Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 295/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 36 ust.4 i art. 37
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: 145 par.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T., delegowanej do Prokuratury Okręgowej w T. E.B. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego M.M. kwotę 5234 zł (pięć tysięcy dwieście trzydzieści cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 października 2012r. znak: [....] Wójt Gminy L. ustalił M.M. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 81.766,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obręb B. o powierzchni 1,1738 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, iż w związku z uchwałą Rady Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2007 r. Nr VI/96/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B. (Dz.Urz. Woj. ......Nr 396, poz. 2617), wzrosła wartość ww. nieruchomości, stanowiącej własność M.M. , którą zbył w dniu 16 stycznia 2008 r. za kwotę 1 000 000 zł (łącznie z działką nr....). W trakcie postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej rzeczoznawca majątkowy P.W. w operacie z dnia 22 czerwca 2012 r. ustalił, iż po uchwaleniu miejscowego planu wartość działki nr [....] powinna wynosić 522.000,00 zł, a przed jego uchwaleniem wynosiła 24.000,00 zł. W związku z powyższym różnica tj. wzrost wartości nieruchomości, która zmieniła przeznaczenie na tereny przemysłowe 2P wyliczony został na kwotę 408.834,54 zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty w wysokości 20% dało kwotę opłaty w wysokości 81. 766,90 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożył M.M. zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji oraz naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w sytuacji gdy nie obowiązywał plan miejscowy, przeznaczenie nieruchomości winno być ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej wysokość opłaty i ustaliło wysokość jednorazowej opłaty na kwotę 81.696,00 zł, uchyliło decyzję w części określającej termin uiszczenia opłaty, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Przypomniano poprzednio wydane decyzje tj. decyzję Wójta Gminy L. z dnia 14 grudnia 2010 r. znak: [....] ustalającą A.M. i M.M. jednorazową opłatę, uchylającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt: [....] , a następnie decyzję z dnia 28 lutego 2011 r. Wójta Gminy L. , uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 19 kwietnia 2011 r.. Kolejne decyzje tj. decyzja Wójta Gminy L. z 20 czerwca 2011 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 2 sierpnia 2011 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 1553/2011, który uznał, iż organy nie wyjaśniły, kto był właścicielem i zbywcą przedmiotowej działki, a w konsekwencji, kto powinien być adresatem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej w świetle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującego nałożenie opłaty jedynie na zbywającego nieruchomość właściciela lub użytkownika. Ponadto Sąd uznał, iż § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), powołany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został uchylony z dniem 26 sierpnia 2011 r., a regulowane tym uchylonym przepisem kwestie znalazły się w obowiązującym od dnia 10 sierpnia 2011 r. art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższą zmianę stanu prawnego, organy powinny rozważyć, czy nie zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownego operatu szacunkowego uwzględniającego wskazaną zmianę stanu prawnego.

Dokonując oceny prawnej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie ze wskazaniami ustalono, iż wyłącznym właścicielem działki nr [....] w B. był w momencie jej zbycia M.M. , co wynika z treści wypisu z księgi wieczystej z dnia 28 czerwca 2012 r. Nr [....] oraz aktu notarialnego z dnia 20 września 2002 r. repertorium [....] na podstawie którego M.M. kupił działkę nr [....] za fundusze odrębne. Tak więc organ odwoławczy uznał, że zasadnie organ l instancji jako adresata decyzji wskazał wyłącznie M.M. jako poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Nadto ustalono, iż w dniu 24 kwietnia 2007 r. Rada Gminy w L. uchwałą Nr W96/2007 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. w gminie L. Uchwała ta weszła w życie 1 lipca 2007r. Zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu działka nr [....] w B. w części znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 2P tj. terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz w części w terenach oznaczonych symbolem 1KD(D) tj. tereny dróg publicznych klasy D (dojazdowych), symbolem 2 ZL tj. tereny zieleni izolacyjno – krajobrazowej i terenach 1RZp tj. tereny neutralnej zieleni nieurządzonej w strukturze terenów rolniczych, stanowiących obudowę biologiczną cieków wodnych, z możliwością przekształcenia pod zieleń urządzoną. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie uchwalonym przez Radę Gminy L. uchwałą z dnia 29 lipca 1993 r. Nr XVII/148/93 działka ta położona była w terenach oznaczonych symbolem B.22.R tj. terenach użytków rolnych o przewadze gruntowo ornych, gdzie zalecało się intensywną uprawę rolną oraz zalesianie gruntów o niskich klasach i nieużytków.

Następnie podano, że aktem notarialnym z dnia 16 stycznia 2008 r. M.M. zbył nieruchomości gruntowe składające się z działki nr [....] o pow. 0,41 ha i nr [....] o pow. 1,43 ha za cenę wynoszącą 1.000.000,00 zł.

Organ odwoławczy podał też, że organ l instancji prowadził odrębne postępowanie w sprawie ustalenia M.M. jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obręb B. , na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji w tej sprawie wniesione zostało odwołanie, które rozpatrzone będzie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Niniejsza sprawa dotyczy zaś wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obręb B.

Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego z 22 czerwca 2012 r. stwierdzono, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, na dzień sprzedaży działki przez M.M. , wyniosła 522.000,00 zł, zaś jej wartość określona na podstawie ustaleń zawartych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym wynosiła 24.000,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyliczony proporcjonalnie do pow. 1,1738 ha powstały w wyniku uchwalenia planu miejscowego wyniósł 408.834,54 zł., a zatem kwota opłaty planistycznej, przy zastosowaniu stawki procentowej wynoszącej 20% (zgodnie z § 28 planu miejscowego) została ustalona jak w decyzji I instancji. Zdaniem SKO takie wyliczenie nie było prawidłowe, gdyż badając wzrost wartości nieruchomości będący następstwem uchwalenia miejscowego planu należy analizować całą powierzchnię nieruchomości, a w nin. sprawie nieruchomością jest działka nr [....] o powierzchni 14.300 m2, a dla obliczenia opłaty możliwe jest przyjęcie jedynie tej części nieruchomości, która oznaczona jest symbolem 2P tj. o powierzchni 11.738 m2. SKO dokonało obliczenia opłaty w związku z czym uchyliło decyzję w tej części i orzekło o jej nowej wysokości.

Uzasadniając wybór sposobu określenia wartości nieruchomości organ odwołał się do wskazań rzeczoznawcy wskazując, iż przeprowadził on analizę lokalnego rynku nieruchomości i dokonał wyboru nieruchomości podobnych do wycenianej, które były przedmiotem transakcji i których cechy transakcyjne są możliwe do ustalenia. Rzeczoznawca ustalił główne cechy porównawcze dla poszczególnych par oraz wpływ tych cech na wartość nieruchomości. Parametrem porównawczym w procedurze szacowania była wartość gruntu1 m2 powierzchni. W trakcie szacunku uwzględniono konieczność oszacowania zmiany wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (str. 8-9 operatu). Określając cechy rynkowe i ich skale dla nieruchomości podobnych po wejściu w życie planu miejscowego i w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (str. 14, 16-17 operatu) rzeczoznawca przyjął cechy: lokalizację, dostępność, uzbrojenie, możliwość zagospodarowania i wielkość określając warunki tych cech. Ponadto rzeczoznawca w formie tabelarycznej określił datę transakcji, powierzchnię nieruchomości w m2, cenę transakcyjną oraz cenę za 1 m2 nieruchomości. Nieruchomości podobne; które rzeczoznawca przyjął do porównań, to nieruchomości leżące na terenie wsi B. i zbyte w ostatnich 2 latach przed sprzedażą działki przez M.M. Jak wskazano w operacie, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (str. 10 operatu). Z tego co ustalono, w poprzednio obowiązującym planie miejscowym działka nr [....] oznaczona były symbolem planu B.22.R- tj. teren użytków rolnych o przewadze gruntów rolnych z zaleceniem intensywnej uprawy rolnej i zalesienia niskich klas i nieużytków. Zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu działka nr [....] w B. znajduje się w przeważającej części w terenach oznaczonych symbolem 2P tj. terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. O ile bowiem na gruncie poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego możliwość zagospodarowania nieruchomości nr [....] ograniczała się do użytkowania rolniczego, to obecnie istotnie wzrosły możliwości inwestowania na tej nieruchomości poprzez uruchomianie działalności produkcyjnej, a także związanej z funkcjonowaniem składów i magazynów. Fakt ten spowodował wzrost wartości nieruchomości.

Za niezasadny organ uznał zarzut, iż dla ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć przeznaczenie nieruchomości, które określone było w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. Podkreślono, iż obecnie przesądzone zostało, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnice pomiędzy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., a to za sprawą obowiązującego od 10 sierpnia 2011 r. art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu: W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a nadto jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 5 i ust. 4 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu). Oznacza to, że plan miejscowy nie może określać przeznaczenia danego terenu w sposób odmienny od ustaleń zawartych w studium.

