Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 59/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Mysłakowicach z dnia 29 maja 2012 r. nr XXV/143/12 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Mysłakowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Mysłakowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Mysłakowice z dnia 29 maja 2012 r. nr XXV/143/12 w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Mysłakowice, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 5, art. 6 ust. 3 pkt 3a i 4 i ust. 4-6, art. 7 pkt 2 i 4, art. 15 ust. 2, art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 z późn. zm.), § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), art. 29a i art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), art. 73 § 1, art. 76 i art. 353¹ kc w związku z art. 7, art. 64 ust. 3, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP.

Motywując zasadność złożonej skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 29 maja 2012 r. Rada Gminy Mysłakowice podjęła uchwałę nr XXV/143/12 w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Mysłakowice.

Wojewoda zaznaczył, że ze względu na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wniósł skargę na kwestionowaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wskazując, że w podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru – po przytoczeniu art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – stwierdził, że w przedmiotowej uchwale Rada nie uwzględniła dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy i nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W opinii Wojewody, nie wypełnienie przez Radę całej dyspozycji art. 19 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy stanowi wybiórcze i cząstkowe korzystanie z normy prawnej, a w sytuacji jej bezwzględnego obowiązywania jest to niedopuszczalne i sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Ponadto organ nadzoru wskazał na inne stwierdzone w załączniku do uchwały naruszenia prawa.

Zdaniem Wojewody, § 4 ust. 2 załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 pkt 2 i 4 oraz art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż podejmując go Rada dokonała modyfikacji przepisów aktu normatywnego, a nadto zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy procedury i warunki kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych powinny zostać zawarte w umowie pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Zarzucając, że § 5 ust. 8 załącznika do uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru wywodził, że regulacja § 5 ust. 8 wykracza poza upoważnienie z art. 19 ust. 2 ustawy, a jego materia może być wyłącznie przedmiotem skonkretyzowanych i zindywidualizowanych postanowień umowy ustalanych przez same strony umowy cywilnoprawnej o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Zdaniem Wojewody, zapis ten stanowi o szczególnych prawach i obowiązkach stron umowy, określonych w art. 6 ust. 3 ustawy oraz dotyczy procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych i z tych względów nie może być przedmiotem regulacji ze strony Rady Gminy w przedmiotowym regulaminie.

W odniesieniu do § 5 ust. 9 załącznika do uchwały organ nadzoru, porównując treść tego przepisu i treść art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stwierdził, że § 5 ust. 9 podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada gminy nie jest bowiem uprawniona do określenia w przedmiotowej uchwale sytuacji uprawniających reprezentanta przedsiębiorstwa do wstępu na teren prywatnej nieruchomości. Sytuacje te zostały wyraźnie wskazane w art. 7 ustawy, a Rada nie została upoważniona do poszerzania katalogu tych sytuacji. Ponadto podejmując § 5 ust. 9 Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji art. 7 ustawy.

W opinii Wojewody Dolnośląskiego, podejmując § 6 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, Rada w sposób istotny naruszyła art. 5 oraz art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazując, że w § 6 ust. 1 Rada nałożyła na odbiorcę usług obowiązek dokonywania napraw przyłącza wodociągowego stanowiącego własność odbiorcy, organ nadzoru przywołując art. 5 ustawy podkreślił, że ustawodawca uzależnił obowiązek zapewnienia działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych od tego, w czyim są posiadaniu – przedsiębiorcy czy odbiorcy usług, niezależnie od tego czyją są własnością. Natomiast istnieje możliwość przeniesienia w drodze umowy odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym wyłącznie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy, warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług powinna regulować umowa. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06 Wojewoda podniósł, że narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie do zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy). Wojewoda przywołał przy tym art. 471, art. 473 § 1 i art. 353¹ kc.

Stwierdzając, że § 6 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, organ nadzoru wywiódł, że wprowadzenie w drodze regulaminu będącego aktem prawa miejscowego zakazów lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów godzi w zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji, a ponadto zasady usytuowania budynków normuje ustawa Prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zdaniem organu nadzoru, § 8 ust. 2 załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż z tego przepisu ustawy wynika, że istnieje możliwość przeniesienia w drodze umowy odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a regulacja zawarta w uchwale nie przewiduje takiej możliwości.

W ocenie Wojewody, § 12 ust. 2 załącznika we fragmencie: "po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości" podjęto z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ w świetle powołanego przepisu ustawy umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zauważając, że ustawa nie uzależnia możliwości zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od wystąpienia szczególnych przesłanek czy zaistnienia przypadku uzasadniającego zawarcie umowy z tą osobą, organ nadzoru podkreślił, że wskazany przepis nie różnicuje prawa osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i osoby korzystającej z nieruchomości bez uregulowanego stanu prawnego, a rada gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie może modyfikować przepisów ustawy i innych przepisów powszechnie obowiązujących. Za bezpodstawną i nieuzasadnioną uznać zatem należy modyfikację zakresu praw adresatów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Przytoczywszy § 12 ust. 3, § 13 ust. 3 i § 34 załącznika do uchwały, organ nadzoru zarzucił, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, bowiem regulamin ma charakter generalny, a więc może dotyczyć kilku przedsiębiorstw, w związku z czym umożliwienie przedsiębiorstwu określania wzorów wniosków, umów i innych pism może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.

Stwierdzając, że § 13 ust. 1 załącznika do uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Wojewoda podkreślił, że użyte w uchwalonym przepisie sformułowanie "Umowa może być zawarta" oznacza fakultatywność jej zawierania a nie obowiązek. Tymczasem z art. 6 ust. 6 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo "zawiera" przedmiotową umowę. Oznacza to nakaz jej zawarcia ilekroć właściciel lub zarządca budynku wystąpi do przedsiębiorstwa ze stosownym wnioskiem i zostały spełnione przesłanki z art. 6 ust. 6 pkt 1-7 ustawy. Dlatego regulamin nie może zmodyfikować przepisów ustawy i wprowadzić fakultatywność w zawieraniu takich umów.

W opinii organu nadzoru, powołującego się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 908/11, § 13 ust. 2 załącznika podjęto z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż ustawa ta wymaga wniosku, ale rada gminy nie jest upoważniona do określenia jego elementów.

Zarzucając, że § 14, § 15, § 16 i § 17 kwestionowanego regulaminu podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Wojewoda stwierdził, że powyższe regulacje uchwały, dotyczące warunków wypowiadania i rozwiązywania umowy o świadczenie usług w przedmiotowym zakresie, nie znajdują umocowania prawnego w art. 19 ust. 2 ustawy. Źródłem ustaleń umowy w tym zakresie jest bowiem art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, dlatego materia ta nie może być regulowana w regulaminie. Powyższe zapisy załącznika zostały zatem podjęte bez podstawy prawnej. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1116/06.

Wywodząc, że § 21 ust. 5 załącznika do uchwały podjęto z istotnym naruszeniem § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, organ nadzoru wskazał, że w świetle rozporządzenia nadpłata zostaje zaliczona na poczet przyszłych należności lub, na żądanie odbiorcy usług, podlega zwrotowi w terminie 14 dni od złożenia wniosku w tej sprawie. W kwestionowanej regulacji rada gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego zmodyfikowała przepis powszechnie obowiązujący, przy czym postanowienia dotyczące formy w jakiej ma nastąpić zwrot nadpłaty mogłyby stanowić treść umowy zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Wojewody, § 22 regulaminu we fragmencie: "i/lub odprowadzonych ścieków" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przytoczywszy § 18 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a następnie art. 27 ustawy, organ nadzoru podniósł, że wedle ustawy wskazany sposób rozliczeń może ulec modyfikacji jedynie w drodze umowy i tylko w przypadku braku urządzeń pomiarowych określających ilość odprowadzonych ścieków. W związku z powyższym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, w sposób odmienny regulować materii określonej przepisami ustawy.

Stwierdzając, że § 23 załącznika podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 w związku z art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Wojewoda podał, że w uchwale nałożono na odbiorców usług kanalizacyjnych, korzystających z własnych ujęć wody, obowiązek zainstalowania wodomierza własnego w celu ustalenia ilości odprowadzonych ścieków. Tymczasem na konieczność zainstalowania wodomierza wskazuje wyłącznie art. 27 ust. 6 ustawy, gdzie przyjęto, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Przywołując następnie § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, organ nadzoru wywiódł, że z powyższych przepisów wynika obowiązek zainstalowania wodomierza tylko w sytuacji, gdy odbiorca nie ma urządzenia pomiarowego ilości odprowadzanych ścieków, a jest zainteresowany zmniejszeniem tej ilości o ilość bezpowrotnie zużytej wody. Jest to bowiem jedyna podstawa do zmniejszenia ilości odprowadzanych ścieków, gdyż zasadą jest, że w braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 ustawy). W innych przypadkach ustawodawca nie nałożył na odbiorcę obowiązku montażu wodomierzy. Wojewoda zauważył przy tym, że z art. 27 ust. 5 ustawy wynika, iż ustawodawca godzi się z sytuacją, gdy brak jest urządzeń pomiarowych, służących do ustalenia ilości odprowadzanych ścieków. Jednocześnie ustawodawca uwzględnił możliwość braku wodomierzy i jako podstawę ustalenia ilości pobranej wody wskazał przeciętne normy zużycia wody, określone w odrębnych przepisach (art. 27 ust. 5 ustawy oraz § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków). Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Mysłakowice nie ma uprawnień do nakładania na odbiorców obowiązku montażu wodomierza, a regulacja wynikająca z § 23 załącznika stanowi przekroczenie upoważnień ustawowych. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ nadzoru przywołał szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych.

W ocenie organu nadzoru, § 26 ust. 2 załącznika do uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 29a oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda wywodził, że żaden przepis nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Stosownie do art. 29a ustawy Prawo budowlane, budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższego przepisu nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia. Wówczas w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz – w zależności od potrzeb – odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wskazując następnie na treść art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nadzoru podniósł, że przepisy tej ustawy odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, której przepisy nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Zarzucając, że § 29 załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 73 § 1, art. 76 i art. 353¹ kc, organ nadzoru stwierdził, że unormowania zawarte w § 29 nie mieszczą się w kompetencji wynikającej z art. 19 ustawy. Ponadto sformułowanie "za zgodą tej osoby" wskazuje, że mocą § 29 dopuszczono wybudowanie przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co jest niezgodne z art. 15 ust. 1 ustawy, a zakres zadań do realizacji przez przyszłego odbiorcę wskazano w art. 15 ust. 2 ustawy. Wojewoda podkreślił, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie (art. 15 ust. 4 ustawy). Przywołując definicje zawarte w art. 2 pkt 7, 14 i 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru podał, że biorąc pod uwagę treść powołanych przepisów uznać należy, iż w sposób wyczerpujący określają one obowiązki osób ubiegających się o przyłączenie do sieci w przedmiocie obowiązku budowy określonych urządzeń i nieuzasadnionym jest rozszerzanie, w drodze aktu prawa miejscowego, katalogu obowiązków tychże podmiotów w omawianym zakresie.

Wojewoda Dolnośląski wywiódł następnie, że wobec stwierdzenia nieważności § 29 załącznika do uchwały za niezgodny z prawem uznać należy także § 32 ust. 2 załącznika, który jest z nim merytorycznie związany.

W odniesieniu do zapisu § 29 ust. 2 omawianego regulaminu organ nadzoru przywołał art. 31 ustawy i zwrócił uwagę, że powołane przepisy ustawy przewidują możliwość wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz określają zasady i warunki przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu. W opinii Wojewody, wymienioną regulację należy uznać za kompletną, a treść upoważnienia zawartego w art. 19 ustawy nie daje podstaw do jej konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy. Ponadto zakres przedmiotowy tego regulaminu powinien dotyczyć zakresu praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie planów czy zasad rozbudowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

Organ nadzoru podniósł, że chociaż delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego ma charakter otwarty, jednak nie oznacza to, że rada gminy może nałożyć w drodze regulaminu na odbiorcę usług obowiązek uiszczania określonych opłat. Przywołując art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda podkreślił, że przepis ten wyraźnie nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Cytowany wyżej art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat i dlatego uznać należy, że w kwestionowanym zakresie badana uchwała narusza prawo. Wojewoda zauważył przy tym, że określenie elementów umowy w § 29 ust. 7 jest przekroczeniem kompetencji z art. 19 ustawy oraz narusza zasadę swobody umów z art. 353¹ kc. Z kolei zapis § 27 ust. 6 narzuca formę zawarcia umowy, która może zostać określona jedynie przepisami ustawy bądź poprzez umowę stron, a nie w akcie prawa miejscowego, co wynika z art. 73 § 1 i art. 76 kc. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie, do regulowania zakresu oraz sposobu korzystania i realizacji przez określone podmioty prawa do sądowego dochodzenia przysługujących im roszczeń i sądowej ochrony praw.

W ocenie organu nadzoru, § 30 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 w związku z art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Treść § 30 wykracza bowiem poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w ten sposób, że normuje materię będącą przedmiotem regulacji ustawowej, zawartej w art. 15 tej ustawy. Wojewoda zaznaczył, że organ gminy w takim samym zakresie nie może unormować w akcie prawa miejscowego spraw, które znalazły uregulowanie w akcie prawnym wyższego rzędu, w pierwszej kolejności w ustawie. Z tego względu cytowany przepis zaskarżonej uchwały narusza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając zarzut, że § 41 załącznika podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru podał, że akt prawa miejscowego – akt o charakterze powszechnie obowiązującym – nie może zawierać regulacji odnośnie do zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania.

Zdaniem Wojewody, § 46 regulaminu został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 w związku z art. 87 Konstytucji RP, gdyż akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Postanowienia § 46 określające zakres stosowania przepisów prawa w przedmiocie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są zatem bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę uznano ją za zasadną podając, że Rada Gminy Mysłakowice przyjęła nową uchwałę w tym przedmiocie, zgodną ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Po myśli art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Mysłakowice Nr XXV/143/12 z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Mysłakowice, zarzucając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 5, art. 6 ust. 3 pkt 3a i 4 i ust. 4-6, art. 7 pkt 2 i 4, art. 15 ust. 2, art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 z późn. zm.), § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), art. 29a i art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), art. 73 § 1, art. 76 i art. 353¹ kc w związku z art. 7, art. 64 ust. 3, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP.

Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W myśl ust. 2 tego artykułu, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Wedle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W myśl art. 2 pkt 7, 14, 15 i 16 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, użyte w ustawie określenia oznaczają:

7) sieć - przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego;

14) urządzenia kanalizacyjne - sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków;

15) urządzenie pomiarowe - przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym;

16) urządzenia wodociągowe - ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody.

Stosownie do art. 5 cytowanej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2).

Po myśli art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2 art. 6).

Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W myśl ust. 4 art. 6 cytowanej ustawy, umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Wedle ust. 5 omawianego artykułu, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą.

Stosownie do ust. 6 art. 6, na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli:

1) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych;

2) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą;

3) właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

4) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;

5) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami;

6) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

7) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali.

Zgodnie z art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu:

1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego;

2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów;

3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo;

4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci;

5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

Wedle art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W myśl ust. 2 tego artykułu, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Stosownie do art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (ust. 1). Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, warunki prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, biorąc pod uwagę wyposażenie nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe (ust. 2). Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, określi, w drodze rozporządzenia, przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, które stanowią podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych odbiorców usług oraz wskaźniki średniego zużycia wody określone w szczególności dla gospodarstw domowych, usług oraz innej działalności w miastach i na wsiach (ust. 3). Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 4). W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (ust. 6).

Według art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie (ust. 1). Przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (ust. 2). Należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (ust. 3).

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przepis art. 73 § 1 kc stanowi, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności.

Stosownie do art. 76 kc, jeżeli strony zastrzegły w umowie, że określona czynność prawna między nimi powinna być dokonana w szczególnej formie, czynność ta dochodzi do skutku tylko przy zachowaniu zastrzeżonej formy. Jednakże gdy strony zastrzegły dokonanie czynności w formie pisemnej, nie określając skutków niezachowania tej formy, poczytuje się w razie wątpliwości, że była ona zastrzeżona wyłącznie dla celów dowodowych.

Zgodnie z art. 353¹ kc, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Mając na względzie powołane przepisy ustawy zasadniczej i wskazanych ustaw, wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewody Dolnośląskiego uznać należy za uzasadnioną.

Jak trafnie wywodził Wojewoda Dolnośląski, podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Mysłakowice nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług przez Przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki Odbiorców warunkujące jego utrzymanie", jednak ani regulacje rozdziału II niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co organ nadzoru prawidłowo wykazał we wniesionej skardze.

Trzeba bowiem podkreślić, że podjęcie uchwały na podstawie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym.

W nawiązaniu do dotychczasowych rozważań trzeba także wskazać, że w § 3 załącznika do uchwały Rada Gminy Mysłakowice uchwaliła, że ilość wody dostarczanej odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określają warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (ust. 1). Poziom świadczonych usług Przedsiębiorstwo w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określa zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie odrębnych przepisów. W § 4 ust. 1 Rada Gminy Mysłakowice wprowadziła regulacje, że Przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzania ścieków. Uchwalono przy tym, że wymagane ciśnienie wody określają przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jakość wody powinna odpowiadać przepisom w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, natomiast dopuszczalne zanieczyszczenie ścieków przemysłowych oraz warunki ich wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych regulują przepisy w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych.

Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, że takie określenie nie wypełnia dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy, co powoduje konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego.

Zgodzić się też należy z Wojewodą, że szereg innych wskazanych w skardze unormowań zaskarżonej uchwały również narusza prawo w sposób istotny.

Odnosząc się dalej do zakwestionowanych uregulowań podkreślić przede wszystkim trzeba, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

W § 4 ust. 2 załącznika Rada Gminy Mysłakowice uchwaliła: "Przedsiębiorstwo ma prawo do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i ścieków przemysłowych oraz kontroli przestrzegania umownych ustaleń dotyczących technicznych warunków przyłączania do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". § 4 ust. 2 załącznika został zatem podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 pkt 2 i 4 oraz art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż podejmując go Rada dokonała modyfikacji przepisów aktu normatywnego, a nadto zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy procedury i warunki kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych powinny zostać zawarte w umowie pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Zgodnie z § 5 ust. 8 załącznika do uchwały, "Odbiorcy są zobowiązani do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo, a w szczególności do umożliwienia Przedsiębiorstwu dostępu do własnych ujęć wody i instalacji zasilanych z tych ujęć, a także połączonych z siecią własnych instalacji, jeżeli zachodzą uzasadnione przesłanki, że instalacje Odbiorcy mogą negatywnie oddziaływać na poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo". Zgodzić się więc trzeba z organem nadzoru, że powyższe unormowanie regulaminu podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem regulacja § 5 ust. 8 wykracza poza upoważnienie z art. 19 ust. 2 ustawy, a jego materia może być wyłącznie przedmiotem skonkretyzowanych i zindywidualizowanych postanowień umowy ustalanych przez same strony umowy cywilnoprawnej o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Jak słusznie zauważył Wojewoda, przepis ten stanowi o szczególnych prawach i obowiązkach stron umowy, określonych w art. 6 ust. 3 ustawy oraz dotyczy procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Dlatego też nie może być przedmiotem regulacji ze strony Rady Gminy w kontrolowanym regulaminie.

W § 5 ust. 9 załącznika do uchwały podano: "Odbiorcy są zobowiązani do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo, a w szczególności do umożliwienia osobom reprezentującym przedsiębiorstwo prawo wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń w celach określonych przepisami ustawy oraz niniejszego regulaminu". Porównując treść tego przepisu i treść art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru słusznie stwierdził, że § 5 ust. 9 podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada gminy nie jest bowiem uprawniona do określenia w przedmiotowej uchwale sytuacji uprawniających reprezentanta przedsiębiorstwa do wstępu na teren prywatnej nieruchomości. Sytuacje te zostały wyraźnie wskazane w art. 7 ustawy, a Rada nie została upoważniona do poszerzania katalogu tych sytuacji. Ponadto podejmując § 5 ust. 9 Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji art. 7 ustawy.

W § 6 ust. 1 i 2 regulaminu zawarto unormowania:

"1. Jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu Odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo, Odbiorca jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn i zagrożeń.

2. W przypadku, gdy Odbiorca nie usunie zagrożenia pomimo wezwania ze strony Przedsiębiorstwa, ma ono prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia. Działania Przedsiębiorstwa nie mogą naruszać prawa własności przyłącza przysługującego Odbiorcy".

Jak trafnie wywodził Wojewoda Dolnośląski, podejmując § 6 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, Rada Gminy Mysłakowice w sposób istotny naruszyła art. 5 oraz art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 6 ust. 1 Rada Gminy Mysłakowice nałożyła na odbiorcę usług obowiązek dokonywania napraw przyłącza wodociągowego stanowiącego własność odbiorcy, natomiast w art. 5 cytowanej wyżej ustawy uzależniono obowiązek zapewnienia działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych od tego, w czyim są posiadaniu – przedsiębiorcy czy odbiorcy usług, niezależnie od tego czyją są własnością. Istnieje przy tym możliwość przeniesienia w drodze umowy odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym wyłącznie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy, warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług powinna regulować umowa. Organ nadzoru słusznie podkreślił, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06, że narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie do zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Regulacje dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy), a zasady odpowiedzialności kontraktowej określone są w Kodeksie cywilnym.

W § 6 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały zawarto unormowania o treści:

"3. W celu utrzymania minimalnego poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo, Odbiorcy zabrania się w szczególności: lokalizacji budynków, budowli i obiektów budowlanych oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach i przyłączach wodociągowych w pasie o szerokości 3 m oraz nad sieciami i przyłączami kanalizacyjnymi w pasie o szerokości 5 m licząc od osi rurociągów, z zastrzeżeniem postanowień ust. 4. Naruszenie tej zasady uniemożliwia uzyskanie przez Odbiorcę odszkodowania za straty spowodowane przez Przedsiębiorstwo w tym pasie w przypadku likwidacji awarii, daje natomiast możliwość dochodzenia odszkodowań przez Przedsiębiorstwo.

4. Dopuszcza się możliwość lokalizacji niektórych budynków, budowli lub obiektów budowlanych w pasie terenu, o którym mowa w ust. 3, po uzyskaniu pisemnej zgody Przedsiębiorstwa".

Powyższe unormowania podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jak słusznie stwierdził organ nadzoru, wprowadzenie w drodze regulaminu będącego aktem prawa miejscowego zakazów lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów godzi w zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji, a ponadto kwestie usytuowania budynków normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Nie można więc kwestii tych regulować w drodze aktu prawa miejscowego.

W myśl § 8 ust. 2 przedmiotowego regulaminu, "W przypadku gdy przyłącza bądź sieci nie są w posiadaniu Przedsiębiorstwa odpowiedzialność za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług jest ograniczona". Uregulowanie to w sposób istotny narusza art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż z tego przepisu ustawy wynika, że istnieje możliwość przeniesienia w drodze umowy odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a regulacja zawarta w uchwale nie przewiduje takiej możliwości.

W § 12 ust. 2 załącznika do uchwały w zdaniu drugim zawarto unormowanie: "Umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości". Regulacja ta we fragmencie: "po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości" podjęta została z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ w świetle powołanego przepisu ustawy umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jak trafnie podkreślił Wojewoda, ustawa nie uzależnia możliwości zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od wystąpienia szczególnych przesłanek czy zaistnienia przypadku uzasadniającego zawarcie umowy z tą osobą. Wskazany przepis nie różnicuje prawa osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i osoby korzystającej z nieruchomości bez uregulowanego stanu prawnego, a rada gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie może modyfikować przepisów ustawy i innych przepisów powszechnie obowiązujących. Za bezpodstawną i nieuzasadnioną uznać zatem należy modyfikację zakresu praw adresatów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W omawianym regulaminie w § 12 ust. 3 podano, że "Przedsiębiorstwo określa wzór wniosku o zawarcie umowy"; w § 13 ust. 3 stwierdzono, że: Przedsiębiorstwo określa wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1"; a w § 34 przyjęto, że: "Wzory zgłoszenia do odbioru oraz protokoły odbioru określa Przedsiębiorstwo". Zgodzić się należy z organem nadzoru, że powyższe regulacje załącznika do uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Regulamin ma bowiem charakter generalny, a więc może dotyczyć kilku przedsiębiorstw, w związku z czym umożliwienie przedsiębiorstwu określania wzorów wniosków, umów i innych pism może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.

§ 13 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi, że: "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych". Powyższy przepis regulaminu w sposób istotny narusza art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem użyte w uchwalonym przepisie sformułowanie "Umowa może być zawarta" oznacza fakultatywność jej zawierania a nie obowiązek. Tymczasem z art. 6 ust. 6 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo "zawiera" przedmiotową umowę. Oznacza to nakaz jej zawarcia ilekroć właściciel lub zarządca budynku wystąpi do przedsiębiorstwa ze stosownym wnioskiem i zostały spełnione przesłanki z art. 6 ust. 6 pkt 1-7 ustawy. Dlatego regulamin nie może zmodyfikować przepisów ustawy i wprowadzić fakultatywność w zawieraniu takich umów.

W § 13 ust. 2 załącznika do uchwały podano:

"Wniosek, o którym mowa w ust. 1 zawiera w szczególności:

• określenie ilości osób korzystających z lokali, w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wraz ze zgodą takiej osoby na zawarcie umowy, potwierdzoną własnoręcznym podpisem.

• oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz o obowiązku ponoszenia na rzecz Przedsiębiorstwa dodatkowych opłat.

• Oświadczenie że, instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych.

• Oświadczenie że, jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą.

• Oświadczenie że, właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody.

• właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody.

• został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu".

Powyższe unormowania podjęto z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem chociaż ustawa ta wymaga wniosku, to jednak rada gminy nie jest upoważniona do określania jego elementów. Jak trafnie zauważył organ nadzoru, powyższe stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 908/11.

W § 14, § 15, § 16 i § 17 kwestionowanego regulaminu, w Rozdziale III C. Zasady rozwiązywania umów, opisano warunki i tryb rozwiązywania umowy zawieranej z odbiorcami usług. Powyższe regulacje podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ nie znajdują one umocowania prawnego w art. 19 ust. 2 ustawy. Źródłem ustaleń umowy w tym zakresie jest bowiem art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, dlatego materia ta nie może być regulowana w regulaminie. Powyższe zapisy załącznika zostały zatem podjęte bez podstawy prawnej. Wojewoda trafnie przy tym wskazał, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1116/06.

Wedle § 21 ust. 5 załącznika do uchwały, "W przypadku stwierdzenia nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub na pisemne żądanie Odbiorcy zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie w formie przelewu na rachunek bankowy lub wypłaty gotówkowej". Unormowanie to podjęto z istotnym naruszeniem § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, gdyż w świetle rozporządzenia nadpłata zostaje zaliczona na poczet przyszłych należności lub, na żądanie odbiorcy usług, podlega zwrotowi w terminie 14 dni od złożenia wniosku w tej sprawie. W kwestionowanej regulacji rada gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego zmodyfikowała przepis powszechnie obowiązujący, przy czym postanowienia dotyczące formy w jakiej ma nastąpić zwrot nadpłaty mogłyby stanowić treść umowy zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy.

W § 22 omawianego załącznika do uchwały Rada Gminy Mysłakowice uchwaliła: "W przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz braku możliwości ustalenia na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, ilość pobranej wody i/lub odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie trzech miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności tego wodomierza bądź urządzenia pomiarowego, a gdy nie jest to możliwe, na podstawie średniego zużycia wody analogicznego okresu roku poprzedniego". Powyższy paragraf we fragmencie: "i/lub odprowadzonych ścieków" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W myśl unormowań ustawowych wskazany sposób rozliczeń może ulec modyfikacji jedynie w drodze umowy i tylko w przypadku braku urządzeń pomiarowych określających ilość odprowadzonych ścieków. W związku z powyższym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, w sposób odmienny regulować materii określonej przepisami ustawy.

§ 23 załącznika do uchwały stanowi:

"1. Jeżeli Odbiorca, pobiera wodę z ujęć własnych i wprowadza ścieki do urządzeń Przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako równa ilości wody pobranej, ustalonej na podstawie wskazań wodomierza własnego.

2. Jeżeli Odbiorca, pobiera wodę z ujęć własnych oraz urządzeń Przedsiębiorstwa, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako suma wskazań wodomierza własnego i wodomierza głównego.

3. W przypadkach określonych w ust. 1 i 2, Odbiorca jest zobowiązany do zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego oraz jego utrzymania i legalizacji".

Przytoczony § 23 regulaminu podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 w związku z art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem w uchwale nałożono na odbiorców usług kanalizacyjnych, korzystających z własnych ujęć wody, obowiązek zainstalowania wodomierza własnego w celu ustalenia ilości odprowadzonych ścieków, podczas gdy na konieczność zainstalowania wodomierza wskazuje wyłącznie art. 27 ust. 6 ustawy. W innych przypadkach ustawodawca nie nałożył na odbiorcę obowiązku montażu wodomierzy. Zgodzić się zatem trzeba z Wojewodą, że Rada Gminy Mysłakowice nie ma uprawnień do nakładania na odbiorców obowiązku montażu wodomierza, a regulacja wynikająca z § 23 załącznika stanowi przekroczenie upoważnień ustawowych.

Stosownie do § 26 ust. 2 regulaminu, "Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć: a) dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, b) aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu". Jak słusznie stwierdził organ nadzoru, powyższy przepis załącznika do uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 29a oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. – w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; obecnie – Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Żaden przepis nie upoważnia bowiem rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Stosownie do art. 29a ustawy Prawo budowlane, budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższego przepisu nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia. Wówczas w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz – w zależności od potrzeb – odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Mając na uwadze treść art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, stwierdzić trzeba, że przepisy tej ustawy odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, której unormowania nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę.

W § 29 omawianego regulaminu Rada Gminy Mysłakowice uchwaliła:

"1. Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również konieczność wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych pod warunkiem, że zostały zapisane w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych.

2. W przypadku, gdy plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plany rozwoju, o których mowa powyżej, mogą oni wybudować urządzenia na własny koszt w porozumieniu z Przedsiębiorstwem. Zasady finansowania i sposób rozliczenia kosztów budowy winna określać umowa pisemna.

3. W przypadku określonym w ust. 1 Przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie po wydaniu warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych.

4. Odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na Przedsiębiorstwo prawa własności, jak również na zawarciu umowy dzierżawy, umożliwiający Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia.

5. Wybór konkretnej formy odpłatnego przejęcia – dzierżawy wymaga akceptacji Przedsiębiorstwa i osoby ubiegającej się o przyłączenie.

6. Umowa o której mowa w ust. 2 i 3 pod rygorem nieważności winna być zawarta w formie pisemnej.

7. Umowa o której mowa w ust. 2 i 3 winna określać co najmniej:

a) Termin wybudowania urządzenia.

b) Warunki techniczne, jakie urządzenie musi spełniać.

c) Zasady kontroli realizacji inwestycji przez Przedsiębiorstwo.

d) Zasady wyceny inwestycji.

e) Formę prawną przejęcia urządzenia przez Przedsiębiorstwo.

f) Termin przejęcia urządzenia.

g) Termin i zasady wypłaty wynagrodzenia za przeniesienie własności urządzenia lub termin i zasady uiszczania wynagrodzenia za korzystanie przez Przedsiębiorstwo z urządzenia na podstawie umowy nie przenoszącej prawa własności.

h) Zabezpieczenie wzajemnych zobowiązań".

§ 29 załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 73 § 1, art. 76 i art. 353¹ kc, ponieważ unormowania zawarte w kwestionowanym paragrafie nie mieszczą się w kompetencji wynikającej z art. 19 ustawy. Ponadto, jak prawidłowo wywodził organ nadzoru, sformułowanie "za zgodą tej osoby" wskazuje, że mocą § 29 dopuszczono wybudowanie przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co jest niezgodne z art. 15 ust. 1 ustawy, a zakres zadań do realizacji przez przyszłego odbiorcę wskazano w art. 15 ust. 2 ustawy. Wojewoda trafnie przy tym podkreślił, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie (art. 15 ust. 4 ustawy). Mając na uwadze treść art. 2 pkt 7, 14 i 16 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uznać należy, iż w sposób wyczerpujący określają one obowiązki osób ubiegających się o przyłączenie do sieci w przedmiocie obowiązku budowy określonych urządzeń i nieuzasadnionym jest rozszerzanie, w drodze aktu prawa miejscowego, katalogu obowiązków tychże podmiotów w omawianym zakresie. W pełni więc należy się zgodzić z argumentacją przedstawioną w tym względzie przez Wojewodę Dolnośląskiego, jak również z jego stanowiskiem, że wobec stwierdzenia nieważności § 29 załącznika do uchwały za niezgodny z prawem uznać należy także § 32 ust. 2 załącznika, który jest merytorycznie związany z powyższym przepisem uchwały. W myśl bowiem § 32 ust. 2, "Jeżeli warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń".

