Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 355/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 50 par. 1 i 2, art. 35 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184 ust. 1, art. 185 ust. 1, 2 i 3, art. 186 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 38, art. 33(1), art. 96
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 86, art. 87
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 15 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 marca 2010 roku do Prezydenta Miasta wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonanie robót budowlanych Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. N. [...] w S., dotyczące robót budowlanych polegających na remoncie dachu budynku przy Al. N. [...] w S. W imieniu Wspólnoty zgłoszenie podpisała M. S. (zarządca).

Postanowieniem z dnia 31 marca 2010 roku, nr [...], wnioskodawca zobowiązany został do uzupełnienia w terminie do dnia 16 kwietnia 2010 roku przedłożonego zgłoszenia o umowę notarialną wskazującą możliwość reprezentowania przez M. S. Wspólnoty Mieszkaniowej, określenie materiałów planowanych do zastosowania podczas wymiany istniejącego pokrycia, uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków Miasta na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestrów zabytków.

Następnie, Prezydent Miasta - decyzją z dnia 20 kwietnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie dachu - objętych zgłoszeniem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. N. [...] w S. z dnia 25 marca 2010 roku. Uzasadniając sprzeciw, organ stwierdził, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie wywiązała się z nałożonego na nią ww. postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. podniosła, że postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia było istotnym naruszeniem prawa. Wskazała, że jako zarządca, składając oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, składała je we własnym imieniu, gdyż wiąże ją umowa cywilnoprawna z właścicielem nieruchomości, a nadto została zobowiązana do wykonania uchwały Wspólnoty dotyczącej przedmiotowego remontu. Nieuwzględnienie jej oświadczenia stanowi zatem naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Wezwanie do przedłożenia umowy notarialnej stanowi natomiast naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a. Odnośnie wymogu przedłożenia pozwolenia Konserwatora Zabytków Miasta odwołująca się stwierdziła, że do dnia wydania decyzji Konserwator nie zajął stanowiska w sprawie, tym samym organ działał z naruszeniem art. 106 § 1 k.p.a., nie oczekując na zajęcie stanowiska, od którego uzależnił wydanie swojej decyzji. Odwołująca się stwierdziła również, iż na żądanie organu potwierdzono, że wymiana następuje przy zachowaniu dotychczas stosowanego, tego samego materiału. Podkreśliła przy tym, że w jej ocenie prawo do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych ma wspólnota mieszkaniowa oraz zarządca - występujący zarówno w imieniu własnym, jak i zleceniodawcy.

Decyzją z dnia 15 lutego 2011 roku, nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. N. [...] w S., reprezentowanej przez M. S., Wojewoda - podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że inwestor - Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy Al. N. [...] w S. nie złożył kompletnego zgłoszenia. Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest czynnością wymagającą bezpośredniego udziału strony. Jest to oświadczenie wiedzy składane pod rygorem odpowiedzialności karnej osoby, która składa to oświadczenie. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz. 1127 ze zm.), pełnomocnik może złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowle tylko w imieniu osoby prawnej. Wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, zatem oświadczenie mogą złożyć wyłącznie członkowie zarządu wspólnoty mieszkaniowej, których prawo do reprezentowania wspólnoty wynika z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 80, poz. 903 ze zm.).

Zdaniem organu odwoławczego inwestor określił, z jakiego materiału wykona poszycie dachu. Organ zaznaczył przy tym, iż przed rozpoczęciem prac budowlanych inwestor powinien uzyskać pozytywną decyzję Konserwatora Zabytków Miasta i w tym zakresie inwestor wezwania nie wykonał. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji było zasadne.

