Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 308/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 09 listopada 2006 r. asp. M. S. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o zwolnienie ze służby z dniem 06 lutego 2007 r. w związku z nabyciem podstawowych praw emerytalnych, naliczenie świadczeń emerytalnych oraz skierowanie na komisję lekarską z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Ponadto wniósł o podwyższenie o 0,5% podstawy wymiaru nabytych świadczeń emerytalnych za każdy rok służby pełnionej w okresie od dnia 02 lutego 1991 r. do dnia 09 lutego 2007r.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej określany jako kodeks postępowania administracyjnego), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Publicznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Granicznej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 167 poz. 1373, dalej określane jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur ) oraz §14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzinom (Dz. U. nr 239, poz. 2404 dalej określane jako rozporządzenie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu postanowienia napisano, że rozpatrując wniosek strony przeprowadzono, zgodnie z art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie wyjaśniające polegające na analizie akt osobowych policjanta i prowadzonej w sprawach osobowych policjanta dokumentacji, a także obowiązujących przepisów. Uwzględniono, że po zwolnieniu policjanta ze służby to organy emerytalne ustalają, w formie decyzji administracyjnej, prawo do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, w tym okoliczności mające wpływ na to prawo, także wysokość świadczenia. Wskazano, że organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów a także na podstawie oświadczeń wnioskodawcy. W myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów i wystawione przez właściwe organy Policji na żądanie funkcjonariusza. Wymieniając stanowiska służbowe na jakich wnioskodawca pełnił służbę zaznaczono, że w dokumentacji brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i w warunkach tych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Podkreślono, że strona składając wniosek nie wskazała żadnych sytuacji ani dokumentów dowodzących istnienia przesłanek, które stanowią podstawę do wydania wymaganego przepisami zaświadczenia. Wskazano, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym, bez względu na usytuowanie w pionie prewencji bądź w pionie kryminalnym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stwierdzono, że to organ właściwy do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury winien dysponować dowodami potwierdzającymi istnienie przesłanek podwyższenia emerytury. Wyjaśniono, że w postanowieniu inaczej niż w raporcie wskazano datę kończącą okres objęty odmową wydania zaświadczenia z uwagi na sytuacje nieprzewidywalne, które mogą zaistnieć w okresie do jego wydania.

W zażaleniu M. S. zarzucił postanowieniu organu I instancji rażące naruszenie art. 218 §1 oraz art. 218 §2 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na pominięciu dowodów z dokumentów i informacji znajdujących się w prowadzonych przez organ I instancji ewidencjach i rejestrach. W ocenie strony organ I instancji wydał swoje postanowienie jedynie w oparciu o dane znajdujące się w aktach osobowych strony, bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego. Ponadto zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 220 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na pominięciu dowodów znanych z urzędu i znajdujących się w prowadzonych przez organ rejestrach i ewidencjach oraz rażące naruszenie art. 124 §2 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu strona napisała, że organ I instancji winien był wskazać jakie dokumenty brał pod uwagę zajmując stanowisko w sprawie. Zarzucił organowi I instancji, że nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego oraz, że powołując w postanowieniu szereg przepisów prawa, nie odniósł tych przepisów do niniejszej sprawy. Podkreślił, że akta osobowe pracownika zawierają jedynie jego dane osobowe: kwestionariusz osobowy, umowy o prace, awanse, wnioski o urlop itp., brak natomiast co do zasady informacji które dotyczyłyby podejmowanych przez policjanta czynności. Wskazał, ze takie informacje znajdują się w rejestrze/ewidencji rozkazów, poleceń i zadań wykonywanych przez funkcjonariuszy w ramach nałożonych obowiązków. Zarzucił, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodu z dokumentów oraz dowodu z przesłuchania świadków, których oświadczenia w liczbie pięciu złożył wraz z zażaleniem.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144, oraz art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu napisał, że całkowicie podziela ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Wykonywanie zadań na danym stanowisku służbowym bez względu na to, czy jest to stanowisko usytuowane w pionie prewencji, czy w pionie kryminalnym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest jednoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Dla wydania wnioskowanego zaświadczenia muszą być spełnione łącznie i udokumentowane dwie przesłanki: służba winna być pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i w warunkach tych policjant podejmował co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Podkreślono, że rola komórki kadrowej sprowadza się do działań o charakterze organizacyjno-informacyjnych, stąd w istocie jest ona uprawniona do wydania zaświadczenia o treści przechowywanych dokumentów zawierających dane o konkretnych zdarzeniach i faktach. W kompetencjach organów nie leży zatem przesłuchiwanie świadków które ma znamiona "ustalania" faktów, a nie "potwierdzania" faktów. Tymczasem w aktach strony brak jest dokumentów pozwalających na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Żadna dokumentacja prowadzona przez jednostki policji nie zawiera adnotacji, że podczas konkretnej interwencji czy też innych czynności, w których uczestniczył policjant, istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia inne, niż to wynikające ze złożonej przez policjanta w dniu przyjęcia do służby roty ślubowania. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma natomiast obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto wskazał, że kilkadziesiąt razy w roku uczestniczył w czynnościach komorniczych jako asysta w sytuacji, gdy według oceny komornika istniało zagrożenie dla jego bezpieczeństwa. Wielokrotnie uczestniczył w interwencjach domowych wreszcie do licznych niebezpiecznych sytuacji dochodziło w trakcie pościgów i zatrzymań przestępców. Zarzucił, że organy I i II instancji nie potrafiły zdefiniować na czym polega lub czym jest pełnienie służby w warunkach szczególnych z narażeniem życia lub zdrowia przez funkcjonariusza. Wskazał, do postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego czyli, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co nie jest niezgodne z prawem, a może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Takim środkiem dowodowym, który nie został przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, jest przesłuchanie w charakterze świadków współpracowników skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wydawanie zaświadczeń przez organy administracji jest uregulowane w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 217 wskazanej ustawy organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby o to się ubiegającej; odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 wymienionej ustawy). Postanowienie organu II instancji jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 218 §1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a zgodnie z art. 218 § 2 tej ustawy organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia na okoliczność pełnienia przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnych.

Przepisy dotyczące emerytury policyjnej są zawarte w dziale II ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm., dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wykonując delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734, dalej rozporządzenie o warunkach podwyższania emerytur funkcjonariuszy). Z kolei wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. nr. 138, poz. 742 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad postępowania).

Dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym istotne jest ustalenie, jakie miejsce zajmuje i jakie znaczenie w postępowaniu o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego ma zaświadczenie, o którym mowa w §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie zasad postępowania (...). Rozporządzenie to określa w §2, że organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wydawania decyzji jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany w rozporządzeniu organem emerytalnym. Dla realizacji tej kompetencji, organ emerytalny jest obowiązany "niezwłocznie zebrać dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń i ich wysokości" (§5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad postępowania); jednym z nich jest zaświadczenie o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. (§9 ust.1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia). Przepis §3 analizowanego rozporządzenia nakazuje wprost, aby komórka organizacyjna właściwa w sprawach osobowych funkcjonariuszy ubiegających się o świadczenia emerytalno-rentowe współpracowała z organem emerytalnym w zakresie udzielania niezbędnych danych przy ustalaniu prawa do świadczeń oraz ich wysokości. W myśl §9 ust.1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad postępowania, komórka kadrowa obowiązana jest niezwłocznie przekazać do organu emerytalnego komplet posiadanych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia i jego wysokości, przy czym - jak już napisano wyżej - zaświadczenie o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej sporządza się na podstawie akt osobowych lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych okresach.

Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń to organ emerytalny może - między innymi - wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem. Kompetencje organu emerytalnego do prowadzenia postępowania wyjaśniającego potwierdzają przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad postępowania. Przepisy §14 tegoż rozporządzenia nakazują, aby organ emerytalny badał i oceniał całokształt sprawy o ustalenie prawa do świadczeń i ich wysokości na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń zainteresowanego. W razie rozbieżności między przedłożonymi dowodami albo w razie wątpliwości lub podejrzeń co do zgodności dowodów ze stanem faktycznym, ich wiarygodności lub autentyczności, organ emerytalny ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 14 ust.2).

W świetle cytowanych przepisów regułą jest, że w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych toczą się dwa postępowania o charakterze administracyjnym: postępowanie jurysdykcyjne przed organem emerytalnym o ustalenie prawa do świadczenia i postępowanie o wydanie zaświadczenia. Jak słusznie wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie zaświadczenie o okresach służby w takich warunkach, sporządzane jest na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających te okoliczności (...), a organ rentowy wydając decyzję winien był dysponować odpowiednim zaświadczeniem komórki kadrowej albo informacją o odmowie wydania takiego zaświadczenia (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2003 r., sygn. akt III AUa 2076/01, OSA 2004/12/27).

Jak wynika z przytoczonych unormowań, wydawanie zaświadczeń przez komórki kadrowe poszczególnych służb mundurowych jest związane z postępowaniem jurysdykcyjnym przed organem emerytalnym (a więc postępowaniem podlegającym kontroli sądów powszechnych), można nawet powiedzieć, że w istocie jest jego elementem. Taka relacja postępowania przed organem emerytalnym i - w ramach tego postępowania - wydania zaświadczenia przez komórkę kadrową, ma wpływ na sposób i zakres działań w sprawie wydania zaświadczenia oraz ma też swoje konsekwencje dla sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, kontrolując postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia sąd administracyjny nie może czynić tego wyłącznie pod kątem przestrzegania przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaświadczeń.

Należy podkreślić, że komórka organizacyjna obowiązana jest niezwłocznie przekazać do organu emerytalnego komplet posiadanych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia i jego wysokości, zaś odnośnie do zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, rozporządzenie wskazuje, że sporządza się je na podstawie akt osobowych lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych okresach. Zdaniem Sądu podstawowym postępowaniem w sprawach świadczeń emerytalnych jest to prowadzone przez organ emerytalny, który ma szerokie możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, łącznie z przesłuchiwaniem zainteresowanych i świadków a także może zwracać się do biegłych o wydanie opinii. To ten bowiem organ "ustala" prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wydaje decyzje, a więc rozstrzyga co do istoty sprawy administracyjnej. Tym samym zbędnym jest, aby w postanowieniu wydawanym w przedmiocie zaświadczeń organ administracji wypowiadał się o zasadności wystąpienia funkcjonariusza o ustalenie podwyższonej emerytury z racji pełnienia służby w szczególnych warunkach. Ocenę taką przeprowadzi dopiero organ emerytalny.

W rozpatrywanej sprawie problem sprowadza się do określenia zakresu czynności, jakie właściwa komórka kadrowa winna wykonać po złożeniu przez funkcjonariusza wniosku o wydanie zaświadczenia. Za szerokim rozumieniem obowiązków spoczywających w tym zakresie na komórkach kadrowych Policji opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 czerwca 2004 r. (sygn. akt II SA/Bd 74/04, dostępny na stronie internetowej NSA), wskazując, że nie budzi wątpliwości uprawnienie funkcjonariusza do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia przez właściwą komórkę kadrową oraz, że wnioskodawca ma prawo żądać dokonania przez właściwy organ służbowy ustaleń co do tego, czy pełniona służba odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, skutkujących ewentualnym nabyciem uprawnienia do podwyższonej emerytury. Sąd w Bydgoszczy podkreślił, że zaświadczenie to sporządza się na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach oraz, że prowadzone przez organ w tym zakresie postępowanie wyjaśniające odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z przepisów art. 7-9, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przy czym wskazać należy, iż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ograniczone jest normą zawartą w art. 218 §1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wydania zaświadczenia właściwe komórki kadrowe Policji winny zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, a nie ograniczyć się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego, co jak wynika z akt sprawy uczyniono w ramach zaskarżonego postępowania (dowód - stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2006 r. - karty akt 129-130, w którym wyjaśniono, iż badanie i analizowanie wszelkiej dokumentacji wyprodukowanej przez policjanta i jednostkę macierzystą policjanta na przestrzeni lat 1991-2006 ze względów technicznych nie jest możliwe -karta akt 130, pkt 1 stanowiska in fine). W konsekwencji w przypadku odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia organ winien także w uzasadnieniu postanowienia precyzyjnie wskazać, jakie kategorie dokumentów zostały zbadane. Pominięcie tych obowiązków naraża organ administracji na postawienie zarzutu naruszenia art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego nakazującego organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego, określającego wymogi formalne jakie winno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska strony skarżącej, iż obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmuje także ustalenie okoliczności w oparciu o przeprowadzenie dowodu z złożonych wraz z odwołaniem oświadczeń świadków oraz przesłuchania tych osób. Postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi art. 218 §2 kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma bowiem tak szerokiego zakresu. Tym samym zasadnie organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, odmawiając przesłuchania świadków oraz przeprowadzenia dowodu z załączonych do zażalenia oświadczeń. Dowody te strona skarżąca powinna bowiem powołać w postępowaniu przed organem emerytalnym. Na marginesie niniejszej sprawy wskazać należy, iż z analizy przedmiotowych przepisów wynika, że nie ma prostej zależności między rozstrzygnięciem sądu administracyjnego w sprawie zaświadczenia a rozstrzygnięciem sądu powszechnego, dotyczącym decyzji organu emerytalnego. Wiąże się to z tym, że zaświadczenie bądź postanowienie o odmowie jego wydania są jednymi z wielu dowodów w postępowaniu przed organem emerytalnym, który to organ ma kompetencje do samodzielnego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Podobne kompetencje ma także sąd powszechny rozpatrujący zaskarżoną decyzję emerytalną i rozstrzygający o istocie sprawy. Powyższe oznacza, że odmowa wydania zaświadczenia nie ogranicza możliwości dowodzenia określonego faktu we właściwym postępowaniu administracyjnym przed organami emerytalnymi czy też w postępowaniu cywilnym, środkami dowodowymi przewidzianymi w tych postępowaniach. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy administracji publicznej nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów. "Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów". (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1999 r., III SA 955/98, niepublikowany).

Tak więc, zdaniem Sądu, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Za takim rozumieniem obowiązków ciążących na organie zobowiązanym do wydania zaświadczenia przemawia także treść §5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania (...), zgodnie z którym jeżeli do ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości niezbędne są dokumenty, których nie posiadają komórki organizacyjne resortu spraw wewnętrznych, organ emerytalny wzywa zainteresowanego do przedstawienia tych dokumentów. Tak więc dopiero w sytuacji, gdy właściwej dokumentacji nie ma w zasobach jednostek Policji, ciężar udokumentowania podnoszonych twierdzeń na okoliczność naliczenia wysokości emerytury spoczywa na funkcjonariuszach. W treści odwołania skarżący wskazał, iż istotne dla sprawy informacje mogą znajdować się w będących w dyspozycji poszczególnych komórek Policji rejestrach i ewidencjach zgłoszeń, interwencji oraz raportach. Analizy tej dokumentacji w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono, ograniczając się w tym zakresie do analizy dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych wnioskodawcy. W tych okolicznościach uznać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 218 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej zobligowane są ustalić, czy w dokumentacji jednostek Policji właściwych z racji pełnionej przez wnioskodawcę służby, znajduje się dokumentacja pozwalająca na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, kierując się przy tym wskazaniami wynikającymi z treści uzasadnienia wyroku.

/-/I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski

AT