Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1059/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24; art. 7,8c, 11 ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej.
journal: Dz.U. 1991 nr 41 poz 178
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Naczelnej Rady [...] w W. oraz Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1367/06 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej [...] w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez J. M. uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w K., odmówiła J. M. stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że J. M. nie spełnia przesłanki koniecznej do uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, o której mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.), bowiem nie posiada dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, prowadzącej kształcenie w oparciu o obowiązujące standardy nauczania, określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. z 2002 r., Nr 116, poz. 1004 ze zm.). Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynię wynikało, że jej kształcenie obejmowało łącznie 2323 godziny, podczas gdy z załącznika do ww. rozporządzenia wynika, że studia mają obejmować 6100 godzin, w tym 2940 godzin winno być przeznaczone na kształcenie praktyczne.

Po rozpoznaniu odwołania J. M. z dnia 18 kwietnia 2006 r., w którym podniosła, że ukończyła studia pielęgniarskie z dyplomem magistra, który upoważnia do wykonywania zawodu pielęgniarki, a ze znowelizowanego art. 34 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wynika, że skoro uzyskała ona kwalifikacje zawodowe przed wejściem w życie ustawy lub w okresie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy, to zachowuje te uprawnienia i prawo wykonywania zawodu na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie z nowelizacją z 2001 r. również na podstawie obecnych przepisów szkoła wyższa, która nadała tytuł magistra pielęgniarstwa, daje też prawo wykonywania zawodu pielęgniarki. Stanowisko takie potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 239/05).

Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, po rozpatrzeniu odwołania uchwałą nr [...] z dnia [...], utrzymało w mocy uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w K. z dnia [...] w sprawie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki J. M.. W uzasadnieniu swojej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych stwierdziło, że w dniu rozpoczęcia przez J. M. studiów obowiązywały standardy nauczania określone w uchwale Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, które przewidywały 5-letnie studia obejmujące 3500 godzin kształcenia oraz 1120 godzin praktyki. W dniu ukończenia studiów obowiązywały zaś standardy określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r., które przewidywały 5-letnie studia w wymiarze 6100 godzin. Studia J. M. trwały natomiast 4 lata i obejmowały jedynie 2323 godziny. Tym samym nie spełniały standardów kształcenia określonych w obowiązujących przepisach i nie mogą być podstawą do przyznania prawa wykonywania zawodu. Dyplom ukończenia studiów uprawnia jedynie do ubiegania się o przyznanie prawa wykonywania zawodu i jest jednym z wymogów, które musi spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, jeżeli spełnione są pozostałe przesłanki określone w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że są one niezasadne, bowiem przepis art. 34, odnosił się do osób, które uzyskały kwalifikacje przed wejściem w życie ustawy i nie znajduje zastosowania w tej sprawie; organowi nie jest znana nowelizacja wprowadzająca przepis, który stanowiłby, iż dyplom ukończenia wyższej szkoły pielęgniarskiej jest równoznaczny z przyznaniem prawa wykonywania zawodu, a powoływany w odwołaniu wyrok sądu dotyczy innej sytuacji faktycznej.

Skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego wniosła J. M., domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały organu pierwszej instancji, ponieważ spełnia przesłanki określone w art. 11 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, stanowiące podstawę do stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wnosząc o jej oddalenie podniosła, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia prawa wykonywania zawodu Rada ma także ustalić, czy dyplom szkoły wyższej może być uznany za dyplom szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 7 ust. 2 o zawodach pielęgniarki i położnej i czy w związku z tym został spełniony warunek przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki określony w art. 11 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. uchwały organów obu instancji wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, stanowiący materialnoprawną podstawę uchwał organów obu instancji odmawiających stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki J. M., określa warunki jakie musi spełniać osoba aby uzyskać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki; których spełnienie jest równoznaczne z uzyskaniem prawa wykonywania zawodu. Zawód pielęgniarki może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położnych. Taka konstrukcja art. 11 ust. 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy oznacza, iż osobie, która spełni wszystkie wymogi określone w ust. 2, w związku z czym uzyska prawo wykonywania zawodu, nie można odmówić stwierdzenia posiadania tego prawa. Uchwała w tym przedmiocie ma więc wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu. Sąd wskazał, że skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu przedstawiła dokumenty mające potwierdzać spełnienie wymagań określonych w art. 11 ust. 2 cyt. ustawy. Ani Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w K., ani Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych nie dokonały oceny przedstawionych dokumentów koncentrując się wyłącznie, w sposób zupełnie nieuprawniony, na ocenie standardów kształcenia w [...] Akademii Medycznej. Tymczasem żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadającej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Podniesione w uzasadnieniu obu uchwał argumenty o niespełnieniu przez uczelnię wymaganych standardów nauczania, nie dają podstaw do nieuznawania indywidualnego dyplomu ukończenia takiej uczelni. Stosownie do art. 8a ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego składająca się w połowie z kandydatów przedstawionych przez samorząd pielęgniarek i położnych oraz innych stowarzyszeń zawodowych ma za zadanie m.in. ocenę spełniania przez szkołę standardów kształcenia. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia standardów nauczania przez konkretną uczelnię może wystąpić do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji. Tą drogą samorząd pielęgniarek i położonych może więc wywierać wpływ na uczelnie wyższe w celu zmiany standardów nauczania. Jednakże nawet ewentualne cofnięcie akredytacji danej uczelni nie ma wpływu na wydane uprzednio dyplomy ukończenia studiów na tej uczelni. Przedstawiony przez skarżącą dyplom ukończenia jednolitych studiów magisterskich na [...] Akademii Medycznej i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona wymóg określony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i brak było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu. Na marginesie Sąd wskazał, że [...] Akademia Medyczna decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. otrzymała akredytację dla kierunku kształcenia pielęgniarstwo. Oznacza to, że uczelnia spełniła standardy kształcenia, w tym wymogi programowe określone odrębnymi przepisami ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. W tej sytuacji Sąd uznał, iż odmowne decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Odrębnie Sąd stwierdził, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia prawa wykonywani zawodu pielęgniarki lub położnej. Nie jest to bowiem ani akt kompetencyjny dla samorządu, ani też przepis prawa materialnego, do którego wprowadzenia lub stosowania samorząd jest zobowiązany.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Zdrowia pismem z dnia 26 stycznia 2007 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych pismem z dnia 25 stycznia 2007 r.

Minister Zdrowia w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, jako przeprowadzoną w oderwaniu od dyspozycji przepisu art. 8c ust. 1-3 wskazanej ustawy, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisu art. 11 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, w następstwie błędnego przyjęcia, iż uczelnia, którą ukończyła skarżąca jest "szkołą pielęgniarską" w rozumieniu przywołanej ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w K. ani Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych nie kwestionowały dyplomu, koncentrując się jedynie na badaniu warunku określonego w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Minister Zdrowia stwierdził, że jednym z warunków koniecznych do stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w świetle przywołanego przepisu prawa jest posiadanie przez tę osobę dyplomu ukończenia "polskiej szkoły pielęgniarskiej". Z mocy art. 8c ust. 1 wskazanej ustawy szkoła wyższa, zamierzająca prowadzić kształcenie w zawodzie pielęgniarki jest obowiązana uzyskać akredytację potwierdzającą spełnienie standardów kształcenia, to należy stwierdzić, iż bez otrzymania akredytacji nie jest prawnie możliwe prowadzenie przez nią kształcenia w tymże zawodzie, a zatem nie może być "szkołą pielęgniarską" w rozumieniu, jakie nadał temu określeniu ustawodawca. Uzyskanie zaś przez uczelnię wyższą akredytacji w momencie zbliżającego się ku końcowi kształcenia

(pozostającego w niezgodności z prawem ustalonymi standardami kształcenia) nie może samo przez się sanować merytorycznych uchybień przeprowadzonego procesu edukacji. Przyznanie akredytacji ze swej istoty może bowiem oddziaływać jedynie na przyszłość (ex nunc), tj. co do kształcenia mającego się rozpocząć po dacie uzyskania akredytacji, a nie ex tunc. Podejmowanie przez daną osobę zawodu regulowanego, jakim jest zawód pielęgniarki wymaga spełnienia szczególnych warunków, przewidzianych m.in. przez prawo wspólnotowe; wykonywanie zawodu pielęgniarki prawo uzależnia nie od ukończenia jakiejkolwiek szkoły wyższej, ale od ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Lekceważenie standardów kształcenia w zawodzie pielęgniarki może pociągać za sobą istotne niebezpieczeństwo dla tychże dóbr prawnych ze strony osób nielegitymujących się należytym przygotowaniem do podjęcia danej aktywności zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie utożsamił natomiast ustawową przesłankę posiadania dyplomu ukończenia "polskiej szkoły pielęgniarskiej" z posiadaniem dyplomu ukończenia szkoły wyższej, prowadzącej kształcenie w ramach jednolitych studiów magisterskich na kierunku pielęgniarstwo mimo braku akredytacji, przez co uczynił zupełnie irrelewantnym w świetle unormowań ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej brak po stronie uczelni akredytacji potwierdzającej spełnienie standardów kształcenia, w sytuacji, gdy w realiach sprawy niedopełnienie przez [...] Akademię Medyczną wymogów wynikających ze standardów jest niewątpliwe.

W skardze kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych zarzucono:

I. Błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. a/ ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, ponieważ przeprowadzonej bez uwzględnienia dyspozycji przepisu art. 8c ust.1-3, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 11 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w następstwie nieprawidłowego przyjęcia, iż uczelnia, którą ukończyła skarżąca jest szkołą pielęgniarską w rozumieniu przywołanej ustawy niezależnie od faktycznego zadośćuczynienia przez tę szkołę prawem określonym standardom kształcenia.

II. Błędną wykładnię art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 41, poz. 178) w wyniku przyjęcia przez Sąd istnienia formalnoprawnego zakazu badania przez właściwe organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych dyplomu uczelni wyższej w kontekście posiadania przez absolwenta uczelni kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zawodu pielęgniarki. W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie

wniesionej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu omawianej skargi kasacyjnej podniesiono, że organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych obowiązane są stwierdzać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej tylko tym osobom, które spełniają przewidziane w ust. 2 art. 11 ustawy, ściśle określone wymogi. Organy dokonały jedynie sprawdzenia, czy J. M. zadośćuczyniła prawnemu wymogowi przewidzianemu w powołanym art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy kontrola spełnienia przedmiotowego warunku polega z jednej strony na ocenie autentyczności przedstawionych dokumentów potwierdzających odbyte kształcenie w zawodzie pielęgniarki, z drugiej zaś na zbadaniu, czy przedłożone, celem uzyskania przez daną osobę stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, dokumenty dają materialną podstawę do przyjęcia, iż dana osoba jest absolwentem polskiej szkoły pielęgniarskiej. Pojęcie szkoły pielęgniarskiej jest zaś sformułowaniem ustawowym (art. 7 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej). Zdaniem Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych dla prawidłowego odczytania konsekwencji prawnych należy dokonywać interpretacji art. 7 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, przy jednoczesnym odwołaniu się do treści art. 8c ust. 1-3 przedmiotowej ustawy. W świetle art. 8c ust. 1 przywołanej ustawy szkoła wyższa, zamierzająca prowadzić kształcenie w zawodzie pielęgniarki jest przecież obowiązana uzyskać akredytację potwierdzającą spełnienie standardów kształcenia. Oznacza to, iż bez otrzymania akredytacji nie jest możliwe, zgodne z prawem, prowadzenie przez daną szkołę wyższą kształcenia w zawodzie pielęgniarki. Ukończenie przez J. M. szkoły wyższej prowadzącej kształcenie na kierunku pielęgniarstwo, bez prawem nakazanej akredytacji, nie może być uznane za ukończenie szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Uzyskanie przez uczelnię wyższą akredytacji na końcowym etapie prowadzonego kształcenia (pozostającego w oczywistej niezgodności z określonymi prawem standardami kształcenia) nie może pozbawiać go negatywnego, z punktu widzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, znaczenia w zakresie merytorycznych uchybień przeprowadzonego procesu edukacji. Zdaniem Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył prawo materialne, bowiem w istocie utożsamił ustawową przesłankę posiadania dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej z posiadaniem dyplomu ukończenia szkoły wyższej prowadzącej kształcenie w ramach jednolitych studiów magisterskich na kierunku pielęgniarstwo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powołanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł okoliczności wskazujących na nieważność postępowania. Wniesione skargi kasacyjne nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. a/, art. 8c ust. 1-3 oraz art.11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Z uwagi na przedmiot zaskarżonej uchwały, dotyczącej odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w dalszych rozważaniach, należy się odnieść do tych przepisów ww. ustawy, które dotyczą zawodu pielęgniarki.

Zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej poddającymi w wątpliwość zaskarżony wyrok i przyjętym tam rozumieniem ww. przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić pojęcie "szkoły pielęgniarskiej", występujące w art. 7 ust. 1 i 2 oraz w innych przepisach tej ustawy. Oczywistym wydaje się, że "szkołą pielęgniarską" w znaczeniu tam użytym, nie będzie każda szkoła pomaturalna, czy też każda szkoła wyższa prowadząca kształcenie w zawodzie pielęgniarki, ale tylko te szkoły, które prowadzą kształcenie w tym zakresie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tak już bowiem jest, że dokonując wykładni danego przepisu prawa, należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca jeśli w nim użył pojęć nie definiując ich lub odwołał się do pewnych instytucji, to miał na myśli znaczenie prawne tych pojęć, a jeśli chodzi o instytucje to chodzi o instytucje powołane (utworzone) i działające w oparciu o przepisy prawa, zgodnie z prawem. Odmienne rozumienie woli prawodawcy, byłoby sprzeczne z logiką i podstawowymi zasadami tworzenia i stosowania prawa.

Nie ma chyba wątpliwości, że szkoła wyższa prowadząca kształcenie w zawodzie pielęgniarki w formie studiów wyższych zawodowych, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 lit. b/ ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, aby być "szkołą pielęgniarską" w rozumieniu ustawy, musi jednocześnie spełniać wymogi określone w ust. 4 art. 7 i w art. 8c ust. 1 ww. ustawy.

Obowiązek uzyskania akredytacji, o którym mowa w art. 8c ust. 1 omawianej ustawy, dotyczy również od 1 stycznia 2002 r. szkoły wyższej prowadzącej kształcenie w zawodzie pielęgniarki, w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 lit. a/ ustawy, a wcześniej standardy kształcenia w tego typu szkołach wynikały kolejno z:

– uchwały Nr 76/2000 Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie określenia minimalnych wymagań programowych dla studiów magisterskich na kierunku "pielęgniarstwo" oraz studiów licencjackich na kierunku "pielęgniarstwo", a także dla studiów inżynierskich na kierunku "elektronika i telekomunikacja" (Dz. Urz. MEN Nr 3, poz. 17),

– rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie standardów kształcenia pielęgniarek i położnych w szkołach wyższych i wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 499),

– rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz. 1004 ze zm.), a w szczególności z załącznika Nr 48 do rozporządzenia.

Poza tym aktem podstawowym regulującym sprawy szkół wyższych do dnia 31 sierpnia 2005 r. była ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), a od dnia 1 września 2005 r. ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek, że wszelkie prawa i obowiązki wynikające z ukończenia szkoły pielęgniarskiej, a w szczególności uzyskanie kwalifikacji zawodowych, dających podstawę do wystąpienia z wnioskiem do okręgowej rady pielęgniarek i położnych o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu, należy łączyć z posiadaniem dyplomu ukończenia "szkoły pielęgniarskiej", spełniającej określone w prawie standardy kształcenia.

Nie jest więc problemem, jak można by wywnioskować z zaskarżonego wyroku to, czy okręgowa rada pielęgniarek i położnych ma prawo, kompetencje do oceny standardów kształcenia, kwestionowania dyplomu ukończenia uczelni, lecz to, czy dyplom każdej szkoły prowadzącej kształcenie w zawodzie pielęgniarki, wymienionej w art. 7 ust. 2 pkt 3 lit. a/ jest dyplomem ukończenia "polskiej szkoły pielęgniarskiej" w rozumieniu art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178 ze zm.) do uchwały okręgowej rady pielęgniarek i położnych w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 17 czerwca 1992 r. w sprawie trybu postępowania dotyczącego stwierdzania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i zawodu położnej oraz sposobu prowadzenia rejestru pielęgniarek i rejestru położnych (Dz. U. Nr 52, poz. 248 ze zm.), wszczyna się na pisemny wniosek osoby zainteresowanej. Skoro w sprawach tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do decyzji administracyjnych, to tym samym dokumenty, jakie należy załączyć do wniosku zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w tym dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, jako dokument stwierdzający posiadanie wymaganych kwalifikacji zawodowych, podlegają swobodnej ocenie dowodów przez organ prowadzący postępowanie, niezależnie od tego, czy jest to organ samorządu zawodowego wykonujący funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, czy gdyby to był organ administracji publicznej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że nie jest to ocena dyplomu jako świadectwa ukończenia określonej szkoły, lecz ocena pod względem, czy dana szkoła, która wydała ten dyplom jest "szkołą pielęgniarską" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Ustalenie jakie to szkoły są w rozumieniu ustawy szkołami pielęgniarskimi, przesądza automatycznie o tym, której polskiej szkoły pielęgniarskiej dyplom ukończenia, jest dokumentem, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, i który uprawnia do wystąpienia do okręgowej rady pielęgniarek i położnych z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu. Tak więc wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 i 2 przesądza o rozumieniu art. 11 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Przepisy ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, ani też przepisy ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, nie stanowią żadnych ograniczeń dla organów samorządowych co do ich uprawnień, czy też rozstrzygnięć w postępowaniu o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu. Kompetencje okręgowych rad pielęgniarek i położnych oraz Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w zakresie stwierdzania prawa wykonywania zawodu, znajdują także swoje uzasadnienie w zadaniach tych organów samorządowych, określonych w art. 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych. Z poglądem, że nie można odmówić stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki osobie, która spełnia wszystkie wymogi określone w ust. 2 art. 11 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej należy się zgodzić, jednak ocena czy wszystkie te wymogi zostały spełnione należy do właściwej okręgowej rady pielęgniarek i położnych. W rozpoznawanej sprawie odmowa stwierdzenia prawa wykonywania zawodu była uzasadniona, skoro nie wszystkie szkoły prowadzące kształcenie w zawodzie pielęgniarki, mogą być uznane za szkoły pielęgniarskie w rozumieniu ustawy.

Stwierdzenie prawa wykonywania zawodu bądź odmowa takiego stwierdzenia przez organ samorządowy, nie jest oceną standardów kształcenia w uczelni, która wydała dyplom ani podważaniem uprawnień wynikających z tego tytułu lecz oceną, czy dany dyplom został wydany przez szkołę, która w świetle przepisów ustawy może być uważana jako "szkoła pielęgniarska".

Należy zauważyć, że w pkt V. suplementu dyplomu J. M. "Informacje o uprawnieniach posiadacza dyplomu" wpisano: "uzyskany tytuł uprawnia do podjęcia studiów podyplomowych oraz ubiegania się o stopień naukowy doktora zgodnie z obowiązującymi przepisami" i tych uprawnień skarżącej nie kwestionuje się przez fakt odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Jednak należy też zwrócić uwagę, że w ppkt 2 pkt V suplementu dyplomu, nie wpisano aby uzyskany dyplom dawał określone uprawnienia zawodowe, czy też stanowił podstawę do ubiegania się o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, na co Sąd nie zwrócił w ogóle uwagi.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, za wykonywanie zawodu pielęgniarki uważa się również:

1) nauczanie zawodu pielęgniarki,

2) prowadzenie prac naukowo-badawczych w dziedzinie pielęgniarstwa,

3) kierowanie pracą zawodową pielęgniarek i położnych.

Uprawnień do wykonywania zawodu pielęgniarki w powyższym zakresie, wynikających z dyplomu przedstawionego przez J. M., organy samorządowe nie kwestionują bo to nie należy do ich kompetencji.

Wymóg ustawowy stwierdzenia przez organy samorządowe prawa wykonywania zawodu pielęgniarki (art. 11 ust. 1) dotyczy głównie, jak się wydaje, wykonywania zawodu pielęgniarki w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Pogląd, iż uchwała w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki ma "wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu", jest co najmniej dyskusyjny, skoro sam dyplom jak wykazano wcześniej, nie daje określonych uprawnień zawodowych. Ukończenie zaś szkoły pielęgniarskiej (w znaczeniu ustalonym wcześniej) i uzyskane w ten sposób kwalifikacje zawodowe, pozwalają na wystąpienie z wnioskiem, przy jednoczesnym spełnieniu innych warunków ustawowych (art. 11 ust. 2 ustawy), do okręgowej rady pielęgniarek i położnych o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu.

Z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej zaczęły obowiązywać w omawianym zakresie spraw oprócz ustawodawstwa polskiego, rozwiązania wynikające z aktów prawa wspólnotowego:

– Dyrektywa Rady Nr 77/452/EWG z dnia 27 czerwca 1977 r. dotycząca wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną, łączenie ze środkami mającymi na celu ułatwienie skutecznego wykonywania prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (Dz. Urz. UE L 77.176.1),

– Dyrektywa Rady Nr 77/453/EWG z dnia 27 czerwca 1977 r. dotycząca koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie działalności pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną (Dz. Urz. UE L 77.176.8),

– Dyrektywa Nr 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE L 05.255.22).

Powyższe dyrektywy wpłynęły na zaostrzenie wymaganych standardów kształcenia i wprowadzenie obowiązku posiadania akredytacji przez szkoły wyższe prowadzące nauczanie tzw. zawodów regulowanych, a zawód pielęgniarki do takich jest zaliczany.

Swoboda przemieszczania się osób w ramach państw należących do Unii Europejskiej, wymaga zapewnienia osobom aktywnym zawodowo zatrudnienia w innym państwie Unii niż kraj ojczysty. Warunkiem tego jest jednak uznawanie przez państwo przyjmujące, kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym państwie, dotyczy to zarówno obywateli polskich emigrujących do innych państw Unii, jak i odwrotnie obywateli innych państw UE przybywających na stałe lub czasowo do Polski.

Systemy edukacyjne w państwach UE są bardzo różne, aby więc doprowadzić do wzajemnego uznawania przez państwa Unii dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych, należało podjąć w każdym z tych państw, działania koordynujące i dostosowujące przepisy prawa wewnętrznego regulujące system kształcenia, zapewniając jednocześnie spełnienie minimalnych wymogów w tym zakresie, przewidzianych dla danego zawodu.

Przyjęte przez Polskę standardy kształcenia po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, nie są już tylko naszą sprawą wewnętrzną, ale muszą odpowiadać również standardom unijnym, gdyż leży to w interesie naszych obywateli, jak i w interesie obywateli innych państw członkowskich migrujących do Polski.

Przyjęty w prawodawstwie wspólnotowym system wzajemnego uznawania kwalifikacji przez państwa członkowskie, opiera się na zasadzie wzajemnego zaufania pomiędzy tymi państwami.

System kształcenia pielęgniarek obowiązujący w Polsce i to jakie standardy kształcenia muszą spełniać polskie szkoły pielęgniarskie, nie pozostaje więc bez wpływu na to, jakie dyplomy, świadectwa i inne dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji pielęgniarki, uzyskane w innych państwach Unii, będą uznawane w Polsce. I odwrotnie, dyplomy ukończenia polskich szkół pielęgniarskich są oceniane przez odpowiednie organy innych państw członkowskich, w celu uznania nabytych w Polsce praw do wykonywania zawodu pielęgniarki na ich terenie.

Pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że dyplom każdej szkoły wyższej prowadzącej kształcenie w zawodzie pielęgniarki, należy uznać jako wymagany dokument w rozumieniu art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, obligujący okręgową radę pielęgniarek i położnych do stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, jest nie do przyjęcia. Takie rozumienie przepisów ustawy ograniczałoby uprawnienia organu samorządowego i sprowadzało jego pozycję do przysłowiowej roli "notariusza", który ma uprawnienie wyłącznie do rejestracji pewnych zdarzeń. Poza tym prowadziłoby to do nieuchronnej utraty zaufania innych państw do naszego państwa w dziedzinie uznawania zawodów regulowanych, skoro w stosunku do absolwentów polskich szkół wyższych, stosowalibyśmy zbyt liberalnie przepisy, niezgodnie z kryteriami kształcenia, wynikającymi z przepisów unijnych, do których przestrzegania jesteśmy zobowiązani jako państwo.

Należy też zauważyć, że posiadanie prawa wykonywania zawodu, stwierdzonego przez okręgową radę pielęgniarek i położnych, dotyczy tak samo pielęgniarek, które ukończyły polską szkołę pielęgniarską, jak i pielęgniarek, które uzyskały w innym państwie dyplom uznany w Polsce za równorzędny, zgodnie z odrębnymi przepisami [ustawa z dnia 26 kwietnia 2001 r. o zasadach uznawania nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej kwalifikacji do wykonywania zawodów regulowanych (Dz. U. Nr 87, poz. 954 ze zm.)].

Obowiązek posiadania akredytacji przez szkołę, którą ukończyła J. M. jest bezsporny. Należy też zgodzić się z poglądem wyrażonym w skargach kasacyjnych, iż akredytacja co do zasady może oddziaływać na przyszłość (ex nunc) w stosunku do studentów, którzy zostaną przyjęci na uczelnię po dacie uzyskania akredytacji. Natomiast studenci, którzy rozpoczęli studia wcześniej w danej szkole, przed uzyskaniem przez szkołę akredytacji, powinni ją kończyć według programu zgodnego ze standardami kształcenia potwierdzonymi akredytacją, jeżeli chcą otrzymać dyplom szkoły, która posiada akredytację. Trudno bowiem przyjąć, aby uzyskanie przez szkołę akredytacji działało wstecz, obejmując wcześniejsze roczniki studentów, których program kształcenia nie spełniał wymaganych standardów.

W rozpoznawanej sprawie można by uznać, że skarżąca ukończyła szkołę wyższą posiadającą wymaganą akredytację, gdyby program nauczania, który odbyła w tej szkole był zgodny z wymaganymi standardami kształcenia, uzyskaną przez szkołę akredytacją.

Akredytację przyznaną danej szkole wyższej, należy bowiem rozumieć jako decyzję potwierdzającą określone standardy kształcenia dla danego kierunku studiów, która odnosi się do całego cyklu kształcenia od pierwszego do ostatniego roku, nie zaś jako dokument, który odnosi się tylko do tego rocznika i następnych, kiedy szkole przyznano akredytację. Rozumienie decyzji akredytacyjnej, tak jak to przedstawiono w zaskarżonym wyroku i tak jak to rozumie skarżąca, byłoby legalizacją standardów kształcenia, niezgodnych z postanowieniami obowiązującego prawa. Nie można więc przyjąć w niniejszej sprawie, że skarżąca ukończyła uczelnię, która posiadała wymaganą akredytację, bowiem fakt przyznania akredytacji w 2004 r. nie może mieć odniesienia w tym przypadku do J. M..

Rozstrzygnięcie powyższych problemów, jeżeli miałoby być inne, powinno wynikać z samej decyzji Ministra przyznającej akredytację, której brak w aktach.

We wniesionych skargach kasacyjnych trafnie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego powyżej omówionych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.