Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 21/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 13, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust 1 pkt 4 i ust 4-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 2, 14 i 17, art. 5, art. 9 ust 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 10a ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 lutego 2019 r. nr 39/IV/19 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pajęczno stwierdza nieważność § 4 uchwały zaskarżonej, w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązująca od dnia 1 lipca 2019 roku" oraz § 17 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pajęczno", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. a.bł.


UZASADNIENIE

27 lutego 2019 r. Rada Miejska w Pajęcznie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), podjęła uchwałę nr 39/IV/19 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pajęczno.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w "§ 16 ust. 2 i 3" uchwały, że:

- psy muszą być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Obowiązek ten nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych.

- zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem oraz w miejscach mało uczęszczanych pod warunkiem, że opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy Pajęczno, w "§ 16 ust. 2" wskazano, że psy muszą być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Obowiązek ten nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych. W "§ 16 ust. 3" wskazano, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem oraz w miejscach mało uczęszczanych pod warunkiem, że opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu. Zdaniem prokuratora, nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. Nie w każdej przecież sytuacji i na pewno nie dotyczy to każdego psa, mając na uwadze jego wiek, stan zdrowia czy rasę, konieczne jest zastosowanie smyczy przy wyprowadzaniu psa, czy też kagańca, gdy pies jest zwolniony ze smyczy. Ustawa nie upoważnia organu gminy do nałożenia na właściciela psa obowiązków wyprowadzania ich na smyczy lub w kagańcu. Rolą rady gminy było ustanowienie takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał znajdującym się tam osobom. Obowiązek stosowania smyczy i kagańca wobec psa został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, bez jakiegokolwiek uwzględnienia specyficznych cech psa, jego wieku, rasy czy stanu zdrowia i bardziej rygorystycznie niż w aktach rangi ustawy, tj. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W pewnych sytuacjach kategoryczny obowiązek stosowania smyczy i kagańca, będzie mógł prowadzić do zachowań niehumanitarnych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej uwzględnienie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały znajdują się w § 17 ust. 2 i 3, a nie jak wskazano w skardze w "§ 16 ust. 2 i 3". Wskazane w skardze zarzuty są zasadne. Rada Miejska w Pajęcznie uwzględniła skargę Prokuratora Rejonowego w Wieluniu i dokonała zmiany regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnić także należy, że podjęcie Radę Miejską w Pajęcznie uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę przed wydaniem wyroku, na co wskazano w odpowiedzi na skargę, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13).

W świetle powyższych rozważań sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne.

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że Rada Miejska w Pajęcznie przekroczyła upoważnienie ustawowe i w sposób nieuzasadniony ograniczyła swobodę poruszania się poprzez wskazanie w regulaminie, że "psy muszą być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Obowiązek ten nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem oraz w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu". Sąd zauważa przy tym, że zakwestionowane przez prokuratora postanowienia regulaminu odpowiadają treści § 17 ust. 2 i ust. 3 a nie wskazanego w skardze "§ 16", który nie zawiera ust. 2 i ust. 3.

Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 k.w. kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. "Humanitarne traktowanie zwierząt" to traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt). W myśl art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt "zwierzęta domowe" to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. W art. 9 ust. 2 ustawa o ochronie zwierząt natomiast wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 ustawa ta określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka. W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki utrzymywania zwierząt domowych, w tym warunki trzymania ich na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Przy czym ustawa o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów i nie wprowadza rozróżnienia na "psy ras uznawanych za agresywne", "ich mieszańce", "inne zagrażające otoczeniu" i pozostałe. Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa. Zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, a wydane cofa się, jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12ł z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15 oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).

