Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 694/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: 1) Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

2) Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP.

3) Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

TEZY

1) Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

2) Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP.

3) Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowej Szkoły [...] w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2860/15 w sprawie ze skargi Państwowej Szkoły [...] w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2860/15 (dalej: wyrok z dnia 15 listopada 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA albo Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę P. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] października 2015 r., znak [...] (dalej: decyzja z [...] października 2015 r.), wydaną w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Starosta N. decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] (dalej: decyzja z [...] lutego 1999 r.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i Z. F. (dalej: inwestorzy) pozwolenia na przebudowę części mieszkania na lokal handlowy i rozbudowę budynku gospodarczego z przystosowaniem na cele mieszkalne, na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych w N. przy [...].

Po przeprowadzeniu – na wniosek skarżącej – postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2015 r.) stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., z uwagi na rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290; dalej pr.bud.).

Z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją wynika, że poza adaptacją pomieszczeń i rozbudową budynku, które realizowane będą na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], przewidziane są także roboty budowlane polegające na ocieplaniu ściany usytuowanej w granicy z działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa i oddaną w trwały zarząd skarżącej. Ocieplenie tej ściany styropianem o grubości 10 cm zostało zaprojektowane na działce nr [...], co do której inwestor nie przedłożył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

GINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), po rozpatrzeniu odwołania inwestora oraz Starosty, uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. i orzekł, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

W ocenie GINB, decyzja z dnia [...] lutego 1999 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie ocieplenia ściany wschodniej (usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...]), została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. Roboty budowlane zostały przewidziane do realizacji na terenie działki nr ew. [...], wobec której inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania na cele budowlane.

Mimo że kontrolowana decyzja w części dotyczącej zaprojektowanego ocieplenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa, niemniej jednak w ocenie GINB stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 16 lat od jej wydania oraz w okolicznościach niniejszej sprawy – tj. w sytuacji, gdy skarżąca na taką formę i takie usytuowanie inwestycji godziła się, i jej nie kwestionowała przez ponad 11 lat pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu oraz naruszałaby elementarne poczucie sprawiedliwości. Organ powołał się na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat. Wskazał też, że kontrolowana decyzja Starosty nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. w N.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji i art. 156 § 2 k.p.a., polegające na arbitralnym ustaleniu, że upływ 16 lat od wydania decyzji, a 12 lat od przeniesienia szkoły skarżącej do budynku na działce [...] (dawnej [...]) wypełnia dyspozycję art. 2 Konstytucji RP i uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a także pominięcie istotnej okoliczności, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Wyrokując w niniejszej sprawie, WSA zwrócił uwagę na prawidłowe ustalenie poczynione przez organ nadzoru, że decyzja z dnia [...] lutego 1999 r. w części dotyczącej zaprojektowanego ocieplenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., przewidziano roboty budowlane polegające na ocieplaniu ściany usytuowanej w granicy z działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa i oddaną w trwały zarząd skarżącej. Ocieplenie tej ściany styropianem o grubości 10 cm zostało zaprojektowane na działce nr [...], co do której inwestor nie przedłożył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Pomimo stwierdzenia, że kontrolowana decyzja w części dotyczącej ocieplenia ściany obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa GINB uwzględnił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano przepis art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu wynikającego z art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie od daty wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. upłynęło 16 lat, a skarżąca nie kwestionowała decyzji od ponad 11 lat, dlatego WSA zgodził się z organem, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji naruszałoby gwarancję bezpieczeństwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, wywodzącą się z zasady ochrony praw nabytych oraz zaufania do demokratycznego państwa. Z tego powodu, w ocenie WSA, GINB – w kontekście przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego – trafnie ocenił decyzję z dnia [...] lutego 1999 r., wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.

W skardze kasacyjnej z dnia 2 lutego 2017 r. P. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 15 listopada 2016 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że (zawsze) po upływie 10 lat od wydania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w związku z ww. wyrokiem, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji, a zatem należy zastosować art. 158 § 2 k.p.a., w konsekwencji czego Sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie (w konsekwencji błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a.), tj. przez zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie, pomimo że zastosowany powinien zostać tylko art. 156 § 2 k.p.a., co skutkowało tym, że sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo:

a) nieuwzględnienia i braku odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów zawartych w skardze do WSA, co zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu, w którym WSA nie odniósł się do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także w odniesieniu do działki nr [...] ([...]) pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] ([...]);

b) pominięcia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, pominięcia wskazania i wyjaśnienia okoliczności, które skłoniły WSA do uznania, że upływ 10 lat od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Sąd nie wskazał, jakie okoliczności sprawy przesądziły, że WSA uznał za zasadne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie upływ co najmniej 10-letniego terminu przesądza co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, gdyż nie ustalić jakie okoliczności niniejszej sprawy skłoniły WSA do uznania, że 10-letni okres za wystarczający uniemożliwienia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, skoro WSA nie ustalił tych okoliczności ani nie zawarł ich w uzasadnieniu należy uznać, że jedną z okoliczności, które powinny stanowić o konieczności przyjęcia dłuższego terminu niż 10-letni jest lub może być skala naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji. Skalę naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (istotność naruszenia) obrazuje m.in. brak decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] ([...]), która to okoliczność nawet nie została przywołana w uzasadnieniu, a na nią powołał się skarżący w skardze;

c) uznaniu, że mimo analogicznych braków w uzasadnieniu decyzji GINB z [...] października 2015 r. – odpowiada ona prawu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przytoczone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty nie okazały się jednakże zasadne.

Skupiając uwagę na tych zarzutach, u ich źródeł znajduje się niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Mimo, że od wydania powyższego wyroku upłynęło ponad trzy i pół roku, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. wtórnej niekonstytucyjności (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109).

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, świadomy jest złożoności problematyki reagowania sądów na niewykonywanie orzeczeń, dotykającej jednej z podstawowych zasad ustrojowych państwa, tj. podziału i równowagi władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1999, s. 623). Analizując postawę prawodawcy w tej materii, która zasadniczo rzecz biorąc powinna sprowadzać się do podjęcia działania techniczno-prawnego w stosunku do treści i wskazówek wyroku TK, oraz mając na uwadze utrzymujący się stan niezgodności z Konstytucją RP, w zakresie w jakim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA, a w szerszym ujęciu, dążenia do zaprowadzenia stanu zgodności z prawem – nie mógł pominąć mocy wiążącej wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie – podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Z przedstawionych względów na usprawiedliwienie nie zasługiwały ani sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie pominął okoliczności natury faktycznej stwierdzając wyraźnie, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] lutego 1999 r. w części dotyczącej zaprojektowanego ocieplenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa. WSA wyraźnie wskazał, że naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. Sąd ten przyjął, że ocieplenie ściany usytuowanej w granicy z działką nr [...] styropianem o grubości 10 cm zostało zaprojektowane i wykonane bez przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Brak wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] niewątpliwie mieścił się w zaistniałym naruszeniu.

Sąd pierwszej instancji – działając zgodnie z prawem – uznał, że termin 10 lat z perspektywy aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. jest najwłaściwszym, do którego należało odnieść ramy czasowe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca nie stanowi w art. 156 § 2 k.p.a. o innej długości terminu przedawnienia. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie o konieczności przyjęcia co najmniej 20-letniego terminu powinny być adresowane do prawodawcy, a nie do sądu administracyjnego, który nie ma kompetencji do arbitralnego wskazywania terminów przedawnienia, nawet na potrzeby rozpatrywanej jednostkowej sprawy.

Na aprobatę nie zasługiwały także twierdzenia skarżącej kasacyjnie o automatyzmie w przyjęciu przez WSA 10-letniego terminu przedawnienia. Sąd pierwszej instancji oparł się w tej materii na argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r. GINB zwrócił w niej uwagę na to, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Burmistrza N. z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie są one również sprzeczne z postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Badana inwestycja nie narusza ponadto w sposób rażący warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia relacje sąsiedzkie łączące skarżącą kasacyjnie z uczestnikami postępowania. Skoro przez okres 16 lat skarżąca kasacyjnie milcząco akceptowała zaistniały stan prawny i faktyczny w związku z robotami budowlanymi przeprowadzonymi na sąsiedniej nieruchomości, to oznacza to, że w tym czasie nie miały one dla niego znaczenia i nie stanowiły zagrożenia dla prowadzonej działalności oświatowej. Mając na względzie przywołane w skardze kasacyjnej art. 2 i 7 Konstytucji RP, pewność prawa oraz zaufanie obywateli do prawa stanowionego i stosowanego powinny uzasadniać przyjęcie tezy, że skoro przez 16 lat skarżąca kasacyjnie nie zwróciła uwagi na niekorzystne następstwa zaistniałego stanu niezgodności z prawem, to nie były i nie są one dla niej na tyle dotkliwe, aby po upływie tak długiego czasu stan prawny w tym aspekcie miał zostać wzruszony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną.