Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2705/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust 2, art.16 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 9 ust 1 i 2, art. 33 ust.2, art. 48 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 435/14 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [..]w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 21 listopada 2012 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 435/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej określanego jako Prezes UKE) z dnia 13 stycznia 2014 r., nr [..]w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego.

Wnioskiem z dnia 21 listopada 2012 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa UKE o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej danych bądź udostępnionych przez Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie (obecnie [..]Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej określanej jako Spółka), bądź czynności podjętych przez Prezesa UKE wobec tego podmiotu w związku z wykonaniem obowiązku przedłożenia projektu cenników świadczenia usług wraz z uzasadnieniem celem zatwierdzenia. Wniosek obejmował informacje wymienione w 46 punktach. Ich przedmiotem były wolumeny połączeń (minutowe) dla operatorów alternatywnych (pkt 1 i 2), średnie efektywne stawki rozliczeniowe za rozpoczynanie lub zakańczanie różnych połączeń (pkt 3-14), procentowe rozkłady ruchu w różnych strefach lub okresach (pkt 19-22), ilościowe wolumeny ruchu przyjęte odpowiednio przez Spółkę lub przez Prezesa UKE (pkt 23-29). Ponadto niektóre punkty wniosku przybrały formę pytań o założenia i dane, jakimi kierowała się Spółka wywiązując się z powyższego obowiązku, lub które zostały uwzględnione przez Prezesa UKE albo o znaczenie użytych sformułowań lub zastosowanych metod analiz (pkt 15-18 oraz 31-44). Wreszcie punkty 45 i 46 wyrażały prośbę o udostępnienie kopii dziesięciu wskazanych pism Prezesa UKE.

Prezes UKE najpierw pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. poinformował skarżącą, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, po czym pismem z dnia 5 lutego 2013 r. zawiadomił ją o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Pismem z dnia 6 maja 2013 r., [..] udzielił jednak skarżącej informacji publicznej odnośnie do pkt 15-18, 31-35 i 39-44 wniosku z dnia 21 listopada 2012 r.

Pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Spółka przedstawiła stanowisko w sprawie, stwierdzając, że dane, których domaga się skarżąca, dotyczą informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki w znaczeniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z 16 kwietnia 1993 r.), że przedłożyła je Prezesowi UKE na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) wyłącznie w celu wykonania zadań i obowiązków określonych w Prawie telekomunikacyjnym oraz że nie było jej intencją udostępnianie ich osobom trzecim.

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2013 r., nr [..]Prezes UKE, powołując się m.in. na art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej powoływanej także jako ustawa z 6 września 2001 r.) odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1-14, 19-30, 36-38, 45-46 wniosku z dnia 21 listopada 2012 r.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia powyższej decyzji i udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze wspomnianym wnioskiem. Podjęła polemikę z poglądem Prezesa UKE, że informacje, które nie zostały udostępnione, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, zarzucając, że organ odniósł się do nich zbiorczo i przez to nie uzasadnił wystarczająco swojego rozstrzygnięcia.

Pismem doręczonym w dniu 23 grudnia 2013 r. Prezes UKE udzielił skarżącej informacji publicznej w zakresie pkt 2, pkt 22, pkt 37 oraz pkt 38 wniosku z dnia 21 listopada 2012 r., po czym powołaną wyżej decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której odmówiono skarżącej tych informacji i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając to ostatnie rozstrzygnięcie Prezes UKE powtórzył, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. są one bowiem ściśle związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, w szczególności zawierają dane o planowanej wysokości opłat za usługi, ilości abonentów, wielkości ruchu realizowanego w poszczególnych frakcjach ruchowych, średnich efektywnych stawek rozliczeniowych za rozpoczynanie i zakańczanie połączeń w sieci oraz planów biznesowych w sprawie ofert dla jej klientów. Dotyczą one zatem technologicznych i organizacyjnych aspektów procesów stosowanych w przedsiębiorstwie Spółki oraz danych finansowych mających dla niej strategiczne znaczenie, toteż mają znaczącą wartość gospodarczą, jak tego wymaga art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r.

Prezes UKE, nawiązując do definicji zamieszczonej w tym ostatnim przepisie, zaznaczył jednocześnie, że rozpatrywane dane nie zostały nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, gdyż przekazano mu je jako organowi administracji państwowej w związku z wykonywaniem jego ustawowych kompetencji, a z ich charakteru wynika, iż mnie mogą one dotrzeć do osób trzecich. Spółka podjęła zresztą działania niezbędne dla zachowania ich poufności, opatrując swój wniosek z dnia 31 maja 2012 r. o zatwierdzenie projektu cennika klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Prezes UKE zauważył, że spostrzeżenie to odnosi się do wszystkich informacji, których nie udzielono skarżącej, ponieważ Spółka przedłożyła je w ramach oceny przez Prezesa UKE projektów cenników świadczenia usług telekomunikacyjnych, które będą się składać na jej ofertę detaliczną. Jego zdaniem przemawiało to za uzasadnieniem odmowy udzielenia informacji w sposób zbiorczy, Niemniej ze względu na zarzut, postawiony w tej materii we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 stycznia 2014 r. Prezes UKE szczegółowo rozważył przesłanki odmowy udostępnienie każdej z informacji wskazanych w pkt 1-14; 19-20; 23-30; 36; 45-46 wniosku z dnia 21 listopada 2012 r. W każdym przypadku sięgał do powyższej argumentacji, akcentując poufność przekazanych danych oraz ich wartość gospodarczą dla Spółki, jako umożliwiających jej zdobycie przewagi konkurencyjnej na rynku nad operatorami alternatywnymi. Niekiedy podnosił ekonomiczny (finansowy) charakter informacji oraz potrzebę zapobieżenia sytuacji, w której konkurencji Spółki będą mieli możliwość śledzenia jej planów marketingowych i biznesowych oraz dostosowania swoich ofert do jej działań.

Prezes UKE stwierdził, że walka na rynku o klienta polega na wyprzedzeniu konkurencji poprzez zaproponowanie ofert korzystniejszych co do ceny lub rodzaju usług, lecz operatorzy alternatywni, w przeciwieństwie do Spółki, nie są zobowiązani do przedkładania mu projektów cenników lub ich zmian celem zatwierdzenia. Zwrócił wszelako uwagę, że zatwierdzenie to, przeprowadzone według określonych prawem reguł, przeciwdziała wprowadzeniu przez Spółkę ofert, których warunki cenowe i pozacenowe mogłyby spowodować zniekształcenie lub ograniczenie konkurencji na rynku i powodować powstanie barier rynkowych w zakresie działalności telekomunikacyjnej. Dodał, iż izby gospodarcze, w tym skarżąca, nie są uprawnione do weryfikacji tak jego działań, jak aktywności Spółki poddanej jego kontroli.

Skarżąca złożyła skargę na decyzję z dnia 13 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez brak wszechstronnej i samodzielnej oceny i analizy informacji przekazanych przez Spółkę oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. w związku z jej art. 5 ust. 2 oraz z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. poprzez przyjęcie, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Jej zdaniem szczególna pozycja Spółki na regulowanym rynku usług telekomunikacyjnych przemawia na rzecz udzielenia pozostałym uczestnikom tego rynku informacji o wszelkich zmianach w ofercie Spółki. Według niej informacje objęte wnioskiem z dnia 21 listopada 2012 r. nie mają też dla Spółki wartości gospodarczej, ponieważ ich ujawnienie nie może przełożyć się na możliwość pozyskania nowych klientów i pozostaje bez wpływu na osiągane przez nią wyniki finansowe.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, z którym pełnomocnik skarżącej podjął dalszą polemikę w piśmie z dnia 14 maja 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2014 r. przypomniał krótko zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i przytoczył treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewidującego prawo do uzyskiwania informacji. Zaznaczył, że ustawa z 6 września 2001 r. rozwija tę regulację konstytucyjną i uznał za okoliczność niesporną, że "spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy", ponieważ Prezes UKE jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wniosek z dnia 21 listopada 2012 r. tego rodzaju informacji dotyczy. Przeszedł zatem do istoty sporu, którą jest zasadność odmowy tej informacji ze względu na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. Sąd przywołał treść obu tych przepisów i stwierdził, że wspomnianą tajemnicę, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r., "wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa" w znaczeniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. oraz że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć to ostatnie jest nieco szersze. W jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, przy czym nie muszą mieć one gospodarczej wartości jak w przypadku tajemnicy przedsiębiorstwa. Decydujące znaczenie ma wola przedsiębiorcy zachowania informacji jako niepoznawalnej dla osób trzecich oraz działania, które do tego zmierzają. W tym kontekście Sąd zauważył, że Spółka opatrzyła informacje przekazane Prezesowi UKE klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", zastrzegającą ich dostępność jedynie dla celów prowadzonego przez niego postępowania. Organ ten ocenił przy tym zasadność wyłączenia jawności przekazanej mu informacji i szczegółowo uzasadnił swoje konkluzje, że zawierają one dane dotyczące proponowanych wysokości opłat za usługi, które wejdą w życie w przyszłości, ilości abonamentów, wielkości ruchu realizowanego w poszczególnych frakcjach ruchowych i stawek rozliczeniowych, planów biznesowych dla klientów i ich ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na niepowetowane straty. Sąd podzielił te argumenty, konstatując w efekcie, że sformułowane w skardze zarzuty materialnoprawne są nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił też pozostałych zarzutów skargi i z tych powodów skargę tę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 maja 2014 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez Spółkę i przyjął za własną ocenę dokonaną przez Spółkę, w efekcie bezzasadnie odmawiając skarżącej udzielenia informacji publicznej.

Drugi zarzut procesowy odniesiono do art. 141 § 4 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik skarżącej stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym we wskazanym przepisie, w szczególności ze względu na brak analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji przytoczonej w skardze.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podnosił niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. w związku z jej art. 5 ust. 2 oraz z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. poprzez przyjęcie, że informacje, których udzielenia Prezes UKE odmówił, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki.

Pełnomocnik zarzucił następnie niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 - 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne polegające na nieuwzględnieniu tego, że informacje o stawkach z zakresu dostępu telekomunikacyjnego są jawne z mocy prawa, wobec czego nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stan faktyczny sprawy i niektóre poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej Prezes UKE, nie odnieśli się do kluczowych argumentów wskazujących, iż przynajmniej część z nieudostępnionych informacji nie może być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, i nie wykazali, w jaki sposób i dla jakich celów inne podmioty mogłyby te informacje wykorzystać. Odwołał się do orzecznictwa dotyczącego wartości gospodarczej informacji jako przesłanki uzasadniającej odmowę jej udzielenia i podkreślił, że ujawnienie informacji żądanych przez skarżącą nie przełoży się na możliwość pozyskania nowych klientów. Nawiązał zarazem do obowiązków regulacyjnych nałożonych na Spółkę decyzją Prezesa UKE, wedle których nie może ona przygotowywać ofert utrudniających konkurencję innym przedsiębiorcom komunikacyjnym. Pełnomocnik nie zgodził się też z tezą, że informacje te mogą przełożyć się na wynik finansowy Spółki, zwłaszcza jeżeli zważyć na dynamiczny rozwój rynku telekomunikacyjnego. Podniósł natomiast, iż niewystarczające jest ogólnikowe zakwalifikowanie informacji publicznej jako tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż należy uzasadnić, dlaczego konkretne informacje mają mieć wartość gospodarczą.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik ponownie odwołał się do nałożonych na Spółkę obowiązków regulacyjnych polegających na powstrzymaniu się od działań mogących ograniczyć konkurencję, m.in. poprzez ustalanie cen usług zaniżonych w stosunku do kosztów ich świadczenia. W związku z tym zaakcentował, że skarżąca domagała się udostępnienia danych dotyczących przyjętych stawek rozpoczynania i zakańczania połączeń, które są niezbędne dla oceny, czy warunek ten został spełniony.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor przytoczył treść art. 33 Prawa telekomunikacyjnego, akcentując, że w świetle jego ust. 3 wyłączenie z obowiązku jawności postanowień umowy o dostępie telekomunikacyjnym nie może obejmować rozliczeń z tytułu tego dostępu. Wyraził jednocześnie pogląd, że nie można uznać, by ujawnienie tych stawek umożliwiało konkurencji śledzenie planów marketingowych i biznesowych Spółki oraz dostosowanie swoich ofert do jej działań. Za absurdalne uznał natomiast wywody dotyczące procentowego rozkładu ruchu, który stanowi generalny trend i jest widoczny dla konkurentów. Pełnomocnik zaznaczył nadto, że rynek ma również dostęp do stawek hurtowych stosowanych przez Spółkę i innych operatorów oraz że jasna jest również tendencja do wypierania planów detalicznych różnicujących stawki w poszczególnych okresach taryfikacyjnych. Jego zdaniem jednak bez dostępu do danych, na podstawie których Prezes UKE uznał, że jest możliwe stworzenie konkurencyjnej oferty, niemożliwe jest zweryfikowanie, czy decyzja ta jest prawidłowa.

W związku z tym pełnomocnik ponownie zarzucił Sądowi pierwszej instancji poprzestanie na ogólnych wywodach oraz nieuwzględnienie reżimu regulacyjnego nałożonego na Spółkę jako na podmiot o znaczącej pozycji rynkowej na szeregu rynków telekomunikacyjnych. Przywołał niektóre z tych obowiązków, sprowadzających się do wymogu równego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych i stwarzania im jednakowych warunków dostępu telekomunikacyjnego. Według niego z obowiązków tych wynika powinność informowania tych przedsiębiorców o wszelkich zmianach w ofercie Spółki w tym samym czasie co część detaliczna.

Na rozprawie pełnomocnik Prezesa UKE, będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Również pełnomocnik Orange Polska S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę sformułowanych w niej zarzutów rozpocząć wypada od tego spośród nich, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przewidującego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zarzut taki może być bowiem uwzględniony, gdy uzasadnienie wyroku zaskarżonego zawiera wady konstrukcyjne, które w ogóle uniemożliwiają kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13 LEX nr 1675977). Stwierdzenie tego stanu rzeczy niweczy zatem w istocie możliwość i potrzebę odniesienia się do pozostałych zarzutów, gdyż niepodobna wówczas zweryfikować ani sposobu, w jaki Sąd pierwszej instancji zastosował przepisy objęte tymi zarzutami, ani przyjętej przez niego wykładni.

Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie wyroku zaskarżonego rozpoznawaną skargą kasacyjną nie jest dotknięte tego typu wadami. Bezsprzecznie zawiera ono wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem skarżącej, że w tym ostatnim zakresie odznacza się ono pewną lakonicznością, zwłaszcza jeżeli chodzi o rozważenie racji przywołanych w skardze, lecz ta jego cecha niejako sama przez się nie dyskwalifikuje zaskarżonego orzeczenia. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi wszak polegać na szczegółowym odniesieniu się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli wyrażone w nim stanowisko przesądza łącznie o ich bezzasadności (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2170/12, LEX nr 1497919). W warunkach niniejszej sprawy mogło ono przy tym przybrać formę zbiorczej aprobaty wywodów Prezesa UKE. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej wywody te nie są bowiem ogólnikowe i z bardzo dużą szczegółowością analizują przesłanki odmowy udzielenia informacji, ustosunkowując się za każdym razem osobno do poszczególnych, licznych przecież punktów wniosku skarżącej z dnia 21 listopada 2012 r. Prezes UKE w uzasadnieniu decyzji dokonał w konsekwencji niezwykle obszernej (uzasadnienie liczy 29 stron) i zarazem zindywidualizowanej oceny tego wniosku, uwzględniając specyfikę wszystkich objętych nim informacji, mimo iż był on sformułowany niezwykle drobiazgowo i dotyczył wielu różnorodnych kwestii. Niemniej powody odmowy we wszystkich tych przypadkach się pokrywały, skoro Prezes UKE często powtarzał te same spostrzeżenia, które odnoszą się przez to łącznie do każdej nieudostępnionej informacji. Dlatego Sąd pierwszej instancji, który tę ocenę kontrolował, mógł poprzestać na jednym generalnym wniosku stanowiącym jej syntezę, podsumowującym wspomniane konkluzje cząstkowe, które się na nią składają. Wyraził mianowicie jednoznaczne stanowisko, że w sprawie odmówiono udzielenia informacji, które powinny podlegać ochronie jako ściśle związane z działalnością Spółki i mające dla niej wartość gospodarczą. Wskazał, czego te informacje dotyczyły, i uznał, że ich ujawnienie mogło narazić Spółkę na niepowetowane straty. Zauważył też, iż Spółka podjęła niezbędne działania celem zachowania ich w poufności. Nie było potrzeby, by Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również przeprowadzał gruntowną i wnikliwą analizę koncentrującą się odrębnie na kolejnych punktach wniosku z dnia 21 listopada 2012 r., ponieważ jego rola sprowadzała się do weryfikacji analizy dokonanej w tej materii w postępowaniu administracyjnym.

