Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 707/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 211 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych i wykorzystanych środków na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej M.P. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 348/12, oddalił skargę M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (zwana dalej "Spółką") na decyzję Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 17.02.2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 25 listopada 2011 r. w przedmiocie zwrotu środków przyznanych na realizacje projektu, wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu 19 maja 2009 r. Spółka zawarła z Zarządem Województwa [...] umowę o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności Spółki M.[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: RPO WZ) Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka – Innowacje – Technologie", Działanie 1.1 "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje", Poddziałanie 1.1.2 "Inwestycje w małe i średnie przedsiębiorstwa". Zawarcie umowy nastąpiło po podjęciu przez Zarząd Województwa [...], uchwały z dnia 3 marca 2009 r., decyzji o udzieleniu dofinansowania ww. projektowi. Podjęcie tej decyzji poprzedzone było przeprowadzeniem przez Instytucję Zarządzającą RPO WZ (dalej "IZ") oceny formalnej złożonego przez Spółkę 18 września 2008 r. wniosku aplikacyjnego w ramach konkursu [...], a następnie dokonaniem oceny środowiskowej, ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej projektu przez Komisję Oceniającą Projekty.

Z uwagi na to, że w ramach innego konkursu ogłoszonego przez IZ, Spółka w dniu 29 września 2010 r. złożyła wniosek aplikacyjny o dofinansowanie kolejnego projektu (związanego z ww. wcześniejszym projektem), który w trakcie oceny oddziaływania na środowisko został oceniony negatywnie (m.in. z uwagi na niespełnienie przez przedsięwzięcie wymagań z zakresu oceny oddziaływania na środowisko), IZ dokonała oceny i uznała, że z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, również projekt z wniosku z dnia 18 września 2008 r. realizowany jest niezgodnie z prawem, tj. dyrektywą Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska (Dz. U. UE Nr L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40) - dalej "Dyrektywa Nr 85/337", a także procedurami obowiązującymi przy realizowaniu projektów w ramach RPO WZ określonymi w Wytycznych dla Wnioskodawców.

W związku z tym, po uprzednim rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, decyzją z dnia 25 listopada 2011 r. Zarząd Województwa [...] (IZ) orzekł o zwrocie przez Spółkę przekazanych jej środków w łącznej wysokości [...] zł wraz z należnymi odsetkami. Decyzją z dnia 17 lutego 2012 r., IZ utrzymała w mocy decyzję z dnia 25 listopada 2011 r.

Spółka nie zgodziła się z ww. rozstrzygnięciem i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który ww. wyrokiem z dnia 18.10.2012 r., sygn. akt I SA/Sz 348/12, oddalił skargę.

Rozpoznając skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożoną przez Spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25.03.2014 r., sygn. akt II GSK 79/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podstawy kasacyjne NSA uznał za usprawiedliwione.

Sąd II instancji uznał, że w szczególności nietrafny jest najdalej idący zarzut, a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz lit. c), art. 151 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 ust. 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 oraz art. 27 § 2 w związku z art. 26 § 2 K.p.a. - przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wydania decyzji w drugiej instancji przez członków organu kolegialnego, którzy - w ocenie autora skargi kasacyjnej - byli wyłączeni z mocy ustawy od udziału w postępowaniu w sprawie.

Uzasadniając bezpodstawność ww. zarzutu wskazano, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1954/12, w którym Sąd uznał, że brak jest możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (odpowiednio: art. 211 ust. 4b ustawy o finansach publicznych z 2005 r.), a skład orzekający w rozpoznawanej obecnie sprawie w pełni podziela ten pogląd jak i przedstawioną w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku argumentację. Następnie wskazano, że zgodzić należy się z tym, że oceniając możliwości zastosowania 24 § 1 pkt 5 K.p.a. - w przypadku rozpoznawania przez IZ (samorząd województwa) sprawy wszczętej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie na podstawie art. 211 ust. 4b u.f.p. z 2005 r. czy też na podstawie art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r. – należy uwzględnić całokształt regulacji zawartych zarówno w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596).

I tak, z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej "u.z.p.p.r."), wynika, że polityka rozwoju prowadzona jest między innymi przez samorząd województwa (art. 3 pkt 2), co znajduje swoje odzwierciedlenie chociażby w szczegółowej treści regulacji zawartej w art. 15 - 20 tej ustawy. Z mocy u.z.p.p.r. zarząd województwa jest instytucją zarządzającą (art. 5 pkt 2), która w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego jest odpowiedzialna za jego przygotowanie i realizację, co wynika z art. 25 powołanej ustawy.

Do zadań instytucji zarządzającej należy - jak wynika z art. 26 u.z.p.p.r. - nie tylko dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11), ale i także (m.in.) prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 15a).

Oczywiste jest zatem – jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - że IZ musi być wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań.

Przyjęte rozwiązania w art. 211 ust. 4b u.f.p. z 2005 r. i w art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r. - zgodnie z którymi w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez IZ beneficjent może się zwrócić do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - wprost nawiązuje do regulacji zawartej w art. 127 § 3 K.p.a., przewidującej (jako gwarancję zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego) możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w danym systemie organów, organu wyższego stopnia.

Istotne znaczenie przy ocenie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej – jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - ma status ustrojowy IZ, jako organu samorządu województwa, a w tym zakresie, skład tego organu wykonawczego województwa (5 osób) oraz określony ustawą trybu podejmowania uchwał (uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym /.../). Oznacza to, że nawet przy założeniu, iż zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 31 ustawy o samorządzie województwa). Przedstawione rozwiązania uniemożliwiają więc wyznaczenie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż np. w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych).

Ponadto, mając na uwadze rozwiązania przyjęte w u.z.p.p.r. oraz w Rozporządzeniu Nr 1083/2006 - które mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia określenia statusu i funkcji IZ (w tym zarządu województwa działającego w tej roli) w procesie realizacji programu operacyjnego i odpowiedzialności za jego wykonywanie - nie sposób zasadnie założyć, że IZ mogłaby być faktycznie pozbawiona, czy też istotnie ograniczona w prowadzeniu kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji w odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Z tego więc punktu widzenia według NSA, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. lub (i) 27 K.p.a., skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej od rozpatrywania sprawy wywołanej wnioskiem, o ponowne jej rozpatrzenie i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego regionalnego programu operacyjnego, za wykonanie którego ta właśnie konkretna instytucja zarządzająca odpowiada.

Trafna jest uwaga – zdaniem NSA – że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie trzeba zawsze oceniać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. aktP 57/07). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, przedstawione argumenty przekonują o braku możliwości stosowania wymienionego przepisu do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (czy art. 211 ust. 4b ustawy z roku 2005).

Z tych względów zarzut – jak wskazał NSA - sformułowany w pkt 2 (i) petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Następnie NSA wskazał, że odniesienie się do dalej idących podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, należy poprzedzić uwagą, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję o zwrocie środków przyznanych na realizację projektu w ramach RPO WZ wraz z odsetkami - przyjmując przy wyrokowaniu za prawidłowo ustalony stan faktyczny, zgodnie z którym skarżąca Spółka we wnioskuo dofinansowanie projektu nieprawidłowo zakwalifikowała zamierzone przedsięwzięcie (projekt) do grupy środowiskowej IV (zamiast do II), a w konsekwencji nie przedstawiła żadnych dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko, w szczególności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dalej NSA wskazał, że Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, że zakwalifikowanie projektu do grupy IV nastąpiło z naruszeniem: załącznika II pkt 6 lit. a) Dyrektywy Rady 85/337/EWG i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r., wymieniającego rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Powołując także art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 71 oraz art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie /.../ Sąd I instancji uznał, że ocena oddziaływania na środowisko musi być przeprowadzona przed uzyskaniem zgody na realizację przedsięwzięcia, co oznacza, że także selekcja pozwalająca właściwemu organowi rozstrzygnąć, czy musi przeprowadzić taką ocenę, czy też od niej odstąpić, musi być dokonana przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia. Wobec tego, w ocenie WSA, Spółka nie spełniała warunków niezbędnych do uzyskania dofinansowania.

Jak wskazał NSA, powyższe ustalenia ani też prawidłowość wykładni i zastosowania w tym zakresie wskazanych przepisów nie były kwestionowane skargą kasacyjną. W podstawach skargi kasacyjnej brak bowiem zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zmierzających do podważenia powyższych ustaleń. Sądowi I instancji nie postawiono też zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego czy to przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe ich zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie zwalczał też skuteczności oświadczenia IZ o "rozwiązaniu umowy".

Z tych też względów – jak wskazał Sąd wyższej instancji - z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, na zasadach określonych art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. - powyższe kwestie pozostają poza zakresem kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Jedyny zarzut związany z brakiem oceny oddziaływania na środowisko dotyczy naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. (pkt 1 (vi) skargi kasacyjnej), przy czym - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - zarzutem dotyczącym zasady trwałości decyzji nie można jednak podważyć ustaleń, że decyzji takiej strona nie uzyskała przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu.

W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, zasadniczy problem dotyczy zaś tego, czy - wobec niepodważonych ustaleń co do niespełnienia przez skarżącą Spółkę warunków niezbędnych do dofinansowania (nieprawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia i brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) - okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i na jakiej podstawie prawnej.

NSA wskazał, że poza sporem jest fakt, że w dacie zawarcia umowy - poprzedzonej pozytywną oceną wniosku aplikacyjnego i po podjęciu uchwały o udzieleniu dofinansowania - obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 2005 r. W dacie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania oraz decyzji utrzymującej ją w mocy, obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 2009 r. Art. 113 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi zaś, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. u.f.p. z 2009 r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ustawodawca nie dookreślił, co rozumie przez zwrot "udzielenie" dotacji. Zdaniem NSA - wbrew stanowisku prezentowanemu przez Sąd I instancji - udzielenie dotacji należy wiązać z datą jej przyznania (zawarcia umowy) nie zaś z datą przekazania (wypłaty) dotacji. Wprawdzie - jak wskazał Sąd I instancji - ustawodawca nie posłużył się wprost zwrotem "przyznanie dotacji", nie użył też jednak zwrotu "wypłata" dotacji (lub jej części). Tymczasem, jak wynika z treści art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., jak i z art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009 r., w sytuacji gdy ustawodawca chce uzależnić powstanie skutków prawnych od daty "przekazania" środków - czyni to wprost.

Zdaniem NSA, trudno zaakceptować sytuację, w której w stosunku do jednego beneficjenta, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych - dotyczących zdarzeń z tego samego okresu - wydawana byłaby jedna decyzja o zwrocie środków, na podstawie dwóch reżimów prawnych. Podkreślenia wymaga, że regulacje dotyczące zwrotu środków, zawarte w obu ustawach, nie są w pełni tożsame i dla potrzeb, np. liczenia odsetek, nie jest to bez znaczenia (co będzie jeszcze przedmiotem rozważań).

Jednakże, co trafnie podkreślił WSA – jak dalej wskazał NSA - przesłanki zwrotu środków, są na tyle zbieżne w powoływanych przepisach obu ustaw o finansach publicznych, że ewentualnie wadliwe powołanie podstaw prawnych przy badaniu zaistnienia tych przesłanek nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Nie można jednak nie zauważyć, że - jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji - podając podstawę prawną jej wydania, wskazano art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. z 2009 r. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie – jak wskazał NSA - zasadność decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu wiązano z ustaleniem, że środki pobrano nienależnie (art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. i art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2009 r.), a ponadto środki te wykorzystano z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r.).

NSA stwierdził, że w kwestii orzeczenia o zwrocie środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, przesłanka ta nie została przez ustawodawcę jednoznacznie dookreślona.

Art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. odsyła do art. 208, zgodnie z ust. 1 którego wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Z kolei art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. odsyła do art. 184. Przepis ten w ust. 1, podobnie jak w uprzedniej regulacji określa jedynie, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W obu przypadkach zatem - jak wskazał NSA - wskazane unormowania wskazują dwie rozłączne przesłanki uznania, że środki pobrano z naruszeniem procedur. Naruszenie to może dotyczyć procedur określonych w umowach międzynarodowych jak i "innych procedur". Co do "innych procedur" na gruncie tego przepisu trafnie przyjmuje się, że procedury nie dotyczą tylko reguł w znaczeniu procesowym ale także reguł wynikających z prawa materialnego. Co do zasady można się zgodzić z WSA, że obok przesłanki nienależnego pobrania środków może wystąpić równocześnie i samodzielnie przesłanka wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur dotyczy naruszeń na etapie realizacji projektu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie fakt braku oceny oddziaływania na środowisko uznano za podstawę do stwierdzenia, że doszło do nienależnego pobrania (z uwagi na naruszenie prawa) na etapie przyznania i wypłaty środków. Zdaniem NSA - wbrew stanowisku Sądu I instancji - ta sama okoliczność faktyczna nie może stanowić o zaistnieniu równocześnie dwóch przesłanek zwrotu środków, określonych w ustawie o finansach publicznych. W sprawie brak więc było podstaw by fakt wadliwego zakwalifikowania przedsięwzięcia, a w konsekwencji niedopełnienie wskazanego ustawowego obowiązku na etapie składania wniosku o dofinansowanie - po pozytywnym rozpoznaniu którego doszło do zawarcia umowy - uznać jednocześnie za wykorzystanie środków z naruszeniem procedur.

