Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 18/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 71
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. i D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. S. i D. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. S. i D. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2015 r. nr [...] stwierdzającą brak podstaw do rozstrzygania w oparciu o art. 50 i 51 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016). Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez organ drugiej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 29 lutego 2008 r. orzekł o braku podstaw do wydania nakazu na podstawie art.51, art., art. 81c oraz art. 66 ustawy Prawo budowlane w stosunku do wykonanych robót w budynku masarni bez ubojni na działce nr [...] przy ul. Z. w C. będącego własnością A. i R. M.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 9 stycznia 2009 r. uchylił w całości decyzję z dnia 29 lutego 2008 r. i orzekł o braku podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku masarni bez ubojni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 145/09, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2009 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2008 r.

Kolejną decyzją, z dnia 30 czerwca 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru orzekł o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego w stosunku do budowy masarni bez ubojni zlokalizowanej na działce nr [...] przy ulicy Z. w C., której właścicielami są R. i A. M.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru decyzją z dnia 30 maja 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku masarni bez ubojni zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy Z., a decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku masarni bez ubojni.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 stycznia 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, natomiast decyzją nr [...] z dnia 12 stycznia 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia odwołania J. S. i I. S. od decyzji z dnia 30 maja 2011 r.

Kolejną decyzją, z dnia 26 lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do rozstrzygania w oparciu o art. 50 i 51 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016) w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku masarni bez ubojni zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. Z. w C. bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.

J. S. wniósł odwołanie od tej decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego status stron uzyskali K. S. i D. S. w miejsce J. S., na podstawie art. 30 § 4 k.p.a., którzy pismem z dnia 11 września 2015 r. podtrzymali odwołanie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy (czyli do dnia 28 czerwca 2015 r.) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ przywołał ocenę prawną i wskazania prawomocnego wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 145/09, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wytyczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien wyjaśnić, jaki sposób użytkowania budynku został określony w warunkach pozwolenia na budowę (określony w: treści decyzji pozwolenia na budowę, zatwierdzonym projekcie budowlanym, innych dokumentach dotyczących wydania stosownych uzgodnień, opinii czy decyzji właściwych organów - w tym m.in. postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 maja 1992 r. i pod tym kątem ocenić, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części. Organ w tej materii winien jednoznacznie określić kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, w jakim zakresie i ewentualnie jakie roboty budowlane związane z tą zmianą użytkowania zostały wykonane. W tym postępowaniu wyjaśniającym organ także winien wyjaśnić kwestię zgodności masarni o określonej produkcji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał ponadto (w aspekcie przestrzegania przepisów art. 66 ustawy Prawo budowlane), że organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić, czy wysokość komina wędzarni jest odpowiednia do przewidywanej i rzeczywiście prowadzonej produkcji (zdaniem sądu, kwestia ta winna być wyjaśniona w pierwszej kolejności w ramach postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego). W sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku oraz zachowania przepisów art. 66 organ nadzoru winien wydać odrębne decyzje (w każdej z tych spraw). Sąd co do zasady również wskazał, że rozstrzygnięcie o braku podstaw do wydania decyzji, aczkolwiek stosowane, należy uznać za sprzeczne z prawem. W przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że nie zachodzą fakty określone w hipotezie normy prawnej dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku winien postępowanie umorzyć w oparciu o przepisy art. 105 § 1 k.p.a.

Następnie organ przywołał uzasadnienie decyzji kasacyjnej z dnia z 12 stycznia 2012 r., w której stwierdzono, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił stan faktyczno-prawny rozpatrywanej sprawy. Według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1990 r. sygn. akt. IV SA 602/90, przez zmianę użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w szczególności w art. 45 ust. 1 pkt 2 i 3, a także w art. 37 ust. 1 tej ustawy.

Organ ustalił, że zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia 12 czerwca 1992 r. o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zawierał sklep o powierzchni 15,75 m2, którego powierzchnia następnie została włączona w część produkcyjną budynku. Wykonane przedsięwzięcie inwestycyjne w latach 1992-1994 skutkujące znacznym podniesieniem produkcji zakładu masarniczego, wymagało uzyskania stosownego pozwolenia na zmianę jego użytkowania.

Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.) zaczęły obowiązywać od dnia 1 stycznia 1995 r. - z wyłączeniem przypadków samowolnego wzniesienia obiektów budowlanych lub ich części, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., gdzie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe tzn. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r.).

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. nr 93, poz.888) obowiązująca od dnia 31 maja 2004 r. w art. 2 ust. 3 stanowi, że przepisu art.71a przedmiotowej ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, t. j. art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Wszczęcie przedmiotowej sprawy nastąpiło w dniu 28 lipca 2005 r., według zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2005 r. - karta nr 35 akt organu pierwszej instancji).

Oznacza to, według organu, że powinno się przeprowadzić niniejsze postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawa budowlane z 1994 r. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.

Według dokonanych ustaleń należało stwierdzić, kluczowe jest sprawdzenie, czy obecnie funkcjonująca masarnia spełnia wymogi postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr [....] przy ulicy Z. w C.

Dostarczona inwentaryzacja budowlana obecnego stanu budynku była zgodna z uzgodnionym opracowaniem projektowym dostarczonym do organu pierwszej instancji w grudniu 2006 r. Według organu odwoławczego na etapie wydania decyzji z dnia 12 stycznia 2012 r. należało wykluczyć dalsze rozpatrywanie kwestii emisji szkodliwych substancji do powietrza, ponieważ nie jest emitowany dym wędzarniczy, a stosowane środki zastępcze - płynny aromat dymu i środek barwiący są dopuszczone do stosowania. Istotne natomiast dla sprawy było sprawdzenie emisji hałasu obecnie pracujących urządzeń masarni (pomiary wykonane w marcu 2007 r. dotyczyły innego stanu faktycznego urządzeń zamontowanych w budynku).

Na podstawie dowodu z oględzin z dnia 26 września 2011 r. organ stwierdził, że nieprzedłożenie inwestora aktualnych badań hałasu uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie kwestii zgodności funkcjonującej masarni z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego i na ich koszt obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszt tych ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jak ustalono, pismem z dnia 6 marca 2014 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska poinformował organ pierwszej instancji, że w dniu 10 lutego 2014 r. przeprowadzono kontrolne pomiary emisji dźwięku z przedmiotowego zakładu. Pomiary wykazały, że poza zakładem, na terenach chronionych, w wyniku jego działalności mogą być przekraczane dopuszczalne poziomy hałasu, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120, poz. 826 ze zmianami Dz. U. s 2012 r. poz. 1109). Stwierdzono, że źródłem przekroczenia w porze dnia jest praca komory wędzarniczo - parzelniczej znajdująca się wewnątrz zakładu. Przekroczenie to wyniesie od 4,9 dB do 6,7 dB w zależności od czasu pracy w ciągu 8 najmniej korzystnym godzinom pory dnia. Ponieważ na terenach chronionych akustycznie stwierdzono przekroczenie standardów jakości środowiska, określonych w organ ochrony środowiska do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 115 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 poz. 1232) w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Starosta decyzją nr [...] z dnia 6 maja 2014 r. ustalił dla zakładu "R. M. Przetwórstwo Mięsne" dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska, na określonych warunkach. Następnie organ ochrony środowiska pismem z dnia 8 października 2014 r. poinformował organ nadzoru budowlanego na podstawie kontroli w dniach 11.09. - 24.09.2014 r., że wyniki pomiarów hałasu wykazały poza zakładem, na terenach chronionych brak przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w decyzji Starosty Powiatowego.

Ustalono też na podstawie dowodu z oględzin i oświadczenia R. M. z dnia 8 stycznia 2015 r., że komin wędzarni został wygłuszony poprzez wyłożenie go wełną mineralną - prace zostały wykonane w sierpniu 2014 r. Natomiast podczas oględzin w dniu 19 marca 2015 r., ustalono, że: 1/ budynek masarni wyposażony jest w komin wędzarni oraz w wentylator dachowy nieużywany (przy kominie); 2/ budynek wyposażony jest również w dwa przewody wentylacyjne wyprowadzone ponad dach, znajdujące się w hali produkcyjnej; 3/ trzeci przewód wentylacyjny znajduje się w magazynie wędlin; 4/ wywietrznik w magazynie wędlin został zamontowany po modernizacji dachu, tzn. że przewód wentylacyjny w tym miejscu istniał od początku zakładu. Wywietrznik ten został zamontowany w 2014 r. przy wykonywaniu prac wygłuszających komin wędzarni

Z kolei w trakcie oględzin w dniu 19 marca 2015 r. ustalono, że: 1/ budynek masarni wyposażony jest w komin wędzarni oraz w wentylator dachowy nieużywany (przy kominie); 2/ budynek wyposażony jest również w dwa przewody wentylacyjne wyprowadzone ponad dach, znajdujące się w hali produkcyjnej; 3/ trzeci przewód wentylacyjny znajduje się w magazynie wędlin; 4/ wywietrznik w magazynie wędlin został zamontowany po modernizacji dachu, tzn. że przewód wentylacyjny w tym miejscu istniał od początku zakładu. Wywietrznik ten został zamontowany w 2014 r. przy wykonywaniu prac wygłuszających komin wędzarni.

Następnie ustalono, że przedmiotowy budynek masarni bez ubojni został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 12 czerwca 1992 r. budynku masarni bez ubojni o wydajności 0,1 tony/dobę według projektu indywidualnego, jego inwestorem był Z. W., budowa zakończyła się w 1992 r. Po oddaniu budynku masami do użytkowania przeprowadzono w nim roboty budowlane. Podczas oględzin przedmiotowego obiektu w dniu 19 października 2005 r. R. M. oświadczył, że zamurowanie otworu drzwiowego i okiennego od strony działki nr [...] wykonano w 1993 r. Następnie przeprowadzono podmurowanie otworów okiennych od strony dziadki nr [...], w które wstawiono mniejsze okna z PCV. Wykonano również rozbiórkę ścianek działowych łączących pomieszczenia magazynu soli z magazynem przypraw i zrezygnowano z pomieszczenia na środki czystości. Jak wynika z protokołu z dnia 30 lipca 2007 r. według R. M. podmurowanie otworów okiennych i wymiana stolarki oraz rozbiórka ścianek działowych wykonane zostały w 1994 r. przez ówczesnego właściciela. Ustalono też, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę masarni bez ubojni nie uwzględniał konieczności wybudowania komina do wędzarni. R. M. też, że komin wykonany z blachy kwasoodpornej oraz wentylator mechaniczny usytuowany przy kominie jest integralną częścią wędzarni elektrycznej "A.". Wędzarnia wraz z kominem i wentylatorem została zainstalowana w budynku masarni od początku jego istnienia, czyli od daty oddania obiektu do użytkowania w 1992 r. Takie też oświadczenie właściciel złożył również w protokole z dnia 19 października 2005 r. Następnie ustalono, że zakład obecnie produkuje tygodniowo 1000 -1500 kg wyrobów masarniczych. Według pisma z inspektoratu weterynarii z dnia 20 kwietnia 2010 r. wynika, że Zakład Przetwórstwo Mięsne R. M. od 1 stycznia 2010 r. zakwalifikowany jest jako zakład o działalności małej, lokalnej, ograniczonej w zakresie przetwórstwa mięsa czerwonego i może produkować łącznie w ciągu tygodnia do 4500 kg produktu. Właściciel masarni stwierdził też, że od chwili oddania masami do użytkowania w zakładzie przerabiało się większe ilości mięsa niż 0,1 tony/dobę. Tak też oświadczył poprzedni właściciel Z. W. w piśmie z dnia 22 czerwca 2010 r., z którego wynika, że w zakładzie przetwórstwa mięsnego od dnia 20 listopada 1992 r. produkował wyroby w ilości 2-2,5 tony/tydzień.

Według organu odwoławczego oznacza to, że przedmiotowe roboty budowlane miały związek ze zwiększeniem produkcji zakładu. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 28 grudnia 2006 r. zatwierdził powykonawczy projekt technologiczny zakładu w zakresie zmian wprowadzonych w trakcie użytkowania masarni bez ubojni. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji: zmniejszenie wielkości otworów okiennych ze względu na konieczność utrzymania niskiej temperatury (poniżej 12°C) w pomieszczeniach przetwórczych, usunięcie ścianek działowyc w pomieszczeniach magazynowych środków dodatkowych i substancji dodanych, usunięcie ścianek działowych wydzielających pomieszczenie na środki higieny ze względu na konieczność powiększenia spedycji jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 89, poz. 858 ze zm.) oraz rozporządzeniami: Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 29 czerwca 2004r. (Dz. U. z 2004 r., nr 160 poz. 1673 ze zm.), Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 (Dz. Urz. WE L. 139 z 30/04/2004 str. 0001-0054); Parlamentu Europejskiego i Rady nr 853/2004 (Dz. Urz. WE L. 139 z 30/04/2004 str. 0055-0205). Stwierdzono również zgodność w zakresie mocy technologiczno-przetwórczej określonej na 1000 kg dziennie - 5000 kg tygodniowo po przeanalizowaniu wyliczonej wydajności.

Budynek masarni bez ubojni został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z 25 maja 1992 r. Z postanowienia wynika, że wydane zostało na wydajność 0,1 tony/dobę, zgodnie z wnioskiem, jednakże wielkość obiektu i zaplecza magazynowego, jak również układ funkcjonalny umożliwia wykonanie produkcji (mięso i wędliny razem) o wielkości do 1 tony/dobę i do tej granicznej wielkości nie wniesiono zastrzeżeń.

Zakład został zaopiniowany pozytywnie:- pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii przez osobę uprawnioną w grudniu 2006 r. - pod względem przepisów przeciwpożarowych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w grudniu 2006 r. Zwiększona produkcja w masarni nie ma wpływu na zmianę wielkości obciążeń budynku, gdyż rozpatrywany obiekt jest budynkiem parterowym, a wszystkie urządzenia posadowione są na gruncie.

Jak wynika z dokumentów złożonych w postępowaniu, zgłoszenia organowi ochrony środowiska w dniu 4 lipca 2005 r. instalacji technologicznej wędzarni, stosowana w procesie produkcyjnym technologia wędzenia oraz ilość wędzonego surowca nie powoduje naruszenia standardów jakości środowiska (norm czystości powietrza), a stopień ograniczenia wielkości emisji jest zgody z obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy przywołał następnie ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "Wschód I i II" w C. (uchwała Rady Miejskiej Nr XXXII/ 252/2005 z dnia 22 grudnia 2005 r., Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 39 z dnia 12 kwietnia 2006 r., poz. 797), Rozdział 2 (tereny zabudowy mieszkalno-usługowej), ust. 6 (cytat): "Na terenie 49MNU, wymienionym w ust. 1, dopuszcza się pozostawienie istniejącej masarni pod warunkiem zachowania obowiązujących wymogów ochrony środowiska m. in. standardów emisyjnych".

Uznał organ wobec tego, że kluczowe dla sprawy było sprawdzenie emisji hałasu obecnie pracujących urządzeń masarni, pomiary wykonane w marcu 2007 r. dotyczyły bowiem innego stanu faktycznego urządzeń zamontowanych w budynku, tzn. przed zainstalowaniem nowych agregatów chłodniczych wymienionych w 2009 r.).

Organ przywołał treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. według których zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (wymieniona przykładowo w ust. 2 wymagała pozwolenia właściwego organu. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosowano odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Organ przywołał następnie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016). Wyjaśnił, że zgodnie z przepisami art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. i obecnie o tej samej treści właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora (właściciela, zarządcę obiektu) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, natomiast nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na poparcie tej tezy przywołano orzeczenie NSA, według którego w sytuacji, gdy w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uchybia przepisom czy też powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do rozstrzygania w oparciu o art. 50 i 51 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) w sprawie tej zmiany, a decyzja ta jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Według WINB zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby występowały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazowej w trybie przepisów art. 51 w związku z art. 71 tej ustawy. Ustalono decyzją Starosty dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska, nie stwierdzono jego przekroczenia, okresowa kontrola przewodów kominowych wykazała, że przewody kominowe oraz elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom, a przewód kominowy dymowy jest sprawny. Z dokumentów przedłożonych przez właściciela wynika, że zachowane są standardy jakości środowiska.

Wobec stwierdzenia spełnienia standardów emisyjnych w zakresie badanym w ramach postępowania w trybie nadzoru budowlanego, przede wszystkim poziomu emisji hałasu do środowiska, organ przyjął, że sposób użytkowania części przedmiotowego budynku masarni bez ubojni jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym brak przesłanek określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 tej ustawy. Nie stwierdzono zarówno zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia czy też zagrożenia środowiska, jak również niezgodności z przepisami.

Odnosząc się do argumentów odwołaniu organ stwierdził, że: 1/ zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby w przedmiotowej sprawie występowały przesłanki określone w przepisach art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uzasadniające wydanie decyzji nakazowej w trybie przepisów art. 51 w związku z art. 71 tej ustawy; 2/ organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do oceniania pod względem merytorycznym działań podejmowanych przez organ ochrony środowiska, w ramach jego właściwości, w tym np. do ocenia prawidłowości przyjętej przez ten organ metodologii badań emisji hałasu do środowiska; 3/ organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowania w trybie art. 50 i 51 tej ustawy Prawo budowlane nie uzależniają swoich działań od stopnia winy, motywacji czy postawy stron postępowania, natomiast oceniają w świetle obowiązujących przepisów stany faktyczne niezgodne z prawem; 4/ stan faktyczny w odniesieniu do przewodów kominowych w budynku masarni został ustalony podczas oględzin w dniu 19 marca 2015 r.; 5/ protokół nr [...] z dnia 22 lipca 2015 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych dymowych - spalinowych - wentylacyjnych, dotyczący stanu przewodów w przedmiotowym budynku kontrolowanego już po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz po wniesieniu odwołania, wskazuje, że przewody kominowe oraz elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom ustawy Prawo budowlane, a przewód kominowy dymowy jest sprawny; 6/ w toku postępowania nie ustalono, aby przedmiotowy budynek był wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem (tj. inaczej niż jako budynek masarni bez ubojni); 7/ przesłanki wyłączenia organu od udziału w postępowaniu zostały określone enumeratywnie w przepisach art. 25 k.p.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji normowanych w tym przepisie, a fakt długiego okresu postępowania czy też fakt uchylenia poprzednich decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w ramach postępowań odwoławczych nie są przyczynami, które uzasadniałyby wyłączenia organu w świetle tych przepisów; 8/ strony postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w celu ewentualnego zgłoszenia uwag czy zastrzeżeń. Z możliwości tej skorzystał poprzednio J. S. (karta nr 56 w aktach pierwszej instancji), na etapie niniejszego postępowania odwoławczego żadna ze stron nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W skardze zarzuca się organowi naruszenie: 1/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie konieczności dodatkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz niewskazanie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, 2/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 3/ art. 107 § 3 k.p.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom powołanym w odwołaniu J. S. (poprzedniego właściciela nieruchomości) z dnia 12 marca 2015 r. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2015 r.

W skardze twierdzi się, że organ pominął okoliczności i dokumenty wskazywane w odwołaniu J. S., co narusza przepisy art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniają skarżący, że masarnia bez ubojni w C. przy ulicy Z. graniczy bezpośrednio z ich nieruchomością. Według pozwolenia na budowę nr [...] z dnia czerwca 1992 r. miała być to masarnia o wydajności do 500 kg tygodniowo przy zatrudnieniu dwóch pracowników. Po oddaniu masarni do użytku w dniu 1 grudniu 1992 r. okazało się, że stan faktyczny znacząco odbiegał od pozwolenia budowę. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. S. wskazał na następujące kwestie: w ustaleniach stanu faktycznego, dotyczących zmiany sposobu użytkowania, organy powołują protokoły z dnia 19.10.2005 r. i z dnia 30.07.2007 r. Pomija się przy tym protokół z oględzin dokonanych w dniu 19 sierpnia 2005 r. W tym dniu budynek masarni nie był jeszcze przebudowany. Według skarżących przebudowy dokonano w 2007 r. Twierdzi się w skardze, że produkcja w masarni jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym działka na której zlokalizowana jest przedmiotowa masarnia oznaczona jest symbolem 49MNU (uchwała Nr XXXII/252/2005 z dnia 22 grudnia 2005 r.). Oznacza to, że działka jest przeznaczona wyłącznie pod działalność usługową, nieuciążliwą dla mieszkalnictwa, a nie pod produkcję. Warunkiem pozostawienia istniejącej masarni jest zachowanie obowiązujących wymogów ochrony środowiska m.in. standardów emisyjnych, ale plan zagospodarowania przestrzennego zawiera także inne warunki, tj. działalność usługowa ma być nieuciążliwą dla mieszkalnictwa oraz nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny. Gdyby masarnia prowadziła działalność usługową nie byłby problemów związanych z nadmierną emisją dymów i hałasem. Skarżący zwracają uwagę na postanowienia § 15 ust. 1 oraz § 11 ust. 4 w związku z § 15 ust. 2 pkt 1 planu. Jak twierdzą skarżący próbuje się zalegalizować samowolę powołując między innymi na pomiary hałasu dokonane we wrześniu 2014 r. Wcześniejsze badania z lutego 2014 r. wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dnia. Skarżący kwestionują sposób dokonania pomiarów przez inspektora ochrony środowiska. Zarzucają że środki do neutralizacji dymu stosowane są prawdopodobnie niewłaściwie, nadto dym wydostaje się nie tylko przez komin wędzarni, ale też przez kominy znajdujące się na dachu. Kominy te znajdują się na wysokości 4,5 m, na wysokości okien ich domu, przez co dym i opary przedostają się do budynku.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że narusza ona prawo.

Organy nadzoru budowlanego procedowały w przedmiotowej sprawie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016, materialną podstawą obu kwestionowanych decyzji był przepis art. 50 i art. 51 w związku z art. 71 tej ustawy. Niniejsze postępowanie naprawcze dotyczy bowiem, jak wynika z ustaleń organu i nie jest to kwestionowane, samowolnej, wskutek zintensyfikowania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego masarni bez ubojni. W tym celu wykonano roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego i okiennego od strony działki nr [...] oraz podmurowania otworów okiennych i wymiana stolarki od strony działki nr [...], a także rozbiórkę ścianek działowych wewnątrz budynku (str. 6 decyzji z dnia 12 listopada 2015 r.).

Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego wykonanie tych robót budowlanych mające związek ze zwiększeniem produkcji zakładu miało miejsce w roku 1993 oraz 1994. Zatem na podstawie art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) przepisu art. 71a ustawy, o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie przywołanej noweli) zmiana sposobu użytkowania co do zasady wymagała pozwolenia właściwego organu. Ustęp 2 tego przepisu określał co należy rozumieć w szczególności przez zmianę sposobu użytkowania i była to według punktu 1) przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczeni, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; według punktu 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Na podstawie art. 71 ust. 3 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7.

Zgodnie z przywołanym przez organ odwoławczy przepisem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016) w przypadkach innych, niż określone w art. 48 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia bądź zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W tym miejscu należy przywołać, do czego trafnie odwołał się organ, ocenę prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 145/09. W przywołanym stanie faktycznym (na str. 2 decyzji z dnia 12 listopada 2015 r.) organ przytoczył istotne dla rozstrzygnięcia elementy składające się na wiążące wskazania tut. sądu co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie pozstępowania były przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Na tle okoliczności niniejszej sprawy oraz stanu prawnego nie doszło do dezaktualizacji tych wskazań, albowiem w stanie faktycznym z daty kontrolowanej wówczas decyzji WINB (z dnia 9 stycznia 2009 r.) organy nie badały kwestii zgodności masarni o określonej produkcji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a powinno to zostać zbadane w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania, jak wskazał WSA w przywołanym wyroku (sygn. akt II SA/Gd 145/09). Następnie zaś przedmiotem postępowania powinno być wyjaśnienie jaki sposób użytkowanie obiektu budowlanego został określony w pozwoleniu na budowę i czy ten sposób został zmieniony oraz kiedy. Ustalając określenie sposobu użytkowania należy uwzględnić nie tylko samą treść decyzji o pozwoleniu na budowę ale przede wszystkim zatwierdzony nią projekt oraz inne dokumenty, w tym m.in. postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 maja 1992 r. wraz z adnotacją na odwrocie. Jeżeli zostanie ustalone, że zmieniono sposób użytkowania obiektu budowlanego, to należy wyjaśnić, czy dokonano tego w zgodzie z obowiązującymi w czasie zmiany przepisami Prawa budowlanego. Jeżeli nie, to należy przeprowadzić postępowanie, które Prawo budowlane przewiduje w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, przy czym należy uwzględnić przepisy przejściowe licznych nowelizacji Prawa budowlanego, których obecnie nie sposób wskazać, gdyż nie wiadomo kiedy nastąpiła ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Kwestia wysokości komina wędzarni miała podlegać również ustaleniom w toku postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, przy czym WSA ocenił, że jest oczywiste, że skoro projekt budowlany przewidywał wędzarnię, to jego wykonanie jest zgodne z projektem budowlanym, mimo że zatwierdzony projekt wprost komina nie przewidywał.

Przedstawione wskazania wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. niewątpliwie miały charakter wiążący dla organów nadzoru budowlanego, a w konsekwencji wiążą sąd orzekający obecnie.

Istota sprawy, według sądu, sprowadza się przede wszystkim do oceny zgodności przyjętej zasadnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu masarni bez ubojni, polegającej na intensyfikacji produkcji w związku z wykonanymi opisanymi robotami budowlanymi. W wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. sąd nie badał tej kwestii, a więc też nie zawarł wiążącej wykładni treści planu w odniesieniu do przedmiotowej sprawy.

Przywołać zatem na wstępie należy treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Nr XXXII/252/2005 Rady Miejskiej w C. z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wschód I i II" w C. (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego nr 39 z dnia 12 kwietnia 2006 r., poz. 797) w odniesieniu do jednostki planistycznej 49 MNU obejmującej działkę, na której znajduje się sporna masarnia bez ubojni. Jak wynika z Rozdziału 2 ustępu 1 uchwały dotyczy on terenów zabudowy mieszkalno – usługowej, m.in. teren oznaczony symbolem 49 MNU. Zgodnie z ustępem 2 punktem 1 na terenie MNU dopuszcza się wyłącznie działalność usługową i nieuciążliwą dla mieszkalnictwa, nie powodującą przekroczenia standardów jakości środowiska poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, spełniająca warunki, określone w Dziale II Rozdziale 5. W punkcie 6 ustępu 2 przewidziano co następuje: na terenie 49 MN, wymienionym w ustępie 1 dopuszcza się pozostawienie istniejącej masarni pod warunkiem zachowania obowiązujących wymogów ochrony środowiska, m.in. standardów emisyjnych.

Treść przywołanych postanowień planu nie pozostawia według sądu wątpliwości co do kwestii następujących;

1/ teren 49 MNU (obejmujący również nieruchomość skarżących) zasadniczo jest terenem mieszkalnym z dopuszczonymi jedynie nieuciążliwymi dla mieszkalnictwa usługami;

2/ dopuszczenie pozostawienia istniejącej masarni (pod warunkiem zachowania obowiązujących wymogów ochrony środowiska), której działalność nie ogranicza się wyłącznie do sprzedaży ale również związana jest z produkcją, pozostaje w opozycji do treści ustępu 2 punktu 1, jako wyjątek, którego nie można dowolnie interpretować.

Według sądu trzeba mieć na względzie przede wszystkim, że plan miejscowy, niezależnie od tego, czy uchwalony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), czy na podstawie ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i należącym do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stąd też wymóg jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, ze zm.).

Jako źródło prawa plan miejscowy nie może akceptować stanu, który byłby z tym prawem sprzeczny. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że dopuszczając pozostawienie na terenie mieszkalnym z usługami nieuciążliwymi w istocie zakład produkcyjny (połączony z częścią sprzedaży), uchwałodawca akceptował stan prawny i faktyczny masarni istniejący i przyjęty w toku procedury planistycznej. Sąd wyraża przekonanie, że mógł to być wyłącznie stan legalny, bowiem przepisy planu nie mogą służyć zalegalizowaniu jakiejkolwiek samowoli. Dodatkowo, dopuszczenie pozostawienia istniejącej masarni uwarunkowane zostało wymogami ochrony środowiska, w tym standardami emisyjnymi właściwymi dla terenu obejmującego zabudowę mieszkaniową. Te zaś mogą być zmienne, wobec czego spełnienie standardów emisyjnych podlegać będzie aktualizacji, tak by sporny obiekt pozostawał w zgodzie z planem.

W tym kontekście nie można zaakceptować takiej wykładni postanowienia Rozdziału 2 ustęp 2 pkt 6, jaką przyjęły organy nadzoru budowlanego rozstrzygające sprawę, według których wystarczającym warunkiem legalności dla masarni jest wyłącznie zachowanie obowiązujących wymogów ochrony środowiska. Skutkiem takiej interpretacji byłoby też bowiem dopuszczenie nieustannej intensyfikacji działalności produkcyjnej, byleby była zgodna z wymaganiami ochrony środowiska, w sytuacji, gdy co do zasady plan nie dopuścił na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-usługową usług innych, niż nieuciążliwe. Umieszczenie zaś masarni w odrębnym przepisie uchwały odnoszącym się do terenu 49 MNU oznacza wprost, że uchwałodawca wyodrębniając masarnię odróżnił ja od usług nieuciążliwych.

W tym kontekście rację mają skarżący zwracając w skardze uwagę na przywołane postanowienia planu w ustępie 2 pkt 1, ale też mylą się co do tego, że plan nie dopuścił istnienia samej masarni, mimo tego, że jej istotą jest produkcja, a sprzedaż gotowych wyrobów konsekwencją wtórną tej działalności.

Organy nadzoru budowlanego skoncentrowały się na zgodności masarni z planem przyjmując jako dopuszczoną intensyfikację sposobu użytkowania już przewidzianą w planie. Tymczasem, jeżeli tak określona samowolna zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed wejściem w życie uchwały o planie, to jak sąd to wyjaśnił, nie mogła być przedmiotem akceptacji uchwałodawcy, a w dalszej konsekwencji dopuszczenia legalizacji poprzez ograniczenie się do konieczności badania wyłącznie w kontekście spełnienia standardów emisyjnych. W istocie zaś na gruncie niniejszej sprawy organ przyjmując zgodność z planem miejscowym ustalił jak wynika z uzasadnienia, że samowolna zmiana sposobu użytkowania polegająca na zwiększeniu produkcji miała miejsce już w latach 1993 – 1994, a więc przed uchwaleniem planu, prawdopodobnie też w dalszych latach, już po uchwaleniu planu, co wynikałoby z przywołanych ustaleń (str. 6 zaskarżonej decyzji), ograniczając się do przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem było doprowadzenie spornej masarni do spełnienia właśnie standardów emisyjnych, czym uzasadniono brak podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 50, art. 51 i art. 71 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem sądu organy nadzoru budowlanego błędnie wykładając treść planu miejscowego zaakceptowały jako prawnie dopuszczalny stan obiektu i jego sposób użytkowania sprzecznie ze zgromadzonym materiałem dowodowym wynikającym pozwolenia na budowę i innych dokumentów, w szczególności wskazanych w wyroku WSA z dnia 17 czerwca 2009 r., w tym postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 maja 1992 r., z którego wynikała legalnie dopuszczona wielkość produkcji. To, że została ona znacznie przekroczona, a przekroczenie miało miejsce już w 1992 r., jest w istocie bezsporne.

Zdaniem sądu ustaleniom w zakresie, o którym mowa w wiążących wskazaniach przywołanego wyroku, w świetle przedstawionej przez sąd wykładni planu, należy nadać kierunek, polegający na ustaleniu stanu zgodnego z przepisami na dzień uchwalenia planu, który jak to już sąd zaznaczył, dopuszczając pozostawienie masarni na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi nie mógł akceptować stanu wynikającego z samowolnego zwiększenia jej sposobu użytkowania, czyli zwiększonej produkcji bez uzyskania zgód właściwych organów. Jeżeli zwiększenie produkcji, a tak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, związane było z wykonaniem robót budowlanych, kwestia ta nie może być obojętna dla organów nadzoru budowlanego.

Błędna wykładnia postanowień obowiązującego planu miejscowego doprowadziła w rezultacie do wydania decyzji wadliwej, a w każdym razie przedwczesnej, naruszającej dalsze przepisy prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 267 ze zm.). Niewyjaśnienie z kolei kwestii zasadniczych, polegających na ustaleniu stanu legalnego sposobu użytkowania masarni w chwili uchwalenia planu stanowi o naruszeniu w sposób istotny przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że naruszenie przez WINB art. 138 § 2 k.p.a. nie miało miejsca, ponieważ nie została wydana decyzja kasacyjna lecz decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Pozostałe wskazane naruszenia przepisów procesowych zasadne są tylko o tyle, o ile pozostają w zgodzie z przyjętym przez sąd zakresem naruszenia tych przepisów. Kwestionowanie sposobu ustalenia poziomu hałasu przez organ ochrony środowiska, który ustalił dopuszczalny poziom hałasu pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz wskazania zawarte w wyroku tut. sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gd 145/09.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.