Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 600/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. K. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość i przekazania do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego E. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...] Wójt Gminy J. (zwany dalej także "Wójtem"), działając na mocy art. 96 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016, poz. 2147, ze zm. dalej: "u.g.n."), zatwierdził projekt podziału nieruchomości o powierzchni 5,3286, położonej na terenie gminy J., obręb geodezyjny O., stanowiącej własność E. K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] ha, na działki o numerach: [...] o powierzchni 0,0584 ha – z przeznaczeniem pod drogę gminną, [...] o powierzchni 0,1479 ha i [...] o powierzchni 5,1241 ha.

W dniu [...] września 2017 r. E. K. zwrócił się do Wójta Gminy J. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną.

Wobec braku uzgodnienia, pomiędzy wnioskodawcą a Wójtem, wysokości odszkodowania, Starosta Powiatu B. wszczął dnia [...] grudnia 2017 r. postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną, w wyniku podziału geodezyjnego, dokonanego decyzją Wójta z dnia [...] lipca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], Starosta Powiatu B.: (1) ustalił wartość nieruchomości przejętej na własność Gminy J., w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie O., gmina J., na kwotę 33.105 zł; (2) ustalił wysokość odszkodowania za tą nieruchomość na kwotę 33.105 zł oraz (3) zobowiązał Wójta Gminy J. do wypłaty odszkodowania w kwocie 33.105 zł na rzecz E. K. w terminie 14 dni od chwili uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności.

W uzasadnienie decyzji organ powołując się na ar. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 156 ust. 1 u.g.n., wskazał, że zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego szacunkową wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] lipca 2018 r. Następnie organ dokonał oceny sporządzonej opinii, w której wartość nieruchomości została oszacowana na podstawie cen nieruchomości drogowych z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Organ wskazał, że w rzeczoznawca majątkowy określił rynek lokalny jako rynek powiatu B., zaś w wyniku analizy badanego rynku, wyselekcjonował do obliczeń 22 transakcje, których przedmiotem były nieruchomości drogowe położone na terenach gmin: C., C., S., T. i Z. Na podstawie prowadzonego monitorowania cen rynkowych nieruchomości oraz badania wpływu poszczególnych cech na ich wartość rynkową, biegły wyselekcjonował cechy wpływające na poziom cen rynkowych oraz określił skalę ich ocen. W oparciu o uzyskane dane, ustalił kwotowe wartości poprawek, które odpowiednio zastosował podczas porównywania wycenianej nieruchomości z trzema nieruchomościami wybranymi do porównania – najbardziej podobnymi do szacowanej nieruchomości, położonymi w obrębach N. (dwie nieruchomości) i G. Nieruchomości te oznaczone zostały w tabeli transakcji zawartej w opinii, pod pozycjami nr: 20, 17 i 11. Finalnie, określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, wartość 1 m2 gruntu na wycenianej działce została oszacowana na 60,41 zł, zaś wartość całej nieruchomości o powierzchni 0,0548 - 33.105 zł. Organ wskazał, że w toku postępowania Gmina J. wnosiła pisemne zastrzeżenia do przedmiotowej opinii, do których biegły się ustosunkował. Odpowiedział również na wezwanie organu do dodatkowego uzasadnienia wyboru do porównań transakcji o nr 20 w tabeli.

