Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 967/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 50 ust. 1, art. 56 , art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 59 ut. 1 , art. 71 ust. 1,2 pkt 1,2 art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. P. i G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania J. P. i G. B. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...] stycznia 2021 r., ustalającej na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. " na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny M.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium podało, iż pełnomocnik inwestora wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży wolno stojącej o konstrukcji kratowej o wysokości całkowitej do [...] m. n.p.t. wraz z instalacją na niej anten sektorowych i radiolinii, posadowieniem urządzeń sterujących u podstawy wieży oraz wewnętrzną linią zasilającą i ogrodzeniem terenu.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Gminy G. ustalił lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik J. P. i G. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji odmownej.

Odwołanie oparto w szczególności na twierdzeniu, iż stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.p.z.p.), inwestor powinien przedstawić takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia oddziaływania na środowisko i zaliczenia do inwestycji zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko a w przedmiotowej sprawie powinny to być: rodzaj anteny, liczba anten, moc promieniowania poszczególnych anten, emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludności (konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem), występowanie na obiekcie instalacji (radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej, radiolokacyjnej).

W ocenie pełnomocnika odwołujących wadliwym i sprzecznym z art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. był brak wskazania przez organ I instancji konkretnych parametrów planowanego zamierzenia. Organ odniósł się w ocenie skarżących do przepisów ogólnych bądź wskazał widełkowo niektóre z parametrów, w tym o mocy promieniowania EIRP każdej z anten, bez analizy wartości maksymalnej. W ocenie pełnomocnika organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe, powinien również wziąć pod uwagę ukształtowane terenu, maksymalne możliwe emisje pola elektromagnetycznego, maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania, istniejącą i potencjalną zabudowę, konkretny kierunek usytuowania anten. Dalej pełnomocnik wskazywał, że należało ustalić związek planowanej inwestycji z istniejącą stacją bazową telefonii komórkowej, to jest czy moc anten planowanych do zainstalowania nie kumuluje się wzajemne z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Pełnomocnik zarzucił także, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje części obszaru nieruchomości skarżących, na której ich prawa będą ograniczone. Załączony do decyzji załącznik graficzny, mapa z lokalizacją inwestycji, jest nieczytelna a brak oznaczeń na mapie linii rozgraniczających teren inwestycji uniemożliwia ustalenie terenu inwestycji, brak jest też na załączniku podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, jak też odniesienia do decyzji, której załącznik dotyczy.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium stwierdziło, iż odwołująca J. P. jest współwłaścicielką działki nr [...], a G. B. jest współwłaścicielem działki nr [...]. Powyższe działki sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, co wyznacza interes prawny wskazanych osób do złożenia odwołania od decyzji.

Po przywołaniu przepisów regulujących zasady ustalania lokalizacji inwestycji publicznego Kolegium ustaliło, iż wniosek inwestora w powyższym przedmiocie okazał się kompletny, albowiem zawierał wszystkie elementy wymagane przepisem art. 52 ust. 1, 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Kolegium wskazało również, że wniosek wyznacza dla organów administracyjnych granice oceny z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż do wniosku inwestor dołączył kopię decyzji nr [...] Burmistrza Gminy G. z dnia [...] maja 2020r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny M. . Z treści uzasadnienia wskazanej decyzji wynikało, że w postępowaniu tym właściwy organ administracji dokonał oceny środowiskowej tej samej inwestycji, dla której obecnie jest prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Dalej z uzasadnienia [...] wynika, że przeprowadzone postępowanie doprowadziło organ do wniosku, iż rzeczone przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]paźdzenrika 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego między innymi przez skarżących.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy w toku wydawania aktualnie zaskarżonej do Sądu decyzji, w toku orzekania przyjęto, że uwarunkowania środowiskowe powinny być zbadane przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej po to, aby właściwe były określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu inwestycji, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tak więc obowiązkiem organu jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stosownie do art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). W tym zakresie podstawowe znaczenie odgrywa ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) czy też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia).

