Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 495/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 25 a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i W. S. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Rada Gminy w K. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. na podstawie uchwały z dnia [...] lutego 2006 r., podjętej w oparciu o art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej powoływanej również jako upzp.

Po podjęciu wskazanej uchwały Wójt Gminy K.:

* na podstawie art. 17 pkt 1 upzp dokonał w dniu 10 lutego 2006 r. obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając zarazem termin składania wniosków do projektu planu,

* pismem z dnia 22 lutego 2006 r. zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu,

dokonał rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu planu,

* sporządził projekt planu, do którego dołączono opracowanie ekofizjograficzne i ocenę oddziaływania na środowisko,

sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu,

* pismem z dnia 12 czerwca 2007 r., na podstawie art. 17 pkt 6 i 7 upzp, zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu.

Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. zgłosił uwagi do części tekstowej i graficznej załącznika.

Mocą postanowień z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2007 r., na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Wójt uzyskał zgodę Marszałka Województwa [...] na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IV, V, VI pochodzenia organicznego o łącznej powierzchni 44, 2134 ha.

Następnie Wójt:

* ogłosił o wyłożeniu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu,

wyznaczył termin składania uwag do projektu planu,

zorganizował dyskusję publiczną,

rozpatrzył wniesione uwagi.

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

A. W. i W. S. nie złożyli uwag do wyłożonego projektu planu. Z protokołu z dyskusji publicznej nie wynika również, aby skarżący brali udział w tej dyskusji.

Po przyjęciu przez Radę Gminy w K., uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r., projektu planu przedłożonego przez Wójta, stosownie do treści art. 20 ust. 2 upzp, przekazano uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych Wojewodzie [...].

Organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały. W piśmie z dnia 28 stycznia 2008 r. zgłosił jednak uwagi do planu.

Uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r. Rada Gminy w K., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 15 i art. 20 upzp, uchyliła uchwałę z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W., powołując się na wskazane pismo Wojewody i potrzebę podjęcia odrębnej uchwały, stwierdzającej zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Z kolei zarządzeniem z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 pkt 10 - 4 upzp, Wójt zrządził powrót do postępowania planistycznego w zakresie określonym w art. 17 pkt 10 -14 upzp.

Następnie:

* ogłosił o wyłożeniu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko,

* wyznaczył termin składania uwag,

* wyznaczył termin dyskusji publicznej,

* poinformował osoby, które złożyły uwagi do wcześniej wyłożonego projektu planu o ponownym wyłożeniu projektu i o możliwości składania uwag,

* przeprowadził dyskusję publiczną. Z protokołu dyskusji wynika, że brał w niej udział W. S., który zakwestionował przebieg projektowanego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] CPJ w części, w jakiej przewidziany został na terenie zainwestowanej przez niego działki i koliduje z prowadzonymi przezeń inwestycjami. Odpowiedzi wymienionemu

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

udzieliła projektant (H.) stwierdzając, że należy rozważyć ponowne rozwiązania komunikacyjne na tym obszarze.

W. S. i A. W., pismem z dnia 12 maja 2008 r. (data wpływu), złożyli uwagę do projektu planu, nie wyrażając zgody na realizację na terenie ich nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...]) ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ.

Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Wójt Gminy K. negatywnie rozpatrzył złożoną przez wymienionych uwagę. Negatywnie rozpatrzył także uwagę właściciela sąsiedniej (nrew. [...]) działki ewidencyjnej.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r. Rada Gminy w K. stwierdziła zgodność projektu planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

Pismem z dnia 25 września 2008 r. Wojewoda [...] - w odpowiedzi na pismo z dnia 11 lipca 2008 r. - zakwestionował powołanie się przez Radę Gminy w uchwale z dnia [...] lutego 2008 r. na art. 15 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że art. 20 tej ustawy dotyczy kompetencji rady gminy do uchwalenia planu, a nie do jego uchylenia. Powołał się na art. 28 ust. 2 upzp, który upoważnia do powtórzenia procedury planistycznej w zakresie określonym w art. 11 i 17 upzp w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności planu z przepisami prawnymi. Wojewoda stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera podstawy do uchylenia uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że stosowne czynności powinny być podjęte przez organ w trybie przewidzianym w art. 27 upzp.

Organ nadzoru zauważył też, że tylko część uwag zgłoszonych w piśmie z dnia 21 stycznia 2008 r. została uwzględniona w przesłanej mu uchwale z dnia [...] czerwca 2008 r. Uznał jednak, iż w świetle spostrzeżeń dotyczących prawidłowości ponowienia procedury planistycznej nie ma to znaczenia.

W odpowiedzi na pismo Wojewody, Wójt Gminy K. wskazał, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla uzyskania mocy prawnej wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała, którą uchylono nie została opublikowana, zatem nie weszła w życie.

Wojewoda [...] nie stwierdził w trybie nadzoru nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r.

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

Pismem z dnia 20 grudnia 2008 r. A. W. i W. S. wezwali Radę Gminy w K. do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, obejmującej nieruchomość nr ew. [...], będącą ich własnością.

Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

A. W. i W. S. zaskarżyli uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

2. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady poszanowania własności,

3. art. 32 pkt 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa,

4. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

5. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 upzp poprzez zatwierdzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. w sytuacji, gdy nie została sporządzona przez Wójta Gminy K. prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 tej ustawy,

6. art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez naruszenie przepisu, który mówi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawego,

7. art. 7 Konstytucji RP poprzez złamanie konstytucyjnej zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a. poprzez złamanie zasady, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Uzasadniając powołane zarzuty, podobnie jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wskazali, że Wójt Gminy K. na wniosek złożony przez A. W. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki [...] we wsi W. Jedyne wymagania określone

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

w decyzji dotyczyły powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Wskazana decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2007 r., tymczasem obwieszczenie Wójta z 20 sierpnia 2007 r. mówi o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu od 29 sierpnia do 28 września 2007 r. Jak podnieśli A. W. i W. S., ponieważ obwieszczenie musiało ukazać się najpóźniej 22 sierpnia 2007 r., to przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję ustalającą warunki zabudowy, Wójt mógł uwzględnić w tej decyzji plany budowy ciągu pieszo-jezdnego na działce nr ew. [...].

Dalej skarżący wywiedli, że w dniu 7 marca 2008 r. A. W. złożyła wniosek o uwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy W. S. iw dniu [...] marca 2008 r. wydano decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ administracji - mimo planów usytuowania ciągu pieszo-jezdnego na działce nr ew. [...] - nie dokonał zmiany decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei w dniu [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej [...] na działkę [...], wydano decyzję nr [...], w której wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego, zgodnie z zaznaczoną lokalizacją na mapie do celów projektowych w projekcie zagospodarowania działki. Jak podnieśli skarżący, także i tym razem nie poinformowano ich o projektowanym ciągu pieszo-jezdnym, chociaż od pierwszej informacji, o wyłożeniu planu do publicznego wglądu projektu planu miejscowości W. minęło około 7 miesięcy.

Brak jakiejkolwiek informacji stanowi w ocenie A. W. i W. S. naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron przez organ administracji publicznej o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Dalej skarżący wskazali, że część działki, która przeznaczona jest pod budowę planowanego ciągu pieszo-jezdnego, to około 200 m2, czyli 20% tej działki. Realizacja kwestionowanego rozwiązania komunikacyjnego spowoduje znaczne ograniczenie możliwości zagospodarowania pozostałej części nieruchomości.

Zwrócili uwagę, że W. S. podniósł kwestię kosztów i czasu poświęconego na zagospodarowanie działki na sesji Rady Gminy K. w dniu 26 czerwca 2008 r. W udzielonej odpowiedzi Wójt nie odniósł się do meritum sprawy, a do zasobności Gminy K.

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

Podnieśli, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanej przez Starostę [...], na ich działce zbudowano budynek jednorodzinny, którego część znajduje się na obszarze projektowanego ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ. Realizacja ciągu spowoduje konieczność wyburzenia części istniejącego już budynku.

Skarżący wskazali także, iż w toku postępowania planistycznego uwzględniono uwagi właścicieli działek położonych wzdłuż planowanego ciągu pieszo-jezdnego, oznaczonego jako [...] CPJ, który był przewidywany jeszcze przy drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (7.04 - 28.04) i miał stanowić przedłużenie ciągu, który kwestionują. Ciąg [...] CPJ, zgodnie z uzasadnieniem powołanym przez Wójta w zarządzeniu o nieuwzględnieniu uwag, jak i w uzasadnieniu załącznika do zaskarżonej uchwały, musiał mieć charakter drogi przelotowej. Zdaniem A. W. i W. S., wobec rezygnacji -wskutek wniesionych uwag - z ciągu [...] CPJ, zapewnienie owej przelotowości jest wątpliwe. Pozostawienie ciągu [...] CPJ w obecnej wersji będzie zapewniało dostęp do drogi publicznej właścicielom pięciu działek, którzy posiadają już dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżących pozostawienie ciągu [...] CPJ, a likwidacja ciągu [...] CPJ świadczy o nierównym traktowaniu właścicieli poszczególny działek.

A. W. i W. S. podnieśli też, że w głosowaniu nad odrzuceniem uwag brał udział radny, którego syn jest właścicielem działki usytuowanej przy planowanym ciągu [...] CPJ. Okoliczność ta narusza ich zadaniem zakaz przewidziany w art. 25a ustawy o samorządzie gminny, bowiem pozostawienie ciągu [...] CPJ na odcinku od działki skarżących do ciągu [...] CPJ zapewnia dodatkową drogę dojazdową dla właścicieli pięciu działek, w tym działki syna wspomnianego radnego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o przeprowadzenie w sprawie postępowania mediacyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, że konstytucyjnie chronione prawo własności może doznawać ograniczeń. Wskazała na możliwości wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Stwierdziła, że Wójt sporządził analizę skutków finansowych zgodnie z wymogiem określonym w art. 17 pkt 5 upzp. Nie zgodziła się z zarzutem naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

Na posiedzeniu mediacyjnym w dniu 12 sierpnia 2009 r. strony nie dokonały ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy.

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

Na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. skarżący poparli skargę, a pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione przez A. W. i W. S. zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zaskarżonej uchwale oraz w aktach poprzedzającego ją postępowania planistycznego.

Mając na względzie, że A. W. i W. S. kwestionują uchwałę z dnia [...] czerwca 2008 r. w zakresie dotyczącym usytuowania ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ na części będącej ich własnością działki o numerze ewidencyjnym [...], na wstępie powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa,

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

W dalszej kolejności trzeba wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - upzp - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze, będącego aktem prawa miejscowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wyinterpretowuje się z powołanego art. 3 ust. 1 upzp oraz z kolejnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97. LEX nr 48758, odnoszący się do art. art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o treści tożsamej z art. 6 ust. 1 upzp).

Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy upzp.

Podkreślenia wymaga, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Zygmunt Niewiadomski. Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 upzp, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 71).

Skoro uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie, to w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 7 i 9 upzp). Prawu własności nie można więc nadawać zdecydowanego prymatu nad innymi równorzędnie wymienionymi przez ustawodawcę wartościami (por. wyrok Naczelnego Sądu

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1487/06. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy i przypominając, że skarżący kwestionują planowany przez ich działkę przebieg ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ należy dalej wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wynika z tego, że kompetencja organu stanowiącego gminy do przeznaczenia danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu omówionego wyżej władztwa planistycznego.

Zauważyć także trzeba, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań własnych gminy należy także zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej (art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 14).

Przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 19 zaskarżonego planu tereny oznaczone symbolem przeznaczenia CPJ to tereny ciągów pieszo-jezdnych. Stosownie natomiast do treści § 85 dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia CPJ warunki, zasady i standardy zagospodarowania terenu określa się zgodnie z rysunkiem planu. Dopuszcza się zachowanie ich obecnych parametrów.

Z rysunku planu wynika, że kwestionowany przez A. W. i W. S. ciąg pieszo-jezdny o symbolu [...] CPJ ma szerokość 8 m i stanowi część planowanego układu komunikacyjnego miejscowości W. Przebieg tego ciągu zaplanowany jest przez część działki skarżących w ten sposób, że aktualnie jego realizacja wymagałaby likwidacji części usytuowanego na tej działce budynku. Skarżący wskazują, że takie ustalenie planu

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

zdecydowanie ingeruje w ich prawa, jako właścicieli nieruchomości (działki ewidencyjnej nr [...]). Realizacja planowanego ciągu pieszo-jezdnego spowoduje zmniejszenie nieruchomości, której są właścicielami o około 20 %, zacznie obniży wartość tej nieruchomości i utrudni zagospodarowanie jej w dotychczasowy sposób.

Zaplanowanie przebiegu ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ przez część działki skarżących niewątpliwie narusza ich interes prawny. Ogranicza bowiem, przysługujące im prawo własności nieruchomości.

Ponieważ brak jest normatywnych standardów co do przeznaczenia terenów w planach miejscowych pod ciągi pieszo-jezdne, a wydzielenie gruntów pod nie nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), to ocena legalności przeznaczenia terenu w zaskarżonym planie miejscowym pod ciąg pieszo-jezdny możliwa jest jedynie poprzez odniesienie się do ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp za podstawę postępowania w sprawach przeznaczania terenów przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Stosownie do treści art. 2 pkt 1 upzp ład przestrzenny stanowi takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno -gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Z kolei zgonie z art. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przez zrównoważony rozwój należy rozumieć rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Nadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 9 upzp). Zatem, ład przestrzenny, bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz interes publiczny w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, stanowią równorzędny z prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

upzp) element konieczny do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym.

W kontekście powyższego należy wskazać, że realizacja zaplanowanego w zaskarżonej przez A. W. i W. S. uchwale ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ przyczyni się przede wszystkim do usprawnienia komunikacji z działek znajdujących się wzdłuż niego z istniejącą już drogą, którą na rysunku planu oznaczono symbolem [...] KDZ.

Należy zwrócić uwagę, iż planowany ciąg pieszo-jezdny zapewnia prawidłowy dojazd do drogi [...] KDZ nie tylko dla skarżących, którzy wskazują, iż dysponują ostateczną decyzją lokalizującą zjazd na ich działkę (nr ew. [...]) ale także dla właścicieli i użytkowników wieczystych innych działek, jak na przykład działki nr ew. [...], [...], czy też [...].

Należy też zauważyć, że chociaż planowany ciąg pieszo-jezdny [...] CPJ zapewnia właścicielom (użytkownikom wieczystym) położonym wzdłuż niego działek dojazd do grogi krajowej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] KDG (ulicy [...]), to intensywna zabudowa obszaru wyznaczonego przez ciąg [...] CPJ, ciąg [...] CPJ - pomiędzy ciągiem [...] CPJ i drogą [...] KDZ, drogę [...] KDZ - pomiędzy ciągiem [...] CPJ i ulicą [...] oraz ulicę [...]- od drogi [...] KDZ do ciągu [...] CPJ, zdaniem Sądu, czyni racjonalną i ze wszech miar uzasadnioną realizację ciągu [...] CPJ dla zapewnienia właścicielom działek położonych na wskazanym obszarze sprawnej komunikacji zarówno z ulicą [...], jak i z droga [...] KDZ. Ta sama uwaga odnosi się do działek położonych wzdłuż planowanego przebiegu ciągu [...] CPJ, dalej, w kierunku ciągu [...] CPJ.

Co także istotne, tereny położone wzdłuż planowanego ciągu [...] CPJ oznaczone są na rysunku planu symbolami MNU-[...] i MNU-[...]. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowią więc tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi oraz dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Mając na uwadze tę okoliczność, należy wskazać, że racjonalnym i uzasadnionym jest zapewnienie dostępu do drogi [...] KDZ działkom mogącym w przyszłości powstać z podziału działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], które aktualnie mają zapewniony dostęp do drogi [...] KDL.

Założenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego realizacji kwestionowanego ciągu pieszo-jezdnego służy zatem zapewnieniu ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa mieszkańców i ich mienia. Zapewnia bowiem

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

poprawę warunków komunikacji, zwłaszcza dla mieszkańców terenu położonego pomiędzy planowanym ciągiem [...] CPJ a drogą [...] KDD i odcinkiem drogi [...] KDG do drogi [...] KDZ, a jednocześnie ułatwia swobodny i bezpieczny dojazd pojazdom pogotowia, straży pożarnej, policji, czy służb komunalnych.

Tego typu skutki uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego służą dążeniu organu gminy do zapewnienia porządku publicznego. Przez to działania tego organu wypełniają standardy ograniczenia prawa własności, określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie jest zasadny.

Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna uregulowana jest w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wskazane przez A. W. i W. S. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. nie znajdują w tym postępowaniu zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1687/07 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnoszone w skardze okoliczności, dotyczące nieudzielania skarżącym informacji o planowanym przebiegu ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ w postępowaniach administracyjnych, dotyczących: ustalenia warunków zabudowy, zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy i lokalizacji zjazdu, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania planistycznego, zakończonego wydaniem zaskarżonej uchwały. Jak wynika z ustalonego w sprawie, a przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia, stanu faktycznego, postępowanie to przebiegło zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z poszanowaniem określonych w art. 17 pkt 1 i 10 upzp wymogów dotyczących informowania o podejmowanych czynnościach.

Brak jest także podstaw do twierdzenia, by zaskarżona uchwała zapadała z naruszeniem wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wszystkich wobec prawa. W szczególności o naruszeniu tej zasady nie może przesądzać okoliczność rezygnacji w toku postępowania z umieszczenia w planie ciągu pieszo-jezdnego, oznaczonego w pierwotnym projekcie jako [...] CPJ, który po przecięciu drogi [...] KDZ miał stanowić przedłużenie ciągu [...] CPJ w kierunku wschodnim.

Przyjęty zaskarżoną uchwalą przebieg ciągu [...] CPJ jest racjonalny

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

i uzasadniony bez potrzeby zapewnienia mu charakteru przelotowego, o którym mowa w załączniku nr 2 do uchwały (wyjaśnieniu do uwagi nr 4) i w skardze. Stanowisko Sądu w zakresie prawidłowości zaplanowania kwestionowanego przez skarżących ciągu pieszo-jezdnego przedstawiono powyżej i nie ma potrzeby powtarzania go w tym miejscu. Trzeba jednak wskazać, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać legalności czynności podejmowanych w postępowaniu, czy też ustaleń planu co do innych ciągów pieszo-jezdnych niż ciąg będący przedmiotem skargi. W takiej sytuacji wyszedłby bowiem poza granice sprawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 upzp poprzez zatwierdzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. w sytuacji, gdy nie została sporządzona przez Wójta Gminy K. prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 upzp. Dokument taki został sporządzony zgodnie ze wskazanymi przepisami i znajduje się w nadesłanych do Sądu aktach postępowania planistycznego.

Co do zarzutu naruszenia art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd podziela wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 4929/03 (LEX nr 164537) stanowisko, że "z faktu, że projektowana w planie droga zapewnić ma obsługę komunikacyjną, między innymi działek radnych, nie wynika obowiązek wyłączenia się radnych od udziału w głosowaniu nad uchwałą. Nie jest to uchwała dotycząca interesu prawnego tych radnych". Z tego względu ewentualna okoliczność, że w głosowaniach dotyczących uwag zgłoszonych do projektu planu brał udział radny, którego syn jest właścicielem działki, której ciąg [...] CPJ zapewnia dojazd do drogi publicznej, nie stanowi naruszenia powołanego przepisu ustawy samorządowej.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2008 r. zapewnia wystąpienie możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostek - w tym skarżących, których dotyczy przebieg planowanego ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ. Analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu miejscowego nie daje podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo własności wynikająca z planowanej poprawy warunków komunikacyjnych we wsi W. była nieproporcjonalna do założonego celu. Owa ingerencja mieści się w granicach wyznaczonych słusznym interesem

Sygn. akt IV SA/Wa 495/09

ogółu społeczności gminnej, jakim jest zapewnienie dogodnego i bezpiecznego dostępu do szeregu działek usytuowanych przy zakwestionowanym ciągu pieszo-jezdnym. Realizacja zaplanowanego rozwiązania komunikacyjnego posłuży nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) tych działek, ale na przykład także służbom ratowniczym, a w konsekwencji przyczyni się do poprawy ogólnego bezpieczeństwa na terenie miejscowości. Dlatego też należało uznać, że choć ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących, jako właścicieli nieruchomości, przez której część przebiegać ma planowany ciąg pieszo-jezdny [...] CPJ, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ stanowiący gminy działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył. W konsekwencji także najbardziej ogólny z postawionych w skardze, zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP nie jest zasadny.

Mimo więc, że realizacja ciągu pieszo-jezdnego nie jest inwestycją celu publicznego (art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 upzp), to nie narusza prawa, ponieważ realizacja zakwestionowanego przez A. W. i W. S. ciągu pieszo-jezdnego [...] CPJ leży w interesie publicznym i nie narusza przesłanek racjonalnego kształtowania ładu przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.