Organ uznał również, że niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że w przedstawionym przez niego operacie z dnia 16 lipca 2007 r. działka nr [....] oszacowana została nie na podstawie planu miejscowego. Otóż przeciwnie, w dokumencie tym na str. 2 i 6 wskazano plan miejscowy i przeznaczenie działki nr [....] w tym planie, zaś w tabeli na str. 9 operatu jako cechę nieruchomości wskazano m.in. przeznaczenie w planie miejscowym tj. tereny przeznaczone pod budownictwo usługowo- przemysłowe. Innymi słowy szacowanie ww. działki w operacie z dnia 16 lipca 2007 r. było dokonane na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek na datę wyceny (na dzień 29 maja 2007 r.) plan miejscowy jeszcze nie obowiązywał. Jednak w tym postępowaniu Kolegium nie może oceniać prawidłowości tego operatu. Reasumując, dowód ten nie ma istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, a wręcz przeciwnie, potwierdza założenie, iż w wyniku uchwalenia planu wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, Kolegium podniosło, że samo złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wywołuje żadnych skutków w zakresie ustalenia przeznaczenia działki przed uchwaleniem nowego planu miejscowego.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia przez organ I instancji art.107 § 3 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M.M. zarzucając naruszenie art. 7, 11, 77 i 80 kpa - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; art. 15 kpa poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji; naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący zarzucił m.in., że dokonana przez Kolegium ocena będącego podstawą naliczenia opłaty planistycznej operatu szacunkowego z dnia 22.06.2012 r., sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę P.W. nie jest prawidłowa i nie daje podstawy do wyliczenia wysokości tej opłaty. Wg skarżącego analiza treści operatu pozwala na wskazanie szeregu nieprawidłowości, i tak:

-operat nie określa daty, na którą ustalono wartość nieruchomości przed dniem wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego,

-biegły przyjmuje jako punkt wyjścia do wyceny ceny za hektar wg GUS, bez wyszczególnienia konkretnych miejscowości (tylko......), wielkości powierzchni, kształtu działek, itp.

-działki wybrane do porównań (pkt 3.1 wyceny) zdecydowanie odbiegają od wycenianych – działka [....] o powierzchni 14300 m2, porównywana jest m.in. z działką o powierzchni 1189 m2, tj. mniejszą od wycenianej ok. dwunastokrotnie oraz kolejną o pow. 2600 m , tj. mniejszą od wycenianej ok. pięciokrotnie, a z kolei działki wybrane do porównań w pkt 4.1 opracowania są mniejsze o ok. trzykrotnie od wycenianej;

-w pkt 4.1 opinii, pomimo iż odnosi się on do stanu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniono dwie transakcje dokonane po jego uchwaleniu ("C" Rp 1749/2007 z dnia 28.05.2007 r.) oraz już po jego wejściu w życie LB"Rp 7213/08 z dnia 26.05.2008 r.) transakcje te w ogóle nie powinny być brane przez biegłego pod uwagę, co już tylko czyni wyliczenie nierzetelnym ze względu na zbyt "wąski" materiał porównawczy. Opinia nie zawiera opisu kształtu wybranych do porównania działek, uzbrojenia terenu, możliwości wykorzystania - zabudowy, dostępu do drogi publicznej - polnej czy asfaltowej, położenia w pierwszej linii od drogi, czy 1000 metrów od drogi (większość terenów w B. nie ma dojazdu z drogi publicznej, lecz ze służebności i są to drogi polne i wąskie, a dodatkowo mogą nie mieć w ogóle możliwości uzbrojenia terenu, ponieważ dojazd wymaga korzystania z przejazdu przez np. 20 różnych działek, co wyklucza uzyskanie pozwolenia na doprowadzenie mediów) Takie działki nie mogłyby być wykorzystane jako materiał porównawczy do wyceny nieruchomości objętych przedmiotową sprawą;

-rzeczoznawca wskazuje w operacie powstającą autostradę A4, jako czynnik mogący mieć wpływ na ustalenie ceny, lecz nie uwzględnia tego w wycenie, przy ustaleniu wartości początkowej (przed wejściem planu).

-przeznaczenie urbanistyczne oraz sposób użytkowania w przedstawionym przez biegłego w operacie nie odpowiada stanowi przed 01.07.2007 r., w przeciwieństwie do dostarczonego przez stronę operatu z dnia 16.07.2007 r., w którym podana wartość ma charakter realny - operat sporządzony został bowiem w tamtym okresie, niejako w "czasie rzeczywistym" (oględziny, dokumenty, stan nieruchomości itp.), a dodatkowo także cena, za którą dokonano sprzedaży potwierdza poprawność przedstawionej wyceny;

-w operacie nie wyjaśniono, na jakiej podstawie dokonano waloryzacji cen (str. 16 operatu).

Podniesiono też, że starano się o WZ, a nadto skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową, to w takiej sytuacji dotychczasowy, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w przypadku braku planu miejscowego, organ winien dokonać ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 art. 154). Gdy nie ma studium lub nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3 art. 154). Powyższe poglądy znajdują, zdaniem skarżącego, odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ( por. wyrok WSA II SA/Wr 48/10 z dnia 24.03.2010, wyrok WSA II SA/Kr 1510/09 z dnia 28.05.2010 r. - opubl: http://orzeczeniansa.gov.pl.)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z zarzutów skargi Sąd uznał za zasadne jedynie te, które odnosiły się do wadliwej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Wprawdzie operat określa datę, na którą ustalono wartość nieruchomości przed dniem wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego (str.6 operatu), a ceny za hektar wg GUS podano w punkcie 2. Analiza i charakterystyka rynku nieruchomościami, a nie w punkcie 3. Szacowanie wartości nieruchomości ..., to niemniej zasadnie skarżący podniósł brak podania w operacie szacunkowym cech charakteryzujących nieruchomości uznane za podobne. Nie jest bowiem wystarczające samo podanie rodzaju cech bez wskazania, które z tych cech występują i ze względu na które nieruchomości uznano za podobne. Jak zauważył organ odwoławczy rzeczoznawca przyjął następujące cechy: lokalizację, dostępność, uzbrojenie, możliwość zagospodarowania i wielkość nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca w formie tabelarycznej określił datę transakcji, powierzchnię nieruchomości w m2, cenę transakcyjną oraz cenę za 1 m2 nieruchomości. Nieruchomości; które rzeczoznawca przyjął do porównań, to nieruchomości leżące na terenie wsi B. Poza jednak położeniem w tej samej miejscowości i powierzchnią ani strona ani organy ani sąd nie mają możliwości weryfikacji, czy nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania z nieruchomością wycenianą są podobne i dlaczego tj. ze względu na jakie cechy.

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r. II CSK 369/11 LEX nr 1170225 Sąd ten podniósł, że w uzasadnieniu opinii biegłego winny się znaleźć wszelkie informacje, które są potrzebne sądowi, jako wiadomości specjalistyczne, konieczne do ustalenia stanu faktycznego, a więc także umożliwiające weryfikację danych podanych przez biegłego, poprzez np. załączone dokumenty. W kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. Stwierdził też, że jest więc oczekiwane, aby do operatu szacunkowego dołączone zostały dokumenty istotne, wykorzystane przy jego sporządzaniu, a za takie należy bez wątpienia uznać te dokumenty, które pozwalają ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają jednak, aby dane podane przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym były wskazane przez dołączenie do operatu wypisów i wyrysów wszystkich dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 85/10, Lex nr 619935; teza trzecia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., I SA/Wa 225/08, Lex nr 462325). Z tego wynika, że od konkretnej sprawy zależeć będzie potrzeba dokumentowania operatu mniej lub bardziej szczegółowymi załącznikami.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 85/10, LEX nr 619935, stwierdzono natomiast:

1. Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu, co przecież nie oznacza, że wszystkie. Rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) nie precyzuje, jakie są to dokumenty istotne, bez wątpienia jednak za takie należy uznać dokumenty, które pozwalają ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania. Kwestia ta także podlega badaniu przez organy przyznające odszkodowanie w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

2. Z treści art. 155 ust.1 u.g.n. nie wynika, że dane, jakie rzeczoznawca podaje w operacie szacunkowym, muszą być wskazane przez dołączenie do operatu wypisów i wyrysów wszystkich dokumentów na których opierał się rzeczoznawca.

3. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanym określonym cechom nieruchomości.

Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. II SA/Kr 1225/10, LEX nr 753467, Sąd podniósł m.in., że o ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ww. stanowisko i uważa, że operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), ale musi też opierać się na prawidłowo wybranych podobnych nieruchomościach do szacowanej nieruchomości (por. wyrok WSA w W-wie z dnia 26 października 2006 r. IV SA/Wa 1659/2006).

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyska się za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Oznacza to, że podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Również w § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) określono, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Wynika z powyższego, że brak podania cech nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za podobne uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację sporządzonego operatu w przedmiotowej sprawie.

Na zakończenie przypomnieć jeszcze należy, że organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny w oparciu o zebrane dowody, w tym również i na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego, który obejmuje szereg elementów stanu faktycznego. Operat ten jest dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych i wydaje władcze rozstrzygnięcie. Należy bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy . Operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej i jako taki podlega ocenie jak każdy inny dowód. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. Tak więc organy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. np. wyrok NSA z dnia 26.01.2006 r., sygn. II OSK 459/05).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że przyjęty bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji operat szacunkowy budzi poważne wątpliwości. W tabelach na stronach 13 i 16 operatu rzeczoznawca wymienił jedynie po 4 nieruchomości wzięte do porównań i co istotne, oprócz podania powierzchni nieruchomości będących przedmiotem obrotu i ceny, nie określił żadnych innych cech porównywanych nieruchomości. W związku z tym nie wiadomo, czy nieruchomości te spełniają kryterium nieruchomości podobnych.

W oparciu o powyższe, stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu l instancji została podjęta w oparciu o prawidłowo sporządzony elaborat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, nie może być zaaprobowane.

Dlatego w tym zakresie zarzut naruszenia art.7, 11, 15, 77 i 80 kpa jest zasadny. a naruszenie to mogło mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wziąć pod uwagę wyżej wskazane okoliczności i zażądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu szacunkowego i wyjaśnienia, dlaczego w pkt 4.1 opinii, pomimo iż odnosi się ona do stanu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniono dwie transakcje dokonane po jego uchwaleniu ("C" Rp 1749/2007 z dnia 28.05.2007 r.) oraz po jego wejściu w życie "B"Rp 7213/08 z dnia 26.05.2008 r.). Organ ustosunkuje też się do ewentualnych zarzutów strony.

Odnośnie operatu, na który powołuje się skarżący podnieść należy, że mimo że został sporządzony na dzień 29 maja 2007 tj. przed wejściem w życie miejscowego planu to uwzględnia jego postanowienia i przeznaczenie działek, jak wskazało SKO.

Ponadto stwierdzić należy, że organy, zgodnie ze wskazaniami WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r., ustaliły, kto był właścicielem działki nr [....] w B. był w momencie jej zbycia oraz poleciły sporządzenie nowego operatu uwzględniającego zmianę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej i konieczności rozważenia jego umorzenia ze względu na bezprzedmiotowość postępowania Sąd uznał je za niezasadne. Jak podkreślił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1553/11 w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki konieczne dla powstania obowiązku zapłaty renty planistycznej (str.11 uzasadnienia ww. wyroku). O przeznaczeniu nieruchomości, o którym mowa w art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decydują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi przecież, że wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis ten należy odczytywać z przepisem art.87 ust.3a ustawy. Ich treść w sposób jasny, nie budzący żadnych wątpliwości, stanowi, że na wzrost wartości nieruchomości wpływ mają "przeznaczenie terenu" w nowym i starym planie ewentualnie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu. Żaden z przepisów stanowiących podstawę do naliczenia opłaty planistycznej nie odsyła do zapisów Studium. Kwestia "relacji art.154 ustawy o gospodarce nieruchomościami do porównywania wartości nieruchomości (...)" poprzez odesłanie do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – wbrew twierdzeniom skargi nie była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, OTK 2010/2/9.

Organy przedstawiły przeznaczenie nieruchomości wg starego planu (uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r.) i nowego miejscowego planu, zasadnie wskazując na wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu z 2007 r., stąd zrealizowanie przesłanek z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie budzi najmniejszych wątpliwości, co skutkuje obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej. W celu poprawnego i dającego się poddać kontroli zarówno strony, jak i sądu, ustalenia jej wysokości, Sąd uchylił zaskarżona decyzję. W tym celu Kolegium rozważy, ponownie rozpoznając sprawę wysokości opłaty, uzupełnienie (wyjaśnienie) sporządzonego operatu szacunkowego w wyżej opisanym już zakresie.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.

W pkt II orzeczono zgodnie z art. 152 ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 psa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego wg norm przepisanych określonych w § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.02.163.1349 z późn. zm.).