Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 492/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 15 lit. c art. 22 lit. a art. 24 lit. a
journal: Dz.U. 1990 nr 66 poz 390
law: Ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Piotr Borowiecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] września 2017 r. A. Z. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "organ" lub "MSWiA") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący A. Z. w dniu [...] maja 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega on wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15 lit. c, art. 22 lit. a i art. 24 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).

W treści powyższego wniosku skarżący opisał przebieg służby i zadania realizowane w trakcie służby oraz wskazał na przykładowe sprawy prowadzone z narażeniem zdrowia i życia.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia, związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania. Organ podniósł także, że przesłał do wiadomości skarżącego: pismo skierowane do Dyrektora Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA, pismo skierowane do Komendanta Głównego Policji oraz pismo skierowane do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu w przewidzianym prawem terminie przez organ sprawy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zastosowania wobec wnioskodawcy art. 8a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz o niezwłoczne zakończenie postępowania i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] września 2017 r. skarżący A. Z. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2017 r.

W petitum skargi skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie w/w organu do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi oraz

2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przypisanych.

W treści uzasadnienia do skargi skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie udzielił żadnej odpowiedzi na wezwanie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r., naruszając tym samym kolejny termin wskazany w art. 37 § 5 k.p.a.

Skarżący wyraźnie zaznaczył, że:

1. MSWiA ponownie zawrócił się do ZER z tym samym pytanie co uprzednio i to pomimo tego, że otrzymał już z ZER (vide: pismo ZER do MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. o odpowiedź na to pytania).

2. Wraz z wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. ZER miał wysłać jej kopię wraz m.in. z informacją z IPN do organu nadrzędnego jakim jest w tym przypadku MSWiA, tak więc ponowne wystąpienie MSWiA do ZER o udzielenie takiej samej informacji jest bezsensowne w ocenie skarżącego i ma wyraźnie na celu doprowadzenie do przewlekłości postępowania.

3. Pismo skierowane do IPN również nosi znamiona celowego przewlekania postępowania, gdyż przebieg służby skarżącego został dołączony do decyzji ZER z dnia [...] lipca 2017 r. obniżacjącej skarżącemu emeryturę, a przebieg tej służby miał zostać dołączony przez ZER do informacji o tym fakcie przekazanej do MSWiA wraz z w/w decyzją.

4. Pismo do KGP zostało skierowane po upływie prawie 3 miesięcy od wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, iż w piśmie skierowanym przez MSWiA do skarżącego z dnia [...] maja 2017 r, wyraźnie wskazano, iż przyczyną niedotrzymania terminów nakreślonych w k.p.a. jest m.in. cyt. "ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których pełnił Pan służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów Pana służby pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

5. Zdaniem skarżącego, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie powinno trwać dłużej niż określono to w art. 35 k.p.a. tym bardziej, że strona przedstawiła organowi całą dokumentację związaną z przebiegiem służby, którą to strona uzyskała bezpośrednio z Komendy Głównej Policji w W..

W podsumowaniu skarżący dodał, że niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej nie podejmował jakiegokolwiek działania przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie określonej decyzji, tym bardziej decyzji dotyczącej przyznania określonego świadczenia pieniężnego, zaś w okresie od [...] maja 2017 r.do dnia złożenia skargi organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do wydania decyzji, a jeżeli takie działania podejmował to robił to w sposób albo opieszały albo całkowicie zbędny.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] września 2017 r. poinformował skarżącego, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w tym momencie nie jest możliwe.

W związku z powyższym, organ wskazał, iż merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego będzie możliwe po otrzymaniu stosownych informacji z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Komendy Głównej Policji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że "sprawa wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, iż na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie wskazał, że ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (vide: art. 15 c, okolic art. 22 a, art. 24 a).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści odpowiedzi na skargę przywołał orzeczenia sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjne, szczególnie wskazując na:

– wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526, w którym to NSA stwierdził, że: "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu",

– wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351, w którym to WSA stwierdził, że: "W ramach badania, czy w sprawie istniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, CZY przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi, na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia".

– wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, w którym to WSA stwierdził, że: "Należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności".

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wskazał, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. MSWiA wyraźnie zaznaczył, że konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8 a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, zaś organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zakwestionował żądanie zobowiązania przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej w sprawie skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd akt organowi.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. poinformował, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w skardze i wniósł o oddalenie w całości wniosków MSWiA zawartych w odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2017 r.

W treści pisma skarżący podniósł, iż MSWiA nie odniósł się do pozostawania w bezczynności w okresie od [...] maja 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., jak też nie odniósł się do wezwania skarżącego dotyczącego usunięcia naruszenia prawa w toczącym się postępowaniu, jak też do faktu, że Zakład Emerytalno – Rentowy MSWiA decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. obniżył skarżącemu świadczenie emerytalne, przesyłając jego kopię wraz z informacją o przebiegu służby skarżącego. Skarżący zaznaczył, że liczba wniosków w sprawie zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin nie ma żadnego znaczenia. Zdaniem skarżącego organ powinien spodziewać się takiej sytuacji i powinien podjąć odpowiednie decyzje w celu uniknięcia takiej sytuacji.

W podsumowaniu pisma skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa przez organ w kwestii przewlekłości prowadzonego postępowania, gdyż bezczynność w zbieraniu materiału dowodowego nie ma ani racjonalnego, ani prawnego umocowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł o przyjęcie na poczet skargi nowego dowodu w postaci artykułu internetowego zatytułowanego "[...]", zamieszczonego na portalu [...] w dniu [...] października 2017 r.

W treści pisma skarżący wskazał, iż w jego ocenie z wypowiedzi Ministra [...] jednoznacznie wynika, że nie zamierza on skorzystać w ogóle z przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, a więc tym bardziej zasadnym jest zarzut skarżącego, iż bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu (jaka miała miejsce w okresie od [...] maja 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r.) nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W dalszej treści skarżący zaznaczył, iż działania organu w przedmiotowej sprawie są więc całkowicie pozorne i obliczone jedynie na jak największą przewlekłość w postępowaniu, a nie jak twierdzi strona przeciwna na zebraniu materiału dowodowego. Skarżący dodał, że takie działanie organu w niniejszej sprawie powoduje niczym nieuzasadnioną zwłokę i jest działaniem pozornym i wymierzonym bezpośrednio w prawa obywatela.

Skarżący w kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. w uzupełnieniu skargi na bezczynność MSWiA poinformował, że w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący został powiadomiony pisemnie przez organ, że postępowanie dowodowe w jego sprawie zostało zakończone, a skarżący ma prawo do zapoznania się z zebranym materiałem. W dalszej części skarżący wskazał, że do dnia złożenia przedmiotowego pisma organ nie wydał decyzji w sprawie, dopuszczając się tym samym po raz kolejny niczym już nieuzasadnionej bezczynności w tym postępowaniu. Skarżący podniósł, iż mamy do czynienia z jawnym łamaniem prawa oraz potwierdzeniem też zawartych przez skarżącego w poprzednich pismach, tj. stwierdzeniem, że dotychczasowa bezczynność MSWiA jest od początku zamierzona i ukierunkowana maksymalnie i celowo na przedłużenie wydania decyzji w sprawie.

W podsumowaniu powyższego pisma skarżący wniósł o rozważenie możliwości ukarania MSWiA grzywną za rażące naruszenie prawa, polegające na opieszałości oraz bezczynności w tej sprawie.

W odpowiedzi na powyższe pisma Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r., uzupełniając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, przekazał poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] oraz wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] maja 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do [...] września 2017 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W aktach sprawy znajduje się co prawda zawiadomienie skierowane do skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w tym terminie nie została załatwiona. W ocenie Sądu czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania.