Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 877/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Dnia 26 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 roku przy udziale Stowarzyszenia A w Ł. w sprawie ze skarg A. Z., R. Z., W. M., K. P., M. P., E. K., K. P. i H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...[ nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz: - K. P. i M. P. solidarnie kwotę [...], - A. Z. i R. Z. solidarnie kwotę [...], - W. M., E. K. i H. B. kwoty po [...] dla każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat M. W. - W. kwotę [...] zawierającą w sobie należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej K. P. z urzędu.


UZASADNIENIE

W listopadzie 2005 roku ( w dniach od 4 do 7 ) następujące osoby: A. Z. i R. Z., W. M., K. P. i M. P., E. K., K. P. i H. B. wniosły skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]). Skarżący wnosili o: stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w Ł. zwrotu kosztów postępowania.

Skargi powyższe wpłynęły po wyczerpaniu trybu zaskarżenia powyższej uchwały, o którym mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w dniu 6 listopada 2005 roku.

W uzasadnieniu swej skargi A. i R. Z. podali, iż są właścicielami nieruchomości przy ulicy A 284 w Ł. na tzw. obszarze Lasu [...] i jego otuliny, dla którego to obszaru Rada Miejska w Ł. uchwałą z dnia [...], Nr [...] wprowadziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem nieruchomość skarżących znalazła się na terenie oznaczonym 1.8-10E1.RP, dla którego w zakresie przeznaczenia wprowadzono rolnictwo z elementami gospodarki leśnej, ogrodnictwo gruntowe, szkółki drzewne, nieintensywną hodowlę zwierząt opartą o własną bazę paszową, gospodarkę rybną, agroturystykę, obsługę ruchu rekreacyjno-turystycznego, urządzenia związane z retencją wód powierzchniowych, a także dopuszczono istniejące w dniu wejścia w życie ustaleń planu - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, gospodarczą związaną z podstawowymi potrzebami mieszkańców terenów (zdrowia, oświaty, kultu religijnego, sportu, wypoczynku, handlu, gastronomii i inne) oraz obsługą ruchu rekreacyjno-turystycznego z wykluczeniem form powstałych w wyniku działań samowolnych (§13 ust. 16 pkt 1). Dodatkowo dla terenu 1.8-10E1.RP ustalono w zakresie gospodarowania m.in. traktowanie wszystkich istniejących form zagospodarowania (w tym zabudowy) o przeznaczeniu niezgodnym z w/w jako tymczasowy sposób zagospodarowania, a także zakaz utrwalania (przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz odtwarzania) i sukcesywną likwidację wszystkich form zagospodarowania kolidujących ze środowiskiem i walorami krajobrazowymi niezgodnych z w/w lub ich restrukturyzację polegającą na ich dostosowaniu do w/w form, a dla istniejącej zabudowy o przeznaczeniu innym niż w/w dopuszcza się wyłącznie remonty bieżące i to z dalszymi ograniczeniami, a w zakresie infrastruktury technicznej m.in. wyklucza się stosowanie do celów grzewczych i bytowych nieekologicznych paliw (§13 ust. 16 pkt 3). Na tym terenie 1.8-10E1.RP dopuszczono wyjątkowo dla istniejących obiektów usługowych związanych z obsługą ruchu turystycznego powiększenie zabudowy o 20% pod warunkiem, że łączna powierzchnia zabudowy nie będzie większa niż 600 m2 a projektowana zabudowa stanowić będzie integralny zespół z istniejącymi obiektami, jednorodny pod względem materiałów wykończeniowych, kolorystyki elewacji, stolarki, kształtu i kolorystyki dachu (§13 ust. 16 pkt 4) litera g) tiret 5 podtiret 1. Skarżący podkreślili, że są przedsiębiorcami i na swojej nieruchomości prowadzą działalność gospodarczą m.in. w zakresie usług hotelowych od lat 90 -tych XX wieku i posiadają na swojej nieruchomości zespół budynków garażowo-hotelowych o powierzchni ok. 500 m2. W celu rozwoju tej działalności, stanowiącej źródło ich utrzymania potrzebują mieć możliwość rozbudowy budynków, budowy nowych oraz rozwoju infrastruktury z nimi związanej. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego na wiele lat, pozbawiają ich tej możliwości, co oznacza, że zostali pozbawieni prawa do korzystania z własności tej nieruchomości i prawa prowadzenia działalności gospodarczej.

K. P. i M. P. w uzasadnieniu swej skargi podniosły, że są właścicielkami znajdującej się na obszarze Lasu [...] i jego otuliny nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 249. Podkreśliły, iż w nowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiąca ich własność nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym 1.8-10E1.RP, dla którego w zakresie przeznaczenia wprowadzono rolnictwo z elementami gospodarki leśnej, ogrodnictwo gruntowe, szkółki drzewne, nieintensywną hodowlę zwierząt opartą o własną bazę paszową, gospodarkę rybną, agroturystykę, obsługę ruchu rekreacyjno – turystycznego, urządzenia związane z retencją wód powierzchniowych, a także dopuszczono istniejącą w dniu wejścia w życie ustaleń planu – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, gospodarczą związaną z podstawowymi potrzebami mieszkańców terenów (zdrowia, oświaty, kultu religijnego, sportu, wypoczynku, handlu, gastronomii i inne) oraz obsługą ruchu rekreacyjno – turystycznego z wykluczeniem form powstałych w wyniku działań samowolnych (§ 13 ust. 16 pkt 1). Dodatkowo zauważyły także iż plan dla tego terenu w § 13 ust. 16 pkt 3 ustalono w zakresie gospodarowania m. in. traktowanie wszystkich istniejących form zagospodarowania (w tym zabudowy) o przeznaczeniu niezgodnym z planem jako tymczasowy sposób zagospodarowania, zakaz utrwalania (przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz odtwarzania) i sukcesywną likwidację wszystkich form zagospodarowania kolidujących ze środowiskiem i walorami krajobrazowymi lub ich restrukturyzację polegającą na ich dostosowaniu do w/w form, a dla istniejącej zabudowy o przeznaczeniu innym niż w/w dopuścił wyłącznie remonty bieżące i to z dalszymi ograniczeniami, a w zakresie infrastruktury technicznej wykluczył stosowanie do celów grzewczych i bytowych nieekologicznych paliw, co zdaniem skarżących narusza prawo własności nieruchomości i wprowadza ograniczenia w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, stanowiącej główne źródło utrzymania.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 17 pkt 4, pkt 10 - 12 i art. 20 ust. 1, art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; skarżące podniosły, iż wydając zaskarżoną uchwałę nie uwzględniono walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej naruszając tym samym prawa chronione konstytucyjnie. Zarzucając niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i podjęcie przez Radę Miejską w Ł. uchwały Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] roku przed podjęciem przez Radę Miejską w Ł. w dniu [...] roku uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podniosły, iż zniekształcono wniesione uwagi do projektu planu. Wskazane naruszenia polegają, w ocenie skarżących, na wprowadzeniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów uniemożliwiających ekonomiczne i dochodowe wykorzystanie faktu położenia spornej nieruchomości przy ruchliwej i rozbudowanej ul. A (planowanej drodze szybkiego ruchu), wykluczeniu możliwości jej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, czy odtworzenia posiadanych budynków oraz sukcesywną likwidację istniejących budynków i blokowaniu jakiejkolwiek inwestycji. Poprzez wprowadzenie zakazów budowy, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, odtworzenia budynków i likwidację istniejących form zagospodarowania oraz ograniczenie gospodarczego przeznaczenia nieruchomości naruszono, w ocenie skarżących ich konstytucyjne prawo własności i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Sprzeczność natomiast planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zdaniem skarżących, polegała na tym, iż na fragmencie terenów wokół drogi przyspieszonego ruchu - ul. A od nr 237 do nr 271, stoi maszt telefonii komórkowej, a w planie wprowadzono nieznajdującą się w ustaleniach studium podstrefę o wysokiej jakości krajobrazu. Niektóre tereny przy ul. A oraz zbiegu ul. A i B oznaczone w studium jako NDAK (strefa niezurbanizowana o wysokiej jakości krajobrazu) przekształcono w planie miejscowym w tereny U7 (strefę zurbanizowaną, przeznaczoną pod usługi); a na terenach przy ul. A (stacja benzynowa, budynki cegielni, budynki zakonu sióstr i inna zabudowa), przeznaczonych w studium pod zabudowę w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zapis E1.RP, tj. tereny otwarte o wysokiej jakości krajobrazu - § 11 ust. 3 pkt 1 lit. d oraz zapisano sukcesywną likwidację istniejącej zabudowy bez możliwości odtwarzania budynków. Skarżące podniosły także, iż w sprawie nie przeprowadzono dyskusji publicznej nad projektem planu. Wymóg ten byłby spełniony wówczas gdyby zorganizowano kilka spotkań, a nie jedno spotkanie, które ograniczało się wyłącznie do przedstawienia stanowisk, w toku których zainteresowani mogliby przedstawić swoje racje i przedyskutować je "konstruktywnie" z urzędnikami przygotowującymi projekt planu. Naruszenia prawa własności, według skarżących, nie może uzasadniać wskazany przez przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. w piśmie z dnia 3 października 2005r. fakt posiadania przez gminę władztwa planistycznego, gdyż jak wynika z wyroku SN z dnia 23 stycznia 2003r., III RN 26/02, "Rzeczpospolita" z dnia 28 stycznia 2003r., władztwo planistyczne nie jest nieograniczone, a jego granice wyznacza m. in. ochrona własności obywatela.

W pismach z dnia 9 marca 2006 roku i z dnia 12 maja 2006 roku, stanowiących uzupełnienie skargi, skarżące zawarły dodatkowo wniosek o połączenie wszystkich skarg na przedmiotową uchwałę do łącznego rozpoznania i zobowiązanie pełnomocnika Rady Miejskiej w Ł. do przedłożenia uchwały Nr [...] z dnia [...], studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., uchwały Nr [...] z dnia [...], uchwały Nr [...] oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] dotyczącej poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosły o zwrócenie się do Wojewody [...] o wskazanie daty przesłania przez Radę Miejską w Ł. zaskarżonej uchwały i dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia A w Ł..

H. B. w uzasadnieniu swej skargi wskazał, że jego działka jest działką zabudowaną, znajdują się tam budynki wymagające "gwałtownej renowacji". Nadto nieruchomość swoją zakupił mając świadomość, że służyć mu ona będzie głównie dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej. Ustalenia nowego planu zagospodarowania miejscowego, w ocenie skarżącego uniemożliwiają mu osiągnięcie celu jaki miał na uwadze w dacie zakupu.

E. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały wskazywał w uzasadnieniu skargi na rażące naruszenie podmiotowych praw obywatelskich zagwarantowanych konstytucyjnie w przepisach art. 5, art. 17 pkt 2, art. 64, art. 65 pkt 1 i art. 75, do zmiany których Rada Miejska nie ma uprawnień. Następnie skarżący podniósł, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że został on w sposób istotny pozbawiony prawa decydowania o swojej własności, w szczególności prawa budowy, rozbudowy i modernizacji domu mieszkalnego oraz zbycia gruntu, chyba że na rzecz Urzędu Miasta Ł.. Skarżący zarzucił, iż w założeniach planu, w części dla miasta Ł., trudno jest dopatrzyć się polityki zrównoważonego rozwoju środowiska ludzkiego i zwierzęcego, o czym stanowi Konstytucja RP. W szczególności mieszkańcom otuliny ogranicza się wolność podejmowania działalności gospodarczej innej niż rolnicza na własnym gospodarstwie oraz utrudnia się, a wręcz likwiduje się budownictwo mieszkaniowe i gospodarcze i to w miejscu, które było zajęte pod budownictwo mieszkaniowe.

K. P. w uzasadnieniu swej skargi podniósł, iż jest właścicielami nieruchomości przy ul. C 50 i ul. B 11 w Ł., w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych i istniejących osiedli mieszkaniowych, rezydencjonalnych na obszarze zwanym otuliną Lasu [...]. W odniesieniu do tego terenu Rada Miejska w Ł. wskazaną powyżej uchwałą wprowadziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami tego nowego planu miejscowego nieruchomość skarżącego znalazła się przede wszystkim na terenie oznaczonym jako 4.2.5 E1.W. W odniesieniu do tego terenu plan miejscowy wprowadza w zakresie przeznaczenia - rolnictwo z preferencją dla upraw łąkowych i pastwisk, urządzenia związane z zachowaniem naturalnych układów wodnych, zalesienia na terenach nieużytkowanych rolniczo, rekreację wyłącznie w oparciu o naturalne warunki terenowe, park krajobrazowy z elementami zagospodarowania związanymi z jego obsługą, a istniejące w dniu wejścia w życie ustaleń planu - usługi sportu, turystyki i wypoczynku o charakterze ponadlokalnym o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i letniskową (bez budynków gospodarczych) z wykluczeniem form powstałych w wyniku działań samowolnych (§13 ust. 15 pkt 1), a w zakresie sposobu zagospodarowania - obowiązuje m.in. dostosowanie wszelkich czynności i zamierzeń do ochrony źródlisk rzek, strumieni itp., obowiązuje pełne zachowanie i ochrona istniejącego naturalnego ukształtowania terenu, obowiązuje zakaz stosowania chemicznych środków ochrony roślin, obowiązuje zakaz intensywnego nawożenia mineralnego i nawożenia gnojowicą, preferencja wszelkich spontanicznych form naturalnego zalesiania, obowiązuje opracowanie planu zalesień sztucznych, traktowanie wszelkich istniejących form zagospodarowania (w tym zabudowy) o przeznaczeniu niezgodnym z pkt 1) jako tymczasowy sposób zagospodarowania terenu, obowiązuje zakaz utrwalania (przebudowy z dopuszczeniem bieżących remontów, rozbudowy, nadbudowy oraz odtwarzania) i sukcesywna likwidacja wszystkich form zagospodarowania kolidujących ze środowiskiem i walorami krajobrazowymi niezgodnych z w/w lub ich restrukturyzację polegającą na ich dostosowaniu do form ustalonych w pkt 1), obowiązuje zakaz nowej zabudowy (§13 ust. 15 pkt 3), a dodatkowo wobec terenu 4.2.5 E1.W ustala się - regulację (odtworzenie) cieku z M. (§13 ust. 15 pkt 6) litera h). Takie zapisy planu pozbawiają skarżącego wszelkich praw własności naszego terenu i w zasadzie obciążają nas kosztami obowiązkowych zalesień i odtwarzania nieistniejącego cieku wodnego. Skarżącemu uniemożliwiono gospodarcze wykorzystywanie nieruchomości, budować się itd. Pojawiły się natomiast obciążenia finansowe.

Skarżący zarzucił, dalej iż uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] została podjęta z naruszeniem:

1) zasady zrównoważonego rozwoju i zasad uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i pkt 7) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem skarżącego z treści odnoszącego się do niego fragmentu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną wskazuje na to że nie uwzględniono przy tworzeniu tego planu ani naczelnej zasady zrównoważonego rozwoju ani zasad uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Za takie musi być uznane pozbawienie skarżącego władztwa, prawa swobodnego dysponowania nieruchomością i bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, w sposób sprzeczny z istotą wykonywania prawa własności. Za takie należy też uznać narzucenie skarżącemu zalesiania nieruchomości, a także nakazanie odtworzenia nieistniejącego cieku wodnego. Skarżący podniósł kwestię finansowania tych obowiązków i oświadczył, że jest osobą niezamożną. Poniósł brak możliwości budowania na nieruchomości zaś istniejące budynki należałoby wyburzyć. W tym kontekście w ocenie skarżącego plan nie uwzględnia walorów ekonomicznych i prawa własności tej nieruchomości. Podniósł, iż wykorzystując nieruchomość na cele rolne mógłby uzyskać dopłaty i dotacje z Unii Europejskiej, a w ten sposób na pewno ich nie otrzyma.

2) naruszenie prawa własności i prawa swobody działalności gospodarczej. Wskazana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w Ł. narusza chronione przez Konstytucję R. P. prawo własności i swobody działalności gospodarczej, w tym działalności rolniczej skoro w § 13 ust. 15 planu wprowadza np. obowiązek dostosowania wszelkich czynności i zamierzeń do ochrony źródlisk rzek, strumieni, gdzie obowiązuje pełne zachowanie i ochrona istniejącego naturalnego ukształtowania terenu, gdzie obowiązuje zakaz stosowania chemicznych środków ochrony roślin, gdzie obowiązuje zakaz intensywnego nawożenia mineralnego i nawożenia gnojowicą, gdzie preferencja wszelkich spontanicznych form naturalnego zalesiania, gdzie obowiązuje opracowanie planu zalesień sztucznych, gdzie obowiązuje traktowanie wszelkich istniejących form zagospodarowania (w tym zabudowy) o przeznaczeniu niezgodnym z pkt 1) jako tymczasowy sposób zagospodarowania terenu, gdzie obowiązuje zakaz utrwalania (przebudowy z dopuszczeniem bieżących remontów, rozbudowy, nadbudowy oraz odtwarzania) i sukcesywna likwidacja wszystkich form zagospodarowania. Skarżący wskazał na brak innych możliwości życiowych ażeby rezygnując z nieruchomości zająć się czym innym, a za to nie otrzyma odszkodowania (§16 ust. 1 pkt 1). Równocześnie nie wzięto pod uwagę poniesionych wydatków na nieruchomość. Ponadto ze względu na ograniczenia powierzchniowe skarżący nie może rozwinąć dochodowego rolnictwa.

3) informacja o tym że w trakcie obowiązywania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Lasu [...] (uchwała R.M. w Ł. Nr [...] z dnia [...]) Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną - nie dotarła do zainteresowanych mieszkańców w czasie kiedy potencjalnie mogli oni składać wnioski do tego planu, natomiast część wniosków nie została potraktowana jako wnioski do tego planu. Tym samym w ocenie skarżącego naruszono art. 17 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącego wejście w życie planu miejscowego, wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - dla mieszkańców obszaru Lasu [...] i jego otuliny.

W. M. jako właściciel nieruchomości przy ulicy D 28 w Ł. i mieszkaniec Lasu [...] i jego otuliny podniósł, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że został on w sposób istotny pozbawiony prawa decydowania o swojej własności, w szczególności prawa budowy, rozbudowy i modernizacji domu mieszkalnego oraz zbycia gruntu, chyba że na rzecz Urzędu Miasta Ł.. Skarżący zarzucił, iż w założeniach planu, w części dla miasta Ł., trudno jest dopatrzyć się polityki zrównoważonego rozwoju środowiska ludzkiego i zwierzęcego, o czym stanowi Konstytucja RP. W szczególności mieszkańcom otuliny ogranicza się wolność podejmowania działalności gospodarczej innej niż rolnicza na własnym gospodarstwie oraz utrudnia się, a wręcz likwiduje się budownictwo mieszkaniowe i gospodarcze i to w miejscu, które było zajęte pod budownictwo mieszkaniowe. Uzasadnienie skargi pokrywało się co do zarzutów i argumentacji z wywodami pozostałych skarżących przedstawionymi wyżej.

W odpowiedzi na skargi oraz w pismach, pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. wniósł alternatywnie o odrzucenie lub oddalenie skarg. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślił, iż w dniu [...] - po zakończeniu niemal 5-letnich prac nad projektem - Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, a zapisy i ustalenia tego planu są konsekwencją dotychczasowych wieloletnich działań [...] samorządu, w szczególności zaś;

- uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] w sprawie oceny stanu środowiska Ł. i dalszych kierunków działań w zakresie ochrony i kształtowania środowiska miasta w latach 2000-2005;

- polityki przestrzennej ustalającej zasięg terenów budowlanych - określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Ł. określonej w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...];

- polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania określonych w poprzednim miejscowym planie Lasu [...] - uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. dnia [...] (który zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - utracił moc z końcem 2003 roku).

Zauważył nadto, iż dla Gminy nie była zaskoczeniem znaczna rozbieżność pomiędzy oczekiwaniami właścicieli działek położonych na terenie lub w sąsiedztwie Lasu [...] zmierzających do uruchomienia nowych terenów inwestycyjnych a potrzebą ochrony tego kompleksu zieleni. Powołując się na art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywiódł, iż ustalenia planu miejscowego kształtują (a w tym i ograniczają) sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawo własności - jako najsilniejsze prawo opisujące władztwo człowieka nad rzeczą pomimo iż jest prawem silnie chronionym konstytucyjnie - nie jest, na co zwrócił uwagę pełnomocnik, prawem absolutnym, które nie może podlegać ograniczeniom. Wyjaśnił, iż rozwiązując konflikt między interesem indywidualnym a interesem społecznym należało wyważyć oba interesy, posługując się przy tym wyprowadzaną z Konstytucji RP regułą proporcjonalności środków do zamierzonego i usprawiedliwionego społecznie celu, a za przyznaniem priorytetu interesowi publicznemu nad prywatnym przemawiała konieczność ochrony najcenniejszych obszarów przyrodniczo - krajobrazowych miasta. Podkreślił, że chroniąc ten ważny przyrodniczo i społecznie obszar, Rada Miejska w Ł. działa zarówno w interesie ogólnym, jak i w interesie każdego z członków [...] wspólnoty samorządowej. Zauważył również, iż Rada Miejska w Ł. oceniając niektóre zgłoszone do projektu planu uwagi jako "rozsądne" i potencjalnie możliwe do uwzględnienia, a które nie mogły być jednak uwzględnione ze względu na zapewnienie zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., w dniu [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany (aktualizacji) Studium i ewentualnej weryfikacji zasięgu terenów, na których dopuszcza się urbanizację (zwłaszcza usytuowanych wzdłuż ulic). Wnosząc o odrzucenie skarg pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. powołał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, iż skarga ta dotknięta jest wadą, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wskazywało zindywidualizowanego interesu prawnego bądź uprawnienia wzywających; zakresu i sposobu naruszenia tego interesu lub uprawnienia oraz związku między konkretnymi przepisami uchwały, a własną (indywidualną) sytuacją strony. Nie zawarto również żądania tj. zachowania, którym Rada Miejska w Ł. miałaby usunąć rzekome naruszenie w sposób satysfakcjonujący wzywających. Wezwanie skarżących w ocenie pełnomocnika, zawierało w istocie wyłącznie ich prywatną ocenę przeprowadzonej przez Radę Miejską w Ł. i Prezydenta Miasta Ł. procedury uchwalania kwestionowanego planu miejscowego. Zauważył, iż w wezwaniu tym wskazały naruszenie prawa, w szczególności naruszenie art. 17 pkt 1-3, 4, 5, 9, 10, 13, art. 19, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 14 ust. 1 i 2a, art. 19 ust. 1, 2, 3, i 5, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, 4 i 5, art 22 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz naruszenie prawa majątkowego skarżących, zwłaszcza prawa własności. Wyjaśnił, iż Rada Miejska w Ł. nie miała kompetencji do domniemywania rzeczywistej woli wzywających, a organ nadzoru nie zakwestionował uchwały. Przytaczając treść zgłoszonych w skardze zarzutów pełnomocnik stwierdził, że niektóre z tych zarzutów podniesione zostały po raz pierwszy, co oznacza, że Rada Miejska w Ł. nie miała możliwości ustosunkowania się do nich przed wniesieniem do Sądu skargi. Wnosząc zaś o oddalenie skargi pełnomocnik podniósł, że skarżący nie posiadają legitymacji do składania wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W jego ocenie uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter obywatelskiej skargi indywidualnej, a nie skargi publicznej (actio popularis), czyli wnoszonej w interesie publicznym (dla którego obrony skarżące nie posiadają kompetencji). Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.03.2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 - LEX nr 81964, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.12.1999 r. sygn. akt IV SA 872/99 - LEX nr 48223, podkreślił, iż ewentualna nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ustawodawca przewidział inne podmioty uprawnione do kwestionowania uchwały z uwagi na jej sprzeczność z prawem w oderwaniu od interesów indywidualnych. Wskazał, iż zabudowane część nieruchomości skarżących, która położone są np. przy ul. A 249 w Ł. znajduje się w jednostce El.RP 1.8.7, dla której ustalenia zawarto w § 13 ust. 16 uchwały, zaś niezabudowana część tej nieruchomości - w jednostce E2 RP 1.8.8, dla której ustalenia zawarte zostały w § 16 ust. 20 uchwały. Zauważył także, iż tereny w jednostce El.RP "tereny otwarte o wysokiej jakości krajobrazu", zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 1 lit. d, to tereny położone w tzw. "strefie naturalnej do zachowania i ochrony systemu ekologicznego" (E); i są to "tereny zagrożone degradacją poprzez istniejące formy zagospodarowania i użytkowania wymagające przekształceń i rehabilitacji" (El). Przytaczając treść zapisów § 13 ust. 16 uchwały, pełnomocnik wyjaśnił, że ustalenia (w zakresie jednostki El.RP) nie uniemożliwiają podejmowania przez skarżące działań wchodzących w zakres wykonywania szeroko pojmowanego prawa własności, a jedynie przewidują stosowne ograniczenia - uzasadnione koniecznością ochrony terenu podejmowaną w interesie publicznym i podyktowaną względami ekologii oraz harmonijnego kształtowania ładu przestrzennego. Zauważył, iż ograniczenia te podyktowane zostały w szczególności względami ekologicznymi; koniecznością uregulowania chaotycznego zagospodarowania (parcelacja i "urbanizacja" gruntów rolnych") zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego; brakiem możliwości budowy publicznej sieci kanalizacyjnej (z uwagi na trudności techniczne, a co za tym idzie ekonomiczną nieopłacalność) oraz koniecznością zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Podkreślił, iż Rada Miejska w Ł. wprowadzając ustalenia dla nieruchomości stanowiących własność poszczególnych skarżących nie dopuściła się nadmiernej, czy też nieuzasadnionej ingerencji w ich prawa, ponieważ sytuacja, w jakiej znajdują się skarżący była przedmiotem indywidualnej i szczególnej uwagi w procedurze planistycznej. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. podkreślił ponadto, iż ustalenia planu nie wykraczają w żaden sposób poza uzasadnione potrzeby, a przepisy planu nie rozstrzygają o kwestii rekompensaty za potencjalne ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości (kwestie odszkodowawcze nie stanowią bowiem materii normatywnej, są to sprawy roszczeń cywilnoprawnych rozstrzyganych w sposób indywidualny). Przytoczony natomiast w skargach przepis § 16 ust 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały określa jedynie wysokość stawki procentowej tzw. "renty planistycznej" - należnej gminie w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła na skutek uchwalonego planu miejscowego. W przeciwnym razie renty planistycznej nie pobiera się. Powołując się na art. 9 ust 4 i art. 20 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz część III pkt 11 Studium pełnomocnik zauważył, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez uchybienie wymogom procedury uchwalania planu stawianym przez art. 17 pkt 4, pkt 10, pkt 11-12, art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przytaczając treść zapisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...]), stwierdził, iż obecny plan w zakresie podstawowych założeń (§ 2 tekstu planu), a także systematyki przyjętych oznaczeń, jest kontynuacją poprzedniego planu, jego aktualizacją, a także uszczegółowieniem (zmiana skali rysunku planu z 1 :5000 do 1 :2000). Wyjaśnił, iż specyfika obszaru objętego planem (funkcje ochronne, istotne uwarunkowania z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego), kontynuacja przyjętej systematyki (ciągłość planistyczna), a także zupełnie inna szczegółowość problematyki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium (obejmującego całe miasto), zadecydowały, iż oznaczenia (symbole) użyte w planie i Studium nie mogły być i nie są jednakowe. Podkreślił też, iż ze względu na określoną ustawowo problematykę dla studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także skale rysunków (rysunek studium 1:25000, rysunek planu 1:2000), miejscowy plan stanowi uszczegółowienie polityki przestrzennej gminy oraz lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego określonych w studium (art. 9 ustawy). Na określenie zasięgów poszczególnych terenów w planie i ich klasyfikację, miała również wpływ dokładna analiza występujących uwarunkowań wykonywana w ramach wymaganego ustawowo uszczegółowienia ustaleń planu w stosunku do studium. Wskazał, iż niektóre z terenów określonych w studium symbolem NDAK (terenów o wysokiej jakości krajobrazu zagrożonych degradacją, dla których wskazana jest rewaloryzacja), ze względu na występujące uwarunkowania tj. faktyczne zagospodarowanie, w tym istniejący podział na regularne działki tworzące czytelne struktury przestrzenne; istniejącą trwałą zabudowę, w dobrym stanie technicznym; bezpośredni dostęp do ulic oraz sieci infrastruktury technicznej; faktyczne dopełnienie istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie terenów już zurbanizowanych - włączono do strefy oznaczonej na rysunku symbolem U7, uznając iż rewaloryzacja (wymagana przez studium) może następować w ramach pojedynczych działek, w pełni gwarantując zapewnienie ładu przestrzennego. Pozostałe tereny oznaczone w studium symbolem NDAK, a także wszelkie zdegradowane wyznaczone w studium, położone w ramach terenów otwartych o użytkowaniu rolnym (uszczegółowione w wyniku uwzględnienia istniejącego zagospodarowania) utworzyły strefę oznaczoną w planie symbolem El .RP. Zdaniem pełnomocnika, "zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 ust. 16 pkt 4 tekstu planu dla grupy terenów odpowiadających terenom NDAK, zgodnie z ustaleniami studium, wskazano możliwość rehabilitacji zagospodarowania poprzez zagospodarowanie całych terenów. Dla pozostałych terenów ustalenia, w zakresie zagospodarowania zawarte w § 13 ust. 16 pkt 1-3 tekstu planu są zgodne z wymogami studium dla strefy niezurbanizowanej, naturalnej. Podkreślił nadto, iż podnoszony wymóg sukcesywnej likwidacji istniejącej zabudowy bez możliwości odtworzenia budynków (oznaczającej nieutrwalanie) dotyczy wyłącznie form zagospodarowania, które kolidują ze środowiskiem i walorami krajobrazowymi, nie dotyczy natomiast istniejącej zabudowy mieszkaniowej, związanej z obsługą rolnictwa, usługowej wymienionej w § 13 ust. 16 pkt 1 lit. c tekstu planu, dla której ustala się zasady dalszego funkcjonowania. Zauważył, iż ustalona funkcja jest zgodna z naturalnym charakterem strefy przyjętej w studium, a zapisy planu umożliwiają zagospodarowanie nie wykluczając funkcjonowania istniejącego użytkowania i zagospodarowania terenu, zaś ustalenia studium wykluczają dalszą urbanizację tych terenów. Powołując się na art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważył, iż Prezydent Miasta Ł. ogłosił w prasie miejscowej - "Gazeta [...]", na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł. oraz przez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Ł. w Wydziale Urbanistyki i Architektury ul. E, w Delegaturze [...] ul. F i w Delegaturze [...] ul. G o wyłożeniu w dniach 27 kwietnia 2004 roku do 27 maja 2004 roku do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] i możliwości dyskusji publicznej i składania uwag. Podkreślił, iż dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami planistycznymi odbyła się, co potwierdza protokół z dyskusji publicznej, w dniu 14 maja 2004 roku. W dyskusji publicznej uczestniczyła także krewna skarżących – I. P., która wyraziła na piśmie swoje stanowisko, a ustawodawca nie wprowadził żadnych szczególnych wymogów ani co do formy, ani co do sposobu przeprowadzania dyskusji publicznej. Podniósł iż do projektu wpłynęło 216 uwag, a ogromna ilość z nich była mocno rozbudowana i często dotyczyła kilku aspektów równocześnie, zaś termin ich rozpoznania, wynikający z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, był bardzo krótki. Z tych względów Prezydent Miasta Ł. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] roku powołał Zespół do spraw opracowania opinii, co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, a zaproponowany przez ten zespół sposób rozpatrzenia uwag został zaakceptowany przez Prezydenta, który wydał Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Pełnomocnik podkreślił, iż do zarządzenia został załączony wykaz uwag wraz ze sposobem ich rozpatrzenia w formie tabelarycznej, sporządzonej według wzoru zamieszczonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił nadto, iż ze względu na dużą ilość uwag i ich obszerną formę treść zawarta w tabeli ma charakter wyciągu ze zgłoszonych uwag, jednakże uwagi w formie oryginalnej były przedmiotem analizy przez zespół powołany przez Prezydenta Miasta Ł., Komisję Planowania Przestrzennego Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Rady Miejskiej w Ł. (posiedzenia 21.10.2004, 14.01.2005, 28.01.2005, 04.03.2005, 24.04.2005, 03.06.2005) z udziałem osób zainteresowanych i stanowią one załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego. Złożone przez skarżących uwagi zawierające zastrzeżenia do każdego ustalenia dla podstawowych typów terenów oznaczonych na rysunku projektu planu symbolem El RP i E2.RP i w głównej mierze dotyczące skreślenia wszelkich ustaleń, które w jakikolwiek sposób ograniczały inwestowanie na tych terenach, zostały streszczone do krótkiego zapisu, jaki pojawił się w tabeli (zarządzenie Prezydenta oraz załącznik nr 4 do uchwały Rady Miejskiej), a podstawę nie uwzględnienia tych uwag stanowiło, co podkreślił pełnomocnik, "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." (nr 191 załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały). Uwzględnienie uwagi nr 213 w większym stopniu stałoby, zdaniem pełnomocnika, w sprzeczności z nadrzędną ideą ochrony cennego środowiska przyrodniczego oraz powodowałoby sprzeczność takiego zapisu uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. - a w konsekwencji nieważność uchwały oraz doprowadziłoby do przyznania skarżącym nierównego statusu w stosunku do innych mieszkańców analizowanego obszaru. Zdaniem pełnomocnika, wprowadzone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną zmiany , jak i zmiany wprowadzone przez Radę Miejską w Ł. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag nie wymagały nowych uzgodnień ani ponowienia czynności wynikających z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wykraczały poza zakres określony w uzgodnieniach z podmiotami, o których mowa w art. 17 ustawy. Zmiany te nie naruszały też chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich (zgodnie ze znajdującą się w aktach merytorycznych sprawy opinią Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Ładu Przestrzennego), a nadto polegały one na złagodzeniu przyjętych w projekcie planu miejscowego parametrów (ograniczeń) dotyczących zagospodarowania terenów. W odniesieniu do jednostek El.RP i E2.RP dla działek, które są zabudowane w dniu wejścia w życie ustaleń planu w formie siedlisk w ramach istniejących gospodarstw rolnych na terenach oznaczonych w jednostce El.RP i E2.RP została zwiększona łączna powierzchnia zabudowy na działce z 450m2 do 600m2, a za istotny argument przemawiający za odstąpieniem przez Radę Miejską w Ł. od ponowienia czynności proceduralnych pełnomocnik uznał złożone Prezydentowi Miasta Ł. wyjaśnienia projektanta planu, będącego specjalistą w zakresie planowania przestrzennego, iż "wprowadzone zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, uwzględniające zgłoszone uwagi, ze względu na ich charakter (sprawy jednostkowe zgodne z życzeniami właścicieli działek, zapisy porządkowe) nie wymagały ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Po rozpoznaniu skargi K. P. i M. P. wyrokiem z dnia 29 maja 2006 roku, sygn. akt II SA/Łd 1146/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi Sąd podkreślił, iż podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego stanowi przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), którego analiza prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy możliwe jest w każdym czasie, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, przy czym wezwanie to winno być skierowane do organu, który podjął kwestionowaną uchwałę i winno być dokonane przed wniesieniem skargi do sądu (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, poz. 63 oraz postanowienie NSA z dnia 13 października 1999r., IV S.A. 476/99, Lex nr 48248). Wskazany przepis nie uzależnia natomiast skuteczności wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa od wejścia w życie aktu prawa miejscowego, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż jeśli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2002r., IV S.A. 3595/01, Lex 82642). Skarga na akt prawa miejscowego byłaby zatem niedopuszczalna gdyby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przed ogłoszeniem tego aktu. W niniejszej sprawie wniesiona przez K. P. i M. P. skarga jest dopuszczalna. Przystępując do oceny merytorycznej skargi Sąd zauważył, iż procedura planistyczna w kontrolowanej sprawie przebiegała początkowo wedle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994. o zagospodarowaniu przestrzennym, a począwszy od dnia 12 lipca 2003r. w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie bowiem do przepisu art. 85 ust. 2 tej drugiej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11 lipca 2003r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy pierwszej z wymienionych ustaw. Skoro w niniejszej sprawie zawiadomienie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano, co potwierdza załączony do akt wycinek z Gazety [...], w dniu [...], a więc pod rządami nowej ustawy, to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. odpowiada prawu. Niemniej jednak sama procedura planistyczna dotknięta była w ocenie Sądu rozpoznającego pierwotnie sprawę istotnym naruszeniem przepisu art. 17 pkt 4 i pkt 13 i art. 19 ust. 1 nowej ustawy. Stosownie do tychże przepisów wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu kolejno sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; wprowadza zmiany do projektu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia, zaś jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym też w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Tymczasem, jak wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, organy gminy Ł. zaniechały wykonania ciążących na nich obowiązków, a w aktach tych brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o ponowieniu niezbędnych czynności. Wątpliwości Sądu wzbudziła także zgodność uchwalonego planu miejscowego ze Studium. Zmiana bowiem w projekcie planu kierunku przeznaczenia danego terenu określonego w studium, chociażby z uwagi na wskazaną przez pełnomocnika rzeczywistą zabudowę tegoż terenu, czy to w wyniku zgłoszonych uwag, czy to z uwagi na rozbieżność z innymi aktami wiążącymi Gminę Ł. w procesie planistycznym wymagała uprzedniej zmiany stosownych zapisów Studium tak, by projekt planu mógł być zgodny ze Studium. Tego jednakże w niniejszej sprawie zaniechano, prowadząc do wskazanej niezgodności. Aktualizacji Studium dokonano dopiero, co stwierdza jedynie wzmianka w odpowiedzi na skargę, w dniu [...], a więc w tym samym dniu, w którym podjęto uchwałę o planie miejscowym. W tej sytuacji trudno zaakceptować pogląd, wedle którego Prezydent Miasta Ł. miał realną możliwość dokonania badania zgodności sporządzonego projektu planu z przyszłymi zapisami zmienionego Studium. Podejmując zaskarżoną uchwałę w sposób istotny, zdaniem Sądu, naruszono także przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a starej ustawy, wedle którego wójt, burmistrz, prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Tymczasem w załączonych dokumentach brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż badania takiego dokonano, a przecież projekt planu był sporządzony przed dniem 11 lipca 2003r., skoro w dniach od 9 – 10 lipca 2003r. wystąpiono o jego uzgodnienie, co potwierdzają liczne pisma kierowane przez Prezydenta do innych organów. Oprócz naruszeń procedury planistycznej Sąd dopatrzył się także, że uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. Nr [...] została podjęta w dniu [...], zaś uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Nr [...] w dniu [...], podczas gdy procedura określona zarówno w starej, jak i w nowej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym wymagała, aby najpierw podjęto uchwałę o sporządzeniu studium, a następnie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego. Zastrzeżenia Sądu budził także sposób rozpoznania przez Prezydenta Miasta Ł. zgłoszonych do projektu planu uwag. Wprawdzie przepis art. 17 pkt 12 nowej ustawy stanowi jedynie o konieczności rozpoznania uwag, nie wskazując jednakże sposobu ich rozpoznania, niemniej jednak uznać należało, że skoro uwagi te są składane przez członków wspólnoty samorządowej, z których każdy w procedurze planistycznej ma własny indywidualny interes, odnoszący się do nieruchomości będącej jego własnością, to i rozpoznanie tychże uwag winno nastąpić indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie mogła być, w ocenie Sądu uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa własności i ograniczenia możliwości zabudowy działki skarżących zapisami zaskarżonego planu Sąd zauważył, że skarżące mogą wykorzystywać sporną nieruchomość zgodnie z dotychczasowym sposobem jej użytkowania. Plan bowiem, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wyłącza możliwości odbudowy, czy odtworzenia istniejących w dniu wejścia w życie planu budynków (§ 16 pkt 3 lit b myślnik drugi planu). Wprowadzone ograniczenia biorąc pod uwagę podnoszoną przez skarżące okoliczność już istniejącej zabudowy, mogą wyłączać jedynie dalszą zabudowę nieruchomości.

Od powyższego wyroku Rada Miejska w Ł. wniosła skargę kasacyjną, w której podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenie przepisów postępowania i przepisów ustrojowych – art. 18 § 1 pkt 5-7 i art. 21 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające zastosowanie do orzekającego w składzie sądu asesora sądowego w oparciu o przepis art. 24 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na nieważność postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub w przypadku nie uwzględnienia zarzutu o uchylenie wyroku i umorzenie postępowania w trybie art. 198 p.p.s.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1328/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. uznając za zasadny jedyny rozpatrywany w sprawie zarzut, dotyczący nieważności postępowania.

Dopuszczone do udziału w sprawie Stowarzyszenie A w Ł. przyłączyło się do wszystkich skarg złożonych przez osoby fizyczne.

Postanowieniami wydanymi w następujących datach: 13 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 1147/05 ze skargi K. P., 20 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 1148/05 ze skargi E. K., 20 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 1217/05 ze skargi H. B., 25 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 1145/05 ze skargi W. M. i 25 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 333/07 ze skargi K. P. i M. P., sprawy o sygnaturach wyżej wymienionych zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. akt II S.A./Łd 1144/05 ze skargi A. Z. i R. Z., której to sprawie po podjęciu zawieszonego postępowania i wpisaniu pod nowy numer nadano sygn. akt II S.A./Łd 877/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznający ponownie sprawę w pełni podzielił stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2006 roku w sprawie oznaczonej pierwotnie sygn. akt II S.A./Łd 1146/05.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 147 § 1 ppsa, stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez wymienionych na wstępie uzasadnienia skarżących, uchwałę Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującą obszar Lasu [...] wraz z Otuliną, Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej nową ustawą, i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej starą ustawą.

W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego stanowi przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej usg. Stosownie do tychże przepisów każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg możliwe jest w każdym czasie, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, przy czym wezwanie to winno być skierowane do organu, który podjął kwestionowaną uchwałę i winno być dokonane przed wniesieniem skargi do sądu (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, poz. 63 oraz postanowienie NSA z dnia 13 października 1999r., IV S.A. 476/99, Lex nr 48248). Wskazany przepis nie uzależnia natomiast skuteczności wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa od wejścia w życie aktu prawa miejscowego, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż jeśli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2002r., IV S.A. 3595/01, Lex 82642). Innego argumentu potwierdzającego powyższą tezę zdaje się dostarczać przepis art. 61 § 3 ppsa, z przepisu tegoż wszak wynika, iż Sąd nie może wstrzymać wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie. A contrario rozumując, dopuszczalne jest wstrzymanie aktu prawa miejscowego dopóty dopóki nie wejdzie on w życie, to zaś oznacza, iż skargę można wnieść przed wejściem w życie tego aktu. Skarga na akt prawa miejscowego byłaby zatem niedopuszczalna gdyby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przed ogłoszeniem tego aktu.

W niniejszej sprawie wniesione przez skarżących skargi, w ocenie Sądu, są dopuszczalne. Jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożyli w Radzie Miejskiej w Ł. w dniu 6 września 2005r., skargi do sądu administracyjnego zaś w dniach od 04 do 7 listopada 2005r. po otrzymaniu datowanego na dzień 3 października 2005r. pisma Rady Miejskiej w Ł., w którym to piśmie Rada, nie stwierdzając naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu, wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia uznała za bezzasadne. Podkreślić nadto należy, iż skarżący wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...].

Skarżący są właścicielami ( współwłaścicielami ) objętych kwestionowaną uchwałą nieruchomości położonych w Łodzi przy następujących ulicach: A 284, A 249, A 220, H 37a, D 28, C 50 i B 11, a okoliczność ta była organowi znana chociażby dlatego, iż uruchamiając procedurę planistyczną obowiązany był ustalić krąg zainteresowanych podmiotów, zaś skarżący wnosili uwagi do projektu planu, które były przedmiotem analizy organu oraz uczestniczyli w dyskusji publicznej. Nadto skarżący w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa powołali się na naruszenie ich prawa własności nieruchomości i innych praw majątkowych związanych z tym prawem, co wobec wskazywania w wezwaniach adresu swych nieruchomości i wobec nie formułowania przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymogów szczególnych co do formy i treści wezwania do usunięcia naruszenia, nie może budzić wątpliwości, iż skarżącym chodziło o naruszenie prawa własności tej właśnie nieruchomości, nie zaś jakiejkolwiek innej nieruchomości. Nadto w wezwaniach swych skarżący wskazywali konkretne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy, ich zdaniem, zostały naruszone przez Radę Miejską w Ł. w toku procedury planistycznej. Nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność faktyczna, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Ł. rozpoznała merytorycznie, a legitymację procesową wnioskujących zakwestionowano dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodzić się nadto należy z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999r., IV S.A. 1501/99, Lex nr 48196). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 usg, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżących interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r., IV S.A. 346/93, ONSA 1996r., z. 3, poz. 125).

Z tych względów nie sposób zaakceptować wyrażonego w odpowiedzi na skargę i jej uzupełnieniu poglądu, wedle którego wniesione przez skarżących skargi są niedopuszczalne, gdyż wezwanie dokonane w trybie art. 101 usg zawierało wyłącznie prywatną ocenę kwestionowanej procedury, nie wskazywało natomiast zindywidualizowanego interesu prawnego, zakresu i sposobu naruszenia tegoż interesu lub uprawnienia oraz związku między konkretnymi przepisami uchwały a zindywidualizowaną sytuacją wzywających oraz nie wskazywało żądania, tj. zachowania, którym Rada Miejska w Ł. miałaby usunąć rzekome naruszenia.

Dodać należy, iż w innej części tej samej odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. wymienia wskazane przez skarżących w wezwaniu naruszenia konkretnych przepisów nowej ustawy oraz prawa własności. Wobec powtórzenia przez skarżących w skardze wskazanych już w wezwaniu do usunięcia naruszeń przepisów nowej ustawy bez znaczenia dla dopuszczalności skarg pozostaje okoliczność rozszerzenia w skardze katalogu naruszeń o sprecyzowanie ogólnie wskazanego w wezwaniu naruszenia prawa własności o konkretne przepisy Konstytucji, gdyż co do zdecydowanej większości naruszeń Rada Miejska w Ł. miała możliwość zapoznania się i ustosunkowania się w swojej odpowiedzi na wezwanie. Nadto przypomnieć należy, iż zgodnie z powołanym na wstępnie przepisem 134 §1 ppsa Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały niezależnie od tego jakie wnioski i żądania strona sformułowała w skardze, może więc wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę nawet wówczas gdy dostrzeże niewskazane w skardze naruszenia prawa.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić z kolei należy ogólną uwagą, iż procedura planistyczna w kontrolowanej sprawie przebiegała początkowo wedle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994. o zagospodarowania przestrzennym, a począwszy od dnia 12 lipca 2003r. w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie bowiem do przepisu art. 85 ust. 2 tej drugiej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11 lipca 2003r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy pierwszej z wymienionych ustaw.

Skoro w niniejszej sprawie zawiadomienie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano, co potwierdza załączony do akt wycinek z Gazety [...] w dniu [...], a więc pod rządami nowej ustawy, to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. odpowiada prawu.

