Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 97/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2,  art. 51 ust. 7,  art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3,  art. 51 ust. 3 pkt 6, 7, 7a,  art. 28 ust. 1,  art. 30  ust. 1 pkt 1a,  art. 29 ust. 1 pkt 20,  art. 50 ust. 1 pkt 3,  art. 81c  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Z.O. i odwołania D.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Nr [...], którą nakazano Państwu J. i Z.O. - inwestorom robót budowlanych polegających na przebudowie komory nr 3 znajdującego się na działce nr 86 AM-1 w miejscowości P. nr 8 zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego - wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. wskazanych w sentencji decyzji robót budowlanych, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w/w decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2014 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał tą decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 6 lipca 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek D.M. "o nakazanie Państwu J. i Z.O. rozebrania - zlikwidowania samowoli budowlanej dokonanej 18 i 19 listopada 2011 r., polegającej na wykonaniu przyłącza wc z mieszkania użytkowanego przez w/w Państwa we wsi P. 8, gm. S., do zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego znajdującego się na w/w posesji stanowiącej współwłasność" D.M., S.H. i Państwa O., które zostały wykonane bez jej zgody, jak również niezgodnie z projektem z września 2010 r., który Państwo O. załączyli do dokonanego w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 12 października 2011 r. zgłoszenia.

Na okoliczność powyższego PINB przeprowadził w dniu 6 sierpnia 2012 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, w toku których ustalono, że w dniu 12 października 2011 r. J. i Z.O. dokonali w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia obejmującego wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej, które zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Wykonane przyłącze wyprowadzono z budynku niezgodnie ze zgłoszeniem od strony ściany szczytowej i bez zastosowania studzienek rewizyjnych - zamiast od frontu do projektowanych studzienek S1 i S2, a następnie do komory nr 3 zbiornika. Dokonane pomiary wykazały natomiast, że komora nr 3 ma wymiary 4,09 x 4,42 m i głębokość 2,10 m, a wejście rury kanalizacyjnej do komory znajduje się 15 cm od dołu płyty przykrywającej. Co do otworów przelotowych pomiędzy komorami zbiornika, które zgodnie ze zgłoszeniem winny być zamurowane, Pan O. oświadczył, że je zamurowano, zaś przedmiotowe roboty zostały wykonane systemem gospodarczym po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia. W kwestii opróżniania zbiornika na nieczystości Z.O. oświadczył, że na przełomie lutego i marca dokonał wypompowania dwukrotnie. Obecna na oględzinach D.M. podniosła natomiast, że w dniach 18 i 19 listopada 2011 r., jak i do dnia dzisiejszego, Z.O. nie wykonał wewnątrz zbiornika żadnych prac murarskich mających na celu wydzielenie komory nr 3, dokonując podłączenia do całego zbiornika o poj. 128 m3, co jest niezgodne z przepisami sanitarnymi. Zawnioskowała ponadto m.in. o zobowiązanie Pana O. do zbadania składu ścieków znajdujących się w komorze nr 3 oraz opróżnienia zbiornika w celu sprawdzenia, jak zostało wykonane przyłącze i czy zamurowano otwory pomiędzy komorami.

W konsekwencji dokonanych ustaleń organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej z wielorodzinnego budynku mieszkalnego do jednej z komór znajdującego się na działce nr 86 AM-1 w miejscowości P. nr 8 zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego, wykonanych przez Państwa J. i Z.O. niezgodnie z przyjętym przez Starostę S. bez sprzeciwu zgłoszeniem z dnia 12 października 2011 r..

W dniu 18 września 2012 r. organ I instancji zobowiązał J. i Z.O. w drodze postanowienia Nr [...] do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. orzeczenia technicznego obejmującego inwentaryzację wszystkich wykonanych robót budowlanych związanych z budową spornego przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z oceną techniczną stwierdzającą prawidłowość ich wykonania - z uwzględnieniem zasad wiedzy technicznej i obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz z analizą wpływu już funkcjonującego przyłącza przy niezakończonych, a objętych zgłoszeniem robotach przy komorze zbiornika, na spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych i ochrony środowiska, jak i zapewnienia warunków użytkowych w zakresie usuwania ścieków. Uwzględniając wniosek inwestorów z dnia 29 listopada 2012 r., postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. Nr [...] organ I instancji zmienił w/w postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania wynikającego z niego obowiązku na dzień 31 stycznia 2013 r..

W dniu 16 stycznia 2013 r. w inspektoracie powiatowym stawili się - celem złożenia zeznań – J. i Z.O.. Pan O. zeznał, że otwory przelotowe w ścianie dzielącej środkową komorę zbiornika z komorą objętą zgłoszeniem nie zostały jeszcze zamurowane i nie wykonano odpowietrzenia tej komory, ani klapy zamykającej otwór do opróżniania. Jednocześnie inwestorzy zobowiązali się, że w/w roboty zostaną wykonane do dnia 31 stycznia 2013 r..

Opracowanie dostarczone zostało w dniu 31 stycznia 2013 r.. Po jego analizie organ I instancji uznał jednak, że jest ono niekompletne i w konsekwencji wezwał inwestorów w dniu 1 lutego 2013 r. do dokonania uzupełnienia. Uzupełniona dokumentacja przedłożona została w dniu 4 lutego 2013 r..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W wyniku jednak rozpoznania wniesionego przez Panią M. odwołania rozstrzygnięcie organu I instancji uchylone zostało decyzją z dnia [...] r. Nr [...], sprawa zaś przekazana została do ponownego rozparzenia z uwagi na stwierdzone braki w zakresie ustalenia istotnych dla wyniku postępowania okoliczności faktycznych.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji przeprowadził w dniu 24 czerwca 2013 r. na przedmiotowej nieruchomości ponowny dowód z oględzin. W toku tej czynności ustalono, że odległość odpowietrzenia i pokrywy komory nr 3 zbiornika od najbliższego okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w zlokalizowanym na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnym wynosi 29,40 m, zaś głębokość komory nr 3 wynosi 2,16 m, w tym część zajęta przez nieczystości - 73 cm. Pan O. okazał przy tym potwierdzenie wywozu nieczystości z dnia 17 czerwca 2013 r. o łącznej objętości 25 m3. W kwestii zamurowania istniejących pomiędzy komorami otworów Pan O. oświadczył, że oba otwory przelotowe zostały zamurowane, a roboty te wykonał sąsiad – Z.A.. Wykorzystano w tym celu bloczki betonowe M-6 o wym. 25 x 38 cm. Górny otwór został dodatkowo otynkowany zaprawą cementową. W przypadku otworu dolnego otynkowania zaniechano, ponieważ użyty bloczek został wbity na ścisk. W dniu 17 czerwca 2013 r. Z.A. zaizolował dodatkowo górny otwór na powierzchni otynkowania masą izolacyjną.

W dniu 15 lipca 2013 r. w inspektoracie powiatowym dokonano przesłuchania w charakterze świadka Z.A., który zeznał, że górny otwór przelotowy pomiędzy komorami nr 2 i 3 zamurował w styczniu 2013 r., wypełniając go na mocnej zaprawie cementowej kostką brukową, granitową (szt. 9), po czym w czerwcu 2013 r. tak zamurowany otwór zaizolował masą izolacyjną. Również w czerwcu świadek zamurował drugi (dolny) otwór przelewowy, wypełniając go bloczkiem betonowym i dachówką z zaprawą, a następnie zarzucając to wypełnienie mocną zaprawą cementową. Oświadczył, że według jego uznania, przy tak mocnej zaprawie cementowej oba otwory zamurowane zostały w sposób szczelny.

Zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2013 r. organ I instancji poinformował strony o zamiarze wydania w sprawie rozstrzygnięcia, przypominając jednocześnie o prawie do "ostatniego słowa". Tego samego dnia do inspektoratu powiatowego wpłynęło pismo D.M., informujące o samowolnym wykonywaniu przez Z.O. od dnia 16 lipca 2013 r. przebić w zbiorniku na gnojowicę i częściowym zabetonowaniu pokrywy zbiornika wraz z montażem plastikowej rury, które to roboty wykonane zostały, zdaniem wyżej wymienionej, niezgodnie ze sztuką budowlaną oraz z nieodpowiednich materiałów. Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. D.M. zgłosiła zastrzeżenia odnośnie czynności poczynionych przez organ I instancji w zakresie uzupełnienia dotychczasowego materiału dowodowego, podnosząc brak w dalszym ciągu podstawowych dla wyniku postępowania ustaleń.

W dniu 2 sierpnia 2013 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie komory nr 3 byłego zbiornika na płynne odchody zwierzęce, zlokalizowanego na działce nr 86 AM-1 w P. nr 8, z przeznaczeniem jej do gromadzenia nieczystości ciekłych. Na okoliczność powyższego postępowania dokonano na przedmiotowej nieruchomości w dniu 12 sierpnia 2013 r. oględzin. W ich toku ustalono, że właz do komory nr 3 zbiornika został zabetonowany, przy czym w płycie wycięto otwór o wym. 22 x 18 cm - dla celów opróżniania zbiornika oraz otwór na krawędzi ściany bocznej, w którym osadzono rurę PCV o śr. 75 mm wystającą 88 cm ponad teren - celem wyprowadzenia odpowietrzenia zbiornika. Jak wynika z dokonanych pomiarów, odległość pierwszego z otworów od najbliższego okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wynosi 30,03 m, drugiego zaś - 31,08 m. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] postępowanie prowadzone w sprawie budowy przyłącza do komory nr 3 organ I instancji umorzył, uznając, że brak w tym przypadku podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Decyzją zaś z dnia [...] r. Nr [...] PINB w S. nakazał J. i Z.O. wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. następujących robót budowlanych, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem:

1. dostosować przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe do wymagań przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymienionych w § 35, zgodnie z którym zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe powinny mieć szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości,

2. doszczelnić zamurowany dolny otwór (znajdujący się bliżej dna zbiornika), będący jednym z dwóch zamurowanych otworów znajdujących się pomiędzy komorą nr 3 a komorą nr 2 (środkową) zbiornika.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z.O. oraz D.M..

Po rozpatrzeniu obu odwołań i wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego DWINB stwierdził, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonywania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", tj. robót innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wdrożenia w stosunku do tych robót określonego wart. 50-51 Prawa budowlanego trybu naprawczego. I tak, jeżeli roboty są w trakcie realizacji, organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a które traci ważność po upływie 2 miesięcy do dnia doręczenia, chyba że w tym czasie zostanie wydana decyzja merytoryczna. Jeżeli natomiast roboty zostały zakończone, to zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub też art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3. W przypadku mianowicie braku możliwości naprawy inwestycji organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeżeli natomiast istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć w tym celu, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając jednocześnie termin ich realizacji, który powinien być możliwie krótki, ale jednocześnie technicznie uzasadniony. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 wzmiankowanego artykułu. Przy czym, w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania przez inwestora robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, winien on w pierwszej kolejności, jeżeli uzasadnia to stan faktyczny sprawy, tzn. jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem, nałożyć na inwestora w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania w tym celu określonych czynności lub robót. Dopiero natomiast w przypadku stwierdzenia braku możliwości naprawy inwestycji organ zobowiązany jest do wydania, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nie można bowiem stosować procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro taka legalizacja jest faktycznie niemożliwa, gdyż przepisy prawa nie przewidują zastosowanych w danych przypadku rozwiązań budowlanych, a zatem nie ma czynności ani robót, których wykonanie doprowadziłoby zrealizowane już roboty do stanu zgodnego z prawem.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ stopnia powiatowego nałożył zakwestionowaną decyzją na J. i Z.O. w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na przebudowie komory nr 3 znajdującego się na działce nr 86 AM-1 w miejscowości P. nr 8 zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego, jak bowiem ustalił - inwestorzy dopuścili się wprawdzie w niniejszym przypadku sankcjonowanej przepisami Prawa budowlanego samowoli budowlanej, charakter zaistniałych uchybień umożliwia jednak ich eliminację, a tym samym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze zobrazowany skompletowanym materiałem dowodowym stan faktyczny, zastosowaną przez organ I instancji procedurę DWINB uznał za w pełni adekwatną do zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie mianowicie wynika, że po pierwsze - sporne roboty w postaci przebudowy jednej z komór trzykomorowego zbiornika na nieczystości płynne, stanowiąc roboty inne niż budowa obiektu, wyczerpują pojęcie przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, doprowadziły bowiem niewątpliwie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, nie powodując jednocześnie zmiany jego parametrów charakterystycznych, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji - a tym samym podlegają jako roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, regulacji tejże ustawy.

Po drugie - inwestorzy nie uzyskali w związku z zamiarem wykonania przedmiotowych robót, pomimo takiego prawnego wymogu, stosownej akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak mianowicie wynika z akt sprawy inwestorzy dokonali w dniu 12 października 2011 r. w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia zamiaru wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz przebudowy zbiornika na działce nr 86 w miejscowości P., gm. S., które to zgłoszenie przyjęte zostało przez Starostę S. bez sprzeciwu. O ile budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej faktycznie objęta jest, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, obowiązkiem dokonania zgłoszenia, o tyle przebudowa istniejącego zbiornika na nieczystości obostrzona jest już obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej samej ustawy. Wskazane w art. 29-31 Prawa budowlanego obiekty i roboty zwolnione z obowiązku uzyskania na ich realizację pozwolenia na budowę stanowią katalog zamknięty, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Przebudowa istniejącego zbiornika na nieczystości płynne w katalogu tym uwzględniona nie została, co oznacza, że jej wykonanie wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś inwestorzy zamiast uzyskać na przebudowę przedmiotowego zbiornika pozwolenie na budowę dokonali jedynie jej zgłoszenia, mamy w niniejszym przypadku – zdaniem organu odwoławczego - niewątpliwie do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. z robotami prowadzonymi na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, a zatem ze swoistym rodzajem samowoli budowlanej, polegającej na tym, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane objęte, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Po trzecie - weryfikowana inwestycja obarczona jest wadami kwalifikującymi się jednakże do naprawy, która możliwą uczyni legalizację już wykonanych robót. W świetle omówionej powyżej regulacji art. 50-51 Prawa budowlanego w zaistniałej sytuacji faktycznej organ stopnia powiatowego niewątpliwie uprawniony był zatem do wydania w spawie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych, które spowodują, że roboty już wykonane spełniać będą wymogi prawem przewidziane. Otóż jak wynika z dokonanych przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń, przedmiotowa przebudowa wymaga, celem jej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem: wykonania w przekryciu komory odpowiedniego zamknięcia otworu do usuwania nieczystości i doszczelnienia jednego z dwóch otworów znajdujących się pomiędzy komorami nr 2 i nr 3 zbiornika, znajdującego się bliżej dna zbiornika. Takie też obowiązki zasadnie – zdaniem DWINB - nałożone zostały na inwestorów w drodze oprotestowanego rozstrzygnięcia, z przyczyn następujących.

