Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2409/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 4, art. 149 par.2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. i M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 190/11 w sprawie ze skargi A.F. i M. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz A.F. i M. F. solidarnie kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 190/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. F. i M. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. F. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, obejmujących remont elewacji frontowej oraz przebudowę klatek schodowych w budynku usługowo-mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...].. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] września 2010 r.

We wniosku z dnia [...] października 2010 r., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w K., zwana dalej Wspólnotą Mieszkaniową, wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa. Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że posiadała przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż klatki schodowe, które mają być remontowane, znajdują się przy ścianie nośnej sąsiadujących ze sobą kamienic [...] i [...], a tym samym planowane roboty budowlane będą oddziaływać na należący do niej budynek.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Prezydent Miasta K., odmówił wznowienia postępowania, zakończonego wskazaną wyżej decyzją ostateczną. Uznając się za organ właściwy do rozpoznania wniosku na podstawie art. 150 § 1 kpa, stwierdził, iż określone w tej decyzji roboty budowlane przewidziane są w obrębie bryły budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] , stąd też ustalony obszar oddziaływania tego obiektu został ograniczony do tej działki. Organ I instancji uznał zatem, iż jedynymi stronami postępowania są współwłaściciele tej nieruchomości – skarżący. Odnosząc się do argumentacji Wspólnoty Mieszkaniowej stwierdził natomiast, iż z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz twierdzeń Wspólnoty Mieszkaniowej wynika, że ściana nośna kamienicy przy ul. [...], znajdująca się od strony kamienicy położonej przy ul. [...], jest w całości zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, a z dokumentacji projektowej nie wynika, aby stanowiła ona wspólną ścianę graniczną. W tej sytuacji brak jest podstaw do zmiany obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczyła decyzja ostateczna, a tym samym brak jest podstaw do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania.

W odwołaniu, Wspólnota Mieszkaniowa, domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, podniosła, iż zgodnie z art. 150 § 2 kpa jej wniosek powinien zostać rozpatrzony przez Wojewodę Wielkopolskiego jako organ wyższego stopnia wobec Prezydenta Miasta K., gdyż niewątpliwie wskazane we wniosku przyczyny wznowienia dotyczyły działalności organu I instancji. Stwierdziła ponadto, iż nie podziela poglądu, iż obszar oddziaływania wykonywanych prac budowlanych ogranicza się jedynie do nieruchomości stanowiącej własność skarżących.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 kpa, organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa, oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Zasadą jest, iż tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa, organ administracji może, na podstawie art. 149 § 3 kpa, wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Nawiązując do powyższego, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż organ I instancji nie zbadał kwestii zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

Wyjaśnił również, iż w przypadku powołania się przez wnioskodawcę na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie jest stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Organ odwoławczy wskazał, iż aktualna linia orzecznictwa ukształtowała pogląd, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa nie może opierać się na rozstrzygnięciu, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Efektem ustalenia, iż podanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, jest zgodnie art. 151 § 1 pkt 1 kpa decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien zatem w pierwszej kolejności, po ustaleniu, że zachowano termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 kpa i dopiero w następnej jego fazie badać zasadność przesłanki wznowienia powołanej przez wnioskodawcę.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż nie zachodziła uzasadniona przyczyna zastosowania w niniejszej sprawie art. 150 § 2 kpa. Dodał też, iż kwestia niezawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie była - jak wynika z akt sprawy - działaniem świadomym, zamierzonym, mającym na celu umyślne niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania lub jego etapach.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 149 § 3 kpa poprzez uznanie, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Wskazali, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jeżeli organ dojdzie do wniosku, iż podanie złożył podmiot nie będący stroną w sprawie, natomiast w niniejszej sprawie ewidentny jest brak legitymacji procesowej po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej. Organ I instancji słusznie stwierdził bowiem, iż roboty budowlane związane z przebudową klatek schodowych ograniczają się wyłącznie do budynku przy ul. [...] i w żaden sposób nie mogą ograniczać sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Zbędne jest zatem wydawanie postanowienia o wznowieniu postępowania by następnie odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2011 r., pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie zauważył, iż w niniejszej sprawie sporne zagadnienie prawne sprowadza się do pytania, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania.

Wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, iż przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wznowienia postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, iż podziela wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż oczywisty i niebudzący wątpliwości brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, Lex nr 484887, z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, Lex nr 437529). Wskazał, iż w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny podał przykładowe sytuacje, gdy brak legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy nie budzi żadnych wątpliwości i uzasadnia wydanie orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania. Zauważył jednak, że w przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, a więc również, czy może być stroną postępowania wznowieniowego, organ powinien rozstrzygać te wątpliwości we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, a które zgodnie z art. 149 § 2 kpa, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma bowiem w tym przypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia".

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż zawarte w decyzji organu I instancji rozważania dotyczące obszaru oddziaływania robót budowlanych zaplanowanych w budynku przy ul [...] mają niewątpliwie merytoryczny charakter i w rzeczywistości prowadzą do nieuprawnionego rozstrzygnięcia o interesie prawnym wnioskodawcy (jego braku) już na etapie wstępnego badania jego wniosku o wznowienie postępowania. Sąd podkreślił jednocześnie, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kpa w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma więc prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię ewentualnego posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. Mając zatem na względzie konstytucyjne prawo do procesu, stwierdził, iż nie można przyjąć, że merytoryczne kwestie, do których nawiązał organ I instancji, a odnoszące się do położenia kamienicy należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej poza obszarem oddziaływania, mogły zostać rozstrzygnięte w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, której nie poprzedzało postępowanie wyjaśniające, w toku którego strona miałaby zapewnioną możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się co do jego treści (np. możliwość zapoznania się z projektem budowlanym, na który powołuje się organ I instancji).

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, iż nie do zaakceptowania jest taka wykładania przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, która zezwalałaby na merytoryczne rozstrzyganie o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w decyzji wskazanej w art. 149 § 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, Lex nr 510752).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, w związku z czym zaskarżona decyzja nie podlega uchyleniu,

2/ art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 149 § 3 kpa poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podnieśli, iż stanowisko Sądu I instancji co do konieczności orzekania w niniejszej sprawie o interesie prawnym wnioskodawcy w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia" pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Podnieśli, iż z jego analizy wynika, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania już na etapie wstępnym postępowania prowadzonym w przedmiocie wznowienia, jeżeli organ dojdzie do wniosku, że podanie złożył podmiot nie będący stroną w sprawie. Takie stanowisko zajęły sądy administracyjne m.in. w wyrokach z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 107/06, z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 91/04, z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2483/01, z dnia 18 maja 2000 r., sygn. akt I SA 1232/99, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98 i z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1652/95.

Zauważyli, iż Sąd I instancji potwierdził jednocześnie, że możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania występuje m.in. w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę składa osoba, która niewątpliwie nie jest i w czasie, gdy toczyło się postępowanie, o którego wznowienie wnosi, nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała natomiast miejsce. Oczywisty brak legitymacji procesowej po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej został stwierdzony już przez organ I instancji. Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony w rozumieniu zarówno przepisów kpa, jak i prawa budowlanego. Należąca do niej kamienica znajduje się bowiem poza obszarem oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Projektowane roboty budowlane związane z przebudową klatek schodowych ograniczały się wyłącznie do bryły budynku przy ul. [...]. Prace te, jak słusznie stwierdził organ I instancji, w żadnym przypadku nie mogą więc spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, w tym również nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej.

W związku z powyższym, w ocenie skarżących, zbędne jest wznowienie postępowania tylko po to, by następnie odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia naruszył zatem art. 138 § 2 kpa w związku z art. 149 § 3 kpa. Decyzja ta, jako niezgodna z prawem, powinna zostać tym samym uchylona przez Sąd I instancji, tak jak i wyrok oddalający skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu, kwestionując zasadność podstawy kasacyjnej, podniosła, iż organ odwoławczy słusznie wskazał, że w przypadku wskazania przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie jest stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa wart. 149 § 2 kpa. Podobne stanowisko zajęły sądy administracyjne w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 811/10 i z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 246/10.

W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej, wątpliwości nie może też budzić kwestia, czy powinna być uznana za stronę postępowania, bowiem władający obiektami, znajdującymi się w obszarze oddziaływania, zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy – Prawo budowlane, posiadają przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a krąg podmiotów uznanych za strony w tych sprawach, prowadzonych zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, powinien być ustalony na podstawie tego przepisu, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa.

W dalszej kolejności, Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, iż organ odwoławczy słusznie wskazał, że decyzję odmawiającą wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa organ może wydać tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa. W pozostałych przypadkach ma natomiast obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. W warunkach niniejszej sprawy Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że swój wniosek opiera na ustawowej przesłance wznowienia, co powinno skutkować w konsekwencji wydaniem przez organ I instancji postanowienia z art. 149 § 1 i 2 kpa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżących, podtrzymując skargę kasacyjną, przedłożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym potwierdzając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, dodał, iż roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, a polegające na remoncie elewacji frontowej oraz przebudowie klatki schodowej, ograniczały się do bryły budynku przy ul. [...]. Co więcej, ściana nośna tego budynku od strony granicy z nieruchomością przy ul. [...] zlokalizowana jest w całości na nieruchomości skarżących. Na rozprawie pełnomocnik skarżących wyjaśnił ponadto, iż klatka schodowa znajduje się po drugiej stronie budynku, niegraniczącej z budynkiem Wspólnoty Mieszkaniowej. Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, podniósł natomiast, iż stroną postępowania czyni Wspólnotę Mieszkaniowa istnienie wspólnej ściany jej i skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna uznać należy za usprawiedliwioną, aczkolwiek nie wszystkie argumenty przytoczone w uzasadnieniu podniesionych w jej ramach zarzutów zasługują na uwzględnienie.

Zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji były w warunkach niniejszej sprawy decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 kpa (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) następuje w drodze decyzji, zaś ich brak – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), które stosownie do art. 149 § 2 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Merytoryczna ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest zatem niedopuszczalna. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, kwestia ta powinna być bowiem przedmiotem odpowiednich ustaleń i oceny dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Wskazać jednak należy, na co zwrócił uwagę również Sąd I instancji, iż w toku czynności wstępnych organ administracji publicznej, oceniając dopuszczalność podania o wznowienie postępowania, bada także m.in. czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Co do zasady bowiem, wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie innej niż art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez podmiot, który nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest w pewnych okolicznościach również wtedy, gdy podmiot, który powołując się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa podnosi, iż został pominięty w postępowaniu głównym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wydanie w takiej sytuacji decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest jednak tylko wtedy, gdy brak legitymacji podmiotu składającego podanie jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania, które wkraczałoby w ramy postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa. Dokonana przez organ administracji publicznej ocena podania o wznowienie postępowania powinna być bowiem przeprowadzona jedynie pod względem formalnym, a nie merytorycznym.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, podzielając w części stanowisko skarżących w tym zakresie, iż rzeczywiście wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest w pewnych okolicznościach również w sytuacji, gdy w podaniu o jego wznowienie podmiot powoła się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając to na uwadze, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji, pomimo generalnie podobnego do przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie dostrzegł jednak, że powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było jego błędne uznanie, że ocena, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony może mieć miejsce wyłącznie po wznowieniu postępowania. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i nakazując temu organowi wznowienie postępowania, organ odwoławczy pominął tym samym badanie poprawności dokonanej przez organ I instancji oceny dopuszczalności podania i odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Z zasady dwuinstancyjności wynika natomiast obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach. Wprawdzie Sąd I instancji podjął się oceny poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji w pominiętym zakresie, lecz wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organu odwoławczego.

W tych okolicznościach dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie można uznać za prawidłową. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, wobec pominięcia oceny dopuszczalności podania o wznowienie postępowania, było bowiem przedwczesne. Skarga podlegała zatem uwzględnieniu ze względu na błędny pogląd organu odwoławczego o konieczności wydania w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienia o wznowieniu postępowania bez rozważenia w jakimkolwiek zakresie, czy podanie o jego wznowienie może być uznane za dopuszczalne również z przyczyn podmiotowych. Powyższe było natomiast konsekwencją błędnego przyjęcia, że w przypadku powołania się przez podmiot wnoszący podanie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji nie bada, czy podmiot ten jest stroną postępowania głównego, gdyż kwestia ta w każdym przypadku jest przedmiotem oceny dopiero po wznowieniu postępowania. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż przyjęte przez organ odwoławczy podstawy uchylenia decyzji organu I instancji były błędne.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w doktrynie spotkać można pogląd, iż z punktu widzenia własnego procesu decyzyjnego wojewódzki sąd administracyjny rekonstruując stosowane przez organy normy postępowania (kpa, Ordynacji podatkowej, itp.) traktuje te przepisy jako "normy materialnoprawne" (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, Nr 5-6, s. 272). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał zatem, że wskazane w podstawie kasacyjnej i jej uzasadnieniu przepisy kpa, mające w istocie charakter procesowy (formalny), mogą być w okolicznościach niniejszej sprawy potraktowane jako przepisy prawa materialnego. Powyższe pozwala natomiast, aby Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wniosek skargi kasacyjnej oraz kierując się względami ekonomii procesowej, skorzystał w warunkach niniejszej sprawy z uprawnienia, o którym stanowi art. 188 ppsa, i z przyczyn wskazanych wyżej uchylił zaskarżony wyrok, a w wyniku rozpoznania skargi uchylił również zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy powinien ocenić natomiast, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione było wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, a tym samym, czy brak legitymacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest, w świetle okoliczności faktycznych sprawy i po uwzględnieniu jej rodzaju, oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania, które wkraczałoby w ramy postępowania, o którym stanowi art. 149 § 2 kpa. Dokonując tej oceny, organ odwoławczy powinien zwrócić jednocześnie uwagę na podniesiony przez pełnomocnika skarżących argument dotyczący usytuowania przebudowywanych klatek schodowych, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę oraz ściany nośnej pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...], w świetle projektu budowlanego i na tle wywodów zawartych w decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa.