Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1246/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1632/15 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1632/15 oddalił skargę R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że celem egzekucyjnego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Przedmiotowe postępowanie toczy się według zasad określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. dalej "u.p.e.a."). Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, których podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w ar. 33 pkt 1 - 10 u.p.e.a. Zgodnie z powołanym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo za niezasadny uznało zgłoszony przez skarżącego zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...]. W szczególności zarzut skarżącego zmierzał do zakwestionowania zasadności obciążenia go należnością wynoszącą 5842,50 zł naliczoną na rzecz spółki E. Sp. z o.o. i objętej fakturą nr [...]. Skarżący wskazał na rozbieżności organu egzekucyjnego, który raz ww. należność traktował jako kwotę naliczoną za wykonanie usługi rozbiórki nieruchomości, a innym razem wskazał, że dotyczy ona usługi wywozu śmieci. Zobowiązany, wnosząc zarzut oparty na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Skarżący takiego dowodu nie przedstawił.

Wymagalność obowiązku (art. 33 pkt 2 u.p.e.a.) oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to uchyla się od jej wykonania, a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego możliwość żądania przymusowego spełnienia ciążącej na nim powinności. Jak wynika z akt sprawy, obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych powstał z mocy prawa. Prezydent Miasta K. prowadził postępowanie egzekucyjne w toku, którego zastosowano środek egzekucyjny w postaci odebrania nieruchomości, przewidziany w art. 1a pkt 12 lit. b) tiret czwarty u.p.e.a. Podjęte czynności skutkowały zaś powstaniem kosztów egzekucyjnych, o jakich mowa w art. 64a § 1 i art. 64b u.p.e.a. (m.in.: za załadowanie, rozładowanie i przewóz ruchomości z opróżnionych pomieszczeń, za przymusowe otwarcie pomieszczeń), a które szczegółowo zostały przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta K. z [...] października 2014 r. Wyjaśniono skarżącemu, że na ww. wydatki egzekucyjne składał się również koszt usunięcia oraz wywozu ruchomości z odbieranej w toku postępowania egzekucyjnego nieruchomości (faktura nr [...] wystawiona przez E. Sp. z o.o.). Analiza faktury nr [...] wystawionej [...] kwietnia 2014 r. przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Inżynieryjnego E. sp. z o.o. na kwotę 5842,50 zł. jednoznacznie wskazuje, że związana jest ona z usługą "egzekucja komornicza zgodnie ze zleceniem nr [...] z dnia [...].04.2014 r." (k.85). Natomiast wspomniane zlecenie (k.69) w sposób wyraźny obejmuje zlecenie usunięcia "wszelkich ruchomości stanowiących własność zobowiązanego i przewiezienie ich na adres wskazany przez zobowiązanego bądź do magazynu ZIKiT na ul. Z. [...] K.." Zlecenie to nie obejmuje żadnych innych usług, a w szczególności rozbiórki obiektów na przejętej nieruchomości. W aktach znajduje się również protokół przejęcia spisany z 15 kwietnia 2014 r. (k.83), w którym zamieszczono spis przejętych ruchomości obejmujący 94 pozycje oraz adnotację, że "wszystkie ruchomości zostały przewiezione do magazynu ZIKiT przy ulicy Z. [...]". W świetle tych okoliczności nie ma podstaw do kwestionowania tej faktury w tym postępowaniu egzekucyjnym.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 64c § 1 zd. 2 u.p.e.a., koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Zasadność tej regulacji nie może budzić wątpliwości, gdyż całe postępowanie egzekucyjne i związana z nim konieczność funkcjonowania organów egzekucyjnych jest następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego za koszty egzekucyjne, uznać należało, że organ egzekucyjny zasadnie naliczył opłaty za czynności egzekucyjne oraz ustalił wydatki egzekucyjne, na które składają się koszty faktycznie poniesione przez organ w związku z prowadzeniem egzekucji, i obciążył nimi skarżącego.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze przepisów prawa (w tym m.in. art. 33 pkt 3, 8, 10 w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a. oraz art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a.) podzielając zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko SKO.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 p. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1) u.p.e.a. poprzez nienależyte dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia wyrażające się w braku wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności komunikowanych przez skarżącego zarzutów, w treści których kwestionował on: a) zasadność naliczenia kwoty 5.842,50 zł przyznanej na rzecz spółki E. sp. z o.o. i objętej fakturą nr [...]; b) autentyczność i moc dowodową faktury nr [...], wobec rozbieżności jakie zaobserwował, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia istnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym;

2) art. 145 § 1 p. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia nieistnienia obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych w wysokości określonej tytułem wykonawczym;

3) art. 145 § 1 p. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 p. 1) u.p.e.a. poprzez powielenie przez Sąd błędnego poglądu, że skuteczne zakwestionowanie mocy dowodowej i autentyczności dokumentu może nastąpić tylko przez przeprowadzenie postępowania karnego;

4) art. 145 § 1 p. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 64b u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r.) w zw. z art. 33 § 1 p. 1) u.p.e.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych polegających na przyjęciu, że wydatki egzekucyjne jakimi obciążono skarżącego pozostają w związku z prowadzoną egzekucją i nie mają charakteru nadmiernie uciążliwego oraz nieproporcjonalnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie wziął pod uwagę komunikowanych przez skarżącego wątpliwości w zakresie zarówno samej kwoty naliczenia kosztów egzekucyjnych, jak i co do treści oraz autentyczności i mocy dowodowej faktury nr [...]. Sąd błędnie przyjął, że skarżący nie udowodnił, że egzekwowany obowiązek nie istniał. Zakomunikował nieprawidłowości jakie dostrzegł, zaś obowiązkiem organów obu instancji było ich zweryfikowanie i sprawdzenie, zwłaszcza że organy przyjęły (a w ślad za nimi – także Wojewódzki Sąd Administracyjny), że kwestionowana faktura stanowiła najistotniejszy dowód w sprawie. Skarżący dopełnił wszystkich aktów staranności, by zgłosić i opisać dostrzeżone nieprawidłowości, dlatego nie ma żadnych racji, by obciążać go dodatkowymi obowiązkami dowodowymi. W tym kontekście, nie sposób przyjąć, że obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym istnieje. "Istnienie obowiązku" jako przesłanka negatywna uwzględnienia zarzutu w świetle art. 33 § 1 p. l) u.p.e.a. nie może być rozumiane arbitralnie i dowolnie, musi korelować z istniejącymi ramami prawnymi. Oznacza to, że o istnieniu obowiązku nie mogą decydować dokumenty i dowody, co do których istnieją tak daleko idące wątpliwości. Trudno też w takiej sytuacji wymagać od skarżącego, by to on okazywał dowody, skoro sporna faktura pochodzi od podmiotu trzeciego, jej adresatem jest organ egzekucyjny, a jej dokument zalega w aktach sprawy organu i nie jest doręczany skarżącemu. Stosownie do art. 45 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Z tego przepisu wynika, że powinnym i oczekiwanym zachowaniem organu jest obligatoryjne odstąpienie od dokonywania czynności egzekucyjnych. W żadnym zakresie przepis ten nie daje podstaw do nakładania na skarżącego dodatkowych obowiązków w ramach ciężaru dowodu.

Sąd powielił błędne założenie organu odwoławczego polegające na przyjęciu, że okoliczności braku autentyczności i mocy dowodowej spornej faktury można jedynie zweryfikować w drodze postępowania karnego. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Cytowany przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. To organ jest niejako "gospodarzem" postępowania, dysponuje fachową wiedzą w tym zakresie i powinien dbać o zachowanie zasad tego postępowania, bowiem takie obowiązki nakładają na niego przepisy ustawy, przede wszystkim art. 7 i art. 8 k.p.a. – wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., II OSK 1873/12, Legalis nr 909792). Przekładając te rozważania na realia niniejszej sprawy należy przyjąć, że organ był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego rozpoznania i ocenienia zarzutów skarżącego.

Poważny niepokój skarżącego budzi rażąca rozbieżność co do treści w/w faktury podanych w różnych postanowieniach tego samego organu. Organ I instancji powołał się na w/w fakturę jako dokument stanowiący podstawę rozpatrzenia sprawy. Powołując się na tę fakturę organ zaznaczył, iż należność nią stwierdzona została naliczona za usługę rozbiórki nieruchomości. Na późniejszym etapie organy stwierdziły, iż objęta nią należność dotyczy usługi wywozu ruchomości. Tak daleko idąca rozbieżność w zakresie treści faktury wystawionej przez spółkę E. sp. z o.o. dyskwalifikuje ten dokument jako dowód w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący ponadto podkreśla, iż w czasie, gdy zapoznawał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wspomniana faktura zawierała wyraźnie oznaczony tytuł płatności jako usługa rozbiórki budynku na nieruchomości. Ponadto, wywóz ruchomości w czasie postępowania egzekucyjnego został zrealizowany przez MPO, za co skarżący został również obciążony wysokimi kosztami.

Kolejną nieprawidłowością jest błędne przyjęcie, że wydatki, jakimi został obciążony skarżący zostały celowo poniesione oraz właściwie naliczone. W niniejszej sprawie, wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów, organ zobligowany był do oceny zasadności, celowości i wysokości wydatków przez pryzmat art. 64b u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, Jakkolwiek cyt. przepis nie zawiera katalogu wydatków o charakterze zamkniętym, to jednak interpretacja terminu "w związku" jest kluczowa dla oceny celowości, zasadności i prawidłowości ich poniesienia. Tak więc uzasadnienie powinno zawierać nie tylko wyjaśnienie, z jakiego powodu niektóre wydatki nie zostały zakwalifikowane jako koszty egzekucyjne, ale też ocenę, czy pozostałe wydatki były wydatkami faktycznie poniesionymi, a jeżeli tak, w jakiej wysokości. Postanowienie o kosztach egzekucyjnych powinno zawierać nie tylko kwotę wydatku, ale też wskazywać, że był w okolicznościach danej sprawy uzasadniony co do wysokości – wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2008 r., I SA/Wa 724/08, Legalis nr 286821. Sąd, dokonując kontroli postanowienia organu egzekucyjnego również zobligowany jest wziąć te kryteria pod uwagę. W niniejszej sprawie ocena ta została dokonana wadliwie i arbitralnie. Treścią obowiązku, do wykonania którego skarżący został wezwany to było wydanie nieruchomości na cel inwestycji drogowej, nie zaś do rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego, jaki znajdował się na nieruchomości skarżącego, a tym samym nie może być z tego tytułu obciążany wydatkami. Podjęte przeciwko zobowiązanemu działania były nieproporcjonalne, a zaistniały stan faktyczny nie uzasadniał takiej ilości służb, a co za tym idzie – tak wysokich kosztów na organizację czynności egzekucyjnej (asysta Policji: 41,79 zł, asysta karetki pogotowia: 2240 zł). Skarżący przykuł się do reklamy i nie stawiał oporu ani nie blokował dostępu do nieruchomości. Protest miał charakter pokojowy, a mimo to skarżący został pobity, konieczne było jego przewiezienie do szpitala, o czym świadczy znana tut. organowi dokumentacja medyczna. Przymus bezpośredni został użyty, mimo, że nie było ku temu podstaw i wbrew treści samego protokołu z czynności egzekucyjnej. Skoro przymus bezpośredni nie był konieczny, a jeśli nawet był, to nie w takim stopniu – to również nie było konieczne zaangażowanie służb w takiej ilości. Bezzasadne są zatem koszty 2240 zł za asystę karetki pogotowia i 41,79 zł za asystę policji. Bezzasadne jest również obciążanie skarżącego tak wygórowaną kwotą naliczoną za wywóz śmieci, skoro, rolą skarżącego i jego obowiązkiem było jedynie wydanie nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 p. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1) u.p.e.a. poprzez nienależyte dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia jest chybiony, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wynika z nich jednoznacznie, że zobowiązany nie przedstawił żadnych dowodów, które potwierdzałyby, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Nie przedstawił również żadnych dowodów, które podważałyby autentyczność lub wiarygodność dokumentów, z których wynika powstanie i wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym w szczególności faktury nr [...].

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 p. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny, ponieważ art. 45 § 1 u.p.e.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem zobowiązany nie okazał dowodów stwierdzających istnienie okoliczności warunkujących odstąpienie od czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny i egzekutora.

Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 p. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 64b u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r.) w zw. z art. 33 § 1 p. 1) u.p.e.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych polegających na przyjęciu, że wydatki egzekucyjne, jakimi obciążono skarżącego pozostają w związku z prowadzoną egzekucją i nie mają charakteru nadmiernie uciążliwego oraz nieproporcjonalnego nie znajduje uzasadnienia. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie tylko nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, ale również stawiał opór, przeciwstawiając się jego przymusowemu wykonaniu. Sam skarżący przyznaje, że przykuł się do reklamy. Zatem w świetle art. 64b u.p.e.a. zasadne było uznanie za wydatki egzekucyjne wszystkich kosztów faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji w niniejszej sprawie, a w szczególności opłacenie asysty policji i karetki pogotowia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.