Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 410/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej Ciechocinka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 lutego 2016 r. nr 5/2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w Ciechocinku z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XVI/94/15 i nr XVI/95/15 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2016 r., nr [...], Wojewoda orzekł o nieważności uchwał Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] i z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż uchylone uchwały, jako akty prawa miejscowego podlegające obowiązkowi ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wchodzą w życie po upływie 14-dniowego okresu vacatio legis, który może zostać skrócony w uzasadnionych wypadkach; brak właściwej promulgacji aktu powoduje, iż nie wchodzi on w życie. Tymczasem, jak zauważył Wojewoda, w § 3 uchwały nr [...] zawarto postanowienie "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – przewidziano zatem wejście w życie uchwały bez jej publicznego ogłoszenia. Z kolei uchwałą nr [...] Rada Miejska w C. próbowała naprawić § 3 uchwały nr [...], ale zrobiła to niezgodne z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, albowiem tytuł uchwały nr [...] dotyczy uchwały pierwotnej i brzmi "zmieniająca uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony" i jest rozbieżny z jej treścią. Jak podniósł organ, z treści § 1 uchwały nr [...] wynika, że przedmiotowa uchwała wprowadza zmiany nie do wskazanej w tytule uchwały pierwotnej nr [...], lecz do uchwały nr [...], powtarzając niemal identycznie wszystkie jej postanowienia merytoryczne, ale jej głównym celem było wprowadzenie prawidłowego zapisu o publikacji w dzienniku urzędowym. Wojewoda przytoczył treść § 18 w zw. z § 143 załącznika powołanego rozporządzenia, stwierdzając, że przedmiotem uchwały w rozumieniu tego przepisu jest jej tytuł i winien on w sposób zwięzły i rzetelny informować o zawartości uchwały. Przywołał nadto treść § 90 w zw. z § 143 rozporządzenia, zgodnie z którym zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany – tekst zmieniony.

Organ dokonał również oceny zgodności z prawem treści merytorycznej, jednakowej dla obu uchwał. Wskazał, że Rada Miejska w C. uchwałą nr [...] ustanowiła zasady gospodarowania mieniem, zaś uchwałą nr [...] dokonała jej zmiany polegającej na zobowiązaniu Burmistrza przed podejmowaniem wymienionych w uchwale nr [...] czynności z zakresu obrotu nieruchomościami do uzyskiwania opinii trzech Komisji Rady Miejskiej. W ocenie Wojewody postanowienia te są nie do przyjęcia, albowiem poprzez takie rozwiązanie Rada Miejska wkroczyła w kompetencje burmistrza, opóźniałaby i paraliżowałaby jego działania z zakresu obrotu nieruchomościami jako organu wykonawczego. Organ podniósł, iż przepis art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym daje radzie możliwość ustanowienia zasad z zakresu gospodarowania mieniem stanowiących wytyczne dla organu wykonawczego, który samodzielnie gospodaruje nieruchomościami, przestrzegając określonych w uchwale zasad; jedynym ograniczeniem w procesie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy w sytuacji, gdy zasady takie nie zostały określone. Organ wskazał, że skoro rada zdecydowała się na uchwalenie tych zasad w uchwale nr [...], to burmistrz jest ich wykonawcą, a rada nie może ograniczać jego kompetencji, jak to zrobiła w uchwałach nr [...] i [...]. W ocenie Wojewody powyższymi uchwałami rada miejska ustaliła "zasady do zasad", czyniąc przez to iluzorycznymi kompetencji burmistrza jako organu wykonawczego i gospodarującego mieniem.

Wojewoda podniósł ponadto, że wniosek Przewodniczącego Rady Miasta o przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na zarzuty przedstawione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowaniu nadzorczego nie mógł zostać uwzględniony, albowiem z ustaleń Wojewody wynika, iż wystosowane przez niego zawiadomienie wpłynęło do rady, co wynika z potwierdzenia faksu, w dniu 28 stycznia 2016 r. – wbrew twierdzeniom przewodniczącego o wpłynięciu zawiadomienia w dniu 3 lutego 2016 r. – i dlatego wyznaczony w tym zawiadomieniu termin udzielenia odpowiedzi do dnia 4 lutego 2016 r., jako umownie przyjęty dla tego typu czynności termin kilkudniowy, był wystarczający.

Pismem z dnia 15 marca 2016 r., Rada Miejska C. , działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając mu naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez umożliwienia Radzie Miejskiej C. przedstawienia swojego stanowiska w trakcie postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 3 lutego 2016 r. do Urzędu Miejskiego w C. wpłynęło zawiadomienie Wojewody datowane na dzień 27 stycznia 2016 r. w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego, zawierające zarzuty organu nadzorczego względem przedmiotowych uchwał oraz prośbę o ustosunkowanie się do nich do dnia 4 lutego 2016 r. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 3 lutego 2016 r., przewodniczący rady miasta poinformował organ nadzoru o niemożności ustosunkowania się do zarzutów w określonym terminie, bowiem najbliższa sesja rady planowana jest na 22 lutego 2016 r. i wówczas radni będą mogli wypracować stanowisko w sprawie. Pomimo powyższego organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu [...] lutego 2016 r., przywołując w uzasadnieniu okoliczność, iż przedmiotowe zawiadomienie doręczone zostało faksem w dniu 28 stycznia 2016 r. Skarżąca podniosła, że Urząd Miejski w C. nie odnotował jednak odebrania faksu w dniu 28 stycznia 2016 r., a nawet uznanie doręczenia takiej korespondencji drogą faksową nie może zostać potraktowane za skuteczne doręczenie w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – w ocenie skarżącej pismo nadesłane w formie faksu nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie wywołuje skutków prawnych. Powyższa okoliczność, jak podniosła skarżąca, dowodzi pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym – nie mogła ona przedstawić swojego stanowiska w trakcie tego postępowania, co narusza art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że zachowanie organu nadzorczego nie uniemożliwiło przewodniczącemu rady miasta zajęcia stanowiska w trybie art. 10 k.p.a. Jak stwierdził, nawet uznanie tłumaczeń skarżącej, że została zbyt późno powiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego, to i tak żadne wyjaśnienie przy stwierdzonych w uchwałach naruszeniach prawa nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, sąd zobowiązany jest zbadać, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zakres kognicji sądu ogranicza się zatem do zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały. Na tym etapie kontroli nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu jego obowiązku zbadania zgodności z prawem uchwały organu gminy i ocena całości unormowań tej uchwały.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała zgodność tego rozstrzygnięcia z przepisami prawa.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda uchylił dwie uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2015 r.: uchwałę nr [...] i uchwałę nr [...]. Pierwsza z wymienionych uchwał zmieniała pierwotną uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub nieoznaczony w ten sposób, iż określała dodatkowy obowiązek uzyskania przez burmistrza miasta opinii właściwych komisji rady miejskiej przy dokonywaniu określonych w uchwale czynności prawnych dotyczących nieruchomości; w § 3 tej uchwały zawarto ponadto postanowienie, iż wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Druga z wymienionych uchwał miała być z założenia uchwałą naprawczą względem uchwały nr [...], wprowadzając w § 3 tej uchwały 14-dniowy termin na wejście w życie liczony od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ nadzoru stwierdził, że uchwała nr [...] zasługuje na uchylenie ze względu na brak prawidłowej jej promulgacji, ponieważ wada ta nie została skutecznie sanowana przez uchwałę nr [...]. Uchwała nr [...] otrzymała w ocenie Wojewody tytuł nieadekwatnie informujący o jej zakresie merytorycznym, nieodnoszący się w sposób wyraźny do podlegającej zmianie uchwały nr [...] i dlatego również ona zasługiwała na uchylenie. Organ nadzoru sformułował ponadto zarzut dotyczący treści merytorycznej obu uchwał, tj. nieuzasadnione wprowadzenie zapisów ograniczających kompetencje burmistrza.

Skarżąca kontenstuje prawidłowość powziętego rozstrzygnięcia nadzorczego, dowodząc, iż zawiadomienie Wojewody o wszczęciu postępowania nadzorczego z prośbą o ustosunkowanie się do przedstawionych w tym zawiadomieniu zarzutów nie zostało prawidłowo doręczone przewodniczącemu rady. Jak podnosi, wysłanie zawiadomienia za pośrednictwem faksu i określenie terminu na udzielenie odpowiedzi do 4 lutego 2016 r., podczas gdy dokument ten wpłynął do Urzędu Miasta C. , jak utrzymuje skarżąca, dzień wcześniej, pozbawiło ją czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym, do którego zapewnienia organ nadzorczy był w jej ocenie zobowiązany na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a") w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 – dalej "u.s.g.").

Rozstrzygając o zasadności zawartych w skardze zarzutów stwierdzić początkowo przyjdzie, iż Sąd podziela rozważania skarżącej dotyczące doręczeń i potwierdza, iż doręczenie dokumentu za pośrednictwem faksu nie jest ani doręczeniem za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez pracownika lub przez inną upoważnioną osobę lub organ (art. 38 k.p.a.), ani doręczeniem za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną (art. 391 § 1 k.p.a.). Posłużenie się przez organ administracyjny taką formą dostarczania zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu – do czego zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. - w postępowaniu toczącym się w sprawie indywidualnej miałoby zatem wpływ na ocenę, czy stronie w istocie zapewniono czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 ust. 1 k.p.a.

Zauważyć jednak przyjdzie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami u.s.g., w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio, a co wprost wynika z treści art. 91 ust. 5 u.s.g. Postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter, ponieważ nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Uwzględnić także trzeba odmienny od decyzji administracyjnych charakter podejmowanych w wyniku tego postępowania rozstrzygnięć nadzorczych oraz specyfikę stosunków łączących organy nadzoru i organy gminy (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1170/15).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż nie tylko nieprawidłowe lub zbyt późne zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, ale nawet jego brak nie decyduje o prawidłowości samego rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok WSA w Kielcach z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 339/15; wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 359/14; wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1295/1; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powoływanej przez sądy, przy rozstrzyganiu analogicznych spraw, uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami w postępowaniu nadzorczym, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. W ocenie NSA do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. (vide: uchwała NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt OPS 9/02, dostępna w bazie LEX).

Stwierdzić nadto przyjdzie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (vide: wyroki NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157 i z dnia 16 października 2007 r. sygn. I OSK 1192/06, publ. Lex nr 427561; z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, LEX nr 746920; z dnia 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08, LEX nr 597191). Naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Aby taka sytuacja miała miejsce, wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do niej należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że zawiadomienie jej w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu, czy wyjaśnień co do faktów nieznanych organowi nadzoru) - która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w składzie orzekającym stwierdził, iż dla niniejszego rozstrzygnięcia bez znaczenia jest okoliczność, że organ nadzorczy wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w takiej a nie innej formie, w sytuacji, gdy zawiadomienie to zawierało w sobie wskazanie uchybień prawa, których skarżąca w ogóle nie kontestuje. Jak wynika z treści wniesionej do sądu skargi skarżąca w żaden sposób nie odniosła się merytorycznych zarzutów organu nadzorczego względem uchylonych uchwał, a jedynie wskazała na wadliwość jego rozstrzygnięcia w sposób ogólnikowy powołując się na naruszenie zasady z art. 10 ust. 1 k.p.a., podnosząc, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania po pierwsze wystosowane zostało w niewłaściwej formie, a po drugie dotarło do przewodniczącego rady zbyt późno. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej zawarte w skardze, jak i powielone później na rozprawie sądowej nie pozwala na uznanie, iż wynik postępowania nadzorczego byłby odmienny w sytuacji, gdyby przedmiotowe zawiadomienie wystosowane zostało w formie i terminie odpowiadającym skarżącej. Zauważyć nadto wypada, iż również w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej C. z dnia [...] marca 2016 r. podjętej w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze (zawarta w aktach sprawy), nie wykroczono poza argumentację opierającą się na sugerowanym uchybieniu proceduralnym dotyczącym formy i terminu zawiadomienia i nie odniesiono się w żaden sposób do zarzutów organu nadzorczego. Powyższe pozwala sądzić, iż stanowisko skarżącej względem prawidłowości obu uchylonych uchwał jest w istocie zbieżne ze stanowiskiem organu nadzorczego w zakresie zarzucanych im uchybień.

Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w formie przewidzianej przepisami k.p.a. wywarłoby wpływ na końcowe rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania nadzorczego. W związku z zaniechaniem odniesienia się do poszczególnych zarzutów względem obu uchwał taką samą konstatację można wysunąć względem zarzutu zbyt krótkiego terminu na ustosunkowanie się do zawiadomienia, choć w ocenie Sądu termin ten – 8 dni licząc od dnia wpływu faksu do organu do dnia 4 lutego 2016 r. (k. 5 akt adm.) – był wystarczający. Podzielić w tym miejscu przyjdzie stanowisko organu nadzorczego, że nawet gdyby teoretycznie przyjąć tłumaczenie skarżącego, że został zbyt późno powiadomiony przez organ nadzoru o wszczęciu postępowania nadzorczego, to i tak żadne wyjaśnienie przy stwierdzonych naruszeniach prawa przez Radę Miejską w C. przy podjęciu przedmiotowych uchwał, nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania nadzorczego.

Sąd w składzie orzekającym popiera stanowisko organu nadzorczego co do wskazanych przezeń nieprawidłowości obu uchylonych uchwał. Potwierdzić przyjdzie, iż uchwała "naprawcza" w sposób nieprecyzyjny określiła akt, do którego się odnosi. Tytuł uchwały nr [...]: "zmieniająca uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] lutego w sprawie [...]" daje się odczytać w sposób sugerujący zmianę uchwały nr [...], a nie – co wynika już z treści uchwały naprawczej – uchwały nr [...]. Prawidłowe sformułowanie części tytułowej winno w ocenie Sądu wyraźnie wskazywać na uchwałę podlegającą zmianie poprzez wskazanie jej numeru: "zmieniająca uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] [...]". Powyższe stanowi naruszenie normy ujętej w § 18 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 – dalej: "rozporządzenie"), zgodnie z którym przedmiot uchwały (a więc jej tytuł) określa się możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści.

Jako że uchwała naprawcza względem uchwały nr [...] nie odniosła, z uwagi na jej wadliwość, zamierzonego skutku sanacyjnego, organ nadzoru prawidłowo uchylił również uchwałę stanowiącą przedmiot zamierzonej naprawy, a więc uchwałę nr [...]. Ta uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym z uwagi na brak właściwej promulgacji, o czym świadczy treść § 3 tej uchwały – "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1484), do której odsyła art. 42 u.s.g. dotyczący ogłaszania aktów prawa miejscowego, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Termin ten, zgodnie z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy, może zostać skrócony w szczególnych, określonych w tym przepisie przypadkach, jednak wyjątek ten nie dotyczy uchwał przedmiotowych dla niniejszej sprawy. Przyjęcie w uchwale, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia w sytuacji, gdy uregulowanie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa, oznacza podjęcie jej z rażącym naruszeniem przepisów (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 153/13, LEX nr 1332060).

Zgodzić przyjdzie się wreszcie ze wskazanym przez organ nadzoru zarzutem dotyczącym części merytorycznej obu uchwał, wskazującym na naruszenie przez nie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Powtórne określenie przez obie uchwały zasad gospodarowania mieniem określonych wcześniej w uchwale pierwotnej nr [...] poprzez wprowadzenie obowiązku uzyskiwania przez organ wykonawczy opinii właściwych Komisji Rady Miejskiej, jest w ocenie Sądu nieuprawnionym wkroczenie w kompetencje burmistrza, do którego zadań, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) należy gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości. Słusznie zauważył organ nadzorczy, że skoro Rada Miejska w C. zdecydowała się na uchwalenie zasad, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 9 lit a) u.s.g. uchwałą nr [...], to burmistrz jest ich wykonawcą, a rada w żaden sposób kompetencji jego ograniczać ani uszczuplać nie może, tak jak to uczyniła uchwałami nr [...] i [...]. W przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada kompetencji do wskazywania, z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta – w tym zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2614/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało w zgodzie z przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę.