Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1362/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4 pkt 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 9;
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 207 pkt 4;
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1209/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1209/17 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.")po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "przedsiębiorca", "strona skarżąca") na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2016 r.; oraz w pkt 2. zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (poprzednio Ministra Rozwoju i Finansów) na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

[...] Sp. z o.o. w dniu 19 grudnia 2000 r. uzyskała zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej ([...]).Zezwolenie udzielone zostało do [...] sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez wydłużenie terminu jego obowiązywania do 31 grudnia 2026 r. tj. do ostatniego dnia działania [...]. Jako podstawę prawną wnioskowanej zmiany zezwolenia wskazała art. 19 ust. 4 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 42, poz. 274, z późn. zm., dalej: "u.s.s.e.") w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 118, poz. 746, z późn. zm.).

Minister Rozwoju i Finansów decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił zmiany powyższego zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskowana zmiana skutkować będzie zwiększeniem pomocy publicznej, co w świetle art. 19 ust. 4 u.s.s.e., jest niedopuszczalne.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] listopada 2016 roku.

Powołując się na treść przepisu art. 19 ust. 4 u.s.s.e., znowelizowanym na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1854), organ wskazał, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, jednak zmiana ta nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu wnioskowana zmiana choć nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, to jednak umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Oznacza to bezpośredni skutek zwiększenia pomocy publicznej, wyczerpujący definicję pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", co jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., uwzględnił skargę.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, wskazał, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na jej wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie, z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", które pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w art. 19 ust. 4 u.s.s.e.

Wskazał, że zgodnie z ust 1.2 pkt 20 lit. d Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (2013/C 209/01) - data przyznania pomocy oznacza datę zobowiązania się w sposób prawnie wiążący przez państwo członkowskie do przyznania pomocy, na którą to datę można powołać się przed sądem krajowym. Natomiast wielkość pomocy publicznej została zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404) i oznacza "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażona jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną".

Tym samym zdaniem WSA, uznać należy, że w istocie dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie jego przedłużenia pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej. Wbrew ocenie organu nie skutkowałoby zmianą w zakresie zwiększenia pomocy już przyznanej przedsiębiorcy. WSA zauważył, że wartość pomocy nie ulegnie zmianie, skoro Spółka nie wnosiła ani o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych, ani o zmianę intensywności pomocy. Intencją jej wniosku było wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, a tego ustawodawca nie zabrania.

Sąd I instancji podzielił również zarzut Spółki dotyczący niezastosowania przez organ w sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., co w konsekwencji nie doprowadziło do wystąpienia fikcji pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. WSA wskazał, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g., stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Sąd I instancji wskazał, że wykonywanie przez skarżącą Spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie [...] stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. Zatem skoro wniosek Spółki inicjujący postępowanie w sprawie z dnia [...] lutego 2016 r., który wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2016 r. został rozpoznany decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., czyli po 9 miesiącach, to termin rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony i zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Przedsiębiorczości i Technologii wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. 2017, poz. 1010) poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że zwiększenie pomocy publicznej, powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy publicznej, bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE z dnia 16.04.2003 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 90 poz. 864) i w konsekwencji zastosowaniu przepisu zgodnie z przyjętą wykładnią, co doprowadziło do wniosku, iż w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych;

2) art. 11 ust. 9 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie [...] w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zarzuty skargi kasacyjnych nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zauważyć trzeba, iż sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i analogicznym stanie prawnym były już wielokrotnie na przestrzeni ostatnich lat przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać można następujące wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17; z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16; z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1646/18; z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3311/17; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1153/19, a zatem można mówić o ukształtowanej i jednolitej linii orzeczniczej NSA w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tę linię orzeczniczą i nie znajduje powodów do odstąpienia od niej.

Przechodząc do analizy zarzutów, pomieszczonych w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich nie podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnym jest zarzut pierwszy skargi kasacyjnej (pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej). Uznać należy, że rację ma Sąd I instancji, iż Minister Rozwoju i Finansów, odmawiając stronie skarżącej zmiany udzielonego jej zezwolenia, dopuścił się naruszenia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia, iż wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może dotyczyć: 1) obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Minister w analizowanej sprawie uznał, że z redakcji tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie ma możliwości zmiany zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami art. 19 ust. 4 pkt 1-3 u.s.s.e. Organ uznał jednocześnie, że w związku z tym, że w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Minister uznał w konsekwencji, że taka wykładnia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, co tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1646/18, iż brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "wielkości przyznanej pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Wskazał, że wielkość pomocy publicznej została zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r., nr 59, poz.404), gdzie wskazano, że przez wielkość pomocy - należy rozumieć wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażoną jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną. Stanowisko, że z przepisu art.19 ust.4 pkt 2 s.s.e. wynika zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie pomocy publicznej, nie wynika natomiast zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie wykorzystania przyznanej pomocy publicznej. Zarzucenie Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni przepisu art. 19 ust.4 pkt 2 s.s.e. poprzez przyjęcie, "że zwiększenie pomocy publicznej, o której stanowi przepis powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy publicznej, bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE z dnia 16.04.2003 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864)" jest nieuzasadnione. Dokonując wykładni wskazanego przepisu WSA prawidłowo wskazał, co zostało wyżej wyjaśnione, że bezzasadne jest zrównanie pojęcia zwiększenia pomocy publicznej z pojęciem zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej. Natomiast skarżący kasacyjnie organ podnosząc omawiany zarzut nie wykazał, że powyższe rozróżnienie dwóch odmiennych przecież pojęć narusza definicje pomocy publicznej określone w innych przepisach prawa krajowego, czy też w art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE, który nie zawiera definicji pomocy publicznej, stanowi tylko, że "Środki wymienione w załączniku IV do niniejszego Aktu stosuje się zgodnie z warunkami określonymi w tym załączniku".

Z przedstawionych przyczyn, NSA za nieuzasadniony uznał pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest uzasadniony również drugi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 u.s.d.g. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącej Spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie [...] w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało to zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, właściwy organ jest zobowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki, na podstawie ust. 6 terminy załatwiania spraw określają odrębne przepisy, a w myśl ust. 9 jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W cyt. art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

Ta konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z czym brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów u.s.s.e.

Zgodzić należy się wyrokiem NSA z dnia 2 października 2014 r. w sprawie o sygn. II GSK 1198/13, w którym Sąd ten wskazał, że "W związku z treścią art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ustaloną ustawą o świadczeniu usług zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego. W przypadku 11 regulacji prawnych zostało wyłączone stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. lub art. 11 ust. 3-9 u.s.d.g. Dodać należy, że wyłączenie ostatnio wymienionej regulacji zostało wprowadzone także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu usług. W ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm.) dokonano zmiany polegającej na tym, że na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo bankowe, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 126, poz. 853) do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym został dodany ustęp 5a, który stanowi, że do spraw z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego nie stosuje się przepisów art. 6 ust. 3, art. 11 ust. 3-9 oraz Rozdziału 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) w art. 207 pkt 4 wprowadziła zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232), polegającą na dodaniu do art. 181 ustępu 4, który stanowi, że do udzielanych przez organ ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie stosuje się art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Z przytoczonych przykładów wynika, że gdy ustawodawca uzna za to za konieczne podejmuje właściwe działania legislacyjne".

Niewątpliwie ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Z treści powołanego art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wynika zaś, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy przepisy ustaw odrębnych - ze względu na nadrzędny interes publiczny - tak stanowią. Brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych istotnie przemawia zatem za przyjęciem, że powołany przepis art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów tej ustawy.

Co do oceny czy w pojęciu "sprawy przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., a tym samym "wniosku", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., mieści się wniosek skarżącej Spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA z 10 czerwca 2016 r., VI SA/Wa 294/15, że "Należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g., ustawa ta reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcia "wniosek" i "sprawa przedsiębiorcy" obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącą Spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie (...) stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g." W związku z tym, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". W konsekwencji należało przyjąć, że wniosek skarżącej Spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie – wbrew stanowisku organu - rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Jak już wyżej wskazano ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Jest okolicznością nie budzącą wątpliwości, że skarżąca Spółka w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności jest przedsiębiorcą (art. 4 ust.1) i prowadzi działalność gospodarczą (art.2) na terenie [...].

Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że wniosek skarżącej Spółki i jego załatwienie nie stanowiło sprawy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 us.d.g., ponieważ rozpatrzenie wniosku nie wpływało na możliwość wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, a pozytywne jego rozpatrzenie skutkowałoby jedynie możliwością skorzystania z preferencyjnych zasad w dłuższym okresie czasu.

NSA nie podziela tego stanowiska. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ponieważ wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie s.s.e. prowadzone jest na podstawie zezwolenia na prowadzenie tej działalności w s.s.e. i na warunkach określonych w zezwoleniu, to sprawy związane z uzyskaniem zezwolenia czy zmianą jego warunków są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

NSA podziela stanowisko NSA wyrażone w cyt. wyżej wyroku II GSK 1198/13, iż wolą ustawodawcy było szerokie rozumienie "sprawy przedsiębiorcy", a w konsekwencji wprowadzenie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji, zdaniem NSA, należało przyjąć, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Konkludując uznać trzeba, że niezasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu, iż Sąd I instancji w analizowanej sprawie naruszył wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2) lit. b) w zw. z § 14 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, który prowadził sprawę w pierwszej instancji i w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.