Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1584/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107, art. 127 w zw. z  art. 134, art. 145 par. 1 pkt 2 w zw. z  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. nr [...] odmówił M. D. (dalej: Skarżąca) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Jako przyczynę odmowy w uzasadnieniu decyzji wskazano brak możliwości porównania spadku przychodów (maj 2021 r. do lutego 2020 r.), ze względu na to, że zdaniem organu Skarżąca w lutym 2020 r. nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie kodu przeważającej działalności o numerze PKD 90.02.Z, który uprawniał do zwolnienia.

We wniosku o ponowne rozpoznanie Skarżąca podniosła, że prowadzi działalność gospodarczą od listopada 2019 r. Otwierając działalność gospodarczą Skarżąca miała zapewnioną współpracę z innym podmiotem gospodarczym jako podwykonawca, a ustalenia poczynione na początku współpracy dotyczyły innego jej charakteru niż ten, jaki okazał się faktyczny. Działalność początkowo zarejestrowała wskazując kod PKD 74.10.Z - działalność w zakresie specjalistycznego projektowania. W krótkim okresie czasu okazało się, iż zleceniodawca miał inne zapotrzebowanie na usługi niż początkowo zakładał i dotyczyły one projektowania scenografii. Skarżąca nie wiedziała iż ten rodzaj działalności mieści się w zakresie kodu PKD 90.02.Z - działalność wspomagająca wystawianie przedstawień artystycznych. Ponieważ projektowanie scenografii niezaprzeczalnie jest projektowaniem, uznała że początkowo wybrany kod PKD jest prawidłowy. W efekcie wybrania błędnego kodu PKD, w trakcie stanu epidemii pozostała bez możliwości pracy.

Skarżąca podniosła, że została również wykluczona z możliwości skorzystania z pomocy tak zwanej Tarczy Branżowej, pomimo iż udzielała usług z zakresu scenografii, co potwierdzają wystawione przez nią faktury. Jednocześnie przychód za listopad 2019 roku pochodzi z faktury [...] - Przygotowanie animacji oświetlenia sceny festiwalowej. Projekt ten dotyczył opracowania scenografii, co dowodzi, że od samego początku prowadzenia działalności gospodarczej Skarżąca zajmuje się działalnością określoną jako wspomaganie wystawiania przedstawień artystycznych. Inne projekty, nad którymi Skarżąca pracowała, dotyczyły projektowania scenografii. W ocenie Skarżącej faktury, które dołączyła do "odwołania", potwierdzają stan faktyczny przeważającego rodzaju prowadzonej działalności, która mieści się w zakresie kodu 90.02.Z. Wskazała również, że ZUS rozpatrując odwołanie od odmownej decyzji dotyczącej świadczenia postojowego w styczniu 2021 r. po przedłożeniu faktur wydał pozytywną decyzję, jak również polecił zmianę kodu PKD - w rejestrze CEIDG na kod 90.02.Z z datą wsteczną tj. 4 listopada 2019 r., czyli od daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Zaznaczyła, że dnia 5 stycznia 2021 r. dokonała zmiany danych. Dodatkowo Skarżąca nadmieniła, że Urząd Pracy nie posiadał wątpliwości co do rodzaju prowadzonej przez Nią działalności gospodarczej. Twierdzenie o odmienności form pomocy, jakimi są świadczenia postojowe, zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz dofinansowanie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, w ocenie Skarżącej nie ma zastosowania, ponieważ w kwestii oceny uprawnień do otrzymania wymienionych form pomoc rozporządzenie Rady Ministrów mówi o identycznych kryteriach oceny. Nie jest zrozumiałe dlaczego ta sama instytucja wydaje decyzję przyznającą świadczenie a następnie wydaje kolejną odmowną, co prawda w innej sprawie, ale na podstawie tych samych kryteriów oceny.

Dalej Skarżąca poinformowała, że obecnie znalazła się w sytuacji, w której nie może świadczyć usług w branży, w której posiada doświadczenie a nieposiadanie doświadczenia w innych branżach uniemożliwia pozyskanie nowych zleceń. Nie osiąga przychodu, cały czas ponosząc opłaty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie może uzyskać pomocy, pomimo tego, że stan epidemii bezpośrednio wpłynął na prowadzoną działalność. Wprowadzony dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii oznaczał wycofanie się zleceniodawców z projektów, nad którymi miała pracować przez kolejne miesiące. Do wniosku Skarżąca przedłożyła faktury nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 stycznia 2021 r.

PZUS decyzją z dnia 21 września 2021 nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U z 2021 poz. 2095, ze zm.; dalej ustawa o COVID-19) i § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713, dalej: rozporządzenie w sprawie wsparcia), utrzymał w mocy decyzję z 12 lipca 2021 r. [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "Rozpatrując Pani sprawę oparliśmy się na analizie danych z rejestru urzędowego REGON i CEIDG na dzień złożenia wniosku. Zgłoszenie przez Panią zmiany kodu od 6.11.2020 r. nastąpiło wprawdzie przed złożeniem wniosku o zwolnienie z opłacania składek, jednakże kod PKD działalności w rejestrze w lutym 2020 r. był inny niż na dzień złożenia wniosku. W związku z powyższym brak możliwości porównania spadku przychodów uzyskanych w maju 2021 r. do przychodu uzyskanego w lutym 2020 r. z tego rodzaju działalności.

Dalej przytoczył treść § 10 ust. 2 oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia i wskazał, że z powyższych przepisów wynika zatem, że zwolnienie będzie przysługiwało, jeśli płatnik spełni następujące warunki:

- był zgłoszony do ZUS jako płatnik składek przed 1 listopada 2020 r.,

- przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r.,

- deklaracje rozliczeniowe i imienne raporty miesięczne za luty 2021 r. zostaną złożone najpóźniej do 30 czerwca 2021 r. (chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku jej składania),

- złożył wniosek RDZ-B7 o zwolnienie z opłacania należnych składek nie później niż do 30 czerwca 2021 r.

Następnie PZUS stwierdził, że na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że Skarżąca:

- była zgłoszona do ZUS jako płatnik składek przed 1 listopada 2020 r.,

- nie prowadziła w lutym 2020 r. działalności (niekoniecznie przeważającej) z kodem 90.02.Z, co oznacza, że nie spełnia warunku spadku przychodu uzyskanego w maju 2021 r. w stosunku do przychodu uzyskanego w lutym 2020 r.,

- wniosek o zwolnienie złożyła w dniu 29 czerwca 2021 r.

Podsumowując organ wskazał, że "Uwzględniając brak spełnienia warunku z zakresu przychodu z tej samej działalności prowadzonej w ramach kodu 90.02.Z zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji z 12 lipca 2021 r. znak: [...]".

Na powyższą decyzję Skarżącą złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza Jej interes prawny, bowiem uzasadnienie wykazane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Kwestia była rozstrzygana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygnaturze [...] i została rozstrzygnięta na korzyść adresata decyzji. Dnia 15 stycznia 2021 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję odmawiającą prawa do dodatkowego świadczenia postojowego z 2 grudnia 2020 roku, w efekcie czego prawo do świadczenia zostało przyznane. W uzasadnieniu uchylenia wcześniejszej decyzji czytamy: "28.12.2020 r. złożyła Pani odwołanie od decyzji, w którym przedstawiła Pani kopie faktur za 11.2019 r. potwierdzające uzyskanie przychodów z działalności gospodarczej w zakresie kodu 90.02.Z. 5.01.2021 r. dokonała Pani zmiany przeważającego rodzaju działalności gospodarczej w CEIDG od 4.11.2019 r. na 90.02.Z".

Dalej Skarżąca podniosła, że zmiana kodu PKD z 5 stycznia 2021 r. na kod 90.02.Z ze skutkiem na dzień 4 listopada 2019 r., czyli dzień rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej, nastąpiła na polecenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ przedstawiła faktury na okres od początku prowadzenia Jej działalności aż do ogłoszenia stanu epidemii w Polsce, które potwierdzają, że przeważający rodzaj mojej działalności gospodarczej mieści się w zakresie kodu 90.02.Z. Zdaniem Skarżącej decyzja ta pokazuje nie tylko świadomość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przysługującym Jej prawie do korzystania ze świadczeń i ulg w ramach Tarczy Antykryzysowej, ale również wskazuje, że od początku prowadzenia działalności gospodarczej prowadziła ją w branży objętej pomocą.

Skarżąca podniosła, że na każdy kolejny wniosek, który składa do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uzyskuje decyzję odmowną, a postępowania po złożeniu odwołania od decyzji trwają tygodniami. W jednym z postępowań Zakład Ubezpieczeń Społecznych odłożył termin rozstrzygnięcia sprawy już dwukrotnie, za każdym razem o kolejne 30 dni. Jednocześnie w tym w samym czasie stale ponosi koszty związane z prowadzeniem działalności, ponieważ opłaca składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

Zdaniem Skarżącej jest uprawniona do prawa zwolnienia z opłacania składek, co nie tylko jest Jej opinią, ale zostało niejako potwierdzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu dotyczącym świadczenia postojowego. Pomimo tego Skarżąca otrzymuje decyzje odmowne a PZUS stale przeciąga rozpatrzenie bieżących postępowań.

Skarżąca dodatkowo podniosła, że 24 lutego 2021 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie nr [...] również wydał decyzje odmowną dotyczącą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. stosując takie same argumenty. Na tę decyzję Skarżąca złożyła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję (sygn. akt I SA/Kr 536/21) wskazując na nieprawidłowe postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Skarżąca do skargi załączyła faktury za okres od rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej, do momentu ogłoszenia stanu epidemii, czyli do 20 marca 2020 roku ([...], [...], [...], [...] i [...]) i decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 stycznia 2021 r. oraz wyrok tut. Sądu z dnia 22 lipca 2021 r.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżąca ma miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżąca nie odpowiedziała na informację Sadu o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej. Z kolei organ pismem procesowym z dnia 20 grudnia 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 25 stycznia 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 9 lutego 2022 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny w wypadku zaistnienia przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (lub w innych przepisach) stwierdza nieważność decyzji.

Do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 423, ze zm.) mają zastosowanie przepisy K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 przesłanka 2 K.p.a., a więc wydaniem zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy zalegające w aktach pismo z 12 lipca 2021 r. nie zostało podpisane, a tym samym nie może posiadać przymiotu aktu administracyjnego, w tym przypadku przybierającego formę decyzji. Należy zauważyć, iż w myśl art. 107 § 1 K.p.a., decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchybienia dotyczące poszczególnych elementów decyzji administracyjnej rodzą różne konsekwencje w odniesieniu do istnienia, ważności lub legalności decyzji. Zauważa się, że "istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 K.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, ich bowiem brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji" (A. Wróbel, teza 5 do art. 107 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).

W szczególności wskazuje się, że do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć: oznaczenie organu, oznaczenie strony, której dotyczy, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 487/16, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż w orzecznictwie sądowym prezentowane są dwa odmienne poglądy, dotyczące konsekwencji prawnych braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Pierwszy, zgodnie z którym brak podpisu pod decyzją osoby upoważnionej do jej podpisania powoduje, iż pismo takie stanowi jedynie projekt decyzji. Pismo takie nie ma więc w ogóle charakteru "decyzji", która w takim przypadku w ogóle nie powstaje (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982 r., sygn. akt I SA 547/82; wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II GSK 508/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 483/09).

Drugie stanowisko natomiast zakłada, że brak podpisu albo podpis niepełny (przy organach kolegialnych) należy uznać za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Podpis bowiem jest gwarantem tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego, właściwego organu i jest wyrazem jego woli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 lutego 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 631/96). Za bardziej przekonujące należy jednak uznać stanowisko, iż brak podpisu na decyzji pisemnej, bądź w formie dokumentu elektronicznego powoduje, że nie można mówić w ogóle o istnieniu decyzji administracyjnej. Takie stanowisko wynika przede wszystkim z wypełnianych przez podpis na gruncie prawa funkcji, tj. finalizującej i ostrzegawczej. (por. A. Skóra, P. Kardasz, I. Madziar, K. Szelągowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, art. 107.)

Również WSA w Krakowie rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, iż brak podpisu na decyzji pisemnej, bądź w formie dokumentu elektronicznego powoduje, że nie można mówić w ogóle o istnieniu decyzji administracyjnej.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a., decyzja administracyjna musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny.

Należy podkreślić, iż bezspornie samo doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia w aktach administracyjnych jak i aktach sądowych) nie przesądza w żaden sposób o tym, że została ona prawidłowo podpisana, czy też wydana w formie dokumentu elektronicznego, skoro decyzja nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.) dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

Z powyższego wynika, że pracownik organu podpisujący dokument elektroniczny, powinien użyć do tej czynności kwalifikowanego podpisu elektronicznego oraz co istotne w rozpoznawanej sprawie, powinna istnieć możliwość weryfikacji złożonego pod takim dokumentem podpisu. Wiąże się z tym konieczność posiadania przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na akt administracyjny sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, danych umożliwiających taką weryfikację. Tylko bowiem po dokonaniu odpowiedniej weryfikacji złożonego podpisu, sąd administracyjny jest władny stwierdzić, czy zachowane zostały wymogi formalne pozwalające na uznanie ważności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3120/21, LEX nr 3169176).

Podpis reprezentanta organu pozwala na ustalenie, czy decyzja pochodzi od właściwego organu i czy została podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu. Podpis upoważnionego do wydania decyzji pracownika organu ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2438/13).

Jak trafnie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 721/17, z treści art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi obligatoryjny element decyzji, a co więcej jest jednym z konstytuujących elementów decyzji (obok wskazania organu, adresata i rozstrzygnięcia). Elementy te: oznaczenie organu administracyjnego, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz podpis determinują istnienie decyzji administracyjnej. W przypadku braku któregokolwiek z tych elementów mamy do czynienia z nieaktem. Tworzenie decyzji, której – co do zasady – nadaje się formę pisemną, kończy się w momencie złożenia pod nią podpisu przez osobę będącą piastunem organu lub osobę przez nią umocowaną albo przez osoby tworzące organ kolegialny, od którego decyzja pochodzi. Podpis składany jest nie odrębnie pod rozstrzygnięciem i pod uzasadnieniem, ale łącznie, na końcu zredagowanego tekstu aktu stanowiącego w tej formie pewną całość. Podpis składa piastun organu monokratycznego lub osoba, która z jego upoważnienia wydała decyzję (tak: H. Knysiak - Sudyka /red./ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WK 2015). Podzielając w całości stanowisko WSA w Krakowie zaprezentowane we wskazanym wyroku należy stwierdzić, iż brak podpisu osoby upoważnionej do podpisania decyzji powoduje, że pismo takie nie ma charakteru decyzji, jest tzw. nieaktem. Bez podpisu pismo pozostaje co najwyżej projektem przyszłej decyzji i nie stanowi objawu woli organu administracji zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Decyzja rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a więc również jej podpisania. Natomiast wywołuje ona skutki prawne z chwilą jej doręczenia (lub ogłoszenia) adresatowi. Z tym momentem decyzja wiąże organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki.

Z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Wobec powyższego fakt podpisania decyzji przez upoważnioną do tego osobę powinien wynikać z akt sprawy administracyjnej.

Tymczasem na zalegającym egzemplarzu "Decyzji" z dnia 12 lipca 2021 r. (przekazane Sądowi akta administracyjne nie zawierają numeracji kart, dlatego Sąd nie podaje numeru karty) widnieje komputerowy zapis "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych D. T.". Pismo to nie zawiera podpisu odręcznego D. T., bądź złożonego przez ww. pracownika kwalifikowanego podpisu elektronicznego.

Sąd stwierdza, że pismo z 12 lipca 2020 r. zatytułowane "Decyzja" wydane w sprawie znak [...] nie jest decyzją administracyjną, która merytorycznie rozpoznawałaby wniosek Skarżącej z dnia 29 czerwca 2021 r. Tym samym rozpoznanie przez PZUS środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma, które nie jest aktem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem), obarczone jest wadą kwalifikowaną tj. rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji PZUS z dnia 21 września 2021 nr [...]

Podsumowując powyższe zagadnienie, Sąd stwierdza, że PZUS prowadził postępowanie odwoławcze i wydał decyzję administracyjną w stosunku do pisma, któremu nie przynależy cecha decyzji administracyjnej (jest nieaktem). Powoduje to, że kontrolowana decyzja została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy PZUS winien skorzystać z dyspozycji art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Skarżącą, albowiem został on wniesiony od tzw. "nieaktu". Następnie powinien spowodować rozpoznanie wniosku Skarżącej z dnia 29 czerwca 2021 r. o jej zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r.

Sąd zauważa, że tożsame stanowisko zajął również w wyroku z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1396/21.

Pomimo, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji sąd zwolniony jest od merytorycznego odnoszenia się do zarzutów skargi, Sąd jednak ze względu na dostrzeżone inne istotne naruszenia prawa wynikające z zaskarżonej decyzji i ekonomikę postępowania odniesie się do tych stwierdzonych nieprawidłowości.

Jak już Sąd wskazywał, kontroli Sądu została poddana decyzja PZUS z dnia 21 września 2021 r., w której PZUS zajął stanowisko w sprawie odmowy zobowiązanej zwolnienia z opłacania składek na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r., na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia, w brzmieniu obowiązującym od 4 maja 2021 r., gdyż Skarżąca złożyła wniosek w dniu 29 czerwca 2021 r. Zgodnie z tym przepisem zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

W myśl § 10 ust. 3 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.";

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią bezsporną jest to, że Skarżąca na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 90.02.Z, który w świetle § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia, uprawniał do zwolnienia.

Zdaniem organu przyczyną odmowy był brak możliwości porównania spadku przychodów, bo w lutym 2020 r. kod 90.02.Z nie był kodem przeważającej działalności Skarżącej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić, gdyż choć przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia, określając kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania zwolnienia ze składek, rzeczywiście odnosi się do wpisu kodów prowadzonej działalności w rejestrze REGON (jakkolwiek domniemanie w tym zakresie wynikające z rejestru może być obalone na podstawie innych dowodów), to w żaden sposób z tych regulacji nie da się wyinterpretować tego, że przez pryzmat zapisów w rejestrze CEIDG/REGON oceniać należy także rodzaj prowadzonej, jako przeważającej, działalności w lutym 2020r.

Przesłanką zwolnienia ze składek wg ww. przepisu jest tożsamość prowadzonej działalności w odniesieniu do dwóch okresów, tj. lutego 2020 r. i maja 2021 r. Ustalenie tego rodzaju okoliczności winno odbywać się jednak na zasadach ogólnych, tj. w ramach postępowania wyjaśniającego, prowadzonego zgodnie z wymogami K.p.a.

W niniejszej sprawie tymczasem organ nie tylko, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, co do rodzaju prowadzonej przez Skarżącą w lutym 2020 r. działalności, to w sposób nieuprawniony stwierdził, że w tym zakresie decydujący jest zapis w rejestrze CEIDG i REGON, jaki widniał w tej właśnie dacie. Takiej zależności nie sposób jednak wywieść z treści § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia, wobec czego odwoływanie się w tym wypadku do tego pozanormatywnego warunku, uznać należy za naruszenie wskazanego wyżej przepisu, które bez wątpienia miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie można przy tym zapominać, jaki jest cel omawianej regulacji - wsparcie uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, a więc m.in. łagodzenie skutków społeczno–gospodarczych, przez udzielanie przedsiębiorcom pomocy materialnej, mającej na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne i cel zarówno ustawy, jak i rozporządzenia, Sąd stanął na stanowisku, że pomoc przewidziana w rozporządzeniu w sprawie wsparcia, powinna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły jako przeważającą działalność objętą kodami w nim wskazanymi, zaś przychód z tej działalności był niższy co najmniej o 40% w odniesieniu do okresu porównawczego

Niezależnie od tego, jak to już wcześniej zaznaczono, organ uchybił również swoim obowiązkom procesowym, w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, wynikających z obowiązującej w tym zakresie zasady prawdy obiektywnej. Jest to zaś o tyle doniosłe, że w trakcie postępowania Skarżąca podnosiła, że przedmiot jej działalności był taki sam jak w lutym 2020 r. PZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tych twierdzeń w jakikolwiek sposób, jak i do przedstawianych dowodów, ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do porównania kodów PKD w rejestrze CEIDG oraz REGON. Tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd zauważa, że tożsame stanowisko w zakresie ustalenia rzeczywistego rodzaju prowadzonej przez Skarżącą przeważającą działalności gospodarczej zajął w prawomocnym wyroku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 536/21.

Wszystkie opisane wyżej naruszenia przesądzają, że zaskarżona decyzja, jako dotknięta zarówno wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności jak i wskazanymi powyżej innymi istotnymi wadami, powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

W związku z powyższym Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę PZUS działając jako organ I instancji przeprowadzi prawidłowe rozpoznanie sprawy i ustali jaki był rzeczywisty przedmiot prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej w lutym 2020 r. W tym celu przeprowadzi więc pełne postępowanie wyjaśniające, czyniąc niezbędne ustalenia w tym zakresie, na podstawie dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodów. Następnie organ zbada skalę spadku przychodów, pod kątem tego, czy jej wskaźnik uprawnia do uzyskania wnioskowanej ulgi.

Stanowisko organu wyrażone w ponownie wydanej decyzji powinno być w sposób jasny i rzeczowy uzasadnione, stosownie do wymagań wskazanych w art. 107 K.p.a., a w szczególności organ powinien odnieść się do podnoszonych przez Skarżącą argumentów i przedłożonych dowodów.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżąca, po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżąca w sprawie występowała osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.