Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 107/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a w zw. z art. 3 par. 2 pkt 6, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia sposobu wykonywania uchwały postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącemu A. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie określenia sposobu wykonywania § 16 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obr. [...], położonych w rejonie ul. [...] w [...]. W skardze wniósł o: - przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: 1) decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. - na okoliczność wydzielenia działek drogowych nr [...] i [...] z obr. [...], z przeznaczeniem na drogi gminne, zapewniające obsługę komunikacyjną m. in. działki budowlanej nr [...] z obr. [...], 2) pisma Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] - na okoliczność potwierdzenia, że działki nr [...] i [...] z obr. [...] powstały w celu prawidłowej obsługi komunikacyjnej nieruchomości wydzielonych na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...], a właściciele wydzielonych nieruchomości korzystają z nich nieodpłatnie, 3) pisma Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] - na okoliczność potwierdzenia, że działki nr [...] i [...] z obr. [...] stanowią drogi dojazdowe do ul. [...] oraz że działka budowlana nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez drogi dojazdowe - działki nr [...] i [...]., 4) pisma zastępcy Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] - na okoliczność potwierdzenia, że dla uzyskania prawnego dostępu do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne stanowiące własność Miasta [...], na właścicieli nieruchomości nakładany jest obowiązek ustanowienia odpłatnej służebności przejścia i przejazdu, na podstawie zaskarżonej uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Z tytułu ustanowienia służebności pobiera się wynagrodzenie powiększone o podatek VAT (...) ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie [...]. Wnioskodawca jest również zobowiązany do dokonania na rzecz [...] zapłaty kwoty stanowiącej koszt sporządzenia tego operatu również w przypadku rezygnacji z ustanowienia na jego rzecz ograniczonego prawa rzeczowego, po przedstawieniu warunków finansowych oraz na okoliczność potwierdzenia, że złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] lipca 2016 r. o ustanowienie służebności nie został jeszcze rozpatrzony w dniu [...] grudnia 2016 r., przy czym nie podano żadnych przyczyn bezczynności Miasta [...] przy rozpatrywaniu tego wniosku, - stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia we wskazanej części, ewentualnie, jeżeli nie zostanie ono uznane za akt sprawa miejscowego, o orzeczenie na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – zwanej dalej "usg" o niezgodności z prawem tego zarządzenia, - zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie: - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez różnicowanie użytkowników mienia komunalnego pod względem uprawnień do korzystania z tego mienia oraz obowiązku ponoszenia opłat za to korzystanie, - art. 166 ust. 1 Konstytucji RP i art. 7 ust. 1 pkt 2 usg przez dopuszczenie pobierania wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości służących realizacji zadań własnych gminy w zakresie komunikacji, a zarazem możliwości ograniczania niektórym członkom gminnej wspólnoty samorządowej prawa do korzystania z tych nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że A. W. nabył w 2006 r. od Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na własność działkę nr [...] z obr. [...], położoną w rejonie ul. [...] w dzielnicy [...]. Działka ta powstała na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, jako działka budowlana. W uzasadnieniu decyzji podziałowej stwierdzono, że projektowane działki mają dostęp do drogi publicznej po drogach wewnętrznych. W tym celu utworzono m.in. działki drogowe nr [...] i [...] z obr. [...] z przeznaczeniem na drogi gminne. Z uwagi na nieprzejęcie przez Miasto [...] dróg gminnych utworzonych na mocy decyzji podziałowej nr [...], działki drogowe zostały nieodpłatnie przekazanie przez Skarb Państwa - Wojskową Agencję Mieszkaniową na rzecz Miasta [...] na mocy oświadczenia o zrzeczeniu się własności nieruchomości aktem notarialnym Rep A Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Od tej pory działki nr [...] i [...] stanowią własność Miasta [...] i pełnią funkcję dróg wewnętrznych powszechnego korzystania, stanowiąc dojazd do licznych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przedszkola i innych obiektów usytuowanych w rejonie ul. [...].

