Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 464/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: 1. Zasady techniki prawodawczej są wskazówkami legislacyjnymi w zakresie tworzenia prawa, które winny byc uwzględniane przez podmioty tworzące prawo;

2. Wprowadzenie w przepisie upoważniajacym do wydania rozporządzenia zmiany polegającej na wskazaniu innego organu konstytucyjnie upoważnionego do wydawania rozporządzeń nie czyni takowego rozporządzenia nieobowiązującym, chyba że ustawa wprowadzająca taką zmianę zawiera przepis uchylający ten akt.

TEZY

1. Zasady techniki prawodawczej są wskazówkami legislacyjnymi w zakresie tworzenia prawa, które winny byc uwzględniane przez podmioty tworzące prawo;

2. Wprowadzenie w przepisie upoważniajacym do wydania rozporządzenia zmiany polegającej na wskazaniu innego organu konstytucyjnie upoważnionego do wydawania rozporządzeń nie czyni takowego rozporządzenia nieobowiązującym, chyba że ustawa wprowadzająca taką zmianę zawiera przepis uchylający ten akt.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 709/10 w sprawie ze skargi S. H. i M. H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od S. H. i M. H. solidarnie na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 709/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi S. H. i M. H., na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, z dnia [...] maja 2010 r, nr [...], w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów, stwierdził nieważności decyzji organów obu instancji a także wcześniej wydanych decyzji obu instancji .

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: WINGiK) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Rzeszów-[...] zmian w zakresie przedmiotowym i podmiotowym działki nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 240, z 2005 r., poz. 2027 ze zm.). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie S. H. i M. H. nie mogło być uwzględnione, bo objęta nim decyzja spełnia wymogi prawa materialnego i procesowego. Organ wyjaśnił, że w związku z regulacją stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogę publiczną - ulicę J. w Rzeszowie wykonane zostały prace geodezyjne. Działka nr [...] o pow. 0,0809 ha podzieliła się na działkę nr [...] o pow. 0,0775 ha i działkę nr [...] o pow. 0,0031. Natomiast działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Na podstawie tej dokumentacji decyzję wydał Wojewoda, który stwierdził w niej nabycie przez Gminę Miejską Rzeszów własności działek nr [...],[...],[...] i [...]. Wprowadzenie w operacie ewidencji zmian w zakresie działki nr [...], a więc tych które są przedmiotem prowadzonego postępowania jest konieczne ze względu na ujawnienie Gminy Miejskiej Rzeszów jako właściciela działki nr [...] i [...]. Z tego więc powodu zostało wszczęte z urzędu postępowanie, które zakończono decyzją objętą odwołaniem, przy czym decyzja ta wydana jest zgodnie z § 45 i § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.). Z tych względów nie było podstaw do uwzględnienia odwołania.

Z rozstrzygnięciem WINGiK nie zgodzili się S. H. i M. H. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie sformułowali wprost zarzutów ani nie wskazali kierunku weryfikacji skarżonego orzeczenia, jednak uznali, ze skarżona decyzja narusza ich prawa. Podkreślili, że działka nr [...] była ogrodzona według przebiegu użytkowania na podstawie zezwolenia stosownej władzy. Z tego powodu skarżący nie widzą uzasadnienia dla dokonywanego podziału, niezgodnego ze stanem zagospodarowania skoro dotychczasowy sposób oznaczenia i ukształtowania działki nie naruszał niczyich praw. Skarżący stwierdzili, że nie wyrażają zgody na zmiany wynikające ze skarżonej decyzji, a odnoszące się do działki nr [...].

Sąd I instancji ustalił, że Prezydent Miasta Rzeszowa w dniu [...] lutego 2010 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działki nr [...] obr. [...] Rzeszów-[...]. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek pisma Biura Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa a związane było z koniecznością uwidocznienia zmian ewidencyjnych działki nr [...] wynikających z projektu podziału parceli gruntowej [...], która obecnie odpowiada działce ew. nr [...],[...],[...], w związku z prowadzeniem postępowania komunalizacyjnego nieruchomości zajętych pod drogę publiczną – ulicę J. w Rzeszowie. Do pisma Biura Gospodarki Mieniem dołączono komplet dokumentacji geodezyjnej, w tym wykaz zmian gruntowych, decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] oraz dokumentację podziału nieruchomości (działek nr [...] i [...]).

Postępowanie zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w której orzeczono o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu w pozycji rejestrowej [...] działki o nr [...] o pow. 34 ha, a w pozycji rejestrowej [...] wykreślono działkę nr [...] i wpisano działkę nr [...].

Na skutek odwołania S. H. decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2009 r. została uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem wyjaśnienia, w jakim czasie powstał błąd w zakresie wykreślenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...]. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], orzekł w sposób identyczny jak w decyzji z dnia [...] września 2009 r. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez WINGiK decyzją będącą przedmiotem skargi.

Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcia te są wydane bez podstawy prawnej, czyli z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem takiej podstawy prawnej nie dają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które standardowo organy powołały w podstawie prawnej decyzji. Zarówno art. 20 jak i art. 22 tej ustawy nie wskazują, aby dokonanie zmiany w ewidencji miało następować w formie decyzji. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje zakres informacji jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Drugi określa organ, który prowadzi ewidencję gruntów i budynków oraz klasyfikację gleboznawczą gruntów. Przepis ten ma charakter kompetencyjny wskazując, że starosta jest organem ewidencyjnym. Żaden inny przepis ustawy odnoszący się do ewidencji gruntów i budynków nie wskazuje na możliwość decyzyjnego rozstrzygania przez starostę.

Sąd wskazał, że prawo organu do wydania decyzji nie musi wynikać wprost z treści przepisu, który posługuje się terminem "organ załatwia sprawę w drodze decyzji". Za dozwolone należy przyjąć decyzję jako formę działania organu, także wtedy, gdy przepis ustawy wskazuje pośrednio na taką formę posługując się czasownikowym opisem kompetencji organu do działania władczego (np. zezwala, stwierdza, przydziela, cofa itp.). Przyjęcie tej koncepcji rozumienia decyzji jako aktu stosowania prawa możliwe jest tylko o tyle, o ile z przepisów ustawy daje się wyprowadzić "władczość" działania organu. Władczość ta może być rzeczownikowym określeniem (nazwą) formy działania albo czasownikowym wskazaniem kompetencji organu (zezwala, cofa itp.). Stanowisko powyższe znajduje wsparcie w odwołaniu się do przepisów pozytywnych. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 455 ze zm./. Rozporządzenie w rozdziale 3 wskazuje na zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Pośród określonych tam zasad nie wskazano trybu dokonywania zmian, ani formy w jakiej starosta tego dokonuje. Równocześnie to rozporządzenie wskazuje jednoznacznie kiedy starosta wydaje decyzję. Decyzja jako forma działania została przewidziana w § 12 ust. 2, w § 43 rozporządzenia. Stan taki wskazuje, że decyzja jako forma działania w ramach ewidencji gruntów została wyraźnie wskazana i brak jest podstaw do przyjmowania tezy, że przewidziano ją również w tych wszystkich sytuacjach, w których rozporządzenie o takiej formie nie wspomina. Rozdział 3 rozporządzenia, dotyczący prowadzenia ewidencji, tylko w § 47 ust. 3 wskazuje, że starosta przeprowadza postępowanie administracyjne lub uregulowane w art. 22 ust. 3 ustawy jeżeli aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów.

Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji, gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do odszukania dla niej podstawy prawnej jest niedopuszczalne, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji RP, która z jednej strony określiła wyraźnie katalog źródeł prawa (art. 87), z drugiej przyjmuje zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i legalizmu w działaniach administracji (art. 7). Sąd stwierdził, że podstawą działań władczych i decyzyjnych dla organu publicznego musi być ustawa, bowiem ona stanowi wyraz legalizmu i przesądza o granicach działania administracji. Związanie administracji prawem polega na przyjęciu reguły, że podstawą jest wolność jednostki (np. L. Wiśniewski, Kierunki rozwoju praw i wolności obywateli PRL oraz ich gwarancje, Studia Prawnicze 1989 r., nr 2-3, s. 100-101.), a działania władzy muszą posiadać wyraźną podstawę prawną. Jeżeli chodzi o podstawę materialnoprawną obowiązuje wymóg wyraźnego określenia ingerencji w sferę zewnętrzną (M. Jaśkowska, Związanie administracji publicznej prawem (w:) Księdze pamiątkowej prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 142).

Takich wymogów nie spełniają przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków, a to przesądza o niemożności przyjęcia, że dokonanie zmiany w tej ewidencji ma mieć postać decyzji administracyjnej. Przeciw decyzyjnemu rozstrzyganiu w przypadku odmowy dokonania czynności materialno-technicznej przemawia i to, że z chwilą wejścia w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ odpadła przyczyna szerokiego ujmowania decyzji i traktowania jej jako właściwej formy dla dokonania czynności materialnej. Dlatego tak jest, bo ustawa o NSA w art. 16 ust. 1 pkt 4 poddała kontroli sądu "inne czynności i akty", a ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w § 3 ust. 1 pkt 4 również zapewnia taką kontrolę dla niedecyzyjnych działań administracji.

Organy obu instancji w podstawie prawnej swoich decyzji wskazały art. 20 ust. 1 i 2 oraz 22 Prawa geodezyjnego nie wskazywały § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednak wydaje się, że tylko na tej podstawie prawnej mogła być wydawana decyzja. Pośrednio na ten przepis wskazuje wymienienie w decyzji § 46 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu § 47 ust. 3 nie mógł być postawą decyzji, gdyż ta wymaga oparcia w przepisie ustawy, a nie w akcie wykonawczym. Jednak nawet dopuszczenie możliwości wydania decyzji przez organy geodezyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia nie usuwa problemu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w skarżonej sprawie. Nie idzie tylko o to, że organy tego przepisu nie wskazują jako zasady swojego działania. Wprawdzie uchybienie takie jest naruszeniem prawa, ale dla orzekania przez Sąd nie musiałoby prowadzić do zakwestionowania rozstrzygnięcia, skoro byłaby taka podstawa w prawie materialnym. Zdaniem Sądu, w chwili orzekania przez organy obu instancji brak jest podstawy prawnej dla wydania decyzji, gdyż w porządku prawnym nie funkcjonują już przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38, poz. 454/. Zatem dla skarżonych orzeczeń brak nawet tak wątłej podstawy prawnej, jak ta którą wskazywał § 47 ust. 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu jego stanowisko znajduje uzasadnienie w podstawowej regule walidacyjnej, która zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Reguła ta jest zasadą, od której może być przewidziany wyjątek, jednak musi się on znajdować w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy. Wskazana reguła jest potwierdzona i niewątpliwa w ujęciu doktrynalnym /zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, "Zasady techniki prawodawczej". Komentarz, Warszawa 1997, s. 53/. Wprawdzie obowiązujący § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100, poz. 908/ wchodzący w życie 1 sierpnia 2002 r., stanowi że zmiana przepisu upoważniającego polegająca na zmianie organu właściwego do wydania przepisów wykonawczych nie prowadzi do uchylenia takich przepisów wydanych przez inny organ, jednak w ocenie Sądu regulacja ta nie spełnia standardu konstytucyjnego wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych ma wskazywać organ właściwy do ich wydania co oznacza, że przepisy wykonawcze mają pochodzić od organu, który wskazany jest w upoważnieniu ustawowym. Tylko taki model odpowiada standardowi właściwemu dla demokratycznego państwa prawnego.

Sąd stwierdził, że § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej narusza art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 1999 r., Nr 82, poz. 929), gdyż treść przepisu wykonawczego wykracza poza upoważnienie zawarte w tym przepisie, a przez to narusza normę konstytucyjną wyrażoną w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Konsekwencją obowiązującej w naszym systemie prawnym zasady wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego jest to, że podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla ustawy, pod warunkiem że spełnione są wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie bezspornie przyjmuje się obecnie taką właśnie zasadę walidacyjną. Zmianą stanu prawnego powodującą, że akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, może być:

- uchylenie ustawy, na podstawie której akt wykonawczy był wydany,

- uchylenie przepisu ustawy upoważniającego do wydania tego aktu wykonawczego,

- zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegająca na istotnej zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących tego aktu. W tym ostatnim przypadku akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, jeśli jego dotychczasowa treść nie odpowiada zmienionym wymogom /zob. T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warzylewski, G. Wierczyński, "Zasady techniki prawodawczej", Komentarz, Warszawa 2003/.

Ze wskazanych wcześniej powodów Sąd nie uznał konstytucyjności § 32 ust. 3 rozporządzenia i odrzucił jako nie mającą uzasadnienia wskazaną w tym przepisie regułę. Na rzecz takiego stanowiska przemawiają jeszcze inne argumenty. Gdyby reguła wyrażona we wskazanym przepisie rzeczywiście miała jakiekolwiek znaczenie prawne to zbędną byłaby regulacja zawarta w art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 21, poz. 125/, w której jednoznacznie wskazano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez ministra administracji publicznej zachowują ważność, pomimo że z chwilą wejścia w życie noweli organem właściwym do wydania takich przepisów stał się minister właściwy do spraw środowiska. Wprowadzenie do ustawy nowelizacyjnej tego właśnie wyjątku potwierdza, że reguła wyrażona w § 32 ust. 3 zasad techniki prawodawczej nie prowadzi do skutków w niej wyrażonych.

W sprawie objętej skargą organy geodezyjne wydawały decyzje powołując się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38, poz. 454/. W chwili orzekania art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 240, z 2005 r. poz. 2027 ze zm./ wskazywał jako organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zmiany organów upoważnionych dokonano w nowelizacji ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 21, poz. 125/. Równocześnie ta ustawa nie przewidziała generalnej reguły przejściowej dla przepisów wykonawczych. Art. 17 zamieszczony w końcowym fragmencie ustawy postanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, ale wydane tylko na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 228, z 2005 r., poz. 1947 ze zm./ zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych na tej podstawie przez "nowy" organ, czyli ministra właściwego do spraw środowiska. Przepisy zachowujące moc obowiązującą wydał w dniu 6 października 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Na rzecz utraty mocy obowiązującej tych przepisów Sąd podniósł dwa argumenty. Pierwszy o charakterze konstytucyjnym i wynikający z części pierwszej uzasadnienia wyroku. Drugi jest skutkiem reguł wykładni przepisów ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej, a w szczególności treści art. 17, który jako zachowujące moc obowiązującą wskazuje niektóre z przepisów wykonawczych. Argument a contrario prowadzi do wniosku, że wszystkie nie wymienione w tym przepisie akty wykonawcze tracą moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie noweli ustawy, a więc 24 lutego 2007 r., jeżeli nowela ta dokonywała zmian przepisów, w tym właściwości organu upoważnionego do wydania takich aktów normatywnych.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarżona decyzje, wprowadzające zmiany w ewidencji gruntów i budynków, wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził ich nieważność.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 , poz.2027 ze zm.) poprzez przyjęcie , iż brak jest podstawy prawnej do wydawania przez organy administracji decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostów,

2. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) a zwłaszcza § 44, § 46, § 47 ust. 3 polegające na uznaniu, iż powołane przepisy nie stanowią podstawy do orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostów,

3. art. 14 ust. 4 pkt 1 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929) poprzez uznanie, iż treść § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej wykracza poza treść upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że na podstawie przepisu art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starostowie mogą wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów i budynków zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Rozbieżność w ocenie dowodów zgłoszonych przez osoby zainteresowane, mających stanowić podstawę do dokonania żądanych zmian powodujących, że organ prowadzący ewidencję gruntów zobowiązany będzie zastosować władczą formę orzeczenia tzn. wydać akt indywidualny – decyzję administracyjną. Wskazano, że skoro przepisy prawa materialno-administracyjnego upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej (art. 20 i art. 22 Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie określając formy rozstrzygnięcia sprawy, to należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwy organ administracji do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił prawnej formy rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji administracyjnej zapewnia również osobie zainteresowanej prawo do sprawiedliwego procesu, gdyż decyzja – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest w prawnie uwarunkowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zaawansowanie drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy (K.P.A., Komentarz, wyd. 7, B. Adamiak, J. Borkowski). Skarżący kasacyjnie przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku NSA z 02.10.2009 r., I OSK 495/09, LEX 529488, którego istota sprowadza się do tego, że w sytuacji gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej a przepisy art. 20 i 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniają do wydania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie błędny jest również pogląd Sądu I instancji, w świetle którego przepisy rozporządzenia MRRiB w sprawie ewidencji gruntów i budynków utraciły moc w kontekście przepisu art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r., o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 25). Przepis ten swym zakresem nie obejmuje bowiem przepisów, które zmieniały właściwość organów do wydania aktów wykonawczych. Dokonana w/w ustawą zmiana art. 73 a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (art. 9) , które to przepisy powołano w art. 17 w/w ustawy, dotyczą zakresu przedmiotowego delegacji do wydania rozporządzenia a nie zmiany organu, jakiej dokonano między innymi w art. 6 tej ustawy w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego powołanych w tym artykule. Skoro treść art. 9 w/w ustawy o zmianie ustawy zmienia treść merytoryczną zakresu aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 73 a i art. 108 ustawy- Prawo geologiczne i górnicze, to niezbędnym było dookreślenie w art. 17 okresu obowiązywania aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 73a i 108 wymienionej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – co odpowiada treści § 30 ust. 2 pkt 5 i §33 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. W konsekwencji w ocenie skarżącego przepis art. 17 ustawy z 12.01.2007 r. o zmianie ustawy nie uchyla aktów wykonawczych. Zdanie skarżącego kasacyjnie Prezes Rady Ministrów, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, posiadał również legitymację do sformułowania treści wyrażonej w § 32 ust. 3 tego rozporządzenia. Wynika to z treści upoważnienia art. 14 ust. 5 ustawy z którego wynika między innymi prawo do wprowadzenia reguł przeprowadzania zmian w systemie prawa. Przepis § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej jest częścią reguł przeprowadzania zmian w systemie prawa, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów , a które to reguły zobowiązany był ustalić w akcie wykonawczym Prezes Rady Ministrów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taki tok rozumowania wynika z wyroków NSA: I OSK 495/09 i I OSK 1439/09. Wskazano także, że w chwili orzekania przez organy obu instancji przepisy § 44, § 46 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, kwestionowane przez WSA w Rzeszowie, nie zostały ani zmienione, ani uchylone, pozostają zatem w obowiązującym porządku prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", sprowadzający się do twierdzenia, że powołane przepisy stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów. Wskazać też należy, że pogląd iż powołane przepisy są podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów jest reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 495/09, LEX nr 529488; I OSK 1439/09 cbosa; I OSK 774/09). Skład orzekający tego poglądu nie podziela.

W art. 20 ust. 1 ustawy określono zakres informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Według ust. 2 powołanego artykułu w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, jego miejsce zamieszkania lub siedzibę, informacje o wpisaniu do rejestru zabytków oraz wartość nieruchomości. Ustęp 3 powołanego artykułu stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Natomiast według ustępu 3a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. W ustępie 4 powołanego artykułu zawarta jest delegacja dla Rady Ministrów do prawa do rozszerzenia, w drodze rozporządzenia, zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej. Z kolei według art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Ponadto osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, mają obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Starosta ma prawo zażądać od osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszających zmiany, dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

O właściwości organu i formie jego działania w określonej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Kompetencja organu do wydania decyzji w sprawie musi wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja w zakresie umocowania organu w określonej kategorii spraw winna być jednoznaczna. Typowe zwroty językowe zawarte w przepisach prawa kreujące normę upoważniającą do wydania decyzji, to sformułowania: "właściwy w sprawie wydania decyzji jest", "decyzję wydaje". Zdaniem Sądu z powołanych przepisów ustawy nie można wysublimować normy dającej umocowanie staroście do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przyjęcie decyzji administracyjnej jako sposobu załatwienia sprawy jest dozwolone także wówczas gdy przepis ustawy pośrednio wskazuje na taką formę działania organu posługując się czasownikowym opisem sposobu działania organu, zwłaszcza gdy dla procesu stosowania prawa potrzebna jest autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków indywidualnie określonego adresata pozostającego na zewnątrz administracji. Innymi słowy w przypadku braku jednoznacznego wskazania w ustawie do załatwiania określonej sprawy w formie decyzji administracyjnej normę upoważniającą do wydawania decyzji należy rekonstruować mając na uwadze zawarty w ustawie czasownikowy opis kompetencji i jednocześnie wynikającą z regulacji ustawowej potrzebę autorytatywnego ukształtowania praw lub obowiązków określonego adresata, który pozostaje na zewnątrz administracji. Z przytoczonych przepisów ustawy takiego upoważnienia nie da się wyinterpretować.

Przedstawione stanowisko należy też wesprzeć argumentem natury systemowej, na co wskazuje również Sąd I instancji. Załatwienie określonej sprawy w formie innej niż decyzja administracyjna nie oznacza zamknięcia drogi do rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle tego nie ma podstaw by przyjmować domniemanie decyzji administracyjnych we wszystkich sprawach normowanych przepisami prawa, bowiem również inne formy działania administracji, w tym tzw. czynności, są objęte kognicją sądów administracyjnych.

Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ). w zw. z art. 104 k.pa. Istota problemu sprawdza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy zmiana ustawy polegająca na określeniu innego organu do wydania rozporządzenia skutkowała utratą mocy obowiązującej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a jeśli nie to czy wskazane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), w tym § 47 ust. 3 tego rozporządzenia, stanowią podstawę do wydawania decyzji administracyjnych.

Odnośnie obowiązywania powołanego rozporządzenia wskazać należy, że nie jest uzasadniony pogląd według którego przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przestały obowiązywać wskutek wejścia w życie art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 21, poz. 125 ). W myśl tej zmiany zawarte w art. 26 ust. 2 i 2 a ustawy wyrazy "Minister właściwy do spraw architektury i budownictwa" zastąpiono wyrazami "Minister właściwy do spraw administracji publicznej".

Pogląd skarżącego kasacyjnie, że rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków obowiązuje, jest trafny, tyle że argumentacja na poparcie tego poglądu jest tylko częściowo poprawna. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że przepis § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej jest regułą walidacyjną, a taka konkluzja w istocie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zaakceptowanie powyższego poglądu powodowałoby, że postanowienia rozporządzenia – usytuowanego najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego - określałyby reguły obowiązywania prawa. Taka wykładnia jest nielogiczna i jako niekonstytucyjna jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu Zasady techniki prawodawczej są wskazówkami legislacyjnymi w zakresie tworzenia prawa, które winny być uwzględniane przez podmioty tworzące prawo. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nadanie Zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że spełniają one doniosłą rolę w staraniach o dobre państwo ale nie zmienia ich charakteru; zgodnie ze swoją naturą pozostały regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian, ale nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych (S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20.). Zasady techniki prawodawczej nie wyrażają bowiem typowych norm prawnych, lecz dyrektywy techniczne (celowościowe) ( por. S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990, z.1, s.7). Dyrektywa techniczna (celowościowa) to zwrot zbliżony do normy postępowania, który określa w sposób warunkowy powinność zachowania się określonego adresata, który może być sprowadzony do schematu językowego: "jeśli chcesz osiągnąć cel C, to powinieneś się zachować w sposób S" (A. Bator (w: ) A Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczak, Z. Pulka, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Warszawa 2006, s.78).

W komentarzu do § 32 Zasad techniki prawodawczej S. Wronkowska podaje, cyt. "W jednym przypadku zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego nie powoduje utraty mocy obowiązującego aktu, który na podstawie tego przepisu wydano – jeżeli zmienia się organ upoważniony do wydania tego aktu. Przyjmuje się tak, ponieważ w tego rodzaju przypadkach przepis zmieniający upoważnienie rozstrzyga zarazem problem intertemporalny, mianowicie wskazuje jaki podmiot przejmuje kompetencje podmiotu, który upoważniono w zmienianym przepisie upoważniającym." (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 89). Skład orzekający podziela przedstawiony pogląd. Wskazanie innego organu w upoważnieniu zawartym w ustawie, który według Konstytucji jest także upoważniony do wydawania rozporządzeń, nie skutkuje utratą mocy tego rozporządzenia. Takie działanie normotwórcze zawiera się w autonomii woli ustawodawcy, a wskazanie innego organu do wydania rozporządzenia w żaden sposób nie wpływa na treść i zakres regulacji zawartej w akcie wykonawczym.

Przedstawiona wykładania jest zgodna z postanowieniami art. 92 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego upoważnienie do wydania rozporządzenia musi zawierać między innymi określenie organu właściwego do wydania tego rozporządzenia. Wprowadzenie w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia zmiany polegającej na wskazaniu innego organu konstytucyjnie upoważnionego do wydawania rozporządzeń nie czyni takiego rozporządzenia nieobowiązującym, chyba że ustawa wprowadzająca taką zmianę zawiera przepis uchylający ten akt. Kwestią rozstrzygającą w tej mierze jest wola ustawodawcy. Jego milczenie oznacza, że zmiana organu upoważnieniu nie powoduje utraty mocy obowiązujące przez rozporządzenie. Wskazanie nowego organu w przepisie upoważniającym nie powoduje problemów intertemporalnych, bowiem ta sama ustawa jednocześnie określa nowy organ właściwy do wydania rozporządzenia.

Rację ma też skarżący kasacyjnie, że obowiązywania rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie podważa art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125 ), w myśl którego dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 9, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Art. 9 tej ustawy stanowił, że w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.) wprowadza się zmiany nadając art. 73a ust. 3 następujące brzmienie:

"3. Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób zaliczania złóż (pokładów), ich części lub wyrobisk do poszczególnych stopni (kategorii, klas) zagrożeń,

2) przypadki, w których zaliczeń może dokonywać kierownik ruchu zakładu górniczego,

3) kryteria oceny zagrożeń naturalnych, o których mowa w ust. 1, a także szczegółowe zasady zaliczania tych zagrożeń

- uwzględniając rodzaj kopaliny, natężenia występowania zagrożeń, przestrzeni występowania zagrożeń i rodzaj zakładu górniczego."; 3) w art. 107:

a) użyte w ust. 1a i 2 w różnym przypadku wyrazy "minister właściwy do spraw administracji publicznej" zastępuje się użytymi w odpowiednim przypadku wyrazami "minister właściwy do spraw środowiska",

b) ust. 10 otrzymuje brzmienie:

"10. Minister właściwy do spraw środowiska, w drodze zarządzenia, nadaje statut Wyższemu Urzędowi Górniczemu, określający jego organizację wewnętrzną.",

4) w art. 108 ust. 4 i 5 otrzymują brzmienie:

"4. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia, tworzy i znosi okręgowe urzędy górnicze oraz ustala ich siedziby i właściwość miejscową zgodnie z podziałem terytorialnym państwa określonym w odrębnych przepisach.

5. Minister właściwy do spraw środowiska, kierując się kryteriami ekonomicznymi oraz uwzględniając efektywność działania urzędów górniczych, może w drodze rozporządzenia tworzyć i znosić specjalistyczne urzędy górnicze obejmujące niektóre dziedziny działalności urzędów górniczych oraz określać ich nazwę, właściwość i siedzibę.".

Zdaniem Sądu I instancji skoro według art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw tylko niektóre przepisy z przepisów wykonawczych zachowały moc obowiązującą, to argument a contrario prowadzi do wniosku, że wszystkie nie wymienione w tym przepisie akty wykonawcze tracą moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie noweli ustawy. Podkreślić jednak należy, co uszło uwadze Sądu I instancji, że zmiany upoważnień do wydania rozporządzeń, wynikające z art. 9 ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw, są przedmiotowo-podmiotowe, natomiast zmiana upoważnienia zawarta w art. 6 pkt 3 tej ustawy ma tylko podmiotowych charakter.

Konkludując tę część rozważań podkreślić należy, że rozporządzenie z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie utraciło mocy obowiązującej. Jednakże nie wynika to z reguły zawartej w § 32 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej, lecz z okoliczności, że w ustawie z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125), określającej inny organ do wydania rozporządzenia, nie ma wzmianki o uchyleniu tego rozporządzenia.

Przechodząc do kwestii dopuszczalności zawarcia w akcie wykonawczym regulacji kreującej upoważnienie do wydawania decyzji, stwierdzić należy, że według Konstytucji ustawa jest podstawowym źródłem prawa posiadającym samoistną moc obowiązującą. Z kolei rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie ustawowe z art. 92 ust. 1 Konstytucji musi być sformułowane tak, aby odsyłało do uregulowania w rozporządzeniu tylko te sprawy, które są już ogólnie unormowane w ustawie. Nie jest też dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji ustawowej (zob. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31 i wyrok TK z 27 czerwca 2006 r., sygn. SK 35/04, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 68).

Upoważnienie do wydania rozporządzenia, zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy, stanowi, że minister właściwy do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Jak już przytoczono powyżej przepisy art. 20 i 22 ustawy normują kwestie zakresu ewidencji gruntów i budynków oraz przedkładania informacji starostom związanych z tą ewidencją. Z kolei art. 24 ustawy określa zbiór informacji, które zawiera operat ewidencyjny. Natomiast art. 24a ust. 1 ustawy przyznaje uprawnienie staroście do zarządzenia przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Analiza przytoczonej regulacji ustawowej oraz upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 ustawy dowodzi, że zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym upoważnieniu dotyczy materii, którą ogólnie unormowano w ustawie.

Wskazany w skardze kasacyjnej § 47 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu powołany przepis rozporządzenia stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Wprawdzie norma ta jest zawarta w akcie wykonawczym do ustawy, to jednak biorąc pod uwagę zakres upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 ustawy, w którym jest mowa między innymi o prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, stwierdzić należy, że rozstrzyganie o wprowadzaniu zmian w ewidencji gruntów w formie decyzji mieści się przedmiotowo w materii określonej w upoważnieniu do wydania rozporządzeniu w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

W powołanym przepisie § 47 ust. 3 rozporządzenia użyto sformułowania "starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy". Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że prawodawcy chodzi o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Konkludując powyższe rozważania przyjąć należy, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno- technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia ( art.22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust.1 i 2 rozporządzenia ), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust.1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust.3). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 04.01.2011 r. sygn. akt I OSK 343/10).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 4 pt. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów w związku z § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, wskazać należy że Sąd I instancji nie stosował przepisu zawartego w art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 tej ustawy a zatem nie mógł go naruszyć. Natomiast odnośnie "mocy obowiązującej" przepisu § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się na wcześniejszych stronach uzasadnienia.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji poddanych kontroli sądowej dokonał nieprawidłowej wykładni części wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a