Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1013/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 102 poz 1122
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów.
Teza: Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) nie przewidują odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy. Odtworzenie takie powinno następować w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II k.p. a.

TEZY

Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) nie przewidują odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy. Odtworzenie takie powinno następować w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II k.p. a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1309/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. S. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1309/13 (dalej wyrok z 13 grudnia 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę M. S. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej zwanego Ministrem) z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) utrzymującą w mocy decyzję Ministra z [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w I. z [...] listopada 1958 r. (dalej orzeczenie z [...] listopada 1958 r.).

Wyrok ten zapadł w następujących realiach stanu faktycznego i prawnego:

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1958 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną przy ulicy S. w I., o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej tom [...] karta [...] jako własność J. i L. W.

T. W.-B., M. S.-W., O. S., M. S. i T. S., podaniami z dnia [...] lipca 2007 r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej SKO albo Kolegium) "o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, nieruchomości będącej własnością J. i L. W.".

Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2008 r.), odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2009 r.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r.

Na ww. decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. S.-W. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 660/09 (dalej wyrok z 30 listopada 2009 r.) stwierdził nieważność decyzji SKO z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że organem właściwym do rozpoznania złożonych w niniejszej sprawie wniosków jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], Kolegium przekazało Ministrowi, według właściwości, podania z [...] lipca 2007 r.

Minister decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili T. W.-B., M. S.-W., O. S., M. S. i T. S.

Minister decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2013 r.

M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Skarżąca podniosła, że na skutek skargi, WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. stwierdził nieważność decyzji SKO w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku WSA zauważył, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości i wskazał jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżąca zarzuciła, że zaświadczenia i wnioski skierowane do Sądu Powiatowego w I. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] lutego 1956 r., nie dawały podstawy prawnej do wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej oraz art. 34 dekretu z dnia 2 marca 1945 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I., Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, pismem z dnia [...] kwietnia 1959 r., adresowanym do Sądu Powiatowego w I., Oddziału Ksiąg Wieczystych, wniosło o przepisanie nieruchomości stanowiącej własność L. i J. małżonków W. na Skarb Państwa, na mocy prawomocnego orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. (bez numeru). Zdaniem skarżącej, orzeczenie cytowane w powyższym piśmie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w ogóle nie istnieje, a sam wniosek bez orzeczenia nie dawał podstawy prawnej do wpisania prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Skarżąca podkreślała, że nie było żadnej podstawy prawnej do pozbawienia małżeństwa J. i L. W. ich prawa własności. Ustalenie sentencji decyzji Ministra, z powodu braku orzeczenia jest zupełnie swobodne i dowolne a organ powinien badać nie tylko treść orzeczenia oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jego wydawaniu lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego. Omawianego orzeczenia nie ma w żadnych zbiorach, nie ma numeru tego orzeczenia i nie wiadomo czy była podstawa prawna do jego wydania, czy było prawomocne i jakie były strony postępowania. Minister nie podjął działań zmierzających do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy administracyjnej, w szczególności kwestionowanego orzeczenia, zgodnie z sugestią WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 30 listopada 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zapadły wyrok z dnia 13 grudnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozpoznawana sprawa toczyła się nie w trybie zwykłym, lecz nadzwyczajnym, kiedy to tylko wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, z enumeratywnie wyliczonych przyczyn, dopuszczalne pozostaje uznanie decyzji za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), zauważył, że w toku postępowania administracyjnego organy zwracały się do licznych instytucji w celu odnalezienia dokumentów. Pomimo kilkakrotnych poszukiwań przeprowadzonych w Archiwum Państwowym w B., w Archiwum Państwowym w B. Oddział w I., w Sądzie Rejonowym w I. Wydział Ksiąg Wieczystych oraz w Starostwie Powiatowym w I. (Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej) nie odnaleziono dokumentów, na mocy których przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa (w tym dokumentu, którego stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy).

Jednakże w księdze wieczystej nr [...] (do której przeniesiona została księga wieczysta tom [...] karta [...]) jako podstawę prawną nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wskazano art. 9 ustawy z 1958 r. oraz orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. - na wniosek złożony dnia [...] maja 1959 r. (nr dziennika [...]/[...]). W aktach sprawy administracyjnej znajduje się wspomniany wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] kwietnia 1959 r. do Sądu Powiatowego w I. Oddział Ksiąg Wieczystych o przepisanie prawa własności nieruchomości L. i J. W. na rzecz Skarbu Państwa.

Akta sprawy nie zawierają wprawdzie orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r., którego nie udało się odnaleźć. Okoliczności sprawy nie wskazują jednak, że orzeczenie to nigdy nie istniało, a jedynie na to, że zaginęło. Przede wszystkim wynika to treści wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] kwietnia 1959 r. do Sądu Powiatowego w I. Oddział Ksiąg Wieczystych o przepisanie prawa własności nieruchomości L. i J. W. na rzecz Skarbu Państwa, w którym to podano, że załączono do niego prawomocne orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. Gdyby orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. nie istniało, Sąd Powiatowy nie dokonałby wpisu o przepisaniu prawa własności.

Podobnie, ciąg logiczny zdarzeń wskazuje na to, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. zostało wydane. Przede wszystkim poprzez regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71 ze zm., dalej zwana ustawą z 1958 r.) pojawiła się możliwość przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, o której to przejęcie wcześniej bezskutecznie starano się. Trudno przyjąć, że ówczesne władze nie wykorzystałyby tak sprzyjających regulacji prawnych, jakie dawała ustawa z 1958 r.

Z opisanych względów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaginięcie orzeczenia z [...] listopada 1958 r. nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Podstawy takiej nie mogła także stanowić sama treść orzeczenia z [...] listopada 1958 r. w zestawieniu z podstawą prawną, na której zostało ono wydane, a mianowicie art. 9 ustawy z 1958 r.

Prawidłowo organy uznały, że przejęcie nieruchomości na własność Państwa na podstawie ustawy z 1958 r. wymagało łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) objęcia nieruchomości we władanie Państwa przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r.; 2) pozostawania tej nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazania jej innym osobom fizycznym lub prawnym do 5 kwietnia 1958 r. W zaświadczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] lutego 1956 r., którego potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia znajduje się w aktach sprawy podano, że mienie opuszczone po współwłaścicielach przejął Powiatowy Urząd Ziemski w I. w dniu [...] czerwca 1945 r. i od tej daty aż do daty wystawienia tego zaświadczenia znajdowało się ono w zarządzie władzy rolnej. Powyższe ustalenia, a także załączone do pisma z dnia [...] maja 2012 r. oświadczenie wnioskodawczyni T. W.-B., wskazujące, że ziemię i gospodarstwo zajął ówczesny Wydział Rolny Urzędu Miasta dowodzą, że przejęta nieruchomość do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r., była we władaniu Skarbu Państwa, a byli właściciele musieli ją opuścić.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. S. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:

a) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra nie narusza w sposób rażący prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności;

b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mianowicie art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 3 ustawy z 1958 r. poprzez ustalenie przejścia tytułu własności przedmiotowej nieruchomości w oparciu o dowody nieistniejące, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a w razie stwierdzenia jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji z 13 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł na skutek wniesionej skargi na decyzję Ministra z [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z [...] stycznia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w I. z dnia [...] listopada 1958 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokując w niniejszej sprawie miał ponadto na uwadze, że w ramach kontroli legalności powyższego orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, WSA w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 660/09, stwierdził nieważność decyzji SKO z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., wyjaśniając, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, czego rezultatem było naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. WSA w Bydgoszczy po dokonaniu wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów stwierdził, że właściwym rzeczowo do wydania decyzji z [...] maja 2009 r. był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.

Koncentrując się na sformułowanych dwóch zarzutach kasacyjnych zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego należy podkreślić, że okolicznością utrudniającą ich ocenę była nieprawidłowa ich konstrukcja. Pierwszy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. powinien był zostać zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ dotyczy on materialnoprawnej oceny wadliwości orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r., które zdaniem skarżącej kasacyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym, samo przytoczenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ramach podstawy nie wskazuje na czym to naruszenie miałoby polegać. Natomiast drugi zarzut kasacyjny, w którym wymienione zostały przepisy dotyczące postępowania dowodowego, powinien zostać skonstruowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie nie wskazała jego formy zjawiskowej, powołując się zarówno na błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Poza tym, sama treść obu zarzutów wzajemnie się wyklucza. O ile bowiem w ramach pierwszego z nich skarżąca kasacyjnie wywodzi, że WSA błędnie uznał, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. nie narusza prawa w sposób rażący, o tyle w drugim zarzucie neguje w ogóle prawne i faktyczne istnienie tego orzeczenia. Pomimo tych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie treść uchwały pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, uznał za konieczne wyczerpujące odniesienie się do obu podstaw kasacyjnych.

Pierwsza podstawa kasacyjna zgłoszona w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazała się niezasadna. Skarżąca kasacyjnie, formułując wobec Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ani w ramach samej podstawy, ani jej uzasadnienia, nie wyjaśniła na czym dokładnie polegało błędne uznanie przez WSA, że orzeczenie z [...] listopada 1958 r. nie narusza rażąco prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. W ramach tego zarzutu zabrakło przede wszystkim powołania art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r., którego interpretacji istotną uwagę poświęcił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2013 r., wywodząc, że w poddanej kontroli sądowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia nieruchomości położonej przy ul. S. w I. na własność Skarbu Państwa. Ograniczenie się w skardze kasacyjnej do przedstawienia historycznego tła sprawy, której jednym z elementów było wydanie orzeczenia z [...] listopada 1958 r., samo w sobie nie powinno zastępować przedstawienia szczegółowych argumentów przemawiających za jego wydaniem z rażącym naruszeniem prawa, które nie zostały dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji.

Uzasadniony okazał się natomiast drugi zarzut kasacyjny polegający na nieuprawnionym ustaleniu przejścia tytułu własności powyżej wskazanej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w oparciu o dowody nieistniejące, a tym samym na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji braku prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Stosownie do przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108 cyt. za B. Adamiak w: K.p.a. Komentarz, Warszawa 2009, s. 56). Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej, w tym także w jednym z nadzwyczajnych trybów tego procesu, powinno być kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie, którym w poddanej kontroli sprawie był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Artykuł 77 § 1 k.p.a. stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Takiego uchybienia dopuścił się Minister, wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Uchybienie to nie zostało następnie w prawidłowy sposób dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji w zakwestionowanym skargą kasacyjną wyroku.

Podstawową trudnością w rozpoznawanej sprawie był brak w aktach sprawy orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. o stwierdzenie nieważności, którego wystąpiło kilka podmiotów, w tym m.in. skarżąca kasacyjnie. Ustalenie faktycznego i prawnego istnienia tego dokumentu urzędowego, a następnie jego dokładnej treści było obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Innymi słowy, warunkiem sine qua non prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie tego aktu w obrocie prawnym. Jedynie autorytatywne przesądzenie tej kwestii umożliwia organowi ocenę, czy akt ten dotknięty został tego rodzaju uchybieniami, które powodują konieczność stwierdzenia jego nieważności. Decyzja taka powinna zostać dołączona do akt sprawy administracyjnej. Analiza prawna treści tego aktu powinna być punktem wyjścia do jego oceny z punktu widzenia przesłanek o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w tym podniesionej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Brak autorytatywnego przesądzenia, że decyzja taka obiektywnie istnieje powodowałaby konieczność umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na nieistnienie jego przedmiotu (tak samo zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 35-37).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno Minister w wydanych decyzjach jak i Sąd pierwszej instancji jedynie w oparciu o pośrednie okoliczności, w tym przede wszystkim wniosek Powiatowej Rady Narodowej w I. z [...] kwietnia 1959 r., hipotetycznie przyjęli, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1958 r. istniało, a jedynie zaginęło, dokonując następnie hipotetycznej oceny jego zgodności z prawem. Tego rodzaju działanie było niezgodne z wyrażoną powyżej zasadą prawdy obiektywnej, ponieważ dokonane ustalenia nie miały charakteru obiektywnego, rzeczywistego, tylko subiektywny, opierając się na niepotwierdzonych i niepoddanych weryfikacji okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Minister, ustalając, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. zostało wydane, powinien był ustalić jego dokładną treść, a dopiero w następstwie tego odpowiedzieć na pytanie czy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy k.p.a. nie przewidują odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odtworzenie takie powinno następować w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie, w tym dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r., należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym do obiektywnego ustalenia czy orzeczenie to w ogóle zapadło, a co nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami tymi mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego, hołdując zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając odtworzenia zaginionych akt sprawy. Przyjmując pogląd przeciwny należałoby uznać, że w przepisach o postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z luką konstrukcyjną. W obecnym stanie prawnym nie ma podstaw ku rozciąganiu w omawianym zakresie na obszar postępowania administracyjnego, z natury rzeczy hołdującego zasadzie umiarkowanego formalizmu procesowego, regulacji dotyczącej postępowań sądowych, toczących się przed organami władzy sądowej, a nie wykonawczej. Zastosowanie w tym zakresie analogii nie byłoby uzasadnione, a wręcz przez niektórych jest ono wykluczane na obszarze prawa i postępowania administracyjnego (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 72). Ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy powinno było nastąpić w oparciu o istniejącą regulację procesową k.p.a., która umożliwiała Ministrowi wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego.

Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. jak i pisemnych motywach zaskarżonego wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. wskazano, że w toku postępowania administracyjnego zwracano się do licznych instytucji w celu odnalezienia dokumentów. Uwadze Sądu pierwszej instancji uszło jednak to, że znajdująca się w aktach administracyjnych korespondencja z V Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w I. pozostaje sama ze sobą w sprzeczności. Z jednej strony z pisma kierownika sekretariatu V Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2003 r. wynika, że "w aktach księgi wieczystej wyk. [...] I. brak jest Orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1958 r.". Z drugiej strony z pisma Sądu Rejonowego w I. z dnia [...] lipca 2003 r., L.dz. [...] wynika, że "nieruchomość objęta księgą wieczystą I., tom [...], karta [...], została przeniesiona do księgi wieczystej KW nr [...] (...) Jednocześnie Sąd informuje, że nie może nadesłać zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I., albowiem brak jest w tut. zbiorach akt starej księgi".

Z zacytowanych fragmentów obu pism wynika, że są one wzajemnie sprzeczne. Samo zamknięcie księgi wieczystej jest czynnością techniczną, która nie powoduje unicestwienia jej zawartości. Wręcz przeciwnie, zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), wydanie zarządzenia o zniszczeniu zamkniętych ksiąg wieczystych i akt tych ksiąg jest niedopuszczalne. Zakaz niszczenia treści oraz zawartości zamykanych ksiąg wieczystych jako reguła wyrażony był także w aktach prawnych poprzedzających powyżej wskazane rozporządzenie z 2001 r., w tym w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 1992 r. Nr 29, poz. 128 ze zm.), w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 marca 1983 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 84 ze zm.) oraz w § 17 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 26 listopada 1946 r. o urządzaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych (Dz.U. z 1946 r. Nr 66, poz. 366 ze zm.).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Minister powinien zwrócić się do Sądu Rejonowego w I., V Wydziału Ksiąg Wieczystych, o udostępnienie akt zamkniętej księgi wieczystej I., tom [...], karta [...], względnie o podanie, do którego organu państwa akta starej księgi wieczystej zostały przekazane w związku z ich archiwizacją.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał także na uwadze, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaniechał podjęcia dalszych działań poszukiwawczych wobec podmiotów biorących udział w niniejszym postępowaniu, błędnie przyjmując niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Na Ministrze spoczywał w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. obowiązek przeprowadzenia z urzędu własnego dochodzenia nakierowanego na ustalenie treści zaginionych akt, w tym dokonania analizy wpisów do repertoriów i innych ksiąg biurowych, przesłuchania w charakterze świadków osób uczestniczących w danym postępowaniu, w tym przede wszystkim tych, które brały udział w dokonaniu wpisu prawa własności do księgi wieczystej na podstawie orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie wprawdzie sprawę z trudności w podjęciu tego rodzaju działań z racji na upływ czasu. Tym niemniej Minister nie był zwolniony chociażby z próby ich podjęcia. Minister powinien ponadto zwrócić uwagę na to, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. w świetle dotychczasowych ustaleń tego organu nie ma swojego numeru porządkowego. Należałoby wobec tego zbadać czy dopuszczalnym było w roku 1958 r. wydanie orzeczenia-decyzji bez numeru, czy takie przypadki miały miejsce i w jaki sposób brak numeru przekłada się na przyjęcie przez Ministra, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. rzeczywiście zostało wydane, będąc następnie podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej.

Po przeprowadzeniu postępowania Minister powinien wydać decyzję administracyjną, dokonując w niej ustaleń odnośnie treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. oraz jego oceny z punktu widzenia podstaw nieważności decyzji. Jedynie w przypadku ustalenia, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. w ogóle nie zostało wydane Minister powinien umorzyć postępowanie w sprawie. Innymi słowy przyjęcie, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1958 r. zostało wydane, rodzi po stronie Ministra obowiązek ustalenia jego treści. Minister, nie dysponując treścią orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r., nie może bowiem dokonywać oceny jego zgodności z prawem pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, brak możliwości poznania treści decyzji, w tym podstawy prawnej, na której ona zapadła, rozstrzygnięcia w niej zawartego oraz jej uzasadnienia, nie tylko z prawnego, lecz także z faktycznego punktu widzenia uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na pytanie czy decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Należy wobec tego raz jeszcze podkreślić, że ustalenie wydania orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. powoduje konieczność podjęcia jego poszukiwania wszelkimi dozwolonymi prawnie sposobami, o których stanowią przepisy o postępowaniu dowodowym w k.p.a.

Z opisanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w pkt 1 uchylił wyrok z dnia 13 grudnia 2013 r. oraz decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wyrokując w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że na podstawie art. 1 pkt 55 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658) istotnemu poszerzeniu uległy uprawnienia do reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wydanie orzeczenia w oparciu o art. 188 p.p.s.a. nie jest już uzależnione od wystąpienia samego naruszenia przepisów prawa materialnego, tylko od dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy na obecnym jej etapie nie budzi wątpliwości odnośnie tego jakie działania i przez który organ powinny zostać w niej podjęte. Względy efektywności oraz szybkości postępowania przemawiały wobec tego za uchyleniem nie tylko zaskarżonego orzeczenia ale także poprzedzających jego wydanie obu decyzji.

Stosownie do regulacji art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania. Koszty te obejmowały wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem oraz wynagrodzenie pełnomocnika za drugą instancję sądową, ustalone zgodnie z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).