Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 118/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1 art. 149 par. 1,2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Starosta G. stosując przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek D. S.A. w Ch. [...] w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty G. z dnia [...] r. (znak: [...] udzielającą O. P. F. z o.o. z siedzibą w W. ul. A.J. [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju zwierząt o zdolności przetwarzania 341,76 Mg masy uboju na dobę w zakładzie zlokalizowanym w Ch.[...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej powyżej opisaną decyzją ostateczną, wniesiony przez pełnomocnika D. S.A. został przekazany Staroście G. w dniu [...]r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., do którego wniosek nieprawidłowo skierowano. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dopuszczalności wniosku i zachowania terminu do jego wniesienia Starosta G. postanowieniem z dnia [...]r. odmówił wznowienia postępowania. Orzeczenie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr[...] , wydanym po rozpatrzeniu zażalenia D. S.A. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzekając w postępowaniu zażaleniowym Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnił, czy wnioskująca o wznowienie postępowania Spółka zachowała ustawowy (miesięczny) termin do złożenia wniosku w tym przedmiocie, a ponadto wskazało na konieczność weryfikowania kwestii przymiotu strony wnoszącej wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w fazie postępowania następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że uwzględniając ocenę Kolegium przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. wszczął postępowanie wznowieniowe i wezwał D. S.A. do wykazania interesu prawnego. Odpowiadając na to wezwanie pełnomocnik Spółki w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. wyjaśnił, że D.S.A. jest właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami należącymi do O. P. F., zatem jest zainteresowana rozstrzygnięciem, w wyniku którego ta Spółka może uzyskać pozwolenie na działalność, której skutki będą odczuwalne na działkach należących do D.S.A. Dodatkowo pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że przez działki należące do D. S.A. przebiega rów do którego odprowadzone są nieczystości przez O.P. F.

W dalszej części uzasadnienia Starosta G. wyjaśnił, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wcześniej powoływanej, stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego są prowadzący instalacje oraz, jeśli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Artykuł ten w sposób zamknięty określa krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia i stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa.

W związku z eksploatacją przedmiotowej instalacji nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania, zatem przymiotu strony nie będzie miał władający powierzchnią ziemi na tym obszarze.

Ponadto organ orzekający podał, że odprowadzanie nieczystości do rowu, które następnie przepływają przez teren spółki D. S.A., nie może być brane pod uwagę, gdyż odprowadzanie wód deszczowych nie było przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ale odrębnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie Starosty G., sam fakt posiadania działek w sąsiedztwie instalacji korzystającej z pozwolenia zintegrowanego, nie jest podstawą do uznania właściciela tych nieruchomości za stronę w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, a D. S.A. nie wskazała przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę pozytywnego rozstrzygnięcia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności od właściwego w sprawie organu administracji publicznej.

Dodatkowo Starosta G. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. (II OSK 197/07) zgodnie z którym stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego w szczególnych przypadkach mogą być właściciele lub użytkownicy nieruchomości, na które szkodliwie oddziałuje instalacja będąca przedmiotem wniosku. Może mieć to jednak miejsce tylko wówczas, gdy jej emisja do środowiska powoduje przekraczanie dopuszczalnych norm, określonych przepisami prawa, poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Jednocześnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Wyjaśnił przy tym, że pozwolenie zintegrowane jest wydawanym w granicach kompetencji organu ochrony środowiska pozwoleniem na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, w którym organ określa podmiotowi prowadzącemu instalację warunki korzystania ze środowiska, w tym w szczególności wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji oraz nakłada nań inne obowiązki z tym związane, wynikające z przepisów o ochronie środowiska, a mające przeciwdziałać zanieczyszczaniu środowiska.

Organ zwrócił też uwagę, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym opiera się na materialnoprawnej kategorii interesu prawnego, co oznacza, iż z prawa materialnego musi zostać wywiedziona norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, toteż nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zdaniem Starosty G. istotne też jest, że decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego nie jest pozwoleniem na prowadzenie określonej działalności w zakresie uboju zwierząt ani też decyzją lokalizacyjną. Dotyczy instalacji wybudowanej i użytkowanej. W decyzji mającej za przedmiot udzielenie pozwolenia zintegrowanego organ ochrony środowiska określił firmie O. P.F. Sp. z o.o., warunki korzystania ze środowiska, w szczególności wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji, co ma na celu przeciwdziałanie w zanieczyszczeniu środowiska. Zatem wydanie decyzji dla tej instalacji nie stworzyło nowego stanu prawnego dla wnioskującej o wznowienie postępowania firmy D.S.A.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła D. S.A. Działający jej imieniem pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż Spółka D. S.A. nie jest stroną niniejszego postępowania;

- naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie;

- naruszenie art. 185 ust. 2a powołanej wyżej ustawy, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie co skutkowało błędnym ustaleniem, iż odwołująca się Spółka nie jest stroną postępowania;

- naruszenie art. 7 kpa poprzez nierozważenie interesu Spółki D. w wydaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w trybie wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki podniósł, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza powołanych wyżej przepisów prawa jest wadliwa, gdyż pomija art. 185 ust. 2 a ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przepisu art. 185 ust. 1 nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Zdaniem pełnomocnika D. S.A. w świetle powyższego uznać należy za nie budzące wątpliwości, iż status strony należało ustalić w oparciu o art. 28 kpa i z tego względu również dalsze rozważania organu pierwszej instancji są sprzeczne z przepisami prawa, i ze stanem faktycznym. Organ stwierdził, że Spółka D. nie wykazała ani statusu prawnego ani interesu strony i podkreślił, iż strona odwołująca uzasadniała swój udział w charakterze strony w niniejszym postępowaniu jedynie faktem posiadania działek w sąsiedztwie instalacji posiadającej pozwolenie zintegrowane. Takie twierdzenie w ocenie pełnomocnika stoi w ewidentnej sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, a w szczególności z pismem Spółki z dnia 18 marca 2013 r. z którego wynika, iż to nie bezpośrednie sąsiedztwo, ale niekorzystne oddziaływanie instalacji należącego do O. P. F. na nieruchomość Spółki D. uzasadniają jej udział w postępowaniu w charakterze strony.

Na etapie postępowania odwoławczego swoje stanowisko w sprawie przedstawiła również firma O. P. F. Sp. z o.o.

Pełnomocnik prowadzącego instalację wskazał, iż w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w trybie wznowienia postępowania Starosta G. podniósł, iż zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska Spółka D. – nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Spółka D. nie jest ani prowadzącym instalację, ani władającym powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania. Nie jest też organizacją ekologiczną i nie przysługuje jej uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prawach strony.

Pełnomocnik prowadzącego instalację podnosił ponadto, że nawet gdyby przyjąć za słuszną interpretację odwołującego, według której przepis art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi lex specialis do art. 28 K.p.a., to i tak Spółka D. nie mogłaby być stroną postępowania w tej sprawie. Jak bowiem słusznie wskazał Starosta G. w decyzji o umorzeniu postępowania, odwołujący nie wykazał interesu prawnego ani obowiązku, zgodnie z którym mógłby być stroną postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku." (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93). Ze względu na fakt, iż odwołujący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego uprawniającego go do udziału w niniejszym postępowaniu, nie ma on legitymacji do udziału w sprawie. Nie wystarczy bowiem podanie interesu faktycznego, który strona posiada i który jej zdaniem uprawniałby ją do udziału w postępowaniu.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w szczegółowy sposób opisało dotychczasowy przebieg postępowania uwzględniając w nim podejmowane czynności procesowe, w tym orzecznicze, a następnie wyjaśniło, że stosownie do przepisu art. 149 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Natomiast w myśl art. 151 § 1 kpa - organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jeżeli w określonej sprawie wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 kpa postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Co więcej, postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno-prawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu prawno-materialnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 kpa, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt II OSK 773/09, publik. Lex nr 597851).

Z powyższego więc wynika, iż ocena czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może nastąpić wyłącznie w ramach wznowionego postępowania, które kończy się decyzją podejmowaną na podstawie art. 151 kpa.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji pominął wskazane uwarunkowania prawne i umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Działania takiego, w ocenie Kolegium nie można uznać za prawidłowe. Umorzenie wznowionego postępowania jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy organ administracji wadliwie dokona wznowienia postępowania w sytuacji jego niedopuszczalności tzn. wtedy, gdy powinien był wydać postanowienie o odmowie wznowienia, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje, gdyż zachodzi potrzeba oceny przesłanki, o której stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taka ocena – zdaniem Kolegium może zostać dokonana wyłącznie poprzez decyzję wydaną w trybie art. 151 kpa.

Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego w L., który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o uchylenie tej decyzji w całości.

Jednocześnie w petitum skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niesłusznym zastosowaniu tego przepisu poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wskutek naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 105 kpa i umorzenia postępowania w sytuacji, gdy organ powinien dokonać załatwienia sprawy na podstawie przepisu art. 151 kpa, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia decyzji, a konieczne jest jeszcze wykazanie nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w L. wyjaśnił m.in., że podziela stanowisko organu odwoławczego stwierdzającego, że ocena prawna co do tego, czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może nastąpić wyłącznie w ramach wznowionego postępowania, które powinno być zakończone przez właściwy organ pierwszej instancji decyzją podjętą na podstawie art. 151 kpa.

Skarżący Prokurator wskazał również w uzasadnieniu, że uwzględniając stanowisko judykatury, w tym przede wszystkim Sądu Najwyższego należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot nie będący stroną, organ prowadzący postępowanie powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej a nie decyzję na podstawie art. 105 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.03.2012r., II OSK 2509/10, lex Nr 1145611, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19.10.2011r., II OSK 1406/10 lex 1070327).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w trybie art. 105 § 1 kpa, ale przed umorzeniem postępowania wznowił postępowanie na podstawie art. 149 § 1 i 2 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa i w toku postępowania wznowieniowego dokonał - zgodnie z art. 149 §2 kpa - oceny przyczyn wznowienia postępowania.

Przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy firma D. S.A. jest stroną postępowania, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia zintegrowanego zarówno w świetle brzmienia art. 185 ust. 1 i ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska jak i art. 28 kpa. Zdaniem Prokuratora Okręgowego w L. organ pierwszej instancji zbadał wszystkie okoliczności sprawy kompleksowo w sposób wyczerpujący i uznał, że spółce D. S.A. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 147 kpa. Z opisu stanu faktycznego, zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne.

W dalszej części uzasadnienia skarżący Prokurator wskazał, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści przepisu art. 138 § 2 kpa wynika zatem, że dla jego zastosowania konieczne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek tj. naruszenie przepisów postępowania i brak postępowania wyjaśniającego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Prokuratora Okręgowego w L. Kolegium orzekając w tej sprawie kasacyjnie nie wykazało, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, ani nie wykazało, że ewentualne postępowanie wyjaśniające przekraczałoby uprawnienia organu odwoławczego przewidziane w art. 136 kpa, zatem Kolegium powinno wydać orzeczenie merytoryczne.

W zakończeniu uzasadnienia skarżący Prokurator zwrócił uwagę, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi wyjątek od zasad określonych w art. 138 § 1 kpa i nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 kpa.

Oznacza to, że wady postępowania nie wymienione w tym przepisie nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia orzeczenia w trybie art. 138 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 20 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie. W uzupełnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że wbrew sugestiom i oczekiwaniom strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie Kolegium – działając jako organ odwoławczy – nie mogło wydać orzeczenia merytorycznego, bowiem musiałoby zmienić podstawę prawną rozstrzygnięcia, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 136 kpa, Kolegium – uznając go za chybiony – wyjaśniło, że przepis ten umożliwia naprawianie takich wadliwości postępowania, które mogą być usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostało Sądowi pismo pełnomocnika D. S.A. w likwidacji, w którym wniesiono o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 2 kwietnia 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania O. P. F. Spółki z o.o. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu czy czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi trym jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okolicznością prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały jako decyzje kończące w danej instancji nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne tj. wznowienie postępowania, regulowane przepisami art. 145-153 kodeksu postępowania administracyjnego.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Podejmując orzeczenie o wznowieniu postępowania właściwy organ – jeżeli nie działa na zasadzie oficjalności - wypowiada się wyłącznie o dopuszczalności wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej – przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych – oraz o zachowaniu przez podmiot wnioskujący o wznowienie terminu do wystąpienia z tym żądaniem. Do treści takiego postanowienia nie można natomiast wprowadzić stwierdzeń, co do tego czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz co do formalno – i materialnoprawnych skutków jej faktycznego zaistnienia.

Postanowienie o wznowieniu postępowania – zgodnie z art. 149 § 2 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Istotne też jest – co stanowczo podkreślono w doktrynie i judykaturze administracyjnej, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa kwestie z tym związane muszą być zaskarżone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym.

Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 kpa, ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym /prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego/, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji publicznej, przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania, wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, przy czym takie elementy postępowania wznowieniowego mogą być rozważone wyłącznie w postępowaniu przeprowadzonym po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, a przedstawione w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 kpa, niezależnie od sposobu załatwienia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie na tę kwestię prawidłowo zwrócił uwagę organ drugiej instancji w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] r. (Nr[...]), którym uchylił postanowienie Starosty G. z dnia [...] r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] r. udzielającą O. P. F. Spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju zwierząt o zdolności przetwarzania 341,76 Mg masy uboju na dobę w zakładzie zlokalizowanym w Ch. [...], przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stosując się do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w uzasadnieniu orzeczenia kasacyjnego, Starosta G. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w opisanej powyżej sprawie, a następnie dokonał oceny co do zaistnienia wskazywanej we wniosku weryfikacyjnym przesłanki wznowieniowej uwzględniając w toku prowadzonych w tym zakresie czynności wyjaśniających przepis art. 28 kpa oraz przepis art. 185 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Prowadzone w pierwszej instancji postępowanie wznowieniowe Starosta G. zakończył decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa orzekającą o umorzeniu postępowania, uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. (Nr[...]) z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 kpa, uprawniający organ odwoławczy do podjęcia szczególnego rodzaju decyzji kasacyjnej.

Stanowi on też odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, objętej też ochroną konstytucyjną, każda sprawa administracyjna, niezależnie od tego, czy jest rozpatrywana w zwyczajnym postępowaniu orzekającym, czy nadzwyczajnym weryfikacyjnym, winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej.

Stosownie do przepisu art. 138 § 2 kpa, wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Ponadto nie budzi wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, że nie jest dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono zaistnienia przesłanki wznowieniowej, wskazanej w art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 kpa, bowiem art. 151 § 1 pkt 1 kpa w sposób jednoznaczny przesądza, że w takich przypadkach organ może wydać jedynie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok WSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex nr 597851).

W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B.29.04.2014 r.