Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2529/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 60 ust 7, art 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art 115 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art 70 par 1, art 79
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt I OSK 2529//12 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Międzychodzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Po 181/12 w sprawie ze skargi W. S. na akt Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Po 181/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi W. S. na akt Starosty Międzychodzkiego z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu uchylił ten akt oraz zasądził od Starosty Międzychodzkiego na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu z 4 listopada 2011 r. W. S. zwróciła się do Starosty Międzychodzkiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 425,00 zł.. Wskazała, że uiściła kwotę 500 zł. tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...]. Zwróciła uwagę, że kwestia wysokości opłaty za kartę pojazdu została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U/04, OTK-A 2006/1/3), który orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stwierdzając, że przedmiotowa opłata nie powinna przekraczać kwoty 75 zł., uwzględniającej rzeczywiste znaczenie kart pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty.

Starosta Międzychodzki [...] listopada 2011 r. odmówił zwrotu wnioskowanej kwoty. Wyjaśnił, że wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odroczył utratę mocy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu do 1 maja 2006 r..

Pismem z 22 listopada 2011 r. wnioskodawczyni wezwała Starostę Międzychodzkiego do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. S. wniosła o:

1) zobowiązanie Starosty Międzychodzkiego do przedłożenia danych będących w jego posiadaniu, identyfikujących kartę pojazdu oraz datę uiszczenia opłat, których zwrotu domaga się strona skarżąca;

2) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz stwierdzenie obowiązku zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej ponad kwotę wynikająca z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

3) zasądzenie od Starosty Międzychodzkiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu aktowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 153 i 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), a także naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczona przez skarżącą opłata za wydanie karty pojazdu jest objęta zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C - 134/07 Piotra Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna), od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, to jest od dnia 1 maja 2004 r..

Skarżąca zarzuciła także niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 roku w sprawie sygn. akt C 134/07 Piotr Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna, a także niezastosowanie przepisu art. 10 TWE - proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acquis communautaire" - w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości;

W skardze wskazano także na niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną.

Podkreślił, że przedmiotem orzekania jest akt Starosty Międzychodzkiego o odmowie zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1370).

Zaskarżony akt został wydany w oparciu o dotychczasową praktykę ukształtowaną w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (opubl.: ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21 oraz na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..

W uzasadnieniu motywów uchwały zaznaczono, że do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Podkreślił, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu.

Niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym.

W przekonaniu Sądu I instancji, uchwałą o sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów, ale nadto określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Uchwała ta od dnia jej ogłoszenia nakładała na sądy administracyjne obowiązek oceniania legalności aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu z perspektywy zawartego w niej stanowiska, co przekładało się na formę rozpatrywania tych spraw przez organy administracji.

W przekonaniu Sądu I instancji stosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa wyraźnie, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu należy, w przekonaniu Sądu I instancji, w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W konsekwencji w stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa o finansach publicznych tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Natomiast zgodnie z art. 115 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej).

W przekonaniu WSA w Poznaniu przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w tej sprawie sprowadza się do przyjęcia nowego trybu rozpoznania przedmiotowego wniosku, nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. Sąd I instancji zaaprobował w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 955/11, gdzie wyrażony został pogląd, że "stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych." W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami. Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do stanów prawnych (zdarzeń) zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów albo nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przypisanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym, bądź przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga oceny konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (tak: powołana wyżej uchwała o sygn. akt I OPS 1/06).

Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, w przekonaniu Sądu I instancji, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (K.p.a., O.p.) samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. W przekonaniu WSA w Poznaniu z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza okoliczność, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd ten stanął na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

Sąd I instancji podkreślił, że przyjęta metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W wyroku z 7 października 2010 r., o sygn. akt II FSK 884/09, (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając kwestię stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 3 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 768/11, (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) i to właśnie na tle zastosowania – mocą art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych - działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowej należności budżetowej. Uznał, że wprowadzony w ten sposób 5 letni termin przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy należy liczyć od 1 stycznia 2010 r..

Stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania uzasadniało, w przekonaniu Sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego aktu Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd ten zauważył, że przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. daje możliwość uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z mocy przepisów prawa, jednak nie stanowi to obowiązku sądu, nawet jeżeli takie żądanie zawarto w skardze.

Wskazał WSA w Poznaniu, że zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy w przedmiotowej sprawie istnienie podstaw nakazujących dokonanie przez organ zwrotu kwoty żądanej przez stronę skarżącą (zob. m. in. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 275/10).

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiot sprawy sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego czynności Starosty, polegającej na zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 ( Dz. U. z 2006 r., nr 15, poz. 119). W ocenie Sądu I instancji, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnił WSA w Poznaniu, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl, uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę Sąd I instancji wziął pod uwagę sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta Powiatu Międzychodzkiego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując art. 60 ust. 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241), a także art. 70 § 1 i art. 79 Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn.zm.) poprzez przyjęcie, że termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty za kartę pojazdu należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że podstawowym zagadnieniem w sprawie jest sposób liczenia terminu przedawnienia zwrotu niepodatkowej należności budżetowej, jaką jest opłata za wydanie karty pojazdu. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi bowiem, że zobowiązanie podatkowe (w przedmiotowej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu), przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (opłaty). W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zobowiązanie do uiszczenia opłaty za kartę pojazdu przedawniło się z upływem 2010 r..

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przepisy Ordynacji podatkowej przewidują również przedawnienie co do możliwości skutecznego złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Zgodnie z treścią art. 79 § 1 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania. A więc prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze tej Starosta Powiatu Międzychodzkiego zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując art. 60 ust. 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241), a także art. 70 § 1 i art. 79 Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn.zm.) poprzez przyjęcie, że termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty za kartę pojazdu należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

Na wstępie wskazać należy, że identycznie sformułowane skargi kasacyjne Starosty Powiatu Międzychodzkiego, wniesione od wyroków wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące wniosków A. S. i D. S. o zwrot części opłaty za kartę pojazdu zostały rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 5 lutego 1014 r. (I OSK 2128/12 sprawa ze skargi A. S. i I OSK 2006/12 sprawa ze skargi D. S. publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddalając skargi kasacyjne w powyższych sprawach NSA stanął na stanowisku, że zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów dotyczących liczenia terminu przedawnienia nie jest zasadny.

Z uzasadnienia wyżej wskazanych wyroków wynika, że sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powołane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, w tym także do sprawy zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W uzasadnieniach NSA zwrócił uwagę, że kwestia ta, będąca przedmiotem uwagi nauki prawa, przy czym powołał się na glosę J. Niczyporuka do wyroku WSA w Poznaniu z 10 maja 2012 r., III SA/Po 263/12, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka 2013, nr 1, s. 151-161, była już przedmiotem wyjaśnień Naczelnego Sądu Administracyjnego w licznych wyrokach, m.in. z dnia 18 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 911/12 czy z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1282/12 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA wskazał, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza jednak, w przekonaniu NSA, istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, zawartym w uzasadnieniach przytoczonych wyżej wyroków, kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, chyba że nowe uregulowania są względniejsze dla wszystkich jego adresatów.

W przekonaniu NSA, gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały specyficznego przedawnienia roszczeń w tym zakresie (innego niż wynikające z k.c.), stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały aktu zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej.

Konsekwencją przyjętego przez NSA stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu, do której uiszczenia doszło przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, w formie aktu, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroków z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawach I OSK 2128/12 i I OSK 2006/12 w pełni podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W związku z przyjętym stanowiskiem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 60 ust. 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241), a także art. 70 § 1 i art. 79 Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn.zm.) poprzez przyjęcie, że termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty za kartę pojazdu należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych należy uznać za zasadny. Sąd I instancji bezpodstawnie zastosował do wniosku dotyczącego zwrotu przepisy ustawy o finansach publicznych, gdy tymczasem zgodnie z wykładnią przyjęta przez NSA zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe.

Jednakże uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony skargą kasacyjną wyrok uchylający zaskarżony akt odpowiada prawu, Sąd oddalił skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a..