Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 52/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3ust. 1, ust. 2, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 144 poz 1045
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 54 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu oraz nakazu informowania o zmianie liczby zwierząt 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu na rzecz R. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. W., reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. K. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 2 stycznia 2014 r. (data nadania wynikająca ze stempla pocztowego) skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia 23 września 2013 r., nr [...].

Z akt administracyjnych sprawy, przedłożonych Sądowi przez organ wraz ze skargą wynika, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następujących okolicznościach:

W dniu 17 września 2013 r. w gospodarstwach R. W. (hodującego prosięta po odsadzeniu, warchlaki i tuczniki) i K. W. (hodującego lochy, prosięta i knura), znajdujących się pod wspólnym adresem w miejscowości [...], została przeprowadzona kontrola interwencyjna w związku z podejrzeniem stosowania w żywieniu zwierząt mączek mięsno-kostnych (przetworzonego białka zwierzęcego), której przebieg udokumentowano w protokole nr [...]. Podczas kontroli inspektorzy weterynaryjni, w obecności A. K.-D. - inspektora z Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie i funkcjonariuszy Policji, pobrali z paszy 11 próbek do badań w ww. kierunku. Dla każdej z próbek spisany został odrębny protokół, z określeniem m.in. miejsca pobrania próbek z każdej kontrolowanej partii, przeznaczenia, wielkości partii, wagi i sposobu opakowania. W protokole odnotowano fakt znalezienia worka z nazwą mieszanki uzupełniającej, w którym znajdował się materiał o kolorze odmiennym od pozostałych mieszanek, posiadający jasnobrązowy kolor, z białymi okruchami i zawartością szczeciny. W protokole odnotowano ponadto fakt złożenia przez R. W. zastrzeżeń odnośnie obecności A. K.-D., która uczestnicząc w kontroli nie zmieniała rękawic na jednorazowe, sprawdzała organoleptycznie pasze w paśnikach i próbkach, a znaleziony worek z nawozem organicznym został przemieszczony z garażu maszyn do paszarni.

Pismem z dnia 17 września 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie zawiadomił R. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stosowania w jego gospodarstwie w żywieniu zwierząt (świń) pasz zawierających niedozwolone białko zwierzęce, po czym wydał decyzję z dnia 19 września 2013 r., nr [...], którą w punkcie 1 zakazał wprowadzania do obrotu z gospodarstwa R. W.: prosiąt odsadzonych, tuczników i warchlaków, w łącznej liczbie 393 sztuk, natomiast w punkcie 2 nakazał informowanie o zmianie liczby zwierząt (upadki) wymienionych w pkt 1. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wymagalności. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że wydana decyzja stanowi rozstrzygnięcie częściowe w sprawie, a ostateczne rozstrzygnięcie uzależnione jest od wyników badań pobranych próbek.

Następnie Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie wydał decyzję z dnia 23 września 2013 r., nr [...], którą nakazał R. W. informowanie Powiatowego Lekarza Weterynarii na 48 godzin przed zbyciem ze stada sztuki/sztuk, wobec których w pkt 1 decyzji nr [...] orzeczono zakaz wprowadzania do obrotu oraz nakazał mycie, czyszczenie i dezynfekcję sprzętu (w tym karmideł, paśników, wózków, podajników) używanego do zapodawania paszy zawierającej niedozwolone białko pochodzące od zwierząt lądowych oraz maszyn (w tym mieszalników) paszarni, pomieszczeń, w których przetrzymywano i przygotowywano zanieczyszczoną paszę. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r. nr 144, poz. 1045, z późn. zm.), § 2 pkt. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określania spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2007 r. nr 2, poz. 20, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 18 grudnia 2006 r., art. 54 ust 1, ust. 2 lit. a, h rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywieniowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L z 2004 r., nr 165, str. 1, z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem nr 882/2004), w związku z art. 7 ust. 1 i 2 oraz rozdz. I lit. b załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. UE L. z 2001 r., nr 147, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 999/2001, art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy a dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. nr 17, poz. 127, z późn. zm.), art. 3 ust. 1 i ust 2 pkt 5 lit. c, art. 5 pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. nr 112, poz. 744, z późn. zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanego dalej K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał na fakt przeprowadzenia kontroli w dniu 17 września 2013 r. m.in. w gospodarstwie R. W. i pobranie próbek opisanych protokołami o numerach [...]. Organ wyjaśnił też, że w dniu 23 września 2013 r. otrzymał z Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii Zakładu Higieny w Opolu sprawozdania z badań próbek paszy pobranych w dniu 17 września 2013 r. W siedmiu zbadanych próbkach wynik potwierdził wykrycie ponad 5 cząsteczek pochodzących ze zwierząt lądowych. Cząstki zostały zidentyfikowane jako fragmenty kości, włosów lub samych kości. Te dodatnie wyniki zostały ponadto potwierdzone w laboratorium referencyjnym Zakładu Higieny Pasz PIW-PIB w Puławach, gdzie oznaczono białko ogólne w g/kg. Organ wskazał, że analiza powyższych wyników badań, jak i miejsce pobrania próbek, jednoznacznie wskazują, że wszystkie świnie hodowane w gospodarstwie R. W. były karmione z dodatkiem niedozwolonego przetworzonego białka pochodzącego od zwierząt lądowych. W związku z powyższym, a także uwzględniając cel nadrzędny, dotyczący zapewnienia wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzi i zwierząt, przez zapobieganie przeniesienia się pasażowalnych encefalopatii gąbczastych (TSE) oraz naukowych podstaw wprowadzania zakazu stosowania w żywieniu zwierząt białek pochodzenia zwierzęcego - który to zakaz wprowadza art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii - przy zapewnieniu zgodności z prawem paszowy i żywnościowym, organ uznał, że zasadnym jest utrzymanie zakazu wprowadzania świń do obrotu, orzeczonego decyzją nr [...] z dnia 19 września 2013 r., oraz wprowadzenie dodatkowych środków, w tym procedur sanitarnych. Organ wyjaśnił, że działania określone w sentencji wydanej decyzji opiera na podstawie art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a i h rozporządzenia nr 882/2004, uprawniającego w razie wykrycia niezgodności do podjęcia działań zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Zdaniem organu, ze względu na fakt, że świnie znajdujące się w stadzie należącym do R. W. były karmione paszą zawierającą substancje niedozwolone, ze względu na bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzi oraz charakter sprawy, zasadnym było orzeczenie nakazów w celu zabezpieczenia przed wprowadzeniem do łańcucha żywnościowego człowieka świń objętych zakazem orzeczonym w decyzji nr [...]. Organ wskazał, że pierwszy z nakazów, dotyczący informowania na 48 godzin przed ubyciem sztuki ze stada, jest - jego zdaniem - właściwym środkiem w celu zapewnienia, aby żadna sztuka zwierząt, które spożywały niedozwolone białko nie wejdzie do obrotu, a tym samym do łańcucha pokarmowego człowieka, natomiast drugi z nakazów - dotyczący mycia, czyszczenia i dezynfekcji sprzętu oraz pomieszczeń, stanowi procedury właściwe w celu zapewnienia bezpieczeństwa stosowanych pasz.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zastrzeżeń wniesionych przez stronę do protokołu kontroli, a dotyczących postępowania osób uczestniczących w kontroli i sposobu pobierania próbek. Organ stwierdził, że pobieranie próbek było zgodne z rozporządzeniem Komisji (WE). Nadto, w ocenie organu, ilość dodatnich próbek, stopień ich zanieczyszczenia niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego oraz miejsce i sposób pobrania nie pozwala na uznanie zasadności zastrzeżeń wniesionych do protokołu.

Od powyższej decyzji R. W. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia tej decyzji i "zdjęcia zakazów wprowadzania do obrotu jego zwierząt jeszcze na szczeblu organu pierwszej instancji", w trybie art. 132 K.p.a. Podniósł, że decyzje wydawane w sprawie nie są adekwatne do faktów stwierdzonych przy przeszukaniu w dniu 17 września 2013 r. Przyznał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli znaleziono jeden worek nawozu (substancji niedozwolonej), ale nie przy instalacji żywieniowej, a w magazynie maszyn. Stwierdził, że podejrzenie stosowania niedozwolonego białka naraża jego gospodarstwo rolne na straty oraz powoduje zniszczenie reputacji gospodarstwa. Akcentował, że nie używał świadomie zakazanych substancji, stąd uważa, że decyzja organu pierwszej instancji podjęta została na podstawie podejrzeń, a nie faktów, a także na podstawie wyników badań, które są niejasne i nieprecyzyjne oraz niemożliwe do zweryfikowania z uwagi na nieudostępnienie ich do wglądu przez organ. Zdaniem odwołującego, decyzja oparta została też o wyniki badań próbek, które zostały pobrane niezgodnie z prawem oraz zasadami oraz bagatelizuje uwagi zapisane w protokole, nie podaje precyzyjnie podstawy prawnej i wydana została w atmosferze nagonki medialnej.

W uzupełnieniu odwołania, w piśmie z dnia 20 października 2013 r. R. W. zarzucił, że pobieranie próbek przez inspektora z Opola było dokonywane w niewłaściwy sposób, tj. bez zmiany rękawiczek, przy zastosowaniu nieodpowiedniej sondy, a nadto ich pakowanie odbywało się bezpośrednio przy zanieczyszczeniach w paszarni. Wyraził przekonanie, że osobami pobierającymi próbki są nie tylko te osoby, które trzymają sondę, ale wszystkie osoby, które uczestniczą czynnie w jej pobieraniu. Zwrócił uwagę, że od organu pierwszej instancji otrzymał dwa upoważnienia dla osób upoważnionych do pobierania próbek i ich badania, natomiast nie zostały mu udostępnione inne związane z tym dokumenty, dotyczące szkoleń, zaświadczenia i certyfikaty. Wyraził przypuszczenie, że takie dokumenty nie istnieją. Podniósł, że nie udostępniono mu także źródłowych badań, lecz jedynie kserokopie sprawozdań z Zakładu Higieny Weterynaryjnej (dalej: ZHW) w Opolu. Niedostępne były natomiast wyniki badań z Puław. Zarzucił ponadto, że ZHW w Opolu posiada akredytację do wykonywania badań według metody z rozporządzenia nr 152/2009, ale nie ma jej na metodę z rozporządzenia nr 51/2013, co stawia pod znakiem zapytania podstawy prawne wydanych decyzji. Stwierdził też, że sposoby przeprowadzenia badań oraz dokonywania wyliczeń (naliczania cząstek) są niezrozumiałe i nieadekwatne w świetle przepisów rozporządzenia nr 51/2013, co może być wynikiem błędnego przetłumaczenia tekstu tego aktu. Zarzucił również, że próbki o numerach [...] i [...] nie są reprezentatywne, gdyż pierwsza z nich ma wielkość 1,5 kg, zamiast co najmniej 4 kg, pasza była nagarniana ręką, ze ścianek i nie stosowano sondy, natomiast drugą inspektorzy z Opola i Olesna pobrali bez jego udziału i miała ona wilgotność powyżej 14%. Poza tym obie próbki pobrano w bezpośrednim sąsiedztwie worka z nawozem. Kolejnym zarzutem był brak stosowania zasady dwuinstancyjności poprzez niezachowanie bezstronności organu, który wydając decyzję działał niesamodzielnie, konsultując się z organem wyższej instancji. Do powyższego pisma R. W. dołączył oświadczenie z dnia 17 października 2013 r., w którym odnośnie stwierdzonych w paszy zanieczyszczeń wyjaśnił, że w okolicy jego gospodarstwa rolnego występował problem zwiększonej aktywności ptactwa gniazdującego i gryzoni, stąd nie było możliwe zapewnienie, aby w zbożu i innych produktach, często przetrzymywanych na otwartej pryzmie, nie pojawiły się zmumifikowane części jaskółki, wróbla, myszy czy kuny.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego, omówieniu decyzji z dnia 19 września 2013 r., wyjaśnieniu jej motywów wraz z przytoczeniem przepisów art. 7 rozporządzenia nr 999/2001, art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 i art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a stawiane w odwołaniu zarzuty są chybione. Odnośnie zarzutu wydania decyzji na podstawie podejrzeń i bez podania precyzyjnej podstawy prawnej oraz argumentów wynikających z oświadczenia strony z dnia 17 października 2013 r., organ wyjaśnił, że wyniki badań próbek pasz pobranych w dniu 17 września 2013 r. dowodzą, że w siedmiu na osiem pobranych próbek wykryto średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych, zidentyfikowanych jako fragmenty kości. Wyniki te dowodzą jednoznacznie, że wszystkie świnie w gospodarstwie karmione były paszą zawierającą niedozwolone białko pochodzenia zwierzęcego niewiadomego pochodzenia, gdyż właściciel nie ujawnił źródła, nie przedstawił żadnych dokumentów odnośnie pochodzenia niedozwolonego białka pochodzenia zwierzęcego. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że nie ma żadnych wątpliwości, iż w przypadku otrzymania wyników badań urzędowych niezgodnych organ pierwszej instancji był zobowiązany zakazać wprowadzania do obrotu zwierząt żywionych niezgodnie z prawem paszowym, a obowiązek ten wynika z przepisów prawa, natomiast kompetencja organu do decyzyjnego działania w tym zakresie - z art. 15 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz § 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r. i art. 7 ustawy o paszach. Organ odwoławczy podkreślił też obowiązek bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, którego regulacje mają pierwszeństwo nad normami krajowymi i ich celem jest zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz oraz żywności, a także ochronę zdrowia publicznego. Dalej uzasadniał, że z punktu widzenia rygorystycznych reguł żywienia zwierząt hodowlanych nawet jednorazowy fakt stwierdzenia w stosowanej do karmienia paszy niedozwolonego składnika obliguje do zastosowania względem hodowcy właściwych środków zaradczych, prowadzących do zapobieżenia niepożądanym skutkom zjedzenia niewłaściwej karmy przez zwierzęta hodowane z przeznaczeniem do spożycia. Organ wywiódł, że w rozpatrywanym przypadku nie ma znaczenia, czy obecność niedozwolonego składnika miała charakter incydentalny, czy przypadkowy (np. obecność zmumifikowanych części jaskółki, wróbla, myszy czy kuny itp.), ani czy była następstwem działania zawinionego przez hodowcę, gdyż przepisy prawa nie uzależniają konieczności stosowania sankcji od wielokrotności stwierdzenia naruszenia wymagań prawa paszowego i żywnościowego, ani od oceny stanu zdrowia zwierząt po zjedzeniu paszy, w której stwierdzono niedozwolony składnik, zaś świadomość działania hodowcy (zawinienie) ma jedynie znaczenie przy stosowaniu sankcji karnych. Poza tym, z art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 i z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 183/2005 wynika spoczywający na hodowcy obowiązek przestrzegania przepisów prawa paszowego i żywnościowego, jak też ryzyko związane z uchybieniem tym regulacjom.

Następnie, odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, w kwestii niejasności i nieprecyzyjności wyników badań organ odwoławczy stwierdził, że wyniki dodatnie badań próbek, otrzymane z ZHW w Opolu, zostały potwierdzone przez laboratorium referencyjne w Puławach, w którym zakwestionowane próbki paszy zostały ponownie zbadane akredytowaną metodą, a badania zostały przeprowadzone zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 51/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 152/2009 w odniesieniu do metod analitycznych oznaczania składników pochodzenia zwierzęcego do celów urzędowej kontroli pasz. Organ omówił szczegółowo wynikający z tego aktu sposób składania sprawozdań z badań w kierunku przetworzonego białka zwierzęcego i stwierdził, że skoro wyniki badań sporządzono zgodnie z rozporządzeniem, to nie można podważać ich wiarygodności. Za bezzasadny organ uznał również zarzut dotyczący prawidłowości pobierania próbek i zlekceważenia uwag wniesionych do protokołu przez R. W. Zauważył, że wszystkie czynności wykonywali pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Oleśnie, którzy w świetle art. 19 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej mają prawo do pobierania próbek, zaś w przepisach nie ma mowy o certyfikatach urzędowego próbobiorcy. Stwierdził też, że R. W. był obecny przy pobieraniu wszystkich próbek, w tym próbki [...], gdyż złożył podpis na protokole i nie wniósł żadnych uwag. Dodał również organ, że w celu zweryfikowania informacji przedstawionych przez R. i K. W. odnośnie czynności przeprowadzonych przez inspektorów weterynaryjnych, uzyskano informację od funkcjonariuszy Policji, którzy wykonywali czynności w gospodarstwie odwołującego i wynika z niej, że obecna podczas kontroli inspektor A. K.-D. nie pobierała żadnej próbki, a pełniła jedynie funkcję doradczą oraz że w dniu 17 września 2013 r., po wejściu na teren gospodarstwa R. W. i K. W., okazała ona odznakę identyfikacyjną i legitymację służbową, a więc spełniony został warunek określony w art. 19 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu dotyczącego wydania decyzji w atmosferze nagonki medialnej, akcji nazwanej "Zero tolerancji", a także w trakcie trwania prac Komisji Europejskiej nad zmianą przepisów dotyczących żywienia przetworzonym białkiem zwierzęcym. W tym zakresie wskazał, że organy państwowe działają i wydają decyzje na podstawie obowiązujących przepisów, a w sprawie bez znaczenia jest to, że trwają prace nad zmianą prawa w zakresie żywienia zwierząt przetworzonym białkiem zwierzęcym. Nie ma znaczenia też fakt, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 56/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. zmieniające załączniki I i IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. UE L z 2013 r. nr 21, s. 3) dopuszcza żywienie zwierząt akwakultury przetworzonymi białkami zwierzęcymi, innymi niż mączka rybna, pochodzącymi od zwierząt innych niż przeżuwacze oraz mieszankami paszowymi zawierającymi takie przetworzone białka zwierzęce, które są produkowane, wprowadzane do obrotu i stosowane zgodnie z ogólnymi warunkami ustanowionymi w rozdziale III i szczegółowymi warunkami ustanowionymi w sekcji D rozdziału IV. Organ zaakcentował, że decyzje może podejmować tylko w oparciu o obowiązujące przepisy prawa krajowego i wspólnotowego.

We wniesionej skardze R. W. powtórzył i rozwinął zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym:

- art. 77 i art. 140 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności oceny legalności zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, jako zgromadzonych z naruszeniem: art. 1, 2, 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz. U. UE.L z 2009 r. nr 54, s. 1) oraz załączników do tego rozporządzenia: nr 1 pkt 1, pkt 3 tiret 1, 4.2.1, 5.1.1, 6.1,10 oraz nr 2 i nr 6; naruszenie art. 6 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie niereprezentatywnych próbek i badań, niejednoznacznych wynikach badań oraz badań wykonanych przez laboratorium ZHW w Opolu pomimo nieposiadania przez laboratorium akredytacji na metodę, którą badanie zostało przeprowadzone;

- art. 11 ust. 5 rozporządzenia nr 882/2004 poprzez uniemożliwienie zapoznania się z pełną informacją o przeprowadzonym badaniu próbek przez ZHW w Opolu oraz Zakładzie Higieny Pasz PIW-PIB w Puławach, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie przeprowadzenia kontrbadania,

- art. 75 § 1 i art. 84 K.p.a. poprzez nieuzyskanie w sprawie kompletnej, rzetelnej opinii dotyczącej badania pozyskanych próbek, a ponadto posłużenie się badaniem wykonanym w Puławach, mimo że nie zostało ono załączone do akt sprawy;

- art. 10 § 1 K.p.a. i art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do całego zgromadzonego w sprawie materiału, a w konsekwencji ww. naruszeń - prowadzenie sprawy z przekroczeniem przepisów art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 14 § 1 K.p.a.

- art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. nr 213, poz. 1342 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia 999/2001 i załącznika nr IV rozdział I, art. 54 ust. 1 i 2 lit. a i h rozporządzenia nr 882/2004 mimo braku podstaw do zastosowania sankcji właściwych dla stwierdzenia stosowania niedozwolonych pasz.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał na stan faktyczny sprawy, kognicję i zakres kontroli sądów administracyjnych, źródła prawa, przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz rozporządzeń unijnych. Wskazał też na cel i zasady postępowania odwoławczego, powołując w tym zakresie orzecznictwo sądowe. Akcentując wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, które powinno zostać przeprowadzone przez każdy organ niezależnie i samodzielnie, zwrócił uwagę na zakaz ingerowania przez organ drugiej instancji w czynności organu pierwszej instancji. Na tej podstawie stwierdził, że w pracach organu pierwszej instancji brał udział pracownik organu drugiej instancji, który miał znaczący, a nawet decydujący wpływ na ukształtowanie postępowania z racji roli pełnionej podczas kontroli w dniu 17 września 2013 r. (nadzór merytoryczny i faktyczny nad podejmowanymi czynnościami), co powinno skutkować nieważnością postępowania.

Ponownie wskazał na wadliwości dotyczące czynności pobierania próbek i stwierdził, że inspektor nie zmieniała rękawic na jednorazowe, tak samo jak i inspektorzy pobierający próbki, ponadto próbki były pobierane i nagarniane gołymi rękami, a worek znaleziony w garażu maszyn został przeniesiony do pomieszczenia gdzie pobierano próbki, zaś Zakład Higieny Weterynaryjnej w Opolu nie posiada akredytacji na badania, stąd badanie nie może stanowić dowodu w sprawie. Skarżący wywiódł, że próbki nie były pobierane ze środkowej części worków, gdyż brak jest dziur po sondzie, na co przedłożył dokumentację fotograficzną jako załącznik do skargi. Zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że zgromadzony materiał dowodowy, tj. próbki pasz oraz badanie, pozyskany został zgodnie z prawem i daje podstawę nałożenia sankcji za stosowanie pasz zawierających przetworzone biało zwierzęce.

Ponadto skarżący podał, że przepisy szczegółowo regulują zarówno metodologię przeprowadzenia badań i pobrania próbek, na podstawie których badania mają być dokonane, jak też ustanowienie podmiotów uprawnionych do wykonania badań. W szczególności rozporządzenie nr 882/2004 nakłada na właściwy organ obowiązek zapewnienia, aby każdy z pracowników przeprowadzających kontrole urzędowe był odpowiednio przeszkolony i uaktualniał tę wiedzę. Zdaniem skarżącego, w dniu przeprowadzania kontroli można było odnieść wrażenie, że kontrolerzy pobierający materiał do badań nie mają odpowiedniego przygotowania do wyznaczonego im zadania. Pobieranie materiału odbywało się chaotycznie, jakby wykonywane było przez inspektorów po raz pierwszy, natomiast A. K.-D. sprawowała nadzór merytoryczny i faktyczny nad tym, co i jak było wykonywane, tj. wydawała polecenia, wskazywała skąd i jak należy pobrać materiał. Skarżący wywiódł, że brak szkoleń w sposób zasadniczy wpłynął na dalsze fazy postępowania kontrolnego i uchybienia w sposobie pobierania próbek, co skutkować powinno dyskwalifikacją pobranego materiału. Uzasadniał nadto, że badanie dotknięte jest zasadniczą wadą, gdyż przeprowadzone zostało przez laboratorium, które nie posiadało akredytacji, stąd wynik badania nie może stanowić dowodu w sprawie, bowiem według rozporządzeń unijnych tylko badanie przeprowadzone wg akredytowanej metody oraz w oparciu o reprezentatywną próbkę może stanowić dowód dla stwierdzenia, czy pasza zawiera niedozwolone białko zwierzęce. Zaprezentował także pogląd, że sprawozdanie z przeprowadzonych badań ma charakter opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. i powinno odpowiadać wymogom z tym związanym, a w szczególności orzeczenie to powinno mieć podobną strukturę jak decyzja. Przedstawione sprawozdanie z wyników badań, sporządzone przez ZHW w Opolu, nie odpowiada natomiast kryterium opinii, a zwłaszcza nie określa, w jakiej frakcji wykryto cząstki zwierzęce, gdyż wykrycie ich tylko we frakcji sitowej może wynikać z zanieczyszczenia środowiskowego. Brak jest także protokołów obserwacji, a przedstawienie wyników badań w minimalnej treści sprawozdania laboratoryjnego nie oznacza, że sprawozdanie to wyczerpuje informację o badaniu. Jedynie kompleksowa informacja na temat przeprowadzonego badania pozwala na ocenę czy dowód ten został przeprowadzony w sposób prawidłowy, a tym samym, czy jego wynik jest miarodajny, a taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Skarżący przeprowadził także wywód dotyczący sposobu pobierania próbek, sporządzania ich wymaganej liczby oraz wymagań ilościowych co do wagi próbek. Wskazał, że w przypadku próbki z mieszalnika nie udało się zgromadzić wymaganej ilości paszy wynoszącej 4 kg, ponadto nie sporządzono wymaganej liczby próbek. Poza tym skarżący podniósł, że pomimo kilkakrotnych żądań nie udostępniono mu pełnej opinii z badań laboratoryjnych w ZHW w Opolu i w aktach brak jest tej opinii, tak samo jak opinii z laboratorium w Puławach. Brak jest też informacji w przedmiocie zwrócenia się przez organ o wykonanie badań pobranych próbek i sprecyzowania zakresu zlecenia badania. Zdaniem skarżącego, jeśli badanie miało miejsce po tym jak doszło do zbadania próbek przez WIW ZHW w Opolu, to odbyło się ono z naruszeniem reguł określonych w załączniku II do rozporządzenia nr 152/2009. Skarżący zarzucił też, że akta spraw organów obu instancji są nieuporzadkowane, nieponumerowane i stanowią zbiór luźnych kart.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo wyjaśnił, że przeprowadzone zostało szkolenie dla wszystkich inspektorów w zakresie pobierania próbek, natomiast ZHW w Opolu stanowi integralną część Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii, jest zatem częścią struktury organizacyjnej Inspekcji Weterynaryjnej, natomiast wszystkie wyniki dodatnie potwierdzane są w laboratorium referencyjnym w Puławach - do czasu uzyskania akredytacji na metodykę badań według rozporządzenia nr 51/2013. Poza tym wskazał, że w treści sprawozdań są przywołane numery zleceń i protokołów pobrania próbek.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania sądowego, wskazując na złożenie w dniu 10 stycznia 2014 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia 19 września 2013 r., nr [...]. Wywiódł, że orzeczone następnie nakazy są konsekwencją tej decyzji. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania i podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczyła nałożenia dodatkowych nakazów. Na rozprawie Sąd oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację skargi i wnioski w niej zawarte. Zaakcentował, że postępowanie organu pierwszej instancji było nadzorowane i prowadzone w istocie pod dyktando pracownika organu drugiej instancji – A. K.-D., co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skarżący R. W. w piśmie z dnia 4 kwietnia 2014 r., złożonym na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. jako załącznik do protokołu z rozprawy, podtrzymał argumentację podawaną wcześniej w odwołaniu i powtórzoną w skardze, odnośnie wadliwości czynności pobierania próbek, zarzucając błędne działanie organów Inspekcji Weterynaryjnej, które nie dopuszczają żadnych argumentów, manipulują i wymijająco odpowiadają na zarzuty. Podał, że żadne laboratorium nie chce podjąć się konfrontacji z inną jednostką państwową i wykonać badań na zlecenie skarżącego. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, że A. K.-D. nie wydała decyzji jako pracownik organu, a zaskarżoną decyzję podpisał Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii – B. K. Fakt ten potwierdził także pełnomocnik skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. b), albo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2).

Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów, a - jak wspomniano wyżej - ocenia wydane akty pod względem legalności. Sąd bada jedynie, czy orzekając w sprawie organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami proceduralnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Generalnie zasadne są bowiem zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady dwiunstancyjności postępowania, w tym znaczeniu, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom ciążącym na nim z mocy przepisów prawa, jednak w innym zakresie niż to zarzucano w skardze.

Na wstępie odnotowania wymaga, że przedmiot oceny Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia z dnia 29 listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia 23 września 2013 r., nr [...], mocą której organ pierwszej instancji nakazał R. W. informowanie Powiatowego Lekarza Weterynarii na 48 godzin przed zbyciem ze stada sztuki/sztuk, wobec których orzeczono w pkt 1 decyzji [...] zakaz wprowadzania do obrotu oraz nakazał mycie, czyszczenie i dezynfekcję sprzętu, a także pomieszczeń, w których przetrzymywano i przygotowywano zanieczyszczoną paszę.

Rozważania w zakresie dokonanej oceny rozpocząć należy od sprecyzowania reguł proceduralnych obowiązujących w sprawach rozstrzyganych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać na wynikający z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej obowiązek sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym nad wytwarzaniem, obrotem i stosowaniem pasz oraz dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt. Z przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy wynika kompetencja do decyzyjnego działania w rozpoznawanej sprawie Powiatowego Lekarza Weterynarii, a także Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii - jako organu wyższego stopnia. Ponadto, na zasadzie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o paszach, powiatowy lekarz weterynarii, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej właściwym organem w rozumieniu rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz przepisów wydanych w trybie tych rozporządzeń. Powiatowy Lekarz Weterynarii, w zakresie zadań określonych w przepisach rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń, wydaje decyzje administracyjne i wykonuje inne czynności związane z urzędową kontrolą pasz i innymi zadaniami określonymi w rozporządzeniu nr 882/2004 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, w tym stosowaniem środków, o których mowa w art. 54 tego rozporządzenia. Decyzje administracyjne w zakresie określonym w ust. 2 wydaje się z urzędu, chyba że przepisy rozporządzenia nr 882/2004 lub rozporządzenia nr 183/2005, lub rozporządzenia nr 999/2001, lub przepisy wydane w trybie tych rozporządzeń, lub ustawa stanowią inaczej (ust. 3). W art. 7 ust. 4 ustawy o paszach minister właściwy do spraw rolnictwa upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii, wskazując, jakie decyzje są wydawane z urzędu, a jakie na wniosek, w tym treść tych wniosków, mając na względzie realizację celów określonych w prawie paszowym oraz zapewnienie jednolitego sposobu przeprowadzania urzędowych kontroli pasz. Stosownie do § 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r., wydanego na podstawie tej delegacji ustawowej, powiatowy lekarz weterynarii w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 882/2004 wydaje decyzje administracyjne dotyczące zastosowania i cofnięcia środków, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a-d oraz f i g. Wskazany przepis art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 przewiduje m.in.: nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt (lit. a), ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt (lit. b), monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności (lit. c). upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone (lit. d); zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu (lit. f), środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich (lit. g). Na zasadzie § 4 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r., decyzje administracyjne, o których mowa w § 2 wydaje się z urzędu. Zauważenia wymaga, że w myśl art. 3 ustawy o paszach, do postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy wymienione w art. 1 pkt 1 albo ustawa stanowią inaczej.

Powyższe skutkuje automatycznie tym, że organy Inspekcji Weterynaryjnej są zobligowane realizować obowiązki określone w procedurze administracyjnej, natomiast wydawane przez nie decyzje muszą odpowiadać warunkom przewidzianym m.in. w przepisach art. 15, art. 107 i art. 138 K.p.a.

Odnośnie zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii należy mieć na uwadze, że podstawę jej wydania stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

W związku z tym zaznaczenia wymaga, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 K.p.a., jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z tej zasady, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rodzajów decyzji określonych w art. 138 § 1 K.p.a., wśród których wymienione jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 1). Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, że ta sama sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Powyższa zasada służy również realizacji zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 88).

Istota omawianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy.

Dodać też trzeba, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów, jakie legły u podstaw jej wydania.

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi też wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; B. Adamiak, op. cit., s. 89 oraz s. 543 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626).

Zaznaczyć przyjdzie, że w osnowie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy wypowiada się wprawdzie wyłącznie w kwestii mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, jednak użyte w tym przepisie sformułowanie "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję" stanowi przejaw takiej oceny dokonanej przez organ odwoławczy, która jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, co dotyczy w szczególności podstawowego elementu decyzji jakim jest rozstrzygnięcie, w którym wyrażona zostaje wola organu administracji załatwiającego sprawę. W istocie orzeczenie to oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w wyniku ponownego rozpoznania sprawy pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Sformułowanie to oznacza zatem, że organ drugiej instancji w wyniku swojego postępowania w sprawie doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, przy czym nie chodzi tu tylko o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, jakie winny natomiast zostać podane w uzasadnieniu decyzji, muszą odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania tego organu, przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby również w postępowaniu sądowym możliwe było dokonanie weryfikacji stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. Uzasadnienie decyzji stanowi też element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się z realizacją zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Omawiana zasada urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 K.p.a., który określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Odnośnie konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w piśmiennictwie wskazuje się, że w dziedzinie faktów uzasadnienie decyzji musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit. s. 464 i powołana tam literatura). Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Jak wskazano wcześniej, powyższe obowiązki nie zostały wyłączone w odniesieniu do organów Inspekcji Weterynaryjnej, zatem niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna realizować wszystkie omówione dotychczas wymogi. Zaskarżona decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu tych standardów natomiast nie spełnia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył istotnie art. 138 K.p.a., gdyż nie dokonał oceny sprawy i nie wyraził stanowiska co do zasadności zakresu objętego decyzją organu pierwszej instancji, od której wniesione zostało odwołanie.

Sąd w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy administracyjnej celowo przedstawił szczegółowo zawartość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy udzielił obszernej odpowiedzi na zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i w pismach stanowiących uzupełnienie odwołania, jednak tego rodzaju działanie, wprawdzie co do zasady prawidłowe, nie uprawnia do pozytywnej oceny uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, gdyż nie spełnia ono warunków z art. 107 § 3 K.p.a. Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii skupił się na polemice z argumentacją przedstawianą w odwołaniu, ale nie wywiązał się z podstawowego obowiązku organu odwoławczego w ramach postępowania dwuinstancyjnego, jakim jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej zakresie. Zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznaczony jest bowiem granicami sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, a zakreślonymi treścią decyzji pierwszoinstancyjnej. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta dotyczy zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych.

W tym miejscu jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że w ramach nakreślonej wyżej kognicji sądu administracyjnego, Sąd nie jest instancją nadrzędną dla Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii i nie rozpoznaje sprawy merytorycznie w kolejnej, trzeciej instancji. Dlatego Sąd nie uzupełnia motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nawet w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji odpowiada częściowo prawu.

Analizując nadal treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób nie dostrzec, że organ odnosił się bezpośrednio do nakazu wprowadzania zwierząt do obrotu i przedstawił stanowisko co do prawidłowości rozstrzygnięcia w tym właśnie zakresie. Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii jednoznacznie wskazał, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ pierwszej instancji był obowiązany nałożyć tego rodzaju zakaz. Nie wyjaśnił natomiast procesu decyzyjnego, jaki towarzyszył takiemu, a nie innemu rozstrzygnięciu w zakresie nałożenia obowiązków określonych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 września 2013 r., nr [...], a powinno to znaleźć odzwierciedlenie w opisanym stanie faktycznym sprawy i we właściwej argumentacji, której nie można wysnuć z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji. W uzasadnieniu brak jest choćby jednego zdania odnoszącego się do nakazów nałożonych decyzją z dnia 23 września 2013 r. oraz oceny tych nakazów na gruncie stanu faktycznego sprawy, a przecież tej właśnie kwestii dotyczyła sprawa rozpoznawana przez organ odwoławczy. Wydając rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji organ nie wyjaśnił, dlaczego w wyniku swojego postępowania w sprawie doszedł do przekonania, że nakazy nałożone w tej decyzji są właściwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Nie powiązał zatem uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji. Jeszcze raz zaakcentować należy, że ocena organu odwoławczego musi odnosić się do sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Treść rozstrzygnięcia zawartego w osnowie tej decyzji wyznacza bowiem zakres działania organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie wskazał też jednoznacznie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę nałożenia obowiązków określonych w decyzji stanowiącej przedmiot jego kontroli, co świadczy o tym, że nie procedował w tym zakresie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w granicach, które zostały wyznaczone rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Już tylko z tych względów zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Faktem jest, że decyzja organu pierwszej instancji nawiązywała do decyzji z dnia 19 września 2013 r., tj. do zakazu wprowadzania do obrotu zwierząt, określonego w punkcie 1 tej decyzji, to jednak decyzja z dnia 19 września 2013 r. nie została zaskarżona w zwykłym toku instancji, co przyznał fachowy pełnomocnik ustanowiony przez skarżącego, który sporządził też skargę inicjującą niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Co więcej, wyjaśnił on, że podjął działania zmierzające do wyeliminowania decyzji z dnia 19 września 2013 r. w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie dotyczyła zatem wyłącznie decyzji z dnia 23 września 2013 r. o nałożeniu na skarżącego dodatkowych nakazów, które w odniesieniu do decyzji z dnia 19 września 2013 r. posiadają niejako wtórny charakter.

W przekonaniu Sądu, brak jest zależności pomiędzy ewentualnym postępowaniem nieważnościowym co do decyzji zakazującej wprowadzania zwierząt do obrotu, a decyzją nakazującą dodatkowe obowiązki. Z tego też względu Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego. Zwrócić należy też uwagę, że wniosek o stwierdzenie nieważności w trybie administracyjnym decyzji z dnia 19 września 2013 r., nr [...], został złożony zarówno po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i po wniesieniu skargi. Ponadto, ze względu na brak zgody pełnomocnika organu na zawieszenie postępowania w sprawie, nie zachodziły także podstawy do zastosowania art. 126 P.p.s.a., przewidującego możliwość zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron.

Aktualny stan prawny jest tego rodzaju, że w porządku prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia 19 września 2013 r. o zakazie wprowadzania do obrotu zwierząt z gospodarstwa skarżącego. Uprawnieniem organu, wynikającym z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r., jest cofnięcie - w drodze decyzji wydanej z urzędu - środków, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a-d oraz f i g, w tym także zastosowanego wcześniej zakazu wprowadzania do obrotu zwierząt, orzeczonego na podstawie lit. b tego przepisu. Organ z tej możliwości jednak nie skorzystał. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przemawia natomiast za zasadnością nałożenia zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu. Organ odwoławczy niewątpliwie nie odniósł się do nakazów określonych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 września 2013 r. i nie wyjaśnił z należytą starannością swojego stanowiska w tej kwestii zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie jej merytorycznej kontroli. .

Stwierdzone i omówione wyżej wady natury formalnej, a dotyczące nieodniesienia się do istoty sprawy i braku prawidłowego uzasadnienia w zakresie rozstrzygnięcia, skutkują tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa i wymyka się spod kontroli sądowej. W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie powołanych przepisów art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do usunięcia zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż te, które zostały podane w skardze, przedwczesnym i przez to zbędnym na tym etapie postępowania stało się rozważanie przez Sąd podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego przez organ odwoławczy, w kontekście przedstawionym przez skarżącego.

Z tych względów, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, określające, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oparto na treści art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego wyroku. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczenia Sądu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie poczynionych wyżej uwag i wydanie rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom procedury administracyjnej, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.