Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 189/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 ar 1 , art. 134 par 1 , art. 64a, art. 151a par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. W. i K. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz wnoszących sprzeciw E. W. i K. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2022 r., Z. Wojewódzki Inspektor nadzoru budowalnego w S. (dalej: ZWINB lub organ odwoławczy), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie ZWINB zapadło po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 991/21, który zapadł po uwzględnieniu sprzeciwu E. W. i K. W. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

Ponownie rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] maja 2020 r. A. S. powiadomiła PINB w P., że w lokalu mieszkalnym przy ul. O. [...] w P. prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powiatowy nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych stwierdził wykonywanie robót budowlanych. Ustalono, że roboty budowlane związane z podziałem lokalu mieszkalnego na dwa samodzielne lokale wykonywane są na podstawie uzyskanych przez E. W. zaświadczeń wydanych przez Starostwo Powiatowe w P. sankcjonujących podział lokalu mieszkalnego na dwa samodzielne mieszkania. Przy czym kontrolowani przedstawili zaświadczenia potwierdzające samodzielność lokalu nr [...] i nr [...], datowane na [...] stycznia 2020r. Okazano także pismo z dnia [...] października 2019 r., z którego wynika, że M. T., zamieszkały w dacie pisma przy ul. O. wyraził zgodę na przeprowadzenie przez powyższe mieszkanie instalacji w postaci rur wodnych i kanalizacji sanitarnej. Powyższe instalacje budzą sprzeciw A. L., która w chwili rozpatrywania sprawy jest właścicielką mieszkania nr [...].

Do powyższego protokołu A. S. wniosła zastrzeżenia, domagając się wpisania do protokołu, że Państwo W. wykonali roboty budowlane polegające na przebudowie pomieszczenia z pokoju na łazienkę, w tym wykonali nowe przegrody wygradzające pomieszczenie łazienki z pomieszczenia pokoju, wykonali instalację kanalizacji sanitarnej i instalację wodociągową, w tym odcinki przebiegające przez sąsiedni lokal tj. lokal O. , do którego nie posiadają prawa własności, ani prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz instalację elektryczną. A także, iż poprzez wydzielenie łazienki w pomieszczeniu pokoju dokonali samowolnej zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

PINB w P., pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., udzielił A. S. odpowiedzi wskazując w szczególności, iż podział lokalu na dwa niezależne lokale nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, ponieważ funkcja budynku pozostaje nadal taka sama, czyli mieszkalna.

W odpowiedzi A. S. wniosła do ZWINB ponaglenie zarzucając, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z [...] maja 2020 r. dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez wydzielenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych w miejsce jednego lokalu.

ZWINB po rozpatrzeniu powyższego ponaglenia uznał, że PINB w P. dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ powiatowy do rozpatrzenia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia.

Wobec powyższego, PINB w P., wydał w dniu [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. O. w P., których efektem jest podział mieszkania na dwa niezależne lokale mieszkalne nr [...] i [...] oraz w sprawie wykonania instalacji wewnętrznych wod-kan służących nowopowstałemu lokalowi nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie, po jego zaskarżeniu zażaleniem, zostało uchylone przez ZWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2021r. Organ odwoławczy uchylając powyższe postanowienie w całości umorzył też postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej wydania przedmiotowego postanowienia. Wyjaśnił w uzasadnieniu, iż ocena organu powiatowego dokonywana była po przeprowadzeniu stosownej kontroli, w kontekście prowadzonych robót budowlanych, a zatem - pomijając nawet to, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło wraz z doręczeniem PINB w P. pisma z dnia [...] maja 2020 r. - organ powiatowy przeprowadził czynności w sprawie, skutkujące wszczęciem postępowania z urzędu. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, organ powiatowy obowiązany jest je zakończyć poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

A. S., po zapoznaniu się z aktami sprawy, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. oświadczyła, że jej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. w P., polegającej na wydzieleniu dwóch samodzielnych odrębnych lokali mieszkalnych w obrębie dawnego lokalu mieszkalnego nr [...].

PINB, mając na względzie powyższe, w tym zalecenia organu wyższego stopnia, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. S. z dnia [...] maja 2020 r., dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez E. i K. W. części budynku mieszkalnego przy ul. O. w P., wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie.

ZWINB, przed rozpatrzeniem sprawy, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., zlecił PINB przeprowadzenie oględzin lokalu nr [...] i ustalenie robót budowlanych, w wyniku których z jednego lokalu mieszkalnego powstały dwa samodzielne lokale (lokal [...] i lokal [...]).

W dniu [...] czerwca 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. O. j w P.. W wyniku kontroli ustalono, że wszystkie ściany wewnętrzne w lokalach i ściana oddzielająca lokal [...] od klatki schodowej są ścianami działowymi. Państwo W. w trakcie przebudowy lokalu [...] na dwa lokale [...] wykonali niżej wymienione roboty budowlane:

1. W obrębie istniejącego pokoju wyodrębniono za pomocą ścian działowych pomieszczenie łazienki, wymiary zewnętrzne łazienki wynoszą 1,74m x 2,42m. Ściany łazienki wykonane są w lekkiej konstrukcji z płyt GK na stelażu metalowym. Wewnątrz łazienki ściany wykończone są glazurą. Grubość ściany w stanie wykończonym wynosi 15 cm.

2. W pomieszczeniu nowej łazienki dokonano zamurowania drzwi wewnętrznych w ścianie działowej prowadzących z korytarza lokalu [...]. W miejscu, gdzie znajdowały się drzwi znajduje się obecnie kabina prysznicowa, a w lokalu [...] stoi szafa.

3. Zamurowano drzwi wewnętrzne w ścianie działowej pomiędzy sypialniami dwóch lokali.

4. Odtworzono drzwi wewnętrzne w ścianie działowej pomiędzy sypialnią, a aneksem kuchennym w lokalu [...].

5. Drzwi wejściowe z klatki schodowej do lokalu [...] znajdują się w ścianie działowej. Drzwi istniały już wcześniej w tym samym miejscu, inwestor dokonał jedynie ich wymiany na nowe.

6. Istniejące ściany wewnątrz lokali obłożono płytą GK celem wyrównania nierówności.

W celu udokumentowania stanu istniejącego PINB wykonał dokumentację, którą dołączył do akt sprawy.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym ZWINB stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że E. i K. W., w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., w ściankach działowych wykonali dwa nowe otwory drzwiowe oraz dwa otwory drzwiowe zamurowali, poza tym, w obrębie istniejącego pokoju wyodrębnili za pomocą ścian działowych wykonanych w lekkiej konstrukcji z płyt GK, pomieszczenie łazienki, o wymiarach 1,74m x 2,42m. W łazience poza umywalką i sedesem znajduje się kabina prysznicowa.

W trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił ponadto, że aktem notarialnym z dnia [...] maja 2021 r., Państwo W. dokonali podziału ww. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. w celu ustanowienia odrębnej własności dwóch lokali mieszkalnych tj. lokalu mieszkalnego nr [...] o pow. [...] oraz lokalu mieszkalnego nr [...] o pow. [...]. W dniu [...] lipca 2021 r. Państwo W. sprzedali lokal mieszkalny nr [...] A. Z..

W ocenie organu II instancji, nastąpiła zatem zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w części jaką stanowił uprzednio istniejący lokal nr [...]. Tym samym zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. E. i K. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli sprzeciw od ww. decyzji ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej obrazę przepisów prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu,

Po rozpatrzeniu powyższego sprzeciwu, WSA w Szczecinie, wyrokiem z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 991/21, uchylił zaskarżoną decyzję ZWINB.

Uzasadniając powyższy wyrok Sąd wyjaśnił, iż prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma na celu ustalenie w pierwszej kolejności, czy faktycznie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz, czy strona pomimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała zgłoszenia tej zmiany. Ustalenie to stanowi punkt wyjścia do prowadzenia dalszego postępowania lub jego umorzenia, o ile organ ustali, że przedmiotowa zmiana nie wymagała zgłoszenia.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, albowiem stwierdził, że do takiej zmiany nie doszło, gdyż nie zmieniły się żadne parametry podlegające ocenie na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego jak również brak jest innych przesłanek uzasadniających tę zmianę. PINB stwierdził również, że inwestorzy nie podjęli innej niż dotychczasowa działalności w lokalach [...] i [...] które zachowały funkcję mieszkalną taką, jaką miały przed podziałem. Wydzielenie w jednym z lokali drugiej łazienki nie spowodowało zmiany jego funkcji. Nadal pozostawała ona funkcją mieszkalną.

Organ odwoławczy zamiast prowadzić postępowanie zmierzające do wydania merytorycznej decyzji w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, zmienił kierunek prowadzenia sprawy. Dowód z oględzin, którego przeprowadzenie zlecił organowi I instancji koncentrował się wokół ustalenia czy inwestorzy dokonali samowolnej przebudowy lokalu. ZWINB nie wyjaśnił, z jakiego powodu w postępowaniu o samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu zlecił przeprowadzenie tego dowodu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zakres oględzin lokali [...] oraz [...] dotyczył ustalenia grubości poszczególnych ścian oraz ustalenia jakie ściany zostały wybudowane lub rozebrane w tych lokalach (czy były to ściany nośne czy działowe i z jakich materiałów były lub są wykonane), w jakiej ścianie nośnej czy działowej zostały wykonane drzwi wejściowe z klatki schodowej do nowopowstałego lokalu oraz czy drzwi wejściowe istniejącego poprzednio lokalu powstały w tym samym miejscu. PINB miał również ustalić, czy inwestorzy składali w Starostwie Powiatowym wniosek o udzielenie stosownego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy naruszył zasady wydawania decyzji kasatoryjnych. Sposób uzasadnienia decyzji ZWINB, w tym powołane powyżej rozbieżności w zawartych przez organ sformułowaniach, uniemożliwiają odczytanie w sposób czytelny i jasny, z naruszeniem jakich przepisów prawa decyzja PINB została wydana i jaki pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a także jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

ZWINB natomiast arbitralnie stwierdził, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku w części jaką stanowił lokal nr [...], natomiast w ramach wytycznych uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art.71a ustawy Prawo budowlane.

Sąd nadmienił też, że kontrolowanie decyzji kasatoryjnej nie może polegać na poszukiwaniu powodów, dla których organ taką decyzję wydał lub ustalaniu, w jakim przedmiocie prowadzone jest postępowanie przed organem drugiej instancji. To powinno w sposób jednoznaczny wynikać z uzasadnienia decyzji.

Sąd wskazał końcowo, iż ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania sądu oraz zakończyć postępowanie odwoławcze w sposób prawem przewidziany (art. 138 k.p.a.), uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w taki sposób, aby wynikało z niego z jakich powodów orzeka w sposób wskazany w tym przepisie. Powinien też zwrócić uwagę na to, w jakim przedmiocie prowadzone jest postępowanie. Jeśli organ odwoławczy ponownie dojdzie do wniosku, że niezbędne jest wydanie decyzji kasacyjnej, w uzasadnieniu takiej decyzji odniesienie się do wszystkich warunków jej wydania wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Tylko wówczas możliwe będzie jej pełne skontrolowanie w sposób, o którym mowa w art. 64e P.p.s.a.

ZWINB, po ponownym rozparzeniu odwołania w oparciu o akta sprawy stwierdził, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie czy wydzielenie z jednego lokalu mieszkalnego dwóch lokali mieszkalnych doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 ww. ustawy).

W ocenie organu, nie ma wątpliwości, że wspomniana w art. 71 ust. 1 pkt 2 zmiana wielkości lub układu obciążeń ma być rozumiana nie jako wielkość i układ obciążeń elementów konstrukcyjnych, lecz wszelkich możliwych obciążeń. Nie ma zatem wątpliwości, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku nr [...] przy ul. O. w P. poprzez wydzielenie z lokalu mieszkalnego nr [...] drugiego lokalu mieszkalnego.

Jak wyjaśniono, wynika to z faktu wydzielenia z lokalu mieszkalnego nr [...] drugiego lokalu mieszkalnego. Budynek ten został formalno-prawnie oddany do użytkowania, jako budynek o określonej ilości lokali mieszkalnych, a co za tym idzie cała jego infrastruktura i otoczenie zostały zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający możliwość ich użytkowania przez mieszkańców zaprojektowanej ilości lokali mieszkalnych.

Wykonanie dodatkowego lokalu mieszkalnego, poprzez podzielenie jednego z dotychczas istniejących takich lokali, na dwa odrębne, posiadające odrębne pomieszczenia higieniczno-sanitarne czy kuchenne, dodatkowe urządzenia elektryczne, odrębną wentylację oraz skutkujące możliwością zamieszkania jednej rodziny więcej niż dotychczas, zmienia istniejący układ obciążeń, w szerokim rozumieniu tej nazwy.