Skarżący podał, że kiedy podjął starania o uzyskanie prawa zabudowy na działce nr [...] oraz o jej dalszy podział geodezyjny w celu organizacji funkcjonalnej terenu, natrafił na przeszkodę w Urzędzie [...]. Od skarżącego zażądano bowiem wykazania się prawem odpłatnej służebności przejazdu i przechodu przez miejskie drogi wewnętrzne istniejące na działkach nr [...] i [...]. Jednocześnie, z informacji udzielonych przez Urząd wynika, że inni właściciele nieruchomości korzystający z tych dróg, nie legitymują się takimi służebnościami i Miasto nie żąda od nich, ani załatwienia formalnego tej sprawy, ani opłat za korzystanie z dróg. Wniosek złożony dnia [...] lipca 2016 r. przez skarżącego do Prezydenta [...] o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu na działce nr [...] do dziś pozostaje bez odpowiedzi. Na skutek tego, skarżący pozostaje bezterminowo pozbawiony możliwości dokonania podziału działki nr [...] oraz jej zagospodarowania, zgodnego z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy i projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Zgodnie z § 1 zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2013 r., obowiązuje zasada dopuszczalności obciążenia służebnościami gruntowymi wszelkiego rodzaju nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] oraz pobierania opłat z tego tytułu. Przepisy te obejmują również nieruchomości służące użyteczności publicznej, czyli wykonywaniu obowiązkowych zadań własnych gminy, w postaci dróg wewnętrznych powszechnego korzystania. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 usg gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Natomiast działalność komercyjna, to każdego rodzaju działalność usługowa lub handlowa nastawiona na zysk, a gmina realizuje zadania własne, ﬁnansowane z własnego budżetu i w ramach tych działań nie jest podmiotem gospodarczym nastawionym na osiągnięcie zysku.

Wprowadzenie zatem zaskarżonym zarządzeniem możliwości pobierania wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości służących realizacji zadań własnych gminy w zakresie komunikacji, a zarazem możliwości ograniczania obywatelom prawa do korzystania z tych nieruchomości, rażąco narusza prawo.

Skarżący zaznaczył, że działki nr [...] i [...] z obr. [...] zostały na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości przeznaczone na drogi gminne, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji podziałowej). Zaskarżone zarządzenie pozwala jednak nie respektować ustaleń ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości i osobnym trybem nakłada na właściciela działki budowlanej obowiązek uzyskania służebności na gruncie przeznaczonym tą decyzją podziałową na drogi gminne. W świetle orzecznictwa sądowego, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy.

Zasady obsługi komunikacyjnej działek budowlanych powinny być jasne i nie budzące wątpliwości. Dostęp do działki z drogi publicznej jest istotnym elementem ustawowej deﬁnicji działki, a szczególnie działki budowlanej. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Nie jest to tylko element prywatnoprawnego prawa własności nieruchomości, ale kształtuje kompetencje organów publicznych. Ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której dostęp do drogi publicznej spełnia wymogi realizacji obiektów budowlanych (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)

Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 usg).

Oceniając legalność obowiązkowego uzyskiwania przez właścicieli działek budowlanych służebności gruntowych na miejskich działkach drogowych należy również uwzględnić okoliczność, że są to drogi powszechnego korzystania. Miasto [...] udostępnia je nieograniczonemu kręgowi użytkowników, natomiast obowiązki związane z wykonywaniem prawa przejazdu i przechodu nakłada tylko na tego, od którego zażądano uzyskania służebności. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, co oznacza nakaz kierowany do prawodawcy w procesie tworzenia norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych dotyczący kształtowania w sposób jednakowy (podobny) sytuacji prawnej podmiotów, które uznaje się za podobne według kryteriów przyjętych przez prawodawcę. Normodawca nie może więc wprowadzać rozwiązań uprzywilejowujących lub dyskryminujących grupy obywateli mogących być zakwalifikowane do podobnych klas bez podstawy do tego w brzmieniu innych wskazań konstytucyjnych.

W świetle orzecznictwa sądowego, służebność gruntową (art. 285 Kc) uważa się za część składową nieruchomości władnącej (art. 50 Kc). Właściciela tej nieruchomości obciąża więc obowiązek ponoszenia kosztów przeprowadzenia zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności drogi koniecznej, przede wszystkim zaś wykonania takich urządzeń na gruncie, które umożliwią dogodny dostęp z tej nieruchomości do drogi publicznej (art. 291 Kc).

Zaskarżone zarządzenie wprowadza zatem regulację prawną, pozwalającą na różnicowanie użytkowników mienia komunalnego służącego realizacji zadań publicznych gminy na tych, którzy mają do niego dostęp nieograniczony i bezpłatny oraz na takich, którzy zmuszeni są uzyskać specjalne uprawnienie w formie odpłatnej służebności gruntowej. W konsekwencji powstania tej służebności, spoczywa na nich również obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania dróg wewnętrznych, z których korzystają za darmo osoby trzecie. O tym, że ustanawianie służebności gruntowych nie powinno być stosowane na miejskich działkach drogowych powszechnego korzystania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt l OSK 1784/10. Wydzielenie i przejęcie na własność przez gminę z mocy prawa działki przesądza aktualnie o jej przeznaczeniu jako ulicy ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób. W rezultacie działka ta, jako droga wewnętrzna może być użytkowana również przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących, co oznacza, że zapewnia ona dostęp do drogi publicznej, wymagany dla podziału nieruchomości w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Projekt podziału nieruchomości może być zatwierdzony także wówczas, gdy dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, stanowiącą własność gminy, a powstałą wskutek wcześniejszego podziału sąsiedniej nieruchomości. Nieuzyskanie przez przedmiotową drogę statusu drogi publicznej nie jest przeszkodą do uznania, że jako droga wewnętrzna stanowi dostęp do drogi publicznej dla wszystkich działek położonych w bezpośrednim otoczeniu.

Podsumowując skarżący stwierdził, że dopuszczenie zaskarżonym zarządzeniem nakładania na niektórych właścicieli obowiązku uzyskiwania odpłatnych uprawnień do korzystania z miejskich dróg wewnętrznych nakładany na niektórych właścicieli nieruchomości, stanowi dla Prezydenta [...] nieprzewidziane ustawą narzędzie wpływania na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co narusza indywidualny interes prawny skarżącego oraz obiektywny porządek prawny. Zaskarżone przepisy pozbawiają skarżącego, jako właściciela nieruchomości - działki nr [...] z obr. [...], położonej w [...] w rejonie ul. [...], prawa do powoływania się na formalny dostęp do drogi publicznej ul. [...] za pośrednictwem dróg wewnętrznych i ciągów pieszych na dz. nr [...] i nr [...] z obr. [...] stanowiących mienie komunalne służące użyteczności publicznej. Prowadzi to do pozbawienia skarżącego prawa do zgodnego z przepisami podziału geodezyjnego i zagospodarowania działki budowlanej.

Dodatkowo skarżący wskazał, że pismo zastępcy Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], z uwagi na podpisanie go przez zastępcę Dyrektora Biura bez pełnomocnictwa Prezydenta [...], nie może być traktowane jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 2013 r. jest zgodne z prawem. Zgodnie z art 101 ust. 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 usg konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. W orzecznictwie sądowym wskazano, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 usg, powinien polegać na tym, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny powinien być zatem aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Akt, czy konkretne jego postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie jego podejmowania interes prawny skarżącego. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowanym aktem.

W ocenie Prezydenta [...], skarżący takiego interesu prawnego nie wykazał. Skarżący sam wystąpił do Urzędu [...] z wnioskiem o ustanowienie służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez nieruchomość stanowiącą działkę [...] z obrębu [...], z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej w związku z planami zabudowy działki [...] oraz planami jej dalszego podziału geodezyjnego. Działki nr [...] i [...] stanowią własność [...] na podstawie notarialnej umowy - oświadczenia o zrzeczeniu się własności nieruchomości z dnia [...] września 2015 r. i pełnią funkcje dróg wewnętrznych. Rada [...] do dnia dzisiejszego nie podjęła uchwały o nadaniu tym działkom kategorii drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Zgodnie z ustawą o drogach publicznych - drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W związku z tym za drogi wewnętrzne uznaje się wszystkie drogi, które nie zostały zaliczone do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych, nawet jeśli drogi te są drogami powszechnego korzystania. Brak kategorii drogi publicznej oznacza bowiem, że dana droga nie posiada znaczącej funkcji w sieci dróg publicznych i dlatego nie jest prawnie konieczne nadanie jej takiego statusu. Samo przysługiwanie prawa własności drogi wewnętrznej Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, nie czyni z niej normatywnie określonej drogi publicznej. Niezaliczenie drogi stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do jednej z kategorii dróg publicznych przesądza o tym, że jest to droga wewnętrzna stanowiąca własność podmiotu publicznego.

Drogi wewnętrzne będące własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zapewniają jedynie faktyczną możliwość przejazdu przez nie, jednakże w celu uregulowania prawnego dostępu do drogi publicznej konieczne jest ustanowienie służebności przejścia i przejazdu. Stosownie do art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Ustanowienie służebności drogi koniecznej uzasadnia wzajemne (ekwiwalentne) świadczenie wynagrodzenia ze strony właściciela nieruchomości władnącej. Wynagrodzenie należy się za samo ustanowienie służebności drogi koniecznej i jest niezależne od szkody właściciela nieruchomości obciążonej. A zatem zawarcie umowy o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, na wniosek skarżącego, musi się wiązać z koniecznością poniesienia przez niego na rzecz [...] pewnej kwoty tytułem wynagrodzenia.

Prezydent [...] wskazał, że zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W odniesieniu do nieruchomości Miasta [...] ustanowienie służebności przejścia i przejazdu odbywa się na zasadach określonych w uchwale Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze. zm.), po spełnieniu przesłanek określonych w uchwale. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 załącznika do tej uchwały, obciążenie nieruchomości [...] służebnością przejścia i przejazdu następuje odpłatnie, chyba że jest to niezbędne dla realizacji wniosków kościołów i związków wyznaniowych, roszczeń byłych właścicieli bądź ich następców prawnych lub odrębne przepisy stanowią inaczej.

Zdaniem Prezydenta [...], skarga A. W. jest bezzasadna. Zgodnie bowiem z art. 145 Kc, art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 9 ust. 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, zawarcie umowy o ustanowienie służebności przejścia i przejazdu następuje odpłatne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niedopuszczalna.

Na wstępie Sąd zauważa, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 usg skargę na zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Treść art. 101 ust. 1 usg zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymogi formalne (wyczerpanie trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, charakter aktu objętego przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi). Następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, Sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia.

Jeżeli chodzi o ocenę dopuszczalności skargi A. W. nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie został wyczerpany tryb wezwania Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa (pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r.), o którym mowa w przepisie art. 101 ust. 1 usg.

Poza sporem jest także to, że skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w przepisie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Z akt sprawy wynika, że skargę organ otrzymał w dniu 27 grudnia 2016 r., a więc w terminie 30 dni, od doręczenia skarżącemu (12 grudnia 2016 r.) odpowiedzi Prezydenta [...] (pismo z dnia [...] grudnia 2016 r., podpisane przez zastępcę dyrektora Biura Mienia Skarbu Państwa I. B., pełnomocnika organu – pełnomocnictwo z dnia 17 października 2016 r., nr [...] w aktach sądowych, k-42).

Zdaniem Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. podlega kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ stanowi tzw. inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa).

Sąd zwraca uwagę, że podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowił m. in. art. 30 ust. 2 pkt 2 usg oraz § 28 ust. 2 uchwały kompetencyjnej Nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2008 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 usg stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Jest to przepis kompetencyjny, z którego wynika obowiązek określenia sposobu wykonania uchwał. To wójt zatem, działając w granicach norm powszechnie obowiązujących, decyduje w jaki sposób wykona uchwały organu stanowiącego gminy. Wykonanie uchwały, w rozumieniu art. 30 ust. 1 usg polegać może, w zależności od przedmiotu regulacji uchwałodawczej, na wydaniu zarządzenia, wykonaniu czynności faktycznej, materialno-technicznej, czy też czynności prawnej (np. zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, co do której rada gminy podjęła uchwałę o jej zbyciu). Należy odróżnić wykonanie uchwały od określenia sposobu wykonania uchwały (por. postanowienie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 360/16). Możliwe jest wydanie przez organ wykonawczy zarządzenia wewnętrznego (nienormatywnego), opartego o art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, konkretyzującego sposób realizacji ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1124/15).

Przedmiotowe zarządzenie stanowi przejaw działalności Prezydenta [...] i stanowi o sposobie wykonania przepisu § 16 uchwały kompetencyjnej Rady [...] Nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2008 r. Przepis § 16 tej uchwały dotyczy bieżącego gospodarowania (zarządzania) mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 usg), tj. drogami wewnętrznymi stanowiącymi własność Miasta [...], pozostającymi w gminnym zasobie nieruchomości. Możliwość wydania tego rodzaju zarządzenia przez Prezydenta [...] przewiduje § 28 ust. 2 uchwały kompetencyjnej Rady [...] Nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2008 r., stanowiącej akt prawa miejscowego.

Przechodząc do oceny kolejnej przesłanki dopuszczalności skargi A. W. trzeba wskazać, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny, aktualny i realny. Zarządzenie, czy też konkretne jego postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie wydawania zarządzenia i w dacie orzekania przez Sąd interes prawny skarżącego lub uprawnienie. W związku z powyższym to skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg, musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym zarządzeniem.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie A. W. nie wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego uprawnienie lub interes prawny.

Jak wynika z treści skargi A. W. upatruje naruszenia swego indywidualnego interesu prawnego w tym, że Prezydent [...] poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia uniemożliwił realizację jego planów inwestycyjnych, które ten miał realizować poprzez zabudowę i podział geodezyjny stanowiącej jego własność działki nr [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...]. Skarżący uważa, że Prezydent [...] poprzez przepisy § 1 i 3 zaskarżonego zarządzenia "zmusza" skarżącego do ustanowienia za opłatą służebności na działkach nr [...] i [...], stanowiących miejskie drogi wewnętrzne, mimo, że drogi te służą do powszechnego korzystania, a inne osoby korzystają z tych dróg bez tytułu prawnego i bezpłatnie. Skarżący podał, że organ stoi na stanowisku, iż w przypadku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydzielone z niej nieruchomości, bez ustanowienia wspomnianych służebności, nie będą miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Zatem podział nieruchomości skarżącego bez spełnienia tego warunku nie zostanie zatwierdzony (pismo Urzędu [...] z dnia [...] listopada 2016 r.). W tej sytuacji skarżący musiał wystąpić ze stosownym wnioskiem o ustanowienie służebności, co też uczynił (pisma z dnia [...] lipca 2016 r. i [...] stycznia 2017 r.).

Odnosząc się do tych argumentów skargi trzeba zwrócić uwagę, że Sądowi znana jest z urzędu sprawa A.W. zakończona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2785/13. W sprawie tej WSA w Warszawie uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] września 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], z tego powodu, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wydanej dla przedmiotowej nieruchomości decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo-handlowymi, garażem podziemnym, infrastrukturą i przebudową sieci na działkach nr [...], cz. dz. nr [...],[...] i [...], która determinuje reżim prawny podziału (art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 106/17 (fakt znany Sądowi z urzędu) oświadczył, że wspomniana sprawa podziałowa toczy się przed Prezydentem [...].

Zdaniem Sądu, obecny stan sprawy o zatwierdzenie podziału działki nr [...] dowodzi tego, że nie istnieje w obrocie prawnym wiążąca organ i strony (art. 110 Kpa) ostateczna decyzja administracyjna kończąca sprawę o podział. W sprawie nie została wydana decyzja ostateczna odmawiająca zatwierdzenia proponowanego podziału, z tej przyczyny, że nie została spełniona przesłanka dopuszczalności podziału wynikająca z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (brak dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej). W sprawie nie istnieje też ostateczna decyzja o zatwierdzeniu proponowanego podziału zawierająca warunek, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału służebności zostaną ustanowione (art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości - Dz. U. Nr 268, poz. 2663).

Uszło zatem uwadze skarżącego, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym A. W. nie może twierdzić, że jest zobligowany przez Prezydenta [...] do ustanowienia służebności drogowych na działkach nr [...] i [...] celem dokonania podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Kwestia sposobu zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej, w szczególności poprzez ustanowienie służebności drogowych jest obecnie kwestią otwartą.

Zdaniem Sądu, to, że w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Urzędu [...] poinformowano skarżącego, że w sprawach podziałów nieruchomości, które mają dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne podziały są zatwierdzane po ustanowieniu służebności przejścia i przejazdu wskazuje jedynie na przyjmowaną w sprawach podziałowych pewną ogólną praktykę postępowania. Skarżący pomija jednak to, że w sprawach o zatwierdzenie podziału indywidualną sytuację prawną strony (co do podmiotu i przedmiotu) w sposób prawnie wiążący kształtuje dopiero ostateczna decyzja wydana w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a nie pismo o charakterze informacyjnym. To we wspomnianym postępowaniu podziałowym mogą być podnoszone przez A. W. argumenty o konieczności uwzględnienia przez Prezydenta [...] stanowiska orzecznictwa sądowego w kwestii możliwości zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej poprzez miejskie drogi wewnętrzne służące do powszechnego korzystania, bez ustanowienia stosownych służebności drogowych (np. w oparciu o przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1784/10).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym A. W. nie znajduje się w sytuacji obligującej go do ustanowienia służebności drogi koniecznej na działkach nr [...] i [...] celem realizacji swych zamierzeń inwestycyjnych na działce nr [...]. Trafnie zwrócił uwagę Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę, że A. W. z własnej inicjatywy złożył wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Nie można pominąć i tego, że zaskarżone zarządzenie w § 1 ust. 1, 3,4 i § 3 ust. 1 przewiduje jedynie możliwość ustanowienia służebności na miejskich drogach wewnętrznych i możliwość ustanowienia tych służebności za opłatą jednorazową (w przepisach tych użyto zwrotu "może", a nie zwrotów "musi", "winien", "powinien"). Co istotne obecna na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że do chwili obecnej A. W. nie został wezwany przez Prezydenta [...] do uiszczenia stosownej opłaty jednorazowej, czy też do opłacenia innych kosztów związanych z służebnościami, o ustanowienie których wnioskuje.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd doszedł do wniosku, że A. W. nie wykazał, ażeby w okresie czasu miedzy wniesieniem skargi, a orzekaniem przez Sąd zaskarżone zarządzenie naruszało jego zindywidualizowane i aktualne uprawnienie, czy interes prawny. Podnoszony zatem w skardze prawny obowiązek ustanowienia służebności i poniesienia stosownych opłat z tego tytułu nie istnieje, a zatem Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i w związku z tym nie przeszedł do fazy oceny legalności zaskarżonego zarządzenia.

Z tego względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji.