Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1408/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. M. – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2018r. I. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie – E. S. na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r., oświadczając, iż rodzina wnioskodawcy składa się z czterech osób: wnioskodawcy, córki E. S. (urodzonej [...] grudnia 2004r.), syna W. S. (urodzonego [...] grudnia 1999r.) i żony D. S..

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko –E. S. na wnioskowany okres.

Odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018r. wniósł I. M.. W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 i 3, art. 18 w zw. z art. 2 pkt 2, 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich rażące naruszenie i błędne zastosowanie, czego konsekwencją była odmowa wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wykładnia gramatyczna i systemowa nie daje podstaw do przyjęcia, że uzyskanie pełnoletności przez pierwsze dziecko powoduje utratę statusu "pierwszego dziecka" Stąd świadczenie wychowawcze należy się na każde dziecko do ukończenia przez nie 18 roku życia, przy czym w zakresie pierwszego dziecka konieczne jest spełnienie kryterium dochodowego

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018r. W uzasadnieniu wskazano, jakie są warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego przyznawania i wypłacania określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dalej także jako "ustawa" ( Dz. U. z 2018r., poz. 2134 ze zm.). Ponadto, przytaczając art. 5 ust. 1 ustawy przypomniało, że zasadą jest, że przedmiotowe świadczenie na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie (do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia) przysługuje niezależnie od wysokości dochodu rodziny. Przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uwarunkowane jest natomiast zachowaniem kryterium dochodowego.

Kolegium podkreśliło, że przedmiotem rozpoznania jest wniosek w sprawie przyznania prawa do tego świadczenia na drugie z dzieci odwołującego z nim zamieszkujące i pozostające na jego utrzymaniu. Kolegium wskazało, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w art. 2 ust. 14 wyraźnie, definiuje pojęcie "pierwszego dziecka w rodzinie" - oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 lat. Przepis art. 2 pkt 16 ww. ustawy definiuje natomiast pojęcie rodziny przez szczegółowe określenie jej składu. Jest to określenie niezbędne w świetle treści art. 2 pkt 4 i pkt. 2 ustawy, które operują pojęciami "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny", zatem od ilości członków rodziny w rozumieniu art. 2 ust. 16 ww. ustawy zależy wysokość dochodu na członka rodziny. Wskazanie przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ww. ustawy, iż do członków rodziny wlicza się dzieci małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka - zamieszkujące z nimi i pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna – nie oznacza w żadnym wypadku, że dzieci takie uznać można za pierwsze dzieci w rodzinie w rozumieniu ustawy. Dzieci powyżej 18 roku życia, o których mowa w art. 2 pkt 16 nie są nigdy dziećmi, na które przysługuje świadczenie wychowawcze i nie są też "pierwszymi dziećmi w rodzinie" w rozumieniu ustawy - są natomiast uwzględniane jako członkowie rodziny w sytuacji ustalania dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. W ocenie Kolegium niezasadne jest tym samym stanowisko I. M., że organ pierwszej instancji, mimo uzyskania pełnoletności przez pierwsze dziecko I. M., winien był pozytywnie, bez względu na kryterium dochodowe, rozstrzygnąć o prawie do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko córkę E. S..

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniósł I. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 4 ust. 2 i 3. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w związku z art. 2 pkt 2, 14 i 16 tej ustawy przez ich rażące naruszenie i błędne zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, skutkiem czego prawo do świadczenia wychowawczego przyznawanego na podstawie ustawy zostało nie zostało przyznane skarżącemu na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

- zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium i przyznanie prawa do świadczenia na okres wynikający z art. 18 ust. 1 ustawy to jest na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r.

a w razie nieuwzględnienia tego wniosku

- o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ustawa określa prawo do świadczenia w sposób prosty i przejrzysty. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy prawo do otrzymywania świadczenia przysługuje na dziecko (czyli każde dziecko) do czasu ukończenia przez to dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 Ustawy). Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy dzieckiem w rozumieniu ustawy jest "dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną". Dzieckiem, które stanowi podstawę do uzyskania prawa do świadczenia jest córka skarżącego – E., drugie, młodsze dziecko w rodzinie.

Zdaniem skarżącego w ustawie brak jest przepisu, który kształtowałby inaczej prawo do otrzymywania świadczenia. Co więcej, ustawa zawiera art. 8, który wprost określa przypadki, w których świadczenie nie przysługuje. Nie ma w nim przypadku ustania prawa do świadczenia uzyskiwanego z tytułu posiadania drugiego dziecka z chwilą ukończenia przez pierwsze dziecko 18 lat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący poinformował, że otrzymał świadczenie wychowawcze na córkę od lipca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej zwanej p.p.s.a. - (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.,) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia zgodnie ze wskazanymi normami, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego skarżącemu na córkę E. S. na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 11 lutego 2016 r." w brzmieniu obowiązującym na moment wydawania zaskarżonej decyzji ( sprzed nowelizacji obowiązującej od1 lipca 2019 r.). W myśl art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2). Świadczenie wychowawcze przysługuje ww. osobom do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia (ust. 3).

Ponadto z art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje uprawnionym osobom w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Zasadą było przy tym, że przedmiotowe świadczenie na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie (do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia) przysługuje niezależnie od wysokości dochodu rodziny. Przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uwarunkowane było natomiast zachowaniem kryterium dochodowego.

Zgodnie zaś z art. 2 pkt 16, rodzina w rozumieniu ustawy oznaczała odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego albo opiekuna prawnego dziecka. Zgodnie z art. 18 ust. 1, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia [...] października do dnia [...] września roku następnego.

Z kolei definicja "pierwszego dziecka", do której odwoływał się art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, została sformułowana w art. 2 pkt 14. W myśl tego przepisu pierwsze dziecko to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2.

Autor skargi wywodzi, że decyzja Kolegium jest rażąco sprzeczna z prawem i bezpodstawnie pozbawia go prawa do świadczenia na córkę, mimo że ustawa w sposób jasny i przejrzysty określa prawa do świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy prawo do otrzymywania świadczenia przysługuje na dziecko (czyli każde dziecko) do czasu ukończenia przez to dziecko 18 roku życia. W ustawie brak jest przepisu, który kształtowałby inaczej prawo do otrzymywania świadczenia. Co więcej, ustawa zawiera art. 8, który wprost określa przypadki, w których świadczenie nie przysługuje, a w tym przepisie nie ma przypadku ustania prawa do świadczenia uzyskanego z tytułu posiadania drugiego dziecka z chwilą ukończenia przez pierwsze dziecko 18 lat.

Takie stanowisko należy uznać za nieuprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że E. S. jest drugim w kolejności dzieckiem w rodzinie skarżącego. Mając jednak na względzie, że starsze dziecko I. M. - syn W. S., w dniu [...] grudnia 2017 r. ukończył 18 lat, organy orzekające w sprawie - odwołując się do dyspozycji art. 2 pkt 14 ustawy – uznały E. S. za pierwsze dziecko w rodzinie. Tym samym, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, przyznanie świadczenia wychowawczego uwarunkowane było zachowaniem przez rodzinę skarżącego określonego w tym przepisie kryterium dochodowego. Należy również zauważyć, że prawo do świadczenia wychowawczego przyznaje się na okres świadczeniowy obejmujący okres od [...] października do [...] września roku następnego. Zatem w momencie złożenia wniosku na dany okres świadczeniowy, badane są od nowa przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego w tym np. czy dziecko jest pierwszym dzieckiem w rodzinie czy też kolejnym. Gdyby przyjąć natomiast interpretację ustawy wskazaną w skardze, organ nie mógłby badać czy ziściły się przesłanki wskazane w ustawie, uprawniające do przyznania świadczenia na kolejny okres, a jego aktywność byłaby ograniczona jedynie do zbadania czy dziecko nie ukończyło 18 lat.

Jeszcze raz należy podkreślić, że z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że skarżący posiada dwoje dzieci: syna W. , który skończył [...] lat [...] grudnia 2017 r., oraz córkę E. urodzoną w 2004 r. Tym samym zgodnie z art. 2 pkt 14 pierwszym dzieckiem w rodzinie od tej daty stała się córka E., jest ona bowiem najstarszym dzieckiem, które nie ukończyło 18 roku życia. Z przepisu art. 2 pkt 14 ustawy wynikało bowiem, że ustawodawca odszedł od powszechnego rozumienia tego terminu i jako pierwsze dziecko uznał nie tylko jedyne dziecko, ale również dziecko najstarsze w rodzinie do ukończenia 18 roku życia. Z analizy ww. przepisów wynikało natomiast, że na pierwsze dziecko świadczenie wychowawcze może być ono przyznane tylko wówczas, gdy kryterium dochodowe nie przekracza kwoty 800 zł. Z kolei art. 4 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje ojcu, matce, opiekunowi faktycznego dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ust. 3 tegoż przepisu stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Ten ostatni przepis określa wiek dziecka, do którego przysługuje świadczenie, ale tylko tym dzieciom, które zgodnie z art. 2 pkt 14 nie były pierwszymi dziećmi albo zgodnie z art. 5 ust. 3 spełniały kryterium dochodowe. Zatem z wykładnią przepisów, przedstawioną przez skarżącego nie sposób się zgodzić. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna, powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

Tym samym należało uznać, że przyjęte przez organ rozumienie m.in. art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy, uwzględnia niewątpliwie wykładnię celowościową ustawy (vide również uzasadnienie projektu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 216). Ustawodawca w uzasadnieniu projektu do ustawy zwrócił uwagę, że świadczenie wychowawcze na drugie i każde kolejne dziecko przysługiwać będzie bez względu na osiągany przez rodzinę dochód. Natomiast świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługiwać będzie wówczas, gdy dochód rodziny nie przekroczy kwoty 800 zł na osobę w rodzinie, a w przypadku gdy w rodzinie znajduje się dziecko niepełnosprawne ( kwoty 1200 zł. Powyższa konstrukcja przepisów oddaje pośredni cel całej regulacji, którym jest potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów.

Rezultaty wykładni celowościowej (art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, i art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 3 ) przemawiają –zdaniem sądu- za taką wykładnią przepisów ustawy, jak zaprezentowana powyżej, która jest spójna ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ.

Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały E. S. za "pierwsze dziecko" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy., a w konsekwencji słusznie uznały o braku podstaw do przyznaniu na jej rzecz świadczenia wychowawczego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.