Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 1/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Podjęto uchwałę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA: Bogusław Dauter Ludmiła Jajkiewicz Andrzej Kuba Małgorzata Masternak-Kubiak Ryszard Pęk (współsprawozdawca) Marian Wolanin (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 51/20 w sprawie ze skargi E. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325): "Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a., czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.?" podjął następującą uchwałę: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.


UZASADNIENIE

Rozpoznając skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA") z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 51/20, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21, (sprostowanym postanowieniem z 9 grudnia 2021 r.), działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a., czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.?".

W uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że GINB zażalenie skarżącej na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") z [...] maja 2019 r. o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) - dalej "k.p.a.", postępowania w sprawie rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie wydane w postępowaniu dotyczącym samowolnych robót budowlanych, otrzymał 1 lipca 2019 r. Po doręczeniu zażalenia, GINB kilkakrotnie zwracał się do organu I instancji o przesłanie kompletnych akt i jednocześnie pismami z: 14 sierpnia 2019 r., 13 września 2019 r., 25 października 2019 r., 6 grudnia 2019 r., 17 stycznia 2020 r. i 28 lutego 2020 r., działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., informował strony postępowania o przyczynach zwłoki, wskazując nowe terminy załatwienia sprawy. W piśmie z 13 lutego 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie do GINB, który odpowiedział na nie pismem z 24 lutego 2020 r., stwierdzając m.in., że nie był bezczynny oraz nie prowadził przewlekle postępowania. Następnie postanowieniem z [...] lutego 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 17 marca 2020 r., GINB uchylił postanowienie [...]WINB z [...] maja 2019 r., uzasadniając to ustaniem przyczyny zawieszenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych. Skarżąca wniosła w dniu 1 kwietnia 2020 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez GINB, żądając stwierdzenia przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu administracji na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 51/20, WSA stwierdził, że GINB dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie [...]WINB z [...] maja 2019 r., uznając, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę i zasądził od GINB na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Następnie Sąd przedstawił definicję pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", wskazując, że organ prowadził - objęte skargą postępowanie - przewlekle, jednak opieszałość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zawarł w dalszej części uzasadnienia uwagi dotyczące przepisów art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2, 3, 5 i art. 36 k.p.a. oraz analizę czynności podejmowanych w toku kontrolowanego postępowania z konkluzją, że GlNB nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy w terminie dwóch miesięcy, liczonym od dnia 1 lipca 2019 r., kiedy to do GINB wpłynęło zażalenie. Jak wynika z akt, orzeczenie załatwiające to zażalenie GINB wydał w dniu [...] lutego 2020 r., czyli po pięciu miesiącach od upływu terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GlNB, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 53 § 2b i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 5, art. 37 § 1 pkt 2, art. 133 i art. 144 k.p.a., przez stwierdzenie przewlekłości – pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia – w rozpoznaniu przez GINB zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, w wyniku rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego, złożonej już po wydaniu postanowienia kończącego to postępowanie.

Uzasadniając postanowienie z 28 października 2021 r. o przedstawieniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jego wyjaśnienie ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż ma ścisły związek z okolicznościami faktycznymi oraz przepisami, które stanowić będą podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Ocena zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia zastosowanego przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymaga bowiem rozważenia, czy przeszkodą do rozpoznania i uwzględnienia skargi była okoliczność, że skarga ta została złożona po dacie w jakiej organ administracji publicznej wydał postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Ze względu na twierdzenie skarżącego kasacyjnie o odpowiednim zastosowaniu w sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dotyczącej niedopuszczalności zaskarżenia bezczynności organu administracji po zakończeniu postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu, należałoby się wypowiedzieć również o konsekwencjach wynikających z faktu złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po jego zakończeniu. Ponadto, oceny w niniejszej sprawie wymaga także kwestia dopuszczalności skargi w kontekście unormowań zawartych w art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. z uwagi na postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a., normującego okoliczność podlegającą uwzględnieniu z urzędu.

Prezentując ewolucję regulacji k.p.a. i p.p.s.a., która doprowadziła do unormowania drugiej, obok bezczynności, postaci zjawiskowej nieterminowego działania administracji publicznej, Sąd podkreślił, że ustawodawca wprowadził dwie odrębne instytucje dla wzmocnienia efektywnej realizacji przez strony przysługujących im uprawnień w zakresie zwalczania skutków nieterminowego załatwiania spraw przez organy administracji. Powołując się natomiast na postanowienie NSA z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18, Sąd wskazał, że o ile po wydaniu decyzji ustaje bezczynność organu, to przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Przedstawiając następnie bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w omawianym postanowieniu zwrócono uwagę na dwa odmienne stanowiska co do dopuszczalności prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie oceny zaistnienia stanu przewlekłości w zakończonym już postępowaniu administracyjnym. Z jednej strony wskazano, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny i rozstrzygnięcia czy przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnego wymierzenia grzywny. Z drugiej strony w orzecznictwie sądowym funkcjonuje również pogląd przeciwny, w myśl którego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu przez sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dotyczącą niedopuszczalności zaskarżenia bezczynności organu administracji po zakończeniu postępowania administracyjnego, podkreślając niejednolite odczytywanie jej treści w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach dotyczących także przewlekłości postępowania administracyjnego. Sąd pytający wyeksponował przy tym występujące w orzecznictwie sądowym stanowisko dopuszczające rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania złożonej po jego zakończeniu, opierające się na założeniu, że o ile wydanie decyzji kończy stan bezczynności w sprawie, o tyle nie usuwa jednak zaistniałego obiektywnie stanu przewlekłości postępowania, który powinien podlegać kontroli sądowej. Sąd zaakcentował, że w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, jak też w przywołanej uchwale, wskazano, że pojęcia bezczynności i przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., uzyskały odmienny znaczeniowo sens, co w konsekwencji powinno znaleźć odzwierciedlenie przy ustaleniu istoty skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Wobec powyższego istnieją ważne przesłanki do uznania, że uwarunkowania, które zdeterminowany treść powołanej wyżej uchwały w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, nie powinny być w całej rozciągłości odnoszone do skargi na przewlekłość, skoro obie te skargi służą zwalczaniu różnych kategorii naruszeń prawa.

Zdaniem Sądu pytającego, w następstwie powołanej uchwały oraz postanowienia NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, wydanego w składzie siedmiu sędziów NSA, w sposób jednolity przyjmuje się w sprawach dotyczących bezczynności, jak też przewlekłości, że warunkiem wyczerpania trybu zaskarżenia, stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., jest złożenie ponaglenia przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Poważne wątpliwości budzi natomiast interpretacja i stosowanie art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w przypadku, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania złożona zostanie po wydaniu przez organ orzeczenia kończącego postępowanie.

Stanowisko w sprawie przedstawił również Prokurator Prokuratury Krajowej, który wniósł o udzielenie odpowiedzi, że: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, poprzedzona złożonym w jego toku ponagleniem, a wniesiona do sądu już po zakończeniu tego postępowania, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.".

W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator zwrócił uwagę przede wszystkim na okoliczność, że pogląd, według którego istnieje istotna różnica pomiędzy bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania, utracił rację bytu w szczególności po zmianie art. 149 p.p.s.a. wprowadzonej nowelizacją z 2015 r. oraz po wprowadzeniu - nowelizacją z 2017 r. - w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. ustawowych definicji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Prokurator odwołał się także do argumentów przedstawionych w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wskazując jednak, że sprawa o przewlekłość skierowana jest do konkretnego organu niezależnie od tego, czy sprawa toczy się przed organem I czy II instancji, dlatego wydanie orzeczenia przez organ I instancji kończy postępowanie pierwszoinstancyjne i kwestia zachowania przez ten organ terminów załatwienia sprawy lub przewlekłego prowadzenia postępowania, z perspektywy sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli, staje się nieaktualna. W razie zainicjowania procedury odwoławczej od tego momentu powstaje nowa kwestia, podlegająca ocenie, odnosząca się do terminowości działania organu II instancji oraz sprawności i efektywności prowadzonego przez ten organ postępowania. Stan przewlekłości w prowadzonym przez dany organ postępowaniu, poprzez wydanie orzeczenia, zostaje przerwany, co oznacza, że przedmiot kontroli sądowej w tym przedmiocie przestaje istnieć.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia dopuszczalności podjęcia w niniejszej sprawie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej "uCOVID-19").

W ocenie składu orzekającego, wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Przeszkody do rozpoznania przedstawionego składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego nie może stanowić art. 265 zd. 2 p.p.s.a. odnośnie do "brania udziału" w posiedzeniu przez prokuratora Prokuratury Krajowej lub prokuratora innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowanego do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczonego przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "bierze udział" w istocie zdaje się oznaczać tylko obowiązek Sądu zawiadomienia o terminie rozpoznawania wniosku o podjęcie uchwały, celem wyrażenia poglądu przez prokuratora. Wymóg ten w przedmiotowej sprawie został spełniony – Prokurator Prokuratury Krajowej przedstawił bowiem swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 21 lutego 2022 r.

Przechodząc do rozważań dotyczących dopuszczalności rozstrzygania przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego zagadnienia prawnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Z cytowanego przepisu wynika, że warunkiem skutecznego przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest okoliczność, że zagadnienie to budzi poważne wątpliwości, o ile powstało przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, w związku z orzekaniem w konkretnej sprawie i uniemożliwia podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza NSA, Warszawa 2004, s. 116). Podstawą do skutecznego zastosowania cytowanego art. 187 § 1 p.p.s.a. może być również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004 r., nr 2, s. 31).

W rozpoznawanej sprawie wystąpiły wszystkie ze wskazanych wyżej okoliczności. Zagadnienie prawne, przedstawione w sentencji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21, wyłoniło się bowiem na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, mając istotny wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. Wskazany w treści zagadnienia prawnego art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego zastosowanie w sprawie ma budzić poważne wątpliwości, stanowi jedną z podstaw kasacyjnych. Natomiast poważna wątpliwość co do zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a., jest kluczowa dla sposobu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, bowiem wynika z oceny prawnej zaistniałej okoliczności faktycznej złożenia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez GINB dopiero po jego zakończeniu na skutek wydania przez ten organ postanowienia kończącego to postępowanie. Przedstawione w postanowieniu z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21, zagadnienie prawne jest również przedmiotem rozbieżnych ocen prawnych formułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, których przykłady trafnie zostały wskazane w uzasadnieniu powołanego postanowienia.

Rozważając przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg - ogólnie ujmując - na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a.) oraz na stan faktyczny, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a.). Pomijając szczegółową analizę przedstawionego pełnego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej, jako nie mającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, podkreślenia wymaga sama okoliczność uznania przez ustawodawcę w powołanym przepisie za przedmiot zaskarżenia istniejącego aktu, czynności lub stanu faktycznego w chwili mającej dokonać się kontroli przez sąd administracyjny.

Przedmiotowy zakres kognicji sądu administracyjnego, określony w powołanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a., determinuje jeden z istotnych elementów konstrukcji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, podlegającej ocenie w ramach art. 58 § 1 p.p.s.a. Dopuszczalność ta obejmuje przy tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. Niedopuszczalność skargi, oceniana przez pryzmat przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego skutkującego tym, że sprawa - objęta skargą - nie może zostać rozpoznana co do istoty, dlatego skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Również w doktrynie zwrócono uwagę na okoliczność, że jedna z przesłanek dopuszczalności skargi odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia). Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie – niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia) i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi (M. Bogusz, Glosa do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021, z. 1, poz. 5).

Uwzględniając uwarunkowania formalne dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zawsze jednak następuje po dniu skutecznego wniesienia skargi do tego sądu. Za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi, w tym dzień dokonywania oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia, przyjmuje się zatem dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny. Przedmiot skargi, określony w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a., determinujący dopuszczalność jej rozpatrzenia, musi więc istnieć w określonym przez ustawodawcę dniu (terminie), z którym ustawodawca związał skutek prawny w postaci dopuszczalności wniesienia tej skargi. Jeżeli przedmiotem skargi jest akt lub czynność organu, dzień dopuszczalności skutecznego jej wniesienia wynika z unormowań zawartych w art. 53 § 1 - 2a i 3 - 4 p.p.s.a. Jeżeli natomiast przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, będące stanem faktycznym, termin dopuszczalnego jej wniesienia jest identyfikowany w ramach wykładni art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Badanie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi polega w pierwszej kolejności na ocenie, czy istnieje jej przedmiot należący do zakresu kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Badaniu sądu podlega więc na wstępie istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli bowiem przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), skoro przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, Warszawa 2016 s. 528). Ustalenie natomiast przez sąd, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd warunków formalnych dopuszczalności wniesienia skargi, tj. ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia - wymogu przewidzianego w art. 52 § 1, czy też w art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 136/21, 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1751/19; 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1752/19; wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19).

Celem przepisów procedury sądowoadministracyjnej jest przede wszystkim ukształtowanie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dokonania oceny jej przedmiotu przez sąd dla ochrony praw stron postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. Z tego powodu, kluczowym przepisem dla oceny zakresu ochrony możliwej do uzyskania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest - omawiany powyżej - art. 3 p.p.s.a., określający przedmiotowy zakres właściwości sądu administracyjnego dokonującego kontroli działalności administracji publicznej.

Z przedmiotowym zakresem właściwości sądu administracyjnego koresponduje norma zawarta w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl której, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wskazano na właściwość sądu administracyjnego w sprawach m.in. skarg na przewlekłe prowadzenia postępowania, co oznacza, że sprawy te należą do kognicji sądów administracyjnych. Odrębną kwestią, rozstrzyganą w niniejszej uchwale, pozostaje to, czy przedmiot właściwości sądu aktualizuje się w chwili złożenia skargi. Nie można więc uznać, że skarga wniesiona na nieistniejącą przewlekłość postępowania w chwili jej wniesienia, jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z racji braku samej właściwości sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach.

Również art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie znajduje zastosowania w rozważanej sprawie, skoro w art. 53 § 2b p.p.s.a. nie sprecyzowano literalnie terminu, którego upływ mógłby zostać uznany za spełnienie przesłanki określonej w powołanym art. 58 § 1 pkt 2.

Za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21, należałoby zatem przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby bowiem uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to sąd nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.

Dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu z 28 października 2021 r., okoliczność złożenia ponaglenia przez skarżącego jeszcze w toku postępowania administracyjnego, nie ma więc żadnego normatywnego znaczenia, skoro okoliczność ta może być przez sąd oceniana dopiero po ustaleniu istnienia przedmiotu skargi. Jeżeli bowiem organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takim wypadku zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć - ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu jej wniesienia. W konsekwencji to, czy ponaglenie zostało złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu, a nawet, czy w ogóle zostało złożone, nie podlega już ocenie sądu, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.

Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania.

Z tej perspektywy, językowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a., traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje jedynie na to, że skarga ta musi być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. O ile więc treść tego przepisu wskazuje na dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, rozumianym, jako w czasie niczym nieograniczonym, to jednak nie oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego.

Zastosowanie językowej wykładni prawa, szczególnie w sytuacji, gdy jej wynik budzi wątpliwości albo skutkuje formułowaniem rozbieżnych ocen prawnych - jak w niniejszej sprawie - jest skuteczne tylko wtedy, gdy znajduje potwierdzenie w wyniku zastosowania także innych metod wykładni, tj. wykładni historycznej, systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Jeżeli bowiem zastosowanie innych metod wykładni, oprócz wykładni językowej, doprowadzi do ustalenia normy prawnej o innej treści niż treść wynikająca z wykładni językowej, należy wówczas przyjąć treść normy prawnej wynikającej z najszerszego spektrum zastosowanych metod tej wykładni.

Rozważając wykładnię historyczną art. 53 § 2b p.p.s.a., należy na wstępie wskazać, że przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego została wprowadzona do art. 3 § 2 p.p.s.a., jako literalnie mogąca być przedmiotem odrębnej skargi, dopiero od 11 kwietnia 2011 r. - ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. poz. 18). Wskazane uzupełnienie art. 3 § 2 p.p.s.a. było wynikiem nowelizacji art. 37 k.p.a. wprowadzającej do tego przepisu możliwość skarżenia zażaleniem w trybie instancyjnym nie tylko niezałatwienia sprawy administracyjnej w terminie (jak w owym czasie stanowił art. 37 § 1 k.p.a.), ale także przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu do projektu powołanej ustawy z 3 grudnia 2010 r. w części zmian dotyczących przepisów k.p.a. wskazano zaś m.in., że: "Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły." (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 3 grudnia 2010 r., Sejm VI kadencji, druk nr 2987). W odniesieniu natomiast do rozszerzenia przedmiotowego zakresu skargi do sądu administracyjnego, określonego w art. 3 § 1 p.p.s.a., w powołanym uzasadnieniu projektu ustawy z 3 grudnia 2010 r. wskazano, że: "W wyniku tej nowelizacji sądy administracyjne, uznając skargę za zasadną będą mogły zobowiązać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, a gdyby pomimo to organ nie załatwił nadal danej sprawy - do wymierzenia temu organowi grzywny. Na konieczność wprowadzenia regulacji w tym zakresie wielokrotnie zwracał uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka."

W uzasadnieniu cytowanego projektu nie wskazano jednak konkretnych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz trybunałów europejskich, z których wynikałaby konieczność wprowadzenia, odmiennej od bezczynności, formy zjawiskowej nieterminowego załatwienia sprawy administracyjnej. Blankietowe jedynie powołanie się na orzecznictwo ETPCz zostało dostrzeżone w doktrynie, gdzie podkreślono, że z dorobku judykacyjnego ETPCz wynika konieczność rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, a do terminu załatwienia sprawy sądowej powinien zostać wliczony czas trwania postępowania administracyjnego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011, z. 6, s. 34; zob. też M. Grzymisławska-Cybulska, Bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji z 3 grudnia 2010 r., ZNSA 2012, z. 5, s. 52-53).

Według projektodawcy ustawy z 3 grudnia 2010 r., wprowadzenie dopuszczalności odrębnego skarżenia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, służyło zwiększeniu środków zaskarżenia nieefektywnego działania organów administracji przy rozpatrywaniu spraw. Co do uprawnień sądu administracyjnego, z cytowanego uzasadnienia projektu ustawy wynika oczekiwany efekt w postaci możliwości zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy w określonym terminie. Taki też kształt nadano treści art. 149 p.p.s.a. omawianą ustawą z 3 grudnia 2010 r., w którym stwierdzono, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W pierwotnym więc ujęciu normatywnym kwestii skarżenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, skarga w tym przedmiocie, także w zamiarze projektodawcy, służyła jedynie stworzeniu dodatkowego środka zaskarżenia uprawniającego sąd administracyjny do zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy. Zrealizowanie tego uprawnienia przez sąd mogło więc nastąpić tylko wtedy, gdy w chwili dokonywania przez sąd oceny zaistnienia przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracji, tj. w chwili wyrokowania, nadal istniał skutek tej przewlekłości w postaci braku rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, nadal musiał istnieć stan przewlekłości.

Wprowadzenie omawianej regulacji nie objęło jednak swoim zasięgiem obowiązku uwzględnienia przez sąd łącznego czasu trwania postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego dla całościowej oceny przewlekłości postępowania, na co zwracał uwagę w swoim orzecznictwie ETPCz (wyrok z 9 czerwca 2009 r., Kamecki i inni p-ko Polsce, nr 62506/00, § 52), ani nie stworzyło przestrzeni dla oceny przewlekłości postępowania administracyjnego po jego zakończeniu. Wymóg taki nie został bowiem wskazany przez ETPCz ani w sprawach przeciwko Polsce (wyrok z 16 grudnia 2008 r., Zakrzewska p-ko Polsce, nr 49927/09, § 65-67; wyrok z 6 października 2000 r., Kudła p-ko Polsce, nr 30210/96, § 154), ani w pozostałym orzecznictwie odnoszącym się do opieszałego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej (wyrok z 11 stycznia 2002 r. H.T. p-ko Niemcom, nr 38073/97, § 31-32; wyrok z 29 czerwca 2006 r., Bozič p-ko Chorwacji, nr 22457/02, § 38-39). Z perspektywy orzecznictwa ETPCz oraz obowiązku załatwienia sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka) nie ma bowiem znaczenia, czy organ dopuścił się bezczynności, czy też prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Istotny pozostaje skutek w postaci niezakończonego postępowania i globalnego czasu jego trwania.

Równocześnie, art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. od dnia jego wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 2004 r. do 1 czerwca 2017 r., stanowił, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Ówczesny art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. normował przy tym dodatkowe warunki wnoszenia skargi na inne akty i czynności, aniżeli decyzje i postanowienia. Wobec tego, do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, składanej do sądu administracyjnego, należało stosować art. 52 § 1 i 2 oraz cytowany art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., z zestawienia których wynikało, że skargę do sądu administracyjnego można było wnieść po uprzednim wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci zażalenia, gdy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce przed organem, nad którym istniał organ wyższego stopnia, albo w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce przed organem, nad którym nie było organu wyższego stopnia. Przy czym, skarga mogła być wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia z jego zażalenia, gdy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczył organu, nad którym istniał organ wyższego stopnia. Jeżeli natomiast zarzut przewlekłości dotyczył organu, nad którym nie było organu wyższego stopnia, to skarga mogła być wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Przepis art. 53 kolejny raz został znowelizowany ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), którą znowelizowano także m.in. art. 37 k.p.a. Przepisowi art. 37 k.p.a. nadano nową treść, w ramach której, w § 1 pkt 2, zdefiniowano przewlekłość, jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W dalszych jednostkach redakcyjnych omawianego przepisu uregulowano instytucję ponaglenia w miejsce dotychczasowego zażalenia. Natomiast do art. 53 p.p.s.a. dodano § 2b o treści: Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Cytowany przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. nie stanowi autonomicznej regulacji, lecz jest elementem normatywnej instytucji wywierania presji na organ administracji w prowadzeniu postępowania w sposób wykluczający jego przewlekanie. Z tego powodu, jego treść - ukształtowana powołaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. - musi być odczytywana na tle pozostałych elementów tej instytucji, ponieważ tylko wtedy będzie ona spójna w osiąganiu jej celu. Nie można więc pominąć w tym względzie oczekiwania projektodawcy omawianej ustawy z 7 kwietnia 2017 r., który w uzasadnieniu jej projektu wskazał m.in., że: "(...) celem środków służących zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie." (zob. Sejm VIII kadencji, druk nr 1183).

Analizując zatem pozostałe elementy wspomnianej wyżej instytucji wywierania presji na organ administracji w prowadzeniu postępowania w sposób wykluczający jego przewlekanie, w ramach ich historycznej wykładni, z dniem 17 maja 2011 r., ustawą z 22 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. poz. 1169), znowelizowano art. 149 p.p.s.a., dodając do niego zdanie trzecie o treści: Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zmiana ta służyła dokonywaniu przez sąd administracyjny oceny prawnej charakteru przewlekłości organu administracji, jako przesłanki dochodzenia od funkcjonariusza publicznego stosownego odszkodowania. Jednak do 1 czerwca 2017 r., orzekanie przez sąd administracyjny w tym zakresie następowało tylko przy zachowaniu warunków wniesienia skargi określonych w art. 52 § 1 i 2 i art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., a więc gdy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nadal istniało przynajmniej w dniu wniesienia skargi.

Kolejną nowelizacją, zawartą w ustawie z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), przepisowi art. 149 nadano nową treść:

"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.".

Istotnym elementem cytowanej nowelizacji jest przyznanie sądowi administracyjnemu uprawnień - w wyniku złożonej skargi m.in. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji - o których mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 1b p.p.s.a. Sąd może bowiem zobowiązać organ administracji do działań określonych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. albo nawet orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku w warunkach określonych w art. 149 § 1b p.p.s.a. Przedstawione uprawnienia nie byłyby jednak wykonalne, gdyby w chwili wyrokowania przez sąd nie istniał stan przewlekłości. W takiej sytuacji, sądowi pozostałoby tylko uprawnienie, określone w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz uprawnienie określone w art. 149 § 1a p.p.s.a. Hierarchiczna konstrukcja treści art. 149 p.p.s.a., w której kolejne jednostki redakcyjne zawarte w § 1a - § 2 tego przepisu zostały zredagowane wynikowo wobec § 1 tego przepisu, nakazuje przyjąć dopuszczalność stosowania wspomnianych § 1a - § 2 tylko w razie zaistnienia okoliczności określonych w § 1. Nie wszystkie okoliczności określone w art. 149 § 1 p.p.s.a. muszą przy tym wystąpić kumulatywnie. W szczególności treść art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie służy rozciągnięciu uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych poza granice istniejących stanów przewlekłego prowadzenia postępowania, tylko na możliwość uwzględnienia skargi w razie zaistnienia m.in. tej formy nieefektywnego działania organu administracji na etapie złożenia skargi. Tożsama argumentacja prezentowana jest także w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 876 oraz przywołana tam literatura). Rozciągnięcie zakresu zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. na zakończone w chwili wniesienia skargi postępowania administracyjne nie znajdowałoby uzasadnienia ani ze względu na racje historyczne ustanowienia tej regulacji, ani literalną treść tego przepisu.

Powołanego art. 149 p.p.s.a. nie można też interpretować bez odwołania się do art. 54 p.p.s.a. W art. 149 unormowano bowiem kompetencje sądu administracyjnego przysługujące dopiero po skutecznym wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Tymczasem, w art. 54 p.p.s.a. unormowano uprawnienia organu administracji (autokontrolne) wyprzedzające uprawnienia sądu, przysługujące temu organowi również dopiero po złożeniu skargi do sądu administracyjnego.

W pierwotnej treści art. 54 § 3 p.p.s.a., obowiązującej do 11 kwietnia 2011 r., wskazano, że: Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W wyniku nowelizacji dokonanej powołaną wyżej ustawą z 3 grudnia 2010 r., art. 54 § 3 p.p.s.a. został uzupełniony o możliwość zakończenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez sam organ i w konsekwencji tego przepis ten otrzymał treść: Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Następnie, z dniem 17 maja 2011 r. (nowelizacja dokonana ustawą z 22 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa), kompetencje organu uzupełniono o stwierdzanie, że uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (omówioną powyżej przy nowelizacji art. 149 p.p.s.a.), treść art. 54 § 3 p.p.s.a została skorygowana i w jej wyniku przepis ten, od 15 sierpnia 2015 r. stanowi, że: Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Przedstawioną zmianą skorygowano uprawnienie organu do autokontrolnego uwzględnienia skargi wniesionej m.in. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ: z dopuszczalności uwzględnienia przez organ skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy na dopuszczalność jej uwzględnienia przez organ w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Kompetencja ta jest nadal aktualna, dlatego jej konstrukcja normatywna, wyprzedzająca uprawnienia sądu administracyjnego określone w art. 149 p.p.s.a., wskazuje na dopuszczalność jej wykonania przez organ tylko wtedy, gdy przewlekłość postępowania administracyjnego nadal istnieje w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe skorzystanie przez organ z tej kompetencji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie istnieje już stan przewlekłości postępowania administracyjnego. Skorzystanie natomiast przez organ administracji z uprawnienia autokontrolnego w ramach wniesionej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza dopuszczalność rozpatrywania tej skargi przez sąd administracyjny.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność wykonania przez sąd kompetencji orzeczniczych określonych w art. 149 p.p.s.a., jest poprzedzona obowiązkiem organu rozważenia zastosowania autokontroli swojego postępowania, która może być z kolei przez organ zastosowana tylko wtedy, gdy w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nadal istnieje przedmiot zaskarżenia, tj. przewlekłość postępowania administracyjnego, która miałaby podlegać autokontrolnej ocenie organu. Ustanie tej przewlekłości do chwili wniesienia skargi oznacza bezprzedmiotowość uprawnienia autokontrolnego organu administracji. Organ nie ma już bowiem przedmiotu oceny dokonywanej w ramach autokontroli, którą miałby rozważać przed przekazaniem skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji bezprzedmiotowość skargi, powodującą przedmiotową niedopuszczalność jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Skoro bowiem skorzystanie przez organ administracji z uprawnienia autokontrolnego stanowi w istocie względny prejudykat dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, to bezprzedmiotowość, a nie subiektywna - w ocenie organu administracji - niezasadność wykonania tego uprawnienia, powoduje w konsekwencji konieczność uznania także braku przedmiotu skargi.