W konsekwencji organ sprawdził operat pod względem formalnym, stwierdzając, że nie występują w nim błędy rachunkowe oraz, że jest on logiczny, został sporządzony przez uprawnioną osobę i zawiera wymagane treści. Następnie organ poddał pod analizę poszczególnych cechy rynkowe trzech nieruchomości przyjętych porównania oraz wycenianej nieruchomości, tj.: położenie, powierzchnię i kształt, uzbrojenie oraz przeznaczenie. Organ wskazał, że dokonana przez rzeczoznawcę ocena poszczególnych cech jest prawidłowa, a wyselekcjonowane do porównania nieruchomości są podobne pod względem położenia do wycenianej, natomiast różnice w atrakcyjności tej cechy, biegły skorygował w operacie. Pozostałe cechy zostały zaś ocenione jednakowo dla wszystkich nieruchomości. W konsekwencji organ stwierdził, że zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego podejście porównawcze, z użyciem metody porównywania parami, jest zgodne z metodologią wskazaną w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 21 września 2004 r. (Dz.U. 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej zwane: "rozporządzeniem"). Ponadto wskazał, że w świetle dokonanej analizy, wszystkie wybrane do porównań nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa i mogły posłużyć za materiał porównawczy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n. i rozporządzenia oraz standardami zawodowymi, wobec czego nie budzi zastrzeżeń i mogła stanowić podstawę określenia wartość wycenianej nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina J., kwestionując w nim rzetelność i prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazała, że transakcja opisana pod nr 5 w tabeli transakcji, zawartej w operacie szacunkowym, została zawarta w warunkach szczególnych, w związku z czym nie powinna była zostać ujęta przez biegłego w zestawieniu. Podniosła, że transakcja stanowi cenę maksymalną, którą w metodzie porównywania parami wykorzystuje się do określenia zakresu cen oraz zakresu kwotowego poprawek, co w konsekwencji miało bezpośredni wpływ na ustalenie wartości ustalonego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i Instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i zarzut podniesiony w odwołaniu, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę na etapie postępowania administracyjnego, w odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez Gminę J., są niewystarczające. Organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonej na etapie odwoławczym przez ww. Gminę kopii aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2018 r., rep A. nr [...], wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0005 ha, (która została oznaczona w tabeli zawartej w operacie szacunkowym nr 5), została wydzielona z innej działki, która znajduje się w pasie drogowym. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym usytuowanym w sąsiedztwie drogi powiatowej nr 1390B i została sprzedana przez Starostę Powiatu B. w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nieruchomość ta została zbyta bez związku z inwestycją drogową. Dodatkowo organ ten zauważył, że transakcja ta jest najdroższą z wyselekcjonowanych przez biegłego (cena 100 zł/m2), natomiast opierając się o tą transakcję, biegły ustalił cenę maksymalną, zakres cen, a także wykorzystał do ustalenia zakresu kwotowej poprawki cechy powierzchni i kształtu, co bezpośrednio wpłynęło na wartość wywłaszczonej nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania.

Organ odwoławczy wskazał, że w § 36 ust. 4 rozporządzenia, ustawodawca wprowadził pojęcie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, których nabyciem zainteresowany jest przyszły zarządca drogi. W związku z tym, wycena wartości przedmiotowej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania, winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tymczasem kwestionowana transakcja dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Organ podał też, że istotna jest w sprawie również treść § 5 rozporządzenia, wedle którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji, powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. § 5 ust 3 rozporządzenia za szczególne warunki zawarcia transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, biegły pominął fakt, że ww. nieruchomość została zbyta w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeżeli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Tymczasem, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. podstawowym trybem sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostki samorząd terytorialnego jest tryb przetargowy. W związku z tym, wymienione w art. 37 ust. 2 u.g.n. przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, mają charakter wyjątku od reguły przetargowego zbywania nieruchomości. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że ww. transakcja została zawarta w szczególnych warunkach, tym bardziej, że nabywcą nieruchomości był właściciel budynku mieszkalnego częściowo posadowionego na przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Wojewody organ I instancji błędnie uznał ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego za prawidłowe, a co za tym idzie w oparciu o tak sporządzony operat błędnie ustalił odszkodowanie. Nie dokonał analizy prawidłowości sporządzonej opinii, pomimo tego, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i jako taki podlega stosownej ocenie organu, tak jak wszystkie dowody w każdym postępowaniu. W związku z powyższym, w sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia i analizy materiału dowodowego, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zachodzi bowiem konieczność ponownej wyceny nieruchomości, a więc uzupełnienia bądź też sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość przejętej nieruchomości, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Oznacza to zaś konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

E. K. wywiódł do tut. Sadu sprzeciw od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a organ II instancji winien dokonać uzupełnienia materiału dowodowego we własnej kompetencji. W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżący sprzeciwem wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał zaś, powołując się na art. 136 § 1 k.p.a., że organ II instancji władny był do uzupełnienia postępowania dowodowego, przez ewentualne zlecenie skorygowania operatu. Nadmienił również, że organ I instancji wystąpił już do biegłego sporządzającego operat o złożenie wyjaśnień uwzględniających uwagi zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, powyższe czynności mógł i powinien wykonać również organ odwoławczy, który posiada obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego.

Odpowiedzi na sprzeciw nie wniesiono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą, odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi odstępstwo od ciążącego na organie II instancji, obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, w inny sposób kończącym postępowanie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja kasacyjna Wojewody P., uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy J. ustalającą wartość nieruchomości przejętej na własność Gminy, w wyniku podziału działki nr [...], na kwotę 33.105 zł oraz ustalającą wysokość odszkodowania za tą nieruchomość na ww. kwotę i zobowiązującą Wójta Gminy J. do wypłaty odszkodowania w powyższej kwocie na rzecz E. K.

Jakkolwiek, dokonując kontroli ww. decyzji kasacyjnej, Sąd oceniał jedynie, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie tej oceny wymagało uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę wydanych decyzji. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowiły jedynie jedno z kryteriów oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot rozpoznania.

Według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści ww. przesłanek, co oznacza, że ich stwierdzenie pozostawione zostało organowi odwoławczemu, który, mając na względzie okoliczności rozpoznawanej sprawy, powinien dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń. Zasadne przy tym wydaje się stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie, zachodzi m.in. w takiej sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub znacznej części (co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych lub gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. m.in.: wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA).

Treść ww. przepisu wymaga zatem, aby organ odwoławczy, który dostrzegł nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, wykazał z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. - tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie, dostrzegł uchybienie w operacie szacunkowym, polegające na uwzględnieniu w tabeli zawierającej zestawienie transakcji nieruchomościami drogowymi, transakcji (oznaczonej nr 5), która w ocenie Wojewody została zawarta w warunkach szczególnych, według z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Stanowiąca jej przedmiot działka, została bowiem zbyta przez Starostę Powiatu B., w trybie bezprzetargowym, w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (tj. na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Uznając ww. tryb sprzedaży, za stanowiący wyjątek od reguły przetargowego zbywania nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, Wojewoda stwierdził, że sprzedaż ta nastąpiła w warunkach szczególnych, co wykluczało jej uwzględnienie w zestawieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, zgodnie z ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że: źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji, bowiem zależy od niego wysokość odszkodowania. Z tego też powodu uznał, że w sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia i analizy materiału dowodowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu należy raz jeszcze, że tut. Sąd nie dokonuje kontroli prawidłowości oceny operatu szacunkowego, dokonanej przez organ II instancji, a jedynie weryfikuje zasadność skorzystania przez ww. organ, z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Abstrahując zatem od oceny poprawności wniosku organu odwoławczego, o nieuprawnionym zawarciu przez rzeczoznawcę majątkowego, transakcji oznaczonej nr 5, w tabeli zawierającej zestawienie transakcji drogowych (zwanej dalej: "tabelą"), Sąd dokonał analizy, czy wniosek ten uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jej wyniku tut. Sąd doszedł do przekonania o niezasadnym odstąpieniu przez Wojewodę, od samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego lub polecenia jego uzupełniania organowi pierwszo-instancyjnemu, w trybie art. 136 k.p.a. Wojewoda taką możliwość zupełnie pominął, przyjmując niejako automatycznie, że dostrzeżonego uchybienia nie może uzupełnić samodzielnie, bowiem stronom należy zagwarantować prawo weryfikacji operatu w dwóch instancjach. U podłoża zaś takiego stanowiska, jak się wydaje, legło jedynie przekonanie organu o decydującym charakterze opinii rzeczoznawcy, której treść ma bezpośrednie przełożenie na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, należnego skarżącemu.

W tym zaś względzie zwraca uwagę okoliczność, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywód, nie został poprzedzony analizą, mającą na celu ustalenie, w jaki sposób dostrzeżone uchybienie (a co więcej - czy w ogóle), wpłynęło na treść decyzji organu I instancji. W tym zaś względzie podkreślić należy, że Wojewodzie umknęło, że zakwestionowana transakcja została uwzględniona jedynie do określenia przez rzeczoznawcę wagi jednej z cech rynkowych (tj. powierzchni i kształtu) oraz przy obliczeniu odpowiadającemu jej zakresowi poprawki. Powyższe wynika z tabeli zamieszczonej na stronie dziewiątej operatu, gdzie wartość transakcji nr 5 (tj. 100 zł/m2) uwzględniono do wyliczenia zakresu kwotowego poprawki dotyczącej ww. cechy rynkowej. Jak natomiast wynika z tabeli oszacowania wartości nieruchomości, zamieszczonej na stronie jedenastej operatu, wybrane do porównania nieruchomości, stanowiące przedmiot transakcji drogowych, nie różniły się ww. cechą od nieruchomości wycenianej. Świadczy o tym fakt, że w wersie nr 9 tabeli, odnoszącym się do ww. cechy, każda z nieruchomości (w tym wyceniana) otrzymała ocenę wynoszącą "1". W związku z tym, rzeczoznawca nie zastosował poprawki kwotowej odnoszącej się do przedmiotowej cechy. Jak wynika z ww. tabeli, jedyną poprawką, która miała wpływ na finalną wartość wycenianej nieruchomości, była ta odnosząca się do cechy: położenie nieruchomości (vide: wers nr 8 tabeli), której zakres kwotowy został wyliczony w oparciu o transakcje opisane w tabeli pod nr 14 i 6.

