Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2427/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107, 145 § 1, 146, 150
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] [...], [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J.K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] [...] [...], [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji – utrzymał w mocy ww. decyzję własną.

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2009 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego - Autostrada [...] Autostradowa Obwodnica [...] - część [...].

Wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r., uzupełnionym pismami z [...] grudnia 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2015 r., J.K. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. GINB z [...] stycznia 2009 r., wskazując, jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

GINB postanowieniem z [...] maja 2015 r. wznowił na wniosek J.K. postępowanie w tej sprawie i decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...] umorzył to postępowanie. Decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...] [...], [...], po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB utrzymał w mocy ww. decyzję własną z [...] lipca 2015 r.

Na skutek skargi J.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2310/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że "organ prawidłowo wznowił, na wniosek skarżącej (postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r.) postępowanie zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie badając w toku postępowania podstawy wznowienia, a wiec zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczym J.K. będąc stroną bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wyżej przywołaną decyzją ostateczną. Powyższe ustalenie, niezależnie od jego prawidłowości, stało się podstawą do umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wznowionego postępowania. Takie rozstrzygnięcie organu zostało wydane z naruszeniem art. 151 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a.. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, w rozpoznawanej sprawie podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, nie rozpoznając merytorycznie sprawy".

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] [...] [...] [...], GINB odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z [...] stycznia 2009 r. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB wziął pod uwagę następujące okoliczności.

Argumenty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dają podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił dwuetapowy charakter postępowania wznowieniowego i wskazał, że w sprawie niniejszej niezbędne jest dokonanie analizy, czy wnioskodawczyni posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielania pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a jeśli tak, to czy bez własnej winy nie brała udziału w ww. postępowaniu.

GINB obszernie wyjaśnił przesłanki z art. 28 k.p.a., dotyczące uznania podmiotu za stronę postępowania i tego, czym jest interes prawny strony. Wyjaśnił też, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. i ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ wyjaśnił, co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i to, że subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

W toku postępowania Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z [...] stycznia 2015 r., wezwał J.K. do określenia (popartego stosownego dowodami) i sprecyzowania interesu prawnego lub obowiązku - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - legitymującego do występowania w przedmiotowej sprawnie w charakterze strony oraz do przesłania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (odpis z księgi wieczystej, akt notarialny, numer elektronicznej księgi wieczystej).

Przy piśmie z 4 lutego 2015 r., (stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie), J. K. przesłała kopie aktów notarialnych, potwierdzających, ze nabyła prawo użytkowania wieczystego działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] we W., obręb Ż., udziały w prawie użytkowania wieczystego działek o nr ew. [...], [...] i [...] położonych we W., obręb Ż.. Ponadto przedłożyła kopię decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2005 r, zatwierdzającej projekt podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...] i [...], kopię decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2005 r. zatwierdzającej projekt podziału działki o nr ew. [...], na działki o nr ew. [...] i [...], kopię decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] lutego 2006 r., zatwierdzającej projekt podziału działki o nr ew. [...], na działki o nr ew. [...] i [...]. W wyniku dokonanych przekształceń działek, J.K. jest obecnie współużytkownikiem wieczystym działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (księgi wieczyste o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Ponowna analiza akt sprawy organu (projekt zagospodarowania terenu) wskazuje, że jedynie działki nr ew. [...] (stanowiąca drogę wewnętrzną), [...], [...], bezpośrednio graniczą z działkami, na których została zaprojektowana część autostradowej obwodnicy W., drogi dojazdowe oraz sieci uzbrojenia terenu. Jezdnia autostradowej obwodnicy W. została usytuowana w odległości ok. [...] m od granicy z działką o nr ew. [...]. Spośród działek, które nie są wykorzystywane, jako droga - położone najbliżej jezdni autostrady działki nr ew. [...], [...] są od niej oddalone o ponad [...] m, a pozostałe działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], znajdują się w znacznej odległości od działek, na których została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja.

