Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1974/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ" lub "Minister") decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w części obejmującej dz. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa (pkt 1) oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w pozostałej części tj. w zakresie dz. nr [...] (pkt 2).

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] i nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił kurator spadku po A.K. – A.O., podnosząc, że w dacie komunalizacji Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2016 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. w części obejmującej dz. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa (pkt 1), zaś w odniesieniu do dz. nr [...] stwierdził jej nieważność.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] czerwca 2016 r. wystąpił Prezydent Miasta [...] działający w imieniu Gminy [...] oraz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że organ nadzoru błędnie ustalił kwestię braku tytułu prawnego Skarbu Państwa do skomunalizowanego mienia w dniu 27 maja 1990 r. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu komunalizacji. Z pewnością nie była nią A.K. zmarła w 1974 r., a w aktach brak jest informacji o jej następcach prawnych. Przepisy regulujące dziedziczenie przed 27 maja 1990 r. przewidywały natomiast, że w przypadku braku małżonka spadkodawcy i krewnych powołanych do dziedziczenia z ustawy spadek przypada Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], po wznowieniu postępowania, uchylił ostateczną decyzję z [...] grudnia 2011 r. i stwierdził, że Gmina [...] nie nabyła prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], oznaczonej jako dz. nr [...] i nr [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2014 r. nr [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1392/14, oddalił skargę na tę decyzję. Aktualnie sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze skargą kasacyjną złożoną od wyroku z 25 lutego 2014 r. Organ zauważył również, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 586/14 oddalił zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1392/14 wstrzymujące wykonanie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2014 r. W tej sytuacji zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] wydana w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r., nie mają statusu decyzji prawomocnych i wykonalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany zaś jest pogląd, że w przypadku zbiegu dwóch nadzwyczajnych trybów należy dać priorytet trybowi nieważności. W tej sytuacji konieczne stało się zbadanie kwestii wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Dokonując analizy materiału dowodowego organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość (dz. nr [...] i nr [...]) stanowiła własność J.K. i L.K. (vide odpis z księgi wieczystej - wykaz hipoteczny [...]). Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] października 2009 r. sygn. akt [...], zmienionego postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...], spadek po J.K. nabyła L.K. w całości, zaś spadek po L.K. nabył Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...]. Następnie Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...], po wznowieniu postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...], uchylił to postanowienie oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] października 2009 r. z uwagi na to, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w K. z [...] stycznia 1966 r. sygn. akt [...], na podstawie którego spadek po J.K. nabyła L.K. w 2/4 części oraz A.T. i S.P. po 1/4 części. Z kolei spadek po L.K. nabyła A.K. Następcami prawnymi po A.T. i S.P. są: A.T., G.P. i M.P. (vide postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] i [...] września 2013 r. sygn. akt [...] oraz [...], oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] sierpnia 2009 . sygn. akt [...]). Następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...], A.O. został ustanowiony kuratorem spadku nieobjętego po A.K., zmarłej w dniu [...] kwietnia 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podkreślił, że postanowienie Sądu Okręgowego w K. z [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] października 2009 r. sygn. akt [...], które zdaniem Prezydenta Miasta [...] mają potwierdzać tytuł prawny Skarbu Państwa do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...], co oznacza, że nie mają mocy wiążącej dla organu orzekającego w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia, że przepisy regulujące dziedziczenie przed 27 maja 1990 r. przewidywały, że w przypadku braku małżonka spadkodawcy i krewnych powołanych do dziedziczenia z ustawy spadek przypada Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu, organ stwierdził, że sama możliwość odziedziczenia nieruchomości przez Skarb Państwa jako spadkobiercy ustawowego nie rodzi tytułu własności tego mienia na rzecz Skarbu Państwa. Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo aktem poświadczenia dziedziczenia. Skoro zatem Skarb Państwa nie legitymował się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości w dacie komunalizacji, to uznać należało, że przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe stanowi podstawę wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister zauważył jednak, że w odniesieniu do dz. nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, wobec czego nie można stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. w tej części. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Gmina Miejska [...] działkę tę sprzedała Spółce [...] Sp. z o.o. na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 2012 r. Rep [...]. Natomiast zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej [...] nieruchomość ta stanowi aktualnie własność Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. W pozostałej części odnoszącej do dz. nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., jak również nie nastąpił znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji, stąd organ pierwszej instancji prawidłowo w tej części stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska [...] (dalej jako "skarżąca"), wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 K.p.a. poprzez ich zastosowanie, mimo braku ku temu podstaw;

2) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie odnośnie do części decyzji komunalizacyjnej dotyczącej dz. nr [...], mimo istnienia ku temu podstaw;

2) art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

3) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru, w sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewodę [...] prawa. W chwili wydania decyzji z [...] grudnia 2011 r. pozostawało bowiem w obrocie prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w K. z [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...] ustalające, że spadek po wpisanym w księdze wieczystej J.K. nabyła L.K., po niej zaś spadek nabył Skarb Państwa. Postanowienie to zostało uchylone dopiero w czerwcu 2013 r. Zatem Wojewoda wydając w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję komunalizacyjną prawidłowo ustalił, że właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. Dopiero na skutek zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu decyzji okazało się, że Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanej nieruchomości, zaś domniemanie wynikające z postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] stycznia 2011 r. zostało obalone. Powzięcie tych wiadomości po wydaniu decyzji przez Wojewodę może co najwyżej uzasadniać wznowienie postępowania komunalizacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, m.in. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję. Nową istotną dla sprawy okolicznością faktyczną, nieznaną organowi, który wydał decyzję jest fakt, że spadkobiercą J. i L.K. nie jest Skarb Państwa tylko osoby fizyczne. Zaś nowym dowodem, istniejącym w dniu wydania decyzji jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. i L.K. z 1966 r., które Wojewodzie nie było znane. Skarżący zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. O tym, że w niniejszej sprawy zaistniały podstawy do wznowienia postępowania świadczy natomiast fakt, że na skutek wznowienia postępowania, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2011 r. i stwierdził, że Gmina Miejska [...] nie nabyła przedmiotowych działek. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tej sytuacji Minister nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja w części dotyczącej dz. [...], wadliwa jest również z tej przyczyny, że także w odniesieniu do niej zaszły nieodwracalne skutki prawne. Działka nr [...] w całości zajęta jest pod drogę publiczną - ul. [...]. Wynika to z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (zarządcy dróg gminnych i powiatowych na terenie Miasta [...]) z [...] sierpnia 2014 r. Okoliczność ta, całkowicie pominięta przez Ministra, miała istotne znaczenie dla sprawy, albowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przepisu tego wynika więc zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w art. 2a ust. 2. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Skoro zatem na dz. nr [...] realizowany jest cel publiczny, to również w tej części decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w konsekwencji działka ta winna zostać wyłączona z obrotu i powinna pozostać własnością Gminy Miejskiej [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w ramach trybu nadzwyczajnego regulowanego przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Jego przedmiot stanowiła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 1990 r. Nr 32 , poz. 191 ze zm.).

Stosownie do treści powołanego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i należące do wymienionych w tym przepisie jednostek. W sytuacji, gdy mienie takie nie spełnia powyższych kryteriów, decyzja przekazująca własność tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty sprzeczna jest z normą zawartą w omawianym przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, przedmiotowa nieruchomość ( składająca się z działek nr [...] i [...]) stanowiła własność J.K. i L.K. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] października 2009 r. sygn. akt [...] zmienionego postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...], spadek po J.K. nabyła L.K. w całości, zaś spadek po L.K. nabył Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...]. Powyższe skutkowało wydaniem przez Wojewodę [...] kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości nieodpłatnie przez Gminę [...] Postanowienie spadkowe z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz postanowienie spadkowe z dnia [...] października 2009 r zostały jednak uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w K. z [...] stycznia 1966 r. sygn. akt [...]. Na podstawie postanowienia z dnia [...] stycznia 1966 r. spadek po J.K. nabyła L.K. w 2/4 części oraz A.T. i S.P. po 1/4 części. Z kolei spadek po L.K. nabyła A.K. Następcami prawnymi po A.T. i S.P. są: A.T., G.P. i M.P. (vide postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] i [...] września 2013 r. sygn. akt [...] oraz [...], oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. z [...] sierpnia 2009 r. sygn. akt [...]).

