Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4072/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 100/20 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje [...] S.A. z siedzibą [...] do rozpoznania wniosku z dnia 27 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz A.A. kwotę 1477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 100/20, oddalił skargę A.A. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 11 października 2018 r. skarżąca złożyła skargę bezczynność [...]S.A. z siedzibą [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 27 października 2014 r., to jest dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na stanowiącej jej własność działce nr ewid. [...] w S. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. Spółka poinformowała jedynie, że nie posiada wnioskowanej informacji, a do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w formie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, co narusza przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. poinformowano skarżącą, że nie posiada decyzji administracyjnych ani innych dokumentów, których udostępnienia dotyczył wniosek.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 156/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił tę skargę, wskazując, że z uwagi na treść wniosku z dnia 27 października 2014 r. jest jasne, że skarżącej chodziło o pozyskanie od Spółki dokumentacji na użytek późniejszego ewentualnego sporu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Żądanie zawarte w tym wniosku nie dotyczyło więc sprawy publicznej, lecz prywatnej. Zdaniem Sądu, żądana informacja w okolicznościach sprawy nie spełniała ustawowych kryteriów uznania za informacją publiczną, w związku z powyższym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała w ogóle do niej zastosowania. W tej sytuacji, skoro Spółka nie miała obowiązku udostępnienia żądanej informacji, nie można zarzucić jej skutecznie bezczynności w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19, uchylił powyższy wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2018 r. i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpatrzenia. NSA zakwestionował stanowisko Sądu co do braku publicznego charakteru wnioskowanych informacji, stwierdzając, że w tym zakresie nie może mieć żadnego znaczenia okoliczność, że skarżąca jednocześnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej realizowała roszczenie cywilnoprawne względem Spółki. Skoro skarżąca zwróciła się do Spółki, będącej przedsiębiorstwem energetycznym, o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej związanej z infrastrukturą elektroenergetyczną znajdującą się na działce skarżącej, to Spółka była zobowiązana rozpoznać ten wniosek, stosownie do reguł określonych w przepisach u.d.i.p. NSA zwrócił uwagę, że w tej sytuacji obowiązany był do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy temu Sądowi, celem dokonania przezeń prawidłowej oceny, czy Spółka była bezczynna w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia 27 października 2014 r.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał ponownej oceny merytorycznej wniesionej skargi i doszedł do wniosku, że skarga ta nie może zostać uwzględniona, gdyż jest bezzasadna.

WSA w Lublinie wskazał, że wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt. I OSK 833/19, NSA przesądził, że Spółka, jako podmiot realizujący zadanie publiczne w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej, której udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 27 października 2014 r.

Oceniając zatem, czy podmiot ten pozostawał w stanie bezczynności względem wniosku skarżącej, należy mieć na względzie, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek skarżącej z dnia 27 października 2014 r. o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce skarżącej nr [...] w S., wpłynął do siedziby Spółki w dniu 5 listopada 2014 r.

Poza sporem jest też, że w odpowiedzi na ten wniosek Spółka udzieliła skarżącej pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. Pismo to zawiera następujące stwierdzenie: "Ponadto w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej [...] w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na wymienionej działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) wyjaśniamy, że w [...] S.A. Oddział [...], brak jest oryginałów dokumentów wskazanych powyżej".

Tak więc, mając na uwadze treść powyższego pism, uznano, że Spółka pismem tym poinformowała skarżącą, że nie posiada opisanej we wniosku dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na stanowiącej jej własność działce nr ewid. [...] w S., co oznacza, iż podjęte zostały czynności wymagane przepisami u.d.i.p. w celu załatwienia wniosku skarżącej z dnia 27 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taki sposób postępowania jest zgodny z regułami wynikającymi z przepisów u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle przepisów u.d.i.p. pismo podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej informujące wnioskodawcę, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi uznaje się za jedną z dopuszczalnych form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro zatem, co jest niekwestionowane, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, oczywiste jest, że wniosek skarżącej został załatwiony zgodnie z przepisami u.d.i.p. Nadto, jak wynika z akt sprawy, załatwienie wniosku w sposób wyżej opisany nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., czyli w ciągu 2 miesięcy od daty jego złożenia, co niweczy zarzut bezczynności Spółki.

Za niezasadne uznano stanowisko skarżącej, że obowiązkiem Spółki było wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Nie zachodziły także podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, gdyż nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją.

Wskazano również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż podmiot publiczny powinien uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada.

Jednak w toku postępowania przed Spółką, jak również w postępowaniu sądowym skarżąca nie podważyła w żaden sposób stanowiska Spółki w zakresie niedysponowania wnioskowanymi dokumentami. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw, by zakwestionować wyjaśnienia Spółki o nieposiadaniu przez nią decyzji administracyjnych objętych wnioskiem skarżącej. Okoliczność tę uprawdopodabnia chociażby to, że decyzje te zostały wydane kilkadziesiąt lat temu, kiedy Spółka jeszcze nie istniała. Niewątpliwie zatem, mając na uwadze znaczny upływ czasu od daty realizacji infrastruktury elektroenergetycznej na działce strony, a także fakt, że wydawane wówczas decyzje organów administracji zezwalające na wykonanie sieci elektroenergetycznej na tej działce, to jest w szczególności decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje lokalizacyjne, nie były objęte obowiązkiem archiwizowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce obecnie, stanowisko Spółki nie może być uznane za niewiarygodne.

W dniu 5 grudnia 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła A.A., wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2020 r., a następnie rozpoznanie skargi poprzez:

• stwierdzenie bezczynności [...] S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 października 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

• zobowiązanie [...] S.A. do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem z dnia 27 października 2014 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie. Ewentualnie działając z daleko idącej ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłat od skargi, opłat kancelaryjnych od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłat od skargi kasacyjnej, opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w drodze uznania, że lakoniczne stanowisko organu, wskazujące, że Spółka nie posiada oryginałów wskazanej we wniosku dokumentacji, spełnia przesłankę niniejszego przepisu prawnomaterialnego w drodze uznania przez Sąd pierwszej instancji faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji przez organ, podczas gdy Spółka w żaden to sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała w sposób rzetelny jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej wnioskiem z dnia 27 października 2014 r., nie wskazała czy Spółka nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż Spółka jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa świętokrzyskiego musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jej środkami trwałymi, jeśli już nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych to już z pewnością w postaci dokumentacji eksploatacyjnej, która to jest dokumentacją prowadzoną na bieżąco, a co najważniejsze będąca oryginalną dokumentacją, wytworzoną przez Spółkę;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż Spółka nie dopuściła się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 października 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na bezczynność Spółki w przedmiocie pierwotnego wniosku z dnia 27 października 2014 r., pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się w szczególności pominięciem stanowiska wyrażonego w przedłożonym przez skarżącą wniosku, a w szczególności w dokładnej treści pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który to w swej treści zawierał również wezwanie do przedłożenia dokumentacji eksploatacyjnej linii elektroenergetycznej objętej wnioskiem, która bez wątpienia jest dokumentacją oryginalną, gdyż jest wytwarzana przez Spółkę, co skutkowało oddaleniem skargi w drodze uznania, iż lakoniczne stanowisko organu spełnia przesłankę przepisu prawnomaterialnego art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w drodze uznania przez Sąd pierwszej instancji faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji przez organ, podczas gdy Spółka w żaden sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, nie wskazała czy Spółka nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż Spółka jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa świętokrzyskiego musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jego środkami trwałymi, przy czym w niniejszym zakresie Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) poprzez brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji dokładnego brzmienia treści powiadomienia skarżącej przez organ o rzekomym braku posiadania informacji publicznej objętej pierwotnym wnioskiem, podczas gdy niniejsze powiadomienie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną skarżącej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy na wstępie wskazać, że z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że [...] S.A. [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zaś informacja, której udostępnienia domaga się skarżąca we wniosku z dnia 27 października 2014 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Problemem, który zarysował się w niniejszej sprawie jest kwestia sposobu wykazania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, faktu nieposiadania informacji wskazanych we wniosku o ich udostępnienie. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia owej informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi, na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Jednak, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Akcentuje się przy tym, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, mimo że powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575,). Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wypada potwierdzić trafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Odpowiedź organu z dnia 5 grudnia 2012 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazująca, że nie posiada oryginałów żądanych dokumentów, ma charakter ogólnikowy i w istocie nie stanowi też odpowiedzi na wniosek. Wnioskodawca bowiem nie określił, że żąda oryginałów dokumentów. Te okoliczności winny dać Sądowi pierwszej instancji asumpt do krytycznej analizy stanowiska Spółki o nieposiadaniu wnioskowanych informacji. Sąd jednak takiej analizy nie dokonał, poprzestając wyłącznie na arbitralnym uznaniu, że pismo Spółki z dnia 5 grudnia 2014 r. spełnia wymogi rzetelności oraz wskazuje na sumienność i dokładność Spółki w poszukiwaniu wnioskowanych informacji we własnych zasobach. Z takim stanowiskiem trafnie nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien co najmniej uwiarygodnić tezę, że nie posiada żądanej informacji. Takiego uwiarygodnienia brak w ww. piśmie. Nie wskazują na nie także inne okoliczności niniejszej sprawy. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy natomiast rozpatrywać właśnie w kontekście przywołanych informacji, które będą uwiarygodniać podjęcie konkretnych działań mających zmierzać do prawidłowego załatwienia wniosku i odnalezienia żądanych dokumentów we własnych zasobach (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09). Szczególnego znaczenia nabiera uwiarygodnienie oświadczenia o nieposiadaniu informacji, które podmiot powinien posiadać, gdyż informacja ta jest związana z zakresem jego działalności i posiadaną kompetencją, a jej wytworzenie wynika z przepisu prawa. W tym kontekście należy zauważyć, że o ile można byłoby jeszcze zaakceptować konkluzję Sądu pierwszej instancji co do rzetelności sprawdzenia posiadanej dokumentacji w zakresie odnoszącym się do realizacji przedmiotowej inwestycji przesyłowej, skoro ta, jak twierdzi Spółka, została zrealizowana w latach 40 ubiegłego wieku, bowiem znaczny upływ czasu znacząco utrudnia odnalezienie wszelkiej dokumentacji, o tyle nie sposób rozciągnąć owego na kwestie związane z bieżącą dokumentacją eksploatacyjną przedmiotowej sieci elektroenergetycznej. Mając na uwadze postanowienia obowiązujących w Spółce instrukcji ruchu i eksploatacji sieci, opracowywanych na podstawie art. 9g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755 ze zm.) oraz aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2007 r. Nr 93, poz. 623 ze zm.), dokumentacja techniczna i prawna obiektów oraz urządzeń elektroenergetycznych winna być prowadzona i na bieżąco aktualizowana. Jeśli zatem skarżąca domaga się udostępnienia wszelkiej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej posadowionej na należącej do niej nieruchomości, to uznanie, że Spółka nie dysponuje jakimkolwiek z żądanych dokumentów, każe poddać w wątpliwość rzetelność eksploatacji przedmiotowej sieci. Skoro Spółka nie jest w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji odnoszącej się do owej sieci, w tym dokumentacji związanej z jej eksploatacją, która winna być na bieżąco aktualizowana, to wątpliwa jest zarówno rzetelność, jak i legalność eksploatacji owej sieci. Zaniechanie wyjaśnienia tego z jakich powodów Spółka nie jest w posiadaniu dokumentacji, której wytworzenie jest jej prawnym obowiązkiem, dyskredytuje zapatrywanie Sądu pierwszej instancji o rzetelnym, sumiennym i dokładnym poszukiwaniu przez Spółkę wnioskowanych informacji. Podkreślenia także jeszcze raz wymaga, że skarżąca nie zawęziła swego wniosku do udostępnienia oryginałów dokumentów znajdujących się w Spółce. Trafny jest więc zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Powyższe implikuje konieczność potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bowiem odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, udzielona przez Spółkę w dniu 5 grudnia 2014 r. nie czyni zadość obowiązkom Spółki wynikającym z powyższego przepisu i stan ten trwa do chwili obecnej, wskazując jednoznacznie na bezczynność Spółki w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 27 października 2014 r. Pozwala to uznać trafność zarzutu kasacyjnego postawionego w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, tj. naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jako podstawy wyrokowania i wadliwego oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Nie można natomiast podzielić zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych. Jakkolwiek obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była weryfikacja stanowiska Spółki o nieposiadaniu wnioskowanych informacji publicznych, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zapatrywanie, że sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji publicznej w całości regulują przepisy u.d.i.p., a zawarte w nich odesłanie do k.p.a. dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Tym samym do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., bowiem przepisy u.d.i.p. regulują w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prowadzi zatem czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające na gruncie przepisów u.d.i.p. Czynności te mają umożliwić prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji, w tym także poprzez ustalenia odnoszące się do tego, czy podmiot zobowiązany, odwołując się przesłanki negatywnej z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., uprawdopodobnił nieposiadanie wnioskowanych informacji. Czynności te podlegają kontroli sądu administracyjnego na gruncie art. 133 § 1 P.p.s.a. Tym samym zarzut kasacyjny wadliwego skontrolowania przez sąd pierwszej instancji sposobu procedowania sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w szczególności w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego, nie może nawiązywać do przepisów k.p.a. lecz może opierać się na naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2958/19). Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a więc zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Podstawą orzekania jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przy czym sąd bierze pod uwagę także fakty powszechnie znane oraz dowody uzupełniające z dokumentów (za: A.Kabat (w:) B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el., uwagi do art. 133). Oznacza to również, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie został jednak podniesiony. Wskazano natomiast jako naruszenie przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nie znajdowały zastosowania w sprawie. Tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia. Zarzut kasacyjny sformułowany w tym zakresie nie jest zatem trafny.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12,), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (patrz: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Autorka skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., nie wskazała na wystąpienie w sprawie którejkolwiek z powyższych okoliczności.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia kryterium legalności i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy, określają bowiem zakres sądowej kontroli i wskazują na podstawowe kryterium jej sprawowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy wówczas, gdy oceni działalność organu przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (patrz: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to czy ocena legalności zaskarżonej bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższej regulacji (za wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15).

Uznać wypada zatem, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę (art. 188 P.p.s.a.), aktualnymi czyniąc uwagi w zakresie naruszenia przez Spółkę art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., prowadzące do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi bowiem także wtedy, gdy w prawem określonym terminie podmiot ten nie informuje strony, że nie posiada wnioskowanej informacji albo też informując o tym, czyni to w sposób niejednoznaczny, niewiarygodny lub nieadekwatny do treści wniosku. Z tego też powodu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., konieczne stało się zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku skarżącej w zakreślonym terminie, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Uwzględniając z kolei to, że bezczynność Spółki jest wyłącznie skutkiem wadliwego zastosowania art. 4 ust. 3 u.d.i.p., a nie wynikiem lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy udzielenie odpowiedzi na wniosek bez zbędnej zwłoki, należało uznać, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a w związku z art. 193 P.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 1477 zł. Na koszty te składają się: wynagrodzenie pełnomocnika występującego przed Sądem pierwszej instancji (480 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie dwóch skarg kasacyjnych (480 zł, 2*240 zł), zwrot za uiszczenie dwóch opłat kancelaryjnych za sporządzenie uzasadnień (200 zł), zwrot za wniesienie dwóch wpisów od skargi kasacyjnej (200 zł), zwrot za uiszczenie wpisu od skargi (100 zł) oraz zwrot za opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).