Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 632/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIII/154/12 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i 3, § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 4, 5 i 6, § 6 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 30 listopada 2012 r. Rada Gminy w Baćkowicach, działając na podstawie art 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 z późn. zm.) oraz art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr XXIII/154/12 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W § 1 uchwały postanowiono, że uchwala się regulamin określający tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowiący załącznik do;tej uchwały (dalej jako “Regulamin", “załącznik nr 1 do uchwały").

Zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele podmiotów działających na terenie gminy w Baćkowicach na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W myśl § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały, obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej w Baćkowicach.

W § 2 ust. 2 ząłącznika nr 1 do uchwały postanowiono, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Baćkowice a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu. Na mocy § 2 ust. 3 Regulaminu, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

- jednostki organizacyjnej pomocy społecznej

- gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych

- oświaty

- kuratorzy sądowi

- ochrony zdrowia

- organizacji pozarządowych

- podmiotów działających na terenie gminy Baćkowice na rzecz przeciwdziałania przemocy.

Zgodnie z § 2 ust. 4 Regulaminu, przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu wśród jego członków.

Z mocy § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego może nastąpić w przypadku:

- zmiany miejsca zatrudnienia

- naruszenia zasad współpracy,

- naruszenia zasady zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań

- nie realizowania zadań zespołu,

- 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu zespołu interdyscyplinarnego w ciągu roku kalendarzowego,

- złożenia pisemnego oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji przez członka zespołu lub też przez podmiot wchodzący w skład zespołu interdyscyplinarnego.

Z kolei stosownie zaś do § 4 ust. 1 Regulaminu, posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.

W myśl § 4 ust. 2 Regulaminu, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie gminy Baćkowice. Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu, zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań członków zespołu oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności poprzez:

- diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie,

- podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku,

- inicjowanie interwencji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym,

- inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

W myśl § 5 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, skład grup roboczych uzależniony jest od problemu - może być zmienny. W jej skład mogą wchodzić przedstawiciele:

- jednostki organizacyjnej pomocy społecznej

- gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych

- policji

- oświaty

- ochrony zdrowia

- kuratorzy sądowi

- specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W § 5 ust. 5 Regulaminu postanowiono, że do zadań grup roboczych należy w szczególności:

- opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach

- monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy

- dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

W § 5 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały postanowiono, że prace w grupach roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół

interdyscyplinarny lub wynikające z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Stosownie do § 6 ust. 1 Regulaminu, członkowie zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaranie, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Zgodnie z § 6 ust. 3 Regulaminu, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym lub w grupach roboczych.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa:

- art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 łipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.2020.218 j.t. zwanej dalej w skardze jako “u.p.p.r.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 3 i

§ 2 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów, dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego poprzez pominięcie w tym wykazie możliwości udziału w zespole prokuratorów;

- art. 9a ust. 9 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 1 ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 9 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 2 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 6 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 2 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, tj. naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań, nie realizowania zadań zespołu czy 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu zespołu interdyscyplinarnego w ciągu roku kalendarzowego - w sytuacji gdy rada gminy nie została do tego upoważniona ustawowo, a jedynie do określenia trybu i sposobu odwołania członka tego zespołu;

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 4 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 1 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 4 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały wskazującego, iż zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie gminy Baćkowice, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust, 1 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 2 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r,, art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 2 u.p.p.r., w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do ich określania, albowiem zadania te wynikają wprost z ww przepisu;

- art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 5 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych w sytuacji, gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowanie katalogu tych podmiotów;

- art. 9b ust. 3 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 5 ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust.3 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 14 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 5 ust. 6 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust.14 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 6 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9c ust. 1 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 6 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9c ust. 1 u.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały);

- art. 9c ust. 2 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 6 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9c ust.2 u.p.p.r.;

W oparciu o powyższe zarzuty Prokuraror wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił w szczególności, że z art. 7 i 94 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nadto że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Skarżący podniósł, że zgodnie z § 137 w zw. z

§ 143 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Niemniej jednocześnie autor skargi wskazał, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Wskazane w skardze uregulowania załącznika Nr 1 do uchwały przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również inne przepisy tej ustawy, art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Prokurator odniósł się następnie do każdego z zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósl o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym, została podjęta 8 lat temu i właściwy organ nadzoru nie dopatrzył się zapisów powodujących jej uchylenie. Nadto żaden z mieszkańców Gminy Baćkowice - korzystający z pomocy specjalistów tworzących zespół interdyscyplinarny - nie kwestionował sposobu regulacji sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego - co de facto stwarza płaszczyznę do twierdzenia, że powołany na podstawie skarżonej uchwały zespół właściwie wykonywał powierzone mu obowiązki, z czego byli zadowoleni adresaci działań ww. zespołu tj. mieszkańcy Gminy Baćkowice.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących powtarzania określeń ustawowych w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, organ podkreślił m.in, że akty prawa miejscowego powinny być formułowane szeroko ale na tyle szczegółowo, aby obywatele mieli w ich treści pełną informację dotyczącą omawianych zagadnień. Aby mieszkańcy Gminy Baćkowice byli w stanie kompleksowo poznać ww. zasady na podstawie uchwały Rady Gminy - bez powtórzenia specyficznych zapisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - nie byliby oni w stanie poznać zasad, na postawie których zespół działa. Stąd zarzuty skargi są niezasadne w tym zakresie.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów skargi związanych z przekroczeniem delegacji ustawowej w załączniku nr 1 do uchwały, organ wyjaśnił w szczególności, że w odniesieniu do zarzutu określonego w tirecie 1 - mając na uwadze fakultatywny udział prokuratorów — nie zostali oni określeni w skarżonej uchwale, aby ewentualnie spotkania grup interdyscyplinarnych bez ich obecności nie budziły sprzeciwu społecznego i umożliwiały właściwe funkcjonowanie całemu zespołowi. Wskazanie na konieczność uczestnictwa prokuratorów generowałaby obowiązek każdorazowego ich przybycia co - mając na uwadze specyfikę ich pracy - byłoby niemożliwe. Prokuratorzy mają każdorazowo zapewnioną możliwość obecności w pracach zespołu, zagwarantowaną przez ustawodawcę. Dlatego ich niewskazanie w uchwale nie powinno rodzić aż tak daleko idących skutków w postaci unieważnienia całej uchwały. W przypadku natomiast zarzutu dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej oraz dodania w § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu, w sytuacji gdy Rada Gminy została jedynie upoważniona do określenia trybu i sposobu jego odwołania, Rada Gminy wskazała, że zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem samo określenie konieczności odwoływania bez wskazania przesłanek uzasadniających ww. czynność tworzy zapis który nie pozwala sensu stricto na jakiekolwiek wykonywanie uchwały i nie pokazuje tak naprawdę adresatom uchwały kiedy dany członek zespołu może być odwołany, a jedynie - jak odwołany być powinien. Stąd dookreślenie sytuacji faktycznych generujących konieczność odwołania stanowi kompletny zapis określony w załączniku do uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako "ustawa", "u.p.p.r."). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2020 r. poz. 713 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Zasadnie zarzucił zatem Prokurator, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 2 Regulaminu. Zapis załącznika nr 1 do uchwały w tej części narusza art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy. W myśl art. 9a ust. 8 ustawy, zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Zatem porozumienia zawierane przez organ wykonawczy gminy, na podstawie których działać ma zespół interdyscyplinarny, zawierane mają być z podmiotami określonymi w art. 9a ust. 3 ustawy (jednostki organizacyjne pomocy społecznej, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, Policja, oświata, ochrona zdrowia; organizacje pozarządowe) oraz podmiotami określonymi w art. 9a ust. 5 ustawy (prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie). Zatem porozumienia takie nie są zawierane z kuratorami sądowymi (art. 9a ust. 4 ustawy). Skoro więc analizowany zapis uchwały wskazuje, że porozumienia będą zawierane z podmiotami wchodzącymi w skład zespołu, a skład zespołu określony został w § 2 ust. 3 Regulaminu, w którym wskazani zostali kuratorzy sądowi, to tym samym lokalny prawodawca uregulował tę kwestię inaczej niż w ustawie, co bez wątpienia nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy.

Rację ma również skarżący odnośnie § 2 ust. 3 Regulaminu, że przepis ten narusza istotnie prawo (art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 ustawy). Po pierwsze, wskazuje on, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele m.in. kuratorzy sądowi, zaś zgodnie z art. 9a ust. 3 i 4 ustawy, kuratorzy sądowi nie są przedstawicielami żadnego podmiotu. Po drugie, treść analizowanego zapisu załącznika nr 1 do uchwały rodzi wątpliwości w zakresie możliwości powołania do składu zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów, co do których ustawodawca w art. 9a ust. 5 ustawy wprowadza możliwość ich uczestnictwa w składzie zespołu interdyscyplinarnego. W analizowanym postanowieniu Regulaminu lokalny prawodawca wskazuje bowiem, kto obligatoryjnie wchodzi w skład zespołu interdyscyplinarnego (nie wskazując na prokuratorów), a w innych zapisach tego Regulaminu nie zastrzega możliwości uzupełnienia składu zespołu o prokuratorów. To skutkowało stwierdzeniem nieważności § 2 ust. 3 Regulaminu.

Skarga okazała się zasadna również w zakresie § 4 ust. 2 Regulaminu. Z art. 9a ust. 1 ustawy wynika, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Wskazanie w zakwestionowanym postanowieniu Regulaminu, że zespół ma realizować działania wyłącznie określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie bez uwzględnienia zadań z zakresu ochrony ofiar przemocy w rodzinie powoduje, że prawodawca lokalny ograniczył zakres kompetencji zespołu interdyscyplinarnego w zaskarżonym Regulaminie. Takie postanowienie załącznika nr 1 do uchwały w świetle zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 ustawy narusza istotnie prawo.

W § 4 ust. 3 Regulaminu lokalny prawodawca określił zadania zespołu interdyscyplinarnego, powtarzając i modyfikując jednocześnie przepis art. 9b ust. 2 ustawy, co oczywiście istotnie narusza prawo, skoro nie pozwala na wprowadzenie takiej regulacji delegacja ustawowa zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Sąd uwzględnił skargę także w zakresie § 5 ust. 4 Regulaminu. Z treści art. 9a ust. 11 ustawy wynika, których podmiotów przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych. Zgodnie zaś z art. 9a ust. 12 ustawy, w skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tymczasem zakwestionowany skargą zapis Regulaminu wskazuje, że skład grup roboczych może być zmienny, co przez użycie zwrotu "mogą wchodzić" pozwala na wnioskowanie, że w skład grup roboczych mogą nie wejść przedstawiciele podmiotów, którzy z mocy ustawy obligatoryjnie wchodzą w skład takich grup. Taka regulacja oczywiście jest sprzeczna w stopniu istotnym z art. 9a ust. 11 ustawy i w świetle art. 9a ust. 15 tej ustawy spowodowała stwierdzenie nieważności analizowanego zapisu uchwały.

Skutecznie skarżący podniósł także zarzut istotnego naruszenia prawa odnośnie do § 5 ust. 5 Regulaminu, w którym organ stanowiący Gminy Baćkowice określił zadania grup roboczych z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez powtórzenie z modyfikacją przepisu art. 9b ust. 3 ustawy. Taki zabieg legislacyjny - zważywszy na zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego - w sposób oczywisty narusza prawo.

Sąd uwzględnił skargę w zakresie § 5 ust. 6 Regulaminu, albowiem słusznie Prokurator dostrzegł, że przepis ten stanowi niedokładne powtórzenie art. 9a ust. 14 ustawy. Modyfikacja treści przepisu ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w tym przypadku doprowadziła do uzasadnionych wątpliwości, czy zwrot “wynikające z problemów występujących w indywidualnych przypadkach" użyty w drugiej części analizowanego zapisu Regulaminu dookreśla prace w grupach roboczych, czy też odnosi się do potrzeb, o jakich mowa w pierwszej części § 5 ust. 6 Regulaminu. Zgodnie z przepisem art. 9a ust. 14 ustawy, prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Nie może być wątpliwości, że w ustawie zwrot “wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach" odnosi się do potrzeb w zależności od których prowadzone są prace w ramach grup roboczych. To legło u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały również w zakresie § 5 ust. 6 Regulaminu.

Analizując treść § 6 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, stwierdzić trzeba, że Rada Gminy w Baćkowicach zamierzała wprowadzić do postanowień Regulaminu zapisy art. 9c ust. 1 i 2 ustawy (w dawnym brzmieniu). Jednakże w tych przepisach ustawowych zawarte jest zastrzeżenie, że chodzi o zadania i czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy. Takiego zastrzeżenia nie zawiera jednak Regulamin, co ma istotne znaczenie, ponieważ obowiązek zachowania poufności (art. 9c ust. 2 ustawy) i obowiązek złożenia oświadczenia (art. 9c ust. 3 ustawy) dotyczy wyłącznie zadań i czynności określonych w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy, nie zaś innych zadań czy czynności, które członkowie zespołu interdsycyplinarnego mogą realizować (wykonywać). Zatem modyfikacja dokonana w § 6 ust. 2 i 3 Regulaminu odnośnie treści przepisów ustawy spowodowała nałożenie na członków zepsołu interdyscyplinarnego obowiązków, których zakres różni się od tych określonych ustawą, co w kontekście delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy skutkować musiało stwierdzeniem nieważności Regulaminu również w powyższej części.

Skarga okazała się nieskuteczna w części dotyczacej § 1 ust. 3 i 5 Regulaminu. Otóż w ustępie 3 paragrafu 1 Regulaminu Rada Gminy w Baćkowicach postanowiła, że w skład zespołu interdyscyplinarnego będą obligatoryjnie wchodzić przedstawiciele podmiotów działających na terenie gminy w Baćkowicach na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z art. 9a ust. 5 ustawy wynika, że przedstawiciele podmiotów działających na terenie gminy w Baćkowicach na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie określa zamkniętego katalogu osób (podmiotów), którzy mogą być powołani do zespołu interdyscyplinarnego. Dlatego wskazanie przez Radę, że także specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie wejdą w skład takiego zespołu nie sprzeciwia się przepisom prawa (zob. art. 9a ust. 12 ustawy). Wykonując delegację ustawową z art. 9a ust. 15 ustawy w zakresie określenia sposobu i trybu powoływania takiego zepsołu, organ uchwałodawczy ww. Gminy postanowił, że przedstawiciele podmiotów działających na terenie gminy w Baćkowicach na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie tylko moga, ale będą wchodzić w skład tego zespołu, co nie stanowi o naruszeniu prawa.

Odnośnie § 1 ust. 5 Regulaminu stwierdzić należy, że zapis ten nie stanowi powtórzenia ustawy (art. 9a ust. 9 ustawy), skoro konkretyzuje, który ośrodek pomocy społecznej będzie zapewniał obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Baćkowice.

Podobnie w zakresie § 3 ust. 2 Regulaminu Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa. Sąd ocenił, że wskazane w tym postanowieniu załącznika nr 1 do uchwały przesłanki uzasadniające odwołanie członka zespołu interdysyplinarnego nie wykraczają poza zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy. Prokurator zakwestionował zresztą tylko niektóre z przypadków odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, co pozwala wnioskować, że co do zasady nie kwestionuje uprawnienia rady gminy do uregulowania w uchwale przypadków, w których członek zespołu interdyscyplinarnego może być odwołany. Wyróżnia jednak przesłanki o charakterze formalnym i materialnym, nie skarżąc przepisu odnośnie tych pierwszych. Takie rozróżnienie przypadków, w których może dojść do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, nie wynika jednak z przepisów ustawy. Należy zgodzić się z organem gminy, że w regulaminie określającym tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, można wskazać przypadki, w których możliwe będzie odwołanie członka ww. zespołu. Daje to gwarancję zachowania obiektywizmu i transparentności przy odwoływaniu członka zespołu interdyscyplinarnego. Trudno równocześnie zaakceptować taką sytuację, że nie będzie w ogóle możliwości odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, skoro wprost ustawa wskazuje na konieczność określenia sposobu i trybu odwoływania członka zespołu interdysycyplinarnego.

Z drugiej strony w razie wyeliminowania z treści Regulaminu wyłącznie zakwestionowanych przez Prokuratora przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, może dojsć do sytuacji, w której w skład tego zespołu będą mogły wchodzić osoby, które nie będą należycie wywiązywać się z powierzonych im zadań czy bedą notorycznie nieobecne na posiedzeniach zespołu, i nie będzie możliwości odwołania żadnej z tych osób, jeśli nie zmienią miejsca zatrudnienia, bądź nie złożą pisemnej rezygnacji. Wykładnia językowa i celowościowa przepisów art. 9a-9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie pozwala, w ocenie Sądu, na twierdzenie, że wskazanie w regulaminie określającym tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania przypadków, w których możlwie będzie odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, nie skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego § 3 ust. 2 Regulaminu.

Skarga okazała się nieskuteczna również w zakresie § 4 ust. 1 Regulaminu. Otóż w postanowieniu tym lokalny prawodawca zdecydował, że posiedzenia zepsołu intrerdyscyplinarnego odbywać się będą w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Przepis art. 9a ust. 7 u.p.p.r. pozostawia radzie gminy możliwość uregulowania częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego w Regulaminie, byleby posiedzenia te nie były zwoływane rzadziej niż raz na kwartał. Z tego względu wskazanie przez Radę Gminy w Baćkowicach, że posiedzenia tego zepsołu odbywać się będą z taką częstotliwością, jak nakazuje to minimum ustawowe, nie stanowi o naruszeniu prawa.

Sąd nie uwzględnił skargi również w części dotyczącej § 6 ust. 1 Regulaminu. Zaskarżona uchwała w tym zakresie stanowi dosłowne powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej nie jest właściwe, to jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Każdorazowo należy zbadać dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19), co zresztą aprobuje w uzasadnieniu skargi również Prokurator. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia w § 6 ust. 1 Regulaminu. Argumentacja ta uzasadnia także nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego § 2 ust. 4 u.p.p.r., bowiem Sąd uznał, że w Regulaminie powtórzono w zasadzie treść art. 9a ust. 6 ustawy, a użycie innego przyimka nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności analizowanego postanowienia załącznika nr 1 do uchwały, skoro nie wprowadza zmiany znaczenia i celu tego przepisu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.