Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 510/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz - spr. Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez E. K., jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nysie z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 12 maja 2005 r. E. K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nysie na urzędowym formularzu wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W sekcji VII wniosku wykazał 10 działek ewidencyjnych, położonych w miejscowościach M. i S., w tym w poz. 2 działkę o numerze a o powierzchni 39,1800 ha, wykorzystywaną rolniczo w części wynoszącej 15,50 ha, natomiast w poz. 5 wykazał będąca w jego posiadaniu działkę nr b o powierzchni 27,15 ha, jako niewykorzystywaną w celu rolniczym. W sekcji VIII wniosku zadeklarował 8 działek wykorzystywanych rolniczo, oznaczonych identyfikatorami A-H i stanowiących części działek ewidencyjnych nr c, a, d oraz e, wskazując jako uprawy jęczmień, kukurydzę oraz mieszankę zbożową. Na działce nr a wykazał uprawy 15,50 ha jęczmienia (oznaczenie C) oraz 23,68 ha kukurydzy (oznaczenie D).

Pismem z dnia 25 czerwca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nysie wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku wniosku, informując, że suma powierzchni działek rolnych podanych we wniosku jest większa od sumy powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych w celach rolniczych. W związku z powyższym E. K. złożył w dniu 28 czerwca 2005 r. korektę wniosku, wykazując w sekcji VII działkę nr a wykorzystywaną rolniczo na powierzchni 39,18 ha.

W dniu 31 sierpnia 2005 r. przez inspektorów terenowych przeprowadzona została kontrola na miejscu, bez uprzedniego powiadomienia producenta, której wyniki zostały utrwalone w formie dokumentacji zdjęciowej oraz protokołu. W wyniku tej kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy faktycznym obszarem uprawy a obszarem deklarowanym. W szczególności stwierdzono: na działce oznaczonej identyfikatorem A powierzchnię 12,49 ha jęczmienia zamiast deklarowanej powierzchni 15,29 ha, na działce B – 6,71 ha kukurydzy zamiast 3,96 ha, na działce C – 26,93 ha ugoru zamiast 15,50 ha jęczmienia, na działce D – 11,45 ha kukurydzy zamiast 23,11 ha tej uprawy, na działce E – 14,08 ha zamiast 18,00 ha jęczmienia, na działce F – 20,96 ha kukurydzy zamiast 20,00 ha, na działce G – 3,32 ha mieszanki zamiast 6,00 ha tej uprawy, na działce H – 28,65 ha jęczmienia zamiast zadeklarowanej powierzchni 30,19 ha. Protokół pokontrolny został przesłany E. K., który w piśmie z dnia 11 października 2005 r., nazwanym odwołaniem i kierowanym do Dyrektora Opolskiego Oddziału ARiMR, zakwestionował pomiary na działce C, wyjaśniając, że posiany tam jęczmień zimowy o powierzchni 15,50 ha został zebrany w połowie lipca, w związku z czym uprawa ta nie mogła się znajdować tam w chwili kontroli, natomiast omyłkowo nie zadeklarował działki o powierzchni 11 ha, na której jest zasiana kukurydza, która został zsumowana i wpisana na działce D razem z inną kukurydzą.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nysie pismem z dnia 3 listopada 2005 r. wezwał E. K. do złożenia wyjaśnień, wskazując na nieścisłości wykryte w wyniku kontroli na działkach ewidencyjnych A-D. W dniu 10 listopada 2005 r. wnioskodawca przedłożył kolejną korektę wniosku, w której wykazał w sekcji VII działkę nr a o powierzchni wykorzystywanej rolniczo wynoszącej 38,61 ha (działki oznaczone C i D) oraz działkę nr c – o powierzchni 19,25 ha (działki A i B). W sekcji VIII wykazał na działce C uprawę 15,50 ha jęczmienia, na działce D – 23,11 ha kukurydzy, na działce A – 15,29 ha jęczmienia, a na działce B – 3,96 ha kukurydzy.

