Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 441/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d, art. 5 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy [...] po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Ż. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia należności do zwrotu z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją

z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze

[...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wydaną wobec B. i P. prowadzących szkoły [...] (dalej: "strona" lub "skarżący") w przedmiocie określenia należności do zwrotu z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Z przesłanych przez organ akt, wynika następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. organ I instancji określił stronie kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r. oraz ustalił do zwrotu

do budżetu środków publicznych uzyskanych na prowadzenie Liceum Ogólnokształcącego, Szkoły Policealnej, Technikum Rolniczego, Technikum Samochodowego oraz Zasadniczej Szkoły Zawodowej należących do C. prowadzonego przez stronę

w łącznej wysokości [...] zł. W decyzji określono daty naliczania odsetek

od poszczególnych ustalonych w decyzji należności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r.

I SA/Sz 1059/17 uchylił ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji.

Rozstrzygając w sprawie, sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji, że uregulowania ustawy o finansach publicznych wprowadzają jako podstawową formę wykorzystania dotacji — zapłatę. Zdaniem sądu, organy niezasadnie utożsamiły pojęcie wykorzystania dotacji z pojęciem zapłaty, a więc poniesieniem w roku budżetowym. Z punktu widzenia oceny wykorzystania dotacji znaczenie ma przede wszystkim ocena celu, na jaki dotacja została przyznana, a więc realizacja zadań określonych w ustawie o systemie oświaty nie zaś data wystawienia faktury.

W konsekwencji, sąd nie zgodził się z zakwestionowaniem wydatków pokrytych

z dotacji udzielonej w 2016 r. wykorzystanych na pokrycie wydatków udokumentowanych fakturami i rachunkiem wystawionymi w grudniu 2015 r.

Odnośnie do pozostałych zakwestionowanych przez organy wydatków

w kwocie [...]zł opisanych na fakturach, jako noclegi, usługi pośrednictwa ubezpieczeniowego, przewodnika, pośrednictwo, przewóz osób, opłata za wycieczkę, wskazano, że zasadniczą podstawą do uznania przez organy, że dotację w tej części wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem było stwierdzenie, że strona w trakcie kontroli nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, że wydatki zostały poniesione na dofinansowanie zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, a więc związku wydatków z celami określonymi w ustawie o systemie oświaty. Sąd stwierdził, że ciężar dowodu w sprawie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy dowody zebrane w sprawie organ powinien jednak wszechstronnie rozważyć, nie tylko w kontekście poprawności formalnej, a ich wiarygodność ocenić, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. W ocenie sądu takich kroków w sprawie dotychczas nie podjęto, przerzucając całkowicie ciężar wykazania zasadności wydatków na skarżących.

W konsekwencji prawomocnego uchylenia ww. decyzji organów obu instancji, po uzupełnieniu postępowania, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r. ustalił do zwrotu do budżetu Powiatu G. przez B. oraz P. prowadzących szkoły [...] kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem w wysokości [...] zł oraz określił terminy naliczania odsetek.

W ocenie organu I instancji brak jest podstaw do uznania za kwalifikowane

do pokrycia z dotacji w 2016 r. wydatków dotyczących trzech wyjazdów: do W., do P. i do P. (opisany w decyzji organu I instancji jako "wyjazd do W." - mający jednak za cel zwiedzanie Zakładów [...], organ odwoławczy uznał, za oczywistą omyłką pisarską dotyczącą faktycznego celu, który nie miał jednak żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, strona – reprezentowana przez pełnomocnika – stwierdziła, że organ niesłusznie zakwestionował wymienione

w decyzji wydatki, wskazując, iż nie mają one swojego uzasadnienia w ramach zadań statutowych szkoły. Organ orzekający niejako wyartykułował oczekiwanie zawarcia zapisu z statucie realizacji zadań szkoły poprzez organizacje wycieczek, stojąc na stanowisku, iż takiego zapisu nie ma. Tymczasem w Statucie C. w § 4 pkt 3 wymieniającym zadania pozwalające na osiąganie podstawowych celów wymieniono organizowanie zajęć pozalekcyjnych i wycieczek przedmiotowych. Skoro jednym z zadań statutowych C. jest organizowanie wycieczek przedmiotowych, a taki charakter miały wszystkie wycieczki zakwestionowane przez organ, stanowisko organu uznające wydatki na te wycieczki za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji jest niezasadne.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie

i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy, po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) – dalej: "u.s.o." tj. art. 90 ust. 3d

i art. 5 ust. 7, wskazał, że skoro w toku przeprowadzonej kontroli organ powziął wiedzę, iż istnieje prawdopodobieństwo, że środki przekazane beneficjentowi jako dotacja zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, zasadnie wszczął postępowanie administracyjne mające na celu zweryfikowanie owych wydatków. W toku postępowania organ podjął odpowiednie czynności umożliwiające przedstawienie stronie dowodów prawidłowego wydatkowania środków oraz dokonał oceny dokumentów przedłożonych przez stronę odzwierciedlając szczegółowo te spośród wydatków szkół, które nie mogły być finansowane z dotacji na rok 2016.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że na aktualnym etapie postępowania została prawomocnie przesądzona kwestia możliwości uznania za kwalifikowane wydatków dokonywanych w innym niż dotowany roku budżetowym a spór w sprawie dotyczy wyłącznie możliwości sfinansowania ze środków publicznych (dotacji) wydatków związanych z wycieczkami uczniów szkół niepublicznych.

Odnosząc się do stanowiska strony zawartego w odwołaniu, Kolegium wskazało, że sięgnięcie przez organ I instancji do statutów poszczególnych dotowanych szkół dowodzi wyłącznie przeanalizowania przez organ tych dokumentów pod kątem faktycznych zadań poszczególnych szkół. Natomiast, pozostała argumentacja zawarta w decyzji w żaden sposób nie daje podstaw do przyjmowania, że organ stanął na stanowisku, iż samo zawarcie w statucie zapisów dotyczących możliwości realizowania dowolnych wycieczek przez szkoły dawałoby podstawy do kwalifikowania dopuszczalności pokrywania wszelkich ich kosztów ze środków publicznych. Ewentualne zapisy statutowe w tym zakresie wymagałyby jednak dodatkowej analizy, ale wobec ich braku, także w ocenie Kolegium brak było podstaw dalszego rozważania tej kwestii. Wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu działanie powyższe dowodzi szczególnej wnikliwości organu, a nie powierzchowności jego działań.

Odnośnie do wycieczki do W., organ odwoławczy wskazał,

że - jak wynika z Karty wycieczki - celem wyjazdu do W. był udział uczniów

w Międzynarodowych Targach Motoryzacyjnych [...], zwiedzanie przez uczniów Międzynarodowych Targów motoryzacyjnych [...] oraz zabytków W., nabywanie nowej wiedzy z zakresu najnowszych technik motoryzacyjnych, pogłębianie wiedzy historycznej o W., integracja uczniów C. , uczenie się współpracy w grupie, pogłębianie wiedzy uczniów. W wyjeździć tym uczestniczyło [...] osób, w tym [...] uczniów, [...] opiekunów i kierownik wycieczki.

Z kolei celem wycieczki do P. było wzbudzenie zainteresowań motoryzacją zgodnie z programem kształcenia, rozwijanie horyzontów wiedzy technicznej, zachęcanie do rozwoju zainteresowań nowościami przemysłu motoryzacyjnego, uczenie się współpracy w grupie, integracja uczniów C. , kulturalne spędzanie wolnego czasu, rekreacja i zdobywanie wiedzy.

Natomiast, celem wycieczki do P. był: udział uczniów w zwiedzaniu Zakładów [...], zwiedzanie przez uczniów Fabryki [...], nabywanie nowej wiedzy z zakresu najnowszych technik motoryzacyjnych oraz zasad organizacji zakładu pracy, integracja uczniów C. , uczenie się współpracy w grupie, pogłębianie wiedzy uczniów. W wyjeździć uczestniczyło [...] osób, w tym [...] uczniów, [...] opiekunowi kierownik wycieczki.

Organ odwoławczy odnosząc się do poszczególnych wycieczek, wskazał,

że ich tematyka zawarta w Kartach wycieczek wskazuje jednoznacznie, że dotyczyły one ewentualnie uczniów Technikum Samochodowego, stąd też jako nieuzasadnione jest finansowanie kosztów z dotacji przeznaczonych na działalność pozostałych innych szkół, tj. Liceum, Szkoły Policealnej, Zasadniczej Szkoły Zawodowej czy też Technikum Rolniczego.

Organ odwoławczy wskazał, że w statucie żadnej z powyższych szkół nie widnieją zapisy dotyczące realizacji zadań szkoły poprzez organizację wycieczek. Wprawdzie w odwołaniu strona powołuje się, iż w Statucie C. w [...] wymieniającym zadania pozwalające na osiąganie podstawowych celów wymieniono organizowanie zajęć pozalekcyjnych i wycieczek przedmiotowych, jednakże w ocenie Kolegium powyższe nie daje racjonalnych podstaw do uznania iż dopuszczalne było finasowanie wydatków na wycieczkę o takim zakresie tematycznym ze środków publicznych. Po pierwsze Statut C. odnosi się do działalności tego podmiotu

nie zaś poszczególnych dotowanych szkół a to właśnie w kontekście poszczególnych szkół powinny były być weryfikowane ich cele możliwe do finasowania dotacji

i realizacja zadań poszczególnych szkół określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Po drugie zaś, strona w żaden racjonalny sposób nie wyjaśnia w jaki sposób statut C. ma znacznie dla działalności poszczególnych szkół w sytuacji gdy owe statuty szczegółowo określają sposoby działania poszczególnych jednostek organizacyjnych.

Ponadto organ odwoławczy wskazał odnosząc się do stanowiska strony co do wycieczek przedmiotowych, że kierując się poznawanymi na wycieczce zagadnieniami, można mówić o wycieczkach przedmiotowych (tematycznych) lub kompleksowych (interdyscyplinarnych). Ze swej istoty wycieczki tematyczne odnoszą się zatem ściśle do przedmiotów nauczania w konkretnej szkole. Aktualnie powyższe znajduje odzwierciedlenie w przepisach, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. poz. 1055) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. Nr 135, poz. 1516 ze zm.).

Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że nawet proces kształcenia uczniów w zawodzie technik pojazdów samochodowych nie obejmuje jako obowiązkowego punktu dotyczącego udziału w targach motoryzacyjnych, czy wizyt

w zakładach produkcyjnych. Ewentualne szczególne powiązanie takich działań

z realizowanym programem nauczania czy przedmiotami prowadzonymi w szkole leżało w istocie po stronie podmiotu dotowanego, czego w żaden sposób

nie uczyniono i wskutek czego nie sposób przypisać takim wycieczkom charakteru przedmiotowego. Przyjęcie takiej zasady także dla innych szkół, prawidłowo doprowadziło organ do braku możliwości racjonalnego powiązania tematyki wycieczek z programem i przedmiotami w nich prowadzonymi.

W szczególności skoro - jak wynika z Karty wycieczki – celem wycieczki do W. było nabywanie nowej wiedzy z zakresu najnowszych technik motoryzacyjnych, pogłębianie wiedzy historycznej o W., integracja uczniów

i współpraca w grupie, powyższego nie sposób w racjonalny sposób powiązać

z programem nauczania czy przedmiotami prowadzonymi w szkołach w zakresie wydatków zakwestionowanych przez organ I instancji.

Odnosząc się szczegółowo do wycieczki do W., organ odwoławczy zauważył nadto, że jak wynika z harmonogramu wycieczki, po odliczeniu czasu przejazdu, na zakwaterowanie i czasu wolnego, 7 godzin zostało przeznaczonych

na zwiedzanie targów motoryzacyjnych a kolejne 7 godzin na zwiedzanie W.. Z żadnych dokumentów nie wynika aby owo zwiedzanie dotyczyło faktycznie historii miasta nie zaś innych jego atrakcji. Zatem nie sposób przypisać takiej wycieczce

- jak twierdzi strona - charakteru wycieczki przedmiotowej w konsekwencji nie sposób powiązać ją z działaniem szkoły w inny sposób niż jak uczynił to organ I instancji -

tj. poprzez uznanie jej za "atrakcję" i działalność dodatkową, w sposób pośredni związaną z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym kształceniem specjalnym

i profilaktyką społeczną.

W ocenie organu odwoławczego, za trafną i kluczowa dla oceny dopuszczalności finasowania wydatków z dotacji należy uznać zasadę braku podstaw do uprzywilejowanego traktowania szkół niepublicznych w stosunku do publicznych. Skoro przedmiotowe wydatki nie są finansowane przez szkoły publiczne i są one finansowane na zasadzie dobrowolności przez rodziców uczniów, brak jest podstaw do ich pokrywania ze środków publicznych przez podmioty niepubliczne.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w zakresie wycieczki do W., organ I instancji prawidłowo dostrzegł też, że faktura wystawiona przez B. jest opatrzona datą niemal dwa lata po wykonaniu usługi, której zapłata nastąpiła w dniu [...] listopada 2016 r., tj. przed wyjazdem. Skoro jednak faktura dotyczy zakupów biletu wstępu do C. w W. nie sposób dostrzegać rozbieżności pomiędzy przedstawianą dokumentacją tematyki wycieczki a wydatkami mającymi miejsce w jej toku.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że dotacja dla szkół C. w 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co obligowało organ I instancji do domagania się zwrotu powyższej kwoty wraz ze stosownymi odsetkami.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, B. i P. prowadzący szkoły C. – reprezentowani przez radcę prawnego - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego

w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – dalej: "u.f.p" i art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez uznanie, iż skarżący wydatkował dotację otrzymaną w 2016 r. niezgodnie z przeznaczeniem,

2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez przyjęcie, iż wskazane przez organ wydatki w kwocie [...]zł , nie mieszczą się

w dyspozycji tego przepisu i tym samym nie mogły być sfinansowane ze środków udzielonej dotacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: "k.p.a.".

W uzasadnieniu, skarżący wskazali, że uznanie kwoty [...]zł

za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem art. 90 ust. 3d u.s.o. budzi istotne wątpliwości w kontekście zdefiniowania jakie zadania można uznać za zadania

w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a nadto w kontekście art. 5 ust. 7 u.s.o. określającego, że organ prowadzący szkole odpowiada za jej działalność i to do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, wyposażenia szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, prowadzenia sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań.

W orzecznictwie sądowym zakres wydatków możliwych do realizacji z dotacji jest również odmiennie określany. W wyroku WSA w Krakowie ISA/Kr 1304/12 czy WSA w Lublinie ISA/Lu 327/14 bardzo wąsko określono zakres wydatków możliwych do realizacji z datacji, natomiast wyrok WSA w Białymstoku I SA/Bk 634/14 prezentuje odmienne stanowisko w kwestii przeznaczenia dotacji, znacznie rozszerzający zakres wydatków możliwych do realizacji z dotacji

W konsekwencji, w ocenie skarżących organ niesłusznie zakwestionował wymienione wydatki.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przy wyżej zakreślonych granicach zaskarżenia, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż nie nastąpiło naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Spór pomiędzy stronami dotyczy rodzaju wydatków jakie mogą być pokrywane przez niepubliczną szkołę z dotacji oświatowej przeznaczonej na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Według organów obu instancji zakwestionowane wydatki są jedynie pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, nie są wydatkami bieżącymi i nie mogą być finansowane z dotacji. Strona skarżąca uważa natomiast, że ustawodawca do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, zalicza między innymi wydatki na poniesienie kosztów organizacji wycieczek.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie zakwestionowały część wydatków sfinansowanych dotacją, jako niespełniających wymogów z art.90 ust.3d u.s.o. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Podkreślenia wymaga, że niepubliczna szkoła otrzymuje dotację z budżetu gminy, a organy samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji, w szczególności, czy została ona przeznaczona na realizację określonych w ustawie celów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1292/13, wskazał, że instytucja dotacji stanowi rodzaj wydatku budżetowego określanego jednostronnie, przez podmiot dotujący w imieniu państwa, na rzecz podmiotu dotowanego, udzielanego w celu uzupełnienia brakujących środków na finansowanie działalności mającej znaczenie dla interesu ogólnego, uwarunkowanego, w ściśle określonej wysokości, nieodpłatnego i bezzwrotnego.

Na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Rada Powiatu w G. podjęła w dniu [...] listopada 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazanych niepublicznymi publicznym szkołom i placówkom oświatowym Uchwałą Zarządu Powiatu w G. nr [...] określono wysokość dotacji.

Celowy charakter dotacji oznacza, że może być ona przeznaczona wyłącznie na wskazane w ustawie zadania; w odniesieniu do niepublicznych szkół są to zadania wskazane w u.s.o.

Przepis art. 90 ust. 3 d u.s.o. – w brzmieniu obowiązującym w 2016r. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7,

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (wymienionych w ppkt.a)-e)).

Z kolei wydatki organu prowadzącego, o których mowa w art.5 ust.7 związane są z :

- zapewnieniem warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki,

- zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym,

- wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie,

- zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art.4 ust.3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki

- wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

W zakresie wydatków bieżących, wobec braku definicji tego pojęcia w u.s.o., odwołać się trzeba do unormowania zawartego w art.124 ust.3 u.f.p, zgodnie z którym wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują:

- wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych (...) oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń,

- zakupy towarów i usług,

- koszty utrzymania i inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań,

- koszty zadań zleconych (...)

Brzmienie powyższych przepisów oraz powołanej wyżej uchwały wskazują, że z przedmiotowej dotacji mogą być sfinansowane wydatki bieżące szkoły niepublicznej, związane w zasadzie z jego codziennym funkcjonowaniem.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z organami, że konstrukcja prawna dotacji oświatowej pozwala na stwierdzenie, że w latach przyznania i wykorzystania dotacji przez skarżącą, nie każda płaszczyzna działalności szkoły mogła zostać dofinansowana ze środków finansowych pochodzących z dotacji. Ustawodawca wyraźnie bowiem rozdzielił zadania wykonywane przez podmioty oświatowe na dwie kategorie. Pierwsza z nich dotyczy wyłącznie realizacji przez jednostkę oświatową funkcji dydaktycznych, wychowawczych oraz opiekuńczych. Druga wiąże się z pozostałą działalnością, związaną wprawdzie z procesem kształcenia, ale tego procesu nie realizującą.

Tym samym, poprzez otrzymanie dotacji oświatowej, dofinansowanym w istocie nie będzie podmiot taką szkołę prowadzący, ale zadania oświatowe realizowane przez placówkę, którą ten organ prowadzi, polegające na zapewnieniu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły, ograniczone są co do zakresu ich celowości, oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1002/13, a także: Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, ABC Warszawa 2012 ).

W wyroku z dnia 6 czerwca 2017r. sygn. akt II GSK 2775/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wydatkowanie dotacji jest ograniczone przez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Poza tym może być ona wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Tak więc wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust.3d u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacji, o której stanowi art.90 ust.3 u.s.o."

Pogląd ten Sąd orzekający podziela i akceptuje.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że wydatki w zakresie kwoty [...]zł, na które składały się: wyjazd do W., wyjazd do P. , wyjazd do P. nie mogą zostać uznane - w myśl powołanych wyżej przepisów - za wydatki kwalifikowane, które mogą być rozliczone z dotacji udzielonej skarżącej albowiem dotyczą one zadań należących do zadań organu prowadzącego. Co prawda wydatki te pośrednio są związane z działalnością w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, jednak brzmienie przepisu art. 90 ust. 3 d u.s.o. nie pozwala na finansowanie w ramach dotacji wszystkich wydatków ponoszonych na realizację ww zadań m.in. szkoły, a tylko tych z nich, które są przeznaczone na cele wymienione w art.90 ust.3d pkt 1 i 2 u.s.o., o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na".

Zakwestionowane w niniejszej sprawie wydatki związane były z wycieczkami uczniów szkół.

Jak wynika to, ze zgromadzonego materiału dowodowego tj. z Karty wycieczki – W., celem wyjazdu był: udział uczniów w Międzynarodowych Targach Motoryzacyjnych [...], zwiedzanie przez uczniów Międzynarodowych Targów motoryzacyjnych [...] oraz zabytków m. W., nabywanie nowej wiedzy z zakresu najnowszych technik motoryzacyjnych, pogłębianie wiedzy historycznej o m. W., integracja uczniów C. , uczenie się współpracy w grupie, pogłębianie wiedzy uczniów.

Jakkolwiek organy dostrzegły, rozbieżności w dokumentach księgowych to poddały analizie te wydatki, merytorycznej ocenie, na potrzebę której wskazywał WSA w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 1059/17.

Odnośnie wycieczki do P. - jak wynika z Karty wycieczki — jej celem było: wzbudzenie zainteresowań motoryzacją zgodnie z programem kształcenia, rozwijanie horyzontów wiedzy technicznej, zachęcanie do rozwoju zainteresowań nowościami przemysłu motoryzacyjnego, uczenie się współpracy w grupie, integracja uczniów C., kulturalne spędzanie wolnego czasu, rekreacja i zdobywanie wiedzy. I w tym przypadku organ poddał merytorycznej ocenie celowość poniesienia takiego wydatku z dotacji.

Odnośnie wycieczki do P. – vide Karta wycieczki — jej celem był: udział uczniów w zwiedzaniu Zakładów [...], zwiedzanie przez uczniów Fabryki [...], nabywanie nowej wiedzy z zakresu najnowszych technik motoryzacyjnych oraz zasad organizacji zakładu pracy, integracja uczniów C. , uczenie się współpracy w grupie, pogłębianie wiedzy uczniów.

Słusznie w tym zakresie organy stwierdziły, iż po pierwsze, dokumentacja i stanowiska przedstawione przez stronę nie potwierdzają, że wycieczki wyżej wskazane były realizowana w ramach zadań statutowych poszczególnych szkól. Po drugie, zasadnie uznano, że tematyka wycieczek zawarta w Karcie wycieczki wskazuje jednoznacznie, że dotyczyła ona co najwyżej uczniów Technikum Samochodowego, stąd też nieuzasadnione byłoby finansowanie takich kosztów z dotacji przeznaczonych na działalność pozostałych innych szkól, tj. LO, Szkoły Policealnej, Zasadniczej Szkoły Zawodowej czy też Technikum Rolniczego. Po trzecie w statucie żadnej z ww. szkól nie widnieją zapisy dotyczące realizacji zadań szkoły poprzez organizację wycieczek.

Po czwarte, brak w statucie szkoły stosownego zapisu nie ma przesądzającego znaczenia albowiem każdy wydatek musi być oceniony z pkt widzenia realizacji celu z art. 90 ust. 3d u.s.o. Stąd zasadnie organ rozważa celowość poniesienia wydatku posiłkując się rozporządzeniem Ministra Edukacji z dnia 31marca 2017 r. w sprawie podstawy programowej kształcenia w zawodach (Dz.U. z 2017 r., poz. 860) w zakresie procesu dydaktycznego zawodu technika samochodowego i uznając, że wycieczki przedmiotowe nie służą celom o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Zasadnie również organy posiłkują się przy określaniu celu z art. 90 ust. 3d u.s.o. zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. nr 135, poz. 1516, - obowiązującego w 2016 r.) jego § 4, który stanowi, że organizowanie wycieczek przedmiotowych służy uzupełnieniu edukacji.

Podkreślenia wymaga również, na co zasadnie zwracają uwagę organy, że finansowanie wycieczek w oświatowych placówkach publicznych odbywa się na zasadzie dobrowolnych wpłat rodziców, nie zaś z dotacji. Uwzględnienie zatem ww. wydatków w ramach dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych, doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych w stosunku do placówek publicznych, co byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Niepubliczna Szkoła zatem może finansować tego typu wydatki z innych środków np. z programów pomocowych, opłat rodziców itp. a nie z dotacji oświatowej. Dla przykładu wskazać należy na § 16 ww rozporządzenia (obowiązującego do 2018 r.) z którego wynika, że "działalność szkoły w zakresie krajoznawstwa i turystyki, w tym koszty przejazdu, zakwaterowania i wyżywienia kierowników i opiekunów wycieczek lub imprez może być finansowana ze środków pozabudżetowych, a w szczególności: 1) z odpłatności uczniów biorących udział w wycieczce lub imprezie, 2) ze środków pochodzących z działalności samorządu uczniowskiego i organizacji młodzieżowych działających na terenie szkoły, 3) ze środków wypracowanych przez uczniów, 4) ze środków przekazanych przez radę rodziców lub radę szkoły, a także osoby fizyczne i prawne". Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że kreuje on uprawnienie do sfinansowania dodatkowej działalności szkoły, pożądanej ale wykraczającej poza proces dydaktyczno-wychowawczy, ze wskazanych w nim środków pozabudżetowych, co jednak nie oznacza, że dopuszczalne jest finansowanie tej działalności ze środków budżetowych. Wręcz odwrotnie – brak jest jakiegokolwiek uregulowania prawnego, które pozwalałoby na poniesienie wydatków na działalność turystyczną czy krajoznawczą z funduszy oświatowych, przekazanych w formie dotacji.

W związku z powyższym uznać należy, że decyzja organu II instancji w zakresie uznania, że do budżetu należy zwrócić kwotę [...]zł, jako stanowiącą dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, jest prawidłowa.

W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nie naruszyły zarzucanych skargą zasad postępowania administracyjnego związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, określonych w art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., gdyż kompletne postępowanie dowodowe pozwalało na dokonanie jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy rozpoznając niniejszą sprawę ponownie po wyroku Sądu z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt

I SA/Sz 1059/17 wykonały wskazania sądu co do dalszego postępowania w sprawie w tym tak co do konieczności zgromadzenia dowodów (organ wezwał stronę do przedłożenia stosownych dokumentów) jaki i oceny wskazanych wydatków pod kątem ich merytorycznego uzasadnienia. Sąd nie podziela także zarzutu strony skarżącej jakoby organ nie rozpoznał sprawy w kontekście zarzutów strony w tym wskazanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przeciwnie, organy w tym Kolegium wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonując wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odnosząc je do ustalonego stanu faktycznego a Kolegium odniosło się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie i przedstawiło swoje stanowisko w tym zakresie. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi należy wskazać, że odmienna ocena dowodów dokonana przez organ, aniżeli oczekiwana przez stronę, odmienna wykładnia przepisów, nie mogą być uznane za naruszenie zasad postępowania z tego tylko względu, że nie sprostały oczekiwaniom strony. Wbrew zarzutom skargi brak zapisów w statucie szkół, poza zapisem w statucie C., nie stanowiło wyłącznego powodu zakwestionowania poniesionego wydatku. Jak słusznie zauważył to organ odwoławczy o zasadności pokrycia określonego wydatku z dotacji przemawiać musi cel wydatku, który musi być zgodny z art. 90 ust. 3d u.s.o. Samo zawarcie tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w § 4 Statutu C. zapisu co do wycieczek przedmiotowych, jak zasadnie wskazał to organ odwoławczy, nie przesądza o zrealizowaniu celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3 d u.s.o. albowiem istotna jest, co uczyniły organy w niniejszej sprawie analiza wskazanych wydatków pod kątem celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organy zaś przeanalizowały zakres tematyczny wycieczek, odniosły tą analizę do zakresu działania C., poszczególnych szkół i przeanalizowały w odniesieniu do celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3 d u.s.o. i tą ocenę Sąd w pełni akceptuje. Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, argumentacja skarżącej jest o tyle nieuzasadniona, że Statut C. odnosi się do działalności tego podmiotu nie zaś poszczególnych dotowanych szkół tj. Liceum Ogólnokształcącego, Szkoły Policealnej, Zasadniczej Szkoły Zawodowej czy też Technikum Rolniczego, Technikum Samochodowego a zapis o wycieczkach przedmiotowych w zestawieniu z wycieczkami do W., P. czy P. dawałby się powiązać z działalnością Technikum Samochodowego co i tak nie przesądza o ziszczaniu się celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. a który to cel w ostateczności przy zakwestionowanych wydatkach badały organy w niniejszej sprawie.

W przekonaniu Sądu, organy administracji publicznej ustaliły istotne w sprawie okoliczności, a postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad postępowania.

Podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie może stanowić również art. 8

§ 2 k.p.a. jak bowiem wskazała skarżąca na rozprawie, brak jest utrwalonej praktyki orzeczniczej organu w zakresie pokrywania wydatków na wycieczki przedmiotowe z udzielonej dotacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego w oparciu o przepis

art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.