Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 913/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 3, par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 6 ust. 2, art. 122a ust. 1, art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania H. K., A. B., P. B. i E. Z.-B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] listopada 2019 r. spółka T. S.A. w W. (dalej: inwestor; wnioskodawca; T. S.A.), działająca za pośrednictwem pełnomocnika, zwróciła się do Wójta Gminy K. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – w związku z ubieganiem się o pozwolenie na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu telekomunikacyjnego nr [...] na działce nr ew. [...] w obrębie G.. Wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania (zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2020 r.), wobec czego inwestor złożył ponowny wniosek w dniu [...] lutego 2020 r., do którego załączył m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię map ewidencyjnych, analizę środowiskową projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, kwalifikację przedsięwzięcia, a także wypis ze "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wraz z rysunkiem zmiany planu (uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2012 r.), z którego wynika, że działka, na której zlokalizowane będzie przedsięwzięcie, przeznaczona jest pod teren zabudowy obiektów produkcyjnych, składów, magazynów czy usługowych (PU) oraz częściowo pod teren zieleni izolacyjnej (ZI).

W toku postępowania Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ w P.; RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. (DZZWP w P.) o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz określenia ewentualnego zakresu raportu dla tego przedsięwzięcia.

Do organu wpłynęły liczne protesty stron postępowania i społeczeństwa przeciwko realizacji inwestycji.

DZZWP w P. w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W trakcie postępowania, inwestor na wezwanie organu przedstawił w pismach z dnia [...] marca 2020 r. i [...] marca 2020 r. obszar ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej oraz lokalizację budynków względem wieży radiotelekomunikacyjnej oraz zasięgu występowania ponadnormatywnego promieniowania.

RDOŚ w P. w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. [...] [...] odmówił zajęcia stanowiska w sprawie, wydania opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu telekomunikacyjnego nr [...] na działce o nr ewid. [...], obręb G.. RDOŚ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] Wójt Gminy K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa obiektu telekomunikacyjnego nr [...], na działce o nr ewid. [...], obręb G." wszczęte na wniosek inwestora T. S.A. Decyzja ta został wydana na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej k.p.a. – w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) – dalej: u.u.i.ś.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) – dalej również: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.; rozporządzenie z 10 września 2019 r.; rozporządzenie.

Wójt w toku postępowania dokonał niezbędnych zawiadomień, obwieszczeń i doręczeń, w tym obwieścił o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy. Innym stronom niż inwestor decyzję doręczono poprzez obwieszczenie.

Odrębne odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania wniosły następujące strony postępowania: H. K. (pismo z dnia [...] lipca 2020 r.), A. B. i P. B. (pismo z dnia [...] lipca 2020 r.), E. Z.-B. (pismo z dnia [...] lipca 2020 r.). W swoich stanowiskach (ujmowanych łącznie) strony zakwestionowały prawidłowość przeprowadzonego postępowania, w tym powoływały się na stanowisko organu architektoniczno-budowlanego, który odmówił zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując swoje rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji z dnia [...] września 2020 r., odwołało się do treści art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium wskazało na to, że inwestor we wniosku określił parametry planowanej inwestycji i takie parametry muszą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, bowiem organ nie może modyfikować wniosku i wydaje rozstrzygnięcie dla przedsięwzięcia określonego przez inwestora.

Charakteryzując planowane przedsięwzięcie, organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie obiektu telekomunikacyjnego nr [...] na działce o nr ewid. [...], obręb G.; zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia wnioskodawca planuje budowę wieży telekomunikacyjnej o wysokości do 42,8 m n.p.t.; na wieży ma pracować 9 anten sektorowych, w trzech sektorach skierowanych na azymuty 60°, 200° i 300°, w paśmie [...] MHz, [...] MHz, 2600 MHz, a także anteny radiowe; wysokość zawieszenia anten sektorowych wyniesie 42,8 m n.p.t. Organ odwoławczy zauważył też, że z przedstawionej dokumentacji wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo, wyznaczona dla pojedynczej anteny, ma się kształtować w przedziale od 2302 W do 4052 W.

Organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie to instalacja radiokomunikacyjna emitująca pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W i nie więcej niż 5000 W. Przy tym zaznaczył, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana, lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W związku z tym organ II instancji wyjaśnił, że kwestie te nie pozostały w uznaniu organów administracyjnych i organ I instancji nie mógł inaczej uwzględniać ich mocy, niż zgodnie z wyraźnym przepisem rozporządzenia, mówiącym o mocy określonej dla pojedynczej anteny, które to regulacje obowiązują od [...] sierpnia 2007 r. W tym względzie Kolegium odwołało się do poglądów zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], dotyczących przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. Organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział żadnych zmian w tym zakresie, a ponadto "takie podejście do kwalifikacji jest zgodne ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i resortu środowiska". W konsekwencji Kolegium uznało, że "sumowanie mocy wszystkich anten skierowanych na dany azymut" stanowiłoby naruszenie prawa.

Idąc dalej, organ II instancji zaznaczył, że przepisy prawa dokładnie określają dla jakiej częstotliwości i mocy anteny przedsięwzięcie będzie kwalifikować się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wyjaśnił, że będzie tak, jeżeli stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, albo stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e tego rozporządzenia miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Organ odwoławczy zauważył również, że przez miejsca dostępne dla ludności, stosownie do art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 1973]) – dalej: p.o.ś. – rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Ponadto dodał, że rozwiązanie takie wprowadzono do regulacji ustawowej w dniu [...] października 2019 r., stąd też poprzednie orzeczenia sądów w tym zakresie mogą nie być aktualne na dzień wydawania przedmiotowej decyzji.

Kolegium stwierdziło, że po analizie wniosku wraz z załącznikami i jego uzupełnieniach doszło do tego samego wniosku, co organ I instancji i RDOŚ w P.. W jego ocenie, w osi głównej wiązki promieniowania anten przewidzianych do realizacji w ramach planowanej instalacji do 150 metrów od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu przywołanego przepisu prawa. W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że w złożonej dokumentacji [przedsięwzięcia] znajdują się załączniki graficzne z zaznaczonymi miejscami dostępnymi dla ludności, które znajdują się w odległości do 100 m, jak i od 100 do 150 m od środka elektrycznego anten sektorowych, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania (w pionie), uwzględniając azymut 60°, 200° i 300° oraz pochylenie tych osi (tilt 0°, tilt 8° i tilt 11°). Dodał, że złożone w sprawie załączniki graficzne obrazują miejsce położenia miejsc dostępnych dla ludności oraz przebieg osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten, uwzględniając planowane pochylenie tych osi i azymuty. Organ zauważył przy tym, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2922/15 co do tego, że "przez miejsca dostępne dla ludności (...) należy rozumieć miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne, w przestrzeni od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie". Wyśnił też, że w przypadku powstania nowych zabudowań właściciel (podmiot korzystający ze środowiska) będzie zgodnie z art. 121 p.o.ś. zobowiązany do zachowania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448).

Zdaniem organu odwoławczego analiza złożonej dokumentacji wykazała, że w odległości od 100 m do 150 m, w osi głównej wiązek promieniowania pojedynczych anten, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ponadto organ zauważył, że nawet gdyby przyjąć odmienne rozumowanie i sumować moc anten w danym sektorze, to nadal (tym razem w odległości do 200 m) brak jest miejsc dostępnych dla ludności, licząc od środka elektrycznego anten sektorowych, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania. W najbliższej odległości do wiązki, jako miejsca dostępne dla ludności, znajdują się zabudowania leżące poniżej osi głównej wiązki anteny sektorowej skierowanej na azymut 300° - tilt 8°, jednak nawet one nie znajdują się w osi wiązki. Organ zaznaczył, że przyjęto do obliczeń wysokość zabudowań na wysokość 10 m n.p.t. i "żadna z wiązek »nie wpada" ani »nie przecina« na ustalonej rozporządzeniem odległości obszaru dostępnego dla ludności"; obszar taki nie leży w osi głównej wiązki promieniowania anteny w odległości do 150 m, a nawet do 200 m od środka elektrycznego.

Kolegium zaznaczyło, że dodatkowo przenalizowało również kwalifikację przedsięwzięcia z § 2 rozporządzenia z 10 września 2019 r., które doprowadziło skład orzekający do tych samych wniosków, bowiem sytuacja ta tym bardziej nie dotyczy odległości do 100 m od środka elektrycznego.

