Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 72/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 , art. 58 par. 1 pkt 1, art. 134 , art. 135, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 178, art. 179 ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: Art. 88
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki Wodno – Kanalizacyjnej na bezczynność Starosty postanawia : s k a r g ę o d r z u c i ć .


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009r.

W dniu 16 grudnia 2007r. odbyło się Walne Zebranie Członków Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, podczas którego wybrano przewodniczącego zebrania, sekretarza zebrania, dokonano wyboru Komisji Skrutacyjno-Mandatowej oraz Komisji Uchwał i Wniosków. Podjęto również uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu wyboru przedstawicieli członków spółki na Zgromadzenie Przedstawicieli Członków Spółki Wodno-Kanalizacyjnej. Następnie dokonano wyboru przedstawicieli członków Spółki.

W tym samym dniu odbyło się również Walne Zgromadzenie Przedstawicieli Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, na którym wybrano Zarząd Spółki (uchwała nr [...]) i Komisję Rewizyjną (uchwała nr [...]). Ponadto wybrano Komisję Statutową, która wraz z Zarządem miała opracować projekt statutu.

Pismem z dnia 27 lutego 2008r. Spółka Wodno-Kanalizacyjna, reprezentowana przez A. G. i M. G., złożyła skargę , w której wniosła o uchylenie uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki z dnia 16 grudnia 2007r. o wyborze przedstawicieli, zarządu, komisji rewizyjnej i komisji statutowej jako niezgodnych z prawem, a ponadto o uchylenie uchwał Starosty Powiatowego przyjmującej wyżej opisane uchwały. Skarżący wyjaśnili, że w dniu 16 grudnia 2007r. zostało zwołane przez członków Walne Zgromadzenie Spółki Wodno-Kanalizacyjnej celem wyboru nowych władz Spółki. Zebranie zwołał K. K. jako pełniący obowiązki Zarządu Spółki, a wyznaczony przez Starostę Powiatowego decyzją z dnia [...] września 2007r. znak: [...]. Zebranie zostało zwołane jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji o rozwiązaniu obecnego Zarządu Spółki. Decyzja o powołaniu pełniącego obowiązki zarządu nie jest prawomocna, a jest przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący podnieśli, że z decyzji z dnia [...] września 2007r. wynika, że pełniący obowiązki Zarządu Spółki K. K. może podejmować jakiekolwiek działania dopiero po uprawomocnieniu się decyzji Starosty Powiatowego i ma na te działania 3 miesiące czasu. Tymczasem jeszcze przed uprawomocnieniem się tej decyzji K. K. zwołał Walne Zgromadzenie Spółki i otwarł to zebranie. Zdaniem skarżących działanie takie jest bezprawne, a tym samym uchwały podjęte na Walnym Zgromadzeniu Spółki są nieważne z mocy prawa, tak samo jak uchwały Starosty Powiatowego przyjmujące te uchwały. O bezprawnych działaniach K. K. w zakresie zwoływania Walnego Zebrania Członków Spółki skarżący informowali wielokrotnie Starostę Powiatowego, który jednak nie zareagował. Wyżej opisane działania K. K. i Starosty Powiatowego spowodowały szereg niekorzystnych skutków dla Spółki jak np. zablokowanie konta bakowego, w związku z czym Spółka nie może prowadzić działalności. W związku z tym skarżący wnieśli o wydanie zrządzenia tymczasowego zawieszającego działanie zaskarżonych uchwał oraz nakazującego odblokowanie konta bankowego.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w przedmiocie orzekania o nieważności uchwał walnego zgromadzenia spółki wodnej na wniosek (bądź wskutek skargi) jej członków, ewentualnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w/w ustawy z uwagi na brak zdolności sądowej oraz procesowej po stronie skarżącego, którym jest dotychczasowy Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, w składzie osobowym, którego kadencja już dawno wygasła, a więc w sensie prawnym zarząd taki nie istnieje. W przypadku nie uwzględnienia przez sąd wniosku o odrzucenie skargi, Starosta wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że orzekanie o nieważności uchwał walnego zgromadzenia spółki wodnej nie mieści się w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej, do rozpoznawania których powołane są sądy administracyjne zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na wymienione w art. 3 § 2 powyższej ustawy przejawy tej działalności, których jednak, w ocenie Starosty, przedmiotowa skarga nie dotyczy. Również przepisy ustawy szczególnej (w tym przypadku ustawy Prawo wodne) nie przyznają sądom administracyjnym kompetencji do orzekania w przedmiocie uchylania uchwał organów spółki wodnej. Zgodnie bowiem z art. 178 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych. Stosownie do art. 179 ust. 1 tej ustawy, zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od ich podjęcia. Według brzmienia ust. 2 przywołanego artykułu, uchwały organów spółki sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne, a o ich nieważności orzeka starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty ich doręczenia. Starosta jako organ nadzoru wszczyna postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności podjętych i doręczonych mu uchwał organów spółki wodnej tylko wówczas, gdy uchwały te same w sobie, bądź procedura ich podejmowania naszą znamiona rażącego naruszenia prawa. W sytuacji kiedy doręczone staroście uchwały organów spółki wodnej, zarówno one same jak i procedura ich podejmowania, nie są dotknięte, w ocenie organu nadzoru, wadami na tyle istotnymi, że ich zaistnienie skutkowałoby nieważnością uchwał, starosta nie wszczyna postępowania nadzorczego i nie wydaje w tym przedmiocie decyzji - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie brak jest zatem, zdaniem Starosty, aktu administracyjnego, którego mogłaby dotyczyć wniesiona skarga. Stosownie do art. 179 ustawy Prawo wodne nadzór sprawowany przez starostę nad spółką wodną sprowadza się do możliwości władczej ingerencji w działalność spółki wówczas, gdy jej organy dopuszczają się naruszeń prawa.

Starosta wskazał, że przepisy art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują natomiast możliwości wniesienia skargi na milczące przyjęcie do wiadomości przez organ nadzoru faktu podjęcia uchwał przez organy spółki wodnej. Za podstawę przedmiotowej skargi nie można uznać, w ocenie Starosty, art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy - z uwagi na brak spełnienia przesłanek faktycznych i prawnych. W takim przypadku akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, winny charakteryzować się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane są do określonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Musi też istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem, lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa, a nadto akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego adresata.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej oraz procesowej po stronie skarżącego organ wskazał, że skarżącym jest poprzedni (były) Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, w składzie osobowym, którego kadencja już dawno wygasła, a więc w sensie prawnym zarząd taki nie istnieje. Wybór Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w składzie wnoszącym przedmiotową skargę nastąpił na Walnym Zgromadzeniu w dniu 8 września 1996r. na okres 5 lat. Zgodnie z tą zasadą okres kadencji zarządu skończył się więc w 2001r. W dniu 21 kwietnia 2002r. Walne Zgromadzenie Spółki Wodno-Kanalizacyjnej podjęło co prawda uchwałę cyt. "o przedłużeniu Zarządu Spółki Wodno-Ściekowej na okres przejściowy, na okres do czytelności ustaw w tej materii". Zapis tej uchwały naruszał jednak postanowienia § 24 statutu Spółki, który określa, że Zarząd Spółki wybierany jest na okres 5 lat. Statut Spółki nie przewiduje bowiem możliwości przedłużenia kadencji Zarządu Spółki. Po upływie kadencji należało więc dokonać ponownego wyboru Zarządu Spółki na kolejną 5 - letnią kadencję. W związku z powyższym Starosta stwierdził, że po upływie pięcioletniej kadencji, to jest po 2001r. działanie tego Zarządu było jedynie działaniem faktycznym, natomiast nie miał on legitymacji wynikającej z ponownego wyboru przez Walne Zgromadzenie Przedstawicieli Spółki. Działania Zarządu Spółki nie mogły być uznane za prawnie skuteczne, gdyż nie posiadał on legitymacji do działania wynikającej z formalnego wyboru na następne kadencje. Działania takie powinny zostać ocenione jako powtarzające się naruszenia Prawa wodnego i statutu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej.

Starosta wskazał również, iż niezależnie od toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie odwołania funkcjonującego Zarządu Spółki Wodno-Ściekowej, członkowie tej Spółki samodzielnie, z własnej inicjatywy, wykorzystując postanowienia § 25 statutu Spółki zwołali na dzień 16 grudnia 2007r. Walne Zgromadzenie, które doprowadziło do wyboru nowego Zarządu Spółki, o czym Starosta poinformował SKO. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] września 2007r., nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Kolegium rozpatrując sprawę postanowiło uchylić przedmiotową decyzję i sprawę przekazać z przyczyn proceduralnych do ponownego rozpatrzenia prze organ I instancji uznając, że dokonanie czynności wyboru nowego Zarządu przez Spółkę ma charakter istotny i winno być wzięte pod uwagę w toku postępowania przez organ I instancji, tak by zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Starosta podkreślił, że statut Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w § 25 stanowi, że jeżeli Zarząd Spółki nie wykonuje swoich obowiązków lub wykracza przeciwko postanowieniom statutu albo obowiązującym przepisom, Walne Zgromadzenie Spółki może być zwołane przez 50 plus 1% członków w celu dokonania wyboru nowego Zarządu. Natomiast zdanie drugie § 25 mówiące, że: "Rejonowy organ administracji rządowej zwołuje Walne Zgromadzenie w celu dokonania wyboru nowego Zarządu", w ocenie Starosty jako organu nadzoru, jest przepisem martwym, gdyż zapis ten w brzmieniu z dnia rejestracji Spółki w 1996r. nie został przez Walne Zgromadzenie dostosowany do zmienionego stanu prawnego oraz innej struktury organów publicznych, którym ustawodawca powierzył nadzór nad spółkami wodnymi. Obecnie nie ma już ani rejonowych organów administracji rządowej, ani Starosta nie wykonuje funkcji organu nadzoru nad spółkami wodnymi jako zadania z zakresu administracji rządowej, ale jako zadanie własne, wreszcie żaden przepis Prawa wodnego nie daje Staroście kompetencji do zwołania walnego zgromadzenia spółki.

Starosta zatem jako właściwy merytorycznie do sprawowania nadzoru i kontroli nad działalnością spółek wodnych, nie stwierdził w trybie dokonanego w dniu 16 grudnia 2007r. wyboru nowego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej tego rodzaju sprzeczności z Prawem wodnym i obowiązującym w dniu wyboru statutem Spółki, które skutkowałyby nieważnością podjętych uchwał. W związku z dokonanym wyborem nowego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej na 5-letnią kadencję, dotychczasowy Zarząd (w którego składzie osobowym były osoby podpisane pod skargą) utracił wszelkie podstawy do działania w sensie prawnym i faktycznym. Starosta wskazał także na niekonsekwencję skarżących, którzy twierdzą, iż skargę wnosi Zarząd, podczas gdy skarga podpisana jest jedynie przez dwie osoby a poprzedni Zarząd liczył od 1997r. - 6 osób, a od 2004r. - 5 osób.

W piśmie z dnia 5 maja 2008r. skarżący ustosunkowali się do twierdzeń Starosty wyrażonych w odpowiedzi na skargę. W piśmie tym skarżący stwierdzili, iż wbrew twierdzeniom Starosty, uchwały Walnego Zgromadzenia z dnia 16 grudnia 2007r. były dotknięte bardzo poważnymi wadami, gdyż zostały podjęte bez zachowania terminu jaki został określony w decyzji Starosty z dnia [...] września 2007r., nr [...], tj. terminu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutu braku zdolności sądowej oraz procesowej, skarżący podnieśli, iż Starosta twierdzi wprawdzie, że podjęta w dniu 21 kwietnia 2002r. na Walnym Zgromadzeniu uchwała o przedłużeniu kadencji Zarządu Spółki na okres przejściowy do czasu czytelności ustaw w tej materii naruszyła § 24 Statutu Spółki, jednakże organ nadzoru przyjął tę uchwałę i wszystkie inne uchwały, w tym również uchwały o sprawozdaniach finansowych i budżetowych aż do roku 2007. Dlatego zdaniem skarżących brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że obecnie funkcjonujący Zarząd jest zarządem nieistniejącym. Skoro do roku 2007 organ nadzoru przyjmował wszystkie uchwały podjęte na Walnych Zgromadzeniach Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, to zatem uznawał działanie Zarządu Spółki za legalne i zgodne z prawem. Po roku 2007 do chwili obecnej brak jest ostatecznej decyzji o rozwiązaniu Zarządu Spółki.

Skarżący zarzucili Staroście, iż ten twierdzi, że obecny Zarząd Spółki nie posiada legitymacji do działania wynikającej z formalnego wyboru na następne kadencje, a równocześnie przyznaje tę legitymację zarządowi wybranemu w dniu 16 grudnia 2007r. niezgodnie z prawem, bo w trakcie trwania postępowania. Ponadto skarżący wskazali, że na zebraniu w dniu 16 grudnia 2007r. do władz Spółki zostały wybrane osoby nie będące jej członkami. A zatem, zdaniem skarżących, wszelkie uchwały, które zostały podjęte na nielegalnym Zebraniu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w dniu 16 grudnia 2007r. oraz wybrany Zarząd są niezgodne z prawem i statutem Spółki. Natomiast przyjęcie przez Starostę uchwał z tego zebrania doprowadziło do chaosu i naruszyło zasady praworządności.

Odpowiadając na wezwanie Sądu o sprecyzowanie skargi poprzez wskazanie kto jest skarżącym oraz wskazanie organu, którego działalności lub bezczynności ona dotyczy, A. G. i M. G. w piśmie z dnia 9 czerwca 2008r. wyjaśnili, iż skarżącym jest Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej działający w imieniu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej na podstawie § 22 i § 26 pkt 3 statutu Spółki. Natomiast organem, którego działalności dotyczy skarga jest Starosta Powiatu, jako organ nadzorujący działalność Spółki, ponieważ nie wydał decyzji uchylającej bezprawnie podjęte uchwały na Walnym Zgromadzeniu w dniu 16 grudnia 2007r. Do pisma dołączono dokumenty mające wykazać, że A. G. i M. G. są umocowani do reprezentowania Zarządu Spółki.

W kolejnym piśmie z dnia 10 lipca 2008r. A. G. i M. G. wyjaśnili dodatkowo, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozwiązania obecnie funkcjonującego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, a zatem Zarząd Spółki w podanym składzie nadal reprezentuje Spółkę, a Walne Zebranie z dnia 16 grudnia 2007r. i podjęte na nim uchwały zostały zaskarżone.

W dniu 1 sierpnia 2008r. wpłynęło do Sądu pismo Starosty do którego dołączono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta została wydana w wyniku wniesienia przez A. G. i M. G. odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...]. Kolegium uznało w niej, że A. G. i M. G. nie są stroną postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2008r. w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie przysługuje im prawo odwołania od tej decyzji.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2009r. Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do wykazania, że A. G. i M. G. są uprawnieni do reprezentowania Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, przez nadesłanie aktualnego wypisu z katastru wodnego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej obejmującego aktualne dane wymienione w art. 167 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, tj. dane dotyczące imion i nazwisk członków Zarządu oraz sposobu reprezentowania Spółki.

W odpowiedzi pełnomocnik strony skarżącej nadesłał pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 sierpnia 2009r., z którego wynika, że do Katastru wodnego zostały zgłoszone dwa Zarządy Spółki Wodno-Kanalizacyjnej i z uwagi na to niemożliwe jest wydanie aktualnego zaświadczenia zawierającego wymagane przez Sąd dane do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd administracyjny. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie jest bowiem uprawniony do badania prawidłowości przeprowadzania walnego zgromadzenia spółki, czy wyboru jej zarządu. Uprawnienia w tym zakresie posiada starosta zgodnie z art. 178-180 Prawa wodnego, a w dalszej kolejności sąd administracyjny.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 15 grudnia 2009r. oprócz działających za skarżącą spółkę członków Zarządu A. G. i M. G. stawili się Z. G. i G. K. z pełnomocnikiem radcą prawnym Z. G., który oświadczył, że jego mocodawcy są aktualnie członkami Zarządu Spółki Wodnej i że on jako pełnomocnik działa w imieniu tej spółki, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego wobec faktu, że cofa skargi, nie potwierdzając czynności zdziałanych przez Zarząd Spółki w osobach A. G. i M. G. Na wypadek zaś nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o umorzenie, wnosi o oddalenie skargi na bezczynność z tego powodu, że obowiązujące przepisy dopuszczają tylko możliwość zaskarżenia decyzji o nieważności uchwały Spółki oraz o oddalenie skargi na decyzję SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec jego bezprzedmiotowości z powodu powołania nowego zarządu spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że z uwagi na treść pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 sierpnia 2009r., w którym odmówiono wydania aktualnego zaświadczenia z Katastru Wodnego dotyczącego imion i nazwisk członków zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej z tego powodu, że wpisane do niego zostały dwa zarządy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał uprawnienia podpisanego pod skargą Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej do złożenia w imieniu Spółki skargi do sądu administracyjnego. Podpisani pod skargą członkowie Zarządu Spółki nadal figurują w Katastrze Wodnym, nie zostali bowiem formalnie odwołani, a podjęta w 2002r. uchwała Walnego Zgromadzenia o przedłużeniu ich kadencji w sposób formalny nie została wyeliminowana z porządku prawnego przez uprawniony do tego organ nadzoru. Zdaniem Sądu odmówienie w niniejszej sprawie prawa do skargi, wobec toczącego się sporu co do składu zarządu, oznaczałoby bowiem ograniczenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu.

Jednocześnie jednak należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Starosty polegająca na niewydaniu przez niego decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwał Walnego Zgromadzenia i Zebrania Przedstawicieli Spółki Wodnej. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest więc kwestia dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność starosty z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają art. 3 § 1 -3. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art.3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4, a więc w ocenie Sądu nie mających zastosowania w niniejszej sprawie.

Podstawy prawnej do rozstrzygnięcia nie ma także w przepisach ustaw szczególnych, do których odsyła treść §3 cytowanego przepisu. Nie może jej stanowić art. 179 ust. 4 ustawy prawo wodne, który ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych zasad zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji publicznej zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ogranicza bowiem uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych starosty tylko do przypadku, w którym takim rozstrzygnięciem starosta zakwestionował zgodność z prawem uchwał organów spółki. Nie jest natomiast dopuszczalne w świetle tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu nadzoru polegające na niewydaniu przez niego decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały spółki wodnej. Zwraca wprawdzie uwagę nieprecyzyjność i niespójność terminologiczna ustawodawcy, który na określenie środka nadzorczego stosowanego przez starostę używa pojęcia decyzja, w odniesieniu zaś do skutków wywoływanych przez taką "decyzję" raz mówi o stwierdzeniu nieważności (art. 179 ust.2), a w innym miejscu o uchyleniu uchwały (art. 179 ust.4). Nie budzi jednak wątpliwości to, że omawiana regulacja prawna nie dotyczy decyzji administracyjnych w znaczeniu rozstrzygnięć indywidualnych spraw administracyjnych, o których mowa w art. 3 §2 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc nie może być tutaj mowy o bezczynności starosty w rozumieniu tego przepisu w związku z art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. Omawiana regulacja dotyczy bowiem orzeczeń starosty mających charakter aktów nadzoru. Świadczy o tym zarówno tytuł rozdziału 3 ustawy Prawo wodne, w którym ten przepis jest umieszczony("Nadzór i kontrola nad działalnością spółek"), jak i treść art. 178 tej ustawy, który przewiduje, że starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych.

Starosta jako organ nadzoru nad działalnością spółek wodnych wykonuje swoje funkcje z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego też stwierdzenie przez organ nadzoru braku postaw do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do organów spółki nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu administracyjnego uzasadniająca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Podkreślał to wielokrotnie sąd administracyjny w swym orzecznictwie w kontekście uprawnień nadzorczych wojewody wobec samorządu terytorialnego podnosząc, że brak reakcji organów nadzoru na pismo żądające stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie może być traktowane jako bezczynność organu (por. m.in. uchwała NSA z dnia 21.10.2002r., OPS 9/02, ONSA 2003/2/43; także wyrok NSA w Warszawie z dnia 3.10.2000r., III SA 1387/00, LEX nr 47979; również wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 8.04.1992r., SAB/Wr 15/92, ONSA 1993/2/39) jak również, że pismo wojewody odmawiające wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest jedynie odpowiedzią na skargę w rozumieniu art. 238 kpa i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 23 stycznia 1992r., S.A./Po 69/92, ONSA 1992, nr 2, poz. 34).

Podstawy prawnej dla wniesienia niniejszej skargi na bezczynność starosty nie może też stanowić art. 88 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, który wprawdzie przewiduje dodatkową kompetencję sądu administracyjnego w zakresie skarg na bezczynność organu, przepis ten dotyczy jednak jedynie bezczynności organu powiatu, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Przepis ten nie może być zatem zastosowany do bezczynności innego organu niż organ powiatu, w szczególności do bezczynności starosty, który w świetle tej ustawy organem powiatu nie jest.

Brak zatem w niniejszej sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi. W tym stanie rzeczy zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność starosty w zakresie wykonywania jego uprawnień nadzorczych nad spółką wodną nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.