Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1016/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1, art. 40 ust.1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 31
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 15, art. 127
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych o następującej treści:

"§ 1. Ustanawia się stypendium sportowe przyznawane przez Gminę [...] dla zawodników, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym.

§ 2. Zasady, tryb przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowego oraz jego wysokości, określa regulamin stypendiów sportowych, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]".

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. Nr 127, poz. 857 ze zm.).

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3, § 4, § 7 i § 8 regulaminu stypendiów sportowych, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały [...] Rady Gminy [...].

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że § 3 ww. regulaminu ustanawia kryteria przyznania stypendium uzależniające przyznanie go od rodzaju dyscypliny sportowej (dyscypliny olimpijskie i paraolimpijskie, a także wchodzące do ogólnopolskiego współzawodnictwa dzieci i młodzieży oraz dorosłych), reprezentowania określonego podmiotu i osiągnięcia przy tym określonych wyników takich jak ustanowienie rekordu Polski, zdobycia medalu na którejś z wymienionych imprez sportowych, zajęcie określonego miejsca na mistrzostwach Polski. Stoi to w sprzeczności z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, zgodnie z którym jedynymi kryteriami przyznania stypendium są:

- znaczenie danego sportu dla danej jednostki terytorialnej

- osiągnięty wynik sportowy.

Zgodnie z § 4 regulaminu stypendium przyznaje Wójt Gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek klubu sportowego lub trenera albo instruktora sportowego. Także ten zapis jest niezgodny z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, wskazana bowiem norma ustawowa nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie podmiotu, który może składać wniosek o stypendium.

Nadto zapis regulaminu zgodnie z którym stypendium przyznaje Wójt Gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek stanowi w istocie przekazanie uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jej organowi wykonawczemu, co jest naruszeniem upoważnienia określonego w art. 31 ustawy o sporcie.

Z tych samych powodów za sprzeczne z ustawą należy uznać § 7 i § 8 regulaminu, zgodnie z którymi ostateczną decyzję o przyznaniu stypendium i okresie w jakiem jest wypłacane podejmuje Wójt Gminy przy czym jego wysokość ustalana jest przez niego w oparciu treść § 8 regulaminu. Powyższe unormowanie oznacza, iż wbrew ustawie warunki uzyskania stypendium - jego wysokość i czas na jaki jest przyznawane, ustalane są nie przez Radę Gminy lecz przez organ wykonawczy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że § 3 regulaminu zawiera warunki, które zawierają się w zakresie przedmiotowym oraz podmiotowym ustawowych kryteriów, w postaci znaczenia danego sportu dla danej jednostki terytorialnej oraz osiągniętego wyniku sportowego. Stanowią one uszczegółowienie tych dwóch kryteriów, co jest zgodne z delegacją ustawową. Bez wątpienia przyjęcie w uchwale, że zawodnik uprawiający określoną dyscyplinę sportową, reprezentujący swój kraj czy społeczność lokalną oraz przy tym zdobywający określone medale lub ustanawiający rekordy (§ 3 ust. 1b regulaminu) może otrzymać stypendium sportowe, jest niczym innym jak ustaleniem zasad przyznawania takiego stypendium w oparciu o kryteria ustawowe. W art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie sprecyzowano bowiem dokładnie kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej tego przepisu. Przy tak ogólnym określeniu wymogów ustawowych realizacji delegacji zawartej w art. 31 ustawy o sporcie, obowiązek jednostki samorządu terytorialnego może przybrać dowolną formę. Taki tok rozumowania został zaprezentowany w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. III SA/GI 554/15 oraz w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Wr 631/12.

Co najważniejsze, przyjęcie za Prokuratorem, że jedynymi, zgodnymi z prawem kryteriami jakie mogą być wskazane w uchwale przy przyznawaniu stypendium są wskazane kryteria ustawowe, skutkowałoby koniecznością mechanicznego przepisania ich do treści uchwały z ustawy. Takie działanie zostało jednak zakazane przez § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący ograniczenia kręgu podmiotów, które mogą składać wnioski o przyznanie stypendium, to Rada Gminy podkreśliła, że w kwestionowanym zapisie uchwały wskazano niejako dwie drogi umożliwiające zawodnikowi otrzymanie stypendium. Pierwszą z nich jest rzeczywiście złożenie wniosku przez klub lub trenerów, drugą natomiast (co zostało przez Prokuratora pomięte w skardze) jest przyznanie niejako z urzędu przez Wójta. Poprzez takie skonstruowanie regulacji, każdy zawodnik może także samodzielnie ubiegać się o przyznanie stypendium, korzystając przy tym z drugiej drogi. Co więcej, zgodnie z twierdzeniami Prokuratora art. 31 ust. 3 nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie podmiotu który może składać wniosek o przyznanie stypendium. Tymczasem nie zawiera ona takich ograniczeń przede wszystkim dlatego, że przepis zawiera upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego - rady gminy, do określenia zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania tego stypendium. Należy przyjąć, że zapisy uchwały mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, co do określenia zasad i trybu przyznawania stypendium. W orzecznictwie ugruntował się już pogląd, że poprzez takie skonstruowanie treści art. 31 ust 3 ustawy o sporcie ustawodawca dał możliwość samodzielnego ustalenia podmiotów mogących się ubiegać o stypendium, jako mieszczącym się w zakresie przedmiotowym tejże delegacji.

Nadto wskazanie w uchwale, iż Wójt Gminy podejmuje decyzje o przyznaniu stypendiów w oparciu o stworzony przez Radę Gminy regulamin, określający precyzyjnie kryteria jego przyznania oraz jego górne granice kwotowe, w zależności od zajętego przez zawodnika miejsca, nie może zostać uznane jako niezgodny z prawem lub jako przeniesienie kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. II GSK 1903/11 ustalenie wysokości nagród przy braku precyzyjnych uregulowań w delegacji ustawowej poprzez ustalenie w uchwale maksymalnej wysokości nagrody do określonej kwoty i uzależnienie wysokości nagrody od zajętego przez zawodnika miejsca wskazuje na wypełnienie delegacji ustawowej. Z ustawy wynika jedynie obowiązek ustalenia wysokości nagród oraz wskazania za jakie osiągnięcia są one należne. W art. 31 ust. 3 ustawa o sporcie nie wskazuje konkretnie na jeden właściwy sposób sprecyzowania tej wysokości.

Rada Gminy jest organem uchwałodawczym Gminy, natomiast Wójt Gminy jej organem wykonawczym. Wyznaczanie Wójta przez Rady Gmin do przyznawania stypendiów oraz wykonywania innych obowiązków wynikających z podejmowanych uchwał jest zabiegiem niemalże każdorazowym i do tej pory, ze względu na swój oczywisty charakter nie było przedmiotem wątpliwości, tym bardziej rozważań orzeczniczych.

Wobec wskazanych argumentów zarzuty Prokuratora są bezzasadne. Podzielając argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 1903/11 Prokurator odwołał się jedynie do wykładni językowej art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, pomijając wykładnię celowościową.

Na zakończenie organ zauważył, że zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od 2014 r. Jako akt prawa miejscowego była badana przez organy nadzoru na etapie wprowadzania jej w życie. W przeciągu całego okresu jej funkcjonowania w obrocie prawnym nie była kwestionowana oraz jest realizowana poprzez przyznawanie stypendiów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12).

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej zwanej "u.s.g.", uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] poz. 1134).

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3, § 4, § 7 i § 8 Regulaminu stypendiów sportowych, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały [...] Rady Gminy ( zwanego dalej "Regulaminem"), zarzucając, że naruszają one art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Konstytucja RP w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.g. w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (publ.j.w.), dalej zwana "ustawą", stanowiąc w art. 31, że: 1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. 2./..../.

3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05 ( OTK-A 2006/10/148 ) – odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji."

Odwołując się do powyższego, również przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z dnia 17 grudnia 2002 r., U 3/02, oraz z dnia 13 września 2005 r., K 38/04).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

Z zawartego w art. 31 ustawy o sporcie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych i ich pozbawiania, jak również treści zawartych w niej norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z naruszeniem prawa § 3 Regulaminu ustanawia kryteria przyznania stypendium uzależniające przyznanie go od rodzaju dyscypliny sportowej (dyscypliny olimpijskie i paraolimpijskie, a także wchodzące do ogólnopolskiego współzawodnictwa dzieci i młodzieży oraz dorosłych), reprezentowania określonego podmiotu i osiągnięcia przy tym określonych wyników takich jak ustanowienie rekordu Polski, zdobycia medalu na którejś z wymienionych imprez sportowych, zajęcie określonego miejsca na mistrzostwach Polski, co stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 3 ustawy.

Treść zakwestionowanego powyżej przepisu dowodzi, że w zaskarżonej uchwale dokonano nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej".

Przepis § 3 ust. 1 lit. a) Regulaminu stanowi, że stypendium sportowe może być wypłacane zawodnikowi, który uprawia dyscyplinę sportu zaliczaną do programu Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich, a także wchodzącą do ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży oraz dorosłych. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 lit. b) stypendium może uzyskać zawodnik, który reprezentuje kraj, macierzysty klub sportowy lub stowarzyszenie kultury fizycznej na zawodach sportowych oraz na dzień składania wniosku o stypendium, spełnia przynajmniej jedno z wymienionych w tam punktach kryteriów ( osiągnięcie określonych wyników sportowych).

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że dla potrzeb ubiegania się do stypendia Rada Gminy posłużyła się innymi kryteriami niż ustawowe. Rada nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gmin [...], do czego zobowiązywało upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy, lecz posłużyła się sformułowaniem zrównującym wszystkie dyscypliny sportowe, określając jedynie ogólnie, że chodzi o dyscyplinę sportu zaliczaną do programu Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich, a także wchodzącą do ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży oraz dorosłych. Wskazać przy tym należy, że użycie w § 3 ust. 1 lit. a) spójnika "a także" oznacza istnienie koniunkcji łącznej, która stwarza wymóg istnienia przesłanek z części zdania przed tym spójnikiem i po spójniku. Taka konstrukcja oznacza w konsekwencji, że norma prawna jest spełniona gdy wystąpią obie przesłanki łącznie.

Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych, ale także na wskazaniu w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie przyjętego w uchwale zakresu desygnatu pojęcia "dany sport".

Na podstawie § 3 ust. 1 lit. a) i b) Regulaminu nie można ustalić jaki sport ma znaczenie dla Gminy [...]. W ww. przepisach odwołano się do bardzo ogólnych pojęć zrównujących wszystkie dyscypliny sportowe (olimpijskie i paraolimpijskie), zaś z tych sformułowań wynika, że de facto są to dyscypliny sportowe mające znaczenie z uwagi na swoją międzynarodową rangę.

W ocenie Sądu nie można też przyjąć, że wskazanie dyscyplin sportu mających znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło przez odwołanie się do działalności klubów sportowych i stowarzyszeń kultury fizycznej działających na terenie Gminy. Wprawdzie w § 3 ust. 1 lit. b) mowa jest o zawodnikach reprezentujących macierzysty klub sportowy lub stowarzyszenie kultury fizycznej, należy jednak zauważyć, że użyte w ww. przepisie słowo "macierzysty" ma różne znaczenie. Zgodnie ze słownikową definicją (internetowy Słownik Języka Polskiego PWN, www.sjp.pwn.pl) "macierzysty" znaczy: taki, z którym ktoś jest związany urodzeniem, pochodzeniem lub przynależnością. Idąc śladem tej definicji można zatem użyty w ww. przepisie zwrot "macierzysty klub sportowy lub stowarzyszenie kultury fizycznej" rozumieć jako klub/stowarzyszenie mające siedzibę na terenie Gminy lub klub/stowarzyszenie nie mające siedziby na terenie Gminy, ale do którego należy zawodnik mieszkający na terenie Gminy. Regulamin nie zawiera też innych przepisów, na podstawie których można by bezspornie stwierdzić, że o stypendium może się ubiegać tylko osoba, która należy do klubu sportowego lub stowarzyszenia kultury fizycznej, których siedziba znajduje się na terenie Gminy [...].

