Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1300/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 123
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/20 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2020 r., znak: DON.7101.257.2020.KWL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. J. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 8 lipca 2020 r. znak DON.7101.257.2020.KWL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach (dalej: "PINB") prowadzi postępowanie w sprawie prawidłowości podłączeń przewodów wentylacyjnych w budynku przy ul. [...] w T.

W toku tego postępowania PINB postanowieniem z dnia 8 października 2019 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. dalej "k.p.a.") nałożył na współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T.: W. J., W. L. oraz Z. P. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 15 grudnia 2019 r., ekspertyzy technicznej przewodów kominowych oraz podłączeń do tych przewodów znajdujących się w ww. budynku. W postanowieniu tym wskazano, że ekspertyza techniczna powinna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjnej oraz zawierać, w razie konieczności, niezbędny zakres robót budowlanych do wykonania, w celu doprowadzenia instalacji kominowej w budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że opinia techniczna powinna zawierać:

- inwentaryzację przewodów kominowych i ich podłączeń;

- ocenę stanu technicznego instalacji kominowej i podłączeń;

- zalecenia i wariantowe sposoby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w formie opisowej, a w razie konieczności w formie rysunkowej (forma projektu);

- wnioski końcowe, które będą stanowić podstawę do dalszego działania z obiektem budowlanym.

W wyniku zażalenia wniesionego przez W. L. oraz W. J., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB") postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 r., znak: WINB.WOA.7722.261.2019.KK, uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu na jego wykonanie, wyznaczając nowy termin do dnia 15 lutego 2020 r.

W dniu 14 lutego 2020 r. do PINB, wpłynęły: ekspertyza techniczna opracowana przez mgr inż. G. P. z 10 stycznia 2020 r. oaz opinia mgr inż. A. D., będąca uzupełnieniem opinii mgr inż. G. P.

PINB postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r., nr 30/2020, wydanym na podstawi art. 123 k.p.a., zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T.: W. J., W. L. oraz Z. P. do uzupełnienia i poprawienia w terminie do 15 maja 2020 r. przedłożonej ekspertyzy technicznej o:

- inwentaryzację przewodów kominowych i ich podłączeń,

- ocenę stanu technicznego instalacji kominowej i podłączeń,

- zalecenia i wariantowe sposoby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w formie opisowej a w razie konieczności w formie rysunkowej (forma projektu wraz z obliczeniami),

- wnioski końcowe, które będą stanowić podstawę do dalszego działania z obiektem budowlanym.

W uzasadnieniu postanowienia PINB podniósł, że przedłożona ekspertyza techniczna (część instalacyjna) z dnia 10 stycznia 2020 r. opracowana przez G. P. oraz opis wykonania wentylacji dla łazienki lokalu [...] nie stanowią materiału sporządzonego na podstawie naocznych oględzin, po przeprowadzeniu badań i pomiarów specjalistycznych.

W. J. wnioskiem z dnia 9 marca 2020 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r., zarzucając mu brak podstawy prawnej, skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie, bezpodstawne pouczenie o braku środka zaskarżenia oraz całkowitą bezzasadność.

ŚWINB, postanowieniem z dnia 4 czerwca 2020 r., nr WINB-WOA.771.17.2020.PZ/AG, działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz w zw. z art. 126 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że za podstawę wydania postanowienia nr 30/2020 z dnia 3 marca 2020 r. (postanowienie uzupełniające) PINB przyjął wydane uprzednio postanowienie z dnia 8 października 2019 r. (postanowienie nakazujące), nakładające na mocy art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia ekspertyzy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organ jest uprawniony do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego, w określonym terminie, obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. W postanowieniu nakazującym PINB prawidłowo określił jakie obowiązki i w jakim terminie powinni być wykonane.

Zdaniem ŚWINB postanowieniem zmieniającym nie nałożono na zobowiązanych obowiązku o nowej treści, a jedynie, z uwagi na braki stwierdzone w dostarczonej ekspertyzie, zobowiązano ich do uzupełnienia i poprawienia sporządzonej ekspertyzy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu nakazującym.

Ponadto ŚWINB wyjaśnił, że analizując procedurę udzielania informacji organom architektoniczno-budowlanym i nadzoru budowlanego należy się odnieść do art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ może, w przypadku dostarczenia ekspertyzy niedostatecznie wyjaśniającej sprawę, zlecić wykonanie zastępcze na koszt osób zobowiązanych uprzednio do ich dostarczenia. Jest to jednak uprawnienie organu, a nie obowiązek. Swoje działania organ powinien uzależniać od sytuacji i okoliczności danej sprawy.

Uznał też, że w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego nie regulują bezpośrednio kwestii dotyczących poszczególnych instytucji, zastosowanie znajdują ogólne zasady procedury administracyjnej. Skoro zatem art. 81c Prawa budowlanego, regulujący żądanie dostarczenia informacji lub stosownych dokumentów, nie reguluje procedury zmiany postanowienia nakładającego taki obowiązek, ani nie zawiera dyspozycji obligujących organ do dokonania określonej czynności, odnieść się należy właśnie do ogólnych zasad procesu administracyjnego.

ŚWINB przyjął również, że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a co za tym idzie przy jego wydaniu stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 77 ust. 2 k.p.a., organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Zdaniem ŚWINB w postanowieniu uzupełniającym organ nie dokonał zmian w zakresie kręgu osób zobowiązanych do dostarczenia ekspertyzy ani w zakresie przedmiotu obowiązku. Zmianie uległ jedynie termin wykonania nałożonego obowiązku.

ŚWINB stwierdził ponadto, że termin wykonania zobowiązania jest elementem obligatoryjnym postanowienia wydanego na mocy. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jednak z uwagi na brak wskazania przez ustawodawcę jakichkolwiek wytycznych co do jego określenia, kwestia ta pozostaje w kompetencji uznaniowej organu. Termin ten, w związku z przywołanym powyżej art. 77 ust. 2 k.p.a., może być przez organ zmieniony, a więc także przedłużony. Jednakże – zdaniem organu – w przedmiotowej sprawie art. 77 ust. 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania, ponieważ ekspertyza została dostarczona, chociaż jej treść nie spełniała wymogów postanowienia nakazującego jej przedłożenie. Organ nie mógł zatem zmienić postanowienia nakazującego poprzez określenie nowego terminu na dostarczenie ekspertyzy z uwagi na to, że zobowiązani dostarczyli dnia 14 lutego 2020 r. ekspertyzę techniczną. PINB był więc związany dostarczoną ekspertyzą i zobligowany do jej przenalizowania. Stwierdzając jej niekompletność wezwał zobowiązanych do uzupełnienia i poprawienia. Tym samym, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 123 k.p.a., uprawniającą organ do wydawania w toku postępowania postanowień, PINB wydał postanowienie zmieniające. Według ŚWINB postanowienie to ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania, jest wydawane z urzędu, a wobec braku stosownej regulacji prawnej - nie jest zaskarżalne, a co za tym idzie, nie służy od niego wniosek o stwierdzenie nieważności.

W tej sytuacji, zdaniem ŚWINB, konieczne było odmówienie wszczęcia postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 61a ust. 1 k.p.a., stanowiącą o "innej uzasadnionej przyczynie", którą jest również sytuacja, w której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia niezaskarżalnego. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a., który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących decyzji oraz trybów nadzwyczajnych, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności postanowień dotyczy tylko tych z nich, na które przysługuje zażalenie.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia GINB, postanowieniem z dnia 8 lipca 2020 r., nr DON.7101.257.2020.KWL, wydanym na podstawie, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało zaskarżone przez W. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 123 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że PINB, nakładając na Skarżącego postanowieniem z 3 marca 2020 r. obowiązek uzupełnienia i poprawienia ekspertyzy, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego działał wyłącznie na podstawie przepisu art. 123 k.p.a.;

2. art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że na postanowienie PINB z 3 marca 2020 r. nie przysługiwało zażalenie, a tym samym do postanowienia tego nie znajdowały zastosowania przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, co skutkowało wadliwym orzeczeniem o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.

Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie zasady praworządności poprzez uznanie, że przepis art. 123 k.p.a., który został wskazany przez PINB jako wyłączna podstawa prawna postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r. uprawnia organ do nałożenia na skarżącego obowiązku o charakterze materialnoprawnym oraz poprzez uznanie, że od postanowienia tego nie służy żaden środek zaskarżenia.

Na podstawie powyższych zarzutów Skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji;

2. skierowanie sprawy do rozpoznania trybie uproszczonym;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że przepis art. 123 k.p.a. nie stanowi materialnoprawnej podstawy postanowienia, w szczególności postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W przepisie art. 81c Prawa budowlanego w ogóle nie został przewidziany tryb rektyfikowania ocen technicznych i ekspertyz, poprzez ich poprawianie przez strony na wezwanie organu.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w doktrynie Skarżący wskazał, że niezrealizowanie lub nienależyte wykonanie postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego skutkuje sankcją wykonania zastępczego przewidzianą w ust. 4 art. 81c, zgodnie z którym w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, właściwy organ może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Zdaniem Skarżącego, organ administracji, poza oczywistym przypadkiem niezastosowania się osoby zobowiązanej do treści postanowienia musi, stosując tryb określony w ust. 4, w każdym przypadku wykazać, że dostarczone dokumenty niedostatecznie wyjaśniają sprawę. Skarżący stwierdził, że biorąc pod uwagę nieostry zakres tej przesłanki, należy przyjąć, że uzasadnienie takiej czynności organu musi być wyczerpujące. Zatem jeżeli PINB uważał, że złożona już ekspertyza zawierała braki lub wymagała poprawienia (czemu Skarżący zaprzecza), winien był na podstawie przepisu art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego zlecić ich zastępcze wykonanie.

Skarżący zwrócił także uwagę, na błąd organów polegający na tym, że postanowienie PINB z dnia 3 marca 2020 r. zostało skierowane do osób niebędących stronami w sprawie (właścicieli lokali) zamiast do wspólnoty mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę uznał przedstawione zarzuty za nieusprawiedliwione. Wskazał, że podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Przyczyny przedmiotowe nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny te należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Sąd podniósł, że powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r. było stwierdzenie przez organ, że postanowienie to nie jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a postanowieniem mającym za podstawę art. 123 k.p.a., na które nie przysługuje zażalenie i do którego nie ma zastosowania art. 156 k.p.a.

Analizując treść postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r. Sąd I instancji stwierdził, że nie nakłada ono na adresatów tego postanowienia innego obowiązku niż obowiązek określony w postanowieniu tego organu z dnia 8 października 2019 r. Adresaci postanowienia z dnia 3 marca 2020 r. nie zostają w nim zobowiązani do przedstawienia innej ekspertyzy niż określona w sentencji postanowienia z dnia 8 października 2019 r. i doprecyzowana w uzasadnieniu tego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 października 2019 r. wskazano bowiem elementy, które przedmiotowa ekspertyza powinna zwierać. Postanowienie z dnia 3 marca 2020 r. zobowiązuje do przedłożenia ekspertyzy zawierającej te same elementy. Zakres obowiązku zatem się nie zmienił.

Fakt, że postanowienie z dnia 3 marca 2020 r. nie nakłada na strony innego obowiązku ma decydujące znaczenie przy ocenie charakteru tego postanowienia i zastosowanej w nim podstawy prawnej. Skoro zatem postanowienie to nie nakłada na jego adresatów nowego obowiązku w porównaniu do postanowienia z dnia 8 października 2019 r., to nie można temu postanowieniu przypisywać, że zostało ono wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a., organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jeżeli taka modyfikacja miałaby polegać na zmianie treści obowiązku nakładanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i skutkować nałożeniem obowiązku, ale o zmienionej treści, nie można zakwalifikować jej jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a., byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność należałoby oceniać na podstawie przesłanek z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu przywołana przez PINB w postanowieniu z dnia 3 marca 2020 r. podstawa prawna nie jest błędna. Organ powołał bowiem art. 123 k.p.a., który to przepis stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Profesjonalny pełnomocnik W. J. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 81c ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy PINB uznał złożoną przez skarżącego ekspertyzę za niewystarczającą, nie miał obowiązku zlecić jej wykonania w ramach wykonania zastępczego, a był uprawniony do nałożenia na Skarżącego obowiązku ponownego wykonania (zdaniem PINB poprawienia) ekspertyzy, bez możliwości zaskarżenia postanowienia w tym zakresie, a także przyjęciu, że na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego PINB był uprawniony do nałożenia na Skarżącego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 61a § 1, art. 123, art. 126 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługiwało prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem postanowienie PINB o nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy nie podlega zaskarżeniu, a także przyjęciu, że PINB był upoważniony do nałożenia na Skarżącego obowiązku na podstawie postanowienia wydanego wyłącznie na podstawie przepisu prawa procesowego to jest art. 123 k.p.a.

Skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że stanowisko Sądu, z którego wynika, że postanowieniem PINB z dnia 3 marca 2020 r. nie nałożono na Skarżącego nowych obowiązków, a jednocześnie postanowienie to nie zostało wydane na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest wewnętrznie sprzeczne. Skoro postanowienie PINB z dnia 3 marca 2020 r., zobowiązujące do poprawienia i uzupełnienia ekspertyzy ma być wyłącznie "powtórzeniem" wcześniej orzeczonego już obowiązku, nie sposób uznać, że postanowienia te zostały wydane na podstawie różnych przepisów. Zdaniem Skarżącego, wbrew ocenie Sądu, podstawą prawną obu postanowień jest przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Skarżący podniósł też, że w przepisie art. 81c Prawa budowlanego w ogóle nie został przewidziany tryb rektyfikowania ocen technicznych i ekspertyz, poprzez ich poprawianie na wezwanie organu. W przepisie nie przewidziano również możliwości ponawiania obowiązku czy przedłużania terminu do jego wykonania. W sytuacji, gdy ekspertyza lub ocena nie zostały wykonane lub zostały wykonane niepoprawnie, organ powinien zastosować sankcję z przepisu art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego.

Nadto w ocenie Skarżącego, skoro ustawodawca, mocą art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie określił środek stosowany przez organ administracji w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku przedłożenia ocen technicznych, to środek ten stanowi jedyną prawnie dopuszczalna formę reakcji.

Zdaniem Skarżącego postanowienie PINB z dnia 3 marca 2020 r. zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, co przesądza o jego kwalifikowanej wadliwości albo podstawą jego wydania był przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zatem postanowienie to zgodnie z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego podlegało zaskarżeniu, co skutkuje możliwością jego oceny w trybie przepisów art. 156-159 k.p.a.

Według stanowiska Skarżącego, za całkowicie sprzeczne z podstawowymi zasadami praworządności i sądowej kontroli działania administracji, uznać należy pogląd, że na zasadzie postanowienia z art. 123 k.p.a. możliwe jest arbitralne, nieweryfikowalne oraz pozbawione kontroli nakładanie obowiązków na obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy przede wszystkim zaznaczyć, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było postanowienie GINB z dnia 8 lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie ŚWINB z dnia 4 czerwca 2020 r. od odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie uzupełnienia i poprawienia ekspertyzy. Zatem kwestia, czy PINB na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego był uprawniony do nałożenia na skarżącego kasacyjnie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego, podnoszona w zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, pozostaje poza zakresem oceny Sądu. Ocena ta dotyczy bowiem (z uwagi na przedmiot kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji, jakim było rozstrzygnięcie GINB z dnia 8 lipca 2020 r.) istnienia podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie uzupełnienia i poprawienia ekspertyzy, nie zaś ocena zakresu (treści) obowiązku sporządzenia ekspertyzy, nałożonego na skarżącego postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 81c ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego "polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy (...) PINB uznał złożoną przez Skarżącego ekspertyzę za niewystarczającą, nie miał obowiązku zlecić jej wykonania w ramach wykonania zastępczego, a był uprawniony do nałożenia na Skarżącego ponownego wykonania (...) ekspertyzy" należy zauważyć, że z treści art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego nie wynika obwiązek uruchomienia mechanizmu wykonania zastępczego. Brak takiego obowiązku wynika nie tylko, jak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, z wykładni językowej, ale również z wykładni systemowej. Otóż przepis ujęty w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego należy odczytywać przez pryzmat jednej z podstawowych zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie zasady dyspozycyjności, zwanej również zasadą dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ prowadzący postępowanie, wynikającej z art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Ta zaś zasada służy urzeczywistnianiu ogólnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, ujętej w art. 7 k.p.a. (w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie na fakultatywny charakter zlecenia wykonania ocen technicznych lub ekspertyz, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt II OSK 809/19) wprost uznał, że art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego daje organom administracyjnym uprawnienie do zlecenia wykonania ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia, ale nie nakłada na organy takiego obowiązku. Z kolei w wyroku z dnia 18 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 1619/19) stwierdził, że to iż przepis art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego "pozwala organom administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego na zlecenie wykonania ocen lub ekspertyz technicznych nie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie podlega ustaleniu przez organ administracyjny. To organ decyduje, czy ustalenie stanu faktycznego wymaga zasięgnięcia opinii lub sporządzenia ekspertyzy technicznej, czy też sam organ taki stan może prawidłowo ustalić we własnym zakresie." Także w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2649/12) przywołanym przez Sąd I instancji uznano, że: "w razie niedostarczenia w terminie żądanych ocen lub ekspertyz, zgodnie z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, organ może zlecić ich wykonanie na koszt osoby zobowiązanej, nie ma jednak takiego obowiązku, działania organu zależą od okoliczności sprawy, w której obowiązek został nałożony."

W tym miejscu należy odnieść się do przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22.08.2008 r. (sygn. akt II Sa/Gl 188/08), na podstawie którego Skarżący błędnie wywodzi, że "jedynie prawnie dopuszczalną formą reakcji" na stan opisany w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego jest wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ("Skutki niedostarczenia ocen lub ekspertyz bądź też wadliwości, reguluje zaś art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego, przewidując zlecenie przez właściwy organ ich wykonania na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jednoznaczna regulacja ustawy nie pozwala zatem na odstąpienie od powyższego trybu przez organy nadzoru budowlanego ani z uwagi na brak zawinienia właściciela lub zarządcy, czy też z powodu braku środków na ten cel") została sformułowana nie w kontekście oceny obligatoryjności czy fakultatywności wykorzystania mechanizmu wykonania zastępczego obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ale w celu wskazania braku ustawowej możliwości zobowiązania innych osób, "które swoimi działaniami zawiniły stanowi technicznego cudzego obiektu budowlanego" do dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, "ani też obciążenia ich kosztami sporządzenia żądanej dokumentacji".

Również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, że podstawą postanowienia o uzupełnieniu i poprawieniu ekspertyzy technicznej nie był art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem postanowieniem tym nie zmodyfikowano przedmiotowego zakresu nałożonego uprzednio obowiązku.

Jednak, jak wynika ze sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania i jego uzasadnienia, kluczowy problem wiąże się z oceną art. 123 k.p.a. jako prawnej podstawy postanowienia o uzupełnieniu i poprawieniu ekspertyzy technicznej, a co za tym idzie braku możliwości uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W tym względzie należy zauważyć, że w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego został ugruntowany pogląd na temat prawnych podstaw postanowienia administracyjnego. Zgodnie z nim, ze względu na stopień konkretyzacji można wyodrębnić dwa typy podstaw prawnych postanowienia administracyjnego występujących w k.p.a.: "podstawę konkretną, w której treści wyraźnie wskazano formę postanowienia dla rozstrzygnięcia oznaczonej kwestii (...) oraz podstawę ogólną (wielokrotną rodzajowo), którą wyznacza przepis art. 123 § 2 k.p.a. Ta ostatnia może mieć jednocześnie wymiar podstawy samodzielnej rozstrzygnięcia określonej kwestii procesowej (co do dopuszczalności oraz formy ...), jak i podstawy uzupełniającej (czyli w zakresie formy; samą dopuszczalność wyznacza odrębny przepis kodeksu...)" – zob. G. Łaszczyca, 1.6. Podstawa prawna postanowienia administracyjnego [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012. https://sip.lex.pl

Zważywszy, że "wartością dodaną" postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r. wobec postanowienia PINB z dnia 8 października 2019 r. (wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego) był wymóg uzupełnienia i poprawienia ekspertyzy technicznej w wyznaczonym terminie, za podstawę postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r. należy uznać art. 123 wraz z art. 77 § 2 k.p.a. Poza sporem pozostaje zaś to, że na postanowienia wydawane tak na podstawie art. 123 k.p.a., jak i na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a co za tym idzie, stosownie do art. 126 k.p.a., do postanowień tych nie mają zastosowania przepisy art. 156-159 k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych też względów ocenę stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o trafności postanowienia ŚWINB z dnia 4 marca 2020 r. wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia 3 marca 2020 r.) oraz rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy postanowienie GINB z dnia 8 lipca 2020 r. należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w skardze kasacyjnej za niemające usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie , Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.