Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 772/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 11, art. 27, art. 28, art. 43, art. 50, art. 51, art. 72
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 1 pkt 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 81a, art. 154
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 września 2022 roku nr SKO.4121.87.2022 w przedmiocie unieważnienia egzaminów państwowych na prawo jazdy kat. B 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr 6/N/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej E. F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 września 2022 r. nr SKO.4121.87.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej: u.k.p.), oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania E. F. od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego nr 6/N/2022 z 1 lipca 2022 r. o unieważnieniu egzaminów państwowych na prawo jazdy kat. B:

a) część teoretyczna 26 listopada 2021 r. – egzaminator J. C.,

b) część praktyczna w dniach:

• 19 stycznia 2022 r. – egzaminator T. T.,

• 3 lutego 2022 r. – egzaminator A. Z.,

- przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Łodzi, z udziałem E. F., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, odwołując się do art. 6, art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570) i art. 72 ust. 1 u.k.p., stwierdziło, że podjęta przez organ I instancji decyzja nie należy do kategorii decyzji uznaniowych. W związku z czym organ administracji publicznej, stosując przepisy u.k.p., jest obowiązany do jej wydania, gdy mają miejsce łącznie dwie przesłanki, tj. egzamin przeprowadzony został w sposób niezgodny z przepisami ustawy oraz ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik tego egzaminu.

SKO wskazało, że Sąd Rejonowy w Mysłowicach wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], orzekł, iż właściciel O. z siedzibą w M. – K. P. dopuścił się przestępstwa, bowiem w dokumencie w postaci zaświadczenia nr [...] z 23 grudnia 2015 r. poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a mianowicie ukończenia przez E. F. wszystkich wymaganych przez ustawę zajęć szkoleniowych, tj.:

• odbycia przez E. F. wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem,

• ukończenia przez nią wymaganego przez art. 23 ust. 4 ustawy egzaminu teoretycznego i praktycznego wewnętrznego,

• odbycia przez E. F. wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzonej w formie wykładów i zajęć praktycznych.

K. P., w celu użycia za autentyczny, podrobił dokument w postaci zaświadczenia nr [...] z 23 grudnia 2015 r. poprzez nakreślenie w nim podpisów instruktora prowadzącego S. R.. Ponadto w karcie przeprowadzonych zajęć nakreślił podpisy instruktora prowadzącego S. R. oraz kursanta E. F., a także w celu użycia za autentyczny podrobił dokument z 17 listopada 2015 r. w postaci arkusza przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego poprzez użycie pieczątki instruktora S. R. i własnoręczne wypełnienie całości arkusza oraz nakreślenie podpisu S. R..

Na podstawie tak sfałszowanej dokumentacji E. F. przystąpiła do egzaminu teoretycznego 26 listopada 2021 r. (wynik pozytywny) i dwóch praktycznych 19 stycznia 2022 r. (wynik negatywny) i 3 lutego 2022 r. (wynik pozytywny).

Odnośnie zasad przeprowadzania egzaminów, SKO przywołało treść art. 23 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 2 pkt 3, art. 23 ust. 4, art. 27 ust. 4, art. 50 ust. 2 pkt 5, art. 51 ust. 2 u.k.p. i stwierdziło, że jednym z koniecznych warunków dopuszczenia kandydata na kierowcę do egzaminu państwowego na prawo jazdy jest posiadanie zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia, bowiem zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. nie może być egzaminowana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu szkolenia lub w stosunku do której nie zamieszczono w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 51 ust. 2a pkt 1, informacji o ukończeniu takiego szkolenia. Warunki uzyskania zaświadczenia uprawniającego kandydata na kierowcę do przystąpienia do egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy zostały wymienione w art. 27 ust. 4 u.k.p.

Fakt odbycia zajęć programowych, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia (organ nie wskazał jakiego rozporządzenia), każdorazowo jest potwierdzany w karcie przeprowadzonych zajęć, po ich zakończeniu, przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną. Po realizacji wszystkich obowiązkowych zajęć, w ramach szkolenia podstawowego, osoba kończąca szkolenia ma obowiązek złożyć egzamin wewnętrzny. Zaliczenie egzaminu wewnętrznego, zgodnie z § 12 rozporządzenia, potwierdza instruktor prowadzący szkolenie w karcie przeprowadzonych zajęć. W przypadku gdy instruktor prowadzący nie przeprowadzał egzaminu wewnętrznego, ma obowiązek podpisać się na karcie przeprowadzonych zajęć obok instruktora lub wykładowcy przeprowadzającego ten egzamin. W trakcie realizacji części praktycznej egzaminu wewnętrznego, zgodnie z § 20 ust. 3 rozporządzenia, instruktor wypełnia arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego i wyszczególnia błędy popełniane przez osobę szkoloną. Po zakończeniu tej części egzaminu, arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego, zgodnie z § 20 ust. 6 rozporządzenia, podpisują instruktor prowadzący egzamin, instruktor, który prowadził szkolenie i osoba szkolona.

SKO stwierdziło, że rozpatrywany stan faktyczny wypełnia obie ustanowione w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przesłanki tj., iż egzamin przeprowadzony został w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik tego egzaminu ze względu na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Mysłowicach, w którym orzekł, że właściciel O. z siedzibą w M., tj. K. P. poświadczył nieprawdę w zakresie odbycia obowiązkowych zajęć przez stronę w ramach szkolenia podstawowego, a także sfałszował podpisy instruktora prowadzącego S. R., jak i strony, zarówno na samym zaświadczeniu, jak również na karcie przeprowadzonych zajęć oraz w arkuszu przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego, dodatkowo użył pieczątki instruktora S. R. i własnoręcznie wypełnił całość przedmiotowego arkusza, do czego nie był uprawniony, oraz podpisał ten arkusz w imieniu instruktora S. R..

Ustosunkowując się do sformułowanych przez stronę zarzutów, SKO podniosło, że rozumie trudną sytuację, w jakiej znalazła się odwołująca, tym bardziej, iż została ona spowodowana działaniem osób trzecich, a nie własnym, za które zmuszona jest ponieść konsekwencje, nie mniej jednak w świetle obowiązujących przepisów prawa nie ma możliwości sanowania nieprawidłowo przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy przez pozytywny wynik egzaminu państwowego, co w konsekwencji stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu.

Konstatując powyższe, SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zasadna i znajdująca swoje oparcie w przywołanych powyżej przepisach, co w konsekwencji stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu.

Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła E. F., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie:

1) zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B przeprowadzonego z udziałem strony, tj. obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemu szkolenia kierowców w zakresie działalności O. z siedzibą w M. prowadzonego przez K. P. którego działalność podlegała wpisowi do rejestru działalności regulowanej i podlegała obowiązkowemu nadzorowi i kontroli ze strony organu administracji publicznej, tj. Prezydenta Miasta [...] pełniącego funkcję starosty, a mimo to organ ten nie dopatrzył się przez lata, prowadzonej na dużą skalę, nielegalnej działalności tego ośrodka, a w tej sytuacji skarżąca, ubiegając się o uprawnienia do kierowania pojazdami skorzystała z kursu przeprowadzonego przez ww. ośrodek szkolenia kierowców, co uprawniało stronę do pozostawania w przekonaniu, że wszystkie ustawowe wymagania konieczne do przystąpienia do egzaminu państwowego i uzyskania prawa jazdy zostały przez nią właściwie wypełnione i dochowane, a szkolenie prowadzone przez jednostkę posiadającą ku temu stosowne uprawnienia i podlegającą nadzorowi organu władzy publicznej prowadzone było zgodnie z prawem i spełniało wszelkie wymagania konieczne do uzyskania prawa jazdy; ponadto skarżąca nie wiedziała nawet, że została dopuszczona do egzaminu państwowego i w rezultacie uzyskała uprawnienia do kierowania pojazdami w oparciu o zaświadczenie poświadczające nieprawdę. W tej sytuacji organ obarczył skarżącą odpowiedzialnością i niezwykle dotkliwymi negatywnymi konsekwencjami za przestępstwo popełnione bez wiedzy i udziału skarżącej przez K. P. i inną osobę oraz w istocie za brak należytego nadzoru Prezydenta Miasta [...] nad działalnością tego podmiotu. Stanowi to naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego;

2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepodjęciu żadnych czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i ustalenia, czy i jaki wpływ stwierdzone przez organ nieprawidłowości w przeprowadzeniu egzaminu miały na jego wynik;

3) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego nr 6/N/2022 z 1 lipca 2022 r. jest prawidłowa i powinna być utrzymana w mocy, podczas gdy decyzja ta była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania;

4) art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie zaszły obie wymagane przesłanki stwierdzenia nieważności egzaminu państwowego na prawo jazdy, tj. egzamin był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik, podczas gdy żadna z ww. przesłanek nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów administracji publicznej oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 14 grudnia 2022 r. skarżąca wskazała na nieścisłość pomiędzy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO a decyzją organu I instancji w odniesieniu do podstawy prawnej unieważnienia egzaminu. Organ I instancji wskazał podstawę wynikającą z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p., zaś organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p., co zresztą uzasadnił. Zdaniem skarżącej, jest to o tyle istotne, że przywołane wyżej przepisy przewidują odmienne przyczyny unieważnienia egzaminu państwowego, a zaskarżeniu w sprawie podlegała wyłącznie decyzja SKO. Ponadto skarżąca wyjaśniła, m.in. że została ona dopuszczona do egzaminu na prawo jazdy na podstawie sfałszowanego zaświadczenia. Jednakże przyznane następnie, po złożeniu tego egzaminu, prawo jazdy stało się słusznie nabytym prawem skarżącej, objętym konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Jego odebranie byłoby możliwe wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, spełniających kryteria proporcjonalności. Tymczasem prawo to odebrano wyłącznie na skutek zaniedbań organów władzy publicznej, które nie dopełniły prawidłowo ciążących na nich obowiązków nadzorczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ stwierdzone przez Sąd uchybienia dają podstawę do uchylenia zarówno kwestionowanej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, z uwagi na zagrożenie epidemiczne, zarządzeniem z 28 grudnia 2022 r. wyznaczono termin rozprawy zdalnej, zawiadamiając o tym strony. Następnie, w związku z brakiem oświadczenia skarżącej co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 23 stycznia 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Postępowanie toczące się przed organami administracji publicznej zainicjowane zostało w związku z otrzymaniem przez organ I instancji prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach z 29 sierpnia 2018 r. o sygn. akt [...], którym skazano właściciela [...] , m.in. za czyn polegający na wydaniu zaświadczenia 74/2015, poświadczającego nieprawdę o ukończeniu przez skarżącą szkolenia podstawowego. W oparciu o wspomniane orzeczenie Marszałek Województwa Łódzkiego unieważnił egzamin państwowy skarżącej na prawo jazdy kategorii B w zakresie teoretycznym i praktycznym. Organ I instancji, wydając powyższą decyzję powołał się na art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., który przewiduje obowiązek unieważnienia egzaminu państwowego, jeżeli egzaminowi została poddana osoba, która nie posiada zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia lub w stosunku do której nie zamieszczono w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 51 ust. 2a pkt 1 u.k.p., informacji o ukończeniu takiego szkolenia - nie dotyczy części teoretycznej egzaminu państwowego. Fakt ten wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy odnośnie przeprowadzonych zajęć i szkoleń. Decyzje tę utrzymał w mocy organ odwoławczy, wskazują jednak inna podstawę rozstrzygnięcia, to jest art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Przepis ten przewiduje obowiązek unieważnienia egzaminu państwowego przeprowadzonego w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.

Treść uzasadnień orzeczeń organów obu instancji wskazuje na brak odniesienia się przez nie do następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej strony postępowania, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Organy całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I, rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na treści art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. lub art. 72 ust. 1 pkt 2 i wynikającej z nich podstawy do unieważnienia egzaminu państwowego.

W rozpoznawanej sprawie organ, uzyskawszy informację na temat treści wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt [...], mocą którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, wszczął postępowanie administracyjne, aby w jego efekcie stwierdzić nieważność egzaminu państwowego w zakresie teoretycznym i praktycznym. Unieważnienie egzaminu nastąpiło po upływie kilku miesięcy po jego zdaniu przez skarżącą. Oznacza to, że przez ten okres skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje strony potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane. Powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa, polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 28 u.k.p., w pełni uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, należy stwierdzić, że żaden z organów w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniósł się do kwestii następstw unieważnienia egzaminu państwowego z perspektywy strony postępowania. Tymczasem w art. 7 k.p.a. nałożono na organ obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z regulacji tej nie wynika bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w sytuacji kolizji tych interesów organ powinien w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim.

Należy wskazać, że organy całkowicie pominęły fakt, iż strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uzyskane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami zostały nabyte w sposób legalny. Co więcej, z treści powołanego przez organy orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. W takich okolicznościach ze szczególną wnikliwością należało rozważyć wszystkie konsekwencje negatywnej dla strony decyzji, zwłaszcza zaś ustalić, czy ochrona interesu społecznego rzeczywiście uzasadnia nadwyrężenie zaufania strony do organów państwa.

Podkreślenia wymaga, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Celem takiej regulacji jest m.in. to, że ośrodek szkolenia kierowców i jego kierownik wykonują szereg czynności administracyjnych (wymienionych w art. 27 u.k.p.). Pełni więc rolę organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym i co najmniej w zakresie wydawania zaświadczeń stosuje się do niego przepisy k.p.a. (art. 1 pkt 4 k.p.a.) ze wszystkimi tego konsekwencjami. Podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.k.p., starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Ponadto, stosownie do art. 43 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w ramach tego nadzoru organ ten prowadzi również kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców. Z powyższego wynika więc, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem organu, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że zaświadczenie wystawione przez taki ośrodek jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Jak więc w związku z takimi unormowaniami należy postrzegać realizację zasady zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), gdy organ pozbawia stronę przyznanych jej uprawnień (w myśl art. 11 ust. 1 pkt 4 u.k.p. zdanie egzaminu państwowego warunkuje uzyskanie prawa jazdy), powołując się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego nadzoru właściwego starosty nad ośrodkiem szkolenia kierowców.

Wskazać również należy, że kwestia ochrony praw nabytych w przypadku uprawnień o charakterze publicznym (a więc wynikających z aktów organów administracji publicznej) nabiera szczególnego znaczenia. Trudno w takiej sytuacji, bez dokonania dogłębnej analizy wskazanych wcześniej przepisów, przejść do porządku nad tymi faktami i przyjmując ściśle formalistyczny punkt widzenia uznać, że fakt poświadczenia nieprawdy w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek szkolenia kierowców stanowi wystarczającą podstawę do unieważnienia egzaminu państwowego (w dalszej kolejności będzie to stanowić podstawę do odebrania uprawnień do kierowania pojazdami). Takie podejście pozostaje w oczywistej kolizji nie tylko z powołanymi wcześniej zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., lecz również z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, co w praktyce oznacza skierowany do szeroko pojmowanych organów władzy publicznej nakaz stanowienia i stosowania prawa w taki sposób, aby obywatel pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, iż podejmowane przezeń działania, sankcjonowane decyzjami tych organów, są legalne (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Instytucja unieważnienia egzaminu państwowego umożliwia realizację kompetencji nadzorczych marszałka województwa i reagowania na naruszenia przepisów prawa w procesie egzaminowania kandydatów na kierowców. Badając jednak wadliwość tego typu procesu i oceniając ujawnione nieprawidłowości, organ nie może zarazem zupełnie abstrahować od okoliczności związanych z powstaniem owej wadliwości ani też jej następstwami dla strony. Takiej ocenie służą, m.in. zasady ogólne k.p.a., które znajdują zastosowanie w każdym rodzaju postępowania przewidzianego kodeksem, o ile sama ustawa nie wyłącza lub nie ogranicza ich stosowania. W przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego brak jest takich ograniczeń. Tym samym, nawet uwzględniając art. 6 k.p.a., należało stwierdzić, że ocena okoliczności niniejszej sprawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą unieważnienie egzaminu, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym poglądy wyrażone w wyrokach NSA: z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2445/14 oraz z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 663/15, w tym pogląd, w myśl którego organy stosujące prawo - w tym sądy i organy administracji publicznej - są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim, takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa.

Jakkolwiek powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w odmiennych stanach faktycznych, jednakże wyrażona w nich ocena dotyczy, podobnie jak w niniejszej sprawie, charakteru oraz skutków wydawanego przez ośrodek szkolenia kierowców zaświadczenia z art. 27 ust. 4 u.k.p., w warunkach późniejszego stwierdzenia przez właściwy sąd poświadczenia nieprawdy w tym dokumencie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny dogłębnie rozważyć wskazane przez Sąd okoliczności i kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności zaś pod uwagę należy wziąć nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa, lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia musi bezwzględnie skutkować unieważnieniem egzaminu państwowego zdanego przez osobę, która nie posiadała wiedzy o sfałszowaniu dokumentacji. Nie zostało bowiem w postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nieodbyciem wymaganych zajęć. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. Co więcej, w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego przez skarżącą, z którego nie wynika, w jakich rodzajach zajęć uczestniczył kursant. Te kwestie wymagają więc oceny odnośnie wpływu na fakt dopuszczenia do egzaminu, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag dotyczących zasad ogólnych k.p.a.

Jeżeli wszystkich wątpliwości istotnych dla wyjaśnienia powyższych kwestii nie uda się rozwiać w toku ponownie prowadzonego postępowania, wówczas organy skorzystają z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).

Odnosząc się zaś do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ II instancji, należy zauważyć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 154 i następne k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz ma obowiązek rozstrzygnąć ją we własnym zakresie merytorycznie w ramach przedmiotu (rodzaju) sprawy. Organ odwoławczy nie może też ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu. Realizując w postępowaniu odwoławczym przypisane mu funkcje orzecznicze, organ odwoławczy nie jest pozbawiony kompetencji do dokonywania ustaleń faktycznych, wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy też przeprowadzania dowodów. Przeciwnie jest to jego obowiązek determinowany przyjętym modelem dwuinstancyjności postępowania, w ramach którego jest on instancją merytoryczną. Stąd w ocenie sądu zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie stanowi naruszenia prawa. Ponadto, należy zauważyć, że zmiana wskazanej podstawy prawnej przez organ odwoławczy była w istocie jedynie korektą kwalifikacji prawnej dokonaną na skutek powtórnej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną. Organ II instancji ponownie bowiem rozpatrzył zebrane w sprawie dowody i przeanalizował pod kątem prawnym przedmiot sporu. Zachowana została również tożsamość stron i przedmiotu rozstrzygnięcia. W ocenie sądu, zmiana kwalifikacji prawnej unieważnienia egzaminów państwowych na prawo jazdy kategorii B nie wpłynęła istotnie na wynik sprawy. Pomimo zmiany kwalifikacji prawnej, sytuacja prawna skarżącej w niniejszej sprawie pozostała bez zmian.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego, tj. kwotę 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, tj. czyli w kwocie 697 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200 i art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

eg