W związku z powyższym GINB uznał, że wykluczone jest, żeby sporna inwestycja mogła w jakikolwiek sposób ograniczać zagospodarowanie nieruchomości, których współużytkownikiem wieczystym jest J.K. Brak jest przepisów prawa, z których wynikałoby, że ma ona interes prawny w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności interes prawny nie wynika z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U z 2018 r., poz. 2068, ze zm.) w myśl którego obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady co najmniej 30 m.

J.K. nie przysługuje więc przymiot strony postępowania dotyczącego decyzji GINB z [...] stycznia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] listopada 2008 r.

Ustosunkowując się zarzutu nieuznania jej za stronę pomimo "bezpośredniego sąsiedztwa z działkami, na których była realizowana budowa Autostradowej Obwodnicy W." GINB wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym (i powołanym przez organ) orzecznictwa i doktryny, sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje mu status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za przyznaniem J.K. przymiotu strony nie przemawia również okoliczność, że "W projekcie budowlanym [...] zawarta jest przebudowa linii wysokiego napięcia - linia napowietrzna [...] na odcinku od słupa [...] do [...]. Przewody te były posadowione na działkach nr [...], [...] i [...] ze słupem znajdującym na działce o nr [...] zaznaczonym wyraźnie na projekcie. Prace polegające na przebudowie tej linii, które zostały zrealizowane, wymagały czynności bezpośrednio na tych działkach oraz drodze dojazdowej do nich, czyli na działkach nr [...], [...], [...], [...]". Z ponownej analizy akt sprawy, a w szczególności z decyzji Wojewody D. z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], znak: [...], nie wynika, aby były nią objęte wskazane powyżej roboty budowlane na ww. działkach. Ponadto, jak wynika z pism z [...] października 2008 r. i z dnia [...] października 2008 r. GDDKiA wystąpiła o zmianę wniosku z [...] września 2007 r. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę autostrady [...], Autostradowa Obwodnica W. cześć [...]. Wniosek ten nie obejmuje swym zakresem działek J.K.. Ponadto, jak wskazano w projekcie budowlanym (przebudowa sieci wysokiego napięcia, tom [...], str. [...]) "przebudowie będzie podlegać odcinek linii między słupami [...] i [...]. Przebudowa odcinka między słupami nr [...] i [...] po obecnej trasie nie jest możliwa do zrealizowania. Powodem tego jest brak zgody właścicieli działki nr [...], Państwa M.Ch. i J.K., na wymianę zlokalizowanego na niej słupa nr [...] (...). W związku z tym wybrano nową trasę tego odcinka (...) Nową lokalizację słupa nr [...] wyznaczono w zatwierdzonym pasie autostrady, po wewnętrznej stronie linii rozgraniczającej. Dzięki temu uniknie się konieczności uzyskania zgody innego właściciela na ustawienie nowego słupa".

Ocena legitymacji procesowej skarżącej polega na ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu w jego projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie. Ewentualne naruszenie prawa własności skarżącej podczas realizacji inwestycji w zakresie nieobjętym projektem pozostaje bez wpływu na przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu, na zmianę powyższej oceny nie mają wpływu zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast podziały administracyjne z urzędu działek z przeznaczeniem pod budowę autostrady, przez które to działki nie mogą być zbudowane, nie mogą stanowić o posiadaniu interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją udzielającą pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutów dotyczących przekroczenia poziomu hałasu, wibracji i zapylania GINB stwierdził, że kwestia ta została poddana ocenie w postępowaniu zakończonym wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją Wojewody D. z [...] września 2006 r. Z ww. decyzji nie wynika, aby działki, których użytkownikiem wieczystym jest "J.K., wymagały ochrony przed hałasem. Konieczność wykonania ekranów akustycznych została stwierdzona jedynie na terenach osiedli: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ww. decyzja środowiskowa nie stwierdza również, aby nieruchomości J.K. wymagały ochrony przed wibracjami czy zapylaniem.

Immisje pośrednie (hałas, wibracje, zapylanie) nie mogą być źródłem interesu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na drugą nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Praw budowlanego. Z brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności.

