Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 461/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5  ust. 1,  art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. A., M. O. i W. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 20 września 2010 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz K. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz M. O. i W. O. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. O., W. O. oraz K. A. od decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z 20 września 2010 r., nr [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 16 listopada 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "budynek bliźniaczy garażu na samochody dostawcze" lokalizowanego na działkach nr A i B przy ul. [...] w [...].

Zaskarżoną decyzję poprzedziło następujące postępowanie.

Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. nr [...], znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. D. oraz A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego – garażu na samochody dostawcze, lokalizowanego na działkach nr A i B przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ ten wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Przedmiotowe pozwolenie zostało wydane z zachowaniem następujących warunków: roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z projektem budowlanym, pod nadzorem kierownika budowy, przyłącze energii elektrycznej objęte zostanie odrębnym postępowaniem oraz nałożono obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru. Jednocześnie zobowiązano inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, zastrzeżono, że kierownik budowy jest obowiązany prowadzić dziennik budowy oraz umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy oraz ochrony zdrowia. Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje następujące nieruchomości- działki nr A i B.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że projekt budowlany jest zgodny z warunkami zabudowy nr [...] z 9 lutego 2009 r. oraz nr [...] z 6 lutego 2009 r. Równocześnie odstąpiono od powiadamiania stron, ponieważ inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania terenu, którym dysponują wnioskodawcy, a zostały spełnione wymagania art. 32-35 Prawa budowlanego.

W dniu 5 sierpnia 2010 r. M. i W. O. oraz K. A. złożyli odrębne wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o uchylenie wstecznej decyzji nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r. Strony oświadczyły, że są właścicielami działek o numerach ewidencyjnych: C i D oraz E, a ponieważ działki te graniczą bezpośrednio z nieruchomością, dla której wydano pozwolenie na budowę wywodzili, że posiadali w dniu wydania decyzji przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu.

Rozpatrując złożone wnioski organ, postanowieniem nr [...] z dnia 20 sierpnia 2010 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie decyzji nr [...] z 16 listopada 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działce nr B i A przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w trybie wznowienia postępowania, organ na wstępie zauważył, że sporny obiekt został usytuowany w odległości co najmniej 4 m od granic działki budowlanej i jest to zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2010 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obiekt nie jest zaliczany do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Oznacza to, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działek nr ew. B i A, którymi dysponują inwestorzy. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym, w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu stronami byli U. i A. D. Zdaniem organu, nie zachodziły przesłanki art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż z przedstawionych względów, na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wnioskodawcy, jako właściciele działek E; F; G, powołujący się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie mogli zostać uznani za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Raz jeszcze organ podkreślił, że obszar oddziaływania dwóch garaży dla samochodów dostawczych ogranicza się do działek inwestorów.

K. A. oraz M. i W. O. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, żądając w całości jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca nr [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego na samochody dostawcze dla U. i A. D., z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy, dla tak określonej podmiotowo i przedmiotowo inwestycji oraz ze względu na zarzuty podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania oraz w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego.

Wojewoda Śląski nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

W dniu 18 listopada 2010 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. lub w art. 145 a K.p.a.

Dalej organ odwoławczy wywodził, że zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu wyjaśnień, co do przyczyny wznowienia postępowania, a także co do rozstrzygnięcia istoty spray, wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145 a K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Wobec powyższego organ II instancji podał, że przedmiotem postępowania, rozpoczętego postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2010 r., a zakończonego decyzją z 20 września 2010 r., winno być w pierwszej kolejności zbadanie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dodając, że uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony oparte jest na przepisach prawa materialnego.

W sprawie pozwolenia na budowę wynika wprost z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Przy czym, mając na uwadze art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu Wojewoda Śląski, uznał teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dlatego kluczowym dla oceny, czy odwołującym służył status strony było ustalenie, czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren działek B i A.

Mając na uwadze definicję z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Uznał, że powoływane przez odwołujących przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym – na paragrafy 14,15, 28, 48, 207-209, które w ich ocenie zostały pominięte, jako te, które mogą świadczyć o oddziaływaniu na nieruchomości sąsiednie, dotyczą obiektów budowlanych, ale nie wskazują na wiążące się z tymi obiektami ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego, powoływane przez strony argumenty mogą jedynie świadczyć o interesie faktycznym. Do takich, bowiem należy zakładane zagrożenie pożarowe (z uwagi na możliwość garażowania cystern), hałas, zanieczyszczenie i różne potencjalne zagrożenia dla środowiska, czy też "uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na nieruchomość odwołujących".

W konsekwencji, organ stanął na stanowisku, że brak było podstaw do uznania, że nieruchomości oznaczone nr C oraz D, należące do K. A. oraz działka oznaczona nr E, stanowiąca własność M. i W. O. – położone są w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a realizowane przedsięwzięcie godzi w konkretne uprawnienia odwołujących do zagospodarowania, czy też użytkowania tych terenów.

Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na brak podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ odwoławczy nie mógł badać pod względem merytorycznym zgodności z prawem kwestionowanego przez odwołujących pozwolenia na budowę.

Z powyższą decyzją Wojewody Śląskiego nie zgodzili się K. A. oraz M. i W. O., wnosząc odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zarządzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 stycznia 2011 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), połączono sprawę ze skargi M. O. i W. O. ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 24/11 ze skargi K. A. na decyzję Wojewody Śląskiego z 18 listopada 2010 r. nr [...] celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 września 2011 r. postanowił wyznaczyć do rozpoznania sprawy ze skargi K. A., M. O., W. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2010 r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. W uzasadnieniu wyjaśniając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r., wyłączył sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie ze skargi K. A., M. O., W. O., na skutek tego sprawa nie może być rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

K. A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z 20 września 2010 r., zarzucając organom naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na wadliwym uznaniu, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, albowiem skarżąca nie miała przymiotu strony w przeprowadzonym postępowaniu, dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę na działce bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżącej. Zarzuciła, że stanowisko organów oparte jest na uproszczonej i wadliwej interpretacji przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniosła, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zwróciła uwagę, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wokół obiektu, nie wokół działki, na której stoi obiekt. Podstawowe ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, jej zdaniem, wiąże się z koniecznością uwzględnienia normatywnych odległości od granic działki. Przepisy warunków technicznych nakazują uwzględniać w projekcie zagospodarowania terenu normatywne odległości od granic, nie pozwalają (ograniczają) swobodę zagospodarowania terenu wokół obiektu, ze względu na przebieg granic. Konieczność lokalizowania obiektów w określonej odległości od tej granicy oznacza, że właściciele działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, w sytuacji, gdy inwestor przewiduje realizację budynku w standardowej, minimalnej dopuszczalnej odległości od granicy z działką sąsiednią, mają przymiot strony postępowania. Skarżąca zaakcentowała, że w sprawie zostało wydane pozwolenie na budowę budynku, o łącznej powierzchni 400 m², z bardzo dużymi otworami okiennymi od strony granicy z jej działką. Zatwierdzony projekt budowlany dotyczy budynku, który znacząco odbiega zarówno funkcją jak i wielkością od okolicznej zabudowy jednorodzinnej. Skarżąca dodała, że granica pomiędzy działkami, która jest idealnym "miejscem wspólnym" wyznacza teren, podlegający ograniczeniom w zagospodarowaniu i jako właścicielka działek graniczących powinna brać udział w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, wyznaczanego tą wspólną linią graniczną. Powołała się na pogląd sformułowany w orzecznictwie, że kwestię obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo ustalać z uwzględnieniem okoliczności sprawy, charakteru obiektu i jego lokalizacji. Podkreśliła, że swoje działki uprawia rolniczo, czego organ nie wziął pod uwagę. Budowany obiekt jest garażem na bardzo duże samochody dostawcze, a co wobec bardzo dużego nachylenia terenu od strony powstającej inwestycji w kierunku jej działek stwarza oczywiste ograniczenia w prowadzonej od wielu lat uprawie warzyw i owoców. Nieuznanie jej za stronę postępowania uniemożliwiło, między innymi, zbadanie tego, czy okoliczność ta została uwzględniona w procesie projektowania i budowy inwestycji, zlokalizowanej, co jeszcze raz podkreśliła, na terenie o znacznym stopniu nachylenia, na którym jest także brak jakichkolwiek urządzeń kanalizacyjnych.

M. i W. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z 20 września 2010 r., zgłosili zarzuty tożsame z podniesionymi w skardze K. A.