W świetle powyższych uwag chybiony jest także kolejny zarzut procesowy rozpatrywanej skargi kasacyjnej podnoszący, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w sytuacji, gdy analiza ta nie została dokonana przez Prezesa UKE. Pozostaje on w oczywistej sprzeczności z treścią obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które zawiera wszechstronne rozważania.

Czy rozważania te uwzględniają wszystkie te okoliczności, które mają znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego i są zgodne z treścią tych przepisów, można udzielić jedynie w odniesieniu do zarzutów materialnoprawnych.

W ramach pierwszego z tych zarzutów przywołano art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r., które określały przesłanki odmowy udostępnienia informacji w niniejszej sprawie i w związku z tym stanowiły główne kryterium rozbudowanych wywodów Prezesa UKE, a następnie spostrzeżeń Sądu pierwszej instancji. Były one już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2108/14 oddalił skargę kasacyjną skarżącej w innej sprawie dotyczącej odmowy udzielenie przez Prezesa UKE informacji udostępnionych mu przez Spółkę. Stanowisko wypowiedziane w uzasadnieniu tamtego wyroku rozstrzygało identyczny zarzut kasacyjny w analogicznej sprawie pomiędzy podmiotami będącymi stronami także w tym postępowaniu. Względy wynikające z jednolitości orzecznictwa, gwarantowanej przez art. 170 P.p.s.a., stanowiący, iż prawomocny wyrok wiąże strony, sąd, który je wydał, oraz inne sądy i inne organy państwowe, przemawiają na rzecz sięgnięcia do argumentacji powołanej w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni zresztą podziela.

Podkreślić zatem trzeba, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, lecz podlega ograniczeniom, które są uzasadnione m.in. potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Pojęcie to dookreśla się za pomocą definicji ustawowej innego terminu, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa, zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r., wskazującej, że chodzi o nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., nawiązując do judykatury i doktryny, stwierdził, że tajemnica przedsiębiorstwa musi spełniać warunki związane z zabezpieczeniem informacji przed jej ujawnieniem, sprowadzające się do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności informacji. Poufność ta musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę w jego działaniach służących jej zachowaniu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, LEX nr 1456979). Działania te muszą być oceniane każdorazowo w okolicznościach danej, indywidualnej sprawy i mogą przybrać charakter tak formalny, np. objęcie informacji stosowną klauzulą tajemnicy lub poufności, jak i faktyczny, np. przekazanie właściwemu organowi informacji opatrzonych taką klauzulą i wielokrotne zaznaczanie, by nie były one udostępnione osobom trzecim, jednoznacznie przejawiającym wolę zachowana poufności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 876/14, LEX nr 1771994). Jest poza sporem, że Spółka tego rodzaju działania podjęła.

