Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1953/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 54 par 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z. – obecnie [...] S. A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 601/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S. A. z siedzibą w K. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 601/10 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odpadów. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 25 ust, 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859), zwanej dalej "ustawą o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów", w związku z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.7.2006, str. 1-98), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie przemieszczania odpadów", wezwał [...] sp. z o. o. w Z., jako odbiorcę zużytych kartridży do drukarek, sprowadzonych nielegalnie z K. z firmy [...], do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów poprzez zagospodarowanie odpadów na terenie kraju, zobowiązał [...] sp. z o. o. w Z. do zagospodarowania kartridży w procesie odzysku prowadzonym w procesie produkcji zamiennych wkładów do drukarek, który ma miejsce na terenie firmy [...] sp. z o. o. w Z. oraz określił termin zagospodarowania odpadów na 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

[...] sp. z o. o. w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 12 września 2008 r. na postanowienie z dnia 25 sierpnia 2008 r. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez (1) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. U. L 114 z 27.4.2006, str. 9-21), zwanej dalej "dyrektywą w sprawie odpadów", w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.7.2006, str. 1-98), polegającą na przyjęciu, że pojemniki na tusze, wysłane do Polski przez [...] w K. na zamówienie skarżącego, stanowią odpady oraz (2) błędną wykładnię art. 24 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy odpowiedzialność za nielegalny przywóz odpadów do Polski ponosi wysyłający odpady, pochodzący z państwa trzeciego, Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do nałożenia obowiązków określonych w tych przepisach na odbiorcę odpadów oraz naruszenie przepisów postępowania (3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez zaniechanie ustalenia, czy skarżący ma techniczne IV SA/Wa 601/10 możliwości zagospodarowania pojemników na tusze w sposób opisany w sentencji zaskarżonego postanowienia w ciągu 30 dni od jego doręczenia, (4) art. 16 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 oraz art. 8 k. p. a. polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia w sprawie rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. oraz (5) art. 124 § 1 w związku z art. 9 k. p. a. poprzez zaniechanie zamieszczenia w zaskarżonym postanowieniu pouczenia, że na postanowienie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarżący w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o: stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. w całości, a w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, o jego uchylenie w całości oraz przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 54 § 3 p. p. s. a. uwzględnił w całości skargę z dnia 12 września 2008 r. uchylając w całości swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 63 ust 2 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów do dnia 31 grudnia 2012 r. wszelkie przemieszczenia odpadów z załącznika III przeznaczonych do odzysku, kierowane do Polski, podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody, przewidzianej w przepisach tytułu II. Transgraniczne przemieszczanie odpadów nie zostało zgłoszone właściwym organom kraju wysyłki, tranzytu i przeznaczenia, a zatem było przemieszczaniem nielegalnym. Odpowiedzialność za nielegalny transport spoczywała na [...] firmie [...], która nie dokonała zgłoszenia, chociaż była do tego zobowiązana zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów oraz Konwencji Bazylejskiej, w związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2008 r. organ wystosował do właściwych władz K. zawiadomienie o nielegalnym przemieszczaniu odpadów oraz wydał postanowienie zobowiązujące firmę [...] do powrotnego wywozu zużytych kartridży do K.

W odpowiedzi właściwy urząd k. stwierdził, iż procedury OECD i Konwencji Bazylejskiej, które zobowiązują państwo wysyłki do zorganizowania powrotnego wywozu odpadów, nie mają zastosowania. Mając powyższe na uwadze oraz perspektywę długich negocjacji ze stroną k., a także koszty ponoszone przez skarżącego, w dniu [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie, nakładające na skarżącego obowiązek zagospodarowania zużytych kartridży do drukarek na terenie spółki w procesie odzysku prowadzonym w instalacji firmy tj. w procesie produkcji zamiennych wkładów do drukarek, który ma miejsce na jej terenie.

Organ wskazał następnie w uzasadnieniu, że po przeanalizowaniu skargi organ uznał za uzasadniony dwa zarzuty - zarzut błędnego zastosowania art. 25 ust, 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 24 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów polegający na przyjęciu, że w przypadku, gdy odpowiedzialność za nielegalny przywóz odpadów do Polski ponosi wysyłający z państwa trzeciego, organ jest uprawniony do nałożenia obowiązków określonych w tych przepisach na odbiorcę odpadów oraz zarzut naruszenia art. 16 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 oraz art. 8 k. p. a. polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia w sprawie rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Natomiast za nieuprawniony organ uznał trzy zarzuty pozostałe, w tym zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy w sprawie odpadów w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, polegającej na IV SA/Wa 601/10 uznaniu zużytych pojemników na tusz do drukarek za odpady. Organ zaznaczył jednocześnie, że nieuznanie za zasadne powyższych zarzutów zawartych w skardze na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. nie ma wpływu na uznanie całej skargi za zasadną.

[...] sp. z o. o. w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 19 listopada 2008 r. na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. zarzucając mu naruszenie:

(1) art. 54 § 3 p.p.s.a., polegającą na przyjęciu, że pomimo uznania części zarzutów skarżącej spółki za nieuzasadnione możliwe jest uwzględnienie skargi w całości. Uwzględnienie skargi w całości oznacza uznanie za uzasadnione wszystkich zarzutów i wniosków skargi oraz podstawy prawnej wskazanej przez skarżącego. Jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Skoro organ uwzględnił tylko niektóre zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze z dnia 12 września 2008 r. na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., to brak było podstaw do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., a organ winien był przekazać skargę do rozpoznania sądowi;

(2) przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 54 § 3 i art. 135 p.p.s.a. i zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. mimo wystąpienia przyczyn stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia z [...] października 2008 r. wynika, że organ uznał za uzasadniony podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów art. 16 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 oraz art. 8 k.p.a. polegający na wydaniu postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. w sprawie rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. powyższe naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia, a nie do jego uchylenia. Z uwagi na omawiany zarzut skarżący w skardze na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. w pierwszej kolejności wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a dopiero w przypadku braku podstaw do stwierdzenia jego nieważności, o uchylenie tego postanowienia. Art. 54 § 3 p. p. s. a. stanowi samodzielną podstawę do wzruszenia aktu administracyjnego w trybie autokontroli, a organ administracyjny stosujący ten przepis powinien zgodnie z art. 135 p. p. s. a. stosować środki przewidziane p. p. s. a. Zastosowanie winien więc był znaleźć art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiący podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Organ natomiast, podzielając zarzut skarżącego, że postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. zostało wydane w sprawie rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., postanowieniem z [...] października 2008 r. uchylił w całości postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r., mimo że zgodnie z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien był stwierdzić jego nieważność.

Skarżący w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i z art. 126 k. p. a., a w przypadku uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, o jego uchylenie w całości oraz o przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zgadza się z zarzutem, że można było stwierdzić nieważność postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r., jednak nie zmieniłoby to w żaden sposób istoty sprawy, tzn. faktu nielegalnego wwozu odpadów na teren Polski i konieczności ich powrotnego wywozu do K. Stwierdzenie nieważności postanowienia, jak jego uchylenie, spowodowałoby pozostanie w obiegu prawnym postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r., wzywającego wysyłającego odpady ([...] firmę [...]), jako winnego nielegalnego przemieszczenia odpadów do Polski, do zorganizowania powrotnego wywozu odpadów do K.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2009 r. podtrzymał swe wcześniejsze zarzuty. Ustosunkowując się do twierdzenia organu, że uwzględnienie zarzutu zaniechania stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. nie zmieniłoby w żaden sposób istoty sprawy, ponieważ w obiegu pozostałoby wiążące postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. wskazał, iż w sprawie zachodziły przyczyny stwierdzenia nieważności postanowienia określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., postanowienie dotyczyło bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest w takim wypadku obowiązkiem sądu lub, jak w niniejszej sprawie, organu uwzględniającego skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Obowiązujące przepisy nie dają organowi swobody wyboru co do treści rozstrzygnięcia (uchylenie czy stwierdzenie nieważności).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r. oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obiegu prawnego.

Jak podano w uzasadnieniu w/w wyroku, o tym, czy przesłanki art. 54 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione, przesądza kontekst żądania zawartego w skardze. W zasadzie przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. Za zgodne z dyspozycją omawianego przepisu należy więc uznać uchylenie zaskarżonego aktu, jeżeli takie żądanie zostało zawarte przez stronę w skardze. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2008 r. nie uznał wprawdzie za zasadne wszystkich zarzutów skarżącego na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. (zawartych w pierwotnej skardze z dnia 12 września 2008 r.), to jednak samo rozstrzygnięcie organu o uchyleniu na podstawie art. 54 § 3 p. p. s. a. własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest zgodne z żądaniem skarżącego. W pierwotnej skardze z dnia 12 września 2008 r. bowiem zawarto alternatywne żądania stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. z uwagi na wydanie w sprawie dwóch wzajemnie wykluczających się postanowień co do istoty sprawy (z dnia [...] sierpnia 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r., tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k. p. a.) oraz w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności - uchylenia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. W tym kontekście, choć rzeczywiście zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. z uwagi na wskazane wyżej okoliczności, to w związku z zawarciem w skardze z dnia 12 września 2008 r. alternatywnego żądania uchylenia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie można uznać, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu z dnia [...] października 2008 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obiegu prawnego.

W skardze kasacyjnej działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika [...] sp. z o. o. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na przyjęciu, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska postępując zgodnie z żądaniem skargi, ale nie podzielając jednocześnie wszystkich zawartych w niej zarzutów i przytoczonej na ich uzasadnienie argumentacji, uwzględnił skargę w całości,

przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niezastosowaniu, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, środka określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo że zaskarżone postanowienie organu wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania od organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sformułowanie "uwzględnienie skargi w całości" oznacza uznanie przez organ za uzasadnione wszystkich zarzutów i wniosków skargi oraz podstawy prawnej wskazanej przez skarżącego. Ocena, czy miało miejsce uwzględnienie skargi w całości, powinna nastąpić w kontekście nie tylko żądania zawartego w skardze, ale również zarzutów podniesionych w skardze i argumentacji podanej przez skarżącego na ich uzasadnienie. Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na to rozstrzygnięcie organu, dokonał błędnej wykładni przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. (stanowiącego normę prawa materialnego) polegającej na przyjęciu, że ocena, czy miało miejsce uwzględnienie skargi w całości, powinna nastąpić wyłącznie w kontekście żądania zawartego w skardze. Wskutek przyjętej błędnej wykładni przepisu art. 54 § 3 p. p. s. a. Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, czym naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a.

Postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., skutkującą nieważnością tego postanowienia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast oddalać skargę.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie pozbawił skarżącego możliwości oceny przez sąd tych zarzutów zawartych w skardze na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., które nie zostały uznane za zasadne przez organ, co może mieć negatywne konsekwencje dla skarżącego. Szczególnie istotny dla skarżącego jest zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. U. L 114 z 27.04.2006, str. 9-21) w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.07.2006, str. 1-98), polegającą na przyjęciu, że pojemniki na tusze, wysłane do Polski przez [...] w K. na zamówienie skarżącego, stanowią odpady. W oparciu bowiem o przepis art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej również WIOŚ) w dniu [...] września 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za sprowadzanie do Polski odpadów w postaci zużytych kartridży do drukarek. Nielegalność przywozu odpadów jest istotną przesłanką decyzji o wymiarze kary pieniężnej, przy czym rozstrzygnięcie tej kwestii należy do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Kwestia, czy przywóz spornych pojemników na teren Polski stanowił nielegalny przywóz odpadów, stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego rozstrzygnięcia zależy wynik postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Z tego względu na podstawie postanowienia z [...] października 2008 r. WIOŚ zawiesił postępowanie w sprawie wymiaru kary do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czy sprowadzone przez skarżącego kartridże stanowią odpad w rozumieniu obowiązujących przepisów.

W odniesieniu do powyższego problemu wskazano, że w toku postępowania przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska zostały wydane dwa postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty: pierwsze postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., adresowane do [...], nakazujące wywóz spornych pojemników z Polski do K. oraz drugie postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. adresowane do skarżącego. Skarżący wniósł skargę zarówno na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., jak i na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., w każdej ze skarg zarzucając, że organ dokonał błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów poprzez przyjęcie, iż sporne pojemniki stanowią odpady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1772/10 oddalił skargę na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., przyjmując, że skarżący nie był stroną postępowania, w którym postanowienie to zostało wydane, ponieważ nie był adresatem zaskarżonego postanowienia. Natomiast skarga na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. nie została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponieważ organ uchylił to postanowienie w dniu [...] października 2008 r. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. W tej sytuacji zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2010 r., sygn. akt: IV SA/Wa 601/10 odbiera skarżącemu możliwość kwestionowania ustaleń organu co do uznania spornych kartridży za odpad, czego dalszą konsekwencją będzie wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty, określając je jako odnoszące się zarówno do naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadnicze znaczenie dla wyniku kontroli kasacyjnej ma jednak zarzut naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. w kontekście wykładni wyrażenia "uwzględnić skargę w całości".

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć jako uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, co obejmuje uznanie zasadności zarzutów oraz wniosków oraz wskazanej podstawy prawnej skargi (por. B. Dauter, B. Gruszecki, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 182). Skład Orzekający podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2008 r., (I OSK 581/07), wskazujący na brak możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. przez organ administracji i podjęcie decyzji w trybie autokontroli, jeżeli nie podziela on niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną podstawę lub ocenę prawną naruszeń. W sytuacji wystąpienia powyższych ocen organ administracji powinien przekazać sprawę do rozpoznania Sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że uwzględnienie skargi w całości oznacza także uznanie zasadności wszystkich zarzutów skargi i uczynienie zadość żądaniom skarżącego w kontekście powyższego zakresu uwzględnienia zarzutów.

W świetle powyższego stanowiska należało przyjąć, iż trafny jest zarzut autora skargi kasacyjnej, wskazujący na to, iż nieuwzględnienie wszystkich zarzutów nie wypełnia treści normatywnego pojęcia "uwzględnienie skargi w całości". Stanowisko to, zasadne w ujęciu generalnym, znajduje także potwierdzenie w konkretnych warunkach kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego, w ramach którego wydano postanowienie autokontrolne.

Skarga z dnia 12 września 2008 r., skierowana do WSA w Warszawie przez [...] sp. z o.o. (obecnie [...] S.A.), która wywołała postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z dnia [...] października 2008 r., podjęte w trybie autokontroli, opierała się na sformułowaniu pięciu zarzutów w stosunku do zaskarżonego postanowienia tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dwa z nich (naruszenie art. 25 ust. 1 z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Dz. U. Nr 124, poz. 859 oraz naruszenie art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 8 k.p.a.) zostały uwzględnione przez organ w trybie autokontroli i stały się podstawą uchylenia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r., co było alternatywnym (obok stwierdzenia nieważności) żądaniem wyartykułowanym w samej skardze do WSA. W stosunku do pozostałych zarzutów, organ w powyższym postanowieniu autokontrolnym uznał je za nieuprawnione, co w ocenie organu, nie ma wpływu na uznanie całej skargi za zasadną.

Jednym z zarzutów nieuwzględnionych był zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. U. L 114 z 27.4.2006) odnośnie do rozumienia pojęcia "odpady", decydującego o tym, czy sprowadzone przez skarżącego kartridże (zużyte pojemniki na tusz do drukarek) mogą być czy nie mogą być uznane za odpady. Nieprzyjęcie wyniku wykładni, za którym opowiada się skarżący, oznacza w warunkach wydania postanowienia autokontrolnego, uwzględniającego skargę, ale nie uwzględniającego tego zarzutu oraz późniejszego wyroku WSA, brak możliwości skontrolowania wykładni przyjętej przez organ. Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postanowienie autokontrolne oznacza bowiem, że wynik wykładni powyższego terminu (odpady) osiągnięty przez organ wymyka się sądowej kontroli. Korzystne dla skarżącego generalne uwzględnienie skargi w trybie autokontroli prowadzi zatem do przyjęcia niekorzystnego dla niego konkretnego ustalenia interpretacyjnego, które nie mogłoby być już skorygowane w toku sądowej kontroli. Taka kontrola mogła być dokonana w sytuacji niepodejmowania przez organ orzeczenia autokontrolnego i przekazania przez organ skargi sądowi, który dokonałby takiej kontroli na gruncie wyraźnie sformułowanego zarzutu w tej kwestii.

Na marginesie należy wskazać, iż na wynik takiej kontroli oczekuje, jak to wynika z treści skargi kasacyjnej (s. 5), Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w ramach postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na nielegalny przywóz odpadów, które zostało zawieszone.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty należy przyjąć argumentację autora skargi kasacyjnej w kwestii naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. za zasadną. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, iż mimo nieuznania przez organ za zasadne wszystkich zarzutów skarżącego, fakt samego rozstrzygnięcia organu o uchyleniu postanowienia wypełnia treść i zakres normowania art. 54 § 3 p.p.s.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niezastosowaniu środka określonego w p.p.s.a. mimo rażącego naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a.

Niezasadność naruszenia tego przepisu w kontekście sformułowanego wniosku zawartego w skardze do WSA z dnia 12 września, żądającego alternatywnie stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2008 r. oznacza, iż w przypadku podjęcia przez GIOŚ postanowienia w trybie autokontroli uwzględniającego skargę w jeden ze wskazanych w skardze sposobów nie może być potraktowane jako rażące naruszenie przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a. Tym samym, także orzeczenie Sądu I instancji, które w związku z takim sformułowaniem żądania, akceptuje rozstrzygnięcie, jako wskazane wyraźnie chociaż alternatywnie w skardze, nie może naruszać art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z powodu rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 przez organ. To ostatnie bowiem, z powodu właśnie alternatywnego sformułowania żądania skargi, nie miało miejsca, skoro uwzględnienie skargi objęło w całości jedno ze wskazanych w skardze żądań, spełniając ten aspekt analizowanego wcześniej pojęcia z art. 54 § 3 p.p.s.a. "uwzględnienia skargi w całości" (co jednak nie oznacza, że kwestia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie jest w ogóle istotna w ramach kontroli działań organu administracji w niniejszej sprawie w związku z postanowieniem GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2008 r. skierowanym do [...].

Zasadność skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 § 3 p.p.s.a. w aspekcie nieuwzględnienia w postanowieniu autokontrolnym wszystkich zarzutów skargi powoduje, że Sąd ten, ponownie rozpoznając skargę na postanowienie autokontrolne, będąc w ramach art. 190 p.p.s.a związanym wykładnią dokonaną przez niniejszy Skład Orzekający NSA, winien w efekcie, na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonać merytorycznej oceny prawnej zasadności zarzutów "pierwotnej" skargi [...] sp. z o.o. z dnia 19 listopada 2008 r., w ramach której podniesionych zostało pięć zarzutów, w tym zarzuty analizowane wyżej, z głównym zarzutem dokonania przez organ błędnej wykładni terminu "odpady".

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).