W piśmie procesowym z 23 listopada 2011 r. dodatkowo zaakcentowali, że zostali całkowicie pominięci w procedurze planistycznej, tj. przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W ich ocenie, organ odwoławczy uchybił podstawowym zasadom procedury administracyjnej oraz art. 107 § 3 K.p.a., nie odnosząc się do odległości określonej w §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także przez całkowite pominięcie pozostałych warunków, mogących mieć wpływ na oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie (§ 14, § 15, § 28 ust.2, § 48 ust. 1 § 207-209). W tym kontekście podnieśli, że projektowany obiekt nie jest garażem w zabudowie jednorodzinnej ani rekreacyjnej, a pojęcie użyte przez organ "garaż dla samochodów dostawczych" wymaga wyjaśnienia i jednoznacznego wskazania, jakie przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych analizowano, ustalając zgodność inwestycji z prawem, w tym także rygorami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Nie zgodzili się ze stwierdzeniem organu, że nie zostały przez nich wskazane przepisy i okoliczności, które mogłyby świadczyć o oddziaływaniu budynku garażu i wprowadzające ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Podkreślili, że organy nie odniosły się do faktu, że ich nieruchomość jest już działką zabudowaną (zlokalizowany jest na niej dom skarżących, a w przyszłości planują działkę wykorzystać dla zabudowy jednorodzinnej dla syna), stąd wydaje się im oczywiste, że lokalizacja obiektu garażu stwarza ograniczenia zarówno dla istniejącej zabudowy, jak i w dalszej jej zabudowie i zagospodarowaniu. Nadmienili, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie odniosły się w ogóle do kwestii braku uczestnictwa skarżących w procedurze ustalania warunków zabudowy. Uzupełniając swoje wywody skarżący argumentowali, że swój interes prawny we wszczętym postępowaniu w sprawie wznowieniowym uzasadniają naruszeniem przepisów Prawa budowlanego – art. art. 3 pkt 20, 5 ust. 1 pkt 9, 28 ust 2, art. 33-35, w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na marginesie skarżący podali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach unieważniło wszystkie cztery decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do przedmiotowej decyzji.

Na zakończenie zastrzegli, że w ich ocenie, brak jest formalnych przeszkód do orzekania merytorycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Podkreślili raz jeszcze, że z uwagi na okoliczności sprawy nie zachodzi przyczyna, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem rozpatrywana sprawa ma w istocie rozstrzygać o tym, czy są stroną postępowania nadzwyczajnego w sprawie wydanego pozwolenia na budowę, co do którego toczą się inne postępowania nadzwyczajne (ostatecznie nie zakończone).

Na rozprawie przed Sądem W. O. oświadczył, że według jego wiedzy nie została wydana decyzja stwierdzająca nieważność kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność istniejącego w obiegu prawnym aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena legalności decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przeprowadzona przez Sąd w granicach sprawy, kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiadają przepisom prawa z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów postępowania.

Z uwagi na tryb kontrolowanego postępowania oraz treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, mocą którego utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej, wobec braku przesłanek do uznania skarżących za strony w kwestionowanym postępowaniu, od razu zastrzec też trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz zagadnienia proceduralne. Kontrolując legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej w procesie decyzyjnym Sąd w pierwszej kolejności ocenia wszak ich zgodność z zasadami postępowania administracyjnego. Naruszenie przez organy administracji w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy oraz podejmowania rozstrzygnięcia – przepisów proceduralnych, wyłącza zaś dokonanie przez Sąd oceny co do kwestii merytorycznych.

Na wstępie niniejszych rozważań ponownie zauważyć przyjdzie, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wobec czego przepisy odnoszące się do tego postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego przestrzegania.

Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), które dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony, następuje niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Celem postępowania wznowieniowego jest natomiast stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia i następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje, zatem najpierw ustaleń, co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, dopiero w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a K.p.a.

W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu U. D. oraz A. D. pozwolenia na budowę, zainicjowane zostało wnioskiem skarżących, którzy jako przesłankę wznowienia wskazali okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podnosząc, że na skutek niezawiadomienia ich o wszczęciu postępowania oraz niedoręczenia im wydanej w sprawie decyzji, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako jego strona. Stosownie do podstawy wznowienia oraz treści zgłoszonych zarzutów, dokonując oceny legalności zaskarżonych rozstrzygnięć, dostrzec przede wszystkim trzeba, że na skutek złożonego wniosku, właściwy organ na wstępie obowiązany był dokonać oceny, co do dopuszczalności weryfikacji decyzji we wnioskowanym trybie. W tym też zakresie winien był ustalić, czy wznowienie postępowania z punktu widzenia przedmiotowego i podmiotowego jest dopuszczalne, jak również czy zachowany został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie określony w art. 148 § 1 K.p.a.

Lektura akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że decyzja Prezydenta Miasta Sosnowca nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono U. D. oraz A. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji: budynek bliźniaczy garażu na samochody dostawcze, lokalizowany na działkach nr A i B przy ul. [...] w [...], została doręczona jedynie inwestorom jako stronom postępowania (karta 5 akt administracyjnych).

Trafnie organy przyjmują, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 zez zm.), dalej Prawo budowlane - stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest zatem do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę.

Istotny jest niewątpliwie przy tym przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przede wszystkim wśród przepisów, o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a które organy winny były przeanalizować w rozpoznawanej sprawie należałoby wymienić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że także ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla sąsiedztwa związki lub będące w zasięgu szkodliwego oddziaływania. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (tak w: Prawo budowlane, Komentarz, pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 327). Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ponieważ ograniczenia mogą dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zauważyć przyjdzie, że przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka "Prawo budowlane Komentarz" ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22). Są to zatem nie tylko, jak już powiedziano, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ale także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719). Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Aby właściwie ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z 16 listopada 2009 r. organy winny były ustalić usytuowanie należących do nich nieruchomości względem projektowanego obiektu budowlanego, zbadać ich przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić, jak nieruchomość skarżących może być zabudowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie, winny były ustalić, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek skarżących, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek należących do skarżących, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Baza Orzeczeń LEX nr 207953). Nie tylko, bowiem aktualny stan nieruchomości skarżących jest istotny, lecz także fakt, iż skarżący mogą w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. rozbudować należący do nich budynek. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących, wynikające z przepisów szczególnych, to również będą oni stroną przedmiotowego postępowania. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań żadnego z organów, przeciwnie, została przez nie całkowicie pominięta. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo również do zmian w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które mogą polegać m.in. na rozbudowie lub przebudowie znajdującego się na niej budynku lub wybudowaniu na niej innego budynku. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stoi na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.

Należy w tym miejscu wskazać także, iż przyjęta przez organy interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego spowodowałaby, że jedynie podmiot, który wykazałby, na podstawie analizy planowanej inwestycji i aktualnej zabudowy jego działki, że planowana inwestycja narusza przepisy szczególne, zostałby uznany za stronę postępowania. Raz jeszcze zaakcentować przyjdzie, że taka ocena powinna zostać natomiast dokonana dopiero w toku postępowania mającego na celu zbadanie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie wniosku o wznowienie postępowania.

W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej pominął kwestię oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy w niniejszej sprawie nie wykazały, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, chociażby w świetle charakteru i wielkości inwestycji, przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Jedynie w rozstrzygnięciu organ zamieścił stwierdzenie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie wykracza poza granice działek nr B i A, którymi dysponują inwestorzy.

Natomiast Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, że powoływane przez skarżących przepisy § § 14,15,28,48,207-209, które w ich ocenie zostały pominięte, nie wskazują na wiążące się z tymi obiektami ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W uzasadnieniu organu brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń i rozważań, które uzasadniałyby takie stanowisko.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji, wydając kwestionowane przez skarżących decyzje, dokonały niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, mając na uwadze wykładnię pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przyjętą przez Sąd, należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że organy obu instancji, ograniczając badanie, czy nieruchomości skarżących mieszczą się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie aktualnej zabudowy działek skarżących, naruszyły również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jakie działki należą do skarżących, gdzie są położone, jak są i mogą być zabudowane. Nie czyniąc w tym zakresie wnikliwych ustaleń organy spowodowały, iż nie mogły na tym etapie postępowania jednoznacznie ustalić, czy należące do skarżących działki znajdują się, czy też nie, w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w tym również odnieść się prawidłowo do twierdzeń skarżących, zgodnie z którymi planowany budynek będzie zacieniał ich budynki, uniemożliwi dalszą rozbudowę istniejących obiektów, a realizacja przyłączy gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych z uwagi na teren o znacznym stopniu nachylenia od strony kwestionowanej inwestycji, wywrze wpływ na nieruchomość K. A., budowa zaś obiektu znacząco odbiegającego funkcją i wielkością od zabudowy jednorodzinnej, w odległości 4 m od działki M. i W. O. wpływać będzie bezpośrednio na sposób zagospodarowania ich działki.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania oraz w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono - odpowiednio - po myśli art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a.