Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1010/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. c), art. 92 ust. 1 i 4, art. 6 ust. 1, arty. 5, art. 4 pkt 11, art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2 i par. 3, art. 206, art.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 18  ust. 1 pkt 1 lit. a), par. 6 pkt  5
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu w uchylonej części; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c), a także art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także u.t.d.) w zw. z Lp. 1.2 oraz Lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą J. J. – prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą D. w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 13.000 (trzynaście tysięcy) złotych - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2009 r. w W., na Pl. [...] inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli pojazd marki [...]o nr rej. [...], który prowadził zatrudniony przez skarżącą kierowca M. L. Podczas kontroli kierowca okazał prawo jazdy, dowód osobisty, ubezpieczenie OC, badania lekarskie i orzeczenie psychologiczne, oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na skarżącą J. J.. Ponadto stwierdzono, iż na dachu zatrzymanego do kontroli samochodu umocowane było urządzenie techniczne w postaci transparentu z oznaczeniem [...] oraz numerem telefonu [...]. Przesłuchany w toku kontroli kierowca zeznał, iż jest zatrudniony w firmie D. prowadzonej przez skarżącą J. J., a ponadto potwierdził, że na dachu pojazdu zamontowane jest urządzenie z napisem [...]. Kierowca stwierdził również, że w dniu kontroli wykonywał jeden kurs, co potwierdza paragon fiskalny dobowy.

W toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną i kserograficzną okazanych dokumentów, która stanowi załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2009 r. (k.1-12 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego, pouczając przedsiębiorcę o przysługujących mu prawach strony.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego - stwierdziła, iż organ administracji nie zgromadził dowodów, z których wynikałoby, że w dniu kontroli strona wykonywała przewóz okazjonalny osób. Strona skarżąca podniosła okoliczność, iż podczas kontroli w pojeździe nie było żadnej osoby poza kierowcą. Ponadto strona podkreśliła, iż z zeznań kierowcy nie wynika okoliczność przewozu konkretnej osoby. W dalszej części pisma strona zarzuciła organowi, iż protokół kontroli sporządzono bez należytej staranności z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 68 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca stwierdziła, iż protokół sporządzony przez organ administracji nie jest wiarygodnym dowodem na okoliczność wykonywania przez stronę przewozów okazjonalnych. Skarżący przedsiębiorca podniósł ponadto, iż wbrew ustaleniom organu na dachu nie znajdowała się lampa ani też urządzenie techniczne w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Strona wniosła ponadto o przesłuchanie w charakterze świadka pasażerów, którzy w dniu kontroli mieli być przewożeni w imieniu strony pojazdem, a ponadto o przeprowadzenie ponownych oględzin pojazdu i dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy urządzenie techniczne zamontowane na pojeździe było lampą lub innym urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

W toku postępowania, w wyniku odpowiedzi na zapytania [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, wpłynęły do organu I instancji pisma Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k. 30 i k.37 akt administracyjnych), w których Urząd ten poinformował, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie był na dzień [...] czerwca 2009 r. zgłoszony przez skarżącego przedsiębiorcę do licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji poinformował skarżącą, iż w wyniku ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego uzupełnia zarzuty o nowe naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, pouczając stronę o przysługujących jej prawach.

