Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1267/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 90 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/16 w sprawie ze skargi G. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozszerzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/16 (dalej postanowienie z 21 lutego 2017 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił skargę G. B. (dalej skarżący) na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozszerzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego (dalej uchwała z [...] marca 2015 r.).

Postanowienie z 21 lutego 2017 r. zostało wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Uchwałą Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2015 r. dokonana została zmiana uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, w ten sposób, że przepisowi § 1 pkt 1 uchwały z 23 czerwca 2014 r. nadano brzmienie: "Obszar Chroniony Krajobrazu Beskidu Niskiego, obejmuje obszar o powierzchni 82, 926 ha".

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. dalej u.s.w.) oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., dalej u.o.p.)

G. B. w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego zażądał usunięcia stanu naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] marca 2015 r. i pozostawienie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego bez zmian w powierzchni, tego Obszaru, ewentualnie podjęcie działań mających na celu zmianę treści uchwały w sposób umożliwiający realizację inwestycji w zakresie Odnawialnych Źródeł Energii na obszarze powiększonego Obszaru.

Uchwałą z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Sejmik Województwa Podkarpackiego na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

G. B., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, w skardze na opisaną wyżej uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie jego interesu prawnego, wywodzonego z art. 20 Konstytucji RP, polegającego na pominięciu zasady swobody działalności gospodarczej i wspierania takiej działalności przez państwo, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca w ramach prawem dopuszczonej działalności nie może na obszarze kraju dokonywać inwestycji, co zmierza do utrudnienia bądź uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie.

Uzasadniając wydane postanowienie, sąd I instancji stwierdził, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżonego aktu, a nie tylko interesu prawnego.

Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, również musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Zdaniem sądu I instancji, źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej określona w art. 20 Konstytucji RP, ani żadna inna norma – zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną skarżącego. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej prawo do kwestionowania uchwał. Taki interes miałby charakter potencjalny i jedynie pośredni, czyniąc go tylko interesem faktycznym.

Nie jest również naruszeniem interesu prawnego, w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa, wskazane przez skarżącego art. 5 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji, Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady oraz przepisy TFUE i przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.). Przytoczone w skardze naruszenia przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, polegające na prowadzeniu polityki ochrony środowiska sprzecznej z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody, poprzez uniemożliwienie korzystania z różnorodności biologicznej i z naruszeniem zasady zrównoważonego użytkowania przestrzeni nie wskazują na naruszenie interesu prawnego skarżącego, a mają charakter actio popularis, podobnie jak i zarzut naruszenia ustawy - Prawo energetyczne.

Z uwagi na brak legitymacji skargowej, WSA działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę.

Pismem z 6 kwietnia 2017 r. G. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości postanowienie z 21 lutego 2017 r. zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w., przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi wniesionej na akt prawa miejscowego Sejmiku Województwa Podkarpackiego, stwierdzając brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i brak legitymacji do wniesienia takiej skargi w sytuacji, gdy działania Sejmiku doprowadziły do zatrzymania działań inwestycyjnych skarżącego kasacyjnie, doprowadziły do daleko idących negatywnych skutków finansowych, a także uniemożliwiły prawidłowe prowadzenie działalności gospodarczej, a jednocześnie naruszyły szereg unormowań prawnych. W rezultacie powodowało to szkodę u skarżącego polegającą na kontynuowaniu uciążliwości w postaci dalszego wstrzymania działań inwestycyjnych,

b) art. 50 § 1 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi w momencie, kiedy interes prawny skarżącego kasacyjnie został naruszony i wynikał z istotnych ograniczeń swobody prowadzenia działalności jego gospodarczej, a w rezultacie stworzenie uciążliwości, poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi w momencie kiedy skarżący legitymuje się interesem prawnym, a tym samym ograniczenie jego praw, które nie zostałyby ograniczone w momencie prawidłowej interpretacji przepisów,

c) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 Konstytucji i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis art. 20 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy odwoławczej oraz nie można wywodzić z niego interesu prawnego, a tym samym działanie sprzeczne z przepisem art. 8 ust. 2 Konstytucji regulującym bezpośrednie stosowanie Konstytucji, a w rezultacie naruszenie prawa skarżącego kasacyjnie do wniesienia skargi przez bezpodstawne uznanie, że nie zachodzi interes prawny w momencie, kiedy został on w sposób jednoznaczny naruszony.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie postanowienia WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wskazując na art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w., trafnie stwierdził, że legitymacja do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem powinien istnieć w dacie wniesienia skargi, przybierając bezpośredni, konkretny i realny charakter. W dalszej części wywodu sąd I instancji, jedynie w pobieżny sposób poddał analizie naruszenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w zaskarżeniu uchwały z 30 marca 2015 r., naruszając w ten sposób art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w.

Skarżący kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym wskazał wyraźnie, że poszerzenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego w bezpośredni sposób wpłynie na prowadzoną przez Niego działalność gospodarczą. Jest On właścicielem nieruchomości na której miała zostać posadowiona inwestycja siłowni wiatrowych. Jego interes wywodzony jest z regulacji prawa cywilnego, w tym art. 140 i 361 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej k.c.). Wskazując na brzmienie § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały skarżący kasacyjnie zauważył, że nie będzie mógł prowadzić działalności gospodarczej na należącym do Niego gruncie ze względu na niedopuszczalność realizowania na nim inwestycji mogących znacząco wpływać na środowisko.

Z przedstawionej perspektywy za niewystarczające należało uznać twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sprowadzające się do braku możliwości oparcia interesu prawnego na wywodzonej z art. 20 konstytucyjnej zasadzie wolności gospodarczej. Sąd I instancji powinien był w tym względzie odnieść się do szczegółowych realiów prawnych i faktycznych rozstrzyganej sprawy, mając na względzie, że prawo własności nieruchomości objętej działaniem obszaru chronionego krajobrazu stanowi poważny argument za uznaniem, że interes prawny właściciela takiej nieruchomości został naruszony przepisami uchwały, która ogranicza sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym w stosunku do nieruchomości, których treść precyzują przepisy k.c.

W sprawie nie doszło natomiast do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie znajdował on w niniejszej sprawie zastosowania, z uwagi na szczególny charakter regulacji art. 90 ust. 1 u.s.w. Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym, z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07, Lex nr 463935). W niniejszej sprawie sąd I instancji w niewystarczający sposób uwzględnił podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia tej zasady, nie poddając analizie rodzaju prowadzonej przez Niego działalności gospodarczej, podejmowanych w tym kierunku działaniach oraz wpływu jaki ma poszerzenie obszaru chronionego krajobrazu na sposób i dopuszczalność kontynuowania tej działalności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.