Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 967/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 § 1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 50, art. 97 ust. 2 zd. 2, art. 132 ust. 2, art. 141 ust. 1, art. 148 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1006/14 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1006/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją Burmistrza C. z dnia [...] września 2002 r., Nr [...], na wniosek właścicieli M. i U. Ł., został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym O. gm. C., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...], o pow. 0,1259 ha, w wyniku którego powstały działki oznaczone: nr geod. [...] o pow. 0,1177 ha i nr geod. [...] o pow. 0,0082 ha. Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. 0,0082 ha, stała się własnością Gminy C. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. i U. Ł. wystąpili do Starosty Powiatu B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wydzieloną działkę nr [...], o pow. 0,0082 ha. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Starosta B. ustalił na rzecz M. i U. Ł. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 0,0082 ha, przejętą na własność Gminy C. w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela. Odszkodowanie ustalono w wysokości 1.475 zł, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2014 r. Do wypłaty odszkodowania w terminie określonym w decyzji zobowiązano Burmistrza C. W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy C., decyzją z dnia [...] września 2014r., Nr [...], Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w dniu wydania decyzji podziałowej, działka nr [...] była przeznaczona w planie miejscowym w całości pod drogę gminną, dlatego jej wartość oszacowano podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym zarzutu, podniesionego przez Burmistrza C., dotyczącego przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wydzielone grunty oraz cywilnoprawnego charakteru tego roszczenia.

Oddalając skargę Burmistrza Miasta C. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że przed wszczęciem kontrolowanego postępowania administracyjnego nie doszło do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Wnioskodawcy nie utracili zatem prawa do domagania się odszkodowania. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), stanowiące podstawę prawną decyzji podziałowej, nie dawały bowiem podstaw do odstąpienia od obowiązku ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomości pozbawione bowiem było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa), powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania, a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku nie dojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej.

Odszkodowanie za wywłaszczenie – zdaniem Sądu pierwszej instancji - do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 kc. Jakkolwiek bowiem art. 117 kc określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, że omawiane uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym. O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu, zgodnie z art. 117 § 1 kc, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę. Przy tak ukształtowanej formule przysługiwania odszkodowania za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, przedawnienie dochodzenia tego odszkodowania nie może być efektem zabiegów interpretacyjnych w zakresie stosowania instytucji prawa cywilnego, określonej w art. 117 kc, jeżeli skutkiem przedawnienia jest w istocie pozbawienie możliwości uzyskania tego odszkodowania po upływie określonego prawnie terminu. Przedawnienie dochodzenia odszkodowania musi zatem wynikać z wyraźnej normy prawnej zawartej w akcie rangi ustawowej. Tymczasem z przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 117, art. 118 i art. 120 kc nie ma zastosowania do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1006/14, Gmina C. zarzuciła naruszenie:

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem okoliczności przedawnienia roszczenia,

