Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 14/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 6, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 25 lipca 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na A Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 25 lipca 2014 r., nr [...], którą odmówiono A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej zwanej również Spółką, udostępnienia informacji publicznej.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2014 r. A Sp. z o.o. w [...] zwróciła się do Marszałka Województwa Opolskiego o udostępnienie za pośrednictwem poczty elektronicznej informacji publicznej w postaci kopii: wszystkich umów o świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym wraz z zawartymi do nich aneksami, obowiązującymi w roku rozkładowym 2009/2010 oraz wszystkich nowo podpisanych umów o świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym (w tym ramowych i rocznych) lub aneksów podpisanych po 1 grudnia 2013 r. wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami.

Pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. Dyrektor Departamentu Infrastruktury Gospodarki Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego zwrócił się do B Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Oddziału [...] w [...] o wyrażenie stanowiska w zakresie skorzystania z prawa uznania, że dane zawarte w załącznikach do umów i aneksów stanowią tajemnicę przedsiębiorca, bądź też rezygnacji z tego prawa.

W odpowiedzi na powyższe Spółka B Sp. z o.o., w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. wskazała, że dane zawarte w załączniku nr 1, 2, 7 do Umowy na rozkład jazdy pociągów 2009/2010 oraz do Umowy rocznej nr 5 na rozkład jazdy pociągów 2013/2014 w całości jak również w załączniku nr 3, 4, 5, do Umowy na rozkład jazdy pociągów 2009/2010 oraz do Umowy rocznej nr 5 na rozkład jazdy pociągów 2013/2014 w całości po wypełnieniu, należy traktować jako tajemnicę przedsiębiorcy.

W dniu 10 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji przekazał Spółce kopie: Umowy rocznej nr 1 (obejmującą rozkład jazdy pociągów 2009/2010), wraz z załącznikami o numerach: 3, 4, 5, 6 i 8; Umowy rocznej nr 5 (obejmującą rozkład jazdy pociągów 2013/2014), wraz z załącznikami o numerach: 3, 4, 5, 6 i 8; Aneksu nr 1/2014 do Umowy rocznej nr 5, wraz z załącznikiem nr 6. Jednocześnie poinformował Spółkę, że załączniki nr 1, 2 i 7 do ww. umów oraz aneks objęte są klauzulą "tajemnica przedsiębiorcy", stąd odmowa udzielenia informacji w tym zakresie nastąpi w drodze decyzji.

Marszałek Województwa Opolskiego decyzją z dnia 25 lipca 2014 r. nr [...] odmówił A Spółce z o.o. w [...] udostępnienia informacji publicznej w zakresie: załączników nr 1, 2 oraz 7 do Umowy rocznej nr 1 (obejmującej rozkład jazdy pociągów 2009/2010); załączników nr 1, 2 oraz 7 do Umowy rocznej nr 5 (obejmującej rozkład jazdy pociągów 2013/2014); załączników nr 1 i 2 do Aneksu nr 1/2014 do Umowy rocznej nr 5. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania. Przytoczył przepisy, w tym art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm. - dalej zwanej ustawą), według którego przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wskazał, że dane zawarte w załącznikach nr 1, 2 i 7 do umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie powinny być udostępniane innym podmiotom. Natomiast załączniki nr 3, 4 i 5 w związku z tym, że stanowią wzory do wypełnienia przy sprawozdaniach mogą zostać udostępnione. Dalej stwierdził, że zarówno Umowa roczna z dnia 21 stycznia 2010 r., nr 1 jak i Umowa roczna z dnia 16 grudnia 2013 r., nr 5 zawiera po 8 załączników, z których te o nr 1, 2 i 7, zgodnie z wolą Spółki B Sp. z o.o. objęte zostały klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Wyjaśnił, że umieszczone w nich dane w zakresie dotyczącym: kalkulacji dla celów zaliczkowania rekompensaty w formie dotacji na rozkład jazdy pociągów odpowiednio w okresie 2009/2010 i 2013/2014, jak i w zakresie planowanych zestawień wielkości finansowych oferty przewozowej w ww. okresach, wraz z transzami zaliczek rekompensaty w formie dotacji - posiadają wartość gospodarczą. Z kolei informacje o powierzchni użytkowej typów pojazdów szynowych posiadają wartość technologiczną i gospodarczą. W ocenie organu dane o wartości gospodarczej dotyczące kalkulacji dla celów zaliczkowania rekompensaty w formie dotacji oraz zestawienia planowanych wielkości finansowych oferty przewozowej zawierają także załączniki nr 1 i 2 do Aneksu nr 1/2014.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 6, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. dalej zwanej K.p.a.). Wniosła o uchylenie deczyji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zauważyła, że Kolegium już raz rozpoznawało sprawę z wniosku Spółki z dnia 7 stycznia 2014 r. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił, czy w sprawie występuje element materialny, a opierł się jedynie na woli B Sp. z o.o. w zakresie utajnienia wnioskowanych informacji. Spółka argumentowała, że przewozy objęte przedmiotowymi umowami służą użyteczności publicznej finansowanej przez Województwo, a zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Z tego wzgledu dokumenty, o które udostępnienie wystąpiła, jako związane z gospodarką środkami publicznymi i zawierające istotne dane mające wpływ na wysokość wydatków Województwa Opolskiego, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. Według Spółki z art. 35 ustawy o finansach publicznych wyraźnie wynika, że ustawodawca wykluczył mozliwość wyłączenia jawności ze wzgledu na tajemnicę przedsiębiorstwa danych finansowych w przypadku wydatkowania środków publicznych, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdziła, że organ bezkrytycznie zaakceptował zastrzeżenie tejemnicy przez przedsiębiorcę całkowicie ignorując, że wnioskowane dane tajemnicy nie stanowią, jak też, że niemożliwe jest w przypadku wydatkowania środków publicznych zasłanianie się tajemnicą przedsiebiorstwa. Zarzuciła, że organ powinien w sposób obiektywny ocenić, czy dana informacja stanowi informację publiczną czy nie, a nie powoływać się jedynie na wyrażone w tym przedmiocie stanowisko B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 października 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy i przywołaniu treści art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazało, że ustawa ta nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, stąd należy posiłkować się treścią art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Kolegium wywodziło, że tego rodzaju informacje umieszczone zostały w załącznikach nr 1 i 2 do Umowy rocznej nr 1, nr 5, a także w załącznikach nr 1 i 2 do Aneksu nr 1/2014 do Umowy rocznej nr 5. Dotyczą one bowiem kalkulacji dla celów zaliczkowania rekompensaty w formie dotacji na rozkład jazdy pociągów, jak też planowanych zestawień wielkości finansowych oferty przewozowej wraz z transzami zaliczek rekompensaty w formie dotacji. Posiadają zatem wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Podało, że informacje o wysokości dotowania przeznaczonego na pokrycie deficytu określonego w § 3 przedmiotowych umów rocznych, posiadają wartość gospodarczą. Z kolei załączniki nr 1 i 7 do umów rocznych obejmujące informacje o powierzchni użytkowej typów pojazdów szynowych określone w § 2 ust. 3 tychże umów posiadają wartość technologiczną i gospodarczą. Dane te mogą zatem stanowić źródło informacji dla innych konkurencyjnych przedsiębiorców świadczących usługi przewozowe, jak i mogą wpływać na pozycję rynkową przewoźnika. Nadto Kolegium zauważyło, że po złożeniu przez Spółkę A Sp. z o.o. wniosku, Spółka B Sp. z o.o. w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. nie wyraziła zgody na upublicznienie treści przedmiotowych załączników podjęła zatem działania mające na celu zachowanie ich w poufności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 w związku z art. 35 ustawy o finansach publicznych Kolegium argumentowało, że informacje, których udostępnienia odmówił organ pierwszej instancji stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ cechują się wartością gospodarczą i technologiczną i w stosunku do nich podjęte zostały działania w celu zachowania ich w poufności. Zdaniem Kolegium, są to informacje, których dotyczy wyłączenie z art. 35 ustawy o finansach publicznych i w stosunku do których doznaje ograniczeń zasada jawności określona w art. 33 i art. 34 ustawy o finansach publicznych. Końcowo Kolegium podniosło, że z uwagi, iż Spółka B Sp. z o.o. posiada interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to przyznany został jej status strony postępowania.

W skardze na powyższą decyzję A Sp. z o.o. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, powieliła zarzuty odwołania. Dodatkowo wskazała na naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niepodpisanie decyzji przez uprawnionych członków Kolegium wraz z podaniem ich imion i nazwisk. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła stan faktyczny. Wskazała, że organ pierwszej instancji nie udostępnił nie tylko wskazanych w decyzji dokumentów, ale także Umowy rocznej z dnia 21 stycznia 2010 r. nr 1 oraz z dnia 16 grudnia 2013 r. nr 5 wraz z wszelkimi załącznikami. To samo dotyczy aneksu nr 1/2014 do Umowy rocznej nr 5 wraz z załącznikami. W ocenie skarżącej, wnioskowane przez nią informacje stanowią informację publiczną, która powinna zostać udostępniona. Zarzucając naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy o finansach publicznych wskazała, że skoro wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej, której przedmiotem były usługi związane z wykonywaniem usług o charakterze użyteczności publicznej w transporcie kolejowym chybione są możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy, tj. materialny oraz formalny zauważyła, że organ nie pochylił się w wyczerpującym zakresie nad wykazaniem zaistnienia elementu materialnego. Nadto wykazywana przez organ odwoławczy rekompensata nie jest, w ocenie Spółki, klasycznym kosztem usługi w związku z czym nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorcy. Poza tym zauważyła, że rekompensata ta jest wypłacana przewoźnikowi przez Województwo Opolskie, zatem stanowi podstawę do wydatkowania środków publicznych. Także dane dotyczące taboru wykorzystywanego do realizacji przewozów trudno uznać, jej zdaniem, za tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie są to bowiem informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Zdaniem skarżącej, sporządzone uzasadnienie decyzji organu odwoławczego narusza zasadę pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte, ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzucił decyzji brak uzasadnienia faktycznego, jak też zbyt lakoniczne i nie poparte żadną argumentacją uzasadnienie prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 25 lipca 2014 r., nr [...], którą odmówiono udostępnienia A Spółce z o.o. w [...] informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 29 maja 2014 r., z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Przede wszystkim trzeba dostrzec, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej u.d.i.p. Stosownie do treści jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Wobec powyższego uznać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom należącym do sfery faktów, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Odrębnej uwagi wymaga kwestia dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, (opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, spowodowanej powołaniem się przez podmiot do tego zobowiązany na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W myśl bowiem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że organ zobowiązany jest udostępnić treść żądanych dokumentów.

Zasadą jest obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być interpretowany rozszerzająco. W konsekwencji przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być przez podmiot dokonujący odmowy wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie w decyzji. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. W związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Tymczasem do akt niniejszej sprawy nie dołączono dokumentów objętych wnioskiem skarżącej Spółki, a następnie decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazane braki dowodowe w postępowaniu wyjaśniającym organu nie pozwalają na precyzyjną ocenę sformułowanej w wydanych decyzjach generalnej odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorcy. Poza tym, zauważyć trzeba, że nie można utajnić wszystkich danych (odmówić generalnego dostępu do nich), zwłaszcza informacji pochodzących od przedsiębiorcy, bez wskazania, czego dokładnie utajnienie dotyczy i z czego konkretnie ono wynika. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, opubl. w CBOSA).

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, jak słusznie podaje skarżąca, konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Podlegający badaniu element materialny, to np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwa kontrahenta, warunki umowy, zaś element formalny - to wola utajnienia danych informacji i podjęte w tym zakresie działania np. w postaci zapisu umowy zawierającego "klauzulę poufności", zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy i nieupublicznienie tych informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 ust. 2 posługuje się terminem "tajemnica przedsiębiorcy" natomiast w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji mowa jest o "tajemnicy przedsiębiorstwa". Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy "tajemnicę przedsiębiorstwa" stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (por. w wyroku NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1483/13; podobnie wyroki: NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, WSA w Warszawie: z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 622/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 690/14, opubl. CBOSA). Tajemnica przedsiębiorcy w istocie zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów formalnych tajemnicy poprzez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy. Tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy zawiera dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny, tj. wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. (...) Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13; podobnie wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1450/13, WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 542/13, opubl. CBOSA).

Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Konsekwencją takiej formy załatwienia wniosku jest obowiązek stosowania do decyzji odmownej rygorów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który wskazuje ponadto dodatkowe wymogi jej uzasadnienia (art. 16 ust. 2 pkt 2). W ramach kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd administracyjny w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku tajemnicą przedsiębiorcy byłoby bowiem wszystko co arbitralnie on za nią uzna i zawsze mógłby odmówić udostępnienia informacji publicznej, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa.

W powołanym wyżej wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w celu zapewnienia rzeczywistego charakteru kontroli, istnieje konieczność przekazywania sądowi wraz ze skargą dokumentów źródłowych, w oparciu o które możliwe będzie dopiero zweryfikowanie zasadności odmowy (czyli uznanie rzeczywistego istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, tj. w aspekcie materialnym i formalnym). Przedstawił również sposób w jaki powinno to być dokonane, by zapewnić rzeczywisty charakter kontroli sądowej, nie niwecząc przedmiotu sporu. W postępowaniu skargowym, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej) podmiot, który odmówił jej udostępnienia, przekazując skargę i dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, że zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Pozwoli to zagwarantować, że przekazane dokumenty nie zostaną udostępnione zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie czyniłoby bowiem sądową kontrolę zbędną w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Wyżej przedstawione argumenty niniejszy sąd w pełni podziela. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organy administracji, nie dysponując dokumentami źródłowymi, tj. załącznikami nr 1, 2 i 7 do Umowy rocznej nr 1 i nr 5, a także załącznikami nr 1 i 2 do Aneksu nr 1/2014 do Umowy rocznej nr 5 odmówiły ich udostępnienia wskazując, że Spółka B Sp. z o.o. skutecznie zastrzegła ich treść jako tajemnicę przedsiębiorcy i to zastrzeżenie na gruncie u.d.i.p jest skuteczne. Zdaniem Sądu, organy, nie posiadając dokumentów źródłowych nie mogły dokonać oceny, w zakresie zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Zaznaczyć również należy, że Spółka B Sp. z o.o. nie wykazała, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (vide pismo spółki z 1 lipca 2014 r.). Organy bez podjęcia, samodzielnej oceny przyjęły oświadczenie Spółki B Sp. z o. o za wiarygodne, że załączniki nr 1, 2, 7 do umów nr 1 i 2 oraz aneksu nr 1/2014 do umowy ramowej nr 5 zawierają informacje stanowiące "tajemnicę przedsiębiorcy". Takie działanie organów nie może być uznane za właściwe.

Stąd zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa Opolskiego podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa procesowego, polegające na zgromadzeniu materiału dowodowego z pominięciem dokumentów, których dotyczył spór między wnioskodawcą i organem (załącznikami nr 1, 2 i 7 do Umowy rocznej nr 1 i nr 5, a także załącznikami nr 1 i 2 do Aneksu nr 1/2014 do Umowy rocznej nr 5), a więc z uchybieniem przepisom art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji zaakcentowania wymaga także wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 K.p.a.

Poza tym, organy powinny także wykazać, iż B Sp. z o.o. podjęły działania mające na celu zachowanie poufności treści przedmiotowych załączników. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze oraz doktrynie, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Analiza wskazanych powyżej wymogów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki wymagają tzw. poufności. Jeśli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. Zatem, opierając się o treść przepisu art. 11 ust. 4 ustawy, przede wszystkim organ winien wyjaśnić, czy żądane przez wnoszącego skargę dokumenty zawierają informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, czy podjęte działania świadczą o zastrzeżeniu poufności spornych dokumentów. Stwierdzenie faktu zastrzeżenia poufności żądanych dokumentów przez B bez zbadania przez organ ww. przesłanek powoduje, że Sąd nie ma możliwości oceny sprawy w tym kontekście. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi Sąd nie dostrzegł żadnej wadliwości występującej w podpisie członków Kolegium w decyzji organu odwoławczego. W osnowie decyzji wymieniono z imienia i nazwiska członków składu orzekającego w sprawie, którzy następnie podpisali zaskarżoną decyzję.

Reasumując, stwierdzone naruszenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z uwagi na niewyjaśnianie powyższych okoliczności i brak w aktach wskazanych wyżej dokumentów źródłowych (objętych wnioskiem strony skarżącej) Sąd nie mógł dokonać weryfikacji rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie na temat wystąpienia materialnych i formalnych elementów wywiedzionej tajemnicy przedsiębiorstwa. Okoliczności te uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Opolskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej organy orzekające w sprawie powinny zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu. W tej materii organ powinien przeprowadzić co do istoty postępowanie dotyczące wyłącznie przedmiotu informacji, a udział Spółki, która zastrzegła, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w takim postępowaniu konieczny. Postępowanie to powinno przy tym znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ powinien zatem dokonać samodzielnej oceny charakteru żądanych informacji. Ocena ta powinna znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, jak również w dołączonych do niej aktach administracyjnych Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie ewentualnej tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie, w sposób wysoce prawdopodobny, zaistniałyby negatywne konsekwencje i skutki w wyniku udzielenia żądanej informacji. Okoliczności te muszą być wskazane w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Tylko bowiem w takiej sytuacji rzeczywista kontrola sądowa, obejmująca zarówno aspekt formalny jak i materialny, składający się na obiektywne pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, będzie możliwa.

Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.