Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1069/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 390/19 w sprawie ze skargi D. G. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w ten sposób, że w komparycji wyroku w miejsce słów: "na decyzję" wpisuje słowa: "na postanowienie".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 390/19, oddalił skargę D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) – dalej: "u.o.g.r.l.", w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1945 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił uzgodnienia w zakresie spełnienia wymogów przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. przez projektowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce numer [...] o pow. 0.2272 ha, położonej w obrębie [...], gm. [...].

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. wystąpił o uzgodnienie ww. zamierzenia inwestycyjnego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o pow. 0.2272 ha, sklasyfikowana jest jako grunty orne kl. IIIb o pow. 0.1272 ha i tereny mieszkaniowe B o pow. 0.1000 ha. W uzasadnieniu do projektu decyzji ww. działka w planie ogólnym gminy [...], (który utracił ważność z mocy prawa) położona była w graniach terenu oznaczonego symbolem F23MN – tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, który objęty był zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej [...] z dnia [...] września 1985 r. oraz spełnia wymagania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Po analizie zgromadzonego materiału organ uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ planowana budowa budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą zmierza do innej zabudowy i nie mieści się w zakresie celów objętych planem, który utracił już swoją ważność z mocy prawa (zabudowa mieszkaniowa). Ustalić bowiem można warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym lub leśnym, pod warunkiem, że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło takie przeznaczenie w starym planie.

Organ wskazał, że z treści sporządzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka nr [...] spełnia łącznie warunki wynikające z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Organ ustalił również, że z załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotowy grunt położony jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Wskazano, że grunty te położone są w odległości odpowiednio: 71,42 m i 86,48 m. Organ stwierdził również, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako do całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem analizowanym - w rozumieniu u.p.z.p. - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość

Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, wynikające z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Planowana inwestycja jest możliwa po uprzednim przeznaczeniu tych gruntów na cele nierolnicze, dokonanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło zażalenia wniesionego przez D. G. od powyższego postanowienia. W ocenie SKO Starosta [...] prawidłowo wykazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Z akt sprawy, w szczególności z informacji uproszczonej z rejestru gruntów, wynika jednoznacznie, że działka objęta inwestycją stanowi m.in. grunty rolne klasy IIIb. Zdaniem Kolegium prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga zwrócenia uwagi na cel, na który zmiana przeznaczenia w uchylonym planie nastąpiła. Za dopuszczalne należy uznać ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazało Kolegium, skoro teren inwestycji był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, tj. na potrzeby zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, natomiast aktualnie planowana inwestycja polega na budowie budynku handlowo-usługowego, to nie można mówić o tożsamości tych celów. W konsekwencji należy ustalić, czy teren inwestycji stanowiący m.in. grunty rolne klasy III nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Konieczne dla możliwości ustalenia warunków zabudowy jest spełnienie wszystkich z czterech warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W rozpatrywanym przypadku grunty rolne klasy RIIIb nie leżą w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jedynie część działki leży w wymaganej odległości od drogi najbliższej drogi publicznej. Pozostała część działki stanowiąca m.in. grunty rolne klasy RIIIb nieobjęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, leży w większej odległości niż 50 m od drogi publicznej. W konsekwencji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l..

Skargę na powyższe postanowienie wniósł D. G. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 u.o.g.r.l. poprzez przyjęcie, że w przypadku, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne na przedmiotowym terenie nie mieści się w zakresie celu w "starym" miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania, a tym samym nie można uzgodnić warunków zabudowy dla tej inwestycji oraz art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną interpretację, skutkującą przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg położenie gruntu w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a także naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg położenie gruntu w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonego postanowienia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Jak wskazano w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o pow. 0.2272 ha sklasyfikowana jest jako grunty orne kl. RIIIb o pow. 0.1272 ha i tereny mieszkaniowe B o pow. 0.1000 ha. Jak wynika z analizy zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, działka nr [...] w planie ogólnym gminy [...], (który utracił ważność z mocy prawa) położona była w granicach terenu oznaczonego symbolem F23MN - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, który objęty był zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej [...] z [...].09.1985 r. Wskazać jednak trzeba, że zgoda dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ze wskazaniem funkcji mieszkaniowej. Planowana inwestycja dotyczy natomiast budowy budynku w zabudowie handlowo-usługowej. Jak wskazał Sąd meriti okoliczność ta stanowiła główne zagadnienie w niniejszej sprawie, ponieważ organy wskazywały, że taka sytuacja wyklucza możliwość uzgodnienia projektowanego przez skarżącą zamierzenia.

Sąd Wojewódzki podniósł, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga zwrócenia uwagi na cel, na który zmiana przeznaczenia w uchylonym planie nastąpiła. Za dopuszczalne należy uznać bowiem ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powoduje to, że wykorzystanie terenu na inny cel oznacza, iż teren ma status terenu, który przestał być "objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (...)" w rozumieniu przyjętym przez art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Wynika to z uzupełnienia wyniku wykładni językowej przepisu o wynik wykładni celowościowej, która każe złagodzenie skutku utraty mocy obowiązującej przez stare plany miejscowe w adekwatny sposób zharmonizować z potrzebą zapewnienia gruntom rolnym i leśnym odpowiedniej ochrony przed dowolną zmianą ich przeznaczenia. Ponadto Sąd Wojewódzki odniósł się do treści uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (ONSAiWSA 2013 r., nr 2 poz. 20), w którym wskazano, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utracił moc obowiązującą.

Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że zabudowa handlowo-usługowa nie mieści się w zakresie celu funkcji mieszkaniowej, o ile lokalny prawodawca tego nie wskaże wprost. Jeżeli zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na wskazanym terenie tylko funkcję mieszkaniową, to nie można wywodzić, że można na nim budować budynki w zabudowie handlowo-usługowej. Za dopuszczalne należy uznać bowiem ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jedynie jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej Sąd meriti wskazał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki jako całości, a nie tylko tej części, która będzie faktycznie zabudowana w wyniku realizacji inwestycji. Na etapie wydawania decyzji nie rozstrzyga się, która część działki zostanie przeznaczona faktycznie pod zabudowę. Terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Wobec powyższego w sprawie niniejszej teren całej działki powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, aby możliwe było uznanie za spełniony warunku zawartego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W konsekwencji, brak łącznego spełnienia warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l. oznacza, że teren inwestycji wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi co do przeznaczenia na cele nierolnicze, a to powoduje, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarzuty skargi były niezasadne, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne na przedmiotowym terenie nie mieści się w zakresie celu w "starym" miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania, a tym samym nie można uzgodnić warunków zabudowy dla tej inwestycji, podczas gdy treść powyższego przepisu wymienia jedynie przesłankę zgody na "odrolnienie" gruntu, bez wskazania konieczności tożsamości celów, na które działka ma być wykorzystana;

b) art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie, że przeznaczenie przedmiotowego gruntu na cele nierolne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania zarówno art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak również art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., które pozwalają na odstąpienie od obowiązku uzyskania takiej zgody;

c) art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że każda część działki musi się znajdować w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, podczas gdy wystarczającym do zastosowania w/w przepisu jest wskazanie, ze droga publiczna znajduje się w odległości nie większej niż 50 m co najmniej od granicy działki, będącej przedmiotem wniosku.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonaniem wykładni przepisu na niekorzyść strony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Strona skarżąca podnosi zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, zatem sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź po drugie, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym przypadku, strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inaczej mówiąc, w części pierwszej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. chodzi o sytuacje, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do stwierdzenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ta część przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie nakłada takiego obowiązku, a więc istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody właściwego organu. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia pojęcia: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Takie sformułowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nawiązujące do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., oznacza, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mamy do czynienia z przedmiotowym określeniem terenu. Przedmiotowe określenie terenu świadczy o tym, że ustawodawca dla celów planowania przestrzennego – w ślad za przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wyróżnił dwie kategorie terenów: 1) tereny wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i 2) tereny nie wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Wyjaśnienie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymusza nawiązanie do przepisów u.o.g.r.l., albowiem przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb uzyskania takiej zgody. Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z ust. 2a powołanego artykułu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m. od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Jak wynika z załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowy grunt położony jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Wskazano bowiem, że grunty te położone są w odległości odpowiednio: 71,42 m i 86,48 m. Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Przepis ten nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2328/14, LEX nr 2108482).

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., sygn. II OSK 261/16 (LEX nr 2404341), prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga zwrócenia uwagi na cel, na który zmiana przeznaczenia w uchylonym planie nastąpiła. Za dopuszczalne należy uznać bowiem ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powoduje to, że wykorzystanie terenu na inny cel oznacza, iż teren ma status terenu, który przestał być "objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (...)" w rozumieniu przyjętym przez art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Wynika to z uzupełnienia wyniku wykładni językowej przepisu o wynik wykładni celowościowej, która każe złagodzenie skutku utraty mocy obowiązującej przez stare plany miejscowe w adekwatny sposób zharmonizować z potrzebą zapewnienia gruntom rolnym i leśnym odpowiedniej ochrony przed dowolną zmianą ich przeznaczenia. Nadto również we wspominanej wcześniej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, wskazano, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą.

W przedmiotowej sprawie w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o pow. 0.2272 ha sklasyfikowana jest jako grunty orne kl. RIIIb o pow. 0.1272 ha i tereny mieszkaniowe B o pow. 0.1000 ha. Jak wynika z analizy zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, działka nr 160 w planie ogólnym gminy [...] (który utracił ważność z mocy prawa) położona była w granicach terenu oznaczonego symbolem F23MN - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, który objęty był zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1985 r. Wskazać jednak trzeba, że zgoda dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ze wskazaniem funkcji mieszkaniowej. Planowana inwestycja dotyczy natomiast budowy budynku w zabudowie handlowo-usługowej. Tym samym uznać należy, że zabudowa handlowo-usługowa nie mieści się w zakresie celu funkcji mieszkaniowej, o ile lokalny prawodawca tego nie wskaże wprost. Jeżeli zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na wskazanym terenie tylko funkcję mieszkaniową, to nie można wywodzić, że można na nim budować budynki w zabudowie handlowo-usługowej.

Z uwagi na powyższe niezasadne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Za całkowicie niezrozumiały uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a., który to zarzut został po pierwsze wadliwie sformułowany, gdyż przepis ten zawiera zarówno paragrafy jak i punkty, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, jaką jednostkę redakcyjną tego przepisu zaskarża, a po drugie przepis ten dotyczy bezczynności organu, której nie dotyczy przedmiotowe postępowanie.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. orzekł o sprostowaniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w którego sentencji omyłkowo wpisano błędne oznaczenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.