Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2017/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 152 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 15 poz 199
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 lutego 2000 r. w sprawie biegłych z listy wojewody.
article: art. 70a ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 27 ust. 1, art. 33, art. 127 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 6 ust. 2, art. 11, art. 46 ust. 2, art. 47 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 1 pkt 10, art. 56 ust. 1b i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 60
journal: Dz.U. 2004 nr 229 poz 2313
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg C. z siedzibą w W. i Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwaną dalej "decyzją środowiskową") polegającego na budowie lotniska z utwardzonym pasem startowym wraz z infrastrukturą (zabudową portową, hangarem, drogą dojazdową, parkingiem) na działkach ewidencyjnych o wskazanych numerach.

Decyzja została wydana w związku z wniesieniem odwołań przez uczestniczące na prawach strony organizacje ekologiczne – C. (C.) i O. (O.).

W odwołaniach tych sformułowano następujące zarzuty:

- odwołanie C.:

1) nie podjęto wszystkich koniecznych działań w celu właściwego wyjaśnienia sprawy,

2) uwarunkowania wpisane w decyzji są w większości nieprecyzyjne, wzajemnie sprzeczne i nie zobowiązują do przyjęcia konkretnych rozwiązań,

3) najważniejszym elementem, na który będzie oddziaływać inwestycja jest obszar "Natura 2000" B. o kodzie PLH [...], z którym graniczy inwestycja oraz obszar "Natura 2000" o tej samej nazwie, o kodzie PLB [...] (znajdujący się na tzw. "Shadow List"), na terenie którego jest realizowana większość inwestycji,

4) w decyzji wskazano zasadę zrzutu wód opadowych z utwardzonej płyty lotniska do rowu melioracyjnego stanowiącego granice obszaru "Natura 2000" – zanieczyszczone wody będą miały wpływ na jakość wód gruntowych na terenie chronionym,

5) decyzja nie określa parametrów odprowadzanych wód a docelowo mają być one odprowadzane do kanalizacji deszczowej – bez wskazania terminu,

6) ziemia ma zostać rozplantowana na terenach rekreacyjnych wokół lotniska – ewentualne wywiezienie ziemi na łąki, stanowiące siedliska chronione – w tym gatunku priorytetowego derkacza – spowoduje ich zniszczenie i zasiedlenie wywiezionej ziemi przez roślinność ruderalną,

7) zalecenie w decyzji minimalizacji uciążliwości dla terenów sąsiednich, gdy chodzi o używanie maszyn roboczych nie wskazuje norm, jakie mają być osiągnięte, gdy chodzi o kwestie ograniczenia hałasu i emisji pyłów,

8) nie określono sposobów zminimalizowania ryzyka niekontrolowanych rozlewów produktów naftowych, użyto jedynie sformułowania zminimalizować – kwestia ta jest istotna z uwagi na położenie inwestycji w obrębie terenów "Natura 2000" i ich bliskim sąsiedztwie,

9) nie wskazano, na czym miałyby polegać pomiary monitoringowe startów i lądowań,

10) tereny inwestycji i sąsiadujące to ekosystemy zależne od wysokiego poziomu wód gruntowych, organ winien zapewnić w ramach warunków decyzji rekompensatę strat wody w ekosystemie, bowiem planowany drenaż podziemny i zrzut wody z płyty lotniska do rowu melioracyjnego usprawnia odpływ wód z chronionego obszaru, co prowadzi do zmiany stosunków wodnych (obniżenie zwierciadła wód),

11) zalecenie decyzji, by nie odwadniać terenu, stoi w sprzeczności z dopuszczeniem stosowania drenażu podziemnego, który pomimo umieszczenia tylko na terenie inwestycji, będzie powodować ściąganie wód podziemnych także z terenów okolicznych powodując lej depresyjny (co potwierdzają badania przeprowadzone przez C. - przed zmianą nazwy stowarzyszenie C. –- w 2005 roku – kiedy rozpoczęto pracę przy odwadnianiu terenu),

12) zobowiązując inwestora do rozpoczęcia prac przed okresem lęgowym dopuszczono ich kontynuacje podczas kolejnych okresów na terenie cennym, jako miejsca lęgowe,

13) nie zobowiązano inwestora do zaprzestania prac w okresie szczytu lęgowego a zalecenie w tym zakresie zostało sformułowane w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwanym dalej Raportem,

- odwołanie O.:

14) decyzję wydano bez wymaganych uzgodnień – uprzednie uzgodnienia (z Wojewodą [...] i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym) utraciły aktualność z uwagi na uchylenie decyzji, którą poprzedzały, a dodatkowo w przedmiocie uzgodnienia z Wojewodą wznowiono postępowanie i zostało ono zakończone na dzień wydania decyzji,

15) ustalając warunki nie uwzględniono wytycznych zawartych w uprzedniej decyzji SKO, w tej samej sprawie (decyzja kasatoryjna z dnia [...] maja 2007 r.),

16) błędne było wydanie decyzji przez organ I. instancji przed rozpatrzeniem przez organ odwoławczy zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy nie przytoczył zarzutów zawartych w odwołaniach, lecz odnosząc się do nich wskazał, iż:

- nie jest rolą organu administracji ustalanie, czy planowane przedsięwzięcie wywrze na tyle negatywny wpływ na środowisko, iż nie można dopuścić do jego realizacji za cenę naruszenia prawa (czego żąda odwołujący – C.),

- rolą organu administracji jest ocena czy przedsięwzięcie może być realizowane na gruncie obowiązującego prawa,

- w przedmiotowej sprawie zgodnie z wymaganiami przeprowadzono procedurę ocen oddziaływania na środowisko,

- dokonano wymaganych uzgodnień ostatecznymi postanowieniami (Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. i Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r.) – okoliczność wznowienia postępowania, nie ma znaczenia, gdyż cały czas pozostaje w obrocie ostateczne orzeczenie o uzgodnieniu – brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.,

- analiza treści decyzji, akt postępowania poprzedzających jej wydanie ze szczególnym uwzględnieniem sporządzonego przez biegłego Raportu nie dają podstaw do uznania, iż w toku postępowania naruszono regulacje, co do zakresu spraw objętych procedurą ocen i określanych w decyzji środowiskowej – co za tym idzie, nie zachodziły przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia,

- w uzasadnieniu decyzji organu I. instancji zawarto informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków dotyczących m.in. kwestii ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na projektowany obszar ochrony siedlisk "Natura 2000" B.,

- trafnie ustalono krąg stron postępowania.

W skargach O. i C. sformułowano następujące zarzuty:

- planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru "Natura 2000" B. o kodzie PLH [...], a większość inwestycji ma być realizowana na obszarze o tej samej nazwie o kodzie PLB [...] (obszar na tzw. Shadow List),

- gdy chodzi o tereny kwalifikujące się do określania, jako mające znaczenie dla Wspólnoty, lecz jeszcze niezakwalifikowane w myśl dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.2 s.102 ze zm.), nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z dyrektywy, lecz państwa członkowskie są obowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną tych terenów na poziomie krajowym (przywołano w tym zakresie orzeczenia ETS o sygn. C-117/03),

- organ I. instancji wskazał na brak wpływu przedsięwzięcia na obszar "Natura 2000" D., konstatacja taka nie była uzasadniona a jednocześnie pominięto oddziaływanie na obszar "Natura 2000" o kodzie PLH [...],

- dyr.1992/043/WE ustanawia wstępną procedurę, która ma zapewnić, aby zgodę na realizacje przedsięwzięcia udzielono tylko wówczas, gdy nie wpłynie ono niekorzystnie na ten teren a władze krajowe muszą uzyskać, co do tego pewność; ma to miejsce, gdy z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości, że skutki takie wystąpią (tak w sprawie przed ETS o sygn. C-239/04),

- podtrzymano zarzuty sformułowane w odwołaniu O.,

- wskazano, iż w uzgodnieniu poprzedzającym wydanie decyzji wojewoda nie kwalifikował drogi dojazdowej z hangarem jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar "Natura 2000" a więc nie można go zaliczyć do wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150); jednocześnie podniesiono, iż dla obiektów tych (łącznie z parkingiem) wydano już ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę,

- wobec uchylenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania wydanego przez organ I. instancji organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję, skoro zapadła po wydaniu wadliwego orzeczenia.

Strony wniosły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W toku postępowania C. ustanowiło pełnomocnika profesjonalnego – radcę prawnego.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji (sygn. akt IV SA./Wa 2054/08). W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1323/09).

W uzasadnieniu sformułowano następujące oceny:

- w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), stąd stanowisko Sądu I. instancji, jakoby organy administracji niewłaściwie wyjaśniły stan faktyczny, co do wymogów z niego wynikających jest błędne,

- istotna jest ocena czy przedsięwzięcie, objęte decyzją należy do wskazanych w art. 33 tj. mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszary "Natura 2000" (istniejące i proponowane do objęcia ochroną) – zakaz wynikający z tego przepisu dotyczy wyłącznie tej grupy przedsięwzięć,

- organy na podstawie dokumentacji i ostatecznych uzgodnień uznały, iż przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na środowisko – a Sąd I. instancji zarzucił lakoniczne odniesienie do Raportu w uzasadnieniu decyzji – uchylenie orzeczenia z tej przyczyny mogłoby by być uznane za uzasadnione w razie wykazania, że gdyby organy odnosiłyby się w sposób obszerny do Raportu decyzje byłyby inne.

- Raport zawiera określone wnioski dotyczące obszarów "Natura 2000", a dokumentacja sprawy jest nierozerwalnie związana z decyzją wydaną na jej podstawie, Sąd winien ocenić, czy wnioski wyciągnięte z zebranych dowodów są właściwe,

- Sąd I. instancji nie dał wytycznych, co organ winien w sprawie jeszcze zrobić.

W dodatkowych pismach procesowych O. i C. (k. 380-381, 399-402) podtrzymały skargi wskazując dodatkowo, iż:

- w dokumentacji nie wytyczono w ogóle granic planowanego obszaru "Natura 2000" o kodzie PLB [...], a przedsięwzięcie w całości znajduje się na tym terenie,

- opisując planowany obszar zrobiono to pobieżnie na postawie standardowego formularza danych, sporządzanego w celu rejestracji obszaru, brak jest opracowania ilościowego, brak jest analizy fitosocjologicznej i florystycznej, autorzy Raportu nie stwierdzili występowania na obszarze żadnego chronionego gatunku awifauny, jednak nie podano, w jakim okresie czasu i czy w ogóle prowadzono inwentaryzację przyrodniczą na terenie inwestycji i w jej pobliżu,

- wykonane już odwodnienia (w tym pogłębienie i udrożnienie rowów) spowodowały obniżenie poziomu wód gruntowych oddziaływające na obszary "Natura 2000", co jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego jak i sprawy prowadzonej przez Komisje Europejską,

- w toku postępowania, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu I. instancji został w znacznym zakresie uzupełniony Raport, co do planowanego obszaru "Natura 2000" B., dlatego uprzednie uzgodnienia (przed wydaniem decyzji chylonej później decyzją kasatoryjną SKO) nie mogą być uznane za skuteczne,

- decyzja może być dotknięta wadą nieważności, z uwagi na jej skierowanie do osób niebędących stronami w sprawie – Wójtów gminy S. i O.

Uczestnik postępowania – p. J. S. (na rzecz, którego wydano decyzję środowiskową) – pismem procesowym (k. 377-379) wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż w świetle wytycznych Sądu II. instancji należy ocenić czy organ wyciągnął właściwe wnioski z materiału dowodowego. Wskazano, w jakich punktach treść decyzji organu I. instancji jest zgodna z wnioskami wynikającymi z Raportu. W decyzji tej uwzględniono również warunki wynikające z uprzednich uzgodnień.

W toku rozprawy (k 426-428) uczestnik postępowania p. E. W. wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez dołączenie dodatkowych dokumentów (stosownego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy) oraz zwrócenie się o wydanie opinii do W. Zwróciła uwagę, iż stanowiąca element Raportu inwentaryzacja przyrodnicza B. nie jest opatrzona datą, a strony nie są numerowane. Podniosła także, iż gmina O. sprzeciwiała się inwestycji, w praktyce odbywa się więcej operacji lotniczych niż planowano, wadliwy jest plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący podstawę orzekania.

Pełnomocnik O. wskazał, iż w jego ocenie orzeczenie może być dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, iż Kolegium orzekało w oparciu o Raport w wersji z maja 2006 roku, którego część stanowiło opracowanie sporządzone przez S.

Pełnomocnik strony – p. J. S. – wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż kwestie planowanego obszaru "Natura 2000" (oznaczanego roboczo PL [...]) były uwzględnione w Raporcie poprzez wskazanie powierzchni obszaru (str. 16), brak naniesienia granic nie przekreśla, iż stosowne kwestie były rozważane a wnioski są prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec sformułowanych w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 1323/09 tez, poza oceną Sądu musi pozostać kwestia, czy organ odwoławczy dał wyraz w uzasadnieniu, iż w sposób wnikliwy i pełny przeanalizował materiał dowodowy w świetle sformułowanych zarzutów (w myśl wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Rolą Sądu musi być w takim przypadku ocena czy, o ile organ odniósłby się do zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście konkretnych uwarunkowań sprawy, orzeczenie byłoby inne.

W tym świetle należy wskazać, iż materiał dowodowy nie pozostawia co do takiej tezy wątpliwości. Jego kluczową częścią jest "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie lotniska z utwardzonym pasem startowym wraz z infrastrukturą w gminie S." w wersji z maja 2006 roku. Dokument ten składa się zasadniczo z dwóch części sporządzonych przez autorów działających na rzecz firmy A. Sp. z o.o., przy czym dwóch z czterech dysponowało uprzednio uprawnieniami biegłego z listy Wojewody [...] (nie ma natomiast w Raporcie informacji o tytułach zawodowych, kwalifikacjach, bądź doświadczeniu zawodowym p. P. G. i będącego podwykonawcą, prowadzącego firmę S., p. M. R. - autora cz. II). W świetle wyjaśnień złożonych na rozprawie przez Pełnomocnika organu ustalenia wynikające z tego dokumentu stanowiły podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie – co nie wynikało jednoznacznie z treści uzasadnienia orzeczenia, gdzie używano jedynie określenie "Raport".

Nie można jednocześnie podzielić stanowiska uczestnika postępowania p. J. S., iż obecnie kontrola legalności orzeczenia przez Sąd może mieć wyłącznie charakter formalny tzn. czy decyzja zgodna jest z konkluzjami sformułowanymi w Raporcie. Rolą organu odwoławczego, którego legalność orzeczenia ocenia jest obecnie przez Sąd było ponowne rozpoznanie sprawy, co do meritum, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, z odniesieniem się do zarzutów odwołań. Ocenę taką wyrażono także w wiążącym wyroku sygn. akt II OSK 1323/09. W tym kontekście rolą Sądu musiała być także ocena materiału dowodowego, co do meritum (w takim zakresie, w jakim winien był to zrobić organ odwoławczy).

Z treści informacyjnej samego Raportu można wywieść, iż część z osób go sporządzających dysponowała stosownymi kwalifikacjami. Wskazuje się w nim, iż dwaj autorzy dysponowali uprawnieniami biegłych z listy Wojewody [...], jak należy wnosić uzyskanymi w trybie nieobowiązujących już przepisów. Nie można założyć, iż utrata mocy regulacji stanowiących podstawę uzyskania określonych uprawnień, jako biegłych, skutkuje faktyczna utrata kwalifikacji (umiejętności) w pewnym zakresie. Trzeba jednak odnotować, iż z materiału dowodowego nie wynika, w jakim zakresie uprawnieniami dysponowały osoby sporządzające Raport, w myśl nieobowiązujących już regulacji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lutego 2000 roku w sprawie biegłych z listy wojewody (Dz.U. Nr 15, poz. 199) w zw. z art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Kwestia ta (która teoretycznie mogłaby potencjalnie ustalona przez Sąd) nie ma jednak kluczowego znaczenia wobec poniższych okoliczności faktycznych dotyczących treści sporządzonej dokumentacji.

Ocena jej, w zakresie, w jakim nie wymaga to wiedzy specjalistycznej, musi prowadzić do wniosku, iż treść merytoryczna Raportu nie była wystarczająca do sformułowania zawartych w nim wniosków, które z kolei mogły mieć na uwadze organy administracji orzekając w sprawie (co jest bezsporne, faktyczne przesłanki orzekania nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu).

Kluczowe znaczenie w sprawie ma kwestia czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane z punktu widzenia wymagania art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na dzień orzekania organu, tzn. czy nie będzie ono w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". W tym zakresie m.in. ma udzielić odpowiedzi procedura ocen oddziaływania na środowisko, której istotnym elementem jest Raport (art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 56 ust. 1b pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Właściwe wyjaśnienie kwestii, czy nie zachodzą przeszkody do realizacji przedsięwzięcia wskazane w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody warunkuje przesądzenie o dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle regulacji normatywnych. Bezpodstawnie założył organ odwoławczy, iż wnoszący odwołania, żądając zajęcia stanowiska w istotnych dla tego zagadnienia kwestiach, dążą w istocie do uniemożliwienia podjęcia przez inwestora działań legalnych w świetle prawa.

W świetle Raportu, w zasięgu potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia, z uwagi na jego charakter (lotnisko wraz z infrastrukturą) na etapie orzekania przez organ II instancji znajdowały istniejące bądź podlegające ochronie, jako znajdujące się na liście Ministra Środowiska (w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) obszary "Natura 2000" D. – kod PLB [...] - i B. o kodzie PLH [...] (cz. I str. 81). Jak wynika z treści dokumentu (cz. I str. 81 i 99), co podnoszą także skarżący, planowany obiekt będzie oddziaływać także na siedliska, która mogą się kwalifikować do objęcia ochroną, jako specjalne obszary ochrony ptaków (na etapie sporządzania Raportu roboczy kod PL [...], na etapie skargi określane kodem PLB [...]) także o nazwie B. Oba obszary, pomimo tej samej nazwy własnej, mają rozbieżne granice, co najmniej w części, co potwierdza informacja w Raporcie co do tego iż mają one inne powierzchnie (cz. II str. 16 pkt 5.1. Raportu). Inne są także cele ochronne tworzenia obu obszarów (ochrona siedlisk innych niż ptaków - ochrona ptaków).

Gdy chodzi o obszar "Natura 2000" D. organy uznały, iż oddziaływanie na niego (m.in. z uwagi na znaczne oddalenie) nie będzie miało charakteru znaczącego. Faktycznie konkluzję taką potwierdza treść Raportu. Strony skarżące w toku postępowania administracyjnego polemizowały z tym poglądem, jednak wyłącznie w sposób ogólnikowy nie formułując szczegółowo zarzutów. W takim świetle oparcie się na zgromadzonym materiale dowodowym było uprawnione.

Inaczej ma się rzecz z obszarem Natura 2000 o kodzie PLB [...].

W pierwszym rzędzie z treści Raportu nie wynika nawet, jaki był aktualny status prawny obszaru (czy podlega on ochronie na zasadzie art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) według stanu na maj 2006 roku. Żadnych ustaleń nie poczynił też w tym zakresie organ odwoławczy (ustalenie stanu prawnego na dzień orzekania). Na str. 99 cz. I Raportu wskazano, iż nie został on włączony do rządowego projektu sieci obszarów "Natura 2000". Jednak przytacza się opracowanie naukowe z 2004 roku, w myśl którego jest on proponowany do objęcia ochroną (cz. II str. 5). Jednocześnie na str. 17 cz.II określa się ten sam obszar mianem "projektowany", co może wskazywać, iż został zamieszczony na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W końcu na str. 23 w cz. II wskazuje się, iż przedsięwzięcie znajduje się w całości na obszarze "Natura 2000", z czego możnaby wnosić, jakoby obszar został ustanowiony (nie chodzi tu o obszar o kodzie PLH [...], gdyż jak wynika z map i treści Raportu, planowane lotnisko tylko w nieznacznym zakresie ma leżeć na jego terenie). Autorzy Raportu nie zajęli równocześnie stanowiska, czy w ich ocenie objecie ochroną siedlisk ptaków poprzez ustanowienie obszaru "Natura 2000" w tym przypadku, byłoby zasadne, co do meritum, co mogłoby mieć znaczenie z perspektywy, prezentowanej w orzecznictwie ETS zasady, obejmowania faktyczną ochroną obszarów, które kwalifikują się do włączenia do sieci (bez znaczenia czy zamieszczone zostały na liście, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Równocześnie, z perspektywy aktualnej, kwestia zasadności zapewnienia także ówcześnie stosownej ochrony obszarowi nie budzi wątpliwości wobec faktu, iż na mocy nowelizacji rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313) rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 października 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 198, poz. 1226) został on zaliczony faktycznie z dniem 14 listopada 2008 r. do kwalifikowanych, jako specjalnej ochrony ptaków o kodzie PLB [...] (§ 2 pkt 60 rozporządzenia po nowelizacji). Podkreślenia wymaga, iż zakończenie pełnej procedury legislacyjnej nastąpiło zaledwie po około ośmiu miesiącach od wydania zaskarżonej decyzji.

W tym świetle istotne znaczenie odgrywa przede wszystkim fakt, iż ze stosownej dokumentacji (mapy w Raporcie) w ogóle nie wynika, jakie są granice zidentyfikowanego już wówczas obszaru do objęcia ochroną. Sporządzenie Raportu określającego możliwe rodzaje oddziaływań w powietrzu (zanieczyszczenia, hałas), gdzie wskazano rozkład poziomów oddziaływań stosownymi izoliniami bez określenia granic obszaru, na który oddziaływania mają być oceniane, wyklucza uznanie, jakoby były one w sposób rzetelny rzeczywiście rozpoznawane i pozostaje w sprzeczności z wymaganiem art. 52 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W toku postępowania sądowego w poszczególnych pismach Strony skarżące kolejno podnosiły, iż przedsięwzięcie będzie realizowane w znacznej części na planowanym obszarze o kodzie PLB [...] lub na nim w całości. Konkluzję taką może potwierdzać treść tekstowa Raportu, (cz. I str. 81 zdanie pierwsze, cz. II str. 17). okoliczność ta nie była możliwa do zweryfikowania na gruncie zgromadzonych akt administracyjnych. Jej ustalenie jest możliwe przez Sąd z urzędu, poprzez porównanie z treścią aktualnych aktów normatywnych (znowelizowane rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków) jednak byłoby to bezcelowe, gdyż to zadaniem organów administracji obu instancji było dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcie na planowany obszar w kontekście zakresu obowiązku jego ochrony na podstawie prawidłowo zgromadzonych dowodów w sprawie. Skoro ówcześnie brak było aktów normatywnych określających granice planowanego obszaru, a stosowne mapy nie zostały załączone, nie sposób uznać, aby przebieg tych granic był wiadomy organom obu instancji. Skoro materiał dowodowy nie zawiera informacji w tym zakresie nie sposób uznać, iż kwestia oddziaływań na konkretny obszar była przez nie analizowana. Wręcz przeciwnie, można wnosić, iż organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł występowania dwóch obszarów "Natura 2000" o identycznej nazwie, co do których oddziaływanie mogło być przedmiotem oceny (wskazanie w uzasadnieniu, iż organ I. instancji odniósł się do wniosków dotyczących oddziaływania na obszar w zakresie ochrony siedlisk). Mogło to mieć jednocześnie kluczowe znaczenie w kontekście oceny poziomów hałasu, gdy chodzi o siedliska gatunków chronionych ptaków w ramach planowanego obszaru oraz kwestii oddziaływania odprowadzanych wód, czy zmian stosunków wodnych (o czym szerzej poniżej).

Także dane zamieszczone w Raporcie a dotyczące obszaru "Natura 2000" o kodzie PLH [...], który jak można było wnosić z treści Raportu, podlegał ochronie w myśl art. 33 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (cz. II str. 16) – a faktycznie został ostatecznie zatwierdzony przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia decyzją Komisji z dnia 13 listopada 2007 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz.Urz. UE z dnia 15 stycznia 2008 r. L. Nr 12 s. 383) – nie pozwalają na wysnucie kategorycznej konkluzji, iż planowany obiekt nie będzie znacząco negatywnie oddziaływał na gatunki chronione w myśl ówcześnie obowiązującej dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.98 ze zm.). Standardowy formularz danych dla obszaru (zamieszony, jako zał. 2 w cz. II Raportu) potwierdza, iż nie został on utworzony na zasadach wskazanych w dyr.1979/409/EWG, lecz w trybie przewidywanym dla obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty ustanowionym w dyr.1992/043/WE.

Z treści jednak wskazanego standardowego formularza danych dla obszaru o kodzie [...] wynika wprost, iż występują na nim gatunki, podlegające ochronie na zasadzie dyr.1979/409/EWG. Okoliczność występowania tych gatunków na terenie objętym istniejącym obszarem jak i planowanym – tworzonym w celu poddania ochronie właśnie siedlisk gatunków ptaków wskazanych dyr.1979/409/EWG (PLB [...]) potwierdzono także w treści Raportu.

W tym kontekście istotnym elementem procedury ocen w niniejszej sprawie było rozważenie m.in., czy realizacja przedsięwzięcia nie będzie w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków, dla których planowany był obszar ochrony ptaków. Autorzy Raportu zrobili to w sposób stosunkowo chaotyczny, nawiązując częściowo do kwestii ochrony tych ptaków przy analizie oddziaływań na obszar objęty faktycznie ochroną z uwagi na inne walory przyrodnicze o kodzie PLH [...] (ochrona naturalnych rodzajów siedlisk oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt inne niż ptaki).

Przedmiotem rozważań autorów raportu była kwestia m.in. płoszenia ptaków w okresie łęgowym, zidentyfikowana jako jedno z potencjalnych oddziaływań na obszar PLH [...] (cz. I str. 94 tiret 2 od dołu). W tym kontekście autorzy Raportu zauważają na str. 104 (cz. I), iż na terenach gdzie poziom hałasu będzie się kształtować na poziomie 45-53 dB nie stwierdzono występowania ostoi ptaków (zdanie przedostatnie i ostatnie). Odnotowano jednocześnie, że według dostępnych badań, już hałas powyżej 40-50 dB może powodować zmniejszenie zagęszczenia ptaków lęgowych - spowodować gwałtowne malenie ich ilości do 40-50%, przy czym przywołane źródła dotyczyły oddziaływania dużych samolotów pasażerskich (cz. I str. 105 Raportu). Wynika stąd, iż w świetle dostępnych dla autorów Raportu opracowań już nawet przekroczenie granicy poziomu hałasu 40 dB może mieć istotny wpływ na bytowanie gatunków ptaków, przy czym nie wskazano, aby w granicy takiego oddziaływania przeprowadzono inwentaryzacje stanowisk ptaków, objętych ochrona na mocy dyr.1979/409/EWG (pomijając kwestie braku bardziej szczegółowych informacji dotyczących sposobu i terminu inwentaryzacji na obszarach w świetle Raportu objętych badaniem – grancie oddziaływania hałasu w granicach 45-53 dB). Jednocześnie na stronie 19 (cz. II Raportu) wskazano, wprost iż w wyniku występujących uciążliwości należy przewidzieć wycofanie gatunków błotniak łąkowy i derkacz. Stanowią one gatunki chronione, występujące na istniejącym już obszarze kod PLH [...] (cz. I str. 92 Raportu, zał. 3 do cz. II pkt 3.2. kod A 084, A 122). Także na str. 13 cz. II Raportu potwierdza się gniazdowania derkacza w obszarze terenów B., określając go mianem "gatunku priorytetowego". W konkluzjach zauważa się dodatkowo, iż planowana budowa lotnisk pasażerskich jest zagrożeniem dla populacji osiadłych na tym terenie (cz. II str. 23 pkt 5).

Brak jest w aktach sprawy (jako element Raportu lub oddzielny dokument) dokumentacji, która potwierdzałaby przeprowadzenie rzetelnej inwentaryzacji stanowisk bytowania ptaków, na rzecz których ustanawiany ma być obszar o kodzie PLB [...], których wycofanie może być następstwem oddziaływania przedsięwzięcia, ze wskazaniem jej metody, kwalifikacji osób, czasu przeprowadzenia oraz wyników (m.in. w formie odwzorowania w formie graficznej). Wyklucza to uznanie, iż gdy chodzi o stanowiska ptaków, na rzecz których planowany był obszar o kodzie PLB [...], przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie na nie wpływać. Jedynie rzetelne ustalenie

- braku populacji na terenie objętym uciążliwościami, które mogą mieć istotny wpływ na jej bytowanie, bądź

- określenie w przybliżeniu populacji występującej na całym obszarze ze wskazaniem konkretnej jej części, która może być poddana pewnemu oddziaływaniu mającemu na nią znaczący wpływ

może stanowić podstawę oceny, iż przedsięwzięcie nie będzie w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony zostaje wyznaczony obszar "Natura 2000", gdy jest on objęty ochroną w myśl art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie ETS już sama identyfikacja obszaru obliguje państwo członkowskie do objęcia stosowną ochroną. Jak wskazano wcześniej, w Raporcie odnotowano np., iż hałas powyżej 40 dB może powodować wycofywanie gniazdowania pewnych gatunków ptaków do 50% populacji, przy czym zauważono, iż powoływane badania nie dotyczyły zasadniczo danego rodzaju obiektów (lotnisko dla małych samolotów) lecz oddziaływania związanego z eksploatacją dużych samolotów pasażerskich. W Raporcie nie wskazano, czy użytkowanie małych samolotów (innych rodzajów źródeł dźwięku) dla obszarów gdzie będą występować te same poziomy hałasu równoważnego, w świetle dostępnej wiedzy należy kwalifikować, jako oddziaływania w skutkach dla bytowania ptaków analogiczne, większe czy też mniejsze. O ile z kolei wpływ w postaci wycofania bytowania połowy populacji miałoby dotyczyć np. całej reprezentacji określonego gatunku, na rzecz którego ustanawia się obszar "Natura 2000", nie sposób byłoby z punktu widzenia czysto zdroworozsądkowego kwalifikować tego, jako brak istotnego wpływu. Jedynie gdyby ustalono, iż wpływ taki nie dotyczy występujących na obszarze populacji ptaków objętych ochroną lub dotyczyłby wyłącznie nieznacznej części bytującej tam populacji, to w takim przypadku można rozważać, czy przedsięwzięcie nie może w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Odpowiedzi w tym zakresie nie udziela zgromadzona dotąd dokumentacja, stąd nie sposób uznać, iż organ odwoławczy, o ile rzetelnie odniósłby się do niej w kontekście sformułowanych zarzutów (oznaczonych, jako 1 i 3) to orzekłby o utrzymaniu w mocy decyzji. Należy podkreślić, iż trafnie wskazuje uczestnik postępowania p. E. W., iż wymaganiu właściwej inwentaryzacji stanowisk ptaków, dla których ochrony tworzone są obszary "Natura 2000" nie odpowiada załączony do Raportu dokument pod nazwą "Inwentaryzacja siedlisk na fragmencie obszaru Natura 2000" wraz z aneksem (cz. II zał. 3). Opracowanie to nie obejmuje występowania stanowisk gatunków ptaków podlegających ochronie w myśl dyr.1979/409/EWG lecz jest jedynie inwentaryzację naturalnych rodzajów siedlisk, które winny podlegać ochronie z mocy dyr.1992/043/WE. Z kolei z innych części Raportu wynika, iż inwentaryzacje stanowisk ptaków dokonywano wyłącznie na terenach przeznaczonych bezpośrednio na cele realizacji inwestycji (cz. I str. 94 i 101 – gdy chodzi o planowany obszar o kodzie PLB [...]).

Analogicznie z treści Raportu nie wynika, aby wnikliwie rozważano w nim kwestie podnoszone w odwołaniach, gdy chodzi o wody opadowe (zarzut 4 i 5). W Raporcie wskazano, iż w świetle oceny rzeczoznawcy odprowadzane wody będą spełniać wymagania normatywne dla ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (cz. I str. 72 Raportu). W tym kontekście nie zasadne są zarzuty, iż w decyzji nie określono parametrów wód odprowadzanych, gdyż nie jest to generalnie konieczne (obowiązki wynikające z mocy prawa określane odrębną decyzją – pozwoleniem wodnoprawnym). Jednocześnie jednak samo spełnianie przez odprowadzane wody opadowe generalnie określonych normatywnie wymagań (stosowne podczyszczenie wód opadowych) nie przesądza samo z siebie, iż nie mogą one, przy określonej ilości (tu odprowadzanie ze znacznej powierzchni lotniska) w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony (jest tworzony) obszar "Natura 2000". Autorzy Raportu nie zajęli stanowiska, jaki wpływ na obszary będą mieć tymczasowo odprowadzane wody odpadowe (docelowo wskazuje się odprowadzanie do kanalizacji deszczowej). Wskazano jedynie opisowo, jaki będzie kierunek ich odprowadzania (cz. II str. 71), przy czym mając na uwadze, iż obszar o kodzie PLB [...] w ogóle nie został naniesiony na mapy nie sposób ocenić jak będzie się to miało w stosunku niego (czy wody będą przez niego odprowadzane i na jakim odcinku). O ile, przewidywane było odprowadzanie wód opadowych z lotniska otwartymi rowami przez obszary "Natura 2000", zasadne było w szczególności zajęcia stanowiska, co do ryzyka powstania sytuacji awaryjnych (przedostawania się substancji zanieczyszczających do wód opadowych np. w wyniku rozlania) i, o ile zdarzenie takie mogłoby mieć istotny wpływ na gatunki dla ochrony których jest on tworzony wskazanie, jakie środki techniczne należy zagwarantować, aby wykluczyć przedostanie się substancji do rowów odprowadzających. W samym Raporcie zauważa się, iż warunkiem utrzymywania stosownych parametrów wód jest właściwa eksploatacji urządzeń podczyszczających (cz. II str. 72). O ile organ II. instancji odniósłby się merytorycznie do kwestii poniesionych w odwołaniu (także zarzut 8), wobec braku możliwości ich rozważenia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego skonkludowałby, iż jest on niewystarczający, co mogłoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przy zestawieniu z kolei informacji Raportu z treścią decyzji środowiskowej nie trudno zauważyć, iż właściwie nie ustalono kwestii ewentualnej zmiany stosunków wodnych na terenach przyległe (obszary "Natura 2000") w wyniku realizacji przedsięwzięcia, wymagającego odwodnienia (zarzuty 10 i 11 odwołań). Treść Raportu sugeruje m.in., iż nie dojdzie do żadnej zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych (cz. I str. 14 i 77), choć jednocześnie z uwag zawartych w cz. II zał. nr 3 (str. 3 – nienumerowana) można wnosić, iż będzie dochodzić do celowego osuszania terenu, o ile nie nastąpi to w drodze procesów naturalnych. Okoliczność braku wpływu inwestycji na stosunki wodne kwestionuje się w skargach, przywołując racjonalne argumenty (obniżenie zwierciadła wody na określonym terenie musi prowadzić do zmian na terenach przyległy, zmiany te potwierdzają pomiary). Jak wynika z treści orzeczenia organu I. instancji także on, jak i organ uzgadniający, miał wątpliwości, co do rzetelności konkluzji Raportu w zakresie braku wpływu na stosunki wodne, skoro w pkt 9 lit. g (warunki przetransponowane z postanowienia wojewody [...]) wskazano, iż prace mają być prowadzone bez odwodnienia terenu, które mogłoby mieć znaczący wpływ na obszar "Natura 2000". W świetle dosłownego brzmienia warunku wydaje się, iż organ przewidywał wobec tego możliwość wystąpienia pewnego wpływu odwodnień na obszary "Natura 2000", co jest zgodne z zasadą logicznego rozumowania. Wykluczył jednak werbalnie dopuszczalność dokonywania takich odwodnień, które miałyby wpływ znaczący, Nie określił jednak, jakich konkretnie działań i czynności nie może podejmować inwestor w kontekście określonej planowanej inwestycji przy uwzględnieniu jej lokalizacji i rodzaju dóbr chronionych, a to właśnie miało być w istocie przedmiotem rozważań i konkluzji w toku postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Brak wyjaśnienia tych kwestii w materiale dowodowym dostrzegłby organ o ile, co do meritum odniósłby się do zarzutów odwołania, co mogłoby mieć istotny wpływ na treść orzeczenia.

Nie umknęłoby także uwadze organu, iż oceniając potencjalne oddziaływanie inwestycji na przyległe obszary zmarginalizowano w ogóle kwestie gospodarki wodnej, wskazując na to, iż potencjalny wpływ może mieć wyłącznie hałas i zanieczyszczenie powietrza (cz. I str. 94 tiret ostatnie i przedostanie). Jednocześnie opisując walory obszarów chronionych w innych fragmentach Raportu podkreśla się, iż kwestią wrażliwą dla ich zachowania są dla niech generalnie stosunki wodne (patrz cz. I str. 83/845, str. 99/100).

Trafnie podniesiono również w odwołaniach (zarzut nr 2,7,8 i 9) iż warunki wskazane w decyzji nie spełniają wymagania w zakresie konkretności orzeczenia, co do zakreślenia obowiązków strony, tak, aby określone wymaganie mogło być egzekwowalne. Do takich warunków należy zaliczyć: wskazane wyżej ograniczenie odwodnień, obowiązek minimalizowania uciążliwości maszyn (pkt 2.1. lit b.), minimalizowanie możliwości niekontrolowanych rozlewów produktów naftowych (pkt 2.2.lit c), prowadzenie okresowych pomiarów dla startów i lądowań (pkt 7). Nie prawidłowo również dokonano inkorporacji do decyzji środowiskowej warunków zawartych w postanowieniach uzgadniających, przenosząc je niejako mechanicznie, jako części decyzji. Prowadzi to do tego braku komunikatywności treści orzeczenia z uwagi na chaos, gdy chodzi o zamieszczenie pewnych grup wymagań (patrz np. pkt 2.1 a, pkt 9 lit c, pkt 10 lit f), przy czym w wyniku tego m.in. tożsame wymagania są powielane poprzez wyrażenie w różnych formach przekazu a ich wzajemna relacja może nie być jasna (patrz np. pkt 8, pkt 9 lit. d tiret 2 i lit. i, pkt 10 lit. e czy tez pkt 9 lit. c i d tiret 1 i 3, pkt 10 lit a-c). Bezwzględne związanie wymaganiami uzgodnienia nie oznacza, iż zawsze jest możliwe ich dosłowne przytoczenie w treści orzeczenia z punktu widzenia prawidłowości skonstruowania sentencji decyzji.

Wobec chaotycznego i nie spójnego określenia warunków w decyzji środowiskowej trafne są zarzuty odwołania (12 i 13), iż zakaz rozpoczynania prac przed okresem lęgowym (pkt 9 lit e decyzji) jest węższy niż konkluzje Raportu, aby prace te nie były prowadzone w okresach lęgowych – także kolejnych (cz. II str. 23 pkt 4).

Trafnie podniesiono w odwołaniu, iż brak jest uzasadnienia dla wskazania w decyzji środowiskowej, iż ziemia z wykopów ma być rozprowadzona na terenach rekreacyjnych wokół inwestycji (6 zarzut odwołania). W pierwszym rzędzie nie wskazano przyczyn, dla których uznano, iż określenie tej kwestii jest niezbędne z uwagi na wymogi ochrony środowiska (zabezpieczenie określonych dóbr podlegających ochronie). Z drugiej strony, jak trafnie zauważono w odwołaniach, teren planowanego lotniska graniczył z istniejącym obszarem "Natura 2000" kod PLH [...] oraz znajdował się na obszarze planowanym o kodzie PLB [...]. Nakaz wykorzystania ziemi na terenach rekreacyjnych wokół lotniska nie wyklucza z założenia, że masy ziemne z przywołaniem warunków decyzji zostaną rozprowadzone także lub wyłącznie na obszarach "Natura 2000". Z treści dokumentacji (Raportu) nie wynika, bowiem jednoznacznie, iż tereny określane mianem rekreacyjne znajdują się poza obszarami "Natura 2000" (istniejącym i planowanym – w ogóle nieoznaczonym). Raport nie obejmuje też analizy, jaki wpływ miałoby to na te obszary, a w odwołaniach podniesiono konkretne argumenty, wskazując negatywny wpływ tego rodzaju działań (zasiedlenie roślinnością ruderalną itp.). W tej sytuacji określenie warunku w kwestionowanym brzmieniu było przedwczesne z uwagi na zakres zgromadzonego materiału dowodowego. O ile organ odwoławczy odniósłby się do niego, mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stoi na stanowisku (znajdującym potwierdzenie w przywołanym w skargach orzecznictwie ETS), iż organ administracji prowadzący postępowanie w ramach, którego odbywa się procedura ocen oddziaływania na środowisko, gdy chodzi o wpływ przedsięwzięcia na obszary "Natura 2000" (wyznaczone i projektowane – art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) może wydać decyzję środowiskową dopuszczająca realizację przedsięwzięcia w myśl art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, jedynie o ile w świetle wiedzy naukowej, co musi znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (tu – skoro nie zgromadzono dodatkowej dokumentacji - Raporcie), wykluczono znaczący wpływ na gatunki, dla których tworzy się obszary "Natura 2000". W rozpoznawanej sprawie istniejącym materiał nie pozwalał na sformułowanie kategorycznych wniosków w tym zakresie. Oznacza to, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. O ile z kolei okoliczność braku znaczącego negatywnego wpływu na gatunki chronione nie może być precyzyjnie rozpoznana należy, zgodnie z zasadą ostrożności (art. 6 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska), podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Gdy z kolei chodzi o treści samej decyzji – orzeczenia organu I. instancji utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy – za odpowiadającą wymaganiom art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska można uznać jedynie taką, która o ile w ogóle dopuszczono realizację przedsięwzięcia w konkretnej lokalizacji, określa odpowiednio precyzyjne warunki w celu wykluczenia znaczącego negatywnego wpływu na gatunki chronione w ramach obszaru. Przepisy nie przesądzają szczegółowo, jakiego rodzaju warunki należy określić. Oznacza to, iż ich wybór musi być wynikiem analizy uwarunkowań konkretnej sprawy w kontekście materiału dowodowego – w tym przypadku samego Raportu. Wyartykułowanie warunków w pewnym zakresie wskazuje, iż w ocenie samego organu administracji w określonych kwestiach istnieje potrzeba zakreślenia wymagań z uwagi na cele ochrony. Z kolei faktyczny brak skonkretyzowania warunków wyklucza uznanie, iż postulat zapewnienia właściwych środków ochronnych w konkretnym zakresie został zrealizowany. Wymaga wobec tego nadal przesądzenia, czy istotnie określenie warunków w przedmiotowym zakresie było konieczne, bowiem odpowiedź twierdząca prowadzić musi do wniosku, iż naruszono obowiązek zapewnienia skutecznych środków ochronnych w celu wykluczenia sytuacji znaczącego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Uchybionoby tym treści normatywnej art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Prowadzi to do konkluzji, iż brak precyzji, gdy chodzi o wymienione warunki musi być kwalifikowany, jako naruszanie przepisów postępowania, co do właściwego wyjaśnienia sprawy. W rozpoznawanym przypadku, wobec wskazanych wcześniej wad samego materiału dowodowego zasadna jest konkluzja, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniach kwestii braku uzgodnień (zarzut 14) trzeba stwierdzić, co następuje.

Nie można podzielić generalnego stawiska zawartego w odwołaniach, iż o ile uzgodnienie było dokonane przed wydaniem decyzji, która została następnie uchylona uzgodnienie takie musi być ponowione. Pogląd ten jest błędny, gdyż uzgodnieniu nie podlega określony projekt decyzji (a contrario wymagane dokumenty do uzgodnienia z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Bez znaczenia w sprawie jest także, iż postępowanie w przedmiocie uzgodnienia zostało wznowione, o ile nie zostało wydane postanowienie, w myśl art. 152 § 1 K.p.a., czego w sprawie strona nie wykazała.

Trafnie jednak podnosiły Strony skarżące, iż bardziej wnikliwa ocena uwarunkowań faktycznych i formalnych sprawy mogła prowadzić do wniosku, iż w konkretnym przypadku uzgodnienie powinno być dokonane ponownie, gdy chodzi o organ właściwy, w myśl art. 48 ust. 2 pkt 3 lit a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed Sądem, co potwierdza pośrednio treść decyzji organu I. instancji, w toku postępowania administracyjnego, został wyłożony w dniu 29 maja 2006 r. ponownie poszerzony Raport a uzgodnienie jest datowane na dzień 25 maja 2006. Wymaga wobec tego ustalenia, w świetle akt sprawy, czy organ uzgadniający dysponował Raportem w pełnym zakresie. Został on bowiem uzupełniony m.in. wobec toczącej się procedury objęcia ochroną obszaru o kodzie PLB [...] (roboczo PLB [...]), o problematykę oddziaływania na planowany obszar. Wyjaśnienie tej okoliczności ma znaczenie, skoro kwestie te mieszczą się w zakresie właściwości organu ochrony środowiska. Niezależnie czy wskazane zdarzenie kwalifikować, jako zmianę stanu prawnego (przy przyjęciu, iż obszar znalazł się na liście Ministra bądź w myśl tez orzecznictwa ETS, iż sama identyfikacja obszaru rodzi bezpośrednie skutki prawne w myśl dyrektyw nakładających obowiązek objęcia ochroną obszarów "Natura 2000"), czy też uznając, iż ujawnione zostały nowe okoliczności (oddziaływanie na tereny, które potencjalnie powinny być objęte ochroną w ramach sieci obszarów "Natura 2000"), w sprawie powinien by zająć ponownie stanowisko organ wyspecjalizowany, właściwy w tej sprawie, skoro, co do zasady Raport jest przedkładany łącznie z wnioskiem o uzgodnienie (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Nie wyjaśnienie wskazanej kwestii (przede wszystkim, czy nastąpiła zmiana statusu obszaru o kodzie PLB [...]) stanowi o naruszaniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Można natomiast wykluczyć w niniejszej sprawie konieczność ponownego uzgadniania z organem Inspekcji Sanitarnej, skoro nowe kwestie (zapewnienie właściwej ochrony obszarom "Natura 2000") pozostają poza zakresem jego kompetencji.

Oceny konieczności wystąpienia o uzgodnienie z uwzględnieniem wskazanej wykładni dokona organ orzekający ponownie w sprawie w wyniku wydania niniejszego orzeczenia.

Nie jest trafny z kolei pogląd, który prezentuje uczestnik postępowania p. J. S., podzielany jak można wnosić przez organ administracji (mając na uwadze lakoniczną treść uzasadnienia), jakoby sam fakt dokonania wymaganych uzgodnień, np. pod kątem ochrony obszarów "Natura 2000" (w trybie art. 48 ust. 2 pkt 3 lit a ustawy – Prawo ochrony środowiska) wyłączał obowiązek organu orzekającego w przedmiocie decyzji środowiskowej analizy materiału dowodowego pod kątem zgłaszanych zarzutów dotyczących kwestii ochrony tych obszarów. Związanie pozytywnym uzgodnieniem, w myśl art. 56 ust. 1b pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, należy rozumieć wyłącznie, jako obowiązek ustalenia wskazanych w nim warunków realizacji przedsięwzięcia, jako wymagania minimalne, co do treści orzeczenia. Pogląd o braku bezwzględnego związania treścią uzgodnieniem w znaczeniu konieczności wydania decyzji pozytywnej uwzględniającej jedynie warunki zawarte w uzgodnieniach, podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 1323/09. Wskazano w nim bowiem, iż oceniając legalność decyzji organu II. instancji należy się wprawdzie odnosić do treści uzgodnień, lecz równocześnie do treści Raportu, stanowiącego istotny dowód w sprawie. Oznacza to, iż w ocenie tego Sądu pomimo uzyskania uzgodnień, konieczne jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co znajduje jednocześnie potwierdzenie w treści art. 56 ust. 1b pkt 1 i 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Nie odniesienie się natomiast przez organ odwoławczy do zarzutów nr 15 i 16 należy kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), które jednak nie mogło mieć wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie występowały przesłanki obligujące do zawieszenia postępowania np. w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (istnienia takich przesłanek nie dostrzega Sąd z urzędu ani nie wskazały ich także wnoszące skargi Strony skarżące). Z kolei stanowisko wyrażone przez organ administracji w decyzji z dnia [...] maja 2007 r., wydanej w myśl art. 138 § 2 K.p.a.) nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego dla organów orzekających ponownie, co wynika a contrario z braku zamieszczenia w Kodeksie normy analogicznej do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów skarg, iż procedowanie przez organ w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej było bezprzedmiotowe z uwagi na dwie okoliczność tj., iż pewne elementy przedsięwzięcia nie mogą oddziaływać na obszary "Natura 2000" (skutki prawne treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r.) z drugiej zaś, iż zostały one zrealizowane, a więc nie wymagają wydania decyzji, jako poprzedzającej decyzje wskazane w art. 46 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, to kwestie te wymagają wyjaśnienia, co do meritum, gdy chodzi o podnoszony zarzut zrealizowania w części przedsięwzięcia (zarzut niepodnoszony w toku postępowania przed organem administracji a więc kwestia, co do której nie zajął on stanowiska w zaskarżonym akcie). Wobec uchylenia przez Sąd kwestionowanej decyzji i ją poprzedzającej z wcześniej wskazanych przyczyn, wyjaśnianie tego przez Sąd byłoby bezcelowe. Kwestia ta musi być rozważona przez organ administracji orzekający ponownie w sprawie. Dopiero w razie potwierdzenia zasadności procedowania w przedmiocie części przedsięwzięcia, wskazywanego jako zrealizowanego, będą wymagały wyjaśnienia kwestie następstw prawnych postępowania uzgadniającego, w kontekście jego faktycznej skuteczności wobec uzupełnienia treści Raportu w związku z procedurą ustanawiania nowego obszaru "Natura 2000" o kodzie PLB [...].

Sąd uchylił zarówno decyzję zaskarżoną jak i utrzymaną nią w mocy, sprawa bowiem wymaga ponownego rozpatrzenia, po istotnym uzupełnieniu materiału dowodowego (zasada dwuinstancyjności postępowania – art. 15 K.p.a.). Orzekając w sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w zakresie prawidłowego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 art. 1 i art. 80 K.p.a.). Wobec wskazanych wcześniej uwarunkowań faktycznych, brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania stanowił również naruszanie przepisów postępowania (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na fakt, iż przesłanka uchylenia orzeczeń było stwierdzenie, braku właściwego wyjaśnienia sprawy, nie można uznać, aby w świetle wniosku strony skarżącej zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności, w związku z treścią art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Niezasadny jest zarzut nieważności całej decyzji, wynikającej z domniemanego wskazania w jej treści podmiotów niebędących stronami w sprawie. Doręczenie im decyzji, o ile faktycznie nie rodzi ona dla nich praw i obowiązków (gdy nie reprezentują właścicieli nieruchomości, gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie oraz sąsiednich - w strefie jego oddziaływania) nie świadczy o wadliwości całego orzeczenia, lecz jedynie ewentualnie w części, w jakiej wskazano, jako stronę podmiot niemający takiego statusu (patrz analogicznie wyrok NSA sygn. akt II OSK 44/09 – ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). Kwestie prawidłowego oznaczenia kręgu stron wyjaśni organ procedujący ponownie w sprawie.

Sąd nie uwzględnił wniosku uczestniczki postępowania p. E. W. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez zasięgnięcie opinii wyspecjalizowanej instytucji publicznej, gdyż wykracza to poza ramy art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (możliwe jest jedynie przeprowadzenie dowodu z dokumentu przedłożonego do akt sądowych). Jedynie na marginesie można zauważyć, iż wobec wskazanych wcześniej uwarunkowań sprawy byłoby to bezprzedmiotowe. Bezcelowe byłoby z kolei uzupełnienie dokumentacji o plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowi on opublikowany akt prawa miejscowego. Z kolei, studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy nie stanowiło podstawy orzekania w sprawie. Nie wskazano jednocześnie, jakie istotne dla wyrokowania w przedmiotowej sprawie informacje zawiera ten dokument.

Bezzasadne są także zarzuty tego uczestnika postępowania:

- sam brak ponumerowania stron dokumentów i opatrzenia ich datą nie przesądza, iż nie mogą one stanowić dowodu w sprawie; kluczowe znaczenie ma ich treść merytoryczna (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 75 § 1 zd. 1 i art. 80 K.p.a.),

- zbindowanie jest wystarczającym sposobem zapewnienia integralności zawartości Raportu, jako dokumentu pozostającego w dyspozycji organów administracji, przy czym z uwagi na domniemanie praworządnego działania administracji publicznej, należy domniemywać bezpieczne jego przechowanie wykluczające, możliwość ingerencji w jego treść wykraczającej poza jawne dla stron jego uzupełnienia w toku postępowania; dla skutecznego podważenia wiarygodności tego dowodu nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą być wyłącznie insynuowane, lecz muszą wynikać z konkretnych okoliczności, których w niniejszej sprawie nie przytoczono; jedynie na marginesie wypada zauważyć, iż w zasadzie mając na uwadze praktykę w tego rodzaju sprawach wszelkie aktualnie stosowne sposoby scalania opracowań nie gwarantują same w sobie pełnego zabezpieczenie integralności dokumentu (potencjalne możliwość wymiany jego części), tak samo zresztą rzecz się ma z pozostałymi aktami administracyjnymi, co nie oznacza, iż mając na uwadze domniemanie praworządnego funkcjonowania administracji przedłożone przez organ dokumenty nie mogą być podstawą orzekania przez sąd administracyjny w myśl art. 133 § 1 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- sprzeciw wyrażany przez wspólnotę samorządową sąsiedniej gminy nie może stanowić przesłanki do wydania negatywnej dla inwestora decyzji środowiskowej,

- ewentualne ujawnienie działań inwestora, polegających na nie respektowaniu obowiązków nałożonych decyzją środowiskową, w związku z realizacją przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na obszary "Natura 2000" (inne niż wymagania do uwzględnienia w projekcie budowlanym), np. odnośnie ograniczenia ilości startów i ładowań, maksymalnych parametrów używanych samolotów itp., o ile warunki zostałyby określone w orzeczeniu konkretnie i precyzyjnie, w takim zakresie, iż mogą być podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji bądź pociągnięcia do odpowiedzialności karnej, w myśl art. 127 pkt 1 lit e ustawy o ochronie przyrody, nie dyskwalifikują go, jako wadliwego; kluczowe znaczenie, o ile przedsięwzięcie w ogóle może być zrealizowane, odgrywa właściwe określenie warunków gwarantujących ochronę obszarów "Natura 2000", w granicach wymaganych treścią w art. 33 ust. 1 lub 2 ustawy o ochronie przyrody,

- ocena legalności planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c, oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt 1 i 2 sentencji. O zwrocie kosztów (pkt 3 i 4 sentencji) orzeczono w myśl art. 200 ustawy, mając na względzie zwrot wpisu, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wysokość wynagrodzenia Pełnomocnika strony skarżącej ustalonego zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Orzekając ponownie w sprawie organ I. instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.