Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1470/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 pkt 3, art. 27 ust. 1,4,5,6
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2327/12 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2327/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w punkcie 1. stwierdził nieważność § 2 litera b, c, d, g, h, i, j, k, l, m; § 7 pkt 10; § 11 ust. 1; § 15; § 16; § 19 ust. 4 i § 22 zaskarżonej uchwały, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 3. zasądził od Gminy Miasta L. na rzecz M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miasta L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

M. K., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego podjęciem ww. uchwały, przez uchylenie § 2 lit. i, § 7 pkt 10, § 15, § 16 ust. 1 oraz § 22 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: "Regulamin").

W odpowiedzi, uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., Rada Miejska odrzuciła wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie przewidziano szczególnej sytuacji, w której odbiorca usług korzysta z własnego, nieopomiarowanego ujęcia wody, a ścieki odprowadza do kanalizacji. Regulamin stanowi uszczegółowienie zasad świadczenia usług oraz ich rozliczenia.

Skargę na uchwałę Rady Miasta L. Nr [...] do sądu administracyjnego złożył M. K., wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 lit. i, § 7 pkt 10, § 15, § 16 ust. 1 oraz § 22 Regulaminu. Podjętej uchwale zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, przez:

- wprowadzenie w przedmiotowym Regulaminie: definicji legalnej pojęcia wodomierza na własne ujęcie wody, zasady rozliczenia usługi odprowadzania ścieków przez odbiorców pobierających wodę z własnego ujęcia wody, obowiązku zakupu na swój koszt wodomierza na własne ujęcie wody i obowiązków związanych z instalacją, konserwacją i legalizacją tego wodomierza, obowiązku udostępniania przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu danych z eksploatacji własnego ujęcia wody w celu ustalenia ilości ścieków odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej oraz obowiązku dostosowania stanu istniejącego do ww. obowiązków w terminie do 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały;

- wprowadzenie w przedmiotowym Regulaminie szczegółowego warunku umów zawieranych przez odbiorców z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w postaci możliwości rozwiązania umowy przez przedsiębiorstwo z zachowaniem okresu wypowiedzenia, naruszając w ten sposób art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podał, iż w przyjętym sporną uchwałą Regulaminie wprowadzono definicję legalną pojęcia "wodomierz zainstalowany na własnym ujęciu wody" (§ 2 lit. i), określono zasady rozliczenia usługi odprowadzania ścieków odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć oraz określono obowiązki tychże odbiorców związane z instalacją wodomierza na własnym ujęciu wody (§ 22). Powyższe regulacje podjęte zostały wbrew upoważnieniu ustawowemu, ponieważ są szersze przedmiotowo, niż wynika to z delegacji art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Sformułowanie definicji wodomierza zainstalowanego na własnym ujęciu wody pociągnęło za sobą, sprzeczną z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę regulację, dotyczącą zasad rozliczeń odprowadzania ścieków odbiorców pobierających wodę z własnego ujęcia. Skarżący dodał, że zasady rozliczeń zostały określone w ww. ustawie i nie budzą wątpliwości. Sam zaś sposób dokonywania tych rozliczeń pozostawiono gminom, upoważniając je do jego określenia w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach (art. 19 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy). Sposób ten musi jednak pozostawać w zgodzie z regułami wskazanymi w rozdziale 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W nowo przyjętym Regulaminie, wbrew regulacjom ustawowym, Rada Miejska nałożyła na odbiorców obowiązek zakupu, instalacji, konserwacji i legalizacji wodomierza na własny koszt oraz określiła ilość odprowadzanych ścieków jako równą ilości pobranej wody, ustalonej na podstawie wskazań wodomierza zainstalowanego na własnym ujęciu wody. W ocenie skarżącego powyższe zapisy naruszają jego interes prawny. Zauważono przy tym, że ustawodawca przewidział możliwość obciążenia kosztami instalacji dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej (art. 27 ust. 6 ustawy).

Przepis § 7 pkt 10 Regulaminu, jako skutek uregulowań zasad rozliczeń, nakładający obowiązek udostępniania przedsiębiorstwu danych z eksploatacji własnych ujęć wody w celu ustalenia ilości ścieków odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej, stanowi dalszą konsekwencję naruszeń, dlatego również powinien zostać usunięty z obrotu prawnego. W zakresie zaś §15 i §16 Regulaminu Rada Miejska wkroczyła w sferę zastrzeżoną dla regulacji umownych, co narusza art. 385³ pkt 15 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że treść § 22 Regulaminu nie stanowi powtórzenia ustawy, a jedynie jej uszczegółowienie przez wskazanie konkretnej sytuacji odbiorcy i stanowi wyraz dostosowania jego przepisów do warunków lokalnych, w ramach delegacji z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Obowiązek określony w § 22 Regulaminu dotyczy tylko osób, które nie czerpią wody z ujęcia na wodociągu, ale z własnych ujęć. Osoby te odprowadzają ścieki do kanalizacji, a przedsiębiorstwo nie ma możliwości określenia ilości zużytej wody. Dostawca usług w takim przypadku ma prawo żądać podjęcia czynności mających na celu ustalenie ilości ścieków faktycznie odprowadzanych do kanalizacji, z uwagi na konieczność prawidłowego rozliczenia nie tylko z odbiorcą usług, ale także z oczyszczalnią ścieków. Jednocześnie podkreślono, że przedsiębiorstwo ponosi straty w wysokości 300.000 - 400.000 zł miesięcznie z tytułu różnicy ilości rozliczonych ścieków, ustalanych jako równe ilości wody pobranej, mierzonej wg wskazań wodomierzy a rzeczywiście wprowadzonych do kanalizacji i opomiarowanych w oczyszczalni C. w W. Przyczyną powyższego jest niekontrolowane odprowadzanie ścieków przez użytkowników, pobierających wodę z ujęć własnych i wprowadzających ścieki do urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwa, na podstawie umów zawierających rozliczenia ryczałtowe.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że podziela zarzuty skarżącego, skutkujące w oparciu o art. 147 P.p.s.a., stwierdzeniem nieważności przedmiotowego Regulaminu w zaskarżonej części, a nadto w ramach art. 134 § 1 P.p.s.a. dokonał z urzędu zbadania legalności wszystkich przepisów tego aktu prawa miejscowego.

Sąd wyjaśnił, że sposób rozliczeń ilości dostarczonej przez przedsiębiorstwo wody do odbiorcy reguluje art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym miarodajne jest wskazanie wodomierza głównego, a w przypadku jego braku mają być stosowane przeciętne normy zużycia wody, zgodnie z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70), wydanego z upoważnienia art. 27 ust. 3 omawianej ustawy. Jeżeli chodzi o rozliczenie ilości odprowadzanych ścieków, to ustala się je na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4 omawianej ustawy), a w razie ich braku – na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równej ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 ustawy). Tak więc jeśli odbiorca nie ma wodomierza, w przypadku posiadania własnego ujęcia wody, to ilość odprowadzonych ścieków, ustalona w umowie, powinna odpowiadać ilości pobranej wody ustalonej według miary przeciętnych norm zużycia wody.

W ocenie Sądu poza ramy upoważnienia ustawowego, określonego w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, wykraczają takie przepisy Regulaminu, które nakładają na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa (w razie braku urządzeń pomiarowych) obowiązek zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza zainstalowanego na własnym ujęciu, jego utrzymanie i legalizację, obowiązek udostępniania przedsiębiorstwu danych z tego wodomierza w celu ustalenia ilości ścieków odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej przedsiębiorstwa oraz zakreślenie takim odbiorcom terminu 12 miesięcy na dostosowanie stanu istniejącego do nowego obowiązku (§ 2 litera "i", § 7 punkt 10, § 22 Regulaminu).

Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca przewidział możliwość obciążenia odbiorcę obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej, o czym stanowi art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Nałożenie, więc w akcie podustawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu, aniżeli określony w art. 27 ust. 6 ww. ustawy, przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia w art. 19 ust. 2 tej ustawy, stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 6 i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Regulamin nie może nakładać na odbiorcę usług nowych obowiązków, zwłaszcza wiążących się z dodatkowymi wydatkami finansowymi.

Uregulowanie zawarte w § 19 ust. 4 Regulaminu stanowiące, że ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w przypadku ich braku jako równą ilości pobranej wody, również stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, poza granicami skargi, bowiem eliminuje z tego przepisu słowa: "lub określonej w umowie". Zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego, a takiego upoważnienia w sprawie ustalenia nowego sposobu rozliczania odbiorców z ilości pobranej wody z własnego ujęcia, na co już wyżej wskazano, w tej sprawie nie ma.

Ponadto delegacja ustawowa, zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie upoważniła Rady Miasta do powtarzania w Regulaminie definicji pojęć, które są już zdefiniowane w art. 2 omawianej ustawy, stanowiącym przepis powszechnie obowiązujący. Powtórzenie w Regulaminie w § 2 litera "b", "c", "d", "g", "j", "k", "l", "m" regulacji z art. 2 ustawy, który określa już definicje takich pojęć, jak: zbiorowe zaopatrzenie w wodę, zbiorowe odprowadzanie ścieków, odbiorca usług, wodomierz główny, wodomierz dodatkowy, urządzenie pomiarowe, przyłącze kanalizacyjne, przyłącze wodociągowe oraz sieć, może być powszechnie interpretowane w kontekście uchwały, a to nie było intencją ustawodawcy. Żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa.

Odnosząc się do § 2 litera "h", Sąd wskazał, że przedmiotowy Regulamin stworzył definicję "wodomierza dodatkowego" samodzielnie, bez upoważnienia ustawowego, bowiem o wodomierzu dodatkowym traktuje art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Analizując wskazane w skardze przepisy § 15 i § 16 Regulaminu dotyczące sposobu rozwiązania umów Sąd podkreślił, że stanowią istotne naruszenie art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 omawianej ustawy i wykraczają poza zawarte w niej upoważnienie. Powtórzeniem art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jest również § 11 ust. 1 Regulaminu, co może być interpretowane w kontekście uchwały, w której go powtórzono, a nie w kontekście ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta L. zaskarżając go w części, co do punktu 1 wyroku stwierdzającego nieważność § 7 pkt 10, § 15, § 16, § 19 ust. 4 i § 22 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz w części dotyczącej punktu 3. dotyczącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, który został doręczony skarżącemu w dniu 26 marca 2013 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) polegające na uznaniu, że do rozliczeń ilości odprowadzanych ścieków w przypadku odbiorców posiadających własne nieopomiarowane ujęcia wody zastosowanie mają przeciętne normy zużycia wody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70), podczas gdy w takim przypadku powinno się określać ilość ścieków na podstawie umowy (jako ilość równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) polegające na uznaniu, że przepisy regulaminu, które nakładają na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa obowiązek zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza na własnym ujęciu wody wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego powołanego przepisu, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 22, § 19 ust. 4 i § 7 pkt 10 uchwały Rady Miasta L.;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) poprzez uznanie, że postanowienia § 15 i § 16 regulaminu określające sposób rozwiązywania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w określonej w skardze części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują sytuacji, w której odbiorca usług korzysta z własnego ujęcia wody, a ścieki odprowadza do kanalizacji. Ustawa nie wprowadza zakazu w zakresie nałożenia w takim szczególnym przypadku na odbiorcę obowiązku opomiarowania zużycia wody z własnego ujęcia.

W ocenie kasatora nie można zaakceptować poglądu, że do rozliczeń ilości odprowadzanych ścieków powinny mieć zastosowanie normy zużycia wody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody. Takie stanowisko nie tylko nie znajduje podstaw w przepisach prawa, albowiem § 27 ust. 1 ustawy odnosi się do obliczania ilości wody dostarczonej do nieruchomości a nie do obliczania ilości odprowadzanych ścieków, ale prowadzi do nieuzasadnionego podziału odbiorców na "ryczałtowców" i odbiorców, którzy muszą rozliczać się z wprowadzonej rzeczywistej ilości ścieków do kanalizacji. Trzeba zauważyć, że osoby rozliczające się na podstawie ryczałtu nie będą płacić za rzeczywiście wykonaną usługę odprowadzania ścieków przedsiębiorstwa, co narusza określoną w kodeksie cywilnym zasadę ekwiwalentności świadczeń i może prowadzić do zawyżenia lub zaniżenia odpłatności za wykonaną przez przedsiębiorstwo usługę odprowadzania ścieków.

Odnosząc się do kwestii uregulowania w regulaminie trybu rozwiązywania umów z odbiorcami wskazano, że niekonsekwencją wydaje się stanowisko, wg którego w regulaminie koniecznym jest zamieszczanie zasad zawierania umów, a zasad ich rozwiązywania już nie. Fakt wyliczenia w art. 6 ust. 3 elementów umowy nie pozbawia rady gminy możliwości normowania tych kwestii w regulaminie. Co więcej, według poglądów doktryny regulamin może zastępować niektóre postanowienia umów. Wydaje się więc, że granica pomiędzy regulaminem a zapisami umowy w świetle przepisów i orzecznictwa pozostaje na tyle nieostra, że pozwala na zapisywanie niektórych postanowień ogólnych, dotyczących umów wszystkich odbiorców, w regulaminach.

W odpowiedzi na skargę M. K. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej uchwały, dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 19 ust. 2 pkt 3 i art. 27 ust. 5 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) stwierdzając, że przepisy regulaminu, które nakładają na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa obowiązek zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza na własnym ujęciu wody wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego, jak również, że do rozliczeń ilości odprowadzanych ścieków w przypadku odbiorców posiadających własne nieopomiarowane ujęcia wody zastosowanie mają przeciętne normy zużycia wody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Uznać zatem należy, że zakres i treść prawa miejscowego zdeterminowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego zawarte w ustawie. Dokonując oceny legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze to, że akt ten nie może wykraczać poza delegację ustawową. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażany był pogląd, że narusza prawo akt prawa miejscowego nie tylko wykraczający poza delegację ustawową, lecz również powielający postanowienia ustawowe, jak i ten który zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 892/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. III SA/Kr 842/07, [w:] CBOSA).

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Przepis art. 19 ust. 1 ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, natomiast w ust. 2 tego przepisu przyjęto, że regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m. in. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3). Upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje natomiast radzie gminy podstaw normatywnych do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy to przepisy ustawowe wzmacniają pozycję odbiorcy usług i to wyłącznie w ich ramach rada powinna uwzględniać lokalne uwarunkowania.

Analiza treści normatywnej przywołanych przepisów, dokonana przy zastosowaniu podstawowych reguł wykładni prawa, wskazuje, że poza ramy upoważnienia ustawowego wykracza treść § 22 przedmiotowego regulaminu, w którym na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwa w razie braku urządzeń pomiarowych nałożono obowiązek zakupu i zainstalowania na koszt własny wodomierza zainstalowanego na własnym ujęciu, jego utrzymanie i legalizację. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia bowiem do określenia w regulaminie tylko sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach. Ustalony w akcie prawa miejscowego sposób rozliczeń musi jednak pozostawać w zgodności z zasadami rozliczeń zakreślonymi w rozdziale 5 ustawy (dot. zatwierdzania taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków). Zgodnie z art. 1 ustawy mają one na celu również ochronę interesu odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Podkreślić należy, że sposób rozliczeń ilości dostarczonej przez przedsiębiorstwo wody do odbiorcy reguluje art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym miarodajne jest wskazanie wodomierza głównego, a w przypadku jego braku mają być stosowane przeciętne normy zużycia wody, zgodnie z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70), wydanego z upoważnienia art. 27 ust. 3 omawianej ustawy. W zasadzie każde przyłącze powinno być wyposażone w wodomierz główny. Ponieważ ustawa dopuszcza rozliczenie zużytej wody w oparciu o przeciętne normy jej zużycia, dlatego dla niektórych odbiorców ten sposób jest bardziej opłacalny, aniżeli zakładanie wodomierza.

W myśl art. 27 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Jednak w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W tym samym przepisie ustawodawca przewidział też możliwość obciążenia odbiorcę usług obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej (art. 27 ust. 6). Powyższe oznacza, że nałożenie w podustawowym akcie wykonawczym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy, przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia w art. 19 ust. 2 ustawy, stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 6 i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe i wynika z właściwego odczytania treści art. 19 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 27 omawianej ustawy. Nie można uznać, wbrew wywodom skargi, że odesłanie uczynione w powyższym zakresie znajduje oparcie w przepisie art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z treści tego przepisu wynika, że tylko i wyłącznie umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków zwiera ilość i jakość świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunki ich świadczenia.

W postanowieniach art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków postanowiono, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przyjęcie, że do rozliczeń ilości odprowadzanych ścieków w przypadku odbiorców posiadających własne nieopomiarowane ujęcia wody zastosowanie mają przeciętne normy zużycia wody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, podczas gdy w takim przypadku powinno się określać ilość ścieków na podstawie umowy, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli chodzi o rozliczenie ilości odprowadzanych ścieków, to ustala się je na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku – na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równej ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Tak, więc jeśli odbiorca nie ma wodomierza, w przypadku posiadania własnego ujęcia wody, to ilość odprowadzonych ścieków, ustalona w umowie, powinna odpowiadać ilości pobranej wody ustalonej według miary przeciętnych norm zużycia wody. W tym przypadku należy również podzielić wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Proces wykładni obejmuje przede wszystkim regulację ustawową, wyniki tej wykładni mogą być konfrontowane z przepisami wykonawczymi, ale ich interpretacja nie może prowadzić do ustaleń sprzecznych z przepisami ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis art. 27 ust. 5 tej ustawy nie może być rozumiany jako dopuszczający możliwość regulowania - w braku urządzeń pomiarowych - ilości odprowadzanych ścieków w zatwierdzonych taryfach, a nie w drodze umownej, do której odsyła ustawa (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2239/12, LEX nr 1413150). Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że uregulowanie zawarte w § 19 ust. 4 Regulaminu stanowiące, że ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w przypadku ich braku jako równą ilości pobranej wody, stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, bowiem eliminuje z tego przepisu słowa: "lub określonej w umowie". Zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu jest dopuszczalne tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.