Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 600/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 2a, art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania B.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Starszego Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko E.K. na okres zasiłkowy 2017/2018 – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 07 listopada 2017 r., wnioskodawca B.K. (dalej także strona) wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko E.K.. We wniosku podał w składzie rodziny siebie oraz dwoje dzieci: E.K., ur. [...] r. oraz J.K., ur. [...] r. W toku postępowania przedłożył wyrok Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Cywilny Rodzinny z dnia [...] r., sygn. akt: [...], orzekający jego rozwód z A.K., mocą którego pozostawiono obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi J.K. i E.K., ustalając jednocześnie, że miejscem zamieszkania dzieci będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca, oraz nakładając na obie strony obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletnich dzieci. W wyroku tym Sąd odstąpił od orzekania o kontaktach A.K. z małoletnimi dziećmi.

W dniu 21 grudnia 2017 r. wnioskodawca oświadczył, że w wyroku rozwodowym brak jest słowa "naprzemienna", ale – w jego ocenie – nie zmienia to faktu, że z byłą żoną sprawują opiekę nad dziećmi naprzemiennie, co potwierdza dołączony – a stanowiący jego zdaniem integralną cześć wyroku rozwodowego –Rodzicielski Plan Wychowawczy z dnia 17 października 2016 r.

Ponadto rodzice małoletnich dzieci także złożyli oświadczenia z dnia 27 lipca 2017 r., że będą respektować postanowienia Planu Wychowawczego, potwierdzone notarialnie [...] r., rep. [...] przed P.M., notariuszem z Kancelarii Notarialnej w K.

Z kolei w piśmie z 21 grudnia 2017 r. oświadczyli, że sprawują opiekę naprzemienną nad dziećmi J.K. i E.K. i dlatego zwrócili się z prośbą o przelewanie należnej kwoty 500 zł na drugie dziecko E.K. na ich rachunki bankowe po połowie, tj. po 250 zł na konto matki oraz 250 zł na konto ojca.

Mając to na uwadze przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko E.K. na okres zasiłkowy 2017/2018, wskazując, że nie spełnia warunków do przyznania mu wnioskowanego świadczenia, gdyż jest osobą samotnie wychowującą dziecko i nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka. Organ pierwszoinstancyjny argumentując podniósł, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...] r., sygn. akt: [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej pozostawiono obojgu rodzicom ustalając, że miejscem zamieszkania dziecka będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca, Sąd nie orzekł o kontaktach matki z dzieckiem. Natomiast – jak zaznaczył – dołączony Rodzicielski Plan Wychowawczy nie stanowi integralnej części wyroku rozwodowego, nie jest również zatwierdzony przez sąd, nie jest zatem dokumentem potwierdzającym opiekę naprzemienną zgodnie z ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 2a oraz art. 8 ust. 2 pkt. 4 i 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., dalej ustawa o pomocy państwa, a także: ustawa lub u.p.p.w.dz.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu, że odwołujący nie realizuje opieki naprzemiennej nad córką E.K., podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do innego wniosku. Tym samym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W argumentach powołała się na art. 58 § 1 ustawy w zw. z art. 58 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm., dalej także: Krio), w myśl którego w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i rozstrzyga o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest zobowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. W jej ocenie skoro Sąd orzekając rozwód powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, to tym samym uwzględnić musiał złożony przez rodziców małoletniej Rodzicielski Plan Wychowawczy, a ponieważ wskazany wyżej przepis nie przewiduje żadnej formy zatwierdzenia planu wychowawczego przez Sąd to organ winien był kierować się treścią dokumentu Planu Wychowawczego, który odwołujący się przedstawił. Dodatkowo strona wskazała, że podejmie w Sądzie działania, mające na celu zmianę orzeczenia w sposób potwierdzający, iż sprawowana przez niego opieka nad małoletnią ma charakter naprzemienny.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – w pierwszej kolejności – przypomniał ustalenia organu pierwszoinstancyjnego, zgodnie z powyżej przytoczonymi, w dalszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 4 i art. 5 ust. 1, 2a i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia.

Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Świadczenie to przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł.

Następnie wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 13) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci: osoba samotnie wychowująca dziecko – oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że:

1) drugie z rodziców dziecka nie żyje;

2) ojciec dziecka jest nieznany;

3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone;

4) sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka;

5) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach.

