Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 652/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skarg Miasta [...], J. J. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], zapisaną w KW nr [...], oznaczoną jako parcela nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącą współwłasność A. L., J. W., S. W. i K. W.

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2004 r. J. W. (następca prawny byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził, że parcela nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, jednakże A. L., jedna ze współwłaścicielek nieruchomości, aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1951 r. sprzedała swoją część nieruchomości A. K. i M. K., zatem nie będąc właścicielem nieruchomości nie powinna być stroną decyzji wywłaszczeniowej, co powoduje, że orzeczenie jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że nie można uznać, aby decyzja ta rażąco naruszało prawo.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Budownictwa, w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wskazał, że decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2007 r. zawiera wyczerpującą ocenę prawną orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parceli nr [...]. Ponadto wyjaśnił, że orzeczenie PWRN zostało poprzedzone zezwoleniem wydanym przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lutego 1952 r., które przesądzało o istnieniu celu określonego w narodowych planach gospodarczych i stanowiło akt wykonawczy do tych planów. Czyniło także zadość przepisom dekretu, tj. było poprzedzone zezwoleniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. oraz opinią Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 1951 r., w której to opinii wymieniono cele wywłaszczania i stwierdzono, że nie stawia się przeszkód w przejęciu tej nieruchomości na cele wojskowe. Organ wskazał, że w tamtym czasie budowa urządzeń i infrastruktury wojskowej musiała być objęta planowaniem gospodarczym, ponieważ wymagała zaangażowania państwowych środków majątkowych. Minister odniósł się również do pisma J. W. z dnia [...] listopada 1952 r., z którego wynika, że część nieruchomości o pow. [...] m2, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego była przeznaczona planem zabudowy miasta na cele sadowniczo-ogrodnicze z prawem zabudowy domkiem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym, jednak z tego jeszcze nie wynikało, która część nieruchomości miałaby mieć takie przeznaczenie. Natomiast z takich dokumentów jak: ww. opinia z dnia [...] sierpnia 1951 r., wniosek do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 7 grudnia 1951 r., wniosek wywłaszczeniowy z dnia 29 lutego 1952 r. wynika, że zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego wywłaszczana nieruchomość ma być przeznaczona pod tereny zielone. W związku z tym, że plany zagospodarowania były elementem planowania gospodarczego, a także, że zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania z dnia [...] lutego 1952 r. obejmowało również tereny zielone, jak i cel wojskowy, Minister uznał, że ze względu na znaczną powierzchnię wywłaszczenia, a także brak wskazania, które konkretnie działki miały być przeznaczone na dany cel - oba te cele stanowiły materialnoprawną podstawę do wywłaszczenia nieruchomości w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. Organ w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. podzielił stanowisko wyrażone w pierwszej instancji co do braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, a także co do tego, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do A. L., która zbyła swoją część nieruchomości.

Skargi na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. J., Miasto P.i J. W.

J. J. zarzucał, że wobec skierowania orzeczenia do A. L., a nie do nabywców nieruchomości – M. K. oraz A. K., orzeczenie miało cechę konfiskaty mienia, zatem rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał, że w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. .nie wykazano, że dla wykonawcy planu gospodarczego, bez uzyskania nieruchomości wywłaszczonych, plan gospodarczy, który miałby realizować, nie może być wykonany.

Miasto P. wskazało, że zmiany w stanie własnościowym nie zostały ujawnione w księdze wieczystej, co było zaniedbaniem wyłącznie nowych właścicieli, a nie organu wywłaszczeniowego (tym samym doszło do naruszenia m.in. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

J. W. podniósł, że orzeczenie wywłaszczeniowe, poza wadą skierowania go do osoby nie będącej stroną postępowania, jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nadzoru błędnie ustalił, że wywłaszczona nieruchomość była w miejscowym planie zagospodarowania przeznaczona na cele publiczne, tj. zieleń oraz plac ćwiczeń dla wojska, tym samym doszło do naruszenia m.in. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 124/10 skargi oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, jakie są cele i zasady postępowania nadzorczego, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa w świetle orzecznictwa i doktryny, podkreślając, że w sprawie nie wykazano dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło, że orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Następnie wyjaśnił, że punkt odniesienia w postępowaniu nadzorczym stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 oraz Nr 55, poz. 438). Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. - wnioskujące o wywłaszczenie - było jednym z wykonawców narodowych planów gospodarczych, a jako cele wywłaszczenia wskazało budowę ulic, obwodnicy, urządzenie zieleni publicznej oraz placu ćwiczeń. Sąd wskazał, że panujący wówczas w Polsce system gospodarki planowej opierał się na realizacji kilkuletnich planów gospodarczych (ustawa z dnia 2 lipca 1947 r. i z dnia 21 lipca 1950 r.). Do roku 1950 r. system gospodarki planowej opierał się tylko na planowaniu centralnym. Terenowe plany gospodarcze kilkuletnie i roczne dla województw i miast zaczęto wprowadzać po 1950 r. w oparciu o ustrój rad narodowych. Materie objęte planowaniem terenowym były określone uchwałą Rady Ministrów z 31 maja 1950 r. i wchodziły do narodowych planów gospodarczych, a w systemie gospodarki planowej wszystkie inwestycje musiały wynikać z planów inwestycyjnych, które miały -swoje odzwierciedlenie w narodowych planach gospodarczych. Organem centralnym administracji państwowej w zakresie planowania był Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Zezwoleniem z [...] lutego 1952 r. pozwolono Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie m.in. parceli nr [...] i na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli, następnie ogłoszeniem zbiorowym z dnia [...] maja 1950 r. powiadomiono właścicieli nieruchomości, że są one niezbędne do realizacji narodowych planów. Wnioskiem z dnia 28 maja 1952 r. wystąpiono o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z wniosku tego wynika, że wezwano właścicieli do zawarcia umów sprzedaży nieruchomości, ale umowy w określonym terminie nie zostały zawarte. W takiej sytuacji Prezydium przysługiwało uprawnienie do nabycia ich drogą wywłaszczenia. Obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 1952 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wymieniało A. L. Pismem z dnia [...] listopada 1952 r. zawiadomiono o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, która miała się odbyć w dniu [...] listopada 1952 r. Z przedstawionych dokumentów wynika zatem, że spełnione zostały warunki konieczne do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. O tym, że powyższe warunki zostały spełnione mogą świadczyć także pisma z dnia 25 sierpnia 1952 r. S. i K. W. i J. W. oraz fakt brania aktywnego udziału przez J. W. w rozprawie wywłaszczeniowej.

W ocenie zatem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza rażąco prawa. Sąd zgodził się z oceną organu nadzorczego co do wystąpienia przesłanki, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowania orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie, przy czym bez znaczenia jest, czy naruszenie przepisów miało charakter zawiniony czy nie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli: Miasto P. oraz J. W.

Po rozpoznaniu powyższych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta P. (pkt 1 wyroku), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz J. W. kwotę trzysta dwadzieścia złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna Miasta P. nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Badając orzeczenie PWRN o wywłaszczeniu parceli nr [...] organ nadzoru uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa jako skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Taki wniosek Minister wyciągnął z faktu, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jedna ze współwłaścicielek nieruchomości – A. L. zbyła swoją część, jednak prawo nowych nabywców nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, zatem organ wywłaszczeniowy o postępowaniu zawiadomił A. L. i do niej skierował orzeczenie, a nie do aktualnych właścicieli nieruchomości. Ocenę organu, że w związku z tym orzeczenie jest dotknięte wadą, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Miasto P. stanowisku takiemu stawia zarzut, że w sprawie zawinili nabywcy nieruchomości od A. L., nie ujawniając swoich praw, a organ wywłaszczeniowy skorzystał z domniemania zgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżące kasacyjnie Miasto P. nie ma jednak racji twierdząc, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza prawa. Nie ma znaczenia fakt nieujawnienia przez nowych właścicieli swoich praw w księdze wieczystej, bowiem to organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany był wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a do takich należało ustalenie właścicieli nieruchomości. Niewypełnienie tego obowiązku przez organ jest wadą postępowania, która w postępowaniu nadzorczym jest wadą kwalifikowaną, prowadzącą nawet do stwierdzenia nieważności decyzji. 'Wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu dotychczasowemu właścicielowi jego prawa własności, zatem konieczne jest wykonanie przez organ czynności prawem przewidzianych. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia konieczne jest - wezwanie właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, w trakcie zaś postępowania - uczestnictwo właściciela w celu obrony swych praw do nieruchomości. Pominięcie właściciela jest naruszeniem prawa, bowiem odjęcie mu prawa własności nastąpiło z pogwałceniem przepisów, nakazujących zapewnienie mu udziału w czynnościach, których skutkiem jest wywłaszczenie. W niniejszej sprawie wywłaszczenie odbyło się bez zapewnienia właścicielom udziału w postępowaniu, gwarantowanego przepisami, stanowiącymi podstawę wywłaszczenia (dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem z wadą, którą należy uznać za kwalifikowaną w rozumieniu art. '156 § 1 k.p.a. Wada ta została oceniona jako ta, o której mowa w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a., zatem jako skierowanie orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ze stanowiskiem takim można polemizować, bowiem mając na uwadze skutki wywłaszczenia - odjęcie prawa własności, pominięcie właściciela w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa, o czym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak musi to pozostać poza ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Miasta. Dalej sąd kasacyjny wskazał, że z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, Nr 270), Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a skarga kasacyjna Miasta P. twierdzi, że orzeczenie nie narusza prawa i błędne jest uznanie, że zawiera wadę kwalifikowaną, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten, zdaniem Sądu drugiej instancji, jest niesłuszny z przyczyn wyżej wskazanych, w związku z czym skargę kasacyjną Miasta Poznania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.

Z kolei zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna J. W. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, co legło u podstaw uznania, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny orzeczenia PWRN o wywłaszczeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku tylko pozornie spełnia wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza jeśli chodzi o przedstawienie zarzutów skargi J. W., jak i co do części zawierającej rozważania, tj. podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury J. W. postawił konkretne zarzuty, zawarł polemikę ze stanowiskiem organu, przedstawił swoje wątpliwości co do prawidłowości wywłaszczenia i dowody, z których one wynikają, jak też argumenty świadczące jego zdaniem o rażącym naruszeniu prawa przez orzeczenie wywłaszczeniowe. W uzasadnieniu wyroku, zdaniem NSA, trudno dopatrzeć się jakiejkolwiek odpowiedzi na tę skargę. Sąd drugiej instancji zgodził się ze skargą kasacyjną J. W., że takie uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowe. Bezsporne jest, że w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele nieruchomości, bowiem organ wywłaszczeniowy nie dokonał ustaleń w tym względzie, a skoro tak, to trudno uznać, że postępowanie było prawidłowe. Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 444/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; - stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że uczestniczka postępowania E. C. podniosła, że brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym hipotetycznych - jej zdaniem - nabywców parceli nr [...], tj. M. i A. K. wynikał z ich bezczynności, gdyż zaniechali wpisania swojego prawa własności do księgi wieczystej. W konsekwencji, jej zdaniem, A. L. do końca życia pozostawała właścicielką części nieruchomości stanowiącej przedmiot sprawy, a prawo własności przeszło w drodze dziedziczenia na jej spadkobierców. Ponadto podała, że nie jest jej wiadomo, aby strona skarżąca lub inny uczestnik postępowania przedłożyli w postępowaniu administracyjnym, bądź sądowoadministracyjnym umowę sprzedaży przez A. L. udziału w nieruchomości M. i A. K.

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 9 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego J. W. oraz uczestniczki postępowania M. K. przedłożył do akt sądowych kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1951 r. (umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości), znajdującego się także w aktach sprawy administracyjnej.

Rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że należy mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 124/10 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi U. t. Dz. u. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że skargi J. J. i J. W. są zasadne. Sąd ten uwzględnił także skargę Miasta P., choć z innych przyczyn niż w niej wskazane w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą, tj. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., który na skutek zastosowania kontroli w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako parcela [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Z motywów rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury wynika, że decyzja Ministra Budownictwa zawiera wyczerpującą ocenę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że organ pierwszej instancji ustalił, że badana decyzja Prezydium została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a ta okoliczność jest bezsporna, ponieważ A. L. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w momencie wywłaszczenia. Tak więc orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r. pozbawiało w istocie prawa podmiotowego osobę, której tego prawa pozbawić nie mogło, gdyż nie była ona w chwili jego wydania właścicielem nieruchomości. Orzeczenie w takim kształcie narusza prawo, jednakże od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 10 lat, a zatem w myśl art. 156 § 2 k.p.a. organ nadzoru nie mógł stwierdzić jej nieważności, a jedynie orzec, że została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 17 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany był wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a do takich należało ustalenie właścicieli nieruchomości. Niewypełnienie tego obowiązku przez organ jest wadą postępowania, która w postępowaniu nadzorczym jest wadą kwalifikowaną, prowadzącą nawet do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd drugiej instancji zaznaczył, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu dotychczasowemu właścicielowi jego prawa własności, zatem konieczne jest wykonanie przez organ czynności prawem przewidzianych. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia organ administracji zobligowany jest do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zaś w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zobligowany jest do zapewnienia właścicielowi uczestnictwa w tym postępowaniu w celu obrony swych praw do nieruchomości. Pominięcie właściciela jest naruszeniem prawa, bowiem odjęcie mu prawa własności następuje wtedy z pogwałceniem przepisów, nakazujących zapewnienie mu udziału w czynnościach, których skutkiem jest wywłaszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie odbyło się bez zapewnienia właścicielom udziału w postępowaniu, gwarantowanego przepisami, stanowiącymi podstawę wywłaszczenia, tj. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem z wadą, którą należy uznać za kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada ta została oceniona przez organ jako ta, o której mowa w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a., zatem jako skierowanie orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie właściciela w postępowaniu wywłaszczeniowym (biorąc pod uwagę istotę tego postępowania) stanowi jednak rażące naruszenie prawa, o czym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że z decyzji nadzorczych nie wynika, dlaczego organ nadzoru uznał, że wywłaszczenie było zgodne z przepisami co do zasady. Bezsporne zaś w sprawie jest, że w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele nieruchomości, bowiem organ wywłaszczeniowy nie dokonał ustaleń w tym względzie, a skoro tak, to trudno uznać, że postępowanie było prawidłowe.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Wyrok powyższy został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że brak skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...].12.1953 r. nr [...] do części współwłaścicieli nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa,

b) błędną wykładnię art. 156 §1 pkt 2 w związku z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a skutkującą wadliwym uznaniem, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania jest równoważne rażącemu naruszeniu prawa;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania z uwagi na fakt, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Minister nieprawidłowo ocenił kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową, która według Sądu obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa,

b) art. 190 § 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie na związanie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii, że brak skierowania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...].12.1953 r. nr [...] do właścicieli nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 17.01.2012 r. sygn. akt I OSK 150/11 pozostawił tą kwestię poza swoją wiążącą oceną.

W toku postępowania drugoinstancyjnego pełnomocnik uczestnika postępowania J. J. złożył pismo procesowe, w którym podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. Sygn. akt I OSK 2750/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, jak również orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za usprawiedliwiony, należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a.

Uwzględniając skargę kasacyjną J. W. w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 150/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że zgodzić się należy ze skargą kasacyjną tego skarżącego co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 124/10 narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Z decyzji nadzorczych nie wynika, bowiem dlaczego organ nadzoru uznał, że wywłaszczenie było zgodne z przepisami co do zasady, natomiast odnosi się wrażenie, że organ ten w istocie nie dokonał oceny orzeczenia pod kątem wad wskazanych wart. 156 § 1 k.p.a., natomiast uzasadnienie podporządkował z góry założonej tezie o prawidłowości wywłaszczenia, tj. braku rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżony wyrok błąd ten powiela, bowiem Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowe.

W ww. wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. Sąd drugiej instancji wskazał, że rozpoznając " sprawę Sąd pierwszej instancji nie zajął się w ogóle przepisami stanowiącymi podstawy wywłaszczenia. Uzasadnienie wyroku nie daje odpowiedzi, które to były przepisy. W takiej sytuacji trudno zdaniem Sądu drugiej instancji zgodzić się z twierdzeniem, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza rażąco prawa, gdyż nie ustalono, o jakie prawo chodzi Sądowi pierwszej instancji. Niczego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wniósł do sprawy opis dotyczący planowania w latach 50-tych, skoro nie przekłada się to na tę konkretną sprawę, natomiast co do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie brak jest jakiegokolwiek odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w świetle dokumentów i argumentacji J. W., zawartej w skardze. Z powyższych względów, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a wydanego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił.

Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11 wskazał, że Sąd pierwszej instancji powielił błąd organu nadzoru i w istocie nie dokonał oceny, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowe. Nie zajął się w ogóle przepisami stanowiącymi podstawy wywłaszczenia, nie odniósł się też do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie. Jednocześnie, oceniając zasadność skargi kasacyjnej Miasta P., Sąd drugiej instancji podał, że pominięcie właściciela w postępowaniu, w którym następuje odjęcie prawa własności, stanowi rażące naruszenie prawa, o czym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczył jednak, że musi to pozostać poza jego oceną w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Miasta P. Ocena wyżej wskazanych okoliczności należała do Sądu pierwszej instancji, który powinien był jej dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Zauważyć należy, że rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji oceny tej jednak nie dokonał we wskazanym przez Sąd drugiej instancji zakresie. W zaskarżonym wyroku jedynie powielił częściowo uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11. Nie zawarł też w jego końcowej części żadnych wskazań co do dalszego postępowania.

