Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 27/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z., L. K.-P. i M. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 441/16 w sprawie ze skargi S. Z., L. K.-P. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 441/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę S. Z., L. K.-P. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność miasta i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy

S. Z., L. K.-P. i M. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr S. Z., L. K.-P. i M. Z., wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta Słupska i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta Słupska, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zobowiązał dyrektorów wydziałów Urzędu Miejskiego w Słupsku, dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Słupska lub pozostających w zarządzie albo stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta Słupska i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zakazał również dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim w Słupsku oraz dyrektorom i kierownikom jednostek organizacyjnych miasta.

Skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które według skarżących polega na powodowaniu szkód dla polskich cyrków i naruszaniu ich dóbr osobistych oraz na uszczuplaniu wpływów do budżetu miasta Słupska, które do tej pory pochodziły z wynajmu terenów stanowiących mienie gminne na przedstawienia cyrkowe. Skarżący wskazali przepisy prawa, które według nich zarządzenie Prezydenta narusza.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta Słupska pismem z dnia 25 maja 2016 r. uznał zarzuty skarżących za bezzasadne. Prezydent uznał, że skarżący nie wykazali przesłanek uzasadniających skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze na powyższe zarządzenie skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuującego zasadę demokratycznego Państwa Prawa poprzez przeprowadzenie procesu wydania zaskarżonego zarządzenia bez umożliwienia skarżącym i uczestnikowi postępowania wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała konieczność zastosowania przez Prezydenta Miasta Słupska procedury wskazanej w § 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa skarżących oraz jakiegokolwiek przedsiębiorców organizujących przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii,

2) przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 8, 9, 10, 19, 20 K.p.a. w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego oraz art. 28 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia,

3) art. 5a ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy oraz art. 6 w związku z brakiem właściwości Prezydenta Miasta Słupska w obszarze nadzoru weterynaryjnego;

4) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta Słupska w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi;

b. niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

c. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Słupska jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa;

d. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Słupska posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1), art. 22 ust. 1 pkt 4) i art. 28 ust. 1 pkt 1) oraz 2) ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j, to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, z późniejszymi zmianami oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Słupska wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 441/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił powyższą skargę.

Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 u.s.g., tj. nie narusza jakichkolwiek uprawnień skarżących, ani nie uniemożliwia ich realizacji, z zakresu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, jak i korzystania z gruntów komunalnych. Ponadto nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków.

Argumentował, że Gmina ma kompetencje do samodzielnego i władczego kształtowania swojej polityki w zakresie zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., do których należy również gospodarowanie nieruchomościami gminnymi oraz nieruchomościami oddanymi jej do zarządzania. Zaakceptować zatem należy uprawnienie gminy do wyznaczania kierunków rozwoju i zagospodarowania przestrzeni miejskich oraz kształtowania ich charakteru w określonych kierunkach. Sposób realizacji zadań własnych gminy został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego. Gmina w wykonywaniu powierzonych jej zadań na swoim terenie jest suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone tylko przepisami ustaw. W granicach obowiązującego prawa gmina może, bez narażania się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, określone rodzaje działalności gospodarczej uznać za preferowane, a inne uznać za niepożądane. Konstytucyjnie ukształtowana i sądowo chroniona samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona przepisami obowiązującego prawa, w granicach których organy tych jednostek winny procedować kształtując swoją politykę w zakresie gospodarowania nieruchomościami w stosunku do członków wspólnoty samorządowej oraz podmiotów spoza jej kręgu.

W niniejszej sprawie sąd nie odnotował, ażeby prezydent miasta dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów prawa, w taki sposób, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Sąd podkreślił, że uprawnienie skarżących do realizacji przedstawień cyrkowych, w tym z udziałem zwierząt, na nieruchomościach gminnych, nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego prawa, ale źródło swe może mieć w stosunku obligacyjnym nawiązanym z gminą wynikającym z konkretnej umowy kształtującej uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości. Gmina, będąc równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego ma swobodę wybierania kontrahentów i kształtowania z nimi relacji prawnych na zasadzie swobody umów. Gmina ma zagwarantowaną na gruncie Kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem bądź dzierżawę nieruchomości gminnych, w szczególności poprzez ustalenie zasad udostępniania nieruchomości, w tym przeznaczenie do szeroko pojętego udostępnienia w ogóle, wskazanie celu przeznaczenia, okresu i warunków. W stosunkach cywilnoprawnych żaden uczestnik obrotu nie może skutecznie domagać się od gminy nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego.

Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na gminę obowiązku wynajęcia gruntu gminnego z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu. Ponadto, na dzień wydania przedmiotowego zarządzenia skarżącym nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do terenów należących do miasta Słupska, czy też pozostających w dyspozycji prezydenta miasta terenów Skarbu Państwa, a z faktu ich wynajmowania w latach ubiegłych nie można wywieść żadnej ekspektatywy tego prawa na przyszłość.

Sąd nie podzielił argumentu skarżących o bezprawnym wykluczeniu ich z grona potencjalnych najemców nieruchomości wchodzących do zasobu miasta Słupska. Gmina w powyższym zakresie działała w ramach przysługujących jej kompetencji do władczego kształtowania polityki gospodarowania nieruchomościami, nie naruszając przy tym zasad konstytucyjnych ani swobód obywatelskich. Zaskarżone zarządzenie nie uszczupliło jakichkolwiek uprawnień skarżących, ponieważ w odniesieniu do tych nieruchomości skarżący ich nie posiadali, Przedmiotowe zarządzenie nie naruszyło swobody prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej. Prezydent miasta nie wkroczył w kompetencje innych organów i inspekcji, gdyż w zaskarżonym zarządzeniu ograniczył się wyłącznie do ustalenia zasady nieudostępniania nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa dla realizacji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, nie uzależniając tego udostępniania od spełnienia jakichkolwiek przesłanek, w tym na przykład od spełnienia wymogów weterynaryjnych. Sąd podkreślił, że ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o ochronie zwierząt nie kreuje dla skarżących legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ustalona w zarządzeniu zasada nie wyklucza skarżących z grona najemców nieruchomości wchodzących w zasób gminy oraz Skarbu Państwa. Negatywne stanowisko organu odnosi się bowiem wyłącznie do przedstawień z udziałem zwierząt, a nie do wszystkich przedstawień organizowanych przez skarżących, którzy w swoim repertuarze mają również programy bez udziału zwierząt. Nie ma też przeszkód, aby strona skarżąca w celu organizowania swoich przedstawień na terenie miasta Słupska wynajmowała nieruchomości będące własnością prywatnych podmiotów.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że żaden ze skarżących nie zdołał wykazać, że zaskarżone zarządzenie narusza jego własny, indywidualny interes prawny. W ocenie sądu wskazana przez skarżących argumentacja nie potwierdziła, ażeby doszło do naruszenia ich interesu prawnego postanowieniami kwestionowanego zarządzenia.

W ocenie Sądu, stanowisko skarżących, że realizacja zaskarżonego zarządzenia uniemożliwi im prowadzenie działalności gospodarczej, czym uszczupli ich uprawnienia nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości i stanowi wyłącznie subiektywny wyraz stanowiska skarżących wobec zasady wynikającej dla jednostek podległych Prezydentowi Słupska z zaskarżonego zarządzenia. Subiektywne przekonanie nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Wskazywane przez skarżących zagrożenia są jedynie wyrazem obaw co do warunków pozyskiwania nieruchomości od podmiotów prywatnych dla prowadzonej działalności w przyszłości. Charakter powoływanych zagrożeń sprawia, że nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących poprzez ustalenia zawarte w zarządzeniu. Zdaniem sądu możemy mieć jedynie do czynienia z interesem faktycznym skarżących, ten jednak nie kształtuje legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli S. Z., L. K.-P. i M. Z.. Postanowienie zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego odrzucenia skargi, tj. art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 22, 32 oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących w postaci uprawnienia skarżących do wystąpienia wobec Gminy Słupsk z roszczeniem o najem nieruchomości i korzystanie z majątku należących do Gminy Słupsk, podczas gdy interes prawny skarżących leży w prawie w prawie do równego traktowania ich w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawie do równego traktowania ich w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawie do nieograniczania swobody działalności gospodarczej w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Fundację [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W dniu 3 kwietnia 2017 r. Fundacja złożyła pismo procesowe. W treści pisma nie było oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma stronom albo o jego nadaniu przesyłka poleconą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do skargi kasacyjnej należy odnotować, że w myśl art. 66 § 1 zdanie trzecie P.p.s.a., pisma niezawierające wymaganego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku. Pismo Fundacji z dnia 3 kwietnia 2017 r. nie było zatem skutecznie wniesionym pismem procesowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonym postanowieniem zasadnie odrzucono skargę. Nie doszło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Od razu warto jeszcze odnotować, że skoro Prezydent Miasta Słupska jest organem miasta na prawach powiatu, to w myśl art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 445 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), jego działanie określa ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie.

Analizę prawną rozpocząć można od spostrzeżenia, że zarządzenie jako prawna forma działania samorządu gminnego podlega nadzorowi w trybie art. 91 ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym. Nadzór wojewody obejmuje zarówno akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym (patrz: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05). Niezależnie zaś od weryfikacji w tym trybie, zarządzenia, które zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest, abstrahując od wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, naruszeniem zaskarżonym zarządzeniem, interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z uwagi na zakres przedmiotowy zaskarżonego zarządzenia, można rozpatrywać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w związku z prawem do korzystania z nieruchomości gminnej w trakcie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu przedstawień cyrkowych.

Korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Od razu warto zauważyć, że nie wchodzi w grę sytuacja uregulowana w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, dla której przewidziana jest wyłączna właściwość rady gminy. Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.

Niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym, zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Dotyczą one:

1) właściwości organów do podejmowania tych decyzji,

2) przestrzegania ustalonych przez prawo procedur decyzyjnych (np. przy określaniu przeznaczenia gruntów w planach zagospodarowania przestrzennego) i trybów postępowania (np. trybu zamówień publicznych),

3) stosowania właściwych form prawnych gospodarowania mieniem komunalnym (uchwała, decyzja administracyjna, czynność cywilnoprawna),

4) konieczności przestrzegania zasad gospodarowania mieniem komunalnym uchwalonych przez radę gminy oraz innych rygorów materialno- i formalnoprawnych (patrz: Andrzej Szewc [w:] G. Jyż, Z Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, pkt 3 do art. 45; Joanna Jagoda [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 1 do art. 45).

Ewentualne ograniczenia w samodzielnym decydowaniu przez podmioty mienia komunalnego o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych należy rozpatrywać w kontekście przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego, z mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, osobowości prawnej oraz związanym z tą osobowością przysługiwaniem prawa własności i innych praw majątkowych. Należy uwzględniać także konstytucyjną gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w postaci przyznania tym jednostkom, przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ochrony sądowej.

Skoro gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego. Nadto, zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określa, w myśl art. 1 pkt 1, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Wpływ na zakres praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym z jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczącym nieruchomości samorządowych, mają zatem, niezależnie od czynności z zakresu prawa cywilnego, te czynności o charakterze administracyjnym, które wynikają przede wszystkim z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Badając interes prawny skarżących w zaskarżeniu zarządzenia rozważyć należy te przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują korzystanie z nieruchomości samorządowych. Przed przejściem do norm szczegółowych odnotować warto, że zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W odniesieniu do gmin wskazać należy, że według art. 25 ust. 1, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Natomiast w myśl art. 25 ust. 2, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Z art. 23 ust. 1 pkt 7a wynika, że do czynności tych należy wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu.

Od razu sprecyzować należy, że tylko korzystanie z nieruchomości poprzez wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powinno uwzględniać regulację administracyjną w postaci art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, że zarządzeniem są objęte także grunty Skarbu Państwa, którymi zaskarżony organ gospodaruje jako Prezydent Miasta Słupska, a więc miasta na prawach powiatu, wskazać trzeba, że w odniesieniu do nieruchomości, którymi gospodaruje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, obowiązuje norma zawarta w art. 23 ust. 1 pkt 7a, przewidująca konieczność uzyskania przez organ gospodarujący zgody wojewody. Z przywołanej w zaskarżonym zarządzeniu podstawy prawnej wynika wprost, że zarządzeniem są objęte umowy trwające do 3 lat. Nadto, zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

W tej sytuacji, zawierając umowę dzierżawy nieruchomości na okres do 3 lat, organ wykonawczy gminy jest związany szczególnymi przepisami o charakterze administracyjnym, które nawiązują do postępowania zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także normami ustrojowymi (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Odnotować można konieczność przestrzegania wymogów z zakresu finansów publicznych (patrz: Joanna Jagoda, op. cit. pkt 2 do art. 45 ustawy o samorządzie gminnym). Podobne jest związanie organów działających za Skarb Państwa. Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/11). W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Na sytuację prawną podmiotu zwracającego się z ofertą zawarcia z organem wykonawczym umowy, której przedmiotem ma być korzystanie z nieruchomości gminnej w okresie nieprzekraczającym 3 lat, oddziałuje dopiero stanowisko wyrażone przez organ gminy w okresie trwania pertraktacji: odmowa zawarcia umowy lub jej zawarcie. Podstawą prawną umów dzierżawy nieruchomości Skarbu Państwa, zawieranych na okres powyżej 3 lat są przepisy art. 23 ust. 1 pkt 7a in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz akt wydany przez wojewodę oraz przepisy cywilnoprawne. Podstawę umowy dotyczącej nieruchomości gminnej stanowią przepisy art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a in principio ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a także uchwała stanowiąca zasady wydzierżawiania bądź uchwała o wyrażeniu przez rade gminy zgody, w warunkach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine, oraz normy prawa cywilnego. W zakresie trybu obowiązują, zarówno w odniesieniu do nieruchomości skarbowych, jak i samorządowych, przepisy art. 37 ust. 4-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jako podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat wskazać można odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa normującymi te instytucje materialnego prawa cywilnego (najem, dzierżawa), a więc normami Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji, zaskarżone zarządzenie nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa. Przed próbą scharakteryzowania zaskarżonego zarządzenia zauważyć należy, że dyspozycje zawarte w § 1 i 2 stanowią zobowiązania skierowane wobec dyrektorów wydziałów Urzędu Miejskiego w Słupsku oraz dyrektorów i kierowników jednostek organizacyjnych Miasta. Odczytanie treści zarządzenia nie może jednak abstrahować od jego tytułu. Zostało zaś ono określone jako zarządzenie "w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta Słupska i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt". Zarządzenie stanowi więc niewątpliwie deklarację organu co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty. Stwierdzić jednak należy, że deklaracja nie wiąże ani przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ani samego organu. Taka deklaracja nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, że stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień (patrz: Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 2 do art. 101). Związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien polegać na tym, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację (patrz: wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07).

Zaskarżone zarządzenie nie pozbawia skarżących uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. O pozbawieniu nie może być mowy, gdyż skarżący nie dysponowali roszczeniem cywilnym o przyznanie im prawa do najmu lub dzierżawy. Nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia wykluczyłoby skarżących z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś zarządzenie stanowi niewiążącą deklarację skierowaną przez organ wobec siebie, to nie doszło, na skutek wydania zarządzenia, do uniemożliwienia zawarcia z organem umowy cywilnej, na której podstawie skarżący uzyskają prawo do korzystania z nieruchomości.

W odniesieniu do dyrektorów wydziałów Urzędu Miejskiego oraz dyrektorów i kierowników jednostek organizacyjnych, zarządzenie, w zakresie zawierania umów, ma charakter wiążący. Jest to jednak w tym aspekcie akt o charakterze wewnętrznym. W tym miejscu odnotować można, że charakter niewątpliwie wewnętrzny ma także zakaz sformułowany w § 1 ust. 2 – dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim w Słupsku, jednostkach organizacyjnych, a także promocji z wykorzystaniem majątku Miasta Słupska i Skarbu Państwa.

Akty wewnętrzne podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jakkolwiek są wiążące dla osób zatrudnionych w urzędach tych jednostek, nie są w stanie wywołać zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które polegałoby na uszczupleniu zakresu ich praw. Skoro zatem zaskarżone zarządzenie ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że mogło ono naruszać interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2778/16).

Naruszenia interesu prawnego skarżących nie można także wywodzić z przepisów ustrojowych art. 20 i art. 22 Konstytucji RP statuujących zasadę wolności działalności gospodarczej, ani z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o swobodzie gospodarczej działalności. Przepisy te nie tworzą po stronie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej lub skarbowej w celu prowadzenia tej działalności na tych nieruchomościach. Z samego zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej na terenie samorządowym lub skarbowym nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08; wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3121/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 642/16). Przypomnieć jeszcze warto utrwalony pogląd, według którego, do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04).

Skoro skarżący nie wykazali by ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.