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nysie, wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), w związku z art. 104 K.p.a. i art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzeń Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.) - odmówił E. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W uzasadnieniu organ podał, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2005 wynosiła 133,33 ha, natomiast powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wyniosła 97,66 ha, w związku z czym wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w wyniku kontroli wynosi 36,52%. Organ wskazał, że odmowa płatności nastąpiła w związku z zastosowaniem w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej sankcji określonych w przepisie art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. wskazanego w podstawie prawnej decyzji, a nadto wynikających z przepisów art. 21 i 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. U. L 141 z 30.4.2004), a także art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (Dz. U. L 270 z 21.10.2003) oraz art. 32 i 33 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 r. z dnia 11 grudnia 2001 r. (Dz. U. L. 327 z 12.12.2001).

W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, wskazując na niestaranność kontroli, o której nie został powiadomiony, i wyjaśniając, iż na działce o powierzchni 39,18 ha zadeklarował uprawy jęczmienia i kukurydzy. Zadeklarowane 15 ha jęczmienia jarego zostało przed kontrolą zaorane a pole przygotowane pod uprawę rzepaku. Poza tym ma dzialce nr a zasiane było 11 ha kukurydzy, a pozostałe 15 ha było zasiane na działce obok - o numerze b, której z powodu przemęczenia wiosennymi pracami w polu nie wpisał w deklaracji. Podał także, iż wykazał tylko 133,33 ha z ogólnej powierzchni gospodarstwa wynoszącej 235 ha gruntów ornych, stwierdzając, że pozostałej części nie zasiał z powodu braku pieniędzy w związku ze stratami poniesionymi w wyniku podpalenia nasion kukurydzy, jakie miało miejsce w roku 2004.

W toku postępowania odwoławczego E. K. został przesłuchany w dniu 2 czerwca 2006 r. i wyjaśnił, że przed 10 lipca 2005 r. wymłócił jęczmień posiany na działce nr a, po czym grunt podorał, a następnie starasował, natomiast kukurydza była faktycznie posiana na działce nr b, a nieprawidłowość wynikła ze zwykłej pomyłki. Na dowód użytkowania gruntów przedłożył protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 12 kwietnia 2006 r. sporządzony przez Komisję Agencji Nieruchomości Rolnych, stwierdzający, iż wszystkie grunty orne pokryte są zeszłorocznym ścierniskiem po kukurydzy i jęczmieniu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia 23 czerwca 2006 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz zacytował przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dokumentacja zdjęciowa dotycząca działki C – zdjęcia nr 7-12, stanowiąca załącznik do protokołu kontroli, nie potwierdza okoliczności skazywanych przez stronę, gdyż nie wskazuje pozostałości jakiejkolwiek uprawy tam prowadzonej. Organ stwierdził, że nie widać również śladów po zaoraniu gruntów celem ich przygotowania pod inną uprawę. Z tego względu brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń kontrolnych w zakresie uznania powierzchni działki ornej za ugór. Organ uznał, że z uwagi, iż do ugoru przysługuje jedynie jednolita płatność obszarowa, natomiast do upraw również płatność uzupełniająca, działka rolna z oznaczeniem C została wykluczona z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jako powierzchnia zawyżona. Odnośnie pomyłki w deklaracji, dotyczącej obszaru kukurydzy, organ podał, iż wprawdzie działki nr a i b sąsiadują ze sobą, jednak działka nr b nie została objęta wnioskiem, w związku z czym pozostawała poza granicami postępowania organu zakreślonego treścią wniosku. Powołując się na przepis art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 organ wyjaśnił, że dla dokonania zmian do wniosku wyznaczony został termin do 31 maja 2005 r. Organ wywiódł, że po tym terminie nie byłaby możliwa korekta sprowadzająca się w istocie do dodania nowej działki ewidencyjnej do wniosku, gdyż pomyłki polegającej na pominięciu działki nie można traktować jako błędu w rozumieniu art. 19 rozporządzenia nr 796/2004, który mógłby zostać skorygowany w każdym momencie po złożeniu wniosku, co z kolei uzasadnia uznanie za wiążącą zmierzonej powierzchni 11,45 ha kukurydzy na działce z oznaczeniem D. Odnośnie braku uczestnictwa w czynnościach kontrolnych organ odwoławczy powołał przepisy art. 25 ust. 1 i art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, z których wynika, że kontrola na miejscu jest niezapowiedziana i ustanawiających uprawnienie producenta rolnego do otrzymania kopii sprawozdania z kontroli. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż treść przedstawionego protokołu zdawczo-odbiorczego, sporządzonego w dużym odstępie czasowym od dnia kontroli, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, a ponadto odnosi się do całości gospodarstwa, a nie konkretnych działek ewidencyjnych, co nie pozwala na jednoznaczne określenie upraw, które były prowadzone w roku gospodarczym 2005. W końcowej części decyzji organ odwoławczy uznając, że nie wszystkie wskazane przez organ pierwszej instancji podstawy prawne miały zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, dokonał korekty w tym zakresie i przyjął, iż z uwagi zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli, wynoszące 36,52%, którego rachunkowe wyliczenie przedstawił, uzasadniało zastosowanie dla jednolitej płatności obszarowej sankcji z art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, natomiast dla uzupełniającej płatności obszarowej – sankcji z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

We wniesionej skardze E. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego i nienależyte wyjaśnienie sprawy oraz błędy w ustaleniach faktycznych, podnosząc, że został pozbawiony prawa do należnych dopłat. Wywiódł, że niewpisanie upraw 15 ha jęczmienia na działce nr b było zwykłą pomyłką, gdyż trudno przyjąć, że rolnik świadomie pominął we wniosku obszar, za który należy mu się dopłata i pomyłka ta mogła zostać skorygowana na podstawie art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Poza tym zakwestionował ustalenie dotyczące braków na działce C śladów po zasiewie deklarowanego jęczmienia, argumentując, że w razie gdyby nie zaorano pola pod następną uprawę, byłyby widoczne ślady po zeszłorocznych uprawach, co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy przekazania ziemi od ARiMR.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia 31 sierpnia 2006 r. oraz 5 lutego 2007 r. skarżący wnosił o powołanie przez Sąd świadka w osobie sołtysa wsi [...] oraz o wystąpienie do Agencji Nieruchomości Rolnych OT w Opolu o udostępnienie protokołu kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w dniu 13 czerwca 2003 r., a poza tym przedłożył plik dokumentów związanych z dzierżawą Gospodarstwa Rolnego [...] od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2006 r. skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata, którym został wyznaczony przez Okręgową Radę Adwokacką w Opolu adwokat R. S.

Na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że w przeprowadzonej kontroli skarżący nie brał udziału, co naruszyło zasadę bezpośredniości i oficjalności, wskazując także na lakoniczne zapisy protokołu sporządzonego w dniu 2 czerwca 2006 r. oraz wnosząc o dopuszczenie dodatkowych dowodów w postaci oświadczenia Biura Powiatowego ARiMR w Nysie oraz przesłuchania świadka w osobie sołtysa wsi [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc legalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Pozycja ustrojowa sądów administracyjnych powoduje, że nie są one uprawnione, ani też władne do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a tym samym zobowiązane do prowadzenia czy też uzupełniania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.

Zarzuty skarżącego, zawarte zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, dotyczą wadliwego zastosowania przepisów prawa, a to art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a także nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organy i niewłaściwy sposób dokonania kontroli poprzez niepowiadomienie skarżącego o jej przeprowadzeniu.

Z zarzutami skargi nie można się zgodzić.

Organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obu instancji prowadziły przedmiotową sprawę na wniosek strony, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich, a także rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141/18 z 30.4.2004), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004, oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L 270/1 z 21.10.2003), zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że organy Wspólnoty uzyskały na mocy traktatów założycielskich kompetencje stanowienia prawa, które nie wymaga transformacji, lecz obowiązuje wprost, co wynika z zasady zapewnienia prymatu prawa norm stanowionych przez Wspólnotę przed normami prawa wewnętrznego. Źródłami prawa wspólnotowego są Traktaty Europejskie, rozporządzenia, dyrektywy, decyzje i inne instrumenty prawne (opinie i zalecenia Komisji). Rozporządzenia, jako prawo stanowione przez Wspólnoty, są wiążące w całości i nie mogą być w żaden sposób modyfikowane przez państwa członkowskie, chyba, że możliwość taką przewiduje samo rozporządzenie. Przywołane rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 nie przewidziało jednak takiej możliwości. Ponadto postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich dla producentów rolnych nie jest prowadzone z urzędu lecz na wniosek złożony przez zainteresowanych pomocą w formie urzędowego formularza.

Odnotować również wypada, że przepis art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich, stanowi, iż płatność obszarowa przysługuje osobie fizycznej będącej producentem rolnym, po spełnieniu warunków określonych tym przepisem. W zakresie spełnienia przez producentów rolnych warunków przyznania płatności, na zasadzie art. 6 ust. 1 ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej Agencją), przeprowadza kontrole u wnioskodawców (producentów rolnych). Czynności kontrolne wykonują osoby upoważnione przez wskazany organ Agencji. Zasady przeprowadzania kontroli nie zostały określone w tej ustawie, lecz w przywołanym wyżej rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004. Przepis art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z zapisu tego wynikają dwa rodzaje kontroli: administracyjne i na miejscu, a także kierunek i cel kontroli przeprowadzanej u wnioskodawców, czyli podmiotów (producentów rolnych) zainteresowanych uzyskaniem wsparcia - pomocy finansowej. Stosownie do art. 24 ust. 1 rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004, powyższe kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrolą administracyjną, polegającą na sprawdzeniu poprawności wypełnienia wniosku i porównaniu danych w nim zawartych z danymi systemu informatycznego są objęte zatem wszystkie złożone wnioski W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w toku kontroli administracyjnej, organ jest zobowiązany powiadomić składającego wniosek celem udzielenia wyjaśnień i złożenia ewentualnej korekty wniosku albo jego cofnięcia. Po wyjaśnieniu wykrytych błędów organ przystępuje do rozpatrzenia wniosku, a w toku tego postępowania jest uprawniony do przeprowadzania kontroli na miejscu. Odnośnie tego rodzaju kontroli wskazać trzeba, że ogólne zasady ich przeprowadzania określa punkt 36 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, z którego wynika, że kontrole na miejscu obszarów z zasady są dwuczęściowe, przy czym pierwsza cześć składa się z weryfikacji oraz pomiaru zadeklarowanych działek rolnych na podstawie materiału graficznego, zdjęć lotniczych itp., natomiast druga - z inspekcji fizycznej działek w celu zweryfikowania rzeczywistego rozmiaru zadeklarowanych działek rolnych oraz w zależności od rozpatrywanego programu pomocowego, zadeklarowanych upraw i ich jakości. Przepis ten przewiduje również dokonanie w razie konieczności pomiaru. Kontrola na miejscu - według normy art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - obejmuje wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy. Szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania kontroli na miejscu reguluje natomiast art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, stanowiący, że "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków". Z brzmienia tego przepisu wynika zasada, iż kontrole na miejscu są niezapowiedziane. Zdanie drugie przewiduje wyjątek od tej zasady. Jednakże należy mieć na uwadze, ze odstępstwa od zasady nie stanowią obowiązującej reguły, a zatem przewidziany w omawianym przepisie wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Możliwość skorzystania z omawianego wyjątku może być rozważana wyłącznie pod względem celowościowym, na co wskazuje zdanie drugie cytowanego przepisu. Stąd wskazywanie przez składającego wniosek na konieczność zastosowania w jego przypadku tego wyjątku byłoby bezzasadne. Ponieważ przeprowadzenie kontroli jest uprawnieniem organu, zatem ocena odstępstwa od powyższej reguły z art. 25 ust. 1 Komisji (WE) nr 796/2004, przypisana jest wyłącznie uprawnionym organom, a nie innym podmiotom, w tym uczestnikom postępowania. Ponadto omawiany przepis, dotyczacy przeprowadzania kontroli na miejscu, stanowi szczególną regulację, która ma pierwszeństwo przed normami ogólnymi postępowania administracyjnego, bowiem przepisy aktów prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie (ustawa i rozporządzenie), nie odsyłają wprost do stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Z tego względu w stosunku do kontroli na miejscu, przeprowadzanej w oparciu o powyższy przepis, nie mogą mieć zastosowania unormowania procedury administracyjnej o postępowaniu dowodowym, a odnoszącym się do dowodu w postaci oględzin (art. 79 § 1 K.p.a.).

Przechodząc do dalszego badania legalności zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 15 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub w przypadku, gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i gdy ta kontrola ujawniła nieprawidłowości, nie będą zatwierdzone poprawki w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości. Powyższe oznacza, że producent rolny w razie zaistnienia takiej sytuacji nie ma możliwości zmiany wniosku (jego poprawienia), a organ rozpoznaje wniosek w kształcie pierwotnym, stosując przewidziane przepisami sankcje uzależnione od tego czy wadliwe zadeklarowanie powierzchni działek rolnych czy też upraw nastąpiło świadomie czy też nie. Na zasadzie art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 możliwa jest korekta wniosku ale jedynie w odniesieniu do oczywistych omyłek. Taka konstrukcja przepisów wskazuje, że osoba ubiegająca się o przyznanie płatności ze środków wspólnotowych jest zobowiązana do dochowania szczególnej staranności przy sporządzaniu wniosku, gdyż ewentualne pomyłki, jeśli tylko nie wypełniają dyspozycji z powołanego przepisu art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, mogą mieć poważne konsekwencje w postaci zastosowania określonych sankcji.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przewidziana przepisami prawa weryfikacja wniosku skarżącego została dokonana przez organ pierwszej instancji i w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wykryta została niezgodność pomiędzy podaną w sekcji VII wniosku łączną wartością powierzchni działek rolnych i wykazaną w sekcji VIII wartością powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych rolniczo. E. K. skorygował wniosek, wykazując w rubryce 10 sekcji VII działkę nr a wykorzystywaną rolniczo na powierzchni 39,18 ha zamiast poprzednio wskazanej we wniosku powierzchni tej samej działki, wynoszącej 15,50 ha. W wyniku tej korekty powierzchnia działek w sekcji VII wniosku odpowiadała powierzchni wskazanej w sekcji VIII wniosku.

Z lektury akt wynika, że w dniu 31 sierpnia 2005 r. przez uprawnionych inspektorów Agencji przeprowadzona została kontrola na miejscu, a z jej wyników został sporządzony protokół oraz szkice z pomiaru działek rolnych. Nadto wyniki kontroli zostały utrwalone w drodze obszernej, czytelnej dokumentacji fotograficznej, zawartej w aktach administracyjnych. Następnie skarżący, wezwany przez organ, dokonał korekty wniosku odnośnie powierzchni wykorzystywanych w celu rolniczym działek o numerach a i c, oznaczonych jako działki C i D oraz A i B, zmieniając wykazaną we wniosku powierzchnię upraw jęczmienia i kukurydzy na tych działkach.

Odnosząc dotychczasowe rozważania prawne do podnoszonych przez skarżącego zarzutów zauważyć należy, że organ - za pomocą upoważnionych pracowników – mógł przeprowadzić kontrolę na miejscu bez uprzedzenia skarżącego, który składając wniosek na stosownym formularzu wszczął postępowanie w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. Z tych powodów w sprawie niniejszej nie może odnieść skutku zarzut o przeprowadzeniu niezapowiedzianej kontroli i tym samym uniemożliwieniu skarżącemu czynnego w niej udziału. W świetle przedstawionych wyżej uwag, dotyczących odrębnego uregulowania zasad i trybu kontroli wniosków o pomoc, zarzut skarżącego odnośnie braku powiadomienia ze strony organu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu należało uznać za bezpodstawny. Jak stwierdzono wyżej, kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, natomiast zapowiadanie kontroli byłoby sprzeczne z celem, jaki ma się dzięki niej osiągnąć.

