Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2575/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, 12, 35 par 1 i 2 i 3, 37 par 1, 64 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 54/14 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prezydent Miasta [...] w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej M. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę: zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. M. o pozwolenie na budowę z dnia 16 lutego 2009 r. w terminie jednego miesiąca od doręczenia organowi akt administracyjnych z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej M. M. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 16 lutego 2009 r. M. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji pomieszczeń gospodarczych na solarium w S. przy ul. S. [...]. Do wniosku załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent Miasta [...] nałożył na wnioskodawczynię obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, a następnie – w dniu 25 marca 2009 r. – skierował do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń gospodarczych na lokal użytkowy – solarium w budynku w S. przy ul. S. [...].

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. W. i W. Z., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 17 września 2012 r. wezwał M. M. do usunięcia braków wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez dostarczenie prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym należy podać numer księgi wieczystej nieruchomości oraz przywołać zgodę współwłaścicieli nieruchomości na projektowaną zmianę sposobu użytkowania.

W piśmie z dnia 26 września 2012 r. M. M. wyjaśniła, że żądanie przedłożenia zgody współwłaścicieli nieruchomości na projektowaną zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia nie jest dopuszczalne. Wskazała, że jest jedynym właścicielem pomieszczeń gospodarczych będących przedmiotem postępowania. Do pisma z dnia 27 września 2012 r. wnioskodawczyni załączyła kolejne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawierające numery ksiąg wieczystych nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. M. pozwolenia na przebudowę pomieszczeń gospodarczych na lokal użytkowy – solarium w budynku w S. przy ul. S.o [...].

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M. od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 8 lipca 2013 r. wezwał M. M. do usunięcia braków występujących we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę pomieszczeń gospodarczych na lokal użytkowy – solarium w budynku w S. przy ul. S. [...] poprzez:

– uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgodę współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych,

– dostarczenie pełnomocnictwa dla K. M.

W dniu 12 grudnia 2013 r. M. M. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...], domagając się wyznaczenia organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie jej wniosku z dnia 16 lutego 2009 r., złożonego w dniu 18 lutego 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wyznaczenia Prezydentowi Miasta [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że organ I instancji zasadnie uznał, iż uzupełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi brak formalny wniosku o pozwolenie na budowę, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...], zarzucając mu naruszenie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez pozostawienie bez rozpatrzenia jej wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę pomieszczeń gospodarczych w piwnicy na lokal użytkowy (solarium) w budynku przy ul. S. [...] w S., złożonego w dniu 18 lutego 2009 r., pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie wszczęte ww. wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jest jedynym właścicielem pomieszczeń gospodarczych, których dotyczą projektowane roboty budowlane. Stwierdziła także, iż roboty te nie będą dotyczyć nieruchomości wspólnej. W jej ocenie wymóg uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na przebudowę lokalu stanowiącego odrębną i wyłączną własność skarżącej nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi niedopuszczalną ingerencję w uprawnienia właścicielskie jednego z członków wspólnoty mieszkaniowej. Oznacza to, że brak zgody współwłaścicieli na wykonanie projektowanych robót budowlanych nie stanowi braku formalnego, którego nieusunięcie skutkować mogłoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę jest kompletny, a zatem organ pierwszej instancji powinien doprowadzić do zakończenia niniejszego postępowania i wydania stosownej decyzji administracyjnej. Skarżąca dodała, że informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia została przekazana jej pełnomocnikowi ustnie w Urzędzie Miasta [...], mimo że o podjęciu takiej czynności materialno-technicznej organ zobowiązany zawiadomić strony w formie pisma informacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie pozostaje w bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącej. Podał, że pismem z dnia 8 lipca 2013 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w związku z nieuzupełnieniem w oznaczonym terminie tego braku pozostawił sprawę bez rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając wniesioną skargę wskazał, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl przepisu art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że z prawną bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w ww. terminach, ale również gdy bezzasadnie, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., pozostawia podanie bez rozpoznania. W przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) wnioskodawcy przysługuje zatem również skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd wojewódzki zaznaczył, że z akt administracyjnych nadesłanych przez organ wynika, że warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu został przez skarżącą spełniony. M. M. w dniu 12 grudnia 2013 r. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...], domagając się wyznaczenia organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie jej wniosku z dnia 16 lutego 2009 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę pomieszczeń gospodarczych w piwnicy na lokal użytkowy (solarium) w budynku przy ul. S. [...] w S., złożonego w dniu 18 lutego 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wyznaczenia Prezydentowi Miasta [...] dodatkowego terminu do załatwienia ww. sprawy.

Następnie Sąd podał, iż w niniejszej sprawie skarżąca domaga się wydania przez Prezydenta Miasta [...] rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej z jej wniosku z dnia 16 lutego 2009 r. Pismem tym (podpisanym osobiście przez skarżącą) M. M. zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji pomieszczeń gospodarczych na solarium w S. przy ul. S. [...]. Do wniosku skarżąca załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Drugie oświadczenie – zawierające numery ksiąg wieczystych nieruchomości, złożyła przy piśmie z dnia 27 września 2012 r.

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 8 lipca 2013 r., powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wezwał skarżącą do usunięcia braków występujących w ww. wniosku poprzez uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgodę współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych oraz dostarczenie pełnomocnictwa dla K. M.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że Prezydent Miasta [...] pozostawił wniosek skarżącej bez rozpatrzenia, ponieważ uznał, że nie uzupełniła ona w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o żądaną zgodę współwłaścicieli nieruchomości.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie składane do organu administracji powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zawiera je m.in. ustawa Prawo budowlane, która w przepisie art. 33 ust. 2 stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy m.in. dołączyć:

– cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami, i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne,

– oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

– decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie (wniosek o pozwolenie na budowę) nie czyni zadość ww. wymaganiom, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Sąd podkreślił, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.

Mając powyższe na względzie, Sąd wojewódzki uznał, że brak było podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej o pozwolenie na budowę bez rozpoznania zarówno z powodów wskazanych przez Prezydenta Miasta [...] (brak uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgodę współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych), jak i z powodu nieuzupełnienia drugiego z braków wskazanych w wezwaniu organu z dnia 8 lipca 2013 r. (brak pełnomocnictwa dla K. M.).

Odnosząc się zaś do wskazywanego przez organ braku w postaci "braku uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgodę współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych", Sąd wyjaśnił, że z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jasno wynika, że wnioskujący o pozwolenie na budowę obowiązany jest przy wniosku złożyć jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest natomiast podstaw aby, powołując się na art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, domagać się od wnioskodawcy dostarczenia innych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Badanie prawdziwości przedłożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym ustalanie, czy rzeczywiście może on dysponować całą nieruchomością objętą wnioskiem samodzielnie, winno być dokonywane podczas merytorycznego rozpoznania sprawy. Wtedy też możliwe jest wzywanie wnioskodawcy o inne dokumenty, potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak skutkiem zaniechania ich dostarczenia może być jedynie merytoryczne zakończenie sprawy, a nie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wyjaśnił, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. Skierowane do strony skarżącej żądanie dotyczące uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgodę współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych nie może być zatem rozpatrywane z uwzględnieniem przesłanek przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Tylko bowiem gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może w tym trybie żądać ich spełnienia. Natomiast merytoryczna ocena dostarczonego przez zainteresowany podmiot materiału, w tym przedłożonego oświadczenia, następuje już po zakończeniu kontroli formalnej, a więc wyeliminowaniu tych wniosków, które zawierają wynikające z przepisów wady formalne.

W ocenie Sądu brak było również podstaw, aby wniosek skarżącej pozostawić bez rozpoznania z powodu nie wskazywanego wprawdzie przez organ w odpowiedzi na skargę, lecz wynikającego z akt sprawy, a więc z powodu nieuzupełnienia drugiego z braków wskazanych w wezwaniu organu z dnia 8 lipca 2013 r., tj. nieprzedłożenia pełnomocnictwa dla K. M.. Sąd zaznaczył, że wniosek z dnia 16 lutego 2009 r. został podpisany osobiście przez skarżącą, podobnie jako oba wskazywane powyżej oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żądanie zatem przedłożenia pełnomocnictwa dla K. M., który wniosku tego nie podpisywał, nie było zasadne. K. M. składał w sprawie w imieniu skarżącej inne pisma i niewątpliwie do tych pism winien był dołączyć stosowne pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.), jednak jego brak stanowił jedynie brak formalny tych pism, a nie brak formalny wniosku.

Sąd wojewódzki podkreślił także, że zasadą jest, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracji polegającą na stwierdzeniu, że wniosek zawiera wadę, która nie została usunięta. Pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania i w konsekwencji niedziałanie organu od tego momentu świadczy o bezczynności organu w sytuacji, gdy zamiast tej czynności organ winien był podjąć działania prowadzące do merytorycznego rozpoznania wniosku. Przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności. Uchybienie temu obowiązkowi niewątpliwe świadczy o bezczynności organu.

W niniejszej sprawie zatem Prezydent Miasta [...] pozostał bezczynny, skoro bez rozpoznania pozostawił wniosek skarżącej z dnia 16 lutego 2009 r., mimo braku ku temu podstaw. Żaden z przepisów nie nakładał bowiem na skarżącą obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę żądanej przez organ zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych. Kwestia badania prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie, potrzeba dostarczenia dokumentów potwierdzających taki stan rzeczy, stanowi o merytorycznym rozpoznawaniu sprawy, które możliwe jest dopiero po zakończeniu formalnej oceny wniosku. Z uwagi na osobiste złożenie wniosku przez skarżącą brak było również podstaw, aby za brak formalny tego wniosku został uznany brak pełnomocnictwa dla K. M., który składał w sprawie w imieniu skarżącej inne pisma.

Na marginesie Sąd wskazał, iż słusznie skarżąca podniosła w skardze, że o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia Prezydent Miasta [...] powinien był ją zawiadomić stosownym pismem. Takie działanie organu stanowiłoby wypełnienie normy zawartej w art. 8 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W zakresie braku stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wziął pod uwagę, że stanowisko prezentowane przez organ I instancji stanowiło odzwierciedlenie poglądu organu odwoławczego zawartego w decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazano na naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 63 § 2 in fine, art. 64 § 2 i art. 75 § 2 k.p.a. oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: (...) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...) (Dz. U. nr 120, poz. 1127 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że samo dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będącego obligatoryjnym jego załącznikiem (art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego), bez przywołania w treści oświadczenia zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie planowanych robót budowlanych objętych tym wnioskiem oraz bez wskazania dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym zgodę współwłaścicieli, jak tego wymaga wzór oświadczenia ustalony w załączniku nr 2 do § 2 ww. rozporządzenia, przesądza o kompletności tego wniosku, podczas gdy z przepisów rangi ustawowej (art. 32 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego) wynika, że aby takie oświadczenie mogło być uznane za obligatoryjny załącznik przedmiotowego wniosku, to musi czynić zadość wymogom normatywnie ustalonego wzoru, stanowiącego załącznik nr 2 do § 2 rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2003 r. Oświadczenie nie spełniające tych wymogów jest obarczone brakami formalnymi (art. 64 § 2 k.p.a.) nie zezwalającymi na uruchomienie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (art. 63 § 2 k.p.a.) w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż skutkuje niekompletnością wniosku o jego wydanie (art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego), a jego wnioskodawca nie uzyskuje statusu inwestora, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 i w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał przy tym, że skoro wnioskodawczyni postępowania o pozwolenie na budowę w swoim drugim oświadczeniu z dnia 26 września 2012 r., uznanym przez siebie za prawidłowe w piśmie z dnia 27 września 2012 r., powołała swoje prawa ujawnione w dwóch księgach wieczystych: KW nr [...] (lokalowej) i do KW nr [...] (gruntowej), jako tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), co bezspornie ustalił Sąd I instancji, że złożyła oświadczenie "zawierające numery ksiąg wieczystych", to oznacza, iż wnioskodawczyni oświadczyła, że jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z dwóch tytułów: z jej prawa własności do nieruchomości lokalowej i z jej prawa współwłasności do nieruchomości gruntowej, zabudowanej małym budynkiem mieszkalnym, tj. z prawa przysługującego jej wspólnie z innymi właścicielami lokali w tym budynku (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Zatem, w świetle wymogów formalnych tego oświadczenia, ustalonych w ww. wzorze czyli w załączniku nr 2 do § 2 rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2003 r., wnioskodawczyni była zobligowana przywołać w nim zgodą wszystkich współwłaścicieli na wykonanie planowanych przez nią robót budowlanych, a także wskazać w treści tego oświadczenia dokumenty potwierdzające jej ww. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym zgodę współwłaścicieli, czego nie uczyniła ani w pierwszym z oświadczeń złożonym przy jej wniosku z dnia 16 lutego 2009 r. (nie zawierającym nawet wskazania numerów ksiąg wieczystych, w których ujawnione są jej prawo własności i współwłasności), ani w drugim (z dnia 26 września 2012 r.) złożonym przy jej piśmie z dnia 27 września 2012 r.

W tej sytuacji oba oświadczenia wnioskodawczyni postępowania o pozwolenie na budowę o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie kreują jej prawa materialnego do dysponowania nieruchomością na te cele, bowiem są tylko oświadczeniem jej wiedzy o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, składanym pod odpowiedzialnością karną (art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), ani nie zastępują dowodu tego prawa, bowiem są tylko środkiem dowodowym, takim samym jak każde inne oświadczenie (art. 75 § 2 k.p.a.), obarczone były brakami formalnym, gdyż nie dochowywały wymogów wzoru ustalonego przez właściwego ministra z załączniku nr 2 do § 2 rozporządzenia z 23 czerwca 2003 r., legitymowanego formalnie i materialnie przepisami prawa rangi ustawowej do ustalenia takiego wzoru i jego treści (art. 32 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego i art. 63 § 2 k.p.a.).

Skoro oświadczenia złożone przez wnioskodawczynię postępowania o pozwolenie na budowę nie zawierały danych wymaganych wzorem tego oświadczenia, to brak było materii do dokonywania przez organ jakichkolwiek ich merytorycznych ocen, w tym do badania ich prawdziwości, jak błędnie wywodzi Sąd w zaskarżonym wyroku.

Nieusunięcie przez wnioskodawczynię tych braków w złożonych przez nią oświadczeniach, będących obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), stanowiło przeszkodę do wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego o jego wydanie (art. 63 § 2 k.p.a., w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

Skoro do usunięcia tego rodzaju braków formalnych służy tryb z art. 64 § 2 k.p.a., zawierający sankcję ustawową pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, to zastosowanie tego trybu przez organ było uzasadnione. Z tych przyczyn nietrafna jest ocena Sądu I instancji, że brak było podstaw do zastosowania przez organ trybu z art. 64 § 2 k.p.a. na uzupełnienie braków formalnych przedmiotowego oświadczenia, będącego obligatoryjnym załącznikiem wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), skoro niezbędną jego treść ustala wzór stanowiący załącznik nr 2 do § 2 rozporządzenia z 23 czerwca 2003 r.

Rozporządzenie to, a więc także objęty jego załącznikiem nr 2 (§ 2) wzór oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zostało wydane z upoważnienia formalnego i materialnego opartego na przepisach rangi ustawowej (art. 33 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego), czyli na przepisach szczególnych, o jakich mowa w art. 63 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu, również nietrafna jest ocena Sądu I instancji, dotycząca treści obu wezwań organu z dnia 17 września 2012 r. i z dnia 8 lipca 2013 r. do usunięcia braków formalnych złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będącego obligatoryjnym załącznikiem wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), że "brak było podstaw, aby domagać się od wnioskodawcy dostarczenia innych [poza oświadczeniem] dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" i to w sytuacji, kiedy z własnych ustaleń faktycznych Sądu wynika, że organ domagał się: w wezwaniu z dnia 17 września 2012 r.: "dostarczenie prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym należy podać numer księgi wieczystej i przywołać zgodę współwłaścicieli", które wnioskodawczyni wykonała w terminie, wskazując w prawidłowym (wg własnej oceny) oświadczeniu z dnia 26 września 2012r. dwie "księgi wieczyste": lokalową i gruntową, w wezwaniu z dnia 8 lipca 2013 r.: "uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o zgodę współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych", którego wnioskodawczyni nie wykonała, czyli domagał się wyłącznie uzupełnienia ich treści o elementy niezbędne (zgodnie ze wzorem).

Nie domagał się natomiast dostarczenia dokumentów źródłowych potwierdzających prawa wnioskodawczyni, w tym zgody współwłaścicieli.

W wezwaniach tych żądanie dostarczenia (innego niż ww. oświadczenie) dokumentu dotyczyło wyłącznie "dostarczenia pełnomocnictwa dla K. M.", co I instancji.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

– art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wniesienie w dniu 12 grudnia 2013 r. do Wojewody [...] "zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...]" spełnia "warunek formalny" wniesienia skargi na bezczynność "po wyczerpaniu środków zaskarżenia (...) w postępowaniu administracyjnym przed właściwym organem" (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. ), czyli w sprawie o innym przedmiocie zaskarżenia.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał przy tym, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania i skarga na bezczynność organu to całkowicie niezależne środki ochrony prawnej, o czym świadczy treść art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. i użyte w nim wyrażenia "lub" oznaczającego alternatywę. Tak samo odmienne przedmiotowo i z tych przyczyn niezależne są środki zaskarżenia (zażalenie), jakie przysługują w postępowaniu administracyjnym przed właściwym organem (art. 37 § 1 k.p.a.), gdyż dotyczą całkowicie różnych zachowań organu, polegających na niezałatwieniu sprawy w terminie lub na przewlekłym prowadzeniu postępowania. W konsekwencji tych odmienności przedmiotowych przepis art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. przewiduje niezależne od siebie środki ochrony prawnej, jakimi są skarga na "bezczynność" i skarga na "przewlekłe prowadzenie postępowania". Skutkuje to (w ocenie skarżącego organu), że sąd administracyjny będąc związany granicami przedmiotu zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie jest uprawniony do dokonywania z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego w ramach zawisłej przed nim sprawy o bezczynność i odwrotnie. W tej sytuacji przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniesienie zażalenia "na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...]" jest spełnieniem warunku formalnego dla wniesienia "skargi na bezczynność organu", nie znajduje uzasadnienia w powołanych wyżej przepisach prawa. Tym bardziej, że Sąd I instancji nie zajął w zaskarżonym wyroku żadnego merytorycznego stanowiska wobec tego środka zaskarżenia, jakim było zażalenie z dnia 12 grudnia 2013 r. na "przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...]". W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji winien w takiej sytuacji odrzucić skargę w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a., gdyż jej rozpatrywaniu sprzeciwiał się przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., czego nie uczynił.

– art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 149 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a., art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i § 2 rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2003 r., przez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organu (Prezydenta Miasta [...]) i błędne uznanie, że organ ten pozostawał bezczynny w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji pomieszczeń gospodarczych na solarium w budynku przy ul. S. [...] w S. (art. 149 § 1 p.p.s.a.), podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania całkowicie odmiennej oceny i oddalenia skargi na bezczynność organu (art. 151 p.p.s.a.),

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, ponawiając w głównej mierze argumentację przedstawioną przy redakcji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci wskazanych w skardze kasacyjnej licznych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", już z tego tylko powodu, że Sąd ten nie rozpoznawał merytorycznie sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie oceniał, czy organy prawidłowo udzieliły bądź odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę, ale czy Prezydent Miasta [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. M. z dnia 16 lutego 2009 r.

Oczywistym jest, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3/10-18). Podzielić należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2290/14 oraz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji nie przekroczył granic rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu, formułując kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko o braku podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nieprzedstawienie zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych. Sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi na bezczynność organu uprawniony jest bowiem do oceny pozostawienia przez organ administracji wniosku strony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) i w tym zakresie dokonywać może wykładni przepisów prawa administracyjnego w celu wykazania prawidłowości lub wadliwości niezałatwienia przez organ sprawy merytorycznie, co – w zależności od oceny – doprowadzić mogło do powstania stanu bezczynności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd prawidłowo zwrócił uwagę, iż żaden z przepisów (w tym powoływany w skardze kasacyjnej wzór oświadczenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.) nie nakładał na skarżącą obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę żądanej przez organy zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych. Skarżąca dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, czym wypełniła obowiązek nałożony art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wniosek ten był kompletny i nie było przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy możliwe jest badanie przez organ złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – także pod tym kątem, czy zakres wykazanego w oświadczeniu prawa jest adekwatny do nieruchomości objętej bądź objętych wnioskiem. W okolicznościach niniejszej sprawy, rozpoznając wniosek merytorycznie, organ powinien ocenić m.in., czy roboty budowlane planowane do wykonania w obrębie pomieszczenia przynależącego do samodzielnego lokalu mieszkalnego nie dotyczą jednocześnie również nieruchomości wspólnej, której prawem do dysponowania na cele budowlane w tej sytuacji także należy się legitymować. W sytuacji, gdy organ uznałby złożone oświadczenie za niewystarczające w zakresie wykazania prawa do dysponowania samodzielnie całą nieruchomością objętą wnioskiem, może wtedy wezwać wnioskodawcę o inne dokumenty potwierdzające to prawo, ale w żadnej mierze nie jest to wówczas obwarowane rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie nieprzedstawienie przez skarżącą żądanej przez organ zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie projektowanych robót budowlanych nie stanowiło braku formalnego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, uniemożliwiającego nadanie sprawie dalszego biegu. Jedynym skutkiem zaniechania dostarczenia tego dokumentu mogłaby być merytoryczna ocena spełnienia warunku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – niezbędnego do uzyskania pozwolenia na budowę – wyłącznie w oparciu o przedstawione (nieuzupełnione) oświadczenie w tym zakresie. Konsekwencją mogłoby być zatem wydanie negatywnej dla inwestora decyzji, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie mógł pozostawić wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. Wnioskodawczyni przedłożyła wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i organ winien je ocenić podczas merytorycznego rozpoznawania sprawy. Nie było prawnych podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., a co więcej – bez wystosowania do samej zainteresowanej pisemnego zawiadomienia o tym fakcie, czym naruszono zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Nietrafny okazał się zarzut sprowadzający się do twierdzenia, iż M. M. nie wyczerpała trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a., a w konsekwencji złożona skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna wobec treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania i skarga na bezczynność organu administracji stanowią odmienne, niezależne od siebie środki ochrony prawnej wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Do wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. konieczne jest zatem uprzednie wniesienie zażalenia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie pokrywającym się z zakresem późniejszej skargi do sądu administracyjnego.

Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił złożoną skargę jako dopuszczalną. Istotne znaczenie dla powyższej oceny ma analiza treści złożonego przez skarżącą zażalenia. Samo tylko oznaczenie pisma jako "zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania" nie może przesądzać o rzeczywistej woli strony składającej takie oświadczenie, w oderwaniu od treści pisma, którego analiza pozwoli dopiero na prawidłowe określenie przedmiotu tego zażalenia. W przypadku zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma to o tyle istotne znaczenie, iż poddawane ocenie stany faktyczne mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3/10-18). Z treści pisma skarżącej z dnia 6 grudnia 2013 r. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż M. M. zarzuciła organowi I instancji zarówno przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i bezczynność. Skarżąca wyraźnie podniosła obie wymienione wyżej kwestie, wskazując m.in.: "Zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań przez organ I instancji w sytuacji mylnego przekonania co do istnienia okoliczności, które uwalniałyby go od obowiązku prowadzenia postępowania, stanowi jego bezczynność, a w konsekwencji przewlekłość niniejszego postępowania". Powyższe świadczy o wyczerpaniu przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., warunkującego dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej.

Warto ponadto zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Należy z tego domniemywać, iż już na tym etapie uznał on, że skarżąca wyczerpała tryb z art. 37 § 1 k.p.a. Z tego względu powyższy zarzut – zgłaszany dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – Sąd ten uznał za niezrozumiały i pozbawiony podstaw.

W konsekwencji nie znalazł potwierdzenia również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 149 i art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 12 k.p.a. ustanawia zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei, terminy załatwiania spraw określa art 35 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno natomiast nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Co więcej, przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza dodatkowy instrument służący realizacji zasady szybkości postępowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

W rozpoznawanej sprawie M. M. w dniu 18 lutego 2009 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w postaci adaptacji pomieszczeń gospodarczych na solarium. Do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku, tj. do 28 maja 2014 r. – czyli przez ponad 5 lat, wniosek ten nie został merytorycznie rozpoznany. Bezczynność organu jest tu oczywista, bowiem przewidziane ustawą terminy załatwienia sprawy – nawet pomimo odliczenia okresu zawieszenia przedmiotowego postępowania – zostały znacznie przekroczone. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, z jakich powodów organ nie mógł pozostawić wniosku skarżącej o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie miało oparcia w przepisach prawa, doprowadziło zatem do bezczynności organu w rozpatrzeniu sprawy. Uwzględnienie skargi i zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej było zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).