Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1526/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 11 b
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1234/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. K. na rzecz A. G. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt 1234/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi P. K. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 lipca 2018 r. znak WOB.7721.128.2018.MWEL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w O. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.Dz.U.2016.290 ze zm.) orzekł na rzecz: I. G. jako współwłaściciela działki nr [...]; A. G. jako współwłaściciela działki nr [...] i jednocześnie jako inwestora robót budowlanych; M. G., jako współwłaściciela działki nr [...] i P. G. jako współwłaściciela działki nr [...], o nakazie rozbiórki przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego w G. przy ul. S., na działkach o nr [...] oraz [...] jako wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Termin wykonania rozbiórki określono do 30 czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 14 listopada 2012 r. przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości w trakcie, których ustalono, że wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu odpadami budowlanymi (dachówka, gruz) oraz żużlem paleniskowym z ograniczeniem powierzchni utwardzenia żerdziami strunobetonowymi - słupami elektrycznymi od strony wschodniej i południowej wzdłuż granicy z działką o nr [...]. Dodatkowo wykonano w miejscu uprzednio istniejącego (według oświadczenia A. G.) przepustu betonowego nowy przepust z rur Ø 800 z przyczółkami betonowymi, o szerokości około 5,50 m, a także z częściowym umocnieniem skarp na wlocie i wylocie. Wlot i wylot został dostosowany do spadku cieku. Roboty przeprowadzono dwuetapowo to jest demontaż rur i montaż nowych wykonano w kwietniu 2010 r. zaś w 2011 r. wykonano przyczółki żelbetowe grubości 15 cm, zdemontowano poprzedni istniejący przepust po stronie zachodniej oraz wykonano utwardzenie terenu. Inwestorem robót był A. G.. Na wykonanie robót nie ubiegał się o stosowne orzeczenie administracyjne. Przedstawił natomiast uzgodnienie przebudowy przepustu na rowie melioracyjnym Z. w O. z 29 października 2012 r. A. G. podał, że przebudowa przepustu była konieczna z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny poprzednio istniejącego o przekroju Ø 600, częściowo niedrożnego co prowadziło do okresowego piętrzenia wód opadowych w tym miejscu. Było to zalecenie Spółki Wodnej. Droga w której zabudowano przepust jest jedyną przeprawą do pól zlokalizowanych po południowej stronie cieku wodnego bez nazwy.

Organ ustalił, że poprzedni przepust na rowie melioracyjnym usytuowany był około 20 m od obecnie istniejącego. Również lokalizacja ciągu pieszo jezdnego uległa zmianie. Fakt ten potwierdził P. K..

W związku z powyższym organ zakwalifikował roboty jako rozbiórkę istniejącego przepustu oraz budowę nowego zlokalizowanego w innym miejscu. Budowa przepustu na rowie melioracyjnym wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał.

W dniu 30 czerwca 2015 r. organ przeprowadził kolejne czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, nie stwierdzając zmian w stosunku do ustaleń z 2013 r. Postanowieniem z 30.07.2015 r. organ zobowiązał A. G. jako inwestora przedstawienia w terminie do 31.03.2016 r. dokumentów wymaganych do legalizacji. A. G. nie dostarczył w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów, zatem wystąpiły przesłanki określone w ust. 4 art. 48 ustawy Prawo budowlane i organ decyzją z: 29.04.2016 r. nakazał A. G. rozbiórkę samowoli budowlanej. Decyzja wraz z decyzją organu II instancji została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24.02.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/16.

Organ ponownie prowadząc postępowanie wskazał, że analizując treść wyroku z uwagi na usytuowanie przepustu na działkach [...] i [...] (dawna [...]) dla których to działek jest kilku współwłaścicieli, uznał, że nakaz rozbiórki przepustu wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę winien być wydany na inwestora i na właścicieli działek, na których został ten przepust wykonany.

