Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2296/00
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2001-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: Jednoznaczna treść art. 35 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nie pozostawia wątpliwości, że późniejsze - po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - przedłużenie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może sanować braku polegającego na tym, iż w chwili jego złożenia termin ważności tej decyzji już upłynął.

TEZY

Jednoznaczna treść art. 35 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nie pozostawia wątpliwości, że późniejsze - po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - przedłużenie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może sanować braku polegającego na tym, iż w chwili jego złożenia termin ważności tej decyzji już upłynął.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Jolanty i Jarosława D. na decyzję Wojewody P. z dnia 11 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 20 kwietnia 2000 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Skarżący Jarosław i Jolanta D. wnieśli skargę na decyzję Wojewody P. z dnia 11 sierpnia 2000 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 20 kwietnia 2000 r. (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "R-B." spółka z o.o. w G. pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego z wbudowanym parkingiem na działce przy ul. J. z K. 3 w G.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 31 lipca 1997 r. Prezydent Miasta G. ustalił na wniosek RB Przedsiębiorstwo Polsko-Amerykańskie spółka z o.o. w G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego z wbudowanym parkingiem na działce nr 65 przy ul. J. z K. 3 w G. W decyzji tej zastrzeżono, iż traci ona ważność z upływem 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna. Miała ona być doręczona oprócz wnioskodawcy także Wydziałowi Oświaty, Wydziałowi Dróg i Komunikacji oraz Wydziałowi Gospodarki w Urzędzie Miasta G., a także Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr 21 w G. przy ul. J. z K. 1-3. W aktach brak dowodów doręczenia. Jedynie na decyzji znajduje się pokwitowanie osoby działającej w imieniu "RB-RB" spółka z o.o. w G. odbioru tej decyzji w dniu 1 sierpnia 1997 r. oraz adnotacja o treści "wysłano 1997.08.01". W dniu 29 lipca 1998 r. "RB-RB" spółka z o.o. wniósł podanie z żądaniem przedłużenia terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 lipca 1997 r. Uwzględniając ten wniosek Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r., powołując się na art. 155 Kpa, zmienił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części określającej termin jej ważności, ustalając, iż zachowuje ona ważność do dnia 21 grudnia 1999 r. Stronami postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byli "RB-RB" spółka z o.o. oraz Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 21 w G.

RB Przedsiębiorstwo Polsko-Amerykańskie spółka z o.o. zmieniło w dniu 21 lutego 1997 r. firmę na "RB-RB" spółka z o.o., co zostało wpisane do rejestru sądowego w dniu 20 marca 1997 r.

W dniu 29 października 1997 r. "RB-RB" spółka z o.o. przeniósł własność działki nr 65 na rzecz "R-B." spółka z o.o., przy czym za obie firmy działał, uprawniony do ich jednoosobowej reprezentacji, Jarosław R. Przeniesienie własności nastąpiło w wykonaniu zobowiązania wynikającego z objęcia przez "RB-RB" spółka z o.o. udziałów po podwyższeniu kapitału zakładowego przez "R-B." spółka z o.o.

"R-B." spółka z o.o. w dniu 18 grudnia 1998 r. złożył w Urzędzie Miasta G. Projekt Architektoniczno-Budowlany Budynek Biurowy RB-P-K "BIS" oraz Konstrukcję Projekt Budowlany wraz z pismem z dnia 12 grudnia 1998 r., w którym stwierdza się, iż dokumenty te składane są "celem uzyskania pozwolenia na budowę i realizację opisanego projektu". We wskazanym piśmie wyjaśniono też, iż budynek będzie realizowany na działce nr 65 położonej przy ul. J. z K. 3. W dokumentacji projektowej umieszczono także kopię decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 lipca 1997 r. Z projektu zagospodarowania działki wynika, iż projektowany budynek, o siedmiu kondygnacjach, ma stykać się z istniejącym już budynkiem na sąsiednich działkach nr 67 i 91 narożnikami oraz ścianami, przy czym w miejscu zetknięcia się obu budynków ścianami, budynek projektowany będzie miał jedną kondygnację. Zasadnicza bryła projektowanego budynku, nie licząc jednego z narożników, ma być usytuowana w odległości 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej, na której usytuowana jest ścian stojącego tam budynku. Budynek projektowany ma być usytuowany na zachód od budynku istniejącego.

W dniu 18 stycznia 1999 r. wpłynęło do Urzędu Miasta G. pismo Jarosława D., który występując jako właściciel lokalu, znajdującego się w budynku położonym na działkach nr 67 i 91 przy P. K. 8 w G., prosił o informację o zamierzeniach inwestycyjnych dotyczących tego budynku. Jarosław i Jolanta D. nabyli własność lokalu użytkowego nr 204 znajdującego się na drugim piętrze tego budynku w dniu 31 lipca 1998 r.

Pismem z dnia 1 lutego 1999 r. Urząd Miasta w G. zwrócił się do "R-B." spółka z o.o. "w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę budynku biurowego przy ul. J. z K. 3" o przesłanie aktualnej listy właścicieli budynku przy P. K. 8. W piśmie z dnia 18 marca 1999 r. "RB-RB" spółka z o.o., za którą działał Jarosław R., zwrócił się do Prezydenta Miasta G. "o interwencję i pomoc" w sprawie pozwolenia na budowę Biurowca "BIS przy P-K., wskazując, iż dokumentacja tej inwestycji została złożona w dniu 12 grudnia 1998 r. W dniu 6 kwietnia 1999 r. "R-B." spółka z o.o. złożył wraz z pismem z dnia 2 kwietnia 1999 r. "brakujące dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę" biurowca przy ul. J. z K. 3. Zaś w dniu 28 maja 1999 r. wraz z pismem z dnia 28 maja 1999 r. złożył uzupełnioną dokumentację biurowca, jak wskazano, "celem uzyskania pozwolenia na budowę". W dniu 23 czerwca 1999 r. sporządzono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego przy ul. J. z K. 3.

W dniu 29 lipca 1999 r. skarżący Jarosław D. złożył w Urzędzie Miasta pismo z dnia 5 lipca 1999 r. zawierające jego zastrzeżenia do zamierzonej inwestycji. Z pisma tego wynika, iż zasadnicze zastrzeżenie skarżącego do projektowanej budowy wiąże się z tym, iż jej wykonanie pozbawi jego lokal użytkowy dopływu światła dziennego. W związku z tym skarżący kwestionował we wskazanym piśmie także usytuowanie projektowanego budynku na granicy nieruchomości, na której znajduje się budynek z jego lokalem. Ponadto skarżący wnosił zastrzeżenia, co do zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, twierdząc w szczególności, iż zamiast 6 ma mieć ona 7 kondygnacji oraz, że nie zapewniono 30 procent działki na teren zielony. Ponadto twierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 lipca 1997 r. utraciła ważność.

Decyzją z dnia 30 września 1999 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "RB-RB" spółka z o.o. pozwolenia na budowę. W decyzji tej wskazano, iż podejmuje się ją na skutek wniosku inwestora z dnia 28 maja 1999 r. Uzasadniając tą decyzję odniesiono się do zarzutów skarżącego. W związku z tym wskazano, że termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został przedłużony decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r. Wskazano też, że nabywcy lokali w budynku na P. K. 8 w tym skarżący wyrazili zgodę na budowę budynku, którego dotyczy decyzja i zobowiązali się zgodę tę potwierdzić w postępowaniu administracyjnym. Odnośnie pozbawienia dopływu światła dziennego stwierdzono, iż z analizy nasłonecznienia wynika, iż okna pierwszego piętra budynku przy P. K. 8 będą oświetlone przez pięć godzin, wymagane nasłonecznienie dla zabudowy plombowej wynosi zaś najmniej 1,5 godziny.

Na skutek odwołania Jolanty i Jarosława D., w którym zarzucili, że podejmując decyzję z dnia 21 grudnia 1998 r. o przedłużeniu terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powiadomiono stron o toczącym się postępowaniu, Wojewoda P. decyzją z dnia 23 grudnia 1999 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 września 1999 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżących. Za uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawiało zaś to, że projekt budowlany nie spełnia części warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 lipca 1997 r. Wskazano też na brak niektórych uzgodnień oraz zgody właściciela działki nr 66 na budowę na granicy działki. Zwrócono też uwagę na braki w projekcie budowlanym oraz na to, że projekt odbiega swym charakterem estetyczno-architektonicznym i układem przestrzennym od koncepcji przedstawionej do konkursu architektoniczno-urbanistycznego, którego obowiązek przeprowadzenia wynikał z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dniu 24 grudnia 1999 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo z dnia 23 grudnia 1999 r. podpisane w imieniu "RB-RB" spółka z o.o. przez Jarosława R. oraz w imieniu "R-B." spółka z o.o. przez Cecylię R. i Jarosława S., zawierające prośbę o "przepisanie" decyzji z dnia 30 września 1999 r. na rzecz "R-B." spółka z o.o. W piśmie tym zawarto też oświadczenie "R-B." spółka z o.o., iż przejmuje wszystkie zobowiązania wynikające z tej decyzji, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 lipca 1997 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta G. podjął decyzję z dnia 20 kwietnia 2000 r. W jej części wstępnej wskazano, iż podejmuje się ją na skutek wniosku z dnia 28 maja 1999 r., jako inwestora wskazano zaś "R-B." spółka z o.o. Uzasadniając tą decyzję organ administracyjny stwierdził, iż ponownie rozpatrując sprawę uzupełniono projekt budowlany. Wyjaśniono też, iż możliwość budowy na granicy działki nr 66 wynika z zapisu planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący:

- twierdzili, że treść warunków zabudowy mówiąca "o nie naruszeniu interesu prawnego właścicieli sąsiednich działek /nieruchomości/ i konieczności uzgodnienia z nimi projektu budowlanego" nie została wypełniona, gdyż brak takich uzgodnień ze strony skarżących oraz sposób zabudowy sąsiedniej działki rażąco narusza dobro osobiste /nieruchomość/ poprzez pogorszenie wartości użytkowej nieruchomości, a tym samym obniżenie jej wartości rynkowej;

- twierdzili, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określają wysokość zabudowy do 6 kondygnacji /nie więcej niż 18 m/ - faktycznie projekt przewiduje 7 kondygnacji;

- twierdzili, że warunkiem zagospodarowania działki /zabudowy/ było przeprowadzenie konkursu architektoniczno-urbanistycznego na wykonanie projektu- brak informacji czy warunek ten został wypełniony, szczególnie w zakresie zabudowy przestrzennej, walorów estetycznych i możliwości realizacyjnych;

- twierdzili, że warunki zabudowy i zagospodarowania określają, że kwartał /działka/ oznaczona literkami A, B, C, D, E, F winna być zagospodarowana w ten sposób, że 30

jej powierzchni winna stanowić zieleń oraz, że warunek ten nie został spełniony;

- zarzucili naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. "b", art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz par. 2 ust. 2, par. 12 ust. 7, par. 13 ust. 1, par. 60 pkt 1 i 2 i par. 273 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- zarzucili, iż nie uwzględniono, że jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie wyrazili zgody na zabudowę.

Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewoda P. podjął zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdzono, iż wskazane w poprzedniej decyzji uchybienia zostały usunięte. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, iż projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano też, że skarżący wyrazili zgodę na budowę budynku, którego dotyczy decyzja, w umowie nabycia własności lokalu użytkowego z dnia 31 lipca 1998 r. W końcu stwierdzono, że "RB-RB" spółka z o.o. jest następcą prawnym RB Przedsiębiorstwo Polsko-Amerykańskie spółka z o.o., zaś "R-B." spółka z o.o. jest następcą prawnym "RB-RB" spółka z o.o., co sprawia, w ocenie organu, że zostały zachowane wymogi formalne dotyczące sukcesji prawnej zarówno w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze skarżący zarzucili, iż zaskarżona decyzja została wydana na rzecz innego podmiotu, niż ten który otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niż ten który złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności twierdzili, że "R-B." spółka z o.o. nie jest następcą prawnym "RB-RB" spółka z o.o., gdyż ta pierwsza została zarejestrowana, gdy istniała jeszcze ta ostatnia. Nadto "RB-RB" spółka z o.o. w dniu 25 listopada 1999 r. zmieniła firmę na Przedsiębiorstwo Specjalistyczne spółka z o.o., która to w dniu 13 marca 2000 r. upadła. Wskazując na rozbieżności w oznaczeniu inwestora w decyzjach z dnia 20 kwietnia 2000 r. i 30 września 1999 r. skarżący twierdzili, iż istnieje potrzeba powtórnego przeanalizowania sprawy. Odnosząc się do argumentu o wyrażeniu zgody na budowę przedmiotowego budynku w akcie notarialnym z dnia 31 lipca 1997 r. skarżący stwierdzili, że chodziło o budowę budynku w innym miejscu. Zarzucono też, iż sporządzona ekspertyza zacienienia odnosi się do budynku projektowanego, a nie istniejącego oraz, że jest niewiarygodna, gdyż odnosi się do budynku niezorientowanego geograficznie i nieopisanego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ wynika, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Z kolei w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 106 poz. 1126 ze zm./, nakładając na inwestora obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy /art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy/ nie wyjaśniono, czy winna to być decyzja wydana na rzecz inwestora, czy też inwestor może posłużyć się decyzją wydaną na rzecz innego podmiotu. Jednakże z wykładni innych przepisów, w szczególności przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę musi do wniosku dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na jego rzecz.

Stosownie do art. 48 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ administracyjny stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę traktuje jako konsekwencję wydania temu samemu podmiotowi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli odczytać go, bowiem w powiązaniu z art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowi on, iż w razie, gdy jeden z wielu podmiotów ubiegających się o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /wnioskodawców/ uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane pozostałym wnioskodawcom muszą być z obrotu prawnego usunięte.

Zauważyć też należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano już, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na swoją rzecz /wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 536/97 - nie publ./.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została na rzecz RB Przedsiębiorstwo Polsko-Amerykańskie spółka z o.o., zaś pozwolenie na budowę na rzecz "R-B." spółka z o.o. Podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę nie jest przy tym następcą prawnym podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. RB Przedsiębiorstwo Polsko-Amerykańskie spółka z o.o. jest tożsame z "RB-RB" spółka z o.o., gdyż jest to ten sam podmiot, który zmienił jedynie firmę. Z kolei stosunek pomiędzy "RB-RB" spółka z o.o. a "R-B." spółka z o.o. sprowadza się do tego, że ta pierwsza jest udziałowcem tej ostatniej, o czym świadczy umowa przeniesienia własności nieruchomości na pokrycie zwiększonego kapitału zakładowego zawarta w akcie notarialnym z dnia 29 października 1997 r. W tym akcie notarialnym stwierdza się, iż przeniesienie własności nieruchomości jest wykonaniem zobowiązania wynikającego z objęcia przez "RB-RB" spółka z o.o. nowoutworzonych udziałów "R-B." spółka z o.o. Jest oczywiste, że udziałowiec spółki prawa handlowego, posiadającej osobowość prawną i ta spółka, to odrębne podmioty prawne.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut skargi, iż pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz innego podmiotu niż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Tym samym istnieje podstawa do uwzględnienia skargi, gdyż zarzut ten wypełnia znamiona naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Zauważyć też należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo także z innego powodu. Mianowicie nie wyjaśniono, czy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą się powoływał. Okoliczność ta była istotna z uwagi na treść art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczności sprawy wskazują zaś, że według wszelkiego prawdopodobieństwa w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie była już ważna.

W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 31 lipca 1997 r. stwierdzono, że zachowuje ona ważność przez 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna. Przedstawiciel "RB-RB" spółka z o.o. odebrał ją w dniu 1 sierpnia 1997 r. W aktach brak dowodu doręczenia tej decyzji drugiej z dwóch występujących w sprawie stron, mianowicie Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr 21 w G. Na decyzji jest adnotacja, że wysłano ją w dniu 1 sierpnia 1997 r. Zatem mogła się ona stać ostateczna już w sierpniu 1997 r. Z kolei wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 18 grudnia 1998 r. W decyzji o pozwoleniu na budowę organu pierwszej instancji przyjmuje się, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 28 maja 1999 r. Jednakże wówczas nie złożono wniosku o pozwolenie na budowę, lecz ukończono uzupełnianie dokumentacji. O tym, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony wcześniej świadczy chociażby pismo "RB-RB" spółka z o.o. z dnia 18 marca 1999 r., w którym stwierdzono, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 12 grudnia 1998 r. /ta data to data sporządzenia wniosku złożonego w dniu 18 grudnia 1998 r./ oraz pismo Urzędu Miasta w G. z dnia 1 lutego 1999 r. skierowane do "R-B." spółka z o.o., które zaczyna się od słów "W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku biurowego przy ul. J. z K. 3 (...)."

Faktem jest, że termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 lipca 1997 r. został przedłużony, jednakże decyzja w tej sprawie zapadła w dniu 21 grudnia 1998 r., a więc po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jednoznaczna treść art. 35 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że późniejsze - po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - przedłużenie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może sanować braku, polegającego na tym, iż w chwili jego złożenia termin ważności tej decyzji już upłynął.

Zwrócić też należy uwagę, iż sama decyzja z dnia 21 grudnia 1998 r. zawiera oczywiste wady, które organ podejmujący decyzję o pozwoleniu na budowę winien wziąć pod uwagę. Decyzją tą przedłużono termin ważności, który w chwili jej podejmowania według wszelkiego prawdopodobieństwa upłynął. Ponadto podjęto ją na podstawie art. 155 Kpa, czyli za zgodą stron, mimo że w aktach brak zgody podmiotów, które były stroną w chwili podjęcia decyzji o warunkach zabudowy, czyli Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 21 w G., oraz podmiotów, które stały się stroną już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli skarżących, którzy własność lokalu i udział we własności nieruchomości sąsiedniej nabyli w dniu 31 lipca 1998 r. Naruszenie praw skarżących przy podejmowaniu decyzji z dnia 21 grudnia 1998 r. jest tym bardziej rażące, że decyzji tej nawet im nie doręczono.

Oczywistym jest, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie mógł samodzielnie zakwestionować decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże przyjmuje się, iż, jeżeli w sytuacji, w której istnieją podstawy do przyjęcia, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która ma stanowić podstawę wydania pozwolenia na budowę, jest wadliwa, organ wydający pozwolenie na budowę jest uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest ocena przez uprawniony organ lub sąd, prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r., II SA/Gd 30/00 - nie publ./, co winno mieć również zastosowanie do decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podjęcie w tej sytuacji decyzji o pozwoleniu na budowę bez wyjaśnienia, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, czyli w dniu 18 grudnia 1998 r., ważna narusza art. 7 Kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu administracyjnego było w chwili, kiedy otrzymał wniosek o pozwolenie na budowę z dołączoną do niego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z terminem ważności liczonym od dnia, w którym stała się ona ostateczna, ustalić kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 Kpa. Wpływ zaś tego uchybienia na wynik sprawy jest oczywisty, gdyż ustalenie, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony po terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musiałby, stosownie do kategorycznych stwierdzeń zawartych w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę. Wskazane okoliczności również przemawiają za uwzględnieniem skargi, przy czym w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usytuowania projektowanego budynku w niewłaściwej odległości od budynku, w którym skarżący posiadają lokal użytkowy, a co za tym idzie, do zarzutu dotyczącego oświetlenia tego lokalu, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest zasadny z dwóch powodów. Po pierwsze błędnie przyjęto, iż zgoda wyrażona przez skarżących w akcie notarialnym na budowę drugiego skrzydła budynku biurowego ma w sprawie jego usytuowania znaczenie. Po drugie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, pozwalających na stanowcze rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Zauważyć należy, iż zgoda, o której tutaj mowa ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze może ona dotyczyć usytuowania budynku na granicy nieruchomości sąsiedniej, co w niniejszej sprawie dotyczy pierwszej kondygnacji budynku projektowanego oraz zasadniczej jego bryły, stykającej się z nieruchomością sąsiednią narożnikiem. Po drugie może ona dotyczyć usytuowania budynku w odległości większej niż 4 m od granicy nieruchomości, ale takiego usytuowania, które będzie wpływać na nasłonecznienie nieruchomości sąsiedniej, co w niniejszej sprawie dotyczy pozostałych kondygnacji projektowanego budynku.

Odnosząc się do usytuowania projektowanego budynku na granicy nieruchomości sąsiedniej wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. P 11/00 /OTK 2001 nr 2 poz. 33/ stwierdził, iż par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyrok ten nie mógł mieć znaczenia w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji /11 sierpnia 2000 r./, będzie jednak miał istotne znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Biorąc pod uwagę par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż zgoda zawarta w par. 11 umowy z dnia 31 lipca 1998 r. nie spełniała warunków tego przepisu. Przede wszystkim z dosłownego brzmienia par. 11 umowy z dnia 31 lipca 1998 r. wynika, iż skarżący wyrazili zgodę na budowę, którą zobowiązali się w postępowaniu administracyjnym potwierdzić. Można, zatem twierdzić, iż niepotwierdzenie zgody w postępowaniu administracyjnym zrodzić mogło jedynie cywilnoprawne roszczenia o naprawienie szkody z tytułu niewykonania zobowiązania, bądź o zobowiązanie do złożenia określonego oświadczenia woli. Ponadto, z obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynikało, iż zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej winna być złożona po sporządzeniu projektu zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W niniejszej sprawie warunku tego nie spełniono, gdyż projekt zabudowy i zagospodarowania działki został sporządzony w grudniu 1998 r.

Zauważyć należy, że gdyby zgoda na usytuowanie budynku przy granicy została wyrażona w oparciu o projekt zabudowy i zagospodarowania terenu, to wówczas nie byłoby żadnych wątpliwości, czego zgoda ta dotyczy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z tego widać, że przepis par. 16 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazujący połączyć zgodę z wykazaniem odpowiednich okoliczności w projekcie zabudowy i zagospodarowani terenu, miał głębokie uzasadnienie.

Jeżeli chodzi o usytuowanie projektowanego budynku w odległości większej niż 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej, to stwierdzić należy, iż Prawo budowlane nie uzależnia i nie uzależniało sytuowania budynków w takiej odległości od granicy od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przepisy Prawa budowlanego ustalające odległość projektowanego budynku od nieruchomości sąsiedniej, np. z uwagi na możliwość ograniczenia dopływu światła słonecznego, mają charakter bezwzględnie obowiązujących. Organ administracyjny wydający pozwolenie na budowę musiał, więc niezależnie od zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej kwestię tą badać.

W tym miejscu pojawia się kwestia niedostatecznego wyjaśnienia wpływu projektowanej inwestycji na oświetlenie nieruchomości skarżących. Mimo podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy do kwestii tej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się. Wyjaśnienia zaś wymagało, czy zachowano odległości określone w par. 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym z uwagi na nieregularną bryłę projektowanego budynku, należało wskazać dokładnie wszystkie odległości. Sporządzona w tej sprawie analiza zacienienia nie ma istotnego znaczenia. Nie podzielając zarzutów skarżących, dotyczących tej analizy, które wynikają z jej niezrozumienia, wskazać należy, iż lokal skarżących jest lokalem użytkowym. Nie mają, zatem do niego zastosowania przepisy par. 60 powołanego rozporządzenia, który dotyczy pokoi mieszkalnych oraz pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole. Mają do niego natomiast zastosowanie przepisy par. 57 tego rozporządzenia, w którym, w odróżnieniu od poprzednio wspomnianego przepisu, mówi się o oświetleniu naturalnym, a nie nasłonecznieniu. Sporządzona w sprawie analiza dotyczy zaś właśnie nasłonecznienia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w zakresie usytuowania projektowanego budynku w stosunku do nieruchomości sąsiedniej naruszono prawo materialne, mianowicie par. 12 ust. 6, par. 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, iż zgoda skarżących na budowę zawarta w umowie z dnia 31 lipca 1998 r. ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, oraz przepisy postępowania, mianowicie art. 7 Kpa, przez niedostateczne wyjaśnienie, czy spełnione zostały warunki usytuowania obiektu budowlanego określone w par. 13 i par. 57 powołanego rozporządzenia. Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skłoniło organ do pominięcia wyjaśnienia warunków określonych w par. 13 i par. 57 powołanego rozporządzenia, co z kolei mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, iż organ doszedłby do wniosku, iż projektowana inwestycja w proponowanym kształcie nie może być z uwagi na ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiedniej, realizowana.

Z tych wszystkich względów na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniając skargę, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.

Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.