Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 1827/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 - 4, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 18 ust. 6
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wnioskodawca – A. Ś. w dniu [...] czerwca 2015 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) do działek rolnych o łącznej powierzchni 93,13 ha oraz płatności redystrybucyjnej. W dniu [...] czerwca 2015 r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku, w której dokonał zmniejszenia powierzchni działek rolnych. Po uwzględnieniu tej zmiany powierzchnia zgłoszona do wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej wynosiła 92,76 ha.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz pierwszy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w tym: jednolitej płatności obszarowej w wysokości 41.015,06 zł; płatności za zazielenienie w wysokości 27.510,01 zł; płatności redystrybucyjnej w wysokości 4.539,26 zł oraz 800,96 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej. Decyzja ta została uchylona w całości w dniu [...] czerwca 2016 r. przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Powodem jej uchylenia była konieczność ponownej weryfikacji powierzchni uprawnionej do płatności działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, w tym w szczególności działek oznaczonych lit. B/B1, C/C1 i D/D1 położonych na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb O., gmina Z.). Organ odwoławczy podał, że rozbieżność co do powierzchni przedmiotowych działek wynika z informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności oraz z dołączonego do odwołania jako nowy dowód w sprawie, raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 40.853,99 zł; płatność za zazielenienie w wysokości 27.401,97 zł; płatność redystrybucyjną w wysokości 4.539,29 zł oraz 797,63 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej. Decyzja ta w dniu [...] listopada 2016 r. także została uchylona przez organ odwoławczy. Tym razem powodem uchylenia decyzji była konieczność ponownej weryfikacji powierzchni uprawnionej do płatności działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, w tym w szczególności działki rolnej oznaczonej lit. Ł, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...].

Po rozpatrzeniu sprawy po raz trzeci organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 40.988,21 zł; płatność za zazielenienie w wysokości 27.492,01 zł; płatność redystrybucyjną w wysokości 4.539,27 zł oraz 800,41 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej. Także i ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] kwietnia 2017 r. Tym razem wskazano na konieczność ponownej weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w szczególności: na działce rolnej K, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...]; na działce rolnej LC, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] i na działce rolnej Z, położonej na działce ewidencyjnej nr [...].

Po rozpatrzeniu sprawy po raz czwarty organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 40.988,22 zł; płatność za zazielenienie w wysokości 27.492,01 zł; płatność redystrybucyjną w wysokości 4.536,34 zł oraz 800,37 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. Ś. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na wynikach kontroli administracyjnej oraz pomiarach powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG). Odnosząc się do poszczególnych płatności podał, że:

- w przypadku płatności obszarowej powierzchnia deklarowana przez producenta wyniosła – 92,76 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej – 91,47 ha. Powierzchniowa różnica pomiędzy tymi danymi wyniosła 1,29 ha a procentowa różnica wyniosła 1,41%. Wykazane różnice uzasadniały zastosowanie art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014 i obliczenie tej płatności w stosunku do powierzchni zatwierdzonej, tj. 91,47 ha. Stawka tej płatności do 1 ha w 2015 r. wynosiła 453,70 zł. W związku z tym początkowa kwota płatności wyniosła 41.499,94 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w wysokości 511,72 zł;

- w przypadku płatności za zazielenienie podano, że obszar zatwierdzony to – 91,47 ha. Stawka tej płatności do 1 ha w 2015 r. wynosiła 304,31 zł. W związku z tym początkowa kwota płatności wyniosła 27.835,24 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w wysokości 343,23 zł;

- w przypadku płatności redystrybucyjnej podano, że może być ona przyznana maksymalnie do 27 ha. Stawka tej płatności do 1 ha w 2015 r. wynosiła 170,11 zł. W związku z tym początkowa kwota płatności wyniosła 4.592,97 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w wysokości 56,63 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podał, że zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 278 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) są bezzasadne. Wskazano, że postępowanie organów ARiMR zostało ograniczone jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji postępował zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i prawidłowo, w wyczerpujący sposób rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy. Odwołujący w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedstawił wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, ani w zakresie ustaleń odnośnie powierzchni i granic działek rolnych, ani stanu tych działek. Wydając decyzję w sprawie przyznania płatności organ opiera się przede wszystkim na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności. Oświadczenie wnioskodawcy - co do zasady - uznaje się za dowód, w oparciu o który zostanie wydana decyzja.

W przypadku działek rolnych oznaczonych identyfikatorem D, K, LA, LC, Ł, M, N, U, W, Y i Z ustalenia oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi pierwszej instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. W wyniku analizy tych map jednoznacznie stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania przedmiotowych płatności na poszczególnych działkach rolnych wynosi odpowiednio: 1,24 ha (powierzchnia deklarowana 1,28 ha); 26,76 ha (powierzchnia deklarowana 26,80 ha); 0,82 ha (powierzchnia deklarowana 0,92 ha); 0,96 ha (powierzchnia deklarowana 1,12 ha); 1,69 ha (powierzchnia deklarowana 1,74 ha); 4,29 ha (powierzchnia deklarowana 4,35 ha); 4,97 ha (powierzchnia deklarowana 5,05 ha); 1,19 ha (powierzchnia deklarowana 1,20 ha); 16,62 ha (powierzchnia deklarowana 16,88 ha); 0,25 ha (powierzchnia deklarowana 0,28 ha) oraz 0,76 ha (powierzchnia deklarowana 1,22 ha). Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r. wydany w sprawie II GSK 1069/08 stwierdził, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrole na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów. Zdaniem organu odwoławczego obowiązkiem wnioskodawcy było zadeklarowanie we wniosku o przyznanie płatności na 2015 rok prawidłowej powierzchni gruntów rolnych, ponieważ to on najlepiej dysponował wiedzą o powierzchni użytkowanej rolniczo na poszczególnych działkach rolnych, decydował o treści wniosku, który podpisał i złożył do ARiMR.

Za bezzasadny uznano także zarzut dotyczący naruszenia art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014. Organ podał, że w trakcie postępowania administracyjnego, w sposób jednoznaczny wykazano, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wynosi 1,29 ha, zatem prawidłowo - w oparciu o powyższy przepis - pomoc obliczono na podstawie obszaru zatwierdzonego.

Bezzasadny jest także, w ocenie organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 36 i 37 ustawy w zw. z art. 37 rozporządzenia nr 809/2014, ponieważ w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania poszczególnych płatności na podstawie kontroli administracyjnej, która jest kontrolą obligatoryjną każdego wniosku. Ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowych płatności na spornych działkach rolnych oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi pierwszej instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Nadto ARiMR wdrożyła system oraz pozyskała narzędzia umożliwiające wykonywanie na bieżąco (on - line) aktualizacji danych referencyjnych LPIS przez wykwalifikowanych i przeszkolonych pracowników Agencji. Działania te umożliwiają wyjaśnianie rozbieżności i aktualizację danych w LPIS jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności. A zatem ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG) następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów, tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. Ponadto wszelkie procedury w przedmiotowym zakresie zostały poddane procesowi akredytacji przez służby Komisji Europejskiej i zostały uznane jako przejrzyste i transparentne. Ich jakość potwierdza coroczny proces certyfikacji przeprowadzany przez Ministerstwo Finansów, również audyty i kontrole przeprowadzane corocznie przez służby Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego od 2009 r. nie stwierdziły nieprawidłowości w tym obszarze.

Zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 105 § 2 K.p.a., poprzez nie umorzenie postępowania administracyjnego w części, co do której - jak twierdzi odwołujący - wycofał wniosek. Wskazano, że w dniu 29 czerwca 2015 r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku, w której dokonał zmniejszenia powierzchni deklarowanej działek rolnych oznaczonych identyfikatorem B, D, F, G, P i W o 0,37 ha, zmieniając w ten sposób zakres swojego żądania, nie wycofując żadnej działki rolnej, co zostało potwierdzone na formularzu zmiany do wniosku w części VIII - Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych (kolumny 9-11).

W ocenie organu drugiej instancji w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 i w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. W sprawie nie ma też zastosowania art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, gdyż odnosi się on do zasady wzajemnej zgodności, a rozpatrywana sprawa dotyczy ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył A. Ś. i zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez bezpodstawne zaniżenie powierzchni deklarowanej przez skarżącego i zmniejszenie płatności;

b) art. 7 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego działań w 2015 r. (tj. nie przeprowadzenie kontroli na miejscu w 2015 r.) w celu ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej przez skarżącego;

c) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej i dowolnej oceny dowodów, polegającej na wykorzystaniu przez organ pomiarów z kontroli przeprowadzonych w 2014 r. i 2016 r. w celu wyznaczenia PEG na 2015 r., tj. posługiwanie się nieaktualnymi danymi w celu ustalenia stanu faktycznego na 2015 r.;

d) art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a., polegające na ustalaniu przez organ odmiennych wartości powierzchni uprawnionej do płatności PEG w sytuacji niezmiennego stanu faktycznego, opierając się na pomiarach z kontroli przeprowadzonych w latach 2014 i 2016 (nieaktualnych);

e) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez lakoniczne, nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności braku wyjaśnienia, dlaczego nie uwzględniono wniosku skarżącego w całości, dlaczego nie przeprowadzono kontroli na miejscu w 2015 r., jak również nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ ustalając stan faktyczny posłużył się nieaktualnymi ustaleniami pokontrolnymi z lat 2014 i 2016;

f) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego.

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014, poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji nie ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanych przez odwołującego w 2015 r. i niezasadnym założeniu, że obszar zgłoszony do płatności przekracza obszar zatwierdzony;

b) art. 24 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez ich nie zastosowanie, tj. nie przeprowadzenie kontroli na miejscu ani inspekcji w terenie w 2015 r. obejmującej wszystkie zgłoszone we wniosku o przyznanie pomocy działki ewidencyjne/rolne w celu zweryfikowania powierzchni ustalonych w kontroli administracyjnej;

c) art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez niezastosowanie powyższych przepisów do danej sprawy pomimo, że istniały przesłanki do nie nakładania kar administracyjnych w związku z tym, że powstałe niezgodności są wynikiem błędu organu;

d) art. 36 i 37 ustawy w zw. z art. 37 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez ich nie zastosowanie tj. nie przeprowadzenie kontroli na miejscu w 2015 r. obejmującej wszystkie zgłoszone we wniosku o przyznanie pomocy działki ewidencyjne/rolne przez skarżącego;

e) art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji kiedy skarżący złożył deklarację zgodną ze stanem faktycznym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych, w zakresie powierzchni działek uprawnionej do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Z uwagi na sformułowanie przez skarżącego zarzutów kwestionujących ustalenia faktyczne w sprawie, w pierwszej kolejności należy się odnieść do jej aspektu procesowego.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 278; dalej powoływana jako ustawa).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej: położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z treści powołanych przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 czy też w art. 24 rozporządzenia nr 809/2014.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013).

Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.

W rozpatrywanej sprawie kwestia dotycząca powierzchni działek weryfikowana była 4 – krotnie. Producent w swoim wniosku zadeklarował do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne o łącznej powierzchni 92,76 ha.

W wyniku przeprowadzonej po raz pierwszy kontroli administracyjnej, ustalono zawyżenie powierzchni użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o 1,23 ha.

Ponowna kontrola administracyjna, mająca na celu zweryfikowanie powierzchni działek rolnych oznaczonych lit. B/B1 C/C1 i D/D1 położonych na działce ewidencyjnej nr [...], przeprowadzona została w oparciu o dane z Wydziału LPIS pochodzące z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2014 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono zawyżenie o 1,59 ha.

Kolejna kontrola administracyjna przeprowadzona w oparciu o protokół oględzin z dnia [...] grudnia 2016 r. działek ewidencyjnych [...] wykazała zawyżenie powierzchni użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności o 1,29 ha.

Ostatnia kontrola administracyjna przeprowadzona w celu weryfikacji powierzchni kwalifikowanej do płatności w ramach działki rolnej K (położonej na działkach ewidencyjnych nr [...]) potwierdziła, że łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wynosi 1,29 ha.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że główny zarzut dotyczy tego, iż ustalenia powierzchni PEG za 2015 r. nie zostały poprzedzone kontrolą na miejscu. Zrzucono, że organ posiłkował się kontrolami z 2014 i z 2016 r.

Istotnie w sprawie niniejszej organ nie przeprowadził kontroli na miejscu w 2015 r. W ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik sprawy. Podstawową formą kontroli są systematyczne kontrole administracyjne przeprowadzane na podstawie fotointerpretacji ortoobrazów. Dopiero wówczas, gdy fotointerpretacja jest niewystarczająca można przeprowadzić kontrolę na miejscu. Oznacza to, że kontrola na miejscu nie jest obligatoryjnym elementem postępowania dotyczącego weryfikacji informacji podanych przez producenta. W ocenie Sądu fotointerpretacja wspomagana wynikami kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2014 r. i wynikami oględzin działki referencyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r. pozwalała w sprawie niniejszej na ustalenie powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania płatności. Tak jak już wspomniano powyżej 4 – krotnie weryfikowano te dane. Weryfikacja trzecia i czwarta dały ten sam wynik. Weryfikacje były przeprowadzane w związku z zarzutami skarżącego dotyczącymi konkretnych działek. Aktualnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są skonstruowane w sposób ogólny. Nie odnoszą się już do konkretnych działek.

Oceniając zasadność zarzutów postępowania wskazać należy na specyfikę postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a. chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 pkt 2 tego artykułu wskazuje się, że organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w ust. 3 tego artykułu znajduje się zapis, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Treść art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy zastępuje przepisy zasad ogólnych wskazanych w K.p.a., które nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Ustawodawca w postępowaniu tym odstąpił od zasady prawdy obiektywnej i ograniczył obowiązek organu jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1729/14, wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 420/13, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II GSK 2078/13, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 98/14) – ze względu na tożsamość regulacji – pozostaje aktualny również pod rządami ustawy z dnia 5 lutego 2015 r.

W ocenie Sądu w świetle wskazanych zasad rządzących postępowaniem w sprawach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie ma podstaw do poddania w wątpliwość poczynionych przez organy ustaleń co do zmniejszenia powierzchni PEG zadeklarowanych we wniosku działek. Ustalenia te, oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie zostały aktualnie podważone przez skarżącego żadnym dowodem, uzasadniającym postawienie temu ustaleniu zarzutu dowolności.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie prawidłowo ustalono powierzchnię działek uprawnioną do płatności i w konsekwencji w sposób jednoznaczny wykazano, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 1,29 ha, stwierdzić należy, że zasadnie w sprawie zastosowano przepis art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014 i pomoc obliczono na podstawie obszaru zatwierdzonego. Jako, że różnica ta jest większa niż 0,1 ha do obliczenia płatności nie mogła być przyjęta powierzchnia zadeklarowana przez producenta. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit 2 rozporządzenia, jeżeli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy bezpośredniej ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach środka wsparcia obszarowego jest mniejsza lub równa 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy obszarowi zgłoszonemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit 3, akapitu drugiego nie stosuje się, w przypadku gdy różnica przekracza 20 % całkowitej powierzchni obszaru zgłoszonego do objęcia płatnością.

Z powyższych regulacji wynika, że jeżeli nawet powierzchnia zgłoszona nie odpowiada rzeczywistej, tzn. została zawyżona, to mimo to do obliczenia płatności przyjmuje się treść wniosku (czyli powierzchnię zgłoszoną), pod dwoma wszakże warunkami: różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a zatwierdzoną (ustaloną przez organ w drodze kontroli administracyjnej) nie może przekraczać 0,1 ha, a nadto różnica nie może wynosić więcej niż 20 % powierzchni zgłoszonej do płatności. W niniejszej sprawie różnica wyniosła 1,29 ha, a zatem nie odpowiada przesłankom przyznania płatności w wysokości zawnioskowanej, wynikającym z rozporządzenia. W związku z tym zasadnie organy zastosowały regulacje zawartą w art. 18 ust. 6 akapit 1 rozporządzenia i przyznały płatność do obszaru zatwierdzonego.

Zastosowany w sprawie przepis art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia, biorąc pod uwagę jego treść i umiejscowienie we wskazanym akcie, nie jest przepisem sankcyjnym. Organ na podstawie tego przepisu przyznał płatność do obszaru zatwierdzonego. Na skarżącego na podstawie tej regulacji nie została nałożona żadna kara. W związku z tym brak było podstaw do badania przesłanek odstąpienia od nakładania kary. Czyni to tym samym bezpodstawnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 15 rozporządzenia nr 640/2014.

Wobec nie potwierdzenia zarzutów skargi Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).