Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 21/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. Odział w O. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia wniosku A S.A. Odział w O. z 23 września 2021 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, 2. stwierdza, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącej A S.A. Odział w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 23 września 2021 r. A. wystąpiła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, tj. budowę przyłącza nN 0,4 kV wraz z osadzeniem szafki kablowo-pomiarowej pod przewidywane budownictwo jednorodzinne w D., działki nr [..]-[..]. Wniosek wpłynął do organu w dniu 28 września 2021 r.

W związku z brakiem odpowiedzi 26 listopada 2021 r. Spółka wysłała do organu prośbę o podanie terminu rozpatrzenia sprawy. Pismo wpłynęło do organu 2 grudnia 2021 r.

Pismem z 13 grudnia 2021 r. (data doręczenia 16 grudnia 2021 r.) organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku. Organ pouczył, że skutkiem niezastosowania się do wezwania będzie pozostawienie pisma bez rozpatrzenia.

W dniu 14 grudnia 2021 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie. Pismem z 1 lutego 2022 r. organ przekazał ponaglenie do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu.

Pismem z 17 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu 21 grudnia 2021 r.) wnioskodawca ustosunkował się do wezwania wykazując m.in., że odnośnie do części dokumentów, o które wzywa organ, brak jest podstawy prawnej do ich złożenia wraz z przedmiotowym wnioskiem. W związku z tym zażądano wskazania powodu wezwania.

A. złożyła skargę z 16 grudnia 2021 r. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bezpośrednio do tutejszego sądu, wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w piśmie z 13 grudnia 2021 r. tj. po upływie 79 dni od dnia złożenia wniosku, organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku m.in. o dokumenty niewymagane prawem, co dodatkowo opóźnia rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym nie podano terminu załatwienia sprawy, ani przyczyny wydłużenia tego terminu ani też nie wydano decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, niewymierzanie organowi grzywny i stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość nie miała charakteru rażącego.

Odnosząc się do treści skargi organ zwrócił uwagę na następujące fakty:

1) po zmianach personalnych wśród inspektów (po śmierci jednego z nich oraz rezygnacji z pracy przez dwóch kolejnych) z końcem września przeprowadzono nowy podział kompetencji;

2) z powodu braków kadrowych inspektorzy zobowiązani są przejmować sprawy z dużo większych rejonów oraz współdzielić zadania, w tym kontrolne, na terenie całego województwa, stąd mogą występować trudności w kontakcie z urzędem w sytuacji, gdy dany inspektor przeprowadza w ramach swoich obowiązków służbowych lustrację w terenie i fizycznie jest nieosiągalny;

3) z dniem 25 października 2021 r. nowemu inspektorowi (zatrudnionemu 1 października 2021 r.) zostały przekazane wszystkie wnioski i rozpoczęte sprawy dotyczące powiatu N.; od tego też dnia zostały podjęte czynności w tej sprawie;

4) przedłużające się postępowania nie są dobre, ale dla wzrastającej ilości spraw na danego inspektora, ani też pod względem żądań i stawianych roszczeń wnioskodawców por. pkt 5; wpływ ilości wniosków w 2021 r. to ponad 22 tysiące na 35 inspektorów; jednakże organ zapewnił, że w każdej sprawie podejmowane są kroki możliwie jak najszybciej;

5) organ stwierdził niepokojące zachowanie pełnomocnika skarżącej wobec pracownika służby cywilnej, tj. kierownika ds. Zabytków Nieruchomych; nastąpiły one w odpowiedzi na wezwanie o usunięcie braków formalnych (por. pkt 7); organ wyjaśnił, że w dniu otrzymania wezwania pełnomocnik najpierw wniósł ponaglenie na bezczynność organu a następnie skargę bezpośrednio do sądu; organ wyjaśnił, że niespójność dokumentów formalnych wniosku oraz zawarte w nim nieuwierzytelnione kopie uniemożliwiają organowi ocenę zasadności wystąpienia; z kolei naciski na organ z żądaniem wydania decyzji "bo czas już upłynął" i uchylanie się od uzupełnienia braków wskazuje, że występująca z wnioskiem skarżąca Spółka nie posiada tytułu prawnego do zabytku, a jednocześnie wymusza wydanie pozwolenia konserwatorskiego – wbrew obowiązującemu prawu;

6) pismo żądające wskazania terminu załatwienia sprawy (w aktach) zostało przygotowane na długo przed złożeniem wniosku (datowane na 19 maja 2021 r. a wniosek wpłynął 28 września 2021 r.);

7) analiza wniosku wykazała nieprawidłowości, które uniemożliwiały rozpatrzenie podania; tym samym termin nie mógł zostać ustalony dopóki wady formalne nie zostaną usunięte.

W nawiązaniu do kwestionowania działań organu wyjaśnił on, że:

1) reprezentuje Skarb Państwa i jego ocenie podlega, czy dana inwestycja faktycznie leży w interesie społecznym;

2) znane są komentarze do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustalające, że w związku z charakterem uznaniowym postępowania w oparciu o ponadnormatywne władztwo organu konserwatorskiego każda z prowadzonych spraw ma charakter skomplikowany (zob. Ewelina Kowalska, Własność zabytku a dyskrecjonalna władza konserwatorska, LEX 2018);

3) zdaniem organu cel, jaki przyświecał skarżącej polegał na wymuszeniu na organie czynności administracyjnych zgodnie z literą prawa, lecz jednocześnie sama nie zamierzała się do niego stosować, o czym świadczy treść odpowiedzi na wezwanie; organ dodał, że podstawa wezwania skarżącej wynika z k.p.a. i została przywołana w pierwszym akapicie pisma;

4) obowiązek dostarczenia dokumentów określających tytuł prawny do zabytku wynika wprost z art. 36 ust. 5 oraz art. 37 ust. 2-4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wiąże się z późniejszymi konsekwencjami w przypadku realizacji robót niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim, gdzie ma zastosowanie art. 43 i 44 ww. ustawy; tym bardziej więc organ jest zobowiązany ustalić wszystkie strony i każdego posiadacza zabytku z uwzględnieniem pełnomocnictw;

5) zarzuca się organowi, że pomimo stanu epidemii w Polsce nie podejmuje żadnych działań w celu sprawnego i skutecznego przeprowadzenia postępowania; w grudniu 2021 r. organ informował na swojej stronie o zachorowaniach na Covid-19 w urzędzie, co miało wpływ na jego funkcjonowanie; w celu utrzymania sprawności działania urzędu organ podjął decyzję o przeniesieniu pozostałych przy zdrowiu pracowników na pracę zdalną by uniknąć całkowitego paraliżu pracy urzędu; chorobą i kwarantanną objęto niemal wszystkich pracowników, w tym pracownice biura podawczego, co sprawiło, że część dokumentów utknęła;

Reasumując, przekroczenie ustawowych terminów wynika z siły wyższej. Ponadto, skarżąca nie składa materiałów dowodowych (zwanych przez siebie pomocniczymi). Wobec odmowy uzupełnienia wniosku przez stronę organ odniósł się do podania, pozostawiając je bez rozpatrzenia. Nie można również pominąć, że powyższe ma miejsce w czasie ogólnoświatowej pandemii. Zachorowania pracowników i powikłania pochorobowe wpłynęły na funkcjonowanie urzędu a kwarantanny i izolacje dotknęły nie tylko pracowników szeregowych, ale również kadrę kierowniczą. Organ wniósł o niewymierzanie mu grzywny wskazując, że skarżąca nie wniosła o nałożenie na organ grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej. Co więcej, organ podjął działania dyscyplinujące i organizacyjne w celu terminowego załatwiania spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w pełnym zakresie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym – w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki z 23 września 2021 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, tj. budowę przyłącza nN 0,4 kV wraz z osadzeniem szafki kablowo-pomiarowej pod przewidywane budownictwo jednorodzinne w D., działki nr [..]-[..]. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.), dalej jako u.o.z., wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka dopełniła ten wymóg, kierując ponaglenie z 14 grudnia 2021 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).

Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki z 23 września 2021 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten wpłynął do organu 28 września 2021 r., a zatem w myśl art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien był załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, ewentualnie - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem dopiero w dniu 13 grudnia 2021 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie odzwierciedloną w aktach, tj. skierował wezwanie do strony o uzupełnienie wniosku. Podkreślić przy tym należy, że organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i ani razu nie zawiadomił strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższe prowadzi do niespornego wniosku, że organ, czego w istocie sam nie kwestionuje, dopuścił się bezczynności, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji.

Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, pismem z 1 lutego 2022 r. (tj. pismem wydanym już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie) organ pozostawił podanie skarżącej bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wobec uznania, że skarżąca nie usunęła braków formalnych wniosków. Okoliczność tę należy przeanalizować na gruncie niniejszej sprawy, bowiem zgodnie ze stanowiskiem doktryny, utrwalonym orzecznictwem, a w szczególności w myśl uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13 (CBOSA), wobec braku możliwości zaskarżenia pozostawienia podania bez rozpatrzenia na tę czynność, tj. pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu. A zatem w przypadku uznania, że organ słusznie dopatrzył się braków formalnych podania a wnioskodawca nie usunął ich w terminie nie będzie można zobowiązać organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej, lecz konieczne będzie umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Natomiast w przypadku uznania, iż organ błędnie dopatrzył się braków formalnych i niezasadnie pozostawił podanie bez rozpatrzenia - będzie można zobowiązać organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Analizując akta sprawy Sąd zauważył, że we wniosku z 23 września 2021 r. wskazano jako inwestora A., a jako pełnomocnika M.M. Wskazano, że w niniejszej sprawie zabytek stanowi układ ruralistyczny wsi Ż. i D. wpisany do rejestru zabytków województwa pod nr [..] 28 listopada 1977 r. Planowana inwestycja będzie realizowana na działkach nr [..]-[..]. Wymienione działki znajdują się w następujących księgach wieczystych: [..]-[..].

Do wniosku załączono: projekt budowlany, nieuwierzytelnioną kopię odpisów pełnomocnictw dwóch prokurentów Spółki dla M. M. (pierwsze na okres od 1 października 2020 r. do 30 września 2021 r., a drugie od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r.), nieuwierzytelnioną kopię dowodu wpłaty opłaty skarbowej (17 zł) i 82 zł za pozwolenie konserwatorskie, oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do korzystania z zabytku/ nieruchomości podpisane przez M. M., nieuwierzytelnioną kopię umowy zawartej 25 sierpnia 2021 r. w sprawie prawa czasowego dostępu do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu [..], zasad przebywania na tych gruntach, jak i sposobu ujawnienia służebności dla inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV na działce nr [..] pomiędzy B. (właścicielem) a A. (inwestorem), reprezentowaną przez M. M., nieuwierzytelnioną kopię mapy ewidencyjnej, nieuwierzytelnioną kopię porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych z 1 września 2021 r. zawarte pomiędzy A., reprezentowaną przez M. M., a E.Ć. i M.Ć., dotyczącym działki nr [..], nieuwierzytelnioną kopię porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych z 1 września 2021 r. zawarte pomiędzy A., reprezentowaną przez M. M., a A. W., dotyczącym działki nr [..], a także nieuwierzytelnioną kopię uproszczonego wypisu z rejestru gruntów sporządzonego 5 lipca 2021 r., a dotyczącego działek nr [..]-[..].

Pismem z 13 grudnia 2021 r. organ wezwał M. M. do:

1) wprowadzenia korekty we wniosku odnośnie do właściwego wskazania wnioskodawcy, gdyż z akt sprawy wynika, że pełnomocnik reprezentuje A.;

2) korekty we wniosku odnośnie do prawidłowego wskazania ksiąg wieczystych, gdyż dla działki nr [..] wskazano nieprawidłowy numer księgi wieczystej;

3) przedstawienia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę prawa do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem – wypis/ wyrys z ewidencji gruntów, akt notarialny – oryginał dokumentu lub uwierzytelniona kopia/ odpis w myśl art. 76a k.p.a.; przy czym organ zauważył, że przedłożone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest właściwe dla Prawa budowlanego, natomiast organ proceduje na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

4) dostarczenie umowy z 25 sierpnia 2021 r. oraz porozumień z 1 września 2020 r. i z 1 września 2021 r. - oryginał dokumentu lub uwierzytelniona kopia/ odpis w myśl art. 76a k.p.a.;

5) przedłożenie stosownych dokumentów wykazujących w sposób jednoznaczny strony postępowania poprzez uwierzytelnioną kopię aktu notarialnego wobec właścicieli wymienionych w księdze wieczystej dla działki nr [..] oraz odpowiednie dokumenty (upoważnienie, umowy najmu, dzierżawy, akty notarialne, itp.) ustalające aktualny stan prawny właściciela bądź zarządcy działki nr [..];

6) przedłożenie pełnomocnictwa dla M. M., gdyż na podstawie odpisu aktualnych danych z KRS dwóch prokurentów wymienionych w pełnomocnictwie nie jest upoważnionych do reprezentowania zarządu spółki – oryginału lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 33 ust. 3 k.p.a.;

7) przedłożenia pełnomocnictwa dla M. M., który w imieniu wnioskodawcy składał podpis na umowie oraz porozumieniach; tym samym umocowanie do reprezentacji wnioskodawcy jest istotne do uznania ww. umów;

8) dostarczenia dowodu wpłaty uiszczenia opłaty skarbowej - oryginał lub uwierzytelniona kopia w myśl art. 76a k.p.a.;

9) w zawartości przedłożonej dokumentacji projektowej należy doprecyzować zawarte w niej informacje, tj. załączyć kartę katalogową produktu obudowy szafki bądź przedstawić rozwiązanie projektowe precyzujące wygląd urządzenia technicznego planowanego na zabytku wraz z określeniem jej kolorystyki.

W powyżej opisanym piśmie z 13 grudnia 2021 r. organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wnioskodawca utrzymuje żądanie wydania decyzji zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami, podanie należy uzupełnić pod względem formalnym, mając na względzie, że organ zajmie stanowisko poprzez wydanie decyzji odmownej. Natomiast skutkiem niezastosowania się do wezwania będzie pozostawienie podania bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z 17 grudnia 2021 r. M. M. ustosunkowała się do pisma organu stwierdzając, że w odniesieniu do § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków wniosek Spółki z 23 września 2021 r. zawierał niezbędne dane, przy czym jako wnioskodawcę określono inwestora, co podlegało wyjaśnieniu; wskazano błędny nr księgi wieczystej działki nr [..], co zostało skorygowane; do wniosku dołączono niepotwierdzone kopie dokumentów potwierdzających posiadanie przez wnioskodawcę prawa do korzystania z zabytku/ nieruchomości, co poświadczono własnoręcznym podpisem pod groźbą odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego.

Odnosząc się szczegółowo do wezwania wnioskodawca stwierdził, co następuje:

Ad 1) wnioskodawcą jest A.;

Ad 2) prawidłowy numer księgi wieczystej działki nr [..] to [..];

Ad 3) ani wypis/ wyrys z rejestru gruntów, ani akt notarialny nie są dokumentami wymaganymi przez ww. ustawę i ww. rozporządzenie jako załączniki do wniosku. Załączone kopie wypisów nie stanowią dowodów w świetle k.p.a., a jedynie materiał pomocniczy. Jeżeli organ oczekuje przedłożenia żądanych dokumentów, to ma wskazać podstawę prawną. Podobnie, oświadczenie o posiadanym tytule prawnym stanowi materiał pomocniczy do postępowania.

Ad 4) zgodnie z ustawą i rozporządzeniem nie jest wymagane dołączenie do wniosku oryginałów lub poświadczonych kopii dokumentów potwierdzających posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem; do pisma załączono kopie żądanych umów uwierzytelnionych przez M. M. wraz z klauzulą o świadomości odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego. Jeżeli organ oczekuje przedłożenia żądanych dokumentów, to ma wskazać podstawę prawną.

Ad 5) zarówno w księdze wieczystej dla działki nr [..], jak i w porozumieniu dane właścicieli oraz dane nieruchomości są takie same. Jeżeli organ nadal oczekuje sprostowania, to ma wskazać rozbieżności, które tego wymagają. Z kolei w księdze wieczystej działki nr [..] wskazano, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa a osobą prawną, której powierzono wykonywanie praw jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Na mocy ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa od 1 września 2017 r. zadania ANR przejął B., który w umowie z 25 sierpnia 2021 r. poświadczył, że jest właścicielem ww. nieruchomości. Jeżeli organ nadal oczekuje sprostowania, to ma wskazać inny, prawidłowy sposób.

Ad 6) zgodność załączonych pełnomocnictw udzielonych M. M. została poświadczona przez notariusza, co oznacza, że dokument taki ma moc oryginału; wobec tego żądanie organu jest bezzasadne; zgodnie z aktualnym odpisem KRS wnioskodawcy do składania oświadczeń w imieniu Spółki w zakresie prokury wymagane jest współdziałanie co najmniej dwóch prokurentów (prokura łączna); wobec tego organ ma wskazać przepisy, na podstawie których wymienione osoby nie mogły udzielić pełnomocnictwa oraz uzasadnić konieczność udzielenia takiego pełnomocnictwa przez osoby upoważnione do reprezentowania zarządu Spółki;

Ad 7) organ nie jest upoważniony na mocy ustawy i rozporządzenia do kontroli zdolności do podejmowania czynności cywilno-prawnych do podpisywania umów; wobec tego organ ma wskazać podstawę prawną uprawniającej organ do ustalania, czy osoby będące stronami lub ich przedstawicielami w umowach cywilno-prawnych mają zdolność do ich wykonywania;

Ad 8) art. 76a k.p.a. nie dotyczy opłat skarbowych; w związku z tym, że dokumenty księgowe przekazywane są po miesiącu do archiwum obecnie nie jest możliwe przedstawienie oryginału, zatem M. M. uwierzytelniła kopię wraz z klauzulą o świadomości odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego;

Ad 9) w załączeniu przedstawiono kartę katalogową projektowanej szafy.

Wnioskodawca zażądał pisemnej odpowiedzi na swoje pismo, a także na pismo z 26 listopada 2021 r., a ponadto uzasadnienia przekroczenia terminu i braku informacji o jego przekroczeniu stosownie do art. 36 k.p.a. i braku udzielenia pozwolenia – w terminie 7 dni.

Wobec odpowiedzi wnioskodawcy pismem z 1 lutego 2022 r., a więc już po wniesieniu skargi do tutejszego sądu, organ pozostawił podanie A. z 23 września 2021 r. bez rozpatrzenia wskazując, że powodem zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. jest niewykonanie wezwania organu z 13 grudnia 2021 r.

Analiza powyższych dokumentów w aktach sprawy wskazuje, że głównym powodem uznania przez organ, że wniosek skarżącej zawiera braki formalne było to, że pełnomocnik Spółki nie załączyła do wniosku oryginałów dokumentów, ani ich uwierzytelnionych kopii, a także nie dostarczyła wskazanych dokumentów, i co więcej, nie uczyniła tego również na wezwanie organu z 13 grudnia 2021 r. Natomiast w ocenie pełnomocnika Spółki, brak jest podstawy prawnej do formułowania przez organ żądania dostarczenia ww. dokumentów. W konsekwencji, w sprawie niniejszej organ przyjął, że podanie obarczone było brakiem formalnym, polegającym na nieprzedłożeniu prawidłowych dokumentów świadczących o posiadaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego do terenu, na którym planowane są roboty budowlane. Niesporne jest przy tym, o czym mowa była powyżej, że wniosek nie zawierał oryginału, bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

W tym miejscu należy zatem odnieść się do stanowiska skarżącej, czy brak wykazania tytułu prawnego do zabytku oryginałem dokumentów bądź ich uwierzytelnionymi kopiami stanowi brak formalny, który może skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania. W ocenie Sądu argumenty skarżącej w tym zakresie nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.z. pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a [m.in. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru – przyp. sądu], wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Stosownie zaś do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 81), dalej jako rozporządzenie, wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zawiera:

1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;

2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia;

3) wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona.

W myśl ust. 2 tego przepisu do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się:

1) projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych;

2) dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem.

Nie ulega wątpliwości, że we wniosku z 23 września 2021 r. oraz w jego uzupełnieniu z 17 grudnia 2021 r. skarżąca Spółka spełniła wymogi wskazane w § 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, natomiast sporne jest, czy przedłożyła dokument, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 w kontekście jego autentyczności.

Sąd wskazuje na art. 76a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie (§ 1). Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (§ 2). Dodatkowo, podkreślić należy, że w myśl art. 76a § 3 k.p.a. zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym albo przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie ma charakter dokumentu urzędowego.

Powyższy przepis statuuje zasadę uwierzytelniania kopii dokumentów. "Komentowany przepis rozróżnia dwa rodzaje odpisów dokumentów, a mianowicie urzędowo poświadczony odpis z dokumentu oraz poświadczony za zgodność odpis z dokumentu. W pierwszym wypadku jest to odpis z dokumentu znajdującego się w aktach organu lub innego podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a., urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot. Natomiast drugi rodzaj odpisu dokumentu to odpis dokumentu, którego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, pkt 3).

Jak zauważył NSA, brak w aktach sprawy oryginału lub urzędowo uwierzytelnionego odpisu dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie istnieje, zaś brak właściwego uwierzytelnienia dokumentu urzędowego nie pozbawia nieuwierzytelnionej kopii charakteru dowodu w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wpływa na jego moc dowodową. O ile bowiem kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, to brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (zob. wyrok z 4 marca 2021 r., sygn. II GSK 744/20, CBOSA, i przytoczone tam orzecznictwo).

Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby M. M. z firmy [..] (pełnomocnik skarżącej Spółki) była jedną z osób wymienionych w powołanym przepisie (tj. np. adwokatem czy radcą prawnym). W konsekwencji, oświadczenia takiego pełnomocnika złożone na kopiach dokumentów, nawet z klauzulą świadomości odpowiedzialności karnej, nie wywołują takich skutków prawnych, jakie wywoływałyby w sytuacji, gdyby pełnomocnik była adwokatem czy radcą prawnym. Sąd podziela wyrażone w doktrynie w tym zakresie stanowisko, że "Strona może złożyć, zamiast oryginału dokumentu, odpis lub wyciąg dokumentu poświadczony urzędowo przez organ lub odpis poświadczony przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Pełnomocnik nie może sporządzić ani poświadczyć wyciągu z dokumentu. Strona nie może poświadczyć odpisu ani wyciągu z dokumentu" (A. Wróbel, op. cit., pkt 5).

Wobec powyższego Sąd akceptuje stanowisko organu, że załączone przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzające tytuł prawny do zabytku winny być oryginalne bądź prawidłowo uwierzytelnione, którego to wymogu wnioskodawca nie spełnił. Przy czym dla powyższej oceny nie ma znaczenia, że przepisy u.o.z. czy też rozporządzenia nie wskazują takiego wymogu expressis verbis. Dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe będą bowiem przepisy k.p.a. – o ile ustawa nie wyłącza ich stosowania. Przy czym rację ma skarżąca zauważając, że oryginał poświadczenia pełnomocnictwa za zgodność z oryginałem przez notariusza ma moc oryginału. Podobnie, niezasadne byłoby wzywanie o poświadczenie za zgodność z oryginałem odpisu z KRS czy wydruku z elektronicznych Ksiąg Wieczystych, gdyż dokumenty te są powszechnie dostępne.

Reasumując powyższe, co do zasady organ prawidłowo wezwał wnioskodawcę do przedłożenia oryginałów bądź uwierzytelnionych kopii dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Konsekwencją nie usunięcia braków formalnych w tym zakresie jest zaś niemożność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy decyzją zgodnie z art. 104 k.p.a. Wobec tego słusznie organ zastosował art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiając podanie wnioskodawcy bez rozpoznania. Podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy, choć nie załatwiono sprawy w formie decyzji (pozytywnej lub negatywnej), to z powodów leżących po stronie wnioskodawcy, prawidłowo informowanego o czynnościach, których winien dopełnić, by uzyskać rozstrzygnięcie merytoryczne, a także o ich podstawie prawnej, organ zakończył postępowanie pismem o charakterze formalnym, stanowiącym czynność materialno - techniczną. Zdaniem Sądu, o czym mowa była powyżej, jej zastosowanie w okolicznościach sprawy było uzasadnione, jakkolwiek nastąpiło to po upływie terminów załatwienia sprawy administracyjnej, o czym mowa była powyżej, a co wpłynęło na ocenę zasadności skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności. Natomiast, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z 23 września 2021 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji, gdyż jako wadliwy od strony formalnej, nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie .

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 2 sentencji sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od organu, związanych bez wątpienia ze światowym stanem pandemii COVID - 19. Na taką ocenę sądu wpłynął także fakt, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo niedługim czasie. Od dnia wpływu wniosku do chwili wniesienia skargi przez skarżącą z 16 grudnia 2021 r. minęło niecałe 3 miesiące. Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez organ problemy kadrowe zaistniałe w związku z okresem pandemii, bowiem w tym kontekście, tj. oceny charakteru przewlekłości/bezczynności, argumentacja z odpowiedzi na skargę częściowo zasługuje na uwzględnienie. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż mimo opisanych problemów kadrowych powiązanych ze stanem pandemii, próbował podejmować czynności w sprawie, a skarżąca ze swojej strony podejmowała czynności, które wymagały weryfikacji (uzupełnienie wniosku, ponaglenie). Brak jest podstaw do przyjęcia, że czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, w większym stopniu chodziło o pewną nieudolność.

W pkt 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.