Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 23/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę; oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 15 lipca 2016 r. (data wpływu do organu podania zarejestrowanego pod nr. [...]) Alpine [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka; A. , inwestor; skarżąca) zwróciła się do "Starosty Powiatowego w W. " z wnioskiem o pozwolenie na budowę jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce oznaczonej nr ewid.[...], obręb [...], gm. [...].

Do wniosku dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis spółki z Krajowego Rejestru Sądowego.

W piśmie przewodnim, wraz z którym złożono przedmiotowy wniosek, wskazano, że dla terenu objętego przedmiotowym zamierzeniem budowlanym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a spółka wystąpiła do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i postępowanie w tej sprawie się toczy. Inwestor podał również, że wystąpił do Wójta Gminy W. "z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia"

Starosta (dalej również: Starosta; organ) w wezwaniu z dnia 26 lipca 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., zobowiązał spółkę do uzupełnienia – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania – złożonego w dniu 15 lipca 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez przedłożenie następujących dokumentów:

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego,

- zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – tu: powołując się na art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej również: P.b. – i wyjaśniając, że na trenie objętym wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- specjalistycznej opinii, jeżeli jest wymagana (art. 33 ust. 3 P.b.),

- pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jeżeli jest wymagane (art. 39 ust. 1 P.b.),

- dowodu uiszczenia opłaty skarbowej dotyczącej pozwolenia na budowę,

- dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa,

- decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko – dalej: u.u.i.ś.),

- decyzji o zezwoleniu zarządcy drogi o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeżeli jest wymagana,

- decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, jeżeli jest wymagana,

- decyzji o zezwoleniu na wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli jest wymagana,

- zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej: u.d.p.)

- zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., jeżeli jest wymagana.

Ponadto organ wezwał do uzupełnienia dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz podania identyfikatora cyfrowego obrębu geodezyjnego działki, której dotyczy oświadczenie, daty złożenia oświadczenia oraz nazwy organu wydającego dokument tożsamości osoby podpisującej oświadczenie.

Powyższe wezwanie zostało doręczone inwestorowi w dniu 1 sierpnia 2016 r.

W dniu 8 sierpnia 2016 r. spółka, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wniosku spółka powołała przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 P.b. oraz przepisy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) i podniosła, że skoro rozstrzygnięcie sprawy o pozwolenie na budowy zależy – w przypadku braku planu miejscowego – od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzję o warunkach zabudowy, to sprawa ustalenia warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Do wniosku spółka dołączyła wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Starosta odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce oznaczonej nr ewid.[...] obręb [...], gm. [...].

Następnie w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr [...] Starosta, w związku z nieuzupełnieniem w podanym w terminie dokumentów żądanych w wezwaniu z dnia 26 lipca 2016 r., poinformował inwestora o pozostawieniu bez rozpoznania złożonego w dniu 15 lipca 2016 r. wniosku spółki A..

W wyniku wniesienia przez spółkę zażalenia na bezczynność Starosty w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., uznał zażalenie za bezzasadne i odmówił wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Ponadto Wojewoda w postanowieniu wydanym tego samego dnia stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki A. na postanowienie Starosty o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W dniu 17 stycznia 2017 r. spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty, zarzucając organowi niezałatwienie sprawy z wniosku spółki z dnia 15 lipca 2016 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla elektrowni wiatrowej na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie [...], gm. [...], poprzez niezakreślenie odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów i w konsekwencji nierozpatrzenie wniosku inwestora. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty do: 1) zakreślenia inwestorowi odpowiedniego terminu do złożenia wymaganych dokumentów, 2) rozpatrzenia wniosku i 3) wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi podniesiono, że organ błędnie przyjął, iż w zakreślonym terminie inwestor nie usunął wszystkich wskazanych braków formalnych wniosku. Podkreślono przy tym, że organ nie wskazał, które z braków uznał za nieusunięte, a ponadto postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2016 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Mając powyższe na względzie, skarżąca podniosła, że Starosta winien był zakreślić spółce – mając na uwadze treść art. 35 ust. 3 P.b. – odpowiedni termin, dający realną możliwość ustosunkowania się do wezwania, a odmienne działanie jawi się jako sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do Państwa (art. 8 K.p.a.). Spółka podniosła, że w zakreślonym przez organ terminie, w dniu 26 lipca 2016 r., a podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosła o zawieszenie postępowania. Trudno zatem – zdaniem skarżącej – czynić spółce zarzut bezczynności w niniejszym postępowaniu, zważając przy tym na to, że nieuzupełnienie braków wniosku w zakreślonym przez organ terminie nastąpiło bez jej winy, z przyczyn niezależnych. Ponadto spółka stwierdziła, że organ powinien był rozważyć, czy planowana inwestycja nie spełnia warunków do zakwalifikowania jej jako inwestycji liniowej, do której zastosowanie mają inne przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że do złożonego przez spółkę w dniu 15 lipca 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie dołączył dokumentów wymaganych przepisem art. 33 ust. 2 P.b., dlatego pismem inwestor został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku i w wezwaniu z dnia 26 lipca 2016 r. wskazano dokumenty, które należało przedłożyć do wniosku. Organ zaznaczył, że m.in. brak było: 4 egzemplarzy projektu budowlanego podpisanych przez osobę sporządzającą projekt i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu, decyzji o warunkach zabudowy terenu. Ponadto organ wyjaśnił, że załączone przez inwestora do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawierało wymaganych prawem elementów, dlatego inwestor miał obowiązek je uzupełnić. Starosta stwierdził, że skoro niedołączenie do wniosku wymienionych dokumentów stanowi braki formalnoprawne wniosku o pozwolenie na budowę, to miał obowiązek wezwać inwestora do ich usunięcia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Organ zaznaczył, że określony w tym przepisie termin do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym i nie może być przez organ przedłużany. W związku z tym, w ocenie organu zarzut niezakreślenia odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów jest całkowicie bezpodstawny. Starosta podniósł, że w zakreślonym terminie inwestor przedłożył jedynie uzupełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie dołączył zaś żadnego z pozostałych dokumentów, w tym projektu budowlanego.

Odnosząc się do nieuwzględnienia wniosku inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinny być dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, tego zaś braku nie można konwalidować w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Starosta powołał się przy tym na przepisy art. 33 ust. 2 P.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. i wskazał na to, że niedołączenie powyższych decyzji do wniosku o pozwolenie na budowę oznacza, że wniosek posiada braki formalne, lecz nie oznacza, że istnieje zagadnienie wstępne związane z koniecznością rozstrzygnięcia tychże spraw. Dlatego też zdaniem organu z powodu nieuzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę w ustawowym terminie nastąpił ustawowy skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W tej sytuacji zarzut bezczynności Starosta uznał za bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu.

Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a., sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przejawia się w niewydaniu przez organ, mimo ciążącego na nim obowiązku załatwienia określonego rodzaju spraw zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, przewidzianego prawem rozstrzygnięcia lub niepodejmowaniu czynności w sprawie w terminie do tego wyznaczonym. Bezczynność polega na tym, że organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, a także gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że nie każdy brak wydania rozstrzygnięcia w terminie do tego wyznaczonym powinien skutkować stwierdzeniem bezczynności. O tym, czy zaistniała bezczynność decydują także okoliczności, które doprowadziły do niewydania rozstrzygnięcia w terminie określonym stosownymi przepisami (art. 35 K.p.a.). Już art. 35 § 5 K.p.a. wskazuje okoliczności, które mają wpływ na zachowanie terminu załatwienia sprawy. I tak do terminów załatwienia sprawy określonych w § 1- 4 art. 35 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zatem, prowadząc postępowanie, organ zobowiązany jest załatwić sprawę w przewidzianym dla niej terminie jednak w ww. wymienionych sytuacjach termin ten nie będzie wiążący. Z bezczynnością mamy również do czynienia, gdy organ prowadząc postępowanie nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

Reasumując ogólne rozważania w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Dopiero właśnie ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

W niniejszej sprawie spółka A. zarzuciła Staroście bezczynność polegającą na nierozstrzygnięciu sprawy z wniosku spółki z dnia 15 lipca 2016 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej, na działce nr ewid.[...] obręb [...], gm. [...].

Należy zaznaczyć, że skarga spółki została poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki objętej regulacją art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie, a Wojewoda postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. uznał je za niezasadne.

Idąc dalej, wyjaśnić w tym miejscu należy, że na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy, a strona może wnieść jedynie skargę do sądu na bezczynność organu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 1130/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 27/16; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1042/13 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, jedynym środkiem kontroli legalności działania Starosty w niniejszej sprawie na tym jej etapie była poprzedzona zażaleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. skarga do tutejszego Sądu na bezczynność organu przejawiającą się w pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem Sądu kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy zastosowane przez organ rozwiązanie w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., było prawidłowym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanej przez spółkę inwestycji scharakteryzowanej we wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. W tym kontekście istotną okolicznością sprawy jest, że wniosek skarżącej spółki z dnia 15 lipca 2016 r. dotyczył pozwolenia na budowę. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania do wszystkich braków wniosku o pozwolenie na budowę. Nie w każdym przypadku wystąpienia braków wniosku organ architektoniczno-budowlany władny jest – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tychże braków – do pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania.

Z przepisów art. 63 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Z kolei przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W stosunku do zawierającego braki wniosku o pozwolenie na budowę przepis art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) normuje to, w jakich sytuacjach zastosowanie znajdzie instytucja wezwania do usunięcia braków formalnych przewidziana przepis art. 64 § 2 K.p.a., a kiedy należy postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 P.b.).

Zgodnie z art. 33 ust. 6 P.b., w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Wyjaśnienia wymaga, że w odniesieniu do braków wniosku, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b., zastosowanie ma regulacja art. 35 ust. 3 P.b., tj. w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne, a wśród nich wymienia m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy decyzję o warunkach zabudowy.

Natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia projektanta, wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem projektanta.

Z kolei przepis art. 35 ust. 3 P.b. przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Konkludując, stwierdzić należy, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w razie materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować przepis art. 35 ust. 3 P.b., który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 917/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Gd 42/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/13 – orzeczenia dostępne jw.).

W niniejszej sprawie spółka A. do wniosku z dnia 15 lipca 2016 r., poza przedłożeniem niekompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpisem z KRS z rejestru przedsiębiorców, nie dołączyła zarówno załączników, których brak stanowił brak formalny, a do których znajduje zastosowanie przepis art. 64 § 2 K.p.a., jak i załączników, których ocena przybiera charakter materialnoprawny (art. 35 ust. 3 P.b.).

Co najistotniejsze, spółka nie przedstawiła niezbędnych czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b.), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b.). Wobec tego zauważyć należy, że wezwanie skierowane do spółki przez Starostę (pismo z dnia 26 lipca 2016 r., doręczone w dniu 1 sierpnia 2016 r.), jakkolwiek wykraczało w swej treści poza braki formalne i zawierało w swej treści również kwestie, które podlegają weryfikacji na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. (jak choćby dołączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), to nie budzi wątpliwości Sądu, że obejmowało ono również te braki, których usunięcia należało żądać na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.

Stąd też w ocenie Sądu Starosta prawidłowo zareagował na odpowiedź spółki z dnia 8 sierpnia 2016 r. na powyższe wezwanie. Zważywszy, że spółka ograniczyła się do przedłożenia jedynie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], nie uzupełniając wniosku o pozwolenie na budowę o niezbędne cztery egzemplarze projektu budowlanego i zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, Starosta prawidłowo pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania. Organ słusznie przyjął, że skoro spółka – pomimo upływu wyznaczonego w wezwaniu siedmiodniowego terminu – nie uzupełniła wniosku o pozwolenie na budowę o niezbędną dokumentację projektowo-budowlaną, to nie doszło do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i nie mogło dojść do jego merytorycznego prowadzenia, a następnie rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko organu, że konieczne zatem było zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawienie wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. bez rozpoznania.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że aby wszcząć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wniosek (podanie) musi spełniać zarówno warunki wynikające z art. 63 K.p.a., jak i art. 33 ust. 2 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 330/11, dostępny j.w.). Określony w art. 64 § 2 K.p.a. termin siedmiodniowy jest terminem ustawowym i nie może być skrócony ani przedłużony, może być zaś przywrócony na zasadach i w trybie określonym w art. 58-59 K.p.a. Tryb określony w art. 64 § 2 K.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Natomiast, jak już wyżej wyjaśniono, regulacja zawarta w art. 35 P.b. dotyczy już merytorycznego postępowania, które następuje wówczas, gdy wniosek został złożony zgodnie z wymogami określonymi w art. 33 ust. 2 P.b.

Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., podanie zawierające żądanie odpowiada warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Dopiero złożenie wniosku niedotkniętego wadami formalnymi powoduje wszczęcie postępowania (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 537/08; z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1012/07, dostępne jw.; ponadto też: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2014, źródło: Lex Omega).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym problematyki prawa budowlanego uznaje się, że okres od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obarczonego brakami formalnymi do czasu ich usunięcia nie podlega wliczeniu do terminu na wydanie decyzji, bowiem stanowi on okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 873/11 (dostępnym jw.) stwierdził wprost, że termin na wydanie decyzji rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest kompletny, nie posiada braków, odpowiada wymogom ustawowym (por. też wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1012/07; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 537/08; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1190/09; dostępne jw.; por. też: B. Adamiak [w:]B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 292).

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 K.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 K.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych".

Idąc dalej, podkreślić również trzeba fakt braku przedłożenia przez spółkę, mimo wezwania, w przedmiotowej sprawie projektu budowlanego. Tymczasem w świetle art. 35 ust. 1 P.b. dopiero przedłożenie projektu budowlanego umożliwia organowi zbadanie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, czy też zbadanie kompletności tegoż projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Co za tym idzie, w przypadku nieprzedłożenia projektu budowlanego nie jest możliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. i w konsekwencji zastosowanie trybu, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 P.b. Stąd też jedynym trybem postępowania, jaki może zastosować organ w przypadku nieprzedłożenia przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projektu budowlanego, jest tryb postępowania przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a.

Skoro zatem Starosta prawidłowo na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, a spółka nie przedłożyła w wyznaczonym jej siedmiodniowym terminie wymaganych przepisami art. 33 ust. 2 P.b. dokumentów, zasadnym działaniem było pozostawienie wniosku A. bez rozpoznania. Tym samym nie można uznać, by Starosta pozostawał w bezczynności, skoro nie ziściły się przesłanki do wszczęcia postępowania, gdyż wniosek o pozwolenie na budowę – na skutek wad formalnych – nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany.

Na marginesie głównych rozważań warto dodać, że uchybieniem organu było poprzedzenie pozostawienia wniosku spółki bez rozpoznania wydaniem w dniu [...] sierpnia 2016 r. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego może zostać wydane dopiero w sytuacji, gdy postępowanie zostanie wszczęte. Skoro zaś wniosek spółki A. nie został prawidłowo złożony, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tym samym brak było podstaw do rozpatrywania wniosku spółki o zawieszenie postępowania. Uchybienie to, wobec przedstawionych rozważań wskazujących na brak stanu bezczynności po stronie organu, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.