Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1485/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 190 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...],[...],[...]uchylająca decyzję Wójta Gminy ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2016r. znak [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr ewid. [.]/2 w miejscowości C., dla inwestycji, polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wniosku S. G. w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki i umarzająca w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] lipca 2016r. znak [...] na wniosek S. G. organ I instancji ustalił warunki zabudowy działki nr ewid. [.]/2 w miejscowości C., dla inwestycji, polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W odwołaniu D. i K. S. wnieśli o uchylenie decyzji wraz z postanowieniem z dnia [....].08.2016r. wydanego w przedmiocie uzupełnienia i postanowienia z dnia [...].12.2013r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oraz zażalenia na bezczynność Wójta w związku z brakiem rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców strony, z wnioskiem o uchylenie decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców, Z. G., A. G. i A. C.. Jako nieuprawnione ocenili wstąpienie do postępowania J.K.- G. w miejsce zmarłego Z. G. w oparciu o złożone oświadczenie. Wskazali, że stanowiło to podstawę do zawieszenia postępowania. Zarzucili, że działka inwestycyjna [.]/2 nie ma dostępu do drogi publicznej. Pan S. G. powołuje się na dojazd drogą wewnętrzną działką nr 1171, ale nie wykazał w postępowaniu prawa do tej drogi. Nie przedstawił również zgody właściciela działki na dojazd nią ani odpisu z księgi wieczystej tej działki. Podnieśli również, że wypis z rejestru gruntów dla działki nr [.] jest niezgodny z księgą wieczystą dla tej działki. Wnieśli również uwagi do analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Brak wskazania wysokości budynków objętych analizą, brak wskazania którego budynku mieszkalnego na działce nr [.]/2 dotyczy, w sytuacji, gdy położone są na niej dwa budynki mieszkalne, brak wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, minimalnej szerokości elewacji, minimalnej wysokości głównej kalenicy i górnej krawędzi elewacji frontowej, nie dysponowanie prawem własności lub innym prawem do działki nr ewid. [.]. Ich zdaniem planowana rozbudowa budynku powodująca powiększenie ściany frontowej do 22 m. nie mieści się w tolerancji 20 % ścian frontowych budynków sąsiednich, powiększenie zabudowy budynku na działce nr 1168/2 do ponad 200 m2 nie jest zgodne ze średnią zabudową działek . W sporządzonej analizie określono górną krawędź elewacji frontowej na 4m. podczas gdy analiza nie przedstawia charakterystyki tej wysokości na działkach sąsiednich, również ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie zawiera uzasadnienia.

Podsumowując wskazali, że analiza nie zawiera charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym, stąd trudno porównać ustalone parametry zabudowy na wnioskowanej działce a ponadto, że budynek istniejący na działce nr 1168/2 został wzniesiony w 2004-2005 r. bez ustalenia warunków zabudowy, dlatego jego parametry nie powinny być uwzględnione w analizie.

Kolegium nie podzielało postawionych w odwołaniu zrzutów, uchylając decyzję i umarzając postępowanie jedynie w zakresie ustalonej przez organ I instancji linii zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji naprowadził, że S. G. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [.]/2 w miejscowości C..

Po rozbudowie i nadbudowie budynek ma być dwukondygnacyjny, składający się z parteru i poddasza użytkowego. Przewidziano dach dwuspadowy z lukarnami, wielkość powierzchni "rozbudowy po rozbudowie" ma wynosić ok. 200 m², zapotrzebowanie na media mają zabezpieczać dotychczas istniejące instalacje, ciepło ma być zapewnione z własnej kotłowni.

W załączniku graficznym wskazano budynek przeznaczony do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy, co znalazło odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie i jest uwidocznione w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji.

Objęta wnioskiem działka zabudowana jest budynkiem gospodarczym przeznaczonym do przebudowy, dwoma budynkami mieszkalnymi, wiatą i budynkiem gospodarczym. Budynek posiada instalację wewnętrzną, w tym wodnokanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, które znajdują się w dobrym stanie technicznym. Inwestor posiada własne źródło ciepła z istniejącej kotłowni w budynku mieszkalnym. Obsługa komunikacyjna zapewniona jest przez istniejący wjazd na działkę z drogi wojewódzkiej przez drogę wewnętrzną prywatną nr ewid. [.] ( inwestor jest współużytkownikiem - współposiadaczem działki ), co wynika z ewidencji gruntów.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie wyznaczony został obszar analizowany umożliwiający przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar analizowany uwzględnia teren o szerokości 283x263 m. obejmując swym zasięgiem działki nr ewid. [...................]. Do analizy wzięto również pod uwagę działki o nr ewid. [.]/2 i [.], które znajdują się po przeciwnej stronie drogi publicznej ze względu na podobny charakter zabudowy. Analizą objęto obiekty znajdujące się w całości w obszarze analizowanym oraz takie części nieruchomości, które są zabudowane, wyłączono zaś działki nieposiadające zabudowy.

Na podstawie sporządzonej analizy organ II instancji stwierdził, że w analizowanym znajduje się ciągła zabudowa wsi C., o mieszanym rodzaju zabudowy: mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, wzdłuż drogi publicznej.

W ocenie organu II instancji przyjęte przez organ I instancji parametry dla wnioskowanej inwestycji mieszczą się w prawidłowo ustalonych przez organ I instancji rozpiętościach parametrów istniejącej już zabudowy.

Na tych postawach Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uchyliło jedynie i umorzyło postępowanie w zakresie ustalonej przez organ I instancji linii zabudowy. W tym zakresie wskazało, że organ I instancji ustalił linię zabudowy dla rozbudowy budynku nr .[.] jako nieprzekraczalnej linii zabudowy istniejącego budynku nr [.] znajdującego się na działce nr [.]/2 stanowiącą kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do granicy z działką nr [.], podczas gdy ustawodawca nakazuje określenie linii nowej zabudowy w stosunku drogi publicznej. Zdaniem organu II instancji wszelkie ustalenia odnośnie linii zabudowy nie dotyczącej pasa drogi publicznej nie mają oparcia ustawowego.

Decyzja ta była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 399/17 Sąd chylił zarówno tą decyzję jak i decyzję organu I instancji.

Skarga została wniesiona przez D. S., która zarzuciła pominięcie przez organ II instancji ustanowionego przez nią pełnomocnika do doręczeń, a ponadto nieprawidłowe ustalenie następców prawnych stron postępowania, na podstawie złożonych prze nie oświadczeń, brak dostępu działki [.]/2 do drogi publicznej, brak sporządzenia prawidłowej analizy, brak niezbędnych elementów decyzji, w tym sprecyzowania którego z budynków usytuowanych na przedmiotowej działce dotyczy, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa przez brak kontynuacji parametrów, cech i wskaźników, nieprawidłowe określenie linii zabudowy, niewystarczające uzbrojenie dla zamierzenia budowlanego, w tym brak sieci elektrycznej, wadliwe określenie obszaru analizowanego poprzez uwzględnienie budynku nr [.] będącego przedmiotem ustalania warunków zabudowy.

Podstawą kasacyjnego rozstrzygnięcia Sądu było w pierwszej kolejności nieobjęcie zakresem orzekania całości rozstrzygnięcia organu I instancji. Sąd wskazał, że organ II instancji uchylając decyzję w części i umarzając w tym zakresie postępowanie nie rozstrzygnął o mocy wiążącej pozostałej części decyzji organu I instancji. W drugiej kolejności zarzucił organowi zaakceptowanie stanowiska w zakresie ustalenia następców prawnych stron na podstawie złożonych do akt oświadczeń. Podkreślił, że wiążące ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, i że wyłącznie właściwym w tym zakresie są sądy powszechne i notariusze. W tym zakresie zarzucił również organom obu instancji naruszenie przepisów art 28 w zw. z art 7, 10, 77 1 i 80 k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w przypadku stwierdzenia, że przesłanki z art 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zostały spełnione, nakazał organowi I instancji zawiesić postępowanie oraz wezwać strony postępowania do:

1) wykazania za pomocą aktu zgonu, postanowienia o stwierdzeniu zgonu lub postanowienia o uznaniu za zmarłego, że A. G. zmarła,

2) wskazania ( za pomocą odpowiedniego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia) spadkobierców zmarłych stron: A. C., A. G., Z. G. lub

3) wystąpienia do właściwego sądu o ustanowienie kuratorów spadków nieobjętych przez zmarłe strony albo

4) wskazania osób sprawujących zarząd majątkami mas spadkowych istniejących po zmarłych stronach.

Wyrok ten został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sprawie, że w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Nie jest obowiązany, a jedynie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy.

Zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznał fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej.

Odnosząc się z kolei do udziału w postępowaniu osób mających tytuł prawny do działki nr [.], podkreślił, że choć można nie zgadzać się ze stanowiskiem organu II instancji, który w zakresie ustalenia następców prawych oparł się wyłącznie na oświadczeniu stron, to jednak stwierdził, że brak udziału, bez swojej winy, w postępowaniu administracyjnym, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał działu w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na te okoliczności. Uwagi te dotyczą również, jak podkreślił, Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu. Nie może on, zdaniem NSA działając z urzędu podnosić, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny zastosować art 145§1 pkt 1 lic p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Odnosząc się na wstępie do podniesionego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie Sąd stwierdza, iż jest on niezasadny. Decyzję zaskarżoną doręczono stronie 16 grudnia 2016 r. Dnia 2 stycznia 2017 r. P.P. K. S. i D. S. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia, decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], uchylającej w części i umarzającej postępowanie w sprawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [.]/2 w miejscowości C. – przez rozstrzygnięcie w przedmiocie zaskarżonego postanowienia w sprawie odmowy zawieszonego postępowania. Na postanowienia te nie przysługiwało stronom zażalenie. Postanowienie tut. Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone Pani S. z dnia 31 stycznia 2017 r. na adres wskazany w aktach sprawy. Kolegium nie uwzględniło ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, ponieważ zgodnie z dyspozycją art. 40 § 4 k.p.a. dotyczy tylko strony, która ma miejsce zamieszkania lub pobytu za granicą. Dnia 1 marca 2017 r. Pani S. nadał skargę w Urzędzie Pocztowym. Skarga została wniesiona w terminie.

Na podstawie art. 190 P.p.s.a. Sąd związany jest przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18. Oznacza to, że zarzuty skargi dotyczące spełnienia dla planowanej inwestycji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej są bezzasadne. NSA przesądził, że dostęp inwestycji przez działkę nr [.] spełnia kryteria z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ponadto stwierdził, że niebranie udziału w postępowaniu przez którąś z osób uprawnionych do działki nr [.] może być przedmiotem zarzutu tylko tej osoby, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z powyższych przyczyn wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego został na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. oddalony na podstawie art 125 § 1 i 2 P.p.s.a.

Sąd nie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy osoba starająca się o wydanie warunków zabudowy, nie musi posiadać prawa do przylegającej drogi wewnętrznej w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ww ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz czy brak prawa do drogi wewnętrznej nie narusza Konstytucji w niniejszej sprawie, podzielając stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 328/18.

D. S. bierze udział w niniejszym postępowaniu jako współwłaścicielka z mężem działek nr [.] /2, [.] /4 i nr [.] przylegających do działki inwestycyjnej nr [.] /2.

Kwestia czy jest czy nie jest następcą prawnym osób uprawnionych do działki nr [.] w świetle niniejszych rozważań jest bez znaczenia.

Sąd na podstawie art. 190 P.p.s.a. jest także związany stanowiskiem NSA co do prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia SKO w rozumieniu art. 138 k.p.a., które uchyliło w części decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne w tym zakresie, nie orzekając jednocześnie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy, powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska SKO, które kategorycznie przyjęło, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, a postępowanie pierwszo instancyjne umorzeniu jako bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym ustalonej linii zabudowy. Decyzją organu I instancji ustalona została linia zabudowy dla rozbudowy budynku nr [.] jako nieprzekraczalna linia będąca przedłużeniem linii zabudowy istniejącego budynku nr [.] znajdującego się na działce nr [.] /2 stanowiąca kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do granicy z działką nr [.] stanowiącą drogę wewnętrzną. Zdaniem SKO decyzja ta w tym zakresie była wadliwa. Z istoty pojęcia linii zabudowy, która powinna być stosownie do określonej ustawowo woli normodawcy w celu zachowania ładu przestrzennego wynika, że ustalana jest przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla nowej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Wg SKO linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku linii pasa drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy" lub od zabudowań sąsiednich. Wszelkie ustalenia odnośnie linii zabudowy nie dotyczącej pasa drogi publicznej nie mają oparcia ustawowego.

Sąd przyjął, że front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. Rozporządzenia to część działki budowalnej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Należy przy tym pamiętać, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał wyboru poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną działkę [.] połączoną z drogą publiczną. Tak więc bezspornie front działki w kontrolowanej sprawie to część działki inwestycyjnej przylegająca do działki nr [.], z której będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę nr [.] /2. Usytuowana jest ona równolegle do drogi wewnętrznej działki nr [.]. Wzdłuż tej drogi ukształtowała się po jej obu stronach zabudowa.

Należałoby więc, tak jak uczynił to organ I instancji przynajmniej rozważyć możliwość wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej.

Za błędne należy uznać bowiem twierdzenia SKO, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednoznacznie, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej.

W przepisach 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 674/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").

Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13, dostępny w CBOSA). Zbliżona sytuacja zachodzi zaś w kontrolowanej sprawie, której indywidualna specyfika wyraża się w tym, iż wprawdzie wjazd na działkę inwestora dobywać ma się od strony drogi wewnętrznej, jednakże ta droga o formalnym statusie drogi wewnętrznej, jest faktycznie ogólnodostępna i służy obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełni rolę drogi publicznej.

Co za tym idzie biorąc pod uwagę, że wiodące dla ustalenia warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie zasadnym jawi się w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2327/17 czy por. także wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17).

SKO uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie co do linii zabudowy przemilczało kwestię konsekwencji tej decyzji czyli nieustalenia linii zabudowy w ogóle (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia).

Możliwe jest, tak jak uczyniło to SKO, pozostawienie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle bez ustalenia linii zabudowy jeżeli z okoliczności wynika, że ład przestrzenny tego wymaga (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1389/17). Powinno to jednak wynikać ze szczegółowego uzasadnienia decyzji, czego w tej sprawie zabrakło, z obrazą art. 107 § 3 k.p.a. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła, wobec możliwości i powinności wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej.

Kwestia czy w okolicznościach sprawy zasadne byłoby wyznaczenie drugiej linii zabudowy od strony drogi publicznej czy też nie będzie przedmiotem postępowania przed SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd za niewyjaśnioną należycie uznał także kwestię związaną ze zmianą stanu faktycznego przedmiotu postępowania. Organy owszem ustaliły, że pomiędzy budynkiem mieszkalnym objętym wnioskiem w tej sprawie, a istniejącym już uprzednio budynkiem gospodarczym został wzniesiony budynek gospodarczy, 1 – kondygnacyjny, murowany, kryty dachem dwuspadowym o powierzchni działki 32 m2. Jak wynika z decyzji organu I instancji w dniu [.] stycznia 2015 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania tegoż budynku gospodarczego na mieszkalny. Nie wiadomo czy i jak to postępowanie się zakończyło.

Z punktu widzenia niniejszego postępowania istotny jest fakt, że z dostępnych Sądowi map ewidencyjnych, załącznika do decyzji wynika, że budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania de facto ścianami został połączony z wzniesionym około 2015 r. budynkiem gospodarczym i istniejącym już uprzednio drugim budynkiem gospodarczym. Powstaje pytanie czy budynek opisany w decyzji organów obu instancji jako budynek mieszkalny jednorodzinny, przewidziany do rozbudowy i przebudowy jeszcze istnieje, czy też nie. Z map wynika, że te 3 budynki połączone są ze sobą ścianami. Organ I instancji powołał się na wizję lokalną (bez daty) i jej wyniki. W aktach sprawy brak jest poza pismem w tej sprawie P.P. S. z dnia 23 września 2015 r. (k. 371) żadnego śladu. Nie ma zdjęć, protokołów. Ustalenie organów co do stanu na gruncie jest nieweryfikowalne dla Sądu. W ww piśmie skarżących z dnia 23 września 2015 r powołali się oni na akta postępowania administracyjnego [....].

Organ jednak nie wskazał, że prowadził dowód z dokumentów zgromadzonych w innej sprawie, nie sporządził odpisów tych dokumentów, nie dołączył akt.

Naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, które mogło przełożyć się na wynik sprawy jest oczywiste. Dotyczy to także SKO, które zaakceptowało dokonane w sprawie ustalenia, bez dokumentów będących ich podstawą. Brak ten należy uzupełnić.

Sąd nie podziela zarzutów skargi co do wadliwości sporządzonej w sprawie analizy polegającej na niepodaniu wysokości poszczególnych budynków na działkach zabudowanych, a posługiwaniu się w niej tylko danymi uśrednionymi wskazanymi przez autora analizy. Zdaniem skarżących ma to wpływ na ustalenie parametrów nowej zabudowy, tj. wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy (§ 7 i § 8 rozporządzenia).

Zgodnie § 7 i § 8 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7).

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8).

Przede wszystkim z decyzji jasno wynika, że w analizowanym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wpływ na te wartości ma również geometria dachu, która jest niejednolita, stąd wartości tych wysokości wahają się w przedziale od 4 do 12 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji przyjęto na poziomie nie przekraczającym 4,5 m liczonym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, jako kontynuację wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego budynku przewidzianego do rozbudowy i przebudowy.

Zdaniem Sądu brak podania parametrów rozbudowy z § 7 i § 8 rozporządzenia na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym i zbiorcze ich, uśrednione wskazanie nie doprowadziło do naruszenia ww przepisów rozporządzenia. W okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, która co do powyższych parametrów ma być kontynuacją istniejącej zabudowy (budynek [.]) było to wystarczające.

Autor analizy posiadający stosowne uprawnienia urbanistyczne przyjął, że wskazane parametry nowej zabudowy nie będą naruszać ładu przestrzennego i są zgodne z regułami normatywnymi w § 7 i § 8 rozporządzenia. Sąd akceptuje to stanowisko.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Parametr ten w obszarze analizowanym waha się od 5,5 – 15 m dla budynków mieszkalnych i od 4,5 m do 19,5 m dla budynków gospodarczych i wiat. Faktycznie organ nie wyliczył średniej szerokości elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Uzasadnił jednak dopuszczalność przyjętej przez siebie dla planowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej przytoczoną wyżej dużą rozbieżnością w obszarze analizowanym co do tego parametru. Podał także, że przyczyną takiego stanu rzeczy jest nie tylko zróżnicowanie gabarytów zabudowy ale i jej niejednolity układ względem dróg dojazdowych. Sąd uznał to wyjaśnienie za wystarczające wobec treści § 6 ust. 2 rozporządzenia. Końcowo Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom skargi na działce nr [.] znajduje się budynek, którego szerokość elewacji frontowej wynosi 19,5 m.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tutaj, podobnie jak przy ustalaniu dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, organ nie wyliczył średniej w obszarze analizowanym, do czego obligował go przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Za dopuszczalny przyjął parametr wskaźnika powierzchni zabudowy 28 % przy występujących wartościach w obszarze analizowanym od 5 % do 37 %. Przyjęcie takiego wskaźnika organ uzasadnił charakterem planowanej inwestycji, tj. przebudową i rozbudową istniejącego budynku, po myśli § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd akceptuje to stanowisko.

Podniesiony w skardze zarzut określenia parametrów nowej zabudowy nie w formie widełek, ale przez podanie maksymalnej wielkości w inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie już istniejącego obiektu jest niezasadny.

W ocenie Sądu nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że parametry zabudowy, o jakich mowa w § 5 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ustalane zarówno poprzez wskazywanie konkretnych wielkości, jak i w formie ustalania wielkości minimalnych, bądź maksymalnych, względnie w formie tzw. "widełek".

Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już istniejących.

Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, czy też geometrii dachu i zabraniającej temuż organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy.

Inaczej rzec ujmując, w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w § 5 do § 8 rozporządzenia może nastąpić na trzy sposoby, to jest poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej.

Oczywistym jawi się bowiem, iż w niektórych sytuacjach faktycznych wystarczającym dla ochrony ładu przestrzennego będzie ustalenie jedynie maksymalnej dopuszczalnej wielkości danego wskaźnika (np. dla zabudowy jednorodzinnej występującej na obszarze, gdzie istnieje już zabudowa tego rodzaju o zróżnicowanej wysokości), w innych koniecznym może być ustalenie tego wskaźnika w sposób ścisły (np. dla zabudowy o charakterze "plomby" pomiędzy istniejącymi budynkami lokalizowanej w istniejącym pasie zabudowy pierzejowej objętej ochroną konserwatorską), a w innych wystarczającym będzie wskazanie jedynie wartości granicznych minimalnych i maksymalnych.

Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno – architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny.

Kontrolowaną decyzją organ ustalił wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na minimum 62 %, uzasadniając to wielkością tego wskaźnika w obszarze analizowanym (62 % - 96 %). Skarżąca zakwestionowała nie samą wielkość tego wskaźnika, a ustalenie go w minimalnej a nie określonej liczbowo, czy za ograniczoną w widełkach wielkością.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z definicji jest funkcją dwóch wielkości, powierzchni terenu inwestycji i powierzchni zabudowy. Jego wielkość zawsze będzie zależała od rozmiarów planowanej inwestycji. W tym znaczeniu jest ściśle powiązana z innym parametrem, tj. wskaźnikiem intensywności zabudowy. Wyznaczenie go na określonym poziomie determinuje wielkość powierzchni biologicznie czynnej. Z oczywistych względów ta wielkość może mieć z reguły charakter minimalny na terenie nieruchomości, na której planowana jest rozbudowa budynku, muszą się znaleźć także elementy infrastruktury niezbędnej do korzystania z budynku, tak ciągi komunikacyjne, czy śmietnik itp.

Wbrew zarzutom skargi, jasno wynika z analizy, że parametry dla nowej zabudowy ustalono w oparciu o wskaźniki zabudowy dla sąsiednich działek, a nie działki inwestycyjnej.

Skarga niedwuznacznie sugeruje nielegalność budynku, dla którego ustalono warunki zabudowy kontrolowanymi decyzjami. Nie przedłożono jednak żadnej decyzji właściwego organu, z której można byłoby ten fakt wywieść. Sąd uznał ten zarzut za niewykazany. Planowana inwestycja spełnia warunki w zakresie infrastruktury technicznej pkt 2.3a decyzji organu I instancji.

Wyposażenie w infrastrukturę techniczną:

- zasilanie w energię – istniejący przyłącz,

- zaopatrzenie w wodę – istniejący przyłącz,

- zaopatrzenie w gaz – z sieci istniejącej,

- zaopatrzenie w ciepło – istniejąca kotłownia na gaz,

- odprowadzanie ścieków bytowych istniejący przyłącz do sieci kanalizacji sanitarnej gminnej,

- na terenie inwestycji zapewnić miejsce tymczasowego gromadzenia odpadów stałych z zapewnieniem ich odbioru przez odpowiednią jednostkę zgodnie z zasadami obowiązującymi na terenie gminy,

- odprowadzanie wód opadowych powierzchniowe na teren inwestycji.

Zarzut skargi w tym przedmiocie jest niezasadny.

Reasumując, wobec naruszenia przez SKO wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku oraz wydanie decyzji przy uwzględnieniu stanowiska Sądu co do wykładni prawa materialnego zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza co do linii zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.