Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 436/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 7, art. 77, art. 81, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 150, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12, par. 13, par. 19, par. 57, par. 60, par. 271- par. 274
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Jarzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2518/16 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2518/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2016 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od organu II instancji na rzecz R.S. zwrot kosztów postępowania.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...]2016 r., nr [...], znak [...], Starosta C. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...]2015 r., nr [...], znak [...], o pozwoleniu na budowę dworca autobusowego, wiaty przystankowej, 33 miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz placu manewrowego na działkach nr [...],[...] i [...], położonych w C. przy ul. S., obręb P..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że we wniosku o wznowienie postępowania R.S. wskazał na pominiecie go jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]2015 r., dodając zarazem, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów planu miejscowego. Wnioskodawca zaznaczył również, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, która będzie miała wpływ na jej użytkowanie. Organ I instancji uznał, że R.S. nie powołał się na naruszenie własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, a jedynie wskazał interes faktyczny. Nie wykazał też, by przedmiotowa inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność. Analiza obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wykonana przez uprawnioną osobę stwierdza, że działki sąsiadujące z terenem inwestycji w tym działka wnioskodawcy znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Organ I instancji przyjął zatem, że omawiane przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania tych działek. Nieruchomość R.S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o § 12, § 13 oraz § 271 - § 274 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r."). Miejsca postojowe oraz wiata na stanowiska autobusowe zaprojektowane zostały zgodnie z § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Istniejący zjazd od strony nieruchomości skarżącego zostanie tylko przebudowany, przy czym przewidziano dodatkowo wykonanie chodnika i pasa zieleni izolacyjnej między zjazdem i granicą działki R.S. w celu zmniejszenia hałasu. W ramach inwestycji wykonany zostanie drugi dodatkowy zjazd od strony ul. T., co w dużym stopniu zmniejszy natężenie ruchu i hałas. Wody opadowe z całego terenu odprowadzone zostaną przez projektowaną instalację do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej w ul. S.. Wiata przystankowa na 5 stanowisk autobusowych zaprojektowana została w odległości około 20 m od granicy działki i około 30 m od budynku R.S., wzdłuż pasa drogowego, a zatem takie usytuowanie i przeznaczenie obiektu budowlanego nie powoduje ujemnego oddziaływania na teren sąsiednich działek i jest zgodne z warunkami technicznymi. Teren planowanego przedsięwzięcia zagospodarowany był dotychczas jako zabudowa dworca autobusowego, który powstał na przełomie lat 50. i 60. ubiegłego wieku. Funkcja przeznaczenia terenu objętego pozwoleniem na budowę nie ulegnie zmianie i nadal teren ten będzie wykorzystywany pod dworzec autobusowy. Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]". Zgodnie z planem miejscowym dla powyższego terenu ustala się adaptację istniejącego dworca autobusowego do czasu realizacji kompleksu kolejowo-autobusowego, w sąsiedztwie istniejącego dworca PKP. Docelowe przeznaczenie terenu stanowi centrum handlowo-usługowe. Planowana inwestycja jest zatem zgodna z ustaleniami planu miejscowego. W ramach kompleksu kolejowo-autobusowego zrealizowany został tylko dworzec PKP, a zatem budowa nowego budynku dworca na terenie istniejącego dworca PKS jest zasadna i zgodna z planem miejscowym. Wniosek o wznowienie postępowania nie wymienia przy tym konkretnych przepisów prawa, wskazujących, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania rozważanego obiektu budowlanego. R.S. nie przysługuje zatem przymiot strony postępowania, wobec czego nie mógł się on domagać uchylenia decyzji z dnia 3 czerwca 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołał się R.S., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego oraz niewystarczające zebranie i rozważanie zgromadzonych dowodów;

2. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji organu I instancji;

3. art. 28 ust. 2 w. zw z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") przez niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji;

4. art. 81 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w toku postępowania;

5. art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania;

6. art. 35 ust. 1 pr. bud. przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę sprzecznej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

R.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że organ I instancji wadliwe wyznaczył obszar oddziaływania obiektu budowlanego, poprzestając w tej mierze wyłącznie na analizie przepisów o warunkach technicznych, jakim powinno odpowiadać usytuowanie budynku. Takie określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, jest zbyt wąskie. Powyższe ujęcie prowadzi do błędnego wniosku, że właściciele działek sąsiednich praktycznie nigdy nie są stronom postępowania. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego powinien być wyznaczony także w oparciu o funkcję, przeznaczenie, formę i konstrukcję projektowanego obiektu oraz inne cechy charakterystyczne. Mając na uwadze te kryteria, należy przyjąć w ocenie R.S., że właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji powinni być stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja obejmuje również przebudowę drogi publicznej i istniejącego rozwiązania komunikacyjnego. Ponadto w niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał decyzji środowiskowej dla całej inwestycji. Organ I instancji błędnie natomiast twierdzi, że funkcjonowanie docelowego obiektu budowlanego nie spowoduje uciążliwości związanych ze zwiększonym natężeniem ruchu samochodowego, hałasem, drganiami, emisją odpadów, a także odprowadzeniem wód deszczowych oraz ścieków i nieczystości wytwarzanych przez planowany obiekt budowlany. Odmawiając R.S. przymiotu strony, nie rozważono zatem należycie wszystkich okoliczności sprawy. Odwołujący się zaznaczył poza tym, że decyzja z dnia [...]2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem przepisów planu miejscowego.

Decyzją z dnia [...]2016 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, wyznacza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. Za strony tego postępowania uznaje się w konsekwencji właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, przy czym obszar ten wyznaczany jest na podstawie przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie teren planowanego przedsięwzięcia użytkowany był dotychczas jako zabudowa dworca autobusowego o powierzchni zabudowy [...]m2. Z punktu 4.2 projektu zagospodarowania terenu wynika, że do rozbiórki przewidziany jest jednokondygnacyjny budynek dworca autobusowego wraz z wiatą przystankową oraz kioskiem handlowym, a wjazd i wyjazd na teren dworca odbywa się od strony południowej działki, tj. od ul. S.. Dla terenu, na którym znajdował się dotychczas dworzec, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał jako funkcję podstawową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Na rysunku planu miejscowego teren dworca autobusowego został oznaczony symbolem "[...]" jako teren pod obsługę komunikacji samochodowej. W § 6 ust. 13 pkt 2 lit. c planu miejscowego przewidziano adaptację istniejącego dworca autobusowego do czasu realizacji kompleksu dworcowego kolejowo-autobusowego w sąsiedztwie istniejącego dworca PKP. Teren ten jest przeznaczony docelowo pod centrum handlowo-usługowe. Do projektu zagospodarowania terenu inwestor dołączył decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]2014 r., nr [...], zezwalającą na przebudowę istniejącego i lokalizację drugiego zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z pasa drogowego zlokalizowanego na działce nr [...]na działkę nr [...], obręb [...], "P." Miasta C.. Zezwolenie to udzielono na czas nieokreślony, zastrzegając jednak, że w razie niewybudowania zjazdu w ciągu 3 lat decyzja niniejsza wygasa. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Wojewoda Mazowiecki uznał, że organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania. W świetle art. 28 ust. 2 pr. bud. nie wystarczy bowiem przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdził spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego organ I instancji słusznie odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że między datą otrzymania postanowienia Starosty C. z dnia [...]2016 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. dniem [...]2016r., a datą wydania decyzji z dnia [...]2016 r. upłynęły dwa tygodnie. W tym czasie R.S. mógł zapoznać się z aktami sprawy i zgłosić swoje uwagi, z czego jednak nie skorzystał. Niniejsze postępowanie zostało ponadto wznowione na wniosek R.S., który powinien sam interesować się wglądem do akt i wnoszeniem uwag. Organ II instancji dodał zarazem, że zarzut przekroczenia norm hałasu, nawiązujący do art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., może być rozpatrzony dopiero po uruchomieniu działalności na działce inwestora. Dopiero wtedy możliwe jest bowiem wykonanie pomiarów hałasu i wydanie odpowiedniej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożył R.S., powtarzając zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że R.S. może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż przysługuje mu przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organy administracji publicznej trafnie uznały, że krąg podmiotów, które mają przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, określa art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud., który ujmuje węziej legitymację procesową w stosunku do art. 28 k.p.a. Do przepisów odrębnych, które w świetle art. 3 pkt 20 pr. bud. wyznaczają obszar oddziaływania obiektu budowlanego, zaliczają się w szczególności przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora może także wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Wbrew wywodom organów administracji publicznej, skarżący, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazał przepisy prawa materialnego, z których wywodzi swój przymiot strony, tj. przepisy planu miejscowego. R.S. dodał zarazem, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z postanowieniami powyższego aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji zaznaczył zatem, że skarżący jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką inwestora ma szczególne prawo do weryfikacji zgodności przyszłego przedsięwzięcia z wymogami ładu przestrzennego. Przepisy planu miejscowego zaliczają się przy tym do przepisów powszechnie wiążących, a zatem mogą stanowią podstawę do wywodzenia interesu prawnego skarżącego w byciu stronom postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatem R.S. został pozbawiony prawa udziału w tym postępowaniu, to na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może domagać się wznowienia postępowania. Sąd I instancji nakazał również organom administracji publicznej przyjąć w toku ponownego rozpatrywania sprawy, że powyższa przesłanka wznowienia postępowania została spełniona. Ponadto organy administracji publicznej powinny zbadać zgodność omawianej inwestycji z przepisami planu miejscowego. W wymienionym akcie prawa miejscowego przewidziano bowiem adaptację istniejącego dworca autobusowego. Tymczasem decyzją Starosty C. z dnia [...]2015 r. dokonano rozbiórki wspomnianego obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła M.P. Sp. z o.o. w W., zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez zastosowanie tego przepisu, kiedy to stosownie do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud. nie można wywodzić uprawnienia do bycia stroną tylko z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, a tym bardziej ze względu na potencjalną możliwość wykonywania inwestycji z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei oznacza, że sąd I instancji nie mógł z powodu zaistnienia tych przesłanek zastosować pierwszego z wymienionych przepisów.

2. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo że faktycznie brak było ku temu podstaw.

M.P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę wyznacza się tak samo jak krąg stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Zastosowanie w tym przypadku znajduje art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. Na potrzeby danego postępowania organy administracji publicznej powinny ustalić wszystkie przepisy kształtujące obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Przysługiwanie prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie przesądza bowiem o uzyskaniu przymiotu strony. W świetle powołanych przepisów konieczne jest, by dana nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania przyszłego obiektu budowlanego. Sąd I instancji błędnie przyjął, że R.S. jest stroną postępowania zakończonego udzieleniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, wywodząc jego interes prawny z przepisów planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał zarazem, że omawiana inwestycja prawdopodobnie narusza te przepisy, gdyż zamiast przewidzianej adaptacji dworca dokonano w rzeczywistości jego rozbiórkę. W ocenie skarżącej kasacyjnie sąd I instancji nieprawidłowo przyznał R.S. status strony, opierając wyłącznie na niewielkiej odległości między jego nieruchomością i terenem inwestycji. Ponadto przepisy planu miejscowego mogą wprawdzie stanowić podstawę do wywodzenia interesu prawnego. Niemniej uznanie danego podmiotu za stronę postępowania wymaga w takim przypadku stwierdzenia, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Przesłanka ta nie została spełniona w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed sądem I instancji.

M.P. Sp. z o.o. sformułowała dwa zarzuty naruszenia prawa procesowego przez sąd I instancji. Pierwszy zarzut dotyczył błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. R.S. przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2015 r. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje w tej mierze w szczególności pogląd, w świetle którego przymiot strony wynika z bycia właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji i potencjalnej niezgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 3 pkt 20 pr. bud., że wyrażenie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Nie ulega wątpliwości, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 pr. bud., są przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Niemniej zawarte tam normy prawne nie stanowią jedynego punktu odniesienia przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Zakreślenie granic tego obszaru wymaga kompleksowej analizy wpływu, jaki realizacja danego przedsięwzięcia wywrze na znajdującą się w pobliżu zabudowę. Z tej perspektywy należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji, w świetle którego przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr. bud. są w szczególności przepisy zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) oraz obowiązującego poprzednio art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego zaliczono z kolei do źródeł prawa powszechnie wiążącego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]1999 r. Nieruchomość inwestora została ujęta w § 6 pkt 13 tego aktu prawa miejscowego jako jednostka "[...]". Dla powyższego terenu wyznaczono w § 6 pkt 13.1. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług użyteczności publicznej, nieuciążliwych jako podstawową funkcję obszaru. Nieruchomość inwestora została ponadto oznaczona symbolem "[...]" na rysunku planu miejscowego. Zgodnie z opisem zawartym w § 6 pkt 13.2. lit. c powołanego planu miejscowego rozważany teren został przeznaczony pod obsługę komunikacji samochodowej. W przepisie tym przewidziano również adaptację istniejącego dworca autobusowego do czasu realizacji kompleksu dworcowego kolejowo-autobusowego, w sąsiedztwie istniejącego dworca PKP. Docelowo teren ten przeznaczono pod centrum handlowo-usługowe.

Jak wynika z § 4 pkt 12 omawianego planu miejscowego, wyrażenie "usługi użyteczności publicznej" oznacza budynki przeznaczone w szczególności do wykonywania funkcji obsługi pasażerów w transporcie kolejowym i drogowym. Ponadto w § 4 pkt 12 tego aktu prawa miejscowego wskazano, że usługi nieuciążliwe powinny spełniać wymogi sanitarne właściwe dla podstawowego przeznaczenia obiektu budowlanego lub wskazanego w rozważanym planie miejscowym obiektu przyległego i nie zaliczać się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub stwarzać uciążliwość dla sąsiadujących mieszkańców. Usługi uciążliwe zostały natomiast zdefiniowane jako niespełniające powyższych wymogów lub mogące: pogorszyć stan środowiska, wymagać ustanowienia strefy ochrony sanitarnej, stwarzać uciążliwość dla sąsiadujących mieszkańców.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy przyjąć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że realizacja dworca autobusowego, wiaty przystankowej, 33 miejsc postojowych dla samochodów osobowych i planu manewrowego co do zasady mieściła się w zakresie nazwy "usługi użyteczności publicznej". Wniosek ten nie zmienia jednak faktu, że w obszarze ujętym jako jednostka "[...]" wprowadzone mogły być tylko usługi nieuciążliwe. Taka zabudowa ma bowiem uzupełniać zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z tej perspektywy nie można zatem wykluczyć, że przedmiotowa inwestycja będzie generowała uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, wynikające w szczególności ze zwiększonego ruchu samochodów, emisji spalin i hałasu. Tym samym trafnie sąd I instancji uznał, że R.S. ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]2015 r. Planowane przedsięwzięcie może bowiem oddziaływać na jego nieruchomość.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że z perspektywy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. do uzyskania przymiotu strony wystarczy wykazanie potencjalnego oddziaływania przyszłego obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Nie jest natomiast konieczne wykazanie, że takie oddziaływanie rzeczywiście wystąpi bądź też przekroczy ono normy określone przez ustawodawcę. Ustalenie tych ostatnich okoliczności jest bowiem często możliwe dopiero w wyniku zrealizowania inwestycji. Bezzasadna byłaby zatem taka interpretacja powołanych przepisu w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdy zamierzenie budowlane jeszcze nie powstało. W konsekwencji omawiany zarzut skarżącej kasacyjnie okazał się więc nietrafny.

Podobnie należy ocenić także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez nieoddalenie skargi, która nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wskazano powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji co do niezasadnego pozbawienia R.S. statusu strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]2015 r. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...]2016 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]2016 r. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. okazał się bezzasadny.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.