Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1028/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,8,9,11,107,138 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez r. pr. A.L. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...]Sp. z o.o., (obecnie [...]Spółka Akcyjna, dalej: "Spółka") wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, na terenie działki nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] Nr [...].

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. inwestor – [...] Sp. z o.o., wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na terenie działki nr [...] we wsi [...], gm. [...]. Organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wezwał go do uzupełnienia braków formalno-prawnych wniosku. W dniu [...] września 2017 r. do organu wpłynęły dokumenty uzupełniające wniosek. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na ww. zawiadomienie K. N. pismem z dnia [...] września 2017 r. wniosła zastrzeżenie, w którym nie wyraża zgody na budowę przedmiotowej inwestycji, jako właściciela działki sąsiedniej przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentach złożonych przy wniosku poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia.

Dnia [...] października 2017 r. inwestor przedłożył w Starostwie Powiatu [...] 4 egz. uzupełnionego projektu budowlanego oraz pismo przewodnie, w którym pełnomocnik inwestora odniósł się do stwierdzonych w postanowieniu nieprawidłowości.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Starosta [...] zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.

K. N. pismem z dnia [...] października 2017 r. podtrzymuje swoje wcześniejsze zastrzeżenie w przedmiotowej sprawie o lokalizacji wieży telekomunikacyjnej w odległości 2 m od granicy z jej działką.

Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...]Sp. z o.o. (obecnie [...]Spółka Akcyjna) wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, na terenie działki nr [...] we wsi [...], gm. [...], Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] wniosła w ustawowym terminie r. pr. A. L. - pełnomocnik [...] Sp. z o.o., (obecnie [...] Spółka Akcyjna).

W dniu [...] lutego 2018 r. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora informujące, iż w dniu [...] stycznia 2018 r. Sąd Rejonowy [...] XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sadowego zarejestrował przekształcenie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] Spółka Akcyjna.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że na skutek wniesienia odwołania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego mającymi zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Organ wyjaśnił, co podlega sprawdzeniu zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i stwierdził, że w razie spełnienia prawnych wymagań organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budową, a w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym powyżej, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że lokalizacja planowanej inwestycji jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] powiat [...], uchwalonego przez Radę Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. W tym zakresie Wojewoda [...] wyjaśnił, że przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), bowiem przedsięwzięcie to służy łączności publicznej.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestycja projektowana jest na terenie obowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] powiat [...], uchwalonego przez Radę Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r.

Działka ewidencyjna nr [...] we wsi [...], gm. [...], na której planowana jest inwestycja budowlana objęta wnioskiem znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania terenu symbolem M. Plan dla przedmiotowej działki w § 7 ustala przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub zbliźniaczoną oraz przeznaczenie uzupełniające - zabudowa gospodarcza związana z funkcją mieszkaniową, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych. Ponadto plan dopuszcza lokalizację usług podstawowych (np. kiosk, sklep ogólnobranżowy, mały zakład gastronomiczny) i warsztatu pracy właściciela (np. fryzjer, krawiec, szewc, piekarz, stolarz, lekarz, zegarmistrz, itp.).

Analiza treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] powiat [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwalą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. prowadzi – zdaniem organu odwoławczego - do wniosku, że plan, nie wprowadza zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Natomiast lokalizacja przedmiotowej wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem M, gdzie dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych. Ponadto plan wprowadza ograniczenie wysokości nowej zabudowy do wysokości 12 m, natomiast projektowana stalowo-kratowa wieża będzie miała wysokość 50 m. Powyższe oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, może być lokalizowana w planie miejscowym przy spełnieniu wszystkich ustaleń zawartych w planie.

W świetle powyższego stwierdzić należało, że lokalizacja planowanej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem M jest niezgodna z ustaleniami miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Ustawodawca, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W przypadku, gdy organ rozpatrujący wniosek stwierdzi naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nieusunięcie stwierdzonych braków w terminie określonym w postanowieniu wzywającym do ich uzupełnienia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stosownie do. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta [...] słusznie nałożył postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2017 r., na wnioskodawcę [...] Sp. z o.o., ul. (obecnie [...]Spółka Akcyjna), obowiązek dostosowania projektu budowlanego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę jest respektowanie postanowień planu. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1Pr. bud. Organ ten nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.

Działka inwestycyjna nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] znajduje się na terenie obowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]powiat [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2000. Wieża telekomunikacyjna wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej, została zaprojektowana na terenie oznaczonym w planie symbolem M - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zbliźniaczonej z ograniczeniem wysokości nowej zabudowy do 12 m. Plan dopuszcza zabudowę gospodarczą związaną z funkcją mieszkaniową. Poza tym plan, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza budowę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych.

