Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 138/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 67 par. 5, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1248/07 w sprawie ze skargi J. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

II OSK 138 / 08

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez J. i J. D. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r., którą to decyzja uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i umorzono postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pismem z dnia 31 października 2006r. J. i J. D. wnieśli do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2000r. wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Powyższą decyzją, na podstawie art. 59 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane), oraz na podstawie art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91 poz. 578 z 1998r.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.) udzielono inwestorowi K. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego tj. obiektu handlowego wraz z przyłączem elektrycznym, położonego w Krakowie przy ul. [...] działka nr [...], obr. [...] Ś. - K.. Wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji J. i J. D. uzasadnili tym, że są w posiadaniu dokumentów z których wynika, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wydano w sierpnia 2000r. natomiast prawo do terenu inwestorka uzyskała na podstawie zawartej umowy dzierżawy terenu z Gminą Miejską Kraków w dniu 26 września 2001 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2000r. jako posiadającej wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2000r. z rażącym naruszeniem art. 7, art. 28 i art. 77 k.p.a. oraz z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działka nr [...], obr. [...] Ś. w K. stanowiła własność Gminy Kraków. W aktach sprawy brak jest dowodu, że K. P. jest właścicielem obiektu wraz z przyłączem, jak również nie wynika, że w dniu wydania decyzji była ona dzierżawcą części działki. Ponadto Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszym postępowaniu należało uznać interes prawny J. i J. D., którzy są właścicielami działki, do której przylega nieruchomość, na której zlokalizowany jest obiekt stanowiący przedmiot roszczeń.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego poprzez wszczęcie postępowania w wyniku wniosku nieuprawnionego podmiotu, wydanie decyzji przez nieuprawniony organ oraz oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie zebranym materiale dowodowym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym, a zastosowanie w niniejszej sprawie, m.in. w kwestii ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Organ stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego, J. i J. D. nie mogą być stroną w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a więc nie byli także uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na treść przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i datę złożenia przez J. i J. D. wniosku, w przedmiotowej sprawie należało odmówić wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast uprzednio wszczęte postępowanie umorzyć.

Z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodzili się J. i J. D., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1) przepisów art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stroną postępowania, a zatem nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

2) przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

3) przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i faktyczne pozostawienie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, na korzyść osoby naruszającej prawo i wbrew interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi skarżących jako obywateli.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2000r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Podstawą uchylenia decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było stwierdzenie, że wobec treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organ wojewódzki błędnie uznał J. i J. D. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie ma zastosowania. Sąd wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy jednak sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. A taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Podstawą wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. udzielającej K. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego był art. 59 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1. ww. ustawy. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Sąd stwierdził, iż z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że działka nr [...], obr. [...] Ś. w K. stanowiła własność Gminy Kraków. W aktach sprawy brak jest dowodu, że K. P. jest właścicielem obiektu wraz z przyłączem. Z akt sprawy nie wynika również, że K. P. w dniu wydania decyzji była dzierżawcą części działki. Powyższy fakt wskazuje na to, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była poprzedzona pozwoleniem na budowę, ale jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej.

Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, co do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie stroną w prowadzonym postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Sąd wskazał, iż poza sporem pozostaje fakt, że sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organy powinny ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie orzekania, tym niemniej nie może tego czynić w oderwaniu od akt określonego postępowania, a w szczególności od decyzji, której to postępowanie nieważnościowe dotyczy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., a zatem gdy przepis art. 59 Prawa budowlanego nie ograniczał stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a w szczególności zastosowany przez organy automatyzm procesowy polegający na odmowie przyznania statusu strony wyłącznie ze względu na zmianę przepisów prawa bez dokonania wnikliwej oceny etapu wstępnego badania sprawy i interesu prawnego zgłaszającego żądanie powoduje w rzeczywistości całkowite pozbawienie żądającego możliwości weryfikacji legalności decyzji.

Wskazując na przytoczone wyżej względy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę powinien rozważyć szeroko rozumiany interes strony w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie w oparciu o przepis art. 59 Prawa budowlanego z uwzględnieniem sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku z dnia 11 października 2007r. wniesione zostały dwie skargi kasacyjne, to jest przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez K. P..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego we wniesionej skardze kasacyjnej przedstawił zarzut oparty na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80,poz. 718 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wyłącznie inwestor, lecz każda osoba spełniająca przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a., to jest każda osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wskazując na powyższą podstawę kasacji, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa J. i J. D. złożyli w dniu 2 listopada 2006 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 nowego postanowienia określonego jako ust. 7, w następującym brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana, o której mowa powyżej, weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

