Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2731/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędziowie (WSA, Ewa Machlejd (spr.), Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skarg G. i J. R. oraz G. i M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skargi oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 KPA oraz porozumienia z dnia 18 maja 2001 r. pomiędzy Starostą Powiatu [...] a zarządem Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 kwietnia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany budynku usługowego lecznicy dla zwierząt oraz wydał pozwolenie na budowę G. i J. R. zamieszkałym w B., G. i M. T. zamieszkałym w W. budynku usługowego - lecznicy dla zwierząt na terenie nieruchomości położonej w Gminie [...] przy ul. [...] z zachowaniem warunków zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 prawa budowlanego stanowiących integralną część niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy prawo budowlane inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2000 r. i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto inwestor przedłożył projekt budowlany, który spełnia wymagania art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 KPA po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowanej sieci cieplnej od komory [...] do komory [...] przebiegającej m.in. przez działkę nr ewidencyjny [...] w W. nakazał [...] Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej-[...] z siedzibą w W. przy ul. [...] dokonanie rozbiórki sieci cieplnej od komory [...] do komory [...] wraz z przyłączami do budynków ul. [...] samowolnie wybudowanej na terenie nieruchomości położonych w W., w rejonie ulic [...] i [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonanie w dniu 10 września 2002 r. czynności kontrolne organu nadzoru budowlanego ujawniły zaistniałą kolizję sieci cieplnej przechodzącej m.in. przez działkę nr ewidencyjny [...] z realizowanym na w/w nieruchomości budynkiem usługowym. Protokolarnie ustalono, że [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej wybudowało nową sieć cieplną na terenie nieruchomości położonych w Gminie [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. udzielił [...] Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej pozwolenia na budowę sieci cieplnej do budynków mieszkalnych od komory [...] do komory [...] wraz z przyłączami do budynków przy ul. [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 1999 r. Inwestor - [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej - w toku postępowania nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że roboty rozpoczął przed datą [...] kwietnia 2001 r., tzn. w terminie w którym w/w decyzja znajdowała się w obrocie prawnym, przedstawił natomiast dokumenty, datowane po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczące jednak wymiany i remontu istniejącej sieci cieplnej. W ocenie organu brak jest dokumentów potwierdzających jednoznacznie, że roboty przy budowie i przebudowie nowej sieci cieplnej zostały rozpoczęte przed dniem [...] kwietnia 2001 r., tj. w czasie gdy inwestor posiadał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, wobec powyższego należy uznać, że roboty zostały wykonane samowolnie. Inwestor nie wystąpił ponownie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej sieci, a decyzja nr [...] zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego wygasła, ponieważ budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor wymaganego pozwolenia nie posiadał. Znajduje więc zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego nakazujący w takim przypadku rozbiórkę w/w obiektu.

Od powyższej decyzji odwołało się [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismami z dnia 3 lutego 2003 r. i 14 kwietnia 2003 r. informował o nieprawidłowościach w

wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla lecznicy dla zwierząt oraz w pozwoleniu na budowę dla w/w obiektu, Skarżący podniósł zarzut nieuwzględnienia tych faktów przy rozstrzygnięciu sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. na podstawie art. 138 § 2 KPA w związku z art. 83 ust. 2 prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane zostały przeprowadzone przez [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej zgodnie z zakresem nakreślonym w pozwoleniu na budowę. W ocenie organu postępowania wyjaśniającego wymaga natomiast kwestia daty rozpoczęcia objętych w/w pozwoleniem na budowę robót budowlanych.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i J. R. oraz G. i M. O., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że została wydana w oparciu o nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych. Ponadto podnieśli zarzut naruszenia art. 30 prawa budowlanego przez [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej przez uchybienie obowiązkowi dokonania zgłoszenia. Ponadto wskazali, że inwestor w momencie rozpoczęcia robót budowlanych nie posiadał zgody właścicieli gruntu na rozpoczęcie prac budowlanych, ani nie posiadał żadnego innego dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na mocy art. 97 § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2003 r., a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na mocy przepisów w/w ustawy.

Skarżący wnoszą o zmianę decyzji kasacyjnej i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki sieci cieplnej wraz z przyłączami wybudowanej samowolnie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że sąd administracyjny uwzględniając skargę w myśl art. 145 § 1 prawa o postępowaniu przesądami administracyjnymi uchyla decyzję, stwierdza nieważność decyzji lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, natomiast nie orzeka co do meritum poprzez zmianę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni przez organy administracji państwowej.

W niniejszej sprawie uwzględnienie skargi mogło nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania jak i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie jedynie na kontroli orzeczenia organu I instancji przez organ odwoławczy. Organ II instancji działając w oparciu o art. 138 KPA ma obowiązek nie tylko dokonania oceny decyzji organu I instancji i przeprowadzonego przez ten organ postępowania, lecz także wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego w takim zakresie jaki uzna za niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

W przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie za niewystarczające, to nie może się ograniczyć do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające i wskazać w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione), jeżeli zakres

zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego odpowiada znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 KPA. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 1 KPA jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Według skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. została wydana w oparciu o prawidłowe wskazania, z których wynika, że inwestor nie wykazał, iż rozpoczął prace budowlane przed dniem [...] kwietnia 2001 r., tj. przed wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym wykonał prace budowlane samowolnie co uzasadniało orzeczenie nakazu rozbiórki.

Organ I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających jednoznacznie, że roboty przy budowie i przebudowie nowej sieci cieplnej zostały rozpoczęte przed [...] kwietnia 2001 r. Organ ten oparł się jedynie na dokumentach przedstawionych przez inwestora, a datowanych w maju 2001 r. po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę i dotyczących wymiany i remontu istniejącej sieci cieplnej.

Dokonując oceny, czy sprawa został przez organ I instancji wyjaśniona, organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na przebudowę sieci cieplnej według projektu stanowiącego integralną część decyzji. W projekcie tym zakres robót do realizacji przewidywał 2 etapy wymiany sieci cieplnej (w zakresie od komory [...] do komory [...]), a mianowicie etap I - wymianę sieci cieplnej od istniejącej komory [...] do komory [...] w ul. [...] i etap II - wymianę sieci cieplnej od istniejącej komory [...] do komory [...] w ul. [...]. W tym też zakresie według ustaleń organu odwoławczego roboty budowlane zostały przeprowadzone. Wobec przedstawienia przez inwestora dopiero w toku postępowania odwoławczego protokołu wprowadzenia i przekazania terenu pod budowę z dnia 4 września 2000 r. organ odwoławczy uznał, że konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego odnośnie daty rozpoczęcia prac budowlanych objętych

pozwoleniem. Z treści protokołu wynika bowiem, że inwestor rozpoczął roboty w komorze [...] we wrześniu 2000 r.

Reasumując organ odwoławczy uznał sprawę za wyjaśnioną przez organ 1 instancji co do zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych natomiast stwierdził, że jest ona niewyjaśniona co do zasadniczej kwestii, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też po wygaśnięciu tej decyzji, tj. po dniu [...] kwietnia 2001 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że dodatkowe postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 KPA łącznie z wezwaniem do złożenia zeznań w charakterze świadków osób, które były obecne podczas spisywania i podpisały protokół z dnia 4 września 2000 r. Mając na względzie, że w dotychczasowym postępowaniu organ I instancji wziął pod uwagę jedynie dwa dokumenty złożone przez inwestora, natomiast przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego dotyczyć winno przesłuchania świadków za trafną należy uznać ocenę organu odwoławczego, że wymagane jest postępowanie wyjaśniające w znacznej części.

Przekazując sprawę ponownie organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 138 § 2 zdanie drugie KPA pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania organ 1 instancji będzie miał możliwość wzięcia pod uwagę podnoszonych przez skarżącą zarzutów co do braku zgłoszenia rozpoczęcia robót przez inwestora właściwemu organowi, czy też podnoszoną przez organ nadzoru budowlanego okoliczność, czy w omawianej sprawie została wydana decyzja o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Dowodami pomocnymi przy ustaleniu daty rozpoczęcia robót przez inwestora mogą być też zgody właścicieli nieruchomości przez które przebiegać miała inwestycja na wprowadzenie wykonawcy w ich teren, a

także dziennik budowy, na podstawie którego można byłoby stwierdzić kiedy roboty zostały rozpoczęte. Wzięcie pod uwagę przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powyższych okoliczności przyczyniłoby się do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera powyższych wskazań, jednak konieczność przeprowadzenia tych dowodów jest oczywista, a jednocześnie wskazuje na znaczny zakres postępowania wyjaśniającego.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r., nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.