Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 464/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1,  ust. 2 i   ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 219,  art. 217,  art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54,  art. 55
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 219 i analogicznie do art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) oraz art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A z/s w B.-B. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 15 w budynku budowanym przy ul. [...] we W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy w/w postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że stosownie do przepisów art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Spółka A bez wątpienia będzie uprawniona do żądania zaświadczenie o samodzielności lokali w budynku przy ul. [...] po zakończeniu budowy budynku. Zgodnie z art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Obecnie Prezydent W., jako starosta w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, pełniący rolę organu architektoniczno-budowlanego, posiada dokumentację projektową budynków budowanych na działce nr 49/2, AM18, obręb S.. Może na jej podstawie wydać zaświadczenie o projektowanej budowie. Nie posiada jeszcze dokumentów z kontroli wybudowanych faktycznie budynków. Kontrolę wykona Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. na złożony w dniu 14 lutego 2011 r. wniosek Spółki A, równocześnie ze złożonym przedwcześnie wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 15 przy ul. [...].

Ponadto – jak stwierdziło Kolegium – zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje. Lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten na wniosek inwestora wydał pozwolenie na użytkowanie budynku. Z informacji posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wynika, że Spółka A - inwestor budynku przy ul. [...] we W. - nie uzyskała jeszcze pozwolenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. na użytkowanie budynku. Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 15 przy ul. [...] we W. przez Prezydenta W., jako organu administracji architektoniczno-budowlanej lub przez upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego W., nie może nastąpić na podstawie przedłożonych kopii dokumentów i rysunków projektu budowlanego, ani na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego w oparciu o posiadaną dokumentację projektową. Zaświadczenie o samodzielności lokalu w wybudowanym budynku musi być zatem oparte na posiadanej przez Urząd Miasta W. dokumentacji budowlanej budynku, którego budowa została legalnie zakończona, tj. na dokumentacji związanej bądź ze zgłoszeniem inwestora o zakończeniu budowy, przyjętym bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego albo na dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem organu nadzoru budowlanego na użytkowanie budynku. Zaświadczenie w ogólności nie jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zaświadczenia nie wydaje się na podstawie postępowania dowodowego na ogólnych zasadach Działu II k.p.a., lecz na podstawie przepisów Działu VII k.p.a.. Zaświadczenie jest tylko aktem wiedzy organu wynikającej z posiadanych dokumentów. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym te dane, jakie wynikają z dokumentacji dotyczącej legalnie zakończonej budowy.

Ustosunkowując się do zażalenia, organ II instancji stwierdził, że powołano w nim nietrafnie tezy wyroków sądów administracyjnych lub fragmenty ich uzasadnień, które nie odnoszą się do sprawy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 15 przy ul. [...] oraz tezy wyroków i decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych, które nie mogą stanowić wzorca w tej sprawie. Przykładowo przytoczony fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 203/03) nie ma związku z odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 15 przy ul. [...], choć zasadnie stwierdza, że wydanie zaświadczenia nie może być uzależniane od przedłożenia przez wnioskodawcę dodatkowych dokumentów, jako załącznika do wniosku, i to stwierdzenie jest zgodne z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., że podstawą wydania zaświadczenia jest ewidencja, rejestry i inne dane w posiadaniu organu. Również fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 r. (sygn. akt III SA/Po 250/06) stwierdzający, że przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych, nie pozostaje w związku z motywem odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 15 przy ul. [...]. Z motywem odmowy wydania zaświadczenia żądanego przez Spółkę A odnośnie lokalu mieszkalnego nr 15 przy ul. [...] we W. nie mają związku także wywody przytoczone z postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 października 2009 r. ([...]) i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia 4 lutego 2011 r. ([...]). Natomiast przytoczone wywody we fragmentach uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2008 r. (sygn. akt III SA/Gd 318/08), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 910/08) i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 810/10), pozostają w sprzeczności z przepisem art. 218 k.p.a., który nakazuje wydanie zaświadczenia na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, i z przepisem art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali nakazującym staroście stwierdzenie w zaświadczeniu faktyczne spełnianie wymagań określonych w ust. 2, czyli wydzielenia lokalu trwałymi ścianami w obrębie budynku, nadawania się na stały pobyt ludzi i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. To nie do starosty jako organu wydającego zaświadczenie, lecz do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należy kontrola zakończonej budowy budynku i w myśl zastrzeżonych kompetencji w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przyjęcia zgłoszenia inwestora o zakończeniu budowy budynku, bez sprzeciwu w formie decyzji, lub wydanie pozwolenie na użytkowanie budynku na podstawie art. 55 tej ustawy. Na podstawie tego udokumentowania starosta wydaje zaświadczenia o faktycznym spełnianiu przez lokale wszystkich trzech wymogów określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Budynek przy ul. [...] we W. jest zatem w świetle prawa wciąż w stadium niezakończonej budowy. Kontrolę budowy budynku kompetentny jest przeprowadzić organ nadzoru budowlanego w celu sprawdzenia, czy budowę prowadzono zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudów} i zagospodarowania terenu, oraz czy obiekt wybudowano zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i zgodnie z projektem budowlanym i bez naruszenia praw osób trzecich. Organ nadzoru budowlanego stwierdzi, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne lub nieistotne. Następstwem kontroli może być bowiem nawet wydanie decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej usunięcie nieprawidłowości i dostosowanie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją takich nakazów może być zmiana wielkości lokali wybudowanych niezgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji zmiana powierzchni użytkowej budynku i udziałów nabywców lokali w częściach wspólnych nieruchomości. Wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali przed legalnym zakończeniem budowy budynku może prowadzić do komplikacji prawnych i procesów sądowych w sprawach o unieważnienie aktów notarialnych, jakie sporządzono by na podstawie przedwcześnie wydanych zaświadczeń i do innych procesów oraz do odpowiedzialności prawnej z tytułu wydania zaświadczeń przed legalnym zakończeniem budowy budynku.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka A, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, wskazując w uzasadnieniu skargi, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 2 ust. 1-3 ustawy o własności lokali jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że lokal jest samodzielny, a nie wydanie decyzji administracyjnej uprawniającej inwestora do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wykładnia omawianych przepisów nie może zatem pomijać faktu, że postępowanie prowadzone na wniosek inwestora jest postępowaniem dotyczącym wydania zaświadczenia. Zaświadczenie to wydawane jest w trybie określonym przepisami art. 217-220 k.p.a.. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o świadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokalu, stanowi jedynie potwierdzenie określonego faktu - tego, że lokal jest samodzielny, nie powinno zaś rozstrzygać o tym, czy lokal może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Tę ostatnią kwestię rozstrzyga w szczególności decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) powinien zatem przy wydawaniu zaświadczenia ograniczać się do badania dokumentacji dostarczonej przez inwestora, tj. do potwierdzenia określonych faktów. Nie powinien natomiast podejmować działań zastępujących władcze rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego.

Strona skarżąca zaznaczyła także, że orzecznictwo powołane w zażaleniu na postanowienie organu l instancji zmierzało do wykazania prawidłowości powyższej interpretacji. Dlatego też nie podzieliła argumentacji organu II instancji, że przytoczony fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 203/03; cyt: "Z powołanych przepisów ustawy o własności lokali i Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika aby wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych uzależnione było od przedłożenia dodatkowych dokumentów przez wnioskodawcę. Przepis art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali stanowi jedynie, że rzut odpowiednich kondygnacji budynku z zaznaczonymi lokalami oraz pomieszczeniami przynależnymi (w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem także wyrys z operaty ewidencyjnego) stanowią załącznik do aktu notarialnego ustanawiającego odrębną własność lokali, a nie załącznik do wniosku o jakim mowa w ust. 3 art. 2 w/w ustawy") oraz uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 r. (sygn. akt III SA/Po 250/06; cyt.: "(...) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza tylko o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza więc o własności lokali i nie ma wpływu na ustalenie takiego

prawa") nie mają związku z motywem odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Z wyroków tych wynika, że starosta, wydając zaświadczenie w przedmiocie samodzielności lokalu, nie ma uprawnień do żądania od wnioskodawcy przedstawienia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu z uwagi na fakt, że inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia jest równoznaczna z formułowaniem wymogu przedłożenia w/w pozwolenia od wnioskodawcy (w celu uzyskania zaświadczenia). Zatem wskazane orzeczenia mają związek z motywem wydanych w przedmiotowej postanowień organów administracji.

Strona skarżąca podniosła również, że organy administracji publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 k.p.a.). Jak wskazano wyżej, gdyby intencją ustawodawcy było, aby na etapie stwierdzania faktycznej samodzielności lokalu, organ miał obowiązek badania legalności wykonanych robót budowlanych, wówczas w ustawie o własności lokali powinien być jasno określony wymóg dołączania przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających powyższy fakt. Niemniej fakt, że ustawodawca dla stwierdzenia samodzielności wybrał formę zaświadczenia, tj. formę działań faktycznych administracji, nienakierowaną bezpośrednio na powstanie skutków prawnych, wskazuje, że intencją ustawodawcy było jedynie urzędowe poświadczenie stanu faktycznego (samodzielności lokalu). Intencją ustawodawcy nie było natomiast rozstrzyganie przez organ o możliwości użytkowania tego lokalu czy też o legalności budowy, zwłaszcza że te ostatnie zagadnienia są rozstrzygane w drodze osobnych decyzji administracyjnych. Skarżąca Spółka w pełni podzieliła argumentację powołaną w wyroku NSA z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt l OSK 810/10), której organ II instancji nie aprobuje, że "kwestia stwierdzenia samodzielności lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu służyć ma wyodrębnianiu własności tych lokali, bowiem samodzielne lokale mogą stanowić, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, odrębne nieruchomości. Ustawa ta określa sposoby ustanowienia tejże odrębnej własności lokali, regulując poszczególne etapy postępowania w tym przedmiocie. Jednym z elementów tego postępowania jest stwierdzenie, że lokal mieszkalny bądź o innym przeznaczeniu - jest lokalem samodzielnym, a co za tym idzie mogącym stanowić odrębną nieruchomość, tj. być przedmiotem odrębnej własności. (...) Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, jest stwierdzenie przez starostę czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, tj. czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast stwierdzenie czy lokal może nadawać się do użytkowania. Pozwolenie na użytkowanie lokalu jest kwestią odrębną od jego samodzielności, uregulowaną przepisami prawa budowlanego, do którego to prawa art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie odwołuje się, definiując samodzielność lokalu mieszkalnego, bądź o innym przeznaczeniu. (...) Jak powiedziano wyżej, stwierdzenie samodzielności lokalu zależne jest od tego, czy spełnia on wymogi wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, co wymaga przeprowadzenia postępowania umożliwiającego dokonanie oceny spełniania przesłanek, organ natomiast zażądał decyzji zezwalającej na użytkowanie, a takiego wymogu przepis ten nie stawia. (...)".

Argument jakoby zacytowany powyżej wyrok przeczył treści art. 218 k.p.a. wydaje się – zdaniem strony skarżącej - nietrafny przede wszystkim ze względu, że art. 218 nie formułuje nakazu, aby w każdym postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia, organ bazował na wszelkich posiadanych przez niego ewidencjach, rejestrach i innych danych. Zaświadczenie nie ma stanowić swoistej kompilacji wiedzy organu na określony temat. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu zaświadczenie ma jedynie poświadczać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego - o ile organ na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych, np. dokumentów przekazanych przez wnioskodawcę, tę okoliczność może poświadczyć. Ponadto zgodnie z treścią art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w szczególności w przypadku, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zakres badania organu wydającego zaświadczenie determinowany jest zatem przede wszystkim treścią przepisu prawa, który nakazuje uzyskanie określonego zaświadczenia, na co zwraca uwagę NSA w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt. l OPS 2/09, publ: Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych rok 2009, Nr 5, poz. 83, s. 30) stwierdzając, że "nie może być wątpliwości, że przyjęcie przez ustawodawcę, iż stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, dokonywane ma być przez starostę i czynność ta ma formę zaświadczenia, oznacza, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII KPA (art. 217-220). Jednakże należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie spełnienia wymagań techniczno-budowlanych jest czynnością materialno-techniczną która charakteryzuje się szczególną specyfiką. Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo że polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 KPA - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, odnośnie do którego ma zostać wydane zaświadczenie o jego samodzielności, inwentaryzacja architektoniczno-budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej) (por. wyrok NSA z dnia 6.7.2005 r. sygn. akt OSK 1653/04). Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niekwestionowane musi być uznane stanowisko, zgodnie z którym określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu, użyte w art. 218 § 1 KPA, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzające przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 21.1.1997 r. sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP 7998, nr 6, poz. 106 z aprobującą glosą E. Ochendowskiego; podobnie wyrok NSA z dnia 2.10.2008 r. sygn. akt l OSK 588/08), niemniej jednak zasada ta nie oznacza, że stwierdzenie samodzielności lokalu z tej przyczyny, że opiera się na dokumentacji złożonej organowi, nie będzie przyjmowało formy zaświadczenia (zaświadczenia sui generis). Stwierdzenie przez starostę, że lokal spełnia warunki techniczno-budowlane, potwierdza wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej podmiotu, którego zaświadczenie to dotyczy".

Wykładnia art. 218 § 1 k.p.k., biorąca pod uwagę treść przepisów szczególnych, formułujących wymóg uzyskania określonego zaświadczenia, nie przeczy – zdaniem strony skarżącej - zatem możliwości ograniczenia zakresu badania organu wydającego zaświadczenie, do dokumentów dostarczonych przez stronę, tym samym nie przeczy możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu bez dołączania przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym usytuowany jest lokal. Skarżąca Spółka podkreśliła przy tym, że kompetencja do wydawania podobnych zaświadczeń nie została unormowana w przepisach z zakresu prawa administracyjnego, w szczególności w ustawie Prawo budowlane, lecz w przepisach prawa cywilnego - w ustawie o własności lokali. Wykładnia systemowa omawianych przepisów nie może zatem pomijać faktu, że celem regulacji zawartych w ustawie o własności lokali nie jest kontrola przestrzegania przez inwestora przepisów prawa budowlanego, ale przede wszystkim względy pewności obrotu prawnego w przypadku wyodrębniania nieruchomości lokalowych. Niezależnie od powyższego strona zwróciła dodatkowo uwagę na kwestię możliwości badania w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wykonawczego do ustawy - Prawo budowlane). Kwestia ta jest o tyle istotna, że jeden z rozdziałów w/w rozporządzenia zdaje się wprost nawiązywać do pojęć użytych w art. 2 ustawy o własności lokali (chodzi o rozdział 5 rozporządzenia, zatytułowany "Pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi"). Część orzecznictwa i doktryny wskazuje, że organ powinien badać przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentację pod kątem zgodności z tymi przepisami. Istnieje jednak dość duża ilość orzeczeń sądów administracyjnych wykazujących, że niezgodność z tymi przepisami nie stanowi przeszkody do stwierdzenia samodzielności lokalu w formie zaświadczenia, których przywołać można chociażby wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 910/08, publ. Legali; WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt sygn. akt III SA/Po 392/06; WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 990/06, zacytowane w zażaleniu na postanowienie organu l instancji.

Analizując przywołane orzecznictwo i poglądy doktryny strona skarżąca przychyliła się do stanowiska, zgodnie z którym organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokali nie powinien badać zgodności przedłożonej dokumentacji z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Gdyby takie było założenie ustawodawcy, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia powinno przybrać formę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, zbliżonej do pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zdaniem strony ustawodawca decydując się na formę zaświadczenia, opowiedział się za formą nie wymagającą podejmowania podobnych, władczych rozstrzygnięć. Kwalifikowana czynność materialno-techniczna, jaką jest zaświadczenie, jest formą działania odmienną od aktu administracyjnego, mocą którego organ może władczo ustalać konkretne uprawnienia strony (por. L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 38; Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004, z. 10, s.59-61). Za powyższym stanowiskiem dodatkowo przemawia fakt, że wymogi stawiane przez przepisy prawa budowlanego są w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych badane aż co najmniej w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych - postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a później również w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Niemniej, nawet gdyby uznać, że podstawa do stwierdzenia samodzielności lokalu mają być wymogi określone w przepisach prawa budowlanego i tak pojęcie "izby przeznaczonej na stały pobyt ludzi" należałoby raczej odczytywać w kontekście rozdziału 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("Pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi"), a nie w kontekście uprawnień wynikających z udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Strona zauważyła przy tym, że pojecie "użytkowania" lokalu nie jest równoznaczne z pojęciem jego "przeznaczenia" i nie należy, w świetle dyrektyw wykładni, nadawać tym pojęciom tożsamego znaczenia bez uzasadnionych racji.

Ponadto zarzut nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego jest uzasadniony – w ocenie Spółki - również dlatego, że odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści nie tylko pozbawia inwestora szansy wyodrębnienia ze swojej nieruchomości lokalu, jako samodzielnego przedmiotu obrotu cywilnoprawnego, ale również godzi w interesy potencjalnych nabywców wyodrębnionych lokali, którzy z kolei pozbawieni zostają możliwości nabycia prawa własności takich lokali (w stanie umożliwiającym ich samodzielne wykończenie tzw. stanie deweloperskim), terminowego wypełnienia zobowiązań wobec banku kredytującego zakup lokalu itp.. Odmowę wydania zaświadczenia wynikająca z błędnej wykładni przepisów ustawy o własności lokali należy zatem traktować jako niedopuszczalne ograniczenie przysługującego wnioskodawcy prawa własności, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony tego prawa.

Odnośnie wskazanych w zażaleniu na postanowienie organu l instancji postanowień Samorządowych Kolegiów Odwoławczych strona skarżąca wskazała, że były one wydane na gruncie analogicznych stanów faktycznych, tj. organ l instancji odmawiał wydania postanowień stwierdzających samodzielność lokali z uwagi na brak dołączenia do wniosku odpowiednich pozwoleń na użytkowanie budynku. Z tych przyczyn również i one mają związek z motywem podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia.

W kwestii zaś przewidywanych przez organ II instancji "komplikacji prawnych i procesów sądowych w sprawach o unieważnienie aktów notarialnych, jakie sporządzono by na podstawie przedwcześnie wydanych zaświadczeń i do innych procesów oraz od odpowiedzialności prawnej z tytułu wydania zaświadczeń przed legalnym zakończeniem budowy budynku" skarżąca Spółka podniosła, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Zadaniem organów administracji publicznej nie jest ocena, jakie rozwiązanie w określonych sytuacjach byłoby najbardziej słuszne, względnie jakie rozwiązanie może w przyszłości powodować najmniej sporów sadowych, lecz realizacja i stosowanie przepisów prawa. Zacytowany fragment zaskarżonego postanowienia zdaje się wskazywać na fakt, że organ administracji publicznej obawiał się podjąć rozstrzygnięcia, które potencjalnie mogłoby go narazić na zarzut podjęcia działania niesłusznego, nieoptymalnego z punktu widzenia potencjalnego nabywcy wyodrębnionego lokalu. Niemniej kwestie wzajemnej odpowiedzialności nabywcy lokalu i jego zbywcy należą do zagadnień cywilnoprawnych, o których organ nie ma prawa rozstrzygać. Brak pozwolenia na użytkowanie budynku, czy nawet nakaz jego rozbiórki nie powoduje sam w sobie nieważności aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości (budynkowej, lokalowej), jeśli w momencie dokonywania zakupu przedmiot sprzedaży istniał. Prawo cywilne nie zakazuje sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, podobnie jak nie zakazuje sprzedaży budynku, który jeszcze nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Nie ma zatem powodu, żeby nieruchomości lokalowe były traktowane w odmienny sposób.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Kolegium uznało je całkowicie bezzasadne, wskazując, że we Wrocławiu funkcję starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym w zakresie wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu, wykonuje Prezydent W.. Wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego starosta, właściwy do wydania zaświadczenia w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, ma obowiązek stwierdzić nie tylko samodzielność lokalu, w znaczeniu potocznym, czyli nie tylko wyodrębnienie lokalu trwałymi ścianami i posiadanie osobnego wejścia. Obiegowa nazwa "zaświadczenie o samodzielności lokalu" jest myląca. Prawne pojęcie samodzielności lokalu mieszkalnego w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy jest szersze. Cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego wylicza pierwsze zdanie w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, o treści: "samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych". A przepis ust. 3 zawiera nakaz: spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W specyficznym rozumieniu art. 2 ust. 2 tej ustawy stwierdzenie samodzielności lokalu wymaga więc wcześniejszego ustalenia istnienia szeregu przesłanek szczegółowych. Lokal musi być nie tylko wydzielony trwałymi ścianami, przy tym trwałymi nie tylko pod względem fizycznym, lecz także pod względem ich prawnej nieusuwalności bez odpowiednich czynności lub decyzji organu architektoniczno-budowlanego lub organu nadzoru budowlanego, podjętych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Lokal musi być wydzielony w obrębie budynku, a nie w innym obiekcie budowlanym lub budowli, w rodzaju baraku, szopy itp. obiektu niebędącego budynkiem. Lokal musi być przeznaczony na stały pobyt ludzi, czyli nadawać się do stałego użytkowania przez zamieszkujących ludzi, pod względem bezpieczeństwa użytkowania i pod względami: przeciwpożarowym, sanitarnym, zdrowotnym itp.. Nie może to być lokal przeznaczony na cele użytkowe, ani przeznaczony na pobyt czasowy, jak w hotelu, szpitalu, sanatorium, bursie itp.. Lokal mieszkalny, czyli izba lub zespól izb, wraz z pomieszczeniami pomocniczymi, ma służyć stałemu użytkowaniu przez ludzi w celu zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Lokal mieszkalny jest tożsamy z izbą mieszkalną lub zespołem izb mieszkalnych, wraz z pomieszczeniami pomocniczymi, takimi jak kuchnia, przedpokój, łazienka, ustęp itp.. Nie ma ustawowej definicji izby mieszkalnej, lecz od wieków w języku polskim izbą w lokalu mieszkalnym określa się pokoje mieszkalne, a także kuchnie, w których się mieszka, które nie są tylko pomieszczeniem pomocniczym do przygotowania posiłków lub wnęką.

Ponadto organ zauważył, że wydawanie zaświadczeń jest w ustawie o własności lokali uregulowany nader skąpo, bo tylko przepisami art. 2 ust. 2 i 3 tej ustawy. W postępowaniu o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali obowiązują przepisy Działu VII k.p.a., tj. art. art. 217-220 k.p.a.. W myśl art. 218 § 1 k.p.a. źródłem danych o faktach lub stanie prawnym, które ma potwierdzić zaświadczenie, ma być prowadzona w starostwie urzędowa ewidencja, rejestry, dokumenty lub inne dane znajdujące się w posiadaniu starosty. W przypadku budynków dawniej wybudowanych i długotrwale zamieszkiwanych podstawą wyjściową do wydania zaświadczeń o samodzielności lokali jest ewidencja gruntów, budynków i lokali, prowadzona przez starostów, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), której prowadzenie unormowało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz archiwalna dokumentacja budowlana związana z budową, naprawami i utrzymaniem budynków. W razie braku archiwalnej dokumentacji podstawą wydania zaświadczenia jest inwentaryzacja budynku i lokali, dokonana przez osoby posiadające wymagane ustawowo kwalifikacje i uprawnione do takich czynności. W przypadku budynków współcześnie budowanych podstawą wydania zaświadczeń o samodzielności lokali jest posiadana w starostwie powiatowym urzędowa dokumentacja budowlana, obejmująca projekt budynku, decyzje starosty o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzje zmieniające, oraz dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, które inwestor jest obowiązany dołączyć do zawiadomienia powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, oraz - co najistotniejsze - dokumenty z obowiązkowej kontroli zakończonej budowy, jakiej dokonuje ten organ nadzoru budowlanego, i jego stanowisko w sprawie przyjętego zgłoszenia inwestora o zakończeniu budowy lub o zgłoszeniu sprzeciwu, stosownie do art. 54 ustawy Prawo budowlane, lub decyzje organu nadzoru budowlanego podjęte w związku z wniesionym sprzeciwem lub na wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku, jak to przewidziano w art. 55 Prawa budowlanego.

Kolegium wskazało, że starosta nie ma prawa żądać od inwestora przedstawienia dokumentów, rysunków lub innych pism w celu wydania zaświadczenia, że lokal mieszkalny spełnia wymogi art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Inwestor może z własnej inicjatywy takie dokumenty i rysunki przedstawiać staroście. Te dostarczone dokumenty i rysunki nie są jednak podstawą do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, lokalu mieszkalnego lub użytkowego. Bezpodstawne jest żądanie w skardze Spółki, aby starosta ograniczał się do badania dokumentacji dostarczonej przez inwestora. Przed zakończeniem postępowania inspektora nadzoru budowlanego w sprawie przyjęcia zgłoszenia inwestora o zakończeniu budowy lub przed wydaniem decyzji inspektora nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie budynku starosta może wydać tylko zaświadczenie o projektowanym budynku i o projektowanych w budynku lokalach. W stadium niezakończonego postępowania organu nadzoru budowlanego, a tym samym w stadium niezakończonej budowy, starosta nie może wydać zaświadczenia, że lokale spełniają wymagania art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zaświadczenie nie może stwierdzać czegoś, co w świetle prawa budowlanego jeszcze nie zaistniało.

Według art. 82b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane starosta ma obowiązek przekazywać organowi nadzoru budowlanego kopie podejmowanych decyzji, postanowień, dokumentów i informacji, uczestniczyć w czynnościach inspekcyjnych i kontrolnych na wezwanie organu nadzoru budowlanego, udostępniać temu organowi wszelkie dokumenty i informacje, a w myśl art. 84 ust. 2 pkt 1 otrzymuje kopie decyzji i postanowień inspektora nadzoru budowlanego. W stadium zgłoszonego przez inwestora zakończenia budowy budynku starosta nie może podejmować czynności postępowania rozpoznawczego i orzekającego, konkurencyjnych wobec organu nadzoru budowlanego. Nie przyjmuje zgłoszenia inwestora o zakończeniu budowy, nie kontroluje samodzielnie zakończenia budowy. Nie sprawdza sam i nie rozstrzyga, czy budowę budynku zakończono zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani czy obiekt wybudowano zgodnie z projektem budowlanym i bez naruszenia praw osób trzecich i czy lokale nadają się do stałego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Starosta nie podejmuje decyzji czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne lub nieistotne, nie wydaje pozwolenia na użytkowanie budynku, ani innych decyzji, postanowień lub innych dokumentów dotyczących zakończenia budowy, np. decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości i dostosowanie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca Spółka zresztą sama stwierdza na s. 3 skargi, że rozstrzyga o tym decyzja o pozwoleniu na budowę. Dopiero zatem dokumenty z zakończonego postępowania organu nadzoru budowlanego są dla starosty podstawą do wydania zaświadczeń o samodzielności lokali, niezbędnych dla przedłożenia notariuszowi do zawarcia umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokali jako odrębnych nieruchomości i o przeniesieniu tego prawa na nabywców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Akt administracyjny jest zgodny z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie go przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co powoduje, że skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednakże należy wskazać, że art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali przewiduje tryb szczególny wydawania zaświadczeń przez starostę w razie spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tego artykułu.

Art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali zawiera definicję "samodzielnego lokalu mieszkalnego". W rozumieniu ustawy "samodzielnym lokalem mieszkalnym" jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Przepis ust. 1 art. 2 ustawy o własności lokali używając pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny", wskazuje jednocześnie, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha – samodzielność. Nie jest zatem dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż części lokalu, izby, pomieszczenia, jeśli nie mają one cech samodzielnego lokalu i w związku z tym nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi. Art. 2 powyższej ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń uniemożliwiających ustanowienie odrębnej własności lokali, np. ograniczeń dotyczących osób właścicieli, wielkości budynków lub liczby lokali w tych budynkach, ani też ograniczeń wynikających z faktu zabudowania danej działki gruntu jednym lub wieloma budynkami, ani innych.

Zgodnie z definicją zawartą w ust. 2 art. 2 ustawy o własności lokali samodzielny lokal może się składać z jednej lub z kilku izb, byleby tylko zostały one wydzielone w obrębie budynku trwałymi ścianami, przy czym dla lokalu mieszkalnego przewidziano dodatkowe warunki. Ma on bowiem być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi (jeśli są) służyć zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wymogi stawiane lokalom mieszkalnym są zatem większe niż stawiane lokalom użytkowym. Powodują też konieczność sprecyzowania, kiedy (jakie) lokale nadają się do stałego pobytu ludzi, a ponieważ decydują o tym kwestie techniczne, sprawy te zostały uregulowane w innych aktach prawnych tj. w ustawie - Prawo budowlane i w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Omawiane wyżej przepisy ustawy o własności lokali regulują zatem jedynie kwestię potwierdzenia w formie zaświadczenia, że lokal spełnia wymóg samodzielności. Na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy stwierdza to starosta wydając odpowiednie zaświadczenie, biorąc przy tym pod uwagę odpowiednie przepisy innych ustaw (Prawa budowlanego, przepisów wykonawczych, jak również wymogi sanitarne). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 1998 r. (sygn. akt III RN 56/98, publ. OSNP 1999/14/442) o tym czy obiekt budowlany, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie budowlane, odpowiada warunkom, jakim w myśl obowiązujących przepisów musi czynić zadość obiekt przeznaczony na cele mieszkalne, decyduje właściwy organ nadzoru budowlanego.

Definicję zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali uzupełnia i jest z nią koherentna definicja mieszkania zamieszczona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Rozumie się przez nie zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§ 3 pkt 9).

W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, aby dany lokal mógł być samodzielnym lokalem mieszkalnym, powinien on nadawać się do stałego pobytu ludzi. O tym zaś, kiedy nowo wybudowany lokal spełnia ten wymóg, decydują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przede wszystkim zawarte w Rozdziale 5 Prawa budowlanego.

Badając legalność podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć trzeba również wskazać, że zasadą jest, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§ 2):

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Wprawdzie przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest trybem szczególnym wydawania zaświadczeń, jednakże jest to zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. k.p.a.. W niniejszej sprawie żądanie wydania zaświadczenia zostało oparte właśnie na art. 217 § 1 k.p.a..

Na podstawie zaś art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

W wyniku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego organy ustaliły i co jest w sprawie niesporne, że budynek przy ul. [...] we W., w którym znajduje się lokal nr 15, a którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności, jest w budowie, zaś inwestor nie uzyskał jeszcze pozwolenia na użytkowanie w/w budynku.

Wskazać należy, że w myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 55 Prawa budowlanego Art. 55. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że warunkiem przystąpienia do użytkowania określonego obiektu budowlanego jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W tym stanie faktycznym i prawnym zgodzić się więc należy z organami, że nie można było wydać zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu, skoro lokal ten znajduje się w budynku, który nie został dopuszczony przez właściwy organ do użytkowania, co pozwala przyjąć, że przedmiotowy budynek jest nadal w budowie.

Istotną przy tym okolicznością jest, że z zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali legalnej definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego" wynika, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie "służenia zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych" w znaczeniu tego przepisu może być spełnione w odniesieniu do lokalu mieszkalnego tylko wówczas, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Stąd wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany (tak też: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 608/06 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BADD872B77; WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/09, publ. LEX nr 554257; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/00, publ. ONSA 2003/3/102; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/00, publ. ONSA 2003/3/102).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi, należy zauważyć, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokalu, stanowi potwierdzenie określonego faktu, tj. tego, że lokal jest samodzielny, ale nie rozstrzyga – wbrew twierdzeniu strony skarżącej - o tym, czy lokal może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu organy nie rozstrzygają o możliwości użytkowania tego lokalu czy też o legalności budowy. Organ, żeby wydać jednak takie zaświadczenie musi wykazać, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a do tego konieczne jest stwierdzenie, że budynek, w którym lokal ten się znajduje, został oddany do użytkowania.

Sąd przychyla się do stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym cyt. "organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokali nie powinien badać zgodności przedłożonej dokumentacji z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi". W niniejszej sprawie takie badanie nie miało jednak miejsca. Także słuszne jest twierdzenie, że cyt. "wymogi stawiane przez przepisy prawa budowlanego są w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych badane aż co najmniej w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych - postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a później również w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie".

Za uzasadnione należy także uznać twierdzenie zawarte w skardze, że starosta, wydając zaświadczenie w przedmiocie samodzielności lokalu, nie ma uprawnień do żądania od wnioskodawcy przedstawienia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jednakże w niniejszej sprawie organ nie żądał od strony takiego pozwolenia, a co istotniejsze organ ma możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przez lokal ustawowych przesłanek samodzielności, w myśl art. 218 § 2 k.p.a.. Należy tutaj również zwrócić uwagę na przepis art. 218 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeżeli zatem organ – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – nie posiada ewidencji, rejestrów bądź innych danych potwierdzających fakty albo stan prawny, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia (tu dotyczących oddania do użytkowania lokalu, co ma potwierdzić jego samodzielność), nie ma możliwości wydania zaświadczenia o pozytywnej treści.

Skoro wnioskodawca (inwestor) nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, co w myśl przepisów Prawa budowlanego stanowi dopiero potwierdzenie, że dana inwestycja wykonana została zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, to organ nie dysponując stosownym dokumentem w tym przedmiocie, nie mógł stwierdzić zaspokajania przez lokal znajdujący się w tym budynku potrzeb mieszkaniowych, a w konsekwencji czego potwierdzić spełniania przez ten lokal mieszkalny warunków, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Lokal mieszkalny w trakcie budowy nie może bowiem służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ludzi. Funkcję tą może zacząć spełniać po jej zakończeniu i uzyskaniu formalnego pozwolenia na jego użytkowanie ze strony organu nadzoru budowlanego.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie, jak wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Badając zatem pod kątem legalności zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.