- art. 117 § 1, art. 118 i art. 120 § 1 kc przez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia i uznanie, że roszczenie mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skutki utraty własności nieruchomości nie rozciągają się na odszkodowanie będące ekwiwalentem utraty prawa własności, a więc prawa stricte majątkowego, które regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Pomimo, że źródłem odszkodowania jest zdarzenie publicznoprawne, ma ono jednak odrębny, a przede wszystkim cywilnoprawny charakter. Nie stanowi istoty postępowania wywłaszczeniowego, które skierowane jest na pozbawienie określonego podmiotu oznaczonego dobra, a skutkiem władczego przejęcia własności. Odszkodowanie za odjęcie prawa własności nieruchomości jest formą wyrównania straty poniesionej przez właściciela - rekompensatą uszczerbku, który powstał u osoby poszkodowanej na skutek zdarzenia wywołującego szkodę. Podstawą żądania odszkodowania za utracone dobro jest konkretny, odrębny przepis, który wiąże z wywłaszczeniem obowiązek zapłaty. Literatura wyróżnia stosunek odszkodowania oraz stosunek wywłaszczenia. Należy podzielić władczą i zgodną z prawem ingerencję w dobra oznaczonych podmiotów, która ma charakter administracyjny, od stosunku odszkodowawczego, który wykazuje cechy typowe dla stosunku cywilnoprawnego. Konieczność odrębnego traktowania zagadnienia odjęcia prawa własności nieruchomości oraz związanego z tym odszkodowania wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, podkreślając, że należy oddzielić władczą i zgodną z prawem ingerencję w dobra oznaczonych podmiotów, mającą charakter administracyjny, od stosunku odszkodowawczego wykazującego typowe cechy stosunku cywilnoprawnego. Zdaniem Trybunału roszczenie odszkodowawcze powstaje wraz z wystąpieniem uszczerbku, z którym ustawa wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą, zaś powstały wskutek wyrządzenia uszczerbku przez odjęcie prawa własności, stosunek odszkodowawczy ma charakter cywilnoprawny. Przedmiotem kontroli konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku był art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), to jednak Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku poczynił uwagi ogólne dotyczące cywilnoprawnego charakteru odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości. W analizowanym przepisie wypłata odszkodowania, analogicznie jak w sytuacji niniejszej skargi, następuje również w trybie administracyjnym z zastosowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Charakter cywilnoprawny odszkodowania, zdaniem Trybunału, uzasadnia więc możliwość przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Funkcjonowanie terminu, po którym roszczenie odszkodowawcze "wygasa", w ocenie Trybunału, służy zachowaniu pewności obrotu oraz zapobiega istnieniu trwałych i nierozwiązywalnych stosunków prawnych. Takie unormowanie sprzyja też zapewnieniu zgodności stanu prawnego z faktycznym. Wprowadzenie terminu, po którym roszczenie odszkodowawcze "wygasa" – w ocenie Trybunału - uzasadnione jest koniecznością zachowania porządku publicznego. Chodzi tu wszakże o ochronę bezpieczeństwa nie tylko podmiotów prawa, lecz także systemu prawa oraz zasad funkcjonowania społeczeństwa zgodnie z podzielanymi przez nie wartościami, które znalazły swój wyraz w Konstytucji. Niewątpliwie należą do nich: pewność obrotu prawnego oraz ogólna zasada prawa cywilnego, w świetle której roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. Badany przez Trybunał przepis zawierał normę, że po upływie ustalonego w ustawie okresu roszczenie wygasa, a więc w niniejszym przypadku nie znalazł zastosowania przepis ogólny dotyczący roszczeń cywilnoprawnych z art. 118 kc, a przepis szczególny. Nie uprawnia to jednak do stwierdzenia, że przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie mają zastosowania do cywilnoprawnego roszczenia o odszkodowanie. Wyłączenie zastosowania tego przepisu, zdaniem skarżącej, ustawodawca winien wskazać wprost. Przykładem uzasadniającym stosowanie przedawnienia dla odszkodowań za odjęcie prawa własności jest to, że dokumenty związane z wypłatą odszkodowań posiadają kategorię B-10, więc podlegają przechowywaniu przez lat 10. Taka sytuacja może doprowadzić do tego, że właściciel mógłby dochodzić ponownego odszkodowania, które już wcześniej zostało wypłacone. Nadto, w pewnych sytuacjach (art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami), odszkodowanie składa się do depozytu sądowego na 10 lat, który to okres jest zbieżny z okresem przedawnienia. Racjonalny prawodawca przewidziałby w takiej sytuacji przekazywanie środków do depozytu na czas nieoznaczony. Również aktualna treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami potwierdza, że odszkodowanie za działki utracone wskutek wydzielenia ich pod drogi publiczne w ramach postępowania zatwierdzającego projekt podziału jest uprawnieniem prywatnoprawnym, a nie publicznoprawnym. Wysokość odszkodowania powinna bowiem zostać uzgodniona w pierwszej kolejności między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem (organem reprezentującym podmiot, który stał się właścicielem działek wydzielonych pod drogę publiczną). Zawarte w tym trybie porozumienie jest umową cywilnoprawną, zawartą przez równoprawne podmioty. Dopiero przy braku porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania, zostaje ono ustalone w drodze postępowania administracyjnego. Objęcie postępowaniem administracyjnym sprawy ustalenia wysokości odszkodowania nie wpływa jednak na naturę tego odszkodowania, dalej jest to roszczenie cywilnoprawne, przekazane jedynie mocą ustawy do trybu administracyjnego, zgodnie z art. 2 § 3 kpc. Za uznaniem odszkodowania za stosunek administracyjnoprawny nie przemawia również fakt, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest gmina. Nie występuje tutaj bowiem w relacji nadrzędnej w stosunku do właściciela, któremu odjęto własność. Istniejący stosunek odszkodowania nie jest nierównoprawny, bowiem jest to relacja nowego właściciela z byłym właścicielem, która powstała wskutek przejścia własności, niezależnie od przyczyny zmiany tej własności. Nieuczestniczenie w tej relacji organu administracyjnego uniemożliwia zatem uznanie jej za stosunek administracyjnoprawny. Orzekanie przez starostę w formie decyzji nie zakłóca tej relacji, bowiem w tej sytuacji organ administracyjny rozstrzyga w sprawie, której nie jest stroną stosunku materialnego. Wyłącznie relacja między organem a stroną może być uznana za stosunek administracyjnoprawny wyłączający przedawnienie. Kwestia przedawnienia związana jest zatem wyłącznie ze stosunkiem odszkodowawczym, a organ jedynie stwierdza wygaśnięcie roszczenia wskutek przedawnienia.

Błędne jest zatem stanowisko Sądu, że uprawnienie odszkodowawcze związane z odebraniem własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym. W kwestii braku odesłania w ustawie o gospodarce nieruchomościami do przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu należy stwierdzić, że takie odesłanie nie musi być stosowane ze względu na charakter cywilnoprawny odszkodowania. Roszczenie to, jako roszczenie majątkowe, podlega przedawnieniu. Pomimo braku odesłań dopuszczalne jest stosowanie instytucji przedawnienia na tle roszczeń wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na przykład w wyroku z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V CKN 1863/00, Sąd Najwyższy stwierdził, że roszczenie odszkodowawcze właściciela lub użytkownika nieruchomości w wyniku zainstalowanych na tej nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, podlega przedawnieniu z uwzględnieniem przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego o przedawnieniu, pomimo administracyjnego trybu nakładania obowiązków mogących spowodować szkodę. Nie sposób się również zgodzić ze stanowiskiem, że roszczenie nie może ulec przedawnieniu przed ustaleniem jego wysokości w drodze decyzji. Takie twierdzenie pozostaje w sprzeczności z powoływanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie zaś z doktryną wymagalność roszczenia to: "Stan w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Jest to stan potencjalny, o charakterze obiektywnym, którego początek zbiega się z chwilą uaktywnienia się wierzytelności, stanowi początek biegu przedawnienia". Podobne stanowisko zajmuje judykatura. Przedawnienie roszczeń ogólnie uregulowanych w art. 120 §1 kc rozpoczyna bieg od dnia wymagalności. Przez wymagalność należy rozumieć stan, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Jest to stan potencjalny, o charakterze obiektywnym, którego początek następuje od chwili, w której wierzytelność zostaje uaktywniona. Wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu jedynie dookreśla istniejący w chwili wystąpienia prawnorzeczowego skutku wywłaszczenia stosunek odszkodowawczy, ale go nie kreuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W sprawie nie jest kwestionowane, że przejęcie prawa własności działek gruntu z mocy samego prawa przez Gminę C., w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela w 2002 r., ma charakter wywłaszczeniowy, dlatego objęte jest powołaną wyżej normą ustrojową, z której wynika, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Nadanie normie odszkodowawczej za wywłaszczenie rangi konstytucyjnej oznacza zaś, że utrata, przyznanego przez ustrojodawcę, uprawnienia odszkodowawczego, nie może być wynikiem zabiegów interpretacyjnych, lecz musi wynikać z jasno i precyzyjnie sformułowanej treści przepisu ustawy.

Nawet bowiem w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, Trybunał Konstytucyjny nie oceniał dopuszczalności zastosowania przedawnienia roszczenia odszkodowawczego (za wywłaszczenie nieruchomości) w sposób dorozumiany lub interpretacyjny, poprzez odpowiednie zastosowanie w drodze wykładni przepisów Kodeksu cywilnego bez jakiegokolwiek normatywnego odesłania w tym zakresie, lecz rozważał zgodność z Konstytucją RP istniejącą, literalnie sformułowaną normę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), o wygaśnięciu roszczenia odszkodowawczego za przejęte z mocy samego prawa nieruchomości lub ich części zajęte w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Trybunał Konstytucyjny potwierdził przy tym dopuszczalność istnienia takiego przepisu w powołanej wyżej ustawie z dnia 13 października 1998 r., jako zgodnego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Uznając zatem, że odszkodowanie za wywłaszczenie stanowi wartość konstytucyjnie chronioną, jego przedawnienie, jako forma ustawowego pozbawienia możliwości jego dochodzenia po upływie określonego czasu, w niniejszej sprawie byłoby dopuszczalne tylko o tyle, o ile przepisy prawa stanowiące podstawę jego ustalenia przewidywałyby takie przedawnienie albo wygaśnięcie, bądź też, jeżeli zawierałyby odesłanie do odpowiedniego stosowania w tym zakresie np. przepisów prawa cywilnego.

Podstawą prawną ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w których nie przewidziano przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości. Ustawa ta nie zawiera również jakiegokolwiek odesłania w tym zakresie do przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynie w art. 132 ust. 2 omawianej ustawy wskazano, że przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Wskazane odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego dotyczy zatem jedynie skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania i nie obejmuje ustalenia odszkodowania.

Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło w formie decyzji administracyjnej, co wyklucza domniemanie dopuszczalności przyjmowania za podstawę jej wydania przepisów Kodeksu cywilnego, które – zgodnie z art. 1 tego Kodeksu - regulują stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego, jako przepisów prawa materialnego, do spraw rozstrzyganych w trybie administracyjnym jest natomiast możliwe tylko wtedy, jeżeli wynika to z jednoznacznego odesłania do ich stosowania. Przedawnienie roszczeń majątkowych unormowane w art. 117 i nast. kc stanowi bowiem normy prawa materialnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, poza literalnie określonymi przypadkami w niektórych jej przepisach (np.: art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 50, art. 97 ust. 2 zd. 2, art. 132 ust. 2, art. 141 ust. 1, art. 148 ust. 2), nie zawiera odesłania do jakiegokolwiek stosowania przepisów Kodeksu cywilnego przy ustalaniu odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej za wywłaszczenie nieruchomości. Jeżeli więc ustawodawca w omawianej ustawie wyraźnie określił przypadki, w których odesłał do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, to brak jest podstaw do uznania, aby takie odesłanie należało wyinterpretować z charakteru roszczenia odszkodowawczego, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - jest uprawnieniem cywilnoprawnym. Nie można bowiem w drodze wykładni ustalić istnienia w ustawie o gospodarce nieruchomościami normy prawnej skutkującej pozbawieniem konstytucyjnie chronionego uprawnienia odszkodowawczego poprzez uznanie przedawnienia jego dochodzenia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, jeżeli ustawodawca zawarł w tej ustawie odesłania do stosowania przepisów tego Kodeksu, ale nie objął nimi przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczenie, jak w niniejszej sprawie.

Oznacza to zatem niedopuszczalność domniemania stosowania przepisów Kodeksu cywilnego przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej, która stanowi rozstrzygnięcie ze sfery stosunku administracyjnoprawnego, a nie ze sfery stosunku cywilnego. Jakkolwiek bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie jest należność pieniężna pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości a Gminą, która nabyła własność wydzielonej działki gruntu pod drogę publiczną, to ustawowe określenie drogi administracyjnej do ustalenia tej należności powoduje, że następuje ono w ramach stosunku administracyjnoprawnego, w którym organ władczo orzeka o wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku odszkodowawczym Gminy, będącą jedną ze stron tego stosunku prawnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał brak podstaw prawnych do zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych przy rozstrzyganiu sprawy o odszkodowaniu w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami za wywłaszczenie nieruchomości, polegające w niniejszej sprawie na przejęciu własności działki gruntu z mocy samego prawa przez Gminę C. w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie mają również znaczenia rozważania skarżącego kasacyjnie dotyczące zbieżności okresu przechowywania dokumentów z wypłaty odszkodowania przez 10 lat z okresem przedawnienia roszczeń majątkowych wynoszącego także 10 lat oraz składania kwoty odszkodowania do depozytu sądowego również na 10 lat. W niniejszej sprawie nie zostało bowiem zakwestionowane ustalenie organów administracji, że w przeszłości nie doszło do ustalenia odszkodowania. Powołany przedmiot rozważań skargi kasacyjnej dotyczy zaś sytuacji, w której doszło do ustalenia odszkodowania i powstała konieczność zwolnienia się dłużnika ze zobowiązania poprzez wpłatę kwoty ustalonego już odszkodowania do depozytu sądowego. Omawiane rozważania skargi kasacyjnej potwierdzają więc jedynie konieczność ustawowego unormowania kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, jeżeli miałoby ono następować.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.