Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 63/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] - na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, ze zm.), § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987) - pozwolił T. S. i M. K. na montaż zewnętrznych rolet antywłamaniowych (wykonanych z aluminium, w kolorze złamanej bieli) w dwóch oknach wychodzących na taras (od strony ul. [...]) budynku przy ul. [...] w W., określając termin ważności pozwolenia na [...] września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że budynek przy ul. [...] w W. położony jest na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego "K.", wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Stwierdził, iż montaż zewnętrznych rolet antywłamaniowych nie wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe elewacji, a tym samym omawianego budynku i chronionego zespołu budowlanego, realizacja planowanego zamierzenia jest zatem dopuszczalna pod względem konserwatorskim.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania J.M. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. terminu ważności pozwolenia, wyznaczył termin ważności pozwolenia do dnia [...] stycznia 2014 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego [...] Konserwator Zabytków zasadnie uznał, że zamierzenie polegające na montażu antywłamaniowych rolet w dwóch oknach budynku, stanowiącego element zabytkowego zespołu budowlanego, nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowych omawianego obiektu, nie wpłynie także na obniżenie wartości elementów wystroju architektonicznego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że argumenty w nim przytoczone są nietrafne. Podkreślił, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję na wniosek osoby uprawnionej do dysponowania nieruchomością w zakresie wnioskowanych prac. Wskazał, że wnioskodawcy posiadają udział we współwłasności przedmiotowego budynku, a zatem mają legitymację do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na prace planowane w tym budynku, niezależnie od kwestii, czy zakres prac dotyczy części wspólnej tej nieruchomości. Dodatkowo wyjaśnił, że w omawianym budynku jest mniej niż siedem lokali mieszkalnych, co powoduje, że do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W przypadku, gdy – tak jak w omawianej sytuacji – nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego stanowi współwłasność, nie jest wymagana do wniosku zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast współwłaściciele są stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podniósł też, że słusznie [...] Konserwator Zabytków nie rozważał kwestii niedotyczących jego właściwości rzeczowej, takich jak: bezpieczeństwo pożarowe, właściwa wentylacja czy też doświetlenie klatki schodowej. Organ ochrony zabytków nie jest także uprawniony do oceniania motywów podjęcia planowanej inwestycji, ani też potrzeby realizacji działań wskazanych we wniosku.

J.M. wniósł skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 145/14, po rozpoznaniu ww. skargi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że decyzja ta została wydana po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J.M., przy czym w aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się dokumenty wskazujące na przysługujące J.M. prawo współwłasności nieruchomości przy ul. [...], wynikające z prawa własności lokalu nr 3 znajdującego się w tym budynku. Tymczasem w trakcie postępowania sądowego zainicjowanego skargą J.M., wpłynęło do Sądu pismo E.M., w którym wymieniona oświadczyła, iż jest współwłaścicielką lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku przy ul. [...] w W. Do pisma załączyła kserokopię wypisu z aktu notarialnego z dnia 12 listopada 2013 r., Rep. A nr [...] – umowy darowizny, na mocy której W.M., tj. właściciel lokalu mieszkalnego nr 3, darował swojej żonie E.M. udział wynoszący ½ prawa własności ww. lokalu mieszkalnego. Jak wynika ponadto z treści przedłożonego aktu notarialnego W.M. nabył lokal nr 3 na podstawie umowy zamiany w dniu 12 listopada 2013 r., Rep. A nr [...].

Sąd wskazał, że interes prawny J.M. uprawniający go do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia konserwatorskiego (z wniosku m. in. T. S.) wynikał z przysługującego mu tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem (a będącej we współwłasności kilku osób). Z dokumentów pozostających w dyspozycji Sądu wynika zaś, iż mogło dojść do utraty tytułu prawnego do ww. nieruchomości, a okoliczność ta mogła mieć miejsce przed wydaniem zaskarżonego w sprawie orzeczenia. Zdaniem Sądu zachodzą więc wątpliwości co do posiadania interesu prawnego przez J.M. w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji. Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania – art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem w toku postępowania nie zweryfikował w żaden sposób tego, czy stan prawny nieruchomości przy ul. [...] wynikający z akt sprawy jest zgodny z rzeczywistością, a w konsekwencji, czy krąg stron postępowania jest nadal aktualny i czy nie uległ zmianie. Jak wskazał Sąd, ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany będzie do ustalenia, czy J.M. posiada interes prawny w sprawie. Ustalenie przez organ, że podmiot wnoszący odwołanie po wniesieniu odwołania, ale przed wydaniem decyzji ostatecznej utracił legitymację do dokonania tej czynności, a jednocześnie odwołanie jego nie zostało podtrzymane przez następców prawnych, powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia wydanego przez ten organ.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z odwołaniem J.M. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r., podtrzymanym przez następcę prawnego E.M. - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 145/14 pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. wezwał J.M., reprezentowanego przez E.M., do przesłania dokumentu poświadczającego aktualny stan prawny lokalu mieszkalnego nr 3, stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku przy ul. [...] w W. oraz do wyjaśnienia, z czego obecnie wywodzi prawo do bycia stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem T. S. i M. K.. J.M. w odpowiedzi na ww. wezwanie przekazał akt notarialny nr [...] z dnia 12 listopada 2013 r. oraz wypis z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (KW nr [...]). Z dokumentów tych wynika, iż od listopada 2013 r. jedynymi właścicielami lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] są W. i E. M.

Jednocześnie E. M. pismem z dnia 28 września 2014 r. złożyła oświadczenie, iż jako następca prawny J. M., wraz z mężem W. M., chcą wstąpić w prawa strony w niniejszym postępowaniu oraz potwierdziła czynności dokonane przez J. M. w sprawie do dnia zmiany własności lokalu na podstawie ww. aktu notarialnego.

Organ odwoławczy wskazał, że pod pismem tym podpisała się jedynie E. M., jednak nie wezwał W. M. do złożenia podpisu pod ww. oświadczeniem, bowiem postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania J. M. winno zostać umorzone z innych przyczyn.

Zdaniem organu podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, iż na dzień rozpatrywania odwołania przez organ drugiej instancji zaskarżona decyzja [...] Konserwatora Zabytków straciła ważność, zatem nie jest już w obrocie prawnym. Organ wskazał, że w myśl § 17 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 987), pozwolenie na zmianę przeznaczenia lub sposobu korzystania z zabytku zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia, stosownie zaś do § 29 pozwolenia wydane na podstawie rozporządzenia zachowują ważność do końca okresu, na który zostały wydane.

Jak wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w zaskarżonej decyzji [...] Konserwator Zabytków wyznaczył termin ważności pozwolenia do dnia [...] września 2013 r., a zatem po tym dniu decyzja przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego konieczne jest więc umorzenie postępowania odwoławczego, bowiem bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie odwołania od orzeczenia, które straciło ważność.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. złożył J.M. reprezentowany przez E. M. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie, nierozpatrzenie argumentów merytorycznych wskazywanych przez skarżącego oraz w uzasadnieniu sądu;

- art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wniosek w sprawie dotyczącej fragmentu nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, który stanowi część wspólną tej nieruchomości, może być złożony samodzielnie przez tylko niektórych spośród współwłaścicieli,

- art. 7 kpa poprzez niedostateczne rozważenie granic interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiające się w całkowitym pominięciu zbadania stanu faktycznego sprawy i przytaczanych w odwołaniu argumentów, przy jednoczesnym oparciu decyzji wyłącznie o przesłanki formalne, które powinny mieć znaczenie drugorzędne;

- § 29 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. poprzez bezpodstawne uznanie, że pozwolenie, w którym minął termin jego obowiązywania przestaje funkcjonować w obrocie prawnym, a w szczególności, że nie może stanowić przedmiotu postępowania odwoławczego, kończącego się merytorycznym rozpoznaniem środków odwoławczych.

Skarżący wskazał, że jako ówczesny współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w W., w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. zarzucał, że montowanie zewnętrznych rolet antywłamaniowych w dwóch oknach klatki schodowej na I piętrze powinno zostać dokonane na wniosek i w uzgodnieniu z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości, gdyż okna, na których rolety mają zostać zamontowane należą do części wspólnej nieruchomości.

J. M. podniósł, że organ odmówił mu prawa do skutecznego rozpatrzenia jego argumentów ad meritum, nie dlatego, że są niesłuszne, czy też zachodzą inne uzasadnione przesłanki, ale tylko z uwagi na bezpodstawne uznanie, że pozwolenie po terminie, który się w nim wskazuje, przestaje funkcjonować. Skarżący zarzucił, że takie wnioskowanie jest oczywiście błędne. Zwrócił uwagę, że strony sprzeciwiające się pozwoleniom na wykonanie robót nigdy nie miałyby szansy na skuteczne odwołanie się od tych rozstrzygnięć, bo wszelkie toczące się w wyniku tych odwołań postępowania – z uwagi na długie terminy rozpatrywania odwołań - zawsze byłyby umarzane z powodu upływu terminu, na który pozwolenie wydano. Skarżący podkreślił, że obywatel korzystający ze swoich ustawowych praw ma prawo oczekiwać, że jego odwołanie zostanie rozpatrzone merytorycznie, nawet wtedy, kiedy minie termin udzielonego pozwolenia, w szczególności, jeżeli dokonano już prac, na które się nie godzi. Zwrócił uwagę, że to pozwala choćby na późniejsze dochodzenie swoich praw w zakresie przywrócenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, czy dochodzenia odszkodowania.

