Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1022/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 145  § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
article: art. 28 ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 48
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1 pkt 19 lit c i art. 73 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 201/12 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 201/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r, znak [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., art. 157 § 1 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku T.B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] którą nakazano L. i B. Z. rozbiórkę stawu rybnego o wym. [...] x [...] m zlokalizowanego na posesji nr [...] przy ul. Ł. w P.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w trakcie postępowania wyjaśniającego i przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Ł. [...] w P. wykonano w 1999 r. lub 2000 r. staw rybny o wym. [...] m x [...] m bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] nakazał L. i B. Z. rozbiórkę stawu rybnego o wymiarach [...] x [...] m zlokalizowanego na posesji nr [...] przy ul. Ł. w P.

Podjęcie takiego rozstrzygnięcia organ administracji uzasadnił tym, że staw rybny jest zaliczony do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 2 obowiązującej w czasie wydania nakazu rozbiórki ustawy Prawo wodne i na jego wykonanie, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), wymagane jest dokonanie zgłoszenia w organie administracji architektoniczo-budowlanej. Wobec tego, że staw ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a od jego realizacji nie minęło 5 lat, organ podjął ww. decyzję w oparciu o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że powyższa decyzja została wysłana przez organ pierwszej instancji do stron postępowania za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Do dnia [...] kwietnia 2003 r., w którym upłynął termin do wniesienia odwołania, odwołanie nie zostało wniesione w związku z czym ww. decyzja stała się ostateczna.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2003 r., które wpłynęło do organu dopiero dnia [...] maja 2003 r. L. Z. złożyła odwołanie, a w dniu [...] maja 2003 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2003 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z dnia [...] kwietnia 2003 r. Postanowienie to pomimo zawartego w nim pouczenia nie zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Przemyśla z dnia [...] kwietnia 2003r. złożył T. B. Jako podstawę swego żądania wnioskujący wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a. Wnioskodawca zaznaczył, że decyzja nakładała obowiązek rozbiórki na L. i B. Z., a on nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu jak również nie otrzymał decyzji do wiadomości. Wnioskodawca podniósł też, że działkę, na której jest wykonany zbiornik nabył w kwietniu 2004 r. i w księdze wieczystej nie miała ona ujawnionych żadnych obciążeń. W jego ocenie bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, w związku z czym nie miał możliwości składania odwołania. Wnioskujący wskazał, że wykonanie tej decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. wniosku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z dnia [...] kwietnia 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a., w chwili jej wydania. Wskazał, że jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., to takie naruszenie przepisów, które ma charakter oczywisty i jednocześnie ze względu na skutki gospodarcze lub społeczne nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Organ zaznaczył, że rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności zajmuje się jedynie wadami obejmującymi podmiot, przedmiot i podstawę prawną stosunku prawnego. Nie zajmuje się natomiast naruszeniami postępowania poprzedzającego wydanie decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla wydając na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego stawu nie naruszył prawa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 91 ust. 4 pkt 2 obowiązującej w dniu orzekania przez organ powiatowy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się "groble na obszarach nawadnianych, drenowania, deszczownie wraz z pompami przenośnymi stawy rybne oraz inne podobne urządzenia". Tak więc wybudowany zbiornik wodny jest urządzeniem melioracji szczegółowych i na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zamiar jego budowy podlegał zgłoszeniu. Wobec powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał innej możliwości, jak wydać stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki zaistniałej samowoli budowlanej. Sam fakt wybudowania stawu rybnego bez zgłoszenia uzasadniał bezwzględnie wydanie nakazu rozbiórki.

Dalej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że właścicielem działki w czasie prowadzonego przez nadzór budowlany rozstrzygnięcia byli L. i B. Z. w związku z czym nakaz rozbiórki został skierowany do właścicieli działki, na której wykonano staw rybny. Organ wyjaśnił też, że działkę, na której wykonany jest staw wnioskodawca nabył na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2004 r., czyli po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla, a tym samym nie posiadał on przymiotu strony w rozumieniu przepisów K.p.a. w toczącym się wówczas postępowaniu. Organ zaznaczył, że decyzja została skierowana do podmiotu tj. właścicieli nieruchomości, którzy przymiot strony posiadali, zatem nie wystąpił przypadek rażącego naruszenia praw osób, które nie posiadały tytułu prawnego do działki. Wobec tego decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie jest dotknięta żadną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, w szczególności nie zachodzi okoliczność wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W dalszej kolejności organ stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Kwestionowaną decyzją wydano nakaz rozbiórki ze względu na samowolną budowę stawu, czyli za czyn niedozwolony, który spowodował naruszenie przepisów prawa, dlatego też wydana decyzja nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak jest też informacji, że przedmiotowa sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W tej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zachodzi żadna okoliczność, która zobowiązywałaby organ do stwierdzenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem prawa lub wskazywałaby na konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy od wyżej opisanej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy tę decyzję.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu sprawy uznał, za prawidłowe ustalenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., warunkujących stwierdzenie jej nieważności. Organ drugiej instancji dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zaznaczył, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na wykonanie stawu nie zostało wydane pozwolenie wodnoprawne (pismo Urzędu Miejskiego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w Przemyślu z dnia [...] marca 2003 r. i pismo Urzędu Miejskiego Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej w Przemyślu z dnia [...] marca 2003 r.).

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że staw rybny w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 lit c i art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 z 2001 r., poz. 1229 ze zm.) to urządzenie wodne, stanowiące jednocześnie urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Nadmienił też, że zrealizowany przez inwestora staw rybny ma służyć hodowli ryb. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i ustalił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ziemnego stawu rybnego niewątpliwie wymagały zgłoszenia, którego w rozpatrywanej sprawie inwestor nie dokonał.

W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając przepisy ustawy Prawo budowlane w wersji na dzień wydania badanego rozstrzygnięcia tj. na dzień 9 kwietnia 2003 r. uznał, że organ wydający tę decyzję prawidłowo zastosował art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił także pojęcia budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit b Prawa budowlanego) oraz budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Wskazał, że staw rybny nie jest budynkiem oraz obiektem małej architektury, zaś jako całość techniczno-użytkowa stanowi obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit b Prawo budowlane. Organ drugiej instancji wskazał też, że decyzja nakazowa została skierowana do właścicieli działki, na której wykonano staw rybny.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T.B. wnosząc o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zaskarżonym decyzjom zarzucił, iż zostały wydane z obrazą przepisów art. 156 § 1 K.p.a., gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie uwzględnił, ani też nie odniósł się do zarzutu, iż nie był adresatem postępowania administracyjnego ani stroną w przedmiotowej sprawie oraz, że egzekwowanie wykonania ustaleń decyzji jego nie dotyczy. Skarżący zaznaczył także, że wykonanie ustaleń zaskarżonych decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do oceny spraw objętych przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 201/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca prawa nie naruszają.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś wyjątkiem od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 K.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest tylko i wyłącznie ustalenie, czy dana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. Niedopuszczalne jest natomiast rozpatrywanie sprawy, co do jej istoty. Ponadto, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że kontrola decyzji pod względem naruszeń prawa określonych w art. 156 K.p.a., obejmuje stan prawny i stan faktyczny w czasie wydania przedmiotowej decyzji. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Sąd stwierdził, że podstawową zasadą wynikającą z ustawy Prawa budowlane, określoną w przepisie art. 28 tej ustawy jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie i remont urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10 oraz wykonanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że staw rybny o wym. [...] m x [...] m został wybudowany w 1999 r. lub 2000 r. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie wydając decyzję nakazową prawidłowo dokonał kwalifikacji spornej inwestycji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit c i art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 z 2001 r., poz. 1229 ze zm.) staw rybny to urządzenie wodne, stanowiące jednocześnie urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Staw rybny nie jest budynkiem oraz obiektem małej architektury, zaś jako całość techniczno-użytkowa stanowi obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit b Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie więc przyjął, że stan faktyczny w opisywanej sprawie wypełnia przesłankę normy prawnej zawartej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ art. 48 ustawy Prawo budowlane (tj. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwy organ nakazywał w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten wprowadzał obligatoryjnie nakaz orzekania rozbiórki określonego obiektu budowlanego, o ile inwestor dopuścił się samowoli budowlanej i zrealizował obiekt bez uprzedniego uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Powołany przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie przewidywał możliwości zalegalizowania w takich przypadkach samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, nie można uznać, że zachodzi wada kwalifikowana badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, a tylko to skutkowałoby koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu, że żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. nie wystąpiła. Powyższe organ wykazał w uzasadnieniu decyzji. W szczególności wykazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzją o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie naruszył prawa. Organ ustosunkował się również do przesłanek nieważności wskazanych przez stronę we wniosku tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a. (brak udziału w prowadzonym postępowaniu oraz zarzutu, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą na podstawie przepisów o ochronie przyrody).

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, zdaniem Sądu, należy uznać, że zarzuty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja jest dotknięta wadą nieważności, gdy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przez czyn zagrożony karą należy rozumieć każdy czyn zagrożony karą, tj. przestępstwo czy wykroczenie oraz czyn zagrożony karą administracyjną. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja nie występuje.

Zdaniem Sądu, za nietrafny należy uznać też zarzut, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki w trakcie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania i dokonania rozstrzygnięcia byli L. i B. Z. w związku z czym nakaz rozbiórki został skierowany do nich. Decyzja nakazująca rozbiórkę z została prawidłowo skierowana do właścicieli nieruchomości, na której powstała sporna inwestycja jako do osób, którym przymiot strony w postępowaniu przysługiwał. Działkę, na której wykonany jest staw skarżący nabył po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla, a tym samym nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu przepisów K.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz stwierdził, że nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T.B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji w toku postępowania z naruszeniem procedury jak też braku należytej analizy okoliczności sprawy pod kątem podnoszonej przez skarżącego okoliczności dotyczącej zagrożenia karą w razie konieczności ewentualnej likwidacji obiektu, negatywnych skutków przyrodniczych, jak też oddziaływania tego obiektu na okoliczne nieruchomości, podczas gdy organ administracji publicznej obowiązany jest na podstawie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. podejmować działania mające na celu zbadanie sprawy także pod wskazanym wyżej kątem oraz w zakresie ustalenia wszystkich ewentualnych stron postępowania, w szczególności w zakresie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., jak też umożliwić tym stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a.),

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo jej oczywistej wadliwości oraz istnienia przesłanek do uchylenia tej decyzji, w szczególności ze względu na brak wnikliwej i całościowej oceny zebranego w toku postępowania materiału dowodowego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, że z przyczyn wskazanych w zarzucie nr 1 decyzja ta bezsprzecznie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego,

4) art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) obowiązującej w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której likwidacja obiektu mającego znaczenie dla lokalnego ekosystemu zagrożona była na podstawie ww. przepisu karą, co stanowi przesłankę zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.,

5) art. 131 pkt 13 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) obowiązującej w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której likwidacja obiektu mającego znaczenie dla lokalnego ekosystemu zagrożona była na podstawie ww. przepisu karą, co stanowi przesłankę zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.,

6) art. 194 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. Nr 145 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której likwidacja obiektu mającego znaczenie dla lokalnego ekosystemu zagrożona była na podstawie art. 194 pkt 1 ustawy Prawo wodne zagrożona karą, co stanowi przesłankę zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.,

7) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, po. 1623 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której na organie administracji w szczególności ciąży obowiązek ustalenia kręgu podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania danego obiektu (i tym samym ustaleniu podmiotów, którym może przysługiwać prawo strony w postępowaniu administracyjnym), którego rozbiórka może spowodować wystąpienie szkody (konieczność likwidacji obiektu może zaburzać stosunki wodne i tym samym mieć negatywny wpływ na niżej położone nieruchomości sąsiednie), co stanowi przesłankę zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T.B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W istocie wszystkie podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty sprowadzają się do dwóch argumentów. Pierwszy z nich to twierdzenie, że na skutek realizacji stawu powstał lokalny ekosytem i likwidacja stawu w wyniku wykonania decyzji skutkowałby zniszczeniem tego ekosystemu, co jest czynem zagrożonym karą. Drugi argument, to twierdzenie, że likwidacja stawu wpłynęłaby negatywnie na sąsiednie nieruchomości, a zatem organy administracji powinny ustalić właścicieli tych nieruchomości w toczącym się postępowaniu i umożliwić im udział w postępowaniu w charakterze strony. Żaden z tych argumentów nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy nie wynika, by skarżący kasacyjnie wykazał, że w wyniku realizacji stawu wytworzył się lokalny ekosytem, którego zniszczenie na skutek wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego byłoby czynem zagrożonym karą. Poza gołosłownymi twierdzeniami skarżącego kasacyjnie zawartymi w jego pismach kierowanych do organów administracji w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze do Sądu I instancji skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie swojej tezy chociażby w postaci opinii sporządzonej na jego zlecenie przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę z dziedziny ochrony przyrody.

Z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń skarżącego kasacyjnie, które nie zostały nawet uprawdopodobnione.

Podsumowując, stwierdzić należy, że z materiału dowodowego nie wynika, by likwidacja stawu powodowała likwidację ekosystemu oraz, że byłby to czyn zagrożony karą. Nie było też uzasadnionych podstaw do przeprowadzania przez organy administracji z urzędu dowodów w celu weryfikacji stawianych przez skarżącego kasacyjnie twierdzeń. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszone zostały podnoszone przez skarżącego kasacyjnie przepisy, w szczególności, że został naruszony art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w tym przepisie.

Niezasadny jest także drugi z podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie argumentów, to jest nieustalenia wszystkich stron postępowania i niezapewnienie im udziału w postępowaniu nieważnościowym. Abstrahując od zasadności twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że likwidacja stawu może mieć negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości stwierdzić należy, że niezapewnienie stronie możliwości udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić tylko na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 147 K.p.a.). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę może uchylić kontrolowaną decyzję z tej przyczyny, tylko wówczas, gdy na przesłankę tę powołuje się strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Nadto stwierdzić należy, że podobnie jak w pierwszym przypadku skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił, by likwidacja stawu miała jakikolwiek wpływ na sąsiednie nieruchomości oraz, by likwidacja stawu skutkowała nałożeniem na właścicieli sąsiednich nieruchomości jakichkolwiek obowiązków lub skutkowała powstaniem na ich rzecz jakichkolwiek praw. Stwierdzić także należy, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma zastosowanie przy ustalaniu stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnosciowe nie dotyczyło decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym likwidacji samowoli budowlanej. Także z tego powodu zarzut naruszenia ww. przepisu uznać należy za niezasadny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.