Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2633/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par 5 ust 2 par 6 ust 2, par 7 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1359/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1359/15, oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 31 października 2012 r. P. H. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, wjazdami, infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] położonych w [...] przy ul.[...] , który następnie zmodyfikował pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, 60, 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.

Wskutek odwołania wniesionego przez [...] S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. [...] S.A. zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 859/14) uchylił decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części ustalającej tolerancję 5 % dla szerokości elewacji frontowej i umorzyło w tej części postępowanie oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

W uzasadnieniu organ podniósł, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Trafnie przyjęto, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Również parametry planowanej inwestycji zostały ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy. Odnośnie linii zabudowy to została ona wyznaczona, jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Linię zabudowy wyznaczają dwa budynki – jeden położony na działce przy narożniku ul. [...] oraz drugi budynek – [...] S.A. W kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy to został on wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika występującego na terenie analizowanym - § 5 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast ustalenie wysokości budynku także zostało ocenione jako prawidłowe. Dla zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. [...] na max 20m i 23,5m dla zabudowy wzdłuż ul. [...] (jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich) oraz ustalenie wysokości dominanty na max 40m w nawiązaniu do wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych naprzeciwko planowanej inwestycji - jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Takie ustalenie jest dopuszczalne na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na 32 m od strony ul. [...] i na 66 m od strony ul. [...] z uwzględnieniem 20-25 m dla dominanty wysokościowej. Organ uznał wobec wskazówki zawartej w wyroku WSA z dnia 27 czerwca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 859/14), że konieczne jest wyeliminowanie zapisu z tolerancją 5% dla wszystkich wartości. Po wyeliminowaniu tego zapisu szerokość elewacji frontowej będzie wyznaczona zgodnie z § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ uznał, że została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pozostałe wskazane w przepisie ust. 1 wymogi.

Rozważając argumenty odwołania wskazano, że rozporządzenie wykonawcze do ustawy nie wymaga ustalenia powierzchni biologicznie czynnej w treści decyzji o warunkach zabudowy. Został natomiast ten współczynnik wymieniony w innym akcie tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), który to akt reguluje techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźnik ten jest natomiast przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). W kwestii wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że jest to linia, która wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, wyznacza nieprzekraczalną granice terenu ewentualnych inwestycji.

[...] S.A. w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Zarzuciło naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia, § 13 oraz 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy prawidłowo stwierdziły, że dominującą (wiodącą) funkcją obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Sporna natomiast pozostaje przyjęta w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w części określonej jako dominanta oraz szerokość elewacji frontowej w zakresie owej dominanty. Innymi słowy skarżący kwestionuje pewne cechy zabudowy, które zostały nadane projektowanemu budynkowi, Sąd jednak nie dopatrzył się wadliwości przy wyznaczeniu gabarytów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy i będąca podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny, a następnie logicznie i przekonująco wyjaśnia, jakimi przesłankami kierowano się przy ustaleniu poszczególnych cech projektowanego budynku. W części paramentów budynku architekt, a w ślad za nim organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Niemniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie szeregu odstępstw przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Dotyczy to w szczególności kwestionowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wynika z analizy oraz ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji organ zastosował możliwość ustalenia wysokości elewacji w oparciu o normę § 7 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący kwestionuje przyjęcie tej podstawy prawnej i wywodzi, że jeśli już – to należałoby skorzystać z normy zawartej w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Faktem jest, że w tym zakresie może budzić pewne wątpliwości wykładnia pojęcia "działki sąsiednie", występująca w § 7 rozporządzenia. Jeśli bowiem przyjmiemy, że dotyczy to działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie, to w istocie nawiązanie do budynków położonych po drugiej stronie ul.[...] , które mają wysokość 40 m i do nich nawiązuje wysokość dominanty, nie dawałoby obronić się z punktu widzenia zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia. Pozostają one bowiem w oddaleniu od planowanego budynku. W takim wypadku Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącemu, że jako podstawa prawna winien być przyjęty § 7 ust. 4, nie zaś § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wadliwe jednak wskazanie podstawy prawnej nie powoduje wadliwości wydanego aktu, jeśli w systemie prawa istnieje przepis prawa, który taką podstawę przewiduje. I tak stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Analiza wyjaśnia i proponuje zagospodarowanie przestrzeni poprzez lokalizację budynku z dominantą oraz z trzema różnymi wysokościami ułożonymi kaskadowo, zatem zostanie bezsprzecznie spełniony warunek wynikający z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z tego powodu przyjęcie nawet wąskiego rozumienia pojęcia "działki sąsiednie" nie wyklucza wyznaczenia wysokości elewacji w nawiązaniu do kilku wysokich budynków po drugiej stronie ul. [...].

Odnośnie drugiego kwestionowanego przez skarżącego parametru, tj. szerokości elewacji frontowej, to organ wykorzystał możliwość jaką przewiduje § 6 ust. 1 in fine rozporządzenia. Otóż statuuje on możliwość ustalenia szerokości elewacji z tolerancją do 20%. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w wypadku tego parametru prawodawca wprowadził możliwość pewnego marginesu swobody przy ustalaniu tej wielkości, wyraźnie statuując wyznaczenie go w widełkach mieszczących się w tolerancji 20%. Organ tę możliwość wykorzystał, wprowadzając ów przedział poprzez zapis: 20-25 m. Różnica stanowiąca 5 m odpowiada 20% z owych 25 m.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mógł zostać rozpatrzony na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Przywołane przepisy dotyczą zachowania odległości projektowanego budynku od innych obiektów, aby zagwarantować odpowiedni stopień naświetlenia, a zatem dotyczy zachowania interesów osób trzecich, w niniejszej sprawie mieszkańców budynku ul. [...] oraz użytkowników budynku[...] . Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

W kwestii zastosowania nieprawidłowych oznaczeń przy ustaleniu linii zabudowy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rację ma skarżący, iż rozporządzenie w sprawie oznaczeń przewiduje w § 3 ust. 3 odniesienie, jeśli chodzi o część graficzną, do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002r. Norma ta została wydana przez Polski Komitet Normalizacyjny i dotyczy rysunku budowlanego – oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Co do zasady znajduje zastosowanie przy sporządzaniu projektów budowlanych. Nie stanowi jednak ta norma obowiązującej normy prawnej. Przewiduje dwa rodzaje linii zabudowy: obowiązującą i maksymalną nieprzekraczalną. Rozróżnia graficznie te linie. Z kolei przepisy regulujące wydawanie decyzji o warunkach zabudowy przewidują jedynie obowiązującą linię zabudowy, nie nadmieniając o linii nieprzekraczalnej. W odróżnieniu do normy technicznej regulacja ta stanowi obowiązujący przepis prawa. Oznaczałoby to zdaniem Sądu, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy, nie zabraniają natomiast – jeżeli osoba sporządzająca analizę uzna to za celowe - zamieszczenia w takiej decyzji również nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd, analizując decyzję wydaną przez organ I instancji, stwierdził, że decyzja ta – zarówno część tekstowa, jak i graficzna konsekwentnie posługują się nieprzekraczalną linią zabudowy, choć rozporządzenie takiej linii nie przewiduje. Niewątpliwie istnieje różnica pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy oraz linią obowiązującą. Jak wynika z rozporządzenia obowiązująca linia zabudowy powinna zostać ustalona w każdej decyzji. Nie oznacza to, że decyzja, która takiej linii nie zawiera będzie naruszała prawo materialne w stopniu kwalifikującym do uchylenia taki akt. Mogą bowiem te linie zostać zastąpione liniami nieprzekraczalnymi. W tej sytuacji prawidłowo organ w części graficznej decyzji – skoro wyznaczył linie nieprzekraczalne, nie zaś obowiązujące – posłużył się oznaczeniem graficznym jak w tablicy nr 2, pkt 2. 2 Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [...] S.A. w [...] , zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy w warunkach nieprawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej,wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy;

- § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organy obu instancji w sposób prawidłowy wyznaczyły wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. dla dominanty wysokościowej - 40,0 m (XII kondygnacji), dla zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy [...] - 20,0 m (VI kondygnacji) i 23,5 m (VII kondygnacji) przy zasadzie wyższej w strefie skrzyżowania z ul.[...] , wszystkie wysokości z tolerancją plus/minus 0,5 m;

- § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy obu instancji w sposób prawidłowy wyznaczyły szerokość elewacji frontowej budynku od strony ul. [...] - ca: 32,0 m z uwzględnieniem łuku elewacji w narożniku ulic, w tym ca: 25,0 m dla dominanty wysokościowej, od strony ulicy [...] - ca: 66,0 m z uwzględnieniem łuku elewacji w narożniku ulic, w tym dla wszystkich szerokości tolerancja - 5%.

- § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organy obu instancji prawidłowo wyznaczyły wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji od 0,36 do 0,4;

- § 13 oraz 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie praw osób trzecich polegające na negatywnym wpływie na nasłonecznienie sąsiednich budynków;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 ,80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zgodności z prawem decyzji organu II instancji i nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzje te zostały wydane przy braku pełnego zebrania i wyczerpującego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej, co mogłoby mieć związek z uprzednio dokonaną błędną wykładnią. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował przepisy prawa materialnego.

Warto w tym miejscu wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej – "rozporządzeniem").

Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia powinna więc mieć charakter "prowolnościowy".

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Pierwszym z nich jest warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, s. 510-511). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, gdyż ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia wykonawczego nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, dostępny [w] CBOSA). Należy mieć na uwadze, że wyznaczony obszar analizowany ma przecież służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nich występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa.

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Sporna miedzy stronami jest przyjęta w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w części określonej, jako dominanta oraz szerokość elewacji frontowej w zakresie owej dominanty. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje pewne cechy zabudowy, które zostały nadane projektowanemu budynkowi. Stosownie do § 2 pkt 3) rozporządzenia, jako cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Skarżąca nie zgadza się z gabarytami budynku w części dominanty.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacji naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organy obu instancji w sposób prawidłowy wyznaczyły wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. dla dominanty wysokościowej - 40,0 m (XII kondygnacji), dla zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy [...] - 20,0 m (VI kondygnacji) i 23,5 m (VII kondygnacji) przy zasadzie wyższej w strefie skrzyżowania z ul.[...], wszystkie wysokości z tolerancją plus/minus 0,5 m.

Niewątpliwie w decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest podanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej względem budynku porównywanego, przy jednoczesnym ustaleniu, że niedopuszczalne jest podanie tejże wysokości, jako wartości bezwzględnej. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia, stanowi się, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (nie jest regularna), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z kolei prawodawca w § 7 ust. 2 rozporządzenia wprost wskazuje, że wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Przepis ten ma charakter techniczny, gdyż mówi o sposobie mierzenia tej wysokości, a nie o sposobie jej ustalenia w decyzji.

Faktem jest, że w realiach sprawy może budzić pewne wątpliwości wykładnia pojęcia "działki sąsiednie", występująca w § 7 rozporządzenia. Jeśli bowiem przyjmiemy, że dotyczy to działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie, to w istocie nawiązanie do budynków położonych po drugiej stronie ul.[...] , które mają wysokość 40 m i to do nich nawiązuje wysokość dominanty, nie dawałoby obronić się z punktu widzenia zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia. Pozostają one bowiem w oddaleniu od planowanego budynku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tym przepisie powinien być wykładany w zgodzie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na podstawie ust. 4 § 7: "Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.". Właściwa wykładnia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w świetle przedłożonej analizy, zagospodarowanie przestrzeni poprzez lokalizację budynku z dominantą oraz z trzema różnymi wysokościami ułożonymi kaskadowo, zostanie spełniony warunek wynikający z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zresztą nawet przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia "działki sąsiednie" nie wyklucza w niniejszej sprawie wyznaczenia wysokości elewacji w nawiązaniu do kilku wysokich budynków po drugiej stronie ul.[...]. Wprawdzie organ wprost nie wskazał w podstawie prawnej decyzji postanowień § 7 ust. 4 rozporządzenia, jednak Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że brak ten nie powoduje wadliwości wydanego aktu, jeśli w systemie prawa istnieje przepis prawa, który taką podstawę przewiduje.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy obu instancji w sposób prawidłowy wyznaczyły szerokość elewacji frontowej budynku od strony ul.[...]. Prawodawca w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się tolerancję do 20%, nadto dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego zawarcie w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej poprzez wskazanie jedynie maksymalnej szerokości, nie stanowi naruszenia przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20%.

Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że w przeliczeniu marginesu szerokości 20-25 m. mieści się swoboda w wyznaczonym w rozporządzeniu wskaźniku tolerancji do 20%. Różnica stanowiąca 5 m odpowiada 20% z owych 25 m. Zatem techniczne wskazanie szerokości elewacji frontowej wypełnia dyspozycję § 6 ust. 1 rozporządzenia. Odnośnie natomiast tolerancji 5% dla tej szerokości, to trzeba zauważyć, że rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało uchylone zaskarżoną decyzją ostateczną.

Należy też mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie kreuje żadnych praw w zakresie możliwości fizycznego posadowienia budynku, a jej wydanie nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też znoszenia zachowań innych podmiotów. Dopiero decyzja zawierająca pozwolenie na budowę może rodzić rzeczywiste skutki materialne, i to ustalenia tej decyzji wskazują wprost, jaki budynek i o jakich parametrach zostanie rzeczywiście zbudowany. Ustalenie szerokości elewacji frontowej: 20-25 m. jest okolicznością wystarczającą w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zawsze bardziej istotną okolicznością jest maksymalna szerokość (i wysokość) planowanego budynku, gdyż to te parametry przede wszystkim mają wpływ na ingerencję nowego potencjalnego budynku w ład przestrzenny.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia § 13 oraz 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późń. zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie praw osób trzecich polegające na negatywnym wpływie na nasłonecznienie sąsiednich budynków. Sąd pierwszej instancji trafnie nie zastosował tego przepisu, uznając, że normy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają, więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12, LEX nr 1444439).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy obu instancji prawidłowo wyznaczyły wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji od 0,36 do 0,4, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że Sąd Wojewódzki w ogóle nie poddał ocenie procesu stosowania tego przepisu. Ponadto skarżący kasacyjnie nie rozwinął argumentacyjnie tego zarzutu. W związku z tym także pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak oceny legalności przeprowadzonego postępowania admnistracyjnego. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Przedmiotem sprawy była kontrola legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen aspekty proceduralne i materialnoprawne zaskarżonej decyzji i dokonał jej kompleksowej oceny zgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.