Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3198/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, qart. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 190, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art.. 200, art. 205 par.2 i par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 i ust. 6 , ust. 7, art. 50 pkt 1 i art. 50 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego C. L. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej także jako: "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 Nr 80, poz. 433), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] nakładającą na C. L. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego wynika, że w dniu [...] lipca 2011 r. na odcinku autostrady [...] pomiędzy [...] (granica państwa) a węzłem [...], został zatrzymany do kontroli zespół pojazdów: pojazd silnikowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...], którymi kierował skarżący C. L. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Kontrola potwierdziła, iż zatrzymany pojazd samochodowy nie był wyposażony w jednostkę pokładową (viaBOX) służącą do pobierania stosownej opłaty elektronicznej oraz nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej.

W czasie kontroli sporządzono protokół ze stwierdzonymi naruszeniami, który skarżący podpisał, nie zgłaszając uwag do kontroli. Skarżący kierowca oświadczył, że wjechał na teren Polski i nie posiadał wiedzy o konieczności posiadania urządzenia do poboru opłat.

W dniu [...] lipca 2011 r. poinformowano stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 u.d.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. nałożył na skarżącego karę administracyjną w wysokości 3.000 złotych za przejazd po drodze krajowej bez nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się zespół pojazdów składających się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów, została wyszczególniona w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. W toku kontroli inspektorzy stwierdzili, iż zatrzymany pojazd nie był wyposażony w jednostkę pokładową (viaBOX) oraz że za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej strona skarżąca nie uiściła opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na przepis art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. - uznał, że zachodzi podstawa do nałożenia kary pieniężnej na kierującego pojazdem.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Zdaniem strony skarżącej, inspektor nakładający karę przekroczył swoje kompetencje w zakresie właściwości rzeczowej wynikającej z ustawy o transporcie drogowym.

W pierwszej kolejności strona skarżąca zarzuciła, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wydał decyzję z naruszeniem właściwości rzeczowej. Strona skarżąca wskazała, że materialnoprawną podstawę wyznaczającą zakres działania organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Skarżący zauważył, że zadania Inspekcji Transportu Drogowego zostały określone w art. 50 u.t.d.. Strona skarżąca podkreśliła, że analiza ww. przepisu obowiązującego w dniu kontroli wskazała, że w tym czasie organy Inspekcji Transportu Drogowego nie były uprawnione, ani do przeprowadzenia kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.), ani też do prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego i wydania decyzji.

Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie dostrzegł braku normy kompetencyjnej i nielegalnie wydał decyzję nakładającą na stronę postępowania karę administracyjną. Strona skarżąca wyjaśniła także, że nowelizacja ustawy o transporcie drogowym z dnia 1 lipca 2011 r. weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2011 r., a więc po dniu, w którym miała miejsce kontrola drogowa, a zatem organy Inspekcji Transportu Drogowego nie były władne przeprowadzać kontroli, ani też prowadzić postępowań administracyjnych i wydawania decyzji. Pomimo tego, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie dostrzegł braku normy kompetencyjnej, a także przeprowadził postępowanie i zakończył je wydając decyzję. Skarżący zauważył, że nowelizacja ustawy o transporcie drogowym wprowadziła do ustawy o transporcie drogowym art. 3 ust. 1a pkt 2, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się do kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Strona wyjaśniła także, że zmieniono również treść art. 48 u.t.d., który otrzymał brzmienie: "Tworzy się Inspekcję Transportu Drogowego, zwaną dalej "Inspekcją", powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi oraz przepisów, o których mowa w art. 3 ust. 1a.". Skarżący wskazał ponadto, że w treści art. 50 pkt 1 u.t.d. dodano lit. j), a przepis ten otrzymał brzmienie: "Do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Strona skarżąca wskazała, że znowelizowana ustawa weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. (z wyjątkiem art. 1 pkt 2 i 15 tej ustawy, które weszły w życie po 30 dniach od ogłoszenia). Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazał jednocześnie, że skoro państwo zdecydowało się na wprowadzenie opłaty za przejazdy po poszczególnych drogach krajowych, to winno przestrzegać art. 7 ust. 5 Dyrektywy nr 1999/62/WE, wedle której kontrolowanie pobierania opłat powinno stwarzać jak najmniej utrudnień w swobodnym ruchu i unikać jakichkolwiek obowiązkowych kontroli lub zatrzymania pojazdów w momencie przekraczania wewnętrznych granic Wspólnoty. W szczególności, jak zauważył skarżący, Państwa Członkowskie winny zapewniać możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej, łącznie z wykorzystaniem systemu, który wymaga użycia urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, zapewnić dostęp do takich urządzeń poprzez odpowiednie rozwiązania administracyjne i gospodarcze.

Ponadto skarżący zarzucił brak zapewnienia przez Państwo dostępu do urządzeń viaBOX, gdyż kierowca nie miał możliwości zakupu tego urządzenia zarówno w chwili przekraczania granicy RP, jak i na odcinku 25 km autostrady [...].

