Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2961/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. spółka z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 264/15 w sprawie ze skarg M. spółka z o.o. z siedzibą w R. i P. N. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. spółka z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Gminy [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. II SA/Łd 264/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. i P. N. na uchwałę Rady Gminy W. z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: M. Sp. z o.o. R., Spółka) oraz P. N. zaskarżyli do sądu administracyjnego uchwałę Radę Gminy W. z [...] września 2014 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym S. [...]. Skarga M. Sp. z o.o. w R.) została zarejestrowana pod sygn. II SA/Łd 264/15, natomiast skarga P. N. pod sygn. II SA/Łd 421/15.

Zaskarżonej uchwale oboje skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, kiedy zastosowanie mieć powinny oraz przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów procedury przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, tj. art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez jego niezastosowanie, a także przepisu art. 110 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu własnej skargi M. Sp. z o.o. w R. podniosła, że decyzją Wójta W. z [...] lutego 2013 r., zostały dla niej ustalone środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 2 000 kW wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianą do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb S. [...], gmina W.. Wspomniana działka gruntu znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na mocy zaskarżonej uchwały, tj. w obrębie geodezyjnym S. [...]. Zapis postanowienia § 10 pkt 2 planu wprowadza zakaz na obszarze objętym planem lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zakaz ten obowiązuje również na działce gruntu, dla której wydano decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację elektrowni wiatrowych. Spółka podniosła, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), na podstawie decyzji środowiskowej, była uprawniona do ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia oraz o uzyskanie pozwolenia na budowę. Opisana wyżej uchwała uniemożliwiła skorzystanie z tego uprawnienia.

P. N. stwierdził, że jego interes prawny, jaki został naruszony podjęciem zaskarżonej uchwały wynika z faktu, że przysługuje mu własność działki [...], która to nieruchomość jest objęta ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo P. N. wniósł o połączenie sprawy z jego skargi ze sprawą oznaczoną sygn. II SA/Łd 264/15, wszczętą na skutek skargi złożonej przez M. Sp. z o.o. w R. ze względu na fakt, że skargi dotyczą tej samej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Spółki, Rada Gminy W. wnosząc o jej oddalenie wskazała, że ogólnikowe sformułowanie zarzutów merytorycznych nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do nich. Skarżąca powołuje się bowiem m. in. na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy nie wskazuje na czym ta błędna wykładania polega. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest całkowicie bezzasadny. Rada Gminy wskazała, że zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ponosi ryzyko związane z tym, że jeżeli w przyszłości wejdzie w życie plan zagospodarowania przestrzennego nie uzyska wszystkich wymaganych pozwoleń to np. organy budowlane wydając pozwolenie na budowę będą związane postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

W sytuacji, w której pojawią się sprzeczności rozwiązań zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prymat należy przyznać temu ostatniemu, ponieważ jest to powszechnie obowiązujący przepis prawa miejscowego.

W odniesieniu do skargi P. N., Rada Gminy podtrzymała swoje stanowisko, wyrażone w odpowiedzi na skargę M. Sp. z o.o. w R. dodając, że skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Analiza przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącego w porównaniu z przeznaczeniem działki zawartym w zaskarżonej uchwale wskazuje bowiem, że nie uległo ono zmianie. Ponadto skarżący nie może wiązać naruszenia jego interesu prawnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, której nie był stroną. W związku z tym Rada Gminy wniosła o oddalenie obydwu skarg.

W pismach procesowych z 12 czerwca 2015 r. M. Sp. z o.o. w R. oraz P. N. oświadczyli, że cofają skargi w ten sposób, że wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a w sytuacji gdyby upłynął termin wskazany w przepisie art. 94 ust. 1 u.s.g., wnoszą o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie ww. przepisu, wyłącznie w zakresie obszaru objętego planem miejscowym, znajdującego się na terenie działki gruntu nr ewid. [...] w obrębie S. [...], gmina W., tj. działki gruntu objętej decyzją Wójta Gminy W. z [...] lutego 2013 r., skierowaną do M. Sp. z o.o. w R.u, ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy 2 000 kW, przewidzianego do realizacji na ww. działce. Jednocześnie podkreślono, że oświadczenia skarżących nie oznaczają cofnięcia skarg w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku z 8 września 2015 r., sygn. II SA/Łd 264/15 w odniesieniu do skargi Spółki wskazał, że nie jest ona właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości, położonej na terenie objętym kontestowanym planem, zatem brak jest interesu prawnego do kwestionowania uchwały. Według Sądu I instancji, powoływanie się przez Spółkę na uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dowodzi co najwyżej posiadania interesu faktycznego, w żaden jednak sposób nie uprawnia do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ decyzja ta, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, którego dotyczy projektowana inwestycja. W ocenie Sądu I instancji, interesu prawnego Spółka nie może także wywodzić z ograniczenia jej możliwości przyszłego prowadzenia na terenie objętym planem działalności gospodarczej. Tym samym skarga Spółki podlegała oddaleniu z powodu braku interesu prawnego.

Według Sądu I instancji, uwzględniając interes prawny przysługujący P. N. w związku z własnością działek nr [...], [...] i [...], kwestionowana regulacja planistyczna, interesu tego nie narusza. Teren, który jest własnością P. N. nie zmienił przeznaczenia w stosunku do jego faktycznego wykorzystywania. Wciąż jest to teren zabudowy zagrodowej. Jeżeli natomiast plan miejscowy nie wprowadza żadnych zmian w zakresie przeznaczenia i wykorzystania terenu, a więc nie kształtuje na nowo sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie wkracza w sferę interesu prawnego właściciela tej nieruchomości, a co za tym idzie – nie może tego interesu naruszać. Według Sądu I instancji, Spółka nie posiada interesu prawnego, legitymującego ją do skutecznego zaskarżenia uchwały planistycznej, zaś skarga P. N. okazała się nieuzasadniona, bowiem jego interes prawny nie został zaskarżoną uchwałą naruszony.

W skardze kasacyjnej Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. A. M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna oparta została na następujących podstawach:

I. wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy tj.:

1. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala na sprawowanie kontroli instancyjnej,

2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi, w sytuacji kiedy zgodnie z cytowanym przepisem winna być uwzględniona, ze względu na naruszenie przez organ administracji przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie,

3. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi, w sytuacji kiedy zgodnie z cytowanym przepisem winna być uwzględniona, ze względu na naruszenie przez organ administracji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, kiedy zastosowanie mieć powinny,

4. przepisu art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez oddalenie skargi, kiedy nie było do tego podstaw,

II. wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obejmującej naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. przepisu art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 22

tego aktu prawnego poprzez ich niezastosowanie, kiedy zastosowanie mieć powinny,

b. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jeden z przepisów planu wprowadza zakaz lokowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. Taki przepis uniemożliwia stronie skorzystanie z uprawnienia wskazanego w art. 72 ust. 1 punkt 3 w zw. z ust. 3 u.u.i.ś., dającego na podstawie decyzji środowiskowej uprawnienie skarżącej Spółce do ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy ww. przedsięwzięcia oraz o uzyskanie pozwolenia na budowę dla ww. przedsięwzięcia. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie odniósł się do tak sformułowanej legitymacji do złożenia skargi, poprzestając na stwierdzeniu, że sam fakt, że Spółka nie jest właścicielem nieruchomości na terenie objętym planem skutkuje brakiem interesu prawnego do złożenia skargi, a samo legitymowanie się decyzją środowiskową świadczy co najwyżej o interesie faktycznym. Skarżąca kasacyjnie podnosi również, że pogląd ten nie został uzasadniony. Spółka nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że przepis przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzający zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Według skarżącej kasacyjnie, taki przepis stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zakazu podejmowania działalności określonego rodzaju na danym obszarze, w tym wypadku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w zakresie kontroli zgodności z prawem przebiegu procedury planistycznej nie odniósł się w ogóle do kluczowego zarzutu skargi tj. przeprowadzenia publicznej dyskusji nad projektem planu w sytuacji zanim ktokolwiek z mieszkańców mógł się z nim zapoznać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy W. reprezentowana przez r. pr. E. S. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy W. odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazując, że przedstawiona w odpowiedzi na skargę kasacyjną argumentacja potwierdza, że stanowisko Sądu I instancji było w pełni prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W art. 141 § 4 określone zostały wymogi formalne uzasadnienia. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełniało wymogów określonych w tym przepisie, czy też sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, bądź gdyby nie zawierało stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia. Żadna z tych okoliczności w tej sprawie nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wynika też z niego jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania. Normatywny cel sporządzania uzasadnienia został przez Sąd I instancji zrealizowany a kwestionowanie w skardze kasacyjnej samej konstrukcji, budowy uzasadnienia nie może być skutecznym zarzutem przy kwestionowaniu zasadności merytorycznego brzmienia wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę z uwagi na brak wykazania interesu, o którym stanowi art. 101 u.s.g. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia kwestionowanego wyroku jasno wynika, że zdaniem Sądu I instancji, strona skarżąca nie dysponuje interesem prawnym uzasadniającym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną ww. uchwałę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, która chce powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia).

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie złożonej skargi, w sytuacji kiedy zgodnie z ww. przepisem powinna być uwzględniona, ze względu na naruszenie przez organ administracji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, kiedy zastosowanie mieć powinny. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w piśmiennictwie podkreśla się, że zadaniem Konstytucji jest nie tylko określenie ustroju politycznego państwa, ale także sprecyzowanie zasad, na jakich opiera się ustrój gospodarczy. Określają go art. 20 i art. 22 stanowiące podstawy tego ustroju. Uregulowaną w art. 20 Konstytucji zasadę wolności działalności gospodarczej tworzy zespół norm konstytucyjnych, wyznaczając władzom publicznym, zwłaszcza ustawodawcy, zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych przy tworzeniu prawa.

Wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie na przedmiotowym terenie objętym planem, przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie prowadziła działalności gospodarczej pomimo, że w zarzutach skargi kasacyjnej powołuje się na art. 22 Konstytucji. Uzyskanie przez skarżącą kasacyjnie decyzji środowiskowej wskazuje jedynie na zamiar podjęcia w przyszłości działalności gospodarczej na tym terenie.

Istotą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz wniesionej skargi kasacyjnej była ocena, czy skarżąca ma interes prawny i czy został on naruszony uchwałą Rady Gminy W. z [...] września 2014 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] października 2014 r., poz. [...]), a więc czy ma zastosowanie art. 101 u.s.g. (czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu). W tym kontekście w całości podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania ww. uchwały. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżąca na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Interes prawny skarżącej, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącej skargę Spółki.

O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądzałoby wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prawidłowo doprowadziło natomiast Sąd I instancji do wniosku, że wnosząca skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Całość argumentacji skarżącej kasacyjnie odwołuje się do okoliczności, które kwalifikować należy w kategoriach interesu faktycznego bądź takich, które mają charakter potencjalny, przyszły, niepewny, a w szczególności nie wynikają z treści zaskarżonej uchwały. Źródłem kreującymi interes prawny nie jest wskazane istnienie skierowanej do skarżącej kasacyjnie decyzji środowiskowej, określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji na działce gruntu objętej planem w postaci elektrowni wiatrowej.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest, zgodnie z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., aktem administracyjnym ustalającym środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, które w przyszłości może być zrealizowane przez inwestora. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na treść zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 poz. 1232 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowej) jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przed uzyskaniem tzw. decyzji realizacyjnej, wskazanej w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. Decyzja środowiskowa powinna być uzyskana przed wystąpieniem o pierwszą z decyzji realizacyjnych. Oznacza to, że dopiero po uzyskaniu wszystkich wymaganych prawem decyzji administracyjnych skarżąca kasacyjnie mogłaby dopiero przystąpić do prowadzenia działalności, której przedmiot został określony w decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa, mimo że oczywiście jej adresatem jest określony podmiot, dotyczy ściśle określonego przedsięwzięcia, które w przyszłości może być realizowanego w określonym miejscu. Tym samym uzyskanie samej decyzji środowiskowej nie uprawnia inwestora do podjęcia działalności gospodarczej, której przedmiot został określony w tej decyzji.

Z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej skarżąca kasacyjnie nie może wywodzić interesu prawnego jako podmiotu, który dopiero zamierza podjąć działalność na terenie objętym planem, w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości, położonej na terenie objętym skarżonym planem. Brak jest zatem po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Powoływanie się przez Spółkę na uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dowodzi co najwyżej posiadania interesu faktycznego. Decyzja środowiskowa, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, którego dotyczy projektowana inwestycja.

Interesu prawnego Spółka nie może także wywodzić z ograniczenia jej możliwości przyszłego prowadzenia na terenie objętym planem działalności gospodarczej. Sam zamiar zrealizowania w przyszłości przedsięwzięcia, którego warunki środowiskowe ustalono w decyzji środowiskowej nie tworzy kategorii interesu prawnego podmiotu. Z braku możliwości prowadzenia takiej działalności w zakresie pożądanym przez skarżącą kasacyjnie nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego tego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Nie jest wystarczające jedynie wykazanie stanu zagrożenia naruszeniem. W skardze kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia Spółki. Regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącej kasacyjni. Interes (potencjalny i jedynie pośredni) oparty wyłącznie na zasadzie wolności gospodarczej nie daje każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z wolności gospodarczej prawa do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Interes, który nie jest oparty na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy do kategorii interesu faktycznego.

W odniesieniu do zaskarżonej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielem, ani też nie ma do niej innych praw. Skoro skarżąca kasacyjnie nie miała legitymacji skargowej, to Sąd I instancji nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.