Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 673/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78c ust. 3 pkt 2 i 6,  art. 78b ust. 3, art. 78d ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 252
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Protokolant: Specjalista Dorota Choińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 4825 złotych (cztery tysiące osiemset dwadzieścia pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy wydaną wobec A w Ł. decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] określającą kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Burmistrz Miasta Ł., działając na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, z 2018 r. poz. 62), art. 21 ust. 1 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201) - zobowiązał B w Ł. do zwrotu części dotacji podmiotowej w kwocie 40808,93 zł przyznanej na częściowe pokrycie kosztów bieżących funkcjonowania placówki oświatowej w ciągu 15 dni od otrzymania niniejszej decyzji na rachunek budżetu Gminy Miasto Ł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]marca 2018 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnieniem dla tak podjętego rozstrzygnięcia było zaniechanie przeprowadzenia przez organ I instancji istotnych dla sprawy dowodów.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta Ł. decyzją z [...] określił A w Ł., organowi prowadzącemu B w Ł.:

1) wysokość dotacji podmiotowej do zwrotu, jako dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 40808,93 zł, przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej;

2) datę, od kiedy naliczane są odsetki jak dla zaległości podatkowych, tj. od dnia 16 grudnia 2017 r.;

3) podał numer rachunku bankowego na który należy wpłacić kwoty określone w pkt 1 i w pkt. 2.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji szczegółowo przedstawił rozliczenie dotacji wypłaconej dla B w okresie od I do X 2017 r. oraz dotacji należnej, w wyniku czego uznał, że wypłacona dla B w październiku 2017 r. dotacja w części dotyczącej kwoty 40808,93 zł jest wyższa niż dotacja należna za okres od I-X 2017 r. Na tej podstawie określił wysokość dotacji podlegającej zwrotowi.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z [...] wskazało, że zasady finansowania, ustalania wysokości i aktualizacji "podstawowej kwoty dotacji" w stosunku do dotychczasowych gimnazjów i klas gimnazjów funkcjonujących w ramach szkół innego typu w roku 2017 regulowały przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2016 r. poz. 1943), zwanej dalej u.s.o. oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. 2017 r. poz. 60), zwanej dalej p.w.u.p.o.

Organ stwierdził, że brzmienie powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2017 r. oparł sposób określenia wysokości dotacji dla szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż j.s.t., o odpowiednio ustaloną "podstawową kwotę dotacji" lub część oświatową subwencji ogólnej. "Podstawowa kwota dotacji" zgodnie z art. 78b ust. 3 u.s.o., odnosi się do wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez j.s.t. szkół danego typu i rodzaju odpowiednio pomniejszonych i podzielonych przez właściwie ustaloną statystyczną liczbę uczniów w tych szkołach. Natomiast część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa, a przepisy gwarantują minimalną wysokość tej kwoty.

Z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, że A w Ł. wnioskiem z dnia 23 września 2016 r. zwróciło się do Burmistrza Miasta Ł. o ustalenie dotacji dla B w Ł. na rok kalendarzowy 2017 r. We wniosku wskazano planowaną liczbę uczniów, która w okresie od stycznia do sierpnia miała wynosić 166, w tym jeden uczeń niepełnosprawny, natomiast w okresie od września do grudnia planowana liczba uczniów miała wynosić 125.

Pierwotnie "podstawowa kwota dotacji" na jednego ucznia gimnazjum ustalona przez Burmistrza Ł., zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. wynosiła 843 zł, co przy licznie uczniów B w Ł. 165 stanowiło kwotę 139095 zł miesięcznie, plus dotacja na 1 ucznia niepełnosprawnego w kwocie 1755 zł. Łączna wysokość dotacji wynosiła 140850 zł miesięcznie, która w takiej wysokości była wypłacana w okresie od I do III 2017 r. Pierwsza aktualizacja podstawowej kwoty dotacji miała miejsce w marcu 2017 r. tj. w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy 2017. W związku z tym, że ustawa budżetowa na rok 2017 została ogłoszona w dniu 17 stycznia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 108), 30 dni od dnia ogłoszenia upłynęło w dniu 16 lutego 2017 r., a miesiącem następującym po tym terminie jest marzec. Ustalona przez Burmistrza Ł. "podstawowa kwota dotacji" przypadająca na jednego ucznia gimnazjum wynosiła 835,38 zł. Od kwietnia 2017 r. łączna wysokość dotacji dla B stanowiła kwotę 139580,32 zł miesięcznie (165 uczniów x 835,38 zł + 1 dotacja na 1 ucznia niepełnosprawnego w kwocie 1742,62 zł) i w takiej wysokości była wypłacana od IV do VIII 2017 r. Z dniem 01.09.2017 r. nastąpiła aktualizacja statystycznej liczby uczniów B, których liczba wyniosła 111. Łączna wysokość dotacji w związku ze zmniejszeniem liczby uczniów wynosiła 92727,18 zł miesięcznie (111 uczniów x 835,38 zł), która w takiej wysokości była wypłacona we wrześniu 2017 r. Druga aktualizacja podstawowej kwoty dotacji miała miejsce w październiku 2017 r. Ustalona przez Burmistrza Ł. "podstawowa kwota dotacji" przypadająca na jednego ucznia gimnazjum wynosiła 708,44 zł, co przy liczbie 111 uczniów B, wysokość dotacji w październiku 2017 r. wynosiła 78636,84 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy wysokość dotacji, po dokonanej aktualizacji "podstawowej kwoty dotacji" uległa zmianie, organ dotujący ma obowiązek zastosować przepis art. 78d ust. 2 u.s.o. mocą którego ustawodawca określił mechanizm wyrównywania dotacji in minus lub in plus.

Powyższy przepis nakazuje ponowne przeliczenie przypadających na ucznia kwot wypłacanych od stycznia do października dotacji, z wykorzystaniem na nowo ustalonej w październiku "podstawowej kwoty dotacji". W wyniku dokonanych rozliczeń dotacji w październiku 2017 r. organ dotujący zobowiązany jest wypłacić zweryfikowaną kwotę od początku roku. Jeżeli w wyniku tych obliczeń okaże się, że ustalona na nowo kwota dotacji dla części miesięcznych wypłaconych dotychczas jest niższa niż należna, to w kwocie przekazywanej na listopad i na grudzień należy dokonać dopłat. Gdyby okazało się, że ustalona na nowo kwota dotacji dla części miesięcznych wypłaconych dotychczas jest wyższa niż należna, to w przekazanych dotychczas transzach miesięcznych oraz należnych za listopad i grudzień należy dokonać odpowiednich potrąceń.

Uwzględniając omówione uregulowania prawne w zakresie ustalania, rozliczania i wypłaty dotacji po zmianie "podstawowej kwoty dotacji" w ciągu roku kalendarzowego 2017 r., w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że dotacja dla B w Ł. na rok 2017 r. powinna wynosić 1.263.629,12 zł [(165 zł x 708,44 zł x 3 m-ce = 116892,60) + (1755 x 3 m-ce = 5265 zł) + (165 zł x 708,44 zł x 5 m-ce - 584463) + (1742,62 x 5 m-ce = 8713,10 zł) = 593176,10) + (111 zł x 708.44 zł x 4 z m-ce = 314574,36 zł)]. Natomiast organ dotujący w okresie od stycznia do października 2017 r. wypłacił dotację w wysokości 1304438,05 zł [(165 x 842 zł x 3 m-ce = 417285) + (1755 zł x 3 m-ce = 5265 + 1742,62 x 3 m-ce =522786 z ł) + (165 x 835,38 zł x 5 m-cy = 689188,50) + (111 x 835,38 = 92727,18) + (111 x 704,44 zł = 78636,84). W wyniku dokonanych rozliczeń okazało się, że otrzymana przez B z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacja od stycznia do października 2017 r., jest w wyższej wysokości niż została określona w przepisach ustawy o systemie oświaty oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe o kwotę 40808,93 zł. Wobec takiej sytuacji Burmistrz Miasta Ł. pismem z dnia 30.11.2017 r. poinformował Dyrektora C i B w Ł., że po dokonanej w październiku 2017 r. aktualizacji "podstawowej kwoty dotacji" dla szkół danego typu i rozliczeniu od początku roku budżetowego dotacji, zmianie uległa wysokość dotacji dla C i B przedstawiając w tym zakresie zestawienie wypłaconej dotacji w poszczególnych miesiącach roku, liczbę uczniów oraz wysokość dotacji należnej. W piśmie tym organ I instancji wezwał stronę do zwrotu "nadpłaconej" w październiku 2017 r. dotacji w części dotyczącej kwoty 40808,93 zł oraz wskazał, że za miesiące listopad i grudzień 2017 r. szkoła nie otrzyma już dalszej transzy dotacji. Dyrektor B w Ł. nie zwrócił dotacji, wobec czego podmiot dotujący (Burmistrz Miasta Ł.) zobowiązany był do wydania decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi.

