Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 995/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XIX/159/2020 Rady Gminy Wieprz z dnia 28 października 2020 roku w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Wieprz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 30, 2. zasądza od Gminy Wieprz na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XIX/159/2020 Rady Gminy Wieprz z dnia 28 października 2020 roku zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wieprz, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 2 pkt 30 ww. uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W skardze zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit. c) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie lokalizacji miejsc parkingowych lub postojowych dla terenów 6P.8 oraz od 6P.13 do 6.P18 na innych terenach, do których użytkownicy terenów 6P.8 oraz od 6P.13 do 6P.18 mają tytuł prawny pod warunkiem zgodności z ustaleniami w zakresie przeznaczenia podstawowego lub dopuszczalnego tych terenów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w kwestionowanym zapisie § 2 pkt 30 ww. uchwały Rady Gminy Wieprz Nr XIX/159/2020 z dnia 28 października 2020 r. wprowadzono zapis, na mocy którego w uchwale Nr XXXVII/313/18 Rady Gminy Wieprz z dnia 30 maja 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wieprz w § 21 ust. 3 pkt 9 po lit. c - dodano pkt 10 o następującym brzmieniu:

"10) miejsca parkingowe lub postojowe, o których mowa w pkt 9 lit. a i b, określone dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 6P.8 oraz od 6P.13 do 6P.18 mogą być lokalizowane na innych terenach, do których użytkownicy terenów 6P.8 oraz od 6P.13 do 6P. 18 mają tytuł prawny pod warunkiem zgodności z ustaleniami w zakresie przeznaczenia podstawowego lub dopuszczalnego dla tych terenów."

W opinii Wojewody zaproponowana zmiana nie odpowiada wymogom określenia miejsc parkingowych. W tym zakresie wskazano na art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz z § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazuje ustalenie wskaźników miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Natomiast § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że określone na nowo zasady obsługi parkingowej dopuszczające urządzenie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji są niedopuszczalne. Miejsca do parkowania muszą być bowiem urządzane na terenie inwestycji, a co więcej muszą mieć charakter trwały. Jeżeli natomiast nastąpi zmiana w strukturze własnościowej danych terenów, wymóg trwałości może nie być możliwy do spełnienia.

W ocenie Wojewody dopuszczenie lokalizacji miejsc parkingowych lub postojowych na innych terenach niż teren inwestycji, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wieprz pozostawiła ją do uznania Sądu. Z uzasadnienia wynika, że nie podzieliła ona zarzutów Wojewody. Podkreślono bowiem, że zakwestionowana zmiana planu nie miała na celu ominięcia nakazu realizacji miejsc parkingowych i postojowych, a wręcz przeciwnie – umożliwiłaby prowadzenie inwestycji z wykorzystaniem terenów sąsiadujących, na których możliwe byłoby urządzenie parkingów. Nadzór w kwestii bilansowania miejsc parkingowych i postojowych spoczywałby na organie administracji budowlanej szczebla powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę zmieniającą z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Skarga okazała się zatem zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wymóg zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przez inwestora ma charakter ustawowy. Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) stanowi bowiem, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Precyzujący powyższą normę § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587 ze zm.), nakazuje z kolei ustalenie wskaźników miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Jak stanowi § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2019 poz. 1065 ze zm.) - zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, a liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Strony są zgodne co do tego, że zacytowane powyżej przepisy nakładają na inwestorów obowiązek zapewnienia odpowiednich miejsc parkingowych i postojowych. Spór dotyczy natomiast tego, czy miejsca te muszą być zlokalizowane na terenie danej inwestycji – jak uważa Wojewoda, czy też, zgodnie ze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego, mogą być zlokalizowane również na innych terenach, wykraczających poza obszar inwestycji, do których użytkownicy mają tytuł prawny.

W sporze tym Sąd przyznał rację Wojewodzie.

Wykładnia systemowa zacytowanych powyżej przepisów, szczególnie zawartego § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zwrotu "zagospodarowując działkę budowlaną" prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przepisie tym mowa o działce budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Trudno bowiem przypuszczać, aby przepisy rozporządzenia miały dotyczyć terenu innego niż teren inwestycji. Ponadto wykładnia sformułowania "należy urządzić" prowadzi do wniosku, że miejsca te mają mieć charakter stały. Taki sam pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 roku, VII SA/Wa 124/08, jak i w szczególności w wyroku NSA z 14 listopada 2007 roku, II OSK 1498/06, w którym stwierdzono, że "miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego". W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że inwestor przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązku, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1498/06).

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazywał na rozszerzenie możliwości inwestycyjnych poprzez dopuszczenie prowadzenia inwestycji na terenach, nie mających możliwości zapewnienia miejsc postojowych i parkingowych poprzez zlokalizowanie parkingów na innych terenach należy wskazać, że rozszerzenie zakresu terenów inwestycyjnych nie stanowi wartości priorytetowej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która usprawiedliwiałaby zrealizowanie inwestycji bez zapewnienia trwałego dostępu do miejsc parkingowych. Choć zaproponowana zmiana zakłada, że do innych terenów użytkownicy mieliby tytuł prawny, to w żaden sposób nie zapewnia, aby tytuł ten gwarantował stabilne i trwałe uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości. W tej sytuacji proponowany przez organ nadzór powiatowych organów budowlanych mający czuwać nad odpowiednim bilansem miejsc parkingowych i postojowych nie jest w stanie zagwarantować dostępu do tych miejsc zlokalizowanych na terenach, co do których użytkownicy terenów inwestycyjnych utraciliby tytuł prawny.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.