Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 274/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SNSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie z dnia 30 grudnia 2016 r. nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak [....] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 13 stycznia 2016 r. znak: [...] postanowił:

I. wstrzymać inwestorowi M.K.-Z. prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , w zakresie lokali nr [...] i [...] położonych w poziomie poddasza na III piętrze, polegających na przebudowie ww. lokali wraz z adaptacją części strychu na cele mieszkalne, wykonanych z naruszeniem części wspólnych nieruchomości a zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczna budowlanej

II. nie orzekać w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] K. , w zakresie lokali nr [...] i [...] , położonych na II piętrze, polegających na przebudowie ww. lokali wykonanych z naruszeniem części wspólnych nieruchomości a zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczna budowlanej z uwagi na ich faktyczne zakończenie

III. ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń: zabezpieczyć teren prowadzonych robót budowlanych w lokalach nr [...] i [...] przed dostępem osób trzecich.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku, poz. 23, dalej: u.p.b.).

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M.K.-Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., polegających na wykonaniu robót budowlanych w lokalach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K.

Organ I instancji zakwalifikował opisane roboty budowlane jako przebudowę budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w zakresie lokal [...] i [...] położonych na II piętrze oraz lokali [...] i [...] położonych w poziomie poddasza na III piętrze. MWINB podzielił taką kwalifikację wykonanych robót budowlanych.

Roboty polegały na wykonaniu prac w zakresie lokalu [...] i [...] odtworzenie pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem, usuniecie przebudowanych fragmentów instalacji w zakresie stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem, przywrócenie pierwotnego układu i funkcji pomieszczeń, przywrócenie instalacji gazowej w lokalu do stanu pierwotnego poprzez usunięcie jej przebudowanych fragmentów. W zakresie lokali [...] i [...] : usunięcie przebudowanych fragmentów instalacji umiejscowionych w stropie pomiędzy drugim a trzecim piętrem, przywrócenie pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy drugim a trzecim piętrem, przywrócenie drzwi wejściowych do pomieszczeń strychowych z poziomu klatki schodowej, zamurowanie otworów łączących ww. lokale z pomieszczeniami strychu, usunięcie wbudowanych w połać dachu okien wraz z odtworzeniem pierwotnego układu warstw dachu, usunięcie dobudowanych dodatkowych przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych, usunięcie przebudowanych i dobudowanych fragmentów instalacji gazowej i zamontowanych urządzeń gazowych z tych lokali.

Zdaniem WINB wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.p.b. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym: przebudowa polega na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Dla uznania, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego istotne jest więc ustalenie, że miała miejsce zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jednocześnie ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez parametry użytkowe i techniczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zatem zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu i (jak wynika z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) stanowi roboty budowlane. Skoro zaś żaden przepis art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie stanowi, aby tego rodzaju roboty budowlane mogły być wykonywane na podstawie zgłoszenia, to należy przyjąć, że wymagały one - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę.

W ocenie WINN z uwagi na zakres prac zrealizowanych przez inwestora na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na zrealizowane roboty budowlane inwestor nie posiadał stosowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Podstawą dla zastosowania tego przepisu jest realizacja robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a jednocześnie w warunkach nieuzasadniających wdrożenia procedury z art. 48 albo 49b u.p.b.

Zdaniem organu II instancji PINB zasadnie wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Za części niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali należy uznać w szczególności zewnętrzne elementy konstrukcyjne obiektu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2010 r., II SA/Gl 115/09). Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali to jest takie elementy budynku jak fundamenty, dach, ściany nośne, klatka schodowa, przewody, instalacje wodne, grzewcze itp. Aby realizować roboty budowlane mieszczące się w stropach budynku, dachu oraz ścianach nośnych, inwestor winien zatem wykazać się, wyrażoną w odpowiedniej formie, zgodą wspólnoty mieszkaniowej, która jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania współwłaścicieli w zakresie zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną obejmuje części znajdujące się poza lokalami stanowiącymi własność odrębną. W opinii MWINB inwestor nie wykazał, że aktualnie dysponuje prawem, do dysponowania częścią wspólną na cele budowlane. Ponadto zasadnym jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na przebudowie w obiekcie, wykonywanych bez uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie organ I instancji orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych nadal prowadzonych w lokalu nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] , ze względu na ich nie zakończenie. Również postępowanie organu I instancji polegające na nie orzekaniu w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w lokalu nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], ze względu na ich zakończenie, było prawidłowe.

Jednocześnie WINB stwierdził, że z urzędu posiada informację, że PINB dnia 3 lutego 2016 r., w terminie wynikającym z art. 50 ust. 4 u.p.b. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 decyzję kończącą postępowanie w sprawie, znak: [...] , którą nakazał inwestorowi realizację wskazanych w niej obowiązków - w związku z czym był zobligowany do merytorycznego rozpoznania treści przedłożonego zażalenia.

Zatem, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i powołane przepisy prawa, właściwe w niniejszej sprawie jest wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Postanowienie to zaskarżyła (w zakresie utrzymującym w mocy pkt. I i II postanowienia organu I Instancji) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.K.-Z. , zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 roku, poz. 290, ze zm., zwanej "pr. bud.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu może nie wskazywać precyzyjnie robót budowlanych, których prowadzenie jest wstrzymywane;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tj. art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na sprzeczności sentencji postanowienia WINB z uzasadnieniem postanowienia WINB w zakresie wskazania robót budowlanych, których prowadzenie jest wstrzymywane;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię, a następnie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nietrafnym przyjęciu, że przedmiotowe prace stanowiły przebudowę w rozumieniu pr. bud., a w konsekwencji - skoro nie zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - zasadne jest zastosowanie względem nich instytucji opartej na art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud., podczas gdy przedmiotowe prace stanowiły bieżącą konserwację w rozumieniu pr. bud., niepodlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji niepoddającą się instytucji o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1892, ze zm., zwanej dalej: "u.w.l."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że właściciel lokalu nie może bez zgody wspólnoty mieszkaniowej dokonywać żadnej ingerencji w nieruchomość wspólną; podczas gdy właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem, w czym mieści się prawo ingerencji w nieruchomość wspólną poprzez dokonywanie niewielkich prac w zakresie instalacji zlokalizowanych w stropie, w żaden sposób nie szkodzących interesom właścicielom pozostałych lokali oraz poprzez zamurowanie drzwi wejściowych do pomieszczeń strychowych z poziomu klatki schodowej;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 u.w.l. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ściany dzielące części składowe lokalu, niebędące ścianami konstrukcyjnymi, stanowią część nieruchomości wspólnej, podczas gdy tzw. ściany działowe stanowią część składową nieruchomości lokalowej wspólnota mieszkaniowa nie posiada żadnych uprawnień;

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, że stroną postępowania administracyjnego w którym wydano Postanowienie MWINB nie jest wspólnota mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K. , pomimo, że interesu prawnego tego podmiotu dotyczy postępowanie; a równocześnie polegające na przyjęciu, że stroną tego postępowania są współwłaściciele ww. nieruchomości – M.W. i B.W.

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 140 w zw. z art. 61 § 4, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a., polegające na niezapewnieniu możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym w którym wydano Postanowienie MWINB podmiotowi będącemu stroną tego postępowania -wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K. a równocześnie polegające na zapewnieniu udziału w tym postępowaniu współwłaścicielom ww. nieruchomości – M.W. i B.W. ;

8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w szczególności związanych z:

- statusem pomieszczeń strychowych jako części składowych lokali nr [...] i [...] ,

- statusem ścian dzielących pomieszczenia strychowe i inne pomieszczenia lokali nr [...] i [...] jako ścian działowych,

- wpływu przeprowadzonych prac na istotne parametry obiektu budowlanego,

- wpływu przeprowadzonych prac na prawa pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia WINB w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu administracyjnego, na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie wniesiono o:

1) przeprowadzenie dowodów z wydruków działów I-O treści ksiąg wieczystych:

a) [...] (prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. –P. w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości stanowiącej lokal numer [...] położony w budynku przy ul. [...] w K ),

b) [...] (prowadzonej przez ww. Sąd dla nieruchomości stanowiącej numer [...] położony ww. budynku);

2) przeprowadzenie dowodów z rzutów IV kondygnacji budynku przy ulicy [...] w K. - przed rozpoczęciem prac i po wykonaniu prac przez skarżącą;

3) uchylenie Postanowienia PINB.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, za wyjątkiem spraw wymienionych w art. 57a p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej kategorii wymienionej w tym przepisie.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przesłanką zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie, że doszło do przeprowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia albo zgłoszenia, jednakże sytuacja ta nie mieści się w zakresie określonym przez art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Są to wszystkie przesłanki konieczne i wystarczające do zastosowania omawianego trybu postępowania. Istotą postanowienia wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest możliwość niezwłocznej ingerencji w prowadzone nielegalnie roboty budowlane i zapobieżenie ich kontynuacji. Postanowienie to ma charakter interwencyjny i ma za zadanie powstrzymać dalsze nielegalne roboty budowlane. Postanowienie odnosi skutek od momentu doręczenia inwestorowi i jest obwarowane bezwzględnie sankcją rozbiórki, bez możliwości legalizacji (art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Taka regulacja ma na celu z jednej strony - przyznanie organom nadzoru budowlanego władczych uprawnień do powstrzymania nielegalnie prowadzonych robót budowlanych ze skutkiem natychmiastowym, a z drugiej strony - ograniczenie terminu na wydanie decyzji merytorycznej, która będzie miała na celu legalizację samowolnie wykonanych robót. Jest to więc swoiste zabezpieczenie praw inwestora, który w ciągu dwóch miesięcy od wstrzymania robót otrzyma decyzję określającą dalsze obowiązki zmierzające do zlikwidowania samowoli albo też odzyska prawo do kontynuowania robót budowlanych.

Skarżąca zwraca uwagę na nieprecyzyjne określenie jakie konkretnie roboty budowlane zostały wstrzymane. Podnosi, że zakres robót wskazanych w zaskarżonym postanowieniu nie pokrywa się z robotami budowlanymi wskazanymi w decyzji PINB z dnia 3 lutego 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia 30 grudnia 2016 r. znak: [...] . Ponadto niektóre roboty wstrzymane zaskarżonym postanowieniem zostały następnie ujęte w decyzji jako obowiązkowe dla inwestora celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Z istoty opisanej wyżej procedury przewidzianej przez art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane wynika, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 zawsze poprzedza wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Tymczasem kontrola sądowoadministracyjna dokonywana jest co do zasady na datę wydania zaskarżonego aktu i okoliczności zaistniałe po tej dacie, a zwłaszcza późniejsze rozstrzygnięcia organów administracji nie mają wpływu na ocenę danego aktu dokonywaną przez Sąd. Zakres wstrzymanych robót został w sentencji postanowienia PINB zakreślony prawidłowo, szczegółowo zaś stan robót budowlanych został opisany w uzasadnieniu postanowienia I instancji. Jednoznacznie wskazano, że w zakresie robót wykonywanych w lokalach nr [...] i[ [...] położonych na II piętrze budynku wstrzymanie robót budowlanych nie jest możliwe z uwagi na ich zakończenie - jednak wyszczególniono jakie roboty zostały tam wykonane. Sąd podziela również zawartą w zaskarżonym postanowieniu analizę pojęcia "przebudowa" i takie właśnie zakwalifikowanie wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Biorąc pod uwagę zakres tych robót (m. in. doszło do istotnej zmiany przebiegu instalacji wod.-kan. gazowej, elektrycznej, c.o., wykonano otwory drzwiowe oraz zamurowano otwory istniejące dotychczas, zmieniono funkcje poszczególnych pomieszczeń - np. w lokalu nr [...] w miejscu łazienki urządzono aneks kuchenny) należy uznać, że w wyniku ich przeprowadzenia nastąpiła zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącej w żaden sposób nie można tych robót zakwalifikować jedynie jako "bieżącą konserwację obiektu budowlanego".

Inaczej niż twierdzi skarżąca, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w przywołanym przez MWINB wyroku sygn. II OSK 1972/14 dotyczące zakresu pojęcia "przebudowa" oraz "parametry użytkowe" nie jest odosobnione ani błędne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09 (Lex nr 597639) wskazano, że dodanie definicji "przebudowy", a więc według ustawodawcy wprowadzanie "zmiany o charakterze doprecyzowującym" w istocie nie wyjaśnia, co obejmuje "przebudowa"; nie objaśniono bowiem, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu. Przy takiej "definicji" należy sięgnąć do językowej wykładni tych pojęć. Zdaniem tego Sądu uzasadnione jest stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Z kolei w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1033/13 (LEX nr 1592110) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "roboty budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczenia higieniczno-sanitarnego (łazienki) będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdy wydzielenie takiego pomieszczenia związane będzie z wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, czy też grzewczej. Wykonanie wentylacji, kanalizacji, czy też instalacji grzewczej nowego pomieszczenia spowoduje bowiem zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku".

W tym kontekście należy wyjaśnić, że wskazana wyżej wykładnia pojęcia "przebudowa" i "parametry użytkowe" nie stoi w sprzeczności z powołanym w uzasadnieniu skargi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. To ustawodawca określił granice robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Posłużenie się przez niego pojęciem przebudowy oraz zdefiniowanie jej w sposób wskazany w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane za pomocą pojęcia "parametry techniczne i użytkowe" pociąga za sobą konieczność dokonania wykładni tych niedookreślonych pojęć. Wbrew stanowisku skarżącej z powołanego przepisu Konstytucji nie wynika jednak ogólna dyrektywa zobowiązująca do dokonywania takiej wykładni zawsze w kierunku rozszerzenia uprawnień inwestora i ograniczenia uprawnień organów administracji. Powołany przepis konstytucji adresowany jest do ustawodawcy i zawiera wskazania dotyczące tworzenia prawa (na co wskazuje użyte sformułowanie: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie"), nie zaś jego stosowania przez organy administracji i sądy administracyjne.

To, że w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zakres robót budowlanych został określony w sposób nieco odmienny nie ma wpływu na prawidłowość badanego obecnie postanowienia. Z kolei fakt, że postanowienie wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, zaś decyzja nakazuje ich kontynuowanie jest w pełni usprawiedliwione, bowiem wynika to z faktu, że omawiane rozstrzygnięcia wydawane są na kolejnych etapach postępowania. Na etapie wydawania postanowienia bada się tylko kwestię zakresu robót budowlanych i braku pozwolenia na ich prowadzenie, natomiast dalsza procedura przewidziana w art. 51 ma na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie powołany wcześniej art. 50 ust. 4 wynika, że przedmiotowe postanowienie "traci moc" tylko w przypadku niewydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 w terminie 2 miesięcy, niemniej jednak oczywiste jest, że obowiązki nałożone w decyzji niejako zastępują zakazy wynikające z postanowienia (mimo, iż pod względem formalnym nie utraciło mocy). Uzasadnione jest nakazanie w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem np. poprzez ich dokończenie, mimo, że jednocześnie w obrocie prawnym pozostaje postanowienie wstrzymujące ich prowadzenie. Taka sytuacja jest wprost przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem należy przyjąć, że treść późniejszej decyzji administracyjnej "wyprzedza" zakazy wynikające z wcześniejszego postanowienia.

W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o własności lokali w zakresie możliwości dysponowania przez inwestora nieruchomością wspólną należy wskazać, że przy wydawaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ocena prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest dokonywana. Jak już wcześniej wskazano w zakresie zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane leżą - a zatem podlegają wstrzymaniu - wszystkie roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, o ile nie mieszczą się w zakresie procedury z art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, niezależnie od tego czy inwestor prowadzi je na nieruchomości własnej, czy też cudzej (w niniejszym przypadku: na nieruchomości wspólnej). Oceny tej nie zmienia fakt, że w sentencji postanowienia PINB znalazło się stwierdzenie, że roboty zostały wykonane "z naruszeniem części wspólnych nieruchomości", a pozostali współwłaściciele budynku nie wyrażają zgody na prowadzenie robót budowlanych, bowiem nie to było kluczowe dla wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Nielegalność przedmiotowych robót budowlanych uzasadniająca wstrzymanie ich prowadzenia wynika bowiem z braku pozwolenia na budowę, a to, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie - będzie mieć znaczenie dopiero na kolejnym etapie postępowania, w trakcie procedury legalizacyjnej tj. na etapie wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że w ramach procedury legalizacyjnej prowadzonej w tym trybie organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 893/15, LEX nr 2248141, z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2566/14, LEX nr 2106686 i z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1217/14, LEX nr 1997894).

Wobec powyższego badając prawidłowość zaskarżonego postanowienia Sąd nie był uprawniony do oceny zakresu robót budowlanych w kontekście przepisów ustawy o własności lokali dotyczących gospodarowania częściami wspólnymi budynku i dlatego nie odniósł się do tych zarzutów. Rozważania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie były zbędne z punktu widzenia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co jednak nie czyni tych decyzji wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Odnosząc się do zarzutu, iż organy nadzoru budowlanego ustalając krąg stron postępowania pominęły wspólnotę mieszkaniową trzeba powołać wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2276/11: "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.".

Podzielając stanowisko NSA przedstawione w cytowanym orzeczeniu należy stwierdzić, że zarzut pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym może skutecznie podnieść przed sądem administracyjnym tylko ta pominięta strona.

Bezzasadne były również zarzuty dotyczące niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak już wcześniej wskazano do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane konieczne jest ustalenie:

a) czy wykonywane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę

b) czy roboty te mieściły się w zakresie przepisów art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane

c) czy inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę.

Powyższe kwestie zostały przez organy obu instancji ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, co zostało omówione powyżej. Pozostałe kwestie - takie jak np. status pomieszczeń strychowych jako części składowych lokali czy też statusu niektórych ścian jako ścian działowych - nie mają znaczenia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę należało dojść do wniosku, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako bezzasadna musiała zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.