Jak już wskazano wyżej, kontrolą na miejscu objęte są wszystkie działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pomocy. Z tego wynika, iż skoro skarżący nie objął wnioskiem działki nr b, to organ, dokonując ustaleń faktycznych co do rzeczywistej powierzchni działek, w stosunku do których zachodziłaby możliwość przyznania płatności, będąc związany treścią wniosku, nie mógł wymienionej działki rolnej przy objąć kontrolą. Podnoszone przez skarżącego w odwołaniu oraz w wyjaśnieniach składanych w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed organem odwoławczym, argumenty uzasadniające fakt wadliwego wypełnienia wniosku poprzez błędne wpisanie działki nr a, jako przeznaczonej pod uprawę kukurydzy w części wynoszącej 23,68 ha, podczas gdy faktycznie kukurydza była uprawiana na działce nr b (w skardze natomiast skarżący wskazuje na uprawę na tejże działce 15 ha jęczmienia), sprowadzające się do okoliczności wywołanych przemęczeniem pracami polowymi, popartych ponadto ustaleniami protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 12 kwietnia 2006 r., nie mogą odnieść skutku w postaci zastosowania przepisu art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Okoliczności tych z całą pewnością nie można uznać za oczywistą omyłkę uzasadniającą korektę wniosku. Oczywistość tego rodzaju występowałaby np. w sytuacji, gdyby w wyniku kontroli okazało się, że na wskazanym we wniosku areale jest prowadzona inna uprawa niż ta, która została wskazana. Tę oczywistość można byłoby stwierdzić porównując ustalenia protokołu z kontroli z treścią wniosku. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, skoro przeprowadzona na miejscu kontrola nie objęła działki nr b. Podzielić należy argumentację organu odwoławczego, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zadeklarowanie uprawy kukurydzy na działce dotychczas niewskazanej we wniosku wiązałoby się z dodaniem do wniosku nowej działki. Zasadnie również organ odwoławczy stwierdził, że dowodem na prowadzenie upraw na konkretnych działkach nie może być protokół, sporządzony w dniu 12 kwietnia 2006 r. przez pracowników Agencji Nieruchomości Rolnych, a zatem w znacznym czasie po kontroli, który odnosi się do całego gospodarstwa o obszarze 263,0237 ha. Z treści tego protokołu wynika, że wszystkie grunty orne pokryte są ścierniskiem zeszłorocznym po kukurydzy i jęczmieniu, podczas gdy tym stwierdzeniom przeczą ustalenia kontrolne utrwalone w drodze dokumentacji fotograficznej. W świetle tej dokumentacji (zdjęcia nr 7-12) organy prawidłowo, zdaniem Sądu, oceniły stan faktyczny sprawy, uznając, że w dacie wykonywania zdjęć brak jest śladów po wskazywanym przez skarżącego przeoraniu gruntów, które wedle jego twierdzeń miało mieć miejsce w lipcu 2005 r. Ta okoliczność uzasadniała zastosowanie sankcji w postaci wykluczenia z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich działki oznaczonej we wniosku jako działka C. Odnośnie jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345/1 z 20.11.2004 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1973/2004, z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Natomiast w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej, w przypadku wykrycia nieprawidłowości przy kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, zastosowanie ma przepis art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w myśl którego jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru (ust. 1). Jeśli dla całkowitego zatwierdzonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych (ust. 2 zd. pierwsze).

Skarżący zadeklarował we wniosku powierzchnię wynoszącą 133,33 ha. Powierzchnia zaś stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wynosi 97,66 ha, a zatem różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowanych upraw, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynosi 35,67 ha. Z tego względu różnica procentowa pomiędzy powierzchnia zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 36,52% (35,67 ha:97,66 ha ×100%). W świetle zatem takich faktów organ odwoławczy zasadnie uznał, że zastosowanie mają sankcje z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, bowiem różnica procentowa pomiędzy zadeklarowanym obszarem, a całością ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy przekracza 30%.

Jak już wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie kwestia wliczenia, bądź pominięcia działki w ogólnym rachunku służącym ustaleniu procentowo powierzchni gruntów, co do których wniosek o dopłaty został złożony, miała istotny wpływ na ustalenia prawa do dopłat i zastosowanie sankcji. Zauważyć należy także, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy przeprowadzonego postępowania i w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, jak również sposób wyliczenia wysokości sankcji w oparciu o prawidłowo powołane przepisy.

Z przedstawionych wyżej względów, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.