Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 557/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 ust 1 par 7
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 981/11 w sprawie ze skargi W. Ł. i B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2011 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje w całości od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 981/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi W.Ł. i B.Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2011 roku, nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Rząśnia z dnia [...] czerwca 2011 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Rząśnia, nr [...], znak: [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., którą organ pierwszej instancji odmówił W. i B., małżonkom Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego i zamianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, realizowanej na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości R..

Podstawę prawną wyżej wymienionej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...] maja 2011r. W. i B., małżonkowie Ł. wystąpili do Wójta Gminy Rząśnia o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego i zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, realizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości R..

Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy Rząśnia odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji, albowiem w ocenie organu nie spełnia ona przesłanki wymienionej w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja te nie byłaby zgodna z przepisem odrębnym, jakim jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Rozporządzenie to w § 3 ust.1 stanowi, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a odległość taka może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast według organu przeprowadzona analiza wykazała, że planowany do rozbudowy budynek znajduje się od cmentarza w odległości mniejszej niż 50 m.

Od decyzji w/w Wójta Gminy Rząśnia odwołanie złożyli W. i B., małżonkowie Ł., wnosząc o pozytywne uwzględnienie ich wniosku lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zarzucili, iż powołane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. regulują sprawy podejmowania decyzji przy zakładaniu nowych cmentarzy, natomiast nie mają zastosowania do cmentarzy już istniejących. Powołane przez Wójta przepisy w ich sprawie nie mogą więc mieć zastosowania. Podnieśli też zarzut, że gdyby ustawodawca chciał uregulować sprawę istniejących cmentarzy, to musiałby uregulować również sprawy wykupu przez Państwo nieruchomości istniejących na terenach objętych strefą ochronną, wypłacenia ich właścicielom stosownych odszkodowań lub ich przesiedlenia na inne tereny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wyjaśniło, że prawidłowo organ pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy, bowiem niewątpliwie rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym, gdyż przedmiotowa inwestycja położona jest w pobliżu cmentarza i obowiązkiem organu lokalizacyjnego jest sprawdzenie, czy nie spowoduje naruszenia wymogów strefy sanitarnej. Kolegium wyjaśniło, iż wbrew twierdzeniom skarżących cytowane rozporządzenie, które zostało wydane na podstawie i w celu wykonania ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687), należy stosować także do już istniejących cmentarzy w sytuacji, gdy podejmowane na podstawie tego aktu prawnego rozstrzygnięcia nie uniemożliwiają korzystanie z cmentarza. Taka sytuacja, w ocenie Kolegium, ma miejsce w niniejszej sprawie, a prezentowane stanowisko znajduje uzasadnienie w treści przepisu § 7 rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego przepis § 3 ust.1 rozporządzenia nakłada obowiązek respektowania istnienia strefy ochronnej pomiędzy budynkami mieszkalnymi a cmentarzem, a także planowaną lokalizacją cmentarza, bowiem cel stworzenia takiej strefy (pasów izolujących teren cmentarza) był i jest nadal oczywisty – stworzenie bezpiecznych warunków sanitarnych, a wymagania w tym zakresie powinny być jednakowe zarówno w sytuacji, gdy w pobliżu cmentarza projektuje się budynek mieszkalny, jaki i wtedy, gdy projektuje się cmentarz w pobliżu budynku mieszkalnego. Ponieważ poza sporem pozostaje fakt, że planowany do rozbudowy i przebudowy dla celów mieszkalnych budynek znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza dlatego, w ocenie SKO, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli W. i B. Ł. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że ma tu zastosowanie § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, co uniemożliwia ich zdaniem wydanie decyzji, o którą strony wnosiły, podkreślając, że stanowisko obu organów administracji jest nieuzasadnione w świetle § 1 ust 1 i 2 oraz § 7 cytowanego rozporządzenia oraz naruszenie interesu prawnego skarżących przez uniemożliwienie korzystania z przysługującego im prawa własności chronionego przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości rolnej o pow. [...] ha oraz działki siedliskowej o pow. [...] ha w miejscowości R.. Działka siedliskowa, zlokalizowana przy ul. K. [...] jest uzbrojona i ogrodzona (woda z wodociągu publicznego i prąd) oraz przeznaczona na cele mieszkalne. Znajduje się na niej aktualnie budynek gospodarczy i stodoła, zaś skarżący chcieliby na niej zamieszkać w miejscu budynku gospodarczego, który chcą przebudować na mieszkalny. W dalszej części skargi wyjaśnili, iż znajdujący się w R. cmentarz jest bardzo stary, ponad stuletni, a w ich ocenie ustawodawca nie uregulował przepisami spraw osób będących właścicielami nieruchomości znajdujących się w bezpośredniej bliskości cmentarzy starych, a takich w Polsce jest bardzo wiele, podając, jako przykład cmentarz przy ul. O. w Ł., gdzie w jego pobliżu znajdują się zamieszkałe nieruchomości. Podkreślili, że przepisy prawa nie mogą pozbawiać właścicieli nieruchomości do korzystania z ich praw, obarczając ich jednocześnie płaceniem podatków. Taka interpretacja prowadzi do tego, że właściciel nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkalne nie mógłby jej nawet sprzedać, obie wydane w sprawie decyzje uniemożliwiają skarżącym korzystanie z prawa własności działki siedliskowej zgodnie z jej przeznaczeniem i nie pozwalają na realizację ich słusznych planów na bezpieczną starość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 981/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2011 roku, nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Rząśnia z dnia [...] czerwca 2011 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wydania wadliwych decyzji. Z uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć wynika, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest jej niezgodność z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zdaniem Sądu, organy administracji błędnie jednak przyjęły, że powołane w uzasadnieniach rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis" odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, trafnie skarżący kwestionują możliwość zastosowania powołanego rozporządzenia. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr118, poz. 687). Zgodnie z art. 5 ust.3 ustawy minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać:

1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych;

2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody;

3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Wspomniane wcześniej rozporządzenie zostało wydane z upoważnienia cytowanego przepisu. Z dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Jednocześnie przepis § 7 tego rozporządzenia stanowi, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia normują zatem wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Co więcej, tylko pod pewnymi warunkami i w pewnym tylko zakresie (§7) wymogi w nim określone do istniejących nekropolii. Nie ma zatem podstaw aby uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne i w ustawie i w rozporządzeniu. Tymczasem zarówno ustawa o cmentarzach, jak i omawiane rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewiduje ono ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ta okoliczność, jak i regulacja § 7 rozporządzenia, który przewiduje tylko wyjątkowo stosowanie rygorów rozporządzenia do istniejących cmentarzy nie daje podstaw do wniosku, że z ograniczeń dla lokowania cmentarzy można również wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej. Ograniczenie swobodnego korzystania z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na podstawie domniemania. Jak wynika z treści zarówno ustawy, jak i rozporządzenia z 1959 r., reguluje ono wyłącznie ograniczenia dotyczące nowych inwestycji cmentarnych. Niedopuszczalne byłoby ograniczenie prawa własności, swobodnego z niej korzystania nie wynikające wprost z ustawy a wywiedzione domniemaniem. Naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłącznie w drodze ustawy (art. 64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej). Co za tym idzie, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w konsekwencji zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego, mającą oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że powyższe rozważania stanowią jednocześnie wskazania dla organów administracji publicznej, które w wyniku wydanego przez Sąd wyroku będą zobowiązane do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wyjaśnienia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p. Sąd stwierdził również, że wydając decyzję, załatwiającą sprawę co do istoty, organy winny uwzględnić, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) poprzez przyjęcie, że przepisy cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w rezultacie nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy [art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)];

2) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji naruszył przepisy prawa materialnego błędnie przyjmując, że przepisy art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)];

3) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku zastosowania, wskazanego przez Sąd, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

4) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy [art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku nie narusza prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta będzie zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji z jednej strony stwierdził, że organy administracji błędnie przyjęły, że ww. rozporządzenie stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (str. 4 uzasadnienia wyroku WSA), zaś drugiej strony stwierdził, że organy administracji dokonałby błędnej wykładni przepisów tego rozporządzenia (str. 5 uzasadnienia wyroku WSA). Obydwa te poglądy prawne Sądu I instancji są niezasadne.

Decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania ternu. Ustalając warunki zabudowy organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy ale również wymogi wynikające z innych aktów prawnych regulujących określone kwestie związane z zagospodarowaniem terenu. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze jest takim właśnie przepisem odrębnym od przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozporządzenie to określa bowiem szczególne wymogi dotyczące usytuowania cmentarzy oraz budynków o określonym przeznaczeniu znajdujących się w pobliżu cmentarzy. Ustalając warunki zabudowy organ administracji ma obowiązek dokonania oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie naruszało przepisów tego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze określają jedynie odległości, w jakich powinny znajdować się nowe cmentarze od zabudowy mieszkaniowej. Nie ma natomiast zdaniem, Sądu I instancji, podstaw aby uznać, że rozporządzenie to reguluje sytuację odwrotną, tzn., że przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Ze stanowiskiem tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w tym przepisie odległości dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Dokonując wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Nie sposób przyjąć, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już nie jest. Odległość 50 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jest identyczna, niezależnie od tego, czy jest mierzona od cmentarza do budynku, czy też od budynku do cmentarza. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo niezależnie od tego, czy odległość między budynkiem mieszkalnym, a cmentarzem liczona jest od cmentarza do budynku mieszkalnego, czy też od budynku mieszkalnego do cmentarza. Nie ulega ono zmianie w zależności od tego, czy odległość 50 m mierzona jest od cmentarza do budynków mieszkalnych, czy też od budynków mieszkalnych do cmentarza.

Za niezasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że taka wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze sprzeczna jest z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takim właśnie ograniczeniem jest m.in. niemożność sytuowania budynków mieszkalnych w odległościach mniejszych od tych, które wskazane zostały w ww. rozporządzeniu.

Z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Przepis stanowi więc, że jeżeli w czasie wejścia w życie rozporządzenia istniał cmentarz, w odległości mniejszej niż wskazane w tym rozporządzeniu, to mógł on nadal funkcjonować jeśli inspektor sanitarny się temu nie sprzeciwił. Z przepisu wywieść również należy, że także budynki mieszkalne usytuowane od takiego cmentarza w odległości mniejszej od tych, które wskazane zostały w rozporządzeniu, to mogły on nadal funkcjonować.

W niniejszej sprawie przepis ten nie mógł jednak mieć zastosowania. Na działce skarżących nie ma budynku mieszkalnego tylko gospodarczy, który chcieliby oni zaadaptować na budynek mieszkalny. Budynek mieszkalny miałby więc w istocie dopiero powstać.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku powodów zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd I instancji rzeczywiście, jako postawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, to jest naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy zaś w uzasadnieniu wyroku wskazał jedynie na naruszenie przepisów prawa materialnego. Uchybienie Sądu nie jest jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a powołany został jedynie na skutek omyłki nie zaś z powodu rzeczywistego naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. niezasadność rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd I instancji nie wynika z faktu niezastosowania art. 151 P.p.s.a., tylko z faktu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W przepisie tym zawarte zostało upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia. Sąd I instancji nie kwestionował uprawnień Ministra do wydania rozporządzenia jak również nie twierdził, że rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem wynikającego z tego przepisu upoważnienia.

Przedmiotowej sprawie niekwestionowany jest fakt, że budynek gospodarczy, który skarżący zamierzali zaadaptować na budynek mieszkalny znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Planowane przedsięwzięcie nie spełniało wymogów wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W konsekwencji nie został spełniony wymóg ustalenia warunków zabudowy wynikający z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok jednocześnie rozpoznał skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalając ją.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżących na rzecz wnoszącej skargę zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.