Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1021/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. wydana w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z przyłączami, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka nr ewid. [...] z obrębu [...], w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 10 września 2020 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") o interwencję w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr ewid. [...] obręb [...]); wskazała na naruszenie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z przystąpieniem do realizacji i użytkowania drogi dojazdowej do terenu budowy budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na ww. nieruchomości oraz w związku z zagrożeniem wystąpienia katastrofy budowlanej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] i sieci uzbrojenia terenu w otoczeniu ww. budynku wskutek działania Miasta [...] i inwestora [...] SA w [...] przy wykonywaniu robót budowlanych i użytkowaniu drogi dojazdowej do terenu budowy przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu pisma skarżąca podała, że jest użytkownikiem działek ewid. z obrębu [...], m.in. nr [...] i [...] oraz, że w 1978 r. posadowiła na działce nr [...] budynek mieszkalny wielorodzinny – nieruchomość przy ul. [...] w [...]; jest ustawowym zarządcą ww. budynku i działek [...] i [...], nadto posiada roszczenie o ustanowienie na działkach nr [...] i [...] na swoją rzecz prawa użytkowania wieczystego, a roszczenie to jest aktualnie dochodzone przed Sądem Okręgowym [...] w [...] w sprawie o sygn. akt [...]. I dalej skarżąca wskazała, że inwestor 28 lipca 2020 r. zawarł z [...] umowę dzierżawy dotyczącą działki nr [...]; wydzierżawił ją pod zaplecze budowy (530 m²) i drogę dojazdową (205 m²), a to bez zgody i wiedzy użytkownika i zarządcy ustawowego działki nr [...]. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu stanowiącym zał. nr 1 do ww. umowy dzierżawy droga dojazdowa do terenu budowy inwestora została wytyczona wzdłuż budynku skarżącej, bezpośrednio przy wyjściu z klatki schodowej tego budynku, w ciągu pieszo-jezdnym a dalej przez trawnik i boisko sportowe. Umiejscowienie drogi dojazdowej powoduje realne zagrożenie dla mieszkańców budynku skarżącej. Poza tym skarżąca wskazała, że inwestor postawił na ww. działkach ogrodzenie bez jej zgody i wiedzy jako użytkownika i zarządcy tych działek. Skarżąca wniosła o wstrzymanie realizacji i użytkowania drogi dojazdowej do terenu inwestycji w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Następnie w piśmie z 16 września 2020 r. skarżąca zawiadomiła PINB o wybudowaniu przez inwestora na działce nr [...] ogrodzenia bez zgłoszenia, a także o prowadzeniu przez inwestora prac na działkach nr [...] i [...], pomimo natychmiast wykonalnego sądowego zakazu prowadzenia wszelkich prac na ww. działkach, wobec postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2020 r. w sprawie sygn. akt [...] .

W dniu 10 listopada 2020 r. PINB przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], drogi dojazdowej do ww. inwestycji oraz ogrodzenia terenu tej inwestycji. Ustalono, że znajduje się tam budynek mieszkalny wielorodzinny podpiwniczony o sześciu kondygnacjach nadziemnych oraz, że w głębi nieruchomości na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul.[...] prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Roboty te prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] [...] z [...] listopada 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalono także stan zaawansowania budowy, a mianowicie wykonanie palisady ażurowej, ścianki berlińskiej w narożu nieruchomości w sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], wykopu o głębokości ok. 3,70 m w osiach D-H/2-5. Ustalono też, że teren budowy został ogrodzony, przymocowano tablicę informacyjną budowy do ogrodzenia.

Dalej, pismem z [...] listopada 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robot budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka nr ewid. [...] z obręb [...]. Następnie organ ten decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), odmówił nałożenia na inwestora "[...] SA w [...]" obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanej inwestycji, tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z przyłączami, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka nr ewid. [...] z obrębu [...], do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrolowane roboty budowlane prowadzone są prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i sztuką budowlaną.

Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej od ww. decyzji, [...]WINB w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wskazał, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niezawiadomienie strony o oględzinach, które odbyły się 10 listopada 2020 r. na terenie objętej postępowaniem nieruchomości podał, że jakkolwiek brak poinformowania o nich strony skarżącej przynajmniej na siedem dni przed terminem stanowi naruszenie art. 79 k.p.a., to jednak dopiero wykazanie, że naruszenie to uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżącej nie zostało zaś uniemożliwione podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej w toku przedmiotowego postępowania, przede wszystkim zapoznała się ona kilkukrotnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Ponadto skarżąca skorzystała z prawa do czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczą m.in. liczne znajdujące się w aktach jej pisma odnoszące się do niniejszej sprawy.

Dalej [...]WINB zaznaczył, że przedmiotem zarzutów skarżącej w przedmiotowej sprawie jest kwestia organizacji procesu inwestycyjnego - budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], w postaci ruchu ciężarówek i ciężkiego sprzętu budowlanego po działce nr [...] z obrębu [...], budowy ogrodzenia spornej inwestycji i drogi dojazdowej do niej. Mając to na względzie [...]WIŃB zauważył, że w aktach sprawy znajduje się kopia Planu Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia dla przedmiotowej budowy z [...] października 2020 r., w którym m.in. "przewidziano wykonanie palisady odgradzającej teren budowy obiektu realizowanego na podstawie decyzji" Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. Taka przesłona została zatem wykonana w ramach planu bezpiecznej organizacji placu budowy. Kierownik budowy jako osoba odpowiedzialna za przebieg procesu budowlanego na terenie budowy uznał, iż jest ona niezbędna z punktu widzenia bezpieczeństwa zarówno osób przebywających na placu budowy, jak i (w szczególności) osób postronnych. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z zaleceniami [...] Sp. z o.o. (zawartymi w piśmie z 1 października 2020 r., a odnoszącymi się do możliwości przebiegu drogi dojazdowej do budowy nad gazociągiem DN 150), droga dojazdowa do terenu realizowanej inwestycji prowadzi wzdłuż budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], a wjazd odbywa się z nawierzchni asfaltowej, na powierzchni którego ułożono płyty drogowe typu MON (zgodnie z ww. wytycznymi gestora sieci). Zarówno wygrodzenie jak i wjazd zawarte zostały w załączniku graficznym do ww. Planu Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia. [...]WINB podał także, że podczas przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tej sytuacji, jak przyjął za organem I instancji, brak jest obecnie podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem przy ul. [...] w [...].

Dodał, że ratio legis art. 51 polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Roboty te mogą być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jednakże naruszenie rzeczonych praw może być dochodzone przed sądem powszechnym. W świetle powyższego przedłożony przez skarżącą (w postępowaniu odwoławczym) wyrok Sądu Rejonowego [...] z [...] stycznia 2021 r., sygn. akt [...], nakazujący zaniechanie naruszenia przez [...] SA m.in. posiadania nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w ramach nadzoru budowlanego, gdyż organy administracji publicznej nie są powołane do egzekwowania wykonania wyroków sądów powszechnych, do czego są władne sąd lub komornik (art. 758 Kodeksu postępowania cywilnego). Tym samym prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z [...] stycznia 2021 r. nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania określonego nakazu przez organ nadzoru budowlanego, gdyż organy orzekają na innych przepisach materialnych i badają stan faktyczny pod kątem innych przesłanek, niż to czyni sąd cywilny. Jakkolwiek zarówno ww. sprawa cywilna, jak i niniejsza administracyjna dotyczy tego samego przedmiotu, to jednak (jak zaznaczył [...]WINB) sąd powszechny badał naruszenie posiadania nieruchomości poprzez wzniesienie ogrodzenia, zaś organ administracji państwowej badał zgodność spornego ogrodzenia z przepisami budowlanymi. Dlatego z faktu wydania ww. wyroku sądu cywilnego nie można żądać od organu rozbiórki ogrodzenia w oparciu o przepisy procedury administracyjnej.

[...] WINB zauważył przy tym, że z pism skarżącej wynika, iż jej przedmiotem zainteresowania jest sposób zorganizowania prac budowalnych oddziałujący na prawo własności skarżącej. Wyjaśnił, że za organizację terenu budowy, a zatem również za znajdujące się na tym terenie obiekty tymczasowe służące do prowadzenia robót budowlanych i urządzenia techniczne, jak np. ogrodzenie, czy organizację przejazdu pojazdów zaopatrujących budowę, odpowiada kierownik budowy. Organ dostrzegł też, że odpowiedzialność za szkody wynikłe w wyniku zorganizowania prac budowalnych dochodzona być może na podstawie przepisów cywilnych przed sądem powszechnym.

Jednocześnie [...]WINB zauważył, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Tym samym organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do badania legalności tego rodzaju obiektów, którym jest m.in. ogrodzenie placu budowy czy droga dojazdowa do niego. Z uwagi na czasowy charakter obiektów przewidzianych w art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego nie mają do nich również odniesienia przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do oceny takiego obiektu pod kątem spełnienia przepisów techniczno - budowlanych wskazanych w tym rozporządzeniu. Ujęta we wniosku strony skarżącej o wszczęcie postępowania z 10 września 2020 r. droga dojazdowa do terenu budowy, czy wskazane w piśmie z 16 września 2020 r. ogrodzenie wchodzą bowiem w skład zaplecza terenu budowy robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i po jego realizacji winny być rozebrane. W tym stanie rzeczy za zasadne uznał utrzymanie w mocy decyzji PINB.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

-art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie przez [...]WINB, że choć PINB nie zawiadomił skarżącej o oględzinach i naruszył art. 79 k.p.a., to skarżąca miała możliwość podejmowania czynności procesowych i nie wykazała, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co podważa obowiązek organów równego traktowania stron postępowania, prawo stron równego uczestnictwa w czynnościach procesowych oraz rodzi poważne wątpliwości co do bezstronności organów,

-art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do fotografii załączonych przez skarżącą do pisma z 11 grudnia 2020 r., na których widać, że ruch ciężarówek i ciężkiego sprzętu budowlanego po działce nr [...] z obrębu [...] powoduje przesunięcie mas ziemi i zapadanie się nawierzchni asfaltowej, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej wskutek naruszenia sieci przesyłowych znajdujących się w gruncie na nieruchomości przy [...] w [...], w tym sieci gazowych,

b) brak zbadania przez [...]WINB i odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do faktu, iż inwestor [...] S.A. dopuścił się samowoli budowlanej poprzez wybudowanie na działce nr [...] palisady - ogrodzenia z zabetonowanych słupów stalowych i płyt OSB bez zgłoszenia budowlanego, pomimo tego, że niektóre słupy stalowe w ogrodzeniu przekraczają wysokość 2,20 m,

c) wskazanie przez [...]WINB, że droga dojazdowa do terenu budowy na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wchodzi w skład zaplecza terenu budowy, podczas gdy droga dojazdowa znajduje się poza terenem budowy oraz jego zaplecza,

d) brak ustalenia przez [...] WINB, czy płyty odciążające MON zostały położone w warstwie konstrukcyjnej z zachowaniem normatywnych odległości wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, jak wynikało z zaleceń przedstawionych w piśmie [...] Sp. z o.o. z [...] października 2020 r.,

e) brak ustalenia przez [...] WINB, czy ruch ciężarówek i ciężkiego sprzętu budowlanego tuż przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz przy wyjściu z tego budynku stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia jego mieszkańców oraz konstrukcji ww. budynku,

-art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność tego, czy płyty MON położone przez inwestora [...] S.A. stanowią wystarczające zabezpieczenie przed naruszeniem gazociągu DN 150 wskutek ruchu ciężarówek i ciężkiego sprzętu budowlanego oraz czy ruch ww. pojazdów tuż przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w oraz przy wyjściu z tego budynku stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia jego mieszkańców oraz konstrukcji ww. budynku,

-art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie prowadzenia przez inwestora prac na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], pomimo obowiązywania najpierw natychmiast wykonalnego sądowego zakazu prowadzenia wszelkich prac na ww. działkach (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2020 r. w sprawie sygn. [...] z klauzulą natychmiastowej wykonalności) a następnie wyroku Sądu Rejonowego [...] z [...] stycznia 2021 r. w sprawie sygn. akt [...], wraz z klauzulą wykonalności w zakresie objętym rygorem natychmiastowej wykonalności, tj. w zakresie pkt 1 i 2 stwierdzającego bezprawność powyższych prac oraz korzystania przez inwestora [...] S.A. z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do terenu budowy, co obligowało [...]WINB do uniemożliwienia wykonywania prac przez inwestora na działce nr [...] i korzystania z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do terenu budowy,

-art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez odmowę nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, pomimo tego, że droga dojazdowa do inwestycji przy ul. [...] w [...] i ogrodzenie (zwane przez [...]WINB palisadą) na środku ciągu pieszo - jezdnego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], nie zapewniają poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącej i mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...],

-art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że droga dojazdowa do budowy poprzez nieruchomość przy ul. [...] w [...] stanowi część terenu budowy i [...]WINB nie może badać legalności jej wykonania oraz nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia budowlanego, podczas gdy droga dojazdowa jest położona poza terenem budowy i wymaga pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB z [...] kwietnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...], w celu doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie zakończone ww. decyzją uruchomiono z urzędu, niemniej w postępowaniu tym uwzględniono żądania i stanowisko skarżącej zawarte w pismach z 10 września 2020 r. i 16 września 2020 r. (skierowanych do PINB). Podstawą wydania tego orzeczenia było natomiast stwierdzenie (w oparciu o zgromadzone dowody), że roboty związane z realizacją ww. inwestycji (prowadzonej w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] S.A. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu), nie wymagają interwencji, a to w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przebieg postępowania, podnoszone przed PINB przez skarżącą okoliczności, a także poczynione przez wskazany organ ustalenia, stanowisko to i - wydane w następstwie tego - zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że spór w sprawie dotyczy w istocie robót związanych z organizacją zaplecza budowy inwestycji objętej ww. decyzją Prezydenta [...]. Zdaniem bowiem skarżącej, sposób zorganizowania prac budowlanych tej inwestycji, zagraża katastrofą budowlaną jej budynkowi mieszkalnemu – wielorodzinnemu, zlokalizowanemu przy ul. [...] w [...], w efekcie także - mieszkańcom tego budynku. Taki wpływ na jej budynek (a także sieci uzbrojenia terenu wokół tego budynku) może mieć wytyczenie drogi dojazdowej do terenu budowy wzdłuż tego budynku, bezpośrednio przy wyjściu z klatki schodowej (stanowiąc zdaniem skarżącej realne zagrożenie dla mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...]), nadto – na terenie, w którym w ziemi została umiejscowiona sieć gazowa (D100 i 150), ciepłownicza, wodna, kanalizacyjna i elektroenergetyczna (bo przejeżdżanie przez nie może powodować ich uszkodzenie). Poza tym skarżąca wskazała także na samowolę budowlaną z uwagi na wykonanie na działce nr ewid. [...] ogrodzenia przekraczającego 2,20 m wysokości bez uprzedniego dokonania zgłoszenia, a także na prowadzenie prac budowlanych przez inwestora pomimo postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2020 r. sygn. [...], następnie wyroku tego Sądu z [...] stycznia 2021 r. o tej samej sygn., z powództwa skarżącej o naruszenie posiadania, nakazującego inwestorowi, "aby zaniechał naruszenia posiadania powódki (...) w posiadaniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], tj. aby (...) zaprzestał prowadzenia prac na działkach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...] w [...] polegających na przygotowaniu drogi dojazdowej oraz zaplecza budowy dla inwestycji prowadzonej na działce ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...], a także żeby zaniechał dalszych naruszeń na działce ewidencyjnej [...]oraz [...]" (v. pkt 1 ww. wyroku).

