Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 642/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3, art. 5a ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 11b i art. 14, art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 61 ust. 1, art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 pkt 5, art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr VIII/33/2011 w przedmiocie statutów sołectw I. stwierdza nieważność § 12 pkt 1 i 2, § 25 ust. 1 w zakresie słów: "wskazuje drugi termin zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie", § 26 ust. 1 i 2 oraz § 28 ust. 2 w zakresie słowa: "ustnego" załączników nr 1 - 20 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 7 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", Rada Gminy w Wojciechowicach podjęła uchwałę nr VIII/33/2011 w sprawie statutów sołectw. W § 1 uchwalono statuty jednostek pomocniczych gminy Wojciechowice (dalej jako "Statuty"):

1) sołectwa Bidziny, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały,

2) sołectwa Drygulec, który stanowi załącznik nr 2 do uchwały,

3) sołectwa Gierczyce, który stanowi załącznik nr 3 do uchwały,

4) sołectwa Jasicę, który stanowi załącznik nr 4 do uchwały,

5) sołectwa Kaliszany, który stanowi załącznik nr 5 do uchwały,

6) sołectwa Koszyce, który stanowi załącznik nr 6 do uchwały,

7) sołectwa Kunice, który stanowi załącznik nr 7 do uchwały,

8) sołectwa Lisów, który stanowi załącznik nr 8 do uchwały,

9) sołectwa Łopata, który stanowi załącznik nr 9 do uchwały,

10) sołectwa Ługi, który stanowi załącznik nr 10 do uchwały,

11) sołectwa Łukawka, który stanowi załącznik nr 11 do uchwały,

12) sołectwa Mierzanowice, który stanowi załącznik nr 12 do uchwały,

13) sołectwa Mikułowice, który stanowi załącznik nr 13 do uchwały,

14) sołectwa Orłowiny, który stanowi załącznik nr 14 do uchwały,

15) sołectwa Sadłowice, który stanowi załącznik nr 15 do uchwały,

16) sołectwa Smugi, który stanowi załącznik nr 16 do uchwały,

17) sołectwa Stodoły-Wieś, który stanowi załącznik nr 17do uchwały,

18) sołectwa Stodoły-Kolonie, który stanowi załącznik nr 18 do uchwały,

19) sołectwa Wlonice, który stanowi załącznik nr 19 do uchwały,

20) sołectwa Wojciechowice, który stanowi załącznik nr 20 do uchwały.

W treści § 12 Statutów postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy m. in. wybór i odwoływanie sołtysa (pkt 2) oraz wybór i odwoływanie członków rady sołeckiej (pkt 3). W § 25 ust. 1 tych Statutów uchwalono, że "zwołanie pierwszego zebrania wiejskiego po wyborach Rady Gminy nowej kadencji, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej zarządza Wójt Gminy. Zarządzenie Wójta Gminy o zwołaniu zebrania określa miejsce, dzień i godzinę zebrania, wskazuje drugi termin zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie, propozycję porządku obrad oraz wyznacza przewodniczącego zebrania, za akceptacją Przewodniczącego Rady Gminy, spośród radnych.". W § 26 statutów postanowiono zaś, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/3 uprawnionych mieszkańców sołectwa (ust. 1). O ile w wyznaczonym terminie nie ma wymaganej liczby mieszkańców, wybory odbywają się w drugim terminie w tym samym dniu po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych mieszkańców sołectwa (ust. 2). W treści § 28 ust. 2 statutów wskazano, że prawo ustnego zgłaszania kandydatów posiada wyłącznie uczestnik zebrania, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Prokuratora Rejonowego w Opatowie autor skargi zarzucił jej istotne naruszenie prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez nadanie w § 12 pkt 2 i 3 Statutów organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z redakcji § 12 pkt 2 i 3 Statutów wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest w sołectwie - zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. - zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ustalenia liczby członków rady sołeckiej. Zdaniem prokuratora, z konstrukcji tego przepisu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji takiego zebrania jako organu uchwałodawczego należy dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie. Wskazany wyżej przepis Statutów jest zatem niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., który nie wymienia zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rad sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zwrócił uwagę, że w uchwalonych Statutach pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej.

Prokurator, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazał, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa uprawnionego do głosowania, nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Prokurator zarzucił ponadto, że brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 26 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Wojciechowicach wniosła o jej oddalenie.

Organ gminy, wskazując na treść art. 35 ust. 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g., podniósł, że w uchwalonych statutach sołectw stanowiących załączniki nr 1-20 do zaskarżonej uchwały przyjęte zostało, że to do zebrania wiejskiego, do udziału w którym prawo mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Gminy, należeć będzie wybór i odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej. Organ podniósł, że § 12 i § 13 Statutów należy czytać łącznie, a nie jak czyni to skarżący osobno. Zdaniem organu, zgodnie z przyjętą w Statutach regulacją, to stali mieszkańcy sołectwa - będący uczestnikami zebrania wiejskiego uprawnionymi do głosowania - dokonują wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Pomimo zapisów Statutów będących przedmiotem skargi Prokuratora, w Statutach tych zgodnie z ustawą wybór sołtysa i członków rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa, którzy biorą udział w zebraniu wiejskim. Organ podkreślił, że skład obu tych gremiów w praktyce pokrywa się, zatem nie sposób w zapisie tym dostrzec zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności.

W opinii organu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w praktyce doprowadzi do niepotrzebnego chaosu, dyskusji co do ważności dotychczasowych wyborów, podejmowanych decyzji, trwających postępowań, gdzie wyrażane było stanowisko tych organów, czy w końcu potrzeby ponownych wyborów, co zrodzi nowe, niepotrzebne koszty dla gminy.

Na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. w imieniu Prokuratora Rejonowego w Opatowie stawiła się Wiesława Klimontowicz Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach. Prokurator poparła skargę, którą zmodyfikowała w zakresie zarzutów w ten sposób, że dotyczą one § 12 punkt 2 i 3, § 25 ust. 1 zd. 2 w zakresie słów, że "wskazuje drugi termin zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie", § 26 ust. 1 i 2, § 28 ust. 2 każdego z załączników do tej uchwały. W związku z tym Prokurator zmodyfikował także wniosek skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności załączników do uchwały w zakresie wskazanych wyżej postanowień tych załączników. Co do § 28 ust. 2 załączników do uchwały skarżący wskazał, że zapis ten ogranicza prawo zgłaszania kandydatów w wyborach sołtysa i członków rady sołeckiej co do sposobu zgłaszania kandydatów i rodzaju podmiotów, które mogą dokonać takiego zgłoszenia, choć ustawa o samorządzie gminy takiego ograniczenia nie wprowadza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Opatowie okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie skargą prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie statutów sołectw gminy Wojciechowice. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do 20 (dalej jako "Statuty"). Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw).

Po pierwsze, uwzględniając przy tym stanowisko wyrażone na rozprawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 12 pkt 2 i 3 Statutów organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w Statutach - w § 8 ust. 2 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym w sołectwie, a prawo do udziału w takim zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa (art. 8 ust. 2 Statutów). Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie mieszkańców obecnych na zebraniu wiejskim jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanym Statucie - charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru organów sołeckich (bądź ich odwołania) dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 12 pkt 2 i 3 Statutów są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej. Sąd w pkt I wyroku, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załączników nr 1 – 20 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 pkt 2. Sąd omyłkowo stwierdził nieważność § 12 pkt 1 załączników nr 1-20 do zaskarżonej uchwały, zamiast § 12 pkt 3 załączników nr 1-20 do zaskarżonej uchwały.

Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia ustawy o samorządzie gminnym w związku z wprowadzeniem do postanowień Statutów wymogu kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Otóż jak stanowi § 26 ust. 1 Statutów, dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/3 uprawnionych mieszkańców sołectwa (ust. 1). O ile w wyznaczonym terminie nie ma wymaganej liczby mieszkańców, wybory odbywają się w drugim terminie w tym samym dniu po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych mieszkańców sołectwa (ust. 2).

Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, wszystkie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą.

Z tego względu Sąd stwierdził nieważność również § 25 ust. 1 załączników nr 1-20 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "wskazuje drugi termin zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie" oraz § 26 ust. 2 załączników nr 1-20 do zaskarżonej uchwały jako - podobnie jak w przypadku § 26 ust. 1 Statutów - podjętych z naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ww. wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Odnośnie kwestionowanego skargą § 28 ust. 1 Statutów Sąd podzielił argumentację skarżącego tylko częściowo. W przepisie tym zapisano, że prawo ustnego zgłaszania kandydatów posiada wyłącznie uczestnik zebrania, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze. Rację ma Prokurator, że przyznanie prawa do zgłaszania kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej wyłącznie w formie ustnej przez uczestników zebrania narusza w sposób istotny prawo. Regulacja ta wyłącza możliwość pisemnego zgłoszenia kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej przez uczestnika zebrania, który posiada czynne prawo wyborcze. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej uczestników zebrania, na których odbywać się mają wyboru organów sołectwa, w ocenie Sądu, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, wedle której - zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego - wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się cechą w równym stopniu istotną, powinny być traktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1; por. także np. wyroki TK z: dnia 4 stycznia 2000r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; dnia 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; dnia 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28). Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Badając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo określonych podmiotów, a więc czy możliwe jest wskazanie wspólnej cechy istotnej lub faktycznej uzasadniającej równe traktowanie tych podmiotów. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (zob. wyroki TK z dnia 23 października 2001 r., sygn. K 22/01, OTK 2001/7/215). Z uzasadnienia uchwały nie wynikają powody, dla których faworyzowani są uczestnicy zebrania mający możliwość ustnego zgłoszenia kandydatów, zaś prawo takie odbiera się uprawnionym do głosowania uczestnikom tego zebrania, którzy z różnych względów (np. zdrowotnych) nie mogą ustnie zgłosić swoich kandydatów, mogą zaś ich imiona i nazwiska przedstawić na piśmie na tym zebraniu. Takich powodów w kontekście obowiązujących przepisów prawa i pozostałych postanowień Statutów nie dopatrzył się także Sąd orzekający w tej sprawie.

Z tych przyczyn Sąd, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność

§ 28 ust. 2 załączników nr 1-20 do zaskarżonej uchwały w zakresie słowa: "ustnego", albowiem w tym zakresie przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją RP.

Sąd nie znalazł jednak wystarczających powodów dla stwierdzenia nieważności w całości § 28 ust. 2 załączników do zaskarżonej uchwały. Należy przypomnieć, że jak stanowi art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zatem ustawodawca do kompetencji rady gminy pozostawił prawo do wprowadzenia w statucie sołectwa regulacji, które dotyczą zasad i trybu wyborów organów sołectwa. Oznacza to, że lokalny prawodawca może postanowić, iż zgłaszanie kandydatów w wyborach sołtysa i członków rady sołeckiej odbywać się będzie wyłącznie w trakcie zebrania i prawo to będzie przysługiwać uczestnikom zebrania, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Zaskarżone Statuty w tym zakresie nie zawierają regulacji sprzecznej z ustawą o samorządzie gminnym, skoro ustawa ta wprowadza wyłącznie takie wymogi, aby sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani byli w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Bez wątpienia omawiany zapis załączników do skarżonej uchwały – w ramach przyznanej delegacji ustawowej – wprowadza szczegółowe postanowienia związane z wyborem tych organów. Trudno uznać, jak czyni to Prokurator, że uprawnienie do zgłaszania kandydatów miałoby przysługiwać osobom nie posiadającym czynnego prawa wyborczego, czyli osobom niepełnoletnim, bądź ubezwłasnowolnionym całkowicie.

W każdym razie skarżący nie wskazał, jaka konkretnie grupa podmiotów ze względu na wprowadzenie wymogu posiadania czynnego prawa wyborczego została pozbawiona możliwości zgłoszenia kandydatów w wyborach do organów sołectwa w sposób naruszający prawo i które przepisy prawa postanowienia Statutów w omawianym zakresie miałoby istotnie naruszać.

Z tych przyczyn Sąd w pkt II wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części.