Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1760/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Zarządu Dzielnicy [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. L. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (dalej "SKO"), wydaną na skutek rozpoznania odwołania T. L. (dalej "skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi i budowie sześciu zjazdów z ulicy [...] na działce ew. nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] na Terenie Dzielnicy [...] w [...] (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" i "teren planowanej inwestycji"). W uzasadnieniu ponownie wskazano, na wydane przez Marszałka Województwa [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowienie z dnia [...].10.2012 r. odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji ze względu na kolizje z trasą [...] planowaną w dawnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady [...] z [...].09.1992 r. i Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] – Uchwała Sejmiku Województwa [...] z [...].06.2004 r. nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z [...].11.2012 r., [...].

2. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...].

III. Zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą SKO utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO wskazało, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust.4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wskazało też, że w myśl art. 53.4 decyzje o których mowa w art. 51 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (10); wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (10a).

Zatem wydanie przez marszałka Województwa [...] postanowienie z dnia [...].03.2012 r. utrzymane następnie w mocy postanowieniem Kolegium z dnia [...].11.2012 r. sygn. [...], które jest ostateczne, o odmowie uzgodnienia projektu decyzji dla w/w inwestycji w zakresie zadań samorządowych – art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a w/w/ ustawy – dlatego że wnioskowana inwestycja (która zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], który utracił moc z dniem 31.12.2003 r. znajdowała się częściowo – działka ew. nr [...] i [...] w rezerwie terenu dla ponadlokalnej trasy drogowej trasy klasy "Eo" – Trasy [...]), koliduje z planowaną trasą [...] – elementem systemu transportowego [...], która to trasa jest uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...].06.2004 r.) przesądza o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. W ocenie organu odwoławczego art. 53 ust. 5a nie może być rozumiany jako prowadzący do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w sytuacji, gdy jest ona sprzeczna z inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczona w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa i jednocześnie będącą inwestycja celu publicznego o znaczeniu krajowym, przy negatywnym uzgodnieniu takiej inwestycji w zakresie zadań samorządowych przez marszałka województwa.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 §1 w zw. z art. 63 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji ZDB w sytuacji, gdy organ I instancji samowolnie i bez akceptacji skarżącego zmodyfikował wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który powinien stanowić podstawę do wydania decyzji pozytywnej;

- art. 53 ust. 5a u.p.z.p. poprzez brak wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji w której upłynął termin 9 – miesięczny od daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji i w tym czasie nie doszło do uchwalenia miejscowego planu albo ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci realizacji trasy [...];

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w sytuacji, w której spełnione są wszystkie warunki przewidziane w tym przepisie;

- art. 7 w zw. z art. 77 §1 i 80 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy i wybiórcze odniesienie się do okoliczności niniejszej sprawy;

- art. 8 kpa, poprzez wydanie przez SKO w [...], przy niezmienionych okolicznościach sprawy, decyzji sprzecznej z treścią własnej decyzji z dnia [...].05.2013 r. [...].

W oparciu o powyższe skarżący wniósł na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji SKO oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ja decyzji ZDB, ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. decyzji SKO oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. decyzji ja poprzedzającej. Jednocześnie, na podstawie art. 145a §1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie Zarządu Dzielnicy [...] do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji uwzględniającej analizę urbanistyczną z 2013 r. w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł w szczególności, że Zarząd Dzielnicy [...] samowolnie i bez akceptacji skarżącego dokonał bardzo poważnej ingerencji w złożony przez skarżącego wniosek, przy czy modyfikacja ta była zupełnie nieuprawniona i bezzasadna ponieważ jeszcze przed dokonaną ingerencją spełnione zostały wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., co wynika z treści decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...].03.2013 r. uchylonej następnie przez SKO w [...] decyzją z dnia [...].05.2013 r. Podniósł, ze organ I instancji w sytuacji upływu terminu z art. 53 ust. 5a, obowiązany był do wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji z przyczyn jak wyżej, w oparciu o analizę urbanistyczną z [...].03.2013 r. jako uwzględniającą wniosek i intencje skarżącego. Zauważył, że w dacie orzekania przez organy obu instancji nie uchwalono planu ani nie wydano decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w art. 53 ust. 5a u.p.z.p. w związku z czym nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji pozytywnej zatem doszło w sposób oczywisty do naruszenia w/w przepisu.

Nadto wskazał, że SKO nie dokonało analizy okoliczności sprawy powołując się chociażby na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].03.2012 r. podczas gdy w aktach sprawy znajduje się postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...].12.2015 r., co narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej. Podniósł, że decyzja przedmiotowa jest sprzeczna z treścią wcześniejszej decyzji SKO z dnia [...].05.2013 r. przez co rażąco narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej.

Z uwagi na bardzo długi czas trwania postępowania w niniejszej sprawie i istniejące ryzyko, że organy administracji będą nadal bezpodstawnie przedłużać toczące się postępowanie oraz utratę przez skarżącego zaufania do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem w trybie art. 145a §1 p.p.s.a.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej popierając skargę wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. t.j. z 2016 r. poz. 718 - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję SKO, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...], wydano z naruszeniem przepisów prawa tak procesowego jak i materialnego obowiązujących w dacie ich wydania. Z powyższych względów orzeczenia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Przepis art.60 ust.1 ustawy o planowaniu (...) nakłada na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy m.in. obowiązek dokonania uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy.

Obowiązek ten wynika również z przepisu art.64 ust.1 ustawy określającego, które z przepisów regulujących wydawanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (wśród tych przepisów wymieniono art.53 ust.3 - 5a ustawy).

Tym samym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy m.in. dokonać uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 10 i 10 a ustawy.

Chodzi o uzgodnienia z:

- (pkt 10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

- (pkt 10a) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1

Ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art.53 ust.4 pkt 10 i 10a ustawy Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odmowne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez którykolwiek z organów wymienionych w art.53 ust.4 zamyka organowi głównemu, orzekającemu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy drogę do wydania takiej decyzji.

Kierując się powyższą okolicznością, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej.

Organy obu instancji nie wzięły jednakże pod uwagę dyspozycji art.53 ust.5a w związku z art.64 ust.1 ustawy.

Przepis ten przewiduje, że w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia.

Z powyższego przepisu wynika, że w następstwie wydania przez Marszałka orzeczenia z dnia [...] grudnia 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] zobowiązany był do obligatoryjnego zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Jednocześnie ze zdania drugiego analizowanego przepisu ustawy wynika przesądzenie przez ustawodawcę, że nieuchwalenie w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nieustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z zadaniami, w związku z planowaniem których doszło do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji, nakłada na organ główny obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo braku wymaganego uzgodnienia.

Intencją analizowanego przepisu jest stworzenie gwarancji dla inwestora, że objęcie terenu planowanej inwestycji zadaniami publicznymi w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może stanowić wyłącznie czasową, nie zaś bezterminową przeszkodę do inwestowania. Nieustalenie lokalizacji inwestycji publicznej bądź to w nowym planie miejscowym, bądź to w decyzji lokalizacyjnej w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do niebrania pod uwagę okoliczności wskazanych jako przyczyna odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji przez organy, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 10 i 10a ustawy. Tym samym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy, w tym w szczególności wymagania wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa.

W niniejszej sprawie nie doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art.53 ust.5a ustawy.

Podkreślenia wymaga, że możliwość taka już nie istnieje z uwagi na upływ 9 miesięcy (w pierwotnej wersji przepisu 12 miesięcy) od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o ustalanie warunków zabudowy (23.05.2011 r.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dacie orzekania przez organy obu instancji nie uchwalono planu ani nie wydano decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w art.53 ust.5a ustawy.

Z tej racji, pomimo niezawieszenia postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] i w świetle braku możności takiego zawieszenia z uwagi na upływ terminu (chodzi zarówno o brak możliwości takiego zawieszenia istniejący już w dacie wydania orzeczenia Marszałka, jak i obecnie - Sąd nie dostrzega bowiem przesłanek pozwalających na przyjęcie, że bieg terminu z art.53 ust.5a ustawy ulegał w niniejszej sprawie przerwaniu lub zawieszeniu), organy miały obowiązek zastosowania się bezpośrednio do normy wynikającej ze zdania drugiego art.53 ust.5a ustawy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo negatywnego uzgodnienia inwestycji postanowieniem Marszałka z dnia [...] grudnia 2015 r.

Uchybienie powyższemu obowiązkowi powoduje, że obie decyzje wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 53 ust.5a ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z racji wystąpienia tego naruszenia decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Zarząd Dzielnicy [...] orzeknie w sprawie z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej.

Zasadne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że doszło (na etapie postępowania przed organem I instancji) do ingerencji we wniosek inwestora, przy czym była to ingerencja bez akceptacji skarżącego, którego nie wezwano do skorygowania parametrów określonych we wniosku. Okoliczność ta nie jest sporna w sprawie niniejszej. W efekcie powyższego, tak określona inwestycja przedstawiona została do zaopiniowania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad a następnie do uzgodnień przez Wojewodę [...] i Marszałka Województwa [...]. Zauważyć należy, że aczkolwiek w przypadku parametrów obiektu budowlanego takich jak wysokość, szerokość, linia architektoniczna możliwe jest ustalenie ich w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż we wniosku inwestora, to niezbędna jest akceptacja takiej modyfikacji przez inwestora. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest bowiem zawsze związany wnioskiem i nie może go modyfikować ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy, co miało miejsce w sprawie niniejszej.

Zauważyć też trzeba, że organ odwoławczy w sposób oczywisty naruszył podstawowe zasady procedowania powołując się na postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...].03.2012 r., podczas gdy podstawą orzekania organu I instancji było postanowienie Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...].12.2015 r. dotyczące odmowy uzgodnienia zmodyfikowanego przez organ I instancji wniosku skarżącego. Uzasadnienie decyzji SKO sporządzone zostało z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa.

Powyższe wady postępowania powodują niemożność wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w trybie art. 145a §1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe wówczas, gdy Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub z powodu nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, a ponadto gdy rozstrzygnięcie takie nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Zatem mankamenty postępowania przed organem I instancji polegające na nieuprawnionym zmodyfikowaniu wniosku skarżącego, wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organ odwoławczy, sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa przesądziły o braku rozstrzygnięcia w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c oraz art.200 p.p.s.a..