W konsekwencji tego NSA uznał zarzuty z pkt 1 (iii) oraz (iv) jako usprawiedliwione.

Co do określenia kwoty do zwrotu środków pobranych nienależnie NSA uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie świadczą o tym, że Spółka - co do zasady - nie kwestionuje stwierdzenia, że niespełnienie warunków niezbędnych uzyskania dofinansowania stanowi o nienależnym jego pobraniu. Nie jest podważane stanowisko WSA, że pobranie środków nienależnie ma miejsce w sytuacji pobrania ich bez podstawy prawnej, niezależnie od tego czy wypłata nastąpiła na skutek błędu (omyłki) organu (IZ), czy też nieprawidłowości (błąd, niespełnienie warunków) dotyczą wnioskodawcy.

Dodatkowo NSA wskazał, iż w piśmiennictwie podnosi się, że nienależne pobranie środków może być konsekwencją nieprawidłowości nie tylko po stronie beneficjenta. Do tych nieprawidłowości mogą przyczynić się instytucje przyznające środki. W każdej sytuacji, niezależnie od przyczyny wystąpienia nieprawidłowości, należy orzec o zwrocie. W obu powoływanych w sprawie ustawach o finansach publicznych – jak dalej wskazał NSA - ustawodawca nie zdefiniował wprost nienależnego pobrania środków. Definicji takiej nie ma też w przepisach unijnych. Przyjmuje się, że pobranie bez podstawy prawnej oznacza pobranie środków bez umocowania w jakimkolwiek przepisie prawa, gdy nie ma przepisu upoważniającego do pobrania środków (v. W. Miemiec - "Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich"; Finanse komunalne 1-2/212). Wywodów Sądu I instancji w tym zakresie, zbieżnych z przedstawionymi poglądami doktryny, autor skargi kasacyjnej nie podważał.

Naruszenie art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. z 2009 r. (pkt 1 (ii) petitum skargi kasacyjnej), w ocenie autora skargi kasacyjnej polega natomiast na niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że przy wydawaniu decyzji o zwrocie dofinansowania - która nie będzie stanowiła korekty finansowej za stwierdzoną nieprawidłowość - nie jest konieczne wykazanie, że doszło do stwierdzenia nieprawidłowości. Zarzut ten pozostaje w związku z zarzutem niezastosowania art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2988/98 - sformułowanym w pkt 1 (i) skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, mimo wad konstrukcyjnych, poddaje się kontroli, a w świetle regulacji zawartych w Rozporządzeniu Nr 2988/95 oraz w Rozporządzeniu Nr 1083/2006, znajduje usprawiedliwienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2988/95 w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W ust. 2 zdefiniowano dla potrzeb tego Rozporządzenia nieprawidłowość jako - jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W art. 4 ust. 1 postanowiono, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych.

Z treści przywołanych przepisów wynika zatem wyraźnie – jak wskazał NSA - że zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych musi pozostawać w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia. Wprawdzie w art. 2 ust. 4 tego aktu wskazano, że procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw członkowskich - jednakże z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego. Przy interpretacji przepisów prawa krajowego nie można zatem pomijać określonego w Rozporządzeniu związku między zobowiązaniem do zapłaty lub zwrotu kwot m.in. bezprawnie uzyskanych z faktem wystąpienia nieprawidłowości.

Z kolei Rozporządzenie Nr 1083/2006 wprowadza definicję nieprawidłowości w art. 2 pkt 7 wskazując, że "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W doktrynie trafnie podnosi się przy tym, że definicja ta została sformułowana dla potrzeb wydatkowania środków finansowych EFRR, EFS i FS - jednakże na podstawie przesłanek ustalonych w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Nr 2988/95, przy jednoczesnym dostosowaniu do specyfiki polityki spójności, uwzględniono, że w zakresie tej polityki naruszenie przepisów prawa unijnego może dotyczyć wyłącznie wydatkowej (a nie także przychodowej - jak w Rozporządzeniu Nr 2988/95) strony budżetu, co następuje poprzez sfinansowanie lub groźbę sfinansowania nieuzasadnionego wydatku (por. J. Łacny – "Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności"; Oficyna wydawnicza 2010 r.).

Tak więc – jak wskazał NSA - mimo że w podstawach skargi nie zarzucono prawidłowości zastosowania definicji właściwej dla potrzeb wydatkowania środków finansowych EFRR, EFS i FS nieprawidłowości, zarzut dotyczący zależności decyzji w przedmiocie zwrotu od stwierdzenia nieprawidłowości zdefiniowanej w prawie unijnym – jest trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Rozporządzenie Nr 1083/2006 w art. 70 ust. 1 wskazuje, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.

Z treści przytoczonej regulacji wynika więc, - jak wskazał NSA - że Rozporządzenie odróżnia korygowanie nieprawidłowości od odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami.

Instytucja korygowania nieprawidłowości została sprecyzowana w art. 98 omawianego Rozporządzenia. W jego ust. 2 postanowiono, że Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo członkowskie polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Poza sporem w tej sprawie - jak wskazał NSA - pozostaje forma prawna ustalania i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Nr 1083/2006 i art. 26 pkt 15a) u.z.p.p.r. Skład orzekający zauważył jednak, że brak jest podstaw prawnych by za właściwą uznać formę decyzji administracyjnej. W przepisach prawa krajowego oraz unijnego nie ma regulacji, które stanowiłyby materialnoprawną podstawę korygowania nieprawidłowości w tej formie prawnej. Należy mieć na względzie, że istotą korekt jest anulowanie (całości lub części) wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Korekty mogą być skutkiem stwierdzenia nieprawidłowości nie tylko pojedynczej, ale także systemowej, a nadto mogą być dokonane wskutek wykrycia nieprawidłowości także przed wypłatą środków beneficjentowi. Nie można więc przyjąć, że korekty te dokonywane są w sprawach o indywidualnym charakterze.

Uznać należy - zdaniem NSA - że określony w art. 4 Rozporządzenia Nr 2988/95 wymóg zobowiązywania do zwrotu kwot bezprawnie uzyskanych i wynikający z art. 70 Rozporządzenia Nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych realizowany jest na podstawie przepisów ustaw o finansach publicznych.

Tak więc trzeba uznać – jak wskazał NSA - że korekty, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Nr 1083/2006 oraz decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych są instytucjami odrębnymi. Przemawiają za tym także przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. art. 26 pkt 15 i 15a). Odrębność tych instytucji nie podważa jednak faktu, że i korekty i decyzje określające kwoty do zwrotu wymagają spełnienia przewidzianej prawem unijnym przesłanki nieprawidłowości.

Za powyższym przemawiają także regulacje Wytycznych w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w okresie programowania 2007-2013 - wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 10 u.z.p.p.r., regulujących sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006, celem realizacji obowiązków wynikających z art. 70 powołanego Rozporządzenia. Także z tych Wytycznych wynika, że odzyskiwanie środków jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości (por. Wytyczne z 8 lutego 2008 r. i 18 lutego 2011 r. – rozdział 5, podrozdział 7). Sekwencja regulacji zawartych w tych Wytycznych i ich treść pozwala uznać, że także Minister Rozwoju Regionalnego dostrzega zasadność odzyskiwania środków jako konsekwencję co najmniej wstępnego ustalenia czy wykryte naruszenia prawa mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006 i czy zachodzi zasadność takiego zakwalifikowania tych naruszeń.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, sformułowany w jej pkt 1 (ii).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędny natomiast jest pogląd WSA, że tylko przy ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych organ obowiązany jest ustalić, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006, a nie istnieje taka zależność w przypadku wydawania decyzji o zwrocie dofinansowania. Istotnie, wydając decyzje na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych organ zobowiązany jest ustalić przesłanki, o których mowa w tych przepisach. Nie znaczy to jednak, że zachodzi możliwość zastosowania tych przepisów w sytuacji, gdy nienależne pobranie (jak w tej sprawie) nie ma charakteru nieprawidłowości w rozumieniu unijnej definicji.

Konieczności ustaleń faktycznych w tym zakresie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, co jest następstwem wadliwego założenia, że nie są one konieczne dla załatwienia sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. – w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy o finansach publicznych jak i przepisem art. 77 § 1 k.p.a. - jest więc trafny. Już z tych względów – jak wskazał NSA - skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do dalej idących zarzutów, w szczególności dotyczących prawidłowości liczenia odsetek (pkt 1 (v) skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od przesądzenia omówionych wyżej kwestii - do czego Sąd I instancji zobowiązany będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy - zależeć będzie, czy zgłoszony problem ma w tej sprawie znaczenie. Wskazano przy tym, że w reżimie prawnym określonym ustawą o finansach publicznych z 2005 r. art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 145 ust. 2-5 tej ustawy, zgodnie z którym odsetki nalicza się od stwierdzenia nienależnego pobrania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaś za chybiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazując przy tym, że przepis ten, jako przepis postępowania, może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli jego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Takich uchybień – jak wskazał NSA - uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wykazuje. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie to spełnia wymogi określone art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności WSA jednoznacznie wskazał, że (w jego ocenie) uzyskanie decyzji określonej ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku /.../ jest wymagane przed realizacją przedsięwzięcia. Zdaniem NSA, zarzut braku odniesienia się do zarzutu "sanowania" braku takiej decyzji - z uwagi na późniejsze jej uzyskanie - nie stanowi zatem naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Kwestia prawidłowości tego stanowiska – jak wskazał NSA - nie może zaś być podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Z akt wynika bowiem, że Spółkę poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami pismem z dnia 27 października 2011 r., zatem przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie. Materiał dowodowy sprawy nie był uzupełniany w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto NSA zauważył, że znajdująca się w aktach "Informacja o wystąpieniu nieprawidłowości", sporządzona 14 lutego 2011 r., została potwierdzona za zgodność z oryginałem 12 kwietnia 2012 r., co zdaje się wskazywać, że dołączono ją do akt już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ma więc podstaw by uznać, że ewentualne uchybienie wymogowi z art. 10 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze całokształt rozważań skład orzekający uznał, że podstawy skargi kasacyjnej usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za zasadną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 79/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 348/12, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Zachodzi zatem w rozpoznawanej sprawie sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, przy czym Sąd – ponownie oceniając sprawę - odniesie się wyłącznie do zarzutów skargi kasacyjnej uwzględnionych przez Sąd wyższej instancji.

Kierując się zatem wskazówkami Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na uwzględnienie części zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutów które miały wpływ na wynik sprawy.

Powtarzając po Naczelnym Sądzie Administracyjnym wskazać zatem należy, że zasadniczy problem dotyczy tego, czy - wobec niepodważonych ustaleń co do niespełnienia przez skarżącą Spółkę warunków niezbędnych do dofinansowania (nieprawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia i brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) - okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i na jakiej podstawie prawnej.

Poza sporem jest fakt, że w dacie zawarcia umowy o dofinasowanie (19.05.2009 r.) - poprzedzonej pozytywną oceną wniosku aplikacyjnego i po podjęciu uchwały o udzieleniu dofinansowania - obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 2005 r. (zwana "u.f.p. z 2005 r.") W dacie zaś wydania decyzji o zwrocie dofinansowania oraz decyzji utrzymującej ją w mocy, obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 2009 r. (zwana "u.f.p. z 2009 r.")

Art. 113 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi zaś, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. u.f.p. z 2009 r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ustawodawca nie dookreślił, co rozumie przez zwrot "udzielenie" dotacji. Zdaniem Sądu, udzielenie dotacji należy wiązać z datą jej przyznania (zawarcia umowy), nie zaś z datą przekazania (wypłaty) dotacji. Wprawdzie ustawodawca nie posłużył się wprost zwrotem "przyznanie dotacji", nie użył też jednak zwrotu "wypłata" dotacji (lub jej części). Tymczasem, jak wynika z treści art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., jak i z art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009 r., w sytuacji gdy ustawodawca chce uzależnić powstanie skutków prawnych od daty "przekazania" środków, czyni to wprost.

Trudno zaakceptować sytuację, w której w stosunku do jednego beneficjenta, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych - dotyczących zdarzeń z tego samego okresu - wydawana byłaby jedna decyzja o zwrocie środków, na podstawie dwóch reżimów prawnych. Podkreślenia wymaga, że regulacje dotyczące zwrotu środków, zawarte w obu ustawach, nie są w pełni tożsame i dla potrzeb, np. liczenia odsetek, co nie jest bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Jednakże, przesłanki zwrotu środków, są na tyle zbieżne w powoływanych przepisach obu ustaw o finansach publicznych, że ewentualnie wadliwe powołanie podstaw prawnych przy badaniu zaistnienia tych przesłanek nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Nie można jednak nie zauważyć, że - jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji - podając podstawę prawną jej wydania, wskazano art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. z 2009 r. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie zasadność decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu wiązano z ustaleniem, że środki pobrano nienależnie (art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2005 r. i art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2009 r.), oraz, że środki te wykorzystano z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r.).

W kwestii orzeczenia o zwrocie środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, przesłanka ta nie została przez ustawodawcę jednoznacznie dookreślona.

Art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. odsyła do art. 208, zgodnie z ust. 1 którego wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Natomiast art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. odsyła do art. 184. Przepis ten w ust. 1, podobnie jak w uprzedniej regulacji, określa jedynie, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W obu przypadkach zatem, powołane wyżej unormowania wskazują dwie rozłączne przesłanki uznania, że środki pobrano z naruszeniem procedur. Naruszenie to może dotyczyć procedur określonych w umowach międzynarodowych jak i "innych procedur". Co do "innych procedur" na gruncie tego przepisu trafnie przyjmuje się, że procedury nie dotyczą tylko reguł w znaczeniu procesowym ale także reguł wynikających z prawa materialnego. Co do zasady, obok przesłanki nienależnego pobrania środków może wystąpić równocześnie i samodzielnie przesłanka wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur dotyczy naruszeń na etapie realizacji projektu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie fakt braku oceny oddziaływania na środowisko uznano za podstawę do stwierdzenia, że doszło do nienależnego pobrania (z uwagi na naruszenie prawa) na etapie przyznania i wypłaty środków. Ta sama okoliczność faktyczna nie może stanowić o zaistnieniu równocześnie dwóch przesłanek zwrotu środków, określonych w ustawie o finansach publicznych. W sprawie brak więc było podstaw by fakt wadliwego zakwalifikowania przedsięwzięcia, a w konsekwencji niedopełnienie wskazanego ustawowego obowiązku na etapie składania wniosku o dofinansowanie - po pozytywnym rozpoznaniu którego doszło do zawarcia umowy - uznać jednocześnie za wykorzystanie środków z naruszeniem procedur.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że w reżimie prawnym określonym ustawą o finansach publicznych z 2005 r. jej przepis art. 211 ust. 1 in fine odsyła do odpowiedniego stosowania art. 145 ust. 2-5 tej ustawy, zgodnie z którym odsetki nalicza się od stwierdzenia nienależnego pobrania.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, podstawą wydania decyzji organu I instancji o zwrocie dofinasowania, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, było z powodu tej samej okoliczności faktycznej (fakt braku oceny oddziaływania na środowisko) zarówno wykorzystanie środków przez beneficjenta z naruszeniem procedur jak i nienależne pobranie środków, przy czym skarżąca Spółka - co do zasady - nie kwestionowała stwierdzenia, że niespełnienie warunków niezbędnych do uzyskania dofinasowania stanowi o nienależnym jego pobraniu (i tak też NSA przyjął w tej sprawie). A skoro wystąpiła przesłanka nienależnego pobrania środków , to nie budzi wątpliwości, że naruszenie to miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. W świetle bowiem regulacji zawartej w art. 145 ust. 5 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. (która to ustawa zgodnie z powyższymi uwagami ma zastosowanie w tej sprawie), odsetki w przypadku nienależnie pobranych środków liczy się od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji, tj. od dnia przekazania środków.

A zatem, ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny co do podstawy zwrotu dofinasowania z uwzględnieniem powyższych uwag co do sposobu liczenia odsetek, a następnie rozstrzygnie sprawę co do jej meritum, uwzględniając przy tym również pozostałe naruszenia wskazane przez NSA, w tym dotyczące zależności decyzji w przedmiocie zwrotu od stwierdzenia nieprawidłowości zdefiniowanej w prawie unijnym.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę [...] zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi ([...] zł) oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) kwotę [...] zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego za zastępstwo prawne oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).