Odnosząc się do zarzutu odcięcia wjazdu do nieruchomości GINB stwierdził, że J. K. ma zapewniony dojazd do działek ul. [...].

Na legitymację procesową J. K. nie ma wpływu fakt uznania jej za stronę przy wdawaniu decyzji lokalizacyjnej Autostradowej Obwodnicy W. z 2003 r. Postępowanie dotyczące decyzji lokalizacyjnej ma wpływ na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, ale jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę i krąg stron ustalany jest na podstawie odmiennych przepisów prawa.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postepowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

"1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. ( dalej, jako - "k.p.a.)] w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. ( dalej, jako - "Prawo budowlane")] w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ( dalej, jako - "k.c.").w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez brak uznania Skarżącej za stronę postępowania oraz błędne określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego;

2) naruszenie przepisu prawa postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie, że Skarżącej nie przysługuje uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony, pomimo że jest użytkownikiem wieczystym działek znajdujących się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji, której budowa spowodowała naruszenie przysługujących jej uprawnień;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także naruszenia zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, z uwagi na nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, a także świadków T.W., A.L., Z. K., M.Ch. na okoliczność ustalenia oddziaływania inwestycji budowy Autostradowej Obwodnicy W. na nieruchomości będące w użytkowaniu Skarżącej, w szczególności na okoliczność wykorzystywania nieruchomości Skarżącej przez inwestora, jako parking i magazyn materiałów budowlanych, rozkopania przez inwestora działki nr [...] i braku dojazdu do pozostałych działek Skarżącej, a tym samym przyznaniu przez Organ II instancji w sposób dowolny wiarygodności jedynie twierdzeniom inwestora;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez Organ II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów, przejawiające się w niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności niniejszej sprawy, niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

5) naruszenie przepisu prawa postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 2 k.p.a. w zw. art. 146 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] [...] podczas gdy Organ II instancji rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym powinien stwierdzić wydanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r" znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody D. z [...] listopada 2008 r. nr [...], znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego - Autostrada [...] Autostradowa Obwodnica W. - część [...], z naruszeniem prawa oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji okoliczności, z powodu których Organ nie uchylił tej decyzji, tj. negatywnych przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 146 k.p.a.

6) naruszenie przepisu prawa postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] [...] podczas gdy Organ II instancji rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym powinien stwierdzić wydanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody D. z [...] listopada 2008 r. nr [...]. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego - Autostrada [...] Autostradowa Obwodnica W. - część [...] z naruszeniem prawa oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji okoliczności, z powodu których Organ nie uchylił tej decyzji, tj. negatywnych przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 146 k.p.a.".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że "główną osią sporu pomiędzy Organem architektoniczno-budowlanym a Skarżącą, a tym samym okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy było stwierdzenie, czy Skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę". Skarżąca podnosiła wielokrotnie, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Autostradowej Obwodnicy W. przysługuje jej status strony, gdyż inwestycja ta stale oddziaływała na nieruchomości będące w użytkowaniu skarżącej. Ponadto, w latach 2003 do 2011 r. nie mogła uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości będących w jej użytkowany - z uwagi przeznaczenie nieruchomości na ważne cele publiczne związane z budową tej Obwodnicy. Co więcej, nieruchomość skarżącej została podzielona z urzędu na działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną, co z uwagi na takie przeznaczenie, uniemożliwiało jej sprzedaż nieruchomości.

Skarżąca wskazywała też, że trakcie realizacji Obwodnicy działka nr [...] [...] [...] Obręb Ż., będąca w jej użytkowaniu, była w całości rozkopana a dojazd do pozostałych działek skarżącej był niemożliwy. Tym samym, w trakcie realizacji inwestycji, nie mogła korzystać w nieruchomości z uwagi na jej wykorzystywanie przez inwestora jako parking i magazyn materiałów budowlanych. Ograniczenia zabudowy nieruchomości skarżącej występują również po zakończeniu budowy - z uwagi na poziom hałasu, wibracje i zapylenie, co ma także negatywny wpływ na potencjalną sprzedaż nieruchomości. Również prace inwestora, polegające na przebudowie linii wysokiego napięcia - linia napowietrzna [...], wymagały czynności na działkach będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej i na drodze dojazdowej do nich, tj. działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Działki skarżącej znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami na których realizowana była budowa Obwodnicy.

Pełnomocnik skarżącej wskazał na wzajemny stosunek art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (lex specialis) i art. 28 k.p.a. (lex generalis). Wskazał też na to, kto może być stroną postepowania budowlanego i na czym polega ustalenie obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Pełnomocnik wskazał, że stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych.

Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu aa budowę.

Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się się z twierdzeniem organu II instancji zgodnie z którym sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem lub zarządcą albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Właściciel sąsiadującej nieruchomości z terenem inwestycji posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji lokalizowanej na nieruchomości sąsiadującej (wyrok WSA w Olsztynie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 842/18).

Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Ma wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego interes prawny w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności. Co więcej, "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych", nie ogranicza kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej.

Podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowane inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. Nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budową oparty jest przede wszystkim na przepisach prawa rzeczowego - art. 140 kodeksu cywilnego, co jest wystarczające w świetle aktualnego orzecznictwa o przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Jeżeli przyszła, planowana budowa narusza lub może naruszyć prawo własności, np. poprzez ograniczenie zabudowy lub innego zagospodarowania nieruchomości podmiotu żądającego wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego, to podmiot taki ma przymiot strony. Właśnie dlatego, że uprawnienie właścicielskie (określone w art. 140 k.c. w ew. zw. z art. 144 k.c.) jest prawnie chronione również prawem administracyjnym.

W przypadku skarżącej interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Autostradowej Obwodnicy W. wynika z art. 233 k.c., zgodnie z którym "w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków u użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać". Istotnie wszystkie powyżej powołane orzeczenia sądów administracyjnych odnoszą się od właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, jednak zwrócić należy uwagę na to. że treść użytkowania wieczystego ( art. 233 k.c.) ukształtowana została analogicznie jak treść prawa własności (art. 140 k.c.). Zarówno właściciel jak i użytkownik wieczysty wykonują swoje prawo z wyłączeniem innych osób.

Zdaniem pełnomocnika, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanej inwestycji może być stroną postępowania, bez konieczności wykazywania realności takiego naruszenia lub ograniczenia sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej. Skoro nieruchomość będąca w użytkowaniu skarżącej leży w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością inwestycyjną, to z takiego faktu nie można wywodzić twierdzenia, że jest ona poza obszarem oddziaływania inwestycji. Tym bardziej, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Bezzasadna jest odmowa przyznania jej statusu strony tylko z uwagi na to, że jedynie działka o nr ew. [...] bezpośrednio graniczy z działkami na której została zaprojektowana Obwodnica. Wskazuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne składa się z wielu obiektów, stronami będą osoby, posiadające prawo do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania chociażby jednego z tych obiektów. Ocenie pod tym kątem poddać zatem należy oddziaływanie wszystkich elementów danego zamierzenia inwestycyjnego, w tym dróg wewnętrznych i zjazdów. Tym samym nie ma również znaczenia, przy ocenie przymiotu strony, fakt, że z nieruchomością inwestycyjną bezpośrednio graniczy tylko jedna z kilku działek skarżącej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że immisje pośrednie takie jak: hałas, wibracje, zapylanie nie mogą być źródłem interesu prawnego. Fakt, że decyzja środowiskowa nie stwierdza, aby nieruchomości J. K. wymagały ochrony przed wibracjami czy zapyleniem nie ma znaczenia. Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.

Nie ma żadnych podstaw, aby uzależniać przymiot strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę z sytuacją, gdy planowana inwestycja ma naruszać obowiązujące normy. Taki warunek nie wynika z pewnością z art. 28 Prawa budowlanego.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił też, że przedmiotowa inwestycja podczas jej realizacji faktycznie oddziaływała na nieruchomości skarżącej, a naruszenia powstałe w trakcie realizacji inwestycji potwierdzają to, że odczucia skarżącej co do możliwości oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość, nie były subiektywne. Za uznaniem skarżącej, jako strony postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę, powinien przemawiać również fakt, że w latach 2003 do 2011 r. nie mogła uzyskać decyzji o wydaniu warunków zabudowy dla nieruchomości będących w jej użytkowany z uwagi przeznaczenie nieruchomości na ważne cele publiczne związane z budową Obwodnicy, do czego organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniósł. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Budowa Autostradowej Obwodnicy W. spowodowała wzmożony ruch samochodowy, sprzętu i osób trzecich, hałas w różnych porach dnia i zaburzyła istniejący krajobraz oraz jego estetykę. Spowodowała obniżenie wartości nieruchomości skarżącej. Dlatego nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, co implikowało koniczność uznania ją za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skoro organ stał na stanowisku, że skarżąca takiego przymiotu nie posiada, powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a.

Konsekwencją uznania skarżącej za stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę Autostradowej Obwodnicy W. powinno być stwierdzenie wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. z naruszeniem prawa oraz wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji - art. 146 k.p.a. Stosownie Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W takiej sytuacji organ jest zobligowany do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja organu I instancji była nieprawidłowa z powodów wymienionych poniżej, a skarga – co do zasady – zasługiwała na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organ prawidłowo przedstawił teoretyczne rozważania co do treści art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Pr. bud., jak również poprawnie przywołał w stanowisko judykatury i orzecznictwa, wyjaśniające pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym; w tym też obszaru oddziaływania inwestycji. Tym niemniej, tych teoretycznych rozważań nie powiązał ze stanem faktycznym niniejszej sprawy w sposób, który po pierwsze stanowiłby należyte wyjaśnienie skarżącej przesłanek rozstrzygnięcia w kontekście podnoszonych przez nią twierdzeń (art. 11 k.p.a.), a w efekcie nie sporządził uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób nakazany art. 107 § 3 k.p.a. Poprzez niepełne ustosunkowanie się do okoliczności, wskazywanych przez skarżącą, jako wykazujących jej przymiot strony w postepowaniu, organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w wyniku czego dokonana przez ten organ ocena stanu sprawy stała się dowolna, a nie swobodna (art. 80 k.p.a.).

Wyjaśnić należy, że skarżąca swój interes prawny wywodziła z następujących okoliczności. Po pierwsze wymienionych w piśmie z [...] lutego 2015 r., w którym wskazywała, że jest użytkownikiem wieczystym działek w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 Pr. bud.), część jej nieruchomości została wydzielona pod inwestycję, była stroną postępowania w sprawie o lokalizację inwestycji. W piśmie z [...] czerwca 2015 r. wskazała na bezpośrednie wykorzystywanie użytkowanych przez nią nieruchomości w trakcie budowy, fakt, że skutkiem podziału nie można niektórych działek zabudować, że w wyniku inwestycji odcięto skarżącej dostęp do jej nieruchomości. Ponadto, skarżąca wskazała, że projekt budowlany obejmował przebudowę linii wysokiego napięcia na odcinku od słupa [...] do [...] (słup [...] był na działce skarżącej [...]), a prace wymagały działań na działkach [...], [...] i [...] z dostępem do drogi dojazdowej [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z pisma skarżącej z [...] sierpnia 2015 r., powołała się na ustalenia przed Sądem Okręgowym we W. (wizja), z których wynikało, że [...] SA wykonywał roboty budowlane na działce [...], przebudowując drogę i kładąc nową nawierzchnię. W piśmie skarżącej z [...] lutego 2018 r. podniesiono, że uzbrojenie terenu inwestycji wymagało wejścia na działki [...], [...], [...], [...], a wykonanie uzbrojenia w projektowany sposób również obecnie powoduje konieczność zapewnienia ew. dostępu w razie awarii uzbrojenie z działek skarżącej. Skarżąca powołała się również na immisje w postaci hałasu, wibracji i zapylenia i ograniczenie na skutek inwestycji praw z użytkowania wieczystego przez niemożność zbycia wydzielonych działek, do których pierwokup posiada Skarb Państwa.

Obowiązkiem organu administracji publicznej, badającego w nadzwyczajnym postępowaniu, a więc wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., prawidłowość decyzji zwykłej, jest w szczególności ustalenie, czy w związku z rodzajem i charakterem planowanej inwestycji istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładały na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia, związane z budową względem działki sąsiedniej. Jednym z takich przepisów jest np. art. 5 pkt. 9 Pr. bud. odczytywany w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (lub, jak w niniejszej sprawie z art. 233 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Z wskazanego przepisu Prawa budowlanego wynika zaś dla inwestora obowiązek zaprojektowania i budowy obiektu budowlanego (i jego części i urządzeń budowlanych) nie tylko w sposób określony w przepisach, ale ponadto zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 233 k.c., w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych granicach może swoim prawem rozporządzać. Skoro z akt sprawy wynika, a organ w swej decyzji dodatkowo to potwierdza, że użytkowane wieczyście przez skarżącą działki nr ew. [...] (droga wewnętrzna), [...] i [...] bezpośrednio graniczą z działkami na których została zaprojektowana część autostradowej obwodnicy W., drogi dojazdowe oraz sieci uzbrojenia terenu – to obowiązkiem organu było dokładne i niebudzące wątpliwości ustalenie, czy biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść art. 233 k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, występuje możliwość oddziaływania inwestycji na ww. działki (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2117/16 – CBOSA). Przejawami takiego oddziaływania będą również hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby itp. (ibidem).

Przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest niewątpliwie – na co trafnie wskazywał GINB - ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Tym niemniej, przy takim ustalaniu niezbędna staje się analiza nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale również ocena, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Takimi "innymi przepisami", wbrew stanowisku organu, są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Dlatego też, przy wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy również brać pod uwagę (wyrażony w ww. art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego) obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich - co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora (por też wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1883/17 – CBOSA). Jednym z ograniczeń, która planowana inwestycja może wprowadzić jest więc np. ograniczenie (niekoniecznie: pozbawienie) dostępności do nieruchomości przez uniemożliwienie korzystania z niektórych, istniejących przed budową inwestycji, dróg dojazdowych, wjazdów itp.

Jeżeli z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że projektowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości osób trzecich w ww. sposób, to tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści) takich gruntów stają stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktami wykonawczymi.

Niewątpliwie, celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest ograniczenie stron postepowania i przepis ten stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a. Tym niemniej, nie zasługuje na akceptację restrykcyjne i nadmiernie zawężające podejście w dokonywaniu wykładni tego przepisu, dokonywanej ad casum. W orzecznictwie wskazuje się w takim aspekcie, że wąskie rozumienie art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1) – tak np. NSA w wyroku z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 848/17 - CBOSA. Dlatego też każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, powinien być stroną postępowania o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę – a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony (op. cit.).

Biorąc pod uwagę powyższe, tut. Sąd wyjaśnia, że także w postępowaniu nadzwyczajnym organ zobowiązany jest ustalić obszar oddziaływania obiektu, uwzględniając wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wyznaczenie takiego obszaru każdorazowo musi być indywidualne, czyli uwzględniające rodzaj inwestycji i jej wpływ na otoczenie. "Nie do przyjęcia jest ocena opierająca się na ustaleniu interesu prawnego wyłącznie na oddaleniu inwestycji od granicy nieruchomości jednostki poszukującej ochrony, czy odległości domu mieszkalnego. Jeżeli w okolicznościach faktycznych są takie elementy, które dają podstawę do oceny oddziaływania projektowanej zabudowy na nieruchomość sąsiednią, właściciel tej nieruchomości ma interes prawny do żądania udzielenia mu ochrony przez przyznanie prawa do żądania merytorycznego" (wyrok NSA z– CBOSA).

Należy też wyjaśnić, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (zobacz: wyrok NSA z 15.07.2016 r. II OSK 2759/14; wyrok NSA z 26.06.2012 r. II OSK 1613/11, wyrok NSA z 15.02.2013 r. II OSK 2171/11). W tym więc zakresie rozważania organu odnośnie skutków procesowych wskazywanych przez skarżącą immisji w postaci hałasu, zapylenia i zanieczyszczenia powietrza były nietrafne. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, a tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (tak np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 454/17, z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11 - CBOSA).

Powołany natomiast przez skarżącą fakt, że prace inwestora, polegające na przebudowie linii wysokiego napięcia - linia napowietrzna [...], wymagały czynności na działkach będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej i na drodze dojazdowej do nich, tj. działkach nr [...], [...], [...] i [...] został przez organ dostrzeżony i wyjaśniony dostatecznie w zakresie dotyczącym samej przebudowy linii, z pominięciem działki skarżącej. Organ natomiast nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, że przebudowa linii – w zmienionej przez inwestora postaci, z ominięciem działki skarżącej – wymagała wejścia przez inwestora na ww. użytkowane wieczyście działki, co ograniczało jej prawa wynikające z użytkowania wieczystego. Niewątpliwie zaś było to utrudnienie w prawnym korzystaniu z jej działek.

Skoro więc skarżąca, wykazując własny interes prawny powoływała się na to, że dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji niezbędnym jest rozważenie wskazywanego przez nią naruszenia prawa użytkowania wieczystego działek przez ograniczenie dostępu, immisje w postaci hałasu, zapylenia, zanieczyszczenia, konieczność wejścia przez inwestora na wieczyście użytkowane przez nią nieruchomości w celu realizacji infrastruktury obiektu i późniejsza konieczność zapewnienia zarządcy drogi takiego samego dostępu w celu konserwacji urządzeń, wykonywanie przez inwestora robót budowlanych na działce nr [...], będącej w jej użytkowaniu wieczystym – to tym samym, w ocenie tut. Sądu wykazała interes prawny do udziału w postepowaniu, a tym samym przesłankę z art. 145 § pkt. 4 k.p.a.

Stanowisko więc organu w zakresie ww. okoliczności, wskazujących na interes prawny skarżące, po pierwsze nie uwzględniało wszystkich okoliczności, na które powoływała się skarżąca w swoich pismach (wbrew art. 7, 77 § 1 k.p.a.), a po drugie, w tym zakresie, w jakim organ ustosunkowuje się do immisji lub ograniczenia dostępu do nieruchomości przez inwestycję w jej zaplanowanej postaci, było prawnie wadliwe.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja naruszała też art.138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż ten przepis umożliwia utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowej decyzji organu I instancji.

Organ, ponownie rozpoznając podanie skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] stycznia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody D. z [...] listopada 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego - Autostrada [...] Autostradowa Obwodnica W. - część [...], związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) rozważy:

1. czy w sprawie występują okoliczności o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiające uchylenie we wznowionym postępowaniu ww. decyzji;

2. w wypadku stwierdzenia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji, o których mowa powyżej, GINB ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 k.p.a.).

GINB weźmie w tym zakresie pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 937/16, CBOSA, zgodnie z którym:

"Ustanowione w art. 146 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki negatywne nie pozbawiają organu właściwego w sprawie kompetencji ponownego rozpoznania sprawy, a wyłączają dopuszczalność podważenia mocy prawnej decyzji przez zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji przez jej uchylenie. Nie jest zatem prawidłową wykładnią art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (...), wykładnia, która wyprowadza pozbawienie prawa jednostki do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanka przedawnienia obowiązuje tylko co do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji, a nie w zakresie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Tak też stanowi art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (...). Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną ma ustalić, czy przez kwalifikowaną wadliwość procesową nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego (z wyłączeniem kwalifikowanej wadliwości będącej podstawą do stwierdzenia nieważności). Ma to zasadnicze znaczenie dla ochrony praw strony z tych względów, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest prejudykatem dla dochodzenia odszkodowania".

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.