Kolejnym naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w kwestionowanej uchwale są ograniczenia dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych wynikające z § 3 ust. 1 lit. b), § 5 ust. 1 lit. c) Regulaminu. Wynika z nich, że stypendia mogą być przyznawane tylko zawodnikom zrzeszonym w klubach sportowych lub stowarzyszeniach kultury fizycznej. Przypomnieć należy, że w myśl art. 31 ust. 1 ustawy stypendia sportowe, o których mowa w tym przepisie adresowane są do wszystkich osób fizycznych, bez względu na przynależność do klubu bądź stowarzyszenia. Tym samym zapisy ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie są zrzeszone w klubach (stowarzyszeniach) sportowych zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Narusza to również art. 94 Konstytucji RP oraz godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie zasługuje na aprobatę także zawężenie w § 4 ust. 1 Regulaminu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium, co także podnoszono w skardze. Przepis ten przewiduje możliwość przyznania stypendium z urzędu tj. z inicjatywy Wójta Gminy lub na wniosek klubu sportowego oraz trenerów lub instruktorów sportu. Przyjęte w Regulaminie rozwiązanie w sposób oczywisty pomija samych zainteresowanych ( zawodników). Dodać należy, że w ww. przepisie pominięto również stowarzyszenie kultury fizycznej. Przyjmując w § 3 ust. 1 lit. b), że stypendium może być wypłacane zawodnikowi reprezentującemu takie stowarzyszenie, podmioty te powinny mieć możliwość składania wniosków o stypendium tak samo jak kluby sportowe, do których zawodnicy należą.

Sąd nie podziela prezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę stanowiska w powyższej kwestii, tj. że każdy zawodnik może samodzielnie ubiegać się o przyznanie stypendium występując do Wójta Gminy o podjęcie odpowiednich działań z urzędu. Mając na uwadze, że beneficjentami stypendiów są osoby fizyczne (zawodnicy) – o czym stanowi art. 31 ust. 1 ustawy, jak również § 1 ust. 1 i 2 Regulaminu – nie można za prawidłowe uznać rozwiązania, w którym beneficjent uprawniony do otrzymania stypendium, nie może samodzielnie – z własnej inicjatywy - zainicjować postępowania w sprawie jego przyznania.

Zastrzeżenia budzi również § 8 ust. 2 Regulaminu określający miesięczną wysokość stypendium. W ocenie Sądu określenie wysokości świadczenia może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zaskarżonej uchwale ustalono maksymalną wysokość nagrody za osiągnięcie wskazanego tam wyniku sportowego tj. do określonej kwoty, nie wskazano zaś dolnej wysokości nagrody, co w skrajnych przypadkach może oznaczać nieprzyznanie stypendium zawodnikowi, który spełnia kryteria do jego uzyskania. Podkreślenia przy tym wymaga, że w Regulaminie znajdują się zapisy z których wynika, że przyznanie stypendium i jego wysokość zostały pozostawione uznaniu Wójta Gminy. W Regulaminie wielokrotnie mowa jest o tym, że zawodnikowi może być przyznane stypendium, zaś § 10 wprost stanowi, że decyzja Wójta Gminy przyznająca stypendium sportowe ma charakter uznaniowy. Wynika z powyższego, że jedynie od wójta zależy kiedy, komu, w jakiej wysokości, na jaki okres można przyznać stypendium. Przyjęta w Regulaminie konstrukcja stanowi zatem nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji, co jest naruszeniem upoważnienia określonego w art. 31 ustawy. Stanowisko strony skarżącej w tej kwestii zasługiwało zatem na uwzględnienie. Podkreśla jednak wymaga, że w ocenie Sądu, przyjęte w Regulaminie rozwiązanie, iż stypendium przyznawane jest zawodnikowi przez Wójta Gminy decyzją, nie narusza prawa. Do tej kwestii Sąd odniesienie się w dalszej części uzasadnienia

Podobnie negatywnie, bo jako rozszerzające regulację ustawową, ocenić należy wprowadzenie dodatkowych wymagań nieprzewidzianych w ustawie, jak zobowiązanie podmiotów zgłaszających kandydatów do stypendiów do informowania Wójta o wszelkich okolicznościach mających znaczenie dla utraty przez zawodnika prawa do stypendium ( § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 lit. d) Regulaminu). Delegacja ustawowa nie daje podstaw by nakładać na ww. podmioty obowiązek związany ze stałym monitorowaniem przebiegu kariery zawodnika i oceną czy nadal spełnia on przesłanki do otrzymywania stypendium, a następnie informowania o tym właściwego organu.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska strony skarżącej, że za sprzeczne z ustawą należy uznać przyjęte w § 4, § 7 i § 8 Regulaminu rozwiązanie, że wójt podejmuje decyzję w przedmiocie przyznania stypendium i jego wysokości, gdy tymczasem, zgodnie z ustawą, kompetencja do przyznawania stypendium przysługuje organowi stanowiącemu gminy, bez możliwości przeniesienia jej na inny podmiot.

Zauważyć należy, że art. 31 ustawy mówi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Sąd wskazuje przy tym na przedstawione w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 628/14 stanowisko, że mając na uwadze treść delegacji zawartej w art. 31 ustawy: "czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, (...), a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych by uchwała w omawianej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania - na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. Według Słownika języka polskiego PWN termin "ustanowić - ustanawiać" to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję. Z kolei wyraz "przyznać - przyznawać" to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś."

Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela.

Dodać należy również, że możliwość wprowadzenia w uchwale podjętej na podstawie art. 31 ustawy takiej formy przyznania stypendium nie była w orzecznictwie kwestionowana ( tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 554/15, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 579/11, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 170/16).

Sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium lub odmowie jego przyznania.

Należy w tej sytuacji zwrócić uwagę na treść art. 39 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym ( art. 15 ust. 1 u.s.g.), a aktem wyrażania woli przez radę jest uchwała , podejmowana w trybie określonym w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można natomiast przydawać decyzji wójta w sprawie przyznania stypendium przymiotu decyzji ostatecznej, ani pozbawiać adresata decyzji prawa do jej zaskarżenia, stanowi to bowiem naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prawa do wniesienia odwołania (art. 127 k.p.a.). Tym samym § 7 i § 10 Regulaminu istotnie naruszają przepisy prawa. Oba ww. przepisy stanowią, że decyzja Wójta Gminy jest ostateczna, zaś w art. § 10 mowa jest wprost, że od decyzji nie przysługuje odwołanie.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała we wskazanym wyżej zakresie w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Sąd uznał za niezgodne z prawem tylko niektóre zapisy uchwały, jednak doszedł do przekonania, że konieczne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że bez słusznie zakwestionowanych zapisów, w szczególności odnoszących się do: wskazania dyscypliny sportu mającej znaczenie dla Gminy, zmodyfikowania kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium, wysokości świadczeń oraz wykazanej przez Sąd nieupoważnionej ustawowo subdelegacji kompetencji przyznanych radzie gminy na rzecz wójta, w praktyce uchwała byłaby aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana. Dlatego opisane wady uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).