o NPR, w celu realizacji Planu tworzy się między innymi sektorowe programy operacyjne. Na podstawie art. 17 ust. 5 tej ustawy Minister Gospodarki i Pracy wydał rozporządzenie z 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1744; ze zm.). Następnie zaś, na podstawie art. 11 ust. 5 ustawa o NPR, wydał rozporządzenie z 6 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023 ze zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia SPO WKP").

Uczestnictwo PARP w realizacji powyższego programu wynika z zakresu jej działań, określonego u.u.PARP. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy realizuje ona zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, a od 20 października 2005r. także działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 179, poz. 1484), oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich. W oparciu zaś o ust. 1a tego art. 4 ust. 1 u.u.PARP uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent.

Pojęcia "beneficjenta" i "instytucji wdrażającej" zostały określone ustawie o NPR. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy "beneficjentem" jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7 ustawy o NPR. "Instytucja wdrażająca" natomiast to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4).

PARP w SPO WKP, pełni więc rolę Instytucji Wdrażającej (pkt IV. 3 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP), w zakresie m.in., Priorytetu 2 (bezpośrednie wsparcie przedsiębiorców), działania 2.3 (wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw). Szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach programu SPO WKP określił Minister Gospodarki i Pracy w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2004r. Oparł się przy tym na delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP.

Tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom unormowany został w Rozdziale 4 ww. rozporządzenia. Wniosek o dofinansowanie składany jest przez przedsiębiorcę w regionalnej instytucji finansującej, dokonującej jego formalnej oceny (§ 12 ust. 2 i § 13). W pkt IV.3.1 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP wyjaśniono, że w 2001r. w każdym województwie utworzone zostały RIF, jako regionalny partner PARP do wdrażania polityki sektorowej adresowanej do małych i średnich przedsiębiorstw.

RIF w razie stwierdzenia uchybień formalnych wniosku odrzuca go, bądź, jeśli został złożony najpóźniej na 7 dni przed upływem terminu do składania wniosków wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni od wezwania (§ 13 ust. 2 i 3). W sytuacji, gdy wniosek złożone przed upływem siedmiu dni do składania wniosków, ma uchybienia formalne, zostaje odrzucony przez RIF ma ono obowiązek powiadomienia o tym wnioskodawcy. Taka informacja umożliwia mu ewentualne ponowne złożenie wniosku prawidłowego pod względem formalnym, który jest przekazywane PARP (§ 13 ust. 4). PARP dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004r.). Stosuje przy tym kryteria określone w przepisach wydanych dla SPO WKP, na mocy art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, tj. rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP. W załączniku do tego rozporządzenia przewidziano powoływanie Grup Roboczych ds. Oceny Projektów, zdefiniowanych jako ciało powołane w ramach instytucji wdrażających do każdego działania, dokonujące techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oceny wyboru projektów w oparciu o zasady oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej ("słownik terminologiczny z wykazem skrótów" ww. załącznika).

Na podstawie umowy zawartej między Ministerstwem Gospodarki i Pracy a PARP (§ 1 ust. 1 Regulaminu Grupy Roboczej ds. Oceny Projektów) Grupa taka została powołana także dla oceny projektów zgłaszanych w ramach działania 2.3. Z jej prac sporządza się protokół zawierający między innymi listę rankingową rozpatrywanych wniosków, ułożonych w kolejności malejącej, odpowiadającej liczbie uzyskanych punktów (§ 8 ust. 1 lit. b ww. regulaminu). Lista obejmuje wszystkie podlegające ocenie projekty.

PARP przekazuje wyniki oceny wniosków Instytucji Zarządzającej, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, w postaci rankingu, (§ 14 ust. 2 rozporządzenia z 2004r.). Definicję "instytucji zarządzającej" zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o NPR. Jest nią właściwy minister albo inny organ administracji publicznej, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, albo Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej ustanawiających Fundusz Spójności i ustanawiających przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (tj. Ministrowi Gospodarki i Pracy).

Instytucja Zarządzająca, kierując się wynikami otrzymanej oceny, w terminie 30 dni od dnia otrzymania rankingu dokonuje wyboru wnioskodawców, z którymi PARP zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od PARP kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (§ 14 ust. 3 rozporządzenia z 2004r.).

W świetle wyżej wskazanych przepisów normujących tryb udzielania pomocy w ramach programu operacyjnego SPO WKP, podmiotem decydującym o udzieleniu pomocy jest Minister Gospodarki i Pracy jako Instytucja Zarządzająca, dokonująca wyboru wnioskodawców, z którymi PARP zobowiązana jest zawrzeć umowę o udzieleniu wsparcia. Aczkolwiek w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR przewidziano możliwość przyznawania dofinansowania przez instytucje wdrażające w imieniu instytucji zarządzających, jednakże musi ona wynikać z systemu realizacji danego programu. SPO WKP możliwości takiej nie przewiduje.

Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 23 ustawy o NPR Instytucja Zarządzająca (Minister Gospodarki i Pracy) powołuje komitety sterujące w celu opiniowania i rekomendowania projektów do wsparcia (pkt IV.1.2. załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP). Posiedzenia Komitetu Sterującego odbywają się każdorazowo po otrzymaniu listy rankingowej projektów, przygotowywanej przez Grupę Roboczą na podstawie projektów zebranych w ramach danej rundy aplikacyjnej, a dotyczących danego działania. Do zadań tego Komitetu należy opiniowanie i rekomendowanie Instytucji Zarządzającej listy projektów kwalifikujących się do udzielenia wsparcia (pkt IV.I.2 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP). Po dokonaniu wyboru przez Instytucję Zarządzającą, PARP niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (§ 14 ust. 4 rozporządzenia z 2004r.).

Szczegółowe przedstawienie trybu uzyskiwania dofinansowania, o jakie wystąpiła Skarżąca spółka, niezbędne jest z uwagi na konieczność umiejscowienia w ramach tego trybu pisma wskazanego w skardze jako przedmiot zaskarżenia.

Przepisy rozporządzenia z 2004r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej nie przewidują jakiegokolwiek działania Grupy Roboczej ds. Oceny Projektów lub też PARP, które skierowane byłoby do przedsiębiorcy na etapie oceny formalnej wniosku. Przedsiębiorca jest informowany o uchybieniach formalnych wniosku przez RIF (§ 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004r.). W rozpoznawanej sprawie była nią Z. S.A., która wyraziła jedynie opinię, iż wniosek strony o dofinansowanie "nie spełnia kryteriów formalnych". Takie rozwiązanie prawne pozwala stronie skarżącej skorzystać ponownie z uprawnienia złożenia nowego poprawnego pod względem formalnym wniosku o dofinansowanie w następnej turze.

Zamieszczone na stronie internetowej PARP "Zasady odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach Działania 2.1, 2.3 SPO-WKP - stanowią wewnętrzny okólnik, który nie został stworzony zgodnie z porządkiem Konstytucyjnym RP przez władzę ustawodawczą, ale przez władzę wykonawczą (Ministra Gospodarki i Pracy), bez stosownego upoważnienia ustawowego, jedynie jako propozycja wytycznych dotyczących składania i rozpatrywania odwołań składanych przez przedsiębiorców do PARP (k. 3, t. 2 akt administracyjnych). Zasady te nie mają zatem normatywnego znaczenia, które daje PARP możliwość wydawania decyzji administracyjnych.

Uzasadnione jest zatem stanowisko, że pismo PARP z 25 października 2005r., jak również pismo z 16 grudnia 2005r. było w istocie informacją, która miała wyjaśnić dlaczego strona skarżąca nie otrzymała informacji z RIF o odrzuceniu wniosku w sytuacji, gdy na stronie internetowej PARP w dniu 27 lipca 2005r. zabrakło wniosku Przedsiębiorstwa, jako rekomendowanego do dofinansowania, w związku z pismem strony z 10 października 2005r. nazwanym "skargą na pracę PARP".

Samo użycie słów "odrzucenie wniosku", "rozpatrywanie odwołań" "proces odwoławczy" nie oznacza, iż w sprawie zapada decyzja w rozumieniu art. 107 k.p.a. Sąd zwraca również uwagę, że nawet użycie słowa "decyzja" nie przesądza o takim właśnie charakterze pisma. Przede wszystkim musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s. 18).

Rację ma zatem PARP podnosząc, że żaden przepis ustawy o utworzeniu PARP nie przyznaje jej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Kompetencje takie nie wynikają również z przepisów o SPO WKP.

W związku ze sformułowaniem, iż skarga dotyczy "stanowiska PARP" oraz mając na względzie stwierdzenie skarżącego, iż pismo PARP z 16 grudnia 2005r. należy traktować jako "inny akt z zakresu administracji publicznej", który może stanowić przedmiot skargi przed WSA, Sąd rozważył czy wskazane przez stronę pismo nie jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu wskazane przez Przedsiębiorcę w skardze pismo informujące o przebiegu postępowania w związku z wnioskiem strony o dofinansowanie nie mieści się w kategorii przedmiotów zaskarżania określonych w tym przepisie. Nie dotyczy bowiem uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co jest jednym z warunków uznania określonego aktu lub czynności za podlegające zaskarżaniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Uprawnienia wynikające z przepisów prawa nie zależą od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który może jedynie stwierdzić ich istnienie. Natomiast pomoc w ramach sektorowych programów operacyjnych jest "przyznawana" (sformułowanie użyte w art. 26 ustawy o NPR) przez Ministra Gospodarki i Pracy (Instytucji Zarządzającej), który dokonuje wyboru wnioskodawców. Wybór projektów, którym zostanie udzielone wsparcie oparty jest wprawdzie na kryteriach określonych przepisami prawa, jednakże nie zmienia to faktu, że to nie przepis prawa, a wybór Instytucji Zarządzającej uprawnia przedsiębiorcę do uzyskania pomocy. Z przepisów prawa wynika jedynie uprawnienie przedsiębiorcy do wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie w ramach SPO WKP.

W świetle powyższego, znaczenie drugorzędne ma okoliczność, że PARP zawiera umowy cywilnoprawne z podmiotami wybranymi przez Ministra Gospodarki i Pracy (art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP oraz art. 26 ust. 5 ustawy o NPR). Działania PARP są bowiem jedynie rezultatem wyboru innego podmiotu, którego prawidłowości Sąd w niniejszej sprawie oceniać nie może.

Sąd, odnosząc się natomiast do stanowiska PARP, iż nie stosuje ona przepisów k.p.a. z uwagi na brak odesłania w przepisach u.u.PARP, stwierdza, że fakt realizacji zadań z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 u.u.PARP) zobowiązuje ją do stosowania przepisów k.p.a. Stosownie bowiem do art. 1 pkt 2 k.p.a. jego przepisy normują postępowanie także przed innymi niż organy administracji publicznej, organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. (indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej. Miałoby to zatem miejsce, gdyby PARP podejmowała rozstrzygnięcia o charakterze władczym, ale w zakresie pomocy udzielanej przedsiębiorcom w ramach SPO WKP tego rodzaju uprawnienia PARP nie przysługują.

W związku z tym, iż zaskarżone w sprawie pismo PARP z 16 grudnia 2005r. nie mieści się wśród aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a brak jest też przepisu ustawy szczególnej przewidującego sądową kontrolę tego rodzaju pism, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną. Podlegała ona zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych.