Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 862/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 8. art. 37, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 200, art. 205 par. 2, art. 206, art. 151, art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") w rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 18 kwietnia 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy (skarżąca) wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] [...], w charakterze pomocnika operatora. Pismem z 7 czerwca 2019 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych. Dokumenty zostały uzupełnione w dniu 21 maja oraz w dniu 24 czerwca 2019r. W dniu 3 czerwca 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 10 czerwca 2019 r. do Wojewody wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla [...].

Wojewoda [...] w dniu 4 lipca 2019 r. zawiadomił skarżącego o konieczności zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z tym termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia 5 sierpnia 2019r.

W skardze "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...]" oznaczonej przez pełnomocnika skarżącej datą 10 czerwca 2019 r. skarżąca spółka wniosła o:

- zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

- przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. profesjonalny pełnomocnik skarżącej wskazał, że strona oczekując bezskutecznie na wydanie zezwolenia na pracę, ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postepowania według norm przepisanych. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącej, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Brak uzupełnienia przez pełnomocnika brakujących dokumentów, nie pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu.

W dniu 22 sierpnia 2019r. Wojewoda [...] wydał dla [...] zezwolenie Typ A o numerze [...] na rzecz firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega uwzględnieniu w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie, w tym nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki miał miejsce, bowiem skarga wpłynęła do organu 10 czerwca 2019 r., a więc przed wydaniem dla [...] zezwolenia Typ A o numerze [...] na rzecz firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Należy dodać, że nie stanowi przyczyny odrzucenia skargi okoliczność, że skarga została wniesiona siedem dni po złożeniu ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., II OSK 1009/19; postanowienie NSA z 25 czerwca 2019 r., I GSK 957/19; postanowienie NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 866/19; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18 - CBOSA).

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). W skardze skarżąca spółka zarzuciła Wojewodzie zarówno bezczynność, jak i niezałatwienie sprawy w terminie. Organ pierwszą czynność w sprawie wykonał dopiero po wniesieniu ponaglenia przez stronę w dniu 3 czerwca 2019 r.).

Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Wojewoda podjął co prawda postępowanie wyjaśniające, jednak dopiero po – jak wynika z daty stempla pocztowego – wniesieniu skargi. Przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu były nadmierne, a w szczególności nie miały one uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Pozbawione uzasadnienia było wystosowanie do strony wezwania do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do uwzględnienia wniosku dopiero po upływie prawie dwóch miesięcy od wpływu wniosku.

Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych.

W niniejszej sprawie żądanie skarżącej dotyczące wydania odpowiedniego aktu administracyjnego zostało uwzględnione przez Wojewodę [...] wobec czego należało umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do jego rozpoznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana - w sposób zawiniony lub też nie – przez organ. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności i dlatego też orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku.

Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że okres prowadzenia postępowania trwał około dwóch miesięcy, a w tym czasie Wojewoda podjął merytoryczną czynność zmierzającą do zakończenia postępowania.

Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia Wojewodzie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd miał tu na uwadze łączny czas trwania postępowania oraz załatwienie sprawy przez Wojewodę przed wydaniem wyroku. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł). Zdaniem Sądu wystąpiły uzasadnione podstawy do miarkowania zasądzonego zwrotu kosztów postępowania (240 zł zamiast 480 zł, jak w punkcie czwartym sentencji wyroku), gdyż radca prawny [...] reprezentuje skarżącą spółkę w ponad 480 sprawach zainicjowanych jej skargami przed WSA w Warszawie, które dotyczą zasadniczo identycznego zagadnienia z tym, które było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Zarzuty postawione przez autora wszystkich skarg są tożsame. Sąd uwzględnił zatem realny nakład pracy pełnomocnika skarżącej we wszystkich tych sprawach. Warto dodać, że zarzuty i wnioski skargi oraz argumentację z nimi związaną Sąd uznał za zasadne jedynie częściowo. Wystąpiły zatem przesłanki do zastosowania art. 206 p.p.s.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r., IV SAB/Wa 264/19, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.