W konsekwencji, w ocenie tut. Sądu, dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie, mogło nie mieć żadnego znaczenia na oszacowaną przez rzeczoznawcę wartość, przejętej pod drogę nieruchomości, a tym samym również na treść decyzji organu I instancji.

Oceniając zaś wnioski wynikające z ww. analizy przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a., uznać należy, że Wojewoda, nazbyt spiesznie i rutynowo stwierdził, że skoro co do zasady operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa strony, to dostrzeżone uchybienie, winno skutkować uzupełnieniem materiału dowodowego w takim stopniu, który uzasadnia uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do organu I instancji. W domyśle zatem można stwierdzić, że w ocenie Wojewody uchybienie to miało wpływ na treść decyzji organu I instancji. Wojewoda jednak nie uzasadnił w tym zakresie swojego stanowiska, co prowadzi do wniosku o braku poczynienia przez niego stosownych rozważań, oceniających: po pierwsze wpływ tego uchybienia na treść opinii, a po drugie możliwość wyeliminowania tego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.

Przypomnieć przy tym należy, że organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć ponownie całą sprawę, bazując przede wszystkim na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, nie ograniczając się przy tym tylko do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W toku postępowania odwoławczego organ powinien zbadać prawidłowość decyzji w każdym jej aspekcie i w oparciu o wszelkie niezbędne, a możliwe do uzyskania materiały dowodowe. Rozpatrując sprawę, organ odwoławczy może zgodnie z art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2019 r., II SA/Kr 515/19, Lex nr 2696963). Odnosząc się do powyższego, ocenie tut. Sądu, przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, Wojewoda powinien był ocenić, czy dostrzeżonego uchybienia, nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., tym bardziej, że jak się wydaje – mogło ono nie mieć żadnego wpływu na merytoryczną treść decyzji organu I instancji – co oczywiście winno podlegać dowodowej weryfikacji. Podkreślić przy tym należy, że do przyczyn uzasadniających skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a., nie należą braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, sprzeciw wywiedziony w niniejszej sprawie okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona szczegółowej analizy treści operatu szacunkowego oraz oceni ewentualny wpływ dostrzeżonego uchybienia na zawarte w operacie obliczenia, mając przy tym na szczególnej uwadze rozważania rzeczoznawcy dotyczące porównawczych cech rynkowych nieruchomości, zawarte w punkcie III operatu, a także proces szacowania wartości nieruchomości z punktu IV. W przypadku zaś dojścia do wniosku o konieczności zasięgnięcia uzupełniającej opinii rzeczoznawcy, zawierającej ustosunkowanie się biegłego do stwierdzonego uchybienia (w kontekście jego wpływu na treść opinii i finalną wartość wycenianej nieruchomości), Wojewoda w pierwszej kolejności rozważy możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., co wydaje się w okolicznościach niniejszej sprawy, najbardziej zasadne. Organ będzie miał przy tym na względzie, że uzupełnienie opinii biegłego, w przeciwieństwie do ponownego jej sporządzenia, może odbyć się w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r., II OSK 1756/06, ONSAiWSA 2009/2/33). Dalsze zaś czynności uzależnione będą od treści odpowiedzi udzielonej przez biegłego. W każdym razie, organ odwoławczy winien mieć na względzie konieczność dokonania wyczerpujących ustaleń oraz bezwzględne dochowanie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasady szybkości postępowania oraz obowiązek dokonania ponownej oceny całego materiału dowodowego, który wynika z zasady dwuinstancyjności. Będzie miał też na względzie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. odnoszący się do aktualności operatu szacunkowego oraz możliwości jej "przedłużenia" przez rzeczoznawcę, w każdym zaś razie, należycie i wyczerpująco uzasadni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanego ponownie rozstrzygnięcia.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Wojewody na rzecz skarżącego, w łącznej wysokości 597 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 100 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (k. 10), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł - wynikającej z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia" (k. 5).