Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2284/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w G. oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 790/13 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 790/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi T. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 marca 2010 r. [...] Spółka z o.o. w G. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych obejmujących zamurowanie drzwi wejściowych z klatki schodowej i wykonanie wejścia bezpośrednio z zewnątrz na terenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Do zgłoszenia załączono projekt technologiczny gabinetów stomatologicznych wraz z uchwałą wspólnoty mieszkaniowej z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac remontowych w lokalu użytkowym, jako oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw.

W wyniku postępowania wszczętego na wniosek T. J. i K. J., członków Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ulicy [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt.3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone na podstawie zgłoszenia przez inwestora – [...] Sp. z o.o. w lokalu użytkowym (gabinety stomatologiczne) w parterze budynku przy ulicy [...] w G., nakazując jednocześnie zabezpieczenie witryny przed penetracją wód opadowych oraz przedłożenie, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku po rozpatrzeniu zażaleń postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy postanowienie o wstrzymaniu robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt. II SA/Gd 844/10 oddalił skargi T. J. i K. J. na postanowienie z dnia [...] września 2010 r.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu użytkowym (gabinety stomatologiczne) w parterze budynku przy ulicy [...] w G. Po rozpatrzeniu odwołania T. i K. J. od ww. decyzji z dnia [...] października 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił wskazaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszej instancji, że wykonanie nowego wejścia do budynku stanowi jego przebudowę i wymaga pozwolenia na budowę. Stwierdził też, że doszło do rażącego naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez niepoinformowanie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym z oceną techniczną wykonanych robót, tym bardziej, że skarżący nie uczestniczyli w ustaleniach faktycznych. Skargę T. J. na wskazaną decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt. II SA/Gd 930/10. Sąd uznał prawidłowość ustalenia przez organ drugiej instancji, że postępowanie przed organem pierwszej instancji w sposób rażący naruszyło przepis art. 10 ustawy – Kodeks Postępowania administracyjnego. Za niesporne uznał sąd, że organ pierwszej instancji wydając decyzję orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powołał się na dowód z oględzin, w których nie uczestniczył skarżący oraz ogólnikowo na ocenę techniczną, nieznaną stronom postępowania. Nie zawiadomił również stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Jak wynika z akt decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę istniejącego gabinetu stomatologicznego w budynku przy ul. [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego ponownie orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy – Prawo budowlane dotyczących: przebudowy witryny w ścianie frontowej, budowy ścianek działowych wewnętrznych w gabinetach zlokalizowanych w parterze budynku przy ulicy [...] w G.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2010 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku – obowiązany był do usunięcia wad postępowania. Dotyczyły one niepoinformowania stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w tym z oceną techniczną wykonanych robót przed wydaniem decyzji administracyjnej. Kolejna uwaga dotyczyła doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronom postępowania wobec ustanowienia pełnomocnika przez K. J., którym jest jego brat T. J. W rezultacie, w ocenie organu drugiej instancji, wymagane było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc się do wniosków dowodowych stron organ stwierdził, że niniejsza sprawa dotyczy robót budowlanych wskazanych w sentencji decyzji. Oznacza to, że wszelkie uwagi dotyczące nakazania demontażu urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych zamontowanych na ścianie zewnętrznej budynku oraz usunięcia aparatury z piwnic budynku nie mają związku z niniejszym postępowaniem. Zatem dalsze wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: oględzin w zakresie niestanowiącym przedmiotu prowadzonego postępowania, a także sporządzania opinii biegłych z zakresu budownictwa w tych kwestiach jest niezasadne. Ewentualne kolejne oględziny, w związku z przeprowadzonym w późniejszym okresie szerokim zakresem robót przez [...] Sp. z o.o. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2011 r., nie może mieć miejsca, wobec zdefiniowanego jednoznacznie zakresu prowadzonego postępowania odnoszącego się do samowolnych robót wykonanych przez inwestora przed uzyskaniem decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej z dnia [...] czerwca 2011 r. Natomiast kwestia oceny prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego lecz należy do organu wydającego tę decyzję oraz wojewody jako organu odwoławczego. Z kolei kwestionowanie przez osobę bez odpowiedniego przygotowania zawodowego, znajdującej się w aktach sprawy oceny technicznej z powodu jej opracowania na zlecenie inwestora jest bezpodstawne gdyż tryb jej opracowania i dostarczenia wynika bezpośrednio z procedury określonej w art. 50 ustawy – Prawo budowlane. Organ wskazał, że ocena techniczna ma zastosowanie wyłącznie w zakresie kwestii technicznych, a nie w zakresie relacji między inwestorem a wspólnotą mieszkaniową. Organ stwierdził ponadto, że prawidłowość trybu orzekania w niniejszej sprawie została potwierdzona przez organ drugiej instancji jak i przez sąd. Dodał, że w toku postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie można żądać dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołania od powyższej decyzji PINB dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. wnieśli T. J. i K. J.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w gabinetach zlokalizowanych w parterze budynku przy ulicy [...] w G., polegających na przebudowie witryny w ścianie frontowej i budowie ścianek działowych wewnętrznych. Organ ustalił, że wyjaśnienie w sprawie zebranego materiału dowodowego złożył również Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. Według wspólnoty prowadzenie postępowania przez organ architektoniczno-budowlany zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę w trakcie prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego było niewłaściwe. Podkreślono też, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie posiadał zgody Wspólnoty Mieszkaniowej w formie uchwały do przedmiotowego lokalu użytkowego. Stwierdzono, że umowa najmu została rozwiązana w 2009 r., a nowej umowy nie zawarto. Ponadto przebudowa objęta decyzją o pozwoleniu na budowę narusza zakres stanowiący powierzchnię lokalu użytkowego, ponieważ wchodzi w zakres powierzchni piwnicy nieprzynależnej do tego lokalu i w zakres elewacji, na co niezbędna była zgoda wspólnoty.

Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że wykonany zakres robót, w okresie późniejszym, w pomieszczeniu piwnicznym i na ścianie budynku, który nie był objęty tym postępowaniem może być przedmiotem odrębnego postępowania. Tym bardziej, że inwestorzy uzyskali decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., zezwalającą na przebudowę istniejącego gabinetu stomatologicznego obejmującą pomieszczenie piwniczne. Wobec powyższego żądanie stron o przeprowadzenie oględzin w pomieszczeniu piwnicznym i zarzut naruszenia w związku z tym przepisów art. 10 k.p.a. jest niezasadny. Natomiast wobec informacji Zarządu Wspólnoty zawartej w piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r., organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2011 r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w zakresie wykonanych robót związanych z przebudową witryny, będących przedmiotem tego postępowania, inwestor dostarczył żądaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. ocenę techniczną. Z orzeczenia technicznego opracowanego przez rzeczoznawcę F. G. wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla konstrukcji budynku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 września 2013 r. złożył T. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 790/13, na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jest związany prawomocnymi wyrokami, które już zapadły w tej sprawie: z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt. II SA/Gd 844/10 oraz z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt. II SA/Gd 930/10, wprawdzie oddalającymi skargi T. J., niemniej sąd jak wynika z uzasadnień tych wyroków, dokonał wiążącej oceny prawnej kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podkreślił, że w toku postępowania naprawczego wszczętego w 2010 r., obejmującego wykonanie opisanych robót budowlanych polegających na przebudowie (tzw. przebudowa witryna wraz z budową ścianek działowych) i wymagających pozwolenia na budowę, inwestor uzyskał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę polegającą na "przebudowie istniejącego gabinetu stomatologicznego". Skutkiem tej ostatecznej decyzji wykonał szereg dalszych robót budowlanych, które jednak nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Stąd wszystkie zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszym postępowaniu dotyczącym opisanej budowy nie mogą być zaakceptowane jako trafne.

Niezależnie jednak od przedmiotu niniejszego postępowania naprawczego uszła uwadze organów nadzoru budowlanego kwestia poruszona już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 maja 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 844/10, dotyczącej wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego wyroku sąd zaznaczył, że w ramach postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwrócił jednak uwagę na to, że w sprawie niniejszej inwestor zgłaszając roboty budowlane prawa takiego nie posiadał. Okoliczność ta, pozostając bez wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie została przez sąd opisana w wyroku oddalającym skargę na decyzję kasacyjną z dnia 28 października 2010 r., gdyż przedmiotem weryfikacji w tej z kolei sprawie były przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, a więc prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a nie meritum sprawy. Nie oznacza to jednak, że ustalenia te nie były dla niniejszej sprawy istotne, oraz że należało je pominąć. Tym bardziej, że kwestia braku uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była zaznaczana w pismach składanych przez skarżącego oraz Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w toku ponowionego wskutek prawomocnej decyzji kasacyjnej postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzut ten skwitował stwierdzeniem, że inwestor w toku postępowania naprawczego nie ma obowiązku złożenia oświadczenia, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z czym sąd się zgadza, niemniej jednak problem uprawnienia i kwestia jego badania jest czymś innym niż obowiązek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu o ile w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to organ prowadzący takie postępowanie nie może uznać za nienaruszającą przepisów prawa inwestycję na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie. Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowanej, wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane. Znajduje to wyraz np. w treści art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy budowlanego, który mówi, że pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Ustawodawca ułatwił przy tym inwestorowi wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidując złożenie w tym zakresie oświadczenia, według urzędowego wzoru pod rygorem odpowiedzialności karnej. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać również m.in. ten, kto zamierza prowadzić roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia (art. 30 ust. 2). Z przepisów prawa budowlanego można zatem wysnuć wniosek, że badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane leży w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego i bez znaczenia pozostaje, że jest to tytuł cywilnoprawny. Skoro zatem realizacja inwestycji wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można zaakceptować takiej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która pozwala na legalizację robót budowlanych wykonanych pomimo niedysponowania prawem wskazanym w art. 3 pkt 11 tej ustawy. Takie rozumienie wskazanego powyżej przepisu prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której sprawca samowoli budowlanej znajduje się w sytuacji korzystniejszej od osoby składającej wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę lub zgłaszającej zamiar wykonania robot, gdzie jak już wskazano, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest fundamentalnym warunkiem legalności inwestycji. Nie ma zatem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd podkreślił, że organ nadzoru nie może natomiast w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane żądać od inwestora złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, gdyż w tym postępowaniu nie jest do tego uprawniony. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie naprawcze powinien był zatem wyjaśnić, czy inwestor w dalszym ciągu nie posiada prawa do dysponowania objętym niniejszym postępowaniem lokalem w budynku przy ul. [...] na cele budowlane, tak jak to ocenił sąd w sprawie sygn. akt II SA/Gd 844/10. Należy podkreślić, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...], w odpowiedzi zresztą na zawiadomienie wystosowane na podstawie art. 10 k.p.a., informował, że lokal którego dotyczy postępowanie stanowi własność wspólnoty. Co więcej, lokal ten był wynajmowany osobie fizycznej. W 2009 r. wspólnota podjęła uchwałę o wypowiedzeniu umowy najmu w zakresie wysokości czynszu oraz wyraziła zgodę na podnajem lokalu, po uprzednim uzyskaniu zgody w formie uchwały. Nowa umowa najmu nie została przez tę osobę podpisana, a istniejącą umowę najmu wspólnota wypowiedziała w związku z zaległościami w zapłacie czynszu na koniec 2012 r. Zarząd Wspólnoty wyraził przy tym sprzeciw wobec akceptowania robót budowlanych podejmowanych bez zgody właściciela lokalu. Na okoliczności przemawiające za brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwracał też uwagę skarżący. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy kiedykolwiek zostały przez inwestora spełnione wymogi wskazane w uchwale z dnia 24 lutego 2010 r., a dotyczące przedstawienia do akceptacji dokumentacji projektowej oraz podpisania z zarządcą umowy na prowadzenie prac na budynku. Wątpliwym jest wobec tego również, aby została podjęta uchwała w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac zgodnych z dokumentacją, wzmiankowana w uchwale z 24 lutego 2010 r., kwestia ta jednak wymaga zbadania przez organ administracji, w ramach ustaleń dotyczących posiadania przez [...] Sp. z o.o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu organ powinien ustalić, czy inwestor prawem takim dysponuje. W ramach ustaleń dotyczących kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane mieści się również zbadanie, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego prawo takie będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej wynika z istoty postępowania naprawczego, tj. dążenia do tego, aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Inwestor który wykonał określone roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może przecież dojść do porozumienia z właścicielem lokalu, może również poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Konieczność rozstrzygnięcia tego typu zagadnień w ramach postępowania administracyjnego przewiduje nadto art. 97 § 1 pkt 4 art. 100 § 1 k.p.a. Natomiast jeżeli uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest możliwe, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakazania inwestorowi wykonania robót rozbiórkowych. Dlatego też Sąd uznał, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] września 2013 r. została wydana z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu ocenie nie podlegają roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z [...] czerwca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu przebudowy gabinetu stomatologicznego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ani zgodność z prawem tej decyzji, gdyż wykraczałoby to poza zakres kontrolowanej sprawy. Zaaprobować należy przy tym stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że przekroczenie zakresu robót objętego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania naprawczego. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostają również okoliczności będące podstawą wszczęcia przez Prezydenta Miasta Gdańska postępowania dotyczącego wznowienia w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2011 r. Zaskarżona decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] września 2013 r. nie narusza art. 153 p.p.s.a. poprzez niezgodność z treścią wyroku wydanego w niniejszej sprawie pod sygnaturą II SA/Gd 930/10. Wyrok ten bowiem nie zawierał wskazań co do dalszego postępowania, dotyczył oddalenia skargi na decyzję kasacyjną i w tym tylko zakresie weryfikował legalność działań organu odwoławczego. Niewątpliwie natomiast naruszeniem prawa stron do udziału w postępowaniu było przeprowadzenie oględzin przedmiotowego lokalu bez ich udziału. Fakt ten wpisywał się w szersze uchybienie dotyczące pozbawienia stron udziału w postępowaniu, które było, jak słusznie wskazał skarżący, powodem wydania przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2010 r.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że oględziny nieruchomości w niniejszym postępowaniu powinny być powtórzone. Wskazać bowiem należy, że fakt wykonania robót budowlanych objętych tym postępowaniem pozostaje poza sporem. Z wynikiem oględzin strony mogły się zapoznać przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2013 r., a m.in. skarżący skorzystał z uprawnienia do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego. Z tego względu w ocenie sądu nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa do udziału stron w postępowaniu w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli [...] Sp. z o.o. w Gdańsku oraz Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię:

1. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego;

2. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

[...] Sp. z o.o. w G. w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

b) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest do wykazania, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

2. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracyjny w sposób istotny naruszył ww. przepisy i w konsekwencji nieprawidłowo ustalił kwestię prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego ustalenia;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że z akt sprawy wynika, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego ustalenia.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne T. J., K. J. i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...] w G. wnieśli o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W obu skargach kasacyjnych trafnie zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie wyżej wymienionych przepisów:

– mają obowiązek badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy ustawodawca nie przyznał organom takiej kompetencji.

Po pierwsze, odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 11), należy stwierdzić, że błędne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż był przy rozpoznawaniu niniejszej sprawie związany prawomocnymi wyrokami II SA/Gd 844/10 oraz II SA/Gd 930/10. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 12, 14, 15), przyjęcie poglądu o związaniu wyrokiem II SA/Gd 844/10 było potrzebne jedynie Sądowi do uzasadnienia swego poglądu o tym, że organ nadzoru ma obowiązek w postępowaniu naprawczym badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W powyższej kwestii Sąd w wyroku II SA/Gd 844/10 wypowiedział się jednoznacznie (s. 10–11), że w sprawie wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 organ nie bada prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie wiadomo dlaczego i po co w takim razie, w następnych zdaniach uzasadnienia Sąd stwierdza, że inwestor w dacie zgłoszenia nie dysponował takim prawem, po czym sąd dokonuje oceny uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z 24 lutego 2010 r. Powyżej powołany fragment uzasadnienia wyroku II SA/Gd 844/10 wyraźnie świadczą o tym, że w tym zakresie Sąd przekroczył zakres swojej kognicji w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie było to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wstrzymania robót budowlanych. Nie można więc uznać, że tak wypowiedziane stwierdzenia, ponad potrzebę wyroku II SA/Gd 844/10, są oceną prawną, czy też wskazaniami co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. wiążącymi Sąd w niniejszej sprawie.

Dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że jest również związany wyrokiem II SA/Gd 930/10 w niniejszej sprawie nie wiadomo, gdyż nie wynika to z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Pogląd Sądu, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym jest błędny, gdyż nie wynika to z żadnego przepisu Prawa budowlanego. Formą właściwą, przyjętą przez ustawodawcę w Prawie budowlanym, wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud.). Innej formy wykazania tego prawa ustawodawca w ustawie Prawo budowlane nie wskazał. Aby mówić o kompetencji organu do nałożenia na inwestora określonego obowiązku, czy też obowiązku inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr.bud., należy wskazać konkretny przepis obowiązującego prawa, nie może to wynikać wyłącznie z przekonania składu Sądu orzekającego w sprawie.

Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, w art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 1, art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 49b ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 3, art. 71a ust. 1 pkt 2 Pr.bud. wszystkie przypadki, kiedy organy administracji architektoniczno-budowlanej albo organy nadzoru budowlanego mają prawo żądać od inwestora przedstawienia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., a inwestor ma obowiązek w tych przypadkach przedstawić taki dokument, co świadczy o tym, że wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 w związku z art. 3 pkt 11 Pr.bud.

Powyżej wymienione przepisy, należy przyjąć, że tworzą katalog zamknięty przypadków, kiedy organy mogą żądać od inwestora złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. W powyższym przepisie mówi się o złożeniu "oświadczenia", z czego nie wynika też, że organy nadzoru budowlanego mają prawo, czy obowiązek badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie jest we wszystkich innych przypadkach wymienionych powyżej, kiedy przepisy Prawa budowlanego wymagają przedstawienia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud.

Powyżej przedstawione stanowisko jest zgodne z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz. 22) i do której odnosi się art. 269 § 1 p.p.s.a. Tymczasem skład orzekający Sądu w sprawie, w której wniesiono skargi kasacyjnej przyjął, że ważniejsze niż sama uchwała i wiążące go jest uzasadnienie uchwały.

Uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA ma służyć wyjaśnieniu i lepszemu zrozumieniu samej uchwały, ale nie może być tak rozumiane, że prowadziłoby to do jej błędnego zrozumienia bądź wypaczenia sensu i powstania kolejnych wątpliwości na tle brzmienia przepisu prawnego, który był przedmiotem wykładni dokonanej uchwałą.

Przepisy art. 51 Pr.bud. w żadnej swojej części nie odwołują się do art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., tak jak np jest to art. 48 czy art. 49b Pr.bud., nie można więc przyjmować, jak w zaskarżonym wyroku, że organy nadzoru budowlanego, orzekając na podstawie przepisów art. 51 mają prawo do badania, czy inwestor posiada (posiadał) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 7 konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa, odpowiednikiem zasady legalizmu (zasady praworządności) wyrażanej w powyższym przepisie na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 6 tej ustawy. Z przepisów tych wynika zakaz domniemania kompetencji organów administracji publicznej, czyli nakaz podejmowania działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Z zasady legalizmu wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r. K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34). "W świetle Konstytucji RP zarówno organy administracji publicznej, jak i tym bardziej sądy nie są w żaden sposób upoważnione do samoistnego tworzenia nowych kompetencji organów, nieznajdujących oparcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego" (wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09).

W zaskarżonym wyroku jako jedyną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd podał to, że organ nie zbadał, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym zdaniem Sądu zostały naruszone przepisy artykuł 7, 77 § 1 i 80 k.p.k. Jak wskazują powyższe rozważania, z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż nie znajduje on uzasadnienia w obwiązujących przepisach prawnych. Tym samym trafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zamieszczony w pkt 2a skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w G.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. odpowiadają prawu, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony zaś skarga T. J. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.