W związku z powyższymi ustaleniami, Wojewoda [...] nie podzielił zarzutów podniesionych przez pełnomocnika inwestora w odwołaniu. W ocenie organu odwoławczego brak było merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści, niż zawarte w zaskarżonej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, który pismem swego pełnomocnika, r. pr. A.A., datowanym na [...] marca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

"1. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: ustawa szerokopasmowa) w związku z § 7 pkt 1.1 a) uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] powiat [...] (dalej: MPZP), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy lub ograniczenia wyrażone w MPZP nie muszą odnosić się wprost do inwestycji telekomunikacyjnej, a co za tym idzie, powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na niezgodność inwestycji z planowanym przeznaczeniem terenu, w tym na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż zgodnie z treścią naruszonego przepisu, przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Co więcej, przyjmowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazy i rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji organ II instancji błędnie przyjął, iż planowana inwestycja narusza § 7 pkt 1.1 a) uchwały o MPZP i nie jest możliwa jej realizacja;

2. § 7 ust. 1 pkt 1.1 b) MPZP poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fakt oddziaływania infrastruktury telekomunikacyjnej nie tylko lokalnie, ale także ponadlokalnie, przesądza o sprzeczności inwestycji z § 7 pkt 1.1. b) MPZP, który zezwala na posadowienie na terenie przeznaczonym pod zabudowę m.in. mieszkaniową, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych;

3. § 10 MPZP poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji zaniechanie poczynienia ustaleń dotyczących zasad lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej".

Skarżąca zarzuciła też decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

"1. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. [tj. z dnia 8 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) (...), polegające na odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo braku zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez jego zastosowanie za organem I instancji i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji mimo, iż rzekoma sprzeczność z MPZP, była jedyną podstawą decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę - z uwagi na fakt, iż w rzeczywistości sprzeczność ta nie występuje, nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 35 ust. 3 pr. bud, a organ II instancji, w ślad za organem I instancji, utrzymał w mocy decyzję odmowną w oparciu o kryteria nieznajdujące uzasadnienia w powyższym przepisie, w szczególności z uwagi na brak sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], powiat [...];

2. art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. z dnia 8 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257)) (dalej: kpa) poprzez dokonanie wybiórczej i powierzchownej analizy materiału dowodowego oraz przepisów ustawy szerokopasmowej oraz MPZP, w tym w szczególności brak dokonania analizy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej oraz w zakresie dotyczącym wpływu planowanej inwestycji na tereny działek w rejonie projektowanej wieży telekomunikacyjnej;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, iż organ I instancji ich nie naruszył, podczas gdy organ I instancji zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, dokonał dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym;

4. art. 8, 9 i 11 kpa, poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając niniejszą sprawę, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

5. a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 i art. 107 § 3 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak odpowiedniego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w całości". Wnosiła też "o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym przez tut. Sąd terminie, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]S.A. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz z stacją bazową na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] we wsi [...], gmina [...]". Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że organ naruszył art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej nazywanej przez pełnomocnik, jako ustawa szerokopasmowa) w związku z § 7 pkt 1.1. a) MPZP.

Błędna wykładnia prawa polegała na przyjęciu, iż zakazy lub ograniczenia wyrażone w MPZP nie musza odnosić się wprost do inwestycji telekomunikacyjnej, a co za tym idzie powołał się w uzasadnieniu decyzji na niezgodność inwestycji z planowanym przeznaczeniem terenu, w tym na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż zgodnie z treścią naruszonego przepisu przyjmowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazy i rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ponadto, regulacje prawa powszechnie obowiązującego (w tym aktów prawa miejscowego), przede wszystkim zaś przepisy, z których wynikają określone zakazy lub nakazy, muszą być konstruowane w taki sposób, aby adresaci nie mieli wątpliwości co do treści i zakresu nakładanych obowiązków. Wykładnia oraz zastosowanie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę wadliwie skonstruowanego przepisu miejscowego plonu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do odmowy przyznania uprawnień podmiotom administrowanym, które mają prawo oczekiwać, że wszelkie ograniczenia lub wyłączenia w zakresie gwarantowanych konstytucyjnie lub ustawowo wolności lub praw będą wynikały z regulacji prawnych odpowiednio precyzyjnych, zupełnych treściowo oraz prawidłowo stosowanych. Zakazy ograniczające prawa podmiotów muszą być zatem precyzyjnie, tak aby ich adresaci zapoznając się z aktem prawa powszechnie obowiązującego mieli kompletną wiedze co do swoich praw i obowiązków.

Natomiast § 7 pkt 1.1 a) uchwały o MPZP nie wskazuje na zakaz budowania wież telekomunikacyjnych ani nawet nie wprowadza zakazu co do pewnej szerszej kategorii - urządzeń telekomunikacyjnych. Nie można zatem zakazu takiego konstruować na podstawie rozszerzającej wykładni nieprecyzyjnych przepisów aktu prawa miejscowego. Co więcej, zgodnie z § 7 1.1. b) MPZP, przeznaczeniem uzupełniającym na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową są: "zabudowa gospodarcza związana z funkcją mieszkaniową, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych". Stacja bazowa stanowi element szeroko rozumianej sieci operatora służącej do zapewnienia usług telekomunikacyjnych w oparciu o technologię radiową. Doprowadzany do stacji bazowej sygnał, jest rozsiewany za pomocą zainstalowanych na niej urządzeń nadawczych (anten sektorowych). Zasięg działania stacji bazowej zależy od wielu czynników, przede wszystkim jednak od ukształtowania ternu, istniejącej zabudowy, zagospodarowania terenu, jak również mocy urządzeń oraz ich konfiguracji. Co oczywiste im większa odległość urządzenia użytkownika końcowego od stacji bazowej tym emitowany sygnał jest słabszy. W konsekwencji, należy stwierdzić, iż stacja bazowa służy przede wszystkim i co najmniej potrzebom lokalnym. Potrzeby lokalne ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje z kolei jako potrzeby gminne. Sam fakt, iż inwestycja może mieć oddziaływanie również ponadlokalne, nie przesądza o sprzeczności z § 7 pkt 1.1. b) MPZP, który zezwala na posadowienie na terenie oznaczonym symbolem "M" obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych.

Skarżąca wskazała ponadto, iż organ II instancji, w ślad za organem I instancji, w ogóle pominął przepisy ogólne dotyczące infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej i zasad ich lokalizacji, które zwarte są w samym MPZP. Opis istniejącej w momencie uchwalania MPZP infrastruktury technicznej znajduje się w § 6 MPZP. W odniesieniu do istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej w § 6 pkt 7 MPZP stanowi: "Telekomunikacja - istniejąca sieć telekomunikacyjna działa w oparciu o centrale telefoniczne zlokalizowane we wsi [...] i [...] oraz centrale znajdujące się na terenie gminy [...]. Równolegle funkcjonuje sieci telefonii komórkowej w oparciu o stacje przekaźnikowe we wsi [...] i [...]." W § 6 in fine MPZP stanowi, iż "dopuszcza się przebudowę istniejących sieci infrastruktury technicznej kolidujących z planowanym zagospodarowaniem terenu, staraniem i na koszt inwestora pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych i przy uwzględnieniu ochrony interesów osób trzecich." Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, iż w § 10 MPZP określono zasady wyposażania w infrastrukturę techniczną, które w odniesieniu do telekomunikacji zawierają następujące ustalenia: "Telekomunikacja - plan ustala zasilanie w łącza telefoniczne wg przyjętych standardów z rozbudowanej sieci na warunkach określonych przez zarządzającego." Z przywołanych regulacji MPZP wynika zatem co do zasady możliwość realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na terenach objętych planem bez względu na ich przeznaczenie. Przedmiotowe zapisy nie zostały przez organy I i II instancji uwzględnione w rozważaniach, a mają kapitale znaczenie dla wykładni całego MPZP.

Stąd też, organ II instancji, dokonując wykładni MPZP, błędnie przyjął, iż planowana inwestycja narusza § 7 pkt 1.1 a) uchwały o MPZP i nie jest możliwa jej realizacja.

Pełnomocnik skarżącej podzieliła też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14, że przy wykładni postanowień MPZP znaczenie ma okoliczność, że plan ten został uchwalony przed wejściem w życie ustawy szerokopasmowej. Proces wykładni postanowień tego planu musi bowiem uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych postanowień ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w MPZP muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy, tj. do infrastruktury telekomunikacyjnej. Ograniczenie zawarte w § 7 pkt 1.1. a) MPZP, zgodnie z którym "plon ustala lokowanie na działce jednego budynku mieszkalnego, ustala ograniczenie wysokości nowej zabudowy do 12, 0 m" nie spełnia postawionych powyżej wymogów, odnosi się bowiem do budynków mieszkalnych i nie stanowi wprost zakazu czy ograniczenia w zakresie zabudowy telekomunikacyjnej. Powyższe potwierdza, iż wbrew stanowisku Wojewody [...], inwestycja nie narusza § 7 pkt 1.1. a) uchwały o MPZP.

Wojewoda [...], wbrew wyżej poczynionym uwagom, dokonał błędnej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej, bowiem z treści tego przepisu wywiódł, iż zakazy lub ograniczenia, o których mowa w przepisie należy rozumieć w sposób szeroki, a to jako wszelkie zakazy i ograniczenia, także nieodnoszące się wprost do usług telekomunikacyjnych. Taka wykładnia tego przepisu jest błędna, co potwierdza ww. orzeczenie NSA. W konsekwencji dokonania błędnej wykładni przepisów ustawy szerokopasmowej, organ II instancji dokonał równocześnie błędnej wykładni przepisów MPZP, przyjmując, iż zawarte w nich zakazy stanowią zakazy, o których mowa w art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej. Co za tym idzie, Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż planowana inwestycja narusza MPZP.

Skarżąca wyjaśniła, że jej zdaniem organ II instancji, naruszając art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przyjął, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Postępowanie organu I instancji prowadziło bowiem do wybiórczej i powierzchownej analizy materiału dowodowego i przepisów ustawy szerokopasmowej oraz MPZP. Nie jest prawidłowym w przedmiotowej sprawie oparcie wykładni MPZP wyłącznie na opinii samego organu, która jest sprzeczna z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej. Organ powinien wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny ustalony na dzień wydania decyzji oraz uwzględnić obowiązujące regulacje wynikające z przepisów szczególnych właściwych z uwagi na przedmiot postępowania. W przypadku inwestycji telekomunikacyjnych przepisy szczególne zawiera w szczególności ustawa szerokopasmowa.

Obowiązek stosowania art. 46 ustawy szerokopasmowej nie tylko do planów miejscowych uchwalonych po dniu jej wejścia w życie, ale również obowiązujących w dniu jej wejścia w życie wynika wprost z art. 75 Ustawy szerokopasmowej. Z art. 75 Ustawy szerokopasmowej wynika bowiem reguła zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy szerokopasmowej, stosuje się m.in. art. 46, który decyduje o regułach interpretacyjnych tychże miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji. Intencją ustawodawcy było kompleksowe uregulowanie zasad lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zarówno uchwalanych po dniu wejścia w życie ustawy, jak i w tym dniu obowiązujących.

W związku z powyższym, z uwagi na fakt, iż obszar planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą z 2000 r., a zatem w dacie poprzedzającej wejście w życie Ustawy szerokopasmowej, na mocy art. 75 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z niej regulacje należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni MPZP.

Wprawdzie teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, jednak właściwa wykładnia postanowień MPZP prowadzi do wniosku, iż projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w planie. MPZP wprost przewiduje lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, a zatem również telekomunikacyjnej (§7 pkt 1.1 b). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż projektowana inwestycja służyć będzie potrzebom lokalnym bądź też co najmniej lokalnym. MPZP zawiera wprawdzie ograniczenie wysokości zabudowy do 12,0 m, lecz jedynie w odniesieniu do budynków mieszkalnych co wynika wprost z treści MPZP (§ 7 1.1. a). Wyjątki od prawa zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle, zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w MPZP muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, zakaz zabudowy powyżej 12,0 m nie odnosi się do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.

W odniesieniu do analizowanego terenu MPZP zawiera zakazy wskazane w § 7 pkt 1 ppkt 1.3, "plan zakazuje: a) lokalizacji obsługi technicznej napraw pojazdów samochodów, handlu hurtowego, placów składowych, baz pojazdów transportu, b) lokalizacji usług podstawowych i warsztatu pracy właścicieli, których działalność powoduje wprowadzenie ruchu transportu ciężkiego ponad 3,5 tony". Projektowana inwestycja nie narusza również żadnego z powyższych zakazów. Wreszcie nie sposób pominąć § 10 MPZP, który w odniesieniu do telekomunikacji zawiera ogólne postanowienia dopuszczające rozbudowę sieci bez ograniczeń co do przeznaczenia terenów.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż organ II instancji, dokonując wykładni MPZP, błędnie przyjął, iż planowana inwestycja narusza § 7 pkt 1.1 a) uchwały o MPZP i nie jest możliwa jej realizacja.

Wojewoda [...] za organem I instancji naruszył art. 35 ust. 3 Pr. bud. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo niewyczerpania procedury wyjaśniającej w ramach niniejszej sprawy, w oparciu o kryteria nieznajdujące uzasadnienia w powyższym przepisie, w szczególności z uwagi na brak sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] powiat [...]. Nie można uznać za wyczerpanie procedury wyjaśniającej nieuzyskanie jakiejkolwiek opinii specjalistów w zakresie wykładni przepisów MPZP.

Skarżąca uważa, że spełnione zostały przez nią wszelkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Pr. bud., w konsekwencji organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na zasadzie art. 35 ust. 4 Pr. bud. W konsekwencji, w związku z tym, iż projekt budowlany przedłożony przez skarżącą i planowana inwestycja spełniały wszelkie wymogi stawiane przez prawo, organ był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organy I i II instancji, wybiórczo oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ograniczyły bowiem analizę postanowień MPZP wyłącznie do przepisów dotyczących podstawowego przeznaczenia terenu planowanej inwestycji w MPZP, pomijając regulacje dotyczące zasad lokalizacji infrastruktury technicznej w zakresie dotyczącym telekomunikacji. Organ nie uwzględnił w swoich rozważaniach dyrektyw wynikających z art. 46 ust. 1 i 2 Ustawy szerokopasmowej oraz zasad lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie Ustawy szerokopasmowej. Organy w niniejszym postępowaniu nienależycie wyjaśniły także okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy, a ponadto nienależycie uzasadniły przesłanki, którymi organy kierowały się rozstrzygając niniejszą sprawę. Takie postępowanie organu w konsekwencji narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Co więcej, zgodnie z ust. 2 art. 46 ustawy szerokopasmowej, inwestycja telekomunikacyjna nie musi być umieszczona w MPZP, aby była dopuszczalna. Ustawa stanowi wprost, iż: "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu."

Pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że - zgodnie z poglądem doktryny - w odniesieniu do zdania drugiego w ust. 2 nie jest uprawniona wykładnia a contrario. Nie można zatem twierdzić, że ustawodawca dla określonego w tym przepisie przeznaczenia terenu ograniczył dopuszczalność lokalizowania tylko do wyraźnie wymienionych inwestycji. Różnica sprowadza się jedynie do tego, że inwestycje innego rodzaju wymagają każdorazowo badania co do zgodności z danym przeznaczeniem terenu. Co więcej nie ma więc przeszkód, by na terenach przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej uznać za dopuszczalne lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej niebędących infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, (tak: Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Tomasz Grossmann, Wacław Knopkiewicz, Joanna Sebzda-Załuska, prof. nadzw. dr hab. Marek Szydło, Jacek Wilczewski).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ II instancji zarówno prawidłowo ustalił stan faktyczny, jak i – w oparciu o tak ustalony stan – dokonał subsumpcji prawnej.

1. Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy Starosta [...] mógł na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. odmówić skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji – wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej. Istotnym jest więc przypomnienie, że kwestionowane przez skarżącą Spółkę orzeczenie organu I instancji wydane zostało na skutek tego, że inwestor nie wypełnił nałożonych nań postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Starosty [...] obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentach złożonych przy wniosku poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z powołanej w sentencji podstawy prawnej decyzji (art. 53 ust. 3 Pr. bud.). Jak ponadto wynika z akt sprawy, inwestor w dniu [...] października 2017 r. wypełnił pozostałe obowiązki, nałożone ww. postanowieniem.

W postanowieniu z [...] września 2017 r. (pkt. 1) organ uznał, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] powiat [...], uchwalonego przez Radę Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Jak uznał organ I instancji, zgodnie z ww. prawem miejscowy na obszarze oznaczonym symbolem M plan ustalał zabudowę jednorodzinną i dopuszczał zabudowę gospodarczą, związaną z funkcja mieszkaniową, obiekty oraz urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb działek i lokalizacje usług podstawowych, przykładowo wymienionych. Dlatego też Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia tej nieprawidłowości.

Podstawą prawną nałożenia ww. obowiązku był ogólnie określony (bez wskazania jednostki redakcyjnej) art. 35 Pr. bud. Jak należy rozumieć, organ miał na myśli art. 35 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Pr. bud. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno budowlanej jest bowiem sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jeżeli organ ten stwierdzi naruszenia, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud., wówczas jest zobowiązany do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

Co do zasady więc stwierdzić należy, że Starosta [...] uznając m.in. niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prawidłowo wydał postanowienie, zobowiązując inwestora do usunięcia tego naruszenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spór powstał w sprawie na skutek tego, że organ w uzasadnieniu decyzji, zamiast wyjaśnić podstawę prawną i przyczynę wydania decyzji odmownej, a więc przesłanki z art. 35 ust. 3 in fine Pr. bud. i powołać się na niewykonanie obowiązku, nałożonego w ww. postanowieniu, dokonał wyłącznie oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, w ocenie skarżącej, planowana inwestycja (a więc i projekt budowlany) nie była niezgodna z miejscowym planem. Dlatego też skarżąca kwestionowała odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia jej pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że stanowisko skarżącej nie jest zasadne, a to z następujących przyczyn. Podstawą wydania decyzji negatywnej, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę był art. 35 ust. 3 Pr. bud., nakazujący wydanie takiej negatywnej decyzji, jeżeli strona zobowiązana do usunięcia naruszeń w zakresie objętym sprawdzeniem przez organ architektoniczno budowlanej (art. 35 ust. 1 Pr. bud.) uchybi terminowi i naruszeń nie usunie.

Jak jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16 (CBOSA) "niewypełnienie przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.)". Jak słusznie wyjaśnił NSA w uzasadnieniu tego wyroku, "Bezsporne jest także to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożył na inwestora obowiązek usunięcia dostrzeżonej nieprawidłowości, określając termin na wykonanie tego obowiązku, lecz w przedłożonym uzupełnieniu wniosku inwestor nie usunął niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zgodzić należy się ze stanowiskiem, że realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być zatem postrzegane restrykcyjnie, a ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2461/15, LEX nr 2345622). Niewypełnienie zaś przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane". Podgląd ten tut. Sąd w pełni podziela.

Należy też podkreślić, że niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu wiąże się z koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Na postanowienie to nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), lecz można je skarżyć w odwołaniu od decyzji wydanej w następstwie tego postanowienia, czyli od decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (art. 142 k.p.a.) – czego jednak skarżąca nie uczyniła. Nie kwestionuje więc zasadności postanowienia z dnia [...] września 2017 r., nakładającego na nią obowiązki usunięcia naruszeń. Wynika to nie tylko z braku zakwestionowania tego postanowienia w skardze do tut. Sądu, ale również z tego, że większość wskazanych w nim naruszeń skarżąca usunęła.

Skoro inwestor w wyznaczonym terminie nie usunął wskazanego przez organ naruszenia, a jedynie przedstawił własne stanowisko w tej sprawie ([...] października 2017 r.), to organ I instancji nie miał innej możliwości prawnej, jak tylko - po bezskutecznym upływie określonego w postanowieniu terminu - wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 3 Pr. bud. nie pozostawia w tej kwestii wydania decyzji w zależności od uznania organu administracji architektoniczno budowlanej, tylko wprost nakazuje wydanie decyzji i to określonej treści. Organ nie naruszył więc – wbrew twierdzeniu pełnomocnik skarżącej - art. 35 ust. 3 Pr. bud. Brak usunięcia naruszeń jest bowiem samoistną i prawnie wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej. Rygorem niezastosowania się do wezwania organu jest nie pozostawienie podania bez rozpoznania, ale właśnie merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Oczywiście, prawem strony kwestionowanie jest rozumienia przez organ przepisów prawa i ich zastosowania. Tym niemniej, błędnie uważa skarżąca, że nie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 35 ust. 3 Pr. bud., gdyż to właśnie zaniechanie skarżącej w wykonaniu nałożonego na nią obowiązku w zakreślonym terminie stanowiło przesłankę zastosowania sankcji z ww. przepisu. W tym kontekście rzeczywiście wadliwe było uzasadnienie decyzji organu I instancji, rozpatrywane w kontekście art. 107 § 3 k.p.a., ale wada ta nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, zgodnego z powołaną przez organ podstawą prawną - w związku z bezspornym w sprawie faktem uchybienia przez skarżącą spełnienia obowiązku, nałożonego przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r.

W tym kontekście całkowicie chybiony jest zarzut pełnomocnik skarżącej zastosowania art. 35 ust. 3 pr. bud. przez Wojewodę [...] "za organem I instancji i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji mimo, iż rzekoma sprzeczność z MPZP, była jedyną podstawą decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę". Przesłanką (a nie podstawą) wydania decyzji odmownej nie była bowiem "rzekoma sprzeczność" projektu z planem miejscowym, ale uchybienie skarżącej terminowi do usunięcia wskazanych przez organ I instancji naruszeń.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Nie jest w tym związany stanowiskiem strony (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że nawet jeśli profesjonalny pełnomocnik nie zakwestionuje w skardze aktu, na który nie służy zwykły środek zaskarżenia, to obowiązkiem sądu jest rozważenie prawidłowości takiego aktu. Dlatego też tut. Sąd dokonał kontroli postanowienia Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...], nakładającego na skarżącą obowiązki usunięcia naruszeń w zakresie dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę i uznał, że postanowienie to nie naruszało prawa.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2062, dalej: "ustawa o wspieraniu"), jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy obowiązywał na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to w takich wypadkach zastosowanie miał art. 46 ustawy o wspieraniu; wyłączona więc została w tym zakresie zasada nieretroaktywności prawa.

Zgodnie z ust. 1 art. 46 cyt. ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie została umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W zdaniu drugim tego ustępu ustawodawca przewidziała, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Nie ulega prawnej wątpliwości, że planowana przez Spółkę inwestycja mieściła się w definicji inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) i stanowi ową "inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej", o której mowa w ust. 2 art. 46 ustawy o wspieraniu.

Tut. Sąd stoi jednakże na stanowisku, że art. 46 ustawy o wspieraniu nie może być podstawą prawną dla nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Analiza ustępu 2 tego artykułu prowadzi bowiem do wniosku, że lokalizacja takiej inwestycji nie może naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2359/14 (CBOSA) i ten pogląd Sąd rozpoznający skargę w pełni podziela.

W zdaniu 2 ust. 2 art. 46 ustawy o wspieraniu ustawodawca przesądził, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Zgodnie z art. 2 pkt. 4 ustawy o wspieraniu, przez "infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu" należy rozumieć enumeratywnie wymienione: kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnik skarżącej, interpretacja woli ustawodawcy (a więc rzeczywistej treści art. 46 ust. 2 zd. 2 in fine ustawy o wspieraniu) nie wymaga wykładni a contrario. Clara non sunt intepretanda, zaś treść tego przepisu jest jasna; ustawodawca wyraźnie wskazał, kiedy przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej. Tylko wówczas, gdy jest to infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu.

Nawet, gdyby przyjąć, że przywołany przepis wymaga wykładni, wówczas najbardziej stosowna byłaby wykładnia celowościowa (teleologiczna), a więc wnioskowanie na podstawie celu, jaki ma realizować ten przepis. Zdanie 2 ust. 2 art. 46 ustawy o wspieraniu powinno być wówczas odczytywane w kontekście zdania pierwszego tego artykułu. Ustawodawca, ustalając w zd. 1 ust. 2 art. 46 cyt. ustawy ogólną zasadę, że dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nieumieszczonej w planie miejscowym, ale wyłącznie wówczas jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, doprecyzował, że z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest sprzeczne przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne. Innymi słowy, wyraźnie wskazał, jakie musi być przeznaczenie terenu, aby nie występowała sprzeczność z lokalizacją inwestycji celu publicznego. Odmiennie jednak ustalił brak takiej sprzeczności dla terenu przeznaczonego na cele zabudowy jednorodzinnej, uznając, że takie przeznaczenie nie jest sprzeczne wyłącznie z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Skoro więc – co nie jest w sprawie sporne i wynika z akt sprawy – miejscowy plan Gminy [...] z [...] kwietnia 2000 r. ustalił, że teren, na którym planowana był inwestycja skarżącej, jest terenem zabudowy mieszkaniowej (M - § 3 pkt. 1) z przeznaczeniem podstawowym – zabudową mieszkaniową jednorodzinną (§ 7 pkt. 1.1) to – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – taka zabudowa nie jest sprzeczna wyłącznie z ewentualną lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Jak wynika z przytoczonej powyżej, ustawowej definicji infrastruktury o nieznacznym oddziaływania, planowana przez skarżącą inwestycja (wieża wsporcza i stacja bazowa telefonii komórkowej) w tym pojęciu się nie mieści. Ponadto, projektowana wieża ma wysokość 50 m., przez co 10-cio krotnie przekracza wysokość konstrukcji wsporczej, określonej w art. 2 pkt. 4 ustawy o wspieraniu.

Co więcej, powoływany przez skarżącą § 6 planu miejscowego wyraźnie zezwala przebudowę istniejących sieci infrastruktury technicznej, ale wyłącznie kolidujących z planowanym zagospodarowaniem terenu i to w sposób nienaruszający praw osób trzecich. Skarżąca natomiast nie wnosiła o zezwolenie na przebudowę (w rozumieniu art. 3 pkt. 7a Pr. bud.), ale budowę. Przebudowa i budowa nie są pojęciami tożsamymi w Prawie budowlanym.

Słusznie więc organ I wezwał inwestora, skarżącą Spółkę, do usunięcia naruszeń, w tym w zakresie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Organ I i II instancji nie naruszyły art. 7, 77 k.p.a. "poprzez dokonanie wybiórczej i powierzchownej analizy materiału dowodowego oraz przepisów ustawy szerokopasmowej oraz MPZP, w tym w szczególności brak dokonania analizy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej oraz w zakresie dotyczącym wpływu planowanej inwestycji na tereny działek w rejonie projektowanej wieży telekomunikacyjnej". Stan faktyczny został przez organa obu instancji ustalony prawidłowo i w oparciu o przytoczone zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w oparciu o staranną analizę dokumentacji budowlanej. Obowiązkiem organu administracji publicznej nie jest dokonywanie "analizy" prawa, ale jego stosowanie w sposób wynikający z dyspozycji przepisów, przyjętych za podstawę orzekania. Stąd też, w ocenie tut. Sądu, skoro skarżąca – reprezentowana przecież przez profesjonalnego pełnomocnika – uchybiła terminowi usunięcia naruszenia niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym wskazanej przez organ I instancji w postanowieniu wzywającym do takiego usunięcia, to organ I instancji nie potrzebował "analizować" art. 35 ust. 3 Pr. bud., ale po prostu przepis ten zastosował.

Kolejny raz należy przypomnieć, że odmowa wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. – a więc w rzeczywistości dlatego, że inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., a nie z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym – choć może na to wskazywać treść uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Rzeczywiście, rację ma skarżąca, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego posiada niedoskonałości, które mogły być przez nią zakwalifikowane, jako niezgodność z art. 107 § 3 k.p.a. Dotyczy to w szczególności niepotrzebnie rozbudowanej części uzasadnienia w kwestii negowanej zgodności inwestycji z planem miejscowy, podczas, gdy istota sprawy była o wiele prostsza i dotyczyła obligatoryjności wydania decyzji negatywnej w sytuacji niespełnienia nałożonego przez organ I instancji postanowieniem z września 2017 r. obowiązku. Tym niemniej, organ II instancji, który przecież rozpoznaje sprawę merytorycznie, a nie tylko formalnie, zawarł stosowne rozważania na s. 4 uzasadnienia decyzji, czym wypełnił wymóg przedstawienia uzasadnienia prawnego decyzji odmownej.

Niesłusznym był więc i zarzut naruszenia przez organ odowławczy art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. "poprzez przyjęcie, iż organ I instancji ich nie naruszył, podczas gdy organ I instancji zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, dokonał dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym". Postępowanie przed organem odwoławczym nie polega bowiem na tym, ze organ przyjmuje ustalenia organu I instancji, ale dokonuje własnych, rozstrzygając sprawę merytorycznie i prowadząc postępowanie od początku. Na tym właśnie polega dwuinstancyjność orzekania.

Jak już wskazano, organ I instancji w swym uzasadnieniu rzeczywiście nie odnosi się do przesłanki wydania decyzji odmownej, określonej w art. 35 ust. 3 Pr. bud. (przyjmując jednocześnie ten przepis za podstawę orzekania), zupełnie niepotrzebnie snując rozważania na temat zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej, uzasadnienie decyzji organu II instancji w tym zakresie, w jakim przesłankę tą wykłada konwaliduje braki organu I instancji. Skoro zaś decyzja pierwszo instancyjna była co do zasady słuszna i podjęta na poprawnej podstawie prawnej, to organ odwoławczy uchylić jej nie mógł.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ odwoławczy należycie wskazał (o czym była mowa w części poprzedzającej), jaka była prawna przyczyna wydania decyzji odmownej. Ustalił więc i wyjaśnił zarówno w uzasadnieniu faktycznym, jak i prawnym powody wydania decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji. Nie naruszył więc art. 8 k.p.a.

Natomiast zarzut naruszenia art. 9 i 11 k.p.a. polega na niezrozumieniu dyspozycji tych przepisów. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ten obowiązek realizowany jest przez organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a nie w decyzjach. Analiza akt sprawy nie pozwala natomiast na uznanie, że organ I lub II instancji ten obowiązek w jakikolwiek sposób naruszyły. Organ tylko wówczas informuje stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, jeżeli ma to rzeczywisty wpływ na jej sytuację procesową.

Należy też zwrócić uwagę, że od [...] sierpnia 2017 r. skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, radcę prawnego. Należy więc założyć, że przynajmniej od tej daty organ nie ma konieczności informowania o okolicznościach prawnych, gdyż strona zna prawo.

Podobnie, zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Również i ten obowiązek realizowany jest przez organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym – o ile występuje taka potrzeba - a nie w decyzjach, do których elementów składowych odnosi się art. 107 § 3 k.p.a. Analizując akta sprawy nie można zaś stwierdzić, aby organa wskazany przepis naruszyły.

Utrzymanie przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji było w pełni zasadne i zgodne z prawem; o czym była już mowa. Dlatego też niezasadny był zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 pkt. 1 k.p.a. Wojewoda odniósł się też do zarzutów z odwołania, wbrew stanowisku skarżącej. Wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przez "odniesienie się do zarzutów odwołania" należy bowiem rozumieć zajęcie stanowiska w kwestiach w odwołaniu wskazywanych, a nie cytowanie tych zarzutów – i organ odwoławczy to uczynił, przez co nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

4. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.