Przedstawiona historyczna wykładnia przepisów art. 52, art. 53, art. 54 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 kpa, potwierdza niedopuszczalność traktowania każdego z tych przepisów, jako odrębnych źródeł ustalania treści obowiązujących norm regulujących tryb i zakres rozpatrzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Przepisy te, poddawane przez ustawodawcę równoległym zmianom, stanowią normatywną całość, dlatego wykładnia ich aktualnej treści musi uwzględniać ich wzajemne relacje i wynikające z tego skutki. Nie można więc art. 53 § 2b p.p.s.a, literalnie traktującego o dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, uznać za samodzielną normę uprawniającą strony postępowania administracyjnego do wniesienia skargi także wtedy, gdy przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi ze względu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, rozumiane, jako wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Wniesienie takiej skargi determinuje bowiem - omówione powyżej - uprawnienie autokontrolne organu administracji. Normatywny sens tego uprawnienia wynika zaś z istnienia przedmiotu zaskarżenia rozpatrywanego w następnej dopiero kolejności przez sąd administracyjny.

Także systemowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a nie potwierdza dopuszczalności szerokiego ujmowania jego treści co do terminu wniesienia skargi. O ile bowiem w art. 53 § 2a p.p.s.a. również zawarto treść, że: W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie, to chociaż sformułowania te zawarte są w tym samym akcie prawnym i w jednej jednostce redakcyjnej – art. 53, to dotyczą jednak odrębnych i zarazem odmiennych przedmiotów. W art. 53 § 2a p.p.s.a. ustawodawca określił bowiem dopuszczalność wniesienia skargi na inny akt z zakresu administracji publicznej. Natomiast w art. 53 § 2b p.p.s.a sformułował uprawnienie do zaskarżenia stanu faktycznego. Odmienność przedmiotów skargi unormowana w powołanych przepisach prawa wyklucza dopuszczalność zrównywania ich w skutkach prawnych nawet wtedy, gdy praktyka ich stosowania wskazuje jednostkowe przypadki uznania przez sąd dopuszczalności zaskarżenia nieistniejących już aktów w chwili wniesienia skargi. Z jednostkowych rozstrzygnięć sądowych nie można bowiem wyprowadzać uogólnionych wniosków o istnieniu utrwalonej lub dominującej sądowej wykładni prawa. Relatywizm interpretacyjny nie może zatem służyć za argument zrównujący przedmiot regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a z treścią zawartą w 53 § 2a p.p.s.a. Należy przy tym dodać, że akty określone w art. 53 § 2a p.p.s.a. nie są wydawane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Określone w tym przepisie uprawnienie do złożenia skargi wskazuje jedynie na dopuszczalność jej wniesienia w taki sposób tylko dlatego, że ustawa nie przewiduje jakiegokolwiek środka zaskarżenia mającego poprzedzać dopuszczalność wniesienia skargi.

Funkcjonalna wykładnia powołanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej, tworzących instytucję zaskarżania do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, wyklucza dopuszczalność przypisania im także innej funkcji, niż ta, która wynika z ich strukturalnego usytuowania w przepisach p.p.s.a., normujących procedurę sądowoadministracyjną. Nadanie przez ustawodawcę orzeczeniom sądu administracyjnego dodatkowych skutków prawnych, np. dowodowych w sferze prawa cywilnego dla uzyskania odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, nie może determinować funkcji przepisów procedury sądowoadministracyjnej wykraczającej poza sferę tej procedury przy braku jednoznacznej ustawowej regulacji w tym zakresie. Nawet bowiem kompensacyjny charakter roszczenia odszkodowawczego określonego w powołanym art. 4171 § 3 k.c. nie wystarcza do przypisania art. 53 § 2b p.p.s.a braku temporalnych ograniczeń w zaskarżaniu przewlekłości organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym po zakończeniu tego postępowania. Zarówno bowiem złożenie ponaglenia do organu administracji, jak również skargi do sądu administracyjnego, a także zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 4171 § 3 k.c., stanowią uprawnienia o charakterze dyspozytywnym, tj. pozostającym w dyspozycji strony. Żadne z nich nie może więc być podjęte z urzędu. Jeżeli zatem skorzystanie z nich zależy wyłącznie od woli strony postępowania administracyjnego, to również efekt ochronny wynikający z ich wdrożenia pozostaje w konsekwencji zależny do tego, czy strona skorzysta z danego uprawnienia. Istotą pozostaje zatem to, czy strona postępowania administracyjnego może skorzystać z danego środka ochrony, a nie to, czy zawsze uzyska ochronę bez względu na okoliczności.

Stan przewlekłości postępowania administracyjnego i ewentualne wywołanie nim szkody jest niezależne od tego, czy strona skutecznie skorzysta z przysługujących jej uprawnień do przeciwdziałania przewlekłości i uzyskania odszkodowania. Z tego powodu nie można treści zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a interpretować przez pryzmat innych regulacji, np. przez pryzmat art. 4171 § 3 k.c., skoro kwestia unormowana w innych regulacjach nie jest objęta ani zakresem, ani celem powołanego art. 53 § 2b p.p.s.a. Ewentualne wszczęcie postępowania cywilnego w celu uzyskania odszkodowania ma jedynie znaczenie subsydiarne w kontekście podstawowej funkcji sądowej kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego powodu, uzyskanie prejudykatu na potrzeby innego postępowania nie może stanowić podstawowej racji dla wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, które nakierowane jest na osiągnięcie odrębnego celu, którym jest dokonanie kontroli legalności działania albo zaniechania organu administracji publicznej. W doktrynie wskazywane są również inne postaci ewentualnego rozstrzygnięcia prejudycjalnego (E. Bagińska w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 12. Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, Warszawa 2010, s. 358-359). To, że w określonym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięcia te mogą się okazać mniej korzystne dla strony zamierzającej zainicjować postępowanie cywilne jest argumentem nie z kategorii prawnej, tylko koniunkturalnej. Ponadto, ustalenie warunków realizacji konstytucyjnego prawa jednostki do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z powodu niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP) należy do ustawodawcy. Kwestia ewentualnego braku możliwości uzyskania prejudykatu stwierdzającego niezgodne z prawem zaniechanie działania organu administracji publicznej nie stanowi więc problemu z płaszczyzny przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym, tylko regulacji cywilnoprawnej (M. Bogusz, Glosa do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021, z. 1, poz. 5, s. 144). Nie można więc recepty dla braku spełnienia przesłanek określonych w art. 4171 § 3 k.c. poszukiwać w interpretowaniu reguł dotyczących wszczęcia oraz przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego tylko po to, aby pomimo lub wbrew tym regułom, osiągnąć także cel innej regulacji, niż cel stawiany przez ustawodawcę normom procedury sądowoadministracyjnej.

Również celowościowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a, uwzględniająca miejsce jego usytuowania w procedurze sądowoadministracyjnej, nie daje podstaw do kategorycznego formułowania tezy o braku temporalnych ograniczeń w zaskarżeniu stanu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego także po jego zakończeniu. Stan przewlekłego prowadzenia postępowania, podobnie jak stan bezczynności, ustaje z chwilą rozstrzygnięcia sprawy kończącego postępowanie. Czym innym jest natomiast okoliczność istnienia takiego stanu do chwili rozstrzygnięcia sprawy kończącego postępowanie. Z tej perspektywy stan bezczynności i stan przewlekłości zawsze może być uznany za mający miejsce w toku postępowania administracyjnego. Zakończenie postępowania nie znosi bowiem tego, co miało miejsce w jego toku. Wątpliwości zrodziło jednak zapatrywanie o konieczności dokonywania oceny prawnej tych stanów także po zakończeniu postępowania administracyjnego.

W stanie faktycznym sprawy przyjętej w postanowieniu z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21, skarga do sądu pierwszej instancji dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania zażaleniowego przez organ drugiej instancji na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych. O ile więc przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może być postępowanie kończące się postanowieniem - jak w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 p.p.s.a., o tyle skarżący nie jest pozbawiony środków ochrony prawnej w postępowaniu dotyczącym merytorycznej istoty, kończącym się decyzją administracyjną.

Na poparcie przedstawionej tezy przemawia przede wszystkim wzgląd na podstawowe funkcje sądowej kontroli administracji publicznej, do których należy ochrona praw podmiotowych jednostki oraz obiektywnego porządku prawnego. Skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wniesionej skargi jest wiadome, że udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości, to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne ze względu na brak celu jego prowadzenia. Dyscyplinowanie administracji publicznej nakierowane na załatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie może bowiem zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego oraz prowadzącego je organu, w stosunku do którego środki dyscyplinujące powinny zostać zastosowane.

Z tej perspektywy, traktowanie ustania przewlekłości postępowania za brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny ze względu na jej niedopuszczalność z powodu braku przedmiotu zaskarżenia nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. U podstaw prawa do sądu leży więc przede wszystkim uzyskanie rozpatrzenia przez sąd istniejącej sprawy. Dopiero bowiem wtedy można oczekiwać uzyskania od sądu prawnie skutecznej ochrony praw poddawanych ocenie sądowej. Za zasadę, a nie wyjątek, należy więc uznać dopuszczalność zrealizowania konstytucyjnego prawa do sądu tylko w obiektywnie istniejącej sprawie. Jeżeli zaś ową sprawą - poddawaną rozstrzygnięciu w procedurze sądowoadministracyjnej - jest ocena zaistnienia stanu przewlekłości postępowania administracyjnego w celu przeciwdziałania dalszego istnienia tego stanu, będącego stanem faktycznym, to znaczy, że prawo do sądu tak długo przysługuje, jak długo istnieje przedmiot tego prawa – w tym przypadku jak długo istnieje stan faktyczny przewlekłego prowadzenia postępowania. Istnienie przedmiotu prawa do sądu nie stanowi bowiem formalnego warunku realizacji tego prawa, lecz jest jego materialną istotą.

Na uwagę zasługuje również okoliczność, że obie skargi, tj. na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Umieszczenie przez ustawodawcę obu tych skarg w tych samych jednostkach redakcyjnych i ich łączne unormowanie pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego. Z tego powodu, przy rozpatrywaniu zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, nie można pominąć, że również w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wskazano, że: Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

W związku z powyższym na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, jak w sentencji.