Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1405/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej - organ odwoławczy, Kolegium, SKO) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 123 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej – Strona, Skarżąca), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. (dalej - Dyrektor PCPR) z dnia [...] r. nr [...].

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. Skarżąca zwróciła się o dofinansowanie zakupu lodówko-zamrażarki, zmywarki, pralki, okapu kuchennego, pieca elektrycznego z piekarnikiem w ramach likwidacji barier technicznych.

Pismem z dnia [...] r. Dyrektor PCPR poinformował Stronę, że jej podanie zostało rozpatrzone negatywnie. Powołując się na stanowisko Zastępcy Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu do Osób Niepełnosprawnych w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] r. nr [...] stwierdzono, że zakup sprzętu AGD nie wchodzi, co do zasady, w zakres pojęcia "bariera techniczna", gdyż są to przedmioty przydatne w każdym gospodarstwie domowym. Wyjątek od tej zasady może stanowić zakup sprzętu specjalistycznie przystosowanego dla osób niepełnosprawnych.

Skarżąca w odwołaniu z dnia 27 maja 2019 r. (uzupełnionym pismem z dnia 19 czerwca 2019 r.), złożonym od pisma Dyrektora PCPR, zarzuciła naruszenie art. 30, art. 38, art. 47, art. 68 Konstytucji RP oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 23, art. 24 i art. 4172 k.c. W uzasadnieniu wskazała, że organ nie uzasadnił swojego stanowisko oraz nie podał podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Podkreśliła także, iż zaniechano przeprowadzenia oceny, czy w tym konkretnym przypadku żądanie dofinasowania zakupu sprzętu AGD nie mieści się w kategoriach likwidacji barier technicznych.

Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło, że odwołanie Skarżącej od pisma Dyrektora PCPR z dnia [...] r. jest niedopuszczalne.

W motywach rozstrzygnięcia SKO uznało, że pismo z dnia [...] r. nie posiada niezbędnych elementów dla uznania go za decyzję administracyjną. Mianowicie, w opinii Kolegium, dokument ten nie wskazuje podstawy prawnej, a także nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz właściwego określenia organu podejmującego decyzję administracyjną, tj. Dyrektor PCPR w L. działający z upoważnienia Starosty L.. W konsekwencji, zdaniem SKO, odwołanie od powyższego pisma nie przysługuje, gdyż nie stanowi ono decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że zasady przyznawania dofinansowania likwidacji barier architektonicznych reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 926 z póżn. zm. – dalej rozporządzenie). Akt ten w § 12 pkt 3 przewiduje, że o sposobie rozpatrzenia wniosku organ zawiadamia wnioskodawcę w formie informacji. Zatem, jak twierdzi Kolegium, prawodawca nie przewidział możliwości wydania w tej materii decyzji administracyjnej. Ponadto wspomniany akt wykonawczy nie wskazuje, ani organu, do którego wnioskodawca mógłby zaskarżyć otrzymaną informację, ani też nie określa trybu, w którym ta informacja mogłaby zostać ewentualnie zaskarżona. Konkludując, SKO przyjęło, że od przedmiotowego pisma Dyrektora PCPR z dnia [...] r., będącego informacją w rozumieniu § 12 pkt 3b rozporządzenia, nie przysługuje stronie prawo wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniesiono również, że stanowisko to jest tożsame ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 51/18.

W skardze z dnia 19 czerwca 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora PCPR, zarzucając naruszenie:

1) art. 30 Konstytucji RP, gdzie nieudzielenie pomocy w formie określonej wnioskiem skutkuje brakiem ochrony godności Skarżącej;

2) art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP, gdzie nieudzielenie pomocy w formie określonej wnioskiem skutkuje brakiem ochrony życia i zdrowia Skarżącej;

3) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię odpowiedzi Ministra Pracy i Polityki Społecznej na interpelację numer [...] w zakresie katalogu barier technicznych i architektonicznych, gdzie wskazano: "Przepisy rozporządzenia nie definiują również pojęcia "bariera techniczna" i "bariera w komunikowaniu się". Przez bariery techniczne można rozumieć przeszkody wynikające z braku zastosowania odpowiednich do rodzaju niepełnosprawności przedmiotów lub urządzeń. Likwidacja tej bariery powinna powodować sprawniejsze działanie osoby niepełnosprawnej w społeczeństwie i umożliwić wydajniejsze jej funkcjonowanie. Natomiast przez bariery w komunikowaniu się należy rozumieć ograniczenia uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej swobodne porozumiewanie się i/lub przekazywanie informacji";

4) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a nade wszystko niewskazanie podstawy prawnej dla stwierdzenia, że bariera techniczna to przystosowanie jakiegoś urządzenia do niepełnosprawnego. Ponadto nie wykazano, że brak podstawowego sprzętu w gospodarstwie nie stanowi likwidacji barier technicznych i architektonicznych. Zaniechano również przeprowadzenia wizji lokalnej w miejscu zamieszkania Skarżącej dla ustalenia, czy dysponuje ona określonym we wniosku sprzętem;

5) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie przez SKO, że pismo Dyrektora PCPR nie jest decyzją jest niezgodne z wyrokiem WSA z dnia 20 stycznia 2017 r. o sygn. akt I SA/Łd 955/16, co skutkuje brakiem prawa Skarżącej do pomocy i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

6) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności odwołania, a tym samym uznanie, że pismo organu I instancji jest zwykłym pismem, co jest niezgodne z wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 941/12 oraz interpretacją art. 12a ustawy o rehabilitacji wyrażoną w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12.

W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że organy obu instancji działały w sposób naruszający prawa jednostki chronione Konstytucją RP, a mianowicie dotyczące godności, życia i zdrowia oraz równości. Wskazano również na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., co argumentowano obowiązkiem organu do zebrania materiału niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Skarżącej, wystąpiła również w sprawie przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, gdyż nie zaakceptowano w nim stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r., które zostało zaaprobowane w całości w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 941/12. Skarżąca zauważyła przy tym, że inspiracją dla obu powołanych orzeczeń była uchwała NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12. Wobec tych okoliczności, w opinii Strony, skarga jest zasadna.

Pismami z dnia 17 września 2019 r. oraz z dnia 21 października Strona uzupełniła skargę o zarzut nieuwzględnienia wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 482/14, w którym zwrócono uwagę, że § 2 pkt 4 rozporządzenia przewiduje, że ze środków PFRON mogą być finansowane w części lub całości następujące rodzaje zadań: likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Z kolei § 6 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się: na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności.

Ponadto, zdaniem Skarżącej, organy winny wziąć pod uwagę wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 955/16.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, które zostało złożone od pisma Dyrektora PCPR z dnia [...] r. informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o dofinasowanie zakupu sprzętu AGD w ramach likwidacji barier technicznych.

Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga z dnia 19 czerwca 2019 r. dotyczy postanowienia Kolegium z dnia [...] r. Aktem tym uznano, że niedopuszczalne jest odwołanie od wspomnianego wcześniej pisma Dyrektora PCPR z dnia [...] r. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że powyższy dokument nie może być kwestionowany w toku kontroli instancyjnej, tzn. nie można skutecznie zanegować jego poprawności poprzez wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania jest zagadnienie oceny zasadności wniosku Skarżącej o dofinasowanie zakupu sprzętu AGD.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że pierwszy etap postępowania zażaleniowego przed organem odwoławczym to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze treść art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestia dopuszczalności odwołania od informacji udzielonej wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinasowania ze środków PFRON została rozstrzygnięta w postanowieniu NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1615/17. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wywody tego orzeczenia i w dalszych rozważaniach przywoła przedstawioną tam argumentację.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że zgodnie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1172 z późn. zm. – dalej ustawa o rehabilitacji) do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zostało zawarte upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W jej wykonaniu regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 926 – dalej rozporządzenie). W myśl § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia, o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy (§ 10 rozporządzenia), który ma spełniać określone w § 11 rozporządzenia wymogi formalne. W § 12 ust. 3b zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W § 14 rozporządzenia wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze wskazanych regulacji wynika, że przeprowadzenie procedury z wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Skoro negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie, to tym samym, wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia należy przyjąć, że informacja ta jest decyzją administracyjną, ze wszelkimi tego konsekwencjami.

Potwierdzeniem powyższego zakwalifikowania informacji, o której stanowi § 12 ust. 3b rozporządzenia jest ponadto treść art. 66 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a.

Wskazać także należy, że pismo Dyrektora PCPR z dnia [...] r., jako rozstrzygające o uprawnieniach w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej odpowiada definicji z art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Jak stanowi bowiem ten przepis, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W tej mierze bowiem, w ślad za poglądem prawnym wyrażonym w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12 (ONSAiWSA 2012/4/62, Lex nr 1163154), podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, co wynika już z wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r. o sygn. akt SA/Wr 430/84, w którym NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej".

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że w przypadku gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą tego działania powinna być decyzja administracyjna, co wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą wiązać należy prawo do procesu i prawo do sądu. Zasada prawa do procesu ma bowiem podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kierunku załatwienia spraw jednostki w formie decyzji, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje innej formy załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając w uzasadnieniu uchwały z dnia 24 maja 2012 r., że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją przywołanej powyżej zasady prawa do procesu administracyjnego podniósł, że nie dość, iż prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, to również, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt K 53/05, Dz.U. z 2006 r. Nr 118, poz. 812).

W konsekwencji – jak podkreślił NSA - w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94).

Odnieść to należy w szczególności do rozstrzygnięć, które, między innymi, oparte są na ocenie nieostrych przesłanek.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywieść należy więc, że w sytuacji, gdy ustawodawca lub prawodawca nie wypowiedział się w jednoznaczny sposób odnośnie do formy działania organu administracji publicznej, a skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej.

Podkreślenia w omawianym kontekście wymagają też gwarancje konstytucyjne dla osób niepełnosprawnych, które zostały wyrażone wprost w art. 69 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju rozstrzygnięcie, ze względu na wyżej powołane gwarancje konstytucyjne, nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową, szczególnie gdy się weźmie pod uwagę, że regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przytoczonych powyżej przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wydanego na postawie art. 35a ust. 4 tej ustawy rozporządzenia) pozostawiają organom administracji publicznej pewien zakres swobody w tym zakresie.

W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie z dnia [...] r., jako decydujące w sposób władczy o uprawnieniach w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej odpowiada definicji z art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Dyrektor PCPR był zatem organem administracji właściwym do rozpoznania wniosku w tej sprawie (§ 10 ust. 1 rozporządzenia) i właściwość ta nie budziła wątpliwości tego organu, skoro wydał rzeczone rozstrzygnięcie. Nie budziła też wątpliwości sądów administracyjnych, zarówno w tej, jak również w innych sprawach (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 974/13, Lex nr 1435977; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 482/14, Lex nr 2089883).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że odwołanie Skarżącej jest dopuszczalne od pisma Dyrektora PCPR z dnia [...] r. Zatem Kolegium winno w toku dalszego postepowania rozpatrzyć odwołanie Strony od wspomnianej decyzji Dyrektora PCPR.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń rehabilitacyjnych. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.