Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 527/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 443
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 roku sprawy ze skargi Spółdzielni A w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego oddala skargę. M.K.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej jako [...]WiNB) decyzją z [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni A z siedzibą w S. (dalej także jako Spółdzielnia) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z [...], nr [...], znak: [...], którą nakazano Spółdzielni rozbiórkę opisanego budynku garażowego, w pkt 1 uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji, a w pkt 2 nakazał Spółdzielni rozbiórkę budynku garażowego, oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 (7 stanowisk), o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,00 m x 3,22 m x 18,01 m x 6,48 m x 28,60 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntów 575/5, położonej w S. przy ul. A nr 31. W pkt 2 decyzji organu II instancji zaznaczono również, że załącznik graficzny stanowi integralną część tej decyzji.

Jako podstawę prawną decyzji [...]WINB powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – w skrócie: "k.p.a." – w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) – powoływanej jako: "Prawo budowlane"

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją Prezydenta Miasta S. z [...], nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni A w S. pozwolenia na budowę 2 budynków garażowych. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. złożyła A.S. , która jest właścicielką działki sąsiedniej, graniczącej z nieruchomością, na której wzniesiono garaże. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S. i umorzył postępowanie w sprawie, uznając iż stała się ona bezprzedmiotowa w związku z ustaleniem, że budowa został zakończona. Skarga A.S. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 roku w sprawie II SA/Łd 490/16. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że inwestor może legalnie rozpocząć roboty budowlane dopiero z chwilą, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna. Dotyczy to również budów, w których wniosek o zatwierdzenie projektu budowalnego i pozwolenia na budowę został złożony pod rządami Prawa budowlanego, znowelizowanego ustawą z 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Ustawa obowiązuje od 26 czerwca 2015 roku. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wprawdzie art. 28 Prawa budowanego po nowelizacji stanowi, że roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie – jak dotychczas na podstawie ostatecznej decyzji w uprzednim stanie prawnym to jednak wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem tezy o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych dopiero po uzyskaniu przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności.

Jednocześnie czynności sprawdzające na wniosek Wojewody prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. (dalej jako PINB), który podczas czynności kontrolnych na nieruchomości w dniu 17 marca 2016 roku ustalił, że budowa 2 budynków garażowych została zakończona. Na terenie działki prowadzono roboty związane z porządkowaniem nieruchomości. Nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Poczynione ustalenia udokumentowano w formie zdjęciowej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie w sprawie w maju 2016 roku w związku z żądaniem A.S. sprawdzenia legalności budowy owych spornych budynków garażowych.

Kolejne oględziny nieruchomości przeprowadzono w dniach 8 i 30 czerwca oraz 26 lipca 2016 r. Organ I instancji dokonał wówczas pomiarów obu budynków garażowych. Podczas ostatnich oględzin - w związku z wcześniejszymi uwagami Spółdzielni o niezakończeniu robót elektrycznych - w trakcie kontroli jednego z boksów garażowych stwierdzono zamontowanie lamp oświetleniowych, wyłączników. Inwestor nie otworzył pozostałych garaży. A.S. podniosła, że instalacja elektryczna jest kompletna i gotowa do eksploatacji. Na budynku jest zamontowana skrzynka przyłączeniowa, w okazanym garażu widoczny osprzęt elektryczny, dach także został wykończony z uwagi na widoczne obróbki blacharskie. Natomiast o zakończeniu budowy dwóch garaży inwestor powiadomił pismem z 10 lutego 2017 roku.

Postanowieniem z [...], nr [...], organ szczebla powiatowego w oparciu o normę art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowego nr 1(7 stanowisk) i nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia omawianego postanowienia dokumentów, o których mowa w przepisach art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie w 5 listopada 2016 r.

Organ ustalił również, ze z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] wynika, że działka nr ewid. 575/5 położona przy ul. A w S. zlokalizowana jest na terenie o symbolu [...] dla którego określa się przeznaczenie terenu: zabudowa garażowa; zasady i warunki zagospodarowania: budynki o maksymalnej wysokości 4m; wskaźnik zabudowy terenu do 0,5; minimalny udział terenów zieleni 20% powierzchni terenu. W § 8 przewidziano, że w terenach przeznaczonych pod zabudowę budynkami dopuszczalne jest usytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką lub bezpośrednio przy granicy, przy zachowaniu przepisów odrębnych oraz pozostałych ustaleń planu.

Spółdzielnia Mieszkaniowa A w toku postępowania kwestionowała prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Pb, powołując się na fakt, że budowa garaży trwała w czasie, gdy w obrocie prawnym pozostawało pozwolenie na budowę nr [...] z [...].

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym organ I instancji postanowieniem z [...] nr ...] na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. uchylił własne postanowienie z [...], nr [...] (nakazujące złożenie ekspertyzy technicznej), a następnie [...] wydał postanowienie nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez [...]WINB postanowieniem z [...]., nr [...],. Rozstrzygnięciem tym [...]WINB wyeliminował również z obrotu poprzedzające je postanowienie z [...]., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że rozpoczęcie inwestycji wymagało wykonalnej, a więc ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 473/17, oddalił skargę Spółdzielni na powyższe postanowienie organu szczebla wojewódzkiego z dnia [...]., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że akt administracyjnych wynika, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w odniesieniu do obiektu budowlanego wybudowanego lub budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem tryb określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi o konieczności wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Sąd wskazał również na konieczność ustalenia, komu przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem w aktach brak było dokumentów w postaci wypisów z ksiąg wieczystych czy ewidencji gruntów.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ szczebla powiatowego dołączył do akt sprawy skrócony wypis ze skorowidza działek nr ewid. 1648, 564/1 i 564/3, umożliwiający ustalenie numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a następnie pismem z 8 maja 2017 r. wezwał Spółdzielnię A do przedłożenia dokumentów w wykonaniu postanowienia z [...], nr [...].

Pismem z 22 maja 2017 r. Spółdzielnia oświadczyła, że uznaje żądanie za bezpodstawne z uwagi na niezakończenie postępowania w sprawie zmiany podstawy prawnej doprowadzenia budowy dwóch budynków garażowych do stanu zgodności z prawem.

W dniu [...] PINB w S. wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa A zarzuciła m.in. naruszenie normy art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego bezzasadne zastosowanie, normy art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wymiary budynku garażowego odbiegają od wymiarów określonych w części rysunkowej projektu budowlanego, który stanowił załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] wydał przytoczoną na wstępie decyzję W uzasadnieniu rozstrzygnięcia II instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że korekty i doprecyzowania wymagało jedynie ścisłe określenie przedmiotu rozbiórki, dlatego konieczne było uchylenie decyzji organu stopnia powiatowego i orzeczenie w trybie art. 138 § 1pkt 2 k.p.a.

Organ II instancji podkreślił, że istotą sporu jest dopuszczalność realizacji inwestycji w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, dokonaną ustawą z 20 lutego 2015r. Organ wywiódł, że nie w każdej sytuacji możliwe będzie rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z normą art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zasada ta doznaje wyjątków jedynie w sytuacjach przewidzianych w normie art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Oznacza to, że w niniejszej sprawie – jako, że nie zachodził żaden z przypadków określonych normami art. 130 § 3 i 4 k.p.a. inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę uprawniającą go do rozpoczęcia inwestycji.

[...]WINB wskazał również, że kwestia ta stanowiła również przedmiot analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 stycznia 2017r., sygn.. akt II SA/Łd 490/16, zapadłym w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...], nr [...], rozstrzygającej sprawę pozwolenia na budowę inwestycji stanowiącej przedmiot analizowanej sprawy. Organ odwoławczy szeroko przytoczył rozważania sądu w zakresie zmian w toku procesu nowelizacyjnego i w ślad za sądem stwierdził, że nie można natomiast przyjmować, iż w obecnym stanie prawnym, tj po nowelizacji z lutego 2015 roku zasadą stała się wykonalność pozwolenia na budowę przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy obecnie stosować art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to w istocie, że mimo wyeliminowania z art. 28 ust. 1 określenia "ostatecznej" nadal obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. (skoro bowiem z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyeliminowano słowo "ostatecznej", to nie ma już przeszkód, by do decyzji o pozwoleniu na budowę te przepisy zastosować).

W omawianym wyroku sąd stwierdził, że poza przypadkami określonymi w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a., decyzja o pozwoleniu na budowę nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie. Regułą pozostaje zatem rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Trudno w związku z tym podzielić pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi kolejny, obok wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a., wyjątek od wyżej przytoczonej zasady z art. 130 § 1 k.p.a. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna, ani celowościowa, ani systemowa zarówno art. 130 k.p.a., jak i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego sąd uznał za zasadne stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę [...], że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi w dalszym ciągu ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Organ II instancji wyjaśnił również, że choć wyrok powyższy nie został wydany w tej samej sprawie (art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.), to jednak należy zwrócić uwagę, iż dotyczył on tożsamej inwestycji, zaś przytoczona ocena prawna rozstrzygała kluczową dla niniejszej sprawy kwestię tj. dopuszczalność budowy budynku garażowego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona. Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa byłoby całkowite lekceważenie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażonego w powyższym orzeczeniu, dotyczącym wszakże tej samej inwestycji i formułowanie ocen prawnych kompletnie przeciwstawnych, a jednocześnie sprzecznych z zasadami procedury administracyjnej. Między postępowaniem, którego dotyczyło omawiane orzeczenie i postępowaniem toczącym się obecnie przed organami nadzoru budowlanego zachodzi bowiem tożsamość podmiotowa tj. tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, jak również tożsamość przedmiotu, którego dotyczą w tym znaczeniu, że oba te postępowania dotyczą realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego nr 1 na nieruchomości przy ul. A w S. .

[...]WINB wskazał, że stanowisko to zaaprobował nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w uzasadnieniu wyroku z 3 listopada 2017 r., akt IISA/Łd 473/17 przesądził, że z akt administracyjnych – jak już wskazano – wynika, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że prawidłowym trybem postępowania jest tryb określony normami art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji wyjaśnił też, że poza sporem jest, ze inwestor (Spółdzielnia A) nie wykonał obowiązku, jaki w trybie art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego został na niego nałożony postanowieniem z [...], nr [...]. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie 5 listopada 2016 r., również wezwanie z 8 maja 2017 roku do wykonania postanowienia było nieskuteczne.

Dalej organ II instancji odwołał się do treści art. 48 ust. 4 w zw. z ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja analizowanej normy nie pozostawia mu uznaniowości, ani też możliwości odmiennego od wskazanego, rozstrzygnięcia sprawy. Niewywiązanie się w terminie z obowiązku nałożonego w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego obliguje organ nadzoru do nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Właściwie zatem organ I instancji rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał również, że krąg stron prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie normy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tych postępowaniach poza inwestorem może występować każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a w szczególności taką osobą jest właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora. Analizowany obiekt, usytuowany jest w granicy z działkami nr ewid. 564/1 oraz nr ewid. 564/3. Od strony zachodniej działka nr ewid. 575/5 graniczy z działką nr ewi. 1648. Na podstawie wypisów ksiąg wieczystych organ ustalił, że działka nr ewid. 1648 jest współwłasnością Spółdzielni A oraz właścicieli wyodrębnionych lokali: U. i M. W., H. K., B. i S. J., R. i A.M., P.B.; S. D., K. D., E. i D.K., Z.Ś., M. i M. R.; M. i M.K., A. i K.K., M. i A. P., R.S.; M. A. i W.G., J.R., A. i M.A., K. i M.T. oraz I. i W.W., działka nr ewid. 564/1 stanowi własność Pani A. S., natomiast działka nr ewid. 564/3 stanowi współwłasność S. i W.F. i A.S.

Ponadto organ wyjaśnił, że współwłaścicielem działki nr ewid. 1648 i właścicielką wyodrębnionego lokalu była K.S., która 5 maja 2016 r., zbyła jednak nieruchomość na rzecz Z.Ś. Pismem z 28 lutego 2018 r. organ szczebla wojewódzkiego zawiadomił następcę prawnego o toczącym się postępowaniu i możliwości skorzystania z uprawnień przyznanych normą art. 10 § 1 k.p.a.

Organ szczebla wojewódzkiego wyjaśnił dodatkowo, że analizując posiadanie interesu prawnego przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której zrealizowano inwestycję stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, należało wziąć pod uwagę nie tylko normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), ale też (szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że w wyniku zrealizowania inwestycji teren nieruchomości został zabudowany budynkami oraz utwardzony kostką w

80%) normy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, normy art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. wodne. (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.), zakazujące zmieniać kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, również biorąc dodatkowo pod uwagę podnoszoną okoliczność podwyższenia terenu inwestycji co w konsekwencji może prowadzić również do naruszenia normy art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.).

Konkludując powyższe rozważania organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a tym samym subsumpcja dokonana przez organ szczebla powiatowego była prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń organu szczebla wojewódzkiego.

Odnosząc się do treści odwołania [...]WINB stwierdził, że wszystkie podniesione zarzuty są nietrafne. Kwestia powinnego trybu postępowania, jak i oceny możliwości realizowania inwestycji w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zostały przesądzone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a tym samym formułowanie odmiennych ocen nie może odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, dotyczących wymiarów budynku garażowego odbiegających od wymiarów określonych w części rysunkowej projektu budowlanego wyjaśniono, że wymiary obiektu zostały ustalone w wyniku pomiarów przeprowadzonych przez organ I instancji 8 czerwca 2016 r., w toku oględzin i ich prawidłowość nie była kwestionowana przez strony postępowania. Kwestia zgodności tych wymiarów z wymiarami określonymi w części rysunkowej projektu budowlanego nie ma natomiast żadnego znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy uznał również za nietrafny zarzut, że organ I instancji nie ustalił kręgu stron postępowania, bowiem dołączenie wypisu ze skorowidza działek umożliwiającego ustalenie właścicieli działek było pierwszą czynnością organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, a fakt ten został odzwierciedlony w metryce sprawy.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę od sądu administracyjnego złożyła Spółdzielnia A z siedzibą w S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego bezzasadne zastosowanie;

- art. 50 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie.

Skarżąca ponownie zakwestionowała prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowalnego, który to tryb legalizacji ma zastosowanie w przypadku samowoli budowlanej, to jest realizacji inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tymczasem Spółdzielnia dysponowała pozwoleniem na budowę, które zostało uchylone przed jego uprawomocnieniem tylko z powodu rozpoczęcia robót budowlanych przed uprawomocnieniem pozwolenia. Dokumentacja projektowa i wniosek o pozwolenie na budowę spełniały jednak wszystkie wymogi prawne. Spółdzielnia podkreśliła, ze podjęcie działań w ww. sposób wynikało po prostu z literalnej interpretacji przepisów, które powstały po znowelizowaniu Prawa budowlanego, a nie jako wyraz łamania prawa. Ponadto Spółdzielnia 10 grudnia 2015 r. złożyła osobiście do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, mimo tego Inspektor nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Z tego względu, Zarząd Spółdzielni działając w zaufaniu do organu postanowił o rozpoczęciu robót. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor winien w sytuacji, gdy dostał zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót, upomnieć lub zawiadomić Spółdzielnię o innej interpretacji przepisów i o niemożności rozpoczęcia prac. Takie działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miast S. jest sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenie tej zasady przez organ I instancji nastąpiło tak na etapie rozpoczęcia prac budowlanych, jak i obecnie — wraz z wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę garaży.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w celu przeprowadzenia postępowania naprawczego, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z 1 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej ponownie podniosła, że w związku z nowelizacją Prawa budowlanego z 20 lutego 2015 r. utracił aktualność pogląd, zgodnie z którym wyklucza się dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, gdyż wprowadzona ww. nowelą zmiana przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest bowiem natychmiastowo wykonalna z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi. Za przyjęciem wcześniejszego stanowiska przemawiała wykładnia literalna ww. przepisu, w którym ustawodawca stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę musi być ostateczna, a nie wykonalna. Ponownie podkreślono, że Spółdzielnia działała w zgodzie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę i w granicach prawa, niezasadne jest stosowanie wobec niej trybu przewidzianego dla inwestorów realizujących samowolę budowlaną.

Pełnomocnik skarżącej zwróciła dodatkowo uwagę na fakt, że mimo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, a PINB otrzymał zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót, nie zgłosił sprzeciwu, wobec czego skarżący przystąpił do wykonywania robót.

Pełnomocnik skarżącej zakwestionowała również przyznanie uprawnień uczestnika A.S., która nie powinna występować jako strona i w związku z tym nie powinna mieć prawa złożenia odwołania od decyzji, co doprowadziłoby do jej uprawomocnienia mieć prawa do złożenia odwołania od tejże decyzji, co doprowadziłoby do uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie może odnieść skutku.

Spór między inwestorem – Spółdzielnią A w S. a organami dotyczy prawidłowości zastosowania trybu legalizacyjnego, unormowanego w art. 48 ust.2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął prace budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji na budowę w stanie prawnym po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 27 marca 2015 roku). Z mocy jej art. 9, ustawa ta weszła w życie w dniu 27 czerwca 2015 roku. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Spółdzielni, wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w październiku 2015 roku.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

Powołany przepis stanowi klucz do oceny zaskarżonych decyzji. Niezależnie bowiem od dostrzeganych przez sąd rozbieżności i trudności w interpretacji znowelizowanego przepisu art. 28 Prawa budowalnego i odczytania intencji, pełnego zamysłu ustawodawcy, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze związaniem sądu oceną prawną, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w i z dnia 3 listopada 2017 roku w sprawie II SA/Łd 473/17. Wyrok ten został wydany w tym samym postępowaniu legalizacyjnym, zakończonym zaskarżoną obecnie decyzją, w związku ze skargą Spółdzielni A na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł .z dnia [...] nr [...]. Dla przypomnienia orzeczeniem tym [...]WINB uchylił postanowienie PINB w S. w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów art. 50 i 51 Pb. wskazując, że prawidłowe było nałożenie obowiązków postanowieniem z [...] roku na podstawie art. 48Pb. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku zaakceptował stanowisko organu odwoławczego i wyjaśnił, że " ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołane przez stronę przepisy odnoszą się do robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Co należy podkreślić, przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie gdy inwestycja została już zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję wojewody o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tymczasem inwestor w momencie rozpoczęcia realizacji inwestycji nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z akt administracyjnych bowiem w sposób niewątpliwy wynika, że inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] roku, ale decyzja ta z uwagi na wniesienie od niej odwołania, nigdy nie uzyskała przymiotu ostateczności. W efekcie rozpoznania odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę została mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] uchylona, a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone. Przeprowadzona w dniu 17 marca 2016 roku kontrola na gruncie wykazała, iż budynki w tej dacie były już wykonane. Nawet gdyby przyjąć, że okoliczność zakończenia robót budowlanych w tej dacie była sporna, to i tak ustalenia organu nadzoru budowlanego potwierdzają rozpoczęcie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę."

Powołanie się przez organ odwoławczy na powyższy pogląd prawny jest jak najbardziej trafne. Ocena prawna została wyrażony w tej samej sprawie. Zatem nie do przyjęcia, ani nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego Państwa prawa byłoby przyjęcie odmiennej wykładni przepisu normującego tryb postępowania w sprawie. Skoro tryb postępowania legalizacyjnego został przesądzony prawomocnym wyrokiem sądu , to nie może odnieść skutku obecne kwestionowanie tego trybu.

Za trafne należy również odwołanie się do stanowiska sądu w sprawie II SA/Łd 490/16, w której sąd zaakceptował wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i również wskazywał na konieczność legalizacji inwestycji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie zarówno decyzja została wydana przez inne organy i nie dotyczyła postępowania legalizacyjnego, ale rację ma [...]WINB twierdząc, że nie sposób pominąć pogląd tam wyrażony, skoro orzeczenie zostało wydane w sprawę inwestycji, obecnie legalizowanej, a postępowanie legalizacyjne jest prostą konsekwencją tego rozstrzygnięcia.

Zatem w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Łd 473/17 z 3 listopada 2017 r jest wiążąca dla orzekających w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego. Realizacja inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej w postępowaniu odwoławczym oznacza konieczność wdrożenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowalnego. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust.1 pkt 1 ). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust.2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1)zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2)dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 Pb).

Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust.4 Pb).

Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 P.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Żaden przepis Prawa budowalnego nie przewiduje w sytuacji niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca Spółdzielnia nie wykonała obowiązków, nałożonych w trybie art. 48 Prawa budowalnego i to pomimo ponowionego po roku od upływu terminu wezwania do realizacji postanowienia W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu nieustalenia kręgu stron postępowania, to przypomnieć należy, że w toku postępowania po wyroku w sprawie II SA/Łd 473/17 (w uzasadnieniu którego ten zarzut podniesiono), kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu odwoławczego.. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu legalizacyjnym krąg stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a.. a nie art. 28 Prawa budowalnego. Sąd w pełni podziela argumentację organu II instancji w tej kwestii. Niewątpliwie właściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym legalności zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Natomiast zupełnie nieskuteczny jest zarzut przyznania A.S. uprawnień strony i doręczenia jej decyzji o pozwoleniu na budowę. Są to zarzuty skierowane do zakończonego prawomocnie postępowania i już z tego tylko powodu całkowicie bezprzedmiotowe na obecnym etapie postępowania.

Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB