Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 18/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "S. C." z siedzibą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2017 r. nr WSKI.6220.7.2017.EB, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminnej Spółdzielni "S. C." z siedzibą kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2017 r., nr [..], o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Instalacja do pirolizy odpadów gumowych na terenie działek nr [..] i [..], obr. 13 w T.", decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku postępowania organ pierwszej instancji dokonał oceny zgodności wnioskowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. z 2005 r. Nr 28, poz. 569 ze zm.) i stwierdził, że inwestycja, polegająca na montażu instalacji do termicznego przekształcania opon i odpadów gumowych w procesie pirolizy na terenie działek o nr [..] i [..], obręb 13 w T., jest niezgodna z ustaleniami tego aktu.

Organ ustalił bowiem, że teren działek objętych wnioskiem jest oznaczony

w § 37 planu symbolem [.]" i należy do strefy produkcyjnej. W odniesieniu do tej jednostki plan przewiduje jako przeznaczenie podstawowe - zakłady przemysłowe, w tym składy, bazy budowlane, bazy sprzętu technicznego, obiekty obsługi produkcji przemysłowej i obsługi pracowników, bazy transportowe, większe stacje paliw, obiekty instytutów badawczych; przeznaczenie uzupełniające obejmuje: budynki administracyjne, biurowe, komercyjne, mieszkania dla nadzoru zakładów, tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników, zaś przeznaczenie niedozwolone - wszystkie inne budynki, wcześniej nie wymienione.

W ocenie Prezydenta Miasta planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć związanych z działalnością produkcyjną, stanowiącą podstawowe przeznaczenie nieruchomości objętych tą strefą planu, a z gospodarowaniem odpadami, tzn. jest obiektem i instalacją związaną z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów. Usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne poprzez spalanie lub inne metody, nie jest bowiem zaklasyfikowane do produkcji. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), gospodarowanie odpadami stanowi odrębną kategorię przeznaczenia terenu ustalanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i mieści się w grupie kategorii przeznaczenia terenów - infrastruktura techniczna. Gospodarowanie odpadami jest działalnością, której skutkiem jest niekorzystne oddziaływanie na środowisko i której nie należy łączyć z innymi formami aktywności gospodarczej. W związku z tym dla lokalizacji urządzeń związanych ze składowaniem, utylizacją lub przetwarzaniem odpadów należy ustalać odrębne przeznaczenie terenu na urządzenia infrastruktury technicznej - gospodarki odpadami i oznaczać na rysunku planu symbolem "O", zachowując przy tym odpowiednią izolację terenów sąsiednich. Organ pierwszej instancji wskazał nadto, że obecnie obowiązujący Plan Gospodarki Odpadami Województwa 2022, przyjęty uchwałą Nr 32/XXX/16 Sejmiku Województwa z dnia 29 grudnia 2016 r., nie przewiduje budowy lub rozbudowy instalacji do przetwarzania zużytych opon, w tym odzysku zużytych opon metodą pyrolizy.

Ponadto, organ zwrócił uwagę, że przedmiotowe przedsięwzięcie narusza ustalenia planu zakazujące, na całym terenie objętym jego postanowieniami, lokalizowania obiektów szkodliwych oraz rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów prowadzących do wzrostu uciążliwości, a dopuszczającymi rozbudowę i przebudowę obiektów istniejących pod warunkiem usunięcia istniejącego ponadnormatywnego oddziaływania (§ 7 pkt 4 lit. c) i e) planu). W rozpoznawanym przypadku planowana jest bowiem przebudowa obiektów istniejących, powodujących zwiększenie uciążliwości, rozumianych zgodnie z § 4 pkt 49 planu jako m.in. emisja gazów i pyłów, odorów, hałasu oraz wzmożony ruchu transportowy. W szczególności inwestycja spowoduje wzrost emisji do powietrza skumulowanej z innymi obiektami w sezonie grzewczym, przy czym to ponadnormatywne oddziaływanie nie zostało usunięte zgodnie z wymogiem § 7 pkt 4 lit. e) planu.

Prezydent Miasta wyjaśnił, że we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji inwestor, wskazując jako metodę odzysku odpadów o kodzie 16 01 03 proces odzysku R14 inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, ujawnił, że przygotował wniosek na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), która wygasła z dniem 23 stycznia 2013 r. Aktualna ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie przewiduje natomiast takiego procesu odzysku odpadów. Także oznaczone przez wnioskodawcę rodzaje odpadów przewidywanych do wytworzenia w związku z eksploatacją instalacji nie zostały zaklasyfikowane zgodnie z obowiązującym sposobem klasyfikowania odpadów.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. zarzuciła naruszenie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. podnosząc, że organ w żaden sposób nie uzasadnił, że planowane przedsięwzięcie nie należy do zakresu działalności produkcyjnej, jedynie ogólnie wskazał, że gospodarowanie odpadami jest działalnością niekorzystnie oddziałującą na środowisko, której nie należy łączyć z innymi formami aktywności gospodarczej. W tym zakresie skarżąca wyjaśniła, że w procesie pyrolizy będzie wytwarzany pełnowartościowy produkt, jakim jest olej opałowy ciężki, frakcja lżejsza olejowa oraz frakcja gazowa. Powstające w instalacji odpady mogą być natomiast dalej wykorzystywane – sadza jako paliwo alternatywne lub absorbent w instalacjach oczyszczania gazów, a kord w procesie wytwarzania stali. W związku z tym, w ocenie Spółki, wbrew stanowisku organu tego typu działalność niewątpliwie jest działalnością o charakterze produkcyjnym, gdyż po przetworzeniu surowców uzyskuje się gotowy do sprzedaży półprodukt przemysłowy, który może być wykorzystany do dalszej produkcji wyrobów gumowych oraz metalowych.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 października 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta, że instalacji do pirolizy odpadów gumowych nie można zaliczyć do przedsięwzięć, o których mowa w ustaleniach planu miejscowego, odnoszących się do terenu, na którym zlokalizowane są działki objęte wnioskiem inwestora. Z załączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika bowiem, że głównym zadaniem w procesie pirolizy jest unieszkodliwienie, czy ewentualnie przetworzenie odpadów gumowych w postaci drobno pociętych opon samochodowych poprzez termiczne ich przetworzenie, a efektem tego procesu ma być produkt w postaci oleju ciężkiego opałowego, sadzy oraz metalowego kordu. Nie zmienia to jednak głównego celu, jakim jest unieszkodliwienie, czy odzysk odpadów. Powstający w wyniku pirolizy olej opałowy nie stanowi podstawowego zadania pirolizy, a jest jedynie jej efektem. Podstawowym zadaniem jest unieszkodliwienie odpadów, który to proces, w ocenie Kolegium, nie może być uznany za produkcję, a sama instalacja do pirolizy za zakład produkcyjny.

Organ odwoławczy zgodził się także, że rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie odrębnie traktuje tereny produkcyjne i usługowe (symbol P) oraz tereny infrastruktury technicznej (symbol O).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że instalacja do przetwarzania, unieszkodliwiania czy odzysku odpadów związana jest nieodłącznie z gospodarowaniem odpadami, bez względu na to, czy końcowym efektem tego gospodarowania odpadami jest wytworzenie jakiegokolwiek produktu czy nie. Za taką uznał instalację do pirolizy odpadów gumowych. W konsekwencji organ stwierdził, że realizacja inwestycji w postaci instalacji do pirolizy odpadów gumowych na terenie przeznaczonym na cele przemysłowo-usługowe byłaby niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, wobec czego nie jest możliwe ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla tego przedsięwzięcia na terenie działek nr [..] i [..] w T.

W skardze Spółdzielnia podtrzymała zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie § 4 pkt 1 i § 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że wnioskowana inwestycja może być uruchomiona tylko w jednostkach oznaczonych symbolem O, którym oznacza się w planie tereny gospodarowania odpadami, a także błędne przyjęcie, że z § 5 ust. 1, § 5 ust. 6 i § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zakaz prowadzenia w strefie UP 2 instalacji do pyrolizy odpadów gumowych. Na uzasadnienie swojego stanowiska Spółdzielnia przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że gospodarowanie odpadami jest możliwe nie tylko na terenie oznaczonym symbolem O i kolorem ciemnoszarym, gdyż taka wykładnia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego gminy oraz swobody działalności gospodarczej, bowiem gospodarowanie odpadami byłoby możliwe jedynie w ścisłe określonych i w z góry przewidzianych miejscach. W ocenie NSA gospodarowanie odpadami jest dopuszczalne ponadto na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są przede wszystkim tereny, na których to gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami. Dlatego też ustalenie zgodności danego sposobu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego nie może sprowadzać się jedynie do badania zgodności planowanego sposobu z przeznaczeniem wyraźnie zapisanym w ustaleniach planu. Organ winien więc dokonać oceny w zakresie pomiędzy określonym w planie zakazem danego sposobu zagospodarowania, a przewidzianymi w nim wyraźnie przeznaczeniami. Oceny organu nie może natomiast zastępować stwierdzenie, że określone przedsięwzięcie nie zostało wymienione w ustaleniach planu albo że należy ono do dziedziny, która mogłaby zostać oznaczona dodatkowym symbolem, oprócz już zawartych w pianie miejscowym.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła także, że orzekające w sprawie organy faktycznie nie przeanalizowały oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, od razu uznając, że oddziaływanie to będzie ponadprzeciętne, podczas gdy zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zamierzenie to nie należy do niebezpiecznych. Także z przyjętego przez Sejmik Województwa Planu Gospodarowania Odpadami nie wynika zakaz prowadzenia działalności tożsamej z działalnością planowaną przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W szczególności organ stwierdził, że wbrew zarzutom skargi nie wynik końcowy procesu pyrolizy, ale fakt, że produktem do przeprowadzenia tego procesu są odpady w postaci opon gumowych, przesądza o uznaniu tego procesu jako procesu gospodarki odpadami polegającego na unieszkodliwianiu lub przetwarzaniu odpadów - opon gumowych. Z tego względu lokalizacja instalacji do pirolizy opon gumowych, jako instalacji do unieszkodliwiania lub przetwarzania odpadów na terenie przeznaczonym na cele produkcji przemysłowej, nie zaś na cele gospodarowania odpadami, byłaby sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na wykonaniu instalacji do pirolizy odpadów gumowych na terenie działek nr [..] i [..] obr. 13 w T. Organy uznały bowiem, że zgłoszona inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r., co stanowi przeszkodę do określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji ze względu na dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś.

Stosowanie do art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Istota sporu do jakiego doszło w niniejszej sprawie między Spółdzielnią a organami administracji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy planowana przez skarżącą działalność jest zgodna z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że działki, na której planowana jest działalność, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [..]", należącym do strefy produkcyjnej o powierzchni 33,28 ha. Z ustaleń szczegółowych planu sformułowanych w § 37 wynika, że dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem [..]" przeznaczenie podstawowe obejmuje zakłady produkcyjne, w tym składy, bazy budowlane, bazy sprzętu technicznego, obiekty obsługi produkcji przemysłowej i obsługi pracowników, bazy transportowe, większe stacje paliw, obiekty instytutów badawczych (pkt 2). Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano: budynki administracyjne, biurowe, komercyjne, mieszkania dla nadzoru zakładów, tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników (pkt 3). Za przeznaczenie niedozwolone uznano wszystkie inne budynki nie wymienione w punktach 2) i 3).

Skarżąca wywodziła, że planowana działalność mieści się w ramach przeznaczenia przemysłowego (produkcyjnego) i działalności gospodarczej prowadzonej w tym zakresie.

Zgodnie z § 4 pkt 22 planu, ilekroć w uchwale mowa o przeznaczeniu podstawowym, należy przez to rozumieć takie rodzaje obiektów budowlanych, które powinny dominować w strefach i jednostkach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi. Natomiast przez przeznaczenie niedozwolone, zgodnie z § 4 pkt 24 planu, należy rozumieć wszystkie inne rodzaje obiektów budowlanych, nie wymienione w przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym.

Z powyższym zapisów planu wynika zatem, że funkcją dominującą w strefie produkcyjno – usługowej jednostki oznaczonej symbolem [..]", są zakłady przemysłowe. Zabieg redakcyjny użyty w § 37 ust. 2 pkt 2 lit. a) planu, polegający na posłużeniu się słowem "w tym", świadczy o zamiarze wyliczenia rodzajów zakładów przemysłowych, które mogą zostać zlokalizowane w tej strefie. Tego rodzaju sformułowanie "zakłady przemysłowe, w tym", zgodnie z regułami języka polskiego, jest jedynie wyliczeniem przykładowym, wskazującym na desygnaty pojęcia "zakłady przemysłowe", które należą do tego zbioru, ale go nie wyczerpują.

W postanowieniach ogólnych planu, odnoszących się do wszystkich jednostek planistycznych, w tym jednostki [..]", w § 7 "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu", w pkt 4 lit. c) ustalono, że w zakresie ochrony środowiska w granicach planu obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych oraz rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów prowadzących do wzrostu uciążliwości; rozbudowa i przebudowa obiektów istniejących jest dopuszczalna pod warunkiem usunięcia istniejącego ponadnormatywnego oddziaływania. W pkt 4 lit. e) planu ustalono bezwzględne ograniczenie do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, uciążliwości dla środowiska wynikających z funkcji dopuszczających usługi, przemysł, składowanie, a znajdujące się na nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi muszą być wyposażone w techniczne środki ochrony przed uciążliwościami związanymi z wprowadzoną funkcją.

Z materiałów zgromadzonych w sprawie, w tym z karty informacyjnej przedsięwzięcia, wynika w sposób precyzyjny istota i charakter zgłoszonej inwestycji. Otóż inwestycja ta polegać ma na przeprowadzaniu procesu pirolizy odpadów gumowych, który zgodnie z art. 3 pkt 29 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), zwanej dalej u.o., zalicza się do termicznego przekształcania odpadów. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że piroliza odpadów gumowych jest procesem, w wyniku którego pod wpływem wysokiej temperatury i przy braku tlenu następuje wytwarzanie pełnowartościowego produktu w postaci oleju opałowego ciężkiego, o składzie podobnym do mazutu, lżejszej frakcji olejowej oraz frakcji gazowej. Olej powstający w wyniku pirolizy ma być magazynowany w zbiornikach metalowych i odsprzedawany jako półprodukt w celach grzewczych ze względu na wysoką wartość kaloryczną. Natomiast frakcja gazowa ma być używana do podgrzewania reaktora do prowadzenia pirolizy. Poddawany pirolizie odpad gumowy jest zaliczany do odpadów innych niż niebezpieczne. W trakcie produkcji powstają odpady w postaci sadzy, kordu metalowego oraz ciepła. Sadza używana jest jako paliwo alternatywne lub absorbent w instalacjach oczyszczania gazów, a kord metalowy jako złom odzyskiwany w procesie wytwarzania stali.

Zgłoszona instalacja, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem deklarowana przez inwestora wydajność jest mniejsza niż 100 ton dziennie.

Charakterystyka zgłoszonej inwestycji prowadzi do wniosku, że organy błędnie i bez głębszej analizy sformułowały stanowisko, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci przetwarzania odpadów gumowych (pirolizy) nie jest zgodne z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta była przedwczesna i nie zawierała wystarczającego uzasadnienia dla konieczności zastosowania przez organy art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.

W obowiązującym na terenie objętym inwestycją miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w § 37 nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności zakładów przemysłowych dla terenów oznaczonych symbolem [..]", a w szczególności nie wyłączono działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, w tym pirolizy odpadów. W języku polskim termin "przemysł" rozumie się jako dział produkcji materialnej, w którym wydobywanie zasobów przyrody i dostosowanie ich do potrzeb ludzi odbywa się na dużą skalę, na zasadzie podziału pracy i za pomocą maszyn (zob. Słownik języka polskiego (por. red. M. Szymczaka), L-P, tom 2, Warszawa 2002, s. 943). Jedną z funkcji przemysłu jest produkcja rozumiana m.in. jako wytwarzanie, czyli pozyskiwanie, przekształcanie i przetwarzanie dóbr rzeczowych, łącznie z energiami. Wśród powszechnie znanych gałęzi przemysłu funkcjonuje również przemysł chemiczny, obejmujący obok dużych przedsiębiorstw jak kopalnie, również przedsiębiorstwa zajmujące się wyrobami gumowymi.

Z tego punktu widzenia, okoliczność, że przedmiotem produkcji w zakładzie skarżącej jest przetwarzanie wyrobów gumowych w postaci opon gumowych zakwalifikowanych jako odpady na gruncie u.o., w celu pozyskania gotowych do odsprzedaży półproduktów, nie ma decydującego wpływu na ocenę zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem. Fakt, że działalność planowana przez skarżącą odnosi się do odpadów i stanowi gospodarowanie nimi w rozumieniu przepisów u.o., nie dyskwalifikuje jej jako jednego z rodzajów produkcji i automatycznie nie wyklucza z możliwości lokalizacji w strefie [..]".

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organów, za wyłączeniem tego rodzaju działalności nie może przemawiać argument, że tereny przeznaczone na gospodarowanie odpadami określa się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego symbolem "O", a w jednostce [..]", takiej funkcji nie przewidziano. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.), określa wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z przepisów rozporządzenia wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1553/16, LEX nr 2200844), zgodnie z którym tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O" (podobnie wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r., II SA/Wr 579/15, LEX nr 2034333, i z dnia 14 marca 2017 r., II SA/Wr 844/16, LEX nr 2270532).

W konsekwencji, skoro zapisy § 37 planu nie wyłączają automatycznie działalności przemysłowej (produkcyjnej), która jednocześnie – z punktu widzenia przepisów u.o. – stanowi gospodarowanie odpadami, to, według Sądu, oceny zgodności planowanej działalności z przeznaczeniem przewidzianym w jednostce planistycznej [..] należało dokonać w świetle zakazów i wyłączeń określonych w postanowieniach ogólnych planu. Ustalenie zgodności wymaga bowiem samodzielnych i wnikliwych ocen organu dla rozstrzygnięcia, czy właśnie nieprzewidziane w sposób wyraźny w planie miejscowym zamierzenie jednak jest na tyle podobne i na tyle nie koliduje z wyraźnymi ustaleniami planu, że jego realizacja będzie zgodna z planem miejscowym.

Organy temu obowiązkowi uchybiły. Co prawda, odniosły się do ograniczenia wynikającego z § 7 pkt 4 lit. c) planu, ale uczyniły to w sposób nieprawidłowy, bez analizy rzeczywistych uwarunkowań technicznych i technologicznych planowanej inwestycji oraz bez jakiejkolwiek analizy przewidywanych oddziaływań i ich rozmiarów. Otóż stosownie do powołanego przepisu planu, ze względów ochrony środowiska, w odniesieniu do wszystkich jego jednostek, zakazano lokalizacji obiektów szkodliwych oraz rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów prowadzących do wzrostu uciążliwości, rozbudowa i przebudowa obiektów istniejących jest dopuszczalna pod warunkiem usunięcia istniejącego ponadnormatywnego oddziaływania. Uchwałodawca gminny w § 4 pkt 39 planu zdefiniował pojęcie "uciążliwości obiektów i urządzeń", przez które rozumie się ich negatywne oddziaływanie na otoczenie wynikające z przekroczenia standardów środowiskowych określonych prawem, powodowane emisją gazów i pyłów, odorów, hałasu, promieniowania itp., a także wynikające ze wzmożonego ruchu pojazdów, związanego z funkcjonowaniem tych obiektów i urządzeń.

Organy stwierdziły, że planowana inwestycja spowoduje zwiększenie uciążliwości w obszarze objętym zakresem jej realizacji odwołując się wyłącznie do ogólnych sformułowań zawartych w § 4 pkt 39 planu definiującym uciążliwości. Jednak ani z uzasadnień decyzji, ani z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, z powodu przekroczenia jakich standardów emisyjnych, w jakich zakresach i o ile, nastąpiłoby przekroczenie standardów środowiskowych określonych prawem. Nie zidentyfikowano źródeł planowanych emisji, nie określono norm emisyjnych, które należy przestrzegać, i nieskonfrontowano z nimi danych dotyczących planowanych emisji ujętych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia.

Pomimo tego jednak organy przesądziły, że zgłoszona inwestycja nie jest zgodna, z powodu zwiększenie uciążliwości dla środowiska, z postanowieniami planu. Przed wyciągnięciem takiego wniosku nie powstrzymały również organów uchybienia, na które same one zwróciły uwagę, w zakresie wskazania we wniosku nieaktualnych kodów odpadów podlegających przetwarzaniu w planowanej instalacji oraz kodów odpadów powstających w związku z przetwarzaniem. Przed usunięciem tych nieścisłości, w ocenie Sądu, nie można było dokonać prawidłowej i rzetelnej oceny inwestycji pod kątem jej uciążliwości dla środowiska i tym samym zadecydować dyskrecjonalnie o braku możliwości jej realizacji w strefie UP 2.

Poza tym, organy w sposób nieprawidłowy oceniły charakter planowanej inwestycji. Otóż przyjęły bowiem, że realizacja jej polegać będzie na przebudowie istniejących obiektów i to doprowadzi do zwiększenia oddziaływania. Tymczasem lektura karty informacyjnej przedsięwzięcia ujawnia, że jego realizacja nie miała wiązać się z przebudową istniejących na działkach nr [..] i nr [..] budynków. Instalacja do pirolizy miała zostać umieszona w budynku po starej piekarni, który nie będzie wymagał z tego powodu przebudowy, ale niewielkiej adaptacji i remontu części pomieszczeń. Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można było rozważać wzrostu uciążliwości związanej z rozbudową lub przebudową istniejących obiektów, albowiem do żadnej rozbudowy ani przebudowy realizacja inwestycji nie miała doprowadzić. Tym samym i z tego punktu widzenia analiza organów prowadząca do wykluczenia planowanej inwestycji ze względu niespełnienia wymogów środowiskowych wynikających z planu, jest nieprawidłowa.

Ze względu jednak na treść § 7 pkt 4 lit. c) planu, który zakazuje lokalizacji obiektów szkodliwych, w ocenie Sądu, w niniejszej zabrakło analizy zgłoszonej inwestycji pod tym kątem. Organy nie określiły, w oparciu o materiał przedłożony przez skarżącą wraz z wnioskiem oraz, w razie potrzeby odpowiednio uzupełniony, czy planowane przedsięwzięcie będzie miało charakter "szkodliwy", co wpływie na to, że instalacja umieszczona w obiekcie zlokalizowanym w strefie UP 2 nada mu charakter szkodliwy w rozumieniu § 7 pkt 4 lit. c) planu. Ponieważ uchwałodawca gminny w planie nie zdefiniował pojęcia "obiektów szkodliwych" użytego we wskazanym przepisie, dlatego też jego wykładni należało dokonać zgodnie ze znaczeniem nadawanym temu pojęciu w języku potocznym oraz w świetle całego systemu obowiązującego prawa, a zwłaszcza przepisów odnoszących się do odpadów, czyli przepisów u.o. Przepisy u.o. również nie posługują się pojęciem obiektów czy produktów szkodliwych, ale w art. 4 i art. 6 u.o. posługują się pojęciem "odpadów niebezpiecznych", których klasyfikacja następuje zgodnie ze ściśle określonymi zasadami i wymaga przeprowadzenia całego procesu klasyfikacji. Przy tym zwrócić należy uwagę, że Załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) przewiduje zarówno odpady o kodzie 19 01 17, obejmujące odpady z pirolizy zawierające substancje niebezpieczne, jak i odpady o kodzie 19 01 18, oznaczające odpady z pirolizy inne niż wymienione w 19 01 17, czyli niezawierające substancji niebezpiecznych. Powyższe potwierdza, że nie wszystkie produkty pirolizy muszą mieć charakter niebezpieczny.

Organy w niniejszej sprawie nie ustaliły, czy instalacja umieszczona w byłym budynku piekarni będzie miała charakter szkodliwy (bądź niebezpieczny traktowany w języku polskim jako synonim) i czy tym samym jej lokalizacja w strefie produkcyjno – usługowej UP 2 jest wykluczona.

Podsumowując całość rozważań, w ocenie Sądu istota niniejszej sprawy nie została w żaden sposób wyjaśniona, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. i jego naruszenia. Organy administracji obu instancji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie wyjaśniły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a przede wszystkim nie zbadały charakteru zgłoszonej inwestycji z punktu widzenia dopuszczalności jej lokalizacji zgodnie z planem w jednostce planistycznej [..]". Przy tym, jak wcześniej już wskazano, wykluczenie inwestycji z tej strefy, nie może opierać się wyłącznie na braku określenia w niej funkcji "O" odnoszącej się do gospodarowania odpadami. Działalność planowaną przez skarżącą można zaliczyć do produkcji przemysłowej, pomimo tego, że produktem wyjściowym są odpady w rozumieniu przepisów u.o. O dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji, w świetle postanowień planu, powinien natomiast przesądzać jej charakter związany z wymogami ochrony środowiska ustanowionymi w planie, przy uwzględnieniu dopuszczonych w strefie UP 2 funkcji, takich jak mieszkania dla nadzoru, tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników. Takie bowiem przeznaczenie w strefie determinować będzie odniesienie się do odpowiednich norm emisyjnych dla terenów, gdzie mogą przebywać ludzie i realizować tego rodzaju aktywność. Zwrócić należy również uwagę, że ze względu na przesądzające postanowienia planu jako aktu prawa miejscowego w procedurze ustalania środowiskowych uwarunkowań inwestycji postanowienia uchwały Nr 322/XXX/16 Sejmiku Województwa z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie wykonywania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [..] 2011" mogły mieć wyłącznie znaczenie pomocnicze, bez zasadniczego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy załatwią sprawę z wniosku skarżącej o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, wzywając ją – w razie potrzeby – do uzupełnienia informacji charakteryzujących odpady podlegające przetwarzaniu w procesie pirolizy oraz odpady będące ich efektem, celem pozyskania kompletnych informacji, na których podstawie będzie dopiero można ocenić, czy planowana działalność będzie miała charakter szkodliwy. Oceny tego charakteru należy dokonać poprzez konfrontację parametrów inwestycji, wskazanych przez skarżącą mających wpływ na środowisko w uwarunkowaniach jednostki planistycznej UP 2, gdzie oprócz przeznaczenia podstawowego, przewidziano również przeznaczenie uzupełniające, a w tym tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników, ze standardami środowiskowymi określonymi w prawie. Oddziaływanie planowanej inwestycji nie może bowiem przekraczać dopuszczalnych norm emisyjnych przewidzianych dla realizacji każdej z funkcji dopuszczonej w strefie UP 2.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 26), na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, składa się opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone przy uwzględnieniu niezbędnego nakładu pracy radcy prawnego.