Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1142/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 i inne
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. Nr [....] , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i 105 k.p.a., ustalił na wniosek D.D. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego na cele mieszkalne oraz nadbudowa budynku oficyny na cele mieszkalne wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych na dz. nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

Powyższa decyzja, po rozpoznaniu odwołania J.T. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 marca 2012 r., znak [....] , a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z przyczyn innych, niż będące przedmiotem zarzutów, wobec stwierdzonego naruszenia art. 10 §1 k.p.a. W podstawie prawnej decyzji organ drugiej instancji powołał na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Kolejną decyzją - z dnia 8 sierpnia 2012 r. Nr [....], Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek D.D. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego na cele mieszkalne oraz nadbudowa budynku oficyny na cele mieszkalne wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych na dz. nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", powołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz art. 104 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania J.T. , decyzją z dnia 20 listopada 2012 r., znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję .

W wyniku rozpoznania skargi J.T. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 184/13, uchylił obie opisane wyżej decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wytknął, że poza jedną osobą – A.D. , współwłaściciele działki nr [....] , która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, tj. ok. 150 podmiotów, nie byli zawiadomionych o toczącym się postępowaniu i w ogóle nie brali w nim udziału. Organ pierwszej instancji wcale nie ustalił, że zarządcą jednego z budynków usytuowanych na działce nr [....] jest [....] , a podmiot ten nie był przez organ zawiadamiany o postępowaniu. Ponadto całkowicie przeoczono, że na działce nr [....] znajduje się poza nr [....] jeszcze jeden budynek. Postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału wszystkich podmiotów, które posiadały w nim przymiot strony, a zatem nie ustalono prawidłowego kręgu stron postępowania. Sąd wskazał, że przeprowadzając ponownie postępowanie organ winien uwzględnić, że jego stronami winni być wszyscy współwłaściciele sąsiednich działek, będący właścicielami (współwłaścicielami) samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach znajdujących się na tych działkach. Nadto Sąd zwrócił uwagę że należy ustalić, czy strona tego postępowania O.M. rzeczywiście nie żyje. Ponadto wyjaśnienia wymaga, kto jest właścicielem działki drogowej nr [....] i czy tak jak przyjął organ ma ona status drogi publicznej, skoro jako jej współwłaściciele widnieją osoby fizyczne.

Sąd zastrzegł, że nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania. Taka ocena wyrażona bez udziału wszystkich stron postępowania, czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. Nr [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek D.D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego na cele mieszkalne oraz nadbudowa budynku oficyny na cele mieszkalne wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych na dz. nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ".

Orzekając w ten sposób organ pierwszej instancji wskazał na wykonanie zaleceń Sądu wyjaśniając, że powiadomiono o toczącym się postępowaniu wszystkich współwłaścicieli działki nr [....] , obr. [....] . Ustalono, że O.M. nie jest już współwłaścicielką działki nr [....] , a w jej miejsce udział w postępowaniu winny brać dwie osoby dotychczas uczestniczące w postępowaniu i dodatkowo K.S. Ponadto ustalono, że ul. [....] jest drogą publiczną, której zarządcą jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił następnie, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki żart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów.

Organ pierwszej instancji odniósł się ponadto do uwag stron zgłoszonych w toku postępowania.

Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej załączniki.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożył J.T. , wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucał błąd w ustaleniach wynikający z wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której nie uwzględniono bilansu miejsc parkingowych oraz opinii uprawnionego konstruktora, co do możliwości realizacji przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją. J.T. wskazał również na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 27 maja 2014 r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji, ponownie prowadząc postępowanie, wykonał zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności uznał za strony postępowania wszystkich współwłaścicieli działki nr [....] , która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, tj. działką nr [....] . Strony postępowania otrzymały zawiadomienie o toczącym się postępowaniu, jak również doręczono im decyzję ustalającą warunki zabudowy. Organ ustalił, że O.M. nie jest już współwłaścicielką działki nr [....] , a jej następcami prawnymi są M.T. i J.T. (biorący udział w postępowaniu od początku) oraz K.S. Zgodnie z zaleceniami Sądu uzasadnił również przyjęcie, że ul. [....] iego jest drogą publiczną (drogą gminną w zarządzie ZIKiT w K. ).

Kolegium wskazało następnie, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4 teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W toku postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane wyżej rozporządzenie, należy dokonać analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. l ustawy, w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W przedmiotowej sprawie sporządzona została przez mgr inż. arch. M.O. analiza urbanistyczno-architektoniczna. W analizie przedstawiono charakterystykę terenu, funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji, sporządzający analizę skoncentrował się w szczególności na parametrze wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Do analizy dołączono załączniki graficzne, z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Analiza sporządzona w rozpatrywanej sprawie przedstawia sposób zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, jest prawidłowa i brak podstaw do jej kwestionowania.

Kolegium nie znalazło też innych podstaw do kwestionowania wydanej w pierwszej instancji decyzji.

Jak wyjaśniło, z uwagi na charakter inwestycji, która obejmuje przebudowę budynku frontowego oraz nadbudowę oficyny, wydana decyzja ustaliła takie parametry jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu. Linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokość elewacji frontowej nie ulegną zmianie.

W zakresie parametru wysokości budynków ustalono, iż wysokość elewacji frontowej i tylnej istniejącego budynku frontowego pozostanie bez zmian, tj. na poziomie 17,8 m i 16,9 m dla rzędnej terenu 208,3. Dopuszczono jedynie podniesienie elewacji oficyny na odcinkach prostopadłych do budynku frontowego maksymalnie do wysokości elewacji frontowej budynku frontowego, czyli na poziomie 17,8 m dla rzędnej terenu 208,3, jak również podniesienie wysokości elewacji oficyny na odcinkach skośnych, przyległych do budynku frontowego na dz. nr [....] i zastosowanie na nich wysokości pośrednich (ale nie maksymalnych), tj. pomiędzy 16,9 m a 17,8 m dla rzędnej terenu 208,3.

Ponadto przy geometrii dachu ustalono, że przy przebudowie budynku frontowego na dz. nr [....] geometria dachu przedmiotowego budynku, układ połaci dachowych, kierunek kalenicy, kąt nachylenia połaci dachowych pozostaje bez zmian, tj. na poziomie 22,7 m dla rzędnej terenu 208,3. Natomiast dla nadbudowywanego budynku oficyny bocznej ustalono układ połaci dachowych - dwu -lub trzyspadowy, symetryczny, a wysokość kalenicy maksymalnie do poziomu wysokości kalenicy daszku nad klatką schodową, tj. od 19,9 m do 20,9 m dla rzędnej terenu 208,3 z możliwością tolerancji ± 0,5 m wynikającą ze względu na pomiar geodezyjny. Kąt nachylenia dachu ustalono na poziomie od 30° do 40°, a kierunek głównej kalenicy prostopadły do osi ul. [....] .

Kolegium podkreśliło, że w wynikach analizy, stanowiących załącznik nr 3 do wydanej decyzji, wskazano, iż w zakresie planowanej inwestycji możliwe jest jedynie niewielkie podniesienie kalenicy oficyny i jej bocznych elewacji, które nie będzie zauważalne. W związku z sytuacją przestrzenną możliwe jest wyłącznie utrzymanie istniejących gabarytów wysokości oraz geometrii dachów. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej możliwa jest jedynie przebudowa poddasza wnioskowanego budynku frontowego na cele mieszkalne wraz z doświetleniem go oknami połaciowymi i nadbudowa oficyny poprzez minimalne podniesienie jej kalenicy i jej bocznych elewacji. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w ustalonych warunkach zabudowy.

Zgodnie z wymogiem § 9 rozporządzenia decyzja zawiera: załącznik nr 1 "warunki zabudowy", załącznik nr 2 zawierający część graficzną decyzji oraz załączniki odnoszące się do analizy: część tekstową i graficzną wyników analizy (załączniki nr 3 i 4).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając wymóg przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazują, co ma ona zawierać. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy dokonać analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Żaden przepis ustawy czy rozporządzenia nie wymaga dokonania w analizie urbanistyczno-architektonicznej ustaleń w zakresie miejsc parkingowych. Nadto ustalając warunki zabudowy dla wnioskowej inwestycji wskazano, że inwestor we własnym zakresie winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną, czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku opinii konstruktora, która wskazałaby, czy realizacja planowej inwestycji jest możliwa, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a umożliwia jedynie ubieganie się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, przy czym decyzja ta nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji. Dlatego też na obecnym etapie nie jest konieczność występowania o opinię konstruktora.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 maja 2014 r., znak [....] J.T. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 stycznia 2014 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Skarżący zarzucał naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji bez określenia szczegółowych warunków oraz zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów szczególnych, a to w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, tj. zapewnienia miejsc parkingowych, a nadto błąd w ustaleniach faktycznych, wynikający z wadliwie sporządzonej i niekompletnej analizy urbanistyczno- architektonicznej, który to błąd polega na nieuwzględnieniu i niesporządzeniu opinii uprawnionego konstruktora, co do możliwości realizacji przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy.

Uzasadniając powyższe J.T. kwestionował zasadność twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż "żaden przepis ustawy czy rozporządzenia nie wymaga dokonania w analizie urbanistyczno- architektonicznej ustaleń w zakresie miejsc parkingowych" z uwagi na treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. . Nie można zatem uznać, że w analizie urbanistyczno- architektonicznej oraz w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma obowiązku dokonywania ustaleń w zakresie liczby oraz sposobu zapewnienia miejsc parkingowych. Takie ustalenia mają niezwykle istotne znaczenie, tym bardziej, że budynek położony jest w dzielnicy [....] , cechującej się dużym natężeniem ruchu drogowego oraz stosunkowo niewielką liczbą miejsc postojowych. Analiza urbanistyczno- architektoniczna, a także decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna te aspekty uwzględniać. Nie sposób bowiem przyjąć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy bez wskazania konieczności zapewnienia minimalnej ilości miejsc parkingowych jest prawidłowa w przedstawionym stanie faktycznym. Nie można pominąć położenia budynku i dostępności miejsc postojowych, które powinien zapewnić Inwestor. Powyższe ma znaczenie również z uwagi na fakt, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna uwzględniać wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Konieczność wskazania choćby minimalnej liczby miejsc parkingowych albo sposobu ich zapewnienia z pewnością zmierzałaby do ochrony interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie jednakże zaniechano ustalenia w jaki sposób inwestor zamierza zapewnić miejsca parkingowe. Nie wskazano również powyższych kwestii, w tym przede wszystkim liczby miejsc parkingowych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 stycznia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

W polemice ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący akcentował również, że w świetle uwag zgłoszonych przez stronę postępowania W.C. , iż strop znajdujący się bezpośrednio nad jej mieszkaniem jest w bardzo złym stanie, organ powinien uzyskać opinię uprawnionego konstruktora czy inwestycja objęta wnioskiem o warunki zabudowy jest w ogóle możliwa do realizacji. Niekompletność analizy uniemożliwia wiarygodną ocenę planowanej inwestycji na wnioskowanej działce, gdyż pomija jej istotny element konstrukcyjny. Kwestia ta jest niezwykle istotna i z pewnością nie powinna zostać pominięta w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. :

- uczestniczka D.D. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska Kolegium, wniosła też o zasądzenie kosztów;

- uczestnik J.K. oświadczył, że poparł skargę podając, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia kwestii miejsc parkingowych, a także tego, czy przedmiotowy budynek jest w stanie technicznym umożliwiającym dokonanie nadbudowy. Uczestnik podał też, że na nieruchomości będącej terenem inwestycji nie ma miejsc parkingowych ani garażu podziemnego, a mieszkańcy parkują przy ulicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej należy mieć nadto na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. z uwagi na fakt dokonania sądowej kontroli wydanych wcześniej w granicach sprawy decyzji.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty są niezasadne, zaś zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego, czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego granica obszaru analizowanego ma być wyznaczona w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298). Podnosi się również, że logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia , jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit - tj. również górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którą inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex Omega nr 559708). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę taka właśnie interpretacja przepisów odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa" i ma sens dla ochrony interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jednocześnie nie zamyka ona drogi inwestorowi do realizacji uprawnień wynikających z prawa zabudowy, jednakże z poszanowaniem interesów innych podmiotów realizowanych przez zasadę " dobrego sąsiedztwa".

Na podobne podejście wskazując również trafnie ogólne rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akcentujące różnice pomiędzy procesem planistycznym, a ustalaniem warunków zabudowy.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady "dobrego sąsiedztwa", jest gwarancją realizacji zasady równego traktowania inwestorów i mających interes prawny osób trzecich, oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywana analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). O ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex Omega nr 1493109).

Na podkreślenie zasługuje także to, że organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, wyrażać się w wartościach liczbowych, dokładnie je wskazując (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość".

Postępowanie, przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej czyni zadość wymogom, wynikającym z powołanych wyżej przepisów.

W dniu 27 czerwca 2011r. sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna (k. 104-107 t. I). Wbrew temu, co wskazywano w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza sporządzona w niniejszej sprawie nie była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 184/13. Wręcz przeciwnie, Sąd w uzasadnieniu tego orzeczenia w sposób wyraźny zastrzegł, że nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostałyby w takim wypadku bez udziału wszystkich stron postępowania. Wobec tego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę obecnie poddał kontroli prawidłowość analizy oraz poczynionych na jej podstawie ustaleń faktycznych.

Z załącznika graficznego do analizy (k. 103 t. I) wynika, że wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany, co nastąpiło w sposób zgodny z § 3 ust; 2 rozporządzenia wykonawczego. Wyznaczenia granic obszaru analizowanego dokonano na kopii mapy, o której mowa w tym przepisie. W analizie zawarto charakterystykę terenu, ustalenia odnośnie funkcji istniejącej zabudowy oraz cech tej zabudowy w obszarze analizowanym. Dokładnie przeanalizowane zostały: forma architektoniczna, linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, jak również inne elementy ( m. in. dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu ).Tak sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzupełniona o inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania pozwoliła organom administracji publicznej poczynić niezbędne ustalenia w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz wyznaczyć warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że od dnia sporządzenia analizy przez urbanistę do daty wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [....] minęło dwa i pół roku. Oznacza to, że zgromadzona dokumentacja ocenie organu zachowała aktualność i jako taka mogła stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Żadna ze stron postępowania administracyjnego, którym umożliwiono czynny udział w sprawie, nie podnosiła zarzutu zmiany okoliczności faktycznych już ustalonych przez organ pierwszej instancji w trakcie sporządzania analizy, uzyskiwania opinii jednostek organizacyjnych, czy dokonywania uzgodnień projektu decyzji.

Zważyć należy następnie, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Powyższy przepis, z mocy art. 64 ust. 1u.p.z.p., znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną.

Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107 §1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2014r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego na cele mieszkalne oraz nadbudowa budynku oficyny na cele mieszkalne wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych na dz. nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K ". Integralną częścią decyzji są załączniki: Nr 1 – warunki zabudowy terenu, Nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz Nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy czym także wymogi z art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać za spełnione.

Warunki zabudowy zostały określone w załączniku Nr 1 (k. 985-987 t. IV). W szczególności, organ administracji publicznej określił linię zabudowy – rozumianą jako obowiązująca linia zabudowy – jako pozostającą bez zmian w stosunku do stanu istniejącego. Została ona również wrysowana do załącznika Nr 2 – graficznej części warunków zabudowy (k. 984 t. IV). Taka linia zabudowy stanowi przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, co odpowiada wymogowi wynikającemu z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Stosownie do tego przepisu, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [....] został ustalony jako pozostający bez zmian, na poziomie 50 %. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Niemniej jednak, zgodnie z § 5 ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ administracji wskazał w wynikach analizy (załącznik Nr 3 do decyzji z dnia 28 stycznia 2014r., k. 981-983 t. IV) oraz w samej analizie, że nie ma potrzeby badania tego wskaźnika odnośnie istniejącej zabudowy, skoro w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie ulega on zmianie. Biorąc pod uwagę, że w § 5 ust. 1 mowa o powierzchni nowej zabudowy, zaś planowana inwestycja nie zwiększy wskaźnika zabudowy, tzn. w tym rozumieniu nowa zabudowa nie powstanie – takie stanowisko organu administracji należy zaakceptować.

Podobnie ocenić należy ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie zaś do § 6 ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Również co do elewacji frontowej należy wskazać, że planowana inwestycja nie doprowadzi do powstania nowej zabudowy, stąd prawidłowe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej na istniejącym poziomie 17,0m.

Organ administracji publicznej ustalił również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej budynku. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 7 ust. 2 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Organ ustalił, że wysokość elewacji frontowej i tylnej istniejącego budynku frontowego pozostaną bez zmian, tj. na poziomie 17,8 oraz 16,9m. Dopuścił podniesienie elewacji oficyny na odcinkach prostopadłych do budynku frontowego na poziomie 17,8m, z możliwością tolerancji ±0,5m, wynikającej z pomiaru geodezyjnego, który należy doprecyzować na etapie projektu budowlanego. Na odcinkach skośnych, przylegających do budynku dopuszczono zastosowanie wysokości pośrednich, tj. pomiędzy 16,9 m a 17,8 m. Taki sposób ustalenia wysokości górnych krawędzi został przez organ administracji szczegółowo uzasadniony (wyniki analizy – k. 982 t. IV). Wskazano, że najwłaściwsze ze względów przestrzennych będzie kontynuowanie parametrów wysokości, występujących na terenie inwestycji oraz działkach sąsiednich, zwłaszcza na dz. 90 i 97, tj. utrzymanie parametrów istniejących. W przypadku zabudowy oficyny wskazano, że należy zastosować i zachować zasadę, iż zabudowa oficynowa powinna być niższa od frontowej albo co najwyżej z nią równa.

Organ ustalił następnie geometrię dachu. Stosownie do § 8 rozporządzenia wykonawczego, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Szczegółowe ustalenia odnośnie istniejącego budynku frontowego (bez zmian na poziomie ok. 30°), nadbudowywanego budynku istniejącej oficyny bocznej – odpowiadają wymogom tego przepisu.

Powyższe ustalenia podstawowych parametrów planowanej inwestycji są zatem zgodne z przepisami rozporządzenia wykonawczego oraz znajdują oparcie w przeprowadzonej przez organ administracji publicznej analizie. Nadto wszystkie rozstrzygnięcia są konkretne i stanowcze, zaś przyjęcie niewielkiej tolerancji ("od-do" w przypadku podniesienia wysokości elewacji oficyny) uznać należy za dopuszczalne oraz należycie uzasadnione. Decyzja jest adekwatnie do stanu faktycznego i ustaleń również w pozostałości.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podlegała – ze względu na treść art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wymóg uzyskania tego uzgodnienia został w niniejszej sprawie spełniony. Projekt decyzji został bowiem uzgodniony postanowieniem [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 sierpnia 2012 r., znak [....] (k. 456 t.III). Późniejsze uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, wydanej po omawianym uzgodnieniu nie ma przy tym znaczenia, albowiem nastąpiło ze względów proceduralnych (kwestia udziału stron). W zakresie wiążących ustaleń projekt decyzji, który podlegał uzgodnieniu konserwatorskiemu nie różnił się od decyzji z dnia 28 stycznia 2014 r.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. Zdaniem J.T. , decyzja została wydana bez określenia szczegółowych warunków oraz zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów szczególnych, a to w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, tj. zapewnienia miejsc parkingowych.

W tym zakresie konieczne jest nawiązanie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi chroniącymi interesy osób trzecich są między innymi przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. z uwagi na treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p. O takiej ochronie mowa jest również w art. 5 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), zaś jej realizacji służy akt wykonawczy wydany na podstawie upoważnienia zawartego w z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepisy tego rozporządzenia w analizowanej kwestii odsyłają zaś wprost do wcześniejszego etapu procesu inwestycyjnego. Wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek mieszkalny, czy usługowy nie można co do zasady odstąpić od wiążącego określenia takich wymogów, które winny być dostosowane do konkretnego jego przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Z powyższym koresponduje treść § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w myśl którego ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało w zaskarżonej decyzji, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną, czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela i stoi na stanowisku, że przepisem takim jest § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wydanych z upoważnienia zawartego w ustawie – Prawo budowlane, której regulacje mają służyć na późniejszym etapie zapewnieniu szeregu warunków wymienionych w art. 5 ust. 1 P.b, w tym przewidzianych w pkt 2, gdzie mowa o warunkach użytkowy zgodnych z przeznaczeniem obiektu, podanych tam na zasadzie otwartego katalogu. Zatem co do zasady, aby możliwe było zastosowanie tych regulacji ilość miejsc postojowych winna zostać określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym zakresie trafne są zapatrywania, zgodnie z którymi kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II OSK 812/11, Lex Omega nr 1234145).

Co do zasady w decyzji o warunkach zabudowy należy zatem określać ilość miejsc postojowych dla samochodów. Nie sposób jednak tej reguły mechanicznie odnieść do każdego zamierzenia inwestycyjnego z pominięciem jego rodzaju i charakteru, dotychczasowego zagospodarowania terenu oraz zakresu, w jakim to zagospodarowanie ma się zmienić wraz z realizacją inwestycji. Organy administracji publicznej mogą wyjątkowo ze względu na specyfikę inwestycji i jej otoczenia zaniechać ustalenie liczby miejsc postojowych.

W niniejszej sprawie zakres inwestycji czyni takie ustalenia nieuzasadnionymi. Budynek frontowy ma zostać jedynie przebudowany. Podniesienie wysokości oficyny jest natomiast nieznaczne i nawet przeznaczenie na cele mieszkalne tak powstałej kondygnacji nie spowoduje zasadniczych różnić w istniejącym od lat stanie faktycznym zagospodarowania nieruchomości, w tym co do rozwiązań odnoszących się do istnienia lub nie istnienia na terenie posesji miejsc parkingowych. Jak wynika z oświadczenia uczestnika postępowania oraz z akt sprawy, na terenie inwestycji nigdy nie istniały miejsca postojowe dla samochodów ani naziemne, ani podziemne. Mieszkańcy kamienicy parkują swoje samochody przy ulicy. W centach miast przewidziano zaś stosowne strefy parkowania, z którym mogą korzystać we własnym zakresie mieszkańcy od lat istniejących budynków, nie mających zapewnionych miejsc postojowych w granicach nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Inwestycja nie polega na realizacji nowego budynku albo jego znacznej rozbudowie, czy nadbudowie. Z tych też względów w niniejszej sprawie uzasadnione było odstąpienie od ogólnej zasady i tym samym – pominięcie ustaleń co do liczby miejsc postojowych. Co prawda pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku podstaw prawnych do wyznaczania ilości tych miejsc jest błędny, jednakże pomimo błędnego uzasadnienia samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Drugi z zarzutów skargi został określony jako zarzut błędu w ustaleniach faktycznych. J.T. wskazywał, że analiza urbanistyczno-architektoniczna była niekompletna i wadliwie sporządzona, ponieważ nie oparto jej na opinii uprawnionego konstruktora co do możliwości realizacji przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy.

W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., warunki zabudowy są ustalane w razie zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak wynika z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz § 1 rozporządzenia wykonawczego, w decyzji o warunkach zabudowy określa się wymogi dla nowej zabudowy, w tym linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Wiążący na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże się jedynie z zagospodarowaniem przestrzennym. Nadto zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy nie pozwala inwestorowi na realizowanie inwestycji, tj. rozpoczęcie robót budowlanych. Stosownie do art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Warunki zabudowy dają inwestorowi jedynie ogólną informację na temat niektórych parametrów, jakie inwestycja musi spełnić. Nie są to jednak wszystkie wymogi, od których zależy możliwość jej realizacji. Aby przystąpić do robót budowlanych, inwestor musi uzyskać decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. W myśl art. 5 ust. 1 P.b., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii, a nadto poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Kwestie technicznej możliwości realizacji przedsięwzięcia budowlanego są zatem okolicznościami badanymi w trakcie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1503/12, Lex Omega nr 1274529). Bezpieczeństwo konstrukcji oraz poszanowanie interesów osób trzecich musi być wówczas uwzględniane zarówno na etapie projektowania, jak i realizacji budowy. Kwestie, objęte omawianym zarzutem skargi będą zatem badane na tym właśnie etapie, o ile inwestor wystąpi o pozwolenie na budowę. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku opinii uprawnionego konstruktora co do technicznych możliwości realizacji inwestycji na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.