Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2027/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 206, art. 293 ust. 1, art. 281 ust. 1 ustawy z art. 188 , art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakładu Budżetowego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 80/15 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakładu Budżetowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu należnej opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną za korzystanie ze środowiska a opłatą wynikającą ze złożonego wykazu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy punkty II - III decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego w B. z dnia [...] czerwca 2014 nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakładu Budżetowego w [...] kwotę 25.000 ( dwadzieścia pięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt: II SA/Bk 80/15) oddalił skargę Miejskiego | |

|Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakładu Budżetowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w | |

|Białymstoku z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu należnej opłaty stanowiącej różnicę | |

|pomiędzy opłatą należną za korzystanie ze środowiska a opłatą wynikającą ze złożonego wykazu. | |

|Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: | |

| Marszałek Województwa Podlaskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], określił Miejskiemu Przedsiębiorstwu | |

|Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakładowi Budżetowemu w Ł. (dalej: MPGKiM) zobowiązanie z tytułu należnej za II półrocze 2012 r.| |

|opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną za korzystanie z środowiska, a opłatą wynikającą ze złożonego przez stronę wykazu. | |

|Na zobowiązanie to złożyła się kwota opłaty za umieszczenie na wysypisku odpadów o kodzie 190503 oraz kwota opłaty podwyższonej za | |

|magazynowanie tych odpadków bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów. W tej samej decyzji umorzono | |

|jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej magazynowania odpadów o kodzie 190503 w I półroczu 2012r. bez wymaganej decyzji | |

|określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów oraz w części dotyczącej opłaty podwyższonej z tytułu składowania w I i II | |

|półroczu 2012r. odpadów o kodzie 191212 w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. | |

|Do wszczęcia postępowania doszło w następstwie kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w | |

|Białymstoku, która wykazała m.in. naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] marca 2012r. ([...]) o | |

|zamknięciu składowiska odpadów polegające na wykorzystywaniu w procesie rekultywacji odpadów innych niż wskazane w decyzji oraz na | |

|magazynowaniu odpadów o kodzie 190503 na rekultywowanym (zamkniętym) składowisku. Analiza badań próbek odpadów o kodzie 191212 | |

|skłoniła organ do umorzenia postępowania w tej części, jako że próbki zostały pobrane w 2013 r. i 2014 r., a więc długo po zakończeniu| |

|badanego okresu (rok 2012). Jednocześnie z ustaleń kontroli wynikało, że w roku 2012 na terenie zamkniętego składowiska położonego w | |

|Gminie Miastkowo (wsie: [...] i [...]) w kwaterach IX i X (rekultywowanych technicznie) kierowano do rekultywacji odpady o kodzie 190503 | |

|("kompost nieodpowiadający wymaganiom - nie nadający się do wykorzystania"), które nie mogły być wykorzystywane na etapie rekultywacji| |

|technicznej. Ustosunkowując się do wyników kontroli MPGKiM wyjaśniło, że wspomnianych odpadów nie wykorzystywało do rekultywacji, lecz| |

|gromadziło w celu późniejszego wykorzystania na etapie rekultywacji biologicznej. Fakt przetrzymywania odpadów o kodzie 190503 na | |

|terenie zamkniętego składowiska organ I instancji zakwalifikował jako magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób | |

|i miejsce magazynowania odpadów, jako że strona stosownego zezwolenia na magazynowanie takich odpadów na terenie przedmiotowego | |

|składowiska nie posiadała. | |

|MPGKiM przesłało wykaz dobowych ilości przyjmowanych odpadów o kodzie 19.05.03 oraz sposób obliczenia należnej opłaty podwyższonej. | |

|Zdaniem strony, w Pozwoleniu Zintegrowanym [...] z dnia [...].02.2011r. dopuszczono do gromadzenia 3000 Mg takich odpadów na potrzeby | |

|nowej kwatery nr 2 (eksploatowanej) i taka ilość powinna być odjęta od ogólnej masy tychże odpadów (zdaniem strony wynoszącej 16573,97| |

