Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2252/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku T.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego - utrzymał w mocy sporny rozkaz personalny organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2018 r.

Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji wydany został w następującym stanie faktycznym.

Skarżący T.S. w okresie od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim.

W związku z informacją dotyczącą niewłaściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego przełożony w sprawach osobowych, Komendant Wojewódzki Policji w [...] polecił przeprowadzenie czynności kontrolnych w tym zakresie.

W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że w dniu [...] kwietnia 2018 r., znajdujący się na zwolnieniu lekarskim skarżący nie przebywał w miejscu wskazanym, jako adres przebywania podczas niezdolności do służby, lecz wykonywał prace budowlane na prowadzonej budowie w miejscowości M. ul. [...]. Podczas przeprowadzanej kontroli, funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (dalej także: "KWP w [...]") zastali skarżącego ubranego w strój roboczy, ze śladami zaprawy na ubraniu, wykonującego, przy rozłożonym rusztowaniu, prace tynkarskie polegające na nakładaniu warstwy tynku na styropianowe ocieplenie. Podczas kontroli funkcjonariusze KWP w [...] wykonali zdjęcia fotograficzne remontowanego budynku oraz po wskazaniu podstawy prawnej kontroli i stosownego upoważnienia, wydanego przez przełożonego w sprawach osobowych - zespół kontrolujący sporządził protokół z przeprowadzonej kontroli.

W toku kontroli funkcjonariusze KWP w [...] poinformowali skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie miejsca przebywania na zwolnieniu lekarskim, jak i wykonywania prac budowlanych podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, co - jak wstępnie podnieśli kontrolujący - wskazywać może na nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.

Skarżący nie wniósł uwag do sporządzonego przez kontrolujących protokołu kontroli.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], po wstępnym zaakceptowaniu wniosków pokontrolnych stwierdzających wykorzystanie przez skarżącego, niezgodnie z celem, wydanego zwolnienia lekarskiego za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r., zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, pouczając go jednocześnie o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w tym o prawie składania wyjaśnień i zgłaszania wniosków dowodowych.

W dniu [...] maja 2018 r. w siedzibie organu prowadzącego postępowanie stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem, dokonując - w ramach zaznajomienia się z aktami sprawy - fotografii akt postępowania.

W toku zaznajomienia z aktami postepowania, pełnomocnik skarżącego zobowiązał się w terminie do dnia [...] maja 2018 r. zająć stanowisko w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie, na wniosek pełnomocnika skarżącego do akt postępowania załączono zaświadczenie lekarskie specjalisty psychiatrii A.C., w którym lekarz psychiatra wskazał, że skarżący "mógł chodzić oraz spędzać czas na własnej działce również przy pracy fizycznej, co może być czynnikiem odstresowującym".

W dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył wniosek dowodowy, w którym wniósł o przesłuchanie świadków, w związku z czym termin przesłuchania wyznaczono na dzień [...] czerwca 2018 r.

W dniu [...] czerwca organ przesłuchał w charakterze świadka [...] W.K., który odpowiadając na pytania pełnomocnika strony skarżącej, potwierdził przy jakich pracach budowlanych zastano skarżącego T.S. podczas kontroli. Świadek w złożonych zeznaniach potwierdził, że kontrolowany w ubraniu roboczym nakładał tynk cienkowarstwowy na warstwę styropianowego ocieplenia budynku, używając do tego rusztowania.

W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący złożył oświadczenie, że rezygnuje z końcowego zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] - działając na podstawie art. 6f, art. 121e ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. - stwierdził utratę przez skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego Komendant Wojewódzki Policji w [...] zauważył na wstępie wszelkich rozważań, że analizując poczynione ustalenia i odebrane w toku prowadzonych czynności kontrolnych wyjaśnienia, należy uznać, iż udział przebywającego na długotrwałym zwolnieniu skarżącego w opisanych powyżej okolicznościach podczas wykonywania prac budowlanych, mógł mieć wpływ na jego przedłużającą się rekonwalescencję, a co za tym idzie na przedłużanie zwolnienia lekarskiego, bowiem funkcjonariusz podczas okresu zwolnienia od pracy powinien postępować w taki sposób, aby jak najszybciej odzyskać sprawność zdrowotną i wrócić do służby. Organ pierwszej instancji zauważył wprawdzie, że adnotacja na zwolnieniu lekarskim skarżącego wskazywała, że pacjent "może chodzić", co jednak - zdaniem organu - nie oznacza, co do zasady, pozwolenia na podejmowanie każdego wysiłku i aktywności życiowej (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. Akt [...] Pr. Pracy [...]). W ocenie organu pierwszej instancji, wskazana adnotacja na zwolnieniu lekarskim nie usprawiedliwia wykonywania pracy przez pracownika, którego taka adnotacja dotyczy. Organ uznał, że taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszanie się po mieszkaniu, udanie się na zabieg, czy też kontrolę lekarską. Organ pierwszej instancji stwierdził, że fakt, iż pracownik może chodzić, nie jest tożsamy z możliwością gospodarowania czasem zwolnienia od pracy w sposób dowolny, a jedynie, że w trakcie zwolnienia chory może podejmować czynności, które nie przeszkodzą w procesie dochodzenia do zdrowia. Organ pierwszej instancji nadmienił przykładowo, że jeżeli chory uda się np. na krótki spacer zalecony przez lekarza lub po drobne zakupy celem zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, to nie można uznać takiego zachowania za niezgodne z celem zwolnienia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwrócił ponadto uwagę, że pracownik niezdolny do pracy wskutek choroby nie jest zwolniony z obowiązku troszczenia się o dobro zakładu pracy. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym w wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt l PKN 44/00 (OSNP z 2002 r. nr 10, poz. 239), przyjmuje się, że przejawem takiej troski jest stosowanie się do wskazań lekarskich i powstrzymywanie się od wykonywania czynności mogących przedłużyć jego nieobecność w firmie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że szczegółowe uregulowania w przedmiotowym zakresie znajdują się również w ustawie o Policji, czego przykładem jest powołany przez organ w podstawie prawnej decyzji art. 121e ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Powołując się natomiast na przepis art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, organ pierwszej instancji wskazał, że kontrola prawidłowość wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej.

Ponadto, Komendant Wojewódzki Policji w [...] podniósł na marginesie, że analogiczna regulacja znajduje się również w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zgodnie z brzmieniem którego "ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia". Organ zauważył, że podobna regulacja była zawarta także w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.

W związku z powyższym, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał za aktualne, także na gruncie regulacji zawartej w ustawie o Policji, stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 1998 r., sygn. akt Il UKN 367/98, w którym Sąd Najwyższy przyjął, iż "wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło w czasie trwania niezdolności do pracy, z tytułu której strona pobierała zasiłek chorobowy, było po pierwsze niezgodne z celem tego zwolnienia oraz po drugie, że praca ta mogła przedłużyć okres tego zwolnienia. Jak ocenił Sąd Najwyższy, wystarczającą przesłanką pozbawienia wnioskodawczyni zasiłku chorobowego było ustalenie, że wykonywanie pracy wykładowcy na uczelni, było niezgodne z celem udzielonego jej zwolnienia lekarskiego. Na ocenę taką nie miało nawet znaczenia stwierdzone przez Sąd Najwyższy braki w materiale dowodowym, które nie dawały podstaw do dokonanie ustalenia czy zaistniała druga przesłanka, tj. wpływ pracy na możliwość przedłużenia okresu zwolnienia".

W konsekwencji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że zachowanie skarżącego w trakcie zwolnienia lekarskiego (vide: wykonywanie prac budowlanych na prowadzonej budowie w miejscowości M. ul. [...]) stanowiło nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, o którym mowa w art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, uzasadniające stwierdzenie utraty prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia udzielonego w okresie od dnia [...] kwietnia 2018 roku do dnia [...] maja 2018 roku.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższego rozkazu personalnego organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2018 r.

Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, z jakiego rodzaju chorobą wiązało się zwolnienie lekarskie skarżącego, jakie były zalecenia lekarskie oraz czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę zachowanie skarżącego utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił,

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak należytego rozważenia materiału dowodowego i nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu spornego rozkazu personalnego rozważań dotyczących zaświadczenia lekarza psychiatrii, które zostało dołączone do akt sprawy wnioskiem pełnomocnika skarżącego z dnia [...] maja 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia się jedynie do przytoczenia jego treści,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121e ust. 3 oraz art. 121e ust. 7 ustawy o Policji - poprzez nieuwzględnienie, iż kontrola zwolnienia lekarskiego powinna dotyczyć tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do służby wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej i pominięcie, że zgodnie z zaświadczeniem lekarza psychiatry wykonywanie pracy fizycznej może być czynnikiem odstresowującym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy sporny rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wydany w przedmiocie pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego Komendant Główny Policji wskazał na wstępie, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący T.S. w okresie od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez specjalistę lekarza psychiatrę. Jednocześnie, jak zauważył organ odwoławczy, z przeprowadzonej kontroli wynika, że skarżący podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał prace budowlane tynkarskie związane z ociepleniem budynku mieszkalnego na posesji znajdującej się w miejscowości M., ul. [...]. Powyższe okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, nie budzą wątpliwości i nie przeczy im również sam skarżący.

Według Komendanta Głównego Policji, kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy wskazywaną wyżej aktywność podejmowaną przez skarżącego w trakcie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim należy uznać za wykorzystywanie tego zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem (art. 121e ust. 7 ustawy o Policji), a tym samym, czy skarżącego policjanta należało pozbawić prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r.

Mając na uwadze całokształt zebranej w niniejszej sprawie dokumentacji, Komendant Główny Policji zgodził się z Komendantem Wojewódzkim Policji w [...], że skarżący T.S. wykorzystywał wskazane zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem, co też skutkowało koniecznością wydania spornej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r.

Przede wszystkim organ odwoławczy zauważył, że wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, np. podjęcie w trakcie zwolnienia innej pracy, wyjazd na wakacje, czy też zrobienie remontu w domu, może zostać uznane za naruszenie obowiązków pracowniczych i w konsekwencji skutkować zastosowaniem w stosunku do pracownika kar porządkowych, a nawet rozwiązaniem umowy o pracę (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt 1 PKN 308/99). Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem określić można, jako takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Podstawowym bowiem celem zwolnienia lekarskiego jest dążenie osoby przebywającej na nim do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do pracy, czy też służby.

Zdaniem organu odwoławczego, wykonywanie zatem jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym - jak wskazał organ odwoławczy - w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK120/05).

Komendant Główny Policji uznał za konieczne wskazanie również, że cyfra "2" umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego (poz. 15 - wskazania lekarskie), która oznacza, że "chory może chodzić", upoważnia do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, takich jak wstawanie z łóżka, poruszanie się po mieszkaniu, udanie się do sklepu po niezbędne artykuły żywnościowe, na ewentualne zabiegi, czy też kontrolę lekarską lub spacer w celach rekonwalescencyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r, sygn. akt II SA/Wa 1687/16, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...]). Zdaniem organu odwoławczego, fakt, że pracownik może chodzić, nie jest tożsamy z możliwością gospodarowania czasem zwolnienia lekarskiego w sposób dowolny.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie sposób więc uznać, aby wykonywane przez skarżącego prace budowlane w okresie zwolnienia lekarskiego stanowiły niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Według organu odwoławczego, oceny tej nie może zmienić fakt wystawienia zwolnienia lekarskiego przez specjalistę psychiatrę, a także treść zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2018 r., w którym wskazano, że skarżący może w okresie zwolnienia lekarskiego przebywać na działce, a nawet wykonywać pracę fizyczną.

Organ odwoławczy podkreślił, nie dokonywał oceny prawidłowości przyjętej oceny stanu zdrowia psychicznego, czy też fizycznego skarżącego funkcjonariusza. Ponadto, nie kwestionował także dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim. Organ odwoławczy wskazał, że badał wyłącznie prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

W tym miejscu, Komendant Główny Policji zauważył, że w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2018 r. mowa jest wyłącznie o "pracy fizycznej", która może stanowić czynnik odstresowujący. Zatem, jak uznał organ odwoławczy, chodzi o aktywność fizyczną mającą charakter terapeutyczny. Według organu odwoławczego, nie może ona jednak być surogatem pracy zawodowej, albowiem głównym obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest świadczenie służby. Winien on zatem, jak stwierdził organ odwoławczym w sytuacji czasowej niemożności jej pełnienia z powodu choroby, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, podejmować takie działania, które pozwolą w sposób najbardziej efektywny powrócić do pełnej sprawności psychofizycznej. Komendant Główny Policji uznał jednocześnie, że nie trzeba posiadać wykształcenia medycznego, aby stwierdzić, iż udział w pracach budowlanych związanych z ociepleniem budynku mieszkalnego, a zatem w czynnościach polegających na wykonywaniu obciążającej organizm aktywności fizycznej, w tym w szczególności z wykorzystaniem rusztowania (a więc związanej także z pracą na wysokości), nie może przyczyniać się do poprawy stanu zdrowia policjanta. Zdaniem organu odwoławczego, takie działanie jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może w sposób bezpośredni skutkować wydłużeniem okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim, w sytuacjach, w których doszłoby do wypadku (np. upadku z wysokości, albo urazu mechanicznego będącego wynikiem użycia narzędzi wykorzystywanych w prowadzonych pracach budowlanych). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że adnotacja na zwolnieniu lekarskim "pacjent może chodzić" upoważniała skarżącego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, ewentualnie aktywności fizycznej o charakterze stricte rekreacyjnym, nie zaś do udziału w pracach budowlanych. Organ odwoławczy przykładowo zauważył, że podczas zwolnienia lekarskiego jak najbardziej dopuszczalne byłoby uczestnictwo w zaleconych przez lekarza różnorodnych formach terapii i czynna rehabilitacja pod kontrolą odpowiedniego specjalisty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 211/15). Organ odwoławczy uznał, że takie działania mogłyby mieć miejsce na posesji skarżącego i mogłyby angażować funkcjonariusza fizycznie. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, trudno natomiast zaaprobować pogląd, że wykonywanie wieloetapowych prac budowlanych związanych z ociepleniem domu mieszkalnego stanowi wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego zgodnie z jego celem.

Ponadto, Komendant Główny Policji stwierdził, uznanie tej formy pracy fizycznej wykonywanej przez skarżącego, jako formy rekonwalescencji, w szczególności, że przebywając na zwolnieniu lekarskim otrzymuje on uposażenie, mimo nieświadczenia służby, prowadziłoby do skutków sprzecznych z celem tej regulacji. Zdaniem organu odwoławczego, policjant, będąc na zwolnieniu lekarskim, mógłby bowiem świadczyć tego rodzaju usługi "pozornie nieodpłatnie", wdrażając tylko teoretycznie zalecenia lekarskie. Organ odwoławczy wskazał, że podejmowane działania przez policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim muszą pozostawać w funkcjonalnym i proporcjonalnym związku z celem tego zwolnienia. Według organu odwoławczego, jest nim dążenie do uzyskania pełnej zdolności do dalszego świadczenia służby. Zatem - jak stwierdził organ odwoławczy - czynności te, a w szczególności terapeutyczne i rekonwalescencyjne muszą być efektywnym narzędziem, za pomocą którego możliwe będzie osiągnięcie tego celu. W tej sytuacji, jak uznał organ odwoławczy, podejmowanie działań nieadekwatnych, niecelowych, ryzykowanych, jak też nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonego efektu nie może być uznane za prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Organ odwoławczy uznał, że nie budzi wątpliwości to, że ryzyko związane z prowadzeniem tego rodzaju prac nie może usprawiedliwiać wytyczonego celu terapeutycznego, jakim jest odstresowanie. Zdaniem organu odwoławczego, prace fizyczne w okresie zwolnienia lekarskiego, swą intensywnością oraz stopniem obciążenia organizmu, muszą być bowiem proporcjonalne i nakierowane na efektywne osiągnięcie celu, dla którego zwolnienie lekarskie zostało wydane. Organ odwoławczy dodał także, że prace budowlane związane są z ryzykiem utraty zdolności do pełnienia służby, gdyby doszło do sytuacji zdarzenia losowego, którego źródłem byłyby te prace. Zatem, jak uznał organ odwoławczy, prace podjęte przez skarżącego nie gwarantują efektywnego powrotu do pełnej sprawności psychofizycznej, a tym samym do uzyskania pełnej zdolności do służby. Zwiększają natomiast ryzyko przedłużenia zwolnienia lekarskiego.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji uznał, że wskazywana aktywność skarżącego policjanta stanowiła wykorzystanie zwolnienia udzielonego od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. niezgodnie z jego celem, a zatem koniecznym było, zgodnie z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, wydanie decyzji o utracie przez stronę uposażenia za cały okres tego zwolnienia.

Jednocześnie, Komendant Główny Policji podkreślił, że w ramach spornego postępowania organ nie ustala stanu zdrowia policjanta, lecz bada jedynie prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, mając na uwadze to, iż przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby (do pracy) czynności dnia codziennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1687/16), w tym w szczególności czynności podejmowanej w celu skutecznego powrotu do pełnienia służby, tj. pracy fizycznej mającej charakter terapeutyczny, albo będącej formą rekonwalescencji.

Komendant Główny Policji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzona sytuacja, w której skarżący policjant, przebywając na zwolnieniu lekarskim, wykonuje czynności ewidentnie niemające nic wspólnego z działaniem umożliwiającym mu jak najszybszy powrót do zdrowia, a tym samym do służby, uzasadnia uznanie, że policjant ten wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli bowiem policjant w trakcie korzystania ze zwolnienia lekarskiego jest w stanie aktywnie uczestniczyć w czynnościach wiążących się więcej, niż z konieczną, aktywnością fizyczną i psychiczną zmierzającą do uzyskania pełnej zdolności do świadczenia służby, to takie postępowanie tego policjanta budzi co najmniej uzasadnione wątpliwości co do konieczności korzystania przez niego ze zwolnienia lekarskiego, a także świadczy o niezrozumieniu istoty służby w Policji.

W tym miejscu, Komendant Główny Policji wyraźnie podkreślił, że podstawowym obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest pełnienie służby, do której wstąpił dobrowolnie, godząc się na pewne ograniczenia, ale również wynikające z tego przywileje. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy, że policjant, przebywając na zwolnieniu lekarskim, powinien dołożyć wszelkich starań, aby jak najszybciej mógł podjąć służbę, bowiem podczas jego nieobecności przypisane mu obowiązki służbowe realizują inni funkcjonariusze Policji.

