Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 429/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją uchwałę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu I instancji, II. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. na rzecz M. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Uchwałą z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...], na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 916 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 576 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 562 ze zm. - dalej jako u.z.p.p.) odmówiło M. B. (dalej jako Wnioskodawczyni lub Skarżąca) przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz wpisu do rejestru Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w [...].

Organ I instancji wskazał, że Skarżąca załączyła do wniosku dyplom Akademii [...] w [...] który poświadcza ukończenie studiów w formie niestacjonarnej na kierunku pielęgniarstwo i uzyskanie tytuł licencjata pielęgniarstwa.

Wnioskodawczyni ukończyła studia, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 770 - dalej jako rozporządzenie) tzw. "studia pomostowe". Pomimo tego nie spełnia przesłanki z art. 35 ust 1 pkt 5 u.z.p.p.

Wnioskodawczyni nie była osobą uprawnioną do podejmowania studiów pomostowych (studiów w trybie przewidzianym w przepisach rozporządzenia). Warunkiem podejmowania tego rodzaju studiów jest ukończenie kształcenia w jednej z polskich szkół wymienionych w § 1 rozporządzenia. Tok tzw. "studiów pomostowych" jest więc przeznaczony wyłącznie dla pielęgniarek, które ukończyły polskie szkoły pielęgniarskie wymienione we wskazanym przepisie. Wnioskodawczyni nie ukończyła jakiejkolwiek ze szkół wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, a zatem podjęcie przez nią studiów w trybie przewidzianym tym aktem prawnym należy uznać za prawnie wadliwe. Przedstawiony przez Wnioskodawczynię dyplom nie może zostać uznany za dyplom.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych uchwałą z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę organu I instancji.

Wyjaśniła, że spośród warunków wymienionych w art. 35 ust. 1 u.z.p.p. Skarżąca ostatecznie spełnia je wszystkie poza kluczowym, dotyczącym posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej bądź uzyskanego w innym państwie świadectwa uznanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej.

Ponadto, cudzoziemiec aby uzyskać prawo wykonywania zawodu powinien ponadto odbyć 6-miesięczny staż adaptacyjny we wskazanym podmiocie leczniczym (art. 35 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.), przy czym wymogu tego nie stosuje się do cudzoziemców, którzy ukończyli szkołę pielęgniarską w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 35 ust. 2 u.z.p.p.). Z uwagi na to, że Skarżąca stoi na stanowisku, że ukończyła szkołę pielęgniarską w Polsce w rozumieniu tych przepisów, to zdaniem organu odwoławczego kwestia odbycia przez nią stażu staje się bezprzedmiotowa. Uznanie bowiem, że szkołę taką ukończyła implikuje uznanie, że nie ma ona wymogu odbywania stażu. Nieukończenie szkoły wyłącza zaś potrzebę analizowania tej przesłanki.

W ocenie NRPiP Skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania jej jako cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w postaci legitymowania się stosownym dyplomem. Nie może być za taki uznany dyplom ukończenia tzw. studiów pomostowych wobec nie ukończenia uprzednio przez Skarżącą jednej z polskich szkół pielęgniarskich funkcjonującej w poprzednim systemie kształcenia, o których mowa w art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że Skarżąca nie uzyskała dyplomu takiej szkoły. Przed podjęciem studiów pomostowych nie uzyskała żadnego innego wykształcenia pielęgniarskiego w Polsce.

Zdaniem organu Skarżąca nie miała prawa podjąć pielęgniarskich studiów pomostowych, co wynika wprost z § 1 pkt 1 rozporządzenia określającego w wyczerpujący sposób szkoły pielęgniarskie, których absolwenci mogli studia takie podjąć. Chodzi przy tym o konkretne typy szkół pielęgniarskich funkcjonujących w poprzednim systemie kształcenia w Polsce. W ramach niniejszego postępowania organ odwoławczy oceniał nie sam fakt przyjęcia Skarżącej na te studia, ale efekt tego w kontekście spełniania przez nią przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 5 w świetle art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.

Celem wprowadzenia studiów pomostowych było umożliwienie polskim pielęgniarkom, które uzyskały wykształcenie pielęgniarskie w poprzednim systemie kształcenia, uzyskania w drodze studiów uzupełniających wykształcenia na poziomie studiów pielęgniarskich pierwszego stopnia (licencjat). Tym samym kwalifikowanie do odbywania studiów pomostowych pielęgniarek, które nie posiadają ukończonej konkretnej szkoły pielęgniarskiej w Polsce, tj. liceum medycznego lub szkoły policealnej albo szkoły pomaturalnej, kształcącej w zawodzie pielęgniarki, jest postępowaniem sprzecznym z literalną wykładnią zarówno przepisów u.z.p.p. jak i rozporządzenia.

Cudzoziemiec mógłby podjąć takie studia, ale jedynie w sytuacji, gdyby ukończył określoną w przywołanych przepisach szkołę pielęgniarską w Polsce. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. wyraźnie wskazuje, że dyplom, którym legitymuje się cudzoziemiec ubiegający się o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w Polsce ma spełniać minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, czyli w dyrektywie 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 255 s. 22 - dalej jako dyrektywa 2005/36/WE), a konkretnie w art. 31 ust. 4, który przewiduje, że kształcenie pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną obejmuje co najmniej trzy lata lub 4.600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego, przy czym kształcenie teoretyczne obejmuje co najmniej trzecią część, a kształcenie kliniczne co najmniej połowę minimalnego okresu kształcenia.

Studia pomostowe, które ukończyła Skarżąca w samym swoim założeniu nie spełniały tych wymogów, gdyż były przeznaczone dla osób, które ukończyły polskie szkoły pielęgniarskie, a studia te miały na celu podwyższenie kwalifikacji takich osób do poziomu wymaganego prawem Unii Europejskiej, w szczególności w celu umożliwienia takim osobom uzyskania stwierdzenia prawa wykonywania zawodu z innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Rozwiązanie to było przeznaczone wyłącznie dla osób, które skończyły ściśle określone polskie szkoły pielęgniarskie.

Kształt tego rozwiązania jest wynikiem przeprowadzenia gruntownej analizy programów poszczególnych rodzajów polskich szkół pielęgniarskich prowadzących kształcenie w poprzednim systemie, czego wyrazem jest choćby regulacja wspomnianego rozporządzenia, gdzie określono w szczególności minimalne wymiary czasu trwania studiów pomostowych, a także proporcje pomiędzy kształceniem teoretycznym i praktycznym, w zależności od rodzaju ukończonej szkoły pielęgniarskiej. Niezwykle istotna jest okoliczność, że ramy czasowe i programowe studiów pomostowych dla danej kategorii pielęgniarek są skorelowane z minimalnymi wymogami kształcenia pielęgniarek w Unii Europejskiej określonymi w dyrektywie. Kwestie te nie są możliwe do przełożenia na kształcenie odbywane w innych państwach, według innych programów kształcenia. Dyrektywa w art. 33 ust. 3 przewiduje jasno, że uznaniu przez państwa członkowskie UE podlegają dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji pielęgniarki, które zostały wydane w Polsce pielęgniarkom, które przed dniem 1 maja 2004 r. ukończyły kształcenie niespełniające minimalnych wymogów w zakresie kształcenia określonych w art. 31 oraz są potwierdzone dyplomem licencjackim uzyskanym na podstawie specjalnego programu kształcenia w art. 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz niektórych innych ustaw oraz rozporządzeniu.

Podsumowując organ podkreślił, że same studia pomostowe z założenia nie realizowały minimalnych wymogów kształcenia pielęgniarek określonych w przepisach unijnych, a poziom ten dla ich absolwentów zostawał osiągnięty poprzez niejako zsumowanie wykształcenia pielęgniarskiego uzyskanego w określonej polskiej szkole pielęgniarskiej funkcjonującej w poprzednim systemie kształcenia i wykształcenia uzyskanego na studiach pomostowych. Posiadanie więc dyplomu ukończenia studiów pomostowych przez osobę, która nie ukończyła wcześniej ściśle określonej polskiej szkoły pielęgniarskiej, a ubiega się o przyznanie prawa wykonywania zawodu jako cudzoziemiec nie stanowi przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej spełniającej minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, czyli przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu określonej art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.

Uzyskany przez Skarżącą dyplom, czy też szerzej odbytą przez nią edukację można uznać za wadliwe w tym sensie, że nie mogły one doprowadzić w sytuacji Skarżącej do uzyskania wymaganego wykształcenia pozwalającego na przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Należy podkreślić, że jest to zupełnie niezależne od prawidłowości samego procesu nauczania i ta kwestia nie była przedmiotem oceny zarówno organu I instancji, jak i Prezydium Naczelnej Rady. W zasadzie kwestia ta byłaby niemożliwa do oceny, gdyż program konkretnych studiów pomostowych jest w świetle § 2 rozporządzenia skorelowany ściśle z tym jaką polską szkołę pielęgniarską ukończyła dana osoba. Skarżąca żadnej takiej szkoły nie ukończyła. Niemożliwa jest wiec w ogóle ocena, czy proces jej kształcenia był prawidłowy. Nie jest to jednak z opisanych wyżej względów konieczne do oceny wniosku.

Odnosząc się do odwołania organ wyjaśnił, że cudzoziemcy nie mogą być przyjmowani na studia pomostowe, i nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Zdrowia (pismo w aktach). Naczelnej Radzie nie są znane przypadki przyznania obywatelom Ukrainy prawa wykonywania zawodu po studiach pomostowych, wbrew twierdzeniom odwołania, gdzie jest mowa o ukształtowanej praktyce w tej kwestii, korzystnej dla wnioskujących o to cudzoziemców. Naczelna Rada zgadza się zaś w pełni ze stanowiskiem Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyrażonym w piśmie załączonym do odwołania, zgodnie z którym osoby, które nie ukończyły konkretnych szkół pielęgniarskich w Polsce nie mogą być przyjęte na studia pomostowe.

Organ podzielił w pełni stanowisko Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego odnośnie do tego, jakie znaczenie dla obywateli Ukrainy chcących ubiegać się o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki ma wspominana w odwołaniu Umowa między Rządem [...] a Gabinetem Ministrów [...] o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni z dnia [...] kwietnia 2005 r. Umowa ta nie stanowi w żadnym razie podstawy prawnej do rozpoczęcia przez osoby w takiej sytuacji jak Skarżąca pielęgniarskich studiów pomostowych w Polsce. Z umowy tej, mającej charakterze ogólny, wynika jedynie (art. 3), że świadectwa o pełnym wykształceniu średnim wydane na [...] uprawniają do ubiegania się o przyjęcia na studia w szkole wyższej państwa drugiej Strony (Polski). Osoby, które uzyskały takie wykształcenie mogą więc podjąć m.in. studia pielęgniarskie w Polsce. Do rozpoczęcia takich studiów nie jest zaś w ogóle potrzebne posiadanie jakiegokolwiek wykształcenia pielęgniarskiego uzyskanego na [...]. Możliwe jest również w świetle tej umowy uznawanie (art. 4) odpowiednich okresów studiów, zdane egzaminy zaliczenia oraz praktyki. Jeżeli zatem obywatel [...] ukończył naukę w szkole pielęgniarskiej na [...], a szkoła ta uznawana jest za szkołę wyższą, może on uzyskać zaliczenie określonych treści programowych w ramach kształcenia na studiach pielęgniarskich w Polsce odbywanych w normalnym 3-letnim trybie, powodując w efekcie skrócenie tego okresu.

III.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła M. B. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. poprzez odmowę przyznania Skarżącej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki pomimo przedstawienia przez nią świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Rzeczpospolitej Polskiej, to jest świadectwa ukończenia studiów pierwszego stopnia (licencjackich) na kierunku pielęgniarstwo - dyplomu nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., wystawionego przez Akademię [...] w [...];

2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 10960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.), nakazującego działanie na podstawie przepisów prawa, mający w tej sprawie zastosowanie. w zw. z art. 40 ust. 1 u.z.p.p., poprzez przyjęcie pozaustawowych kryteriów negatywnych przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisu do rejestru pielęgniarek i położnych, tj. kryterium polegającego na przyjęciu, że świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej prowadzonej w formule studiów pomostowych nie może być uznane za spełniające warunek, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.;

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne prawnie w zw. z art. 40 ust. 1 u.z.p.p.;

c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 u.z.p.p. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodu w postaci dyplomu nr [...] ukończenia kształcenia i uzyskania przez Skarżącą tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa w Akademii [...] w [...] uzyskanego w dniu [...] marca 2019 r. potwierdzającego posiadany przez Skarżącą tytuł zawodowy oraz wykształcenie wyższe;

d) art. 16 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 poz. 1668) oraz art. 2 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i nieuwzględnienie stanu prawnego wynikającego z obowiązujących decyzji administracyjnych tj. decyzji z dnia [...] września 2017 r. o przyjęciu Skarżącej na studia pomostowe, decyzji z dnia [...] marca 2019 r. o przyznaniu jej tytułu licencjata pielęgniarstwa oraz dyplomu z dnia [...] marca 2019 r. - pomimo, że ważność ww. decyzji nie została wzruszona w żadnym postępowaniu administracyjnym przewidzianym przepisami prawa i nadal pozostają one w obrocie prawnym, prowadząc do stwierdzenia, że Skarżąca legitymuje się tytułem zawodowym licencjata pielęgniarstwa, uprawniającym do ubiegania się o przyznanie jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisu do rejestru pielęgniarek prowadzonego przez OIPiP w [...].

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Wniosła także o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów:

a) statutu A[...] - na okoliczność tego, że uczelnia działa na podstawie przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo wskazał, że Skarżąca w istocie nie spełnia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. czyli znajomości języka polskiego w odpowiednim stopniu, umożliwiającym jej wykonywanie zawodu pielęgniarki. Wprawdzie legitymuje się urzędowym certyfikatem potwierdzającym taką znajomość na poziomie B1 (progowy) jednakże nie jest to znajomość wystarczająca do wykonywania zawodu pielęgniarki. Jest to w ocenie organu istotna przyczyna, z uwagi na którą należy odmówić nadania prawa wykonywania zawodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga posiada usprawiedliwione podstawy.

Oś sporu w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie czy organy słusznie zakwestionowały dyplom Skarżącej wydany jej przez Akademię [...] w [...] i w związku z tym czy spełnia ona przesłankę, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. Organy poddały przy tym w wątpliwość zarówno dyplom i uprawnienia uzyskane przez Skarżącą w [...] (jako nie dające jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w Polsce) jak również podważyły prawidłowość wydania Skarżącej przez polską uczelnię wyższą dyplomu ukończenia tzw. studiów pomostowych (w ocenie organów został on wydany w sposób bezpodstawny).

Biorąc pod uwagę materiał dowodowy sprawy jak również jej okoliczności oraz przepisy prawa wykładane celowościowo należało przyjąć, że organy wydały wadliwe uchwały bowiem nie miały jakichkolwiek uprawnień do zakwestionowania ważności posiadanego przez Skarżącą dyplomu polskiej uczelni wyższej, potwierdzającego uzyskanie przez nią tytułu licencjata pielęgniarstwa.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 35 u.z.p.p. cudzoziemcowi może zostać przyznane prawo wykonywania zawodu na stałe albo na czas określony, jeżeli:

1) posiada zezwolenie na pobyt stały;

2) posiada urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej, wydane na podstawie ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2019 r. poz. 1480 oraz z 2020 r. poz. 285);

3) przedstawi zaświadczenie o wykonywaniu zawodu pielęgniarki lub położnej na podstawie przepisów obowiązujących w państwie, w którym dotychczas wykonywał zawód;

4) przedstawi zaświadczenie odpowiedniego organu państwa, którego jest obywatelem, że nie został pozbawiony prawa wykonywania zawodu lub prawo to nie zostało zawieszone i nie toczy się przeciwko niemu postępowanie w sprawie pozbawienia lub zawieszenia prawa wykonywania zawodu;

5) posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej;

6) ma pełną zdolność do czynności prawnych;

7) jego stan zdrowia pozwala na wykonywanie zawodu pielęgniarki lub wykonywanie zawodu położnej;

8) odbył 6-miesięczny staż adaptacyjny we wskazanym podmiocie leczniczym;

9) wykazuje nienaganną postawę etyczną.

Stosownie do art. 35 ust. 2 tej ustawy, przepisu ust. 1 pkt 8 nie stosuje się do cudzoziemców, którzy ukończyli szkołę pielęgniarską lub szkołę położnych w Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazana regulacja prawna ustanawia zamknięty katalog przesłanek, co oznacza, że w sposób wyczerpujący wyznacza warunki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu. Rozstrzygając zatem na tej podstawie prawnej organy samorządu zawodowego mają obowiązek zbadać, czy kryteria w przepisie tym zawarte zostały spełnione. Powyższy obowiązek wyraża się w analizie wniosku złożonego przez cudzoziemca ubiegającego się o przyznanie prawa wykonywania zawodu i dołączonych do niego dokumentów. Przepis nie upoważnia natomiast organów samorządu zawodowego do badania prawidłowości wydania załączonego do wniosku dyplomu ukończenia uczelni lub certyfikatów, poza wyjątkami oczywistej ich sprzeczności z prawem.

W niniejszej sprawie organy obu instancji wskazały na niespełnienie przez Skarżącą wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. opierając tę ocenę na rozważaniach w zakresie możliwości odbycia przez nią trzysemestralnych studiów w Akademii [...] w [...] a w konsekwencji podważając prawidłowość dopuszczenia Skarżącej do tych studiów, jak i wydania jej dyplomu ukończenia wskazanej uczelni. Pomimo czynionych przez organ odwoławczy zastrzeżeń, że dokonywana ocena nie ma tak naprawdę na celu podważenia tak decyzji o przyjęciu na studia jak i decyzji o i ich ukończeniu, w istocie organ kwestionuje oba te rozstrzygnięcia roszcząc sobie prawo, w które ustawodawca go nie wyposażył, do decydowania kogo uczelnia mogła przyjąć na studia i komu nadać wykształcenie adekwatne do ukończonego kierunku. Należy podkreślić, że organy przyjmują, iż wniosek Skarżącej nie mógł zostać pozytywnie załatwiony właśnie dlatego, że tzw. studia pomostowe, które ukończyła nie były do niej adresowane a do innej grupy osób, jako uzupełnienie wykształcenia polskich pielęgniarek, wymaganego w ramach dostosowywania polskiego systemu kształcenia pielęgniarek i położnych do wymagań unijnych. To jasne założenie, które organ odwoławczy próbował złagodzić wskazując właśnie, że nie jest jego intencją podważanie uprawnień Skarżącej, jest jednak błędne.

Rozwijając argumentację prawną Sąd przypomina, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. cudzoziemcowi może być przyznane prawo wykonywania zawodu na stałe albo na czas określony, jeżeli posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej. Istota sporu dotyczy w zasadzie pierwszego członu wskazanego przepisu tj. "posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej", zaś wtórnie posiadania przez Skarżącą odpowiednich kwalifikacji jakie można uznać za realizujące minimalne wymogi unijne.

Należy w tym miejscu przywołać art. 52 u.z.p.p. definiujący "szkołę pielęgniarską", na który to przepis powołuje się organ jako mający zastosowanie do cudzoziemców. Wynika z niego przede wszystkim, że pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej (ust. 1), a poza tym, że "szkołą pielęgniarską" jest uczelnia prowadząca kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie: 1) studiów pierwszego stopnia; 2) studiów drugiego stopnia (ust. 2). Przy czym, stosownie do art. 52 ust. 3 omawianej ustawy, kształcenie w szkole pielęgniarskiej, o której mowa w ust. 2 pkt 1:

1) trwa co najmniej 3 lata i obejmuje co najmniej 4.600 godzin kształcenia zawodowego, w tym kształcenie kliniczne stanowi co najmniej 1/2, a kształcenie teoretyczne co najmniej 1/3 wymiaru kształcenia;

2) może trwać krócej niż 3 lata - w przypadku pielęgniarek, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki, jeżeli po ich ukończeniu pielęgniarka uzyska wiedzę, kwalifikacje i umiejętności odpowiadające wiedzy, kwalifikacjom i umiejętnościom uzyskiwanym po ukończeniu studiów, o których mowa w ust. 2 pkt 1.

Świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej (stosownie do tego przepisu) będzie zatem m.in. dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia, trwających (co do zasady) co najmniej 3 lata i obejmujących co najmniej 4.600 godzin kształcenia zawodowego, ewentualnie krócej, ale ważne jest w takim przypadku to, jakie kwalifikacje i umiejętności, potwierdzone stosownym dyplomem uczelni, uzyska dana osoba.

Treść art. 52 u.z.p.p. nie uprawnia jednakowoż organów do podważania zdobytego przez Skarżącą dyplomu ukończenia studiów w Polsce. Organy samorządu pielęgniarskiego w kontekście tej regulacji prawnej mogłyby "jedynie" a zarazem "aż" ocenić, czy przedłożone przez Skarżącą dyplomy (polski i ukraiński) wskazują na ukończenie (zdefiniowanej w nich) szkół pielęgniarskich. Ocena ta musi obejmować wszystkie przedłożone przez Skarżącą dokumenty obrazujące jej wykształcenie (tak polskie jak i ukraińskie).

Uwzględniając argumentację podniesioną w zaskarżonych uchwałach Sąd zauważa, że nie ma żadnej regulacji prawnej, z której wynikałoby, że art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. nie może znaleźć zastosowania do cudzoziemców. Mówiąc inaczej, nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby, że powołana regulacja prawna może znaleźć zastosowanie wyłącznie do osób, które ukończyły konkretne szkoły w Polsce. Organy orzekające wadliwie interpretują powołany przepis ustawy jak i § 1 pkt 1 rozporządzenia. Wadliwie w ocenie Sądu przyjmują, że do podjęcia studiów, o których mowa w art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. uprawnione są wyłącznie osoby z dyplomami konkretnych typów szkół w Polsce, a lista ta jest zamknięta. W ten sposób samorząd pielęgniarski nie zwraca uwagi na okres kształcenia w danej szkole średniej i zakres nabytych kwalifikacji (na co w istocie wskazuje i co akcentuje § 1 pkt 1 rozporządzenia, kładący nacisk na efekty kształcenia i wynikające z tego umiejętności). Ścisła interpretacja ww. przepisów prawa krajowego (wręcz krańcowo literalna), nie jest także uzasadniona w świetle prawa unijnego, tj. dyrektywy 205/36/WE wskazującej na potrzebę zdobycia przez pielęgniarkę określonych kwalifikacji - rozumianych jako umiejętności praktyczne i wiedza teoretyczna - bez względu na to, jak przebiega proces jej kształcenia (por. art. 31 wskazanej dyrektywy). Odnośnie do tej kwestii Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1215/19, w którym tutejszy Sąd słusznie zauważył, że przepisy dyrektywy 205/36/WE wskazują podstawowe cechy szkolenia pielęgniarek (trzy lata studiów na co składa się 4.600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego - art. 31 ust. 3), ale przede wszystkim wskazują na kwalifikacje teoretyczne i praktyczne, jakie powinny zdobyć pielęgniarki biorące udział w takim szkoleniu (art. 31 ust. 4-7 dyrektywy) oraz że sposób myślenia prawodawcy europejskiego najpełniej wyraża art. 31 ust. 7 dyrektywy 205/36/WE (wprowadzony do tekstu późniejszą nowelą), który stanowi, że "kwalifikacje pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną potwierdzają, że dana osoba - niezależnie od tego, czy kształcenie odbywało się na uniwersytetach, w instytucjach szkolnictwa wyższego o statusie uznanym za równorzędny, w zawodowych szkołach pielęgniarskich lub w ramach programu kształcenia zawodowego pielęgniarek - posiada co najmniej następujące kompetencje (...). "Nacisk na osiąganie faktycznych kwalifikacji pielęgniarek, a nie na formalny typ szkół i modele kształcenia pielęgniarek jest także konsekwencją przyjęcia w prawie Unii Europejskiej zasady, że przepisom prawa europejskiego należy zapewnić pełną skuteczność (effet utile - patrz zwłaszcza art. 197 TFUE i doktryna prawa UE, np. N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych, WoltersKluwer, Warszawa 2010, s. 17 oraz 74 i nast.). Wskazany argument z dyrektywy 205/36/WE, że liczą się bardziej efekty kształcenia niż typ szkół, w których odbywało się kształcenie pielęgniarek, podważa kluczowy argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że tylko określone szkoły polskie pozwalają na skrócenie okresu szkolenia".

Organ odwoławczy błędnie wskazuje również, że przywołana przez Skarżącą w odwołaniu (nieratyfikowana) umowa z dnia [...] kwietnia 2005 r. między Rządem [...] a Gabinetem Ministrów [...] o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni (M.P. z 2006 r. nr 79 poz. 783) nie umożliwiała uwzględnienia jej wykształcenia profilowego zdobytego na Ukrainie. W tej kwestii Sąd również podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku i zauważa, że na Państwach-Stronach umowy międzynarodowej nieratyfikowanej ciąży obowiązek powstrzymywania się od działań, które udaremniłyby realizację przedmiotu i celu umowy międzynarodowej. "Inaczej mówiąc, władze publiczne państwa, które zawarło taką umowę są zobowiązane postępować w taki sposób, aby cele umowy były realizowane, a nie podważane lub unicestwiane ze względu na formalistyczne odczytywanie prawa i temu podobne względy. W świetle powyższego można przyjąć, że przepisy Umowy międzyrządowej z [...] kwietnia 2005 r. powinny być interpretowane w taki sposób, aby osobom, które uzyskały wykształcenie średnie w Ukrainie umożliwić studia w szkołach wyższych z siedzibą w Rzeczpospolitej Polskiej, z wszelkimi konsekwencjami dyplomów i stopni naukowych uzyskanych w szkołach [...]. Dotyczy to nie tylko uznania matur lub innych świadectw uzyskania wykształcenia średniego, ale również objętych takimi dyplomami umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Jeśli więc skarżąca ukończyła średnią szkołę medyczną i uzyskała kwalifikacje medyczne na poziomie średnim (nie uniwersyteckim), a odpowiednich kwalifikacji wymaga się w procesie kształcenia na terytorium Polski, to jej wykształcenie powinno być uznane przez władze polskie. Dotyczy to nie tylko konstytucyjnych organów władzy i administracji RP, ale również organów samorządu zawodowego wykonujących zadania publiczne, takie jak przyznawanie prawa do wykonywania określonych zawodów, prowadzenie rejestrów publicznych itp.".

