Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1444/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: 156 par 1 pkt 2 art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.R., E.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/16 w sprawie ze skargi J.S., E.S. i J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.R., E.S. i J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta H. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.W. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Pozwolenie na użytkowanie obiektu zostało udzielone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r.

Na skutek jednego wniosku inwestora Wójt Gminy N. wydał dwie różnobrzmiące decyzje o warunkach zabudowy na ten sam obiekt budowlany. Pierwsza decyzja nr [...] została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r., druga natomiast decyzja (z tym samym numerem i znakiem) została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r. W dniu [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność tej ostatniej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014r. W związku z tym z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o warunkach zabudowy, która była załączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, Wojewoda Podlaski, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził nieważność ww. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Po uzupełnieniu postępowania i ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda Podlaski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie organu decyzja Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca D.W. (inwestorowi) pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku handlowo-usługowego nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wprawdzie załączona do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalająca warunki zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego (stwierdzono jej nieważność), jednakże w obrocie prawnym funkcjonuje wcześniejsza decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., która również ustalała, na wniosek inwestora, warunki zabudowy na tę samą inwestycję. Jedyną różnicą pomiędzy wymienionymi decyzjami o warunkach zabudowy (oprócz daty wydania), jest ustalenie wysokości od poziomu gruntu do kalenicy oraz kąta nachylenia połaci dachowych. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. było to kolejno 11,0m i geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 30-20, natomiast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nadal funkcjonującej w obrocie prawnym) 8,0 m i geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 35-45. Mając na uwadze warunki zabudowy ustalone decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. maksymalna wysokość planowanego budynku może wynosić 9,60 m, natomiast kąt nachylenia dachu – 27-36 stopni. Zaś z projektu budowlanego wynika, że wysokość obiektu wynosi 9,76 m, a kąt nachylenia dachu – 36 stopni. Z powyższego wynika zatem, że planowany budynek jest o 16 cm wyższy, aniżeli wynika to z warunków zabudowy. Dalej organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie w ścianie szczytowej budynku należącego do E. i J.S. znajdują się cztery otwory okienne, co powoduje, że odległość określona w § 271 rozporządzenia jest mniejsza o ok. 50 cm, jednakże otwory te właściciele zobowiązani są zlikwidować na mocy decyzji organu nadzoru stopnia powiatowego z dnia [...] grudnia 2011 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2012 r.

W ocenie Wojewody Podlaskiego większa o 16 cm wysokość omawianego budynku oraz mniejsza o 50 cm odległość pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce sąsiedniej narusza treść decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz nie w stopniu rażącym. Nie każde bowiem naruszenie prawa ma charakter rażący. Wskazane wyżej naruszenia nie mogą mieć charakteru rażącego z powodu stosunkowo nieznacznego przekroczenia wskazanych odległości. Cała inwestycja nie wykracza poza działkę inwestora, nie wpływa negatywnie na zagospodarowanie i korzystanie z sąsiednich nieruchomości oraz nie burzy ładu przestrzennego. Zdaniem organu, chociaż sporna inwestycja została wydana z naruszeniem ww. przepisów, to nie sposób przypisać tym uchybieniom szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. Również i żadnymi innymi wadami omawiana decyzja nie jest obarczona.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się E. i J.S. oraz J.R.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Podlaskiego. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy. W szczególności organ zauważył, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do nieprzekraczalnej linii zabudowy; powierzchni planowanej zabudowy - ok. 1500 m² i nie więcej niż 40% powierzchni wnioskowanej (projektowana - powierzchnia zabudowy 747 m², co stanowi ok. 25% powierzchni działki - Projekt budowlany - s. 36); szerokości elewacji frontowej - do 45 m (projektowana - 44,65 m - Projekt zagospodarowania terenu). Ponadto, organ odwoławczy uznał, że stwierdzone w toku niniejszego postępowania naruszenie warunków decyzji o warunkach zabudowy dotyczących wysokości projektowanego budynku do kalenicy (ustalonego na poziomie od poziomu gruntu do kalenicy - do 8 m z tolerancją 20%, czyli maks. 9,60 m) o 0,4 m (wysokość z projektu budowlanego - 10,07 m - nr rys. 7, s. 55) oraz geometrii dachu i kąta nachylenia jednej z połaci dachowych (minimalna dopuszczalna 28°, podczas gdy projektowana to ok. 20°), nie ma charakteru rażącego. Stwierdzone naruszenie jest stosunkowo nieznaczne, przez co nie zaburza lokalnych stosunków przestrzennych w stopniu niedającym się pogodzić z zasadami praworządnego państwa, jak również nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy działek sąsiednich. Również, w ocenie organu odwoławczego, rozwiązania projektowe dotyczące geometrii dachu nie uchybiły warunkom zabudowy w stopniu rażącym. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana decyzja nie narusza także w sposób rażący warunków technicznych. Elewacja północno-zachodnia budynku handlowo-usługowego z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości od 8 m do ok. 12 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...] (ul. [...]), natomiast elewacja południowo-zachodnia znajduje się częściowo w odległości 3 m od granicy z działkami nr ewid. [...] oraz [...], zaś otwory okienne w tej elewacji znajdują się w odległości 5,10 m od granicy. Elewacja południowo-wschodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast elewacja północno-wschodnia z otworami drzwiowymi znajduje się w odległości 36 m od granicy działki nr ewid. [...].

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i J.S. oraz J.R., zarzucając jej naruszenie szeregu, wskazanych w treści pisma, przepisów. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na budowę została oparta na "podrobionej decyzji Wójta Gminy N." z dnia [...] sierpnia 2007 r. "wycofanej już z obiegu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa", co narusza art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazali także, że planowany budynek jest usytuowany zbyt blisko należących do nich budynków.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż kontrola decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że żadna z tych decyzji nie narusza dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił pogląd wyrażany przez organy obu instancji, że zarzucana przez skarżących wada decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego w postaci uwzględnienia w tym orzeczeniu decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy nie powoduje sama w sobie skutku nieważności, nawet przy uwzględnieniu, że decyzja o warunkach zabudowy została później uznana za nieważną. Dalej Sąd przytoczył przepis art. 63 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wyjaśnił, iż skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stąd też, stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy nie powoduje konieczności uznania, że wydana przez Starostę H. decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił, że wsteczne działanie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy polega na tym, że decyzję taką uznaje się za niebyłą, niewydaną. Ale wiedza o takim stanie rzeczy rozpoczyna się najwcześniej w dniu, w którym decyzja stwierdzająca nieważność staje się ostateczna.

Dalej Sąd podniósł, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dysponował w dacie orzekania decyzją o warunkach zabudowy, której nieważność nie została jeszcze stwierdzona. Nie miał więc przesłanek, pozwalających na zakwestionowanie ważności decyzji Wójta Gminy N. i dlatego nie można zasadnie twierdzić, że Starosta H. wydał decyzję z naruszeniem prawa, bo w dniu orzekania wszelkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji były spełnione. Zdaniem Sądu dopóki nie dojdzie do wyeliminowania wadliwej (nieważnej) decyzji z obrotu prawnego, korzysta ona z ogólnego domniemania prawidłowości. Zatem decyzja nieważna, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. nie jest bezskuteczna z mocy samego prawa, lecz staje się dopiero taką na skutek stwierdzenia jej nieważności w specjalnym trybie. Oznacza to, że do dnia stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. prawomocnym orzeczeniem organa administracyjne związane były treścią domniemania prawidłowości decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy. W tej sytuacji Sąd przyjął, że nie sposób uznać decyzji Starosty H. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 32 ust. 4 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W dacie orzekania przez Starostę o wniosku inwestora decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., po pierwsze była dla organu ważna, gdyż nie było podstaw do wniosku odmiennego, a po drugie jako ważna mogła być przedłożona przy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczących sfałszowania decyzji Wójta Gminy N. Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy nie znajduje się żadne orzeczenie sądu karnego, potwierdzające wniosek o sfałszowaniu decyzji Wójta Gminy N.. Sąd administracyjny, a tym bardziej skarżący, nie jest uprawniony do orzekania w przedmiocie przestępstwa, jakim jest podrobienie dokumentu urzędowego. Brak prawomocnego wyroku sądu karnego, potwierdzającego taką okoliczność powoduje, że nie można uznać zarzutu skarżących naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. za uzasadniony.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie należy brać pod uwagę fakt, że do dnia dzisiejszego pozostaje w obrocie decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla inwestora, zaś określone w tej decyzji warunki zabudowy nie różnią się od warunków analogicznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., w tak znacznym stopniu, aby uzasadnionym był wniosek o rażących odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli E. i J.S. oraz J.R., zaskarżając wydany wyrok w całości.

We wniesionej skardze kasacyjnej E. i J.S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 113 § 2 k.p.a. wskutek uchylenia się od wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania całego materiału sprawy i sprzeniewierzenie się obowiązkowi dbania o to, by słuszny interes obywatela nie doznał uszczerbku;

2/ prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez brak ich właściwego zastosowania, w następstwie przyjęcia, że niezałączenie przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę właściwej decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, chociaż nie tej, która znana była organowi budowlanemu, a także że sprzeczność przedmiotowego pozwolenia budowlanego z postanowieniami nawet tak przyjętej decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie podniesionych podstaw.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącym z urzędu w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną.

Natomiast skarżący J.R., w wywiedzionej skardze kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. w sytuacji, w której decyzją tą – z naruszeniem przepisu art. 138 k.p.a. – utrzymano w mocy wadliwą decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem będąca przedmiotem zakończonego tą decyzją postępowania decyzja Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotknięta była rażącym naruszeniem przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 15 k.p.a., a zatem Wojewoda Podlaski obowiązany był stwierdzić jej nieważność (a skoro tego nie uczynił, powinien był zrobić to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego); naruszenie to nie tylko mogło mieć, ale z całą pewnością miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego wyniku oddalono skargę;

2/ przepisu art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia także decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 15 k.p.a. i to naruszenie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi;

3/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. także poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sytuacji, w której do jej wydania doszło w wyniku podrobienia lub przerobienia decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem w myśl art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego; także i to uchybienie doprowadziło bezpośrednio do oddalenia skargi, a zatem bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy;

4/ prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie tego przepisu może być podstawą żądania wznowienia postępowania administracyjnego, lecz nie stanowi przesłanki do żądania uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności takiej decyzji – w sytuacji w której rażące naruszenie tego przepisu przesłankę taką stanowi stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie skarżący zawarł wniosek o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w B. o nadesłanie akt sprawy o sygn. akt [...] i przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się w aktach dokumentów, w szczególności postanowienia Prokuratura Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. o umorzeniu postępowania i utrzymującego je w mocy postanowienia Sądu z dnia [...] listopada 2015 r. na okoliczność ustaleń poczynionych w przedmiocie podrobienia lub przerobienia decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także śmierci osoby odpowiedzialnej za ten czyn;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Jednocześnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną małżonków S. skarżący oświadczył, że przyłącza się do ich stanowiska i wnosi o jej uwzględnienie. Wniósł także o to, aby obie skargi kasacyjne rozpoznano na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi zarzutami w dwóch odrębnych skargach kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zarzuty wniesionych środków odwoławczych pozostają nieusprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionych skarg kasacyjnych przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D.W. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne w miejscowości N. przy ul. [...] wszczęto zostało z urzędu, albowiem z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, a uczyniono to decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2014 r., następnie utrzymaną w mocy przez ten organ decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż generalnie eliminacja z obrotu prawnego decyzji w oparciu o którą wydano rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę uzasadnia właśnie uruchomienie trybu nieważnościowego wobec tej decyzji. Stosownie bowiem do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (opubl. ONSAiWSA 2013/1/1, Prok.i Pr.-wkł. 2013/12/32, OSP 2013/5/55, LEX nr 1225395) stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Jak zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15, publikowany w zbiorze LEX nr 2189778, nie istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest samodzielnym postępowaniem, w którym – oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – należy zbadać i uwzględnić także fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej decyzji.

Tym samym trafnie organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie nadzwyczajne w zakresie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Jednocześnie należy w tym miejscu zauważyć, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją albo postanowieniem. Zadaniem organu nadzoru w tym postępowaniu jest wyłącznie zbadanie, czy będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sprawie organy nie ujawniły zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji odmówiły stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Starosty H..

Natomiast nie jest sporne, że do rażącego naruszenia prawa nie dochodzi jednak, gdy w subiektywnym przekonaniu strony miało miejsce działanie organu administracji niezgodne z prawem (contra legem) i uznawane przez stronę za poważne lub szczególnie dotkliwe. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter zobiektywizowany. Decydują o tym łącznie trzy przesłanki: (a) oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, (b) charakter przepisu, który został naruszony oraz (c) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2725/15).

Oczywistość i bezsporność naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide: wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 190/12; z dnia 8 września 2009 r. sygn. II GSK 1061/08; z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1769/16).

W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717; także powołany już wyżej wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1769/16).

Jednocześnie dodać należy, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, LEX nr 494728), w którym to wskazał, że "o tym, czy naruszenie prawa jest, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Zanależy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto onaruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Uwagi powyższe zostały uczynione, gdyż jak już wyżej wskazano, w okolicznościach tej sprawy organy uznały, że wprawdzie sporna decyzja Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, lecz naruszeniom tym, jak wyjaśniono, nie sposób przypisać szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, iż nie narusza ona prawa w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego.

Przede wszystkim zaznaczyć w tej sprawie należy, iż pomimo tego, że z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, to jednak w obrocie tym pozostawała inna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji (decyzja nr [...] wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r.).

Z lektury akt wynika bowiem, że na skutek jednego wniosku inwestorki Wójt Gminy N. wydał dwie różnobrzmiące decyzje o warunkach zabudowy na ten sam obiekt budowlany. Pierwsza decyzja nr [...] została wydana w dniu [...] sierpnia 2007r., druga natomiast decyzja (z tym samym numerem i znakiem) została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r. i to ona właśnie została następnie ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylona w trybie stwierdzenia nieważności. Gdyby w sprawie występowała jedynie decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności można by ewentualnie uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę w takim przypadku wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skoro miedzy decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę istnieje jednokierunkowy związek formalny, to stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy pozwala na ewentualne jej wyeliminowanie jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w przedmiotowej sprawie takiej prostej zależności nie ma, gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej małżonków S. w obrocie prawnym występuje decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Decyzja ta z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wprowadzona do obrotu prawnego i była również, co potwierdzają akta niniejszej sprawy, przedmiotem wniosku skarżących o stwierdzenie jej nieważności. Jednakże ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji gdyż, zdaniem Kolegium, nie zachodziła w tej sprawie żadna z przesłanek z art. 156 § k.p.a., które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji, w tym również przesłanki rażącego naruszenia prawa, na co wskazywali wnioskodawcy.

Nie jest również sporne, że miedzy innymi w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. prowadzone było śledztwo w kierunku czynu z art. 270 § 1 kodeksu karnego, a dotyczące przerobienia dokumentu w postaci decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., a następnie posłużenia się nim jako autentycznym. Postępowanie w tym zakresie zostało dnia [...] czerwca 2015 r. umorzone przez Prokuratora Rejonowego w B. z powodu niewykrycia sprawcy (sygn. akt [...]). Następnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Sąd Rejonowy w B. III Wydział Karny postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. sygn. akt [...]. Z motywów tego postanowienie wynika jednoznacznie, iż w tej sprawie doszło do podpisania obu egzemplarzy tej samej decyzji opatrzonej różnymi datami, które w dodatku mają odmienne brzmienie. Jednocześnie Sąd podkreślił, że podpisy pod tymi decyzjami są oryginalne i że nie oznacza to, że doszło do fałszerstwa, które może nastąpić wyłącznie umyślnie. Nadto podkreślono, iż do zdarzenia tego mogło dojść bądź w wyniku celowego przedłożenia do podpisu kolejnego projektu decyzji, bądź bałaganu w obiegu dokumentów. Niewątpliwie ustalono osobę odpowiedzialną za tę sferę działalności Urzędu Gminy w N., ale jej przesłuchanie było niemożliwe z uwag na jej śmierć. Tym samym brak było możliwości stwierdzenia, kto odpowiada za zaistniałą sytuację.

Jednakże powyższe postanowienia wydane w sprawie karnej nie spowodowały, iż z mocy prawa z obrotu prawnego usunięta została wskazywana wyżej decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wprost przeciwnie potwierdzają one skuteczność wprowadzenia do obrotu prawnego i pozostawania w nim decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Również wskazane wyżej postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. zakończone odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji pozwala jednoznacznie uznać, że decyzja ta w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym i dlatego też jako decyzja o warunkach zabudowy poprzedzająca decyzję Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]mogła być podstawą do rozważań zaistnienia wad kwalifikowanych występujących w tej decyzji, gdyż tego właśnie dotyczy postępowanie nieważnościowe.

Wskazane wyżej postępowanie karne prowadzone w trybie art. 270 § 1 kodeksu karnego i jego wynik końcowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł wpłynąć na ocenę niniejszego postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie J.R. stanowiło ono jednak przesłankę wznowienia w myśl art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i powinno doprowadzić do wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji zatem winien uwzględnić ten fakt i w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Jednakże zarzut ten pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Przede wszystkim wskazywana w skardze kasacyjnej J.R. przesłanka wznowienia postępowania zdefiniowana w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. nie może być traktowana jednocześnie jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: podobnie wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 957/17, LEX nr 2457683). Przepisy k.p.a. wyraźnie odróżniają uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno w zakresie skutków tych rozstrzygnięć, jak i trybu ich podejmowania. Przede wszystkim jednak okoliczności wskazane w art. 145 k.p.a., a więc naruszenie postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności –patrz: wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r. sygn. akt I SA 636/87, opubl. ONSA1988, nr 1, poz. 45.

W tym miejscu należy dodatkowo zaznaczyć, że tryb wznowienia postępowania powoduje z jednej strony wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, z drugiej zaś zapewnia ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i zakończenie postępowania co do istoty. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji skutkuje natomiast wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego w następstwie uznania, iż decyzja ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych. Tym samym w razie stwierdzenia nieważności decyzji bezprzedmiotowym staje się postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania, skoro zachodzą przesłanki do całkowitego wykluczenia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności niesie za sobą dalej idące skutki prawne niż wznowienie postępowania. W konsekwencji w szczególności wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie o wznowienie powoduje konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego. W tej sprawie jednak nie wznowiono postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy w związku z wydanymi, a przedstawionymi wyżej postanowieniami w sprawie karnej o czyn z art. 270 § 1 kodeksu karnego. Natomiast przedmiotem oceny legalności Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r., która była oceniana pod kątem występowania wad kwalifikowanych. Brak tych wad doprowadził do wydania zaskarżonych decyzji. Nie można jednak uznać, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wznowieniowe uzasadniające zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., albowiem w postępowaniu nieważnościowym takie przesłanki po prostu nie zaistniały, zaś skarżący brał w nim aktywny udział wnosząc zarówno środki zaskarżenia, jak i środki odwoławcze od wydawanych w sprawie decyzji. Tym samym wskazany zarzut ze skargi J.R. pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Podobnie nieusprawiedliwiony pozostaje kolejny zarzut skargi kasacyjnej ww. skarżącego, a dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z pominięciem tego skarżącego jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r., co uzasadniało jego zdaniem przyjęcie w tej sprawie rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Takie stanowisko nie jest zasadne. Pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nigdy nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, lecz wyłącznie przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. jest wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania, na wniosek strony, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, której postępowanie dotyczy, może ona domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem właśnie w opisanym wyżej trybie, a złożenie wniosku w tym zakresie z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu – patrz: wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 184/10, publikowany w zbiorze LEX nr 992502, brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Generalnie bowiem strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji ma możliwość złożenia odwołania, zaś termin do jego wniesienia liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sprawie prowadzonej w trybie postępowania nieważnościowego – oceny przymiotu strony dokonywano w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym. Tam stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę była wyłącznie inwestorka, albowiem obszar oddziaływania inwestycji zamykał się w granicach jej inwestycji. Skarżący J.R. został natomiast dopuszczony do udziału w postępowaniu nieważnościowym w trakcie jego prowadzenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z kolei z art. 3 pkt 20 cytowanej wyżej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tym samym w celu ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę należy podjąć szereg kompleksowych czynności wyjaśniających, polegających w szczególności na analizie konkretnego projektu budowlanego i przepisów ustanawiających ograniczenia w zagospodarowaniu działki ze względu na sąsiedztwo terenu przedsięwzięcia i pobliskich nieruchomości, a takie czynności nie są prowadzone w postępowaniu nieważnościowym. Dlatego też zasadnie uznano w tej sprawie że ewentualne naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określającego strony postepowania w sprawie pozwolenia na budowę, wobec wiązania go z zarzutem niebrania udziału w takim postępowaniu, uzasadnia przyjęcie tezy, że stanowi to przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej J.R. oznaczony w jej petitum jako 4) nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej tego skarżącego oznaczony w jej petitum jako 2), a to dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Odnosząc się do naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. W razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej, Sąd pierwszej instancji mógłby na podstawie art. 135 p.p.s.a., wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji. Tylko w razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej sąd może, na podstawie art. 135 p.p.s.a., wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a nie mógł więc zastosować art. 135 p.p.s.a. Dlatego też ten zarzut w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest chybiony.

Nie jest również usprawiedliwiona skarga kasacyjna małżonków S. W odniesieniu do pierwszego zarzutu związanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 113 § 2 k.p.a. wskutek uchylenia się od wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania całego materiału sprawy i sprzeniewierzenia się obowiązkowi dbania o to, by słuszny interes obywatela nie doznał uszczerbku, podniesiono w motywach skargi kasacyjnej, iż samo postępowanie nieważnościowe dotknięte jest istotnymi wadami, albowiem organy orzekające w sprawie bez własnej weryfikacji materiału badanej sprawy w tym zakresie, jedynie na podstawie informacji Wójta Gminy N. przyjęły, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. pozostaje w obrocie prawnym, nie ustalając czy została ona doręczona i czy była ostateczna. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że została ona wprowadzona do obrotu prawnego, została doręczona stronom postępowania oraz, co przecież wyżej wskazano, była jako decyzja ostateczna przedmiotem postępowania nieważnościowego z wniosku właśnie skarżących. Nie budzi wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiła stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2007 r., a następnie na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy organ ten decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej małżonków S. zarzut związany właśnie z brakiem wszechstronnego rozpoznania przedmiotowego materiału sprawy w opisanym wyżej zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Istotne jest to, co obrazują akt niniejszej sprawy, że w ramach postępowania nieważnościowego, które miało na celu poszukiwanie wad kwalifikowanych w wydanej decyzji Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] przeprowadzono postępowanie zgodnie z regułami dla tego typu postępowań. Oparto się na materiale dowodowym z chwili wydania ww. decyzji i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano prawidłowej oceny tego materiału w kontekście wad z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego kolejny zarzut skargi kasacyjnej małżonków S. naruszenia prawa materialnego, a to art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez brak właściwego ich zastosowania również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z ww. norm wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) oraz że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 pkt 3).

Nie jest sporne w tej sprawie, że inwestorka złożyła wniosek o pozwolenie na budowę załączając do niego wymaganą przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego w ramach trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności nastąpiło ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej wydania. Jednakże, co wyżej już podniesiono, w obrocie prawnym w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę była inna decyzja Wójta Gminy N. o ustaleniu warunków z dnia [...] sierpnia 2007 r., dla tej samej inwestycji, która różniła się jedynie pewnymi parametrami od tej z dnia [...] sierpnia 2007 r. Jak trafnie ustalono to w toku przedmiotowego postępowania jedyną różnicą pomiędzy wymienionymi decyzjami o warunkach zabudowy (oprócz daty wydania), jest ustalenie wysokości od poziomu gruntu do kalenicy oraz kąta nachylenia połaci dachowych. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. było to kolejno 11,0 m i geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 30-20, natomiast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nadal funkcjonującej w obrocie prawnym) 8,0 m i geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 35-45. Mając na uwadze warunki zabudowy ustalone decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. maksymalna wysokość planowanego budynku może wynosić 9,60 m, natomiast kąt nachylenia dachu – 27-36 stopni. Zaś z projektu budowlanego wynika, że wysokość obiektu wynosi 9,76 m, a kąt nachylenia dachu – 36 stopni. Z powyższego wynika zatem, że planowany budynek jest o 16 cm wyższy, aniżeli wynika to z warunków zabudowy (z dnia [...] sierpnia 2007 r.), które były w obrocie prawnym w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę, lecz nie zostały załączone do tego wniosku.

Tym samym zasadnie w niniejszej sprawie organy orzekające uznały, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wydana została z naruszeniem właśnie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem do wniosku o pozwolenie na budowę przedstawiono inną decyzję od tej która stała się wzorcem do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże właściwie oceniono to naruszenie jako nie posiadające charakteru rażącego według kryteriów dla tego typu decyzji, albowiem w sprawie ujawniono inną ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, która w odniesieniu do udzielonego pozwolenia na budowę nie zawierała takich parametrów, które uniemożliwiałyby udzielenie pozwolenia na budowę w tej sprawie. Ujawnione zaś różnice związane w istocie tylko z wysokością budynku (planowany budynek jest o 16 cm wyższy) nie pozwalają na uznanie, że właśnie ujawnione naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, należy traktować jako rażące. Stąd też należy podzielić stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że decyzja Starosty H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. choć wydana została z naruszeniem prawa, to nie jest to naruszenie o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawiona do tego argumentacja w pełni zasługuje na uwzględnienie.

Z tych powodów uznano, iż zarzuty obu skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie. Stąd też obie tak wniesione skargi należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu przez obu pełnomocników wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.