Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2167/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.30 ust.1, ust.2  pkt 3 oraz art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 408/21 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej Sąd I instancji, WSA), wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 408/21, oddalił skargę E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] , wydana na podstawie art. 21, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako "ustawa"), orzekł, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] , za okres od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] października 2018 r. w łącznej kwocie [...] zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył i wyjaśnił przepisy prawa procesowego, które znalazły zastosowanie w sprawie. Następnie wskazał, że E. S. (córka R. K. ) od dnia [...] sierpnia 2011 r. jest ubezpieczona w Niemczech i w związku z tym w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego w Polsce przez R. K. mają zastosowanie przepisy o koordynacji przepisów zabezpieczenia społecznego od dnia [...] sierpnia 2011 r. Dodał, że decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy, uchylono od dnia [...] sierpnia 2011 r. decyzję przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Stąd, zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. będącemu wówczas przedstawicielem ustawowym E. S. , w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest nienależnie pobranym zasiłkiem pielęgnacyjny od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] października 2018 r. Powyższa decyzja została doręczona R. K. w dniu [...] lutego 2021 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. E. S. , złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] , działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak posiadania przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) przez E. S. .

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji co do zasady służy tylko stronie. Z mocy art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę jest ustalenie istnienia związku między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną tego podmiotu. Z powołanych przepisów wynika zatem, że dla uzyskania statusu strony konieczne jest uczestniczenie w danej sprawie w charakterze podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach prawnych ma rozstrzygnąć akt administracyjny, zatem legitymację odwoławczą posiadać będą wyłącznie podmioty mające interes prawny, tj. strony postępowania oraz uczestnicy na prawach strony. Kolegium wskazało też, że w orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, zgodnie z którym o legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie stroną postępowania jest R. K. , bowiem to jemu wydana została decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem to również jemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji. Natomiast E. S. na żadnym etapie postępowania nie informowała organu o zamiarze reprezentowania swego ojca. Z akt sprawy także nie wynika, by działała w imieniu ojca. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej do wniesienia odwołania, gdyż brak było jakichkolwiek podstaw do traktowania odwołującej jako pełnomocnika R. K. . Kolegium dodało też, że wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. E. S. nie jest zatem uprawniona do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2021 r., bowiem nie jest stroną decyzji wydanej w sprawie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, co wypełnia przesłankę z art. 134 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. S. , która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 235 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi, jednak nie może wyjść poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonym ostatecznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. S. – czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola WSA w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., uznającej, że wypłacony zasiłek pielęgnacyjny jest nienależnie pobranym zasiłkiem pielęgnacyjnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przepis art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające, co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego – ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Cytowany przepis art. 134 k.p.a. nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia), gdyż nie jest to zależne od uznania administracyjnego organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej podlega wyjaśnieniu w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia spawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Jednocześnie wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce wyłącznie, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty, jeżeli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla E. K. , złożył w dniu [...] września 2005 r. R. K. , działając jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniej E. K. (obecnie E. S. ). W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2005 r., Wójt Gminy [...] przyznał E. S. jako osobie niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia [...] września 2005 r. bezterminowo. Następnie, w związku z powzięciem informacji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] uchylił własną decyzję przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolejno Wojewoda [...] wszczął z urzędu wobec R. K. postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] oraz jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie i decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] , orzekł, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r. za okres od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] października 2018 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Dostrzec należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Ze stanu faktycznego wynika, że stroną niniejszego postępowania był R. K. , który działał w 2005 r. jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniej córki E. S. . Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. W rozpoznawanej sprawie wypłata nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła na rzecz R. K. , zatem tylko on mógł skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. osobiście je podpisując. Natomiast E. S. (dalej też Skarżąca, Skarżąca kasacyjnie), jak słusznie akcentowało Kolegium, na żadnym etapie postępowania nie informowała organu o zamiarze reprezentowania swego ojca. Z akt sprawy także nie wynika, by działała w imieniu ojca. W tej sytuacji, rację ma Kolegium, że nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej do wniesienia odwołania. Z treści dołączonego do odwołania pełnomocnictwa wynika bezspornie, że to skarżąca upoważniła – profesjonalnego pełnomocnika – do prowadzenia sprawy dotyczącej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Legalności tego rozstrzygnięcia nie może podważać argumentacja zawarta w skardze.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodził oczywisty brak legitymacji odwoławczej po stronie skarżącej i brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wobec tego, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła E. S. , zaskarżając wydany w sprawie wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu WSA zarzuciła, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie:

1. art. 133 P.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia bez oparcia się na całym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, w tym:

a) pominięcie faktu, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone E. S. przez R. K. do reprezentowania go w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz E. S. , uznania pobranego już zasiłku pielęgnacyjnego na jej rzecz za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i jego zwrotu;

b) pominięcie faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przeprowadziło postępowanie merytoryczne w sprawie, tym samym uznając, że formalne przesłanki odwołania z dnia [...] lutego 2021 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. zostały spełnione, a zatem uznano, że E. S. jest uprawniona do odwołania się od decyzji Wojewody [...] ;

c) pominięcie faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mimo tego, że przeprowadziło postępowanie merytoryczne w sprawie postanowiło o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z dnia [...] lutego 2021 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., mimo, że na tym etapie postępowania wydanie takowego postanowienia jest niedopuszczalne;

d) pominięcie faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że E. S. na żadnym etapie postępowania nie akcentowała, że reprezentuje swojego ojca R. K. , mimo takiej potrzeby nie prowadziło w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, ani też nie wzywało ją do uzupełnienia braków formalnych, poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa.

