Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3188/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 886/17 w sprawie ze skargi G. C., S. B. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 886/17 oddalił skargę G. C., S. B. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 1977 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość położoną w L., w dzielnicy C., oznaczoną w planie jako działka nr [...] o pow. 1,1010 ha, stanowiącą własność J. S., Z. G., G. C., J. B., E. G. oraz spadkobierców H. S. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64), zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]".

G. C. we wniosku z [...] września 2005 r. wystąpiła do Wojewody [...] o zwrot części ww. nieruchomości. Wojewoda [...] przekazał następnie powyższy wniosek zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta L.

Prezydent Miasta L. ustalił, że część wywłaszczonej nieruchomości wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], stanowiących własność Gminy L. W związku z powyższym Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2006 r., nr [...], wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.

W piśmie z [...] maja 2006 r. E. G., J. B. i W. G. poparli wniosek G. C. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie załączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] listopada 1996 r. sygn. akt [...] Starosta L. ustalił, że spadek po H. S. nabyli: J. S. – w 1/2 części oraz G. C., J. B., E. G., Z. G. – w udziałach po 1/8 części. Spadek po J. S. nabyli natomiast: G. C., J. B., E. G., Z. G. – w udziałach po 1/4 części. Z kolei na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dna [...] kwietnia 1997 r. sygn. akt [...] ustalono, że spadek po Z. G. nabyli: M. G. i W. G. – w udziałach po 1/2 części. Spadek po M. G. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z [...] lutego 2004 r. sygn. akt [...] nabył natomiast W. G.

W trakcie postępowania toczącego się przed Starostą [...] zmarli J. B. i K. B. Z tego powodu przedmiotowe postępowanie było dwukrotnie zawieszane (postanowienia z [...] lipca i [...] sierpnia 2009 r.), a następnie podejmowane po każdorazowym ustaleniu następców prawnych zmarłej strony. Ustalenia te poczyniono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] maja 2009 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po J. B. nabyli: S. B., M. B., K. B. i W. B. – w udziałach po 1/4 części, oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] sierpnia 2009 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po K. B. nabyli: S. B., M. B., W. B. – w udziałach po 1/3 części.

Na zlecenie organu pierwszej instancji uprawniony geodeta M. S., sporządził dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości, która [...] września 2007 r. została zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...]. Na jej podstawie ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, weszła w skład działek ewidencyjnych nr [...] (teren oznaczony w dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,3469 ha) i nr [...] (teren oznaczony w dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,1875 ha). Działka nr [...], zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...], stanowi własność Gminy L., natomiast działka nr [...], zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., stanowiła własność Gminy L., lecz na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1991 r. nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] stycznia 2004 r. Do akt sprawy dołączono ponadto akt notarialny z [...] lutego 2008 r., Rep. A [...], z którego wynika, że działka nr [...] o powierzchni 1,5601 ha powstała wskutek połączenia kilku działek, m.in. działki nr [...] (części której żądają zwrotu wnioskodawcy) i została sprzedana przez Gminę L. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

W dniu [...] czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji przeprowadził z udziałem stron postępowania oględziny nieruchomości. W ich wyniku ustalono, że teren oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] zaczyna się u podnóża skarpy, a dalej biegnie w kierunku osiedla mieszkaniowego SM "[...]" i kończy się w górnej części skarpy przy alejce osiedlowej znajdującej się pomiędzy budynkami mieszkalnymi, położonymi przy ul. [...]. Działka ta jest zagospodarowana pod zieleń – koszoną trawę i rząd kilkunastu drzew (klony, kasztany, jarzębiny). Działka nr [...] stanowi natomiast własność SM "[...]" i została zagospodarowana (zieleń, alejka asfaltowa, oświetlenie, skwerek).