Niemniej jednak sama procedura planistyczna dotknięta jest istotnym naruszeniem przepisu art. 17 pkt 4 i pkt 13 i art. 19 ust. 1 nowej ustawy. Stosownie do tychże przepisów wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu kolejno sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; wprowadza zmiany do projektu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia, zaś jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym też w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W kontrolowanej sprawie takie uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały złożone przez mieszkańców miasta Ł., w tym także przez skarżących, a część z tych uwag, o czym świadczy zarządzenie Nr [...] z dnia [...] wraz z załącznikiem w postaci tabeli oraz załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...], zostało przez Prezydenta Miasta Ł. i Radę Miejską w Ł. uwzględnionych. Nie bez znaczenia jest nadto okoliczność, iż Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, a załącznik do tejże uchwały zawierał wykaz zmian koniecznych do dokonania w tym projekcie. Dokonanie powyższych czynności rodziło w konsekwencji wynikający ze wskazanych wyżej przepisów obowiązek Prezydenta Miasta Ł. ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, oraz obowiązek Rady Miejskiej w Ł. ponowienia procedury wynikającej z art. 17 nowej ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania tychże zmian. Ma to istotne znaczenie, gdyż wskazane przepisy nie pozostawiają wymienionym organom gminy swobody w kwestii ponowienia odpowiednich czynności, skoro w przepisach tych ustawodawca użył kategorycznych zwrotów "a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia" czy "ponawia się w zakresie niezbędnych do dokonania tych zmian". Tymczasem, jak wynika z załączonych akt administracyjnych, organy gminy Ł. zaniechały wykonania ciążących na nich obowiązków, w aktach tych brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o ponowieniu niezbędnych czynności. Z odpowiedzi na skargi wynika natomiast, że wprowadzone zmiany w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagały, co podkreślił pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł., nowych uzgodnień ani ponowienia czynności wynikających z art. 17 nowej ustawy, gdyż nie wykraczały one poza zakres określony w uzgodnieniach z podmiotami, o których mowa w art. 17 ustawy, a nadto nie naruszały one chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich, zgodnie ze znajdującą się w aktach merytorycznych opinią Ministra Infrastruktury Departamentu Ładu Przestrzennego, na którą powoływał się organ. Organ wyjaśnił nadto, iż zmiany te polegały na złagodzeniu przyjętych w projekcie ograniczeń dotyczących zagospodarowania terenów, np. dla terenu oznaczonego E1.RP i E2.RP poprzez zwiększenie łącznej powierzchni zabudowy działki z 450m² do 600m², a projektant planu, będący specjalistą w zakresie planowania przestrzennego, złożył Prezydentowi oświadczenie, potwierdzające fakt, iż wprowadzone zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, uwzględniające zgłoszone uwagi, ze względu na ich charakter (sprawy jednostkowe zgodnie z życzeniami właścicieli działek, zapisy porządkowe) nie wymagają ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy.

Zaprezentowanego poglądu nie sposób zaakceptować. Nie mają bowiem te pisma mocy wiążącej w sprawie, odpowiedzialność za legalność, prawidłowość zaskarżonej uchwały ponoszą wyłącznie organy gminy i to one posiadają uprawnienie do podejmowania decyzji w toku procedury. Nadto treść przytoczonych wyżej przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 nowej ustawy jest jednoznaczna, a ustawodawca w tych przepisach nie pozwala na jakiekolwiek wartościowanie, gradację wniesionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadza on żadnego rozróżnienia tych zmian, to oznacza to, iż każda zmiana do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Przepisy te nie wprowadzają również, co należy szczególnie podkreślić, żadnego wyjątku od obowiązku ponowienia czynności. Wskazane wyjaśnienia organu budzą wątpliwości także i z tego powodu, iż Prezydent Miasta Ł. związany był podjętą przez Radę Miejską w Ł. uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Podjęcie tej uchwały obligowało Prezydenta z uwagi na art. 19 ust. 1 nowej ustawy do ponowienia procedury planistycznej w odpowiednim zakresie. Od obowiązku tego nie zwalniały go żadne, nawet najbardziej racjonalne względy, a zwłaszcza podnoszona przez pełnomocnika okoliczność złagodzenia ograniczeń zabudowy. Nie można wszak pominąć tego, iż złagodzenia te mogą pozostawać w sprzeczności z wyrażoną w Studium ideą ochrony Lasu [...] jako obszaru o szczególnych walorach krajobrazowych, a ostateczna decyzja w tej kwestii należała do organów uzgadniających projekt planu. Organy te winny być poinformowane o wprowadzonych do projektu planu zmianach. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której mogą one negatywnie zaopiniować dokonane zmiany w projekcie, albo uzgodnić je pod pewnymi warunkami.

Przyjmując taki sposób rozumowania, jak zaprezentował to organ można obejść każdą procedurę uchwalania planu i wyjąć cały proces planistyczny kawałek po kawałku spod kontroli uprawnionych podmiotów. Rodzi powyższe bardzo poważne konsekwencje prowadzące do omijania prawa i utrwalenia niewłaściwej praktyki w tym względzie.

Wątpliwości Sądu budzi także zgodność uchwalonego planu miejscowego ze Studium, przy czym wątpliwości te nie mają swoich źródeł w użytych w Studium i projekcie innych symboli czy innej kolorystyki dla oznaczenia poszczególnych terenów, będących konsekwencją innych wymogów stawianych przez nową ustawę, lecz w treści zapisów dla tych terenów, na co wskazuje chociażby porównanie załączonej do Studium mapy z tą samą mapą stanowiącą załącznik do uchwalonego planu. W Studium niektóre tereny położone wzdłuż ul. A oznaczono symbolem NDAK i kolorem jasno beżowym, jako tereny strefy niezurbanizowanej o wysokiej jakości krajobrazu, zagrożone degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania występujące w otoczeniu, których rewaloryzacja powinna nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref. Tymczasem te same tereny w uchwalonym już planie zostały oznaczone symbolem U7 2.8.6 (położone przy Wschodniej Obwodnicy Ł. 4KZ 212 i A w kierunku S. na wschód) i kolorem ciemnoróżowym jako tereny wielofunkcyjne o charakterze zurbanizowanym min. z wolnostojącymi obiektami, zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, usługową, produkcyjno – usługową.

Na niezgodność projektu planu miejscowego ze Studium wskazywała też Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna w Ł. w protokole z dnia 24 października 2003r. Z protokołu tego wynika, iż "w opinii komisji dot. przedstawionego projektu planu powinien znaleźć się warunek doprowadzenia do zgodności ze studium, obowiązującym planem, planem ochrony Parku Krajobrazowego [...] oraz planu województwa" (Dyrektor W. M.); "w przypadku obwodnicy nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności ze wszystkimi opracowaniami, ponieważ w tej kwestii różni się studium i plan województwa" (projektant planu D. M. – W.); zaproponowano "pozytywną opinię z zastrzeżeniem zgodności projektu planu Lasu [...] z planem ochrony" (przewodniczący Komisji K. P.). W załączonych aktach administracyjnych brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż Prezydent Miasta Ł. wskazane przez Komisję niezgodności projektu ze Studium usunął, w odpowiedzi na skargi zaś stwierdza się, że na określenie zasięgów poszczególnych terenów w planie i ich klasyfikację wpływ miała analiza występujących uwarunkowań, a "niektóre z terenów określonych w studium symbolem NDAK (terenów o wysokiej jakości krajobrazu zagrożonych degradacją, dla których wskazana jest rewaloryzacja), ze względu na występujące uwarunkowania tj. faktyczne zagospodarowanie w tym: a)istniejący podział na regularne działki tworzące czytelne struktury przestrzenne, b) istniejącą trwałą zabudowę, w dobrym stanie technicznym, c) bezpośredni dostęp do ulic oraz sieci infrastruktury technicznej, d) faktyczne dopełnienie istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zurbanizowanych – włączono do strefy oznaczonej na rysunku symbolem U7, uznając, iż rewaloryzacja (wymagana przez studium) może nastąpić w ramach pojedynczych działek, w pełni gwarantując zapewnienie ładu przestrzennego (...). Pozostałe tereny oznaczone w studium symbolem NDAK, a także zdegradowane wyznaczone w studium, położone w ramach terenów otwartych o użytkowaniu rolnym (uszczegółowione w wyniku uwzględnienia istniejącego zagospodarowania) utworzyły strefę oznaczoną w planie symbolem E1.RP".

Włączenie części wskazanych terenów do strefy U7, w ocenie Sądu, podważa trafność sformułowanego w tej odpowiedzi przez pełnomocnika kolejnego poglądu, wedle którego "zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 ust. 16 pkt 4 tekstu planu dla grupy terenów odpowiadających terenom NDAK, zgodnie z ustaleniami studium, wskazano możliwość rehabilitacji zagospodarowania poprzez zagospodarowanie całych terenów". Zauważyć nadto należy, iż zawarty w Studium zapis o rewaloryzacji odnosił się, na co wskazał w odpowiedzi na skargi pełnomocnik, a co Sąd już podkreślił, do terenu, nie zaś do form zagospodarowania tego terenu. Skoro bowiem Rada Miejska w Ł. w Studium teren ten określiła jako strefę niezurbanizowaną o wysokich walorach środowiskowych, odróżniając go od przyjętego w planie oznaczenia U7, to wydaje się, iż owa rewaloryzacja może odnosić się wyłącznie do walorów środowiska naturalnego, do przywrócenia poprzedniego stanu tegoż środowiska. Pogląd ten znajduje także uzasadnienie w wyrażonej w Studium naczelnej idei ochrony terenów o wysokich walorach środowiskowych. W Studium tym wszak przyjęto chociażby w pkt 1.5. zatytułowanym Ochrona historycznego dziedzictwa kulturowego czy pkt 1.6. zatytułowanym Ochrona dziedzictwa przyrodniczego, iż głównym kierunkiem realizacji polityki przestrzennej w obszarze strefy zurbanizowanej powinno być zapewnienie – za pośrednictwem stref konserwatorskich – dalszej ochrony zagrożonych walorów kulturowych i przyrodnich oraz rewaloryzacja (rehabilitacja) tych walorów środowiska miejskiego, które są zagrożone degradacją, zaś w strefie niezurbanizowanej powinna stać się rewitalizacja (rehabilitacja) środowiska przyrodniczego oraz rewaloryzacja zagrożonych walorów krajobrazów otwartych strefy.

W konsekwencji przyjąć należy w ocenie Sądu, że zmiana w projekcie planu kierunku przeznaczenia danego terenu określonego w studium, chociażby z uwagi na wskazaną przez pełnomocnika rzeczywistą zabudowę tegoż terenu, czy to w wyniku zgłoszonych uwag, czy to z uwagi na rozbieżność z innymi aktami wiążącymi Gminę Ł. w procesie planistycznym wymagała uprzedniej zmiany stosownych zapisów Studium tak, by projekt planu mógł być zgodny ze Studium. Tego jednakże w niniejszej sprawie zaniechano, prowadząc do wskazanej niezgodności. Aktualizacji Studium dokonano dopiero, co stwierdza jedynie wzmianka w odpowiedzi na skargi, w dniu [...], a więc w tym samym dniu, w którym podjęto uchwałę o planie miejscowym. W tej sytuacji trudno zaakceptować pogląd, wedle którego Prezydent Miasta Ł. miał realną możliwość dokonania badania zgodności sporządzonego projektu planu z przyszłymi zapisami zmienionego Studium.

Podejmując zaskarżoną uchwałę w sposób istotny, zdaniem Sądu, naruszono także przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a starej ustawy, wedle którego wójt, burmistrz, prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Tymczasem w załączonych dokumentach brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż badania takiego dokonano, a przecież projekt planu był sporządzony przed dniem 11 lipca 2003r., skoro w dniach od 9 – 10 lipca 2003r. wystąpiono o jego uzgodnienie, co potwierdzają liczne pisma kierowane przez Prezydenta do innych organów.

Oprócz tych naruszeń Sąd dopatrzył się także innych naruszeń procedury planistycznej. I tak, uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. Nr [...] została podjęta w dniu [...], zaś uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego [...] w dniu [...]. Tymczasem procedura określona zarówno w starej, jak i w nowej ustawie wymagała, aby najpierw podjęto uchwałę o sporządzeniu studium, a następnie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego.

Podnieść nadto należy, iż wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu, będący załącznikiem do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] oraz wykaz wniosków do projektu planu, będący załącznikiem do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] nie spełniają odpowiednio wymagań wzoru będącego załącznikiem nr 9 i nr 4 do wskazanego wyżej rozporządzenia, gdyż wykazy te nie zostały przez Prezydenta podpisane. Wprawdzie Prezydent podpisał zarządzenie, niemniej jednak czynność ta nie stanowi spełnienia wskazanego warunku, wskazane rozporządzenie, obowiązujące w dniu sporządzania tych wykazów, stanowi wszak o podpisaniu wykazu nie zaś zarządzenia.

Zastrzeżenia Sądu budzi także sposób rozpoznania przez Prezydenta Miasta Ł. zgłoszonych do projektu planu uwag. Wprawdzie przepis art. 17 pkt 12 nowej ustawy stanowi jedynie o konieczności rozpoznania uwag, nie wskazując jednakże sposobu ich rozpoznania, niemniej jednak uznać należało, że skoro uwagi te są składane przez członków wspólnoty samorządowej, z których każdy w procedurze planistycznej ma własny indywidualny interes, odnoszący się do nieruchomości będącej jego własnością, to i rozpoznanie tychże uwag winno nastąpić indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może, w ocenie Sądu, być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Nałożenie w pkt 14 art. 17 nowej ustawy na Prezydenta obowiązku przedstawienia Radzie Gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag nie oznacza wszak, iż w tej właśnie formie miały być rozpoznawane uwagi. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Być może wyjaśnienie powodów nie uwzględnienia wpłynęłoby na odstąpienie przez właścicieli od późniejszego skarżenia uchwały o planie miejscowym. Przyznać zatem należy rację skarżącym, iż streszczenie zamieszczonych na 16 stronicach uwag do jednego lakonicznego zdania powoduje zniekształcenie tychże uwag.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa własności i ograniczenia możliwości zabudowy działek skarżących zapisami zaskarżonego planu zauważyć należy, iż w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tej działki, co stwierdził pełnomocnik skarżących w dniu rozprawy - I. P. oraz pełnomocnik Rady Miejskiej w odpowiedzi na skargę, było takie samo jak w zaskarżonej uchwale. Z tego względu uznać należało, iż w tym zakresie sytuacja skarżących nie uległa pogorszeniu. Zauważyć nadto należy, iż plan utrzymuje "istniejącą w dniu wejścia w życie planu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, gospodarczą związaną z obsługą rolnictwa, letniskową, usługową związaną z podstawowymi potrzebami mieszkańców terenów (zdrowia, oświaty, kultu religijnego, sportu, wypoczynku, handlu, gastronomii i inne), oraz obsługę ruchu rekreacyjno – turystycznego z wykluczeniem form powstałych w wyniku działań samowolnych" (§ 16 pkt 1 lit. c planu). To zaś oznacza, w ocenie Sądu, iż skarżące mogą wykorzystywać sporną nieruchomość w dotychczasowy sposób. Plan, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wyłącza też odbudowy, odtworzenia istniejących w dniu wejścia w życie planu budynków (§ 16 pkt 3 lit b myślnik drugi planu). Zwrócić należy również uwagę na zarzut ograniczenia rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynków na spornej nieruchomości, w tym zakresie zaskarżony plan w § 16 pkt 3 myślnik piąty i następne wprowadza liczne ograniczenia związane min. z dopuszczalną maksymalną powierzchnią zabudowy spornej działki. Na przykład dla działek, które mogą być zabudowane obowiązuje dopuszczalna powierzchnia zabudowy na działce nie większa niż 450m², dopuszczalna powierzchnia zabudowy i nawierzchni utwardzonych – 25%. Tak wprowadzone ograniczenia, biorąc podnoszoną przez skarżących okoliczność już istniejącej zabudowy, może rzeczywiście wyłączać w danym przypadku dalszą zabudowę ich nieruchomości.

Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia z pkt 1 wyroku, należy również zwrócić uwagę, iż treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. 01. 142. 1591 z póz. zm. ), w redakcji obowiązującej od dnia 15 lipca 2000 r. w brzmieniu "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego", wykluczała inne rozstrzygnięcie, w przypadku uwzględnienia skarg niż stwierdzenie nieważności uchwały. W sprawie wydaje się być też poza sporem, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

Identyczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 16 lutego 2006 r. I OSK 1336 / 05 ( LEX nr 194876 ), "Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności".

Rozpoznając ponownie zagadnienie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną Rada Miejska w Ł. winna dołożyć wszelkiej staranności w przestrzeganiu zapisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, przy uwzględnieniu wywodów i poglądów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na względzie treść rozstrzygnięcia podstawowego – zawartego w pkt 1 wyroku Sąd doszedł do wniosku, iż w pełni znajduje uzasadnienie zastosowanie normy art. 152 ppsa. i wobec tego stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.