Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 870/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 2, 3, art. 5, art. 227
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Teza: Postanowienia art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowią lex specialis w stosunku do postanowień art. 358.1 § 1 i 3 Kodeksu cywilnego i w tym zakresie wyłączają ich stosowanie. Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. stanowi samoistną podstawę waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie, nakładającą na podmiot zobowiązany do jego zapłaty obowiązek przeszacowania wartości odszkodowania według zasad obowiązujących na gruncie tej ustawy.

Dla zapewnienia realności świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości przyjął w art. 132 ust. 3 własne kryteria waloryzacji. Waloryzacja uregulowana w tym przepisie oraz w art. 5 u.g.n. nie została ograniczona żadnymi dodatkowymi warunkami, które musiałyby zaistnieć, by jej mechanizm został uruchomiony.

TEZY

Postanowienia art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowią lex specialis w stosunku do postanowień art. 358.1 § 1 i 3 Kodeksu cywilnego i w tym zakresie wyłączają ich stosowanie. Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. stanowi samoistną podstawę waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie, nakładającą na podmiot zobowiązany do jego zapłaty obowiązek przeszacowania wartości odszkodowania według zasad obowiązujących na gruncie tej ustawy.

Dla zapewnienia realności świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości przyjął w art. 132 ust. 3 własne kryteria waloryzacji. Waloryzacja uregulowana w tym przepisie oraz w art. 5 u.g.n. nie została ograniczona żadnymi dodatkowymi warunkami, które musiałyby zaistnieć, by jej mechanizm został uruchomiony.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, asesor WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za przejętą nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej I. S. kwotę 323 (trzysta dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 870/07

UZASADNIENIE

Naczelnik Miasta B. P. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. dokonał podziału terenu budowlanego położonego w rejonie ulic: M., K., R., Ż. i W. w B. P.. Podziałem objęto również działkę o pow. 4700 m2 należącą do O. i S. W., która przeszła na własność Skarbu Państwa.

Postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki nabyte przez Skarb Państwa w wyniku w/w podziału zakończyły się następującymi decyzjami:

- w stosunku do przejętego gruntu - decyzją Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1982 r. znak [...], który ustalił odszkodowanie w wysokości 146.216 zł. Rozstrzygnięcie to – poddane kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności przez Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej (decyzja z dnia [...] lutego 1984 r.), a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 09 kwietnia 1986 r. w sprawie sygn. akt I SA 1150/85) ostało się jako prawidłowe.;

- w stosunku do ogrodzenia i naniesień znajdujących się na przejętych gruntach – pierwotnie wydana została decyzja Naczelnika Miasta B. P. z dnia [...] października 1982 r. ustalająca odszkodowanie w wysokości 74.564 zł. Po stwierdzeniu jej nieważności przez Wojewodę P. została zastąpiona decyzją Naczelnika Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 1987 r. ustalającą wysokość odszkodowania na kwotę 425.695 zł.

Dalsze postępowanie dotyczyło jedynie odszkodowania w wysokości 146.216 zł ustalonego za grunt stanowiący pierwotnie własność małżonków W., którzy kwestionowali fakt jego wypłaty.

Wyrokiem z dnia 09 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 108-110/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] i decyzję Wojewody B. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], którym odmówiono S. W., I. S. i H. O. (córkom małżonków W.) zwaloryzowania odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 1166 m2 położoną w B. P. wskazując, iż odszkodowanie za ten grunt zostało wypłacone więc nie ma podstaw do jego waloryzacji. Sąd wskazał naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i przedwczesne przyjęcie, iż odszkodowanie zostało wypłacone, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie na takie ustalenia, zdaniem sądu, nie pozwalał. Wskazał również na przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które nakazywały złożenie odszkodowania do depozytu sądowego w wypadku odmowy jego przyjęcia przez uprawnioną stronę, na którą to odmowę powołują się małżonkowie W.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania na skutek wyroku NSA z dnia 09 grudnia 1999 r. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] o odmowie wypłacenia odszkodowania i umorzył postępowanie w sprawie prezentując pogląd, iż przepisy art. 9 a i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie upoważniają starosty do decydowania o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania (k. 53, 68).

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. wskazując, iż wbrew stanowisku organu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, co wynika z wiążącej organ oceny wyrażonej w wyroku z dnia 09 grudnia 1999 r. Sąd wywiódł, iż w pierwszej kolejności organ winien ustalić, w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, sporny między stronami fakt wypłaty odszkodowania, a w następnej kolejności możliwość jego przedawnienia (k. 82).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją kasacyjną z dnia [...] września 2004 r. znak [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] o odmowie wypłacenia waloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał, iż w dniu 22 września 2004 r. weszła w życie nowelizacja art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nowym brzmieniem ust. 3 tego przepisu waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Z uwagi na fakt, iż w stosunku do nieruchomości gminnych właściwym organem jest organ wykonawczy gminy, a w sprawie niniejszej sporny grunt stał się własnością Gminy B. P., organem właściwym do rozpoznania wniosku o zwaloryzowanie odszkodowania będzie organ wykonawczy gminy.

Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem tutejszego sądu z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie II SA/Bk 711/04, w którym wskazano organowi celowość ponownego rozważenia kwestii jego właściwości w przedmiotowej sprawie, a w przypadku stwierdzenia swej niewłaściwości – rozważenie umorzenia postępowania i przekazania sprawy na podstawie art. 65 § 1 Kpa organowi właściwemu.

W wyniku wyroku z dnia 23 grudnia 2004 r. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji ze wskazaniem na konieczność ustalenia właściwości organów w tej sprawie na podstawie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami (k. 154).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] Starosta B. przekazał sprawę dotyczącą wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania według właściwości Burmistrzowi Miasta B. P. argumentując, iż zapłata odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 27 maja 1990 r. stanowi obciążenie nieruchomości mieszczące się w konstrukcji pochodnego nabycia mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Na podstawie art. 36 tej ustawy gmina, która nabyła prawo do wywłaszczonej nieruchomości zobowiązana jest do zapłacenia odszkodowania byłym właścicielom (k. 167).

W wyniku zażalenia Burmistrza Miasta B. P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] Wojewoda P. uchylił orzeczenie organu I instancji wydane na podstawie art. 65 § 1 Kpa i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wywiódł, iż organ I instancji prawidłowo powołał przepisy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jednak przed określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania powinien właściwie ustalić aktualnego właściciela przejętych nieruchomości, a jeśli zostały nabyte z mocy prawa - uprzednio uzyskać decyzję komunalizacyjną. Organ polecił również ponowne przeanalizowanie kwestii właściwości organu do ustalenia wysokości waloryzowanego odszkodowania (k. 180).

Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...], którą ustalono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa o pow. 1171 m2 stanowiący obecnie część działek: [...] określonego w decyzji Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1982 r., w tym:

- 6.413, 88 zł za grunty stanowiące część działek [...] będących obecnie z mocy prawa własnością Gminy B. P.;

- 9.464, 88 zł za grunty stanowiące część działek [...] będących obecnie z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Zobowiązano Gminę B. P. – Burmistrza Gminy do zapłaty po 3.206, 94 zł, a Skarb Państwa – Starostę B. do zapłaty po 4.732, 44 zł na rzecz I. S. i H. O. tytułem zwaloryzowanego odszkodowania (k. 273).

Powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] uchylił do ponownego rozpoznania wskazując, iż organ ustalił brak wypłaty odszkodowania uprawnionym, a w związku z tym konieczność wypłacenia odszkodowania powiększonego o waloryzację, którego wysokość oszacował biegły. Opinia biegłego została sporządzona w dniu 10 listopada 2006 r. i zdaniem organu odwoławczego brak jest dowodów na to, że zapoznały się z nią strony, którym pouczenie o takim prawie wysłano 06 listopada 2006 r. Nadto organ wskazał na celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, przed którą strony zostaną powiadomione o prawie składania wyjaśnień, propozycji i zarzutów, jak też przedstawienia dowodów na ich poparcie oraz na którą zostanie wezwany biegły. Zwrócono uwagę na konieczność wykazania następstwa prawnego stron po zmarłej stronie postępowania – S. W.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...] Starosta B. ustalił ogólną wysokość zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1982 r. za przejęty grunt o pow. 1171 m2 stanowiący obecnie część działek [...] położonych w B. P. na kwotę 16.148, 09 zł, w tym:

- 6.522, 67 zł za grunt o pow. 473 m2, stanowiący obecnie część działek nr [...], którego własność z mocy prawa nabyła Gmina Miejska B. P., - 9.652, 42 zł za grunt o pow. 698 m2, stanowiący obecnie część działek o nr [...], którego własność z mocy prawa nabył Skarb Państwa.

Organ zobowiązał Gminę B. P. – Burmistrza tej Gminy do zapłaty kwot po 3.261, 34 zł oraz Skarb Państwa – Starostę B. do zapłaty kwot po 4.812, 71 zł na rzecz I. S. i H. O. – spadkobierczyń małżonków W. - tytułem zwaloryzowanego odszkodowania.

