Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1689/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, art. 84
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst
article: art. 160
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 7, art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie NSA Tadeusz Geremek, Jolanta Rajewska (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 211/07 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adw. D. M. wynagrodzenie w kwocie 120 (sto dwadzieścia) złotych oraz należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 211/07 oddalił skargę W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...], którą - na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j.Dz. U. z 2004r, Nr 39, poz. 353 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach) - odmówił W. M. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W motywach tych rozstrzygnięć organ stwierdził między innymi, że powołana ustawa o emeryturach i rentach dotyczy przyznawania emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, w tym renty szkoleniowej, renty rodzinnej, dodatku pielęgnacyjnego oraz dodatku dla sieroty zupełnej do renty rodzinnej. Nie obejmuje natomiast wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem. Takie świadczenie przewidywało jedynie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.), które utraciło moc zgodnie z art. 194 w związku z art. 3 ustawy o emeryturach i rentach. Wskazana regulacja wyklucza możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia także w trybie art. 83 ust. 1 ustawy. Wcześniejsza emerytura z tytułu opieki nad dzieckiem była rozwiązaniem szczególnym w stosunku do emerytury przyznawanej na zasadach ogólnych. Nie można do niej zatem stosować kolejnego wyjątku przewidzianego w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Bezwzględnym warunkiem przyznania świadczenia przewidzianego w tym ostatnim przepisie jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy z tytułu stanu zdrowia lub wieku, wynoszącego dla mężczyzn 65 lat. Skarżący przesłanki tej nie spełnił, gdyż nie osiągnął jeszcze wieku emerytalnego, jak również nie został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy.

Powyższą decyzję W. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto art. 7, art. 9 oraz 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy. Organ nie uwzględnił przede wszystkim tego, że skarżący opiekuje się niepełnosprawną córką oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną, a ponadto sprawuje opiekę nad pięciorgiem pozostałych, niepełnoletnich dzieci.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 30 lipca 2007 r. oddalił skargę W. M. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę decyzji Prezesa ZUS stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), Świadczenia, o jakich mowa w tym przepisie, są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ich przyznanie ustawa pozostawia uznaniu Prezesa ZUS. Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze - przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie - ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wiek. Po czwarte - osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przesłanki te powinny być spełnione łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie.

Zarówno stan zdrowia oraz wiek uniemożliwiają skarżącemu podjęcie pracy. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, iż W. M. nie spełnia warunku, jakim jest niemożność podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Sama okoliczność, iż skarżący opiekuje się córką wymagającą stałej opieki, jak również żoną niezdolną do samodzielnej egzystencji oraz trudna sytuacja materialna, nie uzasadnia przyznania przedmiotowego świadczenia. Nie jest ono bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb. Zaś możliwość zastosowania w sprawie przepisów cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki nie może być brana pod uwagę, gdyż rozporządzenie to z dniem 1 stycznia 1999 r. utraciło moc na podstawie art. 194 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Nie mogło zatem stanowić podstawy prawnej przyznania skarżącemu wcześniejszej emerytury.

Dodatkowo Sąd wskazał, iż świadczenie, o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przewidziane jest wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek, nie zaś dla osób, które nie mogą podjąć pracy z uwagi na trudną sytuacją rodzinną. Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące niewątpliwie ciężkiego stanu zdrowia jego dziecka oraz żony były brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył W. M., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że W. M. nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W ocenie autora skargi niezwykle trudna sytuacja rodzinno - majątkowa W. M. spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad całkowicie niezdolną do pracy żoną oraz niepełnosprawną córką, a także pozostałymi dziećmi faktycznie uniemożliwia mu jakąkolwiek aktywność zawodową. Stan faktyczny w tym zakresie niczym nie różni się od sytuacji, gdyby w stosunku do skarżącego orzeczona została trwała niezdolność do podjęcia pracy. Pozostawienie rodziny bez opieki choćby na kilka godzin w związku z ewentualną działalnością zarobkową skarżącego mogłoby się skończyć dla nich tragicznie a jemu samemu można by wówczas postawić zarzuty związane z niedopełnieniem ciążących na nim obowiązków, co penalizowane jest w art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553)

Dodatkowo kasator powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 3594/02 (publ. LEX nr 142369), z którego to orzeczenia wynika, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia emerytalnego o które ubiega się W. M., natomiast ograniczenia w znalezieniu pracy mogą być usprawiedliwiane np. brakiem ofert dla zarejestrowanych bezrobotnych czy zdrowotnymi ograniczeniami w zatrudnieniu, z jakimi spotykają się - niezależnie od swoich wysiłków - osoby niepełnosprawne.

Skarżący przyznaje, iż stan jego zdrowia nie uniemożliwia mu podjęcia pracy. Jednak inne, wskazane wyżej, nadzwyczajne okoliczności, sprawiają, iż jest on w zasadzie całkowicie niezdolny do jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Z tego względu należy uznać, że spełnia on przesłanki do otrzymywania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w art.183 § 2 ustawy P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Rozstrzygnięcia, o jakich mowa w tym przepisie, oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego, ale nie mogą być dowolne. Granice tego uznania wyznaczają określone przesłanki warunkujące możliwość przyznania omawianego świadczenia: 1) świadczenie może być przyznane ubezpieczonemu oraz członkowi jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia (emerytury lub renty) musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wszystkie powołane wymogi muszą zachodzić łącznie. Niespełnienie nawet jednego z tych warunków wyklucza dopuszczalność pozytywnego rozpatrzenia żądania. Odnosi się to także do braku możliwości podjęcia pracy. Z treści omawianej regulacji jednoznacznie wynika, że chodzi tu o niemożność podjęcia pracy wyłącznie ze względu na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy, a nie z innych przyczyn. Inne okoliczności, w tym konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, niewątpliwie mogą wpływać na zakres aktywności zawodowej wnioskodawcy. Można je jedynie rozważać - tak jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w powołanych przez kasatora orzeczeniach - przy ocenie przyczyn nienabycia uprawnień do zwykłego świadczenia (emerytury lub renty) na skutek szczególnych okoliczności. Nie mogą one być natomiast utożsamiane z brakiem możliwości podjęcia pracy. Według art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach usprawiedliwioną przeszkodą uniemożliwiająca zatrudnienie jest tylko wiek lub całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy.

Wiek uniemożliwiający podjęcie pracy (działalności) obejmuje okres poniżej 18 roku życia oraz okres po przekroczeniu wieku emerytalnego. Z przepisów Kodeksu pracy wynika bowiem zasada, że granicą wieku, poniżej którego nie można zatrudniać pracownika, to wiek 18 lat. Od reguły tej przewidziany został wyjątek dotyczący tylko osób młodocianych, uregulowany w art.190 Kodeksu pracy. Zasadniczo wiec z przekroczeniem 18 roku życia ustają przeszkody uniemożliwiające podjęcie pracy. Sytuacja ta nie ulega zmianie aż do osiągnięcia przez pracownika wieku emerytalnego (65 lat życia dla mężczyzn), z przekroczeniem którego możliwości zatrudnienia stają się znikome. W związku z tym ustawodawca zagwarantował takim osobom prawo do zaopatrzenia emerytalnego.

Natomiast całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu ustawy oznacza niemożność - z powodu naruszenia sprawności organizmu - wykonywania jakiejkolwiek pracy w normalnych warunkach (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy). Musi być ona potwierdzona stosownym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS (art.14 ust. 1 ustawy).

Z niezakwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że W. M. nie osiągnął wieku emerytalnego. Ponadto jego stan zdrowia nie pozbawia go zdolności do pracy. Nie ma bowiem stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy, wymaganym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS.

W tej sytuacji Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zarzucić naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i właściwie go zastosował, uznając, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącemu świadczenia emerytalnego w trybie wyjątkowym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 i art. 250 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 i § 18 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).