2. art. 134 P.p.s.a., poprzez zaniechanie należytego rozpatrzenia sprawy, w tym nieodniesienie się do zarzutów zawartych w skardze, jak również niedostrzeżenie naruszeń prawa, które Sąd był zobowiązany uwzględnić z urzędu, jak chociażby wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z dnia [...] maja 2021 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. mimo, że brak jest podstawy prawnej, do wydania takowego postanowienia po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego,

które to w/w uchybienia – zdaniem Skarżącej kasacyjnie – skutkowały błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek oczywistego braku legitymacji odwoławczej E. S. , a w konsekwencji bezzasadnie oddalono skargę.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu celem ponownego jej rozpoznania; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictw za obie instancje.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21).

W niniejszej sprawie Skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarżąca oparła zarzuty wobec wyroku Sądu I instancji o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy). Nadmienić też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt. I OZ 584/21, odrzucił skargę kasacyjną R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 408/21, tj. od wyroku, który obecnie jest przedmiotem kontroli ze strony Sądu odwoławczego w wyniku skargi kasacyjnej złożonej przez Skarżącą.

Naruszenie art. 133 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia bez oparcia się na całym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, to zarzut nr 1 Skarżącej kasacyjnie w stosunku do wyroku WSA. Tak sformułowany zarzut jest skonstruowany nieprecyzyjnie gdyż art. 133 P.p.s.a. obejmuje trzy (3) jednostki redakcyjne – paragrafy (§). Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z całokształtu uzasadnienia tego zarzutu można wywnioskować, że Skarżącą miała na względzie art. 133 § 1 P.p.s.a. Naruszenie przewidzianej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie – przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (postanowienia), która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19).

Z ustalonego przez Sąd I Instancji stanu faktycznego i prawnego wynika, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla E. K. , złożył w dniu 29 września 2005 r. R. K. , działając jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniej E. K. (obecnie E. S. ). W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2005 r., Wójt Gminy [...] przyznał E. S. jako osobie niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia [...] września 2005 r. bezterminowo. Następnie, w związku z powzięciem informacji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] uchylił własną decyzję przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolejno Wojewoda [...] wszczął z urzędu wobec R. K. postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego na podstawie wskazywanej decyzji Wójta Gminy [...] oraz jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie i decyzją z dnia [...] stycznia 2021r., nr [...] , orzekł, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r. za okres od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] października 2018 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronie postępowania (art. 28 k.p.a.). Ze stanu faktycznego wynika, że stroną niniejszego postępowania był R. K. , który działał w 2005 r. jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniej córki E. S. . Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. W rozpoznawanej sprawie wypłata nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła na rzecz R. K. , zatem tylko on mógł skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. osobiście je podpisując.

Natomiast E. S. , jak słusznie akcentowało Kolegium, co zasadnie zaaprobował Sąd I Instancji, na żadnym etapie postępowania nie informowała organu o zamiarze reprezentowania swego ojca. Z akt sprawy także nie wynika, by działała w imieniu ojca. Z treści dołączonego do odwołania pełnomocnictwa wynika bezspornie, że to Skarżąca kasacyjnie upoważniła – profesjonalnego pełnomocnika – do prowadzenia sprawy dotyczącej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.

Jak podkreśla orzecznictwo: wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a. (wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 858/10). W ocenie Naczelnego Sad Administracyjnego, rację ma WSA, że nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej do wniesienia odwołania. Z treści dołączonego do odwołania pełnomocnictwa wynika bezspornie, że to skarżąca upoważniła profesjonalnego pełnomocnika do prowadzenia sprawy dotyczącej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Zdaniem Sądu odwoławczego, słusznie uznał Sąd I Instancji, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Legalności tego rozstrzygnięcia nie może podważać uzasadnienie (argumentacja) skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom Skarżącej Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za nieusprawiedliwiony.

Nieskuteczny jest również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut nr 2 wskazujący na naruszenie art. 134 P.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nr 2 jest także skonstruowany nieprecyzyjnie, analogicznie jak zarzut nr 1, gdyż art. 134 P.p.s.a. obejmuje dwie (2) jednostki redakcyjne – paragrafy (§). Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z całokształtu uzasadnienia tego zarzutu można wywnioskować, że Skarżącą miała na względzie art. 134 § 1 P.p.s.a. (w szczególności świadczy o tym stwierdzenie: "(...). poprzez zaniechanie należytego rozpatrzenia sprawy, w tym nieodniesienie się do zarzutów zawartych w skardze, jak również niedostrzeżenie naruszeń prawa, które Sąd był zobowiązany uwzględnić z urzędu (...)")

Wypowiedź normatywna (przepis prawa) z art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby WSA wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącego, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem WSA nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Ponadto, istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 ppsa, gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 ppsa z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 ppsa jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił (k. 59, k. 64–65). Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie – zdaniem Skarżącej kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut nr 2 nie może zostać uwzględniony.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.