Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 31/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] września 2012 r. (znak [...]), wydaną w przedmiocie zwrotu przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonych w Z., w której:

1. zwrócono na wyłączną własność J. C. jako spadkobiercy T. C.:

- działkę nr [...] o pow. [...] ha (część drogi),

- działkę nr [...] o pow. [...] ha (część działki budowlanej),

- udział [...] w działce nr [...] o pow. [...] ha (powierzchnia

udziału w części działki budowlanej wynosi [..] ha),

położone w Z. i stanowiące własność Miasta Z.,

posiadające urządzone księgi wieczyste nr KW [...] i KW [...];

2. odmówiono zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej część drogi;

3. odmówiono zwrotu gruntu o pow. [...] ha stanowiącego część działki [...] przejętej od byłego właściciela T. C. i włączonej do działki nr [...] o pow. [...] ha wchodzącej w skład pasa drogowego ul. G. – drogi gminnej Nr [...] – publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 1985 r. o drogach publicznych;

4. grunty wymienione w pkt 1 podlegają zwrotowi bez rozliczeń, ponieważ w roku 1966 grunty te od T. C. zostały odłączone bez odszkodowania jako wskaźnik 33% gruntów należnych Skarbowi Państwa i nie ma na nich żadnych nakładów Skarbu Państwa ani Miasta Z. Podlegają zwrotowi w stanie, w jakim się znajdują.

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...], wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31, poz. 138) zatwierdzono projekt planu podziału osiedla rolniczego położonego w Zambrowie przy ul. G. na działki budowlane tzw. "O. R.". W wyniku tego podziału stosownie do przepisów art. 12 ust. 2 ustawy, z gruntów T. C. odłączono bez odszkodowania powierzchnię [...] ha (z działki nr [...]), natomiast z gruntów spadkobierców S. C. powierzchnię [...] ha (z działki nr [...]), jako wskaźnik 33% gruntów należnych Skarbowi Państwa. W ramach podziału na gruntach spadkobierców S. C. oraz na gruntach T. C. wydzielone zostały następujące działki budowlane nr:

- [...] (obecnie nr [...], [...], [....] i [...] o łącznej pow. [...] ha),

- [...] (obecnie nr [...], [...], [....] i [...] o łącznej pow. [...] ha),

- [...] (obecnie nr [...], [...], [....] i [...] o łącznej pow. [...] ha),

- [...] (obecnie nr [...], [...], [....] i [...] o łącznej pow. [...] ha),

- [...] (obecnie nr [...], [...], [....] i [...] o łącznej pow. [...] ha),

- [...] (obecnie nr [...], [...], [....] i [...] o łącznej pow. [...] ha),

- [...] (obecnie nr [...], [...], [....] i [...] o łącznej pow. [...] ha),

i dodatkowo dla T. C. zaprojektowano działkę nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha) na gruntach J. i J. C. Z gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa wydzielono działkę budowlaną nr [...] (obecnie działka nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha), drogę oznaczoną nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha), część działki nr [...] na poszerzenie ul. G. (obecnie działka nr [...] o powierzchni [...] ha) oraz wydzielono udział [...] w działce budowlanej nr [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha). Łącznie na gruntach spadkobierców S. C. i T. C. zlokalizowano potrącenie o [...] ha, podczas gdy potrącono od nich tylko [...] ha [...] ha + [...] ha).

Grunty Skarbu Państwa, a więc działki nr [...] i [...] oraz działka [...] i udział w działce [...] na mocy decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 1992 r. zostały skomunalizowane na rzecz gminy Miasta Z.

J. C. (jedyny spadkobierca T. C. oraz spadkobierca w [...] po S. C.) wraz z małżonką B. C. złożyli wniosek do Starosty Z. o zwrot części działek nr [...], [...], [...] i udziału [...] w części działki oznaczonej nr [...].

