Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1878/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 673/13 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 lipca 2013 r., nr . w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. T. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 673/13, wydanym w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 lipca 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 stycznia 2013 r. nr .

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy:

W wyniku kontroli drogowej w dniu 28 sierpnia 2010 r. pojazdu samochodowego marki Jelcz o numerze rejestracyjnym . Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r. nałożył na T. T., dalej "skarżący", będącego wspólnikiem spółki cywilnej ., karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie progowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej "utd"). Podstawę faktyczną nałożenia kary pieniężnej stanowiło wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji.

Ponadto w następstwie tej samej kontroli drogowej trzema innymi odrębnymi ostatecznymi decyzjami z tej samej daty nałożono:

a) łącznie na T. T., B. T.i F. T.karę pieniężną w wysokości 4.400 zł (za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego);

b) na F. T. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji;

c) na B. T. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W związku z uchybieniem terminów do wniesienia odwołania decyzje te stały się ostateczne.

Od powyższych decyzji, m.in. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie ich nieważności.

Wskazaną na wstępie ostateczną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego z dnia 18 lipca 2013 r. 2013 r. utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję tego organu z dnia 25 stycznia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 stycznia 2011 r. nr . nakładającą na T.T. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ wskazał na trwałość decyzji ostatecznej w świetle przepisu art. 16 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie zachodzą negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności przewidziane w § 2 art. 156 K.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, zdaniem organu, w sytuacji naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa, o której decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, pozwalający na uznanie oczywistości naruszenia oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W ocenie organu odwoławczego wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 stycznia 2011 r. jest bezzasadny. Podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, że spółka cywilna stanowi wyłącznie stosunek cywilnoprawny i jest zobowiązaniem istniejącym między wspólnikami tej spółki, którzy zobowiązują się do świadczenia polegającego na dążeniu do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego poprzez działanie w określony sposób, a w szczególności przez wniesienie wkładów, o czym stanowi art. 860 § 1 k.c. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, co oznacza, że sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Ponadto w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), za przedsiębiorców uznaje się tylko samych wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, a tym samym obowiązujące przepisy wykluczają możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej jako samodzielnego podmiotu działalności gospodarczej. Spółka ta nie ma osobowości prawnej, a obowiązujące regulacje nie przyznają jej również i zdolności prawnej. Podmiotowość prawną mają w tym wypadku wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej.

Zgodnie z ustawą o transporcie drogowym obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Licencja jest uprawnieniem osobistym w związku z czym każdy ze wspólników przed podjęciem działalności winien uzyskać licencję. Licencja ta udzielana jest indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej skierowanym do konkretnie oznaczonego adresata przedsiębiorcy. Z tego też powodu nie można skutecznie wywodzić, że wywołuje ona skutki również wobec innych podmiotów niż przedsiębiorca. Uprawnienia nadane licencją są ściśle związane z podmiotem, który tą licencję uzyskał. Nie mają one charakteru praw majątkowych, nie są więc składnikiem wspólnego majątku (przedmiotem współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej). Ponadto nie mogą być przenoszone na inne podmioty, co wynika wprost z art. 13 ust. 1 utd. W związku z tym każdy wspólnik spółki cywilnej, zanim podejmie działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego, obowiązany jest uzyskać stosowną licencję. Jeżeli nie uzyska takiej licencji, wówczas naruszy przepisy tej ustawy i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wobec powyższego, zdaniem organu, bezzasadny jest argument skarżącego jakoby karę pieniężną nałożono potrójnie na ten sam podmiot. W toku kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2010 r., jak ustalono jednoznacznie podmiotami wykonującymi przewóz byli: F. T.., B. T. i T. T., prowadzący działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej, z których żaden ze wspólników nie posiadał stosownej licencji. W związku z tym w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego organ pierwszej instancji zasadnie wydał trzy odrębne decyzje administracyjne, nakładające na każdego ze wspólników karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Nie można było wydać w badanej sprawie jednej decyzji nakładającej karę pieniężną na trzech wspólników, bowiem każdy ze wspólników odpowiada odrębnie za brak osobistego uprawnienia, jakim jest licencja, nie ponosząc odpowiedzialności za brak licencji drugiego wspólnika.

Według organu nałożenie trzech decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł w stosunku do każdego ze wspólników nie pozostawało w sprzeczności z art. 92 ust. 2 pkt 1 utd. W myśl tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie mogła przekroczyć w odniesieniu do kontroli drogowej kwoty 15.000 zł. Powyższy przepis należy odczytywać łącznie z art. 92 ust. 1 utd w brzmieniu wówczas obowiązującym, który stanowił, że każdy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów transportowych podlega karze pieniężnej. Zatem, podmiotem wobec którego przeprowadzano kontrolę był każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy każdy wspólnik spółki cywilnej. Sporządzenie jednego protokołu kontroli nie zmieniało faktu, że w istocie odbyły się trzy różne kontrole, trzech różnych podmiotów wykonujących przewóz drogowy. Zatem ograniczenie kary pieniężnej, o którym była mowa w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym, należało odnieść do każdej kontroli każdego ze wspólników oddzielnie. Nałożenie na trzech wspólników spółki cywilnej kary pieniężnej odrębnymi decyzjami, których sumaryczna wysokość przekracza 15.000 zł, nie jest oczywistym naruszeniem prawa w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, wniesioną przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., jak to wskazano na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 stycznia 2013 r. nr.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że objęty kontrolą przewóz podlegał zakwalifikowaniu jako transport drogowy, a zatem każdy ze wspólników miał obowiązek posiadania stosownej licencji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 stycznia 2011 r., nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wskutek stwierdzonego przez organ wykonywania przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Podstawę nałożenia kary stanowiło ustalenie, że w dniu 27 sierpnia 2010 r. zatrzymanym do kontroli pojazdem, kierowanym przez M. L., skarżący T. T. oraz B. T.i F. T.działający we troje w formie spółki cywilnej . "T.", wykonywali transport drogowy bez wymaganej licencji. Jednocześnie, o czym była już mowa, trzema odrębnymi decyzjami z dnia 3 stycznia 2011 r. kary w takiej samej wysokości i za to samo naruszenie nałożono na każdego z trojga wspólników. Ponadto, w związku z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 27 sierpnia 2010 r., na wszystkich wspólników spółki cywilnej łącznie nałożono karę w wysokości 4.400 zł za inne naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, wymienione w odrębnej (czwartej) decyzji z dnia 3 stycznia 2011 r.

W ocenie organu wyższego stopnia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji nie zachodziły podstawy do przyjęcia, iż decyzja wydana została wobec T. T. z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie można w niniejszej sprawie mówić o jednoznacznym naruszeniu przepisów prawa.

Z powyższą oceną, jako naruszającą art. 156 § 1 K.p.a. oraz przepisy o spółce cywilnej, nie zgodził się Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji przywołał przepisy art. 860 § 1 i art. 864 K.c. W myśl art. 860 § 1 K.c. przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Zgodnie zaś z art. 864 K.c. za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Umowa spółki cywilnej zawiązuje specyficzny stosunek prawny, gdyż jego podmioty tworzą rodzaj korporacji, stanowią grupę osób współdziałających dla osiągnięcia zamierzonego - wspólnego dla wszystkich celu (tak K. Kopaczyńska - Pieczniak w: Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby, tom III Zobowiązania. Część szczególna, Warszawa 2010, str. 1067). Spółka cywilna oznacza zatem zobowiązanie do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych.

Wprawdzie ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej za przedsiębiorców uznaje wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, nie zaś spółkę, w związku z czym wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania licencji przez każdego ze wspólników (por. uchwałę NSA z dnia 15 marca 2008 r. w sprawie II GPS 5/08, OSP 2009/2/17, SIP LEX nr 448085), jednakże przewóz wykonywany przez tych przedsiębiorców w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem, którego skutki odnoszą się łącznie do wszystkich wspólników, a nie przewozem wykonanym przez każdego ze wspólników z osobna. Dlatego sprawa o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia albo wspólnych naruszeń. Nakładając obowiązek uiszczenia kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas jednego wspólnego przewozu, stwierdzone podczas jednej kontroli, organ administracji publicznej działa również w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego. W prowadzonym w takiej sprawie postępowaniu administracyjnym przymiot strony przysługuje każdemu wspólnikowi spółki cywilnej wykonującemu przewóz w ramach tej spółki, gdyż w myśl art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Toteż, jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 ust. 1 utd, można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie prowadzonej z ich udziałem winna być wydana jedna decyzja, skierowana łącznie do wszystkich wspólników (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie I OSK 1137/06, LEX nr 382687, z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie II GSK 173/09, Lex nr 589009, z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawach: II GSK 1134/11, Lex nr 1108399, II GSK 1315/11, Lex nr 1151628 oraz II GSK 1336/11, SIP Lex nr 1151641, z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie II GSK 1376/11, SIP Lex nr 1137860).

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, zgodnie z przepisem art. 864 K.c., za zobowiązania spółki cywilnej wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Jak wskazuje się w literaturze, pojęcie "zobowiązania spółki" stanowi pewne uproszczenie i obejmuje te wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Są to więc zobowiązania powstałe w zakresie, czy w związku z działalnością wspólników w ramach spółki, a więc podejmowaną dla osiągnięcia wspólnego celu. Do zobowiązań spółki należy również zaliczyć takie, które powstają po stronie wspólników na mocy regulacji publicznoprawnych, np. z tytułu podatków, czy ubezpieczenia społecznego (tak K. Kopaczyńska - Pieczniak (w:) Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby, tom III Zobowiązania. Część szczególna, Warszawa 2010, str. 1098 oraz powołana tam literatura: J. Gudowski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2006, s. 689; J. Jezioro (w:) E. Gniewek, Komentarz, 2006, s. 1303; B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1698; K. Pietrzykowski (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2004, s. 564). Zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników ma przy tym zastosowanie, o ile przepisy szczególne, dotyczące danego rodzaju zobowiązań, nie stanowią inaczej. Zatem, jeżeli w związku z wykonywaniem transportu drogowego w ramach spółki cywilnej powstanie konieczność poniesienia określonych świadczeń publicznych - w tym kar pieniężnych przewidzianych w art. 92 utd – wówczas, nakładając kary pieniężne, organ powinien uwzględniać zasadę solidarnej, a nie indywidualnej – odrębnej odpowiedzialności z tego tytułu wspólników spółki cywilnej. W konsekwencji, jeżeli naruszenie, o którym mowa w art. 92 utd, można przypisać wszystkim wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 utd, a za jej uiszczenie są odpowiedzialni solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1376/11).

Z powyższych, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie oddzielnych decyzji w stosunku do każdego ze wspólników spółki cywilnej, wbrew stanowisku Głównego Inspektora Transportu Drogowego, rażąco naruszało prawo, a w szczególności także przepisy art. 860 i art. 864 K.c., normujące samą istotę spółki cywilnej oraz jednoznacznie określające zasadę solidarnej odpowiedzialności wspólników za jej zobowiązania. Skutkiem opisanego działania organu, podejmowanego zarazem sprzecznie z art. 28 K.p.a., było wymierzenie za to samo jedno naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego bez licencji, kar w wysokości odpowiadającej łącznie kwocie 24.000 zł, a zatem przekraczającej trzykrotnie kwotę kary za takie naruszenie przewidzianej w Lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Takie działanie, w powiązaniu nadto z jednoczesnym wydaniem w stosunku do wszystkich wspólników decyzji nakładającej karę w wysokości 4.400 zł za inne jeszcze naruszenia, doprowadziło też do faktycznego obejścia ograniczenia przewidzianego w art. 92 ust. 2 utd. W myśl tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych. Sprzeczne z prawem działanie organu spowodowało wymierne ekonomicznie negatywne skutki decyzji. Tym samym niezasadne jest stanowisko organu, odmawiające stwierdzenia nieważności wnioskowanej przez skarżącego decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi strony bądź ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia, o których mowa w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 pkt 1 utd, w zw. z art. 860 § 1 i art. 864 K.c. poprzez przyjęcie, że działanie organu polegające na nałożeniu na wspólników spółki cywilnej w drodze odrębnych decyzji kar pieniężnych w wysokości po 8000 zł za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego, a także kary w wysokości 4 400 zł za inne stwierdzone w czasie kontroli naruszenia, pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazanymi przepisami prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i 2 utd oraz art. 860 § 1 i art. 864 k.c. i stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy kwestia odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej w kontekście nakładania na nich kar za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów prawą nie była jednoznacznie uregulowana przepisami prawą, co wymagało dokonania przez organy wykładni prawą, a ponadto zagadnienie to budziło istotne wątpliwości interpretacyjne także w orzecznictwie sądów administracyjnych, co wyklucza przyjęcie, że naruszenie ww. przepisów miało charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, tj.

• art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wadliwie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, podczas gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., co uniemożliwiało organowi stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ w tożsamych sprawach wspólników tej samej spółki cywilnej, w zakresie dotyczącym oceny tego samego zdarzenia i wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, prezentował całkowicie odmienne stanowisko bez szczególnej przyczyny oraz szczególnie przekonującego uzasadnienia, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, podczas gdy stanowisko organu we wskazanym zakresie było niezmienne, czego wyrazem było wydanie w odniesieniu do każdego wspólnika spółki cywilnej decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego odrębnie nakładających na każdego ze wspólników kary pieniężne w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej ma świadomość istnienia, przynajmniej dostatecznie utrwalonego kierunku orzecznictwa sądowego w odniesieniu do wspólników spółki cywilnej wykonującej transport drogowy bez posiadania wymaganej licencji, w świetle którego wydanie przez organ odrębnej decyzji nakładającej na każdego wspólnika omawianej spółki karę pieniężną w kwocie 8.000 zł narusza przepis art. 92 ust. 1 i 2 pkt 1 utd. W omawianej sytuacji powinna być bowiem wydana jedna decyzja, skierowana łącznie do wszystkich wspólników.

Jednakże w ocenie organu wydanie takich kumulatywnych decyzji nie narusza powołanych przepisów w stopniu rażącym, a tym samym nie uzasadnia wyeliminowania wspomnianych decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia ich nieważności, z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarga kasacyjna powołuje się w tym względzie na orzecznictwo sądowe, które w omawianych sytuacjach ograniczało się jedynie do uchylenia takich decyzji, bez stwierdzenia ich nieważności.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do przesądzenia kwestii, czy wydane w omawianych sytuacjach decyzje nakładające na każdego ze wspólników spółki cywilnej karę pieniężną w kwocie 8.000 zł są przejawem rażącego naruszenia prawa, uzasadniając, zgodnie ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku, powinność stwierdzenia ich nieważności.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie nie jest oparte na uznaniu. Jeżeli stwierdzone zostanie wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, musi to pociągać za sobą stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Wspomniana podstawa nieważności decyzji ma nieostry charakter. Z tego względu, z uwagi na praktyczne znaczenie tej instytucji prawnej, stanowi ona przedmiot bogatego orzecznictwa i poglądów doktryny (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel; Komentarz aktualizowany do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego; Lex, stan prawny 2015.02.01).

W literaturze i orzecznictwie dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które są tego rodzaju, że są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z omawianą wyżej sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Kumulatywne karanie karą pieniężną w kwocie 8.000 zł każdego ze wspólników spółki cywilnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego organ wyprowadził z poglądu, że w odniesieniu do spółki cywilnej podmiotem jednej kontroli drogowej jest także każdy inny wspólnik spółki cywilnej, zobowiązujący się wespół z innymi wspólnikami do dążenia do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego spółki (art. 860 K.c.). Zatem, według organu, jeden protokół z kontroli drogowej obejmuje tylu wspólników, ilu liczy spółka, stanowiąc tym samym podstawę do kumulatywnego nałożenia kary pieniężnej na każdego ze wspólników tej spółki.

Powyższe stanowisko organu, z czym zgodzić się należy ze Sądem pierwszej instancji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Zasadą jest bowiem, że na gruncie tej ustawy jeden protokół z kontroli drogowej stanowi podstawę faktyczną dla wydania tylko jednej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, której wysokość nie może przekraczać kwoty 15.000 zł (art. 92 ust. 2 pkt 1 utd), bez względu na liczbę adresatów takiej decyzji. W świetle przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 utd nie ma żadnych podstaw do prezentowania przez organ stanowiska, że w odniesieniu do jednej kontroli drogowej można przeprowadzić także inne kontrole drogowe dla potrzeb nałożenia na ich podstawie kary pieniężnej, której wysokość przekracza 15.000 zł. Z uwagi na wysoce represyjny charakter przepisów o karach pieniężnych zawartych w ustawie o transporcie drogowym, ingerujących w chronione Konstytucją wolności i prawa obywatelskie, wspomniany przepis musi być interpretowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem, w sposób ścieśniający, nie zaś rozszerzający. Dopiero, gdyby wykładnia językowa daje wynik nie dający się zaakceptować w świetle zasad prawa i chronionych wartości musi być ona wspierana przez wykładnię systemową i funkcjonalną. Kara w art. 92 ust. 2 pkt 1 utd użyta jest w liczbie pojedynczej. Odnosi się więc do jednej kontroli drogowej, nie zaś do kontroli drogowych. Natomiast kontroli drogowych dotyczy przepis art. 92 ust. 2 pkt 2 utd, odnoszący się do kontroli w przedsiębiorstwie, gdzie suma kar pieniężnych nie może przekroczyć 30.000 zł. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie organ ma możliwość przeanalizowania wielu przypadków naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Na rażące, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszenie przez sporne decyzje przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 utd przemawia wzgląd na drastyczność sankcji jakie kreują te decyzji, z przekroczeniem ustawowego limitu wysokości kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego podczas jednej kontroli drogowej naruszenia przepisów omawianej ustawy. Ale nie tylko. Stanowisko organu, z naruszeniem zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), prowadzi do przysparzania budżetowi państwa dochodów nie mających uzasadnienia w przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 94 utd). I tak, w sytuacji wykonywania transportu drogowego przez wieloosobową spółkę cywilną, do budżetu państwa trafiały by kwoty wielokrotnie wyższe, aniżeli w sytuacji stwierdzonego podczas jednej kontroli wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji przez inny podmiot, niż spółka cywilna, z czym nie sposób byłoby się zgodzić.

Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.