Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 932/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2009 r., nr [...], a także decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A.P. kwotę 295 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta[...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity; Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosków Z. Sz., L. S., A. P., B. i M. K., J. W., D. K., J. B., S. i M. C., W. K., J. B. i M. D. o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. znak:[...], ustalającej warunki zabudowy M. S. – M. i M. M. zam. [...] II Nr 50 w D. dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie pawilonu handlowego florystycznego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w T.

W uzasadnieniu orzekający organ podniósł, iż w dniu 6 maja 2009 r. wpłynęły wnioski mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T. o wznowienie postępowania w sprawie j.w. w celu uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wskazujące jako podstawę prawną wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ stwierdził następnie, że uznał za stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w T. i decyzja została przesłana stronom poprzez zarządcę nieruchomości Pana Z. S., a Zarząd Wspólnoty winien z nią zapoznać poszczególnych współwłaścicieli, lecz pomimo tego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wznowił postępowanie postanowieniem. Rozpoznając sprawę ponownie, merytorycznie, organ wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania i ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, ponieważ w wyniku analiz poprzedzających wydanie decyzji stwierdzono, że spełnione są wszystkie przesłanki konieczne do ustalenia warunków zabudowy, a decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym dotyczące wymaganej liczby miejsc parkingowych, a także warunki chroniące interesy trzecich, także dotyczące oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych. Spełnienie wymogów wynikających z wydanej decyzji o warunkach zabudowy, między innymi spełnienie warunków nasłonecznienia mieszkań, jest weryfikowane w toku odrębnego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na mocy zaś art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J. W., I. W., S. i M. C., W. K., A. D., J. B., J. B., M. D., B. i M. K., A. P., D. K. oraz Z. Sz. Zdaniem odwołujących się, decyzja z dnia [...] r. znak: [...], nie zawiera warunków chroniących interesy osób trzecich, co miałoby wynikać z faktu, iż organ wydający decyzję nie ustosunkował się do podniesionych przez skarżących zarzutów o nie zapewnieniu odpowiedniej ilości miejsc postojowych, a także nie udostępnił stronom informacji o wielkości powierzchni budynku po rozbudowie, a tym samym uniemożliwił stronom weryfikację ogólnikowego stwierdzenia o zapewnieniu odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Strony podniosły, że nieprawdą jest spełnienie warunku dwóch miejsc postojowych wymaganych decyzją, gdyż wymagałby to ustanowienia jednego za drugim pojazdu. Ponadto realizacja planowanej inwestycji doprowadzi w ocenie skarżących, do ograniczenia przestrzeni i dostępu światła słonecznego. Dodatkowo zarzucono, że decyzja narusza zasady określone w przepisach art. 6 - 11 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem kolegium organ administracji publicznej pierwszej instancji, działając na podstawie przepisu art. 61 § 4 kpa, zawiadomił o wszczętym postępowaniu administracyjnym, jednak dokonał tego wadliwie gdyż nie powiadomił poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej [...] tylko dokonał poinformowania zarządcy wspólnoty, co oznacza, że w prowadzonym postępowaniu została ograniczona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, doprowadzając tym samym do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, wynikającej z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. nastąpił brak udziału strony w postępowaniu w wyniku działania organu administracji publicznej. Ponadto wskazano, iż projekt decyzji został sporządzony przez A. P., członka Północnej Okręgowej Izby Urbanistów ([...]), a organ administracji publicznej na podstawie sporządzonego projektu i analizy wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie SKO, organ administracji publicznej pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, o czym świadczy załącznik graficzny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazano, że na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono warunki zabudowy, w zakresie warunków obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji m.in. ustalające w pkt 2.4.d obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych, użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym osób niepełnosprawnych - w ilości według wskaźnika dla obiektów handlowych min. 12 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej, dodając w pkt 2.5 decyzji określone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, m.in. stwierdzające, że inwestycja nie może powodować pozbawienia dostępu do światła dziennego oraz ograniczać wymaganego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z uwzględnieniem wymagań określonych w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Podkreślono również, że w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), bowiem rozporządzenie to nie jest bowiem przepisem odrębnym w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy stwierdził, że na etapie procesu inwestycyjnego nie są rozstrzygane kwestie związane z rozwiązaniami projektowymi, które są dopiero rozstrzygane na gruncie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co oznacza, że organ pierwszej instancji nie mógł udostępnić stronom informacji o wielkości powierzchni budynku po rozbudowie, gdyż na etapie ustalenia warunków zabudowy takiej informacji nie posiadał. Również kwestie dotyczące ograniczenia nasłonecznienia budynków sąsiednich nie są brane pod uwagę na tym etapie postępowania, lecz będą badane także w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony związanego z ilością miejsc parkingowych, organ stwierdził, że niezrozumiałe są zarzuty skarżących związane z obowiązkiem zapewnienia tylko dwóch miejsc parkingowych, gdyż z wydanej decyzji (pkt 2.4.d) wynika, że na inwestora nałożono obowiązek zapewnienia min. 12 miejsc parkingowych na 1000 m² powierzchni użytkowej, co wynika ze współczynnika miejsc parkingowych dla tego typu inwestycji dla Miasta T. Oznacza to, że inwestor realizując inwestycję na etapie pozwolenia na budowę będzie zobligowany do zapewnienia 12 miejsc parkingowych, co powinno poprawić bilans tych miejsc w rejonie planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego z prawnego punktu widzenia zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniesionej skutecznie przez A. P., zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

1) art. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ jej ustalenia naruszają ład przestrzenny osiedla,

2) art. 2 pkt 4, ponieważ nie uwzględniono zobiektywizowanych potrzeb lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym,

3) art. 61 ust 1 ustawy, ponieważ jej ustalenia naruszają intensywność wykorzystania terenu,

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – (Dz.U. nr 164, poz. 1588), a w tym:

4) §1 pkt. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, ponieważ nie określono wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

5) §1 pkt. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia, ponieważ nie określono szerokości elewacji frontowej,

6) § 1 pkt. 4 wyżej wymienionego rozporządzenia, ponieważ w decyzji o warunkach zabudowy brak jest określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki

Zdaniem skarżącej naruszono przepisy procedury administracyjnej tj. art. 6, 7, 8, 12 i 15 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu współwłaścicieli nieruchomości położonych na wyodrębnionym, jednolitym architektonicznie osiedlu domów wielomieszkaniowych oraz naruszono zasadę prawdy obiektywnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 kpa, skarżąca podniosła, iż dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, konieczne jest bowiem by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydały decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone. W zaskarżonej decyzji, jak wskazała, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności dotyczących kwestii nie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. W ocenie skarżącej organ II instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu rozpoznanie sprawy i rozpatrzenie przedstawionych zarzutów, lecz cyt. "bezmyślnie przyklepał" treść decyzji ustalającej warunki zabudowy o obowiązku zapewnienia minimum 12 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej obiektu, wynikającego ze współczynnika miejsc parkingowych dla tego typu inwestycji dla Miasta [...]. Skarżąca zarzuciła nie podanie źródła prawnego pochodzenia tego współczynnika, jego podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej żaden współczynnik miejsc parkingowych dla Miasta [...] nie istnieje, a ilość miejsc parkingowych powinna być ustalana na podstawie zdrowego rozsądku i analizy natężenia ruchu w miejscu, którego decyzja dotyczy, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan natężenia ruchu i nierealność zapewnienia zwiększonej ilości miejsc parkingowych, po wyrażeniu zgody na zabudowę blisko połowy dotychczasowego parkingu, w ocenie skarżącej, czyni nierealnym wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, nie sposób bowiem, jak wskazała, na pasie gruntu o szerokości około 2 m i długości kilku metrów, z wjazdem i wyjazdem z jednej strony, zmieścić kilka, nie mówiąc o dwunastu, samochodów. Tym samym, w jej ocenie, bezzasadne są wywody organu II instancji o zapewnieniu dwunastu miejsc parkingowych i poprawienie bilansu tych miejsc w rejonie planowanej inwestycji, skoro na działce stanowiącej własność inwestora po zwiększeniu powierzchni sprzedażowej nie ma miejsca na stanowiska parkingowe. Podobnie jak w odwołaniu, zaznaczyła, iż aktualny stan faktyczny działki, będący konsekwencją wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. W. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jest taki, że parking został zabudowany w taki sposób, iż na terenie posesji inwestora pozostał pas około 2 m, nie pozwalający nawet na swobodny wjazd i wyjazd jednego samochodu, tymczasem w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje się, że szerokość stanowiska postojowego powinna wynosić co najmniej 2, 30 m. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż w sprawie nie można również mówić o spełnieniu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skoro rozbudowa obiektu spowoduje zlikwidowanie powierzchni parkingowej i zakłóci zarówno ład przestrzenny, uwarunkowania kompozycyjno – estetyczne, walory architektoniczne, jak i zdefiniowany w art. 2 ustawy interes publiczny (pkt 4), obszar przestrzeni publicznej (pkt 6) i wartość rynkową nieruchomości (pkt 18) tj. naruszy prawa osób trzecich. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że niniejsze postępowanie toczy się w sytuacji, gdy inwestor posiada pozwolenie na budowę i tę budowę realizuje, zaś decyzję o pozwoleniu na budowę wydał ten sam organ co decyzję o warunkach zabudowy. W związku z tym, wbrew twierdzeniom organu II instancji, zna on zarówno powierzchnię budynku przed rozbudową jak powierzchnię budynku, która będzie istnieć po zabudowie. Podkreśliła także, że stanowisko Prezydenta Miasta [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest podejściem formalistycznym, naruszającym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 i art. 12 K.p.a. Wskazując, że utrzymana w mocy decyzja nie zawiera określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, lecz określa w pkt 2.1 podpunkt d) maksymalną ilość kondygnacji nadziemnych, zarzuciła, że rozstrzygnięcie takie narusza § 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ podjęte zostało zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Decyzja podlega uchyleniu z przyczyn, które Sąd - niezależnie od zarzutów skargi - zobowiązany jest brać pod uwagę z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 134§1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i w oparciu o ten przepis może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] nr [...], o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie pawilonu handlowego florystycznego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w T. Wskazane rozstrzygnięcia wydane zostały w ramach postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 kpa. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 146 § 2 kpa i argumentował, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Stanowisko organu I instancji podzieliło także Kolegium, które na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne nie mogłoby się zakończyć innym rozstrzygnięciem, aniżeli wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, która odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Należy zatem wskazać, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 kpa:

- odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa,

- uchyla dotychczasową decyzję gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

- stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, (gdy wystąpią przesłanki z art. 146 § 1 i 2 kpa) oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji było uznanie, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, tj. zaszła przesłanka określona przez ustawodawcę w art. 146 § 2 k.p.a. Należy wobec tego zwrócić uwagę, iż w takim przypadku, tj. kiedy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., stosownie do art. 151 § 2 k.p.a organ administracji publicznej winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Zatem po powołaniu prawidłowej podstawy prawnej z art. 151 § 2 kpa organ powinien w sposób wyraźny, nie pozostawiający wątpliwości stwierdzić naruszenie prawa i wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. W tym wypadku byłyby to okoliczności o jakich mowa w art. 146 § 2 kpa. Taka właśnie powinna być treść sentencji decyzji organu. W niniejszej sprawie organy nie negują bowiem wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W takim zaś wypadku pozostały organowi I instancji możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bądź wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i wskazującej na przyczyny z powodu których decyzji nie uchylił.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium orzekając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy - a więc w istocie powtórzyło - treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji sprzeczną z art. 151 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta [...] bowiem odmówił uchylenia decyzji z [...] r. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. nie przewiduje podjęcia takiego rozstrzygnięcia kończącego sprawę w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 146 k.p.a.

Już samo stwierdzenie powyższego uchybienia uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy jednakże mieć na uwadze, że w przypadku orzekania na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. istotna jest nie tylko treść rozstrzygnięcia, ale w sposób szczególny istotna jest także treść uzasadnienia decyzji.

Zdaniem Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja przeczy poglądom organów obu instancji, które jak wynika z motywów wydanych rozstrzygnięć nie dostrzegły istotnych uchybień przepisom prawa materialnego, mających miejsce w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w świetle których pogląd, iż w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej należało ocenić, jako nieuzasadniony.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalanie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588) zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy. Z kolei zgodnie z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skarżącej, które wskazują, że analiza urbanistyczna, wbrew wymogom rozporządzenia, nie wyznacza ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ani szerokości tej elewacji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w istocie nie została określona, albowiem Prezydent Miasta [...] w punkcie 2.1 e) decyzji z [...] r. ustalił: "wysokość zabudowy-nie więcej niż 8m". Takie określenie warunków zabudowy jest niezgodne z § 7 rozporządzenia i nie może być uznane za prawidłowe tym bardziej, że brak jest należytego uzasadnienia dla przyjęcia tego rozwiązania oraz ustaleń co do wysokości górnych krawędzie elewacji frontowych pozostałych budynków w obszarze analizowanym. Z przepisów § 7 rozporządzenia wynikają różne możliwości ustalenia tego parametru. Brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania uniemożliwia jednak weryfikację rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Przytoczone uwagi należy w pełni odnieść do ustalenia w decyzji z [...] szerokości elewacji frontowej, co do której analiza wskazuje tylko, że należy ją wyznaczyć przy zachowaniu przepisów techniczno - budowlanych. Także ta cecha zabudowy powinna być wyznaczona precyzyjnie, skoro ustawodawca przewidział możliwość tolerancji co najwyżej 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), z możliwością większego odstępstwa tylko w szczególnych przypadkach (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W istocie zatem pozostawiono określenie tego parametru organom orzekającym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy powinien on być wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy.

Brak też w treści analizy jak i w decyzji o warunkach zabudowy określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Z treści analizy wynika, że parametru tego nie określa się, odsyłając w tym zakresie do lokalizacji planowanej nadbudowy i rozbudowy wg załącznika graficznego. Jednocześnie w punkcie 2.1 d) decyzji wskazano minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na 10%. Jednakże w analizie brak jakichkolwiek danych, z których wynikałaby podana wielkość, zaś w decyzji brak jest uzasadnienia, na jakiej podstawie wyznaczono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Nie wiadomo zatem jaką przesłanką kierowano się ustalając ten warunek. Takie ustalenie również może skutkować niezachowaniem kontynuacji intensywności wykorzystania terenu w stosunku do istniejącej zabudowy. Tylko określenie w warunkach zabudowy powyższych parametrów zgodnie z treścią rozporządzenia pozwala na ustalenie cech nowej zabudowy jako korespondującej z zabudową zastaną, z uwzględnieniem warunków, jakie przewidział ustawodawca w przepisach ustawy, a także z uwzględnieniem konieczności zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust.2 pkt. 1 i 2 , oraz art. 2 pkt. 1 ustawy. Określenie ich w taki w taki sposób, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji stwarza realne niebezpieczeństwo zabudowy dowolnej, o cechach odbiegających od tych, którymi charakteryzuje się zabudowa już istniejąca.

W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy brak jest również jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczenia miejsc postojowych. W decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji wskazał, iż należy zapewnić miejsca postojowe w liczbie wynikającej ze wskaźnika 12 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej obiektu. W tej kwestii ustalenia Sądu okazały się zbieżne z podniesionym w skardze zarzutem, że wskaźnik taki nie ma żadnych podstaw prawnych i został dowolnie przyjęty przez organ na potrzeby niniejszej sprawy. Regulujący zagadnienie miejsc postojowych przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi w ust. 2, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tak więc prawodawca pozostawił określenie liczby miejsc postojowych do uznania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie określając we wskazanym powyżej rozporządzeniu żadnego wskaźnika.

Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nałożenie na inwestora określonego obowiązku w decyzji o warunkach zabudowy następować powinno w oparciu o przepisy prawa, a jeżeli obowiązujące przepisy danej kwestii nie regulują i decyzja ma w związku z tym charakter uznaniowy, organ zobowiązany jest do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się ustalając treść obowiązku. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ nie wskazał przepisu, z którego wynika przyjęty wskaźnik liczby miejsc postojowych, jak również nie uzasadnił, dlaczego należy w danej sprawie taki wskaźnik zastosować i zapewnić wynikającą z niego liczbę miejsc postojowych. W opinii Sądu doszło w związku z powyższym w niniejszej sprawie także do naruszenia zasady legalizmu, określonej w art. 6 i 7 k.p.a.

Powyższe uchybienia wskazują zatem na naruszenia zarówno prawa materialnego wskazanych przepisów rozporządzenia, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Z powodu wadliwej analizy, sporządzonej w sposób pobieżny i ogólnikowy, organy nie miały możliwości ustalenia rzeczywistego stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i zgodnego z art. 7 kpa i 77 kpa wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W myśl określonej w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejących w danym miejscu standardów. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy ochrona ładu przestrzennego realizowana jest poprzez zagwarantowanie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy obiektów budowlanych istniejącej zabudowy. Nie jest możliwe ustalenie warunków nowej zabudowy w sposób odpowiadający treści art. 61 ustawy oraz uwzględniający zasadę dobrego sąsiedztwa w oparciu o analizę, która sporządzoną w sposób lakoniczny.

Nie można natomiast uznać za zasadne tych zarzutów skargi, które odnoszą się do naruszenia prawnie chronionych interesów skarżącej, w szczególności poprzez dopuszczenie do sytuacji, że w wyniku realizacji inwestycji na nieruchomościach sąsiednich powstanie wzmożony ruch pojazdów i immisje w postaci hałasu. Okoliczność ta jest bowiem związana z interesem faktycznym, a nie prawnym. Natomiast hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie kwestia zacienienia rozstrzygana jest na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalenia warunków zabudowy nie obejmuje tych kwestii, które podlegają ocenie i ustaleniu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - w oparciu o przepisy prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 21.09.2005 r., sygn. OSK 1758/04). Rozwiązania projektowe i techniczne szczegóły realizacji inwestycji, w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie następuje w trakcie postępowania o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, wskazane powyżej uchybienia, mające miejsce w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie dają podstaw do uznania, tak jak uczyniły organy orzekające w sprawie, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W związku z powyższym zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Prezydenta Miasta T. w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną, co wiąże się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...]r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien precyzyjnie wyznaczyć parametry i wskaźniki zabudowy, które będą miały potwierdzenie w ustaleniach analizy urbanistycznej.

Skoro zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co miało wpływ na wynik sprawy, nadto naruszono przepisy art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt. 1 sentencji. Sąd na podstawie art.. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy.