Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 4/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: W sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określonego w art. 127 par. 3 Kpa.

TEZY

W sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określonego w art. 127 par. 3 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Grudzieckiego w sprawie II SA 299/96 ze skargi Ryszarda Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 1995 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 1996 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 21 marca 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy w razie wydania decyzji w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej /art. 127 par. 3 Kpa/ strona może wnieść skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego bez obowiązku uprzedniego złożenia wniosku określonego w art. 127 par. 3 Kpa lub dokonania wezwania, o jakim mowa w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 i nr 104 poz. 515/?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA 299/96 postanowieniem z dnia 21 marca 1996 r. wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 i nr 104 poz. 515/ do Prezesa tego Sądu o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przedstawionej na wstępie.

Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:

Minister Finansów decyzją z dnia 29 grudnia 1995 r. (...), wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, zawiesił Ryszarda Z. w pełnieniu obowiązków dyrektora Izby Skarbowej w (...) na okres trzech miesięcy. W decyzji tej zawarto pouczenie, że stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o pracownikach urzędów państwowych od decyzji przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z tym pouczeniem strona wniosła skargę. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z tej przyczyny, iż skarżący nie dopełnił warunków, od których zależy prawnie skuteczne wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący z takim wezwaniem nie wystąpił.

Wątpliwości prawne w niniejszej sprawie zostały wyłożone w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego. Istota problemu polega na tym, że przed dniem wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jeśli strona nie zamierzała skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/, to wówczas mogła od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego, albowiem w wypadku postępowania jednoinstancyjnego, prowadzonego przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, bezprzedmiotowy był warunek wyczerpaniu toku instancji jako warunek formalny dopuszczalności skargi do NSA /art. 198 Kpa obowiązujący w poprzednim stanie prawnym/. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym na miejsce powinności "wyczerpania toku instancji" wprowadziła inną przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w postaci "wyczerpania środków odwoławczych" /art. 34 ust. 1 ustawy/, przy czym w razie ustawowego braku takich środków wprowadzono warunek zwrócenia się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3/. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono też, że uregulowanie zawarte w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie spowodowało derogacji instytucji przewidzianej w art. 127 par. 3 Kpa. Dlatego, zdaniem składu orzekającego, możliwe jest przyjęcie, iż jeżeli strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 129 par. 2 i 3 Kpa, to w zakresie dopuszczalności skargi do sądu na decyzję, której wniosek dotyczy, bezprzedmiotowy jest warunek dokonania wezwania przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Brak podstaw do oceny, iż wejście w życie tej ustawy spowodowało, w świetle jej art. 34 ust. 3, przekształcenie prawa strony do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 127 par. 3 Kpa w obowiązek wykorzystania tego środka jako warunku dopuszczalności wniesienia skargi do NSA. Jednym z wniosków, jaki da się wyprowadzić przez zestawienie brzmienia przepisów art. 127 par. 3 Kpa i art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest to, iż w razie niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie traci prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Może bowiem taką decyzję zaskarżyć po spełnieniu warunku określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym mimo niezwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 par. 3 Kpa. Skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez stronę może zależeć bądź od skorzystania przez nią z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź też od wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem może być i to, że nie ma wystarczających podstaw, aby traktować art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako szczególną podstawę prawną do wzruszenia decyzji ostatecznych; przeczy temu treść art. 16 par. 1 Kpa. Nie jest zatem wykluczony pogląd o braku podstaw do stosowania przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym do spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnych, jak również nie jest pozbawione podstaw zapatrywanie, iż niezwrócenie się przez stronę zarówno z żądaniem przewidzianym w art. 127 par. 3 Kpa, jak i z wezwaniem określonym w omawianym art. 34 ust. 3 nie powoduje utraty przez stronę prawa zaskarżenia decyzji do NSA. W szczególności skład orzekający stwierdza, że treść art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 127 par. 3 Kpa wywołuje zasadniczą wątpliwość teoretyczną i praktyczną, czy zwrócenie się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy można traktować jako środek odwoławczy.

Prokurator w swym stanowisku z dnia 6 grudnia 1996 r. /PR V A 172/96/ wniósł o podjęcie uchwały stwierdzającej, że strona może wnieść skargę na decyzję administracyjną wydaną w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej po uprzednim zwróceniu się do tego organu z wezwaniem, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Uzasadniając swe stanowisko, prokurator w szczególności stwierdził, że wątpliwości prawne przedstawione do wyjaśnienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą wzajemnych relacji przepisów art. 127 par. 3 zdanie drugie i trzecie i par. 4 zdanie drugie Kpa oraz art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zdaniem prokuratora, należy podzielić pogląd składu orzekającego (...), iż nowe uregulowanie, wprowadzone w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie wyłączyło stosowania art. 127 par. 3 Kpa w zakresie uprawnienia strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji, który kwestionowaną decyzję wydał w pierwszej instancji. Brak jest, zdaniem prokuratora, podstaw do interpretacji art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie administracyjnym w taki sposób, że przepis ten przekształcił uprawnienie określone w art. 127 par. 3 Kpa w obowiązek skorzystania z tego środka jako warunku dopuszczalności skargi do NSA. Zdaniem prokuratora, odmienne wnioski mogą prowadzić do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, w tym zasady praworządności oraz zaufania w stosunkach między państwem a obywatelami. Brak jest natomiast przeszkód do uznania, że na stronie, która nie skorzysta z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji państwowej, spoczywać będzie obowiązek zwrócenia się do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /1 października 1995 r./ w orzecznictwie sądowym i w doktrynie nie było wątpliwości, że decyzja wydana w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej mogła być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż art. 127 par. 3 Kpa nie przewidywał odwołania od takiej decyzji z powodu braku organu wyższego stopnia, który byłby właściwy do rozpatrzenia odwołania. Wobec tego bezprzedmiotowy był warunek "wyczerpania toku instancji", o jakim stanowił art. 198 Kpa /postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 1991 r. IV SA 1005/91, ONSA 1992 Nr 2 poz. 30/.

Po wejściu w życie ustawy o NSA w orzecznictwie sądowym i w doktrynie sformułowano w omawianej kwestii różne poglądy. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 1996 r. I SA 1296/95 /"Glosa" 1996, nr 7, str. 12/ stwierdził, że środkiem odwoławczym, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jest również środek określony w art. 127 par. 3 i 4 Kpa i dopiero po skorzystaniu z przewidzianych w tym przepisie możliwości zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje skarga do NSA. A. Józefowicz wypowiada się za koniecznością wyczerpania drogi przewidzianej w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako obligatoryjnej formy remonstracji /"Państwo i Prawo" 1996, nr 8-9, str. 73 i n./. Borkowski Grzegorz głosi pogląd, że gdy strona skorzysta z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może wnieść skargę do NSA od decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy bez potrzeby wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa /"Glosa" 1996, nr 7, str. 12/. T. Woś stwierdza, że w odniesieniu do skarg na decyzje wydane w pierwszej instancji przez organy, o których mowa w art. 127 par. 3 i 4 Kpa, skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jest obowiązany zwrócić się do organu, którego decyzję zamierza zaskarżyć, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa /Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 101/. Podobnie J. Świątkiewicz, określając wniosek wymieniony w art. 127 Kpa jako surogat odwołania, nie zalicza go do środków odwoławczych, o których stanowi art. 34 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, str. 74/. Problemem stanowiącym punkt wyjścia odpowiedzi na przedstawioną wątpliwość prawną jest określenie przesłanek dopuszczalności skargi do NSA, przy czym, ze względu na zakres przedstawionej wątpliwości prawnej, chodzić tu będzie wyłącznie o dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że - wobec zasadniczego rozszerzenia kognicji sądu - w nowej ustawie w odmienny sposób niż w poprzednim stanie prawnym skonstruowano przesłanki dopuszczalności skargi do sądu. Z tych względów do analizy przepisu art. 34 tej ustawy można odnosić ustalenia wypracowane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów prawnych, a w szczególności dotyczące art. 198 Kpa, tylko w ograniczonym zakresie.

Z art. 34 ust. 1 omawianej ustawy można wyprowadzić wniosek, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych powstaje wówczas, gdy stosowne środki odwoławcze przysługują stronie /innemu podmiotowi/ w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie. Odnosząc tę przesłankę dopuszczalności skargi do zakresu właściwości NSA, wyznaczonego przepisami art. 16 i 17 cytowanej ustawy, chodzić tu będzie o skargi na decyzje administracyjne, na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, które podlegają kontroli sądowej, i na takie same postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym w administracji. W rozwiązaniu tym ustawodawca zmierza do tego, by postępowanie sądowoadministracyjne nie zastępowało postępowania administracyjnego, a więc by nie dochodziło do wszczęcia postępowania sądowego, gdy obowiązujące przepisy prawne przewidują jeszcze możliwość uruchomienia środka prawnego, który może doprowadzić do załatwienia sprawy na drodze postępowania administracyjnego. Od tej reguły powyższa ustawa dopuszcza jeden wyjątek: od spełnienia warunku wyczerpania środków odwoławczych zwolnieni są prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich. Także to wyłączenie, które nie może być interpretowane rozszerzająco, dodatkowo wskazuje, że nie można wnieść skargi do NSA, gdy w postępowaniu orzekającym nie wyczerpano możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego.

Należy raz jeszcze stwierdzić, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerza znacznie zakres kognicji sądu i z tego wynikła potrzeba sformułowania warunków dopuszczalności skargi w art. 34 tej ustawy w sposób ogólny, odnoszący się do różnych kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowanych w różnych postępowaniach.

Konstrukcja art. 198 Kpa była związana wyłącznie z postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, wobec czego posłużono się w tym przepisie pojęciem "wyczerpania toku instancji". Było ono przydatne także w odniesieniu do aktów indywidualnych wydawanych na podstawie innych procedur, np. postępowania egzekucyjnego w administracji. Dziś ta konstrukcja nie odpowiadałaby nowej właściwości sądu, byłaby po prostu zbyt wąska. Z tych względów ustawodawca wprowadził regułę dzielącą sprawy będące przedmiotem skargi na takie, w których są przewidziane środki odwoławcze, i na takie, w których ustawa nie przewiduje środków odwoławczych. Jest to podział spraw zupełny w tym znaczeniu, że albo mamy do czynienia ze skargą w sprawie, w której są przewidziane środki odwoławcze, albo ze skargą w sprawie, w której środki odwoławcze nie są przewidziane. W tych wypadkach, gdy prawo nie przewiduje jakichkolwiek środków odwoławczych, warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Należy więc przyjąć, iż unormowanie art. 34 ust. 3 tej ustawy odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy administracja może podejmować czynności lub akty poza procedurami /chodzi tu o procedury uregulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz o postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające uregulowane przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/; dotyczy to także skarg na akty prawa miejscowego terenowych organów rządowej administracji ogólnej, a także /z pewnymi modyfikacjami w związku ze szczególną regulacją w ustawie samorządowej/ skarg na przepisy gminne /art. 101 i 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/. Wówczas zatem gdy przepisy procesowe przewidują jakikolwiek środek weryfikacji decyzji, postanowienia, innego rozstrzygnięcia czy też aktu, obowiązkiem strony jest z niego skorzystać. Nieskorzystanie z takiego środka weryfikacji rozstrzygnięcia wywołuje niedopuszczalność skargi do NSA.

Przy wykładni przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie ma tak istotnego znaczenia jak uprzednio, czy decyzja jest ostateczna, czy też nie. Idąc dalej, gdyby ustawodawca w ustawie szczególnej wprowadził jeszcze dodatkowe możliwości wzruszania środkami zaskarżenia /odwoławczymi/ decyzji ostatecznych, to skarga do NSA byłaby dopuszczalna po skorzystaniu z tych środków.

Trudno też zgodzić się z argumentem, że konieczność wystąpienia przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy jest formą dodatkowego nakładania na nią obowiązków i obowiązek taki powinien być wprost formułowany w przepisach prawnych, a nie powstawać w wyniku interpretacji przepisów. W uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego, który wystąpił o wyjaśnienie rozważanej wątpliwości prawnej, jak i w stanowisku prokuratora utrzymuje się nawet, że taki dodatkowy obowiązek nakładany na stronę byłby nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego. Zachodzi tu nieporozumienie; strona nie ma obowiązku skorzystania ze środka przewidzianego w art. 127 par. 3 i 4 Kpa, ale nie ma też przecież obowiązku korzystania z odwołania jako zwyczajnego środka zaskarżenia w toku instancji. Istotą wszystkich środków zaskarżenia /odwoławczych/ jest ich nieobowiązkowy charakter - strona ma prawo do odwołania, prawo do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie prawny obowiązek wniesienia odwołania czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Instytucje te służą przecież jedynie do weryfikacji wydanych już decyzji, a strona korzysta z nich wówczas, gdy jest niezadowolona z wydanej decyzji. To, że sąd w poprzednio obowiązującym stanie prawnym dopuszczał wniesienie skargi bez uprzedniego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie stanowi i nie może stanowić przeszkody w przyjęciu tezy, że w nowym stanie prawnym sytuacja uległa zmianie. Dodać w związku z tym należy, że ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie dokonano nowelizacji art. 127 par. 3 i 4 Kpa. Taka nowelizacja nie byłaby zresztą uzasadniona, wprowadzenie bowiem konieczności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nakładałoby na stronę nowy obowiązek.

Z powodów wyżej zarysowanych odrzucić także należy koncepcje, z których miałoby wynikać, że w związku z wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przekształca się w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi. Wydaje się, że przy interpretowaniu prawa, w szczególności wówczas, gdy prawo to ma służyć obywatelom, należy szukać rozwiązań najprostszych, zwłaszcza takich, które pozwalają uniknąć kolejnych wątpliwości wynikających z przyjęcia innej koncepcji /konkurencyjność środków ochrony, zróżnicowanie terminów procesowych/.

Z powyższych uwag wynika, że gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują w sprawie środek odwoławczy, to skorzystanie z niego jest warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym należy odpowiedzieć na pytanie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w art. 127 par. 3 Kpa, można uznać za środek odwoławczy w rozumieniu art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że przepis art. 127 par. 3 wprowadzono ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/. Przepis ten zastąpił obowiązujący uprzednio art. 110 par. 2 Kpa, który głosił, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji nie przysługuje odwołanie. Celem nowego przepisu było wprowadzenie do procedury administracyjnej dodatkowej możliwości samokontroli poza znanymi już wcześniej /art. 132 Kpa/, co miało spowodować złagodzenie jednoinstancyjności postępowania przed naczelnymi organami administracji państwowej. Na mocy ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/ do art. 127 Kpa dodano par. 4, nakazujący odpowiednie stosowanie par. 3 do decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez byłe kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych /obecnie samorządowe kolegia odwoławcze - art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. W ten sposób reguły wykładni art. 127 par. 3 Kpa, odnoszące się do decyzji naczelnych i centralnych organów administracji państwowej, znajdują odpowiednie zastosowanie do określonych w par. 4 tego artykułu decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych. Różne są cele wprowadzonej regulacji. W pierwszym wypadku chodzi o rozwiązanie strukturalne zbliżone do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/, w drugim - dodatkowo o zagwarantowanie szerokiej samodzielności organom samorządu terytorialnego /Adamiak Barbara, Borkowski Janusz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 561/. Konstrukcja art. 127 par. 3 i 4 Kpa jest zbliżona do remonstracji /przedstawienia/, znanej już pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./. W doktrynie prawa administracyjnego remonstracja nie była i nie jest pojmowana jednolicie. W zasadzie jednak zgodnie się przyjmuje, że remonstracja polega na rozpatrzeniu środka prawnego przez ten organ, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie /por. np. A. Józefowicz: Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, "Państwo i Prawo" 1996, nr 8-9, str. 76/.

W literaturze przedmiotu wyrażane są poglądy, które kwalifikują wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako szczególny środek prawny /odwoławczy/, surogat odwołania itd. Dla odpowiedzi na powstałe zagadnienie prawne jednak mniej istotne jest stanowcze opowiedzenie się za którąś z koncepcji nazywających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy surogatem odwołania, równoważnikiem odwołania, swoistym nadzwyczajnym środkiem prawnym, sui generis odwołaniem, remonstracją itd. Wystarczające jest ustalenie, czy są przesłanki, by ten środek uznać za środek odwoławczy, o jakim stanowi art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W orzecznictwie sądowym nie ma zasadniczych wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie rzeczy taką rolę jak odwołanie. Już w wyroku z dnia 24 maja 1983 r. I SA 1714/82 /ONSA 1983 Nr 1 poz. 35/, powołując się na zamieszczenie art. 127 par. 3 w rozdziale 10 działu II Kpa zatytułowanym "Odwołania", stwierdzono, że do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy stosować przepisy o odwołaniu. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r. III AZP 23/95 stwierdza się wprost, że środek przewidziany w art. 127 par. 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia /OSN IAPiUS 1996, nr 15 poz. 205/. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku w sprawie I SA 1296/95, przy czym określił ten środek jako "środek odwoławczy". Można zatem zasadnie twierdzić, że wniosek strony lub innego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny i centralny organ administracji jest szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka odwoławczego, o jakim mowa w art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością. Nie ma też w tym wypadku większego znaczenia, że art. 127 par. 3 Kpa stanowi oczywiste odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W zasadzie tej punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest kwestią drugorzędną, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji. Inaczej mówiąc, dwuinstancyjność jest pojęciem procesowym, a nie ustrojowym, przy czym zamyka się w systemie organów administracji /por. też W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, str. 45/.

Dodatkowo należy podkreślić, że skorzystanie przez uprawniony podmiot z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dla niego korzystne, może bowiem prowadzić do wydania decyzji uwzględniającej żądanie, a więc do finalnego załatwienia sprawy bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowej. Taka droga weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych realizuje też zasadę prymatu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym przed załatwieniem sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz zasadę szybkości i ekonomii procesowej.

Przyjęcie powyższych reguł prowadzi do wniosku, że dopuszczalność skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje naczelnych i centralnych organów administracji państwowej wydawane w pierwszej instancji realizuje się tylko wówczas, gdy strona uprzednio skorzystała z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nowa decyzja, wydana w wyniku rozpoznania takiego wniosku, z oczywistych względów i na ogólnych zasadach byłaby zaskarżalna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji nie ma też (...) potrzeby wzywania organu do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

To, że ustawa określa warunki, od których spełnienia zależy skuteczne wniesienie skargi, nie może być postrzegane jako ograniczenie prawa do sądu sprzeczne z zasadą państwa prawnego. Jak warunek "wyczerpania toku instancji" przyjęty w poprzednio obowiązującym art. 198 Kpa, tak i "wyczerpanie środków odwoławczych", określone w art. 34 ust. 1 omawianej ustawy, jest tylko jednym z warunków uruchomienia postępowania sądowego, podobnie jak warunek określający termin wniesienia skargi czy należny wpis sądowy. Nie można zgodzić się z poglądem, że uzależnienie wniesienia skargi od uprzedniego skorzystania z wniosku, o którym mowa w art. 127 par. 3 Kpa, stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa do sądu, natomiast uzależnienie wniesienia skargi od uprzedniego skorzystania z prawa do wniesienia odwołania nie stanowi takiego ograniczenia. Wręcz przeciwnie, są podstawy do stwierdzenia, że to, iż skarga może być wniesiona po wyczerpaniu środka odwoławczego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zrównuje sytuację prawną podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi bez względu na to, jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy w pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.