Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 680/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24a
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 2 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 1995 nr 88 poz 439
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. O. Kancelaria Adwokacka w K ul. [...], kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7d pkt 1, art.20, art. 21. art. 22 i art. 24a ust. 9, 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 4, § 35 § 63, § 78 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i art. 109 kpa - po rozpatrzeniu wniosku M. K. - orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji tej ewidencji dotyczących budynku o identyfikatorze [...] położonego na działce nr [...] w obrębie B - J gmina B.

W uzasadnieniu Starosta podał, że ogłoszeniem z dnia 29 października 2012 r. zawiadomiono o rozpoczęciu prac geodezyjnych związanych z kompleksową modernizacją ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej B miasto. Zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych wyłoniono wykonawcę prac - Firmę "A" - Usługi Geodezyjne - Informatyczne z siedzibą w K. Informacja o przystąpieniu do prac geodezyjnych została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa oraz Urzędu Gminy w B na okres 14 dni. Po wykonaniu prac geodezyjnych związanych z założeniem ewidencji budynków i kontrolą użytków zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2013 r. Starosta poinformował o wyłożeniu do wglądu projektu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej B. Zawiadomienie wywieszono na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego, Urzędu Gminy w B oraz umieszczono w wydaniu gazety "Nasz Dziennik" z dnia 25 lipca 2013 r. Wyłożenie odbyło się w siedzibie Starostwa Powiatowego w dniach od do 29 sierpnia 2013 r. Dokumentacja geodezyjna została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] w dniu 10 września 2013 r. Informacja, że operat opisowo - kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków w wyniku dokonanej modernizacji została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa rocznik 2014 pozycja 4154 w dniu 25 lipca 2014 r. Starosta podkreślił, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej O obręb O ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa powyższej informacji, zgłaszać zarzuty i uwagi.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. M. K. złożyła zarzut zgodnie z art. 24 ust. 9 Prawa geodezyjnego i zawiadomieniem z dnia 4 września 2014 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne z wniosku M. K. o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków budynku garażu bliźniaczego zlokalizowanego na działce [...] położonej w B obręb B - J o identyfikatorze [...] wprowadzonego na podstawie kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2012 -2013.

Starosta podkreślił, że korespondencja z M. K. w sprawie zasadności uwidocznienia budynku garażowego o identyfikatorze [...] była prowadzona jeszcze przed ogłoszeniem w dzienniku urzędowym informacji, że operat opisowo - kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Jednak wyjaśnienia w tej sprawie, zarówno organu jak i wykonawcy prac modernizacyjnych, nie były dla wnioskodawczyni satysfakcjonujące. Wykonawca po ponownych oględzinach w dniu 6 maja 2014 r. nie stwierdził błędu w wykonanej przez siebie pracy geodezyjnej. W wyjaśnieniu Wykonawca stwierdził, że podczas wizji w terenie stwierdzono, że są to garaże typu "P" i wykonawca miał obowiązek wykazania tego typu budynków dla potrzeb ewidencji. Starosta nie odnalazł w stosownych rejestrach pozwolenia na budowę wydanego odnośnie spornego garażu. W toku postępowania stwierdzono, że sporny garaż posiada fundamenty, zaś z dokumentacji fotograficznej, że garaże betonowe typu "P" posadowione są na betonowych bloczkach oraz płytach betonowych, pokrywających podłogę garażu. Starosta wyjaśnił, że od 31 grudnia 2013 r. obowiązuje zmieniony zapis § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym "budynek to obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB"). Zmianie uległ też zapis § 78 rozporządzenia, który definiuje rodzaje budynków, jakich nie wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa faktu, że dane zawarte w projekcie operatu stają się danymi ewidencji gruntów i budynków nastąpiło pod rządami znowelizowanych zapisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Starosty posadowione na działce nr [...] garaże typu "P" bez wątpienia są budynkami według definicji § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Starosta zaznaczył, że są to obiekty zadaszone, wykorzystywane dla ochrony przedmiotów. Organ przywołał treść § 78 rozporządzenia i uznał, że budynki inne niemieszkalne posadowione na działce nr [...] nie zaliczają się do żadnej z wyżej wymienionych w tym przepisie kategorii.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. i zakwestionowała ustalenia organu I instancji, z których wynikało, że sporny garaż posiada fundamenty. Zdaniem odwołującej się garaż posadowiony na działce nr [...] nie jest obiektem budowlanym, ponieważ można go odłączyć od gruntu bez uszkodzenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że budynek dla celów ewidencji gruntów i budynków został zdefiniowany jako obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB). Natomiast w rozporządzeniu PKOB zawarta jest również definicja "obiektu budowlanego", zgodnie z którą obiekt budowlany to konstrukcje połączone z gruntem w sposób trwały, wykonane z materiałów budowlanych i elementów składowych będące wynikiem prac budowlanych. Budynki - to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych.

WINGiK przytoczył treść ustaleń dotyczących spornego garażu dokonanych w rozpatrywanej sprawie i zaznaczył, że trwałe połączenie konstrukcji budynku z gruntem to posadowienie budynku na ławach fundamentowych, stopach fundamentowych, płytach fundamentowych, ale też innych fundamentach bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym. Posadowienie przedmiotowych garaży na betonowych bloczkach oraz płytach betonowych, na których ponadto opiera się trwała, zadaszona konstrukcja ścian betonowych jednoznacznie wskazują, iż garaże te są budynkami. Zdaniem WINGiK potwierdza to zakwalifikowanie spornych garaży do obiektów budowlanych - budynków. Niewątpliwie bowiem nie jest możliwe przeniesienie betonowego garażu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Materiał budowlany, z którego wykonano garaże (płyty i bloczki betonowe, pokrycie dachowe) wskazuje, że obiekt ten nie powstał w całości w innym miejscu niż został posadowiony, co mogłoby wskazywać na jego tymczasowe użytkowanie i przenośną funkcję, lecz obiekt ten powstał w wyniku procesu budowlanego i służy do ochrony przedmiotów. Zatem w świetle przywołanych powyżej przepisów jest budynkiem niemieszkalnym. W ocenie WINGiK parametry badanych garaży, funkcja, którą pełnią, a przede wszystkim technologia ich wykonania nie wymagała innego "trwałego związania z gruntem" niż zastosowanie "solidnych" płyt betonowych osadzonych na stabilnym gruncie, które z powodzeniem przenoszą na podłoże ciężar całego obiektu. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał bliźniaczy garaż usytuowany na działce nr [...] w B za budynek i obiekt ten ujawnił w operacie ewidencyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję wyżej opisaną decyzję WINGiK wniosła M. K., która zarzuciła, że konstrukcja garażu to niezwiązane ze sobą na stałe gotowe prefabrykaty (płyty) włożone we fryzy konstrukcyjnych słupów (palisad) poskręcanych i stabilizowanych za pomocą śrub i gwintowanych żelaznych prętów, włączając w to także dach, będący integralną częścią składową konstrukcji a złożony z segmentów przykręconych do poprzecznych, łukowatych belek. Skarżąca zarzuciła, że garaż nie posiada stałego fundamentu, a co za tym idzie nie jest trwale związany z gruntem. Wyjaśniła, że jedynym dodatkowym elementem jest wewnętrzna wylewka na szalce umożliwiająca wjazd samochodem przez próg ramy drzwiowej. Zdaniem skarżącej przedmiotowy garaż ten nie jest więc budynkiem w rozumieniu przywołanych przez organy przepisów budowlanych, gdyż może on być odłączony od gruntu, a jego poszczególne elementy rozdzielone od siebie bez ich uszkodzenia. Ponadto skarżąca podała, że garaż został zakupiony i postawiony w 1985 roku, a uzasadnienia decyzji ustalającej jego obecny status opierają się na przytaczanych aktach prawnych różnych resortów z lat 1999-2014.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Sądowa kontrola przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm., zwanej dalej pgik), jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pgik, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, zwanym dalej rozporządzeniem egib), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. W toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa) oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 kpa). Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który uregulowany został w art. 24a pgik.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było rozpatrzenie zarzutów M. K. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej B miasto, a dotyczących budynku o identyfikatorze [...], położonego na działce nr [...] w obr. B - J gmina B, stanowiącej współwłasność skarżącej oraz uczestnika S. K. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. Celowe jest więc na wstępie przytoczenie i omówienie przepisów prawa stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz - z uwagi na przedmiot przeprowadzonej przez Starostę modernizacji i treść zgłoszonych zarzutów - przepisów regulujących przedmiot ewidencji.

Art. 24a. 1. pgik stanowi, że starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem egib, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu :

1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia,

2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu,

3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych.

Dalsze postanowienia art. 24a pgik regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo - kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów, l tak, zgodnie z ust. 2. art. 24a pgik starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust.4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Obejmuje on m.in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24a ust. 8 pgik po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 pgik).

Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia - ust. 7, natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji - ust. 10 Natomiast zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków- ust.12.

W świetle uregulowań zawartych w art. 24a pgik, dotyczących terminów i sposobów kwestionowania przez podmioty, które wykażą się interesem prawnym danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, bądź w operacie ewidencji gruntów i budynków, uznać należało za prawidłowe ustalenia organów co do zakwalifikowania pisma skarżącej z dnia 20 sierpnia 2014 r. i w tym dniu skierowanego do Starosty, jako zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku przeprowadzonej modernizacji. Jak wynika z akt administracyjnych, informacja Starosty z dnia 22 lipca 2014 r., iż dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków została zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 25 lipca 2014r. (k. 58, 93 akt adm.) Zarzuty skarżącej zostały zgłoszone w piśmie skierowanym do organu w dniu 20 sierpnia 2014r., zatem w 30-dniowym terminie określonym w art. 24a ust. 9 pgik. Zgodnie z ust. 10 tego przepisu Starosta rozstrzygnął w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w drodze decyzji.

Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji WINGIK stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej zaprezentowanemu w skardze oraz w zgłoszonych zarzutach, rozstrzygnięciu temu nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do przyjętego przez skarżącą stanowiska, iż nie ma podstaw do zakwalifikowania spornego garażu jako budynku a to z powodu braku stałego fundamentu, oraz ze względu na charakter jego konstrukcji (gotowe płyty cementowe włożone we fryzy słupów konstrukcyjnych, skręcone i zastabilizowane przy pomocy śrub i prętów, łącznie z dachem stanowiącym integralną część składową konstrukcji składającej się z przykręconych do poprzecznych, łukowatych belek segmentów, oraz dodatkowy element w postaci wewnętrznej wylewki umożliwiającej wjazd samochodem). Zdaniem skarżącej obiekt ten można odłączyć od gruntu bez jego uszkodzenia, co powinno decydować o braku cech obiektu budowlanego.

Sąd stwierdza, że stanowisko skarżącej nie znajduje oparcia w regulacji prawnej mającej zastosowanie w sprawie, a w szczególności w przepisach rozporządzenia egib, oraz w mających zastosowanie przepisach powiązanych z tym aktem. Zakwalifikowanie spornego garażu jako budynku niemieszkalnego odpowiada regulacji wynikającej z przepisów § 2 rozporządzenia egib. Odpowiadało także prawu w dacie ogłoszenia przez Starostę zgodnie z art. 24a ust. 8 pgik a także w dacie sporządzenia operatu i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Zgodność ta wynika z treści przepisów dotyczących budynków niemieszkalnych – podstaw i sposobu ich kwalifikowania jako obiektów wykazywanych w zapisach ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że zarówno ogłoszenie, o którym mowa w art. 24a ust. 8 pgik, jak i zaskarżona decyzja miały miejsce w stanie prawnym po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2013.1551). Obowiązujący w zmienionej treści od dnia 31 grudnia 2013 r. przepis § 2 pkt. 4 rozporządzenia egib określa budynek jako obiekt budowalny, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. nr 112 z 2002 r. poz. 1316, oraz nr 18, poz. 170). Zgodnie z pkt. I Załącznika do tego rozporządzenia pn. Objaśnienia wstępne, Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych (PKOB) stanowi usystematyzowany wykaz obiektów budowlanych, rozumianych jako produkty finalny działalności budowlanej. Zgodnie z treścią pkt. 2 Załącznika pn. "Pojęcia podstawowe", budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Do podstawowych pojęć mających znaczenie w sprawie należy również kategoria obiektów budowlanych, przez które rozumie się konstrukcje połączone z gruntem w sposób trwały, wykonane z materiałów budowlanych i elementów składowych, będące wynikiem prac budowlanych. Z powyższych definicji wynika, że budynek musi spełniać warunki przewidziane dla obiektu budowlanego, czyli stanowić konstrukcję połączoną z gruntem w sposób trwały i charakteryzować się pozostałymi wskazanymi wyżej cechami. Dalej w/w Załącznik określa, że stanowiące budynki obiekty budowlane przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. Spór w niniejszej sprawie dotyczy rozumienia pojęcia "związania z gruntem w sposób trwały". Skarżąca wywodzi w skardze, że garaż nie posiada "stałego" fundamentu a co za tym idzie nie jest trwale związany z gruntem. Istotą rzeczy w niniejszej sprawie jest jednak nie to, czy garaż posiada "stały" fundament, ale czy stanowi obiekt budowlany połączony z gruntem w sposób trwały. Istotnie, rację mają organy, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji pojęć trwałego połączenia z gruntem ani fundamentu, przy czym brak definicji fundamentu ma w stanie faktycznym sprawy znaczenie drugorzędne. Co do pojęcia trwałego połączenia z gruntem w sposób trwały należy zdaniem Sądu przytoczyć rozumienie go w sposób przyjmowany na gruncie przepisów prawa budowlanego. Wynika to w szczególności z odwołania się przez § 2 ust. 4 rozporządzenia egib do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że dla określenia trwałego związania z gruntem, co należy uznać za pojęcie tożsame z pojęciem połączenia z gruntem w sposób trwały użyte w rozporządzeniu z 30 grudnia 1999 r. w sprawie PKOB nie ma znaczenia sposób posadowienia na nim obiektu – posiadanie fundamentów, sposób posadowienia w gruncie, ani technika, w jakiej tego dokonano. Istotny jest stopień trwałości połączenia oraz to, czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawiony na niej obiekt. Trwałość związania z gruntem polega zatem na zapewnieniu stabilnej podstawy, uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie wskutek warunków atmosferycznych (por. wyroki NSA sygn. II OSK 735/08, II OSK 923/05, II OSK 754/06, II OSK 186/07, WSA w Krakowie II SA/Kr 1694/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, ocena istnienia podstawowej przesłanki decydującej o zakwalifikowaniu spornego garażu jako budynku niemieszkalnego dokonana przez organy jest prawidłowa i zgodna z brzmieniem i interpretacją obowiązujących przepisów. Organ słusznie uznał, mając na uwadze zgromadzone w sprawie dowody, w tym w także obszerną dokumentację fotograficzną, że sporny obiekt stanowi budynek w rozumieniu § 2 pkt. 4 rozporządzenia egib. Z pewnością sporny obiekt jest konstrukcją połączoną z gruntem i posadowioną w sposób trwały w rozumieniu istniejącej interpretacji pojęcia trwałości związania z gruntem. Na cechę tę wskazuje w sposób niewątpliwy także treść fotografii przedstawionych przez skarżącą na rozprawie. Z pewnością nie jest możliwe odłączenie go od gruntu w całości, bez uszkodzenia, czy też istotnej jego zmiany. Okoliczność, że nie został on wzniesiony w sposób tradycyjny (np. murowany z cegieł, czy też z pustaków) a powstał z gotowych elementów - cementowych płyt i bloczków włożonych w słupy konstrukcyjne i zastabilizowanych za pomocą śrub i żelaznych prętów nie świadczy o braku trwałości związania z gruntem. Wszak nierzadkie są budowle w postaci domów jedno lub wielorodzinnych i innych obiektów, powstające z gotowych elementów. Technika ta nie rzutuje jednak na kwestię trwałości związania z gruntem. Natomiast co do zarzutu dotyczącego braku "stałego" fundamentu, to wskazać należy, że pod pojęciem fundamentu należy rozumieć każdy element konstrukcyjny budynku, zapewniający stabilność i trwałość co oznacza tylko, że musi on znajdować się pod powierzchnią ziemi, niezależnie od tego, na jakiej znajduje się głębokości. Organy ustaliły, że sporne bliźniacze garaże posadowione są na betonowych bloczkach oraz płytach betonowych pokrywających podłogę garażu. Niewątpliwie, sporny, zadaszony obiekt nie został wzniesiony na działce skarżącej "luzem", bez jakiegokolwiek osadzenia betonowych bloczków w gruncie, ani nie został w obecnej postaci przeniesiony w całości z innego miejsca i tu ustawiony. Sama skarżąca wskazuje w skardze, że to jego poszczególne elementy mogą być od siebie rozdzielone bez ich uszkodzenia. Przeczy to więc twierdzeniu skarżącej, iż obiekt ten może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości. Powyższe ustalenia zostały dokonane zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. rozpatrzenia zarzutów). Natomiast w dacie sporządzania dokumentacji geodezyjnej na potrzeby prowadzonej modernizacji ewidencji i w dacie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (data przyjęcia – 10 września 2013 r.), obowiązywał stan prawny sprzed daty 31 grudnia 2013 r. Zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia egib w brzmieniu wówczas obowiązującym, przez budynek należało rozumieć obiekt budowlany będący budynkiem w rozumieniu standardowej klasyfikacji i nomenklatury, wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 1996 r. nr 99, poz. 632 ze zm.). Art. 40 tej ustawy w ust. 1 stanowił, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, w porozumieniu z właściwymi naczelnymi organami administracji państwowej, opracowuje podstawowe do określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych i społecznych standardowe klasyfikacje i nomenklatury, wzajemne relacje między nimi oraz ich interpretacje. Zgodnie z ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury, o których mowa w ust. 1, wprowadza Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ust. 3 stanowił, że wprowadzone w trybie ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 10 grudnia 2010r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), (Dz.U. 2010.242.1622), którego integralną część stanowi załącznik o nazwie "Klasyfikacja Środków Trwałych. Poprzedzało je rozporządzenie o takim samym tytule z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. 1999.112.1317 ze zm.). Obydwa te akty wykonawcze do ustawy o statystyce publicznej definiowały budynek jako obiekt budowlany, który jest na trwale powiązany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (załącznik, tabela pn. "grupa 1 – Budynki i lokale oraz spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego). Jako budynki niemieszkalne wskazano w tabeli obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. W grupie 102 wymieniono jako jeden z rodzajów "budynki garaży i zadaszone parkingi". Istotę definicji budynku w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 31 grudnia 2013 r. stanowiło również, tak jak i po tej dacie, na gruncie aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych trwałe powiązanie obiektu budowlanego z gruntem. Zatem uwagi dotyczące prawidłowości zakwalifikowania spornego obiektu jako budynku podlegającego ujawnieniu w ewidencji odnoszą się również do oceny dokonanej przez organy w toku prowadzonej modernizacji, co miało miejsce przed dniem 12 grudnia 2013 r. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono prawidłowo stan prawny obowiązujący w dacie rozpatrzenia zarzutów, co wynika z obowiązku organu stosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Oznacza to, że organ miałby obowiązek uwzględnienia zarzutów skarżącej w przypadku takiej zmiany stanu prawnego, która powodowałaby konieczność odmiennej oceny spornego obiektu jako podlegającego ujawnieniu w ewidencji, w porównaniu z oceną, która była podstawą sporządzenia operatu modernizacji w spornym zakresie. Wynika to z podstawowej zasady obowiązującej organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków - zasady aktualności tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia egib). Wobec tożsamej regulacji w przedmiocie definicji "budynku" jako obiektu budowlanego połączonego z gruntem w sposób trwały, nie mógł odnieść pożądanego skutku zarzut skargi dotyczący działania prawa wstecz.

Z powyższych przyczyn skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach przyznanych pełnomocnikowi tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 p.p.s.a.