Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 726/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8 ust.1, art.  2,  art. 3 ust. 4,
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa), art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), a także w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt 517/11, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji z dnia [...] r. Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. – uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach w pierwszej kolejności odnotował, że decyzję wydano w oparciu o ponownie przeprowadzone postępowanie po wyroku tut. Sądu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 517/11, mocą którego – jak zaznaczył – uchylono decyzję odwoławczą wydaną w dniu [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji z dnia [...] r. Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Zwrócił przy tym uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przytoczonym powyżej wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 517/11 uchylając jego orzeczenie wskazał na "wadliwe powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz fakt, że wywód organu odwoławczego był niepełny i zawierał wewnętrzne sprzeczności", a także, że "Kolegium nie wskazało również, które spośród istotnych okoliczności sprawy nie zostały ustalone przez organ I instancji".

W dalszej kolejności Kolegium wskazało na zakres przedmiotowy i podmiotowy pomocy społecznej określony w art. 7 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa) a także w jej art. 3 ust. 4. Przywołując wprost te regulacje prawne zaznaczyło, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Natomiast, na co także zwróciło uwagę, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei na podstawie art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 ze zm.) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w jej art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej.

Tymczasem, co wymaga podkreślenia, zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, ażeby organ pierwszoinstancyjny dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i jego subsumcji pod przytoczone powyżej normy prawne. Zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji "odmawiając przyznania stronie pomocy w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stwierdził, iż strona nie wykorzystuje swoich uprawnień w celu poprawy sytuacji życiowej , a mianowicie nie złożyła wniosku o rentę inwalidzką w ZUS oraz nie wystąpiła do Okręgowego Funduszu do Spraw Emerytur i Rent w N. Ponadto organ wskazał, że Strona odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego". Stanowisko to w jego opinii nie może się ostać, gdyż – jak zauważył – organ pierwszej instancji otrzymał dokumenty dotyczące strony, z których wynikało że stronie została w S. przyznana renta inwalidzka na czas nieokreślony, ustalona od 19 lipca 1999 r. Tym samym zaakcentował, że teza o braku wykorzystania uprawnień strony w celu poprawy sytuacji życiowej nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania pomocy. W takiej sytuacji uznał, że zachodzi konieczność ustalenia sytuacji dochodowej strony w okresie, który miał wpływ na ustalenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Równocześnie organ drugoinstancyjny przytoczył treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który zawiera przesłanki stwarzające podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wskazując, że decyzja wydana na jego podstawie oparta jest na uznaniu administracyjnym, co z kolei wymaga szczegółowego zbadania i ustalenia stanu faktycznego gdyż tylko właściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji mają znaczenie z punktu widzenia zadośćuczynienia kodeksowym zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa) oraz przekonywania (art. 11 Kpa). Jego zdaniem organ pomocy społecznej winien uwzględnić, że stan zdrowia strony może utrudniać organowi administracji ukształtowanie, zgodnie z zasadą przekonywania, woli podjęcia przez stronę "decyzji o zawarciu kontraktu socjalnego". Organ ten, jak orzekł, winien ustalić w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości czy zachowanie strony rzeczywiście wyczerpuje przesłanki wskazane w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. W jego opinii "niezaprzeczalnie, mając na uwadze sytuację zdrowotną strony, organ mógłby odmówić na podstawie art. 11 ust. 2 ww. ustawy udzielenia pomocy, tylko wtedy gdy całokształt wykazanych okoliczności i zachowań pozwoliłby na przyjęcie, że strona nie jest w ogóle zainteresowana zmianą swojej sytuacji".

Ponadto – co wymaga podkreślenia – zaznaczył, że z uwagi na upływ czasu organ ten musi zbadać czy "w późniejszym terminie był zawarty ze stroną kontrakt socjalny, czy strona współpracuje z pracownikiem socjalnym, czy organ przyznawał stronie świadczenia z pomocy społecznej".

Na zakończenie wyraził pogląd, że weryfikacja zaskarżonej decyzji wymaga orzekania w oparciu o całokształt zgromadzonej dokumentacji uzupełnionej przez organ I instancji poprzez przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Toteż organ pierwszoinstancyjny winien uwzględnić nową okoliczność i ustalić wysokość dochodu strony w okresie mającym wpływ na przyznanie świadczeń, sporządzić analizę budżetu domowego strony z czynnym jej udziałem, co z kolei pozwoli ustalić czy strona spełniała przesłanki do otrzymania wnioskowanego świadczenia oraz ewentualnie w jakiej wysokości świadczenie winno zostać jej przyznane. Wyjaśnienie tych kwestii w jego ocenie ma istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Jej zdaniem organ odwoławczy dysponował materiałem umożliwiającym wydanie decyzji reformatoryjnej. W jej opinii skutkowało to naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 1 i § 2 Kpa, a także naruszyło zasadę szybkości stypizowaną w art. 12 Kpa. Autor skargi wyraził pogląd, że "organ odwoławczy przyjął błędną tezę, że po wznowieniu postępowania o dodatek mieszkaniowy, dochody skarżącego mogąz kwoty 153 zł (zasiłek pielęgnacyjny) do kwoty ponad 715,50 zł i z tego powodu wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 Kpa, pomimo braku podstaw z uwagi na fakt, że wznowienie postępowania nie zakończyło się prawomocną decyzją". Ponadto zarzucił naruszenie art. 5 ust 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię, a także art. 136 Kpa poprzez nie wskazanie i nie wyjaśnienie dlaczego niemożliwym było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu celem ponownego jej rozpatrzenia w trybie art. 138 § 1 Kpa.

W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter. Na poparcie prezentowanego poglądy przytoczył wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 530/07.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że jest on po części sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów jak i strony skarżącej. Punktem wyjścia dla uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem było przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, który organ drugiej instancji przedstawił w uzasadnieniu objętej skargą decyzji.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 517/11. W związku z tym dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez Sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Stanowisko tożsame z prezentowanym wyraził NSA w wyrokach z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, i z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1129/12 i z tego samego dnia o sygn. akt I FSK 1101/12. Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i sygn. akt II FSK 1328/10 przytoczone w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 87/13).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd nie stwierdził, ażeby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w przywołanym orzeczeniu sądowym WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 517/11.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w wyroku tym Sąd uznał, że:

po pierwsze – trafny był zarzut skargi dotyczący wadliwego wskazania podstawy prawnej decyzji,

po drugie – decyzję odwoławczą cechuje wewnętrzna sprzeczność.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy "w ogóle nie określił, jakie okoliczności nie zostały ustalone i przeanalizowane przez organ I instancji. Co więcej – przytoczył istotne ustalenia tego organu, podkreślając, że wynika z nich, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie utrzymuje kontaktów z rodziną mieszkającą w S., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jego dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Pomimo przytoczenia tych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził następnie, że dopiero, gdy dane zebrane przez organ nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie wskazał jednak żadnych przepisów stanowiących podstawę powyższego wnioskowania organu".

Jednocześnie Sąd wyraźnie zaznaczył, że tylko wówczas "gdy nie występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – organ odwoławczy wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 Kpa".

Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie rygorom tym podporządkował się orzekający w niej organ. Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego uwzględniającego całokształt okoliczności dotyczących strony, jej stanu zdrowotnego i majątkowego, w tym również tych znanych organom z urzędu a mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że z uwagi na upływ czasu organ pierwszoinstancyjny musi zbadać:

po pierwsze – czy w późniejszym terminie był zawarty ze stroną kontrakt socjalny,

po drugie – czy strona współpracuje, czy też współpracowała z pracownikiem socjalnym,

po trzecie – czy organ przyznawał stronie świadczenia z pomocy społecznej (jeżeli tak to kiedy i jakie).

Ponadto zwróciło uwagę, że w toku postępowania organ pierwszej instancji musi zagwarantować stronie czynny w nim udział.

W ocenie Sądu są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, których organ pierwszej instancji nie zrealizował i nie wyjaśnił czy też wyjaśnił niedostatecznie dla potrzeb załatwienia sprawy.

W związku z tym działania organu pierwszoinstancyjnego w pierwszej kolejności powinny koncentrować się na ustaleniu, czy w sprawie zaistniały – bądź nie – przesłanki do przyznania wnioskowanego zasiłku.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w procesie stosowania prawa zadaniem organów jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 Kpa odnoszą się do tego pierwszego etapu stosowania prawa, tj. kwestii dotyczącej postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Oczywistym jest przy tym, że wiążąca wypowiedź co do zastosowania, bądź nie, określonej normy prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli więc, w wyniku istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym, stan faktyczny sprawy nie jest znany (nie został prawidłowo wyjaśniony), nie jest możliwe wyrażenie jakiegokolwiek miarodajnego stanowisko co do zastosowania prawa materialnego.

Za poprawnością tak sformułowanego stanowiska przemawia także orzecznictwo sądowe, w którym stwierdza się, że jeżeli organ odwoławczy po rozpoznaniu całości sprawy, a nie wyłącznie zarzutów odwołania, stwierdził istotne dla rozstrzygnięcia sprawy braki w ustaleniach faktycznych i w tym zakresie nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania, to w ponownie prowadzonym postępowaniu, niezależnie od wskazań organu odwoławczego, strona skarżąca może składać wnioski dowodowe także w zakresie, w jakim, w jej ocenie, postępowanie winno być uzupełniane – tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 316/13. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie zamyka zatem drogi skarżącej do dowodzenia swoich racji w tym postępowaniu. Nadto wydawane na podstawie art. 138 § 2 Kpa rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma jedynie charakter formalny, nie odnosi się do istoty sprawy i nie przesądza o jej wyniku.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd judykatury, w którym przyjmuje się, że jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami wynikającymi z treści przepisów art. 7 i 77 Kpa, ponieważ nie uwzględni oświadczeń, ani wniosków dowodowych składanych przez skarżącego, to postępowanie to nie może być uzupełnione przez organ odwoławczy bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro zachodzi konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany jest na mocy art. 138 § 2 Kpa, wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 17/13.

Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 Kpa oraz art. 81 Kpa (por. Grzegorz Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Wyd. Zakamycze 2010, s. 229). Brak udziału strony w postępowaniu jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, to istnieje podstawa w art. 138 § 2 Kpa do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 613/12.

W ocenie Sądu organ drugoinstancyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i szczegółowy wyjaśnił przyczyny, ze względu na które postępowanie pierwszoinstancyjne należało ponownie przeprowadzić. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym wskazanie organu odwoławczego na potrzebę całościowej oceny materiału dowodowego uzupełnionego o wszystkie wydane w stosunku do strony skarżącej orzeczenia. Zalecenie to jest o tyle istotne albowiem, mając na uwadze znaną z urzędu okoliczność ilości zawisłych postępowań zainicjowanych de facto tylko dwoma wnioskami strony z dnia 15 czerwca 2010 r. i z dnia 12 sierpnia 2010 r. – na co konsekwentnie, ale i słusznie zwraca uwagę strona – wymagane jest szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich ujawnionych i udowodnionych w nich okoliczności, i to przez organ pierwszoinstancyjny, do którego wnioski te pierwotnie zostały złożone.

W tym miejscu należy także zwrócić uwagę, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania daje możliwość skarżącemu korzystania z prawa do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym.

Sąd podkreśla, że rację ma przy tym skarżący, że rozstrzygnięcie kasacyjne ma wyjątkowy charakter, albowiem z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. W ocenie składu orzekającego konieczność przeprowadzenia we wskazanym powyżej zakresie ustaleń przez organ pierwszoinstancyjny i poddanie ich kontroli przez organ odwoławczy jest gwarantem zachowania zasady dwuinstancyjności. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – do zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie jest prowadzone – tak wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92.

Uwzględniając powołane regulacje prawne należy powtórzyć i zaakcentować, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli natomiast postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Podsumowując pokreślenia wymaga, że organ drugiej instancji wskazał zakres postępowania wymaganego do uzupełnienia, określając przy tym jego ramy. Przedstawił także wpływ "naruszenia prawa strony" na dokonaną przez organ pierwszoinstancyjny ocenę ujawnionego stanu faktycznego i prawnego, określając ich związek podmiotowo-przedmiotowy z sytuacją administracyjnoprawną strony.

Powyższe jest wymogiem realizacji zasady prawdy obiektywnej. Prawidłowo przeprowadzone postępowania jest przejawem wypełnienia zasady zaufania do działań organów państwa, która znajduje swoje oparcie w art. 2, w związku z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), jako zasada pochodna do zasady państwa prawnego. Przyjęcie odmiennego poglądu w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji – tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 2140/10.

Podsumowując należy także wskazać, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem może być – w świetle zacytowanego przepisu – okoliczność, rzecz dowodząca czegoś, przemawiająca za czymś, świadcząca o czymś, wskazująca na coś, oznaka czegoś, potwierdzenie czy też świadectwo. Zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ramy działania tej zasady w postępowaniu administracyjny wyznacza norma prawa materialnego, która ma być zastosowana w indywidualnej sprawie, którą charakteryzuje podwójna konkretyzacja: przedmiotu i podmiotu.

Sąd uznał – jak wykazano wyżej – że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że organ pierwszoinstancyjny naruszył reguły prowadzenia postępowania z zachowaniem zasady czynnego udziału w nim strony. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa.

Reasumując podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 Konstytucji –Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W zakresie wymiaru sprawiedliwości zasada demokratycznego państwa prawa wyznacza sądom i trybunałom obowiązek orzekania zawsze na podstawie prawa i w zgodzie z nim.

Jednocześnie – mając na uwadze zarysowany w sprawie spór – podkreślenia wymaga, że zapewnienie ochrony praw jednostki w toku każdego postępowania uregulowanego prawnie jest jednym z podstawowych zadań ustawodawcy. Przejawem takiej ochrony jest prawo strony do rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Wykształcenie się instytucjonalnych form realizujących to prawo ma na celu zapewnienie stronie prawnej ochrony jej interesów. Zasada dwuinstancyjności stanowi dla stron i podmiotów na prawach strony niezadowolonych z rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji, prawną gwarancję rozpoznania sprawy w toku instancyjnym. Odwołanie to zarazem prawo strony ale i obowiązek organu drugoinstancyjnego zbadania zgodności albo niezgodności z prawem wydanej przez organ pierwszoinstancyjny decyzji, zanim oceny tej dokona sąd administracyjny.

W ocenie Sądu uzasadnienie objętej skargą decyzji odpowiada na pytanie – co doprowadziło organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego organ odwoławczy nie zaaprobował decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja drugoinstancyjna zawiera motywy, którymi organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a którym nie można zarzucić, że są niespójne czy nielogiczne.

Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku – jak wykazano wyżej – że organ odwoławczy nie naruszył reguł prowadzenia postępowania i ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które skutkowały uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.