Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2857/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1250/18 w sprawie ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r. nr LXXIII/1359/VII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ulicą Słupską i Sianowską w Poznaniu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. W. na rzecz Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., IV SA/Po 1250/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę T.W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z 25 września 2018 r., nr LXXIII/1359/VII/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina [...]" pomiędzy ulicą Słupską i Sianowską w Poznaniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, T.W. wniósł do WSA w Poznaniu skargę na ww. uchwałę wydaną w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Dolina [...]" pomiędzy ul. Słupską i Sianowską w Poznaniu, opublikowaną przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu 5 października 2018 r. w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego 2018, poz. 7620 (MPZP), i wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, § 5 pkt 5, § 11 pkt 6b,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym opłaty sądowej, kosztów wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych, oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł;

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- w § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, § 5 pkt 5, § 11 pkt 1 oraz 6b naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczenia prawa własności naruszającego zasadę proporcjonalności;

- art. 17, 19 i 20 "u.g.n." (w zaskarżonym wyroku wskazano, że "sprostowane na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. na u.p.z.p." – uwaga Sądu) w ten sposób, że :

1) zmieniono w stosunku do wcześniejszego (wynikającego projektu planu) przeznaczenie części nieruchomości, poprzez przeznaczenie nieruchomości wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne, podczas gdy poprzednio dopuszczalne było sytuowanie również przedszkoli i żłobków - § 3 pkt 1,

2) wprowadzono obszar ochronny cieku wodnego [...] mimo, że rzekomy ciek wodny winien być zakwalifikowany jako rów z wodą stojącą (§ 5 pkt 5), który nie podlega ochronie jak cieki wodne,

3) chociaż organ uchwalający wiedział o tym, że rzekomy ciek wodny jest rowem melioracyjnym, pod pretekstem rzekomej ochrony nieistniejącego cieku wodnego wprowadzono rażące naruszenia prawa własności nieruchomości poprzez ustanowienie skrajnie niekorzystnej linii zabudowy, a dodatkowo obciążono właściciela obowiązkiem utrzymywania rowu melioracyjnego, tak więc nie tylko ograniczono właściciela w możliwościach inwestycyjnych ale jeszcze obarczono dodatkowymi obowiązkami - § - pkt 1,

4) zmieniono procent zabudowy z 17,4% na 14% (§ 11 pkt 6b), zmniejszono powierzchnię zabudowy z 300 m² na 240 m², przy czym w części opisowej tej linii zabudowy w ogóle nie opisano odsyłając jedynie do części graficznej,

5) zmieniono linie zabudowy w stosunku do linii zabudowy wynikającej z warunków zabudowy (6 m od rowu melioracyjnego) do różnych odległości, a mianowicie 20.5 m, 12 m, 10,5 m od rowu melioracyjnego; jednocześnie dokonując wizualizacji projektu planu miejscowego linii zabudowy w ogóle nie naniesiono; linię zabudowy poprowadzono nie w linii prostej, ale w linii nieregularnej, trudnej lub niemożliwej do zachowania w przypadku zabudowy, przy czym w części opisowej tej linii zabudowy w ogóle nie opisano odsyłając jedynie do części graficznej, jednocześnie zmieniono przeznaczenie fragmentu nieruchomości znajdującego się pomiędzy wcześniejszą linią zabudowy a wynikającą z planu (teren pod zabudowę zmieniono na teren zielony),

6) wprowadzona planem linia zabudowy w połączeniu z 4-metrową odległością budynku od granicy nieruchomości powoduje, że pozostały do zabudowy fragment nieruchomości, to stosunkowo wąski pas o jednym nieregularnym boku,

7) dopuszczono posadowienie na nieruchomości oprócz budynku jednorodzinnego również garażu lub budynku gospodarczego, co w przyszłości wywoła wątpliwość czy na nieruchomości można posadowić garaż albo budynek gospodarczy lub i garaż i budynek gospodarczy, gdyż Rada Miasta Poznania uchwalając plany miejscowe notorycznie nie odróżnia znaczenia słów "lub" i "albo" (§ 11 pkt 1).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu dopuszczono się rażących naruszeń prawa, gdyż uchwalony plan różni się w istotny sposób od jego projektu przedstawionego w trakcie konsultacji społecznych i sporządzonych na tym etapie wizualizacji oraz zastosowaniu norm otwartych.

Celem wykazania naruszenia interesu prawnego skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działki o nr [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Położona jest ona przy ul. [...], w obszarze objętym zaskarżonym planem. Skarżący ma interes prawny w usunięciu naruszeń planu, gdyż jego treść ma bezpośredni wpływ na jego nieruchomość. Jego zamiarem jest zagospodarowanie nieruchomości poprzez posadowienie na niej obiektu mieszkalnego dwulokalowego z możliwym wykorzystaniem na żłobek lub przedszkole. Ustalona w planie linia zabudowy od strony rowu melioracyjnego i jej nieregularny przebieg wyłącza, a co najmniej w istotny sposób utrudnia, racjonalne zagospodarowanie nieruchomości.

Mimo znaczącej zmiany planu w stosunku do projektu (dla właścicieli nieruchomości przylegających do rowu bardzo poważnej) nie powtórzono czynności planistycznych w żadnym zakresie.

W części opisowej dla terenu 11 MN linii zabudowy w ogóle nie opisano, odsyłając jedynie do części graficznej (§ 4 pkt 1). Dopiero analiza załącznika graficznego oraz dokonanie pomiarów na jego podstawie pozwala na ustalenie przebiegu linii zabudowy. Po pierwsze, linia ta przebiega nieregularnie. Po drugie różne są odległości linii zabudowy od rowu melioracyjnego, bliżej ul. [...] odległość ta wynosi 20,5 m, w środkowej części nieruchomości 12 m a na końcu 10,5 m. Taki przebieg linii zabudowy wymusi specyficzny i niespotykany, nieregularny kształt budynku i to - prawdopodobnie - jego frontowej części.

Po uwzględnieniu linii zabudowy i wąskiego pasa przeznaczonego pod zabudowę niemożliwe, a co najmniej utrudnione będzie takie posadowienie budynku, aby jego frontowa część znajdowała się od strony ul. [...]. Prawdopodobnie część frontową będzie trzeba umieścić w części budynku prostopadłej do ul. [...] (wzdłuż rowu melioracyjnego). Ponadto nie tylko "zdewastowano" inwestycyjne walory nieruchomości, ale też narażono Miasto Poznań na roszczenia odszkodowawcze na podstawie art. 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tych okolicznościach zapis odnośnie kosztów wprowadzenia planu uzasadnieniu uchwały o uchwaleniu planu miejscowego) będzie równie fikcyjny jak zapis o istnieniu cieku wodnego, którego w rzeczywistości nie ma.

Dalej w wyroku IV SA/Po 1250/18 przywołano, że Rada Miasta Poznania w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] ark. [...] obręb [...], zlokalizowanej na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 11 MN, dla której zaskarżony plan przewiduje przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 3 pkt 1 planu). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjęte uchwałą Nr LXXII/1137A/I/2014 Rady Miasta Poznania z 23 września 2014 r., zwane dalej "Studium", przewiduje dla działki skarżącego oraz dla całego obszaru zaskarżonego planu, kierunek zagospodarowania MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie tegoż organu spełnienie żądań skargi doprowadziłoby do wypaczenia istoty planu.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. skarżący złożył załącznik do protokołu w którym dodatkowo podniesiono, że pominięto art. 48 K.c. w zw. z art. 46 K.c. w kontekście określenia linii zabudowy. Zarzucono, że ustalenie pasa wolnego od zabudowy pomiędzy linią zabudowy a rowem nie jest uzasadnione celem publicznym i stanowi rażące ograniczenie w korzystaniu z prawa własności przez skarżącego. Podobnie takim ograniczeniem jest wprowadzenie w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek na poziomie 1.800 m². W obrębie obszaru objętego planem wprowadzono różne minimalne powierzchnie działek oraz powierzchni biologicznie czynne. Dlatego skarżący wniósł także o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 9 zaskarżonej uchwały.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, że organ uchwalając plan miejscowy ograniczył prawo własności skarżącego, naruszając przy tym zasadę proporcjonalności. W kontrolowanej sprawie organ wyważył interesy zarówno właścicieli nieruchomości pragnących zachować możliwie szeroką możliwość prowadzenia inwestycji, jak i interesy podmiotów domagających się ochrony środowiska. Zgodnie z zapisami Studium dla terenów planu wyznaczono kierunek gospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodący, zastrzegając jednocześnie kierunek uzupełniający, obejmujący zabudowę usługową towarzyszącą budowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Sąd wojewódzki podkreślił, że w Studium wskazano, iż na terenach przeznaczonych pod zabudowę należy przy ich zagospodarowaniu uwzględnić ochronę istniejących niewielkich cieków i związanych z nimi lokalnych korytarzy ekologicznych, poprzez określenie w planie miejscowym ich przebiegu i przeznaczenia terenu dolinek pod np. zieleń nieurządzoną i wody lub co najmniej odpowiednie wyznaczanie linii zabudowy.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w Studium zachowuje się jako otwarte śródlądowe wody powierzchniowe płynące i inne cieki, jak m. in. [...], w odniesieniu do których, na etapie sporządzania miejscowego planu, należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin, w szczególności teras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej (wypis ze Studium, s. 59).

Dalej sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono ustalenia planu mające na celu ochronę środowiska, co szczegółowo uzupełniono w odpowiedzi na skargę. Sąd orzekający w pełni zaaprobował argumentację organu w tym zakresie. Podkreślił, że to właśnie ochrona środowiska obejmująca konkretnie ochronę (niezależnie od tego czy rowu, czy cieku) [...] jest celem publicznym ograniczającym w niezbędnym zakresie prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie możliwości zabudowy. Co – zdaniem WSA w Poznaniu – bardzo istotne, już ze Studium (z którym przecież plan miejscowy nie może być sprzeczny) wynika wprost, że należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy bezpośrednie doliny cieków wodnych. Realizacji tego celu służy właśnie w zaskarżonym planie ustalenie pasa wolnego od zabudowy pomiędzy linią zabudowy, a rowem [...]. Przy czym nieregularna linia zabudowy wynika z obiektywnego faktu, że [...] biegnie nieregularnie. W opinii tegoż sądu ograniczenie więc prawa zabudowy przez skarżącego jego działki nie wynika ze złej woli organu, a wyłącznie z faktu, że przez jego działkę przepływa [...], co do której już w Studium stwierdzono, że należy wyłączyć z zabudowy jej bezpośrednią dolinę.

Organ przyjął wariant kompromisowy dla obszaru położonego bezpośrednio wzdłuż cieku [...]. Przekonywująco wyjaśnił, że w celu ochrony cieku [...] na terenach 11 MN, 12MN i 3MN plan umożliwia realizację wyłącznie budynków wolno stojących o znacznie bardziej ekstensywnych parametrach zabudowy (m. in.: 14% powierzchni zabudowy, minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejsza niż 1800 m²), niż na pozostałych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na których dopuszcza się również zabudowę w układzie bliźniaczym. Strefy ochronne wyznaczono w sposób optymalny, uwzględniający własność prywatną i wydane prawomocne pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu pierwszej instancji porównanie parametrów zabudowy działki skarżącego zawartych w zaskarżonym planie i powołanej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy przeczy zarzutowi skarżącego o istotnej zmianie sposobu zagospodarowania jego działki. Z porównania ustaleń planu i wskazanej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że plan w zasadzie w znacznej części uwzględnia warunki zabudowy określone w decyzji.

Sąd wojewódzki uznał też, że uzyskane dla działki skarżącego warunki zabudowy nie muszą być uwzględnianie przy sporządzaniu planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T.W. - zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) wydanemu wyrokowi zarzuca się istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (K.c.) w zw. z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp), poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie bezzasadne uznanie, że Rada Miasta Poznania wyłączając możliwość usytuowania na działce nr [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], przedszkoli i żłobków, jednocześnie ograniczając linię zabudowy poprzez jej graficzne oznaczenie wzdłuż rowu przebiegającego przez ww. działkę, a także ustalając maksymalną powierzchnię zabudowy nie większą niż 14% powierzchni działki oraz ograniczając powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejszą niż 1800 m², działała w granicach władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzając ww. ograniczenia własności skarżącego, Rada Miasta Poznania przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez brak wyważenia interesu publicznego i indywidualnego skarżącego oraz nieprzeprowadzenie oceny, czy ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działanie proporcjonalne, a także czy zachowana została zasada równości,

- art. 28 ust. 1 Upzp przez jego niezastosowanie i bezzasadne uznanie, że Rada Miasta Poznania nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wprowadzając nieproporcjonalne ograniczenia prawa własności skarżącego nadużyła władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnosi o:

1. uchylenie - na podstawie art. 185 Ppsa - zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu;

2. zasądzenie - na podstawie art. 203 Ppsa - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przepisanych.

Ponadto, zgodnie z art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ, a następnie WSA w Poznaniu, nie wyważyły interesów zgłaszanych przez właścicieli, a przede wszystkim pominęły interes skarżącego kasacyjnie. Zdaniem skarżącego przede wszystkim WSA winien był prawidłowo ustalić, że na nieruchomości skarżącego znajduje się rów melioracyjny, bowiem odpowiedni organ - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jednoznacznie stwierdził, że na nieruchomości skarżącego znajduje się rów melioracyjny, a nie ciek wodny, jak twierdzi WSA w Poznaniu.

W opinii strony skarżącej kasacyjnie ustalenie linii zabudowy w sposób przedstawiony w załączniku nr 1 do zaskarżonego planu rażąco narusza zasadę proporcjonalności. Podnosi się, że plan dopuszcza wyłącznie zabudowę jednorodzinną na działce należącej do skarżącego. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla tego rozwiązania, tym bardziej, że takie ograniczenie nie wynika z przepisów. Zarówno sąd, jak i organ nie uzasadnił ograniczenia przeznaczenia nieruchomości tylko do zabudowy jednorodzinnej.

Strona skarżąca twierdzi, że ustanowiona linia zabudowy, w odniesieniu do której zostały powyżej podniesione stosowne argumenty, również rażąco narusza zasadę proporcjonalności. Kształt wyznaczonej linii zabudowy oraz jej odległość od rowu, w zasadzie niweczy możliwość dokonania na niej racjonalnej inwestycji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony plan ogranicza również możliwość utworzenia nowych działek o powierzchni mniejszej niż 1800 m². Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, że brak jest uzasadnienia dla jednoczesnego ograniczenia utworzenia nowych działek o powierzchni nie mniejszej niż 1800 m², przy jednoczesnej maksymalnej powierzchni zabudowy w wielkości 14%. W konsekwencji możliwe jest jedynie wybudowanie niewielkiego domu na sporej działce. Takie rozwiązanie jest całkowicie nieekonomiczne z punktu widzenia inwestora.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy.

W ocenie wnoszącego odpowiedź na skargę kasacyjną organu wadliwe jest założenie skarżącego, powielane zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej, że kompetencja do wyznaczenia w Planie strefy ochronnej [...] oraz jej szerokość musiałaby mieć jednoznaczne i wyraźne umocowanie w przepisach rangi ustawowej, np. w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018, poz. 2268 ze zm., uPw). Wyjaśnia się, że plan miejscowy, jako narzędzie kompleksowego kształtowania zagospodarowania przestrzeni, może posługiwać się konstrukcjami niezbędnymi dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 Upzp. Nie jest przy tym wymagane, aby każde z zastosowanych rozwiązań miało swoje odzwierciedlenie w "narzędziach" zdefiniowanych w ustawach, lecz by mieściło się w przyznanym zakresie władztwa planistycznego. Bezpodstawne jest również sugerowane łączenie użytego w Planie pojęcia "strefy ochronnej" z pojęciem wykorzystanym na gruncie uPw - należy bowiem zauważyć, iż rzeczona “strefa ochronna", jako pojęcie odmienne w zamyśle organu planistycznego od pojęcia użytego w uPw, została zdefiniowana na potrzeby planu (§ 5 pkt 5 MPZP). W ocenie Miasta Poznań sąd pierwszej instancji słusznie nie utożsamiał przedmiotowych pojęć. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował zarówno zakres władztwa planistycznego i zasadę proporcjonalności, jak również przesłanki oraz metodologię kontroli ich zachowania w przypadku skargi na miejscowy plan.

Wyłuszczono, że w kontrolowanej sprawie organ wyważył interesy zarówno właścicieli nieruchomości pragnących zachować możliwie szeroką możliwość prowadzenia inwestycji, jak i interesy podmiotów domagających się ochrony środowiska.

Na rozprawę prowadzona w trybie on-line nie zgłosił się skarżący kasacyjnie, ani jego pełnomocnik. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz.U. 2022 poz. 329 ze zm.; Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, a wobec niedostrzeżenia przyczyn takiej nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

A. Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 2 Upzp. Formułując go, skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby organ planistyczny nie przekroczył granic władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 Upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); prawo własności (pkt 7).

Wedle art. 3 ust. 1 Upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 Upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 Upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 Upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawo własności może zatem doznawać ograniczeń m. in. na podstawie konstrukcji przewidzianych w Upzp. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji RP wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

B. Zasadnie sąd pierwszej instancji ustalił, że brak było podstaw do przyjęcia, że organ uchwalając MPZP ograniczył prawo własności skarżącego, naruszając przy tym zasadę proporcjonalności. W kontrolowanej sprawie organ wyważył interesy zarówno właścicieli nieruchomości pragnących zachować szeroką możliwość prowadzenia inwestycji, jak i interesy podmiotów domagających się ochrony środowiska. Zgodnie z zapisami Studium dla terenów planu wyznaczono kierunek gospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodący, zastrzegając jednocześnie kierunek uzupełniający, obejmujący zabudowę usługową towarzyszącą budowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. WSA w Poznaniu trafnie podkreślił, że w Studium wskazano, iż na terenach przeznaczonych pod zabudowę należy przy ich zagospodarowaniu uwzględnić ochronę istniejących niewielkich cieków i związanych z nimi lokalnych korytarzy ekologicznych, poprzez określenie w planie miejscowym ich przebiegu i przeznaczenia terenu dolinek pod np. zieleń nieurządzoną i wody lub co najmniej odpowiednie wyznaczanie linii zabudowy. Co w sprawie istotne, w Studium zachowuje się jako otwarte śródlądowe wody powierzchniowe płynące i inne cieki, jak m. in. [...], w odniesieniu do których, na etapie sporządzania miejscowego planu, należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin, w szczególności teras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej. Zatem konieczność zachowania zgodności uchwalanego planu z ustaleniami zawartymi w Studium w dużej mierze determinowała przeznaczenie terenu. W Studium jako wiodący kierunek zagospodarowania terenu, na którym położona jest działka skarżącego kasacyjnie ujęta w konturze planistycznym 11 MN, przyjęto zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zarazem biorąc pod uwagę okoliczność, że przez ten teren przebiega ciek [...], należało na etapie uchwalania planu wziąć pod rozwagę ten zapis Studium, w którym nakazano uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin. W szczególności teras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej.

Wykorzystywanie w MPZP pojęcia "rowu" czy też "cieku", wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie miało znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że "klasyfikacja cieku jako cieku, czy rowu melioracyjnego nie decyduje o tym, czy ten obszar może podlegać ochronie". Zamienne stosowanie przez sąd wojewódzki pojęcia "rowu" i "cieku" nie miało tym samym także znaczenia dla weryfikacji zachowania zasady proporcjonalności.

Nie można pominąć, że sąd pierwszej instancji dodatkowo rozwinął wątek prawidłowości zastosowanego pojęcia w kontekście uPw, wskazując, iż jeżeli nawet [...] jest tylko rowem ziemnym, kształtującym zasoby wodne, to w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. a) uPw jest urządzeniem wodnym do utrzymywania którego w myśl art. 188 ust. 1 uPw zobowiązani są właściciele nieruchomości na których jest zlokalizowana. Jeżeli zaś jest rowem stanowiącym urządzenie melioracji urządzeń melioracji wodnych, to w myśl art. 205 uPw jego utrzymywanie należy do właścicieli gruntów, przez których działkę ciek ten przebiega, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy – do tej spółki wodnej. Tak więc nawet – jak podnosi skarżący – traktując [...] jako rów, obowiązek jego utrzymania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a nie z treści zaskarżonego planu. Powyższe świadczy o tym, że nieuprawnione było twierdzenie, iż w planie nałożono bezprawnie na skarżącego obowiązek utrzymania [...] i wskutek tego ograniczono go w możliwościach inwestycyjnych.

C. Wprowadzenie zatem w MPZP ekstensywnych parametrów zabudowy w konturach 11MN, 12MN i 13MN, zatem także w obszarze działki skarżącego kasacyjnie podyktowane było potrzebą ochrony cieku (rowu) [...], a wyznaczone linie zabudowy uwzględniają jego przebieg i granice działek. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przytaczał uzasadnienia dla przyjętych w planie rozwiązań, podkreślając, iż "w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono ustalenia planu mające na celu ochronę środowiska, co szczegółowo uzupełniono w odpowiedzi na skargę". Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni aprobuje argumentację sądu wojewódzkiego w tym zakresie.

W ocenie Sądu Naczelnego sąd pierwszej instancji zauważył słusznie, że dokonane w toku procedury zmiany projektu planu, w tym również zmiana projektu planu w zakresie wykreślenia dopuszczenia przedszkoli i żłobków na terenach MN, nastąpiły na wczesnym etapie procedury planistycznej, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Odnosząc się zaś do przedstawianego w skardze kasacyjnej niezadowolenia z przeznaczenia nieruchomości tylko pod zabudowę jednorodzinną, z wyłączeniem przedszkoli i żłobków, dokonane rzekomo bez ustawowej podstawy, także świadczy o niewłaściwym rozumieniu władztwa planistycznego. Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną władztwo planistyczne polega bowiem na autonomii gminy w określaniu przeznaczenia terenu - nie można oczekiwać, że jeżeli nie istnieje przepis prawny zabraniający określonego przeznaczenia na określonych terenach, to gmina ma obowiązek takie przeznaczenie dopuścić. Decyzja o warunkach zabudowy, w kontekście uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne od tych, które zawarto w decyzji o warunkach zabudowy, nie daje podmiotowi – w przeciwieństwie do przypadku uzyskania uprzednio (tj. przed uchwaleniem planu miejscowego) pozwolenia na budowę, nie daje prawa do tego, aby domagać się utrzymania w przepisach planistycznych takiego kierunku zagospodarowania nieruchomości, jaki został dopuszczony w decyzji o warunkach zabudowy (por. przepisy art. 65 Upzp).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana na s. 31 uzasadnienia zaskarżonego wyroku ocena sądu pierwszej instancji, co do możliwości realizacji zabudowy na działce skarżącego w oparciu o wydane warunki zabudowy, a następnie w oparciu o ustalenia planu, jest trafna. Konkluzją było słuszne stwierdzenie sądu a quo, iż porównanie parametrów zabudowy działki skarżącego zawartych w zaskarżonym planie i powołanej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy przeczy zarzutowi skarżącego o istotnej zmianie sposobu zagospodarowania jego działki. Z porównania ustaleń planu i wskazanej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że plan w zasadzie w znacznej części uwzględnia warunki zabudowy określone w decyzji.

Z dokonanego porównania wynika jeszcze jeden wniosek - wyrażone w skardze kasacyjnej twierdzenie o braku możliwości efektywnego zagospodarowania działki na skutek uchwalenia planu jest bezpodstawne. Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w swoim uzasadnieniu wyroku do zachowania zasady równości. Sąd wojewódzki trafnie zauważył bowiem, że dla wszystkich działek na terenach 11MN, 12MN i 13MN określono takie same ograniczenia w zagospodarowaniu i w równym stopniu zekstensyfikowano planowaną zabudowę.

D. W konsekwencji powyższych wywodów nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Upzp, skoro nieuzasadniona okazała się powyżej roztrząsana podstawa kasacyjna. Z art. 28 ust. 1 Upzp wynika jednie to, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro WSA w Poznaniu słusznie nie dopatrzył się przesłanek do zastosowania cyt. przepisu, a oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa, powyższy zarzut kasacyjny nie jest trafny.

E. Z wyżej wskazanych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.

F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.