Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 708/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 3, 4, 5, 15, art. 9b ust. 2, art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 7, art. 88 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U z 2009 r., nr 175, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako "ustawa"), określiła tryb powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił rażące naruszenie prawa, to jest:

– art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r, poz. 1461) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody, pomimo że uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym,

– § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej jako "rozporządzenie z.t.p.") w zw. z art. 9b ust. 2 ustawy przez powtórzenie w postanowieniach załącznika do zaskarżonej uchwały, w Rozdziale 1 pkt 3 i 4, przepisów zawartych w ustawie, a dotyczących zadań zespołu interdyscyplinarnego,

– art. 9a ust. 3, 4, 5 w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy przez wskazanie w Rozdziale 2 pkt 1 ppkt a-g załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy,

– art. 9c ust. 3 ustawy przez modyfikację w Rozdziale 2 pkt 2 ppkt c załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązującego przepisu art. 9c ust. 3 ustawy poprzez ograniczenie jedynie do formy pisemnej oświadczenia składanego przez członka zespołu interdyscyplinarnego o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy zespołu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaniechanie ogłoszenia będącej aktem prawa miejscowego zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym powoduje, że nie wywołuje ona skutków prawnych i jest nieważna zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego uchybienia Prokurator wskazał na niedopuszczalne powtórzenie przepisu art. 9b ust. 2 ustawy, przekroczenie granic delegacji ustawowej poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu oraz niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 9c ust. 3 ustawy poprzez ograniczenie do formy pisemnej oświadczenia składanego przez członka zespołu o zachowaniu poufności informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy zespołu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ) - dalej jako: "p.p.s.a." zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie ulega wątpliwości, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego.

Warunkiem natomiast wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należało, że w art. 9b ust. 2 ustawy określono, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Wadliwie zatem Rada określiła, co należy do zadań zespołu interdyscyplinarnego, bowiem zapisy Rozdziału 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały w tym zakresie powtarzają regulację art. 9b ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. 2016 r. poz.283) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI . Zawarty w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania zadań zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W sposób nieuprawniony zatem Rada poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, naruszając tym samym przepisy art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9b ust. 2 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co stanowiło o zasadności zarzutu istotnego naruszenia prawa przez zapis punktu 3 i 4 Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zgodzić się należy również ze skarżącym z zarzutem naruszenia art. 9a ust. 3, 4 i 5 w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy. Zgodnie z art. 9a ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie z art. 9a ust. 4 ustawy – w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Jak zaś wynika z art. 9a ust. 5 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Tak więc art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy określa w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje natomiast radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu.

Tymczasem w punkcie 1 ppkt a-g Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających w Gminie: a) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, b) Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Gminy, c) Komendy Powiatowej Policji, d) służby zdrowia, e) Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sądzie Rejonowym, f) Gminnego Zespołu Oświaty, g) innych instytucji działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W związku z tym działanie Rady Gminy nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a pkt 15 ustawy. Nadto dokonano modyfikacji zapisu art. 9a ust. 4 ustawy, stanowiąc w omawianym punkcie 1 Rozdziału 2, że w skład zespołu wchodzą nie kuratorzy sądowi, a przedstawiciele Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sądzie Rejonowym.

W tej sytuacji w omawianym zakresie Rada Gminy naruszyła przepisy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co stanowiło o zasadności zarzutu istotnego naruszenia prawa przez zapis punktu 1 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Należy podzielić też zarzut istotnego naruszenia art. 9c ust. 3 ustawy poprzez ograniczenie w punkcie 2 ppkt c Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jedynie do formy pisemnej oświadczenia składanego przez członka zespołu interdyscyplinarnego o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy zespołu. Postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym - przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Przepisy ustawy nie ograniczają więc formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. Słusznie zatem skarżący dostrzegł, że przepis ten nie nakazuje zachowania formy pisemnej. Poza tym Rada ograniczyła obowiązek złożenia oświadczenia wyłącznie do członka zespołu, pomijając członka grupy roboczej. Taka modyfikacja przepisu ustawowego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego określonych w art. 9a ust. 15 ustawy i jest niedopuszczalna. Dlatego też załącznik do uchwały w omawianej części ( Rozdział 2 pkt 2 ppkt c ) również dotknięty jest wadą istotnego naruszenia prawa.

Wskazać w tym miejscu należy, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę.