Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 900/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [A] sp. z o. o. w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" sp. z o.o. w S. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę hali magazynowej z zapleczem logistycznym i socjalnym, wiat składowych i przejazdowych wraz ze zmianą lokalizacji hali namiotowej na działce nr ew. [...],położonej w S. przy ul. D., [...] (kategoria obiektu budowlanego [...]). Wśród warunków udzielonego pozwolenia wymieniono obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Powyższą decyzję Starosta [...] zmienił decyzją z dnia [...]r. nr [...] w zakresie zaniechania budowy wiaty na długości hali namiotowej oraz budowy muru oporowego, zgodnie z projektem zamiennym, pozostawiając bez zmian pozostałe warunki udzielonego pozwolenia na budowę.

Na wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w części, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomieniem z dnia [...]r. wszczął postępowania w tej sprawie. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli stwierdzono, że wiata przejazdowa, hala namiotowa i hala magazynowa są użytkowane. Ustalono, iż w obiekcie (składającym się z trzech elementów) znajdują się poukładane palety z pudłami i plastikowe opakowania.

W związku z powyższym w dniu [...]r. organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania hali magazynowej z zapleczem logistycznym i socjalnym, wiat składowych i przejazdowych wraz ze zmianą lokalizacji hali namiotowej z wyłączeniem zaplecza logistycznego na antresoli w hali.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej z zapleczem socjalnym, wiat składowych i przejazdowych oraz hali namiotowej.

Następnie organ ten postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r. nr 32/12, na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - zwanej dalej "Prawem budowlanym", nałożył na inwestora karę w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania inwestycji.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył inwestor zarzucając rozbieżność wysokości nałożonej kary, przy jej pisemnym określeniu oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i pominięcie podstawy prawnej, a także art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe obliczenie wysokości kary. W uzupełnieniu zażalenia, pismem z dnia [...]r. wskazano na naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na niepoinformowaniu osób obecnych podczas spisywania protokołu (będącego w stanie faktycznym podstawą zaskarżonego postanowienia) o możliwości wniesienia uwag do jego treści albo odmowy jego podpisania.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i nałożył na inwestora karę w wysokości [...]zł z tytułu nielegalnego użytkowania opisanej powyżej inwestycji. Zdaniem organu jego obowiązkiem jest wymierzenie kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 powołanej ustawy, przy czym wystarczającym jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. podpisał M.M. (prokurent), zaś protokół oględzin z tego samego dnia D.D. (kierownik utrzymania ruchu) i M.M.. Z kolei dla wyżej wymienionych, w aktach sprawy znajduje się, wystawione przez L.P. (członka zarządu), pełnomocnictwo z dnia [...]r. do pełnej reprezentacji podczas obowiązkowej kontroli inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...]r. W konsekwencji organ II instancji uznał, że Spółka podczas kontroli w dniu [...]r. była prawidłowo reprezentowana, a więc brała udział w czynnościach, które przeprowadzone były zgodnie z prawem. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. - bowiem z materiałów oględzin (fotografii) wynika, jaka część obiektu była użytkowana. Na podstawie oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] r., a także wpisu do dziennika budowy z tej samej daty wynika, że po zakończonych robotach budowlanych, teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku. Oznacza to, że w części obiektu nie mogły znajdować się żadne materiały budowlane (w pudłach i opakowaniach), ani opakowania po zużytych materiałach budowlanych. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji odnośnie wysokości i sposobu wyliczenia kary. Jako okoliczność uchylenia skarżonego orzeczenia wskazał różnice w zakresie oznaczenia cyfrowego i słownego co do wysokości kary, które nie mogły zostać zakwalifikowane jako oczywista omyłka pisarska.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła "A" sp. z o.o. w S., powtarzając zarzuty i argumentację zawartą w zażaleniu i w jego uzupełnieniu. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie. W świetle jej twierdzeń, istniały przesłanki do wydania postanowienie kasacyjnego, bowiem postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 9, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wytknęła także organowi oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez naruszenie art. 7, art.8, art. 77, art. 80 k.p.a. a także art. 136 k.p.a. poprzez gromadzenie materiału dowodowego w sposób nieprzewidziany przepisami k.p.a. co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentacje.

Na rozprawie sądowej w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł i wywiódł jak w skardze oraz jak w piśmie procesowym z dnia 20 lutego

2013 r. Podkreślił, że w protokole z obowiązkowej kontroli odnotowano obecność osób reprezentujących Spółkę, a nie ich udział w innym charakterze. Dodał, że nie wiadomo, czy organ odwoławczy w rozstrzygnięciu uwzględnił jeden czy trzy obiekty. Z kolei pełnomocnik organu II instancji przyznał, że choć błędnie przyjęto, iż M.M. był prokurentem inwestora w dacie [...]r., to jest to nieistotne wobec złożenia upoważnienia z dnia [...]r., potwierdzającego jego umocowanie do reprezentowania Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1493/12 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nałożona na inwestora kara została ustalona zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd potwierdził prawidłowość sposobu ustalenia nielegalnego użytkowania. Wskazując na stan faktyczny sprawy stwierdzono, że obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wypływał dla inwestora z art. 55 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, fakt korzystania z obiektu (części) potwierdza protokół z oględzin z dnia 29 lutego 2012 r. i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna. Dokumenty te wykazują złożenie palet z pudłami oraz plastikowych opakowań w wiacie przejazdowej, hali namiotowej i hali magazynowej. Sąd przyjął, że nawet jeśli byłyby to opakowania po zużytych materiałach budowlanych, czy też zawierające materiały budowlane - to ich złożenie w części obiektu świadczy o jego użytkowaniu. Zgodnie bowiem z oświadczeniem kierownika budowy z dnia [...]r., te części obiektu zostały "doprowadzone do należytego stanu i porządku", co potwierdza także wpis do dziennika budowy z dnia [...]r.

Sąd nie podzielił także zarzutów, co do sposobu obliczenia należnej kary. Dokładne wyliczenie przedstawiono w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie podniesiono, że choć postępowanie administracyjne kończy się z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia i wskazywanie nowych dowodów po tym momencie nie jest skuteczne dla jego prawidłowości, to jednak nie zmienia to faktu, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, które winno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. W konsekwencji zarzuty strony skarżącej w tym zakresie, zawarte w piśmie z dnia [...]r., Sąd uznał za nieuzasadnione. Wskazując z kolei na art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd zaznaczył, że z przepisu tego nie wynika obowiązek przesłania inwestorowi protokołu, w którym stwierdzono samowolne użytkowanie obiektu lub jego części. Stwierdzenie tego faktu może nastąpić w różnych okolicznościach byle przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie. Obowiązkiem organu jest natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu (jego części), co w sprawie miało miejsce. Czynności organu stwierdzające nielegalne użytkowanie obiektu mogą mieć miejsce przed wszczęciem postępowania w tej sprawie i winny być przeprowadzone w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy. W czynnościach opisanych w protokole z dnia 29 lutego 2012 r., brali udział M.M. oraz D.D., którzy ten protokół podpisali bez zastrzeżeń, co świadczy o spełnieniu warunków z art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego. W wyroku podzielono stanowisko organu, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie przewiduje różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy stwierdzono użytkowanie całości, czy tylko części obiektu budowlanego. W każdym z tych przypadków dochodzi do przystąpienia do użytkowania obiektu, a zatem zostaje wypełniona hipoteza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczono, że choć w części wstępnej zaskarżonego postanowienia podano jedynie podstawę z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak w uzasadnieniu postanowienia powołano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2767/10 uchylił powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W pisemnych motywach Sąd II instancji wskazał na wstępie, że nie wszystkie zarzuty powołane w skardze kasacyjnej są zasadne. Zamierzonego skutku nie mógł bowiem odnieść zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 124 § 1 i 2, art. 136 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z punktu widzenia zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego istotne znaczenie ma jedynie fakt "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", co zostało w stanie faktycznym sprawy wykazane. Sąd podzielił także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor przystąpił do użytkowania części zamierzenia budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. O powyższym świadczy magazynowy charakter wybudowanego zamierzenia inwestycyjnego, oświadczenie kierownika budowy o uporządkowaniu terenu (data wpisu w dzienniku budowy - 18 stycznia 2012 r.) oraz zgromadzona w trakcie przeprowadzonej kontroli dokumentacja zdjęciowa. Ilość magazynowanych paczek wyklucza twierdzenia o nietrwałym charakterze przystąpienia do użytkowania, jak również o trwaniu prac budowlanych. Sąd kasatoryjny zwrócił uwagę, że ostatnie twierdzenie nie zostało poparte żadnym dowodem, przy czym jest sprzeczne z oświadczeniem kierownika budowy o zakończeniu budowy z dnia [...] r. oraz faktem, iż to inwestor zgłosił organowi fakt jej zakończenia, wnioskując o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie. Również bez znaczenia pozostawało to, co inwestor faktycznie magazynował w kontrolowanych obiektach budowlanych. Istotnym jest przystąpienie do magazynowania, a więc rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne stanowisko sądu I instancji, że pod pojęciem "użytkowania obiektu budowlanego" należy rozumieć korzystanie z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem, w zawisłej sprawie - określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Usprawiedliwiony jednak okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Sąd II instancji stwierdził, iż dokonując wyliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania inwestycji ani Sąd pierwszej instancji, ani organy - nie wyjaśniły, dlaczego przyjęły współczynnik wielkości obiektu dla kubatury powyżej 10.000 m³, tj. 2,5. Organ I instancji wskazał jedynie kubaturę łączną inwestycji wynoszącą [...]m³ przyjmując, iż do nielegalnego użytkowania doszło w hali magazynowej, pod wiatą i w hali namiotowej, przy czym te trzy elementy (składające się na jedną inwestycję) potraktował jako jeden obiekt, naliczając od niego karę. Z kolei organ odwoławczy nie wskazał, jaką przyjął kubaturę do wyliczenia przedmiotowej kary, podzielając jednak przyjętą przez organ I instancji kwotę [...]zł. Ograniczył się do stwierdzenia, że Prawo budowlane nie znana instytucji sumowania kar z tytułu nielegalnego użytkowania za każdy obiekt, objęty w istocie jednym pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji przedstawiając wielkość kubatury użytkowanego obiektu zsumował kubaturę hali (obliczonej w projekcie na [...]m³) z wyliczoną przez siebie kubaturą podcienia [...]m³, a następnie pomniejszył o kubaturę biura logistyki ([...] m³). Jako wynik organ odwoławczy podał [...]m³.

W ocenie Sądu II instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko jest nieczytelne i uniemożliwia jego kontrolę kasacyjną. Nie można bowiem wywnioskować, jaka kubatura powinna zostać przyjęta za podstawę dla ustalenia wysokości należnej kary, a w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie wysokości współczynnika "w". W dalszej części wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie wyjaśnił on, dlaczego organ raz za podstawę wysokości przyjmuje całkowitą kubaturę inwestycji, innym razem w ogóle jej nie wskazuje oraz jak to wpływa na obowiązek prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej kontrolowanego w sprawie postanowienia. Zarzucił także, iż w zaskarżonym wyroku bez jakiejkolwiek argumentacji uznano za niezasadne zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] r., przywołując bez należytej analizy stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, i tym samym kwestionując potrzebę wyliczenia kary na podstawie całości kubatury inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny, przechodząc do rozpoznawania zarzutów naruszenia prawa materialnego, podzielił za częściowo zasadny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd II instancji stanął na stanowisku, że za zróżnicowaniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z uwagi na jego przedmiotowy zakres, świadczy posłużenie się przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotem "lub jego części". Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu musi być proporcjonalna do tego zakresu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 208/11; z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1713/09 i z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1159/06). Ponadto podkreślił, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotyczyć może kilku obiektów budowlanych, chociaż objętych jednym zamierzeniem budowlanym. O ile, zatem zostanie ustalone, że inwestor zrealizował jedno zamierzenie budowlane, to organ powinien rozważyć, jakie części wyodrębniono w tym obiekcie, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu, czy jego wydzielonej części i jeżeli tak, to organ powinien wymierzyć karę z zastosowaniem art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1782/10). Analiza powyższych uwarunkowań w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest o tyle istotna, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 19 maja 2011 r. został następnie zmieniony między innymi, co do ilości planowanych do realizacji obiektów, a projekt zamienny zatwierdzono decyzją z dnia [...]r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów kasacji dotyczących naruszenia art. 81a ust. 2 w zw. z art. 59a i art. 59c Prawa budowlanego, a mianowicie. braku prawidłowo umocowanej osoby podczas kontroli przeprowadzonej przez organ. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się upoważnienie udzielone M.M. przez Dyrektora Zarządzającego L.P. do "pełnej reprezentacji w obowiązkowej kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane oraz do podpisania protokołu z tejże kontroli". Podkreślić trzeba, iż z punktu widzenia niniejszego postępowania istotnym pozostaje fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania określonych obiektów budowlanych, a w tym zakresie M.M. a także D.D. nie złożyli żadnych wyjaśnień, czy uwag. Stwierdzić też trzeba, iż zgłoszone przez inwestora uwagi nie kwestionowały tego, co ustalono w toku kontroli, ale to jak te ustalenia oceniono przez organ.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na rozprawie sądowej w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej Spółki, jak również pełnomocnik organu odwoławczego - podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnik organu co do wyliczeń kubatury powołał się na projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. o zmianie pozwolenia na budowę z którego wynika, że sporna kubatura przekracza [...]m³.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Postanowienie organu II instancji ostać się nie mogło, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa rozpatrywana jest ponownie w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku tutejszego Sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a co za tym idzie z wypływającymi z takiej oceny prawnej wskazaniami co do dalszego postępowania. Zatem rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach związany został oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2767/10 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez ten Sąd przesądzonych.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że były podstawy do prowadzenia postępowania z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego, warunkujące zastosowanie omawianej sankcji, będzie miało miejsce w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie. W konkretnej sprawie wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wyłącznie skutkiem naruszenia przez inwestora obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Zauważyć należy, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie sankcjonuje każdego nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych, lecz dotyczy wyłącznie przypadków niewywiązywania się przez inwestora z obowiązków określonych w przepisach art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Konieczne jest zatem, aby organy nadzoru budowlanego orzekając w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu każdorazowo wskazały podstawę prawną stosowanej sankcji poprzez wyraźne stwierdzenie, który z obowiązków przewidzianych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego naruszony został przez inwestora. W rozpatrywanej sprawie obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wypływał dla strony skarżącej z art. 55 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, na co zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny uwagę, że inwestor nie zakwestionował samych ustaleń kontroli z dnia [...]r., a ich ocenę przez organ.

W toku ponownego rozpoznania sprawy odnieść się należy przede wszystkim do faktu, iż organ odwoławczy nie wskazał, jaką przyjął kubaturę do wyliczenia przedmiotowej kary oraz nie wyjaśnił dlaczego wybrał współczynnik wielkości obiektu dla kubatury powyżej [...]m³. Istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem, przy naliczeniu kary za nielegalne użytkowanie, ma dostatecznie wyjaśnienie i rozważenie przyjętej kubatury, co w konsekwencji umożliwia ustalenie wysokości współczynnika "w".

Nadto nie sposób się zgodzić z organem odwoławczym w kwestii braku podstaw do różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy stwierdzono użytkowanie całości, czy tylko części obiektu budowlanego. W szczególności jest to widoczne w sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczonych do różnych kategorii. Wówczas bowiem karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Dlatego też organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, winien dokładnie ustalić, jaka część budynku była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a następnie obliczyć wysokości kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania właśnie tej części. Jednocześnie organ zobowiązany jest rozważyć jakich obiektów budowlanych, objętych jednym zamierzeniem budowlanym, dotyczy projekt zamienny zatwierdzony decyzją z dnia [...]r. Organ II instancji zbadać powinien przy tym, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu, czy do jego wydzielonej części, a jeżeli tak, to dopiero wówczas winien wymierzyć karę z zastosowaniem art. 59f Prawa budowlanego, przy szczególnym rozważeniu treści ust. 4 tegoż przepisu.

W konsekwencji w powołanym powyżej zakresie zasadne są także zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r. Przywołane powyżej naruszenia świadczą, że postanowienie organu odwoławczego zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne (w związku z treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 124 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Wobec niedostatecznego wyrażenia i rozważenia sprawy nie można też odeprzeć zarzutu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, iż są one niezasadne.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.