Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 249/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przedmiotem oceny rady gminy wyrażającej opinię w trybie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych /t.j. Dz.U. 2004 nr 4 poz. 27/, może być jedynie proponowana lokalizacja kasyna gry.

TEZY

Przedmiotem oceny rady gminy wyrażającej opinię w trybie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych /t.j. Dz.U. 2004 nr 4 poz. 27/, może być jedynie proponowana lokalizacja kasyna gry.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz, Sędziowie NSA Jan Bała, Małgorzata Korycińska (spr.), Protokolant Joanna Warzeszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 3088/03 w sprawie ze skargi O. C. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 1 września 2003 r. Nr XII/200/03 w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz O. C. Spółki z o.o. w W. kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 maja 2005 r. o sygn. akt 3/II SA/Ka 3088/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. C. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 1 września 2003 r. nr XIII/200/03 w przedmiocie opinii w sprawie lokalizacji ośrodka gier, stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

W motywach orzeczenia Sąd podał, że uchwałą z dnia 1 września 2003 r. Rada Miasta K. negatywnie zaopiniowała lokalizację kasyna gry w Hotelu "K." przy [...] w K. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie kasyna, zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. Nr 4 poz. 27), zwanej dalej ustawą o grach i zakładach wzajemnych, powinien zawierać opinię rady gminy. Ustawa ta w art. 29 ust. 1 pkt 1 określa dopuszczalną ilość ośrodków gier zlokalizowanych w miastach w zależności od ilości mieszkańców. Zgodnie z powyższym przepisem w K. mogą być zlokalizowane dwa kasyna. W dniu 12 czerwca 2003 r. O. C. Sp. z o.o. zwróciła się wydanie opinii o lokalizacji kasyna gry w hotelu "K.". Organ podał, że wcześniej tj. w dniu 27 maja 2003 r. o wydanie takiej opinii w sprawie lokalizacji kasyna gry w budynku [...] przy ul. [...] w K. zwróciła się C. P. Sp. z o.o. w W. W związku z tym organ stwierdził, że pozytywne zaopiniowanie wcześniejszego wniosku C. P. Sp. z o.o. wyczerpało liczbę dozwolonych kasyn gry w K. i wniosek O. C. Sp. z o.o. zaopiniowano negatywnie.

Pismem z dnia 3 października 2003 r. skarżąca wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie uchwały oraz o pozytywne zaopiniowanie wniosku skarżącej w sprawie lokalizacji kasyna gry w hotelu "K.".

Rada Miasta K. uchwałą z dnia 27 października 2003 r. nie uwzględniła powyższego wezwania skarżącej podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 września 2003 r.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę Spółki O. C. stwierdził, że stosownie do regulacji art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach, gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać opinie rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. W myśl art. 9 ust. 1 lit. a tej ustawy przez ośrodek gier rozumie się kasyno gry – jako miejsce, w którym prowadzi się gry cylindryczne, gry w karty, gry w kości lub gry na automatach na podstawie zatwierdzonego regulaminu, przy czym minimalna, łączna liczba urządzonych gier cylindrycznych i gier w karty wynosi 4, a liczba zainstalowanych automatów wynosi od 5 do 30 sztuk. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, kasyna gry mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców – jedno kasyno. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczba dozwolonych kasyn zwiększa się o 1. W związku z cytowanymi przepisami Rada Miasta K. zaopiniowała negatywnie wskazaną przez skarżącą we wniosku lokalizację kasyna gry w hotelu "K.". Przesłanką takiego rozstrzygnięcia było wydanie wcześniej pozytywnej opinii dla Spółki C. P. W ocenie Rady Miasta wydanie opinii pozytywnej dla tej spółki wyczerpało limit na prowadzenie kasyn gry gdyż zgodnie z regulacją ustawową w K. mogą być zlokalizowane tylko dwa kasyna gry. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż powyżej przedstawiona argumentacja Rady Miasta K. jest błędna, zaś przyjęte przez organ kryteria stanowiące podstawę wydania opinii nie znajdują uzasadnienia prawnego.

Zgodnie z cytowanym wcześniej art.. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, uprawnienie rady miasta sprowadza się do wydania opinii w sprawie lokalizacji ośrodka gier, a więc do dokonania oceny proponowanego miejsca prowadzenia kasyna gry. Zdaniem Sądu oznacza to, że ocena powinna być uzależniona od przesłanek odnoszących się jedynie do samej lokalizacji – wskazanego miejsca kasyna gry – będącego przedmiotem opinii. Rada tymczasem jako przesłankę wydania opinii przyjęła wyczerpanie limitu ilości kasyn w K., po pozytywnym zaopiniowaniu lokalizacji kasyna dla innego podmiotu ubiegającego się o wydanie takiej opinii. Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził, że Rada Miasta zastosowała pierwszeństwo w wyborze podmiotu występującego o opinię ze względu na termin złożenia wniosku. W ocenie Sądu kryteria te, jak słusznie podniosła skarżąca, wykraczają poza uprawnienia wynikające z powołanego wyżej przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Dopuszczalna ilość ośrodków gier określona w art. 29 ust. 1 komentowanej ustawy stanowi jedynie ograniczenie w zakresie możliwości udzielenia przez ministra właściwego do spraw finansów zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności w danej miejscowości. Poza tym Sąd wskazał, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie wprowadza ograniczenia w ubieganiu się o zezwolenie na prowadzenie ośrodka gier w postaci kryterium pierwszeństwa. Jeżeli o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, minister do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg. Zatem uprzednie wydanie opinii na rzecz innego podmiotu nie uprawniało Rady Miasta K. do uznania, iż skarżąca Spółka nie mogła ona skutecznie ubiegać się o opinię lokalizacyjną.

W konkluzji Sąd stwierdził, iż w istocie nie doszło do wydania opinii o lokalizacji kasyna gry, bowiem uprawniony organ nie odniósł się do proponowanego przez skarżącą miejsca prowadzenia tego rodzaju działalności, zaś tylko ocena wyrażona w tym zakresie powinna być przedmiotem uchwały.

Rada Miasta K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust 1 pkt 15 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych polegającą na przyjęciu, że opinia rady gminy o lokalizacji ośrodka gier powinna być uzależniona wyłącznie od przesłanek odnoszących się ściśle do istoty lokalizacji (wskazanego miejsca) kasyna gry. Taka wykładnia art. 32 ust.1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych pomija zarówno subiektywny interes gminy jak i treść art. 29 ust.1 tej ustawy. O tym, iż nie do utrzymania jest teza, iż przedmiotem oceny rady gminy ma być wyłącznie lokalizacja w aspekcie przydatności obiektu i terenu do prowadzenia kasyna gry świadczy, zdaniem strony skarżącej również treści art.32 ust.1 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. C. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oparto ją jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.32 ust.1 pkt 15 w zw. z art. 29 ust.1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Opierając skargę kasacyjną li tylko na zarzucie niewłaściwego zrekonstruowania treści normy prawnej wynikającej z przywołanych przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej tym samym uznał, iż ustalony wpierw przez właściwy organ gminy, a następnie przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Wiąże on w takiej sytuacji również Naczelny Sąd Administracyjny, a to oznacza, iż w sprawie pozostaje bezsporne to, że w K. zlokalizowane jest jedno kasyno gry.

II

W art. 32 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych określono niezbędne elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry w bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Punkt 15 tego przepisu stanowi, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca przytoczony przepis jest jasny i nie powinien nasuwać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Z jego treści wynika, bowiem w sposób jednoznaczny, że opinia rady gminy wydana na jego podstawie powinna dotyczyć lokalizacji ośrodka gier. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym, przesłanek oceny tej lokalizacji pozostawiając to swobodnemu uznaniu organu uprawnionemu do wydania opinii. Ta swoboda uznania odnosić się może jednak jedynie do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania ośrodka gier, a nie do innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją. Nie ma przy tym takiego znaczenia, jakie nadaje mu strona skarżąca to, że w pkt 4 komentowanego przepisu wśród niezbędnych elementów wniosku wymieniono opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźne określenie jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją. Te informacje, niezbędne do uzyskania pozwolenia na prowadzenie określonego rodzaju działalności, podlegają ocenie organu uprawnionego do wydania zezwolenia, ale kryteria tej oceny nie muszą i zwykle nie są tożsame z przesłankami, którymi kieruje się rada gminy oceniając proponowaną lokalizację ośrodka gier. W opisie usytuowania geograficznego budynku lub miejsca nie znajdują się, bowiem takie elementy jak np. rzeczywiste czy planowane zagospodarowanie terenów sąsiednich, które w ocenie rady gminy może stanowić przeszkodę w lokalizacji ośrodka gier.

III

W myśl art. 29 ust.1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, kasyna gry mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców - jedno kasyno. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczba dozwolonych kasyn zwiększa się o 1. Przepis ten zamieszczony w rozdziale "udzielenie zezwoleń" wprowadza bezwzględny zakaz wydawania zezwoleń na prowadzenie kasyn w ilości większej niż wynika to z określonego w nim limitu liczbowego. Adresatem tego przepisu jest, więc organ uprawniony do koncesjonowania działalności – minister właściwy do spraw finansów publicznych. Wprowadzenie ustawowego limitu ilości kasyn gry nie oznacza, iż o wydanie zezwolenia może ubiegać się tylko ograniczona przez przepis art. 29 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, liczba podmiotów. Zarówno, bowiem art. 24 ust.2 ustawy o grach, jak i przepisy rozdziału 5 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych / Dz.U.Nr.102,poz. 948 / określają tryb postępowania w sytuacji, w których o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki.

IV

W objętym postępowaniem kasacyjnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził pogląd, że przedmiotem oceny rady gminy wyrażającej opinię w trybie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, może być jedynie proponowana lokalizacja kasyna gry. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje ten pogląd., a tym samym nie podziela wykładni tego przepisu dokonanej przez stronę skarżąca. Zarzut błędnej wykładnia mawianego przepisu powiązano w skardze kasacyjnej z art.29 ust.1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Taka konstrukcja podstawy skargi kasacyjnej jest chybiona i to z wielu przyczyn. Po pierwsze oba te przepisy nie pozostają ze sobą w związku, między innymi, dlatego, że dotyczą innego etapu postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności. Po wtóre przedmiotem opinii rady gminy wydawanej w oparci o art. 32 ust.1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jest tylko lokalizacja ośrodka gier i żaden przepis tej ustawy nie uprawni tego organu do oceny pozostałych przesłanek, które podmiot ubiegający się o zezwolenie musi spełnić. Po trzecie zarzut ten nie pozostaje w związku z ustalonym i nie zakwestionowanym w sprawie stanem faktycznym.

V

W postępowaniu kasacyjnym toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, stanowiąca podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia jak i związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej nie obowiązuje w całości jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr.153, poz.1270 ze zm./, zwanej dalej ustawą procesową, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny z powodów naprowadzonych uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją w oparciu o art.184 ustawy procesowej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy procesowej i art.205 § 3 tej ustawy w zw. z § 18 ust.1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu / Dz.U.Nr.163,poz.1348 ze zm./.