W dniu [...] sierpnia 2008 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot projektowanych działek nr [...] i nr [...]. Obecny na rozprawie pełnomocnik Gminy L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi, podnosząc, że znajdująca się na zawnioskowanym gruncie zieleń osiedlowa stanowi część infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a tym samym jest realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto wskazał, że z uwagi na stan prawny działki nr [...] (własność Spółdzielni) jej zwrot jest niemożliwy.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji do akt sprawy dołączono również pismo Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta L. z [...] lipca 2008 r. oraz kopię rysunku Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1969 r., zmienionej następnie uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1972 r. W piśmie tym wyjaśniono, że we wskazanym planie przedmiotowy teren przeznaczony był w części północnej pod park dzielnicowy – [...], w części środkowej pod arterię promienistą łączącą dzielnicowy ośrodek usługowy z centrum miasta – [...] oraz w części południowej pod obiekty sportu dzielnicowego i usług ogólnomiejskich – [...]. Wskazano ponadto, że ww. plan jest jedynym dokumentem planistycznym poprzedzającym datę wywłaszczenia nieruchomości.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Starosta L. decyzją

z [...] lutego 2011 r. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1875 ha na rzecz: G. C. w 1/4 części, E. G. w 1/4 części, W. G. w 1/4 części, S. B. w 1/12 części, M. B. w 1/12 części i W. B. w 1/12 części oraz odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 0,3469 ha.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odmowne dotyczące projektowanej działki nr [...] organ pierwszej instancji wskazał, że działka ta stanowi część działki nr [...], która w wyniku połączenia z innymi działkami (nr [...] i [...]) weszła w skład nowoutworzonej działki nr [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste SM "[...]", a następnie stała się własnością tej Spółdzielni na podstawie umowy sprzedaży zawartej [...] lutego 2008 r. Okoliczność tę organ pierwszej instancji uznał za przeszkodę zwrotu tej części nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2011 r.

Na skutek skarg Prezydenta Miasta L. oraz S. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 725/11 uchylił ww. decyzje organów obu instancji w częściach odmawiających zwrotu projektowanej działki nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd poddał w wątpliwość stwierdzenie, że przeszkodą dla zwrotu działki nr [...] jest oddanie jej w użytkowanie wieczyste SM "[...]". W decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1991 r., jako nieruchomość oddawaną w użytkowanie wieczyste ww. Spółdzielni, wskazano działkę nr [...] o pow. 2,3181 ha, położoną przy ul. [...] w L. Jednocześnie Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynika bezspornie, aby działka oznaczona nr [...] weszła w skład tej nieruchomości i była przedmiotem sprzedaży, która nastąpiła w trakcie toczącego się postępowania o zwrot. Ponadto Sąd stwierdził, że wyjaśnienia wymaga również kwestia, czy postępowanie zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] grudnia 1997 r. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0573 ha, jako części działki nr [...] o pow. 0,8580 ha, nie dotyczyło także nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta L. uzupełnił materiał dowodowy o mapę połączenia działek wraz z wykazem zmian gruntowych przyjętych do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], a także o aktualną informację z rejestru gruntów wraz z fragmentem mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 2.5601 ha i odpis zwykły księgi wieczystej ([...]) według stanu na [...] lipca 2015 r. W oparciu o powyższe dokumenty organ orzekający stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...], w skład której wchodzi działka o projektowanym numerze [...], stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. W oparciu o ten sam materiał dowodowy organ stwierdził, że przedmiot wcześniejszych postępowań zwrotowych (zakończonych w 1997 r.) nie jest tożsamy z przedmiotem niniejszego postępowania.

W toku postępowania, mając na względzie ocenę prawną zaprezentowaną w ww. wyroku, organ dwukrotnie zakreślił wnioskodawcom termin do wskazania, czy wystąpili z powództwem mającym na celu usunięcie z obrotu prawnego umowy przenoszącej własność nieruchomości, w obszar której wchodzi wnioskowany do zwrotu teren. Zakreślone terminy upłynęły jednak bezskutecznie.

Wobec tego Starosta L., decyzją z [...] października 2015 r., ponownie odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. Organ pierwszej instancji podtrzymał stanowisko, że pomimo spełnienia w przypadku przedmiotowej nieruchomości przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, nie może ona podlegać zwrotowi, ponieważ stanowi własność SM "[...]".

Powyższa decyzja została następnie uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu osobom, którym przysługują obecnie prawa rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta L. powiadomił o toczącym się postępowaniu pominięte strony, a następnie decyzją z [...] lipca 2016 r. raz jeszcze odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...].

Powyższa decyzja organu pierwszej instancji również została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej z [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] wskazał, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej zmarł jeden z wnioskodawców, E. G. Decyzja pierwszoinstancyjna została wobec tego skierowana do osoby zmarłej, a w związku z tym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem spadkobierców tej osoby.

