Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. P. i T. P. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2004 r., nr XXVII/844/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. P. i T. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXVII/844/04 Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu wyjaśnili, że przysługuje im prawo własności działki gruntu nr [..], która w części została objęta w planie strefą 009-31 – teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zawierająca strefy 21 i 33, funkcja mieszkaniowa min. 50 % powierzchni użytkowej ogółem w strefie, zaś w pozostałej części została objęta strefą 012-81 jako przeznaczona pod niepubliczną drogę dojazdową ul. H. o maksymalnej szerokości 12 m. Zdaniem skarżących powyższe zapisy planu w zakresie działki nr [..] naruszają:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., o treści obowiązującej w dacie wydania skarżonej uchwały poprzez przekroczenie władztwa planistycznego z uwagi na bezprawne ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności działki nr [..] i przeznaczenie jej części w miejscowym planie pod niepubliczną drogę dojazdową ul. H., oznaczonej w planie nr 012-81;

2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, o treści wedle stanu prawnego z daty wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego z dnia 25 marca 2004 r. poprzez ustalenie planie, że w miejscu inwestycji, objętej ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma przebiegać niepubliczna droga dojazdowa, czym naruszono prawa strony nabyte z tej decyzji;

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części działki nr [..] pod niepubliczną drogę dojazdową stojące w sprzeczności z treścią decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2009 r., nr [..], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr [..];

4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako: "rozporządzenie") z uwagi na brak wymaganego ustawowo wskazania na rysunku planu w skali 1:2000 nieprzekraczalnej linii zabudowy w części skarżonej uchwały odnośnie karty terenu i strefy 009-31 i 012-81, obejmującej działkę nr [..], jak i najbliższe działki sąsiednie znajdujące się również w tych strefach;

5. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak wskazania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, w tym braku wskazania zasad ustalania parametrów działek powstających w wyniku tych czynności;

6. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9a i 9b poprzez sprzeczne z prawem określenie jedynie parametru maksymalnej szerokość ulicy dojazdowej 012-81 na 12 metrów, bez równoczesnego wskazania wartości minimalnej szerokości tej ulicy;

7. § 11 pkt 1-3 rozporządzenia poprzez brak prognozy wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające

z uwzględnienia ich skutków finansowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony plan miejscowy sporządzony został na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej jako u.z.p., a tym samym obowiązki wynikające z aktów prawa wskazanych w skardze nie mają w planie zastosowania.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że w zaskarżonym planie miejscowym działka skarżących usytuowana jest w granicach dwóch terenów 009-31 oraz 012-81. Wbrew twierdzeniom skarżących ustalona w planie ulica jest drogą publiczną klasy D i stanowi jedyny możliwy dojazd do 6 działek położonych na wschód od działki skarżących, a nadto musi spełniać parametry wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dalej organ wskazał, że w trakcie prac nad sporządzaniem projektu planu Rada Miasta odrzuciła zarzut skarżących złożony do projektu planu, w którym kwestionowali zmniejszenie działki [..] wskutek przeznaczenia jej części pod drogę, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1168/03, oddalił skargę skarżących na uchwałę w sprawie odrzucenia zarzutu.

Organ podkreślił także, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego w obrocie prawnym nie występowała decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 25 marca 2004 r., bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 sierpnia 2004 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 lipca 2004 r., stwierdzającą nieważność ww. pozwolenia na budowę. Dopiero wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/04, tj. po wejściu w życie planu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje stwierdzające nieważność pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 759/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że na ocenę zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez Gminę w odniesieniu do przeznaczenia w planie części działki skarżących pod drogę dojazdową miał, na zasadzie art. 170 p.p.s.a., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2004 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1168/03, oddalający skargę skarżących w przedmiocie odrzucenia ich zarzutów wniesionych do projektu przedmiotowego planu. Skarżący kwestionowali wówczas przeznaczenie północnej części ich działki nr [..] na cele drogowe, poprzez przeznaczenie jej pasa o szerokości 3 m pod drogę. Wówczas sąd uznał, że gmina ograniczając w projekcie planu uprawnienia właścicielskie skarżących poprzez przeznaczenie części ich działki pod drogę dojazdową, działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, należycie uzasadniając potrzeby obsługi komunikacyjnej terenu i najmniej społecznie uciążliwy sposób jej zapewnienia. Sąd uznał, że w tym wypadku naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem.

Zdaniem sądu, także uchwalając w kwestionowanej uchwale przeznaczenie planistyczne działki skarżących gmina działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego i przy opracowywaniu zaskarżonego planu dochowała obowiązujących przepisów. Z ustaleń przewidzianych dla strefy 009-31 wynika, że dostępność drogową nieruchomości znajdujących się w tej strefie, o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym, przewidziano m.in. od strony ulic dojazdowych 012-81 i 013-81, zaś Rada wyjaśniła, że istniejące uwarunkowania, tj. niekorzystne ukształtowanie terenu oraz obecny układ dojazdowy, nie pozwalają na zaprojektowanie dojazdu do nieruchomości sąsiadujących z działką skarżących w inny sposób. Teren przeznaczony w planie pod drogę stanowi, za wyjątkiem pasa na działce skarżących, własność Gminy Miasta, a istniejące przewężenie utrudniające komunikację znajduje się jedynie na działce skarżących. Z tego powodu przeznaczenie z działki skarżących pasa o szerokości 3 m pozwoliło na wyrównanie szerokości drogi na całej jej długości i uzyskanie szerokości, która będzie zgodna z wymogami technicznymi dróg i wymogami bezpieczeństwa.

Jak zauważył dalej sąd, na ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości zezwalały przepisy u.z.p., w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., tak więc wytyczenie drogi dojazdowej nie narusza unormowań u.z.p. Stanowi jednocześnie usprawiedliwioną ingerencję w prawo własności, albowiem drogi dojazdowe stanowią niezbędną infrastrukturę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika z rysunku planu, przeznaczony pod poszerzenie drogi dojazdowej pas biegnie wzdłuż północnej granicy działki skarżących, nie rozdzielając działki na części, których zagospodarowanie, zgodnie z przeznaczeniem, rodziłoby trudności.

Sąd nie podzielił również zarzutu nieuwzględnienia w planie nabytych przez skarżących praw z ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na działce nr [..] w G.przy ul. H. Stwierdził bowiem, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 26 sierpnia 2004 r., ww. decyzja o pozwoleniu na budowę nie istniała w obrocie prawnym, wskutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB’) z dnia 8 lipca 2004 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia 13 sierpnia 2004 r., stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z dnia 26 sierpnia 2004 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji wywołało skutki ex tunc. Dopiero po wejściu w życie uchwały o planie, decyzje stwierdzające nieważność udzielonego pozwolenia na budowę zostały uchylone, ze skutkiem ex nunc, wyrokiem sygn. akt VII SA/Wa 1402/04. W następstwie tego wyroku GINB decyzją z dnia 14 października 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Okoliczności prawnych, które miały miejsce po uchwaleniu plany Rada Miasta uwzględnić jednak nie mogła. Nie była również zobowiązana, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.z.p., do uwzględnienia posiadanej przez skarżących decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [..], gdyż z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Przy tym istotne jest również, z punktu widzenia legalności działań uchwałodawcy gminnego, że uchwała o planie podjęta została dopiero po tym, jak o zgodności z prawem przeznaczenia części działki skarżących pod poszerzenie drogi publicznej prawomocnie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r.

Ponadto, z dołączonej do skargi kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2017 r. wynika, że m.in. zmieniono kształt schodów wejściowych (zmieniono układ schodów), przy czym zmienione schody i ich zadaszenie na słupach żelbetonowych znajdują się obecnie w obrębie pasa drogowego ulicy dojazdowej 012-81. Odnotowane zmiany w zakresie układu schodów wejściowych naruszają ustalenia obowiązującego planu miejscowego, stanowiąc jednocześnie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W związku z tym sąd stwierdził, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę z dnia 25 marca 2004 r. skarżący nie mieli przeszkód prawnych do tego, ażeby zrealizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, czemu postanowienia zaskarżonego planu nie przeszkadzały, dopuszczając na przeważającej części działki nr [..] zabudowę mieszkaniowo – usługową.

Sąd nie uwzględnił też zarzutów dotyczących braku wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów 009-31 i 012-81, ustalenia w planie parametrów działek powstałych w wyniku podziału i scalania oraz braku określenia minimalnej szerokości drogi dojazdowej, przy określeniu wyłącznie jej szerokości maksymalnej na 12 m.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej H. P. i T. P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt

II OSK 1474/18 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. NSA za zasadne uznał bowiem zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 170 p.p.s.a., które podważają słuszność oceny sądu odnośnie zachowania przez Radę granic władztwa planistycznego podczas dokonanej zaskarżoną uchwałą ingerencji w prawo własności skarżących.

Zdaniem NSA, dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena prawidłowości wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego w kontekście ingerencji w prawo własności skarżących do nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], nie jest kompletna. Bezsporne pozostaje, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja GINB, stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na ww. nieruchomości. Niemniej jednak, co nie było kwestionowane, ww. decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została, po podjęciu zaskarżonej uchwały, uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/04.

Jak uznał NSA, słusznie WSA stwierdził, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie mogła uwzględnić (przewidzieć) okoliczności prawnych, które nastąpiły już po jej uchwaleniu. Niemniej jednak, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały z perspektywy stanu aktualnego, nie można było pomijać powyższego prawomocnego wyroku, którego rozstrzygnięciem jest związany z mocy art. 170 p.p.s.a., a który to wyrok doprowadził do "przywrócenia" do obrotu prawnego decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę na ich nieruchomości.

W konsekwencji dokonywana obecnie przez sąd pierwszej instancji ocena, czy ingerując w prawo własności skarżących do nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], organ gminy nie przekroczył władztwa planistycznego, nie może pomijać nabytych przez skarżących praw z decyzji ostatecznej Wojewody z dnia 25 marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę.

Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Dalej, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd dokonuje bowiem kontroli legalności działania organów administracji w sprawie objętej skargą w jej całokształcie, nie ograniczając się do zarzutów i wniosków skargi.

Przedmiotem zaskarżenia objęto uchwałę Nr XXVII/844/04 Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] w mieście G. Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając, że wskutek jej uchwalenia i przeznaczenia części ich działki nr [..] pod drogę doszło do naruszenia ich prawa własności oraz praw nabytych wynikających z decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowość i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego.

Sprawa ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a skład orzekający, zgodnie z art. 190 p.p.s.a.., ponownie rozpoznając skargę był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1474/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyrażono stanowisko, że w aktualnym stanie sąd nie może pomijać prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/04, który doprowadził do "przywrócenia" do obrotu prawnego decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2004 r. udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę na ich nieruchomości. W konsekwencji, dokonując oceny, czy ingerując w prawo własności skarżących do nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] organ uchwałodawczy gminy nie przekroczył władztwa planistycznego, należy uwzględnić nabyte przez skarżących prawa z ww. decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z poglądami orzecznictwa wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony doznaje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się NSA w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji. Uchylenie przez NSA w całości wyroku sądu pierwszej instancji oznacza, że odżywa skarga na akt ostateczny w zakresie, w jakim sąd ten nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych związanych z daną sprawą, a ocena zastosowania przez organ tych regulacji lub dokonania ich wykładni ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 68/14, dostępny w CBOSA). Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13, dostępny jw.), ale też z drugiej – konieczność uwzględnienia przez orzekający ponownie sąd stanowiska, w zakresie interpretacji mających zastosowanie norm prawa materialnego.

Mając to na uwadze skład orzekający, związany oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez NSA, ponownie przeanalizował postanowienia planu odnoszące się do działki skarżących i uznał, że niewątpliwie posiadają oni interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymujący ich do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do działki nr [..] stanowiącej ich własność. Regulacje planu odnoszą się do tej nieruchomości w ten sposób, że przewidują jej usytuowanie w granicach dwóch terenów: 009-31 oraz 012-81. Dla części działki o powierzchni 920 m2, leżącej w liniach rozgraniczających terenu 009-31, ustalona została funkcja zabudowy mieszkaniowo - usługowej z minimalnym udziałem funkcji mieszkaniowej 50%. Natomiast pozostałą część przedmiotowej działki, o szerokości od 2,9 do 3,5 m wraz z trójkątem widoczności, znajdującą się w liniach rozgraniczających strefy

012-81, przeznaczono pod ulicę dojazdową klasy D, o przekroju 2 pasów ruchu z jednostronnym chodnikiem. W związku z tym skarżący na skutek uchwalenia planu nie uzyskali uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [..] na swoje potrzeby, lecz muszą brać pod uwagę postanowienia planu przewidujące na jej części drogę dojazdową klasy D, do obsługi innych jeszcze nieruchomości.

Powyższe ustalenia umożliwiają dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi w granicach interesu prawnego skarżących oraz nakreślonych przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazań.

Wymaga jednak przypomnienia, że naruszenie interesu prawnego, który niewątpliwie kreuje legitymację skargową skarżących, nie jest wystarczające do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych postanowień aktu prawa miejscowego. Dla stwierdzenia nieważności aktu planistycznego owo naruszenie interesu prawnego musi być bowiem jednocześnie związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Przy czym, przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie wzorem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały stanowiły przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej u.z.p., która utraciła moc w wyniku wejścia w życie w dniu 11 lipca 2003 r. u.p.z.p. Jednakże, zgodnie z przepisem przejściowym art. 85 ust. 2 u.p.z.p., ze względu na to, że uchwała nr XLIV/1320/2002 o przystąpieniu do sporządzania niniejszego planu podjęta została w dniu 24 stycznia 2002 r., zaskarżony plan procedowany był i uchwalony w oparciu o wymogi przepisów u.z.p.

Na podstawie art. ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.z.p. gmina została uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina ma więc prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa, gdyż jego granice wyznaczają konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Stosownie bowiem do treści art. 3 u.z.p. w granicach zakreślonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2) ochrony własnego interesu, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

To oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.

Tak więc w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały planistycznej, gmina nie miała, jak również nie ma jej w świetle obowiązujących przepisów, absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest też, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zasada ta wynika natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt

II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Dlatego też zadaniem sądu jest skontrolowanie procedury uchwalania planu oraz tego, czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień na etapie postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie, na obecnym powtórzonym etapie postępowania sądowego, jego istota sprowadzała się do zbadania władztwa planistycznego i przekroczenia jego granic w kontekście praw skarżących nabytych na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 marca 2004 r., które na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/04, zostało przywrócone do obrotu prawnego po wcześniejszym stwierdzeniu jego nieważności. Rozstrzygając tę kwestię sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie ograniczając sposób wykonywania prawa własności przez skarżących gmina działała w granicach tego władztwa, nie pozbawiając właścicieli działki nr [..] możliwości realizacji praw związanych z wydaną administracyjną decyzją o pozwoleniu na budowę i zagospodarowania nieruchomości zgodnie z zatwierdzoną koncepcją.

Nie mają bowiem racji skarżący twierdząc, że objęta pozwoleniem na budowę z dnia 25 marca 2004 r. inwestycja nie może być zakończona ze względu na brak jej zgodności z planem, gdyż z okoliczności sprawy wynika, że brak zgodności inwestycji z planem wynika nie z tego, iż postanowienia planu same w sobie wykluczają daną zabudowę, ale z faktu, że zabudowa objęta pozwoleniem została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, a odstępstwa te pozostawały w sprzeczności z uchwałą.

Powyższe wynika z dokumentacji przedłożonej przez samych skarżących, w szczególności z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2017 r., nr [..], wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane nakładającej na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, uwzględniającymi zmiany wynikające z dotychczas dokonanych robót budowalnych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przy budowie budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego. W uzasadnieniu wskazano, że ww. obiekt został wykonany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, a mianowicie zmieniono kształt schodów wejściowych (zmieniono układ), w konsekwencji czego zmienione schody i ich zadaszenie znajdują się w obrębie pasa drogowego ulicy dojazdowej 012-81, ustalonego skarżonym planem miejscowym.

Z powyższego wynika więc, że nie sam fakt uchwalenia przez gminę spornego sposobu zagospodarowania części działki skarżących spowodował niezgodność zrealizowanej zabudowy z przepisami, lecz jej wykonanie z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dopiero zmiana układu schodów spowodowała, że inwestycja znalazła się w tej części działki, której zagospodarowanie zostało ograniczone ingerencją organu uchwałodawczego i pozostawała w sprzeczności z przyjętymi ustaleniami. Zatem choć niewątpliwie na mocy postanowień planu skarżący zostali ograniczeni w korzystaniu z części nieruchomości przeznaczonej pod teren 012-81, ulicy dojazdowej, to jednak skorzystanie przez gminę z władztwa planistycznego odnośnie do tego terenu nie ograniczyło możliwości realizacji praw wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie więc od postanowień kontrolowanej uchwały właściciele po jej uchwaleniu nadal mogli wybudować budynek usługowy na warunkach określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z prawami nabytymi z tej decyzji, w tym wykonać schody wejściowe w granicach strefy 009-31 przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

W ocenie sądu wojewódzkiego nie można poczytywać za przekroczenie władztwa planistycznego gminy sytuacji, gdy to niezgodne z prawem działanie właścicieli poprzez wykonanie robót z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc w warunkach samowoli budowlanej, spowodowało sprzeczność z inwestycji z aktem prawa miejscowego. Negatywne skutki dla właścicieli wynikają w tym wypadku nie z władczej ingerencji gminy, lecz z samych działań skarżących. Natomiast celem skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest w tym wypadku doprowadzenie do zalegalizowania dokonanej samowoli w związku z prowadzonym wobec budowy postępowaniem naprawczym, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień planu, które naruszono przy realizacji robót. Takie jednak okoliczności, zdaniem sądu, nie spełniają wymogów uznania, że podejmując uchwałę w zakresie ustalenia przeznaczania działki nr [..] w części dotyczącej strefy 012-81 Rada Miasta naruszyła granice władztwa planistycznego wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z tym sąd uznał, że przeznaczenie części północnego pasa działki nr [..] o szerokości około 3 m pod drogę dojazdową odbyło się zgodnie z prawem. Wprowadzone przez gminę ograniczenia praw właścicielskich pozostają bowiem w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę, że dla strefy 009-31 plan przewidział dostępność drogową nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym, m.in. od strony ulic dojazdowych 012-81 i 013-81. Z wyjaśnień Rady Gminy wynika natomiast, że odmienne zaprojektowanie dojazdu do działek sąsiadujących z działką skarżących jest niemożliwe ze względu na istniejące uwarunkowania, tj. niekorzystne ukształtowanie terenu oraz obecny układ dojazdowy.

Jak wskazano, teren przeznaczony w planie pod drogę stanowi, z wyjątkiem pasa na działce skarżących, własność Gminy Miasta, zaś przewężenie utrudniające komunikację znajduje się jedynie na działce skarżących. Z kolei przeznaczenie z działki nr [..] pasa o szerokości 3 m pozwoliło na wyrównanie szerokości drogi na całej jej długości i uzyskanie szerokości, która będzie zgodna z wymogami technicznymi dróg i wymogami bezpieczeństwa. Jednocześnie, jak wykazano, zmniejszenie w konsekwencji działań urbanistycznych szerokości działki skarżących nie uniemożliwiło właścicielom jej zagospodarowania w sposób wynikający z uzyskanego pozwolenia na budowę, a stwierdzona w postępowaniu naprawczym niezgodność budowy z planem wynika nie z działań planistycznych gminy, a samowolnego odstąpienia przez właścicieli od warunków ustalonych w decyzji administracyjnej.

W konsekwencji, wprowadzone planem zagospodarowanie omawianego terenu, naruszające interes prawny skarżących, zostało dokonane zgodnie z zasadą proporcjonalności, a przedstawione na poparcie omawianej koncepcji urbanistycznej argumenty mają charakter normatywny. W szczególności, ograniczenia związane z przeznaczeniem części działki nr [..] pod ulicę dojazdową miało na celu m.in. ochronę bezpieczeństwa ludzi, a to ze względu na konieczność zaprojektowania zgodnego z przepisami i bezpiecznego dojazdu do sąsiednich nieruchomości, co byłoby niemożliwe bez urbanistycznego przejęcia pasa działki skarżących pod ulicę dojazdową. W tym wypadku więc prymat został przyznany interesowi publicznemu – bezpieczeństwu, niemniej jednak było to działanie w granicach, w jakich Rada może samodzielnie decydować o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenów znajdujących się w obszarze gminy, a przy tym nie stanowiło ono przeszkody do realizacji przysługującym właścicielom praw budowlanych na pozostałej części nieruchomości.

Mając to wszystko na uwadze, zdaniem sądu, również uwzględnienie praw nabytych przez właścicieli w związku z decyzją Wojewody z dnia 25 marca 2004 r., do czego sąd został zobowiązany wyrokiem NSA sygn. akt II OSK 1474/18, nie czyni zasadnego zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż prawa właścicieli wynikające z decyzji administracyjnej nie zostały naruszone działaniami planistycznymi gminy, lecz samych inwestorów.

Ponownie rozpoznając skargę sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W szczególności sąd uznał, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie pociąga za sobą skutku w postaci nieważności planu brak regulacji zagadnień oczekiwanych przez skarżących, wynikających z art. 10 u.z.p, co do których zdaniem prawodawcy lokalnego nie zachodziła potrzeba ich określenia. Dotyczy to zarzucanego braku wyznaczenia na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów 009-31 i 012-81. W uzasadnieniu do projektu planu wskazano bowiem, że dla nowych terenów inwestycyjnych, płaskowyż na północ i wschód od [..], "nieprzekraczalne linie zabudowy wraz z osią widokową mają za zadanie utrzymanie ładu "szkieletu" przestrzennego, przy jednoczesnej swobodzie dla prowadzonych w przyszłości inwestycji". Rysunek planu potwierdza, że nieprzekraczalne linie zabudowy w strefie 009-31 wyznaczono wyłącznie w miejscach niezbędnych do zakreślenia "szkieletu" ładu przestrzennego na tym terenie, do czego w pełni uprawniał przepis art. 10 ust. 1 u.z.p. pozostawiając uchwałodawcy gminnemu swobodę w zakresie decydowania o konieczność wyznaczania linii zabudowy.

Trzeba zauważyć, że na mocy art. 10 ust. 1 u.z.p. określone w tym przepisie kwestie powinny być ustalone w planie w zależności od istniejących potrzeb, a nie każdocześnie, Na gruncie zatem przepisów u.z.p. zakres władztwa planistycznego należy więc rozumieć w ten sposób, że gdy obiektywnie z punktu widzenia prawodawcy lokalnego istnieje potrzeba, o której stanowi art. 10 ust. 1 u.z.p., powinien on ją uwzględnić w planie, w sposób nawiązujący do ustaleń art. 10 ust. 1 u.z.p. Natomiast, gdy z punktu widzenia prawodawcy lokalnego taka potrzeba obiektywnie nie występuje, nie ma on prawnej powinności wypowiadania się w planie miejscowym o kwestiach z nią związanych, zaś kontrola sądu w tym przypadku nie dotyczy celowości działania organu planistycznego, lecz jego legalności legalności działania, a nie celowości działania organu planistycznego. Skoro bowiem ustawodawca limitując przedmiotowy zakres regulacji, nie ingerował w ich treść, to omawiane upoważnienie ma charakter blankietowy – ustawowo określony zostaje zakres uregulowań i ich forma, lecz nie treść.

Przepisy prawa nie zobowiązywały też organu gminy do określenia w planie zasad i wymogów podziału i scalania nieruchomości oraz nie wymagały dołączenia do uchwały prognozy jej skutków finansowych. Poza tym, w ocenie sądu, skarżący nie wykazali, ażeby zarzucane braki w tym zakresie miały jakikolwiek negatywny wpływ na przysługujący im w niniejszej sprawie interes prawny.

Odnosząc się z kolei do kwestii braku określenia minimalnej szerokości drogi dojazdowej, przy określeniu wyłącznie jej szerokości maksymalnej na 12 m, należy wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.z.p. w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. W dacie uchwalania zaskarżonego planu kwestie te regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., nr 43, poz. 430), gdzie § 7 ust. 1 stanowił, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, dla ulicy klasy D - dojazdowej, nie powinna być mniejsza niż 10 m. W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic, zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że przy braku określenia w planie tych parametrów ma zastosowanie § 7 rozporządzenia, a wprowadzenie minimalnej szerokości drogi dojazdowej do planu nie zmieniłoby sytuacji skarżących.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).