Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 722/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2 w zw.z art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Minister Rozwoju i Finansów (dalej także: "organ" lub "Minister") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu wniosku B. W. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej także: "skarżące Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] kwietnia 2016 r., na adres poczty elektronicznej: [...] wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jednym z elementów wniosku było udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa Rozwoju w roku 2015 i do dnia [...] kwietnia 2016 r., poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi na ww. część wniosku Minister Rozwoju pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], przekazał skarżącemu Stowarzyszeniu informację zbiorczą o kwocie wypłaconych nagród w roku 2015 i 2016 r.

Jednocześnie, w dniu [...] kwietnia 2016 r. Minister Rozwoju wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanej części, ze względu na prywatność osoby fizycznej, w zakresie informacji dotyczących imion i nazwisk.

Następnie, w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia, powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r.

W dniu 4 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Stowarzyszenia [...], w której to skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie obydwu decyzji Ministra Rozwoju w całości, zarzuciło organowi naruszenie przepisów: art. 61 oraz 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1223/16, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca ją decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r., zarzucając organowi, iż naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w przepisach art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ponadto, Sąd zarzucił, iż organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył m.in., iż prywatność osoby fizycznej może co do zasady stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, jednakże ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Tymczasem, jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie organ nie przesądził statusu pracowników Ministerstwa Rozwoju, których dotyczył wniosek, a nie jest możliwe, aby kwestie te rozstrzygał Sąd. W związku z tym, Sąd uznał, że dopiero ustalenie tej okoliczności w odniesieniu do konkretnych osób (pracowników) przez organ pozwoli na ocenę zakresu ochrony ich prywatności.

W wykonaniu przedmiotowego wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r., Minister Rozwoju i Finansów, ponownie rozpatrując wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2016 r., pismem z dnia [...] lutego 2017 r. przekazał Stowarzyszeniu [...] wykaz pracowników Ministerstwa pełniących funkcje publiczne, którym w okresie od powstania Ministerstwa Rozwoju do dnia [...] kwietnia 2016 r. wypłacono nagrody jubileuszowe oraz indywidualne.

W pozostałym zakresie, Minister Rozwoju i Finansów, działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wydał decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], którą odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odmowa przekazania informacji dotyczących pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, następuje na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia wniosków B. W. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją, Minister Rozwoju i Finansów - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, iż odmowa przekazania informacji dotyczących pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, następuje na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister uznał, iż w toku dotychczasowego postępowania dokonał oceny, czy poszczególni pracownicy pełnią funkcje publiczne. W ocenie organu, lista osób pełniących funkcje publiczne została przygotowana prawidłowo, w oparciu o postanowienia art. 115 § 3 i § 19 Kodeksu karnego, co - w świetle dotychczasowego orzecznictwa - uznaje się za prawidłową praktykę (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 358/15). Minister Rozwoju i Finansów zauważył jednocześnie, że we wskazanym powyżej wyroku NSA wskazał ponadto, że także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn.. akt K 17/05, zawarto definicję osoby pełniącej funkcje publiczne, przyjmując, iż sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Nie każdy zatem pracownik, zdaniem organu, takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny - podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną - uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem TK, osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuję się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi. Ponadto, Minister Rozwoju i Finansów uznał, iż należy mieć na względzie również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w przedmiotowej sprawie (vide: wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1223/16), w którym Sąd ten wskazał, iż żądane pierwotnie przez skarżące Stowarzyszenie informacje o wysokości nagród przyznanych (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne.

W świetle powyższego, mając na względzie zarówno przepisy Kodeksu pracy, jak i przeprowadzoną ponownie analizę akt sprawy, Minister Rozwoju i Finansów uznał, iż nietrafne są zarzuty naruszenia art. 61 Konstytucji RP, albowiem - wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia - nie doszło do błędnego, zbyt daleko idącego ograniczenia prawa do informacji oraz błędnej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach, przyznanych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych. Jednocześnie, Minister nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r., nr [...].

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r., skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Ministrowi Rozwoju i Finansów:

- naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych - poprzez błędne, zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- naruszenie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa,

- naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej - poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników, którym przyznano nagrodę, narusza prywatność tych pracowników, a w konsekwencji także - poprzez błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że ujawnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom ministerstwa nie narusza ich prywatności, a zatem nie zachodzi podstawa do zastosowania przez organ przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż informacja o przyznanych nagrodach nie ingeruje w sferę osobistą pracownika, a ma związek z okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego.

Zdaniem strony skarżącej, osoba, która wstępuje w sferę publiczną, musi liczyć się z tym, że informacje o jej publicznej działalności mogą się stać przedmiotem zainteresowania społeczeństwa oraz że informacje te będą stanowić informację publiczną (bowiem, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., staną się informacjami o sprawach publicznych). Strona skarżąca podkreśliła, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku m.in. osób i podmiotów gospodarczych, które zawierają z podmiotami władzy publicznej umowy cywilnoprawne, tudzież w sytuacji pracowników, którzy podejmują pracę w instytucjach publicznych.

W treści skargi strona skarżąca wyszczególniła trzy sfery: sferę intymną, sferę prywatną i sferę publiczną, w których występują poszczególne osoby (w tym także pracownicy ministerstwa). Strona skarżąca wskazała, iż w każdej z tych sfer różny jest zakres informacji publicznych odnoszących się do danej osoby, które mogą zostać udostępnione. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, o ile informacje dotyczące sfery intymnej nie mogą zostać ujawniane, a informacje dotyczące sfery prywatnej mogą zostać ujawnione w niepełnym zakresie, o tyle informacje dotyczące sfery publicznej powinny zostać udostępnione. Do takiej konstatacji, w opinii strony skarżącej, skłania istota prawa do informacji publicznej, którego przedmiotem jest zapewnienie uprawnionym osobom zdobycia wiedzy o sprawach publicznych. Według skarżącego Stowarzyszenia, oczywistym jest, że informacje dotyczące sfery prywatnej danej osoby mogą być udostępnione tylko w pewnym zakresie. Jednakże, jak zauważyła strona skarżąc, jeżeli dana osoba występuje wyłącznie w sferze publicznej, wówczas powinny zostać udostępnione wszelkie informacje. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy informacji o nagrodach dla pracowników ministerstwa. W ocenie strony skarżącej, uznać należy, że nagrody te nie są w żaden sposób związane ze sferą prywatną danej osoby, albowiem dotyczą pracy zawodowej, a zwłaszcza jej szczególnego aspektu (vide: nagród).

Strona skarżąca podniosła, że nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej nie są przekazywane, zgodnie z obowiązującym prawem, ze względu np. na określoną trudną sytuację rodzinną określonego pracownika, ale ze względu na to, w jaki sposób on pracuje, a ściślej - w związku z jego osiągnięciami w pracy zawodowej.

[...] podniosła, iż ujawnienie informacji o nagrodach (imionach i nazwiskach pracowników, którym je przyznano, kwotach nagród oraz uzasadnieniu ich przyznania) nie powoduje naruszenia prywatności pracowników ministerstwa, bowiem nie wkracza w jego sferę osobistą, intymną. Według strony skarżącej, za sprawą ujawnienia tych informacji skarżące Stowarzyszenie nie uzyska jakichkolwiek informacji o prywatnym życiu nagrodzonych, a jedynie wiedzę o tym aspekcie ich działania, który tyczy się sfery publicznej, w której i tak na co dzień występują. Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, że nie uzyska również żadnych informacji o stanie zamożności, albowiem ujawnienie informacji o nagrodzie nie jest wystarczającą przesłanką do ujawnienia takich informacji, a ponadto nie dowie się niczego o życiu prywatnym, rodzinnym, towarzyskim, jak i personalnym. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej mają związek ze szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej, a zatem okolicznościami stricte zawodowymi.

Strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, że nie każda informacja dotycząca określonej osoby jest informacją, której ujawnienie może naruszyć prywatność. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, nie każda informacja o osobie dotyczy sfery prywatności danej osoby, niezależnie od tego, czy osoba ta pełni funkcje publiczne, czy też nie. W ocenie strony skarżącej, tak, jak osoba, która zawiera umowę z instytucją publiczną musi się liczyć z tym, że informacje o tej umowie będą jawne, tak również osoba, która podejmuje pracę w ministerstwie, musi się liczyć z tym, że informację o jej pracy będą jawne i dostępne dla obywateli i obywatelek. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, obywatele mają prawo wiedzieć, kto pracuje w urzędzie oraz czy otrzymał nagrodę. W konsekwencji, skarżące Stowarzyszenie uznało więc, że nie ulega wątpliwości, że nagroda ma związek z publiczną sferą działalności pracownika, a więc nie jest związana z jego sytuacją prywatną.

Strona skarżąca wyraźnie zaznaczyła jednocześnie, że przedmiotem złożonego przez nią wniosku w niniejszej sprawie nie było ujawnienie wynagrodzenia wypłacanego pracownikom, zaś ujawnienie informacji o nadzwyczajnej płatności. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, ujawnienie informacji objętych żądaniem nie implikuje upublicznienia jakichkolwiek danych, które ingerowałyby w sferę osobistą tych osób tudzież, które przekazywałyby informację o sprawach prywatnych (rodzinnych, intymnych, itd.) danej osoby. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, informacja o pracownikach ministerstwa w zakresie, czy dostali oni nagrodę, czy też nie, dotyczy ich publicznej działalności.

[...] wskazała, że nie można wykluczyć, że przyznawanie nagród w danym urzędzie nie jest skorelowane z określonymi osiągnięciami danej osoby, ale z innym względami i czynnikami pozaprawnymi, np. towarzyskimi, politycznymi, etc. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że nikt inny, jak społeczeństwo sprawujące społeczną kontrolę (co jest możliwe dzięki dostępności informacji), nie dokona lepszej oceny tego, czy dana nagroda została w istocie przyznana za osiągnięcia w pracy zawodowej.

W konsekwencji, strona skarżąca wskazała, że osoba, która zawiera umowę z instytucją publiczną, musi się liczyć z tym, że informacje o pracy tej osoby będą jawne i dostępne dla obywateli. Nie ulega więc wątpliwości, że informacja o przyznanej nagrodzie za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej ma - zdaniem strony skarżącej - związek z publiczną sferą działalności pracownika.

Strona skarżąca zarzuciła, iż nie można zaakceptować stanu rzeczy, w którym ujawniane są informacje o płatnościach dla osób, które nie mają związku ze sferą publiczną lub też związek ten ma charakter incydentalny (osoby nieprowadzące działalności gospodarczej, które jednorazowo lub kilkurazowo świadczą na rzecz urzędu usługi lub wykonują jakieś dzieło), a nie mogą być ujawnione informacje o wynagrodzeniach pracowników ministerstwa, których związek ze sferą publiczna jest ścisły i oczywisty. Ponadto, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, ograniczenie dostępności informacji o nagrodach przyznawanych pracownikom Ministerstwa Rozwoju i Finansów stanowi bez wątpienia nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, albowiem ograniczeniem zbyt ekstensywnym jest odmowa udostępnienia informacji w odniesieniu do wszystkich pracowników.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania owego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że Minister Rozwoju i Finansów, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] marca 2017 r., nr [...],utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], odmawiającą stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, Minister Rozwoju i Finansów nie dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim prawidłowo zinterpretował i w konsekwencji właściwie zastosował w sprawie normy prawne wyrażone w przepisach art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Sąd uznał bowiem, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Minister Rozwoju i Finansów, wydając zarówno wspomnianą decyzję z dnia [...] marca 2017 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu informacji publicznej, zasadnie przyjął, że odmowa przekazania w analizowanej sprawie wnioskowanej informacji dotyczącej nagród pracowników ministerstwa, którzy nie pełnią funkcji publicznych, następuje na podstawie art. 16 ust.1 w związku z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Finansów, dokonując wszechstronnej analizy argumentacji strony skarżącej przedstawionej w toku całego postępowania administracyjnego, zasadnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 Konstytucji RP, albowiem - wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia - organ ten, odmawiając udostępnienia informacji o nagrodach wypłaconych pracownikom ministerstwa niepełniącym funkcji publicznych, nie ograniczył w sposób nadmierny konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

Analizując niniejszą sprawę, warto zaznaczyć na wstępie, że nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków, czy też nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia, a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy też nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16).

Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy Minister Rozwoju i Finansów, jako organ administracji publicznej zobowiązany niewątpliwie do udzielenia informacji publicznej, zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników ministerstwa, którzy nie pełnią funkcji publicznej.

Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny nie wyłączył jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając bowiem konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Jednocześnie, Trybunał zauważył, że nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć bowiem wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jak stwierdził Trybunał, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Warto zauważyć jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi ponadto na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak, zdaniem Trybunału, dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Warto zauważyć, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy - ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach, czy też nagrodach jest różna.

Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy ministerstwa, czy też innego podmiotu publicznego, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14, czy też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).

W świetle powyższych wywodów, za pracowników ministerstwa pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznać należałoby nie tylko kierowników komórek organizacyjnych w strukturze ministerstwa, czy też pracowników, wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu (ministra), ale także innych pracowników ministerstwa, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów urzędu lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu organu lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym, czy też technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników urzędu (ministerstwa) nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.).

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Finansów odmowę udostępnienia żądanej informacji o wypłaconych nagrodach ograniczył tylko do stanowisk zajmowanych przez osoby - pracowników ministerstwa niepełniących funkcji publicznej.

W tym miejscu stwierdzić należy, że dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, w tym dane o wynagrodzeniu, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz.922). Przepis art. 1 tej ustawy stanowi się, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Z kolei, według art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Natomiast, w odniesieniu do żądania opartego o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, iż w przypadku osoby niepełniącej funkcji publicznej, zatrudnionej w urzędzie, przesłanka prywatności ogranicza prawo strony skarżącej do informacji publicznej, stanowiąc tym samym zasadną podstawę do wydania obu spornych decyzji odmownych.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu przez skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., uznać należy, że informacja o wysokości nagród, analogicznie do wypłaconych wynagrodzeń, dotyczy prywatności (sfery prywatnej) pracownika, co znajduje swoje potwierdzenie również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem mogą być m.in. powołane przez organ wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3185/14, a także z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14 oraz z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/15.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, warto jednak wyraźnie zauważyć, że treść przepisów art. 47 oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, polega na wskazaniu współistnienia obu wartości konstytucyjnych (prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności) oraz uzasadnieniu przyczyn prymatu jednej z tych wartości w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego rzekomo błędną wykładnię, albowiem do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji może dojść z uwagi na prywatność osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie, obok powołanych norm konstytucyjnych, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych.

Według Sądu, treść art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych prowadzi do wniosku, że ochrona danych osobowych, a więc także ochrona prywatności przysługuje nie tylko zidentyfikowanej, ale także możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej (vide: wyrok m.in. NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 475/14, czy też wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14).

Warto również zauważyć, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (vide: m.in. L. Garlicki /w:/ L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (vide: m.in. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność osoby, polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego, czy też nagrody wypłaconej osobie pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności.

Nie można natomiast, z przywołanych w uzasadnieniu skargi norm wnioskować o możliwości dostępu do informacji o wynagrodzeniu, czy też wypłaty nagród w przypadkach innych osób, a więc pracowników ministerstwa niepełniących funkcji publicznych.

W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że w analizowanej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że Minister Rozwoju i Finansów, wydając obie sporne decyzje administracyjne odmawiające skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród pracowników ministerstwa niepełniących funkcji publicznych ze względu na ich prywatność, dokonał wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Jednocześnie, Sąd uznał, że organ uzasadnił wydane decyzje w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.