Wyjaśnienia zatem i oceny w sprawie wymaga, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo dokonał oceny kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej pod względem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ocena ta, w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11, spoczywa w pierwszej kolejności na Sądzie pierwszej instancji, co wprost wynika z uzasadnienia wyroku Sądu drugiej instancji z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 150/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie jednak do art. 190 p.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2014r. Sygn. akt I OSK 2750/12 artykuł 190 p.p.s.a. wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również co do zasady nie może odstąpić od wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

W wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I FSK 526/12 (lex nr 1336000) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem orzekającego obecnie Sądu było ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo dokonał oceny kwestionowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r., pod względem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ocena ta, w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 150/11, spoczywa bowiem w pierwszej kolejności na Sądzie pierwszej instancji, co wprost wynika z uzasadnienia wyroku Sądu drugiej instancji z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 150/11. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji powielił błąd organu nadzoru i w istocie nie dokonał oceny, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowe. Nie zajął się w ogóle przepisami stanowiącymi podstawy wywłaszczenia, nie odniósł się też do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie. Jednocześnie, oceniając zasadność skargi kasacyjnej Miasta P., Sąd drugiej instancji podał, że pominięcie właściciela w postępowaniu, w którym następuje odjęcie prawa własności, stanowi rażące naruszenie prawa, o czym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczył jednak, że musi to pozostać poza jego oceną w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Miasta P. Ocena wyżej wskazanych okoliczności należała zatem do Sądu pierwszej instancji, który powinien był jej dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem okoliczności sprawy.

W świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia i oceny w sprawie wymaga zatem to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo dokonał oceny kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej pod względem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Dokonując przedmiotowej oceny należy w pierwszej kolejności wskazać, że postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, czyli w formie nadzoru. Jego celem było ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu w tym postępowaniu było wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 k.p.a rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można było uznać, że badane orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, że będące przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 roku zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U 1952, poz. 4 nr 31 zw. dalej "dekretem" ), a zatem te przepisy stanowiły punkt odniesienia do ustaleń w postępowaniu nadzorczym. Stosownie do art. 1 dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywana zgodnie z przepisami wynikającymi z dekretu. Zasadą wynikającą z art. 3 dekretu było przeznaczanie na realizację narodowych planów gospodarczych, nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 dekretu. Jeżeli zaś wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w w/w trybie, to zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu uprawnieni byli do nabycia nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany, od osób fizycznych i prawnych nie wymienionych w art. 2. Warunkiem nabycia takich nieruchomości wynikających z dekretu było jednak uzyskanie stosownego zezwolenia, którego udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych- na podstawie opinii prezydium właściwej rady narodowej (art. 5).

Analiza akt sprawy wskazuje, iż w niniejszej sprawie warunek uzyskania w/w zgody przez wykonawcę planu został spełniony.

Po pierwsze: Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. było bowiem jednym z wykonawców narodowych planów gospodarczych, a jako cele wywłaszczenia wskazało budowę ulic, obwodnicy, urządzenie zieleni publicznej oraz placu ćwiczeń. Panujący wówczas w Polsce system gospodarki planowej opierał się na realizacji kilkuletnich planów gospodarczych (ustawa z 2 lipca 1947 r. Dz. U. Nr 53, poz. 285 i ustawa z 21 lipca 1950 r. Dz. U. Nr 37, poz. 344). Do 1950 r. system gospodarki planowej opierał się tylko na planowaniu centralnym. Terenowe plany gospodarcze kilkuletnie i roczne dla województw i miast zaczęto wprowadzać po 1950 r. w oparciu o ustrój rad narodowych. Materie objęte planowaniem terenowym były określone uchwałą Rady Ministrów z 31 maja 1950 r. i wchodziły do narodowych planów gospodarczych. W systemie gospodarki planowej wszystkie inwestycje musiały wynikać z planów inwestycyjnych, które miały swoje odzwierciedlenie w narodowych planach gospodarczych. Organem centralnym administracji państwowej w zakresie planowania był Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Po drugie: jak wynika z akt sprawy zezwoleniem z dnia [...] lutego 1952 roku (po uzyskaniu stosowej opinii ) pozwolono Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie między innymi nieruchomości której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo co ma w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w przywołanym powyżej zezwoleniu wyrażono zgodę na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 8 ust. 3 dekretu w zw. z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia [...].XI.49 r., zgodnie z którym w przypadku, gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych ma być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli, może być dokonane za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wezwanie zbiorowe wszystkich właścicieli tych nieruchomości przez wywieszenie tego wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości. Z akt sprawy wynika zaś, że ogłoszeniem zbiorowym z dnia [...] maja 1952 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zawiadomiło właścicieli, współwłaścicieli nieruchomości i spadkobierców nieruchomości, że są one niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych. Powyższe stanowiło bez wątpienia wykonanie wytycznych z art. 8 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5 obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Stosownie zaś do art. 8 ust. 4 dekretu jeżeli w terminie 15- dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Odnosząc powyższe unormowania do niniejszej sprawy, jak również mając na uwadze podniesione w tym zakresie zarzuty, należy wskazać, że w ocenie Sądu z analizy akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, aby postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte z rażącym naruszeniem przywołanych powyżej przepisów. Jak bowiem wskazano, wykonawca w dniu [...] maja 1952r. dokonał stosownego wezwania o którym mowa w art. 8 dekretu w drodze obwieszczenia. Skoro zawiadomienie nie było indywidualnie doręczane właścicielom nieruchomości, tylko dokonano wezwania ogólnego w drodze obwieszczenia w którym dokładnie określono m.in. położenie, numer księgi wieczystej, numer parceli, oraz wywieszono je zgodnie z przepisami-we właściwym ze względu na miejsce położenia nieruchomości urzędzie, to nie można przyjąć na gruncie postępowania nieważnościowego, że właściciele nie zostali właściwie wezwani przez wykonawcę planu do odstąpienia mu należących do nich nieruchomości. Wskazać bowiem należy, iż tryb postępowania w niniejszej sprawie regulowały także przepisy szczególne - Zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów. Zgodnie z § 3 zarządzenia- osobę właściciela nieruchomości ustala się na podstawie świadectwa z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, a w braku tych danych na podstawie zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości; miejsce zamieszkania właściciela lub jego ustawowego przedstawiciela, o ile nie jest znane wzywającemu, ustala się na podstawie zaświadczenia tegoż zarządu gminnego (miejskiego). W sytuacji zatem gdy w niniejszej sprawie ustalenia w zakresie właściciela dokonano w oparciu o księgę wieczystą zgodnie z zasadą wiary ksiąg wieczystych, nie można zarzucić organowi, iż dopuścił się w tym zakresie rażącego naruszenia w/w przepisów tylko dlatego, że nie dochował należytej ostrożności procesowej. W ocenie Sądu, jak już była o tym mowa w sytuacji obwieszczenia nie można w sposób jednoznaczny (tak jak w przypadku doręczenia indywidualnego), przyjąć, iż dany właściciel faktycznie nie został zawiadomiony o czynności, której dotyczyło to obwieszczenie, tym bardziej, że zawierało one wszelkie niezbędne dane pozwalające na identyfikację należącej do niego nieruchomości.

Odnosząc się z kolei do zarzutu wskazującego na okoliczność "przedwczesnego" wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a przez to nie danie właścicielom możliwości zbycia nieruchomości w trybie określonym w art. 8 dekretu należy wskazać, że zgodnie z ust. 4, jeżeli w terminie 15- dniowym od doręczenia wezwania (..) lub dokonania obwieszczenia (..) nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną nieruchomość w drodze wywłaszczenia, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w świetle obowiązujących wówczas przepisów, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżących, upływ 15 dniowego terminu nie zamykał właścicielom drogi do zbycia nieruchomości, także po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie bowiem z art. 25 dekretu w toku postępowania wywłaszczeniowego strony mogły zawrzeć umowę sprzedaży nieruchomości na zasadach określonych w art. 8 ust. 1 lub w przypadku przewidzianym w art. 30- umowę zamiany. W razie zawarcia umowy postępowanie wywłaszczeniowe podlegało umorzeniu.

Po drugie z akt sprawy wynika, że ogłoszenie zostało wywieszone w dniu [...] maja 1952r. i zdjęte [...] maja 1952r. Zgodnie zaś z § 6 w/w Zarządzenia o ile w ciągu 15 dni od daty doręczenia wezwania, a w przypadkach określonych w § 4 ust. 2 i 5 od daty ogłoszenia na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości, z jakichkolwiek przyczyn nie zostanie zawarta umowa zgodnie z § 2, albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, może nastąpić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W sytuacji zatem gdy przepisy wykonawcze do dekretu regulowały we wskazany powyżej sposób tryb postępowania w sprawie, należy przyjąć, iż datą od której rozpoczynał swój bieg 15 - dniowy termin na zawarcie stosownej umowy był następny dzień po wywieszeniu wezwania, czyli 6 maja 1952r. Podkreślić przy tym należy, iż w dacie dokonywania w/w czynności obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. 1928.36.341 ze zm.), którego art. 35 stanowił, że przepisy rozporządzenia niniejszego o sposobie wzywania i doręczeniach nie uchylają mocy przepisów innych ustaw, które przewidują uskutecznianie tych czynności innym trybem, jak np. podawanie czynności władzy i stron do wiadomości osób interesowanych oraz wzywanie i doręczanie w drodze ogłoszeń, wywieszenia list imiennych, wyłożenia akt w miejscach, dostępnych dla osób interesowanych itp.. Na marginesie należy także wskazać, iż na gruncie obowiązujących wówczas przepisów brak było odpowiednika obecnie obowiązującego art. 49 k.p.a, który stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Przyjmując zatem, że termin na zawarcie stosownej umowy ekspirował z dniem [...] maja 1952r. uznać należy, że właściwie i zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami wnioskiem z dnia 28 maja 1952 roku wystąpiono o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 17 dekretu, a następnie stosownie do art. 18 ust. 2 dekretu za pomocą obwieszczenia z dnia [...] sierpnia 1952 roku zawiadomiono właścicieli o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto w obwieszczeniu tym, jak wynika z akt sprawy, wymieniało m.in. nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, ze wskazaniem adresu jej położenia, numeru księgi wieczystej, parceli oraz powierzchni. W ocenie zatem Sądu okoliczność, iż w zawiadomieniu zawarto nieaktualne dane właścicieli- poprzez wskazanie danych A. L., jak już była o tym mowa na wstępie, nie może być postrzegana jako rażące naruszenie prawa, w przypadku publicznego ogłoszeniem, w którym dokładnie podane są wszystkie inne dane identyfikujące nieruchomość (adres, powierzchnia, numer działki). Jeszcze Sąd podkreśla, że zgodnie z przepisami wykonawczymi (§ 3 zarządzenia) organ zobligowany był osobę właściciela nieruchomości ustalić na podstawie świadectwa z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, a dopiero w przypadku braku tych danych miał obowiązek dokonać ustalenia miejsce zamieszkania właściciela lub jego ustawowego przedstawiciela, na podstawie zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego). W sytuacji zatem gdy dla spornej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta, organ korzystając z wiary ksiąg wieczystych uznał za właściciela nieruchomości osobę w niej figurującą. W ocenie zatem Sądu okoliczność, iż dane zawarte w księdze wieczystej w zakresie właściciela były nieaktualne, bez wątpienia wskazuje na uchybienie organu, ale wbrew zarzutom podniesionym w skargach następców prawnych współwłaścicieli, nie może być postrzegane jako pogwałcenie praw właścicieli, w sytuacji gdy zawiadomienia dokonano w drodze obwieszczenia, któro dotyczyło wprost ich nieruchomości, a współwłaściciele: J. W., S. W. i K. W., wniosek o ujawnienie ich praw do spornej nieruchomości w księdze wieczystej, wynikających z umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1950r., złożyli dopiero w dniu [...] sierpnia 1952r. Rozpoznając niniejszą sprawę należy także mieć na uwadze brzmienie przepisów wówczas obowiązujących i wynikające z nich obowiązki organu, bowiem to co w obecnym stanie prawnym postrzegamy jako rażące pogwałcenie praw jednostki, w latach 50 -tych dwudziestego wieku, wynikało niejednokrotnie z regulacji prawnych, o czym była już wcześniej mowa. W tym miejscu wskazać także należy na brzmienie art. 26 dekretu, z którego wynika również gwarancja uwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości, którzy z jakichś przyczyn (tak jak w niniejszej sprawie) nie byli wpisani do ksiąg wieczystych. Przepis ten stanowił, że:

1. jeżeli w toku postępowania wywłaszczeniowego zgłosi prawo własności i przedstawi odpowiednie zaświadczenie prezydium gminnej rady narodowej osoba, nie wpisana jako właściciel do księgi wieczystej nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, lub osoba, której tytuł własności nie jest złożony do zbioru dokumentów - prezydium wojewódzkiej rady narodowej lub odwoławcza komisja wywłaszczeniowa zawiadomi o tym osobę, ujawnioną jako właściciel w księdze wieczystej lub legitymowaną na podstawie tytułu, znajdującego się w zbiorze dokumentów i wezwie ją do złożenia wyjaśnienia w terminie czternastodniowym od doręczenia, uprzedzając ją o skutkach z ust. 2. Przepisy art. 18 ust. 2 mają odpowiednie zastosowanie.

2. Jeżeli osoba wpisana jako właściciel do księgi wieczystej lub legitymowana na podstawie tytułu, znajdującego się w zbiorze dokumentów, przyzna zgłoszone prawo własności albo przyzna, że prawo, ujawnione na jej rzecz w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, przeszło na rzecz innych osób, albo też jeżeli bezskutecznie upłynął termin czternastodniowy (ust. 1) - stroną w postępowaniu staje się osoba, która zgłosiła prawo własności.

3. Jeżeli złożone w terminie wyjaśnienia (ust. 1) albo dalsze postępowanie wyjaśniające, które w razie potrzeby może być zarządzone, ujawnią istnienie sporu co do tytułu własności nieruchomości, prezydium wojewódzkiej rady narodowej (odwoławcza komisja wywłaszczeniowa) odeśle strony na drogę postępowania sądowego. W tym przypadku postępowanie wywłaszczeniowe toczyć się będzie dalej przeciwko osobie, ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Ustalenie obowiązku wykonawcy narodowych planów gospodarczych z art. 30 ust. 1 - jeżeli osoba właściciela może mieć wpływ na to ustalenie - nastąpi po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu.

4. Ustalenie tytułu własności nieruchomości, dokonane w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie pozbawia osób trzecich, roszczących prawo do nieruchomości, prawa dochodzenia w postępowaniu sądowym roszczeń odszkodowawczych w stosunku do osób, uznanych za właścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowym.

W świetle powyższego przepisu, nie można uznać, iż w rozpoznawanej sprawie interesy współwłaścicieli nieruchomości, którzy w toku całego postępowania wywłaszczeniowego nie brali w nim czynnego udziału, zostały rażąco naruszone. Pomimo tego, że obwieszczenia organu, oraz obowiązujące przepisy, umożliwiały im, przy zachowaniu należytej staranności taki udział. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 20 dekretu zawiadomieniem z dnia 10 listopada 1952 roku zawiadomiono o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, która miała się odbyć w dniu [...] listopada 1952 roku o godz. 10 w gmachu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Analiza akt sprawy w tym pismo z dnia 25 sierpnia 1952 roku J. W., S. W. i K. W. oraz fakt brania aktywnego udziału przez J. W. w rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] listopada 1952 roku, potwierdza zaś, iż część współwłaścicieli spornej nieruchomości, pomimo miała wiedzę o wszczęciu wywłaszczenia.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie art. 38 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U Nr 16, poz. 109 ze zm.) zgodnie z którym zabrania się zmiany przeznaczenia terenów, podejmowania inwestycji, budowy, odbudowy, przebudowy, powiększania i zmiany przeznaczenia budynków lub innych urządzeń- niegodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, jako cele wywłaszczenia wskazano budowę ulic, obwodnicy, urządzenie zieleni publicznej oraz placu ćwiczeń. Tymczasem w świetle pisma z dnia 16 sierpnia 1951r. Wiceprzewodniczacego W.K.P.G, nieruchomości podlegające wywłaszczeniu zostały przeznaczone m.in. na cele zieleni urządzonej. W toku postępowania w oparciu o stosowne uzgodnienia przyjęto także, że mogą być one przejęte na cele wojskowe.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych i jako postępowanie wyjątkowe musi doprowadzić do stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa, nie jest natomiast wystarczające do stwierdzenia nieważności stwierdzenia zwykłego naruszenia prawa. Dlatego też sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza rażąco prawa ( art. 156 §1 pkt 2 kpa. ).

Reasumując w ocenie Sądu, analiza akt sprawy wskazuje, że prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe organ zastosował się do procedury wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego określonej w dekrecie i jego przepisach wykonawczych. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia dokonano bowiem w drodze obwieszczenia wezwania właścicieli wskazanych w obwieszczeniu nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, w trakcie zaś postępowania wywłaszczeniowego obwieszczeniami informowano także właścicieli tych nieruchomości o podejmowanych czynnościach. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, dokonując analizy akt sprawy oraz przepisów wówczas obowiązujących, brak było zatem podstaw do uznania, że wywłaszczenie odbyło się bez zapewnienia właścicielom czynnego udziału w postępowaniu, gwarantowanego przepisami, stanowiącymi podstawę wywłaszczenia, lub z naruszeniem innych przepisów, a tym samym uznania, że w sprawie mamy do czynienia z wadą, którą należy uznać za kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem jednak Sądu zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona art. 156 §1 pkt 4 k.p.a, czyli decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ze znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych z dnia [...] grudnia 1950 roku oraz [...] listopada 1951 roku wynika bowiem, że A. L., do której m.in. skierowano orzeczenie, w dniu wywłaszczenia nie była już właścicielką nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...]. Stanowi to więc wypełnienie w/w przesłanki z art. 156 §1 pkt 4 kpa. Wystąpiła jednak przesłanka negatywna określona w art. 156 §2 kpa zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Dlatego też słusznie organ ograniczył się do stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa .

Reasumując, należy uznać zaskarżoną decyzję za nienaruszającą prawa, a podniesione w skargach zarzuty za niezasadne. Na marginesie Sąd pragnie wskazać na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. w sprawie o sygn. akt P 46/13.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.