Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1353/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art., 9 ust. 4, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 893/17 w sprawie ze skargi W. D. uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu B., Gmina G. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy G. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 893/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W. D. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu B., Gmina G..

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2013 r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu B., gmina G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi W. D. na powyższą uchwałę, wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 684/14, stwierdził jej nieważność. Sąd wskazał na brak zgodności ustaleń planu miejscowego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie dotyczącym funkcjonowania oczyszczalni ścieków w B. Sąd stwierdził, że zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Rada Gminy G. zmieniła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Następnie, Rada podjęła w dniu [...] października 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu B., gmina G..

Skargę na tę uchwałę wniósł W. D., podnosząc, że jest właścicielem nieruchomości siedliskowej, bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym planem. Funkcjonująca od 17 lat oczyszczalnia ścieków spowodowała nieodwracalne, szkodliwe zmiany w środowisku, oddziałujące na nieruchomość skarżącego. Zmieniły się stosunki wodne, a zanieczyszczenia z oczyszczalni przedostają się do wód gruntowych. Ponadto z otwartych zbiorników emitowane są skażenia bakteryjne i chemiczne oraz odory, co zagraża zdrowiu i życiu rodziny skarżącego. Skarżący zarzucił, że Rada Gminy uchwaliła zaskarżony plan miejscowy bez powtórzenia procedury planistycznej, czym naruszyła art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił również, że prognoza oddziaływania na środowisko, z którą zapoznała się Rada Gminy przy uchwaleniu miejscowego planu oparta jest na ocenie oddziaływania na środowisko z 1996 r. Wywiódł ponadto, że niedopuszczalne są ustalenia Rady Gminy o adaptacji istniejącej oczyszczalni, gdyż prowadzi to do uznania, że możliwe jest stworzenie powszechnie obowiązujących źródeł prawa w celu legalizacji istniejącej oczyszczalni, pozbawionej prawa użytkowania na mocy wyroku NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt IV SA 547/02.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rada Gminy G. zmieniła zapisy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. i wprowadzono zapisy m.in. dotyczące planowanej rozbudowy istniejącej oczyszczalni w G. i skanalizowania miejscowości, które obsługują obecnie oczyszczalnie ścieków w B. i Ł., a w dalszej kolejności likwidacji oczyszczalni ścieków w B. i Ł.. Po dokonaniu tych zmian w Studium uchwalono zaskarżony plan miejscowy bez powtarzania procedury związanej z uchwalaniem planu, gdyż zastrzeżenia Sądu dotyczyły tylko niezgodności planu z zapisami Studium. Organ gminy stwierdził, że oczyszczalnia w B. jest inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców Gminy G., a z uwagi na rodzaj inwestycji i postęp technologiczny może okazać się, że oczyszczalnia ta nie będzie spełniać wymogów i nie będzie mogła służyć celowi, dla którego została wybudowana. Za chybiony uznał zarzut braku aktualnej prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego i wskazał, że dokumentacja taka została wykonana.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa.

Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 684/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił zarzut skarżącego dotyczący braku zgodności ustaleń planu miejscowego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. z 2011 r. W ocenie Sądu, wbrew przyjętym w Studium założeniom dotyczącym likwidacji oczyszczalni ścieków w B., Rada Gminy przewidziała w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko dalsze funkcjonowanie tej oczyszczalni, ale także jej ewentualną "adaptację", którą można rozumieć jako przystosowanie do obowiązujących przepisów lub nawet rozbudowę. Sąd uznał za zasadny zarzut złamania zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uchwalenie planu miejscowego niezgodnie z ustaleniami Studium.

Sąd I instancji rozpoznający tę sprawę wskazał, że zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zainicjowano uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2012 r. Następnie, po przeprowadzeniu procedury planistycznej, Rada Gminy podjęła w dniu [...] września 2016 r. uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. W pkt. 9.2 – "Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej" Części II Studium – "Kierunki rozwoju przestrzennego i polityki przestrzennej", w zakresie gospodarki ściekowej, przyjęto zasadę skanalizowania docelowo wszystkich miejscowości gminy przez realizację systemów przesyłowych zbiorczych z przesyłem do istniejącej oczyszczalni w G., po jej rozbudowie oraz rozbudowie systemów przesyłowych do O. Wskazano, że wszystkie produkowane na terenie gminy ścieki bytowo - gospodarcze winny być oczyszczone w oczyszczalniach o odpowiednim stopniu redukcji zanieczyszczeń. Wskazano też, że istniejące zainwestowanie w infrastrukturę techniczną na terenie gminy, zrealizowane oczyszczalnie ścieków oraz podjęte działania w celu skanalizowania znacznej części gminy (wykonane projekty techniczne) pozwalają prognozować docelowo bardzo wysoki stopień skanalizowania gminy. Wymieniono 11 planowanych w latach 2014-2016 inwestycji dotyczących rozwoju urządzeń kanalizacji sanitarnych. Podniesiono, że w przyszłości planowana jest też rozbudowa istniejącej oczyszczalni ścieków w G. i rozbudowa systemów przesyłowych do O. Wyjaśniono, że oczyszczalnia ścieków w G. po jej rozbudowie i wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej na terenach obecnie obsługiwanych przez oczyszczalnie w B. i Ł. przejmie ścieki z tych terenów. Gdy powyższa inwestycja zostanie zrealizowana powstanie możliwość likwidacji oczyszczalni ścieków w B. i Ł.. Zaznaczono przy tym, że likwidacja oczyszczalni w B. jest uzależniona od wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej na terenach, które obecnie obsługuje ta oczyszczalnia oraz od rozbudowy oczyszczalni ścieków w G. W związku z powyższym dopuszczono jej dalsze użytkowanie, w sposób dotychczasowy, a także jej adaptację, rozbudowę, nadbudowę, modernizację w celu spełnienia warunków określonych w przepisach oraz w celu zapewnienia sprawnej gospodarki ściekowej na tym terenie. Zastrzeżono, że oczyszczalnia winna być dostosowana do zapewnienia możliwości przejmowania ścieków z terenów obecnie obsługiwanych i terenów, na których dopiero planuje się zainwestowanie (przepustowość oczyszczalni winna odpowiadać rzeczywistemu zapotrzebowaniu). Zastrzeżono, że należy również zachować pas zieleni izolacyjnej.

W zaskarżonym planie miejscowym odnośnie do oczyszczalni ścieków w B., to jest terenu 1K/Zl, przewidziano w § 10: przeznaczenie podstawowe- oczyszczalnia ścieków wraz z zielenią izolacyjną, przeznaczenie uzupełniające - komunikacja, infrastruktura techniczna. W pkt. 3 § 10, określając warunki urbanistyczne, przewidziano m.in., że adaptuje się istniejącą zabudowę, obiekty budowlane i infrastrukturę oczyszczalni ścieków oraz pozostałą infrastrukturę techniczną; realizacja nowych obiektów budowlanych związanych z funkcją podstawową uzależniona jest od zachowania uciążliwości w granicach własnych działki; zakazano lokalizowania nowych budynków oraz nasadzeń drzew w strefie ograniczonego użytkowania od linii energetycznej Sn. Określono ponadto wysokość zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynków, kształt dachu, parametry minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego, wskaźnik intensywności zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy i zasady podziału nieruchomości. Analiza treści powyższych zapisów pozwala uznać, że Rada Gminy nie naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, w zakresie dotyczącym spornej oczyszczalni ścieków, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium.

Sąd wskazał, że - zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim samym trybie, jakim są one uchwalane. W konsekwencji, wszystkie zmiany planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej. W przypadku stwierdzenia nieważności planu przez organ nadzoru lub sąd administracyjny, rozstrzygnięcie takie powoduje usunięcie z obrotu prawnego tego aktu z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od momentu jego uchwalenia. Powstaje sytuacja, tak jakby tego aktu nigdy nie było, co pozwala na dokończenie rozpoczętej procedury planistycznej z ewentualnym jej ponowieniem w niezbędnym zakresie. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie oznaczają zatem przekreślenia całej przeprowadzonej procedury planistycznej. Ponadto wynikająca z art. 28 ust. 2 ustawy dyspozycja ponowienia czynności jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawa oznacza, że zasadą jest uznanie czynności za niewymagające powtórzenia (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wydanie 6, Warszawa 2011, s. 272-273). Sąd nie podzielił więc stanowiska skarżącego, że organ gminy powinien był powtórzyć całą procedurę planistyczną. Stwierdzenie nieważności wcześniejszej uchwały spowodowało bowiem - przez wyeliminowanie jej z obrotu prawnego - możliwość ponownego podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem, że będzie ona zgodna z aktualnym w dacie podjęcia tej uchwały studium.

Zdaniem Sądu, bezpodstawny jest zarzut procedowania zaskarżonej uchwały w oparciu o nieaktualną prognozę oddziaływania na środowisko. W przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej znajduje się bowiem Prognoza oddziaływania na środowisko, obejmująca teren objęty ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, sporządzana w 2013 r. Zaznaczyć należy, że dokument ten był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 3 do 24 kwietnia 2013 r. w siedzibie Urzędu Gminy G..

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. D., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne równoległe procedowanie w sprawie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium, podczas gdy już w momencie podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy związana jest ustaleniami studium, dopiero zmiana studium uprawnia do podejmowania dalszych prac planistycznych;

2. art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że po uchyleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z powodu jego niezgodności ze studium nie zachodzi konieczność powtórzenia procedury planistycznej, a wystarczająca jest zmiana studium;

3. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami Studium z 2016 r., bowiem, Studium przewiduje rozbudowę oczyszczalni ścieków w G. i budowę sieci kanalizacyjnej do O. w celu likwidacji oczyszczalni ścieków w B., podczas gdy w § 10 planu dla terenu 1K/ZI założono możliwość rozbudowy i adaptacji oczyszczalni w B.;

4. art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko został spełniony, w sytuacji gdy w mniejszej sprawie plan przewiduje bliżej nieokreśloną możliwość rozbudowy oczyszczalni;

5. art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że aktualną pozostaje prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona 3 lata przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń co do konieczności przeprowadzenia procedury planistycznej ujętych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2014 r. w sprawie II SA/Ol 684/14.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w tej sprawie nie przeprowadzono ponownej procedury planistycznej, ograniczając się do ponownego uchwalenia planu w takim kształcie, w jakim został on zanegowany przez Sąd. Sąd I instancji w sposób błędny i wbrew wytycznym zawartym w wyroku II SA/Ol 684/14 uznał, że wystarczająca jest zmiana studium. Niedopuszczalne jest jednoczesne prowadzenie prac związanych ze zmianą studium umożliwiającego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podjęcie uchwały w sprawie tego planu. Skarżący wskazał, że wcześniejsze stwierdzenie nieważności planu z powodu jego niezgodności ze studium, w żadnym wypadku nie uprawniało Gminy do zaniechania wszystkich czynności przewidzianych prawem, związanych z uchwaleniem planu. Studium zostało zmienione uchwałą z dnia [...] września 2016 r., natomiast uchwałę w sprawie zmiany planu Rada Gminy G. podjęła w dniu [...] października 2016 r. Biorąc pod uwagę terminy określone w art. 17 ust. 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może budzić wątpliwości Rada Gminy zamieniła kolejność procedury, gdyż ustalenia studium Rada dopasowywała do planu, który należało już tylko przegłosować na sesji Rady.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że uprawnienie gminy dotyczy ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy na przyszłość. W niniejszej sprawie zasada ta została przełamana, ponieważ plan stworzono po to, aby możliwe było zalegalizowanie samowoli budowlanej i jest to kolejna czynność Rady Gminy w G. lub jej organów w tym przedmiocie. Skarżący zgodził się z tym, że wszystkie ścieki wytwarzane na terenie gminy, powinny być oczyszczone, jednak nie może to się dziać poprzez łamanie prawa. Opierając się na ustaleniach przyjętych przez Sąd I instancji, nie można nawet stwierdzić, że obecnie obowiązujące plan i Studium są ze sobą zgodne. Plan mówi o budowie nowych obiektów oczyszczalni i adaptacji istniejących. Natomiast w Studium wskazuje się na rozbudowę oczyszczalni w G. i sieci przesyłowych do O., co ma się wiązać z likwidacją oczyszczalni w B. Jeżeli przewiduje się likwidację oczyszczalni ścieków w B., to z pewnością w sprzeczności z tymi zapisami pozostaje treść § 10 planu przewidującego możliwość rozbudowy i adaptacji oczyszczalni.

Skarżacy podniósł ponadto, że Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona została w marcu 2013 r. Nie można więc jej uznać za zgodną z treścią art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu, mówiącym o tym, że projekt planu sporządza się wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zwłaszcza w sytuacji gdy plan ten przewiduje bliżej nieokreśloną możliwość rozbudowy oczyszczalni.

W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2018 r. Gmina G. wniosła o oddalenie skargiu kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Gmina wskazała, iż w niniejszej sprawie nie było potrzeby powtarzania procedury uchwalania planu, gdyż tylko końcowa uchwała została wyeliminowana przez Sąd z obrotu prawnego, a pozostałe czynności pozostały w mocy. Powtarzenie tej procedury naraziłoby Gminę na straty finansowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne równoległe procedowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zasadą jest więc, że projekt planu miejscowego sporządzany jest zgodnie z zapisami studium obowiązującymi w dacie sporządzania tego projektu. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium, gdyż możliwa jest sytuacja, że projekt planu na skutek wniesionych uwag ulegnie zmianie w trakcie procedury planistycznej lub zmianie takiej ulegnie studium. Należy mieć na uwadze, że procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (wyroki NSA: z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, z 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, z 26 marca 2018 r., II OSK 2451/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy). W orzecznictwie wyklucza się bowiem dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16, 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu równoległe procedowanie przez gminę zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zmiana studium została uchwalona przez radę gminy ponad miesiąc wcześniej niż plan miejscowy.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że po stwierdzeniu nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny z powodu jego niezgodności ze studium nie zachodzi konieczność powtórzenia procedury planistycznej. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Przepis ten ma zastosowanie również do sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdził nieważność planu miejscowego (wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 1932/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze wskazuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przekreśla całej przeprowadzonej procedury planistycznej. (...) Obowiązek powtórzenia czynności jest wyjątkiem, pojawia się tylko w takiej sytuacji, w której niepowtórzenie czynności oznaczałoby zachowanie działań sprzecznych z prawem (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, Warszawa 2015, s. 273-274). W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś, przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego, pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody (wyrok NSA z 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1628/98).

Po stwierdzeniu nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny czynności, o których mowa w art. 17 powinny zostać ponowione w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Istotne znaczenie ma to, jaki jest zakres zmian koniecznych do dokonania w projekcie planu w związku z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu. Jeżeli są to zmiany istotne np. dotyczące przeznaczenia terenu to procedura planistyczna powinna zostać w tym zakresie powtórzona. Jeżeli projekt planu nie uległ zmianie, a przykładowo rada gminy nie wykonała obowiązków wynikających z art. 20 ust. 1 ustawy (stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania), to nie zawsze istnieje potrzeba powtarzania całej procedury planistycznej. Jeżeli nieważność planu stwierdzono z powodu niegodności ze studium, to gmina musi doprowadzić do stanu zgodnego z art. 9 ust. 4 ustawy, a więc do tego aby plan był zgodny z ustaleniami studium. Brak jest przepisu prawa, który zabraniałby gminie w tej szczególnej sytuacji dostosować ustalenia studium do projektu planu miejscowego, jeżeli wymaga tego polityka przestrzenna gminy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy bowiem do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprawdzie jest to naruszenie kolejności procedury planistycznej, lecz przepisy nie wykluczają możliwości zmiany studium w trakcie jej trwania.

W tej sprawie Gmina nie zmieniła projektu planu, lecz dokonała zmiany Studium z 2001 r. uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] września 2016 r. Plan miejscowy uchwalono w dniu [...] października 2016 r., a więc już po zmianie Studium. Rację ma Sąd I instancji, że w okolicznościach tej sprawy nie było potrzeby powtarzania całej procedury planistycznej. Projekt planu się nie zmienił, nie było więc potrzeby ponawiania uzgodnień i wyłożeń projektu do publicznego wglądu. Jedynym organem, który rozstrzyga o zgodności projektu planu ze studium jest rada gminy (art. 20 ust. 1 ustawy), ewentualnie kompetencje nadzorcze w tym zakresie ma już po uchwaleniu planu wojewoda. Wobec dokonania przez Gminę zmiany Studium przed uchwaleniem planu, jedyną czynnością wymagającą powtórzenia było stwierdzenie przez Radę zgodności projektu planu z tym Studium, co znalazło wyraz w części wstępnej uchwały z dnia [...] października 2016 r. Zatem nie można uznać, że brak ponowienia procedury planistycznej w okolicznościach tej sprawy stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń powtórzenia procedury planistycznej zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2014 r. w sprawie II SA/Ol 684/14. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po zmianie studium z zachowaniem trybu w jakim jest uchwalone. Zmiana studium została dokonana z zachowaniem całej procedury określonej w art. 11 ustawy i zakończona uchwałą z dnia [...] września 2016 r. Sąd we wskazanym wyroku nie przesądził, w jakim zakresie mają być powtórzone czynności procedury uchwalenia planu po stwierdzeniu nieważności uchwały w tym przedmiocie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że kwestionowany plan jest zgodny z postanowieniami Studium, bowiem, Studium przewiduje likwidację oczyszczalni ścieków w B., podczas gdy w planie przewidziano możliwość rozbudowy i adaptacji tej oczyszczalni. Z treści Studium zmienionego uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] września 2016 r. wynika, że (pkt. 9.2 – "Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej") oczyszczalnia ścieków w G. po jej rozbudowie i wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej na terenach obecnie obsługiwanych przez oczyszczalnie w B. i Ł. przejmie ścieki z tych terenów. Gdy powyższa inwestycja zostanie zrealizowana powstanie możliwość likwidacji oczyszczalni ścieków w B. i Ł.. Zaznaczono przy tym, że likwidacja oczyszczalni w B. jest uzależniona od wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej na terenach, które obecnie obsługuje ta oczyszczalnia oraz od rozbudowy oczyszczalni ścieków w G. W związku z powyższym dopuszczono jej dalsze użytkowanie, w sposób dotychczasowy, a także jej adaptację, rozbudowę, nadbudowę, modernizację w celu spełnienia warunków określonych w przepisach oraz w celu zapewnienia sprawnej gospodarki ściekowej na tym terenie. Zastrzeżono, że oczyszczalnia winna być dostosowana do zapewnienia możliwości przejmowania ścieków z terenów obecnie obsługiwanych i terenów, na których dopiero planuje się zainwestowanie (przepustowość oczyszczalni winna odpowiadać rzeczywistemu zapotrzebowaniu). Zastrzeżono, że należy również zachować pas zieleni izolacyjnej. W Studium z 2016 r. przewidziano więc warunkową likwidację oczyszczalni w B. Likwidacja ta uzależniona jest od wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej na terenach, które obecnie obsługuje oczyszczalnia w B. oraz od rozbudowy oczyszczalni ścieków w G. W związku z tym, że warunek ten może zostać spełniony prawdopodobnie po upływie dłuższego, bliżej nieokreślonego okresu czasu, to w Studium przewidziano możliwość adaptacji, rozbudowy, nadbudowy, modernizacji istniejącej oczyszczalni w B. w celu spełnienia warunków określonych w przepisach oraz w celu zapewnienia sprawnej gospodarki ściekowej na tym terenie. Tym samym przepis § 10 pkt 3 uchwały dotyczący terenu 1K/Zl, w którym przewidziano, że adaptuje się istniejącą zabudowę, obiekty budowlane i infrastrukturę oczyszczalni ścieków oraz pozostałą infrastrukturę techniczną, a realizacja nowych obiektów budowlanych związanych z funkcją podstawową uzależniona jest od zachowania uciążliwości w granicach własnych działki jest zgodny z ustaleniami Studium.

Nieuzasadnione są ponadto zarzuty naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące prognozy oddziaływania przedmiotowego planu na środowisko. Wprawdzie Prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona w 2013 r., tj. 3 lata przed kolejnym uchwaleniem miejscowego planu, lecz projekt planu nie uległ zmianie po stwierdzeniu nieważności uchwały z [...] maja 2013 r. przez Sąd, zatem ustalenia tej Prognozy są aktualne w odniesieniu do planu z [...] października 2016 r. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył tego, że w Prognozie nie uwzględniono skutków bliżej nieokreślonej możliwości rozbudowy oczyszczalni. Jak wynika z § 10 pkt 3 uchwały realizacja nowych obiektów budowlanych związanych z funkcją podstawową uzależniona jest od zachowania uciążliwości w granicach własnych działki. Zatem nawet budowa jakichś nowych obiektów budowlanych na terenie 1K/Zl możliwa jest pod warunkiem zachowania ich uciążliwości w granicach własnych działki, co również podkreślono w Prognozie z 2013 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Gminy G. o zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, gdyż Gmina nie poniosła kosztów sądowych. Pełnomocnik Gminy złożył odpowiedź na skargę kasacyjną w dniu 24 kwietnia 2018 r., lecz została ona zwrócona przez Przewodniczącego Wydziału na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do zasądzenia na rzecz Gminy również kosztów zastępstwa procesowego w tej sprawie.