Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1854/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 7, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 46
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., od decyzji Starosty O. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydanej w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Starosta O., po rozpatrzeniu sprawy z wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy Illb, o powierzchni 0,0144 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie O. –G. jednostka ewidencyjna Nur, pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Organ I instancji przytoczył treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, określanej dalej jako "ustawa"), normującego wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne i art. 4 pkt 6, dotyczącego przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oraz art. 4 pkt 11 ustawy, odnoszącego się do wyłączenia gruntów z produkcji.

Organ stwierdził, iż użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne", oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 (przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle przepisów ustawy, nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza takiej możliwości.

Dalej organ wywodził, że przedmiotowa działka o nr [...] posiada powierzchnię ogólną 5,2000 ha i obejmuje grunty rolne (grunty orne RHIb - 1,5300, RIVa- 1,2400, RV - 0,8700 ha, RVI - 0,9000 ha, sady S-RIIIb - 0,0700 ha, S-RIVa - 0,0700 ha, grunty rolne zabudowane Br-RV - 0,1000 ha) oraz lasy LsV - 0,4200 ha. Na podstawie mapy glebowo-rolniczej obrębu O. –G. ustalono, iż działka nr [...] stanowi grunty pochodzenia mineralnego. Z załączonych do wniosku inwestora dokumentów wynika, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] planowana jest na gruntach klasy Illb (RHIb). Według wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nur, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.), teren planowanej inwestycji przeznaczony jest pod uprawy rolne. W treści przedłożonego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], brak jest zapisów dopuszczających lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej na podstawowym przeznaczeniu terenu - rolnym. Organ wywodził, że z uwagi na ów brak nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych.

W ocenie organu II instancji, brak jest przesłanek pozytywnych do wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji.

Organ argumentował, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 ustawy "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze, nie powoduje automatycznego przekształcenia gruntu rolnego w nie rolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przekształcenie, umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być – w ocenie organu - jedynie przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne, niż rolnicze. Nie ma w świetle przepisów ustawy możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jej nie przewiduje, albowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż część działki ewidencyjnej nr [...], stanowi w całości grunt orny, w rozumieniu ustawy. Okoliczność tę potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów. Zatem skoro część działki, której dotyczy wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej, stanowi w całości grunt orny, to niedopuszczalnym jest wydanie decyzji, zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji.

W ocenie organu nie ma zastosowania powołany w odwołaniu art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1537, określanej dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju), ze względu na oznaczenie przedmiotowej działki w rejestrze gruntów.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., Spółka w skardze zarzuciła:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a., w zw. z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji i nie uchylenie decyzji Starosty O.;

2) naruszenie 11 ustawy, w zw. art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, w zw. z art. 6 - 12 K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ II instancji za prawidłowe działanie pominiecie ww. przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju i dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa materialnego, która uniemożliwia realizację postanowień przepisów tzw. ustawy o wspieraniu rozwoju;

3) naruszenie art. 107 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska oraz uzasadnienie decyzji w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorowi, co skutkuje niemożnością poznania motywów działania organu II instancji;

4) naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy;

5) naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania Wnioskodawcy do organów Państwa;

6) naruszenie 7 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że biorąc pod uwagę zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, że art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju mimo, że odnosi się wprost do postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to świadczy o woli ustawodawcy, aby nie utrudniać inwestycji telekomunikacyjnych, a wręcz ułatwiać ich lokowanie. Regulacja art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm, zawartych w miejscowym planie. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu, ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym, w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Przedmiotowa inwestycja w zasadzie łączy się z posadowieniem antenowej konstrukcji wsporczej (wieży) i przeprowadzeniem w ziemi instalacji kablowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie argumenty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy nie jest sporny, polemikę między stronami wywołuje wykładnia przepisów.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż część działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie O. –G., stanowi w całości grunt orny w rozumieniu ustawy. Potwierdza to znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów (karta 18 akt administracyjnych sprawy). Zatem skoro część działki, której dotyczy wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej, stanowi w całości grunt orny, to zasadnie organ I instancji stwierdził, iż w realiach niniejszej sprawy, niedopuszczalnym jest wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji, zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w powołanej ustawie polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze ustawa rozumie ustalenie innego, niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Dokonując uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ustawy).

W myśl art. 4 pkt 6 ustawy, ilekroć w tejże ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego, niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Zgodnie z definicją, zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów; nie uważa się natomiast za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy (pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami, służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu), jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

W ocenie Sądu rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, o którym mowa w art. 4 pkt 11 ustawy może spowodować przedmiotowa inwestycja, w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej.

Co do postanowień planu, to należy stwierdzić, że brak wyraźnego dopuszczenia możliwości lokalizowania tego typu inwestycji w miejscowym planie, nie jest decydującym kryterium, wskazującym na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wyłączenia. Twierdzenie, że z uwagi na brak przepisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczających lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej na terenach rolnych, nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...], nie jest zasadne.

Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej, nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Organ pominął znaczenie tego przepisu, traktując jako prawne kryterium w rozpatrywanej sprawie, wyłącznie treść planu miejscowego. Tymczasem art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oznacza, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, to dopuszcza się jej lokalizowanie (pod pewnymi warunkami), a nie tak jak wywodził organ nie dopuszcza.

Ponadto, za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, z powodu dokonania błędnej wykładni, przemawia pominięcie nomenklatury, użytej przez ustawodawcę. Otóż – jak wyżej wspomniano - przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie ustawa w art. 12a ustalenie innego, niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. W myśl art. 4 pkt 6 ustawy, ilekroć w tejże ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego, niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Na gruncie przedmiotowej ustawy, to sposób użytkowania jest zatem decydujący dla zasadności prowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia i naliczenia opłat, a sposób użytkowanie jest innym pojęciem, niż przeznaczenie. Samo zaś przeznaczenie w miejscowym planie, postrzegane być musi w tym postępowaniu, w kontekście art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju.

I wreszcie nie może ujść uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło dotychczas wątpliwości, że grunty orne sklasyfikowane jako IIIa i IIIb podlegają ochronie w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wielokrotnie przy tym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w przedmiocie konieczności uzyskania zgody na zmianę sposobu przeznaczenia omawianych gruntów, w tym kar za wyłączenie z produkcji rolnej bez uzyskania takiej zgody. M.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2329/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2121/14, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2006/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), orzekając o gruntach klasy IIIa i IIIb, stwierdził że istniała konieczność uzyskania takiej zgody.

Przyjęta przez organ przyczyna odmowy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w postaci przepisów w miejscowym planie, jako nieuwzględniająca art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, oraz pomijająca cel ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zawierającej instytucję wyłączenia, zależną od sposobu wykorzystania gruntów rolnych, nie jest zasadna i stanowi błąd w wykładni w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), określanej dalej jako P.p.s.a., co jest przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt II wyroku) na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., na które składają się wpis od skargi ([...] zł), koszty zastępstwa procesowego ([...] zł) i uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od czynności pełnomocnictwa, uwzględniając fakt korzystania przez skarżących z pomocy prawnej (radcy prawnego). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dniu złożenia skargi, jak i w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego aktu

Ponownie orzekając, organy wezmą pod uwagę przedstawioną wykładnię.