Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 525/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a,  art. 156  ust. 1,  art. 176
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 24  par. 1  pkt 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Burmistrz B. na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn.zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Kujawsko-Pomorskiego z 2003 r. Nr 54, poz. 919) ustalił dla Spółce A w B opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, spowodowanego podziałem działki nr [...] położonej przy ul. W. w B..

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości dokonanego decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości, co potwierdza operat szacunkowy z dnia [...] października 2011 r. oraz aneks do operatu z dnia [...] lutego 2012 r. prostujący oczywistą pomyłkę rachunkową, wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. We wskazanym operacie szacunkowym określono wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł, w związku z czym wysokość opłaty adiacenckiej dla właściciela nieruchomości wynosi [...] zł, jako 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania właściciel nie zakwestionował dokonanej wyceny zawartej w operacie szacunkowym. Burmistrz B. stwierdził, iż sporządzona wycena została dokonana w sposób poprawny. W trakcie jej dokonywania przeprowadzono badanie poziomu cen rynkowych w transakcjach sprzedaży na podstawie aktów notarialnych oraz informacji z przeprowadzonych wizji lokalnych na nieruchomości szacowanej oraz nieruchomościach podobnych, a z tytułu różnic zastosowano odpowiednie poprawki.

W odwołaniu Spółka A wskazała na błędy popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego w przygotowanym w przedmiotowej sprawie operacie szacunkowym, które spowodowały niemający miejsca w rzeczywistości wzrost wartości nieruchomości. W ocenie odwołującej się spółki nie można uznać, że spełnione zostały wszystkie przesłanki konieczne i pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej, bowiem przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga, by wzrost wartości nieruchomości był oczywisty i nie budził wątpliwości, natomiast zawarte w operacie dane porównawcze dotyczące cen nieruchomości pokazują, że wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Spółka A w B. zaskarżyła powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 901/12 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, wskazując, że ten w nieprawidłowy sposób określił zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów poprzez organ I instancji, bowiem winien on zlecić uzupełnienie dowodów przez ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu przez autora operatu szacunkowego, którego pozycja w postępowaniu jest zbliżona do pozycji biegłego. Nadto decyzja organu odwoławczego nie spełniała wymagań przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ ten poprzestał na przedstawieniu ustaleń i wniosków organu pierwszej instancji, ogólnikowych stwierdzeniach o wymogu zachowania ostrożności w procesie dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie podjął nawet próby dokonania własnych ustaleń, przeprowadzenia stosownych rozważań prawnych, czy tez oceny sporządzonego w sprawie operatu, jak również nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy opracował operat szacunkowy przy zastosowaniu metody porównawczej, polegającej na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Zdaniem organu odwoławczego, autor operatu sporządzonego w niniejszej sprawie nie określił jakie założenia przyjął dokonując doboru nieruchomości podobnych szczególnie w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości. Wskazał, że nieruchomości przyjęte do porównań przed podziałem, nie odpowiadają definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dotyczyły one zupełnie innego segmentu rynku. Rzeczoznawca nie ustalił również, przeznaczenia działek powstałych po podziale.

W ocenie Kolegium brak dokładnej informacji o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że nie można ustalić czy nieruchomości przyjęte do porównania, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przed podziałem posiadały cechy adekwatne do nieruchomości wycenianej. Skoro bowiem wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym ma zostać określony jako różnica między dwoma stanami tej nieruchomości tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności to rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które charakteryzowały ją w dacie dokonywania podziału. Autor operatu szacunkowego w żaden sposób nie uzasadnił dokonanego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania spośród wyszczególnionych nieruchomości reprezentatywnych dla badanego rynku nieruchomości. Jak wskazał organ odwoławczy w operacie szacunkowym nie odniesiono się też w żaden sposób do istniejących (wynikających z treści księgi wieczystej) ograniczeń dotyczących nieruchomości, nie wskazując czy mają one jakikolwiek wpływ na wartość nieruchomości. Nadto rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. winien był odnieść się w sposób wyczerpujący do zarzutów odwołania dotyczących operatu, a w szczególności nieuzasadnionego niczym wzrostu wartości nieruchomości ponad przeciętne ceny rynkowe. Stwierdził on jedynie, iż ceny w tym rejonie są wyższe z uwagi na sąsiedztwo jeziora, nie popierając tego twierdzenia żadnym dowodem w postaci analizy rynku na przestrzeni kilku lat. W opinii Kolegium wskazane wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych, a wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, uznało za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7,art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, jednak operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę, dokonują one również oceny tego dowodu pod względem formalnym - czy nie zawiera on braków lub nieścisłości. Organ odwoławczy dodał, że stosownie do przepisu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zdaniem Kolegium nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niepełne wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych umożliwiających organom podjęcie właściwego rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A w B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z [...] lutego 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca spółka zarzuciła decyzji Kolegium: naruszenie przepisów postępowania tj.

- art. 24 § 1 ust. 5 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji mimo, iż w składzie organu zasiadał pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zatem z urzędu podlegający wyłączeniu,

- art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wykonanie przez organ wyłącznie funkcji kasacyjnej poprzez ograniczenie się tylko do wyliczenia błędów i uchybień operatu szacunkowego, a więc kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 901/12. Zdaniem spółki w decyzji kasacyjnej nie wskazano również okoliczności, które organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mimo obowiązku wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a.

Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wskazanie błędów operatu szacunkowego, jego nieprzydatności do wykorzystania w postępowaniu z uwagi na upływ 12 miesięcy oraz brak jego potwierdzenia przez rzeczoznawcę i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nie zaś umorzenie postępowania z uwagi na utratę istotnego i jedynego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła między innymi, że SKO zobligowane było do powtórnego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał dowodowy musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy musi być aktualny również na etapie postępowania odwoławczego. Jak wskazała skarżąca ustawodawca dopuścił się posługiwanie operatem szacunkowym po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli na operacie. Wykorzystany w przedmiotowej sprawie operat poza licznymi wadami, nie zawiera również potwierdzenia jego aktualności, a zatem podstawę ustaleń organu II instancji stanowił nieaktualny już operat szacunkowy. Wobec utraty jedynego dowodu w sprawie postępowanie zdaniem skarżącej winno być umorzone, nie zaś przekazane organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że mimo słuszności zarzutu naruszenia art. 24 § 1 ust. 5 K.p.a., brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem okoliczność ta nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Ustalenie czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a jeśli tak to w jakiej wysokości pozostaje poza możliwościami organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentem, iż wadliwość operatu stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Wadliwość operatu nie przesądza o tym, iż wartość nieruchomości na skutek podziału nie wzrosła, a tylko taka okoliczność stanowiłaby podstawę do umorzenia postępowania.

Na rozprawie w dniu 8 października 2013 r., na podstawie art. 106 § 3 Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z pisma spółki z [...] sierpnia 2012 r. do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dotyczącego żądania wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego (dołączonego uprzednio przez spółkę do sprawy II SA/Bd 901/12) oraz, na wniosek pełnomocnika skarżącej, z pisma Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej

z dnia [...] października 2013 r. informującego o wydaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, decyzji o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M.J. kary dyscyplinarnej w związku ze sporządzeniem spornego operatu szacunkowego.

Ponadto Sąd zwrócił się do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wskazanie daty wszczęcia przez Ministra postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego M.J. na wniosek Spółki A w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2013r.

W dniu [...] października 2013 r. wpłynęła do Sądu odpowiedź Naczelnika Wydziału Odpowiedzialności Zawodowej w Departamencie Gospodarki Nieruchomościami ww. Ministerstwa (k.73-74 akt sądowych), z której dowód przeprowadzono poza rozprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, że zarzuty skargi i mające je wesprzeć argumenty nie mogą doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji, gdyż kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego (art. 145 P.p.s.a.).

Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej przewiduje art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Ustęp 1 wskazanego artykułu wskazuje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Z powyższego wynika, iż dla obciążenie opłatą adiacencką spełnione musza być łącznie warunki:

- podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego;

- obowiązywanie w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, uchwały określającej stawkę opłaty adiacenckiej;

- wydanie decyzji ustalającej ww. opłatę w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna;

- wzrost wartości nieruchomości wywołany decyzją o jej podziale.

Spełnienie trzech pierwszych warunków nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie. Podział działki nr [...] położonej przy ul. W. w B., dokonany bowiem został na wniosek jej właściciela Spółki A w B., decyzją Burmistrza B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2011 r. Nadto w dniu, w którym przedmiotowa decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości.

Sporna natomiast stała się okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w wyniku dokonanego podziału oraz trybu prowadzenia postępowania w na podstawie nieprawidłowo i nierzetelnie, zdaniem skarżącej oraz organu odwoławczego, sporządzonego operatu szacunkowego.

Podkreślenia w okolicznościach sprawy wymaga, że podstawę uznania przez Burmistrza B., iż w wyniku dokonanego podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. W. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (o pow. [...] ha) na 6 działek o numerach [...] - [...] nastąpił wzrost jej wartości i ustalenia na tej podstawie spornej opłaty adiacenckiej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. (uprawnienia nr [...]) w dniu [...] października 2011r. a następnie uzupełniony. Nie budzi wątpliwości, że operat ten powinien odpowiadać przepisom prawa, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109).

Stawiane przez stronę skarżącą w toku postępowania konkretne zarzuty dotyczące nierzetelności i wadliwości opracowania rzeczonego operatu obligowały organy rozpatrujące niniejszą sprawę do wnikliwej analizy przygotowanego operatu, tak aby nie budziło wątpliwości, iż wzrost wartości nieruchomości rzeczywiście nastąpił i w jakim rozmiarze. Niedochowanie tego obowiązku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., które uprzednio decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. utrzymało w mocy decyzję Burmistrz B. z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] było głównym powodem uchylenia decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 901/12.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji uzupełniając na zlecenie organu odwoławczego materiał dowodowy sprawy, ze względu na zakres stawianych w odwołaniu zarzutów, nie był władny odnosić się do nich samodzielnie, gdyż mógł to jedynie uczynić autor operatu (rzeczoznawca majątkowy). Uchylając decyzję organu odwoławczego Sąd wskazał na konieczność ponownego uzupełnienia materiału dowodowego i usunięcie stwierdzonych przez Sąd uchybień w zakresie nie przeprowadzenia analizy operatu szacunkowego oraz nie odniesienia się do stawianych zarzutów i szczegółowych wyliczeń odwołania skarżącej, co winno nastąpić jednak dopiero po ustosunkowaniu się do zarzutów stawianych operatowi przez jego autora.

Podkreślenia wymaga, iż stosownie do dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Istotą tej zasady jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, zaś obowiązek podporządkowania się zarówno sądu, jak i organu tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organów przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpatrując ponownie niniejszą sprawę jedynie częściowo i wybiórczo podporządkowało się wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 901/12. Z analizy akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej wynika bowiem, że organ odwoławczy, wbrew wyraźnemu wskazaniu przez Sąd na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności poprzez doprowadzenie do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej przez autorkę operatu – rzeczoznawcę majątkowego, zaniechał uzupełnienia postępowania w tym zakresie. Przy czym takiego pominięcia istotnych wskazań Sądu organ nie wyjaśnił, a wręcz przemilczał przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczo treść wskazań.

W ocenie Sądu zarówno ocena prawa, jak i wskazania co do dalszego trybu postępowania, które miał w pierwszej kolejności uzupełnić we własnym zakresie organ odwoławczy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, wyrażone w powyższym wyroku Sądu były jednoznaczne i nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Gdyby wolą Sądu w uprzednim postępowaniu było uchylenie zarówno decyzji organu odwoławczego jak i decyzji organu pierwszej instancji, bez zastosowania w pierwszej kolejności możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania drugoinstancyjnego, Sąd z pewnością skorzystałby z możliwości, którą dawał przepis art. 135 P.p.s.a. Wobec tego ograniczenie się przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, z pominięciem konieczności uprzedniego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego z udziałem autora operatu szacunkowego, wyłącznie do dokonania samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego, na tym etapie postępowania było wadliwe, bowiem niezgodne z oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi w ww. wyroku.

Wskazać przyjdzie, iż dokonana w niniejszej sprawie powyższa konstatacja zasadniczo stanowiłaby wystarczającą i samodzielną przesłankę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, niezależnie nawet od oceny prawidłowości wywodów co do istoty sprawy zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji organu drugiej instancji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12, opubl. w CBOSA dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to Sąd podziela.

Jak już wskazano, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd.

Po wydaniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. Akt II SA/Bd 901/12, do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., nie nastąpiła zmiana stanu prawnego wpływająca na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie spornej opłaty adiacenckiej. Zważyć należy, że rozpatrując niniejszą sprawę ponownie Kolegium nie stwierdziło, iżby w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która uzasadniałaby odstąpienie od wytycznych Sądu co do dalszego kierunku postępowania. Co jednakże nie oznacza, że taka istotna zmiana okoliczności faktycznych podczas ponownego rozpatrywania sprawy, w istocie nie nastąpiła.

Sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonywania oceny legalności zaskarżonego aktu w jego całokształcie, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zatem upoważniony jest i zobowiązany do uwzględnienia z urzędu okoliczności, które mają wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd z urzędu dostrzegł i uwzględnił zaistnienie po wydaniu wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. okoliczności prawotwórczej, która uniemożliwiłaby organowi wykonanie wytycznych zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku sądu, z uwagi na wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego M.J. od udziału w sprawie związanej z wykonaniem spornego operatu szacunkowego z dnia 7 października 2011r.

Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że Spółka A w B. kwestionując sposób sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego M.J. dwóch operatów szacunkowych związanych z ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości na skutek ich podziału (w tym nieruchomości położonej w B. przy ul. W.), w dniu [...] sierpnia 2012 r. wystąpiła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wszczęcie, na podstawie art. 194 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Powyższe zawiadomienie skarżąca przedłożyła jako dowód w toku postepowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Bd 901/12 (k. 23-26 akt sądowych).

Na rozprawie w niniejszej sprawie w dniu 8 października 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że na jego wniosek w związku z opracowanym w niniejszej sprawie operatem szacunkowym, wszczęte zostało postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego M. J., które zakończyło się wydaniem przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] października 2013 r. decyzji o zastosowaniu wobec ww. rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej. Pełnomocnik przedłożył pismo informacyjne Ministerstwa z [...] października 2013 r., z którego Sąd przeprowadził dowód uzupełniający, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Ust. 4 art. 156 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W tym miejscu przywołać zatem należy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące działalność zawodową w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego (art. 174 i nast.) oraz kwestie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (dział V, rozdział IV art. 194-195a).

Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania wyceny nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3). Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 176).

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu w indywidualnej sprawie administracyjnej, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Przy czym dla wyłączenia pracownika, biegłego znaczenie ma już samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, a nie jego wynik.

Jak wynika z odpowiedzi Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, udzielonej na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] października 2013 r., postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego M.J. wszczęte zostało dnia [...] grudnia 2012 r.

Na podstawie akt sądowych sprawy II SA/Bd 901/12 ustalono, że odpis prawomocnego wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy doręczono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T. [...] lutego 2013r. Stwierdzić zatem przyjdzie, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez Kolegium istniała już obligatoryjna przesłanka wyłączająca rzeczoznawcę majątkowego M.J. od dalszego udziału w sprawie dotyczącej ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału, w której wartość nieruchomości była ustalana na podstawie opinii – operatu szacunkowego M.J.. Bez wątpienia bowiem zostało wobec rzeczoznawcy majątkowego wszczęte postępowanie dyscyplinarne (w sprawie odpowiedzialności zawodowej) między innymi w związku ze sporządzeniem spornego operatu szacunkowego z października 2011r.

W sytuacji faktycznej i prawnej, w której wszczęte zostało w związku z operatem szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie postępowanie dyscyplinarne, co skutkuje wyłączeniem od udziału w postępowaniu, bowiem przepis art. 24 K.p.a. ma zastosowanie również wobec rzeczoznawcy majątkowego szacującego wartość nieruchomości, to wbrew ocenie prawnej i wytycznym ww. wyroku, Kolegium nie mogło skutecznie uzupełnić w jakimkolwiek sposób postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym do ustosunkowania się rzeczoznawcy majątkowego M.J. do zarzutów i wątpliwości co do operatu szacunkowego, nie istniała także prawna możliwość ewentualnego uzupełnienia operatu szacunkowego, czy też jego aktualizacji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że skoro w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę administracyjną w jej całokształcie, nie mógł tego dokonać w oderwaniu od konieczności dokonania oceny i oparciu się na dowodzie – operacie szacunkowym, stanowiącym zasadniczą podstawę ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tej sytuacji, skoro autor tejże opinii podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, oczywistym jest, że sporny operat szacunkowy nie może już stanowić podstawy dokonywania ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie – określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać należy, iż niedopuszczalnym byłoby oparcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego z zastosowaniem operatu wykonanego przez osobę podlegającą wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie, właśnie ze względu na treść przepisu art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Abstrahując już bowiem od ujawnionych przez organ odwoławczy błędów i wad operatu szacunkowego uniemożliwiających uznanie jego przydatności do celu dla jakiego został sporządzony, to i tak nie może on stanowić środka dowodowego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem, gdyby organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy oparł swe ustalenia merytoryczne co do istoty sprawy na uzupełnionym nawet spornym operacie szacunkowym i orzekł w zakresie ewentualnego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, decyzja dotknięta byłaby wadliwością, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Koniecznym wobec tego byłoby zlecenie przygotowania nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego i nie mógł tego dokonać organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Określenie wartości nieruchomości w postaci sporządzenia nowego operatu szacunkowego wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w zasadniczej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma kardynalne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Konsekwencją powyższego musi być w takiej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co jak słusznie podnosi strona skarżąca, stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Gdyby bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło przygotowanie nowego operatu szacunkowego i tak jak żądała tego strona skarżąca merytorycznie rozpatrzyło sprawę opłaty adiacenckiej, to działanie takie spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Konsekwencją takiego działania byłoby bowiem pozbawienie strony jej prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez niezależne organy administracji, gdyby nie zgadzała się z decyzją wydaną w oparciu o nowo przygotowany operat szacunkowy.

W takim stanie rzeczy koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 226/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 133/13).

Wobec powyższego zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W konsekwencji nie może skutkować uchyleniem skarżonej decyzji podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ograniczenie się wyłącznie do funkcji kasacyjnej, odstępując od merytorycznego rozpoznania sprawy wbrew wskazaniom dokonanym w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 901/12. Wprawdzie przyznać należy rację stronie skarżącej, iż organ odwoławczy postąpił niezgodnie ze wskazaniami Sądu wynikającym z ww. wyroku, jednakże jak wywiedziono, na skutek zmiany okoliczności faktycznych sprawy (znanych stronie skarżącej), nie mógłby skutecznie uzupełnić postępowania z udziałem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego wadliwy wszakże, jak wywodzi konsekwentnie skarżąca, operat szacunkowy. W niniejszej sprawie z momentem wszczęcia, przez uprawniony organ, postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego w związku ze sporządzeniem kwestionowanego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, M.J. podlegała wyłączeniu od udziału w sprawie związanej z koniecznością szacowania wartości nieruchomości. Wobec tego sporządzony przez nią operat szacunkowy utracił moc dowodową w tym postępowaniu. Powyższa okoliczność faktyczna nastąpiła po wydaniu wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. Ze zgromadzonego przez organ odwoławczy materiału dowodowego nie wynika, aby znana ona była organowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Niemniej ma znaczenie przy dokonywaniu, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, oceny jej zgodności z prawem i zakresu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Konieczność opracowania nowego operatu szacunkowego co do wartości nieruchomości i ewentualnego jej wzrostu na skutek podziału - przez innego rzeczoznawcę majątkowego, jak już wskazano powyżej, nie pozwalała na merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium i uzasadniała częściowe odstąpienie od wykonania wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2012 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi B. Istotna w tym zakresie jest również zasada szybkości postępowania

Dodatkowo podkreślić przyjdzie, że niezrozumiałe jest w okolicznościach sprawy kwestionowanie decyzji kasacyjnej organu opartej o ocenę istotnej wadliwości spornego operatu szacunkowego w sytuacji gdy strona skarżąca zarzucała to konsekwentnie w odwołaniu, wniosku do Ministra o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego, uprzedniej oraz niniejszej skardze, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy w skarżonej decyzji. Analiza treści zarzutów skargi i działań strony skarżącej wskazuje, że zamiarem strony jest nie tylko dążenie do zgodnego z prawem orzeczenia w sprawie ewentualnej opłaty adiacenckiej, lecz w istocie do przedłużenia postępowania celem uchylenia się od obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej na skutek upływu czasu (vide art. 98a ust. 1 ustawy). Wszakże strona skarżącą w toku postępowania, wbrew swym ogólnikowym twierdzeniom, nie przedstawiała żadnego dowodu na potwierdzenie okoliczności, że wartość spornej nieruchomości na skutek jej podziału nie wzrosła, co uzasadniałoby odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej i umorzenie postępowania w tej sprawie.

Również zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przepisu art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bez jednoczesnego wskazania okoliczności, które organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w opinii Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie. O ile w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaleceń takich wprost w istocie nie zawarto, to jednak lektura uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełnia wymogów prawa i jest nieprzydatny do celu dla jakiego został sporządzony. Te zatem okoliczności winien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie nastąpiło zatem naruszenie przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynika sprawy. Pośrednio potwierdza to również fakt, że jak wynika z decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2013r. – wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu i na tej opinii oparł rozstrzygnięcie w sprawie.

Nie można również podzielić poglądu skarżącej, iż wobec "utraty waloru dowodowego przez w zasadzie jedyny dowód" wymagany do dokonywania ustaleń organów przy wymiarze opłaty adiacenckiej – postępowanie powinno zostać umorzone. Przepis art. 105 K.p.a. wyraźnie wskazuje na dwa przypadki, w których organ umarza postępowanie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe (§ 1), druga natomiast gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (§ 2). O ile oczywistym jest, że zastosowania nie może mieć w rozpatrywanej sprawie przypadek § 2, to rozważenia wymaga, czy utrata dotychczas wykorzystywanego w sprawie operatu szacunkowego i potrzeba sporządzenia nowego stanowić może o bezprzedmiotowości postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia gdy, sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu, więc gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 177/13). Z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Fakt utraty mocy dowodowej operatu szacunkowego nie może powodować bezprzedmiotowości postępowania, bowiem nie istnieją przeszkody ku temu, by organ pierwszej instancji zlecił przygotowanie nowego operatu. W dalszym ciągu w sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 176 ustawy, o ile nowo sporządzony operat wykaże rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości. Niczym nieuzasadnione wobec tego należy uznać stanowisko strony skarżącej, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno być umorzone, bowiem nie mamy w niej do czynienia z jego bezprzedmiotowością.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Stosownie do wskazanego przepisu wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten będący realizacją wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania, stanowić ma gwarancję bezstronności działania administracji publicznej przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie odwoławcze. Ma on również zastosowanie w sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu drugoinstancyjnym sprawa ponownie podlegać powinna merytorycznemu i obiektywnemu rozpatrzeniu i temu właśnie służyć ma instytucja wyłączenia pracownika od ponownego orzekania w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wskazana powyżej zasada ma bowiem zastosowanie w sytuacji gdyby pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego - zaskarżonego odwołaniem (wnioskiem ponowne rozpoznanie sprawy), miał brać udział przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji postępowania administracyjnego lub np. gdyby miał oceniać pierwotną decyzję w ramach trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, dyspozycja art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie obejmuje takiej sytuacji procesowej, jak zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem na podstawie analizy akt sprawy nie budzi wątpliwości, że żaden z członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., uczestniczący w wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji Burmistrza B. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z dnia [...] lutego 2012 r.

W przypadku organu kolegialnego jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, dla zapewnienia jeszcze dalej idącej gwarancji bezstronności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na skutek uchylenia decyzji tego organu przez Sąd, możnaby postulować wyłączenie członków tego organu biorących udział w wydaniu uchylonego rozstrzygnięcia, jednakże, w ocenie Sądu nie zachodzi tu normatywna przesłanka obligatoryjnego wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji, wbrew zarzutowi skargi, na skutek udziału przy rozpoznaniu sprawy i wydaniu zarówno uprzedniej decyzji Kolegium, uchylonej wyrokiem Sądu, jak również zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji tego samego członka Kolegium, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowałoby koniecznością uchylenia przez Sąd skarżonej decyzji Kolegium z [...] marca 2013r.

Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi jego kontynuacji, lecz ma na celu dokonanie kontroli jego zgodności z prawem. Nie można więc utożsamiać pojęcia "zaskarżonej decyzji", w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z zaskarżeniem do sądu administracyjnego decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. Zwrócić należy także uwagę, iż ustawodawca odrębnie uregulował przesłanki wyłączenia od udziału w sprawie w poszczególnych procedurach. Brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanki wyłączenia pracownika analogicznej do określonej w art. 18 § 1 pkt 6a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki wyłączenia sędziego sądu administracyjnego - w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Ze względu na brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.