Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 171/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1-2, art. 39 ust. 5, art. 39 ust. 5a-5b, art. 39 ust. 6, art. 39 ust. 7a, art. 39 ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy W. na opinię Kuratora Oświaty z dnia 5 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zgodności planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę W. oraz określenia granic ich obwodów uchyla zaskarżoną opinię.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną opinią z dnia 5 lutego 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zgodność planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę W. oraz określenia granic ich obwodów, obowiązującego od dnia 1 września 2021 r., z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2, 5a-7 Prawa oświatowego.

W uzasadnieniu opinii [...] Kurator Oświaty wskazał, że Wójt Gminy W. zwrócił się do niego pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. o wyrażenie opinii w sprawie zmiany granic obwodu Szkoły Podstawowej S., mającej obowiązywać od dnia 1 września 2021 r., załączając projekt Uchwały Rady Gminy W. w sprawie zmiany granic obwodu Szkoły Podstawowej w S. Projektowana zmiana ma polegać na poszerzeniu obwodu tej szkoły o dwie miejscowości, a mianowicie N. i Ż.

Tymczasem w dniu 7 marca 2019 r. [...] Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię (znak sprawy: [...]) w sprawie zgodności planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. na okres od dnia 1 września 2019 r. określonych w załączniku do projektu Uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł., a także określenia granic ich obwodów od dnia 1 września 2019 r. zgodnie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 5 i 6 ustawy - Prawo oświatowe. Z uzyskanych informacji wynikało, że pomiędzy Gminą W. a Gminą Miejską Ł. zawarto porozumienie, na mocy którego miejscowości N. i Ż., położone na terenie Gminy W., zostały objęte obwodem Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł.

Zatem miejscowości N. i Ż. obejmują obwód Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. z siedzibą: ul. T. [...], [...]-[...] Ł. Tym samym nie można było stworzyć sytuacji, w której te same miejscowości obejmują obwód dwóch różnych szkół położonych w Gminie W. i w Gminie Miejskiej Ł. Pokrycie się obwodu Szkoły Podstawowej w S. z granicami obwodu Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. stanowiłoby o naruszeniu art. 39 ust. 5b ustawy - Prawo oświatowe.

[...] Kurator Oświaty nadmienił, że w treści wniosku Wójt Gminy W. wskazał, że w dniu 29 września 2020 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22 marca 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. oraz określenia granic obwodów. W treści skargi Wojewoda wskazał, że nie doszło do ujawnienia porozumienia dającego Gminie Miasto Ł. legitymacji do wykonywania zadań oświatowych Gminy W. Ponadto, poinformowano, że w zbiorach akt znajdujących się w Urzędzie Gminy W. nie odnaleziono porozumienia międzygminnego oraz nie zostało ono opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Powyższe, zdaniem Wójta Gminy W., przemawia za wydaniem opinii pozytywnej w sprawie zmiany granic obwodu Szkoły Podstawowej w S. prowadzonej przez Gminę W. na okres od dnia 1 września 2021 r.

[...] Kurator Oświaty stanął na stanowisku, że wydanie opinii pozytywnej w sprawie będącej przedmiotem wystąpienia Gminy W. byłoby co najmniej przedwczesne. Po pierwsze, z treści wniosku z dnia 21 stycznia 2021 r. wynika jedynie, że Wojewoda [...] wniósł skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miejskiej Ł. Do chwili sporządzenia niniejszej opinii nie jest znane rozstrzygnięcie Sądu w sprawie. Kurator przypomniał przy tym, że Gmina Miejska Ł. przez kilkadziesiąt lat i bez sprzeciwu ze strony Gminy W. w granicach obwodu Szkoły Podstawowej w Ł. wymieniała miejscowości N. i Ż. Przez kilkadziesiąt lat szkoła ta była miejscem realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci z tych miejscowości. W zbiorach akt organu sprawującego nadzór pedagogiczny brak jakiejkolwiek dokumentacji stanowiącej o tym, że przed rokiem 2020 Gmina W. sprzeciwiała się temu, aby dzieci z miejscowości N. i Ż. położonych na terenie Gminy W. realizowały obowiązek szkolny w szkole położonej na terenie Gminy Miejskiej Ł. Gmina W. przez kilkadziesiąt lat pokrywała także koszty dojazdu dzieci z miejscowości N. i Ż. do Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. Powyższe zdaje się być wynikiem porozumienia międzygminnego i tłumaczy pokrywanie kosztów dojazdów dzieci z wyżej wymienionych miejscowości do szkoły położonej na terenie Gminy Miejskiej Ł. przez Gminę W.

Ponadto, zdaniem [...] Kuratora Oświaty, z treści wniosku Rady Gminy W. z dnia 21 stycznia 2021 r. nie wynika, aby dokonano ustaleń, czy w zasobach Archiwum Państwowego Oddziału w G. znajduje się dokumentacja, której analiza może pozwolić na ustalenie, dlaczego i na mocy jakich postanowień Szkoła Podstawowa w Ł. stała się miejscem realizacji obowiązku szkolnego dla dzieci z dwóch miejscowości - N. i Ż., położonych na terenie Gminy W. Z ustaleń organu wynika, że w zasobach w/w Archiwum znajduje się dokumentacja dotycząca działalności Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł. i Gminnej Rady Narodowej w W., w tym kopia uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w W. w sprawie wyrażenia opinii na temat projektu likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. Jak wynika z treści uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w W. z dnia 20 września 1973 r. oraz Informacji Naczelnika Gminy o realizacji uchwał Gminnej Rady Narodowej w W. na rok 1974 oraz uchwał rad wyższego stopnia, po likwidacji szkoły - od dnia 1 września 1974 r. zorganizowano dowożenie dzieci z Ż. do Ł. autobusem. Zaszłości dotyczą czasu, gdy obowiązywała ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1958 r., nr 5, poz. 16 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 69 tej ustawy, w wypadkach uzasadnionych charakterem lub rozmiarami podejmowanych zadań gminne rady narodowe współdziałają z sąsiednimi radami narodowymi i w związku z tym mogą w szczególności: podejmować wspólne uchwały, zawierać porozumienia co do realizacji określonego zadania i jego finansowania oraz powoływać, w miarę potrzeby, jednostki organizacyjne dla jego realizacji, ustalać zasady wspólnego korzystania z określonych obiektów i urządzeń, tworzyć wspólne fundusze celowe, organizować wykonanie określonych zadań w czynie społecznym, podejmować wspólne akcje o charakterze społecznym, kulturalnym lub zdrowotnym. Powyższe wskazuje, że do takiej wspólnej uchwały, czy też porozumienia między radami narodowymi W. i Ł. doszło i do chwili obecnej nie nastąpiło uchylenie tej uchwały, czy też rozwiązanie tegoż porozumienia.

[...] Kurator Oświaty zwrócił ponadto uwagę na szeroko pojęte dobro dzieci z miejscowości N. i Ż., realizujących obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej im. [...] w Ł. Spowodowanie sytuacji, w której z dniem 1 września 2021 r. dzieci miałyby być nagle uczniami Szkoły Podstawowej w S., być oderwane od środowiska i społeczności im bliskiej i znanej, nie jest dobrym rozwiązaniem z punktu widzenia ich właściwego rozwoju.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą opinię [...] Kuratora Oświaty Wójt Gminy W. wniósł o jej uchylenie, zarzucając istotne naruszenie art. 39 ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe polegające na wykroczeniu przy opiniowaniu zgodności planu poza zakres warunków określonych odpowiednio w art. 39 ust. 1, 2 i 5a -7a oraz naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) stanowiącego, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Uzasadniając powyższe zarzuty wskazano, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. Droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej opinii nie wynika, by Kurator weryfikował warunki określone w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe i stwierdził uniemożliwiającą pozytywne zaopiniowanie planowanej zmiany niezgodność granic obwodu Szkoły w S. z przywołanymi przepisami. Zwłaszcza, że stosownie do art. 39 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonej opinii nie wynika również, aby organ opiniujący analizował zgodność proponowanej zmiany i stwierdził jej brak z przepisami art. 39 ust. 5a - 7a przedmiotowej ustawy stanowiącymi, że: w uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (ust. 5a) Obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły (ust. 5b). Rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (ust. 6). W przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się (ust. 7a).

[...] Kurator Oświaty dokonał oceny przedłożonej mu do zaopiniowania zmiany granic obwodu Szkoły Podstawowej w S. w sposób naruszający kompetencje i podlegającą ochronie sądowej - stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - samodzielność Gminy W. w zakresie realizacji zadań własnych gminy obejmujących stosownie do art. 8 ust. 15 w/w ustawy zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych. Zakres zadań oświatowych gmin doprecyzowany został w art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wskazanie, iż obejmuje zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, a także w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową (mieszkańców gminy) oraz odpowiednie terytorium. Natomiast art. 40 ust. 1 tejże ustawy mówi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wszelka więc prawotwórcza działalność gminy musi się ograniczać do jej terytorium, na którym to zaspokajane są zbiorowe potrzeby określonej wspólnoty samorządowej, co dotyczy także uchwał podejmowanych na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy albowiem stanowią one akty prawa miejscowego. Tym samym organ opiniujący nie miał prawa zawężać uprawnień Gminy W. z uwagi na wykraczające poza ustawowo przyznane kompetencje działania Gminy Miejskiej Ł.

Wniosek o wydanie zaskarżonej opinii nawiązał do treści negatywnych opinii z dnia 19 marca 2020 r. i z dnia 3 września 2020 r. wydanych w sprawie identycznej zmiany granic obwodu Szkoły Podstawowej w S., mającej obowiązywać w przypadku pierwszego wniosku od dnia 1 września 2020 r., a w przypadku drugiego wniosku od dnia 1 września 2021 r., wskazując że Gmina W. nie dysponuje dokumentem porozumienia w sprawie powierzenia Gminie Miejskiej Ł. zadań Gminy W. z zakresu edukacji publicznej dzieci zamieszkałych w miejscowości N. i Ż.

Po uzyskaniu informacji, że leżące na terenie gminy W. miejscowości N. i Ż. objęte są obwodem Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł., pismem z dnia 30 marca 2020 r. wystąpiono do Rady Miejskiej w Ł. o zmianę § 1 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22 marca 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych od dnia 1 września 2019 r. poprzez wyłączenie miejscowości znajdujących się na terenie Gminy W. z granic obwodu szkoły w Ł. Wskazano w nim, że uchwała ustalająca plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę oraz określająca granice obwodów publicznych szkół podstawowych kwalifikowana jest jako akt prawa miejscowego i zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może obowiązywać (wiązać i wywoływać skutki prawne) jedynie na obszarze tej gminy, nie może natomiast obowiązywać na obszarze innych gmin, a w szczególności wyznaczać praw i obowiązków tych gmin. Jednocześnie wystąpiono do Rady Miasta Ł. o przedłożenie porozumienia o powierzeniu zadań z zakresu oświaty, o którym w swojej pierwszej negatywnej opinii pisał [...] Kurator Oświaty, wskazując iż takiego dokumentu Gmina W. nie posiada.

W piśmie z dnia 22 maja 2020 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. wskazał, że Rada Miejska Ł. nie widzi możliwości usunięcia ww. miejscowości znajdujących się na terenie Gminy W. z obwodu szkoły, dla której Gmina Miejska Ł. jest organem prowadzącym. W tej sytuacji Wójt Gminy W. wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie czynności nadzorczych wobec postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ł. wkraczających w zakres uprawnień organów Gminy W. Dnia 29 września 2020 r. Wojewoda [...] wniósł do WSA w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. (sygn. akt III SA/Gd 1088/20). Informując o wniesieniu skargi Wojewoda wskazał, że nie doszło do ujawnienia porozumienia, które miałoby stanowić podstawę do wykonywania zadań oświatowych Gminy W. przez Miasto Ł. Końcowo Wójt Gminy W. oświadczył, że Gmina W. nie powierzała Gminie Miejskiej Ł. prowadzenia swoich zadań z zakresu edukacji publicznej i takiej zgody nie wyraża.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej opinii, podkreślając, że nie ingeruje w samodzielność Gminy W. i w jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych, jako zadań własnych. Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego, bowiem podlega różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. Takim ograniczeniem jest przepis art. 39 ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii. Oparcie tej opinii na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy. Przepisy ustawy - Prawo oświatowe nie określają kryteriów opiniowania zamiaru zmiany obwodu szkół i opinia wydawana jest w ramach uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną opinię zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty (dalej określanego także jako "Kurator") z dnia 5 lutego 2021 r. (nr [...]) dotycząca zgodności planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę W. oraz określenia granic ich obwodów, obowiązującego od dnia 1 września 2021 r.

Poza sporem było, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 21 stycznia 2021 r. Gminy W., w którym zwróciła się do Kuratora o wyrażenie opinii w sprawie zmiany granic obwodu Szkoły Podstawowej w S., polegającej na poszerzeniu obwodu tej szkoły o dwie miejscowości: N. i Ż.

Do wniosku załączono projekt uchwały w sprawie zmiany granic obwodu Szkoły Podstawowej w S. Nie było w sprawie kwestionowane, że w Gmina W. jeszcze w 2020 r. dwukrotnie zwracała się do Kuratora o wydanie opinii, jednak były one negatywne. Ponadto, bezsporne było, że w dniu 7 marca 2019 r. Kurator wydał pozytywną opinię (znak sprawy: [...]) w sprawie zgodności planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. na okres od dnia 1 września 2019 r. z warunkami określonymi w art. 39 ust. 5 i 6 ustawy - Prawo oświatowe. Z uzyskanych informacji wynikało, że pomiędzy Gminą W. a Gminą Miejską Ł. zawarto porozumienie, na mocy którego miejscowości N. i Ż., położone na terenie Gminy W., zostały objęte obwodem Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. W konsekwencji wniosek Gminy W. nie mógł zostać pozytywnie zaopiniowany.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia (opinii) stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 rudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej powoływanej jako - "ustawa" lub "prawo oświatowe").

Zgodnie z art. 39 ust. 1 prawa oświatowego, sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2.

W myśl art. 39 ust. 2 tej ustawy droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:

1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;

2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.

Natomiast przepis art. 39 ust. 5 prawa oświatowego stanowi, że rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2.

W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do art. 39 ust. 5a ustawy w uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Zgodnie z art. 39 ust. 5b prawa oświatowego, obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły.

W myśl zaś art. 39 ust. 6 ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami:

1) o pełnej strukturze organizacyjnej;

2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.

W tym miejscu należy wskazać, że użyte w powyższym przepisie prawa oświatowego sformułowanie "dąży do tego" należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten ustala dyrektywę, którą Rada ma się kierować przy podejmowaniu uchwały o planie sieci szkół, jednak nie w sposób bezwzględny, lecz w miarę możliwości i zgodnie z warunkami miejscowymi. Trzeba się więc wystrzegać automatycznego kwalifikowania odstępstw od kryteriów wyznaczających pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej jako naruszenia prawa, które uzasadnia negatywne zaopiniowanie uchwały przez kuratora (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 6).

Można dodać, że zasadniczo przepisy prawa oświatowego nie wymagają, aby uchwała rady gminy, podejmowana w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, miała obligatoryjnie zawierać uzasadnienie, jak również nie wskazują stopnia jego szczegółowości, czy też wymaganych elementów.

Zgodnie z art. 39 ust. 7a prawa oświatowego w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się.

W myśl art. 39 ust. 8 prawa oświatowego ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a.

Z powyższych przepisów prawa oświatowego wprost wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, a także określenie granic obwodów publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 ustawy może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Przepis ten ogranicza zakres opinii kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w przedmiotowym przepisie prawa oświatowego. Oznacza to, że opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami tej ustawy. Gdyby ustawodawcy chodziło o to, by opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 prawa oświatowego, obejmowała ocenę zgodności planu z innymi przepisami prawa oświatowego, to treść tego przepisu byłaby inna. Jego sformułowanie prowadzi do wniosku, że opinia dotyczy jedynie zakresu określonego w jego ustępie 8. Co do zasady brak jest podstaw do przyjęcia odmiennego zakresu opinii kuratora oświaty, gdyż byłoby to sprzeczne z treścią art. 39 ust. 8 prawa oświatowego. Ponadto, w doktrynie podkreśla się, że zadaniem kuratora jest jedynie weryfikacja planu, i to pod kątem tych konkretnych kryteriów (zawartych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego), a nie np. weryfikacja legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zakres opiniowania jest zatem wąski i można go określić jako fachowe współdziałanie organu administracji państwowej przy realizacji samorządowego zadania publicznego, jakim jest prowadzenie szkół odpowiedniego szczebla na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 7).

Przechodząc do dalszych rozważań, to w uzasadnieniu zaskarżonej opinii Kurator słusznie zauważył, że we wniosku wskazano, iż w dniu 29 września 2020 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę (nr [...]) Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22 marca 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Ł. oraz określenia granic obwodów. W treści skargi podniesiono, że nie doszło do ujawnienia istnienia porozumienia międzygminnego. Nie jest to okoliczność obojętna dla niniejszej sprawy, gdyż przedmiotowa uchwała objęła miejscowości N. i Ż. Jednak uwzględnienie jej byłoby w ocenie Kuratora przedwczesne, gdyż nie jest znane rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Jednocześnie Kurator zauważył, że Gmina Miejska Ł. przez kilkadziesiąt lat (bez sprzeciwu ze strony Gminy W.) w granicach obwodu ww. Szkoły Podstawowej w Ł. wymieniała miejscowości N. i Ż., gdzie był realizowany obowiązek szkolny dzieci z tych miejscowości. Przywołał również okoliczności, które w jego ocenie mogą wskazywać na istnienie porozumienia.

W związku z powyższym trzeba podnieść, że prawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 1088/20 stwierdził nieważność § 1 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia 22 marca 2019 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych od dnia 1 września 2019 r. w części obejmującej miejscowości – N. i Ż.

W uzasadnieniu tego wyroku podzielono stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., w sprawie I OSK 585/17, że z uwagi na sformalizowany charakter porozumienia międzygminnego jego istnienia nie można domniemywać z zachowania stron. W sytuacji zaś, gdy nie doszło do zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie powierzenia zadań edukacyjnych, "Rada Miasta (...) nie miała obowiązku, a przede wszystkim prawa do regulowania i określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów w zakresie przekraczającym granice Miasta (...) i obejmującym obszar sąsiedniej gminy (...). Zatem w tym zakresie zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem".

Ponadto, zaznaczono, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VCSK 651/17, LEX nr 2650249 - podniósł, że porozumienia międzygminne (porozumienia komunalne), o których mowa w art. 74 u.s.g., nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi - porozumieniami administracyjnymi (czynnościami prawa administracyjnego). Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne. Istotne jest, że w wyroku tym Sąd Najwyższy podkreślił, że - dopiero zawarte porozumienie - rodzi stosunek prawny pomiędzy jego stronami, o treści determinowanej postanowieniami porozumienia.

Konkludując, WSA w Gdańsku w powyższym wyroku stwierdził, że skoro Gmina W. nie zawarła międzygminnego porozumienia z Miastem Ł. w zakresie powierzenia zadań z zakresu zadań edukacyjnych Gminy W. (prowadzenia szkoły podstawowej), to Rada Miejska w Ł. nie miała prawa do regulowania i określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych w zakresie przekraczającym granice Miasta Ł. i obejmującym obszar sąsiedniej gminy (Gminy W.). Zgodnie z art. 40 u.s.g., akt prawa miejscowego może obowiązywać (wiązać i wywoływać skutki prawne) jedynie na obszarze gminy, która go uchwaliła. Gmina nie może w sposób jednostronny, poprzez swoją uchwałę, ingerować w uprawnienia i obowiązki innej gminy.

Zgodnie z przepisem art.170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Kurator jest więc przedmiotowym orzeczeniem związany, a podnoszona przez niego argumentacja dotycząca okoliczności, które w jego ocenie mogą wskazywać na istnienie porozumienia, nie może odnieść skutku. Przywołane w tym zakresie uchwały rad narodowych dotyczą zasadniczo likwidacji szkoły w Ż. i nie mogą być oceniane w kategorii umownego porozumienia.

Niezależnie od poczynionych uwag, trzeba zgodzić się z zarzutem skargi, że zaskarżona opinia nie zawiera oceny zgodności z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a prawa oświatowego, a także sprowadza się do kwestii wykraczających poza zakres określony w art. 39 ust. 8 tej ustawy. Nie może przy tym ujść uwadze, że Kurator w zaskarżonej opinii nie zakwestionował spełnienia warunków określonych w ww. przepisach, a tylko w takim przypadku aktualizowałaby się jego kompetencja do wydania negatywnej opinii.

Opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, co podniesione zostało już wyżej, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 517/18 oraz z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 431/19).

Natomiast analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki: z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, z dnia 23 października 1996r., K 1/96 , publ. OTK 1996/5/38, z dnia 15 grudnia 1997r., K 13/97, publ. OTK 1997/5-6/69) wskazuje, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. Prowadzi to do wniosku, że administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie, a nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji. Przewidziane w przepisie art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego, uzależniające ustalenie planu sieci szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty, zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w tym przepisie. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 ustawy. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nie przewidzianą w ustawie, a konkretnie w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego.

Niewątpliwie obowiązkiem Kuratora była ocena czy wnioskowana zmiana jest zgodna lub niezgodna z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a art. 39 prawa oświatowego i w zależności od jej wyników wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii. Kurator natomiast wydał negatywną opinię nie z przyczyn przewidzianych w art. 39 ust. 8 prawa oświatowego, naruszając omawiany przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną opinię.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych rozważań.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Kurator Oświaty powinien ponownie rozpoznać wniosek Gminy W., uwzględniając rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w tym dotyczące prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie III SA/Gd 1088/20, a następnie wydać opinię w zakresie określonym w przepisie art. 39 ust. 8 prawa oświatowego.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).