W tych okolicznościach organ odwoławczy podkreślił, że strona w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest osobą samotnie wychowującą dzieci, gdyż jest osobą rozwiedzioną i samotnie wychowuje dzieci. Wskazał, że sąd ustalił miejsce ich zamieszkania przy ojcu, jednakże – jak zaznaczył – strona nie ma zasądzonego prawa do świadczeń alimentacyjnych na te dzieci od ich matki, a także nie ma orzeczonej opieki naprzemiennej.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że wskazuje się w nim, że o istnieniu opieki naprzemiennej decyduje treść orzeczenia sądu, w którym musi być zawarte uregulowanie o opiece naprzemiennej obydwojga rodziców. Na potwierdzenie przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt IV SA/GL 360/17, w którym Sąd wskazał, że okoliczność, że Sąd w wyroku rozwodowym powierzył obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi, nie może prowadzić do stwierdzenia, że rodzice sprawują naprzemienną opiekę nad dziećmi, gdyż musiałoby to być wprost zawarte w orzeczeniu sądu - jak stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W tym wyroku Sąd stwierdził również, że nie ma możliwości domniemywania, czy też ustalania na podstawie jakichkolwiek okoliczności faktycznych, że występuje opieka naprzemienna, jeśli nie została w sposób wyraźny przewidziana w orzeczeniu sądu, (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Mając to na uwadze Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko E.K., gdyż będąc osobą samotnie wychowującą dziecko nie ma zasądzonych świadczeń alimentacyjnych na to dziecko od drugiego rodzica. Stwierdziło, że w przypadku strony zachodzi przesłanka negatywna z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach.

Odnosząc się do Rodzicielskiego Planu Wychowawczego z dnia 17 października 2016 r., w którym ustalono kontakty z dziećmi dla obojga rodziców wyjaśniło, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, powyższe nie może zostać potraktowane jako opieka naprzemienna, gdyż ta musi wynikać bezpośrednio z orzeczenia Sądu.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r. strona skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – zarzuciła jej naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, a to:

1) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię, a to:

a) art. 4 ust.2, art. 5 ust. 2a oraz art. 8 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

b) art. 2 pkt. 16 tej ustawy przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że powierzenie obojgu rodzicom władzy rodzicielskiej nie oznacza pieczy naprzemiennej, podczas gdy brzmienie tego przepisu wprost nie wskazuje na konieczność, aby opieka naprzemienna wynikała z orzeczenia sądu i wynikać może z samego faktu powierzenia władzy obojgu rodzicom,

c) art. 50 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przez organ wezwania strony do złożenia wyjaśnień co do treści porozumienia, co do kontaktów, skoro treść tego porozumienia była niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy ze względu na ustalenie czy opieka wykonywana jest naprzemiennie,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym:

a) art. 6 Kpa, art. 7 Kpa oraz art. 8 Kpa poprzez nieustalenie przez organ administracji rzeczywistego sposobu sprawowania opieki nad małoletnią W.B. przez skarżącego, co wpłynęło na przyjęcie, że córka ta nie może zostać zaliczona do składu jego rodziny;

b) art. 7 Kpa i art. 8 Kpa poprzez nie poinformowanie skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenie się odnośnie do zebranego materiału dowodowego;

c) art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wskutek błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że rodzice dziecka małoletniej E.K. nie sprawują pieczy naprzemiennej, podczas gdy wnikliwa analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosków odmiennych.

Formułując powyższe zarzuty, jej autor, wniósł o:

— uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi,

— zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika.

W jej motywach podniósł, że literalna wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie pozwala na założenie, że uregulowanie o opiece naprzemiennej obydwojga rodziców, musi być zawarte wprost w orzeczeniu sądu. Wniosek bowiem taki może zostać wyprowadzony na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, tym bardziej, że rzeczywistość została ukształtowana w oparciu o prawomocny i wiążący wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...], który w pkt 1 rozwiązał przez rozwód związek małżeński A.K. z B.K. i w pkt 2 pozostawił obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi, ustalając, iż miejscem zamieszkania dzieci będzie każdorazowe miejsca zamieszkania ich ojca.

Wskazał także, że stosownie do art. 58 § 1 Krio w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka.

W związku z tym – jak stwierdził – skoro Sąd orzekając rozwód powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, to tym samym musiał uwzględnić złożony przez rodziców małoletniej Rodzicielski Plan Wychowawczy. Ponieważ wskazany wyżej przepis nie przewiduje żadnej formy "zatwierdzania" planu wychowawczego przez Sąd w sentencji orzeczenia, przeto organ winien był pokierować się treścią dokumentu Planu Wychowawczego.

W jego ocenie fakt zawarcia oraz treść porozumienia co do kontaktów pozostał całkowicie poza oceną organu, pomimo iż Sąd oparł się na tym orzeczeniu wydając rozstrzygnięcie w wyroku rozwodowym. Jego zdaniem wadliwie organ nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, co pozwoliłoby na ustalenie sposobu sprawowania kontaktów przez rodziców nad dzieckiem. Zaniechanie to tym samym nie pozwoliło na rozpoznanie istoty sprawy, co wskazuje na naruszenie art. 4 ust.2, art. 5 ust. 2a oraz art. 8 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy Państwa w wychowaniu dzieci, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także art. 2 pkt 16 tej ustawy przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że powierzenie obojgu rodzicom władzy rodzicielskiej nie oznacza pieczy naprzemiennej, podczas gdy brzmienie tego przepisu wprost nie wskazuje na konieczność, aby opieka naprzemienna wynikała z orzeczenia sądu i wynikać może z samego faktu powierzenia władzy obojgu rodzicom, ale także art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wskutek błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że rodzice dziecka małoletniej E.K. nie sprawują pieczy naprzemiennej, podczas gdy wnikliwa analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosków odmiennych. Mając to na uwadze wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powtarzając argumentację w niej zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji prezentowania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Materialnoprawną podstawę kontestowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy powołanej wcześniej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z jej art. 2 pkt 16, rodzina w rozumieniu tej ustawy oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 162). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Ponadto podkreślenia wymaga, co zdaje się zostało pominięte przez orzekające w sprawie organy, że o ile ustawa nie precyzuje, jakie kryteria ma spełniać osoba składająca wniosek o świadczenie, to jednoznacznie stanowi, że ma to być ojciec, matka, opiekun faktyczny albo opiekun prawny (art. 4 ust. 2 u.p.p.w.dz.). Z kolei z treści art. 4 ust 1 ustawy wynika z kolei, że celem ustawy, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, co – zdaniem Sądu – jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o osobę faktyczne sprawującą opiekę nad dzieckiem.

W realiach przedmiotowej sprawy, co wymaga podkreślenia, organy odmówiły ojcu dziecka świadczenia wychowawczego na zamieszkujące z nim drugie dziecko - córkę, pomimo nie otrzymywania tego świadczenia na to dziecko przez drugie z rodziców, przy jednoczesnym uznaniu zamieszkiwania z nim także pierwszego dziecka - syna pochodzącego z tego samego związku. Organy orzekające w sprawie jakby pominęły treść art. 22 ustawy, z którego jasno i wprost wynika, że istotnym kryterium nie jest tu rozstrzygnięcie o władzy rodzicielskiej, ale faktyczne przebywanie dziecka u danego rodzica. Ustawodawca w stanowiącej podstawę orzekania ustawie posługuje się sformułowaniem opieka nad dzieckiem i w samej rzeczy zwrot ten na gruncie ustawy należy rozumieć jako faktyczną pieczę nad dzieckiem.

Podkreślenia zatem wymaga, że przedmiotowa ustawa przy rozstrzyganiu zbiegu uprawnień nakazuje ustalenie, kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie komu powierzono opiekę nad dzieckiem. Dobitnie świadczy to o konieczności ustalenia stanu faktycznego, a wyłącznie nie prawnego. Bardzo jaskrawo widać to w wypadku konieczności rozstrzygnięcia zbiegu pomiędzy rodzicem, któremu powierzono władzę rodzicielską, a faktycznym opiekunem dziecka.

Nadto należy zauważyć, że z treści wyżej już naprowadzonej definicji ustawowej rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy) wynika, że odnosi się ona do faktycznego zamieszkiwania. Oznacza to, że dziecko jest członkiem rodziny ojca, matki, opiekuna prawnego albo faktycznego, jeżeli z nim zamieszkuje. Zatem trafna jest konstatacja, że skoro ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie odnosi się do kwestii władzy rodzicielskiej, lecz do faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, to obowiązkiem organów jest poczynienie tych ustaleń. Sytuacja jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, co nie może nie zostać zauważone, powinna być rozstrzygana analogicznie do procedowania przewidzianego przez ustawodawcę, w art. 22 ustawy, w którym wskazano między innymi, że "w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica (...) dziecka drugi rodzic (...) dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem (...).

Stąd też w ocenie składu orzekającego obowiązkiem organu I instancji w przedmiotowej sprawie było ustalenie faktów, a mianowicie, kto sprawuje opiekę nad dziećmi rozwiedzionych małżonków. Wspominanego w przytoczonym powyżej przepisie prawa wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Tymczasem poza sporem pozostaje, że rodzicom dzieci przysługuje tylko jedno świadczenie na to dziecko.

Ponadto w ocenie Sądu organy obu instancji przedwcześnie uznały, że sposób sprawowania opieki, w świetle prawomocnego orzeczenia Sądu ale i znajdującego się w aktach "Planu wychowawczego" nie jest realizowany jako opieka naprzemienna. Organy bowiem uznały, że skarżący nie sprawuje naprzemiennej opieki nad córką, ponieważ nie wynika to z wyroku rozwodowego. Tymczasem z akt sprawy wynika jednoznacznie, że:

po pierwsze - wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. Wydział [...] Cywilny ustalił miejsce pobytu małoletnich dzieci przy ojcu (pkt 2) regulując w nim pozostawienie obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej, a także nałożył na obie strony obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania i wychowywania małoletnich dzieci (pkt 4),

po drugie - strony w dniu 19 października 2016 r. zawarły porozumienie rodzicielskie datowane na 17 października 2016 r., nazwane przez nie "Rodzicielskim planem Wychowawczym".

W skardze, jej autor, podniósł, że "Sad uwzględnił pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, albowiem było ono zgodne z dobrem dziecka".

W tych okolicznościach organy stwierdziły, że "dołączony Rodzicielski Plan Wychowawczy nie stanowi integralnej części wyroku rozwodowego, nie jest również zatwierdzony przez sąd, nie jest zatem dokumentem potwierdzającym opiekę naprzemienną zgodnie z ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci".

Zdaniem Sądu organy błędnie, albowiem przedwcześnie, przyjęły, że skarżący nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego tak wobec nie dokonania ustaleń co do zamieszkiwania dzieci ze stronę skarżącą i sprawowania przez nią opieki faktycznej nad dziećmi, jak i wobec nie zanegowania, iż drugi z rodziców nie ma przyznanego objętego skargą świadczenia, czy też nie zatwierdzonej przez Sąd opieki naprzemiennej. Wszak rację ma strona skarżąca podnosząc, że zgodnie z art. 58 § 1 Krio, w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w art. 58 § 1 Krio, sąd – uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców – rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a Krio). Inne przepisy ustaw, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. I tak, np. art. 582 Kpc stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami.

Powyższe regulacje – zdaniem składu orzekającego – wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. W ocenie składu orzekajacego, wykładnia art. 2 pkt 16 ustawy nakazuje organom dokonanie oceny, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne stosunki w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców stanowią wystarczającą podstawę do rozważenia zaistnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców.

Tym samym, w realiach przedmiotowej sprawy, uwzględniając daty tak wyroku, jak i "Planu wychowawczego" zasadnym stało się pozyskanie do akt sprawy administracyjnej protokołów z rozpraw sprawy rozwodowej strony celem ustalenia czy Sąd ten dysponował "Planem wychowawczym", a następnie jaki był jego dalszy byt prawny. Oceny tej, co do konieczności ustalenia czy Sąd w sprawie rozwodowej posiadał wiedzę odnośnie zawartego porozumienia, nie zmienia to, iż Sąd w wyroku rozwodowym nie orzekł o opiece naprzemiennej (z opieką naprzemienną mamy bowiem do czynienia wtedy kiedy sąd w wyroku przyzna każdemu z rodziców prawo do sprawowania pieczy nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku), a jedynie uregulował kontakty małżonków rozwiedzionych z dziećmi, ustalając równocześnie miejsce ich pobytu przy skarżącym, na którego nałożono również obowiązek utrzymania dzieci wspólnie z ich matką. Z orzeczenia sądu powszechnego (wyroku rozwodowego nie zmienionego dotychczas przez sąd opiekuńczy w zakresie miejsca pobytu dzieci) wynika wprost pozostawanie dzieci skarżącego przy nim. Takie ustalenia wymagane do poczynienia już przez organ pierwszoinstancyjny nie wpływają na akceptowane przez tut. Sąd stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjne, w którym przyjmuje się, że zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny – są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 Kpc, nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju odesłania. Jedynie zatem na marginesie należy wyjaśnić, że sprawowanie opieki naprzemiennej – w swojej istocie – może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy niezamieszkujący ze sobą rodzice dziecka na tyle dobrze ze sobą współpracują, że w danym przypadku mogą dziecku tego rodzaju opiekę zapewnić. Przejawem sprawowania opieki naprzemiennej nie jest ustalona przez sąd opiekuńczy nawet duża częstotliwość kontaktów dziecka z jednym z rodziców a wręcz przeciwnie – brak ustalenia kontaktów pomiędzy rodzicami a dziećmi. Przy sprawowaniu bowiem opieki naprzemiennej stosunki panujące pomiędzy rodzicami – jak wyżej wspomniano – są na tyle dobre, że kwestia ich kontaktów z dzieckiem może być przez rodziców samodzielnie i zgodnie uregulowana - zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., Sygn. akt I OSK 2088/17.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że kwestia "opieki naprzemiennej" rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem, o której mowa art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w aspekcie tego czy winna zostać ustanowiona w drodze orzeczenia sądu powszechnego, czy też istnienie takiej opieki można wyprowadzać z sytuacji faktycznej, w której stosunki panujące pomiędzy rodzicami co do ich kontaktów z dzieckiem są przez nich samodzielnie i zgodnie uregulowane, została już utrwalona w orzeczeniach sądowoadministracyjnych zob. m.in. wyrok z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17, wyrok z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17 i wyrok z dnia 22 sierpnia 2017 r. I OSK 947/17).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach stanowiska organów obu instancji są błędne, a w związku z tym - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, orzekł jak w sentencji.