Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3943/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2019 r., IV SA/Wa 458/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r., IV SA/Wa 458/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały, oddalił skargę w pozostałej części oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja [...] obręb [...]. Uchwała ta została zaskarżona w części przez Wspólnotę Mieszkaniową [...], która wniosła o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 7 oraz § 40 pkt. 4 lit. d zaskarżonej uchwały. Wspólnota zarzuciła naruszenie m. in.:

- art. 15 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") poprzez zdefiniowanie maksymalnej i minimalnej powierzchni zabudowy inaczej niż poprzez wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

- § 115 oraz § 134 i 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "ZTP") poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego materii wykraczającej poza upoważnienie ustawowe;

- § 118 w związku z § 143 ZPT poprzez powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium i uregulowanie kwestii związanych z intensywnością zabudowy w sposób odmienny od dopuszczalnych w Studium;

- art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium i dopuszczenie zabudowy o intensywności większej niż 4 kondygnacje;

- art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. poprzez nieustalenie całkowitej ilości kondygnacji i ograniczenie się jedynie do wskazania ilości kondygnacji nadziemnych, a tym samym niewykonanie obowiązku sformułowania w planie zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania zabudowy oraz pominięcie jednego ze wskaźników określającego intensywność zabudowy;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium i uregulowanie kwestii związanych z intensywnością zabudowy w sposób odmienny od dopuszczalnych w Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w części dotyczącej terenów innych niż nieruchomość skarżącej Wspólnoty (dz. nr ew. [...]), wobec wniesienia jej w tym zakresie przez podmiot niemający w badanej sprawie legitymacji skargowej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") i o oddalenie skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zasadne okazały się zarzuty skargi skierowane wobec § 5 pkt 7 uchwały. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do § 40 pkt. 4 lit. d planu.

Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd wskazał, że do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. może dość tylko w przypadku, gdy brak jest w ogóle (w jakimkolwiek zakresie) wspomnianego naruszenia interesu prawnego. Jeżeli naruszenie takie występuje (chociażby było ograniczone do części zaskarżonego aktu), wówczas sąd winien, zgodnie z ogólną zasada i utrwalonym orzecznictwem (zamiast wielu zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 6) oddalić, a nie odrzucić skargę z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego. W tej sprawie jest oczywiste, że Wspólnota posiada interes prawny co najmniej w kwestionowaniu planu w części dotyczącej nieruchomości wspólnej, czyli w odniesieniu do działki nr [...]. Poza tym właściciel nieruchomości jest uprawniony, co do zasady, do kwestionowania również postanowień planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącego położoną na terenie kwestionowanego planu. Sposób zagospodarowania tych nieruchomości wpływa bowiem bezpośrednio na zakres korzystania z nieruchomości skarżącego, co wynika z samej istoty sąsiedztwa nieruchomości, w tym możliwego negatywnego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość. W tej sprawie trudno zresztą odmówić Wspólnocie interesu prawnego w kwestionowaniu postanowień planu w odniesieniu do działek sąsiednich, w sytuacji, gdy Wspólnota ta została uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na działce 111/50 (zob. wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1314/18).

Sąd wskazał, że zasadą jest, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Od tej zasady dopuścić należy jednak wyjątki. Dotyczy to m. in. przypadków, gdy uchylenie danego postanowienia planu miejscowego w całości jest niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych albo w sprawie stwierdzono istotne naruszenie procedury, którego skutki dotyczą całego planu. Przepis § 5 pkt 7 uchwały ma charakter przepisu ogólnego (tj. zawiera definicję intensywności zabudowy), mającego zastosowanie do każdego terenu planu przeznaczonego pod zabudowę, a nie tylko dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] i działki sąsiednie. Wymóg zachowania spójności postanowień planu oraz zasada równości wymaga, aby wobec wszystkich nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą obowiązywała ta sama definicja intensywności zabudowy (w wyniku stwierdzenia nieważności § 5 pkt 7 uchwały w miejsce tej regulacji wejdzie definicja intensywności zabudowy zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Ponadto, wadliwość tego postanowienia uchwały nie wynika z przekroczenia granic władztwa planistycznego wobec skarżącej, ale z naruszenia przez Radę podstawowych zasad związanych z hierarchią źródeł prawa. Brak było – w ocenie Sądu I instancji - podstaw do ograniczenia stwierdzenia nieważności § 5 pkt 7 uchwały do określonych nieruchomości (tj. nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości bezpośrednio z tą działką sąsiadujących).

Zdaniem Sądu I instancji, trafnie zarzucono w skardze, że Rada, przyjmując § 5 pkt 7 uchwały, istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Otóż na dzień uchwalenia planu pojęcie "intensywności zabudowy" zostało zdefiniowane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przez intensywność zabudowy rozumienie się jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Tymczasem w § 5 pkt 7 uchwały przejęto, że przez intensywność zabudowy należy rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, rozumiany jako udział sumarycznej powierzchni zabudowy wszystkich budynków w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Rada zatem uregulowała w sposób odmienny materię, która była przedmiotem regulacji rangi ustawy. Przedmiotowa zmiana miała istotne znaczenie, albowiem pozwalała na uwzględnienie przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy wyłącznie kondygnacji nadziemnych (zwrócił na to uwagę m. in. WSA w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie VII SA/Wa 1314/18). Na niedopuszczalność modyfikacji definicji wskaźnika intensywności zabudowy w planie miejscowym wskazywano już w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17, CBOSA). W świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), reguł dotyczących hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) oraz reguł dotyczących zasad przyjmowania aktów prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), oczywiste jest, że akt prawa miejscowego nie może wkraczać w materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu, a tym bardziej akt prawa miejscowego nie może przyjmować rozwiązań sprzecznych z ustawą lub rozporządzeniami. W orzecznictwie za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przyjmuje się nawet wierne powielenie postanowień zawartych w aktach wyższego rzędu (co narusza również § 118 i § 137 w zw. z § 143 ZTP), albowiem w razie zmiany treści ustawy lub rozporządzenia, plan miejscowy regulowałby odmiennie określone zagadnienia, co powodowałoby sprzeczność obu regulacji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 11 września 2018 r., II OSK 2239/17, CBOSA). Wyeliminowanie z porządku prawnego § 5 pkt 7 uchwały oznacza, że na terenie tego planu miejscowego obowiązuje definicja "intensywności zabudowy" przyjęta w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących § 40 pkt. 4 lit. d planu. Okoliczność, że Studium jest mowa ogólnie o maksymalnej ilości kondygnacji (tj. "zabudowa wielorodzinna do 4 kondygnacji"), nie przesądza, że w planie miejscowym owe 4 kondygnacje winny być odniesione łącznie do kondygnacji podziemnych oraz nadziemnych. Z punktu widzenia ładu przestrzennego istotne znaczenie mają kondygnacje nadziemne. W szczególności ilość kondygnacji podziemnych nie determinuje ukształtowania przestrzenni. Stąd też nieadekwatne jest odwoływanie się przez Wspólnotę przy wykładni spornego postanowienia Studium do definicji "kondygnacji" zawartych w § 3 pkt 16-18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2015 r. poz. 1422). Akt ten został wydany na podstawie upoważnienia zawartego w innej ustawie (tj. Prawie budowalnym), a jego postanowienia dotyczą nie planowania przestrzennego, ale projektowania budynków (zob. § 2 ust. 1 tego rozporządzenia).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Miasto i Gmina S., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1 i 3 i zarzucając:

1. wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego ze względu na wprowadzone pojęcie intensywności zabudowy, które pozwala na uwzględnienie przy obliczaniu tego wskaźnika wyłącznie powierzchni zabudowy, a zatem przyjęcie rozwiązań normatywnie wadliwych, gdy tymczasem nie było podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu, gdyż:

a. pojęcie intensywności zabudowy, nie zostało treścią aktu prawa miejscowego zmienione, a uchwała, w zakresie w jakim ustaliła jak liczyć całkowitą powierzchnię zabudowy, nie naruszała ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych;

b. wykładnia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu musi uwzględniać, że:

- nie każde doprecyzowanie niedookreślonego definicyjnie elementu składającego się na intensywność zabudowy ma charakter istotnego naruszenia zasady, wręcz przeciwnie,

- naruszenie zasad, w sposób, na który wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., może mieć charakter istotny tylko wtedy, gdy z treści aktu prawa miejscowego w sposób niewątpliwy wynika obraza przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co może zaistnieć, gdy same przepisy dają wywieść jasną (prima facie oczywistą) treść normy, ewentualnie skutki jakie wywołuje akt mają rażący charakter, a do tego w niniejszym przypadku nie doszło.

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku, w którym nie odniesiono się do zasadności wszystkich argumentów wskazanych przez skarżącą w skardze do WSA, w zakresie naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przy jednoczesnym uznaniu zasadności tegoż zarzutu.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że § 5 pkt 7 zaskarżonego planu nie narusza zasad jego sporządzania w sposób istotny. Wręcz przeciwnie, zapis przyjęty w § 5 pkt 7 uchwały jest raczej wskazany, jeśli zważy się, że mówimy tu o urbanistyce, która ze swej istoty zakłada lokowanie w przestrzeni wielu budynków względem siebie (w określonym układzie). Tymczasem prawo budowlane koncentruje się na budynkach (obiektach w ujęciu pojedynczym, jednostkowych), gdzie ich wzajemne relacje, proporcje z perspektywy większego obszaru, schodzą na drugi plan. Dlatego właśnie udział sumarycznej powierzchni zabudowy wszystkich budynków lepiej oddaje problematykę urbanistyczną, gdyż zakłada wielość budynków, w przeciwieństwie do definicji koncentrujących się na jednej powierzchni całkowitej. Uzyskanie jednej powierzchni (z wielu budynków na działce) jest możliwe dopiero po ich zsumowaniu, stąd rada słusznie wprowadziła zapis o sumarycznej powierzchni.

Zdaniem Gminy, odnoszenie się do definicji "powierzchni całkowitej" wskazanej w Polskiej Normie nie jest zasadne. Po pierwsze, w Polskiej Normie nie zawarto pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" . Z łącznego zestawienia pojęć zawartych w tej normie, tj. "powierzchni zabudowy" i "powierzchni całkowitej kondygnacji" nie sposób odkodować wprost znaczenia pojęcia zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sformułowanie to stanowi w istocie "hybrydę" dwu pojęć, zdefiniowanych w Polskiej Normie, co zostało zresztą wyinterpretowane przez sądy administracyjne. Zarówno zatem pod kątem prawnym, jak i merytorycznym, nie istnieją przeszkody, aby pojęcie "powierzchni całkowitej zabudowy" rozumieć dwojako: 1) jako sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków sytuowanych na działce budowlanej, 2) jako sumarycznej powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji wszystkich budynków sytuowanych na działce budowlanej. W istocie oba sposoby rozumienia tego pojęcia w sensie językowym wydają się być prawidłowe, a samo sformułowanie jednolicie w aktach prawnych nie zostało doprecyzowane. Co zrozumiałe, w zależności od przyjętego na potrzeby danego planu sposobu obliczania współczynnika, odmienne byłyby jego wartości. Sam fakt, że praktyka wypracowała co najmniej dwa sposoby rozumienia tego samego pojęcia, nie zdefiniowanego w aktach prawnych, najdobitniej pokazuje, że próba dokonania tego na łamach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była uzasadniona i w kontekście prawidłowości stosowania zapisów planu, była właściwa.

Po drugie, na niezasadność stosowania przywołanych przez skarżącą Polskich Norm wskazuje to, że nie są one przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z ustawą o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) stosowanie Polskich Norm (PN) jest dobrowolne (art. 5 ust. 5 ustawy). Jeżeli co do zasady stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, to nie można skutecznie postawić zarzutu, że organy administracji z nich nie skorzystały.

Odniesienie się do pojęcia "powierzchni zabudowy" jest uzasadnione ponieważ pokrewne planowaniu przestrzennemu przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, tj. rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w § 8 pkt 9 odnosi się właśnie do tego pojęcia. Architekci muszą zatem w projektach zagospodarowania działki lub terenu podawać ten parametr liczony wg przywołanej normy. Pojęcie "powierzchnia całkowita" nie ma dalszego odniesienia do projektu zagospodarowania działki lub terenu koniecznego do pozwolenia na budowę.

Także sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje powierzchni całkowitej zabudowy, a zatem trudno uznać, że podjęte przed Radę Miasta i Gminy S. starania w zakresie doprecyzowania sposobu obliczania obligatoryjnego współczynnika intensywności zabudowy, były z nią sprzeczne. Zapis uchwały nie może być sprzeczny z definicją, której w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie definiuje wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy, a wskazuje jedynie, że plan zawiera minimalną i maksymalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy. Uchwała tego podejścia nie zmienia, i trudno uznać, że dokonuje modyfikacji czegoś, co nie zostało zdefiniowane i sprecyzowane.

Ponadto, brak regulacji sposobu obliczania powierzchni całkowitej zabudowy w obowiązujących przepisach, powoduje, że interpretacja ustalonej w planie wartości intensywności zabudowy dla poszczególnych terenów może powodować odmienną od zamierzonej interpretację ustaleń planu przez organ architektoniczno — budowlany w trakcie procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy przypomnieć, że w myśl art. 2 pkt 16 u.p.z.p. organ sporządzający plan może każdorazowo ustalić i zdefiniować parametry i wskaźniki urbanistyczne. W przedmiotowej sprawie zastosowano takie ustalenie, aby było czytelne i możliwe do ustalenia przez każdego odbiorcę planu miejscowego. Zauważyć należy, że wskaźnik intensywności zabudowy jest parametrem, który dla potencjalnych odbiorców planu jest niezrozumiały. Dlatego też, postanowiono doprecyzować rozumienie tego wskaźnika, tak aby adresaci norm planowych nie mieli trudności w jego obliczeniu. Sporządzając projekt planu kierowano się powyższymi względami.

Z pola widzenie nie można również tracić okoliczności, że jakkolwiek w dniu uchwalenia planu, czyli w 2013 r. funkcjonowała już legalna definicja intensywności zabudowy, to jednak same sądy na początku jej funkcjonowała różnie ją wykładały. Tym bardziej zatem adresaci zaskarżonej regulacji planistycznej (w tym potencjalni inwestorzy i organy orzekające w sprawach budowlanych) nie byliby w stanie - bez jej doprecyzowania - zrekonstruować i ustalić treści zaskarżonego planu. Intencją Miasta S. nie było wprowadzenie definicji sprzecznej z definicją zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ale jej doprecyzowanie, które było istotne w kontekście podejmowanych przez przyszłych inwestorów, jak i organy administracji architektoniczno- budowlanej, działań.

W niniejszej sprawie nie wystarczyło samo stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., lecz należało jeszcze wykazać, że waga tego naruszenia była na tyle istotna, iż wywoływała potrzebę stwierdzenia nieważności § 5 pkt 7 zaskarżonego planu i to w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych zaskarżonym planem, pomimo że skarga nie została złożona przez Wojewodę, jako organ nadzoru, lecz przez podmiot indywidualny. W takiej sytuacji regułą jest to, że stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały powinno dotyczyć nieruchomości skarżącego, a nie wszystkich innych podmiotów. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru acio popularis.

W zakresie rozumienia istotnego naruszenia prawa, w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd expressis verbis nie wskazał jak należy je interpretować oraz kiedy w zaistniałych okolicznościach dookreślenie intensywności zabudowy może mieć charakter nieistotny (czy w ogóle zdaniem Sądu taka sytuacja jest możliwa). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, do takiego naruszenia nie może dojść, jeśli ustawa jaka wiąże radę (u.p.z.p.), nie definiuje w całości danego pojęcia, a zatem mamy do czynienia z doprecyzowaniem, nie zaś działaniem contra legem. Skoro zatem ustawodawca zdefiniował intensywność zabudowy poprzez użycie zwrotu "powierzchni całkowitej zabudowy", a czynnik ten nie został już zdefiniowany, to zgodnie z powyższym nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu.

Zgodnie z treścią art. 144 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno przedstawiać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów, a tymczasem, w niniejszej sprawie przytoczenie zarzutów zajęło Sądowi 13 spośród 17 stron całego uzasadnienia. Wydaje się zatem, że proporcje zostały zachwiane, gdyż wartość wyroku można poznać nie po części zawierającej powtórzenia zarzutów, lecz po wyjaśnieniu dlaczego Sąd uznał je za zasadne. Decydując się na stwierdzenie nieważności § 5 pkt 7 planu, Sąd uczynił to względem wszystkich nieruchomości nim objętych, a nie tylko względem nieruchomości skarżącej Wspólnoty. I właśnie z tego powodu lakoniczne wyjaśnienie zarzutów skarżącej do jakiego doszło w pkt IV.3 uzasadnienia wyroku, (niespełna na jednej stronie), istotnie narusza cytowany powyżej przepis postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd nie wyjaśnił dwóch podstawowych, z punktu widzenia stwierdzenia nieważności planu, elementów jakim jest: wskazanie sposobu rozumienia przepisu, który był podstawą stwierdzenia nieważności i oceny treści planu względem naruszonych zasad. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy naruszono ustawę, czy rozporządzenie i jaki charakter mają w tej sprawie treści wynikające z normy ISO, a w konsekwencji na czym owo naruszenie polega i jak przekłada się to na dopuszczenie do liczenia wyłącznie kondygnacji naziemnych budynku w stosunku całkowitej powierzchni zabudowy?

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, iż wprowadzając w akcie prawa miejscowego "uszczegółowienie" definicji wpisanej w treść aktu normatywnego upoważniającego, Rada Gminy S. doprowadziła do dysonansu, dla którego uniknięcia wprowadzono restrykcyjne zasady rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (dalej "Zasady techniki prawodawczej"). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazuje w art. 15 ust. 2 pkt. 6 na "maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Na tym definicja legalna zawarta w ustawie upoważniającej się kończy. Tymczasem definicja zawarta w uchwale Rady Miejskiej wskazuje, iż ów wskaźnik, należy rozumieć jako "udział sumarycznej powierzchni zabudowy wszystkich budynków w stosunku do powierzchni działki budowlanej". Trudno uznać oczywiście zabieg prawodawcy lokalnego za poprawny, skoro polega on na powtórzeniu definicji ustawowej, a następnie na wpisaniu jego autorskiej wykładni w ową definicję. Taki zabieg w sprawie niniejszej stanowił całkowite pogwałcenie zasady wyrażonej w §134, 135 i 149 załącznika do Zasad techniki prawodawczej.

W sprawie niniejszej, w oparciu o definicję wpisaną w treść aktu prawa miejscowego wydawane są decyzje o pozwoleniu na budowę. Jedną z takich decyzji była ta poddana kontroli w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w sprawie VII SA/Wa 1314/18. Sąd, rozpoznając skargę na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] udzielającą pozwolenia na budowę, stwierdził, uchylając obie decyzje, iż: "organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane są uwzględnić w toku przyszłego postępowania taką interpretację zapisów obowiązującego dla spornej inwestycji planu miejscowego, uchwalonego w dniu [...] czerwca 2013 r., która pozostaje w zgodzie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt. 6 w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej jako nowela z 2010 r.), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Powyższe stanowisko znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienie w rozważaniach zawartych m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2018 r. sygn, II OSK 2490/16.". Wyrok powyższy utrzymany został w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r., II OSK 1737/19. Przebieg procesu inwestycyjnego w powyższej sprawie oraz wątpliwości organów administracyjnych w zakresie stosowania definicji justawowej, obrosłej dodatkowo wykładnią systemową, sądową i doktrynalną czy niezgodnej z nimi definicji zawartej w akcie prawa miejscowego, doprowadziło do wydania decyzji z prawem niezgodnej. Jednocześnie kwestia owej niezgodności dotyka znacznej liczby mieszkańców gminy, jak i właścicieli nieruchomości, wprowadza wątpliwości niedające się wyjaśnić na etapie planowania znacznych inwestycji, jak i przy ocenie zgodności zakresu tych inwestycji przez ich sąsiadów. Zarówno więc wprowadzenie własnej definicji, jak i ocena skutku owego nadużycia, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny są prawidłowe. Ocena rażącego charakteru naruszenia musi zawsze być dokonywana przez pryzmat skutków jakie rodzi owo naruszenie także w zakresie podmiotowym, ekonomicznym czy geograficznym.

Reasumując, Wspólnota wskazała, że naruszenie zasad techniki prawodawczej w sprawie niniejszej w sposób oczywisty doprowadziło do powstania dysonansu pomiędzy definicją legalną, ustawową która powszechnie rozumiana w określony sposób (w tym w następstwie recypowanego przez sądy administracyjne, jak i Wojewodów, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17) była niezgodna z definicją "legalną" zaproponowaną przez Gminę w akcie prawa miejscowego. Ów wadliwy zabieg prawodawczy nie może być przy tym tłumaczony ewolucją pojęciową czy dozwolonym precyzowaniem nieprecyzyjnych pojęć, skoro w okresie podejmowania kwestionowanej uchwały funkcjonowała już od wielu lat Polska Norma PN-ISO 9836:1997, zaś sama Gmina wprowadzając definicję "powierzchni całkowitej" (§ 5 pkt. 14 uchwały) owo pojęcie już w sposób tożsamy definiowała, odstępując od tejże definicji tylko na potrzeby modyfikacji pojęcia ustawowego. Zabieg ten zresztą trudno w sposób racjonalny uzasadnić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W dacie wszczęcia procedury planistycznej (uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu z dnia 28 września 2011 r.) oraz w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały (3 czerwca 2013 r.) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) stanowił, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z obowiązującym wówczas, jak i obecnie przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji "powierzchni zabudowy". Z treści § 4 pkt 6 wskazanego rozporządzenia wynika natomiast, że "powierzchnia zabudowy" jest powiązana ściśle z pojęciem "powierzchni biologicznie czynnej" i punktem odniesienia dla tej wielkości powinna być powierzchnia działki lub terenu. Z przepisów tych można wyprowadzić wniosek, że czym innym jest wskaźnik (maksymalnej) powierzchni zabudowy, a czym innym wskaźnik intensywności zabudowy. Ten pierwszy wskaźnik określa procent powierzchni działki, który może być zabudowany budynkami i nie może być większy niż 100 %, przy czy wskaźnik ten jest powiązany ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Powierzchnia całkowita budynku to suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynku. Wskaźnik intensywności zabudowy może być wyższy niż 1, gdy łączna powierzchnia wszystkich kondygnacji budynku jest większa niż powierzchnia działki budowlanej. Należy więc rozróżnić pojęcia "powierzchni zabudowy" i "powierzchni całkowitej zabudowy". Powierzchnia zabudowy to powierzchnia liczona (w uproszczeniu) po obrysie zewnętrznym ścian kondygnacji nadziemnej budynku. Wartość ta służy do ustalenia jaki procent działki jest lub ma być zabudowany. Powierzchnia całkowita zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy to suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynku lub budynków istniejących lub mających powstać na danej działce budowlanej. Wartość ta ma kształtuje intensywność zabudowy (liczbę kondygnacji i wysokość).

W zakwestionowanym przez Sąd I instancji przepisie § 5 pkt 7 uchwały przejęto, że przez "intensywność zabudowy" należy rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, rozumiany jako udział sumarycznej powierzchni zabudowy wszystkich budynków w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Dodać należy, iż w § 5 pkt 14 uchwały zawarto definicję "powierzchni całkowitej", przez którą należy rozumieć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku mierzoną na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad. Druga część definicji "intensywności zabudowy" jest niespójna z jej pierwszą częścią (będąca powtórzeniem definicji ustawowej). W pierwszej części definicji jest mowa o powierzchni całkowitej zabudowy, zaś w drugiej – o powierzchni zabudowy. Jak wskazano powyżej, nie są to pojęcia tożsame. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że w tej sprawie doszło do niedopuszczalnej modyfikacji definicji wskaźnika intensywności zabudowy w planie miejscowym. W kontrolowanym akcie prawa miejscowego przyjęto więc rozwiązanie sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i wskazanym § 4 pkt 6 wskazanego rozporządzenia.

Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd prawidłowo uznał, że wskazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego miało charakter istotny, gdyż dokonano modyfikacji definicji ustawowej, co miało istotny wpływ na sposób obliczania wskaźnika zagospodarowania terenu, jakim jest intensywność zabudowy, przy sporządzaniu projektów budowalnych. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż to istotne naruszenie zasad sporządzania planu skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności § 5 pkt 7 uchwały w całości, a nie tylko w odniesieniu do działki skarżącej Wspólnoty. Przepis ten określa sposób obliczania jednego z podstawowych wskaźników zagospodarowania terenu i ma zastosowanie do każdego terenu planu przeznaczonego pod zabudowę. Stwierdzenie nieważności tego zapisu planu, skutkuje tym, że w odniesieniu do wszystkich terenów obowiązywać będzie definicja ustawowa intensywności zabudowy.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zasadności wszystkich argumentów wskazanych przez Wspólnotę w skardze do WSA. Zarzut ten jest częściowo trafny, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie niepełne, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano powyżej, przyjęta w § 5 pkt 7 definicja "intensywności zabudowy" opiera się na błędnym zrównaniu pojęć "powierzchni całkowitej zabudowy" i "powierzchni zabudowy", co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tego przepisu. Rozróżnienie tych pojęć potwierdza również dodatkowo powołana w skardze Polska Norma PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", w której przyjęto (pkt 5.1.3), iż powierzchnia zabudowy to powierzchnia rzutu pionowego zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, natomiast powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku (pkt 5.1.2.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z uchwałą z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pełnomocnik Wspólnoty swoje stanowisko w postępowaniu kasacyjnym wyraził jedynie w piśmie z dnia 5 kwietnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na informację o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik Wspólnoty nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, zatem brak było podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.