Odwołanie od decyzji złożyli I. G., A. G., M. G. oraz P. G..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 17.07.2018 r., znak: WOB.7721.128.2018.MWEL, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/16, wskazano, że prawidłowa i zgodna z prawem jest ocena dokonana przez organy, że ww. przepust nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (t.j.Dz.U.2015.469 ze zm.), ponieważ przepust ten nie jest funkcjonalnie związany z istnieniem rowu melioracyjnego, na którym powstał. Przedmiotowy rów (koryto cieku wodnego) może istnieć i funkcjonować prawidłowo bez przedmiotowego obiektu, czyli przepustu, natomiast ww. przepust drogowy jest funkcjonalnie powiązany z istnieniem utwardzonego ciągu komunikacyjnego pieszo-jezdnego służącego A. G. m.in. do przejazdu na pola uprawne w obrębie jego gospodarstwa rolnego. Zgoda Z. nie zastępuje zarazem instytucji pozwolenia na budowę. Jak wskazano powyżej przedmiotowy przepust jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem melioracji wodnych. Zatem nie ma do niego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Natomiast do niniejszego stanu faktycznego znajdzie zastosowanie ustawa Prawa budowlane.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie położenia przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również ustaleń dotyczących stron postępowania. Przepust był budowany dwuetapowo. Demontaż starych i nowych rur nastąpił w 2010 r. Natomiast przyczółki żelbetowe o grubości 15 cm wykonano w 2011 r. Zatem zastosowanie do znajduje ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.

Przedmiotowy przepust należy zakwalifikować jako budowlę. W art. 29 u.p.b. zawarto enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z brzmieniem art. 29 u.p.b. z chwili wszczęcia postępowania, przepust wymagał uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych. Jednakże na mocy ustawy z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016.2255), ustawodawca wprowadził zmiany w brzmieniu ustawy Prawo budowlane m.in. w enumeratywnym wyliczeniu obiektów na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W art. 29 ust.1 pkt. 11b wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przepustów o średnicy do 100 cm. Jednocześnie art. 30 u.p.b. nie wyszczególnia przepustów jako obiektów na które wymagane jest zgłoszenie. Powyższa nowelizacja weszła w życie w dniu 1.01.2017 r.; przepis przejściowy zawarty w art. 26 ust. 2 ustawy stanowił, że w sprawach, o których mowa m.in. w art. 48 prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko sądów, które podkreślają, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Rozróżnienia wymaga samo zdarzenie prawne jakim jest samowola budowlana od likwidacji tej samowoli. Usuwanie skutków samowoli budowlanej powinno się odbyć co do zasady zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dniu wydania przez organ rozstrzygnięcia. Prowadzenie postępowania na podstawie np. art. 48 czy 49b ustawy Prawo budowlane w zmienionym brzmieniu, nie obejmuje również zakresu kwalifikacji obiektów na mocy art.29 i 30 p.b. po nowelizacji.

W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że inwestor w czasie budowy przepustu winien był legitymować się ostatecznym pozwoleniem na budowę bowiem kwalifikacja obiektu winna opierać się na mocy art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 j.t. ze zm.) obowiązującej w czasie budowy, jednak usuwanie skutków tej samowoli winno skutkować zastosowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane aktualnie obowiązujących. Przedmiotowy przepust w czasie budowy tj. w okresie od 2010 - 2011 r. wymagał pozwolenia na budowę, natomiast obecnie, wdrażając postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 u.p.b. brak jest możliwości nałożenia opłaty legalizacyjnej co stanowi o braku podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Powyższe wypełnia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przewidziane w art. 105 § 1 K.p.a., obligując organ do umorzenia postępowania. Obowiązek umorzenia postępowań prowadzonych w trybie art. 48 u.p.b. w stosunku do przepustów wynika z braku możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w odniesieniu do tych obiektów budowlanych.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu nie wydał nowego postanowienia w trybie art. 48 ust.2 u.p.b. W postanowieniu z 2015 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów, natomiast decyzję wydał na współwłaścicieli działek o nr ew. [...] oraz [...]. Powyższe powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji bowiem nie wszyscy zobowiązani do rozbiórki mieli możliwość zalegalizowania obiektu. Jednakże wadliwość zaskarżonej decyzji i prowadzonego postępowania pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe co uzasadniało jego umorzenie w całości,

2. art. 48 i art. 29 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2018.1202 ze zm.) w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nowelizacja przepisów art. 48 ustawy prawo budowlane obowiązująca od 1.01.2017 r. obejmuje również zakres kwalifikacji obiektów na mocy,

3. art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia ustawy prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji,

4. art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ podczas wydawania zaskarżonej decyzji.

Skarżący stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że z uwagi na zmianę stanu prawnego w czasie wydawania decyzji administracyjnej nakazującej likwidację samowoli budowlanej w niniejszej sprawie nie istniała możliwość wydania nakazu rozbiórki. Dodatkowo w sposób niezrozumiały argumentował, że umorzenie postępowania wymusza zmiana przepisów ustawy prawo budowlane dotyczącą braku możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przepustów o średnicy do 100 cm. Tymczasem w niniejszej sprawie nie chodzi o wymierzenie stronie samowoli budowlanej opłaty legalizacyjnej, na co powołuje się Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, a o decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki przepustu drogowego na rowie melioracyjnym. Podstawą wydania tej decyzji są przepisy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy prawo budowlane, które obowiązują nadal i mogą stanowić podstawę do wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Dla poparcia swojej argumentacji skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Zacytował również pominięte w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowane w wydanym w tej sprawie wyroku z 24.02.2017 r., sygn. II SA/Kr 1424/16.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 30 października 2018 r. stanowisko w sprawie zajęli również uczestnicy postępowania tj. A. G., I. G., M. G. i P. G. wnosząc o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt 1234/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 lipca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji instancji prowadzi do wniosku, iż decyzja ta nie odpowiada prawu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie reguła wyrażona w dyspozycji art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Unormowanie z art. 153 P.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08). W konsekwencji dyspozycja z art. 153 P.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09).

Sąd stwierdził, że WSA rozpatrując skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki opisanego wyżej przepustu zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] w G. wyrokiem z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w O. z 29.04 2016 r. W wyroku tym, co zostało jednoznacznie wskazane w jego uzasadnieniu, Sąd uznał za prawidłowe poczynione ustalenia faktyczne, w tym ustalenie, zgodnie z którym przepust nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, nie stanowi też odbudowy poprzednio istniejącego przepustu, a na jego wykonanie inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Wskazał też, że A. G., w oparciu o normę z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane umożliwiono podjęcie próby legalizacji przedmiotowego przepustu, z czego jednak inwestor nie skorzystał. WSA w Krakowie, w konkluzji w wyroku z 24.02.2017 r. nie podzielił zarzutów skargi, w której ówczesny skarżący - A. G. - domagał się umorzenia postępowania z uwagi na zmianę ustawy Prawo budowlane wprowadzoną ustawą z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016.2255). W myśl bowiem znowelizowanego art. 29 ust. 1 pkt. 11 b w zw. z art. 30 Prawa budowlanego począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. budowa przepustów o średnicy do 100 cm nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W ww. wyroku z 24 lutego 2017 r. Sąd jako jedyny powód uchylenia zaskarżonej decyzji rozbiórkowej z 16. 09. 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w O. podał naruszenie normy z art. 52 Prawa budowlanego przez niewłaściwe określenie adresatów ww. nakazu rozbiórki. Uznał bowiem, że nie jest prawidłowe nałożenie obowiązku rozbiórki tylko na inwestora - A. G. w sytuacji, gdy jest on jedynie współwłaścicielem działki nr [...] (razem z I. G.), a nadto współwłaścicielami działki nr [...], na której również został zrealizowany przedmiotowy obiekt, są P. G. i M. G.. Sąd uznał za wadliwe pominięcie ww. osób w sytuacji gdy nie wiadomo czy zgadzają się one na rozbiórkę.

W ocenie Sądu, dla sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu istotne znaczenie ma okoliczność, że ww. wyrok z 24.02.2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1424/16 został wydany po wejściu w życie ustawy z 16.12.2016 r,. nowelizującej Prawo budowlane. Zgodnie ze zmianą wprowadzoną przepisem art. 26 ust. 1 ww. jako zasadę przyjęto, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 1 stycznia 2017 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. W art. 26 ust. 2 ustawy nowelizującej przewidziany został wyjątek od tej zasady, zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w art. art. 36a, 48 i 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. art. 36a, 48 i 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie Sądu, powyższy przepis odnosi się wyłącznie do nowej treści art. 48 i 49b, nie zaś do kwalifikacji obiektów na mocy art. 29 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji. Należy więc odróżnić dokonywanie kwalifikacji samowoli budowalnej od usuwania jej skutków (por. wyrok WSA w Krakowie z 23.05.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 322/18).

W powyższych okolicznościach, Sąd uznał za w pełni uzasadnione zarzuty skargi. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja organu odwoławczego z 17 lipca 2018 r., uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed organem I instancji w całości. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę i kierując się wskazaniami wyroku WSA w Krakowie z 24.02.2017, sygn. akt II SA/Kr 1424/16 w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane nakazał A. G. jako inwestorowi i współwłaścicielowi działki nr [...], I. G. jako współwłaścicielce działki nr [...] oraz M. G. i P. G. jako współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego w G. przy ul. S., jako wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Wyznaczył także termin wykonania rozbiórki.

Sąd stwierdził, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie uwzględnił w sposób prawidłowy wskazań wiążącego w sprawie wyroku WSA w Krakowie z 24 02.2017 r., w którym przedmiot ponownego rozpoznania sprawy został znacząco zawężony do zakresu obejmującego ponowne ustalenie podmiotów, na które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy nałożyć obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego przepustu. Pozostałe kwestie, w tym nielegalny charakter budowy przepustu oraz obowiązek jego rozbiórki zostały przesądzone w wyroku. Organ I instancji kierując się normą z art 153 P.p.s.a przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej rozbiórki przepustu wybudowanego na działkach nr [...] i [...] zgodnie ze stanowiskiem sądu wyrażonym w wyroku skoncentrował się wyłącznie na uwzględnieniu wśród podmiotów zobowiązanych do rozbiórki wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na których przedmiotowy przepust został wybudowany, a nie tylko na inwestora. Zgodnie z art. 138 §1 pkt. 2 K.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w danej sprawie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji skutkujących wadliwością wydanej decyzji oraz bezprzedmiotowością dalszego postępowania, o czy stanowi art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Bezprzedmiotowość oznacza zatem sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ odwoławczy uprawniony jest więc do umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki prawne lub faktyczne, które wpłynęłyby na niemożność orzekania o istocie sprawy i które czyniłyby postępowanie organu pierwszej instancji bezprzedmiotowym.

Zdaniem Sądu, przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem Małopolskiego WINB w Krakowie, który wbrew stanowisku Sądu wyrażonym w wyroku z 24.02.2017 r. uznał, że jeżeli przedmiotowy przepust, który w dacie budowy (od 2010 - 2011 r.) wymagał pozwolenia na budowę, ale obecnie - stosownie do zmiany Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, może być zrealizowany bez takiego pozwolenia – przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stanowisko takie jest nie do przyjęcia przede wszystkim ze względu na wiążący wyrok WSA w Krakowie z 24.02. 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1424/16. Nie jest również uzasadnione na gruncie wykładni znowelizowanych przepisów, co zostało zasygnalizowane powyżej, ale ze względu na okoliczności rozpoznawanej nie wymaga głębszej analizy.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki przepustu wobec zaleceń Sądu w ww. wyroku, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy muszą prawidłowo określić osoby zobowiązane do rozbiórki nielegalnie wybudowanego przepustu uznać, trzeba za nieprawidłowe.

W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja organu odwoławczego nie jest trafna, została bowiem wydana z naruszeniem normy z art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. Z art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, MWINB w Krakowie błędnie przyjął, że rozpoznawanej sprawie ze względu na treść art. 48 Prawa budowlanego już w nowym brzmieniu nie ma możliwości wdrożenia postępowania legalizacyjnego w sprawie przedmiotowego przepustu. Nie uwzględnił bowiem faktu, iż w rozpoznawanej sprawie kwestia samowolnego wykonania przepustu została już ostatecznie i prawomocnie przesądzona, przy czym inwestor miał możliwość legalizacji obiektu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł A. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 145a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 11b w zw. art. 30 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązujący po lipcu 2017 r. oraz art. 6 K.p.a. poprzez błędną interpretację i niezastosowanie, pomimo tego że roboty budowane, których dotyczyła decyzja administracyjna stanowiły budowę przepustu o średnicy do 100 cm, a w czasie usuwania skutków prawnych samowoli budowlanej nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia i postępowanie administracyjne powinno zakończyć się decyzją o odmowie nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanego przepustu, wobec faktu, że w czasie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej budowa przepustu o średnicy do 100 cm nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia;

2) art. 3 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2017 r. w ramach oceny legalności decyzji administracyjnej wydanej w dniu16 września 2016 r. dotyczą także braku możliwości zastosowania w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym norm prawnych, które weszły w życie po wydaniu kontrolowanej decyzji administracyjnej, w tym również noweli ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie po 1 lipca 2017 r.;

3) art. 145a § 1i art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawomocnym wyroku z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/16 Sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne winno zakończyć się decyzją wyłącznie nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy w wyroku tym Sąd wskazał jedynie, że nie podziela zarzutów skarżącego A. G., zgodnie z którym organ administracji publicznej winien zakwalifikować przepust jako urządzenie melioracji wodnej a ponadto Sąd stwierdził, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone wobec wszystkich współwłaścicieli terenu a tym samym Sąd nie przesądził o tym, że w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym winna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, a co za tym idzie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji winien wskazać, że w ponownie toczącym się postępowaniu legalizacyjnym wszyscy współwłaściciele samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego stanowiącego część składową nieruchomości gruntowej powinni mieć możliwość dokonania legalizacji samowolnie wzniesionego przepustu;

4) art. 141 § 4 i art. 153 w zw. z art. 154a § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/16, w którym Sąd nie zastosował możliwości zobowiązania organu administracji publicznej do wydania decyzji, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, pomimo tego, że z uwagi na treść uzasadnienia wyroku w istocie oznacza on w realiach sprawy, że organ administracji publicznej musi wydać wyłącznie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, podczas gdy zakresem rozważań Sądu w powyższym prawomocnym wyroku nie objęto braku możliwości legalizacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego i kwestia ta nie została prawomocnym wyrokiem Sądu;

5) art. 141 § 4 i art. 153 w zw. z art. 154a § 1 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zobowiązania do wydania decyzji administracyjnej o konkretnej treści, co oznacza, że uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że nie podziela poglądu skarżącego A. G. odnośnie do kwestii podstaw umorzenia postępowania z uwagi na zmianę ustawy Prawo budowlane wprowadzoną ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255). Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku skarżący A. G. domagał się umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż przepisy o przepustach na drogach publicznych w odniesieniu do przepustów na przejazdach przez rowy melioracyjne (dojazd do pól uprawnych na terenie prywatnego gospodarstwa rolnego), nie miały zastosowania w niniejszej sprawie nie zaś z powodu zmiany ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie podzielił tego właśnie stanowiska skarżącego stwierdzając, że "nie jest uzasadniony wniosek A. G. zawarty w skardze i domagający się umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż przepisy o przepustach na drogach publicznych w odniesieniu do przepustów na przejazdach przez rowy melioracyjne (dojazd do pól uprawnych na terenie prywatnego gospodarstwa rolnego), nie miały zastosowania w niniejszej sprawie."

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1424/16 nie wypowiadał się na temat znaczenia zmiany ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców dla rozstrzygnięcia sprawy. Zmiana ta ma natomiast istotne znaczenie w rozpoznawanej przez organy administracji. Okoliczność, że w czasie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1424/16 zmiana ta weszła już w życie nie oznacza, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji zmiany tej nie powinny brać pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Organy administracji są związane tylko oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, które wprost zostały wyrażone w orzeczenie sądu. W ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł wprost oceny prawnej, że zmiana ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców nie ma zastosowanie w rozpatrywanej przez ten Sąd sprawie. Wynikające z tej zmiany konsekwencji mogły być tym samym wzięte pod uwagę przez organy administracji rozpoznające sprawę ponownie po wydaniu wyroku jaki zapadł w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1424/16.

Dla oceny, czy inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej należy brać pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w czasie, gdy inwestycja została zrealizowana. Należy jednak mieć na względzie, że celem postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest doprowadzenie samowolnie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeśli po zrealizowaniu obiektu budowlanego dochodzi do zmiany przepisów prawa i realizacja tego rodzaju obiektu nie wymaga już pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest niecelowe. Skoro wolą ustawodawcy było wyłączenie obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia realizacji określonego rodzaju obiektu budowlanego, to organy administracji w postępowaniu legalizacyjnym nie mogą nakładać na inwestora obowiązków związanych z brakiem uzyskania takiego pozwolenia lub niedokonaniem zgłoszenia.

Jeśli realizacja obiektu budowlanego nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, to organy nadzoru budowlanego mogą jedynie prowadzić tzw. postępowanie naprawcze pod kątem sprawdzenia, czy obiekt budowlany nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia dla środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ustawy Prawo budowlane) jeśli istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że obiekt budowlany tego rodzaju zagrożenia może stwarzać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowany przez skarżącego kasacyjnie przepust w czasie budowy tj. w okresie od 2010 - 2011 r. wymagał pozwolenia na budowę, natomiast obecnie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z daty wszczęcia postępowania, przepust wymagał uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych. Na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), wprowadzone zostały zmiany w brzmieniu ustawy Prawo budowlane m.in. w katalogu obiektów, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W art. 29 ust.1 pkt 11b (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przepustów o średnicy do 100 cm. Jednocześnie art. 30 ustawy Prawo budowlane nie wymieniał przepustów jako obiektów, na które wymagane jest zgłoszenie. Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zrealizowany przez inwestora obiekt budowlany, to przepust o średnicy 80 cm, a zatem jest to przepust, którego realizacja nie wymaga uzyskania ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie tym samym organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i postępowanie to to jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.