Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 278/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 11 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lutego 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia 29 kwietnia 2008 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi usługami, garażami, miejscami parkingowymi, obsługą komunikacją i elementami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. J. D. [...] i [...], na terenie działek oznaczonych geodezyjnej nr [...], [...]i [...], obręb [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem dnia 22 marca 2007 r. P. P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Decyzją z dnia 20 listopada 2007 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy uzasadniając odmowę niezgodnością planowanej inwestycji z wynikami analizy, głównie z tego względu, że funkcja istniejąca na działkach sąsiednich nie pozwala na określenie wymagań nowej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji zgodnych z wnioskiem inwestora.

Na skutek odwołania P. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja SKO z dnia 3 stycznia 2008 r.). W ocenie Kolegium obszar analizowany ustalony został z naruszeniem zasad określających minimalne granice tego obszaru. Zaistniała wadliwość wymagała usunięcia przez ponowne sporządzenie analizy w granicach ustalonych zgodnie z wymogami prawa, a to wykraczałoby poza granice określone w art. 136 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w związku z kasacyjnym orzeczeniem Kolegium, Prezydent W. decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) odmówił P. P. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ze względu na jej niezgodność z wynikami analizy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec zaleceń organu odwoławczego wyznaczył wokół działek objętych inwestycją nowy obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Analiza ta wykazała niespełnienie jednego z warunków dotyczącego nowej zabudowy zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie braku kontynuacji funkcji planowanej zabudowy. Prezydent zauważył, że nowo wyznaczony obszar analizowany stanowi rozległy teren o bardzo dużej powierzchni, zróżnicowany pod względem sposobu zagospodarowania i występującej tu funkcji – mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, usługowej, przemysłowej i składowej. Planowana inwestycja byłaby usytuowana w kwartale urbanistycznym ograniczonym torami kolejowymi oraz ulicą P. C., aleją M. K. i aleją T. B. – Ż., stanowiącym zespół o dominującej funkcji przemysłowo-magazynowo-składowej. Organ zauważył, że w tak określonym kwartale występują budynki mieszkalne wielorodzinne, lecz zlokalizowane są one wzdłuż alei T. B. – Ż., która posiada odmienny charakter niż cały analizowany teren. Aleja ta wiąże aleję J. K. z aleją M. K., przebiegając w znacznej części przez tereny mieszkaniowe. Ponadto – zdaniem organu – występowanie zabudowy mieszkaniowej przy skrzyżowaniu alei T. B. – Ż. z ulicą J. D., lecz poza opisywanym kwartałem zabudowy, nie może przesądzać o wprowadzeniu zabudowy mieszkaniowej w głąb kwartału o jednoznacznej funkcji usługowej, przemysłowej, magazynowej i składowej. Z kolei zabudowa mieszkaniowa usytuowana wzdłuż alei M. K., przy ulicy Ł. M. i ulicy T. zlokalizowana jest w znacznym oddaleniu od miejsca planowanej inwestycji na obrzeżu obszaru analizowanego i posiada odmienny charakter pod względem kompozycyjnym i urbanistycznym niż bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę planowaną funkcję i sposób zagospodarowania występujący w tym rejonie, zamierzone przedsięwzięcie nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w tym obszarze i nie jest możliwa jego realizacja.

W odwołaniu od decyzji inwestor zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, głównie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz nierozpoznanie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Strona wskazała też na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. - w zakresie analizy funkcji. Odwołujący się podkreślił, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w odległości 70 m, 110 m, 180 m i 320 m od granic terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym – co wynika z części tekstowej i graficznej analizy. Strona uważa, że właśnie na podstawie wyników uzyskanych z obszaru analizowanego ustala się funkcje i parametry zabudowy, a nie tylko na podstawie działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji. Dlatego też jego zdaniem, organ dokonał niewłaściwej wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Rozpoznając sprawę – po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji w zakresie uzupełnienia analizy stanu zagospodarowania wskazanych działek sąsiednich – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżoną obecnie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z tych warunków jest sytuacja, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Wynikająca z art. 61 ust. 1 zasada dobrego sąsiedztwa wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę działań planistycznych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy, a także w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ lokalizacyjny wyznacza, na podstawie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na podstawie przywołanych regulacji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wyznaczając teren poddany analizie urbanistycznej zastosował zasady wynikające z przywołanego rozporządzenia. Szerokość frontu działek objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym od strony ul. J. D. wynosi ok. 65 m, zatem granice obszaru analizowanego winny zamykać się w odległości ok. 195 m licząc w każdym kierunku od zewnętrznych granic działek nr [...], nr [...] i nr [...] . Organ lokalizacyjny wyznaczył granice obszaru analizowanego od poszczególnych granic tych działek w odległościach wymaganego minimum około 195 m oraz nieco większych a wynikających z uwzględniania pełnego obrysu działek zabudowanych.

Analiza funkcji oraz cech istniejącej zabudowy w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, po uzupełnieniu przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego - spełnia zdaniem Kolegium – wymagania rozporządzenia i wynikające z niej wnioski pozostają niezmienne.

Odnosząc się do zasadniczego powodu odmowy ustalenia warunków zabudowy tj. niezgodności inwestycji z wynikami analizy w zakresie wnioskowanej funkcji zabudowy, Kolegium wskazało, że inwestor planuje zabudowę w kwartale ograniczonym terenami kolejowymi, al. T. B. – Ż., al. M. K. i ul. P. C., przy czym granica obszaru analizowanego przecięła ten kwartał w połowie, równolegle do ul. P.C. . Przez środek tak wyznaczonego obszaru, równolegle do al. M. K., przebiega ul. J. D.. Obszar poddany analizie jest natomiast szerszy, bowiem nieznacznie wykracza poza pas terenów kolejowych – na odległość 65 m; poza pas drogowy al. T. B. – Ż. na odległość od ok. 20 m do ok. 75 m oraz poza pas drogowy al. M. K. (powinno być K.- przyp.Sądu) na odległość od około 30 m do 130 m. Zdaniem organu zarówno nasyp kolejowy jak też wskazane pasy drogowe, z uwagi na znaczne szerokości, stanowią swoiste bariery urbanistyczne, oddzielające od siebie tereny o różnych sposobach zagospodarowania i różnych układach urbanistycznych.

W tym stanie rzeczy, funkcja istniejącej zabudowy usytuowanej poza omawianą częścią kwartału, ograniczonego terenami kolejowymi, al. T. B. – Ż., al. M. K. oraz wyznaczoną granicą obszaru analizowanego, nie może przesądzać kwestii kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy. Zabudowa ta nie tylko oddzielona jest wspomnianymi wyżej barierami urbanistycznymi, ale także znajduje się w znacznej odległości od granic działek objętych planowanym zainwestowaniem. Dotyczy to zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej w następujących odległościach od działek objętych zainwestowaniem:

- ponad 120 m – zabudowa narożna przy al. T. B.- Ż. i ul. J. D. od nr [...] a do nr [...] , nr [...], od nr [...] do nr [...]o raz przy ul. J. D. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (poz. 3 analizy); zabudowa przy al. M. K. od nr [...] do nr [...] i, od nr [...] do nr [...] (poz. 24 analizy);

- ponad 200 m - zabudowa przy al. M. K. od nr [...] do nr [...] - nieparzyste (poz. 36-39 i poz. 62-67 analizy), ul. T. od nr [...] do nr [...] (poz. 40-43 analizy), ul. Ł. M. od nr [...] do nr 13 (poz. 45-55 analizy).

` W ocenie Kolegium zastane w obszarze analizowanym układy urbanistyczne przesądziły w kwestii badania kontynuacji funkcji tylko w części kwartału zabudowy ograniczonego terenami kolejowymi al. T. B. – Ż., al. M. K. oraz wyznaczoną granicą obszaru analizowanego.

Mając na uwadze pojęcie funkcji zabudowy określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdził, że aby określić funkcję dla istniejącej zabudowy należało określić sposób użytkowania obiektów budowanych i sposób zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Oprócz wizji w terenie pomocna w tym zakresie jest też analiza mapy geodezyjnej, na której widnieje opis rodzajów istniejących budynków, podzielonych ze względu na podstawową funkcję użytkową tych budynków.

Ze znajdującej się w aktach mapy wynika, że w części kwartału zabudowy ograniczonej pasem terenów kolejowych, al. M. K. i al. T. B.-Ż. oraz wyznaczonej granicą obszaru analizowanego przeważają pod względem ilościowym i powierzchni zabudowy budynki magazynowe (symbol "s"), budynki handlowo- usługowe ("h"), budynki przemysłowe ("p") inne budynki niemieszkalne ("i") oraz budynki biurowe ("b"). Powyższe potwierdza również przeprowadzona w terenie wizja. Wprawdzie w tym obszarze znajduje się w odległości ok. 200 m jeden budynek wielorodzinny (ul. J. D. [...] – poz. 22 analizy), a w odległości 70 m cztery budynki w układzie szeregowym (przy al. B. Ż. nr [...] - poz. 9-12 analizy), jednakże zabudowa ta – w ocenie Kolegium - jest "zabudową szczątkową", stanowiącą fragment obejmujący większą całość nieistniejącej obecnie zabudowy przedwojennej. Zdaniem organu, te jednostkowe przypadki nie mogą przesądzać o tym, że planowana zabudowa wielorodzinna stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej w tej części kwartału zabudowy. Realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pośród zabudowy magazynowo-składowej, częściowo przemysłowej, biurowej i innej niemieszkalnej, będzie – zdaniem organu – naruszać ład przestrzenny, rozumiany zgodnie z § 2 pkt 1 ustawy (powinno być art. 2 pkt 1- przyp. Sądu). Kolegium uważa również, że akceptacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego prowadziłaby do naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie uwarunkowań i wymagań społeczno-gospodarczych, powodując możliwość powstania konfliktów społecznych potencjalnych mieszkańców planowanej zabudowy z właścicielami sąsiednich nieruchomości – w związku z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że istniejące w terenie uwarunkowania urbanistyczne przesądzają o braku możliwości lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność z wynikami analizy w zakresie wnioskowanej funkcji zabudowy. Przedstawiona okoliczność powoduje, że nawet spełnienie pozostałych wymogów przewidzianych art. 61 ust. 1-5 ustawy nie pozwala na uwzględnienie wniosku inwestora. Wydanie decyzji pozytywnej naruszałoby przywołane przepisy, jak też w konsekwencji, prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego, którego ochrona jest podstawowym celem ustawy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego.

W zakresie prawa procesowego skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 k.p.a. – przez zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji podczas, gdy nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, gdyż nowa zabudowa spełnia wszystkie wymagania prawa, w tym również w zakresie kontynuacji funkcji;

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że na analizowanym obszarze niedopuszczalne jest wprowadzenie funkcji zabudowy mieszkaniowej;

Skarżący wskazał też na błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że inwestycja spowoduje zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego w aspekcie uwarunkowań i wymagań społeczno-gospodarczych, co stanowi jedynie subiektywne i pozaprawne odczucia osoby przygotowującej decyzję.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazano na naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3, art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, poprzez błędne przyjęcie, że funkcja mieszkaniowa planowanej zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji obowiązującej w obszarze analizowanym oraz wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki i jest zgodne z przepisami odrębnymi. W konsekwencji zarzucono też naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy przez jego niezastosowanie i nie ustalenie warunków zabudowy.

Zarzucając powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu, skarżący przedstawił argumentację poszczególnych zarzutów, popartą orzecznictwem sądów administracyjnych.

Motywując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz art. 138 § 1 k.p.a. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium co do tego, że fakt, iż na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia z tego względu, że znajdują się tam głównie budynki magazynowe, biurowe przemysłowe i o innym niemieszkalnym charakterze. W tym względzie podkreślił, że w otoczeniu planowanej inwestycji przeważają stare budynki, które nie spełniają żadnych funkcji użytkowych. Zauważył ponadto, że jak stwierdziły to same organy, obszar analizowany obejmuje rozległy teren o zróżnicowanej pod względem sposobu zagospodarowania i występujących funkcjach zabudowie. Mając na uwadze takie zróżnicowanie trudno więc mówić o funkcji dominującej, a tym bardziej twierdzić, że ma obszarze analizowanym mamy do czynienia z jakimkolwiek ładem przestrzennym. Strona uważa, że na obszarze analizowanym nie mamy do czynienia z jednolitą zabudową, którą mogłaby zakłócić planowaną przez nią inwestycję. Występuje tam zabudowa o zróżnicowanym charakterze, w tym też o takim, jak planuje skarżący. Wskazano tu na budynki przy ul. J. D. [...] i al. T. B. –Ż. - do których również odnosił się organ II instancji.

Skarżący stwierdził ponadto, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, gdyż występuje na nim również funkcja mieszkaniowa, a jedynie nie ma ona charakteru dominującego. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego strona podała, że w takim przypadku pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko i co za tym idzie wątpliwości rozstrzygać na korzyść właściciela zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy. Powołując się na orzecznictwo i literaturę prawniczą, skarżący dowodził również, że pojęcie kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym należy rozumieć szeroko, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu. Podkreślił przy tym, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. A zatem wystarczające jest stwierdzenie występowania tej funkcji na analizowanym obszarze przy czym nie musi mieć ona charakteru dominującego. W rezultacie skarżący uważa, że spełnił wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy.

Kwestionując stanowisko organu, że inwestycja spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego, skarżący w konkluzji wywiódł, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest dopuszczalna w razie niezgodności ze skonkretyzowanym w przepisie odrębnym wymaganiem ładu przestrzennego, a nie w razie niezgodności z ładem przestrzennym jako takim, konkretyzowanym przez organ według jego subiektywnych ocen estetycznych. Rolą decyzji lokalizacyjnej nie jest bowiem kształtowanie porządku planistycznego a jedynie ustalenie, czy dana inwestycja jest zgodna z porządkiem planistycznym ukształtowanym przepisami odrębnymi. Organy samorządu terytorialnego mogą samodzielnie kształtować porządek planistyczny konkretyzując wartości wskazane w art. 1 ust. 2 (uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego), ale wyłącznie poprzez uchwalenie planów miejscowych a nie w toku wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych. Powołując się na poglądy doktryny skarżący podkreślił, że za niedopuszczalne uznano powoływanie się na ocenę planowanej inwestycji z normami ogólnymi (np. chroniącymi ład przestrzenny), jako na podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo zauważył, że organ zobowiązany jest do dokonania ustaleń opartych na faktach i dowodach i związany jest przepisami prawa, natomiast subiektywne odczucia wiążące się z obawą zaistnienia na przedmiotowym terenie "potencjalnych konfliktów społecznych" nie mogą prowadzić do zakazu realizowania inwestycji.

Co do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazano na brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu wykazującego że inwestycja narusza wymagania ładu przestrzennego. Dowodem takim nie jest analiza i projekt decyzji, gdyż są one sporządzane przez sam organ. Poglądy osoby sporządzającej projekt decyzji są jedynie źródłem stanowiska zajętego przez organ w pewien sposób uwiarygodnione przez specjalistyczne uprawnienia. Stanowisko to może być jednak kwestionowane przez strony. Na skutek zbadania stanu faktycznego sprawy w sposób niewyczerpujący, organ dokonał błędnej oceny inwestycji co do zgodności z ładem przestrzennym oraz brakiem kontynuacji funkcji zabudowy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy poddał nie swobodnej lecz dowolnej ocenie. Obszar analizowany nie ma bowiem szczególnych walorów architektonicznych, czy urbanistycznych i nie podlega żadnej ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części u.p.p.s.a - Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istoty wpływ na wynika sprawy. Wadliwe zastosowanie norm prawa procesowego doprowadziło również na naruszenia przepisów prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zatem poprzedzać ustalenie przez organy – jako warunku koniecznego – że co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to zabudowana w taki sposób który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w pkt 1 ust. 1 art. 61 oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 -5 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 -5, co zostało wykazane w treści decyzji organów obu instancji. Kwestią sporną jest natomiast czy planowane zamierzenie inwestycyjne – budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi usługami, garażami, miejscami parkingowymi, obsługą komunikacyjną i elementami infrastruktury technicznej – spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Przywołany przepis wymaga aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu analizowana norma wprowadziła tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa działka powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, CH Beck Warszawa 2004, s.493-503). Stanowisko to zaakceptowane zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646, LEX nr 322329; wyrok z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08 ).

Jak wskazuje się w przywołanej literaturze i orzecznictwie ratio legis art. 61 jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (ibidem, s. 493). Omawiana norma stanowi zatem instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy), mając na względzie przede wszystkim, wymagania ładu przestrzennego. Stosowanie tego przepisu nie może jednak prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności którego elementem jest wolność zagospodarowania nieruchomości. Uprawniony może bowiem nieruchomość zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa. W systemie prawa polskiego własność stanowi najszersze prawo do rzeczy. Ingerencja w to prawo stanowi zaś wyjątek.

Mając na względzie powyższe zasady w doktrynie i orzecznictwie wypowiedziano pogląd wskazujący na konieczność stosowania przy wykładni podstawowych pojęć zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. takich jak "działka sąsiednia", "dostęp do drogi publicznej", "kontynuacja funkcji" – jako pojęć niejasnych – wykładni systemowej, interpretując te pojęcia na korzyść uprawnień właścicielskich. Opowiedziano się za szerokim rozmienieniem pojęcia "działki sąsiedniej", "dostępu do drogi publicznej" i "kontynuacji funkcji".

Przyjmuje się zatem, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do terenów, nieruchomości położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Istotne jest, że za takim szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/06, LEX nr 194346 oraz w przywołanych już wyrokach w sprawach II OSK 646/06 i II OSK 1250/08).

Te same zasady należy odnieść również do rozumienia pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Z art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni (przyleganie nieruchomości do drogi publicznej) i pośredni - przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej oraz dostępu z tej samej drogi publicznej oznacza, że spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy musi poprzedzić analiza zabudowy na większym obszarze. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego, obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań nowej zabudowy (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1250/08).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 6 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki w rozumieniu przywołanego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Przywołane przepisy wskazują, że analizę funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się w odniesieniu do całego obszaru analizowanego.

Kierując się szerokim rozumieniem podjęcia działki sąsiedniej, w orzecznictwie NSA przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009 II OSK 1186/08; z dnia 9 października 2008 r., II OSK 1158/07).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w pierwszym rzędzie organy zobowiązane były do ustalenia i oceny, czy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją (obszarze analizowanym) znajdują się, dostępne z tej samej drogi publicznej, działki zabudowane w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji (tzw. pierwszy aspekt dobrego sąsiedztwa). Odmienną kwestią jest natomiast określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o dane zebrane w odniesieniu do całego analizowanego obszaru (drugi aspekt dobrego sąsiedztwa).

Do analizy zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji – mając na uwadze art.2 pkt 14 ustawy –należało zatem wziąć pod uwagę działki sąsiednie (znajdujące się w obszarze analizowanym), mające dostęp do konkretnie tej samej drogi publicznej przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, przy uwzględnieniu, że dostęp ten zapewnia nie tylko bezpośrednie ale i pośrednie połączenie.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany wokół działek na których planowana jest inwestycja w odległości zachowującej, a w niektórych miejscach nawet przekraczającej, minimum wynikające z rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki). Jak wynika z treści decyzji oraz z załącznika stanowiącego część tekstową wyników analizy, organ dokonał analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., w granicach całego wyznaczonego obszaru analizowanego. Wyniki tej analizy zostały uzupełnione na żądanie Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, szczególnie z mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, nieruchomość objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym – na którą składają się działki nr [...], nr [...] i [...] - graniczy bezpośrednio z ulicą J. D., zatem posiada dostęp do tej drogi publicznej.

Z materiałów znajdujących się w aktach sprawy oraz z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że w obszarze analizowanym wzdłuż ul. J.D. zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne które występują jako zabudowa narożna przy skrzyżowaniu ul. J. D. z al. T. B. – Ż., Od strony ul. J. D. to budynki oznaczone nr [...][...][...][...][...] (poz. 3 analizy urbanistycznej) oraz pod nr [...] (poz. 22 analizy). Organ pierwszej instancji przeprowadzając analizę pod względem kontynuacji funkcji nie uwzględnił jednak tej zabudowy tłumacząc to tym, że zabudowa ta zlokalizowana jest na terenie za skrzyżowaniem ul. J. D. z al. T. B. – Ż., który posiada odmienny urbanistyczny charakter niż teren na którym planowana jest inwestycja. Nieruchomość na której planowana jest inwestycja, położona jest bowiem w kwartale urbanistycznym ograniczonym torami kolejowymi oraz ul. P. C., al. M. K. i ul. T. B. –Ż. stanowiącym zespół o dominującej funkcji przemysłowo – magazynowo-składowej. Przeważa w nim zabudowa o jednoznacznym charakterze jak hale, magazyny, obiekty związane z produkcją. Dlatego też, zdaniem organu, występowanie budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, poza tym kwartałem urbanistycznym, nie może przesądzać o kontynuacji funkcji. Organ pominął ponadto zabudowę przy al. T. B.– Ż., gdyż ulica ta ma odmienny charakter i na całej długości przebiega przez tereny mieszkaniowe

Podobne stanowisko w sprawie zajęło Kolegium, które przeprowadzając analizę w zakresie kontynuacji funkcji dokonało swoistego wewnętrznego podziału obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium szerokie ulice (al. M. K., al. T. B.- Ż.) oraz nasyp kolejowy przebiegające przez obszar analizowany stanowią swoiste bariery urbanistyczne, oddzielające od siebie wchodzące w skład tego obszaru tereny o różnych sposobach zagospodarowania oraz o różnych układach urbanistycznych. Zdaniem Kolegium, funkcja istniejącej zabudowy usytuowanej poza częścią kwartału ograniczonego tymi barierami nie może przesądzać o kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy. Jednostkowe przypadki zabudowy wielomieszkaniowej, które występują w obszarze analizowanym oraz w wydzielonym przez Kolegium wewnętrznym kwartale urbanistycznym, nie mogą – zdaniem organu - przesądzać o kontynuacji funkcji wielomieszkaniowej na terenie gdzie dominuje zabudowa magazynowa, gdyż naruszałoby to ład przestrzenny.

Z tak przeprowadzoną analizą nie można się zgodzić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny norma zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala - przy spełnieniu pozostałych warunków wymienionych w tym przepisie - ustalić warunki zabudowy już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jak już wskazano, za działkę sąsiednią należy uważać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym. Zgodnie z treścią tego przepisu wystarcza zatem istnienie tylko jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwala na zastosowanie kontynuacji funkcji (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1153, nsa.gov.pl). Ta okoliczność została w rozważaniach organów zupełnie pominięta.

Natomiast zarówno Kolegium jak też organ pierwszej instancji nie uwzględniły przy rozstrzygnięciu – i odrzuciły - nieruchomość położoną przy ul. J. D. [...],[...][...][...][...] z tego względu, że znajduje się poza barierą urbanistyczną na terenie o odmiennym sposobie zagospodarowania, jak też w dużej odległości od nieruchomości na której planowana jest inwestycja. Dokonując takiej oceny organy pominęły zatem, że nieruchomość ta znajduje się w granicach obszaru analizowanego - w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki od nieruchomości na której planowana jest inwestycja - a ponadto przy tej samej drodze publicznej, przy której planowana jest inwestycja. W takiej sytuacji jej pominięcie z powodów przedstawionych przez organu należy uznać za nieznajdujące uzasadnienia w przywołanym wyżej przepisie.

Zdaniem Sądu, Kolegium, a wcześniej organ pierwszej instancji, poprzez wewnętrzne ograniczenie obszaru analizowanego do kwartału wyznaczonego al. M. K. i al. T. B. – Ż., w istocie, spowodowało zmniejszenie obszaru analizowanego do granic niezgodnych z minimalnymi granicami wynikającymi z rozporządzenia. W konsekwencji organy analizę w zakresie kontynuacji funkcji przeprowadziły na obszarze mniejszym niż minimalny obszar wskazany przez prawodawcę. Analiza ta ograniczona została – zwłaszcza od strony ul. J. D. tj. drogi publicznej przy której znajduje się nieruchomość na której planowana jest inwestycja. Takie działanie ograniczające obszar analizowany, doprowadziło do pominięcia nieruchomości zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym znajdującym się przy ul. J. D. za skrzyżowaniem z al. T. B.-Ż., a w efekcie doprowadziło do konkluzji, że brak jest nieruchomości sąsiednich na których realizowana jest funkcja wskazana przez inwestora. Zdaniem Sądu, działanie takie pozostaje w sprzeczności z przedstawionym wcześniej, zaaprobowanym w orzecznictwie, sposobem rozumienia działki sąsiedniej jako każdej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Podobnie odnieść należy się do pominięcia działki przy ul. J. D. [...], która znajdowała się nawet w pomniejszonych nieformalnie przez organy granicach obszaru analizowanego, a na której znajdowała się zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Skoro nieruchomość ta znajdowała się w granicach obszaru analizowanego wytyczonego przez organ zgodnie z rozporządzeniem, i co więcej znajdowała się przy tej samej drodze publicznej, to pominięcie jej jako "zabudowy szczątkowej" i "przedwojennej" nie znajduje – zdaniem Sądu – uzasadnienia. W konsekwencji oznacza to, że organy naruszyły wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. – gdyż nie uwzględniły przy rozstrzygnięciu sprawy wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Działanie takie ograniczyło również – w sposób nieuprawniony – wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy "swobodę zagospodarowania terenu".

Ponadto oceniając przesłankę kontynuacji funkcji organy nie wzięły pod uwagę, konieczności jej szerokiej interpretacji. Przesłankę tę również, odnieść należy do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej". Skład orzekający podziela stanowisko, że działką sąsiednią jest każda działka spełniająca warunek dostępności z tej samej drogi publicznej znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego. Zgadza się również z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu - w tym jego zabudowy. W takiej sytuacji podstawą odmowy wydania decyzji musiałby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nowa zabudowa musi mieścić się granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z istniejącą zabudową (por. NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. II OSK 1032/08) . Jeżeli zatem w granicach obszaru analizowanego występuje również budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne, aczkolwiek nie ma charakteru dominującego – to jak trafnie podnosi skarżący - trudno mówić o sprzeczności funkcji projektowanej z funkcją istniejącą. Organy takiej sprzeczności nie wykazały skoro w minimalnych granicach obszaru analizowanego występuje – i to wzdłuż tej samej drogi publicznej przy której znajduje się nieruchomość na której planowana jest inwestycja – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

W przywołanym już wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. (sygn.akt II OSK 646/06) Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażony w doktrynie pogląd, że wobec tego, iż u.p.z.p. posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela tj. na korzyść uprawnień właścicielskich. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trafnie zatem zauważył skarżący, że skoro - jak stwierdziły organy, ustalony w niniejszej sprawie obszar analizowany jest zróżnicowany pod względem sposobu zagospodarowania i występujących w nim funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, przemysłowej, magazynowej, składowej, to wskazane zróżnicowanie, może rodzić wątpliwości przy ustaleniu jaka funkcja jest realizowana na danym terenie. W takiej sytuacji wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść uprawnień właścicielskich. Przy braku wyraźnej sprzeczności planowanej zabudowy z zabudową zastaną na danym terenie – nie można mówić o braku kontynuacji funkcji, a zatem brak też dostatecznej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/07 realizacja przez organy administracji publicznej uchwalanych przez ustawodawcę przepisów o planowaniu przestrzennym nie zwalnia ich na żadnym etapie postępowania (w tym przy ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego) od nakazu respektowania konstytucyjnych praw człowieka i obywatela oraz zakresu ochrony, jaki przyznał tym prawom ustrojodawca w Konstytucji. Organy powinny zatem pamiętać o brzmieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak już wskazano, właściwa interpretacja tej normy wymaga wykładni systemowej i sięgnięcia do regulacji konstytucyjnych oraz regulacji prawa cywilnego. Prawo własności jest najszerszą formą korzystania z rzeczy, a jego ochrona – zgodnie z art. 21 Konstytucji – może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z istoty tej wynika prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i regulacjami planistycznymi. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Dostatecznej argumentacji dla odmowy ustalania warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie dostarcza też stanowisko, że akceptacja zamierzonej inwestycji w postępowaniu lokalizacyjnym, prowadziłaby do naruszenia ładu przestrzennego powodując możliwość powstania konfliktów społecznych potencjalnych mieszkańców planowanej zabudowy, z właścicielami sąsiednich nieruchomości, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są bowiem zagadnienia związane z wzajemnym potencjalnym oddziaływaniem i wpływem planowanej inwestycji i nieruchomości sąsiednich w zakresie korzystania z nich. Kwestia potencjalnych i subiektywnych odczuć co do możliwych w przyszłości wzajemnych oddziaływań nieruchomości, nie może ograniczać uprawnień właścicielskich do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przepisami i zasadami współżycia społecznego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy nie uwzględniły wszystkich okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wydały orzeczenia, nie uwzględniając słusznego interesu obywatela. Tak zadaniem Sądu ocenić należy "odrzucenie"- przy analizie kontynuacji funkcji- nieruchomości sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a znajdujących się w obszarze analizowanym i nie odniesienie ustaleń w tym zakresie do przesłanek ustawowych z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy pominęły też, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczy wskazanie co najmniej jednej nieruchomości, na której występuje kontynuacja funkcji.

Zaistniałe naruszenie prawa procesowego związane było z wadliwą interpretacją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ponownie prowadzonym postępowaniu właściwy organ przeprowadzi ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 z uwzględnieniem uwag wynikających z niniejszego wyroku, po czym wyda właściwą decyzję.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając uchybienia, o których mowa w art. 145 § 1 lit a i c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.

Zarządzenie:

1. proszę odnotować w repertorium;

2. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o skardze kasacyjnej doręczyć organowi administracji, uczestnikom postępowania (k-1);

pełnomocnikowi skarżącego – bez pouczenia.

3. kalendarz 30 dni na ewentualne wywiedzenie skargi kasacyjnej.

19.10.2009 r.