Skarżący wskazał ponadto, że nie ma zastrzeżeń co do tego, by wnioskodawcy zamontowali rolety w oknach swoich lokali, ale sprzeciwia się montowaniu rolet na korytarzu klatki schodowej I piętra, stanowiącym część wspólną nieruchomości, bowiem spowoduje to odcięcie dopływu zewnętrznego światła na klatkę schodową.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga jest zasadna.

Organ odwoławczy naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeśli zważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 145/14, dokonał oceny prawnej i wskazał, że organ nie zweryfikował w żaden sposób tego, czy stan prawny nieruchomości przy ul. [...] wynikający z akt sprawy jest zgodny z rzeczywistością, a w konsekwencji, czy krąg stron postępowania jest nadal aktualny i czy nie uległ zmianie. Organ odwoławczy zobowiązany został do ustalenia, czy J. M. posiada interes prawny w sprawie. Natomiast ustalenie, że podmiot wnoszący odwołanie po wniesieniu odwołania, ale przed wydaniem decyzji ostatecznej utracił legitymację do dokonania tej czynności, a jednocześnie odwołanie jego nie zostało podtrzymane przez następców prawnych, miało znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ.

Po takich wytycznych i ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 145/14, wezwał J.M. pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r., do przesłania dokumentu poświadczającego aktualny stan prawny lokalu mieszkalnego nr 3, stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku przy ul. [...] w W. oraz do wyjaśnienia, z czego obecnie wywodzi prawo do bycia stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem T.S. i M.K.

J. M. w odpowiedzi, przekazał akt notarialny nr [...] z dnia 12 listopada 2013 r. oraz wypis z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (KW nr [...]). Z dokumentów tych wynikało, iż od listopada 2013 r. jedynymi właścicielami lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] są W. i E.M.

Jednocześnie E. M. pismem z dnia 28 września 2014 r. złożyła oświadczenie, iż jako następca prawny J.M., wraz z mężem W.M., chcą wstąpić w prawa strony w niniejszym postępowaniu oraz potwierdziła czynności dokonane w sprawie przez J.M.

Organ odwoławczy zauważył, że pod pismem tym podpisała się jedynie E. M., jednak nie wzywał W. M. do złożenia podpisu pod ww. oświadczeniem, bowiem uznał, że postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania J.M. powinno zostać umorzone z innych przyczyn.

Takie działanie organu odwoławczego było zaprzeczeniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 145/14, który stwierdził że tylko w sytuacji gdy odwołanie J.M. nie zostanie podtrzymane przez następców prawnych, organ miałby prawo do umorzenia postępowania odwoławczego, skoro bezsprzecznie ustalono, że od 12 listopada 2013 r. jedynymi właścicielami lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] są W. i E. M.

Całkowicie wadliwe było twierdzenie organu odwoławczego, że na dzień rozpatrywania przez niego odwołania, zaskarżona decyzja [...] Konserwatora Zabytków straciła ważność i nie jest już w obrocie prawnym. Poza tym okoliczność ta z pewnością nie stanowiłaby podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, a całego postępowania w sprawie.

Twierdzenie takie jest tym bardziej zaskakujące, że w poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając, po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ważności pozwolenia, wyznaczył termin ważności pozwolenia do dnia [...] stycznia 2014 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Nie ulega wątpliwości, że organ II instancji działając w trybie odwoławczym, będąc jednocześnie stosownie do zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., organem merytorycznie rozpatrującym sprawę, posiada kompetencje do zweryfikowania prawidłowości decyzji, która jest prawem przewidzianą zgodą na określone działanie, także wówczas gdy organ I instancji zgody tej udzielił w terminie, który w dacie orzekania przez organ II instancji wyekspirował. Istnieje wówczas możliwość ponownego określenia tego terminu przez organ II instancji.

Zatem podtrzymanie odwołania J. M. przez jego następców prawnych – W. i E. M., zobowiązywało organ do merytorycznego rozpatrzenia odwołania W. i E.M. - nowych stron postępowania - od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Skoro organ uchylił się od tego obowiązku i naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z przyczyn na które organ się powoływał, to tym samym zaskarżoną decyzję należało uchylić.

W kolejnym postępowaniu odwoławczym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobowiązany będzie do rozpatrzenia ww. odwołania, po ewentualnym wezwaniu do usunięcia braków w piśmie E.M. z dnia 28 września 2014 r., będącym potwierdzeniem czynności dokonanych przez J. M.

Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.