Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 735/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 2, art. 149 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: § 2 pkt 10, 11
journal: Dz.U. 2016 poz 1372
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia  umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 752/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 752/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] marca 2017 r. ogłoszono postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowej diagnostyki na obszar: powiat k., powiat k..

W konkursie wpłynęły 2 oferty, w tym oferta A. Sp. z o.o.

[...] maja 2017 r. przeprowadzono weryfikację spełniania warunków wymaganych przepisami prawa u wskazanego oferenta, w wyniku której stwierdzono brak negatoskopu w miejscu udzielania świadczeń wskazanym w ofercie, tj. w K., przy ul. [...][...]. W związku z tym, Komisja konkursowa podjęła decyzję o odrzuceniu omawianej oferty.

Do części niejawnej postępowania zakwalifikowano ofertę Szpitala Specjalistycznego w K., a [...] maja 2017 r. ogłoszono o rozstrzygnięciu postępowania i wybraniu tej oferty do realizowania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w podanym wyżej zakresie.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) oddalił odwołanie spółki A. od rozstrzygnięcia z [...] maja 2017 r..

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 154 ust. 6 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Dyrektor wyjaśnił, że w treści ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert zawarto zastrzeżenie, że ofertę mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami (...) i spełniające wymagania określone m.in. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1743 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych), które określa warunki realizacji świadczeń gwarantowanych w programie profilaktyki raka piersi i warunki wymagane od świadczeniodawców wskazując, że konieczne jest wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, między innymi w negatoskop. Spółka, jako miejsce udzielania świadczeń wskazała w ofercie K. przy ulicy [...]. Zatem wymagany sprzęt - w tym negatoskop - powinien, w ocenie organu, znajdować się właśnie tam.

Organ wyjaśnił, że ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert z [...] marca 2017 r. zawierało określenie obszaru terytorialnego, dla którego ogłoszono postępowanie. Ogłoszenie dotyczyło obszaru: [...] – k., [...] – k. czyli powiatu k. i powiatu k. Spółka w formularzu ofertowym w części III. Wykaz miejsc udzielania świadczeń wskazała Dane miejsca udzielania świadczeń: Stacjonarna Pracownia Mammograficzna, unikalny kod komórki org. [...]; Specjalność komórki organizacyjnej [...] - Pracownia Mammografii. Lokalizacja: K., ul. [...] [...], [...] K.

Dyrektor OW FNZ zauważył też, że na terenie województwa [...] spółka posiadała zarejestrowaną w swojej Księdze Rejestrowej Podmiotu Leczniczego jedną Stacjonarną Pracownię Mammograficzną, tj. w K. przy ul [...] i właśnie to miejsce wskazała w ofercie jako miejsce udzielania świadczeń na obszarze wskazanym w postępowaniu. To miejsce było też przedmiotem kontroli Komisji konkursowej.

Skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. Spółka z o.o.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), przede wszystkim zaznaczył, że skarżąca w ofercie jako miejsce udzielania świadczeń wskazała adres: K., ul. [...] [...], a w tym miejscu nie posiadała negatoskopu, co w sprawie nie było sporne.

Sąd uznał za błędne stanowisko skarżącej, że miejscem wykonania świadczenia jest nie tylko miejsce fizycznego wykonania badania, ale też miejsce dokonania opisu zdjęcia przez lekarza specjalistę. Sąd stwierdził, że "Miejsce udzielania świadczeń" nie może być przedmiotem indywidualnej oceny, bowiem jest pojęciem określonym przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. poz. 1372 ze zm.) i jest to – zgodnie z § 2 pkt 11 tego rozporządzenia - pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie w celu wykonywania świadczeń gwarantowanych. Z kolei "lokalizacja" to budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem albo oznaczonych innymi adresami, ale położonych obok siebie i tworzących funkcjonalną całość, w których jest zlokalizowane miejsce udzielania świadczeń (§ 2 pkt 10 tego rozporządzenia).

Innymi słowy, jak uznał WSA, miejscem udzielania świadczeń, jest miejsce wskazane przez oferenta w formularzu ofertowym. Skarżąca wskazała w nim, że miejscem udzielania świadczeń jest K., ul. [...] [...]. Negatoskop nie znajdował się w tym miejscu, a w siedzibie spółki w G.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w związku z punktem A załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych poprzez niezasadne twierdzenie, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w przepisach prawa, poprzez nieposiadanie negatoskopu w miejscu realizacji świadczenia, poprzez gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że skarżąca spełniła wymogi wskazane w rozporządzeniu, a odrzucenie jej oferty było nieprawidłowe.

Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że spełnia wymóg określony w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych i dysponuje w całym okresie wykonywania świadczeń negatoskopem, spełniającym kryteria z powyższego rozporządzenia. Dalej stwierdziła, że w rozporządzeniu nie wskazano miejsca, w którym świadczeniodawca realizujący program profilaktyki raka piersi, powinien posiadać negatoskop, a zatem do spełnienia tego warunku wystarczającym jest samo posiadanie tego urządzenia przez świadczeniodawcę. Twierdzenie Sądu, że świadczeniobiorca powinien posiadać negatoskop w miejscu realizacji świadczenia, spółka uznała za niedopuszczalne uzupełnianie treści rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej o zasądzenie kosztów.

Zarządzeniem z 18 listopada 2020 r., Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania z przyczyn przewidzianych art. 183 § 2 powołanej ustawy. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej tego rodzaju przesłanki nieważności - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzał się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w podstawach kasacyjnych.

Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia, z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 174 i 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Konieczne jest powołanie w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych.

Oceniając skuteczności podstaw kasacyjnych w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że WSA kontrolował decyzję o odrzuceniu oferty - na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, zgodnie z którym odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.

W podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia tego przepisu nie postawiono.

Skarga kasacyjna - wskazując na naruszenie prawa materialnego - ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w związku z punktem A załącznika do rozporządzania Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych.

Niewątpliwie w myśl art. 174 p.p.s.a. w pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Ugruntowany przy tym jest pogląd, że w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.

Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega natomiast na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. np. wyrok NSA z 14 września 2010 r. II GSK 840/09).

Mając powyższe na względzie, nie można nie zauważyć, że sposób sformułowania jedynej podstawy kasacyjnej w tej sprawie - "przez niezasadne twierdzenie, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w przepisach prawa poprzez nieposiadanie negatoskopu w miejscu realizacji świadczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów winna prowadzić do wniosku, że skarżąca spełnia wymogi wskazane w rozporządzeniu, a odrzucenie oferty było nieprawidłowe" - nie jest jednoznaczny.

Można jednak przyjąć, że skarga kasacyjna kwestionuje zarówno wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, jak i zarzuca niewłaściwe ich zastosowanie.

Zarzut błędnej wykładni art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w związku z punktem A załącznika do rozporządzania Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. nie znajduje jednak usprawiedliwienia.

Przytoczony na wstępie rozważań art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach do przyczyn odrzucenia oferty zalicza nie tylko niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, ale także niespełnienie warunków określonych w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie zaś z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie.

Poza sporem jest, że odnośnie do Programu Profilaktyki Raka Piersi - w trybie realizacji świadczenia ambulatoryjnego w pracowni stacjonarnej na etap podstawowym - mammografia skryningowa - wymóg wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych. Przewidziane tym aktem warunki uznać należy zatem za "określone w przepisach prawa" - o czym stanowi art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach - pominięty w podstawach kasacyjnych.

Do treści tego rozporządzania odsyła jednak także zarządzenie nr 67/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju programy zdrowotne, w zakresach: profilaktyczne programy zdrowotne – wydane na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W części A załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. wymieniono 12 pozycji sprzętu i aparatury medycznej - przewidzianych dla realizacji świadczenia (wykonywania wskazanej mammografia) – w tym (pkt 12) negatoskop: a) dedykowany mammografii z konstrukcyjną możliwością ograniczania pola świecenia do wielkości ocenianych błon mammograficznych (np. negatoskop żaluzjowy lub automatyczny), b) jasność powierzchni negatoskopu regulowana w zakresie od 3000 cd/m2 do 6000 cd/m2.

Istotnie, w treści części A brak wskazań co do "lokalizacji" wymienionego tam sprzętu i aparatury. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wymogu posiadania sprzętu i aparatury w miejscu spełnienia świadczenia nie wywiódł jednak z części A załącznika. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia WSA wskazał, że skoro wymogi dotyczą wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną przy trybie realizacji "świadczenia w pracowni stacjonarnej" – to należy je odczytywać jako wymogi dotyczące wyposażenia konkretnej pracowni stacjonarnej nie zaś wymogi posiadania określonego sprzętu i aparatury w jakimkolwiek miejscu.

Powyższe znajduje oparcie w części wstępnej załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia, do którego zresztą skarga kasacyjna nie nawiązuje.

W zakresie dotyczącym Programu profilaktyki raka piersi, w tej części załącznika, po wskazaniu trybu realizacji – m.in. ambulatoryjny w pracowni stacjonarnej - wymieniono wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną. Oczywiste jest więc, że chodzi o aparaturę i sprzęt w tejże pracowni.

Wywód Sądu I instancji jest więc prawidłowy. Poza tym WSA zasadnie uwzględniał, że - niespornie - w ofercie podano konkretne miejsce udzielania świadczeń, zresztą stosownie do obszaru określonego w ogłoszeniu postępowania konkursowego.

Należy w końcu zauważyć, że Sąd I instancji w kwestii określenia "miejsca udzielania świadczeń" jako miejsca, które musi posiadać wymagane wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną dla świadczenia: mammografia skryningowa obu piersi, powołał regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności § 2 pkt 10 i 11, zgodnie z którymi miejsce udzielania świadczeń to pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie w celu wykonywania świadczeń gwarantowanych (pkt 11), a lokalizacja to budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem albo oznaczonych innymi adresami, ale położonych obok siebie i tworzących funkcjonalną całość, w których jest zlokalizowane miejsce udzielania świadczeń (pkt 10).

Zrzutu naruszenia tych przepisów także nie postawiono. Stanowisko Sądu I instancji oparte na przytoczonych regulacjach pozostaje zatem poza kontrolą instancyjną.

W tym stanie rzeczy, biorąc przy tym pod uwagę niesporny stan faktyczny co do braku negatoskopu w zadeklarowanym w ofercie miejscu udzielenia świadczeń, zarzut błędnej wykładni jak i zarzut wadliwego zastosowania nie mógł być uznany za skuteczny.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też wywody skarżącej kasacyjnie spółki, że w przypadku realizacji innych kontraktów nie ma zastrzeżeń co do braków wyposażenia, takich jak zgłoszono w niniejszej sprawie. Twierdzeń tych jednakże nie tylko niczym nie poparto ale – co istotne – nie powiązano ich z zarzutem naruszenia prawa.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).