Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 84/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 25 czerwca 2015 r. nr VIII/47/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w mieście Szczytna obręb Nowe Miasto I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a we fragmencie: "drogi wewnętrzne i", § 5 ust. 1.2. pkt 2 lit b we fragmencie "komunikacja wewnętrzne", § 8 ust. 3 we fragmencie: "dróg wewnętrznych" , § 8 ust. 4 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 3 we fragmencie: "po uzgodnieniu z zarządcą sieci" zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej w Szczytnej na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Szczytnej na sesji w dniu 25 czerwca 2015 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałami Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 27 marca 2014 r. Nr XXXIII/207/14 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w mieście Szczytna obręb Szczytnik i Nowe Miasto oraz z dnia 26 maja 2015 r. Nr VII/41/15 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 27 marca 2014 r. Nr XXXIII/207/14 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w mieście Szczytna obręb Szczytnik i Nowe Miasto, po stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Szczytna, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 30 września 2005 r. Nr XXVIII/235/2005, podjęła uchwałę Nr VIII/47/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w mieście Szczytna obręb Nowe Miasto.

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył opisaną na wstępie uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części, zarzucając podjęcie jej:

1) § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a we fragmencie "drogi wewnętrzne i", § 5 ust. 1.2. pkt 2 lit. b we fragmencie "komunikacja wewnętrzne,", § 8 ust. 3 we fragmencie "dróg wewnętrznych" oraz § 8 ust. 4 pkt 1 – z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem",

2) § 9 ust. 7 pkt 3 we fragmencie "po uzgodnieniu z zarządcą sieci" – z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zarzuty organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonej powyżej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt. 1 skargi Wojewoda wskazał, że w ramach przeznaczenia uzupełniającego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 U/M w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały określono: "urządzenia towarzyszące, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne i dojazdowe,". Z kolei, w ramach przeznaczenia uzupełniającego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 MN w § 5 ust. 1.2. pkt 2 lit. b uchwały określono: "urządzenia towarzyszące, urządzenia infrastruktury technicznej, komunikacja wewnętrzne,". W ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu układu komunikacyjnego, w § 8 ust. 3 uchwały dopuszczono na obszarze planu wydzielenie dróg wewnętrznych, ciągów pieszych, pieszo-jezdnych, tras i ścieżek rowerowych. Ustalając parametry tych dróg, w § 8 ust. 4 uchwały określono, że: "4. Dla dopuszczonych dróg, w zakresie przeznaczenia uzupełniającego oraz w § 8 ust. 3 planu ustala się następujące parametry: 1) dla dróg wewnętrznych - parametry dróg przeciwpożarowych o minimalnej szerokości zgodnie z przepisami odrębnymi, (...)". W opinii organu nadzoru, powyższe zapisy oznaczają, że Rada w miejscowym planie dopuszczając drogi wewnętrzne jako przeznaczenie uzupełniające nie ustaliła de facto ich parametrów.

Wojewoda zaznaczył, że w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustawodawca postanowił, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei w § 4 rozporządzenia ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W punkcie 9 tego paragrafu ustawodawca wskazał, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Powyższe – zdaniem organu nadzoru – pozwala stwierdzić, że zarówno ustawodawca, zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, jak i Minister, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym wewnętrzne. Tym samym określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 213 z późń. zm.), jak i drogi wewnętrzne.

Organ nadzoru wywodził, że dla przedmiotowej sprawy istotnym jest ustalenie znaczenia pojęcia parametru w rozumieniu § 4 pkt 9 rozporządzenia. Kwestia ta stanowiła przedmiot rozważań sądów i administracyjnych. W wyroku z dnia 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/GI 99/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia i nie jest to pojęcie tożsame z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ujawnianej na rysunku planu § 7 pkt 7 rozporządzania.

Wojewoda podkreślił, że określając parametry dróg lokalnych prawodawca związany jest postanowieniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), które określają minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg. Uwzględnienia wymaga jednak, że zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, określa ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, a do dróg gminnych, jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z kolei mianem dróg wewnętrznych, stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, określa się drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru stwierdził, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie znajduje zastosowania w zakresie określenia ich parametrów. Niemniej jednak brak zaliczenia dróg wewnętrznych do dróg publicznych i nieobjęcie ich regulacjami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg nie oznacza dowolności w zakresie ustaleń parametrów dla dróg wewnętrznych, w tym ich nieokreślenia w części tekstowej planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/GI 869/11), odnosząc się do nieokreślenia parametrów dróg publicznych wskazał, że "konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jest § 4 rozporządzenia. Ten ostatnio wymieniony przepis wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie parametrów dróg jedynie na rysunku planu. (...) Obowiązkiem organ planistycznego jest ich określenie w tekście planu. Z żadnego bowiem przepisu prawa nie wynika, że parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Oczywiście może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w rozporządzeniu, ale może również parametr ten określić inaczej, byle szerokość ta nie była mniejsza, niż określone w rozporządzeniu. W tym zakresie organowi planistycznemu przysługuje pewna swoboda planistyczna. Swoboda ta nie obejmuje jednak możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu". Zdaniem organu nadzoru, powyższe twierdzenia pozostają aktualne również w zakresie parametrów dróg wewnętrznych, które to drogi zostały przewidziane w ramach układu komunikacyjnego przewidzianego w ustaleniach planu.

Odnośnie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124 poz. 1030), na które powołała się Rada w § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały, Wojewoda zauważył, że stosowny akt określa m.in. w jakiego rodzaju przypadkach do obiektu budowlanego należy doprowadzić drogi pożarowe. Jednocześnie rozporządzenie to określa podstawowe wymagania dotyczące usytuowania oraz parametrów przewidzianych przepisami dla dróg pożarowych. Powyższe rozporządzenie określa również wymagania wyłącznie w zakresie dróg pożarowych, tymczasem nie każda droga musi być drogą pożarową. Nawet jednak gdyby przyjąć, że wszystkie drogi wewnętrzne, o których mowa w § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały mają być drogami pożarowymi, to zauważyć trzeba, że § 13 wyżej wymienionego rozporządzenia przypisuje drogom pożarowym określone parametry. Jednakże parametry te nie są ścisłe, jako że mówią jedynie o minimalnych szerokościach dróg pożarowych. Obowiązkiem zaś organu, w sytuacji gdy tego typu drogi mają zostać zrealizowane, jest ich określenie w tekście planu, albowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, że parametr odnoszący się do szerokości drogi pożarowej ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w tym rozporządzeniu. To właśnie rada jest uprawniona i zobowiązana do skonkretyzowania tej wielkości parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w powołanym rozporządzeniu, ale może również wielkość tę określić inaczej, byle szerokość ta nie była mniejsza niż określona w tym rozporządzeniu. W zakresie tym radzie przysługuje pewna swoboda planistyczna, co nie oznacza całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu. Ponadto linie rozgraniczające tylko w sposób ogólny mogą kształtować lokalizację drogi lecz w żadnym razie nie opisują jej parametrów. Pojęcie "parametry" może określać np. szerokość czy długość, lecz konkretne ich opisanie względem istniejących warunków terenowych i przyjętej metody ich opisania pozostaje w gestii różnorodnych działań planistycznych.

W opinii organu nadzoru, warto również przytoczyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 26 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 532/12), w którym stwierdzono, że "wbrew stanowisku organu Gminy, określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu. Nie można nie zauważyć, że konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jest § 4 r.M.I. wykluczający możliwość zamieszczenia jedynie przebiegu linii rozgraniczających na rysunku planu", a także w wyroku tego Sądu z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 747/12), w którym stwierdzono: "Uzasadniona była skarga ponadto w części obejmującej zarzut nieustalenia parametrów drogi wewnętrznej. Rysunek planu nie ma w sposób samodzielny znaczenia normatywnego, a jedynie obrazuje, przedstawia w formie graficznej ustalenia tekstowe, w ten sposób je dookreślając i uzupełniając. Dlatego ustalenie tekstowe odsyłające całkowicie do rysunku planu nie nadało rysunkowi znaczenia normatywnego. Było to równoznaczne z nieustaleniem parametru drogi. Skoro organ w ogóle wytyczył w planie drogę wewnętrzną i zaliczył ją do układu komunikacyjnego, to powinien przestrzegać wymogu ustalenia parametrów drogi, o ile nawet nie ma ona charakteru drogi publicznej. Zaniechanie to stanowiło naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego prowadzące do naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością opisanych w sentencji fragmentów przepisów § 8 i § 25 planu oraz rysunku planu w zakresie drogi wewnętrznej (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).".

Tym samym, w ocenie organu nadzoru, zapisy § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a we fragmencie "drogi wewnętrzne i", § 5 ust. 1.2. pkt 2 lit. b we fragmencie "komunikacja wewnętrzne,"", § 8 ust. 3 we fragmencie "dróg wewnętrznych" oraz § 8 ust. 4 pkt 1, naruszają w sposób istotny art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia.

W odniesieniu do zarzutu, o którym mowa w pkt. 2 skargi, Wojewoda wskazał, że w Rozdziale 5 uchwały dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu infrastruktury technicznej w § 9 ust. 7 pkt 3 postanowiono, że: "W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną: (...) 3) dopuszcza się kablowanie lub przebudowę istniejących odcinków sieci napowietrznych w przypadku kolizji z projektowaną zabudową oraz w rejonach intensywnej istniejącej i projektowanej zabudowy, po uzgodnieniu z zarządcą sieci;". Zdaniem organu nadzoru kwestionowane uregulowanie uchwały wykracza poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Organ nadzoru stwierdził, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgody czy uzgadniania warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Jak podkreślił organ, to Rada w przedmiotowej uchwale powinna określić zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów układu komunikacyjnego oraz infrastruktury technicznej, a nie uzależniać wykonanie określonych czynności obejmujących zasady obsługi infrastruktury technicznej od zgody podmiotów trzecich. Kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie obejmuje możliwości regulowania w planie zakresu spraw podlegających procedurze uzgadniania warunków z podmiotami trzecimi (w tym konkretnym przypadku zarządcy sieci elektrycznej). Wszelkie kwestie postępowania administracyjnego powinny wynikać z aktów prawnych rangi ustawowej. Organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają kompetencji do wprowadzania takich regulacji w uchwale.

Wojewoda zaznaczył przy tym, iż przepis § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) stanowi, że akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach. Działania jednostek samorządu terytorialnego muszą być zatem oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań i kompetencji organów jednostek samorządowych wyznaczają ustawy. W rozporządzeniu (tu akcie prawa miejscowego) zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), co wynika z § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W ocenie organu nadzoru, wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ponadto ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w zakresie pkt. 1 zaskarżenia oraz stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie pkt. 2 zaskarżenia.

Uzasadniając swoje stanowisko strona wskazała, że Rada Miejska dokonała ustalenia parametrów dróg wewnętrznych poprzez ustalenie ich parametrów jako tożsamych z drogami pożarowymi, ponieważ brak jest przesłanek na przedmiotowym terenie do ustalania dróg wewnętrznych jako szerszych niż drogi pożarowe. Określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych minimalne szerokości dróg pożarowych stanowią jak najbardziej ścisły parametr, a tożsamość parametru dróg wewnętrznych z parametrami dróg pożarowych wynika z przepisu prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 25 czerwca 2015 r. Nr VIII/47/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w mieście Szczytna obręb Nowe Miasto. W związku z powyższym nie można – zdaniem strony przeciwnej – zgodzić się z zarzutem naruszenia zasad określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia. Jednocześnie, biorąc pod uwagę rozmiar i położenie terenów objętych planem, strona wskazała na fakt, że teren opracowania planu w sposób wystarczający obsługiwany jest z dróg publicznych i że dopuszczone drogi wewnętrzne nie są elementem niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania terenu opracowania.

Ustosunkowując się do zarzutu drugiego, strona wskazała, że sieć elektroenergetyczna jest elementem infrastruktury, który nie podlega pod organy komunalne lub gminne, ale zarządzana jest przez zakłady i przedsiębiorstwa energetyczne. W związku z czym występuje się do organów zarządzających tą siecią o określenie warunków technicznych dla tych sieci, zapis o uzgadnianiu z zarządcą sieci, wynika z warunków określonych przez jej zarządcę. Pomimo przesłanek merytorycznych stosowania takiego zapisu strona przeciwna uznała zasadność argumentacji organu nadzoru i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 9 ust. 7 pkt 3 we fragmencie "po uzgodnieniu z zarządcą sieci".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc objęta jest zakresem art. 3 pkt 5 § 2 P.p.s.a..

Mając na względzie powyższe kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów uchwały Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 25 czerwca 2015 r. Nr VIII/47/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w mieście Szczytna obręb Nowe Miasto.

W pierwszej kolejności Sąd podzielił zarzut istotnego naruszenia przez § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a we fragmencie "drogi wewnętrzne i", § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b we fragmencie "komunikacja wewnętrzne,", § 8 ust. 3 we fragmencie "dróg wewnętrznych" oraz § 8 ust. 4 pkt 1 art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), poprzez nieustalenie parametrów dopuszczonych w planie jako przeznaczenie uzupełniające dróg wewnętrznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl zaś z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia – stanowiącego konkretyzację obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, powyższe pozwala stwierdzić, że zarówno ustawodawca, zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, jak i Minister, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym również drogi wewnętrzne.

Podzielić zatem należy pogląd zawarty w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 747/12), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznając za uzasadniony zarzut nieustalenia w planie parametrów drogi wewnętrznej, stwierdził, że skoro organ w ogóle wytyczył w planie drogę wewnętrzną i zaliczył ją do układu komunikacyjnego, to powinien przestrzegać wymogu ustalenia parametrów drogi, o ile nawet nie ma ona charakteru drogi publicznej.

Ponadto, określenie parametrów dróg wewnętrznych poprzez odesłanie do przepisów odrębnych regulujących szerokość dróg przeciwpożarowych, na które powołała się Rada w § 8 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, nie stanowi wypełnienia obligatoryjnego obowiązku określenia parametrów dróg w tekście planu miejscowego. Jak słusznie wskazał Wojewoda, określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124 poz. 1030) parametry dróg pożarowych nie są ścisłe, jako że mówią jedynie o minimalnych szerokościach dróg pożarowych. Obowiązkiem zaś organu, w sytuacji gdy tego typu drogi mają zostać zrealizowane, jest ich określenie w tekście planu, albowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, że parametr odnoszący się do szerokości drogi pożarowej ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w tym rozporządzeniu. To właśnie rada jest uprawniona i zobowiązana do skonkretyzowania tej wielkości – parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w powołanym rozporządzeniu, ale może również wielkość tę określić inaczej, byle szerokość ta nie była mniejsza niż określona w przywołanym rozporządzeniu. W zakresie tym radzie przysługuje pewna swoboda planistyczna, co nie oznacza całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu.

W świetle powyższych ustaleń, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych powyżej fragmentach.

Sąd podzielił również drugi zarzut, to jest istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia przez § 9 ust. 7 pkt 3 we fragmencie "po uzgodnieniu z zarządcą sieci". Wskazany fragment zaskarżonej uchwały został bowiem wydany bez podstawy prawnej.

Analiza norm prawnych znajdujących zastosowanie przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że brak w nich jest podstawy dla sytuowania w planie regulacji dotyczącej uzgadniania przez adresatów planu z zarządcą sieci kablowania lub przebudowy istniejących odcinków sieci napowietrznych w przypadku ich kolizji z projektowaną zabudową oraz w rejonach intensywnej istniejącej i projektowanej zabudowy.

Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu dokonywania uzgodnień z określonymi podmiotami. Wskazane przepisy rangi ustawowej nakazują natomiast przyjęcie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z zarządcami odpowiednich sieci energii elektrycznej. Nie ulega wątpliwości, że każdorazowe uzyskanie dostępu do tych sieci wymaga dokonania uzgodnień z ich dysponentami (zawarcia umowy itp.), jednakże, wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, regulowanie kwestii tych uzgodnień w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Dodatkowo należy podkreślić, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też uchwała winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżony fragment uchwały kryterium tego nie spełnia. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody określonego podmiotu wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonego przepisu uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych uregulowań miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów strony skarżącej odnoszących się do kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić nieważność wskazanych w sentencji wyroku przepisów tej uchwały. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała ich sprzeczność z zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się też dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona przez sąd rozpatrujący niniejszą sprawę kontrola przedmiotowego aktu potwierdziła zasadność postawionych przez Wojewodę zarzutów względem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze poczynione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).