Ponadto Sąd stwierdza, że żaden obowiązujący przepis prawa - w sprawie dotyczącej przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu - nie upoważnia organów samorządu zawodowego właściwych w tego rodzaju sprawach, do badania zasad rekrutacji i warunków przyjęcia na uczelnię kształcącą w zawodzie pielęgniarki. Prawo nie upoważnia nadto do weryfikacji prawidłowości wydania dyplomu przez daną uczelnię, potwierdzającego zdobyte wykształcenie w tym zawodzie i uzyskany (tak jak w niniejszej sprawie) tytuł licencjata pielęgniarstwa. Kompetencje organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych zostały określone w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych z której nie wynika prawo do udziału wskazanego samorządu zawodowego w kwalifikacji osób ubiegających się o kształcenie w uczelniach w ramach studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa. Podobnie rzecz się ma w przypadku zadań NRPiP i ORPiP, w których kompetencjach nie mieszczą się jakiekolwiek uprawnienia do samodzielnego kwestionowania decyzji uczelni w powyżej określonym zakresie. Rację ma więc Skarżąca podnosząc, że wszelkie kompetencje do przeprowadzenia procesu kształcenia należą do uczelni a nie samorządu pielęgniarskiego. Poza sytuacjami oczywistego i rażącego uchybienia przepisom o przyjmowaniu na studia, co uzasadniałoby swego rodzaju powstrzymanie się przez samorząd pielęgniarek od nadania uprawnień danej osobie i jednocześnie byłoby podstawa do doprowadzenia do wszczęcia przez właściwy organ postępowania zmierzającego do weryfikacji uzyskanych uprawnień, samorząd pielęgniarski nie posiada kompetencji do kwestionowania działań funkcjonującej w Polsce uczelni wyższej. Należyta dbałość o prawidłowe i rzetelne wykonywanie zawodu pielęgniarki nie uprawnia do podważania działań innego podmiotu, uznanego w Polsce, zwłaszcza w sytuacji różnego spojrzenia na omawianą problematykę art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. (patrz pisma Ministerstwa Zdrowia oraz Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego).

Żadnego wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć jednozdaniowe wskazanie przez NRPiP w zaskarżonej uchwale, że nie jest jej intencją podważanie zasadności przyjęcia na studia ani kwestionowanie uzyskanego dyplomu. Całość argumentacji zaskarżonej uchwały w oczywisty sposób przeczy temu stanowisku. Organ właśnie kwestionuje uprawnienia wynikające z nadanego dyplomu, do czego nie ma prawa.

W kontekście powyższego Sąd zauważa, że to Akademia [...] w [...] uprawniona była do przeprowadzenia rekrutacji na utworzone przez siebie studia licencjackie (nadzorowane przez właściwego ministra), a więc także do oceny czy zainteresowana spełnia wymogi (w ramach obowiązującego porządku prawnego) do przyjęcia jej na te studia. Z załączonych przez Skarżącą dokumentów wynika, że weryfikację (wstępną i końcową) przeszła pomyślnie, w efekcie czego odbyła trzysemestralne studia na tej uczelni i uzyskała tytuł licencjata pielęgniarstwa. Organy samorządu zawodowego orzekające w niniejszej sprawie nie miały zaś żadnych kompetencji do tego, aby stan ten kwestionować.

Ponadto należy dostrzec, że Skarżąca ukończyła "[...]" Zakład Państwowy, uzyskując dyplom młodszego specjalisty i kwalifikacje pielęgniarki, tym samym - uprawnienia do wykonywania zawodu pielęgniarki w Ukrainie. Następnie rozpoczęła edukację na studiach niestacjonarnych pierwszego stopnia w Polsce na kierunku pielęgniarstwo. Decyzją władz tej uczelni została przyjęta w poczet studentów ww. kierunku, a [...] marca 2019 r. uzyskała dyplom licencjata pielęgniarstwa.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie ukończenia przez Skarżącą kształcenia w Akademii [...] w [...] obowiązywała już ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.), jednakże studia Skarżąca rozpoczęła jeszcze pod rządami ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.). Dodać przy tym należy, że wskazana szkoła niepubliczna uzyskała wpis do rejestru prowadzonego przez

ówczesne Ministerstwo Edukacji Narodowej w dniu [...] października 1993 r. (jako Wyższa Szkoła [...] w [...] - zob. https://polon.nauka.gov.pl/opi/aa/run/pokaz?execution=e2s2).

Zgodnie z art. 2 ust. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, studia pierwszego stopnia stanowiły formę kształcenia, na którą byli przyjmowani kandydaci posiadający świadectwo dojrzałości i kończyły się uzyskaniem kwalifikacji pierwszego stopnia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 18b ww. ustawy dyplom uzyskany przez studenta był poświadczeniem efektów kształcenia i potwierdzeniem uzyskania zakładanych efektów kształcenia. Zgodnie zaś z pkt 18f tego artykułu, dyplom potwierdzał także kwalifikacje pierwszego stopnia, a więc efekt kształcenia na studiach pierwszego stopnia, zakończonych uzyskaniem tytułu zawodowego licencjata.

Z uwzględnieniem powyższego, w tym wskazanych powyżej regulacji prawnych, tak dotyczących działania Akademii [...] w [...], jak i określających szkołę pielęgniarską, organy orzekające w sprawie zobowiązane były zweryfikować spełnienie przez Skarżącą przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. Przepis ten wskazuje na konieczność wykazania się posiadaniem świadectwa ukończenia "szkoły pielęgniarskiej" i nie ustanawia żadnego dodatkowego warunku, który wywodzą organy samorządu pielęgniarskiego. Przedstawienie takiego świadectwa obliguje właściwe organy do przyjęcia (z zastrzeżeniem sytuacji oczywistej i rażącej wadliwości), że kryterium to zostało spełnione. Takim świadectwem będzie zaś m.in. dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia i uzyskanie tytułu licencjata pielęgniarstwa.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy skoncentrowały się w sposób nieuprawniony bo wykraczający poza ich kompetencje na tym, czy Skarżąca w ogóle mogła podjąć studia w ramach studiów pomostowych i w ich efekcie uzyskać dyplom uczelni wyższej.

W związku z powyższym podjęte uchwały są wadliwe. Organy w kontekście badania kryterium z art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. były związane treścią przedstawionych przez Skarżącą dyplomów, w tym dyplomu Akademii. Nie było natomiast rolą organów w tej sprawie ocenianie, czy Skarżąca w ogóle mogła zostać przyjęta na studia. Z tego też względu za niedopuszczalne Sąd uznał zakwestionowanie dyplomu ukończenia w Polsce studiów na kierunku pielęgniarstwo, za którym stoi przekonanie organów samorządu pielęgniarskiego co do w istocie niewystarczającego poziomu tych studiów i ich absolwentów. Zastrzeżenia co do poziomu kształcenia organy mogły zgłaszać właściwym organom sprawującym nadzór nad ww. szkołą, tj. Ministrowi Zdrowia lub Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Nadto, żaden z organów, pomimo powoływania się na cele dyrektywy 205/36/WE i wymóg 4.600 godzin kształcenia, nie podejmuje się próby analizy "łącznego" wykształcenia Skarżącej (uzyskanego w Polsce i w [...]).

Sąd żadną miarą nie podziela również argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę, w której NRPiP wskazuje na brak odpowiednich kwalifikacji językowych Skarżącej. Przede wszystkim należy podkreślić, że w uzasadnieniu uchwały wyraźnie wskazano, że Skarżąca spełnia wszystkie inne przesłanki przewidziane w art. 35 ust. 1 u.z.p.p., a więc i językową, poza przesłanką z punktu 5. Wskazywanie obecnie, że przesłanka ta jest jednak niespełniona podważa w oczywisty sposób to, co zostało wypowiedziane w zaskarżonej uchwale i co ukształtowało status Skarżącej. Nadto, podnoszenie obecnie tej wadliwości jest niczym innym, jak niedozwolonym rozszerzaniem czy uzupełnianiem podstaw odmowy i towarzyszącej temu argumentacji prawnej. Sąd nie będzie zatem, gdyż nie ma w takiej sytuacji do tego podstaw, wypowiadał się co do podnoszonego obecnie braku odpowiednich umiejętności językowych czy też żądanej na rozprawie wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. Organ miał prawo wypowiedzieć się w tej kwestii w ramach wydanego rozstrzygnięcia. Ocena tego w niniejszym postępowaniu sądowym następowałaby po raz pierwszy w sprawie, co w sposób oczywisty naruszałoby prawo Skarżącej do instancyjnego rozpatrzenia tej kwestii.

Podsumowując Sąd przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., a także art. 35 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 52 ust. 3 pkt 2 tej ustawy poprzez brak prawidłowej weryfikacji przedłożonych przez Skarżącą dokumentów, wadliwą interpretację ww. przepisów prawa materialnego, a także błędną ocenę sprawy (wykraczającą poza kompetencje przyznane organom orzekającym). Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie obu uchwał i umożliwienie w ten sposób prawidłowego rozpatrzenia wniosku Skarżącej.

Orzekając ponownie ORPiP uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu i raz jeszcze dokona oceny w zakresie spełnienia kryteriów z art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. Pozostałe kryteria, jeżeli nie nastąpiła w tym zakresie zmiana uzasadniająca ich ponowną weryfikację, traktowane będą w sposób pierwotnie oceniony.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.