W skardze na powyższą decyzję M. S. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ odwoławczy naruszył art. 95 ust. 1 w związku z art. 331 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej jako k.c.) w związku z załącznikiem nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z art. 32 k.p.a. oraz zasady konstytucyjne wyrażone w art. 32 Konstytucji RP odmawiając ostatecznie przypisania przymioty strony zarządcy działającemu na mocy umowy o zarządzanie nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej, a wspólnocie prawa do działania przez pełnomocnika. Zdaniem skarżącej, organ naruszył także art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.) żądając przedłożenia umowy o zarządzanie sporządzonej w formie szczególnej. Tym samym organ uchybił zasadom procesowym wynikającym z art. 12 k.p.a. nie działając w sprawie wnikliwie i posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Skarżąca wyjaśniła, że na mocy szczególnych uprawnień zawodowych - licencji na zarządzanie nieruchomościami, zawarła umowę z posiadającą zdolność prawną i sądową Wspólnotą Mieszkaniową, która powierzyła jej wykonywanie czynności z zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Współwłaściciele nieruchomości przy Al. N. [...] w S. złożyli oświadczenie woli wykonania remontu dachu budynku, upoważniając zarządcę do zawarcia stosownych umów i złożenia wymaganych wniosków, w tym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej, jeżeli organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek reprezentującego stronę zarządcy, to tym samym miał podstawę do uwzględnienia złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane podpisanego przez zarządcę (reprezentacja powiernicza). W przeciwnym razie organ winien był wezwać do uzupełnienia zgłoszenia o przedmiotowe oświadczenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Skarżąca podkreśliła, że w chwili sporządzenia wzoru oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie obowiązywał przepis regulujący szczególne uprawnienia osób nie mających osobowości prawnej. Wraz z wejściem w życie art. 331 k.c., jeżeli szczególne akty nie regulują uprawnień jednostek, o których w nim mowa, to należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące osób prawnych. Zdaniem skarżącej, wspólnota mieszkaniowa może działać przez pełnomocnika, a tym bardziej osobę, której wykonywanie czynności z zakresu zarządzania nieruchomością powierzyła na podstawie umowy ze skutkami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku małej wspólnoty wymagane jest, aby pełnomocnictwo wynikało z oświadczenia woli złożonego przez wszystkich właścicieli, np. uchwały, którą to zarządca przedłożył organowi I instancji.

W ocenie skarżącej posiada ona także własny przymiot strony w związku z zawarciem umowy o zarząd nieruchomością, której Gmina S. jest również stroną. Okoliczności sprawy dają skarżącej podstawy do działania także jako strona mająca interes prawny i obowiązek ustawowy. Skutkiem zawarcia umowy o zarządzanie jest to, że ustawowy organ nie może podejmować czynności, które byłyby w kolizji z uprawnieniami udzielonymi zarządcy. Zarząd przenosi prawa na zarządcę w takim zakresie, jaki sam posiada, zaś zakres uprawnień zarządcy powinien wynikać z mowy i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do dokonania przez zarządcę czynności przekraczających zarząd zwykły wymagane jest pełnomocnictwo w formie prawem przewidzianej. Dla zgody na wykonanie remontu ustawa nie wymaga zachowania formy szczególnej. Żądania organu w tym zakresie nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie.

Skarżąca stwierdziła nadto, iż organ nie może uzależniać wydania decyzji od osobistego uzgadniania z poszczególnymi podwładnymi Prezydenta Miasta. Jeżeli w sprawie wymagane jest stanowisko innego organu, to organ rozstrzygający sprawę, nie strona, jest obowiązany do zaciągnięcia tego stanowiska.

Skarżąca podniosła również, że ustawodawca nie ogranicza kręgu osób, którym przysługuje prawo zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, co do których nie wymaga się pozwolenia na budowę. Skarżąca złożyła wszystkie wymagane przy zgłoszeniu dokumenty. Działanie organu stoi w sprzeczności z art. 28 k.p.a., czyli prawami do samodzielnego działania osoby zainteresowanej, mającej interes prawny w występowaniu jako strona z konsekwencją przysługujących jej praw, w tym do składania oświadczeń związanych z wnioskiem w sprawie, z którą występuje. Skarżąca przywołała w tym zakresie pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 roku, sygn. akt II OSK 208/06 oraz z dnia 10 lipca 1987 roku, sygn. akt IV SA 381/87. Wskazała, że jeżeli dowolna osoba mająca zdolność prawną zawarłaby umowę ze wspólnotą mieszkaniową na wykonanie remontu, także będzie zobowiązana do dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem tych robót, zaś jedynym warunkiem przyjęcia zgłoszenie od tej osoby będzie zgoda na wykonanie robót udzielona przez właściciela nieruchomości. Skarżąca podniosła, że właściciele wybierają zarządców, by w ich imieniu działały profesjonalnie osoby zajmujące się zawodowo zarządzaniem. Praktyka Urzędu Miasta jest odmienna od praktyki innych urzędów miast. W ocenie skarżącej różnice w stosowaniu prawa przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny zwrócić uwagę organu odwoławczego, albowiem przez skrajnie odmienną interpretację przepisów prawa uchybiają konstytucyjnej zasadzie równości określonej w art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca - poinformowana przez Sąd, że nie może występować przed sądem administracyjnym w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, wniosła – pismem z dnia 15 kwietnia 2011 roku - o przyznanie jej legitymacji czynnej do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyjaśniła, że nie występuje w imieniu Wspólnoty, lecz jako strona, mająca interes prawny do złożenia skargi na działanie organu w związku z naruszeniem praw skarżącej wynikających

z art. 186 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie stwierdziła, że brała czynny udział w postępowaniach jako strona, wykonując swoje obowiązki zawodowe zarządcy na rzecz i w interesie mocodawcy - właściciela nieruchomości.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 247/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342607; z dnia 10 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 374/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468574). Oznacza to również, iż przepis art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 roku, sygn. akt

II OSK 374/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468574).

Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter co do zasady materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 69/7, Baza Orzeczeń LEX nr 466377).

Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) – podobnie w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 1387/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć w orzecznictwie przyjmuje się również, iż mogą to być także przepisy procesowe lub ustrojowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 69/07, Baza Orzeczeń LEX nr 466377). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 roku (sygn. akt

OSK 919/04, ONSAiwsa 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie dopiero przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny, i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 755/06, Baza Orzeczeń LEX nr 337023; z dnia 2 lutego 1996 roku, sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; z dnia 8 października 1987 roku, sygn. akt IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt

IV SA/Wa 1321/05, Baza Orzeczeń LEX nr 217393). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 1387/07, Baza Orzeczeń LEX nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, podmiot ten musi zatem wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym (które będzie się toczyło po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji) i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1171/08, Baza Orzeczeń LEX nr 564007; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wr 715/10, Baza Orzeczeń LEX nr 950603).

Mając na uwadze poczynione powyższe uwagi, stwierdzić należało, że legitymację materialnoprawną – zarówno w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ma niewątpliwie jedynie inwestor tj. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy Al. N. [...] w S. Natomiast skarżąca, która jedynie zgłaszała zamiar wykonania robót budowlanych w imieniu inwestora tj. w imieniu ww. Wspólnoty, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie wykazała związku pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem prowadzonego postępowania. Argumentacja podnoszona przez skarżącą oceny tej nie mogła zmienić.

Przede wszystkim podkreślić wymaga, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek dokonanego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy Al. N. [...] w S. zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych w tymże budynku dotyczących części wspólnych nieruchomości (remont dachu). Zatem stroną tego postępowania była jedynie ta Wspólnota. W zgłoszeniu z dnia 25 marca 2010 roku wyraźnie jako wnioskodawca wskazana została Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy Al. N. [...] w S., przy czym zgłoszenie to zostało podpisane w imieniu wnioskodawcy przez skarżącą M. S. Organy rozpatrujące zgłoszenie prawidłowo przyjęły zatem, że zgłoszenie pochodziło od Wspólnoty Mieszkaniowej, która była reprezentowana przez M. S., będącą zarządcą nieruchomości Wspólnoty.

Analizując zagadnienie statusu zarządcy nieruchomości, w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w części wspólnej nieruchomości, należy mieć na uwadze, że stroną w takich sprawach pozostaje co do zasady jedynie wspólnota mieszkaniowa. Wspólnocie bowiem przysługuje prawo własności części wspólnych nieruchomości, co daje wspólnocie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jednocześnie wyposaża wspólnotę w prawo do dysponowania nieruchomością w tej części na cele budowlane. W wyjątkowych sytuacjach w charakterze strony mogą wystąpić także członkowie wspólnoty mieszkaniowej - właściciele poszczególnych lokali, o ile wykażą okoliczności uzasadniające przyjęcie, że mają oni przymiot strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 roku, sygn. akt II OSK 1827/09, Baza Orzeczeń LEX nr 597397). Podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa. Zasadą bowiem jest, że członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 roku, sygn. akt

IV SA/Wa 1171/08, Baza Orzeczeń LEX nr 564007). Wynika z tego, że tylko Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy Al. N. [...] w S. była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, zaś M. S. nie posiadała interesu prawnego, niezbędnego do uzyskania statusu strony w tymże postępowaniu. W konsekwencji nie była również legitymowana do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą dokonanego przez Wspólnotę zgłoszenia.

Po pierwsze podnieść należało, że skarżąca, jako osoba reprezentująca Wspólnotę Mieszkaniową, występowała w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika Wspólnoty zgłaszającej zamiar wykonania określonych robót budowlanych. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zawartym w uzasadnieniu skargi, organy obu instancji nie kwestionowały prawa występowania wspólnoty mieszkaniowej przez organami administracji publicznej przez reprezentującego ją pełnomocnika. Organy zakwestionowały jedynie możliwość złożenia przez pełnomocnika Wspólnoty oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu strony występującej w charakterze inwestora tj. w imieniu Wspólnoty.

Skarżąca mogła być pełnomocnikiem inwestora w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Inny jest natomiast krąg podmiotów mogących być pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z art. 35 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. M. S. wskazanych kryteriów nie spełniała. Pierwotnie została potraktowana w niniejszej sprawie jako pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej, jednak poinformowana, iż nie może występować przed sądem administracyjnym w imieniu Wspólnoty, wskazała, że nie występuje w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz jako strona mająca interes prawny do złożenia skargi. Z tych względów M. S. została uznana za skarżącą w niniejszej sprawie (por. zarządzenie z dnia 5 maja 2011 roku, k. 19 akt).

Po drugie wskazać należało, że brak jest przepisów, z których skarżąca mogłaby wywodzić własny interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Skarżąca posiadałaby bowiem legitymację skargową jedynie wówczas gdy sama dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych – działając we własnym imieniu, jako inwestor. Wówczas rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej byłoby zbadanie czy przysługuje jej prawo do dysponowania częścią wspólną nieruchomości budynkowej objętej przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. W konsekwencji skarżąca mogłaby być stroną postępowania jako podmiot dokonujący zgłoszenia, a tym samym - byłaby legitymowana do zaskarżenia aktów administracyjnych zapadłych w zainicjowanym postępowaniu do sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednak jednoznacznie, iż skarżąca dokonała zgłoszenia w imieniu Wspólnoty, nie powołując się przy tym na jakiekolwiek prawo służące jej do części wspólnych nieruchomości objętych zamierzonymi robotami budowlanymi, a swoją legitymację skargową w niniejszej sprawie wywodziła przede wszystkim z tytułu zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości przy Al. N. [...] w S. umowy o zarządzanie nieruchomością oraz z treści przepisów art. 184 - 186 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., n 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.).

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 80, poz. 903 ze zm.),

w art. 18 ust. 1, umożliwia wspólnocie mieszkaniowej powierzenie zarządu osobie fizycznej lub prawnej. Oznacza to, że wspólnota mieszkaniowa, oprócz możliwości działania samodzielnie przez swój organ, to jest zarząd, może czynności zarządu powierzyć innej osobie fizycznej lub prawnej. Stanowi to podstawę do wyodrębnienia zarządu w znaczeniu podmiotowym (zarząd wspólnoty działający w ten sposób, że jego czynności są automatycznie czynnościami wspólnoty) oraz zarządu w znaczeniu funkcjonalnym, to jest tzw. zarządu powierniczego, którego działania nie mają bezpośredniego skutku dla wspólnoty, bowiem jest on podmiotem odrębnym od wspólnoty. Zakres uprawnień zarządu powierniczego zależy od zakresu powierzonych mu czynności w drodze umowy. Nie można zatem do zarządcy nieruchomości, który sprawuje zarząd w znaczeniu funkcjonalnym, stosować art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, w którym określono uprawnienia zarządu w znaczeniu podmiotowym ("Zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ja na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali".). Na gruncie przepisów prawa cywilnego zajęto stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2009 roku, sygn. akt III CZP 129/08 (OSNC 2009/12/158), zgodnie z którym: "(...) nie ma podstaw do stosowania art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali do określenia kompetencji zarządcy, któremu powierzono zarząd na podstawie art. 18 ustawy. Uprawnienie zarządu w znaczeniu podmiotowym do reprezentowania wspólnoty płynie z samej uchwały powołującej ten organ i znajduje uzasadnienie w teorii organów osoby prawnej (art. 38 w związku z art. 331 k.c.), podczas gdy zarządca w rozumieniu art. 18 ww. ustawy jest tylko przedstawicielem wspólnoty i dla umocowania do działania w jej imieniu potrzebuje pełnomocnictwa

(art. 96 k.c. oraz art. 86 i 87 k.p.c.). Ponadto w art. 33 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali zawierającym odesłanie do przepisów regulujących zarząd nieruchomością wspólną, w tym do art. 21 ust. 1, mowa jest o reprezentacji wspólnoty przy dokonywaniu czynności materialnoprawnych, nie dotyczy on natomiast przedstawicielstwa procesowego. Niezależnie od tego, z przepisu wynika jedynie, że zakres upoważnienia zarządcy do działania w imieniu wspólnoty obejmuje tylko sprawy zwykłego zarządu, samo jednak upoważnienie musi wynikać z umowy lub uchwały. Oznacza to, że w braku stosownych postanowień umowy lub uchwały nie można przy zastosowaniu art. 21 ust. 1 i art. 33 określić zakresu umocowania zarządcy. W konsekwencji należy zatem dojść do wniosku, że reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej przed sądem przez zarządcę wymaga umocowania w umowie o określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną lub w uchwale o zmianie tej umowy." Powyższe stanowisko należy uznać za aktualne również w odniesieniu do zasad reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej przez zarządcę w postępowaniu administracyjnym, zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym - z zastrzeżeniem wynikającym z określenia w art. 35 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze pełnomocników stron.

Z wywodów powyższych wynika nadto, iż w sprawach dotyczących Wspólnoty, w których to Wspólnota jest stroną, zarządca nieruchomości może jedynie występować jako jej przedstawiciel, przy czym dla umocowania do działania w jej imieniu potrzebuje pełnomocnictwa. Zarządca, jedynie z faktu zwarcia umowy o zarządzanie nieruchomością, nie może natomiast wywodzić, iż stanowi odrębną stronę postępowania, która w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków Wspólnoty (wnioskodawcy) może występować obok Wspólnoty.

Zarządzanie nieruchomością jest działalnością zawodową wykonywaną przez zarządców nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.) - por. art. 184 ust. 1 u.g.n. Przywołany przez skarżącą art. 185 u.g.n. reguluje zakres czynności składających się na zarządzenie nieruchomością oraz zakres uprawnień i obowiązków zarządcy nieruchomości.

W art. 185 ust. 1 u.g.n. wskazano, że zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu w szczególności:

1) zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości;

2) zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości;

3) zapewnienie właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów Prawa energetycznego;

4) bieżące administrowanie nieruchomością;

5) utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem;

6) uzasadnione inwestowanie w nieruchomość.

Zgodnie z art. 185 ust. 2 u.g.n. zarządca nieruchomości lub podmiot prowadzący działalność, o której mowa w art. 184 ust. 3, działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. W umowie wskazuje się w szczególności zarządcę nieruchomości odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie, numer jego licencji zawodowej oraz oświadczenie o posiadanym ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania nieruchomościami. W myśl zaś art. 185 ust. 3 u.g.n. zakres uprawnień i obowiązków zarządcy wynika z przepisów ustawy, z przepisów odrębnych ustaw oraz z umowy o zarządzanie nieruchomością. Również art. 186 ust. 1 u.g.n. określa jedynie sposób w jaki zarządcy nieruchomości mają wykonywać czynności zawodowe.

Mieć zatem należy na uwadze, że art. 184 - 186, jak również pozostałe przepisy Rozdziału 3 u.g.n. zatytułowanego "Zarządzanie nieruchomościami", określają uprawnienia i obowiązki zarządców nieruchomości. Zawód zarządcy nieruchomości jest zawodem regulowanym, którego wykonywanie wymaga uzyskania licencji.

Zdaniem Sądu, powyższe przepisy gwarantują podmiotowi, któremu przysługuje prawo do nieruchomości i który zawrze z zarządcą umowę o zarządzanie nieruchomością, że zarządca ten będzie należycie wykonywał obowiązki określone zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w odrębnych ustawach, jak również wynikające z zawartej umowy. Przepisy te nie wykluczają przy tym, aby strony zawarły w umowie o zarządzanie nieruchomością postanowienia udzielające zarządcy prawa do reprezentowania zleceniodawcy przez organami administracji publicznej. Nie jest również wykluczone odrębne upoważnienie zarządcy nieruchomości do dokonania konkretnej czynności przed tymi organami w imieniu zleceniodawcy (podmiotu któremu służy prawo do nieruchomości). Powyższe przepisy nie stanowią jednak podstawy do przyznania zarządcy nieruchomości własnej legitymacji do działania obok zleceniodawcy jako odrębna strona postępowania. Nie są to bowiem przepisy prawa, które wyposażałyby zarządcę nieruchomości w prawa podmiotowe podlegające ochronie na gruncie przepisów dotyczących wykonywania robót budowlanych na terenie administrowanej przez niego nieruchomości. Z przepisów tych nie można wywieść normy prawnej przewidującej dla określonego podmiotu (tu zarządcy nieruchomości)

i w określonym stanie faktycznym (tu zamiar wykonania w zarządzanym budynku robót budowlanych wymagających zgłoszenia dokonywanego przez Wspólnotę) możliwość wydania decyzji, czy też podjęcia czynności. Brak jest zatem związku pomiędzy chronionym przez powyższe przepisy interesem prawnym zarządcy, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

W sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należało, że interes prawny w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych

- dokonanego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy Al. N. [...] w S., ma zatem wyłącznie zgłaszający zamiar wykonania robót wnioskodawca tj. Wspólnota Mieszkaniowa, jako podmiot, który zgłasza zamiar wykonania robót budowlanych dotyczących części wspólnych nieruchomości. Nie ma go natomiast skarżąca, wykonująca obowiązki zarządcy nieruchomości na podstawie zawartej ze Wspólnotą umowy o zarządzanie nieruchomością. Z tych względów przyjąć również należało, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie albowiem skarga M. S. nie została wniesiona w jej własnej sprawie, lecz w sprawie innego podmiotu, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. N. [...] w S.

Należy w tym miejscu podkreślić jeszcze raz, iż na gruncie art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako konkretyzacja uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, którymi są organ administracji publicznej oraz podmiot administrowany. W ramach postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie konkretyzuje uprawnień i obowiązków zarządcy nieruchomości, lecz podmiotu, który dokonuje zgłoszenia jako wnioskodawca (inwestor).

Jedynie na marginesie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż z twierdzeń skargi i pism skarżącej wynika, że skarżąca sama nie do końca jest przekonana w jakim charakterze występowała w postępowaniu administracyjnym. Z jednej strony wskazuje bowiem, że dokonała przedmiotowego zgłoszenia we własnym imieniu (jest to błędne stwierdzenie, co wynika wprost z treści zgłoszenia, w którym jako wnioskodawca widnieje Wspólnota); z drugiej strony wskazuje na okoliczności, z których wynika, że według niej zgłaszającym była Wspólnota Mieszkaniowa. Skarżąca zarzuca bowiem organom, że odmówiły jej - jako zarządcy nieruchomości, przymiotu strony, a także że odmówiły Wspólnocie prawa do działania przez pełnomocnika. Jak to już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie stroną postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych mogła być wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, jako podmiot składający wniosek, przy czym brak było przeszkód, aby skarżąca dokonała zgłoszenia w imieniu Wspólnoty, jako jej pełnomocnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, że skoro prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym przysługuje jedynie legitymowanemu podmiotowi, spór o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd mógłby rozstrzygać tylko wówczas, gdyby skargę złożył podmiot mający legitymację skargową w rozumieniu art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej spowodował, że przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu został ograniczony tylko do oceny jej interesu prawnego. Sąd nie mógł zatem przejść do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił albowiem skarżąca nie posiadała legitymacji do jej wniesienia.