W uzasadnieniu wskazano, iż należy przyjąć powierzchnię przejętych gruntów pod budownictwo jednorodzinne na 1.171 m2, a nie jak wcześniej ustalono - 1.166 m2, co wynika z danych uwzględniających zmiany powstałe podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów Gminy B. P. Własność gruntów o pow. 473 m2 stanowiących część działek nr [...] nabyła Gmina B. P. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Własność gruntów o pow. 698 m2 stanowiących część działek nr [...] należy do Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Nr [...] z 1980 r. Ustalono również, iż jedynymi spadkobiercami O. i S. W. są córki I. S. i H. O. w ½ części każda z nich. Zgodnie z przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie odpowiadające wartości wywłaszczonych praw ustala w drodze decyzji starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zaś zgodnie z art. 132 ust. 3 tej ustawy wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. W celu ustalenia tej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania (którego kwota wynika z decyzji Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1982 r.), sporządzone zostały w sprawie opinie rzeczoznawcy: z dnia 10 listopada 2006 r. wraz z aneksem oraz z dnia 23 lipca 2007 r. zawierające szczegółowe wskazania sposobu wyliczenia waloryzacji zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz według wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres od wydania decyzji Wojewody B. z 1982 r. do roku 2007. Biegły oszacował, iż zwaloryzowane odszkodowanie powinno wynosić 16.148, 09 zł. Z uwagi na różne podmioty będące obecnie właścicielami gruntów (Skarb Państwa i Gmina B. P.) przejętych gruntów kwotę w/w podzielono proporcjonalnie do wielkości posiadanych przez nie obszarów. Organ wskazał, iż do skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania i należnych z tego tytułu odsetek mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, stąd, mimo żądania, odsetki nie mogły być ustalone. Pouczono strony, iż odmowa przyjęcia odszkodowania spowoduje jego przekazanie do depozytu sądowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły I. S. i H. O. wskazując, iż nie zgadzają się z rozstrzygnięciem zawartym w punktach od 1 do 3 decyzji tj. dotyczącym ustalenia ogólnej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania (pkt 1) oraz kwot odszkodowania, którymi zostały obciążone odpowiednio Gmina B. P. i Skarb Państwa – Starostwo B. (pkt 2 i 3).

Zarzucono decyzji naruszenie:

- art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że waloryzacja odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1982 r. może być dokonana jedynie według wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS,

- art. 132 ust. 3 w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że waloryzacja ustalonego i dotychczas nie wypłaconego odszkodowania wyklucza możliwość naliczenia odsetek za opóźnienie w jego zapłacie,

- art. 77 Kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego wskutek zaniechania zlecenia biegłemu rzeczoznawcy dokonania waloryzacji odszkodowania według innych mierników niż wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, co miało wpływ na niewłaściwe ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania ustalonego w 1982 r.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżące podały, iż przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zasadę waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty, nie zawiera natomiast żadnej wzmianki o miernikach, w związku z czym waloryzacja powinna być dokonana według reguł wynikających z innych postanowień ustawy. Ich zdaniem przepisy art. 134 i 135 ustawy wskazują, iż odszkodowanie ustala się przy uwzględnieniu wartości rynkowej nieruchomości, a więc do ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie zostało zastrzeżone wyłącznie kryterium wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Skarżące podniosły, iż wskaźnik inflacji rokrocznie kształtuje się w granicach około 2 %, podczas gdy ceny nieruchomości wzrastają nawet o 100 %. Powołały się na przepis art. 3581 § 3 Kodeksu cywilnego oraz wyrok SN z dnia 19 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt II CKN 202/98, OSNC 1999/6/121, w którym wskazano, iż nie należy stosować jednego miernika waloryzacji w różnych sprawach. Zdaniem skarżących stanowisko to znajduje zastosowanie do waloryzacji w sprawie niniejszej, zatem organ powinien zlecić biegłemu zastosowanie kilku mierników waloryzacji celem porównania ich wyników.

Dalej wywodziły skarżące, iż z przepisu art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika zakaz ustalenia i wypłacenia odsetek za uprzednio ustalone i niewypłacone odszkodowanie, które podlega waloryzacji. Powołały wyrok NSA z dnia 07 maja 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 2378/00. Zdaniem skarżących pominięcie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o odsetkach za opóźnienie w zapłacie odszkodowania świadczy o błędnej wykładni przepisu art. 132 ust. 2 w/w ustawy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Wojewody P. przez Kierownika Oddziału Wydziału Geodezji P. Urzędu Wojewódzkiego w B. utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Organ podkreślił konieczność rozróżnienia dwóch instytucji: waloryzacji odszkodowania, która oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników i dotyczy okresu miedzy datą uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności a wypłatą odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli niewywiązania się przez dłużnika z obowiązku wierzyciela w odpowiednim terminie, co regulują przepisy Kodeksu cywilnego – art. 481 §1. Odsetek z tytułu zwłoki lub opóźnienia skarżące będą się mogły domagać, zdaniem organu, gdy podmioty zobowiązane do wypłacenia zwaloryzowanego odszkodowania wypłaty nie dokonają w ustalonym terminie i tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym.

Organ odwoławczy podał także, iż zastosowanie art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i zwaloryzowanie odszkodowania w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych wynikało z faktu, iż nie są ogłoszone do chwili obecnej wskaźniki cen nieruchomości, stąd nie mógł być zastosowany przepis art. 5 w/w ustawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyły do sądu administracyjnego H. O. i I. S. zarzucając naruszenie:

- art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że waloryzacja odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1982 r. i dotychczas niewypłaconego wyklucza możliwość naliczenia odsetek za opóźnienie w zapłacie tego odszkodowania od momentu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, jak również na przyjęciu, że rozstrzygnięcie o zapłacie odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania może nastąpić wyłącznie w postępowaniu cywilnym,

- art. 227 w/w ustawy poprzez jego zastosowanie, mimo iż jest sprzeczny z Konstytucją RP wskutek braku określenia terminu, w ciągu którego Prezes Głównego Urzędu Statystycznego powinien ogłosić w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" obwieszczenie o wskaźnikach zmian cen nieruchomości,

- art. 77 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskutek zaniechania zlecenia biegłemu obliczenia waloryzacji według wskaźników zmiany cen nieruchomości oraz niedokonanie jakichkolwiek ustaleń i niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odsetek za opóźnienie w zapłacie ustalonego w 1982 r. odszkodowania.

Uzasadniając skargę podano, iż strony nie zgadzają się z opinią organu, jakoby przepis art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. miał zastosowanie tylko do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, a nie odszkodowania ustalonego wcześniej i nie wypłaconego. Zdaniem skarżących ogólne sformułowanie przepisu "odszkodowanie" dotyczy obydwu w/w sytuacji, zatem Wojewoda nie ma racji akceptując jako prawidłową decyzję, w której nie doszło do ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Dalej skarżące argumentowały, iż obowiązek wypłaty odszkodowania w sprawie niniejszej powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, zatem rozstrzygnięcie o odsetkach – świadczeniu akcesoryjnym wobec zobowiązania głównego – powinno się znaleźć w decyzji zobowiązującej do zapłaty głównego świadczenia pieniężnego.

Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności przepisu art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, iż od daty wejścia w życie ustawy tj. 01 stycznia 1998 r. Prezes GUS nie określił wskaźników cen nieruchomości, co pozbawia uprawnione osoby możliwości otrzymania odszkodowania zwaloryzowanego w sposób zapewniający rzeczywiste przywrócenie jego wartości. Również organ nie dokonał wyliczenia odsetek ani nie zlecił rzeczoznawcy dokonania waloryzacji według wskaźnika cen nieruchomości, czym naruszył przepis art. 77 w zw. z art. 140 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2008 r. tutejszy sąd prawomocnie odrzucił skargę H. O. (k. 24).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jakkolwiek zarzuty skargi nie pozostają uzasadnione, to zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty B. z dnia [...] września 2007 r. jako wydane z naruszeniem prawa podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Z mocy art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w Polsce wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Bezpośrednio do konstytucyjnych podstaw funkcjonowania sądownictwa administracyjnego nawiązuje art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 wskazanej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.). Przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny, badanie zaś konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (materialnych i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Oznacza to, iż tylko akt administracyjny nie naruszający prawa materialnego lub przepisów procesowych może zostać uznany za legalny i wówczas skarga podlega oddaleniu. Natomiast w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem materialnym lub procesowym lub obydwu – sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi stosując rozwiązania przewidziane ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zarzuty i wnioski skargi nie mają wiążącego charakteru, bowiem ustawowym obowiązkiem sądu jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być podstawą zaskarżonej decyzji. W przypadku ich naruszenia skarga podlega uwzględnieniu niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych. Jedynym ograniczeniem jest zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a., który oznacza zakaz pogorszenia sytuacji skarżącego wydanym wyrokiem uwzględniającym skargę, chyba że zachodzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W sprawie niniejszej skład orzekający dopatrzył się naruszenia zarówno prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jeśli chodzi o to ostatnie, to zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełniają wszystkich wymogów art. 107 § 1 i § 3 Kpa. W szczególności nie zawierają wskazania pełnej i prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia obydwu decyzji nie wyjaśniają przyjętej w stosunku do części orzeczenia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Decyzją Starosty B. z dnia [...] września 2007 r. nie tylko ustalono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania (pkt 1 – 3), ale także określono podmioty zobowiązane do jego wypłacenia (pkt 4 a i b). Przy wskazaniu podstawy prawnej podano wyłącznie przepisy dotyczące powstania prawa do odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości, organu właściwego do jego ustalenia oraz jednorazowej płatności odszkodowania i terminu jego płatności. Organ odwoławczy wskazał jako podstawę swego rozstrzygnięcia jedynie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Nie podano przytaczając podstawę prawną (ani w decyzji I instancji, ani w decyzji II instancji) przepisów dotyczących waloryzacji odszkodowania ustalonego we wcześniejszej decyzji (a taka waloryzacja, a nie pierwotne ustalenie odszkodowania były przedmiotem rozstrzygnięcia), a w szczególności nie wskazano przepisów art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) powoływanej dalej jako u.g.n., które faktycznie zastosowano oraz przepisów na podstawie których ustalono podmioty zobowiązane do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.

W sprawie niniejszej chodzi o waloryzację odszkodowania za grunty, które zostały odebrane małżonkom W. w wyniku zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta B. P. i które z mocy przepisów ustawy z dnia 06 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 zez m.) przeszły na własność państwa. Odszkodowanie za te grunty w wysokości 146.216 zł zostało ustalone decyzją Naczelnika Miasta B. P. z dnia [...] października 1982 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1982 r. Część tych gruntów została komunalizowana, część pozostała własnością Skarbu Państwa, co jest bezsporne.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej powołano przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zwanej dalej ustawą z 10 maja 1990 r. (nota bene bez wskazania dokładnej jednostki redakcyjnej – numeru i punktu powołanego przepisu), który stanowi wyłącznie o przejściu z mocy prawa mienia ogólnonarodowego wyszczególnionego w tym przepisie na własność gmin. Zauważyć należy, iż powołany przepis reguluje wyłącznie kwestie własnościowe, natomiast nie wskazuje podmiotu przejmującego zobowiązania określonych podmiotów.

Jak się wydaje – w postępowaniu stanowiącym wynik załatwienia wniosku osób, którym w 1982 r. przyznano odszkodowanie a do chwili obecnej go nie wypłacono – będzie miał zastosowanie przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten w ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 2. W pierwotnym brzmieniu zawierał nadto regulację ust. 3, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych związane z zadaniami określonymi w art. 34 ust. 3 oraz zobowiązania i wierzytelności miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz zobowiązania i wierzytelności inne niż określone w ust. 2 przejmuje Skarb Państwa.

Przepis art. 36 został gruntownie zmieniony ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 23, poz. 102) i utrzymując zasadę, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin (ust. 1), przyjęto jednocześnie, że Skarb Państwa przejmuje m.in. zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych (ust. 3 pkt 3).

Zatem prawidłowo w postępowaniu w sprawie niniejszej należało, przy ustaleniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty orzeczonego w 1982 r., a obecnie waloryzowanego odszkodowania, zastosować regulację prawną wynikającą z powyższego przepisu. Skoro nie został on powołany w podstawie prawnej ani omówiony w uzasadnieniu decyzji (jak wyżej zauważono wskazano wyłącznie art. 5 tej ustawy) – to oznacza, iż tej regulacji nie wzięto pod uwagę. Przemawia za tym także - bliżej nieuzasadniony w decyzjach obydwu instancji - fakt "podziału" odszkodowania na należne w części od gminy i w części od Skarbu Państwa.

Tym samym, oprócz naruszenia przepisów procesowych, decyzje zostały wydane także z naruszeniem prawa materialnego polegającym na nieuwzględnieniu przepisu prawa mającego zastosowanie w sprawie – w okolicznościach sprawy niniejszej art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 tej ustawy w części dotyczącej pkt 4a decyzji I instancji z dnia 11 września 2007 r., bowiem prawdopodobnie ten przepis stanowił podstawę orzeczenia we wskazanej części (podano go w treści uzasadnienia bez bliższego wyjaśnienia zakresu wykorzystania).

Powyżej przedstawione problemy stanowiły już analizę orzecznictwa NSA. Powołać się należy na wyrok NSA z dnia 08 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt OSK 1893/06 (nie publ.), którego motywy w całości skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Stwierdzono tam, że w zakresie uregulowanym w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączona została sukcesja gmin odnośnie wszelkich zobowiązań, które wynikają z wydania decyzji administracyjnych, w tym dotkniętych wadą kwalifikowaną.

Na organie administracyjnym I instancji spoczywa obowiązek wyboru prawidłowej podstawy prawnej i dokładnego wskazania jej w treści decyzji (art. 107 § 1 Kpa). Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138), lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozpoznawanej sprawy, bowiem do obowiązków tego organu należy nie tylko kontrola rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy na skutek wniesionego przez uprawniony podmiot odwołania.

W sprawie niniejszej powołano niepełną podstawę prawną oraz nie wyłożono zastosowanych przepisów, co stanowi naruszenie prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i które w konsekwencji spowodowało naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uchybienia przesądzają o braku podstaw do oceny, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i nakładają na sąd obowiązek jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Godzi się przypomnieć, że na organy administracyjne nałożony został obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Realizacji powyższej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część. Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji.

Jak wyżej wyłożono w sprawie niniejszej te zasady nie zostały zachowane. Zważywszy, że postępowanie toczy się już kilkanaście lat, organy administracji powinny były dołożyć szczególnej dbałości o prawidłowe jego przeprowadzenie i zakończenie decyzją odpowiadającą wymogom Kpa zarówno co do treści, jak i co do formy, a takiej oceny poczynić nie można. Stwierdzone uchybienia rodziły skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzji pierwszoinstancyjnej.

Jak zauważono na wstępie – powyższe uchybienia skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji sąd uwzględnił z urzędu. Powyższemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie, zdaniem składu orzekającego, zakaz reformationis in peius, bowiem skarżąca domagała się uwzględnienia skargi, chociaż z innych przyczyn niż przyjęte przez sąd. Pozostałe zainteresowane strony tj. Gmina B. P. i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostwo Powiatowe w B. P. skarg nie złożyły, zatem nie może być mowy w odniesieniu do nich o wydaniu przez sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącego, o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi – to nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszym zarzucie skarżąca I. S. kwestionuje przyjęte przez organ stanowisko, iż waloryzacja odszkodowania ustalonego i nie wypłaconego wyklucza możliwość naliczenia odsetek w jego zapłacie od daty jego ustalenia, jak również że rozstrzygnięcie o odsetkach należy do drogi procesu cywilnego. W ocenie składu orzekającego w sprawie zaprezentowany przez organy pogląd jest słuszny, a podnoszone w tej kwestii zarzuty nie znajdują uzasadnienia.

Przede wszystkim wskazać trzeba na istotne różnice pomiędzy waloryzacją a skutkami zwłoki lub opóźnienia w zapłacie świadczenia (np. koniecznością zapłaty odsetek), którym w tym przypadku jest odszkodowanie. Zagadnienie to było już przedmiotem analizy orzecznictwa, w którym wskazano, iż waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza ona zatem interes ekonomiczny wierzyciela gwarantując mu, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Natomiast skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli niewywiązania się w terminie przez dłużnika z obowiązku wobec wierzyciela, regulują przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 u.g.n). Skutki opóźnienia w zapłacie odszkodowania określa art. 481 § 1 kc. Według tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi (vide wyrok NSA z dnia 07 maja 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 2378/02, Lex nr 81740). Na podstawie powyższego uprawniona jest zatem teza, iż zwaloryzowanie na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania, a więc jego urealnienie uwzględniające ("zaspokajające" według zasad przewidzianych prawem) doznany uszczerbek majątkowy powoduje niedopuszczalność obciążenia dłużnika skutkami opóźnienia i zwłoki w spełnieniu świadczenia, w tym koniecznością zapłaty odsetek, za okres objęty waloryzacją. W takiej sytuacji prawo do odsetek powstanie w wyniku opóźnienia lub zwłoki w wypłacie świadczenia już zwaloryzowanego i będzie przysługiwało od dnia następującego po terminie wyznaczonym na jego zapłatę, o ile ona nie nastąpi. Nie ma zatem skarżąca racji utrzymując, iż dokonana w postępowaniu administracyjnym waloryzacja nie wyklucza zapłaty odsetek od daty ustalenia odszkodowania do daty jego zapłaty. Prezentowane przez nią stanowisko nie uwzględnia bowiem istotnych różnic pomiędzy tymi dwiema instytucjami i celu, dla którego zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego.

