Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2824/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Dorota Chobian po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 208/15 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 208/15, po rozpoznaniu skargi M. F. uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...]/1 i nr [...]/2 w S.. Organ ustalił, że obiekt ten wybudowany został przez M. F. w 2010 r. bez pozwolenia na budowę. Podczas oględzin odnotowano, że budynek z zadaszonym tarasem wykonany został w technologii tradycyjnej murowanej z dachem dwuspadowym krytym dachówką betonową. Obiekt wyposażono w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną. Wymiary bryły głównej budynku mieszkalnego wynoszą 7,20 m x 12,50 m przy wysokości 7,50 m. Wymiary zadaszonego tarasu wynoszą 3,50 m x 6,90 m. Odległość budynku mieszkalnego od działki sąsiedniej nr 773/6 (mierzona od ogrodzenia) wynosi 2,35 m, zaś do działki nr 773/5 wynosi 3,30 m. Stwierdzono także, że odległość budynku mieszkalnego od budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 300 wynosi od 2,95 do 3,22 m.

W dniu 8 lipca 2014 r. M. F. wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/2, na której w części posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 48 - Prawa budowlanego, nakazał M. F. rozbiórkę opisanego wyżej budynku jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu brak jest możliwości uruchomienia trybu legalizacji określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż sporny obiekt zgodny jest co prawda z wytycznymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale ze względu na odległości od granicy z działkami sąsiednimi narusza przepisy techniczno-budowlane zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ściana obiektu nieposiadająca otworów okiennych posadowiona jest bowiem w odległości 2,35 m od granicy z działką nr 773/6.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją, po rozpatrzeniu odwołania M. F., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.

DWINB w związku z podniesionymi zarzutami odwołania, nałożył na organ pierwszej instancji obowiązek ustalenia dokładnego usytuowania budynku względem granicy z działką nr 773/6. W odpowiedzi PINB przekazał dokumentację z Powiatowego Zakładu Katastralnego, według której, odległość przedmiotowego budynku względem działki nr 773/6 wynosi 2,32 m.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Utrzymując w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2014 r. organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 - Prawa budowlanego, ustawodawca uzależnił od łącznego spełniania dwóch przesłanek - mianowicie: 1) budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego 2) budowa nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem organu, sporny budynek, który powstał w warunkach samowoli budowlanej, jest zgodny z wytycznymi obowiązującego mpzp, jednak w znacznym stopniu narusza przepisy techniczno-budowlane tj. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do którego, wymóg usytuowania budynku w odpowiedniej odległości od granicy z działką sąsiednią wynosi 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, lub 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ ustalił, że odległość przedmiotowego budynku względem działki sąsiedniej nr 773/6 wynosi 2,32 m. Rzeczywista granica między działkami ustalona na podstawie dokumentów uzyskanych z Powiatowego Zakładu Katastralnego, przebiega z nieznaczną różnicą odnośnie linii ogrodzenia w stosunku do której dokonywał pomiarów organ I instancji. Podczas oględzin organ I instancji ustalił bowiem, że tak mierzona odległość budynku w stosunku do działki nr 773/5 wynosi 3,30 m a do działki nr 773/6 2,35 m. Tymczasem z materiałów geodezyjnych wynika, że w rzeczywistości, odległość budynku do granicy z działką nr 773/5 wynosi 3,23 m, a z działką 773/6 wynosi 2,32 m. Powyższe nie zmienia jednak konkluzji, że ściana obiektu (nie posiadająca otworów okiennych), znajduje się w stosunku do działki nr 773/6 w odległości, która narusza ww. normę rozporządzenia. Niemożliwym jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż przesunięcie ściany na odległość 3 m wiązałby się z koniecznością dokonania rozbiórki znacznej jego części. W procedurze prowadzonej na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego, brak jest zaś możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego naruszającej przepisy celem legalizacji pozostałej części obiektu.

Organ odwoławczy stwierdził, że przed oględzinami przeprowadzonymi w dniu 6 lutego 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, które to zawiadomienie odwołujący się odebrał w dniu 20 stycznia 2014 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Natomiast w kwestii zarzutu wskazującego na niezgodne z przepisem ustalenie odległości od ogrodzenia a nie granicy działki sąsiedniej, organ odwołał się do odległości ustalonych na podstawie dokumentacji uzyskanej z powiatowego zakładu katastralnego.

M. F. w skardze na powyższą decyzję zarzucił:

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji i zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, jak również naruszenie naczelnej zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a.;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z naruszeniem § 12 ust. 1 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne wykluczenie możliwości legalizacji (brak spełnienia dwóch przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane łącznie) obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bez konieczności podejmowania czynności zmierzających do jego legalizacji;

- naruszenie § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie w zw. z art. 43 ust 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne i niezgodne z wymaganiami prawa powszechnie obowiązującego wykonanie przez osoby nieposiadające stosownych uprawnień pomiarów geodezyjnych mających kardynalne znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

- naruszenie art. 10 w zw. art. 79 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przez sporządzenie protokołu z oględzin w dniu 06.02.2014 r. bez zaznajomienia M. F. z jego treścią, co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do jego treści, jak również składania ewentualnych wniosków oraz zastrzeżeń, jak również nie poinformowanie przez organ II instancji o nowym materiale dowodowym w sprawie zebranym w toku postępowania przed tym organem w postaci "dokumentacji z Powiatowego Zakładu Katastralnego we Wrocławiu" i umożliwienie stronom zapoznanie się z tym materiałem;

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organ II instancji złożonego na mocy art. 142 k.p.a. zażalenia na Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 73/2014 z dnia 23.07.2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...]/1 i [...]/2 w S., a poprzez powyższe naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi, strona zarzuciła między innymi, że organy błędnie i w sposób całkiem nieuzasadniony, wykluczając możliwość legalizacji powołały się jedynie na przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy w sprawie istotna jest także treść § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, § 60 i § 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Zdaniem skarżącego, organy całkowicie zaniechały zbadania sprawy pod tym kątem, czym naruszyły przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenia dla sprawy, gdyż według własnych pomiarów skarżącego szerokość działki na której posadowiony jest przedmiotowy budynek wynosi 13,70 m.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z regulacji zawartej w art. 48 Prawa budowlanego, wynika, iż budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części), bez wymaganego pozwolenia na budowę może skutkować nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego), chyba że organ nadzoru budowlanego stwierdzi możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i skutecznie przeprowadzi postępowanie legalizacyjne. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej – co słusznie eksponowano w postępowaniu – jest jednak uzależniona od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. zachodzi wówczas, gdy samowolna budowa

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy zostały spełnione, czy też nie, wymienione wyżej przesłanki. Organy obu instancji zgodnie twierdzą, że sporna inwestycja zgodna z jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak twierdzenia te nie poddają się ocenie sądu, skoro żaden z organów nie wyjaśnił w oparciu o zapisy jakiego planu miejscowego dokonał takich ustaleń, choćby przez podanie oznaczeń uchwały Rady Gminy zawierają ustalenia planistyczne (data podjęcia aktu, nr uchwały). Organy nie podały także, jakie są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwiązującego dla tego terenu. Lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego nie pozwala na przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli takiego stanowiska, skoro organ nie podał nawet jaki to plan miejscowy uznał za obowiązujący dla przedmiotowego terenu i jakie są jego ustalenia. Takie działanie nie spełnia też wymogów należytego uzasadnienia decyzji i narusza w istotny sposób normy procesowe określone w art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organy nie zbadały również w należyty sposób, czy przedmiotowy obiekt budowlany istotnie narusza przepisy techniczno-budowlane. Trafnie bowiem skarżący wskazuje, że w sposób zupełnie nieuprawniony ocenę zgodności z warunkami technicznymi w zakresie zachowania dopuszczalnych odległości od granicy z działką sąsiednią ograniczono tylko do zapisów § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomijając zupełnie, że od zasady określonej w ust. 1 tego przepisu, prawodawca przewidział odstępstwa określone w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w kontekście brzmienia całego przepisu - również przewidzianych wyjątków od zasady zawartej w ust. 1. Dopiero wówczas możliwe byłoby jednoznaczne stwierdzenie, czy istotnie sporny obiekt narusza przepisy techniczne dotyczące odległości budynku od granic z nieruchomością sąsiednią. W niniejszej sprawie bezsprzecznie analizy takiej zaniechano i orzeczono nakaz rozbiórki, kierując się jedynie odległościami określonymi w § 12 ust. 1. Organy nie wyjaśniły w ogóle, czy okoliczności faktyczne sprawy są tego rodzaju, że wykluczają zastosowanie w sprawie pozostałych regulacji zawartych w tym przepisie, w szczególności, odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zbadanie tych okoliczności, zwłaszcza w kontekście podnoszonych w skardze zarzutów i przedkładanych przez stronę dowodów dotyczących szerokości działki budowlanej, na której posadowiono sporny budynek musiałoby mieć natomiast istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z dowodów tych – stanowiących dokumenty projektowe – jasno wynika bowiem, że szerokość działki na której posadowiono budynek wynosi według pomiarów sporządzonych przez uprawnionego geodetę 14,23 m. Kwestie te powinny być więc przez organ zbadane.

W świetle regulacji zawartych art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji i dopiero w sytuacji, gdy legalizacja nie jest możliwa, z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obwarowania, jest zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce. Oznacza to, że jeśli istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nie jest uprawniony do wydania nakazu rozbiórki, przy czym przepis art. 48 ust. 3 omawianej ustawy, określa czynności organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, sprowadzające się do nałożenia na inwestora obowiązków dotyczących przedstawienia wskazanych dokumentów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaktualizowały się przesłanki legalizacji samowoli budowlanej. Organ poucza o skutkach niezastosowania się do obowiązków nałożonych trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dopiero niespełnienie ich przez inwestora w wyznaczonym terminie, z mocy art. 48 ust. 4 tej ustawy skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Regulacje z art. 48 ustawy Prawo budowlane, mają na celu stworzenie inwestorowi przede wszystkim możliwości legalizacji budowy, a dopiero w razie braku takiej możliwości obligują organ do nakazania rozbiórki. Nie ulega więc wątpliwości, że przyjęcie braku możliwości legalizacji obiektu musi być poprzedzone wszechstronnym, rzetelnym i nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Dopiero wówczas będzie możliwe ustalenie, która norma prawa materialnego znajduje w sprawie zastosowanie i czy jest to norma wykluczająca możliwość legalizacji obiektu.

Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

M. F. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 p. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd wybiórczej oceny prawnej i nierozważenie oraz nieustosunkowanie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze tj:

- brak oceny prawnej oraz nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez organy administracji i i II Instancji § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie w zw. z art. 43 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez , błędne I niezgodne z wymaganiami prawa powszechnie obowiązującego wykonanie przez osoby nieposiadające stosownych uprawnień pomiarów geodezyjnych mających kardynalne znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

- brak oceny prawnej oraz nieustosunkowanie się do naruszenia przez organy administracji i i II instancji art. 10 w zw. art. 79 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez niezapewnienle stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez nie poinformowanie przez organ II instancji o nowym materiale dowodowym w sprawie zebranym w toku postępowania przed tym organem w postaci "dokumentacji z Powiatowego Zakładu Katastralnego we Wrocławiu" I uniemożliwienie stronom zapoznanie się z tym materiałem przed wydaniem decyzji;

- brak oceny prawnej oraz nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez organ administracji li instancji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i, art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia .przez organ II instancji złożonego na mocy art. 142 k.p.a, zażalenia na Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 73/2014 z dnia 23-07-2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...]/1 i [...]/2 w S., a poprzez powyższe naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a..

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zaznaczenie, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Istota zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do zakwestionowania samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na jego wadliwość polegającą na wybiórczej ocenie prawnej oraz nieustosunkowaniu się przez Sąd Wojewódzki do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Wobec takiej treści zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia. Wskazano m.in. że obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego sprawy nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Sąd Wojewódzki w ocenie prawnej ustaleń faktycznych powinien wypowiedzieć się co do ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego. W konsekwencji uzasadnienie wyroku zawierające opis tylko poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Akcentuje się przy tym, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych kwestii podnoszonych przez stronę w zarzutach uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/04; 8 maja 2014 r., I OSK 1378/13; 25 marca 2015 r., I GSK 506/13; 2 lipca 2015 r., II FSK 1426/13; 25 lutego 2016 r. I OSK 2222/14).

Zaznaczyć należy, że brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do wybiórczego potraktowania zarzutów i rozpoznania tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych, mimo że dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Utrwalony został w orzecznictwie pogląd, że zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 2 lipca 2015 r., II FSK 1426/13; 16 lipca 2015 r., II fSK 1555/13).

Wobec powyższego należy wskazać, że zasadność zarzutu co do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z przedstawionych wyżej uwag, brak w uzasadnieniu wyroku elementów niezbędnych w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkuje tym, że w istocie wyrok taki nie poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem postępowania kasacyjnego jest ocena zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji, a nie aktu administracyjnego, który był przedmiotem skargi. Jeżeli więc zarzut kasacyjny co do naruszenia artykułu 141 § 4 p.p.s.a. okazuje się usprawiedliwiony, to konsekwencją tego jest uwzględnienie skargi kasacyjnej, co stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie konstrukcji z art. 184 p.p.s.a., według której skarga kasacyjna zostaje oddalona, z zastrzeżeniem, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawo. Zupełnie czym innym są braki uzasadnienia wyroku związane z niezawarciem w nim wszystkich elementów wymaganych zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., a czym innym sytuacja gdy uzasadnienie jest merytorycznie wadliwe i może być zmodyfikowane przez sąd drugiej instancji. Sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności byłoby uzupełnienie przez sąd kasacyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku o treści nowe dotyczące tej części materiału dowodowego i ustaleń faktycznych, które w ogóle nie były weryfikowane przez sąd pierwszej instancji. Należy zatem przyjąć, że strona opierająca skargę na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może oczekiwać, iż sąd drugiej instancji uzupełni uzasadnienie zaskarżonego wyroku, bo nie takim zabiegom służy kontrola instancyjna i rozwiązania przyjęte w art. 184-185 p.p.s.a.

Z tych względów nieskuteczny okazał się zarzut sformułowany w podstawie kasacyjnej w sytuacji, gdy we wniosku kasacyjnym zawarto żądanie o: "oddalenie skargi kasacyjnej i zaznaczenie, że skarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". Ta niespójność skargi kasacyjnej uniemożliwiła kontrolę kasacyjną w zakresie jaki wynikał z zarzutu naruszenia przepisów wymienionych w jej podstawie, a sprowadzającego się w istocie do braków uzasadnienia przez nieustosunkowanie się do wymienionych przez stronę zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że naczelną zasadą postępowania wywołanego wniesieniem z skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 ab inito p.p.s.a., jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno podstaw skargi kasacyjnej, jak i jej wniosków, przy czym nie są wiążące żądania dotyczące formy i zakresu obalenia zaskarżonego wyroku. Stosownie bowiem do wyników postępowania, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 185 § 1, 186, 188 lub 189 p.p.s.a. Jednak w niniejszej sprawie sytuacja okazała się na tyle specyficzna, że ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku byłoby rozstrzygnięciem niezgodnym z wyraźnym wnioskiem strony skarżącej, zawartym w skardze kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w następstwie uchylenia przez Sąd Wojewódzki decyzji organów obu instancji, postępowanie wyjaśniające prowadzone będzie na nowo, przy uwzględnieniu aktualnego stanu sprawy. Zgodnie z wytycznymi Sądu Wojewódzkiego prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w kontekście całego przepisu § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dopiero wówczas możliwe będzie jednoznaczne stwierdzenie, czy sporny obiekt narusza przepisy techniczne dotyczące odległości budynku od granic z nieruchomością sąsiednią. Jeżeli więc skarżący nie zgadza się z dotychczasowymi ustaleniami co do usytuowania budynku względem granic, dokonanymi na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionych geodetów z Powiatowego Zakładu Katastralnego we Wrocławiu, to może złożyć odpowiednią dokumentację, która będzie podlegała ocenie organu. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ będzie też badał pozostałe przesłanki legalizacji przedmiotowego obiektu, co będzie wymagało ustalenia aktualnego stanu dotyczącego własności nieruchomości objętej inwestycją, a w szczególności wykazania przez inwestora tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ewentualny więc fakt niezakończenia sprawy cywilnej w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej spornym budynkiem podlegać będzie również ocenie organu prowadzącego postępowanie. Zaznaczyć trzeba, że ocena Sądu Wojewódzkiego co do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wskutek naruszenia przepisów art. 7, 77 §1, 80 K.p.a., skutkowała orzeczeniem podjętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co czyniło przedwczesnym wypowiadanie się w pozostałych kwestiach. Natomiast skarżący w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie uprawniony do skorzystania ze wszystkich środków procesowych służących ochronie własnego interesu prawnego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.