W odniesieniu do zapisu § 29 ust. 2 omawianego regulaminu, mając nadto na uwadze treść art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru trafnie zwrócił uwagę, że powołane przepisy ustawy przewidują możliwość wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz określają zasady i warunki przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu. Powyższą regulację należy uznać za kompletną, a treść upoważnienia zawartego w art. 19 ustawy nie daje podstaw do jej konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy. Ponadto zakres przedmiotowy tego regulaminu powinien dotyczyć zakresu praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie planów czy zasad rozbudowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

Zgodzić się też należy z Wojewodą Dolnośląskim, że chociaż delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego ma charakter otwarty, jednak nie oznacza to, że rada gminy może nałożyć w drodze regulaminu na odbiorcę usług obowiązek uiszczania określonych opłat. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Cytowany wyżej art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat i dlatego uznać należy, że w kwestionowanym zakresie badana uchwała narusza prawo. Wojewoda słusznie zauważył przy tym, że określenie elementów umowy w § 29 ust. 7 jest przekroczeniem kompetencji z art. 19 ustawy oraz narusza zasadę swobody umów z art. 353¹ kc. Z kolei zapis § 27 ust. 6 narzuca formę zawarcia umowy, która może zostać określona jedynie przepisami ustawy bądź poprzez umowę stron, a nie w akcie prawa miejscowego, co wynika z art. 73 § 1 i art. 76 kc. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie, do regulowania zakresu oraz sposobu korzystania i realizacji przez określone podmioty prawa do sądowego dochodzenia przysługujących im roszczeń i sądowej ochrony praw.

Stosownie do § 30 załącznika do uchwały, "Odbiorca ponosi koszty: a) budowy przyłącza wodociągowo i/lub kanalizacyjnego, b) budowy studni wodomierzowej i/lub pomieszczenia do zamontowania wodomierza głównego, c) budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji urządzenia pomiarowego mierzącego ilość odprowadzanych ścieków, d) nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia, o którym mowa w punkcie c". Przytoczone unormowanie uchwały zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 19 w związku z art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Treść § 30 wykracza bowiem poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w ten sposób, że normuje materię będącą przedmiotem regulacji ustawowej, zawartej w art. 15 tej ustawy. Wojewoda słusznie podkreślił, że organ gminy nie może w takim samym zakresie unormować w akcie prawa miejscowego spraw, które znalazły uregulowanie w akcie prawnym wyższego rzędu, w pierwszej kolejności w ustawie. Z tego względu cytowany przepis zaskarżonej uchwały narusza również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W § 41 regulaminu uchwalono:

"1. Przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi.

2. Przedsiębiorstwo wolne jest od odpowiedzialności w szczególności wówczas, gdy przerwa lub ograniczenie świadczenia usług wynikały z:

• Działania siły wyższej w tym zwłaszcza sił przyrody

• Działania lub zaniechania osób lub podmiotów, za które Przedsiębiorstwo nie ponosi odpowiedzialności, w tym samego Odbiorcy".

Jak prawidłowo wywodził organ nadzoru, § 41 załącznika podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ akt prawa miejscowego – akt o charakterze powszechnie obowiązującym – nie może zawierać regulacji odnośnie do zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania.

Stosownie do § 46 regulaminu, "W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn. zmianami) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy". Powyższy paragraf został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 w związku z art. 87 Konstytucji RP, gdyż akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Jak trafnie wskazał Wojewoda Dolnośląski, regulacje § 46 określające zakres stosowania przepisów prawa w przedmiocie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są zatem bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego skarga jest w pełni uzasadniona, a zatem podlegała w całości uwzględnieniu.

Zauważyć przy tym wypada, że również Gmina Mysłakowice uznała powyższą skargę za uzasadnioną, dając temu wyraz w treści odpowiedzi na skargę.

Ubocznie wypada jeszcze zauważyć, że mimo iż zaskarżona uchwała została uchylona przez organ, nie czyni to bezprzedmiotowym jej kontrolę sądową. Uchylenie zaskarżonej uchwały miało wyłącznie skutek ex nunc, tj. na przyszłość, zatem eliminacja kontrolowanego aktu ze skutkiem ex tunc jest niezbędna. W niniejszej sprawie wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przepis obowiązuje w systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwały TK: z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1050/12, niepubl., dostępny w CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2014 r., II SA/Wr 771/13).

Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.