Podzielić wypada też pogląd wypowiedziany w wyroku z dnia 5 listopada

2015 r., że informacje takie jak te, których udzielenia odmówiono w niniejszej sprawie, bezsprzecznie mają wartość gospodarczą i podlegają ochronie prawnej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. Spółka, będąca przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, na którego stosownie do art. 46 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 48 Prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE nałożył obowiązek przedstawiania do zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług przed ich planowanym wprowadzeniem w życie, podlega wszak zasadom wolnego rynku i działa w warunkach silnej konkurencji innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym operatorów alternatywnych zrzeszonych w skarżącej, niepodlegających takim obowiązkom regulacyjnym. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że wiedza na temat planowanej oferty Spółki oraz czynników, jakie Spółka uwzględniła podczas jej opracowywania, może mieć znaczenie dla tych operatorów alternatywnych, którzy konstruując własną ofertę, będą mogli wziąć pod uwagę ofertę Spółki, jaka będzie mogła dopiero wejść w życie po jej zatwierdzeniu. Jak słusznie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku powoływanego wyroku, że walka na rynku o klienta polega na wyprzedzeniu konkurencji poprzez oferowanie usług po niższych cenach, a to może być ułatwione poprzez uzyskanie informacji o zamierzeniach konkurentów, czyli o wprowadzanej przez nich ofercie i o podstawach jej konstruowania.

Należy zwrócić nadto uwagę na unormowanie art. 9 ust. 1-3 Prawa telekomunikacyjnego, które wprawdzie nie zostało objęte podstawami rozpoznawanej skargi kasacyjnej, lecz ma w sprawie znaczenie kluczowe. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy (ust. 1), a zastrzeżenie to uwzględnia się m.in. przy zapewnianiu dostępu do informacji publicznej (ust. 3), chyba że Prezes UKE uchyli je w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne (ust. 2). Przedsiębiorcy temu udzielono więc gwarancji ochrony informacji i dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, przyznając mu uprawnienie do zastrzeżenia informacji, które może być uchylone w odrębnym postępowaniu administracyjnym, niezależnym od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE (tak A.J. Krasuski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2015, uwagi 3,4 i 8 do art. 9). Innymi słowy, zastrzeżenie informacji, np. – jak uczyniła to Spółka – poprzez opatrzenie jej stosowną klauzulą, oznacza zakaz jej udostępnienia na zasadach określonych ustawą z 6 września 2001 r. do czasu, gdy we właściwym, szczególnym trybie, który w niniejszej sprawie nie został zachowany, Prezes UKE uzna, iż informacje te nie powinny być tego rodzaju zakazem objęte (zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 130/07, LEX nr 374833).

Chybiony jest także drugi zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 33 ust. 1-3 Prawa telekomunikacyjnego, który dotyczy całkiem innej sytuacji niż ta, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Przewidziano w nim mianowicie obowiązek przekazania Prezesowi UKE tekstu umowy o dostępie telekomunikacyjnym, jawność tego tekstu oraz uprawnienie Prezesa UKE do jej ograniczenia co do niektórych postanowień umowy. W efekcie przepis ten rzeczywiście wyłącza możliwość zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, ale jedynie ze względu na zasadę jawności umów (A.J. Krasuski, Prawo..., uwaga 9 do art. 33). Stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego umowa o dostępie telekomunikacyjnym – przez który wedle jej art. 2 pkt 6 należy rozumieć korzystanie z urządzeń telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub usług świadczonych przez innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, na określonych warunkach, w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych – określa warunki tego dostępu i związanej z nim współpracy przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Fakty te mogą być jednak ujawnione na podstawie art. 33 ust. 1-3 Prawa telekomunikacyjnego tylko wówczas, gdy zostały one ujęte w treści umowy. W myśl tego przepisu jawna jest wyłącznie ta treść, nie zaś okoliczności czy aspekty działalności stron lub wręcz potencjalnych stron umowy, które jedynie mogłyby być tą umową objęte. W niniejszej sprawie skarżąca nie domaga się jednak informacji stanowiących treść umowy o dostępie telekomunikacyjnym, lecz danych związanych z wykonaniem przez Spółkę obowiązku przedłożenia cenników celem ich zatwierdzenia.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).