Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1721/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1  pkt 4,  art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [..] marca 2013r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] marca 1975r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m kw. z ogólnej powierzchni [...] m kw. położonej w W.. Obecnie przedmiotowa nieruchomość oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowi działkę nr [...] z obrębu [...] (dawna działka nr [...]) oraz działkę nr [...] z tego samego obrębu (odpowiadająca części dawnej działki nr [...]). Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta W..

Wnioskiem, który wpłynął do Urzędu W. w dniu 19 lipca 2011r. J.R., E. L., P. S. i P.S. wystąpili o zwrot między innymi ww nieruchomości.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] odmówił jej zwrotu .

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. L., P. S., P. S. i J. R..

Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] przywołał treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że wywłaszczenie nastąpiło decyzją z dnia [...] marca 1975r. wydaną przez Naczelnika [...] na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta. Z treści tej decyzji wynika, że na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], [...] i [...] teren położony w rejonie ul. [...] i [...] został przeznaczony pod budowę trzech fabryk domów, zaś wniosek o wywłaszczenie jest uzasadniony koniecznością umożliwienia przeprowadzenia robót makroniwelacyjnych na tak znacznym obszarze w związku z priorytetowym charakterem inwestycji oraz szczególnie ważnym jej charakterem dla rozbudowy miasta.

Wojewoda stwierdził, że orzeczenie o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] z uwagi na zrealizowanie na nich celu wywłaszczenia w określonym w ustawie terminie jest na tym etapie badanego postępowania przedwczesne, bowiem w opinii organu "nadzorczego" materiał dowodowy nie został zgromadzony zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów uzasadniających jej uchylenie oraz naruszenia sposobu wykładni przepisu stanowiącego jej podstawę materialnoprawną dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny.

W pierwszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta [...] nie ustalił na podstawie jakiego tytułu prawnego W. [...] w likwidacji występuje jako strona niniejszego postępowania, a zadaniem organu I instancji było prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Nałożony zaś na organ obowiązek prawidłowego ustalenia na każdym etapie postępowania administracyjnego kręgu stron ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie z tego powodu, że doręczenie decyzji podmiotowi nie będącemu stroną postępowania administracyjnego stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Organ II instancji wskazał, że stronami postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są: były właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni oraz osoby, którym do takiej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe, a także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, a więc dzierżawcy, najemcy bądź użytkownicy.

Wojewoda stwierdził, że w niniejszym postępowaniu jego stronami są skarżący jako spadkobiercy poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, aktualny jej właściciel -W. Natomiast zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków W. [...] w likwidacji jest podmiotem władającym przedmiotową nieruchomością. Tymczasem organ I instancji przyznał W. przymiot strony bez uprzedniego zbadania czy podmiot ten legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do spornego gruntu, o którym mowa w art. 138 ugn. W tym zakresie w ocenie organu II instancji Starosta nie poczynił żadnych ustaleń, a wpis w ewidencji gruntów czy też oświadczenie, że W. jest użytkownikiem tego gruntu są niewystarczające do przyznania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewoda podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można ocenić na podstawie jakich tytułów za stronę postępowania uznano W. [...] w likwidacji, nie wynika bowiem z dokumentacji zgromadzonej w sprawie czy W. jest następcą prawnym Z., które potraktowane zostało jako strona postępowania w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a z protokołu przekazania-przejęcia do eksploatacji części produkcyjnej zadania inwestycyjnego pn. W. [...] z dnia 31 listopada 1978r. nie wynika zakres uprawnień i obowiązków związanych z usytuowaniem danego obiektu na przedmiotowych działkach. W ocenie Wojewody celem wyjaśnienia wątpliwości należy podjąć próbę uzyskania formalnych dokumentów określających podstawę wykonywania praw i obowiązków przez W. w odniesieniu do obiektów usytuowanych na przedmiotowych działkach. Wojewoda podniósł, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego, wskazującego na legitymację do udziału w postępowaniu Wytwórni oraz brak uzasadnienia w tym zakresie w treści zaskarżonej decyzji.

Ponadto organ II instancji wskazał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, będący materialnoprawną podstawą decyzji Starosty [...] był przedmiotem kontroli pod względem jego zgodności z Konstytucją RP, dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt P 38/11 w wyroku z dnia 13 marca 2014r. Trybunał orzekł, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn polegająca na tym, że w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z tym wyrokiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, a przed 2004r. cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Przenosząc rozpatrywany przez Trybunał Konstytucyjny stan prawny nieruchomości wywłaszczonej, Wojewoda stwierdził, że ma on analogiczne odniesienie do sprawy badanej w niniejszym postępowaniu, bowiem przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990r. i w dniu złożenia wniosku o zwrot ( 19 lipca 2011r.) jak ustalił organ I instancji zrealizowany został na niej cel wywłaszczenia. Organ II instancji podniósł, że w kontrolowanej decyzji Starosta [...] zawarł wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w wersji sprzecznej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, badając zbędność nieruchomości wywłaszczonej pod budowę fabryki domów przy przyjęciu, że za nieruchomość zbędną uważa się taką, na której w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, nie zostały podjęte prace związane z celem wywłaszczenia oraz taką, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ciągu 10 lat od ww daty. W związku z powyższym organ I instancji będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości w stanie prawnym sformułowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. i do zweryfikowania swego stanowiska w zakresie dokonanej w decyzji z dnia 8 marca 2013r. subsumcji przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy z uwzględnieniem powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, jak również do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację potwierdzającą interes prawny W. [...] w likwidacji. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że na obecnym etapie postępowania, nie jest uzasadnione odnoszenie się do zarzutów naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. [...] w likwidacji zarzucając jej:

1. naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, a zarazem rażące naruszenie prawa w postaci art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu charakteru strony na etapie postępowania odwoławczego, czego konsekwencją było nie doręczenie decyzji skarżącemu jako stronie, a jedynie do wiadomości, a ponadto na błędny adres;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie;

3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 28 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i nieustalenie na jakich podstawach skarżący opiera swój interes prawny, nieprzeanalizowanie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

4. naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez niezastosowanie oraz równocześnie art. 138 § 2 k.p.a. i nierozpoznanie merytorycznie sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze Wojewoda [...] nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącego, a jako organ II instancji zobowiązany był do zebrania materiału dowodowego i zbadania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto Wojewoda nie dokonał analizy skutków orzeczenia TK dla sprawy i jej możliwego wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego gdyby organ II instancji powyższe uczynił, to musiałby dojść do wniosku, że orzeczenie TK w żaden sposób nie wpływa na rozstrzygnięcie, a jedynie na część uzasadnienia decyzji organu I instancji, bowiem Starosta ustalając, że inwestycja została zakończona w ciągu 10 lat od wywłaszczenia, ustalił jednocześnie, że nastąpiło to przed 2004r., co oznacza, ze w świetle orzeczenia Trybunału tym bardziej zasadna jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący podniósł także, że jego status prawny w niniejszym postępowaniu nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 28 października 2014r. skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze, a uczestnicy postępowania E. L., P. S., P. S. i J. R. w piśmie z dnia 30 października 2014r. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Na wstępie wskazać należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę i taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Występowanie administracyjnego toku instancji oznacza, że funkcje procesowe są rozdzielone między dwie odrębne struktury – organ pierwszej i organ drugiej instancji. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji i jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu – po raz drugi przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) jego decyzją.

Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrywanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji, co uczynił w niniejszej sprawie Wojewoda [...] określając siebie w sposób nieuprawniony jako organ nadzoru.

Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Stąd też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92, ONSA 1993/1/22 stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (zob. analogicznie: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1/32; wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1997 r., III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Jest to jedyna i wyłączna podstawa wydania takiej decyzji. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej staje się więc stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 k.p.a., wskazując jedynie, że zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., organ I instancji nie ustalił na podstawie jakiego tytułu prawnego W. [...] w likwidacji występuje jako strona postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz naruszył sposób wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11.

Taka argumentacja nie uprawnia jeszcze do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ drugiej instancji powinien wskazać w treści swojego rozstrzygnięcia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zostały wykazane przez Wojewodę [...]. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, w konsekwencji zatem powinno ono mieć miejsce wyjątkowo, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli wszystkie dowody w sprawie zostały w sposób właściwy zebrane, a wydanie rozstrzygnięcia zależy od ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, jak również odniesienie tego stanu faktycznego do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to wydanie decyzji kasatoryjnej jest nieuzasadnione. Jeżeli organ uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany i uważał, że powinien prowadzić do innych wniosków, to powinien był przyjąć inną ocenę stanu faktycznego i orzec merytorycznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie naruszając art. 15 k.p.a. – zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ wyższego stopnia naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 k.p.a. – zasadę ogólną postępowania administracyjnego – zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

Trzeba podkreślić, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jeśli organ ustala określony stan faktyczny, to na jego podstawie ocenia również, czyjego interesu prawnego lub obowiązku tenże stan faktyczny może dotyczyć. Z wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji może (powinien) zbadać kwestię tego, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego.

Następnie należy powiedzieć, że zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Możliwym przypadkiem takiego naruszenia prawa jest sytuacja, w której w postępowaniu wyjaśniającym w rażący sposób naruszono przepisy procesowe i na przykład stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pojawia się w tym kontekście pytanie, jak ocenić sytuację odwrotną, w której w postępowaniu przed organem pierwszej instancji "wykreowano" za dużo stron postępowania administracyjnego. Problem ten, zdaniem Sądu, zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a ujawnił się w postępowaniu odwoławczym. W. [...] w likwidacji została przez organ I instancji uznana za stronę postępowania, a skoro organ II instancji powziął w tym zakresie wątpliwości, powinien on wezwać W. do wykazania interesu prawnego. Organ odwoławczy bowiem nie rozpoznaje samego "odwołania", ale rozpatruje sprawę administracyjną, o ile odwołanie wniesie podmiot będący stroną, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Dodać należy, że przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną a prowadząca do stwierdzenia nieważności takiej decyzji może wystąpić wówczas, gdy w decyzji takiej rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach W. [...] w likwidacji, a odmówił E. L., P. S., P. S. i J. R. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.