Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 462/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Anna Lech, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Kleszczewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2005r. sygn. akt IV SA/Po 862/05 w sprawie ze skargi Rady Gminy Kleszczewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 sierpnia 2005r. Nr PN.II-3.0911-206/05 w przedmiocie ustanowienia herbu, flagi i pieczęci oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 XI 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 862/05 oddalił skargę Rady Gminy Kleszczewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 2 VIII 2005 r. nr PN.II-3.0911-206/05 w przedmiocie ustanowienia herbu, flagi i pieczęci.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że uchwała z 29 VI 2005 r. nr XXV/175/2005 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 3 ust. 1 ustawy z 21 XII 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 z późn. zm.) Rada Gminy Kleszczewo ustanowiła herb, flagę i pieczęć Gminy Kleszczewo, zgodnie z projektem sporządzonym przez Biuro Heraldyki i Genealogii [...] w [...]. Ustanowiony herb Gminy Kleszczewo stanowi tarczę niebieską, na której zamieszczono złotą koronę Kazimierza Wielkiego, a pod nią biały krzyż maltański Joannitów (§ 1). Flagę Gminy ustanowiono jako prostokątny płat tkaniny o proporcjach 5:8, z trzema pasami pionowymi – niebieskimi na obu skrajach, z centralnie umieszczonym białym, na którym centralnie umieszczono herb Gminy (§ 2). Pieczęcie urzędowe Gminy Kleszczewo to pieczęcie okrągłe o średnicy 36 mm, z herbem Gminy w polu środkowym oraz napisami w otoku "Gmina Kleszczewo", "Wójt Gminy Kleszczewo", "Urząd Gminy Kleszczewo" (§ 3). Rada powołała się na przysługujące jej kompetencje do ustanawiania herbu gminy, flagi i pieczęci oraz wyjaśniła, że przyjęte wzory zdaniem ich autora są zgodne z zasadami heraldyki i weksykologii, jak również odnoszą się do historii regionu poprzez zastosowanie elementów korelujących z dziejami tego obszaru, jego awansem kulturowym i historycznym. Rada wyjaśniła, iż zamieszczona we wzorach korona Kazimierza Wielkiego nawiązuje symbolicznie do pierwotnej własności suwerena, a zaistnienie w historii średniowiecznej nazw wsi i ich rozwój wynika przede wszystkim z faktu przynależności tych terenów do królewszczyzn, zaś biały krzyż Joannitów nawiązuje do zakonu, którego uposażenie stanowiły wsie Kleszczewo i Krążowniki oraz wskazuje na więź z tradycjami chrześcijańskimi. Pole barwy niebieskiej odnosi się do obowiązującego herbu powiatu poznańskiego i miasta Poznania.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 VIII 2005 r. podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Wielkopolski orzekł o nieważności powyższej uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa. Wojewoda wyjaśnił, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o odznakach i mundurach z naruszeniem zasad heraldyki, weksykologii i miejscowej tradycji. Ustalenie to Wojewoda oparł na dwóch negatywnych opiniach Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 X 2004 r. oraz 31 III 2005 r. oraz negatywnej opinii Komisji Heraldycznej, która zawarta została w uchwale tego organu z 11 II 2005 r. nr 12-1013/0/2005. Zdaniem Wojewody wymóg uzyskania pozytywnej opinii właściwego ministra przed podjęciem uchwały w przedmiocie ustanowienia herbu, flagi i pieczęci wynika z łącznej interpretacji art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o odznakach i mundurach, jak również że warunkiem skuteczności tego rodzaju uchwały jest wcześniejsze pozytywne zaopiniowanie wzoru przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stad nie dochowanie tego warunku skutkuje koniecznością stwierdzenia podjęcia uchwały z naruszeniem prawa.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Kleszczewo zarzuciła Wojewodzie Wielkopolskiemu naruszenie prawa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Rada powołała się na własne kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia herbu, flagi i pieczęci, wynikające z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Polemizując ze stanowiskiem organu nadzoru odnośnie charakteru opinii, której wymóg zasięgnięcia wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach Rada Gminy Kleszczewo wyjaśniła, iż w ramach prac nad uchwałą dwukrotnie zasięgała takiej opinii. Uznając, iż w pierwszej kolejności ciążył na niej wymóg opracowania wzoru zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 3 ust. 2 tej ustawy. Rada wyjaśniła, iż prace te powierzono osobie cechującej się szczególną wiedzą w zakresie heraldyki i weksykologii, z której oświadczenia wynika, że wzór opracowano zgodnie z zasadami heraldyki i weksykologii oraz miejscową tradycją. Zdaniem Rady Gminy wymogi określone w art. 3 ustawy zostały spełnione, natomiast Wojewoda wprowadził dodatkowy wymóg uzyskania pozytywnej opinii ministra, która to wykładnia nie znajduje prawnego uzasadnienia. Rada wskazała, iż uzasadnienie negatywnej opinii jest zaskakująco zwięzłe i nie czyni innego zasadniczego zarzutu, prócz braku uzasadnienia do zamieszczania koron królewskich w projektowanych w dzisiejszych czasach herbach. Z powyższą opinią nie zgodził się twórca wzoru, który zdaniem Rady w swojej opinii z 29 V 2004 r. w sposób jasny i przekonujący odpiera argument Komisji Heraldycznej i daje podstawy do twierdzenia, że proponowane symbole Gminy Kleszczewo są zgodne z zasadami heraldyki i weksykologii, a użycie we wzorcu korony znajduje swoje uzasadnienie historyczne. Zdaniem Rady argument Komisji odnośnie czasowości trendów w umieszczaniu pewnych symboli w herbach wskazuje jedynie na dzisiejsze tendencje, arbitralnie przyjęte przez Komisję nie zaś na sprzeczności z wskazanymi przez ustawodawcę zasadami. Rada uznała, że nie zachodzi przesłanka niezgodności uchwały z art. 3 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Rada podkreśliła też, iż organ nadzoru nie dał wyrazu, jakoby dokonał oceny zgodności symboli z wymaganymi zasadami, co potwierdza uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Rady opinia Komisji Heraldycznej jest jedynie opinią organu opiniodawczo-doradczego, a taka opinia nie jest wiążąca. Gdyby, bowiem wymóg uzyskania pozytywnej opinii wynikał z woli ustawodawcy, to zostałby jednoznacznie wyrażony w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż podstawą uznania uchwały za niezgodną z prawem była jej sprzeczność z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną, który to wymóg wskazany został w art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, o nie spełnieniu którego świadczy negatywna opinia właściwego ministra, oparta na opinii Komisji Heraldycznej, której ocena ma decydujące znaczenie przy opiniowaniu przez ministra przedłożonych projektów. Zdaniem Wojewody regulacje art. 3 ust. 1 i 2 ustawy dają jednostkom samorządu terytorialnego podstawy do ustanawiania własnych herbów i flag, lecz zgodnie z wskazanymi w tych przepisach zasadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi za zasadną.

Wobec treści skargi oraz stanowiska organu nadzorczego konieczne jest, zdaniem Sądu, ustalenie prawidłowej wykładni przepisów ustawy z 21 XII 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 z późn. zm.).

Art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wzory symboli, o których mowa w ust. 1 ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną, a w myśl ust. 2 art. 3 wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wskazany przepis umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego uchwalanie własnych herbów, flag, emblematów, insygnii i innych symboli, identyfikujących określony region bądź będących z nim w jakiś sposób związanych. Z powyższego wynika ponadto, że przy podejmowaniu uchwały o ustanowieniu herbu oraz flagi zastosowany powinien być tryb przewidziany w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach poprzez zasięgnięcie opinii właściwego ministra do spraw administracji publicznej, który wykonując powierzone mu zadania powołuje Komisję Heraldyczną, jako organ opiniodawczo-doradczy w zakresie spraw, o których mowa w ust. 3 (art. 2a ust. 1). W niniejszej sprawie tryb ten Rada Gminy zastosowała, przed podjęciem uchwały zasięgnięto bowiem opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który swoje stanowisko zawarł w dwóch opiniach – z 12 X 2004 r. oraz 31 III 2005 r. Bezspornym jest, że powyższe opinie były opiniami negatywnymi, co zdaniem organu nadzoru uniemożliwia podjęcie uchwały o ustanowieniu herbu, flagi i pieczęci Gminy Kleszczewo.

