Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 659/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 26 kwietnia 2022 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (zwanego dalej "MGOPS") wpłynął wniosek K. M. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną tj. ojcem – L. M. (ur. w 1966 r.). Jak wynika ze złożonego wniosku, L. M. jest żonaty. Wnioskodawca oświadczył także, że nie przepracował 25 lat, nigdy nigdzie nie pracował, ponieważ od sześciu lat opiekuje się swoją mamą (zaburzenia depresyjne oraz choroba Parkinsona). Od dwóch lat opiekuje się obojgiem rodziców. Wnioskodawca wskazał także, że stale opiekuje się ojcem. Zawozi go na dializy, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy i wykonuje wszelkie prace domowe.

Żona L. M. – H. M. oświadczyła, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia nie może zaopiekować się mężem. Sama cierpi na zaburzenia depresyjne, a także zmaga się z chorobą Parkinsona.

Brat wnioskodawcy – D. M. pracuje za granicą, stąd nie może zaopiekować się rodzicami. Drugi brat – A. M. pracuje i mieszka poza domem.

Wnioskodawca dołączył zaświadczenie, z którego wynika, że nie jest on zarejestrowany w urzędzie pracy i nie posiada żadnych uprawnień do świadczeń. Dołączono także kopię orzeczeń Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G.. Co do L. M. – orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2026 r., a co do H. M. – umiarkowany stopień niepełnosprawności istniejący do dnia 28 lutego 2025 r. Zgodnie z orzeczeniem matki, może ona pracować w warunkach pracy chronionej.

MGOPS wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. o informację, czy orzeczenia L. i H. małż. M. są prawomocne. W odpowiedzi na zapytanie, udzielono pozytywnej odpowiedzi.

Pismem z dnia 16 maja 2022 r. MGOPS zawiadomił wnioskodawcę, że postępowanie dowodowe zakończyło się. Wezwał więc wnioskodawcę do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym informując go jednocześnie, że organ zamierza wydać decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Pismem z dnia 26 maja 2022 r. MGOPS zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu postępowania wskazując termin jego zakończenia jako dzień 27 czerwca 2022 r.

Pismem z dnia 1 czerwca 2022 r. wnioskodawca oświadczył, że jest jedyną osobą, która może zaopiekować się jego ojcem. W dniach 2-8 listopada 2016 r. wnioskodawca pracował w Ośrodku Sportu i Rekreacji w G., ale jego mama zachorowała na depresję. Dlatego też wnioskodawca zrezygnował z pracy. L. M. zachorował z kolei we wrześniu 2019 r. Świadczenie pielęgnacyjne zostało jemu przyznane w związku z opieką nad ojcem na okres 01.11.2020-31.03.2022. Ponieważ świadczenie wygasło, składa nowy wniosek.

Wnioskodawca przedstawił nowe zaświadczenie z urzędu pracy. Wynika z niego, że wnioskodawca jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad L. M.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca nie zrezygnował z pracy, by zająć się ojcem. Jak sam zeznał, ostatni raz pracował w 2016 r., a pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności ojca pochodzi z 2020 r. Ponadto w myśl art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność nie powstała po 18. roku życia, a jeśli L. M. uczęszczał do szkoły wyższej, po 25. roku życia. Co prawda wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność zakresową tego przepisu, to jednak nie usunął go z systemu prawnego. Jest on zatem cały czas przepisem obowiązującym. W momencie orzekania o niepełnosprawności L. M. miał ukończone 53 lata.

Dodatkowo podniesiono, że L. M. pozostaje w związku małżeńskim z H. M., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Te wszystkie okoliczności wskazują, że nie można przyznać wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnioskodawca zakwestionował ją w całości. Wnioskodawca podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na zastosowaniu tego przepisu mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu odwołania, w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją RP i nie może stanowić podstawy w procesie stosowania prawa.

H. M. nie może zająć się swoim mężem, ponieważ od 2016 r. przewlekle choruje na chorobę Parkinsona. Schorzenie to uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie, a tym samym opiekę nad jego ojcem. Mama ma problemy z poruszaniem się, pisaniem oraz wykonywaniem codziennych czynności.

Jeśli chodzi o związek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., wnioskodawca z uwagi na opiekę nad ojcem nie może podjąć pracy. To także stanowi przesłankę zaistnienia związku.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko wnioskodawcy, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Przepis ten jest zakresowo niekonstytucyjny. Z uwagi na fakt, że właśnie w tym zakresie został zastosowany, należało jednoznacznie ocenić decyzję organu I instancji jako nieodpowiadającą prawu (w tejże części).

Pomimo błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO uznało, że wnioskodawca nie spełnił innych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

H. M. jest żoną L. M. i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. H. M. mogłaby zwolnić się z obowiązku sprawowania opieki nad mężem, gdyby posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas ziściłaby się przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a wnioskodawca mógłby uzyskać rzeczone świadczenie. Tylko znaczny stopień niepełnosprawności może wskazywać, że małżonek obiektywnie nie może sprawować opieki nad osobą chorą. Niewłaściwa jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, skoro ustawodawca zastrzegł bardzo rygorystyczny stopień niepełnosprawności, jako warunek sine qua non dla uzyskania świadczenia przez opiekuna.

Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji, aby badać, czy H. M. może sprawować opiekę nad mężem z uwagi na stan zdrowia. Mimo rozstroju zdrowia, H. M. może przecież opiekować się swoim mężem w ujęciu materialnym, nie musi to być pomoc fizyczna.

Między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza wszelkie inne osoby. Tylko znaczny stopień niepełnosprawności może wyłączyć ten obowiązek i zaktualizować go zarazem wobec wnioskodawcy. Fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego uprzednio nie stanowi przesłanki do automatycznego przyznania jego ponownie.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegający na dokonaniu błędnej wykładni prawa materialnego. Organ II instancji nie zbadał możliwości podjęcia opieki nad L. M. przez H. M..

Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano pogląd, że współmałżonek osoby ze znaczącą niepełnosprawnością sam musi być niepełnosprawny w stopniu znacznym, aby to otworzyło drogę opiekunowi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wskazał, za orzecznictwem, że w przypadkach obiektywnej niezdolności nie może być tak, że opiekun nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powołując się na dyrektywy wykładni celowościowej oraz systemowej, Skarżący wskazał, że brak obiektywnej możliwości podjęcia się opieki przez współmałżonka mimo braku wspomnianego orzeczenia również może stanowić podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi. Takie bowiem rozumienie przepisów u.ś.r. spełnia konstytucyjne zasady praworządności, równości oraz sprawiedliwości. Literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie czyni zadość aksjologii instytucji prawnej, jaką jest świadczenie pielęgnacyjne

Organy obu instancji zaniechały badania, czy H. M. byłaby w stanie sprawować opiekę nad jej mężem. Od 2014 r. choruje na chorobę Parkinsona, co uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie.

W poprzedniej decyzji, przyznając świadczenie pielęgnacyjne, pozostawanie w związku małżeńskim jego rodziców w ogóle nie było badane. Stąd też zapadła decyzja jest niezrozumiała.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Organ II instancji podtrzymał wszystkie swoje twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 25 października 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r.

Sąd zaznacza, że SKO wnioskowało o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, jednakże nie zdecydowano się na zastosowanie tegoż trybu. Jak bowiem wynika z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny ma kompetencję skierować sprawę na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym. Sąd może, ale nie musi jej kierować do rozpoznania w tym trybie. Z uwagi na duży wpływ spraw, które zostały już wcześniej skierowane do rozpoznania w trybie uproszczonym, a więc też poza kolejnością, skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym nie spowodowałoby przyspieszenia jej rozpoznania. Z tego względu rozpoznano sprawę w tzw. trybie covidowym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem – L. M.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na to, że Kolegium prawidłowo odniosło się do nieuprawnionego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP.

Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe, konsekwentne i wręcz niezrozumiałe stosowanie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd niezmiennie stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co SKO zasadnie podniosło. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA", zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Powracając do zasadniczych motywów ległych u podstaw niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., jeżeli nie podejmują pracy lub z niej rezygnują w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest to, że Skarżący jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż spoczywa na nim obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w przepisach prawnorodzinnych. Te same przepisy (prawnorodzinne) ustalają jednak kolejność osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwanej dalej "k.r.o.") małżonek jest zobowiązany w pierwszej kolejności do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Przepis ten posiada swoje zakorzenienie w aksjologii bowiem to w małżeństwie ma swój początek rodzina. Dwoje osób zawierając związek małżeński tworzy rodzinę (w rozumieniu prawnym), jako podstawową komórkę społeczną. Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził pierwszeństwo małżonka przed wszystkimi zstępnymi osoby wymagającej opieki. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ SKO zasadnie podniosło, że L. M. pozostaje w związku małżeńskim z H. M., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak już wcześniej zasygnalizowano, zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ taki stopień realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki.

Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. Stanowisko jest ugruntowane w wieloletnim orzecznictwie, jednakże należy zwrócić uwagę na najnowszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego – "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." [uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, dostępna w CBOSA]. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył rozbieżności w orzecznictwie, jakie wyniknęły na polu stosowania przepisów u.ś.r. Uznał jednak, że nie tylko wykładnia językowa, ale także wykładnia celowościowa, którą Sąd w składzie orzekającym powyżej zrekonstruował, uzasadnia stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w taki właśnie sposób, jaki Skarżący kwestionuje. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył przy tym możliwość podnoszenia zarzutu dyskryminacji i naruszania zasady równości wobec prawa ("Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu."). Wbrew temu co podnosi Skarżąca, świadczenie pielęgnacyjne nie jest desygnowane dla każdej osoby, która intencjonalnie nie podejmuje pracy albo z niej rezygnuje, by opiekować się osobą bliską. Świadczenie to jest przeznaczone dla tych osób, które są zobowiązane do realizowania świadczeń alimentacyjnych. Kolejność realizacji tego obowiązku wyznaczają przepisy k.r.o.

Z przedstawionego, zasadnego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznaczny wniosek – dopóki współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być mowy o tym, aby inna niż współmałżonek osoba z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzyskała prawo do świadczenia alimentacyjnego. Zatem stan zdrowia H. M. nie może być wzięty pod uwagę. Tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może zwolnić ją z obowiązku alimentacyjnego, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie Skarżącej względem tego świadczenia.

Ponadto Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd SKO przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są kompetentni do oceny faktycznego stanu zdrowia. Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie posiadają fachowej wiedzy z zakresu medycyny, dzięki to której wydano orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Kompetentny do tego organ – Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. zdecydował o zakwalifikowaniu H. M. do grona osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Analiza jej orzeczenia, które przedłożono do akt sprawy (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że: "WSKAZANIA DOTYCZĄCE 1) odpowiedniego zatrudnienia – praca w warunkach pracy chronionej (...) 7) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – nie wymaga". W samym uzasadnieniu orzeczenia tego zespołu wskazano: "Na podstawie zgromadzonych dowodów w sprawie: (...) stwierdza się, że naruszona sprawność Pani organizmu powoduje zdolność do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej". Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. uznał zatem, że H. M. jest w takim stanie zdrowia, który umożliwia jej pracę, a w konsekwencji, również opiekę nad mężem. Rozstrzygnięcie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. o stanie zdrowia nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej. Jest to bowiem orzeczenie wydane w odrębnej procedurze, jednakże i w niej przewiduje się zasadę trwałości takich orzeczeń. Należy więc przyjmować, że rzeczywistość kształtuje się tak, jak orzeczono w związku z domniemaniem legalności tegoż orzeczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 433/22, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że L. M. – osoba wymagająca opieki z uwagi na jej niepełnosprawność pozostaje w związku małżeńskim z H. M.. H. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zostało potwierdzone przez jej syna – Skarżącego. Dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedłożono kopie dokumentów, z których miałoby wynikać, że H. M. obiektywnie nie może zając się mężem. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, szczególnie w świetle najnowszego orzecznictwa, tylko orzeczenie o niepełnosprawności może być podstawą oceny tego, czy współmałżonek może skutecznie uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Z przedstawionych dokumentów wynika, że H. M. zmaga się z chorobą Parkinsona oraz ma stany depresyjne. Te okoliczności sprawy miałyby świadczyć o niemożności podjęcia opieki nad mężem. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że niepełnosprawność w stopniu znacznym została zdefiniowana w u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności to:

1) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

2) całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

3) stała albo długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach;

4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów;

5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, który odpowiadałby znaczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 u.ś.r. W związku z tym nie wykazano, aby ziściła się okoliczność, która zwalniałaby H. M. z obowiązku alimentacyjnego i tym samym tenże obowiązek zaktualizowałby się dla Skarżącego, co w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. uprawniałoby jego do świadczenia pielęgnacyjnego. "To od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1232/21, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2298/21, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zatem powyższą myśl Sądu w składzie orzekającym, że nie może dojść do pozaustawowego wprowadzenia nowej przesłanki, która mogłaby zwolnić małżonka osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia – rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a nie innymi względami (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1184/21, dostępny w CBOSA).

Niezmieniona pozostaje zatem konstrukcja prawna oparta o regulacje prawnorodzinne wyznaczające krąg osób zobowiązanych do alimentacji. Należy podkreślić, że korelacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym jest zasadą. Ta może doznawać wyjątków, natomiast należy je, zgodnie z poglądami doktryny, orzecznictwa oraz teorii prawa, wykładać zwężająco (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 95/22, dostępne w CBOSA). Ten wyjątek musi być wykładany, zgodnie z tym co powyżej przedstawiono, w sposób ścisły.

Skoro więc H. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest jedyną przesłanką zwalniającą ją z obowiązku alimentacyjnego, ten obowiązek, a wraz z nim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje Skarżącemu, co organy administracji publicznej prawidłowo oceniły.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu podniesionego w skardze, należało stwierdzić jego niezasadność. Nie doszło do naruszenia ar.t 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, szczególnie organ odwoławczy, wyłożyły zasadność wymagania przedstawienia przez H. M. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. To względy prawnorodzinne wyznaczają kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego co ma swój rodowód w aksjologii, wyraźnie podkreślonej w przepisach k.r.o., a następnie w przepisach u.ś.r. Ustawodawca jednocześnie nie przewiduje tego, aby każdy opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym otrzymał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Również argument o tym, że uprzednio Skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem nie może być uznany za prawidłowy. Sąd w składzie orzekającym z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może odnosić się do zagadnień, które nie są objęte niniejszą sprawą. Sąd nie ma wiedzy o tym, jakie względy zdecydowały wówczas o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nieznana pozostaje ówczesna motywacja organu administracji publicznej przyznającego to świadczenie. Z tego względu Sąd nie może odnieść się do tego zagadnienia.

Godzi się jedynie podkreślić na marginesie, gdyż to nie jest już objęte istotą sprawy, że Skarżący rzeczywiście z ważnych pobudek intencjonalnie nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Konieczność opiekowania się ojcem obiektywnie uniemożliwia jemu to. Zatem, zdaniem Sądu, Skarżący wykazał istnienie związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd musi także wytknąć zarówno SKO jak i Burmistrzowi istotne zaniechanie, które nie powinno mieć miejsca. Żaden z organów nie przeprowadził mianowicie wywiadu środowiskowego. Jego przeprowadzenie jest obowiązkowe, nawet kiedy bezsprzeczne jest to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Sąd nie zdecydował się jednak na uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ zobowiązanie organów do przeprowadzenia wywiadu i tak spowodowałoby wydanie decyzji o tożsamej treści, jak zaskarżona decyzja. Ze względu na szybkość postępowania oraz tzw. ekonomię procesową, niezasadne jest uchylenie decyzji, która może mieć w niniejszych okolicznościach tylko jedno rozstrzygnięcie. Organy muszą jednak pamiętać o konieczności przeprowadzania wywiadu środowiskowego.

Kończąc, dopóki Skarżący nie przedłoży orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojej matki, nie może ona skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli natomiast przedłoży takie orzeczenie, nie będzie przeszkód, aby przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne przy spełnieniu warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro Skarżący twierdzi, że stan zdrowia jego matki systematycznie ulega pogorszeniu, powinien zadbać, aby właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności ocenił, czy H. M. jest już osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeżeli istotnie tak będzie, Skarżący będzie mógł otrzymać wnioskowane świadczenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutu skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym na początku uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.