Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 110/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 2 pkt 5, par. 14 ust. 1 pkt 1 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 7, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P.


UZASADNIENIE

Tutejszy prawomocnym wyrokiem z 14 października 2020 r., II SA/Łd 356/20 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 105.100 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez P.K. współwłaściciela w 1/3 części zbytej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o łącznej powierzchni 13091 m2, w obrębie [...].

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...] r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w sprawie naliczenia w stosunku do P.K. jednorazowej opiaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 105 100 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez P.K., współwłaściciela w 1/3 części zbytej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o łącznej powierzchni 13 091 m2, w obrębie [...], w związku ze wzrostem jej wartości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...] do terenów kolejowych (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 19 października 2016 r.).

W odwołaniu P.K. zarzucił naruszenie:

- art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 3 ust. 2, § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnił wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy i treści oraz nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę przy sporządzaniu operatu szacunkowego faktu, iż sprzedana przez skarżącego nieruchomość stanowi część masowej transakcji przeprowadzonej jednego dnia, tj. 10 grudnia 2018 r. przez grupę zbywców (tj. właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości położonych przy ul. [...]), na rzecz jednego nabywcy — celem przeprowadzenia konkretnej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do rażąco odmiennych wartości nieruchomości w zbliżonych operatach szacunkowych sporządzonych na potrzeby innych postępowań dot. ustalenia opłaty planistycznej;

- art. 77 § 1, art. 7, art. 80 oraz art. 136 k.p.a., poprzez złamanie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niewyczerpanie materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszelkich istotnych i budzących wątpliwości okoliczności ważnych w przedmiocie sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który zawiera istotne błędy, chociażby w zakresie określenia stanu i wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość, przede wszystkim zaś sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który winien być na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wyłączony z udziału w sprawie, co ostatecznie doprowadziło do niewłaściwej subsumpcji wyżej opisanych przepisów prawa materialnego;

- art. 80, art. 107 §1 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia

- art. 176 u.g.n., w zw. z art. 24 §1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez odmowę wyłączenia biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat, pomimo istnienia ku temu przesłanek.

Ponadto strona na podstawie art. 142 k.p.a. zaskarżyła postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] lipca 2021 r., w przedmiocie odmowy wyłączenia ww. biegłego rzeczoznawcy majątkowego w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ww. decyzję wyjaśniło, że wniosek o uchylenie w przedmiocie odmowy wyłączenia biegłego rzeczoznawcy majątkowego jest niedopuszczalny z uwagi na charakter postępowania. Organ odwoławczy ustosunkował się następnie do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Wskazało, że wykładnia art. 176 u.g.n., w zw. z art. 24 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Dodano, że wprawdzie biegły nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, przy czym sformułowanie nie powinien nie jest równoznaczne z nie może.

Niezależnie od powyższego Kolegium zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie organy administracji zostały zobowiązane na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyrokiem tutejszego sądu z 14 października 2020 r., II SA/Łd 356/20 do cyt. "Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiążą rzeczoznawcę majątkowego do uzupełnienia operatu szacunkowego o brakujące normatywne elementy, wyegzekwują od niego kompleksowe ustosunkowanie się do zarzutów strony co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i przyjętej wyceny nieruchomości nr [...], a następnie dokonają wszechstronnej oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia przez operat wymogów formalnych oraz zweryfikują prawidłowość dokonanej przez biegłego wyceny nieruchomości, zwłaszcza przy uwzględnieniu zarzutów strony. Ostatecznie zaś zaprezentują w uzasadnieniu ponownej decyzji przesłanki dokonanej oceny operatu i przyjętej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości".

Zdaniem organu nie było więc podstaw prawnych ani faktycznych do wyłączenia biegłego, a ponadto wyłączenie takie naraziłoby organy administracji publicznej na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej.

Odnosząc się do planów zagospodarowania przestrzennego, które należało przeanalizować w niniejszej sprawie wskazało, że ocenie podlegała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 19 października 2016 r. w sprawie przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego oraz uchwała nr [...] z dnia 2 czerwca 1993 r., która przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r., co wynika wprost z przepisów art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – u.p.z.p.).

Ponadto zarówno organ pierwszej instancji, jak i rzeczoznawca majątkowy w swych rozważaniach uwzględnili treść przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca w operatach szacunkowych z 6 września 2019 r. oraz z 12 kwietnia 2021 r., a także piśmie z 18 maja 2021 r. uwzględnił po pierwsze wytyczne sądu, a ponadto stan planistyczny po wejściu w życie planu miejscowego uchwalonego 19 października 2016 r., stan planistyczny wynikający z tzw. "luki planistycznej" czyli od 1 stycznia 2004 r. do wejścia w życie uchwały z 19 października 2016 r., a także stan planistyczny przed 1 stycznia 2004r., a następnie porównał wartości nieruchomości uzyskane przy uwzględnieniu stanu planistycznego celem ustalenia, która z wartości nieruchomości jest większa, a zatem który stan planistyczny jest bardziej korzystny dla strony i na tej podstawie ustalił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem m.p.z.p., ustalając, że bardziej korzystne dla strony jest przyjęcie stanu planistycznego, wynikającego z tzw. "luki planistycznej".

Dalej Kolegium przypomniało, że na obszarze działki nr [...] (wydzielonej z działki [...]) przed wejściem w życie uchwały z 19 października 2016 r. odnotowano funkcję terenu nieużytkowanego - teren zielony bez udokumentowanego prawa do zabudowy. Z dniem 23 listopada 2016 r. weszła w życie uchwała z 19 października 2016 r., zgodnie z którą działka nr [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2P/U - tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów. Zatem, wskutek uchwalenia planu, nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na cel inwestycyjnie korzystniejszy od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania stał się szerszy, co nie jest kwestionowane. Bezsporną pozostaje także okoliczność zbycia 26 lutego 2019 r. działki [...]. Kolegium zaznaczyło, że na dowód wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia planu, organ pierwszej instancji powołał wnioski rzeczoznawcy, wynikające ze sporządzonego 6 września 2019 r. operatu oraz z operatu z 12 kwietnia 2021 r. i ww. pisma z 18 maja 2021 r., a Kolegium nie stwierdziło zastrzeżeń co ich prawidłowości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, a sporządzony operat szacunkowy nie budzi wątpliwości Kolegium. Wynika z niego wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...] do terenów kolejowych. Kolegium, nie znalazło podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. Spełniona jest także kolejna przesłanka ustalenia tej opłaty, a mianowicie obowiązująca stawka procentowa, wynikająca z § 15 uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 19 października 2016 r., którą ustalono wysokość stawki procentowej służącej określeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. dla wszystkich terenów w wysokości 30%. Ponadto decyzję o ustaleniu opłaty jednorazowej wydano w terminie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca. W związku z powyższym, różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (1 428 000 zł), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed jego uchwaleniem (377 000 zł) stanowi kwotę 1 051 000 zł. Przy wykazanym wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu i uwzględnieniu obowiązującej stawki procentowej oraz zbycia 1/3 udziału w nieruchomości jest oczywiste, że opłata planistyczna wynosi w analizowanym przypadku kwotę 105 100 zł.

W ocenie Kolegium, organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu i – wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu - nie naruszył norm prawa procesowego. Po wejściu w życie uchwały z 19 października 2016 r. nastąpił podział działki [...], z której wyodrębniono m.in. działkę [...] - której to działki dotyczy postępowanie. Kolegium dostrzegło prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że oplata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. W sytuacji, gdy strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło również, że rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat szacunkowy stanowiący podstawę wyliczenia opłaty planistycznej postąpił zgodnie ze wskazanym wyżej poglądem w sposób prawidłowy wyliczając zmianę wartości działki. Kolegium wskazało, że strona nie przedłożyła żadnych innych operatów szacunkowych, ani nie powołała się na żadne konkretne operaty szacunkowe, podważające operat sporządzony w niniejszej sprawie.

W skardze P.K. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych i budzących wątpliwości okoliczności sprawy, przez nieprawidłowe przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, nieprawidłowe określenie stanu i wartości nieruchomości bez porównania stanu i wartości nieruchomości sąsiednich z przedmiotową nieruchomością, które były zbywane;

- art. 176 u.g.n., w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez odmowę wyłączenia biegłego rzeczoznawcy majątkowego wydającego opinie w sprawie, pomimo istnienia ku temu przesłanek;

- § 4 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a także naruszenie art 153 ust 1 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji administracyjnej na wycenie biegłego rzeczoznawcy majątkowego, która nie została dokonana w oparciu o transakcje nieruchomości o podobnych, a w szczególności nieruchomości sąsiadujących ze sobą zbywanych w tym samym dniu, na rzecz tego samego podmiotu.

W związku z przedstawionymi powyżej zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ ustalający opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia m.p.z.p. za podstawowy dowód przesądzający o wysokości należności publicznoprawnej przyjął opinię - operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę Przedmiotowa opinia była również osią rozważań organów obu instancji. Przedmiot sprawy jest ponownie rozpatrywany przez organy administracji po uchyleniu decyzji organów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z uwagi na istotne uchybienia opinii rzeczoznawcy majątkowego, a organy zostały zobowiązane, na podstawie art. 153 p.p.s.a wyrokiem z 14 października 2020 r., II SA/Łd 356/20 do uzupełnienia operatu szacunkowego o brakujące normatywnie elementy, kompleksowego ustosunkowania się do zarzutów strony, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i przyjęcia wyceny nieruchomości nr [...], a następnie dokonania wszechstronnej oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia przez operat wymogów formalnych oraz weryfikacji prawidłowości dokonanej przez biegłego wyceny nieruchomości, zwłaszcza przy uwzględnieniu zarzutów strony.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji błędnie przyjęły, że sporządzony przez biegłego operat spójny i logiczny i że wartość nieruchomości ustalona w oparciu o faktyczny sposób użytkowania oraz nowy m.p.z.p. Ważnym w ocenie strony pozostaje, że zbycie nieruchomości odbywało się w ramach realizacji przez nabywcę nieruchomości konkretnego celu w postaci budowy hal magazynowo - logistycznych. W tym samym dniu i na tych samych warunkach umownych swoje nieruchomości sprzedali również sąsiedzi skarżącego, którzy następnie w podobnym okresie zostali stronami postępowań administracyjnych, dotyczących naliczenia opłaty planistycznej. We wszystkich postępowaniach, znanych skarżącemu, kośćcem ustalenia opłaty stały się operaty szacunkowe sporządzone przez tego samego biegłego, jednakże mocno różniące się. Biegły uzupełniając operat po uchyleniu przez WSA w Łodzi decyzji wydał opinie zasadniczo taką samą jak podczas pierwotnego postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia biegłego udzielane zarówno nie pozostają logicznie spójne z treścią złożonego operatu. Biegły wyraził jedynie swój pogląd o sprawie treści wyroków WSA II SA/Łd 356/20 II SA/Łd 357/20, w zakresie w którym sąd stwierdził, że operat jego autorstwa nie został sporządzony prawidłowo, krytycznie polemizując z wnioskami zawartym w wyrokach WSA. Powyższe w ocenie skarżącego przesądza o zasadności i konieczności wyłączenia biegłego z udziału w sprawie. Co więcej brak jakiejkolwiek zmiany opinii pierwotnej daje asumpt do twierdzenia o prawdziwości ww. tez. Nadto, biegły wyjaśnia, że w wycenie opisano wszystkie dostępne dane transakcyjne gruntów o podobnym przeznaczeniu, a ewentualne różnice występujące w wartością określonymi w operatach szacunkowych wynikają wyłącznie z różnych dat sporządzania opinii. Wpływ na istotne różnice miał również dynamicznie zmieniający się rynek nieruchomości w obrębie Miasta Ł.. Biegły nie uwzględnił w opinii przede wszystkim nieruchomości sąsiednich do nieruchomości. Budzi to poważne zastrzeżenia skarżącego, a przekonywania biegłego i organów obu instancji nie są w tym zakresie zupełne i jasne. Skarżący zdaje sobie sprawę, że decyzja administracyjna, jest decyzją indywidualną, skierowaną bezpośrednio do strony, jednakże nie godzi się na tak istotne różnicowanie jej obowiązków względem gminy w zestawieniu z innymi obywatelami, znajdującymi się w takiej samej sytuacji. Niespójnym jest zdaniem skarżącego jest również to, że organ przyjął przedstawione w operacie szacunkowym zestawienie wszystkich nieruchomości przedstawionych jako nieruchomości podobne. Po pierwsze nie wiadomo czy wszystkie te nieruchomości znajdują się w kompleksie wielkoobszarowym, pozwalającym na lokalizacje inwestycji logistyczne - magazynowej i czy ich funkcja zakreślona w studium umożliwi lokalizację takiej inwestycji w przyszłości. Po drugie, w operacie biegły przyjmuje założenie "Trendy wzrostu cen nieruchomości o podobnym przeznaczeniu przyjęto na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości w badanym okresie czasu - bez wzrostu cen" - natomiast wywnioskować można, że to tylko potwierdza zmiany poziomu cen transakcyjnych wg. dostępu do danych transakcyjnych, przy założeniu tego samego okresu oceny danych. W przypadku, gdy zasób nieruchomości podobnych jest niewystarczający rzeczoznawca powinien dokładniej przyjrzeć się konkretnym nieruchomościom i zastosować metodą porównania parami, a nie metodę korygowania ceny średniej. Zważywszy na to, że do wyceny zostały wzięte skrajne wartości nieruchomości z różnych okresów i z różnych obszarów Miasta Ł.. Pozwala to stwierdzić, że ich dobór nie reprezentuje nieruchomości podobnych. W szczególności biegły nie wyjaśnił dlaczego przy ocenie nieruchomości sąsiednich i ocenianych przez niego w przybliżonym okresie występują, tak duże dysproporcje w wartości. Skarżący upatruje w tym niesprawiedliwości i nierównego traktowania. Przeprowadzając ocenę dowodu jaki jest szacunkowy organ nie może się ograniczyć na konkluzji, że operat jest poprawny. W gestii organu w sytuacji zgłaszanych zastrzeżeń przez skarżącego jest sprawdzenie czy biegły prawidłowo zakwalifikował przesłanki wyceny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie podkreślić należy, że myśl art. 153, p.p.s.a. ocena prawna zawarta w wyroku tutejszego sądu z wyrokiem z 14 października 2020 r., II SA/Łd 356/20 wiąże w tej sprawie sąd oraz organy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998r. sygn. II SA 1560/97). Ocena prawna, o której stanowi wymieniony przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12), że: "przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".

Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 63/21). Przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego też w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie uwzględniły oceny prezentowanej w ww. wyroku tutejszego sądu z 14 października 2020 r., II SA/Łd 356/20, a tym samym nie wykonały zaleceń sądu zawartych w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia, a w konsekwencji naruszyły art. 153 p.p.s.a.

WSA w Łodzi na stronach 7 i 8 uzasadnienia wspomnianego wyroku wprost stwierdził, że "w zakresie kluczowej dla rozpoznania sprawy ustalenia wysokości renty planistycznej (...) prawidłowości sporządzenia samej wyceny nieruchomości, operat szacunkowy wykazuje znaczny deficyt. W tym zakresie operat szacunkowy – pomimo obszerności (...) ogranicza się do wskazania ilości transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania na podane w operacie daty, a mianowicie 150 szt., 25 szt., 30 szt. i 20 szt., oraz ogólnikowego wskazania na trendy na analizowanym rynku nieruchomości oraz tabelarycznego zaprezentowania transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania poprzez wskazanie ich powierzchni i wartości oraz przyjętych do porównania cech tych nieruchomości. Operat nie zawiera natomiast wymaganego do oceny prawidłowości jego sporządzenia i wyceny nieruchomości opisu przyjętych do porównania nieruchomości, jak i nie wskazuje cech charakterystycznych tych indywidualnie oznaczonych nieruchomości, ani też nie wyjaśnia wyboru przyjętych do porównania cech tych nieruchomości, jak też sposobu, w jaki te cechy zostały określone i jakie były stany i wagi poszczególnych cech. Rzeczoznawca ogranicza się tylko do wskazania cech i ich wag, jakie będzie stosował do porównania nieruchomości. Nie wyjaśnia już jednakże przyczyn tak przyjętego ich katalogu. Brak jest też precyzyjnego wskazania elementów różnicujących porównywane nieruchomości i ich wpływu na wartość szacowanej nieruchomości. Jest to istotna wada operatu szacunkowego, mieszcząca się w pojęciu "rażącego naruszenia prawa" przy sporządzaniu operatu przez rzeczoznawcę. W oparciu o tak sporządzony operat, operat (...) nie sposób zweryfikować zasadności tak przyjętych do porównania nieruchomości, jak i cech wspólnych tych nieruchomości. Ogólnikowość operatu w tym zakresie (...) nie spełnia zatem wymaganych prawem warunków prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego. Rzecz zatem w tym, że nie wiadomo, jakie przesłanki skłoniły rzeczoznawcę do takich, a nie innych, wniosków. Tak sporządzony operat musi zatem rodzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowej wysokości wyceny nieruchomości nr [...]."

Wskazać zatem należy, że powyższe stało się kluczowym elementem cytowanych przez organ zaleceń sądu, a mianowicie, że "ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiążą rzeczoznawcę majątkowego do uzupełnienia operatu szacunkowego o brakujące normatywne elementy, wyegzekwują od niego kompleksowe ustosunkowanie się do zarzutów strony co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i przyjętej wyceny nieruchomości nr [...], a następnie dokonają wszechstronnej oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia przez operat wymogów formalnych oraz zweryfikują prawidłowość dokonanej przez biegłego wyceny nieruchomości, zwłaszcza przy uwzględnieniu zarzutów strony. Ostatecznie zaś zaprezentują w uzasadnieniu ponownej decyzji przesłanki dokonanej oceny operatu i przyjętej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości".

W ocenie sądu brak zarówno w nowym operacie, jak i w wyjaśnieniach złożonych przez rzeczoznawcę wymaganego opisu przyjętych do porównania nieruchomości, ich cech charakterystycznych (indywidualnie oznaczonych nieruchomości), wyjaśnień kryterium wyboru przyjętych do porównania cech tych nieruchomości, oraz sposobu w jaki te cechy zostały określone, a także precyzyjnego wskazania elementów różnicujących porównywane nieruchomości i ich wpływu na wartość szacowanej nieruchomości nie pozwala przyjąć, że organy prowadziły postępowanie zgodnie ze wskazaniami sądu zawartymi w cytowanym wyroku. Tylko operat udzielający odpowiedzi na powyższe kwestie, w szczególności poprzez zawarcie w operacie opisu nieruchomości przyjętych do porównania mógł dać organom możliwość kompleksowego ustosunkowania się do zarzutów strony, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i przyjętej wyceny nieruchomości, a następnie dokonania wszechstronnej oceny operatu szacunkowego i weryfikacji prawidłowości dokonanej przez biegłego wyceny nieruchomości, przy uwzględnieniu zarzutów strony. Tylko operat sporządzony z uwzględnieniem powyższych zaleceń sądu mógł stanowić podstawę jego oceny, dokonanej przez organy w nowym postepowaniu i jej odzwierciedlenia w uzasadnieniu ponownej decyzji.

Tymczasem sporządzony operat z 12 kwietnia 2021 r. jest operatem w zasadzie bliźniaczym w stosunku do poprzedniego operatu z 6 września 2019 r. Różnice między nimi, poza datą sporządzenia są w zasadzie kosmetyczne. Na stronach 33 - 38 biegły odniósł się do powyższych zaleceń sądu, jednak zawarte w operacie rozważania nie wypełniają zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku, szczególnie odnoszących się do braku opisu nieruchomości podobnych przyjętych do porównania. Stanowisko biegłego wskazuje raczej na polemikę ze słusznością uzasadnienia wyroku i próbę obrony tezy o prawidłowości operatu z 6 września 2019r. Podobną treść mają wyjaśnienia biegłego zawarte w pismach z 15 kwietnia i 18 maja 2021 r. (odpowiednio k – 402 i n., 426 i n. akt administracyjnych).

Na koniec ponownie podkreślić należy, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Tym samym, nieuwzględnienie przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceny prawnej, zawartej w prawomocnym wyroku sądu stanowi naruszenie wskazanego przepisu.

Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu organy, mając przede wszystkim na względzie oceny i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wiążącym wyroku z 14 października 2020 r., II SA/Łd 356/20 spowodują by operat zawierał brakujące normatywne elementy, wymienione ww. wyroku, w tym w szczególności opis przyjętych do porównania nieruchomości, cech charakterystycznych tych indywidualnie oznaczonych nieruchomości, sposobu wyboru przyjętych do porównania cech tych nieruchomości, jak też sposobu, w jaki te cechy zostały określone. Dopiero tak sporządzony operat zostanie poddany wszechstronnej ocenie pod kątem spełnienia wymogów formalnych i prawidłowości dokonanej przez biegłego wyceny nieruchomości, przy uwzględnieniu zarzutów strony.

Organy, mając na względzie zarówno żądanie wyłączenia biegłego, jak i przebieg dotychczasowego postępowania powinny także stanowczo rozważyć powierzenie sporządzenia operatu innemu biegłemu, biorąc pod uwagę zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Kompleksowe ustosunkowanie się do zarzutów strony, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i przyjętej wyceny nieruchomości może zostać dokonane także przez innego biegłego, w tym także do ewentualnych zarzutów w stosunku do operatu sporządzonego według zaleceń sądu zawartych w wyroku z 14 października 2020 r.

Sąd wskazuje ponadto, że także organ administracji jest uprawniony, by w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości wobec operatu zwrócić się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art. 157 u.g.n. o dokonania weryfikacji prawidłowości sporządzenia takiego operatu.

Zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja zapadły zatem z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art., 135, w zw. z art. 153 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł zaś, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

dc