Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1224/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, 3, 4, 6 i 7; art. 144 pkt 1; art. 145; art. 152 ust. 2; art. 151 ust. 5;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 par 1 pkt 1 i par 2;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ)– działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.- dalej ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r., oddalającą odwołanie S. Sp. z o.o. prowadzącą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Centrum Stomatologii "S. " z siedzibą w S. ( dalej jako S., skarżący) od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze: [...].

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej MOW NFZ) ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w:

1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484);

2. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719);

3. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140, poz. 1144 ze zm.);

4. Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 3, poz. 10);

5. Zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne,

6. Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r.,

7. Zarządzeniu Nr 49/201 O/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika , że w części jawnej Komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Następnie, Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącego znalazła się pod tzw. linią odcięcia.

Na skutek odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu Dyrektor [...] OW NFZ wydał w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję oddalającą odwołanie, zaś w wyniku odwołania S. od tej decyzji Prezes NFZ w dniu [...] listopada 2011 r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] grudnia 2011 r. ponownie oddalił odwołanie S. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił wyniki analizy przedmiotowego postępowania pod kątem dwóch okoliczności tzn. czy rozstrzygnięcie ww. postępowania zostało dokonane przez komisję z naruszeniem zasad postępowania oraz czy w związku z powyższym doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Organ pierwszej instancji nie stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa, zaś wyrażona przez strony w trakcie negocjacji rozbieżność stanowisk w zakresie ceny świadczeń (brak porozumienia w tym zakresie) nie spowodowała naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy.

Od powyższej decyzji, S. jako świadczeniodawca ponownie złożył odwołanie do Prezesa NFZ wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora [...] OW NFZ oraz zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów:

- art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach oraz postanowień zarządzenia Prezesa NFZ 49/2010/DSOZ i zarządzenia Prezesa NFZ 73/2009/DSOZ poprzez m.in. odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty oferenta w rankingu w stosunku do innych ofert, podział negocjacji na dwa niezależne etapy, umieszczenie oferty świadczeniodawcy na miejscu w rankingu niezgodnym z uzyskaną liczbą punktów;

- art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art.74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art.152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez: nierozpoznanie istoty sprawy i zawężenie badania sprawy oraz postępowania dowodowego wyłącznie do kwestii wytycznych określonych w decyzji Prezesa NFZ , naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych materiałów przedmiotowego konkursu,- nieudostępnienie oferentowi wszystkich akt postępowania, objęcie akt sprawy klauzula tajności albo wyłączenie wglądu do akt, niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych przedmiotowej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu odmowy podania zajmowanej w rankingu pozycji w tym w szczególności w odniesieniu do ofert pozostałych oferentów oraz pozostałych zarzutów odnoszących się do prowadzenia negocjacji Prezes NFZ wskazał, iż Komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem 73/2009/DSOZ ze zm. oraz przepisów ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 ww. ustawy. Wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez Komisję konkursową o przysługujących im prawach. Warunki prowadzenia postępowań konkursowych nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowań konkursowych prowadzonych przez komisje konkursowe MOW NFZ.

Ustosunkowując się do zarzutu wprowadzenia licytacji oferentów w miejsce wymaganych negocjacji organ podniósł, iż w stosunkach cywilno-prawnych a taki charakter miały negocjacje prowadzone w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, strony na początku negocjacji mogą ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany wobec szczególnego reżimu prawnego wynikającego z ustawy o świadczeniach. Odwołujący znał powyższe zasady. Prezes Funduszu ustalił, że w protokole z negocjacji cenowych, zawarta ma być klauzula, stwierdzająca, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferty i zawarcia umowy, zaś rozbieżność stanowisk wyklucza ofertę z dalszego postępowania. Prezes stwierdził, że oferenci uczestniczyli w spotkaniach negocjacyjnych z Komisją konkursową, nie mających charakteru licytacji, w szczególności wobec zachowania poufności oceny ofert konkurentów. Nadto odwołujący w oświadczeniu załączanym do oferty stwierdził, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Odnośnie zarzutu umieszczenia oferty oferenta w rankingu na miejscu niezgodnym z uzyskaną liczbą punktów oraz zarzutu, że (...) Organ nie wskazuje , na podstawie jakich przepisów prawa możliwe jest ocenienie oferty, umieszczenie jej w rankingu, a następnie nieuwzględnienie przy dokonywaniu wyboru (...) Prezes stwierdził, iż kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena wszystkich ofert odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, jednakowych dla wszystkich oferentów. Oferty, które uzyskały większą liczbę punktów znalazły się powyżej miejsca oferty odwołującego. Komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno odwołującego się oferenta, jak i pozostałych oferentów wpłyną na uplasowanie się przedmiotowych ofert w rankingu końcowym. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złożą w trakcie negocjacji oferenci. Komisja dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną punktacją w rankingu końcowym. Wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania zostały ujęte w rankingu końcowym ofert. O miejscu oferty w rankingu ofert decydowała punktacja oferty za kryteria cenowe i niecenowe z uwzględnieniem wyników negocjacji. Oferta odwołującego została umieszczona w rankingu ofert na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów oceny oferty z uwzględnieniem wyników negocjacji.

Odnośnie zarzutu (...) wprowadzenia przez MOW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej (...), Prezes powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/06 stwierdził, iż w przypadku przystąpienia do konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się wiążące dla świadczeniodawcy.

Odnośnie zarzutu powołania się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurę, w tym prowadzenia negocjacji (...), a także zarzutu nie wskazania, na jakiej podstawie Komisja konkursowa dokonała podziału negocjacji na dwa etapy organ zauważył, że Komisja konkursowa działała na podstawie przepisów wyszczególnionych w ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w oparciu o "Procedurę konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", która jest dokumentem wewnętrznym NFZ.

Odnosząc się do przeprowadzonych negocjacji, w części niejawnej przedmiotowego konkursu, organ wskazał, że zgodnie z przepisami załącznika do Uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej", protokół z negocjacji zawiera m. in. wskazanie wynegocjowanych cen i liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej albo stwierdzenie o nieustaleniu ceny lub liczby świadczeń oraz podpisy członków komisji oraz osób reprezentujących oferenta.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących przebiegu negocjacji i ich wyniku udokumentowanego w protokole negocjacyjnym Prezes NFZ uznał, iż z uwagi na fakt, że negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty i niejednokrotnie istnieje konieczność przeprowadzania negocjacji kilkakrotnie. Tak więc, ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawiera protokół końcowy z negocjacji. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak gwarancji zawarcia umowy.

W przedmiotowym postępowaniu do negocjacji zostali zaproszeni wszyscy oferenci, którzy byli w jednakowy sposób informowani przez członków Komisji o zasadach negocjacji i z racji postępowania niejawnego, o poufności danych innych oferentów. Ponadto wszyscy oferenci zostali poinformowani przez członków Komisji, że podpisanie protokołu i uzyskanie zbieżności stanowisk nie oznacza dokonania wyboru oferenta i nie stanowi przyrzeczenia zawarcia umowy. W tym etapie negocjacji Komisja konkursowa zaproponowała oferentowi określoną ilość i cenę świadczeń. Nie zaskutkowało to jednak podpisaniem przez strony protokołu zbieżnego co do ilości i ceny. Strony podpisały protokół końcowy rozbieżności. W załączniku do ww. protokołu końcowego z negocjacji zapisano kolejne stanowiska stron. Wynika z niego, że (...) niniejszy protokół jest protokołem ostatecznym z negocjacji wyrażającym stanowiska rozbieżne. Oferent oświadczył również, że nie wyraża zgody na przyjęcie propozycji w wysokości ceny oczekiwanej (...).

Ranking końcowy uwzględnił punktację po przeprowadzonych negocjacjach. Przeprowadzenie negocjacji było uzasadnione i zgodne z procedurą konkursu ofert i rokowań oraz obowiązującymi przepisami prawa. Komisja konkursowa po dokonaniu rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno odwołującego się oferenta jak i pozostałych oferentów uplasują się w rankingu ofert. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji Oferent i inni oferenci.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. Prezes stwierdził, że Dyrektor MOW NFZ przed wydaniem przedmiotowej decyzji poinformował odwołującego, iż przysługuje mu prawo do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w postępowaniu. W jego treści wskazano termin kiedy, może zapoznać się z materiałem postępowania oraz miejsce gdzie zgromadzony materiał będzie oczekiwał na odwołującego się.

Odwołujący we wskazanym terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma nie stawił się w siedzibie MOW NFZ i nie zaznajomił się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu, nie wnosił również o udostępnienie nagrań dźwiękowych z prowadzonych spotkań negocjacyjnych.

Odpowiadając na zarzut dotyczący dostępności do akt sprawy Prezes NFZ powołał się na komunikat umieszczony w dniu 3 lutego 2011 r. na stronie internetowej Centrali Funduszu oraz wyroki NSA: z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10), z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 554/10) czy też z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1458/10) dotyczące udostępniania akt innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie ofert, w ograniczonym zakresie.

Odnośnie użytego przez odwołującego sformułowania (...) wprowadzenie i zastosowanie przez Komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącego (...) organ wskazał, iż oferta nie została odrzucona tylko nie została wybrana do podpisania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ podniósł także, że brak propozycji kontraktu ("0" w protokole) nie stanowił o naruszeniu interesu prawnego odwołującego, stąd bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania pozostał fakt, że Komisja konkursowa zawarła w protokole końcowym z negocjacji wartość "0" (zero) w przypadku uplasowana się oferty odwołującego w rankingu końcowym poniżej ofert wybranych do zawarcia umowy. W przedmiotowych negocjacjach nie uzyskano zbieżności stanowisk co do ilości świadczeń i wartości ryczałtu miesięcznego co oznacza rozbieżność stanowisk.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. Sp. z o.o. prowadzący Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Centrum Stomatologii "S. " z siedzibą w S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia:

a) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącego zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Zdaniem skarżącego art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

b) przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie o prawie do przejrzenie tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., albo nie dopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą;

c) przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy o świadczeniach o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1),o podstawach odrzucania ofert (art.149 ust. 1 ), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust 1 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez:

- odmowę udzielenia informacji o miejscu oferty skarżącego w tzw. rankingu ofert,

- odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącego w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji,

- podział negocjacji na dwa niezależne etapy, rodzące - w opinii organu - różne skutki prawne,

- odmówienie skarżącemu prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom,

- odmówienie oceny i klasyfikacji oferty skarżącego w tzw. rankingu zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącego uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej,

- uniemożliwienie skarżącemu uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jego oferta nie podlegała odrzuceniu,

- umieszczenie oferty skarżącego na miejscu w rankingu ofert niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącego

- uniemożliwienie skarżącemu złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji,

- naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

- naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

- wprowadzenie przez MOW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

- wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącego z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą, niż cena oczekiwana MOW NFZ albo spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wskazane zarzuty podnosząc m.in., iż organ niewielkim stopniu lub w ogóle nie odnosi się do istoty zarzutów związanych z zapewnieniem skarżącemu traktowania na równi z innymi uczestnikami konkursu ofert, jak również zarzutów związanych z uniemożliwieniem czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym (administracyjnym) oraz uniemożliwieniem obrony jej praw. Brak jest w związku z tym w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, na jakiej podstawie Prezes NFZ dokonał oceny czynności komisji konkursowej w stosunku do wszystkich oferentów i ofert, a tym samym uznał za udowodnione nie naruszenie przez komisję konkursową zasady równego traktowania oferentów i zasady uczciwej konkurencji pomiędzy nimi.

Skarżący podkreśla, iż nie udostępniono mu na żadnym etapie postępowań całości akt sprawy, obejmujących oferty innych oferentów uczestniczących konkursie, jak również innych dokumentów sporządzonych z udziałem komisji konkursowej oraz pozostałych oferentów (protokoły z negocjacji wskazujące na czas negocjacji z dokładnością do jednej sekundy, kolejne rankingi ofert). Nie polega na prawdziwe twierdzenie organu, że skarżący zrezygnował z prawa do zaznajomienia się z aktami niniejszego postępowania bowiem zwracał się o udostępnienie pełnych akt sprawy, obrazujących wszystkie czynności podjęte w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania, czyli m.in. wszystkie oferty wszystkich oferentów uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert oraz wszystkie protokoły z negocjacji. Ten materiał był przedmiotem badania przez oba organy (które fakt ten potwierdzają i w żaden sposób jemu nie przeczą) i te dokumenty stanowią akta sprawy podlegające ujawnieniu stronom tego postępowania.

Zdaniem skarżącego ustalenie, czy do naruszenia praw skarżącego doszło, czy też nie, musi odbyć się poprzez porównanie wszystkich takich samych czynności i decyzji, podjętych w tych samych okolicznościach, w odniesieniu do wszystkich uczestników danego konkursu ofert. Dopiero wtedy można stwierdzić, czy w odniesieniu do wszystkich uczestników konkursu ofert podejmowane były decyzje (przekazywane były informacje) na takich samych zasadach, bez tworzenia wyłomów, bez faworyzowania jednych uczestników postępowania kosztem innych (bez gorszego traktowania niektórych uczestników). Aby zatem ocenić, czyli ustalić naruszenie lub nienaruszenie przez Fundusz zasad przeprowadzania całego postępowania, Dyrektor [...] OW NFZ (a potem Prezes NFZ) ma obowiązek zbadać wszystkie oferty i dokumenty, sporządzone w toku tego konkursu ofert. Skarżący podniósł także, iż odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 1 i 2 k.p.a.).

Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zwrócił uwagę, że w orzeczeniach NSA wskazanych w komunikatach i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie było jednomyślności składów orzekających. Przy wydaniu obu wyroków zgłoszone bowiem zostały zdania odrębne.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł argumenty mające wskazywać na poważne uchybienia co do sposobu prowadzenia negocjacji. W szczególności;

- skarżący - do momentu, w którym uniemożliwiono mu dalsze negocjacje - uzyskał dla każdej z 8 lokalizacji wartość całej oferty w przedziale od 32,306 do 38,139 pkt,

- oferta ostatniego z wybranych oferentów w tym konkursie ofert uzyskała ocenę w wysokości 27,222 pkt,

- oferta skarżącego na każdą z 8 lokalizacji miała wyższą ocenę punktowa od ostatniego wybranego oferenta.

Skarżącemu odmówiono jednak prawa do dalszych negocjacji po pierwszej ich turze, postanawiając o umieszczeniu jego oferty "z automatu" poniżej linii odcięcia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, bądź naruszeniem przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga wniesiona S. Sp. z o.o. prowadzącą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Centrum Stomatologii "S. " z siedzibą w S. zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zostały wydane z naruszeniem art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Bezsporna w sprawie była okoliczność, że w dniu [...] lutego 2011 r. Dyrektor OW NFZ wydał decyzję oddalającą odwołanie skarżącego, zaś w wyniku odwołania skarżącego od tej decyzji Prezes NFZ w dniu [...] listopada 2011 r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] OW NFZ ponownie rozpoznał odwołanie strony i w dniu [...] grudnia 2011 r. jeszcze raz wydał decyzje oddalającą odwołanie skarżącego S. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze: [...]. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes NFZ– działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającą odwołanie.

Z opisanego powyżej przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że po raz drugi doszło do rozpoznania odwołania przez organ drugiej instancji, jakim jest Prezes NFZ.

Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. W myśl art. 154 ust. 4 ustawy od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Stosownie do art. 154 ust. 6 ustawy Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zgodnie z art. 154 ust. 7 w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145.

Po pierwsze należy wskazać, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Po drugie, ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z. stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. , sygn. akt II GSK 121/12)

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skoro Prezes NFZ jako organ drugiej instancji decyzją z [...] listopada 2011 r. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Dyrektora [...] OW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania czyli innymi słowy uwzględnił odwołanie (dokonał kasacji w myśl art. 154 ust. 7 ustawy oświadczeniach), zatem sprawa wróciła do etapu postępowania konkursowego, co oznacza , iż Dyrektor[...] OW NFZ będący organem pierwszej instancji i którego decyzję wcześniej uchylono, nie był uprawniony do wydania decyzji oddalającej odwołanie po raz drugi w tej samej sprawie.

W tej sytuacji Sąd nie badał zarzutów podniesionych w skardze, zauważając tylko, iż większość z nich dotyczy czynności dokonanych na etapie cywilnoprawnym tego postępowania. Dlatego też brak było podstaw prawnych do formułowania wskazań merytorycznych dla organu co do dalszego toku postępowania w rozumieniu art.153 p.p.s.a.

Z uwago n powyższe okoliczności, Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.