Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 222/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 610 zł (sześćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy K. stosując przepis art. 98 a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Dln. Nr 21, poz. 514) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 20.310 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O.K. – gmina K., o łącznej powierzchni 1,2431 ha, stanowiących działki nr[...], [...], [...], [...] , [...] i [...] powstałych wskutek podziału działki nr [...] zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. (pkt[...]).

W osnowie decyzji Wójt Gminy K. orzekł również, że opłatę ustaloną w pkt 1 zobowiązani są wnieść proporcjonalnie do posiadanych udziałów własności: R. S. – udział 1/2 - kwota do zapłaty: 10.155 zł i J. W.– udział 1/2 - kwota do zapłaty: 10.155 zł na podany numer rachunku bankowego Urzędu Gminy K., prowadzonego przez Bank Spółdzielczy w K. lub w kasie Urzędu Gminy (pkt 2) oraz pouczył, że do skutków zwłoki w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający podał, że R.S.i J.W. jako współwłaściciele nieruchomości położonej w O.K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,2431 ha wnieśli o zatwierdzenie jej podziału na działki o numerach ewidencyjnych od [...] kolejno do nr[...] ; a podział ten został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy z dnia[...] . Nr[...].

Stwierdził również, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 67.700 zł, przy czym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] r.

Następnie Wójt Gminy K. przywołał w uzasadnieniu przepis art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniający organ samorządu gminnego do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne i wyjaśnił, że w dniu [...] r. wydał w tej sprawie decyzję Nr[...] .

Od decyzji złożyli odwołanie właściciele nieruchomości R. S.i J. W. zarzucając: brak zainteresowanego przy oględzinach nieruchomości, nie uwzględnienia kosztów, które strona poniosła i będzie ponosić w związku z faktem zagospodarowania nieruchomości (wykarczowanie 1/3 powierzchni, odrestaurowanie rowu melioracyjnego, istnienie nieużytków tj. skarpy o powierzchni 300 - 350 m2), nieuwzględnienia faktu, iż nieruchomość leży w strefie zagrożenia powodziowego i nie jest podłączona do mediów.

W celu ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów strony wniesionych w trakcie postępowania administracyjnego wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego G. K. z prośbą o zajęcie stanowiska. Rzeczoznawca pismem z dnia [...] roku wypowiedział się, że:

Kwestie dotyczące poniesionych przez Pana J. W. kosztów związanych z zagospodarowaniem nieruchomości, a także wykarczowanie 1/3 powierzchni i odrestaurowania rowu melioracyjnego nie maja wpływu na sposób oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż cel wyceny dotyczył określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości.

1. Przepisy prawa nie nakładają konieczności obecności właściciela czy też zamawiającego wykonanie operatu podczas wizji w terenie.

2. W Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla wsi O.K. uchwalonym uchwałą Rady Gminy w K. nr [...] z dnia [...] roku (Dz. Urz. Woj. Dol. nr [...]poz. [...] z dnia [...]roku), obszar na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w strefie zalewowej raz na 100 lat, a więc nie jest prawdą że 1/2 części działki nr [...] oraz działki nr [...] i [...] przeznaczone są na cele rolne.

3. Przedmiotowa nieruchomość posiada możliwość przyłączenia energetycznego, a dodatkowo działki nr[...] , [...] i [...] posiadają możliwość przyłączenia do sieci wodno - kanalizacyjnej oraz gazowej, które przebiegają w odległości 30 m.

4. W wyniku oględzin nieruchomości stwierdzono, iż na terenie działki nr [...] występuje skarpa posiadająca nachylenie od ok. 1,3 m na długości 10 m do ok. 4 m na długości 30 m. Skarpa usytuowania jest na części działki i nie ogranicza możliwości zabudowy przedmiotowej działki - nie ma to negatywnego oddziaływania na nieruchomość.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ orzekający po zapoznaniu się z argumentami stron postępowania oraz wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego stwierdził brak podstaw do obniżenia opłaty adiacenckiej lub odstąpienia od jej ustalenia. W związku z tym Wójt Gminy K. przedstawił w uzasadnieniu zarzuty sformułowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. Nr [...] i ustosunkowując się do nich wskazał, że:

ad) 1. Opłata adiacencka naliczona na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji gdy w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości. W przypadku tym nie ma znaczenia czy właściciel poniósł jakieś nakłady przed podziałem, czy też po podziale nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w trakcie wykonywania operatu szacunkowego określił wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale wg istniejącego stanu w terenie, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

ad) 2. Nieruchomość będąca przedmiotem ustalenia opłaty adiacenckiej położona jest w strefie narażonej na powódź raz na 100 lat. Na takim terenie możliwa jest realizacja obiektów budowlanych. Fakt ten został uwzględniony w operacie szacunkowym przy ustaleniu zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że cały teren będący przedmiotem niniejszego postępowania oznaczony jest symbolem w planie MN- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w strefie zalewowej raz na 100 lat.

Do wydzielonych działek budowlanych nie ma bezpośrednio wykonanego uzbrojenia terenu, ale wzdłuż północno - zachodniej granicy działek przebiega linia energetyczna, oraz istnieje możliwość podłączenia sie do sieci wodno -Kanalizacyjnej oraz gazowej przebiegającej w odległości 30 m na zachód od granicy przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu pierwszej instancji również zarzutu, że ustalone ceny odbiegają od cen rynkowych nie można uznać za zasadny. Stosownie do treści art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, a określona przez rzeczoznawcę majątkowego cena zdaniem organu odpowiada cenie rynkowej.

ad) 3. Zarzutu, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią użytki rolne, nie można uznać, gdyż stwierdzenie to jest nieprawdziwe. Z planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że jest to teren budowlany.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez R. S. i J. W.– współwłaściciela nieruchomości będącej przedmiotem podziału, który w odwołaniu zakwestionowali twierdzenia organu pierwszej instancji i wskazali, że nieruchomość położona jest w strefie zalewowej, gdyż była zalana w czasie powodzi w 1997 roku oraz w 2009 roku, a zły stan infrastruktury powoduje, że działka jest zalewana wodami spływającymi z gór. Odwołujący się podali również, że nie ma możliwości podłączenia przedmiotowej nieruchomości do mediów, gdyż ewentualne koszty związane z tym procesem są zbyt wysokie i bardziej korzystne dla właściciela nieruchomości jest wybudowanie infrastruktury we własnym zakresie.

R.S. i J. W. zarzucili ponadto w odwołaniu, że nie zostali poinformowani o zebraniu materiałów i dowodów niezbędnych w sprawie, a ich intencją było osobiste przedstawienie faktów i dowodów przed Kolegium.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wcześniej powoływanej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z treścią decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. Nr[...].

Podział działki został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Nr[...], a w dniu [...] został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości, wynikający z tego podziału.

W opinii rzeczoznawcy majątkowego wyrażonej we wnioskach końcowych operatu podział działki oznaczonej numerem [...] na sześć mniejszych działek spowodował osiągnięcie cen transakcyjnych na wyższym poziomie niż w przypadku wyeksponowania nieruchomości według stanu przed podziałem. Zgodnie z oszacowaniem dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego różnice między wartością prawa własności nieruchomości przed dokonaniem podziału i po jego dokonaniu przy rozpatrzeniu cen transakcyjnych występujących w rozpatrywanym okresie na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych wynosi 67 700 złotych.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wartość nieruchomości zarówno według stanu przed dokonaniem podziału jak i według stanu po dokonaniu podziału została określona podejściem porównawczym, metoda porównywania parami, porównując nieruchomość wycenianą o znanych cechach, kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych i cechach i korygując ceny transakcyjne ze względu na różnicę ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi.

W celu ustalenia wartości nieruchomości przed dokonaniem podziału rzeczoznawca majątkowy przeanalizował trzy obiekty porównawcze najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości biorąc pod uwagę:

- lokalizację w stosunku do centrum zurbanizowanego,

- powierzchnie działki,

- dostępności komunikacyjnej,

- podobnych warunków transakcji.

Również dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale – działki[...],[...],[...],[...],[...] wybrano trzy najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, biorąc pod uwagę:

- lokalizację w stosunku do centrum zurbanizowanego,

- powierzchnię działki,

- dostępności komunikacyjnej,

- podobnych warunków transakcji.

Następnie organ ten wskazał, że z treści przepisów art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że opłatę adiacencką można ustalić po spełnieniu następujących warunków:

Zgodnie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepisu tego nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (ust. 2).

Z treści przywołanych przepisów wynika, iż opłatę można ustalić po spełnieniu następujących warunków:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa;

2) podział ten nie nastąpił w trybie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami

(niezależnie od ustaleń planu miejscowego);

3) ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja

zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

4) w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości i wzrost ten zostanie udowodniony za pomocą operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości przed i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty;

5) obowiązuje ustalona przez radę gminy w drodze uchwały stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości nie przekraczającej 30% różnicy wartości nieruchomości.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wszystkie wymienione warunki dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. W sprawie jest bezsporne iż nastąpił podział nieruchomości, ustalenie opłaty adiacenckiej miało miejsce w okresie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wątpliwości natomiast budzi fakt wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a ściślej uwzględnienie nakładów jakie zostały poczynione przez stronę.

Zdaniem organu odwoławczego zważyć należy, że generalną zasadą jest, iż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeżeli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek szczególnych zdarzeń jakimi jest podział nieruchomości -wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 5 listopada 2007 roku I OSK 1443/06.

Podstawowym środkiem dowodowym w zakresie ustalenia wzrostu wartości działki podlegającej podziałowi jest operat szacunkowy, który musi być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego według reguł określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wartości opłaty adiacenckiej dokonuje się w oparciu o art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się:

1) określenia wartości rynkowej;

2) określenia wartości odtworzeniowej;

3) ustalenia wartości katastralnej;

4) określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach.

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Wartość katastralną nieruchomości ustala się dla nieruchomości, o których mowa w przepisach o podatku od nieruchomości. Określenia wartości rynkowej i odtworzeniowej dokonują rzeczoznawcy majątkowi.

W myśl art.151 ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobni jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zgodnie z art. 152 sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości.

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.

Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym.

Stosownie do art.153 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania, oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Kolegium wskazano przy tym, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem jak i po podziale w podejściu porównawczym, metoda porównywania parami i wyjaśnił metody szacowania. Sporządzony operat szacunkowy uwzględnia wszystkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, powierzchnia działki, dostępność komunikacyjna), wskazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, a także zawiera dokładny opis nieruchomości podobnych przyjętych do porównania.

Wobec takiego stanu rzeczy należy przyjąć, iż ustalona w operacie szacunkowym różnica między wartością prawa własności nieruchomości przed dokonaniem podziału i po jego dokonaniu jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Organ I instancji nie był zobowiązany zawiadomić strony w trybie art.61 § 4 k.p.a. o

wszczęciu postępowania prowadzonego na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego W W. dnia [...] roku, albowiem zaskarżona decyzja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wydana w efekcie prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji w dniu [...] roku Wójt Gminy K. nie był zobligowany do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż w sprawie opłaty adiacenckiej ustalanej na podstawie art.98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozpatruje się kwestii nakładów poczynionych na wycenianą nieruchomość.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie istotą jest ustalenie wzrostu wartości działki w wyniku podziału tej nieruchomości, a podstawowym środkiem dowodowym jest operat szacunkowy sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy czym zostały spełnione przesłanki określone w art.98a ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zwrócił się o umożliwienie mu przedstawienia faktów i dokumentów, które mają istotny wpływ przy rozpoznaniu sprawy i orzekaniu, wskazując, że jego zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący przedstawił również czynności procesowe, w tym orzecznicze, które zostały podjęte w rozpoznawanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 kwietnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie, podając w uzupełnieniu, że po przeanalizowaniu zarzutów skargi, które pokrywają się z zarzutami odwołania, nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w postępowaniu dotyczącym ustaleniu opłaty adiacenkiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z jej podziału brak wiedzy właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, co do możliwości ustalenia przez określony ustawowo organ takiej opłaty nie jest okolicznością istotną, która mogłaby mieć wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej albo spowodować odstąpienie od jej ustalenia.

Orzekając kasacyjnie Sąd uwzględnił to, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku instancyjnego postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Należy również zwrócić uwagę, że gwarancją zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wymagane m.in. treścią przepisu art. 7 kpa, w którym statuowana jest zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. art. 77 § 1 art. 80 kpa.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wcześniej wskazanym przepisom tej ustawy procesowej.

Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Stosownie zaś do postanowień ust. 2 powyższego przepisu ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia tej opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z powyższych uregulowań normatywnych wywieść można ogólną zasadę o istnieniu kompetencji dla organu gminy do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, na skutek dokonanego podziału. Od tejże zasady ustawodawca nie przewidział co prawda odstępstw, jednak nałożył pewne ograniczenia związane ze stosowaniem tej instytucji. Zaliczyć do nich należy: obowiązek wykazania przez organ, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, zakreślenie 3 letniego terminu czy też określenie w ustawie maksymalnej stawki procentowej opłaty.

Zważyć też należy, iż warunkiem sine qua non ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego na wniosek właściciela podziału tej nieruchomości. Obowiązek wykazania zaistnienia takiej okoliczności obciąża organ. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z dnia 2 października 2007r., IISA/Łd 531/07 (LEX nr 384149), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę "jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Z operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznanej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego G. K. wynika, że podział nieruchomości położonej w O. K., oznaczonej numerem[...], dokonany na wniosek jej współwłaścicieli spowodował wzrost wartości tej nieruchomości o kwotę 67.700 zł.

Ustalone na tej podstawie – przy zastosowaniu przepisów uchwały Rady Gminy K.Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej – opłata adiacencka wyniosła 20.310 zł, a do jej uiszczenia, proporcjonalnie do posiadanych udziałów w prawie własności tej nieruchomości, zobowiązani zostali J.W. i R.S. w udziałach 1/2 - co odpowiada kwotom 10.155 zł. (Sąd rozpoznając sprawę zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest tekstu wskazanej powyżej uchwały, co uniemożliwia ocenę zasadności zastosowania przez organy orzekające w niniejszej sprawie 30% stawki przy ustalaniu przedmiotowej opłaty.)

Wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale została określona przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody porównywania parami, określonej w powoływanym wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.

Wykorzystując tę metodę w procesie szacowania nieruchomości należy porównać nieruchomość wycenioną o znanych cechach, kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych i cechach.

Wartość nieruchomości wycenionej określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnicę cech pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Warunkiem gwarantującym poprawność wyceny dokonanej przy zastosowaniu tej metody jest prawidłowy dobór nieruchomościami podobnych przyjętych do porównania. Taką kwalifikację można przyjąć dla nieruchomości spełniających warunki określone w art. 4 pkt 16 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość.

Zdaniem Sądu nieruchomości przyjęte do porównania nie spełniają w odpowiednim zakresie wskazanych ustawowo kryteriów podobieństwa, a współczynniki korygujące nie uwzględniają w należyty sposób różnic pomiędzy nieruchomością porównywaną i nieruchomościami przyjętymi do porównania.

Zważyć należy, co potwierdza również rzeczoznawca majątkowy w treści operatu szacunkowego, że jedną z zasadniczych cech wpływających na wartość nieruchomości jest jej wielkość. Kształtuje ona cenę nieruchomości w taki sposób, że im większa jest powierzchnia działki, tym niższa jest cena 1m2.

Z treści operatu szacunkowego wynika, że dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem jej podziału przyjęto działki o powierzchni 3250 m2, 5000m2 i 6200m2 o cenach jednostkowych – odpowiednio – 16,92 zł, 14 zł i 10,48 zł. Natomiast powierzchnia wycenionej działki przed podziałem wynosiła 12431m2, a rzeczoznawca przyjął dla 1m2 tej działki – i porównywalnych po zastosowaniu współczynników korygujących – cenę 14,06 zł, zatem wyższą niż jednostkowa cena działki o powierzchni 6200m2, czyli o połowę mniejszej od działki wycenianej.

w operacie szacunkowym pominięty został również fakt, że przed dokonaniem podziału działka nr [...] była w części zabudowana, a istniejące na niej zabudowania po podziale znajdują się na działce oznaczonej numerem [...] o powierzchni 3015m2.

Natomiast do porównania – jak wynika z opisu nieruchomości porównywanych – zarówno przy określaniu wartości działki nr [...] (przed podziałem), jak i przy określaniu wartości działki nr [...] (powstałej po podziale) przyjęte zostały działki niezabudowanie, co – zdaniem Sądu – nie jest prawidłowe i powoduje wątpliwości co do prawidłowości dokonanej wyceny. Istnienie zabudowań na nieruchomości jest zawsze czynnikiem kształtującym jej cenę.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie został również uwzględniona przez rzeczoznawcę majątkowego powszechnie znana i istotna okoliczność jaką był szczególnie interesujący wzrost cen nieruchomości w latach 2007-2008 i gwałtowny spadek cen notowany od początku 2009 roku, zatem również w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Z zestawienia transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości wynika, że obrót nieruchomościami porównywanymi dokonywany był w okresie od 30 maja 2007 roku do 28 sierpnia 2008 roku, przy czym transakcja z dnia 30 maja 2007r. narusza zalecenie Noty Interpretacyjnej nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", według którego do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, porzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, a wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Ponadto Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do tego, że wał (skarpa) znajdujące się na działce oznaczonej nr [...] nie ma wpływu na wartość nieruchomości i możliwość jej wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Sądu ten element ukształtowania terenu jest również czynnikiem cenotwórczym i wymaga uwzględnienia go przy określaniu wartości nieruchomości.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie nie została również wyjaśniona w sposób prawidłowy podnoszona przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości kwestia ewentualnego przeznaczenia 1/2 części działki oznaczonej nr [...]oraz działek [...] i [...]na cele rolne.

W materialne sprawy – na podstawie którego, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka sąd administracyjny – brak jest odpowiedniego wypisu lub wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. K., uchwalonej uchwałą Rady Gminy w K. z dnia [...]r. Nr[...], na podstawie którego możliwe byłoby dokonanie wiarygodnej oceny spornej kwestii. Nie wymaga ona również wiedzy specjalistycznej i mogła być rozstrzygnięcia samodzielnie przez organy orzekające w sprawie w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto – w ocenie Sądu – w obecnych warunkach klimatycznych nie można pominąć w wycenie nieruchomości faktu zlokalizowania jej w strefie zalewowej, uzasadniając to zapisem w powoływanej wcześniej uchwale planistycznej, przewidującym częstotliwość takiego zjawiska raz na 100 lat. Ujawniająca się jego powtarzalność w coraz krótszych okresach czasu wymaga – zdaniem Sądu – zastosowania korekty przy określeniu wartości nieruchomości narażonej na zalewanie.

Z powodów powyżej przedstawionych Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających w sprawie co do prawidłowości określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem jej podziału i po podziale, uznając przy tym, ze nie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez właściciela wycenianej nieruchomości nie zwalnia właściwego organu od powinności dokonania samodzielnej oceny prawidłowości oszacowania. Taką ocenę zresztą organ odwoławczy przeprowadził, z tym że – zdaniem Sądu – nie uwzględnił w tej czynności wszystkich istotnych kwestii, naruszając przepis art. 7 i art. 80 kpa.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że na akceptację zasługuje stanowisko organu odwoławczego, co do braku możliwości uwzględnienia w sprawie nakładów poczynionych przez skarżącego na przedmiotowej nieruchomości oraz co do prawidłowego uwzględnienia przy wycenie atrybutu w postaci wyposażenia nieruchomości z infrastrukturą medialną.

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowaniu uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Prowadząc ponownie czynności w sprawie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu, uzyskać od rzeczoznawcy majątkowego – autora operatu szacunkowego wyjaśnienie lub korektę operatu w zakresie kwestionowanym przez Sąd, a ponadto rozważyć możliwość uwzględnienia wniosku J. W. o przeprowadzenie rozprawy, stosownie do przepisu art. 89 kpa oraz zastosować się do wymogów wynikających z art. 10 § 1 (in fine) i art. 81 tej ustawy.