Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 130/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 69/19 w sprawie ze skargi E.S., B.L., I.A. na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy N. w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.S. na rzecz Gminy N. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 13 maja 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 69/19, oddalił skargę E.S., I.A. i B.L. na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 4 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu 6 kwietnia 2017 r.) E.S., I.A. oraz B.L. (dalej: skarżące, mieszkańcy) wystąpiły do Wójta Gminy N. (dalej: Wójt Gminy) z wnioskiem o wyjaśnienie: kwestii uciążliwego prowadzenia działalności gospodarczej przez M.W., na działkach o nr. ew.: 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7 w miejscowości J.; podjęcie działań w związku z wieloletnim składowaniem odpadów na terenach działek leżących przy ul. S. na wprost ul. W. w granicach Strefy Ochrony Urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; zbadanie nielegalnego nawiezienia gruzu i innych odpadów oraz podwyższenia terenu o ok. 2 m ponad poziom nieruchomości sąsiadujących oraz legalności zabudowy budynkami mieszkalnym i magazynowym, a także utwardzenia drogi dojazdowej do nieruchomości; jak również skontrolowanie legalności wydobycia torfu. W uzasadnieniu wniosku skarżące wskazały na niebezpieczeństwa wynikające z prowadzenia nielegalnej działalności i związane z ruchem ciągłym pojazdów ciężarowych na terenie wsi, gdzie znajduje się szkoła podstawowa i przedszkole, zniszczenia nawierzchni drogi (mienie gminy o wielkiej wartości) na skutek ruchu załadowanych odpadami ciężarówek o ładowności do 40t, dokuczliwą emisję hałasu, spalin i kurzu, niebezpieczeństwo w ruchu drogowym z powodu nadmiernej prędkości przejeżdżających ciężarówek.

Pismem z 27 grudnia 2017 r. skarżące, działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej cyt. jako: k.p.a.), wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO) zażalenie na bezczynność Wójta Gminy w sprawach wskazanych w ww. wniosku, a w dniu 28 lutego 2018 r. skargę do WSA w Warszawie na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu tego wniosku. Wyrokiem z 17 października 2018 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 17/18 WSA w Warszawie oddalił skargę na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej stwierdzając, że organ podejmował w sprawie wniosku (w części pozostającej przedmiotowo we właściwości Wydziału VI WSA w Warszawie tj. prowadzenia działalności gospodarczej, utrzymania i ochrony dróg publicznych oraz geologii i górnictwa) wszystkie czynności niezbędne, a zarazem konieczne do należytego załatwienia sprawy. Wyrok ten stał się prawomocny na skutek oddalenia wniesionej od niego skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2019 r. o sygn. akt II GSK 634/19.

Pismem z 12 września 2019 r. skarżące, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wniosły do SKO kolejne zażalenie na bezczynność Wójta Gminy, tym razem jedynie w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej wskazanej w ww. wniosku. Postanowieniem z [..] listopada 2019 r. SKO stwierdziło, że Wójt Gminy nie dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z 6 kwietnia 2017 r. Jednocześnie SKO uznało się za niewłaściwe w kwestii "zobowiązania M.W. do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej".

Pismem z 11 listopada 2019 r. skarżące wniosły kolejną skargę na przewlekłość i bezczynność organu domagając się, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.), zobowiązania Wójta Gminy do niezwłocznego wydania decyzji zakazującej nielegalnego prowadzenia przez M.W. działalności gospodarczej na terenie wsi J., w szczególności zakazu ruchu pojazdów, ciężarówek, naczep, koparek, kruszarek, urządzeń do sortowania gruzu i wszelkich urządzeń służących do prowadzenia działalności gospodarczej, zakaz ich przechowywania, parkowania, składowania, mycia, konserwowania, piaskowania, naprawy oraz zakaz transportowania, sortowania odpadów i podejmowania wszelkich innych uciążliwych działań sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ich ruchu po drogach lokalnych samochodami ciężarowymi w związku z posiadaną licencją na wykonywanie usług drogowego transportu krajowego. Ponadto skarżące wniosły o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo, iż we wniosku z 6 kwietnia 2017 r. jednoznacznie wskazano naruszenia związane z nielegalnym prowadzeniem przez M.W. działalności gospodarczej na działkach o nr. ew. 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7, Wójt Gminy nie wszczął postępowania w tej sprawie. W ocenie skarżących od początku 2018 r. do dnia złożenia skargi minęły prawie dwa lata, podczas których Wójt Gminy nie podjął żadnych działań zmierzających do wszczęcia postępowania w sprawie zaprzestania naruszania prawa przez M.W., a tym samym dopuścił się rażącej bezczynności, gdyż wszelkie terminy załatwiania spraw zostały wielokrotnie naruszone, włącznie z konstytucyjnym prawem do ochrony własności i spokojnego, nienaruszonego posiadania skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na jej tożsamość ze skargą już rozpoznaną przez WSA pod sygn. akt VI SAB/Wa 17/18, co skutkuje powagą rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku nieuwzględnienia przez sąd powyższego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. W uzasadnieniu Wójt Gminy wymienił i szczegółowo opisał podjęte w sprawie czynności. Wskazał, że podjął i przeprowadził w sprawie postępowania administracyjne, a także wydał decyzje administracyjne w zakresie objętym kompetencjami jemu przypisanymi, tj. na podstawie ustawy - Prawo wodne (decyzja z [...] lipca 2018 r. nr [...] ) oraz ustawy o odpadach (decyzja z [...] stycznia 2019 r. nr [...]), a w pozostałym – nienależącym do niego zakresie – powiadomił organy właściwe, tj. organ nadzoru budowlanego, organ architektoniczno-budowlany, organ ochrony środowiska, organ właściwy w zakresie działalności objętej ustawą o odpadach, a także organ właściwy w zakresie górnictwa. Przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w kwestii zarzutów dotyczących niszczenia drogi gminnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W pierwszej kolejności sąd stwierdził, że rozpoznawana skarga jest drugą zainicjowaną przez skarżące w zakresie przewlekłości i bezczynności Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku z 6 kwietnia 2017 r. Pierwsza skarga – rozpoznana przez WSA w dniu 17 października 2018 r. dotyczyła jednakże przewlekłości i bezczynności Wójta Gminy w okresie od 6 kwietnia 2017 r. do lutego 2018 r., tj. do chwili złożenia skargi w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 17/18. Niniejsza sprawa obejmuje zaś ocenę przewlekłości i bezczynności organu w zakresie uciążliwego prowadzenia przez M.W. na działkach o nr ew. 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7 w miejscowości J., działalności gospodarczej w okresie późniejszym – nieobjętym sprawą o sygn. akt VI SAB/Wa 17/18, zatem niniejsza skarga nie mogła zostać odrzucona z uwagi na res iudicata. Badając przesłanki dopuszczalności rozpoznawanej skargi WSA uznał, że jest ona dopuszczalna, gdyż przed jej złożeniem skarżące wyczerpały przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. tryb, tj. pismem z 12 września 2019 r. wniosły, w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie do właściwego SKO.

Odnosząc się do zarzutów skargi sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami Wójta Gminy, które mają potwierdzenie w aktach sprawy, w związku z wnioskiem skarżących podjął on szereg działań, w tym w dniu 17 września 2019 r. (tj. po wyroku NSA z 12 września 2019 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 634/19) oraz w dniu 12 listopada 2019 r. (po wniesieniu obecnie rozpoznawanej skargi) przeprowadził oględziny działek o nr ew.: 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7, z czego sporządzono notatki służbowe, z których wynika, że nie stwierdzono prowadzenia tam działalności gospodarczej wskazanej przez skarżące, w tym aby na terenie ww. nieruchomości pracowały jakiekolwiek urządzenia typu kruszarka lub sortownia gruzu. Nie stwierdzono nadto, aby na terenie ww. działek parkowały samochody ciężarowe lub inne ciężkie maszyny. Ustalono, że na nieruchomości znajduje się urządzenie do kruszenia lub sortownia gruzu, przy czym stan tego urządzenia, porośniętego roślinnością, wskazywał, że nie było ono użytkowane od dłuższego czasu. Pismem z 16 września 2019 r. Wójt Gminy zwrócił się do Straży Miejskiej w N. o cykliczne kontrolowanie ruchu pojazdów ciężarowych na ul. S. w J., skutkiem czego w dniu 17 września 2019 r. wykonano lokalne wizje na nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w J. oraz na nieruchomości położonej przy ul. W. [...] w S. celem kontroli czy na tych nieruchomościach prowadzona jest nielegalna działalność gospodarcza wskazana przez skarżące. W dniu 19 września 2019 r. Wójt Gminy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. – jako właściwego w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej przez M.W. – o przeprowadzenie kontroli tego przedsiębiorcy. WSA wskazał również na pisma organu z 15 listopada 2019 r., kierowane do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w C. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli emisji hałasu na terenie ww. nieruchomości oraz do Starostwa Powiatowego w L., a także zawiadomienie o objętych skargą zarzutach, dotyczących parkowania i poruszania się samochodów ciężarowych oraz koparek po ul. S. w J. przeznaczonej dla pojazdów do 3,5 t wysłane do Komisariatu Policji w N.. Pismem z 15 listopada 2019 r. organ wystąpił również do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie o informację o czynnościach podjętych w związku ze zgłoszeniem Urzędu Gminy N., przekazanym pismem Starostwa Powiatowego w L. z 30 stycznia 2018 r., dotyczącym nielegalnej eksploatacji torfu oraz zasypywania powstałych w jej wyniku zagłębień na działkach nr: 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7. Kolejnym pismem z 15 listopada 2019 r. Wójt Gminy wystąpił do Delegatury Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w C. o przeprowadzenie kontroli na terenie ww. nieruchomości w związku ze zgłoszeniem skarżących o możliwości naruszenia na ww. działkach przepisów o ochronie środowiska. Ponadto w związku z wezwaniem organu z dnia 15 listopada 2019 r. o złożenie wyjaśnień w związku z zarzutami skarżących, w dniu 5 grudnia 2019 r. (już po złożeniu skargi) w Urzędzie Gminy stawili się M.W. oraz współwłaścicielka działek o nr ew.: 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7, których wyjaśnienia, zaprzeczające jakoby na terenie tych działek była prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza, zaprotokołowano.

W świetle powyższego WSA uznał, że Wójt Gminy w okresie od listopada 2018 r. do listopada 2019 r. i później podejmował niezbędne i konieczne czynności do wyjaśnienia i załatwienia sprawy związanej z nielegalnym (niezgodnym z prawem) prowadzeniem działalności gospodarczej przez M.W. w ramach posiadanej przez ten organ kompetencji. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się przewlekłości w przedstawionym wyżej rozumieniu, ani tym bardziej, że pozostawał w bezczynności.

Skargą kasacyjną E.S. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez: 1) stwierdzenie, że Wójt Gminy N. dopuścił się bezczynności we wszczęciu postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania działek ew. nr 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7 we wsi J. (gmina N.), przy czym bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie Wójta Gminy do wszczęcia, w terminie czternastu (14) dni od wydania prawomocnego orzeczenia, i prowadzenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania działek ew. nr 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7 we wsi J. (gmina N.), 3) nałożenie na Wójta Gminy grzywny w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i nierozpoznaniu żądania skarżącej, którym było stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy N. w przedmiocie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego (nielegalnej) zmiany zagospodarowania terenu poprzez prowadzenie przez M.W. na należących do niego działkach we wsi J. (gm. N.) działalności gospodarczej sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem pominięciem art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej cyt. też jako: u.p.z.p.) i wynikającego z niego obowiązku organu wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu w sytuacji prowadzenia na tym terenie działalności sprzecznej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji stwierdzeniem przez sąd pierwszej instancji braku materialnoprawnej podstawy do podjęcia działań przez organ – co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

2) art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wójt Gminy N. dopuścił się trwającej co najmniej od lutego 2018 r. do 12 września 2019 r. (i trwającej nadal) bezczynności w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego zmiany zagospodarowania działek ew. nr 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7 we wsi J. (gmina N.) polegającego na prowadzeniu na tych działkach przez ich właściciela działalności gospodarczej sprzecznej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności skarżąca kasacyjnie podniosła, że oddalając skargę WSA nie odniósł się do istoty sprawy i jej nie rozstrzygnął, bowiem ustalając, że nie doszło do bezczynności organu sąd pominął wielomiesięczny okres, kiedy wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wbrew interesowi reprezentowanej przez siebie społeczności, wójt nie podejmował żadnych działań zmierzających do powstrzymania M.W. przed prowadzeniem na terenie wsi J. uciążliwej działalności gospodarczej niedopuszczalnej na tym obszarze według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodującej zmianę przeznaczenia zajmowanych nieruchomości bez uzyskania stosownych zezwoleń i wbrew ograniczeniom wynikającym z planu miejscowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku WSA analizując stan faktyczny błędnie odniósł się jedynie do okresu po 17 września 2019 r. – całkowicie pomijając fakt, że we wcześniejszym czasie, tj. od lutego 2018 r., organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do oceny, czy działalność gospodarcza prowadzona przez M.W. na terenie wsi J. nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – do czego byt zobowiązany stosownie do art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym WSA pominął kwestię bezczynności organu w zakresie czynności, których podjęcia Skarżąca domagała się od kwietnia 2017 r., przy czym bezczynność ta utrzymywała się również w granicach tej sprawy, czyli także po lutym 2018 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wójta Gminy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę w jej granicach. Skarga obejmowała zarzut braku wydania przez organ decyzji zakazującej M.W. prowadzenia działalności gospodarczej na opisanych w skardze działkach o nr 245/4, 245/5, 245/6 i 246/7 położonych we wsi J. oraz żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji zakazującej nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej na wskazanych działkach. Organ podkreślił, że w ramach podniesionych przez skarżące licznych zarzutów obejmujących naruszenia w postaci "legalności zabudowy domem mieszkalnym i budynkiem magazynowym oraz utwardzenia i znacznego (ponad 1m) wyniesienia drogi dojazdowej do nieruchomości, wkroczenie na teren ochronny Kanału Bródnowskiego oraz postawienia wysokiego betonowego ogrodzenia (niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" organ prowadził obszerne i wielotorowe postępowanie wyjaśniające, w związku z którym podejmował szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i ustalenia ewentualnych naruszeń, zapobieżenia tym naruszeniom bądź zgłoszenia ich właściwym merytorycznie i zakresowo organom. W postępowaniu tym Wójt Gminy wydał decyzje administracyjne w zakresie objętym kompetencjami jemu przypisanymi, tj. na podstawie ustawy - Prawo wodne (decyzja z [...] lipca 2018 r. nr [...] ) oraz ustawy o odpadach (decyzja z [...] stycznia 2019 r. nr [...]), a w pozostałym – nienależącym do niego zakresie – powiadomił organy właściwe, tj. organ nadzoru budowlanego, organ architektoniczno-budowlany, organ ochrony środowiska, organ właściwy w zakresie działalności objętej ustawą o odpadach, a także organ właściwy w zakresie górnictwa. Organ podkreślił, że pomimo iż wniosek skarżących z 6 kwietnia 2017 r. nie precyzował zarzutu co do niezgodnej z prawem zmiany przeznaczenia terenu oraz nie zawierał żądania wszczęcia postępowania w sprawie niezgodnej z planem zmiany przeznaczenia terenu, a jedynie wskazywał na nielegalne prowadzenie działalności gospodarczej na opisanych działkach oraz związaną z tym nielegalną zabudowę, organ z urzędu, w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie dokonał także weryfikacji stanu faktycznego i prawnego w powyższym zakresie w ramach przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W ocenie organu, stan faktyczny sprawy objętej wnioskiem skarżących nie wyczerpywał i nie wyczerpuje przesłanek z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., gdyż dla opisanej we wniosku skarżących nieruchomości obowiązują ustalenia "Zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. - część Illb", uchwalonych uchwałą Nr LV/81/06 Rady Gminy N. z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 186 poz.7156).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś Wójt Gminy N., w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym sąd oddalając skargę uznał, że organ nie dopuścił się przewlekłości ani bezczynności w sprawie z wniosku skarżących z 6 kwietnia 2017 r. dotyczącej nielegalnego (niezgodnego z prawem) prowadzenia działalności gospodarczej przez M.W..

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu przez sąd rozpoznania sprawy w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i niestwierdzeniu bezczynności Wójta Gminy w sytuacji, gdy zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wójt Gminy miał materialnoprawną podstawę do podjęcia działań i wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu wobec prowadzenia na tym terenie działalności sprzecznej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego organ nie uczynił, a co w efekcie skutkowało wadliwym oddaleniem skargi pomimo niewykonania powyższego obowiązku i trwającego nadal co najmniej od lutego 2018 r. do 12 września 2019 r. stanu bezczynności.

Przed odniesieniem się do tak sformułowanych zarzutów należy przypomnieć, że z powodu zasady związania NSA podstawami kasacyjnymi, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek precyzyjnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały jego zdaniem przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. np. wyrok NSA z 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08; ten wyrok i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. byłby zatem uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy.

Do takiej sytuacji jednak w tej sprawie nie doszło. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zresztą, by skarżąca kasacyjnie zarzucała sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Zdaniem NSA z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżące na żadnym wcześniejszym etapie postępowania nie domagały się od wójta wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i wydania na jego podstawie decyzji. Wobec zaś braku takiego wniosku, nie można skutecznie zarzucać organowi bezczynności i przewlekłości w tym zakresie, a sądowi rozstrzygnięcia o innej sprawie niż była przedmiotem wniosku w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji szczegółowo opisał sam wniosek skarżących, jak również - według porządku chronologicznego - czynności podejmowane w tej sprawie przez organ administracji. W ich świetle nie budzi wątpliwości, że sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice tej sprawy.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. np. wyrok NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1830/20).

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżące we wniosku z 6 kwietnia 2017 r. wstąpiły do Wójta Gminy o "niezwłoczne wszczęcie postępowania wyjaśniającego w zakresie prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej oraz prowadzenia budowy (obiekty budowlane oraz prace ziemne) na nieruchomości położonej we wsi J.", a zatem w ogólny sposób wskazały czego domagają się od organu opisując okoliczności faktyczne związane z działalnością M.W., stanem sąsiadujących działek i prowadzącej do nich drogi, a także pobliskim kanałem melioracyjnym, ale nie precyzując, że domagają się od Wójta Gminy wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i wydania na jego podstawie decyzji. Takie sformułowanie wniosku wskazuje, że skarżące domagały się podjęcia działań zmierzających do zaprzestania prowadzenia przez M.W. uciążliwej działalności gospodarczej, niezgodnej z prawem, ale we wniosku nie sprecyzowano dokładnie wszczęcia jakiego konkretnie postępowania domagają się skarżące.

Z tego powodu wszczęte przez Wójta Gminy N. postępowanie wyjaśniające toczyło się wielotorowo, odrębnie w kwestii nielegalnie prowadzonej działalności gospodarczej (i zakończyło się wyrokiem WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 17/18 oddalającym skargę z 28 lutego 2018r. w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej na działkach nr 245/4, 245/5, 245/6 i 245/7 w J. gm. N., utrzymanym następnie w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19) i odrębnie w zakresie naruszenia stosunków wodnych (w tej sprawie WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 127/18 zobowiązał Wójta Gminy N. do rozpoznania wniosku skarżących z 6 kwietnia 2017 r. o wydanie decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych w terminie 3 miesięcy) oraz nielegalnego składowania odpadów (w tej sprawie WSA w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 128/18 zobowiązał Wójta Gminy N. do rozpoznania wniosku skarżących z 6 kwietnia 2017 r. o wydanie decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów w terminie 2 miesięcy, który następnie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1279/19, a skarga została oddalona).

W rozpoznawanej sprawie skarżące ponowiły w zażaleniu z 12 września 2019 r. zarzut nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej, powtórnie wskazując w tym zażaleniu na wiele różnych rodzajów naruszeń (nasypanie drogi dojazdowej do nieruchomości położonej przy ul. S., należącej do M.W., jak również bezprawne wyniesienie nieruchomości będącej własnością M.W. ponad poziom sąsiadujących nieruchomości, skutkiem czego woda z wyniesionej nieruchomości spływa na sąsiadujące nieruchomości, nawiezienie śmieci porozbiórkowych niewiadomego pochodzenia i ich rozprowadzenie po całym obszarze nieruchomości aż do granicy Kanału Bródnowskiego, składowanie śmieci, gruzu i innych odpadów, utworzenie parkingu i myjni dla ciężkiego sprzętu budowlanego, co powoduje emisję ścieków, która odbywa się na nieruchomości sąsiadujące, ciągły ruch ciężkiego sprzętu i samochodów ciężarowych powodujący, oprócz emisji uciążliwego hałasu, dewastację ul. S. o statusie drogi gminnej o nośność do 3,5 t, a także sprowadzający niebezpieczeństwo dla pieszych i rowerzystów, nielegalną eksploatację wyrobiska torfu). Natomiast, poza ww. zarzutami, stanowiącymi w istocie powielenie treści wniosku z 6 kwietnia 2017 r., nawiązanie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) znajduje się tylko w ostatnim punkcie, w którym skarżące wskazują na potrzebę zbadania legalności zabudowy domem mieszkalnym i budynkiem magazynowym oraz utwardzenie i znaczne – ponad 1m – wyniesienia drogi dojazdowej do nieruchomości wkroczenie na teren ochronny Kanału Bródnowskiego oraz postawienie wysokiego betonowego ogrodzenia niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do kwestii naruszenia ustaleń m.p.z.p. skarżące nawiązują też w uzasadnieniu zażalenia stwierdzając, że wójt podjął działania mające na celu wyjaśnienie jakiego rodzaju działalność jest prowadzona na opisanej nieruchomości we wsi J. uzyskując od właścicieli informację, że nie prowadzą oni na tej nieruchomości żadnej działalności gospodarczej (str. 4). W uzasadnieniu skarżące same też przyznają, że podwyższenie terenu było już przedmiotem działania wójta oraz że wójt zwrócił się do organu właściwego w sprawie zbadania legalności zabudowy. Konkludując, w zażaleniu skarżące stwierdziły, że "mieszkańcy wielokrotnie kontaktowali się z organem żądając wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania m.in. decyzji zakazującej nielegalnie prowadzonej działalności gospodarczej (...)". W zażaleniu nie powołano zatem zarzutu bezczynności i przewlekłości polegającej na niewszczęciu przez Wójta Gminy postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i niewydaniu na tej podstawie decyzji.

Także w skardze do sądu skarżące nie sformułowały konkretnego zarzutu dotyczącego niewszczęcia przez organ postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Skarżące ponownie ogólnie stwierdziły, że domagały się od organu "niezwłocznego wydania w decyzji zakazującej nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej na terenie wsi J., w szczególności zakazu ruchu pojazdów, ciężarówek, naczep, koparek, kruszarek, urządzeń do sortowania gruzu i wszelkich urządzeń służących do prowadzenia działalności gospodarczej, zakazu ich przechowywania, parkowania, składowania, mycia, konserwowania, piaskowania, naprawy oraz zakazu transportowania, sortowania odpadów i podejmowania wszelkich innych uciążliwych działań sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zakazu ruchu po drogach lokalnych samochodami ciężarowymi w związku z posiadaną licencją na wykonywanie usług drogowego transportu krajowego", ale nie sprecyzowały, że ich zarzuty dotyczą niewszczęcia postępowania z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

Jak z powyższego wynika, ani we wniosku skarżących z 6 kwietnia 2017 r, ani w złożonym do SKO zażaleniu z 12 września 2019 r., ani też w skardze do sądu, nie powołano się na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie sformułowano wobec organu konkretnego żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W tych okolicznościach zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. Zakres sprawy wyznaczony jest bowiem pierwotnym wnioskiem i nie można go dowolnie modyfikować na etapie postępowania kasacyjnego, a sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucać wyjścia z tego powodu poza granice sprawy i naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został skonstruowany nieprawidłowo. Zauważyć bowiem należy, iż art. 151 p.p.s.a. jest przepisem tzw. wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że powołanie się na zarzut naruszenia tego przepisu wymaga powiązania go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie powiązała z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). Formalizm skargi kasacyjnej wymaga precyzji i jednoznaczności zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jednak na czym polegało naruszenie tych przepisów przez sąd i jaki był związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność odniesienia się do argumentacji strony i jej uwzględnienia. Podkreślić należy dodatkowo, że skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Ten wpływ musi wykazać strona, a nie sąd kasacyjny.

Wobec tych niedostatków konstrukcyjnych zarzutu podniesionego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jego rekonstrukcji zgodnie z wytycznymi zawartymi w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1) i rozpoznał go jako zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji polegającego na niezgodnym z art. 151 p.p.s.a. nieuwzględnieniu skargi na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy N. we wszczęciu postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Zarzut ten, z powodów o których szerzej była mowa powyżej, nie jest zasadny, gdyż w tej sprawie powołanie się na art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nastąpiło dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Nie można zatem, podnosząc to dopiero na tym etapie postępowania, skutecznie zarzucać organowi, że pozostawał bierny wobec żądania strony wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 u.p.z.p., skoro takiego żądania strona wcześniej wobec organu nie sformułowała. W sprawie o bezczynność lub przewlekłość wniosek strony do organu o podjęcie działania musi być precyzyjny. Można bowiem organowi zarzucić bezczynność lub przewlekłość tylko wówczas, gdy strona dostatecznie wyraźnie sprecyzowała, czego dokładnie domaga się od organu. Natomiast, jak trafnie wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, a wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 634/19, życzenie strony skarżącej, aby wieloaspektowe, mające różny przedmiot postępowania administracyjne, w których dodatkowo właściwe są różne organy administracji były prowadzone wspólnie, w jednym postępowaniu, nie mógł być zrealizowany. Przepisy prawa materialnego i procesowego przewidują bowiem w tym zakresie prowadzenie różnych spraw administracyjnych. Z tego powodu toczyło się w tej sprawie kilka równoległych postępowań. W kwestiach zaś łączących się z nieprecyzyjnym nawiązaniem przez skarżące do kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale bez konkretnie sformułowanego żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 u,p.z.p., Wójt Gminy N. podjął stosowane działania. Z akt sprawy wynika mianowicie, że Wójt pismem z 17 maja 2017 r. zawiadomił Wydział Architektury w Starostwie Powiatowym w L. i przekazał temu organowi – jako właściwemu w sprawie – wniosek skarżących z 6 kwietnia 2017 r. informujący o podejrzeniu wykonania zabudowy terenu działek nr ew. 245/4, 245/5, 245/6 i 246/7 w m. J. niezgodnej z przepisami prawa budowlanego, o czym skarżące zostały poinformowane w dniu 17 maja 2017 r. Ponadto wniosek skarżących został przekazany przez Starostę L. przy piśmie z 22 maja 2017 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. jako organowi właściwemu w sprawie, który to organ pismem z 13 czerwca 2017 r. wystąpił do skarżących o sprecyzowanie jakie czynności powinny zostać podjęte oraz jakie elementy należy skontrolować (co ustalono w trybie współdziałania organów). Niezależnie od tego Wójt Gminy N. bezpośrednio przekazał wniosek skarżących Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. jako organowi właściwemu w sprawie, a następnie pismem z 10 stycznia 2018 r. wystąpił do PINB w L. o informację, jakie czynności zostały podjęte w sprawie oraz jak zostało zakończone postępowanie w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w tej sprawie niezasadny jest zarzut naruszenia przez sąd art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł skutecznie doprowadzić do wykazania niezgodności z prawem rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji o oddaleniu skargi. W okolicznościach tej sprawy nie można bowiem zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa polegającego na niestwierdzeniu bezczynności Wójta Gminy N. we wszczęciu na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. postępowania dotyczącego niezgodnego z m.p.z.p. zagospodarowania spornych działek.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wobec braku sformułowania wyraźnego zarzutu w skardze kasacyjnej, nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia sądu dodatkowo podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi dotyczące wójta jako organu podatkowego. Sama zresztą skarżąca kasacyjnie podkreśla, że przypomina o nich jedynie "ubocznie".

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.