Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2079/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 36 a ust.1 i ust. 5 pkt 2, art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 146 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 182 § 2, art.184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1869/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1869/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2018 r., nr 113/R/2018 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Piaseczyński decyzją z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr 717/2018 stwierdził wydanie decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r. z naruszeniem prawa, przy czym odmówił uchylenia tej decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. D., K., albowiem uznał, że wskutek wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że decyzją nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r., znak: ARB-K.6740.281.2012.AZ, Starosta Piaseczyński zatwierdził projekt budowlany przedłożony przez Jana Wiśniewskiego i udzielił pozwolenia na przebudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce o nr ew.: [...] w obrębie ew. [...], ul. D., K.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 listopada 2012 r.

W dniu 10 marca 2015 r. H. i M. M. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r., wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa, poprzez pominięcie w tym postępowaniu Państwa H. i M. M. jako stron w postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Skarżący podnieśli, że budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej na działce o nr ew.: [...] w obrębie ew. [...], ul. D. w K., przylega ścianami szczytowymi do budynków sąsiednich. Na całej szerokości, na głębokości od 40 cm do 65 cm znajduje się jednak na należącej do nich działce o nr ew. [...] w obrębie ew. [...] w K..

Starosta Piaseczyński uznał, że w rozpoznawanej sprawie M. M. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Starosty Piaseczyńskiego Nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r., znak: ARB-K.6740.281.2012.AZ o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę dla przedmiotowej inwestycji na działce ew. nr [...].

Wskutek wznowienia postępowania w sprawie załatwionej decyzją z dnia 9 listopada 2012 r. z udziałem strony M. M., Starosta Piaseczyński decyzją Nr 717/2018 z dnia 17 kwietnia 2018 r., stwierdził wydanie własnej decyzji nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r. z naruszeniem prawa, jednak odmówił uchylenia ww. decyzji gdyż w jego ocenie, wskutek wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na powyższą decyzję w ustawowym terminie odwołanie wniósł M. M. reprezentowany przez H. M..

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego, Nr 717/2018 z dnia 17 kwietnia 2018 r., w pełni podzielając wyrażone w niej stanowisko organu I instancji.

W ocenie organu II instancji, bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest to, że M. M. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Starosty Piaseczyńskiego nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r., znak: ARB-K.6740.281.2012.AZ o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał, że przedmiotem inwestycji prowadzonej w oparciu o decyzję Starosty Piaseczyńskiego Nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r., jest przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, który został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr 206/95 z dnia 20 lipca 1995 r. Organ zauważył, że zrealizowany budynek mieszkalny został częściowo posadowiony na działce należącej do Państwa M. (działka o nr ew. [...]). Organ odwoławczy podkreślił jednak, że obecnie toczy się postępowanie mające na celu wyjaśnienie kwestii dotyczącej przebiegu granic pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...]. Z uwagi na cywilnoprawny charakter przedmiotu sporu brak jest natomiast możliwości ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że obecnie prowadzone na podstawie decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr 1323/12 z dnia 9 listopada 2012 r. - roboty budowlane dotyczące przebudowy istniejącego budynku, realizowane są wyłącznie w części budynku zlokalizowanej na działce inwestora (dz. o nr ew. [...]), tzn. nie obejmują one części budynku zlokalizowanej na działce Państwa M. (dz. o nr ew. [...]). Z analizy dokumentacji projektowej wynika, że projekt przebudowy w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej nie wprowadza zmian w zagospodarowaniu terenu, nie wpływa na konstrukcję budynku lecz na jego estetykę. Dokumentacja projektowa zatwierdzona ww. decyzją, dotyczy zmiany układu ścian parteru, zmiany obudowy wiatrołapu, wymiany balustrad. Wykonywane prace związane z przebudową, związane są ze zmianą w układzie funkcjonalnym pomieszczeń na parterze, zmianą stolarki okiennej w salonie i kuchni, wymianą starej konstrukcji aluminiowo szklanej wiatrołapu i zastąpienie jej nową konstrukcją. Nowa obudowa wiatrołapu wykonana będzie w konstrukcji drewnianej, zaprojektowano nowe barierki na schodach wejściowych, od strony ogrodu wprowadzenie na tarasie nowych barierek, ekranów ażurowych. Na piętrze wymiana barierki balkonu od strony wejściowej budynku, natomiast na poddaszu wymiana barierki loggi od strony wejściowej budynku. Organ ustalił, że projektowane roboty nie wprowadzą dodatkowych ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej, będącej własnością Państwa H. i M. M..

