Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1602/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art 18 ust 2 pkt 15
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Stryszawa z dnia 3 marca 2017 r. nr XXII/177/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszawa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 5 ust. 2; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 3 marca 2017 r. Rada Gminy Stryszawa podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej "u.s.g.") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) dalej zwanej: "u.o.z.", Uchwałę nr XXII/177/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszawa" (dalej "Program").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 j.t.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 j.t.). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżącego ww. program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno z nazwy, jak i ze swej istoty jest aktem planowania, który uchwała rada gminy tylko na okres jednego roku.

W motywach skargi Prokurator wywodził, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt planowania i ma charakter wykonawczy do ustawy o ochronie zwierząt. O generalnym charakterze uchwały przesądza to, że nie odnosi się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. O abstrakcyjności normy prawnej stanowi natomiast możliwość jej wielokrotnego stosowania. Postanowienia ww. aktu zawierają powszechnie obowiązujące wzorce postępowania w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, np. obowiązek przekazania zwierzęcia do określonego schroniska, gospodarstwa rolnego. Na poparcie swojego stanowiska, powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W ocenie skarżącego, pogram taki powinien obejmować wszystkie zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, może też dodatkowo zawierać plan znakowania zwierząt ( ust. 3 ).

Z kolei realizacja zadań, o których mowa w ww. art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Większość kwestii tego rodzaju zostało uwzględnionych w § 1 programu. Jednakże w jego treści znalazł się również zapis dotyczący edukacji mieszkańców Gminy Budzów, który wykracza poza ustawowe upoważnienie. W treści art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawarto zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Nie można też wykraczać poza ustawową delegację. Rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień, w przeciwnym razie narusza art. 7 Konstytucji RP. W związku z powyższym nie było podstaw prawnych do uregulowania kwestii ujętych w § 11 programu, dotyczących działań o charakterze edukacyjnym.

Nadto w ocenie skarżącego w przedmiotowym programie nie wskazano danych personalnych właściciela gospodarstwa rolnego, w którym miałoby być zapewnione miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich ( § 5 ust. 3 ww. Programu) oraz nie przedstawiono, kto konkretnie miałby zapewnić całodobową opieką weterynaryjną nad zwierzętami, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych (§ 5 ust. 2 ww. Programu), tym samym naruszając ww. przepisy. Powyższe zapisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, które w żaden sposób nie mogą świadczyć o wykonawczym charakterze takiej uchwały i przyjętym programie. Zostały uregulowane zbyt lakonicznie. Celem ustawodawcy było stworzenie takich mechanizmów, aby w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt gmina była przygotowana na ich rozwiązanie, a nie poszukiwała rozwiązań, gdy zdarzenia takie wystąpią. Brak tych regulacji należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Wskazanie w/w danych ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych w uchwale podmiotów. Dlatego też Rada Gminy Stryszawa nie wypełniła w pełni delegacji wskazanej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Stryszowie wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że skarżący pominął fakt, iż na mocy art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 2016 roku o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 roku, poz. 2102), z dniem 6 stycznia 2017 roku zmianie uległa treść m.in. art. 11a ust. 2 u.o.z., a zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 3 marca 2017 r. Tym samym, zgodnie z obowiązującą normą art. 11a u.o.z. rada gminy wypełniając ustawowy obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, w drodze uchwały, zobowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten zgodnie z art. 11 a ust. 2 u.o.z. obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierzał gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że ww. przepis przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Tym samym zawarty w skardze argument, iż Rada Gminy Stryszawa nie mogła uchwalić zadań dotyczących działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców, należy uznać za nieuzasadniony. Zapis dotyczący edukacji został sformułowany w sposób niekategoryczny i w żaden sposób nie nakłada na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków.

Jako nieuzasadniony należy również uznać zarzut dotyczący Rozdziału V, który odnosi się do obowiązków właścicieli psów i kotów. W żaden sposób nie stanowi on nałożenia nowych obowiązków na właścicieli psów czy kotów, ale stanowi powtórzenie obowiązków wynikających z przepisów powszechne obowiązującego prawa. Zabieg taki ma na celu wyłącznie kształtowanie świadomości mieszkańców gminy o prawach zwierząt i obowiązkach ich właścicieli i nie stanowi naruszenia norm powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności art. 11 a ust. 2 u.o.z.

