Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 251/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt. 2, art. 204, art. 205 § 2-4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. i E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1184/14 w sprawie ze skargi T. C. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1184/14 oddalił skargę T. C. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wójt Gminy [...], działając na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - działki nr [...] na działki o numerach [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2013 r.

Kolejno Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej jako "u.g.n.", oraz uchwały Rady Gminy w [...] określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30%, decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości wyżej wymienionej nieruchomości na skutek jej podziału i obciążył opłatą właścicieli T. i E. C. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustaliła w operacie szacunkowym, sporządzonym [...] kwietnia 2014 r., że wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po podziale wynosi [...] zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale stanowi zatem kwotę [...] zł. Od tej wartości została prawidłowo naliczona opłata adiacencka przy zastosowaniu stawki 30% wzrostu wartości nieruchomości - w kwocie [...] zł.

T. i E. C. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku podziału wyodrębniono działki przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (trzy działki), teren rolny z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych (1 działka) oraz na cel komunikacji (dotychczasowy sposób użytkowania – 1 działka). W operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. W procesie szacowania analizie poddano transakcje nieruchomości niezabudowanych, podobnych do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych, mających największy wpływ na ceny transakcyjne, będących przedmiotem obrotu na obszarze rynku lokalnego w latach 2011-2013, przy czym analizę rozszerzono o inne gminy powiatu [...] oraz [...],[...] i [...]. W wyniku przeprowadzonej analizy lokalnego rynku stwierdzono, że ceny transakcyjne nieruchomości tego typu co działka nr [...], skorygowane o upływ czasu przed podziałem kształtują się w przedziale od [...] zł. do [...] zł w przeliczeniu na 1 hektar powierzchni gruntu. Wartość jednostki porównawczej określono na [...] zł, a zatem wartość działki przed podziałem wynosiła [...] zł.

Określenia wartości nieruchomości po podziale dokonano stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami (dla działki nr [...]) oraz metodę korygowania ceny średniej (działki nr [...],[...] i [...]), zaś wyceny działki nr [...] dokonano w oparciu o przepisy dotyczące wyceny dróg. Wartość gruntu po podziale została określona w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że po przeprowadzonej analizie lokalnego rynku transakcji tego typu nieruchomościami co przedmiot wyceny, podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zmianę jej wartości o ok.9,1 %.

Organ wyjaśnił, że strona, która kwestionuje wartość dowodową operatu szacunkowego powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.gn.). Odwołujący się nie skorzystali z tego uprawnienia, przedstawili natomiast inny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] sierpnia 2012 r. W ocenie Kolegium operat ten nie może stanowić dowodu w rozpoznawanej sprawie, został bowiem opracowany dla innych celów, tj. dla ustalenia wartości rynkowej działki nr [...] na potrzeby wyłączenia jej z produkcji rolnej. Postępowanie to i postępowanie dotyczące opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości są to dwa różne postępowania i szacowanie wartości nieruchomości na potrzeby tych postępowań odbywa się na innej podstawie prawnej. Operat z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie może być zatem wykorzystany w postępowaniu dla celów określonych w art. 98a u.g.n.

Organ dodatkowo wyjaśnił, że opłata adiacencka stanowi dochód budżetu gminy i brak ustalenia takiej opłaty, stanowiący w istocie rezygnację z własnych dochodów, może spotykać się z zarzutami instytucji kontrolujących budżet gminy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wpływu hipoteki obciążającej przedmiotową nieruchomość oraz umowy dzierżawy na wartość nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że ustanowienie hipoteki na nieruchomości nie ogranicza dochodzenia zabezpieczonej wierzytelności ze względu na jej właściciela, zaś umowa dzierżawy obowiązywała zarówno przed podziałem działki nr [...] jak i po jej podziale, a zatem fakt ten nie może wpływać na jej wartość.

T. i E. C. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzucili niezgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez przyjęcie zaniżonej wartości nieruchomości przed podziałem, przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie miały zbliżonej powierzchni do nieruchomości wycenianej oraz nieuwzględnienie obniżenia wartości nieruchomości z uwagi na hipoteki obciążające nieruchomość i umowę dzierżawy, co skutkowało przyjęciem wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Zdaniem skarżących organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do części zarzutów odwołania, co oznacza, że w sprawie właściwie wydana została decyzja administracyjna tylko w jednej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1184/14 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia, że wydana została ona z naruszeniem prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy, tj. na ustalenie wysokości należnej gminie opłaty z tytułu dokonanego na wniosek właścicieli podziału ich nieruchomości. Skarżący na poparcie swego stanowiska przywołują jedynie wcześniejszy z 2012 r. operat szacunkowy opracowany dla ustalenia wartości należnego odszkodowania z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Sąd wyjaśnił, że argument ten jest całkowicie nietrafny chociażby z tego względu, że zasady określania wartości nieruchomości do różnych celów są różne, wobec czego różne mogą być ich wartości. Wynika to jednoznacznie z przepisów § 26 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. poz. 2109), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Konsekwencją tego jest nietrafne powoływanie się skarżących na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w kwestii uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości takich czynników jak obciążenie jej hipoteką lub umową dzierżawy. Obciążenie te mogą mieć wpływ, np. na cenę danej nieruchomości, nie zaś na obiektywną jej wartość ustaloną w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości podobnych, tj. z uwzględnieniem czynników wskazanych w art. 4 pkt 16 u.g.n. Sąd stwierdził, że kwestionowany przez skarżących operat uwzględnia konieczne czynniki wpływające na wartość wycenianej nieruchomości, czyli położenie nieruchomości, jej stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy. Obciążenia przedmiotowej nieruchomości, jak też jej dodatkowe walory związane z korzyściami wynikającymi z zawartych przez właścicieli umów dzierżawy, na które podział geodezyjny nieruchomości nie ma żadnego wpływu, nie mają też wpływu na obiektywną wartość dzielonej nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że do kwestii podnoszonych przez skarżących wobec operatu, jego autorka szczegółowo i przekonywująco ustosunkowała się. Natomiast do zarzutów w tym zakresie, podniesionych w odwołaniu, odniósł się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nietrafny jest zatem zarzut skargi, iż organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów skarżących.

Sąd dalej wskazał, że podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie był dokonany na wniosek skarżących i zatwierdzony decyzją Wójta Gminy podział ich nieruchomości o powierzchni [...] ha, co – jak wykazał opracowany operat szacunkowy – spowodowało wzrost jej wartości. Operat taki opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego jest jedynym dopuszczonym przez ustawę dowodem na wzrost wartości nieruchomości.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy Sąd wyjaśnił też, że w postępowaniach dotyczących określania wartości nieruchomości, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, co jednoznacznie wynika z treści art. 157 ust. 2 u.g.n. Jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy oceny prawidłowości operatu szacunkowego może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W ocenie Sądu trafne i przekonywujące jest stanowisko rzeczoznawcy, że zawarta przez skarżących umowa dzierżawy części nieruchomości na rzecz operatorów elektrowni wiatrowych nie ma wpływu na wzrost wartości gruntu, który zgodnie z obowiązującym dla tego terenu planem zagospodarowania przestrzennego, posiada dotychczasowe przeznaczenie. Rozporządzenie z dnia 21 września 2014 r. jednoznacznie wskazuje czynniki, które winien wziąć pod uwagę rzeczoznawca szacując wartość nieruchomości. Wskazany przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości o ok. 9% wynika tylko i wyłącznie z faktu podziału nieruchomości o powierzchni ponad 74 ha na mniejsze działki, co ma bezsprzeczny wpływ na wzrost ich wartości, chociażby z powodu większego popytu, mającego decydujący wpływ na wartość nieruchomości. Okoliczność ta została przez rzeczoznawcę w opracowanym operacie bezsprzecznie wykazana. Stanowisko rzeczoznawcy w tym zakresie i oparte na nim stanowisko organów obu instancji Sąd uznał za prawidłowe.

T. i E. C., reprezentowani przez adwokata Jerzego Karczmarka, wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie:

1) art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że operat szacunkowy z [...] maja 2011 r. został sporządzony prawidłowo w sytuacji, gdy zawiera on szereg nieprawidłowych założeń rzutujących na błędne wyliczenie opłaty adiacenckiej,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w piśmie z [...] stycznia 2016 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu pisma Kolegium wskazało, że przedstawiło swoje stanowisko w sprawie w sposób wyczerpujący w zaskarżonej decyzji i obecnie w całości to stanowisko podtrzymuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy prawne. W skardze kasacyjnej wskazano jako podstawę art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zatem zarzuty skargi dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie konieczne jest poczynienie kilku uwag z uwagi na treść skargi kasacyjnej i postawionych w niej zarzutów oraz ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 176 i art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, w tym uzupełniania podstaw kasacyjnych, które wnoszący skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 oraz 176 P.p.s.a. powinien przytoczyć. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przepisy art. 174 P.p.s.a. określają dwie różne postaci naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co z kolei łączy się obowiązkiem nie tylko wskazania przez autora skargi kasacyjnej, jaką postać miało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji, ale także z powinnością właściwego uzasadnienia każdej z zarzucanych form tych uchybień. Pamiętać bowiem należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania opierając zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przy czym nie wskazuje i nie wyjaśnia, czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określenie "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć należy jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Co więcej, zarzuty dotyczące naruszeń postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., autor skargi kasacyjnej nie łączy z przepisami sądowoadministracyjnymi, którym miałby uchybić Sąd pierwszej instancji. Należy wywieść z tego, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym - jak już wyżej zaznaczono - przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W tej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez Sąd pierwszej instancji.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczą zasad prowadzenia przez organy administracyjne postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Analiza akt sprawy nie potwierdza zasadności zarzutu naruszenia powyższych przepisów postępowania w odniesieniu do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Niezrozumiałe jest przy tym powiązanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu nie wyjaśnia tej kwestii, podważa wyłącznie operat szacunkowy negując wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, w tym przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości, które nie miały zbliżonej powierzchni do powierzchni nieruchomości wycenianej oraz niewzięcie pod uwagę takich czynników jak hipoteki obciążającej nieruchomość czy umowy dzierżawy na nieruchomości, a także celu przeznaczenia nieruchomości, który nie zmienił się po podziale.

Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby każdego konkretnego postępowania administracyjnego, w indywidualnej sprawie. W niniejszej sprawie takim operatem szacunkowym sporządzonym na potrzeby tej sprawy jest operat rzeczoznawczy majątkowego z [...] kwietnia 2014 r. Jak zasadnie wskazuje Sąd pierwszej instancji operat szacunkowy z mocy unormowań prawnych pełni rolę szczególnego dowodu. Jednak organ administracyjny jest uprawniony do jego oceny pod względem formalnym, wiadomości specjalnych i wartości dowodowej. Dwa pierwsze elementy nie budzą wątpliwości skarżących kasacyjnie. Natomiast odnośnie do ostatniego elementu w pełni podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a operat szacunkowy musi opierać się na prawidłowych i dających się zweryfikować danych wyjściowych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że do porównania przyjęto nieruchomości, które nie spełniają przesłanki nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć jest mowa o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W operacie szacunkowym przed podziałem i po podziale porównane zostały nieruchomości stanowiące przedmiot prawa własności przeznaczone na cele rolne z możliwością lokalizacji elektrowni wiatrowych, których powierzchnie wynosiły ok. 76 ha, 19 ha i ok. 31 ha. Nieruchomość wyceniana posiadała powierzchnię [...] ha. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że nieruchomości nie są identyczne, ale w podejściu porównawczym uwzględnia się korektę nieruchomości podobnych ze względu na cechy je różniące. W tabeli porównawczej uwzględniającej cechę "wielkość powierzchni", cecha ta jako różnicująca została skorygowana. Z analizy cen transakcyjnych i preferencji nabywców nieruchomości ustalono wielkość wag cech rynkowych i dla cechy powierzchnia określono wielkość 30% przed podziałem i 40% po podziale. Rzeczoznawca majątkowy wyśniła, że analiza wykazała, że im powierzchnia działki mniejsza tym cena jednostkowa wyższa. Dlatego przyjęła ocenę tej cechy przed podziałem jako korzystną dla nieruchomości o pow. do 30,0 ha, przeciętną dla nieruchomości o pow. od 30,0 ha do 60 ha i niekorzystaną – dla nieruchomości o pow. powyżej 60,0 ha. Natomiast po podziale przyjęła skalę oceny: działki o pow. do 4000 m2 – przeciętne, działki o pow. powyżej 4000 m2 – duże.

Jeśli chodzi zaś o uwzględnienie w procesie szacowania wartości nieruchomości obciążenia nieruchomości hipoteką i umową dzierżawy, której przedmiotem jest szacowana nieruchomość, to zarzuty skargi są gołosłowne. Zarówno rzeczoznawca majątkowy w opisie stanu prawnego nieruchomości, jak i organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji uwzględniły te czynniki badając wartość nieruchomości pod kątem wzrostu jej wartości na skutek podziału. W operacie szacunkowym wskazano na s. 7 i 8, że w księdze wieczystej nieruchomości nr [...] w dziale III wpisano prawo dzierżawy na okres 30 lat na warunkach umowy z [...] czerwca 2010 r. – działka [...] – Spółka z siedzibą w S., w dziale IV zaś wpisano hipotekę umowną zwykłą w kwocie [...] zł na rzecz Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Na s. 9 operatu szacunkowego opisano stan prawny nieruchomości po podziale dodatkowo wskazując wpis w dziale IV księgi wieczystej hipoteki umownej w kwocie [...] zł na rzecz Spółki z siedzibą w S.

Rzeczoznawca majątkowy zastosowała § 38 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (ust. 1). Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego (ust. 2). W przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa (ust. 3). Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianę wartości nieruchomości.

Na s. 17 i 18 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy opisała warunki umowy dzierżawy i wyjaśniła, że obciążenie nieruchomości umową dzierżawy na 30 lat nie wpływa na obniżenie wartości nieruchomości. Wydzierżawiający może w dalszym ciągu korzystać z części nieruchomości o pow. ok. 71 ha na cele produkcji rolnej i dodatkowo uzyskuje roczny czynsz w wysokości [...] Euro za każdy kolejny rok kalendarzowy za każdą turbinę wiatrową zlokalizowaną na gruncie. W piśmie z [...] czerwca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że nie podziela zdania skarżących, że wartość hipoteki ciążącej na nieruchomości powinna być uwzględniana w szacowaniu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Hipoteka jest bowiem szczególnym ograniczonym prawem rzeczowym na nieruchomości, która zabezpiecza interes wierzyciela. Uprawniony z tytułu hipoteki może dochodzić zabezpieczonej wierzytelności z nieruchomości obciążonej bez względu na to, do kogo ta nieruchomość należy. Hipoteka ciąży na nieruchomości, ale nie obniża jej wartości. Rzeczoznawcy majątkowi przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględniają obciążenia nieruchomości hipoteką.

Wszystkie obciążenia nieruchomości zostały zatem wzięte pod uwagę w procesie szacowania wartości nieruchomości i oceniony został ich wpływ na wartość nieruchomości. Skarga kasacyjna zaś zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów § 38 rozporządzenia nie zawiera.

O błędach w ocenie materiału dowodowego nie świadczy również wycena nieruchomości sporządzona przez innego rzeczoznawcę majątkowego zawarta w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2012 r. przedłożonym do akt administracyjnych sprawy przez skarżących kasacyjnie. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto prawidłowo zostało wyjaśnione stronom, że operat szacunkowy przedłożony przez nich nie może świadczyć o nieprawidłowości operatu szacunkowego przyjętego jako podstawa ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej. Przedłożony przez skarżących operat został sporządzony na potrzeby innego celu, tj. wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a także, obok ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r., na podstawie innych przepisów prawnych, tj. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. poz. 1266 ze zm.).

Wszystkie przedstawione okoliczności wskazują, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony. Podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej okoliczności zostały poparte zebranym materiałem dowodowym i ocenione przez organy administracyjne. Sąd Wojewódzki zaś prawidłowo podzielił ocenę organów administracyjnych w badanym zakresie.

Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Przepis ten bowiem określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd aprobując decyzje organów obu instancji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być skuteczny także z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej uzasadnia jego naruszenie błędną oceną materiału dowodowego. Przepis art. 141 § 1 P.p.s.a. nie służy ani kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej ani kwestionowaniu oceny prawnej sądu pierwszej instancji. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej kwestionującej zasadność przyjętej podstawy prawnej (materialnej lub formalnej) rozstrzygnięcia. Brak przekonania stron o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami stron, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszących skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 98 a u.g.n., nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony. Przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Odpowiedź na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, gdyż została wniesiona przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].