Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2085/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,8, 11,77,80,107,138,156,157,145 par. 1, 151 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] , Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań [...], reprezentowanych przez radcę prawnego J W, od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził, po wznowieniu postępowania na wniosek [...] , że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak: [...] (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenia na budowę zjazdu z [...] w [...] na teren dawnych koszar, działka nr ewid. [...] , obręb [...] ), została wydania z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, oraz nie uchylił jej z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia.

Od powyższej decyzji z [...] marca 2018 r., Wspólnoty Mieszkaniowe przy [...] , reprezentowane przez radcę prawnego J W, złożyły odwołania do GINB.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, co następuje.

Postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowym postępowaniem nadzwyczajnym, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, czy pochodzi od strony postępowania (z wyjątkiem, gdy żądanie wznowienia oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.), czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania - bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a.

Organ wyjaśnił również obszernie charakter i specyfikę postępowania wznowieniowego oraz sposobu jego formalnego zakończenia.

W nawiązaniu do akt sprawy, GINB podkreślił, że wnioski o wznowienie postępowania złożyło pięć [...] , podając jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W przypadku [...] jest to podanie z 22 sierpnia 2013 r., z którego treści wynika, że Wspólnota dowiedziała się o wydaniu pozwolenia na budowę [...] sierpnia 2013 r. Natomiast w przypadku pozostałych czterech Wspólnot Mieszkaniowych są to podania z 11 września 2013 r., z których treści wynika, że Wspólnoty [...] dowiedziały się o wydaniu pozwolenia na budowę [...] września 2013 r. Tym samym zachowany został miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z [...] października 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] wznowił na wniosek Wspólnot [...] postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r.

Następnie, decyzją z [...] lipca 2014 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2013 r., Nr [...] , oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę zjazdu z [...] w [...] (droga wojewódzka) na teren dawnych koszar, działka nr ewid. [...], obręb [...].

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], GINB uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] lipca 2014 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 624/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty [...] na ww. decyzję GINB z [...] stycznia 2015 r.

Organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] , uchylił w całości poprzednią decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] (wydaną po wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 624/15), oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ wojewódzki, uznając, że w przedmiotowej sprawie Wspólnoty Mieszkaniowe przy [...] mają interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., tj. wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Powyższa decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2018 została wydana w wyniku ww. decyzji kasatoryjnej GINB z [...] grudnia 2017 r., znak: [...].

Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy, zatwierdzony projekt budowlany obejmuje nie tylko roboty budowlane polegające na budowie zjazdu z [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]) na działkę nr ewid. [...], ale także likwidację istniejącego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr ewid. [...].

Wspólnoty Mieszkaniowe przy [...] przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wiążą z projektowaną likwidacją istniejącego zjazdu z [...] na działkę nr ewid. [...], co według nich bezpośrednio wpłynie na możliwość zagospodarowania ww. działki nr ewid. [...]oraz działek o nr ewid. [...][...][...]i [...].

Ze znajdującego się w zebranym materiale dowodowym aktu notarialnego z [...] września 1999 r., Rep. A Nr [...] r., wynika, że na działkach o nr ewid. [...],[...],[...][...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] , ustanowione zostały wzajemnie nieodpłatne służebności przejazdu i przechodu do drogi publicznej ([...]). Okoliczność ustanowienia powyższych służebności potwierdzają księgi wieczyste o nr [...] (działka nr ewid. [...] ); [...] (działka nr ewid. [...]);[...] (działka nr ewid. [...]);[...] (działka nr ewid. [...]);[...] (działka nr ewid. [...]). Z treści powyższych ksiąg wieczystych wynika także, że na powyższych nieruchomościach gruntowych znajdują się wielorodzinne budynki mieszkalne, w których wyodrębnionych zostało zostały lokale mieszkalne.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie GINB Wspólnoty [...] , mają interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. Projektowana likwidacja istniejącego zjazdu na działkę nr ewid. [...], w sytuacji ustanowienia wzajemnie nieodpłatne służebności przejazdu i przechodu do drogi publicznej (Al. [...] ) niewątpliwie wpłynie na sposób zagospodarowania ww. działek o nr ewid. [...],[...],[...][...] i [...].

