Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1763/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 151/07 w sprawie ze skargi B. T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz B. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 151/07, oddalił skargę B. T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. B. T. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o prowadzeniu robót budowlanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K., które w jej ocenie, spowodowały liczne pęknięcia i uszkodzenia ścian w położonym wyżej lokalu nr [...], do którego przysługuje jej spółdzielcze prawo typu własnościowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał R. Ś. : wstrzymanie robót budowlanych, prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] i przedłożenie w terminie 30 dni inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na fakt, iż roboty budowlane, polegające na wyburzeniu ścianek działowych, prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. T. wniosła o jego uchylenie, domagając się rozpatrzenia zgłoszonych przez nią w toku postępowania żądań dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu i objęcia oceną techniczną sposobu usunięcia uszkodzeń w jej lokalu nr [...], powstałych w wyniku robót budowlanych w lokalu nr [...].

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem organu II instancji, B. T. jako właścicielce lokalu w budynku, stanowiącym własność SM [...], nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę B. T. na powyższe postanowienie stwierdził, że zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego nie narusza prawa, a tylko w takim aspekcie podlega kontroli sądowej. Sąd wskazał, że z braku odrębnej regulacji, w sprawach dotyczących samowolnie wykonywanych, bądź wykonanych robót budowlanych, podlegających trybowi z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), krąg stron postępowania winien być określony zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. Przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny winien być wywodzony z konkretnej normy prawa materialnego. Musi on dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu. Stroną jest zatem ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Jednakże zdaniem Sądu, skarżąca nie legitymuje się własnym interesem prawnym w niniejszym postępowaniu z racji przysługującego jej spółdzielczego prawa do lokalu położonego nad lokalem, którego dotyczy postępowanie w wyniku jego samowolnej przebudowy. W świetle art. 172 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym. Zakres tego prawa obejmuje używanie lokalu i możliwość zbycia (art. 171 ust. 1 i art. 172 ust. 2 zd. 1 cyt. ustawy). Inny zakres praw przysługuje członkowi spółdzielni legitymującemu się odrębną własnością lokalu (art. 18 i nast. cyt. ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza, to że spółdzielcze prawo do lokalu nie obejmuje własności lokalu. Lokal taki pozostaje mieniem spółdzielni. Zdaniem składu orzekającego, z racji przysługującego prawa używania lokalu spółdzielczego, skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego w postępowaniu, dotyczącym samowolnej przebudowy innego lokalu, nawet przy przyjęciu, iż przedmiotowe roboty budowlane spowodowały uszkodzenia jej lokalu nr [...]. Zdaniem Sądu zasadnie organ II instancji uznał, iż niniejszym postępowaniem nie mogła być objęta kwestia stanu technicznego lokalu mieszkalnego skarżącej i możliwości jego bezpiecznego używania. W postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, nie rozstrzyga się też o żadnych roszczeniach cywilnoprawnych. W konsekwencji, Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza art. 28 K.p.a. Postępowanie administracyjne nie dotyczy bowiem bezpośrednio skarżącej, ani też wydane na gruncie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w celu likwidacji samowoli budowlanej, nie mogą godzić w prawem chronione interesy skarżącej – poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw do używania lokalu mieszkalnego nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożyła radca prawny B. T., występująca w imieniu własnym, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wydając zaskarżony wyrok Sąd dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej odmawiając, niezgodnie z brzmieniem oraz wykładnią art. 28 K.p.a., skarżącej interesu prawnego i praw strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlano-wyburzeniowych w lokalu położonym bezpośrednio pod lokalem skarżącej. Skarżąca wskazała, że w mieszkaniu, do którego przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe – spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, wystąpiły m.in. uszkodzenia ścian i stropów, a ponadto, iż dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisy wyburzeń oraz uszkodzeń w mieszkaniu skarżącej są niekompletne i nie odpowiadają znanemu skarżącej stanowi faktycznemu. Zdaniem skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu poniżej może zostać wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, tak majątkowe (nie tylko jak to przyjął WSA w używaniu mieszkania, lecz również wartość tożsama z własnością obniżoną lub utraconą wskutek uszkodzeń), jak i niemajątkowe (prawo do ochrony zdrowia, życia oraz do bezpiecznego i spokojnego zamieszkiwania we własnym mieszkaniu bez poczucia zagrożenia). Zdaniem skarżącej posiada ona niezależny od Spółdzielni interes prawny w postępowaniu administracyjnym w celu ochrony prawa majątkowego oraz dóbr osobistych (bezpieczeństwo, zdrowie, życie).

W piśmie datowanym na dzień 30 grudnia 2008 r. skarżąca wskazała ponadto, że Sąd w zaskarżonym wyroku dokonując nieprawidłowej kontroli działania organów administracji niezasadnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego obu instancji działały prawidłowo, uznając, że w związku z samowolą budowlaną w lokalu nr [...] mogą toczyć się odrębnie dwa postępowania pierwsze w sprawie samowoli budowlanej w lokalu nr [...], a drugie odnośnie złego stanu technicznego mieszkania skarżącej. Skarżąca wskazała, że w sprawie niniejszej przyjęto, że w lokalu nr [...] wyburzono ścianki działowe z cegły dziurawki z obustronnym tynkiem 6,5 cm oraz przyjęto, że nie naruszono tzw. komina. Natomiast w odrębnie prowadzonej sprawie dotyczącej złego stanu technicznego mieszkania skarżącej przyjęto już inny stan faktyczny, a mianowicie że w lokalu nr [...] wyburzono ścianę z cegły pełnej, ale nie wskazano o którą ścianę czy ściany chodzi oraz przyjęto, że w mieszkaniu skarżącej wystąpiły spękania tynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której nie stwierdzono w sprawie niniejszej.

Przedmiotem kontroli jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę B. T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, tj. postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał, iż B. T. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej w mieszkaniu usytuowanym pod lokalem mieszkalnym B. T., gdzie zaistniały jej zdaniem skutki przedmiotowej samowoli.

B. T. w skardze własnej kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego jej skargę zarzuciła naruszenie art. 184 Konstytucji RP, naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca podniosła, że swój interes prawny udziału w postępowaniu związanym z samowolą budowlaną upatruje w naruszeniu jej prawa wynikającego z posiadania tytułu do spółdzielczego prawa do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] i prawa do korzystania z tego lokalu w sposób niezakłócony bez uszkodzenia jego substancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej zarzucającej naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przytoczył stanowisko doktryny i orzecznictwa na temat przesłanek określających "przymiot strony" wg regulacji prawnej art. 28 K.p.a., zaznaczając, iż przymiot ten przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Interes prawny winien być wyprowadzony z konkretnej normy prawa materialnego, musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu.

W sprawie niniejszej niesporny jest fakt, iż skarżącej służy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w K. .

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji "w orzecznictwie dopuszcza się udział członka Spółdzielni mieszkaniowej jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wykaże swój indywidualny, własny interes prawny" (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., Lex nr 53445).

Wskazując na powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji w sposób niezasadny uznał, iż skarżąca nie legitymuje się własnym interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej popełnionej w lokalu usytuowanym pod mieszkaniem skarżącej, mimo iż skutki tej samowoli zaistniały w jej lokalu naruszając substancję mieszkania i zakłócając prawo spokojnego użytkowania mieszkania nienaruszonego.

Zgodnie z kwalifikacją prawną przyjętą przez Sąd pierwszej instancji, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu stanowi ograniczone prawo rzeczowe, a zakres tego prawa obejmuje używanie lokalu, prawo obrotu czyli zbycie, darowizny. Wadliwe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż tylko odrębna "własność" lokalu zapewnia ochronę interesu prawnego podmiotu posiadającego o takim charakterze lokal.

Stanowisko to jest sprzeczne z przytoczonym przez ten Sąd orzecznictwem sądów administracyjnych.

Skarżąca jako członek spółdzielni mieszkaniowej, posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. ma prawo do swobodnego niezakłóconego korzystania ze swego lokalu mieszkalnego o nieuszkodzonej substancji.

Samowola budowlana popełniona przez użytkownika lokalu nr [...] położonego pod lokalem mieszkalnym skarżącej, uszkadzając substancję mieszkania skarżącej, narusza interes prawny skarżącej naruszając jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, czyli narusza służące jej ograniczone prawo rzeczowe.

Ma zatem skarżąca T. przymiot strony i prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w związku z samowolą budowlaną w innym lokalu nr [...], jeśli skutki tej samowoli dotykają własnego interesu skarżącej, który objęty jest ochroną prawną.

Stanowisko to znajduje pełne uzasadnienie w przytoczonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego:

1. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się do udziału w charakterze strony postępowania również członka Spółdzielni Mieszkaniowej i to niezależnie od udziału w tym postępowaniu spółdzielni mieszkaniowej. Ma to miejsce wówczas, gdy dana decyzja rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka tej Spółdzielni do korzystania z lokalu.

(wyrok NSA z dnia 12 września 2003 r., Lex Polonica nr 365619)

2. Należy zauważyć, iż członek spółdzielni mieszkaniowej, który legitymuje się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego, stanowiącym ograniczone prawo rzeczowe, nie może korzystać z ochrony swych praw w mniejszym stopniu, niż zagwarantowane mają osoby trzecie w art. 5 prawa budowlanego. Z tych względów na podkreślenie zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że odsyłanie osób trzecich, których uzasadniony interes chroniony art. 5 prawa budowlanego został naruszony w następstwie samowolnych robót budowlanych, na drogę postępowania cywilnego, jest działaniem naruszającym ustawę – Prawo budowlane. osoba dotknięta skutkami samowoli budowlanej ma prawo oczekiwać, że negatywne dla niej następstwa popełnionej samowoli, zostaną usunięte w ramach nakazów organów nadzoru budowlanego skierowanych do sprawcy samowoli. Oczywiście nie pozbawia to takiej osoby prawa dochodzenia ewentualnych roszczeń na drodze postępowania cywilnego.

(wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2003 r. SA/Bk 1157/02, niepubl.)

Słuszność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. uzasadnia jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, co pozwoliło na rozpoznanie merytoryczne skargi B. T. i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie więc rozpoznanie złożonego odwołania.

Z mocy art. 188 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.