Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1758/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...]marca 2005r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat J. D. z Kancelarii Adwokackiej [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]/dalej SKO/ utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005r. odmawiającą P. B. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów zwierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa w sklepie usytuowanym przy ul. S. w W. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] marca 2003r. P. B. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zwierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa w prowadzonym przez niego pawilonie-sklepie spożywczym usytuowanym przy ul. S. w W. Do wniosku dołączył decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2003r., że wskazany sklep spełnia wymagania konieczne do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz decyzję z dnia [...]października 1973r. wydaną jego ojcu E. B. o pozwoleniu na budowę pawilonu kwiatowego na gruncie Skarbu Państwa przy ul. S. Powołując się na art. 64 § 2 KPA organ zwrócił się do wnioskodawcy o dostarczenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do przedmiotowego lokalu tj. umowy dzierżawy oraz decyzji potwierdzającej przyjęcie obiektu do eksploatacji pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wyjaśnił, że tytuł prawny do terenu nie jest uregulowany z winy Urzędu. Wobec odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego co do wskazanego terenu zabudowanego przez nieżyjącego już ojca wnioskodawcy pawilonem handlowym toczy się z powództwa wnioskodawcy przed Sądem Rejonowym dla W. sprawa [...] w trybie art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. nr 46 z 2000r. poz. 543 z późn. zmianami/. Wskazał ponadto, że działalność handlową, w tym sprzedaż alkoholu do 4,5% oraz piwa prowadzi wraz z bratem w przedmiotowym pawilonie od 1990 r. tj. 12 lat i zezwolenie zawsze otrzymywał. Dołączył ponadto stwierdzenie nabycia spadku po ojcu na rzecz swoją, brata P. oraz matki, a także oświadczenie matki złożone [...] kwietnia 1984r. o zrzeczeniu się swego udziału w pawilonie przy ul. S. na rzecz synów P. i P. B.

Prezydent uznał, że wobec braku dowodu na posiadanie tytułu prawnego do lokalu sprawa jest bezprzedmiotowa i zaprzestał działań, a po zażaleniu wnioskodawcy na bezczynność organu i postanowieniu SKO z [...] listopada 2003r. zobowiązującym organ do wydania decyzji - wydał rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...]listopada 2003r. nr [...] Prezydent W. odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% oraz piwa w sklepie przy ul. C. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał się na art. 104 KPA, art. 18 ust. 6 p. 2 i ust. 7 p. 5 oraz art. 18 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz. U. nr 147 z 2002r. p. 1231 z późn. zmianami/ w związku z art. 29 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej /Dz. U. nr 101 z 1999r. poz. 1178 z późn. zmianami/. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mimo wielokrotnych wezwań wnioskodawca nie przedstawił tytułu prawnego do zajmowanego przez stronę obiektu, zatem nie spełniła warunków wymaganych przez ustawę. Pozwolenie na budowę oraz inne ustalenia wskazują, że sporny budynek jest trwale związany z gruntem, który stanowi własność W., własność tego gruntu rozciąga się na budynek, zatem strona nie jest właścicielem pawilonu i obecnie, przed uregulowaniem swoich praw do gruntu, nie ma tytułu prawnego do lokalu, co uniemożliwia uwzględnienie jej wniosku.

Wnioskodawca wniósł odwołanie do SKO w [...]w którym podniósł argumenty jak w toku postępowania przed I instancją i zaznaczył, że przez 12 lat prowadzenia sklepu jego tytuł prawny do lokalu na podstawie pozwolenia na budowę nie był kwestionowany.

SKO decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że w skład spadku po E. B. wchodził pawilon handlowy, do którego prawa po zrzeczeniu się ich przez żonę zmarłego przeszły na wnioskodawcę. Nakazał ustalić czy w pawilonie handlowym prowadzona jest działalność gospodarcza wnioskodawcy oraz czy wchodzi w skład masy spadkowej po E. B. Wskazał, że na podstawie art. 208 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami gmina oddaje nieruchomość w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym, jeżeli wnioski zostały złożone w terminie do dnia 31 grudnia 2000r. Nabywając spadek skarżący wszedł w prawa spadkodawcy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wnioskodawca oświadczył, że pawilon handlowy stanowił całość spadku po ojcu, a w pawilonie tym prowadzony jest obecnie sklep spożywczy przez jego brata P. B., co zostało potwierdzone zaświadczeniem o wpisie P. B. do ewidencji działalności gospodarczej. Komisja ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2004r. pozytywnie zaopiniowała wniosek.

Decyzją z dnia [...]września 2004r. nr [...] Prezydent

W. ponownie odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% oraz piwa w sklepie przy ul. C. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał się na art. 104 KPA, art. 18 ust. 6 p. 2 i ust. 7 p. 5 oraz art.18 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz. U. nr 147 z 2002r. p. 1231 z późn. zmianami/ w związku z art. 29 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej /Dz. U. nr 101 z 1999r. poz. 1178 z późn. zmianami/. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie udokumentował swego prawa do lokalu, a samo posiadanie oraz pozwolenie na budowę nie jest wystarczające. Strona nabyła jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, ale prawa rzeczowego nie nabyła. Zanim spór sądowy co do użytkowania wieczystego nie zostanie rozstrzygnięty, strona nie ma tytułu prawnego do lokalu, a jej wniosek o zezwolenie jest przedwczesny. Organ dodał, że nie jest związany poglądem SKO wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2004r.

P. B. wniósł odwołanie do SKO w [...]w którym podniósł argumenty jak dotychczas dołączając złożony w 1997r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego obejmującego teren, na którym stoi pawilon.

SKO decyzją z dnia [...] października 2004r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że samo pozwolenie na budowę nie stanowi tytułu prawnego do lokalu, ale w świetle złożonego przez wnioskodawcę wniosku o wznowienie postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego należy zbadać jak postępowanie w tej sprawie zakończyło się.

Wskazać należy, że w aktach /k. 90 i k. 91/ znajduje się pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami, z którego wynika, że dla tymczasowego uregulowania stanu prawnego nieruchomości toczą się prace w celu ustanowienia dzierżawy krótkoterminowej do czasu zakończenia sprawy sądowej.

Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2004r. Prezydent W. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu podpisania umowy dzierżawy. Po zażaleniu wnioskodawcy postanowienie to zostało uchylone przez SKO postanowieniem z dnia [...]stycznia 2005r. w którym organ wyjaśnił, że nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 p. 4 KPA, gdyż organ nie kierował wystąpienia w trybie art. 100 KPA, a skarżący nie występował o zawarcie umowy dzierżawy.

Decyzją z dnia [...]marca 2005r. nr [...]Prezydent W. po raz trzeci odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% oraz piwa w sklepie przy ul. C. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał się na art. 104 KPA oraz art. 18 ust. 1 , ust. 3 p.1 i ust. 6 p. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie jest właścicielem pawilonu, ani nie ma żadnej umowy z właścicielem. Wysuwanie roszczeń o dzierżawę wieczystą nie oznacza, że są one słuszne. Przed zakończeniem postępowania sądowego wniosek jest przedwczesny.

Wnioskodawca po raz trzeci odwołał się od decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu wskazał, że jest niesporne, iż pawilon zbudowany został ze środków własnych, a w świetle treści art.208 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi to tytuł prawny do lokalu.

SKO decyzją z dnia [...]lipca 2005r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołało art. 138 § 1 p. 1 KPA oraz art. 18 ust. 6 p. 2 i art. 18 ust. 7 p. 5 cytowanej wyżej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu organ wskazał, że ani pozwolenie na budowę ani roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie stanowi żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości. Sprawa sądowa nie została zakończona, zatem w chwili obecnej skarżący nie może wykazać tytułu prawnego do lokalu.

Na tę decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że jest ona sprzeczna z prawem i wskazując, że do chwili uprawomocnienia się wyroku sądowego jego tytuł prawny powinien być uznany.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wywodząc jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona.

W sprawie niniejszej jest niesporne, że pawilon handlowy został zbudowany legalnie na gruncie należącym do Skarbu Państwa na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1973r. W tamtej dacie podstawą prawną pozwolenia na budowę stanowiło Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r. o ustaleniu miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym /Dz. U. nr 4 z 1973r. poz.29/. Jak wynika z § 45 ust. 1 p. 2 lit. a tego rozporządzenia warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę było złożenie wypisu z operatu z ewidencji gruntów lub innego dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania działką. Uzyskanie przez ojca wnioskodawcy pozwolenia na budowę stanowi potwierdzenie posiadania przez niego prawa dysponowania nieruchomością. Z czego wywodziło się to prawo nie zostało ustalone. Jest niesporne, że budynek został zbudowany ze środków własnych ojca wnioskodawcy. Prawa majątkowe wynikające ze wskazanych faktów, jako dziedziczne, przeszły m.in. na wnioskodawcę. Okoliczności te wynikają z pozwolenia na budowę, stwierdzenia nabycia spadku i oświadczenia matki wnioskodawcy. Te dziedziczne prawa to: mające charakter majątkowy ewentualne roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, albo w przypadku niezasadności tego roszczenia, z powodu niedopełnienia innych warunków przewidzianych ustawą o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nakładów.

W dacie złożenia wniosku toczył się już spór sądowy o ustanowienie na rzecz wnioskodawcy i jego brata P. B. użytkowania wieczystego gruntu. Zasadnie organ uznał, że do czasu rozstrzygnięcia tego sporu wnioskodawca nie ma tytułu prawno-rzeczowego do terenu i nie jest wiadomo, czy jego roszczenie w tym względzie jest zasadne.

Jednak tytuł prawny do władania lokalem nie musi wywodzić się z prawa rzeczowego, lecz może wywodzić się także z prawa zobowiązaniowego /np. najem czy dzierżawa/, które to tytuły uprawniają m.in. do władania lokalem.

Rozważyć więc należy, czy z czego jeszcze wywodzić może się tytuł prawny do władania lokalem, a w szczególności czy legalne wybudowanie w 1973r. ze środków własnych lokalu na podstawie pozwolenia na budowę i prawa do dysponowania terenem, rodziło uprawnienie – tytuł prawny do władania zbudowanym lokalem oraz czy uprawnienie to było dziedziczne. W ocenie Sądu uprawnienie do władania lokalem zbudowanym w opisanych warunkach i rodzące roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, jak każde uprawnienie o charakterze majątkowym, było dziedziczne, zatem przeszło na wnioskodawcę. Wskazać należy, że wykonywanie tego uprawnienia nie było kwestionowane i wnioskodawca od śmierci ojca w 1980r. władał pawilonem i prowadził w nim działalność handlową opłacając podatek od nieruchomości. Właśnie to uprawnienie do władania zbudowanym ze środków własnych lokalem, będące źródłem roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, stanowiło tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu do czasu, gdy sprawa o ustanowienie użytkowania wieczystego zostanie rozstrzygnięta negatywnie. W tym stanie rzeczy wadliwe jest stanowisko organu, że do czasu zakończenia sprawy sądowej wnioskodawca nie ma żadnego tytułu prawnego do lokalu. Do czasu zakończenia sprawy sądowej wnioskodawca nie ma tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości, ma natomiast niekwestionowany dotychczas przez właściciela gruntu tytuł do władania lokalem i lokalem włada. Ten tytuł może być podstawą do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu.

Wskazać należy, że przed wprowadzeniem ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

/Dz. U. nr 167 z 2002r. poz.1372/ zmiany do ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wymóg przedstawienia tytułu prawnego do lokalu wynikał z uchwały Rady Gminy, i przy wydawaniu wnioskodawcy poprzednich zezwoleń był uważany za spełniony na podstawie tych samych dokumentów, które obecnie organ uznał za niewystarczające. Takie działanie organu narusza zawartą w art. 7 KPA zasadę załatwiania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela oraz zawartą w art.8 KPA zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust.1 p.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. nr 163 z 2002r. poz.1348 z późn. zmianami/ i zasądził ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat J. D. kwotę 240,00zł wraz z 22% podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.

O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.