Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 439/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części  i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...

SENTENCJA

P O S T A N O W I E N I E Dnia 16 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 993/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 993/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] na lata 2015-2020: 1. odrzucił skargę; 2. zwrócił na rzecz Stowarzyszenia [...] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 złotych tytułem wpisu sądowego od skargi.

Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie bądź Skarżący) wniosło do WSA w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] na lata 2015-2020. Pod skargą podpisała się Z.L. Stowarzyszenie uiściło wpis w kwocie 300 zł.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) działający w imieniu Rady Miasta wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z 3 grudnia 2019 r. III SA/Łd 993/19 wezwano Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji Stowarzyszenia zgodnie z art. 29 ppsa (Dz. U. z 2019 r., 2325 ze zm., dalej ppsa) - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na powyższe Prezes Stowarzyszenia Z.L. (dalej Prezes) nadesłał Regulamin działalności Stowarzyszenia, uchwałę [...] z [...] września 2019 r. o wyborze Zarządu Stowarzyszenia, potwierdzenie Biura Planowania Rozwoju Miasta Urzędu Miasta z [...] października 2019 r. o wpisie Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonych przez Prezydenta, uchwałę Zarządu Stowarzyszenia [...] z [...] października 2019 r. w sprawie złożenia skargi.

Zarządzeniem z 8 stycznia 2020 r. wezwano Prezesa do nadesłania Regulaminu działalności stowarzyszenia i uchwały [...] o wyborze zarządu w oryginale lub uwierzytelnionej kopii - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi.

Dnia 20 stycznia 2020 r. Prezes uzupełnił te braki formalne.

Zarządzeniem z 31 stycznia 2020 r. wezwano Stowarzyszenie do nadesłania: a) zaświadczenia z ewidencji, w którym zawarte będą dane określone w art. 41b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 713, dalej ps) (imię i nazwisko przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo członków zarządu oraz sposób reprezentowania stowarzyszenia zwykłego przez zarząd); b) dokumentu, z którego wynika skład osobowy skarżącego stowarzyszenia; c) dokumentu określającego umocowanie Z.L. do reprezentowania skarżącego stowarzyszenia podpisanego przez wszystkich członków stowarzyszenia w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.

Dnia 17 lutego 2020 r. Stowarzyszenie uzupełniło ww. braki formalne skargi.

Zarządzeniem z 21 lutego 2020 r. wezwano Stowarzyszenie do usunięcia braku formalnego skargi przez złożenie pełnomocnictwa dla Z.L. do reprezentowania strony skarżącej przed wojewódzkim sadem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Poinformowano, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w imieniu stowarzyszenia zwykłego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w imieniu stowarzyszenia zwykłego wymagane jest stosowne pełnomocnictwo procesowe podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia. Osoby wskazane w regulaminie stowarzyszenia jako przedstawiciele nie posiadają uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym

W odpowiedzi na powyższe Prezes nadesłał listę członków Stowarzyszenia udzielających pełnomocnictwa Z.L. do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi i oświadczenie członka Stowarzyszenia M.K. W załączonym piśmie z 5 marca 2020 r. Prezes wyjaśniła, że jeden z członków stowarzyszenia - G.L. nie złożyła podpisu pod tym pełnomocnictwem, gdyż aktualnie przebywa poza granicami kraju i nie ma z nią kontaktu. Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie tej okoliczności i przyjęcie pełnomocnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niedopuszczalna.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji powoduje jej odrzucenie.

Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 ppsa). Przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 ppsa). W myśl art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 3 ppsa do skargi należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem.

Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 ppsa). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa sąd odrzuca skargę postanowieniem, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Postanowienie w tym przedmiocie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

Stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (art. 41a ust. 1 ps). Podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (art. 41a ust. 2 ps).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w imieniu stowarzyszenia zwykłego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego, winno zostać poprzedzone udzieleniem mu pełnomocnictwa w tym zakresie.

W wyroku z 12 lutego 2018 r. II OSK 1157/17 (cbosa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej... Właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego".

W wyroku z 22 lutego 2017 r. II OSK 1445/15 (cbosa), NSA wskazał, że: "Wola wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego w zakresie wniesienia w imieniu stowarzyszenia skargi kasacyjnej (a także skargi) winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie".

Zarządzeniem z 21 lutego 2020 r. zobowiązano Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa dla Z.L. do reprezentowania Stowarzyszenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Z nadesłanych przez Stowarzyszenie dokumentów wynika, że Stowarzyszenie liczy 37 członków. W piśmie z 5 marca 2020 r. Prezes wyjaśniła, że jeden z członków stowarzyszenia G.L. nie złożyła podpisu, gdyż przebywa za granicą. Stowarzyszenie składa się z 37 członków, natomiast pod pełnomocnictwem uprawniającym Z.L. do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym podpisy złożyło 36 członków. Wobec powyższego uznać należy, że Stowarzyszenie nie przedstawiło pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich przedstawicieli. W świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w imieniu stowarzyszenia zwykłego wymagane jest legitymowanie się stosownym pełnomocnictwem procesowym podpisanym przez wszystkich członków stowarzyszenia. Prezes temu obowiązkowi nie sprostał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ppsa, orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa (k. 1-2, 3-7, 81-83, 87-97, 98, 140-143, 144-151, 152, 153-163, 164-173, 175, 177-178v akt sądowych).

Zażalenie na postanowienie z 17 marca 2020 r. wniosło Stowarzyszenie [...]. Do zażalenia dołączono kserokopię pełnomocnictwa z 27 marca 2020 r. udzielonego przez G.L. Z.L., potwierdzoną "Za zgodność" przez Z.L. (k. 186-188 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezsporne w sprawie jest, że zarządzeniem z 21 lutego 2020 r., wykonanym pismem z 24 lutego 2020 r., doręczonym dnia 28 lutego 2020 r., zobowiązano Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa dla Z.L. do reprezentowania Stowarzyszenia przed wojewódzkim sadem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (k. 164, 165-166, 173 akt sądowych).

Przy piśmie z 5 marca 2020 r. Prezes przedstawił pełnomocnictwo udzielone Z.L. przez 36 członków Stowarzyszenia (Stowarzyszenie liczy 37 członków). Wskazano przy tym, że pełnomocnictwa nie udzieliła G.L., gdyż "aktualnie przebywa poza granicami naszego kraju i nie mam z nią kontaktu" (k. 168-171, 172 akt sądowych). W zażaleniu podniesiono, że G.L. "przebywa na kontrakcie we Włoszech, pracując jako pielęgniarka. Uzyskanie od niej w tak ogólnie znanych okolicznościach pandemii światowej podpisu w terminie 7 dni nie było możliwe, o czym poinformowano na piśmie Sąd" (s. 1 zażalenia).

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a zatem - w myśl art. 41a ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 713 - na datę wywiedzenia skargi) - wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tej czynności.

Sąd I instancji trafnie powołał wyrok II OSK 1445/15 (Lex 2279361), w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji. Wola wszystkich członków Stowarzyszenia w zakresie wniesienia w imieniu Stowarzyszenia skargi kasacyjnej (a także skargi) winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. W określonych sprawach w przypadku wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji czy też skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie chodzi bowiem tylko o obowiązek uiszczenia wpisu sądowego od takiej skargi, ale także o skutki jakie mogą powstać w przyszłości w związku z konkretną sprawą, np. odszkodowanie dochodzone przez inwestora (postanowienie NSA z 30.1.2019 r. II OZ 13/19, Lex 2626762).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. W związku z powyższym skarga Stowarzyszenia winna zostać podpisana bądź przez wszystkich członków Stowarzyszenia, bądź też przez przedstawiciela Stowarzyszenia, z jednoczesnym nadesłaniem dokumentu (uchwały podpisanej przez wszystkich członków stowarzyszenia), z którego wynika jego upoważnienie do reprezentowania stowarzyszenia (postanowienie NSA z 5.12.2017 r. II OZ 1480/17, Lex 2447168; wyrok II OSK 1157/17, Lex 2471011).

Wskazany w zażaleniu art. 40a ust. 5 ps przewiduje możliwość wywiedzenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd, lecz jedynie w precyzyjnie określonym przypadku (gdy organ nadzorujący nie dokona wpisu do ewidencji w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o wpis lub uzupełnienia jego braków i nie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 41). Przepis ten nie upoważnia jednak przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd do wywiedzenia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 40a ust. 5 ps jest przepisem o charakterze lex specialis, dlatego nie można go wykładać rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie konieczne było udzielenie pełnomocnictwa przez wszystkich członków Stowarzyszenia.

Jeżeli pismo wniosła osoba zamieszkała lub mająca siedzibę za granicą, która nie ma w kraju przedstawiciela, przewodniczący wyznacza termin do poprawienia lub uzupełnienia pisma albo uiszczenia opłaty nie krótszy niż miesiąc, przy czym gdyby doręczenie wezwania miało mieć miejsce poza terytorium Unii Europejskiej, oznacza się termin nie krótszy niż trzy miesiące (art. 130 § 11 kpc). Wykładnia systemowa i konstytucyjne zasady: równości wobec prawa i prawa do sądu (art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946) przemawia za przyjęciem, że norma prawna, wyrażona w art. 130 § 11 kpc, winna być dekodowana z art. 49 § 1 ppsa w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym wezwanie do uzupełnienia pełnomocnictwa dla Prezesa przez zamieszkałą siedzibę za granicą G.L., winno wyznaczać termin do nadesłania pełnomocnictwa G.L. dla Prezesa nie krótszy niż jeden miesiąc, nie zaś siedem dni, jak w przypadku pozostałych członków Stowarzyszenia, zamieszkałych w Polsce.

Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że o uzupełnieniu bądź nieuzupełnieniu braku pełnomocnictwa decyduje treść dokumentu pełnomocnictwa, a nie data jego wystawienia (postanowienie Sądu Najwyższego z 10.7.2014 r. I CZ 47/14, Lex 1511583, aprobowane przez M. Jędrzejewską, aktualizacja K. Weitz w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. I, s. 721, uw. 20; J. Gudowski - tamże, s. 566, uw. 10).

Nie ma znaczenia, że odpis dokumentu ma charakter kserokopii, bowiem odpisem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w tym odpisem orzeczenia w rozumieniu art. 140 kpc, jest dokument wiernie odzwierciedlający treść oryginału orzeczenia albo jego kopia. Dokument ten nie musi być uwierzytelniony lub poświadczony za zgodność (postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 2006/11/187; postanowienie NSA z: 8.6.2016 r. I OZ 533/16; 27.9.2017 r. I GZ 201/17; 16.1.2018 r. I OZ 1919/17 cbosa). Korzystanie z nowoczesnych urządzeń reprograficznych jest powszechnie przyjętą praktyką i pozwala na sporządzenie wiernego odpisu dokumentu. Jedynie w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do kserokopii pełnomocnictwa, Sąd może wezwać do nadesłania oryginału pełnomocnictwa bądź uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa.

Okoliczności podnoszone przez Stowarzyszenie (brak kontaktu z członkiem Stowarzyszenia, przebywanie przez niego na zagranicznym kontrakcie, stan epidemii) mogłyby być oceniane jedynie w postępowaniu w związku z ewentualnym wnioskiem o przywrócenie terminu (art. 86 § 1 ppsa), złożonym w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu postanowienia Sądu, prawomocnie odrzucającego skargę.

Czwarte zarządzenie z 21 lutego 2020 r. wzywające do uzupełnienia braków formalnych, wykonano pismem doręczonym Prezesowi dnia 28 lutego 2020 r., a Stowarzyszenie udzieliło na nie odpowiedzi 5 marca 2020 r., zatem w okresie jednego miesiąca od dnia wezwania. Umożliwia to niezwłoczne nadanie biegu sprawie.

Osoba fizyczna może także zatwierdzić czynności podjęte uprzednio przez pełnomocnika, co wobec doręczenia odpisu pełnomocnictwa w terminie miesięcznym, nie jest konieczne.

Na marginesie należy dodać, że każdy z członków Stowarzyszenia, jeśli ma w tym interes prawny, może wystąpić osobiście ze skargą do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.