Z § 17 ust. 2 regulaminu tymczasem wynika, że jedynym wyjątkiem od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi jest wyprowadzanie psa przewodnika przez osobę niewidomą. W regulaminie nie przewidziano innych wyjątków od obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi wynikających ze specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia czy fizjologii psów. Przy czym wyjątek dotyczący wyprowadzania psa przewodnika przez osobę niewidomą stanowi w istocie ograniczenie i nieuprawnioną modyfikację uprawnień osób niepełnosprawnych, poruszających się z psami asystującymi, określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 20a ust. 6 tej ustawy osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Pies asystujący to z kolei odpowiednio wyszkolony i specjalnie oznaczony pies, w szczególności pies przewodnik osoby niewidomej lub niedowidzącej oraz pies asystent osoby niepełnosprawnej ruchowo, który ułatwia osobie niepełnosprawnej aktywne uczestnictwo w życiu społecznym (art. 2 pkt 11 ustawy rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Określone w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych uprawnienie do poruszania się z psem asystującym bez założonego kagańca i bez smyczy przysługuje zatem nie tylko osobom niewidomym z psami przewodnikami, ale również osobom niedowidzącym z psami przewodnikami i osobom niepełnosprawnym ruchowo z psami asystentami.

W § 17 ust. 3 regulaminu również nie przewidziano żadnych wyjątków od wyprowadzania psów "w miejscach mało uczęszczanych" w kagańcu. Przy czym zakazano w ogóle zwalniać ze smyczy "psy ras uznawanych za agresywne", "ich mieszańce" oraz "inne zagrażające otoczeniu".

Tymczasem nie w każdej sytuacji na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku publicznego koniecznym jest prowadzenia psa na smyczy lub w kagańcu, lub na smyczy i w kagańcu. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 44/20). Tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020 r., II SA/Bk 150/20).

Poza tym z § 17 ust. 2 i 3 regulaminu nie wynika jednoznacznie, że przepisy te dotyczą wyłącznie terenów przeznaczonych do użytku wspólnego, co pozwala uznać, że swoim zakresem obejmują wszystkie nieruchomości, w tym także prywatne, podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt 6 zawiera delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Przepisy § 17 ust. 2 i ust. 3 regulaminu zawierają również niedookreślone pojęcia "psy ras uznawanych za agresywne", "ich mieszańce", "inne zagrażające otoczeniu" oraz "miejsca mało uczęszczane". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisów i w konsekwencji ich prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Jednocześnie sąd, działając z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a. dokonał kontroli również tych przepisów, których nie zakwestionował skarżący prokurator.

Kontrola ta wykazała, że przekracza delegację ustawową regulacja zawarta w § 17 ust. 4 regulaminu. Zgodnie z tym przepisem zwolnienie z uwięzi psa bez kagańca jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa i odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Z przepisu tego wynika, że rada gminy dopuściła zwolnienie psa z uwięzi bez kagańca jedynie na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa i odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Obowiązki określone w tym przepisie dotyczą zatem również nieruchomości prywatnych, a nie jak, to przewiduje delegacja ustawowa terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia zatem rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób. Powyższe świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy. Określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości, na których są utrzymywane zwierzęta domowe stanowi nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale również zasady proporcjonalności (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19; WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16; z 21 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 1056/15; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; z 12 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 163/20; WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2020 r., II SA/Gd 377/20; z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 435/19; z 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 383/19 z 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 392/19; WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., VIII SA/Wa 89/20; WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 311/20; WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 788/15; z 4 czerwca 2020 r., II SA/Bk 179/20).

Poza tym regulamin nie może ingerować w to, w jakich przypadkach można na terenie nieruchomości prywatnej zwalniać psy z uwięzi bez kagańca. Wykonanie takiego obowiązku może prowadzić do zachowania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. W art. 10a ust. 4 ustawa o ochronie zwierząt reguluje kwestię puszczania psów na terenach prywatnych stanowiąc jedynie, że zakaz, o którym mowa w ust. 3 (zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna), nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa ta nie wprowadza wymogu odpowiedniego oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Ponadto interpretując ściśle analizowany zapis nie można by było spuścić psa z uwięzi bez kagańca we własnym mieszkaniu (czyli na terenie nieruchomości), jak również na terenie prywatnej nieruchomości, jeżeli nie byłaby ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 kwietnia 2012 r., II SA/Bd 120/12). Regulacja zawarta w § 17 ust. 4 regulaminu dotyczy również stanów faktycznych objętych dyspozycją art. 77 k.w.

Za przekraczający delegację ustawową sąd uznał również § 17 ust. 5 regulaminu. W przepisie tym nałożono na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez ich zwierzęta na klatkach schodowych lub innych pomieszczeniach wspólnych w budynku, a także na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem sądu, regulacja ta nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zobowiązuje do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wprowadzony w § 17 ust. 4 regulaminu nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zabronionych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 145 k.w., który stanowi: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany" oraz art. 91 k.w., zgodnie z którym: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1 500 złotych albo karze nagany" (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20; WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18 i z 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1294/18; WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 102/16). Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.) obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami. W art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, nałożono na właścicieli nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Wskazanie konkretnego sposobu usuwania zanieczyszczeń zwierząt również nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poza tym przepis § 17 ust. 5 regulaminu został sformułowany w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony. Przez zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od utrzymujących zwierzęta domowe by usuwali oni każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20). Z tych samych względów za nieprawidłowe uznać należy określenie w § 17 ust. 6 regulaminu dopuszczalnego sposobu usuwania psich odchodów. Przepis ten pozostaje w nierozerwalnym związku z § 17 ust. 5 regulaminu i nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Zdaniem sądu, w § 17 ust. 1 regulaminu nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe nieprecyzyjny obowiązek wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla innych ludzi, obejmujących w szczególności: nieprzyjemną woń, roznoszenie pasożytów, insektów itp. Tak nałożony obowiązek nie niesie za sobą treści normatywnej, gdyż jest zbyt ogólny i posługuje się pojęciami szeroko zakreślonymi, takimi jak zagrożenia, uciążliwości czy też nieprzyjemne wonie. Katalog obowiązków nałożonych na właścicieli zwierząt, w ramach delegacji ustawowej, winien mieć charakter zamknięty oraz zawierać sformułowania precyzyjne i konkretne. Użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności" rodzi zaś wątpliwości co do charakteru katalogu obowiązków. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym właśnie w zakresie "ochrony przed zagrożeniem" ze strony zwierząt. Przy czym chodzi nie tylko o to, żeby obowiązki nałożone na właścicieli zwierząt domowych były konkretne, ale także aby były egzekwowalne. Jak już wskazano, obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierząt wynika z art. 77 k.w. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 2 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązek utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym poprzez zwalczanie gryzoni, insektów i szkodników obciąża ich właścicieli, posiadaczy lub zarządzających nimi. Jednocześnie podnieść należy, że nie jest możliwe, aby zwierzęta nie powodowały żadnych przykrych zapachów. Jednak nie każdy zapach będzie powodował uciążliwość, czyli sytuację ciężką do zniesienia na co dzień (por. wyroki: WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., VIII SA/Wa 227/17; WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 748/18; WSA z Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20; WSA w Bydgoszczy z 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1294/18). Ponadto celem regulaminu, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, było unormowanie kwestii czystości i porządku, a nie uciążliwości mogących wynikać z np. odoru (por. wyroki: WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 576/15 oraz z 25 września 2015 r., II SA/Ke 618/15; WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20).

Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09, wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Regulacja zawarta w § 17 ust. 1 regulaminu nie spełnia tych wymogów.

Poza tym w ramach kontroli dokonanej w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził, że nie jest prawidłowe sformułowanie zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2019 r.". W ocenie sądu, takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 1587 z 30 marca 2019 r. oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. 4 kwietnia 2019 r., czy też 1 lipca 2019 r. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r, poz. 1523 ze zm.), zwanej dalej "u.o.a.n.", akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd stwierdza, że treść § 4 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale narusza także art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., I SA/Łd 633/17 i I SA/Łd 634/17; z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; z 22 lutego 2018 r., I SA/Łd 40/18; z 21 listopada 2019 r., I SA/Łd 675/19).

Z przedstawionych wyżej względów konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 17 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pajęczno", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w całości, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze oraz § 4 zaskarżonej uchwały, w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2019 r.". Skutkiem stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie jest pozostanie w obrocie prawnym pozostałej części tego przepisu, która jest zgodna z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc