Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 965/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320  art. 71
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" w L. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: ZWŚ) nie uwzględnił protestu Fundacji "A" (dalej skarżąca, Fundacja) z siedzibą w L. od negatywnej oceny wniosku nr [...] złożonego w ramach Konkursu nr [...]. Jako podstawę prawną ZWŚ wskazał art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.1460 ze zm., dalej ustawa o realizacji programów). Z uzasadnienia uchwały wynika, że projekt "Remont, rewitalizacja i zagospodarowanie zabytkowej wieży ciśnień w K. przy ul. [...]" zgłoszony przez Fundację, z uwagi na negatywny wynik oceny merytorycznej nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Komisja Oceny Projektów oceniła negatywnie projekt ze względu na niespełnienie kryterium zerojedynkowego pn. Trwałość rezultatów projektu.

Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 13 marca 2018 r. Fundacja "A" wystąpiła o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego projektu ""Remont, rewitalizacja i zagospodarowanie zabytkowej wieży ciśnień w K. przy ul. [...]". Zgodnie z projektem na parterze i piętrze wieży planuje się urządzenie sal wystawowych poświęconych historii wieży, łącznie z wytopem śrutu ołowianego. Sale będą wykorzystywane także do wystaw lokalnych i imprez kulturalnych. Na kolejnych kondygnacjach będzie funkcjonował klub fitness, przestrzeń biurowa, obrotowa kawiarnia/restauracja widokowa z przeszklonymi ścianami. Pod kawiarnią/restauracją planowane jest piętro techniczne a pod nim sala restauracyjna/konferencyjna i taras widokowy. Planowany jest również zewnętrzny taras widokowy i wymiana zanieczyszczonego gruntu wokół wieży. Budżet projekty szczuje się na 16 430 000 zł, w tym środki własne 2 528 250 zł. Jako źródło finansowania wskazano środki własne Fundacji oraz środki zewnętrzne np. dotacje. Okres realizacji przewiduje się od 1 lutego 2018 do 30 września 2019 r., a okres trwałości projektu zakreślono na 5 lat. Obiektem będzie zarządzać Fundacja. Kawiarnia i klub fitness będzie przedmiotem dzierżawy. Przez okres nie przynoszenia dochodu (generowania strat) obiekt będzie utrzymywany ze środków własnych Fundacji.

Pismem z 14 czerwca 2018 r. Fundacja została poinformowana o wyniku oceny merytorycznej wniosku, która okazała się negatywna. W przypadku kryterium ogólnego 0/1: Trwałość rezultatów projektu, jak wynika z Karty oceny merytorycznej, obaj eksperci nie przyznali puntu. Innymi słowy przyznali 0 punktów, co skutkuje wykluczeniem projektu z dofinansowania. Do pisma załączono Karty oceny merytorycznej.

W proteście, wnioskodawca nie zgodził się z oceną i argumentacją KOP. W pierwszej kolejności protestujący podkreślił, że nie jest możliwe i racjonalne porównywanie projektów finansowanych ze środków samorządowych, które są nieograniczone i nie zagrożone bankructwem beneficjenta, z projektami finansowanymi komercyjnie. Tym samym kryteria 0/1 należy wyeliminować z oceny jako niezgodne z prawem. Odnosząc się do oceny trwałości rezultatów projektu wskazano, że udokumentowanie wkładu własnego oraz zabezpieczenia środków na pokrycie deficytu wymagane jest na etapie podpisania umowy o dofinansowanie, co w przedmiotowej sytuacji nie miało miejsca. Jeżeli natomiast KOP miała wątpliwości w tej kwestii winna się zwrócić do wnioskodawcy o dodatkowe informacje, czego nie uczyniła. Fundacja natomiast jest w stanie zapewnić trwałość rezultatów projektu, czego dowodzi załączona do protestu korekta oraz oświadczenie fundatora, że w przypadku uzyskania dofinansowania i realizacji projektu dofinansuje odpowiednio wnioskodawcę. Pozostałe zarzuty odnoszą się do kryteriów ogólnopunktowych, jak np. poprawność oszacowania budżetu inwestycyjnego, zasadność przedstawionych w projekcie danych kreślonych w analizie finansowej i ekonomicznej, wpływu na wskaźniki RPO w zakresie EFRR, efektywność projektu, stopień przygotowania inwestycji do realizacji, które zostały zaniżone.

Protest został rozpatrzony negatywnie, o czym beneficjent został poinformowany pismem z [...] r. w związku z uchwałą IZ RPO WSL z [...] r. wskazaną wyżej. W piśmie wskazano w oparciu o jakie kryteria dokonywano oceny wniosku i dlaczego uznano, że w trakcie oceny projektu nie doszło do błędów merytorycznych w tej ocenie i nie było tez potrzeby korzystania z wiedzy eksperckiej. Podkreślono, że wszystkie informacje, które legły u podstaw negatywnej oceny projektu wynikały z treści wniosku aplikacyjnego i załączonych do niego dokumentów. Wskazano również akty prawne, jak Regulamin konkursu oraz Wytyczne Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 z 17 lutego 2017 r. w oparciu o które dokonano oceny wniosku. Dalej podkreślono, że dokonując oceny trwałości projektu pierwszy ekspert wskazał, że brak trwałości i stabilności finansowej projektu (ujemne przepływy pieniężne w analizowanym okresie odniesienia – 5 lat), co pozostaje w sprzeczności z Wytycznymi w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, które wykluczają trwałość finansowa projektu w przypadku ujemnych przepływów finansowych netto na przestrzeni całego okresu odniesienia. Nadto Fundacja wskazuje, że w okresie nie przynoszenia dochodu (generowania strat) obiekt będzie utrzymywany ze środków własnych fundacji. Jednakże przedstawione dokumenty wskazują, że Fundacja przynosi obecnie straty oraz posiadany stan środków jest na poziomie 10 000 zł. Drugi ekspert w uzasadnieniu swojej oceny wskazał, że nie jest realne zapewnienie trwałości projektu, gdyż wykazano znaczące straty finansowe przez niemal cały okres referencyjny (ponad 5,5 mln zł wynikający z ponoszenia odsetek od zaciągniętych kredytów) oraz narastający do poziomu kilkunastu milionów ujemny stan środków w tabeli przepływów pieniężnych, którego nie pokryją przychody z najmu obiektu. Nie wskazano źródła pokrycia tego deficytu środków. Podkreślono, że zgodnie ze wskazanymi wyżej Wytycznymi analiza trwałości finansowej projektu obejmuje analizę zasobów finansowych projektu oraz analizę sytuacji finansowej beneficjenta projektu. Jeżeli beneficjent zbankrutuje, trwałość inwestycji może stracić znaczenie. Analiza przepływów pieniężnych powinna wykazać, że posiada on roczne saldo skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą. Ponieważ dokonana analiza finansowa wskazuje wartości ujemne do roku 2030 (pkt. B.12 wniosku), co zgodnie z Wytycznymi jest niedopuszczalne, właściwym powinno być, w celu uwiarygodnienia realizacji inwestycji, załączenie dokumentów, z których wynika finansowe zabezpieczenie trwałości projektu. Natomiast Fundacja przedstawiła dokumenty z których wynika, że w roku 2016 i 2017 przynosiła straty (rachunek zysków i strat). Nie ma zatem realnej możliwości utrzymywania obiektu ze środków własnych. W podsumowaniu wskazano, że zgodnie z Regulaminem konkursu, że projekt oceniany jest merytorycznie w ramach kryteriów zerojedynkowo oraz przez przyznanie punktów. Kryteria zerojedynkowe oceniane są w pierwszej kolejności i mają charakter obligatoryjny. Niespełnienie co najmniej jednego z tych kryteriów powoduje, że projekt otrzymuje ocenę negatywną i nie kwalifikuje się do dofinansowania. Ocena punktowa dokonywana jest tylko w przypadku pozytywne oceny zerojedynkowej. Dodał, że w związku z niespełnieniem jednego kryterium zerojedynkowego wniosek o dofinansowanie projektu zostaje wyłączony z dalszej oceny a protest wnioskodawcy nie może zostać uwzględniony.

Od powyższego rozstrzygnięcia, Fundacja wywiodła skargę. Zarzuciła przeprowadzenie oceny projektu z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym,:

- art. 5 ust. 1 i 2 w zw. art.2 pkt 32 ustawy o zasadach realizacji projektów w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy przejawiającej się w przyjęcie, że ocena merytoryczna (trwałości rezultatu projektu) odbywa się w oparciu o treść Wytycznych, co doprowadziło do negatywnej oceny projektu i wykluczeniu go z dofinansowania, gdyż wnioskodawca nie posiada zdolności do utrzymania rezultatów projektu pod względem finansowym, gdyż przepływy pieniężne netto dla projektu nie są większe lub równe zeru na przestrzeni całego okresu odniesienia (5 lat), podczas gdy wytyczne nie stanowią aktu powszechnie obowiązującego, adresowane są do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych, nie wiążą wnioskodawców. Byłyby wiążące, gdyby stanowiły część Regulaminu konkursu,

- art. 37 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 lit. a w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy przez nieuwzględnienie protestu mimo, kierowania się przez ekspertów niejednolitymi i wybiórczymi kryteriami, tj. jeden ograniczył się do oceny trwałości samego projektu a drugi oceny trwałości finansowej beneficjenta, podczas, gdy winni oni dokonać oceny kompleksowej trwałości projektu i beneficjenta na podstawie tych samych kryteriów, dokonanie oceny z naruszeniem zasady przejrzystości i bezstronności o założenia określone w Wytycznych, bez sprecyzowania kryterium zerojedynkowego w Regulaminie i uznanie kryterium trwałości rezultatów projektu za kryterium oceny merytorycznej, co dyskryminuje podmioty komercyjne, zaniechanie wezwania beneficjenta do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie tabeli przepływu środków pieniężnych, pominiecie przy rozpatrywaniu protestu zarzutów dotyczących pozostałych kryteriów punktowych. Podkreśliła, że w istocie zarzuty skargi stanowią powielenie zarzutów protestu.

Fundacja wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena jej projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny. Zawnioskowała o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję (ZWŚ). W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że Regulamin konkursu definiował kryterium "trwałości rezultatów projektu" ale bez odesłania do Wytycznych. Podkreślono, że na etapie dokonywania oceny formalnej wniosku przez ekspertów, była dwukrotnie wzywana do poprawy bądź korekty, a zatem poziom przepływów pieniężnych w poszczególnych latach był znany. Nie dostrzeżono też wad przedstawionej analizy finansowej, która uwzględniała koszty energii elektrycznej dla całego obiektu mimo, że będą ponoszone w części przez najemców ani też zwrotu nadpłaconego podatku VAT. Nie był też sprecyzowany okres trwałości projektu ani data końcowej płatności na rzecz beneficjenta. Mimo zapisów w rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE), zwanego rozporządzeniem nr 1083/2006 (dalej rozporządzenie nr 1303/2003), zapis dotyczący trwałości projektu nie znalazł się w Regulaminie, co powodowało, że obliczenie tego okresu było niejasne. Nadto przyjmuje się, że Wytyczne winny być uwzględnione/wskazane w Regulaminie a nie jako załącznik do niego, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się lub domniemywać obowiązków na nim ciążących. W kontrolowanej sprawie nie były nawet załącznikiem. Podkreślono, że Fundacja posiada możliwość zapewnienia trwałości finansowej projektu i gdyby znała kryteria oceny trwałości, to takowe informacje przedstawiłaby na etapie wniosku. Nie została też wezwana do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, co spowodowało negatywną ocenę wniosku.

W odpowiedzi na skargę, ZWŚ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wskazał na zapis art.71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. zawierający definicje trwałości operacji/projektu oraz umocowanie Regulaminu w ustawie o zasadach realizacji projektu (art. 41 ust. 1). Wskazano też konkretne punkty Regulaminu, które odsyłają do Instrukcji wypełniania wniosku oraz Wytycznych MIR. Z racji czasu naboru konkursowego w okresie 28 maj 2017 do 27 lipca 2017 r. Nie było też wątpliwości, że obowiązywały Wytyczne z 17 lutego 2017 r., w tym podrozdział 7.8 Analiza trwałości finansowej. Podsumowując organ wskazał, że regulamin konkursu, odsyła do instrukcji wypełniania wniosku a ta odsyła do wytycznych dotyczących oceny trwałości projektu, jak i w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych. Nadto już we wniosku aplikacyjnym wskazano, że okres trwałości projektu wynosi 5 lat, a skarżący wykazał w Rachunku zysków i strat przepływy ujemne do roku 2030 (pkt B.12). W okresie generowania strat Fundacja miała je pokrywać, że środków własnych, w sytuacji kiedy z przedstawionych dokumentów wynikało, że sama prowadziła w roku 2016 i 2017 działalność ze stratą. Podkreślono, ze IZ może zwrócić się z żądaniem wyjaśnień w zakresie wniosku a nie załączonych doń dokumentów, które były wystarczające dla oceny trwałości projektu.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzuty skargi podkreślając, że gdyby wytyczne wypełniania wniosku były przejrzyste lub została wezwana do jego uzupełnienia to wykazałaby zabezpieczenie środków finansowych na realizację projektu na etapie kontroli formalnej. Wskazał również na błąd w projekcji finansowej projektu, który zawyżał koszty przez wliczenie kosztów mediów, które w częściach wynajmowanych będą ponoszone przez najemców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. - dalej: ustawa, ustawa o zasadach realizacji) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: ppsa). Należy wskazać, ze ustawa o realizacji zawiera rozwiązania autonomiczne, regulujące wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8). Natomiast w zakresie nieuregulowanym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy ppsa. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 ppsa (art. 64 ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że - w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy, gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Jeżeli wynik kontroli jest pozytywny skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7), a wraz z załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ustawy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z 5.04.2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena merytoryczna przedstawionego przez Fundację wniosku (projektu) przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Istotę sporu przed tut. Sądem stanowi, czy złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p/n "Remont, przebudowa, rewitalizacja i zagospodarowanie zabytkowej wieży ciśnień w K. przy ul. [...]" został prawidłowo oceniony zakresie jednego kryterium merytorycznego zerojedynkowego "trwałość rezultatów projektu". Podkreślić należy, że skarżące nie neguje samej oceny i z nią nie polemizuje ale koncentruje się na procedurze wypełniania wniosku i wymogów co do jego treści, które w jej ocenie były niejednoznaczne.

Należy wskazać, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy. Aby przedstawiona argumentacja była rzekonująca. Szybkie załatwienie sprawy wiąże się natomiast z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (wyrok NSA z 24.05.2017r., II GSK 1028/17, LEX nr 2308603, czy z 7.06.2018 r. I GSK 2236/18). A zatem to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów - do wiarygodności swych oświadczeń, w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Niewątpliwie prawidłowa, wszechstronna ocena spełnienia przesłanek, by mogła być uznana za rzetelną, nie może opierać się jedynie na przyjęciu wprost założenia, że wszystkie twierdzenia zamieszczone w projekcie są miarodajne, lecz winna zostać dokonana ich analiza, aby ustalić, czy stan deklarowany odpowiada rzeczywistemu oraz w jakim wymiarze. Oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku, stąd faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. To on decyduje jakie dokumenty poza wymaganymi dołączyć. Rzeczą zatem wnioskodawcy jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 16.11.2017r., III SA/Wr 664/17, LEX nr 2428644). Treść wniosku o dofinansowanie wypełnionego według wzoru regulaminu stanowi zasadniczy dokument postępowania dowodowego w sprawie dofinansowania unijnego i ma moc wiążącą dla rozstrzygnięcia konkursu a za błędy w jego sporządzeniu ponosi odpowiedzialność wnioskodawca, gdyż to wnioskodawca winien starannie przygotować dokumentację zgodnie z wymogami konkursu (wyrok NSA z 6.12.2017r., II GSK 3765/17, LEX nr 2479178, wyrok NSA z 3.02.2017r., II GSK 60/17, LEX nr 2232354, wyrok NSA 20.02.2018r., II GSK 4280/17, LEX nr 2457314, wyrok WSA w Warszawie z 12.10.2017r., V SA/Wa 1585/17, LEX nr 2436178). Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga instytucja ogłaszająca konkurs w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (wyrok WSA we Wrocławiu z 6.12.2017r., III SA/Wr 685/17, LEX nr 2438566).

Należy zgodzić się z IZ, że to na wnioskodawcy - ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu - spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca - przystępując do konkursu -winien znać także jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tychże zasad precyzyjnie stosować.

Jak wskazano wyżej obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży w każdym przypadku na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie.

Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 22 sierpnia 2018 r. III SA/Wr 273/18 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), że procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować (uczynić mu zadość).

Wniosek skarżącej o dofinansowanie projektu był rozpatrywany w trybie konkursowym, z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich wnioskodawców (art. 37 ust. 1 ustawy), zgodnie z obowiązującą w tym naborze dokumentacją konkursową (m.in. Regulaminem, kryteriami wyboru projektów, Instrukcją wypełniania wniosków). Oznacza to, że za treść wniosku odpowiada wyłącznie skarżąca, która - dla osiągnięcia skutku otrzymania dofinansowania ze środków publicznych - winna sformułować wniosek oraz wypełnić jego załączniki w sposób nie tylko nie budzący wątpliwości co do spełnienia wymaganych kryteriów (por. art. 37 ust. 2 ustawy), ale także powinna zadbać o taką treść swoich wypowiedzi, aby były one przekonujące i wiarygodne w procedurze oceny przez ekspertów, dla otrzymania odpowiedniej punktacji gwarantującej dofinansowanie (por. art. 39 ustawy). Błędy, niedopowiedzenia, luki w argumentacji i opisie poszczególnych pozycji wniosku obciążają bowiem wyłącznie wnioskodawcę gdyż ocena wniosku polega w zasadzie na dogłębnej analizie porównawczej jego treści (załączników, dołączonych dokumentów). Stosownie do art. 57 ustawy, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasada przejrzystości oceny projektów, której naruszenie skarżąca zarzuca, zdefiniowana jest w ust. 1 art. 37 ustawy i realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Sąd nie dopatrzył się naruszenia tej zasady, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej i podniesionym zarzutom sąd nie dopatrzył się ich zasadności. W szczególności zarzuty dotyczące naruszenia zasady przejrzystości projektów wynikają z błędnego odczytania Regulaminu konkursu oraz Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. O istnieniu takiego dokumentu skarżąca zapomniała, a to z niego wynika, że analiza finansowa winna być przeprowadzona zgodnie z Wytycznymi MIR. Nie można też mówić, że ustanowienie zerojedynkowego kryterium merytorycznej oceny projektu "Trwałość rezultatu projektu’ jest dyskryminująca podmioty komercyjne. Beneficjentem projektu może być każdy podmiot, który wykaże m.in. możliwości finansowe jego realizacji, ale także jego trwanie przez okres co najmniej 5 lat. Uzyskanie dofinansowania jest możliwością dla beneficjenta pozyskania dodatkowych środków finansowych a nie źródła finansowania prowadzenia działalności objętej projektem. Z dokumentów załączonych przez Fundację do wniosku wynika, że została zawiązana 7 września 2016 r. i wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego 10 listopada 2016 r. nr KRS [...], a jej głównym celem jest wynajem i zarządzanie nieruchomościami, działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej, działalność historycznych budynków i miejsc. W Statucie Fundacji wskazano, że fundusz założycielski wniesiony przez fundatora wynosi 500 000 zł, z czego na działalność gospodarczą przeznacza się 100 000 zł. W roku 2016 wykazała stratę, która ma być pokrywana z przychodów w kolejnych latach. Strata została również wykazana w Bilansie i Rachunku zysków i strat za rok 2017, co podkreślił Ekspert I w swojej ocenie. Zasadnie zatem uznał, że jeżeli Fundacja przynosi straty od początku swojej działalności, które ma pokrywać z przyszłych przychodów, to nie może być źródłem finansowania dla realizacji projektu. Fundacja nie posiada też zgromadzonych środków własnych ani składników majątkowych (ruchomości, nieruchomości). Drugi z ekspertów również podkreślił brak wskazania pokrycia deficytu środków finansowych w okresie referencyjnym, które wynikają z konieczności spłaty zaciągniętych na realizację projektu kredytów. Dochody z najmu obiektu nie pokryją ujemnego przepływu środków. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że eksperci dokonali oceny finansowej projektu i beneficjenta wg równych kryteriów. Eksperci dokonywali analizy finansowej odrębnie i w różnej kolejności. Pierwszy dokonał oceny finansowej beneficjenta i wypadła ona negatywnie, co spowodowało, że nie dokonał już oceny finansowej trwałości samego projektu. Drugi ekspert, przeciwnie dokonał oceny finansowej projektu, która okazała się negatywna i stąd nie odnosił się już do kondycji finansowej beneficjenta. W opiniach tych nie ma zatem sprzeczności i trudno uznać, że kondycja beneficjenta i analiza finansowej trwałości projektu winny być dokonywane wg tych samych kryteriów. Eksperci dokonywali zatem oceny z uwzględnieniem kryteriów właściwych dla danej analizy, co opisali w swoich ocenach. Nadto w samym wniosku skarżąca w pkt B.17 Analiza finansowa odniesienia projektu to 15 lat. Podkreślono, że po realizacji projektu przychody z najmu będą generować nadwyżkę. W pkt D.2 montaż finansowy wskazano, że wkład własny będzie wynosił odpowiednio 4 603 900 zł lub 2 2425000 (z pomocą publiczną), a pkt D.3.b stwierdzono, że wkład własny fundacja pozyska w formie środków kredytowych i będzie go wnosić proporcjonalnie do przebiegu inwestycji. Podobnie w pkt D.4.b. kredyt zostanie wykazany na etapie podpisania umowy o dofinansowanie. Zarzuty skargi pozostają w sprzeczności z pkt . H. wniosku - Oświadczenia beneficjenta, gdzie wskazano art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013, jako podstawę do zobowiązania zapewnienia trwałości projektu przez okres zakreślony we wniosku. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że zapoznał się i akceptuje regulamin naboru.

Podkreślić należy, że skarżący nie neguje trafności ocen w oparciu o przedstawione przez niego informacje i dokumenty, a jedynie zarzuca brak wezwania go do uzupełnienia dokumentów dotyczących możliwości finansowania projektu i to nie tylko wkładu własnego, jak i w okresie trwałości wymaganym dla realizacji tego typu projektów dofinansowywanych ze środków unijnych. Trzeba wskazać, że na rozprawie przedstawiciel fundacji i jednocześnie jej fundator wyjaśniał, że w każdej chwili może zasilić ją finansowo. Oświadczenie tożsamej treści zostało złożone na etapie protestu, co organ uznał za spóźnione w związku ze wskazaniem we wniosku źródła finansowania w postaci kredytu bankowego, a tym samym konieczności jego spłaty co spowodowało ujemny przepływ środków finansowych w okresie referencyjnym i wykazanej projekcji finansowej. Trafnie natomiast skarżąca twierdzi, że na etapie składania wniosku nie ma wymogu przedstawienia poświadczenia zabezpieczenia środków, ale jak wskazano w Wytycznych MRF (G.2. pkt 3 czy D.4.b) załączenie do wniosku dokumentu potwierdzającego posiadanie środków daje wnioskodawcy możliwość uzyskania dodatkowych punktów na etapie oceny merytorycznej. Nadto załączone dokumenty, jak bilans, rachunek zysków i strat fundacji z ostatnich dwóch lat oraz oświadczenia wnioskodawcy składane w części H. wniosku, mają wskazywać, że nie jest on podmiotem w trudnej sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 1301/2013 EFRR nie wspiera przedsiębiorstw w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa. Ujemny wynik finansowy fundacji, brak majątku, obiekt do rewitalizacji przedmiotem dzierżawy, straty z działalności wykazywane przez przyszłych najemców, w ocenie Sądu nie są przekonujące dla wykazania trwałości projektu. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że prezes zarządu Fundacji i fundator to ta sama osoba. Również podmioty wskazane jako potencjalni najemcy lokali po renowacji wieży są z nim powiązane osobowo, gdyż jest prezesem Zarządu "B" sp. z o.o. (w 2017 r. wykazała stratę na działalności) i "C" sp. z o.o. (wykazała stratę za rok 2016). Nadto rozbieżność w źródle pokrycia wkładu własnego pomiędzy wnioskiem a protestem i rozprawą poddają w wątpliwość zapisy wniosku.

Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. I takowe były, gdyż procedura konkursowa wyłoniła beneficjentów.

Na tle zasad z art. 37 ust. 1 ustawy, kontrola sądowoadministracyjna powinna zmierzać zatem w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach komisji oceny projektów oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, tj. mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą winno zawierać szczegółową, jednoznaczną i rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem zarzutów i uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana winna być swoboda - nie powinna ona jednak być dowolna i nacechowana arbitralnością. Dowolna będzie ona wówczas, gdy będzie sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy niewyjaśnione będą zrozumiale przesłanki oceny.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie uczyniono zadość wskazanym regułom i że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie nosi znamion arbitralności, czy dowolności. Konkurs został przeprowadzony na podstawie Regulaminu, ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego 2014-2020, Oś priorytetowa X Rewitalizacja oraz infrastruktura społeczna i zdrowotna, Działanie 10.3 "Rewitalizacja zdegradowanych obszarów". Poddziałanie Rewitalizacja obszarów zdegradowanych. Konkurs. Załącznikami do Regulaminu są m.in. Wzór wniosku o dofinansowanie, Instrukcja wypełniania wniosku. Na k.25 Regulaminu wskazano, że kryteria zerojedynkowe oceniane są w pierwszej kolejności i mają charakter obligatoryjny. Niespełnienie co najmniej jednego z nich powoduje, że projekt otrzymuje ocenę negatywną i nie kwalifikuje się do dofinansowania. Dopiero po pozytywnym zakończeniu procedury zerojedynkowej następuje ocena punktowa. Sąd odstąpił od ustosunkowywania się do zarzutów skargi, które odnoszą się do oceny punktowej z racji uznania zasadności negatywnej oceny projektu w kryterium "trwałości rezultatów projektu" (k 28 regulaminu konkursu). Jest to kryterium zerojedynkowe weryfikowane przez eksperta. Natomiast instrukcja wypełniania wniosku podaje w pkt b.17 analiza finansowa, że powinna być przeprowadzona zgodnie z Wytycznymi MIR w zakresie zagadnień dotyczących przygotowania projektów inwestycyjnych. Powyższe czyni zarzut podniesiony w skardze nieskutecznym. Kryteria były przejrzyste i dla wszystkich jednakowe. Bez znaczenia dla tej kwestii pozostaje dwukrotne wezwanie beneficjenta do korekty wniosku. Dotyczyły one błędów formalnych. IŻ nie może wnikać w meritum wniosku i żądając jego uzupełnienia, zwłaszcza w kwestii wykazania zabezpieczenia finansowania na etapie składania wniosku. Jest to decyzja beneficjenta i dążenie do potwierdzenia wiarygodności składanych deklaracji.

W skardze, skarżąca podniosła, że w dokumentacji aplikacyjnej wskazała źródła finansowania inwestycji, w tym źródło finansowania wkładu własnego z kredytu, rachunek zysków i strat z ostatnich 2 lat, które umożliwiały prawidłową ocenę jej sytuacji finansowej i możliwości realizacji przez nią inwestycji przez ekspertów.

Jak wyżej wskazano, konkurs został przeprowadzony na podstawie Regulaminu, którego załącznik nr 1 stanowi wyciąg z kryteriów wyboru projektów. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący.

Sąd zauważa, że w sprawie - z uwagi na fakt, że skarżąca nie posiadała promesy kredytowej (umowy kredytowej, promesy leasingowej na kwotę równą wartości dofinansowania), prawidłowo dokonano oceny jej sytuacji finansowej na podstawie zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu (załączników...). W tym miejscu należy odwołać się do zapisów Instrukcji wypełniania wniosku (pkt "Źródła finansowania projektu"), traktujących, że wniosek winien szczegółowo określić źródła finansowania całkowitych kosztów przedsięwzięcia; wskazać źródło zabezpieczenia tych środków, pamiętając, że dane te powinny być spójne z montażem finansowym oraz dokumentacją dołączoną do wniosku o dofinansowanie; w przypadku finansowania wkładu własnego za pomocą kredytów, trzeba określić podstawowe zakładane parametry: wartość i waluta kredytu, oprocentowanie (stałe, zmienne), okres kredytowania, okres karencji, prowizja, rodzaj spłat (miesięcznie, kwartalnie, rocznie).

Analiza przepływów pieniężnych powinna wykazać, że wnioskodawca/operator z projektem ma dodatnie roczne saldo przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą. W ocenie Sądu, wnioskodawca nie zastosował się do zapisów zawartych w w/w dokumentach i nie przedstawił niezbędnej analizy finansowej, pozwalającej pozytywnie ocenić jego wniosek wraz z załącznikami pod kątem spełnienia zakwestionowanych przez KOP kryterium "Trwałości projektu". Zdaniem Sądu, przedstawione przez skarżącą w dokumentacji aplikacyjnej niespójne dane nie pozwalają przyjąć, że przedstawiony przez nią plan finansowy, w tym montaż finansowy, dają gwarancję trwałości projektu. Trafnie podnosi ZWŚ, że oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku, stąd faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. Obowiązkiem wnioskodawcy jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził on wątpliwości.

Zawartość wniosku jest oceniana według twierdzeń, sformułowań i oświadczeń, które zawarto w dacie jego skierowania do właściwej instytucji. Regulamin konkursu dopuszcza, o czym stanowi w pkt 16 w zw. z art. 43 i art. 41 ustawy, jedynie ograniczony katalog możliwych do uzupełnienia braków formalnych oraz oczywistych omyłek. Przy czym, oczywista omyłka powinna być możliwa do poprawienia bez odwoływania się do innych dokumentów, a jej poprawa nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 7,8 słownik pojęć Regulaminu). Przez "istotną modyfikację" należy w szczególności rozumieć modyfikację dotyczącą elementów treściowych wniosku, której skutkiem jest zmiana podmiotowa wnioskodawcy lub przedmiotowa projektu bądź jego wskaźników lub celów mających wpływ na kryteria wyboru projektów.

W ocenie Sądu, opisane błędy (braki), jakie wystąpiły w dokumentacji aplikacyjnej skarżącej, nie umożliwiały wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, a tym bardziej dodatkowych dokumentów. Nie stanowią one bowiem braków formalnych lub oczywistych omyłek. Wezwanie organu do poprawy stwierdzonych uchybień stanowiłyby zatem "istotną modyfikację", bowiem niewątpliwie wpływałyby na kryteria wyboru projektów, co jest niedopuszczalne.

Podsumowując stwierdzić należy, że przeprowadzona ocena nie jest obarczona błędami, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie. Zarzuty protestu, jak i skargi, nie podważają skutecznie prawidłowości dokonanej oceny. Skoro ocena wniosku skarżącej była rzetelna i obiektywna, formalnie poprawna, to nie było podstaw do uwzględnienia protestu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy, uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, Sąd - na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy - skargę oddalił.