Otóż w toku przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2013 r. oględzin organ I instancji ustalił, że właz do komory nr 3 zbiornika został zabetonowany, a przed jego zabetonowaniem wycięto w nim otwór o wym. 22 x 18 cm - mający służyć do usuwania nieczystości, który zamykany jest poprzez zatykanie go dopasowanym betonowym kawałkiem. Zgodnie z § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe powinny mieć szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości. Jak uznał organ I instancji, zastosowana przez inwestorów w niniejszym przypadku betonowa zatyczka wymogów szczelności, o której stanowi w/w przepis, nie spełnia.

Co zaś do drugiego z obowiązków, fakt zamurowania i zaizolowania górnego otworu stwierdził organ I instancji już w toku przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2013 r. oględzin (patrz: zdjęcie nr 9 - załącznik do protokołu oględzin). Nie było to już jednak możliwe w przypadku drugiego z otworów - z uwagi mianowicie na częściowe wypełnienie komory nr 3. Tym niemniej wezwany na przesłuchanie w dniu 15 lipca 2013 r. Z.A. zeznał, że zamurował oba znajdujące się w ścianie pomiędzy komorami nr 2 i nr 3 otwory przelotowe: górny otwór wypełniony został kostką brukową, granitową (szt. 9), na mocnej zaprawie cementowej, a następnie otynkowany i zaizolowany, zaś dolny otwór wypełniony został bloczkiem betonowym i dachówką wraz z zaprawą cementową, a następnie zarzucony zaprawą cementową.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał za niezbędne zaizolowanie otworu dolnego - celem zapewnienia jego szczelności.

Jak zauważył DWINB, że zgodnie z § 35 w/w rozporządzenia zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne. A ponadto, wyłącznie szczelne zamurowanie istniejących pomiędzy komorą nr 2 i nr 3 przedmiotowego zbiornika otworów przelotowych umożliwia zastosowanie do wydzielonej tym sposobem komory nr 3, o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3, przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, odległości pokryw i wylotów wentylacji zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3 powinny wynosić co najmniej 30 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W pozostałym zakresie sporna inwestycja, jak wynika jednoznacznie z dokonanych przez organ I instancji ustaleń, w żaden sposób przepisów techniczno- budowlanych nie narusza. A ta okoliczność ingerencję organów nadzoru budowlanego we wskazanej części ostatecznie wyklucza. Jak mianowicie ustalił organ I instancji podczas przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2013 r. oględzin: inwestorzy wykonali odpowietrzenie komory nr 3 wyprowadzone rurą PCV 88 cm ponad poziom terenu - zgodnie z § 35 w/w rozporządzenia, zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe powinny być wyposażone w odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. Odległość wykonanego w przekryciu komory nr 3 otworu do usuwania nieczystości od najbliższego okna budynku mieszkalnego wynosi 30,03 m, zaś odległość wylotu wentylacji komory od najbliższego okna budynku mieszkalnego - 31,08 m - zgodnie z § 36 ust. 3 w/w rozporządzenia, odległości pokryw i wylotów wentylacji zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3 powinny wynosić co najmniej 30 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że podjęte przez PINB rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione i zgodne z przepisami Prawa budowlanego, określającymi procedurę naprawczą, która znajduje zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, a tym samym winno się ono ostać w obrocie prawnym. Mając jedynie na uwadze częściowy upływ wyznaczonego decyzją terminu realizacji wynikających z niej obowiązków, korzystając z nadanych organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnień reformacyjnych, należało zmienić termin wykonania przedmiotowych obowiązków.

W odniesieniu natomiast do podnoszonych przez odwołujących zarzutów DWINB wyjaśnił, po pierwsze, że istotą prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego jest doprowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zgoda współwłaścicieli (w przypadku współwłasności), jaką należy się wykazać przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, ubiegając się o pozwolenie na budowę bądź dokonując zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, nie stanowi tym samym okoliczności weryfikowanej przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Naruszenie w takim przypadku prawa własności jest kwestią leżącą w kompetencji sądów powszechnych (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10). Tym samym brak zgody odwołującej na wykonanie przez Państwa O. na będącej współwłasnością działce nr 86 w P. przedmiotowych robót budowlanych nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Do zastosowania zatem w rzeczonej sprawie tego przepisu w związku z brakiem zgody odwołującej na realizację spornej inwestycji organ I instancji absolutnie nie był i nie jest zobowiązany.

Po drugie, zauważono, że podnoszona przez odwołującą kwestia dokonanej w niniejszym przypadku przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego zbiornika jest kwestią wykraczającą poza przedmiot postępowania, w ramach którego kwestionowana decyzja zapadła, a które wszczęte zostało w sprawie wykonanych przez inwestorów robót budowlanych polegających na przebudowie jednej z komór w/w zbiornika. Nie przesądzając, czy w przypadku przedmiotowego zbiornika do zmiany sposobu użytkowania doszło, czy też nie, organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, jeżeli z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części wiązały się również samowolnie wykonane roboty budowlane, na przykład przebudowa obiektu, organ nadzoru budowlanego wszczyna dwa odrębne postępowania: w pierwszej kolejności rozstrzygając w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego o samowolnie wykonanych robotach budowlanych polegających na przebudowie obiektu, następnie zaś orzekając w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w oparciu o dyspozycję art. 71 a Prawa budowalnego. O rozstrzyganiu w kwestii zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego zbiornika w ramach niniejszego postępowania mowy być zatem nie mogło. Może ona stanowić co najwyżej przedmiot odrębnego postępowania.

Po trzecie, fakt, że zrealizowana przez Państwa O. na działce nr 86 AM-1 w P. inwestycja łączy roboty o odmiennej kwalifikacji prawnej, tj. takie, które wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej), oraz takie, które obostrzone są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (przebudowa zbiornika na nieczystości), nie stoi, w ocenie DWINB, na przeszkodzie, aby inwestycję tę objąć jednym postępowaniem - za czym obstaje strona w odwołaniu. Z tej mianowicie przyczyny, że zastosowanie do obu części przedmiotowej inwestycji znajduje ta sam procedura naprawcza, tj. procedura, o której mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego: roboty polegające na budowie przyłącza wykonano bowiem w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. bez wymaganego zgłoszenia, roboty zaś polegające na przebudowie zbiornika na nieczystości zrealizowano w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. na podstawie zgłoszenia, lecz z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe wymagałoby jednak rozszerzenia pierwotnie podjętego przez organ I instancji w związku z przedmiotową inwestycją postępowania, które wszczęte zostało wyłącznie w sprawie budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej. Stąd działanie przyjęte w niniejszym przypadku przez organ I instancji DWINB uznał za prawidłowy. W świetle bowiem wyraźnie ograniczonego przedmiotu pierwotnie wszczętego przez organ I instancji postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji - z jednej strony, oraz odmiennej kwalifikacji prawnej składających się na tą inwestycję robót budowlanych - z drugiej strony, przeszkód, zarówno faktycznych, jak i prawnych, do prowadzenia w związku z nią dwóch odrębnych postępowań brak. Tym samym zauważyć należy, że wszelkie podnoszone przez stronę odwołującą w odwołaniu zarzuty w zakresie dotyczącym wykonanego przez Państwa O. przyłącza kanalizacji sanitarnej ze znajdującego się na działce nr 86 w P. budynku mieszkalnego do zlokalizowanego również na tej działce zbiornika na nieczystości, a konkretnie do komory nr 3 tego zbiornika, winny być podnoszone na gruncie odrębnego postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie tego przyłącza - stosownie do jego przedmiotu.

Po czwarte, co do odległości przedmiotowego zbiornika od zlokalizowanego na działce budynku mieszkalnego organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z powoływanym już przepisem § 36 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości te, w przypadku bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, mierzy się nie od zbiornika jako takiego, tj. nie od najbardziej wysuniętego w kierunku budynku punktu tego zbiornika, lecz od konkretnych jego elementów, tj. pokryw i wylotów wentylacji. Nadto wskazał, że odwołująca powołuje się na nieaktualne już pomiary dokonane podczas oględzin z dnia 24 czerwca 2013 r., które w wyniku przeprowadzonych przez inwestorów robót budowlanych uległy od tego czasu zmianie. Jak mianowicie ustalił organ I instancji w toku oględzin w dniu 12 sierpnia 2013 r., odległość wykonanego w przekryciu komory nr 3 otworu do usuwania nieczystości od najbliższego okna budynku mieszkalnego wynosi 30,03 m, zaś odległość wylotu wentylacji tej komory od najbliższego okna budynku mieszkalnego - 31,08 m. Wymogi przepisów techniczno-budowlanych są zatem w niniejszym przypadku niewątpliwie spełnione.

Co zaś do sposobu dokonania w/w pomiarów DWINB stwierdził, że organ I instancji dokonał ich w sposób prawidłowy. Zwrócił przy tym uwagę, że tym, co wiąże organy administracji publicznej, są przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Stanowiące o wymaganych w przypadku zbiorników na nieczystości płynne odległościach przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., mające charakter przepisów powszechnie obowiązujących, określają wyraźnie, w jaki sposób pomiarów tych odległości należy dokonywać, wskazując w przypadku zbiorników o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3, z jakim mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia, że ma to być odległość od pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników do okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a zatem odległość pomiędzy konkretnymi elementami zbiornika i konkretnymi elementami budynku. Gdyby ustawodawca wymagał od organu dokonywania pomiarów w/w odległości w sposób wskazany przez odwołującą, uregulowałby to wyraźnie w przepisie.

Po piąte, co do podnoszonego przez odwołującą naruszenia przy wykonywaniu odpowietrzenie komory nr 3 elementów konstrukcyjnych zbiornika DWINB zauważył, że w niniejszym przypadku żadna poważna ingerencja w elementy konstrukcyjne zbiornika nie miała miejsca - celem wykonania odpowietrzenia nadkuto jedynie krawędź bocznej ściany zbiornika. A ponadto, właśnie dlatego, że sporna przebudowa stanowi inwestycję obostrzoną obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jej samowolna realizacja spowodowała wdrożenie przez organ I instancji w rzeczonej sprawie stosownej procedury naprawczej.

Po szóste, wbrew twierdzeniu strony odwołującej, organ I instancji ustalił, w ocenie DWINB, w sposób wystarczający, że oba znajdujące się pomiędzy komorami nr 2 i nr 3 zbiornika otwory przelotowe zostały zamurowana, a ponadto, że górny otwór został też szczelnie zaizolowany. Organ I instancji odebrał na tę okoliczność zeznania wykonawcy robót, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a także wykonał dokumentację fotograficzną. Organ przyznał natomiast rację odwołującej co do niepotwierdzonej szczelności zamurowania otworu dolnego. Tego jednak i organ I instancji nie kwestionuje - stąd nałożony na inwestorów obowiązek "doszczelnienia zamurowanego dolnego otworu".

Po siódme, przepisy regulujące zastosowaną w sprawie procedurę nie dają prowadzącemu postępowanie organowi kompetencji do nakazania inwestorowi zaprzestania użytkowania obiektu, którego samowolnie wykonywane roboty dotyczą. Na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może co najwyżej wstrzymać prowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych. Wyłącznie jednak wówczas, gdy roboty te są faktycznie w toku. W niniejszej sprawie organ I instancji nie był zatem do tego uprawniony, jak bowiem wynika z protokołu oględzin z dnia 12 siepania 2013 r., inwestorzy roboty ukończyli - choć wykonali je z uchybieniami. Odwołująca błędnie utożsamia fakt, że roboty zrealizowano w sposób nieprawidłowy z ich niezakończeniem.

Z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodziła się D.M. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 4 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 199 kodeksu cywilnego w związku z art. 50-51 Prawa budowlanego, a także art. 7 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że brak zgody skarżącej na realizację przez inwestora przedmiotowej inwestycji i zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania zbiornika usytuowanego na posesji rolniczej na potrzeby gromadzenia nieczystości pochodzenia zwierzęcego polegająca na przeznaczeniu 3 komory zbiornika pod wyłączne potrzeby gromadzenia ścieków sanitarnych pochodzących z mieszkania inwestora, która to zmiana sposobu użytkowania przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność trzech współwłaścicieli bez wyodrębnienia części tej nieruchomości do odrębnego korzystania przez jej współwłaścicieli, nie stanowi ograniczenia i nie wpływa na brak uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem przyjętym przez organy nadzoru budowlanego, że brak zgody skarżącej do prowadzenia robót budowlanych nie podlega ustaleniu w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W następstwie tego postępowanie było przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego z naruszeniem prawa skarżącej jako strony niniejszego postępowania i spowodowało nieuprawnioną ingerencją w sferę prawa własności skarżącej wyrażającą się w m.in. w prowadzeniu robót budowlanych na nieruchomości wbrew jej wyraźnej woli.

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nałożeniu na inwestorów przez organy nadzoru budowlanego obowiązków w zakresie wykonania robót budowlanych, które sankcjonują samowolną zmianę przeznaczenia zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego i powodują trwałą zmianę przeznaczenia komory 3 zbiornika na zbiornik na nieczystości ciekłe gromadzący ścieki sanitarne z gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącej w sprawie istniała potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci zobowiązania inwestorów do uzyskania zgody sądu na zmianę przeznaczenia zbiornika i zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sądowego. Do czasu uzyskania takiej zgody procedury naprawcze były i są bezpodstawne, gdyż taki sposób postępowania prowadzi do legalizacji przez PINB w S. bezprawia, natomiast organy władzy publicznej, stosownie do art. 7 Konstytucji RP, zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa z poszanowaniem prawa własności, o którym mowa w art. 64 Konstytucji RP, która stanowi m.in. w ust. 2, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich obywateli ochronie prawnej.

3. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 12, art. 77 oraz art. 78 k.p.a. w związku z art. 50-51 Prawa budowlanego, które nakazują organowi administracyjnemu wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a także podjęcie szybkich i wnikliwych czynności pozwalających na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego oraz załatwienie merytoryczne sprawy, gdyż postępowanie naprawcze toczy się od 7 sierpnia 2012 r., a w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie komory nr 3 zbiornika - od dnia 2 sierpnia 2013 r.. Przy faktycznej wiedzy PINB zaniechał podjęcia działań związanych z przebudową zbiornika od dnia 21 listopada 2011 r., a organ II instancji pomimo braku woli inwestora do zakończenia prowadzonych robót budowlanych w sposób nieuprawniony i niezgodny z celem postępowania naprawczego zaskarżoną decyzją po raz kolejny przedłuża termin realizacji obowiązków doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

4. art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż w postępowaniu naprawczym nie wydano postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy komorze zbiornika wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, nie nakazano sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz dotyczących zbiornika stosownie do treści art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, pomimo że organy nadzoru budowlanego wiedzę na temat niezakończonych, a objętych zgłoszeniem z dnia 12 października 2011 r., robotach przy zbiorniku posiadały. Znajduje to potwierdzenie m.in. w treści postanowień PINB w S. z dnia [...] r. i [...] r., wydanych na podstawie m.in. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Skutkowało to niczym nieograniczonym czasowo, samowolnym, niepodlegającym kontroli w zakresie zgodności z wymaganiami wynikającymi z przepisów technicznych Prawa budowlanego wykonywaniem robót przy zbiorniku przez inwestora przez okres trwania postępowania administracyjnego, np. w dniu 16 lipca 2013 r. (s. 4 zaskarżonej decyzji), nieprzestrzegania procedury i terminów wynikających z procedury naprawczej realizowanej w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, do wybiórczego i dowolnego stosowania przepisów procedury naprawczej, co zaś skutkowało prowadzeniem postępowania niezgodnie z prawem i przewlekłością, którego rezultatem jest m.in. niezakończenie procedury naprawczej od 2011 r. do dnia dzisiejszego.

5. art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż decyzję Nr [...] wydano dopiero w dniu [...] r., niezasadnie przyjmując, że odnosi się ona do robót budowlanych wykonanych w rozumieniu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, co w sposób oczywisty nie miało miejsca.

6. art. 71 i 71 a Prawa budowlanego, wyrażające się w braku podjęcia działań przewidzianych prawem przez organy nadzoru budowlanego, pomimo powzięcia informacji m.in. w trakcie kilkukrotnych oględzin przedmiotowego zbiornika, o samowolnie podjętej przez inwestora zmianie sposobu użytkowania zbiornika pod potrzeby gromadzenia ścieków z wc inwestora, czemu PINB w S. ostatecznie dał sankcjonujący a zarazem nieuprawniony wyraz w decyzji z dnia [...] r. Nr [...], stwierdzając, że decyzja odnosi się do robót budowlanych polegających na przebudowie komory nr 3 "byłego" zbiornika na płynne odchody zwierzęce, a DWlNB rozpatrując odwołania nigdy zmiany sposobu użytkowania nie zakwestionował, pomimo że wskutek niedoprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, zbiornik nie nadaje się do gromadzenia ścieków sanitarnych. Organy nadzoru budowlanego nie nakazały zaprzestania zmienionego sposobu użytkowania zbiornika do czasu przeprowadzenia procedury naprawczej pomimo wniosków składanych w tym zakresie przez skarżącą ani też nie podjęły działań administracyjnych i karnych wobec inwestora za samowolną zmianę sposobu użytkowania zbiornika.

7. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że zachowane są wymagane odległości od okien i drzwi budynku mieszkalnego, o których mowa w tym rozporządzeniu, do zbiornika.

Ponadto skarżąca zarzuciła brak nakazania zaniechania korzystania przez J. i Z.O. z 3 komory zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego, pomimo ustalenia przez PINB w S. odstępstw i niezgodności wykonanych robót z projektem technicznym, a także pomimo stwierdzonego samowolnie zmienionego sposobu użytkowania zbiornika.

Skarżąca zakwestionowała również ustalenia DWINB zawarte na s. 11 zaskarżonej decyzji, z których wynika, że oba znajdujące się pomiędzy komorami nr 2 i 3 zbiornika otwory przelotowe zostały zamurowane. Zamurowanie dolnego otworu nie zostało naoczne stwierdzone, a tym bardziej udokumentowane przez PINB w S., gdyż w dniu przeprowadzania oględzin zbiornik był wypełniony nieczystościami. Ponadto, inwestor podał jako datę zamurowania dolnego otworu styczeń 2013 r., a wykonujący pracę dla inwestora Pan A. podał, że wykonał tę pracę w czerwcu 2013 r., a dolny otwór uszczelnił dachówkami. Taki sposób zamurowania otworu nie zapewnia szczelności, co skutkuje tym, iż nieczystości z komory 3 przedostają się do komory nr 2. Powoduje to, że jako zbiornik na nieczystości ciekłe należy traktować nie jedną komorę o pojemności 50 m3 i w stosunku do tej pojemności ustalać zachowanie wymaganych odległości zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, lecz należy przyjmować pojemność obu komór o łącznej pojemności powyżej 80 m3 i w stosunku do tej pojemności należy ustalać zachowanie wymaganych odległości zbiornika od okien i drzwi budynku mieszkalnego, które to odległości nie są zachowane.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, nakazanie inwestorowi doprowadzenie zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego do stanu poprzedniego sprzed wykonania robót budowlanych wobec braku zachowania wymaganych odległości stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, a także wobec nieprzeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodnej z przepisami prawa procedury naprawczej przy braku zgody skarżącej na zaadaptowanie komory 3 zbiornika pod wyłączne potrzeby gromadzenia ścieków z mieszkania inwestora oraz na dokonaną już zmianę sposobu użytkowania zbiornika, nakazanie inwestorowi przez Sąd wstrzymania użytkowania zbiornika do czasu doprowadzenie zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego do stanu poprzedniego sprzed wykonania robót budowlanych. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego żądania, z ostrożności procesowej, wniosła o zobowiązanie inwestora do uzyskania zgody sądu powszechnego na zmianę sposobu użytkowania zbiornika oraz zaadaptowania komory 3 zbiornika pod wyłączne potrzeby gromadzenia ścieków z mieszkania inwestora, w szczególności wobec ustalenia odstępstw i niezgodności dotychczasowych wykonanych robót z projektem technicznym oraz nakazanie inwestorowi zaprzestania użytkowania zbiornika do czasu uzyskania przez niego zgody sądu powszechnego na zmianę sposobu użytkowania zbiornika oraz do opróżnienia zbiornika. Jednocześnie wobec długotrwałości postępowania administracyjnego jak również niepodjęcia czynności w sprawie realizacji przez inwestora robót niezgodnie ze zgłoszeniem i bez zgody skarżącej, niezwłocznie po wystąpieniu do PINB w S. przez skarżącą w dniu 21 listopada 2011 r. skarżąca wniosła o podjęcie przez Sąd działań określonych w art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi D.M. podniosła ponadto, że aktywnie uczestniczyła w każdej fazie postępowania administracyjnego, od początku wskazując na brak jej zgody jako współwłaściciela nieruchomości na realizację robót wykonywanych przez inwestorów dotyczących zamierzenia budowlanego podanego przez inwestora przy zgłoszeniu w dniu 12 października 2011 r.. W sprawie złożenia fałszywego oświadczenia przez inwestora Z.O. przy zgłoszeniu o posiadaniu zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem toczyło się postępowanie karne o czyn z art. 233 k.k., które - według wiedzy skarżącej - zostało przekazane przez Prokuraturę Rejonową w S. do Sądu Rejonowego w S. z wnioskiem o warunkowe umorzenie.

