Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 73/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 36 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. K. z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu o którym mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 roku M. K. (strona, skarżąca) zwróciłam się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o udostępnienie następującej informacji publicznej:

- umowy o partnerstwie pomiędzy Fundacją Agencją Rozwoju Regionalnego w [...] a Fundacją [...];

- uchwały o powołaniu przez Operatora Komisji oceniającej wnioski o przyznanie pożyczki w ramach projektu "Pożyczki na kształcenie";

- uchwały o wyznaczeniu Komitetu Sterującego w projekcie "Pożyczki na kształcenie";

- regulaminu działania Komisji Pożyczkowej oceniającej wnioski o przyznanie pożyczki w ramach projektu "Pożyczki na kształcenie";

- regulaminu działania Komitetu Sterującego w projekcie "Pożyczki na kształcenie";

- wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których składała wnioski.

Wniosek został wysłany mailem 15 lipca 2019 roku na adres: [...].

Pismem z 25 lipca 2019 (znak sprawy: [...]) organ odmówił udostępnienia żądanych informacji. W odniesieniu do wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie" stwierdzono, iż nie jest to informacja publiczna z powołaniem się na art. 37 ust. 6 "ustawy wdrożeniowej". W pozostałym zakresie odmowa nastąpiła z powołaniem się na brak posiadania żądanych informacji. Powyższe pismo skarżąca otrzymała mailem 25 lipca 2019 roku.

W związku z powyższym, pismem z [...] lipca 2019 roku skarżąca ponownie zwróciła się o udostępnienie wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie", informując, iż art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wniosek został wysłany do Ministerstwa mailem 31 lipca 2019 roku na adres: [...].

Pismem z dnia 7 sierpnia 2019 roku (znak sprawy: [...]), przesłanym pocztą elektroniczną 8 sierpnia 2019 roku, w odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie" organ wyjaśnił, że dokument ten nie stanowi informacji publicznej na mocy art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych i perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej ustawa wdrożeniowa), który wskazuje, że "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1764 oraz z 2017 r. poz. 933), a więc nie podlega udostępnieniu".

Organ wskazał, iż fragment ustawy w brzmieniu "ma zastosowanie do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji o wybranym do dofinansowania projekcie" dotyczy art. 37 ust. 7, który odnosi się do dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców. Tymczasem wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej zostały przygotowane przez wnioskodawcę a nie instytucję, w związku z powyższym nie spełniają tego warunku.

W dniu 31 sierpnia 2019 r. M. K. wywiodła skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w załatwieniu wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wskazała na naruszenie przez organ:

- art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów

w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawa wdrożeniowa) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej stanowią dokument o jakim mowa w tym przepisie, podczas gdy procedury te nie należą do takich dokumentów;

- art. 13 ust.1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 933 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) - przez jego niezastosowanie, tj. nie udzielenie w terminach w nim określonych żądanej informacji publicznej, będącej w posiadaniu organu.

Skarżąca wnosiła o:

1. zobowiązanie organu do udostępnienia, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku Sądu, żądanej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2019 roku;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości 5000 złotych;

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że jak podał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27.03.2012 r. sygn. I OSK 156/12) organ, który informuje wnioskodawcę, że nie posiada żądanych informacji, musi uwiarygodnić, iż rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Powiadomienie wnioskodawcy należy rozpatrywać w kontekście art 8, 9 i 11 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informacje, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy, (wyrok NSA z 24.11.2009 r. sygn. I OSK 851/09). Tymczasem zobowiązany nie podaje okoliczności, które wskazywałyby na to, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Jedynie stwierdza, że jej nie posiada, a poza tym z odpowiedzi tej nic nie wynika. Trudno w takiej sytuacji uznać, że zobowiązany rzeczywiście nie ma informacji, raczej że gra na zwłokę. Departament Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju jako instytucja nadzorująca projekt, odpowiedzialna za jego prawidłową realizację, powinna posiadać żądane informacje.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej nie stanowią informacji publicznej na mocy art. 37 ust 6. "ustawy wdrożeniowej". Dokumenty i informacje, o których mowa w powyższym przepisie składane są na etapie wyboru projektów i są niezbędne do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej nie należą jednak do takich dokumentów. Zgodnie z regulaminem konkursu projekt podzielony jest na dwa etapy. Pierwszy etap, trwający max 2 miesiące, obejmuje przygotowanie wszystkiego co jest potrzebne do rozpoczęcia testowania (tzw. operacjonalizacja koncepcji), a więc przygotowanie m.in. niezbędnej dokumentacji, regulaminu udzielania pomocy zwrotnej, narzędzia online. W tym etapie następuje przygotowanie procedur. Potwierdzają to również zapisy umowy o dofinansowanie projektu w ramach programu opercyjnego Wiedza Edukacja Rozwój. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 1 umowy to Beneficjent jest zobowiązany do opracowania regulaminu, w tym metodyki oceny odbiorców ostatecznych i zasad umarzania pomocy dopiero na etapie realizacji projektu. Beneficjent obowiązany jest opracować metodykę oceny ostatecznych odbiorców i przedstawić do zatwierdzenia Instytucji Zarządzającej. Zdaniem wnioskodawcy niewątpliwie procedury analizy zdolności kredytowej stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji we wskazanym na wstępie wyroku wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju w terminie odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że w odniesieniu do pierwszych pięciu punktów wniosku Instytucja Zarządzająca [...] - Program Wiedza Edukacja Rozwój w Ministerstwie, nie dysponuje dokumentami, o które wnosiła skarżąca. W tym zakresie organ wyjaśnił, że nie dysponuje wszelkimi dokumentami wytworzonymi przez uczestników - beneficjentów programu, którzy ubiegają się o dofinansowanie konkretnych projektów. [...] na etapie realizacji projektu żąda tylko tych dokumentów, które są zgodne z warunkami weryfikacji określonymi w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Warunki weryfikacji projektów są określone w dokumentach programowych, głównie w Rocznym Planie Kontroli [...] i dodatkowo reguluje je umowa o dofinansowanie. Dokumenty, o których mowa w skardze wykraczają poza standardową sprawozdawczość projektu, która co do zasady obejmuje dokumentację związaną z ponoszonymi wydatkami i uczestnikami otrzymującymi wsparcie w ramach projektu. Z tego względu, w ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie pięciu pierwszych punktów wniosku.

Natomiast w odniesieniu do pkt. 6 wniosku Sąd uznał, że nie podlegają udostępnieniu wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których skarżąca składała wnioski. W ocenie WSA w Warszawie art. 37 ust. 6 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, ma charakter przepisu szczególnego, wobec czego znalazła zastosowanie reguła kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 933 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". W ocenie Sądu wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których skarżąca składała wnioski, są dokumentami wytwarzanymi przez projektodawcę - beneficjenta programu, a zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną złożyła M. K., zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącą w skardze, kwestionujących twierdzenia Ministra o nieposiadaniu żądanych informacji z punktu 1 – 5 wniosku. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym nie budzi wątpliwości, że organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją. Rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ nie pozostaje w bezczynności co do informacji żądanych w punktach 1-5 wniosku, ponieważ ich nie posiada - pomimo braku rzetelnego uprawdopodobnienia tego twierdzenia przez organ, w sytuacji wskazywania przez skarżącą (w szczególności w skardze) podstaw uzasadniających dysponowanie tymi dokumentami przez organ w toku postępowania. Skarżąca zarzucała, że pismem z 15 lutego 2019 r. informowała Departament Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju o nieprawidłowościach przy realizacji projektu "pożyczki na kształcenie". Jej zdaniem w efekcie jej pisma analizowane były zasady przyznawania pożyczek, a dla oceny czy nieprawidłowości zaistniały niezbędne były dokumenty, o których udostępnienie wnosiła w punktach 1-5 wniosku z [...] lipca 2019 r. W tych okolicznościach wątpliwości może budzić stanowisko organu, że na etapie realizacji projektu pozostaje ewentualnie w posiadaniu tylko tych dokumentów, które są określone warunkami weryfikacji projektu jako niezbędne i dokumentów przedstawianych do zatwierdzenia oraz związanych z realizacją standardowej sprawozdawczości. Nie należy bowiem zapominać, że Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju było instytucją zarządzającą Programem Wiedza Edukacja Rozwój ([...]), w ramach którego był realizowany konkurs na projekt "Pożyczki na kształcenie".

Do przedstawionej argumentacji skarżącej nie odniósł się ani organ ani Sąd. W okolicznościach niniejszej sprawy twierdzenia skarżącej nie mogą pozostać bez odpowiedzi i ich wyjaśnienia. Skoro bowiem skarżąca podnosiła argumentację przemawiającą za tym, że organ rozpoznając jej skargę zawartą w piśmie z 15 lutego 2019 r. oparł się na żądanych przez nią dokumentach, a Sąd pominął ten aspekt sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i jest to uchybienie Sądu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem, skoro Minister nie zanegował tego stanowiska nawet w odpowiedzi na skargę kasacyjną, to może to przemawiać za słusznością twierdzeń skarżącej w tym względzie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż usprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Zarzut ten został podniesiony w związku z nieudostępnieniem informacji z punktu 6 wniosku. Informacja ta dotyczyła wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których skarżąca składała wnioski. Słusznie twierdzi skarżąca kasacyjnie, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej wskazane w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie obejmuje swoim zakresem dokumentów wytworzonych przez beneficjentów po zakończeniu naboru, w związku z realizacją projektu, w przedmiocie którego podpisana została umowa o dofinansowanie. Na powyższe wskazuje przede wszystkim literalne brzmienie przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, w którym ustawodawca uznał, że: "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429).". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zakresem tej regulacji objęte są dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców. Ponadto, zgodnie ze słownikiem pojęć zawartym w art. 2 ustawy wdrożeniowej w punkcie 28 określa się, że wnioskodawcą jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie. Natomiast w jego punkcie 1 odrębnie został zdefiniowany beneficjent, w uproszczeniu jako podmiot publiczny lub prywatny lub osoba fizyczna, który otrzymuje pomoc lub wdraża instrument finansowy. Wobec zdefiniowania i stosowania przez ustawodawcę tych dwóch odrębnych pojęć, przyjąć trzeba, że zakresy tych pojęć są różne. Zatem ograniczenie dostępu do informacji uregulowane w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, obejmuje tylko dokumenty i informacje wytwarzane przez wnioskodawców a nie są nim objęte dokumenty i informacje wytworzone później przez beneficjentów. Wniosek taki wynika także z umiejscowienia art. 37 ust. 6 w rozdziale 13. ustawy wdrożeniowej, zatytułowanym "Wybór projektów", zaś cały art. 37 reguluje zasady wyboru projektów do dofinansowania.

Jak wynika z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, czemu nie zaprzecza organ, projekt "Pożyczki na kształcenie" został wyłoniony w konkursie, w ramach którego przez Ministerstwo Rozwoju organizowany był nabór projektów na przetestowanie popytowego instrumentu pomocy zwrotnej przeznaczonej na kształcenie ustawiczne. Nabór wniosków o dofinansowanie był prowadzony od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r., a wyniki konkursu zostały podane 8 maja 2017 r. W wyniku przeprowadzonego naboru wyłoniono dwa projekty, którym udzielone zostało finansowanie, z czego najlepiej został oceniony projekt [...] – "Pożyczki na kształcenie", zgłoszony przez Fundację Agencja Rozwoju Regionalnego w [...] oraz Fundację Fundusz Współpracy. Umowa o dofinansowanie została podpisana [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z punktem 5.3. regulaminu konkursu "zwrotne finansowanie" wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie, musi opisać w szczegółach samą koncepcję popytowego instrumentu pomocy zwrotnej. Wskazując opis koncepcji (załącznik 4 do Regulaminu), wnioskodawca musi w nim uwzględnić m.in. warunki aplikowania o pomoc zwrotną, np. przedstawienie odpowiednich dokumentów potwierdzających zdolność kredytową przez uczestników projektu. W Regulaminie wskazano również, że realizacja projektu przebiegać ma w dwóch etapach, z których pierwszy, przewidziany maksymalnie na czas dwóch miesięcy obejmuje czas na przygotowanie dokumentów (w tym np. regulaminu udzielania pomocy zwrotnej), niezbędnych do rozpoczęcia testowania instrumentu pomocy(etap drugi). Potwierdza to punkt 5.4 Regulaminu wskazujący, że po podpisaniu umowy beneficjent jest zobowiązany: a) opracować regulamin udzielania pomocy zwrotnej, w tym metodykę oceny kandydatów na uczestników, zasad umarzania pożyczek oraz przedstawić go do akceptacji Instytucji Zarządzającej przed rozpoczęciem naboru (jako jeden z efektów etapu 1).

Sąd pierwszej instancji opierając się na twierdzeniach Ministra stwierdził, że wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których skarżąca składała wnioski, są dokumentami wytwarzanymi przez projektodawcę - beneficjenta (wnioskodawcę) programu, a zgodnie z art. 37 ust. 6 "ustawy wdrożeniowej" dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zatem przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd błędnie utożsamia "projektodawcę – beneficjenta" z wnioskodawcą.

Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że "Koncepcja popytowego instrumentu pomocy zwrotnej", której elementem były m.in. warunki oceny zdolności kredytowej, była załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu. Zgodnie z Regulaminem konkursu "Koncepcja..." była składana w ramach naboru wraz z wnioskiem o dofinansowanie, jako formalny załącznik do wniosku. Tym samym Koncepcja wraz z wnioskiem o dofinansowanie podlegała ocenie merytorycznej na etapie wyboru projektu. Na etapie realizacji projektu, zgodnie z umową o dofinansowanie, beneficjent przedstawia do zatwierdzenia przez instytucję zarządzającą Regulamin udzielania pożyczek w ramach projektu. Jednym z jego elementów jest metodologia oceny wniosków o pożyczkę, która dotyczy m.in. kwestii związanych z analizą zdolności kredytowej. Ten dokument jest dokumentem operacjonalizującym zapisy "Koncepcji..." załączonej do wniosku o dofinansowanie i jest on opiniowany w szczególności pod kątem zgodności z koncepcją przedstawioną na etapie aplikowania o dofinansowanie". Ze stanowiska organu wynika zatem, że żądane "wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie", zostały wytworzone na etapie realizacji projektu a skoro tak, to nie wytworzył go wnioskodawca ale beneficjent projektu (były wnioskodawca). Nie może podważyć tego stanowiska to, że ten dokument jest dokumentem operacjonalizującym zapisy "Koncepcji..." załączonej do wniosku o dofinansowanie. Jest to już bowiem inny dokument, choć w dużym stopniu może być oparty na koncepcji wytworzonej przez wnioskodawcę.

W związku z tym, nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego trafność twierdzenia skarżącej, iż wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej powstały na etapie realizacji projektu, po podpisaniu umowy o dofinansowanie z beneficjentem, a więc po zakończeniu procedury konkursowej. Tezę tę potwierdzają także daty wytworzenia "wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej" stosowane w naborach, w których wnioski składała skarżąca, wskazane na tych dokumentach złożonych przez organ do Sądu pierwszej instancji z pismem z [...] grudnia 2019 r. Wynika z nich, że Metodologia oceny wniosków o pożyczkę w ramach projektu "Pożyczki na kształcenie" obowiązująca w czasie pierwszego naboru ([...].09.2017-[...].11.2017), w którym skarżąca złożyła dwa wnioski, pochodzi z [...] sierpnia 2017 r., natomiast metodologia obowiązująca w drugim naborze ([...].02.2018-[...].05.20180), w którym skarżąca złożyła trzy wnioski, pochodzi z dnia [...] lutego 2018 r. Wobec tego dokumenty te nie zostały złożone przez wnioskodawcę w ramach składania dokumentacji aplikacyjnej, a przez beneficjenta dofinansowania w ramach realizacji wyłonionego w konkursie projektu, bowiem konkurs zakończył się podpisaniem umowy o dofinansowanie [...] czerwca 2017 r. Nie są to dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę w procesie ubiegania się o dofinansowanie, w ramach trwającego konkursu "Zwrotne finansowanie". Na tym etapie ubiegania się o dofinansowanie przedstawiona była jedynie koncepcja na zwrotny instrument pomocowy wraz z jej dokładnym opisem.

Zatem słusznie zarzuca skarżąca, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 36 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, rozszerzając zakres jego stosowania na dokumenty wytworzone po zakończeniu procedury wyboru projektów, wytworzone już w związku z realizacją projektu przez beneficjenta.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega też, że Sąd pierwszej instancji wysnuł dwa wnioski. Pierwszy z nich dotyczy stwierdzenia, że ustawodawca inaczej traktuje informacje i dokumenty wytworzone przez wnioskodawców a inaczej wytworzone przez właściwe instytucje w związku z oceną składanych projektów. Drugi zaś tego, że ustawodawca świadomie zrezygnował z ograniczenia czasowego, chcąc zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania a ponadto wyeliminować praktykę powielania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Oba zaprezentowane wnioski nie uwzględniają jednak prawidłowo okoliczności niniejszej sprawy, tj. faktu, że skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez beneficjenta po zakończeniu procedury konkursowej, niezawartej w dokumentacji aplikacyjnej, niezwiązanej z jego wnioskiem o dofinansowanie, ale z realizacją projektu, na który beneficjent otrzymał dofinansowanie i informacja ta dotyczy zasad dysponowania mieniem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż oczywistą konsekwencją błędnego zastosowania przez Sąd art. 36 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, było błędne zastosowanie regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. bowiem brak było podstaw do zastosowania w zakresie żądania z punktu 6 wniosku z 5 lipca 2019 r., odmiennych zasad i trybu udostępniania informacji publicznej wskazanych w ustawie wdrożeniowej oraz niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast jako przedwczesne należy uznać zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1, u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej i wynikających z niej wskazań, w szczególności po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego ustali, czy organ jest w posiadaniu informacji żądanych w punktach 1-5 wniosku oraz rozstrzygnie sprawę (także co do żądania z punktu 6 wniosku) biorąc pod uwagę regulacje zawarte w art. 149 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację wskazanego prawa konstytucyjnego stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.

Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

W art. 6 u.i.d.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę, że Minister Inwestycji i Rozwoju był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2021r., sygn. akt III OSK 3697/21 wskazał, iż: w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym nie budzi wątpliwości, że organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją. Rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania.

Wezwaniem z dnia 30 marca 2022r. Sąd zobowiązał organ do wskazania czy posiada informacje żądane przez stronę w pkt 1-5 wniosku z dnia [...] lipca 2019r. Odpowiadając na ww. zobowiązanie organ wskazał, iż nie dysponuje tymi informacjami, o czym pismem z dnia 25 lipca 2019r. powiadomił skarżącą (k183).

Realizując wiążące wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 13 października 2021r. (sygn. akt III OSK 3697/21) Sąd uznał, iż organ w żadnym stopniu nie uprawdopodobnił powyższych okoliczności, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, które zawarte już był w początkowej fazie niniejszej sprawy. Skarżąca słusznie wskazuje, iż Departament Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju jako instytucja nadzorująca projekt, odpowiedzialna za jego prawidłową realizację, powinna posiadać żądane informacje. Ponadto, pismem z dnia [...] lutego 2019 roku skarżąca informowała Departament Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju o nieprawidowościach przy realizacji projektu "Pożyczki na kształacenie". W reakcji na ww. pismo analizowano zasady przyznawania pożyczek. Dla ustalenia czy nie ma nieprawidłowości przy realizacji projektu niezbędne były dokumenty których skarżąca żądała, a więc procedury analizy zdolności kredytowej, uchwały o powołaniu komisji pożyczkowej i komitetu sterującego jak również regulaminy ich działania.

W ocenie Sądu organ, nie wykazał zatem, iż nie posiada żądanej w punktach 1-5 wniosku z dnia [...] lipca 2019r. informacji publicznej.

Kolejno, oceny i analizy wymaga żądanie zawarte w punkcie 6 wniosku (wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których składała wnioski).

Organ odmówił udostępnienia żądanych informacji wskazując, iż w odniesieniu do wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie", nie jest to informacja publiczna z powołaniem się na art. 37 ust. 6 "ustawy wdrożeniowej".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji wysnuł dwa wnioski. Pierwszy z nich dotyczy stwierdzenia, że ustawodawca inaczej traktuje informacje i dokumenty wytworzone przez wnioskodawców a inaczej wytworzone przez właściwe instytucje w związku z oceną składanych projektów. Drugi zaś tego, że ustawodawca świadomie zrezygnował z ograniczenia czasowego, chcąc zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania a ponadto wyeliminować praktykę powielania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Oba zaprezentowane wnioski nie uwzględniają jednak prawidłowo okoliczności niniejszej sprawy, tj. faktu, że skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez beneficjenta po zakończeniu procedury konkursowej, niezawartej w dokumentacji aplikacyjnej, niezwiązanej z jego wnioskiem o dofinansowanie, ale z realizacją projektu, na który beneficjent otrzymał dofinansowanie i informacja ta dotyczy zasad dysponowania mieniem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, iż oczywistą konsekwencją błędnego zastosowania przez Sąd art. 36 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, było błędne zastosowanie regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. bowiem brak było podstaw do zastosowania w zakresie żądania z punktu 6 wniosku z 5 lipca 2019 r., odmiennych zasad i trybu udostępniania informacji publicznej wskazanych w ustawie wdrożeniowej oraz niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd, będąc związanym, w trybie art. 190 p.p.s.a., powyższą wykładnią uznał, iż istotnie argumentacja organu w tym zakresie była błędna. Skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez beneficjenta po zakończeniu procedury konkursowej, niezawartej w dokumentacji aplikacyjnej, niezwiązanej z jego wnioskiem o dofinansowanie, ale z realizacją projektu, na który beneficjent otrzymał dofinansowanie i informacja ta dotyczy zasad dysponowania mieniem publicznym. Nie była to zatem informacja objęta wyłączeniem z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej i o ile nie zachodzą przesłanki negatywne, podlega ona udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co przewiduje art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego we wniosku informacje stanowią informację publiczną. Zatem, organ był zobowiązany załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na względzie wszelkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, w sprawie były podejmowane przez organ czynności w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a właściwa wykładnia przepisów była czynnością złożoną.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 złotych (pkt 3 wyroku). W przedmiotowej sprawie organ podejmował określone prawem czynności. Natomiast dokonał błędnej wykładni przepisów, co samoistnie nie może być podstawą do wymierzenia grzywny, która stanowi środek o charakterze dyscyplinującym.