Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3681/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Miejskiej w [...] na rzecz M. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 753/19, oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2, art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 684) – dalej: "k.w.", w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506) - dalej: "u.s.g.", Rada Miejska w [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] – M. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy [...]. Uznała, że radny wykorzystuje dwie działki rolne o nr ewidencyjnych [...] i [...], położone w obrębie 3 miasta [...], które to działki stanowią własność Gminy [...]. Fakt wykorzystania w/w działek rolnych przez radnego potwierdzają: wniosek M. S. złożony do właściwego miejscowo Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności na rok 2019 oraz złożony w dniu [...] lipca 2019 r., w Urzędzie Miejskim w [...] wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym, powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego.

Kwestionując prawidłowość podjętej uchwały M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wnosił o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek, gdyż jest właścicielem 30 ha gospodarstwa rolnego. Odnośnie przedmiotowych działek o nr [...] i nr [...] wskazał, że pozostają one w jego samoistnym posiadaniu. Wcześniej działki te pozostawały w posiadaniu jego wstępnych, już od lat 70 XX wieku. Tym samym w ocenie skarżącego fakt sprawowania faktycznego władztwa nad spornymi działkami rolnymi przez okres blisko 49 lat, miał i ma prawo do korzystania z rzeczy w sposób , jakby miał do niej prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W dniu 24 września 2019 r. do akt sprawy wpłynęła kserokopia pisma skarżącego z dnia 24 lipca 2019 r. wraz z załącznikiem, z którego wynika, że strona złożyła zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 polegające na wyłączeniu z płatności przedmiotowych działek o nr [...] i nr [...], co ma również wpływ na złożony przez nią wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wniosek suszowy). Powyższe pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] lipca 2019 r.

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji skarżący złożył do akt sprawy kserokopie złożonego do Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przedmiotowych działek (nr [...] i nr [...]) przez zasiedzenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę oddalił. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą wszczęcia procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego była uzyskana informacja, że radny w ramach prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego, wykorzystywał dwie działki rolne o nr ewidencyjnych [...] i [...] , położone w obrębie 3 miasta [...], które to działki stanowią własność Gminy [...]. W ocenie Sądu meriti fakt wykorzystania w/w działek rolnych przez radnego potwierdzają załączone do akt sprawy: wniosek M. S. z dnia [...] maja 2019 r., o przyznanie płatności na rok 2019 oraz złożony w dniu [...] lipca 2019 r. wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wniosek suszowy), w których to wnioskach skarżący wskazał działki o nr [...] i [...], jako działki wykorzystywane przez niego rolniczo. Natomiast przysługujący Gminie tytuł prawny do przedmiotowych działek potwierdzają załączone do akt sprawy ostateczne decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. (dotycząca działki nr [...]) i z dnia [...] listopada 2005 r. (dotycząca działki nr [...]) orzekające o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności przedmiotowych nieruchomości, stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa, przez Gminę [...]; treść prowadzonych dla tych nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych ksiąg wieczystych nr [...] (działka nr [...]) i nr [...] (działka nr [...]). Również z załączonych do akt sprawy wypisów z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowych działek rolnych wynika, iż ich właścicielem jest Gmina [...].

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarżący kwestionując prawidłowość powyższych ustaleń, a co za tym idzie zasadność stwierdzenia wygaśnięcia sprawowanego przez niego mandatu radnego, przedstawia rozbieżną argumentację, podnosząc z jednej strony, że nie wykorzystuje w ramach prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego przedmiotowych działek, z drugiej strony wywodzi przysługujące mu do tych gruntów prawo własności nabyte w drodze zasiedzenia, co w jego ocenie wyłącza możliwość zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g.

Sąd meriti odniósł się także do kwestii "wykorzystywania" przez skarżącego działek nr [...] i nr [...] w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Jak już wcześniej wskazano powyższa okoliczność wynika bezspornie z treści złożonych przez skarżącego: wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oraz wniosku o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wniosek suszowy). W obu wnioskach skarżący zawarł miedzy innymi informację, iż przedmiotowe działki wykorzystuje rolniczo. Co prawda we wniesionej skardze kwestionuje te ustalenia, wskazując, że w dniu objęcia mandatu radnego przekazał te grunty do użytkowania J. K., a ich zamieszczenie zarówno we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019, jak i we wniosku suszowym wynikało jedynie z pomyłki systemowej, gdyż skarżący posiada grunty w kilku gminach i w kilku miejscowościach. Jednakże powyższa argumentacja nie została poparta jakimkolwiek dowodem, a obecny na rozprawie skarżący wyjaśnił, że oddanie przedmiotowych działek do użytkowania powstało na podstawie ustnej umowy zawartej z biorącym. Ponadto skarżący podnosił, że z tytułu prowadzenia działalności rolnej na tych działkach nie uzyskał jakichkolwiek korzyści. Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd meriti stwierdził, że dokonane zmiany pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem podjęte przez skarżącego działania miały miejsce, już po wszczęciu przez Urząd Miasta czynności wyjaśniających. Ponadto, wypełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego, czy w związku z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny sprawuje mandat, uzyskuje on dochód czy inne osobiste korzyści. Wynikający z powyższego przepisu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, czy też jego zarządzaniem w jakiejkolwiek formie, jest w ocenie Sądu Wojewódzkiego wyraźnie sformułowany. Natomiast w stosunku do osób, które uzyskały mandat radnego, a przed rozpoczęciem jego wykonywania prowadziły działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 (z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy), to jak wynika z art. 24f ust. 1a u.s.g., ustawodawca wprowadził obowiązek zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 k.w.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem skarżący sprawując mandat radnego Rady Miejskiej w [...] prowadził na własny rachunek gospodarstwo rolne, z wykorzystaniem między innymi należących do Gminy [...] działek rolnych o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie 3 miasta [...]. Jednocześnie skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 24f ust. 1a u.s.g., to jest nie zaprzestał wykorzystywania mienia Gminy w prowadzonej przez siebie działalności, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Powyższe okoliczności uzasadniały podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w trybie art. 383 § 1 pkt 5 k.w.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości, zarzucił naruszenie

1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego i poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, polegających na:

- błędnym przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym nie doszło do przekazania przez skarżącego kasacyjnie z dniem objęcia mandatu radnego gruntów do użytkowania na rzecz J. K., podczas gdy okoliczność ta spowodowała, że skarżący kasacyjnie nie korzystał z mienia komunalnego gminy, zatem nie doszło do wypełnienia dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na uchwałę organu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego;

- błędnym przyjęciu, że zmiana złożonego wniosku o przyznanie płatności za rok 2019 oraz zmiana złożonego wniosku suszowego polegająca na wykreśleniu z tych wniosków działek nr [...] i [...] nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, podczas gdy wskazanie ww. nieruchomości nastąpiło omyłkowo przez skarżącego kasacyjnie i brak jest podstaw do uznania, że ta okoliczność przemawia za faktem korzystania przez skarżącego kasacyjnie z mienia komunalnego gminy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na uchwałę organu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym taka okoliczność nie zachodzi, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na uchwałę organu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego;

- błędną wykładnię i przyjęcie, że wypełnienie dyspozycji ww. przepisu nie jest uzależnione od tego, czy w związku z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny sprawuje mandat, uzyskuje on dochód lub inne osobiste korzyści, podczas gdy ww. przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, w której występuje element zarobkowości i korzystania z mienia komunalnego na zasadach uprzywilejowanych w stosunku do innych mieszkańców, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na uchwałę organu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego;

b) art. 383 § 2 k.w. poprzez podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego z dniem [...] sierpnia 2019 r., podczas gdy przepis wprowadza termin jednego miesiąca do podjęcia takiej uchwały od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

W oparciu o wymienione wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, mając na uwadze brzmienie przepisu art. 188 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uwzględnienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu tj. oświadczenia J. K., na okoliczność przekazania przez skarżącego kasacyjnie J. K. działek nr [...] i [...] do używania z dniem objęcia przez skarżącego kasacyjnie mandatu radnego; dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu tj. wezwania z dnia [...] października 2019 r. Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt: [...], na okoliczność toczącego się postępowania w przedmiocie zasiedzenia działek o nr [...] i [...], obręb 3, miasto [...], z wniosku M. S. z udziałem Gminy [...]. Ponadto, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wniesiono o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt: [...], o zasiedzenie, z wniosku M. S. z udziałem Gminy [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, o oddalenie zgłoszonych wniosków dowodowych, oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki oceniał legalność uchwały dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Rady Miejskiej w [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy [...]. Należy wskazać, że materialnoprawną podstawę uchwały stanowiły przepisy art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z art. 383 § 5 k.w. wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 k.w.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., stwierdził tym samym zgodność z prawem zaskarżonej uchwały wydanej na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 k.w. Oznacza to, że dla skutecznego zakwestionowania poprawności zaskarżonego wyroku konieczne było podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia powyższych przepisów, a nie art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Należy na tym tle wskazać, że zakres obowiązywania przepisów K.p.a. regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Zasady i tryb postępowania w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie jest określony przepisami K.p.a. tylko przepisami k.w. i u.s.g. Stosowanie K.p.a. w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Przepis art. 383 k.w nie odsyła do stosowania przepisów K.p.a., a zatem nie można zarzucić ich naruszenia przy podjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Dodatkowo należy podkreślić – co wielokrotnie sygnalizowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - że art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 147 P.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, dostępne, [w:] CBOSA).

Niewątpliwie celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr l, póz. 21, uchwała z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994/1/21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1573/18, z 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15, dostępne [w:] CBOSA). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, dostępne, [w:] CBOSA). Z kolei użyte przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "z wykorzystaniem" wbrew zarzutom i argumentom skargi, odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie podstawą wszczęcia procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S. była informacja, że radny w ramach prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego, wykorzystywał dwie działki rolne o nr ewidencyjnych [...] i [...], położone w obrębie 3 miasta [...], które to działki stanowią własność Gminy [...]. Fakt wykorzystania w/w działek rolnych przez radnego potwierdzają: wniosek M. S. z dnia [...] maja 2019 r., złożony do właściwego miejscowo Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności na rok 2019 oraz złożony w dniu [...] lipca 2019 r., w Urzędzie Miejskim w [...] wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wniosek suszowy), w których to wnioskach skarżący wskazał działki o nr [...] i [...], jako działki wykorzystywane przez niego rolniczo. Natomiast przysługujący Gminie tytuł prawny do przedmiotowych działek potwierdzają ostateczne decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. (dotycząca działki nr [...]) i z dnia [...] listopada 2005 r. (dotycząca działki nr [...]) orzekające o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowych nieruchomości, stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa, przez Gminę [...].

Trzeba wziąć pod uwagę, że w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 1/07, (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej określonej w art. 2 ustawy (nieobowiązującej już) z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168, zob. art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, Dz. U. poz. 646 ze zm.). Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te ma prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Zaznaczyć należy, że w art. 24f u.s.g. chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej (rolniczej), dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód. Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem, jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza. W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że dyspozycja przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 3274/17, LEX nr 2476052). Wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Brak faktycznego, rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej nie rodzi bowiem niebezpieczeństwa kolizji pomiędzy interesem radnego a interesem publicznym. Wymaga przy tym podkreślenia, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. II OSK 2059/17, LEX nr 2461514).

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Rada Gminy nie wykazała w sposób bezsporny, że radny prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem gruntu rolnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Wniosek o prowadzeniu przez radnego takiej działalności, Rada wyprowadziła z faktu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 oraz wniosku o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy przed podjęciem uchwały, powinna była zweryfikować, na podstawie wszelkich dostępnych jej środków, czy spełnione zostały przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący jest właścicielem 30 ha gospodarstwa rolnego. Działki o nr [...] i nr [...] pozostają w jego samoistnym posiadaniu (nie dzierżawi ich). Wcześniej działki te pozostawały w posiadaniu jego wstępnych. Gmina [...] nigdy nie kwestionowała tego stanu rzeczy. Co istotne skarżący obejmując mandat radnego korzystał bezumownie z gruntów Gminy, czego także nie kwestionowano. Skarżący wyjaśnił, że w dniu objęcia mandatu radnego, nie posiadając jeszcze sądowego potwierdzenia nabycia prawa własności tych działek w drodze zasiedzenia, oddał je w użytkowanie ze względu na możliwy konflikt interesów. Natomiast wykazanie tych działek w tzw. wniosku suszowym było następstwem omyłki wynikającej z faktu posiadania przez skarżącego gruntów w kilku miejscowościach, oznaczonych niejednokrotnie takimi samymi numerami ewidencyjnymi. Przy czym skarżący podkreślił, że złożył korektę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 i do wniosku "suszowego". Należy przy tym podkreślić, że przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26), wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Wygaśnięcie mandatu jako sankcja jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. II OSK 18979/16, dostępny, [w:] CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2 k.w. W sytuacji wykonywania funkcji lub prowadzenia działalności wskazanych w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. radny obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji, lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W art. 383 § 2 k.w. ustawodawca wprost wskazuje, że: "Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.". Termin ten ma charakter materialny i nie podlega wydłużeniu ani przywróceniu. Jego upływ powoduje powstanie określonych skutków prawnych z mocy prawa. Mianowicie w sytuacji, gdy organ gminy wbrew wspomnianemu obowiązkowi nie podejmuje prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Organem w pierwszym rzędzie uprawnionym, a zarazem obowiązanym do podjęcia decyzji w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego jest rada gminy. Dopiero jeśli rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 k.w. nie podejmuje uchwały, w zakresie stwierdzającym wygaśniecie mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. W zaistniałym stanie faktycznym należy podkreślić, że radny złożył ślubowanie w dniu [...] listopada 2018 r., zaś uchwała o wygaszeniu mandatu została podjęta w dniu [...] sierpnia 2019 r. Skoro w ocenie Rady Miejskiej w [...] podstawa wygaśnięcia mandatu istniała, jeszcze zanim skarżący nabył i objął mandat radnego to termin miesięczny, mając na uwadze brzmienie art. 24f ust. 1, należałoby liczyć od dnia [...] lutego 2019 r., który upłynął w dniu [...] marca 2019 r. Sąd Wojewódzki w ogóle nie oceniał sprawy w tym aspekcie. Ponadto trzeba zgodzić się ze skarżącym, że wątpliwości budzi także sposób głosowania nad porządkiem obrad sesji Rady Miejskiej w [...], podczas której procedowana była uchwała w przedmiocie wygaszenia mandatu skarżącemu kasacyjnie. Sama przewodnicząca Rady Miejskiej w [...] miała wątpliwości, czy dobrze sformułowała pytanie dotyczące wniosku, nad którym głosowali radni.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, weźmie pod uwagę oceny i wnioski zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku. Przede wszystkim oceni, na podstawie zgromadzonego materiału aktowego, status prawny działek nr [...] i [...]. Weźmie pod uwagę toczące się, przed Sądem Rejonowym w [...], postępowanie w sprawie sygn. akt: [...], w przedmiocie zasiedzenia działek o nr [...] i [...], obręb 3, miasto [...], z wniosku M. S. z udziałem Gminy [...]. Zasiedzenie jest sposobem nabycia własności rzeczy lub prawa przez długotrwały upływ czasu, w którym właściciel mógł dochodzić wydania rzeczy, ale tego nie czynił. Ma ono charakter pierwotny i następuje z mocy prawa (ex lege). W uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2005 r., sygn. SK 61/03 (OTK ZU 2005 r., nr 11A, poz. 136) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "zgodnie z jednolitymi poglądami doktryny prawa cywilnego (zarówno polskiego, jak i w ujęciu porównawczym) istota zasiedzenia sprowadza się do nabycia prawa (własności) przez samoistnego posiadacza rzeczy na skutek faktycznego wykonywania tego prawa w sposób nieprzerwany przez określony w ustawie okres. Zasiedzenie stanowi pierwotny sposób nabycia praw rzeczowych. Następuje ono automatycznie przez sam fakt zaistnienia określonych ustawowo przesłanek materialno-prawnych; nie wymaga też podejmowania przez korzystającego z zasiedzenia posiadacza samoistnego jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych ani współdziałania dotychczasowego podmiotu prawa, które jest przedmiotem zasiedzenia. W wyniku zasiedzenia dochodzi do utraty prawa przez dotychczas uprawnionego i jego przejścia na beneficjenta instytucji zasiedzenia (bez świadczeń wzajemnych z jego strony). [...] Orzeczenie sądu o nabyciu konkretnej nieruchomości przez zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny".

Ponadto Sąd Wojewódzki ustali, czy w dniu objęcia mandatu radnego, skarżący prowadził działalność rolniczą z wykorzystaniem mienia Gminy [...]. W związku z tym Sąd odniesie się do okoliczności i faktu przekazania przez skarżącego do użytkowania, działek rolnych o nr [...] i [...]. Tym samym NSA oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu. Podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Wykluczyć zatem należy, aby NSA, w ramach kontroli instancyjnej, mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. I GSK 385/12, LEX nr 1329324). Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).

Mając powyższe na uwadze, w związku z nieprawidłową kontrolą legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.