Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1655/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 722/15 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 722/15) oddalił skargę S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane, nałożył na A.Cz. - inwestora rozbudowy budynku wykonanej w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego - obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych robót budowlanych i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w oparciu o akta archiwalne organ I instancji ustalił, że inwestor posiadał decyzję z dnia [...] lipca 1987 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku jednorodzinnego na dwurodzinny. W 2008 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, co przyjęto bez sprzeciwu. Wraz z zawiadomieniem inwestor złożył mapę zasadniczą z lipca 2003 r. i projekt techniczny rozbudowy wraz z planem realizacyjnym. Organ I instancji podkreślił, że obrys i wymiary budynku wskazane na tym planie realizacyjnym, są takie same jak na archiwalnym planie realizacyjnym. Na planie tym znajduje się częściowo nieczytelna pieczęć z datą "3 maja 1988 r." ze znakiem decyzji z 1987 r. Natomiast część rysunkowa dokumentacji złożonej przy zawiadomieniu różni się od części rysunkowej projektu archiwalnego, a ponadto zawiera odręczne poprawki, a przy tym w aktach archiwalnych nie ma innej dokumentacji. Na podstawie dowodu z oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w części rozbudowanej, ściana budynku znajduje się w odległości 2,76 m od muru ogrodzeniowego na granicy z nieruchomością skarżącego. W ścianie tej na poziomie piwnicy znajdują się dwa otwory okienne, na parterze otwór okienny od pomieszczenia WC i na piętrze otwór okienny od pomieszczenia łazienki. Budynek posiada piwnicę, wysoki parter, piętro i poddasze użytkowe. W ścianach klatki schodowej znajdują się luksfery. W ścianie od strony północnej jest otwór okienny od piwnicy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził istotne odstępstwa od projektu archiwalnego. Odstępstwa te polegają na zwiększeniu wysokości budynku, zbudowaniu poddasza użytkowego, zmianie sposobu wykonania zadaszenia nad klatką schodową, rezygnacji z wykonania balkonu, wykonaniu tarasu nad zjazdem do garażu. Zmieniono zamierzony sposób użytkowania poddasza. Zmieniono również zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, gdyż - jak wynika z mapy z 2003 r. - budynek przesunięto na odległość 2,6 m od granicy działki. Wykonano zjazd do garażu. Organ podał szczegółowe wymiary wskazanych wyżej elementów budynku. Sporny obiekt wyniesiono w stosunku do poziomu terenu przewidzianego w projekcie. Schody wejściowe wykonano w innym kształcie i liczbie. Stwierdzono również odstępstwa od dokumentacji dołączonej do zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy (takie same jak ustalono powyżej). Ponadto zmieniono układ ścian działowych, układ, wielkość i liczbę otworów okiennych. Nie stwierdzono wątpliwości co do zastosowanych materiałów i jakości robót. Organ I instancji podkreślił, że w toku dalszego postępowania inwestor dołączył inną jeszcze dokumentację projektową, zawierającą elementy zgodne z dokumentacją archiwalną i z dokumentacją przedłożoną przy zawiadomieniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłuchał w charakterze świadka projektanta i jednocześnie kierownika robót. Zeznał on, że prawdopodobnie odręcznie naniósł poprawki na projekcie, natomiast nie sporządzał dokumentacji powykonawczej. W toku postępowania S.S. dostarczył mapę zasadniczą z czerwca 2003 r. Organ zauważył różnice pomiędzy mapami, ale uznał za aktualną mapę z lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniosków dowodowych S.S., gdyż zgłoszonego świadka nie można było odszukać, natomiast drugi wskazany świadek nie żył. Organ nadzoru budowlanego podkreślił także, iż badanie prawdziwości podpisów i kontrola prawidłowości decyzji nie leży w jego kompetencjach.

Na podstawie opisanych ustaleń, organ I instancji stwierdził, że brak podstaw do stosowania art. 48 Prawa budowlanego. Uznał natomiast za wiarygodną, pozyskaną do akt sprawy dokumentację archiwalną inwestycji. Zwrócił uwagę, że przyjęcie zawiadomienia bez sprzeciwu, nie oznaczało legalizacji samowolnych odstępstw od projektu (w tej sprawie odstępstwa te polegały na zbliżeniu rozbudowy do granicy działki, zmianie wymiarów zjazdu do garażu, innym kształcie schodów, zwiększeniu wysokości budynku i kubatury, innym sposobie zadaszenia nad klatką schodową, zwiększeniu wyniesienia budynku nad poziom terenu, niewykonaniu balkonu, wykonaniu tarasu nad zjazdem do garażu). Poddasze pełni funkcję nieużytkową i nie stanowi dodatkowej kondygnacji. Według organu I instancji, w przypadku ocenianej inwestycji naruszony został § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro bowiem szerokość działki wynosi mniej niż 16 m, to dopuszczalne byłoby usytuowanie ścian w ustalonych odległościach ale bez otworów okiennych (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Zewnętrzna ściana budynku od strony nieruchomości skarżącego powinna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej RE 160 (§ 271 ust. 1 i § 232 ust. 5 i 6 cyt. rozporządzenia). Uzasadniało to stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wyraził ponadto pogląd, że szczegółowe uwagi skarżącego na temat dat i sposobu wykonania robót oraz jakości dokumentacji nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł S.S.. Zarzucił, że prowadzący postępowanie organ administracji nie dostrzegł faktu wystąpienia w sprawie rażących naruszeń Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Projekt realizacji inwestycji pochodzący z 1987 r. przewidywał wybudowanie samodzielnego jednorodzinnego budynku mieszkalnego połączonego łącznikiem z budynkiem istniejącym. W ocenie odwołującego się, naruszono art. 54 ust. 2 tej ustawy, uniemożliwiając złożenie zastrzeżeń. Podkreślił odwołujący się, że na wszystkich okolicznych działkach znajdują się domy jednorodzinne, których rozbudowa była możliwa jedynie w sposób zgodny z opinią Urzędu Dzielnicowego z dnia [...].09.1982 r., zaś dla inwestora w tej sprawie uczyniono nieuzasadniony wyjątek. Naruszono art. 21 ust. 1 wskazanej ustawy i § 43 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Plany miejscowe dopuszczały bowiem jedynie zabudowę jednorodzinną, nie zaś budowę dwóch domów jednorodzinnych. Zwrócił uwagę odwołujący się, iż decyzja z 1987 r. naruszała prawo w sposób rażący. Wg odwołującego się, nieważność decyzji stanowiła zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). S.S. zarzucił błędne zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia [...].04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W jego ocenie, należało w sprawie ustalić, czy rozbudowa nie naruszała przepisów planistycznych. W wypisie z kartoteki budynków z dnia [...].12.2014 r. stwierdzono zakończenie budowy w 1987 r., a nie w 2008 r. Oba budynki inwestora są samoistne. Nie ma zgodności map zasadniczych z planami realizacyjnymi. Błędne jest stwierdzenie dobrej jakości robót, skoro skarżący wskazał kawałki odpadającego tynku. Zwrócił uwagę odwołujący się, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał przesłuchania inwestora na okoliczność treści pisma z dnia [...].05.1987 r.

Skarżący poinformował także, iż do Wojewody złożył w dniu [...].05.2015 r. wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z 1987 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., uchylił powyższą decyzję w całości i orzekł o istocie sprawy w ten sposób, że nałożył na inwestora rozbudowy odbiegającej od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek w wyznaczonym terminie: zamurowania otworów okiennych w ścianie powstałej w wyniku rozbudowy od strony nieruchomości skarżącego wyrobem budowlanym o klasie odporności ogniowej E 30 oraz tak samo w ścianie w kondygnacji piwnicy od strony północnej wyrobem budowlanym o odporności ogniowej tej ściany. Nadto zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu zamiennego z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami obejmującego rozbudowę budynku przy ul. [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy podzielił zasadnicze ustalenia i oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgłoszenie zakończenia budowy nie stanowiło przeszkody dla przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 Pr. bud.). W ocenie organu odwoławczego, trafne było porównanie obiektu z projektem archiwalnym, nie zaś z późniejszymi przedłożonymi przez inwestora, które nie zostały zatwierdzone. Część budynku rozbudowanego została zbliżona do granicy działki na odległość 2,6 – 2,78 m, zmieniono wymiary zjazdu do garażu, wykonano schody w innym kształcie i liczbie, zwiększono wysokość budynku i jego kubaturę, w innej płaszczyźnie wykonano zadaszenie nad klatką schodową, zwiększono wyniesienie budynku ponad poziom terenu, nie wykonano balkonu, wykonano taras nad zjazdem do garażu. Odnosząc się do odwołania organ wskazał, że nie było podstawy do stwierdzenia prowadzenia budowy bez pozwolenia. Mimo wprowadzenia zmian została zachowana istota inwestycji. Uzasadniało to stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Konieczne było nakazanie przeróbek budynku wobec stwierdzenia naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aby doprowadzić obiekt do stanu wymaganego przez § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia. Nastąpiło również niedozwolone zmniejszenie odległości między budynkami poniżej 8 m, co uzasadniało nakazanie wykonania ściany oddzielenie przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej RE.160 (§ 232 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Wg organu odwoławczego, rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było wadliwie sformułowane, co do treści orzeczonych nakazów. Dotyczyły one bowiem części rozbudowanej, czyli istniejącej przed rozbudową. Nakazy te należało zmienić, podobnie jak termin wykonania nałożonych obowiązków. W ocenie organu II instancji, nie było potrzeby przesłuchania inwestora (art. 86 k.p.a). Wadliwy stan techniczny budynku nie był przedmiotem postępowania. Samo zaś wszczęcie postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę nie stanowiło zagadnienia wstępnego wobec zasady wynikającej z art. 16 k.p.a. Organ nie stosował art. 136 k.p.a., zaś uprawnienia procesowe skarżącego w postępowaniu odwoławczym nie zostały naruszone.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący S.S. zarzucił niezastosowanie § 48 rozporządzenia z dnia [...].02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego i błędne uznanie, że opracowanie projektowe dołączone do zatwierdzonego planu realizacyjnego z dnia [...].05.1988 r. jest objęte pozwoleniem na budowę z 1987 r. Było to pozwolenie na budowę drugiego, nowego budynku. Projekty dołączone przez inwestora w 2008 r. i 2014 r. nie były zatwierdzone. Rozbudowanie budynku było nielegalne. Wg skarżącego, nowy budynek stanowi samowolę budowlaną. Plan realizacyjny z 1988 r. został przez inwestora dołączony do wcześniejszej decyzji. Zarzucił skarżący niezastosowanie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Projekt z 1987 r. dotyczył wybudowania nowego domu jednorodzinnego z kondygnacją podziemną, parterem i poddaszem mieszkalnym, tak też powinien zostać wybudowany. Ustalone zmiany stanowiły samowolę. M.in. zarzucił:

- niezastosowanie § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20.02.1975 r., skoro do decyzji z 1987 r. dołączono plan realizacyjny z 1988 r.

- niezastosowanie art. 21 ust. 4 p.b. z 1974 r. z tego samego powodu.

- niezastosowanie art. 31.1. pkt 1 p.b. z 1974 r., gdyż nierozpoczęcie realizacji pozwolenia z 1987 r. wywołało utratę jego ważności. Inwestor wybudował nowy budynek na podstawie projektu zatwierdzonego w 1988 r., nieobjętego decyzją. Według kartoteki budynków powstał on w 1987 r., zaś według dziennika budowy roboty rozpoczęto w 1988 r.

- niezastosowanie art. 48 Prawa budowlanego i błędne zastosowanie art. 51 tej ustawy oraz podał, że konsekwencje samowoli powinny być rozpatrywane w kontekście art. 37, art. 38, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro budynek wybudowano samowolnie przed 1.01.1995 r.

- naruszenie art. 5 Konstytucji i art. 81.1 Prawa budowlanego w związku z naruszeniem art. 10 ust. 1 i 2, ust. 5.1 pkt 1, 3, 5 i 6 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro w 1987 r. wydano pozwolenie na budowę nowego budynku, a budowę wykonano nie na podstawie tej decyzji. Pominięto zagrożenie życia lub utraty zdrowia przez spadające odłamki tynku i śniegu,

- naruszenie art. 2 Konstytucji, art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 5 i 8 Konwencji i art. 81 Prawa budowlanego

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. oddalił skargę S.S.. W uzasadnieniu podał, że postępowanie naprawcze (art. 50-51 Prawa budowlanego) prowadzone jest "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1" Prawa budowlanego. Dotyczy to m.in. budowy obiektu wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność następnie stwierdzono (art. 50 ust. 1 pkt 1) lub w sposób istotny odbiegającej od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Stosowanie tzw. przepisów dotychczasowych (tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) w tych przypadkach jest całkowicie wyłączone niezależnie od daty zakończenia budowy (art. 103, art. 107, art. 108). W ocenie sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego w tym zakresie dokonały prawidłowych ustaleń. Skarżący nieskutecznie usiłował je podważyć w oparciu o wnioski mające wynikać z pewnych dokumentów geodezyjnych lub zawartości zachowanej dokumentacji budowlanej. Ustalenia organów opierają się na dokumentach archiwalnych, obejmujących pozwolenie na budowę z 1987 r. i dołączony do niego projekt budowlany oraz dziennik budowy, a ponadto na zeznaniu świadka będącego projektantem i jednocześnie wykonawcą robót. Skarżący pominął, że organ nadzoru budowlanego uznał za niewiarygodne inne dokumenty dostarczone przez inwestora. Na bazie tych ustaleń, w oparciu o dowód z oględzin, organ administracji ustalił okoliczności umożliwiające zastosowanie właściwych środków naprawczych. Przyjęte ustalenia pozostają pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), bowiem w szczególności są zgodne z powołanymi dowodami i zostały poprzedzone wszechstronnym rozważeniem zebranego materiału procesowego. Sąd I instancji podał, że trafne były oceny organu nadzoru budowlanego, iż samo wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie stanowiło jeszcze zagadnienia wstępnego. WSA we Wrocławiu uzupełnił to spostrzeżenie wskazując, że nawet stwierdzenie nieważności nie podważało, a wręcz mogło uzasadnić przeprowadzenie postępowania naprawczego. Przedwczesne byłoby wymaganie rozważenia przez organ okoliczności wymienionych w art. 35 Prawa budowlanego, które są istotne dopiero przy kontroli projektu zamiennego. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że zarzuty skarżącego opierają się niekiedy na twierdzeniach spóźnionych lub wzajemnie sprzecznych. Nie jest zadaniem organu nadzoru budowlanego ochrona cywilnoprawnych uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości, szczególnie przy uwzględnieniu okoliczności uzasadniających ocenę stanu technicznego budynku w świetle powinności jego należytego utrzymania, nie zaś legalności robót. Wg WSA we Wrocławiu, trafna była ocena organu administracji, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i to dotyczącego obecnie istniejącej rozbudowy, nie zaś obiektu określonego przez skarżącego jako "drugi dom jednorodzinny". Zmienił się bowiem zakres zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1) i charakterystyczne parametry obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2). Organ w sposób prawidłowy stosował § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w szczególności kwalifikując rozbudowę domu jednorodzinnego do zabudowy jednorodzinnej (§ 12 ust. 3 pkt 1, wyrok II OSK 2381/10).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do stosowania Prawa budowlanego z 1974 r. Brak również podstaw do przyjmowania, że rozbudowa domu jednorodzinnego nie jest zabudową jednorodzinną oraz, że pozbawione są znaczenia okoliczności nieistotne dla stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Brak jest uchybień procesowych organu, a wnioski dowodowe skarżącego były bezpodstawne (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2015 r. wniósł S.S.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) skarga kasacyjna wskazywała na naruszenia następujących przepisów:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 1-6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie, mimo iż stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności okoliczności dotyczące ustalenia rzeczywistej daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku, nie zostały wyjaśnione ani ustalone w sposób pełny, wszechstronny i należyty, co powodowało, że w sprawie nie można było stosować przepisów prawa materialnego;

2) art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustawa ta ma w sprawie bezwzględne zastosowanie a przepisy dotychczasowe tj. ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, w tym przypadku są całkowicie wyłączone, niezależnie od daty zakończenia budowy;

3) par. 12 ust. 1-3, 12 ust. 4-5, par. 13 ust. 1-4 w zw. z par. 3 pkt 16, par. 6, par. 57 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez:

a) błędne zastosowanie par. 12 ust. 1-3 rozporządzenia, mimo iż stan faktyczny nie został wszechstronnie ustalony m.in. co do rzeczywistych odległości budynku. Nie ustalono na jaką odległość wysunięty jest dach budynku, zadaszenie klatki schodowej, gzyms, mimo iż zgodnie z par. 12 ust. 5 rozporządzenia odległości te mają znaczenie

b) błędne zastosowanie par. 12 ust. 1-3 z pominięciem ust. 4-5 w zw., z par. 3 pkt 16, par. 6, par. 57 – poprzez brak ustalenia, czy budynek spełnia warunki techniczne, co w dalszej kolejności spowodowało, że treść decyzji organu l i II instancji była wadliwa, a w szczególności nakazy w nich wyrażone były sprzeczne z obowiązującym prawem, gdyż nie uwzględniały całości okoliczności przedmiotowej sprawy;

4) § 126 ust l rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego całkowite pominięcie i mimo wniosków i twierdzeń skarżącego, niezastosowanie przepisów dotyczących spełniania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie prawidłowego odprowadzania z budynku opadów atmosferycznych, co w dalszej kolejności spowodowało, że treść decyzji organu l i II instancji była wadliwa, a w szczególności nakazy w nich wyrażone były sprzeczne z obowiązującym prawem, gdyż nie uwzględniały całości okoliczności przedmiotowej sprawy.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarga kasacyjna wskazywała na naruszenia następujących przepisów:

1. art. 1 par. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6,8,9 Kpa i art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że w toku postępowania przed organem II instancji, doszło do naruszenia wskazanych przepisów KPA, poprzez brak działania w granicach prawa i pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy licznych przepisów, w tym § 12 ust 4 i 5 oraz § 13 ust. 1-4, w związku z § 3 pkt 16, § 6 oraz § 57 ust 1 oraz § 126 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, nadto poprzez naruszenie zasady udzielania informacji z uwagi na niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak pełnego wyjaśnienia podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia;

2. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) niewskazanie i niedostateczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku, stanu faktycznego sprawy, dokładnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, zarzutów podniesionych w skardze, dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

b) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu za organem II instancji, dotyczących uznania że:

* budowę przedmiotowego budynku rozpoczęto w roku 1988, podczas gdy dowody przedstawione przez skarżącego, w postaci dokumentu urzędowego jakim jest wypis z ewidencji gruntów i budynków, zawierały informacje, iż zakończenie budowy miało miejsce w roku 1987;

- poddasze budynku pełni funkcję nieużytkową i nie stanowi dodatkowej kondygnacji budynku, mimo iż z oświadczenia inwestora wynikały okoliczności odmienne, a nadto kwestia uznania poddasza za dodatkową kondygnację została ustalona sprzecznie z przepisami rozporządzania w sprawie warunków technicznych (§ 3 pkt 16);

- wybudowanie przedmiotowego budynku nie oddziałuje w sposób negatywny, na korzystanie z sąsiedniej posesji o numerze [...],

- przedmiotowy budynek został zbliżony do granicy działki na odległość 2,6 - 2,78 m, podczas gdy faktycznie budynek został zbliżony do granicy na odległość mniejszą niż 1,5 m, gdyż przy obliczaniu odległości należało zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uwzględnić wysuniecie dachu poza linię ściany, zadaszenie nad klatką schodową, gzymsy i inne wypusty (§ 12 ust 5);

3. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, mimo że sprawa wymagała przeprowadzenia uzupełniających dowodów, w postaci treści dokumentu urzędowego tj. wypisu z ewidencji gruntów i budynków, w tym wskazanej w nim informacji o terminie zakończenia budowy przedmiotowego budynku, oraz zwrócenia się o przesłanie informacji z ewidencji gruntów i budynków o wyjaśnienie na jakiej podstawie informacje te znalazły się w ewidencji gruntów i budynków, jak również koniecznym było przeprowadzenie innych dowodów, mianowicie przesłuchania stron postępowania, inwestora oraz projektanta, jak również sąsiadów na okoliczność daty zakończenia budowy oraz przeprowadzenia oględzin.

4. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż z wniosku skarżącego zostało wszczęte powstępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, o czym miał wiedzę Wojewódzki Sąd Administracyjny;

5. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne uznanie że w sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne, a wynik sprawy nie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, a przez to oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo że w sprawie zachodziły podstawy do fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż z wniosku skarżącego, zostało wszczęte powstępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], o czym miał wiedzę Wojewódzki Sąd Administracyjny;

6. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany powołaną w skardze podstawą prawną oraz zarzutami, nie wyszedł poza ich granice mimo, że winien to uczynić, albowiem sprawa wymagała również rozważenia niepowołanych w decyzji l i II instancji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych takich jak § 12 ust 4 i 5 oraz § 13 ust. l -4, w związku z § 3 pkt 16, § 6 oraz § 57 ust l oraz § 126 ust l, czego jednak Wojewódzki Sąd nie uczynił i poprzestał na analizie i odniesieniu się jedynie do treści § 12 ust. l, 2 i 3;

7. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 § 1 KPA poprzez bezpodstawne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, mimo że decyzja ta wydana została bez wszechstronnego i należytego zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego sprawy, w tym w postaci:

a) nieustalenia rzeczywistej daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku, w tym nieuwzględnienie treści dokumentu urzędowego w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków o terminie zakończenia budowy tego budynku, oraz niezwrócenie się o przesłanie informacji z ewidencji gruntów i budynków o wyjaśnienie i wskazanie na jakiej podstawie informacje te znalazły się w ewidencji gruntów i budynków;

b) zaniechania całkowicie zmierzenia na jaką odległość od ściany wysunięty jest dach przedmiotowego budynku, zadaszenie klatki schodowej, gzymsy i inne wypusty, mimo iż zgodnie z treścią § 12 ust 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległości te mają znaczenie dla ustalenia spełniania przez budynek warunków technicznych opisanych w powołanym rozporządzeniu;

c) zaniechania ustalenia jaki charakter użytkowy ma poddasze i co się na nim znajduje, a jedynie poprzestanie na i tak sprzecznych wewnętrznie, wyjaśnieniach inwestora w tym zakresie

co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem skarżącemu i stronom w uzasadnieniu decyzji II instancji i wyroku sądu i instancji okoliczności faktycznych i prawnych oraz tego, które przepisy prawa budowlanego (obecne czy dotychczasowe) należy stosować w sprawie;

8. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 76 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i nieuchylenie decyzji organu II instancji i nieuwzględnienie dowodów i wniosków przedstawionych przez skarżącego, w tym:

a) dowodu z dokumentu w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków, mimo, że z dokumentu urzędowego przedstawionego przez skarżącego wynikało, iż zakończenie budowy przedmiotowego budynku miało miejsce w 1987 roku, stąd dowód ten był istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim dla ustalenia które z przepisów Prawa Budowlanego należy stosować, obecne czy dotychczasowe;

b) dowodu z uzupełniających oględzin, zdjęć budynku oraz pomiarów dokonanych przez skarżącego, przedstawiających odległości na jakie wysunięty jest dach poza linię ściany, zadaszenie nad klatką schodową, gzymsy oraz inne wypusty, mimo iż dane te były istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a przez to zastosowania przepisów prawa materialnego, o czym świadczy treść § 12 ust 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

c) dowodu w postaci przesłuchania stron, inwestora oraz projektanta i sąsiadów, w tym na okoliczności związane ze sposobem użytkowania poddasza oraz daty zakończenia budowy budynku, mimo iż informacje te były istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a przez to zastosowania przepisów prawa materialnego;

art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 PPSA w związku z art. 80 KPA, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku przyjęcia za organem II instancji oceny dowodów, która niezgodna była z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, wynikającymi i wiążącymi organ i Sąd w ramach obowiązującej zasady swobodnej oceny dowodów, albowiem WSA podobnie jak organ II instancji, mimo przedstawienia przez skarżącego licznych dowodów istotnych dla sprawy, ustalił, że:

a) budowę przedmiotowego budynku rozpoczęto w 1988 r., podczas gdy z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że została ona zakończona w 1987 r.,

b) poddasze pełni funkcję nieużytkową i nie stanowi dodatkowej kondygnacji, mimo że z oświadczenia inwestora wynikały okoliczności odmienne, a kwestia uznania poddasza za dodatkową kondygnację została ustalona sprzecznie z przepisami prawa (par. 3 pkt 16 rozporządzenia),

c) wybudowanie przedmiotowego budynku nie oddziałuje w sposób negatywny na korzystanie z sąsiedniej posesji o numerze [...], mimo, iż oświadczenia i twierdzenia skarżącego temu zaprzeczały, a nadto z samego usytuowania budynku, jego wysokości, odległości na jaką jest zbliżony do granicy posesji nr [...], wynikały wnioski odmienne,

d) przedmiotowy budynek został zbliżony do granicy działki na odległość 2,6 - 2,78 m, podczas gdy faktycznie budynek został zbliżony do granicy na odległość mniejszą niż 1,5 m, gdyż przy obliczaniu odległości należało zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uwzględnić wystawanie dachu poza linię ściany, zadaszenie nad klatką schodową, gzymsy i inne wypusty (§ 12 ust 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 85 KPA, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku przyjęcia za organem II instancji, że oddaleniu i pominięciu jako nieistotny, podlegał wniosek skarżącego o przeprowadzenie uzupełniających oględzin i wizji budynku, celem zmierzenia na jaką odległość od ściany wysunięty jest dach przedmiotowego budynku, zadaszenie klatki schodowej, gzymsy i inne wypusty, mimo iż zgodnie z treścią § 12 ust 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległości te mają znaczenie dla ustalenia spełnienia przez budynek warunków technicznych z rozporządzenia.

art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 86 KPA, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku przyjęcia za organem II instancji, że oddaleniu i pominięciu jako nieistotny, podlegał wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, inwestora oraz projektanta, w tym na okoliczności związane ze sposobem użytkowania poddasza oraz daty zakończenia budowy budynku, mimo iż informacje te były istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nadto okoliczności te nie były dostatecznie wyjaśnione, a stanowiły one istotne czynniki i przesłanki wpływające na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy;

12. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 KPA, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia, że w treści decyzji organu II instancji:

a) nie wskazano i niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, nie podano dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

b) nie wskazano, że nakaz podjęcia odpowiednich czynności skierowany jest również do J.Cz, mimo iż jest ona również współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i budynku,

c) nie wskazano w nagłówku decyzji podstawy prawnej wydania tej decyzji;

art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 136 KPA, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia, że organ II instancji, w oparciu o informacje przedstawione przez skarżącego, zobowiązany był do przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postaci dokumentu urzędowego to jest wypisu z ewidencji gruntów i budynków, w tym wskazanej w nim informacji o terminie zakończenia budowy przedmiotowego budynku, oraz zwrócenia się o przesłanie informacji z ewidencji gruntów i budynków o wyjaśnienie i wskazanie na jakiej podstawie informacje te znalazły się w ewidencji gruntów i budynków, jak również koniecznym było przeprowadzenie innych dowodów, mianowicie przesłuchanie stron postępowania, inwestora oraz projektanta i sąsiadów na okoliczność daty zakończenia budowy oraz przeprowadzenie oględzin

art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 KPA, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia, że w sprawie występowało zagadnienie wstępne, a wynik sprawy zależy od wyniku innego postępowania administracyjnego, przez co organ II instancji, w oparciu o informacje przedstawione przez skarżącego, winien był obligatoryjnie zawiesić postępowanie w sprawie, gdyż koniecznym było rozstrzygnięcie kwestii nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr 229/87, o czym wielokrotnie skarżący informował.

Skarżący kasacyjnie domagał się:

1. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

2. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 192 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

3. zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej "na okoliczności skutkujące nieważnością postępowania", a nadto w zakresie podstaw kasacyjnych. W tym zakresie podał, że w sprawie należało zbadać kwestię utraty ważności pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Kolejny raz zwrócił uwagę, że z dokumentu ewidencji gruntów wynikało, iż zakończenie budowy miało miejsce przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę. Oznacza to w ocenie skarżącego kasacyjnie, że decyzja o pozwoleniu na budowę straciła ważność z mocy prawa. Postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót było także obarczone nieważnością, na którą nie zwrócił uwagi WSA we Wrocławiu, czym naruszył art. 134 par. 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny również rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw wobec czego podlegała oddaleniu.

Poprzedzając zajęcie stanowiska względem zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, iż sposób skonstruowania tych zarzutów wskazuje na liczne powtórzenia tych samych kwestii, i powielania ich w różnych konfiguracjach naruszenia przepisów proceduralnych. Taka redakcja podstaw skargi kasacyjnej nakazywała zbiorczo odnieść się do części zarzutów powtarzanych przez autora skargi kasacyjnej (ujmowania ich w różnych wariantach).

I tak, jako nietrafny ocenić należało zarzut naruszenia art. 124 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia przez WSA we Wrocławiu postępowania sądowego z uwagi na wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 1987 r. (nr [...]). Wyjaśnić należy, iż art. 56 p.p.s.a. nakazuje zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym zostanie wniesiona po wszczęciu postępowania w celu np. stwierdzenia nieważności tego aktu. Wskazana regulacja prawna oznacza zatem, że uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych jest czasową przeszkodą do rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na te rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt ocenianej sprawy, skarżący wszczął postępowanie nadzwyczajne względem innego aktu niż ten, który został wydany w postępowaniu kontrolowanym przez WSA we Wrocławiu. Tryb nadzwyczajny uruchomiony został bowiem co do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1987 r., zaś rozstrzygnięcie oceniane przez sąd I instancji dotyczyło nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]). W takiej zatem sytuacji uznać trzeba, że nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania sądowego w oparciu o art. 56 p.p.s.a., skoro brak było tożsamości w zakresie rodzaju aktów prawnych poddanych kontroli WSA i objętych trybem nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności). Powyższe nakazywało ocenić jako nietrafny zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Tak samo ocenić należało zarzut braku zawieszenia postępowania sądowego w oparciu o art. 125 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie bowiem sprawy dotyczącej obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, nie było w żaden sposób uzależnione od wyniku sprawy podjętej w przedmiocie (próby) stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewadliwie bowiem wskazał sąd I instancji, iż nawet stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (z 1987 r.) nie podważało, a wręcz – w określonych sytuacjach - mogło uzasadnić przeprowadzenie postępowania naprawczego. Z ocenianymi zarzutami wiąże się także zarzut (oznaczony nr 14), a polegający na nieuwzględnieniu przez organy administracji tego, iż w sprawie występowało zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 par. 4 k.p.a. Zagadnieniem tym miało być rozstrzygnięcie wskazanej już wyżej sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 1987 r. Jak zaznaczono, brak było podstaw do zawieszania kontrolowanego postępowania w oparciu o powyższą przesłankę, co odnieść należy także do etapu postępowania administracyjnego. Wszczęcie powyższego postępowania nadzorczego względem pozwolenia na budowę, nie stanowiło prejudykatu dla sprawy dotyczącej obowiązku wykonania robót budowlanych. Oznacza to, iż prawidłowym było, w realiach tej sprawy, kontynuowanie tegoż postępowania przez organy nadzoru budowlanego i wydanie rozstrzygnięcia (decyzji) merytorycznie załatwiającego tę sprawę.

Niezasadny okazał się również zarzut narusza art. 106 par. 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków, z którego to dokumentu wynikać miał termin zakończenia budowy spornego obiektu. Należy zauważyć, iż wskazany wyżej termin, pozostaje bez istotnego znaczenia dla oceny tej sprawy. Zwrócenia uwagi bowiem wymaga, że przedmiotem kontrolowanej przez sąd I instancji sprawy było nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych, co było konsekwencją stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W postępowaniu zaś prowadzonym w powyższym przedmiocie, jak trafnie zwrócił uwagę sąd I instancji, data zakończenia budowy pozostaje okolicznością niemającą znaczenia prawnego, gdyż stosowanie przepisów wcześniej obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest całkowicie wyłączone (por. szerzej uwagi przy ocenie zarzutu naruszenia 103 ust. 2 prawa budowlanego oraz 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Zaoferowany przez skarżącego dowód z dokumentu nie był zatem niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 par. 3 p.p.s.a.a), gdyż te, we akcentowanym przez skarżącego zakresie - w sprawie nie występowały. Jako pozbawiony oparcia w powołanym wyżej przepisie był również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się braku przeprowadzenia przez sąd I instancji dowodów z oględzin oraz z przesłuchania stron, inwestora, projektanta i sąsiadów inwestycji, co do daty zakończenia budowy. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż sąd administracyjny nie dysponuje uprawnieniem do przeprowadzania innych dowodów, niż uzupełniające dowody z dokumentów.

Jako niejasny ocenić natomiast należało zarzut naruszenia art. 134 par. 1 p.p.s.a. rozumiany jako "brak wyjścia przez sąd I instancji poza granice sprawy, mimo, że sąd winien to uczynić." Podkreślić należy, iż wskazany przepis jednoznacznie nakazuje sądowi go stosującemu - rozstrzygać sprawę poddaną jego kontroli "w granicach tej sprawy". "Wychodzenie" zaś poza te granice, nie jest prawnie dopuszczalne.

Niezasadne okazały się również te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania braku prawidłowej oceny przez sąd I instancji działań organów administracji w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego sprawy (art. 7 i art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 78 par. 1, art. 85, art. 86, art. 136 k.p.a.).

Analiza sposobu gromadzenia materiału dowodowego sprawy, jak również późniejszej (następczej) jego oceny przez organy nadzoru budowlanego, została należycie zweryfikowana przez sąd I instancji. Organy administracji publicznej prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, zaliczając w poczet materiału dowodowego archiwalne dokumenty odnoszące się do spornej inwestycji. Jako mające potwierdzenie w dokumentach urzędowych, nie budzi wątpliwości ustalenie, iż inwestor dysponował pozwoleniem na budowę wydanym dla przedmiotowej inwestycji w 1987 r. Również, w sposób wyczerpujący i konkretny stwierdzony został zakres prac uzasadniających uznanie, iż inwestor w ramach rozbudowy obiektu, dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z niepodważonych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika bowiem jednoznacznie, iż zmieniony został zakres zagospodarowania działki, jak też charakterystyczne parametry obiektu (opisane w decyzji). Brak przy tym było dostatecznych podstaw do żądania uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym w skardze kasacyjnej (kolejne oględziny nieruchomości, nowe pomiary budynku, dodatkowe przesłuchanie stron i projektanta, wyjaśnienie charakteru użytkowego poddasza). Przeprowadzone bowiem postępowanie dowodowe odnosiło się do okoliczności miarodajnych dla stanu i przedmiotu tej sprawy i pozwoliło ustalić w sposób pewny, konieczne do wyjaśnienia kwestie. Tak więc zarzuty skargi kasacyjnej określone w pkt 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 – uznać należało za nietrafne i pozbawione podstaw. Przy należytym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, prawidłowa okazała się w sprawie subsumcja stwierdzonego stanu faktycznego pod normę prawną - w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wdrożenie trybu naprawczego, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nadto, za trafne uznać należy te konstatacje organu nadzoru budowlanego, zaakceptowane następnie przez sąd I instancji, z których wynika, iż w realiach ocenianej sprawy brak było podstaw do uznania zrealizowanych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Wprowadzenie bowiem na etapie wykonawczym inwestycji zmian w stosunku do obejmującej tę inwestycję decyzji o pozwoleniu na budowę – nie uzasadniało zastosowania trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Trafna zatem była ocena tego aspektu sprawy dokonana przez sąd I instancji.

Nie okazał się przy tym uzasadniony także zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 141 par. 4 p.p.s.a. Sporządzone uzasadnienie wyroku przedstawia rozumowanie tego sądu w sposób pozwalający poddać je kontroli instancyjnej. Uzasadnienie to odpowiada wymogom przewidzianym w powołanym wyżej przepisie. Zawiera w szczególności przedstawienie stanu sprawy, zarzutów powołanych w skardze, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i w sposób dostateczny podstawę tę wyjaśnia. Nie można przypisać uzasadnieniu temu wadliwości zarzucanej w skardze kasacyjnej, w tym polegających na błędnych ustaleniach faktycznych w zakresie daty budowy spornego obiektu, funkcji poddasza, czy też sposobu oddziaływania obiektu na nieruchomość skarżącego kasacyjnie. Jak już bowiem wskazano, w przeważającej części zarzuty te odnosiły się do okoliczności nieistotnych dla zastosowania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Zajmując stanowisko względem zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a tej ustawy – poprzez brak wyjaśnienia rzeczywistej daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku – odesłać w tym zakresie należy do poczynionych wyżej wyjaśnień akcentujących to, iż wskazana okoliczność nie miała dla oceny tej sprawy istotnego znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 103 par. 1 Prawa budowlanego, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ten ostatnio wskazany przepis stanowi, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedstawiona regulacja nakazuje więc stosowanie przepisów dotychczasowych (tzn. ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) jedynie w tych przypadkach, w których miałby mieć zastosowanie art. 48 obecnej ustawy. Tymczasem w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy chodziło o nałożenie obowiązku wykonania przez inwestora robót budowlanych. Oznacza to więc, że nie będą miały do tej sprawy zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., gdyż przedmiotowa inwestycja nie może być oceniona jako samowola budowlana. W związku z tym, nie ma do niej zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (por. także np. wyrok NSA 17.11.2011 r. II OSK 1100/10). Inwestor bez wątpienia dysponował pozwoleniem na budowę spornego obiektu, lecz na etapie realizacji inwestycji dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym więc zakresie oceny i stanowiska sądu I instancji były prawidłowe. Tak samo ocenić należało zapatrywanie WSA we Wrocławiu na kwestię zastosowania w sprawie par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Badając bowiem ustalenia organu nadzoru budowlanego w zakresie stwierdzonych naruszeń uznać trzeba było poprawność dokonania tych ustaleń. Wynika z nich jednoznacznie naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro bowiem szerokość działki inwestora wynosi mniej niż 16 m, to dopuszczalne byłoby usytuowanie ścian w ustalonych odległościach, ale bez otworów okiennych (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Uzasadniało to nakazanie zamurowania otworów okiennych w ścianie powstałej w wyniku rozbudowy od strony nieruchomości skarżącego oraz wykonanie ściany oddzielenie przeciwpożarowego – celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (par. 12 ust. 3 pkt 3 i par. § 232 ust. 5 rozporządzenia).

Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.