Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 688/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14, at. 11 ust. 4, art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1162
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za brak sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym orzeczeniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, wobec art. 127 § 3, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] listopada 2016 r., wydane wobec treści art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2016 r., poz. 803), zwanej dalej "ustawą o recyklingu", którym:

- uchylono, wobec wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania (z art. 145 §. 1 pkt 3 K.p.a.), decyzję tego organu z [...] marca 2012 r. oraz uchylającą poprzedzającą ją, z [...] października 2011 r., o określeniu zobowiązania [...] (Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) Oddział w Polsce, zwanej dalej "Spółką", z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok, na [...] zł,

- i określono:

- zobowiązanie Spółki, z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok, na [...] zł;

- nadpłatę dla Spółki w opłacie za brak sieci za 2006 rok, na [...] zł, w związku z uiszczoną kwotą, na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok, na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej jako "NFOŚiGW").

Uzasadniając decyzję o utrzymaniu w mocy uprzedniego orzeczenia organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

- w wznowionym postępowaniu administracyjnym, decyzją z [...] czerwca 2013 r, stwierdzono wydanie orzeczenia z [...] marca 2012 r., z naruszeniem prawa, oraz nie uchylono go, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej; po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] grudnia 2013 r., utrzymano to orzeczenie w mocy; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 324/14), oddalił skargę Spółki; wyrokiem z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2791/15), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I. instancji, a także decyzję z [...] grudnia 2013 r. oraz ją poprzedzającą z [...] czerwca 2013 r.; rozpoznając skargę kasacyjną Sąd uwzględnił uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r. (sygn. akt II OPS 1/15), o następującej treści: "Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji."; w konsekwencji zobowiązał organ administracji do ponownego rozpoznania sprawy w kontekście rozwiązań ustawy o recyklingu z uwzględnieniem zmian, wprowadzonych ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), zwanej dalej "nowelą z 2007 roku"; istotą tej uchwały jest wskazanie na obowiązek określenia zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok z uwzględnieniem procentowego pokrycia terytorium kraju siecią zbierania pojazdów, mimo tego, że nowelizacja ta weszła w życie dopiero w 2007 roku; wysokość zobowiązania, mimo niezapewnienia sieci zbierania pojazdów, podlega zmniejszeniu zgodnie z nowododanym ust. 5 i 6 w art. 14 ustawy o recyklingu, w zależności od procentowego pokrycia siecią terytorium kraju,

- opierając się o ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 2791/15, organ ustalił, że Spółka nie zapewniła przez cały 2006 rok sieci zbierania pojazdów, zgodnej z wymogami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu; ocena, że Spółka nie zapewniła sieci zbierania pojazdów w 2006 roku, wynika wyraźnie z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2791/15; w jego uzasadnieniu wskazano: "Jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, w motywach zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Trafnie podniesiono, iż w 2006 r. skarżąca Spółka, wprowadzająca pojazdy do obrotu, nie zapewniła sieci zbierania pojazdów w zakresie wskazanym w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w wersji obowiązującej w 2006 r. - część terytorium Polski przez cały 2006 r. nie została objęta siecią.",

- zgodnie z art. 11 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym w 2006 roku, wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby właściciel miał możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo jego siedziby; wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu; wprowadzający pojazd w przypadku:

- cofnięcia pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu przedsiębiorcy prowadzącemu taką stację;

- cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów;

- rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, o której mowa w ust. 2,

powinien zapewnić sieć w terminie 3 miesięcy,

- art. 11 wskazanej ustawy nie został zmieniony, aż do wejścia w życie 1 stycznia 2016 r. ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. 933, ze zm.), zwanej dalej "nowelą z 2015 roku"; przepisy przed zmianą mają zastosowanie do niniejszej sprawy, na podstawie, art. 16 noweli z 2015 roku,

- zgodnie z art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w wersji ustalonej nowelą z 2007 roku, wprowadzający pojazd, który jest obowiązany do zapewnienia sieci lub który złożył oświadczenie wedle w art. 11 ust. 4 i nie spełnia tego obowiązku, jest obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6; opłatę za brak sieci oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci, i liczby dni w danym roku; stawka opłaty za brak sieci wynosi 500 zł; do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się tych, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art, 11 ust. 3, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku; w przypadku zapewnienia sieci, obejmującej co najmniej 95% terytorium kraju, wprowadzający pojazd jest zwolniony z opłaty za brak sieci; w przypadku zapewnienia przez podmiot sieci obejmującej:

- poniżej 95%, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75%;

- poniżej 90%, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50%,

- wykonana przez GIOŚ, na podstawie przedstawionych przez Spółkę umów dotyczących zapewnienia sieci, analiza (przesłana stronie przy piśmie z 14 października 2016 r.) wskazuje, że Spółka nie zapewniła przez cały 2006 rok (365 dni co ustalono na podstawie zawiadomienia o podjęciu działalności w zakresie produkcji pojazdów, z którego wynika, że Spółka rozpoczęła działalność, w rozumieniu ustawy o recyklingu, od 1 stycznia 2006 roku) sieci zbierania pojazdów, zgodnej z wymogami, określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu - sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu; przez cały 2006 rok poza siecią, utworzoną przez Spółkę, znajdowały się takie miejscowości jak np.: [...], [...], [...] (woj. [...]); Spółka nie zapewniła więc sieci zbierania pojazdów przez cały rok 2006,

- w niniejszej sprawie organ związany jest stanowiskiem Sądu, co do obowiązku wzięcia pod uwagę art. 14 ustawy o recyklingu po noweli z 2007 roku; wskazano, że z wyników, przeprowadzonej przez organ, analizy zapewnienia przez Spółkę sieci zbierania pojazdów w 2006 roku, przesłanej Spółce przy piśmie z 22 czerwca 2016 r., wynika też, że choć Spółka, będąc do tego obowiązana, nie zapewniła sieci zbierania pojazdów, w sposób wskazany w art. 11 ww. ustawy, to jednak:

- od momentu podjęcia działalności – 1 stycznia 2006 r. do 23 stycznia 2006 r. - zapewniła sieć obejmującą poniżej 95% terytorium kraju, ale nie mniej niż 90%;

- od 24 stycznia 2006 r. do końca roku, zapewniła sieć na poziomie co najmniej 95% terytorium kraju,

- w zakresie stosowania ulgi w zobowiązaniu z tytułu opłaty za brak sieci, na podstawie art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu, bierze się pod uwagę całe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a więc tereny zamieszkałe, jak i niezamieszkałe, a nie analizuje się już oddalenia miejscowości zamieszkałych przez właścicieli pojazdów od punktów zbierania danego wprowadzającego pojazd; w tym przypadku ma bowiem tylko znaczenie, jaki poziom procentowy powierzchni Polski obejmują okręgi wyprowadzone od stacji demontażu lub punktów zbierania pojazdów w stosunku do całego terytorium kraju; analiza procentowanego pokrycia siecią zbierania pojazdów terytorium kraju jest częścią analizy zapewnienia sieci przedstawionej Spółce przy piśmie z 14 października 2016 r.; oprócz wykazywania miejscowości, znajdujących się w większej odległości niż wymagana od punktów zbierania, analiza ta wykazuje również procentowe pokrycie siecią terytorium kraju przez Spółkę,

- wobec tego, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o recyklingu, Spółka została zwolniona z opłaty za brak sieci w całości za ten okres, mimo jej niezapewnienia, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu przez cały rok 2006; w okresie 1 – 23 stycznia 2006 r. - za 23 dni - wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 roku uległa obniżeniu o 75%, zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy o recyklingu i wynosi [...] zł, przy liczbie pojazdów, wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez Spółkę (10 141 szt.),

- Spółka miała więc obowiązek z mocy prawa, zgodnie z art. 16 ustawy o recyklingu, wpłacić tę opłatę, a - w razie jej niezapłacenia w terminie - wpłacić również, z mocy prawa, odsetki liczone od tej zaległości, zgodnie z art. 53 § 1 w związku art. 51 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, wobec art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu,

- Spółka wpłaciła 18 kwietnia 2012 r. kwotę [...] zł, a 25 kwietnia 2012 r. – [...] zł; od zaległości podatkowej Spółki, z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006, wynoszącej [...] zł do 18 kwietnia 2012 r. (dzień zapłaty) powstały odsetki w wysokości [...] zł.; zostały one naliczone od 3 kwietnia 2007 r. (pierwszy dzień opóźnienia) do wpłaty (18 kwietnia 2012 r.), z wyłączeniem - na podstawie art. 54 § 1 pkt 7 ustawy - Ordynacja podatkowa - okresu od wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki ([...] maja 2011 r.) do doręczenia decyzji z [...] października 2011 r. ([...] października 2011 r.); decyzja ta nie została bowiem doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania,

- zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; definicja nadpłaty przyjęta w tym przepisie ma zastosowanie na gruncie ustawy o recyklingu; nadpłatą w opłacie za brak sieci jest bowiem wyłącznie kwota nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej opłaty za brak sieci, która z mocy prawa nie powinna być wpłacona przez wprowadzającego pojazdy; kwota opłaty za brak sieci, która zaś - z mocy prawa - powinna być wpłacona przez wprowadzającego pojazdy, nie jest nadpłatą; została ona bowiem wpłacona należnie, a nie w nadmiernej wysokości,

- zgodnie z art. 17b ust. 1 ustawy o recyklingu organ administracji stwierdza nadpłatę lub określa wysokość nadpłaty z tytułu opłaty za brak sieci; stwierdzenie nadpłaty, w związku z brzmieniem art. 104 K.p.a. oraz art. 17b ust. 2 pkt 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji następuje w drodze decyzji administracyjnej; z art. 17b ust. 1 ustawy o recyklingu wynika, że akt ten, w każdym przypadku powstania nadpłaty, nakazuje organowi wydać decyzję, określającą w jakiej wysokości ewentualna wpłata wprowadzającego pojazdy na rachunek NFOŚiGW została dokonana w wysokości wyższej niż wynikająca z mocy prawa; ustawa o recyklingu w art. 17b ust. 2-5 określa też sposób i podstawy zwrotu ewentualnej nadpłaty opłaty za brak sieci; jak wynika z art. 17 noweli z 2015 roku, art. 17b ustawy o recyklingu ma też zastosowanie do zwrotu kwot nadpłat z tytułu opłat za brak sieci, należnych za okres przed dniem wejścia w życie noweli, wraz z należnym oprocentowaniem,

- wobec powyższego, zasadnym było określenie z urzędu wysokości nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 rok, dokonanej przez Spółkę na rzecz NFOŚiGW, w wysokości [...] zł,

- odnosząc się do zarzutów Spółki, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w zakresie naruszenia art. 77 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu wskazano: w niniejszej sprawie określenie nadpłaty w opłacie za brak sieci nastąpiło na podstawie art. 17b ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów, w związku z art. 17 noweli z 2015 roku; w tym zakresie nie istnieje potrzeba odpowiedniego stosowania ustawy - Ordynacja podatkowa; przepisy ustawy o recyklingu w sposób wyczerpujący i wyraźny wskazują bowiem, że w przypadku stwierdzenia przez organ powstania nadpłaty istnieje obowiązek wydania decyzji w tym zakresie; przepisy te wyraźnie też określają podstawy zwrotu i samą procedurę zwrotu; stanowisko Spółki, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, jest zatem błędne; dodatkowo warunkiem zwrotu przez organ nadpłaty, zgodnie z art. 17b ustawy o recyklingu, jest wydanie decyzji w tym zakresie; tylko po wydaniu decyzji stwierdzającej nadpłatę lub określającej wysokość nadpłaty możliwy jest zwrot kwoty nadpłaty przez GIOŚ ze środków rezerwy celowej na zobowiązania wymagalne Skarbu Państwa; bez wydania takiej decyzji nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty; zwrot, zgodnie z art. 17b ustawy o recyklingu, nie może być dokonany w drodze materialno-technicznej; choć w niniejszej sprawie podstawą orzekania o nadpłacie nie był art. 74a ustawy - Ordynacja podatkowa, to - wbrew stanowisku Spółki - decyzja o nadpłacie, na podstawie ustawy - Ordynacja podatkowa, wydawana jest zarówno na wniosek, jak i z urzędu; stanowisko takie wynika wyraźnie z art. 74a ustawy - Ordynacja podatkowa, gdzie wskazuje się, że - w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 - wysokość nadpłaty określa organ podatkowy; tak więc, w przypadkach nieobjętych wnioskiem podatnika, wysokość nadpłaty określa z urzędu organ podatkowy; w niniejszej sprawie podstawą prawną decyzji o nadpłacie nie jest jednak art. 74a ustawy - Ordynacji podatkowej, ale art. 17b ust. 1 o recyklingu; w związku z powyższym zarzut w zakresie naruszenia art. 77 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu, nie ma uzasadnionych podstaw; przepisy te w ogóle nie stanowiły podstawy orzekania; podstawę mógł stanowić wyłącznie art. 17b ustawy o recyklingu; w tym zakresie przepisy ustawy - Ordynacji podatkowej nie mogły mieć zastosowania,

- w zakresie zarzutu, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6, w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy o recyklingu wyjaśniono: wbrew twierdzeniom Spółki przez zapewnienie sieci zbierania pojazdów nie należy rozumieć pokrycia siecią zbierania pojazdów 100% powierzchni kraju, gdyż ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie daje podstawy do przyjęcia takiego twierdzenia; zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, zwaną dalej "siecią", obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu; nie oznacza to więc obowiązku tworzenia i zapewnienia sieci zbierania pojazdów na terenach niezamieszkałych, a więc obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów na 100% powierzchni kraju, jak błędnie to przyjmuje w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka; przy analizie zapewnienia sieci, na podstawie art. 11 ust. 1, w ogóle nie bierze się też pod uwagę procentowego pokrycia siecią terytorium kraju, gdyż procentowe pokrycie siecią terytorium kraju bierze się pod uwagę tylko wtedy, gdy wprowadzający pojazd nie zapewnił sieci, zgodnie z art. 11 ust. 1, ale jego sieć obejmowała określony powierzchniowo procent terytorium kraju, co może uprawniać go w takim przypadku do redukcji jego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci,

- pojęcie zapewnienia sieci definiuje więc art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu i - do tak zdefiniowanego pojęcia zapewnienia sieci - odwołuje się zarówno art. 11 ust. 3, jak i art. 14 ust. 1 i 3 tej ustawy, które posługują się tym pojęciem,

- przez zapewnienie sieci, na gruncie art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu, nie można rozumieć niczego innego niż zapewnienie sieci, zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu; z materiału dowodowego wynika zaś, że Spółka w 2006 roku nie zapewniła takiej sieci przez cały rok, a wysokość jej zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zmniejszyła się tylko dlatego, że sieć jej obejmowała, określony w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy, procent terytorium kraju; Spółka bezpodstawnie utożsamia pojęcie zapewnienie sieci, zdefiniowane w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, z pojęciem pokrycia przez stworzoną przez nią sieć określonej procentowej powierzchni terytorium kraju; nie można uznać, że fakt zapewnienia przez Spółkę od 24 stycznia 2006 r. sieci, obejmującej 95% terytorium kraju, oznacza, że od tego dnia Spółka zapewniła sieć, zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu,

- z art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu wynika, że do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 tej ustawy, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku; w świetle powyższego przez użyte w tym przepisie pojęcie zapewnienia sieci nie można rozumieć niczego innego niż zdefiniowane w art. 11 ust. 1, na co jednoznacznie wskazuje też art. 11 ust. 3,

- Spółka w trakcie postępowania nie wskazała żadnej stacji demontażu lub punktu zbierania, z którym miałaby zawartą umowę, zgodnie z art. 11 ustawy o recyklingu, w stosunku do których z dniem 31 grudnia 2005 r. lub później wygasło (cofnięto) pozwolenie zintegrowane albo wygasła (cofnięto) inna decyzja w zakresie gospodarki odpadami, wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu lub punktu zbierania; skoro Spółka nie wykazała żadnego takiego przypadku to już choćby z tego powodu nie może skorzystać ze zwolnienia, wskazanego w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu; nawet jeśliby uznać stanowisko Spółki (z którym organ się nie zgadza, gdyż nie ma ono uzasadnienia na gruncie ustawy), że wygaśnięcie z mocy prawa decyzji i zezwoleń należy traktować identycznie jak cofnięcie decyzji lub zezwolenia, o których mowa w art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o recyklingu, to i tak Spółka nie spełniła podstawowego warunku, pozwalającego na zwolnienie z opłaty za 90 dni; mianowicie nie zapewniła w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny sieci, zgodnej z wymogami art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu; na marginesie odnotowano, że przyczyny niezapewnienia sieci, na które powołuje się Spółka - wygaśniecie z mocy prawa decyzji i zezwoleń dla przedsiębiorców, prowadzących stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów - wystąpiły 30 czerwca 2005 r.; art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu stanowi zaś, że warunkiem niewliczenia 90 dni do liczby dni niezapewnienia sieci jest zapewnienie sieci w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; czas, jaki miała Spółka na zapewnienie sieci, zgodnej z wymogami art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, wynosił natomiast 6 miesięcy; znacznie przewyższał więc 3 miesiące, o których mowa w przepisie; dodatkowo, wygaśnięcie z mocy prawa dotychczasowych decyzji, dotyczących wytwarzania odpadów, powstających w związku z gospodarowaniem odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, 30 czerwca 2005 r. oraz opublikowanie odpowiednio 2 sierpnia 2005 r. oraz 28 października 2005 r. rozporządzeń w zakresie minimalnych wymagań dla stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, nie spowodowało - wbrew stanowisku Spółki - zniknięcia z terytorium kraju wszystkich zakładów uprawnionych do zbierania i przetwarzania pojazdów wycofanych z eksploatacji; przed wydaniem szczegółowych rozporządzeń, stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów, aby uzyskać stosowną decyzję lub zezwolenie, musiały spełniać bardziej ogólne wymogi przepisów o odpadach; z wykazów stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, zamieszczonych aktualnie w biuletynach informacji publicznej urzędów marszałkowskich poszczególnych województw, wynika, że w okresie od czerwca do listopada 2005 roku wiele podmiotów otrzymało zezwolenia na prowadzenie stacji demontażu lub punktów zbierania pojazdów; brak rozporządzeń nie stanowił więc przeszkody do uzyskania decyzji; z danych kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że na 31 grudnia 2005 r., w wykazach, prowadzonych ówcześnie przez wojewodów, znajdowało się 368 przedsiębiorców, prowadzących stacje demontażu i 46 przedsiębiorców, prowadzących punkty zbierania pojazdów; liczba ta zdecydowanie przewyższa niezbędne minimum, aby utworzyć prawidłową sieć przez Spółkę; nieprawdziwe jest więc twierdzenie Spółki, że "brak stosownych koncesji, czy pozwoleń uniemożliwiło większości właścicielom stacji demontażu, czy punktów zbierania pojazdów prawidłowe, zgodne z prawem funkcjonowanie na rynku, co w konsekwencji utrudniło Spółce stworzenie sieci w wystarczającym stopniu", skoro na koniec 2005 roku, na terenie kraju, funkcjonowało ponad 400 takich podmiotów, przy czym niektóre z tych podmiotów uzyskały odpowiednie decyzje nawet przed 30 czerwca 2005 r., bądź w krótkim okresie czasu po tym dniu (wymieniono tu przykłady); wprowadzający pojazdy już od momentu wejścia w życie przepisów ustawy o recyklingu - 14 marca 2005 r. - mogli i powinni samodzielnie tworzyć sieć oraz uzupełniać ją już w trakcie trwania 2006 roku; natomiast Spółka - jak wynika z akt sprawy - we własnym zakresie nie utworzyła ani jednego punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w celu zapewnienia odpowiedniej infrastruktury,

- chybione są argumenty Spółki, jakoby ulgi - przyznane w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu - miały charakter iluzoryczny, jeżeli zapewnienie sieci, użyte w art. 14 ust. 3 ww. ustawy, rozumieć zgodnie z art. 11 ustawy; ulga nie ma charakteru iluzorycznego; wysokość zobowiązania Strony z tytułu niezapewnienia sieci zbierania pojazdów w 2006 roku, jak wynika z decyzji, wynosiłaby bowiem [...] zł, a tylko z tego tytułu, że sieć zbierania pojazdów Strony pokrywała określony powierzchniowo procent terytorium kraju, po wzięciu pod uwagę ulg wskazanych w art. 14 ust. 5 i 6, ostateczna wysokość zobowiązania zmniejszyła się do [...] zł.; kwota, o którą zmniejszyło się zobowiązanie nie jest iluzoryczna, ale stanowi redukcję zobowiązania o ponad 98%; w związku z tym zarzut w zakresie naruszenia art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6, w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2, ustawy o recyklingu jest bezpodstawny,

- w zakresie zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, w związku z art. 25 i art. 41 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie opubl. w Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm., w analogicznym brzmieniu na dzień powstania zobowiązania), zwanej dalej "K.c.", oraz art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a., wskazano: wbrew twierdzeniom Spółki program RWPinfo, wykorzystywany przez organ administracji do sprawdzania wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci, uwzględnia brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, zgodnie z którym sieć powinna być zapewniona w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu; zgodnie z art. 25 i art. 41 K.c., miejscem zamieszkania albo siedziby jest miejscowość; w związku z tym obowiązku zapewnienia sieci przepisy nie odnoszą do konkretnego adresu właściciela pojazdu, ale do miejscowości, gdzie właściciel pojazdu ma siedzibę lub miejscowości, w której właściciel pojazdu przebywa z zamiarem stałego pobytu; sposób sprawdzania obowiązku zapewnienia sieci, przedstawiony przez Spółkę - aby okręgi były kreślone od granic miejscowości, w których właściciel zamieszkuje lub gdzie ma siedzibę - może być brany pod uwagę jedynie z punktu widzenia wprowadzającego pojazd w trakcie tworzenia sieci, gdyż to on ma obowiązek tak umiejscowić stacje demontażu lub punkty zbierania pojazdów lub też podpisać umowy z przedsiębiorcami, prowadzącymi stacje demontażu tak zlokalizowanymi, aby zapewnić właścicielom pojazdów możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do stacji demontażu lub punktu zbierania pojazdów w odległości 50 km od jego miejsca zamieszkania lub siedziby, czyli miejscowości,

- sposób ten jest jednak bezużyteczny dla organu administracji przy sprawdzaniu wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci przez wprowadzających pojazdy; z punktu widzenia kontrolnego, organ ma bowiem obowiązek sprawdzić, czy zasięgiem 50 km, mierzonym od stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, zostały objęte wszystkie miejscowości, gdzie zamieszkują oraz mają siedzibę właściciele pojazdów - czy sieć została zapewniona; tego bowiem wymaga art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu; program został skonstruowany prawidłowo; wyznacza on okręgi 50 km, mierzone od faktycznej lokalizacji stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, wskazując w ten sposób miejscowości, które zostały objęte zasięgiem sieci oraz te, których sieć danego wprowadzającego pojazdy nie obejmuje; właściciele pojazdów, zamieszkujący albo mający siedziby w miejscowościach, znajdujących się poza siecią, mają odległość większą niż 50 km do stacji demontażu lub punktu zbierania pojazdów; przykładowo miejscowość [...], jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez cały rok 2006 nie została objęta siecią Spółki, a zamieszkiwana jest przez kilka tysięcy osób, wśród których znajdują się właściciele pojazdów; podstawowe zasady geometrii wskazują, że jeżeli punkt A (punkt zbierania pojazdów) jest oddalony od punktu B (granic miejscowości) o odległość X (większą niż 50 km), to punkt B musi być również oddalony od punktu A o odległość X; dla ostatecznego więc wniosku, że stacja demontażu, wchodząca w skład sieci zbierania pojazdów Spółki, była oddalona w odległości większej niż 50 km od miejscowości [...] nie ma zupełnie znaczenia, czy tę odległość mierzy się od stacji demontażu czy od miejscowości, gdyż wniosek w świetle podstawowych zasad geometrii będzie taki sam,

- nadto błędne jest stanowisko Spółki, w której ocenie pokrycie nawet 0,01% powierzchni danej miejscowości siecią zbierania pojazdów, oznacza, że cała miejscowość powinna być traktowana, jako objęta siecią zbierania pojazdów, zdaniem Spółki jest to zgodne z literalnym brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, zgodnie z którym sieć powinna być utworzona w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu; nie do przyjęcia jest takie stanowisko Spółki, bowiem ustawodawca jasno określił, że odległość ta powinna wynosić nie więcej niż 50 km w linii prostej; przyjmując za Spółką, przykładowo dla [...], gdzie miasto to rozciąga się na ok. 30 km w kierunku północ-południe i ok. 28 km w kierunku wschód-zachód oznaczałoby to, że przy pokryciu siecią zbierania pojazdów tylko północnego fragmentu [...] i przyjęciu, że w związku z tym całe miasto objęte jest siecią zbierania pojazdów, właściciel pojazdu, mieszkający w najbardziej wysuniętym na południe punkcie miasta miałby do pokonania dodatkowo ok. 30 km, by móc oddać pojazd do stacji demontażu czy też punktu zbierania pojazdów; w konsekwencji odległość w linii prostej od miejsca zamieszkania właściciela pojazdu do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu wyniosłaby nie 50, a prawie 80 km; jest to sprzeczne z pojęciem zapewnienia sieci, zdefiniowanym w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu,

- niezależnie od tego rozstrzyganie kwestii objęcia siecią zbierania pojazdów jedynie części miejscowości nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy; poza siecią utworzoną przez Spółkę, znajdowało się bowiem w całości wiele miejscowości (patrz: analiza zapewnienia sieci przesłana Spółce przy piśmie z 14 października 2016 r. - mapa przedstawiająca pokrycie siecią na 31 grudnia 2006 r.), od których odległość do najbliższej stacji demontażu lub najbliższego punktu zbierania pojazdów znacznie przewyższała odległość 50 km; zatem promień 50 km, wyprowadzony z punktów zbierania pojazdów i stacji demontażu, funkcjonujących z sieci Spółki, nawet nie zbliżał się do granic tych miejscowości; w tych przypadkach nie był więc zapewniony przez Spółkę warunek określony w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, a więc sieć zbierania pojazdów nie była zapewniona przez Spółkę; stanowiło to podstawę do powstania - z mocy prawa – obowiązku poniesienia opłaty za brak sieci, zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, i jej wpłaty - zgodnie z jej art. 16.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 77 § 1 pkt 1 i § 4 ustawy - Ordynacja podatkowa, w związku z art. 17 ust. 3 i art. 17b § 1 ustawy o recyklingu poprzez wydanie decyzji określającej nadpłatę pomimo braku podstaw do takiego działania,

- art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6, w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy o recyklingu, polegające na uznaniu, że zapewnienie sieci oznacza zapewnienie 100% pokrycia zamieszkałego terytorium kraju, a tym samym, że koniecznym było wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone,

- art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, w związku z art. 25 i 41 K.c. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nie uwzględnienie, przy dokonaniu analiz pokrycia siecią terytorium kraju, definicji miejsca zamieszkania i siedziby, zawartych w K.c.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa.

Trafnie organ skonstatował wystąpienie przesłanek dla orzeczenia o zwrocie nadpłaty. Zarówno ocena stanu faktycznego sprawy jak i uwarunkowań prawnych, dokonane przez organ administracji, były prawidłowe. Z uwagi na ich uprzednie zreferowanie, powtarzanie danej argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, z zastrzeżeniem sformułowanym w końcowej części uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, trzeba wskazać, że są one bezzasadne, z poniższych powodów.

Trafnie wprawdzie odnotowano w skardze, że w sprawie właściwe zastosowanie powinny znaleźć także przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Spór w istocie sprowadza się do tego, czy art. 17b ust. 1 ustawy o recyklingu stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły, wynikającej z Ordynacji, tzn. czy:

- ustanawia dodatkową podstawę orzekania w przedmiocie nadpłaty z urzędu - także pomimo braku wniosku zobowiązanego bądź

- stanowi jedynie dodatkową regulację, w ramach której - przy założeniu zwykłego stosowania reguł ustawy - Ordynacja podatkowa (orzekanie o nadpłacie na wniosek) - wydaje się także decyzję w przedmiocie należności, związanych z rozliczeniami pomiędzy Skarbem Państwa, obowiązanym do zwrotu nadpłaty, a NFOŚiGW (tak stanowisko Spółki).

Chociaż dla obu wykładni można przywołać racjonalną argumentację jurydyczną, prawidłowe jest tu stanowisko organu. Z samego brzmienia przepisu art. 17 b ust. 1 ustawy o recyklingu wynika jednoznacznie, że wolą prawodawcy było obligatoryjne wydawanie decyzja w przedmiocie nadpłaty. O ile chciałby on oprzeć system zwrotu bezpodstawnie uiszczonych należności na technicznej czynności zwrotu, instytucja zakreślona w art. 17b ust. 1 służyłaby wyłącznie rozliczenia pomiędzy Skarbem Państwa a NFOŚiGW. Prawodawca wskazałby to wprost, poprzez określenie, że decyzja tego rodzaju wydawana jest z urzędu, strony nie miałyby bowiem w szeregu przypadków (jak rozpoznawany) żadnego interesu w inicjowaniu postępowania o wydanie tego rodzaju orzeczeń. Notabene, odnosząc się do argumentacji skargi, trzeba odnotować, że w sentencji decyzji, utrzymywanej w mocy kwestionowaną, określono nie tylko sumę nadpłaty, lecz i bezwzględną sumę należności Spółki z tytułu braku sieci w 2006 roku, co czyni zadość oczekiwaniom Spółki wedle reguł, postulowanej przez nią wykładni.

Organ prawidłowo naliczył kwotę należności za brak sieci za kilkadziesiąt pierwszych dni stycznia. W okresie tym Spółka nie zapewniła sieci tak, aby pokrywała 95% terytorium kraju bądź, aby odległość miedzy punktami zbierania a miejscami zamieszkania każdego z potencjalnych nabywców nie przekroczenie 50 km. Chybione są wywody, jakoby w sprawie mogła znaleźć zastosowanie prolongata, wynikający z art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu. Gdyby nawet uznać za Spółką, że powodem czasowego zwolnienia z obowiązku zapewnienia sieci może być utrata zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie recyklingu pojazdów z innych tytułów niż wskazane expressis verbis w przepisie ustawy (np. wygaśnięcie), to i tak nie wykazano, aby zdarzenia tego rodzaju miały miejsce w okresie 90 dni poprzedzających 1 stycznia 2006 roku - datę, od której rozpoczęto naliczanie opłaty za brak sieci. Trafnie wskazuje organ, że nie mogą odgrywać w tym kontekście znaczenia inne fakty, jak utrata zezwoleń we wcześniejszym czasie bądź obiektywne trudności związane z ich otrzymaniem w okresie późniejszym. Prawodawca nie powiązał bowiem z tego rodzaju zdarzeniami skutków prawnych, w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat.

Trafnie więc zastosowano reguły naliczania opłat z tytułu braku sieci, z uwzględnieniem wyjątków zakreślonych ustawą.

Niezasadne są w końcu zarzuty dotyczące nieprawidłowej metodyki ustalania, w jakim procencie Spółka zapewniła pokrycie terenu kraju siecią zbierania pojazdów. Jej zdaniem, gdy chodzi o definicję miejsca zamieszkania bądź siedziby, należałoby się odwołać do reguł wyrażonych w K.c., gdzie miejsce to opisuje się w kontekście nazwy całej miejscowości. Ewentualne odwołanie w danym zakresie do pojęć w znaczeniu zdefiniowanym w K.c., choć dopuszczalne np. z punktu widzenia reguł wykładni systemowej (wykorzystanie definicji, zawartych w aktach charakterze podstawowym) nie znajdowałoby jednak - w danym przypadku - żadnego racjonalnego uzasadnienia z punktu widzenia osiągnięcia celów danej regulacji (względy wykładni celowościowej). Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy woli zdefiniowania kryteriów spełnienia wymagań tak, aby w sposób oczywisty zróżnicować sytuację prawną osób uprawnionych do nieodpłatnego oddania pojazdów. Jak trafnie wywodzi organ administracji - zważywszy na okoliczność, że granice wielu miejscowości obejmują obszary w granicach wielu kilometrów - odnoszenie miejsce zamieszkania do granic miejscowości, gdzie może zamieszkiwać potencjalny nabywca pojazdów, oznaczałoby, że realna odległość pomiędzy miejscem zbierania pojazdów a geograficznym punktem zamieszkania mogłaby – w świetle tak rozumianego przepisu ustawy - wynosić dla część osób tylko 50 km dla innych zaś nawet powyżej 80. Nie pozwala to uznać, aby użycie pojęcia miejsca zamieszkania bądź siedziby pozostało w związku ze sposobem ich zdefiniowania w K.c. Nie zapewniałoby to bowiem postulatu równego traktowania osób. Jednocześnie - choć K.c. ma charakter aktu podstawowego, gdy chodzi o zdefiniowanie pojęć związanych z obrotem gospodarczym - nie można uznać, aby zawarte w nim sformułowania musiały być stosowane w nadanym w nim znaczeniu we wszystkich aktach - także z zakresu regulacji administracyjnych. W danym przypadku nie sposób przypisać takiej woli prawodawcy. Dlatego pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Miejsce zamieszkania, siedziba to konkretne punkty, określony adresem, którym oznaczona jest konkretna nieruchomość. Można mu przypisać określone położenie geograficzne. Wobec uzasadnionego uproszczenia (pominięcie granic nieruchomości objętych adresami) dopuszczalne jest szacowanie oparte na ocenie skali pokrycia siecią zbierania terytorium kraju, przez wytycznie okręgów o promieniach 50 km. wokół miejsc lokalizacji punktów odbioru pojazdów w ramach sieci. W tym kontekście chybiony jest zarzut skargi naruszenia stosownych regulacji K.c.. Nie znajdują one w tej sprawie zastosowania.

Wypada przy tym odnotować, że argumentacja organu w zaskarżonym akcie nie była w danym zakresie spójna. W jednej części uzasadnienia wskazywał on mylnie, jakoby przyjęcie do ocen granic miejscowości, gdzie znajduje się miejsce zamieszkania czy siedziba posiadacza pojazdu nie miało znaczenia z punktu widzenia spełnienia ustawowych kryteriów zorganizowania sieci oraz jakoby inne kryteria należałoby odnosić, gdy chodzi o ocenę spełnia wymagań z perspektywy przedsiębiorcy i organu kontrolującego. Następnie jednak trafnie wyjaśnia, że odwołanie się do kryterium granic miejscowości nie byłoby zasadne. Wobec trafności końcowy konstatacji uchybienie, gdy chodzi o spójność uzasadnienia stanowiska organu, nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.