Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1803/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7; 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 43 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 grudnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Urząd Gminy w [...]pismem z [...]lutego 2017 r. wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...]o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], obejmującej realizację wieży o wysokości do 63 m, na działce nr [...]położonej w m. [...]gm. [...], w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 2016, poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Do wydania ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędne jest uzyskanie uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...]lutego 2017 r., wydanym przez działającego na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]nr [...], obejmującej realizację wieży o wysokości do 63 m, na działce nr [...]położonej w m. [...]gm. [...], w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

W ocenie organu, lokalizacja planowanej inwestycji, pomimo zgodności z przepisami zawartymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm., dalej "u.d.p.") nie powinna być bliższa niż 63 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Określona przez stronę odległość wynosząca 15 m jest odległością niewystarczającą i zdaniem zarządcy drogi w omawianym przypadku winna ulec zwiększeniu. Zarządca drogi jako zobowiązany do zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu, nie może uzgodnić lokalizacji ww. inwestycji w odległości mniejszej niż 63 m. W przypadku lokalizacji wieży w odległości ponad 63 m od krawędzi jezdni, jej ewentualne przewrócenie nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie złożyła skarżąca [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...]kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...]lutego 2017 r.

W uzasadnieniu ponownie wskazał, że lokalizacja planowanej inwestycji, pomimo zgodności z przepisami zawartymi w art. 43 ust. 1 u.d.p. nie powinna być bliższa niż 63 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Określona przez stronę odległość wynosząca 15 m jest odległością niewystarczającą i zdaniem zarządcy drogi w omawianym przypadku winna ulec zwiększeniu. Zarządca drogi zobligowany jest do czynienia starań mających na celu zapewnienie jak najbardziej optymalnych warunków bezpieczeństwa ruchu, w związku z powyższym nie może uzgodnić lokalizacji ww. inwestycji w odległości mniejszej niż 63 m. W przypadku lokalizacji wieży w odległości ponad 63 m od krawędzi jezdni, jej ewentualne przewrócenie nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Organ wskazał, że w wyniku powtórnej analizy wniosku zarządca drogi ustalił, iż działka nr [...]znajduje się poza obszarem zabudowanym, zatem zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. odległość posadowienia obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni winna wynosić co najmniej 25 m. Ustawodawca racjonalnie wskazał w przytoczonym artykule jedynie minimalną odległość zabudowy co oznacza, że dokonując zwiększenia tej odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko, co zostało wyeksplikowane powyżej i jest w całości podyktowane względami bezpieczeństwa. W świetle powyższego przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie powinien zostać uzgodniony.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]lutego 2017 roku o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]nr [...], obejmującej realizację wieży o wysokości do 63 m na terenie działki nr [...]położonej w miejscowości [...]gmina [...], podczas gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez skarżącą na 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie – i jako takie – winno zostać zmienione;

2) naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez Skarżącego na 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie;

3) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do należytego ustalenia stanu faktycznego i nieprawidłowe, bezpodstawne uznanie, że skarżąca określiła odległość inwestycji od drogi na 15 m, podczas gdy odległość ta ustalona została na 25 m, to jest na minimalną odległość wymaganą ustawą, a okoliczność ta wyraźnie wynika z mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji; w samym zaś projekcie decyzji przedłożonej do uzgodnień wskazano, że "należy zachować odległość od drogi krajowej zgodną z przepisami odrębnymi";

4) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

5) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy naruszyły prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są postanowienia wydane w trybie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem uzgodnienia była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]nr [...], obejmującej realizację wieży o wysokości do 63 m. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie odległości w jakiej poza terenem zabudowy może zostać posadowiony planowany obiekt. Strona skarżąca twierdzi, że odległością wystarczającą jest odległości wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p."), tj. w przypadku drogi krajowej odległość 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem organów zaś powinna być to odległości równa wysokości planowanej wieży, co pozwoli uniknąć zagrożenia dla ruchu drogowego w razie przewrócenia się tej budowli.

W ocenie Sądu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że tak jak ustęp drugi art. 43 u.d.p. dopuszcza lokalizowanie obiektów w odległości mniejszej od odległości wskazanych w ustępie 1, tak i można wyobrazić sobie sytuację, gdy jakieś szczególne względy przemawiają za ustaleniem lokalizowania budowli w większej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednak, skoro mogą za tym przemawiać szczególne względy, a nadto ustalenie takiej większej odległości stanowi odstępstwo od minimalnych odległości określonych przez ustawodawcę, to i uzgodnienie, w którym organ wskazuje taki warunek, winno zostać szczególnie skrupulatnie uzasadnione. W ocenie Sądu, to na organie bowiem ciąży ciężar wykazania istotnych okoliczności przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem. Przy tym, zdaniem Sądu, nie może stanowić wyłącznego uzasadnienia odstępstwa od reguły przypuszczenie organu, ani wskazanie zagrożenia hipotetycznego. Tym bardziej, że w procesach inwestycyjnych szczególną wagę przykłada się do kwestii bezpieczeństwa, w tym do zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną. Podstawę zatem zastosowania takiego odstępstwa winny stanowić okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności, dalece uprawdopodobnione. W przeciwnym bowiem razie rozstrzygnięcie organu charakteryzować się będzie dowolnością.

W rozpoznanej sprawie przyczyną odmowy uzgodnienia jest wskazanie, że w przypadku przewrócenia się wieży, mogłaby ona spowodować zagrożenie dla ruchu drogowego. Powstaje w takim razie pytanie, na jakiej podstawie organ ustalił, że odsunięcie budowli od zewnętrznej krawędzi jezdni o całą długość planowanej wieży, będzie wystarczające dla ochrony ruchu drogowego. Przecież przewrócenie się takiej wieży, wiązać się może z odpadaniem jej części, których kierunek oraz długość lotu jest nieznany.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, rację zdaniem Sądu ma skarżący wskazując, że zaskarżone postanowienie naruszenia przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera bowiem racjonalnie sformułowanych podstaw rozstrzygnięcia. Organ powołując się na uprawnienie i obowiązek do dbałości o bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazuje na konieczność większego niż to wynika z przepisów oddalenia budowli od krawędzi jezdni. Tymczasem, ustawodawca określając minimalne odległości, kierował się przecież bezpieczeństwem ruchu drogowego i zasadniczo nie przewidział widełkowego ustalania tych odległości. Uznał, że oddalenie budowli poza terenem zabudowanym w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi drogi krajowej o 25 m. jest wystarczające. Skoro zarządca drogi jest innego zdania winien wyjaśnić przyczyny którymi się kierował, potwierdzając swoje obawy racjonalnymi okolicznościami. Tym obowiązkom, w ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie jednak uchybił.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien albo uzgodnić projekt decyzji w kształcie przedłożonym do uzgodnienia, albo odmawiającej takiego uzgodnienia, wskazać przyczyny takiego stanowiska, zgodnie ze wskazaniami podanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zdaniem Sądu bowiem konieczne jest odniesienie się do konkretnych uwarunkowań, rzeczywistego położenia nieruchomości względem przebiegu w terenie drogi krajowej, jak również zakresu ruchu generowanego przez nią a przede wszystkim rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się tej właśnie budowli. Nadto organ winien wskazać dlaczego akurat w odniesieniu do planowanej inwestycji upatruje możliwości jej przewrócenia, podczas gdy inne inwestycje takich obaw nie generują.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).