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu. Organ powołał się na wyrok NSA z 24 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1526/00 i z 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07.

W przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., została doręczona Zarządowi [...] 6 lutego 2013 r., zatem 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął w dniu 6 lutego 2018 r.

Upływ terminu, o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego terminu w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a., którą GINB szeroko omówił. W związku powyższym, GINB uznał, że organ wojewódzki prowadząc postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., nie zapewnił Wspólnotom [...] czynnego udziału w sprawie, czym naruszył art. 10 k.p.a.

Stąd też decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...] należało utrzymać w mocy.

Jak uznał GINB, w związku z powyższym, bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja odwołania.

Z tą decyzją nie zgodziły się skarżące: Wspólnota [...] , Wspólnota [...] , Wspólnota [...] , które reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. I S, wniosły pismem datowanym na 6 sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących zarzuciła:

"I. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na całkowitym braku ustosunkowania się przez organ II instancji w treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej do zarzutów dotyczących decyzji pierwszoinstancyjnych powołanych szczegółowo w odwołaniu wniesionym przez Skarżące, skutkiem czego nie ma możliwości dokonania oceny czy organ II instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w sprawie a następnie prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy z zastosowanymi przez organ II instancji przepisami prawa;

II. Naruszenie przepisu art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, których skutkiem było błędne ustalenie stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia organu II instancji".

Pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wyjaśniła, że zgodnie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane zatem w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powinno ono umożliwić zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję w sprawie oraz motywów rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organ II instancji z przedmiotowego obowiązku nie wywiązał się. Skarżące podzieliły stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/GI 561/17, zgodnie z którym: "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Nieustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ no wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza opisane wyżej zasady postępowania, określone w art. 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do znacznej części podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów."

W treści odwołania z dnia 12 kwietnia 2018 r. skarżące podniosły szereg zarzutów dotyczących postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji, mających w ich ocenie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności zarzuty dotyczące braku rozważenia przez organ I instancji czy w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania polegająca na nie uzyskaniu w toku wydawania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wymaganych prawem stanowisk innych organów. Ponadto skarżące podniosły, iż w toku postępowania przed organem I instancji zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, które winny być brane przez organ pod uwagę z urzędu, takie jak wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa to jest bez prawa do dysponowania nieruchomościami skarżących na cele budowlane, bez wymaganych prawem uzgodnień, z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016, poz. 124), jak również podnoszony był przez skarżące zarzuty dotyczące niewykonalności decyzji Wojewody [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2013 roku, która ta niewykonalność ma charakter trwały.

Tymczasem organ II instancji całkowicie pominął argumentację skarżących zawartą w treści odwołania, w ogóle nie odnosząc się do tych zarzutów, nie można zatem powiedzieć, że w toku postępowania przed organem II instancji doszło do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto. organ II instancji ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W stanie faktycznym sprawy organ II instancji dokonał tylko i wyłącznie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji odnośnie zastosowania przez ten organ art. 146 § 1 k.p.a. Organ II instancji nie dokonał natomiast wyczerpującego zgromadzenia i rozważenia w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w kontekście podniesionych przez skarżące w odwołaniu z dnia 12 kwietnia 2018 r. okoliczności dotyczących wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa oraz niewykonalności tej decyzji występującej w dacie jej wydania i mającej charakter trwały. W sprawie nie doszło zatem do ustalenia prawdy obiektywnej, która mogłaby być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego przez organ ii instancji.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 31 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżących, r. pr. IS poinformowała o wypowiedzeniu pełnomocnictwa procesowego. Pismem z dnia 27 września 2018 r. r. pr. A S poinformował, że został przez skarżące ustanowiony pełnomocnikiem w tej sprawie i załączył pełnomocnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa, zaś skarga była niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Oznacza to, że organa muszą stosować przepisy prawa cogentis, a odstępstwo od tej zasady mogłoby stanowić przyczynę nieważności orzeczenia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Jednym z przepisów cogentis, bezwzględnie obowiązującym organa administracji, jest art. 146 § 1 k.p.a. Dyspozycja tego przepisu wiąże organa orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym, którego celem jest kontrola ostatecznych decyzji administracyjnych w aspekcie przesłanek, wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 lub w art. 145a i art. 145b k.p.a. Ustawodawca wyraźnie przewidział w ww. artykule, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Wprowadzony przez ustawodawcę zakaz orzekania w przedmiocie uchylenia decyzji, związany z upływem czasu od jej doręczenia lub ogłoszenia ma charakter bezwzględny i wiąże się z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnego oraz pewności obrotu. Nawet, jeżeli wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji, określone w punktach 3 – 8 § 1 art. 145 k.p.a., to w związku z upływem 5 lat od daty doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji organ orzekający został przez ustawodawcę pozbawiony możliwości takiego orzeczenia. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnego wyjątku, co oznacza, że niezależnie od wagi uchybienia wymienionego w art. 145 § 1 i w art. 145a i art. 145b k.p.a. popełnionego przy wydawaniu ostatecznej decyzji, uchylić ostatecznej decyzji w tym nadzwyczajnym postępowaniu, po upływie ww. czasu, nie można.

Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny. Jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 392/18, CBOSA).

Jak słusznie ocenił prawnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1565/17 (CBOSA): "upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. W przypadku natomiast, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 KPA, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 146 § 2 KPA)".

Ustawodawca przewidział bowiem w art. 151 § 2 k.p.a., że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (a więc upływ terminu), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy, zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że zarówno organ I, jak i organ II instancji dokonał prawidłowej subsumpcji prawnej ww. przepisów. Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzja Wojewody [...]z [...] stycznia 2013 r., kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym, została doręczona stronie, Zarządowi Dróg i Zieleni w [...] dnia 6 lutego 2013 r. Słusznie więc uznały organa obu instancji, że 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął więc w dniu 6 lutego 2018 r. i od tego dnia organa pozbawione zostały możliwości uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

Skarżące nie brały udziału w postępowaniu, zakończonym ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. Dlatego też termin 5-cio letni z art. 146 § 1 k.p.a. powinien być liczony od dnia ostatniego dokonanego w sprawie doręczenia tej decyzji tej stronie, która w postępowaniu udział brała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że choć art. 146 § 1 k.p.a., posługując się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzuje wprawdzie adresata tego doręczenia, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji w rozumieniu tego artykułu to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, wyrok z 29 stycznia 2015 r., I OSK 1142/13, CBOSA). Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu.

Prawidłowo więc – zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. - Wojewoda [...] ograniczył się w decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] marca 2018 r. do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. została wydania z naruszeniem prawa, oraz odmówił jej uchylenia, wskazując na przyczynę: upływ 5 lat od dnia jej doręczenia. Organ I instancji wyjaśnił też w uzasadnieniu orzeczenia (jak również, pomimo braku takiej konieczności i w sentencji decyzji), na czym polegało owo "naruszenie prawa" – wskazując na przesłankę z art. wskazując dodatkowo, że naruszenie to było określone w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, zakończonym badaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją ostateczną. Dlatego też GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., prawidłowo utrzymał tą decyzję w mocy, gdyż była zgodna z prawem; w uzasadnieniu zaś wyjaśnił przesłanki uznania braku udziału skarżących w postępowaniu zwykłym za naruszające prawo.

W odniesieniu do zarzutów, podniesionych w skardze (i jej uzasadnieniu), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że wprawdzie zarówno postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak i postępowanie o wznowienie postępowania są postępowaniami nadzwyczajnymi, ale niezależnymi od siebie i niekonkurencyjnymi. Oznacza to, że kwestie rażącego naruszenia prawa (jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) lub niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.) nie mogą być przedmiotem postępowania z wniosku o wznowienie postępowania, ale odrębnego postępowania – w trybie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Umknęło to uwadze pełnomocnik skarżących zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do tut. Sądu. Prawidłowo więc GINB nie badał w postępowaniu wznowieniowym wskazywanych przez pełnomocnik odwołujących się przesłanek nieważnościowych.

Łączenie zaś w zarzutach odwołania (jak i w uzasadnieniu skargi) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. z przesłankami z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez wskazywanie na ich wzajemny związek było błędne i nieuwzględniające odrębności i rozdzielności obu trybów postępowań nadzwyczajnych.

Zarówno organ I instancji, jak i GINB uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż oba organa opisały zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy – w takim zakresie, jaki był niezbędny dla uzasadnienia treści rozstrzygnięcia. Oczekiwanie pełnomocnika skarżących, aby organa ustosunkowały się w uzasadnieniach również do wadliwego prawnie łączenia przez stronę dwóch różnych trybów postępowań nadzwyczajnych nie może być uznane za skuteczny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne ma zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W odniesieniu do podstawy prawnej rozstrzygania i charakteru sprawy wznowieniowej – w zakresie faktów: organa obu instancji wyraźnie stwierdziły, dlaczego i czym uzasadniony jest fakt braku udziału stron w postępowaniu zwykłym bez ich winy (a więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.), a w zakresie prawa: organa obu instancji poprawnie wyjaśniły, dlaczego pomimo wystąpienia ww. przesłanki nie można decyzji ostatecznej uchylić, z przytoczeniem przepisów.

W związku z tym, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności – ale wyłącznie niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nie wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności - to analiza akt sprawy i obu decyzji (ich uzasadnień) wskazuje jednoznacznie, że organa obu instancji poprawnie zastosowały się do art. 7 k.p.a. Ustaliły bowiem te okoliczności, które były niezbędne dla załatwienia sprawy. Tym samym, w ocenie tut. Sądu, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.) – zaś dodatkowym potwierdzeniem tego faktu jest słuszność merytoryczna i formalnoprawna wydanych decyzji.

W żadnej mierze GINB nie naruszył art. 15 k.p.a. Jak wynika z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to m.in. konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. I tak właśnie GINB w niniejszej sprawie postąpił. Przeprowadził szczegółowe rozważania co do przesłanki wznowieniowej oraz prawem dopuszczalnego rozstrzygnięcia, wobec poprawnie ustalonej okoliczności, że od doręczenia decyzji ostatecznej upłynęło 5 lat.

Uwagi pełnomocnik skarżących zawarte w uzasadnieniu skargi – a do tego, co wymaga podkreślenia: profesjonalnej pełnomocnik, radcy prawnej – że organ powinien był przekonywać stronę reprezentowaną przez tegoż profesjonalnego pełnomocnika o tym, że w postępowaniu wznowieniowym nie bada się przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. (nawet, jeśli strona uważa, że jest inaczej) nie mogą zaś świadczyć o naruszeniu art. 15 k.p.a., ani art. 7, 8, 11 k.p.a. Zgodnie bowiem z tymi artykułami organa wyjaśniły stronie przesłanki rozstrzygnięcia, a więc to, co rzeczywiście było w sprawie rozpoznawanej przez organa obu instancji istotne. Odniesienie się zaś przez GINB do części zarzutów z odwołania, zawarte w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji, było poprawne. Tym samym, organa wypełniły swój ustawowy obowiązek.

Organa obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły te dowody, które miały znaczenie wobec charakteru i przedmiotu postępowania wznowieniowego i wobec treści niezbędnego rozstrzygnięcia. W szczególności poprawnie organa zebrały i rozpatrzyły dowody na okoliczności przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz upływu terminu pięcioletniego od daty doręczenia ostatecznej decyzji, co do której toczyło się postępowanie wznowieniowe. Lakoniczność uzasadnienia skargi zarówno w tym zakresie, jak i w zakresie rzekomego naruszenia art. 80 k.p.a., oceniana na podstawie akt sprawy, którymi dysponował tut. Sąd przy orzekaniu nie pozwala więc na uznanie zasadności stawianych w skardze zarzutów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.