Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1255/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor [...] OW NFZ) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. (dalej śoz) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), oddalił odwołanie J. D. (dalej skarżący) prowadzącego Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Przychodnia Specjalistyczna "M.", [...], od "rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert ogłoszonego w dniu [...] września 2010 r. (...)" oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W części wstępnej uzasadnienia decyzji Dyrektor [...] OW NFZ podał, że w dniu [...] września 2010 r. na podstawie art. 139 ust. 2 śoz ogłosił konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2011 w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne (według literalnej treści ogłoszenia - por. akta administracyjne w sprawie – konkurs dotyczył ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na obszarze [...]). Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć do dnia [...] października 2010 r. W ogłoszeniu wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty. Podano też wartość zamówienia nie większą niż [...] zł. Wartość rozstrzygnięcia wyniosła [...] zł. Skarżący złożył ofertę w terminie. Po dokonaniu formalno-prawnej oceny oferty skarżącego (w części jawnej postępowania konkursowego), komisja konkursowa stwierdziła, iż przedmiotowa oferta nie zawiera braków. W części niejawnej konkursu komisja konkursowa dokonała oceny ofert, w wyniku której oferta skarżącego została uznana za niewybraną (38 miejsce w rankingu końcowym). Ranking końcowy z przedmiotowego postępowania obejmował 44 miejsca realizacji świadczeń, a określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 35 rankingu. Jak podkreślił organ I instancji, ranking końcowy ofert "dokonuje się w sposób zautomatyzowany przez system informatyczny" w oparciu o kryteria zawarte w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezesa NFZ) nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i dane oferenta przedstawione w formularzu ofertowym. W trakcie negocjacji ze skarżącym w dniu [...] listopada 2010 r. zespół negocjacyjny zaproponował 0,5 etatu czyli 51 000 pkt po cenie 1,08 zł za punkt. Zaproponowana wielkość kontraktu była mniejsza od oferty skarżącego o 0,5 etatu i wynikała z ilości punktów jakie skarżący otrzymał w rankingu. W stworzonym w oparciu o odpowiedzi na pytania ankietowe rankingu skarżący uplasował się poniżej tzw. linii odcięcia, czyli miejsca, w którym wyczerpały się środki finansowe określone w ogłoszeniu na zakontraktowanie usług stomatologicznych. Jednakże komisja konkursowa była zobowiązana do przeprowadzenia negocjacji ze wszystkimi oferentami, gdyż potencjalnie istniała możliwość zmiany (podczas negocjacji) pozycji w rankingu (np. z uwagi na odstąpienie od negocjacji przez oferentów znajdujących się na wyższych pozycjach bądź znaczące obniżenie ceny przez oferenta). Jednocześnie wszyscy oferenci zostali poinformowani, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Organ I instancji zaznaczył, iż oferta skarżącego pod względem punktacji odbiegała od ofert wybranych w zakresie kryterium dostępności (ostatnia wybrana oferta otrzymała 5,833 pkt, a skarżący uzyskał 2,5 pkt w ramach tego kryterium). Ocena kryterium dostępności miała decydujący wpływ na pozycję oferty skarżącego w rankingu. W odniesieniu do kryterium ceny organ wskazał, że skarżący w ofercie zaproponował 1,08 zł za punkt, czyli cenę oczekiwaną przez organ, podaną wszystkim oferentom w informacji na stronie internetowej organu. Za taką propozycję można było uzyskać 15 pkt (i tyle skarżący otrzymał), jednakże zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ maksymalna liczba punktów do zdobycia za kryterium ceny wynosiła 30, co można było osiągnąć przy propozycji 0,97 zł za punkt, a więc poniżej ceny oczekiwanej przez zamawiającego. Tymczasem z podpisanego przez skarżącego protokołu jednoznacznie wynika, że strony ustaliły cenę jednostkową na poziomie 1,08 zł za punkt oraz liczbę świadczeń na poziomie 51 000 pkt. Punktacja w rankingu końcowym generowana przez system oparta jest na odpowiedziach zawartych w ofercie. Łącznie oferta skarżącego otrzymała 35 pkt, tj. 15 pkt za cenę, 10 pkt za ciągłość, 7,5 pkt za jakość i 2,5 pkt za dostępność.

Od ww. decyzji Dyrektora [...] OW NFZ skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił:

• uniemożliwienie ustosunkowania się do odwołania z dnia [...] (tj. do odwołania od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert),

• brak możliwości negocjacji przy podpisywaniu protokołu negocjacyjnego (cena za pkt – ilość świadczeń),

• brak informacji o przedziale cenowym (0,97 zł - 1,08 zł) oraz brak możliwości otrzymania dodatkowych punktów za cenę poniżej ceny oczekiwanej – zarówno przed, jak i w trakcie przygotowywania oferty konkursowej.

Ponadto skarżący poddał w wątpliwość przedstawioną przez organ ocenę jego oferty w zakresie kryterium dostępności (2,5 pkt), która nie jest adekwatna do harmonogramu placówki skarżącego. Jednocześnie podkreślił, iż od 2002 r. współpracuje z NFZ, zatem liczba zarejestrowanych w kartotece pacjentów jest bardzo duża, a odmowa zarejestrowania pacjentów na rok 2011 spotyka się z ich rozczarowaniem.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ, na podstawie art. 154 ust. 6 śoz oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] OW NFZ.

W części wstępnej uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w:

rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484),

rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719),

rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140, poz. 1144), zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2009 r. (Dz. U. Nr 211, poz. 1638), zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 149, poz. 1003),

zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne,

zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem Nr 50/20lO/DSOZ z dnia 1 września 2010 r.,

zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć [...] OW NFZ pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką oferenta, w terminie do dnia [...] października 2010 r. Do postępowania zostało złożonych 36 ofert. Skarżący złożył ofertę nr [...].

W części jawnej komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 śoz, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Po uprzednim wezwaniu 7 oferentów do usunięcia braków formalnych, przeprowadzeniu kontroli u 3 oferentów, komisja przyjęła do dalszego postępowania 36 ofert, w tym ofertę skarżącego. Został złożony 1 protest.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, że oferta skarżącego zajęła 38 pozycję z łączną liczbą punktów oceny 35,0 pkt, w tym za:

• ofertę cenową - 15,0 pkt,

• ciągłość - 10,0 pkt,

• jakość - 7,5 pkt,

• dostępność - 2,5 pkt.

Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 śoz, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania (tj. oferentami, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone). W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącym, w wyniku których ustalono ostatecznie cenę jednostkową w wysokości 1,08 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 51 000 punktów. Następnie, działając w oparciu o art. 148 śoz oraz ww. zarządzenie 73/2009/DSOZ ze zm. i zarządzenie 55/2010/DSOZ, komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Po uszeregowaniu ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny oraz mając na względzie wyniki negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu wyboru ofert.

W rankingu końcowym punktacja skarżącego w poszczególnych kryteriach przedstawiała się następująco: oferta cenowa - 15,0 pkt, ciągłość - 10,0 pkt, jakość - 7,5 pkt, dostępność - 2,5 pkt. Z łączną liczbą 35,0 pkt oferta skarżącego została sklasyfikowana na 38 pozycji w rankingu końcowym obejmującym 44 miejsca (przy czym ranking końcowy każdorazowo jest sporządzany jednostkowo dla każdego miejsca udzielania świadczeń, które jest identyfikowane adresem oraz zakresem udzielanych świadczeń, a oferty o takiej samej punktacji łącznej są umieszczane pod tym samym numerem porządkowym).

W rozstrzygnięciu postępowania komisja konkursowa uwzględniła oferty zajmujące pozycje od 1 do 35 w rankingu końcowym. Na ostatniej 35 pozycji wskazanej do zawarcia umowy znalazła się oferta, która uzyskała ocenę 39,722 pkt. Zakwalifikowane do zawarcia umowy oferty wyczerpały kwotę przeznaczoną przez [...] OW NFZ na przedmiotowe postępowanie.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji podniósł, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącego, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów.

Podkreślił też, iż z uwagi na fakt, że negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty i niejednokrotnie istnieje konieczność przeprowadzania negocjacji kilkakrotnie. Ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawiera protokół końcowy z negocjacji. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak gwarancji zawarcia umowy. Zasadami, które obowiązywały zarówno w jawnej jak i w niejawnej części konkursu, a więc również w czasie negocjacji były te, które określa ustawa o świadczeniach, a w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

W przedmiotowym postępowaniu do negocjacji zostali zaproszeni wszyscy oferenci, którzy byli w jednakowy sposób informowani przez członków komisji o zasadach negocjacji i z racji postępowania niejawnego - o poufności danych innych oferentów, oraz o ich i biorącego udział w negocjacjach świadczeniodawcy, miejscu w rankingu. Ponadto wszyscy oferenci zostali poinformowani przez członków komisji, iż podpisanie protokołu i uzyskanie zbieżności stanowisk nie oznacza dokonania wyboru oferenta i nie stanowi przyrzeczenia zawarcia umowy. Skarżący mógł, zgodnie z udostępnionymi mu podczas trwania postępowania konkursowego przepisami, zaproponować cenę niższą niż oczekiwana, nawet cenę minimalną, jednakże tego nie uczynił, a zatem nie poprawił swojej pozycji rankingu. W przedmiotowym postępowaniu niektórzy świadczeniodawcy już w ofertach proponowali cenę za punkt niższą niż oczekiwana, a część z nich obniżała cenę w trakcie negocjacji. Cena nie jest jednak jedynym kryterium oceny oferentów. Nie ma więc decydującego znaczenia dla końcowej oceny oferty, gdyż nawet uzyskanie 30 punktów stanowi około 1/3 maksymalnej, tj. możliwej do uzyskania ogólnej liczby punktów. Tymczasem organ ma obowiązek wybrać oferty najlepsze, a nie najtańsze.

Organ ocenił jako błędne przekonanie skarżącego o istnieniu przedziału cenowego, który nie został podany przez [...] OW NFZ. Organ I instancji opublikował bowiem cenę oczekiwaną na poziomie 1,08 zł, a skarżący został poinformowany, że wysokość oferowanej ceny ma wpływ na punktację w rankingu. Nadto każdy oferent, również skarżący, zapoznając się z przepisami o świadczeniach i zarządzeniem 73/2009/DSOZ, miał świadomość możliwości negocjacji ceny i jej wpływu na punktację rankingu, natomiast komisja konkursowa, zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji oraz równego traktowania oferentów, nie mogła przedstawiać żadnych sugestii w tym zakresie.

Odnosząc się do wątpliwości skarżącego co do punktacji za dostępność, organ podniósł, iż punktacja jest generowana w oparciu o odpowiedzi udzielone przez oferenta na pytania ankietowe stanowiące część ankiety. Komisja konkursowa nie miała więc żadnego wpływu na sposób przeliczania i określania ilości przyznanych punktów. Oferta skarżącego została niewybrana (a nie – jak twierdzi skarżący - odrzucona), gdyż uzyskała niewystarczającą do wybrania ilość punktów rankingowych. Dotychczasowa współpraca skarżącego z NFZ nie była brana pod uwagę podczas przedmiotowego postępowania konkursowego, gdyż nie stanowiła kryterium oceny oferenta według przepisów zarządzenia 73/2009/DSOZ ze zm.

Ustosunkowując się do uwag skarżącego, zgłoszonych w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2011 r. o zapoznaniu się z aktami sprawy, organ wskazał, że nie obciąża komisji konkursowej pomyłka skarżącego polegająca na niezaznaczeniu w formularzu ofertowym informacji o posiadaniu urządzenia do transportu niepełnosprawnych po schodach. Natomiast na końcowym protokole z negocjacji nie znajdują się podpisy wszystkich członków komisji z przyczyn organizacyjnych, a mianowicie wobec równoległego odbywania się negocjacji w różnych zespołach negocjacyjnych.

[...] OW NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Ponadto rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Działanie takie pozwala na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewniają zamierzoną dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym.

Zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Oferta skarżącego nie została wybrana, pomimo faktu, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Na powyższą decyzję skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

• naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 śoz poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego na skutek naruszenia zasad postępowania oraz

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

art. 7, art. 75 § i, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przejawiające się w tym, że organ nie zbadał prawidłowości prowadzonego postępowania i nie przeprowadził praktycznie żadnego postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości oraz zgodności z ofertą i rzeczywistością danych wprowadzonych do systemu komputerowego, a w konsekwencji oparł decyzję o prawidłowości rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie wadliwego wyliczenia punktów wygenerowanego przez system, podczas gdy weryfikacja danych wprowadzonych do systemu mogłaby przechylić szalę na korzyść skarżącego,

naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji co było podstawą orzekania i nieodniesieniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności zarzutów dotyczących wadliwego wprowadzenia danych do systemu i bezkrytyczne przyjęcie, że wydruki z systemu komputerowego są niepodważalne,

naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w zasadzie oparcie obu decyzji wyłącznie na ustaleniach komisji, bez zbadania czy doszło do naruszenia postępowania przed komisją i bez dwukrotnego, merytorycznego zbadania sprawy co do jej istoty,

naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 śoz poprzez stosowanie niejasnych kryteriów w trakcie wyboru ofert i oparcie obu decyzji na wyliczeniach z systemu komputerowego wygenerowanych na podstawie błędnie wprowadzonych danych,

naruszenie art. 140 w związku z art. 142 ust. 6 i art. 143 śoz poprzez nieprzeprowadzenie w praktyce negocjacji co do ceny usługi.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż postępowanie obarczone było szeregiem błędów i naruszeń, które w efekcie spowodowały naruszenie jego interesu poprzez bezzasadne dokonanie niskiej oceny jego oferty i w konsekwencji odmowę podpisania kontraktu na rok 2011. Ocena złożonej przez skarżącego oferty została dokonana w oparciu o zarządzenie Prezesa NFZ oraz w oparciu o wyliczenie dokonane przez bliżej niesprecyzowany "system". Szczegółowe kryteria, jakimi kierował się "system" ustalając liczbę punktów, nie były znane oferentom. Skarżącemu nie przedstawiono co legło u podstawy przyznania mu 2,5 pkt za dostępność, a zgodnie z jego wiedzą z harmonogramu placówki oraz danych zawartych w ofercie wynika, że sumując punkty za dostępność według zarządzenia Prezesa NFZ powstanie zupełnie inna wartość niż 2,5 pkt.

Podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące istoty sprawy, a mianowicie błędnego wyliczenia liczby punktów przez system, nie zostały przez organ zbadane. Ponadto organ nie wskazał jakimi kryteriami kierował się podczas przypisywania konkretnym danym konkretnej ilości punktów, jak również nie wskazał dlaczego skarżący za daną kategorię otrzymał konkretną liczbę punktów.

Skarżący podniósł też zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia przez komisję negocjacji przewidzianych w art. 142 ust. 6 i art. 143 śoz, a to skutkiem przedstawienia mu do podpisania gotowego i wypełnionego wydruku z protokołu negocjacji, co w praktyce uniemożliwiło złożenie propozycji m.in. obniżenia ceny.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle przywołanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 śoz, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zasady przeprowadzania postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 śoz, zostały określone w Dziale VI śoz zatytułowanym Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Są to m.in.: zasada udzielania i finansowania świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych (art. 132 ust.1 śoz), zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 śoz), zasada jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich ( art. 135 ust. 1 śoz), zasada jawności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz zakaz ich zmiany w toku postępowania (art. 147 śoz). Natomiast przepisy art. 142-145 śoz określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań.

Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest wynikająca z art. 146 ust. 1 pkt 2 śoz delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 śoz - Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 śoz Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

W ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia [...] września 2010 r. podano, iż oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniające wymagania określone w:

1. zarządzeniu Nr 15/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezesa NFZ) z dnia 8 marca 2010 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie korzystania z portalu NFZ,

2. zarządzeniu Nr 45/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 5 października 2009 r. w sprawie korzystania z portalu NFZ,

3. zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

4. zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne,

5. zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z późniejszymi zmianami (nin. zarządzenie zostało zmienione zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem Nr 50/20lO/DSOZ z dnia 1 września 2010 r.),

6. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484),

7. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140, poz. 1144),

8. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego.

Powyższe regulacje prawne zostały opublikowane na stronach Centrali i [...] OW NFZ, zatem skarżący, jak każdy inny oferent, miał dostęp do ich treści.

W dniu [...] października 2010 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym jako oferent oświadczył m.in., że:

• zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania,

• zapoznał się i akceptuje ogólne warunki umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, określone w przepisach rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

• zapoznał się i akceptuje wzory umów określone w zarządzeniach Prezesa NFZ w sprawie warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

• zapoznał się z regulaminem technicznym przygotowania oferty określonym przez oddział wojewódzki NFZ,

• zapoznał się z aplikacjami informatycznymi określonymi przez oddział wojewódzki NFZ w regulaminie technicznym przygotowania oferty (por. oświadczenie oferenta z dnia [...] października 2010 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Z treści powyższego oświadczenia wynika, że skarżący wypełnił obowiązek zapoznania się z przepisami normującymi postępowanie oraz warunki zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymienione w ogłoszeniu z dnia [...] września 2010 r.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że zarówno w formularzu ofertowym, jak i w podczas negocjacji przeprowadzonych ze skarżącym w dniu [...] października 2010 r., została wskazana cena 1,08 zł za punkt stanowiąca cenę oczekiwaną przez organ, wskazaną na stronie internetowej. Jak wynika z treści § 1 ust. 1 zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, cena stanowi jedno z kryteriów – oprócz jakości, kompleksowości, dostępności i ciągłości, według którego dokonuje się oceny ofert (przy czym w przypadku świadczeń leczenia stomatologicznego – Tab. 1.5 załącznika Nr 1 do tego zarządzenia kryterium kompleksowości nie występuje). Stosownie do § 1 ust. 3 ww. zarządzenia, sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określa załącznik Nr 2 do zarządzenia. W załączniku tym wskazano, iż podstawą do oceny kryterium ceny jest porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną, przy czym ceną oczekiwaną przez Narodowy Fundusz Zdrowia [CNFZ] jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie wskazanych przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (pkt 2 i 3 załącznika Nr 2). W pkt 4 załącznika Nr 2 podano, że liczbę punktów oceny uzyskaną w kryterium ceny ustala się w następujący sposób:

[pic]

[pic]

gdzie:

yc - liczba punktów oceny danej oferty w zakresie kryterium ceny

Cmaks = 1,1 x CNFZ

Cmin = 0,9 x CNFZ

Cof - cena zaproponowana przez oferenta

CNFZ - cena oczekiwana

Z powyższego wynika, że skarżący mógł zaproponować cenę niższą od ceny oczekiwanej. Nie uczynił tego ani w formularzu ofertowym ani podczas negocjacji, przy czym brak w sprawie dowodów na potwierdzenie zarzutu skarżącego uniemożliwienia mu złożenia podczas negocjacji propozycji ceny innej niż oczekiwana przez organ. W szczególności nie wskazuje na to protokół negocjacji, który skarżący podpisał bez żadnych uwag; skarżący nie twierdzi też, żeby w inny sposób zakwestionował te negocjacje w postępowaniu przed organem (tj. przed ogłoszeniem wyników konkursu ofert). Podnieść zatem należy, iż w trybie negocjacji złożenie zgodnych oświadczeń woli składających się na umowę, następuje poprzez dochodzenie przez strony do porozumienia co do poszczególnych - kolejnych jej postanowień. Na negocjacje składa się przede wszystkim dialog między potencjalnymi kontrahentami, mający na celu uzgodnienie samej woli zawarcia umowy oraz określenie jej treści. Obejmuje on ustalanie, formułowanie postanowień przyszłej umowy, wymianę poglądów na ten temat, przekazywanie sobie przez strony informacji, a także różne formy wzajemnego oddziaływania, przekonywania do słuszności proponowanych rozwiązań. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw by sądzić, że negocjacje ze skarżącym organ przeprowadził z pominięciem tych zasad.

W myśl postanowień załącznika Nr 1 do zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w ramach kryterium ceny można było uzyskać maksymalnie 30 pkt. Ta maksymalna liczba punktów przypadała, według wzoru określonego w załączniku Nr 2, za cenę na poziomie 0,97 zł. Jednak ceny takiej ceny skarżący nie zgłosił.

W formularzu ofertowym w części dotyczącej kryterium dostępności w module ankiety zatytułowanym Harmonogram pracy komórki organizacyjnej skarżący na pytanie 1: Czy liczba dni pracy przynajmniej jednego lekarza w poradni do godziny 18 wynosi powyżej jednego dnia na każde 0,5 etatu przeliczeniowego ? odpowiedział twierdząco, natomiast na pytanie 2: Czy praca przynajmniej jednego lekarza w poradni w sobotę trwa co najmniej 6 godzin? skarżący udzielił odpowiedzi negatywnej. W związku z tym, za odpowiedź na pytanie 1 skarżący otrzymał 5 pkt, a za odpowiedź na 2 pytanie nie przyznano mu punktów. Ocena przedmiotowego kryterium, zgodnie ze wskazanym przez organ w odpowiedzi na skargę algorytmem yd = [(5+0)/10x5] + [(0+0+0)/6x5] =2,5, wyniosła 2,5 pkt, będąc oceną końcową, gdyż w części pytań dotyczących modułu ankiety zatytułowanego Dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo skarżący na wszystkie trzy pytania (punktowane po 2 punkty za każde pytanie) udzielił odpowiedzi przeczących i nie otrzymał z tego tytułu punktu.

Sąd nie dopatrzył się też podstaw, żeby kwestionować ocenę pozostałych kryteriów oferty (jakość i ciągłość); zresztą skarżący nie sprecyzował bliżej na tym tle zarzutów, tak jak uczynił to w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, w przypadku kryterium ceny i kryterium dostępności.

Ocena oferty skarżącego została dokonana, odnośnie poszczególnych kryteriów (jakość, dostępność, ciągłość i cena), według jednolitych zasad określonych w załączniku Nr 1 do ww. zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r., w oparciu o odpowiedzi udzielone przez skarżącego na pytania ofertowe. W kryteriach oceny ofert stanowiących wspomniany załącznik określono zarówno maksymalną ilość punktów możliwych do przyznania ofercie w danym zakresie świadczeń, jak i ilość punktów możliwych do uzyskania w ramach poszczególnych kryteriów. W załączniku wymienione zostały także elementy oferty podlegające uwzględnieniu w ramach poszczególnych kryteriów. Wszyscy uczestnicy udzielali odpowiedzi na te same pytania, a stosowane zasady punktacji były jednolite. Ocena ofert była generowana przez system informatyczny wspomagający prace komisji konkursowej, a jej członkowie nie mieli żadnej możliwości wpływu na punktację przyznawaną za poszczególne elementy ofert. Punktacja ta wynika z przełożenia danych ofertowych na przepisy prawa łączące poszczególne odpowiedzi formularza oferty z ilością punktów przyznaną w przepisach za taką a nie inną odpowiedź. Zatem zarzut skarżącego dotyczący niejasnych kryteriów w trakcie wyboru ofert i oparcie obu decyzji na wyliczeniach z systemu komputerowego wygenerowanych na podstawie błędnie wprowadzonych danych należy uznać za nieuzasadniony. Skarżący bowiem, uwzględniając treść jego oświadczenia z dnia [...] października 2010 r., dysponował wszelkimi danymi koniecznymi do dokonania wyceny własnej oferty, a następnie do podjęcia (w oparciu o tę wycenę) negocjacji. Jednocześnie wskazać należy, iż skarżący nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za słusznością podniesionego zarzutu. Skoro zatem skarżący nie wykazał naruszenia zasad postępowania konkursowego, w wyniku którego jego interes prawny doznał uszczerbku, to jego zarzut nie może być uwzględniony. Podkreślić bowiem należy, iż podjęcia decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 śoz nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza prawa, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt niniejszej sprawy, nie ujawniły w działaniu organów wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając decyzję ostateczną Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącego.

W ocenie Sądu brak wyboru oferty skarżącego nie stanowi naruszenia art. 152 śoz. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącego, poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy wskazały także, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.