Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 180/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 w zw. z art. 77, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA del. Iwona Niżnik-Dobosz /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2981/14 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2981/14 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2014 r., nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia ... 2014 r., nr ..., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... z dnia ... 2014 r., nr ... nakładającą na Z. D. obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego budynku małej gastronomii na dz. nr ew. ..., ul. ... w ..., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego z wykazaniem ewentualnych niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz rozwiązań naprawczych w terminie do dnia ... 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, iż w toku robót zwiększono długość, szerokość, wysokość oraz powierzchnię zabudowy obiektu. Zaznaczono, że poprzedni właściciel (M. Z.) uzyskał pozwolenie na budowę pawilonu handlowo-usługowego o wymiarach 3,60 m x 3,60 m i wysokości 3,15 m, a obecnie budynek ma wymiary 3,75 m x 5,45 m i wysokość 3,45 m. Następnie organ wskazał, powołując się na treść art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, iż uprawnienie organu do wydawania rozstrzygnięć nie zwalnia z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym. Dodano, że te zasady postępowania odnoszą się do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy naruszył ww. normy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu II instancji, materiał dowodowy był niepełny i mógł nie odzwierciedlać stanu faktycznego przemawiającego za przyjęciem, że obiekt powstał z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia ... 2002 r. Podkreślono przy tym, że z uwagi na to, iż inwestycja nie została formalnie zakończona, nie można było wnioskować o dokonaniu istotnych odstępstw od ww. pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, tylko bowiem w sytuacji bezspornego wykazania, że inwestycja była realizowana w ramach ww. pozwolenia na budowę i nie została zaniechana na okres dłuższy niż dwa lata zasadne będzie kontynuowanie postępowania w trybie art. 50-51 u.p.b. W dalszej kolejności organ stwierdził, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy był dziennik budowy, którego brak było w aktach, a w związku z tym organ podniósł, że na obecnym etapie postępowania nie można było zbadać ciągłości budowy. Dodano, że organ I instancji nie ustalił również, kiedy dokonano istotnych odstępstw, tj., czy powstały przed sprzedażą obiektu w lipcu 2004 r. przez M. Z. Z. D., czy też w okresie późniejszym. Zaznaczono przy tym, że organ prowadzący postępowanie powinien także uzupełnić materiał dowodowy pod kątem oświadczenia L. T., który zarzucał, że w 2012 r. Z. D. dokonał rozbiórki budynku i w tym samym roku wybudował od podstaw budynek o innych parametrach, bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że jakkolwiek Z. D. oświadczył do protokołu kontroli z dnia ... 2014 r., że kupił obiekt "w podobnym kształcie", natomiast w piśmie stanowiącym załącznik do ww. protokołu wyjaśnił, że Państwo ... w 2005 r. podczas budowy spowodowali zagrożenie katastrofą budowlaną na jego działce, a wobec bezczynności organów nadzoru budowlanego był on zmuszony do podjęcia działań mających na celu zapobieżeniu katastrofie i zrobił to w taki sposób, w jaki umiał, czego efektem był obecny stan budynku. Dodał on, że nie może odpowiadać za skutki działań koniecznych, które musiał podjąć wobec tego, że nadzór budowlany nie wykonał swoich obowiązków, niemniej powyższe nie wykluczało zarzutów świadczących, iż obiekt budowlany "w podobnym kształcie", jak zatwierdzony decyzją z dnia ... 2002 r. powstał od nowa po rozbiórce pawilonu o wymiarach 3,60 m x 3,60 m i wysokości 3,15 m.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy w celu bezspornego dokonania powyższych ustaleń powinien rozważyć przesłuchanie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań Z. D. w celu uzupełnienia niejednoznacznych oświadczeń, L. T. w kwestii potwierdzenia wiarygodności ww. wyjaśnień nieopatrzonych klauzulą odpowiedzialności z art. 233 kodeksu karnego, a także poprzedniego właściciela M. Z.. Natomiast w celu wyeliminowania braku niezbitych dowodów, że część obiektu została dobudowana w okresie późniejszym niż budowa pierwotnego obiektu – organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... powinien wezwać właściciela obiektu budowlanego – Z. D. do okazania umowy sprzedaży, która wskazywać może wymiary bądź powierzchnię zabudowy obiektu budowlanego w 2004 r. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należało wskazać, że powiatowy organ nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia projektu budowlanego zamiennego wobec budowy budynku małej gastronomii o wymiarach 3,75 m x 5,45 m i wysokości 3,45 m na dz. nr ew. ... położonej przy ul. ... w ... w pobliżu granicy z dz. nr ew. ... z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia ... 2002 r., wydanym z upoważnienia Starosty Powiatu .... Podkreślono, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu bezsporne określenie stanu faktycznego i na tej podstawie podejmować dalsze czynności kompetencyjne w ramach nadzoru budowlanego.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący – Z. D., domagając się jej uchylenia w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 77 § 4 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący odkupił obiekt nieposiadający pozwolenia na użytkowanie od M. Z. realizowany w obecnej lokalizacji na podstawie pozwolenie na budowę nr ..., lecz budowa do dnia dzisiejszego nie została zakończona o czym świadczyć miała dokumentacja sprawy,

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji podważającej zaufanie obywateli do państwa i jego organów, poprzez nieuznanie, iż inwestycja realizowana w ramach ww. pozwolenia na budowę została zaniechana na okres dłuży niż dwa lata, w sytuacji gdy L. T. nie przedstawił, żadnych dowodów na potwierdzenie prawdziwości tej tezy. Co więcej – zdaniem skarżącego – organ nie podął żadnych czynności dowodowych w tym zakresie.

Ponadto, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b. przez nieuznanie, iż działania skarżącego polegały na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co powinno w konsekwencji skutkować nałożeniem obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ budowa nie została zakończona i nie udzielono pozwolenia na jej użytkowanie,

- art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b. przez nieuznanie, iż zmiany polegały na "zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji", w sytuacji gdy dane te wynikały z porównania dokumentacji pozwolenia na budowę z wizją lokalną.

W uzasadnianiu skargi wskazano, że organ II instancji, mógł i sam powinien był ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, natomiast uchylanie decyzji powodowało bezzasadne przedłużenie postępowania, którego celem powinno być jak najszybsze uregulowanie sytuacji prawnej budowy w toku.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w tym zakresie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2014 r. uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... z dnia ... 2014 r., nakładającą na Z. D. obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego budynku małej gastronomii na dz. nr ew. ..., ul. ... w ..., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego z wykazaniem ewentualnych niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz rozwiązań naprawczych w terminie do dnia ... 2014 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd I instancji zaznaczył, że podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., a następnie podał, iż z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem rozważań w postępowaniu zainicjowanym skargą nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy udzielenia pozwolenia na wnioskowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne (budowę), lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej, tj. oceny zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodano przy tym, że decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Podkreślono także, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Mając na uwadze powyższe wskazano, że w ocenie Sądu I instancji spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podano, że jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono jednoznacznie, czy sporny obiekt budowlany – budynek małej gastronomii, w obecnych wymiarach, powstał z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji z dnia ... 2002 r., nr ... o pozwoleniu na budowę, czy też stanowi samowolę budowlaną, której dokonanie zarzuca L. T. w oświadczeniu złożonym do protokołu kontroli z dnia ... 2014 r., wskazując, że Z. D. w 2012 r. rozebrał budynek i w tym samym roku wybudował od podstaw budynek o innych parametrach, bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji wskazał, że od powyższych ustaleń, zależy tryb w jakim powinno toczyć się postępowanie. Dodatkowo podniesiono, że potwierdzenie, iż dokonano istotnych odstępstw zobliguje organ do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., w przeciwnym wypadku zastosowanie będzie miał art. 48 u.p.b. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w tym celu należy niewątpliwie przeprowadzić ponowne, wnikliwe postępowanie zmierzające do zebrania koniecznego do wydania rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Przytoczono również treść art. 75 k.p.a. oraz podano, że nie ulegało wątpliwości, iż tak znaczny zakres niezbędnych, istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii przekraczał granice zakreślone w art. 136 k.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego. Podkreślono przy tym, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ponadto Sąd I instancji nadmienił, że przeprowadzenie przez organ II instancji w tak znacznym zakresie postępowania dowodowego doprowadziłoby niewątpliwie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – Z. D..

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji w ustalonym przez siebie stanie faktycznym nie uwzględnił istotnego faktu, a mianowicie tego, że skarżący odkupił obiekt budowlany nie posiadający pozwolenia na użytkowanie od M. Z., realizowany w obecnej lokalizacji na podstawie pozwolenie na budowę nr ... wydanego przez Starostę Powiatu ..., lecz budowa do dnia dzisiejszego nie została zakończona, o czym świadczy dokumentacja zgromadzona w sprawie, w związku z czym decyzja organu I instancji nakładająca na skarżącego Z. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budynku małej gastronomii zlokalizowanego na dz. nr ... położonej przy ul Kościuszki w ... była właściwa i nie powinna zostać uchylona;

b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji wydał decyzję podważającą zaufanie obywateli do państwa i jego organów, przez uznanie, iż inwestycja realizowana w ramach pozwolenia na budowę została zaniechana na okres dłuży niż dwa lata, w sytuacji gdy wnoszący odwołanie L. T. nie przedstawił, żadnych dowodów na potwierdzenie prawdziwości tej tezy, a organ II instancji nie podał żadnych czynności dowodowych w tym zakresie;

c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji, który zgodnie z art. 80 k.p.a. wydał decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego i nie uznał, że inwestycja realizowana w ramach pozwolenia na budowę została zaniechana na okres dłuży niż dwa lata i na skutek bierności i braku współdziałania L. T., a także oceny całokształtu materiału dowodowego słusznie uznał, że okoliczność ta nie została udowodniona;

d. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona przez to, że organ II instancji nie powinien wydać decyzji kasatoryjnej, gdyż nie wymagał tego zakres postępowania, a samo uzupełniające postępowanie dowodowe mogło i powinno być skutecznie przeprowadzone przez organ II instancji poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron oraz z przedmiotowej umowy sprzedaży obiektu budowlanego z 2004 r., co doprowadziłoby do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

e. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do któregokolwiek z zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze z dnia 20 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpatrzył w ogóle zarzutów strony skarżącej, co z oczywistych względów doprowadziło do nieuwzględnienia skargi skarżącego i uniemożliwiło polemikę z Sądem I instancji w zakresie oceny zarzutów;

2. prawa materialnego, tj.:

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji nie uznał, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do odstąpienia przez skarżącego od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co powinno w konsekwencji skutkować nałożeniem obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ budowa nie została zakończona i nie udzielono pozwolenia na jej użytkowanie;

b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji nie uznał, iż zmiany dokonywane przez skarżącego polegały na "zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji", w sytuacji gdy dane te wynikały z porównania dokumentacji pozwolenia na budowę z wizją lokalną.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot na rzecz skarżącego od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podniósł, że Sąd I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów znajdujących się w skardze Z. D. z dnia 20 listopada 2014 r., co de facto doprowadziło do pozbawienia strony skarżącej kontroli instancyjnej. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, sprawa z całą pewnością nie wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Według skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, że skoro organ II instancji dostrzegł braki w postępowaniu, to mógł i powinien sam uzupełnić materiał dowodowy, gdyż uchylanie decyzji powoduje bezzasadne przedłużenie postępowania, którego celem powinno być jak najszybsze uregulowanie sytuacji prawnej budowy w toku. Podkreślono, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron oraz jednej umowy z pewnością mieściło się w hipotezie normy z art. 136 k.p.a., który upoważnia organ II instancji do przeprowadzenia z urzędy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Kontrolowanym wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2981/14, Sąd I instancji oddalił skargę Z. D. na kasacyjną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2014 r., nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji, kwestią sporną jest, oczywiście w ramach granic zarzutów skargi kasacyjnej, zgodność z prawem w nich wskazanym, prawidłowości kontroli Sądu I instancji wobec legalności decyzji kasacyjnej organu II instancji. W tym miejscu Sąd II instancji pragnie zwrócić uwagę na specyficzny charakter decyzji kasacyjnych, które w swej istocie wypowiadają się o kwalifikowanych prawem błędach w postępowaniu administracyjnym organu I instancji, w konsekwencji których obiektywnie istnieje wymagający wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Korzystając z kompetencji zawartych w art. 138 § 2 k.p.a., organ II instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało, zdaniem kasatora, istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do tej grupy zarzutów Sąd II instancji stwierdza, że nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących, że w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji pominął wymogi art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona.

Zgodnie z treścią art. § 4 k.p.a.: "Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie". W myśl art. 7 k.p.a.: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Zdaniem Sądu II instancji, uprawnione jest stanowisko wręcz przeciwne, opowiadające się za zgodnością z wymogami art. 7 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. kontrolowanej przez Sąd I instancji kasacyjnej decyzji organu II instancji. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono jednoznacznie, czy sporny obiekt budowlany – budynek małej gastronomii, w obecnych wymiarach, powstał z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji z dnia ... 2002 r., nr ... o pozwoleniu na budowę, czy też stanowi samowolę budowlaną, której dokonanie zarzuca L. T. w oświadczeniu złożonym do protokołu kontroli z dnia ... 2014 r., wskazując, że Z. D. w 2012 r. rozebrał budynek i w tym samym roku wybudował od podstaw budynek o innych parametrach, bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafna jest przy tym ocena Sądu I instancji kwalifikująca te ustalenia jako posiadające znaczenie dla koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż od powyższych ustaleń zależy materialnoprawny tryb w jakim powinno toczyć się przedmiotowe postępowanie administracyjne. Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji uzasadniające istotny wpływ tych ustaleń na rozstrzygnięcie sprawy, podnoszące że dokonanie istotnych odstępstw potencjalnie obliguje organ do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., a w przeciwnym wypadku ma zastosowanie art. 48 u.p.b. Zdaniem Sądu II instancji , Sąd I instancji prawidłowo ocenił i zaakceptował decyzję organu II instancji jako spełniającą wymogi art. 7 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., gdyż wskazany w decyzji organu II instancji zakres sprawy do wyjaśnienia w żaden sposób nie był znany temu organowi II instancji z urzędu i zarazem nie kwalifikował się do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Dlatego też, jako nie naruszające w żaden sposób art.7 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., Sąd II instancji ocenia stanowisko prawne Sądu I instancji, podnoszące, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W związku z tym należy niewątpliwie przeprowadzić ponowne, wnikliwe postępowanie zmierzające do zebrania koniecznego do wydania rozstrzygnięcia materiału dowodowego.

Dla tych powyższych ustaleń Sądu II instancji w przedmiocie prawidłowości sądowej pierwszoinstancyjnej kontroli ww. przepisów, nie ma znaczenia decydującego i szczególnie relewantnego okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej, że organ II instancji w ustalonym przez siebie stanie faktycznym nie uwzględnił istotnego faktu, a mianowicie tego, że skarżący odkupił obiekt budowlany nie posiadający pozwolenia na użytkowanie od M. Z., realizowany w obecnej lokalizacji na podstawie pozwolenia na budowę nr 539/2002 wydanego przez Starostę Powiatu .... Okoliczność ta, zdaniem Sądu II instancji, nie została przez Sąd I instancji i organ II instancji pominięta, tylko oceniona inaczej niż to uczynił skarżący kasacyjnie. Fakt, że skarżący kasacyjnie odkupił obiekt budowlany nie posiadający pozwolenia na użytkowanie od M. Z., realizowany w obecnej lokalizacji, którego jak podaje budowa do dnia dzisiejszego nie została zakończona, o czym świadczy dokumentacja zgromadzona w sprawie - nie determinuje, zdaniem Sądu II instancji, zasadności przedwczesnej tezy - że przedmiotowa budowa ma miejsce na podstawie pozwolenia na budowę nr ... wydanego przez Starostę Powiatu ..., o czym świadczy dokumentacja zgromadzona w sprawie, w związku z czym decyzja organu I instancji nakładająca na skarżącego Z. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budynku małej gastronomii zlokalizowanego na dz. nr ... położonej przy ul ... w ... była właściwa.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd II instancji nie podziela kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że Sąd I instancji przez oddalenie skargi naruszył art. 8 k.p.a. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że art. 8 k.p.a. mógł naruszyć jedynie organ, a Sąd może jedynie takie naruszenie np. błędnie zaakceptować. Dotychczasowa kontrola wyroku Sądu I instancji wykazuje, że organ II instancji nie wydał decyzji podważającej zaufanie obywateli do państwa i jego organów. Organ ten w żaden sposób nie przesądził, że inwestycja realizowana w ramach pozwolenia na budowę została zaniechana na okres dłuży niż dwa lata, tylko polecił tę okoliczność zweryfikować organowi I instancji jako pominiętą w ustaleniach dowodowych i mającą potencjalne znaczenie dla wyniku sprawy. Okoliczność, że wnoszący odwołanie L. T. nie przedstawił, żadnych dowodów na potwierdzenie prawdziwości tej tezy nie ma znaczenia dla obiektywnej powinności podjęcia czynności dowodowych w celu jej weryfikacji w ramach prawnych możliwości organu I instancji wynikających z norm k.p.a.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sądu II instancji, w ramach których Sąd II instancja stwierdził, w ramach podstaw zarzutów skargi kasacyjnej, że w sprawie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - Sąd II instancji nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona, ponieważ organ II instancji wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji, który zgodnie z art. 80 k.p.a. wydał decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zarzut ten stanowi nieuzasadnioną polemikę z prawidłową, zgodną z prawem oceną dokonaną przez Sąd I instancji co do zasadności przedmiotu i zakresu kasacyjnych ustaleń administracyjnego organu II instancji.

Działający w sprawie Sąd I instancji nie naruszył także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona przez to, że organ II instancji nie powinien wydać decyzji kasatoryjnej. Sąd II instancji nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że nie wymagał tego zakres postępowania. Wskazywany przez skarżącego kasacyjnie zakres uzupełniającego postępowania dowodowego jako nadający się do przeprowadzenia na podstawie art. 136 k.p.a. w postaci przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron oraz z umowy sprzedaży obiektu budowlanego z 2004 r. nie mógł być skutecznie przeprowadzony przez organ II instancji z uwagi na nie dający się przewidzieć zakres przedmiotu i dynamizmu ew. dalszych czynności dowodowych w zbiegu z powinnością zachowania w kontrolowanym postępowaniu wymogów dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartych w art. 15 k.p.a.

Nie jest także uzasadniony zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do któregokolwiek z zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze z dnia 20 listopada 2014 r. Sąd II instancji stwierdza, że zarzuty te zostały rozpatrzone w sposób przystający do ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez organy w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie administracyjnej. Zatem zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonany przez organ I instancji i jego ułomność determinowały zakres ustosunkowania się Sadu I instancji względem zarzutów skargi. Wobec zaakceptowania zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie powinien przesądzać jednoznacznie kwestii materialnoprawnych determinujących jednoznacznie załatwienie, gdyż byłoby to przedwczesne. Sąd II instancji podkreśla dodatkowo w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji, nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Mając jednocześnie na uwadze specyfikę administracyjnej decyzji kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdza, przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych, że na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest przedwczesne i zbędne badanie zarzutów materialnoprawnych wskazanych w badanej skardze kasacyjnej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Materialne zarzuty rozpatrywanej skargi nie wskazują bezpośrednio, czy w sprawie Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sąd II instancji nie powinien w tej mierze wyręczać skarżącego kasacyjnie, gdyż zgodnie z wymogami prawa skarga kasacyjnie jest przygotowywana przez zawodowego pełnomocnika znającego w związku z tym stosowne wymogi w tym zakresie. Jednocześnie, co wynika z powyższych ustaleń Sądu II instancji, zarówno kwestia odstąpienia przez skarżącego od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak i w konsekwencji kwestia potencjalnej "zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji" w stosunku do pozwolenia, wymagają piewszoinstancyjnego administracyjnego postępowania wyjaśniającego, i nie mogą w związku z tym pomocniczo służyć do budowania przez Sąd wiążących organy wzorców materialnoprawnych służących załatwieniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.