Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 739/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60-61
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 169171
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 85, art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: Szymon Chrostek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dotacji celowej z tytułu części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] o numerze [...]; 2. określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi B. C. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych, powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 739/12

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...], zobowiązującą Spółkę Wodną w R. do zwrotu na rzecz Gminy P. kwoty dotacji celowej z tytułu części niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem w wysokości 26.929,68 zł. wraz z odsetkami obliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji tj. 31 maja 2011 r. do dnia spłaty.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na umowę z [...], mocą której przyznano Spółce dotację w wysokości 70.000 zł. na realizację zadania publicznego pod nazwą dotacja celowa dla Spółki Wodnej przeznaczona w szczególności na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych melioracji szczegółowych oraz realizacji inwestycji w zakresie określonym w kosztorysach obiektu R. - zadanie J. i R. W umowie tej zleceniobiorca zobowiązał się do ostatecznego rozliczenia dotacji do dnia 15 grudnia 2011 r.

Organ przytoczył poszczególne unormowania umowne, m. in. § 5, z którego wynika, że środki przekazane w ramach dotacji wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu gminy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 15 dni od stwierdzenia w/w okoliczności.

Kolegium wskazało na podstawę prawną decyzji Wójta Gminy P., tj. art. 145 oraz art. 146 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej "u.f.p. z 2005 r."). Zgodnie z tymi przepisami, dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji (art. 145 ust. 1 pkt 1 i 2). W myśl ust. 4 zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W przypadku nie dokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 146 ust. 1). Przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 176 ust. 1, 2 i 3 u.f.p. z 2005 r. podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych i nie działające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki (ust. 1). Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. Przepis art. 131 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia (ust. 3).

Według art. 131 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań. Umowa, o której mowa w ust. 1, powinna określać :

szczegółowy opis zadania, w tym cel na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania,

wysokość dotacji celowej udzielanej organizacji wykonującej zadanie i tryb płatności,

termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego

tryb kontroli wykonywania zadania,

termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej

termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania (ust. 2).

Organ stwierdził, że przedmiot umowy wykonany był od dnia 1 czerwca do 30 listopada 2011 r., co potwierdzono protokołami odbioru robót z dnia 22 lipca 2011 r. oraz z 21 października 2011 r. i notatką służbową z 14 listopada 2011 r. o dokonywanych poprawkach związanych z konserwacją rowów. Oznacza to, że wszelkie dokumenty i dowody wydatkowania środków pochodzących z dotacji musiały dotyczyć wymienionego okresu i być związane bezpośrednio z wykonywaniem przedmiotu umowy.

W tej sytuacji organ uznał, że nie można uwzględnić faktur wystawionych powyżej wymienionej daty odbioru robót. Taka faktura (z dnia 14 grudnia 2012 r. na kwotę 1472,31 zł.) dotyczyła zakupu oleju hydraulicznego. Również nie mogły zostać uwzględnione kwoty wynikające z przedstawionych przez Spółkę kosztów przyszłych napraw i remontów własnego sprzętu mechanicznego Spółki jak i koszty amortyzacji na ogólną kwotę 26.011 zł.

Kolegium odwołało się do komentarzy do art. 145 u.f.p. z 2005 r. (LEX/el 2008), z których wynika, że wykorzystanie dotacji celowej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji (art. 144 ust. 4 u.f.p. z 2005 r.). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem, termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone , zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego pod. red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025).

Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku w którym udzielono dotacji.

Reasumując, w ocenie organu art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. z 2005 r., a także § 1- 5 oraz § 8 umowy z dnia [...], wskazują na to, że dotacja została niewykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Spółkę Wodną, która zarzuciła organowi naruszenia:

- art. 145 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2, art. 146 oraz art. 190 u.f.p. z 2005 r. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz. 1241, dalej p.w.u.f.p.), w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z uwagi na nieobowiązywanie wskazanego aktu prawnego w dniu podpisania umowy oraz niezastosowanie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 – dalej "u.f.p. z 2009 r."),

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że rozliczenie finansowe dotacji zostało złożone w dniu 7 grudnia 2011 r. Wobec faktu, że dwóch dostawców nie dostarczyło faktur w terminie, skarżąca uzupełniła brakujące dokumenty do dnia 15 grudnia 2011 r.

Spółka szczegółowo ustosunkowała się również do pisma Urzędu Gminy z 20 grudnia 2012 r., zobowiązującego skarżącą do wyjaśnienia pozycji nr 19, 22, 23 rozliczenia (odpowiednio zakup paliwa: olej napędowy - poz. 19, oleje hydrauliczne - poz. 22, rozliczenie pracy sprzętu - poz. 23).

Spółka wskazała, że jej wyjaśnienia zostały uznane w zakresie zakupu oleju napędowego. Natomiast pozostałe wyjaśnienia dotyczące zakupu oleju hydraulicznego na kwotę 1472,31 zł oraz rozliczenia pracy sprzętu na kwotę 26.011 zł - nie zostały przyjęte.

Zdaniem skarżącej zakup oleju hydraulicznego po zakończeniu pracy sprzętu jest w pełni uzasadniony z punktu prawidłowej gospodarki sprzętem mechanicznym i dbałością o jego stan, który pozwala na korzystanie ze sprzętu w okresie dłuższym niż realizacja jednego zadania. Praca sprzętu przy realizacji zadań powoduje zużycie materiału oraz smarów i olejów odpowiedzialnych za prawidłową pracę sprzętu. Zatem ich zakup w celu prawidłowego funkcjonowania urządzeń jest w pełni związany z realizacją zadania objętego dotacją, a fakt ich użycia już po z realizowaniu zadania wydaje się racjonalny.

Okoliczność, że w załączonym rozliczeniu została wpisana data 14 grudnia 2011 r. nie ma praktycznego znaczenia, gdyż zużycie sprzętu miało miejsce w trakcie realizacji zadania i było z nim nierozerwalnie związane. Podobnie rzecz kształtuje się w wycenie drobnych bieżących napraw, dzięki którym sprzęt mógł realizować zadania.

W dalszej treści skarżąca dokonała szczegółowej kalkulacji 1 godziny pracy sprzętu w rozbiciu na poszczególne elementy.

Skarżąca zarzuciła również, że podstawa prawna wskazana w treści zaskarżonej decyzji, w momencie podpisania umowy nie była prawem powszechnie obowiązującym. Na mocy p.w.u.f.p. utraciła moc u.f.p. z 2005 r., z wyjątkiem:

1) art. 23, który traci moc z dniem 30 czerwca 2010 r.;

2) art. 22, art. 24 ust. 1-10, art. 26 ust. 1-9 i art. 29 ust. 1-7, które tracą moc z dniem 31 grudnia 2010 r.;

3) art. 169-171, które tracą moc z dniem 31 grudnia 2013 r.

Zatem biorąc pod uwagę fakt, że dotacja została udzielona [...], a więc już po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r., zastosowanie powinny zaleźć odpowiednie przepisy ustawy obowiązującej w dniu udzielenia dotacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy u.f.p. z 2005 r., które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 85 p.w.u.f.p., z dniem 1 stycznia 2010 r. utraciła moc większość przepisów u.f.p. z 2005, z wyjątkiem:

1) art. 23, który traci moc z dniem 30 czerwca 2010 r.;

2) art. 22, art. 24 ust. 1-10, art. 26 ust. 1-9 i art. 29 ust. 1-7, które tracą moc z dniem 31 grudnia 2010 r.;

3) art. 169-171, które tracą moc z dniem 31 grudnia 2013 r.

Przepisy wymienione w pkt. 3 (art. 169–171 u.f.p. z 2005 r.) dotyczą limitów zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, nie odnoszą się zatem do przedmiotu niniejszej sprawy.

Oprócz przepisów u.f.p. z 2005 r., Kolegium wskazało na art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p., który również nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. u.f.p. z 2009 r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Powołany przepis przejściowy wskazuje zatem przepisy właściwe w sprawie zwrotu dotacji udzielonych do dnia 31 grudnia 2009 r. Tymczasem dotacja dla Spółki Wodnej w R. została udzielona przez Gminę P. w dniu [...]

Wprawdzie Wójt Gminy P. w decyzji z dnia [...] wskazał na art. 60 i 61 u.f.p. z 2009 r., jednak przepisy te nie określają podstawy prawnej i postępowania w zakresie zwrotu dotacji celowej w części niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem.

Art. 60 określa bowiem co należy zaliczyć do środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Są nimi w szczególności wymienione w pkt 1-8 dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W pkt 1 wskazano, że są to kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

Z kolei art. 61 w ust. 1 wskazuje organy pierwszej instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast ust. 2-5 dotyczą organów i postępowania odwoławczego.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy obu instancji nie rozpoznały sprawy na podstawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały zastosowanie w omawianym przypadku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafne zatem są zarzuty skargi podniesione w tym zakresie. Sąd nie ustosunkował się natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu dotacji celowej we wskazanej części, uznanej za niewykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do dokonania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy u.f.p. z 2009 r.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i 205 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji.

P.Pij.