Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 141/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136  ust. 3 w zw. z  art. 137  ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: dz. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skarg Miasta W. i [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]; 2. uchyla decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 4. oddala skargi w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] oraz na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. kwoty po 440 (czterysta czterdzieści) złotych na rzecz każdego ze skarżących, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] oraz [...]Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki oraz rozliczeniu kwoty odszkodowania. Jednocześnie decyzją tą Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w części zainicjowanej odwołaniem ww. Spółdzielni.

Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy:

Opisana na wstępie nieruchomość, stanowiła pierwotnie część działki nr [...] o pow. [...]m2, która łącznie z dawną działką nr [...], stanowiła własność J. B. Obydwie ww. działki o łącznym obszarze [...]m2 zostały nabyte aktem notarialnym z [...] czerwca 1974 r. Rep. Nr [...]na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem tej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", która to inwestycja objęta była decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] lipca 1972 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] i obejmować miała obszar [...] ha. Nieruchomość w dacie wywłaszczenia wykorzystywana była rolniczo (znajdowały się na niej zgodnie z aktem notarialnym "kultury roślinne i uprawy wieloletnie oraz kultury rolne"), posadowione były na niej także dwa budynki mieszkalne, trzy gospodarcze, garaże i inne urządzenia budowlane.

Działka nr [...] aktualnie stanowi własność komunalną (zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. nr [...]) i urządzone na niej zostały tereny zielone osiedla oraz ogródek [...].

Następcami prawnymi J. B. są: H.B., W. B. i Al. A. (post. SR dla [...] z [...].03.1987 r., sygn. akt [...]).

Wnioskiem z [...] października 1996 r. H.B. wystąpił w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców J. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy czym wniosek ten poprzedzony został wnioskiem z [...] września 1992 r. złożonym przez ww. w imieniu wyłącznie W. B. Pismem z [...] lipca 2008 r. żądanie wnioskodawców zostało doprecyzowane poprzez wskazanie, że jego przedmiotem są wyłącznie działki nr [...] i [...].

Sprawa zwrotu działki nr [...] była dwukrotnie rozpoznawana przez organy. Pierwsza wydana przez Starostę [...] decyzja z [...] października 2009 r. o odmowie zwrotu tej działki (jak też działki nr [...] z obrębu [...]) uchylona została decyzją kasacyjną Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. Kolejna negatywna decyzja Starosty z [...] lutego 2011 r. zostały również uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r.

W tym stanie rzeczy sprawa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych aktem notarialnym z 1974 r. stanowił po raz trzeci przedmiot postępowania prowadzonego przez Starotę [...], w następstwie którego decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...]orzekł on, na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n."), o zwrocie działki nr [...] na rzecz A. A., W. B. i H. B., a także zobowiązał ich do zwrotu na rzecz [...] łącznej kwoty [...] złotych, tytułem zwaloryzowanej kwoty odszkodowania powiększonej, stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n., o kwotę odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości z tytułu wybudowanych na niej naniesień.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie udało mu się odszukać (mimo szeroko prowadzonych w tym zakresie poszukiwań) dla obszaru przedmiotowej nieruchomości dokumentacji obejmującej zatwierdzone plany realizacyjne inwestycji, ani pozwoleń na budowę jak też obowiązującego w dacie wywłaszczenia ogólnego planu zagospodarowani przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] lipca 1969 r. W świetle natomiast pozyskanych dokumentów obejmujących m.in. plan " [...]" z 1973 r. ; opracowania z [...] sierpnia 2008 r. wykonanego przez uprawnionego geodetę mającego na celu oznaczenie na ww. dokumencie m.in. działki nr [...] wraz z zaznaczeniem i opisaniem infrastruktury technicznej obecnie znajdujących się na działce, jak też zdjęć lotniczych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1972-1987 organ ustalił, że teren ten miał być przeznaczony pod rekreację i miały być na nim posadowione ciągi piesze, zaś wzdłuż granicy obecnej działki nr [...] i [...] ulokowana została oś kolektora. Taki sposób zagospodarowania nieruchomości nie został natomiast zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., co uzasadnia jej zwrot na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki.

Organ zauważył, że o ile zieleń osiedlowa jest równorzędnym celem publicznym, to w realiach rozpoznawanej sprawy, w świetle zgromadzonej w aktach dokumentacji fotograficznej nie można uznać, że elementy roślinne znajdujące się na gruncie stanowią wyraz celowej i planowanej aktywności inwestora. Organ powołał się przy tym na wizję w terenie przeprowadzoną [...] kwietnia 1997 r. Wskazał wprawdzie na usunięcie już w dwa lata po wywłaszczeniu pierwotnie znajdujących się na gruncie przy ul. [...] zabudowań, jak też uprządkowanie terenu w 1982 r., jednakże wobec braku dalszej aktywności inwestora, jak też urządzenie wówczas na tak znacznym obszarze wyłącznie jednego ciągu pieszego (w dodatku o odmiennym przebiegu niż uwidocznionym na Planie Założeń Techniczno Ekonomicznych), nie można uznać, że świadczy to o realizacji celu wywłaszczeniowego. Z kolei podziemna infrastruktura techniczna znajdująca się w obszarze działki (w postaci sieci centralnego ogrzewania, kanalizacyjnej, energetycznej oraz przyłączy do budynków wielorodzinnych położonych przy ul. [...]) nie stanowi w ocenie Starosty przeszkody do zwrotu nieruchomości. Zauważył ona także, że dopiero decyzja z 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i zezwoliła na budowę przez Spółdzielnię parku rekreacyjno sportowego (obecnie istniejącego na nieruchomości). Ponadto brak dokumentacji, która miałaby dowodzić przeprowadzenia określonych działań budowlanych na przedmiotowej działce, stanowi dowód na okoliczność niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia i podlega ocenia na równi z innymi zgromadzonymi dowodami.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił zasady rozliczenia odszkodowania i wskazał na sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który jest w jego ocenie wiarygodny.

Od decyzji tej odwołanie wniosła Warszawska Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" oraz Miasto [...], kwestionując zasadność zwrotu nieruchomości.

W wyniku rozpoznania tych odwołań Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Zachodniego z [...] czerwca 2013 r., zaś w części zainicjowanej odwołaniem [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wyjaśniając przyczyny umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ww. Spółdzielnię, organ wskazał, że podmiot ten utracił interes prawny legitymujący go dotychczas do udziału w sprawie, a to wobec wygaśnięcia z dniem [...] czerwca 2013 r. umowy dzierżawy terenu objętego rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.

W zakresie zasadności zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości Wojewoda podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji. Jego zdaniem mimo braku możliwości pozyskania dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na spornym gruncie, doprecyzowanie ogólnego celu wywłaszczenia wskazanego w akcie notarialnym możliwe było na podstawie zgromadzonych w aktach materiałów dowodowych, w tym dokumentu w postaci "[...]" w skali 1:1000 z 1973 r., z którego wynika, że miały być na obszarze tej działki urządzone tereny zielone. Wskazał także na wykonane na zlecenie organu opracowanie geodezyjne z [...] sierpnia 2008 r., z którego wynika, że na spornym terenie miały zostać dokonane nowe nasadzenia, przez działkę miał przebiegać kolektor, a po stronie południowej zaprojektowano ciąg pieszo jezdny. Powołując się na ustalenia Starosty w zakresie stanu zagospodarowania działki i zdjęcia lotnicze terenu wykonane w [...] listopada 1976 r, [...] maja 1982 r. i [...] maja 1987 r. uznał, że w terminach ustalonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zagospodarowano działki zgodnie z celem wywłaszczenia - pod zieleń osiedlową (park osiedlowy), w tym nie realizowano nowych nasadzeń, czego potwierdzeniem jest także protokół z oględzin nieruchomości, dokonanych [...] kwietnia 1997 r. Wojewoda podkreślił przy tym, że zieleń osiedlowa może być uznana za realizację celu publicznego polegającego na budowie osiedla wówczas, gdy wykazuje ona odpowiedni stopień zorganizowania i nosi znamiona celowej, ukierunkowanej ingerencji w substancję gruntu. W żadnym razie nie można uznać, że jest ona wynikiem wyłącznie samoczynnego oddziaływania sił przyrody. Znajdujący się zaś obecnie na działce ogródek jordanowski został zrealizowany dopiero na podstawie decyzji z 2000 r. Organ wojewódzki odwołał się przy tym obszernie do poglądów orzecznictwa wyrażanych na tle rozpoznawania skarg w sprawach o zwrot nieruchomości.

Na decyzję Wojewody [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] oraz [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. Miasto [...] zakwestionowanej decyzji zarzuciło naruszenie:

I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] Nr [...] oraz wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2. art. 7 i 8 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

3. art. 8, art. 110 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez wyrażenie odmiennych poglądów prawnych wydawanych na tle takich samych stanów faktycznych, bez wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organy przy odmiennym załatwianiu sprawy zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...]i części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (oznaczonej jako projektowana działka nr [...]), położonych na tym samym terenie i wchodzących w skład tej samej dawnej nieruchomości;

4. art. 15 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak samodzielnego rozpatrzenia sprawy (naruszenie zasady dwuinstancyjności) i brak samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

5. art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. realizacja celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie nie została zakończona;

6. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż do dokonania interpretacji zdjęć lotniczych wywłaszczonej nieruchomości z lat 1972-1987 nie są wymagane wiadomości specjalne i dokonanie interpretacji tych zdjęć przez sam organ administracji, bez uzyskania w tym zakresie opinii biegłego;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że jest ona wadliwa;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1.art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492);

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż realizacja celu użyteczności publicznej nie została zrealizowana na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...];

3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, z uwagi na to, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] stała się zbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie;

4. art. 137 ust. 1 u.g.n .poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia po upływie terminów w tym przepisie przewidzianych nie stanowi przeszkody dla zwrotu nieruchomości.

Z kolei [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła decyzji naruszenie:

- art. 15 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności - wydania orzeczenia przez organ II instancji na podstawie nowych okoliczności, powstałych po wydaniu decyzji przez organ I instancji,

- art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w z zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych polegające błędnym przyjęciu, iż Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego.

W uzupełnieniu skargi Spółdzielnia dołączyła uwierzytelnioną kopię umowy dzierżawy zawartej w dniu 12 grudnia 2013 r., zgodnie z którą [...] oddało jej m.in. nieruchomość objętą postępowaniem w dzierżawę na okres od [...] grudnia 2013 r. do [...] listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli także uczestnicy postępowania, tj. H. B. i reprezentowani przez niego A. A. i W. B.

Postanowieniem z 24 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 197/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy objęte ww. skargami.

W piśmie procesowym z 18 lipca 2014 r. H. B. - reprezentowany przez r.pr. S. P. –podtrzymując wniosek o oddalenie skargi i odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11, wywodził, że ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w zakresie dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania konkretnego celu wywłaszczenia na gruncie, jeżeli chodzi o grunty skomunalizowane nabyte przez Państwo w trybie ustawy wywłaszczeniowej przed dniem 27 maja 1990 r. , winna być dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Na gruncie rozpoznawanej sprawy winna być więc dokonywana na dzień [...] września 1990 r. A na tą datę żaden cel publiczny, który można zakwalifikować jako realizację celu wywłaszczenia – budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" nie został jego zdaniem zrealizowany, o czym świadczą: protokół oględzin nieruchomości z [...] kwietnia 1997 r., zdjęcia lotnicze wykonane w roku 1976, 1982 i 1987, pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy –Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...], pismo Spółdzielni z [...] listopada 1997 r. L.dz. [...] oraz decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany oraz zezwalająca na budowę parku rekreacyjno-sportowego. Te okoliczności świadczą zatem w jego ocenie o prawidłowości decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości i niezasadności skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargi są częściowo zasadne, gdyż Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r., w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi sprawy przyjął, że w odniesieniu do części wywłaszczonej w roku 1974 i nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] zaistniał stan zbędności na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n."), uzasadniający jej zwrot.

Przywołane przepisy znajdują zastosowanie w sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 216 ust. 1 tej ustawy. Artykuł 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Fundamentalne znaczenie dla interpretacji ww. przepisu, jak też jego stosowania w sprawach dotyczących wywłaszczeń nieruchomości zrealizowanych na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnych, które to nieruchomości zostały następnie skomunalizowane (a taką jest działka ew.nr [...]), ma przywoływany przez uczestników postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z [...] marca 2014 r. [...]. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak wyjaśnił Trybunał, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości istotne znaczenie ma stan realizacji celu jaki uzasadniał wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przy czym jeśli po poprzednim właścicielu pozostało – jak w niniejszej sprawie - kilku spadkobierców, to zgodnie z powołanym art. 136 ust. 3 u.g.n., wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od nich wszystkich. Nie ma bowiem prawnej możliwości dokonania zwrotu nieruchomości na wniosek jednego z nich, gdyż niedopuszczalny jest zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.02.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1829/12 Lex nr 1323529). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to 31 października 1996 r., gdy wniosek w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców złożył H. B. (k. nr 15, teczka nr 2 oznaczona nr [...]). Uprzednio bowiem złożony w tym względzie wniosek, opatrzony datą 11 września 1992 r., wniesiony został wyłącznie w imieniu W. B., przy czym jej uprawnienie miało wedle treści wniosku wynikać z następstwa prawnego po B. B. (k. nr 16 ww. teczki nr 2).

Aktualna działka nr [...] wchodziła pierwotnie w skład większej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jak działka nr [...] o pow. pow. [...]m2, która łącznie z dawną działką nr [...], stanowiła własność J. B. Działki nr [...] i [...] o łącznym obszarze [...] m2 zostały nabyte aktem notarialnym z [...] czerwca 1974 r. Rep. Nr [...]na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w celu przeznaczenia ich pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", która to inwestycja objęta była decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] lipca 1972 r. Działka nr [...] w dacie wywłaszczenia wykorzystywana była rolniczo (znajdowały się na niej zgodnie z aktem notarialnym "kultury roślinne i uprawy wieloletnie oraz kultury rolne"), a na jej części zlokalizowanej przy ul. [...] posadowione były dwa budynki mieszkalne, trzy gospodarcze, garaże i inne urządzenia budowlane.

Tak ogólnie zdefiniowany cel wywłaszczenia, odnoszący się do inwestycji obejmującej wedle decyzji o jej lokalizacji obszar [...] ha, wymagał od organów konkretyzacji w zakresie obejmującym obszar nabytej aktem nieruchomości. Takiej konkretyzacji celu wywłaszczeniowego - mimo nieodnalezienia dokumentacji obejmującej zatwierdzone plany realizacyjne wprost odnoszące się do inwestycji mającej zostać wykonanej w obszarze dawnej działki nr [...] - organy dokonały, ustalając że na nieruchomości zaplanowano utworzenie terenów zieleni osiedlowej, jak też dla zlokalizowania w jej obszarze podziemnej infrastruktury technicznej, związanej z funkcjonowaniem osiedla (kolektora, sieci energetycznej niskiego napięcia, ciepłowniczej i przyłączy dl sąsiednich nieruchomości). W ramach realizacji tego celu, miano pozostawić m.in. znajdując się już na nieruchomości zadrzewienie oraz dokonać nowych nasadzeń, a także wykonać ciągi komunikacyjny. Ten element ustaleń stanu faktycznego nie budzi wątpliwości Sądu (nie jest on również kwestionowany przez strony) i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach materiałach dowodowych, obejmujących w szczególności: mapę opisaną jako "Założenia Techniczno-Ekonomicznych: Projekt zagospodarowania terenu. Osiedle mieszkaniowe [...]" w skali 1:1000 z [...] stycznia 1973 r. (teczka nr [...]), mapę opisaną jako "[...] I Projekt zagospodarowania terenu skala 1:500 z [...] marca 1972 (teczka nr 6 [...]), opracowanie uprawnionego geodety – S.G. z [...] sierpnia 2008 r. czy wreszcie fragment części pisemnej "Projektu zagospodarowania terenu osiedla [...] I etap" (teczka nr [...][...]) - który to dokument co prawda nie dotyczy wprost inwestycji mającej być realizowanej na gruncie objętym niniejszym postępowaniem, niemniej w części ogólnej wskazuje się w nim na istnienie wzdłuż [...] (który graniczy z działką nr [...]) ciągu zielonego typu parkowego.

