Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1768/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1768/19

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2019 r. po rozpatrzeniu odwołań: Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach i garażami podziemnymi, na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], oraz w zakresie infrastruktury na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], położnych przy ul. [...], w Dzielnicy [...].

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

[...] Sp. z o.o. złożyła 28 czerwca 2011 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Spółka złożyła odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji w szczególności naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] lipca 2013 r., sygn. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach i garażami podziemnymi, na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], oraz w zakresie infrastruktury na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], położnych przy ul. [...], w Dzielnicy [...].

Od decyzji tej odwołanie złożyli: [...]Sp. z o.o., Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Pan M. G..

Decyzją z [...] lipca 2015 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania M. G. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że kwestia posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej, została już przez Kolegium wyjaśniona w decyzji z [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie warunek ten jest spełniony. Wskazał na nieprawidłowości związane z ustaleniem wyznaczenia wysokości głównej kalenicy projektowanego budynku oraz powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 lutego 2016 r. sygn. IV SA/Wa 3025/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że nie podziela stwierdzeń organu co do wykazania (przesądzenia), że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Zdaniem sądu, nawet gdyby okazało się, że nieruchomość inwestycyjna ma dostęp do jakiejkolwiek drogi wewnętrznej to droga ta musiałaby być połączona z inną drogą publiczną - w tym wypadku ulicą [...]poprzez stosowny zjazd. Sąd podkreślił, że działka nr [...] - projektowana droga [...], dotyka do drogi - ulicy [...], ale organ nie zbadał czy jest ona użytkiem drogowym i jest faktycznie połączona z drogą publiczną - ulicą [...] lub jakąkolwiek inną drogą publiczną prowadzącą do niej.

W toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik Inwestora przedłożył, w dniu 26 października 2016 r., pismo Zarządu Dróg [...] z dnia [...] października 2016 r. potwierdzające, zdaniem Inwestora, że ulica [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez jezdnię ruchu lokalnego. W ww. piśmie, Zarząd Dróg [...] poinformował, że jezdnia ta stanowi część ulicy [...], drogi publicznej kategorii powiatowej, znajdującej się w zarządzie [...] i leży w jej pasie drogowym. Jezdnia ta powstała ok. roku 2009, a protokolarnie przejęta do eksploatacji przez [...] została z dniem 25 listopada 2010 r. Do ww. pisma została załączona mapka, z której wynika, że jezdnia ruchu lokalnego stanowi część drogi publicznej ulicy [...], a ponadto przylega do działki nr ew. [...].

Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej organ pierwszej instancji ustalił obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji od strony ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] - zgodnie z wnioskiem Inwestora. Zarząd Dróg [...] w piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r. poinformował, że uzgadnia przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, a istniejąca jezdnia lokalna wzdłuż której znajdują się miejsca postojowe, zlokalizowana na działce nr ew. [...] z obrębu [...] stanowi część ulicy [...] w zarządzie ww. Zarządu i leży w jej pasie drogowym. Tym samym należy uznać, iż ul. [...] ma bezpośrednie połączenie z drogą publiczną w myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zachodzi konieczność realizacji bezpośredniego zjazdu z jezdni głównej ul. [...].

Od decyzji tej odwołania złożyły Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...]i [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...].

Decyzją z dnia [...]stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie w odniesieniu o odwołania R. P. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie ocenił kwestię dostępu do drogi publicznej. Kolegium wyraziło pogląd, że pomimo, iż działka nr ew. [...] przylega do drogi publicznej, tj. do ul. [...], to faktycznie nie istnieje zjazd z tej drogi publicznej na drogę wewnętrzną. Odnosząc się do możliwego rozszerzenia wniosku o budowę zjazdu z drogi publicznej na drogę wewnętrzną, Kolegium stwierdziło, że nie jest to możliwe, gdyż dla obszaru tego zjazdu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Na decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]Sp. z o.o. Zdaniem Skarżącej Spółki doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, gdyż nie zbadano czy działka ma dostęp do drogi publicznej zarówno do ulicy [...] jak i dostęp do ulicy [...] czy ul. [...]. Tymczasem działka inwestycyjna ma dostęp do trzech dróg publicznych. Spółka podkreśliła, że istnieje w rzeczywistości faktyczny dojazd z ulicy [...] i drogi wewnętrznej na drogę [...].

Wyrokiem z 2 lipca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 851/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II jej rozstrzygnięcia.

Realizując wskazania sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło do Zarządu Dróg [...] o doprecyzowanie opinii zawartej w piśmie Zarządu Dróg [...] z [...] stycznia 2017 r. poprzez wskazanie, w jaki sposób możliwe jest skomunikowanie z drogą publiczną terenu inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], oraz w zakresie infrastruktury na działkach nr ew. [...], [...],[...], [...] oraz [...]. W piśmie z 12 lutego 2019 r. Zarząd Dróg [...] podtrzymał swoje stanowisko odnośnie możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji od ul. [...]. Jednocześnie Zarząd wskazał, że przepisy nie uzależniają potwierdzenia dostępu do drogi publicznej od faktu połączenia działki z jezdnią główną, w tym przypadku ul. [...]. Bezsprzeczny, w ocenie Zarządu, pozostaje fakt, że ul. [...] (droga wewnętrzna) posiada bezpośredni zjazd z jezdni lokalnej ul. [...]. Zarząd podkreślił, że istniejąca jezdnia, wzdłuż której znajdują się miejsca postojowe, położona jest na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...], zaliczonej do kategorii dróg powiatowych i, biorąc pod uwagę, że droga jest budowlą wraz z urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, jezdnia o której mowa wyżej jest drogą publiczną. Tak więc połączenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]) z drogą publiczną ma miejsce na styku z działką ew. nr [...] z obrębu jw. poprzez istniejący zjazd (oznaczony na przekazanym przez Kolegium zał. nr 2 literą B) i bez znaczenia pozostaje miejsce połączenia jezdni lokalnej z jezdnią główną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wyjaśnił, że w tej sprawie kluczową do wyjaśnienia kwestią jest posiadanie przez inwestycję dostępu do drogi publicznej. Zaznaczył, że realność dostępu do drogi publicznej oznacza, że dostęp ten nie może być wyłącznie hipotetyczny, lecz musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną. Analogiczne poglądy wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyrokach wiążących organ w niniejszej sprawie.

Z akt postępowania jednoznacznie wynika, że działki nr ew. [...] i [...], na których ma powstać zespół wielorodzinnej z usługami w parterach i garażami podziemnymi, nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Inwestor wskazał, że dostęp do drogi publicznej będzie z ulicy [...]. W koncepcji wstępnej autorstwa [...] Sp. j., stanowiącej załącznik do wniosku wynika, że wjazd na teren nieruchomości usytuowany jest od strony działki nr ew. [...]. Działka ta, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy informacjach z ewidencji gruntu, stanowi użytek oznaczony symbolem "dr", tj. użytek drogowy. Działka ta nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, stanowi zatem drogę wewnętrzną. Pojęcie "drogi wewnętrznej" zostało bowiem zdefiniowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), której przepis art. 8 ust. 1 stanowi, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

W.w droga wewnętrzna, stanowiąca działkę nr ew. [...], przylega do działki nr ew. [...]. Działka ta stanowi część drogi publicznej, tj. ulicy [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że droga wewnętrzna nie przylega bezpośrednio do jezdni głównej drogi publicznej - ul. [...]. Pas drogowy ulicy [...] nie ma jednolitego charakteru. Pomiędzy granicą z ulicą [...], a główną jezdnią ulicy [...], w kierunku "na wprost", tj. na wschód, znajduje się część jezdni ruchu lokalnego, a następnie jezdnia betonowa. Organ odwoławczy wskazał, że układ tych jezdni przedstawia mapka stanowiąca kartę akt nr [...]. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej, na tym odcinku jezdnia betonowa oddzielona jest od jezdni głównej ul. [...] barierkami, a na samej jezdni głównej znajduje się przejście dla pieszych.

Jezdnia ruchu lokalnego została poprowadzona na części działki nr ew. [...] także w kierunku na północ od działki nr ew. [...] (ul. [...]), tj. w kierunku skrzyżowania ulic: [...], [...] i [...], wzdłuż działek nr ew. [...] i [...], do wysokości działki nr ew. [...]. Na tym odcinku, jezdnię ruchu lokalnego oddziela od jezdni głównej ul. [...] pas gruntu, a następnie odcinek ww. jezdni betonowej, również poprowadzonej w tym kierunku. Natomiast na południe od działki nr [...], w kierunku skrzyżowania ulic: [...] oraz [...], wzdłuż działek nr ew. [...], [...] oraz [...], jezdnię główną ul. [...] od linii rozgraniczającej działkę nr ew. [...] i działki nr [...] oraz [...], a następnie działkę nr ew. [...] i działkę nr ew. [...] (oraz pozostałe działki położone po tej samej stronie linii, co działka nr ew. [...]), oddziela pas gruntu z drzewami oraz chodnikiem, a następnie - jezdnia betonowa.

Podsumowując powyższą analizę organ odwoławczy stwierdził, że teren inwestycji posiada w sensie prawnym pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr ew. [...], stanowiącą drogę wewnętrzną ul. [...], przylegającą do działki nr ew. [...], która z kolei stanowi część drogi publicznej - ul. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że za nieuzasadniony uznał pogląd wyrażony przez Zarząd Dróg [...], w piśmie z 12 lutego 2019 r., iż miejsce połączenia jezdni lokalnej z jezdnią główną ul. [...] jest bez znaczenia, gdyż w obu ww. wyrokach wiążących w niniejszej sprawie, Sąd podkreślił, że droga wewnętrzna musi w nieprzerwany, faktyczny i realny sposób mieć dostęp do drogi publicznej, a stwierdzenie, że takiego dostępu nie ma, uzasadnia przyjęcie niespełnienia przez inwestora warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Organ podkreślił, że z przedmiotowego pisma niewątpliwie wynika, że zarządca drogi publicznej ul. [...] akceptuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji z tej ulicy. Organ stwierdził, że teren inwestycji posiada także faktyczny i realny dostęp do ww. drogi publicznej. Działka nr ew. [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. ul. [...], stanowiącej w tym miejscu działkę nr ew. [...]. Droga wewnętrzna jest połączona niezagrodzonym zjazdem z tą częścią drogi publicznej ul. [...], która stanowi tzw. jezdnię ruchu lokalnego. Na wysokości działki nr ew. [...], na działce nr [...] przylegającej od południa do działki nr [...], znajduje się zjazd z jezdni betonowej na jezdnię główną ul. [...]. Zjazd ten jest uwidoczniony w szczególności na mapie stanowiącej kartę nr 1877, a także na załączniku nr 2 do pisma Kolegium z 31 stycznia 2019 r., skierowanym do [...] w [...]. W związku z tym, skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną jest możliwe w niniejszej sprawie w następujący sposób: drogą wewnętrzną - działką nr [...] - do jezdni ruchu lokalnego na działce nr ew. [...], stanowiącej część drogi publicznej — ul. [...], następnie jezdnią betonową położoną na działce nr ew. [...] oraz na działce nr ew. [...] (również część drogi publicznej ul. [...],) wzdłuż działek nr ew. [...], [...] i [...] - do zjazdu na jezdnię główną drogi publicznej. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 2018 r. organ odwoławczy nie wziął pod uwagę istnienia zjazdu na jednię główną ul. [...] na wysokości działki nr [...], ograniczając się wyłącznie do oceny możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji w kierunku na wprost działki nr ew. [...].

Odnosząc się do kwestii dostępu terenu inwestycji do ulic [...] (od północy) i [...] (od południa) organ odwoławczy stwierdził, że teren inwestycji nie przylega do tych ulic. Terenu inwestycji z tymi ulicami nie łączy także droga wewnętrzna, gdyż ulica [...], poza ww. działką nr ew. [...], nie stanowi osobno wydzielonego użytku drogowego. Ponadto, z księgi wieczystej [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...] oraz z księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...] wynika, że na rzecz każdoczesnego właściciela tych działek, na których ma być zrealizowana zasadnicza część przedmiotowej inwestycji, tj. zespół zabudowy, ustanowiono służebność przejazdu i przechodu na działkach [...], [...], [...] oraz [...]. Tymczasem dojazd z terenu inwestycji do ulic [...] lub [...], wymagałby także ustanowienia służebności na innych działkach.

Zdaniem organu odwoławczego w pozostałym zakresie decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2017 r. również jest prawidłowa i brak podstaw do jej uchylenia. Organ pierwszej instancji w sposób zgodny z przepisami ustalił, że w odniesieniu do planowanej inwestycji istnieją nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ ten następnie prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, przyjmując za front działki odcinek EF, tj. odcinek od strony ul. [...]. Zasadność wyznaczenia w niniejszej sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy potwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. W obszarze analizowanym linia zabudowy kształtuje się różnorodnie, tworząc obszary o linii regularnej oraz obszary charakteryzujące się nieregularnym przebiegiem tej linii, przy czym w najbliższym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji linia ta przebiega nieregularnie. Jak stwierdzono przy tym w analizie, działki inwestycyjne to teren o nieregularnym kształcie, położony w głębi osiedla. W związku z tym linia zabudowy została prawidłowo przez organ pierwszej instancji określona jako linia przebiegająca od strony działki nr ew. [...] oraz wzdłuż działek nr ew. [...], [...] i [...].

Maksymalny wskaźnik stosunku zabudowy do powierzchni działki określono w zaskarżonej decyzji w wysokości 0,27. Wielkość tę należy uznać za prawidłową w świetle treści § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak wynika z części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, średni wskaźnik tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 0,2692. Dla samej zabudowy wielorodzinnej i zabudowy z usługami wskaźnik ten wynosi 0,2326. Ustalenie wskaźnika tego parametru dla planowanej zabudowy na poziomie nieco wyższym niż wskaźnik dla takiego samego rodzaju zabudowy i jednocześnie na poziomie tylko nieznacznie odbiegającym od wskaźnika średniego w obszarze analizowanym, jest uzasadnione wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z jej części tekstowej wynika, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 0,30. Wielkość tego parametru dla planowanej inwestycji została ustalona na nieco niższym poziomie niż średnia tego wskaźnika w najbliższym sąsiedztwie, co odpowiada wnioskowi Inwestora, a w ocenie składu orzekającego, jest uzasadnione choćby ze względu na położenie terenu planowanej inwestycji pomiędzy istniejącymi już zabudowaniami.

Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono dla przedmiotowej inwestycji w wysokości minimum 30%. Mając na względzie fakt, iż na wskaźnik ten w obszarze analizowanym na nieruchomościach zabudowanych położonych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji kształtuje się na poziomie od 25% do 45%, wielkość tę należy uznać za uzasadnioną.

Za elewację frontową słusznie uznano elewację od strony granicy terenu inwestycji oznaczonej literami EF, tj. od strony przyjętego frontu działki. Szerokość tej elewacji dla planowanej zabudowy została prawidłowo określona w wysokości od 12 m do 29 m, na podstawie przepisu § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy tej wynika, że uwzględniając średnią szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym oraz dopuszczalną tolerancję w wysokości do 20%, szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej zabudowy powinna wynosić od 25,25 m do 37,88 m. W ww. analizie jednakże słusznie wskazano na szerokość odcinka EF przyjętego jako front działki (33 m) oraz fakt, że wyznaczone linie zabudowy ograniczają potencjalną szerokość elewacji frontowej. W analizie wskazano również, że szerokość elewacji frontowych budynków położonych od strony ul. [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] wynosi 12 m. W związku z tym ustalenie szerokości elewacji frontowej od 12 m do 29 m, z warunkiem zachowania odległości określonych w przepisach w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest zgodne przepisem § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ odwoławczy stwierdził, że z analizy obszarowej wynika, iż wysokość budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowana od 4,5 m w przypadku budynku jednorodzinnego, do 27,48 m dla zabudowy wielorodzinnej. Średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 18,22 m. Z części tekstowej analizy wynika przy tym, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nie są jednolite i wynoszą od 18,90 m do 27,48 m. Ponadto, w analizie tej wyrażono pogląd, że ze względu na usytuowanie terenu inwestycji wewnątrz osiedla, realizacja zabudowy w formie wnioskowanej, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - 25m i maksymalnej wysokości głównej kalenicy - 27,50 m, przy szerokości elewacji frontowej 29 m, spowoduje zaburzenie ładu architektonicznego, gdyż nowa zabudowa zdominowałby istniejącą. Pogląd ten jest uzasadniony, a wyznaczenie wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej na 20 m, na podstawie średniej wielkości tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami w istocie umożliwi wkomponowanie się nowej zabudowy w otoczenie.

Konsekwentnie, w zakresie geometrii dachu w zaskarżonej decyzji określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 20 m, na podstawie średniej wielkości tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami. Dach ustalono jako płaski, z maksymalnym kątem nachylenia połaci dachowych do 12 stopni, a z uwagi na rodzaj dachu nie określono kierunku głównej kalenicy.

Organ podkreślił, że Inwestor nie złożył odwołania od decyzji organu I instancji , co oznacza, że akceptuje ustalone w tej decyzji parametry zabudowy.

Inwestor przedstawił wstępne warunki przyłączenia planowanej zabudowy do sieci elektroenergetycznej, ciepłowniczej oraz wodociągowej i kanalizacyjnej. W świetle tych warunków organ uznał za spełniony warunek dotyczący wymaganego uzbrojenia. Ponadto wskazał, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a jej projekt uzgodniono z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] złożyła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie tej decyzji, jak też decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze przedstawiła następujące zarzuty:

l. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ II instancji mimo braku prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej, a zatem utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 61 ust 1 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

II. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ II instancji mimo oczywistych błędów znajdujących się w analizie urbanistycznej, a zatem utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z Rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

III. Naruszenie § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie warunków zabudowy zawierających zmodyfikowaną legalną definicję powierzchni biologicznie czynnej,

IV. Naruszenie art. 61 ust 1 pkt 3 w związku z ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak w aktach sprawy dowodów na to iż "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO wydając skarżoną decyzję [...] nie zastosowało się właściwie do oceny prawnej i wytycznych wynikających w szczególności z wyroku IV SA/Wa 3025/2015 oraz IVSa/Wa 851/18 i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji mimo braku prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej, czym naruszyło art. 153 ppsa w związku z w art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stanowisko skarżącej w zakresie braku dostępu działek planowanych pod inwestycję do drogi publicznej jest niezmienne. Inwestor nie objął wnioskiem (tzw. literowaniem) dojazdu do jakiejkolwiek drogi publicznej znajdującej się w pobliżu. Inwestor objął literowaniem jedynie fragment tzw. ul. [...] z tym, że ten fragment nie styka się z ul. [...] ani z żadną inną publiczną drogą. We wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestor nie wnosi i nigdy nie wnosił o skomunikowanie inwestycji od ul. [...]. Inwestor wnosił i wnosi o skomunikowanie do ul. [...]. W tym kontekście zdziwienie budzi wymiana korespondencji z [...] w sprawie skomunikowania od strony ul. [...]. Inwestor ma obowiązek wykazać którędy będzie realizował obsługę komunikacyjną (objąć wnioskiem o warunki zabudowy teren stanowiący dostęp do drogi publicznej), jeśli teren inwestycji bezpośrednio nie dotyka drogi publicznej.

Skarżąca wyjaśniła, że nie przyjmuje do wiadomości stanowiska organu I instancji znajdującego się w pkt 2.4 na stronie 5 skarżonej decyzji jakoby "inwestor nie mógł skorygować wniosku w zakresie terenu inwestycji, ponieważ teren od strony ul. [...] jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...) zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]. Inwestor powinien w okolicznościach opisanych przez organ I instancji skorygować wniosek w taki sposób by objęć wnioskiem planowany dostęp do drogi publicznej (skoro teren inwestycji głównej nie dotyka do drogi publicznej). Inwestor mógł skorygować wniosek o warunki zabudowy w taki sposób, że objął by wnioskiem działki łączące teren inwestycji z ulicą [...] lub ulicą [...] tj. poprzez działki nie objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podniosła, że zakładając hipotetycznie iż nie istniałby mpzp ul. [...] i inwestor mógłby objąć literowaniem cała działkę [...], aż do granicy z ul. [...] to i tak należałoby uznać ( zwłaszcza w świetle wyroku IV SA/Wa 3025/2015 zapadłego w niniejszej sprawie), że nie ma możliwości legalnego włączenia drogi wewnętrznej na działce [...] (tzw. [...]) do [...] z uwagi na fakt że:

- nie ma możliwości wykonania zjazdu z działki (nie będącą drogą publiczną) na drogę powiatową,

- nie ma możliwości wykonania skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] nawet jeśli [...] została by uznana za drogę gminną publiczną.

Organ I i II instancji wzięły pod uwagę pismo od podmiotu który nie był uprawniony do zajęcia stanowiska w sprawie. Organ nie uczynił tego w trybie art. 53 ust 4 pkt. 9) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja nie przylega bowiem do ul. [...]. Organ I instancji wziął pod uwagę pismo w sprawie pochodzące od zarządcy ul. [...].

Skarżąca wywiodła, że nawet zakładając hipotetycznie, że inwestor objąłby działkę [...] wnioskiem o warunki zabudowy i teren objęty wnioskiem przylegałby do działki [...] to fakt przylegania działki będącej użytkiem "dr" (działka [...]) do innej działki będącej użytkiem "dr" ([...]) nie oznacza, że istnieje możliwość legalnego połączenia komunikacyjnego pomiędzy tymi działkami ewidencyjnymi tj. pomiędzy drogą wewnętrzną (dz. [...]), a drogą klasy GP - ul. [...] poprzez parking znajdujący się w liniach rozgraniczających drogi publicznej.

W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 8a i § 9).

Wzdłuż ul. [...] mamy zlokalizowany parking, a nie dodatkową jezdnią odpowiadającą parametrom dla dróg klasy D,L,Z. Na parkingu tym samochody poruszające się dwóch przeciwnych kierunkach mają problemy z wyminięciem się i muszą np. wymijać wiatę autobusową i inne zaparkowane samochody. Ponadto nawet gdyby była to jezdnia spełniająca warunki jak dla dróg klasy D,L,Z, to zgodnie z § 9 ust 3 pkt 1 przywołanego rozporządzenia mogłaby się łączyć z jezdnią główną [...] "przez inną drogę publiczną" i to jedynie w miejscu skrzyżowania lub węzła. Wyjazd na drogę publiczną z parkingu położonego w liniach rozgraniczających ul. [...] nie spełnia tego warunku. Powyższe świadczy o tym że istniejący parking nie jest żadną dodatkową jezdnią. Fakt istnienia parkingu w liniach rozgraniczających drogi klasy GP nie oznacza, że przez parking ten może być realizowane skomunikowane działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy.

Żadne z pism Zarządu Dróg [...] nie było uzgodnieniem o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, bo inwestycja nie przylega do ul. [...]. Działka [...] jest niewątpliwie użytkiem ewidencyjnym "dr". Działka należy do [...]. Działka ta nie jest drogą publiczną. Organ uznał iż jest to droga wewnętrzna i wystąpił o uzgodnienie warunków zabudowy z zarządcą dróg wewnętrznych do Dzielnicy [...]. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 26.01.2017 r. podpisane przez Zastępcę Burmistrza [...], działającego na podstawie pełnomocnictwa [...] z dnia [...].12.2016r.

W świetle pełnomocnictwa [...] Zastępca burmistrza [...] jest upoważniony do podejmowania czynności w zakresie min: dróg publicznych gminnych (w tym wykonywania "uzgodnień zarządcy drogi" ale dla dróg publicznych gminnych - pkt 2 litera n). Działka [...] (zwana potocznie ulicą [...]) nie jest drogą publiczną gminną. Zastępca burmistrza [...] nie był upoważniony do podpisania pisma z dnia 26.01.2017 r.

Projekt decyzji nie został zatem uzgodniony w trybie art. art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponieważ teren nie posiada dostępu do drogi publicznej nie jest spełniony kolejny warunek z art.61 ust 1 pkt 1 tj. nie ma działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) - którą wskazuje inwestor.

Budynki wspólnot mieszkaniowych, które zostały uwzględnione w analizie sąsiedztwa nie są z formalnego punktu widzenia skomunikowane od ul. [...]. Budynki wspólnot mieszkaniowych skomunikowane są poprzez system wzajemnych służebności (co wynika z ksiąg wieczystych) do ul. [...] i ulicy[...]. Zatem analiza obszaru wykonana jest w sposób nieprawidłowy, w tym sensie iż obejmuje budynki które nie są skomunikowane od ul. [...].

SKO w skarżonej decyzji nie zauważyło, że poprzedzająca decyzja organu I instancji nie spełnia wymagań nałożonych przez Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U 2003 poz. 164 nr 1588), gdyż dane wyjściowe do analizy urbanistycznej obszaru podane w tabelach nr 1 i 2 w zakresie szerokości elewacji frontowej - nie zgadzają się z obmiarami z mapy/ ortofotomapy [...] - szczegółowa analiza i serwis zdjęciowy załączone do skargi - załączniki nr 1 do 11.

Rozbieżności w stosunku do podanych wartości w tabelach, a rzeczywistych szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym są istotne i dotyczą nieomalże każdej działki (w załącznikach do skargi pokazano 11 przykładów). Błędy wpłynęły w sposób istotny na średni wskaźnik w obszarze analizowanym w efekcie decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy skarżoną decyzją SKO jest błędna.

Powierzchnie działek pod budynkami - nie zgadzają się z obmiarami z mapy/ ortofotomapy [...]. Jako jaskrawy przykład skarżąca podała, że z analizy urbanistycznej wynika, iż budynek przy ul. [...] znajduje się jedynie na działce [...], w sytuacji gdy budynek znajduje się na trzech działkach tj. [...] ; [...] oraz [...] o łącznej powierzchni ok. 4323 mkw, a nie 2549 mkw jak to podano w analizie urbanistycznej. Błąd w danych wyjściowych w tym dla działki [...] powoduje, iż błędnie wyliczono średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło ponadto, iż nie ma w aktach sprawy dokumentów urzędowych (wypisu z kartoteki budynków), z których by wynikała powierzchnia działek w obszarze analizowanym i powierzchnia zabudowy pod poszczególnymi budynkami.

Z analizy urbanistycznej wynika, iż "wysokość poszczególnych budynków została oszacowana na podstawie danych pochodzących z ze skaningu laserowego typu LAS w oprogramowaniu Limon Viewer" - przypis na str. 2 i 3 analizy urbanistycznej pod tabelą 1 i 2. Metodologii przeprowadzenia tego skaningu w aktach administracyjnych brak. Biorąc pod uwagę, iż w większości budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy płaskie i windy, a zatem i nadbudówki wind na dachach powstaje pytanie jak mierzono wysokość budynków tj. czy pomijano nadbudówki wind? Czy wliczano wysokość tych nadbudówek/maszynowni do wysokości budynku.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie powinno się wliczać do wysokości budynku maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych na dachu.

Uznanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (przy analizie urbanistycznej), że wysokość budynku określa się w metrach uwzględniając maszynownie na dachu budynku (do stropu maszynowni), a następnie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przywołane powyżej rozporządzenie powodowałoby, iż powstawałyby budynki o jedną kondygnację wyższe niż budynki w sąsiedztwie. Przykładem może być zdjęcie budynku [...] (powyżej), gdzie ponad elewację frontową (attykę) wystają pomieszczenia techniczne /szyby windowe. W analizie urbanistycznej zwraca się uwagę, iż w większości w analizowanym obszarze budynki posiadają płaskie dachy, a mimo to w tabelach określono wysokość głównej elewacji frontowej i wysokość kalenicy, której budynki z dachami płaskimi de facto nie posiadają. Organ uznał za kalenicę najwyższą krawędź dachu (str 3 akapit 3 tiret 3), zatem należy założyć, iż analizował wysokość stropów maszynowni.

Zdaniem Skarżącej błędne zastosowanie wyników skaningu wpłynęło na zafałszowanie (zawyżenie średniej wysokości) wyników w obszarze.

Skarżąca zauważyć także, że ilości kondygnacji określone w tabelach analizy urbanistycznej - nie zgadzają się z rzeczywistością. Na nieruchomości [...] są 2 budynki, a nie jeden. Budynki te mają odpowiednio III do VI kondygnacji a nie III i IV kondygnacje (co jest podane w tabelach analizy urbanistycznej Tabela 1 poz.15 i Tabela 2 poz.14). Fakt ten udowadnia zdjęcie.

W tym kontekście podana w tabelach wysokość 10,50m do górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy chyba jedyne budynku o III kondygnacjach. Dlaczego nie uwzględniono w analizie urbanistycznej budynku o VI kondygnacjach znajdującego się na tej samej działce i mającego również adres [...]. Budynek ten znajduje się w analizowanym obszarze.

Wszystkie wykryte błędy i nieścisłości w analizie urbanistycznej (w tym pokazane szczegółowo w załącznikach do niniejszej skargi niezgodności pomiarów szerokości elewacji frontowych) wskazują, iż SKO nie dokonało samodzielnej wnikliwej ponownej oceny materiału dowodowego (załącznika graficznego) znajdującego się w aktach sprawy. Zaniechanie SKO i organu I instancji w zakresie przeprowadzenia oceny dowodu jakim jest analiza urbanistyczna wynikać może również z jakości samego załącznika 2b do decyzji o warunkach zabudowy, którego jakość i sposób przygotowania nie pozwala na zweryfikowanie przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z przepisami odrębnymi.

W decyzji organu I stopnia określono parametr powierzchni biologicznie czynnej na 30%, lecz jednocześnie organ ustalił własną definicję powierzchni biologicznie czynnej. Definicja przedmiotowa jest w oczywistej sprzeczności z definicją legalną występującą w przepisach odrębnych (§ 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Definicja ta pozwoli Inwestorowi zaliczyć jako 100% powierzchnię biologicznie czynną na tarasach i stropodachach pokrytych zielenią, w sytuacji gdy definicja legalna pozwoliłaby jedynie taką zieleń zaliczyć w 50% do wymaganej powierzchni biologicznie czynnej.

Skarżąca wskazała także na brak spełnienia warunku o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt. 3 w związku z ust 5 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane przepisy literalnie stanowią, iż aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy inwestor musi legitymować się podpisanymi umowami pomiędzy nim a właściwą jednostką organizacyjną (gestorem sieci).

Z akt sprawy wynika, iż inwestor nie posiada takich umów. Inwestor posiada jedynie informacje dotyczące technicznych możliwości ([...]) z dnia 7 luty 2017, wstępnych informacji technicznych przyłączenia ([...]) z dnia 28 lutego 2017r., zwykłe pismo z [...] nie będące nawet warunkami technicznymi 13 luty 2017 r.

Żadne z przywołanych pism nie daje gwarancji, iż inwestycja będzie posiadała właściwe zaopatrzenie w niezbędne media.

Organ I instancji błędnie uznał iż ww. pisma od gestorów mediów są wystarczające. Jest to literalnie sprzeczne z brzmieniem art. 61 ust 1 pkt 3 w związku z ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej organ (strona 5 decyzji) stwierdził pisma od gestorów mediów są "orientacyjne" i wbrew literalnemu brzmieniu ustawy dopuścił podpisanie właściwych umów na etapie pozwolenia na budowę, a także dopuścił inne rozwiązania w zakresie zaopatrzenia w media.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...] maja 2019 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 851/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości czy nieruchomość na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. We wskazaniach co do dalszego postępowania wyraził potrzebę wystąpienia do Zarządu Dróg [...] o doprecyzowanie pisma z 3 stycznia 2017 r., w celu wyjaśnienia w jaki sposób możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, w szczególności w jaki sposób ma odbywać się zjazd na drogę publiczną i uzyskania jednoznacznego stanowiska czy nie ma przeszkód, aby skomunikowanie ulicy [...] z główną jezdnią ulicy [...] odbywało się za pośrednictwem tej części pasa drogowego (technicznego) na której znajduje się parking. Następnie sąd nakazał, by w przypadku braku dostępu do drogi publicznej w sposób wskazany potencjalnie przez [...], organ rozważył czy nieruchomość ma zapewniony inny dostęp do drogi publicznej (od ulicy [...] czy [...]).

Ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. W ocenie sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż uwzględnił wskazania sądu i dokonał w sposób niebudzący wątpliwości ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Organ odwoławczy wystąpił do [...] o doprecyzowanie stanowiska zawartego w piśmie z 3 stycznia 2017 r., w którym zarządca drogi potwierdził dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej tj. ulicy [...] w sposób pośredni, a więc przy wykorzystaniu drogi wewnętrznej ul. [...]. Zarządca drogi w piśmie z 12 lutego 2019 r. wyjaśnił, że ulica [...] posiada dostęp do drogi lokalnej, która jest częścią pasa drogowego ul. [...], dodatkowo wskazując, że zjazd z drogi publicznej na drogę wewnętrzną usytuowany jest na styku z działką ew. nr [...] (oznaczony na przekazanym przez Kolegium zał. nr 2 literą B) i bez znaczenia dla oceny dostępu do drogi publicznej pozostaje miejsce połączenia jezdni lokalnej z jezdnią główną. Tak więc połączenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]) z drogą publiczną ma miejsce na styku z działką ew. nr [...] z obrębu jw. poprzez istniejący zjazd (oznaczony na przekazanym przez Kolegium zał. nr 2 literą B) i bez znaczenia pozostaje miejsce połączenia jezdni lokalnej z jezdnią główną.

Organ odwoławczy biorąc pod uwagę wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie ustalił ponadto w jaki sposób następować będzie skomunikowanie drogi lokalnej mieszczącej się w pasie drogi publicznej tj. ulicy [...]z jezdnią główną tej drogi. Organ przyznał, że w prowadzonym uprzednio postępowaniu pominął tą okoliczność, poprzestając na ustaleniu, że na wcześniejszym odcinku działki ew. nr [...] połączenie z jezdnią główną jest zagrodzone barierami. Ponownie analizując materiał dowodowy ustalił, że z drogi lokalnej istnieje zjazd na jednię główną ul. [...] na wysokości działki ew. nr [...].

Strona skarżąca nie ma więc racji kwestionując prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Należy wyjaśnić, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się teren inwestycji, który należy rozumieć jako teren którego dotyczy planowana zmiana zagospodarowania, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Taki wymóg wynika z art. 59 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. Dlatego więc nie jest zasadny zarzut braku objęcia wnioskiem także tych działek ewidencyjnych, które zapewnią skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Przepisy ustawy nie określają wymogu objęcia wnioskiem terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Określony we wniosku teren inwestycyjny objął część działki o nr ew. [...] stanowiącej własność gminy i będącej drogą wewnętrzną, z uwagi na planowaną na niej infrastrukturę. Ta działka ewidencyjna bezpośrednio przylega do drogi publicznej i ma zapewnić działkom inwestycyjnym dostęp do drogi publicznej.

Strona skarżąca niesłusznie zarzuciła niedokonanie przez organ uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, którego wymóg wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie, ponieważ Zarząd Dróg [...] jest jednostką organizacyjną organu kompetentnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczne uzyskanie formalnego uzgodnienia w postaci postanowienia. Organ mógł dokonać analizy możliwości dopuszczalności lokalizowania planowanej zabudowy z punktu widzenia przepisów odrębnych samodzielnie zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stanowisko Zarządu Dróg [...] wyrażane w kolejnych pismach w odniesieniu do drogi publicznej ulicy [...] będącej drogą powiatową i pismo burmistrza dzielnicy w odniesieniu do drogi gminnej-drogi wewnętrznej miały jedynie charakter pomocniczy, służący przede wszystkim ocenie czy spełniony jest wymóg dostępu do drogi publicznej i przy wydaniu decyzji nie dojdzie do naruszenia przepisów odrębnych. Jednak to organ prowadzący postępowanie dokonywał samodzielnie oceny, która znajduje podstawę w stanowisku wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej gminy. Dlatego też nie znajduje uzasadnienia zarzut braku umocowania po stronie z-cy burmistrza dzielnicy do dokonania uzgodnienia w zakresie dostępu do drogi publicznej. Pismo to nie jest formalnym uzgodnieniem dotyczącym drogi publicznej. Mimo, że droga przez którą w sposób pośredni zapewniony będzie dla terenu inwestycji dostęp do drogi publicznej jest drogą wewnętrzną, stanowi ona własność gminy i stanowisko wyrażone w piśmie z 26.01.2017 r. należy traktować jako akceptację zamiaru korzystania z drogi wewnętrznej. Tego rodzaju akceptacja z uwagi na charakter drogi i brak wątpliwości co do jej dostępności dla ogółu, w rzeczywistości nie była w postępowaniu konieczna, a organ I instancji wydając pozytywną decyzję potwierdził wyrażone już wcześniej stanowisko.

W ocenie sądu strona skarżąca niesłusznie kwestionuje realny i prawnie dopuszczalny dostęp drogi wewnętrznej tj. ul. [...]do drogi publicznej ul. [...] podnosząc, że dodatkowa jezdnia będąca elementem pasa drogowego ul. [...] nie posiada legalnego połączenia z jezdnią główną ul. [...]. Skarżąca powołała się przede wszystkim na treść § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz.124 j.t.), z którego wynika m.in., że dodatkowa jezdnia może łączyć się z jezdnią główną wyłącznie pośrednio przez inną drogę publiczną niższej lub tej samej klasy na skrzyżowaniu lub węźle, a takich warunków parking (niebędący w rzeczywistości dodatkową jezdnią) usytuowany wzdłuż ul. [...] nie spełnia.

Przywołana przez skarżącą treść § 9 ust. 3 w.w rozporządzenia została wprowadzona do obrotu prawnego z dniem 25 marca 2015 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 17 lutego 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 329).

Jednak przepis ten nie dotyczy dodatkowych jezdni, które powstały przed wejściem w życie przedmiotowej zmiany.

Ze względu na treść § 2 rozporządzenia zmieniającego, dotychczasowe przepisy znajdowały zastosowanie jeżeli, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, dla inwestycji drogowej:

1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych, w przypadku gdy nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Tak więc w pewnych sytuacjach dotychczasowe przepisy dotyczyły nawet inwestycji dopiero planowanych. Nie może być więc wątpliwości, że nowe wymagania dotyczą wyłącznie inwestycji dla których wnioski lub zgłoszenia o których mowa w § 2 rozporządzenia zmieniającego zostały złożone po wejściu w życie tego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie, czego nie kwestionuje skarżąca, dodatkowa jezdnia leżąca w pasie drogowym ul. [...] powstała przed 2010 r. Jednocześnie nie można zapominać, że stosownie do treści § 8a rozporządzenia dodatkowa jezdnia służy zapewnieniu dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które ten dostęp utraciły w wyniku budowy lub przebudowy dróg.

Nie jest także zaskakujące i niezgodne z obowiązującymi przepisami zlokalizowanie parkingu w pasie drogowym, co wynika a contrario z art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 j.t.).

W wyroku z 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 851/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał oceny prawidłowości uchylonej decyzji organu odwoławczego w odniesieniu do pozostałych przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Według art. 61 u.p.z.p., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Ratio legis art. 61 w/w ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a więc uniemożliwienie realizacji zabudowy, która nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Taki cel nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia swobody zabudowy. Dlatego za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy minister infrastruktury określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest więc wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Wobec tego wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy.

Jedocześnie należy podkreślić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją charakteru tej zabudowy. W sytuacji więc, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być więc planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu na tyle, że nie jest możliwe jej pogodzenie z tą funkcją lub planowanie zabudowy o takich cechach i parametrach, które nie są do pogodzenia z dotychczasowymi wartościami charakteryzującymi istniejącą zabudowę.

Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia). Podkreślić należy, że choć przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, że organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna zwłaszcza w sytuacjach, w których w obszarze analizowanym występuje zróżnicowanie zabudowy.

Organ odwoławczy na podstawie sporządzonej w sprawie analizy ocenił, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, jednak z tym zastrzeżeniem, że dopuszczalna jest realizacja inwestycji z inną, aniżeli określona przez inwestora wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej.

Tym samym uznał, że analiza obszaru została przeprowadzona prawidłowo, gdyż obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich pozwala na ocenę dopuszczalności wyznaczenia wymagań dla nowej zabudowy, zaś wymogi ładu przestrzennego uzasadniają zastosowanie niewielkich odstępstw od zastanych parametrów zabudowy.

W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowe i zostało rzetelnie umotywowane. Ustalenia orzekających w sprawie organów, co do spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wynikających z niej wnioskach o możliwości wkomponowania planowanej inwestycji w istniejącą zabudowę.

Z opracowanej analizy wynika wyraźnie funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania wszystkich działek na terenie objętym analizą. Prawidłowo wyznaczony obszar analizy obejmuje liczną zabudowę. Niewątpliwie przeważającą funkcją występującą w analizowanym obszarze jest funkcja mieszkaniowa, dominującą zabudowa wielorodzinna, o dużych gabarytach. W analizie przedstawiono parametry kilkudziesięciu budynków i średnie wartości charakteryzujące zarówno pełną zabudowę występującą w obszarze analizowanym, jak też oddzielnie zabudowę wielorodzinną.

Przedstawione w analizie parametry charakteryzujące istniejącą zabudowę zostały szczegółowo przeanalizowane, czego wyrazem są zaproponowane dla planowanej zabudowy odstępstwa od niektórych średnich wartości z obszaru analizy, ale też określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako wartości niższej niż wnioskowana przez inwestora. Propozycje te zostały rzetelnie umotywowane i są wynikiem kompromisu między cechami istniejącej zabudowy, a oczekiwaniami inwestora. Dotyczy to zwłaszcza parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Możliwość elastycznego podejścia w odniesieniu do średnich wartości umożliwiło tak usytuowanie działek inwestycyjnych w głębi istniejącej zabudowy, jak też charakterystyka zabudowy istniejącej w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji. Należy również podkreślić, że różnice wynikające z zaproponowanych odstępstw są nieznaczne. W odniesieniu do akceptowalnego minimum i maximum szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji punktem odniesienia dla zaproponowanej wartości była nie tyle średnia wartość występująca w obszarze (z dopuszczalnym 20% marginesem), korzystniejsza dla inwestora, a uwarunkowania wynikające z usytuowania działek inwestycyjnych, przyszłe plany zagospodarowania terenu, jak też wartości charakteryzujące pobliską zabudowę.

Zgłoszone w skardze zarzuty dotyczące braku rzetelności przyjętych do analizy danych, dotyczących występującej w obszarze analizowanym zabudowy, nie podważają prawidłowości określonych wymogów dla planowanej inwestycji. Skarżąca nie wykazała, że kwestionowane przez nią ustalenia co do szerokości elewacji frontowych występującej w analizowanym obszarze zabudowy i średniej wartości tego wskaźnika, w rzeczywistości zostały nieprawidłowo wskazane w analizie urbanistycznej. Twierdzenia swoje skarżąca opiera na analizie ortofotomapy wskazując, że nie wie w jaki sposób określono te wartości charakteryzujące istniejącą zabudowę, w wielu przypadkach o skomplikowanej formie architektonicznej. Takie twierdzenia nie są wystarczające, by obalić rzetelność danych przedstawionych przez specjalistę opracowującego analizę urbanistyczną. Dokonywane przez skarżącą analizy pomijają konieczność uwzględnienia definicji frontu działki.

Nie jest zasadny zarzut nieprawidłowego uwzględnienia w analizie wysokości budynków, oparty na przypuszczeniach, że prawdopodobnie brano pod uwagę wysokość budynków liczoną wraz z maszynowniami na dachu. Skarżąca wyprowadza taki wniosek z faktu, że w analizie odnotowano występowanie w większości dachów płaskich, a jednocześnie zdefiniowano wysokość kalenicy jako najwyższą krawędź dachu. Istotne jest to, że w analizie określono parametry wskazane w ww rozporządzeniu jako wymagania dla nowej zabudowy, a więc zarówno wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też wysokość kalenicy, które to wartości w przyszłości procesu inwestycyjnego będą pomocne do określenia wysokości budynku. Autor analizy nie ustalał wysokości występujących w obszarze analizowanym budynków, a jedynie parametry właściwe dla tego etapu postępowania inwestycyjnego, wykorzystując fachową wiedzę, doświadczenie i dostępne narzędzia.

Skarżąca ma rację co do tego, że w analizie urbanistycznej w odniesieniu do zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...] (która jak wykazano w skardze usytuowana jest na trzech działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...]), autor analizy ujął powierzchnię tylko jednej działki ewidencyjnej. Wydaje się, że autor analizy wziął pod uwagę te parametry, które dla istniejącej na działkach ewidencyjnych zabudowy miały najistotniejsze znaczenie, ponieważ niewątpliwie przeważająca jej część zlokalizowana jest na działce o nr ew. [...]. Zdaniem sądu przy tak dużej liczbie zabudowanych nieruchomości, o dużym wskaźniku intensywności zabudowy, ta niedokładność nie mogła mieć istotnego wpływu na określony w decyzji wskaźnik dla planowanej zabudowy. Dlatego niedostrzeżenie przez organ odwoławczy tego przeoczenia lub założenia przyjętego w analizie, a pozostawionego bez wyjaśnienia, stanowi o uchybieniu w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych, jednak nie wpływa na wynik sprawy. Wskaźnik powierzchni zabudowy określony dla planowanej inwestycji jest w rzeczywistości efektem zaokrąglenia średniej wartości wskaźnika intensywności zabudowy z obszaru analizowanego, a zatem istniała możliwość zastosowania większego marginesu w zakresie odstępstwa od tej wartości. Mimo to, przy takiej średniej wskaźnika intensywności zabudowy jak wynikała z analizy, organ ocenił, że zaproponowany parametr jest optymalną wartością jaką może zrealizować inwestor i zgodną z jego oczekiwaniami.

Podobnie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w postaci określenia niższego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, inne ustalenie aniżeli dokonane w analizie dla zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...].

Skarżąca zarzuca, co wykazała zdjęciem zlokalizowanych tam budynków, że w analizie uwzględniono tylko parametry jednego z budynków, tj. budynku niższego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 10,5 m. W analizie brak jest wyjaśnienia tej okoliczności, jednak możliwym wytłumaczeniem jest to, że w dacie jej opracowywania autor uznał tylko jeden z budynków za istniejącą legalnie zabudowę, która mogła być brana pod uwagę do ustalenia średnich wartości występujących w analizowanym obszarze. Nieuwzględnienie parametrów drugiego z budynków nie mogło wpłynąć na wynik sprawy dlatego, że wzięcie pod uwagę wysokości elewacji frontowej wyższego budynku i wskaźnika zabudowy z uwzględnieniem powierzchni jego zabudowy, mogłoby co najwyżej wpłynąć na podwyższenie średniej dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wskaźnika intensywności zabudowy. Powierzchnia działki możliwa do zabudowy i gabaryty planowanej zabudowy i tak ograniczyły możliwości inwestycyjne inwestora, który nie uzyskałby w ten sposób korzystniejszych paramentów.

Odnosząc się do stawianego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie możliwości wydania pozytywnej decyzji od wymogu faktycznego istnienia uzbrojenia terenu inwestycji na tym etapie procesu inwestycyjnego. Zagwarantowanie powstania w przyszłości właściwej infrastruktury technicznej, umożliwiającej korzystanie z obiektów budowlanych w drodze umowy z gestorami sieci, należy utożsamiać nie tyle z obowiązkiem zawarcia umowy już na etapie starań o uzyskanie warunków zabudowy, co z wymogiem posiadania zapewnienia, swoistej gwarancji od tych podmiotów, że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 1298/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 24 maja 2018 r., II SA/Sz 274/18).

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się tego rodzaju zapewnienia potwierdzające spełnienie przez inwestora warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Co więcej gdyby tak rozumieć ustawowy wymóg, jak tego oczekuje skarżąca, to inwestor od lat oczekujący na wydanie pozytywnej dla niego decyzji o warunkach zabudowy, zmuszony byłby wciąż zawierać nowe umowy, ponieważ nie miałby szans na ich zrealizowanie.

Niesłuszny jest zarzut niezgodnego z prawem określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w związku z modyfikacją legalnej definicji tego wskaźnika. Otóż w decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotnym jej elementem jest określenie wskaźnika intensywności zabudowy tj. wielkości powierzchni nowej zabudowy odnoszonej do powierzchni działki. Określenie powierzchni biologicznie czynnej nie jest wymagane. Organ określił ten nieobowiązkowy wskaźnik na podstawie wartości występujących w obszarze analizowanym, a więc nie został narzucony inwestorowi w sposób dowolny. Wskazana w decyzji definicja tego pojęcia choć stanowi pewną modyfikację definicji określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak nie prowadzi do zmiany sposobu obliczania powierzchni, która może być uznana za biologicznie czynną.

Organy obu instancji ustaliły zatem wymogi dla nowej zabudowy w sposób wyważony, uwzględniający zarówno potrzeby zachowania ładu przestrzennego, jak też interesu wnioskodawcy. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i logiczny przedstawił argumentację przemawiającą za prawidłowością rozstrzygnięcia.

Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1