Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 201/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 74 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 545 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg A. K. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję ze skargi A. K.; II. oddala skargę R. W.; III. zasądza na rzecz skarżącej A. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...](dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Wójt G. L. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w R., gm. L., poprzez podniesienie docelowej rzędnej składowiska – etap I, zadanie 2".

Odwołania od tej decyzji wniosła grupa właścicieli nieruchomości położonych we wsiach W. R. i W. R.-K., w tym m.in. A. K. i R. W., skarżący w rozpoznawanej sprawie.

Decyzją z 2. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, wywodząc, że podmioty, które wniosły odwołanie, nie mają statusu stron w tym postępowaniu.

Pięć spośród osób, które wniosły odwołania, w tym A. K. i R. W. wniosło skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium. Skargi zostały oddalone wyrokami z 19 kwietnia 2016 r. (w przypadku A. W. – sprawa o sygn. akt II SA/Lu 966/15, w przypadku R. W. – II SA/Lu 968/15; w przypadku pozostałych skarżących – sprawy o sygn. akt II SA/Lu 965/15, 967/15, 969/15).

A. K. oraz R. W. wnieśli skargi kasacyjne od ww. wyroków. Skargę kasacyjną wniósł również M. S., ale postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało umorzone w związku z cofnięciem tej skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 13 listopada 2018 r., II OSK 2412/16).

Skargi kasacyjne A. K. i R. W. zostały uwzględnione – wyrokami z 28 września 2018 r. (II OSK 2410/16 i II OSK 2411/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone wyroki sądu I instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. w odniesieniu do obojga skarżących. W ocenie NSA zarówno Sąd I instancji, jak

i Kolegium naruszyły m.in. art. 28 k.p.a. dokonując jego błędnego zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stroną postępowania tego rodzaju jest właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym należy przez to rozumieć każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. W ocenie NSA nieprawidłowe jest ograniczenie kręgu podmiotowego postępowania środowiskowego w oparciu o podział oddziaływanie na "normalne" i "ponadnormatywne".

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A. K.

i R. W., decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium uznało, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż ich nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji, w związku z tym nie są stronami postępowania i nie mogą wnieść skutecznie odwołań. Kolegium wywiodło, że obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko został ustalony w relacji do wysokości jego najwyższego emitora. Organ odwoławczy ustalił, że poziom składowiska będzie wynosił w maksymalnej wysokości 16 m. Z prostego wyliczenia matematycznego wynika, że maksymalny zasięg planowanego przedsięwzięcia ustalony jako iloczyn 50-ciokrotności wysokości najwyższego emitora wynosi 800 m. Z dostępnych danych ewidencyjnych wynika, że nieruchomość R. W. zlokalizowana jest w odległości blisko 1700 m, zaś A. K. w odległości 3360 m od najdalej wysuniętej działki nr [...], na której miał zostać zlokalizowany front przedsięwzięcia (na której będzie istniało czoło składowiska). Nieruchomości skarżących znajdują się zatem w znacznej odległości od granicy obszaru maksymalnego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Należy przy tym zauważyć, że całe przedsięwzięcie jest objęte strefą ochronną, która dodatkowo eliminować ma wszystkie, nawet potencjalne negatywne oddziaływania. Nie można zatem uznać, że przy zaistnieniu nawet najbardziej niesprzyjających warunków działki skarżących zostaną objęte oddziaływaniem pochodzącym z przedmiotowego przedsięwzięcia. Podnoszone przez skarżących argumenty mają przy tym charakter przypuszczeń, niepopartych żadną merytoryczną analizą czy dowodami. Kolegium wskazało również, że fakt lokalizacji inwestycji w okolicach miejscowość zamieszkania skarżących nie rodzi sam w sobie konsekwencji w postaci wystąpienia przesłanek przyznania im statusu stron postępowania. Ustalenia w tym zakresie na podstawie dołączonej dokumentacji, w tym ustaleń raportu oceny oddziaływania na środowisko nie budzą wątpliwości. Z przedstawionych w raporcie obliczeń i analiz wyraźnie wynika, że skala przedsięwzięcia oraz jego funkcjonowania z punktu widzenia terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nie spowoduje naruszenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Lokalizacja planowanej inwestycji nie narusza w żadnym wypadku praw do swobodnego rozporządzania i korzystania z nieruchomości przez skarżących, z uwagi na fakt ich lokalizacji poza obszarem oddziaływania. Trudno zatem byłoby uznać, że skala

i charakter przedsięwzięcia jest tak wielki, aby powodował oddziaływania na teren, który pozostaje poza jego zasięgiem.

Od powyższej decyzji A. K. i R. W. wnieśli skargi, podnosząc tożsame w swej treści zarzuty i argumenty.

Skarżący zarzucili naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. oraz w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, dziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081; dalej jako: u.u.i.ś. lub ustawa środowiskowa) przez błędną wykładnię, co spowodowało błędne uznanie, że skarżący nie mają przymiotu strony, a w konsekwencji pozbawienie skarżących prawa działania w postępowaniu; art. 72 ust. 2 pkt 1 oraz art. 74 ust.1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś., poprzez niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego odnośnie braku oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość będącą własnością skarżących; art. 10 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a przez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym poprzez powoływanie wniosków dowodowych na okoliczność istnienia, zakresu i rodzaju oddziaływania planowanej inwestycji, wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również nie przeprowadzenie dowodów z urzędu; art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) przez nie uwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2018 r.

W uzasadnieniu zarzutów A. K. podniosła pominięcie przez Kolegium kluczowego faktu, że odwołanie od decyzji Wójta wniosła z uwagi na szkodliwe oddziaływanie składowiska odpadów na jej działkę rolną nr [...], położoną w odległości ok. 480 m od planowanej inwestycji. Kolegium skupiło się natomiast w swoich rozważaniach wyłącznie na nieruchomości zabudowanej będącej własnością skarżącej, która jest położona w odległości ok. 3360 m od terenu inwestycji. Z kolei R. W. podniósł wadliwe przyjęcie, że jego nieruchomość zabudowana znajduje się w odległości ok. 1700 m od terenu inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości jest to ok. 1500 m.

Zdaniem obojga skarżących Kolegium nie wykonało wytycznych zawartych w zapadłych w sprawie wyrokach NSA. Skarżący podnieśli, że odległość 800 m, na którą powołuje się Kolegium wyznacza wyłącznie obszar, na którym oddziaływanie składowiska przekracza dopuszczalne normy, tymczasem faktyczny obszar oddziaływania jest znacznie większy, sięga 4000 m. To negatywne oddziaływanie wyraża się m.in. w rozprzestrzeniającym się odorze; namnażaniu się owadów i gryzoni oraz ich przemieszczaniu na tereny mieszkalne; roznoszeniu odpadów (m.in. toreb foliowych) oraz pyłów ze składowiska przez wiatr. W ocenie skarżących nie zbadano również problemu skażenia okolicznych gruntów i wód gruntowych w wyniku awarii instalacji zabiezpieczających składowisko, które miały i mają miejsce w dotychczasowej eksploatacji składowiska

Skarżący złożyli wnioski o przeprowadzenie dowodów w postaci płyty DVD, na której utrwalono skażenie okolicznych działek przez odcieki ze składowiska, jak również w postaci zeznań świadka i samych skarżących.

Konkludując, skarżący stwierdzili, że realizacja przedsięwzięcia w postaci rozbudowy składowiska spowoduje wzrost szkodliwego oddziaływania na nieruchomości położone w pobliżu składowiska, w tym będące własnością skarżących. Ich zdaniem Kolegium pominęło uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy, na które zwracał uwagę NSA w wydanych w sprawie wyrokach.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Lu 201/19 (skarga A. W.) oraz II SA/Lu 202/19 (skarga R. W.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Ponieważ zaskarżona decyzja jest następstwem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno poprzednich wyroków sądu I instancji (z 19 kwietnia 2016 r.), jak i poprzedniej decyzji Kolegium z (28 października 2016 r.) kwestią o podstawowym znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest zastosowanie się organu do wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyrokach NSA z 28 września 2018 r. (art. 153 p.p.s.a.). Jest to tym bardziej istotne, że osią sporu cały czas pozostaje to samo zagadnienie prawne – kwestia statusu prawnego skarżących A. K. i R. W. jako stron w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu, wydając decyzję, która jest przedmiotem skarg w rozpoznawanej sprawie, Kolegium zastosowało się do oceny prawnej NSA oraz wykonało zawarte w ww. wyroku wskazania, tym niemniej jednak uczyniło to w sposób nie w pełni prawidłowy, co skutkowało koniecznością uwzględnienie jednej ze skarg – A. K.. W tym zakresie ocena organu co do statusu skarżącej jako strony postępowania administracyjnego była błędna. Z kolei ocena statusu skarżącego R. K., wykluczająca uznanie go za stronę postępowania administracyjnego, była w ocenie Sądu prawidłowa.

W stanie prawnym miarodajnym dla rozpatrywanej sprawy pojęcie strony nie zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie środowiskowej, zatem rozstrzygając problem tego, komu przysługuje status strony w konkretnym postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy opierać się na treści ogólnej regulacji art. 28 k.p.a. Trzeba przypomnieć dla porządku, że przepis ten przyznaje status strony postępowania każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdemu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Należy w tym miejscu odnotować, że stan prawny w kwestii statusu stron postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uległ istotnej zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r. Do art. 74 ustawy środowiskowej dodano wówczas (na mocy art. 509 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.) ustęp 3a, który wskazuje, że Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: (1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; (2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; (3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Zmiana normatywna polegała na doprecyzowaniu pojęcia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Przytoczony przepis nie może jednak znaleźć zastosowania w sprawie z uwagi na treść przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 545 ust. 1 Prawa wodnego, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy środowiskowej, stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r.

Kierując się wiążącą w sprawie wykładnią, zawartą w wyrokach NSA z

28 września 2018 r., bazującą nota bene na utrwalonych poglądach orzecznictwa, za stronę postępowania należy uznać właścicieli, użytkowników wieczystych oraz ewentualnie osoby, które dysponują innymi prawami rzeczowymi do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Ponieważ o statusie danego podmiotu, jako strony postępowania decyduje posiadanie interesu prawnego, oddziaływanie, o którym mowa, należy wiązać ze sferą interesów prawnych danego podmiotu. Nie chodzi zatem o oddziaływanie w aspekcie faktycznym (np. negatywne odczucia estetyczne, wynikające z istnienia w danej okolicy składowiska odpadów), ale o oddziaływanie prawne, w szczególności na uprawnienie do niezakłóconego korzystania z prawa własności. Trzeba przy tym dodać, że w tym aspekcie sprawy kwestia zachowania czy przekroczenia norm środowiskowych jest irrelewantna. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych w rozpoznawanej sprawie wyrokach z 28 września 2018 r., chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Ewentualne przekroczenie norm środowiskowych ma znaczenie z punktu widzenia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale nie z punktu widzenia samego statusu strony postępowania. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie i doktrynie.

Odniesienie pojęcia obszaru oddziaływania do kryterium interesu prawnego służy zachowaniu równowagi pomiędzy z jednej strony koniecznością zapewnienia ochrony interesów prawnych podmiotów, na które może oddziaływać planowane przedsięwzięcie (nawet jeśli oddziaływanie to okaże się dozwolone, w tym sensie, że nie przekraczające dopuszczalnych norm środowiskowych) oraz koniecznością zachowania racjonalnych granic udziału podmiotów trzecich w tym postępowaniu, które nie są w stanie wykazać wpływu przedmiotu postępowania na swoją sferę prawną, a sprzeciwiają się inwestycji jedynie z uwagi na interes faktyczny.

Z powyższych rozważań wynika, że ustalając obszar oddziaływania dla potrzeb weryfikacji, czy inwestycja wpływa na sferę prawną danego podmiotu, należy odwoływać się do kryteriów prawnych, a nie subiektywnych ocen faktycznych. Wynika to po pierwsze z faktu, że o statusie danego podmiotu jako strony przesądza interes prawny, ten zaś musi odwoływać się do norm prawnych, statuujących sferę prawnie chronioną tego podmiotu. Jak podkreślał NSA w wyrokach z 28 września 2018 r., interes prawny dający uprawnienie do bycia stroną można w tym przypadku wywodzić z prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Po drugie, prawidłowość oceny organu w aspekcie przyznania danemu podmiotowi statusu strony postępowania, będzie podlegała kontroli sądowej, ta zaś jest oparta na kryterium zgodności z prawem. Muszą zatem istnieć jakieś prawne kryteria tej oceny.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, takimi kryteriami prawnymi, służącymi wyznaczeniu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, dla celów ustalenia kręgu stron postępowania, będą regulacje prawne określające metodologię badania wpływu (czyli oddziaływania) przedsięwzięcia na poszczególne składniki środowiska.

Na bazie powyższych rozważań można sformułować następującą zasadę, służącą ustaleniu kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: jeżeli nieruchomość znajduje się poza zakresem obszaru, który prawodawca każe objąć w ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne składniki środowiska, prowadzi to do wniosku, że nieruchomość znajduje się poza zakresem oddziaływania przedsięwzięcia, a jej właściciel, czy podmiot, któremu przysługują do niej inne prawa rzeczowe, nie jest stroną postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Udział w postępowaniu w charakterze strony ma zapewnić ochronę interesu prawnego, a nie faktycznego. Jeżeli nie będzie norm odniesienia, które pozwolą na ocenę skutków oddziaływania przedsięwzięcia na obszar, w którym leży nieruchomość danego podmiotu, nie będzie możliwości skutecznej ochrony interesu prawnego, pozostanie interes faktyczny.

Zasada ta działa oczywiście również "w przeciwną stronę" – jeżeli z raportu oddziaływania na środowisko oraz innych elementów materiału dowodowego sprawy wynika, że nieruchomość jest położona w obszarze, na którym konieczne jest ustalenie wpływu przedsięwzięcia na środowisko, właściciel tej nieruchomości będzie stroną postępowania, niezależnie od tego, czy wyniki badań przeprowadzonych w ramach przygotowywania raportu wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm środowiskowych czy też nie.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że dla oceny zakresu oddziaływania kluczowy jest charakter inwestycji. Trzeba mieć na uwadze fakt, że w rozpoznawanej sprawie inwestycja polega na rozbudowie już istniejącego składowiska odpadów. Należy zatem brać pod uwagę oddziaływanie nie tyle samego składowiska, istniejącego już od wielu lat, ale oddziaływanie inwestycji polegającej na jego rozbudowie. Innymi słowy, specyfika rozpoznawanej sprawy wyraża się w tym, że na tym terenie mamy już do czynienia od dawna z oddziaływaniem istniejącego składowiska. W rozpoznawanej sprawie trzeba ocenić, w jaki sposób jego rozbudowa ewentualnie zwiększy oddziaływanie na nieruchomości leżące w sąsiedztwie i dalszej odległości.

Przy przyjęciu powyższych założeń, w ocenie Sądu, Kolegium zastosowało prawidłowe kryterium oceny obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosując się do wiążącej wykładni i wskazań zawartych w wyrokach NSA z 28 września 2018 r. Tym niemniej jednak Kolegium nie w pełni poprawnie zastosowało to kryterium.

Zakres oddziaływania przedsięwzięcia musi być oceniany maksymalnie szeroko, z uwzględnieniem wszelkich aspektów oddziaływania, na różne elementy składowe środowiska, tak aby zapewnić możliwość obrony interesów prawnych wszystkim podmiotom, których prawo do niezakłóconego korzystania z własności może być naruszone.

Z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że jednym z najistotniejszych elementów oceny jest potencjalny wpływ przedsięwzięcia na stan powietrza atmosferycznego. Autorzy raportu wskazali na cały szereg źródeł emisji, o charakterze zarówno niezorganizowanym, jak i zorganizowanym (s. 20 raportu).

Skoro głównym problemem jest oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne, to wyznaczając granice obszaru oddziaływania należy kierować się tą metodologią, która zawarta w jest w aktach prawnych regulujących metodologię badania oddziaływania przedsięwzięcia na ten element składowy środowiska. W grę wchodzą przede wszystkim rozporządzenie Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r., Nr 16, poz. 87, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031, ze zm.)

W ocenie Sądu wyznaczając granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania, Kolegium przyjęło prawidłową metodologię, według której obszar ten wyznacza iloczyn wysokości najwyższego emitora oraz liczby 50. Jest to metodologia stosowana w ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, zgodnie z powołanymi wyżej aktami wykonawczymi. Kolegium przyjęło wysokość najwyższego emitora – 16 m, co dało obszar oddziaływania 800 m. Można w tym miejscu odnotować, że w decyzji zabrakło precyzyjnego wyjaśnienia, skąd wzięto taką wartość wysokości najwyższego emitora. Z informacji zawartych w raporcie wynika, że średnia rzędna istniejącego terenu wynosi 200,50 n.p.m. (zał. Nr 5, k. 226 akt adm.), maksymalna wysokość składowiska po podwyższeniu docelowej rzędnej to 214,5 m n.p.m., przy czym po zmianie projektu, założono maksymalne podwyższenie składowiska do rzędnej 211,3 m n.p.m. (s. 5 aneksu do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z marca 2015 r., k. 993 akt adm.). Daje to wysokości maksymalnego emitora (maksymalną wysokość składowiska po planowanym podwyższeniu w relacji do średniej rzędnej terenu) rzędu 10-14 m. Wynika z tego, że Kolegium przyjęło szacunki większe, zwiększając tym samym obszar oddziaływania, co było oczywiście założeniem korzystnym dla potencjalnego kręgu stron postępowania.

Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze przyjmowana przez Kolegium wartość 800 m odległości od granicy działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, to nie jest obszar, w którym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm środowiskowych. Z raportu wynika, że poza kwestią oddziaływania na krajobraz nie stwierdzono żadnego negatywnego wpływu na jakikolwiek element środowiska.

Jeżeli jednak Kolegium przyjęło takie kryterium wyznaczenia obszaru oddziaływania dla ustalenia kręgu stron postępowania, to musiało je stosować konsekwentnie. W związku z tym należało wziąć pod uwagę, że jedna z nieruchomości będących własnością skarżącej A. K. mieści się w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania. Z niezakwestionowanych przez organ twierdzeń skarżącej wynika, że będąca jej własnością działka nr [...] jest położona w odległości ok. 480 m od granicy obszaru, na którym będzie realizowana inwestycja. W związku z tym, przy konsekwentnym stosowaniu przyjętego przez organ kryterium, należało uznać skarżącą za stronę postępowania. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że jest to działa rolna. Na takie różnicowanie obszaru oddziaływania w perspektywie ustalania kręgu stron postępowania, nie pozwala wiążąca zarówno organ, jak i Sąd ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 28 września 2019 r. Skarżąca ma prawo do niezakłóconego korzystania również z tej nieruchomości. Charakter działki może mieć znaczenie z punktu widzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko w pewnych jego elementach (np. co do hałasu), jest to jednak już kwestia meritum decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie kwestia oceny, czy skarżąca jest stroną postępowania. W tym aspekcie wystarczające jest ustalenie, że działka skarżącej znajduje się w obszarze objętym koniecznymi analizami oceny wpływu na środowisko, a zatem mieści się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Skarżąca ma zatem interes prawny w postępowaniu, powinna zostać uznana za stronę postępowania, zatem Kolegium popełniło błąd pozbawiając skarżącą statusu strony.

Z kolei w odniesieniu do skarżącego R. W., zdaniem Sądu, ocena Kolegium jest prawidłowa. Z twierdzeń skarżącego (niezakwestionowanych przez organ) wynika, że będąca jego własnością zabudowana działka nr [...] leży w odległości ok. 1500 m od planowanej inwestycji, a zatem poza zakresem obszaru prawidłowo przyjętego przez Kolegium.

Oceny powyższej nie zmienia również odniesienie się do pozostałych elementów oddziaływania środowiskowego planowanego przedsięwzięcia.

Z argumentacji skarżącego wynika, że jedną z najistotniejszych uciążliwości generowanych przez istniejące składowisko jest odór. Odnosząc się do tych kwestii należy zwrócić uwagę na kilka argumentów. Po pierwsze, trzeba mieć na uwadze fakt, że problem odoru to problem istnienia w ogóle składowiska, a nie jego rozbudowy, co jest istotą analizowanego przedsięwzięcia. Skarżący nie może w trybie tego konkretnego postępowania domagać się oceny takich oddziaływań, które są wynikiem funkcjonowania przedsięwzięcia istniejącego od wielu lat. W rozpoznawanej sprawie ocena może być odnoszona wyłącznie do kwestii rozbudowy składowiska. Rozbudowa może ewentualnie zwiększyć skalę negatywnego oddziaływania, ale jeśli ma być w jakiś sposób mierzalna pod kątem tego, czy wpływa na sferę interesu prawnego (a nie tylko faktycznego) skarżącego, trzeba przyjąć jakieś obiektywne kryteria wyznaczenia zakresu oddziaływania, o czym była mowa w rozważaniach prowadzonych wyżej. W odniesieniu do negatywnego oddziaływania poprzez odór zasadniczym problemem jest brak prawnych norm odniesienia. Ocena oddziaływania, również w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, musi odwoływać się do jakiś kryteriów wymienianych w aktach prawnych. Tymczasem nie ma kryteriów prawnych oceny oddziaływania odorowego. W związku z tym oceniając oddziaływanie w kontekście interesu prawnego trzeba brać pod uwagę substancje, które mogą wywoływać nieprzyjemne zapachy, wykazywane w normach odniesienia – np. metan, jak również zasięg zagrożeń mikrobiologicznych (rozprzestrzenianie się bakterii żerujących na składowisku).

Prowadzi to do wniosku, że również w zakresie oddziaływania odorowego, jedynym prawnym kryterium, pozwalającym ocenić interes prawny skarżącego, będą normy wskazujące metodologię badań właściwą dla oceny oddziaływania na powietrze. Jest to właśnie zastosowane przez Kolegium kryterium oparte na iloczynie wysokości najwyższego emitora oraz liczby 50. Zastosowanie tego kryterium dało obszar oddziaływania w granicach 800 m od granicy obszaru, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, to zaś prowadzi do wniosku, że działka skarżącego leży poza tak wyznaczonym obszarem oddziaływania.

Z kolei w odniesieniu do powiązanego z odorem oddziaływania mikrobiologicznego (rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń mikrobiologicznych powstających na skutek procesów biochemicznych rozkładu substancji organicznych w składowisku), należy zauważyć, że z jednej strony raport nie potwierdził tego rodzaju zagrożenia dla obszaru, który obejmowałby ewentualnie nieruchomość skarżącego (z raportu wynika, że całkowity zanik bakterii pochodzących ze składowiska występuje już w odległości nieco ponad 100 m od składowiska; s. 30 raportu). Z drugiej strony twierdzenia te nie zostały w żaden sposób podważone przez skarżącego, ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu.

W odniesieniu do kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wodne należy zauważyć, że w raporcie wskazano, iż w sąsiedztwie wysypiska brak jest ujęć wód podziemnych; zapewniono właściwe zabezpieczenie składowiska przed odciekami (s. 47 raportu); ponadto wielkość odcieku nie ulegnie zmianie przy inwestycji, która polega na rozbudowie składowiska (s. 44). Ponownie należy podnieść, że te twierdzenia zawarte w raporcie nie zostały w żaden sposób podważone przez skarżących, ani w odwołaniach, ani w skardze do sądu. W skardze A. K. pojawił się wniosek dowodowy w postaci płyty DVD, mającej obrazować skażenie okolicznych gruntów wyciekami ze składowiska, ponadto obydwoje skarżący wnioskowali o przeprowadzenie dowodów w postaci zeznań świadka G. S. oraz samych skarżących, na okoliczność skażenia okolicznych gruntów

i wód gruntowych, na skutek funkcjonowania składowiska. Odnosząc się do tych kwestii należy zauważyć, że przeprowadzenie tego rodzaju dowodów w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne, z uwagi na jednoznaczną treść art. 106 § 3 p.p.s.a. (sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Ponadto, tego rodzaju dowody (płyta zawiera zapewne film wykonany przez samą skarżącą) nie są w stanie podważać stwierdzeń zawartych w raporcie. Raport może oczywiście zawierać błędy, ale z uwagi na specyficzny charakter tego dowodu, którego sporządzenie wymaga wiedzy specjalistycznej, podważenie informacji zawartych w raporcie też zasadniczo będzie wymagało odwołania się do wiedzy specjalistycznej. Innymi słowy – aby wykazać błędy w raporcie, trzeba dysponować odpowiednią wiedzą fachową. Twierdzeń zawartych w raporcie nie sposób podważać dowodami "nieprofesjonalnymi" w postaci filmu, czy zeznania świadka, nie dysponującego odpowiednią wiedzą specjalistyczną. Trzeba również zauważyć, że organ opiniujący – Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska nie zakwestionowała stwierdzeń zawartych w raporcie w tym zakresie, pomimo posiadania niewątpliwie odpowiednich kompetencji do formułowania takich ocen (por. postanowienia RDOŚ w L. z 3 września 2014 r., k. 703-714 akt adm. i z 25 maja 2015 r. – omyłka pisarska w dacie, k. 1023-1035 akt adm.).

Podobnie należy oceniać podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące rozprzestrzeniania się robactwa oraz gryzoni, żerujących na składowisku. Z jednej strony raport nie potwierdza żadnego oddziaływania, które sięgałoby do działek znajdujących się w odległości ok. 1.500 m, jak działka skarżącego. Po drugie, właściwy organ opiniujący – Państwowa Inspekcja Sanitarna, wydała opinię pozytywną, co jest równoznaczne z brakiem podstaw do zakwestionowania stwierdzeń zawartych w raporcie. Na przeciwnym biegunie pozostają subiektywne twierdzenia skarżącego, nie poparte odwołaniami do żadnych dowodów cechujących się odpowiednim stopniem fachowości. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że aby uznać, że skarżący ma interes prawny wyrażający się w tym, że przedsięwzięcie może oddziaływać na niezakłócone korzystanie przez niego z własności działki, położonej w odległości ok. 1500 m od granicy obszaru przedsięwzięcia, trzeba oprzeć się na jakiś konkretnych argumentach, zdolnych do podważenia stwierdzeń zawartych w profesjonalnym dokumencie, jakim z założenia jest raport. Takich argumentów skarżący nie przedstawił, nie sposób zatem uznać, że ma interes prawny i jest stroną postępowania w spornej sprawie.

Analogicznie, w odniesieniu do kwestii hałasu – z raportu płynie wniosek, że składowisko nie jest uciążliwe dla środowiska pod względem emisji hałasu (s. 43), zasięg oddziaływania akustycznego, przedstawiony na mapach akustycznych stanowiących załączniki do raportu nie obejmuje działki skarżącego, skarżący nie powołuje w tym względzie żadnych argumentów, nie sposób zatem budować twierdzenia o interesie prawnym skarżącego z perspektywy oddziaływania w postaci hałasu, bo takiego oddziaływania nie ma.

Jedynym oddziaływaniem na środowisko potwierdzonym w raporcie jest oddziaływanie na krajobraz (s. 46 i 48 raportu), należy jednak zauważyć, że oddziaływanie to jest wynikiem istnienia już samego wysypiska, choć jego rozbudowa poprzez podniesienie rzędnej spowoduje – jako określono to w raporcie – "dalsze narastanie form wypukłych obniżających walory krajobrazowe". Biorąc pod uwagę charakter tego oddziaływania, nie sposób opierać na nim interesu prawnego skarżącego, gdyż w jego przypadku oddziaływanie sprowadza się do wrażeń estetycznych, niewyrażalnych w kategoriach prawnych.

W raporcie pojawia się również stwierdzenie, że może wystąpić oddziaływanie inwestycji na dobra niematerialne, związane ze zmianą wartości działek, znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Biorąc pod uwagę, że przedmiotem oceny nie jest samo istnienie składowiska, ale przedsięwzięcie polegające na jego rozbudowie, jak również znaczącą odległość działki skarżącego od granicy obszaru inwestycji, nie sposób uznać, aby rozbudowa wpłynęła w jakikolwiek sposób na wartość nieruchomości skarżącego.

Wszystkie powyższe uwagi prowadzą do następujących konkluzji:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie odnoszącym się do kwestii interesu prawnego skarżącej A. K. dopuściło się naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pomijając fakt, że jedna z będących własnością skarżącej działek (nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W związku z tym skarżąca miała w sprawie interes prawny, a zatem była stroną postępowania. Z tego względu skargę A. K. należało uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z kolei skarga R. W. podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Będąca własnością skarżącego działka nr [...] znajduje się poza zakresem oddziaływania przedsięwzięcia, w zawiązku z tym skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego. Skoro skarżący nie był strona postępowania, Kolegium zasadnie umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do R. W..

Uchylenie zaskarżone decyzji powoduje konieczność merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą A. W.. W tym stanie sprawy, z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, formułowanie bardziej szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania nie jest możliwe.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł. Skarżąca A. K. nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.