Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 930/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 2, art. 97 ust. 1, art. 37 am pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: art. 79a, art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę


UZASADNIENIE

A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca Spółka) wnioskiem z 20 czerwca 2017 r. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej WIF lub organ I instancji) o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej > [...] < zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Do wniosku skarżąca Spółka dołączyła dwa oświadczenia F. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka F.) z 19 czerwca 2017 r., w których Spółka F. w związku z planowanym ubieganiem się (przez skarżącą Spółkę) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez skarżącą Spółkę:

- gwarantuje możliwość każdorazowego, swobodnego udostępnienia opróżnionego lokalu ogólnodostępnej apteki przy ul. [...] w [...] na każde żądanie skarżącej Spółki A. – w szczególności związane z obowiązkiem wobec organów Inspekcji Farmaceutycznej w każdym celu pośrednio lub bezpośrednio związanym ze złożonym przez skarżącą Spółkę wnioskiem o uzyskanie zezwolenia, w szczególności w celu kontroli lokalu, jak również to, że na moment udostępnienia (w tym w celu dokonania oględzin lokalu) lokal będzie wolny od obecności Spółki F., w szczególności nie będzie w nim prowadzona działalność apteczna (por. oświadczenie na k 83 akt administracyjnych),

- oświadcza, że najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki na rzecz skarżącej Spółki definitywnie zakończona zostanie działalność w lokalu przy ul. [...] w [...]; oraz że z dniem wydania tego zezwolenia udziela "niniejszym nieodwołalnego pełnomocnictwa do złożenia przez Panią K. O." (prezes zarządu skarżącej Spółki) "w naszym imieniu wniosku o wygaszenie zezwolenia nr [...] z dnia 22 czerwca 2011 r." (udzielonego Spółce F. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w tym samym lokalu przy ul. [...] w [...], który jest objęty sporem w niniejszej sprawie); oświadczenie sporządzono "dla celów ewentualnego wykorzystania w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki" (por. oświadczenie na k 82 akt administracyjnych).

Oba ww. oświadczenia zostały jednostronnie podpisane przez prezesa zarządu Spółki F.

Przy piśmie z 26 lipca 2017 r. (k 64 akt administracyjnych), stanowiącym odpowiedź skarżącej Spółki na wcześniejsze wezwanie organu do usunięcia braków formalnych ww. wniosku, w którym skarżąca, podnosząc załączenie do wniosku prawidłowego – wg niej – tytułu prawnego do lokalu w postaci umowy najmu z 19 czerwca 2017 r., wskazywała na brak znaczenia w sprawie okoliczności, czy na dzień złożenia wniosku faktycznie dysponuje lokalem na cele prowadzenia apteki i czy lokal ten spełnia wymogi przewidziane prawem, skarżąca, oprócz potwierdzonych notarialnie kopii świadectw pracy kandydata na kierownika apteki, przedłożyła też umowę o przeniesieniu uprawnień do dokumentacji z 20 czerwca 2017 r., której przedmiotem było przeniesienie na skarżącą Spółkę wszelkich uprawnień do dokumentacji stanowiącej podstawę do uzyskania przez Spółkę F. zezwolenia na prowadzenie apteki w lokalu, w którym planuje obecnie otworzyć swoją aptekę skarżąca Spółka (czyli ww. objętego sporem lokalu przy ulicy [...] w [...] – por. umowę na k 68 akt administracyjnych). W umowie tej (§ 1 pkt 1) Spółka F. oświadczyła, że posiada ważne zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej > [...] < w [...] przy ul. [...].

Przy piśmie natomiast z 18 września 2017 r. (k 55 akt administracyjnych) skarżąca Spółka przedłożyła organowi poświadczony notarialnie odpis umowy z 19 czerwca 2017 r. najmu lokalu przeznaczonego na planowaną aptekę. Zgodnie z § 1 ust. 5 tej umowy (umowa została zawarta pomiędzy J. B. – wynajmującą właścicielką lokalu użytkowego "położonego na parterze budynku przy ulicy [...] w [...], o powierzchni 120 m2", a skarżącą Spółką A.; w umowie - § 1 pkt 3 "wynajmujący oddaje najemcy do użytkowania przedmiot najmu celem prowadzenia apteki (...)" oraz oświadcza, że "przedmiot najmu wolny jest od jakichkolwiek obciążeń i roszczeń osób trzecich, uniemożliwiających zawarcie niniejszej umowy (...)" - § 1 pkt 2) z momentem zawarcia umowy wynajmujący zobowiązuje się niezwłocznie udostępnić lokal na każde żądanie najemcy (czyli skarżącej Spółki A.) w każdym celu pośrednio lub bezpośrednio związanym ze złożonym przez najemcę wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki w lokalu, w szczególności w celu kontroli lokalu przez organy inspekcji farmaceutycznej. Wynajmujący gwarantuje, że na moment udostępnienia (w tym celem dokonania oględzin) lokal będzie wolny od obecności innych najemców, w tym w szczególności nie będzie w nim prowadzona działalność apteczna (por. k 56 i nast. akt administracyjnych). Na k 61 akt administracyjnych znajduje się też "dodatkowe porozumienie" do ww. umowy najmu, zawartej 19 czerwca 2017 r., w którym najemca (Spółka A.) oświadcza, że "został poinformowany, że w chwili obecnej lokal jest w posiadaniu innego najemcy", a najemca (Spółka A.) "wejdzie w posiadanie przedmiotu najmu w dacie podpisania z dotychczasowym najemcą protokołu zdawczo-odbiorczego (...)", z podpisaniem którego najemca przejmuje odpowiedzialność za zdarzenia, które będą miały miejsce w lokalu (por. § 1 pkt 1 i 2 porozumienia).

Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej (ORA) uchwałą z [...] listopada 2017 r. wydało opinię negatywną w sprawie udzielenia skarżącej Spółce przedmiotowego zezwolenia (k 38 akt administracyjnych), natomiast przy piśmie z 23 listopada 2017 r. skarżąca przedłożyła pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dotyczącą lokalu przy ul. [...] w [...] (k 37 akt administracyjnych). Stosownie zaś do notatki służbowej z 1 grudnia 2017 r. WIF, celem ostatecznego ustalenia, kto faktycznie dysponuje pomieszczeniami przeznaczonymi na aptekę ogólnodostępną przy ul. [...] w [...], dokonał – w oparciu o przepis art. 37 am pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 j.t. ze zm., dalej P.farm.) – kontrolnego sprawdzenia faktów i ustalił, że pod wskazanym adresem w dniu wykonywania tej czynności otwarta była apteka > [...] < prowadzona (według oświadczenia kierownika apteki) przez B. G. i J. Z. (k 27 akt administracyjnych). Czynność ta skutkowała pismem pełnomocnika Spółki F. (por. k 20 i nast. akt administracyjnych) żądającym wyjaśnienia podjętej wobec Spółki czynności, z czego organ wywiódł, że skoro Spółka ta uznała, że czynność dotyczy jej działalności, to pomimo zawarcia przez skarżącą Spółkę A. ww. umowy najmu lokalu użytkowego, nie dysponuje ona tym lokalem i nie posiada do niego tytułu prawnego.

Na zawiadomienie organu z 8 grudnia 2017 r. o zakończeniu postępowania i wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w piśmie z 15 grudnia 2017 r. skarżąca Spółka wniosła o wyznaczenie terminu oględzin lokalu przeznaczonego na aptekę oraz ich przeprowadzenie z udziałem strony – w celu ustalenia przydatności lokalu do prowadzenia w nim apteki.

WIF nie uwzględnił tego wniosku, gdyż w jego ocenie nieprawidłowe byłoby przyzwolenie na sytuację, w której podmiot korzystający z lokalu (Spółka F.) opuszcza go tymczasowo, by pracownik inspekcji dokonał oględzin i wydał o lokalu opinię, a następnie by do tego lokalu podmiot ten powrócił (por. tę argumentację na str. 11 i nast. decyzji WIF z [...] grudnia 2017 r. – pierwszoinstancyjnej w sprawie), i przed udzieleniem zezwolenia (a jeszcze przed opuszczeniem lokalu) mógłby dokonać w pomieszczeniach przeznaczonych na aptekę zmian nie stwierdzonych w protokole oględzin; nadto świadczyłoby to o zaakceptowaniu sytuacji, w której dwa niezależne od siebie podmioty posiadałyby w tym samym czasie tytuł prawny do tego samego pomieszczenia.

Ostatecznie organ I instancji uznał, że skarżąca Spółka, zarówno na dzień składania wniosku, jak i przed zakończeniem postępowania, nie posiadała tytułu prawnego do lokalu, gdyż tytuł ten posiada inny podmiot, który faktycznie dysponuje lokalem apteki oraz posiada umowę najmu, która nie uległa rozwiązaniu. Z tego powodu decyzją z [...] grudnia 2017 r., działając na podstawie przepisów art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a, art. 101 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 112 ust. 3 P. farm. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. odmówił udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej pod nazwą > [...] < pod adresem: [...].

Spółka A. nie zgodziła się z powyższą decyzją, akcentując m.in. błędną wykładnię organu zastosowanych w sprawie przepisów przez przyjęcie, że przedłożona przez skarżącą umowa najmu nie stanowi tytułu prawnego do ww. lokalu, nie została skutecznie zawarta, w sytuacji gdy w lokalu prowadzi działalność inny podmiot, oraz że istnieje obowiązek faktycznego dysponowania lokalem na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, a do skutecznego zawarcia umowy najmu niezbędne jest wydanie lokalu, co powoduje, że umowa najmu nie ma charakteru konsensualnego, tylko realny. Skarżąca zarzuciła też organowi naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. przez niepoinformowanie o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji o zakończeniu postępowania spełnione lub wykazane.

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF lub organ odwoławczy) nie uwzględnił odwołania. Ww. zaskarżoną decyzją z 23 marca 2018 r., działając w oparciu o przepisy art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 1 i art. 97 ust. 1 w zw. z art. 101 pkt 1 P. farm. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy uznał utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej skarżącej Spółce przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej za uzasadnione "choć z innych względów, niż wskazanych przez WIF". Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zezwoleniem podmiotowo-przedmiotowym, wydawanym podmiotowi na określony lokal, po spełnieniu warunków określonych w przepisach ustawy P. farm. i w przepisach wykonawczych, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2002 r. w sprawie wykazu pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni podstawowej i pomocniczej apteki (Dz. U. Nr 161, poz. 1338) oraz w rozporządzeniu z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. Nr 171 poz. 1395). Wszystkie pozytywne przesłanki ustawowe udzielenia zezwolenia muszą być spełnione na moment wydawania decyzji.

Wskazując na treść art. 97 P. farm., w świetle którego apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu, pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności (przy czym lokal apteki ogólnodostępnej obejmuje powierzchnię podstawową i powierzchnię pomocniczą, a izba ekspedycyjna wchodząca w skład powierzchni podstawowej musi stwarzać warunki zapewniające dostęp osób niepełnosprawnych; powierzchnia podstawowa apteki nie może być mniejsza niż 80m2) oraz na przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia wymienione w art. 101 pkt 1 P. farm. (m.in. niespełnianie warunków określonych w art. 97 i art. 100 ust. 2 i 4 ustawy), organ odwoławczy podniósł, że istotną kwestią w sprawie nie jest odpowiedź na pytanie, czy skarżąca Spółka dysponuje tytułem prawnym do lokalu, ale ocena czy lokal ten spełnia wymagania z art. 97 ust. 1 P. farm., z którego to przepisu wynika w szczególności, że w lokalu przeznaczonym na aptekę ogólnodostępną "nie może być prowadzona żadna działalność, a dopiero działalność apteczna – po udzieleniu zezwolenia na rzecz wnioskującego podmiotu. Innymi słowy, na chwilę udzielenia zezwolenia, podmiot ubiegający się o zezwolenie musi dysponować lokalem, w którym nie jest prowadzona żadna działalność".

Tymczasem "w chwili obecnej istnieje podmiot gospodarczy posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki" w ww. lokalu wskazanym we wniosku skarżącej Spółki; chodzi o zezwolenie Nr [...] z 22 czerwca 2011 r. udzielone przez WIF Spółce F., która kontynuuje działalność apteczną w przedmiotowym lokalu, na co wprost wskazują ustalenia WIF, poczynione w związku z kontrolnym sprawdzeniem faktów (art. 37 am pkt 2 P. farm.).

Według organu odwoławczego skarżąca nie kwestionuje faktu prowadzenia działalności aptecznej w lokalu przez inny podmiot, tylko argumentuje, że – przez oświadczenia i pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę F. oraz ww. postanowienie § 1 ust. 5 umowy najmu lokalu – zapewniła sobie swobodny dostęp do lokalu, np. w celu przeprowadzenia jego oględzin przez WIF.

Jednak - w ocenie GIF – lokal nie spełnia wymogów do uzyskania zezwolenia. Wprawdzie zgodnie z oświadczeniem Spółki F. gwarantuje ona możliwość każdorazowego, swobodnego udostępnienia lokalu na każde żądanie organów, w każdym celu pośrednio lub bezpośrednio związanym z wnioskiem skarżącej Spółki o udzielenie ww. zezwolenia oraz na moment udostępnienia lokal będzie wolny od obecności Spółki F. (w szczególności nie będzie w nim prowadzona działalność apteczna), jednak treść tego oświadczenia nie powoduje, że lokal spełnia wymogi z art. 97 ust. 1 P. farm.

Podobnie ww. umowa najmu z 19 czerwca 2017 r. zawarta między J. B./wynajmujący, a Spółką A./najemcą gwarantuje tej Spółce, że na moment udostępniania (w tym w celu dokonania oględzin) lokal będzie wolny od obecności innych najemców, nie wykluczając ich powrotu. Umowa ta nie ustanawia też żadnych obowiązków innego najemcy – Spółki F. do zaprzestania swojej działalności w lokalu w ustalonym terminie.

W konsekwencji – zdaniem GIF – wskazany przez skarżącą Spółkę lokal nie spełnia wymogów z art. 97 ust. 1 P. farm., co uzasadnia odmowę udzielenia przedmiotowego zezwolenia na podstawie art. 101 pkt 1 P. farm. Organ I instancji ustalił istotną dla sprawy okoliczność - niekwestionowaną przez skarżącą Spółkę – że w lokalu tym jest prowadzona działalność innego przedsiębiorcy, co wyklucza celowość przeprowadzenia oględzin lokalu, gdyż lokal przeznaczony na aptekę nie wydzielony od innej działalności nie spełnia wymogu z art. 97 ust. 1 P. farm., tym samym trudno o sprawdzenie pozostałych wymogów jakie powinien spełniać. Nadto na chwilę przeprowadzenia oględzin lokal powinien być przygotowany tak, aby można było w nim rozpocząć działalność wskazaną we wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, że umowa najmu nie ma charakteru realnego, zatem do jej skutecznego zawarcia nie było potrzeby oddania przedmiotu najmu/lokalu w posiadanie najemcy. Jednak przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia jest niespełnienie przez wskazany lokal wymogów z art. 97 ust. 1 P. farm. i ww. rozporządzenia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki.

Co do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że wystąpienie przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem strony jest od niej niezależne, zatem po stronie WIF (organu I instancji) nie zaktualizował się obowiązek informacyjny wskazany w tym przepisie. Skarżąca nie dysponuje bowiem lokalem spełniającym wymogi z art. 97 ust. 1 P. farm. z uwagi na fakt prowadzenia w nim działalności przez inny podmiot, której zakończenie jest niezależne od skarżącej Spółki.

Spółka A. (skarżąca) zaskarżyła powyższą decyzję do Sądu, zarzucając organowi:

1. naruszenie art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 w zw. z art. 10 § 1 i 2 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a konsekwencji zaakceptowanie naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organ I instancji w postaci:

a) odstąpienia od utrwalonej praktyki organu zawiadamiania strony o terminie planowanych oględzin lokalu apteki,

b) niezawiadomienia strony o podjęciu kontrolnego sprawdzenia faktów w lokalu planowanej apteki,

c) pominięcia stanowiska strony odnośnie zebranego materiału dowodowego w sprawie,

co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] z uwagi na uznanie, że naruszenie przepisów postępowania było nieistotne, ponieważ organ I instancji ustalił istotną dla sprawy okoliczność, że w lokalu planowanej apteki jest prowadzona działalność innego przedsiębiorcy,

2. naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 pkt 8 P. farm. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie wniosku skarżącej o wyznaczenie terminu oględzin oraz przeprowadzenie oględzin lokalu planowanej apteki, a w konsekwencji uchybienie obowiązkowi zaopiniowania lokalu planowanej apteki, co nie pozwoliło skarżącej wykazać, iż zgodnie z porozumieniem zawartym ze Spółką F. faktycznie dysponuje opróżnionym lokalem na każde swe żądanie, w tym w związku z koniecznością udostępnienia lokalu na wezwanie organów inspekcji farmaceutycznej, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...],

3. naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II Instancji, jak również bezprawne przyjęcie, że brak poinformowania strony przez organ I instancji o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji o zakończeniu postępowania spełnione lub wykazane, nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności umowy najmu, dodatkowego porozumienia do umowy najmu, oświadczeń Spółki F. z dnia 19 czerwca 2017 r. o zakończeniu działalności oraz o udostępnieniu lokalu apteki wynikało, że skarżąca przez całe postępowanie przed organem I i II Instancji miała i nadal ma możliwość niezwłocznego uzyskania stałego dostępu do lokalu na każde swoje żądanie, w tym na potrzeby prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia, jak również, że skarżąca przez całe postępowanie przed organem I i II Instancji miała i nadal ma dowolną możliwość zapobiegnięcia dalszemu prowadzeniu w lokalu jakiejkolwiek działalności przez podmiot poprzednio zajmujący lokal;

4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że:

a) oświadczenie Spółki F. z dnia 19 czerwca 2017 r. zawierało zobowiązanie do udostępnienia opróżnionego lokalu apteki na każde żądanie Inspekcji Farmaceutycznej, podczas gdy z treści ww. oświadczenia wynika, że każdorazowe, swobodne udostępnienie opróżnionego lokalu apteki mogło nastąpić na każde żądanie Spółki A., co skutkowało przyjęciem, że lokal planowanej apteki nie spełnia wymagań przewidzianych w P. farm.,

b) Spółka F. deklarowała udostępnienie opróżnionego lokalu wyłącznie na moment przeprowadzania czynności przez organy, podczas gdy z treści oświadczenia z dnia 19 czerwca 2017 r. wynika, że działalność prowadzona przez tę spółkę w lokalu apteki zostanie zakończona w dowolnej chwili - na każde żądanie Spółki A., przy czym najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz skarżącej. W związku z tym, jeśli potrzeba zakończenia tej działalności wynikłaby przed tym dniem, przykładowo od momentu dokonania oględzin przez organ do dnia wydania decyzji, to skarżąca zagwarantowała sobie możliwość wcześniejszego wstrzymania działalności prowadzonej w lokalu planowanej apteki,

5. naruszenie art. 97 ust. 1 P. farm. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisu tego wynika, że w lokalu przeznaczonym na aptekę ogólnodostępną nie może być prowadzona żadna działalność, a dopiero działalność apteczna - po udzieleniu zezwolenia na rzecz wnioskującego podmiotu, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika nakaz zapewnienia, że w lokalu planowanej apteki nie będzie prowadzona żadna działalność już od momentu złożenia wniosku o udzielenia zezwolenia do czasu wydania decyzji. Powyższe naruszenie skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że lokal planowanej apteki nie spełnia wymogów przewidzianych w P.farm.

Z powodu tych zarzutów wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji WIF z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem konieczności dokonania oględzin lokalu za uprzedzeniem skarżącej oraz wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, w przypadku w którym lokal ten będzie spełniał techniczne wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa, niezależnie od istnienia innego zezwolenia na prowadzenie apteki w przedmiotowym lokalu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w sposób obszerny i szczegółowy rozwinęła ww. zarzuty (por. treść uzasadnienia skargi).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W sprawie organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny sprawy w procesie jego subsumpcji pod mające w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego, dając temu wyraz w szczegółowym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Sąd argumentację tę podziela uznając, że zarzuty skargi w żadnym miejscu nie podważają stanowiska organu zajętego w sprawie.

Za materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał art. 97 ust. 1 P. farm. podnosząc, że istotną kwestią w sprawie nie jest - jak przyjął to organ I instancji - udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca spółka dysponuje tytułem prawnym do lokalu (art. 100 ust. 2 pkt 1 P. farm), tylko ocena, czy lokal spełnia wymagania z art. 97 ust. 1 P. farm., stosownie do którego apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu, pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności. W ocenie Sądu modyfikując podstawę prawną rozstrzygnięcia, w uwarunkowaniach stanu faktycznoprawnego tej sprawy, organ nie wykroczył swoim działaniem poza przedmiotowe granice sprawy, gdyż jej przedmiot - zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - został zachowany na wszystkich etapach postępowania, przy jedynie zmienionej prawnej jego ocenie, co nie zmieniło tych granic. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu i instancji podlega w wyniku odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego; konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy; przy czym zauważyć należy, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 1 lipca 2005 r. w sprawie OSK 1552/04). Uznając (zasadnie) w tej sprawie dotychczas zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy poddał go na nowo ocenie w procesie subsumpcji wyczerpująco ustalonego już wcześniej w I instancji stanu faktycznego pod mające w sprawie zastosowanie normy prawa materialnego, dochodząc do uzasadnionego w okolicznościach sprawy wniosku, że stan ten w istocie wyczerpuje dyspozycję ww. art. 97 ust. 1 P. farm oraz zachowując przy tym tożsamość przedmiotową sprawy ze sprawą rozpoznaną w pierwszej instancji, a to z racji poruszania się w obrębie przepisów tej samej regulacji prawnej ustawy Prawo farmaceutyczne (P. farm.) określających przesłanki udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. art. 97 i nast. ustawy). W decyzji odwoławczej Sąd nie dopatrzył się też zadziałania organu na niekorzyść strony (art. 139 kpa), gdyż organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie udzielenia stronie skarżącej przedmiotowego zezwolenia, wypowiedział się w tej samej sprawie o braku podstawy/warunków faktycznoprawnych do uwzględnienia jej wniosku w tym względzie, tyle że oparciu o zmieniony w podstawie prawnej przepis art. 97 ust. 1 P. farm. Jednak sama zmiana uzasadnienia odmowy - przy jej zachowaniu jako istoty podjętego rozstrzygnięcia - przez przywołanie tego przepisu, w żaden sposób nie wpłynęła na sytuację prawną strony w sensie jej pogorszenia, gdyż nie spełniając warunków uzyskania zezwolenia strona w dalszym ciągu jest go pozbawiona, a żadnych innych obowiązków zaskarżona decyzja na stronę nie nakłada.

Stan faktyczny nie jest sporny między stronami postępowania w tej sprawie. Sporna jest natomiast jego prawna ocena; na podstawie tych samych ustaleń faktycznych obie strony wyciągają odmienne wnioski w zakresie różnych aspektów organizacyjnego (fizycznego) i funkcjonalnego wydzielenia apteki od innych lokali obiektu i innej działalności. W szczególności poza sporem pozostaje fakt prowadzenia w objętym wnioskiem skarżącej Spółki ww. lokalu przy ul. [...] w [...] działalności aptecznej przez inny podmiot gospodarczy, tj. przez ww. Spółkę F., w dacie składania wniosku, w toku prowadzonego postępowania i na dzień podjętego rozstrzygnięcia. Także obecnie, co zdaje się wynikać z zajmowanego przez stronę stanowiska w sprawie (por. chociażby pismo pełnomocnika strony z 21 czerwca 2018 r. - k 40 akt sądowych, w którym nadmienia on o nieistnieniu prawnego zakazu funkcjonowania w obrocie prawnym jednocześnie dwóch zezwoleń na prowadzenie apteki), w lokalu tym dalej prowadzi działalność inny podmiot.

Skarżąca natomiast uzasadnienie swojego wniosku upatruje w porozumieniu ze Spółką F. co do zapewnienia przez tę spółkę każdorazowego swobodnego udostępnienia przedmiotowego lokalu na każde żądanie skarżącej - w szczególności związane z obowiązkiem organów w każdym celu pośrednio lub bezpośrednio związanym z wnioskiem skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie w nim apteki (przykładowo na potrzeby oględzin); lokal wolny będzie wówczas od obecności Spółki F., a najpóźniej z dniem wydania skarżącej dochodzonego zezwolenia definitywnie zakończona zostanie przez tą spółkę działalność w tym lokalu (por. dane na ten temat szczegółowo opisane w oparciu o materiały akt administracyjnych w części historycznej tego uzasadnienia).

Jednak - zdaniem Sądu - porozumienie to nie czyni zadość przesłance/warunkowi wydzielenia apteki od innych lokali obiektu i innej działalności, o którym mowa w art. 97 ust. 1 P. farm., co organ prawidłowo zinterpretował. Zgodnie z tym przepisem apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu, pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności. Możliwe jest zatem prowadzenie apteki w obiekcie, w którym znajdują się inne lokale i prowadzona jest również inna działalność. Warunkiem, jaki w takiej sytuacji apteka musi spełniać, jest jej wydzielenie zarówno od innych lokali znajdujących się w obiekcie, jak i od innej działalności. Nie ma natomiast takiego wydzielenia, gdy w tym samym lokalu inny podmiot prowadzi własną działalność/tu aptekę i tylko deklaruje zwolnienie lokalu w sytuacji uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki (a wcześniej na czas oględzin) przez kogoś innego/tu skarżącą Spółkę. Wymogi lokalowe w przypadku lokalizacji apteki ogólnodostępnej wynikają przede wszystkim z konieczności zapewnienia prawidłowych warunków obrotu lekami, w tym ich przechowywania, a w konsekwencji ich bezpieczeństwa dla życia i zdrowia pacjentów. Bezpieczeństwo to zapewnić ma apteka funkcjonująca w lokalu, która uzyskuje zezwolenie, zaś organ decydując o jego udzieleniu musi mieć gwarancję tego bezpieczeństwa, którego zainteresowana apteka nie może dzielić z innym podmiotem, gdyż sama odpowiada za swoją działalność i ponosi jej konsekwencje. Dlatego nie jest możliwe tolerowanie nakładania się na siebie w jednym lokalu aptecznym działalności rożnych podmiotów, gdyż niweczyłoby to możliwość zapewnienia wzmiankowanego bezpieczeństwa w obrocie lekami, w tym m.in. możliwość przypisania odpowiedzialności jednemu z nich za ewentualne uchybienia na tle prowadzonej w lokalu działalności.

W tej sytuacji, ubiegając się o zezwolenie, skarżąca obowiązana była dysponować wydzielonym organizacyjnie i funkcjonalnie lokalem wolnym od innej działalności, o parametrach wynikających z przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne i przepisów wykonawczych.

Brak spełnienia warunku z art. 97 ust. 1 P. farm. stanowi przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; istotny w tej sprawie warunek wydzielenia od innej działalności należy do klasy minimalnych wymagań, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie; tj. obowiązany jest on dysponować co najmniej lokalem wydzielonym od innych lokali i innej działalności. Skoro we wnioskowanym lokalu była/jest prowadzona działalność apteczna przez inny podmiot (Spółkę F.), to nie sposób mówić o wydzieleniu tego lokalu od innego lokalu, a przede wszystkim od innej działalności; także gdy ten inny podmiot deklaruje/zobowiązuje się udostępnić lokal na różne okoliczności związane z ubieganiem się o zezwolenie, a nawet zaprzestanie własnej działalności w tym lokalu w przypadku uzyskania tego zezwolenia przez podmiot objęty porozumieniem (tu skarżącą Spółkę). Ustawa P. farm. nie zna bowiem instytucji warunkowego zezwolenia, a do tego zdaje się zmierzać skarżąca przedstawiając organowi lokal potencjalny - bo zależny od uzyskania zezwolenia (warunek przyszły) - a nie realny, którym faktycznie, w sposób niczym nieskrępowany, dysponuje na zasadzie wyłączności. Skarżąca ubiegając się o zezwolenie obowiązana jest spełniać bezwarunkowo wszystkie ustawowe przesłanki jego uzyskania, w tym ww. przesłankę z art. 97 ust. 1 P. farm., a ten przepis stanowi o wydzieleniu lokalu od innych lokali obiektu i innej działalności bez żadnych warunków, założeń, domniemań itp., gdyż tylko wtedy może je uzyskać. Tymczasem już tylko sformułowania skargi, jej argumentacja oraz argumentacja pism skarżącej uzupełniających skargę (por. akta sądowe w sprawie) świadczą, że właściwie do tej pory omawiane wydzielenie spornego lokalu od innej działalności, tj. działalności prowadzonej w nim przez Spółkę F. (także aptecznej), nie nastąpiło. I tak pismo/wniosek z 28 maja 2018 r. o przyspieszenie rozprawy (wpłynęło do Sądu 1 czerwca 2018 r.) skarżąca złożyła "ze względu na duże koszty związane z koniecznością zapewnienia sobie dostępu do lokalu, w którym obecnie prowadzona jest inna apteka (...)" - por. k 31 akt sądowych, natomiast w ww. piśmie z 21 czerwca 2018 r. (wpłynęło do Sądu 25 czerwca 2018 r.) podnosząc zagwarantowanie sobie, że "na chwilę > sprawdzenia <, tj. oględzin, w lokalu nie będzie prowadzona żadna działalność," zasugerowała jednocześnie możliwość wyobrażenia sobie sytuacji, w której "dwa podmioty prowadzące aptekę współpracując ze sobą korzystają z jednego lokalu w różnym czasie (np. pierwszy podmiot w dni robocze, a drugi w weekendy, albo pierwszy w czasie dnia, a drugi w porze nocnej, oba podmioty współpracują, aby zapewnić całodobowe działanie apteki w danej lokalizacji)" - por. k 43 akt sądowych.

W sumie skarżąca nie zgadza się więc z twierdzeniem o niedopuszczalności sytuacji, w której dwa różne podmioty są uprawnione do prowadzenia działalności w tym samym lokalu; zatem zajmuje stanowisko nieodpowiadające wymogom art. 97 ust. 1 P. farm., który wyraźnie stanowi o wydzieleniu lokalu apteki od innej działalności. W sprawie natomiast brak tego wydzielenia jest de facto przyznany przez stronę, co eliminuje możliwość powoływania się na tę przesłankę w staraniach o udzielenie przedmiotowego zezwolenia, które może dotyczyć wyłącznie apteki usytuowanej w obiekcie/lokalu wydzielonym od innych lokali obiektu i innej działalności. Działalność innego podmiotu w tym samym lokalu zaprzecza w sposób oczywisty warunkowi tego wydzielenia, tak samo jak podnoszone przez stronę faktyczne dysponowanie lokalem na każde żądanie. Przepis stanowi bowiem o wydzieleniu, a nie o możliwości - choćby na wszelkie sposoby gwarantowanej - niezwłocznego dostępu do lokalu na każde żądanie (w tym skutkiem zakończenia działalności w tym lokalu przez inny podmiot po uzyskaniu zezwolenia przez podmiot wnioskujący). Takich okoliczności organ przy procedowaniu wniosku o udzielenie zezwolenia nie może brać pod uwagę, skoro pozostają one poza zakresem dyspozycji ww. art. 97 ust. 1 P. farm., którego treścią organ jest bezwzględnie związany. Organ musi działać w granicach prawa, a wskazany przepis stanowi o wydzieleniu lokalu apteki od innej działalności, przez co należy rozumieć wydzielenie trwałe, bez dodatkowych obwarowań i zależności od innego podmiotu. Taki lokal na działalność apteczną strona obwiązana była wskazać we wniosku, a organ winien to sprawdzić pod kątem wymagań ustawy i przepisów wykonawczych. Instytucja zezwolenia oznacza bowiem dopuszczenie przedsiębiorcy do wykonywania określonej działalności gospodarczej po uprzednim stwierdzeniu, że przedsiębiorca spełnia określone prawem warunki wykonywania działalności. Zezwolenie jest potwierdzeniem spełniania przez przedsiębiorcę wymagań ustawowych dla danego typu tej działalności/tu aptecznej - prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Omawiane wydzielenie od innych lokali obiektu i innej działalności jest takim wymaganiem, któremu wnioskujący o udzielenie zezwolenia musi sprostać, dysponując lokalem umożliwiającym realizację obowiązków w obszarze prowadzenia apteki.

Formułę ustalenia okoliczności warunkujących decyzję w sprawie wydania zezwolenia przewidują przepisy art. 37am pkt 1 i 2 P. farm. Organ dostosował się do tego unormowania; dokonał kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia spełniania warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem, ustalając fakt zajmowania objętego wnioskiem strony lokalu przez inny podmiot i prowadzenia tam przez ten podmiot własnej działalności (w dacie sprawdzenia w lokalu otwarta była apteka, a sama czynność sprawdzająca skutkowała ww. interwencją pełnomocnika Spółki F.). Wykluczało to załatwienie wniosku stosownie do żądania strony, a to wobec braku podstaw do stwierdzenia w takiej sytuacji, że lokal wskazany we wniosku na prowadzenie apteki jest wydzielony od innej działalności i pozostaje w faktycznej dyspozycji strony wnioskującej, zwłaszcza w nawiązaniu do ww. oświadczeń Spółki F. - dołączonych do wniosku - o gwarantowaniu udostępnienia lokalu na każde żądanie skarżącej oraz zaprzestaniu własnej tam działalności z dniem wydania skarżącej dochodzonego zezwolenia.

Inaczej rzecz ujmując negatywne dla strony (w sensie braku omawianej przesłanki zezwolenia) wyniki ww. sprawdzenia korespondują z całokształtem okoliczności sprawy; okoliczności te nie są rozbieżne między stronami, tyle że strony inaczej je interpretują. W szczególności skarżąca wywodzi na ich podstawie inne niż organ konsekwencje prawne. Sąd podziela jednak w tym względzie stanowisko organu, czemu dał wyraz we wcześniejszym fragmencie tego wywodu. Uwaga ta odnosi się również do oceny podnoszonego przez skarżącą faktu nieprzeprowadzenia w sprawie przez organ wnioskowanych oględzin lokalu. Skoro bowiem ustalona w sprawie, istotna dla rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcie to przesądzająca, okoliczność prowadzenia w lokalu działalności przez inny podmiot (Spółkę F.) i zajmowania przez ten podmiot lokalu na tę działalność, nie jest przez skarżącą Spółkę kwestionowana, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że taki stan rzeczy wyklucza celowość przeprowadzenia oględzin lokalu według standardów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Lokal niewydzielony od innej działalności nie spełnia wymogu z art. 97 ust. 1 P. farm., co powoduje też bezprzedmiotowość sprawdzenia pozostałych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal przeznaczony na aptekę, gdyż przesłanka wydzielenia, jako wyjściowa przy ubieganiu się o zezwolenie, determinuje treść rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy lokal spełnia inne/pozostałe parametry, które powinien spełniać, żeby strona mogła skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia. W takiej sytuacji - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - po przeprowadzeniu oględzin nie sposób również ustalić czyją infrastrukturę ocenia się pod kątem przydatności do prowadzenia działalności.

Z tych powodów należało uznać, że brak postulowanych przez stronę oględzin lokalu pozostawał bez żadnego wpływu na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia i jest obojętny w procesie jego oceny przez Sąd. Można też dodać, że ewentualną potrzebę oględzin lokalu mógłby uzasadniać budzący wątpliwości materiał dowodowy. Jednak w tej sprawie materiał ten jest ewidentny, tylko strony dochodzą na jego tle do odmiennych wniosków. Przede wszystkim poza dyskusją jest prowadzenie w lokalu działalności przez innego przedsiębiorcę, co przesądza o nie wydzieleniu go od innej działalności w rozumieniu art. 97 ust. 1 P. farm., powodując tym samym zbędnym czynienie innych ustaleń w sprawie wniosku skarżącej (czemu miałaby służyć lustracja/oględziny lokalu), gdyż w świetle poczynionych wyżej wywodów brak przesłanki wydzielenia uniemożliwiał uwzględnienie wniosku, niezależnie od pozostałych okoliczności/parametrów w jakich lokal ten funkcjonuje.

Taki stan rzeczy pozbawia również zasadności zarzut skarżącej naruszenia w sprawie art. 79a kpa, gdyż okoliczność ta również nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro strona konsekwentnie utrzymuje stanowisko, że samo porozumienie co do wydania lokalu przez zajmującego lokal skarżącej Spółce z chwilą uzyskania przez nią zezwolenia na prowadzenie apteki, czy gwarancja dostępu do lokalu na każde żądanie, wystarcza do uwzględnienia wniosku, jak również widzi możliwość jednoczesnego zajmowania lokalu przez dwa podmioty, które mogą niejako podzielić się tą działalnością, prowadząc ją przykładowo o różnych porach. W tym sensie zasadna jest uwaga zaskarżonej decyzji, że wystąpienie przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji w sprawie niezgodnej z wnioskiem strony jest od niej niezależne, zatem po stronie organu nie zaktualizował się obowiązek informacyjny wskazany w tym przepisie.

Reasumując, skoro zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ma podmiotowo - przedmiotowy charakter (wydawane jest określonemu podmiotowi na określony lokal), co oznacza - z wyżej szczegółowo wymienionych powodów - brak możliwości jego udzielenia na lokal, w którym inny podmiot prowadzi własną działalność, a strona faktycznie nim nie dysponuje, tylko polega - jak w niniejszej sprawie - na porozumieniu z dysponentem lokalu co do jego wydania w sytuacji uzyskania zezwolenia, należało zaakceptować podjęte w niej rozstrzygnięcie o odmowie wydania ww. zezwolenia, jako odpowiadające obowiązującemu prawu, dodatkowo w sytuacji, gdy wbrew szerokim zarzutom skargi organ nie naruszył żadnego z wymienionych w skardze przepisów prawa procesowego ani materialnego w stopniu, który mógłby zaważyć na treści podjętego rozstrzygnięcia, a zarazem prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.