Nie był to jednak jedyny cel wywłaszczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy w obszarze nieruchomości posadowiono także kolektor, oraz inną techniczną infrastrukturę podziemną, bez której budowane osiedle nie mogło by funkcjonować.

Kluczowe zatem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest ustalenie, czy prawidłowe było przyjęcie przez organy, że pierwszy z wymienionych celów nie został zrealizowany na spornym gruncie przed złożeniem wniosku o jego zwrot. Organy obu instancji przyjęły bowiem, że został on faktycznie osiągnięty dopiero po roku 2000, w efekcie utworzenia parku rekreacyjno-sportowego w oparciu o decyzję zezwalającą Spółdzielni na jego budowę przez Spółdzielnię. Do tego momentu natomiast w ich ocenie zieleń faktycznie istniejąca na spornym obszarze miała charakter przypadkowy i była efektem oddziaływania sił przyrody, a nie celowej i planowanej działalności inwestora. Z kolei posadowienie w tym okresie wyłącznie jednego ciągu pieszego (w przebiegu odmiennym od zaplanowanego) nie stanowiło realizacji celu wywłaszczeniowego. Kolejną kwestią jest poprawność wnioskowania organów o konsekwencjach zrealizowania na terenie nieruchomości, podziemnej infrastruktury technicznej (realizacji drugiego celu wywłaszczenia), dla oceny zasadności zbędności tej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przyjęły bowiem, że ta okoliczność nie ma znaczenia dla oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości.

Z ocenami tymi jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim bowiem badając kwestię realizacji celu wywłaszczeniowego, nie można abstrahować od stanu nieruchomości istniejącego w dacie wywłaszczenia i zmian tego stanu jakie nastąpiły po tej dacie. Tren obejmujący działkę nr [...] (której część aktualnie stanowi dz. nr [...]) w dacie wywłaszczenia wykorzystywany był rolniczo i znajdowały się na niej budynki gospodarcze i mieszkaniowe (co wynika zarówno z treści aktu notarialnego jak też wspomnianych wyżej Założeń Techniczno-Ekonomicznych). Te naniesienia zaś, usunięte zostały z gruntu już w dwa lata po wywłaszczeniu (co potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze), a w roku 1982 teren został uporządkowany i urządzony został na nim ciąg pieszy – co zresztą wskazuje sam Starosta.

W tym stanie rzeczy sam fakt, niedokonywania do dnia złożenia wniosku zwrotowego nowych nasadzeń, które - w świetle zachowanej dokumentacji (tj. Założeń Techniczno-Ekonomicznych; mapy "Osiedle Mieszkaniowe [...] I Projekt zagospodarowania terenu" skala 1:500 z [...] marca 1972; opracowania uprawnionego geodety – S. G. z [...] sierpnia 2008r.) - winny być zrealizowane, nie ma dla oceny realizacji tego celu wywłaszczeniowego istotnego znaczenia. Funkcja bowiem jaką miał ten obszar pełnić w układzie urbanistycznym osiedla (terenu rekreacyjnego) stała się aktualna już po usunięciu z nieruchomości znajdujących się na niej naniesień budowlanych i kultur rolnych, a to natomiast nastąpiło, jak już wskazano, co najmniej dwa lata po wywłaszczeniu. Z kolei to, że posadowiony na gruncie ciąg pieszy (uwidoczniony na zdjęciu lotniczym wykonanym [...] maja 1982 r.) ma odmienny przebieg od pierwotnie zaplanowanego, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Okoliczność ulokowania zaplanowanych do realizacji na gruncie obiektów w innym miejscu niż pierwotnie to założono (ale mieszczącym się w obszarze wywłaszczonej działki), nie jest wszak tożsame z brakiem ich wykonania. Warto przy tym zauważyć - w kontekście argumentacji organów, że jest to jedyny ciąg pieszy zrealizowany na tak znacznym terenie - iż w świetle przywoływanych wyżej dokumentów, na obszarze aktualnej działki nr [...], nie przewidywano szeregu ciągów pieszych, ale wyłącznie jeden, zlokalizowany wzdłuż linii kolektora (a więc wschodniej granicy tejże działki). W konsekwencji już tylko te okoliczności wskazują na zrealizowanie pierwszego celu wywłaszczenia nieruchomości przed złożeniem wniosku o jej zwrot. Cel ten jest przy tym nadal realizowany, tyle tylko, że w zmodyfikowanej po 2000 r. formie. Niezależnie od powyższego teren nieruchomości wykorzystany został także przed 1996 r. do umiejscowienie na nim podziemnej infrastruktury technicznej niezbędnej dla funkcjonowania osiedla (linii energetycznych, sieci co, kolektora itp.). Tego rodzaju infrastruktura ze swej istoty musiała być zaś wykonana przed oddaniem budynków mieszkalnych wzniesionych w ramach inwestycji budowy osiedla, co niewątpliwie nastąpiło na wiele lat przed złożenie wniosku o zwrot nieruchomość (wedle dokumentów zgormadzonych w aktach budynki mieszkaniowe osiedla oddawane były do użytkowania do połowy lat osiemdziesiątych ub. wieku). Jest ona przy tym nierozerwalnie związana z realizacją określonego w akcie notarialnym z 1974 r. w sposób ogólny celu wywłaszczenia tj. budową osiedla mieszkaniowego "[...]", a więc jako taka była także jednym z celów, dla których dokonano nabycia nieruchomości. Wprawdzie rację ma organ, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia (por wyrok NSA z 20 września 2013 r. I OSK 643/12 Lex nr 1375587). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Istnieje bowiem tożsamość realizacji inwestycji, z która ta infrastruktura jest powiązana (budowa osiedla "[...]") i celu publicznego, na który dokonano wywłaszczenia całości należącej do J. B. nieruchomości.

Uwzględniając zatem powyższe, jak też konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., nie można przyjąć, że w sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a więc stan zbędności nieruchomości, z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczeniowego przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot.

Tym samym zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem ww. przepisu, a to z kolei było efektem błędnej oceny materiałów zgromadzonych w sprawie, a więc istotnego naruszenie art. 80 k.p.a., co prowadzić musi do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.).

Nie ma natomiast racji Spółdzielnia, że jej interes prawny umożliwiający wniesienie skuteczne odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu, wynikał z treści art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia

2000 r. - o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., kreujący przymiot strony w postępowania administracyjnym, poza tym, że musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, to winien być także konkretny, aktualny i realny. Możliwość natomiast ubiegania się o określone uprawnienie (tu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego), takiego interesu nie stanowi. Podobny pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1787/10 Lex nr 1096819. Wprawdzie wyrażony on został wówczas w kontekście nieobowiązującej już regulacji zawartej w art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (przewidujących nabycie własności nieruchomości przez spółdzielnię w drodze zasiedzenia), jednakże zachowuje on także aktualność na gruncie unormowania zawartego w ust. 2 tego artykułu i oceny możliwości wykazywania w oparciu ten przepis przez Spółdzielnię legitymacji do udziału w sprawie o zwrot nieruchomości. Oczywiście aktualnie, po zawarciu przez Warszawską Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w dniu [...] grudnia 2013 r. umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, legitymuje się ona interesem prawnym w sprawie, a jego materialnoprawną podstawą jest art. 139 ust. 2 u.g.n. Nie zmienia to jednak faktu, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przymiot ten jej nie przysługiwał. Organ administracji publicznej orzeka zaś w określonym momencie czasowym i to ten moment jest miarodajny dla dokonywanej przez Sąd oceny legalności podejmowanych przez organ decyzji. Skoro więc w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wnoszącej odwołanie Spółdzielni nie przysługiwał przymiot strony, to jedyną dopuszczalną na gruncie przepisów procedury administracyjnej formą załatwienia sprawy nim objętej, było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co w niniejszej sprawie miało miejsce. Z tego względu ta część decyzji organu wojewódzkiego odpowiada prawu, a podnoszone w tym zakresie zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji w jej uchylonej części (pkt 3 sentencji), orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O oddaleniu natomiast skarg w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji), a więc odnoszącym się do tej część kwestionowanej decyzji, w której orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ww. ustaw. Z kolei o kosztach postepowania sądowego (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, którą organ uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy, a podjętą decyzję uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.