Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 955/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S.K. i H.K. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących S.K. i H.K . kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2012 r. znak[...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu działek: nr [...] nr [....], nr [...] i nr [...], położonych w obr. [...], jednostka ewidencyjna [...] Miasta K. , objęte księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] byłej gminy katastralnej B. oraz części działki nr [...] , położonej w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej K. Miasta K. , objętej księgą wieczystą nr [...] , w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] , byłej gminy katastralnej B , na rzecz: S.K. i H.K.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek S.K. z 23 marca 1998 r., który zwrócił się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w latach 1965 - 1979, stanowiących własność jego rodziców, oznaczonej jako parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] . W toku postępowania - pismem z 15 lipca 1998 r. - do wniosku o zwrot przyłączył się brat wnioskodawcy, H.K..

Wspomniana nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miasta K. z 30 marca 1965 r. nr[...] , którym wywłaszczono stanowiącą własność A.K. część parceli l. kat. [...] o pow. 1832 m2 oraz należącą do H.K. część parceli l. kat. [...] o pow. 1430 m2 - z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "[...] ", zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...], wydaną przez były Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 31 października 1960 r. nr [...]

Jak podał organ I instancji, zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]), nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki nr [...] ).

Z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] (jak ustalono w toku postępowania, właściwy numer to [...]), wydaną przez były Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 31 października 1960 r. nr:[...], organ I instancji dokonał konkretyzacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości opierając się na dowodzie z dokumentu - piśmie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z 9 marca 1965 r. nr [...] , stanowiącego odpowiedź wykonawcy na odwołanie Państwa A. i H.K. od ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miasta K. z 25 stycznia 1965 r. nr [...] - z którego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, zgodnie z zatwierdzonym planem urbanistycznym osiedla przeznaczona była pod budowę kotłowni dla sektora "B" osiedla [...]. Z kolei na podstawie pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej z 25 czerwca 1993 r., skierowanego do Urzędu Rejonowego w K. organ I instancji ustalił, że w związku z planowaną likwidacją kotłowni [...] i równoczesną zamianą obiektu na wymiennikownię ciepła wybudowana na potrzeby tej kotłowni droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego (aktualne działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) stała się niepotrzebna z uwagi na istniejący dostęp do obiektu z ulicy [...] .

Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na potrzeby omawianego postępowania o zwrot pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci dwóch zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu, przedstawiające teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot według stanu z 1970 r. oraz z 1975 r., z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia już w 1970 r., zaś w terminie dziesięciu lat od daty wywłaszczenia jej stan zagospodarowania nie uległ zmianie, co świadczy o wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia i tym samym wyklucza możliwość jej zwrotu. Zdaniem organu I instancji aktualny w dacie orzekania stan zagospodarowania tej nieruchomości nie ma znaczenia w kontekście realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli S.K. i H.K. , reprezentowani przez radcę prawnego .P. G. , zarzucając błędne uznanie przez organ I instancji, że: "na tych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy czym wniosek taki został wyciągnięty jedynie z pokrycia ww. działek asfaltem oraz betonem". Zdaniem odwołujących się: "Działki te nigdy nie służyły i nie służą jako drogi dojazdowe czy pożarowe do kotłowni - dojazd do kotłowni został zrealizowany inną trasą, po tych działkach nie ma dojazdu do kotłowni, co więcej znajdują się na nich bramy blokujące przejazd, do których klucze mają osoby prywatne (przykładowo, działka [...] jest drogą dojazdową do prywatnych garaży - wybudowanych zresztą również na terenie odebranym rodzicom S.K. , a następnie sprzedanych osobom prywatnym, i działka ta służy wyłącznie jako dojazd do tych garaży, a wjazd na działkę z obu stron jest blokowany bramami, które otworzyć mogę jedynie właściciele garaży). Oględziny nieruchomości jednoznacznie te wnioski potwierdzają (...) Wystarczy przypomnieć, że w odniesieniu do tej działki Starosta K. już raz orzekł ojej zwrocie, a Wojewoda utrzymał decyzję o zwrocie w mocy, rozstrzygnięcia te zostały jednak uchylone przez WSA w Krakowie, na skutek omyłkowego zaskarżenia przez S.K. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że objęte wnioskiem o zwrot części parcel l. kat. [...] i [...] odpowiadają obecnie między innymi stanowiącym przedmiot omawianego postępowania administracyjnego działkom: nr [...]nr[...] , nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] i zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miasta K. z 30 marca 1965 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 1-5, art. 20-22, art. 30 i art. 31 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrot której - pismami z 23 marca 1998 r. oraz z 22 lipca 1998 r. (data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego w K. ) wystąpili spadkobiercy jej poprzednich właścicieli, S.K. i H.K. , co potwierdza stosowna dokumentacja pozyskana przez organ I instancji, w związku z czym należy stwierdzić, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Dalej wskazano, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest zobowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (m.in. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2010 r., s. 362 i następne) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej: "CBOSA") - zachowujący nadal aktualność), cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Oczywistym jest przy tym, że dla badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, koniecznym jest uprzednie ustalenie tego celu w możliwie najbardziej precyzyjny sposób.

W świetle powyższego zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy zawiadomieniem Oddziału Wywłaszczania Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 10 listopada 1964 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na cele budowy osiedla mieszkaniowego " [...] Z kolei stosownie do treści pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych - jednostki realizującej inwestycję stanowiącą podstawę wywłaszczenia - z 9 marca 1965 r. nr [...] (stanowiącej odpowiedź na odwołanie A.K. i H.K. od ww. orzeczenia wywłaszczeniowego) na przedmiotowej nieruchomości planowano do realizacji kotłownię dla sektora "B" osiedla [...] - zgodnie z zatwierdzonym planem urbanistycznym, którego jednak nie udało się odnaleźć.

Dokonując oceny wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdza, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające w tym zakresie uznać należy za wyczerpujące, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest co do zasady prawidłowe, bowiem w sposób jasny i przekonywający wskazuje fakty i dowody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz wnioski, jakie z nich wywiedziono.

Wypada w tym miejscu zwrócić uwagę na obowiązki organu administracji publicznej wynikające z ogólnych dla każdego postępowania administracyjnego zasad zawartych w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mianowicie organ administracyjny, jako "gospodarz postępowania" zobowiązany jest do podejmowania z urzędu wszelkich czynności oraz do korzystania z wszelkich możliwych środków - w granicach określonych prawem - w celu dokładnego, rzetelnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I. instancji materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych z roku 1970 i z roku 1975, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. , przedstawiających stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości we wskazanych powyżej terminach pozwala na stwierdzenie, że planowana na tym terenie (w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości) inwestycja w postaci kotłowni dla sektora "B" osiedla [...] w K. powstała już w pięć lat od daty wywłaszczenia, zaś na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot istniała droga przeciwpożarowa dojazdowa do tego obiektu oraz fragment terenu bezpośrednio przyległego do terenu placu opałowego kotłowni[...] . Z kolei z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej z 25 czerwca 1993 r., skierowanego do Urzędu Rejonowego w K. wynika, że w związku z planowaną likwidacją kotłowni [...] i równoczesną zamianą obiektu na wymiennikownię ciepła wybudowana na potrzeby tej kotłowni droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego (aktualne działki: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] stała się niepotrzebna z uwagi na istniejący dostęp do obiektu z ulicy[...] . Powyższe potwierdza, że istniejąca na nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] droga przeciwpożarowa dojazdowa do placu opałowego, do którego to terenu przylega część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona obecnie jako część działki nr[...] , była wykorzystywana na potrzeby obiektu kotłowni [...] i dopiero w 1993 r. (tj. niespełna 30 lat po wywłaszczeniu) przestała być ona niezbędna dla tego obiektu.

W kontekście powyższego Wojewoda stwierdził, że w zasadzie nie mają znaczenia ustalenia poczynione przez organ I instancji na rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonej w dniu 2 grudnia 2010 r., bowiem jak słusznie zauważył organ I instancji, zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne prowadzone na omawianej podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1. Przyjęta w art.136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesadza, że podstawa oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta" (tak miedzy innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, opub. w CBOSA).

W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji, dokonane przez Starostę K. ustalenia w zakresie spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zwrotu w stosunku do działek: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i [...] oraz części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] należy uznać za prawidłowe, wobec czego organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie celem na jaki została wywłaszczona i w związku z tym należało orzec o odmowie jej zwrotu.

W świetle powyższego za niezasadne uznano podniesione w odwołaniu, jakoby istniejący aktualnie na przedmiotowej nieruchomości stan zagospodarowania przesądzał o jej zbędności na cele wywłaszczenia.

Nie podzielono także argumentacji odwołujących się, że w odniesieniu do tej działki Starosta Powiatu K. już raz orzekł o jej zwrocie, a Wojewoda utrzymał decyzję o zwrocie w mocy, rozstrzygnięcia te zostały jednak uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na skutek omyłkowego zaskarżenia przez S.K. . Wskazano, że obie decyzje wydane uprzednio przez organy I i II instancji zostały uchylone wydanym, w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1252/07, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1059/08. Po drugie, ustalenia faktyczne oraz ocena prawna dokonana przez organy w uchylonych decyzjach oparte uległy zasadniczej zmianie z uwagi pozyskanie przez organ I instancji nowych dowodów w postaci ww. zdjęć lotniczych z lat 1970 i 1975, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w toku ponownie prowadzonego przed tym organem postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, należało utrzymać w mocy decyzję Starosty K. z [...] listopada 2012 r. nr [...] , orzekającą o odmowie zwrotu wskazanych działek.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się S.K. i H.K zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji błędne ustalenie, że na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i [...] oraz części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] zrealizowano w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia;

2) naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, w konsekwencji błędnych ustaleń, o których mowa w pkt 1, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i w konsekwencji odmowę zwrotu tej nieruchomości.

W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 27 listopada 2012 r. znak: [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli przyjąć, że za cel ten należy uznać "budowę osiedla mieszkaniowego "[...] , a nie ma powodu, żeby twierdzić inaczej, skoro decyzja o wywłaszczeniu wskazuje jasno cel wywłaszczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 566/11), to w ocenie skarżących, zdjęcia lotnicze w żaden sposób nie potwierdzają zakończenia realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a więc spełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że Wojewoda nie ustalił daty prawomocności decyzji wywłaszczeniowej, nie ustalił też konkretnej daty wykonania poszczególnych zdjęć. Jeżeli nawet przyjąć, że za cel wywłaszczenia należy uznać realizację kotłowni dla sektora "B" osiedla[...] , to również zdjęcia lotnicze nie potwierdzają zakończenia realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a więc spełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze zdjęć wynika tylko, że aktualne działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] zostały pokryte asfaltem, ale nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że wykonano tam drogę przeciwpożarową dojazdową i że wykonanie tej drogi zostało zakończone w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można również utożsamiać wybudowania budynku kotłowni ze zrealizowaniem na aktualnych działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] celu wywłaszczenia. Czym innym jest postawienie budynku kotłowni (w tym wypadku na działce [...] również odebranej rodzicom Skarżących), a czym innym wyasfaltowanie zupełnie niepotrzebnego fragmentu terenu, który jako niewykorzystany na cel wywłaszczenia, jakby go nie rozumieć, powinien zostać właścicielom zwrócony. Skoro cała działka [...] została wyasfaltowana i stanowiła szeroki plac o kilkunastometrowym dostępie do działek prowadzących docelowo do ul.[...] , nie było żadnej potrzeby tworzenia dodatkowej drogi przeciwpożarowej. Zwrócono uwagę na fakt, że w latach 70. ubiegłego wieku, w rejonie kotłowni nie było garaży (ani tych na aktualnej działce [...] ani tych na działkach pomiędzy działką [...] a działkami nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] Stwierdzono zatem, że działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] nigdy nie były potrzebne do korzystania z inwestycji w postaci kotłowni, a więc były zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej skarżący podali, że działka nr [...] znajduje się po drugiej stronie placu wokół kotłowni (działka [...] jest i zawsze była pokryta trawą, przylega bezpośrednio do nasypu kolejowego i nigdy nie została zagospodarowana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Starosta K. w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "teren działki stanowi najprawdopodobniej ogródek działkowy". Wojewoda nie zapoznając się dokładnie z materiałem sprawy, połączył fragmenty odwołania dotyczące różnych działek, nie zauważając, że działka nr [...] znajduje się w innym miejscu i nie była nigdy zagospodarowana. Ponownie podkreślono, że w odniesieniu do tej działki Starosta K. już raz orzekł o jej zwrocie, a Wojewoda utrzymał decyzję o zwrocie w mocy, rozstrzygnięcia te zostały jednak uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na skutek omyłkowego zaskarżenia przez S.K . Odnośnie działki nr [...] nic się od czasu poprzednich rozstrzygnięć obu organów nie zmieniło.

Skarżący podnieśli, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nakazuje organowi orzekającemu uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu (Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1228/05).

Ponadto, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, zwrócono uwagę na okoliczność, że w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zadał pytanie do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt P 11/12) orzekł, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał niewłaściwy wzorzec kontroli konstytucyjnej (o czym świadczy użycie w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego formuły "nie jest niezgodny") i kwestia zgodności przedmiotowej regulacji z Konstytucją jest kwestią otwartą, na co zwraca uwagę sam Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku.

W niniejszej sprawie, nawet gdyby uznać, że na działkach nr [...] ,[...]\ ,[..] ,[...] cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowych terminach, to bez wątpienia aktualnie działki te nie są wykorzystywane na cel publiczny inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej (są użytkowane przez osoby prywatne, jako dojazd do ich garaży). Zasadne, zdaniem skarżących, wydaje się rozważenie wystąpienia przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, celem uzyskania odpowiedzi na pytanie czy art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu i w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten zrealizowano, lecz następnie zaprzestano wykorzystywania tej nieruchomości na jakikolwiek cel publiczny, jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 163 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności, na które trafnie zwrócono uwagę w skardze.

W tej sprawie już raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1252/07. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że niezbędnym jest wyjaśnienie okoliczności pozwalających na jednoznaczną ocenę spełnienia przesłanek wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n". Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1059/08, opub. w LEX nr 554825. Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w takich przypadku tak organy administracji jak i sąd administracyjny. Tym samym obowiązek wyjaśnienia zaistnienia przesłanek wskazujących na spełnienie lub brak spełnienia ustawowych warunków zwrotu wywłaszczonych nieruchomości winien być przedmiotem postępowania administracyjnego. Ten obowiązek nie został w tej sprawie w sposób prawidłowy wykonany.

Z akt sprawy wynika, że skarżący domagają się, w tej sprawie, zwrotu działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] i części działki nr [...] Działki te zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K., z dnia 30 marca 1965 r. nr [...] na podstawie art. 1-5, art. 20-22 i art. 30-31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Działki te, stanowiące w dacie ich wywłaszczenia części parcel l. kat. [...] i [...] były niezbędne pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] " zatwierdzonego lokalizacją szczegółową nr [...] z daty 31 października 1960 r. znak [...]. Wprawdzie w aktach sprawy nie zachowała się ww. lokalizacja szczegółowa, ale pośrednio z pisma z daty 9 marca 1965 r. znak [...] wynika, że na parcelach l. kat [...] i [...] miała być lokalizowana kotłownia. Dla sektora "B" osiedla " [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]).

W aktach sprawy znajduje się mapa katastralna z zaznaczeniem granic lokalizacji ogólnej osiedla " [...] i lokalizacji szczegółowej ww. osiedla. Z mapy tej wynika, że byłe parcele l. kat [...] i [...] zostały objęte lokalizacją szczegółową. Prowadząc ponownie sprawę, organy uzupełniły materiał dowodowy o, między innymi, kopie zdjęć lotniczych obejmujących przedmiotowe działki, z których wynika, że w 1970 r. (i 1975 r.) istniał budynek, który organy administracji uznały za budynek kotłowni otoczony ogrodzeniem. Dalej organy uznały, że z tych zdjęć, a w szczególności ze zdjęcia z 1970 r. wyraźnie wynika, że do kotłowni prowadziła droga zlokalizowana na działkach oznaczonych obecnie nr[...] ,[...] ,[...] ,[...] , a kierunek tej drogi wyraźnie uwzględnia także usytuowanie bramy lub wjazdu na teren placu przy kotłowni.

Sąd nie podziela tak poczynionych na podstawie tych zdjęć ustaleń, ponieważ nie znajdują one oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Rację mają skarżący wskazując, że z tych zdjęć nie wynika, żeby w 1970 lub 1975 r. została wybudowana kotłownia. Nie ulega wątpliwości, że zdjęcia te obrazują usytuowanie budynku, który jest określany mianem kotłowni, ale nie wynika z tych zdjęć, że inwestycja pod nazwą kotłownia dla części osiedla[...] " została wybudowana przed rokiem 1975 r. i przed tą datą oddana do użytku.

W szczególności brakuje jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, chociażby częściowo, fakt zakończenia budowy kotłowni i przystąpienia do jej eksploatacji. Organy administracji nie zwracały się do miejskiego zakładu dostarczającego ciepło z pytaniem, czy posiada jakiekolwiek dokumenty wskazujące na np. odbiór techniczny samej kotłowni, wyposażanie w urządzenia lub inne, które mogłyby potwierdzać, kiedy kotłownia zlokalizowana na działce nr [...] rzeczywiście została wybudowana. Dodatkowo można wskazać, że skoro kotłownia ta była częścią osiedla mieszkaniowego, to takim osiedlem zarządzał jakiś odrębny podmiot, np. spółdzielnia mieszkaniowa. W latach 70-tych XX wieku w realiach budownictwa społecznego (państwowego) nie mogło powstać osiedle mieszkaniowe bez utworzenia zarządcy takiego osiedla, którym najczęściej były właśnie spółdzielnie mieszkaniowe. Organy w tej sprawie nie zwracały się do żadnej spółdzielni z pytaniem, czy zachowały się dokumenty wskazujące np. na uruchomienie przedmiotowej kotłowni zlokalizowanej obecnie na działce nr[;...].

Te poszukiwania dodatkowych informacji winny wyjaśnić datę zakończenia budowy kotłowni.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołany zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nie wynika z akt sprawy wbrew temu co podnoszą organy administracji, że cel wywłaszczenia nieruchomości obecnie oznaczonych jako działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] został zrealizowany najpóźniej w 1970 r., a więc znacząco przed okresami wskazanymi przez ustawodawcę w art. 137 u.g.n. Samo nawet istnienie budynku nie oznacza, że był to budynek kotłowni, bądź jego budowa została zakończona przed datą 10 lat od daty wywłaszczenia.

Sąd przy tym nie dokonuje oceny, czy zasadnym było takie umiejscowienie kotłowni wraz z placem na opał oraz drogami do tego planu i kotłowni. Nie mają więc racji skarżący wskazując na konieczność oceny celowości usytuowania samych dróg prowadzących do kotłowni, w tym drogi przeciwpożarowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa kotłowni wraz z infrastrukturą postojowo-komunikacyjną na potrzeby części osiedla mieszkaniowego "[...] była objęta celem wywłaszczenia (sformułowanym jako budowa osiedla mieszkaniowego).

Nie mają też racji skarżący podnosząc, że w przypadku osiągnięcia celu wywłaszczenia, jeżeli już wywłaszczona nieruchomość stałaby się zbędna, to powinna ona być zwrócona byłych właścicielom. W sposób jednoznaczny przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że wywłaszczona nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1038/11, opub. w LEX nr 1260026; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1523/12, opub. w LEX nr 1248063; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 718/12, opub. w LEX nr 1240898).

Dopiero ustalenie, kiedy nastąpiło wybudowanie kotłowni, a więc w istocie kiedy kotłownia ta zaczęła funkcjonować, pozwoli na ustalenie spełnienia przesłanek wynikających z art. 137 u.g.n. Organy winny również przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, kiedy wybudowani drogę przeciwpożarową prowadzącą po działkach nr[...] ,[...] ,[...] ,[...] . Mogą to być nawet pośrednie dowody potwierdzające np. odbiór kotłowni wraz z niezbędną do jej funkcjonowania infrastrukturą drogową. Mogą organy zwrócić się w tym zakresie np. do organów Państwowej Straży Pożarnej co do ewentualnych informacji o odbiorach dróg przeciwpożarowych z lat 70-tych.

Ponadto w aktach sprawy nie ma pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplej z daty 25 czerwca 1993 r., na podstawie którego organy obu instancji dokonywały ustaleń stanu faktycznego w sprawie. Obowiązkiem organu jest gromadzenie całego istotnego w sprawie materiału dowodowego i przedkładanie go organowi II. instancji, a w razie wniesienia skargi – sądowi administracyjnemu.

Zasadnym jest zarzut skarżących dotyczący nieprawidłowej wykładni przepisów wobec części działki nr [...] Ani ze zgromadzonych dokumentów, w sprawie, ani ze zdjęć lotniczych z lat 1970 i 1975 nie wynika w sposób wyraźny, żeby ta działka była objęta obszarem placu kotłowni lub drogą dojazdową do kotłowni. W istocie organy administracji nie wyjaśniły, czy rzeczywiście cel wywłaszczenia części działki nr [...] został zrealizowany.

Organ I instancji ustalił, na podstawie zdjęć z lat 1970 i 1975, że działka nr [...] stanowiła teren bezpośrednio przylegający do drogi dojazdowej od strony północno-wschodniej do budynku kotłowni. Sąd nie jest w stanie dokonać takiej oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności organy nie wyjaśniły, jakie znaczenie dla funkcjonowania kotłowni miałaby mieć działka przylegająca do drogi dojazdowej. Czy sam fakt przylegania do drogi dojazdowej do kotłowni uzasadniałby realizację celu publicznego jakim była budowania osiedla mieszkaniowego a na tym osiedlu budowa kotłowni? Sąd tej kwestii nie przesądza, a jedynie podnosi, że to organy winny uzasadnić, że część działki nr [...] była nie tylko objęta celem wywłaszczenia, ale przede wszystkim na tej działce ten cel został zrealizowany lub była to działka niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia. Dodatkowo Sąd podnosi, że usytuowanie działki nr [...] wydaje się być od strony północno-zachodniej, a nie wschodniej, ale także i tej kwestii Sąd nie przesądza. Należałoby bowiem uzupełnić materiał dowodowy o rysunek, sporządzony np. na podstawie zdjęć lotniczych (notabene zdjęcie z 1975 r. jest bardzo słabej jakości) z wyraźnym wskazaniem na usytuowanie dróg do kotłowni, zarysem płotu okalającego budynek i plac kotłowni, usytuowaniem bram wjazdowych, torów kolejowych i dróg doprowadzających do kotłowni.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że skarżący zasadnie zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie realizacji celu wywłaszczenia w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia. Trafnie skarżący podnoszą, że same zdjęcia lotnicze nie potwierdzają realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa kotłowni w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia. W postępowaniu mającym za przedmiot zwrot wywłaszczone nieruchomości znaczenie ma realizacja celu wywłaszczenia, a nie ocena celowości tego celu (jeżeli cel wywłaszczenia mieścił się w celach, na jakie nieruchomości w ogóle mogły być wywłaszczane). Także ocena, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia wywłaszczone nieruchomości nie są już wykorzystywane na pierwotny cel, nie może uzasadniać administracyjnego zwrotu nieruchomości.

Zasadnie skarżący zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez brak ustalenia, czy rzeczywiście w tej sprawie zostały zachowane przesłanki wynikające z powołanych przepisów.

Sąd w tej sprawie nie podziela stanowiska skarżących co do zasadności zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, opub. w OTK-A 2012 r., nr 11, poz. 135 stwierdził, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku wyraźnie stwierdził, że nie wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu po prawidłowym zrealizowaniu celu wywłaszczenia było możliwe i nie rodziło obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał stwierdził, że pytanie prawne sądu administracyjnego z Gdańska dotyczyło w istocie zakresu swobody wykonywania uprawnień właścicielskich przez podmioty publiczne względem nieruchomości nabytych przez nie w drodze wywłaszczenia - po zrealizowaniu na nich celu publicznego będącego przyczyną ich przymusowego odjęcia poprzednim właścicielom. Wprawdzie, jak wskazał na to Trybunał, obecna regulacja ustawowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarta w art. 136 i następne u.g.n. zapewnia, że po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył, że taki obowiązek zwrotu mógłby wynikać z innych przepisów Konstytucji, ale zarazem wskazał, że z art. 216 ust. 2 Konstytucji nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości przez Skarb Państwa i państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a nieruchomości wywłaszczone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego podlegają gwarancjom art. 165 ust. 1 Konstytucji przyznającym im osobowość prawną oraz konstytucyjną ochronę przysługującego im prawa własności i innych praw majątkowych, nie wyłączając praw nabytych w drodze wywłaszczenia. Majątek jednostek samorządu terytorialnego służy wykonywaniu przez nie zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Sąd w tej sprawie stoi na stanowisku, że nie ma podstaw do zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem dotyczącym zgodności z Konstytucją przepisu, który nie zawiera nakazu zwrotu uprzednio wywłaszczonych nieruchomości, co nie oznacza, że ustawodawca może wprowadzać dodatkowych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewoda błędnie uznał, że w tej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien uzupełnić materiał dowodowy w szczególności w zakresie ustalenia, kiedy wybudowano (zakończono budowę) kotłowni na działce nr [...] (obecny numer działki) i kiedy wybudowano drogę przeciwpożarową prowadzącą po działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] do kotłowni. Następnie należy ustalić, czy część działki nr [...] rzeczywiście została zagospodarowania (wykorzystania) na cel wywłaszczenia im kiedy miało to miejsce. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności wraz ze zgromadzeniem materiału dowodowego, na podstawie którego organy ustalają okoliczności faktyczne, winien być podstawą do załatwienia sprawy.

Uznając kontrolowaną decyzję za wadliwą Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił decyzję organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, ponieważ naruszają one art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i to naruszenie polegało na nieuzasadnionym przyjęciu spełnienia przesłanek wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n., co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) oraz naruszenie art. 137 i art. 136 u.g.n. (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.