W wyniku rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c), a także art. 92 ust. 1 i ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z Lp. 2.1 i Lp. 2.9 pkt 3 załącznika do u.t.d., wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję nr [...], którą nałożył na skarżącą J. J. karę pieniężną w łącznej wysokości 13.000 złotych, w tym karę 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz karę 5.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż z akt sprawy, w tym przede wszystkim z informacji udzielonej przez Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] - wynika, że skarżący przedsiębiorca wykonywał w dacie kontroli transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Ustosunkowując się z kolei do drugiego z postawionych w toku kontroli zarzutów, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż z dokumentacji fotograficznej, która została wykonana w czasie kontroli wynika, że na dachu pojazdu umieszczone zostało urządzenie techniczne z napisem [...]. Organ uznał, że umieszczenie takiego urządzenia wypełnia znamiona zakazu wyrażonego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Organ, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki w sprawach sygn. akt VI SA/Wa 1886/08, VI SA/Wa 647/08, oraz VI SA/Wa 653/08) – stwierdził, iż w świetle przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. należy przyjąć, że urządzeniem technicznym jest każdy przedmiot zamieszczony trwale na dachu pojazdu, który przypomina swoim wyglądem urządzenie umieszczone na dachu taksówek, bądź może wprowadzać konsumentów w błąd co do charakteru wykonywanego przewozu i sugeruje, że pojazd jest taksówką. Zdaniem organu owo urządzenie jest uznawane przez potencjalnych klientów jako znak rozpoznawczy przewoźnika ze względu na powszechność używania tego urządzenia na pojazdach przedsiębiorców taksówkowych. Organ ustosunkował się ponadto do pozostałych zarzutów strony, a także uzasadnił swoje stanowisko odnośnie nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej.

Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, strona zarzuciła, iż sporna decyzja organu I instancji została sporządzona i podpisana przez inspektora, który przeprowadził kontrolę drogową. Zdaniem skarżącego przedsiębiorcy, zgodnie z art. 24 k.p.a. w takiej sytuacji pracownik organu administracji publicznej podlega z urzędu wyłączeniu od udziału w sprawie. Ponadto strona uznała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 75 oraz art. 56 ust. 1 u.t.d. Strona zarzuciła, iż przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego jest niezgodny z ww. przepisami ustawy o transporcie drogowym i wykracza poza umocowanie ustawowe do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania przez organ administracyjny w celu nałożenia kary pieniężnej. Strona wskazała, iż w art. 75 u.t.d. znajduje się zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli. Skarżąca zarzuciła także, iż organ administracyjny nałożył przedmiotową karę z pominięciem przesłanki wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego. Skarżący przedsiębiorca podniósł w odwołaniu, iż w zatrzymanym pojeździe, poza kierowcą, nie znajdowała się żadna osoba. Zdaniem strony pozostałe, zgromadzone w postępowaniu, dowody nie pozwalają na przyjęcie, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewozy osób. Strona zarzuciła również zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego z uwagi na przesłuchanie kierowcy, jako osoby reprezentującej skarżącego przedsiębiorcę, w charakterze świadka, co naruszyło prawo strony do obrony jej stanowiska w toku postępowania. Powyższe oznacza, że organ kontroli przesłuchał kierowcę w charakterze świadka oraz ustalił istotne okoliczności warunkujące odpowiedzialność skarżącego za uchybienia wskazane w u.t.d. z naruszeniem uprawnień, które posiada strona postępowania, już na etapie postępowania kontrolnego. Skarżący wskazał bowiem, iż z § 6 ust. 5 cyt. rozporządzenia wynika, że organ kontroli w pierwszej kolejności powinien zebrać materiał dowodowy w sprawie, a dopiero w ostateczności po wyczerpaniu środków dowodowych lub wobec ich braku przesłuchać skarżącego w charakterze strony, lecz w żadnym wypadku nie miał uprawnienia do przesłuchiwania kierowcy (będącego przedstawicielem strony) w charakterze świadka. Powyższe naruszenie przepisów postępowania – zdaniem skarżącej - miało wpływ na jego wynik, bowiem skutkowało ustaleniem okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego przedsiębiorcę z naruszeniem uprawnień przysługujących stronie postępowania kontrolnego. Powyższa wada powoduje, zdaniem strony, konieczność uchylenia zaskarżanej decyzji oraz ustalenie przesłanek odpowiedzialności skarżącego za naruszeniem art. 5 ust. 1 oraz 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., z uwzględnieniem uprawnień skarżącego przedsiębiorcy wynikających z faktu, iż od początku tego postępowania posiada status strony (art. 86 k.p.a.). Strona zarzuciła również, iż organ nie ustalił faktu przewozu jakiejkolwiek osoby, powołując się przy tym na wadliwie zebrane dowody. Niezależnie od powyższego strona powołała się na okoliczności, które – jej zdaniem – świadczą o niezgodności przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z przepisami Konstytucji RP oraz unormowaniami innych aktów normatywnych, a ponadto z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. a) i c), art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z Lp. 2.1 i Lp. 2.9 pkt 3 załącznika do u.t.d. - utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż argumenty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu II instancji zarzuty wskazujące na naruszenie art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. nie są uzasadnione, bowiem między inspektorem dokonującym kontroli, a kontrolowanym podmiotem nie powstaje stosunek prawny, który mógłby mieć wpływ na prawa i obowiązki kontrolującego. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż nie są trafne argumenty strony dotyczące braku możliwości wykorzystania wyników kontroli do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, iż obowiązujące w chwili kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (w cytowanym przez skarżącego § 11 ust. 1), jak i obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2009 r. Nr 145, poz. 1184) w § 4 ust. 1 stanowi, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca w art. 92a ust. 3 i 4 oraz 93 ust. 8 u.t.d. wprost natomiast określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli dają przepisy ustawowe, a zatem kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 u.t.d. jest bezprzedmiotowa. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż przyjęcie argumentacji strony skarżącej doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której Inspekcja Transportu Drogowego uprawniona do przeprowadzenia kontroli nie miałaby możliwości wykorzystania jej wyników. Rozwiązanie takie byłoby - zdaniem organu - sprzeczne z celem ustanowionych przepisów. W opinii organu II instancji nie budzi wątpliwości fakt, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Organ stwierdził, iż o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Zdaniem organu odwoławczego przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. W opinii organu powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. Zatem, zdaniem organu, okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się, poza kierowcą, żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu - nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Organ wskazał, iż podczas kontroli wykonano wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Z wyżej opisanego wydruku nie wynika wprawdzie, jak wskazał organ, jakiego rodzaju usługa transportowa została wykonana, niemniej mając na uwadze okoliczności sprawy, organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom, że wykonana w pojeździe usługa nie dotyczyła przewozu osób. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób pojazdem niezgłoszonym do licencji, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż postępowanie wyjaśniające wszczęte po przeprowadzeniu kontroli drogowej wykazało, iż pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie był na dzień kontroli zgłoszony do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...], co – zdaniem organu – potwierdza pismo Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znajdujące się w aktach sprawy. Odnosząc się z kolei do drugiego ze stwierdzonych naruszeń, organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w dniu kontroli na dachu zatrzymanego pojazdu zamontowane było urządzenie techniczne – baner reklamowy z napisem [...]. Według organu potwierdzają to jednoznaczne wyniki kontroli, a także zeznania kierowcy pojazdu. Organ ustosunkował się ponadto do zarzutów strony dotyczących niekonstytucyjności uregulowania ustawowego zawartego w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Skarżący przedsiębiorca, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w której zarzucił organom obu instancji:

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności poprzez:

1) naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust 5 ustawy o transporcie drogowym – bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, zaś art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c) cyt. ustawy na podstawie protokołu kontroli. Ponadto – zdaniem strony - obecnie w art. 89 ust. 5 u.t.d. ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie na podstawie w/w dokumentu,

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo nieustalenia przez ten organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, a także przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącego za naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d,

3) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego - poprzez ustalenie rodzaju usługi, wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy powyższy dowód przeprowadzono z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie kontroli drogowej cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż powyższy kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącego przedsiębiorcę i w tej sytuacji mógł zostać przesłuchany wyłączenie w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów. W konsekwencji – zdaniem skarżącej – powołanie się na dowód z przesłuchania go w charakterze świadka, jako dowód sprzeczny z § 6 ust. 4 i 5 w/w rozporządzenia, ma wpływ na wynik postępowania z uwagi na naruszenie art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.,

4) naruszenie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. - poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy została ona wydana przez Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, z której sporządzono protokół będący podstawą wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji zgodnie wyżej cytowanym art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.,

5) naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz 124 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. - poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 oraz 80 k.p.a., gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał fakt wykonania usługi przewozowej oraz okoliczność wykonania w dacie kontroli przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony, podczas, gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie oraz oddalił wnioski dowodowe strony, a także

- naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez:

7) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. - poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie,

8) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.2 załącznika do tej ustawy - poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej w dniu [...] czerwca 2009 r. wykonywano transport drogowy osób pojazdem niezgłoszonym do licencji, podczas gdy z akt licencji nr [...], które znajdują się w siedzibie Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] - wynika okoliczność, że skontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji przez skarżącą w dniu [...] maja 2009 r.,

9) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia, na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącego przedsiębiorcę,

10) naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z w/w przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W konsekwencji powyższych uchybień skarżąca wniosła o:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

2) o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie, sygn. akt Ts 224/09, w zakresie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym,

3) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych,

5) dopuszczenie – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodów uzupełniających wskazanych szczegółowo w treści uzasadnienia skargi – na okoliczność wykonywania transportu drogowego w dacie kontroli pojazdem zgłoszonym do licencji nr [...] posiadanej przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi strona, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuty - wskazała dodatkowo, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego, powołując się wyłącznie na pisma z Urzędu [...], bezpodstawnie przyjęły, że skarżąca wykonywała transport pojazdem niezgłoszonym do licencji, co w konsekwencji - zdaniem strony - oznacza, że nie było żadnych podstaw do nałożenia kary w wysokości 8.000 złotych. Jednocześnie skarżąca wskazała, że potwierdzeniem tego, iż w dacie kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] był pojazdem zgłoszonym do licencji, są akta administracyjne dotyczące licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, które znajdują się w siedzibie organu, który udzielił licencji, a więc w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...]. Strona zarzuciła, iż organ wydający decyzję o nałożeniu kary w tym zakresie, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie sprawdził listy pojazdów zgłoszonych do licencji. Strona skarżąca powołała się w tym zakresie na swoje pismo z dnia [...] maja 2009 r. skierowane do Prezydenta [...] – Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] oraz na listę eksploatowanych pojazdów, stanowiącą załącznik do tego pisma, z których - w jej ocenie – wynika jednoznacznie, że w/w pojazd marki [...] o nr rej. [...] widniał jako pojazd zgłoszony do licencji (strona wskazała na poz. 18 w/w wykazu pojazdów). W konsekwencji skarżąca zarzuciła, że – wbrew niedokładnym ustaleniom organu – brak jest jakichkolwiek podstaw do zarzucenia naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d. w zw. z Lp. 1.2 załącznika do tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów dotyczących kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych - stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. Organ odnosząc się do przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego wskazał jedynie, iż z pism Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r., znajdujących się w aktach sprawy - wynika, że kontrolowany pojazd należący do strony skarżącej nie został zgłoszony do licencji skarżącej J. J.

W wydanym na rozprawie w dniu [...] października 2010 r. postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego.

Jednocześnie w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Sąd wydał na rozprawie postanowienie, na podstawie którego oddalił wskazany w skardze wniosek strony o dopuszczenie dowodów na okoliczność wykonywania w dacie kontroli transportu drogowego pojazdem zgłoszonym do posiadanej przez stronę licencji nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. J. zasługuje na uwzględnienie jedynie w części, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. naruszają prawo wyłącznie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

W pozostałej części, a więc w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i nałożonej z tego tytułu kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych (na podstawie Lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym) należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w tej części podlega oddaleniu.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji, Sąd w pierwszej kolejności dokonał analizy rozstrzygnięć organów Inspekcji Transportu Drogowego w części dotyczącej kary za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Otóż, według Sądu, przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. - nie naruszają we wskazanej wyżej części zarówno przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w tym przede wszystkim art. 18 ust. 5 lit. c) w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 tej ustawy, jak również unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, iż rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uzasadnionych podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Wniosek ten skarżąca motywowała toczącym się pod sygnaturą TS 224/09 postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczącym stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 18 ust. 5 u.t.d., stanowiących w niniejszej sprawie materialnoprawną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącego przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może zawiesić postępowanie". O zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu Sądu.

W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – zawieszenie postępowania nie jest celowe, skoro strona skarżąca posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją przepisy prawa. Zarówno bowiem przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak też ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania (vide: art. 145a k.p.a. oraz art. 270 i nast. p.p.s.a.).

Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia w sprawie przepisów art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 cyt. ustawy z Konstytucją RP. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 tej ustawy, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy. Zdaniem Sądu postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 ustawy zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Ponadto, sama zasada wolności działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09).

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję RP formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak m.in. L. Garlicki /w:/ Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 5, LIBER, Warszawa 2001, s. 94 i nast.).

Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Według art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że organy administracji obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli, tj. [...] czerwca 2009 r. skarżący przedsiębiorca wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem polegającym na naruszeniu zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w Lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Sporny przewóz był wykonywany przez kierowcę M.L., zatrudnionego w przedsiębiorstwie skarżącej.

W ocenie Sądu, zarówno kontrola jak i przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone w dniu [...] czerwca 2009 r. naruszenia, jest J. J. – adresat zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

W świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy).

Zdaniem Sądu regulacja zawarta w art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką - oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 cyt. ustawy, zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 ww. ustawy. Oznacza to, że w ustawie o transporcie drogowym istnieje wyraźny podział na przewozy okazjonalne i wykonywane taksówką (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 355/09).

Należy wskazać, iż konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W ocenie Sądu zarzuty skargi, podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego są nietrafne. Okoliczności te ustalone zostały w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych przede wszystkim w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2009 r. Z przedmiotowego protokołu i załączonego do niego materiału fotograficznego wyraźnie wynika, że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne – baner reklamowy z napisem [...] oraz numerem telefonu [...], a więc organy miały prawo uznać, iż skarżący przedsiębiorca wykonywał przewóz okazjonalny z naruszeniem zakazu określonego w przepisie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Ustalenia te znajdują również potwierdzenie w zeznaniach kierowcy, przesłuchanego w charakterze świadka w dniu [...] czerwca 2009 r.

Należy dodać, że w świetle przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) cyt. ustawy nie ma znaczenia po co urządzenie to zostało zainstalowane i czy było ono podłączone do instalacji elektrycznej, albowiem celem tej regulacji prawnej jest zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, albowiem tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń. Innymi słowy, celem omawianego unormowania jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywania transportu drogowego tak jak taksówką.

Należy zauważyć, iż powyższy pogląd konsekwentnie podziela Naczelny Sąd Administracyjny, który w swym orzecznictwie zauważa, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest – zdaniem NSA - wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki w przypadku, gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym. W ocenie NSA ratio legis wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930). Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w swym orzecznictwie, że wprowadzając omawiane zakazy ustawodawca posłużył się pojęciami "taksometr" oraz "lampa lub inne urządzenie techniczne" nie definiując tych pojęć. Zdaniem NSA interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., wskazówek dla wykładni użytych zwrotów (podobnie, jak przy pojęciu "taksometru") należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. NSA wyraźnie wskazał, iż zakazy te wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, zdaniem NSA, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega również to, że przepisy aktu wykonawczego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262) w rozdziale 7 określają warunki dodatkowe dla taksówek i w rozważanym zakresie stanowią o dodatkowym świetle rozmieszczonym na dachu (§ 24 ust.1 pkt 8 lit. a), dodatkowych lampach (§ 24 ust. 3 pkt 1) umieszczonych na dachu, określając w obu wypadkach warunki, jakie musi spełniać dodatkowe światło czy dodatkowa lampa, między innymi w zakresie połączenia elektrycznego. Brak jest jednak podstaw prawnych, jak stwierdził NSA, aby przy wykładni pojęć użytych w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nadanie im odpowiedniej treści wiązać w wymogami prawnymi wynikającymi z tego rozporządzenia. Sankcjonowane - według NSA - nie jest bowiem nieodpowiadające wymogom umieszczenie na dachu taksówki dodatkowego światła czy też dodatkowej lampy, lecz umieszczenie lampy lub innego urządzenia technicznego na pojeździe, niebędącym taksówką, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, wykonującym przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., II GSK 638/09).

Reasumując, umieszczony na dachu kontrolowanego pojazdu baner z napisem [...] i numerem telefonu [...] wypełnia dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Nie budzi wątpliwości fakt, że przedmiotowy baner jest urządzeniem technicznym, a jego umieszczenie na dachu pojazdu wymagało zamontowania. Bez wątpienia dla osób nieznających problematyki związanej z transportem drogowym osób, skorzystanie z usługi przewozu pojazdem oznaczonym w ten sposób jest równoznaczne ze skorzystaniem z usługi przewozu taksówką. Inaczej mówiąc, przeciętny klient korzystający z usługi przewozu tak oznaczonym pojazdem jest pewien, że przewóz ten wykonuje licencjonowany taksówkarz.

Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznanie kierowcy oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, bez konieczności potwierdzania go innymi dowodami.

Sąd stoi na stanowisku, iż strona nie ma również racji, podważając zasadność przesłuchania w toku kontroli w charakterze świadka kierowcy pojazdu. Fakt, iż kierowca został przesłuchany w charakterze świadka, bez obecności strony skarżącej, nie ma jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla wiarygodności jego zeznań. Został on pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Dodatkowo wskazać należy, iż w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności, które mogłyby podważyć wiarygodność złożonych zeznań. Ponadto zeznania te zostały odebrane przez inspektora prawidłowo, albowiem – w świetle regulacji zawartych w u.t.d. – nie ma wymogu powiadamiania strony o przesłuchaniu kierowcy podczas kontroli przeprowadzanej na drodze.

Sąd, rozpatrując sprawę, doszedł do przekonania, iż zarzut przyjęcia przez organ błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy i wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym - jest bezpodstawny.

Zdaniem skarżącego przedsiębiorcy, zarobkowy przewóz osób (przyjęty przez organy obu instancji za zaistniały) nie wynika wprost z zebranego materiału dowodowego w sprawie, bowiem organ nie przesłuchał osób, które były przewożone w tym dniu.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów strony, należy - w opinii Sądu - stwierdzić, iż - wbrew stanowisku skarżącej - okoliczność wykonywania przewozu osób została udokumentowana przede wszystkim zeznaniem samego kierowcy samochodu. Skoro, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zasadne było więc przeprowadzenie dowodów z zeznań skarżącego (kierowcy), zdjęć fotograficznych, czy też wydruku z kasy fiskalnej zainstalowanej w kontrolowanym samochodzie – gdyż dowody te mogły przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącego zakazu zawartego w przepisie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

W tej sytuacji uznać należy, iż wykonywanie zarobkowego przewozu osób przez skarżącego przedsiębiorcę zostało w toku postępowania administracyjnego udokumentowane wskazanymi dowodami i nie zachodziła jakakolwiek potrzeba przeprowadzania dowodów dodatkowych w postaci przesłuchania w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona pojazdem.

Przechodząc do rozważań dotyczących zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., przez inspektora transportu drogowego, który skontrolował ww. pojazd i sporządził protokół kontroli, podkreślić należy, że przepisy te wyłączają pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, względnie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Obie te podstawy nie dotyczą inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, jako osoby, która wykonuje kontrolę i sporządzając protokół uczestniczy w procesie decyzyjnym organu, którego jest pracownikiem, którym organ posługuje się w realizowaniu powierzonych ustawą zadań. W świetle art. 56 u.t.d. inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 i nast. u.t.d., tj. za naruszenia związane z wykonywaniem przewozu drogowego. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (por. też art. 93 tej ustawy). Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż powód wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron, zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania jako świadek lub został powołany jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię, względnie był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W tej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie dotyczyła podpisującego decyzję pierwszoinstancyjną inspektora, który wcześniej przeprowadził kontrolę ww. pojazdu skutkującą wydaniem decyzji administracyjnej. W szczególności, jako dokonujący kontroli, inspektor nie może być uznawany za jej świadka – jak wywodzi bezpodstawnie skarżący w uzasadnieniu skargi.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby stronie skarżącej ograniczano w jakikolwiek sposób możliwość wyrażania stanowiska w sprawie, bowiem organ I instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

Reasumując, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu 23 czerwca 2009 r. przez skarżącego przedsiębiorcę z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisów art. 18 ust. 5 lit. c) i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9. pkt 3 załącznika do tej ustawy, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych.

Zdaniem Sądu organy obu instancji, dokonując w tej części prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzasadniły swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wspomnianej kary pieniężnej, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do oceny legalności rozstrzygnięć organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji w pozostałym zakresie, a więc w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając sporne decyzje organy te dopuściły się we wskazanej części - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Według Sądu organy obu instancji w konsekwencji powyższych uchybień nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście strona skarżąca wykonywała w dniu kontroli sporny transport pojazdem, który nie był zgłoszony do właściwej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.

Tym samym organy administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornych rozstrzygnięć we wskazanej części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych.

Organ zarzucił stronie skarżącej, iż dopuściła się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, a więc naruszenia określonego w przepisie Lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż postępowanie wyjaśniające wszczęte po przeprowadzeniu kontroli drogowej wykazało, iż pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie był na dzień kontroli zgłoszony do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...], co – zdaniem organu – potwierdza pismo Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znajdujące się w aktach sprawy.

Z kolei strona skarżąca zarzuciła w skardze, iż organ, powołując się wyłącznie na w/w pismo z Urzędu [...], bezpodstawnie przyjął, że skarżąca wykonywała transport pojazdem niezgłoszonym do licencji, co w konsekwencji – jej zdaniem – oznacza, że nie było żadnych podstaw do nałożenia kary. Jednocześnie skarżąca wskazała, że potwierdzeniem tego, iż w dacie kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] był pojazdem zgłoszonym do licencji, są akta administracyjne dotyczące licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, które znajdują się w siedzibie organu, który udzielił licencji, a więc w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...]. Strona zarzuciła, iż organ wydający decyzję o nałożeniu kary w tym zakresie, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie sprawdził listy pojazdów zgłoszonych do licencji. Strona skarżąca powołała się na swoje pismo z dnia [...] maja 2009 r. skierowane do Prezydenta [...] oraz na listę eksploatowanych pojazdów, stanowiącą załącznik do tego pisma, z których wynika, że w/w pojazd marki [...] o nr rej. [...] widniał jako pojazd zgłoszony do licencji (poz. 18 wykazu pojazdów). W konsekwencji skarżąca wskazała, że – wbrew niedokładnym ustaleniom organu – brak jest podstaw do zarzucenia jej naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d. w zw. z Lp. 1.2 załącznika do tej ustawy.

Należy zauważyć, iż organ, ustosunkowując się do wskazanych zarzutów w odpowiedzi na skargę, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że nie znajdują one uzasadnienia, nie podejmując przy tym jakiejkolwiek próby merytorycznej polemiki z argumentami strony skarżącej. Organ odnosząc się do przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego, istotnego dla oceny zastosowania w niniejszej sprawie norm prawa materialnego, wskazał jedynie, iż z pism Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r., znajdujących się w aktach sprawy - wynika, że kontrolowany pojazd należący do skarżącej nie został zgłoszony do licencji udzielonej J. J.

Warto w tym miejscu wskazać, iż Sąd nie mógł uzyskać od pełnomocnika organu, a także od samej strony skarżącej, żadnych dodatkowych wyjaśnień na rozprawie w dniu 18 października 2010 r., gdyż na ową rozprawę obie strony nie stawiły się.

W ocenie Sądu brak jednoznacznego ustosunkowania się przez organ w postępowaniu odwoławczym do kwestii przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów, mających świadczyć o prawidłowym zgłoszeniu przez stronę do licencji pojazdu marki [...] o nr rej. [...], nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do stricte merytorycznych zarzutów skargi i wypowiedzenie się pod względem materialnoprawnym co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia w części dotyczącej nałożenia kry pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie okoliczności zgłoszenia spornego pojazdu do licencji, należałoby uznać, iż brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ukarania strony za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem, o którym mowa w Lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W niniejszej sprawie należy podzielić więc zarzut skarżącej, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego, dokonując oceny istnienia przesłanek koniecznych do ukarania w/w karą pieniężną, wbrew ustawowym obowiązkom - nie przeprowadziły wszechstronnej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając się ewidentnego naruszenia przepisów m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Otóż należy wskazać, że z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, to organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Podstawowe zasady postępowania dowodowego, a zwłaszcza wspomniana zasada oficjalności, kładą nacisk na aktywną rolę organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika z tego, że zasadniczy ciężar dowodu spoczywa na organie administracyjnym (tak m.in. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II, t. 3 i 7 oraz cyt. tam literatura i orzecznictwo).

Zdaniem Sądu z oczywistych względów obowiązku organu administracji publicznej gromadzenia materiału dowodowego nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (prawdziwości lub fałszywości twierdzeń o faktach). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają jednakże na strony obowiązku analogicznego do przewidzianego w art. 232 k.p.c., zgodnie z którym strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne (tak również: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2007, oraz cyt. tam literatura i orzecznictwo).

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą dowodów na okoliczność zgłoszenia na datę kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] do licencji.

Ograniczenie się przez organ odwoławczy do wskazania wyłącznie wcześniejszych pism Urzędu [...], bez podjęcia jakiejkolwiek próby wyjaśnienia ich wartości dowodowej w kontekście przeciwstawionego przez stronę materiału, należy ocenić jako niewystarczające.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Minister Sprawiedliwości z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że skarżąca nie zgłosiła w/w pojazdu do licencji, a w wyniku tych wadliwości postępowania - przedwcześnie, a zatem błędnie, ukarał ją karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych.

W tej sytuacji uznać należy, że organ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie powinien ograniczać się tylko i wyłącznie do wcześniejszych pisemnych informacji uzyskanych z Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...], lecz winien dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącą dla wykazania braku podstaw do nałożenia wspomnianej kary, a następnie nie tylko przedstawić dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organy Inspekcji Transportu Drogowego do przywołanego przez stronę skarżącą materiału dowodowego i wysnutych z niego argumentów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności spornych decyzji organów administracji publicznej.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej za dane naruszenia szczegółowo opisane w ustawie o transporcie drogowym.

Wyraźnie należy przy tym wskazać, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy Inspekcji Transportu Drogowego zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o transporcie drogowym, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organy winny przy tym ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów skarżącej, mających – w jej ocenie - świadczyć o braku podstaw do nałożenia kary określonej w Lp. 1.2 załącznika do u.t.d.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organów obu instancji naruszyło przepisy prawa w stopniu dającym pełną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej omówionej wyżej kary pieniężnej w wysokości 8.000,- złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. wnioski dowodowe skarżącej, zgłoszone w skardze, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

W tej sytuacji Sąd uznał, że zawnioskowane przez stronę skarżącą dowody winny być przeprowadzone przez organy Inspekcji Transportu Drogowego w toku ponownego postępowania administracyjnego, o ile organy te uznają, kierując się wytycznymi Sądu, że wskazane przez stronę materiały służyć będą prawidłowemu rozstrzygnięciu sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził w punkcie 3 niniejszego orzeczenia, że decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu jedynie w uchylonej części, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Z uwagi na częściowe jedynie uwzględnienie skargi, Sąd - orzekając o zwrocie kosztów postępowania - oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).