Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1849/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 169 ust.1,4 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r.; sygn. akt V SA/Wa 3219/16 w sprawie ze skargi W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3219/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r., oraz zasądził od organu na rzecz A. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 8 października 2014 r. A. (dalej: [A.]) zawarło z MSWiA umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego pod tytułem "[...]". Po złożeniu przez [A.] sprawozdania końcowego z wykonania zadania, organ stwierdził nieprawidłowości, polegające na kwalifikowaniu do szkoleń osób niepełnoletnich, które nie mogły wykonywać zadań ratownika wodnego.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 2015 r. zobowiązał [A.] do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej w kwocie 6.900,03 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ I instancji stwierdził, że [A.] na prowadzone przez siebie szkolenia kwalifikowała m.in. osoby niepełnoletnie, które nie mogą wykonywać zadań ratownika wodnego. Uczestnictwo takich osób w szkoleniach ratowników wodnych jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym oraz ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

Decyzja została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych M. T. i przesłana [A.] za pośrednictwem telefaksu w dniu [...] maja 2015 r. W tym samym dniu skan decyzji przekazano drogą elektroniczną. Nie doręczono oryginału decyzji za pośrednictwem poczty.

W dniu 18 lutego 2016 r. [A.] zwróciło na rachunek bankowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 7.682,85 zł, wskazując, iż jest to zwrot części dotacji zgodnie z umową nr [...] wraz z odsetkami ustawowymi do dnia zapłaty.

Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchylił decyzję ze względu na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przez A. z siedzibą w Z. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej w kwocie 6.900,03 zł przyznanej na realizację zadania publicznego pod tytułem "[...]", na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji jest spowodowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 3882/15), którym uchylono decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...], stwierdzono nieważność postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...]. W konsekwencji wydania ww. wyroku WSA z dnia 22 czerwca 2016 r. w obrocie prawnym pozostała decyzja z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w stosunku do której Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który obecnie został rozpatrzony.

Organ II instancji stwierdził, że wydanie decyzji przez pracownika organu pomimo braku upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), skutkuje naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego o właściwości, a zatem wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego podstawę umorzenia postępowania stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wobec dokonania przez Stronę wpłaty kwoty wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej wraz z odsetkami.

Jak wskazał Sąd I instancji w skardze strona wniosła o uchylenie decyzji MSWiA z dnia [...] października 2016 r. w części dotyczącej uzasadnienia.

WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję.

Sąd I instancji odnosząc się do stanowiska orgganu w kwestii uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2015 r., gdyż została wydana przez osobę, która nie mogła się legitymować upoważnieniem do podpisania tej decyzji, przede wszystkim przywołał treści art. 268a k.p.a. Następnie wywiódł, że jeżeli decyzja organu I instancji została podpisana przez pracownika organu pomimo braku upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a., zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się ocenie w kontekście stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż akta sprawy nie zawierają dokumentów, które pozwoliłyby zweryfikować zakres udzielonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych upoważnień. Przywołując treść art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wywiódł, że przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do stwierdzenia przez organ bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., Sąd wywiódł, że bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Sąd następnie zauważył, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była zasadność zobowiązania skarżącego do zwrotu części dotacji celowej w kwocie 6.900,03 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych z tytułu realizacji zawartej z MSWiA umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego pod tytułem "[...]". Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż zwrot ww. kwoty stanowiącej część dotacji celowej, w toku postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że strona nadal kwestionuje zasadność tego zwrotu, czego dowodzi m.in. zaskarżenie rozstrzygnięcia organu II instancji. Sąd podkreślił, że w sprawie rozpoznawanej na gruncie postępowania podatkowego w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej, w wyroku z dnia 9 października 2006 r. (sygn. akt I FSK 1/06), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...zapłata podatku dokonana po wszczęciu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej nie czyni tegoż postępowania bezprzedmiotowym, w związku z czym nie daje ona podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". W ocenie Sądu uregulowanie należności przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego nie zakończyło sprawy co do zasadności zwrotu, gdyż nadal istnieje przedmiot postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Względnie organ wniósł - na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie

I) prawa materialnego, tj.:

1) art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.), w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, iż Organ powinien rozstrzygnąć sprawę co do istoty (wydać decyzję merytoryczną), pomimo dokonania przez stronę zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej wraz z odsetkami w wysokości określonej w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], podczas gdy - w świetle właściwej wykładni wskazanych przepisów - dokonanie zapłaty tej należności stanowi przeszkodę do wydania, na podstawie przepisu art. 169 ust. 6 u.f.p., decyzji w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, przy tym bez znaczenia pozostaje kwestia w świetle tego przepisu dobrowolności zapłaty, co w konsekwencji czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a., wobec braku materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji Organu w sferę praw i obowiązków strony.

II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], m.in. w związku ze stwierdzeniem, że stanowisko Organu w zakresie podpisania decyzji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], przez osobę nieposiadającą upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a., nie poddaje się ocenie Sądu wobec braku w aktach sprawy dokumentów pozwalających zweryfikować zakres udzielonych upoważnień, a Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tj. bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają, podczas gdy Sąd nie powinien uchylać się od takiej oceny, lecz - w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. - w razie zaistnienia wątpliwości, zwrócić się do Organu o wyjaśnienie kwestii upoważnień i ewentualne nadesłanie dokumentów, które - jak wskazuje Sąd - pozwoliłyby zweryfikować zakres udzielonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych upoważnień, co skutkowałoby ustaleniem, iż w stosunku do osoby podpisującej decyzję z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], nie wydano żadnego upoważnienia na podstawie przepisu art. 268a k.p.a., a tym samym zasadnie Organ, stwierdzając zaistnienie przesłanki nieważnościowej, uchylił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tę decyzję, co przy przyjęciu prawidłowej wykładni i zastosowania art. 169 ust. 6 i ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. oraz art. 105 § 1 k.p.a., powinno skutkować oddaleniem skargi skarżącego, a tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 15 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. poprzez niezasadne przyjęcie, iż miało miejsce naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w związku z uznaniem przez Sąd, że zwrot przez strony kwoty stanowiącej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji celowej w toku postępowania administracyjnego nie powoduje jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy skarżący nadal kwestionuje zasadność tego zwrotu, podczas gdy Organ, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, prawidłowo umorzył postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości, wynikającej z braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji Organu w postaci orzekania o obowiązkach strony w związku z uiszczeniem ww. należności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, których w tej sprawie nie stwierdzono.

Uwzględniwszy powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż stanowisko Sądu I instancji w niektórych kwestiach objętych zarzutami tej skargi jest albo wadliwe, albo też co najmniej przedwczesne.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim zarzuca Sądowi I instancji, że uchylił się od jednoznacznej oceny stanowiska organu, iż decyzja z dnia [...] maja 2015 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a., stwierdzić należy, iż jest on zasadny. Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Gdy Sąd I instancji uwzględniając skargę stosuje art. 135 p.p.s.a., ma obowiązek wydać orzeczenie (stworzyć taki stan), aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt niezgodny z prawem, przy czym zobowiązany jest wskazać przyczyny tej niezgodności w sposób jednoznaczny.

Sąd I instancji uwzględniając skargę uchylił też decyzję z dnia [...] maja 2015 r., co do której organ stwierdził, iż została wydana przez osobę, która nie legitymowała się upoważnieniem do jej podpisania. Sąd I instancji wywiódł, że to stanowisko organu nie poddaje się ocenie w kontekście stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a., gdyż akta sprawy nie zawierają dokumentów pozwalających zweryfikować stanowisko organu.

Otóż, zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia sprawy w jej imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Na tle powyższej regulacji przyjmuje się, że upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. Wybór upoważnionego pracownika na mocy art. 268a k.p.a. należy do organu i nie jest on związany żadnymi wymogami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od stanowiska i funkcji, a jedynie od merytorycznych przesłanek prawidłowego wykonywania kompetencji organu przez konkretną osobę. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 12, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2012 r., s. 752). Organ udzielający upoważnienia może je w każdym czasie cofnąć albo dokonać zmiany jego zakresu przedmiotowego lub czasowego (por. wyrok SN z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt II CKN 880/00). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że działanie pracownika bez upoważnienia organu, a więc podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r., sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990, Nr 1, poz. 4). Prezentowane są też poglądy, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2317/13; z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97; z dnia 18 grudnia 1996 r., syn. akt SA/Ka 2564/95; z dnia 17 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 13/95, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że składnikiem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że decyzja administracyjna wydana z upoważnienia organu powinna zawierać powołanie się na odpowiednie upoważnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie wątpliwości w tym względzie Sąd powinien badać czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu piastuna organu (por. wyrok SN z dnia 11 października 1996 r., sygn. akt III RN 8/96, opubl. OSNP 1997/9/144, a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 575/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie podkreśla się, że zarówno art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268a k.p.a. nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, jednak jej brak rodzi po stronie organu II instancji czy sądu kontrolującego obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (por. B. Adamiak "Glosa do ww. wyroku Sądu Najwyższego z 11.10.1996 r., opubl. OSP 1997/10/190). W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że w razie wątpliwości w kwestii upoważnienia osoby podpisującej decyzję, Sąd I instancji powinien bądź to wezwać organ do przedłożenia dokumentów upoważniających osoby dokonujące czynności, czy też podpisujących decyzję, bądź też przeprowadzić ten dowód z urzędu w ramach art. 106 § 3 p.p.s.a., celem sprawdzenia uprawnień osób, których podpisy figurują pod rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 395/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

W rozumieniu powyższej regulacji aktami sprawy są zarówno przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne, jak i akta sądowe. Oznacza to, że sąd administracyjny zobowiązany jest do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu, jak i aktów wydanych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy przy uwzględnieniu materiału zawartego w tych aktach. Naruszenie tej reguły oznacza naruszenie obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż ewentualny brak w aktach sprawy dokumentów, z których wynikać będzie upoważnienie danej osoby do podpisywania decyzji w imieniu piastuna organu, uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie stanowiska w tej kwestii. W razie wątpliwości co do tego czy osoba, która podpisała decyzję była bądź też nie była do tego upoważniona, Sąd I instancji powinien był okoliczności te ustalić ewentualnie korzystając z trybu przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przede wszystkim zaś obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie szczegółowej analizy akt administracyjnych, którymi dysponował, aby ustalić czy rzeczywiście akta te nie zawierają stosownych dokumentów mogących wyjaśnić sporną kwestię podpisu bez upoważnienia decyzji z dnia [...] maja 2015 r., czy też dokumentacja ta jest niepełna i wymaga uzupełnienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Otóż z akt administracyjnych wynika, że decyzja z dnia [...] maja 2015 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu MSW M. T. Przy podpisie zamieszczono klauzule "z upoważnienia" bez odwołania się na konkretne upoważnienie w rozumieniu art. 268a k.p.a.

W aktach tych znajduje się dokument pt. "Upoważnienie" z dnia 25 marca 2013 r. określający zakres upoważnienia dla M. T. (k. 98 akt adm.). Jest także dokument "Upoważnienie" z dnia 15 kwietnia 2013 r. dla S. R., określający zakres upoważnienia dla tego pracownika (k. 97 akt adm.).

Zauważyć też należy dla porządku, że w aktach znajduje się dokument pt. "Upoważnienie" z dnia 13 kwietnia 2016 r. (k. 111 akt adm.).

Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się notatka z dnia 22 maja 2015 r. sporządzona przez M. T. odnosząca się do tej spornej kwestii (k. 71 akt adm.).

Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tak zgromadzonej dokumentacji. Nie wiadomo więc czy uznał te dokumenty za niewystarczające do wyjaśnienia upoważnienia do podpisania decyzji z dnia [...] maja 2015 r., co zresztą w świetle wyżej zaprezentowanego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny byłoby wadliwe, czy też umknęło uwadze Sądu I instancji, że tego rodzaju dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 268a k.p.a. należało uznać za zasadny.

Zarzuty sformułowane w pkt I i pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na ich komplementarny charakter wymagają łącznego rozpoznania.

Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organ niezasadnie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na poparcie tej argumentacji kasator podnosi, iż ocena tego, czy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, wynikającej z braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w postaci orzekania o obowiązkach skarżącego w związku z uiszczeniem przedmiotowej należności, powinna uwzględniać regulacje zawarte w art. 169 ust. 6 w zw. z art. 169 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077; dalej: u.f.p.).

Jednocześnie przywołując treść art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz ust. 6 u.f.p. kasator zarzucił, że zaprezentowana wykładnia tych przepisów stanowiła przeszkodę do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki. Zarzucił przy tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów.

Odnosząc się do tak zaprezentowanej argumentacji przede wszystkim należy stwierdzić, że bezzasadne jest stawianie Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p., gdyż Sąd w ogóle nie stosował tych regulacji.

Co do drugiej grupy zarzutów, których istota sprowadza się do twierdzenia, iż przy ocenie, czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. należało uwzględnić art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p., uznać należy, że zarzut ten jest o tyle zasadny, iż Sąd I instancji rzeczywiście do regulacji tych w ogóle się nie odniósł. Należy przy tym zauważyć, że w odpowiedzi na skargę A. wniesionej do WSA w Warszawie, organ odwoływał się już do unormowań zawartych w art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odniósł się jedynie do regulacji z art. 105 § 1 k.p.a. trafnie wywodząc, że bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego; to brak przedmiotu postępowania.

Następnie stwierdzając, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była zasadność zobowiązania skarżącego do zwrotu części dotacji celowej wraz z odsetkami oraz że zwrot tej kwoty w toku postępowania administracyjnego nie powoduje jego bezprzedmiotowości, Sąd I instancji na poparcie tego stanowiska jedynie odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2006 r. (sygn. akt I FSK 1/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Oczywiście w pełni należy podzielić pogląd wyrażony w powołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA, zgodnie z którym zapłata podatku dokonana po wszczęciu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej nie czyni tegoż postępowania bezprzedmiotowym. Należy jednak zauważyć, iż pogląd ten został wypowiedziany na tle nie tylko konkretnej sytuacji faktycznej, ale przede wszystkim w kontekście określonej sytuacji prawnej. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA odwołał się do poglądu Sądu Najwyższego podkreślając, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu żądania, w celu zrealizowania którego wszczęto postępowanie.

Z tak zaprezentowanego stanowiska wynika przy tym, że ustalenie, czy w konkretnej sprawie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wymaga uprzedniej analizy materialnego stosunku prawnego regulującego tę sprawę.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego pojmować należy jako refleks bezprzedmiotowości samej sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego więc jest wyrazem takiej sytuacji, kiedy nie ma już sprawy, w której mogłoby toczyć się postępowanie administracyjne.

Umarzając postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. organ ma wskazać i wyjaśnić przyczynę bezprzedmiotowości postępowania. Nie może się wypowiadać w kwestiach związanych z rozstrzygnięciem sprawy co do istoty lub przesądzać o zasadności żądania strony. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. To zaś oznacza, że przy ocenie istnienia elementów materialnoprawnych stosunku prawnego w rozpoznawanej sprawie należało odnieść się do regulacji prawnych, które te kwestie regulują. Problematyka charakteru prawnego decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji celowej oraz procedura wydawania tego rodzaju decyzji (możliwość władczego działania przez właściwy organ lub innego dysponenta części budżetowej, który udzielił dotacji) została zawarta m.in. w art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p. To zaś oznacza, że Sąd I instancji powinien był zanalizować te uregulowania prawne w kontekście art. 105 § 1 k.p.a. Taka wszechstronna ocena prawna elementów materialnoprawnych stosunku prawnego objętych istotą rozpoznawanej sprawy umożliwiłaby Sądowi I instancji prawidłową pełną ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Reasumując, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji w kwestii oceny zastosowania przez organ art. 105 § 1 k.p.a. w okolicznościach prawnych i faktycznych rozpoznawanej sprawy jest co najmniej przedwczesne z uwagi na brak odniesienia się do regulacji zawartych w art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).