W kwestii właściwej drogi dochodzenia odsetek – cywilna czy administracyjna – wskazać należy na znajdujący szerokie poparcie orzecznictwa i doktryny pogląd przeanalizowany dogłębnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. w sprawie sygn. akt SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143), którego sentencja brzmiała: "Art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego ..., rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał wskazał w uzasadnieniu tego orzeczenia, iż w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia o odsetki od należnych, a nie wypłaconych w terminie świadczeń, których źródłem jest decyzja administracyjna. Szczególnie zwrócono uwagę, że w systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi i zawsze stanowiła domenę prawa cywilnego. Trybunał podkreślił wręcz, iż "za sprzeczne z Konstytucją należy uznać stosowanie swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakter cywilnoprawnego – i w konsekwencji droga sądowa jest niedopuszczalna". Pogląd ten jest również prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1841/2005).

Skład orzekający w sprawie niniejszej przedstawione wyżej stanowisko w pełni podziela w związku z czym ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organy wskazały drogę cywilną jako właściwy tryb dochodzenia odsetek za opóźnienie w wypłacie waloryzowanego odszkodowania nie narusza prawa.

Również nie można uznać (zarzut nr 2 skargi), by dokonana w sprawie niniejszej waloryzacja kwoty 146.216 zł ustalonej decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r. odbyła się sprzecznie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z naruszeniem art. 5 w zw. z art. 227 tej ustawy i z naruszeniem zasad Konstytucji RP.

Z mocy art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty i dokonuje jej jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania (w sprawie niniejszej Starosta B.).

Słusznie wyliczenia aktualnej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania dokonano według zasady określonej w art. 5 u.g.n., stanowiącym, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Ponieważ do chwili obecnej nie zostały ogłoszone wskaźniki zmian cen nieruchomości – prawidłowo skorzystano z regulacji przepisu przejściowego – art. 227 u.g.n. Postanowiono w nim, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Zgodnie z powyższymi zasadami rzeczoznawca "przeliczył" wartość odszkodowania przyznanego małżonkom W. decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r.

Wbrew odczuciu skarżącej nie można przyjąć, by przepis art. 227 u.g.n. był niekonstytucyjny wskutek nieokreślenia terminu w ciągu którego Prezes Głównego Urzędu Statystycznego powinien dokonać ogłoszenia wskaźników cen nieruchomości. Jak się uważa "(...) opracowanie zapowiedzianych wskaźników będzie możliwe dopiero po racjonalnie ukształtowanym rynku obrotu nieruchomościami i sporządzeniu sprawnie funkcjonującego monitoringu w skali krajowej i regionalnej. Jest to proces mozolny i czasochłonny. Ustawodawca, mając na względzie złożoność tego procesu, nie chcąc traktowania art. 5 u.g.n. jako tylko pozornie (formalnie) obowiązującego, dla zachowania realności rozwiązań zawartych w ustawie wprowadził do niej zasady przejściowej waloryzacji opartej na wskaźnikach cen towarów i usług konsumpcyjnych, która ma być realizowana na podstawie art. 227 ug.n. do czasu wypracowania wskaźników cen nieruchomości" (vide J. Szachułowicz "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2003, tezy do art. 227 u.g.n.).

W dacie uchwalania przepisu art. 227 u.g.n. nie było możliwe przewidzenie, jaki okres obejmie sytuację ustabilizowania się rynku obrotu nieruchomościami, stąd nie było możliwe zakreślenie Prezesowi GUS terminu na ogłoszenie wskaźników przewidzianych w art. 5 u.g.n., a zatem brak takiego terminu nie może być podstawą zarzutu niekonstytucyjności przepisu. Istotnie, przyznać należy rację skarżącej, iż okres przejściowy jest długotrwały, ale bezsprzecznie nie można uznać, by sytuacja na rynku obrotu nieruchomościami stała się już stabilna, zaś Prezes GUS pozostawał w nieuzasadnionej bierności. Stąd nie można skutecznie podważyć wyliczonego w sprawie niniejszej według zasad z art. 5 i art. 227 u.g.n. zwaloryzowanego odszkodowania. Na datę orzekania zostało ono uaktualnione aneksem do opinii uwzględniającym zasadę waloryzacji na dzień zapłaty ustaloną w art. 132 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n.

Wyliczona kwota 16.148, 09 zł jakkolwiek biorąc pod uwagę powierzchnię gruntu której dotyczy (1.171 m2) – wydaje się niska, ale trzeba zauważyć, że w stosunku do kwoty ustalonego pierwotnie odszkodowania (146.216 zł przed denominacją, czyli po denominacji 14, 62 zł) jest ponad 1100 razy wyższa, co oznacza istotną waloryzację, czego nie można uznać jako efektu zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Nie może też ujść uwadze w sprawie niniejszej fakt, iż do wypłaty małżonkom W. ustalonego decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r. odszkodowania nie doszło nie z powodu opieszałości zobowiązanego podmiotu, a z powodu odmowy przez uprawnionych przyjęcia tegoż odszkodowania wynikającego z faktu niegodzenia się z treścią Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta B. P.

Jak prawidłowo ustalono w postępowaniu w sprawie niniejszej, przyznana kwota była wielokrotnie przekazywana byłym właścicielom odebranego gruntu, ale konsekwentnie odmawiali oni jej przyjęcia. Spowodowało to także rozbieżność w dokumentacji ze stanem faktycznym wyjaśnioną w niniejszym postępowaniu co do faktu nieodebrania należności przekazywanej przez Bank PKO. Adnotacje na dokumentach wskazywały jakoby należna kwota została wypłacona, stąd prawdopodobnie z tej przyczyny nie skorzystano z formy złożenia jej do depozytu sądowego. Niemniej ustalenia ostatecznie poczynione w sprawie, iżby małżonkowie W. nie podjęli należności przekazanej przez Bank PKO – są prawidłowe. Zebrany w sprawie, wielokrotnie uzupełniany materiał dowodowy dawał podstawę do przyjęcia (jak uczyniły to organy), iż odszkodowanie w kwocie 146.216 zł nie zostało ostatecznie małżonkom W. – poprzednikom prawnym skarżącej i H. O. – wypłacone. Dlatego obecnie podlegało waloryzacji w sposób dokonany w tym postępowaniu.

Nie można podzielić przekonania skarżącej, jakoby w sprawie niniejszej do wyliczenia zwaloryzowanej wartości kwoty 146.216 zł z 1982 r. należało zastosować zasady waloryzacji przewidziane w art. 481 i art. 358 Kodeksu cywilnego.

Zauważyć należy, że waloryzacja świadczeń pieniężnych występuje w Kodeksie cywilnym w dwóch przepisach, a mianowicie: gdy nastąpiła nadzwyczajna zmiana stosunków utrudniająca spełnienie świadczenia (art. 357 1 k.c.) oraz gdy nastąpiła zmiana siły nabywczej pieniądza (art. 3581 k.c.). Te dwa przypadki dotyczą tylko stosunków umownych cywilnoprawnych (względnie obowiązujących). Waloryzacja powyższa nie może mieć zatem zastosowania na gruncie u.g.n., gdyż przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i źródłem ich powstania nie zawsze są umowy. Dlatego ustawodawca – dla zapewnienia realności świadczeń pieniężnych wynikłych z ustawy – przyjął własne kryteria waloryzacji w odniesieniu do stanów związanych z wywłaszczeniem i zwrotem wywłaszczonych nieruchomości. Nie może również ujść uwadze, iż regulacje związane z waloryzacją świadczeń pieniężnych mają zastosowanie zarówno w przypadku, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występują w stosunku wywłaszczenia jako wierzyciel, jak i gdy są zobowiązanymi do zapłaty odszkodowania.

Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do stanowiska, że postanowienia art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowią lex specialis w stosunku do postanowień art. 3581 § 1 i 3 k.c. i w tym zakresie wyłączają ich stosowanie. Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. stanowi samoistną podstawę waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie, nakładającą na podmiot zobowiązany do jego zapłaty obowiązek przeszacowania wartości odszkodowania według zasad obowiązujących na gruncie tej ustawy (J. Szachułowicz "Gospodarka nieruchomościami...", s. 35, podane za T. Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2007, s. 183).

Dla zapewnienia realności świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości przyjął w art. 132 ust. 3 własne kryteria waloryzacji. Waloryzacja uregulowana w tym przepisie oraz w art. 5 u.g.n. nie została ograniczona żadnymi dodatkowymi warunkami, które musiałyby zaistnieć, by jej mechanizm został uruchomiony (por. Szachułowicz "Gospodarka nieruchomościami ...", s. 35).

Reasumując – zarzuty skargi należało uznać za niezasadne, natomiast z powodu naruszenia prawa stwierdzonego przez sąd z urzędu zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta B. jako właściwy w sprawie niniejszej organ przyjmując fakt niewypłacenia małżonkom W. odszkodowania ustalonego w 1982 r. ponownie dokona jego waloryzacji z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 5 i 227 u.g.n., albowiem na dzień ponownego orzekania wyliczenia z daty 23 lipca 2007 r. pozostają nieaktualne. Stąd należy zlecić rzeczoznawcy uaktualnienie dokonanego szacunku. Ustalając podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania dokonać należy analizy art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zgodnie z powyższymi rozważaniami sądu i oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego (wpisu) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.