Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 717/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Pińczów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. znak: PNK.I.4130.16.4.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Pińczowie podjęła w dniu 26 maja 2021 r. uchwałę Nr XXVIII/313/2021 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z zewnętrznymi miejscami parkingowymi oraz infrastrukturą zewnętrzną, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 240/3, 241/8, 243/8, 244/8 i 245/11, położonych w obrębie 08 miasta Pińczów przy ul. Spacerowej.

Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2021 r., znak: PNK.I.4130.16.4.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("Usg"), stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Pińczowie. W ocenie organu nadzoru uchwała jest sprzeczna z prawem.

Organ przytoczył brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 219) dalej jako ustawa lub ustawa mieszkaniowa, uznając, że planowana inwestycja mieszkaniowa pozostaje w sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pińczów przyjętym uchwałą Nr XV/125/2019 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 16 października 2019 r. Odwołując się do zapisów tego Studium Wojewoda podniósł, że teren objęty przedmiotową inwestycją położony jest na obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zał. Nr 1 do uchwały - część tekstowa studium, s. 129), dla którego wskaźniki i parametry dla nowej zabudowy są następujące:

maksymalna wysokość zabudowy: 12m,

liczba kondygnacji: od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych,

maksymalna powierzchnia zabudowy: 50%,

minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 30%,

maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,8.

Stosownie do treści Studium: funkcją terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest forma: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usług nieuciążliwych oraz nieuciążliwej produkcji, rzemiosła, drobnej wytwórczości. Jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się tereny sportu i rekreacji, tereny zieleni publicznej oraz izolacyjnej, a standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych w otoczeniu nowo realizowanego budynku. Proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów.

Uwzględniając definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane Wojewoda uznał, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zewnętrznymi miejscami parkingowymi oraz infrastrukturą zewnętrzną na obszarze funkcjonalnym wskazanym jako zabudowa jednorodzinna, pozostaje sprzeczna z założeniami studium uwarunkowań. Tym bardziej, że inwestor zamierza realizować cztery kondygnacje naziemne z dopuszczalnych trzech. Ponadto, pomimo zastrzeżenia w Studium, że dla terenów oznaczonych symbolem MN proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów, zapisy jednocześnie wskazują, że standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych w otoczeniu nowo realizowanego budynku. W związku z tym, wnioski właścicieli i inwestorów nie mogą wykluczać standardów i wskaźników otoczenia. Z charakterystyki zagospodarowania terenu gminy wynika, że na jej terenie przeważa zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Zwarta zabudowa wielorodzinna znajduje się na terenie miasta Pińczów oraz w miejscowości Leszcze (Gacki Osiedle). Część centralną miasta okala zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Zabudowa mieszkaniowa miasta Pińczowa to głównie zabudowa jednorodzinna, w strefie centralnej znajdują się kilkukondygnacyjne (II, III i IV kondygnacje) kamienice. Na terenie miasta występują rezerwy terenowe pod nowe budownictwo. Dominującym rodzajem zabudowy gminy jest zabudowa mieszkaniowa - przeważa zabudowa niska jednorodzinna (wolnostojąca, szeregowa) i zagrodowa.

Według organu nadzoru, powyższe stanowisko potwierdzają opinie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Pińczowie z dnia 8 grudnia 2020r. i z dnia 3 lutego 2021r z których wynika, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje sprzeczne z zabudową zarówno co do przeznaczenia terenu jak i standardów oraz wskaźników zabudowy w dostosowaniu do już istniejącej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy. Realizacja zabudowy wielorodzinnej może doprowadzić do degradacji przestrzennej wskazanego rejonu.

Odnosząc się do argumentacji Rady wskazującej na niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w mieście Pińczów w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach, istniejącego deficytu ilościowego w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem, które zwiększy ofertę lokalową na terenie miasta Pińczowa i pociągnie za sobą pozytywne skutki gospodarcze, Wojewoda stwierdził, że jednocześnie Rada wskazuje na stale spadającą liczbę mieszkańców gminy. Tymczasem w studium uwarunkowań w dziale budownictwo (str. 96) podniesiono, że w najbliższych latach popyt na nowe mieszkania utrzymywać się będzie na dotychczasowym poziomie. Przewidywany jest wzrost liczby gospodarstw domowych, przy równoczesnym zmniejszaniu się wskaźnika liczby osób przypadających na 1 gospodarstwo. W dziale 12.1.4. szacowana chłonność obszarów gminy Pińczów (str. 110) podano, że w chwili obecnej rezerwa terenowa pod nową zabudowę mieszkaniową, usługową oraz produkcyjną jest wystarczająca w perspektywie 30 lat oraz spełnia warunki wyznaczone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. rezerwa terenowa związana z niepewnością procesów rozwojowych nie przekracza 30%). Zdaniem Wojewody, powyższe zapisy Studium stoją w sprzeczności z argumentacją gminy w zakresie konieczności zapewnienia potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej. Ustalenia zawarte w treści tego aktu pozostają zaś bardziej miarodajne z uwagi na konieczność uwzględniania przy sporządzaniu studium uwarunkowań m.in. analizy ekonomicznej, środowiskowej i społecznej, prognozy demograficznej oraz diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1057), przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy.

Nadmieniono również, że z uwagi na wskazaną we wniosku powierzchnię inwestycja nie kwalifikuje się jako mogąca znacząco bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839). Jednak obszar objęty wnioskiem znajduje się w Nadnidziańskim Parku Krajobrazowym (NPK), dla którego obowiązują warunki ochrony wynikające z uchwały Nr XLIX/874/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 listopada 2014r. w sprawie utworzenia Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Święt.poz.3148 ze zm.). Załącznik mapowy do wniosku oraz dostępne dane z ortofotomapy wskazują na występujące na terenie inwestycji pojedyncze zadrzewienia, których może dotyczyć ww. zakaz w NPK. Zgodnie z art.7 ust.7 pkt 7 lit.c ustawy z dnia 5 lipca o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powinien zawierać m.in. dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Natomiast w przedłożonym wniosku stwierdzono jedynie ogólnikowo, że "zgodnie z przeznaczeniem teren objęty wnioskiem jest terenem przeznaczonym pod budownictwo, w związku z powyższym nie oddziałuje na środowisko, w tym na Nadnidziański Park Krajobrazowy. We wniosku podano więc informację niespójną z ww. danymi ortofotomapy. Wnioskodawca wskazał że obecnie teren inwestycji to nieurządzona zieleń w postaci trawy oraz że w związku z planowaną inwestycją nie planuje się usuwania drzew i zakrzewień. W związku z powyższym, we wniosku brak jest analizy wpływu planowanej inwestycji na NPK w kontekście zgodności z przepisami wynikającymi z uchwały Nr XLIX/874/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 listopada 2014 r. Zgodnie z ww. uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego zakazy nie dotyczą m.in terenów objętych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku krajobrazowego. W opinii organu, powyższe odstępstwo od zakazów nie ma zastosowania w przypadku przedmiotowej inwestycji ponieważ jak wynika z wniosku, planowana jest na terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Pińczów z 2019 r. - na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie zabudowy wielorodzinnej.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Gmina Pińczów, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że inwestycja objęta uchwałą Nr XXVIII/313/2021 Rady Miejskiej w Pińczowie pozostaje w sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pińczów przyjętym uchwałą Nr XV/125/2019 Rady Miejskiej w Pińczowie z 16 października 2019 r.;

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) poprzez uznanie, że uchwała Nr XXVIII/313/2021 Rady Miejskiej w Pińczowie w sposób istotny narusza prawo, a nawet jest sprzeczna z prawem i uprawnia Wojewodę do stwierdzenia jej nieważności.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Świętokrzyskiego kosztami postępowania w sprawie.

Zdaniem skarżącej, użycie przez ustawodawcę sformułowania "nie jest sprzeczna" nie oznacza, że inwestycja ma być zgodna ze studium. Tym samym znaczy to, że związek między uchwałą o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej a studium nie musi być literalnie ścisły, nie jest wymagana całkowita zgodność przedsięwzięcia ze studium ( z jego zapisami dot. funkcji terenu, na którym ma być realizowane) Inwestycja powinna stanowić kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. I tak właśnie jest w przedmiotowej sprawie. Na terenie, którego dotyczy uchwała Rady Miejskiej Nr XXVIII/313/2021 nie ma w studium zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wchodzą w skład jednej funkcji "mieszkaniowej", a ich parametry są porównywalne. Parametry planowanej zabudowy wielorodzinnej nie naruszają wskaźników przyjętych w studium dla zabudowy wielorodzinnej tj. maksymalna wysokość zabudowy 15 m, liczba kondygnacji - od 1 do 5, maksymalna pow. zabudowy - 40%, minimalny procent terenów biologicznie czynnych - 30%, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 1,2. Spełniają także parametry wskazane w studium dla zabudowy jednorodzinnej w zakresie max. wys. zabudowy - 12 m, max. powierzchni zabudowy - 40% itd. Ponadto w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją budynki wielorodzinne (bloki mieszkalne) o analogicznych wskaźnikach i parametrach urbanistycznych.

Skarżąca podnosi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana przez Radę Miejską (radę gminy) zgodnie z ustawą należy do tzw. uchwał uznaniowych, co wynika z treści art. 7 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, lub o odmowie ustalenia lokalizacji biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Miejska w Pińczowie podejmując uchwałę, której nieważność stwierdził Wojewoda Świętokrzyski, wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. Zostało to wskazane w uzasadnieniu do uchwały, zgodnie z którym uchwała ma na celu likwidację deficytów ilościowych w segmencie mieszkań dostępnych cenowo dla mieszkańców oraz rozwój budownictwa mieszkaniowego na wynajem.

Do wniosku złożonego przez inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mogą być składane uwagi (art. 7 ust. 10) i opinie (art. 7 ust. 12), a w przypadkach określonych w art. 7 ust. 14 niezbędne jest uzgodnienie tego wniosku. Zarówno uwagi, jak i opinie do wniosku inwestora nie są dla rady wiążące, natomiast brak uzgodnienia powoduje niemożliwość pozytywnego załatwienia tegoż wniosku. W przedmiotowej sprawie nie wystąpił brak uzgodnienia.

RDOŚ w swojej opinii do w/w wniosku wskazał, że przedmiotowa inwestycja może, ale nie musi naruszać warunki ochrony obowiązujące w Nadnidziańskim Parku Krajobrazowym. Wykazane to zostanie przy postępowaniu środowiskowym, o ile zajdzie potrzeba jego przeprowadzenia. Z kolei Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach uznał w swej opinii, że realizacja inwestycji w zaproponowanym układzie lokali mieszkalnych może wiązać się z brakiem zapewnienia należytych warunków sanitarno - higienicznych mieszkańcom. W ocenie skarżącej jest to stwierdzenie przedwczesne, gdyż projekt budowlany, w tym układ lokali będzie analizowany dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Ponadto, zdaniem skarżącej, Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób nieuprawniony odwołuje się do opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej w Pińczowie z 8 grudnia 2020 r. oraz z 3 lutego 2021 r., które nie dotyczą wniosku inwestora złożonego 8 kwietnia 2021 r. rozstrzygniętego uchwałą, której nieważność Wojewoda stwierdził. Opinie te dotyczą innego wniosku inwestora.

Nadmieniono, że pozostałe organy nie przesłały swoich opinii ani uzgodnień, co w świetle art. 7 ust. 13 i 15 ustawy uznaje się za brak zastrzeżeń lub uzgodnienie wniosku inwestora.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że art. 91 ust. 1 u.s.g. pozwala wojewodzie stwierdzić nieważność uchwały rady gminy, jeżeli akt ten w sposób istotny narusza prawo. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności ze studium zagospodarowania gminy, natomiast odmiennie twierdzi skarżąca. Niesprzeczność to nie to samo co zgodność. W rezultacie różna ocena "sprzeczności" nie może stanowić istotnego naruszenia prawa. W tej sytuacji organ zbyt rygorystycznie zastosował art. 91 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola następuje w aspekcie zgodności z prawem. Sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.

Skarżąca trafnie podnosi uznaniowy charakter uchwały, którą kontrolował Wojewoda Świętokrzyski. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Uznanie pozostawione organowi uchwałodawczemu gminy w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest jednak dowolne lecz zostało ograniczone poprzez określenie warunku, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 5 ust. 3 ustawy).

W niniejszej sprawie Sąd nie podziela argumentów skarżącej co do wadliwości stwierdzenia przez organ nadzoru, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej w Pińczowie pozostaje w sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pińczów przyjętym uchwałą Nr XV/125/2019 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 16 października 2019 r.

Wnioskowany pod zabudowę wielorodzinną teren położony jest w obszarze oznaczonym w ww. Studium (str. 129) jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ustaleniami:

Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej

• w formie:

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- zabudowy usług nieuciążliwych oraz nieuciążliwej produkcji, rzemiosła, drobnej wytwórczości;

• jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się tereny sportu i rekreacji, tereny zieleni publicznej oraz izolacyjnej,

• standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych w otoczeniu noworealizowanego budynku.

• proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów.

Realizacja inwestycji mieszkaniowej ma polegać na budowie budynku wielorodzinnego na działkach oznaczonych nr: 240/3, 241/8, 243/8, 244/8 i 245/11, położonych w obrębie 08 miasta Pińczów przy ul. Spacerowej. W § 4 uchwały Rady Miejskiej w Pińczowie z 26 maja 2021 r. dotyczącym charakterystyki inwestycji przewidziano: jeden budynek z jedną klatką schodową, 4 kondygnacje nadziemne (pkt 4a), wskaźnik intensywności zabudowy (stosunek powierzchni całkowitej budynku do powierzchni terenu inwestycji) do 0,87 (pkt 5b tiret 3).

Zgodnie ze Studium (str. 128) tereny oznaczone symbolem MW to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej

• w formie:

- zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

- zabudowy usług nieuciążliwych, rzemiosła, drobnej wytwórczości;

• dopuszcza się tereny zieleni publicznej oraz izolacyjnej;

• standardy i wskaźniki winny być dostosowane do istniejących budynków zlokalizowanych w otoczeniu noworealizowanego /przebudowywanego /nadbudowywanego /rozbudowywanego budynku;

• usługi preferowane w parterach budynków, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzeni publicznej ulic i placów;

• proporcje między funkcjami powinny być ustalane w planach miejscowych według wniosków właścicieli i inwestorów.

W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W znaczeniu słownikowym, forma to zewnętrzny kształt, postać, wygląd czegoś; funkcja to działanie, funkcjonowanie, rola, zadanie czegoś.

Bezspornie zarówno budynek jednorodzinny jak i budynek wielorodzinny służąc zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, pełnią taką samą funkcję. W tym kontekście Sąd nie neguje twierdzenia skarżącej, że ustawodawca w art. 5 ust. 3 ustawy nie wymaga pełnej zgodności inwestycji ze studium, a jedynie wystarczy jej "niesprzeczność" ze studium. Jednakże forma zabudowy, której dotyczą tj. zabudowy wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej jest zasadniczo odmienna. W niniejszej sprawie okoliczność, że funkcja mieszkaniowa w obu tych przypadkach jest taka sama, nie wystarczy do stwierdzenia, że w takiej sytuacji nie zachodzi sprzeczność inwestycji z ustaleniami Studium. Studium wyraźnie i wprost określa formę zabudowy na terenie MN czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w tym zakresie są to ustalenia wiążące. Oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze zarzut braku w studium zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że "jeżeli jednak organ wykaże, że na terenie danej gminy istnieją inne tereny, które przeznaczone są pod lokalizację inwestycji mieszkaniowych określonego rodzaju, to podjęcie uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora jest w pełni uzasadnione. Taką sytuację należy bowiem rozumieć jako sprzeczność zamiarów inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy"(por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 925/19, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., sygn. II SA/Lu 403/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 566/20).

Na gruncie niniejszej sprawy, z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Pińczowa z 2019 r. dopuszcza formę zabudowy wielorodzinnej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych symbolem MW – a nie na terenach MN, których dotyczy wniosek inwestorów. Zatem w ww. akcie zostały przewidziane tereny pod zabudowę wielorodzinną, mogące służyć inwestycji mieszkaniowej o charakterze intensywnym, w sytuacji zachowania ładu przestrzennego i przy spełnieniu standardów urbanistycznych.

Wymóg określonego sposobu zagospodarowania terenu tak co do rodzaju zabudowy, jej formy jak i parametrów i wskaźników przewidzianych dla nowej zabudowy zgodnie z ustaleniami Studium jest jasny i oczywisty. Z tego względu zabudowa na terenie oznaczonym symbolem MN: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – zabudowy wielorodzinnej, dla której dopuszczalna ilość kondygnacji naziemnych (4) i wskaźnik intensywności zabudowy (0,87), przekraczają wartości określone w Studium, wykazuje sprzeczność wnioskowanej zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 7 ust. 12 pkt 1 ustawy mieszkaniowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) powiadamia gminną lub inną właściwą, w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komisję urbanistyczno-architektoniczną o możliwości przedstawiania opinii, dotyczącej złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Komisja przekazuje opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń. Z kolei art. 7 ust. 14, w zw. z ust. 15 ww. ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) występuje o uzgodnienie wniosku o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej z właściwymi organami, które dokonują uzgodnień w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia. Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku.

Stanowisko o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Pińczowie. Jakkolwiek opinia tego gremium nie ma charakteru wiążącego, jednakże z uwagi na zakres spraw, którymi się zajmuje, jest to organ którego stanowisko w kwestiach urbanistyczno-architektonicznych zasługuje na uwagę. Wprawdzie opinie na które powołał się organ nadzoru nie dotyczyły wniosku objętego kwestionowaną uchwałą, ale dotyczyły poprzedniego wniosku tego samego inwestora – K. Sp. z o.o., którego przedmiotem była budowa również budynku wielorodzinnego, na tych samych działkach tylko o jeszcze większym zakresie. Z tych względów nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie organu, co do wypowiedzi Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Pińczowie.

Konstrukcja uzgodnienia przyjęta w ustawie mieszkaniowej jest typowa dla prawa administracyjnego. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny. Tym samym odmowa uzgodnienia wniosku determinuje możliwość jego pozytywnego załatwienia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 mara 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 925/19, CBOSA). Jednocześnie uzgodnienie wniosku w trybie wskazanym w art. 7 ust. 14 w zw. z art. 15 ustawy, nie oznacza obowiązku wydania pozytywnej uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W tym sensie, podnoszona w skardze okoliczność, że w analizowanej sprawie nie wystąpił brak uzgodnienia, nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie Sądu, wyjaśnienia w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta Pińczowa i możliwości jego rozwoju wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy świadczą o tym, że Wojewoda odniósł się do przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda powołał się na wypowiedź gminy dotyczącą stałego spadku liczby mieszkańców. Zgodnie ze Studium z 2019 r., w najbliższych latach popyt na nowe mieszkania ma się utrzymywać na dotychczasowym poziomie, a w chwili obecnej rezerwa terenowa pod nowa zabudowę mieszkaniową, usługową oraz produkcyjną jest wystarczająca w perspektywie 30 lat. Wobec powyższego konkluzja Rady, że na terenie Miasta Pińczowa potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach budzi uzasadnione wątpliwości. Zwłaszcza, że jak już wyżej podniesiono, w ww. opracowaniu zostały przewidziane tereny pod zabudowę wielorodzinną, mogące służyć inwestycji mieszkaniowej o charakterze intensywnym, w sytuacji zachowania ładu przestrzennego i przy spełnieniu standardów urbanistycznych.

Dodatkowo należy podnieść, że z wyjaśnień pełnomocnika złożonych na rozprawie wynika, że obecnie na terenach przeznaczonych w Studium pod budownictwo wielorodzinne nie zostały wydane żadne decyzje pozwalające na realizację tego typu inwestycji.

Z uwagi na położenie obszaru objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji, rację ma również Wojewoda podnosząc kwestię braku analizy wpływu planowanej inwestycji na Nadnidziański Park Krajobrazowy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., wojewoda stwierdza nieważność uchwały rady gminy, jeżeli akt ten w sposób istotny narusza prawo.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ nadzoru uznając, że uchwała Rady Miejskiej w Pińczowie jest sprzeczna z prawem nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W tej sytuacji, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.