Odnosząc się do stanowiska organów nadzoru budowlanego, że zarzuty dotyczące braku zgody współwłaściciela nieruchomości na roboty budowlane w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem rozważań, skarżąca podniosła, iż pogląd ten nie może się ostać, gdyż godzi on w prawo własności. Z art. 7 i 64 Konstytucji RP wynika, że wszelkie organy władzy działają na podstawie prawa, w tym poszanowaniu i równoprawnej ochronie prawnej podlega prawo własności. W wynik zaś działań organów nadzoru budowlanego ma miejsce bezprawna ingerencja w prawe własności skarżącej prowadzącej gospodarstwo rolne na wspomnianej nieruchomości. Przepisy art. 4 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wyraźnie stanowią, że inwestor ubiegając się o prawo do zabudowy nieruchomości musi dysponować takim prawem do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, a zamierzenie budowlane powinno być zgodne z przepisami.

Przebudowa zbiornika oraz budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej dotyczy terenu nieruchomości bez wydzielenia części tej nieruchomości do odrębnego użytkowania przez poszczególnych współwłaścicieli, która stanowi przedmiot zarządu wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego czynności przekraczające zwykłe korzystanie z rzeczy, wymagają jednomyślności współwłaścicieli na dokonanie danej czynności. W świetle judykatury za czynności wykraczające poza zwykły zarząd uznaje się m.in. wzniesienie stałego obiektu budowlanego, budowę przyłączy, zmianę sposobu użytkowania zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego z wyodrębnieniem części tego zbiornika pod wyłączne potrzeby gromadzenia ścieków bytowych z mieszkania jednego ze współwłaścicieli, co w danej sprawie ma miejsce. Wiedzę w tym zakresie posiadał również inwestor, który wobec braku zgody współwłaścicieli nieruchomości występował do Sądu Rejonowego w S. o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością, gdzie postanowieniem z dnia 7 października 2011 r. (sygn. akt Ns 225/11) zgody tej nie uzyskał, gdyż jego wniosek oddalono. Mimo wadliwości i niezgodności ze stanem faktycznym sprawy, w tym złożenia niezgodnie z art. 233 § 1 kodeksu karnego, oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało przyjęte przez Starostę bez sprzeciwu.

Zdaniem skarżącej, pogląd organu nadzoru budowlanego I i II instancji oparty jest na błędnej interpretacji uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10), w której Sąd przyjął tylko i wyłącznie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że organ administracji jest zwolniony z badania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli na podstawie dokumentów potwierdzających taki tytuł prawny oraz uprawnienie do decydowania jak np. zgoda pozostałych współwłaścicieli w przypadku współwłasności nieruchomości. NSA stwierdził to wyraźnie w uzasadnieniu wspomnianej uchwały. Czym innym jest bowiem uprawnienie do żądania przedłożenia przez inwestora oświadczenia, a czym innym badanie czy inwestor prawo do nieruchomości posiada. NSA wskazuje, że zawsze należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że ustalenie, iż inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. O tym, że przedstawiona powyższa interpretacja uchwały NSA jest uzasadniona świadczy m.in. potwierdzający ją wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 755/11).

Ponadto błędny jest pogląd, że w razie naruszenia prawa własności przez wykonanie robót budowlanych pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pokrzywdzony może w pełni dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Np. z wyroku SN z dnia 16 grudnia 1992 r. (sygn. akt I CR 188/92, OSN nr 5 z 1983 r. poz. 90) wynika, że wykonanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę niweczy pełną ochronę prawa własności na podstawie art. 222 § 2 kodeksu cywilnego poprzez brak możliwości nakazania przez sąd rozebrania obiektu budowlanego.

A zatem nie można się zgodzić – zdaniem skarżącej - z poglądem reprezentowanym przez organy, że uprawnione i dopuszczalne jest doprowadzenie robót budowlanych w trybie naprawczym określonym w art. 51 Prawa budowlanego bez badania uprawnienia właściciela nieruchomości do dysponowania nią, a nawet wbrew wyraźnej woli drugiego ze współwłaścicieli.

Ponadto, organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne formalnie od 2 sierpnia 2013 do chwili obecnej w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie komory nr 3 zbiornika na płynne odchody zwierzęce, niemniej do tego dnia postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza kanalizacji sanitarnej odnosiło się w pewnym zakresie również do przebudowy zbiornika. W związku z tym niniejsza skarga uwzględnia ten fakt i w tej części odnosi się do działań i zaniechań organów nadzoru budowlanego, wydanych orzeczeń, a także czynności, wniosków i zastrzeżeń uczestników postępowania administracyjnego. Organy administracyjne nie stosowały procedury naprawczej określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, a podejmowane działania prowadziły świadomie w sposób dowolny z pominięciem obowiązujących procedur Prawa budowlanego, co skutkowało nieuzasadnioną przewlekłością postępowania administracyjnego oraz brakiem stosownych rozstrzygnięć m.in. wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, a także dalszych działań przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Nie nałożono także obowiązku przedłożenia ekspertyzy czy inwentaryzacji w określonym terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o której mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz zlecono ją na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniami z dnia 18 września 2012 r.. Działania takie prowadzone były - zdaniem skarżącej - w sposób celowy, aby ominąć rygorystyczną procedurę naprawczą określoną w art. 50-51 Prawa budowlanego i w ten sposób umożliwić inwestorowi dostosowywanie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem od listopada 2011, a także umożliwić korzystanie ze zmienionego sposobu użytkowania zbiornika w stosunku do pierwotnego bez jakichkolwiek konsekwencji administracyjnych czy karnych.

Ostatecznie wydana została decyzja przez DWINB, która bezpodstawnie po raz kolejny wyznacza inwestorom nowy termin do wykonania obowiązków dotyczących doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określonych w decyzji PINB w S. z dnia [...] r. Nr [...], podczas gdy ustalone okoliczności w sprawie wskazują, że wobec niezrealizowania przez organ nadzoru budowlanego wymaganej procedury naprawczej określonej w art. 50-51, brak zgody współwłaścicielki nieruchomości na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w postaci przebudowy 3 komory zbiornika i przeznaczenia go pod wyłączne potrzeby gromadzenia ścieków z wc inwestora oraz z uwagi na samowolną zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania zbiornika, decyzja ta jest niewłaściwa i nie odpowiada ustaleniom faktycznym i prawnym w sprawie, gdyż procedura naprawcza nie została skutecznie i zgodnie z prawem przeprowadzona.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone ani przepisy procedury administracyjnej, ani przepisy prawa materialnego, co powoduje że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stał się podstawą prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).

Treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 jednoznacznie wskazuje, że w razie ustalenia, iż inwestor wykonuje roboty budowlane w wypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ administracji publicznej, to jest organ nadzoru budowlanego, decyzją administracyjną nakłada obowiązek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, chyba że stwierdzi, iż zachodzą podstawy do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo gdy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co zobowiązuje organ do nałożenia decyzją obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Należy tutaj również zauważyć, że jeżeli roboty budowlane są w trakcie realizacji, organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1, które traci ważność po upływie 2 miesięcy do dnia doręczenia, chyba że w tym czasie zostanie wydana decyzja merytoryczna. Jeżeli natomiast roboty budowlane zostały zakończone, to zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 oraz ust. 3. W przypadku mianowicie braku możliwości naprawy inwestycji organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeżeli natomiast istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć w tym celu, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z art. 51 ust. 3. Przy czym, w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania przez inwestora robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, winien on w pierwszej kolejności, jeżeli uzasadnia to stan faktyczny sprawy, tzn. jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem, nałożyć na inwestora w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania w tym celu określonych czynności lub robót. Dopiero, gdy organ ustali, że roboty budowlane są wadliwe i nie ma możliwości ich naprawy, tj. doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ zobowiązany jest do wydania, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Uwzględniając powyższe, należało uznać zarzut skargi naruszenia art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego za niezasadny. W niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej z budynku mieszkalnego wielorodzinnego do jednej z komór zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego na działce nr 86 AM-1 w miejscowości P. nr 8, gm. S. wykonane przez Państwo J. i Z.O. zostały już zakończone. W takim zaś przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (o czym poniżej).

W niniejszej sprawie – jak uznał organ odwoławczy - inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, jednakże charakter zaistniałych uchybień umożliwia doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stąd też organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał J. i Z.O. wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. następujących robót budowlanych, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem:

1. dostosowanie przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe do wymagań przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.),

2. doszczelnienie zamurowanego dolnego otworu (znajdującego się bliżej dna zbiornika), będącego jednym z dwóch zamurowanych otworów znajdujących się pomiędzy komorą nr 3 a komorą nr 2 (środkowa) zbiornika.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy na podstawie decyzji z dnia [...] r. Nr [...], a zaskarżonej do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu podjęcie w/w decyzji w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym było w pełni prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że sporne roboty budowlane polegające na przebudowie komory nr 3 byłego zbiornika na nieczystości płynne stanowią roboty inne niż budowa obiektu. Przepis art. 3 pkt 6 stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez "przebudowę" należy natomiast rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Z tym ostatnim przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Wskazane w art. 29-31 Prawa budowlanego obiekty i roboty zwolnione z obowiązku uzyskania na ich realizację pozwolenia na budowę stanowią katalog zamknięty, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przebudowa istniejącego zbiornika na nieczystości płynne nie znalazła się w tym katalogu, co oznacza, że jej wykonanie wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie inwestorzy dokonali w dniu 12 października 2011 r. w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia (przyjętego przez Starostę bez sprzeciwu), jednakże dotyczyło ono wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej jak i przebudowy zbiornika na działce nr 86 w miejscowości P., gm. S.. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej wymaga dokonania zgłoszenia, jednakże przebudowa istniejącego zbiornika na nieczystości obostrzona jest już obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe, słusznie organ odwoławczy zakwalifikował sporną przebudowę zbiornika jako wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, stwierdzając, że mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. z robotami prowadzonymi na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, a zatem ze swoistym rodzajem samowoli budowlanej, polegającej na tym, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane objęte, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnośnie zaś nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązków, należy wskazać na przepis § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu.

Jak ustalił organ I instancji w toku przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2013 r. oględzin, właz do komory nr 3 zbiornika został zabetonowany, a przed jego zabetonowaniem wycięto w nim otwór o wym. 22 x 18 cm - mający służyć do usuwania nieczystości, który zamykany jest poprzez zatykanie go dopasowanym betonowym kawałkiem. Zastosowana przez inwestorów w niniejszym przypadku betonowa zatyczka wymogów szczelności, o której mowa w w/w przepisie, jednak nie spełnia. Stąd nakazano inwestorom dostosowanie przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe do wymagań przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 35 w/w rozporządzenia.

Drugi z nałożonych obowiązków, tj. doszczelnienie zamurowanego dolnego otworu, wynika z konieczności zapewnienia szczelności zbiornika, o czym stanowi w/w przepis § 35 rozporządzenia. Za niewystarczające organ I instancji uznał bowiem – co wynika z zeznań Z.A. – wypełnienie dolnego otworu bloczkiem betonowym i dachówką wraz z zaprawą cementową, a następnie zarzucenie go zaprawą cementową. A ponadto, wyłącznie szczelne zamurowanie istniejących pomiędzy komorą nr 2 i nr 3 spornego zbiornika otworów przelotowych umożliwia zastosowanie do wydzielonej tym sposobem komory nr 3, o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3, przepisu § 36 ust. 3 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym odległości pokryw i wylotów wentylacji zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3 powinny wynosić co najmniej 30 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Uwzględniając powyższe rozważania, należało stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie podjął decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uznając je za uzasadnione i zgodne z przepisami Prawa budowlanego, określającymi procedurę naprawczą. Mając jedynie na uwadze częściowy upływ wyznaczonego tym rozstrzygnięciem terminu realizacji wynikających z niego obowiązków, skorzystał z uprawnień reformacyjnych i zmienił termin wykonania tych obowiązków.

Powyższe prowadzi do wniosku, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, o których mowa jest w skardze, tj. art. 7, art. 12, art. 77 oraz art. 78 k.p.a. w związku z art. 50-51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie w sposób wszechstronny wyjaśniły okoliczności sprawy i podjęły wszelkie czynności pozwalające na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy merytoryczne sprawy.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie uznał za słuszny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlane oraz art. 199 kodeksu cywilnego w związku z art. 50-51 Prawa budowlanego, a także art. 7 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej.

W uchwale 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10, publ. ONSAiWSA 2011/2/22, LEX nr 672631, Prok.i Pr.-wkł. 2012/5/42) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Tym samym przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że brak zgody skarżącej do prowadzenia robót budowlanych nie podlega ustaleniu w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, jest uzasadnione. Słusznie zauważył DWINB, istotą prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego jest doprowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zgoda współwłaścicieli (w przypadku współwłasności), jaką należy się wykazać przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, ubiegając się o pozwolenie na budowę bądź dokonując zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, nie stanowi tym samym okoliczności weryfikowanej przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Naruszenie w takim przypadku prawa własności jest kwestią leżącą w kompetencji sądów powszechnych (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10).

Jak wskazał w uzasadnieniu powyższej uchwały NSA, z przepisów Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca nie mówi o udokumentowaniu posiadania przez inwestora prawa do terenu na cele budowlane, lecz wymaga, aby dołączył on do dokumentacji budowlanej (wniosku o pozwolenie na budowę, dokumentów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania) oświadczenie, z którego ma wynikać, że inwestor legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Oświadczenie to składa się na urzędowym formularzu i pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, co w istocie przenosi odpowiedzialność za jego treść na osobę, która je złożyła. Ustawodawca wskazał, w jakich wypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia. Oznacza to, że tylko w tych wypadkach i w tych sprawach inwestor może złożyć takie oświadczenie, a organ może żądać złożenia takiego oświadczenia. Zostały również określone skutki niezłożenia w tych sprawach oświadczenia przez inwestora; polegają one na odmowie wydania decyzji oczekiwanej przez inwestora. Oznacza to, że w innych sprawach wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli jest to potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może polegać na nałożeniu na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia.

Sprawę w postępowaniu naprawczym może zakończyć wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Takie decyzje nie zostały związane z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, mimo że "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego", a nawet rozbiórka, mogą się wiązać z wykonaniem robót budowlanych. Wystarczające dla prawidłowego wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest wykazanie, że stan faktyczny sprawy wymaga takiego rozstrzygnięcia, a nie ma podstaw do wydania decyzji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2.

Decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego natomiast wydaje się w razie ustalenia przez właściwy organ, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzją wydaną na podstawie tego przepisu właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, konkretny obowiązek, polegający na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prowadzi do wydania kolejnej decyzji. Decyzją tą może być decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 4, to jest o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Na uwagę zasługuje art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego decyzję o wznowieniu robót budowlanych (art. 51 ust. 4) przenosi się tak jak decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, po złożeniu przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 3 pkt 2, a więc oświadczenia o prawie inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane.

Powyższe wskazuje, że we wszystkich wypadkach związania rozstrzygnięcia na podstawie Prawa budowlanego z obowiązkiem złożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane ustawodawca traktuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, wskazując, że ma on być dołączony przez inwestora do dokumentacji budowlanej lub złożony na podstawie obowiązku nałożonego postanowieniem właściwego organu administracji publicznej. Według gramatycznego brzmienia analizowanej ustawy ustawodawca jednoznacznie nie wiąże wydania decyzji w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane w takich wypadkach, jak: nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1); wiążąca się z art. 51 ust. 3 decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2).

Należy również wskazać, że przepis art. 4 Prawa budowlanego formułuje tzw. "prawo do zabudowy", stanowiąc, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Inwestorzy posiadają tytuł prawny wynikający z prawa współwłasności działki nr 86 AM-1 w P., na który powołali się w złożonym oświadczeniu o legitymowaniu się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane. Z oświadczenia tego nie wynikał brak zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na przedmiotową inwestycję. W związku z powyższym skarżąca nietrafnie powołała się na wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 755/11), który dotyczy braku prawa strony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (strona powołała się w tym wyroku na umowę dzierżawy gruntu gminnego, która zakończyła się na początku postępowania administracyjnego).

Powyższe czyni również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej niezasadnym, bowiem nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w toczącej się sprawie. Zobowiązanie inwestorów do uzyskania zgody sądu na zmianę przeznaczenia zbiornika nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 k.p.a..

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niewydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, Sąd wskazuje, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 131/13, publ. LEX nr 1320815). "Jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 p.b., ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie takie byłoby fikcyjne), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust. 1 p.b.. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b p.b." (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 682/10, publ. LEX nr 1234338).

W związku z powyższym, należało stwierdzić, że brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, bowiem roboty budowlane prowadzone przez Państwo O. zostały już zakończone. Słusznie też w dniu 7 sierpnia 2012 r. - w konsekwencji dokonanych w trakcie oględzin w dniu 6 sierpnia 2012 r. ustaleń - organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie: robót budowlanych polegających na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej z budynku mieszkalnego wielorodzinnego do jednej z komór zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego na działce nr 86 AM-1 w miejscowości P. nr 8, gm. S. - wykonanych przez Państwo J. i Z.O. niezgodnie z przyjętym przez Starostę S. bez sprzeciwu zgłoszeniem dokonanym w dniu 12 października 2011 r. ma podstawie art. 30 Prawa budowlanego.

Konsekwencją powyższego było podjęcie przez PINB w S. postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, które – wbrew zarzutom skargi – należy uznać za prawidłowe. Postanowieniem tym nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego obejmującego inwentaryzację wszystkich wykonanych robót budowlanych związanych z budową spornego przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z oceną techniczną stwierdzającą prawidłowość ich wykonania - z uwzględnieniem zasad wiedzy technicznej i obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz z analizą wpływu już funkcjonującego przyłącza przy niezakończonych, a objętych zgłoszeniem robotach przy komorze zbiornika, na spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych i ochrony środowiska, jak i zapewnienia warunków użytkowych w zakresie usuwania ścieków.

Należy tutaj podkreślić, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, publ. LEX nr 1219138). Może nim być postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Ideą tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. W wypadku, gdy organ nadzoru budowlanego ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego może on domagać się, w drodze postanowienia, dostarczania odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydawane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma bowiem charakter dowodowy i służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby już prowadzonego postępowania.

"Uzasadnienie wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 p.b., z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego czy samowolnego wykonania innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wątpliwości te uzasadnione być muszą stwierdzonymi okolicznościami sprawy" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1264/11, publ. LEX nr 1123247). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zamurowania znajdujących się pomiędzy komorami nr 2 i 3 zbiornika otworów słusznie wskazał organ II instancji, że organ I instancji ustalił w sposób wystarczający, że oba te otwory przelotowe zostały zamurowane, górny otwór został zaś szczelnie zaizolowany, co zostało potwierdzone zeznaniami wykonawcy robót, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, jak i wykonaną dokumentacją fotograficzną. W kwestii zaś niepotwierdzonej szczelności zamurowania otworu dolnego – został nałożony na inwestorów obowiązek "doszczelnienia zamurowanego dolnego otworu".

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie dotyczących odległości zbiornika od okien i drzwi budynku mieszkalnego. Zgodnie z powoływanym wyżej przepisem § 36 ust. 3 w/w rozporządzenia odległości te, w przypadku bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, mierzy się nie od zbiornika jako takiego, tj. nie od najbardziej wysuniętego w kierunku budynku punktu tego zbiornika, lecz od konkretnych jego elementów, tj. pokryw i wylotów wentylacji. Nadto, jak wskazał organ odwoławczy w toku oględzin w dniu 12 sierpnia 2013 r. ustalono, że odległość wykonanego w przekryciu komory nr 3 otworu do usuwania nieczystości od najbliższego okna budynku mieszkalnego wynosi 30,03 m, zaś odległość wylotu wentylacji tej komory od najbliższego okna budynku mieszkalnego - 31,08 m. Wymogi przepisów techniczno-budowlanych są zatem w niniejszym przypadku niewątpliwie spełnione. § 3 ust. 1 stanowi bowiem, że odległości pokryw i wylotów wentylacji z dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc większej niż 4 oraz zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe i kompostowników o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3 powinny wynosić co najmniej:

1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń wymienionych w ust. 1 pkt 1 - 30 m,

2) od granicy działki sąsiedniej - 7,5 m,

3) od linii rozgraniczającej drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 10 m.

Odnośnie żądania skargi podjęcia przez Sąd działań określonych w art. 155 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy wskazać, że powyższy przepis stanowi, iż w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może (a więc według własnego uznania), w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach (§ 1). Powyższy przepis art. 155 § 1 dotyczy tzw. sygnalizacji w zakresie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Co istotne, skład orzekający może te uchybienia stwierdzić w toku rozpoznawania sprawy, to jest od chwili wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego do chwili uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Takich uchybień Sąd od chwili wszczęcia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdził. Stąd też wniosek w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.