Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 79/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 23 grudnia 2020 r., do Urzędu Miejskiego Gminy O. wpłynął wniosek R. K. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budowie zjazdu z drogi gminnej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w O..

Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. Burmistrz Gminy O. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Dnia 12 lutego 2021 r. Burmistrz zwrócił się z prośbą do Starosty [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o zaopiniowanie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem melioracji wodnych.

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji i zagospodarowania terenu ustalono, że inwestycja spełnia wymagania do wydania pozytywnej decyzji. Uzyskano niezbędne stanowiska organów opiniujących, a żadna ze stron postępowania nie wniosła uwag.

W wyniku wniesionego pisma inwestora, które potraktowano jako odwołanie, decyzją z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO [...]", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji Burmistrza była, zdaniem Kolegium, niekompletność wniosku inwestora. Nie określono czy istniejąca infrastruktura umożliwi jej funkcjonowanie w zakresie niezbędnych mediów (określono jedynie zapotrzebowanie na pobór wody, energię elektryczną oraz sieć gazową, a także odprowadzanie ścieków). Organ II instancji uznał więc, że wątpliwe jest to, czy działka inwestycyjna jest należycie "uzbrojona". Inwestor nie przedłożył żadnej umowy na dowód dostępności działki do wymaganych mediów.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło rozumienie linii zabudowy – przedłużenie linii już istniejącej.

Pismem z dnia 27 maja 2021 r. inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz zawiesił postępowanie administracyjne zgodnie z wolą inwestora.

Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. inwestor wniósł o podjęcie postępowania. Do swojego pisma dołączył kopię korespondencji z Urzędem Miejskim Gminy O., z którego wynika, że działka [...] jest podłączona do sieci gazowej, wodociągowej. Dołączono także kopię pism o warunkach przyłączenia do sieci gazowej, warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej przez E. S.A.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Dnia 6 sierpnia 2020 r. została sporządzona analiza funkcji i zagospodarowania terenu. Pismem datowanym na ten sam dzień, Burmistrz wezwał strony do zapoznania się z materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zrelacjonował stan faktyczny. Burmistrz stwierdził, że ustosunkował się do zaleceń Kolegium i wezwał inwestora do przedłożenia dokumentacji świadczącej o należytym uzbrojeniu działki inwestycyjnej. Ponownie przeprowadzona analiza funkcji i zagospodarowania terenu wykazała, że zostały spełnione wszystkie wymagania celem wydania decyzji korzystnej dla inwestora.

W terminowo wniesionym odwołaniu inwestor zakwestionował decyzję organu I instancji w części, w jakiej określono obowiązującą linię zabudowy tj. co do pkt II, pkt 1 lit. a decyzji. Inwestor podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez błędne zastosowanie;

2) § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu wielkości obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji;

3) art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak uwzględnienia słusznego interesy obywatela;

4) art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie na podstawie i w ramach przepisów prawa;

5) art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności inwestora tj. uniemożliwienie mu zabudowy nieruchomości w zamierzony sposób, mimo iż spełnił do tego warunki.

Inwestor stwierdził, że wyznaczenie linii zabudowy na przedniej części działki sprawia, że w zasadzie nie można jej zabudować. Budynek, jaki chce postawić musiałby mieć w zasadzie 4 m szerokości. Inwestor uważa, że brak jest podstaw dla wyznaczenia linii obowiązującej. Organ I instancji powinien wyznaczyć linię nieprzekraczalną.

Decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. SKO [...] uznało, ze decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Szerokość frontu obu działek stanowi 20 m, a biorąc pod uwagę, że obszar analizowany wyznacza się w promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki, przyjęto promień 60 m. W tym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz gospodarcza. Planowana inwestycja spełnia zatem warunek kontynuacji funkcji zagospodarowania działki.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego linii zabudowy należało podkreślić, że nie było podstaw do zastosowania odstępstwa w zakresie jej wyznaczenia. Linia zabudowy tworzy uskok. Jest ona oddalona 20-30 m od krawędzi drogi w analizowanym obszarze. Również w tym przypadku należało przyjąć, że linia zabudowy będzie położona 20 m od pasa drogowego.

W dalszej części uzasadnienia, Kolegium odniosło się do pozostałych parametrów inwestycji.

Skarżący, działając samodzielnie, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 8 § 1 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, uwzględniający interes wyłącznie osób trzecich, zaś całkowicie pomijający interes Skarżącego;

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie;

3) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji uzasadnienia obejmującego analizę kluczowej dla rozpoznania sprawy materii obejmującej przyczynę określenia obowiązującej linii zabudowy;

4) art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ II instancji zastosował obowiązującą linię zabudowy, a nie nieprzekraczalną, co w istocie rzeczy ogranicza jego możliwość zagospodarowania nieruchomości. W miejscu gdzie wyznaczono linię zabudowy działka jest bardzo wąska, co nie pozwala na jej zabudowanie. Ma ona w tym miejscu 12 m, a dom musiałby mieć szerokość 4 m. Nie da się w ten sposób zagospodarować działki.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarzuty sformułowane w skardze uznał za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie mimo niezasadności większości zarzutów.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 16 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Skarżącego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Zanim Sąd przystąpi do uzasadnienia motywów zapadłego wyroku należy podkreślić, że Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczyła ona obowiązującej linii zabudowy (pkt II.1.a sentencji decyzji Burmistrza), podczas gdy z sentencji decyzji organu II instancji wynika tak, jakby SKO [...] rozpoznało całokształt sprawy. Jest to niedopuszczalne rozstrzygnięcie, ponieważ Skarżący, jako strona postępowania odznacza się dyspozytywnością swojego odwołania i to on wyznacza zakres toczącego się postępowania odwoławczego. Kolegium powinno zatem wydać decyzję, w której przesądza o tym, w jaki sposób rozstrzyga sprawę zainicjowaną odwołaniem Skarżącej, mającym precyzyjnie określone granice.

Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie są przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy jest instytucją prawną stanowiącą istotny, aczkolwiek alternatywny element procesu inwestycyjnego. Jest ona wydawana w sytuacji, w której nie obowiązuje na terenie objętym planowaną inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor mimo to dąży do urzeczywistnienia swojego zamierzenia inwestycyjnego.

Organy administracji publicznej (zarówno rozpoznawczy jak i odwoławczy) zasadnie ustaliły, co nie było kwestionowane, iż dla działki, do której inwestor posiada tytuł prawny i planuje zabudowę w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i wjazdem nie obowiązuje plan miejscowy, ergo – należało ustalić warunki zabudowy dla tejże inwestycji. Decyzja, o której wydanie wnioskował inwestor może zostać podjęta wyłącznie, gdy spełnione zostaną kumulatywnie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Niespełnienie któregokolwiek warunku skutkuje więc odmową ustalenia warunków zabudowy. Powołany przepis stanowi: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

W tym miejscu należy wskazać, że w niniejszej sprawie znalazła zastosowanie u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 19 maja 2021 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922): "Do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 [u.p.z.p. – przyp. Sądu] w brzmieniu dotychczasowym". Z tego względu nie należało analizować spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Spełnienie pierwszego warunku tj. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu, która stanie się następnie podstawą dla określenia wszystkich parametrów technicznych przyszłej inwestycji, a także jej rodzaju. Zasady i tryb jej przeprowadzania określają przepisy rozporządzenia.

Analizę funkcji i zagospodarowania terenu rozpoczyna się od wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ II instancji zasadnie stwierdził, że front działki ma szerokość 20 m. W myśl powołanego przepisu rozporządzenia, obszar analizowany wyznacza się w ten sposób, że szerokość frontu działki należy pomnożyć przez trzy, a następnie od każdego wierzchołka działki wyznaczyć promień o długości stanowiący iloczyn tych dwóch czynników. Zasadnie zatem stwierdzono, że obszar analizowany posiada promień o długości 60 m. W tym obszarze dokonano analizy, jednakże Sąd w składzie orzekającym dostrzegł pewne jej słabości, które dyskwalifikują zaskarżoną decyzję. Przede wszystkim należy podkreślić, że analiza funkcji i zagospodarowania terenu jest dokumentem, zasadniczym dowodem w postępowaniu administracyjnym, który musi sporządzić urbanista, a więc osoba posiadająca fachową wiedzę z zakresu urbanistyki. Obowiązek ten wynika z art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Uwagę Sądu zwraca fakt, że analiza funkcji i zagospodarowania terenu stanowiąca zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie została podpisana przez urbanistę (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji), co pozwala na sugestię, że nie została ona sporządzona przez profesjonalistę. Co prawda, projekt decyzji organu I instancji został sporządzony przez urbanistę – A. K., jednakże analiza, która także wymaga wyłożenia zasadniczych okoliczności faktycznych sprawy popartych wiedzą fachową, nie została podpisana przez urbanistę. To podaje pod wątpliwość, czy analizę sporządził urbanista. Kolegium nie zwróciło na to uwagi i nie wyjaśniło tej okoliczności.

Sąd w składzie orzekającym dostrzegł także pewną rozbieżność pomiędzy analizą i jej załącznikami graficznymi, a załącznikami graficznymi dołączonymi do decyzji organu I instancji. Do decyzji organu planistycznego dołącza się część graficzną przedstawiającą umiejscowienie planowanej inwestycji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Poza załącznikiem graficznym, do decyzji o warunkach zabudowy dołącza się także wyniki analizy stanowiącą część tekstową oraz graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wspomniana rozbieżność polega na tym, że załącznik graficzny do wyników analizy (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) różni się od załącznika graficznego do analizy funkcji i zagospodarowania terenu (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Załącznik do wyników analizy nie zawiera obszaru analizowanego, przez co Skarżący nie mógł w żaden sposób ocenić, jakie działki zostały wykorzystane do przeprowadzenia analizy, jakie były parametry zabudowań już istniejących. "Treść części tekstowej analizy urbanistycznej nie może być sprzeczna z częścią graficzną analizy. Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej analizy." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 49/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Powyższe uprawnia zatem do wniosku, że inwestor musi mieć możliwość dokonania sprawdzenia na podstawie załącznika graficznego do wyników analizy załączonych do decyzji o warunkach zabudowy, czy organ planistyczny odniósł się do wszystkich działek objętych obszarem analizowanym, czy uwzględnił wszystkie parametry techniczne i czy prawidłowo wyznaczył wartości średnie. W tym zakresie zaistniała rozbieżność, która musi zostać skorygowana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Drugą rozbieżnością pomiędzy tymi samymi mapami jest to, że załącznik graficzny do wyników analizy nie wskazuje dokładnego miejsca położenia planowanej inwestycji. Jest to szczególnie istotne w niniejszej sprawie, ponieważ Skarżący niegdyś próbował zrealizować tożsamą inwestycję na działce nr [...], jednakże tut. Sąd wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...] prawomocnie oddalił skargę na decyzję Kolegium z uwagi na fakt, że na rzeczonej działce znajdują się grunty orne o klasie nieprzeznaczonej na cele budowlane. Inwestycja musi się zatem zamykać w ramach działki nr [...], a organ administracji publicznej powinien wskazać, gdzie powinna być ulokowana inwestycja.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca dał wyraz temu jak cenną wartością jest dla niego ład przestrzenny, czyniąc obowiązkiem wskazanie formy architektonicznej (potencjalnej) planowanej inwestycji. Powołany przepis stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem wymaga chociażby wskazania na mapie (załączniku graficznym do decyzji) miejsca, w którym zostanie ulokowany oraz orientacyjnych gabarytów. Nie da się rozstrzygnąć o kwestii z art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie wskazując parametrów określonych choćby w formie "widełek", kiedy ustawodawca oczekuje uwzględniania z urzędu wartości, jaką jest ład przestrzenny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 578/20, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, brak nakreślenia na mapie miejsca, w którym miałaby być zrealizowana inwestycja Skarżącego doprowadziła tegoż Skarżącego do błędnych wniosków związanych z istotą jego skargi – linią zabudowy. W związku z tym, że nie nakreślono na mapie miejsca, w którym miałaby stanąć inwestycja, Skarżący przyjął, że musi ją zrealizować wzdłuż linii zabudowy naniesionej na mapę. Istotne jest to, że w załączniku graficznym do analizy funkcji i zagospodarowania terenu wskazano, że planowana inwestycja może być zrealizowana w tyle działki nr [...], ponad zwężeniem, które graniczy z drogą publiczną. Ta rozbieżność jest na tyle istotna, że dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów Skarżącego, których Sąd w składzie orzekającym nie podzielił. Zarzut naruszenia przez SKO [...] przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wskazał Skarżący, jest niezasadny. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Linia zabudowy wyznacza miejsce, do którego może być zrealizowana rzeczona zabudowa. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1613/19, dostępny w CBOSA). Linia zabudowy wyznacza maksymalne przybliżenie zabudowy do pasa drogowego. Tej linii nie można przekroczyć, natomiast można zrealizować zabudowę w oddaleniu od tejże linii postępując w głąb działki. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20, dostępny w CBOSA). "Pojęcie »obowiązująca linia zabudowy« użyte w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie jest to linia nakazana, wzdłuż której muszą być zlokalizowane obiekty. Jest to linia, do której mogą być wznoszone budynki. Zasadą jest, że taka nieprzekraczalna linia wyznaczana jest od strony pasa drogowego." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 145/19, dostępny w CBOSA).

Nie jest więc tak, jak twierdzi Skarżący, że skoro linia zabudowy została wyznaczona w miejscu wskazanym na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wyników analizy funkcji i zagospodarowania terenu dołączonych ostatecznie do decyzji warunków zabudowy, to Skarżący ma obowiązek zrealizować planowaną inwestycję w tym miejscu, które jest dla niego niekorzystne. Skarżącemu nie wolno przekroczyć tej linii w ten sposób, aby przybliżać się do pasa drogowego, jednakże może realizować swoje zamierzenie w głąb działki. To przesądza o niezasadności komentowanych zarzutów podniesionych w skardze.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżący uważa, że w nieuprawniony sposób ograniczono jego prawo zagospodarowania własnej nieruchomości. Sąd zwraca uwagę Skarżącego, że istotą u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Każdy ma prawo do zagospodarowania działki, do której posiada tytuł prawny, jednakże ustawodawca wprowadza ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest tak, że każdy może prowadzić zagospodarowanie swojej działki według własnego uznania. Prawo do zagospodarowania działki znajdzie swoje urzeczywistnienie, jeżeli planowana inwestycja będzie wpisywać się w ład przestrzenny, a także nie będzie niezgodna z interesem publicznym oraz interesem osób trzecich. Rolą organu administracji publicznej jest każdorazowe wyważenie interesów, jeżeli są one ze sobą sporne.

Niezasadność większości zarzutów nie zmienia faktu, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Wskazane mankamenty analizy i jej załącznika graficznego, a także załącznika graficznego do wyników analizy dołączonych do decyzji organu I instancji nie pozwalają na prawidłową ocenę tego, w jaki sposób ostatecznie zostały określone warunki zabudowy. Z decyzji organu I instancji nie wynika w jaki sposób zsynchronizowano zamierzoną inwestycję z ładem przestrzennym. Z kolei Kolegium nie zweryfikowało decyzji Burmistrza we właściwy sposób. Z tego względu SKO [...] będzie zmuszone przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe uzupełniające. Zakres spraw wymagających sprecyzowania nie wymaga uchylenia decyzji Burmistrza.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo niezasadności większości zarzutów. Doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób uzasadniający wyeliminowanie decyzji SKO [...] z obrotu prawnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł, co stanowi wartość wpisu stałego od wniesionej skargi (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO [...] uzyska potwierdzenie, że analiza funkcji i zagospodarowania terenu została sporządzona przez urbanistę, a następnie zapewni zgodność pomiędzy analizą i jej załącznikami a wynikami analizy i ich załącznikami. Prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe, Kolegium będzie mogło, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., polecić Burmistrzowi przeprowadzenie poszczególnych czynności dowodowych w imieniu Kolegium.