Sąd stanowisko to poparł. Sąd podkreślił, że podstawowym założeniem, czynionym przez organy stosujące prawo, jest założenie racjonalnego prawodawcy, który w szczególności dysponuje wiedzą o zasadach legislacji (por. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 19, 25; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, "Wydawnictwo Prawnicze" 2002, s. 285).

Należy zauważyć, iż wykładnia językowa art. 3 ust. 3 przedmiotowej ustawy nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy wprowadzając wymóg uzyskania opinii właściwego ministra do spraw administracji ustawodawca miał na myśli wyłącznie poddanie projektu aktu procesowi opiniowania, czy może uwarunkował możliwość wprowadzenia znaku czy symbolu od obowiązku uzyskania opinii pozytywnej wskazanego ministra.

Przy wykładni prawa nie należy ograniczać się do językowej wykładni jednego przepisu lecz dla dekodowania normy prawnej należy częstokroć sięgać do szeregu przepisów, rozproszonych w danym akcie prawnym lub w kilku aktach prawnych. W niniejszej sprawie koniecznym stało się zastosowanie innych reguł wykładni, w szczególności reguł wykładni celowościowej.

Tworzenie prawa to działalność celowa, której warunkiem jest racjonalne wyznaczenie celów. Racjonalność owa oznacza m.in. uwzględnienie stanu czy stosunków społecznych w dziedzinie, która ma być objęta regulacją. Przed podjęciem decyzji o rozpoczęciu jakichkolwiek prac legislacyjnych należy więc co najmniej wyznaczyć dziedzinę wymagającą interwencji oraz wskazać pożądane kierunki zmian w tej dziedzinie. W powołanej ustawie o odznakach i mundurach ustawodawca, któremu przypisuje się przymiot ustawodawcy racjonalnego, pozostawiał do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego w zakresie wskazanym w tej ustawie.

Kompetencja ta jednakże została ograniczona, ustawodawca wprowadził bowiem wymóg uzyskania opinii w przypadku ustanawiania wzorów symboli, o których mowa w ust. 1 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu uzyskania przedmiotowej opinii było zapewnienie zachowania, w skali całego kraju, ładu w zakresie heraldyki, a tym samym zapobieganie wprowadzaniu i stosowaniu wzorców czy symboli naruszających reguły heraldyki i weksykologii oraz ich podejmowanie z pominięciem miejscowej tradycji historycznej. Cel taki może zostać osiągnięty wyłącznie poprzez nadanie odpowiedniej rangi wymaganej opinii właściwego ministra, stąd wymóg uzyskania opinii, o której mowa w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach należy interpretować jako wymóg uzyskania opinii pozytywnej. Organem opiniodawczo-doradczym ministra w przedmiotowym zakresie jest Komisja Heraldyczna, której członkowie dobierani są spośród osób spełniających wymogi określone w przepisie art. 2a ustawy. Wysoki próg wymogów, jakim sprostać mają kandydaci do składu Komisji Heraldycznej oraz ranga tego ciała, które powołane zostało rozporządzeniem Ministra, w ocenie Sądu dodatkowo przemawia za przyjętym przez Wojewodę kierunkiem wykładni wskazanego przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Z tych względów Sąd stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski sprawujący nadzór legislacyjny w ramach postępowania nadzorczego, w sposób właściwy przypisał przedmiotowej opinii charakter wiążący i w konsekwencji zasadnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o nieważności przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru stwierdził naruszenie przez Radę Gminy Kleszczewo art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach co oznacza, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej dokonał oceny uchwały w aspekcie treści tego przepisu. Uwzględniając brak pozytywnej opinii właściwego ministra Wojewoda zasadnie z faktu tego wywiódł sprzeczność podjętej uchwały z prawem.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Kleszczewo reprezentowana przez radcę prawnego A. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 3 ustawy z 21 XII 1978 r. o odznakach i mundurach poprzez przyjęcie, że art. 3 ust. 3 tejże ustawy należy interpretować jako wymóg uzyskania, przez ustanawiającego wzory symboli, pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej a brak tej pozytywnej opinii skutkuje przyjęciem, iż zachodzi naruszenie art. 3 ust. 2 cyt. ustawy. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego stanowisko Sądu, że opinia o jakiej mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 21 XII 1978 r. o odznakach i mundurach musi być pozytywna jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu przepisu art. 3 a w szczególności art. 3 ust. 3 tej ustawy również w oparciu o wykładnię celowościową. Analizując przepisy prawa stwierdzić należy, że ustawodawcy wprowadzającemu w pewnych sytuacjach wymóg uzyskania opinii prawnych organów z reguły przyświeca cel w postaci ujednolicenia praktyki w tym zakresie i likwidacji rozbieżności. Czyni on to jednak dwoma metodami: albo przyznaje tym opiniom charakter wiążący albo jedynie opiniodawczo-doradczy a więc pomocniczy.

Opinia o charakterze wiążącym jest niewątpliwie ograniczeniem zakresu swobody decyzyjnej, jaka w określonym zakresie przyznawana zostaje podmiotowi, który w oparciu o taką opinię ma działać. Przyjąć należałoby zatem, że takie rozwiązanie wymaga jasnego sformułowania w przepisie kreującym taką kompetencję (uprawnienie) dla organu opiniodawczego. Rola organu opiniodawczego, którego opinia jest wiążąca jest nieporównywalnie silniejsza niż organu jedynie opiniodawczo-doradczego. W takim przypadku, zgodnie z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa konieczne wydaje się stworzenie trybu odwoławczego od decyzji opinii takiego organu. Analizując przepisy prawa stwierdzić należy, że ustawodawca takie właśnie konstrukcje prawne przewiduje. W rozstrzyganej sprawie mamy jednak następującą sytuację prawną. Na podstawie art. 3 ust. 1 ww. ustawy rada gminy uzyskała wyłączną kompetencję do ustanowienia własnego herbu, flagi oraz innych symboli. Ustawodawca wprowadził oczywisty z punktu widzenia racjonalnej celowości wymóg aby wzory tych symboli były zgodne z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscowej tradycji (art. 3 ust. 2), poddając procedurę ustanawiania wzoru wymogowi "zaopiniowania" takiego symbolu przez właściwego ministra. Należy zauważyć, że nie istnieją powszechnie przyjmowane zasady heraldyki, weksykologii czy miejscowej tradycji. Stan ten nie jest więc analogiczny do stanu gdy opiniujemy coś pod względem "zgodności z prawem" i takiemu organowi przyznaje się wówczas kompetencje wydawania opinii wiążącej. Ustawodawca nie przewiduje również jakiegokolwiek trybu odwołania się Gminy od negatywnej opinii ministra, mimo że zasady o których tu mowa w stanie jednolitym i powszechnie przyjętym nie istnieją. Przyjmując zatem, za rozumowaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach ustanawia prawo wydawania przez ministra opinii wiążących, przyjąć należy, że ustawodawca ograniczył przez to wyłączną kompetencję rady gminy do ustanawiania tych symboli. Przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowiący o zgodności symboli z określonymi tam zasadami kierowany byłby przede wszystkim do ministra, którego wiążąca opinia te zasady ma mieć na względzie.

Rada gminy nie ma w tym stanie rzeczy prawa odwołania się od tej decyzji ministra, bowiem, idąc dalej tym tokiem rozumowania, uchwała rady poddawana jest ocenie prawnej organu nadzoru a ten, zdaniem WSA nie bada już zgodności jej treści z zasadami heraldyki a jedynie fakt czy minister wydał opinię pozytywną czy negatywną. Jeśli jest ona negatywna, zdaniem WSA, uzasadnia to stwierdzenie, że uchwała jest niezgodna z art. 3 ust. 2 a więc zasadami heraldyki. Zatem wiążąca i rozstrzygająca w sytuacji prawnej rady gminy opinia ministra pozostaje poza kontrolą jej legalności. Zdaniem skarżącego taka sytuacja prawna jest niedopuszczalna i wskazuje to na błędne rozumowanie zastosowane przez WSA w powyższej sprawie. Skarżący nie zgadza się zatem z powstałym na błędnych przesłankach wnioskiem, że art. 3 ust. 3 należy interpretować jako wymóg uzyskania opinii pozytywnej.

Zdaniem skarżącego zasadne jest zatem twierdzenie, że organ nadzoru nie dokonał oceny zgodności treści uchwały z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją, jak to nakazuje art. 3 ust. 2, pomimo iż występowanie takiej niezgodności stwierdza. Organ nadzoru wyraźnie stwierdził, że takiej oceny nie przeprowadza, bowiem zastępuje ją posiadanie opinii właściwego ministra wydanej na podstawie art. 3 ust. 2 i postępowanie nadzorcze ogranicza jedynie do stwierdzenia czy opinia ta jest pozytywna czy nie. Takie stanowisko podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z takim ograniczeniem postępowania nie zgadza się skarżący. Pomimo iż organ nadzoru przyznaje, że nie bada zgodności treści uchwały z powołanymi zasadami a jedynie istnienie pozytywnej opinii, to stwierdzenie naruszenia prawa zdefiniował jako sprzeczność uchwały z treścią art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Zdaniem skarżącego takie rozstrzygnięcie przy tym zakresie przeprowadzonego postępowania nie ma uzasadnienia. WSA nie rozpoznał jednak sprawy w tym aspekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w zasadzie do zasadniczych zarzutów skargi, ograniczając swój wywód do oparcia się na wykładni celowościowej i stwierdzeniu, że zgadza się z zasadniczym twierdzeniem organu nadzoru o wymogu uzyskania pozytywnej opinii ministra w omawianej sytuacji. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie powyższe ma kluczowe znaczenie dla samodzielności gmin i ich kompetencji. Przyjmując, że przy ostaniu się takiego orzecznictwa powstaje sytuacja braku możliwości odwołania się gminy od wiążącej i de facto rozstrzygającej opinii ministra, następuje poważne ograniczenie swobody jej działania, a według skarżącego nie to było celem art. 3 a w szczególności art. 3 ust. 2 powołanej ustawy. Ten najistotniejszy aspekt sprawy nie został przez WSA w ogóle zauważony i poddany analizie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Gminy Kleszczewo złożył Wojewoda Wielkopolski wnosząc o jej oddalenie uznając, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest zgodny z prawem, podnosząc nadto, że opinię o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach minister wydaje w oparciu o uchwałę Komisji Heraldycznej zawierającą merytoryczną ocenę nadesłanych projektów wzorów symboli w zakresie ich zgodności z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną. Powołanie przez Ministra rozporządzeniem na podstawie art. 2a ww. ustawy Komisji Heraldycznej, w skład której wchodzą w szczególności osoby wyróżniające się wysokim poziomem wiedzy z zakresu heraldyki i weksykologii, przedstawiciele organizacji, których statutowe cele związane są z heraldyką i weksykologią, a także przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego nadaje jej opiniom szczególne znaczenie. Członkowie tej Komisji na podstawie profesjonalnej wiedzy podejmują uchwały zawierające ocenę w zakresie zgodności wzorów symboli samorządowych z wymaganiami art. 3 ust. 2.

W przedmiotowej sprawie Komisja Heraldyczna w dniu 10 IX 2004 r. a następnie w dniu 18 III 2005 r. podjęła uchwały zawierające negatywną opinię dotyczącą wzoru herbu i flagi Gminy Kleszczewo.

W uzasadnieniu każdej z nich Komisji Heraldyczna stwierdziła wyraźnie niezgodność projektu herbu a tym samym i flagi zawierającej wzór herbu, z zasadami heraldyki i miejscową tradycją historyczną a zatem niespełniającej wymagań art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Radę Gminy Kleszczewo skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 XI 2005 r., którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 3 ustawy z 21 XII 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 z późn. zm.) jest przepisem kompetencyjnym, który zgodnie z jego ust. 1 upoważnia organ stanowiący określonej jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały własnego herbu, emblematu oraz insygniów i innych symboli. Przepis ten jest normą prawa materialnego, ustanawiającą kompetencje prawodawcze w określonym tam zakresie na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, co znajduje również swoje odzwierciedlenie w odniesieniu do gminy w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym. Jednakże te kompetencje prawodawcze rady gminy wynikające z powyższych przepisów mogą być realizowane przy współudziale ministra właściwego do spraw administracji publicznej co wynika z ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Uzyskanie opinii o jakiej mowa w tej normie nie jest – jak to słusznie podkreślił Sąd I instancji – czynnością samą w sobie, ale służy określonemu celowi, a co za tym idzie przy interpretacji tego przepisu ją nakazującego, należy brać pod uwagę funkcję jaką opinia ta ma spełniać. Jak zaznaczono, kompetencje do ustanowienia własnych herbów, flag i innych symboli, posiadają m.in. gminy poprzez swe organy stanowiące. Symbole zgodnie z ust. 2 art. 3 ww. ustawy o odznakach i mundurach ustanowione powinny być w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną. Oznacza to, że rada gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu czy flagi, ale obowiązana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł. Zasada ta ma zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste znaczenie i w żaden sposób nie koliduje z zasadą samodzielności gminy. Natomiast opinia, o której mowa w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, ma właśnie służyć ocenie zastosowania przez organ gminy tych określonych w przepisie art. 3 ust. 2 reguł.

Przedmiotową opinię wydaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej, co wynika z przepisów art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy o odznakach i mundurach. Komisja ta jest organem opiniodawczo-doradczym ministra w zakresie spraw, o których mowa w ust. 3 tego artykułu (w tym opiniowanie wzorów insygniów i symboli, o których stanowi art. 3 ust. 1 tej ustawy),a jej skład ma gwarantować kompetencje tego organu w dziedzinie heraldyki i weksykologii.

Tak więc celem przepisu ust. 3 art. 3 ww. ustawy, obligującego zainteresowaną jednostkę samorządu terytorialnego do uzyskania opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej o wzorach symboli, jest doprowadzenie do ustanawiania przez organ stanowiący danej jednostki takiego herbu, flagi czy innych symboli, które byłyby zgodne z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną. Zwłaszcza, że określona specjalistyczna wiedza zawarta w opinii niezbędna jest organowi stanowiącemu do podjęcia właściwej uchwały w tym zakresie.

Nie może zatem ulegać najmniejszej wątpliwości, że tylko opinia pozytywna ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisji Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli (o których mowa w ust. 1 art. 3) są zgodne z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną daje podstawę organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli. Stanowisko takie prezentował już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie między innymi w wyroku z 22 VI 2004 r. sygn. akt OSK 366/04 (LEX nr 160585) czy wyroku z 24 I 2005 r. sygn. akt OSK 767/04. Powyższe prowadzi do wniosku, że negatywna – jak w tym przypadku – opinia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazuje, iż projekty herbu i flagi przedstawione przez Gminę Kleszczewo nie są zgodnie z wymogami określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 22 VI 2004 r. stwierdził, że "choć art. 3 ust. 2 omawianej ustawy jest normą nieustanawiającą konkretnych zasad heraldyki i weksykologii, to ma charakter normy, którą jej adresaci – jednostki samorządu terytorialnego – muszą przestrzegać a organy nadzorcze egzekwować to przestrzeganie. Jeżeli ustawodawca zobowiązuje do przestrzegania określonych zasad, to mimo że ich bliżej nie określa, odsyłając w tej mierze do wiedzy profesjonalnej (Komisji Heraldycznej) tworzy normę prawną wiążącą wszystkie podmioty, do których jest ona adresowana".

Wiedza profesjonalna, jaką w omawianej dziedzinie dysponuje Komisja Heraldyczna (wykorzystana następnie do sporządzenia opinii przez właściwego ministra) pozwala na ustalenie czy wzory symboli, o których mowa w ust. 1 art. 3 ww. ustawy są zgodne z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną. Obowiązkiem podstawowym jednostki samorządu terytorialnego tak jak każdego innego podmiotu w państwie jest przestrzeganie prawa. Jeżeli Rada Gminy Kleszczewo mimo negatywnych opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęła uchwałę nr XXV/175/2005 z 29 VI 2005 r. w sprawie ustanowienia herbu, flagi i pieczęci Gminy Kleszczewo to w sposób istotny naruszyła prawo, ponieważ symbole te zostały ustanowione wbrew wymogowi art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, bo niezgodnie – jak wyrażono w opiniach – z zasadami heraldyki i miejscową tradycją historyczną.

W świetle powyższego skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie można było uznać za zasadną i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę tą oddalić.