Strona wnosząca skargę kasacyjną mając na względzie okoliczność, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym, w którym kwestia ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony jest badana od nowa, podniosła, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinien znaleźć właśnie powołany powyżej przepis art. 59 ust. 7 jako lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 7 ust. 1 nowelizacji (przepis intertemporalny) w związku z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. odnosi się do wszystkich spraw nowych, wszczętych po dniu 11 lipca 2003 r., to jest po dniu wejścia w życie nowelizacji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym i w tym postępowaniu krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony powinien być badany na nowo. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został złożony przez J. i J. D. w dniu 2 listopada 2006 r., czyli już po wejściu w życie omawianej nowelizacji, wprowadzającej do porządku prawnego art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony powinien być ustalony w oparciu o ten właśnie przepis.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotne jest również i to, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jak i cała regulacja art. 59 tego Prawa stanowi o postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie zaś w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Sformułowanie "w sprawie pozwolenia na użytkowanie" nie jest tożsame z pojęciem "w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie", co oznacza, że każde postępowanie administracyjne, to jest zarówno zwykłe, jak i nadzwyczajne, jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem zwykłym, jednak przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza w żadnej mierze jego zastosowania wyłącznie do postępowania zwykłego.

W podsumowaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że J. i J. D., na których wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2000 r., nie posiadali legitymacji strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Kolejna skarga kasacyjna wniesiona przez K. P. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe niezastosowanie tego przepisu, art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 16 i 129 k.p.a. poprzez uznanie za nieobowiązujący w czasie wydawania decyzji w 2006 roku przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co nie jest zgodne z powołanymi przepisami;

2) naruszenie przepisów prawa formalnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zwięzłego wyjaśnienia uzasadnienia, art. 67 § 5 poprzez nie doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem pełnomocnikowi formalnemu strony pomimo zgłoszenia pełnomocnictwa i wniosku pochodzącego bezpośrednio od pełnomocnika, art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie statusu strony skarżącym J. i J. D..

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, K. P. wniosła o zmianę wyroku i o oddalenie skargi J. D. i J. D. jako bezzasadnej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z zaleceniem zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu wniesionej kasacji wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów i że zastosowania w przedmiotowej sprawie nie miał art. 59 ust. 7 dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw.

Zdaniem skarżącej kwestia czy przedmiotowe pozwolenie zostało wydane w wyniku tzw. legalizacji samowoli budowlanej jest bez znaczenia. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 2000 roku została wydana na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, przez właściwy organ i dla właściwej strony.

Autor kasacji stwierdził, iż fakt, na jakiej podstawie została wydana decyzja z 2000 roku pozostaje bez znaczenia dla okoliczności, iż w 2006 roku wobec nowej sprawy administracyjnej należy stosować wprost nowe brzmienie art. 59 ust.7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku zmieniającej ustawę Prawo budowlane tylko do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się wcześniej obowiązujące przepisy. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2000 roku była decyzją ostateczną wobec nie wniesienia w terminie odwołania. Jej późniejsze wzruszanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z prawem jest nowym postępowaniem, do którego stosuje się już przepisy zgodnie z nowym brzmieniem.

W dalszych wywodach skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec ogólnych zasad dotyczących strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 kpa).

W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył też przepisy dotyczące doręczeń. Strona niniejszego postępowania K. P. ustanowiła swojego pełnomocnika formalnego dla tego postępowania (pełnomocnictwo z daty 28 sierpnia 2007 roku). Pełnomocnictwo to zostało załączone do akt przy piśmie procesowym z dnia 26 września 2007 roku. Pełnomocnik formalny pismem z dnia 12 października 2007 roku wniósł o sporządzenie uzasadnienia do wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 roku i doręczenie tegoż uzasadnienia wraz z wyrokiem pod adres Kancelarii pełnomocnika strony (wprost ). Wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony bezpośrednio pełnomocnikowi materialnemu. Zgodnie z utwierdzonym stanowiskiem doktryny i judykatury w przypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika doręczenia należy czynić tylko temu podmiotowi. Oczywiście dotyczy to w pierwszej kolejności pełnomocnika formalnego.

Odpowiedź na powyższe skargi kasacyjne złożyli J. i J. D. wnosząc o ich oddalenie. Skarżący podtrzymali swoją argumentację przedstawioną w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz stwierdzili, że wyrok Sądu pierwszej instancji w ich ocenie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają uzasadnionych podstaw.

Podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono, bowiem jedynie do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu z urzędu jedynie nieważności postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionych skarg kasacyjnych w pierwszej kolejności odnieść trzeba się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, a więc podstawie kasacji określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazała w swej kasacji K. P..

Stwierdzić należy, iż chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. art.141§4 p.p.s.a. i art. 67 § 5 p.p.s.a. Wbrew odmiennym wywodom zawartym w skardze kasacyjnej wniesionej przez K. P. sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., która to norma prawna nakazuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i zaskarżony wyrok te wszystkie elementy zawiera, a zarzut braku prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny jest nieuprawniony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez nie doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem pełnomocnikowi strony, to należy stwierdzić, iż skarżąca K. P. ustanowiła dwóch pełnomocników t.j. swego syna, a następnie adwokata, któremu w dniu 29 sierpnia 2007 r. udzielono pełnomocnictwa. Faktem jest, iż wyrok Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem doręczono synowi K. P.. Powyższe doręczenie pozostało bez wpływu na dalsze czynności dokonane w sprawie, bowiem skargę kasacyjną wniesiono w terminie przez uprawnionego do tego pełnomocnika profesjonalnego. W konsekwencji stwierdzić też trzeba, iż powyższa sytuacja pozostała bez wpływu na wynik sprawy, a to jest istotnym elementem uznania skuteczności podstawy kasacji, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Kolejna podstawa skargi kasacyjnej wskazana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przedstawiona została zarówno w kasacji wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak w kasacji wywiedzionej przez K. P.. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył błędnej zdaniem wnoszących kasację stron wykładni art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.) i niewłaściwego zastosowania, bo z naruszeniem art. 16 i art. 129 k.p.a. poprzez uznanie za nieobowiązujący w czasie wydawania decyzji w 2006 roku przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Błędną wykładnię K. P. upatrywała w tym, iż wadliwie jej zdaniem przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie jest wyłącznie inwestor, lecz każda osoba spełniająca przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, koniecznym jest podkreślenie, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie tzw. nieważnościowym, co ma wpływ na granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego w odniesieniu do decyzji badanej, a więc decyzji w odniesieniu do której prowadzony jest ten tryb postępowania. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, co do którego zgodni są zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i strony wnoszące rozpatrywane kasacje, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie", z tym wszak zastrzeżeniem, a co uszło uwadze autorom skarg kasacyjnych, iż w takim postępowaniu organ nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji organ rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd.5, Warszawa 2003, s.703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest to, że w postępowaniu "nieważnościowym" – nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art.156 k.p.a. i tylko w tych granicach możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Istotnym dla dalszych rozważań jest to, iż organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym orzeka jako organ kasacyjny przy uwzględnieniu stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji badanej.

Kolejną kwestią wymagającą podkreślenia, jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, a także w zaskarżonym wyroku, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV S.A. 2520/98, Lex nr 48669, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Tak więc oczywistym winno być, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami występującymi w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej to przedmiot decyzji pierwotnej, krąg tych podmiotów określa.

Zwrócić trzeba też uwagę na to, że wprowadzane kolejne zmiany do ustawy Prawo budowlane nie zawarły w swych przepisach przejściowych, ani też końcowych takich uregulowań, które odnosiłyby się do spraw dotyczących pozwoleń na użytkowanie już zakończonych i badanych w trybach nadzwyczajnych.

Konkludując przytoczone wyżej uwagi należy stwierdzić, iż skoro w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to należy w obecnym postępowaniu uwzględnić te normy, które obowiązywały w dacie wydawania decyzji badanej, w tym także regulacje określające krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania.

Decyzja badana wydana została w dniu [...] sierpnia 2000r. Wniosek zaś o stwierdzenie nieważności tej decyzji J. i J. D. złożyli w dniu 2 listopada 2006 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 nowego postanowienia określonego jako ust. 7, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Powyższa zmiana weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., a więc po dacie wydania decyzji badanej. Tym samym nie jest uprawnione stanowisko, że powyższa regulacja ma zastosowanie do spraw wprawdzie wszczętych po dniu 11 lipca 2003 r., ale których badanie stanu prawnego odnosi się do stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej, a w warunkach niniejszej sprawy będzie to stan na dzień [...] sierpnia 2000r.

Trafnie wprawdzie zauważył, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż przepis art. 59 ustawy Prawo budowlane dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie zaś w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jednak w żadnym wypadku nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że tylko fakt zawarcia w analizowanym przepisie sformułowania "w sprawie pozwolenia na użytkowanie" oznacza, że każde postępowanie administracyjne, a więc zarówno zwykłe, jak i prowadzone w trybie nadzwyczajnym, jest postępowaniem do którego regulacja zawarta w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie.

Podzielić też trzeba podgląd zawarty w kasacji K. P., że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Jednak unormowanie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w warunkach niniejszej sprawy, bowiem jak już wcześnie podkreślano decyzja z dnia [...] sierpnia 2000r., wydana była w stanie prawnym, gdy przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. takich jak zawarto to w art. 59 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane po dniu 11 lipca 2003 r., wyłączeń co do kręgu stron postępowania nie przewidywały.

Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności nie można podzielić zarzutów obu skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego w zakresie przytoczonym we wneisionych kasacjach.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów obu skarg kasacyjnych i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie wniesione skargi kasacyjne.