Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 503/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 6, 7, 8, 77 par. 1 107 apr. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opróżniania lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej (dalej także: "Minister" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej także: "u.p.e.a.") w związku z art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia T.B. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wzywającego T.B. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].

Zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., uzupełnioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], zobowiązał skarżącego T.B. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].

W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku opróżnienia wspomnianego wyżej lokalu mieszkalnego i przekazania go do dyspozycji wierzyciela, a więc Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wystąpił do Wojewody [...] w [...] o wszczęcie w stosunku do skarżącego egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającym na opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie tytułu wykonawczego.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...], Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 141 oraz 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wezwał skarżącego do opróżnienia z rzeczy i osób jego prawa reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń (pkt 1 postanowienia), a także ustalił stosowną opłatę za wydanie tego postanowienia w wysokości 6,80 złotych (pkt 2 postanowienia).

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 20 § 3 u.p.e.a., organem egzekucyjnym świadczeń o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej, wydanych przez państwowe jednostki organizacyjne jest wojewoda, który działając w oparciu o art. 26 § 1 u.p.e.a. wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Wojewoda [...] podniósł ponadto, że Agencja Mienia Wojskowego jest państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania z zakresu administracji rządowej, na wniosek której w niniejszym postępowaniu Wojewoda [...] wszczął postępowanie egzekucyjne.

Skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. wniósł do Ministra Obrony Narodowej zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. Zarzucając spornemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 pkt 1 in fine i pkt 5 u.p.e.a., skarżący wniósł o uchylenie spornego postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący zarzucił, że sporne postanowienie z dnia [...] października jest błędne chociażby z tego powodu, że dotyczy małżonki skarżącego, która - jak wskazał skarżący - ze sprawy została wyłączona na etapie postępowania odwoławczego.

Ponadto, skarżący zarzucił, iż sporne postanowienie Wojewody [...] narusza art. 33 ust. 1 pkt 1 in fine i pkt 5 u.p.e.a., albowiem brak jest doręczenia pełnomocnikowi skarżącego prawomocnej decyzji.

Jednocześnie, skarżący zarzucił, iż z Agencją Mienia Wojskowego nie łączył go żaden stosunek prawny, w związku z czym, zdaniem skarżącego, uznać należy, iż nie podlega on w tej sprawie jurysdykcji Agencji Mienia Wojskowego, a jedynie sądów powszechnych RP. Skarżący nadmienił w tym miejscu, że podobną opinię wyrażały dotąd sądy powszechne, rozpatrując wszelkie roszczenia Agencji Mienia Wojskowego wobec skarżącego z tytułu bezumownego korzystania z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...].

W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] - utrzymał w mocy w/w postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. wzywające skarżącego T.B. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu postanowienia Minister Obrony Narodowej zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednak nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych - podniósł, że badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a także czy osoba wskazana w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracyjnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1124/17).

Minister Obrony Narodowej uznał, że zażalenie wniesione przez skarżącego nie zawiera argumentów mogących mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że skarżący nie neguje prawidłowości tytułu egzekucyjnego, stanowiącego podstawę i istotę niniejszego postępowania, lecz powołuje się na prowadzone przed Wojewodą [...] postępowanie administracyjne nr [...].

Odnosząc się do powyższego zarzutu strony skarżącej, Minister Obrony Narodowej zauważył, że - działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. - w wyniku uzupełnienia z urzędu postępowania dowodowego ustalił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej uchylił postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., wzywające skarżącego do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie przed tym organem z uwagi na błędnie wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy.

Minister Obrony Narodowej wskazał ponadto, że podstawę wzruszenia postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji mogłoby być jedynie działanie sprzeczne z przepisem art. 29 § 2 u.p.e.a., czego organ nie stwierdził w niniejszej sprawie, albowiem - zdaniem organu odwoławczego - tytuł wykonawczy spełnia wymogi, o których mowa w art. 27 u.p.e.a., zaś obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej.

Minister Obrony Narodowej powołał się ponadto na art. 20 § 3 u.p.e.a., w myśl którego organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez państwowe jednostki organizacyjne jest wojewoda.

Minister Obrony Narodowej zauważył, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku, a nie powtórna, merytoryczna ocena zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek, co - jak zauważył organ odwoławczy - potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1140/17.

W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący T.B., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do przedstawienia Sądowi wszelkich dokumentów dotyczących decyzji, na jaką powołuje się skarżący, w tym jego odwołania od tej decyzji, skarżący zarzucił, iż sporne postanowienie jest wadliwe, albowiem skarżący kwestionuje istnienie obowiązku w postaci prawomocnej decyzji zobowiązującej go do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że wydając skarżone postanowienie Minister Obrony Narodowej nie uwzględnił faktu, że skarżący od wielu lat jest osobą bezrobotną, co powoduje, że w stosunku do skarżącego istnieją przepisy szczególne chroniące prawa lokatorów, będących w podobnej sytuacji, co skarżący, dając im prawo do lokalu socjalnego.

Skarżący wskazał jednocześnie, że - w jego ocenie - Minister Obrony Narodowej, wydając zaskarżone postanowienie, "zapomniał" o wielokrotnie podnoszonym przeze skarżącego fakcie zaskarżenia przez niego decyzji poprzednika prawnego Wojskowej Agencji Mienienia w przedmiotowej sprawie z dnia [...] kwietnia 2012 r., a na które Minister Obrony Narodowej cały czas się powołuje (chodzi o decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.).

Skarżący podkreślił, że wspomniana wyżej decyzja, na którą powołuje się Minister Obrony Narodowej, jest nieprawomocna i tym samym, jako taka, nie może być egzekwowana, bowiem - jak stwierdził skarżący - jako nieprawomocna nie rodzi ona wobec skarżącego żadnego zobowiązania.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Minister Obrony Narodowej wskazał, że przepis art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie obliguje, ani też nie uprawnia organu do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to - niedopuszczalne w postępowaniu egzekucyjnym - wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Organ odwoławczy zauważył, że w toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/OI 568/18).

Minister Obrony Narodowej wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził, że ramy postępowania wyznacza art. 29 § 1 u.p.e.a. Obejmuje ono - jak zauważył organ odwoławczy - ustalenie, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy - jeżeli było to wymagane - doręczone zostało upomnienie. Zdaniem organu odwoławczego, badanie to ma charakter formalny. Minister Obrony Narodowej stwierdził, że warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa. Zdaniem organu odwoławczego, badanie nie może przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 cyt. ustawy (tak również: /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1413/16).

W tej sytuacji, Minister Obrony Narodowej uznał, iż wystawiony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy zawierał wszystkie elementy niezbędne, albowiem organ, wskazując w tytule wykonawczym podstawę prawną - decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., prawidłowo wypełnił tym samym warunek określony w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutów związanych z kwestionowaniem przez skarżącego istnienia obowiązku, Minister Obrony Narodowej stwierdził, że zarzuty te pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie egzekucyjne, albowiem - jak zauważył organ odwoławczy - do badania prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego przewidziany jest odrębny tryb, tj. postępowanie w sprawie zarzutów określonych w art. 33 u.p.e.a.

Minister Obrony Narodowej uznał, że przeciwko możliwości badania kwestii ważności wystawionego tytułu wykonawczego w postępowaniu sądowym ze skargi na postanowienie dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego przemawia fakt, iż zupełnie inna jest podstawa prawna i sposób, w jaki wystawienie tytułu wykonawczego oraz wydanie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego oddziałują na sytuację prawną zobowiązanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1068/13).

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2019 r., skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zarzucił spornemu postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. naruszenie art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez niezbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej.

W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Obrony Narodowej w całości, a także o rozważenie przez Sąd, na podstawie art. 135 P.p.s.a., możliwości uchylenia także postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pisma procesowego skarżący zarzucił zarówno Ministrowi Obrony Narodowej, jak i Wojewodzie [...] naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie będąc natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Skarżący zaznaczył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że organ wydający decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w ogóle nie podjął próby jej doręczenia, ignorując, że brak jest dowodu doręczenia owej decyzji, stanowiącej podstawę egzekucji.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że skoro wspomniana decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie weszła do obrotu prawnego, nie istnieje egzekwowany obowiązek.

Skarżący, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 223/17, zauważył, że art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu zbadaniu zarzutu nieistnienia obowiązku przez organ egzekucyjny. Wskazując z kolei na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II GSK 138/09, skarżący stwierdził, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja stanowiąca podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej, organy egzekucyjne są zobowiązane do egzekwowania obowiązku w niej określonego.

Mając na względzie powyższe, skarżący stwierdził, że nie jest możliwe egzekwowanie obowiązku na podstawie decyzji, która w ogóle do obrotu prawnego nie weszła. Skarżący zauważył bowiem, że w takim stanie rzeczy Minister Obrony Narodowej nie zbadał dopuszczalności egzekucji, czym naruszył art. 29 § 1 u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga T.B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2019 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wzywające skarżącego do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - zarówno Minister Obrony Narodowej, jak i Wojewoda [...], wydając sporne postanowienia - nie dopuścili się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Organy obu instancji prawidłowo zebrały bowiem i wszechstronnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając sporne postanowienia, organy obu instancji nie dopuściły się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mających zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisów art. 141 i art. 143, a także art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych postanowień, wskazać należy na wstępie, iż - będący podstawą wydania spornego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. - przepis art. 141 § 1 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu.

Z kolei, przepis art. 141 § 2 cyt. ustawy stanowi, że egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane.

Zgodnie z art. 143 § 1 u.p.e.a., egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia).

Przepis art. 143 § 2 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego.

Istotą sporu w niniejszym postępowaniu jest wyjaśnienie kwestii, czy organy obu instancji, wydając sporne postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego określonego szczegółowo w tytule wykonawczym, winny badać zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Otóż, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednak nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku.

Zdaniem Sądu, wykładnia art. 29 § 1 u.p.e.a. wymaga przyjęcia założenia o istnieniu dwóch rodzajów przesłanek dopuszczalności egzekucji, tj. przesłanek dopuszczalności wszczęcia i przesłanek dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych bada przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przesłankami dopuszczalności wszczęcia egzekucji są okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji. Są to następujące okoliczności:

1) obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej,

2) tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot,

3) wniosek o wszczęcie egzekucji i dołączone do niego dokumenty spełniają warunki formalne,

4) konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym,

5) osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej; zasadą jest, że wszczęcie egzekucji administracyjnej jest dopuszczalne wobec wszystkich podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej) poddanych jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej; wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 14 u.p.e.a. - przesłanką niedopuszczalności egzekucji jest korzystanie przez zobowiązanego z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych.

Jednocześnie, przyjmuje się, że zasadność i wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych. Wymagalność nie jest zatem przesłanką dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Należy w tym miejscu dodać, że wierzyciel w tytule wykonawczym oświadcza, iż obowiązek w nim określony jest wymagalny. To oświadczenie wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego badającego dopuszczalność egzekucji (por. Piotr M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, WK 2018; komentarz do art. 29 u.p.e.a.).

Dopuszczalność wszczęcia egzekucji jest badana niezależnie od tego, czy postępowanie ma zostać wszczęte na wniosek wierzyciela, czy też z urzędu. Organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, powinien zbadać dopuszczalność wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego.

Przesłanki pozytywne to okoliczności, których istnienie jest warunkiem możności prowadzenia egzekucji (np. wskazane wyżej przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji). Natomiast przesłanki negatywne stanowią okoliczności uniemożliwiające prowadzenie egzekucji.

Do przesłanek negatywnych należy zaliczyć okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a., tj.:

1) wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub niepowstanie obowiązku,

2) brak wymagalności obowiązku,

3) brak zgodności egzekwowanego obowiązku z obowiązkiem nałożonym na zobowiązanego,

4) egzekwowanie obowiązku od osoby, na którą nie nałożono egzekwowanego obowiązku,

5) niewykonalność obowiązku,

6) śmierć zobowiązanego, na którym ciążył obowiązek o charakterze osobistym,

7) brak przesłanek dopuszczalności wszczęcia egzekucji,

8) zastosowanie środka egzekucyjnego niedopuszczonego przez ustawę,

9) zgłoszenie przez wierzyciela żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela i brak żądania przez wierzyciela podjęcia tego postępowania w terminie roku od jego zawieszenia,

10) brak możliwości wyegzekwowania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne w przypadku.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - teza o dopuszczalności merytorycznego badania sprawy przez organ egzekucyjny nie jest zasadna, albowiem dosłowna interpretacja art. 29 § 1 u.p.e.a. nakazuje przyjąć istnienie obowiązku wszczęcia egzekucji nawet wtedy, gdyby postępowanie miało być zaraz potem zawieszone lub umorzone. Zauważyć bowiem warto, że wierzyciel może mieć interes prawny w doprowadzeniu do wszczęcia egzekucji, ponieważ skutkiem podjęcia czynności egzekucyjnych, o których zobowiązany został powiadomiony, jest m.in. przerwanie biegu przedawnienia należności pieniężnych.

Według Sądu, nie sposób zgodzić się z poglądem o powinności organu egzekucyjnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy np. obowiązek nadal istnieje. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tytuł wykonawczy oraz wniosek o wszczęcie egzekucji są dokumentami urzędowymi i jako takie korzystają z domniemania prawdziwości, wobec czego weryfikacja ich prawdziwości przez organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych jest zbędna.

Zdaniem Sądu, owszem, można postawić tezę, że organ egzekucyjny powinien uwzględnić znane mu z urzędu okoliczności stanowiące podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu i w razie ich stwierdzenia powinien wydać postanowienie o odmowie przystąpienia do egzekucji. Organ egzekucyjny nie jest natomiast zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Nie ulega również wątpliwości, że organ egzekucyjny nie może uwzględnić z urzędu takich okoliczności uzasadniających umorzenie egzekucji, które mogą być zgłoszone jedynie w zarzutach zobowiązanego.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, iż trafne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 945/11, w którym NSA przyjął za niedopuszczalne badanie przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (tak również: Piotr M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, WK 2018; komentarz do art. 29 u.p.e.a.).

Jednocześnie, warto zauważyć wprawdzie, że w orzecznictwie WSA w Warszawie wskazano na konieczność badania skuteczności doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu i zakaz zastępowania dowodów doręczenia domniemaniami, podkreślając, że art. 29 § 1 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, skoro zaś w ramach tych czynności badana jest prawidłowość tytułu wykonawczego, to tym bardziej należy sprawdzić, czy tytuł wykonawczy został doręczony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2004 r., III SA 3318/02, LEX nr 148917). Niemniej, w ocenie Sądu, powyższe stanowisko należy uznać za nieuzasadnione, jako nieznajdujące oparcia w komentowanej ustawie (tak również: m.in. /w:/ Dariusz R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX 2015 i powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny).

Mając powyższe na względzie, należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Obrony Narodowej, który - ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej związanych z kwestionowaniem przez nią istnienia obowiązku - stwierdził, że zarzuty te pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie egzekucyjne, albowiem - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - do badania prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego przewidziany jest odrębny tryb, tj. postępowanie w sprawie zarzutów określonych w art. 33 u.p.e.a.

Tym samym, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej – organy obu instancji nie dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisów art. 141 i 143 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszechstronnie wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśniły w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przez stronę skarżącą przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a. - nie zachodzą podstawy do podważenia dopuszczalności egzekucji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.