Analizując sprawę Sąd uznał, że wszystkie te okoliczności, ważne dla skarżącej, zostały w niej uwzględnione i wyjaśnione, nie uzasadniały jednak wydania przez nadzór budowlany rozstrzygnięcia nakładającego na inwestora określonego obowiązku. Czynności kontrolne na nieruchomości pozwoliły bowiem na ich zweryfikowanie, a to w ramach posiadanych przez organy nadzoru budowlanego kompetencji (v. protokół kontroli PINB z [...] listopada 2020 r. i dokumenty do niego załączone); weryfikacja ta nie skutkowała jednak ustaleniem stanu naruszenia prawa budowlanego.

Sąd dostrzega przy tym, że stosownie do art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 obejmuje ona kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zauważa również, że tryb naprawczy uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego (którego użycia domagała się przed PINB skarżąca) może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Na powiązanie cyt. art. 51 z art. 50 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie brzmienie tego pierwszego. Tym samym dla prawidłowego użycia ww. przepisu art. 51 ust. 1, niezbędne jest w pierwszej kolejności wykazanie konieczności jego zastosowania poprzez w istocie wskazanie na niezgodność z prawem, po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4 omawianej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1). bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2). w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3). na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4). w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Z uwagi na okoliczności sprawy należało w niej w szczególności wyjaśnić, czy nie występuje sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ww. ustawy; takie też postępowanie (wyjaśniające sprawę we wskazanym kierunku) miało miejsce, ale wystąpienia wskazanych okoliczności, uzasadniających w efekcie zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego (poprzez nałożenie określonego obowiązku) nie wykazało. I tak, biorąc pod uwagę stan zaawansowania robót budowlanych, nie stwierdzono prowadzenia ich niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną; przyjęto oświadczenie kierownika budowy o prowadzeniu robót zgodnie z projektem (v. ww. protokół z czynności kontrolnych), i sprawa w tej materii nie jest kwestionowana/sporna. Nie stwierdzono również, aby w związku z ich wykonywaniem wystąpił stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Co więcej, ustalono, że w Planie Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia dla przedmiotowej budowy z [...] października 2020 r. przewidziano palisadę odgradzającą teren budowy obiektu realizowanego, a więc, że taka przesłona została wykonana w ramach planu bezpiecznej organizacji placu budowy; za niezbędną uznał ją kierownik budowy odpowiedzialny za przebieg procesu budowlanego (v. art. 21a Prawa budowlanego). Powyższe dotyczy także drogi dojazdowej do budowy (przewidzianej w istniejącym ciągu pieszo-jezdnym), która (jak wynika z pisma gestora sieci gazowej, v. pismo z 1 października 2020 r.), może przebiegać nad gazociągiem DN 150; co istotne - przy jej wykonaniu wzięto pod uwagę zalecenie określone przez spółkę gazową w ww. piśmie z 1 października 2020 r., dotyczące ułożenia płyt obciążających w warstwie konstrukcyjnej z zachowaniem normatywnych odległości wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, Dz. U. z 2013 r., poz. 640; w efekcie - zgodnie z poczynionymi przez PINB ustaleniami – w istniejącym ciągu komunikacyjnym, mającym w części czasowo stanowić drogę dojazdową do budowy ułożono płyty drogowe typu MON. Zarówno wygrodzenie wzdłuż budynku skarżącej, jak i wykonanie w ten też sposób drogi dojazdowej do budowy przewidziano w załączniku graficznym do ww. Planu Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia. W konsekwencji takich ustaleń, prawidłowo więc odstąpiono w sprawie od nałożenia na inwestora obowiązku. Słusznie jednocześnie przyjęto, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (v. art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu i art. 29 ust. 1 pkt 24 wskazanej ustawy w brzmieniu z daty realizacji spornego w sprawie zaplecza budowy). Sąd zauważa w tym też kontekście, że nieruchomość o nr ewid. [...], na której przewidziano sporną drogę dojazdową do budowy i kwestionowaną palisadę, stanowi w części zaplecze budowy – teren budowy, a wobec tego legalność wskazanej palisady nie mogła być także w tym postępowaniu kwestionowana, i zmierzać dalej do zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku. Jedynym przeznaczeniem spornego ogrodzenia (urządzenia budowlanego) jest jego czasowe użytkowanie w trakcie realizacji robót budowlanych związanych ze wskazaną powyżej inwestycją, tj. obsługa zamierzonej/prowadzonej budowy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego przez teren budowy należy rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Teren budowy, o którym mowa w art. 3 pkt 10 ww. ustawy, nie w każdym przypadku musi być więc utożsamiany z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, a tym samym tą, jaką inwestor ma prawo dysponować na cele budowlane. Poza tym, teren budowy to nie tylko przestrzeń, w której prowadzone są określone roboty budowlane, ale także przestrzeń, którą zajmują urządzenia zaplecza tej konkretnej budowy; w konsekwencji o granicach zaplecza budowy rozstrzyga funkcjonalny związek między określonymi urządzeniami, obiektami a budową (por. wyrok NSA z 13 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2259/16, wyrok NSA z 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2556/16).

Podsumowując, w sferze prawa administracyjnego – budowlanego i posiadanych kompetencji, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do interwencji. Dlatego też wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] stycznia 2021 r., przywołany przez skarżącą, a wydany z jej powództwo o naruszenie posiadania, nie mógł w tej sprawie wpłynąć na jej wynik, co nie oznacza, że nie powinien być w odpowiednim do tego trybie egzekwowany, a w następstwie tego może powodować konieczność innego wyznaczenia terenu/zaplecza budowy.

Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji i podzielenia zarzutów skargi; jednocześnie uznał, że zarzuty skargi (głównie o charakterze procesowym) nie podważają skutecznie zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska, poprzedzonego postępowaniem dowodowym w zakresie uzasadnionym okolicznościami sprawy. Wskazują bowiem w istocie "jedynie" na inną ocenę niespornych okoliczności. To też powoduje, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. należało uznać także za niezasadny jako niemający istotnego wpływu na wynik sprawy, w której to skarżąca mogła formułować żądania i miała też możliwość zapoznania się z całością zgromadzonych dowodów. Dodatkowo Sąd zauważa, że zawiadomienie o oględzinach w dniu 10 listopada 2020 r. PINB skierował do inwestora w dacie, w której jednocześnie wydał dwa postanowienia z wniosków skarżącej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., uznając, iż nie jest ona stroną postępowania. Niezależnie od tego stanowiska (dotyczącego przymiotu strony skarżącego), prowadził czynności z urzędu, o czym zawiadomił pismem z [...] września 2020 r. Dopiero postanowienia kasacyjne [...] WINB z [...] listopada 2020 r. spowodowały uwzględnienie skarżącej w sprawie w charakterze strony (v. zawiadomienie PINB z [...] listopada 2020 r.). Niemniej jednak takie działanie PINB nie uniemożliwiło skarżącej zapoznania się z protokołem - przeprowadzonych bez jej udziału w dniu 10 listopada 2020 r. - oględzin, i sformułowania odpowiednich żądań, z których to praw skarżąca przed organami nadzoru budowlanego w efekcie też korzystała.

Na koniec Sąd zauważa, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego nadzór budowlany ma możliwość "monitorowania" postępów budowy aż do czasu jest zakończenia oddaniem do użytkowania. Poza tym Sąd zaznacza, że to do kierownika budowy należy czuwanie nad bezpiecznym przebiegiem budowy i wstrzymanie po myśli art. 22 pkt 4 Prawa budowlanego robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz bezzwłoczne zawiadomienie o tym właściwego organu.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.