Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 813/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 53, art. 54, art. 50 pkt 4, art. 52 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza K. z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w K. na działkach nr [...] i [...] arkusz mapy [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.).

Powyższe decyzje zostały wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2020 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął wniosek K. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w K., przy ul. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2021 r. ([...]) Burmistrz K. ustalił warunki zgodnie z wnioskiem. Odwołanie od powyższej złożył A. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r. ([...]) uchyliło decyzję organowi I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Pismem z [...] maja 2021r. wnioskodawczyni zmieniła treść wniosku o ustalenia warunków zabudowy i wniosła objęcie terenem inwestycyjnym także działki [...], którego również jest właścicielką oraz zawnioskowała "o zmianę odnoście wysokości, tj. istniejący budynek ma max [...] m, a część rozbudowywana nie przekroczy wysokością tej części istniejącej."

Burmistrz K. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zmianami) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w K. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] arkusz mapy [...] obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Organ po przeprowadzeniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której dotyczy wniosek uznał, że przedsięwzięcie spełnia łącznie wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ustalił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- linia zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości min. [...] m od granicy działki oznaczona literami [...], jako kontynuacja istniejącej linii zabudowy przy ul. [...], zgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji,

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: max. 40% powierzchni wnioskowanego terenu i powierzchnia biologicznie czynna: powyżej 40% powierzchni wnioskowanego terenu,

- szerokość elewacji frontowej: budynek po rozbudowie o max. szerokości [...] m

- wysokość planowanej zabudowy: wysokość części istniejącej - bez zmian, planowana rozbudowa i nadbudowa (części budynku) o wysokości od [...] m do [...] m,

- geometria dachu: dach płaski.

Dalej organ I instancji określił wymagania odnośnie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obowiązek wstrzymania robót budowlanych w przypadku natrafienia w trakcie robót budowlanych na obiekt będący przypuszczanie zabytkiem lub obiektem archeologicznym, warunki i szczegółowe zasady w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a w zakresie ochrony interesów osób trzecich wskazanie, że obiekty winny odpowiadać warunkom technicznym określonym we właściwym rozporządzeniu.

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł A. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołujący się sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił m.in. niezrozumiałość zapisów decyzji organu I instancji, uwzględnienie w analizie urbanistycznej terenu przeznaczonego pod zabudowę, a także działek niezabudowanych, a dodatkowo także, że wniosek o wydanie decyzji nie zawiera określenia obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja. Dodatkowo na mapie załączonej do decyzji brak zakreślenia pełnego obszaru analizowanego oraz brak linii rozgraniczających inwestycje.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po przywołaniu i wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i prawidłowo dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ wskazał, że w związku z tym, że planowana inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego spełniony został warunek kontynuacji funkcji, a także, że organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów projektowanej rozbudowy. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako kontynuację istniejącej linii zabudowy.

Następnie organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego, również niezabudowanych. W związku z tym SKO dokonało własnych obliczeń. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od [...] % do [...] %, a średnia wynosi [...] % ([...]) W przypadku planowanej inwestycji można intensywność zabudowy ustalić na poziomie [...] %. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, której wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią wartość, np. działka nr [...] - [...]%, działka nr [...] - [...]%, działka nr [...] - [...]%, działka nr [...] - [...]%.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zabudowa ma bardzo zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej, waha się od ok. [...] m do ok. [...] m. Na różnorodność tego parametru ma wpływ przede wszystkim wielkość działek budowlanych, na których zlokalizowane są budynki oraz jego funkcja. Średnia wartość szerokości elewacji frontowej budynków wynosi [...] m ([...]). Przy uwzględnieniu 20 % tolerancji szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu może mieścić się w przedziale od [...] m do [...] m, co jest zgodne z wnioskiem Inwestora. Uwzględniając rozmiary działki i wyniki powyższej analizy można przyjąć ten parametr max. do [...] m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zróżnicowana i wynosi od ok. [...] m do ok. [...],0 m. W związku z tym organ I instancji słusznie, zdaniem SKO, przyjął dla planowanej zmiany wysokości budynku w przedziale od [...] m do [...] m. Spełniony również został parametr związany z geometrią dachu.

Dodatkowo SKO wskazało, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymagania stawiane w przepisach dotyczące m.in. dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO w K. wskazało, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został podpisany przez osobę uprawnioną. Nadbudowa oznacza możliwość podwyższenia budynku do wartości określonej w warunkach zabudowy. Kwestia włączenia działki inwestora do obliczeń nie jest w przepisach ustalona. W praktyce terenu inwestycji nie uwzględnia się. Określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy do projektanta obiektu. Planowana rozbudowa projektowana jest w granicy działki, w tym przypadku granice działki stają się liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie muszą zawierać granic obszaru analizy, a dla działek o szerokości poniżej [...] m istnieje możliwość zabudowy w granicy.

A. S., reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. G. W., wniósł skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r.

Zaskarżono decyzję SKO w całości i zarzucono, że z uwagi na to, że Kolegium dokonało własnych obliczeń w uzasadnieniu decyzji powinno wcześniej zastosować art. 10 k.p.a., czego nie uczyniło. Powtórzono także zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące braku wyjaśnienia pojęcia nadbudowy, braku zawarcia na rysunku stanowiącym załącznik do decyzji WZ linii rozgraniczających i przez to nieprawidłowe określenie wskaźnika zabudowy, a także niepełne zaznaczenie na rysunku obszaru analizowanego. Dodatkowo nie ujawniono imienia i nazwiska osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Skarżącego również ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku na całej szerokości działki narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. A. S. zarzucił organom obu instancji, że nie wyjaśniono dostatecznie kwestii tego, jakie powierzchnie wliczane były do powierzchni zabudowy. Zdaniem Skarżącego do analizy urbanistycznej, w przypadku ustalania warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, tak jak w przedmiotowej sprawie, powinna być wzięta powierzchnia zabudowy nie wszystkich budynków, a tylko powierzchnia zabudowy istniejących legalnie budynków mieszkalnych, a wskaźnik zabudowy na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nowej zabudowy odnoszącej się do budynku mieszkalnego, powinien być obliczony jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy istniejących na potwierdzenie czego przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując argumentację poczynioną w uzasadnieniu swojej decyzji.

Odpowiedź na skargę złożyła również K. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi.

Odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a. wskazała, że dokonywanie obliczeń przez organ II instancji nie sposób uznać za nowy materiał dowodowy i tym samym Skarżącemu znane były pełne akta sprawy i zarzut ten jest bezpodstawny. W kwestii zarzutu wskazania, że nadbudowa nie spowoduje zmiany wysokości zabudowy wskazała, że zarzut ten jest bezzasadny i bez znaczenia dla sprawy, a wyjaśnić go można zapoznając się z treścią wniosku Inwestorki. Co do braku oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji K. M. wskazała, że wydając drugą decyzję w sprawie organ I instancji naniósł je na mapę i sporządził do niej legendę. Dodatkowo wskazała, że niezrozumiały jest zarzut dotyczący nieobjęcia liniami rozgraniczającymi działki nr [...], albowiem wnioskodawczyni wnosiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko dla działki nr [...]. Zdaniem Inwestorki zgodzić się należy z organem, że przepisy nie wymagają zawierania w załącznikach do decyzji mapy obrazującej granice analizowanego obszaru. Z uwagi na wykluczenie sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę nieuprawnioną niezasadny jest również zarzut co do braku wskazania w treści decyzji autora jej projektu. Zdaniem Inwestorki zabudowa na całej szerokości działki jest możliwa w tym konkretnym przypadku, albowiem nie przekracza ona [...] m, więc ten zarzut również jest chybiony. Odnośnie złego rozumienia pojęć dotyczących powierzchni zabudowy i wskaźnika zabudowy K. M. wskazała, że Skarżący sam nie jest pewien jak zostały te czynniki obliczone podczas analizy, jednakże na uwagę zasługuje fakt, że definicje tych pojęć wynikają z przepisów prawa. Z uwagi na powyższe uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury").

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] arkusz mapy [...].

Początkowo wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co oznacza że nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przy czym, wskazać także należy prawo do zabudowy jako uprawnienie przysługujące właścicielowi nieruchomości, podlega ograniczeniom ustanowionym w ustawach, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Nie można również pominąć tego, że w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w sprawach związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym organy przy ich rozstrzyganiu muszą uwzględnić oprócz prawa własności, także szereg innych wartości podlegających ochronie, w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd poddał zatem kontroli zaskarżoną decyzję w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności prawidłowość przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie przepisów rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Mapa winna być opatrzona klauzulą wskazującą numer pod którym zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz datę zaewidencjonowania i poświadczenie aktualności.

Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu [...] m od granic terenu objętego wnioskiem. Odległość równa trzykrotnej frontowej granicy terenu od strony ul. [...], skąd przewidziano główne wejście/wjazd na teren inwestycji, wynosiła [...] m ([...]), a zatem minimalny promień jaki można było przyjąć w niniejszej sprawie wynosił [...] m. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika jednak jakiekolwiek uzasadnienie dla potrzeby zwiększenia obszaru analizowanego. Argumentację w tym zakresie znaleźć można jedynie w części tekstowej wyników analizy urbanistycznej, gdzie stwierdzono jedynie, że ze względu na opracowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz lokalizację planowanej inwestycji (w centrum miasta, w zwartej zabudowie) i częściowo ujednoliconą zabudowę wokół terenu działki, organ poszerzył obszar analizowany do [...] m. Z decyzji organu I instancji nie wynika jednak jakiej argumentacji została poddana ta okoliczność, która ma istotne znaczenie dla sprawy. Określa bowiem jaki obszarowo teren i znajdująca się na nim zabudowa, a zwłaszcza jej parametry, będą przedmiotem analizy urbanistycznej dla określenia parametrów projektowanej zabudowy. Organ odwoławczy w istocie także nie dokonał oceny zasadności powiększenia terenu analizowanego poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że obszar ten wyznaczono w odległości "nieco większej niż minimalna", uwzględniając opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz lokalizację planowanej inwestycji w centrum miasta.

Ponownie przeprowadzając postępowanie organ wyczerpująco uzasadni motywy poszerzenia obszaru analizowanego, a zwłaszcza że zaistniała taka potrzeba poza zasadnicze 50m wynikające z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Nadto w tym miejscu należy zauważyć, że obszar analizowany wyznacza się wokół terenu inwestycyjnego. We wniosku pierwotnie wskazano jako teren inwestycyjny jedną działkę ewidencyjną nr [...], następnie po modyfikacji wniosku teren ten objął jeszcze drugą działkę ewidencyjną nr [...]. Od granic terenu inwestycyjnego obejmującego dwie działki ewidencyjne należące do Inwstorki organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Nie można jednak pominąć stwierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę uczestniczki postępowania K. M., że wystąpiła ona o wydanie warunków zabudowy wyłącznie dla działki [...] i tylko dla tej działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Dodatkowo podała, że wnioskodawczyni nie planuje prowadzenia inwestycji na działce nr [...] oraz nie ma podstaw, aby włączać ją do niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy organ ponownie rozpatrujący niniejszą sprawę w pierwszej kolejności zwróci się do wnioskodawczyni o precyzyjne i wiążące określenie terenu inwestycyjnego. Jest to bowiem punkt wyjścia do wyznaczenia obszaru analizowanego oraz określenia poszczególnych cech i parametrów istniejącej zabudowy celem ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Przy czym należy wskazać, że powierzchnia terenu, na którym prowadzona będzie projektowana inwestycja ma znaczenie dla określenia dopuszczalnego wskaźnika wielkości zabudowy na terenie inwestycyjnym. Nadto, jak bowiem wskazano powyżej, zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej.

W tym miejscu wskazać należy (odnosząc się jeszcze do zarzutu odwołania), że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać granice objętego wnioskiem terenu, co oznacza, że wnioskodawca ma obowiązek przedłożenia załącznika graficznego w postaci mapy sporządzonej w stosownej skali obejmującej teren, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną, a określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Podkreślenia wymaga, że zadaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest określenie żądania, tj. zamiaru inwestora odnośnie planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Powyższe wynika także z pozostałych postanowień art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (pkt 2 a-c), albowiem odnoszą się one do inwestycji, a nie jej otoczenia. Granice terenu objętego wnioskiem (granice terenu którego wniosek dotyczy) to zatem granice terenu, na którym wnioskodawca zmierza usytuować inwestycję. Nie znajduje zatem uzasadnienia przyjęcie, że obowiązkiem inwestora jest określenie we wniosku granic obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, skoro nie jest on objęty żądaniem, a jego ustalenie należy do organu administracji publicznej - m. in. w celu określenia kręgu stron postępowania.

Nadto wskazać należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy, w myśli § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oznacza, że granice tego obszaru winny być widoczne na kopii tej mapy w całości, co pozwala na ocenę prawidłowości wyznaczenia terenu, a zwłaszcza na ustalenie działek znajdujących się w granicach tego obszaru. Nieprawidłowo w niniejszej sprawie dokonano wyznaczenia terenu analizowanego na kopii mapy zasadniczej, albowiem nie zaznaczono pełnego zasięgu tego obszaru. Z tego powodu nie wiadomo, czy w obszarze analizowanym znajdują się kolejne działki zabudowane, których cechy i parametry również winny być poddane analizie. W tym zakresie decyzja organu I instancji nie poddaje się całościowej kontroli sądowoadministracyjnej, nie można bowiem zweryfikować przyjętych przez organ do analizy działek i parametrów znajdującej się na nich zabudowy. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie IV SA/Po 896/19 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") pominięcie choćby jednej działki ewidencyjnej znajdującej się na analizowanym terenie oznacza niepełność w zakresie prowadzonych badań i otrzymanych w związku z tym wyników. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuwzględnienie działki czyni analizę funkcji niekompletną, która z tego względu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Już więc na tym etapie Sąd dostrzegł istotne naruszenia, które rzutowały na treść wydanej decyzji. Przy czym, podkreślić należy że analizą urbanistyczną winny być objęte wszystkie działki zabudowane, które chociażby w części znajdują się w obrębie obszaru analizowanego.

Po określeniu i zaznaczeniu pełnego obszaru analizowanego zadaniem organu administracyjnego będzie ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już istniejącą zabudową, a także, czy charakter inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić ponowną analizę funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy w celu określenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie funkcji, cech i parametrów dla projektowanej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i istniejącego już zagospodarowania.

Sąd podkreśla, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym.

Podkreślić należy, jak to wskazano powyżej, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę urbanistyczną w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanych obiektów musi być aktualna, tj. odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Nie ulega także wątpliwości, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien więc w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź obiekty zalegalizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Gd 357/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 266/17, CBOSA).

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16, CBOSA).

Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Poza wskazanymi powyżej zastrzeżeniami, co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, który będzie przesądzał o tym jakie konkretnie działki podlegać będą analizie urbanistycznej, Sąd podziela stanowisko SKO, że cechy i parametry zabudowy określa się dla działek zabudowanych wchodzących w skład obszaru analizowanego. Kolegium słusznie stwierdziło, że nie uwzględnia się w tej analizie działek niezabudowanych i w związku z tym dokonało własnych obliczeń. Przy czym, Kolegium dopuściło się uchybień polegających na tym że wskazało działki, których brak w załączonej do decyzji części tekstowej analizy. Z tabeli wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (str. 116 akt adm.) nie wynika, aby na obszarze analizowanym znajdowała się działka, dla której wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 51%, jak to podało Kolegium (str. 5 decyzji). Dla działki nr [...] wskaźnik ten wynosi [...]%. Dodatkowo działki [...] oraz [...] w przedmiotowej tabeli ujęte są jako jedna pozycja, natomiast w uzasadnieniu SKO wskazuje na ich odrębne parametry w zakresie powierzchni zabudowy. Sąd dopatrzył się również omyłki rachunkowej w treści analizy urbanistycznej, w określeniu procentowej wielkości zabudowy dotyczącej działki nr [...], którą określono na [...]%, gdy powinna ona wynosić [...]% (tabela na str. 116, wiersz 3, kolumna 4). Błąd ten skutkował niewłaściwym wyliczeniem średniej wielkość powierzchni istniejącej zabudowy.

W treści decyzji wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki została ustalona na maksymalnie [...]% powierzchni wnioskowanego terenu, przy czym określenie tego parametru nie zawiera żadnego uzasadnienia. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, dostępny CBOSA). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organy w niewystarczający sposób uzasadniły dla przedmiotowej inwestycji dopuszczalną maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie [...]%. Uzupełniające wyliczenia SKO w tym zakresie nie są wystarczające również w kontekście tego, że analizowany teren nie został wyznaczony prawidłowo i nie wiadomo, czy analizie poddane zostały wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się na obszarze analizowanym.

W tym miejscu stwierdzić należy, że nie ma racji Skarżący, że dla ustalania wskaźnika wielkości zabudowy mają znaczenie tylko działki z zabudową mieszkaniową. Stwierdzić należy, że średnia wielkość zabudowy wyliczana jest w oparciu o ten parametr na wszystkich działkach zabudowanych objętych obszarem analizowanym, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji co projektowana.

Wskazać należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia choć mowa jest o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy, to w przypadku, gdy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest zabudowana, zabudowania istniejące należy także uwzględnić przy ustalaniu przedmiotowego wskaźnika. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy bowiem relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce a jej powierzchnią (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 399/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 554/16, CBOSA).

Organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić za każdym razem jednak, jakie uwarunkowania zaistniałe w obszarze poddanym analizie skłoniły go do określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na danym poziomie, tak samo jak każde odstępstwo od zasad określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia.

W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...]%. Jednakże również w tym wypadku konieczne jest uzasadnienie odstępstwa od określenia tego parametru na poziomie innym niż średnia szerokość elewacji frontowej.

Ponadto zauważyć należy, że organy dopuściły możliwość zabudowy na całej szerokości działki inwestycyjnej. Podkreślić trzeba, że możliwość zastosowania odstępstwa z ust. 2 § 6 rozporządzenia musi wynikać z przeprowadzonej analizy, ale dla zastosowania tego odstępstwa organ winien w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić średnią szerokość elewacji zgodnie z ust. 1 § 6 rozporządzenia i dopiero w przypadku ustalenia, że nie jest zasadne wyznaczenie szerokości na podstawie średniej z tolerancją do [...] %, możliwe jest rozważanie dopuszczalności odstępstwa. Kwesta szerokości elewacji frontowej ma niebagatelne znaczenie w sprawie, albowiem ustalenie organu i de facto dopuszczenie do zabudowy działki budynkiem na całej jej szerokości winno być także ocenione z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Organy winny dokonań szczegółowej oceny gabarytów takiej zabudowy, zwłaszcza czy znajduje uzasadnienie w parametrach istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym z zachowaniem ładu przestrzennego na analizowanym terenie przy uwzględnieniu także, że jest to teren centrum miasta.

Jak więc wskazano powyżej Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie przede wszystkim naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co uniemożliwiło dokonanie zasadniczej oceny poszczególnych cech i parametrów nowej zabudowy. W związku z wątpliwościami co do zasięgu terenu inwestycji oraz uchybieniami co do właściwego ustalenia obszaru analizowanego (zabudowanych działek objętych tym obszarem) zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji uchylały się spod kontroli sądowej. Wprawdzie organ odwoławczy próbował sanować dostrzeżone uchybienia, to jednak okazało się równie błędne i niewystarczające. Dodatkowo w analizie urbanistycznej, jak i ich wynikach stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, pojawiły się błędy rachunkowe, które rzutowały na jej rzetelność.

W ocenie Sądu zasadne były zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., choć nie zostały one sformułowane wprost w odniesieniu do tego przepisu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez osobę wymienioną z imienia i nazwiska wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą stosowne uprawnienia zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (k. 107-109 akt adm.).

Wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 10 k.p.a. Organ II instancji dokonał jedynie własnych obliczeń na podstawie analizy urbanistycznej, która znajdowała się w aktach sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157), a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy I instancji powinien przede wszystkim sprecyzować wniosek i określić jakie działki ewidencyjne objęte są terenem inwestycyjnym, albowiem od tego zależy określenie obszaru analizowanego jaki wyznaczyć należy wokół działki (działek) budowlanej, jakiej dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Następnie organ zleci dokonanie ponownej analizy urbanistycznej, która będzie mogła stać się podstawą do wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zachowania dotychczasowej odległości wyznaczającej granice obszaru analizowanego, przekraczającej trzykrotność szerokości frontu działki, należy uzasadnić dokonane odstępstwo. Teren analizowany winien być wykreślony na mapie w całości, celem oceny jakie działki zabudowane były przedmiotem analizy urbanistycznej i jakie są ich parametry i cechy zabudowy. Dodatkowo organy muszą dokonać oceny cech i parametrów istniejącej zabudowy i odnieść je do zabudowy projektowanej, analizując każdy z czynników wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Jeśli parametry odbiegać miałyby od tych wyznaczonych w § 4-8 rozporządzenia, to konieczne jest szczegółowe uzasadnienie dokonania takich odstępstw, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ architektoniczny dokonuje bowiem rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a analiza urbanistyczna stanowi jedynie element, choć istotny, dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem to organ winien uzasadnić swoje rozstrzygniecie w sposób pełny, wnikliwy, pozwalający poznać motywy jakim się kierował przy podjęciu decyzji, poparte wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Dodatkowo w przypadku kolejnej analizy zwrócić należy uwagę na poprawność danych w niej użytych oraz dokładność obliczeń, aby uniknąć błędów rachunkowych, jak to miało miejsce w przypadku analizy sporządzonej na dotychczasowym etapie sprawy.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale też również decyzji organu I instancji. Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zlecić przeprowadzenie nowej analizy, z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia, uwzględniając ocenę Sądu przedstawioną powyżej. Po przeprowadzeniu postępowania organ winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji, powinien także odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony. Organ przed wydaniem decyzji sprawdzi także aktualność opinii dostawców mediów, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji (k. 89 i 90 akt adm.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., jak w punkcie drugim wyroku, zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1c) w związku § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz uiszczoną opłatę od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Skarżący w piśmie z dnia [...] października 2021 r. oraz uczestniczka postępowania pismem z dnia [...] października 2021 r. złożyli wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.