Na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] maja 2006 r., wydanej na wniosek Starosty Z. w związku z prowadzonym postępowaniem o zwrot, działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta Z. zwrócił J. C. jako spadkobiercy T. C. i S. C. działki nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha oraz udział wynoszący [...] w działce nr [...] o powierzchni [...] ha (wchodzących w skład dawnych działek [...] i [...]). Natomiast odmówiono mu jako spadkobiercy T. C. zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] ha (wchodzącej w skład dawnej działki [...]). Ponadto odmówiono J. C. i spadkobiercom S. C. zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] ha, udziału wynoszącego [...] części w działce nr [...] o powierzchni [...] ha i części działki nr [...] o powierzchni [...] ha powstałych z dawnych działek nr [...] i [...]. Zwrócono również odpowiednie działki spadkobiercom S. C.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewodę P. w dniu [...] listopada 2006 r.

Rozstrzygnięcie Wojewody, jak i decyzja organu I instancji, zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/BK 300/08. W motywach uzasadnienia wyroku podano, że w sprawie należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę prawną orzekania o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości tylko tym ze spadkobierców byłych właścicieli, których grunty graniczą obecnie ze zwracanym obszarem oraz fakt niedopuszczalności odmowy zwrotu wywłaszczonych gruntów z powołaniem się na okoliczności mające dowodzić przeznaczenia tych gruntów na inne cele publiczne niż wynikające z decyzji z dnia 10 sierpnia 1966 r. (uzasadnienie to było podyktowane treścią wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05). Wskazano, że w sprawie niniejszej odmawiając zwrotu części wywłaszczonego gruntu organy powołały się na fakt, że w 2004 r. (tj. 38 lat po wywłaszczeniu) została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego na teren obejmujący część odebranych gruntów (obecnie część działek nr [...] i [...]) dla inwestycji w postaci budowy nawierzchni ulic, chodników, zjazdów, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przebudowy sieci infrastruktury technicznej i innych urządzeń kolidujących z planowaną inwestycją oraz na budowę kanalizacji deszczowej. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. został zatwierdzony projekt budowlany dla opisanej inwestycji i faktycznie na gruncie wykonano pewien zakres robót budowlanych (wybudowano kanalizację deszczową i sanitarną na działce nr [...] od ulicy G. do granicy z działką [...]). Nadto od lat 80-tych funkcjonuje na pewnym odcinku działki nr [...] wodociąg wybudowany przez Miasto Z. (począwszy od ulicy G. do zasuwy znajdującej się na przedłużeniu ulicy R.). Tymczasem celem wywłaszczenia dokonanego decyzją z dnia [...] sierpnia 1966 r. było wydzielenie działek budowlanych pod osiedle rolnicze, które to osiedle nigdy nie powstało. Grunty te są nadal użytkowane. W konkluzji tej części rozważań podano, że podjęte dopiero kilkadziesiąt lat później kroki zmierzające do zagospodarowania części gruntów przejętych w 1966 r. nie są związane z celami przyświecającymi decyzji z [...] sierpnia 1966 r. Nadto Sąd wywiódł, że fizycznie zwrotowi podlegać powinien grunt odpowiadający powierzchni odebranej przez Skarb Państwa i tak J. C. jako jedynemu spadkobiercy T. C. – obszar [...] ha z dawnej działki [...] oraz wszystkim spadkobiercom S. C. w udziałach wynikających z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku – obszar [...] ha z dawnej działki [...]. Zaznaczono przy tym, że uprawnioną do zwrotu gruntów po T. C. nie może być małżonka J. C., albowiem nie jest jego spadkobierczynią.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Z. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 142 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 651, poz. 102 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.:

I. uznał wniosek J. Ch. jako spadkobiercy T. C. za spełniający wymogi art. 136 ust. 3 ustawy i w tym zakresie:

1. zwrócił na jego własność: działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (część drogi), działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (część działki budowlanej), udział [...] w działce nr [...] o powierzchni [...] ha (działka budowlana),

2. odmówił zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej część drogi,

3. odmówił zwrotu części działki nr [...] o powierzchni [...] ha wchodzącej w skład pasa drogowego ul. G. – drogi gminnej nr [...],

4. stwierdził, że grunty wymienione w pkt 1 podlegają zwrotowi bez rozliczeń.

II. wniosek J. C. i innych stron postępowania jako spadkobierców S. C. uznał za nie spełniający wymogów z art. 136 ust. 3 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji podano, że odmowa zwrotu działki nr [...] podyktowana była dwoma powodami. Po pierwsze zwrot tej działki spowodowałby zwrot powierzchni większej o [...] ha niż potrącono T. C. Po wtóre, organ podał, że brak jest możliwości racjonalnego podziału tej działki w taki sposób, aby wnioskodawcy została zwrócona brakująca część wywłaszczonego gruntu, tj. (178 m2) bez naruszania uprawnień nabytych decyzjami o warunkach zabudowy przez nowych właścicieli działek przyległych do tej działki stanowiącej niezbędną łączność z drogą publiczną. Odnośnie odmowy zwrotu części działki nr [...] podano, że po wywłaszczeniu weszła ona w skład pasa drogowego ul. G., która jest drogą publiczną – drogą gminną nr [...]. Prowadzona na tej działce inwestycja jako część ul. G., na podstawie decyzji z dnia 24 kwietnia 2008 r. została zakończona. Wykonano chodniki, ścieżkę rowerową, niezbędne rowy i wszystkie niezbędne elementy pasa drogowego tej ulicy. Wskazano, że niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej. Organ podał, że wniosek J. C. jako spadkobiercy w [...] po S. C. nie spełnia wymogów art. 136 ust. 3 ustawy, albowiem nie został złożony przez wszystkich spadkobierców (do akt sprawy pomimo 2 – letniego zawieszenia postępowania nie dołączono postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po E. F. oraz po M. S. i jej synu A. S.).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i B. C., zaskarżając ją w części odmawiającej zwrotu działek nr [...] i [...] z powodu zajęcia pod drogi oraz w części uznającej wniosek za niespełniający wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie motywy rozstrzygnięcia I – instancyjnego. W konkluzji stwierdzono, że ustalenia poczynione przez organ I instancji zasługują na potwierdzenie jako zgodne z prawem dotyczącym przedmiotowej materii oraz zgodne z aktualnym orzecznictwem.

Wskutek rozpoznania skargi B. i J. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 710/11) oddalił skargę B. C., uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt I decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz uchylił poprzedzającą jej wydanie wyżej opisaną decyzję Starosty Powiatu Z. w punkcie I oraz oddalił skargę J. C. w pozostałym zakresie.

Z uzasadnienia orzeczenia Sądu wynika, że orzeczenie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody na to pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo, albowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Jest to natomiast brak usuwalny i rzeczą organu jest wezwanie składających wniosek do jego uzupełnienia. Uzupełnienie to będzie mogło polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców, bądź upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowania w imieniu pozostałych. Dopiero nie uzupełnienie tego braku upoważnia starostę do wydania decyzji odmownej. Sąd zatem przyznał słuszność stanowisku organów, iż wobec braku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pochodzącego od wszystkich spadkobierców S. Ch. wyłączona była możliwość wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie.

Ponadto Sąd orzekający zauważył, iż z analizy treści decyzji Starosty Z. oraz mapy stanu władania gruntami sporządzonej na dzień 5 listopada 2008 r., zaktualizowanej na październik 2010 r., na której oznaczono oddzielenie grunty objęte scaleniem i podziałem od T. C. i grunty przejęte od S. C., wynika, że w sprawie rozstrzygnięto o obszarze wydzielonym zarówno z dawnej działki nr [...] jak i z dawnej działki [...]. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku:

- działki nr [...], na powierzchnię zwróconą wnioskodawcy składa się [...] ha wydzielonego z działki nr [...] oraz [...] ha wydzielonego z działki nr [...], w sumie [...] ha,

- działki nr [...], gdzie odmówiono zwrotu powierzchni [...] ha, podczas gdy z działki [...] na tę działkę wydzielono jedynie [...] ha,

- udziału [...] w działce nr [...], w tym wypadku przede wszystkim należy wskazać na sprzeczność zachodzącą pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem a dotyczącą powierzchni tego udziału. W sentencji podano, że wynosi on [...] ha natomiast w uzasadnieniu podano, że jest to powierzchnia [...] ha. Również i w tym wypadku uwzględniono obszar wydzielony zarówno z działki nr [...] ([...] ha) jak i z działki [...] ([...] ha).

Zdaniem Sądu uchybienia dotyczące określenia powierzchni działek nie pozwalają jednoznacznie ustalić, jaka powierzchnia została rzeczywiście zwrócona wnioskodawcy. Takie działanie organów charakteryzuje się niekonsekwencją polegającą na tym, że z jednej strony oddziela się żądanie J. C. jako spadkobiercy T. C., a z drugiej strony rozstrzyga o gruntach odebranych również spadkobiercom S. C..

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd polecił organom rozpoznającym sprawę ponownie, dokonania określenia w prawidłowy sposób granic i powierzchni działek powstałych z gruntów odebranych T. C., czyli z dawnej działki nr [...] oraz wzięcie pod uwagę, że zwrotowi J. C. jako spadkobiercy T. C., może podlegać obszar [...] ha.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Z. decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...] orzekł o zwrocie na wyłączną własność J. C., jako spadkobiercy T. C. nieruchomości; działkę ozn. nr geod. [...] o pow. [...] ha (część drogi), działkę ozn. nr geod. [...] o pow. [...] ha (część działki budowlanej), udział [...] w działce ozn. nr geod. [...] o pow. [...] ha (powierzchnia udziału w części działki budowlanej), położonych w Z. i stanowiących własność Miasta Z., posiadających urządzone księgi wieczyste KW Nr [...] i KW Nr [...]. W pkt 2 tejże decyzji Starosta Z.i odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej cześć drogi, a także w pkt 3 odmówił zwrotu gruntu o powierzchni [...] ha stanowiącego część działki [...], przejętej od byłego właściciela T. C. i włączonej do działki ozn. nr geod. [...] o pow. [...] ha, wchodzącej w skład pasa drogowego ul. G. - drogi gminnej Nr [...] B. W pkt 4 decyzji organ l instancji stwierdził, iż grunty wymienione w pkt l podlegają zwrotowi bez rozliczeń, ponieważ w roku 1966 grunty te od T. C. zostały odłączone bez odszkodowania jako wskaźnik 33 % gruntów należnych Skarbowi Państwa i nie ma na nich żadnych nakładów Skarbu Państwa ani Miasta Z., stwierdzając, iż grunty te podlegaj ą zwrotowi w stanie, w jakim się znajdują.

Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego określono możliwy do rozpatrywania przedmiot zwrotu gruntów po T. C. z żądania jego spadkobiercy J. C.. Na przedmiot ten zaś składają się działki: [...] o pow. 0,2116 ha, [...] o pow. [...] ha, udział [...] w powstałej z podziału działce [...] o pow. [...] ha (co daje pow. udziału [...] ha), nowopowstała działka [...] o pow.[...] ha oraz powierzchnia gruntu [...] ha z działki [...] włączona do działki [...]. Grunty te są we władaniu podmiotu publicznoprawnego i stanowią własność Gminy Miasto Z.. Pozostała część gruntów z działki [...] po T. C. weszła w skład działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz stanowi udział [...] w działce [...]. Własność tych gruntów uzyskali J. i B. C. w drodze zasiedzenia zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] lutego 1998 r. (sygn. akt. [...]) Małżonkowie J. i B. C. wszystkie swoje działki ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), których własność nabyli przez zasiedzenie, zbyli na rzecz osób trzecich. Jedynym dojazdem do tych działek jest droga oznaczona działkami [...] i [...]. Dla działek [...], [...], [...], [...] Burmistrz Miasta Z. wydał decyzje o warunkach zabudowy, w których jako łączność z drogą publiczną, tj. ulicą G. wskazano działki nr [...] i [...], stanowiące na dzień wydania tych decyzji, własność Miasta Z. Właściciele działek [...], [...] i [...] uzyskali decyzje Starosty Z. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Budowy na działkach nr [...] i [...] i [...] zostały już rozpoczęte, a stan prawny w zakresie zagospodarowania tych działek nie zmienił się od czasu wydania poprzedniej decyzji Starosty Z. z dnia [...].11.2010 r. Zmienił się jedynie stan zainwestowania, który zbliża się ku zakończeniu prac budowlanych. Inwestycja na działce [...] jako części ul. G. prowadzona na podstawie decyzji Starosty Z. z dnia [...].04.2008 r. wydanej w trybie przepisów "specustawy drogowej" została zakończona. Wykonano chodniki, ścieżkę rowerową, niezbędne rowy i wszystkie niezbędne elementy pasa drogowego tej ulicy.

Organ wskazał, że zwrot działki nr [...] na własność J. Ch. powoduje, że działki nr [...] i [...] zbyte na rzecz jego synów M. C. i K. C. stracą dojazd do drogi publicznej. Pozostałe działki budowlane zachowają komunikację z ulicą G. poprzez działkę [...]. W razie ubiegania się o warunki zabudowy dla działek nr [...]1 i [...] uzyskanie ich będzie uwarunkowane uzyskaniem dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]

Organ wyjaśnił także, iż niniejszą decyzją odmówiono J. C. zwrotu działki nr [...] z dwóch powodów. Po pierwsze zwrot całej działki [...] o pow. [...] ha spowodowałby zwrot powierzchni większej o [...] ha niż potrącono od jego ojca T. C., a zgodnie z wytycznymi WSA w Białymstoku zwrotowi podlega tylko [...] ha. Po drugie, brak jest możliwości racjonalnego podziału działki nr [...] do wyczerpania roszczeń J. C. jako spadkobiercy T. C. w taki sposób, by nie naruszyć uprawnień nabytych decyzjami o warunkach zabudowy wydanymi przez Burmistrza Miasta Z. przez nowych właścicieli działek przyległych do tej działki, stanowiącej niezbędną łączność z drogą publiczną. Pomimo, iż zwrotowi nie może podlegać udział we współwłasności nieruchomości, organ w niniejszej sprawie orzekł o zwrocie udziału [...] w działce nr [...] ([...]m2), z uwagą, iż występuje on we współwłasności tylko z udziałem [...] tej działki J. i B. C. uzyskanym w wyniku zasiedzenia i został on utworzony jeszcze w fazie projektowania działek budowlanych. Orzeczono o zwrocie działki [...] stanowiącej część drogi zaliczonej tą samą, co ulica G., Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Nr [...] z dnia [...] września 1989 r. "w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich" do lokalnych dróg miejskich jako ulica R., mając na względzie orzecznictwo sądów w tym zakresie. Nie zwrócono jednak działki [...] z uwagi na wcześniej podane uzasadnienie, lecz również dlatego, że poprzez sprzedaż działek budowlanych oraz ich zabudowę powstała sytuacja jak gdyby zrealizowano po części założenia podziału zatwierdzonego decyzją PPRN w Z. z dnia [...] sierpnia 1966 r. Linie rozgraniczające pas drogowy oraz granice boczne poszczególnych działek są całkowicie zgodne z tym podziałem, a działki mają tylko mniejszą długość patrząc od drogi wewnętrznej oznaczonej działką [...]. Niniejszą decyzją odmówiono J. C. również zwrotu części działki nr [...] o powierzchni [...]m2, która po wywłaszczeniu weszła w skład pasa drogowego ul. G., która jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U, 2007, Nr 19, poz. 115). Ponadto działka 1255 była ujęta w decyzji Starosty Z. z dnia [...].04.2008 r., a inwestycja została już ukończona.

Od powyższej decyzji Starosty Z.o odwołanie wniósł J.C. zaskarżając pkt 2 i 3 tejże decyzji, tj. w części odmawiającej zwrotu działki ozn. nr [...] o pow. [...] ha. stanowiącej cześć drogi oraz odmawiającej zwrotu gruntu o powierzchni [...] ha, stanowiącego część działki [...] przejętej od byłego właściciela T. C. i włączonej do działki nr [...] o pow. [...] ha, wchodzącej w skład pasa drogowego ul. G. - drogi gminnej Nr [...]. Ponadto w odwołaniu podniesione zostało, iż ww. decyzją odmówiono zwrócenia gruntów które, jak określono w odwołaniu, zostały w decyzji organu I instancji pominięte mimo, iż użytkowane są przez Odwołującego od wielu lat. W związku z powyższym Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz jej zmianę poprzez zwrot pozostałych nie zwróconych gruntów, o które wnosił we wniosku z 2003 r.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tejże decyzji organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. i wskazał, że możliwy do rozpatrywania przedmiot zwrotu gruntów został określony po przeprowadzonym wyczerpująco postępowaniu administracyjnym, uwzględniającym wytyczne zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2011 r. Poczynione przez ww. organ ustalenia przemawiają, w ocenie organu II instancji, za prawidłowością rozstrzygnięć poczynionych w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy przychylił się także do ustaleń poczynionych przez organ I instancji, iż zaliczenie poszczególnych działek do kategorii dróg publicznych, wyklucza prawną możliwość zwrotu tychże nieruchomości, chociażby nawet zostały one wykorzystane niezgodnie z celem wywłaszczenia. Organ wskazał na przepis art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Istnieje, więc zdaniem organu zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w treści tego przepisu. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu żądania zwrotu gruntów, które w ocenie skarżącego zostały pominięte, organ odwoławczy stwierdził, iż sentencja zaskarżonej decyzji określa w sposób nie budzący wątpliwości nieruchomości będące przedmiotem postępowania oraz podjęte przez organ rozstrzygnięcie co do tych nieruchomości. W przypadku stwierdzenia, iż w rozstrzygnięciu podjętym przez organ I instancji pominięte zostały nieruchomości, stronie przysługuje prawo żądania uzupełnienia decyzji, wynikające z art. 111 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył w dniu 14 grudnia 2012 r. J. C. i, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz ich zmianę lub przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że prawo należy stosować do sytuacji obowiązującej w czasie zaistnienia faktu prawnego, który się ocenia. Ponadto stwierdził, iż przysługuje mu prawo do odszkodowania, którego nie uzyskał. W uzasadnieniu skargi nawiązał także do zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Starosty Z., a mianowicie, że postępowaniem nie objęto zwrotu wszystkich gruntów, których się domaga (grunty, które stanowiły współwłasność kilku gospodarzy).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał uprzednio wyrażone stanowisko oraz wskazał, że orzekanie przez organ o zwrocie nieruchomości, jak domaga się tego skarżący, byłoby sprzeczne z zasadą instancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie zwrotu przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Z., stanowiących własność T. C.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: u.g.n.), a w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1, w związku z regulacją wprowadzoną w art. 216 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Za zbędną uważa się nieruchomość wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany – art. 137 ust. 1 u.g.n.

Na samym początku podkreślenia wymaga, ze przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Sądów: w sprawie II SA/Bk 300/08 oraz w sprawie II SA/Bk 710/11. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 300/08 Sąd wskazał, że fizycznie zwrotowi podlegać powinien grunt odpowiadający powierzchni odebranej przez Skarb Państwa i tak J. C. jako jedynemu spadkobiercy T. C. – obszar [...] ha z dawnej działki [...] oraz wszystkim spadkobiercom Stefana C. w udziałach wynikających z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku – obszar [...] ha z dawnej działki [...]. Zaznaczono przy tym również, że uprawnioną do zwrotu gruntów po T. C. nie może być małżonka J. C., albowiem nie jest jego spadkobierczynią.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 710/11 podkreślono trzy rzeczy, a mianowicie, że:

- B. C. nie jest spadkobiercą żadnego z nich (S. i T. C.) i w związku z tym nie ma legitymacji procesowej w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,

- zasadnie organy oddzieliły żądanie J. C. jako spadkobiercy T. C. i tylko w tym zakresie orzekły merytorycznie; oddzielenie tego żądania oznaczało tym samym, że rzeczą organów było rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie o zwrocie gruntu odpowiadającego powierzchni odebranej przez Skarb Państwa T. C.;

- rzeczą organów było rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie o zwrocie gruntu odpowiadającego powierzchni odebranej przez Skarb Państwa T. C., tj. obszaru [...] ha wydzielonego z dawnej działki [...].

Tytułem zaś zaleceń skierowanych do organów wskazano, że "rozpoznając sprawę ponownie organy w prawidłowy sposób określą granice i powierzchnię działek powstałych z gruntów odebranych T. C., czyli z dawnej działki nr [...] i będą miały na uwadze, że zwrotowi J. C. jako spadkobiercy T. C. może podlegać obszar [...] ha".

Zdaniem obecnego składu orzekającego, organy w pełni zastosowały się do wytycznych Sądów zawartych we wskazanych wyrokach. W decyzji z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji szczegółowo wyjaśnił, że zlecił wykonanie podziałów działek [...] i [....] wg linii granicznej pomiędzy działką [...] należącą do T. C. i działką [...] należącą do spadkobierców S. C. Zlecił też geodezyjne określenie powierzchni włączonej z działki [...] do działki [...]. W ten sposób określono możliwy do rozpatrywania przedmiot zwrotu gruntów po T. C. z żądania jego spadkobiercy J. C. Na przedmiot ten składają się działki [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, udział [...] w powstałej z podziału działce [...] o pow. [...] ha (co daje pow. [...] ha), nowopowstała działka [...] o pow. [...] ha oraz powierzchnia gruntu [...] ha z działki [...] włączona do działki [...]. Pozostała zaś część gruntów z działki [...] po T. C. weszła w skład działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz stanowi udział [...] w działce [...]. Własność tych gruntów J. i B. C. uzyskali w drodze zasiedzenia, co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w Z., sygn. akt I[...] z dnia [...] lutego 1988 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że własność tych ostatnich działek (nabyte w drodze zasiedzenia), J. C. i B. C. darowali w okresie późniejszym swoim dzieciom.

Zdaniem więc Sądu, organy prawidłowo zastosowały się do wytycznych Sądów z obu wskazanych wyroków i na początek dokonały określenia granic i powierzchni działek powstałych z gruntów odebranych T. C., czyli z dawnej działki nr [...]. Następną zaś kwestią, zgodnie z zaleceniami Sądów, było rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu nieruchomości w zakresie przedmiotowo zakreślonym w wyroku II SA/Bk 710/11, czyli gruntów z dawnej działki nr [...] i obszaru nie większego niż [...] ha, gdyż tylko w takim zakresie z tej działki nastąpiło odebranie własności T. C .

W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i rozstrzygnęły pozytywnie o zwrocie skarżącemu, jako spadkobiercy T. C., części działek powstałych z podziału działki nr [...] – o łącznej powierzchni [...] ha (pkt 1 decyzji Starosty Z.). Zasadnie także odmówiły zwrotu pozostałej części, tj. działki [...] o pow. [...] ha oraz powierzchni gruntu [...] ha z działki [...] włączonej do działki [...] (pkt 2 i 3 decyzji). Zarówno bowiem działka o nr [...], jak i grunt o pow. [...] ha z działki [...] włączony do działki [...] stanowią obecnie drogi, z tym, że ten drugi grunt wchodzi w skład pasa drogowego ul. G., która jest drogą gminną nr [...]. Trafnie przy tym organy przyjęły, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. I OSK 361/08, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego, że nie można stosować obecnie obowiązującego prawa o drogach publicznych do rozstrzygania uprawnienia, które w postępowaniu zostały wszczęte wiele lat wcześniej.

Jeśli zaś chodzi o działkę o nr [...], to organy także miały podstawę do odmowy jej zwrotu. Podkreślenia bowiem wymaga, że posiada ona powierzchnię [...] ha, a to oznacza, że w przypadku jej zwrotu, łączna powierzchnia zwróconego gruntu odebranego T. C. z działki [...], przekroczyłaby obszar [...] ha zakreślony w wyroku w sprawie II SA/Bk 710/11, co jest niedopuszczalne. Ponadto, brak jest możliwości racjonalnego podziału tej działki do wyczerpania roszczeń J. C., czyli powierzchni gruntu [...] m2 (wyliczono ją w sposób następujący: [...] m2 – [...] m2 – [...] m2 – [...] m2). Próba podziału tej działki naruszyłaby uprawnienia nowych właścicieli działek przylegających do tej działki (będącej drogą), stanowiącej niezbędną łączność z drogą publiczną. Trafnie się przy tym organ powołał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. I SA/Wa 1144/08, iż zwrotowi może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, ale nie udział we współwłasności.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wprawdzie w pkt 1 decyzji orzeczono o zwrocie udziału [...] w działce nr [...], ale od razu wskazania wymaga, że pozostały udział w wysokości [...] stanowi współwłasność J. C. i jego żony B. C., a zatem jest to sytuacja jakościowo zupełnie inna od wskazanej powyżej. W tym bowiem przypadku, w sytuacji zwrotu udziału, powstaje stan, w którym własność całej działki [...] przysługuje małżonkom C., w tym J. C. własność udziału w wysokości [...] oraz J. C. i B. C. współwłasność udziału [...].

W skardze skarżący podniósł, że nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczone działki. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest niezasadny, gdyż przedmiotowe postępowanie nie dotyczy odszkodowania, lecz zwrotu nieruchomości, a zatem organy nie mogły w nim rozstrzygać o odszkodowaniu.

Ponadto, w skardze skarżący nawiązał do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej przez Starostę Z., a mianowicie, że w decyzji tej nie orzeczono o zwrocie pozostałych przysługujących mu gruntów (po S. C.).

W ocenie Sądu, jeszcze raz podkreślenia wymaga, że przedmiot niniejszego postępowania został precyzyjnie zakreślony w wyrokach Sądów w sprawach II SA/Bk 300/08 oraz II SA/Bk 710/11 i sprowadza się do rozstrzygnięcia o zwrocie części działki nr [...] o pow. [...] ha wywłaszczonej od T. C. Oznacza to tyle, że organy nie rozstrzygały w tym postępowaniu, bo nie mogły, w zakresie zwrotu wywłaszczonej od S. C. jego działki o nr [...]. Kwestia ta pozostaje otwarta i spadkobiercy S. C., w tym i J. C. (skarżący w niniejszej sprawie), uprawnieni są do podjęcia w tym przedmiocie stosownych kroków, o czym wiedzą już z lektury uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 710/11.

Zdaniem więc Sądu, zarzuty skarżącego okazały się niezasadne, zaś postępowanie przed organami zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.