W ocenie organu odwoławczego analiza niniejszej sprawy wskazuje, że otrzymana przez B w Ł. dotacja od Burmistrz Miasta Ł. w części dotacji przekazanej w kwocie 40808,93 zł jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, o jakiej mowa w art. 252 ust. 3 u.f.p, która stosownie do art. 252 ust. 1 pkr 2 u.f.p. podlega zwrotowi. Po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, w ocenie Kolegium sprawa nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, o które wnosiła strona odwołująca się.

Odnosząc się zaś do zarzutów w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ dotujący "podstawowej kwoty dotacji" organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 90 ust. 11 u.s.o. przyznanie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa kwota dotacji oraz jej aktualizacje ogłaszane są w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji (art. 78e ust. 1 u.s.o.). Nie ulega zatem wątpliwości, że sposób wyliczenia "podstawowej kwoty dotacji" uprawniał podmiot otrzymujący dotację do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydany przez Burmistrza Miasta Ł. akt (ogłoszenie, zarządzenie) określające "podstawową kwotę dotacji". Akceptacja tej kwoty po jej ogłoszenie, z uwagi na brak wykorzystania środka zaskarżenia, oznacza konieczność uwzględnienia takiej kwoty podczas rozliczania dotacji oraz bezskuteczność jej kwestionowania na etapie decyzji określającej obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W związku z powyższym zarzut nieuwzględnienia określonych kategorii wydatków przy ustalaniu "podstawowej kwoty dotacji" jest nieuzasadniony.

Decyzja SKO w S. z dnia [...] została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych podniosła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 § 1, art. 77, art. 80 K.p.a poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i co za tym idzie wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności:

- nieuwzględnienie okoliczności wynikających z pism Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia 30 stycznia 2018 r. i Ministerstwa Edukacji Narodowej, Departament Współpracy z Samorządem Terytorialnym z dnia 6 grudnia 2017 r. oraz 19 stycznia 2018 r.,

- nieustalenie, czy Gmina Miasto Ł. w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustaliła wydatki bieżące w rozdziale: "80110 -Gimnazja", które stanowiły podstawę obliczenia podstawowej kwoty dotacji,

- nie odniesienie do zarzutu w kwestii przesłanek jakimi kierował się organ I instancji przy dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji,

- zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu księgowości budżetowej w celu stwierdzenia prawidłowości naliczonej podstawowej kwoty dotacji,

- naruszenie art. 6 K.p.a w związku z art. 7a § 1 K.p.a i art. 8 § 1 K.p.a poprzez rozstrzygnięcie wszystkich powstałych wątpliwości na niekorzyść skarżącego, bez uwzględnienia ważnego interesu społecznego i słusznego interesu uczniów B w Ł..

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 252 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że część dotacji udzielonej w październiku 2018 r. podlega zwrotowi,

- art. 78c ust. 3 pkt 2 i 6 w związku z art. 78d ust. 2 u.s.o. poprzez zastosowanie zaktualizowanej w październiku 2017 r. podstawowej kwoty dotacji już do części udzielonego za ten miesiąc wsparcia pomimo, że winna wywrzeć skutki materialnoprawne oraz rachunkowe dopiero od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto w myśl art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie wskazana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymująca w mocy wydaną wobec A w Ł. decyzję Burmistrza Miasta Ł. określającą kwotę dotacji podmiotowej do zwrotu z uwagi na pobranie jej w nadmiernej wysokości.

Rozstrzygnięcia wymagają tu dwie podstawowe kwestie podniesione w skardze to jest:

1. czy ustalenie przez Gminę Miasto Ł. podstawowej kwoty dotacji na 2017 r. w rozdziale "80110 – Gimnazja" było zgodne z prawem oraz

2. czy art.78d ust.2 u.s.o. stanowił w 2017 r. podstawę do przyjęcia w świetle art.78c ust.3 pkt.2 i ust.6 tej ustawy, że w wyniku rozliczenia przekazywanych w analizowanym roku części dotacji w związku z aktualizacją podstawowej kwoty dotacji, jednostka samorządu terytorialnego przyznająca dotację i określająca jej wysokość, uprawniona jest do żądania zwrotu części dotacji stanowiącej różnicę między wysokością dotacji według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji w sytuacji, gdy kwota już wypłaconych części dotacji według stanu na dzień poprzedzający pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji jest wyższa od zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji według stanu na pierwszy dzień obowiązywania aktualizacji.

Ad.1 Odnosząc się do kwestii pierwszej przypomnieć należy, że "podstawową kwotę dotacji" definiuje art.328 ustawy z 14.12.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U.2017.60 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art.87 pkt.7 ustawy z 27.10.2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2203 ze zm.), zgodnie z którym "W roku 2017 przez podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 3 ustawy zmienianej w art. 15 (to jest u.s.o. dopisek Sądu), dla gimnazjów i klas dotychczasowego gimnazjum prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, danego rodzaju, należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego dotychczasowych gimnazjów i klas dotychczasowego gimnazjum w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, danego rodzaju, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego opłaty za wyżywienie w tych gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, stanowiące dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

2) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym w gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, danego rodzaju, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, niedostosowanie społeczne lub zagrożenie niedostosowaniem społecznym, oraz statystycznej liczby tych uczniów w tych gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum, z wyłączeniem uczniów szkół specjalnych,

3) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące finansowane zużyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych gimnazjów i klas dotychczasowego gimnazjum,

4) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, danego rodzaju, posiadającego orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum,

5) zaplanowaną na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego kwotę dotacji, o której mowa w art. 22ae ust. 3 ustawy zmienianej w art. 15, dla tych gimnazjów i klas dotychczasowego gimnazjum,

6) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące na finansowanie działalności internatów w tych gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące na programy, o których mowa w art. 90u ustawy zmienianej w art. 15, w tych gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, danego rodzaju, pomniejszoną, w przypadku szkół niebędących szkołami specjalnymi, o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym w tych gimnazjach i klasach dotychczasowego gimnazjum, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, niedostosowanie społeczne lub zagrożenie niedostosowaniem społecznym."

Zatem wskazanie w rozdziale klasyfikacji budżetowej "80110" podstawowej kwoty dotacji uzasadnia konieczność wskazania jakie kategorie wydatków bieżących i jakie ich wartości składają się na ustaloną podstawową kwotę dotacji.

Zgodnie z art.90 ust.11 u.s.o. dodanym przez art.1 pkt.78 lit.x. ustawy z 23.06.2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2016.1010 ze zm.) z mocą obowiązującą od 1.01.2017 r. przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ratio legis uregulowania zawartego w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zdaniem organu odwoławczego zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę strona skarżąca była uprawniona do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydany przez Burmistrza akt to jest ogłoszenie określające "podstawową kwotę dotacji" zamieszczane na mocy art.89d u.s.o. w Biuletynie Informacji Publicznej. Brak wykorzystania tego środka zaskarżenia oznacza bezskuteczność kwestionowania wysokości podstawowej kwoty dotacji na etapie decyzji określającej obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Z takim poglądem organu nie można się zgodzić.

Ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków (...) jak również ich aktualizacji pełni bowiem wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej. Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Wspomniany Biuletyn stanowi więc w zamierzeniu ustawodawcy podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej. Atrybut jawności działania organów władzy publicznej jest szczególnie mocno wyeksponowany w sferze gospodarki środkami finansowymi samorządu terytorialnego. We wszystkich jednostkach samorządu obowiązuje ten sam kanon jawności gospodarki finansowej, składający się m.in. z obowiązku debaty budżetowej, obowiązku opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z jej wykonania i przedstawiania do publicznej wiadomości pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Lex 2010).

Natomiast za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19, a także Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Czynność polegającą na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej aktualizacji kwot dotacji nie była skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej (była to jedynie ogólna informacja), a zatem nie można twierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącej, jako podmiotu prowadzącego Gimnazjum (por. postanowienie NSA z 26.10.2018 r. I GSK 3105/18 dostępne w CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl)

W tej sytuacji uzasadnione jest stanowisko strony skarżącej domagające się wykazania w postępowaniu dotyczącym określenia wysokości dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości, czy ustalenie podstawowej kwoty dotacji było zgodne z prawem, a w szczególności jakie kategorie wydatków bieżących i jakie ich wartości składają się na ustaloną podstawową kwotę dotacji.

Brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do kwestii prawidłowości ustalenia podstawowej kwoty dotacji czyni zasadnym zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić tu należy, że prawidłowo ustalona podstawowa kwota dotacji ma bezpośredni wpływ na wynik jej aktualizacji i późniejsze jej rozliczenie w skali roku 2017 na podstawie art.78d ust.2 u.s.o.

Ad.2 Odnosząc się do kolejnej podnoszonej w skardze kwestii zasadności określenia wysokości dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości, przypomnieć należy treść art.78d ust.2 u.s.o. (art.78d u.s.o. dodany przez art.1 pkt.69 ustawy z 23.06.2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2016.1010 ze zm.) z mocą obowiązującą od 1.01.2017 r.), zgodnie z którym "Jeżeli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9, dokonanej na podstawie art. 78c ust. 3, lub w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie ust. 1, wysokość dotacji, o której mowa w art. 80 ust. 2-3ae i 5-5c, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 80 ust. 2-3ae i 5-5c, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji."

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 559, s. 37), na gruncie ustawy przewidziane są dwie aktualizacje w ciągu roku (art.78c ust.3 u.s.o.). Pierwsza po ogłoszeniu ustawy budżetowej i określeniu ostatecznych kwot subwencji oświatowej, druga aktualizacja – w październiku. Aktualizacji dokonuje się na podstawie planu dochodów i wydatków – w przypadku pierwszej aktualizacji na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji, w przypadku drugiej aktualizacji na dzień 30 września roku budżetowego.

Zaktualizowana podstawa kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art.78c ust.6 u.s.o.).

Jak wynika z analizy powyższych przepisów, po aktualizacji dokonanej w październiku, liczonej według dochodów i wydatków Jednostki Samorządu Terytorialnego (JST) na dzień 30 września i na nowo ustalanej rocznej statystycznej liczby uczniów, dotację w nowych kwotach wypłaca się na każdego ucznia w listopadzie i grudniu danego roku.

Podkreślić należy, że art.78d ust.2 u.s.o. nakazuje ponowne przeliczenie przypadających na ucznia kwot wypłacanych od stycznia do października, z wykorzystaniem na nowo ustalonej w październiku podstawowej kwoty dotacji na ucznia. Jeśli okazałoby się, że ustalona na nowo podstawowa kwota dotacji dla części miesięcznych wypłaconych dotychczas jest niższa niż należna, to w kwocie przekazywanej na listopad i grudzień należy dokonać dopłat. Gdyby się natomiast okazało, że ustalona w październiku podstawowa kwota dotacji jest niższa od kwot dotychczas wypłaconych, to zgodnie z cytowanym art.78d ust.2 u.s.o. z transz za listopad i grudzień należy dokonać odpowiednich potrąceń.

Przepis ten (ani żaden inny u.s.o.) nie daje podstaw do żądania zwrotu już wypłaconych części dotacji za miesiące przed kolejną, październikową aktualizacją podstawowej kwoty dotacji. Daje jedynie prawo do weryfikacji wysokości kolejnych części dotacji począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, w tej sprawie – począwszy od 1.XI.2017 r. Pozwala zatem na odpowiednie zmniejszenie kolejnych części dotacji nawet do kwoty 0 zł. Nie stanowi jednak podstawy do żądania zwrotu kwot przyznanych i wypłaconych przed pierwszym dniem obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. Potwierdzenie takiej interpretacji art.78d ust.2 u.s.o. wynika z treści art.78c ust.6 tej ustawy stanowiący, że zaktualizowana podstawowa kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano jej aktualizacji.

Brak w tej sytuacji podstaw do zastosowania wobec strony skarżącej art.252 ust.1 pkt.2 i pkt.3 ustawy z 27.008.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U.2017.2077 ze zm.) i przyjęcia, że kwoty dotacji przyznane i wypłacone przed październikową aktualizacją podstawowej kwoty dotacji, były pobrane w nadmiernej wysokości i podlegają zwrotowi.

Wobec powyższego Sąd uznał także za zasadne zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją art.78d ust.2 w zw. z art.78c ust.6 u.s.o. i art.252 ust.1 pkt.2 i pkt.3 ustawy o finansach publicznych.

Wskazując na powyższe naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a) i lit.c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art.200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.

k.ż.