Mając na uwadze powyższe, Komendant Główny Policji stwierdził, iż skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem, w związku z czym zaistniała podstawa do stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za cały okres tego zwolnienia lekarskiego, tj. za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r., jak również utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., a także o zasądzenie od organu na rzez skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez organ, że:

- skarżący nie przeczy, iż podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał prace tynkarskie związane z ociepleniem budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy skarżący w ogóle nie wypowiadał się w tym zakresie,

- wskazania lekarza w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2018 r. dotyczą wyłącznie "pracy fizycznej", która może stanowić czynnik odstresowywujący, zatem mającej charakter terapeutyczny, w sytuacji, gdy z zaświadczenia tego wynika, iż skarżący mógł spędzać czas na własnej działce również przy pracy fizycznej, co może być czynnikiem odstresowywującym, czyli de facto mógł wykonywać każdą aktywność fizyczną, która nie stanowi zagrożenia zdrowia i życia,

- można mówić o zajęciu quasi zarobkowym, mającym cel zarobkowy, w sytuacji, gdy skarżący nie wykonywał robót tynkarskich, a realizowane przez niego aktywności na działce nie miały charakteru zarobkowego ani quasi zarobkowego,

- skarżący nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie przez cały okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy w sprawie nie zgromadzono dowodów, które uzasadniałyby taką tezę w sposób stanowczy, nawet jeżeli uznać zgromadzone w sprawie dowody za wiarygodne, to nie obejmują one całości okresu zwolnienia lekarskiego,

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wpływu wykonywanej przez skarżącego aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego mu podjęcie służby,

3. naruszenie art. 84 k.p.a. - poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie sposobu dochodzenia przez skarżącego do zdrowia, podejmowanych aktywności, które skarżący może przedsiębrać celem powrotu do zdrowia, wobec nieposiadania przez organy wiadomości specjalnych z zakresu medycyny oraz rehabilitacji leczniczej, a tym samym naruszenie art. 80 k.p.a., gdyż organy nie mogły uznać okoliczności za udowodnioną, nie posiadając wskazanych wyżej wiadomości specjalnych,

Il. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji - poprzez nieuwzględnienie, iż kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę aktywności fizycznej, szczególnie jeśli ma ona charakter odstresowywujący, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, iż skarżący w okolicznościach tej sprawy utracił prawo do uposażenia za cały okres niezdolności do służby, wobec wykorzystania tego okresu niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła na wstępie, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rzekomo skarżący nie zaprzecza, iż podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał prace tynkarskie związane z ocieplaniem budynku mieszkalnego. Otóż, w ocenie strony skarżącej, jest to bezpodstawne stwierdzenie, ponieważ skarżący nie wypowiadał się w tym zakresie. Skarżący stwierdził, że - wbrew sugestiom organów obu instancji - nie wykonywał prac tynkarskich, lecz kontrolujący zastali go jedynie w ubraniu "roboczym", które było poplamione resztkami starej farby, czy też tynku pozostałego po poprzednich pracach na działce. Skarżący dodał jednocześnie, że wprawdzie podpisał protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2018 r., lecz wynikało to jedynie z tego, iż był zaskoczony i zestresowany zaistniałą sytuacją.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby wskazania lekarza w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2018 r. dotyczyły wyłącznie "pracy fizycznej", która może stanowić czynnik odstresowywujący, zatem mającej charakter terapeutyczny. Według skarżącego, wbrew stanowisku organów obu instancji, z powyższego zaświadczenia lekarskiego wynika, iż skarżący mógł spędzać czas na własnej działce również przy pracy fizycznej, bowiem może być czynnikiem odstresowywującym.

W tym miejscu, strona skarżąca, powołując się na doświadczenie życiowe, zaznaczyła, że aktywność fizyczna poprawia nastrój oraz jest bardzo skutecznym narzędziem do redukcji napięcia i stresu. Strona skarżąca zauważyła, że nie chodzi tu tylko o ruch w ramach zorganizowanych zajęć, np. na siłowni, czy fitness, ale o każdą aktywność, albowiem wiele badań wykazało, że ćwiczenia mogą poprawić nastrój, pomóc złagodzić lęki oraz depresję, zaś skutki tego przypisano częściowo uwalnianiu się endorfin podczas wysiłku fizycznego, które należą do grupy hormonów peptydowych, wytwarzanych przez mózg, które wiążą się z receptorami opioidowymi w mózgu, zmniejszając percepcję bólu oraz wywołując uczucie euforii (vide: https://tylkomedycyna.pl/wiadomosc/uwalnianie-endorfin-podczaswysilku-fizycznego-jest-zalezne-od-intensywnosci-cwiczen).

W związku z powyższym, skarżący zarzucił, że zapatrywania organu są nieprawidłowe, a skarżący de facto mógł wykonywać każdą aktywność fizyczną, która nie stanowi zagrożenia zdrowia i życia.

Ponadto, skarżący stwierdził, że nie zgadza się, jakoby miał prowadzić zajęcie quasi zarobkowe, wskazując przede wszystkim, iż nie prowadził on prac tynkarskich, a jedynie w dniu kontroli poruszał się w ubraniu roboczym ze śladami starej farby oraz zaprawy tynkarskiej ze wcześniejszych prac. Skarżący uznał jednak, że nawet, gdyby hipotetycznie przyjąć, że wykonywał w owym dniu prace tynkarskie, to i tak nie mona byłoby mówić, iż były to czynności quasi zarobkowe, albowiem brak jest obciążenia finansowego przy uzyskaniu świadczenia w postaci usługi. Powołując się na brzmienie przepisu art. 121e ust. 10 ustawy o Policji, skarżący podkreślił, że Komendant Główny Policji, uzasadniając swój rozkaz personalny wykonywaniem zajęć o charakterze quasi zarobkowym, nie zauważył, że w przywołanej regulacji ustawodawca wskazał na wykonywanie pracy zarobkowej a nie jakiejkolwiek aktywności, która nie obciąża finansowo funkcjonariusza Policji. Zdaniem skarżącego, takie stanowisko organu odwoławczego należy uznać za nieprawidłowe, albowiem takie pojmowanie rzeczy prowadzi do absurdalnych konkluzji, np. że skoszenie trawy na swojej działce stanowi czynność quasi zarobkową, ponieważ są osoby, które świadczą tego typu usługi, a wobec tego nieskorzystanie z ich usług powoduje, iż staje się to taką czynnością.

Ponadto, skarżący stwierdził, że nawet, gdyby uznać, że zgromadzone w sprawie dowody są wiarygodne, to i tak istotne jest to, że nie obejmują one całości okresu zwolnienia lekarskiego, a jedynie dzień kontroli. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, pozbawienie go prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia należy uznać za nieprawidłowe.

Skarżący zarzucił jednocześnie, że Komendant Główny Policji zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wpływu wykonywanej przez skarżącego aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego mu powrót do służby. W tym zakresie, skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II SA/Lu 493/17, w którym to WSA w Lublinie uznał, że "(...) skoro prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności funkcjonariusza Policji do służby z powodu choroby oraz prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli (art. 121e ust. 1 ustawy o Policji), to dokonując takiej kontroli i stosując kryterium prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 7 ustawy), rzeczą organu było wyjaśnić w trakcie przeprowadzonego postępowania i wskazać, po pierwsze, z jakiego rodzaju chorobą (czy niesprawnością) funkcjonariusza Policji mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku, a po drugie, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie policjanta utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił". Tymczasem, jak zarzucił skarżący, Komendant Główny Policji żadnych takich czynności nie przeprowadził, a jednie wskazał teoretyczne zagrożenia, które się nie ziściły.

Ponadto, skarżący zarzucił również, że organ zaniechał obowiązku zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie sposobu dochodzenia przez skarżącego do zdrowia, podejmowanych aktywności w tym celu. Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie tego dowodu było konieczne, albowiem organ nie posiada wiadomości specjalnych z zakresu medycyny oraz rehabilitacji leczniczej.

Konkludując, skarżący zarzucił, że organy Policji obu instancji naruszyły przepisy art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji, albowiem nie uwzględniły tego, iż kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej. W ocenie strony skarżącej, pominięto również, iż dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia lekarskiego przez skarżącego aktywności fizycznej, szczególnie jeśli ma ona charakter odstresowywujący.

W konsekwencji, skarżący zarzucił, że organy Policji obu instancji bezpodstawnie uznały, iż skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy utracił prawo do uposażenia za cały okres niezdolności do służby, wobec wykorzystania tego okresu niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga T.S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2018 r., jak i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wydany w przedmiocie stwierdzenia utraty przez skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając sporne rozkazy personalne, nie dopuścili się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśnili w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, dlaczego przyjęli, że zasadne jest pozbawienie skarżącego prawa do uposażenia za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Sąd uznał w konsekwencji, że organy Policji obu instancji - wydając sporne rozkazy personalne w przedmiocie pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego - dokonały prawidłowej interpretacji oraz zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w tym w szczególności art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 7 i ust. 13 tej ustawy.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając wskazane wyżej rozkazy personalne - nie dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, na wstępie wszelkich rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornych rozkazów personalnych wydanych przez organy Policji obu instancji należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli.

Jednocześnie, wskazać należy jednak bardzo wyraźnie, że wykładnia celowościowa, czy też funkcjonalna przepisu art. 121e ust. 1 ustawy o Policji nie może jednak prowadzić do tezy, że weryfikacja ta może być prowadzona w sposób arbitralny, a taką cechę miałaby kontrola pozbawiona rzeczowych przesłanek i indywidualnego charakteru, pozbawiona odniesienia do rodzaju schorzenia i sposobów leczenia. Sprowadzając rzecz do przykładu, inny może być powód udzielenia zwolnienia osobie cierpiącej z powodu urazu psychicznego, a inny osobie dotkniętej schorzeniem somatycznym, inne też mogą być zalecenia i warunki powrotu do zdrowia. Jednocześnie, warto podkreślić, że dokonując owej kontroli, organy Policji winny mieć na względzie również to, iż - wbrew pozorom - kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest bynajmniej określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym.

Stosownie do art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.

Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej (vide: art. 121e ust. 7 ustawy o Policji).

W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 cyt. ustawy).

Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (por. art. 121e ust. 13 zdanie pierwsze ustawy).

Zdaniem Sądu, z dotychczasowego orzecznictwa sądowego wynika jednoznacznie, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16; podobnie /w:/ wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 511/18 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć zatem należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności chorego do służby - poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), czym innym natomiast sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście, samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi funkcjonariusza do służby.

Ratio legis omawianej regulacji - jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji [...] (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) - było ograniczenie absencji funkcjonariuszy służb mundurowych. Zadaniem organu jest zatem wyłącznie dokonanie kontroli tego, w jaki sposób realizowane jest zwolnienie lekarskie w celu uzyskania pełnej zdolności do służby. Natomiast nie może być kwestionowane, iż w toku kontroli organ nie ustala stanu zdrowia policjanta, ani nie ocenia prawidłowości realizacji przez niego procesu leczenia.

Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 marca 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2071/17, wyraźnie wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ nie musi ustalić tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby, a więc w istocie, czy działania podejmowane przez niego w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Z kolei, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.

Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, a nawet sprzyja procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy rzecz ujmując, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie - zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych - zgodnie z którym, w czasie niezdolności do służby funkcjonariusz nie może podejmować każdej aktywności, bowiem okresu zwolnienia lekarskiego nie można traktować jako czasu wolnego od służby. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego: dokonania zakupów żywnościowych, leków, materiałów medycznych; udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne; poruszania się po mieszkaniu; spacerów w celach rekonwalescencji. Dodać należy, iż zakres dopuszczalnego poruszania się funkcjonariusza w przypadku orzeczenia o czasowej niezdolności do służby zawierającego określenie "chory może chodzić" winien - co do zasady - ograniczać się do najbliższych okolic jego miejsca zamieszkania i tylko dla załatwienia podstawowych potrzeb życiowych (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05; podobnie /w:/ wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01).

Niemniej, należy jednocześnie stanowczo podkreślić, że warto z dużą ostrożnością podchodzić do generalnej zasady, że chory - mogący chodzić - uprawniony jest właściwie wyłącznie do robienia zakupów i wyjść na wizyty lekarskie, tym bardziej, że - jak podkreślono już wcześniej - kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest bynajmniej określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy na wstępie stwierdzić, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - sporne postępowanie administracyjne w sprawie utraty przez skarżącego prawa do uposażenia z tytułu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie z poszanowaniem wszelkich reguł wynikających z k.p.a., w konsekwencji czego organy Policji obu instancji ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy.

W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący T.S. w okresie od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza specjalistę z zakresu psychiatrii

Jednocześnie, wbrew zarzutom strony skarżącej, z przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. kontroli wynika bezspornie, że skarżący podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał prace budowlane tynkarskie związane z ociepleniem budynku mieszkalnego na posesji znajdującej się w miejscowości M. ul.[...].

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności nie budzą wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Warto zauważyć, że bez znaczenia jest okoliczność, czy skarżący potwierdził, czy też nie fakt wykonywania prac tynkarskich (choć - co nie sposób pominąć - podpisał się bez uwag pod protokołem kontroli), gdyż przesłuchany w sprawie - de facto na wniosek skarżącego - świadek, zeznał, iż widział skarżącego przy pracach tynkarskich (vide: dowód z przesłuchania świadka W.K. z dnia [...] czerwca 2018 r.).

W tym miejscu, warto również stwierdzić, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - kwestia utraty prawa do uposażenia za cały okres trwania zwolnienia lekarskiego wynika wprost z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, który jest jasny i klarowny i nie wymaga jakichkolwiek innych rodzajów wykładni, aniżeli wykładnia językowa. Zdaniem Sądu, ustawodawca nie uzależnił okresu, za jaki funkcjonariusz traci prawa do uposażenia, od długości okresu, w którym wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji, Sąd uznał, że całkowicie bezzasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomego naruszenia prawa materialnego, jak też zarzut naruszenia przepisów k.p.a. - poprzez nieudowodnienie długości okresu niewłaściwego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego. W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że ustawodawca nie uzależnił zastosowania przepisu art. 121e ust. 13 ustawy o Policji od ustalenia tego, że policjant nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie lekarskie przez cały okres tego zwolnienia (w każdym dniu jego trwania). Nie jest również zasadna sugestia strony skarżącej, że organy Policji winny powyższą okoliczność rzekomo jednoznacznie wykazać w toku postępowania.

Mając na względzie prawidłowo zgromadzony stan faktyczny, Sąd uznał, że organy Policji obu instancji zasadnie ustaliły, iż skarżący wykorzystywał wskazane zwolnienia lekarskie niezgodnie z jego celem.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. W tym zakresie należy wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05, w którym to Sąd Najwyższy wyraźnie przesądził, że wykonywanie jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję.

Zdaniem Sądu, uznać należy również, że okoliczność zamieszczenia na druku zaświadczenia lekarskiego cyfry "Z" oznaczającej, iż "chory może chodzić" nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego, dokonanie zakupów żywnościowych, zakup leków, zakup materiałów medycznych, udanie się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, poruszanie się po mieszkaniu. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być zatem traktowany, jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu.

Owszem, zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że przedłożonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2018 r. wynika, iż skarżący mógł spędzać czas na własnej działce również przy pracy fizycznej, która może być czynnikiem odstresowywującym, a zarazem mającym charakter terapeutyczny. Nie ulega również wątpliwości Sądu, że - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - aktywność fizyczna może poprawiać nastrój oraz stanowić skuteczne narzędzie do redukcji napięcia i stresu. Sąd w żadnym razie nie neguje również tego, iż wiele poważnych badań naukowych zarówno z dziedziny psychiatrii, jak i psychologii wykazuje, że ćwiczenia mogą poprawić nastrój, a także pomóc złagodzić lęki oraz depresję, co przypisuje się częściowo uwalnianiu się endorfin podczas wysiłku fizycznego.

Powyższe nie oznacza jednak tego, że można zakwalifikować udział skarżącego w pracach budowlanych - pracach tynkarskich, jako stanowiących prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.

Zdaniem Sądu, całkowicie chybiony jest w tym zakresie zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności ustalenia, czy roboty remontowe miały wpływ na powrót do zdrowia skarżącego, czy też na okoliczność wyjaśnienia, iż wspomniane roboty można uznać za "aktywność fizyczną" zalecaną przez lekarza psychiatrę. Według Sądu, w tym przypadku nie trzeba posiłkować się jakąkolwiek nadzwyczajną wiedzą (wiedzą specjalistyczną), aby stwierdzić, że próba zrównania przez skarżącego robót budowlanych (w tym remontowych, modernizacyjne, etc.) z "aktywnością fizyczną" o charakterze terapeutycznym jest nieuzasadniona, albowiem wystarczy oprzeć się na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, aby móc stwierdzić, że aktywność fizyczna winna być dobrana w sposób prawidłowy do danego schorzenia oraz do wydolności pacjenta. Owszem, w przypadku depresji, czy też różnego rodzaju form zaburzeń o podłożu psychicznym, aktywność ta może jak najbardziej polegać na wykonywaniu drobnych prac przydomowych, jak np. grabienie liści, uprawianie ogródka, jednakże jej rozmiar z całą pewnością nie może, przy tego typu pracach, przybierać rozmiaru charakterystycznego dla wykonywania prac budowlano-remontowych związanych z ociepleniem domu.

Podkreślenia wymaga również to, że zwolnienie lekarskie poświadcza jedynie, że policjant jest czasowo niezdolny do służby. W postępowaniu tym organ Policji ocenia zatem, czy doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W żadnym wypadku, organ nie ustala jednak w tym postępowaniu stanu zdrowia policjanta. Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy zaś rozumieć, jak wskazano to już wyżej, każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby (do pracy) czynności dnia codziennego. Ustalone przez organy Policji obu instancji czynności, które podjęte zostały przez niezdolnego (we wskazanym wyżej okresie) do służby policjanta nie były czynnościami dnia codziennego. Z tych względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące braku ustaleń faktycznych.

W ocenie Sądu, warto przypomnieć, iż kluczowe w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe, należy uznać, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organy Policji, wydając sporne rozkazy personalne, nie naruszając obowiązujących przepisów, a także biorąc pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Jednocześnie, uznać należy, iż Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] września 2018 r., w sposób prawidłowy odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, należy uznać, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie uchybił normom prawnym wyrażonym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego rozkazu personalnego, organ odwoławczy nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Komendant Główny Policji nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście regulacji prawnych zwartych w przepisach art. 121e ust. ust. 3, ust. 7 i ust. 13 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów - argumenty skarżącego nie dawały podstawy do uwzględniania jego odwołania wniesionego od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wydanego w sprawie pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.