Art. 5 ust. 1 pkt 1 ww ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w K. z [...] stycznia 1966 r. wywołuje ten skutek, że nieruchomość położone w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, w tej dacie stanowiła bowiem współwłasność spadkobierców J.K. i L.K. Takie mienie nie mogło podlegać komunalizacji, jako niebędące ogólnonarodowym (państwowym), a więc takim, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Powyższe stwierdzenie powoduje, że kontrolowana decyzja, jako wydana w sprzeczności do treści przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. obarczona jest wadą wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Takie ustalenie prawidłowo przy tym spowodowało zbadanie przez organ wystąpienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie stwierdzono w stosunku do działki nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Gmina Miejska [...] działkę tę sprzedała Spółce [...] Sp. z o.o. na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 2012 r. Rep [...]. Natomiast zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej KW [...] nieruchomość ta stanowi aktualnie własność Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. W pozostałej części odnoszącej do dz. nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem działka nr [...] stanowi w dalszej części własność Skarbu Państwa.

W tym stanie rzeczy prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikowała się do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. należała do osób fizycznych ( następców prawnych po J.K. i L.K.), a nie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym zasadnie uznał, że komunalizacja była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w części stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r., zaś w części stwierdził , została ona wydana z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że decyzja Wojewody [...] nie naruszała rażąco art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, skoro w dniu orzekania przez organ, w obrocie prawnym pozostawało prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalające, że spadek po w pisanym w księdze wieczystej J.K. nabyła L.K., a po niej zaś spadek nabył Skarb Państwa. Jak bowiem wskazano wyżej, postanowienie to zostało następnie uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na fakt , że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w K. z [...] stycznia 1966 r. sygn. akt [...] stwierdzające już prawa do spadku po J.K. i L.K. Dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ta kwestia nie ma jednak istotnego znaczenia. Postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma bowiem charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdza istniejący już stan rzeczy, gdyż przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłego następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Nie ma zatem znaczenia data wydania postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku, istotne jest natomiast czyją własność stanowiło komunalizowane mienie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku możliwości wzruszenia decyzji Wojewody [...] w trybie stwierdzenie nieważności z tych samych powodów, które legły u podstaw uchyleniu tej decyzji w trybie wznowienia postępowania decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. - to należy uznać go za niezasadny. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Tak też postąpiono w tej sprawie, bowiem po wcześniejszym uruchomieniu postępowania wznowieniowego, wszczęto kolejne postępowanie o stwierdzenie nieważności wobec wskazywanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, publikowany ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699.

Nieuprawniony jest też zarzut, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], doprowadzi do naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.dalej u.d.p.). Ten ostatni przepis stanowiący (ogólnie rzecz ujmując), że grunty pod drogami publicznymi mogą być tylko własność publiczną, wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., a ocena rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej dokonywana jest na dzień 27 maja 1990 r. Jeśli okazałoby się, że część działki nr [...] lub jej całość jest rzeczywiście zajęta pod drogę publiczną i "pokrywa się" (w całości lub w części) z własnością osób fizycznych, to nie może to być argument za "utrzymaniem" komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ani stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. , w części odnoszącej się do działki nr [...] z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych tej decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeśli bowiem okaże się, że część działki nr [...] lub jej całość w dniu 27 maja 1990r. stanowiąca własność osób fizycznych była jednocześnie zajęta pod drogę publiczną (lub stała się taką później), to z uwagi na datę wejścia w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych, nie stanowiło to kolizji z tą ostatnią normą. Wraz z wprowadzeniem w życie art. 2a u.d.p. wszedł również do obrotu prawnego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który pozwala na osiągnięcie stanu pożądanego przez art. 2a ustawy o drogach publicznych, w odniesieniu do gruntów, które do 1 stycznia 1999 r. nie były jeszcze własnością publiczną, a zajęte były pod drogi publiczne. Nie może być więc tu mowy o nieodwracalnych skutkach decyzji z [...] grudnia 2011 r. w stosunku do działki nr [...].

W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.