Organ odwoławczy końcowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej instalacji emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W i nie więcej niż 5000 W, a w odległości nie większej niż 100 m, ale też nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Wobec tego uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czyli nie mieści się w zakresie objętym dyspozycją przepisów § 2 oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. To z kolei, zdaniem Kolegium, zobowiązuje organy administracyjne do umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako bezprzedmiotowego. Organ II instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji merytorycznej możliwe jest jedynie dla przedsięwzięcia, które można zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 albo § 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. Dalej wyjaśnił, że w tej sytuacji organ nie dokonywał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bowiem nie ma podstaw, by prowadzić postępowanie wyjaśniające w tym względzie, skoro według ustawodawcy przedsięwzięcia o parametrach określonych przez inwestora nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium dodało również, że organ nie może zmieniać ani kwestionować w niniejszym postępowaniu przepisów prawa, a jedynie się do nich stosować i to rozporządzenie określa takie, a nie inne sposoby kwalifikacji przedsięwzięcia oraz ustalania odległości dla tego typu przedsięwzięcia.

Kolegium wyjaśniło również, że w związku z tym nie mogło uwzględnić zarzutów stron odnoszących się do subiektywnej oceny co do zbyt bliskiej odległości inwestycji od zabudowań, negatywnego oddziaływania promieniowania, czy też sugerować się wątpliwościami dzierżawcy terenu. Ponadto Kolegium zauważyło, że w sprawie administracyjnej organy nie są związane decyzjami innych organów administracyjnych, jeżeli takiej korelacji wyraźnie nie przewiduje przepis prawa. Wobec tego stwierdziło, że przywoływane w odwołaniach decyzje Starosty [...], jak i Wojewody W. nie są w przedmiotowej sprawie wiążące, "a nadto wydane zostały pod reżimem ustawy Prawo o ochronie środowiska w wersji, gdzie inaczej definiowano miejsca dostępne dla ludności". Organ odwoławczy zauważył, że to Wójt Gminy K. (oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji w tej sprawie) jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, odpowiedzialnym za prawidłową jego kwalifikację, a nie Starosta ani Wojewoda. Kolegium podniosło przy tym, że wyspecjalizowanym organem, który wypowiedział się w niniejszej sprawie i również uznał, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, był RDOŚ w P..

Organ odwoławczy stwierdził również, że nie dopatrzyło się żadnych naruszeń procedury administracyjnej uznając, że organ I instancji prawidłowo ustalił przedmiot sprawy, dokonał prawidłowej oceny i kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia i nie był zobowiązany do szerszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł H. K., który decyzji tej zarzucił naruszenie art. 105 § 1 w powiazaniu z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:

1) art. 7-9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dokonywanie analizy w odniesieniu do 9 przedsięwzięć, jeżeli zdaniem organu każda antena stanowi oddzielną instalację radiokomunikacyjną, czego obowiązujące przepisy nie dopuszczają, ponieważ dotyczą całości, a nie inwestycji podzielonej na części. W tym względzie podniósł, że zdaniem NSA i większości sądów administracyjnych nieuwzględnianie sumarycznej mocy EIRP stanowi na danym sektorze stanowi obejście przepisów prawa, a wręcz jego rażące naruszenie;

2) art. 6 ust. 2 p.o.ś. (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) w powiązaniu § 2 ust. 1 pkt 7 [lit.]a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 [lit.]a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – "poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten";

3) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kwestia, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych rozstrzygana jest przy oparciu się na wielokrotnie zaniżoną moc anten, a nie rzeczywiste parametry techniczne przedsięwzięcia;

4) niepodaniem mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

5) niedokonaniem wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu poprzez odwołanie się do stanowiska orzecznictwa, skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia".

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. tutejszy Sąd, po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] (dalej: stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie) na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – dopuścił to Stowarzyszenie do udziału w sprawie, w charakterze uczestnika postępowania. W swoim wniosku z dnia [...] września 2021 r. stowarzyszenie "[...]" przedawniło argumentację na poparcie skargi H. K., odwołując się do wskazanego orzecznictwa sądów administracyjnych i kwestionując wyroki WSA w Poznaniu, w których zdaniem uczestnika postępowania pojawiają się poglądy korzystne dla spółek telekomunikacyjnych. Do pisma zostało dołączone m.in. stanowisko Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2021 r. stanowiące odpowiedź na pisma Stowarzyszenia z dnia 17 lutego i [...] marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (pkt XVI zarządzenia z dnia [...] grudnia 2020 r. – k. 1v; zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2021 r. – k. 31).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy zasadnie umorzone zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu telekomunikacyjnego nr [...], na działce o nr ewid. [...], obręb G.. Przyczyną umorzenia postępowania wszczętego na wniosek inwestora było ustalenie, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) – dalej również: rozporządzenie.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko.

W niniejszej sprawie, z uwagi na specyfikę planowanej inwestycji, organ przy kwalifikacji przedsięwzięcia weryfikował parametry, o których mowa § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Wobec tego, dla porządku sprawozdawczego, zauważyć należy, że w sprawie nie miał zastosowania przepis przejściowy § 4 tego rozporządzenia. Zgodnie z regulacją intertemporalną, określoną w tym przepisie, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b u.u.i.ś., stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozporządzenie to weszło w życie [...] października 2019 r. Z akt administracyjnych wynika zaś, że wcześniej inwestor ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na budowę dla zbliżonego przedsięwzięcia (również obiektu telekomunikacyjnego nr [...]), które miało być jednak zlokalizowane na innym terenie, obejmującym nie tylko działkę nr [...], ale i [...] w obrębie G. na terenie gminy K.. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] (znak [...]). W postępowaniu tym odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej T. nr [...] w G. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] w gminie K.. Już tylko z tego powodu należało uznać, że – niezależnie od ewentualnych różnic w zakresie szczegółowych parametrów tych przedsięwzięć – nie zachodziła pomiędzy nimi tożsamość. Wobec tego w sprawie nie znajdował zastosowania przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., a w konsekwencji również przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Nawet jednak gdyby było inaczej, to hipotetyczne uchybienie organów w tym zakresie nie miałoby wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepisy wykonawcze obydwu rozporządzeń, w zakresie, w jakim dotyczą instalacji radiokomunikacyjnych, mają w istocie tę samą treść normatywną, znajdują się nawet w tak samo oznaczonych jednostkach redakcyjnych. Sąd w dalszej części niniejszego uzasadnienia będzie również odniósł się od poglądów orzecznictwa wyrażonych na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia wykonawczego.

Przepis § 2 ust. 1 pkt 7 wskazuje na przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W – przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z kolei przepis § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny – przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Natomiast w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

W ocenie Sądu w pierwszym przypadku – § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 r. – dotyczącym kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organy zasadnie uznały, że projektowana inwestycja nie zalicza się do takich przedsięwzięć z dziedziny radiokomunikacji, a to z uwagi na brak miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten o mocy wyznaczonej dla pojedynczej anteny, które mieszczą się w przedziale od 2302 W do 4052 W. Podobnie, trafne było stanowisko organów w odniesieniu do możliwości zakwalifikowania tej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia. W przypadku anten o mocy nie mniejszej niż 2000 W, a mniejszej niż 5000 W, przedsięwzięcia takie mogą być uznane za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Tego rodzaju miejsc brak jest w strefie 100-150 m w osi głównej wiązki promieniowania tych anten.

Sąd podkreśla, że nie miał żadnych zastrzeżeń co od zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Inwestor w toku postępowania odpowiednio uzupełnił wniosek i przedstawił wymagane przez organ I instancji załączniki i inne dane. W szczególności chodzi tu o takie dokumenty, jak Karta informacyjna przedsięwzięcia oraz mapa obszaru ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego przedmiotowej stacji bazowej. Na mapie tej zaznaczono odległości inwestycji od najbliższej zabudowy mieszkaniowej: w kierunku północnym jest to 57,2 m, w kierunku wschodnim brak zabudowy w odległości do 100 m, w kierunku południowym jest to od 56,5 m do 84,8 m, w kierunku zachodnim - 90,8 m, przy czym największa wysokość budynków znajdujących się w strefie 100 m od planowanej stacji bazowej, na kierunku azymutu poszczególnych anten nie przekracza 8 m n.p.t., przy przyjęciu maksymalnej wysokości zabudowy na 10 m n.p.t. Uwzględniono 3 grupy anten sektorowych (łącznie 9), usytuowane na wysokości 42,8 m n.p.t., pracujące w poszczególnych pasmach (800/900 MHz, 1800/2100 MHz i 2600 MHz), skierowane na azymuty 60ş, 200ş i 300ş (w każdym azymucie po 3 anteny pracujące na innych częstotliwościach). W karcie informacyjnej przewidziano maksymalne możliwości pochylenia wiązek promieniowania anten sektorowych według ich położenia (współrzędnych geograficznych) – odpowiednio 8ş (dla 3 anten) i 11ş (dla 6 anten) i maksymalny zasięg ponadnormatywnego oddziaływania. Z karty informacyjnej wynika, że przyjęto do obliczeń maksymalne możliwe wielkości mocy (moc EIRP) nadajników poszczególnych systemów (GSM/LTE/UMTS). Moc EIRP podana dla poszczególnych anten mieści się przedziale od 2302 W do 4052 W.

Warto w tym miejscu zauważyć, że karcie informacyjnej przedsięwzięcia przysługuje szczególna wartość dowodowa, wynikająca z kompleksowego charakteru analizy planowanego przedsięwzięcia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 713/16 (dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podważenie ustaleń takiego dokumentu "mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia". Jeżeli karta informacyjna (po ewentualnym uzupełnieniu w toku postępowania) jest kompletna i spójna oraz spełnia wymagania ustawowe, to organ nie ma podstaw do jej kwestionowania poprzez przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś karta informacyjna przedsięwzięcia powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1, lub określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 69. W ocenie Sądu organy zasadnie oparły się m.in. na przedstawionej przez inwestora karcie informacyjnej, która zawierała elementy niezbędne przy tego typu inwestycji, a w szczególności dane o rodzaju, cechach, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia, rodzaju technologii, rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko.

Stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji jest zasadne, bowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dla maksymalnego pochylenia głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, na każdym z azymutów, w które skierowane zostaną projektowane anteny sektorowe, w rozpatrywanej odległości do 100 metrów (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia) i odpowiednio w odległości od 100 do 150 m (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Poza tym Kolegium wyjaśniło również, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność sumowania mocy poszczególnych anten w danym sektorze – zagadnienie to zostanie omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia – to nadal, tym razem w odległości do 200 m, brak jest miejsc dostępnych dla ludności, licząc od środka elektrycznego anten sektorowych, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania. W swoich skonkretyzowanych rozważaniach organ odwoławczy wskazał na to, że w najbliższej odległości do wiązki, jako miejsca dostępne dla ludności, znajdują się zabudowania leżące poniżej osi głównej wiązki anteny sektorowej skierowanej na azymut 300° - tilt 8°, jednak nawet one nie znajdują się w osi głównej wiązki promieniowania anteny w odległości do 150 m, a nawet do 200 m (dotyczy przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b i c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia).

Co się tyczy określenia maksymalnych parametrów inwestycji w zakresie mocy i oddziaływania emitowanego promieniowania, Sąd stwierdza, że kwestie te zostały odpowiednio podane przez inwestora i omówione przez organ administracyjny. Inwestor określił maksymalną moc poszczególnych nadajników (anten sektorowych) oraz azymuty i maksymalne pochylenie osi wiązek głównych promieniowania (tzw. tiltów). W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wyraźnie stwierdził, że "w kwalifikacji przedsięwzięcia, jak i w analizie środowiskowej podano maksymalne parametry stacji (moce i tilty) ograniczone systemowo przez centrum zarządzania siecią T-MPL". Zdaniem Sądu, analiza oddziaływania promieniowania, jakie będzie generowało przedsięwzięcie, uwzględniała tego rodzaju wartości krańcowe (maksymalne). W takiej sytuacji ocena stanu faktycznego przez organy administracyjne, w kontekście parametrów inwestycji i wartości promieniowania deklarowanych przez inwestora, wpisuje się w zasadę przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 2 p.o.ś. Przepis ten stanowi, że ten, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

W przekonaniu Sądu, jeżeli z wniosku inwestora i całokształtu materiału procesowego wynika, że planowana inwestycja nie ma charakteru przedsięwzięcia, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 lub 2 u.u.i.ś. wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy nie mają obowiązku prowadzić dalszego postępowania w celu badania jedynie potencjalnej, teoretycznej możliwości prowadzenia w planowanym obiekcie działalności, która mogłaby wskazywać na to, że przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że należało ustalić maksymalną moc emisyjną urządzenia (anteny) na podstawie "mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta". Sąd nie poszukał się również powodów do przypisania a priori inwestorowi "wielokrotnego zaniżenia mocy anten" i uznania, że organy rozstrzygnęły sprawę, opierając się na tego rodzaju okoliczności, z pominięciem "rzeczywistych parametrów technicznych przedsięwzięcia".

Przy tym trafny jest pogląd, że w kontekście przepisu art. 124 ust. 2 p.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca dostępne dla ludzi, ustalane według stanu zagospodarowania terenu istniejącego w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne, znajdujące się w przestrzeni do 2 m nad powierzchnią ziemi (terenu) albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie. Systemowe odczytanie przepisów wykonawczych i Prawa ochrony środowiska – uwzględniające, że aktualnie art. 124 ust. 2 p.o.ś. (zmieniony przez art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. - Dz.U. z 2019 r., poz. 1815 z dniem 25 października 2019 r.) określa cezurę czasową dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności – prowadzi do takiego wniosku, dezaktualizując poglądy wyrażane w orzecznictwie w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed [...] października 2019 r. Aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258), wydane na podstawie art. 122 ust. 2 p.o.ś. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.). Rozporządzenie to określa w załączniku sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (§ 2), wskazując m.in., jak wykonuje się pomiary pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzeń objętych obowiązkiem wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, o którym mowa w art. 122a ust. 1 p.o.ś. Natomiast rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), wydane na podstawie art. 122 ust. 1 p.o.ś., określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności, rozumianych jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że problematyka kwalifikacji przedsięwzięć stacji bazowych telefonii komórkowej nie jest jednolicie oceniana w judykaturze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego) przedstawiane są poglądy o kumulowaniu mocy anten w kontekście kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej, jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 60 i art. 63 u.u.i.ś. Prezentowane są m.in. poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń. Z nowszych orzeczeń można wskazać przykładowo na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1276/18, 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2799/20 czy 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2336/20 (orzeczenia dostępne jw.). Tutejszy Sąd stanowiska takiego nie podziela, bowiem nie znajduje dla niego dostatecznego oparcia w przepisach z zakresu ochrony środowiska (przepisów ustawowych i wykonawczych). Kwestie te wyczerpująco omówił tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 420/19, a ostatnio w wyroku z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 804/20 (wyroki dostępne jw.). Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach WSA w Poznaniu i w dalszej części niniejszego uzasadnienia będzie się do nich odwoływał. Dodać należy, że poglądy te są aktualne w odniesieniu do przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia z 10 września 2019 r. W wyroku z dnia [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] Sąd przedstawił swoje rozważania, wskazując przy tym na obydwa akty wykonawcze. Jak już wspomniano, treść tych przepisów w istocie nie uległa zmianie, tożsame pozostały również jednostki redakcyjne.

Idąc dalej, należy po pierwsze podkreślić, że kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r. stanowi prawnie opisany schemat teoretyczny, na podstawie którego dochodzi do kwalifikacji przedsięwzięcia jako należącego do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W skazane w tych przepisach instalacje, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, będą uznane za "przedsięwzięcia mogące znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziaływać na środowisko", jeżeli "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny" osiągnie moce wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, a miejsca dostępne dla ludności znajdą się w określonych w tych przepisach odległościach od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania pojedynczej anteny. Brzmienie przepisu i charakter konstrukcyjny normy prawnej wskazują, że nie jest to ani norma środowiskowa, ani też techniczna. Omawiane przepisy wyrażają bowiem następującą ideę: przedsięwzięcie będzie wymagać decyzji środowiskowej (jako w domyśle niebezpieczne dla człowieka), jeżeli składać się będzie z chociażby jednej anteny, która jest w osi (linii) swej głównej wiązki skierowana w kierunku miejsc dostępnych dla ludności, a miejsca te znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego anteny.

Po drugie, omawiane przepisy wykonawcze wyraźnie akcentują, że kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludności w określonych odległościach od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania nie może być sumowane. Przede wszystkim w obydwu przepisach wyraźnie jest mowa o mocy pojedynczej anteny i sprawdzaniu istnienia miejsc dostępnych dla ludności w relacji konkretnie do niej, a wręcz do osi jej głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, że to, czy instalacja ma trzy, czy np. 9 anten (jak w niniejszej sprawie), nie zmienia i nie może zmieniać metodologii stosowania kryterium znajdowania się miejsc dostępnych ludności w osi głównej wiązki. Zawsze chodzić będzie bowiem o osie głównych wiązek, z konkretnych, pojedynczych anten. Nie ma więc znaczenia, czy danej antenie współtowarzyszą dwie inne anteny, czy więcej. Każda ma bowiem swoją oś główną wiązki, a odległość miejsc dostępnych dla ludności bada się przy uwzględnieniu tylko jej mocy.

Po trzecie, w końcowych częściach przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r. prawodawca wyraźnie podkreślił, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Zastrzeżenie to nie pozostawia w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że prawnie wykluczono jakiekolwiek zabiegi sumowania "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo" przez anteny danego przedsięwzięcia lub znajdujących się obok siebie przedsięwzięć.

Warto w tym miejscu podkreślić, że rozstrzygnięcie sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania nie mogło też dotyczyć przesądzenia o kwestiach należących do domeny nauki (fizyki), a mianowicie, czy i w jaki sposób dochodzi do ewentualnego kumulowania się promieniowania elektromagnetycznego bądź "sumowania" wartości tego promieniowania. Badanie rzeczywistych (kumulowanych, sumowanych) oddziaływań planowanych przedsięwzięć z dziedziny telekomunikacji nie może stanowić podstawy do oceny kwalifikacji danego przedsięwzięcia. Tego rodzaju działania mają bowiem znaczenie na innych etapach realizacji i eksploatacji inwestycji (gwarantowane są innymi przepisami na etapie projektowym i na etapie eksploatacji).

Poza tym należy mieć na względzie, że w polskim systemie prawa ochrony środowiska kontrola inwestycji generujących pole elektromagnetyczne została podzielona na etapy, które można określić jako uprzedni (wstępny), środowiskowy, techniczno-projektowy i następczy. Etap uprzedni (wstępny) obejmuje weryfikację, czy przedsięwzięcia generujące pola elektromagnetyczne podpadają pod czysto teoretyczny schemat, który prawodawca uznał za potencjalnie niebezpieczny dla zdrowia człowieka. Chodzi więc o odpowiedź na pytanie, czy planuje się takie rozmieszczenie instalacji w środowisku, że osie głównych wiązek promieniowania anten (w praktyce dotyczy to najczęściej anten sektorowych telefonii komórkowej) zostaną skierowane w stronę miejsc dostępnych dla ludności. Projektowanie inwestycji w takim wariancie powodować będzie zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", co wymaga wdrożenia postępowania środowiskowego, zaś w jego ramach może być obowiązkowe (bądź potencjalnie obowiązkowe) przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tego rodzaju rozwiązania prawne w zakresie poszczególnych etapów ochrony środowiskowej nie są sprzeczne z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r., s. 1-21).

Od problematyki kontroli uprzedniej (wstępnej) odróżnić należy wspomniane etapy kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Kontrola wstępna oparta jest na kryteriach kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach). Natomiast kolejne etapy kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określa obecnie wspomniane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Rozporządzenie to wyznacza bezwzględnie obowiązujący normatyw w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych i dopiero one mają charakter "techniczny" w tym znaczeniu, że – w przypadku gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę – organ administracji na podstawie zgromadzonej dokumentacji, w tym w szczególności projektu budowlanego, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Dodać można, że wówczas to bada się oczywiście nie tylko moc wypromieniowywaną przez anteny, ale także wszelkie, szeroko rozumiane, nakładanie się pól, kumulację czy odbicia promieniowania.

Na podstawie badania rzeczywistych oddziaływań dokonuje się także badania następczego. Zgodnie z art. 122a ust. 1 p.o.ś., prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku – odpowiednio: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia – na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.

Po czwarte wreszcie, nie jest trafne powoływanie w orzecznictwie, na poparcie tezy o konieczności sumowania mocy anten na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia, na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r., który stanowi, że za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się także te nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli "po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1". W ocenie tutejszego Sądu – jak przy tym trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3455/21 (orzeczenie dostępne jw.) – treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie wpływa na stosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Jak to już zostało wspomniane, kryteria wskazane w tych ostatnich przepisach to nie normatywy środowiskowe, ani normatywy techniczne, lecz teoretyczne przesłanki, których spełnienie spowoduje obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej. Jeszcze raz należy podkreślić, że prawodawca nakazuje badać li tylko, czy w osiach wiązek głównych pojedynczych anten, w określonych odległościach, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Jeżeli w osi głównej wiązki anteny, w odległości odpowiadającej jej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, to określone kryterium nie jest spełnione i nie zmieni tego nawet zlokalizowanie w otoczeniu planowanej inwestycji innych anten, chociażby ich osie wiązek krzyżowały się. Nie można też zapominać i o tym, że w końcowej części § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r. wyraźnie wskazano, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zdaniem Sądu, wyłączenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r. stanowi lex specialis w stosunku do reguły określonej z kolei w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który wprowadza ogólną zasadę (lex generalis) sumowania parametrów przedsięwzięcia nieosiągającego progów określonych w § 3 ust. 1 z parametrami innego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, znajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Skutkuje to wyłączeniem stosowania reguły ogólnej do przypadku objętego regułą szczególną (por. też: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 862/20, dostępny jw.). Z tych przyczyn odwoływanie się do treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przy kwalifikacji przedsięwzięć, których kryteria zostały w sposób specyficzny określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, nie jest zasadne. Innymi słowy, przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie wpływa ani na treść, ani też na zakres stosowania § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Tym bardziej zatem nie można stwierdzić, że prawodawca przewidział możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. Jak zauważył NSA w przywołanym wcześniej wyroku z dnia [...] stycznia 2021 r., w tej sytuacji ani sąd (podobnie jak organ) nie jest uprawniony do "poprawiania" prawodawcy z tego powodu, że "[sąd] jest przekonany, iż przyjęte w rozporządzeniu przepisy nie uwzględniają właściwie zjawisk fizycznych, których dotyczą, np. zjawiska superpozycji fal elektromagnetycznych, ich kumulacji lub nakładania się."

Podsumowując dotychczasową część rozważań, Sąd opowiada się za poglądem, że dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" – a w konsekwencji wymaganie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z [...] września 2019 r. nie podlega sumowaniu ani kumulowaniu, gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych. Poza tym, tego rodzaju sumowanie czy kumulacja nie znajduje również oparcia w aspektach technicznych. Moc równoważna promieniowana izotropowo dotyczy ze swej istoty pojedynczej anteny, a dana antena sektorowa ma jedną wiązkę główną i jedną jej oś. Stąd też nawet zwielokrotnienie liczby anten nie zmieni metody badania występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości odpowiadającej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla konkretnej anteny.

Wobec powyższego, organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały obowiązujące przepisy rozporządzenia przyjmując, że parametry każdej anteny należy przeanalizować indywidualnie. Klasyfikacja przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora, odpowiednio przedstawiająca dla podanych EIRP pojedynczych anten odległości występowania pól elektromagnetycznych, odpowiada prawu. Tym samym słuszne były ustalenia, że stacja bazowa – wobec niespełniania kryteriów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia – nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Strona skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych, w szczególności danych technicznych i parametrów wskazanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i pozostałej dokumentacji dotyczącej tej inwestycji. Nie został również naruszony przepis art. 71 u.u.o.ś., nie było bowiem wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W konsekwencji należało stwierdzić, że umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było zasadne. Dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań było bezprzedmiotowe, skoro w wyniku zweryfikowania przez organ przedsięwzięcia scharakteryzowanego we wniosku inwestora organy prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja nie spełnia kryteriów rozporządzenia z [...] września 2019 r. Wobec tego nie stanowiła przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 72 u.u.i.ś., dla której byłoby wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takiej sytuacji całkowicie trafne było zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracyjne prawidłowo, z poszanowaniem zasad z art. 7-12 oraz reguł wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zebrały i oceniły kompletny materiał dowodowy, w tym dokonały analizy rzeczywistych parametrów technicznych inwestycji (odpowiednio określonych we wniosku inwestora i załącznikach). Organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie rzetelnie i wnikliwie, z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania oraz przepisów z zakresu ochrony środowiska (ustawowych i wykonawczych). Następnie trafnie odniosły stan faktyczny do kryteriów określonych w przepisach prawa materialnego, w szczególności do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. Znalazło to swój wyraz w uzasadnieniach decyzji poddanych kontroli sądowej w niniejszej sprawie, zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie nie miało również miejsca naruszenie zasady przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 2 p.o.ś. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania i prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.