Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1073/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 261 par. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 187 par. 2,  art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania na rzecz R. G. zwrotu części opłaty w wysokości [...] złotych za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...], numer rejestracyjny [...].


UZASADNIENIE

R.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

skargę na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu.

Organowi wykonującemu zaskarżoną czynność zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), w sytuacji, gdy powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r.

Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497), jak i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)),

2) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 110 Traktatu

o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)),

3) niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika,

iż krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową

w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczną z art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE));

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

1) uchylenie czynności Prezydenta Miasta z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu i stwierdzenie, że R.G. przysługuje uprawnienie do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...], nr rej. [...], pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.);

2) zasądzenie od Prezydenta Miasta na rzecz R.G. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę R.G. wskazała, że pismem z dnia [...] wystąpiła z wnioskiem o zwrot uiszczonej przez nią nadpłaty w kwocie

[...] zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] zarejestrowanego w Urzędzie Miasta w dniu [...], pod numerem rejestracyjnym [...], pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i 5 ustawy z dn. 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Orzeczeniem z dnia 17.01.2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność przepisu § 1 ust. 1

ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo

o ruchu drogowym, poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach, polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Tym samym z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną w niniejszej sprawie, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów, jako sprzeczne z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na wniosek Z-ca Dyrektora Biura Obsługi Interesantów Urzędu Miasta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, pismem

z dnia [...] (doręczonym R.G. w dniu [...]) nie uznał roszczenia oraz odmówił zapłaty żądanej kwoty. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że faktem jest, iż w dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119), w którym uznał zapis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił wyraźnie, że uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia [...] w celu umożliwienia wprowadzenia do tego czasu (bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności) nowej regulacji, zgodnej

z postanowieniami Konstytucji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany zatem w ten sposób, by do czasu wydania nowego rozporządzenia powiaty (i miasta na prawach powiatu) mogły pobierać opłaty za wydanie kart pojazdu z oczywistym założeniem braku konieczności ich zwrotu. Taką interpretację podkreśla stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale Izby Cywilnej z dnia 17.12.2007 r., sygn.

III CZP 125/07 (publ. OSNC - Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej - z 2008 r. Nr 12, poz. 138). W uzasadnieniu do orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż samo stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego jest wystarczające do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego znaczenia, musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów państwa. Z jednej strony z orzeczenia Trybunału wynikałoby bowiem jednoznacznie, że określony przepis pomimo jego sprzeczności z ustawą, nadal obowiązuje. Organy państwa powinny się więc do niego, w czasie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, stosować. Z drugiej strony gdyby przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z obowiązywaniem takiego przepisu, żaden racjonalnie działający organ nie powinien go stosować, gdyż naraża w ten sposób Skarb Państwa, czyli siebie samego, na konieczność ponoszenia nieraz dotkliwej odpowiedzialności odszkodowawczej. Orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego nie można przypisywać takiej roli.

Jeżeli więc Trybunał, biorąc pod uwagę wszystkie chronione Konstytucją wartości, decyduje się na utrzymanie w mocy przepisu sprzecznego z ustawą lub Konstytucją, oznacza to, że tak długo, jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi, nie możemy, co do zasady, przypisać cechy bezprawności. W dalszym ciągu uzasadnienia Sąd Najwyższy podkreślił, że to Trybunał został wyposażony przez Konstytucję i Kodeks cywilny w uprawnienie do orzekania nie tylko o niezgodności przepisu z ustawą lub Konstytucją, ale także do przesądzenia, poprzez odroczenie wejścia w życie swojego orzeczenia, tego, od kiedy działaniom organów państwa opartym na przepisie uznanym za niekonstytucyjny, można przypisać cechę bezprawności. Konstytucja w art. 190 pozostawia § Trybunałowi ostateczną decyzję co do tego, jakie skutki ma pociągać za sobą jego orzeczenie. Trybunał jest obowiązany do wyważenia wszystkich wartości chronionych Konstytucyjnie i podejmowania decyzji, czy w konkretnej sytuacji należy pozbawić akt normatywny mocy i pozostawić sądom ocenę skutków, jakie szkody wyrządziło obowiązywanie tego aktu, czy też wyeliminować wprost możliwość dochodzenia odszkodowania lub odraczając wejście swojego orzeczenia w czasie dać szansę ustawodawcy, aby usunął z obrotu określony akt normatywny, a tym samym uniknął odpowiedzialności za szkody spowodowane jego obowiązywaniem. Zdaniem organu nie ma podstawy do zwrotu części opłaty w wysokości [...] zł, pobranej za wydanie karty pojazdu dla ww. pojazdu.

Pismem z dnia [...] skarżąca skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powołując się, między innymi, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 346/08, w którym ww. sąd stwierdził, iż skoro przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą i z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

W odpowiedzi (pismo z [...], doręczone [...]) organ stwierdził, że nie dopuścił się naruszenia prawa.

W tej sytuacji skarżąca uznała, że wniesienie skargi jest konieczne. Wskazała, podtrzymując wcześniej prezentowane stanowisko, że regulacja zawarta w przepisie

§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprzeczna także z art. 110 Traktatu

o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)), zgodnie z którym żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio łub pośrednio na podobne produkty krajowe. Ponadto żadne Państwo Członkowskie nie nakłada na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych, które pośrednio chronią inne produkty.

W związku z przystąpieniem w dniu 16 kwietnia 2003 r. Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe, w tym art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi, w pierwszej kolejności podnosząc zarzut przedawnienia roszczeń objętych skargą. Wskazał, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), która w zasadniczy sposób wpłynęła na kwalifikację spraw dotyczących zwrotu opłat za kartę pojazdu. Art. 60 pkt 7 niniejszej ustawy stanowi, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast art. 67 stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)

W ocenie organu, opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i stanowią niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.12.2011 r., sygn. akt II SA/Po 980/11).

Wskazanie art. 67 ustawy o finansach publicznych, iż do tego typu należności stosuje się dział III ustawy Ordynacja podatkowa, umożliwia zastosowanie regulacji dotyczących przedawnienia. Zgodnie zatem z art. 70. § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za wydane karty pojazdu nastąpiła w dniu [...]. Zatem od dnia [...] należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty, a w związku z tym roszczenie skarżącej przedawniło się z dniem [...]. Powyższe stanowisko w zakresie przedawnienia tego typu roszczeń, na podstawie art. 70. § 1 Ordynacji podatkowej, zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 980/11.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, w przypadku niepodzielenia przez sąd przedstawionego stanowiska, na art. 6 K.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, które nakładają na nie obowiązki i uprawnienia i podtrzymał stanowisko prezentowane w pismach kierowanych do skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, z w a ż y ł co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta polegająca na odmowie zwrotu kwoty [...] zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżąca uiściła za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu.

Na wstępie należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSA i WSA 2008r. nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania.

Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku)

o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo

w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy w szczególności, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo

o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty

w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

W ocenie sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych – obowiązujących w dniu pobierania opłaty. Tym samym, obowiązujące od dnia

1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę,

a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA

z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby do zwrotu należności pobranej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy

o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które, jak wskazano już wyżej, nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej.

Konsekwencją zajętego przez sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej kwestii, skład orzekający sądu, w całości podziela stanowisko zawarte

w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (np. sygn. akt

II SA/Op 600/11 z dnia 9.02.2012 r. dostępne w Internecie).

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącej, dotyczącego zwrotu nadpłaconej, jej zdaniem, opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdu ujętego we wniosku skarżącej. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia

17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekając że:

- po pierwsze, § 1 ust. 1 cyt. omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia

20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

- po drugie, przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem

1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobierano również od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu.

Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej przez nią opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem, eksponowany w odpowiedzi na skargę, dotyczący ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału.

W ocenie sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu pod ustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in.,

że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSA i WSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/ 09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, http://orzeczenia.nsa.qov.pl).

Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W takim wypadku, zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od strony skarżącej opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też, organ zobowiązany był przyjąć, że co do zasady, skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów.

Zważywszy na powyższe, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu prezentowanym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym skarżąca nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Tym samym uznać należało,

że odmawiając skarżącej uwzględnienia jej roszczenia z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość tej opłaty, organ administracji działał bezprawnie.

W ocenie sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącej z tytułu zwrotu części opłat za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 K.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7 -8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów

z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I wyroku stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta, a w pkt II na podstawie art. 146 § 2 ww. ustawy uznał obowiązek organu dokonania zwrotu skarżącej spornej kwoty.