|Mg) stanowiącej podstawę obliczenia opłaty podwyższonej. | |

|Organ I instancji przyjął do podstawy obliczenia należnej opłaty podwyższonej dane dotyczące masy odpadów wynikające z kart | |

|przekazania odpadu. Łączna masa odpadów została określona w ilości mniejszej niż wskazana przez MPGKiM (15659,82 Mg). Opłatę | |

|podwyższoną określono w kwocie 1.246.464zł, przy czym dotyczyła ona wyłącznie II półrocza 2012r; gdyż w I półroczu 2012r. nie | |

|przyjmowano odpadów o kodzie 190503. | |

|Od wspomnianej na wstępie decyzji strona złożyła odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem | |

|odwołującego się: | |

|1. pozwolenie zintegrowane z dnia [...].02.2011r. dopuszczało magazynowanie odpadów o kodzie 190503 na terenie składowiska w C[...] w | |

|ilości 3000 Mg w ciągu roku - ta ilość odpadów nie mogła być więc uwzględniona przy określaniu podstawy obliczenia opłaty | |

|podwyższonej; | |

|2. część odpadów pochodziła od firmy MPK sp. z o.o. - odpady te błędnie oznaczano kodem 190503, podczas gdy powinny być oznaczone | |

|kodem 191212; | |

|3. określając łączną kwotę należnej opłaty organ bezpodstawnie wymierzył dwie opłaty: za umieszczenie odpadów na składowisku oraz za | |

|magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, podczas gdy przedsiębiorca | |

|zobowiązany jest uiścić tylko jedną opłatę; | |

|4. organ bezpodstawnie zaokrąglił stawkę opłaty podwyższonej za 1 Mg odpadów do wartości 1,11zł, podczas gdy jednostkowa stawka | |

|"podstawowa" skorygowana o współczynnik 0,05 powinna wynieść 1,1065zł. Zdaniem MPGKiM nie było podstaw do zastosowania zaokrąglenia. | |

|Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku nr [...] utrzymało w mocy | |

|decyzję Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uznając, że zarzuty wskazane w odwołaniu nie są zasadne. | |

|Niesporne jest, iż podmiotem korzystającym ze środowiska i zarazem zobowiązanym do zapłaty opłat za składowanie odpadów jest MPGKiM | |

|oraz fakt braku decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów o kodzie 190503, która odnosiłaby się do zamkniętego | |

|składowiska na terenie Gminy (kwatery IX i X). Pozwolenie Zintegrowane z dnia [...].02.2011r. dotyczyło nowej instalacji i wyraźnie | |

|zaznaczono w nim, że w skład tej instalacji wchodzą kwatery I i II oraz oddzielna kwatera na odpady zawierające azbest. W skład tej | |

|nowej instalacji miał wchodzić m.in. plac przygotowania kompostu i to na tym placu mogły być magazynowane odpady o kodzie 190503 | |

|przeznaczone do wykonywania okrywy rekultywacyjnej (do 3000 Mg rocznie). Natomiast zaskarżoną decyzją obciążono opłatami fakt | |

|magazynowania odpadów o kodzie 190503 w zupełnie innym miejscu - na terenie innej instalacji (na zamkniętym składowisku obejmującym | |

|kwatery IX i X). Tymczasem ani w decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska, ani w decyzji z dnia [...].12.2012r. zezwalającej | |

|na odzysk odpadów podczas rekultywacji zamkniętego składowiska, nie pozwolono na magazynowanie takich odpadów. Nie było więc podstaw | |

|do pomniejszania ogólnej masy odpadów o 3000 Mg, jeżeli taka masa odpadów nie była składowana na terenie nowej instalacji. | |

|W tych okolicznościach organ II instancji uznał, że zastosowanie mają art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. | |

|Zgodnie z art. 293 ust. 1 za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów | |

|podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na | |

|składowisku za każdą dobę składowania. Z brzmienia z art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. wynika, że opłata za korzystanie ze środowiska jest | |

|ponoszona za składowanie odpadów, a jej. wysokość zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty | |

|podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 293 ust. 2 P.o.ś. magazynowanie | |

|odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji | |

|zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. W niniejszej sprawie organ uznał, iż strona magazynowała odpady w celu dalszego | |

|ich wykorzystania w procesie rekultywacji. Do takiego magazynowania miały więc zastosowanie przepisy o opłacie podwyższonej związane | |

|ze składowaniem odpadów. | |

|Za nietrafny organ II instancji uznał zarzut bezpodstawnego zaokrąglenia stawki dobowej za składowanie (magazynowanie) odpadów. Stawka| |

|ta powinna wynosić 0,05 jednostkowej stawki za umieszczenie (składowanie) odpadów na składowisku. Stawka jednostkowa obowiązująca w | |

|2012r. wynosiła 22,12 zł/Mg. Wynik pomnożenia stawki 22,12 zł i przelicznika 0,05 faktycznie wynosi 1,1065 zł. Skoro najmniejszą | |

|jednostką pieniężną w Polsce jest 1 grosz, to wszelkie stawki danin muszą być zaokrąglane przynajmniej do pełnych groszy (końcówki | |

|wynoszące 50 i więcej zaokrągla się w górę). Skoro więc stawka dobowa wynosiła dokładnie 1,1065 zł, należało ją zaokrąglić w górę do | |

|pełnych groszy (1,11 zł). | |

|Za nieuzasadniony uznało Kolegium zarzut, iż w sprawie doszło do nałożenia podwójnej opłaty. Zgodnie z art. 293 ust. 7 P.o.ś. opłatę | |

|podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Jeżeli więc strona magazynowała odpady bez | |

|wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, miała obowiązek uiścić dwie opłaty: "podstawową" (za umieszczenie | |

|odpadów na składowisku - według stawki 22,13 zł/Mg za II półrocze) oraz podwyższoną (za magazynowanie odpadów w braku stosownej | |

|decyzji - według stawki 1,11 zł/Mg za każdy dzień w II półroczu). | |

|Nadto Kolegium podkreśliło, iż procedura przyjęcia odpadu polega na skontrolowaniu, zważeniu i zarejestrowaniu pojazdu wjeżdżającego, | |

|co powinno się odbyć bezpośrednio po przywiezieniu odpadu. W kartach przyjęcia wystawionych i podpisanych zarówno przez przyjmującego | |

|jak i przekazującego figuruje kod 190503. Organ odwoławczy nie uwierzył, że od sierpnia do grudnia 2012r. prowadzący instalację nie | |

|odróżniał odpadów o kodzie 191212 ("inne odpady - w tym zmieszane substancje i przedmioty - z mechanicznej obróbki odpadów inne niż | |

|wymienione w 191211) od kompostu "nienadającego się do wykorzystania" mającego kod 190503, a także iż znając wynik kontroli | |

|przeprowadzonej przez WIOŚ przedsiębiorca nie zorientował się, że przez tak długi czas przyjmował odpady inne niż deklarowane. | |

|Ponownie sporządzone po ponad roku od zakończenia okresu rozliczeniowego (w dniu 10.04.2014r.) karty przyjęcia odpadu pominięto jako | |

|dowody. Swoje obliczenia organy administracji oparły na dostarczonych przez stronę sporządzonych w 2012 r. dokumentach. Karty ważenia | |

|odpadów przyjętych jasno obrazują datę i godzinę, masę i nr rejestracyjny. Z dokumentacji tej wynika, że strona przetrzymywała w II | |

|półroczu 2012r. na terenie zamkniętego składowiska 15659,82 Mg odpadów o kodzie 190503 (a nie 16573,97 Mg, jak wyjaśniała strona), | |

|3798,964 Mg odpadów o kodzie 190501 oraz 5765,036 Mg odpadów o kodzie 191212, a także 184,916 Mg odpadów o kodzie 170601. Opłatą za | |

|korzystanie ze środowiska obciążono trzy pierwsze kategorie odpadów, przy czym na opłatę "podstawową" (według stawki 22,13 zł/Mg) | |

|złożyły się odpowiednio kwoty: 346.551,82zł, 84.071,07zł. i 392.253,05zł Strona zadeklarowała wyłącznie opłatę należną z tytułu | |

|składowania odpadów o kodach 190501 i 191212 - łącznie w kwocie 476.324zł. Określić należało więc opłatę "podstawową" w wysokości | |

|346.551,82zł za umieszczenie na składowisku odpadów o kodzie 190503. Dodatkowo na stronie ciążył obowiązek uiszczenia opłaty | |

|podwyższonej za magazynowanie odpadów (o kodzie 190503) bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania. Jako że | |

|strona wykazała należną opłatę w wysokości jedynie 476.324 zł, obowiązkiem organów administracji na podstawie art. 288 ust. 2 P.o.ś. | |

|było wydanie decyzji określającej zobowiązanie pieniężne stanowiące różnicę pomiędzy należną opłatą (łącznie: 1.722.788 (z | |

|uwzględnieniem ustawowego zaokrąglenia) a kwotą zadeklarowaną. Organy ustaliły więc opłatę w kwocie 1.246.464 zł. | |

|Za nie budzące wątpliwości uznano przesłanki umorzenia postępowania przed organem I instancji w pozostałym zakresie. | |

|Na powyższą decyzję SKO w Białymstoku pełnomocnik MPGKiM wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc | |

|o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, w części dotyczącej wymierzania opłaty podwyższonej z| |

|tytułu magazynowania odpadów o kodzie 190503 w II półroczu 2012 r. bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania | |

|odpadów w kwocie 1.246.464 zł. | |

|Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację oraz niewłaściwe | |

|zastosowanie art. 276 ust. 1, art. 293 ust. 3 i 7 P.o. ś., a także naruszenie zapisów art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w przedmiotowym | |

|postępowaniu poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. | |

|Jednocześnie wniosła o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania. | |

|Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 276 ust. 1 tej ustawy podmiot korzystający ze środowiska | |

|bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Z tego przepisu wynika, | |

|że podmiot korzystający ze środowiska zobligowany jest wyłącznie do ponoszenie opłaty podwyższonej, a nie jak wskazuje SKO do | |

|uiszczenie opłaty stanowiącej sumę opłaty podwyższonej oraz tzw. opłatę podstawową. Nadto strona skarżąca powołując się na art. 293 | |

|ust. 1 podniosła, iż podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za | |

|umieszczenie odpadów na składowisko za każdą dobę składowania. Wobec powyższego, należy uznać, że przyjęty przez organ I instancji i | |

|drugiej instancji sposób wyliczenia opłaty podwyższonej jest nieprawidłowy. Organ wyliczył bowiem stawkę dobową i dopiero uzyskaną | |

|wartość przemnożył przez ilość dób. W opinii skarżącego zaokrąglenie wyniku do pełnych groszy powinno nastąpić po przemnożeniu | |

|wszystkich elementów wchodzących w skład opłaty podwyższonej. | |

|Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, SKO w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w | |

|zaskarżonej decyzji. | |

|Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu | |

|przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę MPGKiM uznając, że decyzja odpowiada prawu. | |

|W uzasadnieniu Sąd podzielił prawidłowość dokonanych przez organy administracyjne ustaleń faktycznych. | |

|Następnie Sąd podniósł, iż nie było podstaw do pomniejszania ogólnej masy odpadów o 3000 Mg, skoro taka masa odpadów nie była | |

|składowana na terenie nowej instalacji (lecz na terenie zamkniętego składowiska). | |

|W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy pozwalał organom na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie naruszono tym samym | |

|art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. | |

|Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż strona magazynowała odpady w celu dalszego ich wykorzystania w procesie rekultywacji. Do| |

|takiego magazynowania miały więc zastosowanie przepisy o opłacie podwyższonej związanej również ze składowaniem odpadów. Co do zasady | |

|magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji, określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez | |

|wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska (art. 293 ust. 2 P.o.ś.). Istnieją zatem podstawy do wymierzenia| |

|za nie opłaty podwyższonej jak za składowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Jakkolwiek nie ponosi się | |

|opłat za magazynowanie odpadów, w razie posiadania na to zezwolenia, podczas gdy za składowanie zawsze są one wymagane - to | |

|magazynowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia pociąga za sobą skutek w postaci wymierzenia opłaty podwyższonej. Ponadto z wykładni | |

|językowej art. 293 ust. 7 P.o.ś. wynika, iż opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na | |

|składowisku. Jeżeli więc strona magazynowała odpady bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, miała obowiązek| |

|uiścić dwie opłaty: podstawową i podwyższoną. | |

|Odpowiedzialność ma więc charakter obiektywny. Podmiot w pełnym zakresie ponosi ryzyko swego bezprawnego korzystania ze środowiska, | |

|choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne i wynikały m.in. z zachowania się osób trzecich. W ocenie Sądu,| |

|przy tak ustalonym stanie faktycznym, określenie zobowiązania spółki z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska, było uzasadnione. | |

|Uzasadnione było również zaokrąglenie stawki 1,1065 zł do stawki 1,11 zł, bowiem w obowiązującym stanie prawnym grosz jest najmniejszą| |

|jednostką pieniężna. | |

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło MPGKiM przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżącego zarzucił wyrokowi:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnią, a to:

1. art. 293 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś. poprzez nietrafne przyjęcie, że w/w przepisy dają podstawę do wymierzenia opłaty w kwocie 1.246.464 zł na którą składa się opłata za składowanie w kwocie 346.552 zł i opłata podwyższona w kwocie 899.912 zł w przedmiotowej sprawie, gdy tymczasem zdaniem skarżącego powinna być ewentualnie naliczona tylko opłata podwyższona co jest zgodne z art. 276 ust. 1 P.o.ś., który stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.

2. art. 293 ust. 1 P.o.ś. poprzez niewłaściwe wyliczenie jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania, polegające na zaokrągleniu wyliczonej stawki 1,1065 zł do stawki 1,11 zł, a zdaniem skarżącego wyliczoną stawkę dobową należało przemnożyć przez wszystkie czynniki wchodzące w skład opłaty i dopiero uzyskany wynik zaokrąglić. Przyjęcie zaokrąglenia wyliczonej stawki na samym początku spowodowało nieuzasadnione podwyższenie opłaty podwyższonej powyżej wskaźnika w wysokości 0,05 o którym jest mowa w art. 293 ust. 1 P.o.ś.

b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w postępowaniu MPGKiM podnosił zarzut nieprawidłowej kwalifikacji odpadów. Okazane w trakcie kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białymstoku karty przekazania odpadów były obarczone błędem, będącym konsekwencją niewłaściwych zapisów umowy współpracy, dlatego też zostały później skorygowane. Fakt ten w postępowaniu został pominięty oraz nie dokonano nie tylko dokładnego jego wyjaśnienia Nie uwzględnienie wyjaśnień MPGKiM spowodowało zdaniem skarżącego po pierwsze niedokładne wyjaśnienie sprawy ponieważ zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Po drugie pominięcie wyjaśnień skarżącego jako dowód naruszyło zasadę swobodnej oceny dowodów mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie a nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności.

Nadto Skarżący podniósł, że powinna być naliczona tylko opłata podwyższona, a nie dwie opłaty, tj. opłata podwyższona i opłata za składowanie. Argumentując swoje stanowisko Skarżący wskazał, że odpady o kodzie 190503 na wysypisku w miejscowości Czartoria były jedynie gromadzone w celu dalszego poddania ich procesowi odzysku w ramach rekultywacji biologicznej składowiska odpadów. W związku z tym w ocenie pełnomocnika skarżącego powinien być zastosowany art. 276 ust. l P.o.ś. który stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, ponieważ odpady o kodzie 190503 tzn. kompost gromadzony był tylko czasowo do rekultywacji biologicznej po położeniu folii PEHD, a skarżący pozostawał w przekonaniu że działa w tym zakresie zgodnie z prawem w ramach decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] tzn. pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji powinna zostać naliczona jedna podwyższona opłata a nie dwie opłaty. Zdaniem Skarżącego naruszono tym samym art. 293 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś., odnośnie naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska, przez błędną jego wykładnię.

Skarżący uznał także, że naruszony został także art. 293 ust. 1 P.o.ś. przez błędną jego wykładnię, odnośnie wysokości naliczonej opłaty poprzez niewłaściwe wyliczenie jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania, polegające na zaokrągleniu wyliczonej stawki 1,1065 zł do stawki 1,11 zł co spowodowało nieuprawnione podwyższenie opłaty. W ocenie Skarżącego przepis ten wyraźnie stanowi, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Ustalana więc opłata w konsekwencji nie może przekroczyć powyższego wskaźnika. Przepis art. 293 ust. 1 P.o.ś. nie zawiera żadnej delegacji do zaokrąglania jednostkowej stawki za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W szeregu przepisach wartości, ceny poszczególnych towarów, usług podawane są do czwartego, trzeciego miejsca po przecinku i dopiero końcowy wynik jest zaokrąglany do pełnych złoty, czy groszy.

Skarżący uznał także, że kluczowe dla całej sprawy jest ustalenie prawidłowej kwalifikacji odpadów jakie były wwożone na wysypisko śmieci Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów zlokalizowanym w miejscowości [...] w okresie od sierpnia do grudnia 2012 r. Zgłoszone przez MPGKiM na tą okoliczność dowody zostały pominięte, co wprost wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku jak również z uzasadnienia odpowiedzi na skargę. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowi naruszenie art. 7 art. 77 § l k.p.a. a pominięcie dowodów stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów tj. art. 75 § l i art. 80 k.p.a. Zdaniem Skarżącego naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy w sytuacji, gdy wśród dowodów zgromadzonych w sprawie są dowody wykazujące okoliczności przeciwne, zupełnie odmienne, zawsze jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dniu 13 marca 2017r. wpłynęło także pismo procesowe skarżącego kasacyjnie zawierające wnioski o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art.293 ust.1 P.o.ś., zawieszenie postępowania oraz dołączenie do niniejszego postępowania akt sprawy prowadzonej przed WSA w Białymstoku pod sygn. akt II SA/Bk 639/16.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Co do zasady, jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Oceniając zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy uznać, że nie jest on uzasadniony.

W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art.3 § 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie budzą także wątpliwości ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracyjne w toku postępowania, które nie zostały także zakwestionowane przez Sąd I instancji. Okoliczności sprawy wynikające z funkcjonowania MPGKiM Zakład Budżetowy w Ł., sposobu przyjmowania odpadów oraz faktu ich magazynowania bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania - nie budzą wątpliwości. W konsekwencji nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art.7, art.77 § 1 k.p.a. oraz art.75 § 1 i art.80 k.p.a. w kontekście zasady swobodnej oceny dowodów.

Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego są one po części zasadne. Nieuzasadniony jest wprawdzie zarzut błędnej wykładni art. 293 ust. 1 i 2 P.o.ś. w kontekście zarzutu, iż powinna być naliczana tylko opłata podwyższona, a nie również (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) opłata za składowanie. Z treści art.293 ust.7 P.o.ś. jednoznacznie wynika, że opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Organy administracyjne były zatem zobowiązane do jednoczesnego naliczenia zobowiązanemu opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku oraz opłatę podwyższoną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego o zgodności art.293 ust.1 P.o.ś z art.2, art.64 ust.1 i 3 w zw. z art.31 ust.3 oraz art.86 Konstytucji RP nie podzielając w tym zakresie wątpliwości podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie. Prawidłowa wykładnia tego przepisu nie nastręcza trudności, natomiast wniosek skarżącego zmierza do tego, aby sprawa została rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny. Skład orzekający NSA nie powziął w sprawie wątpliwości co do konstytucyjności ww. przepisu. Podkreślić należy, że ochrona środowiska należy do dóbr prawnych chronionych wprost przez Konstytucję RP (art.5, art.31 ust.3, art.68 ust.4, art.74 i art.86). Trybunał konsekwentnie wskazywał, że "tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne" (wyrok z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). Administracyjnoprawna odpowiedzialność podmiotu za naruszenie prawa ma za przesłankę samo naruszenie prawa, bez znaczenia dla niej jest wina sprawcy naruszenia. W wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, Trybunał stwierdził, że ustawodawca ma prawo do represjonowania bezprawnego zachowania w oderwaniu od winy sprawcy i niezależnie od przyjętego w ustawodawstwie podziału prawa na gałęzie i wyróżnionych "klasycznych" rodzajów sankcji (zob. również wyrok z 24 stycznia 2006r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). "Proces wymierzania kar pieniężnych należy (...) postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej" (wyrok z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). W konsekwencji Trybunał konsekwentnie przyznawał, że prawodawca ma znaczący zakres swobody ustanawianiu takich przepisów oraz określaniu wysokości kar administracyjnych. Natomiast minimalny standard w zakresie uwolnienia się spod odpowiedzialności wyznacza możliwość wykazania przez zobowiązanego, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada). Takie okoliczności nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Wobec braku podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego nie zaistniały także podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Natomiast jako zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art.293 ust.1 P.o.ś. poprzez niewłaściwe wyliczenie jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania, polegające na zaokrągleniu wyliczonej stawki 1,1065 zł do stawki 1,11 zł co spowodowało nieuprawnione podwyższenie zastosowanej stawki, a w konsekwencji należnej opłaty. Artykuł 293 ust.1 P.o.ś. wyraźnie stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Brak jest podstaw do zaokrąglania tak określonej stawki jednostkowej. Zgodnie z art.281 ust.1 P.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa z wyłączeniami zawartymi w ust.1a do 3. W konsekwencji znajduje odpowiednie zastosowania art.63 § 1 O.p. zgodnie z którym zaokrągla się do pełnych złotych podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2. Zatem w sposób wyraźny zaokrąglenia nie stosuje się do stawki podatkowej, a w konsekwencji do będącej jej odpowiednikiem stawki opłaty za korzystanie ze środowiska. Zatem odpowiednie stosowanie tego przepisu Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, polegać będzie na zaokrągleniu w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych - samej tylko końcowej kwoty należnej opłaty lub kary, wyliczonej przy zastosowaniu szczegółowych stawek. Natomiast same stawki, także te ukształtowane poprzez zastosowanie ustawowych współczynników, nie podlegają zaokrągleniu - nawet jeżeli powstałaby w ten sposób wartość nie odpowiadałaby przyjętemu w Polsce podziałowi na jednostki płatnicze. Jakiekolwiek zaokrąglenie tych stawek prowadziłoby de facto do zmiany (zwiększenia lub zmniejszenia) ustawowo określonego wskaźnika, który miał znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji do zastosowania niewłaściwej stawki i błędnego obliczenia opłat za korzystanie ze środowiska lub administracyjnych kar pieniężnych.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu należnej opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną za korzystanie ze środowiska a opłatą wynikającą ze złożonego wykazu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Na podstawie art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił w części od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, miarkując ich wysokość względem nakładu pracy pełnomocnika oraz zakresem uwzględnionych przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.