Podsumowując, organ wskazał, że po analizie akt sprawy ustalono, iż zamierzona inwestycja zamyka się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Biorąc jednak pod uwagę, że przedmiotowy obiekt zbudowany jest w ścisłej zabudowie szeregowej, oraz to, że budynek prawdopodobnie nie został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jego część (nie objęta projektowanymi robotami budowlanymi) znajduje się na działce skarżących, badanie ewentualnego oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę sąsiednią, powinno odbywać się przy udziale skarżącego jako strony postępowania.

W związku z powyższym skarżący winien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania.

Skoro skarżącemu nie doręczono ww. decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 9 listopada 2012 r., to organ administracji prowadząc przedmiotowe postępowanie nie zapewnił stronom czynnego udziału w sprawie, czym naruszył art. 10 K.p.a.

Jednocześnie organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że złożona dokumentacja jest kompletna, a inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz nie jest sprzeczna z innymi przepisami prawa.

Zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Podsumowując, organ II instancji przyjął, że przy współudziale M. M. uznanego za stronę postępowania, organ administracji zobowiązany był wydać wyłącznie decyzję tożsamą z decyzją dotychczasową.

Wojewoda Mazowiecki dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie zachodzi również inna przesłanka negatywna do uchylenia pozwolenia na budowę - decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r., wynikająca z art. 146 § 1 K.p.a., który stanowi, ze "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat." Według organów, w przedmiotowej sprawie, wznowionej na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., pięcioletni okres od doręczenia decyzji upłynął w dniu 11 listopada 2017 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta Piaseczyński w podstawie prawnej wskazał nieprawidłowo art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., jednakże z treści orzeczenia organu I instancji wynika, że w decyzji winny być wskazany art. 151 § 2 K.p.a..

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego rozgraniczenia działek o nr ew. [...] i [...], Wojewoda Mazowiecki wskazał, że powyższa kwestia nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Wojewoda podkreślił też, że kwestia przekroczenia granic nieruchomości sąsiedniej winna być załatwiana na drodze postępowania cywilnego.

Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. M. podnosząc zarzuty naruszenia :

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie w zakresie w jakim organ II instancji powielając błąd organu I instancji uznał, iż postępowanie wznowieniowe nie może zakończyć się decyzją uchylającą albowiem w ocenie organu mogłaby zapaść jedynie decyzja analogiczna do wydanej, a nadto od czasu wydania zaskarżonej decyzji upłynęło pięć lat, podczas gdy w przedmiotowym przypadku organy obu instancji nie dostrzegły istnienia podstawy nieważności wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w zakresie w jakim do wydania decyzji z dnia 9 listopada 2012 roku Starosty Piaseczyńskiego nr 1323/2012 doszło z uwagi na przedstawienie przez uczestnika J. W. fałszywych dowodów w postaci jego oświadczenia z dnia 3 września 2012 roku o posiadaniu tytułu prawnego do działki [...] poprzez pominięcie, że część budynku znajduje się na działce [...] oraz mapy dla celów projektowych sporządzonej dnia 12 marca 2012 roku przez geodetę J. S., na której to architekt P. K. w kwietniu 2012 roku naniósł plan zagospodarowania terenu w ten sposób, że projekt budowlany nie dotyczy nieruchomości skarżącego, podczas gdy w czasie sporządzenia tej mapy budynek był już wybudowany i posadowiony w części na działce skarżącego, a prace budowlane dotyczą również budynku, który znajduje się na działce skarżącego, jak również w opisie technicznym projektu budowlanego z kwietnia 2012 roku architekt P. K. nie podał że budynek uczestnika znajduje się częściowo na działce skarżącego, na podstawie których to dowodów organ poczynił istotne dla sprawy ustalenia faktyczne, które następnie stały się podstawą wydania decyzji nr 1323/2012;

2. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie w jakim w ocenie materiału dowodowego pominięto okoliczność, iż kwestią sporną nie jest przekroczenie granicy działki ew. nr [...] w związku z postawieniem budynku mieszkalnego na działce nr [...], ale fakt że budynek mieszkalny na działce [...] pobudowany został niezgodnie z projektem architektonicznym poprzez wydłużenie jego wymiarów ponad przyjęte w projekcie; w konsekwencji brak w uzasadnieniu decyzji rozpoznania i oceny istoty problemu;

3. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego, podczas gdy uczestnik dla uzyskania decyzji z dnia 9 listopada 2012 roku dotyczącej przebudowy istniejącego budynku przedłożył nieprawdziwe oświadczenie poprzez zatajenie, że nie jest uprawniony do dysponowania całością nieruchomości, na której przebudowa ma się dokonywać jak również przedłożył projekt budowlany, w tym mapę projektową, na którą naniesiono plan zagospodarowania terenu zawierającą fałszywe informacje, iż roboty budowlane dotyczą budynku, który w całości znajduje się na działce uczestnika, podczas gdy prawidłowa ocena przedmiotowych dowodów powinna prowadzić do wniosku, że uczestnik uzyskał korzystną dla siebie decyzję przedkładając fałszywe dowody, w związku z czym ustalenia stanu faktycznego były błędne, a tym samym zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.,

4. art. 146 § 1 K.p.a. poprzez błędne wyliczenie daty, w której upłynął termin pięcioletni od doręczenia decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 roku poprzez nieuwzględnienie ostatniego doręczenia decyzji, jakie miało miejsce w sprawie oraz tego, że organ sam doprowadził do upływu tego terminu.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1869/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty Piaseczyńskiego nr 717/2018 z dnia 17 kwietnia 2018r. została wydana wskutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r., z uwagi na to, że strona postępowania – skarżący, nie brał udziału w tym postępowaniu bez własnej winy.

Tego rodzaju decyzja musi być wydana w sytuacji, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne określone w przepisie art. 146 K.p.a. W takim przypadku, organ zobowiązany jest postąpić zgodnie z dyspozycją art. 151 § 2 K.p.a., wobec czego winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Sąd rozpoznając sprawę uznał, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a., który przewiduje, że "nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z organami administracji, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r. udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku należącego do inwestora, nie dotykała kwestii spornych między stronami, dotyczących ustalenia faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działką o nr ew. [...] (należącą do skarżącego), oraz działką o nr ew. [...] (stanowiącą własność inwestora), a także ewentualnego stwierdzenia przekroczenia tej granicy przez właściciela posesji na działce o nr ew. [...].

Jak wynika z ustaleń organów i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przebudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, posadowionego na działce o nr ew. [...] przy ul. D. 8 w m. Konstancin-Jeziorna, objęta zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, nie wykraczała poza granice działki o nr ew. [...]. Z dokumentacji projektowej faktycznie można wywieść, że projekt przebudowy w istniejącym budynku mieszkalnym, nie wprowadza zmian w zagospodarowaniu terenu, nie wpływa na konstrukcję budynku lecz na jego estetykę, a zakres obejmuje jedynie roboty budowlane w części budynku zlokalizowanego na działce inwestora, tj. nie obejmuje części budynku zlokalizowanej na działce skarżącego.

Wykonywane prace polegające na zmianie w układzie funkcjonalnym pomieszczeń na parterze, a zatem wewnątrz budynku nie obejmują części domu mogącej wykraczać poza obszar działki inwestora o nr ew. [...].

Sąd stwierdził, że skarżący zarzucał, iż przebudowa budynku inwestora, objęta pozwoleniem wydanym w decyzji z dnia 9 listopada 2012 r. obejmuje płytę balkonową, która znajduje się w części nad jego działką o nr ew. [...], wobec czego, przebudowa ta nie ogranicza się do działki o nr ew. [...]. Jak jednak wynika z opinii na temat kolizji zabudowy jednorodzinnej na działkach przy ul. D. [...] i [...] w K. z dnia 2 marca 2015 r., znajdującej się w aktach sprawy (załącznik 3 – karty 90-101), "Granica własności przebiega ok. 60 cm od krawędzi budynku od strony południowej (elewacja ogrodowa) i ok. 40 cm od krawędzi budynku od strony północnej (...) W elewacji południowej (ogrodowej) znajdują się okna do pomieszczeń mieszkalnych na wysokości wysokiego parteru i do pomieszczeń gospodarczych w poziomie piwnicy (...) Otwory okienne na obydwu poziomach umieszczone są ok. 80-90 cm od krawędzi budynku. W poziomie kondygnacji mieszkalnej istnieje balkon o szerokości ok. 80-90 cm. Żelbetowa płyta balkonowa kończy się równo z krawędzią budynku – tj. na długości ok 60 cm na sąsiedniej działce (nr ew. [...]). Balustrada balkonu wycofana jest od krawędzi budynku o ok. 60-70 cm."