Prowadząc ponownie postępowanie, do akt sprawy dołączono akt poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2016 r. Rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym E. G. nabyli: S. G., T. G., M. G. i S. G. – wszyscy w udziałach po 1/4 części. Spadkobiercy E. G. podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części wchodzącej w granice działki ewidencyjnej nr [...].

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Starosta L. ponownie orzekł o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. G., M. G., W. G., S. G., S. B., M. B. oraz G. C.

Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją ostateczną z [...] lipca 2017 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny nie budzą wątpliwości. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Zgodnie z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod park dzielnicowy, arterię komunikacyjną, obiekty sportu dzielnicowego i usług ogólnomiejskich. Wprawdzie na gruncie stwierdzono zieleń oraz biegnący wzdłuż granicy chodnik wraz ze słupem oświetleniowym, jednak – zdaniem Wojewody – nie oznacza to, że działka ta może podlegać zwrotowi na rzecz uprawnionych. Z załączonego odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] wynika bowiem, że działka ewidencyjna nr [...], w obszar której weszła wnioskowana do zwrotu projektowana działka nr [...] o pow. 0,3469 ha, będąca częścią wywłaszczonej działki nr[...], stanowi obecnie własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i właścicieli wyodrębnionych lokali, a wcześniej stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego tej Spółdzielni (wpis do KW nastąpił [...] stycznia 2004 r.). Fakt ten stanowi negatywną przesłankę dla zwrotu przedmiotowej nieruchomości, co – jak podkreślił Wojewoda – potwierdza stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję ostateczną Wojewody [...] wnieśli wspólnie: G. C., S. B. i M. G. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili rażące naruszenie:

1) art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności związanych koniecznością zwrotu przedmiotowej nieruchomości, co utrudnia merytoryczne odniesienie się do decyzji oraz jej kontrolę;

2) art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji;

3) art. 6, art. 7, art. 8 art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 K.p.a., polegające na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania decyzji odmownej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym wszelkie przesłanki zaistniały i organ administracji powinien przychylić się do wniosku odwołujących,

b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. brak pełnego ustalenia i wyjaśnienia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do odzyskania sprzedanej nieruchomości, która powinna podlegać zwrotowi,

c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, w sytuacji, gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy Konstytucji, chronią prawo własności oraz określają podstawowe ramy zezwalające na wywłaszczenie,

d) dowolność w wydaniu decyzji przez dowolne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym występuje negatywna przesłanka do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego oraz przy zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu ponowne uzyskanie własności przez organ administracji przedmiotowej nieruchomości od podmiotu prywatnego;

4) art. 12 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie;

5) art. 8, art. 10 § 1 i § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu informowania strony o czynnościach podejmowanych w toku sprawy oraz pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie;

6) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interes strony;

7) art. 80 K.p.a. przez zaniechanie jakiejkolwiek oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

8) art. 81 K.p.a. przez jego niezastosowanie, z uwagi na brak informowania stron o czynnościach podejmowanych w toku postępowania;

9) art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

10) art. 136 ust 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, w której zaistniały wszelkie przesłanki do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawców;

11) art. 47 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez jego niezastosowanie i brak informowania poprzednich właścicieli o uprawnieniu do zwrotu nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością zawartej umowy sprzedaży;

12) art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego zastosowanie w sytuacji, w której w zaistniałym stanie faktycznym prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po wejściu w życie powyższej ustawy, a sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z winy organu administracji publicznej już po dniu złożenia przez wnioskodawców wniosku o jej zwrot, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością zawartej umowy sprzedaży.

Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał, że przedmiotem kontrolowanych decyzji była kwestia zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej jako działka ewidencyjna nr [...], wchodzącej obecnie w obszar działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej wykonanej na potrzeby niniejszego postępowania, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kratograficznej w L. pod nr [...], jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,3469 ha, położonej przy ul. [...]. Dawna działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 1977 r. znak: [...], podjętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, objęta była nie tylko część dawnej działki nr [...] o powierzchni 0,3469 ha, stanowiącej projektowaną działkę nr [...], lecz również inny fragment tej nieruchomości oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,1875 ha. Kwestia zwrotu działki nr [...] została jednak już prawomocnie rozstrzygnięta w sposób korzystny dla wnioskodawców. Rozstrzygnięcie o zwrocie tego gruntu, zawarte w decyzji Starosty L. z [...] lutego 2011 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., stało się prawomocne wraz z uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 725/11, którym po rozpoznaniu skarg na ww. decyzję ostateczną, Sąd uchylił tę decyzje oraz decyzję organu pierwszej instancji wyłącznie w częściach orzekających o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...]. Tym samym przedmiotem dalszego procedowania w sprawie pozostała wyłącznie projektowana działka nr [...].

Sąd wskazał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w obecnym stanie prawnym regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) powoływanej dalej jako "u.g.n." O możliwości zwrotu takiej nieruchomości decyduje ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Ocena zbędności wywłaszczonej nieruchomości polega na precyzyjnym ustaleniu celu wywłaszczenia i skonfrontowaniu go ze sposobem zagospodarowania działki po przejęciu jej na własność Skarbu Państwa. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonej przed wejściem w życie przepisów u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r. (a taka właśnie nieruchomość jest przedmiotem niniejszej sprawy), dla uznania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, wystarczające jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został w jej obrębie zrealizowany, zaś bez znaczenia dla oceny jej zbędności pozostaje kwestia zachowania terminów realizacji tego celu, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Sąd przyjął, że poza sporem pozostaje, że wnioskodawcy zwrotu projektowanej działki nr [...] należą do grona osób objętych dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. Skarżąca G. C. była jednym ze współwłaścicieli dawnej działki nr ewid. [...] przed jej wywłaszczeniem, a pozostali wnioskodawcy wykazali się następstwem prawnym po pozostałych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości sprzed jej wywłaszczenia. Bezsporne pozostaje również, że w obrębie projektowanej działki nr [...] (tak jak i w przypadku zwróconej działki nr [...]) cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Dawna działka nr [...] została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w L., przy czym jej część stanowiąca projektowaną działkę nr [...] – w świetle zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji planistycznej z okresu wywłaszczenia – przeznaczona była pod park dzielnicowy. Fakt, że tak określony cel wywłaszczenia nigdy nie został w obrębie spornej działki wykonany, został jednoznacznie potwierdzony chociażby podczas przeprowadzonych [...] czerwca 2008 r. oględzin.

Pomimo wystąpienia określonej w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że zwrot projektowanej działki nr [...] na rzecz wnioskodawców nie jest możliwy ze względu na oddanie tej nieruchomości (jako wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], która z kolei weszła w skład nowoutworzonej działki nr [...]) w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1991 r. znak: [...], a następnie zbycia jej na rzecz tej Spółdzielni na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] lutego 2008 r. Rep. A Nr [...]. W ocenie organów okoliczność, że sporna nieruchomość stanowi obecnie własność osób trzecich (tj. SM "[...]" i właścicieli wyodrębnionych lokali), jest niedającą się usunąć przeszkodą w dokonaniu jej zwrotu. Ze stanowiskiem tym Sąd Wojewódzki się zgodził.

Sąd podkreślił jednak, że w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 725/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z [...] lutego 2011 r. w częściach orzekających o odmowie zwrotu działki nr [...], uznał, że w sprawie nie zostało wykazane, że sporna działka była przedmiotem decyzji z [...] września 1991 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste SM "[...]", a w konsekwencji, że była przedmiotem umowy sprzedaży z [...] lutego 2008 r. Sąd zwrócił uwagę, że w powołanej decyzji wskazano na działkę nr [...] o pow. 2,3181 ha, położoną przy ul. [...] w L., natomiast dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na potwierdzenie, czy działka nr [...] rzeczywiście wchodzi w skład tej nieruchomości. W powołanym akcie notarialnym – jak zauważył Sąd – wskazano z kolei, że w skład działki nr [...], będącej przedmiotem zbycia, wchodzi działka nr [...]. Tymczasem z pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z [...] grudnia 2011 r., przedstawionym przez skarżących, wynika, że działka o tym numerze nie została w ogóle włączona do nieruchomości oznaczonej nr [...]. Nie ma przy tym informacji dotyczącej wydzielenia samej działki [...], jak i działki nr [...]. Sąd stwierdził zatem, że trudno jest dociec, w jaki sposób organ uznał, że nieruchomość oznaczona nr [...] oznacza działkę [...].

