Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 899/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 6 ust. 2 i art. 7, art. 10, art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L.J. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Dzielnicy [...] do rozpatrzenia wniosku L.J. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

L.J. w dniu 12 sierpnia 2013 r., skierował w formie elektronicznej, do Burmistrza Dzielnicy [...], wniosek o udzielenie informacji publicznej, polegającej na przesłaniu mu kserokopii lub skanu opinii prawnej lub innego dokumentu sporządzonego w Urzędzie Dzielnicy, dla potrzeb oceny przez Burmistrza Dzielnicy roszczenia A. M., A. R. i B. M. o wykup gruntu stanowiącego działkę ew. nr [...], pozostałej po podziale dotychczasowej działki nr [...] przy ul. [...] w W.

W piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. ww. został poinformowany, że żądana informacja nie posiada charakteru informacji publicznej. Organ wskazał, że opinia prawna nie jest dokumentem urzędowym. Ponadto wskazał, że składający wniosek, będąc pełnomocnikiem ww., na podstawie art. 73 Kpa ma prawo do przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek, odpisów i fotokopii.

W dniu 24 października 2013 r. L. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...]. W ocenie skarżącego, bezczynność organu nastąpiła

z rażącym naruszeniem:

1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b), art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 115 § 13 pkt 5 Kodeksu karnego, polegającym na uznaniu, iż opinia prawna, będąca przedmiotem wniosku, nie jest informacją publiczną;

2) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez niewydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, a załatwienie sprawy tylko zwykłym pismem.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni, stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem powyżej powołanych przepisów. Ponadto wniósł

o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponownie podał, że opinia prawna nie jest dokumentem urzędowym, gdyż radca prawny nie jest funkcjonariuszem publicznym, a także nie jest wiążąca dla organu administracyjnego. Ponadto podniósł, że opinia stanowi jedynie dokument pomocniczy do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. Burmistrz, wykonując wezwanie Sądu, podał, że przedmiotowa opinia prawna nie jest częścią akt sprawy administracyjnej dotyczącej wywłaszczenia działek pod drogę, w wyniku których powstała działka

nr [...] i została sporządzona na potrzeby Zarządu Dzielnicy.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 711/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. J. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji uznał, że organ zasadnie przyjął, iż żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Dokument objęty wnioskiem należy zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które mają charakter nieoficjalny, roboczy, często podlegają zmianie i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę, czy postać. Istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera i czemu ma służyć. Skoro przedmiotowa opinia prawna została sporządzona na użytek wewnętrzny Zarządu Dzielnicy, to nie posiada ona przymiotu informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej, a wystarczającą formą załatwienia sprawy było pismo informujące skarżącego o powodach odmowy wydania treści dokumentu (niestanowiącego informacji publicznej).

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył L. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSAK 1607/14 uwzględnił skargę kasacyjną, wskazując w uzasadnieniu, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. Uwzględniając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z tym, że ten ostatni przepis wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie oznacza to jednak, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów.

Odnosząc się do zaprezentowanego w orzeczeniu Sądu I instancji, że opinie prawne nie są informacją publiczną, gdyż należy je zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych, uznał że, co do zasady za słuszne takie stanowisko. NSA podał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto bowiem, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak wąskie określenie takich dokumentów podkreślając, że dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

Z uwagi na powyższe NSA przyjął, że opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia oraz wynikającego z tego faktu obowiązku wypłaty stosownego odszkodowania, może stanowić informację publiczną, a z pewnością nie można z góry zakładać, że jest ona dokumentem wewnętrznym (roboczym), a do tego w istocie sprowadza się wywód Sądu I instancji w tym zakresie. Trzeba bowiem zauważyć, że dokument taki wytwarzany jest na potrzeby sprawy publicznej. Obowiązek wypłaty ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub obowiązek wykupu takiej nieruchomości należy do zadań publicznych i jest realizowany ze środków publicznych. Dokument taki stanowi też całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika, będącego radcą prawnym i jest podpisany przez tegoż radcę prawnego. Nie jest zatem tylko luźną notatką, czy fragmentem szerszej dyskusji.

Wskazał też, że podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się aparatem pomocniczym (m.in. wydziałami prawnymi tworzonymi w urzędach), który przygotowuje różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (np. o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania ze środków publicznych). Stąd też przyjąć należy, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Na to stanowisko nie ma wpływu okoliczność niezamieszczenia określonego dokumentu w aktach sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wyłączenie dokumentów wewnętrznych (w przedstawionym wąskim ujęciu) spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku to organ odmawiający dostępu do danych w nich zawartych, jest zobowiązany szczegółowo uzasadniać swoje stanowisko. Uwaga ta odnosi się także do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia tego typu informacji.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie odniósł przedstawionych przesłanek do treści i charakteru opinii prawnych stanowiących przedmiot wniosku skarżącego.

W sprawach dotyczących bezczynności organu, a zwłaszcza w zakresie bezczynności organu w postępowaniach z zakresu dostępu do informacji publicznej ustalenia faktyczne muszą być poprzedzone dogłębną analizą charakteru prawnego żądanej informacji, w tym przed wszystkim, czy stanowi ona informację publiczną w znaczeniu określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej,

a także w art. 61 Konstytucji. Tylko bowiem w takim zakresie organ może pozostawać w bezczynności.

Sąd I instancji, jak wspomniano, nie skonfrontował argumentów prawnych świadczących o charakterze prawnym wnioskowanych opinii z ich rzeczywistą treścią i celem, w jakim zostały one sporządzone. Nie wskazał również okoliczności, które pozwoliły na uznanie, że dokumenty te mają charakter nieoficjalny, roboczy i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych, w sytuacji gdy z akt dołączonych do sprawy wynikają odmienne wnioski.

W związku z tym Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę przedstawione wyżej argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącego, odnoszące się przede wszystkim do publicznego charakteru żądanych przez niego dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi

i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270

z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty,

3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie.

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 1607/14, co wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi bowiem, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona w części na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. zwana dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera przepis art. 6 u.d.i.p.,

w którym wymieniono m.in. informację o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się

z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Przyjąć zatem należy, że "analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu" (I. Kamińska, M. Rozłupka - Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, opublikowany w LexPolonica), nie jest więc informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu.

W rozpoznawanej sprawie nie sporne jest, że Burmistrz Dzielnicy [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, sporne natomiast jest, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.

Przypomnieć należy, że NSA w swoim orzeczeniu wskazał, że opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia oraz wynikającego z tego faktu obowiązku wypłaty stosownego odszkodowania, może stanowić informację publiczną, a z pewnością nie można z góry zakładać, że jest ona dokumentem wewnętrznym (roboczym), a do tego w istocie sprowadza się wywód Sądu I instancji w tym zakresie. Sąd stwierdził, że trzeba zauważyć, że dokument taki wytwarzany jest na potrzeby sprawy publicznej.

Obowiązek wypłaty ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub obowiązek wykupu takiej nieruchomości należy do zadań publicznych i jest realizowany ze środków publicznych. Dokument taki stanowi też całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika, będącego radcą prawnym i jest podpisany przez tegoż radcę prawnego. Nie jest zatem tylko luźną notatką czy fragmentem szerszej dyskusji. Wskazał też, że podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się aparatem pomocniczym (m.in. wydziałami prawnymi tworzonymi w urzędach), który przygotowuje różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (np.

o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania ze środków publicznych). Stąd też przyjąć należy, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Na

to stanowisko nie ma wpływu okoliczność niezamieszczenia określonego dokumentu w aktach sprawy.

Odnosząc się zaś już do konkretnych, niezrealizowanych żądań strony, których zakres przedmiotowy określa skarga, w pierwszej kolejności Sąd Administracyjny zajął się materią udostępnienia treści żądanej opinii prawnej.

W ocenie tutejszego Sądu, na obecnym etapie postępowania uznać należy, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu powyższego żądania.

Odnosząc się do problematyki żądania udostępnienia opinii wykonanej przez radcę prawnego, zatrudnionego w organie, to analizę powyższej problematyki należy rozpocząć od materii natury ogólnej, tj. tego, jak generalnie kwalifikować opinię prawną, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższymi konkluzjami tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Badając kwestię ewentualnego posiadania przez opinie prawną charakteru informacji publicznej, należy odnosić się do sfery faktów. Materia faktów, jest bowiem cechą charakterystyczną informacji publicznej. A contrario, wszelkie opinie, odnoszące się do bliżej niesprecyzowanych zamierzeń, nie będą posiadały waloru informacji publicznej, gdyż nie jest wiadomym, czy zostaną wykorzystane przez organ.

W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że omawiana opinia była informacją odnoszącą się do władz publicznych. Jak bowiem wynika z akt, służyła mu ona w sporze inwestycyjnym w pozyskaniu wiedzy odnośnie oceny roszczenia właścicieli obecnej działki nr [...] obręb [...] o wykup tej nieruchomości na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. 2003 r. Nr 80,

poz. 727 ze zm.) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji.

Dotyczyła więc generalnie, szeroko rozumianej materii wydatkowania środków publicznych. Nadto została sporządzona w odniesieniu do istniejącego sporu inwestycyjnego. Dotyczyła więc sfery faktów, a nie bliżej niedookreślonych zamierzeń na przyszłość.

Ponadto podkreślić należy, że opinia ta sporządzona została przez radcę prawnego, zatrudnionego w tym organie. Nie budzi zaś wątpliwości, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych raca prawny, zatrudniony w urzędzie jest osobą, która pełni funkcje publiczne. Wskazać należy np. na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1853/14 z 30 września 2015 r., w którym Sąd stwierdził, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. (por. wyrok WSA

w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie

z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

W dalszej części powołanego orzeczenia Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny. Skarżący w pkt 9-13 i 8 wniosku domagał się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia zasadniczego dyrektorów, zastępców dyrektorów, naczelników wydziałów, departamentów i biur Ministra Finansów oraz głównego ekonomisty, radcy ministra, radców prawnych zatrudnionych w tym Ministerstwie. Nie ulega wątpliwości, że opisane żądanie dotyczyło osób, które pełnią funkcje publiczne". Stąd też również biorąc pod uwagę zapis art. 6 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądana opinia prawna, stanowi informację publiczną".

W ocenie Sądu przedmiotowa opinia prawna, jako odnosząca się do działania władz publicznych i sporządzona przez radcę prawnego, zatrudnionego w organie ma niewątpliwie charakter informacji publicznej. Czym innym jest natomiast obowiązek udostępnienia kopii opinii prawnej, który może być ograniczony ze względu, np. na art. 5 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ

w ponownym postępowaniu winien dokonać analizy opinii prawnej pod kątem możliwości jej udostępnienia i albo wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 pow. ustawy, albo udostępnić tę informację publiczną.

Zatem osoba wnosząca o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie w sposób uprawniony żądała wydania kopii opini prawnej, a Rada pozostawała w bezczynności z uwagi na błędne przekonanie, że w przedmiotowej sprawie nie należy rozpatrzyć przedmiotowego wniosku w trybie u.d.i.p.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Burmistrza Dzielnicy [...] do załatwienia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych w trybie u.d.i.p. wniosku skarżącego, nie przesądzając jednocześnie, czy informacja publiczna powinna zostać udostępniona.

Zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu, w ocenie Sądu, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd miał na uwadze rozbieżne poglądy w orzecznictwie, co do charakteru opinii prawnej z punktu widzenia informacji publicznej, jak również z uwagi na brak ustawowej definicji "rażącego naruszenia prawa". Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt

I OSK 675/12). Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów, co w ocenie Sądu, spowodowało, że nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny i dlatego skargę w tym zakresie oddalił na podstawie art. 151 ppsa.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.