W ocenie Sądu, organy trafnie zatem wskazały, że powyższe zmiany nie wykraczały poza budynek należący do inwestora, a przy tym nie było wątpliwości, że ograniczają się one do tej części budynku, która w z całą pewnością nie wkracza na granice działki sąsiedniej, tj. działki o nr ew. [...], należącej do skarżącego.

Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącego, podniesionej w zasadzie dopiero na etapie skargi, że dowody na których opierał się Starosta Piaseczyński wydając decyzję ostateczną nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r., zostały sfałszowane, wobec czego zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Sąd zważył, że brak jest prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego sfałszowanie dowodów, na których opierał się organ wydając decyzję nr 1323/2012 z dnia 9 listopada 2012 r. zdaniem Sądu, nie sposób nawet przyjąć, że zachodzi przesłanka oczywistości sfałszowania tych dowodów. Jak wynika z akt sprawy, wszelka dokumentacja projektowa przedłożona Staroście Piaseczyńskiemu wraz z wnioskiem o pozwolenie na przebudowę budynku inwestora, w tym także oświadczenia uprawnionych projektantów oraz oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością, dotyczyła bowiem wyłącznie działki należącej do inwestora o nr ew. [...], a tym samym nie obejmowała ona jakichkolwiek kwestii, mogących dotyczyć działki skarżącego o nr ew. [...].

Nadto zdaniem Sądu, że organ I instancji chociaż nie wskazał tego, jako podstawy swojego rozstrzygnięcia, to jednak w uzasadnieniu prawidłowo dostrzegł, że uchylenie decyzji ostatecznej Starosty Piaseczyńskiego z dnia 9 listopada 2012 r. nie jest także możliwe, z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki wskazanej w art. 146 § 1 K.p.a. Co prawda Sąd zauważył, że organ błędnie wskazał tu datę doręczenia decyzji, od której należy liczyć pięcioletni okres, po upływie którego wzruszenie decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie jest już możliwe, tj. datę 11 listopada 2012 r., jednakże nawet przyjmując datę ostatniego doręczenia ww. decyzji stronom postępowania, tj. dzień 13 listopada 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia 9 listopada 2012 r. w aktach sprawy – załącznik 1 do akt, karta 9 i następne), bez wątpienia w czasie orzekania przez organ w postępowaniu wznowieniowym, tzn. w dniu 17 kwietnia 2018 r., okres ten upłynął.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że to wskutek zaniedbań samego organu I instancji doszło do upływu okresu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a., Sąd stwierdził, że na czas trwania postępowania przed organem II instancji istotny wpływ miały okoliczności związane z udostępnieniem części materiałów dowodowych przez Sąd Rejonowy w Piasecznie, na co wskazywał sam pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 4 maja 2018 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania (w aktach sprawy dotyczących postępowania odwoławczego). Stronie przysługiwały też w tym postępowaniu środki prawne przewidziane w przepisie art. 37 K.p.a., w postaci zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M. M. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 3 §1 P.p.s.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej przeprowadzonej z naruszeniem art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. nie zastosował środka określonego w art. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie przez organ administracji publicznej pierwszej instancji - Starostę Piaseczyńskiego dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa budowlanego w zakresie o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 2, art. 48 i art. 51 prawa budowlanego (w brzemieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji) albowiem przy wydawaniu decyzji z dnia 9.11.2012 roku nr 1323/2012 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (przebudowę) nie skonfrontowano powierzchni zabudowy wskazanej w decyzji pierwotnej z dnia 22.12.1982 r. nr GKML-8381-A/3/32/ 82 - na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę, która wynosiła 95 m2 z powierzchnią zabudowy 100,15 m2 wskazaną w projekcie przebudowy budynku, co w konsekwencji doprowadziło do niedostrzeżenia przez organ wybudowania budynku o wymiarach większych niż przewidywał projekt budowlany i tym samym naruszenia przez inwestora art. 36a ust. 1 i 5 pkt 2 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji) w postaci dopuszczenia się istotnego odstąpienia od projektu budowlanego

co winno skutkować stwierdzeniem wydania wskazanej wyżej decyzji z dnia 9.11.2012 roku z rażącym naruszeniem prawa, które to Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien na podstawie art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. wziąć pod uwagę z urzędu albowiem przedmiotowe naruszenie prawa winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;

2. art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej kontroli postępowań przeprowadzonych przez organy obu instancji, w wyniku czego Sąd zaakceptował pogląd organów obu instancji o tym, że w przedmiotowej spawie wystąpiła przesłanka negatywna uchylenia decyzji określona w art. 146 § 2 K.p.a., podczas gdy pełna kontrola zgodności z prawem postępowań administracyjnych, w tym w szczególności postępowania przed Starostą Piaseczyńskim w przedmiocie poprawności wydania decyzji z dnia 9.11.2012 roku nr 1323/2012 doprowadziłaby do stwierdzenia naruszeń innych jeszcze niż te wskazane we wniosku o wznowienie postępowania, których stwierdzenie z urzędu winno skutkować uznaniem, że w przebiegu postępowań organów obu instancji wystąpiły wady świadczące o nieważności ww. decyzji albowiem przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci wydania decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w postaci zaniechania sprawdzenia zgodności projektu przebudowy budynku w zakresie zgodności z projektem zagospodarowania działki lub terenu z ustalonym w decyzji pierwotnej z dnia 22.12.1982 roku nr GKML-8381-A/3/32/82 oraz załączonym do niej projektem oraz naruszeniem art. 36a § 1 i 5 pkt 2 prawa budowlanego, poprzez niedostrzeżenie dopuszczenia się istotnego odstąpienia od projektu, co w konsekwencji wykluczało możliwość zastosowania art. 146 § 2 K.p.a. i obligowało Sąd I instancji do wydania orzeczenia o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na fakt, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały nieco chaotycznie. W zarzutach tych opisywane są bowiem różne zagadnienia nie mające ze sobą powiązania. Tym samym merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów wymaga uporządkowania wskazanych w nich zagadnień.

Po pierwsze, wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności to dwa odrębne nadzwyczajne tryby wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Ich zastosowanie oparte jest na różnych przesłankach. Zarzucanie organom administracji oraz Sądowi I instancji, że w toku postępowania wznowieniowego nie badały kwestii nieważności decyzji nie ma więc żadnego prawnego uzasadnienia.

Po drugie, postępowanie wznowieniowe dotyczyło wyłącznie decyzji z dnia 9.11.2012 roku nr 1323/2012 nie zaś decyzji z dnia 22.12.1982 roku nr GKML-8381-A/3/32/82. Tymczasem skarżący kasacyjnie nieustanie traktuje decyzje te jak decyzje wzajemnie ze sobą powiązane, co w realiach niniejszej sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Inwestor nie wnosił o zamianę pozwolenia na budowę z 22 grudnia 1982 r. tylko wystąpił o wydanie samodzielnego nowego pozwolenia na budowę.

Po trzecie, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z przepisu tego nie wynika obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z projektem ustalonym w pierwszej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy organ rozpatruje sprawę wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym już budynku.

Po czwarte, kwestia zrealizowania budynku z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 22 grudnia 1982 r. może być badana tylko w odrębnym postępowaniu wszczynanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia ta nie mogła podlegać ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno w toku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 listopada 2012 roku nr 1323/2012 jak i w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji.

Po piąte, kwestia różnicy między powierzchnią zabudowy wskazaną w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 22 grudnia 1982 r. a powierzchnią zabudowy wskazaną w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia 9 listopada 2012 roku nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu wznowieniowym. Jeśli budynek inwestora został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 22 grudnia 1982 r., to kwestia ta może być badana tylko w postępowaniu w sprawie zrealizowania budynku z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Nadto, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkie roboty budowlane, których dotyczy decyzja z 9 listopada 2012 r. zlokalizowane są na działce nr [...] należącej wyłącznie do inwestora i nie skutkują one ani zwiększeniem ani zmniejszeniem powierzchni zabudowy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.