Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1946/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz stwierdzenia nieważności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., stwierdzającą że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę Ł. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - w części dotyczącej udziału w tej nieruchomości w wysokości 1/2 - w zakresie dotyczącym lokalu użytkowego nr [...] oraz lokali mieszkalnych nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] - została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzającą nieważność powyższej decyzji Wojewody [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Ł. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej udziału w wysokości 1/2 skomunalizowanej nieruchomości wystąpiła R. K.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., w części dotyczącej udziału w tej nieruchomości w wysokości 1/2 - w zakresie dotyczącym lokalu użytkowego nr [...] oraz lokali mieszkalnych nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] - została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie stwierdził jej nieważność.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Miasta Ł.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że w materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy ww. z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej.

Minister wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1956 r. w wyniku przedawnienia (zasiedzenia) własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., sygn. akt [...]). Dotychczasowym właścicielem nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...] zgodnie z zapisem księgi wieczystej hip nr [...] był S. P., którego następcą prawnym jest R. K.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi o wznowienie postępowania w pkt 1 przywrócił R. K. termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., sygn. akt [...], w pkt 2 wznowił postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem, natomiast w pkt 3 oddalił wniosek o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...] przez Skarb Państwa.

Z kolei Sąd Okręgowy w [...] wyniku rozpatrzenia apelacji od ww. postanowienia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...] zmienił ww. postanowienie w pkt 3, w ten sposób, że oddalił wniosek o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...] przez Skarb Państwa w zakresie udziału R. K. we współwłasności tej nieruchomości wynoszącego 1/2, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wobec powyższych ustaleń organ nadzoru stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] w części dotyczącej udziału w wysokości 1/2 nie stanowiła własności państwowej (ogólnonarodowej), stanowiła bowiem własność osób fizycznych. Oznacza to, że nie podlegała w tej części nabyciu przez Gminę Ł. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z tego powodu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., w części dotyczącej udziału w wysokości ½ w skomunalizowanej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co z kolei wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo ustalono również, że Miasto Ł. zbyło na rzecz osób trzecich na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych lokal użytkowy nr [...] oraz lokale mieszkalne nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...].

Powyższych ustaleń faktycznych nie kwestionuje również Prezydent Miasta Ł. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego słusznie zdaniem Ministra wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., należy także - stosownie do brzmienia § 2 tego artykułu - ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć zaś taką sytuację, w której organ administracji publicznej w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. O nieodwracalności skutków prawnych można bowiem mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do sytuacji objętej przedmiotowym postępowaniem Minister stwierdził, że następstwem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., stała się zmiana podmiotów uprawnionych do rozporządzania częścią skomunalizowanej nieruchomości. Zbycie przez Miasto Ł. na rzecz osób trzecich lokalu użytkowego nr [...] oraz lokali mieszkalnych nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu dziatki nr [...] wywołało skutek prawny w sferze prawa cywilnego, a skutek ten nie podlega uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym bowiem organ nadzoru, ani żaden inny ogram administracji nie ma umocowania ustawowego, aby swoim działaniem cofnąć lub znieść ten skutek.

Wobec tego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., w zakresie dotyczącym lokalu użytkowego nr [...] oraz lokali mieszkalnych nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru podkreślił, że organ miał również na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, ze "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Minister podkreślił, że uzasadniając podjęte w sprawie P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał zwrócił uwagę na ocenność przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak również na to, że jej treść normatywna kształtowana jest w oparciu o dorobek orzeczniczy sądów, który powstał po wydaniu decyzji. Równocześnie w sentencji rozstrzygnięcia Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, ze z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15 wskazał, iż wyrok TK ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Nie deroguje on art. 156 § 2 k.p.a., natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Można w takiej sytuacji uznać, że wyrok ten nie wpływa na rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Wyrok ten zatem nie mógłby być takim, o którym mowa w art. 272 § 1 p.p.s.a. tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania sądowego. Należy także zwrócić uwagę - w opinii NSA - na intencje wyroku TK. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania do obywatela państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela. Ochrona słusznego interesu obywatela wynika z uzasadnienia tego wyroku. Trybunał wydawał ten wyrok na tle pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający konkretną sprawę. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie i zdecydowanie podkreślił, że dobro obywatela stanowi wartość, którą należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, należy rozważyć czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., w części dotyczącej udziału w tej nieruchomości w wysokości [...] - w zakresie dotyczącym lokalu użytkowego nr [...] oraz lokali mieszkalnych nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] - została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie stwierdzić należy zdaniem Ministra nieważność kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto Ł. zarzucając jej naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w ocenie gminy Miasto Ł., jeżeli Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12.05.2015 r., sygn. P 46/13, stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.1992 r., nr [...].

Zgodnie bowiem z tym wyrokiem, w/cyt. przepis traci moc w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skoro decyzja Wojewody [...] o komunalizacji w/w części nieruchomości została podjęta w dniu [...].11.1992 r. i biorąc pod uwagę ponad 10-letni okres czasu do dnia wydania decyzji nadzorczej, tj. do dnia [...].06.2016 r., występuje zdaniem skarżącej uzasadniona wątpliwość, czy w tym dniu możliwe jest stwierdzenie jej nieważności, biorąc pod uwagę fakt, iż z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., brak jest podstawy prawnej do podjęcia takich działań. Tym bardziej, że gmina Miasto Ł. nie może ponosić odpowiedzialności, za nieprawidłowości dotyczące przejęcia części rzeczonego mienia na rzecz Skarbu Państwa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przy czym wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie spornej nieruchomości w odniesieniu do udziału wynoszącego ½ części wydane zostało przez sąd powszechny postanowienie wskazujące, iż Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym ½ jej części. Należało zatem stwierdzić, że dnia 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie mogła ona być objęta w ½ części nabyciem z mocy prawa przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. jest dotknięta w części kwalifikowaną wadą prawną, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Stwierdzono w nim, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Istotnie, od 1999 r. niewątpliwie upłynął znaczny upływ czasu w rozumieniu ww. orzeczenia Trybunału, tym niemniej decyzja komunalizacyjna, która co do zasady ma charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Decyzja komunalizacyjna stanowi akt niezbędny, bez którego istnienia gmina nie może powoływać się na prawo własności, a sąd nie może przyjąć, że gmina stała się właścicielką, choćby oczywiste było, że nieruchomość podlega komunalizacji. Już w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93 (OSNCP 1993, nr 12, poz. 209) Sąd Najwyższy uznał, że gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stały się z mocy prawa jej własnością dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie stała się ostateczna. Następnie w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., IV CKN 71/00 (nie publ.) Sąd Najwyższy wskazał, że dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dopóty w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym sąd nie może ustalić faktu nabycia nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie nabycie przez gminę własności następuje z mocy prawa, niemniej w obrocie prawnym gmina, w celu wykazania swojego tytułu do nieruchomości, nie może skutecznie powoływać się jedynie na wymieniony przepis ani sąd nie może ustalić nabycia przez gminę prawa własności jako przesłanki orzeczenia w innym procesie. Dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy, dopóty właścicielem mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, pozostaje w obrocie prawnym Skarb Państwa (por. też wyrok z dnia 21 listopada 2002 r., III CKN 202/00, nie publ.). Trzeba przy tym podkreślić, że chociaż nabycie własności przez gminę nastąpiło z mocy prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to stwierdzenie nabycia prawa należy, stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej i wymaga decyzji wojewody, która stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający suigeneris element konstytutywny, bo jak wskazano, dopiero bowiem od chwili jej wydania (uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. (uzasadnienie wyroku SN z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02, nie publ.) W wielu orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na swoje znaczenie legitymacyjne decyzja komunalizacyjna wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego (por uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego III CZP 46/07 z dnia 9 października 2010 r.). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę jest aktem deklaratoryjnym, ma jednak zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności przez gminę w stosunku do konkretnej nieruchomości, w szczególności, otwiera gminie drogę do swobodnego dysponowania tą nieruchomością i składania oświadczeń woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r., I SA 2500/99, nie publ. oraz z dnia 23 maja 2001 r., I SA 2142/00, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 1502/11).

Ostatecznie należy przyjąć, że decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek z uwagi na jej skutek i prawo powoływania się na nią w obrocie prawnym wykazuje cechy konstytutywności, to jednak co do zasady ma charakter deklaratoryjny. Nie można też pominąć, że decyzja ta potwierdzała nabycie mienia przez gminę ale było to nabycie nieodpłatne, stąd też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie może mieć bezpośredniego zastosowania w kontrolowanej sprawie. Innymi słowy orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 383/15,dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Należy zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

Zasadnie także organ nadzoru stwierdził, że kwestionowana decyzja w części wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na to, że po wydaniu tej decyzji nastąpił obrót cywilnoprawny wymienionymi w niej lokalami: użytkowym i mieszkalnymi. Zbycie bowiem przez Miasto Ł. na rzecz osób trzecich lokalu użytkowego nr [...] oraz lokali mieszkalnych nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu dziatki nr [...] wywołało skutek prawny w sferze prawa cywilnego, a skutek ten nie podlega uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym bowiem organ nadzoru, ani żaden inny ogram administracji nie ma umocowania ustawowego, aby swoim działaniem cofnąć lub znieść ten skutek.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.