Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 63/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. P. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania S. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] marca 2020 r. o warunkach zabudowy (nr sprawy: [...]).

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskodawca A. S.A. z siedzibą w P. (dalej też jako "inwestor") w dniu [...] maja 2018 r. wystąpił do Prezydenta Miasta P. (zwanego też dalej "Prezydentem Miasta" lub "organem I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestora jako budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją towarzyszącą usługowo-biurowo-handlową w parterze niektórych budynków oraz budynków usługowo-biurowo-handlowych, przewidzianą do realizacji na działkach nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J., położonych w P. przy ul. [...].

Pismem z [...] maja 2018 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, które następnie podjął postanowieniem z [...] lutego 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r., na wniosek Inwestora, ponownie zawiesił to postępowanie, po czym podjął je postanowieniem z [...] września 2019 r.

Prezydent Miasta, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w dniu [...] marca 2020 r. wydał decyzję nr [...], mocą której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych, [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz [...] budynków usługowo-biurowo-handlowych, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J., położonych w P. przy ul. [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył S. P., który wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...], przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r., SKO – przywoławszy treść odnośnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1508, dalej w skrócie "rozporządzenie MI") – wskazało, że w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji, tj. mieszkalna wielorodzinna w zabudowie pierzejowej, mieszkalna wielorodzinna w zabudowie wolnostojącej z towarzyszącą jej funkcją usługową w parterach budynków, mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowwej, zabudowa usługowa, produkcyjna, magazynowa, biurowa, zabudowa usług zdrowia - szpitale, usług oświaty. W ocenie SKO prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Odnosząc się następnie do ustaleń w kwestii poszczególnych parametrów nowej zabudowy, SKO, opierając się na wynikach analizy urbanistycznej, stwierdziło, co następuje:

- w odniesieniu do linii zabudowy – że w obszarze przyjętym do analizy dominuje zabudowa pierzejowa zlokalizowana w linii rozgraniczającej ulice, a także uporządkowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zabudowa zlokalizowana w głębi kwartału, tj. w odległości ok. od [...] m do [...] m od frontowej granicy działki. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że organ I instancji, stosując § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, prawidłowo ustalił obowiązującą linię zabudowy pokrywającą się z frontową granicą terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...] oraz w odległości [...] m od wschodniej granicy terenu objętego wnioskiem. Natomiast maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy Prezydent Miasta ustalił w odległości [...] m od północnej granicy terenu objętego wnioskiem, w odległości [...] m od frontowej granicy terenu inwestycji od strony ul. [...], zaś w głębi terenu inwestycji – zgodnie z załącznikiem graficznym do swej decyzji;

- w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy – że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi [...]%, a kształtuje się od [...]% (ul. [...]), do [...]% (ul. [...]). Planowana inwestycja ma wynosić ok. [...]%, zatem – jak zauważyło SKO – w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest niższy od średniego. Organ I instancji prawidłowo zatem uznał, że ustalenie powierzchni zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...] w parametrze niższym od średniego wynika z analizy urbanistycznej;

- w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej – że średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi [...] m, a kształtuje się od [...] m (m.in. ul. [...]; ul. [...]; ul. [...] m (ul. [...]). Zatem mając na uwadze § 6 ust. 2 rozporządzenia, SKO "wbrew twierdzeniom skarżącego" stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych, [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz [...] budynków usługowo-biurowo-handlowych, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J., położonych w P. przy ul. [...], określając ją na poziomie maksymalnie [...] m;

- w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – że organ I instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają różne wysokości i ilość kondygnacji, przeważa jednak zabudowa mieszkalna wielorodzinna od ok. [...] m, kondygnacji od [...] do [...]; zabudowa usługowo-biurowa posiada od [...] do [...] kondygnacji; zabudowa produkcyjno-magazynowa i handlowa posiada do [...] kondygnacji, ok. [...] [m], oraz zabudowa biurowa o wysokości [...] kondygnacji, ok. [...] m. Skoro zatem wysokość budynków znajdujących się w obszarze przyjętym do analizy kształtuje się od ok. [...] m do ok. [...] m, to SKO "wbrew zarzutom skarżącego" stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował ust. 4 § 7 rozporządzenia MI i określił powyższy parametr wskazując wysokość planowanej zabudowy [...] m z miejscowym przewyższeniem o wysokości do [...] m od istniejącego poziomu terenu, bowiem wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej;

- w odniesieniu do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) – że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi i dachami stromymi. SKO stwierdziło zatem, że organ I instancji zasadnie określił geometrię dachu, poprzez wskazanie dachu płaskiego o spadku do [...]°.

Biorąc powyższe pod uwagę, SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie SKO, "wbrew twierdzeniom skarżącego", planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione, to – zdaniem tego organu – należy stwierdzić, iż Prezydent Miasta zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. W ocenie SKO, "wbrew twierdzeniom skarżącego", organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na podstawie której podjął prawidłowo uzasadnione rozstrzygnięcie. Przy czym organ I instancji w przeprowadzonej analizie działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, uwzględnił w całości, a także uzasadnił, na jakiej podstawie ustalił promień obszaru przyjętego do analizy urbanistycznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał i wyjaśnił, że:

- ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności, czemu daje wyraz jej art. 6 ust. 2. W świetle tego przepisu prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy odnieść do istniejącej zabudowy na "działkach sąsiednich" w szerokim rozumieniu tego pojęcia. W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy;

- decyzja o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzja w.z.") stanowi typowy przykład aktu związanego;

- decyzja w.z. ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, która nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji. Decyzja ta ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych;

- inwestor uzyskując decyzję w.z. uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji;

- inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji w.z., a inny – postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Na zakończenie organ II instancji wyjaśnił skarżącemu, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. "Reasumując" SKO stwierdziło, że procedowanie organu I instancji było zgodne z obowiązującym prawem, stąd SKO nie dopatrzyło się podstaw do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie SKO zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w k.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszystkie ww. kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. P., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu i błędne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla Inwestycji w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa, w tym poprzez pominięcie przez organ II instancji istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących wadliwości decyzji wydanej przez organ I instancji;

art. 138 § 2 k.p.a. – przez niezastosowanie wskazanego przepisu oraz nieuchylenie w całości decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo że jego decyzja nie odpowiadała przepisom prawa;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a na skutek pobieżnej oceny tego materiału – niedostrzeżenie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących licznych wadliwości decyzji wydanej przez organ I instancji;

3) art. 6 i art. 8 k.p.a. – przez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana wbrew przepisom prawa, tj. przez naruszenie zasady praworządności statuującej po stronie organu administracji publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa oraz przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.

Ad zarzut nr 1 – naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.

Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji. Weryfikacja ta – w ocenie skarżącego - nie została przeprowadzona prawidłowo, a SKO błędnie uznało za niezaistniałe lub pominęło szereg uchybień, z jakimi wydana została decyzja organu I instancji, która z tych powodów powinna była zostać uchylona. Skarżący podtrzymał stanowisko, że planowana Inwestycja nie jest dostosowana do cech zabudowy analizowanego obszaru, jak również nie znajduje podstaw do wprowadzenia dla inwestycji wyjątków od średnich parametrów obszaru analizowanego, albowiem przesłanki tego rodzaju nie wynikają w sposób konkretny ze stanowiącej załącznik do decyzji analizy funkcji i cech zabudowy. Planowana inwestycja w kształcie wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy naruszy ład przestrzenny i wpłynie niekorzystnie na charakter zabudowy śródmiejskiej. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji była wadliwa w poniższych aspektach – których błędnie nie dostrzegło lub nie uznało SKO – jako że naruszała:

1. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez niewskazanie w treści analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w skrócie "analizy urbanistycznej") konkretnych i szczegółowych powodów wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej;

2. § 7 rozporządzenia MI przez niewskazanie w treści analizy urbanistycznej powodów wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od zasady kontynuacji wysokości krawędzi elewacji zabudowy sąsiedniej, bądź przyjęcia wielkości średniej w przypadku wystąpienia uskoku;

3. § 5 ust. 1 rozporządzenia MI przez przyjęcie na potrzeby ustalenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, terenów niezabudowanych, gdzie wskaźnik ten wynosił [...]%. Zdaniem skarżącego podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki powinien być obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić. Działki niezabudowane powinny być z obliczeń wykluczone. Organ I instancji nie uzasadnił też w ogóle, dlaczego ukształtował wskaźnik zabudowy poniżej wielkości średniej (wynoszącej [...]%) – na poziomie [...]%;

4. § 4 rozporządzenia MI przez niewskazanie w treści analizy urbanistycznej konkretnych i szczegółowych powodów wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od zasady kontynuacji obowiązującej linii zabudowy działek sąsiednich, bądź przyjęcia linii dalszej od pasa drogowego w przypadku tworzenia przez linie uskoku;

5. § 8 w zw. z § 1 pkt 5 rozporządzenia MI przez brak wyznaczenia wysokości kalenicy. Zdaniem skarżącego w przypadku dachów płaskich w budynkach wielorodzinnych kalenicę stanowi najwyższy punkt dachu. Nie jest wystarczającym dla uznania, że wymóg podania wysokości kalenicy jest spełniony, podanie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Są to rozbieżne kwestie;

6. § 1 rozporządzenia MI przez ustalenie dla inwestycji rodzaju ogrodzenia – murów oporowych o wysokości do [...] m i maksymalnej liczby lokali mieszkalnych ([...]). Nadto, w ocenie skarżącego, przedmiotowa decyzja wkraczała w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych przez zawarcie postanowienia dopuszczającego zmianę sposobu użytkowania istniejącej wieży ciśnień na zbiornik połączony w system wymaganych podziemnych zbiorników retencyjnych dla wód opadowych, zbiornik wody p.poż., wody do podlewania zieleni lub fontanny, punkt widokowy, latarnię;

7. § 9 ust. 2 rozporządzenia MI przez wyprowadzenie aspektów kluczowych dla analizy urbanistycznej poza część tekstową wyników tej analizy (przez co nie stanowią one załącznika do decyzji, lecz co najwyżej – niewystarczający w świetle norm prawnych – element akt postępowania);

8. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w wyniku niepodpisania analizy urbanistycznej przez osobę uprawnioną oraz wobec niewykazania w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, że projekt decyzji został podpisany przez taką osobę uprawnioną. Zdaniem skarżącego brak podpisów powoduje, że nie można ani analizy, ani projektu decyzji uznać za sporządzone przez właściwą osobę.

9. art. 107 § 1 k.p.a. nie tylko przez powyższy brak podpisania analizy przez uprawnioną osobę, ale również przez niewskazanie w części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej daty, w jakiej analiza została przeprowadzona;

10. art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nieokreślenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy w zakresie ochrony zdrowia ludzi, jak choćby w kontekście emisji hałasów czy emisji spalin;

11. art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nieokreślenie w sposób dostatecznie precyzyjny warunków obsługi komunikacyjnej dla inwestycji. Organ I instancji przytoczył wprawdzie w tym zakresie treść korespondencji Zarządu Dróg Miejskich, co nie może być jednak uznane za spełnienie wymogu określenia (tj. precyzyjnego wyliczenia) przez organ konkretnych warunków obsługi komunikacyjnej.

Ponadto decyzja organu I instancji:

12. nie ustalała wskaźnika miejsc postojowych dla funkcji biurowej, jak również ustalała niedostateczny wskaźnik miejsc postojowych dla pozostałych funkcji inwestycji, biorąc pod uwagę planowane rozmiary inwestycji i planowany ruch samochodowy w związku z jej obsługą.

Ad zarzut nr 2 – naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie skarżącego organ II instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno mówić, by organ II instancji ponownie przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające, skoro zasadniczo jedynie powielił ustalenia i twierdzenia organu I instancji, nie wnikając szczegółowo w materię decyzji. Istotą kontroli instancyjnej jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, w tym ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w przeciwieństwie do kontroli sądowej, która ogranicza się do zbadania legalności wydanej decyzji. Zdaniem skarżącego nie sposób jednak nie odnieść wrażenia, że organ II instancji ograniczył się jedynie do tak pojmowanej kontroli legalności.

Ad zarzut nr 3 – naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a.

Skarżący zaznaczył, że uzasadnienie naruszenia zasady praworządności ma charakter podsumowujący, ponieważ swoim zakresem obejmuje wskazane powyżej istotne naruszenia przepisów prawa, skutkujące wadliwością podjętej przez organ II instancji decyzji administracyjnej, jako pozostającej w jawnej sprzeczności z porządkiem prawnym. Na sprzeczność tę składają się naruszenia norm proceduralnych, sprowadzające się w swej istocie do wyboru przez organ II instancji błędnego rodzaju rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (tj. błędne utrzymanie decyzji w mocy, zamiast prawidłowego jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia), jak również niewłaściwa interpretacja norm materialnoprawnych, przyjęta przez SKO za organem I instancji (przez utrzymanie w mocy decyzji), a zwłaszcza poprzez pominięcie przez organ II instancji, że wszelkie odstępstwa od średnich parametrów obszaru analizowanego powinny w sposób jasny i klarowny wynikać z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. SKO, w ślad za Prezydentem Miasta, dokonało własnej nieuprawnionej interpretacji analizy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z [...] października 2020 r. nr [...] – utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] marca 2020 r. o warunkach zabudowy (zwanej też dalej w skrócie "Decyzją WZ") – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, a to z następujących względów.

Wbrew ze wszech miar słusznej deklaracji złożonej przez organ II instancji w części wstępnej rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że mianowicie SKO "jako organ odwoławczy nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy" – orzekający w niniejszej sprawie skład SKO nie wywiązał się należycie ze stanowiącej rdzeń zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.) powinności ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a przynajmniej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób to nie wynika.

Już z tego powodu zaskarżona decyzja SKO nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Lektura jej uzasadnienia każe bowiem zasadnie powątpiewać o tym, że organ II instancji rzeczywiście – jak zadeklarował – "ponownie rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie" tudzież "zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach", co też trafnie wytknięto w skardze (w ramach zarzutu nr 2).

Po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO pokazuje, że organ ten, zamiast powinnego powtórnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ograniczył się raczej do samej weryfikacji prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta, i to wyrażonej w postaci prostej, lapidarnej afirmacji jej wybranych elementów, w dodatku bez rzeczowego odniesienia się do zarzutów odwołania. Nie stanowi bowiem takiego odniesienia się samo zasygnalizowanie przez organ II instancji wybranych kwestii, w których nie zgadza się ze skarżącym, z prostym zanegowaniem stwierdzeń tego ostatniego (zwykle tylko za pomocą krótkiej frazy: "wbrew twierdzeniom skarżącego"), bez przedstawienia konkretnych motywów takiego stanowiska organu, w sposób czyniący zadość zasadzie ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z kolei fragment wywodów uzasadnienia zaskarżonej decyzji anonsowany jako odniesienie się do zarzutów odwołania (ss. 6-7 tej decyzji) zawiera w większości ogólnikowe (by nie rzec: sztampowe) uwagi na temat specyfiki, charakteru prawnego i takichże skutków decyzji w.z. – które to uwagi nie zostały w żaden sposób powiązane z konkretnymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy oraz podnoszonymi w niej zarzutami (i z tego powodu równie dobrze mogłyby in extenso znaleźć się w każdej innej decyzji lokalizacyjnej) – a ponadto jeszcze bardziej ogólnikowe i zdawkowe stwierdzenia o "niedopatrzeniu się przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego" oraz o "zgodności procedowania organu I instancji z obowiązującym prawem".

Po drugie, nie dość, że organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę, wbrew deklaracji, nie wyszedł poza granice odwołania – bo nie dostrzegł uchybień, które nie zostały w odwołaniu wyraźnie zarzucone (o czym niżej) – to nawet zarzuty podniesione w odwołaniu nie zostały przez SKO wnikliwie rozważone; ani nawet choćby zwięźle przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzutów tych S. P. sfomułował zaś w swym odwołaniu kilkanaście, w większości konkretnych i szczegółowych. Tymczasem organ II instancji część z nich "zbył" ww. ogólnikową frazą: "wbrew twierdzeniom skarżącego", a pozostałe w ogóle pominął milczeniem, jak choćby te dotyczące nieokreślenia w Decyzji WZ wskaźnika miejsc postojowych dla funkcji biurowej oraz przyjęcia zaniżonego normatywu tych miejsc dla pozostałych funkcji zabudowy (co, skądinąd, jest zagadnieniem o dość dużej doniosłości praktycznej, a wcale nie prostym – por. np. wyrok WSA z 26.09.2019 r., IV SA/Po 514/19, CBOSA).

Tymczasem nie ulega wątpliwości, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. art. 15 in principio k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że – jak to już wyżej wskazano – istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności właśnie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13; z 03.10.2019 r., IV SA/Po 1251/17 – CBOSA). Godzi się jeszcze zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie administracji publicznej rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi zwykle naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. np. wyroki WSA: z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07; z 04.06.2014 r., IV SA/Po 951/13 – CBOSA).

Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do szeregu konkretnych zarzutów odwołania, obejmujących wiele wątków rozpatrywanej sprawy. W takim przypadku decyzja odwoławcza de facto wymyka się kontroli sądowej. Sąd administracyjny nie jest bowiem, co do zasady, władny oceniać – bez uchybienia kardynalnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisom regulującym ustrój i postępowanie przed sądami administracyjnymi – prawidłowości stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji w określonej, istotnej dla wyniku sprawy administracyjnej kwestii (kwestiach), o ile w tej samej kwestii (kwestiach) swego stanowiska nie wyrazi uprzednio także organ odwoławczy. W przeciwnym razie doszłoby do niedopuszczalnego zastąpienia organu administracji przez sąd administracyjny w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie taka jest zasadnicza, ustrojowa rola tego sądu. Sąd administracyjny nie "załatwia" bowiem spraw administracyjnych w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a jedynie kontroluje sposób ich załatwienia przez organy administracji, pod względem zgodności z prawem (por. wyroki NSA: z 01.02.2005 r., OSK 403/04; z 22.08.2013 r., II OSK 776/12; z 19.01.2016 r., II OSK 1187/14 – CBOSA).

Po trzecie, weryfikując prawidłowość decyzji organu I instancji, SKO nie dostrzegło istotnego uchybienia, które wprawdzie nie zostało wytknięte w odwołaniu, ale które zostało zasygnalizowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, i już z tego powodu powinno zostać dostrzeżone i "naprawione" (wyeliminowane) przez SKO w postępowaniu odwoławczym. Chodzi mianowicie o ten passus, w którym Prezydent Miasta stwierdza, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a jednocześnie zastrzega, że "uwzględniono wyrok" Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 467/09 (CBOSA), zgodnie z którym "W sytuacji gdy inwestor w dacie składania wniosku złożył dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy to okoliczność, że niektóre uzgodnienia i warunki techniczne przyłączy na ostatnim etapie postępowania straciły ważność nie może prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie obarczona istotną wadliwością i narusza powołany przepis [art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – uw. nin. Sądu]". Już z cytowanego fragmentu wynika – a lektura akt administracyjnych sprawy tylko to potwierdza – że przynajmniej część uzgodnień z tzw. gestorami sieci zdezaktualizowała się (straciła "ważność") przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji, zaś dalsze utraciły ważność w toku postępowania odwoławczego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO.

W związku z tym należy podkreślić, że jedną z przesłanek, od łącznego ziszczenia się których została uzależniona przez ustawodawcę dopuszczalność wydania decyzji w.z., jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zarazem, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji w.z. od faktycznego istnienia niezbędnego uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie, że powstanie takie uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z projektowanych obiektów budowlanych. Przy czym wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci (por. np. wyrok NSA z 30.11.2012 r., II OSK 1371/11, CBOSA).

W konsekwencji za prawidłowe i znajdujące oparcie we właściwie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – zgodnie z którą, jak to już wyżej akcentowano, organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznaje i rozstrzyga daną sprawę w jej całokształcie, usuwając też w miarę potrzeby, w granicach zakreślonych przez art. 136 § 1 k.p.a., ewentualne uchybienia w wyjaśnieniu sprawy popełnione przez organ pierwszej instancji – należałoby uznać oczekiwanie podjęcia przez SKO w toku postępowania odwoławczego działań mających na celu weryfikację ważności, a w razie potrzeby także pozyskanie aktualnych, opinii gestorów sieci. Z tej powinności organ II instancji w kontrolowanej sprawie się nie wywiązał, co również uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Należy wyjaśnić, że w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie – a już na pewno na etapie jej postępowania odwoławczego – nie mógł znaleźć zastosowania pogląd prawny przywołany w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta. Wypada bowiem zauważyć, że cytowany przez organ I instancji wyrok NSA o sygn. akt II OSK 467/09 zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. Przede wszystkim dotyczył on znacznie mniejszej inwestycji (w postaci jednego tylko budynku mieszkalnego wielorodzinnego), co do której można racjonalnie przypuszczać, że ryzyko niezapewnienia potrzebnego uzbrojenia terenu będzie w praktyce niewielkie. Inaczej niż w przypadku osiedla budynków wielorodzinnych, z jakim de facto mamy do czynienia w niniejszej sprawie (dotyczącej wszak łącznie [...] takich budynków). Ponadto w ww. wyroku wyraźnie jest mowa o braku stosownych zapewnień gestorów sieci tylko na "ostatnim etapie postępowania", podczas gdy w kontrolowanej sprawie inwestor nie dysponował przynajmniej częścią wymaganych zapewnień w toku całego postępowania odwoławczego. Wreszcie, z uwagi na specyfikę postępowania kasacyjnego, w ramach którego sąd administracyjny drugiej instancji jest co do zasady związany zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), NSA w cytowanym wyroku wypowiedział się jedynie na temat zgodności takiej praktyki z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a już nie z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Tymczasem, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, to właśnie do naruszenia tych ostatnich przepisów doszło w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji SKO.

Z uwagi na charakter wskazanych wyżej uchybień w procedowaniu przez SKO, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd na obecnym etapie (nie)wyjaśnienia sprawy do pozostałych, materialnoprawnych zarzutów skargi.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, i raz jeszcze – tym razem niewadliwie i w pełnym zakresie – rozpozna sprawę z odwołania S. P.. W szczególności zwróci się do inwestora o przedłożenie aktualnych zapewnień gestorów sieci, o jakich mowa w art. 61 ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także rozważy i odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania (z uwzględnieniem również dodatkowych zarzutów, argumentów i ocen zawartych w rozpatrywanej tu skardze). Następnie, w zależności od wyniku tych wystąpień i rozważań, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.