Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 940/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 5 pkt 4, art. 50, art. 51, art. 71 ust. 2 pkt 3, art. 32 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K., S. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego (PINB) z [...].03.2019 r., znak: [...], którą nakazano S. K. i M. K.j (inwestorom) przywrócenie budynku pobudowanego na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w T. (dz. geodez. nr [...] obr. [...]) do stanu poprzedniego tj. zgodnego z aneksem do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z [...].11.1996 r. znak [...] stanowiącego zmianę do decyzji z [...].06.1996 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej: pawilon handlowy branży spożywczej, przyłącze wodociągowo-kanalizacyjne na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...].08.2018 r., PINB Powiatu Grodzkiego przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w T. dz. geodez. nr [...] obr [...] (udokumentowane protokołem nr [...]), podczas których stwierdzono, że pobudowany budynek użytkowany jest na cele gastronomiczne (pizzeria).

Inwestorzy okazali kontrolującym decyzję Prezydenta Miasta z [...].06.1996 r., znak: [...], [...], udzielającą S. K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: pawilon handlowy branży spożywczej, przyłącze wodociągowo-kanalizacyjne na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w T. (obecny adres ul. D. [...] w T.) oraz decyzję z [...].11.1996 r., znak [...], zmieniającą w/w decyzję w zakresie projektu budowlanego, zmiana obejmowała zaprojektowanie podpiwniczenia o funkcji magazynowo-handlowej z wejściem schodami zewnętrznymi.

W wyniku sprawdzenia stanu faktycznego w odniesieniu do okazanej dokumentacji stwierdzono, że: zmianie uległy otwory okienne, tj. ich wielkość w elewacji południowej z projektowanych otworów o wymiarach 2,00 m x 2,70 m wykonano otwory okienne o wymiarach 1,59 m x 1,50 m; zmieniono układ pomieszczeń i ścianek wewnątrz (tj. w ścianie do pom. łazienki wykonano otwór drzwiowy i zamurowano istniejący otwór drzwiowy z pomieszczenia biura do wc, rozebrano ściankę do projektowanego pomieszczenia magazynowego). Inwestor wyjaśnił, iż zmiany w otworach okiennych wykonano po oddaniu obiektu do użytkowania ok. 15 lat temu z uwagi na brak możliwości dogrzania obiektu.

Inwestor okazał pismo Urzędu Miasta z [...].11.1999 r., znak: [...], z treści którego wynikało, że uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego pod warunkiem wykonania robót elewacyjnych pawilonu i opierzenia blacharskiego w określonym terminie, tj. do [...].08.1998 r. Nie okazał natomiast decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, zgody organu architektoniczno – budowlanego na zmianę sposobu użytkowania pawilonu handlowego na lokal gastronomiczny, ani też zgody na ww. roboty budowlane wykonane w odniesieniu do okazanego projektu budowlanego, które to zostały wykonane wg. oświadczenia inwestora ok. 15 lat temu - po oddaniu budynku do użytkowania. S. K. wyjaśnił, że przedmiotowy budynek użytkowany jest na lokal gastronomiczny od ok. 5 lat.

PINB zwrócił się do Urzędu Miasta o informacje dotyczące dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku a także o przekazanie wyrysu i wypisu obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Z udzielonej odpowiedzi wynika że nieruchomość, o której mowa od dnia [...].01.2004 r. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. PINB ustalił również, że decyzją z [...].01.1998 r. znak: [...] Urząd Miasta Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego udzielił S. K. pozwolenia na użytkowanie podpiwniczonego pawilonu handlowego przy ul. D. [...] w T. pod warunkiem wykonania w terminie do dnia [...].06.1998 r. elewacji ww. obiektu i opierzenia blacharskiego. W związku z niewykonaniem w określonym terminie ww. decyzji robót budowlanych, decyzją z dnia [...].02.2000 r., znak: [...], organ uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].01.1998 r., znak: [...].

W toku czynności, PINB ustalił, że inwestorzy pierwotnie posiadali umowę dzierżawy gruntu z dnia [...].05.1996 r., zawartą z przedstawicielami Spółdzielni Mieszkaniowej w T., z której wynikało, że Spółdzielnia wyraża zgodę na pobudowanie pawilonu i na prowadzenie działalności gospodarczej przez dzierżawcę. W związku z powyższym inwestorzy wezwani zostali do przedłożenia w terminie do dnia [...].01.2019 r. dokumentu, z treści którego wynikałoby, że jako inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. D. [...] w T. na cele budowlane w przedmiocie budowy budynku pawilonu gastronomicznego. Inwestorzy w toku postępowania administracyjnego, nie przedłożyli żadnych innych dowodów, niż te które posiadał organ w aktach sprawy, a z których mogłoby wynikać ich uprawnienie do prowadzenia inwestycji związanej z budową budynku gastronomicznego. Wobec powyższego PINB zwrócił się do użytkownika wieczystego nieruchomości, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej, o udzielenie informacji, czy spółdzielnia udzieliła inwestorom prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane budowy budynku gastronomicznego, w obowiązującym stanie prawnym. Jak wynika z udzielonej odpowiedzi, zgodnie z treścią umowy z [...].05.1996 r. Spółdzielnia "wyraża zgodę na pobudowanie pawilonu i na prowadzenie działalności gospodarczej", zaś analizę czy takie stwierdzenie stanowi zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowle pozostawia organowi nadzoru budowlanego.

Decyzją z [...].03.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego nakazał S. K. i M. K. przywrócenie budynku pobudowanego na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w T. (dz. geodez. nr [...] obr. [...]) do stanu poprzedniego.

W toku postępowania odwoławczego WINB zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej o udzielenie odpowiedzi, czy kiedykolwiek wyraziła zgodę lub czy wyraża tę zgodę obecnie, na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. D. [...] w T. (usytuowanego na terenie gruntu "SM", dzierżawionego przez inwestorów na podstawie umowy z [...].05.1996 r.) jako obiektu o funkcji gastronomicznej, w którym prowadzona jest pizzeria, a także wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentu, z którego treści wynika, że posiadają prawo do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane w przedmiocie budowy obiektu o funkcji gastronomicznej, względnie o przedłożenie dokumentu, z którego wynika, iż posiadają zgodę właściciela/użytkownika wieczystego gruntu, na użytkowanie ww. obiektu jako pizzeria (budynek o funkcji gastronomicznej). W odpowiedzi Spółdzielnia Mieszkaniowa w T. poinformowała, że: "nie wyraziliśmy i obecnie nie wyrażamy zgody na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. D. [...] w T., dzierżawionego przez M. i S. K., jako obiektu o funkcji gastronomicznej, w którym powadzona jest pizzeria ". Natomiast inwestorzy w odpowiedzi na wezwanie złożyli pismo wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. wskazujące na umowę dzierżawy gruntu nr [...] z [...].05.1996 r., a także przedłożyli pismo z [...].08.2019 r. wraz z załącznikami.

WINB stwierdził, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego przy ul. D. [...] (obecny adres ul. D. [...] w T.) w budynku tym wykonano roboty budowlane, a także zmieniony został zamierzony sposób użytkowania z pawilonu handlowego branży spożywczej na lokal gastronomiczny, użytkowany jako pizzeria. Obligowało to organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego. Powyższe ustalenia znalazły w pełni odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, a także w zgromadzonym materiale dowodowym, znajdującym się w aktach przedmiotowej sprawy.

Jak wskazał WINB, zmiana sposobu użytkowania projektowanego pawilonu handlowego branży spożywczej na lokal gastronomiczny stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...].11.1996 r. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest natomiast dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Co prawda inwestorzy uzyskali decyzję z dnia [...].11.1996 r. zmieniającą decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...].06.1996 r., jednakże nie obejmowała ona zmiany w zakresie sposobu użytkowania obiektu. W tym stanie rzeczy, zrealizowany na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. [...] w T. pawilon handlowy przekształcony w obiekt o funkcji gastronomicznej (usługowej), podlegać musiał procedurze naprawczej uregulowanej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego pozwolenie na użytkowanie zostało uchylone (co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie), nie jest możliwa na podstawie procedury określonej w art. 71 Prawa budowalnego, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie legalnie wybudowanych i oddanych do użytkowania obiektów budowlanych, tj. zgodnie z przepisami prawa. Zatem postępowanie naprawcze również nie może być prowadzone w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego.

W zaistniałej sytuacji zdaniem WINB, wypełniona została przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Co do zasady, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, powinno mieć miejsce wtedy, kiedy takie roboty są prowadzone. Jednakże ze względu na zakończenie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie budowlanym, organ pierwszej instancji prawidłowo odstąpił od zastosowania tego przepisu, nie wstrzymując postanowieniem prowadzenia już zrealizowanych robót budowalnych. Wówczas prawo budowlane przewiduje prowadzenie postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 ww. ustawy, znajduje odpowiednie zastosowane w sytuacji, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. WINB wskazał, że celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego (wykonanych robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badania, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (zgodność wykonanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), zatem również, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie niewykazanie się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądziło o braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. WINB wskazał na uchwałę NSA z dnia 10.01.2011 r., sygn. akt. II OPS 2/10, z której wynika, że wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że taki inwestor w ogóle takiego prawa nie musi posiadać. Uchwała ta nie wyklucza konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane. A zatem nie oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego mogą odstąpić od badania legitymowania się przez inwestora tym prawem. Mogłoby to bowiem prowadzić do zalegalizowania zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lub robót budowlanych, wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego inwestycję z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

W sprawie niniejszej inwestorzy przystępując do realizacji budowy przedmiotowego budynku, posiadali umowę dzierżawy gruntu na terenie S.M. z [...].05.1996 r. nr [...], w której Spółdzielnia Mieszkaniowa wyraziła zgodę na pobudowanie pawilonu i na prowadzenie działalności gospodarczej przez dzierżawcę w pawilonie handlowym przy D. [...] o pow. 60 m², stanowiącym nakłady inwestycyjne poniesione przez dzierżawcę na grunt będący w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Organ zwrócił uwagę, że stosunek zobowiązaniowy, jaki tworzy dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Istotą umowy dzierżawy jest używanie wydzierżawionej rzeczy przez dzierżawcę i pobieranie przez niego pożytków w zamian za zapłatę umówionego czynszu (art. 693 Kc). Tym samym dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (art. 696 Kc). Umowa dzierżawy daje wtedy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy już z samej jej treści wynika takie uprawnienie dzierżawy. Z treści umowy dzierżawy z [...].05.1996 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika natomiast, że wrażona została zgoda na budowę "pawilonu handlowego" i prowadzenia w nim działalności gospodarczej, przez co należy rozumieć, że zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej wydana została na budowę pawilonu handlowego, a nie gastronomicznego. Również decyzja o pozwoleniu na budowę (z dnia [...].06.1996 r.) została wydana na "budowę inwestycji obejmującej: pawilon handlowy branży spożywczej i mimo jej zmiany decyzją z [...].11.1996 r., zrealizowana winna być inwestycja obejmująca "pawilon handlowy, parterowy, podpiwniczony ze schodami zewnętrznymi na terenie przy ul. D. [...] w T. ".

Z akt sprawy wynika natomiast, że wybudowany obiekt nie jest pawilonem handlowym lecz budynkiem o funkcji gastronomicznej, co jest niezgodne z udzielonym przez organ architektoniczno-budowlany zezwoleniem, a także z udzieloną przez Spółdzielnię Mieszkaniową w umowie dzierżawy z [...].05.1996 r. zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (przedmiotowego obiektu o funkcji gastronomicznej, w którym prowadzona jest pizzeria), nie było wobec czego możliwe dalsze prowadzenie postępowania naprawczego przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, niecelowe również w tym momencie stało się dalsze badanie, np. czy sposób użytkowania przedmiotowego obiektu jako pizzeria zgodny jest z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Odpowiednie zatem zastosowanie znalazł art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję M. K. i S. K. zarzucili jej naruszenie: art. 6, art. 7, 7a, art. 8, art. 11, art. 15, art. 19, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 81, art. 81a, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71, art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżących organ nie odniósł się w ogóle do większości podniesionych w odwołaniu zarzutów. Skarżący podnieśli, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został wytworzony przez krewnego pracownika administracji publicznej, który następnie w imieniu organu podpisał decyzję, co budzi obawy skarżących co do bezstronności tej osoby. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, w niniejszej sprawie mogło dojść do obarczenia zaskarżonej decyzji wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Jak wskazali skarżący, organy obu instancji w nieuzasadniony sposób stwierdziły, że w budynku zrealizowanym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z [...].11.1996 r., znak: [...] stanowiącego zmianę do decyzji z [...].06.1996 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w T. doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W przedmiotowym budynku nie doszło natomiast do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, zatem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w związku z czym postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i winno być umorzone. Zdaniem skarżących WINB nie jest również organem właściwym w sprawach higieniczno-sanitarnych, czy warunków pracy. Zatem zostały naruszone przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1995 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący podnieśli, że organy błędnie przyjęły, że inwestorzy nie dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do badania czego – w ocenie skarżących – organy administracji architektoniczno-budowlane nie były uprawnione.

Skarżący wskazali, że posiadają umowę dzierżawy gruntu z [...].05.1996 r., Nr [...], w której "Spółdzielnia wyraża zgodę na pobudowanie pawilonu i prowadzenie działalności gospodarczej przez dzierżawcę w pawilonie handlowym przy ul. D. [...] o pow. 60m², stanowiącym nakłady inwestycyjne poniesione przez dzierżawcę na grunt będący w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni". Z treści wskazanej umowy dzierżawy wynika, że budynek stanowi własność dzierżawcy. Skarżący wywiedli, że skoro są właścicielami budynku trwale związanego z gruntem (nieruchomości budynkowej), to dysponują prawem do dysponowania tym obiektem na cele budowlane (identycznie jak w sytuacji własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, które jest ograniczonym prawem rzeczowym). Skarżący podnieśli, że WINB nie był uprawniony do badania treści stosunku prawnego wiążącego skarżących ze Spółdzielnią Mieszkaniową. Występując zatem do Spółdzielni Mieszkaniowej o weryfikację uprawnienia do dysponowania własnym budynkiem na cele budowlane stanowiło przekroczenie uprawnień Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący podnieśli, że okoliczność, że legitymują się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane jest bezsporna. Skarżący wskazali również, że gramatyczna wykładnia przepisów dotyczących postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane.

Skarżący wskazali, że jako inwestorzy złożyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością dz. nr [...] obr. [...] w T. na cele budowlane i wskazali tytuł z jakiego to prawo wynika. Wskazali umowę dzierżawy gruntu z [...].05.1996 r., Nr [...], z której wynika, że Spółdzielnia wyraziła zgodę na pobudowanie pawilonu i prowadzenie w nim działalności gospodarczej.

W skardze zawarto również oświadczenie, że w [...].08.2019 r. skarżący złożył w siedzibie WINB oświadczenie, że przedmiotowy lokal nie stanowi lokalu gastronomicznego tylko lokal handlowy. Fakt ten został pominięty w zaskarżonej decyzji.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325)).

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...].03.2019 r., znak: [...] w przedmiocie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w oparciu o decyzję z dnia [...].06.1996 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę, zmienioną aneksem do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].11.1996 r. znak [...], na terenie działek nr [...] obr. [...] przy ul. D. [...] (obecnie ul. D. [...]) w T., został zrealizowany pawilon handlowy branży spożywczej i przyłącze wodociągowo-kanalizacyjne.

Inwestorowi na wybudowanie pawilonu i prowadzenie działalności gospodarczej w pawilonie handlowym zgodę wyraziła Spółdzielnia Mieszkaniowa na podstawie § 1 umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 1996 r. Nr [...].

Działka nr [...] obr. [...] stanowiła i stanowi własność Gminy Miasta i pozostaje w użytkowaniu wieczystym SM ". W dniu kontroli obiektu (protokół oględzin z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...]), pracownicy PINB Powiatu Grodzkiego stwierdzili użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. D. [...] w T. na cele gastronomiczne (pizzeria).

W wyniku sprawdzenia stanu faktycznego w odniesieniu do zgromadzonej dokumentacji organ nadzoru stwierdził także, że: zmianie uległy otwory okienne, tj. ich wielkość w elewacji południowej z projektowanych otworów o wymiarach 2,00 m x 2,70 m wykonano otwory okienne o wymiarach 1,59 m x 1,50 m, a także zmieniono układ pomieszczeń i ścianek wewnątrz obiektu (tj. w ścianie do pomieszczenia łazienki wykonano otwór drzwiowy i zamurowano istniejący otwór drzwiowy z pomieszczenia biura do wc, a także rozebrano ściankę do projektowanego pomieszczenia magazynowego). Uczestniczący w kontroli S. K. wyjaśnił, że zmiany w otworach okiennych wykonano po oddaniu obiektu do użytkowania ok. 15 lat temu, a przedmiotowy budynek użytkowany jest jako lokal gastronomiczny od ok. 5 lat. Ponadto inwestor nie okazał żadnych innych dokumentów związanych ze zgodą organu architektoniczno-budowlanego na zmianę sposobu użytkowania, czy też na wykonanie robót budowlanych.

Z ustaleń bezspornie zatem wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z pawilonu handlowego na pawilon gastronomiczny została dokonana w ramach samowoli budowlanej. Obligowało to organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego.

Skład Sądu zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, że wykonane roboty budowlane polegające na zmniejszeniu otworów okiennych i zmianie układu pomieszczeń ścianek wewnątrz obiektu stanowią nieistotne odstąpienie od projektu zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...].11.1996 r. znak: [...] (zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę).

Odmiennie należy potraktować zmianę sposobu użytkowania projektowanego pawilonu handlowego branży spożywczej na lokal gastronomiczny. Tego rodzaju roboty budowlane stanowią istotne odstąpienie od projektu budowlanego, zatwierdzonego wyżej wspomnianą decyzją z dnia [...].11.1996 r.

Kwalifikacja powyższych robót jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego wynika z art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: (...) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a takie warunki zostały niewątpliwie zmienione, chociażby poprzez zmianę warunków pracy z działalności handlowej na usługową, która to działalność powoduje, iż inne są wymagania higieniczno-sanitarne (np. w zakresie wentylacji) czy też bezpieczeństwa pożarowego dla użytkowanego obiektu.

Zgodzić się również należy z organem nadzoru, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Decyzja o zmianie pozwolenia musiałaby dotyczyć zmiany sposobu użytkowania obiektu z pawilonu handlowego na obiekt gastronomiczny. Roli tej nie spełniła decyzja z dnia [...].11.1996 r., zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.1996 r, gdyż decyzja zmieniająca nie obejmowała zmiany w zakresie sposobu użytkowania obiektu.

Organ prawidłowo w przedmiotowej sprawie wdrożył procedurę naprawczą uregulowaną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Działanie organu znajduje umocowanie w przepisach prawa. Obowiązujący art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1996 r. stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosowało się odpowiednio. W obowiązującym stanie prawnym, aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 3;

Słuszne jest stanowisko organu nadzoru o braku przesłanek do zastosowania procedury określonej w art. 71 Prawa budowalnego, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie legalnie wybudowanych obiektów budowlanych, tj. zgodnie z przepisami prawa.

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z pozwoleniem na budowę, obiekt został zrealizowany jako pawilon handlowy, a nie obiekt gastronomiczny. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała w zakresie wykonanych robót zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej .

Przeszkodą do zalegalizowania wprowadzonej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest brak po stronie skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przypadku samowoli budowlanej przepisy prawa przewidują postępowanie naprawcze, co potwierdza art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Dokumentem wymaganym na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 3, tj. złożone przez inwestora oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Bezsporne jest, że S. K. złożył w dniu [...] lipca 2019 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 4 Prawa budowalnego prawo zabudowy nieruchomości przysługuje każdemu, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że przez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z powyższego wynika, że w celu wykazania się przez inwestora wskazanym prawem składa on oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, które zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy jest obligatoryjnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę podlegającym badaniu przez organ (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo Budowlane. Komentarz, s. 451-452, Wolters Kluwer 2016, wyd. 3). Składane oświadczenie stwarza domniemanie, że deklarowane prawo przysługuje danemu podmiotowi, jednakże w razie powzięcia przez organ wątpliwości co do rzeczywistego stanu prawnego powinien on podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organ posiadał uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego stanu prawnego. Postępowanie wyjaśniające, które organ II instancji przeprowadził obaliło domniemanie deklarowane w oświadczeniu przez inwestora z dnia [...] lipca 2019 r.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie budynek, którego dotyczy wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. postępowanie naprawcze, znajduje się na działce [...], obr. [...], która stanowi przedmiot własności Gminy Miasta i pozostaje w użytkowaniu wieczystym SM.

Umowa dzierżawy gruntu zwarta w dniu [...] maja 1996 r. (Nr [...]) pomiędzy skarżącymi a SM, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu handlowego na gastronomiczny, nie daje inwestorowi prawa wskazanego art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że stosunek zobowiązaniowy, jaki tworzy dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). Istotą umowy dzierżawy jest używanie wydzierżawionej rzeczy przez dzierżawcę i pobieranie przez niego pożytków w zamian za zapłatę umówionego czynszu (art. 693 Kodeksu cywilnego). Dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (art. 696 k.c.). Z istoty umowy dzierżawy nie wynika więc prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu przez dzierżawcę. Umowa dzierżawy daje więc wtedy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy już z jej samej treści wynika takie uprawnienie dzierżawy.

Kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane została wyjaśniona dostatecznie przez organ odwoławczy. Inwestor w chwili realizacji pawilonu handlowego w 1996 r. wykazał się, na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414), prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym świadczy powyżej przywołana umowa dzierżawy.

Sytuacja uległa przeobrażeniu w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu na gastronomiczny. Po pierwsze, tak jak ustaliły organy, zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed pięciu laty, kiedy doszło do zmiany przepisów prawa budowlanego.

Po drugie inwestor przy zmianie sposobu użytkowania nie wykazał się dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej o udzielenie odpowiedzi, czy kiedykolwiek wyraziła zgodę lub czy wyraża tę zgodę obecnie, na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. D. [...] w T. (usytuowanego na terenie gruntu "SM", dzierżawionego przez M. i S. K. na podstawie umowy nr [...] z dnia [...].05.1996 r.) jako obiektu o funkcji gastronomicznej, w którym prowadzona jest pizzeria. Wezwał inwestorów o przedłożenie dokumentu, z którego treści wynika, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. D. [...] w T. na cele budowlane w przedmiocie budowy obiektu o funkcji gastronomicznej, względnie o przedłożenie dokumentu, z którego wynika, iż posiadają zgodę właściciela/użytkownika wieczystego gruntu, na użytkowanie ww. obiektu jako pizzeria (budynek o funkcji gastronomicznej).

W odpowiedzi z dnia [...].07.2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała, że: "nie wyraziliśmy i obecnie nie wyrażamy zgody na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. D. [...] w T., dzierżawionego przez M. i S. K., jako obiektu o funkcji gastronomicznej, w którym powadzona jest pizzeria ".

Organ obalił tym samym domniemanie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poparte stanowiskiem inwestora zwartym w piśmie z dnia [...].06.2019 r. wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odwołującym się do ww. umowy dzierżawy gruntu z dnia [...].05.1996r.

W tym stanie rzeczy nie mogło być prowadzone w oparciu o przepis art. 71a Prawa budowlanego postępowanie naprawcze.

W zaistniałej sytuacji, wypełniona została zatem przesłanka przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowiącego, że: "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (...) 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach". Co do zasady, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, powinno mieć miejsce wtedy, kiedy takie roboty są prowadzone. Jednakże ze względu na zakończenie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie budowalnym, organ I instancji prawidłowo odstąpił od zastosowania tego przepisu, nie wstrzymując postanowieniem prowadzenia już zrealizowanych robót budowalnych. Wówczas prawo budowlane przewiduje prowadzenie postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 ww. ustawy, znajduje odpowiednie zastosowane w sytuacji, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane.

Wskazać należy, że celem postępowania opartego na art. 51 ww. ustawy jest doprowadzenie obiektu budowlanego (wykonanych robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badania, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (zgodność wykonanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), zatem również, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prowadzone z urzędu postępowanie, może doprowadzić do wydania jednej z kilku decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, skutkuje to nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze i takie też rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nastąpiło w rozpatrywanym przypadku.

W niniejszej sprawie o braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przesądził brak wykazania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, stan zgodności inwestycji z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także możliwość wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10.01.2011 r., sygn. akt. II OPS 2/10, wskazał, że wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że taki inwestor w ogóle takiego prawa nie musi posiadać. Uchwała ta nie wyklucza konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane. A zatem nie oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego mogą odstąpić od badania legitymowania się przez inwestora tym prawem. Mogłoby to bowiem prowadzić do zalegalizowania zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lub robót budowlanych, wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego inwestycję z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

W tej sytuacji zatem, gdy inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (przedmiotowego obiektu o funkcji gastronomicznej, w którym prowadzona jest pizzeria), nie było możliwe dalsze prowadzenie postępowania naprawczego przez organ I instancji.

Skład Sadu akceptuje również stanowisko organu, że z uwagi na zaistniałą niezgodność z przepisami prawa, niecelowe również w tym momencie stało się dalsze badanie, np. czy sposób użytkowania przedmiotowego obiektu jako pizzeria zgodny jest z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Poza tym, nakładanie na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu zamiennego w sytuacji braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, naraziłoby ich na poniesienie dodatkowych zbędnych kosztów.

Odpowiednie zatem zastosowanie znalazł przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wobec powyższego nakazanie inwestorom w/w robót budowlanych przywrócenie budynku pobudowanego na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w T. (dz. geodez. nr [...] obr. [...]) do stanu poprzedniego odpowiada przepisom prawa.

Dodatkowo, należy stwierdzić zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego, że czynności nakazane w decyzji wydanej na podstawie art. 51, obowiązany jest wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. M. i S. K. zostali więc prawidłowo określeni jako adresaci wydanej decyzji, bowiem są inwestorami obiektu budowlanego, którzy dokonali samowolnej zmiany zamierzonego sposobu jego użytkowania i użytkują budynek jako lokal gastronomiczny (pizzeria).

W tym stanie rzeczy bez wpływu na wynik sprawy pozostają pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieprawidłowości w czynnościach kontrolnych zostały wyjaśnione przez organ. Wskazano, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się protokół z jedynych przeprowadzonych w tym postępowaniu oględzin (nr [...]), z którego wynika, iż przedstawicielami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego, dokonującymi oględzin nieruchomości w dniu [...].08.2018 r., byli T. T. i K. K. Natomiast przedłożony protokół z dnia [...].07.1998 r. z kontroli, w której uczestniczyła B. K. dotyczył postępowania prowadzonego przez inny organ, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zaskarżona decyzja została podpisana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w osobie M. K., zatem zarzut nieprawidłowo wydanej decyzji jest niezasadny. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przy wydawaniu decyzji organu I instancji nie brały udziału K. K. i B. K.

Nie uzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Organ z urzędu nie wyłączył K. K. od udziału w kontroli. Z akt sprawy nie wynikają natomiast okoliczności, oparte na uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogłyby, czy nawet wywołały wątpliwość co do bezstronności pracownika. Sam skarżący nie zgłosił w trakcie kontroli zastrzeżeń co do udziału tego pracownika w czynnościach.

Zgłoszenie zastrzeżeń na etapie kontroli, oprócz rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika i tak nie miałby wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji oparte zostało na braku posiadania przez inwestora praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podniesiona w skardze okoliczność, że budynki handlu jak i gastronomii należą do tej samej XVII kategorii obiektów budowlanych.

Ma rację strona skarżąca, że zgodnie z załącznikiem do prawa budowlanego Kategoria XVII obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Każdy z przykładowo wymienionych budynków stanowi odrębny rodzaj. Kategoria obiektu ma natomiast wpływ na obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkownie obiektu, o czym stanowi art. 55 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 82b ust. 3a pkt 1 lit. f ustawy Prawo budowlane w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę zamieszcza się informacje dotyczące obiektu budowlanego i zamierzenia budowlanego w zakresie rodzaju i kategorii obiektu budowlanego. Oprócz kategorii obiektu budowlanego przepisy prawa budowlanego wyróżniają rodzaj obiektu.

Kategoria budynku nie będzie miała znaczenia przy badaniu tytułu do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przeciwieństwie do rodzaju obiektu.

Zgodnie z art. 239 § 2 pkt 2 kc, jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać rodzaj budynków lub urządzeń oraz obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie.

W przedmiotowej sprawie na podstawie umowy dzierżawy inwestor uzyskał zgodę na wybudowanie budynku o rodzaju "pawilon handlowy" a nie "budynek gastronomiczny".

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również powołany przez skarżących w uzasadnieniu skargi art. 32 ust. 4b ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem dodanym przez art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1309) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 sierpnia 2019 r. Przepis ten stanowi, że jeżeli podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi użytkowanie wieczyste, niezgodność zamierzenia budowlanego z celem użytkowania wieczystego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi spór co do niezgodności zamierzenia budowlanego z celem użytkowania wieczystego, ale z brakiem zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie pozostają wątpliwości co do normy prawnej (art. 7a kpa). Nie doszło do naruszenia również do naruszenia pozostałych przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako nieuzasadnioną.