Z powyższych względów Sąd ten, formułując wskazania co do dalszego postępowania, nakazał zbadanie przede wszystkim, jakie oznaczenie ma obecnie działka przeznaczona do zwrotu skarżącym, przedstawienie zmian numeracji działek w sposób pozwalający na kontrolę ich sekwencji oraz ustalenie, czy działka nr [...] była objęta umową sprzedaży Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i przedmiotem użytkowania wieczystego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy administracji – zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zastosowały się w dalszym toku postępowania do powyższych wskazań i uzupełniły materiał dowodowy w stopniu pozwalającym na potwierdzenie tego, że sporna działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste SM "[...]", a następnie zbytej na rzecz tej Spółdzielni. Starosta L. uzupełnił materiał dowodowy o mapę połączenia działek wraz z wykazem zmian gruntowych przyjętych do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], a także o aktualną informację z rejestru gruntów wraz z fragmentem mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 2.5601 ha i odpis zwykły księgi wieczystej ([...]) według stanu na [...] lipca 2015 r. Powyższe dokumenty potwierdziły, że w skład będącej przedmiotem umowy sprzedaży działki nr [...] weszła działka nr [...], w skład której wchodziła z kolei wnioskowana do zwrotu część dawnej działki nr [...], stanowiąca projektowaną działkę nr [...]. Tym samym zostało wykazane, że projektowana działka nr [...] stanowi obecnie współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz właścicieli wyodrębnionych lokali.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie sposób uznać, że okoliczność oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste SM "[...]", a następnie jej zbycia na rzecz tej Spółdzielni, dawała podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 229 u.g.n., skoro wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, jak i sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, miały miejsce już po wejściu w życie powoływanej ustawy (odpowiednio 30 stycznia 2004 r. oraz 6 lutego 2008 r.). Ocena tego, czy podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być jej zbycie osobie trzeciej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, dokonana po 1 stycznia 1998 r. (tj. po wejściu w życie przepisów u.g.n., a zatem w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka negatywna z art. 229 u.g.n.) budziła rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Owe spory w judykaturze rozstrzygnęła jednak ostatecznie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (publ. ONSA i WSA 2015/5/82, LEX nr 1665182). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy tylko w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości.

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, że Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego.

Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, przywołana uchwała odnosi się także do zagadnienia, na którym oparty został jeden z zarzutów rozpoznawanej skargi, tj. kwestii obowiązku podejmowania przez organ rozpatrujący sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czynności mających na celu ponowne uzyskanie własności takiej nieruchomości. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbyt daleko idący pogląd funkcjonujący uprzednio w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została zbyta osobie trzeciej, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich". Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego.

Uwzględniając stanowisko przedstawione w uchwale z 13 kwietnia 2015 r., Sąd Wojewódzki stwierdził, że fakt zbycia gruntu oznaczonego jako projektowana działka nr [...] na rzecz SM "[...]", stanowił wystarczającą podstawę do orzeczenia odmowy jej zwrotu, mimo że nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. C., S. B. i M. G., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 50 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów, skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji brak dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku, w szczególności zaś:

a) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 229 u.g.n. w zakresie, w jakim skarżący zarzucili jego zastosowanie w sytuacji, w której sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z winy organu administracji publicznej już po dniu złożenia przez wnioskodawców wniosku o jej zwrot, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością zawartej umowy sprzedaży,

b) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie jakiejkolwiek oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

c) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 81 K.p.a. przez jego niezastosowanie, z uwagi na brak informowania stron o czynnościach podejmowanych w toku postępowania,

d) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 47 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez jego niezastosowanie i brak informowania poprzednich właścicieli o uprawnieniu do zwrotu nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością zawartej umowy sprzedaży,

e) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji,

f) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, w której zaistniały wszelkie przesłanki do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawców;

2. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. i poprzedzającej jej decyzji Starosty L. z [...] marca 2017 r., pomimo że decyzje te zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego przez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z winy organu administracji publicznej już po dniu złożenia przez wnioskodawców wniosku o jej zwrot, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu przez Sąd, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. w piśmie z [...] maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 22 czerwca 2018 r. odrzucił skargę kasacyjną G. C. i M. G.

Zarządzeniem z [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej powiązał zarzuty z podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. z naruszeniem prawa materialnego. Tymczasem wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty ujęte w pkt 1 – 3 dotyczą naruszeń przepisów postępowania, które wymagają powiązania ich z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazane uchybienie nie jest jednak tego typu uchybieniem, które uniemożliwiałoby ustalenie granic zaskarżenia.

W pierwszej kolejności, jako do najdalej idącego zarzutu, należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym autor skargi kasacyjnej wykazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu przez Sąd jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zarzut ten należało uznać za niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, pomimo tego że są bardzo rozbudowane, dotyczą w istocie braku dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie należytej kontroli zaskarżonej decyzji przez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcia wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydania rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, co – zdaniem skarżących kasacyjnie - w konsekwencji utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Wskazane uchybienia w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi odnoszą się zaś do kwestii braku uwzględnienia faktu, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z winy organu administracji publicznej już po dniu złożenia przez wnioskodawców wniosku o jej zwrot. Ich szczegółowa analiza musi być zatem poprzedzona niezbędnym wyjaśnieniem co do istoty sprawy, której przedmiotem jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu niepozostawania nieruchomości w dyspozycji Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego.

W kwestii tej prawidłowo Sąd Wojewódzki odwołał się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Wskazano w niej, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za stanowiskiem tym przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także w uchwale, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (I CSK 573/10, LexPolonica nr 3873652), "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r., V CSK 384/13: "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości."

Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale odniósł się również do poglądu, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości w takiej sytuacji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., organy zaś powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", i uznał go za zbyt daleko idący. NSA wyjaśnił, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 §1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 §1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., I OSK 2049/11, wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego".

W uchwale powyższej wyrażony został także pogląd, który stanowi odpowiedź na zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (pkt 1 lit. d skargi kasacyjnej), przez przyjęcie stanowiska, że sprzedaż nieruchomości z naruszeniem obowiązku powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości. Otóż NSA wskazał, że ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem obowiązku powiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, jest umową nieważną, należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpią z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości.

Powyżej przedstawione stanowisko zawarte w cyt. uchwale NSA jest zatem kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji nie został zakwestionowany w tym zakresie przez skarżących kasacyjnie i jest bezsporny. Prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że organy administracji – zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. - zastosowały się w dalszym toku postępowania do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 725/11 i uzupełniły materiał dowodowy w stopniu powalającym na potwierdzenie tego, że sporna działka nr [...], wchodziła w skład nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste SM "[...]", a następnie zbytej na rzecz tej Spółdzielni. Starosta L. uzupełnił materiał dowodowy o mapę połączenia działek wraz z wykazem zmian gruntowych przyjętych do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], a także o aktualną informację z rejestru gruntów wraz z fragmentem mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 2.5601 ha i odpis zwykły księgi wieczystej ([...]) według stanu na dzień [...] lipca 2015 r. Powyższe dokumenty potwierdziły, że w skład będącej przedmiotem umowy sprzedaży działki nr [...] weszła działka nr [...], w skład której wchodziła z kolei wnioskowana do zwrotu część dawnej działki nr [...], stanowiąca projektowaną działkę nr [...]. Tym samym zostało wykazane, że projektowana działka nr [...] stanowi obecnie współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. Sąd pierwszej instancji wszechstronnie zatem rozpatrzył sprawę i prowadził ją z należytą starannością, prawidłowo akceptując stan faktyczny, ustalony przez organy obu instancji. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie normy dopełnienia z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i należycie oceniły dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak było podstaw do zastosowania w sprawie normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował normę wynikową z art. 151 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok nie naruszył zatem art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z przepisami wymienionymi w pkt 1 lit. a-f skargi kasacyjnej. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 0,3469 ha na rzecz spadkobierców współwłaścicieli, od których nieruchomość została wywłaszczona. Nie orzekał zatem w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co w skardze kasacyjnej uczyniono nieskutecznie. Skarga kasacyjna zarzuca w ramach tego zarzutu przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia przez zaaprobowanie przez Sąd wadliwego zbadania sprawy przez organy administracyjne, a w konsekwencji pominięcie znaczącej części zarzutów skarżących skierowanych wobec zaskarżonej decyzji dotyczących w szczególności braku rozpoznania zarzutu art. 229 u.g.n., art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 47 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Skarga kasacyjna (poza powołaniem się w istocie na wadliwe – zdaniem skarżących kasacyjnie - ustalenia faktyczne) nie wskazuje na inne okoliczności faktyczne, które dowodziłyby tego, że uchybienia popełnione w postępowaniu administracyjnym były istotne, a mimo to Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł ich. I co istotniejsze zarzuty naruszenia wskazanych przepisów dotyczą okoliczności, które nie mogą mieć znaczenia w sprawie wobec ustalenia, że ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością, co oznacza, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.