Mając na względzie zgłoszone zarzuty odwołania Kolegium wskazało, że kwestia skategoryzowania inwestycji była już przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po obszernym zacytowaniu decyzji Kolegium z [...] października 2020 r. nr [...], na mocy której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] maja 2020 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki [...] obr. M. oraz po przywołaniu przepisów na podstawie których dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na środowisko organ odwoławczy wskazał, że w zakończonym postępowaniu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzono rozszerzoną analizę środowiskową występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 w której wskazano, że w odległości około [...] m od planowanej wieży stacji bazowej znajdują się anteny sektorowe należące do operatorów O. ([...] anten, azymuty: 90°/175°/270°/355°) i P. ([...] anteny, azymuty: 80°/190°/340°). Anteny operatora O. są zawieszone na wysokości [...]m n.p.t., a operatora P. na wysokości [...]m n.p.t. Z uwagi na nieznaczne różnice w wysokości zawieszenia anten oraz zbliżone orientacje azymutów anten sektorowych dla projektowanej stacji bazowej operatora [...] oraz sąsiednich stacji bazowych operatorów, założono, iż istnieje możliwość zwiększania się poziomu energetycznego wypadkowych wektorów sił pól elektromagnetycznych emitowanych przez planowaną instalację oraz stacje względem niej sąsiednie. Sporządzono wizualizacje rozkładu pól elektromagnetycznych oraz obliczenia analityczne pokazujące rozkłady pól wokół stacji nadawczych poszczególnych operatorów. Wizualizacje i obliczenia w zakończonym postępowaniu wykazały brak możliwości zwiększenia zasięgu występowania obszarów ponadnormatywnych na głównych kierunkach promieniowania projektowanej instalacji operatora [...].

Kolegium rozpatrując aktualnie odwołanie wskazało, iż miało także na względzie, że powyższe obliczenia analityczne były wykonane z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883)., przewidujących dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności o gęstości mocy nic przekraczającej 0.1 W/m2 Z dniem 1 stycznia 2020 r. obowiązują natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 2448). zmieniły wskazany graniczny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności. Uznano, iż skoro obliczenia uwzględniające normy dużo bardziej rygorystyczne z punktu widzenia ochrony zdrowia ludzi nie wykazały skumulowania oddziaływań istniejących stacji bazowych innych operatorów z planowanym przedsięwzięciem, tym bardziej takiego oddziaływania nie mogłyby wykazywać obliczenia uwzględniające nowe podwyższone wielokrotnie normy oddziaływanie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Organ odwoławczy ocenił także, iż organ pierwszej instancji prawidłowo określił parametry techniczne wnioskowanej inwestycji podając z ilu anten ma składać się planowana stacja bazowa, moc anten, na jakiej wysokości mają być zamontowane (odległość wiązki promieniowania anten od powierzchni terenu), kierunek ich usytuowania (azymut), maksymalne dopuszczalne ich pochylenie (nachylenie głównych wiązek anteny). Natomiast po odniesieniu się do poszczególnych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż ustalenia zaskarżonej decyzji są prawidłowe i a zatem należało ją utrzymać w mocy.

Pismem z [...] lipca 2021 r. pełnomocnik J. P. i G. B. (dalej powoływanych jako skarżący) wniósł skargę do sądu administracyjnego zarzucając decyzji Kolegium naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez Organy wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie załatwienie przedmiotowej sprawy bacząc na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, jak i nie zebranie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez i nieprzeanalizowanie prawidłowo sprawy pod kątem kwalifikacji spornego przedsięwzięcia;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne jak i prawne zwłaszcza w zakresie zastrzeżeń podnoszonych w trakcie postępowania przez skarżących - uzasadnienie zaskarżonej decyzji jedynie pobieżnie odnosi się do wybiórczo wybranych twierdzeń i wątpliwości podnoszonych przez Skarżących;

4) art. 84 k.p.a. poprzez rozstrzyganie na podstawie analizy wyłącznie Inwestora, który nie jest biegłym oraz niezlecenie, mimo podnoszenia tego zarzutu już na wcześniejszym etapie postępowania, przez Organ niezależnemu instytutowi żadnych pomiarów:

a) w stosunku do oddziaływania pola elektromagnetycznego (a przede wszystkim skumulowanego pola) z uwagi chociażby na fakt, że w okolicy istnieje już podobna stacja bazowa o dużym zasięgu i z pewnością nastąpi kumulacja pól elektromagnetycznych, co będzie miało swoje negatywne oddziaływanie nie tylko na zdrowie, ale również na środowisko,

b) mających na celu ustalenie czy inwestycja będzie wchodziła w reakcję z podobnymi inwestycjami już istniejącymi i sprawdzenie ich wzajemnego oddziaływania na siebie,

c) prawidłowości dokonanych założeń przez Inwestora,

d) dotyczących oddziaływania anten i inwestycji w sposób skumulowany;

5) niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność przede wszystkim:

a) sprawdzenia prawidłowości dokonanych założeń określonych w przedłożonej karcie informacyjnej przedsięwzięcia,

b) wykonania ustaleń dotyczących oddziaływania anten i inwestycji w sposób skumulowany,

c) ustalenia czy inwestycja będzie wchodziła w reakcję z podobnymi inwestycjami już istniejącymi, sprawdzenie wzajemnego oddziaływania inwestycji na siebie,

d) ustalenia w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko;

e) zakwalifikowania przedsięwzięcia do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

6) art. 7,8,10 § 1,77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności i nienależyte rozpoznanie stanu faktycznego, a także zaniechanie wykonania niektórych czynności w toku postępowania;

7) art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie;

8) § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w szczególności poprzez przyjęcie danych mocy EIRP podanych przez inwestora dla poszczególnych anten zamiast przyjęcia mocy EIRP anten wyliczonych na podstawie danych podanych przez biegłego bądź chociaż producenta.

Niedoniesienie się przez SKO do zarzutów dotyczących naruszeń:

9) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie potrzeb interesu społecznego oraz praw jednostki i mieszkańców do ochrony zdrowia poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi;

10) art. 1 ust. 2 pkt 1,2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne, krajobrazowej potrzeby interesu publicznego, gdyż planowana inwestycja [...]-metrowy maszt w bezpośredniej odległości stanowi dysonans przestrzenny wśród niskiej zabudowy na terenie wiejskim, gdzie maksymalna zabudowa to trzecia kondygnacja, która w dachu wysokim wynosi do 12 metrów;

11) art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości, powodująca nadmierne uszczuplenie władztwa nad nieruchomością, jest zgodne z wymaganiami art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.;

12) art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska poprzez jego niezastosowanie i przy ocenie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko nie wzięcie pod uwagę oraz nie poddanie ocenie miejsc dostępnych dla ludzi nie tylko w dacie składania przez inwestora wniosku, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego, w tym aktów prawa miejscowego oraz istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

13) art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i nie określenie już w samym wniosku dokładnej charakterystyki inwestycji, co w konsekwencji nie pozwoliło na prawidłową i rzetelną ocenę wpływu inwestycji na środowisko;

14) art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie właściwej i rzetelnej analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy;

15) art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie chociażby kierunku usytuowania anten;

16) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieopatrzenie podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji załącznika do decyzji w postaci mapy sytuacyjno - wysokościowej;

17) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w szczególności § 3 ust. 1 ppkt. d) tego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., ponieważ:

a) istniejące zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości mniejszej niż wskazana rozporządzeniu, a załączona do decyzji mapa w ogóle nie odzwierciedla istniejących zabudowań oraz odległości,

b) na działkach, przez które bezpośrednio przebiegają wiązki promieniowania elektromagnetycznego możliwa jest zabudowa mieszkaniowa siedliskowa oraz możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla tych działek chociażby ze względu na bezpośredni ich dostęp do drogi publicznej i istniejącą zabudowę sąsiednią.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...] stycznia 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także o wydanie decyzji odmownej, jak i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły:

- art. 50 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- art. 56 u.p.z.p. w myśl którego, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wskazuje się trafnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt. II SA/Rz 35/21). Natomiast odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20).

Przedmiotem wniosku inwestora była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci wieży wolnostojącej. W następstwie powyższego wniosku Burmistrz G. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży wolnostojącej o konstrukcji kratowej o wysokości do [...] m n.p.t., posadowionej rzędnej terenu wynoszącej [...] m n.p.m., [...] anten sektorowych i radiolinii zawieszonych na wieży, urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych zlokalizowanych w szafach aparaturowych posadowionych u podstawy wieży, wraz z niezbędną infrastrukturą (wewnętrzna linia zasilająca).Wskazano, iż budowa stacji obejmuje instalację trzech anten sektorowych, wskazano na azymuty poszczególnych anten (340o,89 o i 175 o), moc EIRP (od 1000-2000W), maksymalne dopuszczalne nachylenie głównych wiązek (6o) a także minimalną odległość pionowa od osi głównej wiązki promieniowania. Ustalono, iż wszystkie anteny będą zawieszone na wysokości [...] m na wieży kratowej a teren pod wiązkami promieniowania nie jest zabudowany. Organ odniósł się też do zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G., z którego wynika, iż wysokość zabudowy na terenie wiejskim wynosi maksymalnie 3 kondygnacje, na podstawie czego przyjęto wysokość przyszłej zabudowy o wysokości do 12 metrów. W decyzji określono też warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych a także wyznaczono lokalizację inwestycji na mapie w skali 1:1000.

W badanej sprawie organy administracji stanęły na stanowisku, iż wniosek inwestora był kompletny i określał wszystkie charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zdaniem organów określone we wniosku parametry pozwalały na zakwalifikowanie przedsięwzięcia pod względem jego oddziaływania na środowisko, przy czym jak podkreślono, kwalifikacja zamierzenia była już uprzednio dokonana w odrębnym postępowaniu w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast ocena organu w tym zakresie, dodatkowo przeprowadzona przed wydaniem zaskarżonej decyzji, potwierdziła, iż zmiana regulacji prawnych w zakresie sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z uwagi na podwyższenie dopuszczalnych norm, nie daje podstaw do uznania przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania za mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Natomiast w ocenie skarżących powyższe stanowisko jest błędne, gdyż organ powinien był poczynić również w postępowaniu mającym za przedmiot lokalizację inwestycji celu publicznego ustalenia mające za przedmiot takich aspektów jak skumulowane oddziaływanie urządzeń, których instalacja planowana jest w ramach planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Przy czym ocena powyższa powinna być zdaniem pełnomocnika skarżących przeprowadzona na podstawie opinii biegłego działającego na zlecenie organu i nie mogła następować na podstaw analizy przedstawionej przez inwestora.

Według treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez właściwy organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych od u.p.z.p., co z kolei potwierdza art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Z treści tych przepisów co do zasady wynika konieczność zbadania wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a w szczególności czy planowana budowa stacji bazowej z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne, będzie mieścić się w limitach wymogów określonych w przepisach Działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448).

Do przepisów odrębnych, do których odsyła ustawodawca mocą art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. należą także unormowania wyrażone w art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283; zwana dalej: "ustawą") oraz w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Przepisy tego ostatniego aktu wykonawczego ustalają: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 lub 2.

Przytoczone akty w sposób wyraźny nakładają na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy szeregu parametrów technicznych stacji bazowej, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie leży po stronie inwestora, lecz należy do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do zadań inwestora należy dostarczenie organowi wszystkich wymaganych prawem danych pozwalających na określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, w celu umożliwienia organowi wykonania zadań związanych z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Zatem rolą organu jest zweryfikowanie czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kwestia potrzeby uzyskania przez planowaną inwestycję została jednak w badanej sprawie ostatecznie rozstrzygnięta we właściwym postępowaniu administracyjnym. Wydano bowiem ostateczną decyzję umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot postępowania a podstawą przedmiotowego umorzenia było stwierdzenie przez organy administracji, iż badane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko.

Zatem w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżących dotyczących niewłaściwego rozważenia wpływu planowanej inwestycji na środowisko, albowiem owa ocena została przeprowadzona należycie, przy czym organ zweryfikował także znacznie dla powyższego zamiany norm dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wprowadzenie mniej rygorystycznych norm niż obowiązujące w dacie rozstrzygania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dawało podstawy do przyjęcia, żer ów aspekt pozostał należycie wyjaśniony.

Skarżący uczestniczyli w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a zatem zapadłe w jego toku ustalenia są im niewątpliwie znane. Niemniej jednak stoją na stanowisku, iż w jego toku błędnie założono, że ustalenia dokonuje się w oparciu o parametry pojedynczej anteny sektorowej zamontowanej na maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej z pominięciem, że na tym maszcie, jak i w jego pobliżu, zamontowane są także inne anteny sektorowe. Zatem ich zdaniem działania organów powołanych do ochrony środowiska było wadliwe, gdyż ich rolą było ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Kwestionują też prawidłowość i wiarygodność analizy, na podstawie której poczyniono ustalenia w zakresie przedmiotowego odziaływania inwestycji oczekując opracowania analizy przez biegłego na zlecanie organu.

W realiach badanej sprawy, w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w ocenie Sądu, organy były zobowiązane do uwzględnienia istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji i niewątpliwie nie było ich rolą dokonywanie ponownej, przeprowadzonej już stosownym w postępowaniu administracyjnym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stąd prawidłowo organ nie znalazł podstaw do odmowy wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego z uwagi na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd wskazuje przy tym, iż zastrzeżenia do zakresu oceny dokonanej przez organy orzekające w przedmiocie ochrony środowiska dla ich merytorycznego rozpatrzenia winny były zostać zgłoszone w odpowiednim postępowaniu.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące nieuwzględnienia potrzeb interesu społecznego oraz praw jednostki i mieszkańców do ochrony zdrowia poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi należy zauważyć, iż prawodawca określając zasady kwalifikowania przedsięwzięcia pod kątem jego wpływu na środowisko określił ramy w jakich ma następować taka ocena. Twierdzenie o takim negatywnym oddziaływaniu inwestycji na zdrowie ludzi, które uzasadniłoby wydanie decyzji odmownej nie znajduje żadnych podstaw tym bardziej, iż na poparcie swoich twierdzeń skarżący nie przedstawiają żadnych wiarygodnych dowodów. Natomiast w zakresie powoływanego interesu społecznego należy również dostrzegać, iż rozwój sieci telekomunikacyjnej ma dla niego istotne znacznie, stąd prawodawca określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, których określenie niewątpliwie ma na celu między innymi wyważenie potrzeb ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz rozwoju telekomunikacji. Wobec braku podstaw stwierdzenia iżby w następstwie realizacji inwestycji miało dojść do przekroczenia takich norm, co zweryfikowano w stosownym postępowaniu administracyjnym, należy uznać powyższe zarzuty za nieuzasadnione.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut jakoby planowana inwestycja tj. [...] -metrowy maszt w bezpośredniej odległości stanowił dysonans przestrzenny wśród niskiej zabudowy na terenie wiejskim, gdzie maksymalna zabudowa to trzecia kondygnacja, która w dachu wysokim wynosi do 12 metrów. Organ powyższą okoliczność w toku orzekania uwzględnił mając na względzie zapisy Studium. Z analogicznych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku właściwej i rzetelnej analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przy czym w zakresie dysonansu z uwagi na występowania niskiej zabudowy trudno nie dostrzegać niekonsekwencji pełnomocnika skarżących, skoro sam wskazywał na bliskie sąsiedztwo innych masztów telefonii komórkowej, która to okoliczność została w postępowaniu rozważona.

Jako całkowicie niezrozumiały jawi się natomiast zarzut naruszenia art. 55 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie chociażby kierunku usytuowania anten, albowiem w decyzji organu I instancji jednoznacznie określono azymuty anten.

Nie sposób też uwzględnić zarzutu naruszenia art. 124 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości, powodująca nadmierne uszczuplenie władztwa nad nieruchomością, jest zgodne z wymaganiami art. 124 ust. 1 tejże ustawy.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem aby opierała się ona na dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n.

W szczególności nie została ona wydana przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, a po wtóre nie sposób uznać, aby skarżona decyzja dotyczyła ograniczenia, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń

Niezasadny jest również zarzut związany z brakiem podpisu na załączniku do decyzji oraz jej nieczytelności. Na wskazanym załączniku, znajdującym się w aktach administracyjnych przesłanych sądowi przez organ (k.241) niewątpliwie znajduje się stosowna pieczęć, podpis oraz opis oznaczeń decyzji, do której ową mapę załączono. W kontekście zarzutów odwołania i skargi nie można wykluczyć, iż skarżącym doręczono ów załącznik bez podpisu i w innym formacie niż dołączony do akt. Posługiwanie się przy doręczeniach przez organ mapami o pomniejszonej skali w stosunku do prawem wymaganych jest wątpliwe a sporządzenie "przeskalowanych" załączników do decyzji o warunkach zabudowy można zakwalifikować do naruszeń prawa procesowego. Dla uwzględniania zarzutu skarżących w tym zakresie konieczne byłoby jednak stwierdzenie, iż powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., sygn. akt. II OSK 2876/15). Treść zarzutów przy uwzględnieniu okoliczności niewątpliwego posługiwania się przy orzekaniu przez organy administracji obu instancji mapą opracowaną w odpowiedniej skali i odpowiednio czytelnej a także zawierającej wszystkie wymagane prawem elementy, nie daje podstaw do stwierdzenia iżby wywiedzione w tym zakresie naruszenia prawa miały wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl.