Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 145/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nauczycieli oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta C. uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie trybu i kryteriów przyznawania nagród organu prowadzącego pod nazwą "Nagroda Prezydenta Miasta C." i dyrektorów szkół, przedszkoli oraz innych oświatowych jednostek organizacyjnych Miasta C. dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, wydaną na podstawie art. 49 ust. 2, art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r., Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) określiła wysokość funduszu tych nagród oraz kryteria ich przyznania. W treści § 11 i § 12 tej uchwały stwierdzono, że wnioski o nagrodę opiniuje komisja, powołana przez Prezydenta Miasta C. w drodze zarządzenia, a w jej skład stanowią między innymi przedstawiciel NSZZ "Solidarność", Związku Nauczycielstwa Polskiego i FRiKZ NSZZ "Solidarność 80" Zarząd Regionu, którzy mają prawo do zapoznania się na bieżąco z treścią zgłoszonych wniosków i dodatkowych opinii wpływających kandydatur. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie Ś. w dniu [...].

Wojewoda Ś., w dniu [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożył skargę na przedmiotową uchwałę zarzucając jej niezgodność z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ta uchwała jako akt prawa miejscowego nie została zaopiniowana przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych, a obowiązek ten wynika wprost z zapisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Jednocześnie na poparcie swojego stanowiska wskazał, że takie pogląd taki został zaprezentowany w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. o sygn. I PZP 2/93 (publ. OSNC 1994/1/1).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela stanowi suwerenne uprawnienie organu gminy do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania powołanej nagrody, która nie jest cyklicznym składnikiem wynagrodzenia. Zatem, nie ma podstaw, aby jej przyznanie uzależnione było od zaopiniowania projektu uchwały przez związki zawodowe. Zaznaczył, że przedmiotowa uchwała nigdy nie była kwestionowana przez związki zawodowe, bowiem ich przewodniczący wchodzą w skład komisji corocznie opiniującej tą nagrodę.

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik Wojewody Ś. podtrzymał argumenty skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a pełnomocnik Prezydenta Miasta C. domagał się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana uchwała naruszyła obowiązujące przepisy prawa.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p..p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd może zaskarżony akt uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Niezależnie od granic skargi Sąd z urzędu, na podstawie art. 134 ustawy p.p.s.a., odniósł się do problemu związanego z treścią art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

W tym miejscu przypomnieć należy, że w myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 835/06 (niepublikowany), w których wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa.

To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem od organu nadzoru zależy, zważywszy również na zakres i przedmiot działalności związków zawodowych - o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej, jak potraktuje uchybienie zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie uchwały organu gminy (np. czy uzna je za powodujące stwierdzenie nieważności uchwały w części lub w całości, czy też ograniczy się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy mieć na uwadze to, że kwestionowana uchwała Rada Miasta C. jest bezspornie aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP i wydana została w oparciu o konkretne upoważnienie ustawowe, co wynika wprost z treści art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r., Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.).

Na podstawie przepisu art. 49 ust. 2 powołanej Karty Nauczyciela organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego samego przepisu (w budżetach organów prowadzących szkoły w wysokości co najmniej 1 % planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół), uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Cytowany przepis nie zawiera w swojej treści upoważnienia do uzgodnienia kryteriów i trybu przyznawania tych nagród ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zatem, kryteriów i trybu przyznawania tych nagród, nie można utożsamiać z regulaminem wynagradzania wymienionym w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, którego uzgodnienie ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli wynika wprost z treści art. 30 ust. 6a tej samej ustawy, bowiem mają one różny charakter.

Zdaniem Sądu, problematyka wynagrodzenia za pracę może być regulowana w aktach prawnych o różnym charakterze i zasięgu np. może być przedmiotem układów zbiorowych pracy, rozporządzeń poszczególnych ministrów i Rady Ministrów, a nawet rozporządzeń Prezydenta RP. Pomimo, że wszystkie te akty dotyczą tej samej materii, udział związków zawodowych w ich tworzeniu jest różny, w zależności od tego, kto je wydaje, oraz treści przepisów określających tryb ich wydawania.

Charakter prawny i względy podmiotowe regulaminu zawartego w kwestionowanej uchwale z dnia [...] nr [...] wskazują jaki zasięg ma ten regulamin. Ma on obejmować tylko tych nauczycieli, którzy mają szczególne osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły prowadzonej przez Miasto C. Zatem nie ma on charakteru normatywnego, a w ujęciu funkcjonalnym jego moc nie została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym. Istotnym jest również fakt, że omawiany regulamin dotyczy tylko niektórych składników wynagrodzenia za pracę nauczycieli i nie jest stałym jego elementem.

W świetle tak sformułowanego upoważnienia to jednostka samorządowa i dyrektor placówki oświatowej mogą decydować o zakresie podmiotowym powołanego regulaminu, dotyczącego tylko niektórych nauczycieli szkół prowadzonych przez tą jednostkę. Tym samym, z mocy upoważnienia ustawowego i ze względu na zasięg jego obowiązywania nie jest to regulamin wynagradzania przewidziany w art. 772 § 1-6 Kodeksu pracy, jak również nie jest to regulamin wynagradzania określony w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Z tych wszystkich względów nie można zaakceptować zarzutu skargi, jak również poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 3057/00 (niepublikowany) i w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. sygn. akt I PZP 2/93 (publ. OSNC 1994/1/1, Lex nr 9571), że przyznanie organowi prowadzącemu szkołę kompetencji do ustalenia omawianego regulaminu oznacza przekazanie mu części kompetencji pracodawcy wraz z wiążącym się z nimi - obowiązkiem uzgodnienia ze związkami zawodowymi, bowiem jego postanowienia nie można traktować w kategoriach kompetencji pracodawcy rozumianego tak, jak na to wskazuje art. 3 Kodeksu pracy.

Dodatkowo, zdaniem Sądu, treść omawianego regulaminu nie odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych, określonego w art. 4 Karty Nauczyciela. Według tego przepisu rozporządzenia i zarządzenia przewidziane tą ustawą podlegają uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zważywszy na okoliczność, że rozporządzenia i zarządzenia to terminy mające w języku prawnym wyraźnie określoną treść, a więc dotyczące aktów prawnych, o których mowa w art. 92 i 93 Konstytucji RP, to jedynie do nich odniesiono wymóg ich uzgodnienia. Zatem nie można powołanemu przepisowi nadać innego znaczenia. Nadto, obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych przez organy samorządu terytorialnego nie musi rozciągać się na wszystkie rodzaje tzw. przepisów gminnych.

Treść art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) wyraźnie i wprost odnosi ten obowiązek jedynie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Takie właśnie zadania, realizowane zarówno w skali kraju, jak i na szczeblu lokalnym, wymienia się w art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6 i art. 7 w związku z art. 26 ustawy o związkach zawodowych. Biorąc pod uwagę zadania wymienione w tych przepisach, nie można powiedzieć, że w rozpoznawanej sprawie będzie chodziło o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ogółu nauczycieli, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych oraz o tworzenie im korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Z delegacji ustawowej do wydania kwestionowanego aktu, z uwagi na zakres podmiotowy, a nawet przedmiotowy, nie wynika bowiem, że są to sprawy, które wprost będą odnosić się do praw i interesów wszystkich nauczycieli (art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela).

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, regulacja określona w kwestionowanej uchwale nie mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych przewidzianym w ustawie o związkach zawodowych, w trybie określonym w jej art. 19 ust. 1. Wskazuje na to charakter prawny i zasięg regulaminu, którego adresaci nie działają w ramach art. 26 ustawy o związkach zawodowych. Zakres określonych tym przepisem zadań inaczej musi być oceniany w odniesieniu do założeń lub projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw, wydawanych przez naczelne lub centralne organy państwowe, inaczej zaś w stosunku do zakresu zadań związków zawodowych, wyznaczającego ramy opiniowania założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw przygotowanych na szczeblu lokalnym przez organy samorządu terytorialnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy rola związków zawodowych nie została ograniczona od strony formalnej, bowiem przewodniczący związków zawodowych mieli możliwość aktywnego udziału w procesie wyłaniania nauczycieli (kandydatów) i był to przejaw polityki prowadzonej przez organy tego samorządu gminnego ze względu na lokalne znaczenie związku zawodowego jako reprezentacji ludzi pracy (§ 11 i § 12 kwestionowanej uchwały zawiera zapis, że wnioski o nagrodę opiniuje komisja, powołana przez Prezydenta Miasta C. w drodze zarządzenia, a w jej skład stanowią między innymi przedstawiciel NSZZ "Solidarność", Związku Nauczycielstwa Polskiego i FRiKZ NSZZ "Solidarność 80" Zarząd Regionu, którzy mają prawo do zapoznania się na bieżąco z treścią zgłoszonych wniosków i dodatkowych opinii wpływających kandydatur).

Interpretacja powołanych przepisów prawa musi ponadto uwzględniać gwarantowaną konstytucyjnie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie wykonywania ich zadań. Oznacza ona m. in., iż nakładanie na te jednostki jakichkolwiek obowiązków musi mieć wyraźną ustawową podstawę. Jednocześnie obowiązku uzgadniania omawianego regulaminu ze związkami zawodowymi nie można budować na wynikającej z art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela analogii z rozporządzeniami i zarządzeniami, jak również na utożsamianiu rozpoznawanej sprawy z regulaminem określonym w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Pominięcie natomiast w 49 ust. 2 Karty Nauczyciela warunku uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi można odczytać jako podkreślenie wspomnianej samodzielności jednostek samorządowych w zakresie gospodarowania środkami finansowymi przeznaczonymi na oświatę.

Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie powołane okoliczności wymagają indywidualnego ustalenia i zbadania w każdym przypadku z osobna. Nadto, jeśli chodzi o uchwały organów gminy, to nie wszystkie wypadki naruszenia prawa powodują uznanie ich za nieważne przez organ nadzoru. Jeżeli bowiem naruszenia prawa zostaną zakwalifikowane jako nieistotne, to powodują one jedynie działanie o charakterze sygnalizacyjnym (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym).

Z powyższych powodów, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy p.p.s.a., bowiem podjęta w sprawie zaskarżona uchwała z dnia [...] nr [...] w sprawie trybu i kryteriów przyznawania nagród organu prowadzącego pod nazwą "Nagroda Prezydenta Miasta C." i dyrektorów szkół, przedszkoli oraz innych oświatowych jednostek organizacyjnych Miasta C. dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze nie narusza prawa.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.