Powstanie dwóch lokali mieszkalnych w miejsce jednego, będzie powodowało większe obciążenie dla istniejących instalacji, w szczególności elektrycznej i wentylacyjnej (wentylowanie przekształconych pomieszczeń dotychczas istniejącego lokalu na pomieszczenia łazienki i kuchni). Powyższe powoduje realne zmiany w sposobie korzystania z pomieszczeń i urządzeń przeznaczonych do współużytkowania, jak korytarze, pomieszczenia piwniczne, windy, miejsca parkingowe.

Na poparcie takiego stanowiska organ odwoławczy przywołał tezy wyroków WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 291/19 oraz WSA w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Bk 623/18.

Natomiast w dalszym toku rozważań ZWINB wskazał, że do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy przeprowadzanie postępowań administracyjnych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, co wynika z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przy czym organy nadzoru budowlanego nie są związane nieformalnym stanowiskiem Starosty [...], zgodnie z którym użytkowanie lokalu mieszkalnego, jako dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, poprzedzone robotami dostosowawczymi polegającymi m. in. na wykonaniu w pierwotnie istniejącym lokalu mieszkalnym nowych pomieszczeń, w tym łazienki i kuchni, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania pierwotnie istniejącego, jednego, lokalu mieszkalnego. Doprowadziło to organ odwoławczy do konkluzji, że należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy, który - ponownie prowadząc postępowanie - wyda postanowienie na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się wprost do wytycznych zawartych w cytowanym wyżej wyroku WSA w Szczecinie, który zapadł na wcześniejszym etapie rozpatrywania sprawy, ZWINB wyjaśnił, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wykazania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] nie jest potrzebne. Zatem nie jest możliwe, aby, uchylając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy wykazał spełnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., przywołanych przez Sąd w wyroku.

Uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji w takim przypadku, jak niniejszy, gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, zaś w ocenie organu drugiej instancji umorzenie postępowania jest błędne - i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - uzasadnione jest nie tylko ze względów określonych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również ze względu na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem ZWINB oczywistym jest przy tym, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, nie jest w stanie orzec merytorycznie, gdyż orzekając merytorycznie nałożyłby obowiązki legalizacyjne na stronę postępowania, która jest sprawcą samowoli, uniemożliwiając jej jednocześnie wniesienie odwołania od tak wydanej decyzji, która to decyzja - w odróżnieniu od decyzji umarzającej postępowanie w całości - byłaby dla tej strony niekorzystna. Ponadto art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, regulujący legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stanowi, że obowiązki będące podstawą tej legalizacji mają być nakładane poprzez wydanie postanowienia, a nie decyzji. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję, nie może orzec poprzez wydanie postanowienia.

Pismem z [...] lutego 2022 r. sprzeciw od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik E. i K. W. zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu obrazę przepisów prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu I instancji nic była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy a działania podjęte przez skarżących w ramach lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. O. nie spowodowały zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w części jaką stanowił uprzednio istniejący lokal nr [...], co w konsekwencji stanowi o bezzasadności odwoływania się przez organ do konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 71 a ustawy — Prawo budowalne w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał w szczególności, iż zwrócić uwagę na istotę postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowalnego. Przedmiotem postępowania od momentu jego wszczęcia miało być zbadanie kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowalnego. Skarżący podzielają w tym zakresie stanowisko PINB i jego decyzję umarzającą postępowanie w sprawie w pełni aprobują i traktują jako odpowiadającą prawu. W ocenie skarżących, organ odwoławczy zupełnie pominął okoliczność rozmiaru i charakteru prac wykonanych przez skarżących, którzy de facto posadowili jedną rozgraniczającą pomieszczenia ścianę gipsowo — kartonową. Organ, który skupił się w kontekście zmiany sposobu użytkowania części budynku na zmianie układu obciążeń, winien wykazać w jakim zakresie wyodrębnienie drugiego lokalu mieszkalnego poprzez wydzielenie łazienki za pomocą ścianek działowych o lekkiej konstrukcji miałyby być istotnymi parametrami z punktu widzenia konstrukcji obiektu budowalnego. Organ w zaskarżonej decyzji nawet nie podejmuje próby zbadania skutków działań skarżących z tej perspektywy, arbitralnie i zupełnie swobodnie przyjmując, że zmiany wyprowadzone w budynku zmieniają istniejący układ obciążeń, w szerokim rozumieniu tej nazwy, nie wypełniając jednocześnie obowiązku zbadania czy takie zmiany zmieniają zasadniczo warunki i sposób użytkowania budynku i czy taka zmiana w ogóle w rzeczywistości nastąpiła.

W ocenie skarżących organ dostrzegając powstanie dwóch lokali mieszkalnych zupełnie przemilczał, że wprowadzone w części budynku zmiany polegające jedynie posadowieniu jednej ścianki działowej oddzielającej łazienkę nie spowodowały konieczności dostosowania lokali i całego budynku do jakichkolwiek nowych warunków technicznych w rozumieniu Rozporządzenia Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na skutek działań i przeprowadzonych prac przez skarżących powierzchnia obu lokali mieszkalnych nie zwiększyła się, wobec tego, w dalszym ciągu oba lokale mieszkalne mogą pomieścić dokładnie taką samą liczbę lokatorów jak dotychczas. Posadowienie wewnątrz budynku jednej ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, w żaden sposób nie prowadzi do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Owe prace nie mają w związku z tym żadnego wpływu na zasadniczą zmianę istniejącego układu obciążeń.

Odpowiadając na sprzeciw ZWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.), tj. bada sprawę pod kątem tego czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W badanej sprawie nie jest sporne, zostało bowiem wprost wyartykułowane w decyzji organu odwoławczego, iż w decyzji kasacyjnej nie zostały wykazane przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. a przywołane przez Sąd w wyroku zapadłym na wcześniejszym etapie postępowania. W tym zakresie ZWINB stanął na stanowisku, iż nie jest potrzebne prowadzenie w sprawie dodatkowego postępowania dowodowego co jednak nie może stać na przeszkodzie wydaniu decyzji kasacyjnej, albowiem w lokalu skarżących doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Takie zaś ustalenie, poczynione dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie z uwagi na dojście do przeciwnych wniosków, jest niezbędne, bowiem obowiązkiem organów nadzoru budowanego jest w takim przypadku przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy przyjął w szczególności, że przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest uprawniony na swoim etapie postepowania do nałożenia na stronę obowiązków legalizacyjnych. Co więcej przeszkodą dla takiego rozstrzygnięcia reformatoryjnego jest art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że obowiązki będące podstawą tej legalizacji mają być nakładane poprzez wydanie postanowienia, a nie decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję, nie może orzec poprzez wydanie postanowienia.

Mając na względzie powyższą argumentację oraz podstawowy zarzut sprzeciwu tj. prawidłowości dokonanej przez organ odwoławczy oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszalnego, koniecznym okazało się rozpatrzenie powyższego zarzutu, determinującego dalsze stanowisko organu odwoławczego. Warto przy tym dostrzegać, że jak wskazał Sąd na wcześniejszym etapie postępowania, prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma na celu ustalenie w pierwszej kolejności, czy faktycznie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Powyższa definicja legalna zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne (np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13). Sposób rozumienia tego przepisu był wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którego jednoznacznie wynika, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowalnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 2015/18). W konsekwencji, zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wystąpienie takiej zmiany wymaga ustalenia, że rzeczywiście takie działanie (zmiana) nastąpiło (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt. II SA/Gd 849/18).

Z niekwestionowanego przez organ stanowiska pełnomocnika skarżących wynika, iż w badany lokal znajdujący się w budynku wielorodzinnym zarówno przed podziałem jak i po podziale pełni funkcję wyłącznie mieszkalną. Skarżący nie podjęli żadnej nowej, odmiennej do poprzedniej działalności w zajmowanej części budynku a przeprowadzone prace sprowadzały się do wydzielenia łazienki za pomocą ścianek działowych o lekkiej konstrukcji. W tym zakresie należy się zgodzić z zarzutem pełnomocnika skarżących, iż organ nie wykazał, iżby takie zmiany zasadniczo zmieniały warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jako chybione jawi się twierdzenie organu, iż samo wydzielenie lokalu skutkuje możliwością zamieszkania jednej rodziny więcej niż dotychczas. Po pierwsze brak jest racjonalnych podstaw do przyjmowania, iż jeden lokal może zamieszkiwać tylko jedna rodzina względnie, aby dla zamieszkania kolejnej rodziny w lokalu mieszkalnym konieczne było wydzielenie jego części. Po wtóre konsekwentne przyjęcie przedstawionego w skarżonej decyzji organu odwoławczego stanowiska sprawiałoby, iż każde zamieszkanie kolejnej rodziny lub zmiana w liczbie użytkowników lokali mieszkalnego, także w niepodlegającym podziałowi lokalu mieszkalnym, również skutkowałoby zmianą sposobu jego użytkowania. Na tej samej zasadzie jako całkowicie dowolne i niepoparte racjonalną argumentacją jawi się też stanowisko, iż wydzielenie części lokalu powoduje takie zmiany w sposobie korzystania z pomieszczeń i urządzeń przeznaczonych do współużytkowania, jak korytarze, pomieszczenia piwniczne, windy, miejsca parkingowe, iż istnieją podstawy do uznawania takiego zdarzenia za zmianę sposobu użytkowana. Wreszcie, skoro zmiany w postaci montażu dodatkowych urządzeń elektrycznych czy zmiana potrzeb wentylacyjnych przesądzałyby o opisanej przez ustawodawcę zmianie obciążeń instalacji, takie typowe zmiany w lokalu jak wymiana kuchni gazowej na elektryczną czy nawet rozpoczęcie przyrządzenia posiłków przez lokatorów skutkowałoby istnieniem obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego właściwemu organowi. Tymczasem takich zmian, nawet przy ich łącznym wystąpieniu nie sposób automatyczne uznać za zmianę sposobu użytkowania lokalu bowiem z samego z zaistnienia takich faktów i zdarzeń nie wynika zasadnicza zmiana warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym wywodzona przez organ potrzeba "szerokiego rozumienia pojęcia istniejącego układu obciążeń" nie znajduje należytego oparcia w obowiązujących przepisach a oparte na tej podstawie wnioskowanie jawi się jako wadliwe.

Na marginesie Sąd wskazuje także na niespójność ustaleń organu odwoławczego, który mimo zacytowania ustaleń PINB, iż pierwotnie badany lokal był przestrzennie podzielony na dwa lokale i pełnił w jednej części funkcję lokalu mieszkalnego, zaś w drugiej funkcję gabinetu lekarskiego - przyjmował przy rozstrzyganiu - iż budynek został formalno-prawnie oddany do użytkowania, jako budynek o określonej ilości lokali mieszkalnych, a co za tym idzie cała jego infrastruktura i otoczenie zostały zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający możliwość ich użytkowania przez mieszkańców zaprojektowanej ilości lokali mieszkalnych.

Natomiast odnosząc się do stanowiska organu, które w jego ocenie znajduje oparcie w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych, Sąd wskazuje, iż tezy orzeczeń nie mogą być odczytywane w oderwaniu od okoliczności, w których dane wyroki zapadły.

I tak przywołany przez organ wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2018 r. dotyczył samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego kategorii VIII (inne budowle) i XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), w którym podjęta została działalność między innymi w zakresie prowadzenia zakładu pogrzebowego w tym spopielania zwłok, dla którego to rodzaju działalności właściwa jest kategoria X (obiekty kultu religijnego: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria). Natomiast wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt. II SA/Ol 291/19 miał za przedmiot ocenę zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (parter i piwnice) z pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowe: bar i restaurację, w których zatwierdzony projekt przewidywał organizowanie imprez weselnych.

Stąd okoliczności, w których zapadały powyższe rozstrzygnięcia nie są adekwatne do rozpatrywanych w badanej sprawie.

W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do uznania za prawidłowe stanowiska organu odwoławczego o tym, że doszło zmiany sposobu użytkowania części budynku nr [...] przy ul. O. w P. poprzez wydzielenie z lokalu mieszkalnego nr [...] drugiego lokalu mieszkalnego. Powyższe, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie zostało bowiem przezeń wykazane a dotychczasowe ustalenia prowadzą do wniosku przeciwnego. W szczególności brak jest takich dowodów czy ustaleń organów administracji, które dawałyby podstawy do stwierdzenia, że doszło do takiej zmiany układu obciążeń, który możnaby zakwalifikować jako zasadnicze.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja ZWINB musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i dlatego też orzekł o jej uchyleniu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności zbadać czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony. W tym zakresie dotychczas organ nie wyjaśnił z czego wywodzi interes prawny A. S. w postępowaniu mającym przez przedmiot zmianę sposobu użytkowania lokalu, do którego nie posiada ona żadnego tytułu prawnego. Natomiast w razie stwierdzenia istnienia podstaw do rozpatrzenia odwołania, organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 991/21. Dokonując oceny zasadności umorzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez skarżących części budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez wydzielenie z jednego lokalu mieszkalnego dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, organ winien mieć w szczególności na względzie, że warunkiem uznania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania nie są jakiekolwiek zmiany lecz takie, które zasadniczo zmieniają warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W skład kwoty [...] zł wchodzi: wpis sądowy - [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł.

Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl