Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 607/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.138 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L., P.S., P.S. i J.R-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/WA 2403/15 w sprawie ze skargi E.L., P.S., P.S. i J.R-W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/15 oddalił skargę E.L., P.S., P.S. i J.R-W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2015r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 1975 r., wydaną przez Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] znak [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...]. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła w dacie wywłaszczenia działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i część o pow. [...] m2 z działki nr [...] (o pow. ogólnej [...] m2) wszystkie z obrębu [...]. Pochodziła z gruntów pn. " [...] hip. Nr [...] " jako działka pod nazwą " [...] ". Mocą aktu notarialnego Nr Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. sporządzonego przed notariuszem T.B. ww. działka stanowiła własność L.R. zd. M. vel M. córki A. i B. Następnie zaś na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] czerwca 1966 r., sygn. akt I Ns [...], przeszła na rzecz jej syna K. P. R. W wyniku kolejnej sukcesji, jako jego spadkobiercy zostali wskazani M.S., J. M. R. oraz J. M. R.

Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r., na cel określony we wniosku jako "fabryka domów". Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...]. Inwestor zastępczy inwestycji, wystąpił z wnioskiem o udostępnienie terenu wnioskodawcy wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowych. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1975 r. znak [...] zezwolono Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] na natychmiastowe zajęcie terenu położonego w rejonie ul. [...] j i [...] o powierzchni [...] ha, między innymi w punkcie II pozycji [...] i [...] tej decyzji figurują przedmiotowe działki o pow. [...] m2 oraz o pow. [...] m2. Z treści ww. decyzji z dnia [...] marca 1975 r. wynika, iż na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...], Nr [...], Nr [...], teren położony w rejonie ul. [...] i [...] został przeznaczony pod budowę trzech fabryk domów, zaś wniosek Dyrekcji uzasadniony był koniecznością umożliwienia przeprowadzenia robót makroniwelacyjnych na tak znacznym obszarze, w związku z priorytetowym charakterem inwestycji oraz szczególnie ważnym charakterem inwestycji dla rozbudowy miasta. Decyzje lokalizacyjne Nr [...] i [...] zostały zmienione. Decyzja lokalizacyjna nr [...] została zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. znak [...],[...], o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dot. budowy Fabryki Domów - 12 " [...] " na terenie położonym na [...] przy ul. [...] na południe od Fabryki Radzieckiej, oznaczonym w załączniku graficznym Nr [...] o pow. ok. [...] ha, zaś decyzja Nr [...] zmieniona została decyzją Nr [...] też z dnia [...] kwietnia 1977 r.

Dla wywłaszczonych nieruchomości położonych w granicach lokalizacji Nr [...], wydana została decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki Domów [...] przy ul. [...] w W. z dnia [...] maja 1977 r., znak [...] i decyzja Nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. znak [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z budową obiektów Fabryki Domów [...].

Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę ewidencyjną Nr [...] w obrębie [...] (dawna działka nr [...]) oraz działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] (odpowiadająca części dawnej działki nr [...]). Na podstawie decyzji Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność [...] W.

Wnioskiem, który wpłynął do Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami w dniu [...] lipca 2011r. J.R- W., E.L., P.S. i P.S. , następcy prawni poprzedniego właściciela nieruchomości, wystąpili o zwrot m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...]. Po jego rozpoznaniu, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] Starosta L. orzekł o odmowie zwrotu ww nieruchomości. Na skutek rozpoznania wniesionego przez wnioskodawców odwołania od tej decyzji, w którym zarzucono naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa w związku z 77 § 1 kpa, art. 28 kpa w związku z art. 11 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie, czy Wytwórnia Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji posiada status strony oraz niewyjaśnienie podstaw uznania jej za stronę, a także naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a także art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez niepoczynienie ustaleń co do możliwości zwrotu części nieruchomości, Wojewoda M. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku wniesionej skargi przez Wytwórnię Elementów Wielkopłytowych [...] w likwidacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2014r. - sygn. akt: I SA/Wa 1721/14 uchylił powyższą decyzję Wojewody M., wskazując, iż organ odwoławczy, czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a. i uchylając decyzję Starosty L., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2013 roku Nr [...], Wojewoda M. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 roku Nr [...] utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu m.in. podniósł, iż analizując kwestię dotyczącą prawidłowości uznania za stronę postępowania Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji organ nadzorczy doszedł do przekonania, że powołana Wytwórnia wykazała swoje prawa do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na zasadzie strony. Na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami nr [...] nabyło prawo zarządu - użytkowania przedmiotowego gruntu na czas do dnia [...] grudnia 1990r., a w dniu [...] lipca 1991r. Wytwórnia Elementów Wielkopłytowych [...] złożyła wniosek do Wojewody M., o przyznanie jej stosownego tytułu prawnego do nieruchomości, który pozostał nierozpatrzony z uwagi na prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie "zwrotowe". Organ I instancji prawidłowo też przyjął za udowodniony fakt następstwa prawnego powyższej Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji po Zjednoczeniu Budownictwa " [...] ", który był podmiotem realizującym cel wywłaszczenia.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu złożyli E.L., P.S., P.S., J.R.-W., reprezentowani przez pełnomocnika adw. P.Z. zarzucając naruszenie:

1. art. 28 kpa. oraz 153 p.p.s.a. poprzez przyznanie Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji statusu strony postępowania;

2. art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ w skarżonej decyzji do oceny prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji bez poczynienia własnych ustaleń faktycznych,

3. art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w braku wskazania przez organ jakie on, a nie organ I instancji, uznał fakty za udowodnione, na jakich oparł się dowodach, przyczyn z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej,

4. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organu pierwszej instancji i uznanie, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszystkich dowodów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności dowodu z oględzin nieruchomości,

5. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Wobec powyższego skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej do Sądu decyzji.

Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wyrokiem z 7 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/15 skargę oddalił.

Sąd zauważył, że w konkretnej sprawie administracyjnej organ jest związany wykładnią dokonaną przez sąd, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (tak w powołanym wyżej wyroku I SA/Wa 1570/08). Mając powyższe na uwadze rozpatrując niniejsza sprawę, po myśli art. 153 p.p.s.a., organ II instancji związany był oceną prawną i stanowiskiem co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1721/14. Zaskarżona decyzja zapadła po ponownym rozpatrzeniu i wnikliwej analizie całości materiału dowodowego, gdzie zgodnie z wytycznymi Sądu koniecznym było m.in. ustalenie na podstawie jakiego tytułu prawnego Wytwórnia Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji występuje jako strona niniejszego postępowania. Rozpoznając zatem wniesioną skargę w powyższym kontekście Sąd uznał, iż organ II instancji prawidłowo ustalił badaną okoliczność, że poza spadkobiercami poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, m.in. stroną przedmiotowego postępowania jest również Wytwórnia Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji jako podmiot władającym przedmiotową nieruchomością. Z uwagi zatem na powyższe Sąd stwierdził zasadność poczynionych przez Wojewodę ustaleń i uznał, iż po przeprowadzeniu ponownej analizy zgromadzonych dokumentów pod kątem powołanych wytycznych WSA w Warszawie, badana okoliczność została przez organ odwoławczy wykazana.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nadto zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy, który powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Według Sądu zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia, przy czym przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. A zatem, punktem wyjścia do dalszych rozważań jest zawsze w takiej sytuacji ustalenie właściwego celu wywłaszczenia a następnie ocena, czy został on zrealizowany w terminach, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż rozpatrujące sprawę organy w sposób prawidłowy określiły cel wywłaszczenia nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem zwrotowym jako realizacja części inwestycji nazywanej przy wywłaszczeniu " [...] " (określanej też jako [...] lub [...]). Na terenie objętym wywłaszczeniem z mocy decyzji z dnia [...] marca 1975r., wydanej przez Wydział Terenów Urzędu [...] znak [...], budowę fabryki domów w jednej technologii ([...]) zastąpiono fabryką produkującą domy w innej technologii (tzw. polskiej). Nie odstąpiono jednak od zasadniczego celu wywłaszczenia, jakim była budowa fabryki domów z wielkiej płyty, dla potrzeb budownictwa spółdzielczego. Skarżący mają rację o tyle, że na terenie wywłaszczonej (ich spadkodawcom) nieruchomości nie wybudowano fabryki domów produkującej w technologii "duńskiej", lecz zamiennie wybudowano fabrykę domów stosującą przy produkcji technologię "polską", co nie zmienia faktu, że zasadniczy cel wywłaszczenia (budowa fabryki domów) został zrealizowany.

Sąd stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n. i nie można orzec o jej zwrocie na rzecz skarżących. Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).

Skargę kasacyjną złożyli E.L., P.S., P.S., J.R.-W., reprezentowani przez pełnomocnika adw. P.Z. zarzucając: na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 kpa. poprzez przyznanie Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji statusu strony postępowania oraz na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 153 P.p.s.a. przejawiające się w niezastosowaniu oceny prawnej w przedmiocie statusu Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1721/14;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit a i c oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd nie uwzględnił skargi i ją oddalił, mimo naruszenia przez Wojewodę M. przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a., art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust.1 i 2 u.g.n. oraz pomimo naruszenia przepisów postępowania tj. art. 15, 107 § 3, 7, 77, 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

3) tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z artykułem 134 § 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd:

- nie zbadał w sposób wystarczający czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu i błędnie uznał za prawidłowy stan faktyczny ustalony przez organy niezgodnie z procedurą,

- nie dostrzegł, iż Wojewoda M. w decyzji nr [...] naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a., art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz pomimo naruszenia przepisów postępowania tj. art. 15, 107 § 3, 7, 77, 80 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

- pominął istotne okoliczności mające wpływ na prawidłowe ustalenie przez organy stanu faktycznego w analizowanej sprawie,

- nie odniósł się do zarzutów i argumentów skarżących wskazanych w skardze na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Godzi się jednak zauważyć, że pomimo mnogości sformułowanych zarzutów, wszystkie one w istocie ogniskują się wokół podstawowego zagadnienia kwestii - dotyczącego zakwestionowania ustalenia, że Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka ew. nr [...] i część działki ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej aktualnie działki nr 5 [...] i [...] z obrębu [...].

Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 28 k.p.a., prawidłowo został powołany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż w istocie ma charakter materialny. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa" (zob. wyrok NSA z dnia 4.01.2011 r., I OSK 1083/10, LEX nr 744927).

Jednakże skuteczny zarzut naruszenia interesu prawnego wymaga w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przywołania obok art. 28 k.p.a. także konkretnego przepisu prawa materialnego, w którym znajdowałby oparcie kwestionowany przez skarżących kasacyjnie interes prawny. Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego. Nadto, zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. powinien wskazywać, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu w związku z normą materialną, na której strona skarżąca kasacyjnie opiera swój pogląd o braku interesu prawnego po stronie Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji.

Tytułem wstępu należy wskazać, że interes prawny jest określany w piśmiennictwie i judykaturze - w uproszczeniu - jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; twierdzi się, że jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (tak J. Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 2008 r., str.231, por. też T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 213-214, i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11, z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2405/11, z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 244/13, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Konsekwencją takiego ujęcia tej kwestii jest zresztą przyjmowany zwykle skutek wynikający z braku tego interesu w postaci umorzenia postępowania administracyjnego (odwoławczego) (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98,ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119, która nadal zachowała swą aktualność – p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11, publ. jw.). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia.

Trafnie wywodzi się w orzecznictwie, że tego rodzaju interes prawny w postępowaniu zwrotowym ma poprzedni właściciel, a także obecny właściciel spornej nieruchomości, oraz podmioty, którym służy inne rzeczowe bądź obligacyjne prawo do niej. Pogląd ten został wyrażony na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można wszak nie dostrzegać ogólnej regulacji procesowej w zakresie legitymacji procesowej, czyli uprawnienia do bycia stroną każdego postępowania administracyjnego służącego podmiotom wykazującym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywodzący się z innych źródeł. Praktyka, z brzmienia przepisu art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadziła wynikający z interesu prawnego przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości zarządcy, użytkownika, najemcy, dzierżawcę, biorącego w użyczenie nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, jak też najemcę lokalu znajdującego w posadowionym na niej budynku (p. przykładowo wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 519/05, i cytowane tamże orzecznictwo, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oparty on został na przekonaniu o tym, że wynik postępowania zwrotowego oddziałuje na prawa i obowiązki tych podmiotów, którym służy tytuł prawnorzeczowy bądź obligacyjny do spornej nieruchomości. To stanowisko obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 244/13, powyższą zasadę statuującą przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym rozciągnął również na inne podmioty, których interes prawny wynika z podobnego tytułu (por. regulację np. dotyczącą ogrodów działkowych – w tym art. 24 nieobowiązującej już ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) oraz poglądy judykatury i doktryny sformułowane na tym tle). Zdaniem Sądu odwoławczego nawet posiadanie w czystej formie, mimo iż nie ma charakteru typowego prawa rzeczowego, gdyż powszechnie i w sposób utrwalony jest uznawane za stan faktyczny, to jednak w realiach ww. sprawy zostało uznane za wynik stosunku prawnorzeczowego skutkującego przymiotem strony. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1601/12 (publ. jw.).

W kontrolowanej sprawie Wytwórnia Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji wywodzi swój interes prawny z władztwa sprawowanego nad przedmiotową nieruchomością. Zalegające w aktach sprawy dokumenty tj. Zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 1988r. - znak: [...] w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego - Wytwórnia Elementów Wielkopłytowych " [...] " (na mocy którego przedsiębiorstwo to powstało i zostało zarejestrowane) oraz decyzja Urzędu [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami nr [...] (w oparciu o które ww. podmiot nabył prawo zarządu) wskazują zarówno na następstwo prawne Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji, jak i ciągłość władztwa sprawowanego nad przedmiotową nieruchomością, znajdującą się w zarządzie ww. podmiotu.

Niewątpliwie wynik postępowania zwrotowego oddziałuje na sytuację prawną Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji, która jako zarządca - użytkownik przedmiotowej nieruchomości złożyła wniosek o przyznanie tytułu prawnego do tego gruntu.

Nie można się również zgodzić z podnoszonym przez autora skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a., przejawiającym się jego zdaniem w niezastosowaniu oceny prawnej odnośnie statusu Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji, zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2014r., sygn. akt I SA/Wa 1721/14.

Dla przypomnienia należy wskazać, że WSA w Warszawie uchylił kasacyjną decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy błędnie w podstawie swojego rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd podał, że "możliwym przypadkiem takiego naruszenia prawa jest sytuacja, w której w postępowaniu wyjaśniającym w rażący sposób naruszono przepisy procesowe i na przykład stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pojawia się w tym kontekście pytanie, jak ocenić sytuację odwrotną, w której w postępowaniu przed organem pierwszej instancji "wykreowano" za dużo stron postępowania administracyjnego. Problem ten, zdaniem Sądu, zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a ujawnił się w postępowaniu odwoławczym. Wytwórnia Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji została przez organ I instancji uznana za stronę postępowania, a skoro organ II instancji powziął w tym zakresie wątpliwości, powinien on wezwać Wytwórnię do wykazania interesu prawnego. Organ odwoławczy bowiem nie rozpoznaje samego "odwołania", ale rozpatruje sprawę administracyjną, o ile odwołanie wniesie podmiot będący stroną, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie".

W ocenie NSA zarówno wyżej powołany fragment uzasadnienia jak i jego całość w żaden sposób nie uprawdopodabnia lansowanej przez autora skargi kasacyjnej tezy, że WSA w Warszawie w wyroku z 14 listopada 2014r., sygn. akt I SA/Wa 1721/14 stwierdził, iż Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu zwrotowym, z uwagi na użyty przez ten Sąd zwrot o "wykreowaniu zbyt wielu stron postępowania". Jak już wyżej wskazano, Sąd użył owego zwrotu w zgoła innym znaczeniu, a mianowicie opisując przypadki ewentualnych uchybień organu administracyjnego przy ustalaniu kręgu stron postępowania (wariant 1 - w sytuacji pozbawienia podmiotu statusu strony; wariant 2 - w sytuacji wykreowania zbyt wielu stron postępowania). Nadto, oceniając decyzję kasacyjną sąd administracyjny nie był władny do ustalenia czy Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " przysługiwał w postępowaniu zwrotowym status strony czy nie, tylko do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § k.p.a. Pewnym standardem kształtującym kierunek i zakres orzecznictwa sądowoadminisatrcyjnego jest bowiem zasada zgodnie z którą: "nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadzi bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności" (tak np. NSA w wyroku: z 24 kwietni a2012 r., sygn. akt I OSK 596/11, z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 888/11, z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1666/15, WSA w Krakowie w wyroku z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 968/16).

Podsumowując, kontrolowanym wyrokiem Sąd I instancji po raz pierwszy rozstrzygał merytorycznie w przedmiocie zasadności orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości, w tym także w kwestii statusu przysługującego w tym postępowaniu Wytwórni Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji, wobec czego nie mógł uchybić wskazanemu przepisowi art. 153 p.p.s.a.

Dalej idące zarzuty - sformułowane w pkt II, ppkt 2-3 petitum skargi kasacyjnej - określone jako zarzuty naruszenia prawa procesowego uznać należy za zarzuty w istocie sprowadzające się do naruszeń prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., art. 136 ust. 3 w zw. Z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji, czyniąc je podstawą powyższych rozważań w kwestiach materialnych. Bazując na zebranym materiale dowodowym sąd ten miał pełne podstawy do stwierdzenia, że Wytwórnia Elementów Wielkopłytowych " [...] " w likwidacji jest stroną przedmiotowego postępowania zwrotowego.

W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1721/14, zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd I instancji dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające i Sąd I instancji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, 77, 107 § 3 oraz 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Nietrafnie zarzuca także strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 p.p.s.a., a to dlatego, że Sąd ten rozstrzygał w granicach tej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano na związanie zarzutami i wnioskami skargi lub powołaną podstawą prawną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia prawa procesowego art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest w takich okolicznościach trafny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób prawidłowy, albowiem obejmowało wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stan faktyczny został ustalony przez organy administracyjne i zweryfikowany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo. Uzasadnienie jest spójne z rozstrzygnięciem oraz zawiera wskazania co do podstaw prawnych i przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji.

Również podstawa prawna rozstrzygnięcia w jego motywach została, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wyjaśniona przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odniósł się do wszystkich zarzutów skargi precyzyjnie wyjaśniając w okolicznościach tej sprawy podstawy zastosowania przepis art. 151 p.p.s.a. a więc oddalenia skargi. Odmienne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej co do prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.