Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1776/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J., A. Ł., K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2627/14 w sprawie ze skargi I. J., A. Ł., K. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2627/14, oddalił skargę I. J., A. Ł. i K. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Naczelnik Dzielnicy W., decyzją z dnia [...] r., orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. K., stanowiącej własność J. Ł. i nieustalonych spadkobierców B. Ł..

Wojewoda M., po rozpatrzeniu wniosku I. J., A. Ł. i K. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej ustalonego i przyznanego odszkodowania, decyzją z dnia [...] r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. w części dotyczącej odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania I. J., A. Ł. i K. Ł., decyzją z dnia [...]r., uchylił decyzję z dnia [...]r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. J., A. Ł. i K. Ł., uznał, że nie zasługuje ona na uznanie. Stwierdzono, że w decyzji wywłaszczeniowej ustalono odszkodowanie w wysokości: [...] zł za grunt, [...] zł za obiekty budowlane i [...] zł za roślinność, co łącznie dało kwotę [...]zł. Z czego J. Ł. przyznano [...] zł (stosunkowo do przypadającego jej udziału w majątku małżeńskim) oraz [...] zł przyznano nieustalonym spadkobiercom B. Ł.. Spadkobiercami B. Ł. w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej byli: J. Ł. , I. Ł. , A. Ł. i K. Ł. , a więc rozstrzygnięcie o odszkodowaniu w decyzji wywłaszczeniowej mogło być wykonane, po podjęciu przez spadkobierców B. Ł. sumy odszkodowania z depozytu sądowego. W decyzji wywłaszczeniowej, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, ze zm., dalej: ustawa wywłaszczeniowa), wskazany został również podmiot, na którym ciążył obowiązek zapłaty odszkodowania, tj. Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. Określono też, stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej, termin wypłaty odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że J. Ł. nie kwestionowała sporządzonych wycen, ani też nie wniosła odwołania od decyzji wywłaszczeniowej w zakresie ustalenia odszkodowania. Brała ona również udział w przeprowadzonej rozprawie (protokół z [...]r.)

Sąd I instancji podkreślił, że wskazanie w decyzji "nieustalonych spadkobierców" B. Ł., jako uprawnionych do odszkodowania, naruszało art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 ustawy wywłaszczeniowej. Uchybienia tego nie można było jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spadkobiercy B. Ł. istnieli w dniu wydawania decyzji wywłaszczeniowej, ale nie legitymowały się wówczas prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Sprawa spadkowa została zainicjowana w [...] r., a spadkobiercy mieli możliwość odbioru odszkodowania z depozytu sądowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11 osobami, o których mowa w przepisie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy (w wersji wcześniej obowiązującej) byli przede wszystkim właściciele wywłaszczanej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy byli nimi ustaleni przez sąd powszechny spadkobiercy nieżyjącego już właściciela, to te osoby były wówczas prawnie wykazanymi właścicielami nieruchomości. Tylko, gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni (tak jak w niniejszej sprawie), dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe, Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz"- Wyd. Prawn., Warszawa 1975, str. 190). Sąd I Instancji podzielił ten pogląd powołując także stanowisko wyrażone w wzroku NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 985/11. Sąd I instancji zaakceptował wniosek, że skierowanie decyzji do nieustalonych spadkobierców, skutkujące brakiem udziału tych osób w postępowaniu, stanowić może przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13).

WSA w Warszawie podzielił stanowisko skarżących, że w sprawie wywłaszczeniowej doszło do naruszenia art. 78 § 1 K.p.a., ponieważ biegły nie został powołany przez organ, lecz przez ubiegającego się o wywłaszczenie. Naruszono także art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż z protokołu rozprawy wynika, że na rozprawie nie zostały wysłuchane opinie biegłych. Uchybienia te jednak nie powodują, że decyzję wywłaszczeniową, w zakresie ustalającym wysokość odszkodowania, wydano z naruszeniem prawa o charakterze "rażącym", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono normy o charakterze proceduralnym, a nie przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę do ustalenia odszkodowania, a skutki tych naruszeń nie miały żadnego wpływu na zasady i wysokość ustalonego odszkodowania. Wskazano, że w ówczesnym stanie prawnym wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonych w mieście była ustalana na podstawie sztywnych reguł, a nie według cen rynkowych nieruchomości występujących w obrocie, a w postępowaniu wywłaszczeniowym obowiązywały szczególne przepisy proceduralne. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej organ miał obowiązek zawiadomić o rozprawie wnioskodawcę wywłaszczenia, właścicieli (posiadaczy) i osoby zainteresowane. Z przepisu tego nie wynika, aby o rozprawie miał być zawiadomiony biegły. Według natomiast art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W trakcie rozprawy nie wysłuchiwano zatem biegłych osobiście, natomiast prowadzący rozprawę odczytywał ich opinie osobom obecnym na rozprawie. Sam brak odczytania opinii biegłego na rozprawie nie świadczy jednak o tym, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zauważono, że jeżeli J. Ł. nie miała wiedzy na temat treści sporządzonych opinii, to przed rozprawą miała prawo do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów (art. 68 § 1 K.p.a.). Brak zapewnienia stronie udziału w przeprowadzaniu dowodu z operatów szacunkowych mógłby być podnoszony jako argument świadczący o istnieniu podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Podkreślono, że charakter naruszonych przepisów art. 78 § 1 K.p.a. i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a także brak wpływu tych naruszeń na merytoryczną treść rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania, mają mniejszą wagę, aniżeli obowiązująca zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a., co nie pozwala na obalenie domniemania ważności decyzji wywłaszczeniowej w części ustalającej odszkodowanie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kategoryczna linia orzecznicza w kwestii braku obecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej została zapoczątkowana wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt II RN 38/98), wydanym w sprawie, w której nie została w ogóle sporządzona opinia, a więc w sprawie o innym stanie faktycznym, niż niniejsza sprawa. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu dokonywana jest na tle konkretnej sprawy. NSA stoi na stanowisku, że przepis art. 22 ustawy przewidywał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. NSA uważa, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawa do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13; z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1519/12; z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt I OSK 588/13; z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1462/11; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13).

W skardze kasacyjnej I. J. , A. Ł. i K. Ł. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1-2, art. 3 § 1-2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę, podczas, gdy należało dokonać kontroli działań organów orzekających w oparciu o akta sprawy, tj. oceny legalności decyzji z dnia [...]r. Należało więc zbadać czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne poczynione w toku postępowania były prawidłowe;

- art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...]r. powinna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. z uwagi na fakt naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja odszkodowawcza skierowana do nieustalonych spadkobierców jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, ponieważ stroną postępowania i adresatem decyzji administracyjnej może być jedynie osoba o ustalonej tożsamości. Ponadto brak udziału biegłego w rozprawie administracyjnej oraz wykonanie operatów szacunkowych przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które to operaty powstały w drodze zastosowania sztywnych stawek odszkodowawczych, narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Uchybienia te należało uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż WSA w Warszawie ograniczył się do rozpoznania zarzutów i wniosków zawartych w skardze, pomimo że miał obowiązek z urzędu uwzględnić inne okoliczności ujawnione w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi.

Na podstawie ary. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) polegającą na uznaniu że brak udziału biegłego w rozprawie administracyjnej − z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy − nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne mogą być przy tym skutecznie wniesione w czasie zakreślonym do wniesienia skargi kasacyjnej, w późniejszym okresie możliwe jest jedynie uzupełnienie uzasadnienia tych zarzutów. Z tego względu nie mogły podlegać rozpoznaniu zarzuty zgłoszone na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, obejmowały one bowiem przepisy, których w skardze kasacyjnej nie powołano.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § p.p.s.a. Po pierwsze, nie odnosi się do niego żadna argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co czyni zarzut pozbawionym rzeczowego uzasadnienia. Niewątpliwie Sąd I instancji orzekając nie jest związany zarzutami skargi. W skardze kasacyjnej nie określono jednak, jaka doniosła przedmiotowo kwestia pozostawiona została poza zakresem rozważań sądu. Nie stanowi argumentu uzasadniającego naruszenie art. 134 § 1 p..p.s.a. teza, że sąd winien uwzględnić wszelkie ewentualne naruszenia, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi. Zarzut kasacyjny wymaga konkretyzacji.

Pozbawiony uzasadnienia jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Nie wykazano, aby Sąd I instancji dokonał kontroli poza zakresem kompetencji wyznaczonym przepisem art. 1 § 1 tej ustawy, jak też aby przeprowadził kontrolę w oparciu o inne kryterium, niż zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy). Zupełnie pozbawiony związku z przedmiotem sprawy i argumentacją Sądu I instancji jest też zarzut odnoszący się do naruszenia art. 3 § 1 i 2 wymienionej ustawy. Są to przepisy regulujące właściwość sądów administracyjnych i w żaden sposób nie wykazano, aby do naruszenia tej właściwości doszło. Zgodnie z powołanymi przepisami, sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne, a Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 151 i 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 151 reguluje samo rozstrzygnięcie sądu i oparcie zarzutu kasacyjnego jedynie na tej podstawie nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., i nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Natomiast ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera art. 145 § 1 lit. c, wobec czego zarzut odnoszący się do tak określonego przepisu nie poddaje się weryfikacji.

Nie wykazują także związku ze sprawą zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, regulujących postępowanie wyjaśniające. W części zostały one wadliwie sformułowane, albowiem art. 7 i art. 77 k.p.a. zawierają kilka norm, przepis art. 77 k.p.a. jest nadto podzielony na kilka jednostek redakcyjnych, bez indywidualizacji naruszonej zasady procesowej czy normy postępowania, nie jest możliwe rozpoznanie zarzutu kasacyjnego, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać czy samodzielnie ustalać treści zarzutów, którymi jest związany. Trzeba również zwrócić uwagę, że przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie nie były kwestie faktyczne, lecz związane z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli z oceną wagi naruszeń stwierdzonych w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzjami kontrolowanymi przez Sąd I instancji nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i 28 k.p.a., żaden z argumentów nie odnosi się przy tym do przebiegu postępowania nadzwyczajnego, lecz nawiązuje do wad decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Z tych względów zasadnicze znaczenie ma postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie strony. Przepis ten nie został w zarzutach skargi kasacyjnej wprost postawiony, powołano go natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Decyzja w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zawiera oznaczenie strony, jaką była niewątpliwie J. Ł. . Z tego względu nie można stwierdzić, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, jak też, że nie został określony jej adresat. Spadkobiercy zmarłego współwłaściciela, oznaczeni w decyzji nazwą generalną, zostali w postępowaniu pominięci. Jest to okoliczność niewątpliwie stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Jakkolwiek oba tryby nadzwyczajne nie wykluczają się i nie są względem siebie konkurencyjne, to katalog przesłanek uzasadniających uruchomienie każdego z tych trybów jest zamknięty i nie jest dopuszczalne zamienne ich stosowanie. Z tego względu nie można uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa pod postacią naruszenia art. 10 § 1 czy 28 k.p.a.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 22 ustawy stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wymóg uzasadnienia opinii pozwala na przyjęcie, że powinna ona zostać sformułowana na piśmie. W takiej sytuacji przesłanka wysłuchania opinii może być zrealizowana również w sytuacji braku obecności biegłych na rozprawie. Wysłuchanie dotyczy bowiem opinii, a nie biegłych. Obecność biegłych na rozprawie nie jest zatem warunkiem bezwzględnym i bynajmniej nie została w sposób jednoznaczny wprost przewidziana w art. 22 ustawy. Podobnie wygląda sprawa z zarzutem dotyczącym wykonania elaboratów szacunkowych przed wszczęciem postępowania. Przepis art. 22 ustawy przewiduje, że opinia powinna być przygotowana przez biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Wymóg powołania przez właściwy organ nie oznacza w konieczny sposób, że ma ono mieć miejsca każdorazowo na potrzeby danego postępowania odszkodowawczego i po jego wszczęciu. W sprawie nie zakwestionowano przy tym, że autorzy sporządzonych elaboratów szacunkowych mieli status biegłych urzędu miasta W. , co poświadczają użyte przez nich pieczęcie na elaboratach znajdujących się w aktach. Zostali oni zatem powołani przez organ do pełnienia funkcji biegłych, przepis art. 22 ustawy bynajmniej nie daje podstaw do przenoszenia współczesnych wzorów sporządzania operatów szacunkowych, zorientowanych na ustalanie wartości rynkowej, na postępowanie regulowane ustawą z 1958 r. Trzeba mieć na względzie, że uregulowany w art. 16 ust. 2 ustawy wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego winien zawierać wskazanie środków lub kredytów, którymi ubiegający się o wywłaszczenia rozporządza na zapłacenie odszkodowania. Mając na uwadze stosowaną ówcześnie metodę ustalania odszkodowania, uprawnione jest przyjęcie, że oszacowanie przez biegłych przewidywanych odszkodowań przed złożeniem wniosku, było uzasadnione. Elaboraty szacunkowe sporządzone zatem na etapie poprzedzającym złożenie wniosku przez osoby będące biegłymi urzędu nie mogą zostać uznane za przejaw rażącego naruszenia art. 22 ustawy, albowiem mieszczą się w dopuszczalnej interpretacji tego przepisu. Ze wskazanych powodów nie jest zatem również skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 22 ustawy z 1958 r. albowiem nie zawiera on bezspornie wymogu obecności biegłego na rozprawie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.