Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 894/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 28 ust 1-3 i par 30
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 894/17

UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 25 maja 2017 r. znak [...] na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 83); art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23); po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - J. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 18 stycznia 2017 r. znak [...]

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] pow. 19 m2, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w K. przy ul. [...], na rzecz skarżącego. Ponadto w ww. decyzji orzeczono, iż opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości należna od użytkownika wieczystego stanowi kwotę: [...] zł, którą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż w dotychczasowym toku prowadzonego postępowania jedyną wątpliwą kwestią (powodującą konieczność uchylenia wcześniejszych wydanych w tej sprawie decyzji organu I instancji) była wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Obecnie wysokość ta została ustalona w oparciu o treść operatu szacunkowego z dnia 5 lipca 2016 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego, który oszacował wartość rynkową prawa własności gruntu stanowiącego działkę nr [...] o pow. 19 m2 na kwotę [...]zł zaś wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego ww. działkę na kwotę [...]zł.

Wojewoda podniósł, iż przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego była sprawa, która była już uprzednio rozstrzygana decyzjami organu I instancji. Decyzję nr [...] z dnia 2 marca 2012 r. znak [...] organu I instancji - w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego - decyzją z dnia 28 września 2012 r. znak [...] utrzymał w mocy organ odwoławczy.

Następnie, na skutek wniesienia przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ww. decyzja organu II instancji była przedmiotem kontroli tego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12, uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, iż w jego ocenie sporządzony na potrzeby omawianej sprawy operat szacunkowy został wykonany w sposób nieprawidłowy i jako taki nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, bowiem w opracowaniu tym biegły "nie przedstawił żadnej analizy obrotu nieruchomościami o porównywalnym lub zbliżonym metrażu, w szczególności o przeznaczeniu pod realizację zabudowy garażowej", podczas gdy w ocenie Sądu "w realiach niniejszej sprawy takie transakcje są o wiele bardziej miarodajne i tym samym wpisują się w kryterium podobieństwa". W konsekwencji w przywołanym wyroku stwierdzono, iż "występujące w rozpatrywanej sprawie różnice w położeniu, powierzchni oraz przeznaczeniu działek przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż są to nieruchomości podobne", a zatem omawiany operat szacunkowy budzi wątpliwości w kontekście przepisów art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 - zwanej dalej: "u.g.n.") oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 ze zm. - zwanego dalej: "rozporządzeniem").

W wyniku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy decyzją nr [...] z dnia 9 marca 2015 r. znak [...] organ I instancji, opierając się na treści operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. T. z dnia 14 listopada 2014 r. ponownie orzekł w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności oraz opłaty z tego tytułu, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu II instancji z dnia 22 lipca 2015 r. znak [...]

W efekcie skargi złożonej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt. II SA/ Kr 1237/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję organu II instancji.

Rozpatrując obecnie złożone odwołanie od decyzji nr [...] organu I instancji, organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (zwanej dalej: "ustawą przekształceniową"), osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Organ odwoławczy powołał wyrok z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł m.in., iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej - w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 6 maja 2011 r. (data wpływu do Urzędu Miasta K.), który jako użytkownik wieczysty zwrócił się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 19 m2, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] [...] Jak ustalono na podstawie zebranego materiału dowodowego, w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej (13 października 2005 r.), użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości był skarżący, który umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 25 lutego 1997 r. rep. A nr [...] nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 19 m2, obr. [...] Prawo użytkowania wieczystego przysługujące skarżącemu wpisane zostało w ww. księdze wieczystej w dniu 4 lipca 1997 r.

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, iż skarżący spełnia przesłanki przekształcenia tego prawa również przy uwzględnieniu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r.

W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 (który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wnioskodawca nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w tym przepisie). W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ugn.

Zgodnie z odpowiednio stosowanymi w niniejszej sprawie, powołanymi wyżej przepisami art. 67 ust. 3a oraz art. 69 ugn, opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustala się w wysokości równej wartości nieruchomości, przy czym na poczet opłaty zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, określoną według stanu na dzień przekształcenia, który - w związku z regulacją art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej - winien co do zasady odpowiadać momentowi ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia.

Jak stanowi art. 7 ugn, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału l działu V powołanej ustawy. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Zgodnie z przepisem § 30 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy (do którego to przepisu odsyła art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej), wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3.

W przedmiotowej sprawie, podstawę do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 5 lipca 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T..

Jak wynika z ww. operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż przedmiot wyceny położony jest zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenie usług oznaczonych symbolem "U". W związku z powyższym biegły w pierwszej kolejności przeprowadził analizę nieruchomości gruntowych przeznaczonych właśnie pod usługi, położonych na terenie jednostki ewidencyjnej K.-P., o zbliżonej, niewielkiej powierzchni, spełniające kryteria nieruchomości podobnych, które w okresie od sierpnia 2014 r. do sierpnia 2016 r. były przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży zawartych w warunkach wolnego rynku. Wobec stwierdzenia niedostatecznej do przeprowadzenia ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, rozszerzono obszar analiz na całe miasto K. w zakresie nieruchomości położonych w miejscach o zbliżonym poziomie atrakcyjności lokalizacyjnej oraz rozszerzono okres badań o całe pierwsze półrocze 2014 r. W efekcie biegły stwierdził wystąpienie trzech transakcji kupna sprzedaży nieruchomości podobnych, czyli o przeznaczeniu usługowym oraz niewielkich powierzchniach (tj. odpowiednio: 38 m2, 85 m2 i 11 m2), zbliżonych do nieruchomości wycenianej, które następnie przyjął do porównania, dokonując w efekcie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

Wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Do biegłego rzeczoznawcy majątkowego należy również określenie rynku miarodajnego dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest bowiem wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem brak podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie przez organ administracji publicznej, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto, sposób dokonywania analizy rynku, jak również określenie cech mających wpływ na wartość nieruchomości określa biegły kierując się wiedzą specjalną, którą posiadają rzeczoznawcy majątkowi jako osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe.

Zdaniem organu odwoławczego, przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie, do analizy nieruchomości porównawcze należy uznać za podobne do nieruchomości wycenianej, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zdaniem organu, jak ustalił rzeczoznawca majątkowy (str. 11 operatu) ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do przedmiotowej zależały od: lokalizacji (35%), sąsiedztwa i otoczenia (15%), stanu planistycznego (15%), dostępu do drogi publicznej (20%), oraz występujących ograniczeń (15%). Wskazane powyżej wagi poszczególnych cech rynkowych, czyli procentowe wpływy poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości wyznaczono na podstawie badań -obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości na rynku lokalnym oraz cech nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu. Ponadto z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego wynika, iż ze względu na stagnację rynku wyznaczony trend zmiany cen w czasie wahał się nieznacznie (w skali badanego okresu był bliski zeru), nie zachodziła zdaniem biegłego potrzeba dokonania korekty cen transakcyjnych na datę wyceny.

W efekcie do bezpośredniego porównania przyjęto trzy ww. transakcje spełniające kryterium podobieństwa od nieruchomości podobnej, składające się z działek zlokalizowanych przy ul. [...] (nieruchomość "A"), ul. [...] (nieruchomość "B") i ul. [...] (nieruchomość "C"), o powierzchniach nieprzekraczających 100 m2, tj. odpowiednio: 38 m2 (A), 85 m2 (B) i 11 m2 (C).

Jak wynika z analizowanego operatu szacunkowego (str. 14-15), biegły dokonał następnie odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami porównywanych nieruchomości, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami, uwzględniając przy tym - jak już wyżej wskazano - również różnice w lokalizacji przedmiotu wyceny i nieruchomości przyjętych do porównań.

Organ zauważył, iż dokonane przez biegłego korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały przez niego wskazane w omawianym opracowaniu w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości organu odwoławczego w zakresie posiadanej przez ten organ wiedzy niespecjalistycznej, gdyż jak wyżej zauważono w tym zakresie wiedzą specjalistyczną dysponuje jedynie biegły.

Pewne wątpliwości organu II instancji wzbudził początkowo jedynie fakt przyznania nieruchomości porównawczej nr [...] oceny "2" - tj. "brak występujących ograniczeń" w przypadku atrybutu "ograniczenia", z uwagi na fakt, iż rzeczoznawca podał w opisie tej nieruchomości (strona 13), iż "od strony wschodniej przebiegają tory kolejowe", zaś do ograniczeń zaliczył on (strona 11) "bezpośrednie sąsiedztwo linii kolejowej". Jak jednak wynika z ogólnodostępnych portali geodezyjnych (takich jak np. Miejski System Informacji Przestrzennej), ww. tory kolejowe nie przebiegają w bezpośrednim sąsiedztwie omawianej nieruchomości, lecz w znacznej odległości od niej, co potwierdza prawidłowość i logiczność oceny biegłego. Mając powyższe na uwadze nie ulegało wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ugn. Prawidłowo rzeczoznawca majątkowy dokonał również wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego (strona 15) wyliczając jego wartość w oparciu o wzór przedstawiony w § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny.

W świetle powyższych uwag organ stwierdził, iż przyjęty przez organ I instancji za podstawę orzekania w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 5 lipca 2017 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony w sposób prawidłowy - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W ocenie organu, nie budzi również wątpliwości, iż ww. operat szacunkowy uwzględnia wiążące w niniejszym postępowaniu zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawione w cytowanych powyżej wyrokach z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12 oraz z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt. IISA/Kr1237/15, gdyż: na stronie 8 wyceny biegły wyjaśnił, iż właściwą procedurą prowadzącą do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności gruntu będzie metoda porównywania parami, z uwagi na cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości, jej stan oraz informacje o nieruchomościach podobnych (konieczne jest przy tym przypomnienie, iż właśnie metoda porównywania parami pozwala na dokonanie wyceny na podstawie jedynie 3 nieruchomości podobnych, ponieważ metoda korygowania ceny średniej wymaga znalezienia co najmniej 11 takich nieruchomości, zaś w omawianym przypadku, jak ustalił biegły, jedynie 3 transakcje dotyczyły nieruchomości o niewielkich powierzchniach, zbliżonych do nieruchomości wycenianej), na stronie 11 wyceny biegły wskazał, iż na podstawie przeprowadzonych analiz ustalono, że w okresie od stycznia 2014 r. do sierpnia 2016 r. nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, o zbliżonej powierzchni, przeznaczonymi pod zabudowę garażową, na stronie 11 wyceny biegły wskazał, iż z uwagi na fakt, że wszystkie nieruchomości charakteryzują się zbliżonymi parametrami fizycznymi i są położone w terenach uzbrojonych w media, pominięto cechę "parametry fizyczne" oraz cechę "uzbrojenie", wszystkie trzy przyjęte do porównania nieruchomościami mają takie samo przeznaczenie jak nieruchomość wyceniania i zbliżoną, niewielką powierzchnię, biegły podał oznaczenia geodezyjne nieruchomości porównawczych, co pozwala na ich identyfikację.

Odnosząc się tym samym do zarzutów odwołania organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wbrew twierdzeniom strony odwołującej, sporządzona wycena wykonana została z pełnym uwzględnieniem zaleceń zawartych w ww. wyrokach sądowych, a także, że wskazane przez skarżącego transakcje o cenach [...] zł/m2 oraz [...] zł/m2 jako dotyczące transakcji udziałami wynoszącymi 5/10000 cz. oraz 1/1000 cz. w nieruchomościach odpowiednio o pow. 1961 m2 oraz 1572 m2, nie spełniają z oczywistych względów kryterium transakcji nieruchomościami podobnymi (pomijając już fakt, że wybór nieruchomości porównawczych leży w kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, a nie stron postępowania).

Jeśli chodzi z kolei o podniesione w odwołaniu stwierdzenie biegłego, zawarte w jego piśmie w 20 października 2016 r., iż "nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, o zbliżonej powierzchni, przeznaczonymi pod zabudowę garażową", to wynika z niego, iż biegły stwierdził po prostu brak wystąpienia transakcji wyżej wskazanych konkretnie pod zabudowę garażową, co oczywiście nie zmienia faktu, iż transakcje przyjęte do porównania są podobne, gdyż mają m.in. zbliżoną powierzchnię oraz tożsame przeznaczenie (czyli usługowe). Opinię biegłego i ewentualne wyjaśnienia do niej zawsze należy bowiem odczytywać i interpretować jako całość. Wyrwane z kontekstu fragmenty zdań rzeczoznawcy w żaden sposób nie mogą zatem determinować ostatecznej oceny sporządzonego przez niego operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy powołał treść art. 5 ustawy przekształceniowej.

Zdaniem organu, skoro zatem skarżący nie zalicza się do podmiotów wymienionych w tym przepisie, nie może ubiegać się o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skargę wniósł skarżący J. P..

Skarżący zaskarżył orzeczenie w całości wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji.

Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że jest to jego trzecia interwencja w tej sprawie zaskarżająca niezmienną przez cały czas rozpatrywania tej sprawy narzuconą bezpodstawnie wysokość opłaty za przekształcenie posiadanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na obecnym etapie postępowania, zdaniem skarżącego, zaskarżonymi decyzjami I i II instancji została zastosowana dopłata na rzecz Skarbu Państwa za prawo własności w wysokości nieadekwatnej do wartości przekształconych nieruchomości, czego dowodem jest informacja rzeczoznawcy o fakcie nie przyjęcia przez niego do porównania cen transakcyjnych żadnej nieruchomości standardem odpowiadającej wycenianym, tj. o takiej samej powierzchni i przeznaczeniu. Skarżący wskazał, że wskazane do porównawczej wyceny nieruchomości były niezabudowane, natomiast wnioskowane do przekształcenia są zabudowane budowlą trwale związaną z gruntem tj. kompleksem złożonym z 52 boksów garażowych murowanych z materiałów ceramicznych i prefabrykatów betonowych co uniemożliwia inne niż dotychczasowe ich przeznaczenie, a w przypadku ewentualnej zmiany przeznaczenia tego gruntu koszty rozbiórki oraz wcześniejszego wykupienia od pozostałych właścicieli ich praw własności, a nie użytkowania wieczystego, dodatkowo obniża wartość wycenianych dla potrzeb przekształcenia, nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, narzucone zaskarżonymi decyzjami organu II instancji warunki cenowe przekształcenia posiadanego przeze skarżącego prawa użytkowania wieczystego wycenianego przez organ na 277 zł/m2 wymuszające dopłatę za prawo własności w wysokości 208 zł/m2 stanowią, że cena przekształconych na własność nieruchomości łącznie będzie wynosić: 485 zł/m2. Jest ona tożsama z dokonanymi poprzednio. Wskazano także na dwukrotne zakwestionowanie ceny przez prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Cenami odzwierciedlającymi wartość prawa własności przekształcanych nieruchomości są wyceny zastosowane przez Gminę Miejską K. w postępowaniu przetargowym ogłoszonym we wrześniu 2016 r. czego dowodem jest, zdaniem skarżącego oferta złożona przez niego do akt postępowania dotyczącego nabycia prawa własności gruntu zabudowanego boksami garażowymi, wskazujące cenę 189 zł/m2 i 260 zł/m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie przypomnieć należy, że poprzednio wydana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. II SA/Kr 1237/15. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Spór w sprawie dalej sprowadza się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a konkretnie do wskazania "nieruchomości podobnych" przyjętych jako podstawa wyceny.

Przywołać zatem należy wiążące wskazania zawarte w uzasadnieniu przywoływanego wyroku z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1237/15. Sąd wskazał wówczas:

"Rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie z listopada 2014 r. także nie przedstawił w istocie analizy obrotu nieruchomościami o porównywalnej lub zbliżonej powierzchni do działki nr [...], w szczególności o przeznaczeniu pod realizację zabudowy garażowej. Nadal w sporządzonym operacie rzeczoznawca nie dokonał opisu istniejącego rynku obrotu takiej nieruchomości jak nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]. Jednozdaniowa informacja, że w okresie dwóch lat (2012-2014) w K. sporządzono tylko 7 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe budzi zasadnicze wątpliwości. Należało albo dokonać weryfikacji liczby transakcji nieruchomości zabudowanych garażami, albo też rozszerzyć okres badanych transakcji na latach np. 2010-2014. Pobieżna analiza na stronach internetowych ofert sprzedaży garaży prowadzi do wniosku, że także w K. wystawiane są oferty sprzedaży garaży na odrębnych działkach (zazwyczaj o powierzchni ok. 15-25 m2) i być może w okresie ostatnich np. 5 lat w K. zawarto jednak umowy sprzedaży garaży na odrębnych działkach. W ocenie Sądu jest to mało prawdopodobne, aby rzeczywiście transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, na której zlokalizowany jest garaż, w ogóle nie było w tak dużym mieście jak K.."

W niniejszej sprawie biegły przyjął do porównania nieruchomości o zbliżonej powierzchni do działek wycenianych i przekonywująco uzasadnił, dlaczego przyjął do analizy obszar całego miasta K. oraz dlaczego okres badań rozszerzono na pierwsze półrocze 2014 r. Ustaleń tych Sąd nie kwestionuje.

Rzecz jednak w tym, że na stronie 11 operatu biegły jasno oświadczył, że:

"Na podstawie przeprowadzonych analiza ustalono, że w okresie od stycznia 2014 r,. do lipca 2016 r. nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, o zbliżonej powierzchni, przeznaczonej pod zabudowę garażową. Nie analizowano transakcji nieruchomości zabudowanych garażami, ponieważ zgodnie z celem wyceny wartość nieruchomości szacuje się jako wartość gruntu niezabudowanego".

Wskazać zatem należy, że obecnie najprawdopodobniej nie odnotuje się już transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o niewielkiej powierzchni, przeznaczonych pod zabudowę garażową, albowiem przeznaczenie takie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego występuje głównie jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową, usługową lub mieszaną. Zasadniczo w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego próżno szukać wydzielonego obszaru na terytorium konkretnej gminy z przeznaczeniem podstawowym "pod zabudowę garażową". Nieruchomość, której sprawa dotyczy znajduje się w ciągu innych małych działek, z których każda zabudowana jest boksem garażowym. Taka zabudowa była charakterystyczna dla drugiej połowy ubiegłego stulecia i występowała na obrzeżach zgrupowanej, najczęściej "osiedlowej" zabudowy wielorodzinnej, jako jej uzupełnienie. Obecnie wartość takiej nieruchomości to nie wartość około 20 metrów kwadratowych gruntu przeznaczonego pod usługi, ale wartość polegająca na tym, że w pobliżu zabudowy wielorodzinnej, istnieje możliwość parkowania samochodu we własnym boksie garażowym. Wartość tę kształtuje obecny deficyt miejsc parkingowych szczególnie w dużych miastach.

Natomiast stwierdzenie biegłego, że nie analizował transakcji nieruchomości zabudowanych garażami, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wiążącymi wskazaniami sądu, który nakazał biegłemu analizę transakcji nieruchomości zabudowanych garażami.

Zdaniem Sądu usprawiedliwieniem tego zaniechania nie jest to, że "zgodnie z celem wyceny wartość nieruchomości szacuje się jako wartość gruntu niezabudowanego".

Nie stoi temu na przeszkodzie w szczególności treść § 30 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zgodnie z którym, przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3.

Istota tego przepisu sprowadza się do określenia pewnej zasady obliczania wartości użytkowania wieczystego (jako iloczynu wielkości tam wskazanych), natomiast przepis ten nie oznacza, że przyjęte do porównania nieruchomość kategorycznie muszą być niezabudowane.

Zgodnie z § 28 ust. 1 - 3 tego rozporządzenia (który to przepis również dotyczy wyceny uzurpowania wieczystego i umieszczony jest w rozdziale 3, pt. "określanie wartości nieruchomości dla różnych celów"):

1. Na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze.

2. Przy określaniu wartości, o której mowa w ust. 1, stosuje się, z zastrzeżeniem § 27, ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności.

3. Jeżeli nieruchomość gruntowa oddawana w użytkowanie wieczyste jest zabudowana, po określeniu jej wartości jako przedmiotu prawa własności, z wartości tej wyodrębnia się wartość gruntu, budynków lub ich części oraz innych urządzeń.

Nie ma zatem zdaniem Sądu przeszkód, aby ponownie (po raz trzeci) badając rynek nieruchomości biegły w pierwszej kolejności określił, czy istniał obrót nieruchomościami zabudowanymi garażami, a następnie jeśli stwierdzi, że obrót taki miał miejsce, określił wartość nieruchomości niezabudowanej poprzez uprzednie wyodrębnienie wartość gruntu i posadowionych na nim zabudowań garażowych.

Dopiero jeśli poszerzona do obszaru całego miasta K. (tak jak to miało miejsce w operacie obecnie kontrolowanym) rzetelna analiza rynku nieruchomości nie doprowadzi do możliwości wyceny w sposób wyżej wskazany, biegły a za nim organ będzie uprawniony do przyjęcia takiego sposobu wyceny jaki został przedstawiony w sprawie niniejszej. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę powyższe wskazania.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że kwestia braku uprawnienia skarżącego do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność została już prawomocnie przesądzona. W wiążącym wyroku Sąd wskazał, że "nie jest możliwym w tej sprawie nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tak bowiem stanowi to art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu zgodnie z którym osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, a właściwy wojewoda lub rada gminy może ustalić ogólne zasady przyznawania ewentualnych bonifikat, ale nie może zwolnić od opłaty. Nie ma prawa, które przyznawałoby bonifikaty dla takiej nieruchomości, jaka objęta jest tą sprawą."

Odnosząc się natomiast do tego, że nie wzięto pod uwagę nieruchomości garażowych wystawionych przez Gminę Miejską K. na przetarg, wskazać należy, że operat sporządzony został według stanu na lipiec 2016 r. a pierwszy przetarg zgodnie z ogłoszeniem załączonym do akt przez skarżącego przewidziany został na wrzesień 2016 r. Cena wywoławcza pierwszego przetargu nie jest ceną transakcyjną i nie mogła być wówczas wzięta pod uwagę.

Wobec powyższego orzeczona jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.