Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 694/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Pomoc publiczna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 14
journal: Dz.U. 2020 poz 1057
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.
article: art. 15, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 252
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] stycznia 2023 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej W. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. nr SKO.Sz/503/3638/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z 5 października 2020 roku znak BZK.524.1.2018 w sprawie zwrotu dotacji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Gmina G. (dalej: "Gmina") w trybie art. 13, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.) udzieliła W. w G. z siedzibą w G. (dalej: "zleceniobiorca", "strona", "W. ", "skarżący") dotacji na realizację zadania publicznego pn. "Podniesienie poziomu bezpieczeństwa wodnego i ratownictwa poprzez patrole oraz profilaktykę na obszarach wodnych Gminy G." w wysokości [...] zł.

W powyższym zakresie Gmina zawarła w dniu 29 czerwca 2018 r. z W. umowę nr [...], do której załącznikiem była oferta złożona 4 czerwca 2018 r. na realizację przedmiotowego zadania publicznego. Zadanie miało zostać zrealizowane w terminie: od 29 czerwca 2018 r. do 25 lipca 2018 r.

Zgodnie z § 2 ust. 3 przedmiotowej umowy zleceniobiorca zobowiązał się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą, w terminie określonym w ust. 1.

W wyniku analizy złożonych dokumentów organ stwierdził rozbieżności pomiędzy ofertą, umową a rozliczeniem zadania. Stwierdzono, że przedłożone dokumenty są ze sobą sprzeczne, co wskazuje, że nie został osiągnięty cel określony w ogłoszonym zadaniu publicznym. Dokumenty opierają się na oświadczeniach, które po zweryfikowaniu nie zostały potwierdzone. Wobec powyższego 19 marca 2019 r. Gmina wystąpiła do zleceniobiorcy pismem o zwrot dotacji wraz z odsetkami a wobec braku zwrotu zażądanych środków i dalszej korespondencji z podmiotem dotowanym, organ w dniu 27 lutego 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zwrot dotacji do budżetu gminy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W toku postępowania organ przeprowadził dowody z przesłuchania świadków w zakresie zleconego zadania publicznego oraz wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w G. o weryfikację złożonych dokumentów, co zdaniem organu potwierdziło, że zleceniobiorca nie zrealizował zadania zgodnie ze złożoną ofertą i podpisaną umową. Organ ustalił, że dokumenty złożone w sprawozdaniu są również sprzeczne z zeznaniami świadków.

Organ ustalił, na podstawie pisma Komendy Powiatowej Policji w G., że deklarowane wspólne patrole ze zleceniobiorcą w okresie od 29 czerwca 2018 r. do 25 lipca 2018 r. nie były realizowane. Wspólne patrole zostały wykazane w złożonych przez zleceniobiorcę dokumentach oraz w zeznaniach świadków: D. W. i F. J.. Świadkowie: D. W. i G. L. podczas przesłuchania, poinformowali, że uprawnienia do przeprowadzenia inspekcji łodzi, kajaka ma Policja. Zleceniobiorca w dokumentach (notatkach/raportach z przeprowadzonych czynności) potwierdził przeprowadzanie czynności związanych z inspekcją sprzętu pływającego w terminie w okresie od 29 czerwca 2018 r. do 25 lipca 2018 r. Zleceniobiorca w dokumentach załączył również zdjęcie policjanta, który miał uczestniczyć w działaniach.

Organ ustalił także, na podstawie wyjaśnień Dyrektora O. w G. [...], że w roku 2018 wypożyczalnia sprzętu nie posiadała na stanie łodzi pływającej, która mogła być wypożyczana. Zleceniobiorca w dokumentach (notatkach/raportach z przeprowadzonych czynności) potwierdził działania związane z inspekcją wyposażenia łodzi pochodzącej z wypożyczalni O. w G..

Wskazano ponadto, iż zleceniobiorca w dokumentach załączył do rozliczenia fakturę vat nr [...] na zakup paliwa na kwotę 2.022,60 zł, w ilości 404,31 litrów paliwa. Faktura została opłacona gotówką. Opis faktury informuje, że źródło finansowania jest z dotacji i wynosi 2.022,60 zł.

