Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2309/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 i art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. K., P. K., P. K., Stowarzyszenia Ekologicznego "K." z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], znak [...], Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku [...] w [...] (dalej jako Inwestor), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej na propan-butan w budynku magazynowym położonym na działce nr [...] obr. [...].

II.

Do Wojewody [...] wpłynęły wnioski o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty [...]:

1. z dnia 20 grudnia 2010 r. - złożony przez Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie),

2. z dnia 19 stycznia 2011 r. - złożony przez A. K. i T. K. oraz P. K. (dalej przywoływani również jako Skarżący).

III.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosków, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia i Skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

IV.1

Następnie Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak: v, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek Skarżących, zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia.

Postanowieniami z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] i [...] GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Wywiedzione przez Stowarzyszenie i Skarżących skargi zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalone odpowiednio wyrokami z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2767/11 i sygn. akt VII SA/Wa 2770/11.

W następstwie skarg kasacyjnych Stowarzyszenia i Skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 29 listopada 2013 r. odpowiednio o sygn. akt

II OSK 1561/12 i sygn. akt II OSK 1551/12 uchylił wskazane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także postanowienia GINB z dnia

[...] września 2011 r., jak i postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

IV.2

W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1561/12 (dotyczącym Stowarzyszenia) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z art. 28 ust. 3 P.b. wyniki, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie znajduje zastosowania art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), który na zasadach ogólnych określa możliwość udziału organizacji społecznej w sprawie administracyjnej dotyczącej innej osoby. Zasadą więc jest, że udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę nie został przewidziany. Wyjątek w tym zakresie wynika z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, stosownie do którego przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. - dalej jako ustawa ocenowa).

W takim wypadku zastosowanie ma art. 44 ustawy ocenowej zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe i zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Z powyższego wynika, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Skoro w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg stron powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06), to zasada ta również odnosi się do regulacji art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organy a następnie WSA uznały, że Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że budowa wewnętrznej instalacji gazowej na propan-butan w budynku magazynowym nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 - dalej jako rozporządzenie z 2004 r.), a zatem nie jest to przedsięwzięcie wymagające zapewnienia udziału społeczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z taką oceną inwestycji. Organy obu instancji, a za nimi także WSA, pominęły bowiem istotną okoliczność, mianowicie to, że kwestionowane pozwolenie na budowę obejmuje budowę obiektu budowlanego wchodzącego w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa produkującego papę. Wobec tego w realiach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw, aby traktować budowę instalacji gazowej na terenie zakładu Inwestora jako odrębne w stosunku do już funkcjonującego zakładu przedsięwzięcie. Traktowanie każdorazowo jednostkowo poszczególnych przedsięwzięć podejmowanych przez inwestora w ramach tego samego zakładu umożliwiałoby obchodzenie przepisów o ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko i udziale społeczeństwa w tych postępowaniach. Oceniając interes prawny Stowarzyszenia organ nie może pominąć kwestii istnienia zakładu. Kolejne obiekty budowlane stanowią jego rozbudowę, wobec czego ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winna uwzględniać fakt istnienia funkcjonującego zakładu z jednoczesnym ustaleniem, czy w stosunku do tego przedsięwzięcia (zakładu, obiektu) sporządzana była kiedykolwiek ocena oddziaływania na środowisko, jeżeli tak, to do jakich wniosków i rozstrzygnięć doprowadziła. Brak tego typu ustaleń nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska, prowadzącego do oceny, że skoro obiekt budowlany objęty kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w §§ 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r., to uzyskanie decyzji środowiskowej nie było wymagane, co z kolei przemawia za brakiem interesu prawnego Stowarzyszenia. Nie można bowiem pominąć regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia 2004 r. dotyczącego przedsięwzięć realizowanych na terenie już istniejącego zakładu lub obiektu, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zagadnienie to ma zaś bezpośredni związek z określeniem, czy sprawa pozwolenia na budowę wymagała udziału społeczeństwa. Wobec tego organ oceniając kwestię przysługiwania Stowarzyszeniu przymiotu strony postępowania winien ocenę oddziaływania obiektu wyprowadzić w powiązaniu z oddziaływaniem funkcjonującego zakładu. Tylko wówczas można ocenić, czy oddziaływanie nowej inwestycji wiąże się z oddziaływaniem funkcjonującego zakładu, bądź ma na nie wpływ i czy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagało udziału społeczeństwa.

W świetle powyższego, odmowa wszczęcia postępowania, o której stanowi art. 61a k.p.a., stanowi akt formalny, a nie merytoryczny, zaś na etapie formalnym nie jest możliwe dokonanie istotnych ustaleń i przeprowadzenie ich oceny, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania.

IV.3

W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1551/12 (dotyczącym Skarżących - osób fizycznych) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 P.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle powołanej definicji brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Oczywiście zazwyczaj to oddziaływanie wiąże się z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania będzie obejmował również działki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji. Zauważyć też trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

Idąc dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organy i WSA błędnie uznały, że Skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] wskazując, że projektowana wewnętrzna instalacja gazowa na propan-butan w budynku magazynowym nie ogranicza zagospodarowania działek Skarżących, a ponadto inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia z 2004 r.

Podobnie jak w sprawie o sygn. akt II OSK 1561/12 Sąd nie zgodził się z pominięciem istotnej okoliczności, że kwestionowane pozwolenie na budowę obejmuje budowę obiektu budowlanego wchodzącego w skład funkcjonującego już przedsiębiorstwa produkującego papę. W realiach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw, aby traktować budowę instalacji gazowej na terenie zakładu Inwestora jako odrębnego w stosunku do już funkcjonującego zakładu przedsięwzięcia. Traktowanie jednostkowo poszczególnych przedsięwzięć podejmowanych przez inwestora w ramach tego samego zakładu umożliwiałoby obchodzenie przepisów ustawy ocenowej.

Oceniając interes prawny Skarżących nie można pominąć kwestii istnienia zakładu. Kolejne obiekty budowlane stanowią jego rozbudowę, wobec czego ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winna uwzględniać fakt istnienia funkcjonującego zakładu z jednoczesnym ustaleniem, czy w stosunku do tego przedsięwzięcia (zakładu, obiektu) sporządzana była kiedykolwiek ocena oddziaływania na środowisko, jeżeli tak, to do jakich wniosków i rozstrzygnięć doprowadziła.

V.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Z uwagi na śmierć w dniu [...] lipca 2013 r. T. K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] Wojewoda zawiesił z urzędu to postępowanie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] GINB uchylił ww. postanowienie Wojewody wskazując, iż osobami sprawującymi zarząd majątkiem masy spadkowej po zmarłym T. K. są jego małżonka A. K. oraz syn P. K.

VI.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia na wniosek Skarżących i Stowarzyszenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r.

Organ I instancji zauważył, iż przepis art. 28 ust. 2 P.b. stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis i zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych (sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalany na tej właśnie podstawie.

Z uwagi na usytuowanie inwestycji względem działek wnioskodawców Wojewoda stwierdził, że projektowana wewnętrzna instalacja gazowa na gaz propan-butan w budynku magazynowym nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców.

Rozpatrywana inwestycja nie należy także do przedsięwzięć wymienionych w §§ 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r.

Kierując się wskazaniami zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zgromadził dodatkowy materiał dowodowy w sprawie.

Starosta [...] przedłożył akta spraw, w których wydał:

▪ w dniu [...] czerwca 1999 r. decyzję nr [...],[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę - modernizację rozbudowę hali produkcji papy na działkach ni [...] w [...],

▪ w dniu [...] czerwca 1999 r. decyzję nr [...],[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] w [...],

▪ w dniu [...] stycznia 2000 r. decyzję nr [...],[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi pozwolenia na rozbudowę zbiornikowej instalacji na gaz płynny firmy [...] na działce nr [...] w [...],

▪ w dniu [...] grudnia 2001 r. decyzję nr [...],[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę punktu magazynowania i dozowania posypki i wypełniacza na działkach nr [...] w [...].

Ze Starostwa Powiatowego w [...] pozyskano kopie akt sprawy, w której Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał w dniu [...] września 1997 r. decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę kotłowni gazowej oraz hali magazynowej na działkach nr [...] w [...].

W aktach ww. spraw w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie oceny oddziaływania ww. przedsięwzięć na środowisko.

Z zasobów archiwalnych został dodatkowo pozyskany dokument "OCENA ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO DLA PROJEKTOWANEJ BUDOWY ZAKŁADU PRODUKCJI MATERIAŁÓW BUDOWLANYCH W POTRZANOWIE (GMINA [...]. WOJ. [...])" ze stycznia 1997 r.

Jak wynika z informacji zawartej w pkt 1 na stronie 2 ww. dokumentu przedmiotem opracowania jest kompleksowa ocena oddziaływania na środowisko wykonana dla projektowanej budowy [...] we wsi [...] (gmin [...]), będącego filią (Zakład nr 1) Inwestora. Ocena wykonana jest na etapie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji mogącej pogorszy stan środowiska zgodnie z przepisami art. 40 ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Wykonana została zgodnie z przepisami określonymi w paragrafie 5 pkt 2 i paragrafie 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawi określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania no środowisko (Dz. U. Nr 52, poz. 284). W opracowaniu przyjęto, iż zakład będzie wytwarzać papę asfaltową izolacyjną (impregnowaną tekturę) i prowadzić konfekcjonowanie lepiku. We wnioskach na s. 18 dokumentu zawarto informacje, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia możliwości ujemnego oddziaływania zakładu na szatę roślinną i faunę otaczającego terenu. Ze względu na brak ponadnormatywnych oddziaływań zakładu na środowisko granic określających zasięg tych oddziaływań nie wyznacza się. Za niezbędne uznaje się wykonanie oceny oddziaływania zakładu na środowisko na etapie jego eksploatacji.

Powyższy dokument - zdaniem Wojewody - nie potwierdza aby zakładana przez Inwestora działalność miała negatywny wpływ na środowisko, w tym otoczenie wokół zakładu. Zwrócono uwagę na etap eksploatacji zakładu, jednak kwestia oceny sposobu i warunków użytkowania wybudowanych lub zmodernizowanych obiektów pozostaje już poza zakresem kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie potwierdził, aby przedsięwzięcie którego dotyczy badana decyzja, wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Należy przy tym zauważyć, że analizie poddano okres, w którym Starosta [...] wydał badaną decyzję z [...] października 2008 r. oraz okres poprzedzający to rozstrzygnięcie, kiedy zakład już istniał.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcom (w tym P. K., który wszedł na miejsce T. K.) przymiotu strony.

VII.

Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wywiodło Stowarzyszenie i Skarżący.

Postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] i [...] GINB odmówił przywrócenia terminu. Rozstrzygnięcia GINB zostały wyeliminowane z obrotu wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2596/15 i VII SA/Wa 2597/15.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] GINB przywrócił termin do wniesienia odwołania.

VIII.1

Po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny strony ustala się na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko więc takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Jednocześnie zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Ustalając obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. należy każdorazowo uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Z materiału dowodowego wynika, iż A. K. i T. K. (w którego miejsce w toku postępowania wszedł jego spadkobierca – P. K.) wywodzą swój interes prawny z tytułu prawa własności działek [...] położonych w [...]. Z kolei P. K. swój interes prawny wywodzi z tytułu prawa własności działek nr ew. [...], położonych w [...]. Niemniej jednak aktualnym właścicielem działki nr ew. [...] jest K. L.-O. (od dnia 29 marca 2016 r. - KW nr [...]), zaś właścicielem działek nr ew. [...] oraz [...] i [...] jest wyłącznie P. K. (od dnia 2 listopada 2015 r. KW nr [...] oraz [...]). Skarżący nie wskazali, aby posiadali tytuł prawny do jakiejkolwiek innej nieruchomości.

W związku z powyższym GINB stwierdził, że A. K. i P. K. nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi jakiejkolwiek nieruchomości, które mogłyby znajdować się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. GINB zbadał zatem przymiot strony postępowania względem P. K.

Sporna inwestycja, zaprojektowana w całości wewnątrz budynku usytuowanego na działce nr ew. [...], jest oddalona od granicy najbliżej położonej działki nr ew. [...], należącej do P. K., o ok. 485 m. Nieruchomości należące do tego Skarżącego nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie wpływa ona na warunki ochrony przeciwpożarowej potencjalnych obiektów na nieruchomości P. K., nie pozbawia także nieruchomości Skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, gaz).

Mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1551/12 GINB ustalił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] określił środowiskowego warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Zakładu Produkcyjnego w [...] na działce nr ew. [...]. Przedmiotowy zakład został zakwalifikowany, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia z 2004 r.

W ramach postępowania zakończonego ww. decyzją środowiskową przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdzono, iż przedmiotowa rozbudowa polegać ma m.in. na budowie nowych budynków przeznaczonych na urządzenia technologiczne, montażu drugiej linii produkcyjnej, oraz budowie szatni dla pracowników. W ramach postępowania środowiskowego zostały przeprowadzone badania m.in. emisji hałasu, które nie potwierdziły zarzutów o jej nadmiernym rozmiarze. Określono również dodatkowe środki bezpieczeństwa w tym zakresie, m.in. nakazano wybudowanie ekranów akustycznych o wysokości 4 m. Wskazano również, że ograniczono emisję pyłów (montaż urządzeń filtrujących o skuteczności 99,9%), określono także zasady przechowywania i gospodarki odpadami powstającymi w cyklu produkcyjnym. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził, że z uwagi na usytuowanie inwestycji, nie będzie ona powodowała kumulowania się oddziaływań z innymi przedsięwzięciami. Organ środowiskowy nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 8 decyzji).

Odnosząc się z kolei do kwestii powiązania inwestycji z funkcjonowaniem istniejącego zakładu GINB wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1, będące przedsięwzięciami niewymienionymi w ust. 1 lub § 2 ust. 1, jeżeli ich realizacja spowoduje wzrost emisji o nie mniej niż 20%, wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii o nie mniej niż 20% albo jeżeli ich realizacja na terenie zakładu spowoduje zaliczenie zakładu lub obiektu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Instalacja wewnętrzna gazu służyć ma do zasilania kotła centralnego ogrzewania. W projekcie określono również proponowaną moc kotła na 40kW. Z powyższego wynika więc, że przedmiotowa instalacja pozostaje bez jakiegokolwiek związku z działalnością przedsiębiorstwa produkującego papę, znajdującego się na terenie zakładu. Wspomniany kocioł służy wyłącznie do ogrzewania hal magazynowych, znajdujących się na terenie obiektu. Nie jest możliwe też - z uwagi na stosunkowo niewielką moc - jego wykorzystanie w celach przemysłowych. W ocenie GINB, inwestycja ta nie wpływa na sposób oddziaływania wspomnianego zakładu na otoczenie, poprzez np. zwiększenie emitowanego hałasu, emisji spalin czy możliwości wytwórczych.

Tym samym organ doszedł do wniosku, że A. K., P. K. i P. K. nie wykazali, a GINB nie dostrzegł z urzędu, aby mieli interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...].

Organ dodał, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że posiada legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.

VIII.2

Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1561/12, organ wskazał, iż stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 3 P.b., art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje zaś art. 28 ust. 4 P.b., który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 P.b. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy ocenowej. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 tej ustawy.

Podsumowując GINB wskazał, że w postępowaniach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem wszczęcia, w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Idąc dalej organ podniósł, iż Stowarzyszenie, co do zasady, może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nie jest jednak postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy ocenowej.

Wyjaśniając takie stanowisko GINB podkreślił, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy ocenowej wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wynika to z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy.

Zgodnie z tymi przepisami, regionalny dyrektor ochrony środowiska winien zwrócić się - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia - do organu właściwego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę o zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Inny jest również jego przedmiot. Sam fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie przekłada się też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie ocenowej. Ma to bowiem miejsce:

▪ jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej);

▪ na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej);

▪ jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej);

▪ w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej).

Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Mając to na uwadze GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie powyższe okoliczności nie wystąpiły.

Ponadto, odwołując się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11, GINB wskazał, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko aktualizuje się w określonych sytuacjach dopiero w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i nawet ewentualna możliwość stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym, iż brak tej oceny narusza przepisy ustawy środowiskowej nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej na prawach strony. Ustalenie, że w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przesądza o konieczności negatywnego rozpoznania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu.

Z kolei w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie nieważnościowe, nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które ma na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru, a organ w tym postępowaniu rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty czyli rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej. Organ ma w tym postępowaniu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu badanej decyzji odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego, przy czym organ nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie może również dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Nie zachodzi zatem możliwość wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

IX.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Skarżący oraz Stowarzyszenie. Rozstrzygnięcie GINB zaskarżyli w całości, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 28 ust. 2 P.b. przez bezzasadne jego zastosowanie oraz jednoczesne naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 4 P.b. przez bezzasadne ich niezastosowanie;

2. naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 28 ust. 3 P.b. przez bezzasadne jego zastosowanie, a także jednoczesne naruszenie art. 31 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 4 P.b. przez bezzasadną odmowę ich zastosowania;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji i zaaprobowanych przez GINB;

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu podania dowodów na podstawie których organ ustalił, że przedmiotowa instalacja gazowa pozostaje bez jakiegokolwiek związku z działalnością przedsiębiorstwa produkującego papę;

5. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) w myśl którego organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie związane są wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku NSA wydanym w niniejszej sprawie (II OSK 1562/12) - jak należy przypuszczać, Stronie chodziło o wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1561/12.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej decyzji Wojewody [...] wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania.

Uzasadniając zarzuty nr 3 i 4 wskazano, iż w decyzji GINB brak potwierdzenia wypełnienia obowiązków o jakich mowa w art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że przedmiotowa instalacja pozostawać będzie "bez jakiegokolwiek związku" z działalnością przedsiębiorstwa produkującego papę. Na konstatację taką z pewnością nie pozwala sam projekt budowlany. Przeczy mu natomiast dokumentacja fotograficzna, którą Skarżący już na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zaoferowali organom administracji oraz sądom administracyjnym.

Na zamieszczonej fotografii oznaczony został czerwoną ramką zespół sześciu zbiorników na gaz propan-butan, z którymi połączona jest "wewnętrzna instalacja gazu". Wbrew twierdzeniom organu instalacja ta wykorzystywana jest do prowadzenia procesów technologicznych związanych z produkcją papy. Wbrew ustaleniom dokonanym przez GINB dołączona fotografia wyraźnie wskazuje na związek "wewnętrznej instalacji gazu" zarówno z widocznymi na tej fotografii zbiornikami na propan-butan, jak i z działalnością przedsiębiorstwa produkującego papę.

Z materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, co zresztą Skarżący podnosili od samego początku, że inwestycja której dotyczy kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma bezpośrednio na celu zwiększenie zdolności produkcyjnych przedsięwzięcia stanowiącego przedsiębiorstwo produkcji papy, które już przed zrealizowaniem inwestycji, której dotyczy ww. decyzja należała do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji Skarżący stawiają zarzut decyzji GINB, iż została oparta na ustaleniach faktycznych dokonanych z pogwałceniem norm z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniając zarzut nr 5 skargi podniesiono, iż w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. (II OSK 1551/12) NSA orzekając, iż "oceniając kwestię przysługiwania skarżącym przymiotu strony winien ocenę oddziaływania obiektu wyprowadzić w powiązaniu z oddziaływaniem funkcjonującego zakładu". Tym samym NSA - zdaniem Strony - przesądził o związku inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2008 z funkcjonującym przedsiębiorstwem produkcji papy. Wobec tego konstatacja GINB, jakoby "przedmiotowa instalacja pozostaje bez jakiegokolwiek związku z działalnością przedsiębiorstwa produkującego papę" stanowi rażące pogwałcenie art. 153 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut nr 1 wskazano, iż przepis art. 28 ust. 2 P.b. określa legitymację procesową stron postępowań w sprawach o pozwolenia na budowę w sposób istotnie odmienny od tego, który zawiera art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 P.b. stanowi, że - co do zasady - stronami tych postępowań są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, a nie wszyscy ci, którzy - jak stanowi art. 28 k.p.a. - mają w tym interes prawny.

Jednakże w odniesieniu do pozwoleń na budowę dla inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko przepis ten, ze względu na normę z art. 28 ust. 4 P.b., nie ma zastosowania. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do spraw o pozwolenia na budowę dla inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przez to wymagających udziału społeczeństwa - przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie stosuje się. Wobec tego do ustalenia kręgu stron postępowań dotyczących pozwoleń na budowę dla tego rodzaju inwestycji stosuje się przepis art. 28 k.p.a.

Z powyższych konstatacji płynie wniosek, że obydwa przepisy zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 P.b. regulują tę samą kwestię legitymacji procesowej stron postępowań administracyjnych. Jednakże odwołują się one do innych kryteriów, według których ustalany jest krąg stron postępowań administracyjnych. W konsekwencji tego, regulując to samo, ale nie tak samo, nie mogą być one stosowane w powiązaniu z sobą. Przeciwnie, przepis art. 28 ust. 2 P.b. wyklucza stosowanie art. 28 k.p.a. do ustalania stron postępowań w sprawach o pozwolenie na budowę. Wykluczenie to nie obejmuje jednak ustalania stron postępowań dotyczących inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i z tego względu wymagających przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa.

Zważywszy na powyższe GINB bezzasadnie prowadził w niniejszej sprawie ustalenia dotyczące tego, czy nieruchomości będące własnością Skarżących pozostają w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, której dotyczy kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Inwestycja, której dotyczy ta decyzja, stanowi rozbudowę funkcjonującej już inwestycji, należącej do przedsięwzięć mogących znacząca oddziaływać na środowisko (o czym była mowa już wcześniej). Z tego powodu Skarżący opierają swój zarzut naruszenia przez GINB normy z art. 28 ust. 2 P.b. przez błędne jej zastosowanie w niniejszej sprawie albowiem ze względu na to, iż wspomniana decyzja Starosty [...] dotyczyła rozbudowy przedsięwzięcia należącego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, krąg stron w niniejszej sprawie winien był zostać ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 4 P.b., a więc według kryterium interesu prawnego, a nie na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. według kryterium obszaru oddziaływania. Ze względu na to, że GINB ustalenia swe dotyczące kręgu stron postępowania przeprowadzonego przez Starostę [...] oparł na normie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, naruszył tym samym normę z art. 28 k.p.a., która winna była zostać przezeń zastosowana w związku z art. 28 ust. 4 P.b.

Uzasadniając zarzut nr 2 wyjaśniono, że przepis art. 28 ust. 4 P.b. wyłącza stosowanie art. 28 ust. 3 P.b. w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę dla inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe oznacza, że wyłączenie stosowania przepisu art. 31 k.p.a. na podstawie art. 28 ust. 3 P.b. nie obejmuje spraw o pozwolenia na budowę dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem te wymagają prowadzenia ich z udziałem społeczeństwa.

Decyzja z dnia [...] października 2008 r. dotyczy rozbudowy inwestycji stanowiącej przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wyłączenie organizacji społecznych od udziału w takich postępowaniach, przewidziane mocą art. 28 ust. 3 P.b., ze względu na treść art. 28 ust. 4 P.b., postępowań takich nie obejmowało. Powyższe oznacza, że Starosta [...], wydając decyzję z dnia [...] października 2008 r. powinien był dopuścić do postępowania organizację ekologiczną "[...]", stosownie do treści art. 31 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 4 P.b. jako podmiot na prawach strony. W tej sytuacji, skoro przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a stowarzyszenie "[...]" miało w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] i zakończonym decyzją z dnia [...] października 2008 r. uprawnienia strony, przeto nie miało już żadnego znaczenia, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wymagało udziału społeczeństwa. Podzielając pogląd wyrażony przez GINB, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym w nowej sprawie w stosunku do sprawy, w której zapadła decyzja kontrolowana w trybie nieważnościowym, zauważyć wypada, że w świetle art. 157 § 2 k.p.a. nie ma żadnej innej przesłanki koniecznej do uruchomienia tego trybu na wniosek, jak tylko posiadanie statusu strony.

Z tego powodu Skarżące Stowarzyszenie wskazało na bezzasadne uznanie przez organ, że nie jest legitymowane do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na to, że w trybie nieważnościowym nie jest wymagany udział społeczeństwa. Ani przepis art. 157 § 2 k.p.a., ani żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie uzależnia możliwości wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym od tego, czy postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa. Udział społeczeństwa jest natomiast wymagany w postępowaniach o pozwolenie na budowę lub rozbudowę (która w świetle art. 3 pkt 6 P.b. jest także budową) dla inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

X.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

XI.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych, a zwłaszcza art. 153 p.p.s.a., orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, w części historycznej orzeczenia nie bez powodu zatem przytoczył zarówno treść wydanych wcześniej dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (o sygn. akt II OSK 1551/12 i II OSK 1561/12), kontrolowanych aktualnie decyzji Wojewody i GINB, jak również uzasadnienie skargi. Relacjonując tak obszernie, miejscami niemalże wprost, stanowiska: organów, wszystkich Skarżących jak i Sądu Odwoławczego, Sąd zwraca uwagę, na zrealizowanie przez organy oraz sam Sąd normy z art. 153 p.p.s.a.

XII.

W kontekście powyższego zauważyć należy, iż w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1561/12 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Sąd Odwoławczy dodał także, iż skoro w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg stron powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. to zasada ta również odnosi się do regulacji art. 28 ust. 4 P.b.

Nie są więc zasadne twierdzenia skargi odnoszące się do kwestii udziału Stowarzyszenia, wskazujące że żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia nie ma w postępowaniu nieważnościowym kwestia konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu zwykłym, bowiem art. 157 § 2 k.p.a. jedyną przesłankę wszczęcia trybu nadzwyczajnego wiąże z posiadaniem statusu strony postępowania zwykłego (budowlanego). Skoro zaś - jak twierdzi skarga - Stowarzyszenie miało w postępowaniu zwykłym uprawnienia strony, to w postępowaniu nadzwyczajnym nie ma to już żadnego znaczenia. Przy czym w ocenie Sądu Strona wywodzi takie przekonanie z faktu, iż skoro decyzja Starosty [...] zezwalała na rozbudowę zakładu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt. 22 rozporządzenia z 2004 r., to automatycznie oznacza to, że w każdym postępowaniu dotyczącym rozbudowy tego zakładu, wymagane jest zapewnienie udziału społeczeństwa.

Sąd wskazaną kwestię widzi i ocenia nieco odmiennie niż Strona. Przede wszystkim należy przypomnieć co legło u podstaw zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszych wyroków tutejszego Sądu. Otóż Sąd Odwoławczy podważył "spłycenie" przez Sąd I instancji problemu legitymacji Stowarzyszenia i Skarżących, sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro planowana inwestycja (wewnętrzna instalacja grzewcza na gaz propan-butan w budynku magazynowym) nie jest przedsięwzięciem wymienionym wprost w przepisach rozporządzenia z 2004 r., to znaczy że nie może znacząco oddziaływać na środowisko, a przez to nie wymaga udziału społeczeństwa, zatem brak po stronie Stowarzyszenia i Skarżących przymiotu strony. Naczelny Sąd Administracyjny podważył tę "drogę na skróty" i nakazał zbadanie, z uwagi na to, że objęta wnioskiem inwestycja obejmuje właśnie budowę obiektu budowlanego wchodzącego w skład funkcjonującego już przedsiębiorstwa produkującego papę, czy rozbudowa przedsiębiorstwa (o wskazaną instalację grzewczą) nie wymagała przeprowadzenia postępowania środowiskowego a przez to zapewnienia udziału społeczeństwa, a w efekcie przyznania Stowarzyszeniu i Skarżącym statusu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił tym samym potrzebę łącznego spojrzenia na całość przedsiębiorstwa i oceny pozyskiwanych przez nie decyzji budowlanych w odniesieniu do funkcjonującej całości. Zakwestionował więc takie rozumienie przepisów prawa budowlanego i środowiskowego, które ocenia konkretną decyzję budowlaną w oderwaniu od otoczenia, w którym ta ma funkcjonować, jako mogące prowadzić do obchodzenia przepisów ochrony środowiska. Taki zabieg Inwestora jest co do zasady niedozwolony przez prawo i prowadzi do naruszenia zakazu dzielenia projektów, tzw. "salami slicing", mającego silne umocowanie w art. 3 ust. 13 ustawy ocenowej jak i w art. 2 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity Dz. Urz. UE. L z 2012 nr 26, s. 1).

O ile więc Naczelny Sąd Administracyjny, dla ustalenia interesu prawnego Stowarzyszenia i Skarżących przesądził, iż oceniana w niniejszym postępowaniu aktywność budowlana Inwestora (wewnętrzna instalacja grzewcza w magazynie) stanowi rozbudowę istniejącego już zakładu, o tyle nie przesądził - jak zdaje się twierdzić Strona - że z pewnością w postępowaniu tym należało zapewnić udział społeczeństwa, co wskazywałoby na legitymację strony w uruchomieniu trybu nadzwyczajnej weryfikacji decyzji budowlanej. Jeszcze raz należy przywołać istotę stanowiska Sądu Odwoławczego, który zakwestionował uproszczenie oceny inwestycji przez wcześniej orzekający Sąd I instancji i wskazał na regulację § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. dotyczącą przedsięwzięć realizowanych na terenie już istniejącego zakładu lub obiektu, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. To z kolei ma bezpośredni związek z określeniem, czy sprawa pozwolenia na budowę wymagała udziału społeczeństwa. Skarżący i Stowarzyszenie stosują natomiast podobne spłycenie, tyle że w drugą stronę, tj. twierdzą, iż skoro wskazany zakład należy do kategorii, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia z 2004 r., to każda jego rozbudowa, niejako automatycznie, wymaga udziału społeczeństwa.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do zakresu związania wytycznymi i ocenami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1551/12. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zwrócono przede wszystkim uwagę na fakt, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 P.b. odczytywany w połączeniu z art. 3 pkt 20 P.b. Sąd zauważył także, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

Wytyczne te należy zatem odczytywać w kontekście potrzeby ustalenia, czy oddziaływanie zakładu zamyka się w jego granicach i nie obejmuje obszaru, w którym znajdowałyby się nieruchomości Skarżących (osób fizycznych).

XIII.

Mając to na uwadze należy odnieść się w tym miejscu do zakresu decyzji weryfikowanej w ramach postępowania nadzwyczajnego. Otóż decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej na propan-butan w budynku magazynowym. Nie może być sporu co do tego, iż w myśl art. 28 ust. 1 P.b. Inwestor mógł wystąpić o taką formalną zgodę.

Inwestycji tej nie można jednak zdaniem Sądu oceniać jako obejmującej również zewnętrzne zbiorniki na gaz płynny, których zdjęcie dołączone zostało do skargi. Pomimo tego, że Sąd ocenia tę konkretną inwestycję w powiązaniu z całością funkcjonującego zakładu, czyni to jednak nadal w kontekście tej konkretnej decyzji, która zezwoliła na budowę danego przedsięwzięcia, a nie innego przedsięwzięcia, o szerszym niż wnioskowany zakresie. To zatem ta inwestycja, a nie ta inwestycja wraz ze zbiornikami na gaz płynny, jest odnoszona do całości funkcjonującego już zakładu i tego jak się przekłada na jego funkcjonowanie, a przez to na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

To zatem to przedsięwzięcie, a nie to przedsięwzięcie w powiązaniu ze zbiornikami na gaz płynny, jest oceniane od strony funkcjonalnej jako ewentualnie wymagające zapewnienia udziału społeczeństwa, a przez to dające legitymację Stronom w trybie nieważnościowym.

Jeżeli Skarżący i Stowarzyszenie uważają, iż zbiorniki na gaz zostały wybudowane nielegalnie, to jest to domena zastrzeżona dla organów nadzoru budowlanego. Wskazać przy tym należy na znajdującą się w aktach decyzję z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi pozwolenia na rozbudowę zbiornikowej instalacji na gaz płynny. Z decyzji tej wynika więc, iż zgoda na zbiorniki na gaz płynny istniała przed pozyskaniem decyzji na wewnętrzną instalację grzewczą. Kontrolowana przez Wojewodę i GINB inwestycja została zatem oceniona w odniesieniu do całości zakładu produkcyjnego (wraz ze zbiornikami wybudowanymi na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...]).

W związku z tym należy zauważyć, iż nie każda rozbudowa zakładu należącego do przedsięwzięć niewątpliwie wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko będzie automatycznie klasyfikowana tak jak to przedsięwzięcie, a przez to wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przeczy temu już sam § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., który przewiduje sytuacje, w których może być wymagane, a więc należy to badać, sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, iż z samego faktu zaliczenia danego zakładu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynika obligatoryjny obowiązek przeprowadzenia postępowania środowiskowego z udziałem społeczeństwa w odniesieniu do każdej rozbudowy tego zakładu np. wybudowania budynku stróżówki lub wyposażenia obiektu w istocie w instalację CO. Postulowany przez Stronę, choć nie wprost, automatyzm stanowiłby zaprzeczenie wytycznych sformułowanych w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z tym Sąd zwraca uwagę, iż kontrolowana decyzja GINB wskazuje, iż sporna inwestycja, zaprojektowana w całości wewnątrz budynku usytuowanego na działce nr ew. [...], jest oddalona od granicy najbliżej położonej działki P. K. nr ew. [...] o ok. 485 m, co dało podstawę do przyjęcia, iż jego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, która nie wpływa zatem na warunki ochrony potencjalnych obiektów jakie istnieją lub mogą powstać na nieruchomości tego Skarżącego.

Organy pozyskały także decyzję środowiskową z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w której Burmistrz Miasta i Gminy [...] określił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Zakładu. Przeprowadzona wówczas, a zatem po pozyskaniu zgody na budowę wewnętrznej instalacji grzewczej w budynku magazynowym, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, polegającego na budowie nowych budynków przeznaczonych na urządzenia technologiczne, montaż drugiej linii produkcyjnej oraz budowie szatni dla pracowników, nie wskazuje, aby wpływała ona na wzrost m.in. emisji hałasu. W decyzji tej określono również dodatkowe środki bezpieczeństwa (ekrany urządzenia filtrujące, zasady przechowywania i gospodarki odpadami powstającymi w cyklu produkcyjnym). Co istotne, organ środowiskowy nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 8 decyzji).

W ocenie Sądu, skoro późniejsza względem kontrolowanej rozbudowa zakładu produkcyjnego o takie jego składowe jak nowa linia produkcyjna, która - co niewątpliwe - wprost przekłada się na zwiększenie mocy produkcyjnych papy, nie dała podstaw do przeprowadzenia kolejnego postępowania środowiskowego na etapie pozyskiwania pozwolenia na budowę, to wcześniejsza inwestycja, polegająca na budowie wewnętrznej instalacji grzewczej w budynku magazynowym, z pewnością nie może również zostać oceniona jako zwiększająca oddziaływanie zakładu, a przez to wymagająca przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. Nawiązując do § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. GINB słusznie stwierdził, że skoro wewnętrzna instalacja grzewcza służyć ma do zasilania kotła centralnego ogrzewania o mocy 40 kW w magazynie produktów gotowych, to pozostaje to bez związku z działalnością przedsiębiorstwa produkującego papę, w tym sensie, iż nie zwiększa jego mocy przerobowych. Sąd podkreśla, iż kocioł gazowy, z istoty jego przeznaczenia i możliwości podgrzewania wody do określonej temperatury, służy wyłącznie do ogrzewania magazynu, znajdującego się na terenie Zakładu, a nie do podgrzewania/zgrzewania mas bitumicznych czy innych produktów w cyklu produkcyjnym. Z uwagi na jego stosunkowo niewielką moc, nie jest możliwe jego wykorzystanie w celach przemysłowych - produkcji papy. Inwestycja nie wpływa zatem na sposób oddziaływania Zakładu na otoczenie poprzez np. zwiększenie emitowanego hałasu, emisji szkodliwych spalin czy możliwości wytwórczych w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. Dodać należy, iż kotły tego rodzaju i o podobnej mocy są montowane również w domach jednorodzinnych, co jest okolicznością powszechnie znaną.

Sąd zaznacza, iż ewentualne odmienne wykorzystywanie wskazanej instalacji grzewczej, nie jest i nie może być przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na jego budowę. Jest to bowiem sposób korzystania ze zrealizowanego przedsięwzięcia, który nie jest badany w postępowaniu nieważnościowym.

Jednocześnie należy podkreślić, iż nie każda rozbudowa zakładu zaliczonego do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oznacza, iż z tego powodu wymagane jest sporządzenie dla takiej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko, a przez to zapewnienie udziału społeczeństwa. Warunki takie określa bowiem § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. Żadnego więc, wymaganego w rozumieniu powołanego paragrafu, związku z funkcjonującym zakładem nie ma wybudowanie np. budynku biurowego, stróżówki, czy tak jak w sprawie niniejszej, wyposażenie magazynu w ogrzewanie. Nie zwiększają one mocy produkcyjnych zakładu. Przez wyposażenie zakładu w ogrzewany magazyn nie zwiększy się jego zdolność wytwórcza, a przez to potencjalnie negatywny wpływ na środowisko, tak jak i przez wybudowanie budynku biurowego. Inwestor nie zapełni bowiem tego ogrzewanego magazynu produktami, których nie jest zdolny wyprodukować, bowiem nie ma po prostu takich mocy wytwórczych, które łączą się z posiadaniem linii produkcyjnej o odpowiedniej wydajności a nie ogrzewanego miejsca przechowywania wytworzonych produktów.

XIV.

W kontekście powyższego Sąd zauważa, iż oceniając uprawnienie do zainicjowania przez Skarżących (osoby fizyczne) postępowania nadzwyczajnego (nieważność decyzji Starosty [...]), należy badać to przy uwzględnieniu przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. bowiem art. 28 ust. 4 P.b. nie ma w sprawie zastosowania.

Słusznie zatem GINB podnosi, iż A. K. i P. K., z uwagi na niewykazanie aby posiadali nieruchomości, które mogłyby znajdować się w nawet potencjalnym obszarze oddziaływania inwestycji, nie mogą zostać uznani jako posiadający status strony postępowania budowlanego, a przez to nieważnościowego. Z kolei interes prawny P. K., który w bliskim sąsiedztwie zakładu posiada nieruchomości, nie jest naruszony ze względu na brak oddziaływania na jego nieruchomości. Także więc i on nie brałby udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia

[...] października 2008 r., przez co nie jest też uprawniony do inicjowania postępowania nieważnościowego względem tego aktu.

Sąd zaznacza jednocześnie, iż nawet gdyby przyjąć postulowaną przez Skarżących zasadę, iż przepis art. 28 ust. 4 P.b. wyłączył zastosowanie art. 28 ust. 2 P.b. przez co należy stosować art. 28 k.p.a., to Skarżący i tak nie podają normy prawnej uzasadniającej wywodzony interes prawny do udziału w postępowaniu budowlanym i nieważnościowym. Nie jest takim wykazaniem wskazywane na rozprawie zwalczanie zwiększenia powierzchni produkcyjnej fabryki a w konsekwencji zwiększonej jej mocy. Trudno uznać, iż wewnętrzna instalacja grzewcza - w kontekście sformułowanych wcześniej uwag - zwiększa powierzchnię produkcyjną fabryki a przez to jej moc. Co najwyżej wskazana instalacja zwiększa jakość gotowego wyrobu, przechowywanego w ogrzewanych warunkach przed jego sprzedażą.

Sąd akceptuje także wywody GINB sformułowane w odniesieniu do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia.

Zasadą jest, iż w postępowaniu budowlanym, a więc również w postępowaniu nadzwyczajnym, nie stosuje się, na mocy art. 28 ust. 3 P.b., art. 31 § 1 k.p.a. określającego udział organizacji społecznych.

Ustanowiony jednakże w art. 28 ust. 4 P.b. wyjątek, dotyczy spraw pozwoleń na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy ocenowej.

Stowarzyszenie "[...]" może, z uwagi na swoje cechy określone w art. 44 ustawy ocenowej, uczestniczyć w ewentualnym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Rzecz jednak w tym, iż organ słusznie wskazuje, iż postępowanie budowlane (a sensu largo także nieważnościowe) dotyczące decyzji Starosty [...] nie wymagały udziału społeczeństwa.

Słusznie GINB zwraca więc uwagę, iż postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego.

Ocena oddziaływania na środowisko prowadzona jest co do zasady w odrębnym postępowaniu środowiskowym, kończącym się decyzją, zaś jedynie wyjątkowo w postępowaniu budowlanym i to wówczas, gdy w decyzji środowiskowej nakazano taką ponowną ocenę w postępowaniu budowlanym (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej), jeżeli wnioskuje o to sam Inwestor (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej), jeżeli organ architektoniczno-budowlany stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej), a także w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej).

Ustalenie, iż objęta pozwoleniem na budowę wewnętrzna instalacja grzewcza nie zwiększa mocy produkcyjnych zakładu w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. powoduje, iż nie była w stosunku do niej wymagana ocena oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji, Stowarzyszenie nie mogło skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego, bowiem kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja budowlana nie wymagała, dla jej wydania, zapewnienia udziału społeczeństwa.

XV.

Reasumując, zarzuty skargi są niezasadne. W sprawie nie ma zastosowania podnoszony w zarzucie nr 1 i 2 art. 28 ust. 4 P.b. modyfikujący zasady udziału i krąg podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu budowlanym, przez wyłączenie art. 28 ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 28 i art. 31 § 1 k.p.a.

Brak potrzeby zapewnienia przy wydawaniu decyzji budowlanej udziału społeczeństwa powoduje, iż zasady udziału w postępowaniu zwykłym, a przez to nadzwyczajnym, nie uległy modyfikacji i nadal należy stosować do ich oceny art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w stosunku do Skarżących osób fizycznych, zaś art. 28 ust. 3 P.b. w stosunku do Stowarzyszenia.

Nie są również zasadne zarzuty nr 3 i 4 skargi. GINB w wystarczający bowiem sposób wskazał i uzasadnił dlaczego Skarżący i Stowarzyszenie nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], zatem nie mogą w trybie art. 157 § 2 k.p.a. zainicjować postępowania nieważnościowego. W szczególności wyjaśnił, kierując się przy tym względami doświadczenia życiowego i oczywistego charakteru inwestycji objętej decyzją budowlaną, dlaczego rozbudowa zakładu o wewnętrzną instalację grzewczą w budynku magazynowym (a to właśnie zostało zatwierdzone kwestionowaną decyzją budowlaną) nie przekłada się na zwiększenie oddziaływania całego zakładu na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., co z kolei nie wymaga przeprowadzenia przy wydaniu decyzji budowlanej postępowania z udziałem społeczeństwa. Sąd nie widzi podstaw, aby zarzucać organowi brak wyjaśnienia powodów takiego stanowiska. Ponownie zaznaczyć należy, iż rozbudowa zakładu o ten "element" w żaden sposób nie przekłada się na wzrost jego mocy produkcyjnych.

Jako niezasadny Sąd uznaje także zarzut niewykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu udzielone wskazania zostały wykonane. Organ ocenił bowiem decyzję objętą wnioskiem w odniesieniu do funkcjonującego zakładu i doszedł do słusznych konkluzji, iż nie było w postępowaniu budowlanym wymagane prowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i w związku z tym zapewnienia udziału społeczeństwa, który modyfikowałby w myśl art. 28 ust. 4 P.b. zasady z art. 28 ust. 2 i 3 P.b.

Podkreślenia wymaga, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził tego - jak zdaje się twierdzić strona - że w sprawie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji grzewczej, wymagane było przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, a przez to Skarżącym i Stowarzyszeniu należy przyznać status strony w postępowaniu nieważnościowym. Sąd Odwoławczy nakazał zbadanie planowanej inwestycji w odniesieniu do całości funkcjonującego Zakładu i na tej podstawie ustalenie, czy jego niewątpliwa rozbudowa (o sporną instalację), wymagała przeprowadzenia postępowania środowiskowego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Stowarzyszenia i Skarżących osób fizycznych.