Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5477/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Szczecin - Prawobrzeże w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 107/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin - Prawobrzeże w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 9 kwietnia 2020 r., nr XVI/534/20 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 9 kwietnia 2020 r., nr XVI/534/20, w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin w części dotyczącej całości § 5 oraz § 31 Regulaminu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże w Szczecinie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Sz 107/21, którym oddalono skargę Prokuratora Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin (dalej: Rada) z 9 kwietnia 2020 r. nr XVI/534/20 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Szczecin – Prawobrzeże w Szczecinie (Prokurator, skarżący, skarżący kasacyjnie) wniósł do Sądu skargę na ww. uchwałę, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.:

- art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r, Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja), art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w postaci przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 5 ust.1, 2 i 3 uchwały, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzać na terenie nieruchomości pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozi samochodowych bez dodatku preparatów lub środków chemicznych oraz że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych;

- art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., w świetle którego w Regulaminie Rada wyznacza obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia, co oznacza, że rada gminy zobowiązana jest do wskazania w Regulaminie konkretnych obszarów w obrębie własności gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji a nie tak, jak uczyniono to w skarżonym przepisie uchwały (§ 31 Regulaminu), do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru Miasta Szczecina.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie zaskarżonych § 5 oraz § 31. Prokurator przywołał treść przepisów prawa, na których oparł skargę.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Miasta Szczecina uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dalej Prokurator zauważył, że przyznana Radzie kompetencja do uchwalenia przedmiotowego Regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił Radę do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Rada nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Skarżący wskazał, że organ powinien postępować zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają bowiem podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Dalej, Prokurator wskazał, że zasadny jest zarzut przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie w części obejmującej nadwozia, wprowadzenie w § 5 ust. 1 tego aktu ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w zakresie wykonywania drobnych napraw. Z porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 5 ust. 2 i 3

W ramach przepisów u.c.p.g. brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w części obejmującej mycie nadwozia samochodu. Taka norma ogranicza prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres dozwolonych zachowań stanowiąc w nieuzasadniony sposób o myciu wyłącznie nadwozia samochodu. Takie same zastrzeżenia budzi, w ocenie Prokurator, treść Regulaminu w zakresie sformułowania, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczyć może jedynie drobnych napraw. Przepis ten przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości.

Skarżący doszedł też do wniosku, że treść normatywna § 31 Regulaminu jest niezgodny z prawem. Stanowi on, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Miasta. Objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze Miasta jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 31 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru Miasta.

Końcowo Prokurator wskazał, że tożsame zarzuty były przedmiotem orzeczenia WSA w Szczecinie w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 159/20, co do wcześniej obowiązującej na terenie Gminy Miasto Szczecin uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, uchwalając Regulamin nie wykroczono poza delegację ustawową, a jego postanowienia nie naruszają przepisów prawa. Organ szczegółowo odniósł się do każdego z podniesionych zarzutów.

Końcowo organ wyjaśnił, że przedmiotowy Regulamin został przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin nr XVI/534/20 z dnia 9 kwietnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin, która była badana, w trybie art. 91 u.s.g., przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, który nie stwierdził, że jest niezgodna z prawem i nie wydał w stosunku do niej rozstrzygnięć nadzorczych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał wniesioną skargę Prokuratora za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że wśród zasad obejmujących utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, prawodawca lokalny winien ustalić np. szczegółowe zasady dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Według Sądu I instancji, nie sposób przyjąć jakoby uregulowanie w § 5 ust. 2 i 3 uchwały, w którym wskazano, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzać na terenie nieruchomości pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozi samochodowych bez dodatku preparatów lub środków chemicznych oraz że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania drobnych napraw przekraczało zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. Skoro materia ta mieści się w pojęciu wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, które winny znaleźć się w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin, Rada Miasta Szczecin mogła takie wymagania sformułować. Mogła także określić, że poza myjniami na terenie nieruchomości można myć jedynie nadwozia samochodowe bez dodatku preparatów lub środków chemicznych, a naprawy poza warsztatami samochodowymi powinny ograniczać się jedynie do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych.

W ocenie Sądu I instancji, zarzut Prokuratora jest niezasadny, gdyż Rada Miasta w § 5 ust. 1, 2, 3 i 4 Regulaminu, na podstawie delegacji ustawowej, dokonała uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku. Nie sposób podzielić też zarzutu Prokuratora, że zakwestionowane przez organ regulacje stanowią ograniczenie prawa własności. Gdyby zaakceptować takie stanowisko należałoby stanąć na stanowisku, że właściciel nieruchomości nie jest w żaden sposób ograniczony w korzystaniu w niej, niezależnie od jej przeznaczenia. Sąd I instancji podkreślił, że podjęte w kontrolowanej uchwale regulacje, mają na celu m.in. ochronę środowiska naturalnego. Z tego względu wymogi mycia pojazdu samochodowego, poza profesjonalnymi myjniami, ukształtowane zostały w Regulaminie odrębnie dla nadwozia pojazdu oraz całego pojazdu samochodowego, co należy uznać za oczywiste i dopuszczalne. Jak wskazano, do mycia nadwozia pojazdu należy użyć wody niezawierającej preparatów i środków chemicznych (§ 5 ust. 2 pkt 1 Regulaminu). Powstające w wyniku tej czynności ścieki należy odprowadzić do sieci kanalizacji sanitarnej i ogólnospławnej lub zbiornika bezodpływowego lub mają one być unieszkodliwiane w przydomowych oczyszczalniach ścieków oraz nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do wód i gleby oraz kanalizacji deszczowej (§ 5 ust. 4 pkt 1 Regulaminu). Według Sądu I instancji, dla każdego użytkownika pojazdu samochodowego jest oczywiste, że głównie zimą to właśnie na podwoziu osadza się najwięcej zanieczyszczeń, błota, soli i innych środków chemicznych, które bezpośrednio przyczyniają się do powstawania korozji. Oczyszczenie podwozia pojazdu wymaga skorzystania z podnośnika lub odpowiedniego najazdu czy kanału z odprowadzaniem wody, a zatem wymagania dotyczące mycia tej części pojazdu istotnie różnią się od mycia nadwozia pojazdu. Ratio legis tych regulacji niewątpliwie wynika z ochrony środowiska naturalnego i zapewnienia jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w sytuacji, gdy rzeczą powszechnie wiadomą jest, iż mycie podwozia pojazdu generuje znacznie więcej zanieczyszczeń niż mycie nadwozia, tak samo jak wykonywanie innych napraw niż tych związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów. Kwestii tej nie można zatem analizować wyłączne poprzez nienaruszalne prawo własności czy też stosunki sąsiedzkie. W ust. 4 i 5 wskazano enumeratywnie warunki w jakich może odbywać się mycie i naprawa pojazdów, jak również zakazano napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, jeżeli naprawy te mogą spowodować zagrożenie dla środowiska naturalnego.

W ocenie Sądu I instancji, zasadnie i wyczerpująco Rada w § 5 ust. 4 Regulaminu dokonała uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku, mając na celu zbieranie odpadów komunalnych i nieczystości płynnych, mających negatywny wpływ na środowisko naturalne. Wbrew twierdzeniom Prokuratora, drobne naprawy pojazdów związane z bieżącą eksploatacją pojazdów niewątpliwie nie są pojęciem "niewymiernie prawnym". Doprecyzowanie drobnych napraw przez użycie pojęcia bieżących eksploatacji pojazdów jawi się jako wystarczające, dookreślone, używane powszechnie w obrocie i o jednoznacznym desygnacie.

Sąd I instancji nie dostrzega w zakwestionowanych przez Prokuratora regulacjach ograniczenia prawa własności. Rada uprawiona była, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., do określenia szczegółowych zasad oraz wymogów utrzymania czystości i porządku. Faktem jest, że warunek z § 5 ust. 5 Regulaminu w zakresie dokonywania drobnych napraw na terenie nieruchomości jest ogólny, lecz dzięki temu w treści Regulaminu uniknięto zbędnej kazuistyki w zakresie zabezpieczenia przed skażeniem wody i ziemi przez poszczególne rodzaje płynów eksploatacyjnych, pochodzących z pojazdów samochodowych. Adresatem normy jest osoba naprawiająca pojazd samochodowy poza warsztatem naprawczym, czyli w założeniu osoba, mająca odpowiednią wiedzę, umożliwiającą ją dokonanie samodzielnej naprawy pojazdu. Trudno przyjąć, że taka osoba nie wie, jakie płyny eksploatacyjne występują w pojeździe i w jaki sposób dokonuje się ich wymiany. Treść normatywna § 5 ust. 5 Regulaminu wprowadza wymóg, dla osób dokonujących naprawy pojazdu, zabezpieczenia przed przedostaniem się płynów eksploatacyjnych z pojazdów samochodowych do wód i ziemi. Chodzi zatem o to, by osoba, dokonująca naprawy pojazdu, np. nie wylewała (nie wyrzucała) zużytego oleju napędowego, płynów hamulcowych, płynów z chłodnicy, płynów ze spryskiwaczy, płynów z klimatyzatorów czy smarów wprost do kanalizacji sanitarnej, czy też na grunt, aby nie dochodziło do skarżenia środowiska. Zabezpieczenie pojazdu przed przedostaniem się płynów eksploatacyjnych z samochodu do wody i gruntu może być różne w zależności, jaka usterka podlega naprawie. Trzeba pamiętać, że przepisy powinny być uchwalane, aby zapewnić również ich elastyczne stosowanie. Tym samym, wskazane są niekiedy uogólnienia, żeby w przypadku zmiany okoliczności faktycznych nie było konieczności zmiany zapisów aktu prawnego, do czego prowadzi nadmierna kazuistyka przepisów. Przykładowo upowszechnienie się pojazdów elektrycznych, wymagałoby odpowiednich zapisów o zabezpieczeniu przed wylaniem płynów z akumulatorów. Zdaniem Sądu I instancji, pojęcia użyte w uchwale takie jak: "drobne naprawy" czy "bieżąca eksploatacja" są czytelne dla mieszkańców gmin i dla przeciętnego kierującego pojazdem samochodowym, tym bardziej, że jednocześnie wskazano, na sposób postępowania z odpadami i płynami powstałymi w przypadku takich napraw. Ponadto, budowa i obsługa samochodu stanowi część kursu oraz egzaminu na prawo jazdy. Właścicielom pojazdów wiadome jest zatem, jakie naprawy są związane z bieżącą eksploatacją pojazdów.

Dopuszczenie zatem dokonywania drobnych napraw pojazdów realizuje realne potrzeby mieszkańców, a analizując cały zapis § 5 stwierdzić należy, że materia ta w regulaminie została uregulowana w sposób właściwy i wyczerpujący. Sądowi I instancji trudno sobie wyobrazić wymienianie w Regulaminie, jakiego rodzaju naprawy mogą być dokonywane przez posiadanych pojazdów w obrębie ich nieruchomości. Z pewnością takie oczekiwanie Prokuratora doprowadziłoby do zbyt daleko idącej kazuistyki, a nie można wykluczyć, że w przypadku pominięcia którejś z drobnych napraw Skarżący ponownie doszedłby do przekonania, że taka regulacja stanowi naruszenie prawa własności.

Według Sądu I instancji, nie jest również trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy w zakresie, w jakim w zaskarżonej uchwale nie wskazano konkretnych obszarów podlegających deratyzacji, ograniczając się do nałożenia obowiązku podjęcia takich działań na terenie całej gminy. W ocenie Sądu I instancji, z przywołanych na wstępie regulacji konstytucyjnych oraz tych, które wynikają zarówno z ustawy o samorządzie gminnym jak i z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie da się wyprowadzić obowiązku wskazania obszaru deratyzacji, rozumianego jako ściśle określony fragment terytorium gminy. Ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. O ile więc wspomniane organy będą dysponowały wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy czy tez miasta, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjną objąć cały ten obszar. Nie można zatem w takim przypadku czynić Radzie jakichkolwiek zarzutów.

Od powyższego wyroku Prokurator wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi wydanie z naruszeniem prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020r., poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawiera on delegację ustawową dla organu do określenia w § 5 ust. 1,2 i 3 Regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzać na terenie nieruchomości pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozi samochodowych oraz że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych;

2. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawiera on delegację ustawową dla organu do określenia w § 31 Regulaminu, że obowiązkiem deratyzacji obejmuje się obszar całego Miasta Szczecina, podczas gdy zgodnie z treścią ww. przepisu Rada w Regulaminie wyznacza obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia, co oznacza że zobowiązana jest do wskazania w regulaminie konkretnych obszarów w obrębie gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie,. otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dot. § 5 oraz § 31 Regulaminu. Prokurator w skardze kasacyjnej zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał, że elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Rada nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu uznając, że zawiera on delegację ustawową dla organu do określenia w § 5 ust, 2 i 3 Regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzać na terenie nieruchomości pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozi samochodowych oraz, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych Według Prokuratora, z przepisu tego nie wynika upoważnienie do wprowadzenia ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw oraz mycia poszczególnych części pojazdów samochodowych, jak trafnie wskazuje się w utrwalonym już w tym przedmiocie orzecznictwie, organ podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowany do wskazania warunków by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i napraw pojazdów.

Zakwestionowane regulacje, wbrew stanowisku Sądu I instancji, istotnie ingerują w prawa podmiotowe jednostki. Ograniczając bowiem możliwość mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi do nadwozia pojazdów i drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów, naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Ograniczenie możliwości mycia samochodu jedynie do nadwozia zawęża delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.p.c.g. Jest także w praktyce nierealne, gdyż mycie zderzaków czy niżej położnych części karoserii oznacza mycie kół czy podwozia.

Według Prokuratora, te same uwagi należy odnieść do treść Regulaminu w zakresie sformułowania uchwałodawcy lokalnego zawartego w treści § 5 ust. 3 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczy drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych. Taka norma ogranicza w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także dozwolonych zachowań. Ponadto przepis ten przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem "drobnych napraw" i " bieżącej eksploatacji", wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie. Uchwała jako akt prawa miejscowego winna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, którego to warunku, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wyżej wymieniony przepis Regulaminu nie spełnia. Skarżący kasacyjnie podkreślił należy, że jedną z zasad określonych w rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia). Jednocześnie należy wskazać, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całego § 5 Regulaminu albowiem ust, 1 odwołuje się do ust. 2 i 3, podobnie ust. 4 odwołuje się do ust. 1, 2 i 3, a pozostawienie w mocy ust. 5 odnoszącego się wyłącznie do napraw pojazdów samochodowych, nie wyczerpuje już delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g, jako upoważniającego organ do określenia w § 31 Regulaminu, że obowiązkiem deratyzacji obejmuje się obszar całego Miasta Szczecina. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien określać szczegółowe zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak to uczyniono w § 31 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru miasta.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie u.c.p.g. było właśnie zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej. Nie wszystkie obszary bowiem na terenie Miasta Szczecin takiej deratyzacji wymagają, w szczególności nie wymagają jej z pewnością chociażby nowo powstałe duże osiedla, które dopiero są zasiedlane i na których problem taki jeszcze nie wystąpił.

Według Prokuratora, WSA w Szczecinie oddalając skargę prokuratora na uchwałę Rady Miasta Szczecin z 9 kwietnia 2020 r. nr XVI /534/20 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin i pozostawiając tym samym w mocy zaskarżone regulacje dopuścił się obrazy przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr XVI/534/20 Rady Miasta Szczecin z 9 kwietnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie z treścią tego przepisu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że posłużył się on w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady sensu largo, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, LEX nr 2380248).

Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora odnośnie naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawcze" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: Zasady techniki prawodawczej). Zasadniczo Zasady techniki prawodawczej nie stanowią wzorca w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (por. wyrok TK z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, LEX nr 2589098). W odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32). Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.p.c.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu uznając, że zawiera on delegację ustawową dla organu do określenia w § 5 ust, 2 i 3 Regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzać na terenie nieruchomości pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozi samochodowych oraz, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że z przepisu tego nie wynika bowiem upoważnienie do wprowadzenia ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw oraz mycia poszczególnych części pojazdów samochodowych. Rada podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków by czynności te były dopuszczalne i zgodne z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i napraw pojazdów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Dotyczy to przede wszystkim warunków zapewniających zgodne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, LEX nr 587205; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2866/15, LEX nr 2380248). Z powołanej wyżej treści art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c, u.p.c.g. wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4479/21, LEX nr 3331059). Ograniczenie możliwości mycia samochodu jedynie do nadwozia bez dodatku preparatów lub środków chemicznych zawęża delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.p.c.g. jest także w praktyce nierealne w zw. z egzekwowaniem przestrzegania przepisów przedmiotowego Regulaminu. Wskazać należy, że w powietrzu znajduje się wiele różnych substancji, których stężenie może powodować, że stanowią one zanieczyszczenie środowiska. Substancje te osadzają się na nadwoziach pojazdów samochodowych, tworząc zanieczyszczony osad. Składa się on ze związków chemicznych, pyłów, związków biologicznych oraz innych substancji, które mogą stanowić zanieczyszczenie środowiska. W szczególności podczas zimy najwięcej osadów w postaci soli i piasku oraz innych substancji zbiera się w okolicach dolnych partii nadwozia pojazdu samochodowego. Rozporządzenie Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r., w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1757) określa: 1) sposób realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych; 2) warunki wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, w tym dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych; 3) sposób sprawowania kontroli ilości i jakości ścieków.

Mycie pojazdu bez dodatku preparatów lub środków chemicznych nie spowoduje, że ścieki odprowadzane do kanalizacji sanitarnej i ogólnospławnej nie będą zawierały zanieczyszczeń znajdujących się na nadwoziu pojazdu i będą odprowadzane zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

Zgodnie z art. 3 pkt ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.) przez zanieczyszczenie rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. W myśl art. 7 ust. 1 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (art. 7 ust. 2 p.o.ś.). Wskazać należy również, że zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi uregulowane w Regulaminie nie mogą naruszać treści art. 4 p.o.ś. oraz przepisów ustaw: z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.); z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1437) wraz z przepisami wykonawczymi do ww. ustaw.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości". (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16, LEX nr 2426937). Te same uwagi należy odnieść do treść Regulaminu w zakresie unormowania zawartego w treści § 5 ust. 3 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczy drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych.

Dodatkowo wskazać należy, że w wyniku napraw związanych z bieżącą eksploatacją samochodu powstają odpady (w tym również odpady niebezpieczne). Zasady postępowania z odpadami regulują przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.). Bieżąca eksploatacja samochodów stanowi przyczynę powstawania dużych ilości odpadów niebezpiecznych. W samochodach znajduje się szereg różnego rodzaju płynów eksploatacyjnych, które co pewien czas podlegają wymianie w ramach bieżącej ich eksploatacji. Do takich płynów możemy zaliczyć m.in. olej silnikowy i przekładniowy (skrzynia biegów), olej hydrauliczny, oraz płyn chłodniczy i hamulcowy (tab. 1). Oleje odpadowe mogą być zanieczyszczone produktami rozpadu termicznego i mechanicznego. Odpady te zawierają zanieczyszczenia związane z rodzajem stosowanego oleju oraz z procesem bieżącej eksploatacji.

Dodatkowo wskazać należy, że słowa "bieżąca eksploatacja samochodu" jest pojęciem (niedookreślonym), którego znaczenie może budzić wątpliwości. Przy pojęciach niedookreślonych (niezdefiniowanych) takich jak "bieżąca eksploatacja samochodu" niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, którego to warunku, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wyżej wymieniony przepis Regulaminu nie spełnia. Podkreślić należy, że jedną z zasad określonych w rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia).

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całego § 5 Regulaminu albowiem ust. 1 odwołuje się do ust. 2 i 3, podobnie ust. 4 odwołuje się do ust. 1, 2 i 3, a pozostawienie w mocy ust. 5 odnoszącego się wyłącznie do napraw pojazdów samochodowych, nie wyczerpuje już delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g.

Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g, jako upoważniającego organ do określenia w § 31 Regulaminu, że obowiązkiem deratyzacji obejmuje się obszar całego Miasta Szczecina. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien określać szczegółowe zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak to uczyniono w § 31 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru miasta. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., wprost bowiem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 maja 2021 r., sygn. III OSK 511/21, LEX nr 3197550, według którego "Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji". Stanowisko takie zostało wyrażone także w wyroku NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2542/19, LEX nr 3034314), według którego "Wyliczenie sołectw Gminy P. nie realizuje zatem upoważnienia ustawowego wyznaczenia obszarów, co do których zasadne jest poddanie obowiązkowej deratyzacji. Brak zatem w zaskarżonym wyroku rozpoznania w stanie faktycznym sprawy, skoro wyliczenie sołectw tylko pozornie wskazuje na określenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji".

Wbrew stanowisku Sądu I instancji zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie u.c.p.g. było właśnie zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej, Nie wszystkie obszary bowiem na terenie Miasta Szczecin takiej deratyzacji wymagają.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej całości § 5 oraz § 31 Regulaminu.