Organ wskazał, że data sprzedaży paliwa i wystawienia faktury to 29.06.2018 r. Termin poniesienia wydatków zgodnie z zawartą z zleceniobiorcą umową ustalono dla środków pochodzących z dotacji od dnia podpisania umowy, tj. od dnia 29.06.2018 r. do dnia 08.08.2018 r. Zdaniem organu, dokonanie wydatku przed okresem obowiązywania umowy jest przekroczeniem przyznanego upoważnienia do gospodarowania środkami z dotacji.

W konsekwencji decyzją z 5 października 2020 r. organ I instancji ustalił kwotę dotacji w wysokości 3.000 zł przypadającą do zwrotu do budżetu gminy przez W. oraz określił termin naliczania odsetek należnych od powyższej kwoty określonej naliczanych jak od zaległości podatkowych - od dnia 26 lipca 2018 r. do dnia dokonania jej zwrotu.

Strona w dniu 19 października 2020 r. wniosła odwołanie oświadczając, iż opisany w decyzji zarzut braku wspólnych patroli z Komendą Powiatową Policji w G. jest wadliwy, gdyż w ofercie realizacji zadania publicznego ze wskazaniem miejsca jego realizacji nie ma zapisu o takich wspólnych patrolach w celu realizacji zadania publicznego. Opis poszczególnych działań w zakresie realizacji zadania publicznego również nie zawiera zapisów o patrolach z Policją, wskazany jest ratownik- sternik, ratownik w. .

W. oświadczył też, że w sezonie letnim 2018 W. prowadził patrole na Rzece O. wspólnie z Komendą Powiatową Policji w G.. Podczas przesłuchania świadków uczestniczących w realizacji zadania: G. L., K. M., D. W., F. J. osoby przesłuchiwane zeznały, że wszystkie patrole odbyły się zgodnie z harmonogramem załączonym do oferty realizacji zadania publicznego. Przedstawiciel Policji wskazał, że w dniu 20 lipca 2018 r. i 25 lipca 2018 r. w godzinach 10-18 brał udział w patrolu na obszarach wodnych. Przesłuchiwany policjant zeznał, że wielokrotnie wspólnie z W. i G. Ł. realizowali patrole na obszarach wodnych gminy G., mające na celu podniesienie poziomu bezpieczeństwa osób korzystających z turystyki wodnej.

W ocenie strony decyzja z dnia 5 października 2020 r. została wydana na podstawie dokumentów złożonych zgodnie z umową nr [...], a nie wzięto pod uwagę dokumentów korygujących złożonych w dniu 5 grudnia 2018 r., dotyczących rozliczenia realizacji zadania publicznego. W związku z podejrzeniem zaistniałej sytuacji złożono oficjalnie przez Biuro Obsługi Interesanta w dniu 24 września 2020 r.(przed wydaniem decyzji) korektę sprawozdania finansowego przedmiotowego zadania. Korekta dotyczy pierwotnie przedłożonych dokumentów księgowych, które zostały sfinansowane przed datą zawarcia umowy, ale zgodnie z przedłożoną ofertą zawartą w dniu 29 czerwca 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 25 lutego

2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, podstawę przyznania dotacji stronie oraz zasady jej rozliczenia określone w ustawie o finansach publicznych.

Organ odwoławczy wskazał, że sprawozdanie rozliczające dotację zostało złożone przez podmiot dotowany w dniu 9 sierpnia 2018 roku. W późniejszym terminie było ono korygowane i uzupełniane.

Wskazało następnie, że aktualnie sporne pomiędzy organem a podmiotem dotowanym pozostaje czy powyższe sprawozdanie wraz z przedłożonymi przez podmiot dotowany dokumentami w zestawieniu z innymi dowodami przeprowadzonymi przez organ I instancji (w tym z przesłuchania świadków) dają podstawy do uznania, że środki z dotacji były wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem (tj. umową i ofertą) oraz czy został osiągnięty cel.

Kolegium wskazało, że w badanej sprawie zakres powierzonego W. zadania publicznego został opisany w umowie oraz jej załącznikach (ofercie wykonania zadania publicznego). Wskazano na daty wpływu oferty do organu, zawarcia umowy określającej zakres zadania i sposób wydatkowania środków publicznych oraz terminu realizacji zadania publicznego pn. "Podniesienie poziomu bezpieczeństwa wodnego i ratownictwa poprzez patrole oraz profilaktykę na obszarach wodnych Gminy G.".

Wskazano na obowiązki strony związane z realizacją zadania określone w postanowieniach umowy, a więc wykonanie zadania publicznego zgodnie z ofertą, w terminie określonym oraz do wykorzystania środków, zgodnie z celem, na jaki je uzyskał, i na warunkach określonych w umowie.

Organ odwoławczy wskazał, że szczegółowego opisu zadania oraz celu jaki miał być zrealizowany należy poszukiwać w ofercie wykonania zadnia publicznego stanowiącej załącznik do umowy.

Kolegium opisało przedmiotowe zadanie, tj. sposób jego realizacji oraz cel zgodnie z oświadczeniem zawartym w ofercie, stwierdzając, że zapisy umowy/oferty dają podstawy do ustalenia, iż strony ustaliły, że środki publiczne powierzone w formie dotacji będą wykorzystane na zakup paliwa do łodzi (oraz wodujących je pojazdów) w ramach przeprowadzenia pięciu ośmiogodzinnych patroli przeprowadzanych w dwuosobowych składach (ratownik-sternik i ratownik W. ) na odcinku O. od Ż. do śluzy nr [...]. W ramach tych patroli miały następować odpowiednie działania profilaktyczne na wodzie dla osób korzystających z turystyki wodnej.

Kolegium dalej wskazało, że w dniu 9 sierpnia 2018 r. strona złożyła sprawozdawanie z wykonania zadania publicznego, w którym oświadczono w szczególności, że zakładany cel został osiągnięty. W ocenie organu odwoławczego, oświadczenie w tym zakresie nie zostało w żaden sposób potwierdzone danymi, w szczególności nie przytoczono żadnych danych pozwalających na stwierdzenie bezpieczeństwa osób przebywających na obszarach wodnych w tym zmniejszenia liczby utonięć w gminie G..

Organ odwoławczy przytoczył przedstawiony przez stronę opis osiągniętych rezultatów wraz z liczbowym określeniem skali działań zrealizowanych w ramach zadania, a także szczegółowy opis wykonania poszczególnych działań.

Zacytowano: "podczas patroli Ratowników Oddziału Powiatowego W. G. prowadzonych wspólnie z policjantami z Komendy Powiatowej Policji w G. przeprowadzono kontrolę wyposażenia łodzi korzystających z Rzeki O. . Przeprowadzono kontrolę 21 łodzi, uprawnień pozwalających prowadzić łódź o napędzie spalinowym powyżej 15 km. Poinformowano użytkowników sprzętu pływającego typu: kajak, łódź wiosłowa, rowerek wodny o konieczności korzystania z kamizelek ratunkowych (około 50 osób). Przekazane informacje wpłynęły znacząco na zmniejszenie liczby utonięć na rzece [...]."

Wskazano także, że wykonawca oświadczył, że "przeprowadzono patrole na rzece [...] w dniach od 29 czerwca 2018 r. do 25 lipca 2018 r. Patrole przeprowadzono wspólnie z Komendą Powiatową Policji w G. oraz Strażakami OSP [...]. Patrole swym zasięgiem obejmowały rzekę O. od mostu w R. do kanału zimnego. Przeprowadzono 9 patroli."

Kolegium zwróciło uwagę, że strona w dniu 4 września 2019 r. wykreśliła ze sprawozdania zapis, że "dofinasowanie pozwoliło na zakup paliwa do łodzi W. , którą prowadzono patrole", mimo, że - jak wynika z umowy - przedmiotem dotacji miał być zakup paliwa, związany z przeprowadzeniem patroli w oznaczonych datach.

Dalej Kolegium odniosło się, do wskazanej w decyzji organu I instancji faktury VAT

z 29 czerwca 2018 r., dokumentującej zakup przez zleceniobiorcę w pięciu pozycjach opiewających na łączną kwotę 2.022,50 zł oraz przywołał fakturę VAT wystawioną na zakup paliwa z dnia 26 lipca 2018 r. opiewającą na kwotę 2.012,42 zł, stwierdzając, że ów zakup nastąpił niewątpliwie przed zawarciem umowy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że wobec żądania organu I instancji m.in. z dnia 4 września 2018 r. strona przedstawiała kolejne dokumenty w tym zdjęcia i "raport z przeprowadzonej czynności dotyczącej realizacji zadania publicznego opisujący zdarzenia mające mieć miejsce w dniach od 29 czerwca do 25 lipca 2018 r. Kolegium przytoczyło wskazane w raporcie daty i przedziały czasowe zdarzeń (patroli).

Kolegium zauważyło, że przed wydaniem decyzji administracyjnej tj. w dniu 24 września 2020 r. przedstawiciel W. złożył na ręce organu pismo, do którego dołączył dokumenty mające udokumentować poniesienie wydatków w ramach wykonania opisanego wyżej zadania publicznego w postaci faktur VAT dowodzących nabycie paliwa przez W. w dniach 23 lipca 2018 r., 26 lipca 2018 r., 26 lipca 2018 r., 2 sierpnia 2018 r., 29 lipca 2018 r.

Organ odwoławczy zauważył, iż w istocie opis realizowanego zadania został sformułowany przez podmiot dotowany w dacie składania przezeń oferty wykonania zadania publicznego, później zaś został on w zakresie dat skorygowany przy zawieraniu umowy. Kolegium stwierdziło, że przystępując do wykonania umowy, W. miał świadomość o co wnioskował, na co zostały mu przyznane środki, i do jakich działań w ramach umowy się zobowiązał. Wskazał, że rolą beneficjenta było zatem odpowiednie dokumentowanie sposobu wykonania umowy i zgromadzenie stosownych dokumentów finansowych dokumentujących wydatki pokrywane z dotacji, tak aby możliwe było ich późniejsze dołączenie do sprawozdania oraz umożliwienie skontrolowania takich wydatków- podmiotowi dotującemu w razie zaistnienia jakichś wątpliwości co do zakresu realizowanego zadania i poniesionych wydatków.

Organ odwoławczy wskazał, że rolą organów administracji było stwierdzenie, czy w oparciu o dokumenty przedłożone przez podmiot dotowany można stwierdzić, iż w ramach zadania publicznego, W. wykonał pięć ośmiogodzinnych wodnych patroli na O. na odcinku od Ż. do śluzy nr [...]. Wskazano, że patrole miały następować w dniach 6,13,20 lipca 2018 r. w godzinach od (9.00 do 16.00), zaś piąty w innej, nieoznaczonej dacie i godzinach - jednak pomiędzy dniem 29 czerwca 2018 r., a 8 sierpnia 2018 r. Zdaniem Kolegium, w ramach takich patroli wydatki związane z paliwem do łodzi patrolowych oraz pojazdów je wodujących mogły być pokrywane ze środków z dotacji. Wskazano, że do uznania takich wydatków za kwalifikowane do pokrycia z dotacji konieczne było jednak wykazanie, iż poszczególne patrole zostały wykonane zgodnie z umową a nadto uprawdopodobnienie, iż cel w zakresie profilaktyki i bezpieczeństwa osób korzystających z wody na wyznaczonym odcinku rzeki został osiągnięty.

Dla Kolegium nie ulega wątpliwości, iż zawierając powyższą umowę Gmina zobowiązała się zaś do dofinasowania takiego działania pod warunkiem rozliczenia związanych z tymi działaniami wydatków W. w oparciu o stosowne dokumenty finansowe, zaś rolą zleceniobiorcy było takie dokumentowanie swoich czynności i wydatków aby po przedłożeniu podmiotowi dotującemu nie mógł on stwierdzić prawidłowe wykonanie zadania opisanego w umowie/ofercie i uzyskanie oczekiwanych efektów.

W ocenie Kolegium, nie było obowiązkiem organu, zastępowanie zleceniobiorcy i zbieranie dokumentów dokumentujących wykonanie zadania, zaś rolą organu jest wyłącznie weryfikacja ewentualnych wątpliwości w zakresie przedłożonego przez podmiot dotowany rozliczenia i dołączonych dokumentów.

Kolegium stwierdziło, że przedstawione pierwotnie rozliczenie było ogólnikowe i nieweryfikowalne w zakresie opisania czynności w ramach wykonywanego zadania oraz dokumentów finansowych w postaci faktur dokumentujących nabywanie przez W. paliwa. Organ odwoławczy zauważył, że dokumenty dopiero w późniejszym terminie zostały uzupełnione, gdy strona przedłożyła fotografie, pisma oraz dokument pod nazwą "Notatka/ raport z przeprowadzonej czynności dotyczącej realizacji zadania publicznego pod nazwą "Podniesienie poziomu bezpieczeństwa wodnego i ratownictwa poprzez patrole oraz profilaktykę na obszarach wodnych gminy G.".

Kolegium wskazało na rodzaj dokumentów, jaki uznać można za weryfikowalny dla potwierdzenia przeprowadzenia zadeklarowanych patroli w określonych w umowie i ofercie datach, w określonym w ofercie składzie osobowym ratowników oraz na zakup paliwa. Zdaniem organu odwoławczego, dokumenty powinny się dać powiązać z mogącymi być zakwalifikowanymi wydatkami. Dla takiego powiązania możliwe było np. wskazanie z jakiej łodzi korzystali ratownicy, jaki był choćby szacunkowy czas pracy silnika i związane z nim zużycie paliwa. Wreszcie sam zakup paliwa powinien być udokumentowany stosowną fakturą pozwalającą na weryfikację ceny wykorzystanego w trakcie patroli paliwa.

Przedłożone przez W. dokumenty w tym raport i faktury oraz inne dokumenty i zeznania świadków w ocenie Kolegium nie dają podstaw do stwierdzenia, iż powyższy podmiot wykazał realizację zadania i osiągniecie celu dotacji.

W ocenie organu odwoławczego znajdujące się w aktach dowody nie dają możliwości potwierdzenia, że podmiot dotowany w oznaczonych datach i godzinach, na oznaczonym odcinku rzeki i w zadeklarowanym składzie osobowym przeprowadził patrole.

Kolegium wskazało, że ogólnikowe zeznania świadków nie potwierdzają wiarygodności "Notatki/raportu" w zakresie dat i zakresu wykonywanych przez W. czynności. Zdaniem Kolegium, brak możliwości potwierdzenia oraz weryfikacji wykonania zadania wynika już z samej z formy raportu w jakiej został przedłożony Gminie.

W ocenie Kolegium, również pisma trzecich podmiotów przedstawione w toku rozliczania dotacji nie dają możliwości potwierdzenia przeprowadzenia patroli w sposób zgodny z umową.

Dalej kolegium odniosło się do twierdzeń strony w zakresie odbywania patroli z Policją, a także w zakresie fotografii z patroli, wykonanych w ocenie organu w nieznanym miejscu i czasie.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zmierzał do zbadania faktycznego zakresu przeprowadzonych działań, ich dat itd.

Kolegium podkreśliło, że to do podmiotu składającego ofertę należało takie określenie przedmiotu zadania aby jego udokumentowanie było możliwe do przedstawienia w toku rozliczania. Również do podmiotu dotowanego należało zadeklarowanie takiego celu, którego uprawdopodobnienie przy rozliczaniu jest możliwe. W realiach niniejszej sprawy mogło to nastąpić np. poprzez opracowanie raportu z konkretnego patrolu sporządzonego w jego toku lub bezpośrednio po zakończeniu, w którym wskazywano by pełny skład patrolu, jego miejsce i godziny pracy ratowników i podejmowanie przez nich działania profilaktyczne wraz z określeniem zużycia paliwa (czy to w oparciu o odczyty licznika czy w razie braku możliwości takiego urządzenia po oszacowaniu zużycia paliwa w oparciu o rodzaj wykorzystanej łodzi i czas pracy silnika). Możliwe były także inne racjonalne sposoby dokumentowania działań adekwatne do okoliczności. Natomiast przedłożony "raport", zdaniem Kolegium, nie daje możliwości wiarygodnego potwierdzenia niezbędnych danych. Organ odwoławczy także wskazał, że raportu czy też czynności w nim opisanych nie sposób powiązać z wydatkami W. na zakup paliwa wynikającymi z przedłożonych faktur.

Kolegium zwróciło uwagę na rozbieżność w podawanej liczbie wykonanych patroli, których nie można powiązać z zakresem uzgodnionego pomiędzy stronami zadania. Ponadto, zdaniem Kolegium raport nie daje też możliwości zweryfikowania jakiego sprzętu używał zleceniobiorca i z jakim - choćby uśrednionym zużyciem paliwa - się to wiązało. Nie jest także jasne z jakiej przyczyny podmiot dotowany przedłożył końcowo dokumenty finansowe dotyczące zakupu zarówno benzyny Pb95 jak i DIESEL.

W ocenie Kolegium, w istocie prowadząc swoją działalność statutową podmiot dotowany traktował dotację jako źródło finasowania zakupów paliwa związanego z wszelką działalnością w objętym umową okresie. Kolegium stwierdziło, że przedłożone dokumenty nie dają możliwości nawet uznania części wydatków za kwalifikowane.

Zauważono również, że W. w żaden sposób nie uprawdopodobnił faktycznie aby podjęcie działania wpłynęły na spadek liczby utonięć tj. do osiągnięcia zamierzonego celu zdania. W tym zakresie ograniczył się do gołosłownych deklaracji nie popartych choćby danymi statystycznymi, co również stoi ma przeszkodzie uznania dotacji za wydanej zgodnie z umową.

Zdaniem Kolegium, nie było wystarczające przedstawienie przez stronę permanentnie korzystający w swojej działalności ze sprzętu wodnego i pojazdów mechanicznych dowodów zakupu paliwa i w istocie poprzestanie na nieweryfikowalnych oświadczeniach o wykonaniu zadeklarowanych partoli. Dla uznania wydatków na paliwo za kwalifikowane konieczne było wykazanie przez podmiot dotowany użycia owego paliwa w odpowiednich ilościach w toku czynności, do wykonania których zobowiązał się w umowie oraz uprawdopodobnienie osiągnięcia celów umowy. Końcowo organ odwoławczy uznał, że dołączone do pisma z dnia 24 września 2020 r. faktury i ich opisy nie mogły zmienić faktu braku wykonania przedmiotu umowy oraz ociągnięcia celu przez podmiot dotowany.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia 5 października 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 6, 7, 8, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.", poprzez nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, co doprowadziło do uznania, że przedłożone dokumenty (w tym raporty, faktury) oraz zeznania świadków nie dają podstaw do stwierdzenia, że zadanie publiczne zostało zrealizowane i osiągnięto jego cel.

2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ zarówno I jak i II instancji wadliwej oceny materiału dowodowego i uznanie, że:

- skarżący zobowiązał się do wykonania pięciu ośmiogodzinnych patroli (w sytuacji, gdy z umowy wynikało, że miały być to 4 patrole);

- zakup paliwa w spółce [...]. Stacja Paliw w G. w dniu 29 czerwca 2018 r. opiewający na łączną kwotę 2.022,50 zł oraz w dniu 26 lipca 2018 roku opiewający na kwotę 2.012,42 zł - nastąpił przed zawarciem umowy (w sytuacji, gdy umowa została zawarta w dniu: 29 czerwca 2018 r.);

- przedłożone dokumenty są ze sobą sprzeczne, co wskazuje, że nie został osiągnięty cel określony w ogłoszonym zadaniu publicznym;

w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że przekazana dotacja została wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi, powyższe zarzuty zostały uszczegółowione.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie z powodów trafnie skonkretyzowanych w jej zarzutach.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

z 2022 r., poz. 2492), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329, tj. – dalej: p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony

w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego skarżący - W. wydatkował w 2018 r. dotację udzieloną na realizację zadania publicznego zgodnie

z ofertą, umową oraz z przepisami prawa.

Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie

z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Przepisy nakładają zatem na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci zakwestionowanej przez organ kwoty dotacji.

Zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy k.p.a., dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji

i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć.

W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Te, bowiem naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a.

Przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona została również w art. 15 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia

i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (vide: WSA w Krakowie w wyroku z dnia [...]17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13).

Z tak rozumianej istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wnioskować trzeba, że zadaniem organu drugiej instancji

w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów

i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej,

a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast

z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że

w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał wyżej opisanym regułom

w konsekwencji naruszając normę zawartą w art. 15 k.p.a. W szczególności uchylił się od pełnej, samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także zarzutów podnoszonych w odwołaniu - w szczególności w zakresie pominięcia przez organ

I instancji istotnych dla sprawy dokumentów w postaci korekty sprawozdania

z wydatkowania dotacji oraz faktur przedłożonych przez stronę w dniu 5 grudnia 2018 r. oraz 24 września 2020 r. tuż przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jedynie wspomina, że sprawozdanie było korygowane oraz że strona uzupełniała dokumenty. W żadnym miejscu podawanych motywów rozstrzygnięcia Kolegium nie analizuje merytorycznie tych dokumentów, nie dokonuje na ich podstawie żadnych ustaleń faktycznych. Dopiero na koniec decyzji stwierdza, że przedłożone w dniu 24 września 2020 r. faktury i ich opisy nie mogły zmienić faktu braku wykonania przedmiotu umowy oraz ociągnięcia celu przez podmiot dotowany.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie rozpoznał zatem sprawy na nowo, nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji choć obszerne jest ogólnikowe i nieuporządkowane. Decyzja zatem nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak należytego uzasadnienia faktycznego, a więc brak wskazania wszystkich dowodów stanowiących podstawę wnioskowania o zwrocie dotacji. Uzasadniając decyzję organ powinien przedstawić fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnić podstawę prawną decyzji

z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy powinien rozpatrzyć wszystkie dowody we wzajemnym powiązaniu.

Tymczasem zaskarżona decyzja ogranicza się do wskazania przepisów prawa

w zakresie dotacji, kilkukrotnego wskazywania stronie jakie ma obowiązki w zakresie dokumentowania wydatków i co jest rolą organu przy weryfikacji sposobu wykorzystania dotacji, ogólnikowego opisania stanu faktycznego, wybiórczego przedstawienia dowodów (z zeznań świadków, z raportu, faktury z 29.06.2018 r.). Brak jest jednak konkretnego merytorycznego odniesienia się do wszystkich dowodów.

Zdaniem Sądu, cena dowodów zawarta w zaskarżonej decyzji tak naprawdę jest wyrywkowym powtórzeniem oceny dowodów dokonanej przez organ I instancji. Co szczególnie widać w przypadku oceny faktury na zakup paliwa z dnia 29 czerwca

2018 r. Kolegium nie przeprowadzając własnej analizy dokumentów, stwierdza, że zarówno ta faktura, jak i kolejna z dnia 26 lipca 2018 r. nie może ona zostać uwzględniona z uwagi na to, że została wystawiona przed zawarciem umowy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wskazał z jakiego powodu zakwestionował fakturę z daty zawarcia umowy, a nie jest to przed umową, jak słusznie zauważył skarżący, zaś wnioskowanie odnośnie do faktury z 26 lipca 2018 r. jest z gruntu nieprawidłowe. Tym samym niezasadne też jest kolejne twierdzenie organu odwoławczego, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu pozwalającego na uwzględnienie choćby części wydatków.

Niepełna jest także ocena w zakresie przedłożonego raportu. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie może dyskwalifikować tego dokumentu, bez głębszej jego analizy

i własnej oceny jego zapisów, podważając jego wiarygodność z uwagi na datę i formę jego sporządzenia, czy ogólnikowe stwierdzenie, że został zakwestionowany przez podmioty trzecie. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ odwoławczy próbował powiązać raport i czynności w nim opisane z konkretnymi wydatkami W. na zakup paliwa wynikającymi z przedłożonych faktur. Organ odwoławczy nie zestawił ustaleń z raportu z ustaleniami wynikającymi z innych dokumentów oraz z zeznaniami świadków, a także nie wskazał jakie trudności w tym powiązaniu, których by nie mógł usunąć w toku postępowania, napotkał. Zdaniem Sądu, nie jest przekonujące powoływanie się na brak wskazania przez stronę danych dotyczących używanego przez W. sprzętu i norm zużycia paliwa. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty, z których wynika, że były to łodzie z silnikiem marki Honda 30 KM, a także informacje o zużyciu paliwa dla takich silników. Organ odwoławczy winien odnieść się do tych dokumentów i dokonać własnych ustaleń w tym zakresie. Niezrozumiałe są także zastrzeżenia organu odwoławczego, co do dokumentów dotyczących zakupu zarówno benzyny Pb95 jak i DIESLA, skoro środki z dotacji miały być przeznaczone do łodzi oraz do pojazdu wodującego łódź. W ocenie Sądu, ma też rację skarżący, że organ odwoławczy wadliwie ocenił, że skarżący zobowiązał się do wykonania pięciu patroli. Z akt sprawy wynika, że miało być ich cztery.

Zdaniem Sądu, Kolegium nie tylko orzekło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, ale także zakwestionowało dokumenty nie czyniąc albo żadnych ustaleń i rozważań w tym zakresie lub oceniając je wadliwie.

Konstrukcja uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w ocenie Sądu, potwierdza zatem, że organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył zarzutów odwołania, ale ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji brak jest pełnego rozpatrzenia dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie zwrotu dotacji. Skoro Kolegium nie przedstawiło szczegółowo własnej i pełnej oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, to stanowisko, że przedłożone przez W. dokumenty w tym raport i faktury oraz inne dokumenty i zeznania świadków nie dają podstaw do stwierdzenia, iż skarżący wykazał realizację zadania i osiągniecie celu dotacji, jest przedwczesne.

W tych względów, w sprawie zachodziła zatem konieczność wyeliminowania

z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji - albowiem wskazane powyżej okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, ocenione i opisane przez organ odwoławczy, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą z uwagi na naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i to może rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia lub braku obowiązku zwrotu dotacji ustalonego w decyzji. Naruszono również art. 107 § 3 k.p.a.

w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności zbadanie wszechstronne okoliczności faktycznych, dokonanie pełnej oceny wszystkich dowodów, w tym wskazywanych w odwołaniu, przedłożonych w dniu 5 grudnia 2018 r. oraz 24 września 2020 r., a więc skorygowanego sprawozdania i wszystkich faktur z uwzględnieniem oceny wyrażonej w niniejszym wyroku i w oparciu o poczynione ustalenia dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu przedmiotowej dotacji.

Organ stosownie do reguł wynikających z k.p.a., powinien wnikliwie ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy.

W opinii Sądu zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ, powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez k.p.a. (art. 76-76a, art. 82, art. 84 - art. 86 k.p.a.) ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ powinien również ocenić wszystkie przedłożone przez stronę dowody oraz odnieść się do twierdzeń zawartych w pismach strony, w odwołaniu oraz w skardze.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić powyższe uwagi

i w konsekwencji wydać decyzję w przedmiocie zwrotu przyznanej stronie dotacji biorąc pod uwagę treść art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 5 i 6 u.f.p.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).