Skarżący podniósł również, że wzdłuż autostrady, którą wjeżdżał do Polski nie było żadnego oznakowania ani o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd, ani oznakowania wskazującego punkt, w którym można byłoby zakupić urządzenie viaBox.

W wyniku rozpoznania odwołania strony skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], nakładającą na skarżącego C. L. karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż okoliczności podniesione przez stronę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia nałożonej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, albowiem, jeśli chodzi o naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. W ocenie organu odwoławczego, brak wiedzy, czy też świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych i ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego prowadzącego postępowanie w sprawie, jako organ I instancji - podniósł, że kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nakładają w drodze decyzji administracyjnej uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, że z dniem 1 sierpnia 2011 r. nastąpiło przeniesienie kompetencji i tym samym zmiana właściwości, gdzie organem właściwym stał się Główny Inspektor Transportu Drogowego. Jednak, jak zauważył organ odwoławczy, na dzień wydania spornej decyzji przez organu I instancji właściwym w sprawie był [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że brak stosownego oznakowania drogi płatnej nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego kierowcy za stwierdzone naruszenie. Organ odwoławczy zauważył, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustaw o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Zdaniem organu, znaki drogowe, na które powołuje się strona skarżąca mają bowiem jedynie charakter znaków informacyjnych, a nie znaków zakazu lub nakazu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił ponadto, że od dnia 1 lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych oparty na kartach opłat drogowych (tzw. "winietach"), został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Jednocześnie organ odwoławczy, wskazując na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 133, poz. 773), wyjaśnił na czym polega przeprowadzanie stacjonarnej i mobilnej kontroli sprawdzającej prawidłowość uiszczenia opłaty elektronicznej oraz wskazał, w jaki sposób działa system elektronicznego poboru opłat.

Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy, w świetle art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Przywołując na wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09, organ odwoławczy uznał, że podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim podane.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. C. L, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:

a) art. 19 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym na dzień przeprowadzenia kontroli - poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej, pomimo braku właściwości rzeczowej w tych sprawach ze strony organów Inspekcji Transportu Drogowego w czasie przeprowadzenia kontroli skarżącego;

b) art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z pkt 14 preambuły Dyrektywy nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE. L. 99.187.42, Dz. Urz. UE-sp. 07-4-372 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2a, w zw. z art. 7 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 6 Dyrektywy nr 1999/62/WE - poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej wobec osoby nieregularnie korzystającej z sieci drogowej, pomimo braku zapewnienia przy autostradzie [...] na odcinku granica państwa do 25 km autostrady [...] i dalej, dostępu do urządzenia rejestrującego, a tym samym uniemożliwienia uiszczenia tej opłaty w każdym momencie, w szczególności zaś do czasu przeprowadzonej kontroli przez inspektorów inspekcji Transportu Drogowego;

c) art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13i ust. 3 u.d.p. w zw. z art. z art. 12 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską w zw. z pkt 15 preambuły Dyrektywy nr 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. U. UE.L.06.157.8) w zw. z pkt 14 preambuły Dyrektywy 1999/62/WE w zw. z art. 7 ust. 4 tej dyrektywy - poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej wobec osoby nieregularnie korzystającej z sieci drogowej, pomimo braku stosownej informacji na autostradzie [...] na odcinku od granicy państwa o stosowaniu przez państwo polskie opłaty elektronicznej także w odniesieniu do pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej mniejszej niż 12 ton, wskutek czego naruszona została zasad niedyskryminacji;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności:

a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z jej art. 2 - poprzez wydanie decyzji administracyjnej pomimo braku ku temu podstawy prawnej;

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie;

c) art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Skarżący wniósł jednocześnie o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie stanowiącej równowartość sześciokrotności stawki minimalnej przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wydając decyzję w I instancji, przekroczył swoje uprawnienia rzeczowe, albowiem norma kompetencyjna zawarta w przepisie art. 50 pkt 9 ustawy transporcie drogowym została uchylona. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, decyzja podjęta w I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisów art. 19 i art. 20 k.p.a. Skarżący zarzucił ponadto, że sporna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydana została również bez podstawy prawnej, czym narusza także przepisy konstytucji RP. Tym samym, jak wskazał skarżący, decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną w I instancji również dotknięta jest wadą nieważności. Skarżący podkreślił jednocześnie, że normy ustawy o drogach publicznych nie mogą zastępować norm kompetencyjnych z ustawy o transporcie drogowym.

Wskazując ponownie na Dyrektywę nr 1999/62/WE, skarżący podniósł, że nie można było nałożyć kary pieniężnej na kontrolowany zespół pojazdów, gdyż jego DMC nie przekraczało 12 ton. W ocenie skarżącego, naruszono w związku z tym obowiązujące przepisy wspólnotowe, gdyż - jak podkreśliła strona - skarżący nie miał możliwości nabycia, po wjeździe na teren Polski, wymaganego urządzenia elektronicznego, co narusza unijną zasadę niedyskryminacji, także dlatego, że obowiązek tej opłaty nie powinien dotyczyć skarżącego, jako korzystającego nieregularnie z drogi, po której się poruszał.

Zdaniem skarżącego, obie sporne decyzje administracyjne naruszają również art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż nie podają podstawy prawnej rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu braku właściwości organów Inspekcji Transportu Drogowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej. Przeprowadzając interpretację zarówno przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy o drogach publicznych, organ odwoławczy uznał, że pomimo pewnych nieprawidłowości w redakcji przepisu art. 50 pkt 9 u.t.d., z unormowań tych ustaw wynika, iż wydając decyzję w I instancji, organ Inspekcji Transportu Drogowego miał prawo do wydania decyzji. Za taką interpretacją, zdaniem organu odwoławczego, przemawia również brzmienie przepisu art. 13l u.t.d., który przyznawał inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego prawo do kontroli uiszczania opłaty elektronicznej.

Z kolei, jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa europejskiego, organ odwoławczy, nie zgadzając się ze stanowiskiem strony skarżącej - wskazał, że podnoszone przez skarżącego kierowcę zarzuty braku możliwości zakupu urządzenia viaBox oraz uiszczenia opłaty nie stanowiły przyczyny, z powodu której nie uiszczono opłaty, albowiem przyczyną tą - jak zaznaczano w odwołaniu - była "niewiedza" kierowcy dotycząca obowiązku posiadania wymaganego urządzenia w zespole pojazdów o dmc powyżej 3,5 tony. W związku z tym, organ odwoławczy uznał, że możliwość zakupu urządzenia lub brak tej możliwości nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady niedyskryminacji, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że organy administracji publicznej nie są zobowiązane do informowania obywateli innych krajów o regulacjach obowiązujących w Polsce. Zdaniem organu odwoławczego, każdy kto przekracza granicę polską powinien we własnym zakresie zapoznać się przepisami prawa obowiązującymi na terenie Polski.

Ustosunkowując się ponadto do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku informacji o poruszaniu się po drodze płatnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że skarżący nie może powoływać się na zaniedbania innych podmiotów, które nie umieściły wspomnianej informacji, albowiem fakt ewentualnego uchybienia przez zarządcę drogi swoim ustawowym obowiązkom w żaden sposób nie może zwalniać przewoźnika z obowiązku respektowania powszechnie obowiązujących norm prawa. Organ zauważył, że stanowisko to znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1858/07.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2315/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. L.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że obie sporne decyzje administracyjne nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego właściwości rzeczowej. Sąd wskazał, że w dacie kontroli drogowej i wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał przepis art. 50 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który wprawdzie został niestarannie zredagowany, jednak jego właściwa treść mogła być ustalona na podstawie wykładni systemowej. Korzystając z tej metody wykładni, Sąd uznał, że sformułowanie w punkcie 9 pierwszego słowa "prawidłowości" wskazuje, że prawodawca zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w tym przepisie odniósł do uprawnienia z punktu 1 art. 50 ustawy o transporcie drogowym, nawiązującego do kontroli. Wobec tego, Sąd stwierdził, że właściwe odczytywany przepis art. 50 pkt 9 cyt. ustawy odnosi się do "kontroli prawidłowości ...". Zdaniem Sądu, takie rozumienie wspomnianego przepisu wskazuje, że odwołuje się on do art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, nakładającego obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Powołując się ponadto na treść art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 i art. 13i ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że za naruszenie wspomnianego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem kara pieniężna, którą wymierzają uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Oznaczało to - zdaniem Sądu - że inspektor Inspekcji Transportu Drogowego, który wydał decyzję w I instancji, miał do tego kompetencję.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieuprawniony okazał się również zarzut dotyczący niemożności nabycia w Polsce - po przekroczeniu jej granicy - wymaganego urządzenia służącego do naliczania opłaty. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 dyrektywy nr 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004, s. 124 ze zm.), WSA w Warszawie stwierdził, że wspomniane urządzenia były do nabycia również w Niemczech, który to kraj członkowski posiada krajowy system elektronicznego pobierania opłat i powinien zapewnić dostęp do tych urządzeń na co wskazuje art. 6 tiret pierwsze omawianej dyrektywy.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutów w zakresie naruszenia przepisów dyrektywy nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 20 lipca 1999 r., str. 42 ze zm.; dalej: "dyrektywa 1999/62/WE") oraz dyrektywy nr 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z dnia 9 czerwca 2006 r., str. 8;). Sąd stwierdził, że jedną ze zmian, jaką wprowadzono dyrektywą nr 2006/38/WE, była zmiana w art. 2 dyrektywy nr 1999/62/WE definicji pojazdu - jako wyłącznie przeznaczonego lub wyłącznie używanego do przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odwołanie się do wskazanych dyrektyw nie miało uzasadnienia, bowiem żaden z kontrolowanych pojazdów zespołu skarżącego nie był wyłącznie przeznaczony lub wyłącznie używany do przewozu towarów. Jednakże zespół ten, przekraczając dopuszczalną masę całkowitą 3,5 tony, podlegał opłacie na kontrolowanym odcinku drogi zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a wobec nieuiszczenia przez skarżącego wymaganej opłaty, organ administracji zasadnie nałożył karę pieniężną w wysokości podanej w zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. C. L. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Wnosząc o uchylenie spornego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

a) naruszenie przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym dodanym przez art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) z dniem 1 lipca 2011 r. oraz uchylonym przez art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 159, poz. 945) zmieniającej ustawę o transporcie drogowym z dniem 1 sierpnia 2011 r. w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych - poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, że pomimo kardynalnego błędu legislacyjnego prawodawcy, sformułowanie normy kompetencyjnej określonej w art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia względem skarżącego kontroli, wskazuje, iż prawodawca zadania inspekcji określone w tym przepisie odniósł do uprawnienia z pkt 1 art. 50 ustawy o transporcie drogowym nawiązującego do kontroli, przez co zdaniem Sądu przepis art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia względem skarżącego kontroli nabiera właściwej treści "kontrola prawidłowości...", wskutek którego to uchybienia Sąd pierwszej instancji pominął zasadę związania administracji publicznej prawem oraz wyrażony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego brak możliwości domniemywania w prawie administracyjnym treści norm kompetencyjnych, w przypadku, których brak wyraźnego upoważnienia należy traktować jako zakaz dopuszczalności władczego działania przez organy administracji publicznej;

b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z pkt 14 preambuły dyrektywy nr 1999/62/WE w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2a w zw. z art. 7 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 6 dyrektywy nr 1999/62/WE - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuprawnione przyjęcie, że "nie można uznać za trafny zarzut skarżącego o niemożności nabycia w Polsce po przekroczeniu jej granicy wymaganego urządzenia służącego do naliczania opłaty, gdyż urządzenie to było do nabycia również w Niemczech", gdy tymczasem stwierdzenie to nie jest faktem powszechne znanym, a przy tym brak jest w aktach sprawy dowodu, który potwierdzałby, iż skarżący miał możliwość zakupu stosownego urządzenia spełniającego wymagania prawa polskiego w Niemczech;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w zw. z pkt 15 preambuły dyrektywy nr 2006/38/WE w zw. z pkt 14 preambuły dyrektywy nr 1999/62/WE w zw. z art. 7 ust. 4 dyrektywy nr 1999/62/WE - poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo braku stosownej informacji na autostradzie [...] na odcinku od granicy państwa o stosowaniu przez państwo polskie opłaty elektronicznej także w odniesieniu do pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej mniejszej niż 12 ton, wskutek czego naruszona została zasada niedyskryminacji.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 935/12, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do najdalej idącego zarzut zmierzającego w istocie do wykazania, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie istniała norma kompetencyjna uprawniająca Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do nałożenia kary pieniężnej, uznał, że Sąd pierwszej instancji, wywodząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że do nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ustawy o drogach publicznych, są uprawnieniu inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, nie odniósł się do podstawowego zagadnienia prawnego, jakie wystąpiło w tej sprawie, a mianowicie - który z organów inspekcji był w dacie wydania decyzji organem I instancji. NSA uznał, że sama analiza przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji jest niewystarczająca do ustalenia, czy nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, a dokładnie rzecz ujmując, pominięto w niej normy kompetencyjne wskazujące na organ uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 lipca 2011 r. O ile bowiem od dnia 1 sierpnia 2011 r. z jasnej treści art. 51 ust. 6 pkt 1b ustawy o transporcie drogowym wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych, to otwartym pozostaje zagadnienie, który organ był właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. - daty, od której zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391, dalej także: "ustawa zmieniająca") przepisy dotyczące opłaty elektronicznej mają zastosowanie - do dnia zmiany treści art. 51 ustawy o transporcie drogowym dokonanej art.1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 159, poz. 945), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. NSA zauważył, że w okresie między 1 lipca 2011 r. a 31 lipca 2011 r. przepis art. 51 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia - stanowił, że zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w niniejszym rozdziale wykonują następujące organy:

1) Główny Inspektor Transportu Drogowego;

2) wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.

NSA wskazał, że zgodnie z ustępem 6 art. 51 ustawy o transporcie drogowym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji, o których mowa w art. 50 pkt 1, organem właściwym jest wojewódzki inspektor a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny Inspektor Transportu Drogowego. Natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego, stosownie do ust. 7, był właściwy w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji, o których mowa w art. 50 pkt 2 i 3.

Zdaniem NSA, przenosząc te normy kompetencyjne na zadania określone odpowiednio w art. 50 pkt 1 i art. 50 pkt 2 i pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.) - wskazać należy, że wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego był właściwy do wydawania decyzji w sprawach dotyczących kontroli:

a) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych,

b) dokumentów przewozowych określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, a także innych dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1,

c) przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

d) przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy,

e) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt,

f) przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych,

g) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania w zakresie określonym w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,

h) rodzaju używanego paliwa,

i) dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego był natomiast właściwy do wydania decyzji w sprawach, określonych w art. 50 pkt 2 i 3, a więc: licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, zezwoleń w międzynarodowym transporcie drogowym i zezwoleń na przewóz kabotażowy, formularzy jazdy, zaświadczeń na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy, świadectw kierowcy, certyfikatów, o których mowa w art. 30 ust. 10 oraz podejmowania czynności dotyczących zezwoleń zagranicznych i zezwoleń ministra właściwego do spraw transportu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z zacytowanego pełnego katalogu wyznaczającego właściwość odpowiednio - wojewody i Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawartego w przepisach, do których odsyła art. 51 ust. 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie ma zadania polegającego na prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zadanie to było wówczas określone w art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, do którego nie odnosił się art. 51 ust. 6 i 7 tej ustawy.

NSA wyjaśnił ponadto, że jeśli chodzi o redakcję art. 50 ustawy o transporcie drogowy, to należy zauważyć, że przepis ten w analizowanym okresie podzielony był na trzy punkty, te z kolei dzieliły się na litery (do tych trzech punktów odsyłał odpowiednio art. 51 ust. 6 i 7), po czym po punkcie 3 był punkt 9. NSA podkreślił wyraźnie, że pkt 9 art. 50 został dodany ustawą zmieniającą (powołaną wcześniej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r.). Wówczas to przepis art. 50 ustawy o transporcie drogowym stanowił, że do zadań Inspekcji należy kontrola, której przedmiot był określony w ośmiu punktach. Dlatego też art. 3 pkt 8 ustawy zmieniającej stanowił, że do art. 50 dodaje się punkt 9 w brzmieniu: "prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.".

NSA zwrócić także uwagę, że wówczas (w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej) zasadą określoną w art. 51 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym było, że organem I instancji jest wojewódzki inspektor (a ściślej wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora).

NSA zauważył, że kolejne zmiany brzmienia art. 50 ustawy o transporcie drogowym polegały m.in. na zmianie jednostek redakcyjnych (wprowadzono jedynie trzy punkty dzieląc je na litery), przy czym poza tymi zmianami pozostawał punkt 9 wprowadzony ustawą zmieniającą. Dopiero od dnia 1 sierpnia 2011 r. norma obejmująca kontrolę prawidłowości uiszczenie opłaty elektronicznej została ujęta w punkcie 1 lit. j art. 50 ustawy o transporcie drogowym, a punkt 9 został uchylony. Zmieniła się też treść art. 51 tej ustawy, o czym już była mowa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie był przedmiotem analizy Sądu I instancji, a tym samym za przedwczesny uznać należy pogląd Sądu I instancji, "że w dacie kontroli skarżącego i wydania decyzji, uprawniony był inspektor transportu drogowego, który wydał decyzję".

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, nie podzielając jednocześnie pozostałych argumentów zawartych w uzasadnieniu omawianego przejście do zarzutu.

NSA nie zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że w dacie kontroli inspektorzy transportu drogowego nie byli uprawnieni do podejmowania czynności związanych z realizacją zadania polegającego na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. NSA stwierdził, że kwestia nie budzi jego wątpliwości, a uprawnienia do takiego działania wynikają z powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że nie można jednak utożsamiać uprawnienia do przeprowadzenia kontroli z uprawnieniem (kompetencją) do załatwienia sprawy administracyjnej będącej następstwem wyników kontroli. W ocenie NSA, trafne przesądzenie, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mogli w analizowanym okresie kontrolować prawidłowość uiszczenie opłaty elektronicznej nie jest tożsame z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, który z organów tej Inspekcji był wówczas organem właściwym do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. NSA stwierdził, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w jego orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi w sytuacji pominięcia przez sąd ustaleń dokonanych w sprawie lub też w sytuacji dokonania własnych ustaleń. NSA uznał, że właśnie z tą drugą sytuacja mamy do czynienia w tej sprawie, w której Sąd I instancji poza materiałem zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego przesądził o niemożności nabycia w Polsce po przekroczeniu jej granicy wymaganego urządzenia służącego do naliczenia opłaty i równocześnie uznał, że "urządzenie to było do nabycia również w Niemczech". NSA uznał, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem NSA, niemożność nabycia po przekroczeniu granicy urządzenia służącego do naliczenia opłaty elektronicznej powinna być przedmiotem ustaleń organów, a ustalenie to, aczkolwiek niewpływające na niesporny fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd, mogło mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, albowiem - według NSA -

nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której prawodawca nakłada na obywateli określone obowiązki, a odpowiednie organy nie podjęły działań umożliwiających realizację tych obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że powyższa uwaga obejmuje również obowiązek zgodnego z prawem oznakowania odcinka drogi płatnej. Za bezsporne przy tym NSA uznał twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "począwszy od granicy aż do miejsca kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego nie została umieszczona jakakolwiek informacja, na podstawie, której kierujący pojazdem miałby możliwość powziąć wiadomość o konieczności uiszczenia opłaty za przejazd". NSA zarzucił, że Sąd I instancji, oceniając zaskarżoną decyzję, wspomnianą kwestię zupełnie pominął, natomiast organ, którego działanie zaskarżono, uznał, że "brak stosownego oznakowania drogi płatnej nie wyłącza odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia. O zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustaw o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się strona mają bowiem charakter znaków informacyjnych, a nie znaków zakazu lub nakazu". NSA stwierdził, że w skardze podniesiono ten problem zarówno opierając zarzut na przepisach unijnych jak i na m.in. art. 2 Konstytucji. NSA wskazał, że z powołanego w drugim zarzucie skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres Sąd administracyjny I instancji nie ma prawa wyjść. NSA uznał, że w ramach przedmiotu danej sprawy Sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Zdaniem NSA, ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu jest przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów. W ocenie NSA, z tego obowiązku Sąd I instancji nie wywiązał się w omawianym zakresie, a zaniechanie odniesienia się do problemu oznakowania stosownym znakiem drogowym (znak D- 39 a) odcinaka drogi, za przejazd, którym pobiera się opłatę, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. NSA stwierdził, że ocena zasadności ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej w związku z podniesioną w nim kwestią "braku stosownej informacji na autostradzie [...] (...) o stosowaniu przez państwo polskie opłaty elektronicznej" została dokonana z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., który także naruszono.

NSA uznał natomiast za nietrafny pogląd prezentowany w uzasadnieniu ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, że z przepisów unijnych powołanych w tym zarzucie wynika obowiązek informowania o tym, że w krajowym porządku prawnym przyjęto opłatę elektroniczną dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej mniejszej niż 12 ton. Zdaniem NSA, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zasadą wprowadzoną przepisami dyrektywy nr 1999/62/WE jest pobieranie opłaty elektronicznej za przejazd pojazdu lub zespołu pojazdów, którego dopuszczalna masa wynosi ponad 3,5 tony (art. 2 d). Natomiast dopuszczalnym wyjątkiem od tej zasady jest stosowanie opłat w odniesieniu do pojazdów o maksymalnej masie całkowitej nie mniejszej niż 12 ton, przy spełnieniu warunków określonych w art. 7 ust. 5 lit. a i b powołanej dyrektywy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, postanowienia lub innego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego, należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m. in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (por. m.in. /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1290/07).

W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe, zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 935/12.

W orzeczeniu powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny zasadności zarzutów kasacyjnych skarżącego C. L., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2315/11, że Sąd ten, oddalając skargę kierowcy na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3.000 złotych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia polegającego na niedostatecznym ustaleniu, czy nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Zdaniem NSA, w uzasadnieniu spornego wyroku WSA w Warszawie pominięto normy kompetencyjne wskazujące na organ uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 lipca 2011 r. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, który organ Inspekcji Transportu Drogowego był właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji w okresie od dnia 1 lipca 2011 r., a więc od daty, od której - zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw - przepisy dotyczące opłaty elektronicznej mają zastosowanie do dnia zmiany treści art. 51 ustawy o transporcie drogowym dokonanej art.1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie był przedmiotem odpowiedniej analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a więc - w ocenie NSA - za przedwczesny uznać należy pogląd Sądu pierwszej instancji, "że w dacie kontroli skarżącego i wydania decyzji, uprawniony był inspektor transportu drogowego, który wydał decyzję".

Wprawdzie NSA zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, że w dacie kontroli zespołu pojazdów prowadzonego rzez skarżącego kierowcę inspektorzy [...] Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego byli uprawnieni do podejmowania czynności związanych z realizacją zadania polegającego na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, niemniej wyraźnie stwierdził jednocześnie, że nie można jednak utożsamiać uprawnienia do przeprowadzenia kontroli z uprawnieniem (kompetencją) do załatwienia sprawy administracyjnej będącej następstwem wyników kontroli. W tej sytuacji, według NSA, trafne przesądzenie, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mogli w analizowanym okresie kontrolować prawidłowość uiszczenie opłaty elektronicznej, nie jest tożsame z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, który z organów tej Inspekcji był wówczas organem właściwym do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Ponadto, dokonując oceny prawidłowości stanowiska wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem dokonując własnych ustaleń, poza materiałem zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego, przesądził o niemożności nabycia w Polsce po przekroczeniu jej granicy wymaganego urządzenia służącego do naliczenia opłaty i równocześnie uznał, że "urządzenie to było do nabycia również w Niemczech". NSA uznał, że niemożność nabycia po przekroczeniu granicy urządzenia służącego do naliczenia opłaty elektronicznej powinna być przedmiotem ustaleń organów, a ustalenie to, aczkolwiek niewpływające na niesporny fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd, mogło mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, albowiem - według NSA - nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której prawodawca nakłada na obywateli określone obowiązki, a odpowiednie organy nie podjęły działań umożliwiających realizację tych obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił jednocześnie, że Sąd pierwszej instancji, oceniając zaskarżoną decyzję, pominął zupełnie podnoszoną przez stronę skarżącą kwestię braku stosownego oznakowania odcinka drogi płatnej, gdy tymczasem - jak podkreślił NSA - w ramach przedmiotu danej sprawy Sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. NSA uznał, że ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu jest przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów. W ocenie NSA, z tego obowiązku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się w omawianym zakresie, a zaniechanie odniesienia się do problemu oznakowania stosownym znakiem drogowym (znak D- 39a) odcinaka drogi, za przejazd, którym pobiera się opłatę, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając sprawę ponownie, będąc bezwzględnie związanym dyspozycją przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc kierując się zarówno wykładnią prawa, jak i wytycznymi sformułowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym powyżej wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 935/13 - uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej - dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także na przyjęciu dowolnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadzeniu wadliwej i niepełnej zarazem analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji - dokonaniu błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że zaszły wszelkie podstawy do nałożenia na skarżącego kierowcę kary za nieuiszczenie stosownej opłaty elektronicznej.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny obu spornych decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego.

Kierując się zaleceniami NSA, należy na wstępie ustalić, czy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego był w dacie spornej kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2011 r. organem administracji publicznej uprawnionym zarówno do przeprowadzenia kontroli prawidłowości uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej, jak i - w następnie jej ustaleń - do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Otóż, jeśli chodzi o kwestię uprawnienia do przeprowadzenia w dniu [...] lipca 2011 r. przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego kontroli prawidłowości uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej, należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 935/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że w dacie kontroli inspektorzy transportu drogowego byli uprawnieni do podejmowania czynności związanych z realizacją zadania polegającego na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestia ta nie budzi wątpliwości, albowiem uprawnienia do takiego działania wynikają z powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o transporcie drogowym.

W tej sytuacji, pozostaje ustalić, czy pomimo posiadania uprawnienia do przeprowadzenia wspomnianej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia służącego do pobierania opłaty elektronicznej, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ administracji publicznej, posiadał kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej będącej następstwem wyników kontroli drogowej z dnia [...] lipca 2011 r., a więc czy był uprawniony do wydania w owej dacie decyzji administracyjnej o nałożeniu na skarżącego kierowcę kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Należy zauważyć, że w okresie między dniem 1 lipca 2011 r. a dniem 31 lipca 2011 r. przepis art. 51 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia stanowił, że zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w niniejszym rozdziale wykonują następujące organy:

1) Główny Inspektor Transportu Drogowego;

2) wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.

Zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji, o których mowa w art. 50 pkt 1, organem właściwym jest wojewódzki inspektor a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Natomiast, w świetle przepisu art. 51 ust. 7 cyt. ustawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego był właściwy w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji, o których mowa w art. 50 pkt 2 i 3.

Przenosząc powyższe normy kompetencyjne na zadania określone odpowiednio w art. 50 pkt 1 i art. 50 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania spornej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r., wskazać należy, że wojewoda - działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego - był właściwy do wydawania decyzji w sprawach dotyczących kontroli:

a) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych,

b) dokumentów przewozowych określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, a także innych dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1,

c) przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

d) przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy,

e) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt,

f) przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych,

g) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania w zakresie określonym w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,

h) rodzaju używanego paliwa,

i) dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego był natomiast właściwy do wydania decyzji w sprawach, określonych w art. 50 pkt 2 i 3, a więc: licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, zezwoleń w międzynarodowym transporcie drogowym i zezwoleń na przewóz kabotażowy, formularzy jazdy, zaświadczeń na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy, świadectw kierowcy, certyfikatów, o których mowa w art. 30 ust. 10 oraz podejmowania czynności dotyczących zezwoleń zagranicznych i zezwoleń ministra właściwego do spraw transportu.

Z zacytowanego pełnego katalogu wyznaczającego właściwość odpowiednio - wojewody i Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawartego w przepisach, do których odsyła art. 51 ust. 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, nie ma zadania polegającego na prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zadanie to było wówczas określone w art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, do którego nie odnosił się art. 51 ust. 6 i 7 tej ustawy.

Jeśli chodzi z kolei o redakcję przepisu art. 50 ustawy o transporcie drogowy, należy zauważyć, że w analizowanym okresie przepis ten podzielony był na trzy punkty, te z kolei dzieliły się na litery (do tych trzech punktów odsyłał odpowiednio art. 51 ust. 6 i ust. 7 cyt. ustawy), po czym po punkcie 3 był punkt 9. Podkreślić wyraźnie należy, że pkt 9 art. 50 został dodany ustawą zmieniającą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391). Wówczas to przepis art. 50 ustawy o transporcie drogowym stanowił, że do zadań Inspekcji należy kontrola, której przedmiot był określony w ośmiu punktach. Dlatego też art. 3 pkt 8 ustawy zmieniającej stanowił, że do art. 50 dodaje się punkt 9 w brzmieniu: "prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych".

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że wówczas (w dacie wejścia w życie w/w ustawy zmieniającej z dnia 7 listopada 2008 r.) zasadą określoną w art. 51 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym było, że organem I instancji jest wojewódzki inspektor (a ściślej wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora).

Kolejne zmiany brzmienia art. 50 ustawy o transporcie drogowym polegały m. in. na zmianie jednostek redakcyjnych (wprowadzono jedynie trzy punkty dzieląc je na litery), przy czym poza tymi zmianami pozostawał punkt 9 wprowadzony ustawą zmieniającą. Dopiero od dnia 1 sierpnia 2011 r. norma obejmująca kontrolę prawidłowości uiszczenie opłaty elektronicznej została ujęta w punkcie 1 lit. j art. 50 ustawy o transporcie drogowym, a punkt 9 został uchylony. Zmieniła się też treść art. 51 tej ustawy, o czym wspomniał również NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r.

Mając na względzie przedstawiony stan prawny obowiązujący w dacie kontroli skarżącego kierowcy i wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego spornej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., należy uznać, że w ustawie o transporcie drogowym brak było odpowiedniej normy kompetencyjnej upoważniającej wspomniany organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia stosownej opłaty elektronicznej, albowiem - wbrew stanowisku wyrażonemu przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. - takowej samoistnej normy kompetencyjnej nie mógł stanowić wówczas obowiązujący przepis art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, że do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Niemniej, należy zauważyć, że na mocy przepisu art. 1 pkt 5 wspomnianej wcześniej ustawy zmieniającej z dnia 7 listopada 2008 r., z dniem 24 grudnia 2008 r. do ustawy o drogach publicznych dodany został przepis art. 13l ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 13l ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi typowy przepis kompetencyjny, określający katalog organów uprawnionych do następujących zadań: 1) kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej; 2) kontroli używanego w pojeździe urządzenia oraz 3) nałożenia i pobierania kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej lub uiszczenia jej w wysokości niższej niż wymagana oraz nieprzestrzegania obowiązków dotyczących prawidłowego korzystania z urządzenia zainstalowanego w pojeździe na potrzeby systemu elektronicznego poboru opłat (por. R. Strachowska /w:/ Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, komentarz do art.13(l) ustawy o drogach publicznych).

Zgodnie z obowiązującym wówczas brzemieniem art. 51 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, zadania Inspekcji Transportu Drogowego, zgodnie z kompetencjami określonymi w ustawie i przepisach odrębnych (w tym m.in. w ustawie o drogach publicznych), wykonują: 1) Główny Inspektor Transportu Drogowego oraz 2) wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego.

Zdaniem Sądu, należy uznać, że przed zmianami wprowadzonymi do analizowanych przepisów z dniem 1 sierpnia 2011 r., w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji, o których mowa w przepisie art. 13l ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organem właściwym był Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zaś organem wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Przechodząc do pozostałych kwestii, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 935/12 - uznał, że niemożność nabycia po przekroczeniu granicy urządzenia służącego do naliczenia opłaty elektronicznej, na którą to okoliczność powoływał się skarżący kierowca, powinna być przedmiotem ustaleń organów. Jednocześnie NSA wskazał, że ustalenie to, aczkolwiek niewpływające na niesporny fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd, mogło mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, albowiem - według NSA - nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której prawodawca nakłada na obywateli określone obowiązki, a odpowiednie organy nie podjęły działań umożliwiających realizację tych obowiązków.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do wszelkich zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy zasadnie nałożono na skarżącego karę pieniężną z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Wyraźnie należy przy tym wskazać, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. nie spełniają wymogów stawianych przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają wyjaśnień dotyczących powyższych okoliczności podnoszonych przez skarżącego.

Ustosunkowując się z kolei do kwestii braku stosownego oznakowania odcinka drogi płatnej, jako okoliczności dodatkowo podniesionej przez stronę skarżącą, należy wskazać, że w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1467/12, Naczelny Sąd Administracyjny, dokonał szczegółowej analizy unormowań prawnych dotyczących tej kwestii.

W konsekwencji NSA uznał, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. W konsekwencji przeprowadzonych rozważań, NSA stwierdził, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Ponadto NSA uznał, że brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Zdaniem NSA, korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Podsumowując swoje rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w konsekwencji, że zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że skarżący C. L., wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony korzystał z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu, a więc był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta niebudząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, że w toku ponownego postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego, jako organ obecnie właściwy w sprawach dotyczących kontroli prawidłowości uiszczania opłat elektronicznych i wydawania w tym zakresie stosownych decyzji administracyjnych, zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim szczegółowo odnieść się do podniesionych przez stronę skarżącą okoliczności związanych zarówno z brakiem możliwości zakupu urządzenia służącego do naliczenia i pobierania opłaty, jak i brakiem znaku drogowego informującego o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z właściwą wykładnią przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustawy o drogach publicznych, a także biorąc pod uwagę ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 935/12.

W ocenie Sądu, brak pełnego odniesienia się przez organy Inspekcji Transportu Drogowego do przywołanych przez stronę skarżącą argumentów, mogących mieć istotny wpływ na ocenę legalności zastosowania norm prawa materialnego wyrażonych w przepisach ustawy o transporcie drogowym i ustawy o drogach publicznych, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala również sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności obu spornych decyzji.

W tej sytuacji, wskazane powyżej uchybienia organ zobowiązany będzie sanować w toku ponownego postępowania, dokonując szczegółowego wyjaśnienia przyjętego stanowiska w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd działał zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 737 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Jednocześnie, Sąd mając na względzie okoliczności, o których mowa w § 2 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w kwocie stanowiącej równowartość sześciokrotności stawki minimalnej przewidzianej w przepisach cyt. aktu normatywnego.