Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 133/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1, art. 35 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. H., K. J., K. H., R. H., J. H., L. H. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z 18 maja 2018 r., 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, 3. stwierdza, że przewlekłość, której dopuścił się Wojewoda miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. H., K. J., K. H., R. H., J. H., L. H. kwotę 682 zł (sześćset osiemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. H., K. J., K. H., R. H., J. H. i L. H. na bezczynność Wojewody w sprawie oznaczonej nr [..] w przedmiocie rozpoznania odwołania Gminy od decyzji Starosty z 18 maja 2018 r.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 18 maja 2018 r., nr [..], Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o zwrocie zabudowanej nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, na rzecz M. H. (w 3/16 częściach), K. H. (w 3/16 częściach), R. H. (w 3/16 częściach), J. H.(w 3/16 częściach), L. H. (w 1/16 części) i K. J. (w 3/16 częściach). Organ zobowiązał osoby, którym zwrócono nieruchomość do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania.

Odwołanie z 1 czerwca 2018 r. wniósł Prezydent Miasta.

Pismem z 4 lipca 2018 r., na podstawie art. 36 k.p.a., Wojewoda poinformował, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, że każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 14 listopada 2018 r. Następnie pismem z 14 listopada 2018 r. poinformował, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy i wynikającą z tego konieczność pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego przedłużył termin do 29 marca 2019 r. Natomiast pismem z 29 marca 2019 r. Wojewoda zawiadomił, że podjęcie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy od daty przejęcia nieruchomości upłynęło kilkadziesiąt lat a w międzyczasie doszło do znacznej zmiany uregulowań prawnych, jest sytuacją wymuszającą na organie przeznaczenie dodatkowych nakładów pracy – a co za tym idzie czasu – na kompleksowe rozpatrzenie sprawy. W związku z tym Wojewoda przedłużył termin załatwienia sprawy do 24 czerwca 2019 r.

W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawców poinformował Wojewodę, że mając na uwadze treść jego ostatniego pisma wstrzyma się ze złożeniem skargi na przewlekłość oraz ze złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec osób winnych zaniechania rozpatrzenia niniejszej sprawy, o ile w terminie do dnia wskazanego w piśmie Wojewody wyda on rozstrzygnięcie.

Pismem z 24 czerwca 2019 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednocześnie przedłużając termin rozstrzygnięcia sprawy do 16 września 2019 r. Następnie pismem z 3 września 2019 r. organ ponownie przedłużył termin do 20 stycznia 2020 r. ze względu na stopień skomplikowania sprawy i wynikającą z tego konieczność pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego.

W dniu 13 września 2019 r. pełnomocnik wnioskodawców wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu dotąd odwołania od decyzji Starosty informując, że o ile sprawa, w której organ już kilkakrotnie przedłużał termin rozpatrzenia, nie zostanie rozstrzygnięte w terminie 30 dni od otrzymania pisma, wówczas zostanie złożona skarga do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o stwierdzenie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia terminu do wydania rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik wnioskodawców sporządził skargę z 21 października 2019 r., która wpłynęła do organu 24 października 2019 r., na bezczynność Wojewody w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, wnosząc o:

1) nakazanie Wojewodzie wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia rozpoznania skargi,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażący,

3) zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawców zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

4) zasądzenie od organu grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,

oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda prowadzi postępowanie w sposób niezwykle opieszały. Przedmiotem sprawy jest rozpoznanie odwołania Gminy od decyzji Starosty z 18 maja 2018 r. W ocenie skarżących, wbrew twierdzeniom organu, sprawa nie jest na tyle skomplikowana by przedłużać postępowanie. Jak podniesiono, odwołanie liczy zaledwie jedną stronę i wskazano w nim de facto tylko jeden zarzut, do którego wnioskodawcy szczegółowo odnieśli się w odpowiedzi na odwołanie.

Decyzją z 22 listopada 2019 r. Wojewoda rozstrzygnął sprawę uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę z 22 listopada 2019 r., która wpłynęła do Sądu 4 grudnia 2019 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ opisał chronologię postępowania od przekazania mu odwołania przez Starostę pismem z 11 czerwca 2018 r. aż po wydanie decyzji w dniu 22 listopada 2019 r. Dodatkowo organ wskazał, że pismem z 30 października 2019 r. wystąpił do Starosty o zwrócenie się do J. F. – autora wyceny działki nr [..] w G. z 15 listopada 2017 r. – o rozważenie możliwości potwierdzenia aktualności tego dokumentu, który został sporządzony 15 listopada 2017 r. W odpowiedzi z 5 listopada 2019 r. rzeczoznawca stwierdził, że nie ma możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w związku ze znaczną zmianą poziomu cen jednostkowych nakładów budowlanych w analizowanym okresie.

Wojewoda zauważył, że każde postępowanie odwoławcze wiąże się z koniecznością wnikliwej analizy często bardzo obszernego materiału dowodowego, a odwołania rozpatrywane są według kolejności wpływu. Z uwagi na dużą liczbę postępowań czas potrzebny na ich zakończenie uległ wydłużeniu, co uniemożliwia zachowanie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że zasada szybkości wyrażona w art. 12 k.p.a. nie jest jedyną zasadą ogólną, której organy winny przestrzegać, gdyż zadaniem organu jest takie przyśpieszenie i uproszczenie czynności, które nie będzie stanowiło szkody dla gwarancji procesowych stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej: k.p.a., obowiązane są do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia danej sprawy będąc związanym terminami, o których mowa w art. 35 k.p.a. Jednocześnie powinny kierować się zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w art. 6 – 16 k.p.a., w tym zasadą szybkości. Zauważyć należy, że wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy sąd zauważa, że przedmiotem kontroli nie będzie legalność ani decyzji Starosty z 18 maja 2018 r., ani decyzji Wojewody z 22 listopada 2019 r., lecz zbadanie, czy organ II instancji dopuścił się bezczynności/przewlekłości w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem Prezydenta Miasta z 1 czerwca 2018 r. od decyzji z 18 maja 2018 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak wynika to z przepisu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sąd zauważa jednak, że w niniejszej sprawie instytucja ponaglenia, o której mowa w art. 37 k.p.a., nie będzie miała zastosowania, ponieważ została ona wprowadzona do porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), który wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. Zaś do 31 maja 2017 r. - zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 37 k.p.a. - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na mocy wniosków z 6 stycznia 2010 r. oraz z 7 września 2010 r., rozstrzygniecie organu I instancji nastąpiło 18 maja 2018 r., natomiast decyzja organu II instancji została podjęta już po złożeniu skargi do sądu, tj. 22 listopada 2019 r. Zgodnie z art. 16 przytoczonej wyżej ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy o ponagleniu, lecz wcześniej obowiązujące przepisy o zażaleniu do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, to przepisy o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 52 p.p.s.a. sprzed przywołanej wyżej nowelizacji skargę można było wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosił prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Przy czym do desygnatów pojęcia "środek zaskarżenia" będzie zaliczane również zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 283.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy pełnomocnik skarżących powinien był złożyć zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. w wersji obowiązującej do 31 maja 2017 r., za pośrednictwem Wojewody do organu wyższego stopnia, tj. właściwego ministra. Zamiast tego, pismem z 13 września 2019 r. wniesiono do Wojewody wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie zatem, pełnomocnik skarżących wystosował wadliwy środek zaskarżenia. Niemniej jednak, nie zwalniało to organu (Wojewody) od nadania mu prawidłowego biegu, czyli – w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew jego nazwie – przekazania go, jako zażalenia – do właściwego organu wyższego stopnia, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, albo zwrócenia się do nadawcy z wezwaniem do doprecyzowania żądania w trybie przepisów k.p.a. Wojewoda tymczasem, nie tylko nie zwrócił się do pełnomocnika skarżących, nie nadał pismu biegu, ani – jak wynika z przestawionych sądowi akt sprawy – w ogóle nie ustosunkował się do pisma. Powyższe z kolei prowadzi do wniosku, że zaniechanie Wojewody nie może obciążać skarżących. W konsekwencji uznać należy, że kierując "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" w piśmie z 13 września 2019 r. pełnomocnik skarżących spełnił formalną przesłankę – pomimo błędnego nazwania i zaadresowania pisma - wyczerpując powyżej opisany tryb, otwierający drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, skarga na bezczynność lub przewlekłość nie jest ograniczona żadnym terminem. Celem tej skargi jest bowiem wyegzekwowanie od organu zachowań, zawartych w przepisach. Może być ona zatem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności/ przewlekłości", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.

Jako że pełnomocnik skarżących, składając skargę na bezczynność Wojewody, w treści skargi zarzuca bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, to należy wyjaśnić, kiedy mamy do czynienia z przewlekłością, a kiedy z bezczynnością organu, odnosząc te okoliczności jednocześnie do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. stanowi w pkt 1, że bezczynność jest niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, zaś pkt 2 tego przepisu stanowi, że przewlekłość oznacza, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia spraw. Nie ma wątpliwości, że organ, do którego trafia podanie, jest zobowiązany albo do przekazania właściwemu organowi lub zwrócenia sprawy wnioskodawcy w trybie art. 66 § 1 lub 3 k.p.a. albo do samodzielnego załatwienia sprawy w terminach, o których mowa w art. 35 i 36 k.p.a.

Przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bez uzasadnionej, i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Mamy więc do z nią do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei, bezczynność jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej obowiązkiem organu. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje. Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" – art. 36 i art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Terminy procesowe określają ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja organu administracji publicznej, aby nie można było zarzucić mu bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji – upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności organu. Istotne dla stwierdzenia bezczynności przez organ wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny jest więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 ab initio k.p.a.) poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

A zatem, kontrolowana przez sąd administracyjny bezczynność w postępowaniu administracyjnym związana z niezałatwieniem sprawy w terminie może być wynikiem zarówno braku podjęcia przez organ administracyjny jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były one nieefektywne (czy to dlatego, że były one pozorne, czy też były dokonywane w dużych odstępach czasu itp.). Bezczynność należy zatem rozumieć jako niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji (postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności) w terminach przewidzianych przez prawo. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, to należy uznać, że pozostaje on w bezczynności. Co do zasady, nie mają bowiem znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. braku pracowników, ich absencji lub dużej liczby spraw w toku), czy też przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane. Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy bowiem łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego. W konsekwencji zaś, przewlekłość będzie występowała w sytuacji, gdy organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy albo prawo nie przewiduje żadnego terminu np. dla dokonania czynności, lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy (por. M. Kotulski, Bezczynność a przewlekłe prowadzenie postępowania, ST 2015/4/72-81).

Aby dokonać oceny zarzutów skargi, także w kontekście charakteru bezczynności/przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo lub nie, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

W tym miejscu podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, w związku z czym Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady rządzące tym postępowaniem, których celem jest wyrównanie relacji między organem, a stronami postępowania. Szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że ww. zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Co więcej, prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi bowiem, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zauważyć też trzeba, że omawiana zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.). Przy czym, ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

W świetle powyższego, sąd dokonujący kontroli legalności działań organów administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości/bezczynności w postępowaniu administracyjnym rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Chronologia czynności podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu, potwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem z 1 czerwca 2018 r. Wskazać trzeba, że wydana na skutek rozpoznania tego odwołania decyzja z 22 listopada 2019 r. została wydana znacznie po upływie terminu miesiąca wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie decyzji po upływie 17 miesięcy może świadczyć o naruszeniu przepisów prawa określających terminy rozstrzygania spraw przez organy administracji. Nie mniej jednak zauważyć należy, że zbliżając się do końca terminu jednego miesiąca wskazanego przez przywołany art. 35 § 3 k.p.a., organ poinformował strony pismem z 4 lipca 2018 r., na podstawie art. 36 k.p.a., o tym, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nie zmieści się w terminie i że wyznacza nowy termin załatwienia sprawy do 14 listopada 2018 r. Następnie organ jeszcze czterokrotnie przedłużał sobie termin do rozpoznania sprawy.

Art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Konsekwencją zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest brak bezczynności organu. Powody niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu mogą natomiast świadczyć o przewlekłości postępowania (zob. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2019).

Należy przyjąć jednak, że od zarzutu popadnięcia w wielomiesięczny stan bezczynności organ nie może uchylić się nawet wystosowując kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Innymi słowy, nawet jeżeli przed wniesieniem skargi organ już będący w stanie bezczynności wystosuje zawiadomienie z art. 36 § 1 k.p.a., to zawiadomienie takie nie niweczy zarzutu bezczynności wywiedzionego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r., sygn. II SAB/Po 131/19, CBOSA). Co więcej, niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku przewidzianego w art. 36 lub oczywiście bezzasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w tym przepisie skutkuje odpowiedzialnością porządkową lub dyscyplinarną albo inną, przewidzianą w przepisach prawa odpowiedzialnością pracownika organu (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2019).

W świetle powyższego, wątpliwości sądu nie budzi, że kontrolowany organ dopuścił się przewlekłości, ponieważ podejmowane przezeń czynności nie były ukierunkowane na sprawne załatwienie zawisłej przed nim sprawy. Brak jest przy tym racjonalnego uzasadnienia dla takiego stanu rzeczy, w szczególności zwłoka nie wynikała z konieczności podejmowania szeregu długotrwałych czynności wyjaśniających, bowiem jak wynika z akt sprawy organ sam nie prowadził postępowania dowodowego, poprzestając na zwróceniu się do rzeczoznawcy majątkowego o rozważenie możliwości potwierdzenia operatu szacunkowego z 2017 r. na dzień 15 listopada 2018 r.

Jak wynika z orzecznictwa przewlekłość postępowania oznacza prowadzenie go w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. np. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. II OSK 2873/12, CBOSA). Przewlekłość zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., sygn. II SAB/Łd 2/12, CBOSA).

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, co też uzasadnia uwzględnienie skargi, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie należało uwzględnić okoliczność, że po wniesieniu skargi do sądu, w dniu 22 listopada 2019 r. Wojewoda – jako organ odwoławczy – wydał decyzję. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu/ przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Oznacza to, że w sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości ustał już po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia.

Sąd akceptuje przy tym stanowisko, wynikające z judykatury, że wobec rozszerzenia środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach poprzez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź nie z rażącym naruszeniem prawa i wymierzania organom grzywien z tego tytułu, niemożliwe jest zaakceptowanie sytuacji, gdy przez wydanie aktu tj. załatwienie sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości, zastosowanie tych środków byłoby niemożliwe. Powyższe zatem oznacza, że sąd nie jest zwolniony od rozstrzygnięcia, czy naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ miało charakter rażący. Dokonując oceny w tym zakresie sąd doszedł do wniosku, że przewlekły sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje w niniejszej sprawie fakt, że organ pięciokrotnie przedłużał termin do rozpoznania sprawy, co formalnie ochroniło go przed zarzutem bezczynności, jednakże prowadząc postępowanie przez 17 miesięcy ani nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, kierując pisma do innych organów, co uzasadniałoby wydłużenie czasu trwania postępowania, np. o obieg korespondencji, ani też z akt sprawy i odpowiedzi na skargę nie wynikają jakiekolwiek okoliczności usprawiedliwiające tak nieefektywne i długotrwałe prowadzenie postępowania. Organ posługuje się ogólnymi sformułowaniami, jak "duża ilość spraw i rozpatrywanie ich w kolejności wpływu", "szczegółowa analiza stanu faktycznego i prawnego wymaga czasu", "stopień skomplikowania sprawy", "od daty przejęcia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania upłynęło kilkadziesiąt lat, a w międzyczasie m.in. doszło do znacznej zmiany uregulowań prawnych", itp. Należy przypomnieć, że dla oceny zasadności zarzutu bezczynności nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Podobnie organ nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności wówczas, gdy liczba pracowników organu nie jest wystarczająca do załatwiania spraw w terminie (zob. P.M. Przybysz, op. cit.).

W konsekwencji, z tych samych przyczyn zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny (pkt 4 wyroku). Jak stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd postanowił ustalić grzywnę w wysokości 1.000 zł, która ma pełnić funkcję prewencyjną i przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie na przyszłość. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w niniejszej sprawie grzywny wpłynął w głównej mierze okres przewlekłości organu, okoliczność że postępowanie trwało 17 miesięcy, a przez ten czas organ nie podejmował niezbędnych czynności. Jednocześnie, w ocenie sądu, wysokość orzeczonej grzywny jest wystarczająca do osiągnięcia celów związanych z tym środkiem, w szczególności powinna skłonić organ na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego i wypełniania nałożonych nań obowiązków ustawowych.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 682 zł (100 zł wpis od skargi, 6 x 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa (102 zł) oraz 480 zł wynagrodzenia adwokackiego).

W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.