Nie trafny jest również zarzut naruszenia dotyczący § 5 pkt 2 i 3 poprzez brak zawarcia imienia i nazwiska właściciela gospodarstwa rolnego oraz brak wskazania, kto miałby zapewniać całodobową opiekę weterynaryjną nad zwierzętami, które ucierpiały w wypadkach drogowych, stanowi naruszenie art. 11 a ust. 2 pkt 7 i 8 u.o.z. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11 a ust. 2 u.o.z. powinien zawierać regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Niemniej jednak, żaden z przepisów u.o.z. nie nakłada obowiązku wskazania w Programie danych personalnych osoby która zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarczych. Co więcej wydaje się, że konkretyzacja następuje poprzez wskazanie adresu gospodarstwa, natomiast zawarcie w dokumencie danych zawierających imię i nazwisko prowadzącego to gospodarstwo mogłoby stanowić naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Nadto brak jednoznacznego wskazania lekarza weterynarii, zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, w żaden sposób nie uniemożliwia w praktyce realizacji zadań wynikających z Programu. Obowiązek realizacji przez lekarza weterynarii zadań wynikających z Programu, wynika bowiem z treści umowy pomiędzy tym lekarzem, a gminą. Natomiast art. 11 a ust. 2 nie wymaga wskazania konkretnego lekarza weterynarii w Programie.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uwzględnienia przez Sąd zarzutów skarżącego podniosła, że w żaden sposób skarżący nie uzasadnił żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a argumentacja skargi dotyczy tylko niektórych jej postanowień.

Na rozprawie Prokurator sprecyzował także, że uchwała nie wskazuje szczegółowo sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na program.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2016, poz.446 – dalej u.s.g.) , w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych.

Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 865 z późn zm. u.o.z.).

Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 §1 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przedsądowego przed wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., w myśl którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (art. 2 ust. 1 u.o.z.).

Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów " zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18).

Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

Stosownie do art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z

udziałem zwierząt.

W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Stosownie do art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie.

Jak wynika z art. 11 ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z., ustanawiającego zakaz odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (poza sytuacją gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt) wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. W tym zakresie należy też uwzględnić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz.753 ), które wydano z upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 u.o.z.

Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu.

Charakter normatywny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi był przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 20116 r., II OSK 3245/14 ( zam. zb. LEX nr 2199460 ), w którym wywodząc iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie zwrócono uwagę na specyficzny i zróżnicowany charakter normatywny takiego aktu, zawierającego normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze.

Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Interpretacja postanowień art. 11a u.o.z. powinna następować z uwzględnieniem wykładni gramatycznej oraz funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Jeżeli nawet terminologia używana przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6 i 8 u.o.z. nie jest tożsama z przewidzianą w pkt 7, to właśnie wykładnia celowościowa nakazuje wszystkie regulacje postrzegać jednakowo i kompleksowo, jak zbiór konkretnych wskazań skierowanych do mieszkańców i właściwych podmiotów na tyle sprecyzowanych, by ich wykonanie było możliwe. Z tych właśnie powodów w programie należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązany do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów.

Na tle powyższego stwierdzić należy, że istotnie w § 5 ust. 2 Programu znajduje się wprawdzie zapis, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Stryszawa realizuje lekarz weterynarii, z którym Gmina Stryszawa zawarła konkretną umowę w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, ale zapis ten nie został w jakikolwiek sposób skonkretyzowany, poprzez podanie adresu przychodni weterynaryjnej, w której miałoby nastąpić udzielanie tych świadczeń. Z tego względu, z uwagi na sprzeczność z przepisem art. 11 a ust.2 pkt 8 u.o.z., należało stwierdzić nieważność uchwały w części, a mianowicie w zakresie § 5 ust. 2.

Natomiast Sąd nie podziela pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu zapis § 5 ust. 3 Programu, realizuje w sposób wystarczający nakaz wynikający z punktu 7 ust. 2 art. 11, a to wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Podano bowiem we wskazanym paragrafie dokładny adres gospodarstwa, zatem nie było potrzeby wskazywania tamże danych właściciela.

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują tak elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program jak i elementy fakultatywne a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji w tym akcie innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy – aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienianym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartych w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestie zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu, jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż z dniem 6 stycznia 2017 r. przepis art. 11 a ust 2 uległ nowelizacji poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu zapisu "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, wbrew zarzutom skargi, iż w tym zakresie tj określonych w rozdziale IV skarżonej uchwały zasad promowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt, uchwała jest wadliwa. Podobnie, wadliwych ( sprzecznych z ustawą) zapisów nie zawiera rozdział V, traktujący o obowiązkach właścicieli psów i kotów, nakazujący w ogólności właściwe traktowanie tych zwierząt.

Co do kwestii zapisu zamieszczonego w § 10 Programu dotyczącego środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, to nie narusza on art. 11a ust. 5 u.o.z. Powołany wyżej przepis ustawy stanowi wprost , że program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Z punktu widzenia powyższego zapis, gdzie środki finansowe zabezpieczone w budżecie Gminy w wysokości 35 000 zł z przeznaczeniem w szczególności na dokarmianie bezpańskich zwierząt, utrzymywanie zwierząt gospodarskich odebranych czasowo właścicielom, opłacenie usług schroniska oraz lekarza weterynarii – Sąd uznał za wystarczający. Wymieniono bowiem najważniejsze priorytetowe zadania, które mają być finansowane, a zatem określono sposób wydatkowania środków.

Z wymienionych względów, skoro uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości, na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części określonej w wyroku, zaś w oparciu o art. 151 p.p.s.a. dalej idącą skargę oddalił.