Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 957/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ist. 1 i 3, art. 38 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. C. P.Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 427/09 w sprawie ze skargi C. C. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 427/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., uzupełnionym w dniu 21 maja 2008 r. i w dniu 1 lipca 2008 r. C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. [...] w rejonie ul. [...] reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m².

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr[...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) Dyrektor ds. zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich w W. odmówił C. C. P. Sp. z o.o. w W. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 23 kwietnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ opierając się na statystykach Policji dotyczących wypadków drogowych za rok 2005, a także uwzględniając zadania wynikające z Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. oraz członkowstwa Polski w Unii Europejskiej, podniósł, że sytuacja na drogach warszawskich zmieniła się w stopniu wykluczającym możliwość pozostawienia reklamy przedsiębiorcy w przedmiotowej lokalizacji.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. C. C. P. Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych lokalizowanie reklam w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Przepis ten dotyczy zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje natomiast instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy - jak wystąpiła o to zainteresowana spółka - zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. W ocenie SKO organ I instancji wykazał, iż nie zaistniała szczególnie uzasadniona okoliczność uchylająca zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz przedstawił konkretne ustalenia faktyczne oparte na całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], wniosła C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w całości, żądając jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania.

Oddalając powyższą skargę Sąd I instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ww. ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich.

Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizację przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem Sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji podniósł, iż skarżąca błędnie wywodzi z treści art. 20 pkt 8 powołanej ustawy istnienie po stronie organu obowiązku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji wskazanej w art. 40 ust. 1. Artykuł 20 pkt 8 określa jedynie ogólną kompetencję dla zarządcy drogi do wydawania przedmiotowych zezwoleń. Rozstrzygnięcie w tej materii organ podejmuje po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania administracyjnego, w trakcie którego bada wniosek skarżącej tak pod kątem spełnienia stosownych wymogów formalnych, jak i wystąpienia w każdej konkretnej sytuacji szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na lokalizację danego obiektu w pasie drogowym w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Taki szczególny przypadek, co zdanie Sądu trafnie zostało przez organ ustalone w sprawie, nie zachodzi. Nie ma też zastosowania w sprawie art. 38 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 427/09, wniosła C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, strona wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2008 r., nr[...], oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a) oraz w zw. z art. 7 , 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 2, 84, 107 § 3, 136 k.p.a., z naruszeniem art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo iż organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ponieważ nie przeprowadził dowodów, wnioskowanych przez skarżącą i tym samym wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a zatem nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, z pominięciem podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i z naruszeniem zasady konstytucyjnej wolności gospodarczej, nie wskazując żadnego ważnego interesu publicznego, ani wartości, wymienionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji;

2. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 2, 84, 107 § 3, 136 k.p.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny, poprzez przyjęcie że: umieszczenie reklamy w przedmiotowej lokalizacji będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy powyższe ustalenia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co stanowiło przesłankę do uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji;

3. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 2, 84, 107 § 3, 136 k.p.a., polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania (w tym prawa strony do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu), co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło do nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie;

4. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 79, 84, 107 § 3, 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z pominięciem naruszenia obowiązków organu administracyjnego w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w oparciu o błędną wykładnię:

a) art. 7, 77 § 1, 136 k.p.a., która polega na ustaleniu, że: oczywista jest teza, że reklama w pasie drogowym zawsze wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu, odmawiając przeprowadzenia dowodów, wnioskowanych przez skarżącą, w celu zweryfikowania tej tezy w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, GAMBIT 2005, opracowanie L. K., wyniki badań natężenia ruchu, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, charakterystyka reklamy i jej wymiary, stanowią wystarczający materiał dowodowy w niniejszej sprawie, polityka administracyjna (nie wskazana w zaskarżonych decyzjach), którą Sąd wywodzi z materiałów sprawy, może mieć znaczenie prawne,

b) art. 79 i 84 k.p.a., polegającą na uznaniu, że materiał, powołany w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym wyroku wykazuje zagrożenie bezpieczeństwa oraz, że powyższa okoliczność nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i innych dowodów wnioskowanych przez skarżącą,

c) art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 2, 84, 107 § 3 i art. 136 k.p.a., polegającą na: ustaleniu, że nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji wniosków dowodowych i argumentów wskazanych przez skarżącą nie miało wpływu na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona szeroko odniosła do postawionych zarzutów. Wskazała w szczególności, iż Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej, uznając, że nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, oraz że istniała podstawa odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną ocenę legalności zaskarżonych decyzji i oddalenie skargi ze względu na stwierdzenie braku naruszenia przepisów postępowania. W ocenie strony, stwierdzenia Sądu, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe oraz, że stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, nie są zasadne, albowiem uzasadnienia wszystkich orzeczeń w nin. sprawie nie są oparte na dowodach w rozumieniu przepisów postępowania.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła nadto, iż Sąd I instancji wadliwie przyjął, że Zarząd Dróg Miejskich może samodzielnie oceniać stopień zagrożenia z pominięciem zasad dotyczących wymagań wobec biegłego i dowodu z opinii, pomimo, że ocena zagrożenia bezpieczeństwa w przypadku reklamy, wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 k.p.a., co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie wpływu reklamy na bezpieczeństwo.

W ocenie kasatora nie ma podstaw do stwierdzenia, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania do obiektów reklamowych oraz nie ma podstaw do formułowania dodatkowych, nie wskazanych w ustawie przesłanek stosowania art. 38 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem strony prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na ustaleniu, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy zauważyć, że sprowadzają się one do próby zakwestionowania oceny Sądu I instancji dotyczącej postępowania organu administracji publicznej w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji (pkt 4).

Zamierzonego przez stronę skarżącą skutku nie mogą odnieść zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Przy ocenie ich zasadności należy pamiętać, iż wskazane przepisy prawa są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie odnoszą się do żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych opisanych w treści art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez stronę przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a., bowiem zasadnie przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej, określonych szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności trafnie Sąd I instancji ocenił, że organ administracji publicznej zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim powołanego przepisu prawa ale także "..wszystko , co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Oznacza to, że katalog środków dowodowych wymienionych w powołanej wyżej normie prawnej nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody nie wymienione wyraźnie w tym przepisie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w znaczeniu procesowym dokumenty dzieli się na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczania reklam w pasie dróg w mieście stołecznym Warszawie, opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. może stanowić dowód tego, że osoba, która podpisała ten dokument złożyła oświadczenie zawarte w jego treści. Nadto z tegoż dokumentu wynika, iż osoba, która go sporządziła posiada wiedzę fachową w zakresie zagadnień, o których mowa w jego treści, a sam dokument dotyczy zagrożeń wywołanych przez umieszczanie reklam w pasie dróg znajdujących się na terenie W.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zasadnie uznał, że zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że ponowne wydanie stronie skarżącej zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ulicy [...] w rejonie ulicy [...], w celu umieszczenia obiektu reklamowego, jest niedopuszczalne z uwagi na to, że pozostawienie reklamy we wskazanym wyżej pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty odnoszą się do bezpieczeństwa w ruchu drogowym na terenie miasta s. W., wskazują na zagrożenia wynikające z umieszczania reklam w pasie dróg znajdujących się na terenie W. oraz określają skutki jakie powoduje istniejąca reklama w zakresie oderwania uwagi przez kierowcę od ruchu na drodze po której się porusza. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie ocenił, że organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie dowodowe nie naruszyły zasad, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w petitum skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należy także stwierdzić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Po zgromadzeniu materiału dowodowego Sąd I instancji zamknął rozprawę i na podstawie akt sprawy wydał wyrok.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie zaakceptował pominięcia przez organy administracji publicznej "zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa", "prawa strony do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu" oraz nie naruszył "zasady konstytucyjnej wolności gospodarczej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to właściciel i zarządca drogi kształtują politykę związaną m.in. utrzymaniem, eksploatacją i ochroną dróg publicznych, nie wyłączając możliwości administrowania pasem drogowym i kształtowania polityki zezwoleń na jego zajęcie. Strona kwestionująca działania organu zaostrzające i eliminujące niezwiązane z drogą urządzenia z pasa drogowego, powinna wykazać, iż w jej konkretnym przypadku, udzielenie dalszej zgody na zajmowanie pasa drogowego, pomimo przyjętej przez organ polityki, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu czy zakłócenia w zarządzaniu drogą lub w określony sposób będzie drodze i bezpieczeństwu na niej służyć. Jednakże nawet wykazanie tego faktu nie oznacza automatycznej zgody na przedłużenie zezwolenia, albowiem wspomniany aspekt zarządcy dróg publicznych i związane z nim prawo decydowania o niej, mogą taką odmowę, pomimo braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, uzasadniać. Należy bowiem pamiętać, że czym innym jest sytuacja, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego są źródłem określonych praw podmiotowych, a czym innym sytuacja, gdy prawo nie zapewnia każdemu uprawnień, o które się ubiega. W pierwszym przypadku organ administracji publicznej, ograniczający, w ramach swoich kompetencji, korzystanie z takich praw, musi wyraźnie wskazać, z jakimi normami prawnymi byłoby sprzeczne skorzystanie z tych właśnie praw w określonej sytuacji przez konkretny podmiot. Jednakże w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z drugim przypadkiem. W świetle systemowych rozwiązań nie ma przepisów gwarantujących osobom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość umieszczania reklam w każdym miejscu, które uznają za odpowiednie, w tym także w pasie drogowym. Zatem sam brak zgody zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie może być, z założenia, uznawany za akt ograniczania konstytucyjnego prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 564/08, niepubl.).

Z tych też powodów należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do nieuwzględnienia przez organy administracji publicznej wniosków dowodowych pełnomocnika strony zawartych w piśmie z dnia 27 czerwca 2008 r. Sąd I instancji zauważając pewne uchybienia organu w tym zakresie (s. 12 uzasadnienia) zasadnie stwierdził jednak, że nie mogły one mieć wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano wyżej dokumenty znajdujące się w aktach sprawy były wystarczające do podjęcia przez organ decyzji o zaostrzeniu polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Natomiast okolicznością bezsporną jest fakt, że organ, wykonując obowiązki zarządcy drogi, może eliminować z pasa drogowego umieszczone w nim wcześniej reklamy. Do podjęcia generalnej decyzji w tym zakresie wystarczające są dowody, jakie zgromadzono i oceniono w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanowił zasadę, według której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Precyzując tę zasadę ustawodawca w art. 39 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy stwierdził, że zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w formie decyzji administracyjnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy. Podkreślić więc należy, że sądy administracyjne mają ograniczony zakres kontroli decyzji uznaniowych, sprowadzający się do badania czy przy wydawaniu decyzji zostały dochowane wszelkie reguły proceduralne związane z jej wydaniem oraz czy wydana decyzja nie posiada znamion decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi zatem wyjątek od zasady, przy czym decyzja w tym zakresie należy do właściwego zarządcy drogi, który przy jej wydawaniu powinien baczyć przede wszystkim na to, czy nie spowoduje ona negatywnych konsekwencji w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona decyzja była decyzją dowolną.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska strony składającej skargę kasacyjną, aby w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw do wskazania, jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w tym składzie, treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, odnosi się do stanu fizycznego wymienionych obiektów i urządzeń. Faktem jest, iż ustawodawca wprost nie określił o jaki stan obiektów i urządzeń chodzi, ale biorąc pod uwagę treść art. 38 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych uznać należy, że skoro dla przebudowy lub remontu tych obiektów i urządzeń wymagana jest zgoda zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, to usytuowanie reklamy bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, rodzi obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po wygaśnięciu uprawnień do zajmowania pasa drogowego wynikających z wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie tegoż pasa drogowego. Pamiętać bowiem należy, że uprawnienia do zajmowania pasa drogowego wygasają z chwilą upływu terminu na jaki zostało wydane zezwolenie. Oczywiście tym samym uznać należy, że tzw. decyzja lokalizacyjna wydana w trybie art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych ma charakter czysto techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych jakie winna spełniać inwestycja. Taka decyzja, która określiła powyższe warunki i w wyniku, której po uzyskaniu stosownego zezwolenia strona uprawniona zrealizowała inwestycję w postaci budowy reklamy, pozostaje w obrocie prawnym jeżeli po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, podmiot uprawniony ponownie otrzyma decyzję na dalsze zajmowanie tegoż pasa drogowego. Natomiast w sytuacji wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zajmowanie pasa drogowego podmiot, który zajmuje pas drogowy nie posiada uprawnień do jego dalszego zajmowania, a to rodzi obowiązek do wystąpienia z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego.

W związku z powyższym należy również uznać, iż powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP nie jest zasadny. Powoływanie się przez stronę skarżącą na okoliczności dotyczące funkcjonowania w pasach drogowych reklam innych podmiotów nie może uzasadniać skutecznego postawienia wskazanego wyżej zarzutu. Pamiętać bowiem należy, iż decyzje dotyczące zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego pod reklamę są wydawane w indywidualnych sprawach administracyjnych, w których ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie zawsze są jednakowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.