Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 52/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania niezgodnie z przepisami robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez G.S. (dalej – skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania niezgodnie z przepisami robót budowlanych. Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że skarżący złożył do PINB wniosek dotyczący nakazania rozbiórki dwóch fundamentów, słupów/żerdzi strunobetonowych wirowanych typu E oraz umieszczonej/zamontowanej na w/w żerdziach/fundamentach rozdzielni energetycznej o numerze ruchowym [...], słupowej stacji transformatorowej STSpb 250/20 o numerze ruchowym [...], linii energetycznej 20 kV, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb[...] J.-Z. położonej u zbiegu ulic R. i R. w J. Z. Żądanie opierało się na naruszeniu niezbywalnego prawa wnioskodawcy do zagospodarowania działki zgodnie z jego wolą oraz przepisami prawa. Organ stwierdzając niejednoznaczność wniosku wezwał do jego sprecyzowania, co spowodowało złożenie przez inicjatora postępowania podania z dnia 19 września 2018 r., w którym wyjaśnił on, że żąda wszczęcia postępowania w sprawie wykonania, niezgodnie z przepisami, robót budowlanych: dwóch fundamentów, słupów/żerdzi strunobetonowych wirowanych typu E oraz umieszczonej/zamontowanej na w/w żerdziach/fundamentach rozdzielni energetycznej o numerze ruchowym [...], słupowej stacji transformatorowej STSpb 250/20 o numerze ruchowym[...], linii energetycznej 20 kV, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] J.-Z., położonej u zbiegu ulic R. i R. w J.Z. Kolejnymi pismami z dnia 25 września 2018 r. i 28 września 2018 r. G.S. doprecyzował swoje żądanie. Z pisma z dnia 25 września 2018 r. wynika, że skarżący żąda przeprowadzenia postępowania w sprawie wykonania, niezgodnie z przepisami, robót budowlanych: budowy dwóch fundamentów, słupów/żerdzi strunobetonowych wirowanych typu E oraz umieszczonej/zamontowanej na w/w żerdziach/fundamentach rozdzielni energetycznej o numerze ruchowym [...], słupowej stacji transformatorowej STSpb 250/20 o numerze ruchowym [...], linii energetycznej 20 kV, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] J.-Z., położonej u zbiegu ulic R. i R. w J. Z. oraz sprawdzenia zgodności z przepisami prawa wybudowanych już budowli, urządzeń energetycznych z aktualnym stanem faktycznym i prawnym działki nr [...], w związku z potencjalną możliwością zabudowy działki wnioskodawcy na obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z jego wolą i przepisami prawa. Pismo z dnia [...] r. zawierało zaś żądanie zwrócenia się do Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w W. o zajęcie stanowiska i wydanie opinii w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dla słupowej stacji transformatorowej znajdującej się na działce nr [...], obręb [...] J.-Z.

W oparciu o przedłożoną przez wnioskodawcę korespondencję w dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 61a § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej – k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania, niezgodnie z przepisami, robót budowlanych: dwóch fundamentów, slupów/żerdzi strunobetonowych wirowanych typu E oraz umieszczonej/zamontowanej na w/w żerdziach/fundamentach rozdzielni energetycznej o numerze ruchowym [...], słupowej stacji transformatorowej STSpb 250/20 o numerze ruchowym [...], linii energetycznej 20 kV, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb 0004 J.-Z., położonej u zbiegu ulic Reja i R. w J. Z. W uzasadnieniu postanowienia wskazano żądania skarżącego zawarte w kierowanych do organu pismach, po czym omówiono, z uwzględnieniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ustawowe przesłanki wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a.. W dalszej kolejności organ I instancji stwierdził, że prowadził już postępowanie administracyjne naprawcze w sprawie wykonanych robót budowlanych, związanych z remontem linii energetycznej n.n. oraz budową stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w J.-Z., obręb G., które zostało zakończone decyzją z dnia [...] r., nr [...] o umarzeniu postępowania naprawczego w sprawie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r. nr [...].

Zdaniem PINB przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...] jest tożsamy z przedmiotem wniosku G. S. z dnia [...] r., uzupełnionego kolejnymi pismami. Według organu ma miejsce tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz kolejnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia [...] r.. Wynikać ma to z faktu, że w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego oraz w niezmienionym stanie faktycznym sprawy będącym podstawą umorzenia postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. PINB podkreślił, że w ramach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr[...] utrzymaną w mocy decyzją DWINB nr [...] badano poprawność techniczną oraz zgodność z przepisami linii energetycznej n.n. oraz stacji transformatorowej zlokalizowanych, między innymi, na działce nr [...] obręb [...] J.-Z. Do akt tego postępowania administracyjnego złożona została ocena stanu technicznego sporządzona w marcu 2010 r. przez osobę uprawnioną, z której wynika, że sieć energetyczna zlokalizowana w obrębie działki nr [...] obręb [...] J.-Z., spełnia wymagania przepisów, który to dowód w sprawie, między innymi, stanowił podstawę do umorzenia przez postępowania administracyjnego.

W konkluzji organ I instancji przyjął, iż sprawa, w której skarżący żąda wszczęcia postępowania jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...], zatem należało odmówić wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a..

Z zapadłym rozstrzygnięciem nie zgodził się G.S. i złożył w terminie prawem przewidzianym zażalenie, w którym podniósł, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano z naruszeniem art. 5. ust. 1. pkt 9, art. 5. ust. 1. pkt 1 lit.b, pkt 5, pkt 8 w związku z art. 3. pkt 20 Prawa budowlanego, art. 6. ust. 1 oraz art. 1. ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym § 13 ust. 5. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 5. ust 1. pkt 1 lit. b oraz pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego, w zw. z § 209 ust. 3. oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 43. ust. 2. ustawy o drogach publicznych.

Uzasadniając zarzuty zażalenia skarżący wskazał, że decyzja nr [...] nie została wydana w zakresie zgodności budowy z przepisami gdyż PINB nie badał zgodności z przepisani budowy przedmiotowych żerdzi wraz z zamontowanym na nich urządzeniami energetycznymi. W uzasadnieniu tej decyzji PINB nie odniósł się do sprawy zgodności budowy z przepisami dwóch żerdzi wirowanych typu E wraz z zamontowanymi na nich urządzeniami energetycznymi oraz do budowy linii 30 kV. Decyzja ta została wydana w ocenie skarżącego w wyniku postępowania, które swoim zakresem nie obejmowało rozpoznania zgodności budowy żerdzi wirowanych E, wraz z zawieszonymi na nich urządzeniami energetycznymi, z przepisami, zatem inny był zakres postępowania, w wyniku którego wydana została wydana została decyzja z dnia [...] r.. Decyzja nr [...] nie miała na celu doprowadzenia do zgodności z przepisami, wybudowanych już, istniejących żerdzi wraz z zamontowanymi na nich urządzeniami energetycznymi. Autor zażalenia stwierdził, że piastun organu nie dopełnił obowiązków służbowych i nie sprawdził zgodności z przepisami złożonych przez inwestora dokumentów, z czego wyprowadził, że nie powinien on brać udziału w sprawie. W dalszej kolejności zwrócono też uwagę na stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] w części obejmującej działkę nr [...], co obligowało PINB do przeprowadzenia z urzędu postępowanie w celu wydania nowej decyzji, w miejsce decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenie na budowę w/w żerdzi wraz z zamontowanymi na nich urządzeniami energetycznymi, jak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 95/13. Żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia autor zażalenia określił jako nieprozumienie powoływanie się przez PINB w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...] na decyzję tego organu nr [...], albowiem decyzja ta nie rozstrzygała o zgodności z przepisami budowy dwóch żerdzi wirowanych typu E z zawieszonymi na nich urządzeniami energetycznymi, stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi 30 kV lecz wydana została cyt.: "...w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej n. n. oraz budowy stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi na działkach...".

W toku postępowania zażaleniowego G. S. kierował do organu kolejne pisma z dnia [...], [...] i [...] października 2018 r.. We wskazanych pismach, najczęściej nazywanych jako rozszerzenie/uszczegółowienie zażalenia, generalnie wyrażono niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Autor pism podnosił dodatkowe twierdzenia związane z wydaniem oprotestowanego rozstrzygnięcia niezgodnie z przepisami, co argumentował np. nielegalnymi działaniami PINB podważającymi zaufanie obywateli do Państwa prawa, wybudowaniem urządzenia energetycznego bez wszystkich uzgodnień i sprzecznie z przepisami prawa miejscowego. Do pism dołączono kopie innych dokumentów, w tym protokoły z przesłuchań świadków prowadzonych przez właściwą miejscowo jednostkę policji.

W dniu [...]r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II Instancji zrelacjonował treść żądania wnioskodawcy oraz zwrócił uwagę na kierowaną przez niego korespondencję i zawarte w niej twierdzenia. Po odnotowaniu zapadłego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięcia DWINB, podobnie jak uczynił to organ I instancji, przeprowadził analizę znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów procedury administracyjnej. W ramach własnych rozważań organ odwoławczy wyraził pogląd, że PINB w powiecie w. prawidłowo rozpatrzył wniosek i wydał rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania, niezgodnie z przepisami, robót budowlanych: dwóch fundamentów, słupów/żerdzi strunobetonowych wirowanych typu E oraz umieszczonej/zamontowanej na ww. żerdziach/fundamentach rozdzielni energetycznej o numerze ruchowym [...], słupowej stacji transformatorowej [...] o numerze ruchowym [...], linii energetycznej 20 kV, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] J.- Z., położonej u zbiegu ulic R. i R. w J.Z. Jego zdaniem PINB prowadził już postępowanie administracyjne naprawcze dotyczące tej samej inwestycji. W ramach tego postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej n.n. oraz budową stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi na działkach nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] w J.-Z., obręb G. w dniu [...] r., wydano decyzję nr [...] umarzającą postępowanie naprawcze. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...].

W dalszej kolejności DWINB zauważył także, że przedmiot postępowania naprawczego zakończonego ostateczną decyzją jest tożsamy z przedmiotem wskazanym we wniosku z dnia [...] r.. Podobnie tożsamy jest stosunek administracyjnoprawny występujący pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną, a kolejnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia [...] r.. Oceniono wręcz, iż jest to wniosek złożony w tej samej sprawie, przez ten sam podmiot i w tym zakresie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa.

DWINB poczynił również uwagę, iż w ramach postępowania naprawczego dotyczącego robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej n.n. oraz budowy stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi m.in. na działce nr [...] obręb [...] J.-Z. organ nadzoru stopnia powiatowego badał poprawność techniczną oraz zgodność z przepisami prawa tejże inwestycji. Do akt tego postępowania złożone zostało opracowanie sporządzone przez mgr inż. R.W. dotyczące robót budowlanych obejmujących wymianę elementów sieci niskiego napięcia, wymianę zniszczonych słupów energetycznych drewnianych, wymianę starych przewodów na nowe (przy czym remont sieci przebiegał po istniejącej trasie linii napowietrznych x-4, x-5,x-6 z [...] i linii oświetleniowej), budowę stacji transformatorowej słupowej typu [...] w trasie istniejącego obwodu x-6, budowę linii napowietrznej [...] na słupach strunobetonowych [...] jako odgałęzienie od słupa nr [...] linii L250. We wnioskach opracowania stwierdzono, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi budowy linii energetycznej, zgodnie z normą[...], wiedzą techniczną i sztuką budowlaną. Przytoczone okoliczności stanowiły podstawę wydania w dniu [...]r. decyzji nr [...] o umorzeniu postępowania naprawczego dotyczącego m.in. inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy.

Jako zasadne przyjął DWINB wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania, niezgodnie z przepisami, robót budowlanych: dwóch fundamentów, słupów/żerdzi strunobetonowych wirowanych typu E oraz umieszczonej/zamontowanej na ww. żerdziach/fundamentach rozdzielni energetycznej o numerze ruchowym [...], słupowej stacji transformatorowej [...] o numerze ruchowym [...], linii energetycznej 20 kV, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] J.- Z., położonej u zbiegu ulic R. i R. w J. Z. z uwagi na to, że wniosek z dnia [...] r. jest żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, która była już rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego.

Końcowo organ II instancji jako chybiony uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.. Po dokonaniu wyjaśnień, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego i fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji, zaznaczono, iż w badanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem nie było podstaw do stosowania tego przepisu. Podobnie pozostałe zarzuty zażalenia uznano za nietrafne, z argumentacją, że odnoszą się one do decyzji PINB nr [...], która jest decyzją ostateczną.

W przekazanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze G. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Żądanie skargi oparto na zarzutach naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1. k.p.a., które doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy oraz wyciągnięcia przez organ dowolnych wniosków, co miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając żądania i zarzuty skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy związany z przedmiotową inwestycją poczynając od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany inwestycji i udzielono pozwolenia na budowę. Nieważność tej decyzji stwierdził według skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego swoją decyzją z dnia [...] r.. Skarżący przytoczył obszerne fragmenty tej decyzji oraz wyroków sądów administracyjnych, po czy wyraził swoje przekonanie o wydaniu decyzji PINB nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Jak klarował skarżący, stanowisko to ma wynikać z faktu, iż organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie badał przyczyn, które spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji i nie odniósł się do problematyki prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bardzo obszerne zapisy skargi związane były z negatywną oceną przez skarżącego osoby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego będącego zdaniem skarżącego ,,sędzią we własnej sprawie", albo jak podaje skarżący ,,umyślnie, celowo i przebiegle" nie zbadano zgodności z przepisami prawa budowy dwóch fundamentów, słupów strunobetonowych i umieszczonej na nich stacji transformatorowej.

W ramach uzasadnienia skargi opisano szereg nieprawidłowości jakie zdaniem skarżącego dotykały decyzji nr [...], po czym skarżący podniósł, że PINB oraz DWINB nie mogły powoływać się na znajdującą się w obrocie prawnym decyzję nr [...], gdyż postępowanie, w toku którego została wydana nie uwzględniało i nie odnosiło się do zgodności budowy stacji transformatorowej m.in. z przepisami Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pacy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych.

W dalszych motywach skargi jako nieprawidłowe uznano powoływanie się przez organy na powagę rzeczy osądzonej, skoro niezgodnie z prawem nie sprawdzono czy inwestycja ta oddziałuje na nieruchomość skarżącego i powoduje ograniczenia w sposobie jej zagospodarowania. Nadto zacytowano fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych dotyczących w szczególności obowiązku rozpatrzenia przez organ żądania strony co do istoty, podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ,,obowiązku czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji".

Załączając do skargi kopie dokumentów, w tym decyzji organów nadzoru budowlanego skarżący podkreślił, że ,,postępowanie administracyjne w wyniku którego wydana została decyzja nr [...] na które powołują się w swoich postanowieniach PINB i DWINB, nie obejmowało sprawdzenia zgodności budowy trafo z przepisami prawa w tym z przepisami prawa miejscowego, miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego J.-Z. z [...] r." i nie uwzględnia jego wniosków dowodowych.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podał, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub jak w sprawie niniejszej postanowienia tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., dodanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r., nr 6, poz. 18) i obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918).

Na tym etapie rozważań podkreślenia wymaga, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023).

W niniejszym postępowaniu kontroli zostało poddane postanowienie DWINB z dnia[...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB w powiecie w. z dnia [...]r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania, niezgodnie z przepisami, robót budowlanych dwóch fundamentów, słupów/żerdzi strunobetonowych wirowanych typu E oraz umieszczonej/zamontowanej na ww. żerdziach/fundamentach rozdzielni energetycznej o numerze ruchowym[...], słupowej stacji transformatorowej STSpb 250/20 o numerze ruchowym[...], linii energetycznej 20 kV, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] J.- Z., położonej u zbiegu ulic R. i R. w J. Z. W realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji nie przystąpiły do dokonania merytorycznej oceny wniosku skarżącego. Według PINB, a następnie DWINB, w stosunku do obiektu objętego wnioskiem tj. fundamentów, słupów oraz umieszczonej na nich rozdzielni energetycznej prowadzone było już postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia [...] r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia [...]r., nr[...].

Zauważyć przyjdzie, że skarżący - njak wynika to z akt administracyjnych, od dłuższego czasu zmierza do wyeliminowania posadowionego na nieruchomości urządzenia energetycznego upatrując w nim naruszenia uprawnień właścicielskich i uniemożliwiających korzystanie z nieruchomości w założony przezeń sposób. Z inicjatywy skarżącego zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne, którego efektem było stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postępowanie, w toku którego służby nadzoru budowlanego wydały wskazane wyżej decyzje. Zasadne zatem wydaje się stanowisko prezentowane przez organy nadzoru budowlanego, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., (uzupełnianego zresztą przez wnioskodawcę) dotyczy tego samego obiektu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję administracyjną. W świetle materiału dowodowego, a w szczególności wobec żądań skarżącego, odmowa wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, jawi się jako konieczność wynikająca z obowiązujących reguł procesowych.

Dla porządku zaznaczyć należy, iż stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięć organów art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stanowiąc w tym drugim przypadku o "innych uzasadnionych przyczynach", prawodawca nie wymienił jako przykładu jakiejkolwiek z nich, zostawiając tym samym uprawnionym podmiotom (organom, sądom) powinność dokonania wykładni w tym zakresie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym jednolicie, że jedną z sytuacji, gdy wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka jest spełniona jest stan, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne bądź zostało ono już zakończone rozstrzygnięciem (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 września 2012 r. IV SA/Po 332/12, wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r. II SA/Ke 557/12, wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. VII SA/Wa 141/14). Pogląd tego rodzaju nie budzi wątpliwości także w nauce przedmiotu (P. Przybysz, Komentarz do art. 61a k.p.a., Lex Polonica Perfecta, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego Z. R. Kmiecik, Lex).

Z przedłożonych przez organy łącznie z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych w sposób niewątpliwy wynika, że służby nadzoru budowlanego już ingerowały w proces inwestycyjny obejmujący fundamenty, słupy i stację trafo i wydały rozstrzygnięcie, które jako ostateczne niezmiennie funkcjonuje w obrocie prawnym. Zachodzi zatem zarówno tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, jak też identyczny jest będący podstawą wszystkich wymienionych żądań stan faktyczny oraz niezmieniony stan prawny.

Jakkolwiek zasadą jest, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi rozważań natury materialnej, wobec twierdzeń skargi nie sposób pominąć poruszane w pismach skarżącego i w samej skardze twierdzeń. Jak wynika z zarzutów skargi i wywiedzionej jako ich uzasadnienie argumentacji skarżący zmierza do podważenia wydanych już decyzji czemu daje wyraz twierdzeniami dotyczącymi ,,przekonania, że Dec [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa", organ nie zbadał zgodności inwestycji z przepisami rozporządzeń czy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zamieszcza w kierowanej do organów korespondencji, ale też w skardze, zarzuty w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w., które wręcz noszą znamiona niedopełnienia obowiązków czy działania na niekorzyść strony.

Rodzaj podnoszonych zarzutów powoduje w pierwszym rzędzie konieczność wyjaśnienia skarżącemu, że wniosek o wszczęcie kolejnego postępowania i sama skarga na wydane w tym zakresie postanowienie nie są odpowiednim miejscem na podważanie aktu administracyjnego, w stosunku do którego ma on zastrzeżenia, a mianowicie decyzji PINB w powiecie w. z dnia [...]r., nr [...]. Rzeczona decyzja jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym i eliminacja takiego rozstrzygnięcia wymaga zainicjowania postępowania nadzwyczajnego jakie przewiduje procedura administracyjna i w zależności od okoliczności sprawy wszczęcia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przy okazji nie sposób pominąć faktu, że zarzuty kierowane imiennie do piastuna organu żadną miarą nie stanowią okoliczności przemawiających za uznaniem argumentacji skarżącego za bardziej lub mniej zasadną. Skoro skarżący uważa, że jego uprawnienia jako strony czy obywatela zostały naruszone przez osobę pełniącą funkcje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. ma on prawo do kierowania stosownych zawiadomień do organów ścigania, zamiast wyrażać niezadowolenie z wydanych rozstrzygnięć, puki co, w żaden sposób nie uzasadnionymi tezami o ,,zamiataniu sprawy pod dywan", czy ,,umyślnym, celowym i przebiegłym" niezbadaniu zgodności inwestycji z przepisami.

Treść uzasadnień postanowień organów obu instancji potwierdza wyczerpanie w sprawie ustawowych przesłanek w postaci tożsamości sprawy objętej wnioskiem ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją w sensie przedmiotowym i podmiotowym oraz przy niezmienionym stanie faktycznym. Wbrew twierdzeniom skarżącego w momencie orzekania przez PINB (tj. w 2010 r.) jak i DWINB (2011) stwierdzono już nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie nastąpiła zatem w chwili obecnej zmiana stanu faktycznego czy też prawnego dająca możliwość postawienia tezy, że ewentualnie teraz prowadzone postępowanie nie może być utożsamiane z postępowaniem już zakończonym. W tych okolicznościach trzeba odwołać się do jednoznacznego stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r. (sygn. akt IOSK 2503/18) podzielanego w całej rozciągłości przez skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, że ,,Jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.". Zatem organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały w sprawie rozstrzygnięcia w pełni odpowiadające prawu, jako że zaistniała nie tylko możliwość ale wręcz konieczność odmowy wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze nie można się zgodzić, że organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Organy prowadzące postępowanie w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy do którego odniosły się w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Z kolei wobec badania przez organ li tylko przesłanek negatywnych uniemożliwiający wszczęcie postępowania nie mogą być uznane za trafne te z zarzutów skargi, które dotyczą niezastosowania przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane i wskazanych przez skarżącego rozporządzeń. Jak już rzeczono, w przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, czyli rozstrzygnięcia o charakterze procesowym nie dochodzi do merytorycznej oceny wniosku, a większość zarzutów skargi dotyczy właśnie materialnoprawnej sfery zrealizowanej inwestycji. Tak więc, skoro w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nastąpiła wobec faktu, iż postępowanie w sprawie tożsamej do niej jest już zakończone ostateczną decyzją, należy ją ocenić jako zgodną z prawem.

Wobec powiedzianego zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione, co skutkowało koniecznością oddalenia tej skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a..